C-125-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-125/06
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto
Referencia: expediente D-5963
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 38, parcial, de la Ley 715 de 2001 “Por la cual dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud entre otros.
Demandante:  Mercedes Olaya Vargas
Magistrado
Ponente :
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C; veintidós (22) de febrero de
dos mil seis (2006)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, la ciudadana Mercedes Olaya Vargas demandó parcialmente el artículo
38 de la Ley 715 de 2001 “Por la cual dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud
entre otros” .
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, tal como obra en el Diario
Oficial No. 44654 de diciembre 21 de 2001. Se subraya lo demandado.
“Ley 715 de 2001
(diciembre 21)
“por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros”.
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
CAPITULO VI
Disposiciones transitorias en educación
“Artículo 38. Incorporación de docentes,
directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La
provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General
de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad
territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los
requisitos para el ejercicio del cargo.
Los docentes, directivos docentes y
administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a
la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo
concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de
la administración al traslado del mismo.
A los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con
recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el
régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.
Los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre
de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de
prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del
respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el
municipio o el departamento, indistintamente, serán vinculados de manera
provisional durante el año lectivo de 2002. Mientras ello ocurre, deberán, los
departamentos y municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1° de
febrero de 2002.
Los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que demuestren que
estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los
departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1° de noviembre
de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan
los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional durante el año
2002.
Los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre
de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de
prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del
respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el 2001, serán
vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación y
verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como
resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad
territorial.
Parágrafo 1°. Para los efectos del presente
artículo los servidores públicos que realicen funciones de celaduría y aseo se
consideran funcionarios administrativos.
Parágrafo 2°. Para los efectos de la
presente ley se entiende por orden de prestación de servicios toda relación
contractual directa entre un departamento o municipio y un docente o
administrativo para la prestación de servicios de enseñanza o administrativos
en una institución educativa oficial, por un término no inferior a cuatro
meses, con dedicación de tiempo completo, exceptuando los que se nombran o
contratan para reemplazar docentes, directivos docentes o administrativos en
licencia, horas cátedra y otra modalidad que no implique vinculación de tiempo
completo.”
III.
LA DEMANDA.
La demandante señala que la disposición, en
lo acusado, desconoce los artículos 13, 40 numeral 7 y 125 de la Constitución.
El concepto de violación se resume así :
El artículo 125 de la Constitución
clasifica el empleo público en diferentes categorías, siendo el nombramiento “en
provisionalidad” una situación excepcional y por tanto, rechazada en un
Estado constitucional donde se impone el mérito para el nombramiento en
propiedad en cargos públicos de carrera.
La norma objeto de demanda privilegia en
forma irrazonable el nombramiento en provisionalidad, es decir convierte en
regla general una situación excepcional.
La disposición demandada consagra una
situación de privilegio a favor de quienes tienen una vinculación por contrato,
a quienes se les ha renovado el contrato de prestación de servicios y para
quienes tienen solución de continuidad, todos los cuales pueden acceder a una
vinculación “en provisionalidad”.
Asimismo, la norma utiliza la expresión “prioridad”,
lo cual realza y destaca su carácter de privilegio discriminatorio sin razón
suficiente, por tanto, es una disposición contraria al principio de igualdad
(artículo 13 superior), pues limitan o impiden que otras personas puedan
vincularse en provisionalidad y lo que es peor aún, impide la designación en
propiedad previo concurso público y abierto de méritos.
Desconoce también el derecho a acceder a
los cargos públicos de que trata el artículo 40 numeral 7 de la Constitución.
IV. INTERVENCIONES.
En el término constitucional establecido
para intervenir en la defensa o impugnación de la norma parcialmente acusada,
presentaron escritos la ciudadana Claudia Patricia Otalvaro Trejos, en
representación del Ministerio de Educación y el abogado Juan Camilo Bejarano
Bejarano en su calidad de asesor de la Dirección Superior del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. Las intervenciones se pueden resumir así:
- Intervención del Ministerio de
Educación.
El interviniente del Ministerio de
Educación, considera que no le asiste razón a la demandante, por cuanto la
norma demandada consagró una disposición transitoria, mientras se proveen de
manera definitiva los cargos vacantes a través de los concursos docentes.
Hace un breve resumen de las normas que
consagran el ingreso al servicio educativo estatal explicando las disposiciones
modificadas.
Por otra parte, en cuanto a la posible
vulneración del derecho a la igualdad plateada por la demandante, considera que
no es cierto que la norma privilegie el nombramiento provisional y convierta en
norma general una situación excepcional, porque como ya se manifestó, se trató
de una medida temporal, a fin de no dejar a la población estudiantil sin
maestros, mientras los cargos son provistos de manera definitiva previo el
proceso de selección y concurso.
En consecuencia, ya para la provisión de
manera definitiva de los cargos, debe tenerse en cuenta que se trató de un
concurso abierto, al cual podían inscribirse en igualdad de condiciones tanto
quienes estuvieran ocupando tales cargos de manera provisional como quienes no.
Concluyó afirmando que siendo los
nombramientos provisionales y las órdenes de prestación de servicios, la
excepción y los nombramientos en propiedad, previo el concurso de méritos, la
norma general, no se encuentran fundados los argumentos de la demandante, razón
por la cual solicita desestimar las pretensiones de la demanda.
- Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Para el Ministerio, la actora confunde la
clasificación del empleo público con las clases de nombramiento, dentro del
cual se encuentra el nombramiento en provisionalidad, el que permite proveer
transitoriamente un cargo de carrera, mientras se convoca un concurso público
de méritos.
Adicionalmente, si bien el artículo 125 de
la Constitución no se refiere a los nombramientos en provisionalidad, dicha
norma otorga amplias facultades al Legislador para que regule la forma de
provisión de los empleos públicos, en lo no regulado por el estatuto superior.
Finalmente, recordó el pronunciamiento
emitido por esta Corporación, en sentencia C- 709 de 2005, señalando que
nuevamente se estudia una norma que no puede producir efectos jurídicos
actuales, puesto que el artículo 38 de la ley 715 de 2001, circunscribe el
nombramiento provisional de docentes al año 2002. Por tanto, ya se agotaron lo
mandatos contenidos en ella lo que hace inocuo un pronunciamiento de la
jurisdicción constitucional en tal sentido.
Aclaró además que esta norma fue regulada
por el Decreto 1278 de 2002, cuyo artículo 13 fue a su turno declarado
exequible en sentencia C-1169 de 2004.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor
Procurador General de la Nación, en concepto Nro. 3948 de fecha 7 de octubre de
2005, le solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo,
por cuanto la norma acusada no está produciendo efectos jurídicos.
Al respecto,
precisó que: “debe tenerse en cuenta la sentencia C-709 de 2005, en donde,
la Corte resolvió declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo
en relación con la acusación formulada contra las expresiones “de manera
provisional”, por cuanto constató que el contenido normativo de estas
expresiones se ha agotado por haberse realizado los mandatos en ella
contenidos, en cuanto se refiere a la posible vinculación en provisionalidad
por el año 2002 de determinados docentes a los departamentos y municipios, sin
que sigan produciendo algún tipo de efecto jurídico, pues la situación concreta
de los docentes a que ellas se refirieron fue regulada por una norma posterior,
a saber, el artículo 13 del Decreto Ley 1278 de 2002, sobre cuya exequibilidad
se pronunció la Corte en sentencia C-1169 de 2004”.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones
contra una disposición contenida en una ley.
2. Inhibición para fallar de fondo.
La Corte Constitucional ha expresado en forma
reiterada que el examen de constitucionalidad sólo es procedente respecto de
normas vigentes o respecto de aquellas que habiendo perdido su vigencia pueden
continuar produciendo efectos jurídicos, y que no procede en relación con las
demás disposiciones. Sobre el particular ha indicado:
“9- Así, tal y como lo ha venido señalando
esta Corporación, cuando en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad se acusen normas legales que han sido derogadas,
sustituidas o modificadas por un acto propio y voluntario del legislador, no
existe fundamento lógico para que el organismo de control Constitucional entre
a juzgar de fondo su potencial incongruencia con el ordenamiento Superior,
resultando necesaria la inhibición por evidente sustracción de materia. A tal
determinación se llega, si se analiza que el proceso de inexequibilidad
persigue, de manera específica y unívoca, retirar del ordenamiento jurídico
aquellos preceptos que tiendan a amenazar o desconocer los principios y valores
que la Constitución Política proclama, hecho que, por supuesto, no tienen ocurrencia
cuando la norma ha dejado de regir.
“No obstante lo anterior, en procura de
cumplir fielmente con la función garantizadora de la integridad y supremacía de
la Constitución, esta Corporación ha precisado que la denominada sustracción de
materia no siempre debe conducir a una decisión inhibitoria pues, aun en el
evento en que la norma cuestionada haya perdido su vigencia formal, es muy
posible que, desde el punto de vista material, la misma siga produciendo
efectos jurídicos o, lo que es igual, continúe proyectándose ultractivamente,
lo cual generaría un grave perjuicio para la juridicidad si tales efectos
devienen contrarios a los mandatos superiores que gobiernan el Estado Social de
Derecho.
“Por ello, sólo en la medida en que la
norma enjuiciada haya desaparecido del ordenamiento jurídico y no se encuentre
produciendo efectos jurídicos, puede la Corte acudir a la figura de la
sustracción de materia y, en consecuencia, abstenerse de adelantar el
respectivo juicio de inconstitucionalidad. Como lo ha sostenido la reiterada
jurisprudencia constitucional, precipitar una decisión inhibitoria sin que
previamente se haya determinado la ocurrencia de estos dos supuestos, “podría
hacer viable la efectiva aplicación de la norma contraria a la Carta”. (Sentencias C-397 de 1995 y C-1144 de 2000,
M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. También sobre este tema se pueden consultar,
entre otras, las Sentencias C-757 y 074 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas
Hernández; C-1373 de 2000, M. P. Alvaro Tafur Gálvis; C- 1644 de 2000, M. P.
José Gregorio Hernández Galindo).
Dentro de este contexto, nota la Sala que
las expresiones acusadas se encuentran contenidas en una norma de carácter
transitorio, pues el mandato a que hace referencia debía cumplirse en el año
2002.
Es más, dichas situaciones fueron reguladas
posteriormente por el Decreto 1278 de 2002 artículo 13 (declarado exequible
en sentencia C-1169 de
2004. M.P. doctor Rodrigo Escobar Gil), razón por la que no se puede afirmar que la posible
vinculación en provisionalidad por el año 2002 de determinados docentes siga
produciendo algún tipo de efectos jurídicos.
Igualmente, la disposición que se acusa como
inconstitucional fue estudiada recientemente por esta Corporación en sentencia
C-709 de julio seis (6) de 2005, Magistrado Ponente: doctor Alvaro Tafur
Gálvis. Cabe tener en cuenta lo expuesto entonces por la Corte, pues incide
directamente en el presente examen. En la citada sentencia, se dijo:
“4.2.2. El mandato legal  a que aluden las
expresiones acusadas debía cumplirse en relación con el año lectivo 2002
Como se desprende de los
incisos  cuarto, quinto y sexto  del artículo 38 de la Ley 715 de 2001 donde se
contienen las expresiones acusadas el mandato legal de vincular de manera
provisional  a los docentes a que en ellos se alude  está circunscrito al año
2002.
Así, en dichos incisos  se
señala lo siguiente:
“Los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre
de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de
prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del
respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el
municipio o el departamento, indistintamente, serán vinculados de manera
provisional durante el año lectivo de 2002. Mientras ello ocurre, deberán, los
departamentos y municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1° de
febrero de 2002.
Los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que demuestren que
estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los
departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1° de noviembre
de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan
los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional durante el
año 2002.
Los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre
de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de
prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del
respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el 2001, serán
vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación
y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos
como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la
entidad territorial.” (subrayas fuera de texto).
4.2.3 La situación  específica de los docentes a
los que las expresiones  acusadas se aplicaban en relación con la vinculación
provisional para el año 2002  a que se alude en el artículo 38  de la Ley 715
de 2001  fue  regulada por una norma posterior, a saber, el Decreto Ley 1278 de
2002.
La Corte advierte, así mismo,
que con posterioridad a la expedición de la Ley 715 de 2001 el Presidente de la República, en ejercicio
de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la misma
Ley 715 de 2001, expidió  el Decreto-Ley 1278
de 2002 “por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”  en
cuyo artículo 13  se reguló de manera específica la situación  de los docentes
vinculados en provisionalidad  en virtud del artículo 38 de la Ley 715 de 2001.
En efecto en dicho artículo se
señaló lo siguiente:
Artículo 13. Nombramientos provisionales. Cuando se
trate de proveer transitoriamente empleos docentes, los nombramientos deben
realizarse en provisionalidad con personal que reúna los requisitos del cargo,
en los siguiente casos:
a) En vacantes de docentes cuyos titulares
se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal,
el nombramiento provisional será por el tiempo que dure la respectiva situación
administrativa. En este caso deberá hacerse uso del listado de elegibles
vigente y su no aceptación no implica la exclusión del mismo;
b) En vacantes definitivas, el nombramiento
provisional será hasta cuando se provea el cargo en período de prueba o en
propiedad, de acuerdo con el listado de elegibles producto del concurso.
Parágrafo. Los educadores contratados por órdenes
de prestación de servicio que tienen el derecho a ser vinculados en
provisionalidad en virtud del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, serán regidos
por las normas de este Estatuto y, por ende, nombrados provisionalmente de
conformidad con lo dispuesto en el presente artículo, en los cargos vacantes de
la planta de personal que fije la Nación en ejercicio de su competencia
especial dada por el artículo 40 de la Ley 715 de 2001.
Para ser vinculados en propiedad. y gozar
de los derechos de carrera deben superar el concurso de méritos y obtener
evaluación satisfactoria del período de prueba, de acuerdo con lo dispuesto en
este decreto.”[1]
Es decir que  no solamente el contenido normativo de las expresiones acusadas   contenidas en el artículo 38 de
la Ley 715 de 2001 se ha agotado, por haberse realizado los mandatos en
ella contenidos  -a saber, la posible vinculación en
provisionalidad por el año 2002 de determinados docentes-, sino que  no es
posible afirmar  que las mismas sigan surtiendo algún tipo de efecto jurídico
pues la situación concreta  de los docentes a los que ellas se refirieron fue
regulada por una norma posterior, a saber, el artículo 13 del Decreto-Ley
1278 de 2002.
Así las cosas es claro que al no poderse
predicar efectos jurídicos actuales  de las expresiones acusadas contenidas en el referido artículo 38 de la Ley 715
de 2001 la Corte se encuentra en la imposibilidad de
emitir una decisión de fondo sobre la constitucionalidad de las mismas  pues su
pronunciamiento carece actualmente de objeto.”
En consecuencia, la Corte se inhibirá de
proferir un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de las expresiones
acusadas.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Inhibirse para pronunciarse sobre la constitucionalidad del
inciso primero (parcial), cuarto, quinto y sexto del artículo 38 de la ley 715
de 2001 por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cabe señalar que
en relación con dicho artículo la Corte se pronunció en la Sentencia C-1169 de
2004  M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sentencia donde  se examinó el régimen de
vinculación de docentes anterior a la expedición de la Ley 715 de 2001 y el
alcance dado por la jurisprudencia a los derechos de  los docentes  vinculados
al escalafón docente frente a  un cargo similar al que se propuso por el actor
en el presente proceso. Concretamente respecto de la acusación contra algunos
apartes del artículo 13 aludido  la Corte señaló:
“Los argumentos
esgrimidos para declarar la constitucionalidad del artículo 2° del Decreto-Ley
1278 de 2002, son suficientes para reiterar dicha decisión en relación con los
preceptos legales demandados del artículo 13 del citado Decreto.
En primer lugar, a diferencia de lo
expuesto por el demandante, es claro que no se adquieren los derechos de la
carrera docente previstos en el Decreto 2277 de 1979, por haber estado inscrito
en el Escalafón Nacional Docente, pues dicho sistema de clasificación -según se
vio- se aplica indistintamente para los educadores del sector oficial y no
oficial.
En segundo término, para el ingreso a la
carrera administrativa docente no sólo se exigía la inscripción en el Escalafón
Nacional, sino también superar las etapas del concurso de méritos, lograr el nombramiento
en propiedad en un cargo docente y tomar posesión del mismo.
Desde esta perspectiva, retomando lo
previamente expuesto, emana con absoluta claridad que los educadores a los que
hace referencia el demandante, sujetos a las directrices del artículo 38 de la
Ley 715 de 2001, fueron nombrados en provisionalidad y, por lo mismo, no
adquirieron los derechos y garantías de la carrera docente prevista en los
artículos 27 y subsiguientes del Decreto 2277 de 1979.
Por consiguiente, el Presidente de la
República no se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias
concedidas por el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001, pues los educadores
nombrados en provisionalidad conforme al artículo 38 de la citada Ley, al no
formar parte de la carrera administrativa docente establecida en el Decreto
2277 de 1979, requerían de algún tipo de iter legislativo que permitiese su
vinculación en propiedad, finalidad loable que cumple -en los términos
reseñados- el artículo demandado.
En efecto, como se trata de trabajadores no
vinculados aún a la carrera administrativa docente, como lo exige la
Constitución Política en el artículo 125, el legislador estableció en el texto
demandando, una serie de pasos y presupuestos jurídicos que hacen viable su
ingreso a la citada carrera, en aras de alcanzar los objetivos de mérito,
igualdad de oportunidades y profesionalización que se espera con el ingreso y
permanencia dentro de dicha institución jurídica.
Así las cosas, esta Corporación declarará exequible
los preceptos legales demandados del artículo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002,
por el cargo y las razones expuestas en esta providencia.” Sentencia C-1169 de 2004  M.P.
Rodrigo Escobar Gil.