C-505-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-505/07
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: expediente D-6590
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 98 de la Ley 715 de 2001
Actor: Ramón Esteban Laborde Rubio
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
cuatro (4) de julio de dos mil siete (2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Doctores Rodrigo Escobar Gil, -quien la preside-
Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra
Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere esta sentencia con fundamento
en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Ramón Esteban Laborde Rubio
Morales demandó la inconstitucionalidad del artículo 98 de la Ley 715 de 2001
por considerar que el mismo es violatorio de los artículos 1º, 2º, 13, 40, 1,
243, 286, 287, 288, 311, 316 y 330 de la Constitución Política.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto del artículo acusado, y se subraya y resalta el aparte
demandado.
Artículo 98. Corregimientos
departamentales. La población de los corregimientos departamentales existentes
a la expedición de la presente ley en los nuevos departamentos creados por la
Constitución de 1991, que no estén dentro de la jurisdicción de un municipio o
distrito, se tendrá en cuenta en los cálculos correspondientes para la
distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones. Los
recursos para estos corregimientos serán administrados por los departamentos,
quienes serán los responsables por la prestación de los servicios.
III. LA DEMANDA
El demandante señala que en Sentencia C-141
de 2001 la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 21 del Decreto
2274 de agosto de 2001, artículo que autorizaba a los departamentos de
Amazonas, Vaupés, y Guainía para ejercer sus competencias a través de los corregimientos
departamentales. No obstante, la declaración de inexequibilidad no tuvo efectos
inmediatos, sino que la Corte otorgó un plazo de dos legislaturas al Congreso
para que produjera la normativa correspondiente, vencido el cual la disposición
debía retirarse del ordenamiento jurídico.
A su juicio, el artículo demandado
reproduce el contenido normativo de la disposición declarada inexequible, pues
mantiene la posibilidad de que existan porciones de territorio distintas a las
señaladas por la Constitución, a través de las cuales los departamentos ejercen
sus competencias y a cuyos habitantes se niega la posibilidad de elegir
autoridades locales. Sostiene que el 20 de julio de 2002 se hizo efectiva la
declaración de inexequibilidad de la norma.
No obstante, indica que cuando la norma fue
aprobada por el Congreso, ya se tenía certeza sobre la decisión de la Corte
Constitucional, razón por la cual resulta inconstitucional que la disposición
acusada hubiera i) permitido la existencia de porciones de territorio
sustraídas del régimen de la administración territorial; ii) privado a sus
habitantes de elegir autoridades locales, y iii) asignar a los departamentos la
competencia de manejo de dichas unidades territoriales.
Considera que aquella medida es contraria
al régimen territorial del Estado colombiano y al esquema de descentralización
y desconcentración previsto en los artículos 1º, 2º, 13, 40-1, 40-2, 286, 287,
288, 311, 316 y 330.
Indica que las entidades territoriales
creadas por la Constitución: los departamentos, los municipios, los distritos y
los territorios indígenas gozan de autonomía en el manejo de sus negocios y que
la medida atacada vulnera ese esquema de organización pues:
a)
Vulnera los artículos
311 y 330 de la Carta, ya que no constituye una unidad territorial de las
establecidas por el constituyente-.
b)
Vulnera los artículos
1º, 2º, 13, 40-1, 40-2, 316 y 330 superiores, porque afecta el derecho de
participación de los habitantes de dichos territorios respecto del ejercicio de
sus derechos democráticos.
c)
Afecta los artículos
286, 287 y 288 de la Constitución porque vacía de contenido el principio de
autonomía local al entregarle el manejo de los territorios afectados a una
autoridad de orden zonal, como es el departamento, sin que exista la debida
concurrencia con otras entidades del nivel local.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Intervención
de la Federación Colombiana de Municipios
Gilberto
Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la Federación de la referencia, dentro de
la oportunidad procesal pertinente, intervino en el proceso para pedir a la
Corte que conserve en el ordenamiento la disposición acusada.
A su juicio,
luego de considerar el contenido de la declaración de inexequibilidad de la
norma, la alternativa que debía operar era la declaratoria de
inconstitucionalidad diferida, por cuanto el legislador cuenta con múltiples
posibilidades para regular el tema. No obstante –dice- de la revisión de la
legislación pertinente no se observa que el legislador haya regulado la materia
dentro del plazo conferido por la Corte, lo cual deriva en la
inconstitucionalidad de la medida.
Con todo
–agrega-, la disposición acusada no se refiere a los corregimientos
departamentales como institución, no se ocupa de sus autoridades o
funcionamiento, ni de su territorio, sino que se limita a extender a los
pobladores de dichos territorios los beneficios del sistema general de
participaciones, determinando que los recursos que les corresponden serán
trasferidos a los departamentos y que estos serán los responsables por la
prestación de los servicios.
A su juicio,
la discusión en este caso no se puede extender hasta la problemática de si es
posible que el departamento administre o canalice recursos de los municipios,
pues en otros casos de la Ley 715 como en el de la educación, tal procedimiento
es viable.
Sin embargo,
la demanda no se dirige a cuestionar el texto de la norma acusada, sino la
perpetuación de los corregimientos departamentales, por lo que el estudio debe
limitarse al texto del artículo 98. A su juicio, los efectos de retirar la
norma del ordenamiento serían más perjudiciales que los dejarla vigente, pues
ello dejaría en la desprotección a los habitantes de dichos territorios.
Por ello,
considera que la norma debe mantenerse, pero condicionada a que la población
que no esté adscrita a un municipio o a un distrito sea tenida en cuenta para
la distribución de los recursos del sistema general de participaciones y que
los servicios que requieran serán prestados por el departamento.
2.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación
Por fuera
del término procesal previsto, intervino en el proceso el doctor Andrés
Montealegre Sarasti, en representación del Departamento Nacional de Planeación,
con el fin de solicitar la declaración de exequibilidad de la norma en comento.
El
interviniente precisa que el fin de la norma no es la creación de una nueva
entidad territorial, o la perpetuación de la que fue declarada inexequible por
la Corte, sino que su objetivo tiene que ver con el cálculo poblacional para
efectos de la distribución de los recursos según el Sistema General de
Participaciones.
En efecto,
dice que dicho sistema, creado por el Acto Legislativo 01 de 2001, fue regulado
por la Ley 715 de 2001. Precisa que uno de los componentes del sistema está
dedicado a asignaciones especiales y que en este rubro se encuentran los
anteriores corregimientos departamentales. Así pues, la finalidad de la norma
es permitir que la población de dichos territorios cuente con una asignación de
los recursos del Sistema General de Participaciones. Por ello, dice el DNP, de
declararse la inexequibilidad de la disposición, las personas que habitan
dichos territorios quedarían sin asignación de recursos. Reitera que la
disposición acusada no crea una nueva entidad territorial, sino que persigue
proteger a la población de esos territorios cuya regulación desapareció por
virtud de la providencia de la Corte Constitucional.
Aclara que
la norma acusada, en tanto que no crea una nueva entidad territorial, porque
para ello se requeriría cumplir con los requisitos señalados en la Ley, no le
asigna a los corregimientos departamentales las funciones del municipio. Llama
la atención sobre el hecho de que no siendo los corregimientos departamentales
entidades territoriales, no podría el actor hablar de autonomía de dicha unidad
administrativa. En esas condiciones, tampoco pueden ejecutar políticas públicas
ni ejercer funciones a nivel local. Por ello el llamado a desarrollar esas
zonas es el Departamento.
3.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Fuera de la
oportunidad legal prevista y en representación del Ministerio de la referencia,
intervino en el proceso la abogada Ana María del Pilar Nieto Nieto, con el fin
de solicitar la declaración de exequibilidad de la norma acusada.
A su juicio,
la norma no recae sobre los corregimientos departamentales, sino sobre la
población que los ocupaba para el 21 de diciembre de 2001. Asegura que a raíz
de la sentencia C-141 de 2001, dichos corregimientos dejaron de existir, pero
por disposición del artículo 356 de la Carta, su población no puede quedar por
fuera del Sistema General de Participaciones.
Sostiene que
los departamentos deben distribuir los recursos asignados por el SGP y que
entre ellos se encuentran los destinados a cubrir las necesidades de la
población que integraba los corregimientos departamentales. Por ello, la
obligación recae en el departamento, pues estos últimos no son entidades
territoriales autónomas.
En
conclusión, sostiene que la norma no perpetúa los corregimientos
departamentales, sino que está destinada a su población, que éstos no existen
como entidades territoriales, por lo que no son autónomos en el manejo de sus
recursos y que los departamentos también están autorizados para administrar los
recursos destinados al cubrimiento de sus necesidades.
A lo
anterior agrega que la disposición acusada no es la que impide que los antiguos
territorios de los corregimientos departamentales se integren a la organización
territorial, sino la omisión del Congreso respecto de lo ordenado en la
Sentencia C-141 de 2001. No obstante, a raíz de dicha omisión, no puede dejarse
en el desamparo a los habitantes de esas zonas del país.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En la oportunidad procesal prevista, el señor
Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, rindió el concepto de
rigor en el proceso de la referencia y solicitó a la Corte declararse inhibida
para emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
A juicio del Ministerio Público, el cargo de la
demanda se funda en que, para el demandante, la norma acusada avala la
existencia de los corregimientos departamentales como parte de la estructura
del Estado. No obstante, el contenido de la norma se limita a reconocer que al
momento de expedición de la Ley 715 de 2001 existía una población que no estaba
dentro de la jurisdicción de un municipio o un distrito, pero que tuvo en
cuenta para efectos de la distribución de los recursos del SGP. En estas
condiciones, la disposición acusada no está perpetuando dichas entidades
territoriales, sino protegiendo a la población de entidades desaparecidas.
En la medida en que el cargo de inconstitucionalidad
no se deriva del texto de la disposición demandada, la hipótesis objeto de
demanda es apenas deducida por el actor y no permite confrontación con el texto
de la Carta.
De igual forma, el Procurador descarta que el artículo
acusado sea una reproducción del artículo 21 del Decreto 2274 que fue declarado
inexequible por la Corte, pues sus componentes normativos son claramente
distintos.
Por último, señala que muchas normas de la Ley 715
hacen alusión a los corregimientos departamentales, por lo que el artículo 98
no es el único que reconoce la necesidad de garantizar la inclusión de su
población en el cálculo del reparto del Sistema General de Participaciones. Con
todo, lo que no puede permitirse es que por razón de la inexequibilidad de la
norma se deje desprotegida la población que habita dichos territorios.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia de la Corte
Por dirigirse la demanda contra una disposición que
forma parte una Ley de la República, la Corte Constitucional es competente para
decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4
de la Constitución Política.
2. Inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva de
la demanda
Mediante reciente Sentencia C-398/07, esta Corporación
se inhibió de emitir concepto de fondo respecto de una demanda presentada
contra el artículo que ahora es objeto de impugnación.
Las razones fundamentales de la inhibición tuvieron
que ver con la falta de certeza del cargo de inconstitucionalidad. En efecto,
en la citada sentencia, la Corte  consideró que los cargos del accionante,
según los cuales la norma acusada era inexequible porque perpetuaba en el
régimen jurídico la institución de los corregimientos departamentales, carecía
de certeza respecto del artículo acusado, pues ninguno de los elementos
estructurales de la norma denotaba la intención del legislador de conservar en
el ordenamiento dichos corregimientos. De acuerdo con la Corporación, el fin de
la norma era el de regular la distribución de recursos del Sistema General de
Participaciones en relación con la población habitante de los mismos, a efectos
de evitar que dicha población fuera excluida del reparto de ese capital
público, pero no el de definir asuntos atinentes “a la existencia o
permanencia de los  mencionados corregimientos, a la definición de
competencias, a la asignación de recursos en tanto entidad territorial, etc”[1].
A juicio de la Corte, el cargo esbozado por el demandante
no era predicable de la norma acusada, pues el objeto de la misma “tal como
se desprende de su texto, y lo confirman algunos de los intervinientes y el
Procurador General, es la de garantizar que la población de los corregimientos
departamentales sea tenida en cuenta en el cálculo de distribución de los
recursos del sistema general de participaciones, así como la de permitir que
dichos recursos sean administrados por los gobernadores”[2].
Para la Corte, en suma, de los elementos
estructurales de la disposición no se vislumbra elemento alguno que “haga
alusión a la decisión del legislador de mantener en el ordenamiento jurídico la
figura de los corregimientos departamentales. Como la disposición acusada se
encamina exclusivamente a que las autoridades competentes tomen en cuenta la
población de dichos territorios para efectos del reparto de recursos de la
Nación, los cargos de la demanda resultan inciertos, pues no se derivan
lógicamente del contenido normativo del artículo 98”[3].
Los argumentos de la demanda de esta referencia
difieren ligeramente de los que fueron analizados en la Sentencia C-398/07,
pero coinciden en lo fundamental: que por disposición del artículo 98 de la Ley
715 de 2001, el Congreso de la República habría mantenido en el ordenamiento
jurídico la institución de los corregimientos departamentales, pese a la
declaratoria de inexequibilidad que de los mismos entró a regir cumplidas las
dos legislaturas desde la expedición de la Sentencia C-141 de 2001.
En efecto, en la parte argumental de la demanda, el
actor de esta oportunidad esboza las consecuencias jurídicas -todas ellas
inconstitucionales- que se derivan de la conservación en el ordenamiento
jurídico de los corregimientos departamentales, consideraciones que dependen
precisamente de esa premisa sobre la que la Corte decidió inhibirse.
Así las cosas, dado que en lo fundamental de la
argumentación los cargos de inconstitucionalidad de la demanda de esta referencia
coinciden con los que fueron objeto de fallo inhibitorio por parte de la Corte
Constitucional, esta Corporación se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo
respecto de los mismos.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declararse INHIBIDA para fallar el presente
proceso, de conformidad con los argumentos presentados en la parte motiva de
esta sentencia, a propósito de los defectos sustantivos de los cargos de
inconstitucionalidad formulados por el demandante.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C- /07 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[2] Ibídem
[3] Ibídem