C-891-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-891/12
REGLAMENTACION DEL CARACTER DE SUJETOS
PASIVOS Y BASE IMPOSITIVA POR PARTE DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN MATERIA DE APORTES
VOLUNTARIOS A FONDOS CUENTA TERRITORIALES-Vulneración del principio de legalidad tributaria
REGLAMENTACION DEL CARACTER DE SUJETOS
PASIVOS Y BASE IMPOSITIVA POR PARTE DEL MINISTERIO DEL INTERIOR-Legislador no puede conferir dicha facultad
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance
El principio de legalidad en materia tributaria se
encuentra consagrado en el numeral 12 del artículo 150 y en el artículo 338 de la
Constitución Política: el primero consagra una reserva en el Congreso para
“establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”,
mientras que el segundo exige a la Ley, en algunos casos en concurrencia con
las ordenanzas y los acuerdos, la determinación de los elementos de los
tributos. Este principio se funda en el aforismo “nullum tributum sine lege”
que exige un acto del legislador para la creación de gravámenes, el cual se
deriva a su vez de la máxima según la cual no hay tributo sin representación,
en virtud del carácter democrático del sistema constitucional colombiano e
implica que solo los organismos de representación popular podrán imponer
tributos. Históricamente este principio surgió a la vida jurídica como garantía
política con la inclusión en la Carta Magna inglesa de 1215  del principio
"no taxation without representation", el cual es universalmente
reconocido y constituye uno de los pilares del Estado democrático.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Objetivo
El
principio de legalidad tiene como objetivo primordial fortalecer la seguridad
jurídica y evitar los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto
jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en
una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido. En este
sentido, el principio de legalidad, como requisito para la creación de un
tributo, tiene diversas funciones dentro de las cuales se destacan las
siguientes: (i) materializa la exigencia de representación popular, (ii)
corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos
frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño
coherente en la política fiscal de un Estado.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Elementos mínimos
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Características
La Corte Constitucional ha señalado que el principio
de legalidad del tributo tiene las siguientes características: (i) Es expresión
del principio de representación popular y del principio democrático, derivado
en últimas de los postulados del Estado Liberal. (ii) Materializa el principio
de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe
señalar los elementos de la obligación fiscal”. (iii) Brinda seguridad a los
ciudadanos frente a sus obligaciones fiscales, con lo cual “se otorga una
debida protección a la garantía fundamental del debido proceso”. (iv) Responde
a la necesidad de promover una política fiscal coherente e inspirada en el
principio de “unidad económica”, especialmente cuando existen competencias
concurrentes donde confluye la voluntad del Congreso y la de las asambleas
departamentales o de los concejos municipales. (v) No se predica únicamente de
los impuestos, sino que es exigible también frente a cualquier tributo o contribución
(en sentido amplio).  No obstante, de la naturaleza del gravamen depende el
rigor con el que la Ley debe señalar sus componentes. Así, frente a tributos de
carácter nacional, el Congreso está obligado a definir todos los elementos en
forma “clara e inequívoca”, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el
hecho generador, la base impositiva y la tarifa. Por el contrario, tratándose
de gravámenes territoriales, especialmente cuando la ley solamente autoriza su
creación, ésta debe señalar los aspectos básicos, pero existe una competencia
concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales
según el caso. (vi) De conformidad con el mandato constitucional contenido en
el artículo 338, no sólo el legislador, sino también las asambleas y los
concejos están facultados para fijar los elementos constitutivos del tributo.
(vii) La ley, las ordenanzas y los acuerdos, sin resignar sus atribuciones
constitucionales, pueden autorizar a las autoridades de los distintos niveles
territoriales, dentro de los límites debidamente señalados en ellas, para fijar
las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes;
empero, el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la
forma de hacer su reparto, deben ser fijados, obligatoriamente, por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos, como así se deduce del texto del artículo 338 de la
Constitución. Por otro lado, esta Corporación ha señalado una serie de reglas
derivadas del principio de legalidad:  “(i) Son los órganos de elección popular
quienes directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la
base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias, pues esta exigencia
emana de lo prescrito por el artículo 338 superior; (ii) al establecer los
elementos del tributo, es menester que la ley, las ordenanzas o los acuerdos
determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los
elementos esenciales del mismo; (iii) sólo cuando la falta de claridad sea
insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los
elementos de la obligación tributaria; (iv) el requisito de precisión y
claridad las normas que señalan los elementos de la obligación tributaria no se
opone al carácter general  de dichas normas; (v) no se violan los principios de
legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está
determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella.”
PRINCIPIO DE CERTEZA EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia
constitucional
POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Desconocimiento
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No señalamiento
claro y preciso de elementos esenciales/POTESTAD REGLAMENTARIA-No
establecimiento de elementos esenciales de la obligación tributaria
Se desconoce el principio de legalidad en sentido
material cuando la ley, la ordenanza o el acuerdo no señale directa y
claramente los elementos de la relación tributaria; en tal caso, la
administración no es la llamada a solventar esa carencia por medio de su
facultad reglamentaria, puesto que de llegar a establecer tales elementos
invadiría órbitas de competencia específicamente establecidas en el
ordenamiento superior para otras autoridades, en la medida en que estaría
facultando para la determinación de la fuente esencial del impuesto, es decir
para la creación misma del tributo.
POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites
PRINCIPIO DE AUTONOMIA FISCAL-Contenido y
alcance/PRINCIPIO DE AUTONOMIA FISCAL-Manifestaciones
El
artículo 287 de la Constitución señala que “las entidades territoriales gozan
de autonomía para la gestión de sus intereses”, la cual se define como “la
capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios
intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley” y tiene fundamentalmente
cuatro (4) manifestaciones: (i) “Autonomía
política, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles
territoriales la capacidad para elegir a los propios gobernantes, como fuente
directa de legitimidad democrática (por ejemplo, alcaldes, concejales,
gobernadores y asambleístas). (ii) Autonomía administrativa, en virtud de la
cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales las competencias para
manejar de manera independiente los asuntos que se encuentren bajo su
jurisdicción. (iii) Autonomía fiscal, en virtud de la cual se confiere a cada
uno de los niveles territoriales para fijar tributos, participar en las rentas
nacionales y administrar de manera independiente los propios recursos. (iv) Autonomía
normativa, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles
territoriales la capacidad para auto-regularse en aquellas materias específicas
que no trasciendan o desborden el interés exclusivamente local o regional
ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía
para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la
Ley, pudiendo administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones
TRIBUTOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
legislativa/TRIBUTO TERRITORIAL-Reglas jurisprudenciales sobre intervención del legislador en la
regulación
Las facultades tributarias se encuentran jerarquizadas entre
los órganos de representación política a nivel nacional y local  y se contempla
la protección especial de los derechos mínimos de las entidades territoriales,
lo cual ha llevado a la jurisprudencia de esta Corporación a plantear reglas
precisas sobre el grado constitucionalmente admisible de intervención del
legislador en la regulación de los tributos territoriales fundadas en tres (3)
aspectos: (i) la distinción entre fuentes endógenas y exógenas de financiación
de las entidades territoriales; (ii) la identificación de eventos concretos en
los que resulta ajustado a la Carta que el legislador intervenga,
excepcionalmente, en el régimen jurídico de los tributos de propiedad de las
entidades territoriales; y (iii) la determinación de los criterios formal,
orgánico y material para la identificación de la naturaleza de un tributo en
particular.
REGLAMENTACION DEL CARACTER DE SUJETOS
PASIVOS Y BASE IMPOSITIVA POR PARTE DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN MATERIA DE APORTES
VOLUNTARIOS A FONDOS CUENTA TERRITORIALES-Desconoce que los órganos de elección popular son quienes
directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base
gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias
IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES-Diferencia
TASAS-Características
esenciales que las diferencian de los impuestos y las contribuciones
En
jurisprudencia reciente, la Sentencia C-287 de 2009 expresó las características
esenciales de las tasas que las diferencian de los impuestos y las
contribuciones: “Estas consideraciones han llevado a la Corte a identificar las
características básicas de las tasas, las cuales las diferencian de los demás
ingresos tributarios, como las contribuciones y los impuestos.  De este
modo, ha previsto que (i) su finalidad es la de recuperar el costo de lo
ofrecido y el precio que paga el usuario, por lo que guarda una relación
directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio; y (ii)
ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas
diferenciales.  Igualmente, la jurisprudencia ha diferenciado las tasas de
los impuestos y las contribuciones parafiscales, para lo cual ha considerado
que “constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un
beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en
principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del
interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en tanto que las
contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa, motivo por
el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son obligatorias, son
pagadas por un grupo determinado de personas, y los beneficios obtenidos van
también destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del Estado. También suele
explicarse que las tasas se diferencian de los impuestos en cuanto
contrariamente a estos no guardan relación directa e inmediata con un servicio
prestado al contribuyente, su pago es opcional pues quienes las pagan tienen la
posibilidad de decidir si adquieren o no un bien o servicio y se destinan a un
servicio público específico y no a las arcas generales como en el caso de los
impuestos.
AUTONOMIA FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Reconocimiento
TRIBUTO NACIONAL-Señalamiento legislativo de
componentes/TRIBUTO TERRITORIAL-Hipótesis de autorización
legislativa de creación/TRIBUTO NACIONAL Y TRIBUTO TERRITORIAL-Distinción
Esta Corporación ha señalado que cuando el legislador
establece tributos de carácter nacional tiene la obligación de señalar todos
sus componentes, de manera clara e inequívoca. Empero, no sucede lo propio
respecto de los impuestos de carácter territorial donde, aunque siempre deberá
mediar la intervención del legislador, éste puede autorizar su creación bajo
una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote
los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territoriales tendrán
la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto y, en segundo
lugar, puede tratarse simplemente de una ley de autorizaciones, donde serán las
correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito
territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley.
LEGISLADOR-En virtud del principio de autonomía no puede exigirse
que defina todos los elementos del tributo, pues ello también corresponde  a
los órganos de las entidades territoriales
En virtud del principio de autonomía no puede exigirse
al legislador que defina todos los elementos del tributo, pues ello también corresponde
a los órganos de las entidades territoriales: “Dentro de ese contexto, la
referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los
elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según
el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se
infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos 295, 300-4 y
313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden
departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe
permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los
componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos,
sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método
y el sistema para recuperación de  costos  o  la  participación  en beneficios
-como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su
función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la
autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de
éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la
Constitución”.
Referencia: expediente D - 9063
Demanda de inconstitucionalidad contra el  inciso
cuarto del parágrafo del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C.,  treinta y uno (31) de octubre de dos
mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional,
conformada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo –quien la
preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Alexei Egor Julio Estrada, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Alba Betty Cardona Duque demandó la
constitucionalidad del inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º  de la Ley
1421 de 2010, porque considera que desconoce el artículo 338 de la Constitución
Política.
Mediante auto del  dos (02) de
mayo de dos mil doce (2012), el Despacho del Magistrado Sustanciador admitió la
demanda presentada, por cuanto cumplía con los requisitos que exige el Decreto
2060 de 1991 y la jurisprudencia de la Corporación.
1.1.
NORMA
DEMANDADA
El texto de la norma demandada
es el siguiente (se subraya lo acusado):
“LEY 1421 DE 2010
Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
Artículo 8°. Aportes voluntarios a los Fondos-cuenta
territoriales. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos
propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y
garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto
en el presupuesto del departamento o municipio.
Los departamentos y municipios podrán
imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta
territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana.
Parágrafo. Los comités territoriales
de orden público aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los
recursos que se reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos
y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como las
partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes.
Los Alcaldes y Gobernadores deberán
presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la
ejecución presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de
seguridad.
El inciso segundo del presente artículo
no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la
presente ley, sino que conservará un carácter permanente.
El carácter de los sujetos pasivos
y la base impositiva del tributo serán reglamentados por el Ministerio del
Interior y de Justicia”.
1.2.
DEMANDA
En criterio de la ciudadana Alba Betty Cardona Duque,
el inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010,
desconoce lo dispuesto por el artículo 338 de la Constitución Política por las
siguientes razones:
1.2.1. Señala que la norma demandada vulnera el principio de
legalidad en materia tributaria, de acuerdo con el cual la Constitución decantó
en los organismos de representación popular de los diferentes niveles la
facultad de determinar los elementos del tributo.
1.2.2. Afirma que a través del inciso cuarto del parágrafo
del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010, el Congreso de la República se
desprendió de la facultad de imponer tributos y la delegó en una autoridad
administrativa sin establecer en mínima parte el método o el sistema de
recuperación de la tarifa:
“El Congreso de la República a través de la norma en cita se desprendió
por completo de la facultad para imponer tributos y la delegó en cabeza de una
autoridad administrativa, sin establecer al menos en mínima parte el método o
el sistema de la recuperación de la tarifa, expresión por cierto asimilable a
base impositiva utilizada por la norma en entredicho.
Por otro lado, la excesiva entrega de funciones al Ejecutivo es tal,
que inclusive se le delegó la facultad de determinar los sujetos pasivos del
tributo, asunto jamás contemplado por la Constitución Política”[1].
1.2.3. Manifiesta que la simple lectura de la norma permite
concluir que delegó en el Ministerio del Interior y de Justicia la facultad
omnímoda y absoluta de reglamentar una tasa o sobretasa cuya imposición y
determinación corresponde realmente a las corporaciones de elección popular territoriales:
“De la sola lectura del texto normativo demandado se observa que
Ministerio del Interior y de Justicia quedó con la facultd omnímoda y absoluta
de reglamentar una tasa o sobre tasa a imponer por las corporaciones de
elección popular territoriales, sin que la norma delegataria se refiera a qué
tributo, o en qué condiciones o características”[2].
1.2.4.
Considera que la norma es
inconstitucional, pues pese que asignó a las asambleas  y a los consejos la
facultad de imponer y determinar la tasa o sobretasa posteriormente delegó en
el ejecutivo nacional la posibilidad de determinar dos elementos fundamentales
de dichos tributos de manera abierta.
1.2.5. Por lo anterior, considera que al ser una delegación
de competencias abierta y excesivamente indeterminada, la facultad conferida
por el inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º de la ley 1421 de 2010 es
inconstitucional y por ello debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.
Intervención del Ministerio
del Interior
Dentro del término concedido, el apoderado del
Ministerio del Interior, intervino en el proceso y solicitó que se declare la
exequibilidad de la disposición demandada, por las siguientes razones:
1.3.1.1.
Señala que el inciso cuarto del
parágrafo artículo 8º  de la Ley 1421 de 2010 no le atribuyó al ejecutivo la
facultad de establecer los sujetos pasivos, la base impositiva, ni la tarifa de
las tasas o contribuciones, por cuanto en el inciso anterior se otorgó a las
Corporaciones de elección popular la facultad de imponer tasas o sobretasas
especiales destinadas a financiar los fondos cuenta territoriales para fomentar
la seguridad ciudadana.
1.3.1.2.
Afirma que la autorización al
Gobierno Nacional para reglamentar el carácter de los sujetos pasivos y la base
impositiva se deriva de la facultad reglamentaria contemplada en el numeral 11
del artículo 189 de la Constitución Política, la cual no puede desconocer ni
exceder las competencias de otras autoridades y corporaciones.
1.3.1.3.
Manifiesta que con base en las
facultades otorgadas en la norma el Gobierno Nacional expidió el Decreto 399 de
2011, cuyo artículo 12 se señala:
“Para efectos de la imposición de tasas o sobretasas destinadas a la
seguridad y la convivencia ciudadana, el recaudo de los recursos que tengan
ocurrencia en un hecho generador de origen distrital o municipal será destinado
exclusivamente al Fondo Territorial de Seguridad Distrital o Municipal
correspondiente. En el evento en que la asamblea departamental imponga un
gravamen sobre un hecho generador del nivel distrital o municipal, estos
recursos serán destinados al fondo cuenta distrital o municipal donde se
causen. En ningún caso podrá haber duplicidad del mismo gravamen, es decir, no
podrá gravarse por más de un ente territorial un mismo hecho generador, a cargo
de un mismo sujeto pasivo".
1.3.2.
Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
En el término previsto, el Instituto
Colombiano de Derecho Tributario solicitó a la Corte Constitucional que declare
la inexequibilidad de la norma demandada por las siguientes razones:
1.3.2.1.
Señala que la facultad que le
otorga la Ley 1421 de 2010 al Ministerio del Interior y de Justicia para
establecer los sujetos pasivos y la base impositiva rebasa los límites de lo
prescrito en el artículo 338 de la Constitución:
“La determinación de la ley demandada en el sentido de
que “El carácter de los sujetos y la base impositiva del tributo serán
reglamentados por el Ministerio del Interior y de Justicia”, en cambio, rebasa
los límites de lo prescrito en la segunda parte del inciso primero y en el
inciso segundo del Art. 338 Constitucional, porque delega en el ministerio del
interior y de justicia, órgano perteneciente a la Rama ejecutiva, la
reglamentación de elementos del tributo tan fundamentales como son los sujetos
pasivos y la base para su determinación, elementos que junto con el hecho
generador, según el mandato constitucional, hacen parte de la reserva legal
propia de los entes de representación popular, elementos éstos que, por ende,
sólo el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Consejos Municipales
pueden señalar”[3].
1.3.2.2.
Manifiesta que según la
Constitución los sujetos pasivos y la base impositiva hacen parte de la reserva
legal propia de los entes de representación popular.
1.3.2.3.
Afirma que la potestad
reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución
Política solamente puede corresponder a nivel nacional al Presidente de la
República y a nivel territorial a los gobernadores y alcaldes, pero no a otras
entidades como el Ministerio del Interior:
“Aún bajo este entendido, la delegación de la facultad
reglamentaria en cabeza del Ministerio del Interior y de Justicia, seguiría
siendo contraria a los postulados constitucionales, si se tiene en cuenta que
la facultad reglamentaria es propia del Gobierno en cabeza del Presidente de la
República, en lo nacional, según el numeral 11 del Art. 189 de la Carta
Política y, en lo territorial, de los gobernadores y alcaldes”[4].
1.3.2.4.
Teniendo en cuenta lo
anterior, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario concluye que “el
inciso demandado del Art. 8º de la Ley 1421 de 2010 es violatorio de la
Constitución Nacional”[5].
1.3.3.
Federación Colombiana de
Municipios
El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios, una vez realizado el recuento de la norma acusada, considera que la
Corte Constitucional debe declarar la inexequibilidad de esta disposición, por
las siguientes razones:
1.3.3.1.
Señala que no se puede
trasladar a las autoridades de la rama ejecutiva la potestad de señalar los
elementos esenciales de los tributos como son la tarifa, la base impositiva, el
sujeto activo y los sujetos pasivos, tal como ha señalado la Corte
Constitucional en las sentencias C - 155 de 2003, C - 134 de 2009 y C - 704 de 2010.
1.3.3.2.
Manifiesta que la norma
demandada vulnera el principio fundamental de autonomía de las entidades
territoriales en la medida en que al otorgarse al Ministerio del Interior la
facultad de determinar los elementos esenciales del tributo se despojó de esa
potestad a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales.
1.3.3.3.
Afirma que la Corte
Constitucional y recientemente el Consejo de Estado en sentencia del 26 de
enero de 2012 han reconocido la posibilidad de que los acuerdos municipales
establezcan los elementos del tributo que no ha señalado la ley.
1.3.4.
Departamento Nacional de
Planeación
El apoderado del Departamento Nacional de
Planeación solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada por
las siguientes razones:
1.3.4.1.
Señala que la norma dispone la
autorización a las entidades territoriales para aportar recursos a los fondos
cuenta territoriales obligando a su presupuestación, tal como señala la
exposición de motivos.
1.3.4.2.
Manifiesta que las tasas a las
cuales alude el inciso segundo del artículo séptimo de la ley 1421 se relacionan
con la contribución especial señalada en el artículo 120 de la ley 418 de 1997
cuyos elementos se encuentran plenamente definidos: el sujeto pasivo son “todas
personas naturales  o jurídicas que suscriban contratos de obra pública , con
entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los
existentes”[6] y la base de la contribución es el valor total del
contrato o su adición[7]. En este sentido, el inciso demandado solamente
comporta un aspecto aclaratorio que no afecta su esencia tributaria.
1.3.4.3.
Considera que la Corte debe
reiterar su criterio en virtud del cual las leyes que autorizan la creación de
tributos por las entidades territoriales pueden ser generales para fortalecer
la autonomía de las entidades territoriales, tal como se ha reconocido en las
sentencias C – 894 de 2003, C  – 535 de 1996 C – 937 de 2010, C – 227 de 2010 y C 318 de 2010, entre otras.
1.3.5.
Intervención de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales
La apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada por
las siguientes razones:
1.3.5.1.
Señala que debe tenerse en
cuenta que desde su creación la norma demandada tuvo como finalidad prorrogar
la ley 418 de 1997 mediante la cual se consagran instrumentos para la búsqueda
de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictaron otras
disposiciones.
1.3.5.2.
Afirma que el inciso cuarto
del parágrafo del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 crea unos tributos
destinados a financiar los fondos para la seguridad ciudadana y a su vez
faculta a los entes territoriales para la regulación de los mismos atendiendo a
la facultad originaria que tiene el legislador para imponer tributos, tasas o
contribuciones, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución
Política.
1.3.5.3.
Manifiesta que la ley definió
los elementos esenciales del tributo al mismo tiempo que autorizó a los entes
territoriales para que los desarrollara y al Gobierno Nacional para que precise
el carácter de los sujetos pasivos y de la base impositiva, lo cual permitiría
que el gobierno le imprima un matiz que le permita facilitar su aplicación como
tributo del orden nacional para la obtención de recursos para la seguridad
ciudadana.
1.3.5.4.
Destaca que el principio de
certeza tributaria no se opone al carácter general y abstracto de la norma que
lo regula, por lo cual señala que la norma demandada  no ha desbordado el
principio de legalidad previsto en la norma superior, sino que por el contrario
se ha sujetado al mismo en lo relacionado en el poder originario del Congreso
de la República en la creación de tributos.
1.3.6.
Intervención de la Universidad
Externado de Colombia
El Director del Departamento de Derecho
Fiscal de la Universidad Externado de Colombia Julio Roberto Piza Rodríguez solicitó
a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la norma demandada
con base en los siguientes argumentos
1.3.6.1.
Solicita que se realice una
integración de la unidad normativa con el inciso segundo y el inciso tercero
del parágrafo del artículo 8º de la ley 1421 de 2010, por cuanto la facultad
conferida al Ministerio del Interior y de Justicia es tan poco elaborada por el
legislador que ni siquiera se ocupa de establecer con precisión a qué tributo
hace referencia; pese a lo cual considera que este tributo es el indicado en el
inciso cuarto del parágrafo, es decir, las tasas o sobretasas especiales
destinadas a financiar los fondos – cuenta territoriales de seguridad para
fomentar la seguridad ciudadana.
1.3.6.2.
Manifiesta que las normas
objeto de análisis vulneran el principio de reserva de ley en materia
tributaria, pues no es posible que el legislador se despoje de su potestad de
configuración de los elementos del tributo delegándoselas al Gobierno Nacional
a través de la expedición de un decreto reglamentario.
1.3.6.3.
Señala que por medio de la
norma demandada el legislador le entregó al Gobierno Nacional, sin limitación
alguna la determinación de los elementos de un tributo que ni siquiera se ocupo
de determinar ni de establecer por qué se hace mención a tasa o sobretasa:
“El desarrollo conceptual anterior tiene como
propósito poner de presente que sólo cuando el legislador ha definido el
tributo y sus elementos, entra a cumplir un papel protagónico en el desarrollo
de la ley y siempre subordinado a ésta, el Consejo o la Asamblea en los casos
de tributos del orden local, mediante acuerdos y ordenanzas o el gobierno
nacional mediante su facultad reglamentaria cuando haya lugar.
De esta forma, y poniéndolo en otros términos, no es
posible que el legislador se despoje de su potestad de configuración de los
elementos del tributo delegándolas en el Gobierno Nacional a través de un
decreto reglamentario.
En la norma demandada es evidente que el legislador
entregó, sin limitación alguna, la determinación de los elementos de un tributo
del que ni siquiera se ocupó de determinarlo, ni de establecer las características
de por qué se hace mención a tasa o sobre tasa”[8].
1.3.6.4.
Afirma que el legislador
tampoco determinó cuál sería el servicio remunerado por administrados a los
departamentos y municipios, por lo cual no es posible establecer frente a cuál
o cuáles tributos se autoriza a los departamentos y a los distritos
adicionarles una sobretasa.
1.3.6.5.
Manifiesta que la norma
también es inconstitucional porque el legislador no fijó un criterio para el
desarrollo de la autorización otorgada a las entidades territoriales para
definir los elementos del tributo.
1.3.7.
Intervención de la Superintendencia
Financiera
La Superintendencia Financiera presentó escrito
señalando que la norma no tiene relación directa con sus funciones y por ello
no consideró pertinente intervenir dentro del trámite de la demanda que se
estudia.
1.3.8.
Intervención de la Universidad
del Sinú
La Universidad del Sinú solicita que se declare la
constitucionalidad de la norma demandada por las siguientes razones:
1.3.8.1.
Considera que el actor
confunde la reglamentación de los tributos, que puede estar, como lo señala el
artículo 8º de la Ley 1421 de 2010, en cabeza del ejecutivo, con la fijación directa
de los elementos del tributo que como señala el artículo 338 de la Constitución
debe quedar en cabeza del Congreso de la República, las asambleas
departamentales y los consejos:
“Con fundamento en la
exposición brevemente realizada consideramos que el artículo 8 de la ley 1421
acusado es exequible debido a que el actor comete la flagrante confusión entre
los conceptos de definición o fijación directa de los sujetos pasivos y activos,
los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos, los cuales
deben estar regulados por la Ley (congreso), las ordenanzas (asambleas
departamentales) y los acuerdos (consejos departamentales) y del concepto de
reglamentación del carácter de sujetos pasivos y la base impositiva del tributo
de la cual es competente el ministerio del interior y de justicia”[9].
1.3.8.2.
Manifiesta que la norma
simplemente autoriza al Ministerio del Interior y de Justicia para reglamentar
el carácter de los sujetos pasivos y de la base impositiva, por lo cual no
vulnera ninguna norma de la Constitución Política.
1.3.9.
Universidad del Rosario
La profesora Clara Viviana Plazas Gómez en
representación de la Universidad del Rosario solicita que se declare la inconstitucionalidad
de la norma demandada por las siguientes razones:
1.3.9.1.
Señala que el artículo 338 de la
Constitución Política establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben
fijar los elementos de la obligación tributaria de manera directa (sujetos,
hechos, bases impositivas y tarifas) y puede permitir que las autoridades fijen
las tarifas de las tasas y contribuciones, pero el sistema y el método para
definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto debe estar
determinados claramente por la ley.
1.3.9.2.
Manifiesta que so pretexto de
ejercer la potestad reglamentaria residual, el Congreso le trasladó la facultad
de fijar los sujetos pasivos y la base impositiva del tributo al Ministerio del
Interior y de Justicia, violando de manera ostensible el artículo 338 de la
Constitución Política.
1.3.9.3.
Afirma que el principio de
legalidad va de la mano con el principio de certeza tributaria en virtud del
cual toda norma tributaria debe ser proferida de manera clara, sin que se
adviertan ambigüedades o confusión en los elementos de la obligación
tributaria, lo cual lleva a pensar que no solo presenta la vulneración del
principio de legalidad sino también del principio de certeza en la medida que
la norma demandada no es clara y resulta imposible establecer su sentido:
“Por otro lado no hay que perder de vista que el
Principio de Legalidad va de la mano con el Principio de Certeza tributaria, en
virtud del cual, toda norma tributaria debe ser proferida de manera clara, sin
que se adviertan ambigüedades o confusión en los elementos de la obligación
tributaria, lo cual nos conduce a pensar, en el caso en mención, que no solo se
advierte la vulneración del principio de legalidad, sino también la vulneración
del Principio de Certeza en la medida que la norma demandada no es clara y
resulta imposible establecer el sentido y alcance que el legislador le quiso
dar”[10].
2.
CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
El Procurador General de la Nación, Alejandro
Ordóñez Maldonado, dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto
de su competencia, en el cual solicitó a la Corte que declare la
inexequibilidad de la norma demandada con base en las siguientes
consideraciones:
2.1.
Señala que la norma no define
todos los elementos relevantes de las tasas o sobretasas especiales destinadas
a financiar fondos cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad
ciudadana, sino que facultó al Ministerio del Interior y de Justicia para
determinar por medio de reglamento el carácter de los sujetos pasivos y su base
impositiva.
2.2.
En este sentido, afirma que la
ley crea tributos y deja su imposición a cargo de las autoridades territoriales
sin precisar el sujeto pasivo ni la base impositiva de los mismos, sino
que confía esta función al Ministerio del Interior por medio de reglamento, lo
cual vulnera el principio de legalidad.
2.3.
Manifiesta que en virtud del
principio de legalidad solamente el Congreso de la República tiene la
competencia general para crear e imponer cualquier tipo de tributos, para lo
cual debe señalar directamente sus elementos esenciales, dentro de los cuales
se encuentran los sujetos pasivos y la base impositiva de la obligación
tributaria para preservar la seguridad jurídica a partir de la máxima de
acuerdo con la cual ni pueden imponerse impuestos sin representación.
2.4.
Aduce que la creación de
tributos y la regulación de sus elementos son materias de reserva de ley que es
tan estricta que ni siquiera en situaciones especiales el Congreso de la
República puede otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la
República para regular estas materias por medio de decretos leyes en virtud de
los señalado en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política.
2.5.
Considera que solamente al
Congreso de la República “le compete definir por medio de la ley, de manera
directa, clara e inequívoca los elementos esenciales de los tributos, entre
ellos su sujeto pasivo y su base gravable. En el caso sub examine, el Congreso
de la República no sólo omite definir estos elementos esenciales de los
tributos, sino que se descarga de su responsabilidad y de su competencia, para
facultar de manera contraria a la Carta a un Ministerio, para que haga esta
definición por la vía del reglamento”[11].
2.6.
Por lo anterior concluye
solicitando a la Corte Constitucional que “declare inexequible la expresión
“El carácter de los sujetos pasivos y la base impositiva del tributo serán reglamentados
por el Ministerio del Interior y de Justicia”, contenida en el artículo 8 de la
Ley 1421 de 2010”[12].
3.
CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA
La Corte Constitucional es
competente, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de
la Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad
presentada contra el inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º de la ley 1421
de 2010
3.2.
PROBLEMA JURÍDICO
La ciudadana Alba Betty Cardona Duque considera que el
inciso cuarto del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010, desconoce lo dispuesto
por el artículo 338 de la Constitución Política y vulnera el principio de
legalidad en materia tributaria, por cuanto delega en una autoridad
administrativa como el Ministerio del Interior la facultad de determinar los
elementos de un tributo cuya imposición asigna a las entidades territoriales.
Para resolver este problema jurídico se
estudiarán los siguientes temas: (i) El principio de legalidad en materia
tributaria, (ii) El principio de autonomía fiscal, (iii) El alcance de la
potestad reglamentaria en materia tributaria y finalmente se realizará el (iv)
Análisis de la norma demandada.
3.3.
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
EN MATERIA TRIBUTARIA
El principio de legalidad en materia tributaria se
encuentra consagrado en el numeral 12 del artículo 150 y en el artículo 338 de
la Constitución Política[13]: el primero consagra una reserva en el Congreso para
“establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”,
mientras que el segundo exige a la Ley, en algunos casos en concurrencia con
las ordenanzas y los acuerdos, la determinación de los elementos de los
tributos[14].
Este principio se funda en el aforismo “nullum
tributum sine lege” que exige un acto del legislador para la creación de
gravámenes[15], el cual se deriva
a su vez de la máxima según la cual no hay tributo sin representación, en virtud
del carácter democrático del sistema constitucional colombiano[16] e implica que solo los organismos de representación
popular podrán imponer tributos[17]. Históricamente este principio surgió a la vida
jurídica como garantía política con la inclusión en la Carta Magna inglesa de
1215  del principio "no taxation without representation", el
cual es universalmente reconocido y constituye uno de los pilares del Estado
democrático[18].
El principio de legalidad tiene como objetivo
primordial fortalecer la seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de
los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe
establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos
esenciales para ser válido[19]. En este sentido, el principio de legalidad, como
requisito para la creación de un tributo, tiene diversas funciones dentro de
las cuales se destacan las siguientes: (i) materializa la exigencia de
representación popular, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un
reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y (iii)
representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un
Estado[20].
En virtud del principio de legalidad todo tributo
requiere de una ley previa que lo establezca expedida por el Congreso, las
asambleas departamentales o los concejos municipales como órganos de
representación popular[21]. Por lo anterior, en
sentido material, la ley, al establecer una obligación tributaria, debe
suministrar con certeza los elementos mínimos que la definan[22]:
“La Corte advierte, en primer término, que conforme al
principio de legalidad en materia tributaria, previsto en el artículo 338 C.P., en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos
distritales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.  De esta
manera, como lo prevé el mismo precepto superior, la ley, las ordenanzas y los
acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos
generadores y las bases gravables, al igual que la tarifa de los impuestos”[23].
En este sentido, la Corte Constitucional ha
establecido que el principio de legalidad en materia tributaria comprende tres
(3) aspectos[24]: el primero, referido al principio de representación
popular[25] determina que no es posible establecer un impuesto
sin la representación de los afectados en los órganos que los imponen; en
segundo lugar, el principio de la predeterminación de los tributos, que se
relaciona con la necesidad de fijar los elementos mínimos del acto jurídico que
impone la contribución; por último, comprende la posibilidad de que las
entidades territoriales puedan establecer tributos y contribuciones en el marco
de la Ley y de la Constitución[26].
De esta manera, la Corte Constitucional ha señalado
que el principio de legalidad del tributo tiene las siguientes características[27]:
-
Es expresión del principio de
representación popular y del principio democrático, derivado en últimas de los
postulados del Estado Liberal[28].
-
Materializa el principio de
predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe
señalar los elementos de la obligación fiscal”[29].
-
Brinda seguridad a los ciudadanos
frente a sus obligaciones fiscales, con lo cual “se otorga una debida
protección a la garantía fundamental del debido proceso”.[30]
-
Responde a la necesidad de
promover una política fiscal coherente e inspirada en el principio de “unidad
económica”, especialmente cuando existen competencias concurrentes donde
confluye la voluntad del Congreso y la de las asambleas departamentales o de
los concejos municipales[31].
-
No se predica únicamente de los
impuestos, sino que es exigible también frente a cualquier tributo o
contribución (en sentido amplio).  No obstante, de la naturaleza del gravamen
depende el rigor con el que la Ley debe señalar sus componentes. Así, frente a
tributos de carácter nacional, el Congreso está obligado a definir todos los
elementos en forma “clara e inequívoca”, esto es, el sujeto activo, el
sujeto pasivo, el hecho generador, la base impositiva y la tarifa[32]. Por el contrario, tratándose de gravámenes
territoriales, especialmente cuando la ley solamente autoriza su creación, ésta
debe señalar los aspectos básicos, pero existe una competencia concurrente de
las asambleas departamentales o de los concejos municipales según el caso[33].
-
De conformidad con el mandato
constitucional contenido en el artículo 338, no sólo el legislador, sino también
las asambleas y los concejos están facultados para fijar los elementos
constitutivos del tributo[34].
-
La ley, las ordenanzas y los
acuerdos, sin resignar sus atribuciones constitucionales, pueden autorizar a
las autoridades de los distintos niveles territoriales, dentro de los límites
debidamente señalados en ellas, para fijar las tarifas de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes; empero, el sistema y el método
para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, deben
ser fijados, obligatoriamente, por la ley, las ordenanzas o los acuerdos, como
así se deduce del texto del artículo 338 de la Constitución[35].
Por otro lado, esta Corporación ha señalado una serie
de reglas derivadas del principio de legalidad:
“(i) Son los órganos de elección popular quienes
directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base
gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana
de lo prescrito por el artículo 338 superior; (ii) al establecer los elementos
del tributo, es menester que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen
con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos
esenciales del mismo; (iii) sólo cuando la falta de claridad sea insuperable,
se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de
la obligación tributaria; (iv) el requisito de precisión y claridad las normas
que señalan los elementos de la obligación tributaria no se opone al carácter
general  de dichas normas; (v) no se violan los principios de legalidad y
certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado
expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella.” [36]
Por lo anterior, cuando el Legislador establece
tributos del orden nacional debe señalar todos los componentes, de manera clara
e inequívoca[37]. No obstante, no opera la misma exigencia para los
del orden territorial, frente a los cuales el Congreso deberá crearlos o
autorizar su creación, pudiendo asumir además esa Corporación Legislativa una
de tres alternativas para la determinación de los elementos constitutivos del
tributo: i) que señale los elementos del tributo; ii) que fije
algunos de los elementos del tributo y permita que asambleas y concejos señalen
los restantes, y iii) que deje a las corporaciones públicas
territoriales la fijación de los elementos del tributo que aquel ha creado[38].
La existencia de ese principio de legalidad, no implica,
sin embargo, que el legislador deba agotar la regulación de todas las materias
hasta el detalle, puesto que, como lo ha señalado la Corte, cuando la
regulación de determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en
virtud de la cláusula general de competencia, “... la ley no tiene que
desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir
su concreción por medio de reglamentos administrativos.”[39]
Así,
solo la determinación política  de los elementos del tributo estaría sujeta al
rigorismo propio del principio de legalidad, al paso que las variables
económicas que inciden sobre los mismos, son susceptibles de un tratamiento
menos restringido[40].
Derivado del principio de legalidad de los tributos se
encuentra el principio de certeza[41], conforme al cual los órganos de representación
popular están obligados a determinar, de manera clara y suficiente, los
elementos estructurales del impuesto, a fin de garantizar tanto la seguridad
jurídica a favor de las personas sujetas al deber fiscal, como la eficacia en
el recaudo del tributo[42]:
“En virtud del principio de certeza,
la norma que establece el impuesto debe fijar el sujeto activo, el sujeto
pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa”[43].
El principio de certeza en materia tributaria, que
surge como consecuencia lógica del de legalidad, tiene, según lo expuesto, la
finalidad de garantizar que todos los elementos del vínculo impositivo entre
los administrados y el Estado estén consagrados inequivocamente en la ley, bien
porque las normas que crean el tributo los expresan con claridad, o porque en
el evento en que una disposición  remite a otra para su integración, es posible
identificar dentro del texto remitido el sujeto activo, el sujeto pasivo, el
hecho gravable, la base gravable y la tarifa del gravamen[44].
Sin embargo, no siempre resulta exigible que la
determinación de los elementos del tributo sea expresa, y no se viola el
principio de legalidad tributaria cuando uno de tales elementos no está
determinado en la ley, pero es determinable a partir de ella[45].
Según la jurisprudencia constitucional, el principio
de certeza tributaria se vulnera no solamente con la omisión en la
determinación de los elementos esenciales del tributo, sino también cuando en
su definición se acude a expresiones ambiguas o confusas. No obstante, ha
precisado esta Corporación, que en tales eventos, la declaratoria de
inexequibilidad solo es posible cuando la falta de claridad sea insuperable, es
decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las
disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica
jurídica.[46]
3.4.
El alcance de la potestad
reglamentaria en materia tributaria
Como ya se vio, en virtud del principio de legalidad sólo
la ley puede imponer gravámenes, limitaciones o restricciones a las personas[47],
por lo cual, el reglamento no puede ser fuente autónoma de obligaciones o
restricciones para las personas.[48]
Por lo anterior, se desconoce el principio de
legalidad en sentido material cuando la ley, la ordenanza o el acuerdo no
señalen directa y claramente los elementos de la relación tributaria; en tal
caso, la administración no es la llamada a solventar esa carencia por medio de
su facultad reglamentaria[49]:
“En consecuencia, se desconoce el principio de
legalidad en sentido material cuando la ley, la ordenanza o el acuerdo no
señale directa y claramente los elementos de la relación tributaria; en tal
caso, la administración no es la llamada a solventar esa carencia por medio de
su facultad reglamentaria[50], puesto que de llegar a establecer tales elementos
invadiría órbitas de competencia específicamente establecidas en el
ordenamiento superior para otras autoridades, en la medida en que estaría
facultando para la determinación de la fuente esencial del impuesto, es decir
para la creación misma del tributo”[51].
Sin embargo, la exigencia de
que sea la ley y no el reglamento la que defina los elementos esenciales del
tributo no impide determinadas remisiones al reglamento en las leyes que crean
tributos[52].
El rigor del principio de legalidad se aplica a la determinación política de
los elementos del tributo, y que de tal rigor escapan ciertas variables
técnicas o económicas cuya concreción no es posible realizar  en la misma ley.[53]
En este sentido, resultaría
contrario a la técnica del procedimiento tributario exigir que la ley, el
acuerdo o el reglamento, más allá de la fijación de la base de cobro del
gravamen, entren a detallar en cada caso concreto la suma sobre la cual el
mismo habrá de liquidarse[54],
ya que en esta operación deben tenerse en cuenta variables económicas que
escapan al rigorismo propio de esos actos jurídicos y a la determinación
política del tema, lo cual se encuadra dentro del principio de legalidad
tributaria que establece el artículo 338 de la Carta Política[55]:
“..El hecho de que sea una
facultad restrictiva del Congreso lo referente a la obligación tributaria, no
implica que el Presidente de la República no pueda ejercer su potestad
reglamentaria, la cual no sólo es legítima sino necesaria para ajustar a las
circunstancias reales de la nación, las disposiciones generales impuestas por
el legislador...
... Si el legislador hace la
ley, el ejecutivo tiene el derecho - deber de encauzarla hacia la operatividad
efectiva en el plano de lo real. Ejercer esa potestad no implica que el
gobierno esté legislando, pues el hecho de reglamentar una ley no equivale a
legislar. Otra cosa es que el acto reglamentario produzca, como debe ser,
efectos jurídicos, lo cual es apenas connatural a un Estado de derecho...”[56][57].
De
este modo, la Corte ha admitido la remisión al reglamento o a la administración
entre otros casos, en normas que tienen que ver con la certificación del precio
de la panela[58],
la fijación del precio de los productos agropecuarios como punto de partida
para establecer la tarifa de las contribuciones parafiscales aplicables[59],
las exenciones del IVA implícito para la importación de bienes cuando exista
insuficiencia de oferta[60],
la determinación de los parámetros para la fijación, y la fijación, del índice
de bursatilidad de las acciones[61],
la valoración de activos patrimoniales[62]
y el avalúo catastral[63].
No obstante, la potestad
reglamentaria encuentra claros límites en la ley, de tal manera que no puede
modificar o cambiar su contenido esencial[64]
ni tampoco puede deferirse el establecimiento de los elementos esenciales del
tributo. En este sentido, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que la
definición general del sujeto pasivo, del hecho generador y las bases
gravables, elementos esenciales de la obligación tributaria, no puede ser
deferida al reglamento:
"La definición general del sujeto pasivo, del
hecho generador y las bases gravables, elementos esenciales de la obligación
tributaria, no puede ser deferida al reglamento, so pena de socavar el anotado
principio democrático. Si la norma que pretende establecer un tributo, de
cualquier especie, no los señala directamente, no hay gravamen. La garantía democrática
se desvanecería si tales presupuestos de la obligación tributaria, se
abandonaran a la función ejecutiva. La atribución del Congreso de establecer
contribuciones fiscales y parafiscales (C.P., art. 150-12) es plena, y así
habrá de ejercitarse”[65].
3.5.
EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA
FISCAL
El artículo 287 de la Constitución señala que “las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses”,
la cual se define como “la capacidad de que gozan las entidades
territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la
Constitución y la ley”[66] y tiene fundamentalmente cuatro (4) manifestaciones:
“Autonomía política, en virtud de la cual se confiere
a cada uno de los niveles territoriales la capacidad para elegir a los propios
gobernantes, como fuente directa de legitimidad democrática (por ejemplo,
alcaldes, concejales, gobernadores y asambleístas).
Autonomía administrativa, en virtud de la cual se
confiere a cada uno de los niveles territoriales las competencias para manejar
de manera independiente los asuntos que se encuentren bajo su jurisdicción.
Autonomía fiscal, en virtud de la cual se confiere a
cada uno de los niveles territoriales para fijar tributos, participar en las
rentas nacionales y administrar de manera independiente los propios recursos.
Autonomía normativa, en virtud de la cual se confiere
a cada uno de los niveles territoriales la capacidad para auto-regularse en
aquellas materias específicas que no trasciendan o desborden el interés
exclusivamente local o regional” [67].
En virtud del principio de autonomía
fiscal, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, pudiendo
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones[68].
La autonomía fiscal fue una
preocupación fundamental en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente,
en la cual se señaló que el proceso de descentralización no implicaba
simplemente una mera distribución de funciones, sino también la entrega de los
recursos necesarios para el cumplimiento de las mismas en el marco del
reconocimiento de un grado de autonomía fiscal:
“ (...) para irrigar sin mezquindad recursos que
lleguen a las bases mismas de la organización social y dar voto de confianza a
los ciudadanos comunes para que, en su propia sede, en el municipio, el
corregimiento, la comuna, la provincia, dispongan con autonomía de los dineros
públicos, que de hecho les pertenecen, para combatir la miseria, la
desnutrición, la enfermedad, la ignorancia y el desempleo, y para construir así
las bases de un auténtico y democrático desarrollo económico y social.
El proceso de descentralización que viene
adelantándose hace varios años, se ha inspirado en la errónea idea de que
descentralizar es simplemente atribuir más funciones. Por esta razón, el
municipio, institución terminal del proceso de descentralización, se ha visto
abrumado, en breve plazo, con responsabilidades de servicio sin antecedentes en
nuestra historia. Las nuevas funciones llegaron con presteza mas no así los
recursos necesarios para poderlas cumplir.
El Ejecutivo nacional se ha desembarazado de las
competencias que “devolvió” al municipio, pero éste no logra desempeñarlas
eficazmente, porque la nación quedó con los recursos, de tal manera que los
problemas en vez de resolverse se agravan. Por el contrario, la verdadera
descentralización es la que
respalda financieramente las competencias que centro transfiere a la periferia.
”[69]
El modelo actual de la organización
del Estado colombiano responde a una concepción diferente a la del Estado
unitario centralizado, fundado en la autonomía, que se atribuyó de manera
explícita a las entidades territoriales, a través de las cuales se busca hacer
efectivo el respeto a la identidad comunitaria local y a su capacidad de
autodeterminarse, sin que se ignore por eso la necesidad de que ciertas
actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central[70]. Si bien el principio de autonomía
fiscal no significa una soberanía fiscal, sí exige el respeto por el respeto de
las facultades que la Constitución les ha otorgado a las entidades
territoriales[71].
En este diseño constitucional, las
facultades tributarias se encuentran jerarquizadas entre los órganos de
representación política a nivel nacional y local  y se contempla la protección
especial de los derechos mínimos de las entidades territoriales, lo cual ha
llevado a la jurisprudencia de esta Corporación a plantear reglas precisas
sobre el grado constitucionalmente admisible de intervención del legislador en
la regulación de los tributos territoriales fundadas en tres (3) aspectos: (i)
la distinción entre fuentes endógenas y exógenas de financiación de las
entidades territoriales; (ii) la identificación de eventos concretos en los que
resulta ajustado a la Carta que el legislador intervenga, excepcionalmente, en
el régimen jurídico de los tributos de propiedad de las entidades
territoriales; y (iii) la determinación de los criterios formal, orgánico y
material para la identificación de la naturaleza de un tributo en particular[72].
El principio de autonomía de las
entidades territoriales aparece afirmado en el sentido de que éstas tienen un
derecho cierto sobre dichos recursos y rentas, lo cual implica que los pueden
administrar con libertad e independencia, poniendo en práctica los mecanismos
presupuestales y de planeación, salvo cuando la Constitución le asigna al
legislador la competencia para establecer normas relativas a la destinación,
inversión y manejo de las referidas rentas o ingresos. Cuando la ley ha
autorizado tributos en favor de las entidades territoriales, éstas gozan de
entera autonomía para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar
los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión[73].
De conformidad con lo anterior, la jurisprudencia ha
admitido que el principio de legalidad tributaria en el ámbito territorial
supone la determinación de los elementos de los tributos por parte de los
órganos de representación popular, entendiendo que en materia de tributos de
orden territorial, las Asambleas y los Concejos también tienen la facultad para
definir ciertos elementos suyos, en virtud del principio de autonomía[74].
3.6.
ANÁLISIS DE LA NORMA
ACUSADA
Una vez analizados los principios de legalidad y
autonomía fiscal se examinará si la norma demandada vulnera la Constitución
Política, tal como señalan la demandante, el Procurador General de la Nación,
el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Federación Colombiana de
Municipios, la Universidad Externado de Colombia y la Universidad del Rosario,
o si por el contrario, el inciso estudiado constituye un desarrollo legítimo de
la potestad reglamentaria en materia tributaria.
3.6.1.
Vulneración del principio
de legalidad en materia tributaria
El principio de legalidad no solamente se aplica a la
determinación de los impuestos, sino a todos los tributos, dentro de los cuales
se encuentran también las tasas y las contribuciones[75].
La norma demandada difiere al ejecutivo la
determinación de dos (2) elementos esenciales del tributo como son el carácter
de los sujetos pasivos y la base impositiva, los cuales esta Corporación ha
prohibido que sean determinados por un reglamento:
“La definición general del sujeto
pasivo, del hecho generador y las bases gravables, elementos esenciales de la
obligación tributaria, no puede ser deferida al reglamento, so pena de socavar
el anotado principio democrático. Si la norma que pretende establecer un
tributo, de cualquier especie, no los señala directamente, no hay gravamen. La
garantía democrática se desvanecería si tales presupuestos de la obligación
tributaria, se abandonaran a la función ejecutiva. La atribución del Congreso
de establecer contribuciones fiscales y parafiscales (C.P., art. 150-12) es plena,
y así habrá de ejercitarse”[76].
De esta manera, la norma demandada desconoce que  “Son
los órganos de elección popular quienes directamente deben señalar los sujetos
activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las obligaciones
tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el artículo 338
superior”[77]. En este sentido, es claro que el inciso demandado
vulnera el principio de legalidad al permitirle a un organismo administrativo
como el Ministerio del Interior la determinación de los elementos esenciales
del tributo.
Por otro lado, no puede afirmarse que los elementos de
la tasa o sobretasa a la cual hace referencia la norma demandada se encuentren
definidos en otro artículo de la ley 1421 de 2010, pues en ninguna otra parte
de la ley se hace referencia a estos tributos. En este sentido, la ley
simplemente señala que “los departamentos y municipios podrán imponer tasas
o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales
de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana”, sin que se establezca
cuáles pueden ser los sujetos pasivos o la base gravable, los cuales tampoco
pueden inferirse de la interpretación de otras normas.
En este sentido, no es correcta la
interpretación realizada por el Departamento Nacional de Planeación, según la
cual las tasas a las cuales alude la norma demandada se refieren a la
contribución especial señalada en el artículo 120 de la ley 418 de 1997, pues mientras el artículo 8º de la ley 1421 de 2010 consagra una tasa o
sobretasa, el artículo 120 de la ley 418 de 1997 se refiere a una contribución,
tributos que tienen un concepto y alcance completamente distinto.
La diferencia entre los impuestos, las tasas y las contribuciones
fue expuesta claramente en las Sentencias C-1179 de 2001 y C-1114 de 2003,
resaltándose que las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen
remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en
desarrollo de su actividad:
“...los impuestos, las tasas y las contribuciones
parafiscales tienen una naturaleza particular que permite diferenciarlos
claramente.
Los impuestos son prestaciones pecuniarias de carácter
unilateral en cuanto no constituyen remuneración por prestaciones determinadas,
son de carácter obligatorio, carecen de destinación específica, su tarifa es
definida por la autoridad de representación popular que las impone, hacen parte
del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es la necesaria para
el cubrimiento de los gastos públicos y son administrados por el Estado.
Por su parte, las tasas son prestaciones pecuniarias
que constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados
por el Estado en desarrollo de su actividad, sus tarifas son fijadas por
autoridades administrativas, ellas no necesariamente comprenden el valor total
del servicio prestado, hacen parte del presupuesto, se someten a control
fiscal, su cuantía es proporcional al costo del servicio y son administrados
por el Estado.
Finalmente, las contribuciones parafiscales son
gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un
servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino
únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica
en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el
gravamen, no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son
administrados por órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico”[78].
Esta distinción es retomada en la Sentencia C-1067 de
2002, en la cual se expresó:
“Las tasas se diferencian de los tributos parafiscales
en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de los
ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto
estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad
del interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en tanto que las
contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa, motivo por
el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son obligatorias, son
pagadas por un grupo determinado de personas, y los beneficios obtenidos van
también destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del Estado”[79].
Por su parte, en jurisprudencia más reciente, la
Sentencia C-287 de 2009 expresó las características esenciales de las tasas que
las diferencian de los impuestos y las contribuciones:
“Estas consideraciones han llevado a la Corte a
identificar las características básicas de las tasas, las cuales las
diferencian de los demás ingresos tributarios, como las contribuciones y los
impuestos.  De este modo, ha previsto que (i) su finalidad es la de
recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario, por lo que
guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o
servicio; y (ii) ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas
diferenciales[80].  Igualmente, la jurisprudencia ha diferenciado
las tasas de los impuestos y las contribuciones parafiscales, para lo cual ha
considerado que “constituyen una contraprestación directa por parte de los
ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto
estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a
discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en
tanto que las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación
directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son
obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas, y los
beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en las
arcas del Estado. También suele explicarse que las tasas se diferencian de los
impuestos en cuanto contrariamente a estos no guardan relación directa e
inmediata con un servicio prestado al contribuyente, su pago es opcional pues
quienes las pagan tienen la posibilidad de decidir si adquieren o no un bien o
servicio y se destinan a un servicio público específico y no a las arcas generales
como en el caso de los impuestos”[81].
Adicionalmente, no existe ninguna remisión expresa ni
tácita entre el artículo 120 de la ley 418 de 1997 y el artículo 8º de la ley
1421, por lo cual relacionar la tasa o sobretasa contemplada en la norma
demandada con un tributo diferente, como es la contribución establecida en el
artículo 120 de la ley 418 de 1997, vulneraría claramente el principio de
certeza que exige que la ley defina los tributos de manera inequívoca[82].
En este sentido, el inciso cuarto del artículo 8º de
la ley 1421 de 2010 es inconstitucional, por cuanto vulnera el principio de
legalidad consagrado en el numeral 12 del artículo 150 y en el artículo 338 de la
Constitución Política al consagrar la posibilidad de que el Ministerio del
Interior establezca dos (2) elementos esenciales del tributo como son la base impositiva
y los sujetos pasivos.
3.6.2.
Violación del principio de
autonomía fiscal
Como se expresó anteriormente, una de las principales
manifestaciones del principio de autonomía es el reconocimiento de la autonomía
fiscal de las entidades territoriales[83], en virtud de la cual “se confiere a cada uno de
los niveles territoriales para fijar tributos, participar en las rentas
nacionales y administrar de manera independiente los propios recursos” [84] .
Este principio no implica el reconocimiento de
soberanía tributaria de las entidades territoriales pero sí de la autonomía
fiscal respecto de los tributos en el ámbito territorial, en el marco de los
límites señalados en la Constitución Política:
“En numerosas oportunidades esta Corporación ha
señalado que cuando el legislador establece tributos de carácter nacional tiene
la obligación de señalar todos sus componentes[85], de manera clara e inequívoca[86].  Empero, no sucede lo propio respecto de los
impuestos de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la intervención
del legislador, este puede autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: en
primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote los elementos del tributo,
caso en el cual las entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía
para decidir si adoptan o no el impuesto y, en segundo lugar, puede tratarse
simplemente de una ley habilitante, donde serán las correspondientes
corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, las
encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley”[87].
Las tasas o sobretasas establecidas en el artículo
demandado corresponden a la segunda categoría, es decir, a un tributo creado
por una ley habilitante, donde serán las correspondientes corporaciones de
representación popular, en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar
sus elementos[88]. En relación con este tipo de tributos esta
Corporación ha señalado que corresponderá al Congreso de la República su creación y el
señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, pero las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán establecer los
demás elementos del tributo:
“Corresponderá entonces
al Congreso de la República la creación de los tributos del orden territorial y
el señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, los cuales serán
apreciados en cada caso concreto en atención a la especificidad del impuesto,
tasa o contribución de que se trate. Por su parte, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás
componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que
fije la correspondiente ley de autorización” [89].
La norma demandada crea unas tasas y sobretasas y
autoriza a las entidades territoriales para su imposición y reglamentación, por
lo cual serán éstas las que tendrán que establecer sus demás elementos, pues no
se puede desconocer la competencia de las asambleas departamentales y los
concejos municipales para la determinación de los elementos de los tributos
territoriales:
“Ante lo afirmado en la demanda, es necesario
destacar que el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de
concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer
los elementos de todo tributo, incluidos los que establezcan las asambleas
departamentales y los concejos municipales y distritales, pues ello implicaría,
ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución
reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de
gravámenes en sus respectivos territorios.
Al contrario, elemento de primordial importancia en el
sistema tributario colombiano desde la vigencia de la Constitución de 1886
(artículo 43), ahora reafirmado, desarrollado y profundizado por la Carta
Política de 1991, es el de la descentralización y autonomía de las entidades
territoriales (artículo 1 C.P.), entre cuyos derechos básicos está el de
"administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones" (artículo 287, numeral 3, en armonía con
los artículos 294, 295, 300-4 y 313-4 C.P.).
Particularmente los artículos 300, numeral 4, y 313,
numeral 4, confieren a asambleas y concejos autoridad suficiente para decretar,
de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y contribuciones que
su sostenimiento requiere.
Cuando la Constitución estatuye que tales competencias
de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la
ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso,
de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su
poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas
y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar
a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer,
cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la
correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de
los gravámenes que vayan a cobrar” (negrillas y subrayado fuera de texto).
Por lo anterior, en virtud del principio de autonomía
no puede exigirse al legislador que defina todos los elementos del tributo,
pues ello también corresponde a los órganos de las entidades territoriales:
“Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación
de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la
obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el
nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el
legislador, como puede hacerlo (artículos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o
establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o
distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley
respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho
gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los
casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de
costos  o  la  participación  en beneficios -como sí está obligado a hacerlo
tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según
las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades
territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la
competencia que les ha sido asignada por la Constitución”[90].
En consecuencia, la norma demandada vulnera el
principio de autonomía de las entidades territoriales, por cuanto pese a haber
señalado que “los departamentos y municipios podrán imponer tasas o
sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de
seguridad para fomentar la seguridad ciudadana”, posteriormente permite
que elementos fundamentales de estos tributos como la base impositiva y los
sujetos pasivos sean reglamentados por  una entidad del orden nacional como es
el Ministerio del Interior.
En este sentido, de acuerdo a la norma demandada las
tasas o sobretasas especiales deberán ser impuestas por los departamentos y
municipios y además se destinarán a fondos-cuenta territoriales de seguridad,
por lo cual se trata de recursos que las mismas entidades deberán aplicar al
cumplimiento de funciones relacionadas con la seguridad ciudadana. Por lo
anterior, son las entidades territoriales y no el Ministerio del Interior
quienes tienen la facultad de regular los elementos de este tributo. En
consecuencia, la norma demandada vulnera la autonomía de las entidades
territoriales y con ello el artículo 287 de la Constitución Política, pudiendo
generar además una situación de inseguridad jurídica tributaria que afecte el
principio de certeza si el Ministerio del Interior define unos elementos de
estos tributos distintos a los señalados por las entidades territoriales.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
Declarar inexequible el inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º de la Ley
1421 de 2010.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Demanda presentada por la ciudadana Alba Betty Cardona Duque contra el artículo
8 de la ley 1421 de 2010, pág. 3.
[2]
Demanda presentada por la ciudadana Alba Betty Cardona Duque contra el artículo
8 de la ley 1421 de 2010, pág. 4.
[3]
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, págs. 3 y 4.
[4]
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, pág. 4.
[5]
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, pág. 4
[6]
Intervención del Departamento Nacional de Planeación, pág. 6.
[7]
Intervención del Departamento Nacional de Planeación, pág. 6.
[8]
Intervención de la Universidad Externado de Colombia, págs 4 y 5.
[9]
Intervención de la Universidad el Sinú, pág. 4.
[10] Intervención de la Universidad del Rosario, pág. 3.
[11] Concepto del Procurador
General de la Nación, pág. 4.
[12] Concepto del Procurador
General de la Nación, pág. 5.
[13] Sentencias de la Corte Constitucional C-740 de 1999, M.P. Alvaro Tafur Galvis; C-155 de 2003, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett; C-690
de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-594 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-822 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[14] Sentencia de la Corte Constitucional C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[15] Sentencias de la Corte Constitucional C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa. En sentido similar, Sentencias C-873
de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-690 de 2003,  M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y C-287 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[16] Sentencia C-597 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis; C-776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C- 228 de 2010; y C-594 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;.
[17] Al respecto, Corte
Constitucional, Sentencia C- 228 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva  y
C-594 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[18] Sentencias de la Corte Constitucional C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón; C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-569 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Diaz; C-084 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-227 de 2002; C-873 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[19] Sentencias de la Corte Constitucional C-084 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-488 de 2000; C-776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-018 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; y C-018 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[20] Sentencia de
la Corte Constitucional C-227 de 2002, M.P. Jaime Cordoba Triviño.
[21] Sentencia de la Corte Constitucional C-569 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-796 de 2000, M.P. Antonio
Barrera Carbonell; C-1295 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis; C-643 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-114 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1153 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra; C-287 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-664 de 2009; C-822 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[22] Sentencias de la Corte Constitu cional C-740 de 1999, M.P. Alvaro Tafur Galvis; C-1371 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis; C-226 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentaría;
C-1003 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia C-114 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-287 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-822 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[23] Sentencia de la Corte Constitucional C-287 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[24] Sentencia de la Corte Constitucional C-704 de 2010, M.P. María
Victoria Calle Correa.
[25] La sentencia C-183 de 2003 definió este
principio en los siguientes términos: “El principio de representación popular
en materia tributaria, se traduce en que solamente las corporaciones de
representación popular pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales,
por ello el artículo 338 de la Constitución establece que “solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”. Así mismo, la Carta Política confiere a los departamentos y a los municipios la facultad de establecer
impuestos de conformidad con la ley (arts. 300-4 y 313-4 C.P.); adicionalmente otorga a los municipios la facultad exclusiva de gravar la propiedad
inmueble, sin perjuicio de la contribución de valorización (art. 317 C.P.)”.
[26] Sentencias de la Corte Constitucional C-084 de 1995, M.P. Alejandro Martinez Caballero; C-488 de 2000; C-1171
de 2005, M.P. Alvaro Tafur Galvis; C-594 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-822 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[27] Sentencias de la Corte Constitucional C-155 de 2003, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett  y  C-525 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[28] Sentencia de la Corte Constitucional C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En aquella oportunidad la Corte declaró exequible la Ley 645 de 2001, “Por medio de la cual se autoriza la emisión de
una estampilla Pro-Hospitales Universitarios”. La Corte estudió el principio de legalidad en el caso de las leyes habilitantes y frente a la
autonomía de las entidades territoriales, para concluir que en ese caso no se
veían afectados. Ver también las Sentencias de la Corte Constitucional C-004-93, M.P. Ciro Angarita Barón; C-084 de 1995; C-413 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-987 de 1999; C-1097 de 2001; C-504 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentaría; y C-1043 de 2003, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[29] Sentencias de la Corte Constitucional C-228 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-413 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-987 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-1097
de 2001; C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-504 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentaría; y C-1043 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[30] Sentencias de la Corte Constitucional C-597 de 2000, MP. Álvaro Tafur Galvis; y C-1043 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[31]  Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional C-413 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-504 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentaría; y C-1043 de 2003, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[32] Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional C-004 de 1993, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; C-084 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-390
de 1996, M.P. José Gregorio
Hernandez Galindo; C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo Renteria ; y
C-227 de 2002, M.P. Jaime Cordoba
Triviño.
[33] Sentencia de la Corte Constitucional C-227 de 2002.
[34] Sentencia de la Corte Constitucional C-740 de 1999, M.P. Alvaro Tafur Galvis. En relación
con el principio de legalidad de los impuestos, pueden consultarse, igualmente,
las sentencias C-209 de 1993, M.P. Alejandro
Martínez Caballero ; C-537 de 1995, Hernando Herrera Vergara; C-220 de 1996, M.P Carlos Gaviria Díaz; y C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[35] Sentencia de la Corte Constitucional C-740 de 1999, M.P. Alvaro
Tafur Galvis.
[36] Sentencia de la Corte Constitucional C-822 de 2011, M.P. Mauricio
González Cuervo.
[37]  Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional C-1097 de 2001 y C-504 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[38] Sentencia de la Corte Constitucional C-1043 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[39] Sentencia de la Corte Constitucional C-690 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[40] Sentencia de la Corte Constitucional C-690 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[41] Sentencia de la Corte Constitucional C-488 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-287 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[42]  Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional C-488 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-287 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[43]
Sentencia de la Corte Constitucional C-664 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Perez.
[44] Sentencias de la Corte Constitucional C-569 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Diaz y C-114 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[45] Sentencia de la Corte Constitucional C-690 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[46] Sentencias de la Corte Constitucional C-1153 de 2008, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra; C-594 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-228 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[47] Sentencia C-690 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[48] Sobre esta significación
general del principio de legalidad, la Corte en Sentencia C-790 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández expresó que “desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789 se consideró que la reserva de ley, en virtud de la cual
los derechos y libertades ciudadanas sólo pueden ser restringidos por la ley en
cuanto expresión legítima de la voluntad popular, constituye un elemento
esencial para que los derechos del hombre puedan estar jurídicamente protegidos
y existir plenamente en la realidad.”.
[49] Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C-740 de 1999, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[50] Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C-740 de 1999, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[51] Sentencia de la Corte Constitucional C-597 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis
[52] Sentencia de la Corte Constitucional C-690 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[53] Sentencias de la Corte Constitucional C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-597 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis; C-842 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-690 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-032 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[54] Consultar igualmente la Sentencia C- 467 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz, en la cual se hizo mención a este tema
respecto del impuesto predial.
[55] Sentencia de la Corte Constitucional C-597 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[56] Sentencia de la Corte Constitucional C-228 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[57] Sentencia de la Corte Constitucional C-992 de 2001, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[58] Sentencia de la Corte Constitucional C-040 de 1993, M.P. Ciro
Angarita Barón.
[59] Sentencia de la Corte Constitucional C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[60] Sentencia de la Corte Constitucional C-597 de 2000, M.P. Alvaro
Tafur Galvis.
[61] Sentencia de la Corte Constitucional C-842 de 2000,  M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[62] En la Sentencia C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[63] En la sentencia C-467 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Diaz. En similar sentido,
Sentencias C-690 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[64] Consejo de Estado.
Sentencia de 15 de Julio de 1994. Expediente. 5393.
[65] Sentencia de la Corte Constitucional C-583 de 1996, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa..
[66]  Sentencia de la Corte Constitucional C-931 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[67] Sentencia de la Corte Constitucional C-1051 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería; y Auto 383 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[68] Sentencias de la Corte Constitucional C-537 de 1995, M.P. Hernando
Herrera Vergara
[69] RODADO NORIEGA, Carlos,
PERÉZ GONZALEZ-RUBIO, Jesús y  HERRAN DE MONTOYA, Helena. Gaceta Constitucional
53, Asamblea Nacional Constituyente, página 13, jueves 18 de abril de 1991.
[70] Sentencia de la Corte Constitucional C-506 de 1995, M.P. Carlos Gaviria
Diaz.
[71] Sentencia de la Corte Constitucional C-227 de 2002, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[72] Sentencia de la Corte Constitucional C-925 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[73] Sentencia de la Corte Constitucional C-495 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[74] Sentencia de la Corte Constitucional C-822 de 2011, M.P. Mauricio
González Cuervo y C-1043 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[75] Sentencia de la Corte Constitucional C-1153 de 2008, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra
[76] Sentencia C-253 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-537 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara; y C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[77] Sentencia de la Corte Constitucional C-822 de 2011, M.P. Mauricio
González Cuervo.
[78] Sentencias de la Corte Constitucional C-1179 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño  y C-1114 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[79] Sentencias de la Corte Constitucional C-1067 de 2002, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[80] Cfr. Sentencia de
la Corte Constitucional C-243 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[81] Cfr. Sentencia de
la Corte Constitucional C-371 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[82]  Cfr. Sentencias
de la Corte Constitucional C-1097 de 2001, Jaime Araujo Renteria y C-504 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[83] Sentencia de la Corte Constitucional C-1051 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería; y Auto 383 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[84] Sentencia de la Corte Constitucional C-1051 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería; y Auto 383 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[85] Cfr.
Sentencias de la Corte Constitucional C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón; C-084 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; y C-987 de
1999, M.P. Alejandro Martinez
Caballero, entre otras.
[86] Sentencia de
la Corte Constitucional, C-390 de 1996 MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[87] Sentencias
de la Corte Constitucional,  C-987 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero y
C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[88] Sentencias de la Corte Constitucional C-987 de 1999, MP. Alejandro Martínez Caballero y C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[89] Sentencias de la Corte Constitucional:  C-987 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero y C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[90] Sentencia de la Corte Constitucional C-227 de 2002, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.