C-712-01
Sentencia C-712/01
Sentencia C-712/01
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Expedición de régimen disciplinario y ético para la Policía
Nacional
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reformas que no afectan estructura de Código
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter restrictivo
REGIMEN DISCIPLINARIO-Establecimiento
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Alcance
El Código Disciplinario Unico comprende el
conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador
pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado
comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos. El CDU
define las conductas que se consideran faltas disciplinarias, las sanciones en
las que se puede incurrir y el proceso que debe seguirse para establecer la
responsabilidad disciplinaria. Con la expedición del CDU se persigue la
instauración de un estatuto uniforme y comprensivo de todo el régimen
disciplinario aplicable a los servidores del Estado.
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios
FUERZA PUBLICA-Regímenes
disciplinarios especiales
FUERZAS MILITARES-Régimen disciplinario especial
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN REGIMEN
DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LA POLICIA NACIONAL-Aspectos
sustanciales en relación con funciones propias del servicio
POLICIA NACIONAL EN CODIGO DISCIPLINARIO
UNICO-Demás actividades como servidores públicos
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Cláusula de reserva legal para expedición de códigos/LEGISLADOR
ORDINARIO-Reglamentación de determinada materia
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional en materia de facultades extraordinarias relacionada con la
cláusula de reserva legal para la expedición de códigos se ha caracterizado por
desarrollar una posición consistente y coherente para excluir toda posibilidad
de que el legislador ordinario renuncie a su función de reglamentar
sistemática, armónica y completamente en un cuerpo normativo las disposiciones
relativas a una determinada materia. Identificar cuándo la reglamentación de un
asunto compromete la expedición de un código no puede soslayarse con la fórmula
sacramental incluida en la ley que concede facultades, de que las normas
producto de las facultades extraordinarias no constituyen un código. Si bien, en
ejercicio de la facultad genérica de legislar le corresponde al Congreso
definir cuándo una determinada reglamentación constituye un cuerpo jurídico
susceptible de llamarse código, puede ocurrir que lo omita o mejor aún,
confiera facultades extraordinarias frente a un conjunto de aspectos de los
cuales resulta evidente la sistematicidad, armonía y plenitud reglamentaria.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y CODIGO-Función compiladora y de producción/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Prohibición
de expedir códigos
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Expedición de regímenes sancionadores
FACULTADES EXTRAORDINARIAS FRENTE A CODIGO-No desconocimiento de reserva de ley
Las facultades extraordinarias pueden
conferirse siempre y cuando la regla general de reserva de ley para la expedición
de códigos no se desconozca y resulte de las facultades conferidas al Gobierno
una reglamentación creada de manera completa, metódica, sistemática y
coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del Derecho o la
modificación sustancial de un código porque en tal sentido, se incurrirá en la
violación de la reserva de ley
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN REGIMEN
DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Vulneración de
reserva de ley
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN REGIMEN
DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Prohibición de
expedición de códigos
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN REGIMEN
DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Prohibición de
reglamentar aspectos procesales distintos al C.D.U.
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Expedición y modificación de códigos
Referencia: expediente D-3328
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 1798 de 2000
Actor: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C, cinco (5) de julio de dos mil
uno (2001).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial las previstas en el artículo 241, numeral 5 de la Constitución
Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó le ciudadano
Miguel Arcángel Villalobos Chavarro contra el Decreto Ley 1798 de 2000.
I. TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición objeto de proceso:
"DECRETO NUMERO 1798 DE 2000
(septiembre 14)
"por el cual se modifican las normas de disciplina y ética para
la Policía Nacional"
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confiere la Ley 578 de 2000,
DECRETA
LIBRO PRIMERO
PARTE GENERAL
T I T U L O I
PRINCIPIOS RECTORES
ARTICULO 1. TITULARIDAD DE LA POTESTAD
DISCIPLINARIA. El Estado es el titular de la
potestad disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la
Procuraduría General de la Nación, corresponde a los funcionarios de la Policía
Nacional con competencia, conocer de las conductas disciplinables de los
servidores públicos de sus unidades.
ARTICULO 2. PODER DISCIPLINARIO
PREFERENTE. En desarrollo del poder
disciplinario preferente, podrá el Procurador General de la Nación, por sí o
por medio de sus Delegados y Agentes, avocar mediante decisión motivada, de
oficio o a petición de parte, el conocimiento de aquellos asuntos que se
tramiten internamente en la Policía Nacional.
ARTICULO 3. AUTONOMIA. La acción disciplinaria es autónoma e
independiente de las acciones penales y/o administrativas.
ARTICULO 4. LEGALIDAD. El personal uniformado, será investigado y sancionado
disciplinariamente cuando incurra en las faltas establecidas en el presente
decreto.
Los estudiantes de las seccionales de
formación del personal uniformado de la Policía Nacional, deberán regirse por
el manual académico y disciplinario único expedido por el Director General de
la Policía Nacional.
ARTICULO 5. DEBIDO PROCESO. Todo el personal uniformado deberá ser investigado conforme a las
leyes sustantivas y procesales preexistentes a la falta disciplinaria que se le
atribuya, ante funcionario competente previamente establecido y observando las
garantías contempladas en la Constitución Política y en el procedimiento
señalado en este decreto.
ARTICULO 6. RESOLUCION DE LA DUDA. En el proceso disciplinario toda duda razonable se resolverá a
favor del disciplinado, cuando no haya modo de eliminarla.
ARTICULO 7. PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. Todo el personal uniformado a quien se le atribuya una falta
disciplinaria, se presume inocente mientras no se declare legalmente su
responsabilidad en fallo ejecutoriado.
ARTICULO 8. GRATUIDAD. Ninguna actuación procesal causará erogación a quienes intervengan
en el proceso, salvo las copias que solicite el investigado o disciplinado o su
apoderado.
ARTICULO 9. COSA JUZGADA. Nadie podrá ser investigado más de una vez por una misma acción u
omisión constitutiva de falta disciplinaria, aun cuando a ésta se le dé una
denominación diferente.
ARTICULO 10. APLICACIÓN INMEDIATA DE LA
LEY. La competencia es de aplicación
inmediata, por lo tanto, lo concerniente a la sustanciación y ritualidad del
proceso se aplicará desde el momento en que entre a regir esta disposición.
ARTICULO 11. CELERIDAD DEL PROCESO. El funcionario competente impulsará oficiosamente el proceso y
suprimirá los trámites y diligencias innecesarias.
ARTICULO 12. CULPABILIDAD. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad
objetiva y las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa.
ARTICULO 13. FAVORABILIDAD. En materia disciplinaria la ley favorable o permisiva se aplicará
de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
ARTICULO 14. IGUALDAD ANTE LA LEY DISCIPLINARIA. Las autoridades disciplinarias tratarán de modo igual a los
destinatarios de este decreto, sin establecer discriminación alguna por razones
de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica.
ARTICULO 15. FINALIDADES DE LA LEY Y DE
LA SANCIÓN DISCIPLINARIA. El acatamiento a
la ley disciplinaria garantiza el cumplimiento de los fines y funciones del
Estado, en relación con las conductas del personal uniformado.
La sanción disciplinaria, por su parte,
cumple esencialmente los fines de prevención y de garantía de la buena marcha
disciplinaria de la Institución.
ARTICULO 16. RECONOCIMIENTO DE LA
DIGNIDAD HUMANA. Los destinatarios de este
decreto, a quienes se les atribuya la comisión de una falta disciplinaria
tienen derecho a ser tratados con el respeto debido a la dignidad inherente al
ser humano.
ARTICULO 17. CONTRADICCION. Quien fuere objeto de investigación, tendrá derecho a conocer las
diligencias tanto en la indagación preliminar como en la investigación
disciplinaria, para controvertir y solicitar la práctica de pruebas.
ARTICULO 18. PROPORCIONALIDAD. La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta
cometida. En la graduación de la sanción deben aplicarse los criterios que fija
este decreto.
ARTICULO 19. INTEGRACION NORMATIVA. En la aplicación del presente decreto, prevalecerán los principios
rectores establecidos en la Constitución Política, los tratados internacionales
sobre derechos humanos ratificados por Colombia, este decreto y los códigos
Contencioso Administrativo, Penal y de Procedimiento Penal.
T I T U L O II
ÁMBITO DE APLICACIÓN
ARTICULO 20. DESTINATARIOS. El personal uniformado es destinatario de las normas de disciplina.
ARTICULO 21. AUTORES. Es autor quien realiza o induce a cometer a otro la conducta
descrita en este decreto como falta disciplinaria, cualquiera sea su forma o
modo de intervención.
T I T U L O III
DE LA DISCIPLINA
ARTICULO 22. NOCION. La disciplina es la condición esencial para la existencia de la
institución policial e implica la observancia de las disposiciones
constitucionales, legales, reglamentarias y órdenes que consagran el deber
profesional.
ARTICULO 23. MANTENIMIENTO DE LA
DISCIPLINA. La disciplina se mantendrá con
el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones, coadyuvando
a los demás a conservarla. Del mantenimiento de la disciplina son responsables
todos los servidores de la Institución.
ARTICULO 24. MEDIOS PARA ENCAUZARLA. Los medios para encauzar la disciplina pueden ser preventivos o
correctivos; los primeros se utilizan para mantenerla y fortalecerla y los
segundos para restablecerla cuando ha sido quebrantada.
T I T U L O IV
DE LAS ORDENES
ARTICULO 25. NOCION. Orden es la manifestación externa del superior con autoridad que se
debe obedecer, observar y ejecutar. La orden debe ser legítima, lógica,
oportuna, clara, precisa y relacionada con la actividad institucional.
ARTICULO 26. ORDEN ILEGITIMA. La orden es ilegítima cuando excede los límites de la competencia o
conduce manifiestamente a la comisión de un hecho punible, a la violación de la
ley, las normas institucionales u órdenes legítimas superiores.
ARTICULO 27. OBLIGATORIEDAD DE LA
ORDEN. El cumplimiento de la orden es
obligatorio. Cuando el subalterno tenga duda sobre la inconveniencia de la
orden, debe advertirlo al superior en forma respetuosa. Si hubiere insistencia,
previa información escrita, la orden debe cumplirse sin dilación.
ARTICULO 28. ORDEN QUE ENTRAÑA HECHO
PUNIBLE. Si la orden conduce manifiestamente
a la comisión de un hecho punible, el subalterno no está obligado a obedecerla;
en caso de hacerlo, la responsabilidad recaerá sobre el superior que emite la
orden y el subalterno que la cumple o ejecuta.
ARTICULO 29. NOCION DE CONDUCTO
REGULAR. El conducto regular es un
procedimiento que permite transmitir en forma ágil entre las líneas jerárquicas
de la Institución, órdenes, instructivos y consignas relativas al servicio.
ARTICULO 30. PRETERMISION DEL CONDUCTO
REGULAR. El conducto regular podrá
pretermitirse ante hechos o circunstancias especiales, cuando de observarlo, en
razón del tiempo o exigencia del caso, se deriven resultados perjudiciales.
PARAGRAFO. En los aspectos relacionados con asuntos disciplinarios y Justicia
Penal Militar, no existe el conducto regular.
T I T U L O V
EXTINCIÓN DE LA ACCION DISCIPLINARIA
CAPITULO I
CAUSALES DE EXTINCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA
ARTICULO 31. CAUSALES DE EXTINCION DE
LA ACCION DISCIPLINARIA. Son causales de
extinción de la acción disciplinaria las siguientes:
1. La muerte del investigado.
2. La prescripción de la acción
disciplinaria.
CAPITULO II
PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA
ARTICULO 32. TERMINO DE PRESCRIPCIÓN DE
LA ACCIÓN. La acción disciplinaria prescribe
en el término de cinco (5) años. La prescripción de la acción empezará a
contarse, para las faltas instantáneas, desde el día de la consumación y desde
la realización del último acto, en las de carácter permanente o continuado.
ARTICULO 33. PRESCRIPCION DE VARIAS
ACCIONES. Cuando fueren varias las conductas
juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumple
independientemente para cada una de ellas.
ARTICULO 34. RENUNCIA Y OFICIOSIDAD. El disciplinado podrá renunciar a la prescripción de la acción
disciplinaria. En este caso la acción solo podrá proseguirse por un término
máximo de un (1) año, contado a partir de la presentación personal de la
solicitud, vencido el cual sin que se hubiese proferido y ejecutoriado el
respectivo fallo, no procede decisión distinta de la declaratoria de
prescripción.
CAPITULO III
PRESCRIPCION DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA
ARTICULO 35. TERMINO DE PRESCRIPCION DE
LA SANCION DISCIPLINARIA. La sanción
disciplinaria prescribe en un término de dos (2) años contados a partir de la
ejecutoria del fallo.
PARAGRAFO. Cuando la sanción impuesta fuere la destitución e inhabilidad o la
suspensión e inhabilidad, una vez cumplidas se producirá la rehabilitación en
forma automática.
T I T U L O VI
DE LAS FALTAS Y SANCIONES DISCIPLINARIAS
CAPITULO I
CLASIFICACION Y DESCRIPCION DE LAS FALTAS
ARTICULO 36. CLASIFICACIÓN. Las faltas disciplinarias son:
1. Gravísimas.
2. Graves.
3. Leves.
ARTICULO 37. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas, sancionables con destitución las
siguientes:
1. Afectar con su conducta las personas y
bienes protegidos por el Derecho Internacional Humanitario, según lo
establecido en los convenios I, II, III y IV de Ginebra de 1949, sus protocolos
adicionales I y II y en los demás tratados internacionales que Colombia
ratifique.
2. Violar con su conducta los derechos
fundamentales constitucionales y aquellos que por su naturaleza se consideren
de tal categoría.
3. Realizar una conducta tipificada en la
ley como delito sancionado a título doloso, cuando se cometa en razón, con
ocasión o como consecuencia de la función o cargo.
4. Brindar en forma incompleta o falsa o
negar u omitir información, sobre el paradero de persona o personas a las que
se haya privado de la libertad.
5. Realizar cualquier acto que menoscabe
la integridad de un grupo nacional, étnico, racial, político, cultural o
religioso.
6. Expulsar, trasladar o desplazar por la
fuerza a personas de la zona en que habiten, sin motivos autorizados por el
derecho interno o el internacional.
7. Privar ilegalmente de la libertad a una
persona.
8. Elaborar, cultivar, suministrar,
traficar, vender, transportar, distribuir, portar, adquirir, guardar o consumir
cualquier tipo de sustancias que produzcan dependencia física o síquica o sus
precursores.
9. Permitir, facilitar o suministrar
información o los medios técnicos de la Institución, para cualquier fin
particular ilegal en beneficio propio o de terceros.
10. Violar las normas del régimen de
contratación, fiscal o contable y las demás disposiciones sobre la materia.
11. Solicitar o recibir dádivas o
cualquier otra clase de lucro proveniente directa o indirectamente del usuario
del servicio, del funcionario, empleado de su dependencia o de cualquier
persona que tenga interés en el resultado de su gestión.
12. Realizar o promover actividades
tendientes a paralizar total o parcialmente la prestación del servicio que
corresponde a la Institución.
13. Violar la reserva profesional en
asuntos de que se tenga conocimiento por razón del cargo o función; divulgar o
facilitar por cualquier medio el conocimiento de información confidencial o
documentos clasificados, sin la debida autorización, que ponga en peligro la
seguridad nacional o institucional.
14. Permitir o dar lugar intencionalmente,
por negligencia o imprevisión, a la fuga de persona capturada, retenida,
detenida o condenada, de cuya vigilancia o custodia haya sido encargado;
demorar injustificadamente la conducción de la misma a su lugar de destino o no
ponerla a órdenes de la autoridad judicial competente dentro del término legal.
15. Utilizar el cargo o el grado para
inducir al subalterno o a particulares, a respaldar una campaña política o
participar en eventos de la misma naturaleza.
16. Obstaculizar en forma grave las
investigaciones o decisiones que realicen o profieran las autoridades
administrativas o judiciales.
17. Fomentar o ejecutar actos tendientes a
la formación o permanencia de grupos armados al margen de la ley; promoverlos,
auspiciarlos, financiarlos, organizarlos, instruirlos, dirigirlos, tolerarlos o
colaborar con ellos.
18. Atentar, con cualquier propósito,
contra la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de comunicación;
obtener información o recaudar pruebas con desconocimiento de los derechos y
garantías constitucionales y legales.
19. Ejercer o propiciar la prostitución.
20. Ejecutar actos sexuales en áreas o
lugares de trabajo.
21. Respecto de documentos:
a. Omitir la verdad
b. Consignar hechos contrarios a la misma.
c. Sustituir, alterar, mutilar, destruir,
ocultar, desaparecer o falsificar los mismos.
d. Utilizarlos ilegalmente para realizar
actos en contra de la Institución o de sus miembros.
e. Utilizarlos fraudulentamente para
ingresar o permanecer dentro de la Institución.
f. Causar o dar motivo a la pérdida de los
expedientes disciplinarios, administrativos o prestacionales bajo su
responsabilidad.
g. Destruir, sustraer o alterar, a través
de medios magnéticos o técnicos, información de la Policía Nacional.
ARTICULO 38. FALTAS GRAVES. Son faltas graves:
1. Coaccionar al servidor público sobre
sus decisiones para obtener provecho personal o de terceros.
2. Apropiarse, ocultar, desaparecer o
destruir bienes, elementos, documentos y pertenencias de superiores,
subalternos, compañeros o particulares.
3. Permitir la prescripción o no ejercer
con el debido celo y oportunidad las atribuciones en los procesos
disciplinarios, penales o administrativos.
4. Dar lugar a justificadas quejas o
informes por parte de los ciudadanos, superiores, subalternos o compañeros por
su comportamiento negligente o arbitrario dentro o fuera del servicio.
5. Ejecutar actos de violencia o malos
tratos contra el público, superiores, subalternos o compañeros.
6. Proferir públicamente expresiones que
afecten el buen nombre de la Institución o de sus servidores.
7. Despojarse, con manifestaciones de
menosprecio, del uniforme, las insignias o condecoraciones.
8. Abusar de la ingestión de bebidas
embriagantes.
9. No prestar la colaboración necesaria o
irrespetar a los servidores del Estado a los cuales se les deba asistencia o
apoyo en el ejercicio de sus funciones.
10. Causar daño intencionalmente a su
integridad personal o fingir dolencias para no ejercer las actividades propias
de su cargo o función.
11. Conocido el hecho, no presentarse
dentro del término de la distancia cuando ocurran alteraciones graves de orden
público, en cuyo restablecimiento deba participar de acuerdo con órdenes,
planes o convocatoria pública por parte de los superiores.
12. No asistir al servicio sin justa
causa.
13. Ausentarse sin permiso del lugar de
facción o sitio donde preste su servicio o adelante su formación académica.
14. Tener en forma estable o transitoria,
para actividades del servicio, personas ajenas a la Institución sin la
autorización debida.
15. Imponer a sus subalternos trabajos
ajenos al servicio o impedirles el cumplimiento de sus deberes.
16. Prestar a título particular servicios
de asistencia o asesoría, en asuntos relacionados con funciones propias de su
cargo.
17. Causar daño a la integridad de las
personas o de los bienes, como consecuencia del exceso en el uso de las armas,
de la fuerza o de los demás medios coercitivos legalmente autorizados.
18. Omitir el control administrativo de
los dineros, material o equipo a su cargo; incumplir los plazos establecidos
para la rendición de cuentas fiscales y contables o retardar injustificadamente
la tramitación y el pago de cuentas administrativas.
19. Vincular, incorporar o permitir la
incorporación a la Institución, de personas sin el lleno de los requisitos o
incurriendo en negligencia en el proceso de selección e incorporación.
20. Eludir el cumplimiento de las tareas
que deba realizar de manera personal o la ejecución de las órdenes que se le
impartan, lo mismo que no responder por el uso de la autoridad que se le
delegue.
21. Inducir, por cualquier medio, a otras
personas a error u omitir información, declaraciones, conceptos o datos que se
hagan necesarios para esclarecer la verdad, acerca de un hecho relacionado con
el servicio.
22. Constreñir, comprometer o inducir al
subalterno, superior o compañero para que oculte una falta.
23. Omitir, retardar o no suministrar
oportunamente respuesta a las peticiones respetuosas de los particulares o
solicitudes de las autoridades o enviarlas a destinatario diferente al que
corresponda.
24. Aceptar sin permiso de la autoridad
correspondiente, cargos, honores o recompensas provenientes de organismos
internacionales o gobiernos extranjeros.
25. Incumplir, modificar, desautorizar o
introducir cambios sin causa justificada, a las órdenes o instrucciones
relativas al servicio.
26. Ejecutar con negligencia o tardanza
las órdenes o actividades relacionadas con el servicio.
27. No informar los hechos que deben ser
llevados a conocimiento del superior por razón del cargo o servicio o hacerlo
con retardo.
28. No cumplir con las obligaciones como
evaluador o revisor de acuerdo con el Decreto de Evaluación y Clasificación del
Desempeño.
29. Eludir la prestación del servicio.
30. Manipular imprudentemente las armas de
fuego.
31. Incurrir en despreocupación o abandono
por el bienestar del personal bajo su mando.
32. Utilizar distintivos o condecoraciones
no otorgadas legalmente.
33. Omitir las medidas necesarias a que
están obligados los Comandantes de las unidades correspondientes, para asegurar
la comparecencia a diligencias o la notificación de las decisiones del mando y
demás autoridades.
34. Formular acusaciones tendenciosas o
temerarias contra cualquier miembro de la Fuerza Pública.
35. Respecto de documentos:
a. Proporcionar datos inexactos u omitir
información que tenga incidencia en su vinculación al cargo o a la carrera, sus
promociones o ascensos.
b. Permitir el acceso o exhibir
expedientes, documentos o archivos a personas no autorizadas.
c. No registrar en los libros o documentos
los hechos y novedades a que se esté obligado por razón del servicio, cargo o
función.
36. Respecto de los bienes y equipos de la
Policía Nacional o de los de carácter particular puestos bajo su
responsabilidad, violar la ley, reglamentos o instrucciones superiores mediante
las siguientes conductas:
a. Retenerlos o apropiárselos.
b. Incurrir en negligencia o actuar con
impericia o imprudencia en su manejo o control.
c. Usarlos en beneficio propio o de
terceros.
d. Darles aplicación o uso diferente.
e. Extraviarlos, perderlos, dañarlos o
desguazarlos.
f. Entregarlos a personas distintas a su
verdadero dueño.
g. Demorar injustificadamente su entrega a
la autoridad competente o la devolución a su dueño.
h. Conducirlos u operarlos sin el debido
permiso o autorización.
i. Malversarlos o permitir que otros lo
hagan.
37. Respecto del personal en comisión de
estudios, también son faltas:
a. Dejar de asistir sin justificación a
las clases o llegar frecuentemente retardado a ellas.
b. No cumplir las tareas o los trabajos
impuestos o no hacerlo con la oportunidad debida.
c. Emplear medios o ejercitar actos para
conocer previamente los temas de exámenes.
d. Utilizar durante los exámenes cualquier
medio fraudulento.
e. Suministrar datos escritos o verbales a
otros alumnos, durante las pruebas o exámenes.
ARTICULO 39. FALTAS LEVES. Son faltas leves las siguientes:
1. Usar de forma indebida o
irreglamentaria el uniforme o descuidar su correcta presentación o concurrir en
traje de uniforme, fuera de los actos académicos o del servicio, a lugares que
no estén de acuerdo con la categoría policial.
2. No entregar o retardar la entrega de
los elementos necesarios para el mantenimiento de los equipos de la Policía
Nacional o de aquellos puestos bajo su responsabilidad para el servicio.
3. Nombrar en el servicio personas que por
prescripción médica se encuentren impedidas para prestarlo.
4. No instruir debida y oportunamente a
los subalternos, acerca de la observancia de los reglamentos y órdenes
relacionadas con la prestación del servicio, cuando se está obligado a ello por
razón del cargo o función.
5. Proceder con negligencia o parcialidad
en la aplicación de los estímulos o correctivos.
6. Incumplir sus obligaciones civiles,
familiares o personales que afecten la buena imagen institucional.
7. Conceder declaraciones, provocar o dar
lugar a publicaciones sin causa justificada o autorización.
8. No asistir con puntualidad al servicio
o a las presentaciones a que se esté obligado.
9. Presionar al subalterno para que no
reclame cuando le asiste derecho para ello.
10. Omitir o retardar la legalización de
los dineros recibidos por concepto de avances.
ARTICULO 40. OTRAS FALTAS. Además de las definidas en los artículos anteriores, constituyen
falta disciplinaria la violación al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, las prohibiciones, el abuso de los derechos o el
incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política, los
tratados públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en los
diferentes actos administrativos.
La calificación de la falta será
determinada por el funcionario que adelante la respectiva investigación.
CAPITULO II
CLASIFICACION Y LIMITES DE LAS SANCIONES
ARTICULO 41. SANCIONES PRINCIPALES. Son sanciones principales las siguientes:
1. Destitución: Consiste en la cesación
definitiva de funciones.
2. Suspensión: Consiste en la cesación de
funciones en el ejercicio del cargo sin derecho a remuneración de uno (1) hasta
sesenta (60) días.
3. Multa: Consiste en imponer al infractor
el pago de una suma de dinero de uno (1) hasta treinta (30) días de sueldo
básico mensual, devengado al momento de la comisión de la falta, el cual se
hará efectivo por la tesorería de la respectiva Unidad por medio de descuentos
que se realicen al disciplinado a favor de la Dirección de Bienestar Social de
la Policía Nacional.
Cuando la sanción de multa exceda de diez
(10) días de sueldo, el descuento podrá hacerse proporcionalmente durante los
seis (6) meses inmediatamente siguientes a su imposición.
Si el sancionado se encuentra retirado de
la Institución, deberá consignar el valor de la multa en la cuenta que para el efecto
se le indique, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria del
fallo. Si no lo hiciere, se recurrirá de inmediato por intermedio de la
Jurisdicción Coactiva de la Policía Nacional.
4. Amonestación Escrita: Consiste en la
desaprobación por escrito de la conducta o proceder del infractor.
PARAGRAFO. Las faltas gravísimas serán sancionadas siempre con la destitución;
las graves y leves con cualquiera de las sanciones a que se refiere el presente
artículo.
ARTICULO 42. SANCIONES ACCESORIAS. Es sanción accesoria la inhabilidad para ejercer funciones públicas
por un término entre uno (1) y cinco (5) años, la cual será fijada en el mismo
fallo que disponga la destitución. La inhabilidad también procede cuando se
imponga la sanción de suspensión, por un término igual al de ésta.
PARAGRAFO: En aquellos casos en que la conducta haya originado sanción penal,
la inhabilidad procede siempre y cuando no hubiere sido impuesta en el
respectivo proceso.
Cuando el servidor o disciplinado
sancionado preste sus servicios en otra entidad oficial, deberá comunicarse al
representante legal de ésta para que proceda a hacer efectiva la inhabilidad.
CAPITULO III
CRITERIOS PARA LA GRADUACION DE LAS SANCIONES
ARTICULO 43. GRADUACION DE LA SANCION. Para la graduación de la sanción se tendrán en cuenta, entre otros,
los siguientes criterios:
1. Grado de culpabilidad.
2. Grado de perturbación del servicio.
3. La naturaleza esencial del servicio.
4. La naturaleza, los efectos de la falta,
las circunstancias del hecho y los perjuicios que se hayan causado en relación
con el servicio.
5. El grado de participación en el hecho.
6. Las condiciones personales del
infractor, tales como la categoría del cargo, la naturaleza de sus funciones y
el grado de instrucción para el desempeño de su cargo.
ARTICULO 44. CIRCUNSTANCIAS DE
AGRAVACION. Son circunstancias de agravación
de la falta:
1. La reiteración de la conducta.
2. La complicidad con los demás miembros
de la Institución.
3. La ostensible preparación de la falta.
4. Cometer la falta, bajo la influencia de
bebidas embriagantes o de sustancias que produzcan dependencia física o
síquica.
5. El móvil de la falta cuando busca
manifiestamente el provecho personal.
6. Cometer la falta para ocultar otra.
7. Violar varias disposiciones con una
misma acción.
8. Cometer la falta en circunstancias de
perturbación del orden público, de calamidad pública o peligro común.
9. Cometer la falta en presencia de
personal reunido para el servicio.
10. Lesionar derechos fundamentales
constitucionales.
11. Cometer la falta contra menor de edad,
ancianos, discapacitado o persona con trastorno mental o contra un miembro del
núcleo familiar.
12. Cometer la falta aprovechando el
estado de necesidad o depósito necesario de bienes o personas.
13. Evadir la responsabilidad o atribuirla
sin fundamento a un tercero.
14. Cometer la falta encontrándose en el
exterior.
15. Cometer la falta hallándose el
personal en vuelo, navegando o en misión de transporte terrestre.
ARTICULO 45. CIRCUNSTANCIAS DE
ATENUACION. Son circunstancias de atenuación
de la falta:
1. La buena conducta anterior del
inculpado.
2. Haber sido inducido por un superior,
subalterno o compañero a cometerla.
3. Confesarla espontáneamente sin rehuir
la responsabilidad.
4. Procurar por iniciativa propia resarcir
los daños causados antes de que sea impuesta la sanción.
5. Obrar por motivos nobles o altruistas.
6. Demostrar diligencia y eficiencia en el
desempeño del servicio.
7. La no trascendencia social de la falta.
8. Cometerla en el desempeño de funciones
que ordinariamente corresponden a un superior, si la falta consiste en el
incumplimiento de deberes inherentes a dichas funciones.
ARTICULO 46. EXCLUSIÓN DE
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA. Está exento
de responsabilidad disciplinaria, quien obre amparado por alguna de las
causales de inculpabilidad consagradas en los códigos Penal y Penal Militar.
LIBRO SEGUNDO
DEL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
T I T U L O I
LA ACCION DISCIPLINARIA
CAPITULO I
GENERALIDADES
ARTICULO 47. NATURALEZA. La acción disciplinaria es obligatoria, oficiosa y pública. Iniciada
la investigación debe terminar con fallo de responsabilidad, absolución o
archivo definitivo.
Si al culminar el proceso, el inculpado se
hallare en situación de retiro, el informativo se remitirá a su hoja de vida
para que obre como antecedente, sin perjuicio de las acciones a que haya lugar
para el cumplimiento de la sanción.
ARTICULO 48. IMPULSO DE LA ACCION. La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, por
información proveniente de servidor público o queja formulada por cualquier
persona o por otro medio, siempre y cuando amerite credibilidad
PARAGRAFO. Cuando se proceda en virtud de queja o informe, no es requisito
indispensable su ratificación.
ARTICULO 49. OBLIGATORIEDAD Y
PUBLICIDAD. El servidor público que tenga
conocimiento de un hecho constitutivo de posible falta disciplinaria, si fuere
competente, iniciará inmediatamente la acción correspondiente. Si no lo fuere,
pondrá el hecho en conocimiento de la autoridad competente, adjuntando las
pruebas que tuviere.
PARAGRAFO. Si los hechos materia de investigación disciplinaria pudieren
constituir delitos investigables de oficio, deberán ser puestos en conocimiento
de la autoridad competente, enviándole las pruebas de la posible conducta
delictiva.
La acción disciplinaria es pública, salvo
lo dispuesto en el artículo 58 de este decreto.
ARTICULO 50. EXONERACIÓN DEL DEBER DE
FORMULAR QUEJAS. No se está obligado a
formular quejas contra sí mismo o contra con su cónyuge, compañero (a)
permanente o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de
afinidad o primero civil, ni por hechos que se hayan conocido por causa o con
ocasión del ejercicio de actividades que imponga legalmente el secreto
profesional.
ARTICULO 51. ACCION CONTRA SERVIDOR
RETIRADO DEL SERVICIO. La acción
disciplinaria es procedente aunque el servidor ya no esté ejerciendo funciones
públicas. Cuando la acción no pudiere cumplirse porque el infractor se encuentra
retirado del servicio, se registrará en la Procuraduría General de la Nación y
en la hoja de vida del sancionado de conformidad con lo previsto en este
decreto.
ARTICULO 52. TERMINACIÓN DEL PROCESO
DISCIPLINARIO. En cualquier etapa de la
actuación disciplinaria en que aparezca plenamente demostrado que el hecho
atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta
disciplinaria, que el investigado no la cometió, que existe una causal de
exclusión de responsabilidad o que la actuación no podía iniciarse o
proseguirse, el funcionario con atribución disciplinaria, mediante resolución
motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias.
CAPITULO II
SUJETOS PROCESALES
ARTICULO 53. SUJETOS PROCESALES EN LA
ACTUACION DISCIPLINARIA. Son sujetos
procesales en la actuación disciplinaria, el investigado o disciplinado y su
apoderado, sin perjuicio de la intervención que en razón de la vigilancia
superior pueda realizar la Procuraduría General de la Nación.
Ni el informador ni el quejoso son parte
en el proceso disciplinario. Su actuación se limita a presentar y ampliar la
queja bajo la gravedad del juramento con el deber de aportar las pruebas que
tenga en su poder.
ARTICULO 54. CALIDAD DE INVESTIGADO O
DISCIPLINADO. La calidad de investigado se
adquiere a partir del auto que ordena la indagación preliminar o la
investigación formal. La de disciplinado se adquiere a partir de la
notificación del pliego de cargos.
ARTICULO 55. FACULTADES DE LOS SUJETOS
PROCESALES. Son facultades de los sujetos
procesales las siguientes:
1. Acceder a la investigación.
2. Designar defensor si lo considera
necesario.
3. Ser oído en versión libre, en cualquier
etapa de la actuación hasta antes del fallo de primera instancia.
4. Solicitar, aportar y controvertir
pruebas e intervenir en la práctica de las mismas.
4. Para el disciplinado, rendir descargos.
5. Presentar las solicitudes que
consideren necesarias para garantizar la legalidad de la actuación
disciplinaria y el cumplimiento de los fines de la misma.
6. Impugnar las decisiones a través de los
recursos de ley.
7. Obtener copias de la actuación, salvo
que por mandato legal esta tenga carácter reservado, impedimento que en ningún
momento opera cuando se obtiene la calidad de disciplinado.
PARAGRAFO. Como sujeto procesal, el defensor tiene las mismas facultades del
investigado o disciplinado.
T I T U L O II
ACTUACION PROCESAL
CAPITULO I
GENERALIDADES
ARTICULO 56. PRINCIPIOS QUE RIGEN LA
ACTUACION PROCESAL. La actuación
disciplinaria se desarrollará conforme a los principios rectores consagrados en
la Constitución Política, en el presente decreto y en el artículo 3 del Código
Contencioso Administrativo o normas que lo modifiquen o adicionen. Así mismo,
se observarán los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción.
ARTICULO 57. FINALIDAD DEL
PROCEDIMIENTO. En la interpretación de la
ley procesal, el funcionario competente debe tener en cuenta, además de la
prevalencia de los principios rectores, que la finalidad del procedimiento es
el logro de los fines y funciones del Estado y el cumplimiento de las garantías
debidas a las personas que en él intervienen.
ARTICULO 58. RESERVA DE LA ACTUACION
DISCIPLINARIA. En el procedimiento ordinario
las actuaciones serán reservadas hasta que se notifique el pliego de cargos o
hasta que quede ejecutoriada la providencia que ordene el archivo definitivo,
sin perjuicio de los derechos de los sujetos procesales.
El investigado o disciplinado estará
obligado a guardar la reserva de las pruebas que por disposición de la
Constitución o la ley tengan dicha condición.
ARTICULO 59. REQUISITOS FORMALES DE LA
ACTUACION. La actuación disciplinaria debe
consignarse por escrito, en idioma castellano y en duplicado, salvo las
excepciones previstas en este decreto.
ARTICULO 60. ADUCCION DE DOCUMENTOS. Los documentos que se aporten a las investigaciones disciplinarias
lo serán en original, copia o fotocopia, de conformidad con las disposiciones
legales que regulen la materia.
ARTICULO 61. ACTAS. Toda acta de diligencia practicada, indicará el lugar y la fecha de
su realización y deberá suscribirse por las personas que en ella intervinieron.
ARTICULO 62. DECLARACIONES BAJO
JURAMENTO. Las declaraciones que rindan los
testigos en los informativos disciplinarios, se producirán bajo la gravedad del
juramento en los términos que señala la ley.
PARAGRAFO. El investigado rendirá versión libre de todo apremio o juramento.
CAPITULO II
AUTOS Y FALLOS
ARTICULO 63. CLASIFICACION. Las providencias que se dicten en el proceso disciplinario serán:
1. Fallos, si deciden el objeto del
proceso, previo el agotamiento del trámite de instancia.
2. Autos interlocutorios, si resuelven
algún aspecto sustancial de la actuación.
3. Autos de sustanciación, cuando disponen
el trámite que la ley establece para dar curso a la actuación.
ARTICULO 64. CORRECCION, ACLARACION Y
ADICION DE LOS FALLOS. En los casos de error
aritmético, en el nombre o identidad del investigado, de la dependencia donde
labora o laboraba, en la denominación del cargo o función que ocupa u ocupaba,
de omisión sustancial en la parte resolutiva del fallo, éste debe ser
corregido, aclarado o adicionado, según el caso, de oficio o a petición de
parte, por el mismo funcionario que lo profirió.
La aclaración del fallo solo procede a
petición de parte dentro del término de ejecutoria del mismo.
El fallo corregido, aclarado o adicionado,
será notificado conforme a lo previsto en este decreto.
CAPITULO III
EJECUTORIA DE LAS PROVIDENCIAS
ARTICULO 65. EJECUTORIA DE LAS
PROVIDENCIAS. Las providencias quedarán
ejecutoriadas cinco (5) días después de la última notificación, si contra ellas
no procede o no se interpone recurso.
Las providencias que se dicten en
audiencia pública quedarán en firme al finalizar ésta, a menos que procedan y
se interpongan los recursos en forma legal.
CAPITULO IV
NOTIFICACIONES Y COMUNICACIONES
ARTICULO 66. NOTIFICACIONES. La notificación puede ser personal, por estrado, por edicto, por
conducta concluyente o por estado.
ARTICULO 67. NOTIFICACION PERSONAL. Se notificarán personalmente al investigado o disciplinado o a su
apoderado, las siguientes decisiones:
1. El pliego de cargos.
2. El que niega la práctica de pruebas.
3. El que niega el recurso de apelación.
4. Las que resuelven sobre la acumulación
y expedición de copias.
5. Los fallos.
ARTICULO 68. NOTIFICACION POR ESTRADOS.
Las providencias que se dicten en las
audiencias públicas o en el curso de cualquier diligencia, se consideran
notificadas cuando el investigado o disciplinado o su apoderado estén
presentes.
ARTICULO 69. NOTIFICACION POR EDICTO. Si dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de ejecutoria
de la providencia, no fuere posible efectuar la notificación personal,
se citará al investigado o disciplinado o a su apoderado, mediante comunicación
enviada a la última dirección domiciliaria o laboral que aparezca registrada en
el expediente, para que comparezca dentro de los cinco (5) días siguientes. Si
no lo hiciere, se notificarán por edicto, que permanecerá fijado por el término
de cinco (5) días hábiles, en lugar visible de la secretaría del despacho que
lo hubiere proferido o del comisionado para tal efecto.
Tratándose de la notificación del pliego
de cargos, vencido el término de la notificación por edicto, el funcionario
investigador procederá a la designación de apoderado de oficio y se continuará
el trámite de la actuación.
ARTICULO 70. NOTIFICACION POR CONDUCTA
CONCLUYENTE. Cuando no se haya hecho
notificación personal o se haya notificado irregularmente el auto o el fallo
emitido en un proceso disciplinario, la exigencia legal se entiende satisfecha
para todos los efectos, si el procesado no reclama y actúa en diligencias
posteriores o interponga recursos contra ellos.
ARTICULO 71. NOTIFICACION POR
FUNCIONARIO COMISIONADO. Si la notificación
personal debe realizarse en unidad diferente a la del funcionario con atribución
disciplinaria o investigador, éste podrá remitir copia de la providencia al
Jefe de Recursos Humanos de la Unidad en la que se encuentre el disciplinado o
su apoderado, para que la surta. En este evento, el término será de veinte (20)
días hábiles y las formalidades serán las señaladas en este decreto.
ARTICULO 72. COMUNICACIONES. Se debe comunicar al investigado la decisión de apertura de
indagación preliminar o formal investigación y al quejoso la del archivo. En
este último caso se entenderá cumplida la comunicación, cuando hayan
transcurrido ocho (8) días después de la fecha de entrega a la oficina de
correo.
ARTICULO 73. NOTIFICACION POR ESTADO. Las demás decisiones que se adopten dentro de la actuación
disciplinaria se notificarán por estado, incluida la que niega el recurso de
apelación.
CAPITULO V
RECURSOS
ARTICULO 74. RECURSOS Y SU FORMALIDAD. Contra las decisiones disciplinarias, en los casos, términos y
condiciones establecidos en este decreto, proceden los recursos de reposición,
apelación y queja, los cuales deberán interponerse por escrito, salvo
disposición en contrario.
PARAGRAFO. Contra las decisiones de simple trámite no procede recurso alguno.
ARTICULO 75. OPORTUNIDAD PARA
INTERPONERLOS. Los recursos se podrán interponer
y deberán sustentarse, desde la fecha en que se dictó la providencia hasta el
término de cinco (5) días, contados a partir de la última notificación. Si esta
se hizo en estrados la impugnación y sustentación sólo procederá en el mismo
acto.
Quien interponga un recurso deberá
expresar por escrito las razones que lo sustentan ante el funcionario que
profirió la correspondiente decisión. En caso contrario se rechazará.
ARTICULO 76. RECURSO DE REPOSICION. El recurso de reposición procederá contra las siguientes decisiones:
1. Los fallos de única instancia.
2. La que niega la solicitud de copias al
investigado o disciplinado o a su apoderado.
3. La que niega la acumulación de la
actuación disciplinaria.
ARTICULO 77. TRAMITE DEL RECURSO DE
REPOSICION. Cuando el recurso de reposición
se formule por escrito, vencido el término para impugnar la decisión, se
mantendrá en la secretaría por dos (2) días en traslado a los sujetos
procesales; de lo anterior se dejará constancia en el expediente. Surtido el
traslado, se decidirá el recurso.
ARTICULO 78. INIMPUGNABILIDAD. La providencia que decide la reposición no es susceptible de recurso
alguno, salvo que contenga puntos que no hayan sido decididos en el auto
impugnado, caso en el cual podrá interponerse recurso respecto de los puntos
nuevos.
También podrá recurrirse en reposición
cuando alguno de los intervinientes, a consecuencia de la reposición, adquiera
interés jurídico para ello.
ARTICULO 79. RECURSO DE APELACION. Este recurso es procedente contra el auto que niega pruebas dentro
de la investigación disciplinaria y contra los fallos de primera instancia.
ARTICULO 80. CONCESION DEL RECURSO DE
APELACION. Contra el auto que niega la
totalidad de pruebas en la investigación disciplinaria, el recurso de apelación
se concederá en el efecto suspensivo; si la negativa es parcial se concederá en
el efecto devolutivo. El fallo de primera instancia es apelable en el efecto
suspensivo.
En el proceso disciplinario el investigado
es sujeto procesal, pero aún existiendo pluralidad de disciplinados habrá lugar
a la figura del apelante único, excepto que el objeto de la apelación sea
diferente.
ARTICULO 81. RECURSO DE QUEJA. Procederá el recurso de queja cuando se rechace el de apelación.
ARTICULO 82. INTERPOSICION. Dentro del término de ejecutoria del auto que deniega el recurso de
apelación se interpondrá y sustentará el recurso de queja, se solicitará la
expedición de las copias pertinentes, las cuales se expedirán en un término no mayor
de dos (2) días y se enviarán por el funcionario con atribución disciplinaria
al superior funcional para que lo decida.
Si quien conoce del recurso necesitare
copias de otras actuaciones procesales, ordenará al funcionario con atribución
disciplinaria que las remita a la mayor brevedad posible.
ARTICULO 83. PROCEDENCIA DE LOS
RECURSOS. Para efectos de determinar la
procedencia de los recursos en relación con los fallos disciplinarios, se
tendrá en cuenta que los procesos que se adelanten por faltas gravísimas y
graves serán siempre de dos instancias, al igual que todos aquellos en los que
se impongan las sanciones de destitución y suspensión.
ARTICULO 84. DESISTIMIENTO DE LOS
RECURSOS. Podrá desistirse de los recursos
antes que el funcionario competente los decida.
CAPITULO VI
REVOCATORIA DIRECTA
ARTICULO 85. CAUSALES DE REVOCACION. Los fallos disciplinarios serán revocables en los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la
Constitución Política o a la Ley.
2. Cuando con ellos se vulneren o amenacen
manifiestamente los derechos fundamentales del investigado o disciplinado.
ARTICULO 86. COMPETENCIA. Conocerá de la revocación directa, de oficio o a petición del
sancionado, quien profirió el fallo o el superior funcional de éste.
ARTICULO 87. IMPROCEDENCIA. No procederá la revocación directa prevista en este Decreto, a
petición de parte, cuando el sancionado haya ejercido cualquiera de los
recursos ordinarios.
La revocación directa prevista en este
Decreto no procederá cuando se haya notificado el auto admisorio de la demanda
proferido por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
ARTICULO 88. EFECTOS. Ni la petición de la revocación del fallo, ni la decisión que sobre
ella se tome, revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones
contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio
administrativo.
CAPITULO VII
PRUEBAS
ARTICULO 89. NECESIDAD DE LA PRUEBA. Toda providencia disciplinaria debe fundarse en pruebas legalmente
producidas, allegadas o aportadas al proceso, por petición de cualquier sujeto
procesal o en forma oficiosa.
ARTICULO 90. IMPARCIALIDAD DEL
FUNCIONARIO EN LA BUSQUEDA Y APRECIACION DE LA PRUEBA. El funcionario buscará la verdad . Para ello deberá investigar con igual
rigor, los hechos y circunstancias que demuestran la existencia de la falta
disciplinaria y la responsabilidad del investigado, lo mismo que los que
tiendan a mostrar su inexistencia o le eximan de responsabilidad. Para tal
efecto, el funcionario podrá decretar y practicar pruebas de oficio.
ARTICULO 91. MEDIOS DE PRUEBA. Son medios de prueba la confesión, el testimonio, el dictamen
pericial, la inspección y los documentos, los cuales se apreciarán conforme a
las normas del Código del Procedimiento Penal, en cuanto sean compatibles con
la naturaleza y las reglas del procedimiento disciplinario.
Los indicios se tendrán en cuenta al
momento de apreciar las pruebas, siguiendo las normas de la sana crítica.
Los demás medios de prueba se practicarán
de acuerdo con las disposiciones que los regulen, respetando siempre los
derechos fundamentales.
ARTICULO 92. PRUEBA PARA SANCIONAR. El fallo sancionatorio sólo procederá cuando obre prueba que
conduzca a la certeza de la falta y de la responsabilidad del disciplinado.
ARTICULO 93. PETICION DE PRUEBAS. El disciplinado o quien haya rendido versión, podrá pedir la
práctica de pruebas o aportar las que estime conducentes.
Cuando las pruebas sean allegadas o
aportadas por el disciplinado o quien haya rendido versión, sólo se
incorporarán al proceso previo auto que estime su conducencia o pertinencia. La
denegación total o parcial de las solicitadas o allegadas antes de que se abra
investigación disciplinaria, deberá ser motivada y comunicarse por escrito al
peticionario.
ARTICULO 94. LIBERTAD DE PRUEBAS. La falta y la responsabilidad del disciplinado podrán demostrarse
con cualquiera de los medios de prueba legalmente reconocidos.
ARTICULO 95. PRACTICA DE PRUEBAS POR
COMISIONADO. El funcionario con atribución
disciplinaria o el investigador, podrán comisionar para la práctica de
pruebas a otro funcionario idóneo.
En la decisión que ordene la comisión se
deben establecer las diligencias objeto de la misma y el término para
practicarlas.
No obstante, el comisionado podrá
practicar aquellas pruebas que surjan directamente de las que son objeto de la
comisión, si así lo autoriza expresamente el comitente.
Se remitirán al comisionado las copias de
la actuación disciplinaria que sean necesarias para la práctica de las pruebas.
ARTICULO 96. UTILIZACION DE MEDIOS
TECNICOS. Para la práctica de cualquier
prueba, se podrán utilizar los medios técnicos adecuados y autorizados.
ARTICULO 97. PRUEBA TRASLADADA. Las pruebas obrantes válidamente en un proceso judicial o
administrativo, podrán trasladarse al proceso disciplinario en copia
autenticada y se apreciarán de acuerdo con las reglas preexistentes, según la
naturaleza de cada medio probatorio.
ARTICULO 98. INEXISTENCIA DE LA PRUEBA.
La prueba recaudada sin el lleno de las
formalidades sustanciales o en forma tal que afecte los derechos fundamentales
del disciplinado, se tendrá como inexistente.
CAPITULO VIII
NULIDADES
ARTICULO 99. CAUSALES. Son causales de nulidad del proceso las siguientes:
1. La falta de competencia del funcionario
para fallar.
2. La violación al debido proceso.
3. La ostensible vaguedad o ambigüedad de
los cargos y la imprecisión de las normas en que se fundamenten.
ARTICULO 100. DECLARATORIA DE OFICIO. En cualquier etapa del proceso en que el funcionario investigador o
el funcionario con atribución disciplinaria, advierta que existe alguna de las
causales previstas en el artículo anterior, decretará la nulidad total o
parcial de lo actuado desde el momento en que se presentó la causal y ordenará
que se reponga la actuación que dependa del acto declarado nulo para que se
subsane lo afectado. Las pruebas practicadas legalmente conservarán su plena
validez.
ARTICULO 101. SOLICITUD DE NULIDAD. La solicitud de nulidad podrá formularse antes de proferirse el
fallo definitivo y deberá indicar la causal o causales invocadas y expresar las
razones que la sustenten. Unicamente se podrá formular otra solicitud de
nulidad por causal diferente o por hechos posteriores.
ARTICULO 102. TERMINO PARA RESOLVER. El funcionario investigador o el funcionario con atribuciones
disciplinarias resolverá la solicitud de nulidad, a más tardar dentro de los
diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo.
CAPITULO IX
DE LA SUSPENSION PROVISIONAL
ARTICULO 103. SUSPENSION PROVISIONAL. El Director General de la Policía Nacional, a solicitud del
funcionario competente, podrá ordenar la suspensión provisional del investigado
por el término de tres (3) meses, prorrogable hasta por otro tanto, siempre y cuando
existan serios elementos de juicio, que permitan establecer que la permanencia
en el cargo o servicio, facilita la interferencia del presunto autor de la
falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la
continuidad o reiteración de la falta.
El auto que ordene o solicite la
suspensión provisional será motivado, tendrá vigencia inmediata y contra él no
procede recurso alguno.
ARTICULO 104. REINTEGRO DEL SUSPENDIDO.
El disciplinado suspendido provisionalmente,
será reintegrado a su cargo o servicio y tendrá derecho al reconocimiento y
pago de la remuneración dejada de percibir durante el período de suspensión en
los siguientes casos:
a) Cuando la investigación termine porque
el hecho investigado no existió, la ley no lo considera como falta
disciplinaria, se justifica, el acusado no lo cometió, la acción no puede
proseguirse; también, por haberse declarado la nulidad de lo actuado, incluido
el auto que decretó la suspensión provisional;
b) Por la expiración del término de suspensión
sin que hubiere terminado la investigación, salvo que esta circunstancia haya
sido determinada por el comportamiento dilatorio del investigado o su
apoderado.
PARAGRAFO. La determinación del comportamiento dilatorio, se efectuará
mediante providencia motivada por el funcionario con atribuciones
disciplinarias para fallar.
c) Cuando la sanción impuesta fuere de
amonestación, multa o suspensión.
PARAGRAFO. Cuando la sanción impuesta fuere la multa, se ordenará descontar de
la cuantía de la remuneración correspondiente al término de suspensión, el
valor de la multa hasta su concurrencia.
Cuando el disciplinado fuere sancionado
con suspensión de funciones en el fallo se ordenarán las compensaciones que
correspondan, según lo dejado de percibir durante el lapso de la suspensión
provisional.
ARTICULO 105. DESTITUCION DEL
SUSPENDIDO. Si el suspendido resultare
responsable de haber cometido la falta, la sanción de destitución que se le
imponga se hará efectiva a partir de la fecha de la suspensión disciplinaria
dictada como medida cautelar.
T I T U L O III
COMPETENCIA
CAPITULO I
GENERALIDADES DE LA COMPETENCIA
ARTICULO 106. NOCION. Es la atribución disciplinaria que tienen los miembros uniformados
de la Policía Nacional, que ejercen mando o autoridad respecto de los
subalternos, para aplicar sanciones disciplinarias.
ARTICULO 107. FACTORES DETERMINANTES DE
LA COMPETENCIA. La competencia se
determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza
del hecho, el territorio en donde se cometió la falta, el factor funcional y el
de conexidad.
ARTICULO 108. COMPETENCIA POR LA
CALIDAD DEL SUJETO DISCIPLINABLE.
Corresponde a los funcionarios de la Policía Nacional enunciados en el artículo
122 de este decreto, disciplinar al personal de la Institución.
PARAGRAFO. El personal no uniformado de la Policía Nacional, no podrá
disciplinar al personal uniformado de la Institución.
ARTICULO 109. FACTOR TERRITORIAL. Es competente en materia disciplinaria, el funcionario de la
Policía Nacional del territorio donde se realizó la conducta y, en los casos de
omisión, donde debió realizarse la acción.
ARTICULO 110. COMPETENCIA POR RAZON DE
LA CONEXIDAD. Cuando un funcionario de la
Institución cometa varias faltas disciplinarias conexas, se investigarán y
decidirán en un solo proceso.
Cuando varios servidores de la Policía
Nacional participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas,
se investigarán y decidirán en el mismo proceso por quien tenga la competencia
para disciplinar al de mayor jerarquía.
ARTICULO 111. COMPETENCIA FUNCIONAL. Corresponde a las autoridades con atribuciones disciplinarias,
imponer las sanciones dentro de los límites y condiciones que este decreto
establece.
ARTICULO 112. CONCURRENCIA DE
COMPETENCIAS. Cuando se presente
concurrencia de competencia entre falladores, por haberse cometido la falta por
personal perteneciente a diferentes unidades u organismos policiales, será
competente para investigar y sancionar el superior con atribuciones
disciplinarias comunes a todos ellos.
PARAGRAFO. Cuando existan dudas sobre la autoridad que deba asumir la
investigación disciplinaria, el Director General de la Policía Nacional la
designará mediante auto motivado contra el cual no procede recurso alguno.
ARTICULO 113. COMPETENCIA A PREVENCION. Cuando un servidor de la Institución cometa una falta en
jurisdicción de una unidad policial distinta a la que pertenece, el Comandante
del Departamento donde se cometió la falta iniciará la investigación
disciplinaria, debiendo remitirla al superior funcional del investigado dentro
de los quince (15) días siguientes.
ARTICULO 114. ACUMULACION DE
INVESTIGACIONES. La acumulación de las
investigaciones disciplinarias que se adelanten contra un mismo investigado,
podrá ordenarse de oficio o a solicitud del mismo a partir de la notificación
del auto de cargos, siempre que no se haya proferido fallo de primera
instancia.
Si se niega, deberá expedirse auto
motivado contra el cual procede el recurso de reposición.
ARTICULO 115. CONFLICTO DE
COMPETENCIAS. El funcionario con
atribuciones disciplinarias que se considere incompetente para conocer de una
actuación disciplinaria, deberá expresarlo remitiendo el expediente en el
estado en que se encuentre, dentro de los diez (10) días siguientes, a quien de
conformidad con lo dispuesto en este decreto tenga atribuida la competencia.
Si el funcionario a quien se remite la
actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso
contrario, lo remitirá al superior común inmediato con el objeto de que este
dirima el conflicto. Contra esta decisión no procede recurso alguno.
El funcionario de inferior nivel, no podrá
promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones
que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente.
Este mismo procedimiento se aplicará
cuando existan dos o más funcionarios que se consideren competentes.
ARTICULO 116. OTRAS ATRIBUCIONES. Cuando se produzcan cambios en la denominación de los organismos o
dependencias, el Director General de la Policía Nacional, mediante resolución,
fijará la atribución disciplinaria conforme a las pautas establecidas en el
presente decreto, siempre que la norma que disponga el cambio o denominación no
la contemple.
ARTICULO 117. TRASLADO O COMISION DEL
INVESTIGADO O DISCIPLINADO. Si el
investigado o disciplinado cambia de unidad por traslado o comisión del
servicio, la atribución disciplinaria para investigar y sancionar la falta
continuará siendo del superior que fuere competente en el momento en que
ocurrieron los hechos.
CAPITULO II
IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES
ARTICULO 118. DECLARACION DE
IMPEDIMENTOS. El servidor de la Policía
Nacional, que conozca de procesos disciplinarios en quien concurra alguna
causal de recusación, deberá declararse impedido tan pronto como advierta la
existencia de ella.
ARTICULO 119. CAUSALES DE RECUSACION Y
DE IMPEDIMENTO. Son causales de recusación y
de impedimento para los servidores de la Policía Nacional que ejercen la acción
disciplinaria, las establecidas en los Códigos de Procedimiento Civil y Penal.
ARTICULO 120. PROCEDIMIENTO EN CASO DE
IMPEDIMENTO. El servidor de la Policía
Nacional impedido o recusado, pasará el proceso a su superior jerárquico o
funcional, según el caso, fundamentando y señalando la causal existente y si
fuere posible aportará las pruebas pertinentes, a fin de que el superior decida
de plano y determine quién lo sustituye.
La actuación disciplinaria se suspenderá
desde que se manifieste el impedimento o se presente la recusación y hasta
cuando se decida.
Cuando el recusado o impedido sea el
funcionario investigador, el competente para decidir la causal será el
funcionario con atribuciones disciplinarias que ordene la investigación.
ARTICULO 121. IMPROCEDENCIA DE
IMPEDIMENTO Y RECUSACION. No están impedidos
ni son recusables, los funcionarios a quienes corresponda decidir el incidente.
CAPITULO III
AUTORIDADES CON ATRIBUCIONES DISCIPLINARIAS
ARTICULO 122. AUTORIDADES CON
ATRIBUCIONES DISCIPLINARIAS. Son autoridades
con atribuciones disciplinarias para imponer las sanciones previstas en este
Decreto:
1. MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL:
Conoce del recurso de apelación y del
grado de consulta, de los procesos fallados en primera instancia por el
Director General de la Policía Nacional.
2. DIRECTOR GENERAL DE LA POLICIA
NACIONAL:
a. Conoce de las faltas cometidas por el
Subdirector General, Inspector General, Jefes de las Oficinas Asesoras y del
personal de su Despacho.
b. Del grado jurisdiccional de consulta
c. Del recurso de apelación contra los
fallos de primera instancia
3. SUBDIRECTOR GENERAL DE LA POLICIA
NACIONAL:
a. Conoce de las faltas cometidas por el
personal de su Despacho y por los Directores de la Dirección General.
b. De las faltas cometidas por el personal
adscrito a las dependencias de la Dirección General de la Policía Nacional,
cuando el superior inmediato carezca de atribuciones disciplinarias.
4. INSPECTOR GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL:
Conoce de las faltas cometidas por el
personal de su Despacho, Director del Centro de Reclusión, personal en comisión
en el exterior.
5. DIRECTORES DE LA DIRECCION GENERAL:
a. Conocen de las faltas cometidas por el
personal de su Despacho y Jefes de Area.
b. El Director Operativo conocerá de las
faltas cometidas, además de lo prescrito en el literal anterior, por los
Comandantes de Departamento y Comandantes de Policía Metropolitana.
c. El Director de la Escuela Nacional de
Policía "General Santander" conoce, además de lo establecido en el
literal a, de las faltas cometidas por los Directores de las Seccionales de
formación.
6. JEFES DE OFICINAS ASESORAS DE LA
DIRECCION GENERAL:
Conocen de las faltas cometidas por el
personal de su Despacho.
7. COMANDANTES DE POLICIA METROPOLITANA:
Conocen de las faltas cometidas por el
personal de su Despacho y Subcomandantes de Policía Metropolitana.
8. COMANDANTES DE DEPARTAMENTO:
Conocen de las faltas cometidas por el
personal de su Despacho y Subcomandantes de Departamento.
9. DIRECTORES DE SECCIONALES DE FORMACION:
Conocen de las faltas cometidas por el
personal de su Despacho y los Jefes de Area.
10. SUBCOMANDANTES DE DEPARTAMENTO Y DE
POLICIA METROPOLITANA:
Conocen de las faltas cometidas por el
personal de su Despacho, los Comandantes de Distrito y Jefes de Grupo, según el
Subcomando que corresponda.
11. COMANDANTES DE DISTRITO:
Conocen de las faltas cometidas por el
personal del Comando de Distrito y Comandantes de Estación.
12. JUECES DE INSTANCIA O DE CONOCIMIENTO
DE LA POLICIA NACIONAL VINCULADOS A LA JUSTICIA PENAL MILITAR:
Conocen de las faltas cometidas por el
personal de su Despacho.
13. JEFES DE AREA Y COMANDANTES DE
ESTACION:
a. Los Jefes de Area conocen de las faltas
cometidas por el personal bajo su mando.
b. Los Comandantes de Estación conocen de
las faltas cometidas por el personal del Comando de Estación y los Comandantes
de Subestación.
14. JEFES DE GRUPO Y SUBCOMANDANTES DE
ESTACION:
Conocen de las faltas cometidas por el
personal bajo su mando.
ARTICULO 123. COMPETENCIA PARA
DISCIPLINAR AL PERSONAL EN COMISION O ADSCRITO A OTRAS UNIDADES. El personal que se encuentre en comisión en una unidad policial,
quedará sometido a la atribución disciplinaria del funcionario que se indique
en el acto administrativo que ordena la misma. El que se encuentre adscrito, a
la atribución disciplinaria del Comandante o Director de dicha unidad.
El personal que se encuentra en comisión
en el ramo de la defensa o en otras entidades, quedará sometido a la atribución
disciplinaria del jefe policial directo. Cuando carezca de éste, la atribución
disciplinaria corresponderá al Director de Recursos Humanos.
ARTICULO 124. COMPETENCIAS ESPECIALES. Las siguientes son competencias especiales:
a. Los Comandantes de Zona Antinarcóticos,
conocen de las faltas cometidas por el personal bajo su mando directo y los
Comandantes de Compañía.
b. Los Comandantes de Base Aérea,
Escuadrón Móvil Antidisturbios, Gaula, Copes, Goes, Jefes de Sipol y Sijin,
conocen de las faltas cometidas por el personal bajo su mando.
c. El Comandante de Policía de Carreteras,
conoce de las faltas que cometan los Subcomandantes y los Comandantes de Zona,
y estos últimos, de las faltas cometidas por el personal bajo su mando.
ARTICULO 125.- COMPETENCIAS EN CUANTO
AL PERSONAL DE LA JUSTICIA PENAL MILITAR. Con
relación al personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que
desempeñen cargos en la Justicia Penal Militar, corresponde al Director
Ejecutivo de la Justicia Penal Militar conocer de las faltas disciplinarias en
única instancia para las leves y en primera instancia para las graves y
gravísimas a las que se refiere el presente decreto. Corresponde al Ministro de
Defensa Nacional, en segunda instancia, de las faltas graves y gravísimas.
PARAGRAFO. Tratándose de faltas relacionadas con el desempeño de las funciones
jurisdicciones propias del respectivo cargo, les serán aplicadas las normas
disciplinarias de la rama jurisdiccional por las autoridades en ellas
señaladas.
ARTICULO 126. COMPETENCIA POR RAZON DE
LA FALTA Y DE LA SANCION. Sin perjuicio de
lo dispuesto en los artículos anteriores, únicamente podrán ordenar la apertura
de investigación por faltas gravísimas los funcionarios a que se refieren los
numerales 2 al 9 del artículo 122.
La sanción de destitución sólo podrá ser
impuesta en primera instancia por los mismos funcionarios a que se refiere el
inciso anterior.
La sanción de suspensión sólo podrá ser
impuesta en primera instancia por los funcionarios a que se refieren los
numerales 2 al 10, los Jefes de Área, los Comandantes de Zona Antinarcóticos y
el Comandante de Policía de Carreteras.
T I T U L O IV
PROCEDIMIENTO ORDINARIO
CAPITULO I
INDAGACION PRELIMINAR
ARTICULO 127. INDAGACION PRELIMINAR. En caso de duda sobre la procedencia de investigación disciplinaria,
se ordenará indagación preliminar.
ARTICULO 128. FINES DE LA INDAGACION
PRELIMINAR. La indagación preliminar tendrá
como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es
constitutiva de falta disciplinaria e identificar o individualizar al
uniformado que haya intervenido en ella.
ARTICULO 129. FACULTADES EN LA
INDAGACION PRELIMINAR. Para el cumplimiento
de los fines de la indagación preliminar, el funcionario que la adelante hará
uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en versión al
servidor público, para determinar la individualización o identificación de los
intervinientes en el hecho investigado.
ARTICULO 130. TERMINO. Cuando proceda la indagación preliminar no podrá prolongarse por más
de seis (6) meses.
La indagación preliminar no podrá
extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o
iniciación oficiosa y los que le sean conexos; al vencimiento de este término
perentorio, el funcionario con atribución disciplinaria sólo podrá abrir
investigación o archivar definitivamente el expediente.
ARTICULO 131. FUNCIONARIO COMPETENTE. En la indagación preliminar podrá nombrarse funcionario investigador
para que adelante la respectiva indagación, la cual, una vez perfeccionada,
será enviada al funcionario con atribución disciplinaria para que proceda de
conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior.
Por razón de la distancia o del lugar
donde deba practicarse alguna prueba, quien adelante la indagación preliminar o
la investigación disciplinaria, podrá comisionar a funcionario de igual o
inferior categoría, quien una vez surtida la comisión devolverá la actuación al
comitente.
PARAGRAFO. Podrá desempeñarse como funcionario investigador cualquiera de las
personas a que se refiere el artículo 135 del presente decreto.
CAPITULO II
INVESTIGACION DISCIPLINARIA
ARTICULO 132. INVESTIGACION
DISCIPLINARIA. Cuando de la indagación
preliminar, de la queja o del informe y de sus anexos, el funcionario con
atribución disciplinaria encuentre establecida la existencia de una falta
disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma, ordenará investigación
disciplinaria.
El auto de trámite que la ordene contendrá
los siguientes requisitos:
2. Breve fundamentación sobre la
existencia del hecho u omisión que se investiga y sobre el carácter de la falta
disciplinaria.
3. La orden de las pruebas que se
consideren conducentes.
4. Solicitud para que la unidad donde el
uniformado esté o haya estado laborando, informe sobre sus antecedentes
disciplinarios, el sueldo devengado para la época de los hechos, los datos
sobre su identidad personal y su última dirección conocida.
5. La orden de dar aviso al disciplinado
sobre esta decisión. Contra esta determinación de trámite no procede recurso
alguno.
ARTICULO 133. INFORME DE APERTURA DE
INVESTIGACION DISCIPLINARIA. De la
iniciación de toda investigación disciplinaria, se informará de inmediato a la
División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, al
Comisionado Nacional para la Policía y a la Inspección General de la Policía
Nacional, con los siguientes datos:
1. Nombres, apellidos, estado civil, nivel
educativo, sexo, edad, lugar de nacimiento, documento de identificación del
presunto infractor, cargo que desempeñaba, unidad administrativa a la cual
pertenecía y el lugar donde ejercía sus funciones.
2. Descripción de la presunta falta objeto
de la actuación, así como el lugar y fecha de su posible comisión.
3. Disposiciones generales y especiales
presuntamente quebrantadas.
4. Unidad policial que adelante el asunto
disciplinario, con precisión del número de la radicación, fecha del auto de
apertura e indicación de su dirección.
PARAGRAFO. Todo funcionario que culmine investigación disciplinaria de su
competencia, lo hará saber a la División de Registro y Control de la
Procuraduría General de la Nación, precisando el sentido de su decisión.
ARTICULO 134. OPORTUNIDAD PARA RENDIR
VERSION. Quien tenga conocimiento de la
existencia de una investigación disciplinaria en su contra y antes de que le
formulen cargos, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba
la versión libre.
Siempre que al uniformado se le reciba versión
libre, se le hará conocer el derecho de ser asistido por un abogado conforme a
lo previsto en el artículo 55, numeral 2 de éste decreto.
ARTICULO 135. FUNCIONARIO INVESTIGADOR.
Para que se adelante la investigación
disciplinaria podrá nombrarse funcionario investigador, cargo que podrá recaer
en un Oficial, miembro del Nivel Ejecutivo a partir del grado de Subintendente,
Suboficial o personal no uniformado, para este último es requisito esencial
ostentar el título de abogado.
PARAGRAFO. Dentro de la jerarquía policial, no podrá designarse como
funcionario investigador a persona de menor antigüedad o grado de quien es
objeto de investigación.
ARTICULO 136. TÉRMINO. El término de la investigación disciplinaria será de doce (12)
meses, contados a partir de la fecha del auto que la ordena. Cuando se
investiguen dos (2) o más funcionarios, este término podrá prorrogarse hasta en
la mitad.
CAPITULO III
EVALUACION
ARTICULO 137. EVALUACIÓN DE LA
INVESTIGACIÓN. Cuando se haya recaudado
prueba que permita la formulación de cargos o se haya vencido el término de la
investigación, el funcionario con atribución disciplinaria, y mediante decisión
motivada, dentro de los quince (15) días siguientes evaluará el mérito de las
pruebas recaudadas y procederá a formular pliego de cargos contra el
investigado; sino hay mérito, dispondrá el archivo definitivo de la actuación.
ARTICULO 138. FORMULACION DEL PLIEGO DE
CARGOS. El funcionario con atribución
disciplinaria, formulará pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada
la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado.
Contra esta decisión no procede recurso alguno.
ARTICULO 139. REQUISITOS FORMALES DEL
PLIEGO DE CARGOS. El pliego de cargos deberá
contener:
1. La descripción y determinación de la
conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y
lugar en que se realizó.
2. El análisis de la prueba recaudada.
3. La individualización funcional e
identificación del posible autor o autores de la falta o faltas, señalando el
grado, cargo, unidad en la que se desempeña o se desempeñaba y la fecha o época
aproximada de los hechos.
4. La determinación de la(s) norma(s)
presuntamente violada(s).
5. La descripción de la conducta
violatoria de las normas, señalando por separado la prueba en que se fundamenta
cada uno de los cargos.
6. La clasificación a que pertenece la
presunta falta investigada, de conformidad con lo dispuesto en este decreto.
ARTICULO 140. ARCHIVO DEFINITIVO. En cualquier estado de la investigación el funcionario con
atribuciones disciplinarias declarará el archivo definitivo, cuando se
establezca plenamente:
1. Que la conducta no ha existido o que el
inculpado no lo ha cometido.
2. Que el hecho no está tipificado como
falta o que existe causal de justificación.
3. Que la acción no puede iniciarse o
proseguirse, por prescripción o muerte del implicado.
La decisión de archivo definitivo hará
tránsito a cosa juzgada.
CAPITULO IV
DESCARGOS, PRUEBAS Y FALLO
ARTICULO 141. TERMINO PARA PRESENTAR
LOS DESCARGOS. El disciplinado dispondrá de
un término de diez (10) días, contados a partir del día siguiente al de la
notificación del pliego de cargos, para que presente sus descargos, solicite y
aporte pruebas, si así lo estima conveniente. Durante ese término, el
expediente permanecerá a su disposición en la secretaría.
ARTICULO 142. RENUENCIA. La renuencia del disciplinado o de su apoderado a presentar
descargos no interrumpe el trámite de la actuación.
ARTICULO 143. TERMINO PARA DECRETAR
PRUEBAS. Vencido el término anterior, el
investigador tendrá hasta veinte (20) días para decretar las pruebas pedidas y
las que de oficio considere conducentes, hasta el máximo de los términos
fijados en el artículo 136 de este decreto para su práctica; pero si fueren más
de tres (3) los disciplinados, el término para la práctica se ampliará en tres
(3) meses.
Si contra el auto que decreta pruebas se
interpone recurso de apelación, este será decidido por el funcionario con
atribuciones disciplinarias si quien la profirió fue el funcionario
investigador. En caso contrario, conocerá del recurso el superior funcional con
atribución disciplinaria.
ARTICULO 144. TERMINO PARA FALLAR. Practicadas las pruebas o vencido el término a que se refiere el
artículo anterior, el funcionario con atribución disciplinaria proferirá
decisión de fondo dentro del término de treinta (30) días. En caso de que los
investigados sean tres (3) o más, el término se ampliará en quince (15) días.
ARTICULO 145. INSUFICIENCIA DE
COMPETENCIA. Si el funcionario con
atribuciones disciplinarias que ordenó la investigación carece de competencia
para imponer la sanción a que haya lugar, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 125 de este decreto, procederá a consignar tal circunstancia mediante
auto debidamente motivado, y a remitir de inmediato lo actuado al superior
funcional competente, para que profiera la decisión correspondiente.
Contra el auto a que se refiere este
artículo no procederá recurso alguno.
ARTICULO 146. CONTENIDO DE LOS FALLOS. Todo fallo contendrá:
1. La identidad del investigado.
2. Un resumen de los hechos.
3. Un análisis jurídico probatorio.
4. El análisis y valoración jurídica de
los cargos imputados y de los descargos.
5. La fundamentación de la calificación de
la falta.
6. El análisis de la culpabilidad.
7. La exposición fundamentada de los
criterios utilizados para determinar la graduación de la sanción.
8. La decisión que se adopte y las
comunicaciones necesarias para su ejecución. Si al momento del fallo el
funcionario objeto de investigación se encuentra retirado del servicio, el
fallo ordenará que se ejecute la sanción con el registro y la anotación en la
Hoja de Vida.
9. Cuando se haya decretado la suspensión
provisional, se decidirá sobre la misma y se ordenarán las compensaciones a que
haya lugar cuando fuere el caso.
ARTICULO 147. COMUNICACIÓN AL QUEJOSO. De los autos que ordenen el archivo definitivo de las diligencias
investigativas, excepto cuando la causal sea la muerte del implicado, así como
del fallo absolutorio, se librará comunicación al quejoso a la dirección
registrada en la queja al día siguiente de su pronunciamiento, para que pueda
impugnar mediante recurso de apelación debidamente fundamentado en la forma y términos
del artículo 75 de este decreto.
CAPITULO V
PROCEDIMIENTO VERBAL
ARTICULO 148. PROCEDENCIA. Se aplicará este procedimiento, cuando se trate de faltas leves
admitidas por el disciplinado.
ARTICULO 149. PROCEDIMIENTO. Cuando el superior con atribuciones disciplinarias, tenga
conocimiento directo de la comisión de una falta disciplinaria leve cometida
por un funcionario bajo su mando, procederá a requerir en forma escrita al
presunto responsable, sobre los hechos respectivos, indicándole las normas
infringidas. Si la falta es admitida por el investigado, lo citará para
audiencia, precisando el lugar, fecha y hora de su celebración, la cual no
podrá realizarse ni antes de cinco (5) ni después de diez (10) días siguientes
a la notificación de esta citación, lapso durante el cual el expediente
permanecerá a su disposición en la secretaría del despacho del competente.
Contra el auto de citación a audiencia no
procede recurso alguno.
El investigado o su apoderado podrán
solicitar por escrito pruebas o aportarlas dentro de los cinco (5) días
anteriores a la celebración de la audiencia.
Llegados el día y la hora para su
celebración, se dará lectura al escrito de citación audiencia y se procederá a
resolver sobre la conducencia de las pruebas solicitadas y aportadas y se
decretarán las que de oficio se consideren necesarias. La notificación del auto
que resuelve sobre pruebas, se hará en estrados y contra él sólo procederá el
recurso de reposición, que se interpondrá y resolverá inmediatamente.
Agotado el trámite se procederá a la
práctica de las pruebas, las que si deben recaudarse en una unidad diferente,
se podrá comisionar hasta por diez (10) días para el efecto, término durante el
cual se suspenderá la audiencia.
En caso de que se decrete prueba pericial,
la audiencia puede suspenderse hasta por el mismo término.
El término para la práctica de pruebas en
audiencia no podrá ser superior a veinte (20) días hábiles.
Agotado el término probatorio, se
concederá, por una sola vez, la palabra al investigado y a su apoderado, si lo
tuviere. La intervención sólo podrá referirse en forma concreta a los cargos
por los cuales se citó a audiencia; el incumplimiento de este mandato dará
lugar a amonestación y su reiteración, autorizará al competente para limitar
prudencialmente el tiempo de la misma.
Concluida la intervención se procederá
verbal y motivadamente, a emitir el fallo en el transcurso de la misma
diligencia. El funcionario con atribución disciplinaria podrá suspender para
este efecto la diligencia por una vez y por un término de hasta cinco (5) días
hábiles.
De todo lo actuado en las diligencias de
audiencia, se dejará constancia en un acta que será firmada por los
intervinientes. En caso de renuencia de alguno de los participantes a firmarla
o en el de inasistencia se dejará constancia.
Contra el fallo proferido, sólo procede
recurso de reposición que se interpondrá en el mismo acto y sustentará
verbalmente o por escrito dentro de los dos (2) días siguientes, el cual se
decidirá en el término de tres (3) días.
CAPITULO VI
SEGUNDA INSTANCIA
ARTICULO 150. DECISION DE SEGUNDA
INSTANCIA. El Ministro de Defensa o el
Director General de la Policía Nacional, según el caso, una vez recibido el
proceso deberá decidir dentro de los cuarenta (40) días hábiles siguientes. En
caso de que los investigados sean tres (3) o más, el término se ampliará en
quince (15) días más.
El funcionario de segunda instancia podrá,
únicamente de oficio, decretar y practicar las pruebas que considere
indispensables para la decisión, dentro de un término de diez (10) días libres
de distancia, pudiendo comisionar para su práctica.
CAPITULO VII
CONSULTA
ARTICULO 151. CONSULTA. Se establece el grado jurisdiccional de consulta en defensa del
interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías
fundamentales.
Si transcurridos seis (6) meses de
recibido del expediente por el superior no se hubiere proferido la respectiva
providencia, quedará en firme el fallo materia de la consulta y el funcionario
moroso será investigado disciplinariamente.
ARTICULO 152. FALLOS CONSULTABLES. Son consultables los fallos de primera instancia que no hayan sido
apelados.
En relación con la consulta dentro de la
ejecutoria del fallo absolutorio, el disciplinado podrá solicitar, mediante
petición debidamente fundamentada, su confirmación.
ARTICULO 153. TRANSITORIEDAD. Los procesos disciplinarios que al entrar en
vigencia el presente decreto que se encuentren con pliego de cargos notificado
legalmente, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de conformidad con
el procedimiento establecido en las normas anteriores.
ARTICULO 154. VIGENCIA. El presente Decreto rige a partir del primero de enero de 2001 y
deroga los Decretos 2584 del 22 de diciembre de 1993 y 575 del 4 de abril de
1995 y las demás disposiciones que le sean contrarias.
PUBLÍQUESE Y CUMPLASE,
Dado en Bogotá, D.C., a 14 de septiembre
de 2000.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Defensa Nacional,
Luis Fernando Ramirez Acuña"
II. LA DEMANDA
Afirma el actor que la norma transcrita
vulnera los artículos 4, 6, 150, numerales 1, 2 y 10 y el 189, numerales 11 y
16 de la Constitución Política.
Manifiesta que según lo dispuesto por el
artículo 4 de la Carta, debe primar la norma sustancial o material
constitucional sobre cualquier norma legal, y por ese motivo la legislación
acusada adolece de un vicio material o formal, toda vez que el Congreso, en
forma irregular, facultó al Presidente de la República para que legislara sobre
temas que son de su competencia exclusiva, desbordando las facultades
contenidas en el artículo 150 de la Constitución.
A su juicio, para los regímenes especiales de
la Fuerza Pública existe un Código Disciplinario Único procesal y es bajo esa
normatividad que debe juzgarse disciplinariamente al personal, en forma
armónica con la parte sustantiva de sus estatutos especiales, y lo que hizo el
Decreto impugnado fue establecer un procedimiento para la investigación
disciplinaria, olvidando que ello debe hacerse al amparo de la Ley 200 de 1995.
Con ello se advierte -a juicio del actor- que el Ejecutivo reformó la
mencionada Ley y, por tanto, el Decreto en cuestión deviene en
inconstitucional.
Asegura también que el Congreso de la República
desconoció lo previsto en el artículo 150, numerales 1 y 2 de la Constitución,
por cuanto, a través de la Ley 578 de 2000, otorgó facultades al Ejecutivo para
que legislara sobre un tema exclusivo del resorte de su competencia, es decir
para que "legislara sobre un código disciplinario exclusivamente para la
Policía Nacional". Ello significa -en su opinión- que únicamente es al
Congreso de la República al que le corresponde derogar o modificar la Ley 200
de 1995, pero en ningún momento al Ejecutivo.
Sostiene que el Presidente de la República
derogó parcialmente el artículo 20 y, por contera, el 177 del Código
Disciplinario Único, al excluir de su esfera disciplinaria procesal a los
servidores públicos de la Policía Nacional, sometiéndolos para tales efectos a
la aplicación de un nuevo régimen especial.
Reitera el actor el cargo endilgado relativo
al exceso de facultades otorgadas por el Congreso al Presidente, toda vez que
resultó colegislando en temas que eran del exclusivo resorte del legislador,
teniendo en cuenta que la elaboración de un código según el artículo 150,
numeral 2 de la Constitución, corresponde al legislador ordinario.
A juicio del impugnante el decreto ley
demandado, al ser expedido con fundamento en una ley de facultades extraordinarias,
violó el contenido del inciso 3 del numeral 10 del artículo 150 de la Carta,
toda vez que estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 19 del presente
artículo, ni para decretar impuestos.
Respecto de la violación que se presenta a
los numerales 11 y 16 del artículo 189, el actor no presenta argumentos claros
en los cuales se fundamente su posición.
III. INTERVENCIONES
La ciudadana Blanca Cecilia Mora Toro, en su
calidad de representante judicial del Ministerio de Defensa Nacional,
interviene en el proceso de la referencia solicitando a la Corte declarar la
exequibilidad del Decreto Ley 1798 de 2000.
Considera que no es procedente el cargo
relativo a la violación del artículo 6 de la Constitución, toda vez que el
Presidente de la República no se extralimitó en el ejercicio de sus funciones
al expedir el decreto materia de examen constitucional, dado que la
reglamentación expedida obedeció al cumplimiento estricto de lo dispuesto por
el legislativo a través de la Ley 578 de 2000.
Aprecia la representante del Ministerio de
Defensa Nacional que, el Decreto acusado no derogó la Ley 200 de 1995, sino que
en virtud de lo señalado por el artículo 219 de la Constitución Política, el
Ejecutivo previó una reglamentación mediante la cual se estableciera el régimen
disciplinario especial para el personal uniformado de la Policía Nacional,
motivo por el cual se sustrajo al citado personal de la aplicación del régimen
disciplinario establecido en el Código Disciplinario Único.
Manifiesta que la justificación para que la
Fuerza Pública goce de un régimen especial, se encuentra dada por la
especialidad de sus funciones constitucionales y legales, de tal modo que en
reiterada jurisprudencia constitucional, se ha planteado la legitimidad de la
existencia de regímenes especiales -en materia disciplinaria-, para los
miembros de la Fuerza Pública.
Sostiene la interviniente que, en ninguna de
las normas constitucionales se señala que el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias, no pueda modificar, adicionar o
derogar leyes preexistentes, que versen sobre las materias incluidas en las
facultades extraordinarias.
Considera que la demanda en estudio es
imprecisa, toda vez que el tema objeto de análisis recae sobre la
inconstitucionalidad del Decreto Ley 1798 de 2000, pero los argumentos
esgrimidos por el actor atacan es la legalidad de la Ley 578 de 2000.
En criterio de la representante del
Ministerio de Defensa, el decreto impugnado no tiene la naturaleza de un código
como lo afirma el demandante, ya que se trata de una reglamentación que si bien
aborda algunos puntos del Código Disciplinario Único, los mismos no tocaron la
esencia normativa del régimen disciplinario (Ley 200) y por tanto su expedición
debe ser declarada constitucional.
Aprecia también que el decreto 1798, unificó
la parte sustancial y procedimental aplicable al personal uniformado de la
Policía Nacional, respetando los principios fundamentales que rigen todo
procedimiento y guardando plena armonía con los postulados señalados en el
Código Disciplinario Único, quedando de esta forma descartada la afirmación del
actor según la cual el Decreto 1798 de 2000 constituye un Código Disciplinario
Único para la Policía Nacional, quedando derogados los presupuestos normativos
contemplados en la Ley 200 de 1995.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación presenta
escrito mediante el cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
Título I del Decreto 1798 de 2000 y la inexequibilidad del Título II, artículos
47 a 153 inclusive, por ser contrarios al  artículo 150, numeral 10 inciso
final de la Constitución Política.
En primer término advierte el Jefe del
Ministerio Público que, los miembros de la Fuerza Pública deben tener un
régimen disciplinario especial acorde con las funciones que sus miembros están
llamados a desempeñar, por cuanto éstas difieren en grado sumo a las asignadas
al resto de servidores públicos (artículos 217 y 218 de la Constitución).
De otro lado y con fundamento en numerosa
jurisprudencia constitucional, manifiesta que los miembros de la Fuerza Pública
deben contar con un régimen que regule de forma especial la parte sustantiva
del derecho disciplinario a ellos aplicable, pero no así en cuanto a la parte
procedimental, que ha de ser igual para todos los funcionarios al servicio del
Estado, por cuanto no existe ninguna razón objetiva que impida procesarlos de
conformidad con el derecho procesal que el legislador ha fijado para los
servidores públicos en general.
Por lo anterior, el Procurador afirma que el
personal uniformado de la Fuerza Pública ha de regirse por dos clases de
disposiciones en materia sancionatoria: las que hacen parte de sus estatutos
especiales relativas a conductas y sanciones, y las contenidas en el Código
Disciplinario Único -Ley 200 de 1995- referente al procedimiento único para
todos los servidores públicos.
Además considera que existe una excepción al
régimen especial y es cuando estos servidores actúan en el desempeño general y
ordinario de la administración en cumplimiento de funciones diferentes a las
contempladas como propias de la fuerza pública. Allí, pueden ser investigados y
sancionados bajo el régimen disciplinario único, cuando incurran en
infracciones tipificadas en éste y que no requieran la cualificación especial
del funcionario, es decir, que en este evento, se deberá aplicar la Ley 200, si
en el régimen especial no se contempló la conducta o ésta es sancionada en
forma menos gravosa que para el común de los servidores públicos.
El Procurador considera que previo el
presente examen constitucional, es conveniente efectuar un análisis del
contenido de los decretos que fueron modificados por el Decreto Ley 1798 de
2000.
Afirma que los decretos 2584 de 1993 y 575 de
1995, mediante los cuales se reglamentó el régimen sustantivo disciplinario de
la Policía Nacional, podían ser sustituidos por un nuevo régimen expedido por
el Presidente de la República, en su calidad de legislador extraordinario.
Destaca que luego de la expedición de la Ley
200 de 1995, en su artículo 177 se estableció que los principios rectores como
el procedimiento aplicable a los juicios disciplinarios para los miembros de la
Fuerza Pública sería, a partir de su vigencia, el señalado en esa legislación.
Por lo anterior resulta lógico concluir que, el Código Disciplinario Único,
derogó el procedimiento contemplado en los decretos 2584 de 1993 y 575 de 1995
y por tanto la Ley 200 se convirtió en parte integrante del reglamento
disciplinario aplicable a los miembros de la Policía Nacional.
En conclusión, el Procurador considera que la
Ley 578 de 2000, por medio de la cual se expidió el Decreto 1798 de 2000, se
ajusta a los fundamentos constitucionales, pero no sucede lo mismo con la
regulación del régimen procedimental disciplinario contenida en el decreto
enjuiciado.
Observa el Procurador General de la Nación
que, el Presidente de la República carecía de competencia para modificar el
régimen procedimental que venía rigiendo para los miembros de la Policía
Nacional y que por expresa disposición consagraba el artículo 177 de la Ley 200
de 1995.
Comparte el argumento expuesto por el actor,
según el cual el Libro Segundo del Decreto 1798 de 2000 al consagrar el
procedimiento disciplinario aplicable a los miembros de la Policía Nacional,
invadió el contenido de la competencia asignada para estos asuntos en el Código
Disciplinario Único.
Reitera que el Presidente de la República al
expedir la reglamentación enjuiciada, introdujo una serie de modificaciones a
la Ley 200 (aplicable en lo procedimental al personal de la Policía Nacional),
sin tener la facultad expresa para tal efecto, contrariando lo dispuesto por el
inciso final del numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política.
Afirma que las modificaciones o derogaciones
que a los preceptos contenidos en el Código Disciplinario Único se pretendan
introducir, han de ser efectuadas por el legislador ordinario a través de una
ley, ya que en virtud de la prohibición expresa contenida en la norma
constitucional citada, el uso de las facultades extraordinarias no se podrán
conferir para expedir códigos y menos para reformarlos.
Finaliza su intervención el Jefe del
Ministerio Público afirmando que, el Decreto 1798 de 2000 es también
inconstitucional, porque viola el artículo 218 de la Constitución Política, que
autoriza la expedición de un régimen especial para los miembros de la Policía
Nacional en lo sustantivo, pero no en lo procedimental.
En igual sentido sostiene que a pesar de que
el legislador ordinario afirme que el decreto 1798 no es un código, es evidente
que sí lo es, y que además, con su expedición fue modificado en un aspecto
sustancial de otro código, es decir, la Ley 200 de 1995, invadiendo el Ejecutivo
una competencia que le es propia al Congreso de la República en su calidad de
legislador ordinario.
Solicita el Procurador a la Corte, que
declare la inexequibilidad de la integridad del Decreto 1798 de 2000. Sin
embargo, advierte que de no prosperar esta petición, como solicitud subsidiaria
pide que sea declarado inconstitucional el Libro Segundo del Decreto 1798, por
cuanto en éste, el Presidente de la República reformó un código -Ley 200 de
1995-, asunto que a todas luces desbordó las precisas facultades a él
conferidas por la Ley 578 de 2000.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Los cargos formulados por el demandante
apuntan a considerar que las facultades conferidas al legislador extraordinario
desconocen la reserva de ley al permitir que modifique, derogue o suprima el
Código Disciplinario Único (en adelante CDU). Afirma que el ejecutivo en uso de
las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 578 de 2000 creó un
procedimiento para juzgar disciplinariamente al personal uniformado de la
Policía Nacional, acto que deroga normas expresas del CDU.
En la intervención de la representante del
Ministerio de Defensa Nacional considera que el legislador extraordinario no
derogó el CDU sino que creó la reglamentación de un régimen disciplinario
especial, tal y como lo prescribe la Constitución en su artículo 218 que
permite sustraer del régimen disciplinario del CDU al personal de la Policía.
Expone además que en ninguna de las normas constitucionales se prohíbe al
ejecutivo modificar, adicionar o derogar leyes preexistentes que se relacionen
con las materias incluidas en las facultades extraordinarias. Además agrega,
que la demanda es imprecisa porque la acción de inconstitucionalidad se
interpone contra el Decreto Ley 1798 de 2000 pero los argumentos se concentran
en atacar la Ley 578 de 2000.
El señor Procurador General considera que por
medio de facultades extraordinarias no se podía establecer un régimen de
procedimiento disciplinario diferente al establecido por el CDU. Con esta
reglamentación especial, el ejecutivo introdujo una serie de modificaciones al
CDU que contrarían el numeral 10º del artículo 150 de la Constitución Política.
De los aspectos considerados por las partes
que intervienen en el proceso se define como problema jurídico a considerar por
parte de la Corte, la necesidad de establecer si el Decreto 1798 de 2000,
expedido por medio de facultades extraordinarias, contraría el principio de
reserva de ley previsto en el numeral 10º del artículo 150 de la Constitución.
1       ¿Qué facultades le fueron conferidas al legislador extraordinario en
la Ley 578 de 2000 en relación con el régimen disciplinario de los miembros de
la Policía?
Como antecedentes que ilustran
el presente estudio es importante citar las sentencias C-1713 y C-1493 de 2000
que realizan el estudio de constitucionalidad de las facultades extraordinarias
conferidas al gobierno, y declaran la inexequibilidad de las expresiones ambiguas
y de otro lado la exequibilidad de las facultades específicas entre las que se
encuentran las relativas a la expedición del régimen disciplinario y ético para
los miembros de la Policía Nacional. El texto de la ley habilitante es:
“LEY 578
DE 2000
(marzo 14)
0
"Por
medio de la cual se reviste al Presidente de la República
1
de
facultades extraordinarias para expedir normas relacionadas
con las Fuerzas
Militares y de Policía Nacional.
Artículo 1. De conformidad con el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias, hasta por el término de seis (6) meses,
contados a partir de la promulgación de la presente ley, para expedir las
normas de carrera, los reglamentos de régimen disciplinario y de evaluación de
los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares; el reglamento de aptitud
psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional y el régimen de carrera y/o estatuto del
soldado profesional así como el reglamento de disciplina y ética para la
Policía Nacional, el reglamento de evaluación y clasificación para el personal
de la Policía Nacional, las normas de carrera del personal de oficial y suboficiales
de la Policía Nacional, las normas de carrera profesional del nivel ejecutivo
de la Policía Nacional, los estatutos del personal civil del Ministerio de
Defensa y la Policía Nacional; la estructura del sistema de salud de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones.
Artículo 2. En desarrollo de las facultades extraordinarias
contempladas en el artículo anterior el Presidente de la República podrá
derogar, modificar o adicionar entre otros los siguientes decretos: 1211/90,
85/89, 1253/88, 94/89, 2584/93, 575/95, 354/94, 572/95, 1214/90, 41/94, 574/95,
262/94, 132/95, 352/97, 353/94 y las demás normas relacionadas con la
materia.
Artículo 3. Las Mesas Directivas de ambas Cámaras designarán
una comisión especial integrada así: cinco (5) Senadores de la República y
cinco (5) Representantes a la Cámara, con el fin de participar en el desarrollo
de estas facultades y en la elaboración, revisión y concertación de los textos
definitivos de los decretos de reestructuración. De la comisión de redacción
de la ley de facultades hará parte el Procurador General de la Nación o su
delegado.
Parágrafo. Los decretos legislativos que se dicten en
desarrollo de estas facultades no serán considerados códigos."
La sentencia C-1493 de 2000 declaró
inexequibles las expresiones subrayadas por considerarlas vagas e imprecisas
lesionando de esta manera el artículo 150, 10 de la Carta. Los
decretos que el Presidente de la República podrá modificar, adicionar o
derogar, de conformidad con el artículo 2º acusado, no son otros que los
expresamente enumerados en tal disposición. No se olvide que en este campo no
se admiten las facultades implícitas.
La sentencia C-1713 de 2000 estudia la
constitucionalidad de la parte final del artículo 1°
..así como el
reglamento de disciplina y ética para la Policía Nacional, el reglamento de
evaluación y clasificación para el personal de la Policía Nacional, las normas
de carrera del personal de oficial y suboficiales de la Policía Nacional, las
normas de carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, los
estatutos del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional;
la estructura del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional y se dictan otras disposiciones.
Y
del artículo 2°
Artículo 2. En desarrollo de las facultades extraordinarias
contempladas en el artículo anterior el Presidente de la República podrá derogar,
modificar o adicionar entre otros los siguientes decretos: 1211/90,
85/89, 1253/88, 94/89, 2584/93, 575/95, 354/94, 572/95, 1214/90, 41/94,
574/95, 262/94, 132/95, 352/97, 353/94 y las demás normas relacionadas con la
materia.
El cargo expuesto en la demanda hace referencia a la
violación del artículo 150 numeral 10º de la Carta Política debido a que el
actor considera que las facultades conferidas le permiten al ejecutivo expedir
un código, facultad objeto de la reserva de ley. Esta Corte desestima las
consideraciones del actor porque
de la Ley no se infiere que exista una autorización extendida a la expedición
de códigos pues si bien, la restricción constitucional ha de entenderse
circunscrita, como el mismo texto lo indica, a la expedición de un cuerpo
legislativo que debido a su estructuración alcanza la denominación de
"código" y no ha todos los asuntos tratados en él. El fallo cita
jurisprudencia en la que esta Corporación ha declarado que
“Como quedó definido en sentencias, no toda reforma a
la legislación que toque de algún modo con una materia regulada en un código,
se encuentra limitada por el precepto de la Constitución que prohíbe el
otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de códigos,
dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las modificaciones
de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura normativa. No
están cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de las facultades
extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni establecen
la regulación sistemática e integral de una materia. Además, es del resorte del
legislador determinar las circunstancias bajo las cuales la regulación de una
materia determinada debe cumplir con la forma propia de un código, e incluso
puede descodificarla”[1].
Es más, la Jurisprudencia señala
claramente que no toda modificación a una norma reconocida como código implica
el quebrantamiento de la Constitución:
“En todo caso, aún en el evento de que una
modificación de este tipo hubiese tenido lugar, tampoco se habría incurrido en
inconstitucionalidad por este motivo, debido a que se trataría simplemente de
una reforma parcial que no afecta la estructura general del Código, ni
establece la regulación sistemática e integral de una materia y, por lo tanto,
no vulnera el principio democrático que el Constituyente quiso proteger con la
prohibición de que trata el tercer inciso del numeral décimo del artículo 150
de la Carta”[2].
Conforme a la jurisprudencia de la Corte
respecto a los fallos que estudian la Ley 578 de 2000, deben considerarse como
puntos de referencia para la interpretación de los alcances de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República, en el estudio del
constitucionalidad del Decreto Ley 1798 de 2000. Las sentencias identifican los
aspectos para los cuales el ejecutivo estaba específicamente facultado y por
ello, declaró inconstitucional las expresiones que permitían transferir
facultades genéricas y frente a la facultad de derogar se declaró exequible
porque es una potestad conferida en forma especifica frente a los decretos
enunciados en la Ley y no es ni genérica ni abierta para derogar cualquier
norma que se considere contraria a la reglamentación por expedir.
En repetidas ocasiones la Corte se ha
referido al carácter restrictivo que tienen las facultades extraordinarias en
la Constitución de 1991 [3].
El constituyente en atención a la necesidad histórica de restringir la practica
de la vía excepcional de producir las leyes que desconoce el procedimiento
democrático, consideró indispensable restablecer la responsabilidad que tiene
el Congreso de expedir la legislación en respuesta al ejercicio de la cláusula
general de competencia legislativa. Los principios constitucionales de la
soberanía popular, la división de poderes y el pluralismo resultan vacíos e
inútiles si el legislador ordinario renuncia a su principal función. Si la
regla general es la producción de las leyes por parte del legislador ordinario
y la Corte ya se pronuncio sobre los alcances de las facultades extraordinarias
en el caso sub judice la pregunta obvia se relaciona con la necesidad de
precisar si el Decreto Ley 1798 de 2000 responde a los límites impuestos para
la expedición de un régimen disciplinario especial para los miembros de la
Policía Nacional.
2. ¿La Policía Nacional debe tener un
régimen disciplinario especial? Contenido y alcance de la legislación especial.
La Carta Política de 1991 establece que los
funcionarios públicos son responsables por infringir la Constitución y las
leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. El
establecimiento de un régimen disciplinario corresponde al desarrollo del principio
de legalidad propio de un Estado de derecho en el que las autoridades deben
respeto y observancia al ordenamiento jurídico y responden por las acciones con
las que infrinjan las normas o por las omisiones al debido desempeño de sus
obligaciones.
El Código Disciplinario Único comprende el
conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador
pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado
comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos. El CDU
define las conductas que se consideran faltas disciplinarias, las sanciones en
las que se puede incurrir y el proceso que debe seguirse para establecer la
responsabilidad disciplinaria. Con la expedición del CDU se persigue la
instauración de un estatuto uniforme y comprensivo de todo el régimen
disciplinario aplicable a los servidores del Estado.
En el artículo 20 de la Ley 200 de 1995 se
señalan como destinatarios de la ley disciplinaria a los miembros de las
corporaciones públicas y empleados y trabajadores del Estado y entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios, y se reafirma su aplicación
a los miembros de la fuerza pública, con las excepciones previstas en el art.
175, a "los particulares que ejerzan funciones públicas en forma
permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la
República, los integrantes de la comisión de lucha ciudadana y las personas que
administran los recursos de que trata el artículo 338 de la Constitución”.
El artículo 20 debe ser interpretado en
concordancia con el artículo 177 que prescribe:
"Esta ley regirá
45 días después de su sanción, será aplicada por la Procuraduría General de la
Nación, por los Personeros, por las Administraciones Central y Descentralizada
territorialmente y por servicios y por todos los servidores públicos que tengan
competencia disciplinaria; se aplicará a todos los servidores públicos sin
excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen
materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital o municipal,
o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la Fuerza Pública,
de acuerdo con lo establecido en el art. 175 de este Código".
Y el artículo 175 De
los regímenes Disciplinarios Especiales Aplicables a los Miembros de la Fuerza
Pública. En los procesos disciplinarios que se adelanten contra los
miembros de la Fuerza Pública se aplicará las normas sustantivas contenidas en
sus respectivos estatutos disciplinarios especiales con observancia de los
principios rectores y por el procedimiento señalado en esté Código, cualquiera
sea la autoridad que adelante la investigación.
Estas tres normas del CDU han sido objeto de
evaluación constitucional al resolver demandas en su contra y han sido
declaradas exequibles en los fallos   C-280, C-286 y C-341 de 1996.
En la sentencia C-310 de 1997 se estudia la
constitucionalidad del artículo 175 del CDU y se define su exequibilidad en los
siguientes términos [4]:
"En relación con la unificación de
estatutos y su obligatoriedad para todos los servidores públicos excepto los
regidos por normas especiales, como son los miembros de la Fuerza Pública,
afirmó la Corte que "si el legislador pretendía por medio del CDU (Código
Disciplinario Único) unificar el derecho disciplinario, es perfectamente
razonable que sus artículos se apliquen a todos los servidores públicos y
deroguen los regímenes especiales, como es obvio, con las excepciones
establecidas en la Constitución. Tal es el caso de aquellos altos dignatarios
que tienen fuero disciplinario autónomo, pues sólo pueden ser investigados por
la Cámara de Representantes (CP art. 178) o de los miembros de la Fuerza
Pública, pues en este caso la propia Carta establece que ellos están sujetos a
un régimen disciplinario especial (CP arts. 217 y 218), debido a las
particularidades de la función que ejercen....."
En efecto: la facultad del legislador para
establecer regímenes especiales de carácter disciplinario aplicables a los
miembros de la Fuerza Pública (fuerzas militares y policía nacional), proviene
de la misma Constitución, concretamente de los artículos 217 y 218 en cuyos
apartes pertinentes se lee:
"La ley determinará el sistema de
reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y
obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera,
prestacional y disciplinario, que les es propio." (art. 217 inciso
2o.). Y en el inciso 1o. del artículo 218 se alude al de la Policía Nacional en
estos términos: "La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario".
¿Pero qué
significa tener un régimen especial  de carácter disciplinario?
Simplemente que existe un conjunto de normas singulares o particulares en las
que se consagran las faltas, las sanciones, los funcionarios competentes para
imponerlas y el procedimiento o trámite que debe seguir el proceso respectivo,
incluyendo términos, recursos, etc., aplicables a un determinado grupo de
personas, en este caso a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, que se distinguen de las que rigen para los demás servidores del
Estado, debido a la específica función o actividad que les corresponde cumplir.
Dicho régimen por ser especial prevalece sobre el general u ordinario, en este
caso, sobre el Código Disciplinario Único.
Sin embargo, la norma demandada
parcialmente, deja vigentes las disposiciones disciplinarias de carácter
sustantivo que rigen a la Fuerza Pública y que están contenidas en tales
estatutos especiales, disponiendo que éstas deberán aplicarse con observancia
de los principios rectores contenidos en el Código Disciplinario Único y
siguiendo el procedimiento señalado en el mismo, lo cual no vulnera la
Constitución, pues la remisión en estos aspectos no significa desconocimiento
del régimen especial.
Es que lo que en verdad diferencia los estatutos
disciplinarios de las fuerzas militares y de la policía nacional frente a los
demás regímenes de esta clase, es la descripción de las faltas en que pueden
incurrir sus miembros y las sanciones que se les pueden imponer, precisamente
por la índole de las funciones que están llamados a ejecutar, las que no se
identifican con las de ningún otro organismo estatal.
No sucede lo mismo con el procedimiento
que se debe seguir para la aplicación de tales sanciones, pues éste sí puede
ser igual o similar al que rige para los demás servidores públicos, de ahí que
el legislador haya decidido establecer uno sólo, el consagrado en el Código
Disciplinario Único.
En relación con este tema expresó la Corte
en reciente sentencia (C-088/97), al referirse a la misma norma que es hoy
objeto de acusación, "La salvedad que hizo el legislador obedeció,
presumiblemente, a la idea de mantener un régimen especial disciplinario para
la fuerza pública, en lo que concierne a los aspectos sustanciales, en
atención a las especiales características de las funciones y actividades que
cumplen sus miembros, que pueden ofrecer diferencias sustanciales con las que
desarrollan el resto de los servidores del Estado. No obstante la conservación
de dicho régimen excepcional para la fuerza pública, en los aspectos de orden
sustancial propios de su estatuto disciplinario, el legislador consideró que
debía establecer una unidad en los procedimientos para la determinación de la
responsabilidad disciplinaria, por considerar que los aspectos procesales
pueden ser materia de regulaciones comunes que, por tanto, pueden ser
aplicables por igual para investigar y sancionar la conducta de cualquier
servidor público que incurra en falta disciplinaria." (M. P. Antonio
Barrera Carbonell). Subrayado fuera del texto.
La existencia de estatutos especiales no
impide al legislador incluir en ellos normas que se identifican con las de
estatutos de carácter general o remitirse a normas que regulen materias
semejantes, por el contrario, si ellas sustentan su contenido la reiteración es
pertinente. Los principios rectores del proceso disciplinario  -debido proceso,
principio de legalidad, principio de favorabilidad, presunción de inocencia,
igualdad ante la ley, reconocimiento de la dignidad humana, resolución de la
duda en favor del disciplinado, etc.- deben necesariamente identificarse,
cualquiera que sea el régimen al que se pertenezca, pues se han instituído para
garantizar al servidor público, objeto de investigación, el respeto de sus
derechos constitucionales en el adelantamiento del proceso respectivo. Subrayado fuera del texto.
Como lo que pretende el demandante es que
se elimine el régimen especial y, en consecuencia, se aplique la totalidad de
las normas del Código Disciplinario Único a los miembros de la Fuerza Pública,
basta recordar, como ya se expuso en párrafos anteriores, que es la misma
Constitución la que autoriza al legislador para expedir el régimen especial
disciplinario aplicable a los miembros de la Fuerza Pública; y que el
legislador, de acuerdo con una política preestablecida, goza de autonomía y
cierta discrecionalidad para describir las conductas que constituyen falta
disciplinaria, las sanciones imponibles y el procedimiento que ha de seguirse
para su aplicación, siempre y cuando con este comportamiento no vulnere normas
superiores. Ante estas circunstancias mal podría el legislador desconocer la
Constitución y ordenar la abolición del citado régimen especial.
La aplicación
de normas sustanciales con procedimientos especiales, deberá hacerse por las
instancias competentes señaladas en los ordenamientos correspondientes.
Así las cosas,
no encuentra la Corte que le asista razón al accionante y, en consecuencia, el
artículo 175 de la ley 200 de 1995 será declarado exequible por no vulnerar
norma constitucional alguna.
Conforme a lo expuesto el régimen
disciplinario especial para los miembros de la Policía Nacional que puede ser
expedido por el legislador extraordinario en uso de las facultades conferidas
por la Ley 578 de 2000, sólo podía reglamentar lo relativo a los aspectos
sustanciales relacionados con la actividad específica que cumple la Fuerza
Pública, pero tal y como observa el señor Procurador General, este régimen
sustantivo especial se aplicará en todo lo relacionado con las funciones
propias del servicio y el CDU en todas las otras actividades que los miembros
de la Policía desempeñen como servidores públicos en general. No le estaba
permitido al legislador extraordinario crear un procedimiento especial y con
ello derogar lo previsto por el legislador ordinario en el proceso de
unificación del régimen disciplinario (artículos 20, 175 y 177 del CDU).
En concordancia con el estudio de
constitucionalidad de la Ley 578 de 2000 hecho por la Sentencia C-1713 de 2000,
la pregunta obligada es saber si la reglamentación expedida por el legislador
extraordinario con la promulgación del Decreto 1798 de 2000 por medio del
cual se modifican las normas de disciplina y ética para la Policía Nacional,
modifica sustancialmente el CDU o es simplemente una reforma incidental?
3. Las facultades extraordinarias y la
modificación de los códigos.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional
en materia de facultades extraordinarias relacionada con la cláusula de reserva
legal para la expedición de códigos se ha caracterizado por desarrollar una
posición consistente y coherente para excluir toda posibilidad de que el
legislador ordinario renuncie a su función de reglamentar sistemática, armónica
y completamente en un cuerpo normativo las disposiciones relativas a una
determinada materia. Identificar cuándo la reglamentación de un asunto
compromete la expedición de un código no puede soslayarse con la fórmula
sacramental incluida en la ley que concede facultades, de que las normas
producto de las facultades extraordinarias no constituyen un código. Si
bien, en ejercicio de la facultad genérica de legislar le corresponde al
Congreso definir cuándo una determinada reglamentación constituye un cuerpo
jurídico susceptible de llamarse código, puede ocurrir que lo omita o mejor
aún, confiera facultades extraordinarias frente a un conjunto de aspectos de
los cuales resulta evidente la sistematicidad, armonía y plenitud
reglamentaria.
El desarrollo de la jurisprudencia de la
Corte en materia del control sobre las facultades extraordinarias y el
cumplimiento de la reserva de ley para la expedición de códigos se inicia con
la diferencia que se establece entre la función puramente compiladora y
la función propiamente dicha de la producción de los códigos. En las
sentencias C-248 y C-252 de 1994 señaló la Corte que la prohibición
constitucional se predica de códigos entendidos como conjunto de normas que
regulan de manera completa, metódica, sistemática y coordinada, las
instituciones constitutivas de una rama del Derecho y se extiende a la adopción
de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias
de lo que hace parte un código, por lo cual cubre tanto la expedición como
la modificación de esa clase de complejos normativos.
(Subrayado fuera del texto).
Luego en la sentencia C-129 de 1995 se hizo
más estricta la valoración del uso de las facultades extraordinarias y se
declaró la inexequibilidad del artículo que revistió de facultades al
Presidente de la República para compilar las disposiciones constitucionales
y legales vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios y
para reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que
se encuentren repetidas o derogadas, además declaró también la inexequibilidad
de la totalidad del Decreto 2626 de 1994 dictado por el Gobierno en su
desarrollo. En esta oportunidad la Corte se refirió a la competencia exclusiva
del legislador para expedir códigos y frente a la compilación expresó que se
trata de una facultad que en nada puede alterar la naturaleza misma de las
normas agrupadas.
La sentencia mencionada advirtió que la
facultad de compilar no implica la expedición de un nuevo texto jurídico en el
que se incorporen nuevas disposiciones o se extingan otras porque esta es una
atribución esencialmente legislativa asignada al Congreso.
La sentencia C-255 de 1995 declaró
inexequible tanto el artículo que confirió las facultades extraordinarias como
el decreto producto de las mismas por medio del cual se expidió el Estatuto
Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud por considerar que
las facultades concedidas violan la reserva de ley al expedir un estatuto
Orgánico que tiene por objeto sistematizar, integrar, incorporar y armonizar
en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud no es
diferente a expedir un código. Con mayor razón, si la facultad permite al
Presidente eliminar las normas repetidas o superfluas, lo que podría conducir a
la derogación por esta vía de normas que hacen parte de las leyes orgánicas o
estatutarias.
En la sentencia C-397 de 1995 la Corte
reitera que La función codificadora está reservada al Congreso de la
República, ya que ha sido prohibida la institución de las facultades
extraordinarias para tal efecto... en cuanto a la codificación, puede ser
efectuada por el Gobierno y aún por los particulares, por lo cual no sería
necesaria una ley de facultades para llevarla acabo. Pero, si en efecto se
concede autorización para codificar, ella es válida mientras no signifique en
realidad la atribución presidencial extraordinaria de cumplir funciones propias
de la tarea codificadora, exclusivas del legislador ordinario.
Hace parte de la jurisprudencia sobre las
facultades extraordinarias y la reserva de ley sobre la expedición de códigos
los fallos que evalúan el tipo de modificaciones que pueden introducirse por
medio de estas facultades a los códigos así, la sentencia C-077 de 1997
considera que siempre y cuando las facultades conferidas al Gobierno para la
modificación de códigos no afecten la estructura general del código ni
establezcan una regulación sistemática e integral de la materia no incurren en
la violación de la reserva legal. Además, añade, es de resorte del
legislador determinar las circunstancias bajo las cuales la regulación de una
materia determinada deba cumplir con las formas propias de un código e incluso
puede descodificarla. Así, por ejemplo en la sentencia C-064 de 1997 la Corte
consideró que el estatuto de Registro (Decreto 1250 de 1970) era una materia
descodificada y que por lo tanto no formaba parte del Código Civil y, en tal
virtud, el legislador podía conceder facultades para su reforma.
(subrayado fuera del texto).
Respecto a las facultades extraordinarias
para la expedición de regímenes sancionadores la Corte ha dicho en sentencia
C-059 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de una norma que facultó al
Presidente de la República para expedir, precisamente, el régimen sancionatorio
para las infracciones cambiarias de conocimiento de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, se señaló:
“Corresponde entonces, al legislador
ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia (art. 150 C.N.),
o al legislador extraordinario, debidamente facultado para ello, dictar
regímenes penales de cualquier índole (disciplinaria, contravencional,
administrativa, penal etc.) señalando el procedimiento para la aplicación de
las sanciones que allí se contemplen. Sin embargo, no sobra recordar que el
Congreso no puede otorgar facultades al Presidente de la República, para
expedir códigos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150-10 del Estatuto
Superior.
“Así las cosas, bien podía el Congreso,
sin violar disposición constitucional alguna, otorgarle facultades
extraordinarias al Presidente para expedir el régimen sancionatorio aplicable a
las infracciones cambiarias y el procedimiento para su aplicación, en los
asuntos de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, como
se contempla en la norma impugnada.”
Lo anterior significa que las facultades
extraordinarias pueden conferirse siempre y cuando la regla general de reserva
de ley para la expedición de códigos no se desconozca y resulte de las
facultades conferidas al Gobierno una reglamentación creada de manera
completa, metódica, sistemática y coordinada, las instituciones constitutivas
de una rama del Derecho o la modificación sustancial de un código porque en
tal sentido, se incurrirá en la violación de la reserva de ley como lo declaró
la Corte en sentencia C-725 de 2000 al considerar inexequible el Decreto 1073
de 1999 por el cual se expide el Régimen Disciplinario Especial para los
servidores públicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-
“Como salta a
la vista, sin esfuerzo queda claro que el Decreto 1073 de 1999, no sólo
modifica el Código Disciplinario Único (Ley 200 de 1995), en cuanto a sus
destinatarios y campo de aplicación, sino que, con toda la amplitud que se
creyó necesaria o conveniente, de manera integral en él se regula por completo
lo concerniente al régimen disciplinario de unos servidores públicos
determinados, haciendo caso omiso de la prohibición constitucional para que se
modifiquen los códigos mediante decretos-leyes.”
En concordancia con la jurisprudencia
constitucional respecto al uso de las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente de la República y la reserva de ley para expedir códigos en la cual,
esta Corporación ha definido reiteradamente la imposibilidad que tiene el Gobierno
de expedir o reformar códigos, mas la jurisprudencia que declaró exequibles los
artículo 20, 175 y 177 del Código Disciplinario Único que definen el ámbito de
aplicación del código y el contenido del régimen especial disciplinario para
los miembros de la Fuerza pública, permite considerar para el caso sub
examine, que el Decreto Ley 1798 de 2000 viola la reserva legal prescrita
en el artículo 150 numeral 10° de la Constitución.
La violación de la reserva de ley en la que
incurre el Decreto Ley 1798 de 2000 consiste en primer lugar, en la expedición
de una legislación en la cual reglamenta de manera completa, metódica,
sistemática y coordinada todo lo relacionado con el régimen disciplinario
de las miembros de la Policía Nacional:
En
el libro Primero
-    Los principios
rectores.
-    Ámbito de
aplicación.
-    De las ordenes.
-    Extinción de la
acción disciplinaria.
-    De las faltas y
sanciones disciplinarias.
-    Clasificación y
límite de las sanciones.
-    Criterios para la
graduación de las sanciones.
En el Libro Segundo
-    El procedimiento
disciplinario.
-    La acción
disciplinaria.
-    Sujetos
procesales.
-    Actuación
procesal.
-    Autos y Fallo.
-    Ejecutoria de las
providencias.
-    Recursos.
-    Revocatoria
directa.
-    Nulidades.
-    De la suspensión
provisional.
-    Competencia.
-    Impedimentos y
recusaciones.
-    Autoridades con
atribuciones disciplinarias.
-    Procedimiento
ordinario.
-    Indagación
preliminar.
-    Investigación
disciplinaria.
-    Evaluación.
-    Descargos,
pruebas y fallo.
-    Procedimiento
verbal.
-    Segunda instancia.
-    Consulta.
El legislador ordinario puede
conceder facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir normas
relacionadas con el régimen disciplinario de la Policía Nacional y si bien, la
Constitución prescribe para estos servidores públicos la instauración de un
régimen especial (artículo 218) no se infiere de la especialidad del régimen la
facultad para expedir un código, debido a que la normatividad prescrita en el
Decreto 1798 de 2000 reglamenta sistemática y de manera completa las conductas,
sanciones, principios, acciones y procedimiento para juzgarlos
disciplinariamente. Las facultades extraordinarias concedidas al ejecutivo sólo
podían establecer lo relativo al régimen disciplinario sustancial contenido en
el Libro Primero del Decreto Ley 1798 de 2000.
Conforme a lo expuesto la cuestión sub
judice se define en consideración a los siguientes aspectos jurídicos:
i)       En la sentencia
C-1493 de 2000 esta Corporación declaró inexequible la expresión y demás
normas relacionadas con la materia del artículo 2° de la Ley 578 de 2000,
que concede facultades legislativas al Presidente de la República para derogar,
modificar o adicionar las normas referidas al tema. Sin embargo, la
declaratoria de inexequibilidad de la expresión restringe el sentido de la ley
habilitante al definir como normas objeto de las facultades los decretos
taxativamente descritos en la mencionada ley y no cualquier otro. La Corte
Constitucional declaró la frase contraria a la Carta Política por ser ambigua,
situación que dota al ejecutivo de facultades contrarias al artículo 150, 10
superior, luego el gobierno tan sólo estaba facultado para derogar los decretos
allí mencionados y no cualquier otra norma, como en efecto lo hizo al modificar
los artículos 20, 175 y 177 del Código Único Disciplinario.
ii)      En la sentencia
C-1713 de 2000 la Corte Constitucional declaró exequible la facultad
extraordinaria de derogar en relación con los decretos expresamente
identificados en la Ley habilitante. En su fallo, expresó que tal facultad no
revestía al gobierno de facultades para expedir ni modificar un código. Señala
que de la Ley 578 de 2000 no se infiere ninguna facultad que desconozca la
reserva legal prevista en el artículo 150, 10 de la Constitución Política que
consistiría en la expedición o modificación sustancial de un código. El
ejecutivo al expedir un régimen disciplinario para los miembros de la Policía
desconoció las facultades expresas para derogar y modificar los decretos
mencionados porque incluso modificó los artículos 20, 175 y 177 del CDU, al
cambiar su ámbito de aplicación y sacar a los miembros de la Policía, cuando
ellos estaban cubiertos expresamente por las normas mencionadas.
iii)     El Código
Disciplinario Único pretende regular en forma integral lo relativo al comportamiento
y eficiencia de los servidores públicos. De allí que los artículos 20 y 177
perciban que se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción
alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que
regulen materias disciplinarias... salvo los regímenes especiales de la fuerza
pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este Código.
Subrayado fuera del texto. Conforme a esta expresión el CDU ya había derogado
lo dispuesto en el Decreto 575 del cuatro de abril de 1995 que hacía referencia
a un procedimiento disciplinario especial para los miembros de la Policía,
luego no le estaba permitido al ejecutivo mediante facultades extraordinarias
modificar el ámbito de aplicación del Código, de los decretos que hace mención
la ley habilitante el gobierno sólo podía derogar lo relacionado con el régimen
sustancial.
iv)     El artículo 175
del CDU reconoce la prescripción constitucional establecida en los artículos
217 y 218 para crear por medio de la ley los estatutos especiales para los miembros
de la fuerza pública, pero acto seguido el legislador ordinario, al expedir el
CDU, determinó que estos regímenes especiales deberán someterse a la
observancia de los principios rectores y al procedimiento señalado el Código
Disciplinario Único, condición que no se puede modificar por medio de
facultades extraordinarias porque hace parte de uno de los aspectos
sustanciales del código como es su ámbito de aplicación. Una interpretación
contraria llevaría a que por medio de la especialidad de las funciones que
desempeñan los servidores públicos, se promoviera un vaciamiento del CDU y
además que se concedan facultades extraordinarias para modificar
sustancialmente una norma denominada por el propio legislador ordinario como
código en franca contradicción con la norma superior.
Con la expedición del Decreto 1798 de 2000 el
legislador extraordinario no sólo excedió sus facultades al expedir un código
disciplinario para la Policía sino que además incurrió en la violación de la
reserva de ley porque modifica en forma sustancial el Código Disciplinario
Único en lo dispuesto por los artículos 20, 175 y 177, artículos que definen el
ámbito de aplicación del código en los cuales incluye expresamente a los
miembros de la Fuerza Pública y, además, prescribe que frente a los regímenes
disciplinarios especiales aplicables a los miembros de la Fuerza Pública se
aplicarán las normas sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos
disciplinarios especiales con observancia de los principios rectores y por
el procedimiento señalado en este Código (artículo 175 del CDU). Normas
declaradas exequibles en los fallos ya citados.
El Decreto 1798 de 2000 reglamenta tanto lo
relacionado con la parte sustancial como lo procesal. En el Libro Primero
define la totalidad de los aspectos relacionados con la descripción de los
principios, conductas y destinatarios del régimen disciplinario especial para
los miembros de la Policía Nacional. De acuerdo con los aspectos definidos en
esta parte considerativa, el Gobierno estaba facultado para expedir esta
normatividad. Pero en relación con los aspectos procesales definidos en el
Libro Segundo del Decreto Ley no podía el ejecutivo por medio de facultades
extraordinarias dictar un procedimiento especial y diferente al previsto en el
Código Disciplinario Único.
En
consecuencia, la Corte declarará inexequible el libro segundo del Decreto Ley
1798 de 2000 por haber excedido las facultades extraordinarias al expedir un
código y modificar el Código Disciplinario Único al crear un procedimiento para
las sanciones disciplinarias de la miembros de la Fuerza Pública cuando sólo
podía expedir un estatuto disciplinario sustancial.
Por último, la Corte considera oportuno
recalcar que los efectos de este fallo únicamente operan hacia el futuro, en
consecuencia, las actividades procesales que se encuentren en curso y se estén
rigiendo por las normas que se declararán inexequibles, deberán concluirse bajo
lo dispuestos por estas normas, y en adelante se deberán aplicar las normas del
Código Disciplinario Único.
DECISION
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero declarar EXEQUIBLE el Libro Primero que inicia en el
artículo 1° y finaliza en el artículo 46 del Decreto Ley 1798 de 2000.
Segundo
Declarar INEXEQUIBLE el Libro Segundo que inicia en el artículo 47 y finaliza
en el artículo 154 del Decreto Ley 1798 de 2000.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA                                       MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO                                                         RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS                                          CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado                                                                                   Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento Parcial de voto a la Sentencia C-712/01
CODIGO-Alcance/CODIGO-Definición/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Prohibición de expedir códigos (Salvamento parcial de
voto)
De acuerdo con jurisprudencia de esta
Corporación, se entiende por Código “ el conjunto armónico y coherente de
disposiciones sobre una materia, que se ordena en un solo cuerpo”. No obstante,
por la mera unión sistemática y orgánica de una materia, no se puede considerar
a un determinado texto normativo como código, requiere además, que de lugar a
la creación o perfeccionamiento de una rama del derecho, por ejemplo, del
derecho civil, comercial, administrativo, penal o disciplinario. Un código, por
lo tanto, es la consagración ordenada, sistemática y armónica de los diferentes
principios, instituciones y reglas de una rama del derecho, lo que conduce a
afirmar, que la existencia de ordenamientos especiales desarrollados a partir
de reglas generales plasmadas en un código, por más precisos y completos que
sean, no conducen a la creación de una nueva rama del derecho, por el
contrario, simplemente constituyen la ampliación de una de sus materias.
NORMAS DE DISCIPLINA Y ETICA PARA LA POLICIA NACIONAL-Regulación especial de rama del derecho
(Salvamento parcial de voto)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reformas que no afectan estructura de códigos
(Salvamento parcial de voto)
REGIMEN DISCIPLINARIO-No distinción entre aspecto sustancial y procesal
(Salvamento parcial de voto)
Magistrado Ponente: Jaime Córdoba
Triviño
Expediente     D-3328
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 1798 de 2000.
Actor: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro.
Con el acostumbrado respeto, me aparto de la posición
mayoritaria de la Corte acogida en la presente sentencia. Manifiesto las
razones por las cuales salvo parcialmente mi voto, de la siguiente manera:
El texto demandado (Decreto Ley 1798 de 2000)
establece las normas de disciplina y ética para los miembros de la Policía
Nacional,  determinando el desarrollo de la acción disciplinaria, a través del
señalamiento de los principios rectores, faltas y sanciones, acompañadas del
procedimiento o trámite para acusar, investigar y sancionar a los infractores.
La Corte decidió que el libro primero del
citado Decreto Ley era exequible, mientras que declaró inexequible el libro
segundo[5],
“...por haber excedido las facultades extraordinarias al expedir un código y
[por] modificar el Código Disciplinario único al crear un procedimiento para
las sanciones disciplinarias de los miembros de la Fuerza Pública cuando sólo
podía expedir un estatuto disciplinario sustancial...”[6]. Contrario a lo
resuelto por la Corte en la presente sentencia, con el debido respeto considero
que el Libro Segundo debió ser declarado exequible por las siguientes razones:
1.  En lo relativo a la vulneración de la prohibición
consagrada en el artículo 150 numeral 10 inciso 3º de la Constitución Política,
por virtud del cual, las facultades extraordinarias no se pueden conferir para
expedir códigos, se considera:
De acuerdo con jurisprudencia de esta
Corporación, se entiende por Código “ el conjunto armónico y coherente de
disposiciones sobre una materia, que se ordena en un solo cuerpo”[7]. No
obstante, por la mera unión sistemática y orgánica de una materia, no se puede
considerar a un determinado texto normativo como código, requiere además, que
de lugar a la creación o perfeccionamiento de una rama del derecho, por
ejemplo, del derecho civil, comercial, administrativo, penal o disciplinario.
Un código, por lo tanto, es la consagración ordenada, sistemática y armónica de
los diferentes principios, instituciones y reglas de una rama del derecho, lo
que conduce a afirmar, que la existencia de ordenamientos especiales
desarrollados a partir de reglas generales plasmadas en un código, por más
precisos y completos que sean, no conducen a la creación de una nueva rama del
derecho, por el contrario, simplemente constituyen la ampliación de una de sus
materias.
En este caso, el Decreto Ley 1798 de 2000,
establece una normatividad especial incluida dentro del derecho disciplinario,
consistente en el ejercicio de la acción disciplinaria tanto en el aspecto
sustancial como procesal, en relación con los miembros de la Policía Nacional,
normatividad que tiene su origen en el mandato constitucional consagrado en el
inciso 3º del artículo 218, por virtud del cual , “ La ley determinará
[para el cuerpo de policía] su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”
[8].
De acuerdo a lo expuesto, el Libro Segundo
del citado Decreto 1798 de 2000, simplemente desarrolla una normatividad
especial de acuerdo con el mandato constitucional plasmado en el artículo 218
de la Constitución, el cual ordena la creación de un marco disciplinario
especial (sin distinguir entre aspectos sustanciales y procedimentales) para
los miembros de la Policía Nacional. Por lo tanto, el Decreto en cuestión, en
ningún momento dio lugar al nacimiento de un nuevo código, solamente regula una
materia especial de una rama del derecho, en este caso, la disciplinaria[9].
2. En cuanto a la modificación del Código
Disciplinario Unico por crear un procedimiento para las sanciones
disciplinarias de los miembros de la Policía Nacional, se considera:
Esta Corporación ha sostenido que la
prohibición consagrada en el inciso 3º numeral 10 del artículo 150 de la Carta
Fundamental, prohibe no sólo conferir facultades extraordinarias para expedir
códigos, sino que igualmente excluye las modificaciones y adiciones que alteren
su esquema fundamental, es decir, las normas que de manera completa, coordinada
y sistemática regulan las instituciones de una rama del derecho[10]. Por lo tanto, la
Corte ha estimado que las modificaciones a un código en ejercicio de facultades
extraordinarias, no vulnera la prohibición del artículo 150-10, siempre que su
estructura general y su esencia permanezcan incólumes[11].
En el presente caso, la modificación
realizada por el Decreto Ley 1798 de 2000 a los artículos 175 y 177 del Código
Disciplinario Unico (CDU), no compromete ni altera la estructura y esencia de
este último, cuyos principios, instituciones y procedimientos se mantienen
intangibles; por el contrario, desarrolla un mandato constitucional (artículo
218 C.P), que ordena crear un régimen especial disciplinario, aún en asuntos
sustanciales y procedimentales[12]
para los miembros de la Policía Nacional. Aunque dicho régimen especial
prevalezca sobre el general, no conduce a una modificación esencial del citado
ordenamiento, ya que no se está desconociendo o comprometiendo la estructura
normativa de las instituciones del Derecho Disciplinario sino regulando con
carácter especial una materia específica.
3. Para la Corte, mediante el Decreto Ley
1798 de 2000, tan sólo se podía expedir o modificar el aspecto sustancial
del estatuto disciplinario de los miembros de la Policía Nacional pero no el aspecto
procedimental. Al respecto se considera:
-
La Constitución Política en su artículo 218, no
distingue entre un régimen disciplinario especial de naturaleza sustancial y
otro procedimental, por el contrario, ordena su creación sin distinción alguna,
evento por el cual, el interprete y garante de la Constitución no puede hacer
distinciones cuando la Carta Fundamental no las hace, más allá de la existencia
de una diferenciación de carácter legal (artículo 175 del CDU).
-
La Corte estimo que: “..el régimen
disciplinario especial para los miembros de la Policía Nacional que puede ser
expedido por el legislador extraordinario en uso de las facultades conferidas
por la Ley 578 de 2000, sólo podía reglamentar lo relativo a los aspectos
sustanciales relacionados con la actividad específica que cumple la Fuerza Pública...”,
consideración que se fundamentó en la transcripción de algunos apartes de la
sentencia C-310 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), en la cual se declaró
exequible el artículo 175 del CDU. Con el debido respeto, considero que se
incurrió en un error al tomar dicha providencia como sustento de la citada
afirmación, ya que el cargo por el cual se valoró el artículo 175 del CDU, fue
la posible vulneración de la igualdad al permitir la ley un régimen
disciplinario especial sustancial, no la existencia de un régimen procedimental
común. No obstante, la Corte estimo en dicha providencia que el procedimiento
que debe seguirse para la aplicación de tales sanciones disciplinarias, “puede
ser igual o similar al que rige para los demás servidores públicos[13]”, es
decir, al consagrado en el CDU, evento por el cual, aún en la citada
providencia, se estima que el legislador ordinario o extraordinario puede
modificar el régimen procedimental y establecer uno similar, como en el citado
caso[14].
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento
de voto a la Sentencia C-712/01
REGIMEN
DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Especialidad (Salvamento de voto)
REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA
NACIONAL-Contenido sustancial y procedimental
(Salvamento de voto)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN REGIMEN
DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Contenido
sustancial y procedimental (Salvamento de voto)
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Norma legal ordinaria (Salvamento de voto)
REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA
NACIONAL-Adopción de procedimientos (Salvamento de
voto)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No afectación de esencia ni modificación de aspectos estructurales
de un código/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reforma de elementos de un
código (Salvamento de voto)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Modificación de procedimiento de un código (Salvamento de voto)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exclusión de destinatarios de un código (Salvamento de voto)
REGLAMENTO DE DISCIPLINA Y ETICA DE LA
POLICIA NACIONAL-Facultades para modificación de
procedimiento (Salvamento de voto)
NORMAS DE DISCIPLINA Y ETICA DE LA POLICIA
NACIONAL-Concepto de reglamento (Salvamento de
voto)
REGLAMENTO DE DISCIPLINA Y ETICA DE LA
POLICIA NACIONAL-No constituye un código
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente
D-3328
Demanda de inconstitucionalidad contra
el Decreto Ley 1798 de 2000
Actor: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro
Magistrado ponente:
Dr.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Con el debido
respeto, salvamos nuestro voto por las siguientes razones:
1. Estimamos que el problema jurídico que debía
resolver la Corte era si hubo exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias para expedir el reglamento de disciplina de la Policía
Nacional. Para abordar el problema la Corte ha debido analizar varias
preguntas: a) ¿puede haber un régimen disciplinario especial para la policía?
b) ¿cuáles son las materias que puede comprender dicho régimen en caso de que
sea constitucionalmente permitido? c) ¿puede un decreto legislativo regular
dichas materias o éstas son de reserva del legislador ordinario? d) ¿el ámbito
de las facultades extraordinarias desarrolladas por el decreto demandado
cobijaba tan solo algunas de estas materias y por lo tanto la regulación de
todas ellas representa, en lo pertinente, un exceso en el ejercicio de dichas facultades?
El análisis constitucional de la
sentencia y de la discusión en Sala Plena se centró en la tercera pregunta y
quizás ello condujo a una interpretación que no compartimos acerca de los
límites que tenía el legislador extraordinario cuando ejerció las facultades
que le confirió la Ley 578 de 2000. Nos apartamos de dicha interpretación
porque contradice la jurisprudencia sostenida de la Corte Constitucional y no
es consistente con las premisas en que se funda la opinión mayoritaria.
2. Estimamos que el decreto era exequible
porque esa es la conclusión inevitable de una respuesta a las preguntas
enunciadas basada en el texto de la Constitución y en la jurisprudencia de esta
Corte.
2.1 Respecto de la pregunta a), no hay duda
de que la Constitución autoriza de manera expresa que exista un régimen
disciplinario especial para la Policía Nacional. Así lo dispone el artículo 218
de la Carta.
2.2 Respecto de la pregunta b), dicho régimen
puede comprender tanto aspectos sustanciales como procedimentales. Del texto de
la Constitución no se puede concluir que el régimen disciplinario especial tan
sólo abarque una de estas dos materias. Tampoco se puede deducir ello de la
jurisprudencia de esta Corte. La sentencia citada en la providencia no exige
que el régimen disciplinario especial se limite a aspectos sustanciales.
Claramente permite que el legislador ordinario someta los aspectos sustanciales
a normas especiales y los aspectos procedimentales a normas comunes a todos los
servidores públicos. La Corte en esa oportunidad declaró exequible el art. 175
del Código Disciplinario Unico que lo permitía, pero no hizo imperativo que
siempre fuera así.
2.3 Respecto de la pregunta c), ni del texto
de la Constitución ni de la jurisprudencia de esta Corte se puede concluir
tampoco que el legislador extraordinario sólo puede ocuparse de los aspectos
sustanciales, mas no de los procedimentales del régimen disciplinario especial.
La Corte en la providencia de la cual nos apartamos llega a una conclusión
contraria con fundamento en el art. 175 citado, dándole un alcance que no tiene
y contrariando la jurisprudencia sostenida de esta Corte.
2.3.1 El artículo 175 de Código Disciplinario
Unico es tan sólo una norma legal ordinaria. El hecho de que pertenezca a un
cuerpo normativo denominado código no le otorga un rango supralegal ni lo
convierte en un referente normativo al cual esté obligado a someterse el
legislador extraordinario. Tampoco ha sido su rango elevado a un nivel superior
al de la ley por el hecho de que la Corte Constitucional lo haya declarado
exequible. En la sentencia de la cual nos apartamos se le ha conferido a dicho
artículo una jerarquía superior al de la ley. Por eso, se convierte en el
criterio determinante de lo que es exequible o inexequible. Así, se concluye
que el libro primero del decreto legislativo, al no regular procedimientos, es
exequible, mientras que el libro segundo que se ocupa del procedimiento
disciplinario especial aplicable a la Policía Nacional es inexequible.
Se aduce que dicho artículo si es un límite
al legislador extraordinario porque la Constitución prohíbe que mediante
decretos legislativos se expidan códigos. Nos apartamos de este argumento. El
decreto demandado se limita a dictar las normas especiales del orden
disciplinario aplicables a la Policía Nacional. La regulación de esta materia
es completa y desarrolla los criterios que esta Corte había sentado en la misma
sentencia que ahora es invocada por la mayoría para justificar la
inexequibilidad. En ella se dice expresamente que el régimen especial que
después de haber entrado en vigor el Código Disciplinario Unico sea adoptado
para la Policía Nacional o las Fuerzas Militares puede comprender principios
rectores, faltas disciplinarias, autoridades disciplinarias competentes y procedimiento
disciplinario. Dijo la Corte:
“La existencia de
estatutos especiales no impide al legislador incluir en ellos normas que se
identifican con las de estatutos de carácter general o remitirse a normas que
regulen materias semejantes, por el contrario, si ellas sustentan su contenido
la reiteración es pertinente. Los principios rectores del proceso
disciplinario - debido proceso, principio de legalidad, principio de
favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley, reconocimiento de
la dignidad humana, resolución de la duda en favor del disciplinado, etc.-
deben necesariamente identificarse, cualquiera que sea el régimen al que se
pertenezca, pues se han instituido para garantizar al servidor público, objeto
de investigación, el respeto de sus derechos constitucionales en el
adelantamiento del proceso respectivo.
Como lo que pretende el
demandante es que se elimine el régimen especial y, en consecuencia, se aplique
la totalidad de las normas del Código Disciplinario Unico a los miembros de la
Fuerza Pública, basta recordar, como ya se expuso en párrafos anteriores, que
es la misma Constitución la que autoriza al legislador para expedir el régimen
especial disciplinario aplicable a los miembros de la Fuerza Pública; y que el
legislador, de acuerdo con una política preestablecida, goza de autonomía y
cierta discrecionalidad para describir las conductas que constituyen falta
disciplinaria, las sanciones imponibles y el procedimiento que ha de
seguirse para su aplicación, siempre y cuando con este comportamiento no
vulnere normas superiores. Ante estas circunstancias mal podría el legislador
desconocer la Constitución y ordenar la abolición del citado régimen especial.
La aplicación de
normas sustanciales con procedimientos especiales, deberá hacerse por
las instancias competentes señaladas en los ordenamientos correspondientes. (subrayado fuera del texto)
Así las cosas, no
encuentra la Corte que le asista razón al accionante y, en consecuencia, el
artículo 175 de la ley 200 de 1995 será declarado exequible por no vulnerar
norma constitucional alguna”.
Además de contradecir los propios
lineamientos que había trazado anteriormente la Corte en esta materia
específica, la sentencia de la cual nos apartamos no es compatible con la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación sobre la posibilidad de  modificar
códigos por vía de decretos legislativos. Al respecto la Corte ha sostenido que
el legislador extraordinario no puede afectar la esencia de un código ni
modificar sus aspectos estructurales, pero si puede reformar elementos del
mismo. Por ejemplo, la Corte ha dicho:
“no toda reforma
a la legislación que toque de algún modo con una materia regulada en un código,
se encuentra limitada por el precepto del art. 150-10 de la Constitución que
prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de
códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las
modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura
normativa. Por lo tanto, no están cobijadas por la prohibición las reformas por
la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general
de un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia.[15]
En este caso el decreto legislativo demandado
no modifica el procedimiento establecido en el Código Disciplinario Unico.
Dicho estatuto no sufre ningún cambio en cuanto a etapas procesales, términos,
recursos, providencias, etc. Y no hay cambio alguno por la sencilla razón de
que el decreto demandado no pretende modificarlo. Su objeto es dictar el régimen
disciplinario especial de la Policía Nacional. Sin duda ello entraña no una
modificación al código mencionado sino la exclusión de unos destinatarios,
v.gr. el personal uniformado de la Policía Nacional. Se dirá que ello
constituye un cambio esencial al Código Disciplinario Unico en la medida en que
a estos destinatarios no se les aplicará el procedimiento establecido en dicho
código sino el especial fijado en el decreto demandado. Es cierto pero en esto
consiste obviamente un régimen especial para unos determinados sujetos. Se dirá
que en el caso del régimen especial para los funcionarios de la DIAN, citado en
la presente sentencia, la Corte señaló que éstos no podían ser excluidos del
ámbito de aplicación de Código Disciplinario Unico. Lo que sucede es que dicho
antecedente jurisprudencial no es aplicable en este caso por la sencilla razón
de que no existe ninguna norma constitucional que permita que los funcionarios
de la DIAN estén sometidos a un régimen especial disciplinario mientras que el
art 218 de la Constitución dice expresamente que los miembros de la Policía
Nacional sí están sometidos a un régimen disciplinario especial el cual, como
se anotó, comprende también la materia procedimental.
2.3.2 Adicionalmente, estimamos que la Corte
no ha aplicado de manera consistente la premisa en la cual ha fundado su
decisión. El criterio determinante para definir qué apartes del decreto
demandado son contrarios a la Constitución fue el texto del art. 175 de Código
Disciplinario Unico este dice:
De los regímenes
Disciplinarios Especiales Aplicables a los Miembros de la Fuerza Pública. En los procesos disciplinarios que se
adelanten contra los miembros de la Fuerza Pública se aplicarán las normas
sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos disciplinarios especiales
con observancia de los principios rectores y por el procedimiento señalado en
este Código, cualquiera sea la autoridad que adelante la investigación.
Del texto de dicha norma concluye la mayoría
de nuestros colegas que los principios rectores y el procedimiento señalado en
este código deben aplicarse a los miembros de la fuerza pública. Sin embargo,
en la sentencia de la cual nos apartamos sólo se declara inexequible el libro
segundo sobre aspectos procedimentales pero se declara constitucional el título
primero del libro primero dedicado expresamente a los principios rectores. Ello
no es consistente.
En conclusión, nada impide que mediante un
decreto extraordinario se regulen tanto los aspectos sustanciales como los
procedimentales del régimen disciplinario especial de la Policía Nacional.
2.4 La anterior conclusión no es suficiente
para declarar exequible el decreto demandado pero si lo es para que nos
apartemos respetuosamente de lo decidido por la Corte en esta oportunidad. Para
nosotros lo determinante para apreciar la exequibilidad del decreto demandado
no era el texto de una ley, v.gr. el art. 175 del Código Disciplinario Unico,
sino las normas y la doctrina constitucionales relativas a la institución de
las facultades extraordinarias. Esto nos conduce a la cuarta pregunta enunciada
anteriormente: ¿el decreto demandado excede el ámbito de las facultades que le
confirió al Ejecutivo la ley habilitante correspondiente? La respuesta a este
interrogante exige abordar dos puntos.
En primer lugar, es preciso analizar el
concepto de reglamento de disciplina y ética para la Policía Nacional. Sin duda
la noción de reglamento no se refiere en este caso a los decretos que
ordinariamente y sin necesidad de ley habilitante alguna puede expedir el
Presidente de la República en el ejercicio de la potestad reglamentaria. El concepto
de reglamento en este campo fue usado por el legislador de acuerdo con el uso
que en esta rama del derecho se le ha dado y por lo tanto comprende el conjunto
de normas que regulan el régimen disciplinario especial de la Policía Nacional.
Antes de la expedición del decreto demandado dicho reglamento se encontraba en
las siguientes disposiciones:
-   El Decreto 2584 del 22 de diciembre de 1993, por medio del cual se
modificó el Reglamento de Disciplina para la Policía Nacional[16];
-   El Decreto 575 del 4 de abril de 1995, que modificó parcialmente el
Decreto 2584 de 1993, Reglamento de disciplina para la Policía Nacional.[17]
Estas dos disposiciones, derogadas
expresamente por el Decreto Ley 1798 de 2000 demandado, contenían normas
sustantivas y procedimentales en materia disciplinaria para la Policía
Nacional. Definían las obligaciones especiales de la policía y las conductas
que podían generar responsabilidad disciplinaria. Consagraron las faltas y el
sistema de graduación de sanciones en las que podrían incurrir los funcionarios
de la Policía Nacional que desconocieran tales obligaciones especiales en el
ejercicio de sus atribuciones. Establecían las competencias de las autoridades
disciplinarias dentro de la institución y regulaban expresamente el
procedimiento disciplinario, sus principios rectores y las formalidades del
mismo. Correspondían, por lo tanto, al concepto de reglamento disciplinario
especial para la Policía empleado por el legislador y aceptado por esta
Corporación.
Por ello, no es cierto que al dictarse el
Decreto Ley cuestionado el Ejecutivo sólo podía establecer normas sustantivas
por ser éste el ámbito dentro del cual se ubicaban las normas que con
anterioridad al Decreto 1798 de 2000 establecían el régimen disciplinario
especial para la Policía Nacional. Del texto del reglamento anterior se deduce
con toda claridad que el procedimiento fue regulado expresamente en las normas
para cuya modificación el Presidente de la República recibió facultades.
En segundo lugar, es necesario analizar si el
reglamento demandado es en realidad un código. Concluimos que no lo es. El
hecho de que el legislador extraordinario haya tocado todos los aspectos
propios del régimen disciplinario no le confiere la naturaleza de código.
Tampoco se la da el que el legislador extraordinario se preocupe por expedir un
régimen armónico. Además la ley habilitante expresamente indica que no tiene
naturaleza de código y así lo establece en el parágrafo del artículo 3 de la
Ley 578 de 2000 que dice
“Los decretos
legislativos que se dicten en desarrollo de estas facultades no serán
considerados códigos.”
Este criterio no es puramente formal ya que
es el Congreso el que determina en qué casos la regulación de una materia tiene
las características propias de un código. En otras palabras es el Congreso el
que puede codificar o descodificar una materia. En este caso decidió no
codificar el régimen disciplinario especial de la Policía Nacional.
Adicionalmente, ni la Constitución le dio estatus de código a las normas
disciplinarias ni el régimen disciplinario de la fuerza pública constituye en
sí misma una rama del derecho como lo puede ser el derecho penal, el civil, el
comercial, o el laboral.
Se dirá que lo determinante para
apreciar si un estatuto es o no es un código no es la voluntad del Congreso
sino las características del mismo. Aplicando este criterio, tampoco se
concluye que el decreto demandado sea un código. Las normas examinadas no
introducen modificaciones sustanciales a la estructura del Código Disciplinario
Único, no modifican los principios ni la finalidad que lo orienta, ni
comprometen su unidad. Se limitan a tener en cuenta las particulares
condiciones del servicio de policía y, en consecuencia, a establecer
prohibiciones y obligaciones específicas, aplicables sólo a los miembros de la
Policía Nacional. Ello se justifica por la especificidad del servicio de
policía y por las necesidades que surgen de asegurar la cabal ejecución de las
funciones y responsabilidades que la Carta les asigna.
Fecha ut
supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Salvamento Parcial de voto a la Sentencia C-712/01
REGLAMENTO-Definición/REGLAMENTO-Clasificaciones
aplicables (Salvamento parcial de voto)
REGLAMENTO EN DERECHO DISCIPLINARIO/REGLAMENTO EN
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Complemento
legal de tipos disciplinarios en blanco (Salvamento parcial de voto)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Complementación de tipos disciplinarios en blanco
(Salvamento parcial de voto)
TIPO EN BLANCO-Origen, naturaleza y límites (Salvamento parcial de
voto)
TIPO EN BLANCO-Alcance (Salvamento parcial de voto)
TIPO EN BLANCO IMPROPIO-Alcance (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Poder sancionatorio del Estado/LEGISLADOR EN TIPO
PENAL Y TIPO DISCIPLINARIO-Reducto temático mínimo no desarrollado por vía
reglamentaria/TIPO PENAL Y TIPO DISCIPLINARIO-Reducto temático mínimo
legislativo no desarrollado por vía reglamentaria (Salvamento parcial de voto)
Es claro que en todos los ámbitos en los cuales se
hace manifiesto el poder sancionatorio del Estado, es aplicable el principio de
tipicidad, expresión por excelencia del principio constitucional de legalidad,
inherente al debido proceso. Ello se traduce en que debe existir un reducto
temático mínimo reservado al Legislador al momento de definir los tipos penales
y disciplinarios; un mínimo que no puede ser desarrollado por vía
reglamentaria, porque se contrariaría tanto el principio democrático, como la
vigencia de las garantías fundamentales propias del debido proceso.
DERECHO DE PENAL-Aplicación de principios al disciplinario/DERECHO
DISCIPLINARIO-Vigencia de garantías individuales propias del penal
(Salvamento parcial de voto)
DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicación de principios del derecho penal
(Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicación (Salvamento parcial de voto)
El principio de legalidad, propio del
derecho penal, es claramente aplicable al ámbito del derecho disciplinario,
pero con un alcance y un contenido particular derivado de las especificidades
propias del derecho penal administrativo que aquél ejemplifica. Es decir, el
citado principio cobra aplicabilidad en el derecho disciplinario, por ser éste
una manifestación de la potestad sancionadora del Estado, del cual el derecho
penal es la ultima ratio. Sin embargo, precisamente por la diferencia de grado
que existe entre el derecho disciplinario y el penal, la delimitación del
principio de legalidad debe matizarse y adaptarse a las particularidades de
aquel.
IUS PUNIENDI-Reserva
legislativa en otros ámbitos/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONATORIO-Diferencia
en la intensidad (Salvamento parcial de voto)
Si bien existe, por virtud del mandato del
artículo 29 Superior, una reserva legal común a cualquier tipo de expresión del
ius puniendi, en virtud de la cual será el Legislador quien delimite en
términos generales la conducta prohibida y su sanción, ello no obsta para
afirmar que tal reserva no opera con igual intensidad en todos los ámbitos en
los que se manifiesta dicha potestad sancionatoria. En consecuencia, el
mencionado principio de legalidad, así como la reserva legal que de él se
deriva, tendrán un alcance máximo en el ámbito del derecho penal, uno
intermedio en el ámbito del “derecho penal administrativo” (del cual es una
clara expresión el derecho disciplinario), y uno mínimo en el ámbito del
derecho administrativo sancionador -definido por los doctrinantes de mayor
renombre como aquel que es propio de la potestad sancionadora de la
Administración, y que se despliega, en lo esencial, mediante actos de
intervención en la economía y en el sector de los servicios públicos-. La
diferencia en la intensidad con la cual se aplica el principio de legalidad en
estas esferas, se explica por la dinámica propia del ius puniendi en cada una
de ellas.
LEGISLADOR EN DERECHO SANCIONATORIO-Mínimo reservado/LEGISLADOR EN DERECHO SANCIONATORIO-Extensión
de reserva (Salvamento parcial de voto)
El Legislador siempre tendrá un mínimo
reservado para él cuando se trate del ejercicio de la potestad sancionadora del
Estado, pero la extensión de tal reserva -derivada del principio de legalidad-
variará en función del grado con el cual se manifieste, en cada caso, el ius puniendi.
Mientras que en el derecho penal y, con menor intensidad, en el derecho
disciplinario, el legislador deberá establecer los elementos básicos, tanto de
la conducta punible como de su sanción, en el derecho administrativo
sancionador la ley deberá limitarse a establecer unas pautas mínimas, que
definan los elementos más esenciales de conducta y sanción, pero permitan a la
Administración un mayor campo de actuación para complementar, dependiendo de
las circunstancias concretas, ambos elementos de la descripción típica.
TIPO EN BLANCO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Técnica del legislador (Salvamento parcial de voto)
FALTA DISCIPLINARIA-Definición anticipada y general en la ley y sanción (Salvamento
parcial de voto)
TIPO DISCIPLINARIO-Configuración legislativa genérica (Salvamento parcial de voto)
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Establecimiento legislativo de elementos esenciales de conducta y
sanción/TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Norma complementaria legal o
reglamentaria (Salvamento parcial de voto)
Es el Legislador quien debe señalar el
núcleo de la conducta prohibida, es decir, los elementos mínimos constitutivos
de la falta y la sanción correspondiente. Esto quiere decir que, pudiendo
escoger entre la regulación integral de la materia y la remisión a otras
normas, cuando el Legislador adopta la técnica de los tipos disciplinarios en
blanco, tendrá que establecer él mismo, los elementos esenciales de la conducta
reprochable y de la sanción; y posteriormente, la norma complementaria -sea de
tipo legal o reglamentario- habrá de completar su propia definición.
TIPO EN BLANCO-Colaboración
reglamentaria (Salvamento parcial de voto)
TIPO EN BLANCO-Hipótesis
de remisión a reglamento (Salvamento parcial de voto)
TIPO EN BLANCO-Complemento
reglamentario (Salvamento parcial de voto)
TIPO EN BLANCO-Mecanismos
de colaboración reglamentaria (Salvamento parcial de voto)
La colaboración reglamentaria de conformidad con la
Carta puede ser  desarrollada a través de varios mecanismos. Ellos son: a) la
potestad reglamentaria del Presidente de la República; b) los reglamentos
constitucionales autónomos; c) los reglamentos que desarrollan leyes marco; d)
los reglamentos que desarrollan leyes habilitantes; y e) los reglamentos
residuales.
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Colaboración reglamentaria por vía de la potestad del Ejecutivo
(Salvamento parcial de voto)
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Competencia para establecimiento de deberes y prohibiciones
(Salvamento parcial de voto)
REGLAMENTO CONSTITUCIONAL AUTONOMO-Alcance (Salvamento parcial de voto)
REGLAMENTO CONSTITUCIONAL AUTONOMO-Características (Salvamento parcial de voto)
LEY MARCO-Temas
de regulación/LEY MARCO-Reglamentos que desarrolla (Salvamento parcial
de voto)
LEY HABILITANTE-Reglamentos que desarrolla (Salvamento parcial de voto)
REGLAMENTO RESIDUAL-Alcance (Salvamento parcial de voto)
DISCIPLINA DE LA FUERZA PUBLICA-Mecanismo de colaboración reglamentaria (Salvamento parcial de
voto)
El mecanismo a través del cual el Presidente de la
República puede ejercer la colaboración reglamentaria en materia de disciplina
de la Fuerza Pública, es el de los reglamentos constitucionales autónomos, al
contar  con funciones que le han sido atribuidas directamente por la Carta, con
un contenido normativo de amplio alcance.
IUS PUNIENDI-Reserva
de ley para descripción de núcleo de conducta y sanción/IUS PUNIENDI-Rigidez
atendiendo ámbito (Salvamento parcial de voto)
En materia de ejercicio del ius puniendi,
siempre hay reserva de ley para la descripción del núcleo esencial de la
conducta y su sanción. No obstante, la reserva no se aplica con la misma
rigidez en todos los ámbitos. Es cerrado en Derecho Penal, pero se flexibiliza
gradualmente en el Derecho Penal Administrativo y en el Derecho Administrativo sancionador.
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Colaboración reglamentaria de la administración (Salvamento parcial
de voto)
REGLAMENTO CONSTITUCIONAL AUTONOMO EN
DISCIPLINA DE FUERZA PUBLICA (Salvamento parcial de
voto)
TIPO EN BLANCO-Determinación
del complemento normativo (Salvamento parcial de voto)
Para determinar la naturaleza del
complemento normativo del tipo en blanco, hay que precisar si la materia tiene
reserva de ley o reserva de reglamento. El primer caso da lugar a los tipos en
blanco impropios, el segundo, a los propios.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Respeto de la complementación reglamentaria (Salvamento parcial de
voto)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN REGIMEN
DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Regulación de
complementos que tienen reserva de ley (Salvamento parcial de voto)
NORMAS DE DISCIPLINA Y ETICA DE LA POLICIA
NACIONAL-Desconocimiento de reserva del reglamento/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Prohibición de expedir códigos (Salvamento parcial de voto)
CODIGO-Características
(Salvamento parcial de voto)
REGLAMENTO Y CODIGO-Distinción (Salvamento parcial de voto)
Con el debido respeto por la posición
mayoritaria de la Sala, sustento el salvamento parcial de voto que expresé al
momento de adoptar la decisión.
En dicha providencia, se resolvió declarar
exequible el Libro Primero del Decreto Ley 1798 de 2000, correspondiente a la
parte sustantiva del régimen disciplinario aplicable a los miembros de la
Policía Nacional, e inexequible el Libro Segundo del mismo, contentivo de la
regulación procesal. El fundamento de tal decisión, fue el hecho de que, en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 578 de 2000,
el Presidente de la República únicamente podía reglamentar los aspectos
sustanciales de tal régimen disciplinario, pero no establecer una regulación
procesal integral que modificara la establecida en el Código Disciplinario
Unico, puesto que en esta segunda hipótesis, resultaba desconocida la
prohibición constitucional de expedir y modificar códigos en uso de facultades
extraordinarias.
A pesar de lo anterior, en criterio del
suscrito Magistrado, la decisión de inexequibilidad debió extenderse también a
la parte sustantiva del mencionado decreto, porque las facultades fueron
conferidas con el fin de expedir un reglamento en materia disciplinaria
y no una regulación integral de la misma. Así lo dice la norma: revístese al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el
término de seis meses, para expedir “...el reglamento de disciplina y ética...”
de la Policía Nacional y “...los reglamentos de régimen disciplinario...” de
las Fuerzas Militares.
En consecuencia, para determinar con
precisión el alcance constitucional de dichas facultades, se hace necesario
resaltar dos asuntos relevantes: el alcance de la noción de “reglamento”, y los
límites del Presidente de la República al momento de ejercer la función
legislativa que allí se le atribuyó.
I. La noción de “reglamento” en la Carta de 1991.
Alcances de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente.
1. El término “reglamento” cuenta con una
amplia variedad de acepciones en la Constitución Política. Sobre los múltiples
sentidos de dicho concepto, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse esta
Corporación; así, en la sentencia C-447 de 1996, se explicó que el reglamento
ha sido definido por la generalidad de los tratadistas como el “conjunto de
normas generadoras de situaciones jurídicas generales, dictadas por la
Administración, o por los distintos organismos del Estado o del Poder Público,
que no ostentan la potestad legislativa”. En la misma oportunidad, la Corte
precisó que existen varias clasificaciones aplicables a los reglamentos; así,
por ejemplo, atendiendo a la existencia de una ley previa, unos serían los
reglamentos “ejecutivos” o “secundum legem” -dictados en ejecución de una ley
preexistente, bien sea para detallarla, desarrollarla, complementarla o
preparar su ejecución-, y otros los reglamentos “independientes” o “praeter
legem” -que no responden a la existencia de una ley previa, sino que regulan
materias de las cuales el Legislador no se ha ocupado, o se ha ocupado
parcialmente-. De conformidad con otra clasificación, que atiende al ámbito en
el cual los reglamentos habrán de producir efectos, éstos pueden ser “jurídicos
o normativos”, o “administrativos o de organización”: los primeros son aquellos
cuyos efectos se generan en la esfera propia del ciudadano, mientras que los
segundos son los que dicta la Administración en ejercicio de su potestad
reglamentaria, o en virtud de las “relaciones especiales de sujeción”, es
decir, hacia el interior de la Administración misma.
2. Igualmente, existen alusiones a la noción
de “reglamento” en varios artículos constitucionales. Por ejemplo, el artículo
189-11 consagra la potestad reglamentaria genérica del Presidente de la
República; en el artículo 151 se ordena que mediante ley orgánica se expida el
reglamento del Congreso; el Consejo Superior de la Judicatura, en virtud del
artículo 257-3 de la Carta, tendrá que expedir un reglamento para el eficaz
funcionamiento de la administración de justicia, así como los “relacionados con
la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la
regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los
despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador”; e
igualmente, las Altas Cortes deberán reglamentar lo propio de su organización
interna (arts. 235-6, 237-6, 241-11 y 264-11). En conclusión, existen variadas
nociones de reglamento en la Constitución.
3. Lo cierto es que, en este caso, el término
“reglamento” se debe interpretar en el contexto del derecho disciplinario. Ello
remite de inmediato al tema de los tipos disciplinarios en blanco, y de la
llamada “colaboración reglamentaria de la Administración”. En otras palabras,
en virtud de los principios y reglas constitucionales que se explicarán a
continuación, el reglamento que el Presidente de la República estaba habilitado
para expedir en uso de las facultades extraordinarias aludidas, únicamente
podía ser el complemento legal de un tipo disciplinario en blanco,
previamente definido por el Legislador. Lo anterior quiere decir que en
desarrollo de las citadas facultades, el legislador extraordinario contaba con
una esfera de acción claramente limitada por la naturaleza de la función que se
le estaba transfiriendo: la de complementar, con fuerza de ley, la estructura
básica de los tipos disciplinarios en blanco, señalados por el Congreso de la
República para ser aplicados a los miembros de la Fuerza Pública.
4. El origen, la naturaleza y los límites
propios de los tipos en blanco ya fueron explorados en el salvamento parcial de
voto del suscrito Magistrado a la sentencia C-333 de 2001. En tal oportunidad,
se explicó que esta noción es utilizada en la actualidad, con el fin de hacer
alusión a los casos en los cuales el legislador ordinario no describe
íntegramente el contenido de la conducta prohibida, y remite a otras normas o
autoridades para que éstas se encarguen de complementar la descripción típica.
Es decir: en el campo sancionatorio, el Legislador puede optar por una de dos
vías: a) desarrollar la materia en forma integral, estableciendo en forma
cerrada y taxativa todos los elementos de cada tipo en particular; o b) acudir
a la técnica de los tipos en blanco, caso en el cual únicamente define los
elementos constitutivos esenciales de la conducta punible y la sanción,
efectuando una remisión a normas de igual naturaleza o de otra categoría, para
que complementen la descripción típica. Es esta segunda hipótesis la relevante
en el caso concreto y sobre la cual versa el presente salvamento.
5. Como se indicó, si el Legislador acude a
la técnica de los tipos en blanco, puede efectuar una remisión a normas de
igual categoría (a otra ley) para que complementen su descripción típica
(técnica de los “tipos en blanco impropios”), o remitir a normas de otra
naturaleza y jerarquía (“tipos en blanco propios”). De la ley de facultades
transcrita, se deduce que el Legislador utilizó en este caso la técnica de los
tipos en blanco “impropios”, puesto que remitió a normas de igual naturaleza y
jerarquía (v.g. las normas expedidas por el Presidente en uso de facultades
extraordinarias), con el propósito de que efectuaran la complementación
normativa de los tipos disciplinarios aplicables a los miembros de la Policía
Nacional. Por lo mismo, los límites constitucionales propios de tales
facultades, eran fundamentalmente dos:
(i) No podía el Presidente, en tanto
legislador extraordinario, invadir la órbita propia de la reserva
reglamentaria. Esta última se presenta cuando existen competencias
constitucionales autónomas (desarrolladas a través de reglamentos
constitucionales autónomos) o  concurrentes entre la administración y el
Legislador (desarrolladas con base en reglamentos que ejecutan leyes marcos o
leyes habilitantes), que hacen imperiosa la “colaboración reglamentaria”; los
casos precisos en que existe se detallarán más adelante.
(ii) Tampoco podía, bajo ningún aspecto,
expedir un Código, por cuanto existe una prohibición constitucional expresa en
ese sentido (art. 150-10, C.P.).
Para una mejor comprensión de estos límites,
es conveniente hacer referencia al principio de legalidad y su aplicación en el
ámbito del derecho sancionatorio.
II. El principio de legalidad en materia
sancionatoria
6. Es claro que en todos los ámbitos en los
cuales se hace manifiesto el poder sancionatorio del Estado, es aplicable el
principio de tipicidad, expresión por excelencia del principio
constitucional de legalidad, inherente al debido proceso. Ello se traduce en
que debe existir un reducto temático mínimo reservado al Legislador al momento
de definir los tipos penales y disciplinarios; un mínimo que no puede ser
desarrollado por vía reglamentaria, porque se contrariaría tanto el principio
democrático, como la vigencia de las garantías fundamentales propias del debido
proceso[18].
La pregunta que de allí se deriva es, entonces, la de cuál es el alcance de
dicha reserva legal. Para resolver este interrogante, es necesario aludir a la
forma en que el asunto se ha manejado en materia penal, puesto que los mismos
principios son aplicables, con ciertos matices, en materia disciplinaria (así
como en el área del derecho administrativo sancionatorio).
7. Como cuestión preliminar, es pertinente
indicar que la aplicación de los principios del derecho penal al derecho
disciplinario ya ha sido aceptada por la jurisprudencia nacional. De esta
forma, en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia No. 17 de marzo 7 de
1985 (M.P. Manuel Gaona Cruz), se estableció que en el derecho disciplinario
rigen las garantías individuales propias de las categorías dogmáticas del
derecho penal. La Corte Constitucional, en la sentencia T-483/92, señaló que
tanto el derecho penal como el disciplinario usan las sanciones como principal
mecanismo de coacción represiva, por lo cual el derecho disciplinario, que es
en últimas un derecho penal administrativo, debe aplicarse con observancia de
los mismos principios aplicables al derecho penal común. Ello va acorde con el
artículo 29 de la Constitución, que ordena aplicar el debido proceso a todo
tipo de actuaciones judiciales o administrativas. En consecuencia, también
rigen en derecho disciplinario los principios de tipicidad, antijuridicidad,
culpabilidad, etc. La anterior regla fue reiterada en las sentencias C-310/97,
C-195/93, C-280/96 y C-306/96, entre otras.
8. En el mismo sentido se han pronunciado las
altas Cortes de otras naciones, como por ejemplo el Tribunal Constitucional
español, el cual, en la sentencia STC 77/1983, afirma que “existen unos
límites de la potestad sancionatoria de la Administración que de manera directa
se encuentran contemplados en el artículo 25 de la Constitución y que dimanan
del principio de la legalidad de las infracciones y de las sanciones. Estos
límites, contemplados desde el punto de vista de los ciudadanos, se transforman
en derechos subjetivos de ellos y consisten en no sufrir sanciones sino en los casos
legalmente prevenidos y de autoridades que legalmente pueden imponerlas”. Igualmente,
en la STC 61/1990, el mismo Tribunal afirmó que “siempre deberá ser
aplicable en el campo sancionador (...) el cumplimiento de los requisitos
constitucionales de legalidad formal y tipicidad, como garantía de la seguridad
jurídica del ciudadano. Otra cosa es que esos requisitos permitan una
adaptación -nunca supresión- a los casos e hipótesis de relaciones
Administración-administrado y en concordancia con la intensidad de la
relación”.
9. Así, volviendo al caso concreto, se
concluye que el principio de legalidad, propio del derecho penal, es claramente
aplicable al ámbito del derecho disciplinario, pero con un alcance y un
contenido particular derivado de las especificidades propias del derecho penal
administrativo que aquél ejemplifica. Es decir, el citado principio cobra
aplicabilidad en el derecho disciplinario, por ser éste una manifestación de la
potestad sancionadora del Estado, del cual el derecho penal es la ultima
ratio. Sin embargo, precisamente por la diferencia de grado que existe
entre el derecho disciplinario y el penal, la delimitación del principio de
legalidad debe matizarse y adaptarse a las particularidades de aquel. Ello es
especialmente relevante, cuando se trata de establecer el ámbito reservado al
Legislador en estas materias; en efecto, si bien existe, por virtud del mandato
del artículo 29 Superior, una reserva legal común a cualquier tipo de expresión
del ius puniendi, en virtud de la cual será el Legislador quien delimite
en términos generales la conducta prohibida y su sanción, ello no obsta para
afirmar que tal reserva no opera con igual intensidad en todos los ámbitos en
los que se manifiesta dicha potestad sancionatoria. En consecuencia, el mencionado
principio de legalidad, así como la reserva legal que de él se deriva, tendrán
un alcance máximo en el ámbito del derecho penal, uno intermedio en el ámbito
del “derecho penal administrativo” (del cual es una clara expresión el derecho
disciplinario), y uno mínimo en el ámbito del derecho administrativo
sancionador -definido por los doctrinantes de mayor renombre como aquel que es
propio de la potestad sancionadora de la Administración[19], y que se despliega,
en lo esencial, mediante actos de intervención en la economía y en el sector de
los servicios públicos-.
10. La diferencia en la intensidad con la
cual se aplica el principio de legalidad en estas esferas, se explica por la
dinámica propia del ius puniendi en cada una de ellas. Así, por ejemplo,
el derecho administrativo sancionador, al estar relacionado con la intervención
estatal en la economía, es mucho más dinámico y amplio que el derecho penal administrativo,
o que el derecho penal mismo. Por lo tanto, deberá acoger algunos de los
principios propios de estas últimas áreas, pero restringiendo tal adopción a un
mínimo, ya que algunos de estos  principios al ser trasladados a la esfera
administrativo-sancionadora, se convertirían en un obstáculo para el
funcionamiento eficaz de esta última, contrariando -en consecuencia- el
artículo 209 Superior; así sucede, entre otros, con el principio de aplicación
retroactiva de algunas normas favorables (v.gr, las que no modifican el
núcleo esencial de la prohibición). No podría ser aplicado el principio de
favorabilidad, por ejemplo, cuando se trate de hacer efectivo el régimen de los
encajes que administra el Banco de la República, puesto que en dicho régimen se
podrán establecer porcentajes más o menos altos dependiendo de las
circunstancias de cada momento, sin que la entidad sujeta a dicho régimen pueda
alegar la aplicación retroactiva de una disposición posterior más benéfica.
Igual sucede con el principio de legalidad: por los objetivos y la dinámica
propios de la potestad sancionadora de la Administración Pública, es
recomendable que ésta cuente con un margen amplio de discrecionalidad al
definir las conductas reprochables y su sanción, puesto que así se garantiza
una mayor efectividad para sus actividades.
11. En síntesis, el Legislador siempre tendrá
un mínimo reservado para él cuando se trate del ejercicio de la potestad
sancionadora del Estado, pero la extensión de tal reserva -derivada del
principio de legalidad- variará en función del grado con el cual se manifieste,
en cada caso, el ius puniendi. Mientras que en el derecho penal y, con
menor intensidad, en el derecho disciplinario, el legislador deberá establecer
los elementos básicos, tanto de la conducta punible como de su sanción, en el
derecho administrativo sancionador la ley deberá limitarse a establecer unas
pautas mínimas, que definan los elementos más esenciales de conducta y sanción,
pero permitan a la Administración un mayor campo de actuación para
complementar, dependiendo de las circunstancias concretas, ambos elementos de
la descripción típica.
III. Normas en blanco en materia disciplinaria
12. El legislador, en materia de derecho
disciplinario, en la mayor parte de casos acude a la técnica de los tipos en
blanco, dada la naturaleza del objeto que se está regulando: la conducta de los
servidores públicos, que se encuentra regida por el principio de legalidad
(art. 6, C.P.), motivo por el cual es imposible enumerar todas las hipótesis de
desviación de la norma. En consecuencia, se efectúan remisiones generales para
definir las faltas disciplinarias, a las diversas normas que establecen
inhabilidades, incompatibilidades, prohibiciones, conflictos de interés,
deberes, etc. El mismo Código Disciplinario Unico adopta una definición
genérica de la falta disciplinaria que encuadra bajo este esquema: en su
artículo 38, dispone que “Constituye falta disciplinaria y por lo tanto da
lugar a acción e imposición de la sanción correspondiente el incumplimiento de
los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y funciones, la
incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de
interés”.  Definición genérica que, al remitir necesariamente a las normas
que establecen deberes, prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos
de intereses, configura un ejemplo paradigmático de los tipos disciplinarios en
blanco.
13. Sobre este tema ya ha dicho la Corte en
la sentencia C-417/93, que las faltas disciplinarias se encuentran definidas en
forma anticipada y general en la ley, así como la sanción correspondiente a
cada una, en aplicación de los artículos 6 y 124 de la Carta -en virtud de los
cuales los servidores públicos serán responsables por infringir la Constitución
y las leyes, así como por omitir o extralimitarse en el ejercicio de sus
funciones, y será el legislador quien determine la responsabilidad de los
funcionarios públicos y la forma en que deberá hacerse efectiva-. En el mismo
sentido, en las sentencias C-427/94 y C-708/99, se afirmó que es competencia
del legislador configurar los tipos disciplinarios en forma genérica; y que de
hecho, es una peculiaridad del derecho disciplinario el que las conductas
constitutivas de una falta se encuadren como tipos en blanco. La razón de ser
de lo anterior, tal y como se explicó en esta última providencia, es que
mientras en el derecho penal se requiere gran precisión en la descripción
típica de la conducta punible, el derecho disciplinario incorpora una mayor
flexibilidad y margen de apreciación para el superior jerárquico encargado de
evaluar la falta disciplinaria, dadas las características propias de la función
pública y su relación con las políticas institucionales de cada entidad estatal
en concreto.
14. Sin embargo, como ya se precisó, en este
esquema también debe quedar un reducto mínimo reservado a la ley, para
garantizar tanto el debido proceso como la democracia. En virtud de tal mínimo,
es el Legislador quien debe señalar el núcleo de la conducta prohibida, es
decir, los elementos mínimos constitutivos de la falta y la sanción
correspondiente. Esto quiere decir que, pudiendo escoger entre la regulación
integral de la materia y la remisión a otras normas, cuando el Legislador
adopta la técnica de los tipos disciplinarios en blanco, tendrá que establecer
él mismo, los elementos esenciales de la conducta reprochable y de la sanción;
y posteriormente, la norma complementaria -sea de tipo legal o reglamentario-
habrá de completar su propia definición.
IV. Colaboración reglamentaria de la
administración y de los entes autónomos. Características generales
15. Si el Legislador elige la técnica de los
tipos en blanco, debe ser respetuoso de las reglas constitucionales aplicables
a las hipótesis de “colaboración reglamentaria”; es decir, a los casos en los
cuales la Carta ha previsto que la Ley y el reglamento concurran en la
regulación de un mismo asunto, como manifestación del principio de colaboración
armónica entre las ramas del poder público (art. 113, C.P.). La pregunta que se
plantea es, entonces, cuándo puede el Legislador remitir a un reglamento, el
complemento de su propia descripción típica. En criterio del suscrito
Magistrado, ello es constitucionalmente admisible en las siguientes hipótesis:
(i) Cuando el legislador, por motivos de
conveniencia, lo ha decidido en forma expresa. En estos casos, es necesario que
se trate de un asunto cuya regulación compete en principio al titular de la
función legislativa; el alcance de la intervención reglamentaria dependerá,
así, de la necesidad que se presenta en cada caso concreto y que motivó la
colaboración reglamentaria.
(ii) Cuando existe, por mandato de la Carta,
una “reserva de reglamento”, es decir, un ámbito reservado por el constituyente
para ser regulado exclusivamente por vía reglamentaria. Esta reserva se
estructura:
1. En los casos de competencias autónomas,
radicadas directamente por la Carta en cabeza de un funcionario, dependencia o
entidad del Estado. La existencia de este tipo de competencias implica que el
ente reglamentador en cuestión tiene facultad para desarrollar en forma directa
los mandatos constitucionales. El ejemplo paradigmático son los reglamentos
constitucionales autónomos.
2. En la hipótesis de competencias
compartidas entre el órgano legislativo, las entidades que ejercen la función
administrativa, y/o los órganos autónomos. Hay competencias concurrentes, en
dos tipos de casos:
(a) el de los reglamentos que desarrollan las
leyes marco (art. 150-19, C.P.), y
(b) el de las leyes que consagran principios
y reglas generales que habilitan la actuación reglamentaria del Ejecutivo. Son
situaciones en las cuales el ejercicio de las competencias de las entidades
públicas ha sido sometido por el Constituyente, de manera genérica, a lo
dispuesto por el legislador; es decir, hipótesis en que la Carta, al señalar
las funciones administrativas de las entidades públicas, utiliza la fórmula “de
conformidad con la ley”, o alguna similar.
16. La diferencia que existe entre las
hipótesis (a) y (b), esto es, entre los reglamentos que desarrollan leyes marco
y los reglamentos expedidos en virtud de una ley habilitante, es tripartita: 1)
en el caso de una ley marco existen competencias compartidas entre el
Legislador y el Gobierno; mientras que en el caso de las leyes que habilitan la
actuación del ejecutivo, la competencia básica radica en cabeza del Gobierno
(o, en general, del titular de la función administrativa-reglamentaria), quien
la deberá ejercer de conformidad con unas pautas y principios generales
trazados previamente por el Legislador. 2) En las leyes marco el espacio de
reglamentación se distribuye en forma equilibrada entre el Congreso y el
Gobierno, mientras las leyes habilitantes presumen la existencia de una
capacidad de reglamentación mucho más amplia, dado que el Legislador únicamente
traza pautas muy generales a seguir por el ente reglamentador. 3) Las materias
que debe regular el ejecutivo en desarrollo de una ley marco son eminentemente
cambiantes y requieren de una gran dinámica reglamentaria; lo que no sucede en
las leyes habilitantes.
17. Visto lo anterior, es pertinente anotar
que el complemento reglamentario puede provenir, o bien de un ente que forma
parte de la Administración misma, o de uno de los organismos constitucionales
autónomos. Así, por ejemplo, el Contralor General de la República cuenta con la
función de señalar los métodos y las formas en que se cumple la función de
control fiscal (art. 268-1, C.P.). Al desarrollar esta atribución, bien puede
el Contralor señalar deberes y prohibiciones en materia de control, que deberán
ser observados por quienes administren fondos públicos; como el quebranto de
tales deberes y prohibiciones genera responsabilidad disciplinaria para el
implicado (la cual es independiente de la responsabilidad fiscal a la que haya
lugar), bien puede concluirse que también los órganos autónomos pueden ejercer,
en ciertos aspectos señalados por el Constituyente, la colaboración
reglamentaria.
18. En todo caso, el reglamento debe tener
efectos erga omnes en el sector público; y en los regímenes especiales,
en su específico ámbito. No puede realizarse la colaboración reglamentaria con
base en reglamentos internos que sólo vinculan a una entidad en particular,
porque se violaría el principio de igualdad.
V. Mecanismos de colaboración reglamentaria de la
administración y de los entes autónomos – enumeración y explicación.
19. Con base en el anterior análisis, se infiere que
la colaboración reglamentaria a la cual se alude, de conformidad con la Carta
puede ser  desarrollada a través de varios mecanismos, que para efectos de
claridad se explicarán brevemente en seguida. Ellos son: a) la potestad
reglamentaria del Presidente de la República; b) los reglamentos
constitucionales autónomos; c) los reglamentos que desarrollan leyes marco; d)
los reglamentos que desarrollan leyes habilitantes; y e) los reglamentos
residuales.
A. La potestad reglamentaria del Presidente de la
República
20. El jefe del Ejecutivo cuenta, por virtud del
artículo 189-11 Superior, con la potestad reglamentaria, que le faculta en
forma genérica para reglamentar las leyes. A fin de establecer cuándo se puede
ejercer esta atribución en materia disciplinaria, es necesario recordar que,
como se dijo, el Legislador al desarrollar el reducto mínimo que le es propio,
puede optar por una de dos alternativas: (i) desarrollar la materia en forma
integral, estableciendo de manera taxativa y cerrada todos los elementos del
tipo y de la sanción, o (ii) acudir a la técnica de los tipos en blanco. En
este segundo caso, el Presidente podrá ejercer la colaboración reglamentaria
por vía de la potestad en comento, siempre y cuando el Legislador lo haya
permitido expresamente, al señalar que el régimen de deberes y prohibiciones
por él establecido no es taxativo. Así sucede, por ejemplo, en los artículos
40-28 y 41-33 de la Ley 200 de 1995, que rezan en lo pertinente:
“Artículo 40. Los deberes. Son deberes de los
servidores públicos los siguientes: (...) 28. Además de los anteriores son
también deberes de los servidores públicos los indicados en la Ley 190 de 1995,
en las demás disposiciones legales y en los reglamentos.  (Subrayas fuera de texto)
(...) Artículo 41. Prohibiciones. Está prohibido a los
servidores públicos: (...) 33. Las demás prohibiciones incluidas en leyes y
reglamentos” (Subrayas
fuera de texto)
21. Por lo demás, cuando el Legislador no haya
efectuado tal autorización, debe de entenderse que no puede el Gobierno, so
pretexto de este tipo de reglamentación, ampliar el régimen de deberes y
prohibiciones señalado en la ley. En otras palabras, la competencia para
establecer deberes y prohibiciones disciplinarias corresponde en principio al
Legislador, y éste puede permitir la intervención del Gobierno por vía de un
reglamento dictado en ejercicio de la atribución del artículo 189-11 Superior,
dependiendo de la necesidad con la que cuente en cada momento.
B. Los reglamentos constitucionales autónomos
22. Los reglamentos constitucionales autónomos, son
aquellos que expiden ciertas autoridades en virtud de una competencia normativa
que les ha sido atribuida directamente por la Constitución, sin sujeción a la
ley. Por vía de ejemplo, se pueden citar algunos casos como los siguientes:
?      En el artículo 355 Superior, se estableció que corresponde al
Gobierno Nacional reglamentar la forma en que se podrán celebrar contratos por
parte del Gobierno con entidades privadas sin ánimo de lucro, con el fin de
impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan
Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo.
?      En el artículo 268, numeral 12 de la Carta, se faculta al Contralor
General de la República para “dictar normas generales para armonizar los
sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y
territorial”.
?      El artículo 246 contempla una facultad normativa sui generis,
de especialísimas particularidades, en cabeza de las autoridades de los pueblos
indígenas, quienes podrán establecer y aplicar sus propias normas y
procedimientos jurisdiccionales;
?      El artículo 235-6 faculta a la Corte Suprema de Justicia para
darse su propio reglamento; iguales atribuciones tienen el Consejo de Estado
(art. 237-6 Superior) y la Corte Constitucional (art. 244-11 ibídem).
?      El Presidente de la República puede establecer por vía de
reglamento las normas relativas a la dirección de la Fuerza pública y de las
operaciones de guerra, en su calidad de comandante supremo de las Fuerzas
Armadas (art. 189-3, 189-5).
?      El Presidente de la República también tiene la competencia para
distribuir los negocios, según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos
Administrativos y Establecimientos Públicos (art. 189-17 ibídem); tal
distribución puede, igualmente, desarrollarse por vía de un reglamento
autónomo.
?      De igual forma, el Presidente de la República puede cumplir con
sus funciones de ejercer la inspección y vigilancia sobre la prestación de los
servicios públicos (art. 189-22, C.P.), así como sobre las instituciones de
utilidad común (art. 189-26, ibídem).
?      El artículo 189 Superior faculta al Presidente de la República
para proveer a la seguridad exterior de la República (art. 189-6, C.P.) y
permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional (art.
189-7, ibídem); funciones que se pueden cumplir por medio de la expedición de
un reglamento constitucional autónomo.
?      De conformidad con el artículo 131, inciso 3, de la Carta,
corresponde al Gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de
notariado y registro, así como la determinación del número de notarios y
oficinas de registro, lo cual también se puede efectuar por esta vía.
?      Finalmente, el Presidente de la República puede dar aplicación
provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el
seno de organismos internacionales, que así lo dispongan (art. 224).[20]
23. Los reglamentos constitucionales autónomos que se
acaban de ejemplificar, se caracterizan en general por lo siguiente:
- Constituyen un desarrollo directo de la
Constitución;
- En el sistema de fuentes de derecho, cuentan con una
jerarquía igual a la ley;
- En tanto reglamentos, se encuentran sujetos al
principio de legalidad, pero éste debe ser entendido en el sentido de que
únicamente se pueden regular por esta vía las competencias constitucionales
propias del organismo en cuestión, sin que se invada la órbita correspondiente
al Legislador;
- Pueden ser expedidos tanto por el Presidente de la
República –o por el Gobierno-, como por los organismos independientes, tales
como la Contraloría General de la República; y
- Tienen efectos generales.
24. Asimismo, es importante precisar que los
reglamentos constitucionales autónomos del ámbito territorial (las
entidades territoriales pueden desarrollar directamente la Carta, en los
asuntos que atañen al núcleo esencial de la autonomía), si bien comparten algunas
de las características señaladas, no pueden servir como vía para efectuar la
complementación reglamentaria de un tipo disciplinario, por la sencilla razón
de que su ámbito de validez está circunscrito a la entidad territorial
correspondiente. Teniendo en cuenta que uno de los objetivos señalados por el
Legislador para el régimen disciplinario de los servidores públicos es el de la
homogeneidad, sería errado permitir la existencia de tantos regímenes
disciplinarios como entidades territoriales hay en el país.
C. Los reglamentos que desarrollan leyes marco
25. Las leyes marco han sido previstas principalmente
en el artículo 189-19 como aquellas en las cuales el Congreso dicta normas
genéricas sobre ciertas materias, y señala al mismo tiempo los objetivos y
criterios que debe seguir el Gobierno al momento de expedir la reglamentación
complementaria que sea del caso. La norma constitucional en comento dispone que
este mecanismo de colaboración entre las ramas del poder público, se aplicará
en la regulación de los siguientes temas:
- La organización del crédito público;
- La regulación del comercio exterior y el
señalamiento del régimen de cambio internacional, “en concordancia con las
funciones que la Constitución consagra para la junta directiva del Banco de la
República”;
- La modificación, por razones de política comercial,
de los aranceles, tarifas y demás disposiciones relativas al régimen de
aduanas;
- La regulación de las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y en general, las relacionadas con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público;
- La fijación del régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública;
- La regulación del régimen de prestaciones sociales
mínimas de los trabajadores oficiales.
En estos casos, las competencias del Congreso y el
Gobierno son concurrentes y se encuentran equilibradas; asimismo, el reglamento
del que se trata, únicamente podrá ser expedido por el Gobierno Nacional,
puesto que así lo dispuso en forma expresa el Constituyente.
D. Reglamentos que desarrollan leyes habilitantes
26. Como se explicó, estos son los casos en que una
determinada entidad pública cuenta con una competencia constitucional propia,
cuyo ejercicio ha sido sometido por la misma Carta Política a una habilitación
legal. Son todas las hipótesis en las cuales la Constitución utiliza la fórmula
“de conformidad con la ley”, al asignar las competencias normativas propias del
Gobierno o de los organismos autónomos. Entre ellos se pueden citar, a título
enunciativo, los siguientes:
- La posibilidad con que cuenta la Nación para
participar en la dirección, financiación y administración de los servicios
educativos estatales, en virtud de lo cual podrán expedirse reglamentos de
carácter general, respetuosos de los términos señalados en la ley (art. 67,
inciso 6, C.P.);
- Las siguientes atribuciones del Presidente de la
República: decretar la inversión de las rentas y caudales públicos (art.
189-20, C.P.); ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza (art. 189-21,
C.P.); celebrar los contratos que le correspondan (art. 189-23); conceder
patente de privilegio temporal a los autores de invenciones o perfeccionamientos
útiles (art. 189-27, C.P.); y expedir cartas de naturalización (art. 189-28,
C.P.).
- La función del Presidente de la República de señalar
las políticas generales de administración y control de eficiencia de los
servicios públicos domiciliarios (art. 370, C.P.), función que es independiente
de la de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre los mismos;
- Las funciones que los artículos 256 y 257 de la
Carta asignan al Consejo Superior de la Judicatura;
- Las atribuciones que el artículo 265 Superior
confiere al Consejo Nacional Electoral;
- La función del Defensor del Pueblo de organizar y
dirigir la defensoría pública (art. 282-4, C.P.);
- Las funciones del contador general del Estado de
uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el
balance general y determinar las normas contables que deben regir en Colombia
(art. 354, C.P.);
- Las funciones de la junta directiva del Banco de la
República en tanto autoridad monetaria, cambiaria y crediticia (art. 372, C.P.);
y
- La función del Presidente de la República de ejercer
la inspección, vigilancia y control del Banco de la República (art. 372, C.P.).
27. En las situaciones que se acaban de enumerar, la
competencia originaria para reglamentar la materia es del ejecutivo o de la
entidad autónoma correspondiente, pero sólo se podrá ejercer en los casos en
que el Legislador haya expedido la habilitación correspondiente. Es claro, que
la capacidad de reglamentación propia de estas atribuciones es mucho más amplia
que cuando se trata, por ejemplo, del desarrollo de leyes marco, o de ejercer
la potestad reglamentaria, puesto que en estos casos la ley se limita a señalar
ciertas pautas y principios muy generales.
E. Reglamentos residuales
28. Por último, aparecen los llamados “reglamentos
residuales”. Son aquellos en los cuales el gobierno efectúa la regulación de un
tema que, en principio, se encuentra dentro de la órbita de competencia propia
del Legislador, pero no ha sido desarrollada por este. Es decir, el Gobierno
puede efectuar la reglamentación a la que haya lugar, siempre y cuando no
exista un régimen legal sobre el tema. Por ejemplo, cuando pone en vigencia el
plan de desarrollo, si no lo ha aprobado el Congreso.
Estos reglamentos tienen una naturaleza claramente
temporal, ya que sólo mantienen su vigencia en ausencia de una reglamentación
legal de la materia. En otras palabras, como su nombre lo indica, son
reglamentos de aplicación subsidiaria o residual. En ese mismo sentido,
mientras no exista una ley que regule la materia, el reglamento podrá trazar
las reglas aplicables con total autonomía y con la misma amplitud de la ley.
VI. La colaboración reglamentaria del Presidente en
materia de disciplina de la Fuerza Pública.
29. Una vez señaladas las diversas alternativas
constitucionales en materia de colaboración reglamentaria, es pertinente
regresar al caso concreto, para determinar exactamente cuáles son las
posibilidades del Presidente de la República en el campo disciplinario de las
Fuerzas Armadas.
En términos generales, es claro que cuenta con amplias
facultades para organizar la disciplina interna de la administración central,
en calidad de supremo director de la administración pública; en efecto, el
numeral 14 del artículo 189 dispone que corresponde al Presidente señalar las
funciones específicas de los distintos empleos de tal administración,
competencia que lleva implícita la facultad de señalar normas generales de tipo
disciplinario, por vía reglamentaria. Ello, por supuesto, con el debido respeto
por la reserva de ley que arriba se explicó, en cuanto al señalamiento del
núcleo de la prohibición disciplinaria y de la sanción a imponer.
30. Sin embargo, las relaciones entre el Presidente y
la Fuerza Pública, por sus especiales características, cuentan con una
naturaleza especial, que otorga un fundamento distinto a la facultad normativa
que tiene aquél en materia disciplinaria, y que le faculta para ejercer la
complementación reglamentaria pertinente. En efecto, se trata de “relaciones de
especial sujeción”, que han sido caracterizadas por la doctrina del derecho
administrativo como sigue:
“Las relaciones de sujeción especial (también llamadas
de supremacía especial) son una vieja creación del Derecho alemán imperial
mediante las cuales se justificaba una fuerte intervención sobre determinados
sujetos –sin respeto a sus deberes fundamentales ni al principio de reserva
legal- que resultaría intolerable para los ciudadanos que se encontraran en una
relación de sujeción general”[21].
(Tesis hoy abandonadas,
pues en ningún caso la restricción de un derecho fundamental puede afectar su
núcleo esencial)
De acuerdo con Gómez Pavajeau[22], la teoría de las
relaciones especiales de sujeción consiste en que existen ciertos vínculos
estrechos entre una persona y el Estado, que son de naturaleza especial,
distinta al vínculo general de sujeción que se establece con la generalidad de
la población. Mientras que el derecho penal responde al concepto de relaciones
generales de sujeción, ya que la inmensa mayoría de tipos penales tiene un
sujeto activo indeterminado, el derecho disciplinario constituye el ejemplo por
excelencia de las relaciones de especial sujeción, puesto que cuenta, como
regla general, con tipos de sujeto activo cualificado.
31. Esta última distinción se puede inferir de la
sentencia C-214/94, en la cual se afirmó que la potestad sancionadora de la
Administración puede asumir una modalidad disciplinaria que es distinta a la
que ejerce el juez penal, y que se diferencia de ésta, en términos de García de
Enterría, porque pretende proteger el orden social colectivo en forma general y
abstracta; mientras que la primera es una potestad de auto-protección de la
Administración, ejercida no respecto de la sociedad en general, sino respecto
de unos sujetos determinados, que tienen con la Administración un vínculo
directo.
En ese orden de ideas, las relaciones que se
establecen entre el Presidente de la República en su calidad de Comandante
Supremo de las Fuerzas Armadas y los miembros de estas últimas, son de
especialísima sujeción; máxime si se tiene en cuenta que existe una previsión
constitucional específica que otorga al jefe del ejecutivo una verdadera
preeminencia jerárquica, en la cual se deben entender implícitos ciertos
poderes normativos de amplio alcance. Sobre esta relación jerárquica de
especial fuerza, se ha pronunciado esta Corte en  varias oportunidades. Así, en
la sentencia C-048/01, se afirmó que el principio constitucional de supremacía
del poder civil sobre las funciones militares y de policía se manifiesta, entre
otras, en las amplias facultades con las que cuenta el ejecutivo para
determinar la estructura, organización y dirección de este cuerpo. Por tal
motivo, en dicha oportunidad se estableció que corresponde al Presidente de la
República la dirección de la administración militar y de las políticas de
defensa del Estado, atribución que le permite ejercer su autoridad para
ordenar, coordinar y dirigir las actuaciones de la Fuerza Pública. En el mismo
sentido, las sentencias C-477/98 y C-525/95 confirman las amplias potestades
del Presidente en relación con las Fuerzas Armadas; tanto así que, en el
segundo pronunciamiento que se cita, la Corte afirmó que “ninguna autoridad
en la República cuenta, como el Presidente, con atribuciones tan claras y
precisas en lo que hace a la dirección de las fuerzas militares”.
32. Por lo mismo, ha de concluirse lo siguiente: el
mecanismo a través del cual el Presidente de la República puede ejercer la
colaboración reglamentaria en materia de disciplina de la Fuerza Pública, es el
de los reglamentos constitucionales autónomos, al contar  con funciones que le
han sido atribuidas directamente por la Carta, con un contenido normativo de
amplio alcance.
VII. Conclusiones sobre el principio de legalidad y
colaboración reglamentaria.
1. Si bien la Constitución no da un concepto unívoco
de reglamento, en este contexto debe entenderse que las facultades extraordinarias
se concedieron para expedir un reglamento que regulara materias con reserva de
ley (v.gr. inhabilidades, incompatibilidades, conflictos de interés). El
legislador utilizó la técnica de las normas en blanco impropias, en las cuales
el complemento tiene la misma naturaleza de ley.
2. Es necesario acudir a la “colaboración
reglamentaria de la administración”, cuando hay potestades autónomas del
Presidente o de otro órgano, o en los casos de competencias concurrentes entre
el Congreso y ciertas autoridades.
3. En materia de ejercicio del ius puniendi,
siempre hay reserva de ley para la descripción del núcleo esencial de la
conducta y su sanción. No obstante, la reserva no se aplica con la misma
rigidez en todos los ámbitos. Es cerrado en Derecho Penal, pero se flexibiliza
gradualmente en el Derecho Penal Administrativo y en el Derecho Administrativo
sancionador.
4. La colaboración reglamentaria de la administración
se presenta a través de reglamentos constitucionales autónomos, o de
reglamentos que complementen leyes marcos o desarrollen leyes habilitantes, o a
través de la potestad reglamentaria o los reglamentos residuales.
5. La colaboración reglamentaria puede ser
desarrollada por la administración, o por órganos y funcionarios autónomos como
el Banco de la República, el Contralor General  de la Nación o el Consejo
Superior de la Judicatura. Cualquiera de ellos puede complementar un tipo
disciplinario en blanco en los asuntos propios de su competencia y en la medida
en que no exista reserva de ley.
6. En materia de fuerza pública, el instrumento mas
importante con que cuenta el Presidente es el de los reglamentos
constitucionales autónomos, que expide como supremo director de la institución.
7. Para determinar la naturaleza del complemento
normativo del tipo en blanco, hay que precisar si la materia tiene reserva de
ley o reserva de reglamento. El primer caso da lugar a los tipos en blanco
impropios, el segundo, a los propios.
VIII. Análisis de la extralimitación
33. Teniendo en cuenta las anteriores reglas,
aplicables al tema de la colaboración reglamentaria, es indispensable recordar
que en este caso el Presidente de la República, al expedir los decretos que se
demandan, estaba ejerciendo la función legislativa, y no la
reglamentaria que le es propia. Es decir, obraba como legislador extraordinario
y no como comandante supremo de las fuerzas armadas; la naturaleza de los actos
expedidos por él, en consecuencia, es distinta de los reglamentos que se han
enumerado.
Por esta razón, al ejercer tal función legislativa, el
Presidente de la República debió haber respetado plenamente el ámbito reservado
por la Carta a la complementación reglamentaria; por lo tanto, mal haría en
regular por vía legislativa asuntos que son propios de su calidad de supremo
director de la Fuerza Pública. Es decir, en desarrollo de las facultades
extraordinarias estudiadas, el Presidente únicamente podía regular aquellos
complementos del tipo disciplinario que tienen reserva de ley –por ejemplo,
los temas relacionados con inhabilidades, conflictos de interés, impedimentos y
competencias generales, sujetos a la más estricta reserva legal-. De lo
contrario, estaría invadiendo la órbita propia de la reglamentación
administrativa, y al mismo tiempo, desconociendo la prohibición constitucional
de expedir códigos en ejercicio de tales facultades.
34. Salta a la vista que con la expedición del decreto
que se estudia, el Presidente incurrió en los dos vicios que se acaban de
señalar –desconocimiento de la reserva del reglamento, y expedición de un
código en desarrollo de facultades extraordinarias-, ya que pretendió regular
temas mucho más amplios que los propios de la reserva legal indicada. Para
estos efectos, se debe tener en cuenta que cuando se habla de “código”, se está
haciendo alusión a un cuerpo normativo que cuente con las características
reseñadas en la sentencia C-725/00, a saber: a) que se trate de la regulación
unificada y armónica de una determinada materia; b) que dicha regulación se
efectúe en forma estructurada, y con sujeción a unos principios comunes; c) que
exista coherencia interna entre las disposiciones de tal normatividad, las
cuales deben estar referidas a un mismo ramo de la legislación; d) que cumpla
como objetivos: (i) promover la seguridad jurídica, por medio de la eliminación
de normas múltiples y dispares, y (ii) facilitar el conocimiento futuro de una
determinada normatividad. Si las normas expedidas en virtud de las facultades
presentan las anteriores características, habrá de concluirse, forzosamente,
que ellas desconocen el ámbito propio del Legislador Nacional, así como el que
incumbe a la colaboración reglamentaria del Presidente, por lo cual se viola la
garantía propia de la legalidad disciplinaria.
35. Pues bien, en este caso la codificación que
pretende el decreto acusado es evidente. Ello se infiere de una simple
comparación entre la estructura de tal decreto y la del Código Disciplinario
Unico, ejercicio que confirma el hecho de que ambos instrumentos regulan
exactamente las mismas materias.  En la sentencia C-712/01, respecto de la cual
se expide el presente salvamento, se explica que el Código Disciplinario Unico
efectúa una regulación integral de la materia que trata, así:
“El Código Disciplinario Unico comprende el conjunto
de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende
asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado
comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos. El CDU
define las conductas que se consideran faltas disciplinarias, las sanciones en
las que se puede incurrir y el proceso que debe seguirse para establecer la
responsabilidad disciplinaria. Con la expedición del CDU se persigue la
instauración de un estatuto uniforme y comprensivo de todo el régimen
disciplinario aplicable a los servidores del Estado”
Se observa que la norma declarada exequible tiene un
contenido que resulta idéntico al del CDU, puesto que, como igualmente se
señala en la providencia respecto de la cual se discrepa, el libro primero está
estructurado en torno a los siguientes temas:
- Principios rectores
- Ambito de aplicación
- De las órdenes
- Extinción de la acción disciplinaria
- De las faltas y sanciones disciplinarias
- Clasificación y límite de las sanciones
- Criterios para la graduación de las sanciones.
La codificación pretendida resulta, así, notoria, no
sólo por regular temas idénticos a los del CDU, sino por cuanto pretende una
sistematización detallada e integral de las normas aplicables.
36. En consecuencia, al declarar la constitucionalidad
de la parte sustancial de las normas demandadas, la Corte hizo caso omiso de la
diferencia que existe entre una norma expedida en uso de facultades
extraordinarias, una reglamentación disciplinaria que complemente la
tipificación legal, y un código. Por lo mismo, admitió que el Presidente, por
vía de una norma del primer tipo indicado, desconociera la reserva
constitucional con la que cuentan ciertos mecanismos de colaboración
reglamentaria, y simultáneamente, violara la prohibición expresa contenida en
el artículo 150-10 de la Carta. En síntesis, la Corte entendió que reglamento
es igual a código.
Por las anteriores razones, me aparto parcialmente de
su decisión, y expido el presente salvamento de voto. No había, a la luz de la
Carta, alternativa distinta a la declaratoria de inconstitucionalidad del
decreto estudiado, en su integridad.
Fecha ut supra.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
[1] Sentencia C-077/97M.P. Antonio Barrera Carbonell
[2] Sentencia C-296/95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Ver entre otras sentencias C-417 de 1993, C-080 de 1994, C- 050
de 1997 y C-702 de 1999.
[4] Respecto al mismo tema ver las sentencias C-088 de 1997 y C-620
de 1998. Ambas reiteran la condición de un régimen disciplinario especial de
los miembros de la Fuerza Pública hace referencia al establecimiento de las
faltas y las sanciones que atiendan a la especificidad de las funciones y no al
procedimiento disciplinario que debe ser el mismo para todos los servidores del
Estado.
[5] El libro primero está compuesto por: los principios
rectores, el ámbito de aplicación, las ordenes, la extinción de la acción
disciplinaria, las faltas y sanciones disciplinarias, la clasificación y
límites de las sanciones y los criterios para su graduación. El libro
segundo está compuesto por: el procedimiento disciplinario, la acción
disciplinaria, los sujetos procesales, la actuación procesal, los autos y
fallos, la ejecutoria de las providencias, los recursos, la revocatoria
directa, las nulidades, la suspensión provisional, la competencia, los
impedimentos y recusaciones, las autoridades con atribuciones disciplinarias,
el procedimiento ordinario, la indagación preliminar, la investigación
disciplinaria, la evaluación, los descargos, las pruebas, el procedimiento
verbal, la segunda instancia y la consulta.
[6] Fundamento expuesto por la sentencia objeto de salvamento.
[7] Sentencia C-558 de 1992. Ver entre otras: C-248 de 1994 y C-310
de 1997.
[8] Subrayado por fuera del texto original.
[9] En igual sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-252 de
1994: “...Se reitera que un código se caracteriza por ser un conjunto de normas
que regulan de manera completa, metódica, sistemática y coordinada, las
instituciones constitutivas de una rama del derecho...” (subrayado por
fuera del texto original).
[10] Ver entre otras las sentencias: C-248 de 1994, C-252 de 1994 y
C-077 de 1997.
[11] Ver entre otras las sentencias: C-252 de 1994, C-296 de 1995 y
C-077 de 1997.
[12] La Corte mediante sentencia C-296 de 1995, señalo que se entiende
por régimen especial: “¿Pero qué significa tener un régimen especial de
carácter disciplinario?. Simplemente que existe un conjunto de normas
singulares o particulares en las que se consagran las faltas, las sanciones,
los funcionarios competentes para imponerlas y el procedimiento o trámite
que debe seguir el proceso respectivo, incluyendo términos, recursos, etc., aplicables
a un determinado grupo de personas, en este caso a los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, que se distinguen de las que rigen para los
demás servidores del Estado, debido a la específica función o actividad que les
corresponde cumplir.” (subrayado por fuera del texto original).
[13] Subrayado por fuera del texto original
[14] La citada sentencia C-310 de 1997 sostiene: “Como lo que
pretende el demandante es que se elimine el régimen especial y, en
consecuencia, se aplique la totalidad de las normas del Código Disciplinario
Unico a los miembros de la Fuerza Pública, basta recordar, como ya se expuso en
párrafos anteriores, que es la misma Constitución la que autoriza al
legislador para expedir el régimen especial disciplinario aplicable a los
miembros de la Fuerza Pública; y que el legislador, de acuerdo con una política
preestablecida, goza de autonomía y cierta discrecionalidad para describir las
conductas que constituyen falta disciplinaria, las sanciones imponibles y el
procedimiento que ha de seguirse para su aplicación, siempre y cuando con
este comportamiento no vulnere normas superiores. Ante estas circunstancias
mal podría el legislador desconocer la Constitución y ordenar la abolición del
citado régimen especial”.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-077/97, MP: Antonio
Barrera Carbonell. Ver también las sentencias C-252/94, MP: Antonio Barrera
Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa y C-296/95, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[16] DIARIO OFICIAL.AÑO CXXIX. N. 41151. 23, DICIEMBRE,
1993. PAG. 11. Este decreto derogó expresamente el Decreto 100 de 1989 y
definió entre otros temas el ámbito de aplicación del reglamento de disciplina
para la Policía Nacional, las órdenes, el conducto regular, los permisos, los
estímulos y correctivos a ciertas conductas señala las faltas, las atribuciones
y competencias de las distintas autoridades disciplinarias dentro de la Policía
Nacional, el procedimiento disciplinario, sus principios rectores, la acción
disciplinaria, las formalidades, los recursos, los impedimentos y recusaciones,
las nulidades, las reglas y principios de ética profesional, los mecanismos de
control disciplinario y normas para el manejo de la documentación
disciplinaria.
[17] DIARIO OFICIAL. AÑO CXXX. N. 41795. 6, ABRIL, 1995.
PAG. 7. Este decreto modificó el ámbito de aplicación del Decreto 2584 de 1993,
estableció requisitos adicionales para ser funcionario investigador, definió
las competencias disciplinarias de algunos funcionarios de la Policía Nacional,
estableció un procedimiento común para la investigación disciplinaria y un
procedimiento abreviado e introdujo modificaciones a la segunda instancia.
[18] . Así lo han reconocido en forma
concluyente los principales doctrinantes colombianos que han escrito sobre la
materia: Sandra Morelli Rico, quien sostiene una reserva absoluta de ley,
negando cualquier colaboración reglamentaria (Deberes y prohibiciones de
carácter disciplinario creadas por reglamento. Viabilidad constitucional y
legal. Procuraduría General de la nación, Instituto de Estudios del
Ministerio Público, Bogotá, 1998) y Carlos Arturo Gómez Pavajeau (Dogmática
del Derecho Disciplinario. Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
2001).
[19] . NIETO, Alejandro. Derecho
Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos, Madrid, 1994, p. 26.
[20] . Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-021/93, C-188/94 y
C-037/00. Igualmente, a nivel de doctrina, se puede consultar el texto de Jaime
Orlando Santofimio, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I,
Universidad Externado, p. 450; igualmente, el texto de Libardo Rodríguez, Derecho
Administrativo, Temis, 2000, pag. 294, 295.
[21] . NIETO, Alejandro. Op. Cit., p. 223.
[22] . GOMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. Op. Cit. Pag. 36 y ss.