C-158-20
Sentencia C-158/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA PARA QUE ENTIDADES TERRITORIALES GARANTICEN LA EJECUCION DE
PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR Y SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Exequibilidad
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EXCEPCION-Pérdida de vigencia no
inhibe su control judicial por la Corte Constitucional/PRINCIPIO PERPETUATIO
JURISDICTIONIS-Aplicación en decretos de desarrollo dictados al amparo de
un estado de excepción
Por consiguiente, cuando se trata del
control automático de decretos legislativos, existe la obligación de
desarrollar oficiosamente el control de constitucionalidad, lo que le permite a
este tribunal aprehender de oficio su conocimiento, en el caso de no haber sido
remitidos por parte del Gobierno y, una vez la Corte Constitucional ha asumido
la competencia al respecto, debe proferirse un fallo de fondo en cuanto a su
constitucionalidad, en razón de la perpetuación de la competencia (perpetuatio
jurisdictionis), sin que resulte trascendente examinar si la norma derogada
produjo, produce o producirá efectos[8], ya que este tipo de análisis es propio
de los controles rogados, pero no del control de normas legales expedidas por
el Presidente, durante un estado de excepción. De aceptarse que la Corte carece
competencia por la pérdida de vigencia del decreto legislativo o por el
agotamiento de sus efectos, se afectaría el mecanismo institucional de
equilibrio de poderes durante el estado de excepción y se incurriría en una
forma de incompetencia negativa de la Corte Constitucional, que pondría en
riesgo el Estado Constitucional de Derecho.
DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetros de validez
constitucional
El control de constitucionalidad que desarrolla la
Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos se predica de su
validez respecto de la Constitución, el bloque de constitucionalidad y la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE).
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido y alcance
CONSTITUCION POLITICA DE
1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado,
excepcional y limitado/ESTADOS DE EXCEPCION-Control político por el
Congreso de la República/ESTADOS DE EXCEPCION-Control
jurídico lo impone la Constitución
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La
calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas
naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
CALAMIDAD PUBLICA-Características para fundamentar un
estado de emergencia económica, social y ecológica
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El
artículo 215 de la Constitución Política prescribe que la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica solo puede llevarse a cabo
“por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder
de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que
los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza
de ley y deberán ser: (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Asimismo, (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y (v) podrán –de
forma transitoria– establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que: (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto
Los estados de excepción son respuestas, fundadas en
la juridicidad que impone la Constitución Política, a situaciones graves y
anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus
competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El
ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de
excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para
hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo.
Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia
de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el texto
superior.  Ello, bajo el entendido de que los estados de excepción son
mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de
validez impuestas por la Constitución.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico
automático sobre decreto declaratorio y de desarrollo
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE
ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros de control constitucional/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance
La
existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las
competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan
el principio de juridicidad que, como lo ha indicado este tribunal (i) obliga a
que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los
estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los
derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean
incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas
derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de
los derechos humanos.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE
EMERGENCIA-Juicio formal
El
examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación.
Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que
los decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE
EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el desarrollo de varios
escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A
la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a enervar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas
adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha
señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i)
interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones
expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente y, (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de
excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…)
ha sido considerado
como un examen que complementa la verificación formal por cuanto busca
dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de
emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para
justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales, por cuanto, el artículo 8 de la LEEE
establece que “los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…)
tiene por objeto
comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen
las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias
reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe
verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no
suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades
fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no
supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…)
parte del
reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al
habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…)
tiene por objeto
verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no
contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto
es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha
destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso
mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en el artículo 215.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…)
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…)
previsto en el
artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto
legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis
debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en
verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
proporcionalidad
(…)
que se desprende del
artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de
los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de
los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el
examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no
excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello
se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
discriminación
(…)
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto
legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto
Legislativo 417 de 2020
PROGRAMA DE ALIMENTACION
ESCOLAR-Naturaleza/PROGRAMA
DE ALIMENTACION ESCOLAR-Lineamientos técnicos y administrativos
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Reiteración de jurisprudencia
INTEGRACION DE UNIDAD
NORMATIVA-Improcedencia
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Inexistencia
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Aplicación
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA PARA QUE ENTIDADES TERRITORIALES GARANTICEN LA EJECUCION DE
PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR Y SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Contenido y alcance
Referencia:
Expediente: RE-246
Revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 470 de 2020 “Por el cual se dictan medidas que brindan
herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del
Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación
preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., tres (3) de junio de 2020
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo
241, numeral 7º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos,
así como el trámite, establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
A través del Decreto
Legislativo 417 de 2020, el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, por el término de 30 días calendario,
contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto, esto es, a
partir del 17 de marzo de 2020.
2.
En desarrollo de
dicha declaratoria de Estado de Excepción, fue expedido el Decreto Legislativo 470 de 2020 “Por el cual se dictan
medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar
la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público
de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”.
Esta norma fue remitida a la Corte para su control automático de
constitucionalidad, a través de oficio de fecha del 25 de marzo de 2020,
suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
3.
Mediante el auto del 31
de marzo de 2020, el Magistrado sustanciador asumió el conocimiento del
presente asunto, decretó la práctica de pruebas, dispuso su fijación en lista
y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, también se ordenó
comunicar el proceso a la Presidencia de la República, a todos los ministerios
y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Esto con el
fin que participaran en el presente proceso, si así lo estimasen oportuno.
4.
Una vez cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo
concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a
decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.
A.   TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
5.
A continuación se
transcribe el texto del Decreto Legislativo 470 de 2020, conforme a su
publicación en el Oficial No 51.267 de marzo 25 de 2020:
“DECRETO 470 DE 2020
(Marzo 24)
Por el cual se dictan medidas que brindan
herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del
Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de
educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
En ejercicio de las atribuciones que le
confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto desarrollo de lo previsto en el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que, en los términos del artículo 215 de
la Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que, según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica el
Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria establecer nuevos
tributos o modificar los existentes.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica
en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19.
Que dentro de las razones generales
tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida se incluyeron las
siguientes:
Que el 7 de enero de 2020 la Organización
Mundial de la Salud identificó el nuevo Coronavirus - COVID-19 y declaró este
brote como emergencia de salud pública de importancia internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio
de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de
enfermedad por Coronavirus - COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 11 de marzo de 2020 la
Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad
por Coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de
su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a
la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y
que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera
de la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que
el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los
países a tomar acciones urgentes.
Que según la OMS la pandemia del nuevo
Coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere
una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.
Que mediante la Resolución 380 del 10 de
marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras,
medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que,
a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a
Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de
emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el
territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma,
adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la
propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que el vertiginoso escalamiento del brote
de nuevo Coronavirus COVID-19, hasta configurar una pandemia, representa
actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema
económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no
podrá estar exenta.
Que según la Organización Mundial de
Salud - OMS, en reporte de fecha 23 de marzo de 2020 a las 15:51 GMT-5, se
encuentran confirmados 334,981 casos, 14,652 fallecidos y 190 países, áreas o
territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que, pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social, a las 21:00 horas del 23 de marzo de
2020 reportó tres (3) muertes y 306 casos confirmados en Colombia, distribuidos
así: Bogotá D.C. (114), Cundinamarca (11), Antioquía (40), Valle del Cauca
(31), Bolívar (16), Atlántico (7), Magdalena (2), Cesar (1), Norte de Santander
(8), Santander (3), Cauca (2), Caldas (6), Risaralda (13), Quindío (6), Huila
(10), Tolima (4), Meta (1), Casanare (1), San Andrés y Providencia ( 1).
Que mediante el Decreto 417 del
17 de marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días,
con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa
del nuevo Coronavirus COVID-19. Dentro de las medidas a adoptarse se incluyeron
las siguientes:
" Que con el propósito de limitar
las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la
salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se
hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de
atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de
términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.
Que con igual propósito de limitar las
posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud
del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace
necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas
mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas
pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicios público de
justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención
en salud en el sistema penitenciario y carcelario .
Que con el fin de evitar la propagación
de la pandemia del coronavirus y contener la misma, el gobierno nacional podrá
expedir normas para simplificar el proceso administrativo sancionatorio
contenido en la Ley 9 de 1979 y en la Ley 1437 de 2011 garantizando el debido
proceso y el derecho a la defensa.
Que ante el surgimiento de la mencionada
pandemia se debe garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios
públicos, razón por la cual se deberá analizar medidas necesarias para cumplir
con los mandatos que le ha entregado el ordenamiento jurídico colombiano. Lo
anterior supone la posibilidad flexibilizar los criterios de calidad,
continuidad y eficiencia de los servicios, establecer el orden de atención
prioritaria en el abastecimiento de los mismos, flexibilizar el régimen laboral
en cuanto los requisitos de los trabajadores a contratar, implementar medidas
de importación y comercialización de combustibles con el fin de no afectar el
abastecimiento. "
Que el artículo 3 del Decreto 417 del
17 de marzo de 2020 resolvió adoptar "mediante decretos legislativos,
además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto,
todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir
la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales
necesarias para llevarlas a cabo".
Que el artículo 44 de la Constitución
establece que la educación es un derecho fundamental de los niños, niñas y
adolescentes, y que corresponde al Estado garantizar el adecuado cubrimiento
del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso
y permanencia en el sistema educativo.
Que de conformidad con la Ley 137 de 1994
"Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia", el
Gobierno nacional debe propender por la adopción de medidas destinadas a
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y en ningún momento,
se podrá suspender el derecho a la educación, por lo que se requiere emprender
acciones que permitan la continuidad de la prestación del servicio, así como
del complemento alimentario que facilite el desarrollo del proceso pedagógico y
de aprendizaje desde los hogares.
Que mediante Circular 020 del 16 de marzo
de 2020, expedida por la Ministra de Educación Nacional, dirigida a
gobernadores, alcaldes y secretarios de educación de Entidades Territoriales
Certificadas en Educación, en aplicación de lo dispuesto en los numerales 5.1 y
5 .2 del artículo 148 de la Ley 115 de 1994, el artículo 5 de la Ley 715 de
2001, y los artículos 2.4.3.4.1. y 2.4 .3.4.2 del Decreto 1075 de 2015, Único
Reglamentario del Sector Administrativo de Educación Nacional, ordenó a las
secretarías de educación en todo el territorio nacional ajustar el calendario
académico de Educación Preescolar, Básica y Media, para retomar el trabajo
académico a partir del 20 de abril de 2020.
Que con ocasión de la declaratoria de
Emergencia Sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 y la declaratoria de
Emergencia Económica, Social y Ecológica contenida en el Decreto 417 de
2020, se hace necesario contar con herramientas que permitan la protección del
derecho fundamental de educación de niños, niñas y adolescentes, en su
componente de alimentación.
Que de conformidad con la Sentencia T-457
del 27 de noviembre de 2018 de la Sala Quinta de Revisión de la honorable Corte
Constitucional: "la alimentación escolar es una garantía de acceso y
permanencia de los niños, niñas y adolescentes en el sistema educativo,
reconocida en el marco jurídico colombiano; (ii) uno de sus principales
objetivos consiste en garantizar la asistencia a las aulas en condiciones
dignas, sin que los estudiantes se vean expuestos al hambre y la desnutrición
y, por ende, se evite la deserción escolar; igualmente, contribuye al
crecimiento y desarrollo físico y psicológico adecuado; propende por el nivel
de salud más alto posible; potencia la atención de los menores de edad para el
aprendizaje y aumenta la matrícula escolar [...]."
Que el artículo 19 de la Ley 1176 de
2007, "Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones", limita la
focalización y cobertura del Programa de Alimentación Escolar a los establecimientos
educativos, lo cual impide que los niños, niñas, adolescentes y jóvenes del
país, que con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVID-19 se encuentran en
sus casas, puedan consumir la alimentación escolar en sus hogares durante el
receso estudiantil originado por la pandemia del Coronavirus COVID-19.
Que, por lo anterior, se requiere
modificar el marco legal del Programa de Alimentación Escolar, con el fin de contar
con herramientas que permitan la protección del derecho fundamental de
educación de niños, niñas y adolescentes, en su componente de alimentación.
Que el sistema educativo oficial brinda
atención en educación preescolar, básica y media a 6.928.742 niños, niñas y
adolescentes, quienes con ocasión de las medidas adoptadas para prevenir la
propagación del Coronavirus COVID-19, deberán ser atendidos a través de
estrategias pedagógicas flexibles coordinadas con las 96 Secretarías de
Educación certificadas.
Que el numeral 16.3. del artículo 16 de
la Ley 715 de 2001 "por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros" dispone que el criterio de Equidad del Sistema General
de Participaciones para educación, solo se podrá distribuir a cada distrito o
municipio, una suma residual de acuerdo con el indicador de pobreza certificado
por el DANE.
Que el inciso 4 del artículo 17 de la Ley
715 de 2001 señala que "Los recursos de calidad serán girados directamente
a los municipios y no podrán ser utilizados para gastos de personal de
cualquier naturaleza", norma que sólo permite el giro de estos recursos a
los municipios.
Que los recursos asignados en virtud de
los numerales 16.3 del artículo 16 y el inciso 4 del artículo 17 de la Ley 715
de 2001, son destinados, entre otros usos permitidos por la Ley, para el
apalancamiento del Programa de Alimentación Escolar.
Que los departamentos, como entidades
territoriales certificadas en educación, son responsables de la contratación y
operación del Programa de Alimentación Escolar con cobertura para los
municipios no certificados de su jurisdicción, y por lo tanto, se hace
necesario distribuir y girar también a los departamentos, recursos del criterio
de Equidad y Calidad que corresponden a los municipios no certificados de su
jurisdicción, durante la Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin
de garantizar el derecho fundamental a la educación de los niños, niñas,
adolescentes y jóvenes del país, en su componente de alimentación .
Que la población a la que van dirigidos
estos programas y estrategias corresponde a cerca de 6,9 millones de niños,
niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial, de los cuales cerca de
3,7 millones de niños se encuentran en entidades territoriales no certificadas
en educación, por lo cual recursos por el orden de $180 mil millones del
Sistema General de Participaciones se hacen necesarios para la atención de la
población ubicada en las entidades territoriales no certificadas en los
programas ya mencionados, los cuales deben ser distribuidos y ejecutados por
los departamentos.
Que, en consecuencia, resulta necesaria
la adopción de una medida de orden legislativo, tendiente a permitir que: (i)
el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, niñas y adolescentes
matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante la vigencia
del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y, (ii) además de
municipios y distritos, habilitar a los departamentos recursos de los criterios
de Equidad y Calidad del Sistema General de Participaciones, para garantizar la
continuidad del derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes, durante
el receso estudiantil a causa de la pandemia Coronavirus COVID-19.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA
ARTÍCULO 1. Alimentación Escolar para
aprendizaje en casa. Permitir que el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños,
niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa,
durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Las Entidades Territoriales Certificadas
deberán observar los lineamientos que para el efecto expida la Unidad
Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender.
ARTÍCULO 2. Modificación del numeral 3
del Artículo 16 de la Ley 715 de 2001. Durante la vigencia del estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, se modifica el numeral 3 del artículo 16 de la Ley 715 de
2001, el cual quedará así:
"16.3. Equidad.
A cada distrito, municipio o
departamento, se podrá distribuir una suma residual que se distribuirá de
acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE."
ARTÍCULO 3. Modificación del inciso 4 del
Artículo 17 de la Ley 715 de 2001. Durante la vigencia del estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, se modifica el inciso 4 del artículo
17 de la Ley 715 de 2001, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 17. Transferencia de los
recursos. Los
recursos de la participación de educación serán transferidos así: [...]
Los recursos de calidad serán girados
directamente a los municipios y departamentos y no podrán ser utilizados para
gastos de personal de cualquier naturaleza."
ARTÍCULO 4. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., a los 24 días del
mes de marzo de 2020
EL PRESIDENTE DE MARZO DE 2020
(FDO.) IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
LA MINISTRA DEL INTERIOR,
ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,
CLAUDIA BLUM DE BARBERI
MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,
ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,
MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,
CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA
EL MINIST RO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO
RURAL,
RODOLFO ZEA NAVARRO
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL,
FERNANDO RUÍZ GÓMEZ
EL MINISTRO DE TRABAJO,
ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BAÉZ
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA,
MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y
TURISMO,
JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL,
MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ
LA MINISTRA (E) DE AMBIENTE Y DESARROLLO
SOSTENIBLE,
MARÁA CLAUDIA GARCÍA DÁVILA
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y
TERRITORIO,
JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ
LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA
INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES,
SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO
LA MINISTRA DE TRANSPORTE,
ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ
LA MINISTRA CULTURA,
CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E
INNOVACIÓN,
MABEL GISELA TORRES TORRES
EL MINISTRO DEL DEPORTE,
ERNESTO LUCENA BARRERO”.
B.   PRUEBAS RECAUDADAS
6.
En el auto de
asunción de conocimiento del asunto, el Magistrado Ponente requirió a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que absolviera unas
preguntas que se relacionan a continuación. Allí mismo se resumirán las
respuestas recibidas mediante el oficio firmado conjuntamente por la Secretaria
Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[1] y por la
Ministra de Educación[2].
El documento fue  recibido por la Secretaría General de la Corte Constitucional
el 13 de abril de 2020 y fue remitido al despacho del Magistrado Ponente el 14
de abril del mismo año.
Respecto del artículo 1 del Decreto Legislativo 470 de
2020:
(i) ¿De qué manera se entiende que la obligación de
observar los lineamientos de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar
– Alimentos para aprender,  es compatible con la autonomía de las entidades
territoriales?
La autonomía de las entidades territoriales no es
absoluta y admite limitaciones razonables y proporcionadas. En una de las
materias donde la jurisprudencia constitucional admite mayores intervenciones
del Legislador es en el manejo de las rentas exógenas, particularmente, las que
resulten del sistema general de participaciones, asunto en el que hay reserva
de ley e iniciativa gubernamental, de acuerdo con los artículos 151, 288 y 356
de la Constitución. Así, no existe vulneración de la autonomía de las entidades
territoriales, ya que el Programa de Alimentación Escolar (en adelante, PAE) se
financia con recursos del Sistema General de Participaciones, recursos de
propiedad de la Nación en cuyo manejo el Legislador goza de un amplio margen de
configuración normativa.
Señalan que la función de “ejecución, articulación y
orientación” del PAE se encontraba anteriormente asignada al ICBF y al
Ministerio de Educación Nacional, en virtud del parágrafo 4 del artículo 136 de
la Ley 1150 de 2011 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014.". Sin embargo, el artículo 189 de la Ley 1955 de 2019 creó la
Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar y el Decreto 218 de 2020
implementó su creación y dispuso en el artículo 3, numeral 1, que esta entidad
tendría como función "Fijar, desarrollar, hacer seguimiento y evaluar,
bajo la directriz del Ministerio de Educación Nacional, la política en materia
de alimentación escolar."
(ii) ¿Por qué razón la obligación de observar dichos
lineamientos se predica únicamente de las entidades territoriales certificadas
y no de los departamentos que administrarán dichos recursos respecto de las
entidades territoriales no certificadas?
De acuerdo con los artículos 20 y 41 de la Ley 715 de
2001 consagran que los departamentos entran en la categoría de "Entidades
Territoriales Certificadas", por lo que sería redundante mencionarlos
específicamente dentro de los obligados a observar dichos lineamientos.
Respecto de los artículos 2 y 3 del Decreto
Legislativo 470 de 2020:
¿La inclusión de los departamentos dentro de las
entidades que recibirán y administrarán los giros del sistema general de
participaciones, con destino a financiar el programa de alimentación escolar
era necesaria, a pesar de que el inciso primero del artículo 16 de la Ley 715
de 2001 dispone que “(…) En el caso de municipios no certificados los
recursos serán administrados por el respectivo Departamento”?
El artículo 17 de la Ley 715 de 2001 no dispone que
respecto de los municipios no certificados, los recursos serán administrados
por el respectivo departamento, razón por la cual era necesario modificar el
inciso 4 del artículo 17 de la Ley 715 de 2001, con fin de distribuir a los
departamentos los recursos del criterio de "equidad".
Por lo tanto, la modificación del artículo 16.3 de la
Ley 715 de 2001 es necesaria, porque si bien el inciso primero de esta norma
consagra que en el caso de los municipios no certificados, los recursos serán
administrados por el respectivo departamento, la disposición del artículo 16.3
de dicha ley, antes de la modificación, no permitía que los departamentos
administraran directamente los recursos del criterio de “equidad”, a través de
los cuales se distribuyen los recursos de calidad, según la Ley 715 de 2001. Precisa,
adicionalmente, que el artículo 8.1 de la Ley 715 consagra que los municipios
no certificados tienen competencia para administrar y distribuir los recursos
del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento
y mejoramiento de la calidad.
En síntesis, explica que aunque los numerales primero y
segundo del artículo 16 de la Ley 715 de 2001 permiten que los recursos del SGP
para educación, sean girados a los departamentos, distritos y municipios
certificados, a partir del criterio de población atendida, destinados a
financiar la prestación del servicio educativo, fundamentalmente para el pago
de nóminas docentes y administrativas (n. 1) y del criterio de población por
atender, destinados a garantizar la prestación del servicio educativo a
población por atender, niños en edad de estudiar que no están siendo atendidos
por instituciones oficiales y no estatales (n. 2), el numeral 3 del artículo
16, relativo al criterio de equidad, consistente en recursos destinados
a complementar el financiamiento de actividades que contribuyan al mejoramiento
de la calidad educativa, no incluía a los departamentos dentro de las entidades
destinatarias de dichos recursos, por lo que era necesario realizar la
modificación prevista en el decreto legislativo. Así, esta modificación
permitirá que los recursos de equidad puedan ser incluidos en la bolsa de
recursos destinada al PAE y garantizar, por esta vía, el componente de
alimentación del derecho a la educación durante las jornadas de estudio en
casa, con ocasión de las medidas para afrontar la pandemia.
Respecto del artículo 3 del Decreto Legislativo 470 de
2020:
(i) ¿Cómo funcionaba la transferencia de recursos de
calidad para los distritos y los departamentos, antes de la modificación
introducida por este decreto legislativo?
Antes de la modificación en cuestión, los
departamentos no recibían recursos por el criterio de equidad, salvo los
departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés por tener áreas no municipalizadas
y se destinaban a complementar el financiamiento de actividades que
contribuyeran al mejoramiento de la calidad educativa, entre estos el PAE. El
Ministerio de Educación, en coordinación con el DNP, define anualmente la
metodología para la distribución de estos recursos entre los municipios y
distritos certificados y no certificados, así como a las áreas no
municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, tomando en
consideración la matrícula oficial atendida, el desempeño, el mejoramiento en
desempeño y el número de sedes.
Explica que, en relación con el PAE y las
transferencias para actividades de calidad, en virtud de los artículos 16 y 17
de la Ley 715 de 2001, los recursos ingresaban a los municipios y para que
pudieran transferirlos a los departamentos, se necesitaba que celebraran
convenios interadministrativos para autorizar la operación.
(ii) ¿Hay alguna razón que justifique que entre la
lista de los destinatarios del giro de recursos de calidad, no se encuentren
los distritos?
La razón de no incluir a los distritos es porque el
inciso 4 del artículo 17 le da continuidad al inciso 3, el que hace referencia
exclusiva a municipios no certificados. Igualmente, con la modificación que
realiza el artículo 3 del decreto legislativo en cuestión, no se modifica el
inciso segundo que hace referencia a la transferencia que se realiza a
distritos y municipios certificados. Por consiguiente “los distritos
continuarán recibiendo los recursos de calidad como se ha venido haciendo desde
la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, dado que todos los distritos del
país son entidades certificadas en educación y, en consecuencia, están
cobijados por el inciso segundo del artículo 17 de la Ley 715 de 2001 como
receptores de la totalidad de los recursos asignados en virtud de los criterios
de distribución señalados en el artículo 16 de ese mismo cuerpo normativo”.
C.
INTERVENCIONES
7.
Durante el trámite
del presente asunto se recibieron oportunamente cinco escritos de intervención[3]. De los
escritos recibidos, cuatro de ellos solicitan la declaratoria de exequibilidad
simple y uno solicita la exequibilidad condicionada del artículo primero y la
inexequibilidad de los artículos 2 y 3 del decreto legislativo bajo control.
8.
Solicitudes de
exequibilidad. El
decreto cumple todos los requisitos formales y materiales que determinan la
constitucionalidad de este tipo de normas. En cuanto al artículo primero que
permite la prestación del PAE a domicilio, se trata de una medida necesaria
fáctica y jurídicamente, por la imposibilidad actual de atender a los
estudiantes en los colegios, de manera presencial y porque la Ley impedía que
la alimentación escolar se ofreciera en un lugar distinto al establecimiento
educativo. En cuanto a los artículos 2 y 3, que permiten que los recursos de
equidad se transfieran directamente a los departamentos, se trata de una medida
necesaria, en cuanto busca que éstos  cuenten con los recursos necesarios para
evitar la suspensión del PAE por dificultades en el pago de los contratos
respecto de los municipios no certificados. Jurídicamente era necesario incluir
la autorización, ya que la legislación actual no permitía transferir recursos
de equidad a los departamentos.
9.
Solicitudes de
exequibilidad condicionada.
La prestación del servicio de alimentación escolar de manera domiciliaria debe
garantizarse de manera continua, hasta tanto se reactive la prestación del
servicio educativo de manera presencial.
10.
Solicitudes de
inexequibilidad. Los
artículos 2 y 3 del decreto legislativo no cumplen el requisito de necesidad,
teniendo en cuenta que en la legislación ya era responsabilidad de los
departamentos la administración del programa de alimentación escolar respecto
de los municipios no certificados, por lo que no era necesario que se
transfirieran recursos adicionales a estas entidades, considerando que la
emergencia no generó un aumento del número de estudiantes beneficiarios del PAE
y el decreto no explica la razón para aumentar las transferencias de recursos
al departamento.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
11.
Mediante el concepto radicado
el día 11 de mayo de 2020, el Procurador General de la Nación[4] solicitó a
esta Corte Constitucional declarar exequible el Decreto Legislativo 470 de 2020.
12.
Considera el
Procurador que el decreto bajo examen cumple todos los requisitos formales que
determinan su validez. Explica que el hecho de que se encuentre suscrito por la
encargada del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible no es
reprochable, ya que el Decreto 443 del 20 de marzo de 20201, que concedió
licencia por enfermedad al titular de esta cartera, encargó dicha función
a la viceministra de políticas y normalización ambiental. Indica que los
motivos expuestos en la parte considerativa del decreto legislativo cumplen con
este requisito formal y fue expedido dentro de la vigencia del estado de
emergencia.
13.
Por otra parte, considera
que el decreto también responde a las exigencias materiales para ser declarado
constitucional. Pone de presente que el decreto bajo control tiene la finalidad
permitir que el PAE se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en
el sector oficial para su consumo en casa mientras dure la emergencia y
habilitar a los departamentos recursos del criterio de equidad y calidad del
SGP, para garantizar la continuidad del servicio público de educación a miles
de niños, niñas y adolescentes, en su componente de alimentación, para que
durante el período de educación en casa, se permita el desarrollo de las
mejores aptitudes para el estudio. Considera igualmente que las medidas cumplen
el requisito de conexidad externa, pues tienen relación con los hechos que
dieron lugar a declarar la emergencia y pretende evitar que se afecten los
derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes para proteger su
permanencia en los centros educativos oficiales, prevenir la desnutrición y la
deserción escolar y garantizar el acceso al sistema educativo en condiciones
dignas durante la vigencia del estado de emergencia económica, social y
ecológica. Igualmente, indica que el decreto responde al criterio de conexidad
interna. En cuanto al juicio de exclusión de arbitrariedad y de intangibilidad,
el Procurador indica que las normas no tienen por objeto limitar derechos
fundamentales, ni restringen derechos intangibles y, por el contrario, se trata
de medidas que responden al principio de igualdad efectiva y que buscan hacer
efectivos los derechos de los niños, niñas y adolescentes, especialmente
aquellos que hacen parte de la población vulnerable, por lo que sus derechos
fundamentales, a más de prevalentes, deben ser objeto de una protección
reforzada, por tener a su favor su interés jurídico superior y ser sujetos de
especial protección constitucional, en virtud de los artículos 13.3 y 85 de la
Constitución. Igualmente, indica que se supera el juicio de no contradicción
específica, ya que no genera desmejora en los derechos sociales y no existe
vulneración de norma alguna de la Constitución, aunque advierte que el Congreso
podría modificar estas normas.
14.
Sostiene el
Procurador que el decreto también cumple los requisitos específicos para su
constitucionalidad. Así, se responde al requisito de finalidad, porque las
medidas buscan evitar la expansión de los efectos de la crisis, uno de los
cuales, es que los estudiantes no han podido acudir a los establecimientos
educativos y acceder allí al componente nutricional. El decreto está igualmente
suficientemente motivado, porque se expusieron los efectos de la crisis frente
al derecho a la educación y se explicó que era necesario prever mecanismos para
proteger la permanencia en los centros educativos oficiales, prevenir la desnutrición
y la deserción escolar y garantizar el acceso al sistema educativo en
condiciones dignas, bajo la modalidad “Alimentación Escolar para aprendizaje
en casa”. En cuanto al requisito de necesidad, puso de presente el
Procurador que la gravedad de los hechos es indiscutible, razón por la cual el
Presidente de la República, como se desprende del mismo decreto, no incurrió en
un error manifiesto y valoró adecuadamente los hechos. En lo que respecta
a la incompatibilidad y subsidiariedad, sostiene que el decreto explica por qué
los recursos de calidad y equidad del SGP deben ser atribuidos a los
departamentos durante la vigencia del estado de emergencia, para garantizar
este derecho a alrededor de 3.7 millones de niñas, niños y adolescentes que se
encuentran en municipios no certificados y el gobierno nacional indicó que los
medios ordinarios son insuficientes para garantizarlo.
15.
Advierte el
Procurador que aunque la Ley 715 de 2001 es una ley orgánica, puede ser
modificada por un decreto legislativo, durante un estado de excepción para
garantizar la prevalencia de derechos que exige el artículo 44 de la
Constitución y porque los departamentos deberán cumplir todas las obligaciones
y prohibiciones de dicha ley. Igualmente, indica que aunque el artículo 1 del
decreto bajo control tenía vigencia temporal, el Decreto Legislativo 533 de
2020, extendió́ los efectos de las medidas relacionadas con el Programa de
Alimentación Escolar hasta la culminación de la emergencia sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud.
16.
Finalmente, indica
que el decreto supera el juicio de proporcionalidad, porque no limita derechos
fundamentales. Indica, también, que no contiene normas discriminatorias.
17.
En suma, a
continuación se resumen las intervenciones y solicitudes formuladas en relación
con la norma objeto de control constitucional, presentadas en el orden de su
recepción por parte de esta Corte:
Interviniente
Fundamento de la intervención
Solicitud
Universidad del Rosario
El decreto cumple las condiciones generales de la
LEEE y no afecta ningún derecho intangible. Tampoco se suspenden los derechos
humanos ni las libertades fundamentales, se interrumpe el normal
funcionamiento de las ramas del poder público, ni se suprimen ni modifican
los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
El artículo 1 cumple el requisito de finalidad y es
proporcional ya que, aunque permite la alimentación escolar durante el receso
estudiantil y, por ello, no coincide con la finalidad del programa, permitirá
que los niños estén en adecuadas condiciones físicas y mentales cuando
regresen a clases. La medida es necesaria ya que, al menos, permite que se
mantenga este componente del derecho a la educación. Igualmente, la medida no
es discriminatoria. No debe suspenderse cuando regresen a clases, a pesar de
que la parte motiva del decreto prevé que el suministro de la alimentación se
hará “durante el receso estudiantil”, esto es, entre el 24 de marzo de
2020, fecha de su expedición, y el 20 de abril de 2020, fecha dispuesta por
la Circular 020 del 16 de marzo de 2020, expedida por la Ministra de Educación
Nacional, para retomar las clases. Por ello, la exequibilidad debe
condicionarse a que el PAE se prestará en el domicilio, hasta tanto sea
posible el regreso de los niños, niñas y adolescentes a las clases
presenciales.
Los artículos 2 y 3 no satisfacen el requisito de
necesidad porque las medidas presuponen que no hay otra forma de satisfacer
la prestación del servicio que transfiriendo recursos de equidad y calidad en
la educación, del sistema general de participaciones, a los departamentos,
para que administren los recursos de los municipios no certificados ya que
ésta ya es una responsabilidad de ellos que se encuentran cumpliendo con la
única diferencia que los recursos no se les transfieren a ellos, sino a los
entes departamentales encargados de ello y, aunque con la emergencia
sanitaria se mantiene igual el número de estudiantes beneficiarios, el
decreto no justifica por qué debe aumentarse los recursos que se transferirán
a los departamentos.
Exequibilidad condicionada del artículo 1º a que se
entienda que la prestación del PAE seguirá siendo domiciliaria, hasta tanto
se restablezcan las clases presenciales
Inexequibilidad de los artículos 2 y 3
Presidencia de la República
El decreto busca evitar la extensión de los efectos
negativos de la emergencia ya que pretende que no se afecte el derecho a la
educación, en su componente de alimentación. Reúne todos los requisitos
formales y materiales para la constitucionalidad de los decretos
legislativos.  Se trata de medidas que desarrollan el Decreto Legislativo 417
de 2020 que declaró el estado de emergencia y que, al fundarse en la
necesidad del distanciamiento social, prevé que serán necesarias medidas para
garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos,
particularmente el servicio educativo. La emergencia afecta los ingresos de
las familias y genera dificultades alimentarias que se agravan porque los
niños no están acudiendo al colegio, donde reciben alimentación. El decreto
responde también al criterio de necesidad fáctica, porque durante la
emergencia se ve afectado el derecho a la educación, en su componente de
alimentación e, igualmente, el mínimo vital de alimentación de sujetos de especial
protección constitucional. Igualmente se satisface el requisito de necesidad
jurídica, porque al tratarse de medidas de regulación del Sistema General de
Participaciones, de acuerdo con el artículo 356 de la CP. Las medidas son
proporcionales a la gravedad de la emergencia porque, para garantizar la
efectividad de derechos fundamentales, realiza ajustes meramente
administrativos y los mismos son transitorios.
La obligación de seguir las instrucciones de la
Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender
no afecta la autonomía de las entidades territoriales, porque los recursos
del SGP son exógenos y, por lo tanto, el Legislador tiene, en su regulación,
amplio margen de apreciación.
Exequibilidad
Federación Nacional de Departamentos
A pesar de que el PAE se financia con recursos del
SGP, cuando existen dificultades para financiar el programa, las entidades
territoriales utilizan recursos propios y provenientes del Sistema General de
Regalías. Los recursos del SGP para el programa se distribuyen por el DNP
entre las entidades territoriales, a partir del criterio de equidad,
considerando el número de estudiantes escolarizados a su cargo, certificado
por el DANE. Ahora bien, la asunción de las entidades territoriales del PAE
constituía un desconocimiento del artículo 356 de la CP que exige que la
descentralización de competencias se acompañe con la asignación de los
recursos suficientes para su financiación.
El decreto legislativo no afecta la autonomía de las
entidades territoriales ya que, aunque la Unidad Administrativa Especial
Alimentos para Aprender expidió la Resolución 006 del 25 de marzo de 2020,
mediante la cual precisó cómo se debe implementar este decreto legislativo,
allí no se evidencia intromisión alguna en la autonomía territorial, porque
son las entidades territoriales quienes continuarán contratando y ejecutando
los recursos para el PAE.
Este decreto legislativo busca dar prevalencia a los
derechos de los niños, niñas y adolescentes porque garantiza que estén
disponibles los recursos suficientes para realizar los pagos a los
contratistas y evita que el impago genere riesgo de suspensión en la
prestación del servicio.
La norma establece una regla de equidad para la distribución
de los recursos destinados a la alimentación de los niños, atendiendo el
residuo que resulte de la observancia y aplicación de las estadísticas del
Dane sobre los niveles de pobreza.
Exequibilidad
Asocapitales
La norma garantiza los derechos fundamentales de
los menores y garantiza la continuidad en la prestación del servicio
educativo, durante la emergencia. No existe afectación de la autonomía de las
entidades territoriales y, por el contrario, constituye un mecanismo de
coordinación con el nivel central para la prestación del servicio del PAE
durante la crisis. El deber de seguir los lineamientos que imponga la Unidad
Administrativa Especial de Alimentación Escolar responde a la necesidad de
complementariedad y coordinación en la ejecución del PAE para garantizar su
continuidad durante la crisis.
El decreto permite que el Estado garantice la
alimentación de los menores para permitir su desarrollo físico, intelectual y
psicológico y busca que en la situación actual, las ciudades capitales puedan
cumplir adecuadamente sus responsabilidades en la materia, al permitir que el
servicio educativo siga prestándose en condiciones de dignidad.
Exequibilidad
Universidad Libre - Bogotá
El decreto responde a la exigencia de conexidad
externa, porque busca garantizar los recursos necesarios a los departamentos
para la prestación del PAE durante la emergencia, respecto de los municipios
no certificados. Se supera el juicio de finalidad, porque las medidas buscan
que las niñas, niños, adolescentes y jóvenes, tengan acceso a alimentación
durante el aislamiento. Igualmente responde al criterio de necesidad fáctica
y jurídica, porque el aislamiento impone la adaptación de la prestación del
servicio y porque la legislación impedía que la alimentación se proveyera en
lugar diferente al establecimiento educativo. La autorización para que los
departamentos tengan acceso a los recursos de equidad y calidad del SGP
también es necesaria, de acuerdo con la motivación del decreto porque, aunque
el artículo 16 de la Ley 715 de 2001 asigna a los municipios la
responsabilidad de administrar el PAE para municipios no certificados, el
artículo 17.3 asigna los recursos de calidad a los municipios y el Decreto
1122 de 2011 no aclaró si allí se incluían o no a los municipios no
certificados. Las medidas son proporcionales porque permiten la transferencia
más eficiente de los recursos para el PAE, sin afectar derechos
fundamentales.
Exequibilidad
Procurador General de la Nación
El decreto cumple todos los requisitos formales. El
decreto busca permitir que el PAE se brinde a los niños, niñas y adolescentes
matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, mientras dure la
emergencia y habilitar a los departamentos recursos del criterio de equidad y
calidad del SGP, para garantizar la continuidad del servicio público de
educación a miles de niños, niñas y adolescentes, en su componente de
alimentación. Las medidas cumplen el requisito de conexidad externa, pues
tienen relación con los hechos que dieron lugar a declarar la emergencia y
pretende evitar que se afecten los derechos fundamentales de los niños, niñas
y adolescentes. El decreto responde al criterio de conexidad interna. En
cuanto al juicio de exclusión de arbitrariedad y de intangibilidad, las
normas no tienen por objeto limitar derechos fundamentales, ni restringen
derechos intangibles. El decreto supera el juicio de no contradicción
específica, ya que no genera desmejora en los derechos sociales y no existe
vulneración de norma alguna de la Constitución. También se respeta el
requisito de finalidad, porque las medidas buscan evitar la expansión de los
efectos de la crisis, uno de los cuales, es que los estudiantes no han podido
acudir a los establecimientos educativos y acceder allí al componente
nutricional. El decreto está suficientemente motivado, porque se expusieron
los efectos de la crisis frente al derecho a la educación y se explicó que
era necesario prever mecanismos para proteger la permanencia en los centros
educativos oficiales, prevenir la desnutrición y la deserción escolar y
garantizar el acceso al sistema educativo en condiciones dignas. Se cumple el
requisito de necesidad por la gravedad de los hechos, el Presidente no
incurrió en un error manifiesto y valoró adecuadamente los hechos.
También se cumple la incompatibilidad y subsidiariedad, ya que el decreto
explicó por qué los recursos de calidad y equidad del SGP deben ser
atribuidos a los departamentos durante la vigencia del estado de emergencia, para
garantizar este derecho en municipios no certificados y el gobierno nacional
indicó que los medios ordinarios son insuficientes para garantizarlo. La Ley
715 de 2001 es una ley orgánica, pero puede ser modificada por un decreto
legislativo, durante un estado de excepción para garantizar la prevalencia de
derechos que exige el artículo 44 de la Constitución. Aunque el artículo 1
del decreto bajo control tenía vigencia temporal, el Decreto Legislativo 533
de 2020, extendió́ los efectos de las medidas relacionadas con el
Programa de Alimentación Escolar hasta la culminación de la emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud. El decreto también supera el
juicio de proporcionalidad, porque no limita derechos fundamentales. Tampoco
contiene normas discriminatorias.
Exequibilidad
II. CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
18.
La Corte
Constitucional es competente para conocer del presente asunto, en desarrollo del
control automático de constitucionalidad encomendado a esta corporación por el
parágrafo del artículo 215 y el artículo 241 numeral 7 de la Constitución, el
artículo 55 de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción,
(en adelante LEEE), y, 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. Esto debido a
que la norma analizada es un decreto legislativo adoptado al amparo de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.
El control de
un decreto legislativo derogado o subrogado
19.
El Decreto
Legislativo 470 del 24 de marzo de 2020, que se encuentra sometido al presente
control automático de constitucionalidad, fue subrogado integralmente por el
Decreto Legislativo 533 del 9 de abril de 2020. En esencia, ambas normas tienen
contenidos normativos idénticos, salvo en lo relativo a su vigencia: mientras
el Decreto Legislativo 470 somete las normas a la duración del Estado de
Emergencia económica, social y ecológica, esto es, treinta días desde el 17 de
marzo de 2020, el Decreto Legislativo 533 de marzo de 2020 ata su vigencia a la
declaratoria de Emergencia Sanitaria, por parte del Ministerio de Salud y
Protección Social. Entre otras razones, el Decreto Legislativo 533 se motiva en
el hecho de que, mediante directiva del 9 de abril, el Ministerio de Educación
Nacional extendió el período de aislamiento preventivo en los establecimientos
educativos preescolar, básica y media hasta el 31 de mayo de 2020. Igualmente,
indica que el Presidente de la República, mediante el Decreto 531 del 8 de
abril de 2020, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes
del país, desde el 13 de abril de 2020, hasta el 27 de abril de 2020. Indica,
por lo tanto, la prestación del servicio público de educación virtual se
extenderá más allá de la vigencia del estado de emergencia económica, social y
ecológica y, en dichas condiciones, se requiere garantizar el derecho
fundamental a la educación, en su componente de alimentación, en modalidad para
consumo en los hogares, durante todo el tiempo en el que se mantenga la
declaratoria de emergencia sanitaria.
20.
A pesar lo anterior,
considera la Sala Plena de la Corte Constitucional que la derogatoria del decreto
legislativo no afecta la competencia para realizar el control automático de su
constitucionalidad, tal como lo ha precisado en anteriores ocasiones este mismo
tribunal[5].
En efecto, el control de constitucionalidad atribuido a esta Corte por el
numeral 7 del artículo 241 de la Constitución[6]
constituye una garantía institucional de la vigencia del Estado Social de
Derecho, durante los estados de excepción, que hace inaplicable, respecto de
los decretos legislativos, la regla de la justicia rogada propia de períodos de
normalidad constitucional para, en su lugar, instaurar un control automático,
integral, oficioso y definitivo frente a las normas expedidas en ejercicio de
las facultades legislativas excepcionales, que se activan en cabeza del
Presidente de la República, por la declaratoria del estado de excepción. Así,
el control ejercido por este tribunal se integra a un diseño de ingeniería
constitucional, como mecanismo institucional del Estado de Derecho que, dentro
de la excepcionalidad, compensa los poderes legislativos que adquiere en dichas
circunstancias el Presidente de la República y que pretende velar por el
respeto de los derechos y libertades constitucionales, el sometimiento del
poder público al principio de juridicidad y evitar la desnaturalización de las
instituciones constitucionales, en razón o con ocasión del estado de excepción.
Es por esta razón que la técnica del control de constitucionalidad no se rige
por las reglas ordinarias del contencioso constitucional y, por lo tanto, difiere
de aquella aplicable a las competencias atribuidas en los numerales 4 y 5 del
artículo 241 de la Constitución, para resolver demandas contra leyes o contra
decretos leyes, las que presuponen que las normas con fuerza y rango de ley,
expedidas por el Congreso de la República o por el Presidente de la República,
fueron adoptadas en contextos de normalidad constitucional e, incluso si fueron
objeto de derogatoria, se encuentran surtiendo efectos al momento de proferir
el fallo en cuanto a su constitucionalidad.
21.
Por consiguiente,
cuando se trata del control automático de decretos legislativos, existe la
obligación de desarrollar oficiosamente el control de constitucionalidad, lo
que le permite a este tribunal aprehender de oficio su conocimiento, en el caso
de no haber sido remitidos por parte del Gobierno y, una vez la Corte
Constitucional ha asumido la competencia al respecto, debe proferirse un fallo
de fondo en cuanto a su constitucionalidad, en razón de la perpetuación de la
competencia (perpetuatio jurisdictionis)[7],
sin que resulte trascendente examinar si la norma derogada produjo, produce o
producirá efectos[8],
ya que este tipo de análisis es propio de los controles rogados, pero no del
control de normas legales expedidas por el Presidente, durante un estado de
excepción. De aceptarse que la Corte carece competencia por la pérdida de
vigencia del decreto legislativo o por el agotamiento de sus efectos, se
afectaría el mecanismo institucional de equilibrio de poderes durante el estado
de excepción y se incurriría en una forma de incompetencia negativa[9] de la Corte
Constitucional[10],
que pondría en riesgo el Estado Constitucional de Derecho.
22.
El control de
constitucionalidad que desarrolla la Corte Constitucional respecto de los
decretos legislativos se predica de su validez respecto de la Constitución, el
bloque de constitucionalidad y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción
(LEEE). El objeto directo de dicho control no se refiere a juzgar la existencia
o la eficacia de dichas normas, sino a garantizar que, en ejercicio de los
poderes legislativos excepcionales que se activan en cabeza del Presidente de
la República al declarar el estado de excepción, no se desconozca el
ordenamiento jurídico superior. Por lo tanto, el control de una norma con
fuerza y rango de ley, expedida por el Presidente de la República durante los
estados de excepción, que ya agotó sus efectos o que fue derogada y no genera
consecuencias jurídicas al momento de juzgar su constitucionalidad, no carece
de objeto porque (i) aunque los efectos ordinarios de las sentencias de
inexequibilidad se producen hacia el futuro (ex nunc) y, por lo tanto,
no se afecten las situaciones que se consolidaron durante la vigencia del
decreto legislativo, existe la posibilidad de que la Corte ordene retrotraer
los efectos que ya produjo un decreto legislativo inconstitucional (ex tunc),
al considerar que dichos efectos pasados son insoportables, desde un punto de
vista constitucional; (ii) en el caso de declaratorias de inexequibilidad de un
decreto legislativo derogado, con efectos hacia el futuro o de declaratorias de
exequibilidad condicionada, que materialmente declaran inexequibles ciertas
interpretaciones posibles de la norma, no se trata de decisiones simbólicas o inanes,
porque, por una parte, el inciso 2 del artículo 243 de la Constitución, dispone
que “Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la
Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución”.  Por otra parte, dichas determinaciones
constituyen un precedente jurisprudencial[11]
que deberá ser observado por este mismo tribunal, al ejercer posteriores
controles de constitucionalidad; por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, al ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos
de carácter general, expedidos como desarrollo de dichos decretos legislativos
(artículo 20 LEEE y artículos 136, 111.8, 151.14, 185 y 189 del CPACA); por el
Congreso de la República, en el ejercicio de su potestad legislativa; e, incluso,
por el mismo Presidente de la República, para la expedición futura de decretos
leyes o decretos legislativos. (iii) Igualmente, lo decidido por la Corte
Constitucional el control ejercido respecto de los decretos legislativos
derogados debe ser considerado por el Congreso de la República para el
ejercicio de sus facultades de control político (artículos 31, 39, 40 y 48
LEEE) y legislativas, respecto de las normas legales expedidas durante el
estado de excepción (artículo 32, 41 y 49 LEEE). También, las sentencias
respecto de decretos legislativos son insumos relevantes del control ejercido
por el Ministerio Público (artículo 54 LEEE).
23.
Por todo lo anterior,
el control de constitucionalidad de un decreto legislativo derogado, incluso
cuando fruto de éste se profieren decisiones de inexequibilidad no retroactiva
o se condiciona la exequibilidad de determinadas normas, genera importantes
efectos políticos y jurídicos preceptivos y prospectivos, que permiten concluir
que no se trata de decisiones vacías de contenido y efectos.  Por lo tanto, la
Corte Constitucional desarrollará el control de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 470 de 2020.
B.
MATERIA OBJETO DE CONTROL, PROBLEMA JURÍDICO Y
MÉTODO DE ANÁLISIS
24.
Mediante el Decreto
Legislativo 417 de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. Dicho
Decreto Legislativo fue declarado exequible por esta Corte mediante la
sentencia C-145 de 2020.
25.
En desarrollo de tal
declaratoria, el Presidente de la República y todos los Ministros expidieron el
Decreto Legislativo 470 de
2020 “Por el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las entidades
territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar
y la prestación del servicio publico de educación preescolar, básica y media,
dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Este decreto legislativo es el objeto de control de
constitucionalidad en la presente sentencia.
26.
Cuatro de las
intervenciones recibidas en el presente asunto le solicitaron a esta Corte que
declare exequible el decreto bajo control, por cuanto, a su juicio,
formal y materialmente se ajusta a las exigencias establecidas en el
ordenamiento constitucional colombiano para este tipo de actos normativos. Asimismo,
uno de los intervinientes le solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad
de los artículos 2 y 3 del Decreto objeto de revisión, al no cumplir el
requisito de necesidad.
27.
De conformidad con
todo lo anterior, el problema jurídico en el presente asunto es el siguiente:
¿El Decreto Legislativo 470 de 2020 cumple los requisitos, formales y
materiales, señalados por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia
constitucional para su constitucionalidad?
28.
Para abordar y
responder este problema jurídico, la Sala seguirá el siguiente método: Primero,
se presentará una caracterización general de los estados de excepción y, en
particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Segundo, se
reiterará el precedente sobre el fundamento y alcance del control judicial de
los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia Económica, Social o
Ambiental. Tercero, se hará una exposición del contenido y alcance del Decreto
Legislativo 470 objeto de análisis. Y, finalmente, se analizará si dicho
Decreto y las medidas allí dispuestas cumplen, uno a uno, con los requisitos,
formales y materiales, establecidos para su constitucionalidad.
C.
CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LOS ESTADOS DE
EXCEPCIÓN Y, EN PARTICULAR, DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y
ECOLÓGICA[12]
29.
La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
regulado en el artículo 215 de la Constitución
Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios
y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar
la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de
la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del
precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis
constitucional del Decreto Legislativo 470 de 2020, sometido a su consideración
en esta oportunidad.
30.
La Constitución de
1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en
esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior,
(ii) Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y Ecológica.
31.
La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991
estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[13], así como que “el uso de estas
herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”.
32.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994[14],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[15].
33.
La Constitución
dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados
de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria
del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno
Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente,
(v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la
ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o
por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
34.
La Constitución
también estableció el control judicial constitucional automático de los
decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según
lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de
1991.
35.
A la luz del artículo
215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el
Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos
distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o
amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este
último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una
desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector
importante de ella”. La calamidad pública alude a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el
orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
36.
Este tribunal ha
señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad
propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[16]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la
calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de
temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones,
etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una
frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[17].
37.
Desde la expedición
de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica,
social y ecológica por distintas razones: i) la fijación de salarios de
empleados públicos[18];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[19]; iii)
desastres naturales[20];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[21];
v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[22];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[23];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[24];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[25].
38.
El artículo 215 de la
Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente, (iv) deben referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia; y (v) podrán
-de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes,
los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
39.
Dicha disposición
señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
D.
FUNDAMENTO Y ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE
LOS DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL O
AMBIENTAL[26]
Consideraciones
generales
40.
Los estados de
excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Constitución
Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el
Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una
característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea
omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos
que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas
legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente
como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los
que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad
de los decretos y el texto superior.  Ello, bajo el entendido de que los
estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso
sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
41.
La Corte ha indicado
que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas
concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Constitución Política que regulan los estados de excepción
(Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en
la LEEE; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que
no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico
con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de juridicidad
que, como lo ha indicado este tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii)
exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
Criterios
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
42.
La jurisprudencia de
este tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos
expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y
material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que
todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción
sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
43.
El examen formal del
decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias
básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus
ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante
el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en
los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya
comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los
decretos de desarrollo no lo excedan.
44.
El examen material
comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la
Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los
estados de excepción. La práctica decisional de este tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es
oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los
juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
45.
El juicio de
finalidad[27] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[28]. A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos[29].
46.
El juicio de
conexidad material[30] está previsto por los artículos 215 de
la Constitución y 47 de la LEEE[31]. Con este juicio, se pretende determinar
si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las
causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas
y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente[32] y, (ii) externo, es decir, el
vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia[33].
47.
El juicio de
motivación suficiente[34] ha sido considerado como un examen que complementa la
verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado
una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado
razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[35]. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales, por cuanto, el artículo 8 de la LEEE
establece que “los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
48.
El juicio de
ausencia de arbitrariedad[36] tiene por objeto comprobar que en el decreto
legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia[37]. La Corte Constitucional debe verificar
que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o
vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[38]; que (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento[39].
49.
El juicio de
intangibilidad[40] parte del reconocimiento que ha hecho la
jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos
derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no
pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte
ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos,
se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
50.
El juicio de no
contradicción específica[41] tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215.
51.
El juicio de
incompatibilidad[42], según el artículo 12 de la LEEE[43], exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
52.
El juicio de
necesidad[44], previsto en el artículo 11 de la LEEE[45], implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
53.
El juicio de
proporcionalidad[46], que se desprende del artículo 13 de la LEEE[47], exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean  respuestas equilibradas frente a
la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
54.
El juicio de no
discriminación[48], el cual tiene fundamento en el artículo
14 de la LEEE[49], exige que las medidas adoptadas con
ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna,
fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[50]. Adicionalmente, este análisis implica
verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados[51].
E.
EL DECRETO LEGISLATIVO 470 DEL 24 DE MARZO DE
2020: CONTENIDO Y ALCANCE
55.
En primer lugar, es
importante destacar que el Decreto Legislativo 417 de 2020 fue declarado
exequible mediante la sentencia C-145 de 2020. Como fundamento de tal
declaratoria de exequibilidad, la Corte consideró que este Decreto (i) cumplió
con los requisitos formales; (ii) se expidió tras una situación catastrófica,
imprevisible, grave, sobreviniente e intempestiva; (iii) se fundó en una
hipótesis no generada por una guerra exterior o conmoción interior; (iv) se
expidió porque las facultades ordinarias del Ejecutivo resultan insuficientes
para responder a esta crisis, y que, por lo tanto, (v) cumplía con los
requisitos de identidad, fácticos, valorativos, de necesidad de las medidas
extraordinarias y de insuficiencia de las medidas ordinarias.
56.
En desarrollo de la
mencionada declaratoria de Estado de Emergencia, el Presidente de la República,
expidió el Decreto Legislativo 470
de 2020 “Por el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las
entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación
Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y
media, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Este decreto legislativo es el objeto de control
constitucional en la presente sentencia.
57.
El Decreto
Legislativo 470 de 2020 tiene por finalidades explícitas “contar con
herramientas que permitan la protección del derecho fundamental de educación de
niños, niñas y adolescentes, en su componente de alimentación”. Así,
en términos generales, este decreto legislativo busca contribuir a que el PAE pueda
seguirse prestando ininterrumpidamente durante el estado de excepción. Con tal
propósito, en sus cuatro artículos, este decreto legislativo instituye, en
términos generales, las siguientes medidas, con vigencia durante el estado de
emergencia económica, social y ecológica, declarada por el Decreto Legislativo
417 de 2020: (i) permite que el PAE pueda ser brindado para el consumo en las
casas de los niños, niñas y adolescentes matriculados en establecimientos
públicos del sector oficial; (ii) dispone el deber de observar los lineamientos
de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para
Aprender, (en adelante, UAEAPA); (iii) incluye a los departamentos dentro de
los beneficiarios de la atribución del criterio de equidad, de la participación
del sector educación, del Sistema General de Participaciones (en adelante, SGP)
y (iv) incluye a los departamentos dentro de los destinatarios del giro del
componente de calidad, de la participación del sector educación, del SGP.
F.
TRAS ANALIZAR LOS REQUISITOS FORMALES Y
MATERIALES, LA CORTE CONSTITUCIONAL CONSIDERA QUE EL DECRETO LEGISLATIVO 470 DE
2020 CUMPLE LOS REQUISITOS FORMALES Y MATERIALES, AUNQUE SE REQUIERE
CONDICIONAR LA EXEQUIBILIDAD DEL ARTÍCULO 2º
58.
Como ya se mencionó,
la Corte Constitucional ha establecido que el control de constitucionalidad de
los decretos legislativos tiene por objeto evaluar si tales instrumentos
normativos cumplen con los requisitos, formales y materiales, previstos en la
Constitución, en la LEEE y en la jurisprudencia constitucional.
59.
En este orden de
ideas, se procederá, en primer lugar, con el estudio de los requisitos formales
del Decreto Legislativo sub examine:
Requisito
Cumplimiento
Consideraciones de la Sala Plena
SI
NO
1. Suscripción por el Presidente de la República y
sus ministros
X
El decreto legislativo se encuentra debidamente
suscrito. La firma de la encargada del Ministerio de Medio Ambiente y
Desarrollo Sostenible se soporta en el Decreto 443 del 20 de marzo de 2020,
que concedió licencia por enfermedad al Ministro y la encargó de la cartera
ministerial.
2. Expedición en desarrollo del estado de excepción
y durante el término de su vigencia
X
El estado de emergencia económica social y
ecológica, fue declarado mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo
de 2020, por un período de treinta días. Por su parte, el Decreto Legislativo
470 de 2020 fue expedido el 24 de marzo del mismo año. Dicho decreto invocó
la declaratoria del estado de excepción, como fundamento para su expedición,
por lo que, en lo que concierne al control formal, fue expedido en desarrollo
del estado de excepción. Igualmente, su expedición ocurrió dentro de la
vigencia del estado de excepción, ya que éste finalizó el 16 de abril de
2020, mientras que el decreto bajo control se expidió el 24 de marzo del
mismo año y fue publicado en el Diario Oficial 51.267 del 25 de marzo.
3. Existencia de motivación
X
El decreto bajo control expone treinta y cuatro
considerandos, que formalmente motivan su expedición.
4. Determinó su ámbito territorial de aplicación
X
Aunque expresamente no existe determinación de su
ámbito de aplicación, se cumple este requisito formal ya que, por una parte,
la declaratoria del estado de excepción en el que la norma se funda, se
predica de todo el territorio nacional y, por otra parte, tanto en su motivación,
como en su contenido normativo, el decreto legislativo se dirige a todos los
departamentos, distritos y municipios del país. Por lo tanto, se entiende
cumplido este requisito formal.
60.
En consecuencia, la
Corte evidencia que el Decreto Legislativo 470 de 2020 sí cumple los requisitos
formales de constitucionalidad. Además, si bien no ostentan la calidad de
requisitos formales de validez de los decretos legislativos, la Corte advierte (i)
que este decreto legislativo fue debida y oportunamente enviado a la Corte
Constitucional. En efecto, el día 25 de marzo fue enviado por la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República a esta corporación para someterlo al
control automático de constitucionalidad, justo al día hábil siguiente a su
expedición. (ii) que no resultaba necesario el envío del informe a los
Secretarios Generales de la ONU y la OEA, por cuanto, tal como se expondrá más
adelante, el Decreto Legislativo 470 no contiene limitaciones al ejercicio de
derechos fundamentales.
61.
A continuación, se
procederá a realizar la verificación y estudio de los requisitos materiales.
62.
De conformidad con lo
previsto en la sección II D de la presente sentencia, el estudio de los límites
materiales específicos de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de
un estado de emergencia económica, social y ecológica debe ser llevado a partir
de los siguientes juicios (ver supra, numerales
41 a 52): (i) finalidad; (ii) conexidad material; (iii) motivación suficiente;
(iv) ausencia de arbitrariedad; (v) intangibilidad; (vi) no contradicción
específica; (vii) incompatibilidad; (viii) necesidad; (ix) proporcionalidad; y
(x) no discriminación.
63.
Tal como se
evidenció, el Decreto Legislativo objeto de estudio tiene como propósito permitir
la vigencia del derecho fundamental a la educación, en su componente de
alimentación, durante la vigencia del estado de emergencia. En este sentido,
la Sala estudiará de manera conjunta la finalidad del mencionado Decreto, y cuando
sea del caso, emprenderá valoraciones particulares de las medidas incorporadas
en el decreto enjuiciado. En
este orden de ideas, se procederá, con el estudio de los requisitos materiales
del Decreto Legislativo bajo control:
Juicio
Cumplimiento
Consideraciones de Sala Plena
SÍ
NO
Finalidad
X
Las medidas adoptadas en el decreto
legislativo objeto del presente control se dirigen a conjurar las causas de
la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y a
impedir la extensión de sus efectos. En efecto, considerando que las medidas
de aislamiento permiten disminuir los riesgos de contaminación con el coronavirus SARS-CoV-2, para compaginar
dicha estrategia, con la vigencia del derecho fundamental a la educación, el
decreto pretende que durante el período de receso escolar, no se suspenda el
componente de alimentación de este derecho fundamental y el PAE pueda ser
prestado en el domicilio de los estudiantes. En lo que concierne a los
municipios no certificados en educación, el decreto busca que el PAE pueda
prestarse en condiciones de eficiencia, tanto en términos económicos, como
temporales, a través de la asignación y giro de recursos a los departamentos,
entes encargados de la administración del programa, respecto de los
municipios no certificados.  Igualmente,
se pretende combatir la ineficacia en el programa y los sobrecostos, a través
de la obligación de seguir
las directrices de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar
– Alimentos para Aprender. Así,
la finalidad del decreto es congruente con el estado de emergencia; se dirige
a conjurar sus causas y a disminuir los efectos negativos que la situación
provoca respecto del derecho fundamental a la educación de los niños, niñas y
adolescentes, de los establecimientos educativos del sector nacional, beneficiarios
del PAE.
Conexidad material
X
El decreto legislativo es internamente
conexo, es decir que guarda relación entre su parte motiva y las medidas
adoptadas. Así, los motivos expuestos son congruentes con los tres artículos
del decreto, tanto en lo relativo a permitir que el PAE pueda ser prestado en
el domicilio de los estudiantes, como en lo que respecta a los ajustes al SGP,
para incluir a los departamentos dentro de los beneficiarios de los recursos
de equidad y calidad en la educación. De manera innecesaria, el decreto
legislativo incluyó considerandos que no guardan ninguna relación con las
medidas adoptadas, tales como las referencias a la prestación del servicio
público de justicia, de notariado y registro y penitenciario y carcelario,
así como a la modificación del procedimiento administrativo sancionatorio.
Sin embargo, la inclusión de tales motivos excesivos e inconexos constituye
un vicio de forma insustancial que, en razón del carácter instrumental de las
formas, no genera vicio alguno de constitucionalidad del decreto legislativo
controlado.
Igualmente, existe conexidad externa,
porque el contenido del decreto legislativo guarda relación estrecha con el
decreto que declara el estado de excepción por la pandemia generada por el coronavirus SARS-CoV-2, al tratarse de
medidas concretas para paliar los efectos de la emergencia, en lo relativo al
componente alimentario del derecho a la salud de los niños, niñas y
adolescentes beneficiarios del PAE, que no se encuentran asistiendo a clases
presenciales, en razón de su suspensión. La suspensión de las clases
presenciales es una medida que fue adoptada para proteger la salud pública, por
la necesidad del distanciamiento requerido para disminuir el riesgo de
contagio y que condujo a medidas de aislamiento preventivo que resultaban
incompatibles con la continuación de las clases en los establecimientos
educativos. Así, el decreto persigue que el aislamiento de los beneficiarios
del PAE se desarrolle en condiciones adecuadas de nutrición. En estos términos, el decreto
legislativo cumple el requisito de conexidad material.
Motivación suficiente
X
Teniendo en cuenta que el objeto ni el
efecto del decreto legislativo consiste en la suspensión de derechos
fundamentales, sino, por el contrario, adoptar medidas dirigidas a garantizar
la eficacia del derecho fundamental a la educación de los niños, niñas y
adolescentes, la carga de motivación exigida es menor exigente.
En la parte motiva del decreto, se relata la génesis de la pandemia
causada por el nuevo coronavirus SARS-CoV-2, la declaratoria de emergencia
sanitaria y del estado de excepción. Se indica que en el decreto que declaró
el estado de excepción se anunció que mediante decretos legislativos sería
necesario adoptar medidas para garantizar la continuidad en la prestación de
los servicios públicos; se precisa que uno de los derechos de los niños es a
la educación y que éste no puede ser suspendido durante los estados de
excepción. Se señala que el Ministerio de Educación ordenó ajustar el
calendario académico y que, en estas condiciones, se requiere garantizar el
componente de alimentación del derecho a la educación en este período. Pone
de presente el número de beneficiarios del PAE y cuántos de ellos se
encuentran en entidades territoriales no certificadas en educación por lo
que, su administración corresponde a los departamentos.
Finalmente, indica que se requiere
permitir que el PAE pueda ser consumido en los hogares y que, para garantizar
la continuidad del programa, en lo que concierne a las entidades
territoriales no certificadas, es necesario que los departamentos, encargados
de contratar y operar el PAE para dichas entidades territoriales, sean
incluidos dentro de los beneficiarios del criterio de equidad del SGP en
educación y que a ellos se les transfieran los recursos de calidad en la
educación.
En estos términos, el decreto se encuentra
suficientemente motivado.
Ausencia de arbitrariedad
X
El decreto legislativo no afecta,
suspende ni vulnera ningún derecho fundamental. Tampoco tiene por objeto, ni por
efecto, interrumpir el funcionamiento normal de las ramas del poder público,
ni de los órganos del Estado y no suprime, ni modifica los organismos ni las
funciones básicas de acusación y juzgamiento de delitos. Por lo tanto, su
contenido no desconoce la prohibición de arbitrariedad durante los estados de
excepción.
Intangibilidad
X
El decreto legislativo bajo control no
afecta ninguno de los derechos fundamentales señalados en los artículos 4 de
la LEEE y 27, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
así como en los demás tratados en materia de derechos humanos, ratificados
por Colombia. Por el contrario, el decreto legislativo pretende la
efectividad de los derechos del niño a la educación, a la salud y a la
alimentación equilibrada, así como la efectividad de la obligación de la
familia, la sociedad y el Estado, de asistirlos y protegerlos, para
garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus
derechos (artículo 44 CP). Igualmente, el decreto legislativo examinado
pretende la efectividad de los derechos de los adolescentes a la protección y
a la formación integral (artículo 45 CP).
En estos términos, no se desconoce lo
prescrito en los artículos 93 y 214.2 CP.
No contradicción específica
(continuación del juicio de no contradicción
específica)
(continuación del juicio de no contradicción
específica)
X
Del contenido del decreto legislativo
bajo control, surgen dos dudas en cuanto a su compatibilidad material respecto
de contenidos constitucional: por una parte, lo relativo a la modificación o
suspensión de leyes orgánicas, mediante un decreto legislativo y, por otra
parte, el respeto de la autonomía de las entidades territoriales en razón de
la obligación de observar los lineamientos de la Unidad Administrativa
Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender (UAEAPA):
(i)  La reforma de una ley orgánica, mediante un
decreto legislativo. Considera
el Procurador General de la Nación que, aunque el decreto legislativo bajo
control modifica una ley orgánica, ello no genera inconstitucionalidad. Al
respecto, de acuerdo con el artículo 151 de la Constitución, las orgánicas
son un tipo de ley que, en razón de su finalidad (sujetar el ejercicio de la
función legislativa por parte del Congreso de la República), de las materias
que regulan (Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley
Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial) y de las
mayorías que requiere su aprobación en el Congreso de la República (mayoría
absoluta de los miembros de una y otra cámara[52]), gozan de
un estatus superior dentro de la jerarquía legislativa y se convierten en
parámetro de control de la validez de otras leyes. En razón del principio de
equivalencia de las formas, la reforma de las leyes orgánicas requiere el
cumplimiento de los mismos requisitos por parte del Congreso de la República.
Ahora bien, aunque podría pensarse que la naturaleza orgánica de la Ley 715
de 2001, indicada en su título mismo, se deriva de su contenido, ya que
distribuye competencias entre la Nación y las entidades territoriales
(artículo 288 de la Constitución), la sentencia C-617 de 2002 precisó que, en
realidad, “no hay distribución de competencias de las entidades
territoriales, que requiera la expedición de una ley orgánica, cuando la
propia norma constitucional, en el artículo 356 es la que asigna estas
competencias a los servicios de salud y educación, ya que el desarrollo
legal, como lo dice el artículo constitucional, remite a una ley ordinaria”,
por lo que realizó un examen de la naturaleza de cada una de las medidas allí
comprendidas.  Sin embargo, esta posición jurisprudencial no fue
posteriormente reiterada. En efecto, en la sentencia C-983 de 2005, la Corte
juzgó el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 y concluyó, de
manera general que, “Al ser este un asunto de distribución de competencias
entre la Nación y las Entidades Territoriales de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 151 y con lo establecido por el artículo  288 de la
Constitución Nacional, es preciso que se lleve a cabo por medio de ley
orgánica. Eso fue justamente lo que sucedió: La Ley 715 de 2001 es una ley
orgánica”. Igualmente, la sentencia C-985 de 2006 arribó a esta
conclusión, al sostener que “la Ley 715 de 2001 es de naturaleza orgánica,
a ella debe supeditarse el ejercicio de la actividad legislativa, pues así lo
ordena directamente el artículo 151 superior. Específicamente, se trata de
una ley orgánica de asignación de competencias y recursos entre la Nación y
las entidades territoriales, por lo cual cuando el Congreso expide leyes
ordinarias, como lo es la naturaleza del proyecto de ley objetado, debe
atenerse a lo dispuesto en ella so pena de incurrir en inconstitucionalidad”.
Por su parte, la sentencia C-1042 de 2007 declaró exequible el artículo 20 de
la Ley 1122 de 2007, frente al cargo de desconocimiento de la Ley orgánica
715 de 2001 y, en dicha decisión, este tribunal no cuestionó su naturaleza
orgánica. En igual sentido, la sentencia C-173 de 2009, declaró infundadas
unas objeciones gubernamentales frente al cargo de desconocimiento de la Ley
715 de 2001. Por consiguiente, el reconocimiento de la naturaleza orgánica de
dicha ley es, actualmente, pacífico en la jurisprudencia constitucional.
Ahora bien, coincide la Sala Plena con
la vista fiscal en cuanto que no resulta inconstitucional que el Presidente
de la República, durante un estado de excepción, modifique o suspenda leyes
orgánicas, teniendo en cuenta que el artículo 47 de la LEEE no limita las
facultades del Presidente respecto del tipo de ley que suspende o modifica,
ni impone requisitos adicionales cuando el objeto recaiga sobre una materia
con reserva de ley orgánica. Una conclusión contraria desconocería que, salvo
la supremacía constitucional, es la LEEE el instrumento normativo que limita
en concreto las facultades presidenciales durante el estado de excepción y,
por consiguiente, debe la jurisprudencia constitucional reconocer que no fue
la intención del Legislador estatutario introducir tales limitaciones. La
razón de ser que subyace en el carácter amplio del artículo 47 de la LEEE
consiste en la necesidad de otorgar transitorias, pero suficientes facultades
al Presidente de la República, para conjurar la crisis y evitar la
multiplicación de sus efectos. Lo anterior no significa que cualquier
modificación de leyes orgánicas sea admisible durante los estados de
excepción ya que, en tratándose de un decreto legislativo, debe cumplir,
entre otros, los requisitos de finalidad, necesidad y proporcionalidad, que
exige la LEEE para la validez de estas normas extraordinarias. Por lo tanto,
no encuentra vicio de inconstitucionalidad en el hecho de que el decreto legislativo
bajo control hubiere modificado una ley de naturaleza orgánica.
(ii) La autonomía de las entidades
territoriales, frente a la obligación de acatar las directrices de la UAEAPA.
El inciso segundo del artículo 1º, al disponer que las entidades territoriales
certificadas deberán observar los lineamientos que para el efecto expida la
Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para
Aprender (UAEAPA). Al respecto, será necesario determinar si tal obligación
es compatible con la autonomía constitucional de las entidades territoriales
para la gestión de sus propios asuntos (artículos 1 y 287 CP)
Para juzgar la constitucionalidad de
esta norma, es necesario considerar que dicha autonomía debe ejercerse dentro
de las leyes de la República, en desarrollo del principio de unidad estatal
(artículo 1º CP); igualmente, dicha autonomía puede ser limitada por el
Legislador ordinario u extraordinario, siempre y cuando se trate de medidas
razonables y proporcionadas.
Considera la Corte Constitucional que
la obligación de observar los lineamientos de la UAEAPA sí afecta la
autonomía de las entidades territoriales para contratar y ejecutar el PAE,
pero esta afectación es razonable y proporcionada, en consideración de los
siguientes elementos:
En la financiación del PAE, bajo el
sistema de bolsa común[53],
confluyen (i) recursos exógenos, (de la Nación, particularmente aquellos del
SGP[54]
tanto de la participación en educación, como de la participación propósito
general[55];
del Sistema General de Regalías (SGR[56])
y recursos del Ministerio de educación); (ii) recursos endógenos, derivados
del deber de las entidades territoriales de aportar para la financiación del
PAE[57]
incluidos recursos aportados por los departamentos[58] y (iii) recursos
privados[59],
de donaciones u aportes al programa[60].
Igualmente, debe considerarse que la
obligación de seguir dichos lineamientos, por parte de una autoridad
nacional, no se refiere exclusivamente al manejo de los recursos exógenos,
sino de los recursos de la bolsa común. También, es relevante considerar que aunque
las normas que rigen la actividad de la UAEAPA ya preveían que ésta definirá
unas políticas en materia de la administración del PAE, no disponían el
carácter obligatorio de las mismas[61].
Igualmente, hay que tener en cuenta que la obligación de seguir sus
lineamientos, que incluye el decreto legislativo bajo control, es temporal[62]. Por
otra parte,  de  acuerdo  con  el  artículo  311  CP,  al municipio “como
entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le
corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley” los que,
de acuerdo con la Ley 715 de 2001, corresponden a ciertas actividades de
servicio público de educación. A partir de estos elementos, la intensidad con
la que debe juzgarse la afectación a la autonomía de las entidades
territoriales es intermedia[63]
porque, se trata de limitar el ejercicio de una función propia de los
municipios, que se presta tanto con fuentes exógenas, como endógenas. Dicho
test se compondrá de dos elementos: el análisis de la finalidad y de la
idoneidad del medio. No se realizará un examen de la proporcionalidad en
sentido estricto ya que, de la norma en cuestión, no surge, a primera vista,
una evidente desproporción que requiera ser examinada.
Juicio de razonabilidad y
proporcionalidad:
(i) Finalidad: constata la Corte
que la medida persigue que la prestación del PAE durante la emergencia
económica, social y ecológica se realice para su consumo en casa, de manera
adecuada, eficiente y eficaz. Se busca que el componente alimenticio del
derecho fundamental a la educación[64]
no sea suspendido y, de esta manera, los estudiantes beneficiarios puedan
conservar condiciones óptimas de alimentación, necesarias para su desarrollo
físico y mental y evitar la deserción escolar. Estas metas consultan el fin
constitucional de hacer efectivos y prevalentes los derechos fundamentales de
los niños, niñas, así como los derechos de los adolescentes; también
desarrollan mandatos del artículo 67 CP en cuanto al derecho a la educación,
particularmente los deberes de “garantizar el adecuado cubrimiento del
servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y
permanencia en el sistema educativo”. Igualmente, se desarrollan los
principios de la función administrativa de eficiencia y eficacia, previstos
en el artículo 209 CP, incluida la moralidad administrativa ya que, a través
del respeto de dichos lineamientos, por parte de las entidades territoriales
certificadas[65],
que son las encargadas de contratar y ejecutar el PAE, es posible luchar
contra la corrupción en el programa. Se trata, entonces, de propósitos
constitucionalmente importantes.
(ii) En cuanto a la idoneidad del
medio, constata la Corte que la obligación de respetar los lineamientos
de la UAEAPA para la prestación adecuada del PAE para consumo en casa,
durante la vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica es
una medida efectivamente conducente para alcanzar los fines constitucionalmente
importantes que fueron identificados porque, al tratarse de una obligación de
orden legal, la inobservancia de los lineamientos afectaría la validez de los
procesos de selección de contratistas para el PAE; de los contratos mismos y
de los actos administrativos expedidos al respecto por parte de las entidades
territoriales encargadas de contratar y ejecutar el PAE y comprometería la
responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos y de los
contratistas, en cuanto se trata del manejo de dineros o recursos públicos.
También, el desconocimiento de los lineamientos podría ser considerado dentro
del examen de culpabilidad en eventuales detrimentos patrimoniales, examinados
en juicios de responsabilidad fiscal.
Así las cosas, el inciso segundo del artículo
1º del decreto ley bajo control, no viola los artículos 1º y 287 de la
Constitución, en lo relativo a la autonomía de las entidades territoriales.
Sin embargo, advierte la Corte que en
cumplimiento de estas funciones, la UAEAPA deberá actuar guiado por los
principios de concurrencia y coordinación que guían las relaciones entre la
Nación y las entidades territoriales, en virtud del artículo 288 CP y, por lo
tanto, debe propender por implementar prácticas y medidas de articulación en
las que, en la adopción de dichos lineamientos obligatorios, se involucren a
las entidades territoriales, en respeto de su autonomía constitucionalmente
reconocida. Por otra parte, al tratarse de lineamientos generales de
obligatorio cumplimiento, expedidos en el ejercicio de la función
administrativa, se trata de actos administrativos que deben objeto de control
inmediato de legalidad, en los términos del artículo 20 de la LEEE[66].
Incompatibilidad
X
(i) El decreto legislativo bajo control
suspende el artículo 19 de
la Ley 1176 de 2007, que dispone que el PAE limita su focalización a los
establecimientos educativos del sector oficial, frente a lo cual, se
argumenta que ello impedía que los niños, niñas y adolescentes que se
encuentran en sus casas, puedan consumir la alimentación escolar en sus
hogares, durante la suspensión de las clases presenciales. Igualmente (ii) se
modifican transitoriamente el numeral 3 del artículo 16 y el inciso 4 del
artículo 17 de la Ley 715 de 2001. Para ello, el decreto legislativo
argumenta que, aunque la contratación y ejecución del PAE de los municipios
no certificados le corresponde al departamento, como entidad certificada en
educación, las normas en cuestión impedían que el departamento tuviera acceso
a los recursos de equidad (artículo 16.3 de la Ley 715) y de calidad en la
educación (artículo 17 inciso 4 de Ley 715) y estos recursos son necesarios
para que los departamentos, durante el estado de excepción, garanticen
adecuadamente la prestación del PAE respecto de los beneficiarios que se
encuentren en municipios no certificados.  En razón de lo anterior, el
decreto legislativo bajo control, cumple la carga argumentativa que surge del
artículo 12 de la LEEE, relativo a la motivación de la incompatibilidad de
las normas que suspende.
Necesidad
(continuación del juicio de necesidad)
(continuación del juicio de necesidad)
(continuación del juicio de necesidad)
X
En lo que respecta a la necesidad
fáctica, encuentra la Corte Constitucional que el decreto legislativo
responde en general a la situación en la que, por razón de las medidas
sanitarias adoptadas para afrontar adecuadamente la pandemia, las clases
presenciales fueron suspendidas y, de esta manera, los 6,9 millones de
beneficiarios del PAE vieron súbitamente interrumpido el componente
alimentario del derecho fundamental a la educación y, en estos términos,
resultaba necesario adoptar medidas para garantizar la continuidad en la
prestación del servicio para evitar afectaciones en la nutrición de los
estudiantes, con consecuencias negativas inmediatas y futuras, en cuanto a las
habilidades físicas y mentales para su desarrollo, gracias al proceso
educativo, en condiciones de dignidad. Igualmente, era necesario garantizar
que el servicio se prestara adecuadamente para los 3,7 millones de
beneficiarios del PAE, que se encuentran en municipios no certificados en
salud y que, por lo tanto, la contratación y ejecución del PAE corresponde a
los departamentos.
Aunque la exposición de motivos del decreto
legislativo sometido a control no indica explícitamente las razones que
sustentarían la inclusión de la obligación de seguir las directrices de la UAEAPA,
para la prestación del PAE en el domicilio de los estudiantes, lo que podría
hacer dudar de la necesidad fáctica de esta medida, es un hecho notorio que
el PAE ha sido objeto de actos de corrupción que no únicamente afectan el
patrimonio público sino que, además, amenazan gravemente el derecho a la educación
de sus beneficiarios. Igualmente, es una situación exenta de prueba que
durante la emergencia, se han multiplicado los actos de corrupción en la
contratación y ejecución de programas sociales por parte de algunas entidades
territoriales, entre otras cosas, mediante contratación con sobrecostos. Así,
las modificaciones en cuanto a la prestación del PAE, particularmente, en lo
relativo a la manera como se realizará, pueden ser oportunidades para la
corrupción que requieren ser mitigadas, entre otras razones, porque al no ser
ejecutado en las instituciones de educación, donde concurren diversos
actores, tales como personal administrativo, docente y estudiantes, que
constituyen diferentes veedurías al respecto y, en su lugar, al permitir que
los alimentos sean de consumo en el domicilio de los estudiantes, existen
diversos riesgos en cuanto a la continuidad, calidad, transparencia y
eficiencia económica del programa. Igualmente, se requiere que exista
uniformidad en la prestación, en términos de cobertura, calidad, continuidad
y eficiencia, independientemente del lugar donde se prestará. En estos
términos, prever que una entidad especializada en el programa fijará unas
directrices obligatorias respecto de la manera como el mismo debe ejecutarse
transitoriamente, durante la emergencia, para que el PAE pueda ser prestado
adecuadamente en el domicilio de los estudiantes, responde claramente al
requisito de necesidad fáctica.
Ahora bien, la modificación introducida
por el artículo 2º del decreto legislativo al artículo 16 de la Ley 715 de
2001, podría dar lugar a dos interpretaciones, una de las cuales conduciría a
su inexequibilidad, por carecer de necesidad fáctica.
En efecto, la Ley 715 de 2001, que fue
objeto de una modificación temporal por este decreto legislativo, concibió la
participación para la prestación del servicio público de educación como una
transferencia en favor de las entidades territoriales. Para ello, en el
artículo 15, dicha ley previó lo relativo al destino (financiar el servicio
educativo) que deberían tener los recursos transferidos[67].
Igualmente, considerando que, como todos los recursos económicos, los
recursos del SGP son escasos, el artículo 16 dispuso unas reglas para
determinar la repartición entre las distintas entidades territoriales
(municipios y distritos), a partir de tres criterios: (i) transferencia
destinada a financiar la educación de la población atendida; (ii)
transferencia destinada a ampliar la cobertura, en cuanto ello sea posible,
bajo el título de población por atender y, (iii) bajo el criterio de equidad,
previó que  “A cada distrito o municipio se podrá
distribuir una suma residual que se distribuirá de acuerdo con el indicador
de pobreza certificado por el DANE”. Es de los recursos repartidos o atribuidos entre
los municipios o los distritos, a título del criterio de equidad, que se
financia una parte del PAE que proviene del SGP, de acuerdo con el artículo
18 de la Ley 1176 de 2007 y que se calcula por el número de estudiantes
matriculados y el índice de necesidades básicas insatisfechas en dicho
municipio o distrito[68].
Antes de la reforma introducida por el
artículo 2º del decreto legislativo bajo control, los departamentos no eran
tenidos en cuenta directamente para la asignación de la participación para
educación, del SGP, en lo relativo al criterio de equidad, salvo, como lo
sostiene el Gobierno Nacional en respuesta al  requerimiento del Magistrado
Ponente, en lo que respecta a las zonas no municipalizadas de los
departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés,  porque, aunque los
departamentos ya tenían la función de contratar el PAE de los municipios no
certificados, el SGP asignaba los recursos de equidad, a partir de la
consideración de dichos municipios y por ello, desde su versión original, el
artículo 16 de la Ley 715 de 2001 disponía que, los municipios no
certificados serían tenidos en cuenta para atribuirles recursos para
educación, por el criterio de equidad, pero “En el caso de municipios
no certificados los recursos serán administrados por el respectivo Departamento”,
norma que fue declarada exequible, de manera condicionada, mediante la
sentencia C-617/02, en el entendido de “que el departamento, al adoptar
las decisiones correspondientes, respecto de los municipios no certificados,
oirá previamente los conceptos de estas autoridades y motivará el acto
correspondiente”'.
Así las cosas, al incluir temporalmente
a los departamentos dentro de los beneficiarios de la asignación de recursos
por el criterio de equidad, como lo hizo el artículo 2º del decreto legislativo
bajo control, la norma podría ser interpretada como una doble asignación en
lo que concierne a los municipios no certificados: (i) una a título directo a
los Departamentos, con destino a financiar el PAE de los municipios no
certificados y por otra parte, (ii) una asignación a los municipios no
certificados, con el mismo fin, pero que no pueden administrar y, por lo
tanto, debe ser administrada por los departamentos.
Uno de los considerandos del decreto
legislativo reconoce implícitamente la diferencia entre la asignación de los
recursos (artículo 16) y la transferencia de estos (artículo 17), al exponer
que “se hace necesario distribuir
y girar también a los departamentos, recursos del criterio de Equidad
y Calidad que corresponden a los municipios no certificados de su
jurisdicción”
(negrillas no originales).
En este sentido, le asistiría razón al
interviniente de la Universidad del Rosario, al poner de presente que, sin
que el decreto legislativo hubiere explicado que la prestación del PAE en el
domicilio de los estudiantes significaría un aumento en el número de
beneficiarios y, por lo tanto, una mayor necesidad de recursos, la reforma al
artículo 16 significaría que los recursos por equidad se atribuyen a los
municipios, los distritos y a los departamentos, a pesar de que, antes de la
reforma, los departamentos ya administraban los recursos asignados a los
municipios no certificados, como clara y expresamente lo indica la parte
introductoria de la norma, revisada en sentencia C-617/02.
Esta interpretación según la cual la
modificación al artículo 16 de la Ley 715 de 2001, genera un aumento en los
recursos destinados a la educación por el criterio de equidad, por el efecto
de su duplicación, al ser asignados, por el mismo concepto, tanto a los
municipios no certificados, como a los departamentos, pero en razón de los
mismos, sería inconstitucional, al carecer de necesidad fáctica, porque el
decreto no justificó, de manera alguna, las razones que sustentarían la
ampliación o acrecentamiento de recursos.
Ahora bien, toda la motivación del
decreto legislativo va encaminada a demostrar que la necesidad que se
requiere satisfacer no consiste en el aumento de recursos (artículo 16 de la
Ley 715 de 2001), sino en que los recursos asignados para educación para los
municipios no certificados, sean transferidos directamente a los
departamentos, para que sean éstos quienes puedan, de manera eficiente, hacer
uso de ellos para prestar el servicio de PAE durante la emergencia, como entidades territoriales
certificadas en educación.
En otras palabras, la necesidad fáctica
no consistía en modificar la regla de reparto, distribución o asignación de
los recursos del SGP, prevista en el artículo 16 de la Ley 715 de 2001, sino en
modificar la manera operativa como dichos recursos se transfieren, la que se
encuentra prevista en el artículo 17 de la misma Ley 715 de 2001.  Esta
conclusión se confirma porque frente a la pregunta del Magistrado Ponente al
Gobierno Nacional, respecto de la necesidad de la reforma del artículo 16, a
pesar de que la misma ya disponía que los recursos de los municipios no
certificados son administrados por los departamentos, la respuesta del
Gobierno consistió en afirmar que, a pesar de ello, el artículo 17 de la
misma ley no disponía lo mismo, razón por la cual era necesario modificar el
inciso 4 del artículo 17 de la Ley 715 de 2001, con fin de distribuir a los
departamentos los recursos del criterio de "equidad". Igualmente,
en su respuesta afirmó que el artículo 16.3 de dicha ley, antes de la
modificación, no permitía que los departamentos administraran directamente
los recursos del criterio de “equidad”, afirmación que carece de sustento en
el tenor literal de la parte introductoria de la norma, revisada en sentencia
C-617/02.
En suma, antes de la reforma
introducida por el decreto ley bajo control, los recursos atribuidos a los
municipios no certificados eran administrados por los departamentos (artículo
16 de la Ley 715 de 2001), pero no les eran transferidos de manera completa a
ellos porque, aunque el artículo 17, denominado “Transferencia de los
recursos” disponía que “Los recursos de la participación para
educación en los municipios no certificados  y  los  corregimientos
departamentales, serán transferidos al respectivo departamento”, tal
transferencia no era completa, porque, a continuación disponía que “Los
recursos de calidad serán girados directamente a los municipios y no podrán
ser  utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza”.
En tales condiciones, para que el
departamento pudiera administrar el PAE, respecto de dichos municipios, se
requería que entre estas entidades territoriales se celebrara un convenio
interadministrativo, que permitiera la transferencia de los recursos al
departamento[69],
como lo reconoce en sus respuestas el Gobierno Nacional. La necesidad del
convenio y de la transferencia de los recursos del municipio al departamento,
en las actuales condiciones, podía constituirse en un obstáculo a la
eficiencia y eficacia en la prestación del PAE para los municipios no
certificados, durante la emergencia económica, social y ecológica.
En estos términos, se encuentra
demostrada la necesidad fáctica de reformar el artículo 17 de la Ley 715 de
2001 (artículo 3º del decreto bajo control). Por el contrario, en lo que
respecta al artículo 2º del decreto en cuestión, si se interpreta que la
modificación realizada al artículo 16 de la Ley 715 de 2001 permite el
aumento de los recursos, por su duplicación, dicha norma carecería de
necesidad fáctica y sería inconstitucional. Sin embargo, esta norma permite
otra interpretación, según la cual se trata de una reiteración del hecho de
que los departamentos administran los recursos asignados a los municipios no
certificados y, salvo a las zonas no municipalizadas de los departamentos de
Amazonas, Guainía y Vaupés, los departamentos no son destinatarios de
atribución de recursos de educación por el criterio de equidad. Por lo tanto,
en aras de la conservación del derecho y, de manera concordante con la
motivación del decreto legislativo, se hace imperioso condicionar la
exequibilidad del artículo 2º del decreto legislativo bajo control, a que se
entienda que, en el caso de los municipios no certificados, los recursos
serán administrados por el respectivo departamento y, por lo tanto, esta
norma no permite un aumento de las asignaciones de educación, a partir del
criterio de equidad.
En cuanto a la necesidad jurídica o
subsidiariedad, constata la Corte que en la adopción del artículo 1º del
decreto legislativo, el Presidente de la República no incurrió en un error
manifiesto de apreciación, teniendo en cuenta que para la suspensión de la
limitante de prestación del PAE en los establecimientos educativos, no
existía otra posibilidad que la adopción temporal de una norma de rango
legal. Igualmente, la previsión del deber de respetar los lineamientos de la
UAEAPA exigía su inclusión en una norma con fuerza de ley, al imponer
obligaciones predicables de las entidades territoriales las que, frente a la
Nación, no se encuentran en una relación de subordinación jurídica y es la
ley la que media la esencia de dichas relaciones.
En lo que respecta al artículo 2º del
decreto legislativo, al tratarse de una modificación de una norma de rango
legal (artículo 16 de la Ley 715 de 2001), el Presidente no disponía de
instrumentos administrativos ordinarios que lo hubieran permitido. En cuanto
al artículo 3º, que modificó las reglas de transferencias de los
recursos del SGP, encuentra la Corte Constitucional que la reforma
introducida consulta el criterio de necesidad jurídica, considerando que sí
se requería simplificar el manejo operativo de los recursos de calidad para
evitar así que, una vez girados a los municipios no certificados, fueran
objeto de una nueva transferencia hacia los departamentos, para poder ser
ejecutados, en lo que concierne al PAE. Así las cosas, el Presidente no
incurrió en un error manifiesto de apreciación al respecto. Sin embargo,
advierte la Corte que tal como quedó redactada la norma, luego de la
modificación introducida, ésta puede prestarse para indebidas
interpretaciones. En efecto, la norma dispone que “Los recursos de calidad
serán girados directamente a los municipios y departamentos y no podrán ser
utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza".  Si se
interpreta que la referencia a los municipios se refiere tanto a los
certificados, como a los no certificados, se generaría una contradicción,
porque los recursos de calidad de los municipios no certificados deberían ser
girados, al tiempo, tanto a dichas entidades, como a su departamento, lo que
supondría una eventual duplicación de transferencia por el mismo concepto y
con el mismo objeto, lo que, como quedó evidenciado, sería inconstitucional,
por carecer de demostrada necesidad fáctica.
Ahora bien, en respuesta a las pruebas
decretadas, el Gobierno Nacional afirmó que la expresión se refiere
únicamente a los municipios no certificados, porque el inciso cuarto, le da
continuidad al inciso tercero, que se refiere a los municipios no
certificados[70].
Si esto es así, se confirmaría la
hipótesis según la cual la norma permitiría una doble transferencia, a los
municipios no certificados y a los departamentos, con destino a los
municipios no certificados, por el mismo concepto, lo que sería
inconstitucional a la luz del principio de igualdad que también guía el trato
de las entidades territoriales y que, aunque permite el trato diferente, no
igualitario[71],
exigiría que la transferencia adicional de recursos no tuviera por destino la
misma necesidad que ya se encuentra prevista a título de otra participación.
Así las cosas, como consecuencia del
condicionamiento al que se someterá la exequibilidad del artículo 2º del
decreto bajo control, la interpretación constitucional del artículo 3º del mismo
decreto implica entender que cuando dicha norma se refiere a los municipios, se
trata de los certificados. Aunque la transferencia directa de los recursos de
calidad a los municipios certificados ya se encuentra prevista en el inciso
segundo de la misma norma, al disponer que “Los distritos y municipios
certificados recibirán directamente los recursos de la participación para
educación” y dentro de dichos recursos ya se encuentran los de calidad, esta
interpretación permite que también, respecto de ellos, se predique la
prohibición según la cual los recursos de calidad “no podrán ser
utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza”.
En suma, la reforma introducida
permitirá que los recursos de la participación en educación, asignados a los
municipios no certificados, sean girados directamente a los departamentos,
incluidos los recursos de calidad en la educación, durante la vigencia de la
emergencia económica social y ecológica, para que, entre otras labores, el
departamento administre, en condiciones adecuadas de eficacia y eficiencia el
PAE, respecto de estas entidades territoriales.
Proporcionalidad
X
Las medidas previstas en el artículo 1º
y 3º del decreto legislativo bajo control resultan proporcionadas respecto de
la gravedad de los efectos que la situación plantea frente a la eficacia del
derecho a la educación de los niñas, niñas y adolescentes, en su componente
de alimentación. Para arribar a tal conclusión, no resulta necesario
desarrollar un juicio de proporcionalidad, ya que no existen afectaciones o
limitaciones a derechos, que requieran ser examinadas, de acuerdo con el
artículo 13 de la LEEE. Igualmente, la razonabilidad y proporcionalidad del
deber introducido de seguir los lineamientos de la UAEAPA fue juzgada en el
examen de la ausencia de contradicción específica y no se encontró reparo
alguno al respecto, pero se recordó el deber constitucional de coordinación,
cuando se trate de competencias concurrentes entre los distintos niveles de
la organización territorial, en los términos del artículo 288 CP.
No discriminación
X
Los artículos 1º y 3º del decreto
legislativo bajo control no desconocen la prohibición de discriminación; no
imponen un tratamiento diferente fundando en razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Tampoco
se recurre a criterios sospechosos de discriminación negativa y, por el
contrario, se trata de medidas adoptadas en pro de los derechos de los niños,
niñas y adolescentes para evitar que sus derechos, particularmente el derecho
a la educación resulte afectado por la situación actual.
64.
El artículo 4º del
decreto legislativo bajo control es una típica norma de vigencia que dispone
que el mismo regirá a partir de su publicación. De esta norma no surge vicio alguno
en cuanto a su constitucionalidad.
65.
Con fundamento en las
anteriores consideraciones, la Corte concluye que el Decreto Legislativo 470 de 2020 “Por el cual se dictan
medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar
la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio
publico de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica” sí cumple los requisitos formales y materiales. Sin embargo, condicionará la exequibilidad del
artículo 2º del decreto legislativo bajo control, en el entendido de que en el
caso de los municipios no certificados, los recursos serán administrados por el
respectivo departamento, pero la reforma no entraña la autorización para
aumentar la asignación de educación, por el criterio de equidad y conceder
sumas adicionales para los departamentos, diferentes de las atribuidas a los
municipios no certificados, salvo en el caso de las áreas no municipalizadas de
los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés.
La no
integración de la unidad normativa
66.
Aunque en la presente
decisión se condicionará la exequibilidad del artículo 2º del Decreto
Legislativo 470 del 24 de marzo de 2020, cuyo contenido normativo corresponde
parcialmente con el artículo 2º del Decreto Legislativo 533 del 9 de abril de
2020, considera la Sala Plena de la Corte Constitucional que no procede hacer
uso de la facultad otorgada a este tribunal por el inciso 3 del artículo 6 del
Decreto 2067 de 1991, según el cual, “La Corte se pronunciará de fondo sobre
todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su
juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales”, la facultad de integrar la unidad normativa cuando se
declaran normas inexequibles[72],
lo que comprende la exequibilidad condicionada, al tratarse de una decisión que
excluye del ordenamiento ciertas interpretaciones de las mismas, se encuentra
prevista para los controles rogados, tal como lo indica claramente su tenor
literal. Adicionalmente a ello, en lo que concierne al control automático,
integral y definitivo, cuando el decreto legislativo se encuentra reproducido
en otra norma de igual naturaleza, las decisiones de inexequibilidad o de
exequibilidad condicionada no resultan inocuas, considerando que la otra norma
será igualmente objeto del control automático de constitucionalidad por parte
de este tribunal, sin posibilidad de elusión. En el correspondiente control de
constitucionalidad, se desarrollarán todas las etapas procesales, se garantizará
la posibilidad de intervención ciudadana y se considerará el concepto fiscal.
67.
Ahora bien, aclara la
Corte Constitucional que lo decidido en la presente sentencia respecto del
Decreto Legislativo 470 de 2020, no genera efectos de cosa juzgada frente al
control del Decreto Legislativo 533 de 2020, porque, aunque pueda existir
coincidencia literal en cuanto a los contenidos normativos juzgados y respecto
del parámetro de control, cada decreto legislativo tiene identidad causal
propia, que radica en las circunstancias en las que fue expedido y en los
motivos en los que se fundó. Ello implica que, a diferencia de lo que ocurre en
el control rogado en el que la cosa juzgada se constituye por la identidad de
dos elementos, norma juzgada y parámetro de control[73], la cosa
juzgada del control realizado respecto de decretos legislativos involucra un
elemento adicional, que consiste en la causa de la norma. Por lo tanto, en el
control de decretos legislativos las decisiones que se profieran no inhiben la
competencia de la Corte Constitucional para desarrollar integralmente el
control automático, por no existir la triple identidad que conformaría la cosa
juzgada y, por lo tanto, por tratarse de un asunto diferente al
previamente juzgado. Por lo tanto, es perfectamente posible que se profieran
decisiones distintas respecto de contenidos normativos idénticos, en razón de
las particularidades causales de cada decreto legislativo.
68.
Sin embargo, lo
decidido en el presente asunto constituye un precedente relevante que deberá
ser considerado en el control del Decreto Legislativo 533 de 2020. De esta
manera, se precisa que la cosa juzgada constitucional es un fenómeno que se
predica de la competencia de este tribunal para proferir una decisión, mientras
que la existencia de precedentes no enerva la competencia, pero sí es un
instrumento metodológico para la realización del control y para la
fundamentación de las decisiones. En otros términos, la presente decisión no
impide que se desarrolle el control del Decreto Legislativo 533 de 2020, aunque
determinará la manera como se ejecutará dicho control.
G.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
69.
La Corte
Constitucional desarrolló el control automático, integral y definitivo de la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 470 de 2020 “Por el cual se dictan medidas que brindan herramientas
a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de
Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación
preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
70.
De manera preliminar,
este tribunal determinó que, a pesar de que la norma bajo control fue subrogada
integralmente por el Decreto
Legislativo 533 del 9 de abril de 2020 y, por lo tanto, se encuentra
actualmente derogada y sin surtir efectos propios, esta situación no inhibe la
competencia de la Corte Constitucional para realizar el control automático e
integral, pues este es un control excepcional que garantiza la supremacía
constitucional durante los estados de excepción, lo que exige que no existan
normas con rango de ley, expedidas por el Presidente de la República, que no
sean objeto de control de constitucionalidad. Resaltó que respecto del Decreto
Legislativo 533 de 2020 se surte actualmente un control automático e integral
y, por lo tanto, no se justifica realizar la integración de la unidad normativa
al respecto.
71.
Respecto de la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 470 de 2020, encontró la Corte que
el mismo cumplió todos los requisitos formales para su validez: fue suscrito
por el Presidente de la República y por todos sus ministros; fue expedido en
desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; se
encuentra motivado y, aunque no lo hace de manera explícita, determinó su
ámbito territorial de aplicación.
72.
En lo que concierne a
los requisitos materiales, encontró este tribunal que el decreto legislativo
cumple el requisito de finalidad, al tratarse de medidas dirigidas a conjurar
las causas de la declaratoria del estado de emergencia y a impedir la extensión
de sus efectos; existe conexidad material tanto interna, como externa; se
encuentra suficientemente motivado; no desconoce la prohibición de
arbitrariedad durante los estados de excepción; no afecta ninguno de los
derechos fundamentales intangibles y su contenido no contradice ninguna norma
constitucional. A este respecto, la obligación temporal de seguir los
lineamientos de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar
Alimentos Para Aprender (UAEAPA) no desconoce la autonomía de las entidades
territoriales para la gestión de sus asuntos propios, porque se trata de una
medida razonable y proporcionada. Sin embargo, advirtió la Corte que, en el
ejercicio de esta función y en cumplimiento del artículo 288 de la
Constitución, la UAEAPA deberá implementar mecanismos de coordinación con las
entidades territoriales, al ser la educación, una competencia concurrente.
También, recordó que los lineamientos obligatorios que, en desarrollo de este
decreto legislativo expida la Unidad, deberán ser objeto del control inmediato
de legalidad, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción.  Igualmente, concluyó la Corte que no es inconstitucional que un
decreto legislativo modifique o suspenda temporalmente una Ley orgánica,
teniendo en cuenta que el artículo 47 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los
Estados de Excepción (LEEE), no impone tal limitación respecto de las
facultades legislativas extraordinarias del Presidente. Por otra parte,
concluyó la Corte que el decreto motiva adecuadamente la incompatibilidad con
las normas legales que suspende o modifica transitoriamente.
73.
Respecto del juicio
de necesidad, encontró este tribunal que el decreto cumple con el componente
fáctico del mismo, al evidenciarse que busca paliar los efectos que el
aislamiento preventivo obligatorio ha tenido respecto del componente
alimenticio del derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes. Ahora
bien, concluyó que la modificación al artículo 16 de la Ley 715 de 2001,
introducida por el artículo 2º del decreto legislativo bajo control, podía dar
lugar a dos interpretaciones: una, según la cual, al incluir a los
departamentos como beneficiarios de la atribución de recursos de educación del
Sistema General de Participaciones, por el criterio de equidad para financiar
el Programa de Alimentación Escolar (PAE) de los municipios no certificados, se
generaría una doble asignación por la misma causa y con el mismo objeto,
teniendo en cuenta que dichos municipios también serían considerados para la
asignación. Para la Corte, tal interpretación sería inconstitucional, teniendo
en cuenta que el aumento de recursos no se encuentra explicado ni motivado en
el decreto legislativo bajo control. Encontró que la norma permitía una
interpretación diferente, conforme a la Constitución, según la cual la
modificación introducida al artículo 16 de la Ley 715 de 2001 no tiene por
efecto duplicar la asignación de recursos por el criterio de equidad, tanto
para los municipios certificados y no certificados, como para los
departamentos, sino que, como lo indica expresamente el mismo artículo 16, los
recursos atribuidos a los municipios no certificados son administrados por el
departamento. En este sentido, condicionó la exequibilidad del artículo 2º del
decreto legislativo bajo control, en el entendido de que en el caso de los
municipios no certificados, los recursos serán administrados por el respectivo
departamento, pero la reforma no entraña la autorización para aumentar la
asignación de educación, por el criterio de equidad y conceder sumas
adicionales para los departamentos, diferentes de las atribuidas a los
municipios no certificados, salvo en el caso de las áreas no municipalizadas de
los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés. En cuanto al examen de
necesidad jurídica o subsidiariedad, esta Corte identificó que el decreto legislativo
cumple esta exigencia que se deriva del carácter excepcional de las facultades
legislativas reconocidas al Presidente de la República durante los estados de
excepción.
74.
En lo que respecta al
artículo 3º del decreto ley bajo control de constitucionalidad, concluyó la
Corte que sí era necesario permitir que, durante la vigencia de la emergencia
económica, social y ecológica, se transfirieran los recursos de calidad en la
educación directamente a los departamentos, para obviar así la necesidad de
celebrar convenios entre los municipios no certificados y los departamentos
para que éstos contrataran el PAE. Por lo tanto, la transferencia directa es
una medida que consulta los principios que rigen el ejercicio de la función
administrativa, previstos en el artículo 209 de la Constitución. Sin embargo,
advirtió la Corte que la norma no conlleva una autorización para realizar una
doble transferencia por el mismo título y con idéntico objetivo, y, por lo
tanto, la expresión “municipios”, allí prevista, se refiere a los
municipios certificados en educación.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto
Legislativo 470 de 2020 “Por
el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las entidades
territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar
y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media,
dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, con
excepción del artículo 2º, que se declara EXEQUIBLE DE MANERA CONDICIONADA en el entendido de que en el caso de los
municipios no certificados, los recursos serán administrados por el respectivo
departamento.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
- con salvamento de voto -
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Clara María González Zabala.
[2] María Victoria Angulo González.
[3] (i) Manuel Alberto Restrepo Medina, Director del Doctorado en
Derecho de la Universidad del Rosario; (ii) Clara María González Zabala,
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República; (iii) Carlos Ernesto
Camargo Assís, Director de la Federación Nacional de Departamentos; (iv)
Everaldo Lamprea Montealegre, Director Jurídico de la Asociación Colombiana de
Ciudades Capitales, Asocapitales;  (v) Jorge Kenneth Burbano Villamarín
actuando como ciudadano y Director del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá;
Kimberly Guzmán Gómez actuando como ciudadana, abogada, miembro del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y Javier Enrique
Santander Díaz actuando como ciudadano, abogado y coordinador del Observatorio.
[4] Fernando Carrillo Flórez.
[5] Sentencias C-070/09, C-193/10, C-298/11.
[6] “7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los
decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212,
213 y 215 de la Constitución”.
[7] “(…) si bien la jurisprudencia
constitucional ha defendido como regla general que el examen de
constitucionalidad sólo puede recaer sobre disposiciones que están surtiendo
efectos jurídicos, aun cuando hayan sido derogadas, dicha regla no es aplicable
en el caso de los decretos expedidos en virtud de los estados de excepción (…)
por las características del control que ejerce la Corte sobre este
tipo de disposiciones, el cual como antes se dijo es un control automático, integral
y definitivo. De manera tal que una vez se avoca conocimiento de este tipo de
decretos se conserva la competencia hasta que se produce un fallo de fondo
sobre su constitucionalidad, se trata en este caso de una modalidad especial de
perpetuatio jurisdictionis, el cual ya ha sido reconocido por esta Corporación
en otras oportunidades para pronunciarse de fondo sobre disposiciones que han
perdido su vigencia durante el trámite de la acción pública de
inconstitucionalidad”: sentencia C-070/09. Respecto de la
perpetuación de la competencia de la Corte Constitucional, cuando se ha
declarado la inexequibilidad de la declaratoria del estado de excepción, frente
al control de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de dicha
declaratoria, ver la sentencia C-297/10. Allí, adicionalmente este tribunal
explica que, aunque es posible declarar la inconstitucionalidad por
consecuencia, de un decreto legislativo que ya no está surtiendo efectos, la
posibilidad de que los esté produciendo, refuerza la necesidad del control.
[8] Contrario a esta posición jurisprudencial reiterada y a pesar de
tratarse de un control automático de un decreto legislativo que se encontraba
parcialmente modificado, al momento de proferir sentencia, la sentencia
C-193/10 indicó que “Sobre el particular, si bien los artículos  3º y
4º del Decreto Legislativo 4702 de 2010, fueron modificados por decretos
legislativos posteriores como se reseñó anteriormente, sustrayéndolos del
ordenamiento jurídico, ésta Corporación se pronunciará sobre ellos, en la
medida de los efectos que produjeron durante el lapso en el que estuvieron
vigentes, las situaciones jurídicas que pudieron haberse consolidado bajo su
amparo y los efectos que los mismos pueden tener hacia el futuro, en aras de la
garantía de la vigencia material de los postulados de la Carta Política y el
reconocimiento de la  hipótesis de la vigencia ultraactiva de las normas
legales, que ha llevado a que la jurisprudencia constitucional contemple la
posibilidad de que la Corte se pronuncie sobre normas derogadas que, a pesar de
ello, continúen surtiendo efectos en el ordenamiento jurídico o pudieren llegar
a producirlos en el futuro”: sentencia C-193/10.
[9] La noción de incompetencia negativa fue formulada inicialmente en
derecho administrativo francés y, con posterioridad, adoptada por el derecho
constitucional. Se trata de aquellas hipótesis en las cuales una autoridad
pública viola su competencia no por extralimitación, sino por no ejercerla de
manera plena, al considerarla más limitada de lo que es, en realidad, en las
normas que la atribuyen. Respecto del concepto en derecho francés: Georges
Scmitter, “L'incompétence négative du Législateur et des autorités
administratives”, en Annuaire international de justice constitutionnelle,
5-1989, 1991, pp. 137-176.
[10] “(…) de admitirse la tesis de la pérdida de competencia de la
Corte, los decretos expedidos en virtud de la declaratoria de un estado de
excepción podrían sustraerse del control constitucional mediante los sencillos
mecanismos de prever plazos de vigencia cortos, de hacer uso de las facultades
extraordinarias por reducidos lapsos o de declarar restablecido el orden
público con prontitud antes de que haya tenido lugar el pronunciamiento de la
Corte Constitucional, posibilidad que según ha afirmado esta Corporación “repugna
a la intención del constituyente y a la noción misma de Estado de Derecho que
acoge nuestra Carta Fundamental” (sentencia C-541/93), pues
se reduciría simplemente a institucionalizar una modalidad de elusión del
control constitucional, la cual resulta inaceptable en el caso de los estados
de excepción precisamente por la especial regulación a la que fueron sometidos
por la Carta de 1991, la cual como se ha sostenido a lo largo de esta decisión,
reforzó los límites y controles a los que se encuentran sometidos”:
sentencia C-070/09
[11] El control de decretos legislativos
derogados, es necesario “para establecer un
precedente que obligue al Congreso y al Ejecutivo en el futuro”: sentencia C-297/10.
[12] Este capítulo se ha apoyado
en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136, C-145, C- 146, C-224, C-225 y C-226 de 2009, C-884, C-911 y C-912 de 2010; C-193, C-218, C-222, C-223 y C-241 de 2011; C-671 y C-701 de 2015; C-465 de 2017
y C-466 de 2017. Varios de los párrafos corresponden
a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[13] Corte Constitucional, sentencia C-466/17, citando a su vez
la sentencia C-216/11.
[14] El carácter reglado,
excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución
prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la
regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica,
social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos
para su duración) y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales
estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean
juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos
humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho
internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[15] El control judicial está a
cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según
lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución Política, y del
Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley
1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el control
inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
[16] Corte Constitucional, sentencia C-216/99.
[17] La Corte ha aclarado que el
estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes
modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se
procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a
la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre
relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten
en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las
modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del
Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla
así en la declaración del estado de excepción.
[18] Decreto 333 de 1992.
[19] Decreto 680 de 1992.
[20] Decreto 1178 de 1994,
Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[21] Decreto 80 de 1997.
[22] Decreto 2330 de 1998.
[23] Decreto 4333 de 2008 y 4704
de 2008.
[24] Decreto 4975 de 2009.
[25]  Decretos 2963 de 2010 y
1170 de 2011.
[26]  Este capítulo  se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465, C-466 y C-467
de 2017. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
dichas sentencias.
[27] Sobre el juicio de finalidad se ha
pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias C-146, C-172, C-224,
C-225 y C-226 de 2009; C-218, C-223, C-224, C-225, C-227, C-240 y C-241 de
2011; C-672/15, C-409, C-434, C-437, C-465, C-466 y C-467/17.
[28] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos”.
[29] La Corte Constitucional en la sentencia C-724/15 señaló “Las
medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán
referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia”. En el mismo sentido, en la sentencia C-700/15 dispuso que el
juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las
medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a
la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario
que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[30] Al respecto, es posible consultar las sentencias C-145,
C-172, C-224 y C-225/09; C-884, C-911 y C-912/10; C-193, C-218, C-222, C-223,
C-224, C-225, C-227, C-240, C-241, C-242/11; C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-
465, C-466, C-467, C-468 y C-517/17.
[31] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[32] En este sentido, la sentencia C-409 /17 precisó que “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-434/17.
[33] La sentencia C-724/15 dispuso que “La conexidad en el
control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en
la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se
dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas
con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”.
En este sentido, ver, también, la sentencia C-701/15.
[34] Sobre este tema es posible consultar las providencias
C-225/09; C-223, C-224, C-227, C-241/11; C-409, C-434, C-466 y C-467/17.
[35] Corte Constitucional, sentencia C-466/17. En dicha
providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 y
C-194/11.
[36] Ver sentencias C-224 y C-225/09; C-224, C-227, C-241/11;
C-409 de 2017, C-434, C-466 y C-467/17.
[37] Corte Constitucional, sentencia C-466/17, en la cual se
reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 y C-742/15.
[38] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994: “Vigencia del Estado
de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto
no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un
derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio
reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no
podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[39] Corte Constitucional, Sentencia C-149/03, reiterada, entre
otras, en las sentencias C-224/09, C-241/11 y C-467/17.
[40] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este
tribunal en las sentencias C-136, C-145, C-224, C-225/09; C-884, C-911,
C-912/10; C-219, C-224, C-226, C-227, C-240, C-241/11; C-409, C-434, C-466 y
C-467/17.
[41] Ver sentencias C-224,
C-225/09; C-224, C-227, C-241/11; C-409, C-434, C-466 y C-467/17.
[42] Esta corporación se ha
referido a la necesidad de motivar las incompatibilidades en las sentencias
C-136 y C-146, C-225/09; C-218, C-223, C-224, C-225, C-22/11; C-671, C-672/15;
C-409, C-434, C-437, C-466 y C-467/17.
[43] El artículo 12 de la LEEE dispone que “Los decretos
legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales
son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”.
[44] Al respecto se ha referido
este tribunal en las sentencias C-146, C-172, C-224, C-225 y C-226/09; C-884,
C-911, C-912/10; C-193, C-218, C-224, C-225, C-226, C-227, C-240, C-241/11;
C-671, C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-465, C-466 y C- 467/17.
[45] El artículo 11 de la LEEE
dispone que “Los decretos legislativos deberán expresar claramente las
razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para
alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción
correspondiente”.
[46] Sobre el juicio de
proporcionalidad es posible consultar las sentencias C-136, C-145, C-146, C-172,
C-224, C-225, C-226/09; C-884, C-911, C-912/10; C-193, C-218, C-219, C-222,
C-223, C-224, C-225, C-226, C-227, C-240, C-241/11; C-671/15; C-409, C-434,
C-437, C-466 y C-467/17.
[47] El artículo 13 de la LEEE dispone que “Las medidas
expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de
los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente
necesario, para buscar el retorno a la normalidad”.
[48] Al respecto se pueden
consultar las sentencias C-136, C-146, C-224, C-225/09; C-224, C-227, C-241/11;
C-671, C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-466 y C-467/17.
[49] Artículo 14. No discriminación. “Las medidas adoptadas
con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación
alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[50] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de
categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[51] En este sentido, en la sentencia C-156/11, esta Sala
explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[52] “Con la aprobación privilegiada se exige la obtención de
mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la
República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar
el ejercicio de la actividad legislativa. Además, le permite al Congreso
proyectarse a más largo plazo que con la legislación ordinaria. Al fin de
cuentas las leyes ordinarias están condicionadas a la ley orgánica cuando
desarrollan la misma materia”: sentencia C-540/01.
[53] Parágrafo 4 del artículo 136 de la Ley 1450 de 2011. Ver numeral
2 de la Resolución MEN 29452 de 2017.
[54] Existe amplio margen de configuración del Legislador en cuanto a
la regulación del SGP, al tratarse de recursos exógenos: “Resulta claro las
razones que, a juicio de la Corporación, justifican intervención del legislador
en la definición de la destinación de los recursos nacionales que se
transfieren a las territoriales, no son útiles explicar la injerencia ley en la
destinación de los recursos que se obtienen en virtud de tales efecto, aquella
facultad se justifica en disposiciones constitucionales que, manera específica,
se refieren a cada una de las fuentes de financiación ­ situado fiscal,
transferencias, regalías - así como en la potestad del legislador para definir
el destino último de rentas nacionales (C.P. arto 150-11 y 339)":
sentencia C-219/97
[55] Artículos 76, 77, 81 y parágrafo 2º del artículo 2 de la Ley 715
de 2001.
[56] Artículo 145 de la Ley 1530 de 2012, “Por la cual se regula la
organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”.
[57] El deber de aportar recursos propios, se encuentra previsto en el
artículo 76.17 de la Ley 715 de 2001.
[58] Artículo 3 de la Ley 136 de 1994.
[59] Artículo 2.3.10.2.1 del Decreto 1075 de 2015, Decreto Único
Reglamentario del Sector Educación, adicionado por el artículo 1 del Decreto
1852 de 2015.
[60] El parágrafo del artículo 16 de la Ley 1176 de 2007, que dispone
que “EL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR SE FINANCIARÁ CON RECURSOS DE
DIFERENTES FUENTES”., prevé que las entidades territoriales financiarán el
citado programa “con recursos propios, recursos de libre inversión y de
libre destinación de la participación de propósito general y recursos de calidad
educativa de la participación de educación del Sistema General de
Participaciones”. En este sentido, no es completamente cierta la afirmación
del Gobierno Nacional en su respuesta al cuestionario formulado por el
Magistrado Ponente, donde se afirma que la norma es constitucional en lo que
concierne a la autonomía de las entidades territoriales, porque el PAE se
financia con el SGP, que constituye un recurso de fuente exógena.
[61] La UAEAPA tiene por función “fijar y desarrollar la política
en materia de alimentación escolar”: artículo 189 de la Ley 1955 de 2019.
Por su parte, el artículo 3 del Decreto reglamentario 218 de 2020, relativa a
las funciones de la Unidad, prevé que ésta deberá “16. Absolver consultas en
relación con la aplicación de normas sobre alimentación escolar y expedir
lineamientos para su implementación”, pero no dispone el carácter
obligatorio de dichos lineamientos.
[62] El artículo 1º dispone que su vigencia será “Durante la
vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
[63] De acuerdo con las sentencias C-114 y 115/17, el test de
razonabilidad y proporcionalidad de intensidad intermedia “exige establecer,
en un primer momento, si la medida (i) se orienta a conseguir un propósito
constitucionalmente importante. Una vez ello se comprueba, debe establecerse si
resulta (ii) efectivamente conducente para alcanzar dicho propósito”.
[64] Respecto del fundamento y alcance del componente de alimentación,
del derecho a la educación: sentencias T-273/14, T-641,16, T-155/17 y T-457/18.
[65] De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 715 de 2001, “Son
entidades territoriales certificadas en virtud de la presente ley, los
departamentos y los distritos. La Nación certificará a los municipios con más
de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002. (…)  Todos
aquellos municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos
que señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y
financiera podrán certificarse. // Le corresponde a los departamentos decidir
sobre la certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que
llenen los requisitos. (…) Los municipios certificados deberán
demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Nacional, que mantienen la capacidad
necesaria para administrar el servicio público de educación. Aquellos
municipios que no logren acreditar su capacidad, perderán la certificación”.
Para la Corte Constitucional “no hay violación de la autonomía de las
entidades territoriales que se encuentran cobijadas bajo la clasificación de no
certificadas, puesto que son entidades que, bajo determinadas circunstancias
temporales, no cumplen los requisitos determinados en la ley de certificación,
pero que, una vez los reúnan, pueden llegar a ser certificadas. Llegado ese
momento, gozarán del grado de autonomía igual al que tienen los certificados, y
los departamentos dejarán de tener la injerencia que les permite la Ley 715 de
2001”: sentencia C-617/02.
[66] Artículo 20. “Control de legalidad. Las medidas de carácter
general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como
desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción,
tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo
contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de
entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades
nacionales”.
[67] (i) para el pago del personal docente y administrativo de las
instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y
sus prestaciones sociales; (ii) la construcción de la infraestructura,
mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones
educativas; (iii) la provisión de la canasta educativa; y (iv) las destinadas a
mantener, evaluar y promover la calidad educativa.
[68] “CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN. Los
recursos para alimentación escolar serán distribuidos entre los distritos y
municipios, con base en los siguientes criterios:
1. El
95% por equidad, definida como el peso relativo que se asigna a cada entidad territorial
de acuerdo con la matrícula de la vigencia anterior para la cual se realiza la
distribución, certificada por el Ministerio de Educación Nacional, expandida
por la dispersión poblacional y ponderada por el Índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas, o el indicador que lo sustituya determinado por el DANE.
2. El
5% por eficiencia, entendida como el incentivo a cada entidad territorial que
reduzca la deserción escolar de un año a otro. Para el efecto el Ministerio de
Educación Nacional adoptará los mecanismos para obtener y certificar la
información correspondiente”: artículo 17 de la
Ley 1176 de 2007.
[69] El numeral 2.2 de la Resolución MEN 29452 de 2017 prevé: “Bolsa
Común de Recursos: para consolidar la bolsa común de recursos las Entidades
Territoriales podrán utilizar los siguientes mecanismos: a) Celebración de un
convenio interadministrativo entre la Entidad Territorial Certificada – ETC y
las Entidades Territoriales No Certificadas de su jurisdicción, para articular
la ejecución del PAE con el fin de obtener la confluencia de las fuentes de
financiación en una sola bolsa común, que será administrada y ejecutada por la
ETC. // b) Celebración de un convenio interadministrativo entre la Entidad
Territorial Certificada – ETC y las Entidades Territoriales No Certificadas de
su jurisdicción, con el fin de trasladar a éstas los recursos de la Nación y
los recursos del Departamento dirigidos al Programa, para que de manera
coordinada y unificada por la ETC sean ejecutados en cada municipio o distrito
de su jurisdicción (…) e) Transferencia de recursos de las Entidades
Territoriales no Certificadas a la Entidad Territorial Certificada, mediante
resoluciones de giro de recursos, los cuales serán administrados por la ETC
como ordenador del gasto, para la operación del PAE en su jurisdicción”.
[70] Inciso tercero del artículo 17 “Los recursos de la
participación para educación en los municipios no certificados y los
corregimientos departamentales, serán transferidos al respectivo departamento”.
Inciso
cuarto del artículo 17, en su versión original: “Los recursos de calidad
serán girados directamente a los municipios y no podrán ser utilizados para
gastos de personal de cualquier naturaleza”.
[71] Sentencia C-1112/01.
[72] La sentencia C-495/19 explicó las diferencias entre la
integración de la unidad normativa y de la proposición jurídica completa: “Respecto
de la facultad de extender el objeto del control de constitucionalidad, la
jurisprudencia constitucional ha diferenciado dos hipótesis, con consecuencias
jurídicas diversas: aquella en la que la demanda se dirige contra una
proposición jurídica incompleta y aquella en la que la demanda se dirige contra
una proposición jurídica completa, pero la misma forma una unidad normativa con
otras que no fueron demandadas y que deberían, ineludiblemente, ser objeto del
control de constitucionalidad . La proposición jurídica incompleta ocurre
cuando a pesar de que la demanda es apta, se encuentra dirigida contra (i)
palabras o expresiones de la norma que, tomadas de manera aislada no disponen
de contenido normativo o contenido regulador, es decir, no producen por sí
mismas efecto jurídico alguno o (ii) porque, de declarar inexequibles dichas
expresiones, la norma o alguna de sus partes, perdería sentido o contenido
normativo .En este evento, la extensión del objeto de control busca permitir el
desarrollo del control de constitucionalidad, porque únicamente las normas con
contenido jurídico, pueden ser cotejadas o contrastadas con la Constitución.
Esto implica que la integración de la proposición jurídica completa debe
realizarse de manera preliminar a la formulación del problema jurídico. Por el
contrario, cuando la norma demandada sí dispone de contenido normativo
autónomo, pero (i) se encuentra reproducida en otra norma o (ii) tiene una
relación directa y estrecha con otra de cuya constitucionalidad se tienen
dudas, la integración de la unidad normativa persigue que el fallo de
inexequibilidad no sea carente de efectos, es decir, inocuo en su función de
garantizar la supremacía constitucional. Esta facultad de integración de la
unidad normativa únicamente opera cuando se ha concluido que la norma es
inconstitucional y, por lo tanto, la integración de la unidad normativa debe
realizarse, en la sentencia, pero luego de concluir que la misma es
inexequible. Es por esta razón que la norma del Decreto 2067 de 1991 dispone
que la Corte “podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman
unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales”
(negrillas y subrayas no originales).  En este evento, realizar la integración
de la unidad normativa de entrada, sin saber aún si la norma será declarada
inexequible o no, desconocería el carácter excepcional de esta facultad y
permitiría, eventualmente, declarar la exequibilidad oficiosa de normas que no
han sido demandadas y frente a las cuales no ha se ha permitido la intervención
ciudadana y la intervención fiscal por lo que, se trata de una decisión que
pone en riesgo la supremacía constitucional y cercena indebidamente el derecho
ciudadano a presentar acciones públicas de inconstitucionalidad, al desconocer
el carácter rogado del control de constitucionalidad. // En suma, la
integración de la proposición jurídica completa busca evitar sentencias
inhibitorias y permitir el desarrollo del control de constitucionalidad,
mientras que la integración de la unidad normativa persigue la eficacia real,
en el conjunto del ordenamiento jurídico, de las sentencias que declaran
inexequibilidades” : sentencia C-495/19.
[73] “(…) el centro de gravedad de la cosa
juzgada, consiste en la determinación del asunto, el fallado y el ahora puesto
a conocimiento del juez, para efectos de identificar si existe la coincidencia
que evita volver sobre el mismo. La jurisprudencia de esta corporación ha identificado
el asunto como la “la materia juzgada”, conformada por dos extremos ligados
entre sí: la norma jurídica objeto de control y el cargo de
inconstitucionalidad”: sentencia C-096/17.