T-051-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-051/02
DERECHO DE PETICION-Respuesta oportuna y de fondo
Es por tanto un deber de la
administración resolver de fondo y dentro de los términos señalados, el recurso
que el peticionario ha presentado oportunamente. Actuar de manera contraria,
además de vulnerar el derecho fundamental de petición, pone en cuestión el
cumplimiento de los principios de celeridad y eficacia impuestos a la función
pública por el artículo 209 de la Constitución. Por tanto, es completamente
procedente solicitar la protección por la vía de la tutela cuando existe una
irregularidad de este tipo, tal y como sucede en el presente caso.
INTEGRACION DEL CONTRADICTORIO-Deber del juez de tutela
Si fuera el caso, como lo afirma el juez
de instancia, que la acción de tutela se presentó equivocadamente frente al
sujeto pasivo, su deber era indagar de dónde provenía realmente la amenaza al
derecho fundamental. Por tanto no puede entenderse cómo, si el juez tuvo
conocimiento que el directo responsable era la oficina de prestaciones
económicas de nivel central, tal y como lo expresó en su sentencia, no ordenó
directamente a ésta dependencia, controvertir la demanda.
Referencia: expediente T-506528
Actora: Francisca Salas Maestre
Procedencia:
Juzgado 1 Civil del Circuito de Riohacha
Temas:
Derecho de petición.
Derechos de petición en vía gubernativa -
Recursos de reposición y apelación
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de
dos mil dos (2002).
La Sala séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro de la acción de tutela Nº T-506528
promovida por la señora Francisca Salas Maestre contra la Caja Nacional de
Previsión Social, seccional Guajira.
I.
ANTECEDENTES
1. La accionante interpuso acción de tutela el día 30
de julio de 2001 contra el director de la Caja Nacional de Previsión Social,
seccional Guajira, porque considera que éste le ha vulnerado su derecho
fundamental de petición. Afirma la demandante que presentó recurso de
reposición ante la Subdirección General de Prestaciones Económicas, en contra
de la resolución 003480 del 19 de febrero de 2001, por medio de la cual la
entidad accionada le negó su pensión de jubilación, aduciendo  mala conducta
por participar en un paro nacional. Manifiesta que a la fecha de presentación
de la tutela, han transcurrido más de tres meses sin que la Caja Nacional de
Previsión le resuelva de fondo su solicitud.
2. El Juzgado Primero Civil del Circuito de Riohacha, a quien correspondió
resolver la presente acción, admitió la solicitud de tutela y ofició  al
accionado para que se pronunciara sobre el contenido del caso. Por medio de
escrito de fecha 9 de julio de 2001, el director de la Caja Nacional de
Previsión Social de la Guajira, informa al juzgado que su seccional no tiene
como función emitir resoluciones de reconocimiento de prestaciones. Afirma que
dicha labor corresponde a la Oficina de Prestaciones Económicas del Nivel
central, a quienes remitió copia del oficio enviado por el juez de tutela.
Adicionalmente solicita un plazo para seguir gestionando el pronunciamiento.
Sentencia objeto de revisión.
3. A través de sentencia del 14 de agosto de
2001, el juzgado primero civil del circuito de Riohacha negó la tutela impetrada.
Estima el despacho que la acción no fue correctamente dirigida, porque el
director seccional de la Caja Nacional de Previsión Social contra quien fue
interpuesta la demanda, no es quien debe resolver el recurso de reposición.
Afirma que tal función le corresponde a la Subdirección General de Prestaciones
Económicas de la entidad. En consecuencia, considera que no puede exigirle al
demandado la resolución del recurso interpuesto por la accionante, y concluye
que no procede la acción de tutela.
II. CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Esta Corte es competente para revisar el
presente fallo de tutela, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la
Constitución y el Decreto 2591 de 1991.
El asunto bajo revisión.
2. La accionante interpuso recursos de
reposición y apelación contra la resolución emitida por la Caja Nacional de
Previsión Social, que le negó su pensión de jubilación. La mencionada entidad
no emitió pronunciamiento dentro de los términos legales respecto del recurso
impetrado y por tal razón, presentó acción de tutela por considerar que su
derecho fundamental de petición había sido vulnerado. El juez de instancia
estimó que no era procedente conceder el amparo, porque la accionante dirigió
la acción de tutela contra una dependencia de la entidad, que no tiene como
función resolver ese tipo de situaciones.
Corresponde
entonces a esta Corporación determinar si existió una transgresión al derecho
de petición de la demandante, y si la forma como procedió el juez de instancia
se ajusta a la jurisprudencia sobre la materia.
Recursos de la vía gubernativa y derecho
de petición.
3. De forma clara y reiterada, esta
Corporación ha sostenido que el derecho fundamental de petición tiene un
componente conceptual que abarca no sólo la posibilidad de presentar
solicitudes respetuosas ante las autoridades o los particulares, sino también
el derecho a obtener una respuesta rápida y de fondo sobre lo pedido. Por esta
razón, la Corte ha entendido que los recursos de la vía gubernativa hacen parte
del derecho fundamental de petición, pues en éstos el administrado "eleva ante la autoridad pública una petición
respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o
la revocación de un determinado acto”[1].
4. Cuando la autoridad publica a quien le ha
sido presentado el recurso no cumple con los términos para resolver, vulnera el
derecho fundamental de petición. En reciente jurisprudencia,[2] esta Corporación
afirmó:
"si el derecho de petición se expresa en el
derecho a obtener una respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente con lo
pedido, los recursos ante la administración deben incluirse en el núcleo
esencial del artículo 23 de la Carta.
En este orden
de ideas, una conclusión se impone: si la administración no tramita o no
resuelve los recursos, dentro de los términos legalmente señalados, vulnera el
derecho de petición del administrado y, por lo tanto, legitima al solicitante
para presentar la acción de tutela." (subraya la Sala)
De igual forma, la Corte ha afirmado que
no es justificación suficiente para denegar el amparo, aducir la existencia del
silencio administrativo negativo, esencialmente porque con ésta figura no se
satisface el derecho del solicitante de obtener una respuesta pronta y de fondo
sobre lo solicitado. Por tales razones esta Corporación también ha afirmado:
"Ahora
bien, la acción contencioso administrativa no es el medio judicial idóneo para
obtener la resolución de los recursos de reposición y apelación, como quiera
que, tal y como lo ha dicho esta Corporación en múltiples sentencias[3], “el silencio administrativo no protege el
derecho de petición, pues tiene un objeto distinto y, por otra parte, es
precisamente prueba clara e incontrovertible de que el mismo ha sido violado”[4].
Además, el administrado “conserva su derecho a que sea la propia
administración, y no los jueces, quien resuelva sus inquietudes, pues al fin y
al cabo ella es la obligada a dar respuesta. Prueba de ello está en que si la
persona no recurre ante la jurisdicción, la administración sigue obligada a
resolver”[5].(subraya la sala)"
Es por tanto un deber de la administración
resolver de fondo y dentro de los términos señalados, el recurso que el
peticionario ha presentado oportunamente[6].
Actuar de manera contraria, además de vulnerar el derecho fundamental de
petición, pone en cuestión el cumplimiento de los principios de celeridad y
eficacia impuestos a la función pública por el artículo 209 de la Constitución.
Por tanto, es completamente procedente solicitar la protección por la vía de la
tutela cuando existe una irregularidad de este tipo, tal y como sucede en el
presente caso.
Competencia del funcionario para resolver
el recurso.
5. Resulta lógico que para poder decidir una
solicitud o un recurso por parte de una autoridad administrativa, estos deben
ser interpuestos ante quien tiene competencia para resolverlos de fondo. En el
caso presente, puede observarse que el recurso de reposición fue correctamente
dirigido a la subdirección general de prestaciones económicas de Cajanal,
dependencia encargada de dar respuesta a lo pedido. Sin embargo, en el momento
de elevar la acción de tutela, el apoderado de la accionante aparentemente se
equivocó en la integración del contradictorio, ya que demandó al director
seccional de la Caja Nacional de Previsión Social de la Guajira y no a la
oficina de prestaciones sociales de la misma entidad.
6. Es fácil deducir que aún si existiera un
error en el punto arriba mencionado, éste debe ser corregido por el juez de
instancia, si puede determinar quién ha vulnerado el derecho invocado. Cuando
el juez constata que no han sido vinculados todos los sujetos procesales, está
en la obligación de integrar él mismo el contradictorio, en virtud de los
principios de oficiosidad e informalidad de la acción de tutela. Al respecto,
la Corte afirmó:
"La acción de tutela se inspira en
los principios de publicidad, celeridad, economía, eficacia y prevalencia del
derecho sustancial, dentro de un marco de relativa informalidad. La
jurisprudencia ha señalado que la informalidad no es absoluta, pues aún cuando
el trámite es preferente y sumario, no por ello se excluye la necesidad de
satisfacer ciertos presupuestos básicos para evitar una decisión inhibitoria,
como la capacidad de las partes, la competencia, y la integración de la causa
pasiva, entre otros[7].
El principio de informalidad en sede de
tutela cobra relevancia en cuanto a la integración de la causa pasiva y del
legítimo contradictorio, pues en ciertos casos la demanda está formulada contra
quien no ha incurrido en la acción u omisión que se le imputa o, en otros, no
se vincula a la totalidad de los sujetos procesales. Ello ocurre, generalmente,
porque el particular no conoce la complicada y variable estructura del Estado[8], ni de
ciertas organizaciones privadas encargadas de la prestación de un servicio público;
en tales circunstancias, tampoco puede exigírsele que sea un experto en la
materia. Sin embargo, el juez, que cuenta con la preparación académica y las
herramientas jurídicas para suplir tal deficiencia, está en la obligación de
conformar el legítimo contradictorio, no solo en virtud del principio de
informalidad, sino también atendiendo el principio de oficiosidad que orienta
los procedimientos de tutela[9].
En este orden de ideas, la Sala
recuerda que la integración del contradictorio corresponde al juez cuando
constata que no se encuentran vinculados los sujetos procesales, sin que sea
admisible la solución prevista en el ordenamiento civil, donde la falta de
legitimidad por pasiva conduce a una decisión inhibitoria[10],
más aún cuando expresamente lo prohibe el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991."
(Subraya la sala)
En este sentido, si fuera el caso, como lo
afirma el juez de instancia, que la acción de tutela se presentó
equivocadamente frente al sujeto pasivo, su deber era indagar de dónde provenía
realmente la amenaza al derecho fundamental. Por tanto no puede entenderse
cómo, si el juez tuvo conocimiento que el directo responsable era la oficina de
prestaciones económicas de nivel central, tal y como lo expresó en su
sentencia, no ordenó directamente a ésta dependencia, controvertir la demanda.
7. El juez primero civil del circuito de Riohacha debió tener
presentes las anteriores consideraciones para emitir su fallo. Al no hacerlo,
incurrió en una conducta censurable y reprochable, pues no desplegó todos sus
poderes para esclarecer los hechos que  originaron la acción. Si la instancia
hubiera actuado con diligencia y cuidado en la protección del derecho
fundamental vulnerado, bien habría podido solicitar directamente al funcionario
que tiene la facultad de resolver el recurso, que propusiera las razones por
las cuales no ha cumplido los términos, y en caso de no obtener una respuesta
oportuna y de fondo por parte de la entidad, proceder a tutelar el derecho
vulnerado. Por tanto, esta Corte estima que las motivaciones utilizadas por la
sentencia de instancia para denegar la acción de tutela, desconocen la
jurisprudencia sobre la materia[11]
y no permiten la protección eficaz del derecho fundamental de la accionante.
8. Tal situación, en el evento de tratarse de
una persona jurídica distinta, daría lugar a una nulidad de todo el proceso.
Sin embargo, en este caso en concreto, debe entenderse que la vulneración del
derecho fundamental de petición no se predica de una de las dependencias de la
entidad sino de ésta como un todo, es decir, de la Caja Nacional de Previsión
Social en su conjunto. Los derechos fundamentales de las personas no pueden
depender de la forma como operan internamente las entidades y por tal razón,
éstas como cuerpo, tienen el deber de contestar oportunamente las acciones ante
ellas impetrada.
9. Como es el caso que la entidad accionada fue notificada de la
decisión por intermedio del director de la seccional de la Guajira, quien
afirma haber enviado copia del oficio a la oficina de prestaciones económicas
del nivel central, y como en el expediente no consta que haya cesado la
violación del derecho fundamental del accionante, esta corporación habrá de
revocar la sentencia emitida por el juzgado primero civil del circuito,
solicitando a la Caja Nacional de Previsión Social que, si no lo ha hecho, resuelva
el recurso en un término de 48 horas.
III. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR por las razones
expuestas en esta providencia, la sentencia del día catorce (14) de
agosto de dos mil uno (2001), proferida por el juzgado primero civil del
circuito de Riohacha, que negó la tutela incoada por la señora Francisca
Salas Maestre.
Segundo. CONCEDER la tutela del derecho
fundamental de petición, y en consecuencia, ordenar a la Caja Nacional de
Previsión Social que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de la presente providencia, resuelva sobre el recurso de reposición
interpuesto por la accionante.
Tercero. Por Secretaría líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-304 de 1994 M.P. Jorge Arango Mejía.
[2] T-1175 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[3] Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras,
las sentencias T-119 de 1993, T-663 de 1997, T-601 de 1998, T-637 de 1998,
T-724 de 1998, T-529 de 1998 y T-281 de 1998.
[4] Sentencia T-294 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo
[5] Sentencia T-304 de 1994 M.P. Jorge Arango Mejía.
[6] Adicionalmente, pueden consultarse las sentencias
T-365 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz, T-469 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa,
T-344 de 1999 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[7] Cf. por ejemplo, Autos del 26 (Expediente T-405975) y
del 31 de Mayo de 2001 (Expediente T-383491) MP. Eduardo Montealegre Lynett.
[8] Cf. Corte Constitucional, Auto 055 de 1997 MP. José
Gregorio Hernández Galindo.
[9] T-1075 de 2000 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[10] Auto de julio 21 de 1994 MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[11] Cf.  T- 1085 de
2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett