C-333-17
Sentencia
C-333/17
NORMA
QUE PROMUEVE EL EMPLEO Y EL EMPRENDIMIENTO JUVENIL Y MEDIDAS PARA SUPERAR
BARRERAS DE ACCESO AL MERCADO DE TRABAJO-Exención del pago en matrícula
mercantil y su renovación
Una vez superados los cuestionamientos sobre la aptitud de la
demanda, debe la Corte resolver a partir del cargo formulado el siguiente
interrogante: ¿si el artículo 3° de la Ley 1780 de 2016 instituye un trato
discriminatorio violatorio de la Constitución y, por tanto, inequitativo, al
establecer una exención al pago de la matricula mercantil y de la renovación
del primer año siguiente en favor de las llamadas pequeñas empresas jóvenes que
inician su actividad económica principal, al no atender la capacidad
contributiva de los sujetos pasivos? Para resolver el anterior interrogante, la
Sala adopta la siguiente metodología. En primer lugar, hace referencia a
la política tributaria del Estado y los límites contenidos en el concepto de
Estado social de derecho. Luego estudia la potestad de
configuración legislativa en materia de exenciones tributarias. En tercer lugar, aborda los principios de
igualdad y equidad en materia tributaria. En
cuarto lugar, estudia brevemente la matrícula
mercantil
como carga de naturaleza tributaria. En quinto
lugar, presenta el contexto normativo del enunciado
demandado.
Finalmente, con base en las reglas que se derivan del
análisis precedente, resuelve el problema jurídico.  La Corte
consideró que la norma demandada, por tratarse de una medida tributaria que
compromete una materia económica como la libertad de empresa, debía someterse a
un test débil de proporcionalidad. En el caso en concreto se encontró: (i) que
el fin buscado por el legislador es constitucionalmente legítimo pues busca
fortalecer el emprendimiento juvenil al advertir que los jóvenes colombianos
tienen dificultades y afrontan discriminaciones para participar en la vida
económica del país, por las barreras que le impiden vincularse al mercado
laboral, por lo que resulta razonable incentivar y promover el emprendimiento
juvenil, en armonía con los valores y principios consagrado en el Preámbulo y
en los artículos 1º, 2º, 13, 25, 54, 333 y 334 de la Constitución. (ii) En
cuanto a la idoneidad de la medida, se encontró que la
reducción de las cargas tributarias es un estímulo para el emprendimiento y la
formalización empresarial de los jóvenes, por cuanto estos así tendrán menos
costos de transacción asociados al inicio de su actividad económica. Así, no
cabe duda que el beneficio tributario genera un incentivo para la vinculación
de los jóvenes al mercado laboral y, por ende, a la vida económica del país. La Sala concluyó
que el beneficio fiscal otorgado por el legislador a las personas y empresas
jóvenes se enmarca dentro de la amplia potestad de configuración normativa del
legislador en materia de exenciones tributaria, que en el caso de la exención
establecida en el artículo demandado, permite al Estado garantizar a los
jóvenes la igualdad real de oportunidades en materia laboral a través del
comercio y la industria, sin que esto implique el desconocimiento del principio
de igualdad tributaria.
PRINCIPIO
PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
La presentación
de la acción no está exenta del cumplimiento de un mínimo de requisitos (art. 2º, Decreto
ley 2067 de 1991), que exigen expresar las razones por las cuales se estima
violado el texto constitucional: “La acusación debe ser suficientemente
comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la
disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición
vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza
constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia).
Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino
que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de
la norma impugnada, de tal manera que inicie realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte [suficiencia].
POLITICA TRIBUTARIA
DEL ESTADO-Límites
TRIBUTO-Contenido y
alcance
TRIBUTO-Amplia facultad legislativa de configuración y fijación
de elementos
MARGEN
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Mandatos
constitucionales
CONGRESO-Facultad
impositiva se enmarca dentro de la función del Estado de intervenir en la
economía por medio de la ley
Facultad
impositiva que se enmarca dentro de la función del Estado de intervenir en la
economía por mandato de la ley para su racionalización, con el fin de conseguir
en un marco de sostenibilidad fiscal, “el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir
como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado
social de derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos
humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular
las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y
servicios básicos”. De esta manera, se pretende corregir con medidas
redistributivas las situaciones de grave desigualdad e inequidad existentes en
la sociedad.
OBLIGACION
TRIBUTARIA-Elementos
En la
obligación tributaria aparecen: i) el sujeto activo (entidades estatal con
derecho a exigir el pago del tributo), ii) el sujeto pasivo (persona en quien
recae la obligación correlativa), iii) el hecho generador (situación de hecho
indicadora de una capacidad contributiva a la cual la ley confiere la
virtualidad de generar la obligación tributaria) y iv) la base gravable y la
tarifa (son los elementos determinantes de la cuantía misma de la obligación).
OBLIGACION
TRIBUTARIA-Sujeto
pasivo
Sobre el
sujeto pasivo esta Corporación ha distinguido dos tipos de obligados: “´de
iure´ que son aquellos que pagan formalmente el impuesto; y ´de facto´ quienes
en últimas deben soportar las consecuencias económicas del gravamen. Con el
siguiente ejemplo se ilustra mejor lo expuesto: ´En los tributos directos, como
el impuesto a la renta, en general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en
los impuestos indirectos (…) el sujeto pasivo de iure no soporta económicamente
la contribución, pues traslada su costo al consumidor final.
OBLIGACION
TRIBUTARIA-Hecho
generador
En lo
correspondiente al hecho generador, principal elemento identificador de un
gravamen, hace referencia “a la situación de hecho, que es indicadora de una
capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como
situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se
realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico
la correspondiente obligación fiscal”. De ahí que las normas tributarias
responden a un esquema lógico: un supuesto fáctico que verificado su
cumplimiento da lugar a una consecuencia jurídica.
TRIBUTOS-Determinación
está condicionada a los principios de reserva de ley y representación popular
La determinación de los tributos se
encuentra condicionada a los principios de reserva de ley y de representación
popular. El
establecimiento de la obligación tributaria y del hecho generador “exige la
mayor claridad por parte del legislador, lo que implica matizar el alcance de
la definición fáctica del hecho imponible a través de supuestos de no sujeción,
exenciones o beneficios tributarios.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites
constitucionales
PRINCIPIO DE
ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Impone la protección de los derechos
constitucionales desde una perspectiva fáctica
El
principio de Estado social de derecho impone la protección de los
derechos constitucionales “desde una perspectiva fáctica, esto es, comprometida
con la satisfacción de los intereses de los grupos sociales menos favorecidos,
a través de una relación de dependencia entre la ciudadanía plena y el acceso
efectivo a las garantías y libertades.
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Definición
soportada en principios de igualdad, solidaridad, dignidad humana y trabajo
PRINCIPIO Y
DEBER DE SOLIDARIDAD-Envuelve
el deber positivo de socorrer a quien se encuentra en una situación de
necesidad con medidas humanitarias
DIGNIDAD HUMANA-Valor, principio
y derecho fundamental autónomo del Estado Social de Derecho
TRABAJO-Carácter de principio informador del Estado Social de Derecho
El
trabajo como valor, principio, derecho y obligación social fue catalogado por
el Constituyente de 1991 como un principio informador, sobre el cual gira la
configuración de Estado social de derecho. La Asamblea Constituyente pretendió
señalar “un rumbo inequívoco y fundamental para la constitución de una nueva
legitimidad, para la convivencia democrática, que debe nutrir el espíritu de la
estructura toda de la nueva Carta.” Por esta razón, se constituye en una
herramienta de interpretación de la acción estatal, de los derechos y deberes
incluidos en la Constitución, así como un factor indispensable de integración
social. Tiene múltiples formas de expresión, puesto que no es solamente un
derecho a través del cual el individuo obtiene recursos que le permiten
sufragar sus necesidades básicas, sino que también constituye una obligación
social que se traduce en un mecanismo de incorporación de la persona a la
colectividad como sujeto que se dignifica a través del aporte que hace al
desarrollo de la comunidad.
DERECHO AL
TRABAJO EN LA CONSTITUCION-Alcance/DESEMPLEO EN COLOMBIA-Normas
constitucionales para combatir dicho fenómeno y para acceder y fomentar el
trabajo
ESTADO-Deberes y
obligaciones en materia de atención a personas desempleadas
El
Estado tiene importantes deberes y obligaciones en materia de atención a las
personas desempleadas. Como se indicó, el principio fundamental de que
Colombia es un Estado social de derecho implica que tiene el deber de
garantizar a los asociados las condiciones necesarias para poder subsistir de
una manera digna, a través de los medios y mecanismos que el Estado diseñe en
desarrollo de sus políticas sociales y económicas. Ello constituye una
materialización de lo que se ha denominado por la jurisprudencia constitucional
el derecho al mínimo vital.
PACTO
INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Aplicación del
principio de progresividad
FORMALIZACION Y
GENERACION DE EMPLEO-Configuración
legislativa para garantizar el mínimo vital de personas desempleadas
TASAS Y
EXENCIONES TRIBUTARIAS-Potestad de configuración legislativa
IMPUESTOS, TASAS
Y CONTRIBUCIONES-Diferencia
TASAS-Características
La Corte en la sentencia C-167 de 2014
se refirió a esta figura impositiva (tasa), señalando que “se identifica por las siguientes características: la prestación económica necesariamente tiene que
originarse en una imposición legal; el cobro nace como recuperación total o
parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente,
prestar una actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio
público. La retribución pagada por el contribuyente guarda relación
directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; los valores
que se establezcan como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se
deriva del uso de dicho bien o servicio y, aun cuando el pago de las tasas
resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés
público o general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el
contribuyente provoca su prestación. Así, las tasas se tornan forzosas a partir
de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado. El
pago de estos tributos es, por lo general, proporcional, pero en ciertos casos
admite criterios distributivos (por ejemplo tarifas diferenciales)”.
MARGEN DE
CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Creación, modificación y
supresión de beneficios tributarios/BENEFICIOS FISCALES-Finalidad
Al legislador se
le reconoce una amplia potestad de configuración normativa para determinar
tributos y definir sus elementos esenciales, igualmente se le concede al
Congreso un margen de maniobra razonable y delimitado para establecer
beneficios tributarios, tales como deducciones, exenciones o descuentos, en
la medida que estos sean necesarios para garantizar en materia fiscal la
igualdad real y efectiva, así como por motivos de política
económica o social, entre otros. Aun cuando en materia de beneficios fiscales
la Constitución no contiene una norma expresa que reserve solo a la ley su
establecimiento, el artículo 154 prevé que las leyes que dicte el Congreso en
las que se “decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales”, solo pueden ser “dictadas o reformadas por iniciativa del
Gobierno”. En esta materia, la Corte ha reafirmado que corresponde al
legislador regular los aludidos beneficios, con lo cual se tiende a reducir el
grado de simplicidad del sistema tributario, a través de la disminución o
exoneración de la carga impositiva, debiendo para ello mediar una
justificación. De esta manera, los beneficios fiscales buscan “restringir el
hecho gravado al escoger determinadas hipótesis incluidas en la definición del
hecho generador o en la hipótesis de sujeción o, en otros casos, tienen por
propósito incidir sobre los elementos cuantitativos del tributo reduciendo
partidas que integran la base o la tarifa”.
BENEFICIOS
TRIBUTARIOS-Catalogados
como taxativos, limitados, personales e intransferibles
Los
beneficios tributarios se han catalogado como taxativos, limitados, personales
e intransferibles, teniendo en cuenta que se dirigen a favorecer únicamente a
los sujetos pasivos que se subsumen dentro de las hipótesis reguladas, lo que
significa una estrecha relación entre el beneficiario y el gravamen que –al
menos en principio- no puede ser trasladado a otro sujeto.
PRINCIPIOS DE
LEGALIDAD Y CERTEZA TRIBUTARIA-Alcance
EXENCIONES
TRIBUTARIAS-Límites
PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y EQUIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIOS DE
IGUALDAD Y EQUIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Diferencias conceptuales
EXENCIONES Y
BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Medidas que por su naturaleza implican una excepción
al principio de igualdad aunque no necesariamente significan su vulneración
La
Sala encuentra necesario insistir en que las exenciones y demás beneficios
fiscales son medidas que por su naturaleza implican una excepción al principio
de igualdad aunque no necesariamente significan su vulneración. Por ello, para
examinar su validez “el juez constitucional debe analizar en cada caso si la
diferencia es razonable”, sobre la base de que la igualdad “no significa la
ausencia de distinciones ni es sinónimo de ciego igualitarismo, sino que
responde a la necesidad de otorgar el mismo trato a quienes se encuentran en
semejantes o iguales condiciones y de adoptar medidas distintas para quienes se
hallan en hipótesis diversas, mediante la razonable búsqueda, por parte de la
autoridad, del equilibrio y la ponderación.
TEST DE IGUALDAD
EN MATERIA ECONOMICA-Intensidad
TEST DE
RAZONABILIDAD-Pasos
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Niveles de intensidad/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE
INTENSIDAD DEBIL-Jurisprudencia constitucional
MATRICULA
MERCANTIL-Contenido
y alcance/REGISTRO MERCANTIL-Finalidad/REGISTRO MERCANTIL A FAVOR DE
LAS CAMARAS DE COMERCIO-Naturaleza tributaria
Con la
entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012 se reafirmó el carácter fiscal del
pago que deben hacer los comerciantes para la creación de la matricula
mercantil y su renovación anual. El artículo 182 de esta ley prevé que los
ingresos a favor de las Cámaras de Comercio por el ejercicio de las funciones
registrales tiene la naturaleza “de tasas”, añadiendo que son “generadas por la
función pública registral a cargo de quien solicita el registro previsto como
obligatorio por la ley, y de carácter contributivo por cuanto tiene por objeto
financiar solidariamente, además del registro individual solicitado, todas las
demás funciones de interés general atribuidas por la ley y los decretos
expedidos por el Gobierno Nacional con fundamento en el numeral 12 del artículo 86 del Código
de Comercio. // Los ingresos provenientes de las funciones de registro, junto
con los bienes adquiridos con el producto de su recaudo, continuarán
destinándose a la operación y administración de tales registros y al
cumplimiento de las demás funciones atribuidas por la ley y los decretos
expedidos por el Gobierno Nacional, con fundamento en el numeral 12 del
artículo 86 del Código
de Comercio”. En este orden, se tiene que la tasa que pagan
quienes se inscriben en el registro mercantil y sus renovaciones a través de
las Cámaras de Comercio se encuadra en la categoría tributaria cuyo pago
retribuye el servicio de registro individual que otorga la Cámara de Comercio
respectiva para cubrir los costos de sus actuaciones (hecho generador). Así, como
resultado de la decisión de la persona natural o jurídica de crear y formalizar
una empresa, haciendo pública su vida comercial y apareciendo visible ante
eventuales clientes que consultan los registros, las Cámaras de Comercio cobran
al contribuyente la prestación del servicio de registro como instrumento de
publicidad comercial.
Referencia:
Expediente D-11762
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 3º de la Ley 1780 de 2016, “Por
medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan
medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras
disposiciones”.
Actor: Dionisio
Enrique Araújo Angulo
Magistrado
Ponente (e.):
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO.
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil
diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia.
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución
Política, el ciudadano Dionisio Enrique Araújo Angulo presentó demanda contra el artículo 3° de la Ley 1780 de 2016, “Por
medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan
medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras
disposiciones”.
Mediante auto del 21 de octubre de 2016,
el magistrado sustanciador admitió la demanda al constatar que reunía los
requisitos exigidos del artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991. En la misma
providencia dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin
de que emitiera su concepto en los términos establecidos en los artículos 241-2
y 278-5 de la Constitución, se fijó en lista el proceso con el objeto de que
cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunicó de la
iniciación del mismo al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministro
de Defensa Nacional, al Ministro de Comercio, Industria y Turismo, al Ministro
del Trabajo y a la Directora del Departamento Administrativo de la Función
Pública.
Adicionalmente, se invitó a participar a
las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes,
Externado de Colombia, Libre de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, del
Rosario, de Antioquia, de Caldas, de Cartagena, del Valle y del Cauca, para que
intervinieran en el proceso con la finalidad de rendir concepto técnico sobre
la constitucionalidad de la disposición demandada. Del mismo modo, se invitó a
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –Dian.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corporación
procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe la norma demandada según publicación
en el Diario Oficial Nº 49.861
de 2 de mayo de 2016:
“LEY 1780 DE 2016
(Mayo 02)
Por medio de la cual se promueve el
empleo y el emprendimiento juvenil, se generan medidas para superar barreras de
acceso al mercado de trabajo y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 3°. Exención del pago en la matrícula mercantil y su renovación. Las pequeñas empresas jóvenes que inicien su actividad económica
principal a partir de la promulgación de la presente ley, quedarán exentas del
pago de la matrícula mercantil y de la renovación del primer año siguiente al
inicio de la actividad económica principal”.
III.    LA DEMANDA.
En
la demanda el ciudadano plantea dos tipos de acusaciones, una por vicios de
fondo y otra por vicios de procedimiento en la formación de la ley, así:
1.
Vicios materiales.
El actor considera que el artículo 3º
de la Ley 1780 de 2016, contraviene los artículos 13, 95-9 y 363 de la Carta
Política. En su criterio, la creación de exenciones o incentivos tributarios
para determinados sectores equivale a un trato desigual que sólo es válido si
aprueba el test de proporcionalidad según los motivos y los fines que la
animan. Recuerda que la matrícula mercantil tiene naturaleza fiscal,
corresponde al pago que debe hacer todo comerciante para la creación del
registro y su renovación anual. A su juicio, la medida legislativa impugnada no
consulta la capacidad de contribución de los sujetos pasivos sino la edad de la
empresa o de las personas naturales que la integran.
Para
el accionante la norma también viola el principio de equidad tributaria, según
el cual quienes tengan mayores ingresos más deben tributar; por tanto, al no
consultar el ingreso del sujeto pasivo se desconoce el mencionado principio. Asegura
que con el sólo hecho de tener menos de 35 años de edad o si la persona
jurídica acredita que en la composición accionaria hay mayoría simple de
personas naturales menores de 35 años, se puede acceder al beneficio
tributario, con independencia de la capacidad de ingreso.
En
cuanto a la finalidad de la norma, luego de citar la exposición de motivos
relacionando el texto con la generación de empleos para los jóvenes, asegura
que ella corresponde al mismo propósito que animó a la Ley 1429 de 2010, como
lo sostuvo la Corte en la sentencia C-629 de 2011. Respecto de la adecuación
para la realización del fin propuesto estima que conceder una exención
tributaria en forma generalizada y sin estudios de impacto económico, no es
concordante con lo dicho en el proyecto de ley que apenas menciona las causas
de las bajas tasas de emprendimiento juvenil sin conocer explicación alguna.
Indica
que sobre la eficacia de la medida el proyecto de ley nada dice respecto del
impacto en la vinculación de jóvenes al registro mercantil, por lo que no
encuentra relación entre la exoneración tributaria y la participación de jóvenes
en el sistema mercantil; por el contrario, considera que se erosionan las
finanzas de las Cámaras de Comercio sin que se haya identificado la pertinencia
y eficacia de la medida. En su concepto, “extraer recursos del sistema de
apoyo a la función de las cámaras de comercio de manera generalizada y sin
enfoque de beneficio a personas específicamente vulnerables, significa
erosionar la capacidad de gestión de las propias cámaras a favor de otros
actores sin que previamente se haya identificado por el legislador la
pertinencia y eficacia de tal medida en aras de aumentar la generación de
nuevos emprendimientos por la población menor de 35 años, y ello indica que la
pregunta de si la medida tomada es eficaz y razonablemente no se encuentran
otras que de mejor manera ayuden a conseguir el propósito querido debe
responderse negativamente”.
2.
Vicios de procedimiento.
De
otra parte, considera el demandante que durante el trámite del proyecto que dio
vida a la Ley 1780 de 2016 se desconocieron las exigencias previstas en la
Carta Política: (i) En primer lugar, porque fue creada una exención tributaria
que por su naturaleza tiene efectos fiscales al reducir un ingreso proveniente
de una tasa, precisando que la Ley 819 de 2003 establece como requisito para
los proyectos de ley que el Ministerio de Hacienda emita el concepto de impacto
fiscal, documento que está presente aunque la iniciativa legislativa no
contenga situaciones que generen algún tipo de impacto fiscal directo para el
gobierno. (ii) En segundo lugar, se viola el principio de competencia
constitucional debido a que el proyecto de ley fue aprobado en comisiones
terceras conjuntas de Cámara y Senado, y continuó su aprobación por las
comisiones séptimas de Senado y Cámara, a pesar de tratarse de un asunto de
exención fiscal que hace referencia a hacienda y crédito público, por lo que
corresponde a la comisión tercera.
IV. INTERVENCIONES.
INTERVENCIONES DE ENTIDADES OFICIALES.
1.  Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
–DIAN-.
Esta entidad, a través de apoderado especial, interviene ante esta
Corporación para solicitar se declare la exequibilidad del artículo demandado.
El escrito de intervención comienza por el estudio
de los vicios de procedimiento, señalando que los proyectos de ley pueden ser
repartidos según el tema dominante y la Ley 1780 de 2016 fue denominada “por
medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan
medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras
disposiciones”, la cual está dividida en varios títulos así: I- Incentivos
para la contratación de jóvenes y su vinculación al sector productivo; II-
promoción del empleo juvenil en el sector público; III- prácticas laborales;
IV- promoción de la vinculación laboral y normalización de la situación
militar; y V- disposiciones y varios.
En esa medida, aduce que la ley tiene que ver con
asuntos de empleo juvenil y no refiere a asuntos de impuestos, por tanto no existe
justificación para que fuere tramitada en el Congreso exclusivamente por la
comisión tercera y no la séptima, desestimando el cargo por vicio de trámite.
En cuanto a la solicitud previa de impacto fiscal
cita el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, observando que el Ministerio de
Hacienda debe rendir concepto respecto de normas que tengan que ver con la
fuente de ingreso nacional y al hablar de matrícula mercantil no se refiere a
un ingreso directo por lo que no se está dentro del supuesto de la norma. En
esta medida, tampoco evidencia violación a la Carta Política por este concepto.
Respecto de la presunta violación del derecho a la
igualdad, el apoderado de la DIAN señala que el principio de equidad tributaria
le exige al legislador un comportamiento ponderado en lo referente a la
creación de impuestos o al otorgamiento de beneficios o exenciones, lo que se
materializa mediante razones o explicaciones justificativas de la decisión
legislativa.
Para la entidad interviniente las medidas adoptadas
con el texto acusado buscan el fomento del empleo mediante la creación de
empresa, al referirse a las pequeñas empresas jóvenes que inicien su actividad
económica quedando exentas del pago de la matrícula mercantil y de la
renovación del primer año siguiente al inicio de la actividad. Concluye, entonces,
que el texto impugnado es exequible porque las medidas para generar empleo son
imperativas y necesarias, dependen de la dinámica económica del país y resultan
conducentes porque buscan realizar el objetivo de incentivar el empleo juvenil.
2. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Interviene en el presente asunto por intermedio del Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica a favor de la exequibilidad del artículo cuestionado. Para el
interviniente no hay fundamento para formular cargos, por cuanto la norma fue
expedida en ejercicio de la libertad de configuración legislativa en materia
tributaria. Además, asegura que el artículo acusado no viola el principio de
equidad tributaria, razón por la cual, luego de citar varias sentencias de esta
Corte, concluye que la disposición también atiende a los principios de legalidad
del tributo, conveniencia e igualdad.
3. Ministerio del Trabajo.
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de este Ministerio solicita
que la Corte se inhiba para pronunciarse de fondo y, subsidiariamente, se
declare exequible la disposición demandada.
Respecto de la solicitud de inhibición estima que la
demanda presenta ineptitud sustancial, al carecer de especificidad y
suficiencia en las razones expuestas, toda vez que en ninguna parte del escrito
aparece expresamente cómo la norma acusada vulnera la Constitución.
Luego pide que se declare la exequibilidad del
precepto impugnado teniendo en cuenta que no vulnera el principio de igualdad.
Señala que la Ley 1780 de 2016 fue promovida por el Ministerio del Trabajo y
tiene como propósito la implementación de acciones afirmativas para colocar en
un régimen de igualdad a la población joven del país, dándoles la posibilidad
de promover el empleo y el emprendimiento juvenil.
Explica que la norma demandada crea un incentivo que
no supone la negación del acceso de las demás poblaciones a otros beneficios
implementados por el Estado para la promoción del empleo y el emprendimiento de
los menores de 35 años, además, el beneficio sólo se concede durante los
primeros dos años del inicio de la actividad económica período durante el cual
la nueva empresa se encuentra en proceso de consolidación.
En cuanto al impacto fiscal del proyecto de ley
recuerda que el concepto fue expedido, cuestión distinta es que el mismo no
cuente con la anuencia del demandante.
Sobre las competencias de las comisiones
constitucionales del Congreso para tramitar la iniciativa, estima que se trata
de un argumento sin vocación de prosperidad ya que su texto fue catalogado como
de empleo juvenil y, por tanto, de competencia de la comisión
séptima en Senado y en Cámara. Teniendo en cuenta el núcleo esencial o la
materia central de la Ley 1780 de 2016, el trámite en esta comisión cumplió con
los criterios establecidos en la ley 3ª de 1992.
4. Ministerio de Defensa Nacional.
Esta cartera a través de apoderada especial interviene para
solicitar la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda y,
subsidiariamente, la exequibilidad del artículo demandado.
Empieza por solicitar a la Corte que se inhiba, puesto
que el actor no estructuró correctamente el concepto de violación por falta de
claridad y suficiencia en la argumentación, sin exponer mayores explicaciones.
Respecto al cargo por violación del derecho a la
igualdad expone que en materia tributaria muta al principio de equidad que
impone al legislador tener un comportamiento ponderado en lo referente a la
creación e imposición de impuestos o al otorgamiento de beneficios o
exenciones. Para la formalización del empleo el legislador ha creado mecanismos
concediendo reducciones de las tasas de cotización.
Precisa que la medida adoptada establece un
mecanismo pertinente y necesario para el fomento del empleo a través de la
creación de empresa, sin que se trate de un beneficio intemporal o definitivo.
INTERVENCIONES DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR.
1. Universidad Externado de Colombia.
El
Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de
Colombia pide la exequibilidad del artículo demandado.
Frente al cargo por violación del principio de
igualdad explica que el legislador puede emplear las exacciones con fines
distintos al recaudo, por esta razón los tributos no sólo son instrumentos que
permiten obtener los ingresos requeridos, sino que también son herramientas de
intervención del Estado en la economía, llegando a servir como medio de
estímulo de las actividades económicas mediante las exenciones, exclusiones y
beneficios tributarios. Así, en palabras del interviniente, “se entiende que
otorgar el beneficio del no pago de la exacción al momento de constituir la
nueva sociedad y por la renovación por una sola vez tiene un propósito
constitucionalmente plausible en el sentido de que las personas menores de 35
años tengan la posibilidad de constituir vehículos societarios que terminarían
generando nuevos puestos de trabajo, así como ingresos para el fisco por cuenta
de los tributos que pagaran por los ingresos que obtendrán dichas empresas. Al
final es un sacrificio menor en relación con los beneficios que se obtendrán a
futuro para la sociedad”.
De otra parte, respecto a las supuestas inconsistencias
en el trámite legislativo, asevera que el actor argumenta que la disposición
demandada desconoció la Ley 819 de 2003, sin embargo, “no existe la
posibilidad de analizar este cargo en la medida que realizar un juicio de
constitucionalidad a luz de una ley no es viable”. Asimismo, asegura que el
demandante acude a un concepto sui géneris de impacto fiscal el cual no
es procedente en el presente asunto, “tal vez intentó hablar de
sostenibilidad fiscal”, no obstante, “el actor no demostró o aportó
pruebas de las afectaciones en los ingresos de las Cámaras de Comercio en
relación con este último concepto”.
Por último, en cuanto a la posible violación al
principio de competencia constitucional en las comisiones del Congreso informa
que este no es desconocido en razón a la materia dominante de la ley demandada,
donde la exención en cuestión fue tramitada en la Comisión Séptima, lo cual
también honra el principio de eficiencia en los trámites legislativos.
2. Universidad del Rosario.
La Directora General del Consultorio Jurídico de esta institución
solicita que se declare exequible parcialmente el artículo acusado.
Luego de explicar lo que es una pequeña empresa
joven y la naturaleza jurídica de la matrícula mercantil, analiza el precepto
demandado para pedir que declare la exequibilidad condicionada del mismo
eliminado la palabra “jóvenes”, sin la cual no cambiaría el sentido del texto.
Indica que la interpretación sistemática a partir de
la Carta Política y las leyes 1429 de 2010, 1636 de 2013, 1753 de 2015 y 1622
de 2013, es la más conveniente para el caso. Al mismo tiempo considera que se
debe aplicar un test intermedio de igualdad porque están de por medio derechos
no fundamentales, teniendo en cuenta que la posible inequidad recae en asuntos
económicos y tiene que ver con la presencia de un indicio de inequidad en la
medida adoptada.
En su concepto el fin de la medida es fomentar la
creación de empresas, la generación de empleo y la formalización laboral. Igualmente,
manifiesta que la exención tributaria debe tener un objetivo que no desconoce
los principios tributarios. Del mismo modo, precisa que el medio para lograr
los fines es la exención. Agrega que el objetivo es constitucional pero que el
adjetivo “jóvenes” no consulta la capacidad tributaria del contribuyente para
buscar un adecuado equilibrio entre su capacidad y las obligaciones.
Para la interviniente la medida es adecuada al fin
de la norma salvo el adjetivo “jóvenes”, por cuanto la ley promueve la creación
de empresas pero este criterio se convierte en una limitante para la población
en general. Asevera que la limitante referida a la edad no responde a la
realidad ya que se obstaculiza por la capacidad de endeudamiento y el capital
disponible de la persona interesada.
Concluye que el vocablo “jóvenes” constituye una
transgresión al derecho a la igualdad ya que no sustenta ni justifica la
afectación a ciertos derechos. Aduce que sin esta expresión la norma puede
leerse de manera más incluyente y sigue cumpliendo el propósito del legislador,
que es el de fomentar la creación de empresa y empleo.
3. Universidad El Bosque.
Miembros del Consultorio Jurídico de esta
universidad intervienen ante esta Corporación con el fin de solicitar la
exequibilidad del precepto acusado.
Luego de explicar los principios que rigen la
tributación en la Carta Política, refieren a la compatibilidad de las
exenciones tributarias y el principio de equidad, añadiendo un amplio estudio
sobre la naturaleza jurídica de la Ley 1780 de 2016, la matrícula mercantil,
las tasas y otros elementos contenidos en la legislación relacionados con la
potestad de configuración normativa.
Sobre la norma demandada consideran que busca
superar la brecha que existe entre los jóvenes y los otros grupos
poblacionales, estableciendo un beneficio para las pequeñas empresas. Proponen que
se aplique un test estricto de igualdad en su vertiente equidad, teniendo en
cuenta el capital social de las empresas jóvenes y la edad de las personas que
las conforman; respecto de la finalidad de la medida (fortalecer el
emprendimiento juvenil) la encuentran constitucionalmente válida al estar
ligada con la garantía del derecho al trabajo de los jóvenes, amparada por los artículos
2° y 25 superiores.
En su criterio, si el legislador encuentra que los
jóvenes padecen de discriminación y de mayores dificultades para su participación
en la vida económica; promover el emprendimiento juvenil es un fin
constitucionalmente legítimo, al constituir una manera de facilitar su
participación en la economía del país.
Consideran que la medida legislativa es idónea ya
que los jóvenes encontrarán menos costos de transacción asociados al inicio de
su actividad económica, siendo esta medida eficaz para la consecución del
objetivo constitucional de acceso al empleo formal y la formalización empresarial
en Colombia.
Respecto de la necesidad de la medida la consideran
satisfecha por cuanto es la mejor forma para fomentar la formación de empleos y
la formalización de empresas, siendo menos lesiva que la consagración de otros
beneficios, siempre que las nuevas empresas cumplan con las obligaciones
comerciales y laborales.
Concluyen expresando que la exención que se examina observa
con los criterios establecidos en la jurisprudencia, pues (i) el beneficio
fiscal está justificado en una razón suficiente y expresa derechos, principios
y valores constitucionales; (ii) no va en contravía de la capacidad
contributiva del sujeto pasivo; y (iii) la edad es una razón de diferenciación constitucionalmente
admisible que opera como factor válido de tratamiento distinto entre los
contribuyentes.
4. Universidad de Cartagena[1].
Esta institución de educación superior, por
intermedio de uno de los miembros del Grupo de Acciones Constitucionales de la
Facultad de Derecho, interviene ante la Corte para solicitar se declare
inhibida para conocer de fondo la demanda y, subsidiariamente, declare la
exequibilidad del artículo acusado.
En cuanto a la solicitud de inhibición considera que
la demanda carece de los criterios mínimos de certeza, ya que el actor no hace
un análisis concreto del texto impugnado y de sus argumentos no se deriva una
contradicción con la Carta sino que se trata de afirmaciones subjetivas sobre
una situación determinada regulada en la ley.
En subsidio solicita que se declare la exequibilidad
del precepto demandado, toda vez que su contenido se enmarca dentro de la
potestad de configuración legislativa que corresponde al Congreso de la
República, atribución que le permite exonerar o excluir a un determinado
contribuyente del pago de una obligación, siempre que se trate de estimular o
incentivar un cierto sector o actividad para reconocer situaciones económicas o
sociales que ameritan adoptar la medida.
Respecto al test de igualdad considera que el
accionante incurre en un error al equiparar la carga tributaria impuesta entre
las pequeñas empresas y las medianas o grandes. Aduce que la situación de los
sujetos no es similar ya que la norma establece un número reducido de empresas
a las que se aplicaría la exención, no aplicando a todas las pequeñas empresas
sino a las que sean jóvenes e inicien su actividad principal a partir de la
promulgación de la Ley 1780 de 2016.
El test de razonabilidad le conduce a expresar que
la medida es admisible en procura de la creación de empresas para incentivar la
vinculación de jóvenes al sector productivo; al existir razones que justifican
un trato diferente y una finalidad constitucionalmente válida la medida resulta
razonable como también proporcional, ya que el costo que supone la exención es
inferior frente a la finalidad, esto es, fomentar la creación de las pequeñas empresas
jóvenes.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora
General de la Nación (e.), presentó concepto en el que solicita a la Corte
declarar la exequibilidad del
artículo acusado.
Explica que la renovación de la matrícula mercantil
es una obligación impuesta por el legislador a los comerciantes en beneficio
del interés general, la cual se cumple mediante el suministro de la información
sobre la modificación que sufra la matrícula mercantil o que ésta conserva su
vigencia. Esta obligación es razonable si se tiene en cuenta que la actividad
mercantil está sujeta a cambios que se van a reflejar en la situación económica
de su titular, especialmente respecto de su patrimonio líquido y el monto de
las inversiones.
Precisa que el registro mercantil es de naturaleza
personal porque lo inscrito es la persona misma en su condición de comerciante,
así como los actos y hechos que la afectan frente a terceros, concretándose el
principio de publicidad material del registro. Indica que los pagos por el
registro son tasas cuyos contribuyentes son los comerciantes.
El análisis sobre los vicios materiales lo inicia
explicando que la norma demandada crea un beneficio en favor de las pequeñas
empresas jóvenes que inicien su actividad económica principal a partir de la
promulgación de la ley, donde la medida las exime del pago de la matrícula
mercantil y de su renovación el primer año.
Para la Vista Fiscal la preferencia establecida por
la ley es conforme con lo establecido en la Constitución, según lo prevé el
artículo 95-9, así como también respecto al principio democrático de
representación popular (C. Po. art. 150-12), que faculta al Congreso para
establecer las contribuciones, cuyas exenciones están previstas en el artículo
154, inciso 2° de la Carta.
Trae a colación la sentencia C-403 de 2007 sobre
exenciones tributarias creadas para estimular o incentivar ciertas actividades
o comportamientos o para reconocer situaciones de carácter económico que
ameritan un tratamiento especial, donde los límites a esta clase de medida los establece
el principio de igualdad teniendo en cuenta que toda exención implica un trato
diferenciado. Para el Ministerio Público, el beneficio fiscal otorgado por el
legislador se enmarca en la amplia potestad de configuración normativa
atribuida al legislador en materia de exenciones, la cual permite al Estado
garantizar a los jóvenes la igualdad real de oportunidades en materia laboral a
través del comercio y la industria.
Al examinar los cargos relacionados con los vicios
de procedimiento señala que la presunta violación de la Ley 819 de 2003 sobre el
concepto de impacto fiscal no es fundamento para adelantar examen de
constitucionalidad, dado que se trata de la aplicación de una ley.
Acerca del trámite adelantado en las comisiones
séptimas de Senado y Cámara, luego de citar las normas pertinentes concluye que
se debe tener en cuenta el objeto de la Ley 1780 de 2016, que busca garantizar
el derecho al trabajo de los jóvenes, razón suficiente para validar el
procedimiento legislativo.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.  Competencia.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, toda vez que la norma acusada hace parte de una ley de la
República, en este caso, la Ley 1780 de 2016.
2. Cuestión previa: aptitud de la demanda.
2.1. Algunos intervinientes[2] consideran que la Corte debe inhibirse
para emitir un pronunciamiento de fondo por cuanto en su parecer la demanda no
cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad y
suficiencia, toda vez que no se determinó el alcance de la norma demandada ni
cómo se opone a la Constitución, además de que se parte de afirmaciones
producto de la personal percepción sobre la materia.
2.2.
En
términos del artículo 40.6 de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para la
efectividad de este derecho puede interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución. Ello permite caracterizar la acción de inconstitucionalidad como
una herramienta de naturaleza pública e informal, que abandona
los excesivos formalismos técnicos o rigorismos procesales para beneficiar a la
ciudadanía y el interés general, siempre que sea posible advertir la exposición
adecuada del concepto de la violación, es decir, la existencia de argumentos
que muestren la oposición objetiva y verificable entre lo demandado y la Carta
Política, así no se participe del razonamiento presentado o se termine
declarando la exequibilidad[3].
Lo
anterior en virtud del principio pro actione[4], según el cual
al resolver la Corte sobre la admisión de la demanda no se exige del actor un
profundo conocimiento de las instituciones jurídicas, como tampoco una
exposición académicamente erudita. Mediante el escrito respectivo el ciudadano
pone en movimiento la estructura de la jurisdicción constitucional buscando
excluir del sistema una norma, generando así controversias sociales y políticas
con consecuencias para toda la comunidad.
Sin
embargo, la presentación de la acción no está exenta del cumplimiento de un
mínimo de requisitos (art.
2º, Decreto ley 2067 de 1991), que exigen expresar las razones por las cuales
se estima violado el texto constitucional[5]: “La acusación debe
ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el
contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo
la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de
naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios
(pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma
completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicie realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
[suficiencia]”[6].
2.3.
Observa la Sala, una vez examinada la demanda en su integralidad, que la
acusación planteada como vicio material cumple con los requisitos de claridad, certeza,
especificidad y suficiencia que echan de menos los intervinientes mencionados.
En efecto, la acusación es comprensible al poder
determinar sin mayor esfuerzo el concepto de la violación, consistente en el
trato discriminatorio e inequitativo generado por la exención al pago de la
matricula mercantil y de la renovación del primer año respecto a las pequeñas
empresas jóvenes, con el solo fundamento de las bajas tasas de emprendimiento.
Así mismo, los cargos son ciertos porque recaen
sobre una proposición jurídica existente, que en opinión del actor se deriva
del artículo 3º de la Ley 1780 de 2016 que establece una exención tributaria a
las pequeñas empresas jóvenes, consistente en el no pago de la matrícula
mercantil (tasa) y de la renovación de la misma en el primer año siguiente al
inicio de la actividad económica principal.
Igualmente, la demanda cumple el requisito de la
especificidad al permitir evaluar una presunta contradicción entre el enunciado
legal y las normas constitucionales estimadas como vulneradas. Así, el actor
explica que el artículo cuestionado otorga una exención o incentivo tributario
sin consultar la capacidad de contribución de los sujetos pasivos sino la edad
de la empresa o de las personas naturales que la componen, lo cual, en su
concepto, viola los principios de igualdad y de equidad tributaria.
Finalmente, los cargos son suficientes en la medida
que generan una duda mínima sobre la validez constitucional de la proposición
jurídica demandada, toda vez que permiten entrever que la exención tributaria contenida
en la disposición demandada podría ser constitucionalmente sospechosa al
implicar un trato diferenciado injustificado al privilegiar a las pequeñas
empresas jóvenes lo cual hace necesario que esta Corporación emprenda la
revisión constitucional.
2.4. No obstante, respecto de los vicios de
procedimiento expuestos en la demanda, la Corte encuentra que estos no cumplen
los requisitos mínimos para que esta Corporación emita un pronunciamiento de
mérito atendiendo las siguientes razones.
2.4.1. En primer lugar, el actor se limita a afirmar
que el Ministerio de Hacienda actuó en contravía de la Ley 819 de 2003[7], al
emitir su concepto sobre el proyecto de ley 150 de 2015 Cámara, 135 de 2016
Senado (hoy Ley 1780 de 2016), donde dicha cartera ministerial señaló que la iniciativa
legislativa no contenía situaciones que pudiesen generar algún tipo de impacto
fiscal directo para el Gobierno[8]. A juicio del
actor el artículo demandado crea una exención tributaria que tiene
impacto fiscal al disminuir un ingreso proveniente de un tributo. Así,
aduce que de no haberse previsto la exención de que trata el artículo
demandado, los destinatarios de la norma “que quisiesen registrarse en el
registro mercantil estarían obligados a entregar el valor correspondiente de
conformidad con la tarifa predispuesta al concentrarse el hecho generador. Por
tanto, respecto del concepto presentado en el trámite legislativo por el
Ministerio de Hacienda, el accionante lo califica de “contraevidente y
falaz”, que implica el desconocimiento “del principio que justificó la
Ley 819 de 2003”, por lo que se incurrió en falsa motivación, siendo
susceptible de anulación en los términos de la Ley 1437 de 2011.
Pues
bien, para la Sala cuando el demandante refiere al impacto fiscal
que supuestamente genera el no pago del registro mercantil a que alude la
norma, solo hace una enunciación sin desarrollar una argumentación que muestre
la confrontación entre el contenido normativo demandado y las disposiciones
constitucionales presuntamente infringidas. De este modo, el actor incumple con
los requisitos de especificidad, certeza y suficiencia al no definir la manera
como la disposición acusada desconoce la Carta Política, soportando su
argumentación solamente en las exigencias de la Ley 819 de 2003.
Como se aprecia, el actor en este cargo pretende
hacer notar que contrario a lo conceptuado por el Ministerio de Hacienda, el
artículo acusado sí generaba un impacto fiscal por lo que encuentra que el consentimiento
estaba viciado. Sin embargo, el actor no precisa ni edifica argumentos de
inconstitucionalidad, al limitarse a extraer consecuencias jurídicas las cuales
son producto de la percepción que tiene sobre el alcance de la Ley Orgánica 819
de 2003, que expone a nivel de control de legalidad de una actuación
administrativa.
Adicionalmente,
el actor no argumentó si el Congreso omitió estudiar o discutir el contenido del
concepto del Ministerio de Hacienda o cuáles fueron las razones por las cuales acogió
el mismo, incumpliendo en consecuencia con el requisito de suficiencia.
2.4.2. En segundo lugar, el demandante asegura que se desconoció “el
principio de competencia constitucional en las comisiones del Congreso” porque
el proyecto de ley fue aprobado en comisiones terceras conjuntas en Cámara y
para la continuación fue aprobado por las comisiones séptimas de Senado y
Cámara, a pesar de que por tratarse de un asunto de exención fiscal,
relacionado con temas de hacienda y crédito público, correspondía su trámite a
la comisión tercera, con lo cual se desconocieron los artículos 142 y 150 de la
Constitución. En consecuencia, el actor considera que la Corte debe “declarar
inexequible por inconstitucionalidad por vicios de forma en su procedimiento la
Ley 1780 de 2016”.
Para
la Corte la
censura incumple los requisitos de especificidad y suficiencia, por cuanto el
actor se limita a señalar que en el trámite del proyecto de ley se vulneraron
los artículos 142 y 150 superiores, sin explicar cómo se presenta la
contradicción con las disposiciones constitucionales, al no exponer argumentos
de inconstitucionalidad suficientes que permitan advertir un cargo apto para el
pronunciamiento de fondo. Incluso, el accionante no identifica cuales son las
materias que de acuerdo con el ordenamiento le corresponde conocer a cada
comisión permanente del Congreso, aseverando simplemente que al tratar el
proyecto de ley de “un asunto de exención fiscal que hace referencia a
hacienda y crédito público”, le correspondía a la comisión tercera
constitucional y no a la séptima, sin ahondar en detalles ni explicar por qué
la exención fiscal a que alude sería el tema dominante del proyecto de
ley 135 de 2015 Senado y 150 de 2015 Cámara (hoy Ley 1780 de 2016).
Por
lo anterior, la Sala concluye que los vicios de procedimiento endilgados carecen
de especificidad, certeza y suficiencia, lo que impide un pronunciamiento de
fondo.
Dilucidadas
las censuras que incumplen con los requisitos argumentativos del cargo de
inconstitucionalidad, pasa la Corte a identificar el problema jurídico materia de
esta sentencia y la metodología que debe implementarse para resolverlo.
3.
Planteamiento del problema jurídico y metodología de decisión.
3.1. En el presente asunto el demandante solicita la declaratoria
de inexequibilidad del artículo 3° de la Ley 1780 de 2016. A su juicio, al
crear la disposición acusada la exención del pago de matrícula mercantil y su
renovación a las pequeñas empresas jóvenes se desconoce el principio de
igualdad en su vertiente de equidad tributaria al no consultar la capacidad de
contribución de los sujetos pasivos sino la edad de la empresa o de las personas
naturales que la integran, sin que se haya tenido en cuenta a quienes más deben
tributar y quienes menos lo deben hacer. Asegura que conceder una exención tributaria
en forma generalizada y sin estudios de impacto económico, no es concordante
con lo dicho en el proyecto de ley que solo alude a las causas de las bajas
tasas de emprendimiento joven. Cuestiona la eficacia de la medida, ya que en el
proyecto de ley nada se dijo respecto del impacto en la vinculación de jóvenes
al registro mercantil, no encontrando relación entre la exoneración tributaria
y la participación de jóvenes en el sistema mercantil, y avizorando, por el
contrario, que son las finanzas de las Cámaras de Comercio las que se ven afectadas
con la exención.
3.2. Por su parte, los intervinientes
y el Ministerio Público se pronunciaron a favor de la exequibilidad del
artículo demandado, por cuanto la medida allí establecida busca el fomento
del empleo y emprendimiento juvenil mediante la creación de empresa, además que
tiene como propósito la implementación de acciones afirmativas para colocar en
un régimen de igualdad a la población joven del país, sin que se trate de un
beneficio intemporal o definitivo. Asimismo, consideran que la norma se enmarca
en el ejercicio de la facultad de configuración normativa del legislador en
materia tributaria, que le permite al Estado garantizar la igualdad real de
oportunidades en materia laboral a través del comercio y la industria.
3.3. Una vez superados los cuestionamientos sobre la aptitud de la
demanda, debe la Corte resolver a partir del cargo formulado el siguiente
interrogante: ¿si el artículo 3° de la Ley 1780 de 2016 instituye un trato
discriminatorio violatorio de la Constitución y, por tanto, inequitativo, al
establecer una exención al pago de la matricula mercantil y de la renovación
del primer año siguiente en favor de las llamadas pequeñas empresas jóvenes que
inician su actividad económica principal, al no atender la capacidad
contributiva de los sujetos pasivos?
3.4. Para resolver el anterior
interrogante, la Sala adoptara la siguiente metodología. En primer
lugar, hará referencia a la política tributaria del Estado y los límites
contenidos en el concepto de Estado social de derecho. Luego estudiará la potestad de
configuración legislativa en materia de exenciones tributarias. En tercer lugar, abordará los principios de
igualdad y equidad en materia tributaria. En cuarto
lugar, estudiará brevemente la matrícula mercantil como carga de
naturaleza tributaria. En quinto lugar, presentará el
contexto
normativo del enunciado demandado. Finalmente, con base en
las reglas que se deriven del análisis precedente, resolverá el problema
jurídico.
4.
La política tributaria del Estado y los límites[9].
4.1.
Uno de los deberes más importantes de los ciudadanos es el de “contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos
de justicia y equidad”[10].
En virtud del mismo, la Constitución atribuye al Congreso la función de “establecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los
casos y bajo las condiciones que establezca la ley”[11],
así mismo, instituye que “en tiempo de paz, solamente el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los
acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”[12].
De tal modo, se confiere al Congreso la potestad de establecer tributos en sus
modalidades de impuestos, tasas y contribuciones.
El
tributo ha sido catalogado como el principal instrumento con que cuenta el Estado
para garantizar un orden político, económico y social justo[13];
y cumplir los deberes sociales[14]
y los fines esenciales como la efectividad de los principios, derechos y
deberes constitucionales[15].
Ha manifestado este Tribunal que atendiendo la forma organizativa de Estado
social de derecho[16]
se impone al poder público un papel activo respecto al conglomerado social,
puesto que las autoridades no solo deben abstenerse de irrespetar la esfera de
libertad de las personas, sino que además les corresponde adelantar estrategias
para proveer soluciones a las necesidades básicas en lo social y económico[17].
De ahí que las autoridades públicas “requieren permanentemente de
recursos, puesto que no sólo ciertas necesidades sólo pueden ser satisfechas
mediante prestaciones públicas sino que, además, muchos de los derechos
fundamentales que en apariencia implican un deber estatal de simple abstención
(…), en la práctica requieren también intervenciones constantes del Estado”[18].
La Carta Política confiere una amplia
potestad de configuración legislativa de los tributos[19].
Así,
el Congreso de la República “goza de un margen de maniobra para crearlos,
modificarlos, eliminarlos, así como para regular todo lo referente a su
vigencia, sujetos activos y pasivos, hechos, bases gravables, tarifas, formas
de cobro y recaudo”[20].
También puede “conceder beneficios tributarios, deducciones y derogarlos”[21], sin
que con ello desconozca los mandatos constitucionales.
Facultad
impositiva que se enmarca dentro de la función del Estado de intervenir en la
economía por mandato de la ley[22]
para su racionalización, con el fin de conseguir en un marco de sostenibilidad
fiscal, “el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.
Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para
alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado social de derecho. En
cualquier caso el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera
especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar,
de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos”[23]. De esta
manera, se pretende corregir con medidas redistributivas las situaciones de
grave desigualdad e inequidad existentes en la sociedad[24].
Debe
igualmente exponerse que en la obligación tributaria aparecen: i) el sujeto
activo (entidades estatal con derecho a exigir el pago del tributo), ii) el
sujeto pasivo (persona en quien recae la obligación correlativa), iii) el hecho
generador (situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva a la
cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligación tributaria) y iv)
la base gravable y la tarifa (son los elementos determinantes de la cuantía
misma de la obligación)[25].
Sobre el
sujeto pasivo esta Corporación ha distinguido dos tipos de obligados[26]: “´de
iure´ que son aquellos que pagan formalmente el impuesto; y ´de facto´ quienes
en últimas deben soportar las consecuencias económicas del gravamen[27].
Con el siguiente ejemplo se ilustra mejor lo expuesto: ´En los tributos
directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos coinciden, pero
en cambio, en los impuestos indirectos (…) el sujeto pasivo de iure no soporta
económicamente la contribución, pues traslada su costo al consumidor final´[28]”.
En lo correspondiente al hecho
generador, principal elemento identificador de un gravamen[29], hace
referencia “a la situación de hecho, que es indicadora de una capacidad
contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación
susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza
concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la
correspondiente obligación fiscal[30]”.
De ahí que las normas tributarias responden a un esquema lógico: un
supuesto fáctico que verificado su cumplimiento da lugar a una consecuencia
jurídica[31].
Por tal razón, la determinación de los
tributos se encuentra condicionada a los principios de reserva de ley y de
representación popular. El
establecimiento de la obligación tributaria y del hecho generador “exige la
mayor claridad por parte del legislador, lo que implica matizar el alcance de
la definición fáctica del hecho imponible a través de supuestos de no sujeción,
exenciones o beneficios tributarios[32]”.
4.2. Ahora bien, aun cuando la potestad
tributaria del legislador es amplia como reflejo del principio democrático -no
hay impuesto sin representación-, no por ello es ilimitada según se ha
explicado. En un Estado constitucional “los poderes constituidos, así
dispongan de un amplio margen de configuración de políticas y de articulación
jurídica de las mismas, se han de ejercer respetando los límites trazados por
el ordenamiento constitucional”[33].
En
tal medida, el legislador tiene la facultad para crear, modificar, aumentar,
disminuir y suprimir tributos, determinando a quiénes se cobrará, así como las
reglas y excepciones, siempre que se ejerza dentro de los parámetros superiores[34].
A partir
de los orígenes del control judicial de constitucionalidad se ha admitido que “un
poder tributario desbordado, sin límites o sin órganos independientes que
ejerzan un control efectivo, puede envolver a menudo un poder destructivo[35];
es decir, capaz de hacer inviable una actividad, volviéndola en extremo
onerosa, o de afectar drástica e ilegítimamente la capacidad económica de
grupos de contribuyentes”[36].
Entre
las limitaciones aplicables la Constitución contempla el reconocimiento de la
forma organizativa de Estado social de derecho, cuya efectiva
realización presupone el pago de tributos por los particulares[37]. En
esa medida, el concepto de obligación tributaria se erige en presupuesto
fundamental para alcanzar los fines sociales del Estado, particularmente la
efectividad de los principios, derechos y deberes, en la búsqueda de un orden
social, económico y político justo.
Dentro de sus objetivos está “combatir
las penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores,
grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y protección”[38].
Compromete dos tipos de obligaciones: al Congreso aprobar las medidas
legislativas para construir un orden político, económico y social justo
(preámbulo y arts. 2º, 365, 366, 367, 368 superiores), y al Estado como a la
sociedad garantizar a toda persona el derecho a una subsistencia en condiciones
dignas (arts. 1º, 2º y 53 superiores)[39].
Entonces, la declaración social implica que el Estado debe velar por el
bienestar de la comunidad en orden a contrarrestar las desigualdades sociales y
ofrecer las oportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y superar
los apremios materiales. La finalidad consiste en asegurar a los asociados unas
condiciones materiales mínimas de existencia digna, por lo que ha de intervenir
con decisión en la sociedad[40].
El
principio de Estado social de derecho impone la protección de los
derechos constitucionales “desde una perspectiva fáctica, esto es,
comprometida con la satisfacción de los intereses de los grupos sociales menos
favorecidos, a través de una relación de dependencia entre la ciudadanía plena
y el acceso efectivo a las garantías y libertades”[41]. Para la
Corte resultan válidas las fórmulas de intervención del Estado en la economía
que, bajo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, tengan por
finalidad alcanzar la igualdad de oportunidades y la distribución equitativa de
los beneficios del desarrollo:
“Existe, por
tanto, una plena consonancia entre la definición del ESDD y las modalidades
constitucionales de intervención del Estado en la economía. Mientras el primero
tiene por objetivo esencial alcanzar la igualdad de oportunidades y la
satisfacción, en especial a las personas más vulnerables, de los derechos y
garantías necesarios para una ciudadanía material, las segundas están
instituidas para conducir al mercado en la consecución de esas finalidades y
bajo idéntico criterio de igualdad sustantiva. En otros términos, el principio
de ESDD impone a las autoridades estatales unas funciones particulares, las
cuales se cumplen también de diversos modos, destacándose la intervención en la
economía, que opera como instrumento para el logro de los fines esenciales del
aparato estatal.”[42]
4.2.1.
En la sentencia C-776 de 2003[43]
la Corte señaló que la definición del Estado social de derecho se ve soportada
en cuatro principios esenciales que delimitan la función estatal de cara a los
ciudadanos, como son: la igualdad (preámbulo y arts. 1º y 13 superiores), la
solidaridad (arts. 1º y 95 superiores), la dignidad humana (art. 1º superior) y
el trabajo (preámbulo y arts. 1º, 25 y 53 superiores)[44].
i) La igualdad
es un valor, principio y derecho fundamental que abarca diversas facetas como:
la igualdad ante la ley; la misma protección y trato por las autoridades; el
gozar de los mismos derechos, libertades y oportunidades; la promoción de una
igualdad real y efectiva; la adopción de medidas a favor de grupos
discriminados o marginados; y la protección especial de quienes por su
condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta. La Corte ha subrayado que comporta un mandato de trato
igual frente a supuestos de hecho equivalentes y de tratamiento disímil entre
situaciones diferentes, siempre que resulte objetiva, razonable y justa[45].
También
ha explicado que la concepción de igualdad material que inspira el Estado
social de derecho “se manifiesta plenamente en el mandato de protección
especial a los más débiles, en términos comparativos, en el manejo y el reparto
de recursos escasos”[46].
Esta Corporación expresó:
“La Constitución
hace especial énfasis en la atención de los colombianos que se encuentran en
situaciones de miseria o indigencia, cuya carencia de recursos y capacidades
productivas los colocan en situaciones de manifiesta marginalidad, debilidad y
vulnerabilidad. Por este motivo, los pobres absolutos quedan incluidos dentro
del ámbito normativo de los incisos 2° y 3° del artículo 13 de la Carta, lo
cual determina la obligación del Estado de implementar políticas de acción afirmativa
que propendan la igualdad real y efectiva de este grupo de la población, que se
orienten a resolver problemas acuciantes de su mínimo vital.”[47] El artículo 1 de la
Carta define al Estado colombiano como un Estado social de derecho[48],
de lo cual se desprende el deber de especial protección a los grupos más débiles
y vulnerables de la población (C.P., artículo 13), así como la consagración de
un importante catálogo de derechos económicos, sociales y culturales (C.P.,
artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 65, 66, 67, 70 y 71). Adicionalmente,
la Carta le confiere una incuestionable prioridad al gasto social (C.P.,
artículo 350) y le adjudica tareas sociales a las autoridades públicas (C.P.,
artículo 366) entre otras.”[49]
Representa así la
garantía más tangible del Estado social para el individuo o grupos de
personas que estén expuestos a un deterioro de las condiciones de vida como
integrantes de una sociedad. Luego las medidas adoptadas por las autoridades
deben consultar la “realidad fáctica”, con el objeto de materializar la
promoción de condiciones de vida dignas y equitativas para el conjunto de la
población[50].
ii) La solidaridad
como principio y deber constitucional “envuelve el deber positivo de
socorrer a quien se encuentra en una situación de necesidad con medidas
humanitarias”[51].
No corresponde a una declaración retórica sino a una obligación social que
vincula el actuar del Estado, la sociedad y la familia[52]. Es
un desarrollo de los conceptos de justicia y democracia participativa, de
suerte que el nexo justicia-solidaridad es evidente porque “en un régimen de
carencia de recursos suficientes como Colombia una parte de la sociedad civil
está llamada a participar en la solución de las necesidades de los más pobres”[53]. También
es manifiesta la relación dignidad-solidaridad por cuanto gracias a ésta se
puede arribar a aquella partiendo de una realidad de desequilibrios sociales y
territoriales[54].
iii) La dignidad
humana es un valor, principio y derecho fundamental autónomo del Estado
social. Equivale “al merecimiento de un trato especial que tiene toda
persona por el hecho de ser tal y así se convierte en la facultad que tiene de
exigir de los demás un trato acorde con su condición humana”[55]. Según
Kant la persona existe como un fin en sí misma, no solo como un medio para usos
cualesquiera de esta o aquella voluntad[56].
La persona es el sujeto, la razón de ser y fin último del poder político, por
lo que no basta con que exista sino que a su materialidad ontológica se le debe
agregar una cualidad indisoluble que implica calidad de vida[57]. Hoy
es apreciada bajo lineamientos diferenciables: i) ciertas condiciones
materiales concretas de existencias (vivir bien); ii) intangibilidad de los
bienes no patrimoniales (vivir sin humillaciones); y iii) autonomía según sus
características (vivir como quiera)[58].
iv)
El trabajo como valor, principio, derecho y obligación social fue
catalogado por el Constituyente de 1991 como un principio informador,
sobre el cual gira la configuración de Estado social de derecho[59]. La
Asamblea Constituyente pretendió señalar “un rumbo inequívoco y fundamental
para la constitución de una nueva legitimidad, para la convivencia democrática,
que debe nutrir el espíritu de la estructura toda de la nueva Carta[60].” Por
esta razón, se constituye en una herramienta de interpretación de la acción
estatal, de los derechos y deberes incluidos en la Constitución, así como un
factor indispensable de integración social[61].
Tiene múltiples formas de expresión, puesto que no es solamente un derecho a
través del cual el individuo obtiene recursos que le permiten sufragar sus
necesidades básicas, sino que también constituye una obligación social que se
traduce en un mecanismo de incorporación de la persona a la colectividad como
sujeto que se dignifica a través del aporte que hace al desarrollo de la
comunidad[62].
Son
varias las normas constitucionales que garantizan el trabajo en su cuádruple
dimensión. Así, la Carta Política desde su Preámbulo prevé que el Pueblo de
Colombia tiene por fin “fortalecer la unidad
de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el
trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro
de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden
político, económico y social justo”.
Por su parte, el artículo 1º establece que “Colombia es un Estado social de
derecho, (…) fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y
la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general”. Igualmente, el artículo 2º consagra como fines esenciales del
Estado “facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de
la Nación”.
Asimismo, para acceder y fomentar el trabajo, como para combatir
el fenómeno del desempleo en Colombia, el Estado se encuentra compelido por
distintas normas de la Constitución. Así, el artículo 13 superior señala que “El
Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva
y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan”. En
el mismo sentido, el artículo 25 establece que “El
trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades,
de la especial protección del Estado. Toda persona
tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”.
Del mismo modo, prevé el artículo 54 de la Carta, que “El Estado debe
propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y
garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus
condiciones de salud”. Por su parte, el artículo 333 consagra que “El Estado (…) estimulará
el desarrollo empresarial”. Finalmente, el artículo 334 estipula que
“El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los
recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en
particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los
bienes y servicios básicos”.
Así
entonces, el Estado tiene importantes deberes y obligaciones en materia de
atención a las personas desempleadas. Como se indicó, el principio
fundamental de que Colombia es un Estado social de derecho implica que tiene el
deber de garantizar a los asociados las condiciones necesarias para poder
subsistir de una manera digna, a través de los medios y mecanismos que el
Estado diseñe en desarrollo de sus políticas sociales y económicas. Ello
constituye una materialización de lo que se ha denominado por la jurisprudencia
constitucional el derecho al mínimo vital.
Respecto
de los deberes del Estado en materia de derechos sociales resulta esclarecedor
el numeral 1° del artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (PIDESC), el cual dispone que cada uno de los Estados
Partes “se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la
asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas,
hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente,
por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de
medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
Esta
norma del PIDESC, que forma parte del bloque de constitucionalidad, ha sido
interpretada por el Comité en la Observación General N° 3, en el sentido que “aunque
el Pacto contempla una realización paulatina y tiene en cuenta las
restricciones derivadas de las limitaciones de los recursos con que se cuenta,
también impone varias obligaciones con efecto inmediato”. Entre ellas está
la de “adoptar medidas”, las cuales “deben ser deliberadas, concretas
y orientadas lo más claramente posible hacia la satisfacción de las obligaciones
reconocidas en el Pacto”.
En
la misma Observación el Comité del Pacto anotó que cuando la norma citada habla
de adoptar medidas “para lograr progresivamente … la plena  efectividad de
los derechos reconocidos [en el Pacto]” se está admitiendo que la plena
efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general “no
podrá lograrse en un breve período de tiempo”.  Empero, al mismo tiempo
observa que el hecho de que se plantee en el Pacto la progresiva efectividad de
los derechos sociales “no se ha de interpretar equivocadamente como que
priva a la obligación de todo contenido significativo (…) La frase debe
interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad, la razón de ser del
Pacto que es establecer claras obligaciones para los Estados partes con
respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone
así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras
a lograr ese objetivo”.
En
el caso colombiano se observa que el Congreso de la República ha adoptado
diversas medidas legislativas, como las Leyes 789 de 2002[63], 1429 de
2010[64],
1780 de 2016[65],
entre otras, para contribuir a garantizar en alguna medida el mínimo vital de
las personas desempleadas, así como para fomentar e incentivar el
emprendimiento de pequeñas empresas como de aquellas creadas por los jóvenes,
con el propósito de combatir las altas tasas de desempleo.
5.
Tasas y exenciones: potestad de configuración legislativa.
5.1. La doctrina se ha ocupado de hacer una
tipología de los tributos, delimitándola a los impuestos, las tasas, las
contribuciones especiales y exenciones parafiscales[66].
Por su parte, la jurisprudencia constitucional se ha encargado de definir estos
gravámenes a través de sus elementos esenciales:
Impuesto[67]
(i)
prestación de naturaleza unilateral, por lo cual el contribuyente no recibe
ninguna contraprestación por parte del Estado;
(ii)
hecho generador que lo sustenta, que observa la capacidad económica del
contribuyente, como valoración del principio de justicia y equidad, sin que
por ello pierda su vocación de carácter general;
(iii)
al ser de carácter general, se cobran sin distinción a todo ciudadano que
realice el hecho generador;
(iv)
su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad
de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva;
(v) en
cuanto se recaude, conforme al principio de unidad de caja, el Estado puede
disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y
presupuestos nacionales, por lo cual la disposición del recurso se hace con
base en prioridades distintas a las del contribuyente; y
(vi)
no guarda una relación directa e inmediata con un beneficio específico
derivado para el contribuyente.
Tasa[68]
(i)
el hecho generador se basa en la prestación de un servicio público, o en un
beneficio particular al contribuyente, por lo cual es un beneficio
individualizable;
(ii)
tiene una naturaleza retributiva, por cuanto las personas que utilizan el
servicio público deben pagar por él, compensando el gasto en que ha incurrido
el Estado para prestar dicho servicio[69];
y
(iii)
se cobran cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio, siendo
el cobro de forma general proporcional, pero en ciertos casos admite
criterios distributivos.
Contribución
Especial[70]
(i)
la compensación atribuible a una persona, por el beneficio directo que se
obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad
pública[71];
(ii)
manifiesta externalidades, al generar un beneficio directo en bienes o
actividades económicas del contribuyente;
(iii)
se cobran para evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas
patrimoniales, que se traducen en el beneficio o incremento del valor o de
los bienes del sujeto pasivo, o en un beneficio potencial como por ejemplo,
seguridad.
Contribución
Parafiscal
El
hecho generador son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos
organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de
dichas entidades de manera autónoma[72].
En este mismo sentido, se pueden extraer tres rasgos definitorios:
(i) obligatoriedad
(el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución);
(ii) singularidad (recae sobre un específico grupo de la sociedad); y (iii) destinación sectorial (se ha
de revertir en el sector del cual fue extraída).
Así, respecto de las tasas se puede afirmar que son
aquellas contribuciones económicas que realizan los usuarios de un servicio al
Estado como contraprestación por el mismo. Se diferencian entonces de los
impuestos, donde el sujeto activo paga sin referencia a ninguna prestación sino
como consecuencia de la potestad del Estado[73].
La Corte en la sentencia C-167 de 2014[74] se refirió
a esta figura impositiva (tasa), señalando que “se identifica por las siguientes características: la prestación económica necesariamente tiene que
originarse en una imposición legal; el cobro nace como recuperación total o
parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente,
prestar una actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio
público. La retribución pagada por el contribuyente guarda relación
directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; los valores
que se establezcan como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se
deriva del uso de dicho bien o servicio y, aun cuando el pago de las tasas
resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés
público o general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el
contribuyente provoca su prestación. Así, las tasas se tornan forzosas a partir
de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado. El
pago de estos tributos es, por lo general, proporcional, pero en ciertos casos
admite criterios distributivos (por ejemplo tarifas diferenciales)”.
5.2.
La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que en virtud de lo
establecido en los artículos 150-12[75]
y 338[76]
de la Constitución, el Congreso de la República cuenta con un amplio margen de
configuración legislativa para fijar los tributos y establecer los hechos,
bases gravables, sujetos activos y pasivos, tarifas de impuestos, tasas y
contribuciones necesarias, así como beneficios tributarios (p.ej. exenciones)
para el sostenimiento de los gastos públicos y la consecución de los fines del
Estado. La sentencia C-717 de 2003 señaló:
“3.1. Al tenor
de lo dispuesto por el artículo 150, numeral 12 de la Carta Política, en
concordancia con el 154 y 338 ibídem, el Congreso tiene una amplia competencia
para establecer impuestos, para determinar quienes habrán de pagarlos y para
decidir, según su libre apreciación, cuáles serán los casos de exención o
exclusión aplicables.
Esa atribución
genérica incluye, entonces, el ejercicio de todas las competencias inherentes a
ella, tales como determinar la clase de tributo a imponer, los sujetos activos
y pasivos de la obligación, el señalamiento del hecho y la base gravable, las
tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual se iniciará su cobro, así como
la forma de recaudo, las condiciones en que ello se llevará a cabo y los
eventos en que no habrá lugar a dicho pago, para lo cual habrá de guiarse por
sus propios criterios y orientaciones, atendiendo la realidad social y
evaluando razones de conveniencia, necesidad, justicia, equidad e igualdad[77].
Esos criterios utilizados por el legislador para establecer un tributo son
flexibles, en tanto que se basan en razones de política fiscal, económica y
social, y en el hecho de que en asuntos tributarios la legislación no puede ser
estática ni irreformable, sino dinámica, atendiendo la realidad cambiante del
país y las necesidades sociales del momento”.
De
la misma manera que al legislador se le reconoce una amplia potestad de
configuración normativa para determinar tributos y definir sus elementos
esenciales, igualmente se le concede al Congreso un margen de maniobra
razonable y delimitado para establecer beneficios tributarios[78], tales como
deducciones, exenciones o descuentos, en la medida que estos sean necesarios
para garantizar en materia fiscal la igualdad real y efectiva, así como por
motivos de
política económica o social, entre otros[79].
Aun
cuando en materia de beneficios fiscales la Constitución no contiene una norma
expresa que reserve solo a la ley su establecimiento, el artículo 154 prevé que
las leyes que dicte el Congreso en las que se “decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, solo pueden ser “dictadas
o reformadas por iniciativa del Gobierno”. En esta materia, la Corte ha
reafirmado que corresponde al legislador regular los aludidos beneficios[80], con lo
cual se tiende a reducir el grado de simplicidad del sistema tributario, a
través de la disminución o exoneración de la carga impositiva, debiendo para
ello mediar una justificación[81].
De esta manera, los beneficios fiscales buscan “restringir el
hecho gravado al escoger determinadas hipótesis incluidas en la definición del
hecho generador o en la hipótesis de sujeción o, en otros casos, tienen por
propósito incidir sobre los elementos cuantitativos del tributo reduciendo
partidas que integran la base o la tarifa”[82].
En el mismo
sentido, los beneficios tributarios se han catalogado como taxativos,
limitados, personales e intransferibles, teniendo en cuenta que se dirigen a
favorecer únicamente a los sujetos pasivos que se subsumen dentro de las
hipótesis reguladas, lo que significa una estrecha relación entre el
beneficiario y el gravamen que –al menos en principio- no puede ser trasladado
a otro sujeto[83].
De esta manera,
en cumplimiento de cualquiera de los fines anotados se excluye de la obligación
tributaria al potencial contribuyente, a condición de que la misma se encuentre
razonablemente justificada. En otras palabras, su validez está supeditada a la
justificación que tenga a la luz de otros postulados constitucionales[84].
5.3. En punto a
las exenciones tributarias, estas corresponden a situaciones que en
principio fueron objeto de gravamen pero que son sustraídas del pago -total o
parcial- de la obligación por razones de política fiscal, social o ambiental[85]. Con estas
exenciones lo que busca el legislador es exonerar a ciertos grupos o actividades
de su deber general de tributar, con el fin de estimular o incentivar
determinadas actividades o comportamientos, o con la intención de otorgar un
tratamiento especial a algunas situaciones de naturaleza económica o social que
así lo exijan. Al respecto esta Corporación en sentencia C-1261 de 2005
precisó:
“3.2.
En materia tributaria, la regla general es que todos tienen el deber de
tributar de conformidad con los criterios establecidos en la Constitución. No
obstante, el legislador también está facultado para contemplar exenciones,
siempre que lo haga por iniciativa del Gobierno (art. 154 CP), de acuerdo con
la conve­niencia y oportunidad de excluir a ciertos tipos de personas,
entidades o sectores del pago de ciertos tributos, ya sea para estimular o
incentivar ciertas actividades o comportamientos, o con el propósito de
reconocer situaciones de carácter económico o social que ameriten la exención.[86]
Así, el legislador cuenta con la autonomía para fijar el grupo de contribu­yentes
favorecido con una exención y no vulnera la Constitución por el sólo hecho de
definirlo, ya que, como se dijo, es la propia Carta la que de manera expresa
prevé la posibilidad (arts. 154 y 294 CP.)”[87] (Destaca la
Sala).
5.4. De otra
parte, debe precisarse que las exenciones que se creen dentro del sistema
tributario, al hacer parte de las manifestaciones de la política fiscal,
también están cobijadas por los principios de legalidad y certeza. Por tanto,
los elementos principales de cualquier exención deben estar definidos
previamente por el legislador, las asambleas o los concejos, en los términos de
los artículos 150, numerales 10 y 12, y 338.
Igualmente, con
el propósito de prevenir fueros o privilegios que atenten contra la justicia
tributaria, que afecten gravemente la coherencia de la política fiscal o
desvirtúen la eficacia del recaudo, la jurisprudencia ha destacado que la
decisión legislativa de establecer exenciones debe obedecer ciertos límites o
restricciones[88].
En la sentencia C-748 de 2009, respecto de las barreras a la libertad del
legislador, la Corte señaló: “Así, la soberanía fiscal que ejerce el
legislador, no por amplia puede reputarse absoluta, sino que por el contrario
se encuentra sujeta a los límites y condicionamientos que emanan directamente
de la Constitución Política. Sobre el particular, la Corte ha destacado
que al legislador le corresponde, a iniciativa del gobierno, evaluar la
conveniencia y oportunidad de excluir a ciertas personas o actividades del pago
de un tributo determinado, ya sea para estimular o incentivar ciertas
actividades o comportamientos o con el propósito de reconocer situaciones de
carácter económico o social que ameriten el otorgamiento del beneficio fiscal”.
Ahora
bien, esta Corporación ha considerado que “cuando una norma tributaria
impone una carga y excluye de ella a un sujeto o sector determinado, no pude
tachársele de inconstitucional por ese sólo hecho”[89].
Por ello, en esta perspectiva “no resulta lógico en principio declarar la
inconstitucionalidad de una norma que establece una exención, por el simple
hecho de no comprender a otros que habrían podido también ser
supuestamente sus destinatarios. Esta determinación corresponde en exclusivo al
legislador”[90].
Así, la validez
de los beneficios tributarios está adherida a la justificación que cada medida
pueda tener en el ordenamiento constitucional. Esto implica, por supuesto, que
cualquier beneficio debe contar con la iniciativa del Gobierno (art. 154 C.P.),
el trámite correspondiente en el Congreso, la Asamblea o el Concejo que corresponda
(arts. 150 núms.10 y 12, y 338), la definición de los elementos mínimos del
instrumento y el cumplimiento de las restricciones que eviten la consagración
de fueros o privilegios injustificados.
Finalmente, es
de recordar que “la obligación del Estado de garantizar un orden económico
justo (art.2º C.P.) no significa que el legislador deba conceder exenciones a
todas las personas, pues ello implicaría invertir el deber general de tributar
previsto en la Constitución Política[91].
Al respecto, esta Corporación ha indicado que no existe un derecho a no
tributar[92],
es decir a ser beneficiario inmediato de todas las exenciones tributarias
establecidas por el legislador dentro de su margen de configuración normativa;
por el contrario, la Constitución establece una obligación general de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (art. 95-9
C.P.)[93]
que determina que no se pueda exigir por vía de la acción de
inconstitucionalidad la extensión de beneficios tributarios a grupos o personas
que el legislador no ha tenido en cuenta al regular una determinada materia”[94].
Por tanto, es necesario respetar el margen de configuración del Congreso cuando
crea, modifica o extingue exenciones tributarias, ya que ir en contravía de
ello significaría “una intervención indebida del juez constitucional en el
ámbito de la potestad de configuración reconocida al legislador en materia
tributaria”.[95]
En
consecuencia, la validez de las exenciones tributarias se encuentra
condicionada a la justificación que las mismas puedan tener a la luz de la
Carta, de suerte que lo relevante, a efectos del análisis constitucional, es
establecer si el beneficio fiscal, a pesar de que en principio puede suponer un
desequilibrio tributario, tenga sustento en los presupuestos superiores que
rigen la materia.
6.
El principio de igualdad tributaria[96]. El test de
igualdad en materia económica.
6.1.
En materia tributaria el principio de igualdad y su vertiente de equidad,  limitan
la actividad del legislador en la regulación de los incentivos fiscales, tanto
para avalar o no la existencia de un beneficio fiscal, como para exigir su
aplicación uniforme a quienes se encuentran en la misma circunstancia de hecho.
A pesar de su estrecha conexidad, la jurisprudencia ha trazado algunas
diferencias conceptuales[97].
6.2.
Como ha sido ampliamente explicado por este Tribunal, el principio general de
igualdad (art. 13 CP) reclama el mismo tratamiento jurídico para supuestos
fácticos equivalentes, al tiempo que demanda uno diferente ante situaciones que
son sustancialmente disímiles: “esos dos contenidos iniciales del principio
de igualdad pueden a su vez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un
mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias
idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios
cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de
trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y
diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las
diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se
encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en
cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes”[98].
La
igualdad supone, entonces, desde una dimensión formal, que todas las personas
que se hallan en una misma condición tienen el derecho a recibir el mismo
tratamiento de parte del legislador, mientras que quienes están en situación
diferente (constitucionalmente relevante) deben ser tratados en forma
diferente. Se proyecta también desde una dimensión sustantiva o material, que
impone al Estado el compromiso ético y jurídico de promover las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de aquellos
grupos discriminados, marginados o en situación de debilidad manifiestas
(acciones afirmativas).
La
Corte también ha explicado que “el sentido de igualdad en sede fiscal debe
reconocerse tanto desde el punto de vista de la regla general que compele al
ciudadano a tributar, como desde la óptica de las excepciones que con riguroso
y restrictivo acento establece algunos beneficios asociados a determinados
hechos económicos”[99].
6.3.
En consonancia con ello, el principio de equidad, que se proyecta como una
manifestación del principio general de igualdad y se erige en uno de los
pilares del sistema tributario (art. 363 CP)[100],
proscribe aquellas normas que contemplan tratamientos fiscales injustificados,
“ya sea porque se desconozca el mandato de igual regulación legal cuando no
existan razones para un tratamiento desigual, o porque se desconozca el mandato
de regulación diferenciada cuando no existan razones para un tratamiento igual”[101].
El
principio de equidad –que junto con los de eficiencia, progresividad y no
regresividad son la base del sistema tributario colombiano- “pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la
imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas
excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es
exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en
razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión”.[102]
De
acuerdo con la jurisprudencia el principio de equidad tributaria puede ser
analizado desde varias perspectivas. En primer lugar, exige tener en cuenta la
capacidad real de pago del contribuyente; en segundo lugar, implica que los
tributos deben ser regulados de modo que dos sujetos o grupos de sujetos que se
hallen en iguales condiciones reciban el mismo tratamiento fiscal, a menos que
existan razones que justifiquen no hacerlo; y, en tercer lugar, la equidad
significa que ningún gravamen puede tener implicaciones confiscatorias, lo cual
ocurre “cuando la actividad económica del particular se destina
exclusivamente al pago del mismo, de forma que no existe ganancia”[103].
6.4.
La Sala encuentra necesario insistir en que las exenciones y demás beneficios
fiscales son medidas que por su naturaleza implican una excepción al principio
de igualdad aunque no necesariamente significan su vulneración. Por ello, para
examinar su validez “el juez constitucional debe analizar en cada caso si la
diferencia es razonable”[104],
sobre la base de que la igualdad “no significa la ausencia de distinciones
ni es sinónimo de ciego igualitarismo, sino que responde a la necesidad de
otorgar el mismo trato a quienes se encuentran en semejantes o iguales
condiciones y de adoptar medidas distintas para quienes se hallan en hipótesis
diversas, mediante la razonable búsqueda, por parte de la autoridad, del
equilibrio y la ponderación”[105].
Para evaluar cuándo un tratamiento
diferencial es respetuoso del principio de igualdad, por ejemplo, ante el
reconocimiento o la exclusión de un beneficio tributario, la Corte ha recurrido
al examen a partir del test de razonabilidad, “herramienta metodológica
diseñada para armonizar la amplia potestad de configuración legislativa con el
respeto de los derechos constitucionales y los principios en los que se funda
el sistema, como los de equidad e igualdad en materia tributaria”[106].
Como es sabido, el test de razonabilidad
supone identificar (i) cuál es el fin que busca el Legislador, (ii) si el medio
empleado es idóneo para alcanzarlo y (iii) cuál es la relación de medio a fin.
Ese procedimiento podrá ser menos o más intenso según el criterio de
diferenciación utilizado y la presencia de un criterio neutro, problemático o
sospechoso de discriminación. Sobre su aplicación en materia fiscal, en la sentencia
C-1021 de 2012 se explicó lo siguiente:
“Estos
criterios generales se aplican con tres niveles de intensidad, dependiendo de
cuál sea el grado de amplitud o restricción en la potestad de configuración que
posea el Legislador, lo que se determina por varios aspectos: “i) por la
materia regulada; ii) por los principios constitucionales tocados por la forma
en que dicha materia fue regulada; y iii) por los grupos de personas
perjudicados o beneficiados con el trato diferente”[107].
Conforme
a tales parámetros, el juicio de igualdad puede ser estricto, intermedio o leve[108].
De acuerdo con la jurisprudencia para evaluar la constitucionalidad de
medidas legislativas en materias económicas, tributarias o de política
internacional, en principio deberá adelantarse un test leve de igualdad[109]. No obstante,
existe la posibilidad de que una ley de esta naturaleza discrimine por motivos
de raza u opinión política, o en general involucre algún criterio problemático
o sospechoso de discriminación, lo cual implicará adelantar un control más
cuidadoso.
(…)
Cuando
el juez entra a analizar la validez de una exención tributaria debe examinar si
la regulación adoptada está apoyada en razones constitucionalmente legítimas.
Teniendo en cuenta la naturaleza de las exenciones y la amplia potestad
normativa en la materia, en principio deberá adelantarse un escrutinio leve de
igualdad. Sin embargo, la jurisprudencia ha advertido que cuando existe un
“indicio de inequidad o arbitrariedad” será preciso adelantar un análisis más
exigente, por lo que en estos casos se ha acudido al test intermedio de
igualdad[110]”.
Recientemente, en
sentencia C-115 de 2017, la Corte recordó que “el juicio de
proporcionalidad de intensidad débil impone determinar, inicialmente, si la
medida (i) persigue una finalidad constitucional legítima o no prohibida por la
Constitución. En caso de ser ello así, se requiere además establecer si (ii) el
medio puede considerarse, al menos prima facie, como idóneo para alcanzar la
finalidad identificada. La Corte ha considerado pertinente aplicar este juicio
cuando se juzgan, entre otras, medidas adoptadas en desarrollo de competencias
constitucionales específicas o de naturaleza tributaria o económica”.
6.5. Siguiendo
estos derroteros la Corte ha insistido en que las regulaciones adoptadas por el
legislador que establecen exenciones y beneficios tributarios son
constitucionalmente válidas cuando el tratamiento diferencial se encuentra
razonablemente justificado.
Por ejemplo, en
la sentencia C-412 de 1996 esta Corporación declaró exequible una norma en la
que se contemplaba una regulación diferente para el pago del impuesto al
consumo según fueran productos nacionales o extranjeros[111].
Asimismo, en la
sentencia C-188 de 1998[112]
advirtió que no riñe con la Constitución la norma que establece una exención al
impuesto a la renta únicamente para las empresas de servicios públicos
domiciliarios con capital estatal, mas no para las privadas que cumplen la
misma actividad. En este caso, el criterio de distinción era razonable por
cuanto permitía alcanzar el fin constitucional propuesto (brindar a las
entidades oficiales condiciones económicas para mejorar la calidad de los
servicios ofrecidos y ampliar su cobertura en atención al interés público).
En la sentencia
C-1107 de 2001 la Corte declaró exequible la norma del Estatuto Tributario que
reconoció como exentos del gravamen a los movimientos financieros (4x1000) los
retiros efectuados por los usuarios de cuentas de ahorro destinadas
exclusivamente a la financiación de vivienda, y no este tipo de transacciones con
otros fines ni los efectuados por los establecimientos bancarios[113].
En
la sentencia C-173 de 2010 la Corte debió analizar si las normas del Estatuto Tributario
que no contemplaban una exención para el pago del IVA respecto de las llamadas “leches
de crecimiento”, pero sí respecto de otros tipos de este producto,
vulneraban el principio de igualdad, los derechos de los niños y el deber del
Estado de intervenir en la economía. La Corte concluye que “no resulta claro
ni científicamente demostrado que las leches de crecimiento sean generalmente
necesarias e insustituibles por la leche entera de vaca, de manera que deban
ser catalogadas como un producto alimenticio necesario para niños de uno a
cinco años de edad. Por el contrario, observa que existen otros estudios que
demuestran que el tema genera amplio debate entre los gremios de consumidores y
de pediatras”. En esa medida, como no eran productos iguales o similares,
el legislador no estaba obligado a dispensarles un mismo tratamiento
tributario, por lo que declaró exequibles las normas acusadas. Adicionalmente,
encontró otra razón que justificaba no otorgar el beneficio fiscal reclamado: “que
la exención podría estimular el consumo de estas leches por parte de niños cuya
edad oscila entre uno y dos años (ellos se encuentran entre la población a la
que se dirige su consumo), en contravía de lo que han indicado la OMS y la
UNICEF, entidades que han aconsejado que los menores consuman leche materna
hasta los dos años de edad o más tarde”.
De
otra parte, en la sentencia C-873 de 2013 la Corte señaló que la exención del
impuesto de renta y complementarios prevista durante 20 años para la industria
editorial, pero que no comprendía a la prensa digital y escrita, no vulneraba
los principios de igualdad y equidad tributaria. Según el fallo, “concurren
varias diferencias entre los periódicos y la industria editorial en cuanto
fenómenos económicos y comerciales, las cuales hacen razonable que el
legislador disponga de un tratamiento diferenciado frente a los beneficios
fiscales”.
Los anteriores
son apenas algunos ejemplos referidos de manera ilustrativa, con la precisión
de que el universo de decisiones en sentido similar es realmente amplio[114].
6.6. Sin
embargo, en algunas oportunidades la Corte ha constatado que los beneficios
fiscales fijados por el Congreso son constitucionalmente inadmisibles, cuando
no han tenido en cuenta los hechos o sujetos que por hallarse en la misma
condición fáctica merecían el mismo tratamiento fiscal, con la consecuente
afectación de los principios de igualdad y de equidad tributaria (dimensión
horizontal).
Por ejemplo, en
la sentencia C-349 de 1995 la Corte declaró inexequible la norma que concedía
una exclusión de IVA sobre la venta de un servicio financiero, sin que hubiera
razón para que servicios de similar naturaleza no quedaran también cubiertos
por dicho beneficio. El único criterio de diferenciación era la naturaleza de
quien ejercía la vigilancia administrativa, lo cual no tenía justificación
constitucionalmente válida[115].
En
la sentencia C-183 de 1998 esta Corporación declaró la exequibilidad
condicionada de las normas que excluían a las sociedades comisionistas de bolsa
del impuesto a las ventas, bajo el entendido “de que la exención allí
contemplada se hace extensiva a las comisiones que cobren las sociedades
fiduciarias por concepto de las operaciones y servicios en que prestan los dos
tipos de sociedades”. La Corte reiteró que la vigilancia administrativa es
un elemento externo que por lo tanto no puede tener incidencia en materia
fiscal cuando se desarrolla la misma actividad económica y no existen
diferencias jurídicas, estructurales o funcionales.
En la sentencia C-748 de 2009 la
Corte declaró la constitucionalidad condicionada de una norma que consagraba
una exención a las rentas del trabajo para que la misma comprendiera también a
quienes se encontraban en supuestos fácticos análogos[116].
Su razonamiento se apoyó en el principio de equidad tributaria en perspectiva
horizontal[117].
En
la sentencia C-913 de 2011 se examinaron varias normas del Estatuto Tributario
que establecían un descuento por concepto de impuestos sobre la renta pagados
en el exterior pero excluían de dicho beneficio al contribuyente nacional que
tuviese una participación inferior al 15% en el capital de la sociedad de la
cual recibía dividendos o participaciones. La Corte decide que la
medida es contraria a los principios de equidad y progresividad del sistema
tributario, “toda vez que no se evidencia justificación para que los
inversionistas menores no reciban un beneficio tributario que sí se reconoce a
los mayores inversionistas, con lo cual, aquella se torna discriminatoria e
igualmente arbitraria, pues tampoco responde, en estricto sentido, al propósito
general de la política fiscal acogida por el propio legislador, de impedir la
doble tributación en los inversionistas nacionales que tengan participación
directa o indirecta en sociedades extranjeras y que perciban de ellas
dividendos, generando diferencias de trato injustificadas frente a dicho fin”.
En
la sentencia C-1021 de 2012 la Corte conoció de una demanda contra varias
normas de la Ley 1450 de 2011 (Plan nacional de desarrollo) que eximían del
gravamen a los movimientos financieros (4x1000) solamente a las sociedades de
factoring vigiladas por la Superintendencia de Sociedades. Concluyó que la
exclusión de las demás empresas de factoring generaba un trato discriminatorio
e inequitativo en comparación con el resto de empresas de factoring y personas
debidamente inscritas en las cámaras de comercio que desarrollaban el mismo
objeto social principal, por lo que declaró su inexequibilidad[118]. Una
decisión similar fue adoptada en la Sentencia C-766 de 2013.
Finalmente, en
la sentencia C-1023 de 2012 este Tribunal examinó la norma que excluía a las
historietas gráficas y las fotonovelas de las
prerrogativas fiscales consagradas en la ley de fomento del libro. Una vez se
desvirtuó la premisa en la que se fundaba el tratamiento diferencial (la
descalificación de las historietas y fotonovelas como bienes de contenido cultural),
la Corte concluyó que el trato diferenciado carecía de justificación (era
irrazonable) por lo que declaró inexequible dicha exclusión.
6.7.
En este orden de ideas, la Corte concluye que dentro de la amplia potestad de
configuración el legislador
puede establecer las exenciones, exclusiones y beneficios tributarios que
estime convenientes en el diseño de la política fiscal del Estado, sin que la
sola existencia de dichos tratamientos diferenciales pueda ser interpretada per
se como inconstitucional.
No
obstante, en atención a los principios de igualdad y equidad horizontal será
preciso brindar el mismo beneficio tributario a los hechos o sujetos que se
encuentren en una situación sustantiva análoga, a menos que existan motivos
(económicos, sociales o de política tributaria) que justifiquen proceder de
otro modo, lo que necesariamente habrá de evaluarse caso a caso siguiendo las
pautas del test de razonabilidad.
7.
La
matrícula mercantil como carga de naturaleza tributaria.
7.1. De acuerdo con los artículos 19 y 33 del
Código de Comercio, es una obligación de todo comerciante matricularse en el registro
mercantil, realizar su renovación anualmente[119]
e inscribir en el mismo todos los actos, libros y documentos. El incumplimiento
de esta obligación se sanciona con multas económicas impuestas por la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) de hasta 17 Salarios Mínimos
Mensuales Legales Vigentes (SMMLV)[120].
A su vez el
artículo 26 del mismo Código señala que dicho registro tiene por objeto “llevar
la matrícula de los comerciantes y de los establecimientos de comercio, así
como la inscripción de todos los actos, libros y documentos respecto de los
cuales la ley exigiere esa formalidad”. Agrega que tal registro será
público y que “cualquier persona podrá examinar los libros y archivos
en que fuere llevado, tomar anotaciones de sus asientos o actos y obtener
copias de los mismos”.
Acorde
con lo previsto por el Código de Comercio, esta Corporación ha indicado que el
registro mercantil “es
un instrumento de publicidad para la vida comercial, cuyo objeto es permitir al
público el conocimiento ciertos datos relevantes para el tráfico mercantil.
Algunos hechos y actividades de esta naturaleza producen efectos no sólo entre
la partes, sino también frente a terceros, por lo cual, por razones de
seguridad jurídica, es menester que exista un mecanismo para su conocimiento
público. Por ello, la ley impone al comerciante la obligación de dar publicidad
a tales hechos o actos, así como su propia condición de comerciante[121]”[122]. Así entonces,
el registro mercantil
permite a todos los empresarios ejercer cualquier actividad comercial y
acreditar públicamente su calidad de comerciante. Además, tener
acceso a información clave para que amplíen su portafolio de posibles
clientes y proveedores. De manera que la matrícula mercantil hace
pública la calidad de comerciante, en la medida que hace visible al empresario
frente a potenciales clientes que consultan los registros.
Desde la Ley 6ª de 1992[123]
se estableció la naturaleza tributaria de la tarifa por el registro mercantil a
favor de las Cámaras de Comercio. En el artículo 124 de dicha ley se dispuso
que “El Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que deban
sufragarse en favor de las cámaras de comercio por concepto de las matrículas,
sus renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley
determine efectuar en el registro mercantil, así como el valor de los
certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones”.
Con la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012[124]
se reafirmó el carácter fiscal del pago que deben hacer los comerciantes para
la creación de la matricula mercantil y su renovación anual. El artículo 182 de
esta ley prevé que los ingresos a favor de las Cámaras de Comercio por
el ejercicio de las funciones registrales tiene la naturaleza “de tasas”,
añadiendo que son “generadas por la función pública registral a cargo de
quien solicita el registro previsto como obligatorio por la ley, y de carácter
contributivo por cuanto tiene por objeto financiar solidariamente, además del
registro individual solicitado, todas las demás funciones de interés general
atribuidas por la ley y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con
fundamento en el numeral 12 del artículo 86 del
Código de Comercio. // Los ingresos provenientes de las funciones de registro,
junto con los bienes adquiridos con el producto de su recaudo, continuarán
destinándose a la operación y administración de tales registros y al
cumplimiento de las demás funciones atribuidas por la ley y los decretos
expedidos por el Gobierno Nacional, con fundamento en el numeral 12 del
artículo 86 del
Código de Comercio”.
7.2. En este orden, se tiene que la tasa que pagan
quienes se inscriben en el registro mercantil y sus renovaciones a través de
las Cámaras de Comercio se encuadra en la categoría tributaria cuyo pago
retribuye el servicio de registro individual que otorga la Cámara de Comercio
respectiva para cubrir los costos de sus actuaciones[125]
(hecho generador). Así, como resultado de la decisión de la persona natural o
jurídica de crear y formalizar una empresa, haciendo pública su vida comercial
y apareciendo visible ante eventuales clientes que consultan los registros, las
Cámaras de Comercio cobran al contribuyente la prestación del servicio de
registro como instrumento de publicidad comercial.
8.
Alcance
del artículo 3° de la Ley 1780 de 2016 y alcance de la norma demandada.
8.1. De acuerdo con los antecedentes legislativos, el proyecto de Ley 150 de 2015 Cámara, que dio origen a la ley “Projoven”, pretendió la
implementación de “bases
institucionales y [la] ejecución de políticas de empleo y emprendimiento”[126] para afrontar la problemática que tiene la población
joven para acceder formalmente al mercado laboral. La iniciativa legislativa
partió de la base de verificar el problema de desempleo de los jóvenes en el
país, así:
“En Colombia los jóvenes han sido
beneficiados con mayor cobertura educativa, mayor acceso a las tecnologías de
la información, las comunicaciones y en general, con capacidad de adaptación a
los nuevos retos que imponen las economías modernas; sin embargo, hoy se
enfrentan a importantes brechas que tienen que ver con el acceso al mercado
laboral en relación con otros grupos poblacionales.
Durante el presente siglo, la tasa de
desempleo ha mostrado un comportamiento decreciente, siendo esta una tendencia
marcada en los últimos años. En el período comprendido entre el 2013 y 2014 el
país tuvo por primera vez tasas de desempleo de un solo dígito.
La tasa de desempleo de la población
joven comprendida entre los 18 y 28 años de edad también ha compartido la misma
evolución que la tasa de desempleo global. Sin embargo, la brecha persistente
entre los jóvenes y el resto de la población sigue siendo considerable. Hecho
que se reafirma al revisar la calidad del empleo vista a partir de la
formalidad. Para el año 2014, el 64.2% de los jóvenes entre 18 y 28 años no
cotizaron a pensiones, comparado al 62% del total de la población general.
La problemática del empleo juvenil se
acentúa en las zonas rurales. Según información del Conpes 173 de 2014, se hace
evidente la existencia de brechas importantes entre las zonas urbanas y rurales
en cuanto a la población juvenil. Resalta la alta participación laboral en las
zonas rurales de los jóvenes y la alta ocupación. Esto se deriva en bajas tasas
de desempleo. Sin embargo y similar a lo que sucede con el total de población,
esto implica graves problemas de calidad del empleo, ambientes laborales
precarios y baja protección laboral y de seguridad social.
El
problema de los jóvenes en el mercado laboral se asocia a un problema de
barreras al acceso a oportunidades de trabajo decente. La OIT ha
señalado que el acceso a un trabajo decente es la mejor manera para que los
jóvenes puedan alcanzar sus aspiraciones, mejorar sus condiciones de vida y
participar activamente en la sociedad y en la estimulación de la economía. Todo
trabajador, joven o adulto, tiene derecho a un trabajo decente”[127].
En el proyecto de ley también se
advirtió que el acceso a un empleo formal y el emprendimiento juvenil tienen
obstáculos adicionales que no afronta el resto de la población; entre ellos, la
exigencia de libreta militar, las barreras de contratación por el círculo
vicioso de la falta de experiencia, las prácticas laborales, la dificultades de
vinculación al sector público y, finalmente, el emprendimiento juvenil[128].
La forma como la ley contrarresta cada
una de las trabas referidas es a través de un conjunto de medidas que en la
norma se estructuran así: el Título I que incluye los “incentivos para la
contratación de jóvenes y su vinculación al sector productivo”; el segundo
dedicado a la “promoción del empleo juvenil en el sector público”; luego
el Título III de prácticas laborales, y el cuarto para la “promoción de la
vinculación laboral y normalización de la situación militar”.
Con el propósito de fomentar el emprendimiento
juvenil, la ley consagra únicamente dos medidas: (i) la exención contemplada en
el artículo 3° cuyas condiciones se desarrollan en los artículos 4°, 5° y 6°
siguientes; y (ii) la obligación del Gobierno Nacional de definir alternativas “para
el desarrollo de programas de empleo, emprendimiento y/o desarrollo
empresarial, en el marco del Mecanismo de Protección al Cesante, los cuales
serán financiados con cargo al FOSFEC” (art. 9°).
8.2. En cuanto al artículo 3° que ocupa
a la Corte, la exposición de motivos del proyecto de ley justifica la medida de
exención aludiendo al efecto positivo en la formalización empresarial que tuvo
el artículo 7° de la Ley 1429 de 2010 que también exoneraba del pago de
matrícula mercantil de manera progresiva a las pequeñas
empresas que iniciaran su actividad económica partir de la promulgación de la
ley y hasta el 31 de diciembre del 2014[129]. Es de destacar, conforme a la exposición de motivos, que “de acuerdo al Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, a 31 de diciembre de 2014, se crearon 476.498
empresas adicionales al crecimiento histórico empresarial, lo que se atribuye a
las diferentes actividades implementadas en desarrollo de la política de
formalización empresarial, particularmente de los incentivos previstos en la Ley 1429 de 2010. De manera que el tipo de
incentivos propuestos incentiva el crecimiento empresarial del país”[130].
Por tanto, el motivo de incorporar el beneficio tributario
para la formalización de las pequeñas empresas jóvenes tuvo como fundamento la
experiencia positiva previa de este tipo de incentivos fiscales, que ahora se
direcciona a superar la brecha que existe entre los jóvenes y los otros grupos
poblacionales, consagrando la exención solo para las pequeñas empresas
conformadas por personas hasta los 35 años de edad.
De
acuerdo con el artículo 2° de la Ley 1780 de 2016, una pequeña
empresa joven es la conformada por personas naturales o jurídicas, cuyo
personal no supere los cincuenta (50) trabajadores y cuyos activos totales no
pasen de 5.000 mil salarios mínimos legales mensuales vigentes (por remisión al
art. 2° de la Ley 1429 de 2010). Para que sea considerada como pequeña empresa
joven, sus integrantes deben ser personas naturales hasta 35 años y “en
el caso de las personas jurídicas, deben tener participación de uno o varios
jóvenes menores de 35 años, que represente como mínimo la mitad más uno de las
cuotas, acciones o participaciones en que se divide el capital”.
Esto significa que las empresas que
reúnan las condiciones de ser pequeña y joven, y que inicien su actividad
económica principal a partir de la promulgación de la Ley 1780 de 2016, es
decir, desde el 2 de mayo de 2016, y cumplan con sus obligaciones laborales y
mercantiles, podrán recibir el beneficio de exención del pago en la matrícula
mercantil y de su primera renovación. De manera que este beneficio es limitado
en el tiempo (2 años) y condicionado al cumplimiento de las obligaciones
legales.
Los beneficios se pierden en el evento de incumplimiento de la renovación de la
matrícula mercantil dentro de los tres (3) primeros meses del año, el impago de
los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y demás contribuciones de
nómina y el incumplimiento de las obligaciones en materia tributaria (parágrafo
2° art. 5°).
En punto al valor del registro o
renovación es establecido anualmente por rangos de acuerdo a los activos
totales de la respectiva empresa. En el año 2017, de acuerdo a la información
de la Cámara de Comercio de Bogotá[131], la tarifa mínima a pagar es de $39.000
para registro o renovación del registro de aquellas empresas cuyo rango de
activos sea entre 0 y 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes; y para las
empresas pequeñas cuyos activos alcancen los 5000 SMLMV será de $1.478.000
anual. Así, el beneficio para las pequeñas empresas jóvenes oscila
aproximadamente entre $78.000 y $2.956.000, si se tiene en cuenta que el
beneficio se extiende a la primera renovación.
Este
beneficio, en los términos de la Ley 1780 de 2016, es para la promoción de
empleo y la
creación de nuevas empresas (art. 1°), acogiendo la medida adoptada en la Ley
1429 de 2010, con la diferencia que ahora se enfoca a las empresas jóvenes, por
las condiciones que atraviesan los jóvenes para incursionar al mercado laboral.
Actualmente, el artículo 3° la ley
“Projoven” fue reglamentado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto N° 639
de abril 19 de 2017, “Por el cual se adiciona una sección al
capítulo 41 del título 2 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1074 de 2015,
Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo, para
reglamentar el artículo 3 de la Ley 1780 de 2016”.
Hecha
esta breve presentación de los propósitos que animaron la expedición de la Ley
1780 de 2016 y del contexto normativo del cual hace parte la disposición acusada
se pasará a examinar el cargo formulado por el actor.
9.
El
examen de constitucionalidad de la disposición demandada.
9.1.- El
artículo 3° de la Ley 1780 de 2016 “Por
medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan
medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras
disposiciones”, crea
un beneficio a favor de las pequeñas empresas jóvenes que inicien su actividad
económica principal a partir de la promulgación de esa ley, el cual consiste en
eximirlas del pago de la matrícula y de su renovación el primer año siguiente
al inicio de la actividad económica principal.
El demandante sostiene que esa norma vulnera el principio de
igualdad en su vertiente de equidad tributaria (arts.
13, 95-9 y 363 de la C.P.), pues, en su criterio, la creación de exenciones o
incentivos tributarios para determinados sectores equivale a un trato discriminatorio
que sólo es válido si aprueba el test de proporcionalidad según los motivos y
los fines que la animan. A su juicio, la medida legislativa no consulta la
capacidad de contribución de los sujetos pasivos sino la edad de la empresa o
de las personas naturales que la integran. Asegura que quienes tengan mayores
ingresos deben tributar más, por tanto, al no consultar la norma el ingreso del
sujeto pasivo sino la edad de la empresa o de las personas naturales que la
integran, se desconocen los mencionados principios. Cuestiona la eficacia de la
medida, ya que en el proyecto de ley se guardó silencio en cuanto al impacto en
la vinculación de jóvenes al registro mercantil, no encontrando relación entre
la exoneración tributaria y la participación de jóvenes en el sistema
mercantil. Alega que son las finanzas de las Cámaras de Comercio las que se ven
afectadas con la exención cuestionada.
En
criterio de los intervinientes[132]
y del Ministerio Público, por el contrario, la norma se ajusta a la
Constitución en tanto expresión de la amplia potestad de configuración del legislador
en el ámbito tributario, cuya medida busca el fomento del empleo y el emprendimiento
juvenil mediante la creación de empresas con el propósito de implementar
acciones afirmativas para colocar en un régimen de igualdad a la población
joven del país.
Para
empezar el análisis material de la norma acusada debe la Corte recordar que
cuando se cuestiona al legislador por haber supuestamente excedido sus
competencias para fijar la política tributaria, no le corresponde a esta
Corporación establecer si lo reglado por el Congreso es o no lo más adecuado
entre toda la gama de opciones normativas, sino en determinar si lo establecido
se ajusta a los parámetros constitucionales. Así, no es atribución de este
Tribunal indicar la política tributaria que deba implementarse en el país, pues
esta función corresponde al legislador en ejercicio de la potestad normativa,
pero si determinar que al ejercer la misma no se hubiere excedido respecto de
los parámetros instituidos en el Texto Superior.
Como
se indicó en la parte dogmática de esta decisión, la Corte ha insistido en que
le compete al legislador, a iniciativa del Gobierno (art. 154 C.P), “evaluar
la conveniencia y oportunidad de excluir a ciertas personas o actividades del
pago de un tributo determinado, ya sea para estimular o incentivar ciertas
actividades o comportamientos o con el propósito de reconocer situaciones de
carácter económico o social que ameriten el otorgamiento del
beneficio fiscal”[133].
Con todo, esto no significa que las facultades de la Corte se vean limitadas ya
que a ella le corresponde la verificación de si tal exclusión cuenta con una
justificación adecuada, puesto que de no ser así se desconocería el principio
de igualdad. Del mismo modo, le corresponde a esta Corporación identificar si
se han previsto distinciones proporcionales y equitativas, pues de lo contrario
la norma sería contraria a la Constitución.
En
esa medida, el legislador tiene la potestad de determinar “a quiénes se
cobrará el tributo y a quiénes no, estableciendo las reglas y excepciones que
considere pertinentes”, siempre y cuando unas y otras sean respetuosas de
“los primados de equidad, eficiencia y progresividad en los que se debe fundar
el sistema tributario (art. 363 C.P.).[134] Por
ello, el establecimiento de exenciones por parte del legislador debe respetar,
entre otros, el principio constitucional de igualdad[135].
Así,
en la sentencia C-403 de 2007 la Corte señaló que a través de las exenciones
tributarias el legislador exime a determinados grupos o actividades del deber
general de tributar, bien “para estimular o incentivar ciertas actividades o
comportamientos” o con el propósito de “reconocer situaciones de
carácter económico o social que ameriten un tratamiento especial”. Sin
embargo, en todo caso, precisó que la facultad de establecer exenciones está
limitada, entre otros, por el principio de igualdad, el cual obviamente no
puede entenderse vulnerado por el mero hecho de que se fije una exención, ya
que si bien ello constituye un trato diferenciado, lo cierto es que bien puede
tener una justificación constitucional.
Entre
las actividades que el legislador se encuentra impulsado a estimular es el emprendimiento
de empresas dadas las altas tasas de desempleo que se presentan en el país. El
Estado, a través de distintos mecanismos de política pública y de medidas
legislativas, debe propender por el fomento empresarial en cumplimiento de los
deberes y obligaciones constitucionales (arts. 54 y 334 superiores).
9.2.
En esta oportunidad por centrarse
el cargo en la supuesta violación al principio de igualdad, el control del
artículo demandado debe someterse al test de razonabilidad.
La
Corte debe insistir que si bien frente al deber general de tributar, el
establecimiento de una exención constituye un trato diferenciado y excepcional,
éste no representa por sí mismo una violación del artículo 13 de la
Constitución Política[136],
en la medida que ese tipo de medidas fiscales tiene fundamento constitucional.
Ciertamente, “[C]uando una norma tributaria impone una carga y excluye de
ella a un sujeto o sector determinado no puede tachársele de inconstitucional
por ese sólo hecho. En efecto, las exenciones son medidas fiscales que por sí
mismas constituyen una excepción al principio de igualdad, pero que
forzosamente no implican su desconocimiento. Para su validez es necesario que
se encuentren fundadas en razones objetivas, y el juez constitucional debe
analizar en cada caso si la diferencia es razonable pues la igualdad “no
significa la ausencia de distinciones ni es sinónimo de ciego igualitarismo,
sino que responde a la necesidad de otorgar el mismo trato a quienes se
encuentran en semejantes o iguales condiciones y de adoptar medidas distintas
para quienes se hallan en hipótesis diversas, mediante la razonable búsqueda,
por parte de la autoridad, del equilibrio y la ponderación. En materia
tributaria y en virtud de las amplias facultades otorgadas al legislador no se
requiere una justificación especial para el ejercicio de la facultad
impositiva, sino tan sólo la existencia de una justificación aceptable desde el
punto de vista constitucional.” [137]
Se tiene que la afectación de la
igualdad sobrepasa los parámetros de la normalidad cuando el beneficio
tributario no se extiende a un contribuyente que se encuentra en la misma
condición formal que la de los destinatarios de la norma que establece la
exención. Este aspecto responde al principio de generalidad que
implica que no haya discriminaciones arbitrarias a la hora de imponer los
tributos, y que éstos alcancen a todos aquellos comprendidos en las mismas
circunstancias sin distinciones injustificadas, que en el asunto
objeto de estudio serían las pequeñas empresas.
Así
entonces, para la aplicación del test de igualdad es necesario establecer
previamente los términos de la comparación, es decir, debe determinarse qué
sujetos se encuentran en circunstancias iguales que justifiquen un tratamiento
similar[138].
En caso de que se advierta que las condiciones que rodean a cada uno de los
sujetos objeto de comparación son claramente distintas, el test de igualdad no
procedería.
En ese orden, la Sala debe determinar si
las pequeñas empresas jóvenes y las demás previstas en la ley se encuentran en similares
condiciones y, a su vez, si una exención para las primeras desconocería el
principio de igualdad.
Pues bien, como se determinó líneas
atrás en la parte dogmática de esta providencia, el beneficio fiscal del
artículo 3° de la Ley 1780 de 2016 tiene como destinatario exclusivo la pequeña
empresa joven, esto es, la que en sus activos totales no supera los 5000 SMLMV
o no cuente con más de 50 trabajadores (por la remisión que la ley hace al art.
2° de la Ley 1429 de 2010).
Para la Corte, restringir la exención
del pago de la matricula mercantil y su renovación a aquellas pequeñas empresas
jóvenes sí tiene en cuenta la capacidad contributiva y es acorde con la
progresividad de los tributos, puesto que las empresas cuyos activos sobrepasen
los $3.688.585.000 (5000 SMLMV) son sujetos pasivos de la tasa de inscripción y
renovación de la matrícula mercantil en su totalidad.  En cambio, las pequeñas empresas
jóvenes no deben cubrir este tributo los dos primeros años, para asegurar su
supervivencia y/o consolidación.
Al respecto, la Sala insiste en que es
del resorte del legislador establecer un límite siempre que este sea razonable.
En el caso analizado resulta admisible que una empresa cuyos activos sobrepasan
los 5000 SMLMV, su capacidad contributiva es superior a la de una empresa cuyos
activos no superan algunos millones de pesos. Por tanto, el trato diferenciado entre
las pequeñas empresas y las demás previstas en la legislación encuentra
sustento en que estas tienen una capacidad contributiva que no es asimilable,
de acuerdo con los activos totales que cada una tenga. Así entonces, claramente
se advierte que hay un trato distinto a sujetos pasivos en condiciones
diferentes.
No sucede lo mismo al comparar las
pequeñas empresas jóvenes (Ley 1780 de 2016) y las pequeñas empresas (Ley 1429
de 2010), ya que tanto unas y otras cuentan con la misma definición legal, es
decir, el valor de sus activos totales no sobrepasan los 5000 SMLMV y el número
de trabajadores no supere los 50. Así, aunque se trata de empresas con
características similares, las pequeñas empresas jóvenes asumirían un
tratamiento distinto al ser beneficiarias de la exención del pago de la
matricula mercantil y su renovación.
9.3.
En este orden, con el propósito de garantizar la libertad de
configuración normativa del legislador para establecer la política tributaria
del Estado, la Corte estima que en esta ocasión y con el propósito de
salvaguardar la vigencia del derecho a la igualdad, la medida de que trata el
artículo 3° de la Ley 1780 de 2016 sea examinada mediante un test débil[139],
habida cuenta que refiere a un tema tributario y compromete igualmente una
materia económica como es la libertad de empresa. Por tanto, la Sala debe verificar
que el fin de la medida y el medio empleado no están constitucionalmente
prohibidos, así como que el medio escogido sea adecuado o idóneo para alcanzar
el fin propuesto[140].
Veamos:
9.3.1. El fin de la medida. Al
respecto debe la Corte establecer si el artículo 3° de la Ley 1780 de 2016 apunta
a un fin constitucionalmente legítimo. Para conocer las razones del legislador
al otorgar este beneficio fiscal en la ley “Projoven”, la Sala acude a la
exposición de motivos del proyecto de ley 150 de 2015 Cámara y 135 Senado, en
el que el Gobierno Nacional identifica que una de las limitantes para la
inserción juvenil en el mercado laboral son las relativas al emprendimiento. Se
extrae de la Gaceta del Congreso N° 880 de 2015, lo siguiente:
“Actualmente, no
se les da mayores oportunidades a los jóvenes para desarrollar emprendimientos
y formar empresa. En cuanto a las opciones de emprendimiento de los jóvenes,
según el Global Entrepeneurship Monitor (GEM) Colombia (2006-2010), el mayor
número de emprendedores corresponde a individuos entre los 25 y 34 años de
edad. La teoría económica sugiere que los individuos más jóvenes son menos
propensos a la creación de empresas, quizás porque han acumulado un menor
capital humano, medido a partir de los años de educación y los años de
experiencia laboral”.
Así,
en los términos de la sentencia C-115 de 2017, la Ley 1780 de 2016, “constituye
un esfuerzo adicional en la formulación de medidas adicionales de fomento al
empleo y al emprendimiento juvenil de técnicos, tecnólogos y profesionales los
que, a pesar de su capacitación, no encuentran el ambiente propicio para
desarrollar sus potencialidades”.
El
legislador, al crear obligaciones tributarias y determinar las exenciones y
demás beneficios, debe tomar en consideración los límites que le imparten la
Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos. El Estado social
de derecho impone asegurar condiciones indispensables de subsistencia digna y
equitativa, especialmente respecto de quienes se encuentran en situación de
vulnerabilidad, en virtud de los principios de igualdad, solidaridad, dignidad
humana y trabajo. Como lo ha señalado la Corte, “una de las formas de
alcanzar la igualdad material es a través de acciones afirmativas en
beneficio de personas o grupos poblacionales que en razón de las dificultades
que afrontan para el ejercicio pleno de los derechos o para acceder a ciertos
bienes, requieran prerrogativas particulares, estímulos, impulso, beneficios o,
en general medidas especiales para superar dichas barreras[141]”[142]. Frente
a la realidad de que la mitad de los desempleados en Colombia son los jóvenes[143], el
Estado tiene obligaciones de respetar, proteger y garantizar de manera efectiva
que estos accedan al mercado laboral. El Gobierno y el Congreso no pueden ser
indiferentes a ciertos sectores de la población por sus condiciones sociales o
económicas, en aras de estimular el mejoramiento progresivo de las condiciones
materiales de existencia.
De
manera que la intención del legislador de fortalecer el
emprendimiento juvenil a través de la exención fiscal cuestionada, materializa
el mandato constitucional de propugnar por la creación de condiciones de
igualdad material, respecto de un grupo poblacional sensiblemente afectado por
el desempleo. El beneficio que se dirige a los jóvenes obedece a que es la
forma más plausible de restablecer la igualdad, garantizando que esta sea real
y efectiva al establecerse que el desempleo y la falta de emprendimiento aqueja
de manera desmedida a los jóvenes en Colombia más que a cualquier otra
población. De esta manera, si los jóvenes encuentran más dificultades para
acceder al mercado laboral y al emprendimiento, resulta legítimo, proporcional
e incluso garantista que los beneficios tributarios también vayan enfocados a
esta población.
Así, la medida resulta armónica con los
valores y principios consagrados en el Preámbulo y los artículos 1º y 2º de la
Carta, así como con la garantía de los derechos fundamentales a la
igualdad y al trabajo de los jóvenes, consagrados en los artículos 13 y 25 superior,
en donde el Estado debe promover mediante acciones afirmativas las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva, debiendo adoptar “medidas en favor
de grupos discriminados o marginados”. Del mismo modo, el
emprendimiento de los jóvenes es una forma como el Estado propicia la ubicación
laboral de las personas en edad de trabajar, estimula el desarrollo empresarial
de la población joven e interviene para dar pleno empleo a los recursos humanos
de las personas de menores ingresos, en los términos de los artículos 54, 333 y
334 de la Constitución[144].
Igualmente, con la medida legislativa el Estado colombiano tiende al
cumplimiento de sus deberes y obligaciones en materia de atención a las
personas desempleadas, previstas en el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, instrumento que hace parte del bloque de constitucionalidad.
Así entonces, resulta razonable que si
el legislador advierte que los jóvenes colombianos afrontan la discriminación y
tienen dificultades para su participación en la vida económica del país, por
las barreras que impiden insertarse en el mercado laboral, incentivar y
promover el emprendimiento juvenil es un fin constitucionalmente legítimo al
propiciar su inclusión en la economía colombiana. Por tanto, la medida busca
una finalidad constitucionalmente legítima, cual es la formalización, la
generación de empleo y el impulso al emprendimiento, al prever incentivos a la
formalización en las etapas iniciales de la creación de empresas jóvenes de tal
manera que aumenten los beneficios y disminuyan los costos de formalizarse.
En consecuencia, para la Corte la medida
adoptada por el artículo acusado se encuentra soportada por fines
constitucionales, en tanto que busca cumplir con lo establecido en el Preámbulo,
en los artículos 1º, 2º, º3, 25, 54, 333 y 334 superiores, como en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al impulsar el emprendimiento
de los jóvenes a través del otorgamiento de una exención en el pago de la
matricula mercantil y su renovación en el primer año después del inicio de la
actividad económica principal.
Así, dilucidado que la finalidad de la
medida se encuentra conforme con la Constitución, pasa la Sala a determinar si
la referida exención tributaria es idónea.
9.3.2. Idoneidad de la medida. Sobre
este aspecto debe examinarse si la medida es adecuada para alcanzar el fin
propuesto, es decir, debe establecerse la eficacia de la misma.
Pues bien, acudiendo una vez más a los
antecedentes legislativos, se tiene que el legislador otorgó este beneficio fiscal
considerando los resultados positivos obtenidos de la aplicación de la Ley 1429
de 2010[145], donde se alcanzó
un incremento en la formalización empresarial. Al respecto se indicó: “Es importante
señalar que, de acuerdo al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a 31 de
diciembre de 2014, se crearon 476.498 empresas adicionales al crecimiento
histórico empresarial, lo que se atribuye a las diferentes actividades
implementadas en desarrollo de la política de formalización empresarial,
particularmente de los incentivos previstos en la Ley 1429
de 2010. De manera que el tipo de incentivos propuestos incentiva el
crecimiento empresarial del país” [146].
Sobre
el particular resulta importante recordar que los beneficios tributarios deben
estar inspirados en razones de orden tributario, económico o social, que
generalmente se relacionan con: “(i) la
recuperación y desarrollo de ciertas zonas geográficas, (ii) el fortalecimiento
patrimonial de empresas que ofrecen bienes o servicios de gran sensibilidad
social, (iii) el incremento de la inversión en sectores vinculados a la
generación de empleo, (iv) la protección de ciertos ingresos laborales y de
las prestaciones de la seguridad social, así como (v) una mejor redistribución
de la renta global”[147]. En el caso
específico de la exención en el pago de la matricula mercantil, esta persigue
objetivos precisos, como es el de incentivar el emprendimiento de los jóvenes
como forma de hacer frente al desempleo al cual se ven sometidos[148]. Respecto
de la norma impugnada, se explicó que la exención tributaria como tal, atiende
al interés del Estado de incentivar la generación de empleo y la creación de
empresa a los jóvenes para hacerlos participes de la vida económica de la
Nación.
La
idoneidad de este beneficio se ve reflejada en la realidad empírica, de acuerdo
con el informe de dinámica empresarial de la Red de Cámaras de Comercio –Confecámaras-,
“en el primer trimestre de 2017 se crearon 96.611 unidades productivas: 20.676
sociedades y 75.935 personas naturales, un crecimiento de 15,2% con respecto al
año anterior. La constitución de sociedades descendió un 2,3% respecto al mismo
periodo de 2016, al pasar de 21.160 a 20.676. Por su parte, las matrículas
de personas naturales pasaron de 62.719 a 75.935, lo que representa una
variación positiva de 21,1%. (…) De las 96.611 unidades económicas creadas
en este periodo, la mayor concentración se encuentra en el sector comercio
(40%), seguido de alojamiento y servicios de comida (15%), industria
manufacturera (10%), actividades profesionales, científicas y técnicas (6,5%) y
construcción (5%). Estos 5 sectores, por su mayor participación en la estructura
de actividad económica, dan cuenta del 76,5% del total de unidades creadas. Por
su parte, los sectores que exhibieron mayor tasa de crecimiento fueron:
alojamiento y servicios de comida (36,5%), otras actividades de servicios
(31%), comercio (19,1%) y actividades artísticas y de entretenimiento (16,3%),
seguido de las actividades de salud humana y asistencia social (12,9%),
actividades de servicios administrativos y de apoyo (12,5%) y transporte y
almacenamiento (9,9%)”[149].
Resulta claro que la reducción de las cargas tributarias es un estímulo
para el emprendimiento y la formalización empresarial de los jóvenes, en la
medida que estos así tendrán menos costos de transacción asociados al inicio de
su actividad económica. Así, no cabe duda que el beneficio tributario genera un
incentivo para la vinculación de los jóvenes al mercado laboral y, por ende, a
la vida económica del país. Al disminuir los costos de la formalización de las
empresas jóvenes se potencia el emprendimiento lo que genera empleos
productivos.
No
debe perderse de vista que conforme a la misma Ley 1780 de 2016, la
exención del pago de la matricula mercantil está limitada por dos factores: (i)
que el beneficio se extienda solo a los primeros dos años de vida de la
empresa, lo que confirma que su finalidad es facilitar la supervivencia y
consolidación de las iniciativas económicas juveniles (art. 3°), y (ii) que el
beneficio esté supeditado al cumplimiento de todas las obligaciones tributarias,
laborales y mercantiles por parte de la pequeña empresa joven y al requisito de
inicio de la actividad económica con posterioridad al 2 de mayo de 2016, para
asegurar que no se acceda de manera fraudulenta a la exención (arts. 4° y 5°).
De esta manera, la medida bajo examen, si bien solo beneficia a las pequeñas empresas jóvenes, genera
fuentes de empleo por parte de las empresas creadas y, por tanto, ingresos al
fisco por cuenta de los tributos que deben pagar por los ingresos que obtendrán
las mismas, como al sistema de seguridad
social, en razón de la formalización
empresarial y del trabajo, lo cual repercute positivamente en la economía
nacional. Así, la medida de exención del pago de la matricula mercantil y su
renovación, al no impactar gravemente los recursos públicos, resulta ser un sacrificio
menor en relación con los beneficios que se obtendrán a futuro para la
sociedad. En consecuencia,
la exención de que trata el artículo 3° demandado es una medida idónea y eficaz
para alcanzar el objetivo identificado.
9.4. Teniendo en cuenta lo
expuesto, la Sala concluye que el beneficio fiscal otorgado por el legislador a
las personas y empresas jóvenes se enmarca dentro de la amplia potestad de
configuración normativa otorgada por la Constitución al legislador en materia de
exenciones tributarias. Potestad que, en este caso le permite al Estado
garantizar a los jóvenes la igualdad real de oportunidades en materia laboral a
través del comercio y la industria, asuntos íntimamente ligados al derecho al
trabajo, sin que con ello se desconozca el principio de igualdad. En ese orden,
para la Corte la exención tributaria contenida en el artículo 3° de la Ley 1780
de 2016 se encuentra justificada en términos constitucionales. En consecuencia,
por
los cargos examinados, la Corte declarará su exequibilidad.
10.
Conclusiones.
Respecto
a la aptitud de la demanda, la Sala encontró que los cargos por los vicios de
procedimiento no cumplen las condiciones mínimas para emitir un pronunciamiento
de fondo, toda vez que el actor omitió los requisitos de especificidad, certeza
y suficiencia.
En
efecto, cuando el
demandante refirió al impacto fiscal que presuntamente genera el no pago de la
matricula mercantil a que alude la norma, solo hace una enunciación sin
desarrollar una argumentación que muestre la confrontación entre el contenido
normativo demandado y las disposiciones constitucionales, soportando su
argumentación solamente en las exigencias de la Ley Orgánica 819 de 2003.
Asimismo, el
actor no argumentó si el Congreso omitió estudiar o discutir el contenido del
concepto del Ministerio de Hacienda o cuáles fueron las razones por las cuales
acogió el mismo.
De
otra parte, respecto al supuesto vicio generado por haberse tramitado el
proyecto de ley en una comisión del Congreso que no correspondía, la Corte
encontró que la censura no reunía los requisitos de especificidad y
suficiencia, por cuanto el actor se limitó a señalar que en el trámite del
proyecto de ley se vulneraron los artículos 142 y 150 superiores, sin explicar en
qué consistía la contradicción con las disposiciones constitucionales.
En
cuanto a la acusación planteada como vicio material, para la Sala si cumplieron
con los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia, motivo
por el cual se procedió al estudio de fondo de la demanda.
Al
abordar el fondo del asunto, la Corte analizó si el artículo 3º de la Ley 1780
de 2016 desconoce el principio de igualdad tributaria al establecer una
exención al pago de la matrícula mercantil y de la renovación del primer año
siguiente en favor de las llamadas pequeñas empresas jóvenes que inician su
actividad económica principal.
Este
Tribunal advirtió que la Carta Política le confiere una amplia potestad de
configuración legislativa al  establecer los tributos al Congreso de la
República,  quien goza de un margen de maniobra para crearlos, modificarlos y/o
eliminarlos, así como para regular todo lo referente a su vigencia, sujetos
activos y pasivos, hechos, bases gravables, tarifas, formas de cobro y recaudo.
Igualmente, se consideró que el legislador se encuentra facultado para conceder
beneficios tributarios y exenciones, ya sea para estimular o incentivar ciertas
actividades o comportamientos o con el propósito de reconocer situaciones de
carácter económico o social que ameriten el otorgamiento del beneficio fiscal, sin
que con ello desconozca los mandatos constitucionales.
No
obstante, para la Sala el establecimiento de exenciones por parte del
legislador debe acatar, entre otros, el principio constitucional de igualdad,
siendo la Corte Constitucional a quien le corresponde identificar si las
distinciones previstas respetaron o no este principio, ya que de lo contrario
la norma sería contraria a la Constitución.
En
ese orden, la Corte consideró que la norma demandada, por tratarse de una
medida tributaria que compromete una materia económica como la libertad de
empresa, debía someterse a un test débil de proporcionalidad.
En
el caso en concreto se encontró: (i) que el fin buscado por el legislador es
constitucionalmente legítimo pues busca fortalecer el emprendimiento juvenil al
advertir que los jóvenes colombianos tienen dificultades y afrontan
discriminaciones para participar en la vida económica del país, por las
barreras que le impiden vincularse al mercado laboral, por lo que resulta
razonable incentivar y promover el emprendimiento juvenil, en armonía con los
valores y principios consagrado en el Preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 13,
25, 54, 333 y 334 de la Constitución. (ii) En cuanto a la idoneidad de la medida,
se encontró que la reducción de las cargas tributarias es un
estímulo para el emprendimiento y la formalización empresarial de los jóvenes, por
cuanto estos así tendrán menos costos de transacción asociados al inicio de su
actividad económica. Así, no cabe duda que el beneficio tributario genera un
incentivo para la vinculación de los jóvenes al mercado laboral y, por ende, a
la vida económica del país.
La
Sala concluyó que el beneficio fiscal otorgado por el legislador a las personas
y empresas jóvenes se enmarca dentro de la amplia potestad de configuración
normativa del legislador en materia de exenciones tributaria, que en el caso de
la exención establecida en el artículo demandado, permite al Estado garantizar
a los jóvenes la igualdad real de oportunidades en materia laboral a través del
comercio y la industria, sin que esto implique el desconocimiento del principio
de igualdad tributaria.
VII.
DECISIÓN
Por
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
analizados, el artículo 3º de la Ley 1780 de 2016, “por medio
de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan
medidas para superar barreras de acceso al mercado del trabajo y se dictan
otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e.)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (e.)
ROCIO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (e.)
[1] De acuerdo
al informe secretarial a folio 177 el término de fijación en lista venció el 17
de noviembre de 2016. El concepto rendido por la Universidad de Cartagena fue
allegado el 24 de noviembre de 2016.
[2] Ministerio del Trabajo,
Ministerio de Defensa Nacional y Universidad de Cartagena (según información de
la Secretaría General de la Corte, la intervención fue presentada el 24 de
noviembre de 2016).
[3] Sentencias
C-209 de 2016, C-449 de 2015, C-795 de 2014, C-359 de 2013, C-595 de 2010 y
C-523 de 2009.
[4] De acuerdo con
el principio pro actione, “el examen de los requisitos
adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe
preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se
privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de
acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte”. Al respecto ver las
sentencias C-069 de 2009, C-508 de 2008, C-451 de 2005, C-040 de 2005, C-480 de
2003 y C-1052 de 2001.
[5] En términos
generales la carga
mínima de argumentación en las demandas de inconstitucionalidad resulta
indispensable por cuanto de no atenderse dichos presupuestos procesales podría
frustrarse la expectativa de obtener una decisión de fondo. Su exigencia
permite hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación
ciudadana. No debe olvidarse que conforme al artículo 241 superior, no
corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que
efectivamente hubieran sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que
sólo pueda adentrarse en el estudio y resolución de un asunto una vez se
presente la acusación en debida forma. Cfr. Sentencias C-081 de 2014, C-281 de
2013, C-610 de 2012, C-469 de 2011, C-595 de 2010, C-069 de 2009, C-508 de
2008, C-451/05, C-480 de 2003, C-1052 de 2001 y C-447 de 1997.
[6] Así lo ha
recogido la Corte desde la sentencia C-1052 de 2001, al indicar que las
exigencias del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 constituyen una carga
mínima de argumentación que debe cumplir todo ciudadano. Cfr. sentencias C-795
de 2014, C-533 de 2012, C-456 de 2012, C-198 de 2012, C-101 de 2011, C-029 de
2011, C-028 de 2011, C-102 de 2010, C-025 de 2010, C-372 de 2009, C-1087 de
2008, C-293 de 2008, C-922 de 2007, C-370 de 2006, C-1197 de 2005, C-1123/04,
C-901 de 2003, C-889 de 2002, C-183 de 2002 y C-1256 de 2001.
[7] Por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia
fiscal y se dictan otras disposiciones.
[8] Gaceta del
Congreso Nº 92, martes 15 de marzo de 2016, página 5. Concepto presentado por
el Viceministro de Hacienda a la Comisión Séptima del Senado.
[9] Este
acápite recoge en su esencia la sentencia C-209 de 2016.
[10] Artículo
95.9 de la Constitución.
[11] Artículo
150.12.
[12] Artículo
338.
[13] Preámbulo
de la Constitución.
[14] Artículo
2º inciso segundo de la Constitución.
[15] Artículo
2º inciso primero de la Constitución.
[16] Artículo
1º de la Constitución.
[17] Sentencia
C-505 de 1999. Cfr. SU.111 de 1997 y T-007 de 1995.
[18] Sentencia
C-445 de 1995. Cfr. C-505 de 1999.
[19] Sentencia
C-776 de 2003, que examinó la constitucionalidad de los
artículos 8º, 29 (parcial), 34, 57, 69- 74, 114 y 116 de la Ley 788 de 2002 por
la cual se expiden normas en materia tributaria y penal. Cfr. sentencia
C-492 de 2015.
[20] Sentencia
C-625 de 2003.
[21] Sentencia
C-1003 de 2004.
[22] Sentencia
C-776 de 2003.
[23] Artículo
334 de la Constitución.
[24] Sentencia
C-1064 de 2001. Examinó el artículo 2º, parcial, de la Ley 628 de 2000,
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones 2001.
[25] Sentencia
C-583 de 1996. Cfr. sentencia C-260 de 2015.
[26] Sentencia
C-260 de 2015.
[27] Sentencia
C-155 de 2003.
[28] Sentencia
C-412 de 1996.
[29] Respecto
de la relación directa entre el hecho generador y los índices de capacidad
económica, consultar las sentencia C-426 de 2005, C-169 de 2014, C-260 de 2015,
C-492 de 2015 y C-052 de 2016.
[30] Sentencia
C-987 de 1999.
[31] Sentencia C-260
de 2015. Además acogió una decisión del Consejo de Estado: “La
descripción legal, hipotética, de un hecho o conjunto de circunstancias a las
cuales la ley les asigne la capacidad potencial de dar nacimiento a una
obligación frente al Estado, de suerte que es la norma legal la que enuncia en
forma abstracta, los hechos cuyo acontecimiento producen efectos jurídicos
entre quien los realiza -contribuyente-   y el Estado. El hecho concreto
efectivamente ocurrido, de conformidad con previsión legal, se denomina hecho
imponible y, es éste el que acarrea la consecuencia de generar en cabeza del
contribuyente, determinados efectos jurídicos que se derivan del vínculo que
surge con el Estado”.  Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 14 de julio de 2000,
radicado CE-SEC4-EXP2000-N9822.
[32] “La
estructura jurídica del tributo: el hecho generador” en AA.VV. Curso de derecho
tributario, procedimiento y régimen sancionatorio, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2010, pág. 309.
[33] Sentencia
C-776 de 2003.
[34] Ibídem.
[35] Según
la expresión de John Marshall, la potestad impositiva puede envolver el poder
de destruir [“the power to tax
involves the power to destroy”]. Corte Suprema de Justicia de los
Estados Unidos. Mcculloch v. State
of Maryland. 17 U.S. 316 (1819) [a esta
expresión se ha referido la Corte Constitucional de Colombia en la sentencia
C-776 de 2003, en la cual consideró que una reforma amplia e indiscriminada del
IVA era inconstitucional]. Esta formulación debe entenderse, en todo caso, en
el sentido de que el poder impositivo envuelve el de destruir, pero sólo si no
se fijan límites o si, fijados estos, no se hacen efectivos. Por lo mismo, la
mejor reformulación de esa verdad se encuentra en un voto disidente del juez
Holmes, quien sostuvo que el poder tributario no involucra el poder de
destruir, mientras exista una Corte que defienda la Constitución [“The power to tax is not the power to
destroy while this Court sits”]. Panhandle Oil Co. vs. Mississippi ex Rel. Knox, 277 U.S. 218 (1928).
[36] Sentencia C-492
de 2015. Estudió los artículos 3º, 4º y 7º (parciales), y 10, 11, 13 y 14
(integrales) de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia
tributaria.
[37] Sentencia
C-1064 de 2001.
[38] Sentencia
T-426 de 1992.
[39] Ibídem.
[40] Sentencia C-579
de 1999, estudió los arts. 36 y 65, Ley 336 de 1996. Intervención del Estado en
el servicio público de transporte. Cfr. SU.747 de 1998.
[41] Sentencia
C-288 de 2012. Examinó el Acto Legislativo 03 de 2011, por
el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal.
[42] Ibídem.
[43] Estudio
los artículos 8, 29 (parcial), 34, 57, 69, 70, 71, 72, 73 74, 114
y 116 de la Ley 788 de 2002 (normas en materia tributaria y penal del orden
nacional). Ampliación
del IVA a varios productos de la canasta familiar que antes habían sido
excluidos.
[44]
Cfr. sentencia C-288 de 2012.
[45] Sentencias
C-509 de 2014, C-748 de 2009 y C-109 de 2002.
[46] Sentencia
C-1064 de 2001.
[47] Sentencia
T-499 de 1995.
[48] Al establecer
que el colombiano es un Estado social de derecho (C.P., artículo 1°), la Carta
hace explícito el poder deshumanizador de la pobreza y hace eco de la tesis
según la cual la autonomía humana es sólo una ilusión mientras el individuo no
haya resuelto sus necesidades materiales más básicas. En este sentido, la Corte
ha señalado que "[l]a cláusula del Estado social de derecho, tiene el
poder jurídico de movilizar a los órganos públicos en el sentido de concretar,
en cada momento histórico, un modo de vida público y comunitario que ofrezca a
las personas las condiciones materiales adecuadas para gozar de una igual
libertad" (SU.111 de 1997).
[49] Sentencia
T-1083 de 2000.
[50] Sentencia
C-776 de 2003.
[51] Sentencias
C-239 de 1997 y T-550 de 1994.
[52] Sentencia
T-667 de 2002.
[53] Sentencia
C-575 de 1992,
[54] Ibídem.
[55] Sentencia
T-572 de 1999.
[56] Fundamentación
de la Metafísica de las Costumbres y otros escritos, Ed. Porrúa S.A., México
1990, pág. 44. Cfr. sentencia T-618 de 2000.
[57] Sentencia
C-575 de 1992.
[58] Sentencia
T-881 de 2002. Acogida en la sentencia C-397 de 2006.
[59] Sentencias
C-221 de 1992.
[60] Proyecto de
Acto Reformatorio número 63. El Trabajo como valor fundamental. Autores:
Guillermo Perry, Horacio Serpa y Eduardo Verano. Gaceta Constitucional Número
23.  Marzo 19 de 1991, pág. 2.
[61] Sentencia
C-1064 de 2001.
[62] Ibídem.
[63] “Por la cual se dictan normas para
apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos
del Código Sustantivo de Trabajo”.
[64] “Por la
cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo”.
[65] “Por
medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan
medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras
disposiciones”.
[66] Roberto
Insignares Gómez. Estudios de Derecho Constitucional Tributario. Cuadernos
Fiscales. Departamento de Derecho Fiscal – Centro de Estudios Fiscales.
Universidad Externado de Colombia, 2003. Páginas 38 a 41.
[67] En
sentencia C-260 de 2015 se señaló: “los impuestos configuran una categoría
de tributo que se caracteriza por: i) ser una prestación de naturaleza
unilateral, es decir, expresan un poder de imperio en cabeza del Estado
ejercido a través de su establecimiento legal; ii) el hecho generador que lo
sustenta refleja la capacidad económica del contribuyente; iii) se cobra
indiscriminadamente a todo ciudadano o grupo social; iv) no incorpora una
prestación directa a favor del contribuyente y a cargo del Estado; v) su pago
es obligatorio, no es opcional ni discrecional; y vi) el Estado dispone de él
con base en prioridades distintas a las del obligado con la carga impositiva”.
[68] En sentencia
C-260 de 2015, citando la sentencia C-465 de 1993, se indicó que tasas son“… aquellos ingresos tributarios
que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles
en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público
correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los
costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este
servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que
lo presta. Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el
Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón
suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin
que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta. La
tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en
un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su
iniciativa, dan origen a él”.
[69] De
conformidad con la jurisprudencia y la doctrina, luego de la creación de una
tasa o una contribución especial por parte del legislador, los entes
territoriales deberán fijar las tarifas correspondientes, tablas o catálogos de
precios de dichas tasas o contribuciones especiales, sin que esto indique que
la creación les sea dada pues es el legislador en ejercicio de su poder
originario el llamado a definirlas. Así mismo, en la fijación de las tarifas
correspondientes la retribución debería idealmente tener como base el costo
marginal de largo plazo de la prestación del servicio, dejando un margen de
discrecionalidad al ente territorial para establecer una utilidad razonable (Public
Finance in Theory and Practice, Cuarta edición, 1984, Richard Musgrave y
otros, pp. 734 a 738).
[70] En sentencia
C-260 de 2015, se precisó que “las contribuciones especiales tienen como
fundamento “…la compensación que le cabe a la
persona por el beneficio directo que ella reporta como consecuencia de un
servicio u obra que la entidad pública presta, realiza o ejecuta.
Correlativamente, el sistema y el método para definir la tarifa de cada una de
estas dos especies tributarias es diferente y debe, en todo caso, ajustarse y
consultar su naturaleza específica.”. En posterior pronunciamiento reiteró la
Corte que las contribuciones especiales tienen como finalidad: “… la
compensación por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un
servicio u obra realizada por una entidad”.
[71] Sentencias
C-144 de 1993, C-495 de 1998 y C-155 de 2003. En este mismo sentido, la
sentencia C-621 de 2007 establece que: “existe un tercer significado del
término contribución que designa algunas modalidades sui generis de
tributos difícilmente clasificables en las categorías tradicionales y que
involucran la idea de un beneficio obtenido por el particular que, para
compensar ese beneficio, es obligado a efectuar un pago”.
[72] Sentencia
C-545 de 1994.
[73] Esta
Corporación también distinguido la divergencia entre estas dos clases de
tributos de la siguiente manera: “La tasa se diferencia del impuesto por dos aspectos: 1) En la
tasa existe una contraprestación, mientras que en el impuesto, por definición,
no se está pagando un servicio específico o retribuyendo una prestación
determinada; y 2) La diferencia radica en el carácter voluntario del pago de la
tasa y en el carácter obligatorio del pago del tributo”.
Sentencia C-545 de 1994.
[74] En esta
sentencia la Corte conoció de la demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 4° (parcial) de la Ley 399 de 1997, “por la cual se crea una tasa,
se fijan unas tarifas y se autoriza al INVIMA, su cobro”.
[75]
Constitución Política, artículo 150: “Corresponde al Congreso hacer las
leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 12. Establecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los
casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.
[76] Constitución Política, artículo 338: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos
deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, y las tarifas de los impuestos.// La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir
que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a
los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema
y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.//Las
leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea
el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.
[77] Cfr.
Sentencias C-335 de 1994, C-222 de 1995 y C-393 de 1996.
[78] Sentencia C-222
de 1995. En la sentencia C-341 de 1998 se señaló también: "[s]i el
Congreso tiene autoridad suficiente para establecer impuestos, tasas y
contribuciones, señalando los hechos en que se fundamenta su obligatoriedad,
las bases para su cálculo, los sujetos contribuyentes, los sujetos activos y
las tarifas aplicables, es natural que goce del poder suficiente para consagrar
exenciones y otras modalidades de trato a los contribuyentes, por razones de
política económica o para realizar la igualdad real y efectiva, a partir de la
iniciativa del Gobierno (art. 154 C.P.). [En el mismo sentido] la decisión de
restringir o eliminar una exención equivale a la decisión de gravar algo que no
estaba gravado, o que lo estaba de manera diferente, lo que significa que hace
parte de la potestad impositiva del Estado, atribuida por la Constitución al
Congreso”.
[79] Frente a los
propósitos que persigue el Estado al crear beneficios de naturaleza fiscal, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que los mismos pueden estar
inspirados en razones diferentes, de orden tributario, económicas o sociales,
tales como: “(i) la recuperación y desarrollo de áreas geográficas
deprimidas por desastres naturales o provocados por el hombre, (ii) el
fortalecimiento patrimonial de las empresas que ofrecen bienes o servicios de
gran sensibilidad social, (iii) el incremento de la inversión en sectores
vinculados a la generación de empleo masivo, (iv) la protección de ciertos
ingresos laborales y de las prestaciones de la seguridad social, así como (v)
una mejor redistribución de la renta global”. Sentencia C-1107 de 2001.
[80] En la sentencia
C-393 de 1996 se indicó que aún si no existiera la referencia expresa del
artículo 154 de la Constitución Política, el legislador podría crear exenciones
tributarias, pues “quien tiene la capacidad constitucional para crear
tributos, también tiene la de modificarlos, aumen­tarlos, disminuirlos,
suprimirlos, y señalar los casos en que por razones de política fiscal algunos
sujetos o bienes quedan eximidos de su pago y la proporción de la exención”.
[81] Sobre el
tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-341 de 1998, C-511 de
1996, C-804 de 2001, C-1060A de 2001 y C-748 de 2009.
[82] Sentencia
C-1060A de 2001.
[83] Cfr.
sentencia C-602 de 2015.
[84] Cfr. sentencia
C-748 de 2009.
[85] La sentencia
C-748 de 2009 definió este instrumento en los siguientes términos:
“Concretamente, a través de las exenciones tributarias, el legislador impide el
nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o
disminuye la cuantía de la misma, por consideraciones de política fiscal. Así,
si bien en principio, respecto del contribuyente, se concreta el hecho
generador del tributo, éste se excluye de forma anticipada de la obligación
tributaria, por disposición legal[85],
mediante una técnica de desgravación que le permite al legislador ajustar la
carga tributaria, de manera que consulte los atributos concretos del sujeto
gravado o de la actividad sobre la que recae la obligación tributaria, siempre
con sujeción a criterios razonables y de equidad fiscal”.
[86] Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-393 de 1996 y C-188
de 1998.
[87] Sentencia
C-1261 de 2005.
[88]
Cfr. Sentencia C-709 de 1999.
[89]
Sentencia C-508 de 2006.
[90]
Ibídem.
[91] Sentencia
C-007 de 2002.
[92]
Sentencia C-508 de 2006.
[93] Sentencia
C-508 de 2006: “Ahora bien, en lo que se refiere al tema de las exenciones la
Corte ha puesto de presente que la Constitución no ha consagrado un derecho a
recibir o conservar exenciones tributarias, sino que por el contrario ha
establecido un deber general de contribuir mediante el pago de tributos al
financiamiento de gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad”.
[94]
Sentencia C-403 de 2007.
[95]
Ibídem.
[96] Por tratarse de
una reiteración jurisprudencial, en este aparte la Sala reproducirá la
jurisprudencia sobre la materia, trazada en la sentencia C-657
de 2015.
[97] Cfr. sentencias
C-419 de 1995, C-711 de 2001, C-1060A de 2001, C-1170 de 2001, C-1003 de 2004,
C-913 de 2011, C-1021 de 2012, entre otras.
[98]
Sentencia C-1125 de 2008.
[99]
Sentencia C-711 de 2001.
[100] Constitución Política, artículo 363: “El sistema tributario se funda en los principios de
equidad, eficiencia y progresividad. // Las leyes tributarias no se aplicarán con
retroactividad”.
[101]
Sentencia C-397 de 2011. Cfr. sentencia C-643 de 2002.
[102]
Sentencia C-734 de 2002.
[103]
Sentencia C-1003 de 2004. Cfr., sentencias C-833 de 2013, C-169 de 2014 y C-692
de 2015, entre otras.
[104]
Sentencias C-717 de 2003.
[105] Cfr.
Sentencia C-925 de 2000. Cfr., sentencias C-188 de 1998, C-717 de 2003 y
C-397 de 2011, entre otras.
[106]
Sentencia C-1021 de 2012.
[107] Sentencia
C-862 de 2008.
[108] “Así
por ejemplo, si el juez concluye que, por la naturaleza del caso, el juicio de
igualdad debe ser estricto, entonces el estudio de la ‘adecuación’ deberá ser
más riguroso, y no bastará que la medida tenga la virtud de materializar, así
sea en forma parcial, el objetivo propuesto. Será necesario que ésta realmente
sea útil para alcanzar propósitos constitucionales de cierta envergadura.
Igualmente, el estudio de la ‘indispensabilidad’ del trato diferente también
puede ser graduado. Así, en los casos de escrutinio flexible, basta que la
medida no sea manifiesta y groseramente innecesaria, mientras que en los
juicios estrictos, la diferencia de trato debe ser necesaria e indispensable y,
ante la presencia de restricciones menos gravosas, la limitación quedaría sin
respaldo constitucional”. Sentencia C-093 de 2001.
[109] “Para
el test leve la Corte, por una parte, entra a determinar si el fin buscado y el
medio empleado no están constitucionalmente prohibidos y, por otra, a
establecer si el medio escogido es adecuado, esto es, es idóneo para alcanzar
el fin propuesto (…) tiene como fundamento el principio democrático, así como
la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones
legislativas. // La aplicación ordinaria de un test leve en el análisis de
razonabilidad tiene como finalidad exigir que el legislador no adopte
decisiones arbitrarias y caprichosas sino fundadas en un mínimo de racionalidad
(…). De ahí que preguntarse qué se busca con una norma (análisis de la
finalidad), cómo se va a lograr lo buscado (análisis del medio) y qué tan
propicia es la medida para alcanzar lo buscado (análisis de la relación
medio-fin), sean criterios elementales para determinar si la afectación de la
igualdad, u otro derecho fundamental, es razonable y, por lo tanto,
constitucional o, arbitraria, y, por lo tanto, inconstitucional”. Sentencia
C-673 de 2001. En aquella oportunidad la Corte declaró exequible el artículo 4º
del Decreto 2277 de 1979 apelando al “test intermedio de igualdad”.
[110] Cfr.,
Sentencias C-183 de 1998, C-1074 de 2002 y C-748 de 2009, entre otras.
[111] La
Corte declaró exequibles el inciso tercero y el parágrafo 2° del artículo 189
de la Ley 223 de 1995, bajo las siguientes consideraciones: “en este caso el
tratamiento legislativo se ajusta a los anteriores parámetros de
constitucionalidad. Así, si bien el hecho gravado es el consumo, lo cierto es
que la causación no coincide con tal hecho pues, por razones de recaudo, ocurre
en otros momentos, tanto para el productor nacional como para el importador. Y
esa distinción, si bien no es obligatoria, es legítima, pues no es arbitrario
que el impuesto para el producto nacional se cause a la entrega en fábrica,
mientras que para el producto extranjero se cause a su entrada al país, pues en
ambos casos, es el inicio del proceso de distribución para el consumo. Además,
según lo señalan los intervinientes, de esa manera se permite un mejor y más
eficiente cobro de este impuesto a los productos importados, objetivo de
política económica que es constitucionalmente legítimo”.
[112] En esta
sentencia se conoció la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 97
(parcial) de la Ley 223 de 1995, “por la cual se expiden normas sobre
Racionalización Tributaria y se dictan otras disposiciones”.
[113] La
Corte declaró exequible el numeral 1º del artículo 879 del Estatuto Tributario,
tal como fue adicionado por el artículo 1 de la ley 633 de 2000. En uno de sus
apartes señaló: “Bajo esta comprensión la exención está dada a favor de
todas las personas –naturales o jurídicas- que sean titulares de cuentas de
ahorro destinadas exclusivamente a la financiación de vivienda de cualquier
índole, supuesto jurídico que al margen de toda discriminación expresa una
oportunidad financiera y tributaria asequible a toda persona que disponiendo de
recursos económicos desee abrir una cuenta de ahorros de dicha naturaleza
finalística.  Nótese cómo la norma no distinguió en cuanto a destinatarios del
beneficio fiscal impugnado, toda vez que se limitó a edificar la exención a
partir del hecho generador, esto es, de la transacción financiera.  De lo cual
deviene nítidamente que esta exención está referida con exclusividad a la causa
(hecho económico) de la obligación tributaria, que no al sujeto pasivo de la
misma: el titular de la susodicha cuenta de ahorro.  Siendo esto así, ¿qué
vulneración del derecho a la equidad tributaria y a la igualdad misma podría
entrañar el texto demandado?  Pues ninguna, ya que la concreción de la exención
dependerá de la decisión que tome cada persona –con arreglo a sus capacidades
económicas, conveniencias financieras, prioridades y preferencias- de solicitar
la apertura de una cuenta de ahorro destinada exclusivamente a la financiación
de vivienda, con la subsiguiente opción de hacer los retiros que la ley prevé
como exentos.  Es decir, se trata de un beneficio predicable de todas las
personas, sin excepción, que se subsuman dentro de la hipótesis estipulada en
el texto legal censurado, por fuerza circunscrito al hecho imponible;  de lo
cual resulta bien correspondido el principio de la generalidad del tributo, por
cuanto:  la exención cobijará a todas las personas que incurran en el hecho
generador determinado por el artículo 871 del Estatuto Tributario, en armonía
con el numeral 1 del artículo 879 del Estatuto Tributario”.
[114] Cfr.,
Sentencias C-333 de 1993, C-222 de 1995, C-412 de 1996, C-188 de 1998, C-251 de
1999, C-709 de 1999, C-108 de 2000, C-291 de 2000, C-485 de 2000, C-804 de
2001, C-1107 de 2001, C-1265 de 2001, C-261 de 2002, C-643 de 2002, C-250 de
2003, C-717 de 2003, C-385 de 2008, C-173 de 2010, C-397 de 2011 y C-873 de
2013, entre otras.
[115] “De
otro lado, la exención de impuestos que se establece sobre algunas
transacciones comerciales, cuando se realizan con una entidad sometida al
control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, implica un trato
preferente en relación con el que se da a las personas jurídicas que están
sometidas a control de entidades distintas, cuyas operaciones comerciales sí
aparecen gravadas con el impuesto a las ventas, sin que existan justificaciones
razonables y objetivas para establecer la diferenciación, pues lo que en
esencia se hace es tratar en forma diferente la misma actividad. //El supuesto
de hecho sobre el que se establece la discriminación: que la entidad esté
sometida a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria o que no lo
esté, es irrelevante para adoptar un diferencia de trato, y en consecuencia, la
norma demandada viola también el artículo 13 de la Constitución”.
[116] La
Corte declaró exequible el inciso 3 del numeral 7 del artículo 206 del Estatuto
Tributario, “en el entendido que la exención allí prevista –rentas exentas
de trabajo para Magistrados de Tribunal- se extiende también a los magistrados
auxiliares de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo
de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura y a los magistrados de los
Consejos Seccionales de la Judicatura”.
[117] “De
otra parte, la Corte ha establecido que el principio de equidad se erige en límite
del ejercicio de la potestad de configuración normativa de que goza el
legislador en materia tributaria , de manera que no le es dado imponer, por
ejemplo, cargos o beneficios manifiestamente inequitativos. // En efecto,
conforme al principio de equidad tributaria, los gravámenes deben ser aplicados
a todos los sujetos que tengan capacidad contributiva y que se hallen bajo las
mismas circunstancias de hecho, con lo que se garantiza el sostenimiento del
equilibrio frente a las cargas públicas. Este planteamiento, ha sido recogido a
través de la construcción del principio de generalidad que implica que el
universo de los sujetos pasivos del tributo debe comprender a todas las
personas que tengan capacidad contributiva”.
[118] “En
este orden de ideas, por violación del derecho de igualdad (art. 13 CP) y del
principio de equidad tributaria (art. 363 CP), la Corte declarará inexequibles
las expresiones demandadas. En consecuencia, a partir de la presente sentencia
todas las operaciones de factoring realizadas por personas naturales o
jurídicas debidamente inscritas, cuyo objeto social principal sea este tipo de
operaciones, estarán exentas del gravamen a los movimientos financieros”.
[119] Ley 1727 de
2014, “Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan
normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las
Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones”, artículo 30: “El
comerciante que incumpla con la obligación de renovar oportunamente su matrícula
mercantil estará sujeto a las sanciones previstas en el artículo 37 del Código de
Comercio para quienes ejercen profesionalmente el comercio, sin estar matriculado
en el registro mercantil. La sanción será impuesta por la Superintendencia de
Industria y Comercio, de acuerdo con las disposiciones reglamentarias
vigentes”.
[120] Código de
Comercio, artículo 37: “La persona que ejerza profesionalmente el comercio
sin estar inscrita en el registro mercantil incurrirá en multa hasta de diez mil pesos,
que impondrá la Superintendencia de Industria y Comercio, sin perjuicio de las
demás sanciones legales. La misma sanción se aplicará cuando se omita la
inscripción o matrícula de un establecimiento de comercio”. El valor de
esta multa actualmente es de 17 smlmv de conformidad con el artículo 11 del
Decreto 2153 de 1992, “por el cual se reestructura la Superintendencia de
Industria y Comercio”, según el cual: “5. Imponer a las personas que ejerzan
profesionalmente el comercio, sin estar matriculadas en el registro mercantil,
multas hasta el equivalente de diecisiete (17) salarios mínimos mensuales
legales vigentes al momento de la imposición de la sanción”.
[121] La ley
mercantil distingue entre la “matrícula mercantil”, que es el registro de la
condición de comerciante, y el “registro mercantil” que es la anotación de los
actos, libros, y documentos respecto de los cuales la ley exige publicidad.
[122]
Sentencia C-621 de 2003.
[123] “Por la cual
se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir
títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector
público nacional y se dictan otras disposiciones”.
[124] “Por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones”.
[125] En sentencia
C-144 de 1993, la Corte estudió dos demandas de inconstitucionalidad contra los
artículos 119 y 124 de la Ley 6ª de 1992 “por la cual se expiden normas en
materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública
interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se
dictan otras disposiciones”, considerando que “Dado que el servicio se vincula principalmente con la obligación
de la matrícula mercantil, su renovación y la inscripción de los documentos que
la ley determine efectuar en el registro mercantil, y que en relación con todos
estos actos se llega a conocer el monto de los activos y del patrimonio del
comerciante, así como el valor de sus establecimientos de comercio, el sistema
y método identificado en la Ley busca que el costo se distribuya de acuerdo con
escalas diferenciales dependientes de los indicados factores. La carga impositiva
- en este caso dirigida a la recuperación del costo de un servicio - debe
graduarse de conformidad con la capacidad del sujeto, medida objetivamente a
partir de los mencionados parámetros. Entre un método y sistema uniforme y otro
diferencial, se optó por éste último. No puede desconocerse que el órgano
legislativo haya dejado de intervenir - y de manera decisiva - en la
construcción normativa de la tarifa”.
[126]
Gaceta del Congreso N° 880 del 5 de noviembre de 2015. Exposición de motivos.
[127] Ibídem.
[128]
Ibídem.
[129] Ley 1429 de
2010, artículo 7°: “Progresividad en la matrícula
mercantil y su renovación. Las pequeñas empresas que inicien
su actividad económica principal a partir de la promulgación de la presente
ley, pagarán tarifas progresivas para la matrícula mercantil y su renovación,
de acuerdo con los siguientes parámetros: // Cero por ciento (0%) del total de
la tarifa establecida para la obtención de la matrícula mercantil en el primer
año de desarrollo de la actividad económica principal. // Cincuenta por ciento
(50%) del total de la tarifa establecida para la renovación de la matrícula
mercantil en el segundo año de desarrollo de la actividad económica principal.//
Setenta y cinco por ciento (75%) del total de la tarifa establecida para la
renovación de la matrícula mercantil en el tercer año de desarrollo de la
actividad económica principal.// Ciento por ciento (100%) del total de la
tarifa establecida para la renovación de la matrícula mercantil del cuarto año
en adelante del desarrollo de la actividad económica principal”.
[130] Gaceta
del Congreso N° 880 del 5 de noviembre de 2015. Exposición de motivos.
[131] http://www.ccb.org.co/Inscripciones-y-renovaciones/Tarifas-2017
[132] La
DIAN, Ministerio de Comercio, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Defensa
Nacional, Universidades del Rosario, Cartagena, El Bosque y Externado de
Colombia.
[133] Sentencia C-709 de 1999.
[134] Sentencia
C-776 de 2003.
[135] Sentencia
C-1261 de 2005. De acuerdo con este criterio, la Corte ha señalado que las
normas tributarias que prevén exenciones, cuando no responden a un criterio
objetivo de diferenciación, resultan violatorias del derecho a la igualdad:
“La Corte no excluye que algunas exenciones o beneficios fiscales tengan una
justificación atendible y puedan por lo tanto adoptarse. Lo que se quiere
significar es que sólo pueden introducirse como instrumentos dirigidos a
configurar materialmente la carga tributaria de manera técnica, justa y
equitativa. Por el contrario, cuando la exención o beneficio fiscal, no tiene
razón de ser distinta de la mera acepción de personas, ella se presenta contraria
a la generalidad del tributo y, frente a los obligados que se encuentran en la
misma relación con el hecho imponible, como clara afrenta al principio de
igualdad en la carga tributaria. El deber cívico de contribuir con el erario,
con arreglo a la capacidad económica y en los mismos términos fijados por la
ley, se predica por igual de las personas que se encuentran en la misma
situación contemplada por la norma. En este caso, el indicio de inequidad surge
de limitar el alcance de una exención a un concepto que también cabe predicar
de otro sujeto que, sin embargo, se excluye del beneficio fiscal. La Corte debe
precisar si la exclusión del mencionado beneficio tiene una razón de ser que la
haga admisible.” Sentencia C-183 de 1998.
[136]Sentencia
C-1261 de 2005.
[137] Sentencia
C-717 de 2003.
[138] “Para
que se pueda hablar de violación del derecho a la igualdad ante la ley, es
necesario que los individuos o grupos que son objeto de comparación se
encuentren en idénticas circunstancias y que además no exista razón alguna para
otorgar trato preferente a unos frente a otros”. Sentencia C-709 de 1999.
[139]
“El test leve busca evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del
legislador, es decir, decisiones que no tengan un mínimo de racionalidad. El
test leve ha sido aplicado por este tribunal en casos en que se estudian
materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en
que está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en
cabeza de un órgano constitucional, o en los cuales se trata de analizar una
normatividad anterior a la vigencia de la Carta de 1991 derogada pero que surte
efectos en el presente, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto
demandado, no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión.”.
Sentencia C-015 de 2014.
[140] En sentencia
C-115 de 2017, la Corte recordó que “el juicio de proporcionalidad de intensidad
débil impone determinar, inicialmente, si la medida (i) persigue una
finalidad constitucional legítima o no prohibida por la Constitución. En caso
de ser ello así, se requiere además establecer si (ii) el medio puede
considerarse, al menos prima facie, como idóneo para alcanzar la finalidad
identificada. La Corte ha considerado pertinente aplicar este juicio cuando se
juzgan, entre otras, medidas adoptadas en desarrollo de competencias
constitucionales específicas o de naturaleza tributaria o económica”.
[141] Las
acciones afirmativas de igualdad son “(…) políticas o medidas dirigidas a
favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o
reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan,
bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un
grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación”: Corte
constitucional, sentencia C-964/03.
[142] Sentencia
C-115 de 2017.
[143] un estudio sobre
la situación de la juventud y el mercado laboral, realizado por el Departamento
Nacional de Planeación, donde se advierte que uno de cada dos desempleados en
Colombia es menor de 29 años, por lo que prácticamente la mitad de desempleados
en el país son jóvenes: “​​​​A febrero de 2016
el número de jóvenes desempleados en Colombia llegaba a 1.106.000. Entre
enero de 2010 y febrero de 2016 el desempleo juvenil pasó de 20% a 15,5%.​//
El 49,9% de los desempleados en el país son menores de 29 años, es
decir de cada dos colombianos que no tienen trabajo, uno es un joven. // Del
millón 106 mil jóvenes desempleados en Colombia, el 37% tiene algún tipo de
educación superior, el 55% se logró graduar de bachiller, pero no ha podido
iniciar estudios técnico o universitario y el 8% restante estudiaron apenas
hasta primaria o no tienen ningún estudio.//
Las ciudades con mayor tasa de desempleo
juvenil son Cúcuta con 21,5%, Ibagué 21,4%, Pereira 19,5%, Cali 19,4%, Pasto
18,3%, Medellín 18,2%, Barranquilla 17,4%, Cartagena 17,2%, Manizales 16,9% y
Villavicencio 16,1%.// Si bien en los últimos 5 años el desempleo juvenil ha
bajado sustancialmente, al pasar de 20% a 15,5% entre enero de 2010 y
febrero de 2016, el reto sigue siendo enorme. Así lo revela un estudio del
Departamento Nacional de Planeación (DNP) con base en cifras del Dane. // “Entre
el 2010 y el 2014 Colombia mejoró cobertura de educación superior. La tasa pasó
de 37,1% al 47%. Pero ahora tenemos el reto de que los jóvenes se formen en
carreras que el mercado laboral necesita. En la actualidad hay alrededor de
410.000 jóvenes con educación superior que están desempleados”.// Entre el
año 2.000 y el 2016 el número de estudiantes en instituciones de educación
superior se duplicó pasando de uno a dos millones, incluyendo técnicos,
tecnólogos y profesionales.// Sin embargo, otro reto que sigue presente es el
acceso a la educación superior, según las cifras, alrededor de 610.000 jóvenes
desempleados solo tienen una formación académica de bachillerato. Si bien cada
año se gradúan 472.000 bachilleres tanto en colegios públicos como en privados,
apenas un 25% entra a las universidades, es decir, 117.500 alumnos.// “En
los últimos 6 años el país creó 700.000 nuevos empleos para los jóvenes, de
estos 400.000 han sido para las mujeres y 300.000 para los hombres, no
obstante, las cifras nos siguen mostrando que el desempleo juvenil afecta más a
las mujeres, una evidencia es que hoy 643.000 mujeres jóvenes no tienen
trabajo. La cifra de desempleados jóvenes hombres es de 463.000, 180.000
menos”. https://www.dnp.gov.co/Paginas/Ranking-de-las-ciudades-con-mayor-desempleo-juvenil.aspx (mayo 02 de 2016).
[144] La
Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas sancionó en 1996 la
resolución que aprueba el Programa de Acción Mundial para los Jóvenes y la que
se reconoce a las y los jóvenes como un recurso humano importante para el
desarrollo económico y la innovación tecnológica. A través de esta Resolución,
la Organización de Naciones Unidas exhortó a los Estados Miembros a aplicar el
Programa, emprendiendo las acciones pertinentes que en él se describen.
[145] Es de anotar que la Ley 1429 de
2010 también incluía un beneficio de pago progresivo de aportes parafiscales, además de la exención tributaria
progresiva de la matrícula mercantil.
[146] Gaceta
del Congreso N° 880 de 2015. Exposición de Motivos.
[147] Sentencia
C-913 de 2011.
[148]
En la Gran
Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), donde se recoge información sobre las
condiciones de empleo de las personas, el DANE informó sobre
los indicadores y el comportamiento del mercado laboral de los jóvenes de 14 a
28 años, así: “La Tasa Global de Participación
para las mujeres jóvenes de 14 a 28 años fue de 50,1% y la Tasa de Ocupación
fue 38,4% en el trimestre móvil diciembre de 2016 - febrero de 2017. En el
trimestre móvil diciembre de 2015 y febrero de 2016 estas tasas fueron: 51,4% y
39,3% respectivamente. // En el trimestre móvil diciembre de 2016 – febrero de
2017 la población entre 14 y 28 años registró una tasa global de participación
de 58,6%, mientras que en el trimestre móvil diciembre de 2015 - febrero de
2016 fue de 59,7%. La  tasa de ocupación pasó de 49,5% a 48,5% en el
trimestre móvil diciembre de 2016 – febrero de 2017. La tasa de desempleo pasó
de 17,1% a 17,2% en el trimestre móvil diciembre de 2016 - febrero de 2017. //
En los hombres jóvenes de 14 a 28 años la tasa de desempleo fue 12,7%, en el
trimestre móvil diciembre de 2015 - febrero de 2016 fue 12,1%. La Tasa Global
de Participación para los hombres  jóvenes de 14 a 28 años fue de 67,0% y
la Tasa de Ocupación fue 58,5% en el trimestre móvil diciembre de 2016 -
febrero de 2017. En el trimestre móvil diciembre de 2015 y febrero de 2016
estas tasas fueron: 67,8% y 59,6% respectivamente”. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/mercado-laboral/mercado-laboral-de-la-juventud
[149] http://www.confecamaras.org.co/noticias/522-15-2-aumento-la-creacion-de-empresas-en-el-primer-trimestre-de-2017