T-186-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-186/09
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Evolución
jurisprudencial
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Criterios
de procedibilidad
DESCONOCIMIENTO DE JURISPRUDENCIA-Formas en que se
presenta
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES QUE DESCONOCEN LA RATIO DECIDENDI DE SENTENCIAS DE TUTELA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Existe
línea jurisprudencial en el sentido que procede la tutela cuando el juez
ordinario se aparte del precedente
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Desconocimiento
del precedente judicial
ACTO ADMINISTRATIVO-Motivación de la desvinculación de
funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa
DEBIDO PROCESO-Motivación insubsistencia cargo de carrera de
empleado en provisionalidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por desconocimiento del precedente judicial en materia de necesidad de
motivación del acto de desvinculación de funcionario nombrado en
provisionalidad en cargos de carrera
Referencia: expediente T-2123554
Acción de Tutela instaurada por Gladys Acosta
Martínez contra el Tribunal Administrativo del Tolima.
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos
mil nueve (2009)
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
(E), LUIS ERNESTO VARGAS SILVA y JUAN CARLOS HENAO PÉREZ, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo proferido por la
Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado de fecha 14 de agosto de 2008 –primera instancia-, así
como del fallo proferido por la Sección Cuarta de la misma Corporación de 23 de
octubre de 2008, por el cual se confirmó el fallo de primera instancia dentro
del proceso de tutela instaurado por Gladys Acosta Martínez contra el Tribunal
Administrativo del Tolima.
I. ANTECEDENTES.
El día 28 de julio de 2008 la ciudadana Gladys Acosta
Martínez, obrando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Tribunal
Administrativo del Tolima, en consideración a que en sentencia del 27 de Junio
de 2008 se desconocieron los precedentes jurisprudenciales de la Corte
Constitucional, con lo cual estima vulnerados sus derechos fundamentales a la
igualdad, el debido proceso, el trabajo y estabilidad laboral.
La acción de tutela se fundamenta en los siguientes
hechos:
1.
La señora Gladys Acosta
Martínez fue nombrada en provisionalidad en el cargo de Fiscal Local en la
Dirección Seccional de Fiscalías de Ibagué a través de la resolución No.0-883
del 25 de mayo de 1994, tomando posesión del cargo el 10 de junio de 1994.
2.
Mediante resolución
inmotivada No.1283 del 1 de abril de 2005 el Fiscal General de la Nación declaró
insubsistente a la señora Gladys Acosta Martínez.
3.
Contra la resolución por
la cual se declaró la insubsistencia de su nombramiento, la actora instauró
acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción
Contencioso Administrativa el día 8 de agosto de 2005, así como una acción de
tutela -como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable- en el
mes de julio de 2005.
4.
El 1 de agosto de 2005
el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Penal resolvió proteger el derecho
fundamental al debido proceso y de defensa de la actora, para lo cual dejó sin
efecto la Resolución No.1283 del 1 de abril de 2005 y, ordenó a la Fiscalía,
dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, expedir el acto
administrativo relativo a la situación de la actora con la motivación
respectiva.
5.
En cumplimiento del
fallo proferido por el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Penal, el Fiscal
General de la Nación mediante resolución No. 0-3221 de 10 de agosto de 2005,
dejó sin efecto la resolución No.1283 del 1 de abril de 2005 y, en esa misma
fecha, a través de la resolución No.3222 procedió a declarar nuevamente la insubsistencia
de su nombramiento de manera motivada.
6.
La Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia en Sentencia de 7 de septiembre de 2005, por
la cual resolvió la impugnación interpuesta contra el fallo de 1 de agosto de
2005 del Tribunal Superior de Bogotá – Sala Penal, revocó la citada providencia
al verificar que no se probó la existencia de un perjuicio irremediable. En
virtud de tal decisión, la Corte Suprema de Justicia ordenó dejar sin efecto las
resoluciones 3221 y 3222 de la Fiscalía General de la Nación, con lo cual
recobró efecto la resolución 1283 de 2005.
7.
Por su parte, la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue resuelta mediante sentencia
del 25 de octubre de 2007 del Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué, por la
cual se declaró la nulidad de los actos demandados y se ordenó el reintegro de
la señora GLADYS ACOSTA MARTÍNEZ, al considerar que la actuación de la Fiscalía
General de la Nación vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al
derecho de defensa de la parte actora.
8.
Posteriormente, el Tribunal
Administrativo del Tolima mediante sentencia del 27 de junio de 2008 revocó la
providencia citada en el numeral anterior y negó las pretensiones de la demanda
al concluir que los empleados provisionales son de libre nombramiento y
remoción y, en tal medida, no es necesaria motivación. Al respecto, expuso el
Tribunal: “[…] los actos discrecionales no requieren motivación y que en
virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, estos se
entienden proferidos para garantizar la eficiente prestación del servicio
público encomendado, de tal forma que resulta necesario para quien pretende
obtener su nulidad invocar la causal de nulidad dirigida demostrar que sus
fines fueron ajenos o contrarios al servicio y no limitarse a señalar la falta
de motivación […]”.
9.
En esos términos, la
parte actora instauró acción de tutela ante el Consejo de Estado el día 28 de
julio de 2008 contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del
Tolima. En su escrito de tutela la señora Acosta Martínez solicitó el amparo de
sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, trabajo y estabilidad
laboral porque, a su juicio, el despacho accionado dictó una sentencia
desconociendo los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional, en
lo relacionado con la necesidad de motivar la declaración de insubsistencia de
los servidores públicos que ocupan en provisionalidad cargos de carrera
administrativa. En consecuencia, solicita que se deje sin efecto la sentencia
del Tribunal Administrativo del Tolima y se le ordene dictar sentencia de fondo
en los términos constitucionales definidos por la Corte Constitucional.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN.
1.
La Sección Segunda –
Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en sentencia del 14 de agosto de 2008 rechazó por improcedente la
acción de tutela. Al respecto, expresó que:
“[…] lo que se busca es dejar sin efectos la
providencia de 27 de junio de 2008, por medio de la cual el Tribunal
Administrativo del Tolima revocó la providencia del 25 de octubre de 2007 y en
su lugar negó las súplicas de la demanda (…)’‘(…) En consecuencia,
no puede convertirse la sede constitucional en una instancia más (…)’ ‘(…)
es decir, cursó todo el proceso y se dictó sentencia bajo unas consideraciones
que sirvieron de soporte a la Sala, en aras de la seguridad jurídica y el
principio de cosa juzgada, rechaza la tutela contra providencias judiciales con
el fin de que se pretenda revivir instancias ya cumplidas o que la sentencia en
firme sea objeto de nuevo debate como si se tratara de un recurso adicional.”
2.
La Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó el fallo
de primera instancia mediante  sentencia del 14 de agosto de 2008, al estimar
que debió otorgarse eficacia al principio de cosa juzgada en aras de la
seguridad jurídica –material y formal-. Para el efecto, se apoyó en la
Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992 de la Corte Constitucional por la cual
se declararon inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991,
relacionados con la tutela contra providencias judiciales.
En ese sentido, afirmó la Sección Cuarta
que “[…] esta Sentencia hizo tránsito a “cosa juzgada constitucional”, con
los efectos previstos en el artículo 243 constitucional […]”, de manera que
encontró equivocada la consideración que la Corte Constitucional efectuó con
posterioridad en la Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005 “[…]pues ninguna
autoridad, ni siquiera la Corte, puede reproducir el contenido material de una
norma declarada inexequible[…]”.
III. REVISIÓN POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
CONSIDERACIONES y
fundamentos
1. Competencia.
Esta Sala es competente para revisar las
decisiones proferidas dentro de la Acción de Tutela de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política.
2. Presentación del caso y planteamiento
del problema jurídico.
2.1.
La ciudadana Gladys
Acosta Martínez fue nombrada en al año 1994 en provisionalidad, en un cargo de carrera
de la Fiscalía General de la Nación. Su nombramiento fue declarado
insubsistente mediante resolución No.1283 del 1º de abril de 2005. Este acto
administrativo no contó con motivación alguna.
Contra la resolución por la cual se declaró
la insubsistencia de su nombramiento, la actora instauró acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa el
día 8 de agosto de 2005.
La acción de nulidad y restablecimiento
culminó con sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, por la cual se denegó
la solicitud de declarar la nulidad de la resolución No. 1283 de 2005 proferida
por la Fiscalía General de la Nación, en la cual se dispuso la desvinculación
de la señora Acosta Martínez.
La actora instauró una acción de tutela
contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima. En sus sentencias
de primera y segunda instancia, respectivamente, la Sección Segunda Subsección
“A” y la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado rechazaron el amparo impetrado, por cuanto la acción de tutela no
procede contra providencias judiciales, tema respecto del cual existe cosa
juzgada constitucional.
2.2.
En consecuencia, el
problema jurídico a resolver es sí en el presente caso procede la revisión de
las sentencias proferidas por el Consejo de Estado dentro de la acción de
tutela instaurada por la parte actora, al desconocer los precedentes
jurisprudenciales de la Corte Constitucional y, en caso afirmativo, establecer
sí resulta procedente tutelar el derecho de defensa que la actora estima
conculcado por la sentencia del 27 de junio de 2008 proferida por el Tribunal
Administrativo del Tolima, en la cual se declaró ajustado a la ley el acto
administrativo por el cual se la desvinculó de la Fiscalía General de la Nación
sin motivación alguna a pesar de ocupar, en provisionalidad, un cargo de
carrera.
Para resolver este
cuestionamiento se revisara: i. La procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. ii. La tutela del derecho al debido proceso
de la parte actora frente a la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima.
Reiteración de Jurisprudencia.
3.    Procedencia de la
Acción de Tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
3.1 Conforme al precepto contenido en el
artículo 86 de la Constitución, la Corte Constitucional ha desarrollado doctrina
acerca de la procedencia de la acción de tutela contra las providencias
expedidas por las autoridades judiciales. De esta manera tal como lo argumentó la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en un comienzo esta atribución tuvo fundamento en los artículos 11 y 40
del Decreto 2591 de 1991. No obstante, aunque dichas disposiciones fueron
declaradas inexequibles mediante sentencia C-543 de 1992, en la cual se
consideró que valores como la seguridad jurídica y la cosa juzgada son
relevantes en nuestro sistema normativo en tanto justifican la intangibilidad
de las decisiones judiciales, en la misma providencia se previno que ciertos
actos no gozaban de tales cualidades y que, por tanto, frente a actuaciones
de hecho la acción de tutela sí resultaba procedente para proteger los
derechos fundamentales; la Corte afirmó en ese entonces:
“Ahora bien, de conformidad con el concepto
constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen
esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus
resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En
esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa
que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta
para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que
observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos
constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables
al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos
fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio
irremediable, (...). En
hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad
jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que
persigue la justicia”.
3.2  El caso materia de tutela plantea un asunto que ha
sido abordado profusa y reiteradamente por la jurisprudencia constitucional,
respecto del cual la Corte ha sido positiva en afirmar que esta acción procede,
a pesar de su carácter subsidiario, contra providencias judiciales en las que
se vislumbre vulneración a los derechos fundamentales. En ese orden, la Corte
ha registrado una importante evolución de su jurisprudencia a partir de la
citada sentencia C-543 de 1992, a que hace referencia la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con el fin de
afinar los específicos eventos en que ello se encuentra procedente.
3.3  Conviene mencionar que, sentencias proferidas
inmediatamente después de la providencia antes citada, como la T-079 de 1993[1]
y T-158 de 1993 por las cuales se concedió la acción de tutela contra providencias
judiciales, respetaron la ratio decidendi de la sentencia C-543 de 1992,
pero precisaron un conjunto de defectos que podrían llegar a justificar el
amparo de derechos fundamentales de aquellos ciudadanos que acuden a la
administración de justicia para la solución de sus conflictos, como la ausencia
de fundamento objetivo de la decisión judicial o que el juez profiriera la
providencia arrogándose prerrogativas no previstas en la ley.
3.4  En esa dirección, la sentencia T-231 de
1994 trazó pautas orientadas a delimitar el enunciado “vía de hecho” respecto
de providencias judiciales, para lo cual señaló los siguientes vicios que
harían viable la acción de tutela contra aquellas: (1) defecto sustantivo; (2)
defecto fáctico; (3) defecto orgánico; o (4) defecto procedimental; doctrina
constitucional que fue precisada y reiterada en varias sentencias de
unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las
cuales se encuentran las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.
3.5  Esa misma evolución jurisprudencial ha propiciado
que la Corte revalúe el concepto de vía de hecho declarado como el acto
absolutamente caprichoso y arbitrario[2] que interesa al juez constitucional
y, en su lugar, prefiera el enunciado de “causales genéricas de
procedibilidad de la acción”[3]. Al respecto, en la
sentencia T-949 de 2003, la Sala Séptima de Revisión explicó lo siguiente:
“Esta Corte en sentencias recientes ha
redefinido dogmáticamente el concepto de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Esta redefinición ha operado a partir del poder
de irradiación del principio de eficacia de los derechos fundamentales (art. 2
C.P.) y de una interpretación sistemática de diversas disposiciones de la
Constitución (arts. 1, 2, 13, 86, 228 y 230 C.P.).
“En esta tarea se ha reemplazado el uso
conceptual de la expresión “vía de hecho” por la de “causales genéricas de
procedibilidad”. Lo anterior ha sido inducido por la urgencia de una
comprensión diferente del procedimiento de tutela con tal de que permita
"armonizar la necesidad de proteger los intereses constitucionales que
involucran la autonomía de la actividad jurisdiccional y la seguridad jurídica,
sin que estos valores puedan desbordar su ámbito de irradiación y cerrar las puertas
a la necesidad de proteger los derechos fundamentales que pueden verse
afectados eventualmente con ocasión de la actividad jurisdiccional del Estado (Sentencia
T-462 de 2003)”.
3.6
Cuota importante en
la mencionada evolución jurisprudencial la tiene también la Sentencia C–590 de
2005, dado que los precedentes jurisprudenciales atinentes a este punto
derivados de providencias de tutela se vieron fortalecidos a través de una
sentencia de inconstitucionalidad con efectos erga omnes, en la cual a
propósito de la Ley 906 de 2004 -Código de Procedimiento Penal-, la Corte
estableció que una cosa es que el legislador no permita la utilización de
recursos contra las sentencias que resuelvan el recurso extraordinario de
casación en materia penal en desarrollo de su libertad de configuración y, otra
muy distinta, que excluya la procedencia de la acción de tutela prevista en el
artículo 86 constitucional para la protección de los derechos fundamentales
contra toda acción u omisión de cualquier autoridad pública.
Es así como a través de esta sentencia se enlistan
varias causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales:
“25. Ahora, además de los requisitos
generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una
sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o
causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente
demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda
una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de
los vicios o defectos que adelante se explican.
“a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
“c. Defecto fáctico, que surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.
“d. Defecto material o sustantivo, como son
los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[4]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
“f. Error inducido, que se presenta cuando
el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño
lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
“h. Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[5].
“i. Violación directa de la Constitución.
“Estos eventos en que procede la acción de
tutela contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de
vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en
eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta,
si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.” (Resaltado fuera de texto)
3.7  Por otra parte, dado que la actora de la
tutela manifiesta que la decisión del Tribunal Administrativo del Tolima desconoce
los precedentes fijados por la jurisprudencia de la Corte, cabe indicar que en
la sentencia T-838 de 2007 se precisó que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas, a saber: “(i)
aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por
sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo
contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii)
contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv)
contrariando el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corporación
a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela.”
4. Tutela del derecho al debido proceso de
la parte actora frente a la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima.
Reiteración de Jurisprudencia.
4.1  En primer término se debe destacar que
esta Corporación ha manifestado en múltiples sentencias que la situación de los
servidores públicos que ocupan cargos de carrera en provisionalidad no es
asimilable a la de los funcionarios de libre nombramiento y remoción. Por esta
razón, ha afirmado que los servidores públicos en provisionalidad no pueden ser
desvinculados del servicio por la simple voluntad discrecional del nominador –como
ocurre con los funcionarios de libre nombramiento y remoción-, pues ellos gozan
de una estabilidad laboral relativa. De allí que en un gran número de
sentencias la Corte haya determinado que se vulnera el derecho al debido
proceso cuando, sin la debida motivación, se declara la insubsistencia de un servidor
que había sido nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera
administrativa.[6]
En sus providencias, la Corte ha advertido
que es consciente que el Consejo de Estado ha expresado también en diversas
sentencias que los nombramientos en provisionalidad no requieren de motivación
alguna. Al respecto, ha reiterado la Corte que el análisis que practica el
Consejo de Estado se fundamenta en la legalidad, mientras que el examen que
efectúa esta Corporación se basa en la Constitución y en los derechos
fundamentales. De allí que la Corte sostenga que la falta de motivación de la
resolución que declara la insubsistencia de un funcionario en provisionalidad
vulnera el derecho al debido proceso y, de contera, los derechos de defensa, al
trabajo y a la estabilidad laboral, en la medida en que no le permite al
servidor impugnar ante la justicia las razones de la desvinculación.
Por lo tanto, en sus sentencias la Corte ha
concedido la tutela impetrada, por violación al debido proceso, y ha ordenado a
la entidad correspondiente que motive la resolución de insubsistencia. Además,
en distintas ocasiones ha ordenado el reintegro del servidor desvinculado, bien
sea cuando éste ha demostrado la inminencia de un perjuicio irremediable, o
bien mientras se surte el proceso contencioso administrativo respectivo. De la
misma manera, en diferentes providencias dictadas recientemente ha ordenado que
si la motivación ordenada no se efectúa dentro un plazo determinado el servidor
debe ser reintegrado a su cargo.[7]
4.2  La actora de la presente acción
constitucional laboró en la Fiscalía General de la Nación entre los años 1994 y
2005. Allí se desempeñó, en provisionalidad, en distintos cargos de carrera
administrativa. El 1º de abril de 2005, mediante la resolución Nº 1283 se
declaró la insubsistencia de su nombramiento, sin motivación alguna, como bien
se deriva de su texto, en el cual se advierte la inexistencia de parte motiva:
“EL FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN
En uso de sus facultades constitucionales y
legales, especialmente las que confiere el artículo 251 de la Constitución
Política,
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO. Declarar insubsistente el
nombramiento de GLADYS ACOSTA MARTÍNEZ, con cédula de ciudadanía 38.231.643,
del cargo de FISCAL DELEGADO ANTE JUECES MUNICIPALES Y PROMISCUOS, de la
Dirección Seccional de Fiscalías de Ibagué.
ARTICULO SEGUNDO. La presente resolución
rige a partir de la fecha de su comunicación y contra ella no procede recurso
alguno.”
La accionante acudió, además de la acción de tutela
como mecanismo transitorio, a la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho que fue resuelta de manera favorable en primera instancia, al
considerar el a quo -como ya se ha anotado-, que la ausencia de motivación
vulneraba el derecho de defensa. Para ello expresó que, si “[…]en realidad
le asisten al nominador motivos de interés público y de necesidad del servicio
para proferir su decisión, ningún inconveniente va a tener al consignar tales
motivos en el acto de desvinculación, lo cual, por demás, facilita el derecho
de defensa de quien se ve afectado con la decisión, pues no es igual defenderse
de unas afirmaciones claras y expresas, que de aquellas soterradas y ocultas.[…]”.
No obstante, el Tribunal Administrativo del Tolima revocó
tal providencia y negó la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho
impetrada por la actora, al considerar que nuestro ordenamiento jurídico no impuso
motivación a las decisiones discrecionales y bastaba con que el acto
administrativo cumpliese con las exigencias previstas en el artículo 36 del
C.C.A., lo cual implicaba que la falta de motivación en este caso no constituía
causal de nulidad. Dicho criterio lo soportó el Tribunal Administrativo del
Tolima en reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, en la cual se indicó que
la simple circunstancia de ocupar un cargo de carrera no otorgaba al
funcionario derechos de carrera respecto del cargo que ocupaba, ya que en tales
eventos la persona así designada, se encontraba nombrada en provisionalidad y,
debido a que fueron discrecionales las facultades por las cuales se le designó,
también en ejercicio de ellas sería posible removerlos.
De igual forma invocó el Tribunal Administrativo del
Tolima la Sentencia C-031 de 2 de febrero de 1995 proferida por la Corte
Constitucional, relativa a las potestades discrecionales de la administración, cuyo
alcance nada tiene que ver con los precedentes constitucionales de la Corte en
materia de servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de
carrera, razón por la cual no es de recibo el anuncio de este precedente
constitucional en la parte motiva del fallo del Tribunal por inconducente.
En consecuencia, la parte actora se vio forzada a
instaurar una acción de tutela en contra de la sentencia del Tribunal
Administrativo del Tolima que avaló la decisión y procedimiento de
desvinculación usados por la entidad pública que profirió el acto
administrativo, caso frente al cual la jurisprudencia reiterada de esta
Corporación ha sido la de dejar sin efecto las providencias judiciales que
confirmen las resoluciones inmotivadas de insubsistencia de servidores públicos
que desempeñan cargos de carrera, en provisionalidad, por violación del
precedente judicial que ha fijado la Corte Constitucional. Lo anterior ocurrió,
por ejemplo, en las sentencias T-437 de 2008, T-341 de 2008,T-1092 y T-887 de
2007; T-410 de 2007, T-254 de 2006 y T-170 de 2006.
Caso similar al que es materia de estudio, fue el
fallado en la sentencia T-341 de 2008, usado como ejemplo en recientes fallos
de la Corte, en que el Tribunal Administrativo del Meta se negó a declarar la
nulidad de una resolución inmotivada de la Fiscalía General de la Nación, que declaró
la insubsistencia del nombramiento en provisionalidad de un funcionario que
ocupaba un cargo de carrera administrativa, en la cual se expresó[8]:
“En consecuencia, de acuerdo con la regla jurisprudencial ya
examinada, la Fiscalía incumplió con el deber de motivar el acto y el Tribunal
Administrativo del Meta con el de atender a esta circunstancia a la hora de
fallar, pues avaló el acto inmotivado al estimar que el Fiscal General de la
Nación “goza de cierta discrecionalidad” para designar los funcionarios en
provisionalidad, los cuales “no ostentan fuero de estabilidad alguna” y, por
tal motivo, “[pueden] ser removidos del cargo sin motivación alguna”.
“Lo anterior basta a la Sala para afirmar que habiendo
incumplido la Fiscalía con el deber de motivar el acto administrativo que
declaró la insubsistencia, esta omisión disminuyó notablemente las
posibilidades de defensa del accionante, por lo que en esta ocasión la
Sentencia del Tribunal Administrativo del Meta incurrió en una causal de
procedibilidad de la tutela contra providencia judicial. Ciertamente, se
desconoció el uniforme, claro y reiterado precedente jurisprudencial de tutela
relativa a la necesidad de motivación de los actos de desvinculación de
funcionarios nombrados provisionalmente en cargos de carrera. Al ser la Corte
el intérprete con autoridad de la Constitución y haberse establecido que para
el respeto del debido proceso administrativo, como derecho fundamental, se hace
necesaria tal motivación, la posición asumida por el Tribunal accionado acarrea
un desconocimiento indirecto de la Carta.”
En esa ocasión, la Corte anotó que “el
desconocimiento del precedente se dio sin que se hiciese mención siquiera
sumaria de las numerosas providencias de la Corte Constitucional en la materia
que decidían en sentido opuesto[9] y, por
tanto, sin que se argumentara las razones por las cuales no se seguía el
precedente jurisprudencial.” Por eso, dado que el Tribunal no hizo ninguna
argumentación referente a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en esta
materia específica, “el contenido considerativo del fallo cuestionado se
torna insuficiente a la luz de la Carta.”[10]
Por lo tanto, en la sentencia se expresó que en ese
caso procedía la tutela contra la providencia judicial del Tribunal
Administrativo del Meta cuestionada por el actor, “en virtud de que
desconoció abiertamente el unificado y reiterado precedente de tutela en
materia de necesidad de motivación del acto de desvinculación de los
funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera.”
Lo manifestado en la sentencia T-341 de 2008 es
aplicable al presente caso. Al dictar su sentencia, el Tribunal Administrativo
del Tolima desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional efectuando
una referencia inconexa al caso en estudio, con lo cual se trató de desviar la
atención del tema de fondo, en atención a que la sentencia C-031 de 2 de
febrero de 1995 hacía referencia específica a las facultades discrecionales de la
Administración y, precisamente, la Corte Constitucional desconoce el carácter
discrecional del acto administrativo por el cual se separa a un funcionario
público nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera. Por lo tanto, la
Corte dejará sin efecto la providencia de 27 de junio de 2008, por violación
del precedente jurisprudencial de esta Corporación, que ha determinado que la
ausencia de motivación de la declaración de insubsistencia de un nombramiento en
un cargo de carrera, en provisionalidad, constituye una vulneración al debido
proceso.
Por todo lo anterior, se revocará la sentencia de segunda
instancia en la tutela, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
que rechazó la solicitud de amparo por improcedente y, en su lugar, se
concederá el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la ciudadana
Gladys Acosta Martínez. Por consiguiente, se dejará sin efectos la sentencia del
27 de junio de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima,
dentro del proceso radicado con el número 73-001-23-00-000-2005-01916-01.
Igualmente, se ordenará a dicha autoridad judicial, proferir una nueva decisión
sobre la demanda presentada por el actor, teniendo en cuenta los parámetros
señalados por la Corte Constitucional acerca de la necesidad de motivar las
declaraciones de insubsistencia de los nombramientos en provisionalidad que
recaen sobre cargos de carrera administrativa.
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 14 de agosto de 2008 por la
Sección Segunda - Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado por la cual se rechazó por improcedente la acción de
tutela impetrada por la ciudadana Gladys Acosta Martínez contra el Tribunal
Administrativo del Tolima, así como el fallo de 23 de octubre de 2008 por el
cual la Sección Cuarta de la misma Corporación confirmó tal decisión y, en su
lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la
señora Acosta Martínez.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTO la sentencia de 27 de junio de 2008, proferida
por el Tribunal Administrativo del Tolima dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho instaurado por la ciudadana Gladys Acosta Martínez
contra la Fiscalía General de la Nación.
Tercero.- ORDENAR al Tribunal Administrativo del Tolima, en el término
de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente
sentencia, que profiera una nueva decisión sobre la demanda presentada por la ciudadana
Gladys Acosta Martínez, de acuerdo con los parámetros señalados en la jurisprudencia
reiterada de esta Corporación a la cual se hace referencia en la parte motiva
de esta sentencia.
Cuarto.- Por Secretaría
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado Ponente
CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrado (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] En la sentencia T-079 de 1993, la Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional confirmó un fallo de tutela proferido por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el cual la Sala de Casación
Civil consideró que era evidente la vulneración del derecho fundamental al
debido proceso de la accionante.
Manifestó la
Sala Tercera en aquella ocasión: “Una actuación de la autoridad pública se
torna en una vía de hecho susceptible del control constitucional de la acción
de tutela cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo, obedece
a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración de los
derechos fundamentales de la persona. // Carece de fundamento objetivo la
actuación manifiestamente contraria a la Constitución y a la Ley. La
legitimidad de las decisiones estatales depende de su fundamentación objetiva y
razonable. El principio de legalidad rige el ejercicio de las funciones
públicas (CP art. 121), es condición de existencia de los empleos públicos (CP
art. 122) y su desconocimiento genera la responsabilidad de los servidores
públicos (CP arts. 6, 90). Una decisión de la autoridad no es constitucional
solamente por el hecho de adoptarse en ejercicio de las funciones del cargo.
Ella debe respetar la igualdad de todos ante la ley (CP art. 13), principio que
le imprime a la actuación estatal su carácter razonable. Se trata de un
verdadero límite sustancial a la discrecionalidad de los servidores públicos,
quienes, en el desempeño de sus funciones, no pueden interpretar y aplicar arbitrariamente
las normas, so pena de abandonar el ámbito del derecho y pasar a patrocinar
simple y llanamente actuaciones de hecho contrarias al Estado de Derecho que
les da su legitimidad. // La decisión revestida de las formalidades de un acto
jurídico encubre una actuación de hecho cuando ésta obedece más a la voluntad o
al capricho del agente estatal que a las competencias atribuidas por ley para
proferirla.”
[2]
Sentencia T-008 de 1998.
[3] Ver al respecto las sentencias T-949 de 2003 y T-774 de 2004.
[4] Sentencia T-522/01.
[5] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01;
T-1625/00 y  T-1031/01.
[6] Sentencia SU-250 de 1998. Después de ella se han dictado, entre otras,
las siguientes sentencias que han confirmado esa línea jurisprudencial:
T-800/98, T-884/02, T-610/03, T-752/03,T-597/04,T-951/04,T-1206/04, T-070/06,
T-1240/04, T-161/05, T-031/05,T-123/05, T-132/05, T-222/05, T-374/05, T-392/05,
T-660/05, T-696/05, T-024/06, T-222/06, T-254 de 2006, T-132 de 2007, T-279 de
2007,  T-464 de 2007, T-838 de 2007,  T-857 de 2007, T-007 de 2008, T-157 de
2008, T-308 de 2008, T-356 de 2008. Es importante anotar que varias de las
sentencias relacionadas se refieren a declaraciones de insubsistencia dictadas
por el Fiscal General de la Nación.
[7] En la sentencia T-007 de 2008, se manifestó sobre los remedios
judiciales utilizados por la Corte para estos casos:
“(e) En un primer momento ante la desvinculación
inmotivada de funcionarios en provisionalidad, la Corte procedió a conceder la
tutela como mecanismo transitorio, ordenando el reintegro de la persona al
cargo, hasta que la justicia contencioso administrativa decidiera esa situación
de manera definitiva (…). Posteriormente, se estimó más eficaz amparar
directamente el derecho de defensa (…) de las personas en casos de falta de motivación
del acto, para que la persona pudiese de manera directa, reclamar la protección
correspondiente ante la jurisdicción contencioso administrativa.
“En la actualidad esta es la respuesta constitucional
más frecuente a la falta de motivación de los actos de desvinculación de
servidores nombrados en provisionalidad. En estos casos, el juez constitucional
ha ordenado (i) o bien  motivar el acto administrativo de manera inmediata (…)
o (ii)  en aquellos casos en que además haya vulneración del mínimo vital
de las personas, - aparte de la motivación del acto -, se ha ordenado el
reintegro del funcionario, cuando la desvinculación intempestiva afecta
claramente su mínimo vital (…). Por último, (iii) se han dado también ordenes
complejas sometidas a condición, que involucran  el reintegro del funcionario
separado de su cargo de manera inmediata, si la orden  de motivación del acto
administrativo no se cumple en un primer momento. En estos casos,  en la
decisión de tutela se consagra la  obligación de la debida motivación, so pena
de la inmediata revinculación del funcionario afectado al cargo del que fue
separado (…).”
[8] Sentencia T-109 de 2009.
[9] Eran 13 sentencias las que para la época sostenían la línea
jurisprudencial citada, a saber, SU-250/98, T-800/98, T-884/02, T-6107/03,
T-752/03, T-597/04, T-951/04, T-1216/04, T-070/06, T-1204/04, T-161/05,
T-031/05 y T-132/05.
[10] Advirtió la Sala que en la sentencia C-037 de 2006 se
declaró la constitucionalidad del numeral segundo del art. 48 de la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia, el cual señala que la motivación de las decisiones judiciales adoptadas en
ejercicio de la acción de tutela “constituye criterio auxiliar para la
actividad de los jueces”. Al respecto recordó la Sala que dicha exequibilidad
fue condicionada “bajo el entendido de que las sentencias de revisión de la
Corte Constitucional en las que se precise el contenido y alcance de los
derechos constitucionales sirven como criterio auxiliar de la actividad de los
jueces, pero si éstos deciden apartarse de la línea jurisprudencial trazada
en ellas, deberán justificar de manera suficiente y adecuada el motivo que les
lleva a hacerlo, so pena de infringir el principio de igualdad” [sentencia
C-037 de 1996. Ver en el mismo sentido, la Sentencia C-836 de 2001]. (subrayas
ajenas al texto) Por lo tanto, admitió que los jueces pueden separarse del
precedente, pero motivando suficientemente esa decisión, requisito que no se
había cumplido en ese caso, dado que no se había hecho ninguna referencia a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.