T-059-14
Sentencia N° T- de 2007
Sentencia T-059/14
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Caso en que banco
solicita que se deje sin efectos la providencia proferida dentro de un proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por él en contra de la DIAN
SENTENCIA DE
REVISION DE TUTELA-Breve justificación cuando no revoquen,
modifiquen o unifiquen jurisprudencia de decisiones de instancia, según
artículo 35 del Decreto 2591 de 1991
De lo dispuesto en el
artículo 35 del Decreto 2591 de 1991 deriva que las decisiones de revisión de
la Corte Constitucional que no revoquen ni  modifiquen lo fallado o
unifiquen jurisprudencia, podrán ser brevemente justificadas, con fundamento en
lo cual solo se efectuará una sucinta explicación de las razones que imponen
confirmar la providencia de segunda instancia. El juez constitucional
podría avocar el análisis, cuando con real fundamento se plantee por parte de
quien acudió a un proceso judicial común, la verdadera vulneración ostensible,
grave e insubsanable de sus garantías constitucionales, como resultado de
providencias entonces proferidas.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por no
configurarse defecto sustantivo alegado por la sociedad accionante
Referencia: expediente T-4076301
Acción de tutela presentada por Davivienda S. A. contra
el Consejo de Estado, Sección Cuarta
Procedencia: Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Secretaría General
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., tres (3) de febrero de dos
mil catorce (2014)
La Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que confirmó el dictado por la
Sección Quinta de ese mismo tribunal, en la acción de tutela incoada por el
Banco Davivienda S. A. contra la
Sección Cuarta de la misma institución.
El asunto llegó a esta corporación por remisión que
hizo la Secretaría General  de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante oficio N° 14841 de septiembre 6 de 2013, según lo
ordenado por los artículos 86 inciso 2° de la
Constitución y 32 del Decreto 2591 de 1991, siendo escogido para su revisión
por la Sala de Selección N° 9 de septiembre 26 de 2013.
I. ANTECEDENTES
Por intermedio de apoderado, el Banco Davivienda S. A.
incoó acción de tutela en diciembre 13 de 2012, contra la
Sección Cuarta de dicha Sala del Consejo de Estado, aduciendo la vulneración
del derecho al debido proceso.
1. Síntesis de la narración contenida en la demanda
1.1. Con ocasión de la declaración de renta presentada
por Davivienda en abril 14 de 2005, la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, profirió requerimiento de
modificación, al cual se opuso la entidad financiera. En diciembre 28 de 2007, la
DIAN emitió Liquidación Oficial de Revisión N° 310642007000138, adversa a
Davivienda en varias determinaciones.
1.2. Davivienda, mediante Declaración de Corrección N°
51800050024518 de febrero 28 de 2008, aceptó algunas de las modificaciones
propuestas. Interpuesto el recurso de reconsideración frente a las demás, la
DIAN accedió parcialmente  a través de la
Resolución N° 310662008000023 de octubre 7 de 2008, acto contra el cual la
entidad financiera presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
1.3. En sentencia de mayo 20 de 2010, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca rechazó cuatro de los cinco cargos formulados por
Davivienda contra los actos administrativos demandados.
El actor estima que tres de ellos son relevantes para
la acción de tutela interpuesta, porque la
DIAN (i) aplicó indebidamente el inciso 1° del artículo 145 del Estatuto
Tributario E. T. y los requisitos del artículo 72 del Decreto Reglamentario 187
de 1975, dado que para “la deducción por provisión de cartera” solamente
procede el parágrafo del precepto citado; (ii) se abstuvo de aplicar el
artículo 148 del E. T., previsto para situaciones de fuerza mayor como “las
pérdidas por siniestros”. Finalmente, (iii) el desajuste entre lo declarado
por el Banco y lo expuesto por la administración obedece a “una diferencia
de criterio en la interpretación de las normas legales aplicables”, de manera
que no debió imponerse la sanción por inexactitud, según lo dispuesto en el
inciso último del artículo 647 del E. T..
1.4. Considera que la decisión del tribunal de declarar
la nulidad parcial de la liquidación oficial y la resolución que la confirmó,
dejando en firme lo resuelto por la DIAN sobre los tres asuntos descritos,
significa para Davivienda una pérdida de $44.840.297.000.
1.5. La
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en fallo de mayo 31 de 2012, confirmó el del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, destacando que (i) las pruebas aportadas no permiten establecer
el cumplimiento de los requisitos dispuestos en el E. T.; (ii) la suscripción
de un contrato de seguro, demuestra que los hechos de defraudación eran
previsibles; (iii) aun cuando, según el artículo 647 del E. T., no se configura
inexactitud por diferencia de criterio entre la administración y el declarante,
deben aplicarse los requisitos dispuestos en la norma reglamentaria (D. 187 de
1975).
Adicionalmente, el actor estima que el Consejo de
Estado dejó de aplicar las normas tributarias adecuadas al caso (arts. 145
parágrafo, 148 y 647 del E. T.) al agregar un requisito inexistente, “que la
diferencia de criterio sea razonable”, siendo que el E. T. exige que “los
hechos sean completos y verdaderos”.
1.6. En suma, observa que la
Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en tres vías de hecho que
vulneran el derecho fundamental al debido proceso, así:
1.6.1. “Primera vía de hecho: la
Sección Cuarta aplicó disposiciones jurídicas claramente impertinentes a la
provisión de cartera por entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera”.
Estima que el artículo 131 de la
Ley 633 de 2000, norma  adicional  y posterior frente al 145 inciso primero
del E. T. y 72 del Decreto Reglamentario 187 de 1975, es la disposición
especial aplicable propiamente a las entidades vigiladas como Davivienda, en
lugar de la norma general,  “cuando se trata de definir los efectos
tributarios de la provisión individual de cartera de créditos y la provisión de
coeficiente de riesgo”, por lo que no es válido agregar criterios de
razonabilidad a las cantidades a deducir ni lo dispuesto en tal decreto, puesto
que “la adición normativa refiere a ‘todas’ las provisiones”.
Agrega que el Consejo de Estado no explicó cómo un
decreto anterior puede reglamentar una ley posterior ni de qué manera se aplica
a  “provisiones” hechas por el Banco, cuando realmente hace referencia a
“obligaciones”, conceptos totalmente disímiles, inquiriendo así que la aplicación
de normas anteriores, no obstante la nueva regla introducida en el año 2000,
llevaría a la conclusión absurda de que “el  legislador aprobó una
disposición legal que no tiene ningún efecto práctico en absoluto”.
Considera entonces que se comete vía de hecho por
defecto sustantivo, “cuando los jueces ignoran las normas especiales
aplicables a los casos concretos” (T-927 de 2010).
1.6.2. “Segunda vía de hecho: la
Sección Cuarta dejó de aplicar una norma jurídica claramente aplicable a los
eventos de fuerza mayor para los cuales se ha contratado póliza de seguro”.
Informa el actor que el artículo 148 del E. T.
dispone  como “regla básica” la deducción de pérdidas, ocurridas por
fuerza mayor. A su vez destaca que, según el inciso 2°, las pérdidas disminuyen
por la existencia de seguros y similares.
En este sentido, advierte que la consecuencia jurídica
por la cobertura de un contrato de seguro “es la disminución del valor de la
pérdida y no la exclusión de la aplicación de la norma”, como lo asumió la
Sección Cuarta del Consejo de Estado al estimar que “los hechos de
defraudación cometidos en ese año, ya eran previsibles con anterioridad a su
ocurrencia, que no escapaba a la conducta prudente que efectivamente tomó el
Banco”.
Para el demandante la interpretación del máximo tribunal
del área es contraevidente, al castigar la diligencia de los Bancos y el
cumplimiento de la regulación financiera, además de que el control del riesgo mediante
el contrato de seguro no supone la inexistencia de fuerza mayor. Sobre el tema,
recuerda que la Circular Externa 100 de 1995 de la Superintendencia Financiera contempla un capítulo destinado a la administración del riesgo
operativo.
En conclusión, manifiesta que el Consejo de Estado al
desconocer el inciso segundo del artículo 148 del E. T., incurrió en “un
defecto causado por no haber tenido en consideración dentro del razonamiento
jurídico, una norma que cuando menos debía ser tenida en cuenta”, la cual siendo
mencionada no tuvo aplicación integral en su contenido normativo.
1.6.3. “Tercera vía de hecho: la
Sección Cuarta dejó de aplicar una norma claramente aplicable a las
diferencias de criterio sobre la interpretación de las normas relevantes”.
El actor expresa que si bien es cierto que el artículo
647 de E. T., regula como sanción la inexactitud en las declaraciones
tributarias, también establece su improcedencia cuando proveyéndose información
veraz y completa, el menor valor a pagar resulte de errores de apreciación o de
diferencias de criterio relativas a la interpretación del derecho aplicable,
previsión declarada exequible en la sentencia C-916 de 1999.
Así, estima que Davivienda al declarar un menor valor
deducido de la provisión individual de cartera por la sola aceptación de los
estados financieros de parte de la
Superintendencia y de las pérdidas por fraude o robo, cubiertas por seguros, actuó
a partir de la interpretación diferente de unos elementos o supuestos
tributarios, conducta provista de buena fe y ajena al dolo o culpa imputable.
Manifiesta que no obstante lo anterior, el Consejo de
Estado estimó que la interpretación del parágrafo del artículo 145 del E. T.
por parte de la entidad financiera,  “no es  razonable”, conclusión que el
actor estima contraevidente frente al último inciso del artículo 647 ib., toda
vez que “hay una gran diferencia entre interpretaciones incorrectas e
interpretaciones basadas en inexactitudes. Las primeras se encuentran dentro de
las distintas lecturas plausibles de la ley, mientras que las segundas no”.
Aduce entonces que se incurrió en una vía de hecho por
defecto sustantivo, al desconocerse una norma claramente aplicable e imponerse a
Davivienda una responsabilidad objetiva no prevista por el legislador.
1.7. Finalmente, refiere a la procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales, destacando la rectificación de la
postura jurisprudencial del Consejo de Estado, asumida en la sentencia de junio
19 de 2012 (expediente 2009-01238-01), con el propósito de significar (i) la
línea vertida por la Corte Constitucional acerca de la “vía de hecho por
defecto sustantivo” y (ii) la vulneración por la
Sección Cuarta de esa corporación, en la sentencia de mayo 31 de 2012, del
principio del efecto útil consagrado en el parágrafo del artículo 145,
adicionado por la Ley 633 de 2000, el inciso 2° del artículo 148 y el inciso
último de artículo 647, del Estatuto Tributario.
2. Pretensiones
Con fundamento en lo expuesto, por estimar vulnerado el
derecho fundamental al debido proceso, el Banco Davivienda S. A. pide que se deje
sin efectos la providencia de mayo 31 de 2012, proferida por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del proceso
2500023-27-000-2009-00045-01(18516), y se ordene que esa corporación dicte
nueva sentencia que dé aplicación a las normas tributarias pertinentes.
3.
Trámite procesal
Admitida la acción constitucional, la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, con auto de enero 21 de  2013, ordenó comunicar a los Consejeros de la
Sección Cuarta y al director de la DIAN para que dieran contestación a los
cargos formulados por la entidad financiera accionante, y se allegaran los
sustentos jurídicos necesarios, teniendo como pruebas los documentos aportados
con la solicitud de amparo.
4. Contestación de la
Sección Cuarta del Consejo de Estado
La Presidente de la Sección Cuarta del tribunal supremo de lo contencioso administrativo
solicitó negar la tutela por improcedente, al pretenderse revivir discusión
dirimida con ocasión de la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del
derecho. No obstante, considera que el Consejo de Estado no incurrió en la
vulneración del debido proceso alegado, por los siguientes motivos:
(i) El defecto material o sustantivo, según la
jurisprudencia constitucional, acontece cuando se desconocen las normas de
rango legal aplicables a un caso determinado, “ya sea por su absoluta
inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación
o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos
erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la
que pesa la cosa juzgada”, situación no surgida en la providencia de mayo
31 de 2012, por estar fundamentada en las normas aplicables del Estatuto
Tributario y sus decretos reglamentarios.
(ii) El parágrafo artículo 145 del E. T. referente a
la deducción por provisiones,  no consagra una excepción para su procedencia,
sino que regula las provisiones que las entidades financieras pueden solicitar
como deducción en el impuesto de renta, “sin que ello signifique que están
exoneradas del cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios para
este tipo de deducciones”, aplicación que ha de tener en cuenta lo señalado
en su inciso primero, pues, de lo contrario, se habría dispuesto consagración
normativa separada e independiente.
(iii) El artículo 148 del mismo estatuto fue aplicado conforme
a los términos en él establecidos, que prevén la deducción por pérdida de
activos cuando tal pérdida “haya ocurrido por motivos de fuerza mayor o caso
fortuito”, concepto que, como lo ha precisado la
Sección, requiere el cumplimiento de dos elementos esenciales, “la
imprevisibilidad y la irresistibilidad”, los cuales no fueron probados por
la sociedad actora.
(iv) Resulta procedente la sanción por inexactitud consagrada
el artículo 647 ibídem, en la medida que Davivienda S. A. no desvirtuó el
rechazo de las deducciones ni se configuró una diferencia de criterios, sino
propiamente de su parte, una indebida aplicación del artículo 148 del E. T.
Sin perjuicio de lo anterior, insistió en que la
posibilidad excepcional de estudio de solicitudes de amparo contra providencias
judiciales, no se extiende a los órganos de cierre de las respectivas
jurisdicciones por disposición expresa del constituyente primario, acotando que
la improcedencia de la tutela contra fallos del Consejo de Estado ocurre por su
carácter definitivo e inmodificable, pues de lo contrario habría suplantación
de funciones del juez de cierre.
5. Contestación de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN
La Subdirectora de Gestión de Representación Externa de esa entidad,
solicita negar por improcedente la tutela interpuesta, al considerar que “no
se evidencia la configuración de la supuesta vía de hecho sustancial, al caso
objeto de litis se aplicaron las normas procedentes y su interpretación se ajustó
al caso particular y concreto, aunque no fuera el esperado por el tutelante”.
Con citación de jurisprudencia del Consejo de Estado y
la Corte Constitucional acerca de la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales como medida excepcional para la protección de los
derechos fundamentales, estima que, no obstante lo afirmado por la actora, la
DIAN fue respetuosa de las etapas y ritualidades propias del procedimiento
administrativo adelantado, garantizándole en todo momento los derechos de
defensa y contradicción.
En  punto a la alegación sobre la “vía de hecho por
defecto sustantivo”, explica que conforme a reiterados fallos de la
Corte Constitucional (T-441 y SU-159 de 2002; T-359 y T-462 de 2003) en
materia de interpretación judicial, el defecto aducido impone unos criterios especialmente
restrictivos “circunscritos de manera concreta a la actuación abusiva del
juez y flagrantemente contraria al derecho”, razón por la que se torna
inviable la tutela para controvertir decisiones que tengan como fundamento la
interpretación de varias normas aplicables.
Agrega que la intensión del actor de desfigurar la tutela
en un nuevo escenario, siendo que es figura excepcional y residual, haría  interminable
el debate jurídico, “vulnerando de contera el principio de seguridad
jurídica”.
6.  Sentencia de la
Sección Quinta del Consejo de Estado
Mediante providencia de abril 24 de 2013, la
Sección Quinta del tribunal supremo de lo contencioso administrativo declaró
improcedente la tutela presentada por Davivienda S. A..
Previa explicación de la evolución en el Consejo de
Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias
judiciales[1]
y satisfechas las exigencias formales para abordar el estudio de la solicitud,
estimó que aceptar la censura invocada por la actora “implicaría desconocer
que el juez natural posee autonomía en determinar los alcances de la ley
partiendo del señalamiento que consagra el artículo 228 constitucional”.
Expuso que por versar el debate en asunto de carácter
legal e interpretativo, referente a la procedencia de deducciones en
declaración de renta de entidad financiera y la imposición de sanción
tributaria, mas no en una falencia de orden superior, la actitud de separarse
de “la conclusión hermenéutica sobre el alcance de las normas” de la
Sección Cuarta del Consejo de Estado carece de relevancia constitucional y, por
consecuencia, no legitima la intervención del juez de tutela. Adicionalmente destacó
la identidad de los fundamentos de la petición de amparo con aquellos de la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
8. Impugnación de Davivienda S. A.
En marzo 23 de 2013, el apoderado de la entidad
bancaria presentó escrito de  impugnación, observando que la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, contrario a lo sostenido por la
Sección Quinta de esa corporación, incurrió en vías de hecho que tienen
relevancia constitucional, con base en los siguientes razonamientos:
(i) El asunto alegado trata de la protección del
derecho fundamental al debido proceso, que comprende la obligación de los
jueces de decidir según las normas aplicables al caso, siendo la vía de hecho
por defecto sustantivo una violación del mismo al atentar contra la garantía
que tienen las personas de que se resuelvan los procesos conforme a las disposiciones
correspondientes.
(ii) La tutela interpuesta no plantea una divergencia
a ser dirimida por los medios ordinarios, puesto que la
Sección Cuarta cometió “una arbitrariedad manifiesta” por aplicar una
norma que no procedía, dejar de aplicar la disposición respectiva e imponer una
multa fundada en una diferencia de criterio entre el contribuyente y la
administración de impuestos.
(iii) La norma aplicable a la provisión de cartera es
el parágrafo del artículo 145 el E. T., adicionado por la
Ley 633 de 2000, y no el inciso primero que dejó sin efecto la modificación
contemplada en dicha ley.
(iv) La
Sección Cuarta se negó a aplicar el artículo 148 ibídem que prevé las
situaciones de fuerza mayor, a pesar de incluir dentro de ese concepto los
eventos cubiertos por una póliza de seguro, cometiendo así una arbitrariedad al
indicar que son “per se previsibles”.
(v) No cabe decretar la sanción por inexactitud, toda
vez que el artículo 647 del E. T. establece su improcedencia por razón de “diferencias
de criterio entre  las Oficinas de impuestos y el declarante, relativos a la
interpretación del derecho aplicable”.
Al sostener la
Sección Quinta que el caso comporta “un desacuerdo con el análisis y con la
conclusión hermenéutica sobre el alcance de las normas”,  debió
aplicar el inciso sexto de la norma, por lo que mantener la sanción viola
abiertamente el debido proceso, y afirmar que “solo hay debate de carácter
legal e interpretativo”, denota que la sanción es improcedente.
9. Sentencia de la
Sección Primera del Consejo de Estado
En julio 11 de 2013, la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado confirmó el fallo de abril 24 de 2013, proferido por la
Sección Quinta de esa corporación.
Previo análisis de los fines de la acción de tutela contra
providencias judiciales conforme a los requisitos consagrados en la sentencia
C-590 de 2005, de la normatividad tributaria aducida por la actora y del
defecto sustantivo como causal de procedibilidad, estimó que la solicitud de
amparo “no cumple con los requisitos específicos para que se pueda
configurar la violación de la Constitución y de los derechos fundamentales
alegados por cuanto no se demostró el defecto material por falta de aplicación
de la norma”.
Manifestó en primer lugar que, contrario a lo indicado
por Davivienda S. A.,  el parágrafo del artículo 145 del Estatuto Tributario
fue aplicado e interpretado por la
Sección Cuarta “teniendo en cuenta la modificación que introduce la
Ley 633, con lo que se modifican los efectos hacia futuro de la norma
originaria, en el sentido de recoger nuevos requisitos para la deducción de la
provisión de  cartera”, hecha la contrastación de los efectos del
precepto antes de la introducción de la reforma del artículo 131 de dicha ley.
Agregó que la interpretación tuvo respaldo en
jurisprudencia de la misma Sección, en consonancia con el resto de la
normatividad del Estatuto Tributario, lo cual, “y es lo que desconoce la
accionante”, al momento de aplicarse al caso concreto, comporta un
ejercicio de hermenéutica jurídica simple, que deberá tener en cuenta no solo
la norma reguladora sino la reglamentaria aplicable (arts. 72 y 74 del Decreto
187 de 1975), con el ingrediente de que, en materia tributaria especialmente, “el
legislador deja espacios para que el gobierno, mediante sus autoridades
técnicas, delimite el campo de aplicación normativa”.
Precisa de esta manera que no es tarea del juez de
tutela “entrar a hacer una nueva consideración sobre los efectos de la
normatividad, cuando la suprema autoridad judicial ha emitido su
pronunciamiento interpretativo de la norma, de donde se considera se ha
definido su sentido actual y ratifica su vigencia”, como ha entendido la
Corte Constitucional.
Seguidamente, respecto a la falta de aplicación de los
artículos 148 y 647 del E. T., observa que los textos jurídicos fueron tenidos
en cuenta porque a la luz de lo probado en el proceso contencioso
administrativo, la Sección Cuarta encontró que no resultaban aplicables dado
que las pérdidas de activos alegadas no constituían caso fortuito o fuerza
mayor al tratarse de situaciones previsibles, alejadas entonces del supuesto
regulado en el precepto 148 por no haber probado la accionante que eran
irresistibles e imprevisibles.
Recordó igualmente el análisis que se hizo del artículo
647 citado, para denotar que por los supuestos fácticos no podía ser aceptada
la alegación, tornando impertinente aplicar la norma en el intento de desmontar
la sanción tributaria. En este sentido aprecia que al no configurarse la
situación excepcional allí prevista, la justificación del fallo, “y es lo
que no advierte el accionante”, significó, en un ejercicio de hermenéutica,
“dar aplicación al artículo 145 del Estatuto, tal como fue reformado por el
artículo 131 de la Ley 633 de 2000”.
Así, observa que la valoración y consideración sobre
los efectos de las normas mencionadas, “no puede considerarse como un
desconocimiento del derecho al debido proceso por parte de la autoridad
judicial”, al tratarse simplemente conforme a los principios generales del
derecho (art. 230 Const.), “de seguir criterios elementales de
interpretación de la ley para determinar cuál es la norma que corresponde para
resolver cada caso particular”.
En suma, considera que en virtud de los lineamientos
del artículo 26 del Código Civil, “el fallo objeto de tutela, realizó un
ejercicio interpretativo, integrando los elementos que se aportaban al caso,
para definir que la accionante no podía ser cobijada por las excepciones que
prevé el Estatuto Tributario en cuanto a la reducción del efecto de las
sanciones o la ampliación de la base de las deducciones tributarias contendidas
en los artículo 148 y 647 del Estatuto Tributario. Es más, se aprecia que tanto
el fallo de primera o como de segunda  instancia, en proceso surtido ante la
jurisdicción contenciosa, atendieron las pretensiones de la accionante
parcialmente, por lo cual, se hace insostenible argumentar que se trata de una
decisión arbitraria, desconocedora del debido proceso y de las garantías
constitucionales de la accionante”.
Agrega en este sentido que la decisión proferida por la
Sección Cuarta del  Consejo de Estado reitera y aplica las subreglas
jurisprudenciales surgidas de los precedentes de la misma sección para
ratificar el sentido de las normas, como componente de una plena facultad
constitucional y legal, de manera que “representa un ejercicio legítimo de
las competencias con las que cuenta la autoridad judicial, pues se trata de la
máxima instancia de justicia en lo contencioso administrativo para los asuntos
tributarios, En otras palabras, es la interpretación de la norma tributaria, dentro
de la armonía jurídica que exige la
Constitución por el respeto al imperio de la ley”.
Bajo la óptica anterior, estima que no corresponde al
juez de tutela interferir en los asuntos que habrán de ser decididos por las
autoridades judiciales de cada jurisdicción, lo cual se aviene al asunto puesto
en debate que “no guarda relevancia respecto a la protección de derechos
fundamentales, pues aunque se alega el desconocimiento del debido proceso, es
claro que lo que surge de la acción de tutela es la solicitud de reabrir una
discusión que se planteó a nivel legal y no a nivel constitucional, la cual ya
ha hecho tránsito a cosa juzgada en los términos de ley, más precisamente, del
Código Contencioso Administrativo”.
Concluye la
Sección Primera que por las razones expuestas y en aplicación del principio de
autonomía judicial que se desprende de los artículos 228 y 230 de la carta
política, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia de mayo
31 de 2012, “no desconoció la normatividad referente al caso, al procurar
definir el alcance y límites de las competencias de las autoridades para la
organización de la administración”, de forma que la tutela propuesta  por
Davivienda S. A. carece de sentido y fundamento.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
Esta Sala es competente para decidir la presente revisión,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 (numeral 9°) de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate
Corresponde a la
Sala determinar si la providencia de julio 11 de 2013, proferida por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, la cual confirmó el fallo emitido por la
Sección Quinta,  de abril 24 de 2013, que a su vez declaró improcedente la
acción de tutela interpuesta por el Banco Davivienda S. A. contra la sentencia
de la Sección Cuarta de esa corporación, de mayo 31 de 2012, vulneró el derecho
al debido proceso.
Tercera. Breve justificación cuando las decisiones de
instancia son compartidas por la Sala de Revisión
3.1. De lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto
2591 de 1991 deriva que las decisiones de revisión de la
Corte Constitucional que no revoquen ni  modifiquen lo fallado o unifiquen
jurisprudencia, podrán ser brevemente justificadas, con fundamento en lo cual
solo se efectuará una sucinta explicación de las razones que imponen confirmar
la providencia de segunda instancia.
3.2. De manera reiterada, pronunciamientos de esta Corte
han dispuesto que,  por regla general, la acción de tutela no procede contra
providencias judiciales. Mediante sentencia C-543 de octubre 1° de 1992, se indicó
que por ser la tutela un mecanismo subsidiario o supletorio, “es clara su improcedencia cuando ya se han
producido no solo un proceso, en el cual se encuentran comprendidos todos los
recursos y medios judiciales que autoriza la ley, sino también una providencia
definitiva que puso fin al mismo”.
No obstante, en esa misma providencia, por
la cual se declaró la
inexequibilidad, entre otros, del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que
establecía reglas relacionadas con el trámite de acciones de tutela contra
decisiones judiciales, se afirmó la procedencia del amparo constitucional solo cuando
se trata de una ostensible y grave “actuación de hecho”, perpetrada por
el propio funcionario judicial[2].
La procedencia
excepcionalísima de la acción
tutela contra decisiones judiciales, deviene entonces de que los jueces, en su
carácter de autoridades públicas, puedan incurrir en “actuaciones” de hecho, a partir de
lo cual evolucionó la doctrina de la vía de hecho, que permite el uso de la
acción de tutela para cuestionar aquellas decisiones que contraríen  de manera
grave y flagrante el ordenamiento constitucional.
De otra parte, en la sentencia C-590 de
junio 8 de 2005, que declaró la inexequibilidad de un segmento normativo del
artículo 185 de la Ley 906 de 2004, atinente a la proscripción de la acción de
tutela contra sentencias de casación penal, fueron compilados los denominados “requisitos
generales de procedencia” y las “causales especiales de procedibilidad”,
a propósito de fijar el ámbito estrictamente excepcional dentro del cual es
constitucionalmente admisible la tutela contra decisiones judiciales. Como
expresión de lo allí dispuesto, esta
corporación[3]
ha reiterado la necesidad de materialización de estos aspectos, bajo las
siguientes circunstancias:
“1.7.1 Requisitos formales (o de
procedibilidad)[4]:
(i) que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia
constitucional[5];
(ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela[6]; (iii)
que la petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios
de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una
irregularidad procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisión que
resulta vulneratoria de los derechos fundamentales; (v) que el actor identifique,
de forma razonable, los hechos que generan la violación y que esta haya sido
alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible; (vi)
que el fallo impugnado no sea de tutela[7].
1.7.2 Requisitos sustanciales o de
procedencia material del amparo: que se presente alguna de las causales
genéricas de procedibilidad, ampliamente elaboradas por la jurisprudencia
constitucional: defecto orgánico[8]
sustantivo[9],
procedimental[10]
o fáctico[11];
error inducido[12];
decisión sin motivación[13];
desconocimiento del precedente constitucional[14]; y violación directa
a la constitución[15].
En relación con las causales genéricas de
procedencia, ha manifestado la Corte que no existe un límite indivisible entre
estas, pues resulta evidente que la aplicación de una norma inconstitucional o
el desconocimiento del precedente constitucional pueden derivar en un irrespeto
por los procedimientos legales; o, que la falta de apreciación de una prueba,
puede producir una aplicación indebida o la falta de aplicación de
disposiciones normativas relevantes para la solución de un caso específico[16]”.
A partir de estas rigurosas perspectivas,
el juez constitucional podría avocar el análisis, cuando con real fundamento se
plantee por parte de quien acudió a un proceso judicial común, la verdadera vulneración
ostensible, grave e insubsanable de sus garantías constitucionales, como
resultado de providencias entonces proferidas.
Cuarta. Caso concreto
4.1. Se advierte que la presente acción
apunta al presunto quebrantamiento de un derecho de suficiente relevancia
constitucional, como es el debido proceso (art. 29 Const.); se instauró una vez
agotados los medios comunes de defensa judicial, puesto que respecto de la
sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, de mayo 31 de 2012, que decidió confirmar el fallo de la
Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de
mayo 20 de 2010, no procede otro mecanismo judicial; se identificaron los
hechos hipotéticamente violatorios de ese derecho fundamental (fs. 4
a 25 cd. inicial); y no se dirige a controvertir fallo de tutela, sino la
decisión proferida por dicha Sección del tribunal supremo de lo contencioso
administrativo.
4.2. Satisfechos los anteriores presupuestos generales
para el ejercicio de la acción de tutela, observa la
Sala que en cuanto a las condiciones materiales que justifican la protección
constitucional, la sociedad accionante sustenta las presuntas actuaciones
irregulares de la Sección Cuarta de Consejo de Estado en la indebida interpretación
de los artículos 145, 148 y 647 del Estatuto Tributario, 72 del Decreto
Reglamentario 187 de 1975 y 131 de la Ley 633 de 2000, que condujo a confirmar
la providencia de la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, la cual decretó la nulidad parcial de la
Liquidación Oficial de Revisión N° 310642007000138 de diciembre 28 de 2007 y la
Resolución N° 310662008000023 de octubre 7 de 2008, expedidas por la
DIAN.
El asunto se retrotrae a la declaración del impuesto
de renta del Banco Davivienda S. A. por el año gravable 2004, la cual fue objeto
de requerimiento especial por parte de la
DIAN, entidad que procedió a rechazar unas deducciones tributarias, y luego de
resolver la oposición y el recurso de consideración, a modificar parcialmente la
liquidación privada, estableciendo el impuesto a cargo y una sanción por
inexactitud, situación que llevó a la entidad financiera a censurar mediante acción
de tutela la interpretación realizada por el Consejo Estado de las normas
tributarias citadas en el debate, previo agotamiento de un proceso contencioso
administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho (fs. 50
a 60 ib.).
4.2.1. El artículo 145 del E. T. consagró la
posibilidad de que los contribuyentes que llevan contabilidad por el sistema de
causación, deduzcan cantidades fijadas como provisión para deudas de dudoso o
difícil recaudo, siempre que se hayan originado en operaciones productoras de
renta. A su turno, el artículo 72 del Decreto 187 de 1975, estableció los requisitos
para la procedencia de dicha deducción. Posteriormente, el artículo 131 de la
Ley 633 de 2000, al adicionar el precepto 145 citado, facultó a las entidades
sujetas a control y vigilancia de la entonces Superintendencia Bancaria,
deducir la provisión individual de cartera de créditos, lo que significó
complementar la preceptiva en cuestión.
Un análisis ordenado y sistemático de la normativa aludida,
conduce a determinar que Davivienda S. A., sometida a la competencia de la Superintendencia Financiera, se encontraba obligada a cumplir el conjunto de requisitos allí previstos;
sin embargo, al no ser satisfechos por insuficiencia probatoria sobre los
valores solicitados, tratándose de “auxilios oficiales”, “red
multicolor”, “seguros de tarjetas de crédito” y “leasing
habitacional”, la deducción invocada se tornó improcedente (fs. 55
a 59 y 96 a 104 ib.).
En este sentido, el pronunciamiento realizado por la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado de asumir que las normas transcritas son atinentes a la expresión “y
se cumplan los demás requisitos legales” dispuesta en el artículo 145 del
E. T., constituye tarea hermenéutica coherente y razonable, ajustada a los
propósitos tributarios del legislador, además de que ha sido ampliamente estudiada
por dicha sala, especializada en la materia (fs. 57
a 59 ib.).
No obra, pues, razón determinante para que Davivienda
sostenga que las normas mencionadas son “claramente impertinentes” y menos
aún que concurra “vía de hecho por defecto sustantivo”, en la medida que
el artículo 145 ib. fue interpretado teniendo en cuenta la reforma introducida
por la Ley 633 de 2000, con lo que, como anota la
Sección Primera de esa corporación, “se modificaban los efectos hacia
futuro de la norma originaria en el sentido de recoger nuevos  requisitos para
la deducción de la provisión de cartera” (fs. 186
a 189 ib.).
4.2.2. El  artículo 148 del E. T. previó la deducción
por pérdidas de activos en el negocio o actividad productora de renta, ocurridas
en el año o periodo gravable, por razones de fuerza mayor. En este punto, el
rechazo de la DIAN se  produjo porque los siniestros por hechos como “fraudes”,
“billetes falsos”, “faltantes de caja”, “crimen electrónico y por
computador”, no cumplían  la condición de imprevisibilidad o
irresistibilidad al ser recurrentes en la gestión bancaria, y más cuando por
estas causas la entidad financiera contrató una póliza de manejo global
bancario.
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado ha destacado en repetidas ocasiones que la imprevisibilidad comporta
la imposibilidad de vislumbrar algo por ser extraño, y la irresistibilidad por no
poderse evitar, no obstante las medidas tomadas. Estos elementos no se manifestaron
en el presente caso, puesto que Davivienda S. A., consciente de las pérdidas
habituales ante actos deshonestos o fraudulentos, constituyó un contrato de
seguro, desvirtuando así las circunstancias anómalas que, en otro extremo de la
discusión, tampoco fueron probadas de aceptarse su no cubrimiento para
reconocer la deducción incluida en la declaración de renta (fs. 60
a 62, 105 a 107 ib.).
Así, observa la
Corte que los razonamientos de la aludida Sección Cuarta distan de ser desproporcionados
o arbitrarios; el acervo probatorio evidencia una actitud clara del Banco hacia
tales eventualidades, de un lado, con la constitución de la póliza, de otro, por
la abstención de probar la imprevisibilidad e irresistibilidad que exige la
figura rectora de la norma y,  finalmente, como corolario de las dos
anteriores, con la conducta esperada y prudente de Davivienda ante la
certidumbre de esos hechos indeseables pero latentes en la actividad
financiera, precisamente por la amplia experiencia bancaria, todo lo cual le
correspondía analizar al órgano judicial competente, como en efecto lo hizo, en
los planos fáctico y jurídico, sin dar cabida a desatino alguno, y mucho menos
a actuación de hecho.
Además, siendo la fuerza mayor la razón primaria para
la deducción, al no haberse demostrado las circunstancias de imprevisibilidad e
irresistibilidad, carecía de objeto considerar la disminución de la pérdida en
el valor de las compensaciones por seguros y similares como inclusión en la declaración
de renta.
De esta manera, la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado tuvo en cuenta el artículo 148 del E. T., pero sin que fuera factible su
aplicación integral por las razones expuestas, aspecto que desvanece el defecto
sustantivo alegado. La Sección Primera de dicha corporación, con igual acierto,
explicó que “la Sección Cuarta no solo citó el artículo acusado de no
explicado, sino que además se remitió a su disposición normativa al considerar
el por qué no resultaba aplicable para el caso concreto, pues a la luz de lo
probado durante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se podía
llegar a comprobar que las pérdidas de activos que alegaba la recurrente no
podían ser calificadas como situaciones donde se hubiere configurado un caso
fortuito o fuerza mayor, por cuanto se trataba de situaciones previsibles”(fs.
18 y 19 ib.).
4.2.3. Finalmente, el artículo 647 del E. T. contempla
la sanción por inexactitud en las declaraciones de renta, que excepcionalmente
no se configura cuando el menor valor a pagar “se derive de errores de
apreciación o de diferencia de criterio entre las Oficinas de impuestos y el
declarante, relativos a la interpretación del derecho aplicable, siempre que
los hechos y cifras denunciados sean completos y verdaderos”.
La entidad financiera fue objeto de sanción por
inexactitud al estimar la DIAN improcedentes las deducciones incluidas en la
declaración de renta del año gravable de 2004. Esta circunstancia enervó la
condición de analizar la diferencia de criterios en la interpretación del
derecho aplicable, una vez evidenciado el incumplimiento de las normas
tributarias y, por consecuencia, el suministro de datos incompletos alejados de
la realidad tributaria (fs. 68, 69 y 110 ib.).
Los fundamentos expuestos por la
Sección Cuarta, en lugar de dar curso a la muy excepcional procedencia del
amparo constitucional, contienen una explicación razonable, adecuada y precisa de
las normas aplicables, en cuanto la modificación introducida al artículo 145 del
E. T por la Ley 633 de 2000, fue inteligible en establecer una adición concordante
con los requisitos del Decreto 187 de 1975, ligados por la expresión “y se
cumplan los demás requisitos legales”, no siendo otros que los del precepto
72 ibídem. De otro lado, la no demostración de la fuerza mayor o caso
fortuito, en torno a lo dispuesto en el artículo 148 del E. T., condujo al
rechazo de las deducciones incluidas en la declaración de renta.
Bajo ese entendimiento, al no aparecer configurados
los errores de apreciación o las diferencias de criterio de carácter jurídico,
la excepción a la sanción tributaria carecía de justificación, lo que de plano desvirtúa
la vía de hecho alegada por la sociedad accionante. En otras palabras, la norma
cuestionada fue tenida en cuenta en el análisis del juez de conocimiento, pero sin
ser aplicada por las razones expresadas.
Acierta entonces, también, la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado cuando señala que, “el fallo objeto de tutela realizó un ejercicio
interpretativo, integrando los diferentes elementos que se aportaban al caso,
para definir que la accionante no podía ser cobijada por las excepciones que
prevé el Estatuto Tributario en cuanto a la reducción del efecto de las
sanciones o la ampliación de la base de las deducciones tributarias contenidas
en los artículos 148 y 647 del Estatuto Tributario”, tarea que en los términos
acometidos por esa corporación no se encuentra que sea inconstitucional (f.189
a 192 ib.).
4.3. Por todo lo anterior, la
Sala confirmará la sentencia proferida en julio 11 de 2013 por Sección Primera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en su
momento confirmó la dictada en abril 24 de 2013 por la
Sección Quinta de esa corporación, en cuanto declaró  improcedente la acción de tutela presentada por el
Banco Davivienda S. A. contra la providencia de la
Sección Cuarta de ese máximo tribunal, de mayo 31 de 2012, invocando el amparo
del derecho al debido proceso.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida en julio 11 de 2013, por la
Sección Primera de Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
que en su momento confirmó la dictada en abril 24 de 2013 por la
Sección Quinta de esa corporación.
Segundo.-  Por Secretaría General, LÍBRESE la
comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, mediante sentencia de unificación de julio 31 de 2012, adoptó la tesis
de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales cuando resulten violatorias de derechos constitucionales
fundamentales.
[2] Cfr. T-079 y T-173 de 1993; T-231 de 1994; T-492 y T-518 de 1995;
T-008 de 1998; T-260 de 1999; T-1072 de 2000; T-1009 y SU-1184 de 2001; SU-132
y SU-159 de 2002; T-481, C-590 y SU-881 de 2005;  T-088,  T-196,  T-332,  T-539,
T-590,  T-591, T-643, T-780 y T-840 de 2006; T-001, T-147, T-247, T-364,
T-502A, T-680, T-794, T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-240, T-350, T-402,
T-417, T-436, T-831, T-871, T-891, T-925, T-945, T-1029 y T-1263 de 2008;
T-093, T-095, T-199, T-249 y T-811de 2009; T-043, T-133, T-386, T-821 y T-720
de 2010; T-030, T-649, T-760A y T-786 de 2011; T-106, T-256, T-343, T-352,
SU-400, T-429, T-529, T-639, T-983 y T-1067 de 2012; T-028, T-211, T-410, 643 y
T-704 de 2013, entre muchas otras.
[3] T-264 de 2009.
[4] “Siempre, siguiendo la exposición de la
Sentencia C-590 de 2005.”
[5] “Ver sentencias T-173 de 1993 y C-590 de 2005.”
[6]“Sobre el agotamiento de recursos o principio de residualidad y su
relación con el principio de subsidiariedad cuando se ejerce la acción de
tutela para controvertir un fallo judicial, ver sentencia T-1049 de 2008.”
[7]“Esta regla se desprende de la función unificadora de la
Corte Constitucional, ejercida a través de sus Salas de Selección. Así, debe
entenderse que si un proceso no fue seleccionado por la
Corte para su revisión, se encuentra acorde con los derechos fundamentales.”
[8]“Hace referencia a la carencia absoluta de competencia por parte del
funcionario que dicta la sentencia.”
[9] “Cuando se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales o en los fallos que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión. (Ver, Sentencia C-590 de
2005); igualmente, los fallos T-008 de 1998 y T-079 de 1993.”
[10] “El defecto procedimental absoluto se presenta cuando el
funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente
establecido. Al respecto, ver sentencias T-008 de 1998, SU-159 de 2002, T-196
de 2006, T-996 de 2003, T-937 de 2001.”
[11]“Referido a la producción, validez o apreciación del material
probatorio. En razón a la independencia judicial, el campo de intervención del
juez de tutela por defecto fáctico es supremamente restringido.”
[12] “También conocido como vía de hecho por consecuencia, hace
referencia al evento en el cual, a pesar de una actuación razonable y ajustada
a derecho por parte del funcionario judicial, se produce una decisión
violatoria de derechos fundamentales, bien sea porque el funcionario es víctima
de engaño, por fallas estructurales de la Administración de Justicia o por ausencia de colaboración entre los órganos del poder
público. Ver, principalmente, sentencias SU-014 de 2001, T-1180 de 2001 y
SU-846 de 2000.”
[13] “En tanto la motivación es un deber de los funcionarios judiciales,
así como su fuente de legitimidad en un ordenamiento democrático. Ver T-114 de 2002.”
[14] “(se presenta cuando) la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance”. Ver
sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999.”
[15]“Cuando el juez da un alcance a una disposición normativa
abiertamente contrario a la constitución, sentencias SU-1184 de 2001, T-1625 de
2000 y T-1031 de 2001, o cuando no se aplica la excepción de
inconstitucionalidad, a pesar de ser evidente y haber sido solicitada por
alguna de las partes en el proceso. Ver, sentencia T-522 de 2001.”
[16] “Ver Sentencia T-701 de 2004.”