C-206-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-206/03
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para determinar el sentido
de las disposiciones legales por regla general
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia para interpretar y
determinar el alcance de una norma legal como única pretensión
CORTE CONSTITUCIONAL-Interpretación de normas legales
CORTE CONSTITUCIONAL-Reglas para determinar el sentido de las
disposiciones acusadas
ENTIDAD DE DERECHO PUBLICO-Excepción a la prohibición de tener más de
un empleo
PERSONAL ASISTENCIAL-Posibilidad excepcional de desempeñar más
de un empleo público
PERSONAL ASISTENCIAL-Tratamiento distinto por parte del
legislador al ampliar la jornada laboral para personas con doble empleo
PERSONAL ASISTENCIAL-Flexibilización de condiciones laborales
EMPLEADO DEL SECTOR SALUD-Límite de horario
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Falta de requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de cargos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo surge de la errónea interpretación del texto
legal
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: expediente D-4227
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 2° (parcial) de la Ley 269 de 1996 “Por
medio de la cual se regula parcialmente el artículo 128 de la Constitución
Política, en relación con quienes prestan servicios de salud en las entidades
de derecho público”.
Demandante: Augusto Gutiérrez Arias
MagistradoPonente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Augusto Gutiérrez Arias solicita ante esta Corporación
la declaratoria de inexequibilidad del artículo 2° (parcial) de la Ley 269 de
1996 “Por medio de la cual se regula parcialmente el artículo 128 de la Constitución
Política, en relación con quienes prestan servicios de salud en las entidades
de derecho público”. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma
acusada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 42733 del
primero (01) de marzo de 1996 y se subraya el aparte acusado,
“LEY 269 DE 1996
(febrero 29)
Por la cual se regula parcialmente el
artículo 128 de la Constitución Política, en relación con quienes prestan
servicios de salud en las entidades de derecho público.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 2o. GARANTÍA DE PRESTACIÓN DEL
SERVICIO PÚBLICO DE SALUD. Corresponde al Estado garantizar la atención en
salud como un servicio público esencial, y en tal carácter el acceso permanente
de todas las personas a dicho servicio, razón por la cual el personal
asistencial que preste directamente servicios de salud podrá desempeñar más de
un empleo en entidades de derecho público.
La jornada de trabajo del personal que
cumple funciones de carácter asistencial en las entidades prestadoras de
servicios de salud podrá ser máximo de doce horas diarias sin que en la semana
exceda de 66 horas, cualquiera sea la modalidad de su vinculación.
(…)”
III. LA DEMANDA
El actor manifiesta que el inciso acusado viola el
artículo 13 de la Constitución por cuanto dispone que la jornada de trabajo del
personal que cumple funciones asistenciales en instituciones prestadoras del
servicio de salud del sector público puede ser hasta de doce horas diarias sin
exceder 66 semanales. Considera el demandante que ello constituye una
discriminación frente a otros servidores públicos e incluso empleados del
sector privado que desempeñan funciones iguales o similares y tienen jornadas
considerablemente inferiores. Así, el sector privado se rige por las
disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, que estatuye que el máximo de
horas de jornada laboral es de ocho diarias y 48 semanales. En el sector
público nacional (artículo 33 del decreto 1042 de 1978) el horario de labor
semanal máximo es de 44 horas. Por su parte, el Decreto - ley 85 de 1986,
modificatorio de la norma precitada, establece un máximo de 48 horas semanales
de trabajo y 8 diarias para el personal que presta sus servicios al Estado, por
el sistema de turnos de manera discontinua e intermitente.
De otro lado el actor acude a argumentos
jurisprudenciales y cita la sentencia C-1063 de 2000 en la cual la Corte
Constitucional declaró inexequible una norma similar ya que establecía una
discriminación al permitir máximos laborales distintos entre categorías de
empleados. Por lo anterior, el demandante solicita que la Corte declare la
inconstitucionalidad del inciso acusado ya que, en su opinión, establece un
trato discriminatorio.
IV. INTERVENCIONES
1.- Intervención del Ministerio de Salud
El ciudadano Jorge Zárate Soto, obrando como apoderado
del Ministerio de Salud, interviene a fin de defender la constitucionalidad del
inciso acusado. Para el interviniente, el principio del Estado social de
derecho impone al Estado el deber de prestar ciertos servicios de manera
eficiente. Ello amplía el ámbito de responsabilidades de la administración en
cuanto a la gestión, inspección y vigilancia de los servicios a su cargo. Lo
anterior significa que a través de la ley deben organizarse los servicios
públicos a fin de cumplir con los postulados derivados del principio de Estado
social de derecho. De acuerdo con lo anterior, el análisis del aparte acusado
debe tener presente que el Estado tiene que garantizar la atención en salud
como servicio público esencial, y propiciar el acceso permanente de todas la
personas a dicho servicio (artículos 48 y 49 de la Constitución y Ley 100 de
1993).
De otro lado, el ciudadano anota que la norma acusada
hace parte de una ley que desarrolló el artículo 128 de la Constitución, que
prohibe desempeñar simultáneamente más de un empleo público, salvo las
excepciones consagradas por la ley. Anota entonces que con esta norma la ley
estatuye la permisión para que los servidores públicos que cumplan en forma
directa funciones relacionadas con la prestación de servicios de carácter
asistencial en entidades oficiales del sector salud, puedan desempeñar más de
un empleo en las mismas, con una jornada máxima de 12 horas diarias sin
sobrepasar 66 a la semana. En consecuencia, estos trabajadores pueden recibir
más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresa u organismo
en que tenga parte el Estado.
Luego el interviniente anota que a pesar de los
objetivos de la Constitución y la ley en cuanto a la cobertura integral del
sistema de salud, y no obstante los esfuerzos del gobierno en la materia, es
innegable que una gran parte del país afronta dificultades al respecto por
carecer del recurso humano suficiente, o por la escasez de profesionales que de
no ser por la norma acusada, sólo podrían prestar sus servicios en una entidad
y por 8 horas al día. Anota el ciudadano que la escasez de personal está
demostrada en estadísticas elaboradas por la entidad que representa. Explica
que para 1995 sólo el 17% de los profesionales de la salud laboraba en el
sector público, pues el personal restante estaba conformado por profesionales
del servicio social obligatorio.
Anota además que la prestación del servicio de salud
exige continuidad e ininterrupción durante 24 horas del día en los 365 días del
año, lo cual ha generado la necesidad de implementar turnos, medios tiempos o
tiempos parciales, lo que ha ocasionado que los profesionales de la salud
tengan varias vinculaciones laborales o contractuales con diversas entidades.
Según su parecer, si la ley prohibiera esa posibilidad los únicos afectados
serían los usuarios del servicio. Para el ciudadano la norma acusada trae las
siguientes ventajas: ampliar la cobertura en la atención por aumento de horas
de trabajo en beneficio de las regiones donde el recurso humano es escaso,
incentivar al personal para aumentar sus ingresos, aprovechar de manera más
eficiente el recurso humano en zonas que tienen problemas de falta de personal,
posibilitar la contratación de personal especializado en diferentes entidades
en beneficio de la población de zonas apartadas o de difícil acceso.
En cuanto a la supuesta violación del principio de
igualdad, el interviniente afirma que según las razones anteriores, el trato
diferenciado está objetiva y razonablemente justificado en virtud de las
especiales características del derecho a la salud (continuidad, permanencia,
ampliación de cobertura) que implican la ampliación de jornadas de trabajo.
Además, cita el fallo emitido por el Consejo de Estado el cuatro de mayo de
1990, según el cual “la relación laboral de algunos servidores públicos que
trabajan en entidades que por su naturaleza y fines deben prestar determinados
servicios que interesan a la comunidad y que hace relación, especialmente, con
la tranquilidad ciudadana, el orden público, la salubridad y la seguridad de
las personas, no puede someterse a una jornada de labores con límites
específicos de tiempo, toda vez que tales servicios deben prestarse
ininterrumpidamente” (en similar sentido el fallo del 20 de marzo de
1999).
2.- Intervención del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social
El ciudadano Henry Andrey González Sarmiento
interviene en este proceso a fin de solicitar que se declare la exequibilidad
del aparte acusado. Luego de un recuento jurisprudencial, el interviniente
señala que la salud es un servicio público esencial que debe prestar el Estado
y que por su naturaleza requiere prever mecanismos de cobertura para que sea
permanente, y por eso es razonable que la ley admita la posibilidad de extender
la jornada laboral a fin de brindar un adecuado servicio. Además, considera
necesario analizar la totalidad de la ley 269 de 1996 a fin de comprender el
modelo de organización impulsado por el Estado en cuanto a la prestación del
servicio de salud. En ella también se otorgan incentivos a quienes sirvan al
sistema de a través de un doble empleo. Ello permite, en opinión del ciudadano,
verificar la proporcionalidad de la medida y su conveniencia para el sistema
pues la posibilidad de extender la jornada laboral busca brindar un adecuado
servicio.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en concepto No.
3050, recibido el 08 de octubre de 2002, interviene en este proceso para
solicitar que la Corte declare la inexequibilidad del inciso segundo del
artículo 2° de la ley 296 de 1996. Para la Vista Fiscal, el precepto acusado
determina un trato diferente respecto de la jornada laboral de quienes prestan
sus servicios a entidades públicas en materia de salud, frente a quienes
realizan tal actividad en entidades privadas en el mismo sector, sin razón
válida para el efecto. Así, el Ministerio Público inicia con un recuento sobre
las normas nacionales e internacionales que se refieren al derecho al descanso
en condiciones equitativas y satisfactorias que coinciden en determinar que la
jornada máxima de trabajo no superará las ocho horas diarias ni las cuarenta y
ocho semanales. En ese orden de ideas, es claro que la norma demandada
constituye una excepción a la regla general y por ende genera una clara
diferenciación de trato frente a los demás trabajadores.
El Procurador considera que es procedente aplicar un
test de igualdad riguroso, basado en lo establecido por la sentencia C-1063 de
2000. Considera que la norma tiene la finalidad de garantizar la eficiencia del
servicio de salud, objetivo válido a la luz de la Constitución, pues desarrolla
principios constitucionales íntimamente ligados con la vida de los asociados y
su dignidad personal. Posteriormente, al analizar la razonabilidad del trato
desigual, la Vista Fiscal encuentra que por ser el servicio de salud un
servicio público independiente de la naturaleza de las entidades que lo
presten, fue el criterio funcional el utilizado para establecer la
diferenciación. Agrega que si bien es cierto que la desventaja generada por la
ampliación de la jornada laboral se ve compensada a través de ciertos
incentivos (artículo 193 de la ley 100 de 1993), no lo es menos que la
reglamentación de los mismos aún no se ha llevado a cabo y en cambio el exceso
de cuatro horas diarias y 18 semanales en la jornada de trabajo de los
servidores de la seguridad social sí se mantiene. Concluye entonces el
Ministerio Público que la medida es desproporcionada y por tanto
discriminatoria.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241-4 de la Carta,
ya que la disposición acusada hace parte de una ley de la
república.
Problema Jurídico
2.- Para el demandante la norma configura
un tratamiento discriminatorio por cuanto los trabajadores de la salud del
sector privado tienen jornadas laborales menores que respetan los máximos
establecidos por la ley (ocho horas diarias y cuarenta y ocho semanales). Por
su parte, los intervinientes consideran que la disposición acusada, a pesar de
establecer un trato diferenciado, no desconoce los derechos de los trabajadores
de la salud, ya que la ley 100 de 1993 y la ley 269 de 1996 también establecen
inventivos salariales y no salariales para estos funcionarios, teniendo en
cuenta la necesidad de que el Estado preste el servicio público de salud de la
mejor manera posible con personal escaso y dificultades geográficas. Para la
Procuraduría, la norma establece un trato discriminatorio, pues a pesar de tener
una finalidad constitucionalmente aceptable -mejorar la prestación del servicio
de salud- se vale de un medio adecuado pero desproporcionado ya que afecta los
derechos de los trabajadores y lleva a que el Estado incumpla incluso con sus
compromisos internacionales en cuanto al derecho al descanso.
De acuerdo con lo anterior, corresponde a
la Corte determinar si el establecimiento de una jornada de trabajo más extensa
para el personal que cumple funciones de carácter asistencial en las entidades
públicas que prestan servicios de salud constituye una violación al principio
de igualdad y al derecho al descanso.
3-. Sin embargo, encuentra este Tribunal
que para abordar el estudio de este caso es necesario precisar el alcance de la
norma. Del cargo del demandante y del contenido de las intervenciones es
posible deducir que no existe un criterio unánime sobre el entendimiento de la
disposición y ello puede incluso dejar sin sustento la demanda, pues para
algunos resulta aplicable al personal asistencial que trabaja en instituciones
públicas, mientras que para otros sólo se refiere a las personas de este grupo
que tengan más de un empleo público.
Teniendo en cuenta las diferencias
interpretativas mencionadas anteriormente, debe la Corte comenzar por precisar
el sentido de la disposición acusada, para lo cual, esta Corporación recordará
brevemente los alcances de la competencia del juez constitucional para
establecer el sentido de disposiciones legales sometidas a su control.
Control constitucional y debates sobre
interpretación legal[1]
4.- De conformidad con la Constitución, las
diversas jurisdicciones se encuentran separadas, los jueces gozan de autonomía
funcional y sólo están sometidos al imperio de la ley (CP art. 230). Ello
significa que, por regla general, no es labor de la Corte Constitucional
determinar el sentido de las disposiciones legales, por ser competencia de los
jueces ordinarios. Por tanto, no es procedente el control constitucional, si la
única pretensión es interpretar y determinar el alcance de una norma legal, pues la Corte no puede fijar, con argumentos
puramente legales, cuál es el alcance de una ley [2].
Con todo, en ocasiones la Corte debe
intervenir en debates hermenéuticos sobre el alcance de las disposiciones
sometidas a control. Ello es inevitable ya que el juez constitucional debe
comprender y analizar el contenido y alcance de las disposiciones legales bajo
examen para confrontarlas con la Carta. En ese orden de ideas, el análisis
requiere una debida interpretación tanto de la Constitución como de las normas
que con ella se confrontan[3].
Para armonizar el respeto a la autonomía funcional de los jueces con la
necesidad de determinar el sentido de las disposiciones acusadas en los juicios
constitucionales la Corte ha formulado ciertas reglas[4]. En particular, esta
Corporación ha señalado que el respeto a la
autonomía de las interpretaciones legales tiene un límite en la propia
razonabilidad de esas hermenéuticas, pues las decisiones de los jueces deben
ser razonadas y razonables[5], por lo cual, esta Corte ha señalado, de
manera reiterada, que la autonomía que la Carta reconoce "a la
interpretación legal o judicial tiene como límite la arbitrariedad y la
irrazonabilidad de sus respectivos resultados"[6]. Entra
pues la Corte a estudiar el sentido de la disposición acusada, con el fin de
evaluar si la interpretación del actor tiene algún fundamento razonable.
Alcance del inciso 2° del artículo 2° de la
Ley 269 de 1996
5.- Para establecer cuál es el alcance del segundo
inciso del artículo 2° de la Ley 269 de 1996, comienza este Tribunal por
interpretar el mismo de acuerdo con una visión sistemática que permita analizar
el texto de acuerdo con su ubicación en el cuerpo de la ley. El inciso
demandado está ubicado en el artículo 2°, titulado “garantía de la
prestación del servicio público de salud” cuyo primer inciso se refiere a
que, debido a que el Estado debe garantizar la prestación del servicio de salud
de manera permanente, “el personal asistencial que preste directamente
servicios de salud podrá desempeñar más de un empleo en entidades de derecho
público”. Así, el sentido del artículo es explicar que en virtud de la
necesidad de garantizar el servicio de salud, el Estado acude a la posibilidad
de permitir el desempeño de más de un empleo en entidades de derecho público en
el caso del personal asistencial que preste directamente el servicio de salud.
La interpretación del texto completo del artículo lleva a concluir que la
disposición -en su integridad y por tanto también el inciso segundo demandado-
establece una de las excepciones a la prohibición constitucional de tener más de
un empleo en entidades de derecho público.
6.- Lo anterior es reforzado por un análisis de la
totalidad de la ley y del título de la misma. La ley 269 de 1996 consta de
siete artículos en los cuales establece el ámbito de aplicación, la garantía de
prestación del servicio público de salud, la concurrencia de horarios, la
incompatibilidad de los miembros de una junta directiva u organismo directivo y
los representantes legales de las instituciones prestadoras de servicio de
salud, la adecuación de la jornada laboral, la inspección, vigilancia y
control, y la vigencia del cuerpo normativo. Este estudio del conjunto de la
ley de la cual, obviamente, forma parte la disposición acusada muestra que ese
cuerpo normativo se refiere al personal asistencial que presta servicios de
salud y que labora en más de una entidad pública.
Lo anterior es aún más claro cuando se analiza el
título de la Ley 269 de 1996, pues éste señala expresamente que ella  “regula
parcialmente el artículo 128 de la Constitución Política, en relación con
quienes prestan servicios de salud en las entidades de derecho público”.
Ahora bien, el artículo 128 constitucional establece que “nadie podrá
desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una
asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o instituciones en
las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente
determinados por la Ley”.  Es pues evidente que la ley se refiere a la
regulación de una de las excepciones a la prohibición constitucional para
desempeñar más de un empleo público y recibir más de una asignación que
provenga del tesoro público. Por tanto, normas como la aquí demandada se
ocupan de establecer las excepciones a la prohibición del artículo 128
constitucional, y por ello no regulan en general la jornada laboral del
personal asistencial que labora en instituciones públicas sino exclusivamente
de aquellos que desempeñen más de un empleo en entidades de derecho público.
7- La ley 269 de 1996 se basa en la necesidad de garantizar
el servicio de salud de manera permanente. Por eso fue permitido por el
Congreso que el personal asistencial tuviera la posibilidad excepcional de
desempeñar más de un empleo público. El legislador consideró entonces necesario
dar un tratamiento distinto al personal que presta servicios asistenciales
cuando amplió la jornada laboral para personas con doble empleo, pero la
mantuvo dentro de un límite. De lo contrario, si no se permitiera la ampliación
de las horas de trabajo, la norma carecería de sentido y no cumpliría la
finalidad propuesta en cuanto a la ampliación de cobertura y la prestación del
servicio de manera ininterrumpida. Sólo permitir el doble empleo no sería
suficiente para ampliar la jornada laboral y así responder a las necesidades de
cobertura.
Esta disposición flexibiliza entonces las condiciones
laborales del personal asistencial que presta servicios de salud en las
entidades de derecho público, al permitir más de una vinculación con el sector
oficial, mientras no exista cruce de horarios, a fin de garantizar el acceso
permanente al servicio público de salud. Así fue expresado en los antecedentes
legislativos de la Ley 269 de 1996. En la Gaceta del Congreso No. 170 del
jueves 6 de octubre de 1994 que contiene la exposición de motivos del proyecto
que culminó con esta ley, el ministro que presentó el proyecto afirmó la
necesidad de esta normativa, en los siguientes términos:
“Las entidades hospitalarias han
organizado la vinculación del personal para el cubrimiento del servicio mediante
el sistema de turnos o tiempos parciales, inclusive hora mes, lo que conlleva
las varias vinculaciones laborales a diferentes instituciones o a las mismas,
ya sea por contrato de prestación de servicios, ya sea por nombramiento. Era
necesario autorizar que recibieran honorarios provenientes del tesoro público,
si las actividades son realizadas en horarios distintos a los previstos para el
desempeño de los empleos en entidades estatales”.
En tal contexto, el legislador impuso un límite de
horas a fin de proteger a los empleados del sector salud para que su doble
vinculación no significara una jornada laboral que pudiese arriesgar su salud o
la de los pacientes. Siendo claro el ámbito de regulación que el título
plantea, el texto no ofrece dudas sobre el alcance de las normas que contiene
la ley y los trabajadores a los que se aplican sus regulaciones, incluyendo
obviamente el inciso acusado.
8.- Además de lo anterior, la lectura de los
antecedentes de la ley 269 de 1996 apoya la interpretación acogida. Así, cuando
el Congreso debatió el asunto, tuvo en cuenta que esta ley trataría de
modificar el régimen existente en cuanto al personal asistencial que prestaba
sus servicios en instituciones públicas del sector salud. La legislación
vigente en ese entonces “no permit[ía] que el personal que presta[ba]
directamente servicios de salud, pu[diera] simultáneamente desempeñar más de un
empleo público, ni percibir más de una asignación proveniente de entidad
oficial”[7].
A pesar de que existían excepciones - consagradas en el Decreto - Ley 973 de
1994- el legislador las consideró insuficientes ante las necesidades del
sector. Por tanto, el objetivo del proyecto de ley fue “ampliar la
posibilidad que estos servidores pu[diesen] desempeñarse en más de una entidad
oficial y percibir más de una asignación por los servicios que prestan”.
Estas razones siguen de cerca las presentadas en la
exposición de motivos[8],
según la cual el establecimiento de una excepción a la prohibición
constitucional de tener más de un empleo público trataba de “implementar el
régimen de seguridad social en salud de que trata la ley 100 de 1993” que
exige ampliar la cobertura y mejorar la calidad el servicio. El Gobierno
consideró que esta permisión solucionaría de manera definitiva los “distintos
conflictos en materia de inhabilidades e incompatibilidades que se han venido
presentando en nuestro país a raíz de la expedición de la Ley 4 de 1993 y el
Decreto 973 de 1994”.
De acuerdo con lo anterior, el sentido de las
disposiciones de la ley 269 de 1996, incluido obviamente el inciso acusado, fue
el de establecer una excepción a la prohibición de tener más de un empleo
público a fin de que el personal asistencial respondiera a las necesidades
planteadas en el sector salud. Y esto significa que la regulación que el aparte
demandado hace de la jornada de trabajo se refiere exclusivamente a aquellos
trabajadores que en el campo de la salud desempeñan más de un empleo en
entidades públicas.
Inhibición de la Corte por inexistencia del cargo
planteado
9.- Visto lo anterior, debe ahora
la Corte determinar si la demanda presentada es admisible o si el cargo es
inexistente y por tanto procede un fallo inhibitorio. Como ya lo ha dicho esta
Corporación[9], aunque la acción de inconstitucionalidad es pública y no está
sometida a formalidades especiales, los demandantes tienen unas cargas mínimas
que cumplir para que esta Corporación pueda pronunciarse de fondo. En particular,
corresponde a los actores precisar con claridad la disposición acusada y
formular una acusación susceptible de ser debatida es decir, “debe formular
un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma legal”[10]. Esto significa, en
particular, que el cargo debe estar dirigido contra el contenido material de la
disposición acusada, y no contra hipótesis normativas que ésta no prevé, ni
contra eventuales aplicaciones indebidas de la misma. Ha dicho al respecto esta
Corporación:
“La acción pública de inconstitucionalidad
es un mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad judicial competente -en
Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto legal demandado y los
mandatos constitucionales.
El análisis que efectúa la Corte debe darse
en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la disposición
examinada, y en
ningún caso la aplicación concreta que ella tenga...”[11].
Conforme a lo anterior, la
demanda bajo examen no reúne los requisitos que son necesarios para que haya un
pronunciamiento de fondo, en la medida en que el actor se dirige contra un
contenido normativo que no está incorporado en la disposición formalmente
acusada. Así, el demandante entiende que la norma
establece la jornada máxima laboral del personal que cumple funciones de
carácter asistencial en las entidades de derecho público que prestan servicios
de salud. Esa interpretación se deduce del reproche constitucional que
presenta, pues el actor plantea un cargo en el que cuestiona esta jornada por
exceder el límite de la jornada máxima que rige para otros empleados públicos y
para el sector privado. Considera el ciudadano que ello viola el derecho a la
igualdad del personal mencionado en la norma. Ahora bien, el examen adelantado
en los fundamentos anteriores muestra con claridad que la disposición acusada
se refiere exclusivamente a aquellos trabajadores que en el campo de la salud
desempeñan más de un empleo en entidades públicas, que es una hipótesis
distinta a la tomada en consideración por el actor.
El actor parte entonces de una interpretación
equívoca, pues el inciso acusado, así como todas las regulaciones de la ley 269
de 1996, sólo resultan aplicables al personal asistencial que labore en
entidades públicas del sector salud y que además posea más de un empleo
público.
10.- Cabe anotar además la posición reiterada por esta
Corte[12]
según la cual “es indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y
no simplemente deducido por el actor o implícito”. Así, aunque la función
del juez constitucional exija “que la autoridad encargada de ejercerla pueda
condicionar en casos excepcionales la decisión de exequibilidad” no puede “establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden.”[13].
En conclusión, para llegar a la declaración de inexequibilidad total o parcial
de una disposición de la ley es menester “definir si existe una oposición
objetiva y verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda
la Constitución”[14].
De lo expuesto se infiere que no existe cargo alguno
contra el inciso segundo del artículo 2° de la ley 269 de 1996. El cargo se
formula contra una hipótesis inexistente que surge de la errónea interpretación
del texto legal. Siendo así, la Corte no encuentra que la demanda cumpla con
los presupuestos anteriormente descritos. De conformidad con lo anterior y
teniendo en cuenta la doctrina establecida por este Tribunal procede la
inhibición, pues el control constitucional no es oficioso[15]. Así, de emitir la
Corte un pronunciamiento de fondo con base en la demanda aquí presentada, se le
estaría dando a la acción de inconstitucionalidad una vocación oficiosa que es
contraria a su naturaleza.
11.- Con todo, algunos podrían afirmar que los
cuestionamientos expuestos por el demandante, a pesar de basarse en una
interpretación equivocada de la disposición acusada, son susceptibles de
generar un debate constitucional. Y la Corte no niega que algunos de los cargos
del actor podrían ser reformulados, para eventualmente atacar el
establecimiento de la jornada de doce horas para aquellos profesionales de la
salud que desempeñan más de un empleo en entidades públicas. Por ejemplo,
podría argumentarse que de todos modos esa extensión de la jornada laboral es
desproporcionada y desconoce el derecho al descanso, y puede incluso ocasionar
riesgo para los pacientes debido al natural agotamiento de los funcionarios que
prestan servicios asistenciales.  Y esos cuestionamientos podrían eventualmente
generar una cierta discusión constitucional. Sin embargo, lo cierto es que esos
cargos de igualdad y afectación del derecho al descanso fueron dirigidos contra
otro contenido normativo, pues el actor supuso equivocadamente que la
disposición acusada regulaba genéricamente la jornada laboral del personal
asistencial en salud. Pero ello no es así, pues ese aparte se refiere
exclusivamente a aquellos trabajadores que desempeñan un doble empleo, con lo
cual la situación procesal varía profundamente. En efecto, la Corte no puede
trasladar los ataques dirigidos contra un contenido  normativo (la regulación
genérica de la jornada laboral de los trabajadores de la salud) al examen de
otro contenido normativo, si éste último no fue demandado (la jornada de aquellos
trabajadores de la salud que desempeñan más de un empleo) puesto que, se
repite, con excepción de los casos de revisión automática, el control
constitucional en Colombia no es oficioso. La Corte adquiere competencia en
virtud de una demanda ciudadana presentada en debida forma. Y lo cierto es que
contra el contenido normativo contenido en el inciso segundo del artículo 2° de
la Ley 269 de 1996, el actor no dirigió ninguna acusación específica puesto que
le atribuyó otro sentido. Por ello, la Corte no tiene otra alternativa sino
inhibirse de conocer de la constitucionalidad de esa disposición, pues la
demanda resultó inepta.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para fallar en el presente
proceso, por demanda inepta.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por
encontrase en permiso debidamente autorizado por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-206/03
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Actor cumplió con requisitos exigidos
(Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Argumentación daba lugar a dictar fallo de
mérito (Salvamento de voto)
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo mi
voto en relación con la Sentencia C-206 de 11 de marzo de 2003, mediante la
cual esta Corporación se declaró inhibida para decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad incoada contra el segundo inciso del artículo 2º de la Ley
269 de 1996.
En efecto, conforme a lo dispuesto por el artículo 2º
del Decreto 2067 de 1991, a los ciudadanos que demanden la declaración de
inconstitucionalidad de una norma de rango legal, ha de exigírseles el
señalamiento de las normas acusadas como constitucionales, su trascripción
literal o el acompañamiento de un ejemplar de la publicación oficial de las
mismas, la indicación de las normas constitucionales que se consideren
infringidas y las razones por las cuales dichos textos constitucionales se
estiman violados, los vicios de trámite en que se hubiere incurrido en la
expedición de la ley cuando fuere el caso y la afirmación de las razones por
las cuales es la Corte competente para conocer de la demanda respectiva.
Conforme a lo expresado en el resumen de la demanda
que aparece en la Sentencia C-206 de 11 marzo de 2003, el actor cumplió,
efectivamente, con cada uno de los requisitos exigidos por el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991.  Así, de manera expresa indicó que demanda la declaración
de inconstitucionalidad del artículo 2º, inciso segundo de la Ley 269 de 1996;
manifestó que considera que dicha norma quebranta el artículo 13 de la
Constitución Política por establecer regímenes laborales de excepción al
comparar las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo y el
Decreto - Ley 85 de 1986, con la jornada excepcional que la Ley 269 de 1996 en
la disposición acusada impone, a su juicio, a quienes cumplan funciones de
carácter asistencial en las entidades prestadoras de servicio de salud cuando
desempeñen más de un empleo en entidades de derecho público.
Ello era suficiente, entonces, para que la Corte
decidiera de fondo sobre la demanda aludida, presentada, como es públicamente
conocido, en ejercicio del derecho de controlar el poder político que a los
ciudadanos confiere el artículo 40 de la Carta Política en armonía con el
armonía 241 de la misma.
La Corte, en la Sentencia de la cual respetuosamente
discrepo, opta primero por señalar lo que denomina “alcance del inciso segundo
del artículo 2º de la Ley 269 de 1996”, para señalar a continuación que como el
demandante no se ajusta a ese criterio hermenéutico, la demanda adolece de
ineptitud y, por consiguiente, en tal aseveración apoya la decisión
inhibitoria.
Una simple lectura de los razonamientos de la Corte en
la motivación del fallo, indican que con la misma argumentación, en lugar de la
inhibición habría podido dictarse un fallo de mérito.  No se hizo así por la
Corporación y por ello, salvo mi voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Salvamento de voto a la
Sentencia C-206/03
NORMA ACUSADA-Examen de fondo partiendo de la interpretación hecha
(Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Cargo debidamente fundamentado y referido
a la norma demandada (Salvamento de voto)
Proceso D-4227
Magistrado Sustanciador:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Respetuosamente discrepo de la decisión mayoritaria
adoptada en el fallo de la referencia, pues considero que respecto del segmento
impugnado del artículo 2°  de la Ley 269 de 1996, la Corte no ha debido
inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda sino, por el contrario,
efectuar un pronunciamiento de fondo, ya que se encontraban satisfechos los
presupuestos materiales para el ejercicio de la acción de inexequibilidad.
La inhibición se fundamenta en que la supuesta
infracción al artículo 13 de la Carta parte de una interpretación equivocada
que el actor hace de la norma que se demanda, la cual no regula la jornada
máxima laboral del personal que cumple funciones de carácter asistencial en las
entidades prestadoras de servicios de salud, sino únicamente la de ese mismo
personal que desempeña más de un empleo en entidades de derecho público.
Si bien comparto en lo fundamental la interpretación
que de la norma acusada hace la mayoría, en mi parecer el actor formuló
adecuadamente su demanda por cuanto la norma efectivamente está consagrando una
jornada máxima laboral del personal que cumple funciones de carácter
asistencial en las entidades prestadoras de servicios de salud, aunque para la
Corte dicha jornada únicamente sea aplicable para ese mismo personal que
desempeñe más de un empleo en entidades públicas.
Acepto que esta Corporación como Juez de la Carta en
algunos casos deba previamente al examen de fondo entrar a fijar el alcance  de
las normas sujetas al control constitucional. Pero no estoy de acuerdo en que
so pretexto de este ejercicio hermenéutico se llegue al extremo, como sucede en
el presente caso, de adoptar una decisión inhibitoria argumentando que no
existe proposición normativa sobre la cual fallar, porque el entendimiento que
el actor tiene de la disposición impugnada no coincide con el que ha fijado la
Corte.
Pienso que en  situaciones como la planteada lo
procedente es adelantar el examen de fondo, pues de entrada se advierte que
existe duda sobre el significado del precepto demandado. De hecho, así ha
procedido la Corte en anteriores oportunidades, como por ejemplo en la
Sentencia C-389 de 1996 donde antes de examinar la constitucionalidad de las
expresiones  acusadas del literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993,
dijo:
2- Según el actor, la expresión acusada
viola el principio de igualdad, tanto en su consagración genérica (CP art. 13)
como en su desarrollo específico en materia de familia (CP art. 43), pues
consagra un .privilegio injustificado en favor de las personas que hubieren
procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido, pues éstas podrían
desplazar en la sustitución pensional a quienes demuestran una efectiva
convivencia con el titular del derecho pensional. Esto, según su criterio,
desnaturaliza la figura de la pensión de sobreviviente, que busca beneficiar a
quien realmente convivía con el pensionado fallecido, y constituye por ende un
privilegio irrazonable en favor de quienes hubieren procreado uno o más hijos
con el causante. Por el contrario, la Vista Fiscal considera que la norma es
exequible ya que la acusación del actor se funda en una  inadecuada
interpretación del alcance de la expresión impugnada. Según el Ministerio
Publico, la expresión demandada "salvo que haya procreado uno o más hijos
con el pensionado fallecido" no desprotege al cónyuge sobreviviente, pues
no es un requisito adicional que le impone la ley sino que es una condición alternativa
en relación con las exigencias ordinarias para acceder a la sustitución.
“Como vemos, el problema a ser resuelto en este caso
es si las exigencias establecidas por la ley para que el cónyuge o compañero
supérstite accedan a la sustitución pensional violan la igualdad. Sin embargo,
como existe una diferencia interpretativa entre el actor y el Ministerio
Público sobre el alcance mismo de la expresión impugnada, debe la Corte
comenzar por precisar el sentido  de la disposición legal acusada. Esto no significa
que esta Corporación esté limitando la autonomía funcional de los jueces
ordinarios, que es a quienes compete la determinación del sentido de estas
normas legales frente al caso concreto. Por ello, la Corte tiene bien
establecido que no es a ella a quien compete, como regla general, establecer
cual es el sentido autorizado de las normas legales pues la Constitución
consagra una separación entre jurisdicción constitucional y jurisdicción
ordinaria. Sin embargo, un proceso de control de constitucionalidad implica
siempre un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es o no
conforme con las normas constitucionales. Este juicio no es entonces posible si
no se establece previamente el significado de la norma legal, por lo cual
ningún tribunal constitucional puede entonces eludir la interpretación de las
normas legales, lo cual provoca una constante interrelación de los asuntos
legales y constitucionales[16].
Entra entonces la Corte a determinar el alcance de la expresión impugnada”.
Por lo anterior, estimo que en el presente caso la
Corte habría podido realizar un examen de fondo partiendo de la interpretación
hecha al artículo 2° de la Ley 269 de 1996 y teniendo en cuenta, además, que
existía un cargo de constitucionalidad debidamente fundamentado y referido a la
norma demandada.
Fecha ut supra
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
[1] Sobre esta doctrina ver, entre otras, las sentencias C-496 de
1994, C-488 de 2000, C-557 de 2001, C-1255 de 2001, C-128 de 2002 y C-156 de
2003.
[2] Sentencia C-109 de 1995. MP Alejandro Martínez, fundamento 13.
[3] Sentencia C-371 de 1994 MP José Gregorio Hernández. En el mismo
sentido, ver, entre otras, las sentencias C-135 de 1994, C-496 de 1994, C-389
de 1996 y C-488 de 2000.
[4] Sobre el desarrollo de estas reglas, ver, entre otras, las
sentencias C-496 de 1994, C-109 de 1995, C-488 de 2000 y C-557 de 2001.
[5] Ver sentencias C-301 de 1993, C-011
de 1994 y C-496 de 1994.
[6] Sentencia C-301 de 1993, MP Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[7] Gaceta del Congreso No. 371. 1° de noviembre de 1995, ponencia
para segundo debate al proyecto de ley número 018 de 1995 senado, 075 de 1994
cámara.
[8] Gaceta del congreso no. 170. Octubre 6 de 1994. Exposición de
motivos del proyecto de ley 075 Cámara.
[9] Sentencia C-1255 de 2001.
[10] Sentencia C-447 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero,
Fundamento  3.
[11] Sentencia C-040 de 2000. MP Fabio Morón Díaz.
[12] Ver sentencia C-741 de 2001
[13] Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1995 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.  La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda
presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el
cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carecía de
objeto, ya que aludía a una disposición no consagrada por el legislador.
[14] Ibid.
[15] Ver la sentencia C-652 de 2001.
[16] Sobre este punto, ver entre otras, las sentencia C-371/94 y, en
especial, C-496/94. Fundamento jurídico N°3.