C-073-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-073/06
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Competencia para vigilar y administrar el
sistema específico de carrera administrativa
CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general y excepción/CARRERA
ADMINISTRATIVA-Atribución legislativa para establecer excepciones
REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA DE ORIGEN LEGAL
Y REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA DE ORIGEN CONSTITUCIONAL-Diferencias
La más importante de las diferencias que se encuentran
entre las carreras especiales creadas por el legislador y aquellas otras
previstas directamente por el Constituyente, se encuentra en que estas últimas
no están sometidas a la vigilancia y administración de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, organismo autónomo creado en la Constitución Política para
garantizar la eficacia y profundización en la implementación de la carrera
administrativa.
CARRERA ADMINISTRATIVA EN CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Régimen
especial/CARRERA ADMINISTRATIVA EN CONTRALORIAS TERRITORIALES-Aplicación
transitoria del régimen general de carrera/CARRERA ADMINISTRATIVA EN
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-No administración ni vigilancia por
Comisión Nacional del Servicio Civil
Esta Corporación al fijar el alcance de los
artículos 268-10 y 272 de la Carta Política, concluyó que el régimen de carrera
en las contralorías es de carácter especial por disposición del Constituyente y
que, en consecuencia, frente a la misma no le asiste ninguna función de
administración ni de vigilancia a la Comisión Nacional del Servicio Civil. No
obstante, como en la actualidad no se ha proferido por el legislador el régimen
especial de carrera administrativa aplicable a las contralorías territoriales,
la Ley 909 de 2004, en el artículo parcialmente acusado, permite la aplicación
transitoria del régimen general de carrera, mientras se expiden por el
legislador las normas que le serán aplicables a los servidores de dichas
entidades públicas.  A juicio de esta Corporación, la citada disposición en
lugar de desconocer la Constitución Política como lo sostienen los demandantes,
manifiesta el ejercicio de una competencia propia del Congreso de la República,
a través de la cual se pretende suplir el vacío normativo existente en el
establecimiento de la carrera administrativa especial para las contralorías
territoriales, garantizando que en su interior se apliquen los principios
constitucionales de igualdad de oportunidades, imparcialidad, eficiencia y
eficacia en el ejercicio de la función pública, que se satisfacen mediante la
implementación del sistema de carrera.
CARRERA ADMINISTRATIVA EN CONTRALORIAS
TERRITORIALES-Efectos de
la no regulación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA
ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional
Si el
Congreso de la República se abstiene indefinidamente de expedir el estatuto
especial que prevé la Carta para regular el sistema de carrera de las
contralorías territoriales, tornando ilimitada la aplicación de las normas
generales que reúnen el régimen de carrera; es claro que, para la Corte, dicho
comportamiento resultaría lesivo de la Constitución Política, pero carecía de
la entidad suficiente para afectar la constitucionalidad de la disposición
demandada, en esencia, por las siguientes razones: En primer lugar, porque en
la citada hipótesis este Tribunal se enfrentaría a una omisión legislativa
absoluta sobre la cual carece de competencia para adelantar el control de
constitucionalidad, y en segundo término, porque de acceder a la
inexequibilidad requerida se dejaría sin régimen jurídico la administración del
personal de carrera de dichas entidades públicas, quienes deben tenerlo, según
mandato expreso del artículo 125 de la Carta Fundamental.
PRINCIPIOS DE INDEPENDENCIA E IMPARCIALIDAD
DE LA FUNCION PUBLICA-Alcance
COMISIONES DE PERSONAL-Integración
JEFE DE CONTROL INTERNO-Atribución de dirimir empates que se presenten
en  comisiones de personal no afecta imparcialidad
La atribución de la función de dirimir empates en nada
afecta la imparcialidad del jefe de las oficinas de control interno, pues el
ámbito de sus competencias se limita a la obligación de remitir las
evaluaciones de gestión para que sean ponderadas y calificadas por los
“empleados responsables de evaluar el desempeño de los empleados de carrera”
designados a partir del sistema tipo de calificación que diseñe la Comisión
Nacional del Servicio Civil (Decreto 1227 de 2005. art. 56). Bajo esta
perspectiva, los citados jefes de control interno ni califican, ni ponderan, ni
tampoco resuelven reclamaciones, ni recursos sobre las evaluaciones de gestión,
manteniendo plena libertad e independencia para desempatar -cuando ello resulte
necesario- las votaciones correspondientes a las decisiones que deben adoptar
las comisiones de personal. Sin embargo, a juicio de esta Corporación, puede
presentarse una incompatibilidad en el evento en que el citado jefe de las
oficinas de control interno sí participe en la evaluación del desempeño por
haber sido designado previamente como empleado responsable para ejercer dicha
atribución. En este caso, es innegable que el mencionado funcionario, en guarda
del principio constitucional de imparcialidad, no podría dirimir el empate que
se presente en las reclamaciones contra dichas evaluaciones.
Referencia: expediente D-5852.
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 3, 4 y 16 de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan
el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan
otras disposiciones”.
Demandantes: José Darío
Muñoz Carvajal, Carlos Arturo Romero Ospina y Edgar Acero Jiménez.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.
Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil seis
(2006).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
Los ciudadanos José Darío Muñoz Carvajal, Carlos
Arturo Romero Ospina y Edgar Acero Jiménez, en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, demandaron la inexequibilidad de los artículos 2, 4 y 16
de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo
público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras
disposiciones”.
El Magistrado Sustanciador mediante Auto del quince
(15) de julio de 2005, admitió la demanda, y simultáneamente, corrió traslado
al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. En la misma providencia, se ordenó comunicar la iniciación del
proceso al Ministro del Interior y de Justicia, al Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública, al Presidente de la Comisión Nacional del
Servicio Civil y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades Rosario y Nacional, para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede
la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe y subrayaba el texto de
los artículos parcialmente acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 45.680 del jueves 23 de septiembre 2004, resaltando los apartes demandados:
“LEY 909 DE 2004
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por la cual se expiden normas que regulan
el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan
otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 3. Campo de aplicación de la
presente ley. (...)
Parágrafo 2. Mientras se expida (sic) las normas de carrera
administrativa para el personal de las Contralorías Territoriales
y para los empelados de carrera del Congreso de la República serán aplicables
las disposiciones contenidas en la presente ley.
Artículo 4. Sistemas específicos de carrera
administrativa. (...)
3. La vigilancia de estos sistemas específicos
corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
(...)
Artículo 16. Las comisiones de personal.
1. En todos los organismos y entidades reguladas por
esta ley deberá existir una comisión de personal, conformada por dos (2)
representantes de la entidad u organismos designados por el nominador o por
quien haga sus veces y dos (2) representantes de los empleados quienes deben
ser de carrera administrativa y elegidos por votación directa de los empleados.
En igual forma, se integrarán comisiones de personal en cada una de las
dependencias regionales o seccionales de las entidades.
Las decisiones de la comisión se tomarán
por mayoría absoluta. En caso de empate se repetirá nuevamente la votación y
en caso de persistir este se determinará por el Jefe de Control Interno de la
respectiva entidad. (...)”.
III.    LA DEMANDA
3.1.   Normas constitucionales que se consideran
infringidas
Los demandantes consideran que las disposiciones
parcialmente acusadas vulneran los artículos 1, 2, 4, 6, 113, 125, 130, 268 y
272 de la Constitución Política.
3.2.   Fundamentos de la demanda
De acuerdo con
los demandantes, el parágrafo 2° del artículo 3° de la Ley 909 de 2004, al
señalar que el régimen general de carrera resulta aplicable a los servidores
públicos de las contralorías territoriales, está desconociendo el
derecho que les asiste a los citados funcionarios de regirse de acuerdo a un
sistema especial de carrera, según lo reconocen categóricamente los artículos
268-10 y 272 de la Constitución Política, y lo señaló esta Corporación en la
sentencia C-372 de 1999[1].
De igual
manera, en opinión de los accionantes, al someter el régimen especial de
carrera de las contralorías territoriales al sistema general previsto para
todos los funcionarios del Estado, se estaría admitiendo indirectamente que
sobre una carrera de naturaleza especial, a pesar de la expresa prohibición
constitucional establecida en el artículo 130 del Texto Superior, la Comisión
Nacional del Servicio Civil tendría su administración y vigilancia[2].
Por otra parte, señalan que el numeral 3° del artículo
4° de la Ley 909 de 2004 desconoce de igual manera el citado artículo 130 de la
Constitución Política, pues las únicas carreras que se pueden excluir de la “administración”
de la citada Comisión Nacional del Servicio Civil, son las especiales de origen
constitucional, y no como lo señala el precepto legal demandado, los sistemas
específicos que se desarrollen e implementen por el legislador.
Finalmente, se arguyen por los accionantes como
argumentos para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo
16 parcialmente acusado, los siguientes:
“[En virtud de] la Ley 87 de 1993 ‘por la cual se establecen normas
para el ejercicio del control interno’ (...) en el artículo 3° literal d) (..)
[se señala que] la unidad de control interno o quien haga sus veces es la
[autoridad] encargada de evaluar de forma independiente el Sistema de Control
Interno de la entidad y proponer al representante legal del respectivo
organismo las recomendaciones para mejorar.
Imponerle al control interno la atribución de dirimir desempates en
las decisiones que deban adoptar las comisiones de personal, es una función
ajena a la naturaleza e independencia del ejercicio de control, atribución que
se ve afectada especialmente cuando se trate de resolver las reclamaciones
que se presenten en materia de evaluación de desempeño, por cuanto el artículo
39 en el inciso 2° establece que el jefe de control interno o quien haga sus
veces en las entidades u organismos a las cuales se les aplica la presente ley,
tendrá la obligación de remitir las evaluaciones de gestión de cada una de las
dependencias, con el fin de que sean tomadas como criterio para la evaluación
de los empleados, aspecto sobre el cual hará seguimiento para verificar su
estricto cumplimiento. Es decir que Control Interno es juez y parte en las
reclamaciones por evaluación del desempeño.
Conferirle esta función administrativa al control interno de desatar
empates vulnera la independencia y objetividad que le permitan presentar
juicios imparciales y puede comprometer la calidad y eficiencia de la labor
encomendada en cada una de las entidades y dependencias de la administración”.
(Subrayado no original)
IV.    INTERVENCIONES
4.1.    Intervención del Departamento Administrativo
de la Función Pública
El ciudadano
Fernando Grillo Rubiano, en representación del Departamento Administrativo de
la Función Pública, dentro del término legal previsto presentó escrito de
intervención por medio del cual solicita a la Corte declarar exequibles las
normas demandadas.
Para el interviniente, el parágrafo 2° del artículo 3°
de la Ley 909 de 2004, no vulnera la carrera especial a la que están sometidos
los empleados de las contralorías territoriales, pues el señalamiento de su
aplicación temporal y de manera supletoria, “lejos de desconocer el Estado
Social de Derecho busca la efectividad de los fines del Estado, respetando de esta
forma los postulados constitucionales, especialmente el referente que al empleo
público se ingresa previa comprobación del mérito”.
Indica que el legislador con el fin de garantizar los
principios que rigen la función pública, está facultado para someter de manera
transitoria a las contralorías territoriales al régimen general de carrera,
como lo manifestó esta Corporación en sentencia C-391 de 1993[3].
En cuanto al
numeral 3° del artículo 4° de la Ley 909 de 2004, el interviniente señala que
el legislador goza de plena autonomía para determinar frente a los sistemas
específicos de carrera administrativa creados por la ley, en qué casos es
procedente la vigilancia y en cuáles de ellos la administración de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, pues frente a las carreras especiales, sean éstas
de creación legal o constitucional, como ocurre con las de los sistemas
específicos de carrera, la citada autoridad no tiene competencia alguna para
controlar su desarrollo y desenvolvimiento. Pone de presente que a dicha
conclusión se llega a partir de lo señalado por la Corte en las sentencias
C-746 de 1999[4]
y C-563 de 2000[5].
Finalmente, el interviniente considera que no se
vulneran los principios de independencia e imparcialidad en el ejercicio de la
función pública, cuando el artículo 16 acusado le asigna al jefe de control
interno de la respectiva entidad la atribución de dirimir el empate que se
presente en las decisiones que deba tomar la comisión de personal por mayoría
absoluta, básicamente por las siguientes razones:
“No se encuentra dentro de la Ley 909 de
2004, así como tampoco en el Decreto 1127 de 2005, que a la oficina de control
interno se le haya asignado la función de resolver reclamaciones por evaluación
de desempeño laboral, pues como puede observarse su función se limita a remitir
las evaluación de gestión de cada una de las dependencias, para que las mismas sean
tomadas como criterio para la evaluación de los empleados. (...) Ahora bien,
específicamente, en cuanto a la competencia del jefe de control interno de la
respectiva entidad, [la misma] no atenta contra la independencia y objetividad
de la función de control interno, más aún si tenemos en cuenta que el jefe de
control interno o quien haga sus veces no podrá ser miembro de la comisión
personal, (...) como tampoco es competente para resolver las reclamaciones
relacionadas con la evaluación del desempeño”
4.2.    Intervención de la Comisión Nacional del
Servicio Civil
El ciudadano Eduardo González Montoya, en
representación de la Comisión Nacional del Servicio Civil, presentó escrito de
intervención por medio del cual solicita a la Corte declarar exequibles las
normas demandadas.
Señala el interviniente, que en la disposición
demandada no se está desconociendo el carácter especial del régimen de carrera
administrativa en las contralorías territoriales sino que, para efectos de que
no queden dichas contralorías sin regulación aplicable en materia de carrera
mientras se expide su régimen especial, se hace aplicable de manera transitoria
el régimen general contenido en la Ley 909 de 2004.
Advierte que el texto legal demandado, en cuanto a la
aplicación transitoria de la ley general de carrera administrativa a las
contralorías territoriales, ya fue objeto de pronunciamiento de la Corte
Constitucional en cuanto a que no contraría el artículo 130 Superior, pues
simplemente se está consagrando el principio del mérito para la provisión de
los cargos de estos organismos, acorde con el artículo 125 de la Carta
Política.
Por lo anteriormente expuesto, considera el
interviniente que el texto demandado debe declararse ajustado a la
Constitución, aplicando el principio de eficacia normativa, para efectos de no
dejar sin regulación la provisión de los cargos de carrera en las contralorías
territoriales, mientras se expide su régimen especial y dentro del mismo, el
órgano que administrará y vigilará dicha carrera especial.
4.3.    Intervención de la Universidad del Rosario
El Ciudadano Alejandro Venegas Franco en calidad de
Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
intervino con el fin de coadyuvar la inconstitucionalidad de las normas
demandadas.
En cuanto al parágrafo 2° del artículo 3° de la Ley
909 de 2004, el interviniente considera que se está en presencia de una
inconstitucionalidad por omisión, ya que el legislador se encuentra en mora de
desarrollar las carreras administrativas especiales de las contralorías
territoriales. Con esta omisión, se vulnera el principio de igualdad, “pues
se quieren regular los concursos para ingresar a las contralorías municipales
mediante normas transitorias que violan la autonomía de las entidades
territoriales y que también invaden las competencias de la Contraloría General
y Municipal respectivamente”.
Frente al
numeral 3° del artículo 4° de la Ley 909 de 2004, se afirma que desconoce lo
previsto en el artículo 130 de la Constitución Política, ya que en relación con
una carrera especial como la de las contralorías territoriales, no puede
conferirse la administración y vigilancia en su desenvolvimiento a la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
Finalmente, en lo que tiene que ver con los cargos
impetrados contra el artículo 16, el interviniente manifiesta que se acoge en
su integridad a las razones esgrimidas por el impugnante, a lo que añade que
con la función atribuida se vulneran los principios constitucionales de
eficiencia y eficacia de la administración pública, “pues se están
encargando unas competencias que no corresponden a las oficinas de control
interno”.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En el concepto de rigor, el Representante del
Ministerio Público solicita a la Corte que declare exequible los artículos
demandados.
Para la Vista Fiscal, la aplicación de manera
transitoria de las normas del régimen de carrera no desconoce el principio de
especialidad aplicable a la carrera de las contralorías territoriales. En su
opinión, con dicha aplicación temporal, el legislador pretendió garantizar que
el ingreso, permanencia y retiro de los funcionarios de carrera de los citados
entes de control gocen de un marco legal y reglamentario que hagan efectivo los
principios de moralidad, igualdad de oportunidades y transparencia que
fundamentan el sistema de carrera previsto en el artículo 125 del Texto
Superior.
Para el Jefe del Ministerio Público, resulta lógico
que mientras se dictan las normas especiales que rigen la carrera especial de
las contralorías territoriales, exista un régimen supletorio, pues lo
contrario, equivaldría a permitir toda clase de arbitrariedades en la
vinculación y retiro del personal al servicio de tales entes de control, lo que
desvirtuaría en sí mismo los fundamentos del sistema de carrera.
En el presente caso, indica que no se evidencia la
posibilidad de que la norma acusada implique una intromisión de la Comisión del
Servicio Civil en la administración y vigilancia de las carreras especiales, en
primer lugar porque respecto de la carrera especial de las contralorías
territoriales, aún no existe la normativa de carácter especial y, en segundo
término, porque la aplicación transitoria de las normas generales de carrera a
los contralorías territoriales no implica la aludida vigilancia y control,
máxime cuando existe un mandato constitucional específico en sentido contrario
(artículo 130 Superior). Advierte que a tal conclusión se llega por una
interpretación subjetiva y equívoca de los demandantes que no atempera con
ninguno de los métodos de interpretación de las normas jurídicas, pues del
texto de la norma acusada no se infiere tal efecto.
Respecto de los sistemas específicos de carrera
previstos en el artículo 4° de la Ley 909 de 2004, la Vista Fiscal considera
que una cosa es que los mismos no comporten la naturaleza de sistemas
especiales de carrera al tenor de lo previsto en el artículo 130 Superior y,
otra bien distinta es que necesariamente deban estar “administrados” y
“vigilados” por la Comisión Nacional del Servicio Civil, pues bien puede el
legislador en razón a su naturaleza especial dotar a cada entidad sometida a un
régimen especial -desde el punto de vista legal- de la atribución para “administrar”
su régimen específico y encomendar a su vez la “vigilancia” sobre su
desarrollo a la citada Comisión Nacional del Servicio Civil.
En relación con la función del jefe de la oficina de
control interno de dirimir los desempates que se susciten en el seno de las
comisiones de personal, el Procurador considera que la atribución de la misma
está dentro de las facultades del legislador y no riñe con la autonomía e
independencia que debe observar el citado órgano de control interno al
adelantar los trámites correspondientes a las evaluaciones de gestión. Así se
concluye que: “no evidencia la Procuraduría una relación directa entre la
evaluación de carácter general de las dependencias de la entidad pública por
parte de la oficina de control interno y la evaluación de los funcionarios en
cuyo proceso no se asigna por la ley función o incidencia alguna de las
comisiones personal”.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente
para conocer de la constitucionalidad de los preceptos normativos acusados
previstos en los artículos 3, 4 y 16 de la Ley 909 de 2004, ya que se trata de
un conjunto de disposiciones contenidas en una ley de la República.
Problemas jurídicos
2. Con
fundamento en los argumentos esgrimidos en la demanda, en las distintas
intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le
corresponde a esta Corporación resolver los siguientes problemas jurídicos:
·
¿Se vulnera el
principio constitucional de la especialidad en la vigilancia y administración
de la carrera administrativa previsto en el artículo 130 de la Constitución
Política, cuando el legislador en el artículo 3 de la Ley 909 de 2004, somete
de manera transitoria a los servidores públicos de las contralorías
territoriales a la aplicación de las disposiciones que regulan el régimen
general de carrera?
·
¿Se desconoce de igual
manera el artículo 130 del Texto Superior, que le atribuye a la Comisión
Nacional del Servicio Civil la vigilancia y administración de las carreras de
los servidores públicos, con excepción de las que tengan carácter especial,
cuando en el artículo 4 de la ley acusada, a juicio de los demandantes, se
excluye a dicha Comisión de la “administración” sobre los sistemas
específicos de carrera?
·
¿Se vulneran los
principios constitucionales de independencia e imparcialidad en el desarrollo
de la función pública, en la medida en que el artículo 16 de la Ley 909 de
2004, le otorga al jefe de las oficinas de control interno la atribución de
dirimir, en casos de empate, los conflictos que se presenten en las comisiones
de personal, pues en opinión de los demandantes, dichos funcionarios se
convertirían en juez y parte frente a las reclamaciones que por la
“evaluación del desempeño” les corresponde resolver en virtud de lo previsto en
la Ley 87 de 1993?
Para solucionar los citados interrogantes,
la Sala Plena de esta Corporación analizará por separado cada una de las
disposiciones demandadas, empezando por aquéllas cuyo estudio en términos
constitucionales suponen una menor complejidad, en especial, por la posible
existencia de una cosa juzgada constitucional.
De
la administración de los sistemas específicos de carrera por la Comisión
Nacional del Servicio Civil (Ley 909 de 2004. art. 4. num. 3)[6].
3. Dentro
del proceso que concluyó con la sentencia C-1230 de 2005[7], la Corte tuvo
oportunidad de adelantar el respectivo juicio de inconstituciona-lidad en
contra de los apartes normativos impugnados, procediendo a declarar su
exequibilidad condicionada, a partir del cargo contenido en la demanda y
analizado en la citada providencia. Sobre este particular, se dijo en el
numeral segundo de la parte resolutiva del mencionado fallo, lo siguiente:
“SEGUNDO.-  Declarar  EXEQUIBLE el
numeral 3° del artículo 4° de la Ley 909 de 2004, siempre y cuando se entienda
que la administración de los sistemas específicos de carrera administrativa
también corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil”.
Cabe precisar que el cargo formulado contra las
expresiones acusadas, y que fue objeto de estudio en la sentencia C-1230 de
2005, coincide plenamente con el que se plantea en la presente causa. En dicha
oportunidad, la pretensión de declarar inexequible la disposición demandada,
prevista en el numeral 3° del artículo 4° de la Ley 909 de 2004, también tuvo
como fundamento el desconocimiento de la regla constitucional prevista en el
artículo 130 del Texto Superior, conforme a la cual no puede el legislador
restringir la competencia que le asiste a la Comisión Nacional del Servicio
Civil para “administrar” y no sólo “vigilar” la carrera
administrativa de los servidores públicos vinculados a los sistemas específicos
de carrera creados por ley. Tal coincidencia se advierte, sin esfuerzo, en el
planteamiento del problema jurídico que en esa ocasión presentó esta
Corporación, a saber:
“Así las cosas, de acuerdo con la situación
fáctica, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer lo siguiente:
- Si dentro de las atribuciones que en
materia de carrera administrativa le otorgan los artículos 125, 130 y 150 de la
Constitución Política, el legislador puede crear “sistemas específicos de
carrera”, distintos del régimen general, o si, por el contrario, al hacerlo
desborda el ámbito de sus competencias constitucionales y viola las
disposiciones superiores citadas.
- Si al asignarle a la Comisión Nacional
del Servicio Civil la “vigilancia” de los sistemas específicos de
carrera de origen legal, excluyéndola de la “administración” de tales
sistemas, el legislador desconoció el mandato contenido en el artículo 130 de
la Carta, en virtud del cual se le asigna a la referida entidad la doble
atribución de “administración y vigilancia” de las carreras de los
servidores públicos con excepción hecha de las que tengan carácter especial”[8].
En torno al referido cargo, luego de realizar unas
breves consideraciones sobre la competencia que le asiste al legislador para
crear sistemas específicos de carrera aplicables a determinadas categorías de
servidores públicos, y de detenerse en el análisis y estudio de aquellos
aspectos relacionados con la especificidades de dicho régimen; la Corte sostuvo
que el Congreso de la República incurrió en una omisión legislativa contraria
al ordenamiento Superior, pues frente a los citados sistemas específicos de
carrera establecidos por la ley, que no tienen origen constitucional, como
ocurre con los de las Fuerzas Militares, la Rama Judicial y la Procuraduría
General de la Nación, no puede limitarse por el legislador la competencia que
le corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil para adelantar su “administración”
y “vigilancia” como categórica y expresamente lo reconoce el artículo
130 Superior. Al respecto, se manifestó en alguno de los apartes de la
precitada sentencia C-1230 de 2005, lo siguiente:
“Ahora bien, según se anotó, la competencia de la
Comisión Nacional del Servicio Civil está dada por el artículo 130 de la Carta,
el cual determina expresamente que ella es “responsable de la administración
y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las
que tengan carácter especial”. Ya se mencionó en el apartado anterior, que
bajo el actual esquema constitucional coexisten varios sistemas de carrera
administrativa: la carrera general y las carreras de naturaleza especial,
siendo estas últimas de origen constitucional y de origen legal.
A partir de las distintas modalidades de
carrera administrativa, es claro que, con arreglo a lo previsto en el artículo
130 de la Carta Política, se constituye en un imperativo constitucional que a
la Comisión Nacional del Servicio Civil se le atribuya la administración y
vigilancia del sistema general de carrera, como también que se le
excluya definitivamente de la competencia para administrar y vigilar los
regímenes especiales de carrera administrativa de origen constitucional.
(...) Coincidiendo con el criterio general
inicialmente fijado en la Sentencia C-746 de 1999, la Corte encuentra que,
respecto a los sistemas especiales de origen legal, denominados por el
legislador sistemas específicos de carrera, una interpretación
sistemática de los artículos 125 y 130 de la Carta Política permite concluir
que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin ninguna excepción y con
carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal y como
ocurre con el sistema general de carrera. Distintas son las razones que apoyan
esta interpretación
- Según quedo explicado en esta Sentencia,
la Constitución del 91 consagró el sistema de carrera como la regla general
para el acceso al servicio público (art. 125), y con ese mismo propósito le
asignó a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia
“de las carreras de los servidores públicos” (art. 130). Si ello es así,
no queda duda que la exclusión de competencia prevista en el artículo 130
Superior para la Comisión es de alcance excepcional y de interpretación
restrictiva y, por tanto, debe entenderse que sólo opera para los sistemas
especiales de carrera de origen estrictamente constitucional, o lo que es
igual, para aquellos señalados expresamente por la propia Carta Política, como
son el de los servidores públicos pertenecientes a las siguientes entidades
estatales: (i) las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (C.P. arts. 217 y
218); (ii) la Fiscalía General de la Nación (C.P. art. 253); (iii) la Rama
Judicial del poder público (C.P. art. 256-1°); (iv) la Contraloría General de
la República (C.P. art. 268-10°); la Procuraduría General de la Nación (C.P.
art. 279) y las universidades del Estado (C.P. art. 69). De admitirse como
válida la tesis contraria: que el legislador puede asignarle a órganos
distintos la función de administración y/o vigilancia de las carreras
especiales de origen legal, la competencia de la Comisión Nacional del Servicio
Civil se vería desplaza y reducida a la mínima expresión, toda vez que estaría
llamada a desarrollarse en forma casi exclusiva únicamente sobre la carrera
general u ordinaria, convirtiéndose la regla general en la excepción.
- Si el artículo 130 Superior dispone que
la Comisión Nacional del Servicio Civil es la entidad “responsable de la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”,
excepción hecha de las que tengan carácter especial”, está definiendo dos
aspectos puntuales sobre su ámbito de competencia. El primero, que la referida
competencia es sobre “las carreras de los servidores públicos”; es
decir, que tiene alcance general y que, por tanto, no se puede agotar en un
sólo sistema de carrera, la carrera ordinaria o común, sino que se proyecta
también sobre otros que, de acuerdo con la exclusión de competencia prevista en
la misma preceptiva, no pueden ser sino los sistemas especiales de origen
legal. El segundo, que las funciones a ella asignada para administrar y vigilar
las carreras se constituye en un imperativo constitucional de carácter
indivisible, en el sentido que tales atribuciones no pueden compartirse con
otros órganos ni ser separadas o disgregadas a instancia del legislador. El
vocablo “y” -que representa la vocal i-, mencionado
en el artículo 130 Superior para referirse a las labores que le corresponde
cumplir a la Comisión, es utilizado en dicho texto como conjunción copulativa,
cuyo oficio es precisamente unir, ligar y juntar en concepto afirmativo las dos
acepciones, “administración y vigilancia”, de modo que se entienda que
se trata de dos funciones que se deben ejercer de forma conjunta, inseparable y
privativa por la Comisión Nacional del Servicio Civil y no por otros órganos o
entidades estatales.
-
La interpretación del
artículo 130 Superior, en el sentido que corresponde a la Comisión Nacional del
Servicio Civil tanto la administración como la vigilancia de los sistemas
especiales de carrera de origen legal, es consecuente con los objetivos y
propósitos que justifican la implementación del sistema de carrera y la
creación constitucional de la mencionada Comisión. Tal y como se señaló
anteriormente, el propósito del Constituyente del 91, al implementar el sistema
de carrera por concurso de méritos y asignarle a un órgano autónomo e
independiente la función específica de administrar y vigilar las carreras de
los servidores públicos, fue precisamente el de aislar y separar su
organización, desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran afectar
sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal (clientelismo,
favoritismo y nepotismo), materializados, entre otros, en el interés que como
patrono puede tener el propio Estado, y en particular la Rama Ejecutiva del
Poder público, en el proceso mismo de selección, promoción y remoción de sus
servidores. Por eso, si se excluye a la Comisión Nacional del Servicio Civil de
la competencia obligatoria para administrar y vigilar los sistemas especiales
de origen legal, se desconoce sustancialmente los postulados que determinan la
existencia y eficacia del sistema de carrera, toda vez que bajo esa premisa el
legislador estaría facultado para dejar en cabeza de las mismas entidades
públicas nominadoras, a las que decide aplicar un sistema especial de carrera,
la función de administración y vigilancia del sistema, patrocinándose así el
monopolio sobre el acceso a la función pública que precisamente la Constitución
Política buscó evitar y combatir. (...)
(...) En consecuencia, acorde con los
artículos 125 y 130 de la Carta, la interpretación que se ajusta al espíritu de
dichas normas, es aquella según la cual, es a la Comisión Nacional del Servicio
Civil a quien corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores
públicos, con excepción de aquellas carreras especiales que tengan origen
constitucional. Ello significa que se constituye en un imperativo
constitucional, que se le asigne a dicha Comisión tanto la administración como
la vigilancia de la carrera general y de las carreras especiales de origen legal,
estas últimas, denominadas por el legislador carreras específicas.
(...) Conforme con ese planteamiento,
descendiendo al caso concreto, la Corte encuentra que en lo que respecta al
numeral 3° del artículo 4° de la Ley 909 de 2004, acusado en esta causa, el
Congreso de la República incurrió en una omisión legislativa relativa contraria
al ordenamiento Superior, al reducir la competencia de la Comisión Nacional del
Servicio Civil únicamente a la “vigilancia” de las carreras
específicas. Siguiendo las explicaciones precedentes, la competencia
asignada por el artículo 130 Superior a la referida Comisión, es para
administrar y para vigilar la carrera general y las carreras especiales de
origen legal, siendo el ejercicio de tales funciones un imperativo
constitucional de carácter indivisible, en el sentido que las mismas deben ser
asumidas en forma privativa y excluyente por la Comisión Nacional del Servicio
Civil y, por tanto, no pueden ser compartidas con otros órganos ni separadas o
disgregadas a instancia del legislador ordinario o extraordinario, tal y como
equivocadamente ocurrió en el caso de la preceptiva citada. (...)
(...) En los términos expuestos, para los
efectos de remediar la omisión legislativa detectada en esta causa, la Corte
acudirá a una sentencia aditiva y condicionará la exequibilidad del numeral 3°
del artículo 4° de la Ley 909 de 2004, a que se entienda que la función de la
Comisión Nacional del Servicio Civil comprende, además de la vigilancia de los
sistemas específicos de carrera, también la administración de tales sistemas”[9].
4. Así las cosas, como la expresión acusada ya fue
analizada por la Corte en la sentencia C-1230 de 2005, y el cargo que sustenta
o justifica dicho fallo es el mismo que ahora se impetra, es claro que en el
presente caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (C.P.
art. 243). En este orden de ideas, no puede este alto Tribunal proferir de
nuevo un pronunciamiento sobre ella, limitándose a ordenar en la parte
resolutiva de esta decisión estarse a lo resuelto en el fallo citado.
De
la posibilidad de someter transitoriamente a los servidores públicos de las
contralorías territoriales al régimen general de la carrera administrativa (Ley
909 de 2004. art. 3. Par. 2)[10].
5. La Constitución Política, en el artículo 125, consagró
el sistema de carrera como regla general para la vinculación de los servidores
públicos a los empleos en los órganos y entidades del Estado. Mediante el
citado sistema además de promoverse la eficiencia y eficacia de la función
pública (C.P. 209), se garantiza a los trabajadores del Estado la estabilidad
en sus cargos y la posibilidad de ingresar, ascender y permanecer en los mismos
(C.P. art. 125), previo el lleno de las condiciones y requisitos que para el
efecto exija la ley. Dichas exigencias, de acuerdo con lo previsto en el
ordenamiento Superior, deben estar dirigidas exclusivamente a reconocer los
méritos y calidades de los aspirantes, en cumplimiento del principio
constitucional de igualdad de oportunidades. Así lo reconoció este Tribunal,
por ejemplo, en sentencia C-1119 de 2005[11],
al manifestar que:
“Con la carrera administrativa buscó el
Constituyente garantizar la estabilidad del trabajador al servicio del Estado,
de suerte que sólo ante el incumplimiento de las condiciones fijadas por el
legislador para el ejercicio y desempeño del cargo, pueda ser retirado del
mismo previo cumplimiento del procedimiento para ello establecido que garantice
su derecho de defensa, con lo cual se buscó eliminar el factor de
discrecionalidad que orientaba de antaño la provisión de los empleos en los
órganos y entidades del Estado. Con la implementación de la carrera
administrativa se crean instrumentos que permiten el ingreso, ascenso y
permanencia en el servicio en igualdad de oportunidades, con fundamento
solamente en el mérito laboral, académico y profesional, según los parámetros
que para el efecto establezca el legislador dentro de los límites
constitucionales consagrados en la Ley Fundamental”.
En idéntico sentido, la Corte en sentencia
C-1122 de 2005[12]
declaró:
“[A]parece claro que mediante la
consagración de la carrera administrativa como regla general y del acceso a
ella mediante concurso, tanto el constituyente como el legislador pretenden
acabar con prácticas arraigadas en la cultura política, contrarias al mérito
como criterio de selección o de permanencia de los funcionarios públicos, tales
como el nepotismo, el favoritismo o el clientelismo, que impiden que el
ejercicio de la función pública sea llevado a cabo por los más capaces y
honestos, en aras del bien común. En este sentido, en la exposición de motivos
al proyecto que devino en la Ley 909 de 2004, se afirmó que ‘el gran reto
pendiente de nuestro sistema de empleo público es garantizar de una vez para
siempre que el acceso a los empleos públicos se haga exclusivamente de acuerdo
con los principios de mérito, capacidad e igualdad, a través de un
procedimiento en el que esté salvaguardada la objetividad, la imparcialidad y
la especialización del órgano de selección’ (...)”.
Conforme a lo previsto en el artículo 150,
numeral 23, de la Constitución Política, es al legislador a quien le
corresponde expedir las normas que regirán el sistema de carrera en las
entidades del Estado, sujetándose para el ejercicio de dicha atribución a los
parámetros establecidos en el Texto Superior, y especialmente, a los
principios, valores y derechos constitucionales que le sirven de fundamento,
así como a los objetivos y principios que se derivan del Estado Social de
Derecho.
Partiendo de estas consideraciones, se ha
reconocido por la jurisprudencia de esta Corporación, que el legislador goza de
un margen considerable de configuración normativa para establecer las
disposiciones que regirán el ingreso a cada una de las entidades del Estado, de
acuerdo con las finalidades y propósitos que se pretendan cumplir a través de
cada una de ellas[13].
De igual manera, la Corte ha señalado que la carrera administrativa constituye
el sistema por excelencia de vinculación laboral con el Estado, en la medida en
que sólo admite como excepciones aquellas expresamente reconocidas en el Texto
Superior, esto es, los cargos de “elección popular, los de libre
nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley”, imponiendo la obligación de acreditar un principio de
razón suficiente siempre que pretenda apartarse del cumplimiento de dicha regla
general[14].
Concluyendo, en todo caso, que para garantizar la efectividad del citado
sistema carrera, es necesario que -como lo ordena la Constitución- prevalezca
el nombramiento a través de las reglas del concurso público. Precisamente, en
sentencia T-033 de 2002[15],
la Corte dijo lo siguiente:
“En la actual Carta Política, se adopta el
régimen de carrera como un principio constitucional de aplicación inmediata,
que se constituye en cimiento principal de la estructura funcional del Estado,
y se le reconoce al concurso público como el procedimiento apropiado para el
ingreso y acceso a los empleos en los órganos y entidades públicas. A partir de
la importancia que el Constituyente de 1991 le otorgó al sistema de carrera y
al concurso como medio para acceder a la misma, éste último ha sido considerado
por la jurisprudencia constitucional como: “el mecanismo...idóneo para que
el Estado, dentro de criterios de imparcialidad y objetividad, mida el mérito,
las capacidades, la preparación y las aptitudes generales y específicas de los
distintos aspirantes a un cargo, con el fin de escoger entre ellos al que mejor
pueda desempeñarlo, apartándose en esa función de consideraciones subjetivas,
de preferencias o animadversiones y de toda influencia política, económica o de
otra índole...”.
La exigencia del concurso procura la
realización de finalidades constitucionales, como son las de asegurar la
igualdad de los ciudadanos al acceso de la función pública, garantizar la
realización del principio de la estabilidad en el empleo (artículo 53 C.P.) y
la aplicación del mérito como elemento fundamental para ser vinculado y
permanecer al servicio del Estado (artículo 125 de la C.P)”.
6. Aunado a lo anterior, una de las principales reglas
constitucionales que se derivan de los artículos 125 y 130 de la Constitución,
la cual ha sido objeto de reconocimiento por parte de la jurisprudencia de esta
Corporación, consiste en admitir la facultad que le asiste al Congreso de la
República para organizar regímenes especiales de carrera para determinadas
categorías de servidores públicos, distintos de los regímenes especiales
creados por el Constituyente y del previsto de manera general para todos los
funcionarios del Estado. En este orden de ideas, en sentencia C-507 de 1995[16], se señaló:
"A juicio de la Corte, el señalamiento
que se hace en la Constitución de las carreras especiales debe interpretarse en
el sentido de la existencia de un mandato expreso y concreto del Constituyente,
para que en determinadas entidades del Estado se organizara un sistema de
carrera administrativa especial, atendiendo a la naturaleza o a las
particularidades de las actividades asignadas a ellas, desde el punto de vista
funcional, técnico y operativo y, obviamente con miras a asegurar la moralidad,
eficiencia y eficacia de la correspondiente función pública. Pero ello no es
obstáculo, para que el legislador dentro de la competencia discrecional que
tiene para regular todo lo atinente a la función pública y, específicamente, a
la carrera administrativa  (arts. 125, 130 y 150-23) pueda establecer carreras
especiales que aseguren el adecuado cumplimiento de los cometidos y funciones
del Estado, por diversas razones técnicas, operativas y funcionales, tales
como, la especificidad de las actividades, que no permite su homologación con
las que desarrollan normalmente otros funcionarios o empleados estatales, la
necesidad de establecer líneas de orientación, dirección y autoridad
jerarquizadas, o diseñar controles y especiales tipos de responsabilidad
laboral y disciplinaria, etc”
La más importante de las diferencias que se
encuentran entre las carreras especiales creadas por el legislador y aquellas
otras previstas directamente por el Constituyente, se encuentra en que estas
últimas no están sometidas a la vigilancia y administración de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, organismo autónomo creado en la Constitución Política
para garantizar la eficacia y profundización en la implementación de la carrera
administrativa[17].
Sobre el particular la Corte ha sostenido:
"Se excluyen de la competencia de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, los servidores de los siguientes órganos:
Contraloría General de la República; Procuraduría General de la Nación; Rama
judicial del poder público; Fiscalía General de la Nación; las Fuerzas Armadas;
y, la Policía Nacional, por ser todos ellos de creación constitucional.
Cabe advertir que en las anteriores
enumeraciones hechas por la Corte, que no son taxativas, no se hizo referencia
al inciso segundo del artículo 69 de la C.P., que consagró que las
universidades oficiales, tienen un régimen especial. Dice la norma: "La
ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado".
En consecuencia, la Corte considera que de
acuerdo con la autonomía universitaria reconocida por la Constitución, las
universidades oficiales tienen, también, como los órganos antes mencionados, un
régimen especial, de origen constitucional, que las sustrae de la
administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
(...)" (Sentencia C-760 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra)
7. Esta Corporación al fijar el alcance de los artículos
268-10 y 272 de la Carta Política[18],
concluyó que el régimen de carrera en las contralorías es de carácter especial
por disposición del Constituyente y que, en consecuencia, frente a la misma no
le asiste ninguna función de administración ni de vigilancia a la Comisión
Nacional del Servicio Civil[19].
No obstante, como en la actualidad no se ha proferido por el legislador el
régimen especial de carrera administrativa aplicable a las contralorías
territoriales, la Ley 909 de 2004, en el artículo parcialmente acusado, permite
la aplicación transitoria del régimen general de carrera, mientras se expiden
por el legislador las normas que le serán aplicables a los servidores de dichas
entidades públicas.
A juicio
de esta Corporación, la citada disposición en lugar de desconocer la
Constitución Política como lo sostienen los demandantes, manifiesta el
ejercicio de una competencia propia del Congreso de la República, a través de
la cual se pretende suplir el vacío normativo existente en el establecimiento
de la carrera administrativa especial para las contralorías territoriales,
garantizando que en su interior se apliquen los principios constitucionales de
igualdad de oportunidades, imparcialidad, eficiencia y eficacia en el ejercicio
de la función pública, que se satisfacen mediante la implementación del sistema
de carrera (C.P. arts. 125 y 209).
Por lo
anterior, es apenas lógico que mientras se dictan las normas especiales que
regirán la carrera especial de los servidores públicos de las contralorías
territoriales, exista un régimen supletorio de aplicación transitoria, que
impida que se cometan toda clase de arbitrariedades en la vinculación,
permanencia y retiro del personal al servicio de tales entes de control,
desvirtuándose los principios y fundamentos del sistema de carrera impuesto por
el Constituyente de 1991.
En este
mismo sentido, se ha pronunciado esta Corporación en sentencias    C-391 de
1993[20]
y C-372 de 1999[21],
al sostener que el hecho de que el legislador se auxilie temporalmente -como lo
hizo en este caso- del régimen general de carrera para regular algunos
regímenes especiales, no implica que se esté desconociendo por ello el
principio de especialidad que se exige para el desarrollo de dichos sistemas en
la Constitución (C.P. art. 130), como ocurre, puntualmente, con el relativo a
las contralorías territoriales (C.P. arts. 272 y 268-10).
8. Así, en el primero de los citados casos, esta Corporación al
declarar la exequibilidad de una disposición cuyo contenido normativo al igual
que la disposición demandada, permitía la aplicación transitoria del sistema
general de carrera, entre otros, a los funcionarios de las contralorías
departamentales, distritales diferentes al distrito capital y municipales,
mientras se expedía el correspondiente régimen especial previsto en la
Constitución[22];
manifestó:
“Que la Carta Política haya contemplado
tales regímenes, algunos de los cuales no se han establecido todavía, no quiere
decir que el legislador carezca de facultad constitucional para desarrollar los
principios básicos plasmados en el artículo 125 de la Constitución por vía
general, de manera permanente para los empleos sujetos al régimen ordinario y
transitorio -mientras se dictan los estatutos especiales, como con claridad lo
anuncia el artículo 2º acusado- para aquellos que requieren, según las normas
constitucionales, legislación especial.
No puede admitirse, entonces, que por el
hecho de haberse previsto transitoriamente unas disposiciones aplicables a las
contralorías departamentales, distritales y municipales, a las revisorías
especiales de sus entidades descentralizadas y a las personerías, haya sido
vulnerado el precepto constitucional que ordena al legislador establecer dichos
regímenes especiales.
De acuerdo con el artículo 125 de la Carta,
compete a la ley la definición de las normas que consagren excepciones al
principio general de pertenencia a la carrera -tal como lo hace en el presente
caso el artículo 4º, numeral 4º, de la Ley 27 de 1992-; las que determinen el
sistema de nombramiento cuando considere que no debe procederse mediante
concurso público; las que fijen los requisitos y condiciones para establecer
los méritos y calidades de los aspirantes; las que señalen causas de retiro
adicionales a las previstas por la Carta.
En ese orden de ideas, el legislador, al
expedir la Ley 27 de 1992 previendo la aplicabilidad general de sus normas en
tanto se expiden las normas especiales, no ha invadido la esfera de
competencias de otra rama del poder público ni ha contrariado los principios
esenciales de la Constitución en materia de carrera. Tan sólo ha provisto de
modo transitorio el ordenamiento jurídico que debe observarse en las citadas
dependencias estatales, sobre la base de que, a medida que se vayan dictando
los regímenes especiales, estos sustituirán la normatividad general para las
entidades y los empleados respectivos.
No encuentra la Corte, entonces, que por
este aspecto haya sido desobedecida la normativa constitucional”[23].
Por su
parte, en la sentencia C-372 de 1999[24],
se reiteró el anterior precedente, al declarar la inconstitucionalidad de una
disposición que pretendía someter a las contralorías territoriales a la
administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, a
través de una Comisión Delegada. Para la Corte, recogiendo lo previsto en la
citada sentencia C-391 de 1993, si bien el legislador podía transitoriamente
someter a los regímenes especiales, como el de las contralorías territoriales,
a la regulación del sistema general de carrera, carecía de la atribución para
asignarle su control a la citada Comisión Nacional de Servicio Civil, en virtud
de lo previsto en el artículo 130 Superior. A continuación se acopia en parte
los argumentos esgrimidos por este Tribunal en aquella ocasión:
“Ya esta Corte, en Sentencia C-391 del 16
de septiembre de 1993 (M.P: Dr. José Gregorio Hernández Galindo), reconoció que
tal independencia del órgano de control fiscal nacional era aplicable a las
seccionales y distritales, por lo cual declaró exequible el inciso 2 del
artículo 2 de la Ley 27 de 1992, a cuyo tenor, mientras se expedían las normas
sobre administración del personal de las entidades y organismos con sistemas
especiales de carrera señalados en la Constitución que carecían de ellas, de
las controlarías departamentales, distritales diferentes al distrito capital,
municipales, auditorías y revisorías especiales de sus entidades
descentralizadas, y de las personerías, les serían aplicables las disposiciones
contenidas en dicho estatuto, que por tanto, en esa materia, era puramente
transitorio. (...)
Como desde entonces lo advirtió la Corte
Constitucional, apenas estaba demandado ante ella el precepto que permitía esa
aplicación subsidiaria y temporal de la Ley 27 de 1992, pero no el ámbito
funcional de la Comisión Nacional del Servicio Civil en sí mismo, lo que le
impedía entrar, como sí puede hacerlo en esta oportunidad, en el cotejo de las
reglas que, en dicha Ley y en la ahora impugnada, cobijaron bajo la competencia
de la aludida Comisión lo relativo a la carrera de los empleados pertenecientes
a la planta de las controlarías departamentales y distritales, en ese momento
no acusadas. (...)
Puede observarse, mediante la lectura del
texto completo de la Ley 443 de 1998, que su artículo 3 -no demandado-,
reprodujo, prácticamente con el mismo texto, el inciso 2 del artículo 2 de la
Ley 27 de 1992, objeto del anterior estudio de la Corte:
"Mientras se expiden las normas de
carrera para el personal de las contralorías territoriales, para los empleados
de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y para los empleados
del Congreso de la República, de las Asambleas Departamentales, de los Concejos
Distritales y Municipales y de las Juntas Administradoras Locales les serán
aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley".
Quiere ello decir que el Congreso, después
de transcurridos más de seis años de la expedición de la Ley 27 de 1992, no ha
dictado las normas definitivas acerca del tema en cuestión, lo cual es urgente
e indispensable, en particular si se consideran los profundos cambios que
deberá introducir en cuanto al funcionamiento de la carrera, a partir de los
criterios y enfoques constitucionales de la presente providencia. (...)
Se tiene, entonces, a la luz de lo dicho,
que la carrera en las contralorías de las entidades territoriales es de
carácter especial y que, por lo mismo, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 130 de la Constitución, su régimen está expresamente exceptuado del
ámbito que corresponde, en materia de administración y vigilancia, a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, de lo cual resulta que ésta no puede
cumplir, en cuanto a tales entes, las aludidas funciones.
De allí surge el interrogante de si, habida
cuenta de esa falta de competencia de la Comisión Nacional, puede el
legislador, como lo hace en el precepto cuestionado, someter la selección de
personal de carrera en las contralorías territoriales a las directrices y a la
vigilancia de comisiones del Servicio Civil por él creadas, con ámbito local o
seccional, a manera de réplicas del ente nacional.
Considera la Corte, por una parte, que si,
como ya se dijo, la Comisión Nacional del Servicio Civil establecida por la
Constitución es un organismo único encargado de administrar y vigilar por regla
general el sistema de carrera, ningún sentido tiene la existencia de comisiones
independientes a nivel territorial, no previstas por aquélla, cuya función
descoordinada e inconexa desvertebraría por completo la estructura que la
Constitución ha querido configurar en los términos descritos, frustrando los
propósitos esenciales de sus artículos 125 y 130.
Pero, además, si lo que se predica del régimen
de carrera en las contralorías es su carácter especial, a tal punto que frente
a ellas ninguna atribución puede cumplir la Comisión Nacional del Servicio
Civil, menos todavía puede admitirse la existencia de cuerpos similares a ella
en las contralorías de los departamentos y municipios. Lo que se impone es el
establecimiento de las normas que sobre el particular la ley especial debe
prever, de conformidad con las aludidas disposiciones constitucionales. (...)
Las frases impugnadas son, pues, inexequibles”.
Ahora
bien, como ya en otras ocasiones lo ha sostenido esta Corporación[25], si el Congreso de la
República se abstiene indefinidamente de expedir el estatuto especial que prevé
la Carta para regular el sistema de carrera de las contralorías territoriales,
tornando ilimitada la aplicación de las normas generales que reúnen el régimen
de carrera; es claro que, para la Corte, dicho comportamiento resultaría lesivo
de la Constitución Política, pero carecía de la entidad suficiente para afectar
la constitucionalidad de la disposición demandada, en esencia, por las
siguientes razones: En primer lugar, porque en la citada hipótesis este
Tribunal se enfrentaría a una omisión legislativa absoluta sobre la cual carece
de competencia para adelantar el control de constitucionalidad[26], y en segundo término,
porque de acceder a la inexequibilidad requerida se dejaría sin régimen
jurídico la administración del personal de carrera de dichas entidades
públicas, quienes deben tenerlo, según mandato expreso del artículo 125 de la
Carta Fundamental.
9. Finalmente, no se evidencia la posibilidad de que la norma acusada
implique, como lo sostienen los demandantes, la intromisión de la Comisión
Nacional del Servicio Civil en la administración y vigilancia de la carrera en
las contralorías territoriales, pues a partir de una interpretación armónica y
sistemática de la Constitución Política (C.P. art. 130), junto con la
disposición acusada y el artículo 7° de la Ley 909 de 2004, es claro que la
citada Comisión se encuentra expresamente excluida del control sobre las
carreras especiales, como lo es la correspondiente a las contralorías
territoriales. Al respecto, esta última disposición señala que: “La Comisión
Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución
Política, responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto
de las carreras especiales, es un órgano de garantía y protección del
sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en la
presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las
ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio. (...)”[27].
Por
las razones expuestas concluye la Corte que el cargo no está llamado a
prosperar, y por lo tanto, el artículo impugnado se declarará exequible.
De
la designación del jefe de las oficinas de control interno para dirimir los
empates que se presenten en las comisiones de personal (Ley 909 de 2004. art.
16. num. 1)[28].
10. De acuerdo con la demanda se desconocen los principios de
imparcialidad e independencia que deben regir el desarrollo de la función
pública (C.P. art. 209), cuando la disposición acusada le confiere al jefe de
las oficinas de control interno, la atribución de dirimir los empates que se
presenten en las comisiones de personal, pues en dicho caso -se considera por
los demandantes- el citado funcionario se convertiría en juez y parte
frente a las reclamaciones que por la “evaluación del
desempeño” le corresponde resolver en virtud de lo previsto en la Ley 87 de
1993.
Esta
Corporación ha señalado que las garantías constitucionales de la independencia
e imparcialidad (C.P. art. 209), constituyen presupuestos esenciales para
preservar el debido proceso en todas las actuaciones públicas, lo que
salvaguarda la confianza en el Estado Social de Derecho, a través de la
garantía ciudadana de que las decisiones legislativas, administrativas o
judiciales gozarán de credibilidad social y legitimidad democrática[29].
La
garantía de la independencia persigue que las decisiones sometidas al
ámbito de competencia de una autoridad pública se profieran sin presiones o
injerencias indebidas por parte de algún funcionario ajeno al conocimiento de
las mismas[30].
Mientras que, por su parte, la garantía de la imparcialidad se convierte
en la herramienta jurídica que preserva la neutralidad y objetividad del
funcionario juzgador, evitando la existencia de cualquier tipo de preferencia,
afecto o animadversión con las partes, sus representantes o apoderados[31]. En todo caso, como se
expuso en la sentencia C-543 de 2005[32],
la valoración de la imparcialidad no se realiza a partir de las posiciones
morales, éticas o psicológicas de las autoridades públicas, sino a través de su
postura intersubjetiva. Es decir, la apreciación de la imparcialidad se
concreta, en un juicio exterior derivado de la interrelación del
funcionario juzgador con las partes y la comunidad en general.
11. En el asunto sub-examine, es preciso aclarar que de acuerdo
con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 909 de 2004, las comisiones de
personal están integradas por dos (2) representantes de la entidad pública, y
dos (2) representantes de los empleados de carrera, a quienes les corresponde
cumplir -en esencia- funciones de concertación laboral, asignándoles dicha
disposición algunas precisas atribuciones referidas al control sobre la
aplicación de las normas de la carrera administrativa en citadas entidades
públicas[33].
Se aduce
en la demanda que la función asignada al jefe de las oficinas de control
interno de dirimir los empates que se presenten en las decisiones que por
mayoría deben adoptar las comisiones de personal, afecta la imparcialidad de
dicho funcionario, pues al tener que adelantar la evaluación de la gestión
individual y el desempeño institucional de los trabajadores de carrera de las
entidades públicas, conforme lo establece la Ley 87 de 1993 (y lo desarrolla el
Decreto 1227 de 2005), al momento de recibir reclamaciones sobre
las mismas, éste no tendrá un juicio objetivo y neutral, ya que previamente ha
tenido conocimiento sobre asuntos laborales relacionados con el desempeño de
los empleados de carrera, al resolver los empates que se presenten en el
ejercicio de las funciones asignadas a la citada comisión de personal[34].
Sin
embargo, encuentra esta Corporación, al igual que lo señalaron los
intervinientes y la Vista Fiscal, que la atribución realizada por el artículo
demandado al jefe de las oficinas de control interno para dirimir empates, no
riñe con la función correspondiente a la realización de las evaluaciones de
gestión, ya que se trata de atribuciones que no guardan entre sí una relación
de conexidad directa e inmediata. En efecto, a diferencia de lo expuesto por
los demandantes, ni la Ley 909 de 2004, ni la Ley 87 de 1993, y menos aún, el
Decreto 1227 de 2005, le atribuyó al jefe de las oficinas de control interno la
función de resolver reclamaciones sobre la evaluación del desempeño
laboral, pues sus atribuciones se limitan a remitir dichas evaluaciones a los
respectivos “empleados responsables de evaluar el desempeño de los empleados
de carrera”, para que sean éstos quienes hagan las ponderaciones
respectivas y verifiquen el mérito como principio sobre el cual se fundamente
la permanencia en el servicio. Así lo reconocen expresamente los artículos 38 y
39 de la Ley 909 de 2004, en los siguientes términos:
“Artículo 38. Evaluación del
desempeño. El desempeño laboral de los empleados de carrera
administrativa deberá ser evaluado y calificado con base en parámetros
previamente establecidos que permitan fundamentar un juicio objetivo sobre su
conducta laboral y sus aportes al cumplimiento de las metas institucionales. A
tal efecto, los instrumentos para la evaluación y calificación del desempeño de
los empleados se diseñarán en función de las metas institucionales.
El resultado de la evaluación será la
calificación correspondiente al período anual, establecido en las disposiciones
reglamentarias, que deberán incluir dos (2) evaluaciones parciales al año. No
obstante, si durante este período el jefe del organismo recibe información
debidamente soportada de que el desempeño laboral de un empleado es deficiente
podrá ordenar, por escrito, que se le evalúen y califiquen sus servicios en
forma inmediata.
Sobre la evaluación definitiva del
desempeño procederá el recurso de reposición y de apelación.
Los resultados de las evaluaciones deberán
tenerse en cuenta, entre otros aspectos, para:
a)  Adquirir los derechos de carrera;
b)  Ascender en la carrera;
c)  Conceder becas o comisiones de estudio;
d)  Otorgar incentivos económicos o de otro
tipo;
e)  Planificar la capacitación y la
formación;
f)  Determinar la permanencia en el servicio.
Artículo 39. Obligación de evaluar. Los empleados que sean responsables de
evaluar el desempeño laboral del personal, entre quienes, en todo caso,
habrá un funcionario de libre nombramiento y remoción, deberán hacerlo
siguiendo la metodología contenida en el instrumento y en los términos que
señale el reglamento que para el efecto se expida. El incumplimiento de este
deber constituye falta grave y será sancionable disciplinariamente, sin
perjuicio de que se cumpla con la obligación de evaluar y aplicar rigurosamente
el procedimiento señalado.
El Jefe de Control Interno o quien haga sus
veces en las entidades u organismos a los cuales se les aplica la presente ley,
tendrá la obligación de remitir las evaluaciones de gestión de cada una de las
dependencias, con el fin de que sean tomadas como criterio para la evaluación
de los empleados, aspecto sobre el cual hará seguimiento para verificar su
estricto cumplimiento”[35].
En idéntico
sentido, los artículos 54, 56 y 57 del Decreto 1227 de 2005, señalan:
“Artículo
54. La calificación definitiva del desempeño de los empleados de carrera
será el resultado de ponderar las evaluaciones semestrales previstas en el
artículo 38 de la Ley 909 de 2004 (...) Parágrafo 2. Las ponderaciones
que sea necesario realizar para obtener la evaluación semestral o la
calificación definitiva, serán efectuadas por el empleado que determine el
sistema de evaluación que rija para la entidad.
Artículo 56. En el sistema tipo de
calificación que diseñe la Comisión Nacional del Servicio Civil, se
determinará el o los empleados responsables de evaluar el desempeño de los
empleados de carrera, dentro de los cuales, en todo caso, habrá un empleado de
libre nombramiento y remoción.
Cuando la función de evaluar se asigne a más de un empleado deberá
determinarse quién tendrá la responsabilidad de notificar la calificación y
resolver los recursos que sobre esta se interpongan.
Artículo 57. Cuando el empleado
responsable de evaluar se retire del servicio sin
efectuar las evaluaciones que le correspondían, éstas deberán ser realizadas
por su superior inmediato o por el empleado que para el efecto sea designado
por el Jefe de la entidad. Si el empleado continúa en la entidad mantiene la
obligación de realizarla” [36].
12. De
lo expuesto se concluye que la atribución de la función de dirimir empates en
nada afecta la imparcialidad del jefe de las oficinas de control interno, pues
el ámbito de sus competencias se limita a la obligación de remitir las
evaluaciones de gestión para que sean ponderadas y calificadas por los “empleados
responsables de evaluar el desempeño de los empleados de carrera” designados
a partir del sistema tipo de calificación que diseñe la Comisión Nacional del
Servicio Civil (Decreto 1227 de 2005. art. 56).
Bajo esta perspectiva, los citados jefes de control
interno ni califican, ni ponderan, ni tampoco resuelven reclamaciones, ni
recursos sobre las evaluaciones de gestión, manteniendo plena libertad e
independencia para desempatar -cuando ello resulte necesario- las votaciones
correspondientes a las decisiones que deben adoptar las comisiones de personal.
Sin embargo, a juicio de esta Corporación, puede presentarse una
incompatibilidad en el evento en que el citado jefe de las oficinas de control
interno sí participe en la evaluación del desempeño por haber sido designado
previamente como empleado responsable para ejercer dicha atribución. En este
caso, es innegable que el mencionado funcionario, en guarda del principio
constitucional de imparcialidad, no podría dirimir el empate que se presente en
las reclamaciones contra dichas evaluaciones.
VII.     DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-1230 de
2005, que declaró EXEQUIBLE el numeral 3° del artículo 4° de la Ley 909
de 2004, en el entendido que la administración de estos sistemas específicos de
carrera administrativa también corresponde a la Comisión Nacional del Servicio
Civil.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE la expresión “el personal de las
contralorías territoriales” prevista en el parágrafo 2° del artículo 3° de
la Ley 909 de 2004.
Tercero. Declarar EXEQUIBLE la expresión “en caso de persistir este
se determinará por el Jefe de Control Interno de la respectiva entidad”,
contenida en el numeral 1° del artículo 16 de la Ley 909 de 2004, en el
entendido que sólo podrá dirimir el empate, cuando no haya participado en la
evaluación del desempeño del respectivo empleado de carrera.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]             M.P.
José Gregorio Hernández Galindo
[2]             Al respecto, el citado
artículo del Texto Superior, dispone: “Habrá una Comisión Nacional del
Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de
los servidores públicos, excepción hecha de las que tenga carácter especial”.
[3]             M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[4]             M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[5]             M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[6]             Se
subraya la expresión acusada: “Artículo 4. Sistemas específicos de
carrera administrativa (...) 3. La vigilancia de estos sistemas
específicos corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil”.
[7]             M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[8]             Subrayado
por fuera del texto original.
[9]             Los
textos resaltados y subrayados corresponden a la sentencia original.
[10]           Se
subraya y resalta el aparte demandado: “Artículo 3. Campo de aplicación
dela presente ley. (...) Parágrafo 2. Mientras se expida las
normas de carrera para el personal de las Contralorías Territoriales
y para los empleados de carrera del Congreso de la República les serán
aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley”.
[11]           M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[12]           M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[13]           Al
respecto, en sentencia C-563 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte sostuvo
que: “la función de diseñar y regular la carrera administrativa, que le
corresponde al legislador, ha de incluir un componente de flexibilidad que
garantice su adecuación a las disímiles y cambiantes circunstancias de la
función pública; un aparato estático, rígido, que no permita la adecuación de
sus elementos constitutivos esenciales a las singulares necesidades de cada una
de las entidades del Estado, no sólo no correspondería a la concepción de la
función pública que subyace en la Constitución, sino que impediría la
realización de los objetivos y principios del paradigma mismo del Estado social
de derecho”.
[14]           En sentencia C-195 de 1994.
(M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), este Tribunal manifestó: “[P]or tanto, como
base para determinar cuando un empleo puede ser de libre nombramiento y
remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero
además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del
sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto
de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar, debe haber
un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer
excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al
nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último, no hay que
olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento
y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine
la ley (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial
exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos
casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias
discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y
evaluación”.
[15]           M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[16]           M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[17]           Sobre el
carácter autónomo de la Comisión Nacional del Servicio Civil, se puede
consultar la sentencia C-372 de 1999. M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[18]           Disponen
las normas en cita: “Artículo 268. El Controlar General de la
República tendrá las siguientes atribuciones: (...) 10.  Proveer
mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley.
Esta determinará un régimen especial de carrera administrativa para la
selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría (...)”. “Artículo
272. (...) Ningún contralor podrá reelegido para el período inmediato. Los
contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito
de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la
República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar
con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal”. (Subrayado
por fuera de los textos originales).
[19]           Véase,
sentencias C-391 de 1993. (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-372 de
1999. (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). En esta última, se sostuvo que:
“(...) El cargo formulado contra las mencionadas disposiciones consiste en que
la ley no podía excluir a la Comisión Nacional del Servicio Civil de la
administración y vigilancia de la carrera administrativa de las contralorías
territoriales, funciones reconocidas a aquel órgano en el artículo 130 de la
Carta Política. // En primer lugar, vale la pena recordar que la Constitución
(artículo 268, numeral 10) prescribe que la ley establecerá un régimen especial
de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los
funcionarios de la Contraloría, y que le corresponde al Contralor General de la
República proveer los empleos de su dependencia.// Y, en tratándose de
contralores departamentales, distritales y municipales, el artículo 272 ibídem
les otorga, en el ámbito de su jurisdicción, las mismas funciones atribuidas al
Contralor General en el artículo 268 Constitucional. // Ahora bien, el artículo
130 de la Constitución señala expresamente que a la Comisión Nacional del
Servicio Civil le corresponde administrar y vigilar las carreras de los
servidores públicos, “excepción hecha de las que tengan carácter especial”.//
Ya esta Corte, en sentencia C-391 del 16 de septiembre de 1993 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), reconoció que tal independencia del órgano de
control fiscal nacional era aplicable a las seccionales y distritales, por lo
cual declaró exequible el inciso 2° del artículo 2° de la Ley 27 de 1992”.
[20]           M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[21]           M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[22]           Disponía
la norma demandada: “(...) Mientras se expiden las normas sobre
administración del personal de las entidades y organismos con sistemas
especiales de carrera señalados en la Constitución, que carecen de ellas, de
las contralorías departamentales, distritales diferentes al distrito capital, municipales,
auditorías y/o revisorías especiales de sus entidades descentralizadas, y de
las personerías, les serán aplicables las disposiciones contenidas en la
presente ley”.
[23]           Sentencia
C-391 de
1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[24]           M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[25]           Ibídem.
[26]           Esta Corporación ha distinguido
que el fenómenos de las omisiones relativas, frente a las en omisiones
absolutas al momento de determinar la prosperidad de la acción pública de
inconstitucionalidad. Al respecto, la Corte ha dicho: “(...) De manera general, la
jurisprudencia de esta Corte ha admitido que también la inactividad del
legislador, en lo que corresponde al cumplimiento y desarrollo de la función
legislativa, puede afectar o desconocer derechos y garantías superiores, y en
esa medida, ser objeto de control jurisdiccional por la vía de la acción
pública de inconstitucionalidad. En estos casos, la presunta infracción a la
Carta proviene, no del derecho positivo preexistente - fruto de la acción
legislativa ordinaria o especial- como es lo común, sino de la falta de
regulación normativa en torno a materias constitucionales sobre las cuales el
Congreso tiene asignada una específica y concreta obligación de hacer.// No
obstante lo anterior, en procura de respetar la autonomía e independencia del
Congreso, y de precisar lo que constituye el propio ámbito de competencia
funcional de este tribunal, la misma jurisprudencia ha aceptado que no toda
inactividad legislativa puede someterse al trámite del control constitucional.
Así, desde una perspectiva eminentemente finalista, la Corte ha señalado que
cuando se cuestiona la legitimidad de la actividad congresional por incurrir en
presuntas conductas omisivas, el análisis de constitucionalidad sólo tiene
lugar, sí y sólo sí, cuando la omisión que se ataca es por esencia relativa o
parcial y en ningún caso absoluta. // Tratándose de la omisión absoluta, es
claro que el órgano de control carece de competencia para emitir
pronunciamiento de fondo, pues la misma comporta una ausencia total e íntegra
de normatividad que, en cualquier caso, impide una confrontación material,
objetiva y verificable con el texto de la Carta Política, aspecto que resulta
relevante al proceso de constitucionalidad, en cuanto responde a la técnica a
partir de la cual éste último se edifica, configura y desarrolla.(...) //
Por el contrario, en el caso de la llamada omisión relativa o parcial, la
competencia de la Corte Constitucional para proferir decisión de fondo está
plenamente justificada, pues aquella se edifica sobre una acción normativa del
legislador, específica y concreta, de la que éste ha excluido determinado
ingrediente o condición jurídica que resulta imprescindible a la materia allí
tratada, o que habiéndolo incluido, termina por ser insuficiente e incompleto
frente a ciertas situaciones que también se han debido integrar a sus
presupuestos fácticos. (...)” (Sentencia C-185 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil). (Subrayado por
fuera del texto original).
[27]           Subrayado
por fuera del texto original. En el mismo sentido, en la citada sentencia C-391
de 1993, la Corte sostuvo: “No tiene fundamento el cargo que se formula
contra las disposiciones objeto de la demanda por posible violación del
artículo 130 de la Constitución.// Es verdad que dicho precepto superior
excluye a los servidores públicos con régimen especial sobre carrera de las
competencias de administración y vigilancia atribuída a la Comisión Nacional
del Servicio Civil.// No obstante, las normas acusadas nada dicen al respecto,
de tal manera que mal puede sostenerse que ellas hayan ampliado, por fuera del
mandato constitucional, las indicadas competencias. No lo hacen directamente,
como lo acreditan sus textos, ni tampoco indirectamente, es decir, por la
remisión que hacen a la integridad de la Ley 27 de 1992, pues el artículo 14 de
ésta, que señala las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, hace
de modo expreso la misma advertencia del artículo constitucional que se
pretende violado: "Corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil
como responsable de la administración y vigilancia de la carrera de los
empleados del Estado, con excepción de aquellas que tengan carácter
especial:..." (Subraya la Corte).
[28]           Se resalta y subraya la
expresión demandada: “En todos los organismos y entidades reguladas por esta
ley deberá existir una comisión de personal, conformada por dos (2)
representantes de la entidad u organismos designados por el nominador o por
quien haga sus veces y dos (2) representantes de los empleados quienes deben
ser de carrera administrativa y elegidos por votación directa de los empleados.
En igual forma, se integrarán comisiones de personal en cada una de las
dependencias regionales o seccionales de las entidades. // Las decisiones de la
comisión se tomarán por mayoría absoluta. En caso de empate se repetirá
nuevamente la votación y en caso de persistir este se determinará por el
Jefe de Control Interno de la respectiva entidad. (...)”.
[29]           Sentencia
C-1641 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[30]           Sentencia
Su-132 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[31]           Sentencia
C-093 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[32]           Ibídem.
[33]           Al
respecto, dispone el citado artículo 16: “Además de las asignadas en otras
normas, las Comisiones de Personal cumplirán las siguientes funciones: a) Velar
porque los procesos de selección para la provisión de empleos y de evaluación
del desempeño se realicen conforme con lo establecido en las normas y
procedimientos legales y reglamentarios y con los lineamientos señalados por la
Comisión Nacional del Servicio Civil. Las citadas atribuciones se llevarán a
cabo sin perjuicio de las facultades de la Comisión Nacional del Servicio
Civil. Para el efecto, la Comisión de Personal deberá elaborar los informes y
atender las solicitudes que aquella requiera; b) Resolver las
reclamaciones que en materia de procesos de selección y evaluación del
desempeño y encargo les sean atribuidas por el procedimiento especial; c)
Solicitar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la exclusión de la lista de
elegibles de las personas que hubieren sido incluidas sin reunir los requisitos
exigidos en las respectivas convocatorias, o con violación de las leyes o
reglamentos que regulan la carrera administrativa. En el caso de no atenderse
la solicitud, deberán informar de esta situación a la Comisión Nacional del
Servicio Civil para que adopte las medidas pertinentes; d) Conocer, en
primera instancia, de las reclamaciones que formulen los empleados de carrera
que hayan optado por el derecho preferencial a ser vinculados, cuando se les
supriman sus empleos, por considerar que han sido vulnerados sus derechos; e)
Conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que presenten los empleados
por los efectos de las incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la
entidad o por desmejoramiento de sus condiciones laborales o por los encargos; f)
Velar porque los empleos se provean en el orden de prioridad establecido en las
normas legales y porque las listas de elegibles sean utilizadas dentro de los
principios de economía, celeridad y eficacia de la función administrativa; g)
Velar porque en los procesos de selección se cumplan los principios y reglas
previstas en esta ley; h) Participar en la elaboración del plan anual de
formación y capacitación y en el de estímulos y en su seguimiento; i)
Proponer en la respectiva entidad la formulación de programas para el
diagnóstico y medición del clima organizacional; j) Las demás funciones
que le sean atribuidas por la ley o el reglamento”.
[34]           Sobre la
materia, la Ley 87 de 1993, dispone: “Artículo 4. Elementos para el
sistema de control interno. Toda entidad bajo la responsabilidad de sus
directivos debe por lo menos implementar los siguientes aspectos que deben
orientar la aplicación del control interno: (...) j. La organización de métodos
para la evaluación de la gestión”. “Artículo 8. Evaluación y control
de gestión en las organizaciones. Como parte de la aplicación de un
apropiado sistema de control interno el representante legal en cada
organización deberá velar por el establecimiento formal de un sistema de
evaluación y control de gestión, según las características propias de la
entidad y de acuerdo con lo establecido en el artículo 343 de la Constitución
Nacional y demás disposiciones legales y vigentes”. En concordancia con lo
anterior, los artículos 50 y 52 del Decreto 1227 de 2005, determina que: “Artículo
50. La evaluación del desempeño laboral es una herramienta de gestión que
con base en juicios objetivos sobre la conducta, las competencias laborales y
los aportes al cumplimiento de las metas institucionales de los empleados de
carrera y en período de prueba en el desempeño de sus respectivos cargos, busca
valorar el mérito como principio sobre el cual se fundamenten su permanencia y
desarrollo en el servicio”. “Artículo 52. El desempeño laboral de los
empelados de carrera administrativa deberá ser evaluado y calificado con base
en parámetros previamente establecidos a partir de los planes anuales de
gestión del área respectiva, de las metas institucionales y de la evaluación
que sobre el área realicen las oficinas de control interno o quienes hagan
sus veces, de los comportamientos y competencias laborales, habilidades y
actitudes del empleado, enmarcados dentro de la cultura y los valores
institucionales. // Para el efecto, los instrumentos de evaluación deberán
permitir evidenciar la correspondencia entre el desempeño individual y el
desempeño institucional”. (Todos los subrayados por fuera de los textos
originales).
[35]           Subrayado
por fuera del texto original.
[36]           Subrayado
por fuera del texto original.