C-229-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-229/04
DECLARACION TRIBUTARIA-Sanción por incumplimiento del deber
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN
MATERIA DE DECLARACION TRIBUTARIA-Disposición acusada no contiene sanción por incumplimiento de
obligación material
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Contenido normativo no presente en
disposición demandada
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No precisión de contenido normativo contra
el que se dirige la acusación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Precisión de contenido normativo demandado
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Ponderación
con el debido proceso y carácter participativo de la acción
Pese a que efectivamente, en virtud
del principio pro actione, es posible que la Corte, en ciertos eventos,
interprete las demandas de inconstitucionalidad, para extraer de ellas los
cargos que aunque de alguna manera se encuentren presentes no hayan sido
suficientemente estructurados por los demandantes, tal posibilidad debe
ponderarse con la necesidad de respetar el debido proceso constitucional y el
carácter participativo de la acción. Y en esa ponderación es necesario tener en
cuenta que el fallo inhibitorio puede ser también una alternativa para proteger
el acceso a la justicia constitucional, puesto que no impide un posterior
pronunciamiento del juez constitucional ante una nueva demanda debidamente
configurada.
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargo de
inconstitucionalidad
Referencia: expediente D-4774
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 641 y 642 del Decreto Ley 624 de 1989 “Estatuto Tributario”
Actor: Rodrigo Linero Barraza
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C., ocho (08) de marzo de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Rodrigo Linero Barraza demandó los artículos
641 y 642 del actual Estatuto Tributario.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del quince
de agosto de 2003, admitió la demanda instaurada, salvo lo referente a la
expresión “Las personas o entidades obligadas a declarar, que presenten las
declaraciones tributarias en forma extemporánea deberán liquidar y pagar una
sanción”, contenida en el inciso primero del artículo 641 del Estatuto
Tributario, y el inciso 3º de dicho artículo, toda vez que la Corte Constitucional
se pronunció definitivamente sobre su constitucionalidad en la sentencia C-637
de 2000.
Admitida la demanda, dispuso su fijación en lista, y
simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo de
su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicar al Ministro de
Hacienda y Crédito Público y al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN) de la iniciación del proceso, para que intervinieran si lo consideran
conveniente.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.  NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben los artículos demandados,
en lo acusado por el actor, conforme a su publicación en el Diario Oficial
número 38.756 de marzo 30 de 1989, separando con paréntesis la expresión en
torno a la cual se rechazó la demanda:
DECRETO NUMERO 0624 DE 1989
(marzo 30)
“por el cual se expide el estatuto
tributario de los
impuestos administrados por la dirección
general
de impuesto nacionales.”
Artículo 641.- “Extemporaneidad en la presentación.(Las
personas o entidades obligadas a declarar, que presenten las declaraciones
tributarias en forma extemporánea, deberán liquidar y pagar una sanción)
por cada mes o fracción de mes calendario de retardo, equivalente al cinco por
ciento (5%) del total del impuesto a cargo o retención objeto de la declaración
tributaria sin exceder del ciento por ciento ( 100% ) del impuesto o retención,
según el caso.
Esta sanción se cobrará sin perjuicio de
los intereses que origine el incumplimiento en el pago del impuesto, anticipo o
retención a cargo del contribuyente, responsable o agente retenedor.
(...)”
Artículo 642.- “Extemporaneidad en la presentación de las
declaraciones con posterioridad al emplazamiento. El contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, que presente la declaración con
posterioridad al emplazamiento, deberá liquidar y pagar una sanción por
extemporaneidad por cada mes o fracción de mes calendario de retardo,
equivalente al diez por ciento (10%) del total del impuesto a cargo o retención
objeto de la declaración tributaria, sin exceder del doscientos por ciento
(200%) del impuesto o retención, según el caso.
(...)
Esta sanción se cobrará sin perjuicio de
los interés que origine el incumplimiento en el pago del impuesto o retención a
cargo del contribuyente, retenedor o responsable.”
(...)”
III.
LA DEMANDA
El accionante considera que los artículos 641 y 642
del Estatuto Tributario vulneran el numeral 9º del artículo 95 y el inciso 1º
del artículo 363 de la Constitución Política, toda vez que las sanciones en
ellos establecidas son, a su juicio, incompatibles con los principios de
equidad y de justicia contenidos en las citadas normas superiores.
Estima que las disposiciones acusadas “... castigan
severamente a los contribuyentes del impuesto sobre la renta, cuando los
adocenan con agentes retenedores”. Del mismo modo señala que la sanción se
aplica con el mismo rigor a los contribuyentes cuyo impuesto es igual o similar
a las retenciones que les han practicado.
En su concepto, el incumplimiento de la obligación de
presentar oportunamente las declaraciones tributarias debe sujetarse a la
sanción mínima prevista en la ley, acompañada de una sanción moratoria en el
caso en el que no se haya cumplido con la obligación de pagar el impuesto.
Dicha sanción, debe, en todo caso, ser distinta de la que se aplique a los
agentes retenedores que no consignan oportunamente las sumas retenidas.
Para ilustrar los cargos el demandante pregunta si
resulta justo que a un contribuyente que, por la vía de la retención en la
fuente, ha contribuido con el pago de sus impuestos, se le imponga, en un
evento dado, una sanción equivalente al monto del impuesto ya pagado, por el
solo incumplimiento del deber formal de declarar.
IV.  INTERVENCIONES
1.      Intervención de
la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales
La apoderada de la Dirección General de Impuestos y
Aduanas Nacionales       -DIAN- intervino en el proceso de la referencia,
solicitando la declaratoria de exequibilidad de los artículos demandados.
De manera preliminar, la interviniente consideró que los
cargos formulados en la acción de inconstitucionalidad no son claros, ciertos,
específicos, conducentes ni pertinentes, por lo cual, la ineptitud de la
demanda impide la realización del debate constitucional.
En seguida, sostuvo que las obligaciones tributarias
no se circunscriben a obligaciones de carácter sustancial, sino también al
cumplimiento de obligaciones formales que facilitan la actividad fiscalizadora
del Estado y permiten la efectiva contribución de los ciudadanos al
financiamiento de los gastos e inversiones públicas. Por ello, el poder
sancionatorio tributario ha sido dotado por el legislador de instrumentos que
le imprimen fuerza vinculante a las declaraciones voluntarias y que lo facultan
para sancionar el incumplimiento de los diferentes deberes jurídicos que
subyacen a la obligación constitucional de tributar. Citando las sentencias
C-690 de 1996 y C-160 de 1998 de esta Corporación, la interviniente defendió la
titularidad del legislador para determinar los alcances y el contenido de la
potestad sancionadora “que permiten recaudar aquellos impuestos, que
debieron ingresar desde un principio.”
Finalmente, la interviniente advirtió que las
disposiciones demandadas no hacen referencia a los planteamientos formulados
por el accionante respecto a la retención en la fuente y que, quienes retienen
esos aportes, reciben un tratamiento especial en el derecho tributario que
abarca, inclusive, su responsabilidad penal.
2.      Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino
en el proceso de la referencia a través de representante, solicitando a la
Corte Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse de fondo porque,
a su juicio, los cargos formulados son imprecisos, vagos y no expresan las
razones por las cuales las normas demandadas se oponen a la Constitución.
A pesar de lo anterior, la representante del
Ministerio se pronunció sobre los cargos aparentemente planteados por el
demandante, resaltando que a través de la potestad sancionadora de la
Administración en materia tributaria se dota a las autoridades de instrumentos
jurídicos para que, con fundamento en los principios de justicia y equidad,
logren recaudar los recursos para el cumplimiento de las finalidades
estatales.
Desde esta perspectiva, las disposiciones acusadas no
resultan contrarias al artículo 95, ordinal 9º, sino que se orientan a hacer
efectivo el deber allí contenido de contribuir oportunamente al funcionamiento
de los gastos del Estado, y que las sanciones que ellas contienen surgen como
respuesta la inobservancia por parte de los particulares de sus obligaciones
tributarias.
Por otra parte, la interviniente señala que, a
diferencia de lo planteado por el actor, las disposiciones acusadas no solo no
se oponen a los principios de justicia y equidad tributarias, sino que son un
presupuesto para garantizar que todos contribuyan de manera oportuna en
proporción a su capacidad tributaria, al establecer una sanción para el
incumplimiento de un deber formal indispensable para fijar lo que cada
contribuyente esta en la obligación de pagar de acuerdo con esa capacidad.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, en concepto No.
3387 recibido el 16 de octubre de 2003, solicitó a la Corte Constitucional que
se declare inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la
demanda en relación con el inciso segundo del artículo 641 y con el inciso
tercero del artículo 642 del Estatuto Tributario. A su juicio, los
planteamientos del accionante se limitan a cuestionar el porcentaje de la
sanción por extemporaneidad establecido en los artículos demandados, sin
detenerse en consideraciones respecto de los intereses que origina el
incumplimiento en el pago del impuesto y sin explicar las razones por las
cuales las normas superiores son vulneradas por estos apartes de las
disposiciones acusadas.
Con respecto al cargo que considera adecuadamente
planteado, el Procurador, conceptúa que debe declararse la exequibilidad de las
normas demandadas, por cuanto las mismas no vulneran el principio de
proporcionalidad ni la equidad tributaria.
Resaltó el Ministerio Público la importancia del
cumplimiento de las obligaciones formales a cargo de los contribuyentes, con
las cuales se regulan, controlan y garantizan las contribuciones de los
ciudadanos para el funcionamiento del Estado. Sobre el particular señaló que
las sanciones por incumplir o cumplir tardíamente con las obligaciones
tributarias de carácter formal no pretenden obtener una retribución
compensatoria como lo plantea el accionante, sino que, por el contrario, se
orientan a corregir la conducta omisiva del contribuyente y a conscientizarlo
acerca de la necesidad de presentar de manera oportuna sus declaraciones para
la adecuada gestión fiscal. En seguida, advirtió sobre la libertad de
configuración del legislador para establecer sanciones por el incumplimiento de
las obligaciones formales, así como para establecer los elementos que
determinen su cuantificación, por lo cual consideró que esta órbita de
actuación exclusiva del legislador se escapa, en principio, del control de
constitucionalidad que puede realizar la Corte Constitucional.
Señaló que el ciudadano Linero Barraza,
se limita a plantear la que en su concepto debe ser la sanción aplicable por la
extemporaneidad en la declaración tributaria, pero sin aportar argumentos
orientados a  demostrar en donde radica la inequidad y la vulneración al principio
de proporcionalidad, en ausencia de los cuales su pretensión conduciría a una
intromisión de la Corte en la competencia del Congreso para configurar las
políticas tributarias.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Por dirigirse la demanda
contra una disposición que forma parte una Ley de la República, la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y
como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2.      Solicitudes de inhibición
2.1.   Quienes intervienen en
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la DIAN,
consideran que la Corte debe inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo,
por ineptitud sustantiva de la demanda.
A su vez el Ministerio Público considera
que el demandante no presenta cargos en relación con el inciso segundo del
artículo 641 y con el inciso tercero del artículo 642 del Estatuto Tributario,
razón por la cual respecto de esas disposiciones el fallo debe ser
inhibitorio.
2.2.   Considera la Corte, en primer lugar, que tiene
razón el señor Procurador General de la Nación en su solicitud de inhibición
parcial, porque los cargos que resultaría posible derivar del escrito de
demanda se orientan a cuestionar la modalidad y la cuantía de la sanción por
extemporaneidad y no se refieren a los intereses que origine el incumplimiento
de los deberes materiales del contribuyente, ni cuestionan el contenido de los
incisos que se refieren a ellos.
2.3.   En relación con la ineptitud general de los cargos
presentados por el demandante, estima la Corte que si bien es cierto que la
demanda no desarrolla los cargos, al punto que los mismos puedan tenerse como
configurados en los términos que la jurisprudencia ha identificado como mínimos
para habilitar un pronunciamiento de fondo, no es menos cierto que, dado el
carácter informal de la acción pública de inconstitucionalidad y en virtud del
principio pro actione, en el momento de decidir acerca de la admisión de
la demanda, se encontró que resultaba posible, en principio, a partir de los
elementos suministrados por el accionante, interpretar el contenido de la misma
y encontrar en ella cargos de inconstitucionalidad eventualmente aptos para
provocar un pronunciamiento de fondo de la Corte.
En efecto, el accionante considera que los artículos
641 y 642 del Estatuto Tributario vulneran el numeral 9º del artículo 95 y el
inciso 1º del artículo 363 de la Constitución Política, toda vez que las
sanciones en ellas establecidas son, a su juicio, incompatibles con los
principios de equidad y de justicia protegidos por la Carta Política.
2.3.1. Al interpretar el alcance de la demanda, es
posible concluir que, por una parte, el actor considera vulneratorio de las
disposiciones constitucionales acusadas el hecho de que la legislación prevea
el mismo tratamiento para los contribuyentes que incumplen con la obligación
formal de presentar en tiempo la declaración y los que desconocen sus
obligaciones tributarias tanto formales como materiales. A su juicio, al no
tener en consideración la naturaleza de la omisión para determinar la magnitud
de la sanción correspondiente, las normas controvertidas desconocen los
principios constitucionales de equidad y de justicia.
De este modo, señala, no puede ser el mismo el
tratamiento que reciban quienes omiten, tanto el deber de presentar la
declaración tributaria como el de pagar el correspondiente tributo, que el que
se de a quienes, no obstante que han sido sujetos pasivos de retención en la
fuente en cuantía equivalente al impuesto a cargo, omiten el deber formal de
declarar.
Para ilustrar la situación inconstitucional que en su
criterio se presenta con la aplicación de las normas demandadas, señala el
evento de un contribuyente que a pesar de no haber presentado su declaración de
renta, materialmente ha cumplido con su carga impositiva debido a que su
impuesto de renta es aproximado o igual a la sumatoria de las retenciones en la
fuente que se le han efectuado. En este caso, advierte que “el contribuyente
no ha perjudicado al estado de disponer en forma oportuna de los recursos
que le pertenecen”, sino simplemente ha incumplido las normas sobre la
presentación de las declaraciones. A pesar de ello, el legislador lo sanciona
de la misma manera que a aquellos contribuyentes que materialmente no han
pagado sus impuestos.
Por ello, considera inconstitucional que el legislador
no prevea una sanción diferente para los eventos en los que el incumplimiento
de la obligación formal de presentar la declaración, no implique el
incumplimiento de la obligación material de pagar el impuesto a cargo.
No obstante lo anterior, un análisis más detenido,
propio de esta etapa del juicio de constitucionalidad, muestra que esa
interpretación de la demanda no es posible, por cuanto la misma, así
interpretada, no se dirigiría contra un contenido normativo que esté presente
en las disposiciones acusadas. En efecto, los artículos 641 y 642 del Estatuto
Tributario establecen unas sanciones aplicables a todos los contribuyentes que
incumplan el deber formal de presentar las declaraciones tributarias, pero
tales normas no contienen las sanciones aplicables a quienes omitan consignar
los impuestos recaudados o retenidos o a quienes incurran en mora en el pago de
los impuestos a cargo. El demandante funda su acusación en la consideración de
que las disposiciones demandadas sancionan de la misma manera dos situaciones
diversas, sin reparar que las normas que acusa no contienen la sanción para el
incumplimiento de las obligaciones tributarias materiales. Sobre este aspecto,
al pronunciarse sobre una demanda de la parte inicial del artículo 641 del
Estatuto Tributario, en relación con el impuesto a las ventas, la Corte en la
Sentencia C-637 de 2000, expresó:
“Ahora bien, el actor
conjuga la situación de dos sujetos, ambos inscritos en el registro de
vendedores y por tanto obligados a presentar declaración de ventas, pero solo
uno sujeto al pago del impuesto. Justifica así su pretensión de que, en
aplicación del principio de igualdad, el que no realizó transacciones
generadoras de tributo, sea eximido de la obligación de presentar declaración;
empero, ésta propuesta adolece del error de promover un juicio de igualdad
entre dos vínculos con contenido propio e independiente, la obligación de pagar
el impuesto y la obligación de presentar declaración de ventas.
Al comparar la situación
en que se encuentran todos los inscritos en el registro de vendedores, respecto
de la obligación de presentar declaración de ventas, en desarrollo del test de
igualdad, se concluye que el cargo contra las disposiciones que imponen ésta
obligación no procede, porque contrario a lo afirmado por el actor, obligar a
todos los inscritos al suministro periódico de la información que la
Administración requiere, realiza plenamente el principio de igualdad, así no
surja la obligación material de pagar el tributo por ausencia de transacciones
sujetas al gravamen.”
A partir de ese análisis, es posible concluir que no
es de recibo la interpretación conforme a la cual las disposiciones acusadas
comportan idéntica sanción para el incumplimiento de deberes distintos, los
formales y los materiales. En efecto, en esa Sentencia la Corte precisó que el
artículo 641 del Estatuto Tributario contiene una sanción que se predica
exclusivamente del cumplimiento extemporáneo de la obligación formal de
presentar la declaración tributaria, y por consiguiente no es posible comparar
a la luz de esa norma la situación de quien incumple ese deber formal, con la
de quienes incumplen el deber material de pagar el tributo o consignar lo
retenido, tal como ahora pretende el demandante.
De este modo, el demandante no propone un juicio de
equidad a partir de la comparación del trato que reciben distintos
destinatarios de la norma, sino que pretende que la comparación se realice
entre quienes son destinatarios de la norma, esto es, todos aquellos que
cumplen de manera extemporánea con el deber de presentar la declaración
tributaria a la que están obligados, con otros sujetos -quienes incumplen
también, y simultáneamente, con la obligación tributaria material de pagar el
impuesto o consignar lo retenido-  que no tienen la calidad de destinatarios de
la norma, la cual se orienta, exclusivamente, a sancionar la extemporaneidad en
la declaración tributaria, no el incumplimiento de la obligación material de
pagar el tributo.
Para que fuese posible el juicio de equidad planteado
por el actor sería necesario incorporar al análisis otras disposiciones, que no
fueron demandadas, y en las cuales se contemplan las consecuencias por el
incumplimiento de los deberes materiales a partir de los cuales se formula la
demanda, entre ellas, por ejemplo las que establecen sanciones, incluso de
carácter penal, a la omisión de consignar oportunamente los impuestos
recaudados o retenidos en la fuente.[1]
Por consiguiente, la demanda se dirige contra un
contenido normativo que no está presente en las disposiciones acusadas y el
fallo, por este concepto, habrá de ser inhibitorio.
2.3.2. Establecido lo anterior, cabría argumentar que
la demanda se orienta, no a establecer un juicio de igualdad para la sanción
aplicable a quienes incumplen el deber formal de declarar y a quienes incumplen
del deber material de pagar el tributo o de consignar lo retenido, aspecto éste
que tendría el carácter de mero marco de referencia, sino, aunque no se
manifieste expresamente, a establecer que los artículos demandados desconocen
los principios de justicia y equidad en materia tributaria consagrados en el
artículo 363 Superior, debido a la severidad y gravedad de las sanciones que
establecen para el incumplimiento de un deber puramente formal.
Al respecto, afirma el demandante que resultan
inequitativas y enormemente gravosas las sanciones del 5% o el 10% del total
del impuesto a cargo por cada mes o fracción de retardo, cuando el ciudadano, a
pesar de haber omitido su obligación formal de declarar, ha contribuido
materialmente con las cargas del Estado a través de la retención en la fuente.
Para estos eventos, el actor considera como justo y proporcional que el
contribuyente sólo sea sancionado con la sanción mínima prevista en el Estatuto
Tributario.
Así mismo, el accionante considera que el
contribuyente que no presente retenciones en su denuncio rentístico, no debería
ser sancionado conforme ha sido establecido en los artículos 641 y 642 del
Estatuto Tributario, pues a su juicio, la aplicación de una sanción mínima por
extemporaneidad y el cobro de la sanción moratoria resultarían suficientes para
reconocerle al Estado la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y para
indemnizarlo por los perjuicios causados.
Hace notar la Corte, en primer lugar, que no obstante
que las disposiciones acusadas tienen un alcance genérico, en cuanto se
refieren al incumplimiento del deber de declarar en distintos supuestos (renta,
ventas, retenciones), el demandante limita sus consideraciones al impuesto
sobre la renta.
Por otra parte, debe preguntarse en esta etapa del
proceso, si el planteamiento conforme al cual resultan contrarias a la justicia
y a la equidad tributarias, por desproporcionadas, las cuantías de la sanción
aplicable por el incumplimiento del deber formal de presentar la declaración de
renta, es suficiente para provocar el debate de constitucionalidad en torno a
las disposiciones demandadas y si, por consiguiente, existe, en este aspecto,
un cargo adecuado de inconstitucionalidad.
A este respecto resulta ilustrativo considerar que ni
quien interviene por el Ministerio de Hacienda, ni quien lo hace por la DIAN,
asumieron en su intervención esta dimensión de la demanda. Dichos
intervinientes, no obstante que consideraban que la demanda era inepta por
ausencia de cargos de inconstitucionalidad, se refirieron a los que en su
criterio podrían eventualmente tenerse por tales, pero sin detenerse en la
consideración de un aspecto que, aunque podría desprenderse de la demanda con
un cierto esfuerzo interpretativo, no fue expresamente formulado. Del mismo
modo, el Ministerio Público, no obstante que abordó el examen del cargo, al
pronunciarse en concreto en relación con el mismo, concluyó que el demandante
no aporta argumentos que sustenten su pretensión conforme a la cual la sanción
por extemporaneidad en las declaraciones tributarias es inequitativa o
desproporcionada. En ausencia de tales argumentos, concluye, no se desvirtúa la
presunción de legalidad que se desprende a su vez de la amplitud del ámbito de
configuración que en la materia tiene el legislador.
En otras palabras, en el proceso no se ha planteado el
debate de constitucionalidad y los intervinientes coinciden en la apreciación
en torno a la ineptitud de la demanda o la insuficiencia de los cargos para
provocar tal debate.
2.3.2.1.       Al examinar nuevamente la demanda desde
esta perspectiva encuentra la Corte que el accionante se limita a señalar que
la magnitud de la sanción es contraria a la justicia y a la equidad, pero no
indica las razones por las cuales considera que eso es así. De este modo, no
señala, por ejemplo, que la misma comporte una carga tan gravosa para el
contribuyente sancionado que implique un daño de magnitud constitucional;
tampoco argumenta la existencia de una desproporción en la relación de medio a
fin; ni analiza la naturaleza de las conductas o de las omisiones a las que
resulta aplicable la sanción, para establecer a partir de allí el juicio de
proporcionalidad. Simplemente, a partir de la enunciación de un caso
ilustrativo, manifiesta que en su criterio, la sanción aplicable debería ser la
mínima prevista en el ordenamiento tributario, y no la contenida en las
disposiciones acusadas.
Se trata de una apreciación puramente subjetiva, que no
aporta elementos para adelantar el juicio de constitucionalidad, ni presenta
argumentos orientados a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que
ampara a  la ley.
A partir de la demanda no es posible establecer en qué
reside específicamente la desproporción pretendida por el actor. Así, por
ejemplo, la demanda no concreta si el cargo se predica exclusivamente en
relación con el incumplimiento del deber de presentar declaración de renta, o
si se refiere a la totalidad de las declaraciones que son objeto de regulación
en las disposiciones acusadas. A este respecto se tiene que no obstante que la
demanda se dirige contra las disposiciones acusadas en su integridad, el
ejemplo que presenta el actor - que es el único elemento argumentativo presente
en la demanda- se restringe al impuesto sobre la renta. Adicionalmente, si se
concluye que el cargo  se restringe a las declaraciones en relación con el
impuesto sobre la renta, no se precisa si la inconformidad del actor resulta
predicable de todas las hipótesis de procedencia de la sanción acusada, o si
ella opera solamente a partir de cierto nivel de la tarifa del impuesto sobre
la renta, por el mayor impacto que, en términos absolutos, ello podría tener
sobre el ingreso del contribuyente afectado con la sanción. Y en ese contexto,
tampoco es claro si el demandante considera que la desproporción reside en el
tope máximo del 100% del valor del impuesto a cargo, o del 200% cuando hay
requerimiento de la Administración, tal como parece desprenderse del ejemplo
que presenta, o si la acusación abarca no sólo esos topes máximos de la
sanción, sino también los porcentajes acumulativos del 5 o del 10 por ciento,
en la medida en que el actor señala que, en su concepto, lo justo es aplicar la
sanción mínima prevista en el Estatuto Tributario.
Esa indeterminación del objeto de la demanda se
traduce en la orfandad de argumentos de relevancia constitucional. En efecto el
juicio de constitucionalidad se establece entre la comparación de un contenido
normativo presente en la ley y unas especificas normas de la Constitución. Si
el demandante no precisa el contenido normativo contra el que dirige su
acusación, no es posible plantear el debate en torno a la constitucionalidad de
las normas demandadas.  De este modo, encuentra la Corte que la demanda
presentada por el ciudadano  contiene solo una apreciación subjetiva conforme a
la cual la sanción más adecuada desde el punto de vista de la justicia y la
equidad tributarias, es la que él considera como tal, de preferencia sobre aquella
que ha sido establecida por el legislador, pero sin argumentar, desde una
perspectiva constitucional, por qué razón su criterio debe hacerse prevalecer
sobre el del legislador.
2.3.2.2.       De manera reiterada la Corte ha señalado que no obstante
el carácter público e informal de la acción de inconstitucionalidad, los
demandantes deben cumplir unos requisitos tanto formales como materiales,
previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, como presupuesto para que
pueda trabarse la litis constitucional y la Corte pueda emitir un
pronunciamiento de fondo.
El alcance de tales requisitos ha sido precisado por la jurisprudencia
constitucional[2],
la cual ha puesto de presente, entre otras consideraciones, que el actor no
cumple con ellos cuando “... se limita a efectuar una formulación vaga,
abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar
específicamente la disposición, pues su omisión de concretar la acusación impide
que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”[3]. Ha dicho también la
Corte que como condición para el pronunciamiento de mérito, las razones que
sustenten los cargos, además de claras, ciertas, específicas, pertinentes,
deben ser suficientes, y por este último concepto la jurisprudencia ha
entendido la necesidad de expresar las razones por las que la disposición
acusada se estima contraria a la Constitución, de manera que genere una duda
razonable en torno a la constitucionalidad de los preceptos acusados.
En el evento en que, en ausencia de tales requisitos
de la acción -ha dicho la Corte- se decidiera asumir el conocimiento del asunto
para proferir sentencia estimatoria, “... la litis constitucional afectaría el
debido proceso constitucional, por cuanto se trabaría con uno de los extremos
poco definidos.”[4]
Y ello resultaría contrario a la dimensión participativa que por disposición de
la Carta tiene el proceso de constitucionalidad, puesto que sería “... posible
que tanto el Ministerio Público, como algunos ciudadanos intervinientes o no
intervinientes, sean sorprendidos con una decisión de fondo, sin haber tenido
la posibilidad de conocer o cuestionar los cargos respecto de los cuales se
pronunciaría la Corte.”[5]
El imperativo de provocar el debate de
constitucionalidad, se explica, entre otras razones, por la necesidad de
permitir el aporte de quienes han participado en la producción de la norma, de
quienes son sus destinatarios o pueden verse afectados por ella, de aquellos
que tienen a su cargo su aplicación, y del Ministerio Público como
representante de la sociedad. No hay debate participativo si la controversia
planteada por el actor es impertinente, porque no precisa el contenido
normativo demandado, o insuficientemente fundada. Esto es, si la demanda no se
plantea en torno a verdaderos problemas de constitucionalidad sobre los que
pueda versar la intervención ciudadana o la de las autoridades.
Esa dimensión participativa del debate atiende también
al propósito de conjurar el peligro de la trivialización del juicio de
constitucionalidad, al permitir que se incorporen al proceso, y enriquezcan el
debate, quienes viven la norma y son conscientes de sus perfiles eventualmente
lesivos del orden constitucional, o, por el contrario, de la manera en que, no
obstante una apariencia de inconstitucionalidad, la misma resulta compatible con
la Carta, aspectos éstos que en un momento dado podrían escapar al juez
constitucional en un análisis realizado a partir de una insuficiente
configuración del debate de constitucionalidad.
En torno a estas consideraciones la Corte se ha
pronunciado en relación con la imposibilidad de que el juez constitucional
subsane los defectos de una demanda inepta, para evitar los fallos
inhibitorios, aspecto que comportaría además de las consideraciones que se han
presentado en relación con el debido proceso constitucional, un problema de
competencia, en la medida en que la existencia de al menos un cargo apto de
inconstitucionalidad es un presupuesto de la competencia de la Corte para
asumir el control de constitucionalidad de una norma por la vía de la demanda
ciudadana.
2.3.2.3.       Cabría señalar que, no obstante la
anterior, las decisiones inhibitorias son contrarias a la naturaleza informal
del control de constitucionalidad, y que por consiguiente, cuando la demanda
tenga el esbozo de un cargo que sea susceptible de interpretación para
adecuarlo a los requerimientos del proceso de constitucionalidad,  la Corte
estaría habilitada para subsanar las deficiencias de la demanda en orden a
producir un pronunciamiento de fondo.
Sin embargo, pese a que efectivamente, en virtud del
principio pro actione, es posible que la Corte, en ciertos eventos,
interprete las demandas de inconstitucionalidad, para extraer de ellas los
cargos que aunque de alguna manera se encuentren presentes no hayan sido
suficientemente estructurados por los demandantes, tal posibilidad debe
ponderarse con la necesidad de respetar el debido proceso constitucional y el
carácter participativo de la acción. Y en esa ponderación es necesario tener en
cuenta que el fallo inhibitorio puede ser también una alternativa para proteger
el acceso a la justicia constitucional, puesto que no impide un posterior
pronunciamiento del juez constitucional ante una nueva demanda debidamente
configurada.
Sobre
este particular, la Corte, en la Sentencia C-1256 de 2001, señaló que “[l]a
decisión inhibitoria no hace tránsito a cosa juzgada y, por el contrario,
permite que el actor, o cualquier otro ciudadano, pueda volver a presentar la
demanda de inconstitucionalidad, teniendo la posibilidad de profundizar en el
estudio del tema y hacer más fecundo el debate en una nueva oportunidad.”
2.3.2.3.       Así, pues, concluye la Corte que la
demanda de los artículos 641 y 642, parciales, del Estatuto Tributario por
violación de los principios de justicia y equidad tributarias no se sustenta en
razones ciertas, pertinentes y suficientes, y que el mero
señalamiento de una sanción como desproporcionada, sin precisar los contenidos
normativos contra los cuales se dirige la demanda, ni mostrar las razones por
las cuales se considera que existe esa desproporción, ni argumentar de qué
manera la misma resultaría contraria a la Constitución, no es un cargo apto de
inconstitucionalidad y el fallo, por este concepto, también habrá de ser
inhibitorio.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento de
fondo en relación con los artículos 641 y 642 del Estatuto Tributario, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto en la
fecha le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por encontrase en permiso
debidamente autorizado por la Presidencia de esta Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
Así, por ejemplo en el artículo 634 del E.T. se establece la sanción por mora
en el pago de impuestos, anticipos y retenciones, y en el artículo 402 del
Código Penal, se establece la sanción penal  para el agente retenedor o
autorretenedor que no consigne las sumas retenidas o autorretenidas por
concepto de retención en la fuente dentro de los dos meses siguientes a la
fecha fijada por el Gobierno Nacional para la presentación y pago de la
respectiva declaración de retención en la fuente; para quien encargado de
recaudar tasas o contribuciones públicas no las consigne dentro del término
legal y para el responsable del impuesto sobre las ventas que, teniendo la
obligación legal de hacerlo, no consigne las sumas recaudadas por dicho
concepto, dentro de los dos meses siguientes a la fecha fijada por el Gobierno
Nacional para la presentación y pago de la respectiva declaración del impuesto
sobre las ventas.
[2]    Ver, entre otras, las Sentencias C-1193 de 2001 y C-403 de
2003..
[3]    Sentencia C-447 de 1997
[4]    Sentencia C-1256 de 2001
[5]    Ibid.