T-132-19
Sentencia
T-132/19
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración ante decisión de retirar del cargo de
concejal a accionante condenado por responsabilidad fiscal, sin adelantar
procedimiento administrativo previo
TEMERIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Eventos en que no se constituye aunque concurran los
elementos que la configuran
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas
RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad
INHABILIDAD DERIVADA DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Constitucional
La Sala resalta que si bien dicha sanción afecta de
manera grave el derecho a ejercer cargos públicos, lo cierto es que ha sido
encontrada constitucional en el entendido de que el interesado (i) puede
acceder a la función pública si supera la situación compensando el daño causado
mediante el pago de la indemnización establecida en el fallo respectivo; y que,
en todo caso, (ii) tiene la posibilidad de cuestionar la decisión condenatoria
y evitar que se concreten sus efectos a través de instrumentos expeditos como
la acción de tutela o las medidas provisionales del medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho
INHABILIDAD SOBREVINIENTE DE FUNCIONARIO PUBLICO-Administración debe acudir a reglas supletorias de
procedimiento administrativo contempladas en el CPACA
DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION EN EL PROCESO
ADMINISTRATIVO
INHABILIDAD SOBREVINIENTE DE FUNCIONARIO PUBLICO
CONDENADO POR RESPONSABILIDAD FISCAL-La
administración solo podrá desvincularlo una vez le haya otorgado la oportunidad
de expresar sus opiniones y valorado las mismas junto con las pruebas allegadas
a la actuación
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Se ordena reintegrar al accionante a cargo de Concejal
Referencia: expediente T-6.447.422
Acción de tutela interpuesta por Carlos Alberto
Barrios Gómez contra el Concejo Distrital de Cartagena de Indias.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil diecinueve (2019).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión de los fallos expedidos dentro del proceso de la
referencia por el Juzgado Cuarto Penal Municipal con Funciones de Control de
Garantías de Cartagena de Indias, el 27 de abril de 2018, y por el Juzgado
Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de la misma ciudad, el
10 de julio de la mencionada anualidad.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
El 25 de octubre de 2015, avalado por el partido político Cambio Radical,
Carlos Alberto Barrios Gómez fue elegido como concejal del Distrito de
Cartagena de Indias para el período constitucional comprendido entre los años 2016
y 2019[1].
1.2.
El 19 de enero de 2017, la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias encontró
responsable fiscalmente a Carlos Alberto Barrios Gómez por el detrimento patrimonial
causado por su actuar gravemente culposo cuando se desempeñó como Director
Administrativo del Fondo Territorial de Pensiones de la ciudad[2],
al autorizar en el año 2012 el pago de las mesadas pensionales de una persona
que ya había fallecido. En consecuencia, el referido ente de control decidió
sancionarlo con la obligación de pagar la suma de $16.743.387 m/cte.,
correspondiente al monto del daño causado al erario.
1.3.
El 30 de marzo de 2017, al quedar en firme dicha providencia[3],
la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias le informó al Concejo de la
ciudad sobre la existencia de la decisión de declarar fiscalmente responsable
al ciudadano Carlos Alberto Barrios Gómez[4].
1.4.
A través de escritos del 30 y 31 de marzo y del 5 de abril de 2017, Carlos
Alberto Barrios Gómez le informó al Concejo Distrital de Cartagena de Indias
que había cancelado la totalidad del valor de la sanción impuesta por la
Contraloría de la ciudad y que en el boletín fiscal no se encontraba reportado,
allegando para el efecto las constancias respectivas[5].
1.5.
Mediante Resolución 047 del 6 de abril de 2017, el Presidente del Concejo Distrital
de Cartagena de Indias resolvió declarar la cesación en sus funciones del
concejal Carlos Alberto Barrios Gómez, al considerar que (i) se encontraba
inmerso en la inhabilidad sobreviniente consistente en haber sido declarado
fiscalmente responsable, así como que (ii) si bien ya se había cancelado el
valor de la sanción impuesta, lo cierto es que según una interpretación
sistemática del artículo 6° de la Ley 190 de 1995, cuando “la inhabilidad
sobreviniente se produce por dolo o culpa del encartado, hay falta absoluta de
inmediato”[6].
1.6.
El 7 de abril de 2017, Carlos Alberto Barrios Gómez interpuso recurso de
reposición contra la Resolución 047, argumentando que, además de adoptarse la
decisión de cesarlo en el cargo de concejal sin un procedimiento administrativo
previo con las garantías consagradas en la Ley 1437 de 2011, el Presidente de
la corporación desconoció que las inhabilidades, al ser limitaciones al derecho
a ejercer cargos públicos, deben analizarse de manera restrictiva y, por lo
tanto, al haberse pagado la sanción fiscal antes del momento de la decisión,
debió entenderse que la misma había sido superada de conformidad con el
parágrafo 1° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002[7].
1.7.
El 7 de abril de 2017, al verificar el pago de la sanción fiscal impuesta al
ciudadano Carlos Alberto Barrios Gómez, la Contraloría Distrital de Cartagena
de Indias decidió declarar extinguida la obligación dineraria por cancelación
total de la misma[8].
1.8.
A través de Resolución 052 del 8 de abril de 2017, el Presidente del Concejo
Distrital de Cartagena de Indias decidió no acceder al recurso de reposición
presentado por Carlos Alberto Barrios Gómez, al estimar que (i) no había lugar
a adelantar un procedimiento administrativo para ejecutar un deber legal, como
lo es hacer efectiva una inhabilidad sobreviniente por responsabilidad fiscal, y
que (ii) el pago de la sanción impuesta no tiene efectos retroactivos, por lo
que dicha inhabilidad se configuró desde el momento en el que la decisión de la
Contraloría de la ciudad quedó en firme[9].
2.
Demanda y pretensiones
2.1.
El 24 de abril de 2017[10], Carlos Alberto Barrios
Gómez interpuso acción de tutela contra el Concejo Distrital de Cartagena de Indias,
al considerar vulneradas las garantías de su derecho al debido proceso
administrativo con ocasión de las decisiones que adoptó dicha corporación
mediante las resoluciones 047 y 052 de 2017[11]. Específicamente, el
demandante sostuvo que, además de restringirse las oportunidades para ejercer
su defensa[12], la motivación de dichos
actos administrativos fue indebida, en tanto que se ignoró que la inhabilidad
generada por la declaración de responsabilidad fiscal constituye una limitación
al derecho a desempeñar cargos públicos contemplado en los artículos 40 de la
Constitución y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por lo que
en el análisis de su configuración debe procurarse las interpretaciones menos
lesivas para la vigencia de dicha prerrogativa.
2.2.
En este sentido, el actor reprochó que al haberse demostrado que se había
cancelado el valor total de la sanción impuesta por la Contraloría de Cartagena
de Indias, el Concejo de la ciudad hubiera optado por una hermenéutica literal
de las normas que regulan la inhabilidad derivada de la declaración de
responsabilidad fiscal, sin consultar el efecto útil de las mismas, en especial
del parágrafo 1° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, que busca permitir que
tal situación sea superada con el pago de la obligación, así como que el
amonestado pueda continuar ejerciendo cargos públicos.
2.3.
Por otra parte, en relación con la procedencia del amparo, el accionante
resaltó que si bien puede cuestionar las resoluciones 047 y 052 de 2017
expedidas por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias a través del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, el mismo no es eficaz,
porque su trámite no tiene la celeridad suficiente para la protección urgente
de sus derechos fundamentales, máxime cuando el sustento económico de su
familia lo deriva principalmente de su cargo como concejal.
2.4.
Con base en los anteriores fundamentos, el demandante pretendió que: (i) se
proteja su derecho fundamental al debido proceso administrativo y de contera su
prerrogativa a desempeñar cargos públicos; (ii) se dejen sin efectos las
resoluciones 047 y 052 de 2017 expedidas por el Concejo Distrital de Cartagena
de Indias; y que, en consecuencia, (iii) sea reintegrado al cargo de concejal
para finalizar su período constitucional comprendido entre los años 2016 y 2019.
3.
Admisión y traslado de la demanda
3.1.
El Juzgado Cuarto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cartagena
de Indias: (i) mediante auto del 25 de abril de 2017, admitió la acción de
tutela y vinculó al proceso a la Contraloría Distrital de la ciudad[13],
y (ii) a través de sentencia del 9 mayo del mismo año[14],
resolvió denegar el amparo solicitado, al considerar que la decisión de retirar
del cargo de concejal al accionante es acorde con el ordenamiento jurídico, el
cual contempla la inhabilidad por responsabilidad fiscal en el artículo 38 de
la Ley 734 de 2002.
3.2.
Impugnado el fallo de primer grado por el demandante[15],
a través de sentencia del 4 de julio de 2017[16], el Juzgado Séptimo
Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cartagena de Indias: (i)
revocó la decisión de primera instancia, (ii) tuteló transitoriamente los
derechos del actor, (iii) ordenó la suspensión provisional de las resoluciones
cuestionadas mientras se adelantan las acciones contenciosas correspondientes,
y (iv) dispuso el reintegro del demandante a la curul para la cual fue electo.
3.3.
El 3 de octubre de 2017, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso de la
referencia[17], al encontrar procedente
una acción de tutela que interpuso Wilson Toncel Ochoa por estimar vulnerados
sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia, entre
otras razones, por no haber sido vinculado a esta causa, a pesar de que fue designado
para suplir la vacancia generada por el retiro del cargo de concejal Carlos
Alberto Barrios Gómez[18].
3.4.
Mediante auto del 26 de enero de 2018, la Sala de Selección de Tutelas Número
Uno de la Corte Constitucional escogió para revisión el presente proceso[19].
3.5.
A través de auto 124 del 27 de febrero de 2018[20], al advertir que los fallos
en examen por este Tribunal habían sido dejados sin efectos por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, esta Sala de Revisión dispuso:
(i) abstenerse de pronunciarse de fondo dentro del proceso de la referencia;
(ii) remitir el expediente T-6.447.422 al Juzgado Cuarto Penal Municipal con
Funciones de Control de Garantías de Cartagena de Indias para que, previa
vinculación al proceso de Wilson Ernesto Toncel Ochoa, adoptara nuevamente la
decisión de primera instancia; y (iii) ordenar que una vez se surtiera el
procedimiento correspondiente el plenario fuera remitido al despacho del magistrado
ponente para reiniciar el trámite de revisión.
3.6.
En cumplimiento de dicho proveído, a través de auto del 13 de abril de 2018[21],
el Juzgado Cuarto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Cartagena de Indias admitió nuevamente la acción de tutela de la referencia,
ordenó notificar del inicio del proceso a la corporación demandada y dispuso la
vinculación al trámite de la Contraloría de la ciudad y del ciudadano Wilson
Toncel Ochoa.
4.
Contestación de la demanda
El
Concejo Distrital de Cartagena de Indias se opuso a la prosperidad del amparo
pretendido, argumentando que el mismo es improcedente, porque el accionante
tiene la posibilidad de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y cuestionar las resoluciones reprochadas en la demanda de
tutela, solicitando incluso la adopción de medidas cautelares urgentes para
proteger de manera inmediata sus intereses[22].
5.
Intervenciones de los vinculados al proceso
5.1.
La Contraloría Distrital de Cartagena de Indias solicitó ser desvinculada del proceso
amparo, pues “el Concejo Distrital de Cartagena es una corporación autónoma,
y los hechos alegados como causantes de la vulneración por el accionante en
nada tienen que ver con las acciones desplegadas por esta entidad”, cuyo
actuar “se encuentra ajustado a derecho, y de ninguna manera constituye
vulneración de los derechos invocados por el accionante”[23].
5.2.
Por su parte, el ciudadano Wilson Toncel Ochoa pidió que se declare la
improcedencia de la acción de tutela, puesto que: (i) la salvaguarda de los intereses
del actor debe procurarse a través de los mecanismos disponibles ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y (ii) el amparo trata de un
asunto eminentemente litigioso, comoquiera que es claro que las decisiones del
Concejo Distrital de Cartagena de Indias fueron adoptadas conforme al derecho
positivo y lo que se pretende es plantear tesis alternativas sin sustento alguno
en la normatividad vigente[24]. Igualmente, el
interviniente sostuvo que en el presente asunto se configura el fenómeno de
cosa juzgada constitucional, así como un abuso de los medios judiciales
disponibles, en tanto que:
(i) El demandante ha interpuesto por los mismos hechos,
de manera directa o por interpuestas personas, al menos cinco acciones de
tutela adicionales[25] a la estudiada por este
Tribunal en esta providencia; y
(ii) El problema jurídico de fondo planteado en la
tutela, también fue puesto en consideración de la justicia por Carlos Alberto
Barrios Gómez en las demandas: (a) de nulidad electoral que presentó en contra
del acto que dispuso su llamamiento como concejal, la cual se encuentra en
trámite ante el Tribunal Administrativo de Bolívar; y (b) de nulidad y
restablecimiento del derecho contra la decisión de responsabilidad fiscal
proferida por la Contraloría Distrital de Cartagena que cursa a instancias del
Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena[26].
6.
Decisiones de instancia
6.1.
Mediante sentencia del 27 de abril de 2018[27], el Juzgado Cuarto Penal
Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cartagena de Indias declaró
improcedente el amparo solicitado, al estimar que no satisface el requisito de
subsidiariedad, puesto que el actor puede acudir ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo para satisfacer las pretensiones expuestas en la
acción de tutela.
6.2.
Carlos Alberto Barrios Gómez se limitó a impugnar la decisión de primera
instancia en el acto de notificación de la misma, sin manifestar los argumentos
de su disenso[28].
6.3.
A través de sentencia del 10 de julio de 2018[29], el Juzgado Primero
Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cartagena de Indias[30]
confirmó la providencia de primer grado, al considerar que “se encuentra
ajustada a derecho”, porque “el actor está facultado con las acciones
previstas en el Código Contencioso Administrativo para cuestionar los actos de
la administración que le son lesivos”.
7.
Actuaciones en sede de revisión
7.1.
En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral tercero del auto 124 de 2018
proferido por esta Sala de Revisión el pasado 27 de julio[31],
el expediente de la referencia fue remitido por el Juzgado Primero Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Cartagena de Indias al despacho del
magistrado ponente para reiniciar el trámite de revisión[32].
7.2.
A través de escritos presentados el 14 de septiembre y el 25 de octubre de
2018, el accionante solicitó a la Corte que revoque los fallos de instancia y
que, en consecuencia, proteja su derecho fundamental al debido proceso
administrativo, reiterando para justificar su pretensión, los argumentos
expuestos en el escrito tutelar[33].
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro del expediente
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política[34].
2.
Cuestión previa: inexistencia de cosa juzgada constitucional y temeridad
2.1.
La Corte Constitucional ha señalado que cuando un juez tiene noticia de que el
accionante pudo haber presentado una o varias acciones de tutela con identidad
de partes, de causa y de objeto, adicionales al recurso de amparo que estudia,
debe verificar si se configura la existencia de cosa juzgada constitucional o
una posible actuación temeraria, ya que en caso afirmativo tendrá que abstenerse
de estudiar la solicitud de protección[35]. Sobre el particular, cabe
resaltar que:
(i) En desarrollo de los principios de economía
procesal y eficiencia contemplados en el artículo 3° del Decreto 2591 de 1991[36],
esta Corporación ha explicado que “las decisiones proferidas dentro del
proceso de tutela tienen la virtualidad de constituir cosa juzgada
constitucional, lo cual ocurre cuando este Tribunal conoce de los fallos de
tutela adoptados por los jueces de instancia, y decide excluirlos de revisión.
No obstante, si el expediente de tutela es seleccionado, este fenómeno jurídico
sólo se produce con la ejecutoria del fallo que profiera la Corte
Constitucional”[37].
(ii) Al tenor del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991[38],
la Corte ha comprendido la temeridad de dos formas, a saber: (a) “según la
interpretación literal del precepto mencionado, entiende que dicha institución
se configura cuando una persona presenta simultáneamente, ante varios
funcionarios judiciales, la misma demanda de tutela”; o (b) bajo una
hermenéutica extensiva de la consagración legal, estima que se presenta cuando
los mismos “amparos sean instaurados de manera sucesiva, requiriéndose que
el actor actúe de mala fe”[39].
2.2.
Con todo, debe tenerse en cuenta que este Tribunal ha expresado que no se
configura cosa juzgada constitucional o temeridad cuando se presenta una
segunda solicitud de amparo en la que se alegan elementos fácticos o jurídicos
desconocidos por el actor al momento de interponer la primera acción de tutela[40].
2.3.
En este orden de ideas, esta Corporación no encuentra que se configuren los
fenómenos de cosa juzgada constitucional o temeridad en esta ocasión como lo
sostiene el interviniente Wilson Toncel Ochoa[41], puesto que no existe
identidad de partes, causa y objeto entre el amparo de la referencia (plenario
T-6447422) y las acciones de tutela contenidas en los expedientes T-6431093,
T-6452661, T-6452662, T-6452663 y T-6566054.
2.4.
En concreto, si bien la Sala observa que en todos los asuntos se ponen de
presente la posible afectación de los derechos fundamentales de Carlos Alberto
Gómez Barrios con ocasión de su sanción fiscal y/o su posterior retiro del
Concejo Distrital de Cartagena de Indias, lo cierto es que[42]:
(i) En el presente caso el amparo fue interpuesto
directamente por el ciudadano Carlos Alberto Barrios Gómez y en los expedientes
T-6431093, T-6452661 y T-6452663 las acciones de tutela fueron presentadas
respectivamente por María Mónica Herrán López[43], José Gregorio Lora
García[44] y Maribel Padilla
Esquivel[45], sin que exista prueba
alguna que permita inferir que el primer ciudadano influyó en la radicación de
estas últimas solicitudes de protección y que, con base en ello, se pueda
llegar a afirmar que existe identidad de partes;
(ii) En el asunto en revisión, el ciudadano Carlos
Alberto Barrios Gómez cuestiona las actuaciones desplegadas por el Concejo
Distrital de Cartagena de Indias (resoluciones 047 y 052 de 2017) y en la
acción de tutela, contenida en el proceso T-6566054[46],
el mismo ciudadano reprocha las actuaciones de la Contraloría de dicha ciudad
(fallo fiscal del 19 de enero de 2017), por lo que las partes demandadas y
causa de los amparos son diferentes; y
(iii) La acción de tutela interpuesta por Carlos
Alberto Barrios Gómez en contra del Concejo de Cartagena de Indias y la
Contraloría de la ciudad, correspondiente al proceso T-6452662, no fue admitida
por el Juzgado Cuarto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Cartagena de Indias, bajo el argumento de que el amparo, aunque planteaba
nuevos hechos frente a la solicitud de protección de la referencia, no aportaba
pruebas adicionales[47], con lo cual no hubo
decisión de fondo que pueda hacer tránsito a cosa juzgada, ni tampoco se
configuró temeridad en tanto que la propia autoridad judicial que conoció del
asunto consideró que se alegaron diferentes circunstancias fácticas.
2.5.
De otro lado, para esta Corporación que el accionante haya planteado una tesis
similar a la defendida en este trámite tutelar en las demandas de nulidad que
presentó frente a los actos del Concejo Distrital de Cartagena de Indias y de
la Contraloría de la misma ciudad[48], no tiene la vocación de
generar la existencia de cosa juzgada constitucional, ya que, además de
encontrarse en trámite dichas causas, no se tratan de procesos de tutela sino
contenciosos administrativos.
3.
Procedencia de la acción de tutela
3.1. Previo al estudio de fondo del caso planteado en
el escrito de amparo, deberá verificarse el cumplimiento de los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela que, al tenor del artículo 86
de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991[49], se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la
causa por activa y por pasiva; (ii) la instauración del recurso de protección
de manera oportuna (inmediatez); y (iii) el agotamiento de los mecanismos
judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su
defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable
(subsidiariedad).
-
Legitimación en la causa
3.2. Este Tribunal considera que la legitimación en la causa por activa se encuentra
acreditada en esta oportunidad, puesto que conforme a los artículos 86 de la
Constitución y 10 del Decreto 2591 de 1991[50], el ciudadano Carlos Alberto Barrios Gómez presentó
de manera personal la acción de tutela como titular de los derechos
fundamentales presuntamente afectados[51].
3.3.
De igual manera, en relación con la legitimación en la causa por pasiva, según
lo dispuesto en el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991[52],
esta Corporación estima que el Concejo Distrital de Cartagena de Indias, en su
calidad corporación “político-administrativa” constitucional del orden
local[53], es demandable a través
de acción de tutela en esta ocasión, comoquiera que: (i) es una autoridad
pública, y (ii) fue acusada de vulnerar los derechos fundamentales del actor[54].
3.4.
Al respecto, es pertinente aclarar que la vinculación al proceso de la
Contraloría Distrital de Cartagena de Indias y del ciudadano Wilson Toncel
Ochoa, debe entenderse en calidad de terceros en la causa, pues dados los
presupuestos facticos que sustentan el amparo presentado por Carlos Alberto
Barrios Gómez, la decisión que se adopte en este proceso puede llegar a afectar
de manera colateral sus intereses[55].
-
Inmediatez
3.5.
De otra parte, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución
Política, debe tenerse en cuenta que el amparo de tutela está previsto para
la “protección inmediata” de los derechos fundamentales que se
consideren vulnerados o amenazados, con lo cual el Constituyente buscó asegurar
que dicha acción sea utilizada para atender afectaciones que de manera urgente
requieran de la intervención del juez constitucional[56].
3.6. Ahora, si bien la Constitución y la ley no establecen
un término expreso de caducidad, en la
medida en que lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual de
los derechos fundamentales, este
Tribunal ha señalado que le corresponde
al juez constitucional verificar en cada caso concreto si el plazo fue
razonable y proporcionado, es decir, si teniendo en cuenta las circunstancias
personales del actor, su diligencia y sus posibilidades reales de defensa, la
acción tutela se interpuso oportunamente[57].
3.7.
En este sentido, esta Sala advierte que el amparo examinado satisface el
presupuesto de inmediatez, ya que fue interpuesto el 24 de abril de 2017[58],
esto es, dentro del mes siguiente a la expedición de las resoluciones 047 y 052
cuestionadas en la demanda, las cuales fueron proferidas respectivamente por el
Concejo Distrital de Cartagena de Indias los días 6 y 8 del mismo mes y año
mencionados[59].
-
Subsidiariedad
3.8.
Esta Corporación ha sostenido
que es obligación del juez que estudia la procedencia de la acción de tutela
tener en cuenta que esta es un mecanismo sumario y preferente creado para la
protección de los derechos fundamentales, que se caracteriza por ser residual o supletorio, obedeciendo a la necesidad de
preservar las competencias atribuidas por el legislador a las diferentes autoridades
a partir de los procedimientos ordinarios o especiales, en los que también se
protegen prerrogativas de naturaleza constitucional[60]. En
consecuencia, el recurso de amparo no puede convertirse en un instrumento
alternativo, sustitutivo, paralelo o complementario de las diversas vías
existentes en el ordenamiento jurídico, salvo que las mismas sean ineficaces,
no idóneas o se configure un perjuicio irremediable[61].
3.9.
Descendiendo al caso en estudio, la Sala advierte que el actor podía acudir,
como en efecto lo hizo[62],
ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para satisfacer las pretensiones alegadas ante el juez
constitucional. En concreto, a través de los medios de control de nulidad y
restablecimiento del derecho y de nulidad electoral[63],
se pueden cuestionar las decisiones del Concejo Distrital de Cartagena de
Indias y de la Contraloría de la misma ciudad que dan origen a la presunta
vulneración de los derechos del accionante, así como obtener las reparaciones
respectivas.
3.10.
Sobre el particular, la Corte resalta que la interposición de los referidos
medios de control da inicio a un proceso judicial, en el cual las partes pueden
conciliar[64], solicitar pruebas[65],
presentar alegatos[66], recursos[67],
así como pedir la adopción de medidas cautelares[68],
lo cual torna dichos instrumentos, en principio, idóneos e eficaces para atender
las pretensiones del actor.
3.11.
Con todo, este Tribunal considera que la acción de tutela de la referencia se
torna procedente como mecanismo transitorio, en los términos del artículo 8º
del Decreto 2591 de 1991[69], pues a pesar de que los
referidos instrumentos judiciales contenciosos administrativos se encuentran en
curso en atención a las demandas interpuestas por el actor[70],
lo cierto es que, en caso de verificarse las irregularidades en el retiro del demandante
de su curul de concejal según se alega en el amparo[71]
y ante las limitaciones propias de los períodos institucionales de las
corporaciones públicas de elección popular[72], el accionante estaría
perdiendo con el trascurso de los días la oportunidad de ocupar su plaza como
representante de los ciudadanos de Cartagena de Indias y, con ello, afectándose
irremediablemente su derecho desempañar de manera efectiva cargos públicos[73].
3.12.
Así pues, la Corte procederá a analizar de fondo la acción de tutela
interpuesta por Carlos Alberto Barrios Gómez, bajo el entendido de que, en el
evento de concederse el amparo, el mismo será transitorio mientras finalizan
los procesos iniciados con ocasión de las demandas contenciosas administrativas
interpuestas.
4.
Problema jurídico y esquema de resolución
4.1.
Corresponde a la Corte decidir sobre el amparo propuesto por Carlos Alberto
Barrios Gómez en procura de la protección de su derecho al debido proceso
administrativo y, de contera, de su prerrogativa a desempeñar cargos públicos.
Con tal propósito, esta Corporación deberá determinar si el Concejo Distrital
de Cartagena de Indias vulneró dichos derechos del actor al retirarlo de su
cargo de concejal por haber sido condenado fiscalmente responsable sin
adelantar un procedimiento administrativo previo, en el cual se valorarán
adecuadamente, entre otros aspectos, los efectos del pago de la sanción
impuesta por la Contraloría de la ciudad.
4.2.
Para resolver dicho problema jurídico, la Sala: (i) reseñará brevemente el
alcance dado por este Tribunal al derecho al debido proceso administrativo; luego,
(ii) estudiará el trámite a desarrollar
frente a la posible configuración de una inhabilidad sobreviniente derivada de
la condena por responsabilidad fiscal a un funcionario público; y finalmente,
(iii) analizará las particularidades del caso en examen.
5.
El derecho al debido proceso administrativo. Reiteración de jurisprudencia[74]
5.1.
El debido proceso fue consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política
como un derecho de rango fundamental de aplicación inmediata, el cual rige para
toda clase de actuaciones, ya sean judiciales o administrativas, e implica que
las mismas deben estar sometidas a los procedimientos y requisitos previamente
establecidos en las normas legales y reglamentarias, para evitar
arbitrariedades por parte de los agentes públicos[75].
5.2.
En este sentido, el debido proceso ha sido entendido como una manifestación del
Estado que busca proteger a los individuos frente a las actuaciones de sus
agentes, procurando que en todo momento se respeten las formas propias de cada
juicio. En esta línea argumentativa, la Corte Constitucional, desde sus inicios[76], ha
explicado que “las situaciones de controversia que surjan de cualquier tipo
de proceso, requieren de una regulación jurídica previa que limite los poderes
del Estado y establezcan el respeto de los derechos y obligaciones de los
sujetos procesales, de manera que ninguna actuación de las autoridades dependa de
su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos
señalados en la ley o los reglamentos”[77].
5.3. Igualmente,
esta Corporación ha indicado que el debido proceso conlleva para las
autoridades administrativas garantizar la correcta producción de sus actos[78],
razón por la cual comprende “todo el ejercicio que debe desarrollar la
administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo
que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y
ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares, a los
procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad
administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana
al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias
administrativas, cuando crea el particular que a través de ellas se hayan
afectado sus intereses”[79].
5.4.
Al respecto, en concordancia con lo dispuesto en los títulos I y III del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[80],
este Tribunal ha considerado que componen el debido proceso administrativo,
entre otras, las siguientes garantías: (i) conocer el inicio de la actuación;
(ii) ser oído durante todo el trámite; (iii) ser notificado en debida forma;
(iv) que el procedimiento se adelante por autoridad competente, con pleno
respeto de las formas propias de cada juicio y sin dilaciones injustificadas;
(v) gozar de la presunción de inocencia; (vi) ejercer los derechos de defensa y
contradicción; (vii) presentar pruebas y tener la oportunidad de controvertir
aquellas que aporten los demás interesados; (viii) que las decisiones sean
motivadas en debida forma; (ix) impugnar la determinación que se adopte por
medio de los recursos de reposición y/o apelación; y (x) promover la nulidad de
los actos que se expidan con vulneración de la Constitución o las leyes[81].
5.5.
Sobre el particular, en la Sentencia C-1189 de 2005[82],
esta Corte diferenció entre las garantías previas y posteriores del derecho al
debido proceso administrativo, indicando que las primeras se relacionan con
aquellas prerrogativas mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y
ejecución de cualquier acto o procedimiento, tales como el juez natural, el
derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos, la imparcialidad, la
autonomía e independencia de las autoridades que conocen de la causa, entre
otras. Asimismo, en relación con las segundas, la Sala Plena expresó que estas
se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión
administrativa, mediante los recursos de la vía administrativa y los
instrumentos disponibles ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5.6.
Adicionalmente, este Tribunal ha reiterado que “cualquier transgresión a las
garantías mínimas mencionadas anteriormente, atentaría contra los principios
que gobiernan la actividad administrativa, (igualdad, imparcialidad,
publicidad, moralidad y contradicción) y vulneraría los derechos fundamentales
de las personas que acceden a la administración o de alguna forma quedan
vinculadas por sus actuaciones”[83].
6.
El procedimiento administrativo a desarrollar frente a la posible configuración
de una inhabilidad sobreviniente derivada de la condena por responsabilidad
fiscal a un funcionario público
6.1.
La Ley 610 de 2000[84] estableció que los
funcionarios públicos encargados de ejercer la gestión fiscal[85]
son responsables por los daños causados al erario cuando se encuentre probado,
por parte de la contraloría competente[86], que el menoscabo se
originó en un comportamiento antijurídico que le es imputable a título de dolo
o culpa grave[87]. Al respecto, esta
Corporación ha resaltado que el objetivo principal pretendido por el legislador
al consagrar dicha clase de responsabilidad es lograr “el resarcimiento de
los daños ocasionados al patrimonio público” [88],
y que, por ello, la condena impuesta a la persona que es hallada culpable es “el
pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la
respectiva entidad estatal”[89].
6.2.
De otra parte, en el artículo 38 de la Ley 734 de 2002[90]
se estipuló que “quien haya sido declarado responsable fiscalmente será
inhábil para el ejercicio de cargos públicos y para contratar con el Estado
durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del fallo
correspondiente”, y que dicho lustro se extenderá “por cinco años si la
cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad fiscal, fuere superior
a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la cuantía
fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales
vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios mínimos legales
mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la cuantía fuere
igual o inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
6.3.
Con todo, en el parágrafo 1º la disposición en comento se estableció que la
inhabilidad derivada de la responsabilidad fiscal “cesará cuando la
Contraloría competente declare haber recibido el pago”. Sobre el particular,
la Corte ha llamado la atención de que, en virtud de la mencionada disposición,
puede afirmarse que la referida inhabilidad “depende de la voluntad del
condenado, puesto que cesa en el momento en que el sujeto pague la sanción
impuesta por el detrimento al erario verificado por la Contraloría respectiva”[91].
6.4.
Así las cosas, cuando una persona es condenada por responsabilidad fiscal queda
inhabilitada para ejercer cargos públicos de cinco a diez años dependiendo el
monto económico del daño causado al Estado. No obstante, la Sala resalta que si
bien dicha sanción afecta de manera grave el derecho a ejercer cargos públicos,
lo cierto es que ha sido encontrada constitucional en el entendido de que el
interesado (i) puede acceder a la función pública si supera la situación compensando
el daño causado mediante el pago de la indemnización establecida en el fallo
respectivo; y que, en todo caso, (ii) tiene la posibilidad de cuestionar la
decisión condenatoria y evitar que se concreten sus efectos a través de instrumentos
expeditos como la acción de tutela o las medidas provisionales del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho[92].
6.5.
Sin embargo, del examen de la mencionada normatividad, este Tribunal no advierte
que se regule el procedimiento a seguir cuando la persona que es declarada
fiscalmente responsable se desempeña como funcionario público y, en virtud de
la condena, queda inmersa en una inhabilidad sobreviniente que implica la
cesación de su cargo de manera inmediata sin tener la posibilidad de: (i) pagar
la sanción impuesta, o (ii) de cuestionar la misma a través de los mecanismos
judiciales respectivos.
6.6.
Al respecto, esta Corporación evidencia que la norma que, en principio, podría
ser aplicable para superar tal laguna legal es la contemplada en el inciso
segundo del artículo 6º de la Ley 190 de 1995[93], la cual estipula de
manera genérica que el funcionario que quede inmerso en una inhabilidad
sobreviniente tiene tres meses para poner fin a la situación que la origina, so
pena de ser desvinculado de la administración pública.
6.7.
Sin embargo, teniendo en cuenta que la responsabilidad fiscal es imputable
únicamente a título de dolo o culpa grave[94], este Tribunal llama la
atención de que el inciso segundo del artículo 6º de la Ley 190 de 1995 se
torna inaplicable en hipótesis como la estudiada, comoquiera que esta Corte, en
la Sentencia C-038 de 1996[95], determinó que el plazo
de tres meses para subsanar las inhabilidades sobrevinientes sólo es aplicable
para los eventos en los que las mismas no se generen por dolo o culpa del
trabajador público.
6.8.
Así pues, (i) ante la inexistencia de una disposición especial que determine el
trámite a seguir cuando se pueda presentar una inhabilidad sobreviniente
derivada de la declaratoria de responsabilidad fiscal de un funcionario público,
(ii) la inaplicabilidad de la normatividad general en dichos casos, y (iii) teniendo
en cuenta que le legislador estableció la posibilidad de superar la mencionada situación
mediante el pago de la sanción como mecanismo para evitar la afectación del
derecho a acceder a cargos públicos, este Tribunal considera que para atender tal
vacío legal y garantizar el efecto útil de lo dispuesto en el parágrafo 1º del
artículo 38 de la Ley 734 de 2002[96], la administración en
asuntos como el examinado debe acudir a las reglas supletorias de procedimiento
administrativo contempladas en el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo[97], las cuales establecen
una serie de etapas dentro de las que el interesado tiene la oportunidad de ejercer
su defensa para evitar ser desvinculado de la función pública.
6.9.
En efecto, los artículos 35 y siguientes del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establecen que:
(i) Cuando una autoridad inicia un trámite
administrativo de oficio debe realizarlo por escrito, comunicar tal actuación a
las partes del mismo y a los terceros con interés legítimo para que si lo desea
ejerzan su derecho de defensa y contradicción, así como conformar el expediente
correspondiente para que pueda ser consultado por los sujetos de la causa[98].
(ii) Dentro del trámite administrativo la autoridad
podrá realizar las audiencias que considere pertinentes, así como decretar y
practicar las pruebas necesarias, siempre que permita a las partes ejercer el
derecho de contracción frente a los elementos recaudados[99].
(iii) Una vez escuchadas las partes y analizadas las
pruebas, la autoridad debe adoptar la decisión que en derecho corresponda, la
cual debe ser motivada y atender a todas las peticiones planteadas en debida
forma[100].
(iv) En contra de la decisión procederán el recurso de
reposición y de apelación. Empero, este último sólo será viable cuando la
autoridad que profirió la determinación cuestionada tenga superior jerárquico[101].
6.10.
Así las cosas, siguiendo el desarrollo jurisprudencial de las garantías del
derecho al debido proceso administrativo y lo estipulado en la Ley 1437 de 2011,
la Sala considera que para establecer la procedencia o no del retiro de un
funcionario público ante la posible configuración de una inhabilidad
sobreviniente debido a su condena por responsabilidad fiscal, es necesario
iniciar un procedimiento administrativo, en el cual se debe informar del
comienzo de la actuación al interesado para que ejerza en un plazo razonable su
derecho de defensa y contradicción[102].
6.11.
En torno a esta última prerrogativa, este Tribunal estima que permitir su
ejercicio es de suma importancia en aquellos eventos en los que se pueda presentar
una posible inhabilidad sobreviniente ante una condena fiscal, pues, dentro del
traslado correspondiente, el funcionario puede demostrar, por ejemplo, que:
(i) Pagó la sanción, evento en el que, en virtud del
parágrafo 1° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, el cual señala que la
inhabilidad por responsabilidad fiscal cesa “cuando la Contraloría
competente declare haber recibido el pago”, se deberá dar por finalizado la
actuación por carencia de objeto y, por ende, no retirar del servicio al
trabajador; o
(ii) Es imposible pagar la sanción debido a su
desproporción en comparación con sus ingresos y patrimonio, situación en la
cual, antes de proceder a su retiro del servicio, se debe garantizar que tuvo
la oportunidad de acudir a las instancias judiciales respectivas y pretender la
suspensión de la condena[103].
6.12.
Sobre el particular, la Corte ha expresado que el retiro de un trabajador público
“cuando se configure alguna de las causales de inhabilidad”, por
tratarse de una decisión con repercusiones en los derechos fundamentales del funcionario,
“deberá estar precedido de la observancia del debido proceso a través del
cual el inculpado previamente tendrá derecho, como ocurre en los procesos
disciplinarios, a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su
contra a fin de que pueda ejercer plenamente el derecho de defensa como lo
determina el artículo 29 de la Constitución Política”[104].
6.13.
En suma, en los casos en los cuales la administración considere que uno de sus
trabajadores puede estar inmerso en una inhabilidad sobreviniente por haber
sido declarado fiscalmente responsable, solo podrá proceder a su desvinculación
una vez le haya otorgado la oportunidad de expresar sus opiniones y valorado
las mismas junto con las pruebas allegadas a la actuación correspondiente.
7.
Caso concreto
7.1.
El ciudadano Carlos Alberto Barrios Gómez interpuso acción de tutela en contra
del Concejo Distrital de Cartagena de Indias, al considerar que la decisión de
retirarlo de su cargo de concejal ante la configuración de una inhabilidad
sobreviniente derivada de la condena por responsabilidad fiscal impuesta por la
Contraloría de la ciudad vulneró: (i) su derecho al debido proceso
administrativo, pues para tomar tal determinación no se adelantó un procedimiento
previo en el cual tuviera la oportunidad de defenderse; y (ii) su prerrogativa
a ocupar cargos públicos, ya que se desconocieron los efectos otorgados por la
ley al pago de la sanción impuesta por dicho ente de control[105].
7.2.
Al respecto, el Concejo Distrital de Cartagena de Indias[106],
en su calidad de demandado, y Wilson Toncel Ochoa[107],
en su condición de tercero vinculado a la causa, señalaron que el amparo
pretendido era improcedente por falta de subsidiariedad. Tal posición fue
acogida por los jueces de primera y segunda instancia[108],
pero no por esta Sala, la cual determinó paginas atrás que la acción de tutela
era viable como mecanismo transitorio en los términos del artículo 8º del
Decreto 2591 de 1991[109]. En este orden de ideas,
pasa la Corte a analizar los elementos de juicio obrantes en el expediente y a
determinar si se configura la vulneración alegada en la demanda.
7.3.
Sobre el particular, esta Corporación constata que el Concejo Distrital de
Cartagena de Indias vulneró el derecho al debido proceso administrativo del
accionante, por cuanto antes de proferir la decisión de cesarlo del cargo de
concejal no inició un procedimiento administrativo con la finalidad de
permitirle ejercer su defensa y contradicción, pues, contrario a lo exigido por
la legislación vigente[110], tal determinación se
adoptó de plano[111] a pesar de su entidad y
potencialidad de afectar las prerrogativas fundamentales[112].
7.4.
Igualmente, este Tribunal evidencia que el Concejo Distrital de Cartagena de Indias
ignoró los efectos del pago de la sanción fiscal contemplados en el parágrafo
1º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002[113], toda vez que aunque el
demandante canceló la condena impuesta por la Contraloría de la ciudad y puso
de presente tal situación antes de que se adoptara la decisión de cesarlo de su
cargo[114], se procedió a su
desvinculación[115] bajo una interpretación
formalista de la ley que desconoce que, de conformidad con la mencionada
disposición sustancial, es razonable entender que la inhabilidad había terminado
y no había lugar al retiro del servicio[116].
7.5.
Así las cosas, advertida la vulneración de las prerrogativas fundamentales del
actor, la Sala revocará las decisiones de instancia que declararon improcedente
el amparo solicitado y, en su lugar, protegerá de manera transitoria los
derechos al debido proceso administrativo y a desempeñar cargos públicos del accionante[117].
En este sentido, la Corte:
(i) Suspenderá los efectos de las
resoluciones 047 y 052 de 2017 expedidas por el Concejo Distrital de Cartagena
de Indias que dispusieron el retiro del accionante de su cargo de concejal
hasta que finalicen los procesos contenciosos administrativos que se encuentran
en curso para cuestionar tales decisiones; y
(ii)
Le ordenará al presidente del Concejo Distrital de Cartagena de Indias
que proceda, en el término de 48 horas, a reintegrar a Carlos Alberto Barrios Gómez al cargo de concejal de
la ciudad para el período constitucional comprendido entre los años 2016 y
2019.
7.6. Por lo
demás, la Corte considera pertinente aclarar que los honorarios dejados de
devengar por el ciudadano Carlos Alberto Barrios Gómez mientras estuvo
desvinculado del Concejo Distrital de Cartagena de Indias, así como las
reparaciones o indemnizaciones que puedan resultar procedentes, deberán ser pretendidas
ante los jueces contenciosos administrativos en los procesos en curso, pues
debido a la transitoriedad del amparo en esta ocasión, el mismo opera como
mecanismo paliativo de las afectaciones a los derechos fundamentales, pero no
como un instrumento resarcitorio de los perjuicios causados.
7.7.
Asimismo, esta Corporación estima necesario precisar que el hecho de que Wilson
Toncel Ochoa hubiera accedido al cargo de concejal en cumplimiento de un fallo
de tutela[118],
no impide que sea retirado del cargo en acatamiento de esta decisión,
comoquiera que el presupuesto que tuvieron los jueces de instancia en dicho
proceso de amparo para ordenar que se le asignara una curul en el Concejo
Distrital de Cartagena de Indias, fue la desvinculación de Carlos Alberto
Barrios Gómez de la misma corporación, la cual por medio de esta sentencia se
deja temporalmente sin efectos.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR los fallos proferidos por el
Juzgado Cuarto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Cartagena de Indias, el 27 de abril de 2018, y por el Juzgado Primero Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de la misma ciudad, el 10 de julio de la
mencionada anualidad, los cuales declararon improcedente el amparo de la
referencia y, en su lugar, TUTELAR TRANSITORIAMENTE los derechos
fundamentales al debido proceso administrativo y a desempeñar cargos públicos
de Carlos Alberto Barrios Gómez.
SEGUNDO.-
SUPENDER LOS EFECTOS de las resoluciones 047 y 052 de
2017 expedidas por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias hasta que finalicen los procesos
contenciosos administrativos adelantados por Carlos Alberto Barrios Gómez con ocasión de su retiro del
servicio y, en consecuencia, ORDENAR al presidente de dicha corporación
política que proceda, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contado a
partir de la notificación de esta providencia, a reintegrar al mencionado
ciudadano al cargo de concejal de la
ciudad para el período constitucional comprendido entre los años 2016 y 2019.
TERCERO.-
LIBRAR, por Secretaría General, las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la página web de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr.
Acción de tutela (folios 1 a 31) y Resolución 047 de 2017 (folios 58 a 60).
[2] Folios
847 a 902.
[3] Cabe resaltar que ante la interposición
por parte del actor de un recurso de reposición y de una solicitud de nulidad,
las cuales fueron decididas de manera desfavorable a sus intereses, la
providencia de responsabilidad fiscal sólo quedó en firme el 23 de marzo de
2017 (folios 844 a 846).
[4] Folio 905.
[5] Folios 45 a 48, 51 a 52 y 55 a 56.
[6] Folios
58 a 60.
[7] Folios 61 a 86.
[8] Folios 88 a 90.
[9] Folios 123 a 126.
[10] Cfr.
Acta individual de reparto visible en el folio 129.
[11] Folios
1 a 31 y 1021 a 1023.
[12] Sobre el particular, el actor sostuvo que
se restringió su derecho de defensa a la posibilidad de interponer el recurso
de reposición, ignorando que debió iniciarse un trámite administrativo en el
que se le permitiera presentar descargos y recusaciones, así como aportar y
controvertir pruebas.
[13] Folios
130 a 131.
[14] Folios
380 a 398.
[15] Folio
405.
[16] Folios 412 a 430.
[17] Folios 685 a 704.
[18] Cabe
resaltar que la designación del ciudadano Wilson Toncel Ochoa como concejal se
debió a las decisiones adoptadas dentro del proceso de tutela T-6344724, en el
que los jueces de instancia consideraron que ante la vacancia generada por el
retiro del cargo de Carlos Alberto Barrios Gómez, era procedente que el
siguiente en la lista del mismo partido asumiera la curul.
[19] Folios
557 a 567. El expediente de la
referencia fue analizado por la Sala de Selección de Tutelas Número Uno en
razón de la insistencia presentada por el magistrado Alejandro Linares
Cantillo, quien solicitó su escogencia para revisión, entre otros, con base en
los criterios de necesidad de: (i) pronunciarse sobre una determinada línea
jurisprudencial (régimen de inhabilidades sobrevinientes por fallos de
responsabilidad fiscal), y de (ii) fijar el alcance de un derecho fundamental
(acceso a cargos públicos cuando se paga la sanción pecuniaria impuesta en un
fallo fiscal) (Folios 553 a 555).
[20] M.S.
Luis Guillermo Guerrero Pérez (Folios 823 a 825).
[21] Folios
837 a 838.
[22] Folios
909 a 919.
[23] Folios
844 a 846.
[24] Folios
963 a 976.
[25] El interviniente se refiere a las acciones
de tutela contenidas en los expedientes T-6431093, T-6452661, T-6452662,
T-6452663 y T-6566054.
[26] Según Wilson Toncel Ochoa, el accionante
acudió a los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho
(proceso 13-001-33-33-010-2017-00226-00), así como de nulidad electoral
(proceso 13-001-23-33-000-2017-00606-00).
[27] Folios
1163 a 1180.
[28] Folio 1180 (reverso).
[29] Folios 1254 a 1263.
[30] Cabe resaltar que inicialmente el trámite
del recurso de impugnación fue repartido al Juzgado Séptimo Penal del Circuito
con Funciones de Conocimiento de Cartagena de Indias, pero debido a que el
titular del despacho manifestó su impedimento para conocer del caso y el mismo
fue aceptado, el proceso fue asignado al Juzgado Primero Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de la misma ciudad (folios 1228 a 1239).
[31] En el numeral tercero del auto 124 de
2018, esta Sala dispuso que “surtidas las instancias correspondientes,
DEVUÉLVASE el presente expediente al despacho del magistrado ponente para
continuar con el trámite de revisión, de que trata el Decreto 2591 de 1991”.
[32] Folios 1267 a 1268.
[33] Folios 1269 a 1316.
[34] “Artículo 86. (…) El fallo, que
será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en
todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión
(…).” // “Artículo 241. A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la forma que
determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de
tutela de los derechos constitucionales (…)”.
[35] Cfr. Sentencias T-380 de 2013, T-680 de
2013 y T-529 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[36] “Artículo 3°. Principios. El trámite de
la acción de tutela se desarrollará con arreglo a los principios de publicidad,
prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia”.
[37] Sentencia T-529 de 2014 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[38] “Artículo 38. Actuación Temeraria.
Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea
presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o
tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.
// El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto
de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la
tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le
cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que
haya lugar”.
[39] Sentencia T-380 de 2013 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[40] Cfr. Sentencia T-560 de 2009 (M.P Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo). En este sentido, en la Sentencia T-280 de 2017 (M.P.
José Antonio Cepeda Amarís), se recordó que “la Corte ha delimitado también
supuestos en los que una persona puede interponer varias acciones de tutela sin
que sean consideradas temerarias, esto tiene lugar cuando i) ocurre un hecho
nuevo y, ii) si no existe un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones en
la jurisdicción constitucional”.
[41] Supra
I, 5.2.
[42] Cfr.
Información de las bases de datos virtuales de la Rama Judicial (aplicativo de
consulta de procesos Siglo XXI) y de la Corte Constitucional.
[43] El proceso T-6431093 fue tramitado por el
Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de
Cartagena de Indias y el amparo fue declarado improcedente.
[44] El proceso T-6452661 fue tramitado por el
Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena de Indias y el amparo fue
declarado improcedente.
[45] El proceso T-6452663 fue tramitado por el
Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena de Indias y el amparo fue
declarado improcedente.
[46] La acción de tutela correspondiente al
proceso T-6566054 fue tramitada en primera y segunda instancia respectivamente
por el Juzgado Cuarto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Cartagena de Indias y por el Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones
de Conocimiento de la misma ciudad, siendo denegada por ambas autoridades
judiciales.
[47] Cfr. Auto del 9 de junio de 2017 proferido
por el Juzgado Cuarto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Cartagena de Indias (Cfr. Folio 968).
[48] Procesos
números: 13-001-33-33-010-2017-00226-00 y 13-001-23-33-000-2017-00606-00.
[49] “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.”
[50] “Artículo
10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales.”
[51] Supra
I, 2.
[52] “Artículo 5. Procedencia de la acción
de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de
los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra
acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el
Capítulo III de este Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está
sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en
un acto jurídico escrito”.
[53] Cfr. Artículo
312 de la Constitución Política.
[54] Supra
I, 2.
[55] Sobre la necesidad de vincular al proceso
de tutela a los terceros con interés legítimo en la causa puede consultarse el
Auto 065 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[56] Cfr. Sentencia T-212 de 2014 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[57] Véase, entre otras, las sentencias SU-961
de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-282 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), T-016 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-158 de 2006 (M.P.
Huberto Antonio Sierra Porto), T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño),
T-491 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T-719 de 2013 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[58] Supra
I, 2.
[59] Supra
I, 1.
[60] Al respecto, ver, entre otras, las sentencias T-129
de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-335 de 2009 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez), SU-339 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-664 de
2012 (M.P. Adriana María Guillén Arango).
[61] Cfr. Sentencia T-833 de 2014 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[62] Como lo indicó el interviniente Wilson
Toncel Ochoa, el accionante acudió a los medios de control de nulidad y
restablecimiento del derecho (proceso 13-001-33-33-010-2017-00226-00), así como
de nulidad electoral (proceso 13-001-23-33-000-2017-00606-00), procurando la
salvaguarda de sus intereses con ocasión de su declaración como responsable fiscal
y posterior desvinculación del Concejo Distrital de Cartagena.
[63] Cfr. Artículos 138 y 139 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[64] Artículo 180 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[65] Artículos 180 a 181 y 211 a 222 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[66] Artículo 182 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[67] Artículos 242 a 247 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[68] Artículos 229 a 241 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[69] “Artículo 8. La tutela como mecanismo
transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial,
la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. // En el caso del inciso anterior, el juez
señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante
el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo
sobre la acción instaurada por el afectado. // En todo caso el afectado deberá
ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del
fallo de tutela. // Si no se instaura, cesarán los efectos de éste. // Cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la
acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad
y de las demás precedentes ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar
que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta
cuya protección se solicita, mientras dure el proceso”.
[70] Cfr. Procesos: 13-001-33-33-010-2017-00226-00
y 13-001-23-33-000-2017-00606-00.
[71] Supra
I, 2.
[72] Cfr. Artículo 312 de la Constitución, en
el cual se indica que el período de los concejales es de cuatro años.
[73] En
torno al derecho a desempeñar cargos públicos pueden consultarse las sentencias
T-324 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-955 de 2001 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), T-510 de 2006 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-232 de 2014 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y SU-011 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera y Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[74] Este capítulo fue elaborado teniendo como
referencia las sentencias T-688 de 2014 y T-288A de 2016 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[75] Sentencia C-540 de 1997 (M.P. Hernando
Herrera Vergara).
[76] Ver las Sentencias C-053 de 1993 (M.P.
José Gregorio Hernández Galindo) y C-259 de 1995 (M.P. Hernando Herrera
Vergara).
[77] Sentencia T-467 de 1995 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa).
[78] Sentencia T-957 de 2011 (M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo).
[79] Cfr. Sentencias T-442 de 1992 (M.P. Simón
Rodríguez Rodríguez) y C-980 de 2010 (Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[80] Ley 1437 de 2011.
[81] Cfr. Sentencia T-688 de 2014 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[82] M.P. Huberto Antonio Sierra Porto.
[83] Sentencia T-010 de 2017 (M.P. Alberto
Rojas Ríos).
[84] “Por la cual se establece el trámite de
los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”.
[85] De conformidad con el artículo 3 de la Ley
610 de 2000, “se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades
económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y
las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos
públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación,
conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo,
adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a
la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines
esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia,
economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia,
publicidad y valoración de los costos ambientales”.
[86] De conformidad con los artículos 267 a 274
de la Constitución, el control fiscal está a cargo de la Contraloría General de la República y de las
contralorías municipales, distritales y departamentales.
[87] Cfr. Sentencia C-619 de 2002 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil), y artículo 1 de la Ley 610 de 2000, el
cual establece que “el proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de
actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de
determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los
particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de
ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al
patrimonio del Estado”.
[88] Cfr.
Artículo 4 de la Ley 610 de 2000.
[89] Ver,
entre otras, las sentencias C-557 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),
C-832 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-735 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis), C-557 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-151 de 2013 (M.P.
Alexei Julio Estrada) y C-101 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[90] “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”. Cabe
resaltar que la Ley 734 de 2002 perderá sus efectos cuando entre en vigencia la
Ley 1952 de 2019, esto es, en mayo del presente año. Sin embargo, es pertinente
tener en cuenta que la regulación sobre la inhabilidad derivada de la
responsabilidad fiscal establecida en el artículo 37 en mención, fue
reproducida en el artículo 42 de la nueva normatividad.
[91] Sentencia
C-101 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[92] Cfr. Sentencia C-101 de 2018 (M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[93] “Por la cual se dictan normas tendientes
a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones
con el fin de erradicar la corrupción administrativa”. “Artículo 6. En
caso de que sobrevenga al acto de nombramiento o posesión alguna inhabilidad o
incompatibilidad, el servidor público deberá advertirlo inmediatamente a la
entidad a la cual preste el servicio. // Si dentro de los tres (3) meses
siguientes el servidor público no ha puesto final a la situación que dio origen
a la inhabilidad o incompatibilidad, procederá su retiro inmediato, sin
perjuicio de las sanciones a que por tal hecho haya lugar”.
[94] Cfr. Sentencia C-619 de 2002 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil). En esta providencia se explicó que la
responsabilidad fiscal sólo puede ser imputable a título de dolo o culpa grave,
porque “el criterio normativo de imputación no puede ser mayor al
establecido por la Constitución Política en el inciso 2° de su artículo 90 para
el caso de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado”.
[95] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[96] Reproducida
en el parágrafo 1º del artículo 42 de la Ley 1952 de 2019, “Por medio de la
cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y
algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho
disciplinario”.
[97] “Artículo 34. Procedimiento
administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán
al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este
Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes
especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de
esta Parte Primera del Código”.
[98] Cfr.
Artículos 35 a 38 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
[99] Cfr. Artículos 35 y 40 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[100] Cfr. Artículo 42 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[101] Cfr. Artículos 74 y 82 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[102] El derecho de defensa y contradicción fue
definido en la Sentencia T-051 de 2016 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo)
como la prerrogativa reconocida a toda persona “de ser oída, de hacer valer
las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las
pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman
favorables, así como ejercitar los recursos que se le otorgan”.
[103] Cfr. Sentencia C-101 de 2018 (M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[104] Sentencia
C-509 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara). En esta providencia la Corte se
pronunció sobre el régimen de inhabilidades de los funcionarios y empleados de
la Rama Jurisdiccional contenido en el artículo 6 del Decreto 1888 de 1989, el
cual fue cuestionado por presuntamente permitir el retiro del cargo de los
trabajadores judiciales sin adelantar un debido proceso, frente a lo cual, se
señaló que “la norma demandada a juicio de la Corporación no viola el debido
proceso ni la presunción de inocencia de que trata el artículo 29 de la
Constitución Nacional, pues previamente a la declaratoria de insubsistencia, se
le garantiza a quien se encuentra incurso en supuesta inhabilidad, la plena
observancia de las formalidades propias del respectivo proceso y del derecho de
defensa, que una vez finalizado, conduzca a absolverlo de los cargos formulados
en su contra o a la insubsistencia motivada, frente a las causales de que trata
el precepto demandado”.
[105] Supra
I, 2.
[106] Supra
I, 4.
[107] Supra
I, 5.2.
[108] Supra
I, 6.
[109] Supra
II, 3.8. a 3.12.
[110] Supra
II, 6.
[111] Supra
I, 1.5.
[112] Supra
II, 5.6. y 6.4.
[113] Supra
II, 6.3.
[114] Supra
I, 1.4.
[115] Supra
I, 1.5. y 1.8.
[116] Supra
I, 11.
[117] Supra
II, 3.8. a 3.12.
[118] Ver
pie de página 18.