T-390-13
Sentencia
T-390/13
ESTATUTO
DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Sentencia C-208/07
ETNOEDUCACION
O EDUCACION ESPECIAL PARA LOS GRUPOS ETNICOS-Jurisprudencia
constitucional posterior a la sentencia C-208/07 respecto a nombramiento de
etnoeducadores
PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante
En
reiteradas ocasiones la Corte ha reconocido el carácter vinculante, obligatorio
y de fuente de derecho que tienen sus sentencias de constitucionalidad. El
precedente constitucional se ha  justificado bajo los  principios de primacía
de la Constitución, de igualdad, de confianza legítima y de debido proceso,
entre otros, y es asumido como una técnica judicial que busca mantener la
coherencia de los sistemas jurídicos. Por ello, el artículo 243 superior
dispone: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional
hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución.”
RATIO
DECIDENDI EN TUTELA-Carácter vinculante/FUERZA VINCULANTE
DEL PRECEDENTE JUDICIAL COMO FUENTE DE DERECHO-Jurisprudencia
constitucional
Tratándose de las sentencias dictadas por la Corte
Constitucional en una Sala de Revisión de Tutelas, es claro que sus efectos son
inter partes. Empero, también se ha precisado reiteradamente “que en el caso de
las sentencias de tutela la Corte actúa como tribunal de unificación de
jurisprudencia”. Así, es dable entender que mientras los efectos inter partes
proyectan entre los involucrados en la acción de tutela  la aplicación cabal de
lo dispuesto en la parte resolutiva de la providencia, la ratio decidendi
constituye un precedente constitucional que por regla general ha de ser
observado por todas las autoridades y por la comunidad, so pena de contrariar
la Constitución. Recientes pronunciamientos de esta corporación han reiterado
que todas las autoridades públicas, de carácter administrativo o judicial, de
cualquier orden, nacional, regional o local, se encuentran sometidas a la
Constitución y a la ley   y como parte de esa sujeción, las autoridades
administrativas están obligadas a acatar el precedente judicial dictado por las
altas cortes de la jurisdicción ordinaria, contencioso administrativa y constitucional.
Ello porque el acatamiento del precedente judicial constituye un presupuesto
esencial del Estado Social de Derecho, un desarrollo de los fines esenciales
del Estado, tales como garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución, de su jerarquía superior; del mandato
de sujeción consagrado expresamente en los artículos 6º, 121 y 123 CP; del
debido proceso y principio de legalidad; del derecho a la igualdad; del
postulado de ceñimiento a la buena fe de las autoridades públicas; de los
principios de la función administrativa; de la fuerza vinculante del precedente
judicial contenida en el artículo 230 superior y de la fuerza vinculante del
precedente constitucional contenido en el artículo 241
de la Carta Política.
NOMBRAMIENTO
EN PROPIEDAD DE ETNOEDUCADORES-Reglas jurisprudenciales
NOMBRAMIENTO
EN PROPIEDAD DE ETNOEDUCADORES-Requisitos
NOMBRAMIENTO
EN PROPIEDAD DE ETNOEDUCADORES-Derecho de aplicación inmediata
ETNOEDUCADORES-Docentes
vinculados en provisionalidad deben ser nombrados en propiedad como docentes
indígenas oficiales
PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL PARA NOMBRAMIENTO EN PROPIEDAD DE ETNOEDUCADORES-Obliga
a autoridades administrativas y judiciales
CONSULTA PREVIA PARA
ETNOEDUCADORES DE COMUNIDADES INDIGENAS-Orden
de adelantar el proceso de concertación para determinar si docentes indígenas
nombrados en provisionalidad cumplen requisitos para ser nombrados en
propiedad, sin interrumpir la continuidad en el servicio de educación
Referencia:
expediente T-3808946
Demandante:
Omar
Isidro Getial Getial
Demandado:
Gobernación
de Nariño -
Secretaría de Educación y Cultura de Nariño.
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá,
D. C., dos (2) de julio de  dos mil trece (2013).
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y
Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo dictado por el
Juzgado Civil del Circuito de Túquerres (Nariño) y el Tribunal Superior del
Distrito Judicial  de Pasto, en  la tutela presentada por el señor Omar Isidro
Getial contra la Gobernación de Nariño- Secretaría de Educación y Cultura-.
I.ANTECEDENTES
El señor Omar Isidro Getial, actuando en
su calidad de Gobernador y representante legal del Resguardo indígena de
Yascual, instauró acción de tutela contra la Secretaría de Educación y Cultura
de Nariño buscando el amparo de  sus derechos fundamentales
colectivos a mantener una singularidad como pueblos indígenas y  a la educación
especial que conserve y desarrolle su identidad cultural, presuntamente
vulnerados por la entidad accionada.
1. Hechos
Señala el accionante que los derechos
fundamentales y colectivos de su pueblo indígena han sido vulnerados por la
entidad accionada, al negar el nombramiento de 19 docentes en propiedad, a
quienes la comunidad ha confiado la labor de desarrollar la identidad cultural
de los educandos indígenas Pastos, en el Departamento de Nariño, lo cual
redunda en perjuicio grave para la comunidad, toda vez que los educadores se
resienten por no recibir el mismo trato que los demás docentes designados en
propiedad.
Indica que la planta de personal docente
de “etnoeducadores”, en su resguardo, está conformada por los siguientes
docentes:
Nombres y Apellidos
C. de C.
N°
Dcto.
N° Acta de Posesión
Ricardo
Andrés Carrera Getial
5208595
1430
005 07/01/04
Omar
Isidro Getial Getial
98135285
1430
040 08/01/04
Jorge
Daniel Jurado Getial
98135568
1430
61414/01/04
Martha
Lucía Getial Getial
36934072
1430
421  01/14/04
Soraida
Romo Rodríguez
36932700
1430
103-13/01/04
Jairo
Armando Cerón López
13067131
1430
39314/01/04
María
Sonia Natib Benavides
36931909
1430
039 01/08/04
Rosalba
Ipaz Getial
36930662
1530
1430- 14/01/04
José
Isidro Getial Ayala
13063861
1430
237 14/01/04
Ana
Belly Ayala Altamirano
36750806
1430
006 07/01/04
Edy
Moisés Altamirano Zambrano
13067504
1430
1013- 19/01/04
Edgar
Yovani Estrada Benavides
13066479
1426
696 15/01/04
Rosa
Emma Álvarez Tez
36931785
1426
524 14/01/04
Henry
Yesith Carrera Rodríguez
13066065
1426
030 08/01/04
Francisco
Miguel Cucas Nasner
13066864
1426
476-14/01/04
Carlos
Armando Mera Espinosa
13066218
1426
71915/01/04
José
Emilio Natib Getial
13066580
1426
092 13/01/04
Carlos
Oscar Goyes León
13064998
1426
417 14/01/04
Álvaro
Artemio lpaz Maya
13066188
1430
295  14/01/04
1.2 Explica que el Ministerio de
Educación ha sido renuente a que se designe en propiedad a los docentes
indígenas, a pesar de que no existe personal docente distinto que cuente con
capacitación para impartir educación que respete la cultura, la lengua,
tradiciones, usos y costumbres, pues pese a haberse instituido en universidades
y escuelas normales superiores la implementación de programas que confieren
título de “Etnoeducadores”, los mismos no son de aceptación por no estar
acreditados para desarrollar la identidad lingüística de los 102 pueblos
indígenas existentes, ni sobre las 61 lenguas y 248 dialectos.
1.3 Relata que ante el riesgo que
representaba para la comunidad la falta de continuidad en la trasmisión de sus
cosmovisiones, tradiciones, leyes de origen,  creencias propias, usos y
costumbres, siendo estas las causantes del desarraigo cultural que impulsaba a
los graduandos a abandonar su territorio e integrarse a las comunidades
mayoritarias, las autoridades indígenas de su comunidad decidieron seleccionar
un grupo de docentes, tuvieran o no título de etnoeducadores y sin distingo de
ser o no indígenas, con la única condición de que dedicaran parte de su tiempo
libre para recibir enseñanzas, tanto de la legua propia, como de todos los
aspectos del saber que conforman el núcleo de la cultura indígena, para luego
expedirles certificados de capacitación en el Sistema Educativo Indígena Propio
“SEIP”.
1.4. En palabras del accionante “ las
comunidades indígenas están indignadas por el tratamiento que reciben sus
docentes especializados en la trasmisión de sus culturas y a la vez temerosas
de perderlos por el capricho o animadversión de cualquier secretario o
funcionario de tercer nivel de las entidades territoriales o del mismo
Ministerio, funcionarios de carrera que al parecer son los que mandan en todas
partes del País, … y las políticas contra los indígenas siguen siendo iguales
de discriminatorias y de obstaculizantes para sus necesidades educativas; por
eso mi comunidad me ordenó iniciar las acciones administrativas y judiciales
necesarias para buscar el nombramiento en propiedad de un grupo de docentes….”
1.5. Adujo, finalmente, que para el
Ministerio de Educación la cosa juzgada constitucional derivada de la  sentencia
C-208 de 2007 no es de obligatorio cumplimiento, mientras que  es la propia
doctrina de la Corte Constitucional, a través de la sentencia T-907 de 2011,  la
que se refiere a la  “no presentación de concursos de méritos por parte de
los docentes y directivos docentes indígenas por haber sido seleccionados por
las comunidades, en concertación con las comunidades educativas y por respeto a
la decisión de aquellas comunidades”.
2. Pretensión
Solicita, en consecuencia, que  se
ordene a la Secretaría de Educación y Cultura de Nariño que, en el menor tiempo
posible, expida los actos administrativos necesarios para nombrar a los
docentes especializados pertenecientes a esa comunidad indígena.
3. Pruebas
allegadas al proceso
De los folios 17 a 90 del cuaderno
principal se encuentran las pruebas relevantes para la revisión de la presente
tutela:
3.1. Copia del Acta de posesión del
accionante  expedida por la Alcaldía Municipal de Túquerres y el Ministerio del
Interior.
3.2. Copias de los  Decretos números
1430 y 1426 relativos a los nombramientos  en provisionalidad de cada maestro
indígena.
3.3. Copias de las actas de posesión de
cada maestro indígena expedida por la Secretaría de Educación Departamental de
Nariño.
3.4. Copia de las cédulas de ciudadanía
de cada uno de los maestros indígenas representados en la tutela.
4. Oposición a la demanda
4.1. Departamento de Nariño. Secretaría
de Educación Departamental
Intervino en el proceso informando que
los nombramientos de los 19 docentes, a los cuales hace alusión el accionante,
se efectuaron a través de la Oficina de Talento Humano de esa institución, como
consta en los Decretos 1426 y 1430 de diciembre 31 de 2003, aclarando que cada
uno de ellos se sujetó a la normatividad vigente, es decir, al Decreto 1383 de
2003 y al concepto técnico emanado del Ministerio de Educación, que viabiliza
la propuesta de organización de la planta de cargos docentes, directivos
docentes y administrativos, financiados con recursos provenientes del Sistema
General de Participaciones para el Departamento de Nariño.
Expone que  la entidad revisó
previamente las hojas de vida de los 19 docentes y determinó que cumplían con
los requisitos para ser nombrados en provisionalidad, por lo que, en atención a
lo regulado por el artículo 38 de la Ley 715 de 2001, el artículo 13 del
Decreto 1278 de 2002 y artículo 2° del Decreto 3661 de 2003, procedió a su
nombramiento en provisionalidad, dando cabal cumplimiento a los preceptos
constitucionales, en especial, los contemplados en los artículos 7, 8, 10 y 68,
que reconocen y protegen la diversidad étnica y cultural de la Nación, imponen
el respeto a que en aquellas comunidades étnicas con tradición lingüística se
imparta educación bilingüe y una formación que respete y desarrolle su
identidad cultural; así mismo, se tuvo en cuenta el Convenio 169 de la OIT, que
consagra la consulta previa y acató la Circular 30 de 2007 de la CNSC, que
autorizó la provisión de vacantes del Municipio de Túquerres en
provisionalidad, para garantizar la continuidad de la educación y la necesidad
del servicio.
Niega la existencia de un perjuicio
irremediable, toda vez que, según afirma, los empleados nombrados en
provisionalidad gozan de una estabilidad intermedia, que impide su remoción por
capricho de la administración; precisó que no encontrándose siquiera regulado
el concurso de méritos para la provisión de tales vacantes, no se avizora un
relevo próximo, muestra de ello es que los nombramiento se efectuaron con
varios años de antelación y hasta la fecha no han sufrido modificación.
4.2. Ministerio de Educación Nacional
El Ministerio de Educación Nacional
compareció al trámite de esta tutela,  para exponer que tanto le
legislación como la jurisprudencia constitucional, han consagrado el mérito
como el fundamento de escogencia, nombramiento y ascenso en los empleos de
carrera, dentro de los cuales está la planta de personal docente y directivo
docente.
Explicó que mediante el Decreto 2406 de
2007, se creó la Comisión Nacional de Trabajo y Concertación de la Educación
para los Pueblos Indígenas, en desarrollo del artículo 13 del decreto 1397 de
1996, la cual se instituyó para desarrollar la política pública educativa para
los pueblos indígenas, siendo que en su interior se vienen desarrollando
discusiones para la adopción del Sistema Educativo Indígena Propio, pese a lo
cual ese Ministerio ha contemplado la necesidad de realizar un proceso de
selección especial para los miembros de los pueblos indígenas, que entre otros
contemple la aplicación de una prueba escrita que evalúe de manera objetiva e
imparcial los componentes disciplinarios y pedagógicos propios y necesarios
para el ejercicio de los cargos.
Señala que la “presunta
inestabilidad” que afrontan los docentes etnoeducadores, nombrados en
provisionalidad, es una consecuencia de la relación legal y reglamentaria que
se genera por la vinculación sin verificación del mérito y añade que ha
orientado al sector con relación al ingreso de docentes indígenas y a la
conservación de sus vacantes con miras a futuros procesos de concurso
especiales, tal como se ordenó en la Directiva 13 de junio de 2006, que
desarrolla el Decreto 3982 de 2006, el cual determinó la reserva de dichas
vacantes hasta el adelantamiento de un concurso especial para etnoeducadores,
cuya finalidad apunta a ofrecer estabilidad a los docentes que accedan por
concurso, el cual, reitera, no ha sido implementado.
Anota que el nombramiento en
provisionalidad de los etnoeducadores no contraría derecho fundamental alguno,
pues se encuentra garantizado que, una vez concluya el proceso de concertación,
que respete la autonomía y autodeterminación de las comunidades indígenas, y
previo proceso de selección por méritos, podrán hacerse los nombramientos en
propiedad.
Solicita, por ende, que se declare
improcedente el amparo deprecado, pues de acogerse  las pretensiones de la
tutela,  se violentaría el principio rector del mérito para el ingreso a la
carrera docente de personas que no acreditan el cumplimiento de requisitos
legales para dicho fin.
5. Sentencias objeto de revisión
5.1.
Sentencia de primera instancia
El Juzgado Civil
del Circuito de Túquerres, mediante providencia del 26 de noviembre de
2012, luego de hacer un recuento sobre los aspectos relevantes del proceso,
analiza el tipo de acción incoada, los derechos presuntamente vulnerados, para
adentrarse en el análisis del caso concreto, encontrando que lo pretendido por
el accionante, concretamente la petición de emisión de actos administrativos,
compete única y exclusivamente a la autoridad nominadora, por lo que conceder la
tutela sería “irrumpir en un campo vedado al juez constitucional,
adicionalmente estima que los nombramientos provisionales no atentan contra
derecho fundamental alguno, por haber sido expedidos en acatamiento de
prescripciones constitucionales y legales, por lo que concluye declarando
improcedente la acción instada.”
5.2. Impugnación
Contra la sentencia de primera
instancia, el accionante reitera que la negativa a efectuar nombramientos en
propiedad de educadores para su territorio indígena vulnera los preceptos
contenidos en los artículos 7, 10, 68 y 70 de la Carta Fundamental, en cuando
se niega a sus hijos el derecho a recibir una educación especial. Afirma que en
oportunidad anterior la Gobernación de Nariño desvinculó un total de 40
docentes indígenas para dar prelación a un grupo de 41 docentes que no lo eran,
argumentando su designación en provisionalidad y la necesidad del servicio, lo
cual les genera preocupación, pues temen que se repita aquel episodio.
Señala que no les asiste temor de que se
adelante un concurso de méritos, el cual debe ser “especial”, teniendo
en cuenta que el Consejo de Estado y ahora el Ministerio de Educación, vienen
reconociendo que el mismo debe surtirse atendiendo los méritos de quienes
pretenden adquirir la calidad de docentes en territorio indígena, como son la
lengua y la cultura, aunado a conocimientos de interculturalidad para
transmitir conocimientos académicos.
Insiste en sentencias de la Corte
Constitucional en las que  se desarrolla el concepto de consulta previa y su
obligatoriedad, la necesidad de regular de manera especial el ingreso, retiro y
permanencia en la carrera para educadores y administrativos docentes que deban
ser designados en territorios indígenas.
Reclaman su derecho a un autogobierno,
entendido como la no intromisión de los estados en asuntos propios de aquellas
comunidades, del cual hace parte el sistema educativo, por lo que para su
provisión exigen la concertación previa con los grupos étnicos, dando prelación
a educadores que laboren en esos territorios, y en especial, a miembros de las
mismas comunidades.
5.3. Sentencia de segunda instancia
El fallo de segunda instancia proferido  el
30 de enero de 2013 por  el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Pasto, confirmó el proveído de primer grado luego
de considerar “que no se evidencia la vulneración de
los derechos fundamentales invocados, pues, como lo señaló el a quo, las
autoridades accionadas han obrado conforme a claros preceptos constitucionales
y legales, que imponían que la designación de estos docentes se efectuara  de
manera provisional y no en propiedad, acogiendo las orientaciones vertidas en
la Circular 30 de 2007 emitida por la Comisión Nacional del Servicio Civil.”
Consideró el Tribunal  que si bien para
el caso de la escogencia del personal docente y directivo docente de
comunidades étnicas debe atenderse a condiciones particularísimas que ameritan
un concurso especial, como lo señalan las sentencias C-208 de 2007 y la
SU-039 de 1997, ello no “implica que pueda designarse cargos de carrera que
deben ser provistos en propiedad saltándose u omitiendo el concurso de méritos,
pues ello implicaría inaplicar el contenido del artículo 125 de la Constitución
Política, que consagra el principio de meritocracia como único e idóneo
mecanismo para la provisión de empleos estatales, sin que sirva de excusa que
para éstas calendas no se han proferido los actos o normas que reglamente un
concurso en tal sentido”.
Resalta que la posesión de todos los
educadores mencionados en el escrito de tutela se verificó  a principios de
2004, sin que hasta la fecha hayan tenido alteración, es decir, que a los educandos
del Resguardo de Yascual se les ha garantizado su derecho a la educación, sin
que se hayan ocasionado trastornos o desconocimiento del respeto de sus
tradiciones y cultura, “por lo que no es dable obrar bajo presunciones o
temores de lo que pueda ocurrir a futuro, cuando hasta el momento no se ha
evidenciado vulneración o amenaza seria de derechos fundamentales propios de la
comunidad indígena.”
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
Esta
Sala de la Corte Constitucional, es competente para revisar la sentencia objeto
de revisión  dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     Problema
Jurídico
Corresponde a esta Sala determinar, si
para el caso bajo estudio la designación en provisionalidad de un grupo plural
de educadores, hasta tanto se implementen las reglas para la tramitación de un
concurso de méritos especial para la selección y provisión de personal de
etonoeducadores conlleva una vulneración de los derechos fundamentales a la
igualdad, identidad e integridad étnica, cultural y  social, a la autonomía y
libre determinación de los pueblos, a la conservación y aplicación de los usos
y costumbres ancestrales, a la etnoeducación especial y preferente de los
niños, niñas y adolescentes indígenas, de que es titular la comunidad del
Resguardo Indígena de Yascual.
En aras de resolver el problema
jurídico, estudiará esta sentencia los alcances del fallo de la Corte
Constitucional en relación con la exequibilidad del estatuto de
profesionalización docente y las tutelas posteriores en relación con los
nombramientos de los etnoeducadores, para confrontarlo con la  situación
reflejada en la tutela por parte del accionante. Igualmente se reiterará la
jurisprudencia constitucional sentada en torno a la aplicación de los
precedentes judiciales por parte de las autoridades administrativas.
3.
La sentencia C-208 de 2007 sobre el estatuto de
profesionalización docente.
Mediante
la sentencia C-208 de 2007 la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió
una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el Decreto Ley 1278 de
2002, que comprende al denominado Estatuto de Profesionalización Docente,
dirigido a regular las relaciones del Estado con los educadores a su servicio,
en el cual se estableció el concurso público de méritos como la forma de
ingreso de los docentes y directivos docentes al servicio educativo estatal.
El
demandante argumentaba que el decreto acusado “no había regulado de manera
especial  lo relacionado con la vinculación, administración y formación de
docentes y directivos docentes para los grupos étnicos, sometiendo a dichos
grupos a los normas previstas para el régimen general de carrera”. A su
juicio, ello desconocía el derecho de las comunidades étnicas a su identidad
cultural y educativa ya que este derecho incluye la adopción de medidas
especiales en materia de acceso de los docentes y directivos docentes al
servicio de la  educación estatal.
La
Corte estimó que el derecho a una educación especial reconocido a las
comunidades tradicionales es un derecho fundamental de doble vía: por tratarse
de un derecho connatural a todos los hombres entre los que se cuentan los
indígenas, y porque hace parte integral del derecho a la identidad cultural que
tiene dimensión ius fundamental.
Concluyó
entonces que, en efecto, los contenidos normativos del decreto Ley 1278 de 2002
-Estatuto de Profesionalización Docente- “no hacen referencia alguna a
grupos sociales que son objeto de especial tratamiento y protección, como es
precisamente el caso de los grupos étnicos, con lo cual se concluye que sus
normas cobijan, de manera general, a todos aquellos que se vinculen a los
cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado sin consideración
a sus diferencias culturales, y que el mismo no libera a los docentes y
directivos docentes de las comunidades nativas de la obligación de someterse al
concurso público de méritos bajo las mismas reglas y condiciones que aplican a
la mayoría de la sociedad nacional”.
Consideró
que el legislador, al expedir el Decreto Ley 1278 de 2002 incurrió en una
omisión legislativa relativa, consistente en haberse abstenido de regular lo
relacionado con la vinculación, administración y formación de docentes y
directivos docentes para los grupos étnicos. Indicó que con dicha omisión se
desconocieron los derechos fundamentales de las comunidades étnicas al
reconocimiento de la diversidad étnica y cultural y a ser destinatarios de un
régimen educativo especial, ajustado a los requerimientos y características de
los distintos grupos étnicos que habitan el territorio nacional y que, por
tanto, responda a sus diferentes manifestaciones de cultura y formas de vida.
Aseveró
que se desconoció el derecho de los grupos étnicos a que los programas y los
servicios de educación a  ellos destinados se desarrollasen con su
participación y cooperación, “siendo éste el elemento determinante que marca
la diferencia entre la etnoeducación y la educación tradicional”. Estimó la
Corte que ello no podía suceder “sin que tales comunidades hubieran sido
consultadas previamente y sin que ello sea posible en el escenario del derecho
a la identidad educativa y cultural, por no resultar compatible tal
ordenamiento con las distintas manifestaciones de cultura que identifican a los
diversos grupos étnicos asentados en el territorio nacional”.
Agregó
que de acuerdo con el Decreto Ley 1278 de 2002, la provisión de cargos docentes
y directivos docentes para las comunidades étnicas estaría llamada a regirse
por el sistema tradicional de concurso público abierto en él previsto, lo cual
hace posible que cualquier persona, bajo las reglas generales, pueda aspirar a
dichos cargos, “desconociéndose la premisa de que los docentes de estas
comunidades deben ser preferiblemente miembros de las mismas y conocedores de
sus lenguas, dialectos, culturas, cosmogonías, cosmovisiones, usos, costumbres
y creencias propias, conforme lo exigen la Constitución Política, la Convención
169 de la O.I.T., incorporada al derecho interno mediante la Ley 21 de 1991, e
incluso la propia Ley General de Educación (Ley 115 de 1994)”.
Aclaró
la sentencia que no cuestionaba el hecho de que el ingreso de los docentes y
directivos docentes al servicio educativo estatal, tanto para la cultura
mayoritaria como para las comunidades étnicas, se pudiera llevar a cabo
mediante el sistema de carrera y a través del concurso público de méritos, “toda
vez que, como quedó dicho al citar el artículo 125 Superior, la regla general
para el acceso a la función pública es precisamente el sistema de carrera (…)
Sólo con carácter excepcional, la Constitución (artículo 125) excluye del
régimen de carrera los empleos de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley (…)”.
Indicó
que el sistema de carrera por concurso de méritos, como regla general para el
acceso a la función pública, comporta, en realidad, un proceso técnico de
administración de personal y un mecanismo de promoción de los principios de
igualdad e imparcialidad, reconocido y promovido por la Constitución Política,
en cuanto permiten garantizar que al ejercicio de la función pública accedan
los mejores y más capaces funcionarios y empleados, rechazando aquellos
factores de valoración que chocan con la esencia misma del Estado social de
derecho como lo pueden ser el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo.
Así
las cosas, precisó  la providencia, que aun cuando las comunidades étnicas, en
virtud de los derechos a la identidad cultural y educativa son titulares de un
tratamiento especial en relación con la vinculación, administración y formación
de docentes y directivos docentes estatales, ello no desvirtúa su sometimiento
a las normas constitucionales sobre las formas de acceso, permanencia y retiro
de la función pública, las cuales, además, buscan brindarles a todos los
docentes estatales, sin distingo de razas, las garantías propias de los
sistemas de administración de personal como son la igualdad de oportunidades
para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad laboral y
la posibilidad de ascender dentro de la carrera.
Concluyó
entonces que “el hecho de que el Estatuto de Profesionalización Docente
disponga que el acceso al servicio educativo estatal deba llevarse a cabo a
través del sistema de carrera y por concurso público de méritos, no lo hace
inconstitucional. La inconstitucionalidad por omisión relativa en el presente
caso se concreta, única y exclusivamente, en el hecho de que, a través del
Decreto-Ley 1278 de 2002, si bien se consagró el régimen de profesionalización
docente para la vinculación, administración y formación de los docentes y
directivos docentes, no hubo previsión ninguna en relación con el régimen
aplicable a los grupos étnicos sujetos a un tratamiento especial en esa
materia”.
Como
consecuencia de lo anterior, se declaró  exequible el Decreto- ley 1278 de
2002, “siempre y cuando se entienda que el mismo no es aplicable a las
situaciones administrativas relacionadas con la vinculación, administración y
formación de los docentes y directivos docentes en los establecimientos
educativos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población
indígena, con la aclaración de que, mientras el legislador procede a expedir un
estatuto de profesionalización docente que regule de manera especial la
materia, las disposiciones aplicables a los grupos indígenas serán las
contenidas en la Ley General de Educación [ley 115 de 1994] y demás normas
complementarias”.
La
sentencia C-208 de 2007 ha sido aplicada en varias  ocasiones precisas que
merecen exponerse, para efectos de presentar un panorama completo sobre la
situación de los etnoeducadores y proyectar así la decisión que debe tomarse en
este caso.
1.
La
sentencia T-379 de 2011 en relación con el  nombramiento en provisionalidad de
los etnoeducadores
En el caso de la sentencia T-379 de 2011
el accionante interpuso acción de tutela aduciendo que  los profesores
pertenecientes a la comunidad indígena Quillasinga “Refugio del Sol”,
que habían sido nombrados en provisionalidad  en la institución educativa
municipal “El Encano”, del municipio de Pasto, habían sido desvinculados de la
misma tras haberse surtido todas las etapas del concurso de méritos para
proveer los cargos de docentes no indígenas. El accionante, en su calidad de
Gobernador del Resguardo Indígena Quillasinga, solicitó la protección de los
derechos fundamentales de la comunidad a la consulta previa y a una educación
que respetara y desarrollara su identidad cultural, puesto que en dicho
establecimiento educativo aproximadamente el 30% de la población estudiantil
eran niños indígenas.
La Corte concedió el amparo considerando
que la realización de los concursos para provisión de cargos de docentes en
instituciones encargadas de prestar el servicio de educación con diversidad
étnica debieron estar precedidos por la consulta previa a las comunidades
afectadas, para garantizar el derecho a la participación de los pueblos
indígenas en los temas que les atañen, y para asegurar la prestación del
servicio educativo idóneo a las personas que asisten a instituciones de estas
características.
Como fundamento axial de la decisión, la
Sala recordó que en el fallo que estudió la constitucionalidad del Decreto  Ley
1278 de 2002 (sentencia C-208 de 2007 ya analizada)  se estableció que el
derecho a una educación que respete y desarrolle la identidad cultural de las
comunidades étnicas incluye la existencia de un régimen especial para el
ingreso, ascenso y retiro de docentes y directivos docentes para tales grupos,
que debe ser consultado previamente con las comunidades étnicas. Por ello,
antes de reportar las vacantes en instituciones oficiales que atienden
población indígena debía convocarse una consulta previa destinada a sentar los
criterios temporales para determinar cuándo las vacantes deben ser excluidas de
los concursos públicos de méritos, mientras se produce la regulación integral
del régimen de ascenso, permanencia y retiro en instituciones que atiendan
población étnicamente diversa.
En el caso que se estudió en la
sentencia T-379 de 2011, el Municipio de Pasto utilizó como criterios temporales
para reportar las vacantes en esas instituciones: (i) que la población indígena
fuera mayoritaria en la institución educativa; o (ii) que la institución
contara con un proyecto etnoeducativo. Con base en esos criterios, reportó como
vacantes cargos de la institución “El Encano”, ocupados en provisionalidad por
docentes indígenas de la comunidad Quillasinga. Sin embargo, ni las
pautas utilizadas, ni el reporte de instituciones con vacantes estuvo precedido
del proceso de consulta previa, pese a tratarse de una medida que afectaba
directamente a los pueblos aborígenes del departamento, por lo que se configuró
violación al citado derecho fundamental.
Para armonizar los derechos de quienes
ganaron el concurso de méritos, con los derechos de quienes se encontraban
nombrados en provisionalidad y pertenecían a la comunidad indígena accionante,
la  Corte ordenó a la Secretaría de Educación municipal iniciar las gestiones
para reubicar a los primeros y una vez logrado lo anterior reintegrar a los
segundos. Especificó  la sentencia que: “[l]os cargos que queden excluidos,
mientras se concluye el proceso de consulta previa que se sigue actualmente en
la Comisión Nacional de Trabajo y Concertación de la Educación para los Pueblos
Indígenas, deberán ser provistos temporalmente, mediante nombramiento en
provisionalidad, con respeto del artículo 62 de la ley 115 de 1994 y el
artículo 12 del decreto 804 de 1995.”
Concluyó
el fallo que hasta el momento de proferida esa sentencia, no se habían expedido
normas para regular el concurso de méritos de los etnoeducadores debido a que
se  encuentran en proceso de consulta previa en la Comisión Nacional de Trabajo
y Concertación de la Educación para los Pueblos Indígenas creada por el Decreto
2406 de 2007.
2.
La
sentencia T-907 de 2011 en relación con  el nombramiento en propiedad de los
etnoeducadores
En
este caso, la Corte revisó varias tutelas donde  los representantes legales del
resguardo Kakiona  y los miembros del Resguardo Indígena Zenú de San Andrés de
Sotavento Córdoba, Cabildo Menor Indígena del Cerrito de la Palma, reclamaban a
la administración su derecho a ser nombrados en propiedad por cumplir con los
requisitos que hasta este momento existían  para el efecto, exigiendo así respeto
por sus derechos a la autonomía y a la autodeterminación.
Recordó
este fallo que la provisión de docentes mediante el sistema de carrera no era
aplicable a las comunidades indígenas por cuanto dicha regulación (i) no había
sido consultada con las comunidades y  (ii) el decreto 1278 de 2002 había
omitido incluir disposiciones especiales  aplicables a las comunidades
indígenas. Precisó que la sentencia C-208 de 2007 había declarado exequible el
Decreto-Ley 1278 de 2002,  siempre y cuando se entendiera que el mismo
no era aplicable a las situaciones administrativas relacionadas con la
vinculación, administración y formación de los docentes y directivos docentes
en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas
que atienden población indígena, aclarando que, mientras el legislador procedía
a expedir un estatuto de profesionalización docente que regulara de manera
especial la materia, las normas aplicables a los grupos indígenas serán las
contenidas en la Ley General de Educación -Ley 115 de 1994- y  demás normas
complementarias.
La
sentencia T-907 de 2011 determinó entonces que hasta tanto no se expidiera esa
normativa especial, el nombramiento en propiedad de los etnodocentes debía
hacerse con base en los criterios consagrados en el artículo 62 de la Ley 115
de 1994[1]
y para ello realizar (i) una selección concertada entre las autoridades
competentes y los grupos étnicos, (ii) una preferencia de los miembros de las
comunidades que se encontraran radicados en ellas, (ii) una acreditación en
formación etnoeducativa  y (iv) conocimientos básicos del respectivo grupo
étnico.
Una
vez cumplidos tales requisitos, señaló la sentencia, la comunidad indígena y
los docentes tienen el derecho a que se proceda al nombramiento en propiedad.
Lo anterior, como una manifestación de la obligación constitucional de
reconocer y proteger la diversidad étnica y el respeto al derecho a la
autonomía de esas comunidades. Indicó el fallo que,  tal como  lo dispone la
Ley 115 de 1994, el hecho de que dicha decisión se realice de forma concertada
con los miembros de las comunidades impone que la decisión sea respetada.
3.La
sentencia T-801 de 2012. Reiteración de jurisprudencia
En este caso, los accionantes, docentes
titulados al servicio del Departamento del Tolima y pertenecientes  a la etnia
Pijao, presentaron un derecho de petición dirigido al Gobernador del
Departamento del Tolima donde solicitaban que se vinculara en propiedad, bajo
el régimen del Decreto Ley 2277 de 1979 a varios educadores “provisionales”,
figurándo ellos en este grupo. Solicitaban igualmente que se
revocaran los actos administrativos donde se les hubiera negado la inscripción
y ascenso  y se procediera a inscribirlos en el  escalafón docente.
Como consecuencia de ello, recibieron
un oficio firmado por la Directora Administrativa de la Secretaría de Educación
del Tolima que, según el parecer  de los demandantes contenía varis  falencias:
(i) no constituía una respuesta de fondo; (ii) la firmante no acreditó sus
funciones y tampoco indicó si estaba delegada por el Gobernador para dar
respuesta a las peticiones elevadas por los interesados; (iii) no relacionó los
datos de los peticionarios ni le reconocía  personería a su apoderado judicial
y  (iv) no indicaba los recursos que procedían contra tal acto.
Los accionantes estimaron en la demanda
de tutela  que en el mencionado oficio no se daba una respuesta de fondo a las
peticiones elevadas a la Administración del Tolima constituyendo por ende un
desconocimiento de su derecho de petición y del contenido de la sentencia
C-208/07. Señalaron que con la respuesta emitida se tergiversaba el sentido del
fallo de la Corte Constitucional relativo a la exequibilidad del estatuto de
profesionalización docente y por ello solicitaban que la entidad accionada,
personalmente o mediante funcionario competente, se pronunciara de fondo sobre
las peticiones  formuladas, sin que la respuesta incluyera conceptos que
discriminaran a los grupos étnicos.
La sentencia T- 801 de 2012 estimó que
no había violación del derecho de petición a la luz de los  estándares de
suficiencia, efectividad y congruencia predicables de una respuesta de la
administración en tanto la Gobernación del Tolima abordó el fondo de lo pedido,
la contestación material proferida se hizo sobre la base de su competencia,
refiriéndose, de manera completa, a todos los asuntos planteados, y existió
plena correspondencia entre la petición y la respuesta.
No obstante,
para el segundo cargo, vale decir, frente a la supuesta  interpretación errada de
la sentencia C-208 de 2007, la Corte precisó que en esa providencia se había
establecido
que las disposiciones aplicables a los grupos indígenas serían las contenidas
en la ley general de educación y demás normas complementarias[2],
pero que en la sentencia T- 907 de 2011, cuyo contenido se reiteró,  sí se
había dispuesto que  mientras se expedía un estatuto especial
de profesionalización docente,  los maestros indígenas  debían  ser nombrados
en propiedad  bajo los parámetros de selección concertada, con preferencia
sobre los miembros de las comunidades que se encuentren radicados en ellas,
acreditación de formación en etnoeducación y conocimientos básicos del grupo
étnico.
4.
La sentencia  T- 049 de 2013. Reiteración de jurisprudencia
La sentencia T-049 de 2013, acumuló las
tutelas interpuestas por  el señor Carlos Maca Palechor, en su calidad de
Gobernador
Mayor
del Cabildo Mayor Yanacona y Representante Legal de los Resguardos Indígenas de
Kakioka, San Juan, El Moral, El Oso, Frontino, Puertas del Maciso, Guachicono,
Pancitara, Santa Bárbara, Paraíso, Nueva Argelia, Popayán, Intiyaku, San
Sebastián, Santa Martha, Descanse y Ríoblanco; y el señor Misael
Aranda, Gobernador del Cabildo Indígena de Guambía–Silvia‑ Cauca.
Ambas acciones estaban dirigidas  contra
la Gobernación del Cauca y la Secretaría de Educación del Departamento del
Cauca,
solicitando  el amparo de los derechos fundamentales colectivos a
la autonomía y libre determinación de los pueblos indígenas; a la no
intervención del gobierno en la esfera del gobierno indígena; al derecho a
guiarse por sus usos y costumbres y a la protección de su identidad cultural
mediante una educación especial que respete y desarrolle su identidad
cultural, como desarrollo del derecho fundamental a la diversidad e identidad
étnica contenida en el artículo 7, 67 y 70 de la Constitución Política.
Estimaban  los accionantes que tales derechos habían sido vulnerados por la
Gobernación del Cauca y su Secretaría de Educación, en razón de la negativa a
nombrar en propiedad a los docentes indígenas o etnoeducadores  que
pertenecían y laboraban al interior de sus territorios.
Concluyó
las sentencia que se había  presentado una vulneración del derecho fundamental
a la consulta previa de las Comunidades Indígenas tutelantes por parte del
Departamento del Cauca, pues el nombramiento en propiedad de los etnoeducadores
en sus territorios ancestrales, era una medida que debía consultarse con las
comunidades indígenas, mientras se decidía la normatividad relativa al estatuto
de etnoeducación; reiteró la sentencia que   la medida adoptada por los entes
accionados afectó directamente a esas Comunidades Indígenas y por tanto, no
debió haber sido adoptada unilateralmente por la Gobernación del Cauca, sin
antes surtir un proceso de consulta previa.
Indicó
la providencia que se trataba de  una afectación directa, en tanto al  tenor
del artículo 6 del Convenio 169 de OIT, la obligación de adelantar la consulta
previa se activa en presencia de cualquier medida que afecte
directamente y de manera significativa a una comunidad étnica, máxime cuando
son medidas que se ejecutan al interior de sus territorios ancestrales. Reparó
el fallo, en  que lo anterior no suponía el nombramiento automático en
propiedad de los docentes nombrados en provisionalidad, porque era menester adelantar
debidamente el proceso de consulta previa.
En
consecuencia, respecto de la designación en propiedad de los etnoeducadores
para las comunidades indígenas tutelantes, la Corte ordenó en la sentencia
T-049 de 2013: (i) que la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca,
en coordinación con el Ministerio del Interior, en un término no superior a
seis meses, contados a partir de la notificación del fallo, adelantara el
proceso de concertación a través del mecanismo de consulta previa con las
comunidades indígenas tutelantes, con el fin de  establecer si los docentes que
se encontraban  ejerciendo sus cargos en provisionalidad en los territorios
ancestrales de las comunidades indígenas referidos en las tutelas, estaban
autorizados por sus comunidades indígenas como etnoeducadores; (ii) una vez
finalizado el proceso de consulta para la selección de los etnoeducadores,
Gobernación del Cauca debería proceder al nombramiento en propiedad de los
docentes que sean escogidos.
Enfatizó
la sentencia en la necesidad de garantizar la continuidad del servicio de
educación como derecho fundamental por parte de los educadores  que ejercían
sus cargos en provisionalidad, hasta tanto la Secretaría de Educación de la
Gobernación del Cauca, en coordinación con el Ministerio de Educación Nacional,
realizara la concertación mediante la consulta previa necesaria con las
comunidades indígenas y  se indicaran  los docentes que cumplían con las
condiciones de etnoeducadores para sus comunidades, los cuales debían ser
nombrados en propiedad.
El
carácter vinculante del precedente constitucional
En reiteradas ocasiones[3] la
Corte ha reconocido el carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho
que tienen sus sentencias de constitucionalidad. El precedente
constitucional se ha  justificado bajo los  principios de primacía de la
Constitución, de igualdad, de confianza legítima y de debido proceso, entre
otros, y es asumido como una técnica judicial que busca mantener la coherencia
de los sistemas jurídicos. Por ello, el artículo 243 superior dispone: “Los
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para
hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.”
Tratándose de las sentencias
dictadas por la Corte Constitucional en una Sala de Revisión de Tutelas, es
claro que sus efectos son inter partes. Empero, también se ha precisado
reiteradamente “que en el caso de las sentencias de tutela la Corte actúa
como tribunal de unificación de jurisprudencia[4]”.
Resaltando la fuerza vinculante de la ratio decidendi de las sentencias
de  tutela, esta corporación en fallo T-292 de 2006 sostuvo:
“El
fundamento constitucional del carácter vinculante de tales aspectos de la parte
motiva de estas providencias, es: i) el respeto a la cosa juzgada
constitucional reconocida en el artículo 243 de la Carta, que se proyecta a
algunos de los elementos de la argumentación…. ii) La posición y la misión
institucional de esta Corporación que conducen a que la interpretación que hace
la Corte Constitucional, tenga fuerza de autoridad y carácter vinculante
general, en virtud del artículo 241 de la Carta. Igualmente,  y en especial
respecto de las sentencias de tutela, la Corte resaltó con posterioridad otros
fundamentos de la fuerza vinculante de la ratio decidendi, tales como iii) el
principio de igualdad, la seguridad jurídica, el debido proceso y el principio
de confianza legítima.
La
razón del valor vinculante de la ratio decidendi en materia de tutela, es como
se dijo, asegurar la unidad en la interpretación constitucional en el
ordenamiento y un tratamiento en condiciones de igualdad frente a la ley, por
parte de las autoridades judiciales, que asegure la seguridad jurídica.
Precisamente, sobre el tema ya se había pronunciado también la sentencia C-104
de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en la que se comentó que con
respecto al  acceso a la justicia, el artículo 229 de la Carta debía ser
concordado con el artículo 13 de la Constitución, en el entendido de que
‘acceder’ igualitariamente ante los jueces implica, ‘no sólo la idéntica
oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino también el idéntico
tratamiento que tiene derecho a recibirse, por parte de los jueces y tribunales
ante decisiones similares’.
Por
las razones anteriores, puede concluirse que en materia de tutela, - cuyos
efectos ínter partes eventualmente pueden llegar a hacerse extensivos en virtud
del alcance de la revisión constitucional - la ratio decidendi sí constituye un
precedente vinculante para las autoridades[5].
La razón principal de esta afirmación se deriva del reconocimiento de la
función que cumple la Corte Constitucional  en los casos concretos, que no es
otra que la de ‘homogeneizar la interpretación constitucional de los derechos
fundamentales’[6]
a través del mecanismo constitucional de revisión de las sentencias de tutela
(artículo 241 de la C.P). En este sentido, la vinculación de los jueces a los
precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y
armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas
de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del
Tribunal constituye una exigencia inevitable.”
Así, es dable
entender que mientras los efectos inter partes proyectan entre los
involucrados en la acción de tutela  la aplicación cabal de lo dispuesto en la
parte resolutiva de la providencia, la ratio decidendi constituye un
precedente constitucional que por regla general ha de ser observado por todas
las autoridades y por la comunidad, so pena de contrariar la Constitución.
Recientes
pronunciamientos[7]
de esta corporación han reiterado que todas las autoridades públicas, de
carácter administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional, regional o
local, se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley   y como parte de
esa sujeción, las autoridades administrativas están obligadas a acatar el
precedente judicial dictado por las altas cortes de la jurisdicción ordinaria,
contencioso administrativa y constitucional.[8]
Ello porque el acatamiento del precedente judicial constituye un presupuesto
esencial del Estado Social de Derecho, un desarrollo de los fines esenciales
del Estado, tales como garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución, de su jerarquía superior; del mandato
de sujeción consagrado expresamente en los artículos 6º, 121 y 123 CP; del
debido proceso y principio de legalidad; del derecho a la igualdad; del
postulado de ceñimiento a la buena fe de las autoridades públicas; de los
principios de la función administrativa; de la fuerza vinculante del precedente
judicial contenida en el artículo 230 superior y de la fuerza vinculante del
precedente constitucional contenido en el artículo 241 de la Carta
Política.[9]
5.
Caso
concreto
5.1.
Prolegómeno
a la solución del caso concreto
Los  accionantes
presentaron acción de tutela solicitando que la Secretaría de Educación de
Nariño y el Ministerio de Educación dispongan  lo necesario para que se surta
el nombramiento en propiedad de los etnoeducadores mencionados en la tutela.
Sostienen los accionantes que las referidas entidades no dan cumplimiento a la
sentencia  C-208
de 2007, de allí que no se han llevado a cabo los nombramientos en propiedad.
La Sala recuerda
que  la argumentación de la sentencia C-208 de 2007,  estuvo encaminada
principalmente a demostrar la omisión legislativa relativa en la que se
incurrió al expedir el Decreto-ley 1278 de 2002, y aun cuando se dijo que no se
cuestionaba el hecho de que para el ingreso de docentes indígenas se utilizara
el sistema de carrera a través del concurso de méritos, ya que la Constitución
acogió el mérito como el criterio imperante para el acceso al servicio público,
no se especificaron reglas para el sistema de ingreso de los profesores
indígenas mientras se expide el estatuto correspondiente. Solo se estableció
que las disposiciones aplicables a los grupos indígenas serían las contenidas
en la ley general de educación y demás normas complementarias[10].
Fue
la sentencia T-907 de 2011, en la que la Corte, frente a un  caso concreto,   tuvo
la oportunidad de estudiar la situación de los etnoeducadores que se encuentran
vinculados en provisionalidad y que, como en el asunto  ahora sub judice,
solicitaron ser nombrados en propiedad porque cumplían con los requisitos para
ser  docentes indígenas oficiales sin que la administración hubiera accedido a
su petición. Precisó que tales docentes podían  ser nombrados en propiedad, no
solo como una garantía a su derecho a la autonomía y autodeterminación, sino
también porque (i) la sentencia C-208 de 2007 no restringe dicha posibilidad y
(ii) se trata de una forma de proteger el derecho de los etnoeducadores a tener
las garantías y la estabilidad laboral de un nombramiento en propiedad, lo que
en todo caso “es un derecho de aplicación inmediata”. Señaló igualmente,
que la designación en propiedad de los docentes seleccionados por las
autoridades tradicionales indígenas es un elemento fundamental de su identidad
y cohesión social, en la medida en que está ligado íntimamente a su memoria
histórica y, además, de él depende la supervivencia de la comunidad desde el
punto de vista cultural y social.
El
fallo concluyó que mientras se expide un estatuto especial de
profesionalización docente para las etnias, los maestros indígenas  sí pueden
ser nombrados en propiedad en tanto cumplan con los siguientes requisitos: (i)
que la selección sea concertada entre las autoridades competentes y los grupos
étnicos, (ii) que se dé preferencia a los miembros de las comunidades que se
encuentren radicados en ellas, (iii)  que se realice una acreditación de
formación en etnoeducación y (iv) obviamente  que se tengan los  conocimientos
básicos del correspondiente grupo étnico.
Así
entonces, las reglas jurisprudenciales actuales[11]
derivadas de las sentencias relacionadas en punto al nombramiento en propiedad
de los etnoeducadores[12]
son las siguientes:
- Los etnoeducadores pueden ser
nombrados en propiedad si cumplen los requisitos señalados anteriormente, vale
decir, selección concertada, preferencia a los miembros de la comunidad,
formación etnoeducativa y  conocimientos requeridos frente al grupo étnico.
-A partir  del fallo C-208 de 2007 no es
posible concluir que los educadores indígenas deban ser nombrados en
provisionalidad manteniendo indefinidamente su interinidad, mientras se culmina
el proceso de consulta previa para la determinación del estatuto docente de los
etnoeducadores; ni mucho menos que deban ingresar al servicio público por medio
de un concurso de méritos aplicable de manera general a los docentes.
-Si el resultado de la consulta previa que
se está surtiendo sobre el estatuto de etnoeducadores, concluye  que éstos
deben ingresar a la carrera administrativa mediante un concurso de méritos
especial, ello resultará constitucionalmente admisible, pues estos concursos de
méritos se llevarán a cabo con base en los criterios y requisitos que se acuerden
con las comunidades indígenas para tal efecto, mediante la debida consulta
previa a las comunidades indígenas.[13]
-Las sentencias referidas en este
estudio, han concluido que no resulta constitucionalmente admisible restringir
el derecho a acceder a cargos públicos de docentes, a la población indígena,
mientras se lleva a cabo la consulta previa para la determinación de la
normatividad especial que regule el estatuto docente para etnoeducadores, pues
ello vulnera los derechos fundamentales no solo de los etnoeducadores, sino de
las comunidades indígenas y de sus miembros individualmente considerados.
-Recuerda la Sala que la sentencia de
constitucionalidad que ordenó la consulta previa del estatuto de
etnoeducadores, data del 2007 y aún no hay  regulación al respecto, lo que
claramente dilata  y retarda la efectividad del  derecho a acceder a cargos
públicos de forma definitiva o en propiedad, que como ya se dijo es de aplicación
inmediata y no está sujeto a más condiciones que el cumplimiento de los
requisitos requeridos al momento en el que el ciudadano aspira a ingresar al
cargo.
5.2.
Resolución
del caso concreto
La Sala recuerda en síntesis,  los  supuestos
fácticos  del caso objeto de  revisión:
-El accionante solicitó amparo a los
derechos  fundamentales y colectivos de su pueblo indígena, los que estima
vulnerados por la entidad accionada, al negar el nombramiento de 19 docentes en
propiedad, a quienes la comunidad ha confiado la labor de desarrollar la
identidad cultural de los educandos indígenas Pastos, en el Departamento de
Nariño. Explica que el Ministerio de Educación ha sido renuente a que se
designe en propiedad a los docentes indígenas, a pesar de que no existe
personal docente distinto que cuente con capacitación para impartir educación
que respete la cultura y las tradiciones, “pues pese a haberse instituido en
universidades y escuelas normales superiores la implementación de programas que
confieren título de “Etnoeducadores”, los mismos no son de aceptación por no
estar acreditados para desarrollar la identidad lingüística de los 102 pueblos
indígenas existentes, ni sobre las 61 lenguas y 248 dialectos.”
-Indicó  que ante el riesgo que
representaba para la comunidad la falta de continuidad en la trasmisión de sus
cosmovisiones, las autoridades indígenas decidieron seleccionar un grupo de
docentes, con o sin título de etnoeducadores y sin distingo de ser o no
indígenas, con la única condición de que dedicaran parte de su tiempo libre
para recibir enseñanzas, tanto de la legua propia, como de todos los aspectos
del saber que conforman el núcleo de la cultura indígena, para luego expedirles
certificados de capacitación en el Sistema Educativo Indígena Propio “SEIP”.
-Adujo su inconformidad con las
políticas contra los indígenas que, a su juicio,  siguen siendo igual de “discriminatorias
y  de obstaculizantes para sus necesidades educativas; por eso mi comunidad me
ordenó iniciar las acciones administrativas y judiciales necesarias para buscar
el nombramiento en propiedad de un grupo de docentes….” Solicitó en
consecuencia, que  se ordene a la Secretaría de Educación y Cultura de Nariño
que, en el menor tiempo posible, expida los actos administrativos necesarios
para nombrar a los docentes especializados pertenecientes a esa comunidad
indígena.
-Las sentencias de instancia en la
tutela consideraron (i) que la petición del accionante compete resolverla a la
autoridad nominadora y (ii) que  la autoridad accionada ha cumplido con los
preceptos legales que imponían que la designación de esos docentes se hiciera
de manera provisional y no en propiedad.
En aras de resolver este caso,  la Sala considera:
1. De conformidad con la jurisprudencia
constitucional antes reseñada[14], el
Resguardo Indígena a nombre de quienes se instauró la presente tutela, es
sujeto titular de los derechos fundamentales a una educación que respete y
desarrolle su identidad cultural o etnoeducación. Así mismo es necesario
señalar que el señor Omar Isidro Getial Getial como Gobernador y  Representante
Legal del Resguardo Indígena de Yascual goza de
legitimación por activa para reclamar los derechos fundamentales que reposan en
cabeza de las mismas.
2. Los docentes indígenas a nombre de
quien se interpone la tutela, deben ser nombrados en propiedad, previo el
cumplimiento de los requisitos que para el efecto se han fijado vía legal y
jurisprudencialmente; ello  no solo como una garantía (i) del derecho a la
autonomía y autodeterminación de los pueblos indígenas, (ii) del derecho a la
diversidad étnica y cultural, y (iii) del derecho fundamental a la
etnoeducación de las comunidades indígenas- artículos 7, 67 y 70 C.P. sino
también porque la sentencia C-208 de 2007 no restringe dicha posibilidad y
protege de esa forma también el derecho de los etnoeducadores a tener las
garantías y la estabilidad laboral de un nombramiento en propiedad, lo que en
todo caso, como ya se señaló, es un derecho de aplicación inmediata.
3. No llevar a cabo los nombramientos en
propiedad de los docentes indígenas de que trata esta tutela, los cuales vienen
ejerciendo en provisionalidad, o no nombrar en propiedad a aquellos que las
comunidades indígenas seleccionen como etnoeducadores para tal efecto,
significaría perpetuar indefinidamente una situación de estabilidad laboral
precaria y, restringirles el acceso a un derecho que es de aplicación
inmediata.
4. En la medida en que hasta el momento
no se ha expedido la normatividad correspondiente para regular el nombramiento
en propiedad de etnoeducadores, la cual se encuentra en proceso de consulta
previa con las comunidades indígenas, esto implica, que de conformidad con lo
decidido por esta Corte en la sentencia C-208 de 2007 y demás decisiones referidas,
las disposiciones que continúan vigentes y siguen regulando el tema son las
contenidas en la Ley General de Educación -Ley 115 de 1994- y demás normas
complementarias -como el Decreto 804 de 1995-. Estas normas prescriben que la
selección de los etnoeducadores por parte de las autoridades competentes se
hará en concertación con los grupos étnicos (artículo 62 de la ley 115 de
1994), pero además impone requisitos y prelaciones tales como que: (i) Los
docentes seleccionados “deberán acreditar formación en etnoeducación, poseer
conocimientos básicos del respectivo grupo étnico, en especial de su lengua
materna, además del castellano” (artículo 62 de la ley 115 de 1994); (ii) “podrá
excepcionarse del requisito del título de licenciado o de normalista” pero “en
el evento de existir personal escalafonado, titulado o en formación dentro de
los miembros del respectivo grupo étnico que se encuentren en capacidad y
disponibilidad para prestar el servicio como etnoeducadores, éste tendrá
prelación para ser vinculado” (artículo 12 del decreto 804 de 1995); y que
(iii) tendrán prelación para ser elegidos “los miembros de las comunidades
en ellas radicados” (artículo 62 de la ley 115 de 1994).[15]
5.
Por lo demás, no acoge la Corte los argumentos de la Secretaría de Educación de
Nariño en cuanto a la oportunidad y aplicación del  Decreto 1278 de 2002 para
la situación de las comunidades indígenas. El punto fue zanjado en la sentencia
C-208 de 2007, cuando esta corporación al estudiar si la educación especial
indígena se regulaba de conformidad con el Decreto Ley 1278, dio una repuesta
negativa; anotó, por el contrario, que ésta debía regirse por la Ley 115 de
1994. En suma, el nombramiento de docentes debe realizarse de manera  concertada
con la comunidad indígena, y como paso siguiente, apelar al derecho de la
colectividad a fin de que el Estado respete su decisión, y proceda de
conformidad al nombramiento en propiedad de los docentes.
6.
A riesgo de persistir en el aserto, la Sala precisa [16]que de
conformidad con la Sentencia  C-208 de 2007, en materia de etnoeduación, no son
aplicables  las prescripciones  del  Decreto 1278 de 2002, sino que de
conformidad con la parte resolutiva de la sentencia de constitucionalidad,
mientras el legislador no expida un estatuto docente especial indígena (que
debe ser previamente consultado), las disposiciones aplicables a los grupos
indígenas serán las contenidas en la Ley General de Educación. Por lo tanto,
hasta ese momento, la provisión de cargos quedan excluidos de concurso público
de méritos, y deberán aplicarse los criterios prescritos  en el artículo 62 de
la Ley 115 de 1994, es decir: (i) una selección concertada entre las
autoridades competentes y los grupos étnicos, (ii) la preferencia de los
miembros de las comunidades que se encuentren radicados en ellas, (iii) la
acreditación de formación en etnoeducación y, (iv) la acreditación de
conocimientos básicos del correspondiente grupo étnico; con el fin de
garantizar la protección de su autonomía y autodeterminación. Por tanto, así lo
ordenará la Sala en la parte resolutiva de esta sentencia.
7.
Entiende la Corte la posición de las entidades demandadas cuando afirman que la
provisionalidad en los cargos  que actualmente  tienen los etnoeducadores mencionados
en la tutela no se ve afectada en tanto no se avizoran cambios caprichosos de
la administración y es remoto convocar un concurso de méritos; sin embargo, de
lo que se trata en estos casos es de respetar la obligación constitucional de
reconocer y proteger la diversidad étnica y el  derecho a la autonomía de esas
comunidades. Los miembros de las comunidades indígenas, así como a las
comunidades indígenas en sí mismas, en calidad de sujetos de derechos
fundamentales colectivos, les asiste no solo el derecho fundamental a la
educación, cuyo carácter es general, sino simultáneamente el derecho
fundamental a una etnoeducación, con la cual se garantiza la diversidad étnica
y cultural de los pueblos indígenas, derecho que es de carácter específico y se
deriva de la aplicación de un enfoque diferencial. El derecho a una educación
que respete y desarrolle la identidad cultural de las comunidades étnicas
incluye, a su vez, la necesidad de un régimen especial para el ingreso,
permanencia, ascenso y retiro de docentes y directivos docentes para tales
grupos étnicos, el cual debe ser consultado previamente con las comunidades
étnicas. [17]
8.
Debe entonces la Corte en esta ocasión seguir las pautas señaladas en la
sentencia T- 907 de 2011, reiteradas con posterioridad  en las sentencias  T-
801 de 2012 y T- 049 de 2013. Al tratarse de  autoridades administrativas las
demandadas, sujetas en sus decisiones al imperio de la Constitución y la Ley, y
estar obligadas a seguir el precedente constitucional, la  Gobernación de
Nariño  estaba en la obligación de seguir  el contenido de las  sentencias
vinculantes para este caso  a efecto de responder en esos términos a  los etnoeducadores
sobre la situación que plantean en su tutela. El mismo predicado se dirige a
los jueces de instancia  quienes estaban igualmente obligados a seguir los
precedentes constitucionales o a apartarse de los mismos justificándolo en
consonancia.
9.
Ahora bien, en tanto el nombramiento automático en propiedad de los docentes
nombrados  en provisionalidad no es posible sin adelantar debidamente el
proceso de consulta previa para que ello sea concertado y decidido,  la decisión
en este caso es la siguiente: (i)  se ordenará que la Secretaría de Educación
del Departamento de Nariño, en coordinación con el Ministerio del Interior, en
un término no superior a seis (6) meses, contados a partir de la notificación
de la presente providencia, (ii)  adelante el proceso de concertación a través
del mecanismo de consulta previa con la comunidad indígena tutelante, con el
fin de determinar y establecer si los docentes que ahora se encuentran
ejerciendo sus cargos en provisionalidad son autorizados por estas comunidades
indígenas como etnoeducadores con el fin de que puedan ser nombrados en
propiedad; (iii) una vez finalizado el proceso de consulta para la selección, de
conformidad con sus usos y costumbres, la Gobernación de Nariño deberá proceder
al nombramiento en propiedad de los docentes escogidos.
Finalmente
y en armonía con lo dicho,  esta Sala de Revisión también estima necesario
solicitar a la Defensoría Regional del Departamento de Nariño  que dentro del
marco de sus competencias y facultades constitucionales y legales, acompañe y
vigile el cumplimiento de las órdenes que se adoptan en esta sentencia
judicial.
II.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución
Nacional,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia proferida el 30 de enero de 2013 por la Sala de
Decisión Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, y en
su lugar, CONCEDER el
amparo a los
derechos fundamentales a la autonomía y la libre determinación de los pueblos
indígenas, a la no intervención en la esfera del gobierno indígena, al derecho
de estas comunidades a guiarse por sus usos y costumbres, a la protección de su
diversidad e identidad cultural mediante una educación con enfoque diferencial
o etnoeducación, y a la consulta previa de las comunidades indígenas,
en la acción de tutela instaurada por el señor Omar Isidro Getial Getial en  su
calidad de Gobernador
y representante legal del Resguardo indígena de Yascual.
Segundo.- ORDENAR en
consecuencia a la  Gobernación de Nariño  y a   su Secretaría de
Educación Departamental que, en coordinación con el Ministerio del Interior, en
un término no superior a seis (6) meses, contados a partir de la notificación
de la presente providencia, adelante el proceso de concertación mediante la
consulta previa con la comunidad indígena para el nombramiento en propiedad de
los etnoeducadores de las comunidades del Resguardo de Yascual, etnia indígena
de los Pastos;
procesos de consulta que deberán adelantarse de conformidad
con sus usos y costumbres. Una vez sean finalizados dichos procesos, la
Gobernación de Nariño y su Secretaría de Educación Departamental deberá
proceder al nombramiento en propiedad de los docentes escogidos.
En relación con aquellos nombrados en
provisionalidad, ORDENAR que el Resguardo dentro del ámbito de su
autonomía y en coordinación con las autoridades de educación del Departamento,
decidan sobre las consecuencias de dichas designaciones. ORDENAR al
Departamento de Nariño y la Secretaría de Educación del Departamento que los
procedimientos de concertación y consulta previa deberán adelantarse sin
afectar la continuidad y la oportuna prestación del servicio de educación
dentro del Resguardo Indígena.
CUARTO.-
SOLICITAR  a
la Defensoría Regional del Pueblo del Departamento de Nariño que en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, acompañe y vigile el
cumplimiento de las órdenes impartidas en esta providencia judicial.
Quinto.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] ARTÍCULO
62. SELECCIÓN DE EDUCADORES. Las autoridades
competentes, en concertación con los grupos étnicos, seleccionarán a los
educadores que laboren en sus territorios, preferiblemente, entre los miembros
de las comunidades en ellas radicados. Dichos educadores deberán acreditar
formación en etnoeducación, poseer conocimientos básicos del respectivo grupo
étnico, en especial de su lengua materna, además del castellano.
La vinculación, administración y
formación de docentes para los grupos étnicos se efectuará de conformidad con
el estatuto docente y con las normas especiales vigentes aplicables a tales
grupos.
El Ministerio de Educación Nacional,
conjuntamente con las entidades territoriales y en concertación con las
autoridades y organizaciones de los grupos étnicos establecerá programas
especiales para la formación y profesionalización de etnoeducadores o adecuará
los ya existentes, para dar cumplimiento a lo dispuesto en esta ley y en la Ley
60 de 1993.
[2] Esto es la Ley 115 de
1994
[3] Cfr.
C-131  de 1993; C-252 de 2001; C-310 de  2002; C-335  de 2008, entre muchas
otras.
[4]Ver
al respecto, por ejemplo, las sentencias T-123 de 1995, T-260 de 1995 y T-175
de 1997.
[5] Ver, además,
sentencia T-1625 de 2000.
[6] SU- 640 de 1998.
[7] C-539 de 2011 y C-816
de 2011.
[8] T- 801 de 2012
[9] Idídem.
[10] Esto es la Ley 115 de
1994
[11] Recogidas en la  sententencia T- 049 de 2013.
[12] C- 208 de 2007, T- 379 y T- 907 de 2011
[13] T- 049 de 2013.
[14]
Sentencias T-380 de 1993, SU-039 de 1997, T-652 de 1998, SU-383 de 2003, T-154
de 2009 y T-769 de 2009, entre otras.
[15] Ver Sentencia T-379 de 2011.
[16] Como lo sostuvo
igualmente en la sentencia T-049 de 2013.
[17] Ibídem.