C-922-00
Sentencia C-922/00
Sentencia C-922/00
COMISION
ACCIDENTAL-Alcance de la
función
PROYECTO DE LEY-Modificación por plenaria de una célula
legislativa
PROYECTO DE LEY Y
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Alcance
Bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la Corte Suprema de
Justicia, cuando tenía a su cargo el control de constitucionalidad, sostuvo que
con fundamento en el principio de identidad un proyecto de ley debía ser
exactamente el mismo en las diferentes instancias de su trámite. Sin embargo,
la situación varió fundamentalmente a raíz de la expedición de la Constitución
de 1991, cuyas normas admiten la posibilidad de que en las plenarias de las
Cámaras se puedan introducir modificaciones a un proyecto, siempre que se
guarde relación con la materia propuesta y debatida. Y el problema relativo a
las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se resolvió con la
previsión contemplada en el art. 161, que mediante las comisiones accidentales
que deben preparar el texto unificado que supere las diferencias acaecidas, que
requiere ser aprobado por las plenarias de cada Cámara, busca remediar aquéllas
y darle la necesaria unidad normativa al proyecto.
AUXILIOS O
DONACIONES EN FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Prohibición no es absoluta
La Corte ha entendido que la prohibición constitucional de decretar
auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho
privado, no tiene un alcance absoluto. Por lo tanto, no toda transferencia de
recursos o bienes públicos a favor de particulares, sin contraprestación
alguna, puede catalogarse como auxilio o donación prohibido, pues cuando la
transferencia de aquéllos obedece al cumplimiento de finalidades
constitucionales, no se incurre en la violación del precepto del art. 355.
AUXILIOS O
DONACIONES-Excepción a la
prohibición
ASAMBLEA
DEPARTAMENTAL-Creación
estampilla Pro-hospitales universitarios/TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Emisión
de estampillas/ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Determinación de beneficiarios del
tributo
HOSPITALES
UNIVERSITARIOS-Beneficiarios
de tributos/HOSPITALES UNIVERSITARIOS-Actividad
A juicio de la Corte, la estampilla mencionada bien podría estar
dirigida a dar apoyo financiero a todos los hospitales universitarios, porque
las actividades que desarrollan éstos, buscan hacer realidad el desarrollo de
finalidades sociales del Estado asociadas a la prestación de los servicios
públicos y a la efectividad de derechos fundamentales y prestacionales, como
son los de salud y la educación. Es evidente, que la actividad que desarrollan
dichos hospitales responde a cometidos públicos que constituyen finalidades
sociales del Estado, concretamente previstos en los arts. 67, 69 inciso 3, 70 y
71 de  la Constitución.
HOSPITALES
UNIVERSITARIOS PRIVADOS-Naturaleza/HOSPITALES
UNIVERSITARIOS PRIVADOS-Beneficiarios de tributos
En cuanto a los hospitales universitarios privados considera la
Corte que  son instituciones  de utilidad común  que  persiguen  finalidades de
interés público y social en lo relativo a la formación universitaria y a la
prestación de servicios de salud que benefician a sectores importantes de la
comunidad; por lo tanto, el tributo sería de beneficio colectivo y no
particular. En tal virtud, podría pensarse que, en principio, el beneficio del
tributo podía extenderse a los mencionados hospitales. No obstante lo anterior,
considera la Corte que con el fin de preservar la plena vigencia de la
Constitución y asegurar que los recursos públicos no se desvíen hacia
finalidades diferentes a la atención de los cometidos a cargo de las entidades
públicas, la solución que se juzga mas adecuada en este caso es la de dar
aplicación al inciso final del art. 355, cuando con el tributo se busque la
financiación de los hospitales universitarios privados.
Referencia:
expediente O.P.-032
Objeciones
Presidenciales al proyecto de Ley No. 09 de 1999-Senado de la República- 120 de
1998 -Cámara de Representantes "por medio de la cual se autoriza la
emisión de la estampilla Prohospitales Universitarios".
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., julio
diecinueve (19) de dos mil (2000).
El Presidente del H. Senado de la República remitió a esta
Corporación, con el oficio de 21 de junio de 2000, el proyecto de ley No. 09/99
Senado de la República, 120/98 Cámara de Representantes, "por medio de la
cual se autoriza la emisión de la estampilla Pro-hospitales
Universitarios", el cual fue motivo de objeciones parciales, por razones
de inconstitucionalidad, por el señor Presidente de la República.
El Congreso declaró infundadas las objeciones
presidenciales e insistió en la aprobación del proyecto, de suerte que le
corresponde a la Corte decidir sobre su exequibilidad, según los términos del
artículo 167 de la C.P. y 32 del Decreto 2067 de 1961.
I. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO, "POR MEDIO DEL CUAL SE
AUTORIZA LA EMISION DE LA ESTAMPILLA PRO-HOSPITALES UNIVERSITARIOS".
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
ARTICULO 1. Autorízase a las Asambleas
Departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios para que
ordenen la estampilla "Pro-Hospitales Universitarios".
ARTICULO 2. El
producido de la estampilla a que se refiere el artículo anterior, se destinará
principalmente para:
a) Inversión y
mantenimiento de la planta física;
b) Dotación,
compra y mantenimiento de equipo (sic) requeridos y necesarios para desarrollar
y cumplir adecuadamente con las funciones propias de las instituciones;
c) Compra y
mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de laboratorios,
científicas, tecnológicas y otras que requieran para su cabal funcionamiento;
d) Inversión en
personal especializado.
ARTICULO 3.
Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo territorio funcionen
Hospitales Universitarios para que determinen las características, tarifas y
todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las
actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y
municipios de los mismos.
ARTICULO 4. Las
providencias que expidan las Asambleas Departamentales en cuyo territorio
funcionen hospitales universitarios, en desarrollo de la presente ley, serán
llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional a través del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
ARTICULO 5. Las
obligaciones de adherir y anular las estampillas a que se refiere esta ley
quedan a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que
intervengan en los actos.
ARTICULO 6. El
recaudo de esta estampilla se destinará exclusivamente para lo establecido en
el artículo 2º de la presente ley y la tarifa con que se graven los distintos
actos, no podrán (sic) exceder del dos por ciento (2%) del valor de los hechos
a gravar.
ARTICULO 7. Los
recaudos por la venta de las estampillas estarán a cargo de las Secretarías de
Hacienda Departamentales y las Tesorerías Municipales de acuerdo a las
ordenanzas que los reglamenten y su control, así como su correspondiente
traslado, estarán a cargo de las respectivas Contralorías Departamentales.
ARTICULO 8. La
emisión de las estampillas cuya creación se autoriza por medio de la presente
ley, será hasta por la suma de seis mil millones de pesos moneda corriente
($6.000.000.oo) anuales por departamento y hasta por el diez por ciento (10%)
del valor del presupuesto del respectivo departamento en concordancia con el
artículo 172 del decreto ley 1222 de 1986.
ARTICULO 9. La
presente ley rige a partir de su promulgación.
II. ANTECEDENTES.
1. Objeciones del señor Presidente de la República.
- El mencionado proyecto, debidamente aprobado, se recibió en la
Presidencia de la República el 19 de noviembre de 1999 y se devolvió el 29
siguiente, sin la sanción respectiva, en razón de que fue parcialmente objetado
por motivos de inconstitucionalidad.
Las objeciones de inconstitucionalidad se contraen a tres aspectos,
así:
- Violación de los artículos 157 y 161 de la Constitución.
El proyecto de ley sufrió los dos debates reglamentarios en la
Cámara de Representantes y en la Comisión Tercera del Senado, manteniendo el
objetivo original específico, en el sentido de autorizar la emisión de una
estampilla en beneficio del Hospital Universitario Ramón González Valencia de
la ciudad de Bucaramanga, que es una entidad pública. Empero, en la plenaria
del Senado se modificó la propuesta original, al ampliar el beneficio
tributario a favor de todos los hospitales universitarios departamentales del
país.
"En este caso -se anota en la objeción- al ampliar a todas las
Asambleas Departamentales la facultad para crear el tributo se introduce una
modificación del fondo al proyecto aprobado por la Honorable Cámara de
Representantes, en una materia que necesariamente debe someterse primero al
estudio de ésta conforme lo señala el artículo".
- Violación del artículo 355 de la Constitución.
Subyace en el poder tributario la necesidad del Estado de
financiarse para poder lograr el cumplimiento de sus objetivos y funciones
públicas. No es admisible la creación de tributos a favor de particulares, pues
en tal caso, "el Estado ejercería su poder de imperio para contribuir a la
riqueza de unos pocos en detrimento del peculio económico de todos los
asociados".
Justamente eso ocurre en el presente caso, "al tener como
beneficiarios de las posibles estampillas cualquier hospital universitario;
cuando éstos en su mayoría son organizaciones de carácter privado, muestra de
ellos son: Hospital Universitario de Barranquilla, los Hospitales
Universitarios de San Ignacio, San José y San Juan de Dios, en Santafé de
Bogotá, el Hospital infantil Universitario de la Cruz Roja y el Hospital
Universitario Pediátrico de la Misericordia, entre otros".
- Violación de los artículos 267 y 272 de la Constitución.
Las normas en mención consagran las competencias del control fiscal
entre la Contraloría General de la República y las contralorías
departamentales.
El artículo 7 del proyecto, quebranta dichos preceptos al asignarles
a la contraloría departamentales competencias que no les corresponden,
"toda vez que como órgano de control no puede ejercer funciones
relacionadas con traslados de los recaudos por concepto de una
estampilla".
2. Insistencia de las Cámaras.
Con el fin de resolver sobre las referidas objeciones las Cámaras
integraron Comisiones Accidentales, que luego de los análisis del caso
decidieron insistir en la sanción del proyecto. Los informes respectivos fueron
aprobados por la Plenaria de la Cámara el 30 de mayo de 2000 y por la Plenaria
del Senado, el 13 de junio del mismo año.
No se estimó fundada la primera objeción sobre quebrantamiento de
los artículos 157 y 161 de la Constitución, porque las diferencias que
ocurrieron entre el texto aprobado por el Senado y el de la Cámara de
Representantes fueron válidamente resueltas por las Comisiones de Conciliación
que se integraron, al definir un texto final del proyecto de ley.
En cuanto a la posible violación del artículo 355 de la
Constitución, coinciden las Comisiones en señalar que el proyecto asigna a las
Asambleas la facultad de reglamentar la estampilla y serán ellas las que
definirán los hospitales universitarios que pueden ser beneficiarios de la
media fiscal, conforme a las previsiones constitucionales que prohiben los
auxilios y donaciones a favor de personas de derecho privado.
En relación con la pretendida violación del artículo 267 superior,
al autorizar el proyecto la fiscalización de los recursos a las contralorías
departamentales, advierten las Comisiones que no se desconocen las funciones de
la Contraloría General de la República, por cuanto los recursos de la
estampilla constituyen fondos del erario departamental y la vigilancia de estos
ingresos es competencia de las Contralorías de este orden.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
La Procuraduría encuentra infundadas dos de las objeciones
presidenciales, y atendible la que hace relación con el artículo 7 del
proyecto. En efecto señala:
- No resultan quebrantados los artículos 157 y 161 de la
Constitución, pues está plenamente establecido que el proyecto recibió los dos
debates de rigor, tanto en la Cámara como en el Senado.
Ahora, si bien es cierto que se dieron diferencias entre el texto
aprobado por la plenaria de la Cámara y el adoptado por la plenaria del Senado,
tales discrepancias fueron resueltas por una Comisión Accidental de Mediación,
que con arreglo al artículo 161 superior y el Reglamento del Congreso, preparó
un texto definitivo, debidamente aprobado por las Plenarias durante las
sesiones de los días 9 y 10 de noviembre de 1999. Conforme a dicho texto se
aceptó integralmente la reforma introducida por la plenaria del Senado de la
República.
- Tampoco se quebranta el artículo 355 de la Constitución porque los
dineros de las estampillas puedan destinarse a hospitales universitarios
privados, por cuanto del texto del proyecto de ley no se desprende la intención
del legislador de beneficiar a instituciones de carácter privado.
"Ciertamente, al observar los antecedentes del proyecto de ley
se observa diáfanamente que el propósito del Congreso de la República fue el de
brindarle a los entes territoriales una fuente de recursos fiscales propios,
que les permitan solventar la difícil situación financiera de los servicios de
salud de los departamentos que son prestados por las empresas Sociales del
Estado, creadas en el artículo 194 de la ley 100 de 1993".  (...)
"Así, el artículo 2 prescribe cuáles son las áreas de inversión de los recursos
arbitrados; el artículo 5 regula lo concerniente a las obligaciones de adherir
y anular las estampillas; los artículos 6 y 7 se refieren al recaudo y el
artículo 8 determina el monto máximo de la emisión de las estampillas".
Advierte la Vista Fiscal que, tal como lo hacen las Cámaras
Legislativas en su informe de insistencia, no se viola la prohibición
constitucional "por cuanto se trata de un aspecto que deben reglamentar
las Asambleas Departamentales en ejercicio de las atribuciones que les concede
el ordenamiento superior".
Adicionalmente, para la Procuraduría la determinación referida está
autorizada, porque, "en primer término, el legislador está habilitado por
el canon 287 superior para condicionar mediante esta clase de parámetros la
autonomía fiscal de los entes territoriales y, en segundo lugar, por cuanto
dichas sumas de dinero constituyen ingresos propios de los departamentos que no
están cobijados por la prohibición del artículo 359 superior, atinentes a las
rentas nacionales de destinación específica".
- Para la Procuraduría es atendible la objeción presidencial al
artículo 7 del proyecto, toda vez que la norma asigna a las Contralorías
Departamentales la responsabilidad del traslado de los recursos por concepto de
las estampillas, actividades que son ajenas a las funciones de estos
organismos.
Las referidas entidades pueden ejercer funciones administrativas, en
los términos del art. 272 de la Constitución, "cuando correspondan al giro
ordinario de sus funciones de vigilancia de la gestión fiscal, lo cual no
acontece en el caso de las normas que nos ocupa". Por eso debe declarase
inexequible la expresión "así como su correspondiente traslado", del
art. 7 del proyecto.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. La situación jurídica planteada.
El señor Presidente de la República recibió el proyecto de ley el 19
de noviembre de 1999 y lo devolvió, sin sancionar y con varias objeciones por
razones de inconstitucionalidad, el 29 siguiente. Como el proyecto consta de 9
artículos se infiere, según el artículo 166 de la Constitución, que el
Presidente actuó dentro de los términos señalados en dicha norma.
En el Congreso, las objeciones fueron objeto de examen por sendas
comisiones accidentales de mediación, cuyos informes propusieron  declarar infundadas
las objeciones. Sometidos luego a las plenarias respectivas, dichos informes
fueron aprobados el 9 de noviembre de 1999 por el Senado y al día siguiente por
la Cámara de Representantes.
2. EXAMENES DE LAS OBJECIONES.
2.1. Primera objeción.
Según se ha visto, se hace consistir en la violación de los
artículos 157 y 161 de la Constitución, al haberse introducido en la plenaria
del Senado importantes modificaciones que no fueron objeto de examen ni en la
Comisión ni en la Plenaria de la Cámara y, ni siquiera, en la Comisión
respectiva del propio Senado, lo que quiere decir, en esas circunstancias, que
en buena medida el proyecto de ley objeto de examen, se tramitó y aprobó sin la
participación de la Cámara de Representantes.
En efecto, el proyecto de ley número 120/98, "por medio de la
cual se autoriza la emisión de la estampilla Pro-hospital Universitario Ramón
González", se presentó el 12 de noviembre de 1998 por la Representante
Juana Yolanda Bazán Achury e inició su trámite en la Cámara a través de la
Comisión Tercera Constitucional Permanente. La publicación del Proyecto se
llevó a cabo en la Gaceta del Congreso No. 287 del 23 de noviembre de 1998.
El 26 de febrero de 1999 se presentó ponencia para primer debate por
el Representante Oscar López Cadavid, documento que fue publicado en la Gaceta
del Congreso número 11 del 13 de marzo de 1999, donde el ponente solicita a la
Corporación que se dé primer debate, sin que se le introduzca modificación
alguna.
El texto del proyecto fue aprobado por la Comisión Tercera de la
Cámara en sesión del 7 de abril de 1999 y se publicó en la gaceta del Congreso
número 77 del 5 de mayo de 1999.
El 4 de junio de 1999 se presentó a la Secretaría de la Cámara el
escrito de ponencia para segundo debate del proyecto de ley 120/98, elaborado
por el Representante Gustavo Amado López, que se publicó en la Gaceta del
Congreso número 149 del 8 de junio siguiente.
Llama la atención a la Corte el hecho de que, en los diferentes
debates ante la Cámara, se mantuvo la idea original del proyecto, en el sentido
de que la estampilla constituiría un arbitrio rentístico a favor del Hospital
Universitario Ramón González Valencia y de que su emisión y regulación sería
responsabilidad de la Asamblea Departamental de Santander.
El 19 de agosto de 1999 se presentó ante la Comisión Tercera
Constitucional Permanente del Senado, ponencia para primer debate del Proyecto
de Ley número 09 de 1999 por la Senadora Piedad Zuccardi y la única
modificación que se introdujo fue la relacionada con la reducción de la tarifa
del 3%, prevista en el artículo 6, al 2%, para armonizar el proyecto con lo
establecido en el decreto ley 1222 de 1986. La ponencia se publicó en la gaceta
del congreso número 277 del 26 de agosto de 1999.
En la ponencia de la Senadora Piedad Zuccardi, para segundo debate
en la plenaria del Senado, que se presentó el 2 de septiembre de 1999, se
modificó el contenido del proyecto de ley, al extender los beneficios de la
estampilla a todos los hospitales universitarios del país y, por consiguiente,
se autorizó a las distintas asambleas departamentales para disponer la emisión
de la especie, señalar su tarifa, las operaciones relativas al pago del
tributo, y establecer los demás elementos propios de éste.
La justificación de la propuesta anterior se redujo simplemente a
señalar lo siguiente:
"La versión original del proyecto en comento consta de 9
artículos, que se refieren básicamente al objetivo del proyecto, en cuanto a la
expedición y monto límite de la emisión, y a la autorización delegada en cabeza
de la Asamblea Departamental de Santander, para que esta a su vez ordene la
emisión y la distribución del producto de la misma".
"Con el propósito de evitar la dispersión de proyectos sobre un
mismo tema, me permito presentar al estudio de los honorables senadores un
pliego de modificaciones en el cual se autoriza a las Asambleas
Departamentales, en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios, la
emisión de la estampilla Pro-Hospitales Universitarios".
Según constancia del Secretario General del Senado de la República
(folio 184), la proposición con que terminó el informe de ponencia referido fue
aprobado por la plenaria el 2 de noviembre de 1999.
En razón de que en la plenaria del Senado se le introdujeron al
proyecto modificaciones de importancia, las mesas directivas del Senado y la
Cámara de Representantes, integraron una Comisión Accidental de Mediación, que
se encargó de unificar el texto definitivo del proyecto. El informe de la
Comisión fue aprobado por la Plenaria del Senado el 9 de noviembre de 1999 y
por la Plenaria de la Cámara al día siguiente.
De lo expuesto se puede reparar fácilmente que, si bien el proyecto
no fue esencialmente modificado por la decisión de la Plenaria del Senado, en
todo caso sí se amplió e indudablemente se modificó su alcance, al extender los
beneficios del tributo a todos los hospitales universitarios departamentales.
Siguiendo el criterio señalado por la Corte en la sentencia C-702/99[1], la Presidencia de la
República hace ver que la modificación introducida por el Senado al proyecto en
examen, no fue debatida en la Cámara de Representantes, de manera que la
omisión señalada no se subsanó con la intervención de la Comisión Accidental de
Mediación y cuyo informe, aprobados por las Plenarias del Senado y la Cámara.
- En varias oportunidades la Corte ha sentado su criterio sobre la
razón de ser las comisiones de conciliación y el alcance de las funciones que
le asigna el artículo 161 de la Constitución.
Así, en sentencia C-008/95[2],
la Corte señaló que el papel de la Comisión Accidental, en los términos del
artículo 161 C.P., es procedente cuando surgen discrepancias entre las Cámaras
alrededor de un determinado proyecto, lo que quiere decir, que en cada una de
ellas se examinó un asunto determinado, pero cada una ofrece una propuesta de
regulación diferente sobre el particular, de manera que entonces resulta
necesario conciliar tales diferencias.
En la sentencia C-702/99, se advierte que la función de una comisión
accidental no puede llegar hasta el extremo de pretermitir el ordenamiento
constitucional, que prescribe que las distintas cuestiones que se contemplan en
un proyecto de ley deben ser objeto de debate en las comisiones y plenarias de
una y otra cámara porque de no serlo así, se desconocerían los principios de
identidad relativa y consecutividad consagrados en el artículo 157, numerales 2
y 3.
Según la mencionada disposición un proyecto no será ley, “sin
haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente
de cada cámara", y sin "haber sido aprobado en cada cámara en segundo
debate".
En tal virtud, agrega la referida sentencia:
"De modo que unas Comisiones Accidentales integradas cuando
surgen discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, para que reunidas
conjuntamente preparen el texto que será sometido a la decisión final en la
sesión plenaria de cada Cámara, no pueden llenar con su actuación el vacío producido
por la falta de aprobación previa de la materia durante el primer debate en la
Comisión Constitucional Permanente, y durante el segundo debate que se cumple
en la Plenaria de cada Cámara".
- Es evidente que en el caso en estudio la plenaria del Senado
modificó el proyecto aprobado por la Comisión y la Plenaria de la Cámara, pero
es cierto también, que el asunto debatido en la Cámara guarda identidad de
materia con el examinado y aprobado por la Plenaria del Senado, al punto que
sólo difieren en la comprensión del concepto, es decir, en relación con los
beneficiarios, porque todos los demás elementos que lo integran como son: la
clase de tributo, los objetivos que se buscan financiar, el manejo y control
del mismo, las tarifas, el límite de los recaudos, etc., se mantienen intactos.
En este orden de ideas, forzoso es admitir que la regulación de la
materia que aprobó finalmente el Senado en su plenaria, fue objeto de debate en
la Cámara. Y al existir discrepancias entre los textos aprobados en dichas
Corporaciones  se justificaba la intervención de la comisión de mediación para
conciliarlas.
Así, entonces, con la mediación de la Comisión de Conciliación, y la
aprobación por las Plenarias del informe de ésta, se cumplió cabalmente el
trámite del proyecto de ley.
Es de anotar que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la
Corte Suprema de Justicia, cuando tenía a su cargo el control de
constitucionalidad, sostuvo que con fundamento en el principio de identidad un
proyecto de ley debía ser exactamente el mismo en las diferentes instancias de
su trámite. Sin embargo, la situación varió fundamentalmente a raíz de la
expedición de la Constitución de 1991, cuyas normas admiten la posibilidad de
que en las plenarias de las Cámaras se puedan introducir modificaciones a un
proyecto, siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida. Y
el problema relativo a las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara
se resolvió con la previsión contemplada en el art. 161, que mediante las comisiones
accidentales que deben preparar el texto unificado que supere las diferencias
acaecidas, que requiere ser aprobado por las plenarias de cada Cámara, busca
remediar aquéllas y darle la necesaria unidad normativa al proyecto.
En las circunstancias anotadas, resulta infundada la objeción de la
Presidencia de la República objeto de análisis, y por consiguiente exequible el
proyecto, porque los procedimientos surtidos ante el Congreso en los aspectos
señalados, se adecuan a los preceptos de los artículos 157 y 161 de la
Constitución.
2.2. Segunda objeción.
Alude a la violación del artículo 355 de la Constitución, en virtud
de que el proyecto crea un tributo en beneficio de instituciones hospitalarias,
algunas de las cuales son de carácter privado.
La Corte ha entendido que la prohibición constitucional de decretar
auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho
privado, no tiene un alcance absoluto.
Por lo tanto, no toda transferencia de recursos o bienes públicos a
favor de particulares, sin contraprestación alguna, puede catalogarse como
auxilio o donación prohibido, pues cuando la transferencia de aquéllos obedece
al cumplimiento de finalidades constitucionales, no se incurre en la violación
del precepto del art. 355.
En efecto, en varias sentencias la Corte se ha pronunciado sobre el
alcance de dicha norma, así:
- En Sentencia C-205/95[3],
dijo:
"1. Según la
jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, la prohibición de decretar
auxilios o donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado, sólo
tiene las excepciones que la misma Constitución establece o que se derivan de
sus normas. Todo subsidio estatal a usuarios de un servicio público o beneficiarios
de una inversión pública, necesariamente posee un componente de transferencia
de recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata
contraprestación, total o parcial, a cargo de éste. A la luz del artículo 355
de la CP, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por
regla general, se encuentran prohibidos. La excepción sólo es procedente si el
subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o principio
constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del
Estado."
- En Sentencia C-251/96[4],
expresó:
"El Estado
puede entonces transferir en forma gratuita el dominio de un bien estatal a un
particular,  siempre y cuando no se trate de una mera liberalidad del Estado
sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos, entre los cuales
está obviamente incluida la garantía de los derechos constitucionales. En
efecto, la prohibición de los auxilios (CP art. 355) debe ser armonizada con el
mandato del artículo 146 ordinal 4º, según el cual las Cámaras no pueden
decretar en favor de particulares erogaciones "que no estén destinadas a
satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a ley
preexistente". Puede entonces concluirse que no están prohibidas, porque
no son actos de mera liberalidad sino de justicia distributiva, aquellas
transferencias que se efectúen con el propósito de satisfacer derechos
preexistentes, como sucede con los derechos que consagra la propia
Constitución, siempre y cuando esa cesión sea imperiosa para la satisfacción de
ese derecho constitucional."
- Y en la sentencia C-159/98[5]
manifestó:
“3.3. La
prohibición de otorgar auxilios admite, no sólo la excepción a que se refiere
el segundo aparte del artículo 355 Superior, sino las que surgen de todos
aquéllos supuestos que la misma Constitución autoriza, como desarrollo de los
deberes y finalidades sociales del Estado con el fin de conseguir el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país. Estos
criterios responden a la concepción del Estado Social de Derecho, el cual tiene
como objetivo esencial “promover la prosperidad general, facilitar la
participación, garantizar los principios y deberes consagrados a nivel
constitucional, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
social justo y proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes,
creencias, derechos y libertades"[6];
o como lo ha señalado en otra oportunidad la misma Corte, "El Estado
social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones
indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna
dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. El fin de
potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar
efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la
alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios
para desenvolverse en sociedad"'.[7]
"Bajo este
entendido se explica el otorgamiento de subsidios, avalados por la Corte en
diferentes pronunciamientos, a los pequeños usuarios en los servicios públicos
domiciliarios (art. 368 C.P.), al fomento de la investigación y transferencia
de la tecnología; a la construcción de obras de infraestructura física y
adecuación de tierras (art. 65 C.P.), a la adquisición de predios para los
trabajadores agrarios; (art. 64 C.P.), a la ejecución de proyectos de vivienda
social y a los servicios públicos de salud y educación (C.P. arts. 49 y
67)".
- Estima la Corte que para resolver la mencionada objeción, en
principio, no se requeriría justificar que el tributo en cuestión tiene como
fundamento un precepto constitucional específico o contribuye a alcanzar
finalidades constitucionales valiosas. Ello es así, porque en el artículo
primero del proyecto de ley se faculta a las Asambleas Departamentales para
crear de modo general la estampilla "pro-hospitales universitarios",
sin concretar específicamente los beneficiarios del tributo, esto es, si son
instituciones públicas o privadas, de tal suerte que corresponde a aquéllas
corporaciones definir en la respectiva reglamentación quienes, en definitiva
resultan favorecidos con dicho tributo.  Por consiguiente, aun admitiendo como
válida la objeción en el sentido de que el tributo no puede estar destinado a
financiar actividades de organismos privados, ello sería irrelevante porque las
asambleas podrían, bajo el supuesto de que deben acatar la Constitución y
dentro del ámbito de su autonomía, señalar que aquél únicamente puede tener
como beneficiarios a los hospitales universitarios públicos y no a los
privados.
No obstante, a juicio de la Corte, la estampilla mencionada bien
podría estar dirigida a dar apoyo financiero a todos los hospitales
universitarios, porque las actividades que desarrollan éstos, buscan hacer
realidad el desarrollo de finalidades sociales del Estado asociadas a la prestación
de los servicios públicos y a la efectividad de derechos fundamentales y
prestacionales, como son los de salud y la educación.
Es evidente, que la actividad que desarrollan dichos hospitales
responde a cometidos públicos que constituyen finalidades sociales del Estado,
concretamente previstos en los arts. 67, 69 inciso 3, 70 y 71 de  la
Constitución.
En cuanto a los hospitales universitarios privados considera la
Corte que  son instituciones  de utilidad común  que  persiguen  finalidades de
interés público y social en lo relativo a la formación universitaria y a la
prestación de servicios de salud que benefician a sectores importantes de la
comunidad; por lo tanto, el tributo sería de beneficio colectivo y no
particular. En tal virtud, podría pensarse que, en principio, el beneficio del
tributo podía extenderse a los mencionados hospitales.
No obstante lo anterior, considera la Corte que con el fin de
preservar la plena vigencia de la Constitución y asegurar que los recursos
públicos no se desvíen hacia finalidades diferentes a la atención de los
cometidos a cargo de las entidades públicas (arts. 136 numeral 4 y 355), la
solución que se juzga mas adecuada en este caso es la de dar aplicación al
inciso final del art. 355, cuando con el tributo se busque la financiación de
los hospitales universitarios privados.
Por lo anterior, se declarará fundada la objeción e inexequible el
proyecto en relación con el aspecto analizado y corresponderá al Congreso,
mediante la aplicación del art. 167 de la Constitución, rehaga e integre las
disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte.
2.3. Tercera objeción.
Esta objeción se concreta en el sentido de que el art. 7 del
proyecto de ley asigna a las Contralorías Departamentales una competencia que
constitucionalmente no les corresponde.
El artículo cuestionado asigna a las Secretarías de Hacienda
Departamentales y a las Tesorerías Municipales el recaudo del producido de las
estampillas y responsabiliza a las Contralorías Departamentales, no sólo del
control fiscal de dichos recaudos, sino de su traslado (se entiende que a los
beneficiarios).
Según el artículo 272 de la Constitución, la vigilancia de la
gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías,
corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva. El inciso 5º
de esta disposición señala que los contralores departamentales, municipales y
distritales ejercen, en el ámbito de su jurisdicción, funciones similares a las
que la Constitución le atribuye al Contralor General de la República.
Desde esta perspectiva resulta claro que la función que le asigna el
artículo 7 del proyecto a las contralorías departamentales de trasladar los
recursos provenientes de las estampillas, no corresponde a las competencias
propias de estos organismos, que esencialmente tienen que ver con el control de
la gestión fiscal de los responsables del manejo de los recursos o bienes
públicos.
La afirmación anterior resulta válida, si se considera que el
control fiscal, es la función pública de vigilancia que ejercen la Contraloría
General de la República y las contralorías departamentales, distritales y
municipales, sobre el manejo por la administración y los particulares, cuando a
ello hubiere lugar, de recursos o bienes del Estado.
No cabe duda entonces, que la responsabilidad impuesta por el
artículo 7 del proyecto de ley sobre el traslado de los recursos provenientes
de las estampillas a las contralorías departamentales, constituye una
atribución extraña dentro del haz de competencias de estos organismos, con lo
cual se vulnera el artículo 272 de la Constitución.
No obstante lo anterior entiende la Corte que todo el problema se
reduce a una mala redacción de la norma, por las siguientes razones:
El recaudo del producido de la estampilla corresponde a las
tesorerías departamentales y municipales, quienes deben hacer la transferencia
de los correspondientes recursos a los hospitales universitarios. En tal
virtud, es obvio que el control fiscal recae no sólo sobre la actividad de
recaudo sino también sobre el hecho de la transferencia de dichos recursos a
sus beneficiarios.
Por las razones anteriores la Corte declarará fundada la objeción y
por consiguiente inexequible la expresión “asi como su correspondiente
traslado” del art. 7 del proyecto de ley, y dispondrá que el Congreso dé
aplicación al art. 167 de la Constitución.
V. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DECLARAR INFUNDADAS las objeciones formuladas por el
Presidente de la República contra el proyecto de ley No 120/98 Cámara, 09/99
Senado, por la alegada violación de los arts. 157,  161 y 355 de la
Constitución, y por consiguiente, declarar EXEQUIBLE el proyecto.
Segundo. DECLARAR FUNDADAS las objeciones de
inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la República contra el
proyecto de ley No 120/98 Cámara, 09/99 Senado, en relación con la violación de
los arts. 136-4, 267, 355 y 372 de la Constitución. Por consiguiente, en los
términos de la parte motiva de esta sentencia se declara INEXEQUIBLE el
proyecto y, específicamente, su art. 7 en el aparte que dice “asi como
su correspondiente traslado”.
Tercero. Remítase el expediente legislativo y copia de esta
sentencia al señor Presidente del Congreso de la República, con el fin de que
se dé cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 167 de la Constitución y 33
del Decreto 2067 de 1991.
Cópiese, notifíquese y comuníquese al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Fabio Morón Díaz
[2] . M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[3] . M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] . M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[5] M.P. Antonio Barrera Carbonell
[6] Idem.
[7] Sentencia No. T-426/92 M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz