T-124-12
Sentencia: T-124/12
Sentencia T-124/12
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES Y A LA
SUSTITUCION PENSIONAL-Naturaleza
jurídica y función
Es innegable la
importancia y la finalidad que como derechos fundamentales tienen la pensión de
sobrevivientes y la sustitución pensional, pues éstas buscan lograr a favor de
los beneficiarios, un trato digno y justo, mediante la sustitución de la
ausencia del apoyo económico que deja el familiar muerto. Ahora bien, estos
derechos tienen una protección reforzada cuando se trata de personas que padecen algún tipo de
invalidez y cuando se presenten circunstancias que amenacen con dejarlas en
estado de desamparo por el acaecimiento de la muerte de quién dependían
económicamente. Aquí la protección se refleja en la obligación de reconocerles
la sustitución pensional o la pensión de sobrevivientes y mantener su pago
hasta que su estado de invalidez subsista, sin importar que previamente se
hubiese reconocido una sustitución respecto de la misma pensión,  esto en
virtud de los principios de justicia y equidad y de la protección reforzada que
de su estado deviene.
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Regulación normativa y jurisprudencial
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Honorarios corresponde reconocerlos a la entidad de
previsión a que esté afiliado el solicitante/HONORARIOS DE LAS JUNTAS DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Reiteración de jurisprudencia
Se puede concluir que son las Juntas de Calificación
de invalidez las encargadas de emitir los dictámenes de la pérdida de capacidad
laboral, cuando las personas requieran obtener la pensión de invalidez, la
sustitución pensional o la pensión de sobrevivientes. Ahora, los honorarios de
las juntas deben ser cancelados por la entidad de previsión o seguridad social
o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante, ya que al
ser  un servicio esencial en materia de seguridad social, su prestación no
puede estar supeditada al pago que haga el interesado, pues este criterio elude
el principio solidaridad al cual están obligadas las entidades de seguridad
social.
RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES POR LA
MUERTE DEL PADRE EN SU CONDICION DE MENOR DE EDAD-Caso en que esta prestación permanece hasta que llegue
a la mayoría de edad/RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES POR LA
MUERTE DEL PADRE EN SU CONDICION DE HIJO INVALIDO-Caso en que esta
prestación permanece hasta que subsistan las condiciones de invalidez
Dada la enfermedad que padece el niño, la cual le
genera incapacidad permanente para laborar, pues le ocasiona parálisis
cerebral, su representante pretende que le sea reconocida la pensión de
sobrevivientes por la muerte de su padre, en virtud de la condición de hijo
inválido que ostenta, y no como hijo menor de 18 años, pues la diferencia entre
una y otra radica en que, mientras el reconocimiento y pago de la prestación
por ser menor de edad persiste hasta la llegada a la mayoría de edad, la de
hijo inválido   permanece hasta que subsistan las condiciones de la invalidez.
Por tanto, la protección del niño será mucho más amplia y acorde a sus
condiciones económicas, físicas y de salud.  Entonces, para lograr el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes del niño como hijo inválido de
José Ricardo, es necesario, de acuerdo a los mandatos normativos vigentes
anteriormente citados, determinar si su pérdida de capacidad laboral es igual o
superior al 50%, para lo que se requiere que la Junta de Calificación de
Invalidez
ACCION DE TUTELA CONTRA LA JUNTA REGIONAL DE
CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ-Imposibilidad
de la demandante de cancelar honorarios para el examen de invalidez
La Sala observa que la Compañía de Seguros hizo caso
omiso a lo requerido en sede de revisión, en cuanto a que informara si la
peticionaria le había o no solicitado el cubrimiento del examen, por lo que se
considera que se debe tomar por cierto que la señora Leonarda sí solicitó a
Positiva Compañía de Seguros la cancelación del examen de invalidez. En segundo
lugar, se encuentra probada la necesidad que le asiste a la peticionaria de que
la pensión de sobrevivientes de su hijo discapacitado le sea otorgada en virtud
de su invalidez, y no solamente en su condición de menor de 18 años, pues si el
reconocimiento de dicha pensión se hace únicamente por esta última calidad,
llegada la mayoría de edad, la pensión podría ser suspendida, sometiendo al
niño Leonardo a la miseria y desamparo.   En tercer lugar, la Sala también
observa que existe evidencia de que la señora y su hijo son personas de escasos
recursos a los que sus ingresos no le alcanzan para cancelar dicho examen, so
pena de verse vulnerado su derecho al mínimo vital, pues, como ya se dijo, entre los dos reciben ingresos
mensuales de $535.600, de los cuales deben pagar $350.000 en el arriendo del
inmueble en donde viven, más los gastos de alimentación, servicios públicos,
pago de EPS, transporte, medicamentos del niño, entre otros.  En cuarto lugar, para la Sala es claro que las normas
jurídicas que regulan la materia establecen que los honorarios de los miembros de las Juntas de
Calificación de Invalidez los debe pagar las entidades de previsión social, las
compañías de seguro, la administradora, el pensionado por invalidez, el
aspirante a beneficiario o el empleador, pero que si el interesado asume los
honorarios, tiene derecho al reembolso. Con fundamento en estos argumentos, la
Sala concluye que sí hubo vulneración a los derechos a la seguridad social y a
la vida en condiciones dignas del menor de parte de Positiva Compañía de
Seguros, al no cancelar el examen de invalidez a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogotá D.C y Cundinamarca.  En consecuencia, la
Sala concederá la tutela y ordenará a Positiva Compañía de Seguros que proceda
inmediatamente a pagar el costo de dicho examen, para que, posteriormente,
según el dictamen emitido por la junta, reconozca la pensión de sobrevivientes
al niño
Referencia: expediente
T-3233772
Acción de Tutela instaurada por Leonarda Salcedo
Ortiz, obrando como representante legal del niño Leonardo Sánchez Salcedo,
contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y
Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,  veintitrés (23) de febrero de dos mil
doce (2012)
La Sala Séptima de Revisión
de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°,
de la Constitución Política, ha proferido la siguiente.
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia dictada el
diecinueve (19) de agosto de 2011, por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de
Bogotá, que confirmó el fallo proferido el seis (6) de julio de 2011, por el
Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá, que negó el amparo invocado
por la accionante.
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección Número Diez de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su
revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia
correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
Leonarda Salcedo Ortiz,
como representante legal del niño Leonardo Sánchez Salcedo, solicita al juez de
tutela que ampare sus derechos fundamentales a la salud, a la vida, al mínimo
vital y a la seguridad social. En consecuencia, pide que la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca realice, sin exigir
costo alguno, la valoración de pérdida de capacidad laboral del niño para
continuar con el trámite de la sustitución pensional.
1.1.1.  Hechos
1.1.1.1.
Expresa la accionante que su
hijo, Leonardo Sánchez Salcedo, fue diagnosticado por el Instituto de Ortopedia
Infantil Franklin Delano Roosevelt, con “síndrome de William”, lo que le
ocasiona “parálisis cerebral espástica y deformidad en flexión y otros”,
lo que impide su normal desarrollo motor.
1.1.1.2.
Manifiesta que el catorce (14)
de diciembre de 2010, su esposo perdió la vida. Como consecuencia del mismo
hecho, la situación económica de su hogar se desmejoró dramáticamente,
afectándose con ello la salud de su hijo menor de 18 años.
1.1.1.3.
Aduce que para efectos de
tramitar la sustitución pensional, se le exige la práctica de un dictamen de la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C y Cundinamarca,
valoración que tiene un costo de quinientos treinta y cinco mil seiscientos
pesos ($535.600) y que no puede sufragar porque no cuenta con los recursos
económicos.
1.1.1.4.
Considera que la exigencia del
señalado pago vulnera los derechos a la salud en conexidad con la vida, al mínimo
vital y a la seguridad social de su hijo, por lo que solicita que se ordene a
la accionada la exoneración del pago de tal suma de dinero y que le sea
practicada la calificación de manera inmediata.
1.2.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
Recibida la solicitud de tutela, el Juzgado Cincuenta
y Tres (53) Civil Municipal de Bogotá la admitió y requirió a la accionada para
que hiciera las manifestaciones que estimara pertinentes sobre los hechos
objeto de la presente acción.
Posteriormente, vinculó a la entidad promotora de
salud a la que se encontraba afiliado Leonardo Sánchez Salcedo y a la entidad
ante la cual se estaba tramitando la sustitución de la pensión  del señor José
Ricardo Sánchez Sánchez, para que ejercieran el derecho a la defensa.
1.2.1.
Notificada de su vinculación, la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá manifestó que no
es procedente la exoneración de honorarios solicitada, debido a que éstos no
los fijan las juntas, sino que están definidos y reglamentados por la Ley 100
de 1993 y el Decreto 2463 de 2001.
1.2.2.
Por su parte, Positiva
Compañía de Seguros S.A. expresó que verificada la base de datos se pudo
establecer que la señora Leonarda Salcedo Ortiz y el niño Leonardo Sánchez
Salcedo son beneficiarios de la pensión de sobreviviente reconocida por la
muerte del afiliado José Ricardo Sánchez Sánchez; además, indicó que no existe
dictamen de calificación de origen emitido por la institución prestadora de
servicios de salud, y que el Decreto 1259 de 1994, artículo 12, dispone que se
debe acreditar el origen del accidente, enfermedad y muerte. Así mismo,
manifestó que el Decreto 2463 de 2001, el cual reglamenta las Juntas de
Calificación de Invalidez, en su artículo 3, numeral 4, determina que la
calificación de la pérdida de la capacidad laboral únicamente se exige a los
afiliados, y que el niño Leonardo Sánchez Salcedo tiene la calidad de
beneficiario, concluyendo que Positiva Compañía de Seguros S.A. no ha vulnerado
derecho fundamental alguno.
1.2.3.
Salud Total EPS dijo que Leonardo Sánchez Salcedo se encontraba
afiliado a esta entidad en calidad de beneficiario de la señora Leonarda
Salcedo Ortiz, quien es cotizante pensionada por sustitución, y que al niño se
le había garantizado desde su vinculación, los beneficios del plan obligatorio
de salud; sin embargo, precisó que el costo económico de la calificación laboral
ante la Junta Regional no corresponde a la EPS.
1.3.
DECISIONES JUDICIALES
1.3.1.
Decisión de primera
instancia
Mediante sentencia proferida el seis (06) de julio de
2011, el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Civil Municipal de Bogotá D.C. resolvió
negar el amparo invocado; sin embargo, ordenó a Positiva Compañía de Seguros
S.A. ilustrar en forma clara a la señora Leonarda Salcedo Ortiz los requisitos
exigidos para obtener la sustitución pensional del señor José Ricardo Sánchez
Sánchez.
El juzgado indicó que tanto legal como
jurisprudencialmente se ha señalado que la obligación de acreditar la
incapacidad laboral para acceder a la sustitución pensional es para los mayores
de 18 años, en consecuencia, para dicho trámite, el niño Sánchez Salcedo no
requiere acreditar este requisito, pues es un derecho que tiene por ser menor
de edad.
De otra parte, consideró que de acuerdo a la respuesta
de Positiva Compañía de Seguros S.A., la entidad ante la cual la accionante
está tramitando la sustitución pensional, no ha exigido el requisito de la
valoración de la pérdida de capacidad laboral, la cual es pedida conforme al
ordenamiento legal únicamente a los afiliados, no a los beneficiarios, y de lo
que extrajo que lo que se está requiriendo es la acreditación del origen de la
muerte del señor José Ricardo Sánchez Sánchez.
En consecuencia, manifestó que al no ser requisito la
valoración de la pérdida de capacidad laboral del niño Leonardo Sánchez Salcedo
para acceder a la sustitución de la pensión de su progenitor, por sustracción
de materia resultaba innecesario estudiar la solicitud de ordenar a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez la realización de la valoración sin
exigir costo alguno.
1.3.2.
Impugnación
Dentro de la oportunidad legal prevista, la accionante
impugnó la decisión, argumentado que se le negó por parte de la Compañía de
Seguros el reconocimiento de la pensión vitalicia por falta del examen de la
Junta Regional de Calificación de Invalidez, y que no cuenta con los recursos
para sufragar el examen.
1.3.3.
Decisión de segunda
instancia
Mediante sentencia proferida el diecinueve (19) de
agosto de 2011, el Juzgado Séptimo (7) Civil del Circuito de Bogotá D.C.
confirmó el fallo impugnado, aduciendo que al revisar el acervo probatorio se
obtuvo que tanto la señora Leonarda Salcedo Ortiz como su hijo, el niño Leonardo
Sánchez Salcedo, se encuentran afiliados a la EPS Salud Total en calidad de
cotizante y beneficiario, respectivamente; igualmente, aseguró que dicha
promotora de salud ha actuado en debida forma como garante de la salud de los
accionantes, pues no se acreditó que hubiese negado la prestación de los
servicios médicos requeridos por los demandantes.
Respecto de la incapacidad económica para sufragar los
gastos que demanda el cambio de condición pensional de su hijo, el juzgado
consideró que debía resaltarse que la Compañía de Seguros Positiva S.A., en la
contestación de la presente tutela, resaltó que tanto la accionante como su
hijo son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes reconocida por la muerte
del afiliado José Ricardo Sánchez Sánchez, con lo que se desvirtúa la precaria
situación económica que señala la accionante.
Finaliza el juez de segunda instancia aduciendo que la
accionante lo que busca a través de la acción de tutela es la protección de su
patrimonio, para lo cual no es competente el juez constitucional.
1.4.
PRUEBAS DOCUMENTALES
OBRANTES DENTRO DEL EXPEDIENTE
Obran en el expediente,
entre otras, las siguientes:
1.4.1.  Copia del registro civil de defunción del señor José
Ricardo Sánchez Sánchez.
1.4.2.  Copia de la historia clínica del niño Leonardo Sánchez
Salcedo.
1.4.3.  Copia del formulario para solicitud de calificación de
invalidez.
1.4.4.  Copia del seguimiento médico realizado al niño
Leonardo Sánchez Salcedo.
1.4.5.  Copias de exámenes médicos realizados a Leonardo
Sánchez Salcedo.
1.4.6.  Copia del dictamen sobre pérdida de la capacidad
laboral del niño Leonardo Sánchez Salcedo, emitido por el Instituto de Seguros
Sociales.
1.4.7.  Copia de la comunicación emitida por Positiva Compañía
de Seguros S.A., en la que expresa que el informe de evaluación de pérdida de
la capacidad laboral emitido por el Instituto de los Seguros Sociales no es
vinculante para su entidad.
1.5.
ACTUACIONES SURTIDAS POR LA
SALA DE REVISIÓN
Mediante Auto del veintiséis
(26) de enero de 2012, el despacho del Magistrado Ponente, dados los hechos y
pretensiones referidos por la accionante, consideró necesario lo siguiente:
“Ordenar que por Secretaría General de la Corte
Constitucional se oficiara a Positiva Compañía de Seguros, para que en el
término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del auto,
informara:
Si la
señora Leonarda Salcedo Ortiz, identificada con la C.C. 20.993.709 de
Bogotá D.C., y/o su hijo Leonardo Sánchez Salcedo,
actualmente están recibiendo la pensión de sobrevivientes por la muerte del
señor José Ricardo Sánchez Sánchez, identificado con la C.C. 79.352.822.
En caso de ser afirmativa la respuesta anterior,
enviar a esta Corporación copia de la decisión por medio de la cual se les
reconoció el derecho a la sustitución pensional por la muerte de José Ricardo
Sánchez Sánchez, así como certificado donde conste el monto de ésta.
Si la señora Leonarda Salcedo Ortiz ha realizado
alguna solicitud a Positiva Compañía de Seguros, para que asuma el costo de la
valoración de la pérdida de capacidad laboral del niño Leonardo Sánchez
Salcedo, con el fin de que se le reconozca la sustitución pensional, no por su
condición de niño sino por la discapacidad que padece.
Ordenar que por Secretaría General de la Corte
Constitucional se oficiara a la señora Leonarda Salcedo Ortiz, para que en el
término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del auto,
suministrara una relación de gastos mensuales en los que incurre, incluidos los
del niño Leonardo Sánchez Salcedo, con los soportes correspondientes”.
1.6.
PRUEBAS Y RESPUESTAS
ALLEGADAS EN SEDE DE REVISIÓN
1.6.1.  El veintisiete (27) de enero de 2012, la apoderada del
representante legal de Positiva Compañía de Seguros allegó respuesta a la solicitud
hecha por el despacho.
Manifestó que esa entidad
mediante resolución N°0936 del dieciséis (16) de marzo de 2011 reconoció la
pensión de sobrevivientes por el fallecimiento del señor José Ricardo Sánchez
Sánchez en cuantía de $ 267.800, a los siguientes beneficiarios: Leonarda
Salcedo Ortiz (compañera) y Leonardo Sánchez Salcedo (hijo), respectivamente.
De la misma manera resaltó
que mediante resolución N° 02283 del cuatro (04) de agosto de 2011, decidió el
recurso de reposición impetrado por la accionante y confirmó la resolución N°
0936 de 2011, por lo que la entidad procedió a incluir a los beneficiarios en
la nómina de pensionados en el mes de mayo de 2011, y a la fecha se encuentran
activos.
Como prueba, anexó copia de
las resoluciones N° 0936 del dieciséis (16) de marzo de 2011 y 02283 del cuatro
(04) de agosto del mismo año, así mismo, el reporte de inclusión y pago de
mesada pensional y retroactivo de la nómina de pensionados, en los que consta
que la señora Leonarda Salcedo Ortiz y el niño Leonardo Sánchez Salcedo son
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes por la muerte del señor José
Ricardo Sánchez Sánchez, y que se encuentran recibiendo $235.664 por el valor
de la pensión cada uno; además, que el diecisiete (17) de mayo de 2011 recibió
cada uno $1.208.533 por valor del retroactivo pensional.
1.6.2.  La señora Leonarda Salcedo Ortiz, mediante oficio del
primero (01) de febrero de 2012, suministró una relación de gastos mensuales en
los que incurre, incluidos los del niño Leonardo Sánchez Salcedo.
Al respecto, manifestó que
los gastos médicos son los siguientes: aporte a salud-Salud Total EPS, compra
de los medicamentos no POS “clavulin, paset y suplemento vitamínico”,
cancelación de los copagos en cada cita médica y terapia físicas y lingüísticas
a las que debe acudir el niño, las cuales son “casi todas las semanas”,
y los gastos de transporte en que incurre para llevar al niño hasta el
Instituto Roosevelt.
En cuanto a los gastos de
sostenimiento, manifestó que estos corresponden a: alimentación, la cual tiene
un costo aproximado de $450.000 mensuales, debido a que el niño requiere dieta
especial por sus deficiencias, canon de arriendo, el cual es de $350.000, y
pago del servicio de luz, “que se paga entre tres apartamentos”.
Con respecto a los gastos
educativos, manifestó que debido a que el niño tiene pendiente una cita con el
cirujano, quien lo valorará y dirá si es oportuna otra cirugía, en el presente
año no ha sido matriculado.
Como prueba, anexó copia de
la historia clínica de Leonardo Sánchez Salcedo, en la que consta que el niño
debe acudir permanentemente al Instituto Roosevelt a terapias aeróbicas y de
fonoaudiología.
También allegó copia del
contrato de arrendamiento del inmueble en el que vive con su hijo, en el que
consta que el canon de arrendamiento que debe pagar mensualmente es de
$350.000.
2.       CONSIDERACIONES DE LA CORTE
2.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la
selección realizada por la sala correspondiente y del reparto verificado en la
forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
2.2.1.  Corresponde a esta Sala establecer sí la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca y/o
Positiva Compañía de Seguros están vulnerando los derechos del niño Leonardo
Sánchez Salcedo, al mínimo vital y a la pensión de sobrevivientes en calidad de
hijo inválido del señor José Ricardo Sánchez Sánchez, al no exonerarlo del
costo del examen de invalidez que requiere.
Para resolver este problema jurídico, la Sala
analizará: a) la naturaleza jurídica y la función de la pensión de
sobrevivientes y de la sustitución pensional; b) la regulación normativa y
jurisprudencial del derecho a la pensión de sobrevivientes; c) el pago de
honorarios a las Juntas de Calificación de Invalidez según el mandato legal y
constitucional; y d) el análisis del caso concreto.
2.3.
NATURALEZA JURÍDICA Y
FUNCIÓN DEL DERECHO A LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES Y A LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL
2.3.1.
El derecho a la
seguridad social está contemplado en los artículos 48, 49 y 365 de la Carta
Política, como un derecho irrenunciable de toda persona y como un servicio
público inherente a la finalidad social del Estado, el cual debe asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional con
sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Una de las expresiones del
derecho a la seguridad social es el derecho a la pensión en sus distintas
modalidades, siendo unas de ellas la pensión de sobrevivientes y la sustitución
pensional, que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 100 de
1993, consisten en la garantía que le asiste al grupo familiar de una persona
pensionada por vejez o invalidez, o de un afiliado al Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones que fallece de reclamar la prestación que se
había generado a favor del causante, o que se causa precisamente con su muerte,
para enfrentar el posible desamparo al que se puedan someter por el deceso de
la persona de la cual dependían económicamente. Es decir, “la sustitución
pensional es un derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de
los beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no
significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para
reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho”[1], y la
pensión de sobrevivientes, es aquella que “propende porque la muerte del
afiliado no trastoque las condiciones de quienes de él dependían”[2].
2.3.2.
Así las cosas, la Sala
considera que, tal como lo ha expresado esta Corporación reiteradamente, lo que
se busca con la sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes es que los
familiares del pensionado o afiliado muerto puedan reemplazar el sustento
económico que éste les proporcionaba, y que su muerte no disminuya sus
condiciones de vida. Por esta razón, la Corte ha resaltado que el
reconocimiento de estas prestaciones constituye un derecho fundamental por su
estrecha relación con la garantía del mínimo vital.
Esta posición la sostuvo la Corte en la sentencia C-
080 de 1999[3],
en la que estudió la constitucionalidad del artículo 174 del Decreto 1212 de
1990, que contemplaba que “las pensiones que se otorguen por fallecimiento
de un Oficial o Suboficial de la Policía Nacional en servicio activo o en goce
de asignación de retiro o pensión policial, se extinguirán para (…) los hijos,
por muerte, matrimonio, independencia económica, o por haber llegado a la edad
de veintiún (21) años, salvo los hijos inválidos absolutos y los
estudiantes hasta la edad de veinticuatro (24) años, cuando hayan
dependido económicamente del Oficial o Suboficial”. Al respecto el Alto
Tribunal manifestó que:
“La pensión de sobrevivientes busca impedir que,
ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados
a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su
fallecimiento. Desde esta perspectiva, ha dicho la Corte, “la sustitución
pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el
mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida del
pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos casos,
reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la  miseria”. La
ley prevé entonces que, en un determinado orden de prelación, las personas más
cercanas y que más dependían del occiso y compartían con él su vida, reciban
una sustitución pensional para satisfacer sus necesidades”[4].
Dentro de la misma línea de
pensamiento, en la sentencia T-049 de 2002[5],
al revisar el caso de una señora que solicitó la sustitución pensional por la
muerte de su esposo, y a quien le fue negada en virtud de lo contemplado en el
artículo 47 de la Ley 100 de 1993, la Corte expresó:
“La pensión de sobrevivientes puede llegar a
constituirse en derecho fundamental en caso de que de ella dependa la garantía
del mínimo vital del accionante.
(…)
El pago de la pensión de sobrevivientes ya sea a los
familiares del trabajador pensionado (numeral 1º del artículo 46 de la Ley 100
de 1993) o aquellos afiliados al sistema de pensiones a que alude el numeral
2º, tiene como finalidad evitar que las personas allegadas al trabajador y
beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho
de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección”.
Así mismo, refiriéndose a la naturaleza fundamental
que puede llegar a tener el derecho a la pensión de sobrevivientes, dijo la
Corte en la misma sentencia:
“Este derecho es cierto e indiscutible,
irrenunciable (…)
(…)
Ese
derecho, para los beneficiarios es derecho fundamental por estar contenido
dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la seguridad social, a la
salud, al trabajo. Es
inalienable, inherente y esencial (…)”.
En este fallo, la Corte
decidió amparar los derechos de la accionante, avocando que la resolución que
niega la pensión de sobrevivientes a la beneficiaria desconoció que dicha
pensión era un ingreso que le permitiría vivir ese periodo de su vida en
condiciones dignas.
Reiterando lo dicho anteriormente, en la sentencia
T-236 de 2007[6],
en la que se estudió el caso de una señora que solicitó la pensión de
sobrevivientes en calidad de madre dependiente
económicamente de su hijo, y a la que la empresa accionada objetó el
reconocimiento de la prestación, aduciendo la prescripción, la Corte señaló:
“(…) la
finalidad de la pensión de sobrevivientes, es suplir la ausencia repentina del
apoyo económico del pensionado o del afiliado a los allegados dependientes y,
por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las
condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha
prestación. Una decisión administrativa, que desconozca esa realidad, e
implique por consiguiente la reducción de las personas a un estado de miseria,
abandono, indigencia o desprotección, es contraria al ordenamiento jurídico por
desconocer la protección especial que la Constitución le otorgó al mínimo vital
y a la dignidad humana como derechos inalienables de la persona, y a los
principios constitucionales de solidaridad y protección de quienes se
encuentran en situación de debilidad manifiesta, como soportes esenciales del
Estado Social de Derecho”.
Así entonces, la Corte resolvió acceder al amparo
deprecado, aduciendo que la negativa de la accionada al reconocimiento de la
pensión solicitada con base en la controversia contractual alegada, no obstante
la tutelante haber cumplido con los requisitos que la ley le imponía para el
goce efectivo de su derecho, constituía una afectación a sus derechos
fundamentales, tanto que ponía en grave riesgo su derecho al mínimo vital.
2.3.3.
Ahora bien, según el Alto
Tribunal, el carácter de fundamental del derecho a la sustitución pensional, no
sólo deriva del hecho de estar relacionado con el mínimo vital, sino también de
que sus beneficiarios sean sujetos de especial protección constitucional, como
adultos mayores, niños y personas con discapacidad. Así lo dijo esta
Corporación en la sentencia T- 662 de 2010[7],
en la que se revisó el caso de un joven que solicitó la pensión de
sobrevivientes por la muerte de su padre, y a quien le fue negada en virtud del
artículo 47 de la Ley 100 de 1993. El Alto Tribunal sostuvo:
“aunque la pensión de sobrevivientes tiene en
principio, naturaleza de prestación económica, evoluciona en derecho
fundamental cuando el beneficiario es un sujeto de especial protección, toda
vez que busca lograr en favor de las personas que se encuentran
involuntariamente en circunstancias de debilidad manifiesta- originada en
diferentes razones de tipo económico, físico o mental y que requieren de un
tratamiento diferencial positivo o protector -, un trato digno y justo, por
parte de la entidad que debe reconocer y pagar la pensión”.
La Corte decidió en esta providencia, que las circunstancias
del accionante se circunscribían dentro de los supuestos previstos por la
jurisprudencia de esta Corporación para ser definido como un sujeto que, en
virtud de su vulnerabilidad, debía prodigársele una especial protección
constitucional. Esta circunstancia aunada a que se logró probar que cumplía con
el lleno de los requisitos para acceder a la pretensión reclamada, hizo que la
Corte reconociera la prestación de manera definitiva.
En este contexto, la Sala encuentra que esta
Corporación desde sus inicios, con base en las funciones encargadas por el
Constituyente de 1991, ha protegido a los sujetos de especial protección
constitucional dependientes del pensionado o afiliado al Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones que fallece, de caer en circunstancias de
desprotección y posible miseria, mediante el reconocimiento y la orden de pago
de la pensión de sobrevivientes o la sustitución pensional, incluso en los
casos en que se ha presentado una sustitución en favor de uno de los padres del
solicitante inválido o en favor del mismo solicitante, pero en atención a su
edad y no por su condición de discapacidad. En estos casos la Corte ha
considerado que se debe amparar el
derecho a la seguridad social de las personas inválidas, mediante el
reconocimiento y orden de pago de la sustitución pensional y/o pensión de
sobrevivientes. Lo anterior, porque a juicio de la Corte, en realidad no se
trata de una nueva sustitución, sino de la corrección de la decisión inicial,
en tanto no tuvo en cuenta la invalidez de quien interpone la tutela.
Esta posición se puede evidenciar en la sentencia
T-378 de 1997[8],
en la que se revisó el caso de una señora que manifestó que al morir su padre, la entidad demandada otorgó la sustitución pensional
únicamente a favor de su madre, pese a que presentaba, para la fecha de la
muerte de su progenitor, un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 70%,
debido a que sufre un “síndrome mental orgánico crónico”. Tras la muerte
de su madre, la tutelante alegaba que se encontraba desamparada, pues sus
hermanos no contaban con los recursos para seguir ayudándola económicamente,
razón por la cual solicitaba que le fuera sustituida la pensión.
En este caso, el juez de instancia resolvió negar el
amparo deprecado, arguyendo que las normas legales vigentes y aplicables al
caso, en su criterio la Ley 71 de 1988, el Decreto 1160 de 1989 y el capítulo
IV de la Ley 100 de 1993, prohíben que, una vez fallecida la persona
beneficiaria de una sustitución pensional, en este caso la madre de la actora,
la pensión pueda volverse a sustituir en otro beneficiario.
Al respecto, en este fallo de revisión la Corte
sostuvo que:
“(…) el argumento legal traído a colación por la
entidad demandada para no otorgar la sustitución pensional solicitada por la
actora, esto es, que ni la Ley 71 de 1988 ni el Decreto 1160 de 1989 permiten
la "sustitución de sustitución", no tiene ningún fundamento
razonable. En primer lugar, lo que se solicitaba no era una “sustitución de
sustitución”. Se trataba simplemente de reclamar un derecho que ab initio debió
haber sido reconocido. En otras palabras, no es la muerte de María Inés Bello
lo que le otorga a la actora el derecho a recibir la pensión de su padre, y los
derechos conexos - como la atención médica -, sino la satisfacción plena de
las condiciones de hecho que exigían las normas vigentes al morir su progenitor.
Ahora bien, fallecida la madre, tal y como lo establecen las normas vigentes,
Elizabeth León adquirió el derecho a gozar del 100% de la pensión”. (Subrayado fuera del texto).
En esta providencia la Corte decidió conceder
de manera transitoria[9]
la tutela a los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad de la
accionante, debido a que, como ya se dijo, no operaba “la sustitución de la
sustitución”, sino el reconocimiento de un derecho que se había adquirido con
el cumplimiento de las condiciones de hecho que exigían las normas laborales y
de seguridad social. En consecuencia, ordenó a la entidad demandada reconocer y
sustituir a favor de la peticionaria el derecho a la pensión mensual vitalicia
de jubilación que venía disfrutando su padre, y que fue inicialmente sustituida
únicamente a favor de su progenitora.
2.3.4.
Ahora bien, con respecto a un
segundo problema jurídico, éste es, sí es posible la sustitución pensional por
la calidad de hijo inválido, en los casos en los que ya ha operado una
sustitución pensional o el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes a
favor del mismo solicitante, pero por ser hijo menor de 18 años, la Corte
profirió la sentencia T- 092 de 2003[10].
En este caso el Alto Tribunal trató el asunto de una joven que padecía de “retraso
mental post-epilepsia”, a la que el ISS le suspendió, al cumplir los 18
años, la pensión de sobrevivientes de la que era beneficiaria  por la muerte de
su padre, porque su estado de invalidez se
había estructurado con posterioridad a la muerte de su progenitor, y su madre
no había demostrado que padeciera de alguna enfermedad antes de llegar a la mayoría
de edad. Aquí la Corte dio una respuesta afirmativa en atención a la
especial protección que el Estado debe brindar a las personas con discapacidad,
por lo que sostuvo que sin importar: i) en
qué época se estructuró la invalidez del beneficiario de la sustitución
pensional, o ii) bajo qué calidad se obtuvo inicialmente la pensión de
sobrevivientes o la sustitución pensional (si como hijo menor de 18 años o como
hijo inválido), el derecho a la sustitución pensional y a la pensión de
sobrevivientes de la persona inválida surge desde que se cumple con los
requisitos de hecho que exigen las normas jurídicas que regulan la materia, y
se prolonga hasta que se desvirtué el parentesco, cese la invalidez y/o la
dependencia económica respecto del causante. En palabras del Alto Tribunal:
“Resulta evidente en este caso, que
la peticionaria tiene derecho, desde la muerte de su padre, a la sustitución
pensional y a los derechos conexos, pues se trata de una persona, que desde
entonces sufre una enfermedad que la incapacita totalmente para ejercer
cualquier actividad laboral y que no recibe auxilio, beca, recompensa o
cualquiera otro medio que les permita  atender su  congrua
subsistencia. En consecuencia, a la luz de las normas vigentes a la muerte del
padre de la actora - e incluso de las normas actuales, y bajo el entendido de
que el mencionado derecho no prescribe - como sí las mesadas correspondientes
-, debe afirmarse que no existe ninguna razón para negarle a la actora el derecho
que le corresponde. Ni las normas anteriores ni las vigentes en materia
pensional, consagran mandatos que desatienden situaciones como la que se
estudia; antes por el contrario, ha sido siempre inspiración del legislador, la
protección a los hijos inválidos del causante, y ello ha debido guiar la
actuación del Seguro Social en este caso.
(…)
No cabe ninguna duda de que el I.S.S. se apartó del
propósito y la filosofía que persiguen los preceptos reseñados, que se
concretan en proteger a los familiares inválidos de un trabajador pensionado
ante el desamparo en que pueden quedar por razón de su muerte. Son principios
de justicia y de equidad los que justifican, que las personas que padecen una
invalidez tengan derecho a que la prestación pensional se les mantenga siempre
que su estado de invalidez subsista, para mitigar con ello el riesgo de
orfandad y miseria al que pueden verse sometidos en caso contrario. Por lo
tanto, el restablecimiento de la sustitución pensional y la atención médica,
constituyen para este caso, condiciones necesarias para que la actora pueda
gozar de una vida digna y, en siendo así, es claro, que tales derechos
prestacionales se encuentran en conexidad evidente con su derecho al mínimo
vital indispensable para su subsistencia”.
De acuerdo a las directrices
antes descritas, el Alto Tribunal resolvió tutelar los derechos al mínimo vital
y a la igualdad de la accionante, ordenándole al ISS que reiniciara el pago de
la pensión sustitutiva a su favor.
Como puede entonces concluirse, es
innegable la importancia y la finalidad que como derechos fundamentales tienen
la pensión de sobrevivientes y la sustitución pensional, pues éstas buscan
lograr a favor de los beneficiarios, un trato digno y justo, mediante la
sustitución de la ausencia del apoyo económico que deja el familiar muerto.
Ahora bien, estos derechos tienen una protección reforzada cuando se trata de personas que padecen algún tipo de
invalidez y cuando se presenten circunstancias que amenacen con dejarlas en
estado de desamparo por el acaecimiento de la muerte de quién dependían
económicamente. Aquí la protección se refleja en la obligación de reconocerles
la sustitución pensional o la pensión de sobrevivientes y mantener su pago
hasta que su estado de invalidez subsista, sin importar que previamente se
hubiese reconocido una sustitución respecto de la misma pensión,  esto en
virtud de los principios de justicia y equidad y de la protección reforzada que
de su estado deviene.
2.4.
REGULACIÓN NORMATIVA Y
JURISPRUDENCIAL DEL DERECHO A LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES
2.4.1.
Teniendo clara la naturaleza
del derecho a la pensión de sobrevivientes, es necesario traer a colación los
textos normativos que regulan el tema, con el fin de conocer quiénes son
beneficiarios de dicha pensión y cuáles son los requisitos para acceder a
ella.
Así, encontramos el artículo 47 y 74 de la Ley 100 de
1993, modificados por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que consagra que
son beneficiarios: i) el (la) cónyuge o
compañero (a) permanente o supérstite; ii) los
hijos menores de 18 años; iii) los hijos mayores de 18 años y hasta los 25, que
se encuentren incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si
dependían económicamente del causante; iv) los hijos inválidos si dependían
económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez;
v) los padres del causante que dependieran económicamente de él, sólo en el
caso de no existir cónyuge, compañero (a) permanente e hijos; vi) a falta de cónyuge, compañero (a) permanente, padres e
hijos, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían
económicamente de éste.
Sobre el particular, en la sentencia T-674 de 2010[11], la Corte se
refirió a los requisitos establecidos en dicha norma en los siguientes
términos:
De lo anterior se infiere, y en especial para el caso
de los hijos inválidos, que para poder obtener el reconocimiento de la pensión
de sobrevivientes es necesario acreditar el cumplimiento de los siguientes
requisitos: i) el parentesco, (ii) el estado de invalidez del
solicitante y iii) la dependencia económica respecto del causante.
Ahora bien, para efectos de
determinar quién es inválido, el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 estipula que
es la persona que hubiere perdido el 50% o más de sus capacidades laborales por
cualquier causa de origen no profesional.
En lo que respecta a la
determinación del estado de invalidez de los posibles beneficiarios de la
pensión de sobrevivientes, el artículo 14 del Decreto 1889 de 1994 dice que
ésta se establece conforme a lo previsto por el Decreto 1346 del mismo año, el
cual fue derogado por el Decreto 2463 de 2001. Este último que consagra que el
porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral y la fecha de estructuración
de la invalidez debe ser calificada, en
primera instancia, por las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y, en
segunda instancia, por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Sin
embargo, al respecto se pronunció la Corte y dijo que:
“el
porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral y la fecha de estructuración
de la invalidez debe ser calificada en principio por la entidad encargada de
reconocer la prestación económica; este dictamen podrá ser objeto de los
recursos de reposición y apelación respectivamente, ante la Junta Regional y
Nacional de Calificación de invalidez. Dichas juntas son las encargadas de
dirimir los conflictos que se presentan entre la evaluación que de su propia invalidez
realiza quien pretende la pensión y aquella valorada por la entidad llamada al
pago de las correspondientes mesadas (AFP, ARP, Aseguradoras o el ISS)”.
Con respecto al requisito
del parentesco que debe existir entre el beneficiario de la pensión de
sobrevivientes y el causante, el artículo 13 del Decreto 1889 de 1994 establece
que dicho vínculo se prueba con el certificado del registro civil de
nacimiento.
Por último, para efectos de
determinar el cumplimiento del requisito  de la dependencia económica, el
artículo 16 del Decreto 1889 de 1994 establece que el beneficiario depende del
causante cuando venía derivando de él su subsistencia. Dicha dependencia “debe
estar presente al momento de la muerte del causante, y la continuidad del pago
de la prestación está sujeta a que persistan las  situaciones anotadas; de lo
contrario, se extingue el derecho la pensión de sobrevivientes”[12].
Estas determinaciones
legales fueron adoptadas en cumplimiento de las obligaciones impuestas por la
Constitución, específicamente, por el artículo 13 constitucional, que consagra
la protección especial del Estado a todas las personas que debido a su
condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta. Entonces, se puede decir que los preceptos legales que
regulan de manera específica la pensión de sobrevivientes de los hijos
inválidos,  adquieren relevancia constitucional y están dirigidas a la
realización de los derechos fundamentales de individuos que por sus
circunstancias específicas merecen una especial protección del Estado.
2.5.
EL PAGO DE HONORARIOS A LAS JUNTAS DE CALIFICACIÓN DE
INVALIDEZ SEGÚN EL MANDATO LEGAL Y CONSTITUCIONAL. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL
Las Juntas de
Calificación de Invalidez tienen como función primordial evaluar científica y
técnicamente el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral de las personas,
y sus dictámenes constituyen el fundamento jurídico para lograr el
reconocimiento y posterior pago de ciertas prestaciones sociales. Por ejemplo
para el caso de la pensión de sobrevivientes, es necesario que las juntas
estimen la pérdida de la capacidad laboral cuando quien solicita la pensión es
un hijo inválido del causante,  para lo cual deben realizar una evaluación
completa del estado de salud del solicitante[13].
Para el funcionamiento de las Juntas de Calificación
de Invalidez, los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 expresan que los
honorarios de los miembros de dichas juntas, tanto de las regionales como de la
nacional, serán pagados por la entidad de previsión o seguridad social o la
sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante.
El artículo 50 del Decreto
2463 de 2002 reglamentó los citados artículos y estableció que los honorarios
de los miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez los debe pagar las
entidades de previsión social, las compañías de seguro, la administradora, el
pensionado por invalidez, el aspirante a beneficiario o el empleador. Sin
embargo, si el interesado asume los honorarios, tiene derecho al reembolso de
la entidad administradora, del empleador o de la entidad de previsión social,
una vez la junta dictamine el estado de invalidez o la incapacidad laboral.
Frente a la anterior determinación, la Corte
Constitucional, en la sentencia C-164 de 2000[14],
estudió la constitucionalidad del artículo 43 del Decreto 1295 de 1995 que
establecía en cuanto a las controversias sobre la incapacidad permanente
parcial, que “los costos que genere el trámite ante las juntas de
calificación de invalidez serán de cargo de quien los solicite, conforme al
reglamento que expida el Gobierno  Nacional”. En esa oportunidad el
Alto Tribunal declaró inexequible el anterior precepto, argumentando que:
“La seguridad social es un servicio público de
carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control
del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, según los términos del artículo 48 de la Constitución, razón por
la cual no entiende la Corte cómo, mediante la norma examinada, pretende
condicionarse la prestación de un servicio esencial en materia de seguridad
social -la evaluación de una incapacidad laboral- al pago, poco o mucho, que
haga el trabajador accidentado o enfermo -por causas de trabajo- para sufragar
los costos de un organismo creado por el legislador para el efecto. Ese
criterio legal elude la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio
público en cuestión, y promueve la ineficiencia y la falta de solidaridad de
las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en ilusorio el
principio de la universalidad”.
Ahora bien, dado que la
anterior decisión se circunscribe a la calificación de la pérdida de capacidad
laboral para obtener la pensión de invalidez, posteriormente la Corte, en la
sentencia C-1002 de 2004[15],
en la que estudió la constitucionalidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100
de 1993, amplió el ámbito de actuación de las juntas de calificación de
invalidez, afirmando que los certificados que éstas emiten sirven para
reconocer la pensión de sobrevivientes. En palabras de esta Corporación:
“Dado que el
legislador no circunscribió expresamente el ámbito de funcionamiento de las
juntas de calificación de invalidez a la calificación de la incapacidad con
fines de reconocimiento de pensión de invalidez, es posible inferir que también
dicha certificación sirve como elemento de juicio para conceder la pensión de
sobreviviente, pues para ésta también se requiere la calificación del grado de
invalidez del aspirante. De las normas transcritas se deduce que la función de
calificación de las condiciones de invalidez que realizan las juntas a que se
refiere el Decreto 2463/01 no se agota, como lo sugiere el demandante, con la
determinación de las que dan lugar a la concesión de la pensión de invalidez,
sino que operan en cualquier caso en que el establecimiento del grado de
invalidez sea requisito necesario para otorgar el reconocimiento de una
prestación social, lo cual incluye, como es obvio, a la pensión de
sobrevivientes.
(…)
Las juntas de calificación de invalidez, tanto las
regionales como la junta nacional, son organismos de creación legal, integrados
por expertos en diferentes disciplinas, designados por el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social –hoy, Ministerio de la Protección Social- para calificar la
invalidez en aquellos eventos en que la misma sea necesaria para el
reconocimiento de una prestación. De conformidad con los artículos acusados,
los miembros de las juntas de calificación de invalidez no son servidores
públicos y reciben los honorarios por sus servicios de las entidades de
previsión o seguridad social ante quienes actúan, o por la administradora a la
que esté afiliado quien solicite sus servicios. Del contenido de la normativa
legal se tiene que el fin de las juntas de calificación de invalidez es la
evaluación técnica científica del grado de pérdida de la capacidad laboral de
los individuos que se sirven del sistema general de seguridad social. El
dictamen de las juntas de calificación es la pieza necesaria para la expedición
del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión,
propiamente dicho”.
En esta sentencia la Corte declaró exequibles los
artículos demandados, aduciendo frente al segundo cargo de la demanda, según el
cual el legislador violó el principio de igualdad porque las juntas de
calificación de invalidez no calificaban la invalidez cuando se trataba del
reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, que carecía de fundamento, ya
que es posible inferir que también dicha
certificación sirve como elemento de juicio para conceder la pensión de
sobreviviente.
Reiterando lo dicho anteriormente, en la sentencia
T-033 de 2004[16],
en la que se estudió el caso de un señor que pese a ser beneficiado por un
fallo de un juez laboral que ordenó al ISS asumir los costos del examen de
invalidez, no fue calificado porque la entidad no quiso cancelar dichos
honorarios debido a que el tutelante personalmente no había solicitado el pago
del examen, la Corte resolvió acceder al amparo solicitado, aduciendo que:
“Según las consideraciones hechas en el presente fallo
y teniendo en cuenta  la jurisprudencia constitucional anteriormente
transcrita, la orden del juez debe ser cumplida y por lo tanto los Seguros
Sociales deben sufragar lo correspondiente a los dictámenes y por este aspecto
prospera la tutela. En efecto, el no pago de la valoración de la incapacidad
laboral afecta los derechos a la seguridad social, el debido proceso y el
acceso a la justicia, como se dejó explicado en los considerandos de esta
sentencia”. (Subrayado fuera del texto).
Por último y en reiteración de su precedente, la
Corte, en la sentencia T- 208 de 2010[17],
en la que se revisó el caso de una señora a la que la Junta Regional de
Calificación de Invalidez le negó la práctica del examen de pérdida de
capacidad laboral porque la EPS no había cancelado sus honorarios, esta
Corporación sostuvo que:
“De los anteriores enunciados normativos se colige que
los honorarios de los miembros de las Juntas Regionales de Calificación de
Invalidez y los de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez serán
pagados, en todo caso, por la entidad de previsión o seguridad social o la
sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante. Por lo tanto,
según la Ley 100 de 1993, no resulta conducente obligar a los ciudadanos a
sufragar dichos costos o suspender el trámite del dictamen por dicho
concepto”.
En este fallo, el Alto Tribunal accedió al amparo
deprecado, en virtud de que con la conducta desplegada por la accionada se
vulneró el derecho fundamental a la igualdad de una persona que por su
condición económica y física se encontraba en circunstancias de debilidad
manifiesta. A juicio de la Corte, este comportamiento contradijo el derecho a
la igualdad prescrito en el artículo 13 constitucional, negó el carácter
universal del derecho a la seguridad social de la demandante y, de la misma
manera, desconoció que el Estado tiene el deber de adelantar una política de
previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos.
Entonces, se puede concluir que son las Juntas de
Calificación de invalidez las encargadas de emitir los dictámenes de la pérdida
de capacidad laboral, cuando las personas requieran obtener la pensión de
invalidez, la sustitución pensional o la pensión de sobrevivientes. Ahora, los
honorarios de las juntas deben ser cancelados por la entidad de previsión o
seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el
solicitante, ya que al ser  un servicio esencial en materia de seguridad
social, su prestación no puede estar supeditada al pago que haga el interesado,
pues este criterio elude el principio solidaridad al cual están obligadas las
entidades de seguridad social.
3.
CASO CONCRETO
3.1.
RESUMEN DE LOS HECHOS
Tal como se reseñó en los antecedentes de esta
providencia, el niño Leonardo Sánchez Salcedo y su madre, la señora Leonarda
Salcedo Ortiz, son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes por la muerte
de su padre y esposo, el señor José Ricardo Sánchez Sánchez. La pensión del
niño le fue otorgada en virtud de su calidad de hijo menor de 18 años y
dependiente del causante.
Ahora bien, dada la enfermedad que padece el niño
Leonardo Sánchez Salcedo, la cual le genera incapacidad permanente para laborar,
pues le ocasiona parálisis cerebral, su representante pretende que le sea
reconocida la pensión de sobrevivientes por la muerte de su padre, en virtud de
la condición de hijo inválido que ostenta, y no como hijo menor de 18 años,
pues la diferencia entre una y otra radica en que, mientras el reconocimiento y
pago de la prestación por ser menor de edad persiste hasta la llegada a la
mayoría de edad, la de hijo inválido   permanece hasta que subsistan las
condiciones de la invalidez. Por tanto, la protección del niño será mucho más
amplia y acorde a sus condiciones económicas, físicas y de salud.
Entonces, para lograr el reconocimiento de la pensión
de sobrevivientes del niño Leonardo Sánchez Salcedo como hijo inválido de José
Ricardo Sánchez Sánchez, es necesario, de acuerdo a los mandatos normativos
vigentes anteriormente citados, determinar si su pérdida de capacidad laboral
es igual o superior al 50%, para lo que se requiere que la Junta de
Calificación de Invalidez entre a valorar al paciente y emita el respectivo
dictamen.
La señora Leonarda Salcedo Ortiz, al no contar con los
recursos económicos suficientes para cancelar la valoración que la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C y Cundinamarca tiene que
hacerle a su hijo (pues entre los dos reciben ingresos mensuales de $535.600,
de los cuales deben pagar $350.000 en el arriendo del inmueble en donde viven,
más los gastos de alimentación, servicios públicos, pago de EPS, transporte,
medicamentos del niño, entre otros), le solicitó que la exoneraran del pago del
examen requerido. Sin embargo, la junta le manifestó que lo pedido era
improcedente, en razón a que los honorarios de los dictámenes están definidos
en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2463 de 2001. Debido a esta respuesta, la
señora Salcedo interpuso acción de tutela contra la junta.
El juez de instancia vinculó a Positiva
Compañía de Seguros, por ser esta la entidad a cargo de la pensión de
sobrevivientes, para que se pronunciara sobre los hechos del caso. La
aseguradora manifestó en cuanto a la remisión del niño Leonardo Sánchez Salcedo
a la Junta de Calificación de Invalidez, que éste es ya beneficiario de la
pensión de sobrevivientes reconocida por la muerte del afiliado José Ricardo
Sánchez Sánchez. Además, indicó que el Decreto 2463 de 2001, por el cual se
reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de
Calificación de Invalidez, en su artículo 3, numeral 4, establece que: “corresponderá a las siguientes entidades calificar el
grado de pérdida de la capacidad laboral en caso de accidente o enfermedad: Las
entidades administradoras de riesgos profesionales, sólo cuando se requiera
determinar la incapacidad permanente parcial de sus afiliados”.
En sede de revisión, la compañía de seguros sólo se
refirió a que el niño y su madre son beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes, sin hacer referencia a si la accionante les había solicitado que asumieran el costo de la valoración de la pérdida
de capacidad laboral de Leonardo.
3.2.
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE
TUTELA
3.2.1. Legitimación en la causa por activa
Los artículos 86
constitucional, 10 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de esta
Corporación, han sostenido que es titular de la acción de tutela cualquier
persona a la que sus derechos fundamentales le resulten vulnerados o
amenazados, de tal forma que pueda presentarla por sí misma o por medio de un
tercero que actúe en su nombre. Por tanto, estas personas pueden invocar directamente
el amparo constitucional, o pueden hacerlo a través de terceros que sean sus
apoderados, representantes o agentes oficiosos, para el caso de las personas
que no se encuentran en condiciones de interponer la acción por sí mismas.
En la Sentencia
T-1259 de 2008, que a su vez cita la Sentencia T- 531 de 2002, la Corte hace
alusión a cuatro situaciones en las que se tiene legitimación en la causa por
activa para el ejercicio de la acción:
““En este orden de ideas la
Sala pasará a señalar las referidas posibilidades: (i) la del ejercicio directo
de la acción. (ii) La de su ejercicio por medio de representantes legales (caso
de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas
jurídicas). (iii) La de su ejercicio por medio de apoderado judicial (caso en
el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al
escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto
el poder general respectivo). Y (iv) la del ejercicio por medio de agente
oficioso””[18].
Bajo este entendido, se tiene que la ley autoriza,
para el caso de los menores de 18 años, que el ejercicio de la acción de tutela
se haga a través de representante legal. Entonces, al representante le
corresponde manifestar dicha situación a la autoridad que tenga conocimiento de
la acción.
Ahora bien, en el caso sub examine se observa
que la señora Leonarda Salcedo Ortiz interpuso la acción de tutela en calidad
de madre del niño Leonardo Sánchez Salcedo, por lo que la Sala encuentra
que tenía capacidad para representar los intereses de éste, con mayor razón si
se tiene en cuenta lo alegado por la peticionaria, en cuanto a que el niño
padece “parálisis cerebral espástica y deformidad en flexión y otros” lo
que le impide su normal desarrollo motor.
3.2.2.
Legitimación por pasiva
Con respecto a quién va dirigida la acción de tutela,
el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 expresa que: “se dirigirá contra la
autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o
amenazó el derecho fundamental (…)”.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la Sentencia
T- 416 de 1997[19],
explicó en qué consiste la legitimación por pasiva así:
“La legitimación pasiva se consagra
como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de
desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la
demanda sobre una pretensión de contenido material”
En el caso sub examine se demandó a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca; así mismo,
el juez de instancia mediante Auto del cinco (05) de julio de 2011 vinculó a la
Entidad Promotora de Salud a la que se encuentra afiliado el niño Leonardo
Sánchez Salcedo (Salud Total EPS) y a la entidad ante la cual se está
tramitando la sustitución de la pensión del señor José Ricardo Sánchez Sánchez
(Positiva Compañía de Seguros), lo cual es a todas luces acertado, pues dichas
entidades son quienes deben controvertir la reclamación del peticionario.
Además, en este caso la legitimación por
pasiva también está dada  porque la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca, la EPS
Salud Total y Positiva Compañía de Seguros participan en la prestación de
servicios de seguridad social y, por tanto,  prestan un servicio público, por
lo que sus actuaciones están cobijadas por el citado artículo 13 del Decreto
2591 de 1991.
3.2.3. Examen de inmediatez
La inmediatez es una condición de procedencia de la
acción de tutela, creada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como
herramienta para cumplir con el propósito de la Carta Política de hacer de la
acción de tutela un medio de amparo de derechos fundamentales que opere de
manera rápida, inmediata y eficaz.
Por ello, es indispensable estudiar cada caso en
concreto, toda vez que es necesario que la acción sea promovida dentro de un
término razonable, prudencial y cercano a la ocurrencia de los hechos que se
consideran vulneratorios de derechos fundamentales, con el fin de evitar que el
transcurso del tiempo desvirtúe la transgresión o amenaza de los derechos. En
consecuencia, ante la injustificada demora en la interposición de la acción, se
vuelve improcedente el mecanismo extraordinario.
A propósito de este requisito de procedibilidad de la
acción de tutela, la Corte Constitucional en la Sentencia T- 792 de 2009[20] estableció
que:
“la jurisprudencia constitucional ha
enfatizado en el hecho de que el mismo exige que la acción sea promovida de
manera oportuna, esto es, dentro de un término razonable luego de la ocurrencia
de los hechos que motivan la afectación o amenaza de los derechos. Esa relación
de inmediatez entre la solicitud de amparo y el supuesto vulnerador de los
derechos fundamentales, debe evaluarse, según ha dicho la Corte, en cada caso
concreto, con plena observancia de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad”.
En el caso bajo estudio se cumple con el requisito de
inmediatez, pues los hechos que dieron origen a la solicitud de la pensión de
sobrevivientes a favor de la señora Leonarda Salcedo Ortiz y del niño Leonardo
Sánchez Salcedo ocurrieron el catorce (14) de diciembre de 2010. El catorce
(14) de marzo de 2011 la peticionaria radicó los documentos requeridos para
solicitar el reconocimiento y posterior pago de la pensión de sobrevivientes;
el dieciséis (16) de marzo del mismo año Positiva Compañía de Seguros expidió
la resolución 0936 de 2011, mediante la cual reconoció la pensión de
sobrevivientes a favor de Leonarda Salcedo y Ortiz y Leonardo Sánchez Salcedo,
y la acción de tutela para la exoneración del pago del examen para la
calificación de invalidez del niño se admitió el 17 de junio del 2011. Por
tanto, el término transcurrido entre los hechos y la presentación de la acción
es razonable, y evidencia que la transgresión era actual en el momento en que
se hizo uso de la tutela para el amparo de los derechos.
3.2.4. Examen del cumplimiento del principio de
subsidiariedad
Conforme al artículo 86 de la
Carta, se tiene que la acción de tutela está revestida de un carácter
subsidiario, esto es, tal como lo ha expresado la Corte Constitucional en
reiterada jurisprudencia, que puede ser utilizada ante la vulneración o amenaza
de derechos fundamentales cuando: a) no exista otro medio judicial a través del
cual se pueda resolver un conflicto relacionado con la vulneración de un
derecho fundamental, b) cuando existiendo otras acciones, éstas no resultan
eficaces o idóneas para la protección del derecho de que se trate, o, c) cuando
existiendo acciones ordinarias, resulte necesaria la intervención del juez de tutela
para evitar que ocurra un perjuicio irremediable.
En este sentido, la
subsidiariedad y excepcionalidad de la acción de tutela reconocen la eficacia
de los medios ordinarios de protección judicial como mecanismos legítimos para
la salvaguarda de los derechos. Al existir tales mecanismos, a ellos se debe
acudir preferentemente, siempre que sean conducentes para conferir una eficaz
protección constitucional a los derechos fundamentales de los individuos. De
allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales por esta vía,
debe haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el
efecto, exigencia que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea
considerada una instancia adicional en el trámite procesal, ni un mecanismo de
defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador[21].
Es claro para la Sala que la acción de tutela procede
en este caso, debido a que los mecanismos ordinarios no son idóneos para
amparar los derechos de los aquí interesados, pues no tienden a proteger de
manera  oportuna los derechos invocados. Además, el caso versa sobre los
derechos de un niño que padece una enfermedad denominada “síndrome de
Williams”, quien es un sujeto de especial protección constitucional,
situación que pone en evidencia la necesidad de la intervención del juez
constitucional.
3.3.
EXAMEN DE LA PRESUNTA
VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL NIÑO LEONARDO SÁNCHEZ SALCEDO
3.3.1.
En cuanto a la Junta Regional
de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca, la Sala encuentra
que ésta actuó conforme a lo establece la
Ley 100 de 1993 y el inciso 3° del artículo 50 del Decreto 2463 de 2001, que
consagra que: “salvo lo dispuesto en
el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, los honorarios de los miembros de las
juntas de calificación de invalidez serán pagados por la entidad de previsión
social, o quien haga sus veces, la administradora, la compañía de seguros, el
pensionado por invalidez, el aspirante a beneficiario o el empleador. Cuando el
pago de los honorarios de las juntas de calificación de invalidez hubiere sido
asumido por el interesado, tendrá derecho al respectivo reembolso por la
entidad administradora, de previsión social o el empleador, una vez la junta
dictamine que existió el estado de invalidez o la pérdida de capacidad laboral”. Por ende, no
se puede afirmar que la junta haya actuado contrario a derecho, y mucho menos,
vulnerado el derecho al mínimo vital y a la seguridad social en pensiones del
niño Leonardo Sánchez Salcedo, pues no lo exoneró del pago del examen de
invalidez porque no tiene competencia para ello.
3.3.2.
Con respecto a Positiva
Compañía de Seguros, encuentra la Sala que sí vulneró los derechos del niño
Leonardo Sánchez Salcedo por las siguientes razones:
En primer lugar, si bien en el expediente no existe
prueba de que la peticionaria les haya solicitado el pago del examen, de la
respuesta adiada a seis (06) de julio de 2011, se deduce que la compañía sí
tenía conocimiento de lo pretendido por la señora Salcedo Ortiz. La compañía
manifestó que: “segunda: con relación a la prestación de los servicios y
procedimientos médicos asistenciales y remisión a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogotá del menor LEONARDO SÁNCHEZ SALCEDO (…),
nos permitimos comunicarle que el mencionado menor tiene la calidad de
beneficiario de la pensión de sobrevivientes reconocida por la muerte del
afiliado José Ricardo Sánchez Sánchez. (…) Quinta: en cuanto  la
remisión ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, es
importante mencionar que el Decreto 2463 de 2001 (…) en su artículo 3 numeral 4
expresa que: las entidades administradoras de riesgos profesionales, sólo
cuando se requiera determinar la incapacidad permanente parcial de sus
afiliados”.
Además, la Sala observa que la Compañía de Seguros
hizo caso omiso a lo requerido en sede de revisión, en cuanto a que informara
si la peticionaria le había o no solicitado el cubrimiento del examen, por lo
que se considera que se debe tomar por cierto que la señora Leonarda Salcedo Ortiz
sí solicitó a Positiva Compañía de Seguros la cancelación del examen de
invalidez.
En segundo lugar, se encuentra probada la necesidad
que le asiste a la peticionaria de que la pensión de sobrevivientes de su hijo
discapacitado le sea otorgada en virtud de su invalidez, y no solamente en su
condición de menor de 18 años, pues si el reconocimiento de dicha pensión se
hace únicamente por esta última calidad, llegada la mayoría de edad, la pensión
podría ser suspendida, sometiendo al niño Leonardo a la miseria y desamparo[22].
En tercer lugar, la Sala también observa que existe
evidencia de que la señora Leonarda Salcedo Ortiz y su hijo son personas de
escasos recursos a los que sus ingresos no le alcanzan para cancelar dicho
examen, so pena de verse vulnerado su derecho al mínimo vital, pues, como ya se dijo, entre los dos reciben ingresos
mensuales de $535.600, de los cuales deben pagar $350.000 en el arriendo del
inmueble en donde viven, más los gastos de alimentación, servicios públicos,
pago de EPS, transporte, medicamentos del niño, entre otros.
En cuarto lugar, para la Sala es claro que las normas
jurídicas que regulan la materia establecen que los honorarios de los miembros de las Juntas de Calificación de
Invalidez los debe pagar las entidades de previsión social, las compañías de
seguro, la administradora, el pensionado por invalidez, el aspirante a
beneficiario o el empleador, pero que si el interesado asume los honorarios,
tiene derecho al reembolso.
3.3.3.
Con fundamento en estos
argumentos, la Sala concluye que sí hubo vulneración a los derechos a la
seguridad social y a la vida en condiciones dignas del niño Leonardo Sánchez
Salcedo de parte de Positiva Compañía de Seguros, al no cancelar el examen de
invalidez a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C y
Cundinamarca.
En consecuencia, la Sala concederá la tutela y
ordenará a Positiva Compañía de Seguros que proceda inmediatamente a pagar el
costo de dicho examen, para que, posteriormente, según el dictamen emitido por
la junta, reconozca la pensión de sobrevivientes al niño Leonardo Sánchez
Salcedo en calidad de hijo inválido del señor José Ricardo Sánchez Sánchez.
4.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución Nacional.
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la Sentencia del diecinueve (19) de agosto de 2011, proferida por el
Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bogotá D.C., quien confirmó el fallo de
primera instancia. En su lugar CONCEDER el amparo requerido.
Segundo.- ORDENAR a Positiva Compañía de Seguros que, proceda a cancelar, en el término de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, el
costo del examen de invalidez del niño Leonardo Sánchez Salcedo a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C y Cundinamarca.
Tercero.- ORDENAR a Positiva Compañía de
Seguros que, una vez la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Bogotá D.C y Cundinamarca examine al niño Leonardo Sánchez Salcedo y determine
su pérdida de capacidad laboral, proceda, si es del caso, a reconocerle la
pensión de sobrevivientes en calidad de hijo inválido del señor José Ricardo
Sánchez Sánchez.
Cuarto.- Librar, por la Secretaría
General de esta Corporación, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí previstos.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T- 431 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[2] Sentencia T- 957 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[3] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[4] Debido a lo anterior, la Corte expresó que si bien para los hijos de una persona fallecida el régimen especial de
sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes de la Policía es inferior a la regulación general, tales beneficios reconocidos a favor de los
hijos de los miembros de esta institución se extiende siempre hasta los 21
años, mientras que el sistema general de la Ley 100 de 1993 sólo la contempla hasta los 18 años, por lo que no existe vulneración al derecho a la igualdad,
por tanto, resolvió declarar exequible la expresión “y los estudiantes hasta
la edad de veinticuatro (24) años” del inciso primero del artículo 174 del
Decreto 1212 de 1990.
[5] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[6] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[7] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[8] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[9]La transitoriedad de la decisión está dada
porque la Sala consideró que se debía
conjugar la eficacia de los derechos fundamentales de la actora con la
competencia de los jueces contencioso administrativos para resolver los
conflictos derivados de la negativa a reconocer un derecho de carácter
prestacional como es la sustitución pensional, razón por la cual ordenó a la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué, reconocer el derecho a la sustitución
pensional, sin que ello fuera en contra de que la propia entidad pudiera
demandar su acto administrativo ante los jueces competentes a fin de que éstos
definieran la situación planteada.
[10] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[11] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[12] Sentencia T-662 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[13] Sentencia T- 596 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[14] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Esta posición también se
reiteró, entre otras, en la sentencia T- 701 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[15] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[16] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[17] M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[18] Véase las Sentencias T- 1259 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil y T- 329 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[19] M.P. Antonio Barrera Carbonell
[20] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[21] Sentencia T- 417 del 25 de mayo de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa
[22] Igual a como sucedió en el caso estudiado por esta Corporación
en la citada sentencia T- 092 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil, y que dio lugar a que se concediera la tutela y se ordenara reconocer la pensión a favor
del tutelante por su invalidez.