C-996-01
Sentencia C-954/01
Sentencia C-996/01
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y FUNCION ADMINISTRATIVA-No
desconocimiento de principios e interés general
La Procuraduría General de la Nación
es un organismo de control, independiente y autónomo, de carácter
administrativo, y, en ese orden de ideas, no puede desconocer los principios de
orden constitucional que rigen  la función administrativa y el presupuesto,
según el cual esa función se encuentra al servicio de los intereses generales.
De ahí, que se hayan establecido controles para que la actividad de los
servidores del Estado, se enmarque dentro de los imperativos de la igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad “mediante
la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.
CONTROL INTERNO EN LA
ADMINISTRACION PUBLICA
ACCION DISCIPLINARIA-Titularidad/CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO-Naturaleza
y finalidad
CONTROL DISCIPLINARIO Y CONTROL DE GESTION DE LA FUNCION
ADMINISTRATIVA-Distinción
CONTROL INTERNO EN ENTIDAD PUBLICA-Finalidad
CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO Y CONTROL INTERNO DE GESTION-Distinción
No hace falta un esfuerzo especial
para advertir que el control disciplinario interno y el control interno de
gestión, aunque tienen la misma finalidad cual es contribuir al servicio de los
intereses generales del Estado estableciendo mecanismos para la adecuada y
correcta gestión administrativa, difieren sustancialmente en los objetivos.
Mientras el control disciplinario consiste en el poder punitivo del Estado
frente a la violación de la Constitución, la ley o el reglamento, por parte de
los servidores públicos lo que le permite vigilar la conducta oficial de las
personas que desempeñan funciones públicas, el control interno de gestión se
encuentra encaminado a lograr la modernización de la administración pública y
el mejoramiento de la capacidad de gestión de sus instituciones, tendiente a la
consecución de mayores niveles de eficiencia en todos los órganos y entidades
del Estado.
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
INTERNO
INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Competencia funcional
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Vigilancia superior/PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Ejercicio preferente del poder disciplinario
El carácter de superior que le
atribuye la norma constitucional a la competencia del Procurador General de la
Nación, indica la existencia de jerarquías inferiores encargadas de la
vigilancia de la conducta oficial de los servidores del Estado.
FUNCION DISCIPLINARIA-Desconcentración
No resulta contrario a la Carta la
radicación de competencias del ejercicio del poder disciplinario en otros
órganos y entidades del Estado. Al contrario, esa desconcentración de la
función disciplinaria hace más efectiva la vigilancia de la conducta oficial de
los servidores del Estado en todas las ramas y órganos del poder público. Así
el control disciplinario puede cumplir con sus finalidades y objetivos, pues,
como lo ha dicho esta Corporación, se trata de un presupuesto necesario para
que en un Estado de Derecho se garantice el buen nombre y la eficiencia de la
administración, y se asegure que quienes ejercen la función pública lo hagan en
beneficio de la comunidad y sin detrimento de los derechos y libertades de los
asociados.
FUNCION DISCIPLINARIA-Ejercicio interno y externo
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Funciones exclusivas
Referencia:
expediente D-3464
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 48, 49, 57 y 61, incisos primero y
segundo de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código Unico
Disciplinario”
Demandante:
Hugo Hernando Bernal Vallejo
Magistrado
ponente :
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá,
D.C.,  diecinueve (19) de septiembre de dos mil uno (2001).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el
artículo 241-4 de la Constitución Política, el ciudadano Hugo Hernando Bernal
Vallejo, demandó los artículos 48, 49, 57 y 61, incisos primero y segundo de la
Ley 200 de 1995 “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”.
Por
auto de 5 de abril del año 2001, el magistrado sustanciador admitió la demanda
presentada, en consecuencia ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo,
dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera
su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la
República y al señor Presidente del Congreso de la misma, con el objeto que si
lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma
demandada.
II.      NORMAS DEMANDADAS
El
siguiente es el texto de las normas demandadas, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 44156 de 20 de diciembre de 1995. Se subraya la parte
acusada.
Ley 200 de 1995
(julio 28)
“Por
la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”
DECRETA:
“Artículo 48.-  Control disciplinario
interno. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la rama
judicial debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de
conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten
contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador.
Artículo 49.-  Significado de Control
Interno.  Cuando en este código se utilice la locución “control
interno o control interno disciplinario de la entidad” debe entenderse por tal
la oficina o dependencia que conforme a la ley tenga a su cargo el ejercicio de
la función disciplinaria.
Artículo 57.-  Competencia para
adelantar la investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria
se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el
funcionario que señale el jefe de la entidad o de la dependencia regional o
seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La
investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este código.
Artículo 61.-  Competencia funcional.
Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve,
fallar el proceso en única instancia.
Cuando se trate de la comisión de
falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la
seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia,
en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.
Respecto de los funcionarios de la rama
judicial serán competentes para investigar y sancionar las salas
jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los
consejos seccionales según el caso. A los empleados de la misma rama los
investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin
perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la
Nación”.
III.    DEMANDA
Para el ciudadano
demandante las normas de la Ley 200 de 1995 demandadas, son violatorias del
artículo 277 numeral 6 de la Constitución Política, porque la función
disciplinaria se la ha conferido la Carta en forma exclusiva y excluyente al
Procurador General de la Nación, directamente o por medio de sus delegados o
agentes. Por ello, a su juicio, las normas acusadas al otorgar funciones disciplinarias
a las Oficinas de Control Disciplinario Interno y a los jefes inmediatos para
fallar disciplinariamente en las faltas leves, y a los jefes de la dependencia
o de la seccional o regional para fallar las faltas graves o gravísimas,
desconoce abiertamente la función que la Constitución otorga a la Procuraduría.
Considera el actor
que no existe fundamento constitucional para las Oficinas de Control
Disciplinario Interno, porque el control interno que establece el artículo 209
Superior, invocado por el legislador como fundamento para expedir el Código
Disciplinario Unico, se encuentra referido a las autoridades administrativas
que deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines
del Estado, los cuales no se consiguen a través de una ley disciplinaria.
IV.    INTERVENCIONES
Intervención del
Departamento Administrativo de la Función Pública
La apoderada de la
entidad interviniente solicita la declaratoria de exequibilidad de las
disposiciones acusadas. Manifiesta que es pertinente tener en cuenta que
existen funciones que deben ser ejercidas directamente por el Procurador
General de la Nación, como ocurre con las funciones establecidas en el artículo
278 de la Carta, pero otras, como las que consagra el numeral 6 del artículo 277
ejusdem, pueden ser trasladadas de conformidad con la ley a otras autoridades,
sin que por esa razón el Ministerio Público pierda la titularidad de la función
disciplinaria como órgano autónomo y superior de control.
Considera la
entidad interviniente que del contenido de la norma superior que se considera
conculcada, se deduce que la vigilancia superior de la conducta oficial debe
ser ejercida por el Procurador General, a través del poder preferente que éste
tiene sobre los servidores públicos en materia disciplinaria, sin que se pueda
excluir que las demás entidades u órganos del Estado puedan adelantar
investigaciones disciplinarias e imponer sanciones de acuerdo con la ley, que
fue precisamente lo realizado por el legislador en la Ley 200 de 1995, al determinar
cuáles eran esos delegados y agentes, pues la Constitución “no dijo que la
vigilancia de tales funciones disciplinarias debían corresponder a quienes
integran la planta de personal de la Procuraduría ni a quienes en la misma se
llamen delegados”.
Considera que el
control interno establecido en los artículos 209 y 267 de la Constitución
Política, fueron desarrollados a través de las leyes 87 de 1993 y  489 de 1998
y sus decretos reglamentarios, y es diferente al control interno disciplinario
establecido por la Carta en su artículo 277 numeral 6, que fue desarrollado por
medio de la Ley 200 de 1995 y sobre el cual hace claridad el parágrafo 2º de la
Ley 489 de 1998.
Intervención del Ministerio de
Justicia y del Derecho
Para el apoderado
de la entidad interviniente, las normas acusadas no contravienen las
disposiciones de la Constitución Política. En efecto, el control interno
disciplinario es un control diferente al control interno de gestión. El primero
se encuentra desarrollado por la Ley 200 de 1995 como producto del poder
punitivo del Estado, de la situación de subordinación y del control jerárquico
que se ejerce al interior de cada entidad, en aras de mantener el orden y la
moralidad dentro de la administración pública para que se cumplan los fines del
Estado. En tanto que el control interno de gestión fue desarrollado por la Ley
87 de 1993, como un sistema que busca armonizar las normas, los métodos y los
procedimientos para el desarrollo de las actividades que se asignan a cada
entidad con el fin de lograr las metas y los objetivos propuestos, utilizando
los mecanismos de seguimiento y evaluación necesarios para permitir su
realización.
Considera
importante precisar que el legislador ha consagrado dos ámbitos distintos en
los cuales se aplica el régimen disciplinario; el primero es el control externo
que se encuentra radicado en la Procuraduría General de la Nación y, el
segundo, hace relación a un control interno ejercido por cada una de las
entidades que forman parte de la administración pública en desarrollo de la
potestad sancionadora de la administración. En este último caso, la titularidad
de la potestad disciplinaria interna recae en primer lugar en la oficina de
control interno disciplinario, y en segundo lugar en los jefes inmediatos de
dependencia, seccional o regional según el caso.
Aduce que en las
normas demandadas, el legislador ha regulado la competencia y el trámite a
seguir en los procesos disciplinarios, desarrollando el artículo 29 Superior,
toda vez que las disposiciones atacadas permiten determinar la autoridad
competente para adelantar la investigación y proferir el fallo en el respectivo
proceso.
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
La Procuraduría
General de la Nación en concepto No. 2555 de 30 de mayo de 2001, solicita a
esta Corporación la declaratoria de constitucionalidad de las normas acusadas.
Para el Ministerio
Público los principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución
Política (eficacia, moralidad, celeridad e imparcialidad) fueron establecidos
por el Constituyente para que la función administrativa se desempeñara al
servicio de la comunidad, de ahí, que el control interno previsto en el
mencionado artículo no puede ser entendido sino como un control que ha de
servir de garantía para que la marcha de la administración pública se produzca
de conformidad con esos principios.
Considera que como
esa función se encuentra en cabeza de los servidores públicos, la
responsabilidad de éstos en cuanto a su conducta, así como la forma de hacerla
efectiva le corresponde establecerla a la ley, como lo dispone la misma
Constitución en su artículo 124. Cosa distinta, señala el Procurador, es el
control de gestión de la función administrativa previsto en el artículo 269
ibidem, el cual también encuentra su fundamento en el artículo 209 citado, pues
debe consultar los principios de la función administrativa, en la medida que se
trata de un sistema que tiene como finalidad la racionalización de la actividad
en las entidades del Estado, en términos de procedimiento y resultados de la
gestión administrativa, diferenciándose del disciplinario en que éste último
consiste en el ejercicio del poder punitivo del Estado “frente a la violación
de la Constitución, la ley o el reglamento por parte de los servidores
públicos, en un marco de subordinación y control jerárquico”.
Ahora bien, para
el Ministerio Público de la norma constitucional que otorga al Procurador
General de la Nación la función de ejercer por sí o por medio de sus delegados
y agentes la vigilancia superior de la conducta de los servidores públicos,
implica que existen instancias de jerarquía inferior encargadas también de
ejercer dicha vigilancia “en donde la que ejerce el Procurador es la
“superior””.
Aduce que la
facultad de ejercer preferentemente el poder disciplinario establecido en el
artículo 277 de la Carta, indica el reconocimiento por parte del Constituyente
de que el poder disciplinario se encuentra en cabeza de otros funcionarios del
Estado, y no exclusivamente en el Jefe del Ministerio Público quien puede
desplazar a dichos funcionarios.
De lo anterior se
deduce que el poder punitivo disciplinario del Estado no se encuentra radicado
exclusivamente en el Procurador General de la Nación o en sus delegados, pues
una cosa es que esos funcionarios ejerzan la función disciplinaria en forma
preferente pero ello no implica que se trata de una función exclusiva y
excluyente del Ministerio Público.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como la que se acusa en la demanda que se estudia.
2.  Planteamiento del problema
2.1.  Según el
demandante los artículos 48, 49, 57 y 61, incisos primero y segundo, violan el
artículo 277 numeral 6 de la Constitución Política, porque otorgan funciones
disciplinarias a las Oficinas de Control Interno Disciplinario y a los jefes
inmediatos, desconociendo que según la norma superior citada, la función de
adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones
correspondientes de conformidad con la ley, le corresponde ejercerla en forma
excluyente al Procurador General de la Nación, directamente o por medio de sus
delegados o agentes.
No encuentra el
actor ningún fundamento constitucional para la creación de las Oficinas de
Control Disciplinario Interno, pues el control interno que consagra el artículo
209 Superior, invocado por el legislador como fundamento para expedir la Ley
200 de 1995, se encuentra referido a las autoridades administrativas que deben
coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado, lo cual, en su concepto, no se logra a través de una ley disciplinaria.
2.2.  El Estado
Colombiano se encuentra fundado en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general (art. 1 CP), así, entre sus fines se encuentran el de
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes que consagra la Constitución
(art. 2 CP). Para hacer efectivos esos postulados y asegurar el cumplimiento de
las funciones del Estado, además de las tres ramas del poder público, existen
otros órganos autónomos e independientes (art. 113 ibídem), como lo es la
Procuraduría General de la Nación.
El artículo 118 de
la Constitución Política, establece que al Ministerio Público le corresponde
“la guarda y la promoción de los derechos humanos, la protección del interés
público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas”, y que será ejercido por el Procurador General, los procuradores delegados
y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales,
por los personeros municipales, el Defensor del Pueblo “y por los demás
funcionarios que determine la ley”.
Ahora bien, la
Procuraduría General de la Nación es un organismo de control, independiente y
autónomo, de carácter administrativo[1],
y, en ese orden de ideas, no puede desconocer los principios de orden
constitucional que rigen  la función administrativa y el presupuesto, según el
cual esa función se encuentra al servicio de los intereses generales. De ahí,
que se hayan establecido controles para que la actividad de los servidores del
Estado, se enmarque dentro de los imperativos de la igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad “mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones” (CP. Art.
209).
Para el adecuado
ejercicio de la función administrativa, la norma constitucional citada en el
párrafo precedente, dispone que las autoridades administrativas deben coordinar
sus actuaciones para el cumplimiento de los fines del Estado y, por ello
dispone que la administración pública en todos sus órdenes tendrá un control
interno que se ejercerá en los términos que establezca la ley, control que como
lo señala la Vista Fiscal, debe ser entendido como el mecanismo que garantiza
la buena marcha de la administración en beneficio del interés de la comunidad.
Teniendo en cuenta
que la función administrativa le compete ejercerla a los servidores públicos,
que al tenor del artículo 123 Superior son “los miembros de las corporaciones
públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores
públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus
funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”, la
responsabilidad de los mismos en cuanto a su conducta oficial, le corresponde
determinarla y hacerla efectiva a la ley (art. 124 C.P.).  Por ello, el
legislador en cumplimiento del mandato constitucional, expidió el Código
Disciplinario Unico, mediante el cual se regula el comportamiento disciplinario
de los servidores del Estado, fijándole los deberes y las obligaciones, las
faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas[2].
El Código
Disciplinario Unico consagra en su artículo 1º que la titularidad de la acción
disciplinaria le corresponde al Estado a través de sus ramas y órganos, y para
hacer efectiva dicha potestad consagra en el artículo 48 ahora demandado un
control disciplinario interno, disponiendo que en todas las ramas u organismos,
con excepción de la rama judicial, se debe constituir una unidad u oficina del
más alto nivel encargada de conocer en primera instancia de los procesos
disciplinarios adelantados contra los servidores del Estado; y, en el artículo
49 también acusado, define el significado de ese control interno, en los
siguientes términos : “Cuando en este Código se utilice la locución “control
interno o control disciplinario de la entidad” debe entenderse por tal la
oficina o dependencia que conforme a la ley tenga a su cargo el ejercicio de la
función disciplinaria”.
Como lo manifiesta
el Ministerio Público, esta Corporación en forma reiterada se ha pronunciado
sobre la importancia de ese control disciplinario, cuya fuente constitucional
se encuentra consagrada, al contrario de lo manifestado por el demandante, en
el artículo 209 de la Carta. Ha dicho la Corte en ese sentido, que:
“3.  En múltiples
decisiones, esta Corporación ha estudiado  la naturaleza y finalidad del
derecho disciplinario y ha concluido que éste es consustancial a la
organización política y absolutamente necesario en un Estado de Derecho (CP
art. 1º), por cuanto de esa manera se busca garantizar la buena marcha y buen
nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la
función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección
de los derechos y libertades de los asociados (CP arts. 2º y 209). Por ello, el
derecho disciplinario ‘está integrado por todas aquellas normas mediante las
cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el
ejercicio de sus funciones, ya que los servidores públicos no sólo responden
por la infracción a la Constitución y a las leyes sino también por la omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP Art. 6º)”[3]
Distinto resulta
el control disciplinario al control de gestión de la función administrativa,
que igualmente encuentra su fundamento constitucional en el artículo 209
Superior y, como acertadamente lo afirma el demandante, en el artículo 269
íbidem, en el cual fue enfático el Constituyente al disponer que al interior de
todas las entidades públicas debe existir un control de primer grado, que es el
interno y, que como lo ha dicho esta Corte, ese control es “principalmente
axiológico y finalista, pues propende por asegurar que la gestión institucional
de todos los órganos del Estado, se oriente hace la realización de los fines
que constituyen su objetivo y, que esta se realice con estricta sujeción a los
principios constitucionales que guían el ejercicio de la función pública”[4].
En desarrollo del
mandato contenido en el artículo 269 citado, se expidió la Ley 87 de 1993, por
la  cual se consagran normas para el ejercicio de ese control en las entidades
y organismos del Estado. En su artículo 1º, la ley mencionada define la
naturaleza del control interno en los siguientes términos: “Se entiende por
control interno el sistema integrado por el esquema de organización y el
conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y
mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin
de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la
administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las
normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por
la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos.
El control interno
debe consultar los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía,
celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales...”.
Se observa
entonces, que no hace falta un esfuerzo especial para advertir que el control
disciplinario interno y el control interno de gestión, aunque tienen la misma
finalidad[5]
cual es contribuir al servicio de los intereses generales del Estado
estableciendo mecanismos para la adecuada y correcta gestión administrativa,
difieren sustancialmente en los objetivos. Mientras el control disciplinario
consiste en el poder punitivo del Estado frente a la violación de la
Constitución, la ley o el reglamento, por parte de los servidores públicos lo
que le permite vigilar la conducta oficial de las personas que desempeñan
funciones públicas, el control interno de gestión se encuentra encaminado a
lograr la modernización de la administración pública y el mejoramiento de la
capacidad de gestión de sus instituciones, tendiente a la consecución de
mayores niveles de eficiencia en todos los órganos y entidades del Estado.
Adicionalmente, el
legislador al expedir la Ley 489 de 1998 en el artículo 27, creó el Sistema
Nacional de Control Interno “conformado por el conjunto de instituciones,
instancias de participación, políticas, normas, procedimientos, recursos,
planes, programas, proyectos, metodologías, sistemas de información,  y
tecnología aplicable, inspirado en los principios constitucionales de la
función administrativa cuyo sustento fundamental es el servicio público”.
Dispuso la misma ley en el parágrafo 2º del artículo 29 que “Las unidades u
oficinas que ejercen las funciones de control disciplinario interno de que
trata el artículo 48 de la Ley 200 de 1995 no hacen parte del control interno”.
Así las cosas,
considera la Corte que los artículos 48 y 49 del Código Disciplinario Unico, al
establecer un Control Disciplinario Interno no violan la Constitución Política,
sino por el contrario, contribuyen a los fines y funciones del Estado en
relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan
en peligro (art. 17, CDU).
2.3.  Se demandan también los artículos 57
y 61, incisos primero y segundo de la Ley 200 de 1995, que asignan competencias
en las entidades u organismos del Estado para adelantar la investigación
disciplinaria en relación con los servidores públicos que allí laboran. El
primero de los artículos citados,  dispone que la investigación se adelantará
por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario
designado al efecto por el jefe de la entidad, o de la dependencia regional o
seccional, quien deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado.
Por su parte, los incisos demandados del artículo 61, establecen que cuando la
falta sea leve le corresponde al jefe inmediato del investigado fallar el
proceso en única instancia, y cuando se trate de falta calificada como grave o
gravísima, el competente será el jefe de la dependencia o de la seccional o
regional correspondiente, quien fallará el proceso en primera instancia,
correspondiéndole la segunda al nominador.
Considera el
demandante que estas disposiciones vulneran el artículo 277 numeral 6 de la
Constitución Política, porque desconocen la competencia exclusiva y excluyente
que tiene el Procurador General de la Nación o sus delegados y agentes, para
adelantar  procesos disciplinarios en contra de servidores públicos cuando se
encuentren incursos en alguna de las causales que al efecto establece la ley.
Tal y como lo
establece el artículo 275 de la Constitución, el Procurador General es el
supremo director del Ministerio Público, en tal virtud tiene entre otras
funciones la que consagra el artículo 277 numeral 6 “Ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley”.
Como lo expresa el
Ministerio Público, el carácter de superior que le atribuye la norma
constitucional citada a la competencia del Procurador General de la Nación,
indica la existencia de jerarquías inferiores encargadas de la vigilancia de la
conducta oficial de los servidores del Estado. Igualmente, al referirse la
norma superior a la facultad del ejercicio preferente del poder disciplinario
que ejerce el Procurador General, implica el reconocimiento del poder
disciplinario en otros funcionarios del Estado.
La pregunta que
surge de la acusación hecha en la demanda, es si los artículos 57 y 61, incisos
primero y segundo, al otorgar competencias en materia disciplinaria a otros
funcionarios del Estado, desnaturaliza la condición de supremo director del
Ministerio Público que la Carta le otorga al Procurador General y, por ende, se
viola el artículo 277-6 superior.
La respuesta a
este interrogante, ha sido resuelta por esta Corporación en reiterada
jurisprudencia. En efecto, desde los inicios de esta Corte, se dijo en la sentencia
C-417 de 1993 lo siguiente “La Constitución Política de 1991 no concentra la
función disciplinaria en cabeza de un organismo único, aunque establece una
cláusula general de competencia en la materia a cargo de la Procuraduría
General de la Nación (...) Aplicado este concepto al asunto que nos ocupa,
significa que la Procuraduría General de la Nación es el organismo que goza,
por mandato constitucional, de una cláusula general de competencia para conocer
de las faltas disciplinarias de los empleados, en ejercicio de un poder que
prevalece sobre el de otros órganos estatales”.
Tenemos entonces,
que no resulta contrario a la Carta la radicación de competencias del ejercicio
del poder disciplinario en otros órganos y entidades del Estado. Al contrario, esa
desconcentración de la función disciplinaria hace más efectiva la vigilancia de
la conducta oficial de los servidores del Estado en todas las ramas y órganos
del poder público. Así el control disciplinario puede cumplir con sus
finalidades y objetivos, pues, como lo ha dicho esta Corporación, se trata de
un presupuesto necesario para que en un Estado de Derecho se garantice el buen
nombre y la eficiencia de la administración, y se asegure que quienes ejercen
la función pública lo hagan en beneficio de la comunidad y sin detrimento de
los derechos y libertades de los asociados[6].
Considera la Corte
que no le asiste razón al demandante, en su afirmación de la competencia
exclusiva y excluyente del Procurador General de la Nación, sus delegados y
agentes en materia disciplinaria, porque, esa función se ejerce desde dos
ámbitos, uno interno y otro externo. En ese sentido la doctrina constitucional
ha manifestado:  “Por un lado existe la potestad disciplinaria interna, que es
ejercida por el nominador o el superior jerárquico del servidor estatal. Por el
otro, existe un control disciplinario externo, que de acuerdo con la
Constitución (arts. 118 y 277-6), les corresponde al Procurador General de la
Nación, sus delegados y agentes, y en virtud del cual deben ‘ejercer la
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, inclusive los de elección popular, ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes; e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley.
La potestad de la
Procuraduría para ejercer el poder disciplinario sobre cualquier empleado
estatal, cualquiera que sea su vinculación, tiene el carácter de prevalente o
preferente. En consecuencia, dicho organismo está autorizado para desplazar al
funcionario público que esté adelantando la investigación, quien deberá
suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a la
Procuraduría. Como es obvio, si la Procuraduría decide no intervenir en el
proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la que presta sus
servicios el investigado, será ésta última la que tramite y decida el
proceso correspondiente”[7].
(Subrayas fuera de texto).
No obstante lo
anterior, existen funciones que por mandato constitucional (art. 278 CP), sí se
encuentran radicadas en forma exclusiva en el Procurador General de la Nación,
las cuales deben ser asumidas directamente por él sin que pueda siquiera
delegarlas en sus subalternos jerárquicos[8],
ni mucho menos, podrán ser ejercidas por funcionarios públicos vinculados a
otras ramas u órganos del Estado. Así lo dispuso igualmente el legislador al
expedir el Decreto-ley 262 de 2000, que en el inciso primero del parágrafo del
artículo 7, dispuso que “El Procurador General de la Nación ejercerá
directamente las funciones que le otorga el artículo 278 de la Constitución
Política. Las señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás
atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o delegarlas en cualquier
servidor público o dependencia de la entidad, en los términos establecidos en
este decreto”.
Por ello, las
disposiciones de la ley demandada que asignan competencias disciplinarias a
otros entes estatales no violan el artículo 277-6 de la Constitución Política,
pues, las atribuciones que pueden ser ejercidas por agentes y delegados del
Ministerio Público y por otras entidades del Estado, son las descritas en el
artículo 277 citado[9].
Por las razones
expuestas, la Corte tampoco encuentra inconstitucionales los artículos 57 y 61,
incisos primero y segundo de la Ley 200 de 1995, en consecuencia los declarará
exequibles.
VII.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLES los artículos 48, 49, 57 y 61, incisos primero y segundo de la Ley
200 de 1995 “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia C-244 de 1996
[2]
Sentencia C-417 de 1993
[3]
Cfr. Corte Constitucional C-417/93, C-251/94, C-427/94
[4]
Sentencia  C-506 de 1999
[5]
CDU Art. 17 Finalidades de la Ley y de las sanciones disciplinarias. La ley
disciplinaria garantiza el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en
relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan
en peligro.
Las sanciones disciplinarias cumplen esencialmente los
fines de prevención y de garantía de la buena marcha de la gestión pública.
[6]
Sentencia C-057 de 1998
[7]
Ibidem
[8]
Sentencia C-429 de 2001
[9]
Ibidem