T-307-14
Sentencia T-307/14
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
DEFECTO FACTICO-Dimensión negativa y
positiva
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
PRECEDENTE JUDICIAL HORIZONTAL/PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces pueden apartarse si exponen razones que justifiquen su
decisión
El
precedente horizontal impone al juez, bien sea unipersonal o colegiado, seguir
sus propias decisiones, al resolver un caso sometido a su competencia, es
decir, le ordena ser uniforme con los fallos emitidos por el mismo. Pese a lo
anterior, el funcionario jurisdiccional no se encuentra completamente compelido
a acatar sus decisiones anteriores, por cuanto puede apartarse de ellas siempre
y cuando argumente su distanciamiento de forma razonable.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por cuanto no se desconoció precedente horizontal del Consejo de Estado en proceso
de reparación directa
Referencia: expediente
T-4.127.779
Demandante: Luis Enrique Úsuga Lopera y Otros
Demandado: Sala Décima de Descongestión para los Tribunales
Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó y Consejo de Estado, Sección
Tercera, Subsección B
Magistrado Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C.,
veintiocho (28) de mayo de dos mil catorce (2014)
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson
Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido, el 12 de agosto de
2013, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Quinta, mediante el cual se confirmó el fallo dictado, el 7 de marzo de 2013,
por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, dentro de la acción de tutela
promovida por el señor Luis Enrique Úsuga Lopera y otros, en contra de la Sala
Décima de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Antioquia,
Caldas y Chocó y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B.
El presente
expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección número Uno por
medio de Auto de 30 de enero de 2014 y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. La
solicitud
Luis Enrique Úsuga Lopera, Rosa Elvira Higuita Durango,
María Mercedes Úsuga Higuita, Emilse Úsuga Higuita, Arnulfo Úsuga Higuita,
Gloria Amparo Úsuga Higuita, Ever Javier Úsuga Higuita, Claudia Elena Calle
Múnera, Natalia Andrea Zapata Calle, Alberto de Jesús Muñoz, Elena María
Torres, Ovidio de Jesús Muñoz Torres, Beatriz Elena Muñoz Torres, Ángela
Patricia Muñoz Torres, Santiago Alonso Muñoz Torres, Lilia Margarita Zapata de
Gaviria, José Bernardo Gaviria Zapata, María Olamaris Gaviria Zapata, José Bernardo Gaviria Valencia, Clara Inés Espinosa Rodríguez,
Argemiro Torres Espinosa, Clara Elena Torres Espinosa, Francisco Antonio Torres
Espinosa, Pedro María Torres Espinosa, José Libardo Rodríguez, Kelly Johana
Rodríguez Restrepo, Argemiro de Jesús Guisao, Debora Velásquez de Guisao, Fabio
de Jesús Guisao Velásquez, Mary Luz Guisao Velásquez, Rodimiro Guisao
Velásquez, Jhon Fredy Guisao Velásquez, Margarita Betancur de Grisales, Rubiela
Grisales Betancur, Fanny Grisales Betancur, Rosalba Grisales Betancur, Cecilia
Grisales Betancur, Diana Beatriz Grisales Betancur, Joaquín Elías Grisales
Betancur, Luz Dary de Jesús Grisales Betancur, María Luzmila Grisales Betancur,
Libia Grisales Betancur, Consuelo Grisales Betancur y Luis Albeiro Grisales
Betancur, por medio de apoderado judicial, instauraron acción de tutela contra la
Sala Décima de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Antioquia,
Caldas y Chocó y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, con el
fin de que les fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y
a la igualdad, los cuales consideran vulnerados con ocasión de la vía de hecho
que, en su sentir, configuraron las autoridades judiciales accionadas, al
proferir las sentencias de 27 de abril de 2000 y 26 de julio de 2012, mediante
las cuales negaron las pretensiones y  confirmó la decisión de primera
instancia, respectivamente, en el proceso de reparación directa iniciado por
ellos contra la Nación – Ministerio de Obras Transporte (actualmente, Ministerio
de Transporte) y el Fondo Vial Nacional, (hoy, Instituto Nacional de Vías
-INVIAS-).
La situación
fáctica que fundamenta la invocación del amparo constitucional, es la que a
continuación se expone:
2. Hechos
Para mayor claridad, los hechos que sustentan
la presente solicitud de amparo constitucional se han dividido en dos secciones:
por una parte, los que sustentaron la presentación de la acción de reparación
directa y, por otra, aquellos que controvierten las providencias que habrían
vulnerado los derechos fundamentales.
2.1. Hechos
que precedieron la presentación de la acción de reparación directa
Los apoderados
de los accionantes los describen así:
2.1.1. El 14 de marzo de 1992, el bus de placas WL-0715[1], que viajaba de Medellín a Armenia, en el Sector “Parador Verde” de
la vía La Pintada-Supía, colisionó con unas piedras no señalizadas y se
precipitó al río Cauca, causando la muerte a varias personas y lesiones a otras
más.
2.2.2. Las condiciones del siniestro y del lugar en que este se registró eran
las siguientes: i) la vía se encontraba mojada y había sido pavimentada
recientemente; ii) ausencia de señales de tránsito; iii) alta
accidentalidad, debido a la caída de piedras, razón por la cual el sector se
conocía como “Las Piedras” o “El Chorriadero” y iv) el accidente ocurrió
a las 2:00 a.m., luego de que el bus saliera de una curva e ingresara a una recta.
2.2. Hechos
que definen cuáles providencias vulneraron los derechos fundamentales
2.2.1. Los actores, por intermedio de apoderado judicial, promovieron
acción de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Obras
Públicas y Transporte (actualmente, Ministerio de Transporte) y el Fondo Vial
Nacional, (hoy, Instituto Nacional de Vías -INVIAS-), con el fin de obtener la
indemnización de los perjuicios ocasionados con el accidente de tránsito
acaecido el 14 de marzo de 1992, en el cual resultaron lesionados sus
familiares e incluso, algunos perdieron la vida.
2.2.2. El conocimiento de la demanda le correspondió a la Sala Décima de
Descongestión para los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó,
autoridad judicial que, mediante sentencia de 27 de abril de 2000, negó las
pretensiones invocadas, al considerar que el siniestro fue causado por fallas
humanas imputables al conductor del bus, quien de haber observado una velocidad
prudencial, conforme lo aconsejaban las condiciones que presentaba el lugar de
los hechos al tiempo del accidente, habría podido eludir con eficiencia el
obstáculo sobre la vía. Además, estimó que, dado el perfecto estado que
presentaba la carretera horas antes del suceso, no resultaba dable endilgar
falla del servicio a las entidades públicas accionadas.
2.2.3. Inconforme con la anterior decisión, los apoderados de los demandantes
instauraron recurso de apelación, con fundamento en los siguientes argumentos: i)
los dictámenes en los que se basó el a quo no fueron debidamente
valorados[2]; ii) la circunstancia de que se concluya que horas antes al
siniestro la vía estaba despejada, no desvirtúa que las piedras cayeran con
anterioridad al paso del vehículo; iii) el accidente se debió a la
presencia de piedras que obstaculizaban la vía y que no estaban debidamente
señalizadas; iv) el hecho era previsible para la administración, toda
vez que las piedras caían frecuentemente en la zona y; v) es indudable
que existió falla en el servicio, habida cuenta que constituía deber ineludible
de las entidades públicas demandadas advertir al usuario de la vía la
existencia de una condición peligrosa y su naturaleza.
2.4. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante
providencia emitida el 26 de julio de 2012, resolvió desfavorablemente el
recurso, argumentando que no concurrían los elementos para determinar la
existencia de falla en el servicio, toda vez que se encontraba demostrada la
culpa exclusiva del conductor del vehículo, quien, pese a las condiciones de
visibilidad y conociendo el peligro que se cernía sobre la vía, relativo a la
caída de piedras, no redujo la velocidad al máximo permitido, pues de haberlo
hecho habría logrado superar con eficacia el obstáculo que provocó el
accidente.
3.
Fundamentos de la acción y pretensiones
Los actores
instauraron la presente acción de tutela en procura de cuestionar las sentencias
proferidas por la Sala Décima de Descongestión para los Tribunales Administrativos
de Antioquia, Caldas y Chocó y el Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección B, el 27 de abril de 2000 y el 26 de julio de 2012, respectivamente,
las cuales, a su juicio, constituyen una vía de hecho judicial.
3.1. Vía de
hecho
Consideran los demandantes
que los fallos en cuestión, emitidos por las autoridades judiciales demandadas,
dentro de la acción de reparación directa por ellos promovida contra la Nación
– Ministerio de Obras Públicas y Transporte (actualmente, Ministerio de
Transporte) y el Fondo Vial Nacional, (hoy, Instituto Nacional de Vías -INVIAS-),
constituyen una vía de hecho por defecto fáctico y por desconocimiento del
precedente judicial.
En lo que atañe
al defecto fáctico, sostuvieron que este se configuró por alteración de los
medios probatorios, toda vez que los jueces de instancia valoraron
indebidamente los testimonios y la prueba pericial allegada al proceso, pues,
de haberlo hecho con acierto, inexorablemente hubiesen concluido que la causa
del accidente fue la falta de señalización que advirtiera acerca del
desprendimiento de piedras, fenómeno que ocurría con frecuencia en el lugar en
que acontecieron los hechos.
En aras de
reforzar lo anterior, expresaron que: i) en el formato de accidente No.
445443441 consta “se encontraron piedras en la vía por lo cual se presentó
el accidente”; ii) los diferentes testimonios rendidos, tanto por
los sobrevivientes como por algunos residentes del sector, coincidieron en
afirmar que en dicha zona era frecuente la caída de piedras sobre el
carreteable, circunstancia conocida por la administración vial.
Por
consiguiente, los actores afirmaron que las entidades demandadas conocían el
riesgo que permanentemente se cernía sobre los usuarios viales. Sin embargo, la
administración permaneció pacífica frente a ello, pues omitió señalizar
adecuadamente, imponer medidas restrictivas de velocidad y monitorear o
inspeccionar permanentemente la vía, especialmente en época invernal.
En ese orden de
ideas, consideraron que el Estado creó el riesgo al construir una vía que de
manera permanente constituía amenaza para los usuarios, razón por la cual debe
responder por el daño causado, habida cuenta que la seguridad es un derecho de
los administrados.
Frente al
desconocimiento del precedente judicial, cimentaron su afirmación en que las
autoridades accionadas desatendieron la postura reiterada por el máximo órgano
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en materia de
responsabilidad estatal por el mal estado o inseguridad de las vías públicas,
lo cual implica per se la vulneración de los derechos fundamentales de
los accionantes a la igualdad y al debido proceso.
Al respecto,
recuerdan que la posición del Consejo de Estado en la materia ha sido
reiterativa en sostener que de la actividad que tiene por objeto la
construcción, remodelación, mantenimiento y mejora de las vías públicas surge
el deber de advertir efectivamente a los conductores la peligrosidad que puede
revestir su tránsito, así como identificar, de manera específica, los puntos
que pueden suponer un riesgo potencial, con el fin de evitar la causación de
daños a las personas.
Por contera,
recuerdan que existen diversos precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado,
según los cuales “cuando esa seguridad no es propiciada, antes bien, es
cuestionada o puesta en peligro, por la inercia o negligencia de las
autoridades llamadas a ejercer el control, las consecuencias gravosas para los
particulares, que pueden seguirse de dichas omisiones o cumplimientos
defectuosos de tales competencias, han de ser suministradas por las respectivas
entidades públicas”.
3.2. Pretensiones
Los demandantes
pretenden que por medio de la acción de tutela les sean protegidas sus garantías
fundamentales al debido proceso y a la igualdad, para lo cual solicitan se revoque la providencia, dictada el 26 de
julio de 2012, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B que, a
su vez, confirmó la proferida, el 27 de abril de 2000, por la Sala Décima de
Descongestión para los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó,
y en consecuencia, se ordene emitir una nueva sentencia en la que se dé
aplicación a los precedentes judiciales en los términos expuestos, con el
reconocimiento a todos los accionantes de los perjuicios que les fueron
causados.
4. Oposición
a la demanda de tutela
Mediante Auto de
19 de diciembre de 2012, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, avocó el conocimiento de la acción de tutela
instaurada, y ordenó correr traslado a las autoridades judiciales demandadas.
En la misma providencia,
dispuso vincular al Ministerio de Transporte y al Instituto Nacional de Vías
-INVIAS-, como terceros con interés directo en las resultas del proceso, con el
fin de que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción, y allegaran la
documentación que consideraran pertinente para la resolución del presente caso.
4.1. Consejo
de Estado, Sección Tercera, Subsección B
Dentro de la
oportunidad procesal correspondiente, la consejera ponente de la sentencia
acusada, expresó su oposición frente a la solicitud de los actores.
Manifestó que los
demandantes pretenden una condena a partir de la teoría de la equivalencia de
las condiciones, ya que insisten en la declaración de responsabilidad basada en
la falta de señalización, pese a que el conductor era conocedor del fenómeno de
caída de piedras que se alega que la administración no advirtió.
Argumentó que,
contrario a lo que afirman los actores, el fallo cuestionado no se fundó en
razonamientos subjetivos de los peritos, pues la Sala partió de los cálculos técnicos
por ellos realizados y los comparó con las circunstancias en las cuales se
produjo el accidente, para concluir, orientada por la sana crítica, que los
daños no eran imputables a la administración sino al conductor del bus.
Agregó que no constituía
falla en la medida en que el obstáculo apareció solo a pocas horas del suceso
y, por tanto, no era exigible a la administración que lo señalizara.
Asimismo,
sostuvo que la falta de señales que advirtieran del peligro de caída de piedras
no podía tener relación causal con el siniestro, pues el conductor, dadas las
causas en las que se produjo el evento, pese a la falta de señalización,
conocía, indiscutiblemente, que en la vía se presentaba el desprendimiento de
rocas.
Finalmente,
indicó que la Sala partió de unos cálculos técnicos de los peritos respecto de:
i) la visibilidad que tendría un conductor en las condiciones del
accidente y ii) la distancia de frenado a una velocidad determinada. A
partir de ello concluyó que los daños no eran imputables a la administración,
sino al chofer del bus.
4.2. Tribunal
Administrativo de Antioquia
El Secretario
General de dicha Corporación informó sobre la imposibilidad de notificar el
auto admisorio, ya que en la actualidad la Sala de Descongestión que profirió
el fallo cuestionado no existe.
4.3.
Ministerio de Transporte
El representante
legal del Ministerio de Transporte dio respuesta a los requerimientos expuestos
en la tutela, mediante la presentación de un escrito, en el que sostuvo que no
se evidencia la existencia de una vía de hecho, ya que las pruebas allegadas al
proceso fueron suficientes para proferir la decisión de fondo adoptada.
4.4.
Instituto Nacional de Vías –INVIAS–
El apoderado judicial
del Instituto Nacional de Vías -INVIAS- solicitó denegar la presente tutela,
por cuanto consideró que en el fallo que se pretende controvertir sí se hizo un
análisis de las pruebas obrantes, valorándolas conforme a la sana crítica, por
lo que la autoridad judicial no incurrió en vía de hecho alguna.
5. Pruebas
A continuación
se relacionan las pruebas relevantes que reposan en el expediente:
- Poderes para actuar conferidos por los diferentes accionantes a
profesionales del derecho (folios 17 a 35 del cuaderno 2).
- Copia de la
demanda de reparación directa promovida por los actores contra la Nación – Ministerio de Obras Públicas y Transporte (actualmente,
Ministerio de Transporte) y el Fondo Vial Nacional (hoy, Instituto Nacional de
Vías -INVIAS-) (folios 72 a 100 del cuaderno 2).
- Copia de la providencia emitida, el 26 de julio de 2012, por el
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, consejera ponente Stella
Conto Díaz del Castillo, radicado interno No. 21283 (folios 37 a 58 del
cuaderno 2).
II. DECISIÓN
JUDICIAL QUE SE REVISA
1. Decisión
de primera instancia
Mediante sentencia proferida el 7 de marzo
de 2013, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo pretendido por
los accionantes, al considerar que la autoridad judicial demandada llevó a cabo
un proceso de orden crítico razonable sobre el acervo probatorio, pues su
decisión se basó en el dictamen practicado en el proceso y, adicionalmente,
apreció los cálculos técnicos de los peritos, a partir de lo cual infirió que
el conductor del bus no guardó la prudencia debida.
Por lo que
concierne al presunto desconocimiento del precedente judicial, precisó que el
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, fundamentó su decisión en las
pruebas practicadas, que no ofrecen dudas, por lo que no se advierte
vulneración alguna en ese sentido.
Respecto al
defecto fáctico, el a quo negó su configuración, al considerar que la
autoridad judicial sí tuvo en cuenta el acervo probatorio que obraba en el
expediente, ya que apreció los elementos contenidos en el dictamen realizado en
la inspección judicial, en el que, a partir de los cálculos de los peritos, se
concluyó que el siniestro era atribuible exclusivamente al exceso de velocidad
con el que se desplazaba el bus, por lo que no es posible concluir que dichos
dictámenes estaban cargados de subjetivismo, como, de manera errada, estimaron
los demandantes.
Asimismo,
sostuvo que también fueron tenidas en cuenta las declaraciones rendidas por los
testigos sobrevivientes del accidente, los vecinos del sector, los funcionarios
judiciales y peritos que inspeccionaron la carretera en diferentes momentos.
Por último,
expresó que el material probatorio fue valorado de manera adecuada, al punto de
establecer que, en efecto, se presentó ausencia de un tipo de señal, pero la
misma no tuvo relación causal con lo ocurrido.
2.
Impugnación
En escritos de
19 de junio y 2 de julio de 2013, los apoderados de la parte actora sustentaron
las razones por las cuales impugnaron la decisión de primera instancia, las
cuales se pueden sintetizar así:
Reiteraron el
argumento según el cual en el fallo de 26 de julio de 2012 se configuró un
defecto fáctico por haberse valorado defectuosamente el dictamen y por no haberse
tenido en cuenta otros medios probatorios diferentes al dictamen pericial, como
los testimonios de quienes presenciaron los hechos.
Resaltaron que
se incurrió en un análisis ostensiblemente deficiente e inexacto en relación
con el contenido fáctico y que se invirtió indebidamente la carga de la prueba,
al presumir que el conductor conocía las condiciones de la vía.
De igual forma,
argumentaron que se desconoció el precedente, pues en su sentir, el Consejo de
Estado se apartó, sin carga argumentativa, de la línea jurisprudencial definida
en múltiples sentencias.
3. Decisión
de segunda instancia
Mediante
sentencia proferida el 12 de agosto de 2013, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta, desestimó las razones de la alzada
y confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que no se advirtió
vulneración de los derechos invocados, por cuanto la decisión del Consejo de
Estado, Sección Tercera, Subsección B, se encuentra soportada en el material
probatorio allegado, el cual fue valorado conforme a los argumentos de la sana
crítica.
III.    FUNDAMENTOS
JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
La Corte Constitucional es
competente, a través de esta Sala, para revisar la sentencia proferida por el
juez de segunda instancia, dentro del proceso de la referencia, con fundamento
en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y
en cumplimiento de lo ordenado por el Auto de 30 de enero de 2014, proferido
por la Sala de Selección número uno.
2.
Procedibilidad de la acción de tutela
2.1.
Legitimación activa
El artículo 86
de la Carta establece que toda persona tendrá derecho
a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o
por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
Precepto que es desarrollado por el artículo 10º del
Decreto 2591 de 1991, el cual dispone que:
“La
acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán
auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También
podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
En esta
oportunidad, la acción de tutela fue presentada, mediante apoderado judicial,
por Luis Enrique Úsuga Lopera, Rosa Elvira Higuita
Durango, María Mercedes Úsuga Higuita, Emilse Úsuga Higuita, Arnulfo Úsuga
Higuita, Gloria Amparo Úsuga Higuita, Ever Javier Úsuga Higuita, Claudia Elena
Calle Múnera, Natalia Andrea Zapata Calle, Alberto de Jesús Muñoz, Elena María
Torres, Ovidio de Jesús Muñoz Torres, Beatriz Elena Muñoz Torres, Ángela
Patricia Muñoz Torres, Santiago Alonso Muñoz Torres, Lilia Margarita Zapata de
Gaviria, José Bernardo Gaviria Zapata, María Olamaris Gaviria Zapata, José Bernardo Gaviria Valencia, Clara Inés Espinosa Rodríguez,
Argemiro Torres Espinosa, Clara Elena Torres Espinosa, Francisco Antonio Torres
Espinosa, Pedro María Torres Espinosa, José Libardo Rodríguez, Kelly Johana
Rodríguez Restrepo, Argemiro de Jesús Guisao, Debora Velásquez de Guisao, Fabio
de Jesús Guisao Velásquez, Mary Luz Guisao Velásquez, Rodimiro Guisao
Velásquez, Jhon Fredy Guisao Velásquez, Margarita Betancur de Grisales, Rubiela
Grisales Betancur, Fanny Grisales Betancur, Rosalba Grisales Betancur, Cecilia
Grisales Betancur, Diana Beatriz Grisales Betancur, Joaquín Elías Grisales
Betancur, Luz Dary de Jesús Grisales Betancur, María Luzmila Grisales Betancur,
Libia Grisales Betancur, Consuelo Grisales Betancur y Luis Albeiro Grisales
Betancur, quienes confirieron mandato en el
curso del trámite de la presente demanda, y en vista de que aducen la condición
de víctimas de la violación de los derechos fundamentales en discusión, claramente
se encuentran legitimados para actuar en esta causa.
2.2.
Legitimación pasiva
La Sala Décima de Descongestión
para los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó y el Consejo
de Estado, Sección Tercera, Subsección B, demandados, se
encuentran legitimados como parte pasiva en el presente asunto, con fundamento
en lo dispuesto en los artículo 5º y 42 del Decreto 2591 de 1991, debido a que
se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales cuyo amparo se
solicita.
3. Problema
Jurídico
Corresponde a la
Sala Cuarta de Revisión determinar si se configura el defecto fáctico y el
desconocimiento del precedente judicial, atribuido por los actores, a las sentencias
proferidas el 27 de abril de 2000 y el 26 de julio de 2012, por la Sala Décima
de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y
Chocó y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, respectivamente,
que negaron las pretensiones invocadas dentro de la acción de reparación
directa promovida por los accionantes en contra de la Nación – Ministerio de
Obras Públicas y Transporte (actualmente, Ministerio de Transporte) y el Fondo
Vial Nacional, (hoy, Instituto Nacional de Vías -INVIAS-), por considerarlas
vulneratorias de los derechos a la igualdad y al debido proceso.
Antes de abordar
el caso concreto se realizará un análisis jurisprudencial de temas como: i)
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Reiteración de jurisprudencia; ii) el defecto
fáctico como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia y; iii) el
desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad del mecanismo
constitucional. Reiteración de jurisprudencia.
4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia
Como es sabido,
en abundante jurisprudencia de este tribunal se ha reconocido que, por regla
general, la acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales, i)
por cuanto se trata de decisiones que configuran ámbitos ordinarios de
reconocimiento y realización de los derechos fundamentales, proferidas por
funcionarios profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley; ii)
por el valor de cosa juzgada de las sentencias que resuelven las controversias
planteadas entre ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y; iii)
por la autonomía e independencia de la jurisdicción en la estructura del poder
público propia de un régimen democrático.
No obstante, el
máximo órgano de la jurisdicción constitucional ha advertido desde la sentencia
C-543 de 1992[3],
que el ejercicio del mecanismo tutelar es posible contra providencias
judiciales de manera excepcional y restrictiva, cuando el pronunciamiento del
funcionario judicial configura una vía de hecho, producto de la arbitrariedad y
de la incorrecta interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico.
Asimismo, esta
Corte, en Sentencia T-217 de 2010, indicó que solo procede la acción de tutela
contra providencias judiciales “en aquellos eventos
en que se establezca una actuación del juzgador, manifiestamente contraria al
orden jurídico y violatoria de derechos fundamentales, en especial, de los
derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En
estos casos, el control en sede de amparo constitucional se justifica, toda vez
que los pronunciamientos judiciales que no se ajustan a las reglas
preestablecidas, y que afectan de forma indebida los derechos fundamentales,
constituyen en realidad una desfiguración de la actividad judicial, que termina
por deslegitimar la autoridad confiada al juez para administrar justicia, y que
debe ser declarada constitucionalmente para dar primacía al derecho sustancial
y salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados”. [4]
Por otra parte,
el Tribunal Constitucional determinó, en la Sentencia C-590 de 2005[5]
y en múltiples pronunciamientos posteriores, que para que una providencia
proferida por un juez de la república sea materia de revisión a través del
ejercicio de la acción tuitiva, es necesario que le anteceda el cumplimiento de
unas condiciones generales, las cuales, una vez constatadas, es labor del juez
de tutela establecer si en el caso concreto se configura alguna de las causales
especiales de procedibilidad o defectos materiales.
En lo que atañe
a los requisitos generales, también denominados formales, la jurisprudencia de
esta Corporación ha señalado que son aquellos presupuestos que deben ser
obligatoriamente cumplidos, so pena que el juez constitucional no valore de
fondo el asunto materia de revisión. Dichas condiciones son las siguientes:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no
puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada
importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde
definir a otras jurisdicciones[6].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y
extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable[7].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[8].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar
claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que
se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[9]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia
C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos
fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles
de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos
se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por
ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los
hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere
alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible[10]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela
llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no
previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en
cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión
judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo
ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[11]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos
fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas
las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante
esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas
para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”[12]
(Negrilla fuera del texto original).
Respecto a los
requisitos especiales, también conocidos como materiales, la Corte
Constitucional ha señalado que son los vicios o defectos contenidos en el fallo
judicial y que constituyen el fundamento de la vulneración de las garantías
fundamentales.
“a. Defecto orgánico. El cual se configura cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello. Dicho en otras palabras, tal defecto
se estructura en los eventos en que la decisión cuestionada vía tutela, ha sido
proferida por un operador jurídico jurídicamente incompetente.
b. Defecto procedimental absoluto. Que se origina cuando el juez ha actuado completamente al margen
del procedimiento establecido, es decir, cuando éste se aparta abiertamente y
sin justificación válida, de la normatividad procesal que era aplicable al caso
concreto. Sobre este defecto, ha expresado la Corte, que al ignorar completamente el procedimiento determinado por la ley, el juez
termina dictando una sentencia contraria a derecho, arbitraria, que vulnera
derechos fundamentales. No obstante, también la jurisprudencia ha precisado que
para configurar el defecto, el desconocimiento del procedimiento debe atender a
los siguientes requisitos: (i) debe ser un error trascendente y manifiesto, que
afecte de manera grave el derecho al debido proceso y tenga a su vez una
influencia directa en la decisión de fondo adoptada; y (ii) y que la
deficiencia no resulte atribuible al afectado.
Así, por ejemplo, la Corte ha encontrado que se configura un defecto
procedimental, en los siguientes casos: (i) cuando se deja de notificar una
decisión judicial a raíz de lo cual la parte pierde arbitrariamente la
oportunidad de controvertir dicha decisión. Sin embargo, si la falta de
notificación no tiene efectos procesales importantes, o si se deriva de un
error del afectado, o si la misma no produjo verdaderamente un efecto real, lo
cual puede ocurrir porque el afectado tuvo oportunidad de conocer el acto por
otros medios, no procederá la tutela; (ii) cuando existe una dilación
injustificada, tanto en la adopción de decisiones como en el cumplimiento de
las mismas por parte del juez; cuando la autoridad judicial pretermite la
recepción y el debate de unas pruebas cuya práctica previamente había sido
ordenada; y (iii) cuando resulta evidente que una decisión condenatoria en
materia penal, se produjo como consecuencia de una clara deficiencia en la
defensa técnica, siempre que sea imputable al Estado.
c. Defecto fáctico. Este
surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces,
siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a
deficiencias probatorias del proceso. Según esta Corporación, el fundamento de
la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso,
radica en que, no obstante las amplias
facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis
del material probatorio, éste debe actuar de acuerdo con los principios de la
sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales. En ese contexto, la Corte ha explicado que las deficiencias
probatorias pueden generarse como consecuencia de: (i) una omisión judicial, como puede ser la falta de práctica y decreto
de pruebas conducentes al caso debatido, presentándose una insuficiencia
probatoria; (ii) o por vía de una acción positiva, como puede ser la errada
interpretación de las pruebas allegadas al proceso, o la valoración de pruebas
que son nulas de pleno derecho o que son totalmente inconducentes al caso
concreto, presentándose, en el primer caso, un defecto por interpretación
errónea, y en el segundo, un defecto por ineptitud e ilegalidad de la prueba.
En punto a los fundamentos y al margen de intervención que tiene el
juez de tutela para configurar la ocurrencia de un defecto fáctico, la Corte ha
fijado los siguientes criterios de aplicación:
-
La intervención del juez de tutela, frente al
manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente
reducido. El respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del
juez natural, impiden que en sede de tutela se lleve a cabo un examen
exhaustivo del material probatorio.
-
Las diferencias de valoración que puedan
surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse
como errores fácticos. Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el
juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana
critica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se
ajusta al caso concreto. El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no
sólo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de
la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en
principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las
pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.
-
Para que la acción de tutela pueda proceder
por error fáctico, ‘[e]l error en el juicio
valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y
manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues
el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la
actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un
asunto’[13].
d. Defecto sustantivo o material. Se presenta cuando la decisión judicial adoptada por el juez,
desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen, al
sustentarse aquella en disposiciones claramente inaplicables al caso concreto.
Sobre el particular, esta Corporación ha sostenido, que cuando una decisión
judicial se soporta en una norma jurídica manifiestamente equivocada, que la
excluye del marco de la juridicidad y de la hermenéutica, aquella pasa a ser
una simple manifestación de arbitrariedad, que debe dejarse sin efectos, para
lo cual la acción de tutela pasa a ser el mecanismo idóneo y apropiado. Al
respecto, ha explicado la Corte que tal situación de arbitrariedad se presenta
cuando se aplica: (i) una norma inexistente;
(ii) o que ha sido derogada o declarada inexequible; (iii) o que estando vigente,
resulta inconstitucional frente al caso concreto y el funcionario se haya
abstenido de aplicar la excepción de inconstitucionalidad; (iv) o que estando
vigente y siendo constitucional, la misma es incompatible con la materia objeto
de definición judicial.
e. Error inducido o por consecuencia. Tiene lugar, en los casos en que el juez o tribunal ha sido
víctima de un engaño por parte de terceros, y ese engaño lo conduce a la
adopción de una decisión que afecta derechos fundamentales. En estos eventos,
la providencia judicial se soporta en hechos o situaciones en cuya realización
participan personas obligadas a colaborar con la administración de justicia
-autoridades o particulares-, y cuyo manejo irregular induce en error al
funcionario judicial, con grave perjuicio para los derechos fundamentales de
alguna de las partes o de terceros.
f. En una decisión sin motivación. Se configura frente al incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones,
en el entendido que, precisamente, en tal motivación reposa la legitimidad de
su órbita funcional y, por tanto, de las providencias que les competen
proferir.
g. En desconocimiento del
precedente judicial. Se presenta en aquellos casos en los cuales la
autoridad judicial, a través de sus pronunciamientos, se aparta del precedente
jurisprudencial que le resulta aplicable al caso, sin ofrecer un mínimo
razonable de argumentación jurídica que justifique tal cambio de
jurisprudencia. Ocurre, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece
el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley
limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como
mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado. Se presenta igualmente, cuando el
juez del proceso ignora el alcance de una ley, fijado por la Corte
Constitucional con efectos erga omnes.
h. En violación directa de la Constitución. La misma tiene lugar, entre otros eventos, cuando, amparada en la discrecionalidad
interpretativa, la decisión judicial se desborda en perjuicio de los derechos
fundamentales de los asociados amparados por la Carta.”
Corolario de lo
anterior es que la acción de tutela, como mecanismo de
protección inmediata de los derechos fundamentales, procede excepcionalmente
para controvertir el sentido y alcance de las decisiones judiciales, siempre
que i) se cumplan los requisitos generales de procedibilidad, ii)
la decisión debatida por esta vía haya incurrido en uno o varios defectos o
vicios específicos, y iii) se determine que el vicio o defecto es de tal
trascendencia que implica la amenaza o la afectación de derechos fundamentales[14].
5. El defecto
fáctico como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia de esta
Corporación ha considerado que el mecanismo de amparo constitucional se torna
procedente cuando se está frente a una irrazonable valoración de la prueba
realizada por el juez en su providencia.
En ese sentido, la irregularidad
en el juicio valorativo debe ser ostensible, flagrante y manifiesta, es decir,
de tal magnitud que incida directamente en el sentido de la decisión proferida,
so pena de convertirse el juez de tutela en una instancia de revisión de la
evaluación del material probatorio realizada por el juez natural.
En relación con este asunto, el
Tribunal Constitucional ha señalado que el defecto fáctico se puede presentar
en una dimensión negativa y en una positiva[15].
Respecto a la primera tipología, cabe
mencionar que comprende las fallas protuberantes en la valoración de las
pruebas concluyentes, esto es, que identifican la veracidad de los hechos
analizados por el juez. Dentro de este supuesto pueden ubicarse la negativa o valoración
arbitraria, irracional y caprichosa o cuando se omite apreciar la prueba y, sin
justificación válida, se desatiende la circunstancia que, de manera clara y
objetiva, de ella se deduce.
En ese orden de ideas, las
siguientes hipótesis se pueden catalogar dentro de la tipología de la
irregularidad en comento: i) la omisión en el decreto y práctica de
pruebas, ii) la no valoración del material probatorio y, iii) el
desconocimiento de las reglas de la sana crítica, que comprende la omisión en
considerar elementos probatorios que constan en el proceso, o cuando no se
advierten o simplemente no se tienen en cuenta para fundamentar la decisión.
Por lo que concierne a la segunda
dimensión, cabe resaltar que se configura cuando el juez valora pruebas
determinantes y esenciales de lo resuelto en la providencia cuestionada, que no
ha debido admitir ni evaluar, ya sea porque se recaudaron indebidamente
(artículo 29 constitucional) o porque tiene por establecidas circunstancias,
sin que existan elementos probatorios que motiven lo resuelto, transgrediendo así
el texto superior.
Justamente en
este punto juega un papel de enorme importancia lo dicho por la Corte
Constitucional en la Sentencia T-786 de 2011, acerca de la configuración del
defecto fáctico:
“(…) la simple discrepancia sobre la
interpretación que pueda surgir en el debate jurídico y probatorio en un caso,
no puede constituir por sí misma, una irregularidad o defecto que amerite infirmar
la decisión judicial mediante acción de tutela, debido a que ello conllevaría
admitir la superioridad en el criterio valorativo del juez constitucional,
respecto del juez ordinario, con clara restricción del principio de autonomía
judicial. Cuando se está frente a interpretaciones diversas y razonables, el
juez del conocimiento debe establecer, siguiendo la sana crítica, cuál es la
que mejor se ajusta al caso analizado “El juez, en su labor, no sólo es
autónomo, sino que sus actuaciones se presumen de buena fe.
En consecuencia, el juez de tutela debe partir de la corrección de la decisión
judicial, así como de la valoración de las pruebas
realizadas por el juez natural” [16] .
En consonancia con
lo expuesto, es menester indicar que la restringida procedencia de la acción
tuitiva de derechos fundamentales en materia de interpretación y valoración de
pruebas, se cimenta en la libertad de apreciación racional de los medios
persuasivos allegados al proceso en debida forma, predicable del juez natural.
Por otro lado, y
dada su inescindible relación con el caso de marras, resulta pertinente hacer
especial énfasis en la configuración de un defecto fáctico fundado en la
negativa a practicar o valorar pruebas por un juez dentro del proceso que
dirige.
Al respecto,
valga traer a colación lo señalado por el Tribunal Constitucional en Sentencia
SU-132 de 2002[17]:
“La negativa a la práctica o valoración de un medio probatorio por
un juez dentro del proceso que dirige, puede estar sustentada en la ineficacia
de ese medio para cumplir con la finalidad de demostrar los hechos en que se
soporta una determinada pretensión, toda vez que constituye un derecho para
todas las personas presentar pruebas y controvertir las que se presenten en su
contra. La Corte manifestó que “...la negativa a la práctica de pruebas sólo
puede obedecer a la circunstancia de que ellas no conduzcan a establecer la
verdad sobre los hechos materia del proceso o que estén legalmente prohibidas o
sean ineficaces o versen sobre hechos notoriamente impertinentes o se las
considere manifiestamente superfluas (arts. 178 C.P.C y 250 C.P.P); pero a
juicio de esta Corte, la impertinencia, inutilidad y extralimitación en la
petición de la prueba debe ser objetivamente analizada por el investigador y
ser evidente, pues debe tenerse presente que el rechazo de una prueba que
legalmente sea conducente constituye una violación del derecho de defensa y del
debido proceso”.
De acuerdo con
las anteriores consideraciones, la Sala entrará a decidir el caso concreto.
6. El desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad del
mecanismo constitucional. Reiteración de jurisprudencia
En lo atinente a la causal específica de procedibilidad denominada
“desconocimiento del precedente”, resulta imperioso realizar un recuento de lo
que el Tribunal Constitucional ha entendido por el concepto de “precedente
judicial”, para luego determinar bajo qué circunstancias, las autoridades
públicas se encuentran compelidas a tenerlo en cuenta en el momento de tomar
las decisiones de su competencia.
Por lo que concierne a la definición del instituto jurídico en
mención, esta Corte ha señalado que consiste en el conjunto
de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su
pertinencia para resolver el problema jurídico planteado, deben ser tenidas en
cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa[18].
De igual manera, la jurisprudencia constitucional
ha sido insistente en expresar que no toda la sentencia goza de fuerza
vinculante. Para el efecto, ha advertido que un fallo consta de tres elementos,
a saber: i) decisum o la decisión del caso; ii) ratio decidendi o
las razones directamente vinculadas de forma directa y necesaria con la
decisión y; iii) obiter dicta o los argumentos accesorios empleados para
dar forma a la decisión judicial.
Una vez mencionadas las distintas partes que
componen un fallo judicial, cabe resaltar que, de ellas, tan solo la ratio
decidendi configura precedente.
Por otra parte, esta Corporación ha establecido
que una sentencia anterior goza de relevancia para la solución de un caso,
siempre y cuando cumpla, como mínimo, con uno de los siguientes aspectos: i) la ratio
decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla
judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; ii) se trata
de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional similar y iii)
los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o
plantean un punto de derecho similar al que se debe resolver posteriormente” [19].
De ahí que el
precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema
jurídico planteado y la normativa utilizada para resolver los casos.
En lo que
atañe a la obligatoriedad de acatar el precedente jurisprudencial, cabe resaltar
que esta se cimenta en la necesidad de garantizar a las personas un mínimo de
seguridad jurídica y de igualdad en la resolución de casos similares.
A su vez,
cuando un juez profiere una decisión que desconoce abiertamente el precedente
establecido por una alta corte y lo dispuesto en el ordenamiento jurídico,
puede incurrir en el delito de prevaricato.
No obstante,
el precedente no constituye una obligación ineludible para el operador
judicial, toda vez que, en virtud de la autonomía que le es reconocida por el texto
superior, podría apartarse siempre y cuando cumpla con los siguientes
requisitos:
“ i) presentar
de forma explícita las razones con base en las cuales se apartan del
precedente, y ii) demostrar con suficiencia que la interpretación
brindada aporta un mejor desarrollo a los derechos y principios
constitucionales. Lo anterior se sustenta en que en el sistema jurídico
colombiano el carácter vinculante del precedente está matizado, a diferencia de
como se presenta en otros sistemas en donde el precedente es obligatorio con
base en el stare decisis[20]”.
Por el
contrario, cabe destacar que las autoridades administrativas no gozan del grado
de autonomía con el que cuentan las autoridades judiciales, por tanto, les es estrictamente
obligatorio moldear sus decisiones al precedente judicial, situación que les
impide apartarse de el.
6.2. Vinculación
del precedente judicial horizontal
Ahora bien, la
jurisprudencia de esta Corporación ha distinguido entre dos tipos de
precedentes, a saber: i) el precedente horizontal, el cual consiste en
el acatamiento y respeto por parte del juez sobre sus mismas decisiones o sobre
la corporación de igual jerarquía funcional y, ii) el precedente
vertical, el cual proviene de una corporación o funcionario de superior
jerarquía, especialmente, cuando el que emite el precedente actúa como órgano de
cierre de la respectiva jurisdicción.
Debido a que
en el caso en estudio, uno de los cargos presentados por el actor contra la
providencia reprochada, es que el Consejo de Estado, a la hora de decidir el
recurso de apelación dentro del curso de la acción de reparación directa,
desconoció decisiones anteriores de la misma Corporación, en la presente
ocasión, esta Sala abordará exclusivamente lo atinente al precedente
horizontal.
Dicha figura
impone al juez, bien sea unipersonal o colegiado, seguir sus propias
decisiones, al resolver un caso sometido a su competencia, es decir, le ordena
ser uniforme con los fallos emitidos por el mismo.
Pese a lo
anterior, el funcionario jurisdiccional no se encuentra completamente compelido
a acatar sus decisiones anteriores, por cuanto puede apartarse de ellas siempre
y cuando argumente su distanciamiento de forma razonable.
Al respecto,
juega un papel de enorme relevancia lo dicho por esta Corporación en Sentencia
T-688 de 2003[21]:
“Frente a las condiciones del
cambio de jurisprudencia, la Corte, como se reseñó antes, ha precisado que el
precedente vincula horizontalmente, y que la separación del mismo puede operar
de diversas maneras. Por una parte, mediante la introducción de distinciones que
lleven a la conclusión de que el precedente no es aplicable en el caso
concreto. Por otra parte, la revisión del precedente.
Para efectos de separarse del
precedente por revisión son necesarios dos elementos. De una parte referirse al
precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el
abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de
interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un
precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a
que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad,
pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex
novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas
legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de
manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de
discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí,
producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes
decidendii, que los ciudadanos legítimamente siguen.
A partir de la referencia al
precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que
justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas,
simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta
indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son
válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar
sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras
consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo este proceso
permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación
e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia
será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con
la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado
razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente”.
7. Análisis
del caso concreto
Como quedó
expuesto, los diversos accionantes, mediante apoderado judicial, solicitaron la
protección de sus derechos constitucionales a la igualdad y al debido proceso,
los cuales consideran vulnerados con ocasión de las providencias dictadas por
la Sala Décima de Descongestión para los Tribunales Administrativos de
Antioquia, Caldas y Chocó, y por la Subsección B de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, el 27 de abril de 2000 y el 26 de julio de 2012, respectivamente,
dentro del proceso de reparación directa por ellos promovido.
En efecto, los
demandantes instauraron acción de reparación directa contra la Nación –
Ministerio de Obras y Transporte (actualmente, Ministerio de Transporte) y el
Fondo Vial Nacional (hoy, Instituto Nacional de Vías -INVIAS-), en aras de
reclamar la indemnización por los perjuicios generados con ocasión del
accidente de tránsito ocurrido el 14 de marzo de 1992 que, en su sentir, se
causó debido a que las entidades públicas accionadas omitieron señalizar la
vía, informando acerca del deslizamiento de piedras.
El conocimiento
de la demanda le correspondió a la Sala de Descongestión para los Tribunales
Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó, autoridad judicial que, mediante
providencia emitida el 27 de abril de 2000 decidió negar las pretensiones, al
considerar que el accidente fue causado por fallas humanas imputables al
conductor del bus.
Inconforme con
lo decidido, la parte actora presentó recurso de apelación, argumentando que el
siniestro se debió a la presencia de piedras que obstaculizaban la vía y que no
estaban debidamente señalizadas, hecho que era previsible para la
administración, toda vez que estas caían frecuentemente en la zona.
El recurso fue
resuelto por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado,
autoridad judicial que, mediante sentencia proferida el 26 de julio de 2012,
resolvió confirmar la decisión del a quo, al estimar que no concurrían
los elementos para determinar la existencia de falla en el servicio, por cuanto
se encontraba demostrada la culpa exclusiva del conductor del vehículo, quien,
pese a las condiciones de visibilidad y conociendo el peligro que se cernía
sobre la carretera, relativo a la caída de piedras, no redujo la velocidad al
máximo permitido, circunstancia que le hubiera dado la opción de superar con
eficacia el obstáculo al que se atribuye el accidente.
Debido a ello,
instauraron acción de tutela, encaminada a que se revocara la providencia
emitida, en segunda instancia, dentro del proceso ordinario y, en consecuencia,
se ordenara proferir una nueva sentencia en la que se
diera aplicación a los precedentes judiciales del órgano de cierre de la
jurisdicción contencioso administrativa, con el reconocimiento de los
perjuicios que fueron causados.
Los jueces de
instancia negaron el amparo invocado, al considerar que no se advirtió vulneración alguna de derechos fundamentales, por
cuanto estimaron que la decisión del Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección B, se encuentra soportada en el material probatorio allegado, el
cual fue valorado conforme a los requerimientos de la sana crítica.
Así las cosas, esta Sala de Revisión considera que la
cuestión que merece análisis constitucional en este caso es la relativa a la
supuesta vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial y por defecto
fáctico en que, a juicio de los accionantes, incurrió la sentencia proferida
por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, confirmatoria del
fallo dictado por la Sala Décima de Descongestión para los Tribunales
Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó.
Para ello, se
examinará si la acción sub examine reúne los requisitos generales de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales y, en caso afirmativo,
se determinará si en efecto se presentan en ellas los defectos que arguyen los
accionantes.
La Sala observa
que en la presente oportunidad se cumplen dichos requisitos generales, frente a
la sentencia emitida por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo dentro de la acción de reparación directa materia de estudio,
por las siguientes razones:
En primer lugar,
las cuestiones que los demandantes discuten son de evidente relevancia
constitucional, ya que la controversia versa sobre la protección de sus
derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.
En segundo término,
los actores agotaron todos los medios ordinarios de
defensa judicial a su alcance.
En tercer lugar,
la tutela  fue promovida dentro de un término razonable, pues se presentó el 19
de diciembre de 2012, es decir, aproximadamente cinco meses después de emitida
la última decisión acusada.
En cuarto lugar,
las irregularidades procesales alegadas por los demandantes, de encontrarse
probadas, podrían cambiar el sentido de las decisiones acusadas, pues muy
probablemente hubiesen prosperado las pretensiones planteadas en la acción de
reparación directa.
En quinto lugar,
la parte actora identificó de manera razonable los
derechos presuntamente lesionados y los hechos que generaron su vulneración, y
alegó tal violación en el proceso judicial de manera oportuna, toda vez que, de
conformidad con las pruebas que obran en el expediente, los accionantes alegaron, en el recurso de apelación, la vulneración
de sus garantías fundamentales por parte del tribunal.
Finalmente, el
fallo acusado no es una sentencia de tutela.
Ahora bien, con
miras a determinar si en el presente caso se cumple con las causales
específicas de procedencia de la tutela frente a providencias judiciales, esta
Sala analizará si, efectivamente, las autoridades accionadas incurrieron en una
vía de hecho, bien sea por defecto fáctico o por desconocimiento del precedente
judicial, al proferir las decisiones que se reprochan.
Al respecto, cabe
recordar que, el cargo atinente al defecto fáctico fue sustentado en la
indebida valoración probatoria. A juicio de la parte actora, si las autoridades
judiciales demandadas hubiesen apreciado correctamente los testimonios y la
prueba pericial allegada al proceso, forzosamente, hubiesen concluido que la
causa del siniestro fue la falta de señalización acerca del desprendimiento de
piedras, pues el formato de accidente No. 445443441 y los testimonios rendidos
dan cuenta de que ello efectivamente aconteció y que el mismo se presentaba con
recurrencia en el sector en que tuvo lugar la tragedia. De ahí que los
demandantes concluyeran que la administración vial, pese a que conocía el
riesgo que permanentemente se cernía sobre los usuarios viales, omitió
señalizar la carretera adecuadamente.
Una vez
realizado un minucioso estudio de la providencia emitida por el Consejo de
Estado, esta  Sala de Revisión concluye que la decisión se basó en un análisis
razonable de los medios de prueba que obraban en el expediente.
La Subsección B,
de la Sección Tercera del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso
administrativa analizó la imputación en relación con las entidades públicas
demandadas. Durante la realización de dicho juicio de imputación,  señaló que
el mantenimiento y conservación de la carretera en la que ocurrió el accidente,
por ser una vía nacional, efectivamente le competía al Estado, el cual no se
libera de tal obligación por el hecho de haber contratado con un tercero la
rehabilitación de la misma, pues, el precedente del Consejo de Estado ha
establecido que cuando la administración contrata la
ejecución de una obra pública, es como si la ejecutara directamente.
Después de
establecer la responsabilidad de mantenimiento y reparación por parte del
Estado de la vía en que sucedió el siniestro, la autoridad judicial, haciendo
uso de los medios probatorios allegados al expediente, arribó a una serie de
conclusiones que le permitieron  determinar que la causa del accidente no era
imputable a fallas en la prestación del servicio. Dichas conjeturas fueron las
siguientes:
i) La vía se encontraba en buen estado. Esta conclusión fue
posible gracias a los testimonios rendidos por los agentes de policía que
atendieron el accidente, los pasajeros sobrevivientes, los vecinos del sector y
los funcionarios judiciales y peritos que inspeccionaron la carretera.
ii) El desprendimiento de rocas era imposible de predecir. Se
fundamentó en el dictamen pericial.
iii) El 13 de marzo de 1992, al menos hasta las 8 p.m., la vía La
Pintada – La Felisa no presentaba obstáculo alguno. La afirmación se derivó
de las versiones rendidas por los vecinos del sector y de los policías de
carretera que patrullaron la vía.
Los anteriores
argumentos fueron los que sirvieron de base, al Consejo de Estado, para establecer
que el siniestro ocurrió debido a que el bus colisionó con una piedra que
obstruía la calzada, lo cual desencadenó en que el automotor saliera de la vía
y cayera a las aguas del río Cauca, provocando lesiones, e incluso la muerte, de
algunos pasajeros.
En cuanto al
presunto exceso de velocidad en que incurrió el chofer, cabe destacar que dicha
conjetura se fundamentó en un razonamiento lógico que realizó la autoridad
judicial demandada, a saber:
“Ahora bien, conforme al Código de Nacional de Tránsito vigente para
la fecha de los hechos (Ley 53 de 1989), los conductores estaban en la
obligación de disminuir la velocidad, entre otros casos, “cuando se
reduzcan las condiciones de visibilidad”, hipótesis en la cual “la velocidad
máxima permitida será de treinta (30) kilómetros por hora” (art. 138,
modificado por el num. 117, art. 1° del Decreto 1809 de 1990).
Por tanto, como el bus transitaba a las 2
a.m. en condiciones de lluvia, el conductor estaba en la obligación, dadas las
condiciones que sin lugar a dudas reducían la visibilidad, de disminuir la
velocidad a un máximo 30 km/h.
Lo anterior resulta importante porque (i) según la inspección
judicial -que se realizó con la comparecencia de peritos y el policía de
carreteras que atendió el siniestro-, el sitio del accidente distaba a 155
mts. de la curva anterior y (ii) conforme los cálculos de los
peritos (ii.i) la visibilidad en este caso oscilaba entre 90
(el segundo peritaje) y 100 (la primera experticia) mts. y (ii.ii)
la distancia de frenado entre 43 mts. a 60
km/h. (el primer peritaje) y de 71,99 mts. a 80
km/h. (segunda experticia).
Quiere decir que las conclusiones de los peritos resultan lógicas
cuando atribuyen el accidente exclusivamente al exceso de velocidad con el que
se desplazaba el bus, pues si el obstáculo podía divisarse a una media de 95
mts. y la distancia de frenado a 80
km/h era de 71,99 mts., resulta coherente sostener que el
automóvil, en cualquier caso, no respetó la máxima velocidad de 30
km/h., que era la debida atendiendo las condiciones de reducción de
visibilidad, sin pasar por alto que incluso una velocidad de 60
km/h. permite una distancia de frenado de 43 mts.
Siendo así las cosas, no queda más que imputar el accidente únicamente
al proceder del conductor quien, pese a la falta de señales que le informaran
sobre el peligro, de todas maneras conocía de la frecuente caída de piedras en
la vía pues la transitaba con frecuencia y durante el trayecto se percató de
que la lluvia arrojó obstáculos sobre la carretera, al punto que así lo
informaba al automotor de la misma empresa que lo seguía en la ruta, tal y como
lo relató el sobreviviente que lo acompañó en la cabina. Lo anterior sin que se
olvide que la licencia de conducción, a tiempo de los hechos, estaba vencida y
en el plenario no hay prueba de su renovación”.
Es que la sola condición de la hora y la lluvia le imponían al
conductor reducir su velocidad a un máximo de 30
km/h., la que, si hubiera respetado, le habría bastado para percibir el
obstáculo a una distancia aproximada de 95 mts., frenar con margen inferior a
43 mts. (esta es la distancia de frenado a 60
km/h.) y quedar con suficiente espacio para eludir de manera prudente la
piedra, con mayor seguridad si era, como se señala por los policías “dos
piedras grandes” y según algunos testigos se trataba de una “roca”.
Corolario de lo anterior es que la Subsección
B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, concluyó que, la ausencia de
señal informativa de desprendimiento de rocas carece de relación causal con el
siniestro, toda vez que i) de acuerdo con la declaración rendida por el
dueño el bus y los trabajadores de la empresa de transporte, el conductor del vehículo
estaba familiarizado con la vía; ii) antes de la colisión, el chofer
tuvo conocimiento de la presencia de piedras sobre la carretera, pues éste
mantenía informado a otro empleado adscrito a la misma empresa que lo seguía en
la ruta.
A juicio de esta Sala, lo anterior permite
colegir que, el Consejo de Estado no fundó su decisión en criterios subjetivos,
pues arribó a sus conclusiones atendiendo al material probatorio allegado, es
decir, los dictámenes y testimonios, los cuales, a todas luces, gozan de
idoneidad, ya que provienen de sobrevivientes del accidente, residentes de la
zona, agentes de policía que inspeccionaron el accidente y, en general, de
personas que tuvieron contacto inmediato con lo ocurrido.
Por todo ello es que esta Sala de Revisión
considera que el juez natural contaba con el apoyo probatorio adecuado para
realizar el juicio de imputación de la manera como lo hizo y que su actuar se
encuentra acorde a los principios de la sana crítica.
La argumentación esgrimida en el fallo
evidencia que no se incurrió en deficiencia probatoria, ni en interpretación
errónea de las pruebas allegadas al proceso, sino que, por el contrario, las
pruebas que se valoraron eran idóneas, conducentes y legales.
Si bien para los actores las pruebas
debieron analizarse de manera diferente, dicha discrepancia no puede
catalogarse per se como defecto fáctico, pues frente a las distintas
formas en que se pudo realizar la valoración, es al juez natural a quien le
compete determinar cuál es la que más se ajusta al caso concreto, y ese
entendimiento debe prevalecer, solo que se aprecia como extremadamente
desatinado, situación que en este caso no se advirtió.
Al no configurarse los elementos que la
jurisprudencia constitucional ha señalado como generadores de un defecto
fáctico, esta Sala considera que el cargo endilgado por la parte actora, en lo
que atañe a dicha irregularidad, no prospera, máxime si se tiene en cuenta que
la intervención del juez de tutela, en virtud del principio de autonomía
judicial, debe ser muy reducida respecto al manejo dado por el juez natural y
al ejercicio de valoración probatoria que respeta los requerimientos de la sana
crítica.
Ahora bien, se abordará lo atinente al
desconocimiento del precedente judicial.
Del análisis realizado a la providencia en
comento, se tiene que la decisión del Consejo de Estado, relativa a que la
falta de señalización vial no constituyó el hecho generador del accidente y,
por ende, no era dable imputársele al Estado responsabilidad, a título de
falla, fue producto de un juicio de valoración de las pruebas, fundado en la
sana crítica. Ello toda vez que se probó que aunque existieran señales
informativas sobre el desprendimiento de piedras, el conductor conocía el
fenómeno con anterioridad al suceso, y por su adiestramiento tenía el deber de
actuar conforme al peligro que se cernía sobre la vía, es decir, reducir la
velocidad. Se trató pues de una decisión que básicamente atendió las
particularidades del caso concreto.
Así las cosas, al considerar la autoridad
judicial que frente al evento litigioso no se configuró el nexo de causalidad
alegado por los demandantes y, por tanto, no hay lugar a imputar responsabilidad
a las entidades demandadas, el precedente jurisprudencial que se afirma fue
desatendido, no resultaba aplicable al caso sub examine, pues lo que
estaría en juego en esta oportunidad no sería el desconocimiento de una
específica ratio decidendi que, como quedó visto, es lo que propiamente
constituye precedente, que haya sido sentada antes, por el juez colegiado, y
que ahora se desconoce sin justificación frente a los mismos hechos pues,
tratándose de situaciones sujetas a supuestos fácticos que se comparan surge de
bulto la consideración según la cual la prueba de las circunstancias que la rodean
(antecedentes, concomitantes y subsecuentes) como también la de los factores
concurrentes o implicativos con directa o mediata incidencia, es lo que en
últimas determina la decisión en cada caso y dependiendo de la valoración que
se atribuya a los elementos de convicción recaudados las decisiones que adopten
los jueces bien pueden resultar diversas. Es claro que los precedentes
invocados por los demandantes no corresponden al mismo acontecimiento que
resolvió la sentencia atacada y que la valoración probatoria que en esta última
se efectuó obedeció a un análisis ponderado de los hechos acontecidos que
reviste las características ya reseñadas de las cuales se excluyó el denominado
defecto fáctico alegado.
Antes de anunciar
la decisión que se tomará en el asunto bajo revisión, la Sala considera
necesario recordar que si bien no existe responsabilidad en cabeza del Estado,
los accionantes pueden reclamar la indemnización de los perjuicios ocasionados,
haciendo uso del seguro que amparaba el contrato de transporte terrestre
suscrito con la empresa Sociedad Inversiones Flota Occidental
Ltda. y Cía. S. en C.A. al momento de adquirir el
respectivo tiquete.
Como corolario de lo anteriormente
expuesto, fluye inevitable denegar el amparo deprecado, en consecuencia, se
confirmará el fallo proferido por el ad quem.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR
la sentencia, proferida el doce
(12) de agosto de dos mil trece (2013), por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta que, a su vez, confirmó la dictada el siete (7) de marzo de dos mil trece (2013), proferida  por la Sección
Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
Con
aclaración de voto
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Dicho
vehículo automotor era de propiedad del señor Marco Tulio Rodríguez Vargas, se
encontraba afiliado a la Sociedad Inversiones Flota Occidental Ltda. y Cía. S.
en C.A. y era conducido por el señor Bernardo Grisales Betancur.
[2] De conformidad con el contenido de la
sentencia de segunda instancia proferida dentro de la acción de reparación
directa, los demandantes de los procesos
No. 920709054, 920921044, 930303021 y 930903016, mediante escrito de apelación, consideraron que “los dictámenes en los que se basó el a quo
no fueron debidamente valorados, en la medida que no se confrontaron con las
demás medios de prueba documentales y testimoniales. Particularmente se
enfatiza en que los peritos realizaron apreciaciones subjetivas sobre la
velocidad y reacción del conductor, además de partir de medidas contrarias a
las señaladas en el informe del accidente. Finalmente se concluye que en el
proceso existen suficientes evidencias sobre que el accidente se debió a que
las piedras obstruían la carretera sobre la que se desplazaba con prudencia el
conductor”.
[3] M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[4] M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[5] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[6]
Sentencia T-173 del 4 de mayo de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7]
Sentencia T-504 del 8 de mayo de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[8] Ver
entre otras la Sentencia T-315 del 1 de abril de 2005, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[9]
Sentencia T-008 del 22 de enero de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10]
Sentencia T-658 del 11 de noviembre de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[11]
Sentencias T-088 del 17 de febrero de 1999, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo y SU-1219 del 21 de noviembre de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[12] Ver
Sentencia C-590 de 2005.
[13]
Sentencia T-590 del 27 de agosto de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[14]
Sentencia T-018 del 20 de enero de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[15]
Sentencia T-112 del 20 de febrero de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[16] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[17] M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[18] Al
respecto, ver, entre otras, la Sentencia T-111 de 2014, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[19] Frente,
puede consultarse, entre otras, la Sentencia T-1317 de 2001.
[20] Sentencia
T-656 de 5 de septiembre de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[21] M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.