T-484-18
Sentencia
T-484/18
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR EL
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia excepcional
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la
existencia de otro medio de defensa judicial, este es eficaz e idóneo
SUSTITUCION PENSIONAL-Disposiciones no pueden incluir expresa o implícitamente tratos
discriminatorios que se conviertan en barreras para su acceso
PENSION DE SOBREVIVIENTES DE HIJO FALLECIDO-Negativa a su reconocimiento por aparente
incumplimiento del requisito de dependencia económica viola derecho al mínimo
vital
Expediente
T-6.853.316
Acción
de tutela presentada por Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez, contra
la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensiones y Parafiscales - UGPP
Magistrado
Sustanciador:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá DC, doce (12)
de diciembre de dos mil dieciocho (2018).
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las
Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y el
Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el
proceso de revisión del fallo de tutela proferido el 24 de mayo de 2018 por la
Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior de Bogotá que confirmó la
providencia del 10 de mayo de la misma anualidad dictada por el Juzgado
Diecinueve Civil del Circuito de Bogotá.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos y relato contenidos en el
expediente[1]
Los
accionantes sustentaron su solicitud con base en los siguientes hechos:
El 12 de julio
de  2006, la extinta CAJANAL reconoció una pensión gracia a favor de Gloria
Stella Pérez Riaño -hija de los accionantes-, efectiva a partir del 20 de
octubre de 2004 y reliquidada el 21 de septiembre de 2007.
Gloria Stella
Pérez Riaño nació el 20 de octubre de 1954 y falleció el 1° de
julio de 2014. Al
momento del deceso, la causante tenía disuelta y liquidada su
sociedad conyugal mediante escritura pública No. 1764 del 13 de mayo de 2011, y
sus hijos ya eran mayores de edad, por lo que no existían beneficiarios con
mejor derecho.
El 3 de enero de
2018, los señores Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez solicitaron
a la UGPP el reconocimiento de la sustitución pensional de su hija Gloria Stella
Pérez Riaño, toda vez que dependían económicamente de ella, ya que son adultos
mayores que no pueden valerse por sí mismos, requiriendo de un tercero
(cuidador) que les colabore en sus actividades. Afirmaron no
conocer que tenían derecho a acceder a la prestación, por lo que no lo habían
solicitado previamente.
La entidad
accionada negó la solicitud mediante la Resolución RDP 012589 del 11 de abril
de 2018, bajo el argumento de no haber demostrado la dependencia con la
causante.
En consecuencia,
alegan que la UGPP desconoció las declaraciones extrajuicio aportadas al
trámite administrativo y cuestionan las apreciaciones y conclusiones de la
investigación realizada por dos razones:
·
Afirman que la persona que visitó a los esposos Perez-Riaño no
anotó con veracidad lo manifestado por ellos, pues su hija fallecida era la que
les brindaba apoyo moral y respondía por su “sostenimiento mensual”
hasta el día de su deceso, ya que sus padres no laboraban y son adultos mayores
-sin pensión-, y quien les colaboraba “de manera ocasional” con algunos gastos
de la casa era su hija Carolina.
·
Igualmente adujeron que la persona que los visitó tampoco tuvo en
cuenta que la señora Luz Eleida Mora Vásquez, presente en ese momento, les
informó que ella era quien ejercía la función de cuidarlos y atenderlos,
dándoles sus alimentos y realizando quehaceres de la casa
Por lo expuesto, mediante acción de
tutela presentada el 2 de mayo de 2018, solicitaron la protección de sus derechos
fundamentales y, en consecuencia, que se ordene conceder y reconocer las
mesadas pensionales en calidad de padres dependientes de la causante, y se
revoque la Resolución RDP 0125889 de 11 de abril de 2018.
2.
Contestación de acción de tutela
2.1.
El
Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Bogotá, mediante auto del 4 de mayo de
2018 avocó el conocimiento de la presente acción de tutela y corrió traslado a
la parte demandada para que en el término de un (1) día hábil se pronunciara
respecto de los hechos expuestos en el escrito de tutela[2].
2.2.
El
10 de mayo de 2018, la UGPP informó que, una vez revisadas las bases de datos y
aplicativos dispuestos en esa Unidad, se evidenció que:
·     Mediante
Resolución RDP 012589 de 11 de abril de 2018, la UGPP negó el reconocimiento de
la pensión de sobrevivientes a los accionantes.
·     La
parte actora interpuso el recurso de reposición en contra del anterior acto
administrativo el 4 de mayo de 2018, el cual se encuentra en estudio por parte
de la Unidad.
El
anterior acto administrativo fue debidamente notificado tal y como lo demuestra
la propia parte accionante.
2.3.
De
otra parte, se opuso a las pretensiones de la accionante, así:
2.3.1.
Expuso
la improcedencia de la acción al no existir vulneración alguna de derechos,
pues se trata de una pretensión exclusivamente económica que puede ser
reclamada a través del proceso ordinario ante la jurisdicción contencioso
administrativa ya que lo que se evidencia es la inconformidad de la parte actora por
la negativa al reconocimiento de la sustitución pensional.
Indicó que ante
la ausencia de prueba no se demostró la dependencia de los peticionarios para
con la causante por lo que no procede la solicitud de sustitución pensional
requerida, decisión que consignó en la Resolución RDP
012589 de 11 de abril de 2018, teniendo en cuenta las conclusiones del informe
investigativo No. 18579/2018, principalmente, que la causante no
convivía con ellos, pero que aun así les “colaboraba ocasionalmente con
algunos gastos, sin determinar cantidad o especie”.
Explicó que todas las solicitudes de
reconocimiento de sustitución pensional se resuelven de acuerdo con el ordenamiento
jurídico imperante por ser la posición indicada tanto por el Comité de
Conciliación y Defensa Judicial de la Entidad como por la Comisión
Intersectorial del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, por lo que no
se vulnera el derecho a la igualdad. En consecuencia, conminar a la Unidad a un
reconocimiento pensional al margen de los requisitos y normativa vigentes, afectaría
la sostenibilidad del Sistema General de Pensiones.
Teniendo en cuenta que la UGPP respondió de
fondo lo pretendido y notificó adecuadamente los actos administrativos
expedidos, se constata la inexistencia de vulneración de los derechos de
petición y debido proceso.
2.3.2. En cuanto a la subsidiariedad del
medio de defensa constitucional, considera la UGPP que esta acción es
improcedente porque actualmente se encuentra en estudio un recurso de
reposición y en subsidio el de apelación contra de la Resolución RDP 012589 del
11 de abril de 2018, el cual se encuentra dentro del término para su resolución,
por lo que “Es evidente, entonces, que el actor busca pretermitir el
procedimiento administrativo establecido en la normativa donde puede
controvertir lo decidido por la UGPP”.
Indicó
que, una vez decididos los recursos, de ser desfavorables, deberá acudir ante
la vía ordinaria correspondiente para que sea un juez natural de la causa quien
dirima el litigio presentado. Por ello, la acción de tutela no puede ser
empleada como un mecanismo sustitutivo de la vía ordinaria o del procedimiento
administrativo.
2.3.3.
De
otra parte, señaló que no existe ningún tipo de vulneración a la seguridad
social de los actores porque (i) al consultar la Base de Datos Única
de Afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, se evidenció que la
señora María Dolores Riaño de Pérez, se encuentra afiliada en el régimen
contributivo de salud con la EPS SANITAS, en calidad de COTIZANTE, en ESTADO
ACTIVA desde el 27 de enero de 2001 y que el señor Daniel Pérez Mesa, se
encuentra afiliado en la misma EPS en calidad de BENEFICIARIO desde la misma
fecha; y (ii) consultada la página del Ministerio de Protección
Social, se pudo establecer que los aportes a salud, han sido continuos e
ininterrumpidos y sustentados de manera habitual a pesar de la muerte de la
causante, “pruebas allegadas por la Unidad que se traducen en confiables
indicios de que la actora tiene una relación laboral que le da acceso a la
seguridad social”, demostrando que no existe vulneración alguna de sus
derechos fundamentales.
Adicionalmente,
(iii) en consideración a que la parte actora no demostró con
pruebas sumarias el presunto daño o perjuicio irremediable o afectación a su mínimo
vital, considera que se pretende usar la tutela como un mecanismo sustitutivo
de la vía administrativa y ordinaria amparada en la presunta vulneración de
derechos fundamentales y que además, sólo está en busca de un beneficio
económico para obtener el pago de prestaciones pensionales por lo que esta
acción resulta improcedente.
2.3.4.
En
cuanto al estudio de seguridad de la prestación, indicó que la realización de
una investigación administrativa, dentro de un trámite pensional, resulta
procedente como medio probatorio oficioso, en los términos del artículo 40 del
Código de Procedimiento Administrativo y que “debe realizar estudios de
seguridad respecto de los documentos, declaraciones y pruebas que aportan los
solicitantes para obtener las diferentes prestaciones pensionales”.
Señaló
que, para ese fin, la UGPP contrató a la empresa CYZA -como tercero independiente-,
a través de investigaciones y trabajo de campo, para que realice los informes
correspondientes de manera objetiva y con los soportes de prueba de cada caso. En
el sub lite, el estudio del informe de seguridad No. 18579/2018 arrojó serias
inconsistencias sobre la dependencia económica de los accionantes con respecto
de la causante, por lo que no fue posible acceder al reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes pretendido.
2.4.
Por
las anteriores consideraciones, solicitó “se DECLARE IMPROCEDENTE la acción
de tutela, puesto que con ella se pretende evadir de manera injustificada, los
procedimientos legales y jurisdiccionales”.
3.
Documentos relevantes cuyas copias obran en el expediente
Obran en el
cuaderno 1 del expediente los siguientes documentos, en copia simple:
●
Cédula
de Ciudadanía de los accionantes[3].
●
Certificado
médico expedido el 25 de abril de 2018, en el que da constancia de las
condiciones de vulnerabilidad de los accionantes por edad avanzada y salud[4].
●
Resolución
RDP 012589 del 11 de abril de 2018 expedida por la UGPP[5], “por
la cual se niega una pensión de sobrevivientes”.
●
Declaración
Extraprocesal rendida por Olga Janneth Suesca Quintero el día 9 de diciembre de
2017[6].
●
Acta
de declaración juramentada de la señora Olga Patricia Mora Buitrago, el día 16
de diciembre de 2017[7].
●
Declaración
Extrajuicio de la señora Blanca Cecilia Buitrago Linares, el día 11 de
diciembre de 2017[8].
●
Declaración
Extraproceso de la señora Carolina Pérez Riaño, el día 25 de abril de 2018[9].
●
Declaración
Extrajuicio de la señora Luz Eleida Mora Vásquez, el día 26 de abril de 2018[10].
4.
Decisiones
judiciales objeto de revisión
4.1.
Decisión de primera instancia
El
Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 10 de mayo
de 2018, resolvió declarar la improcedencia de la acción de tutela ante la
existencia de otros medios de defensa judicial. En efecto, sobre el análisis de
procedencia explicó:
“Planteada
en estos términos la finalidad buscada con la tutela y la oposición de la
accionada, se impone examinar, en concreto, la situación de los accionantes a
efectos de establecer si en verdad la negativa de la pensión de sobrevivientes
por parte de la accionada vulnera sus derechos fundamentales y si procede el
reconocimiento de esta prestación económica por esta vía.
(…)
Puestas
las cosas en este punto, se encuentra en el plenario que los señores DANIEL
PEREZ MESA y MARIA DOLORES RIAÑO DE PEREZ habiéndose notificado de la
Resolución RDP 012589 del 11 de abril de 2018, mediante la cual le fue negada
la pensión de invalidez por parte de la UGPP, interpusieron los recursos de
reposición y/o apelación, conforme se advierte de los documentos remitidos por
la entidad accionante, el cual fue incoado el 3 de mayo de 2018, de lo que se
infiere que el término previsto para que sea resuelto no ha fenecido.
Importa
destacar que, para este Despacho, la exigencia de esperar a la decisión que con
ocasión de estos recursos se toma no constituye una carga exagerada o gravosa
para los accionantes (…)
(…)
Deviene
de lo anterior que, aun cuando la acción de tutela es procedente en algunos
casos para resolver sobre pretensiones de orden patrimonial, en virtud a la
presunta ineficacia de los medios ordinarios de defensa, ello no acontece con
respecto a la interposición de los recursos en la vía gubernativa, dado que,
conforme quedó expuesto, no imponen una carga excesiva al pretensor, ni en
costos económicos ni en tiempos, por lo que, en estas condiciones, el amparo
constitucional se torna improcedente , en cuanto desconoce el requisito de la
subsidiaridad que les es propio a esta acción, según lo previsto en el artículo
86 de la Constitución Política”.[11]
Conforme
a lo expuesto, el juez declaró la improcedencia de la acción de tutela
presentada.
4.2.
Impugnación
El 15 de mayo de 2018, el apoderado de los accionantes
impugnó la referida decisión aduciendo que:
“(…) No es entendible como el funcionario,
transcribe la sentencia pero no la aplica, estando plenamente establecido que
mis poderdantes, por el solo hecho de su edad, ochenta y ocho y ochenta y dos años,
se encuentran en debilidad manifiesta, aunado lo anterior, a que su estado de
salud es muy precaria [sic], por eso se acompañaron las certificaciones
médicas, en donde claramente se establece que el señor DANIEL PEREZ MESA (…)
examen mental compatible con deterioro senil y una clasificación Bartehl de 15
que indica dependencia moderada. Actualmente al cuidado de su esposa de 82 años
también con múltiples comorbilidades y avanzada osteoporosis por lo cual
requieren de cuidador externo”.[12]
Ante la situación de debilidad manifiesta
de los accionantes, solicitó revocar el fallo de primera instancia.
4.3.
Decisión de segunda instancia
El
Tribunal Superior de Bogotá, Sala Primera Civil de Decisión, mediante sentencia
del 24 de mayo de 2018, confirmó la declaratoria de improcedencia de la acción
de tutela, por
las mismas razones expuestas por el a quo, tras considerar
que:
“(…)
En el presente caso, la Sala considera que no se configura
esta hipótesis [procedencia excepcional de la acción de tutela], si se
tiene en cuenta los motivos que expuso UGPP para negar la sustitución
reclamada, según resolución número RDP 012589, de 11 de abril de 2018 (Fls. 5 y
6, cdno. 1), no lucen caprichosos, arbitrarios o antojadizos, puesto que tienen
como soporte varios elementos de juicio, entre ellos, (a) el ‛informe
investigativo’ rendido por la sociedad Cyza Outsourcing SA, ‛quién
encontró serias inconsistencias sobre la dependencia económica de los
accionantes respecto de la causante" (fl.31) (b) la condición de cotizante
de la señora Riaño en el régimen contributivo y la condición de beneficiario
señor Pérez en el mismo régimen, en ambos casos con la EPS SANITAS.
Así las cosas, sin perjuicio del derecho que le asiste a los
accionantes para acudir ante los jueces naturales de su caso, una vez se
resuelvan los recursos de reposición y apelación que se interpusieron contra el
mencionado acto administrativo – cuya pendencia destaca que la tutela
ciertamente fue precipitada-, la Sala concluye que no era viable conceder la
tutela suplicada, lo que impone confirmar el fallo de primer grado”.
II.  ACTUACIÓN
SURTIDA EN SEDE DE REVISIÓN
1. Auto del 23
de agosto de 2018
Mediante Auto
del 23 de agosto de 2018, el Magistrado Sustanciador decretó la
práctica de pruebas, pidiendo información relevante a la parte accionante[13]
y a la UGPP lo siguiente:
SEGUNDO.-
SOLICITAR,
por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, a la UGPP que -en el
término de tres (3) días contados a partir de la comunicación de este auto- INFORME,
con destino al expediente de la referencia, el estado actual de las actuaciones
surtidas por la solicitud de sustitución pensional #SOP201801015674(80) de la
causante CC 41.665.794. Particularmente, deberá informar el trámite surtido a
los recursos interpuestos contra la Resolución RDP012589 del 11 de abril de
2018, con radicado #201850051310802.
2. Pruebas
allegadas en sede de revisión
Según informe
del 11 de septiembre de 2018 de la Secretaría General de esta Corporación[14],
se recibieron las siguientes comunicaciones:
2.1. Daniel Pérez
Mesa y María Dolores Riaño de Pérez
El 29
de agosto de 2018[15],
se recibió escrito mediante
el cual los accionantes procedieron a dar contestación de la siguiente forma:
2.1.1. Exponen que su situación
económica actual es muy regular, no perciben ingreso alguno por vinculación
laboral o pensión, toda vez que su estado de salud y avanzada edad (88 y 84
años, respectivamente) no lo permite. Reciben ayuda económica de su hija
Carolina Pérez Riaño en lo relacionado a los pagos de salud y a la empleada encargada
de colaborar con las labores domésticas. Con respecto a los demás gastos de
manutención, pago de administración, pago de servicios públicos y artículos de
aseo personal y doméstico, reciben la colaboración de otros familiares.
María
Dolores Riaño de Pérez
explicó que, cuando su estado de salud lo permite, vende por catálogo artículos
de tocador y perfumería, monto que no supera los 500.000 mensuales. “Como lo
manifestamos con anterioridad, no tenemos actualmente ninguna fuente de
ingresos fija y nuestro núcleo familiar está compuesta solamente por los dos
DANIEL PEREZ MESA y MARIA DOLORES RIAÑO DE PEREZ, ya que nuestra única hija
Carolina, tiene su núcleo familiar aparte”.
Son  propietarios
del inmueble ubicado en la Calle 143 A No. 54-80 Apto 202 Torre C, avaluado en
$190.000.000 pero no reciben renta alguna, dado que es su residencia habitual.
2.1.2. En cuanto a su
relación de gastos, manifestaron lo siguiente:
“Nuestros
gastos de alimentación, educación,  vestuario, salud, recreación, pago de
servicios públicos etc, giran alrededor de más de Tres millones Quinientos mil
pesos mensuales,  toda vez que necesitamos urgentemente profesional en
enfermería que no deja de valer más menos de $1.200.000 mensuales,  para que
nos colabore más que todo en el cuidado del esposo, ya que por razón a mi
enfermedad, yo MARIA DOLORES no puedo atenderlo como es debido,  por eso hace
mucha falta la colaboración económica y personal que nos prestaba nuestra hija
GLORIA STELLA PEREZ RIAÑO,  que era más o menos de $1.500.000,  ya que
prácticamente ella ya no tenía obligaciones si no [sic] consigo
misma.
Como
hemos manifestado muchas veces ese dinero que recibimos ya sea por parte de nuestra
hija o por nuestro trabajo, no alcanza, por eso debemos restringirnos en lo
relacionado con la recreación o alguna otra actividad física y estar a merced
de nuestros amigos o nuestra hija que nos saque que así sea tomar el sol y
muchas veces nos colaboren en el pago de los servicios públicos que no dejan de
valer alrededor de $240.000 pesos mensuales.”
2.1.3. El estado de
salud de ambos es muy delicado, en especial el de Daniel Pérez Mesa, y al
efecto, aportaron varios soportes médicos. Con respecto a la
afiliación al sistema general de seguridad social en salud, informaron que “estamos
afiliados a la EPS Colsanitas, como se comprueba en documento anexo por valor
de $99.200.oo, suma que nos ahorraríamos si se nos hubiera reconocido la
pensión de sobreviviente reclamada y con el valor de la misma nos haría más
llevadera nuestra vejez ya que podríamos pagar la enfermera, los servicios
públicos y no seguir trabajando, ni recurrir a nuestros amigos”.
2.1.4. Por
último, anexaron copia de la resolución No. RDP 023084 de 20 de junio de 2018,
mediante la cual se confirmó la Resolución No. 012589 de 11 de abril de 2018.
2.2.
UGPP
Se recibieron escritos
del 29 de agosto de 2018[16]
suscritos por el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP, mediante
los que da respuesta a lo requerido por esta Corporación, así:
2.2.1.
Mediante la Resolución RDP 012589 del 11 de abril del 2018, la
UGPP
“negó
el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los accionantes” y aclaró que, en su momento, se encontraba en estudio el recurso de reposición y en subsidio el de apelación
en contra del anterior acto administrativo.  Consecuentemente, mediante las
Resoluciones RDP 017506 de 17 de mayo de 2018 y RDP 023084 del 20 de junio de
2018, la UGPP resolvió el recurso de reposición y el de apelación, respectivamente,
advirtiendo que “[a]mbas instancias confirmaron la decisión inicial con
fundamento en el informe Investigativo no. 18579/2018 con ticket No. 22068”.
Explicaron
que el citado informe -el cual fue aportado- es el trabajo de campo de la
investigación realizada por la empresa contratista CYZA, tercero independiente,
el cual arrojó los siguientes hallazgos:
·
Los señores DANIEL PEREZ MESA y MARIA DOLORES RIAÑO de PEREZ
manifestaron que  tuvieron tres hijas,  de las cuales han fallecido dos, siendo
una de ellas la señora Gloria Estela Pérez Riaño, de quien adujeron les
colaboraba para algunos gastos antes de su muerte.
·
Comentaron igualmente que
tienen otra hija, que también les colabora con sus gastos.
·
Declararon que la causante no
convivía con ellos, pero que aun así les colaboraba ocasionalmente.
·
La solicitante manifestó que
hace 20 años están afiliados a la EPS Sanitas, ella como cotizante y su esposo
como beneficiario, siendo ella quien paga o si no su hija Carolina.
·
Manifestaron que la señora
GLORIA STELLA PEREZ RIAÑO colaboraba ocasionalmente a los solicitantes, con
algunos gastos, sin determinar cantidad o especie.
·
Igualmente los solicitantes
manifestaron no tener soporte o documento alguno que demuestren la dependencia
económica respeto de su hija STELLA PEREZ RIAÑO. (SIC).
·
Por todo lo expuesto en el
presente acto administrativo y teniendo en cuenta el informe investigativo con
las conclusiones antes descritas es pertinente indicar a los peticionarios que
no se demostró la dependencia para con la causante por tal razón no procede la
solicitud de sustitución pensional requerida.
Su señoría, la
realización de las investigaciones administrativas, dentro del trámite de
pensión de sobrevivientes, resultan procedentes como medio probatorio oficioso,
en los términos del artículo 40 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo.
Según los resultados del
trabajo de campo realizado y la falta del requisito de dependencia económica,
conminar a la Unidad a un reconocimiento pensional al margen de este requisito
afectaría tremendamente la frágil sostenibilidad del Sistema General de
Pensiones.
2.2.2. Señaló, que en su calidad de administradora del
Régimen de prima media, debe actuar dentro de un marco normativo regulado por
el Sistema General de pensiones además de lo dispuesto en la ley y la
Constitución Nacional, y manifestó que no es posible conceder la tutela porque
la parte actora se encuentra haciendo uso de los mecanismos de ley con el fin
de solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 012589 y RDP 023084 de 2018.
Para corroborar su
afirmación, aportó copia de la solicitud de conciliación extrajudicial ante la
Procuraduría, solicitada por los accionantes. Por ello,  afirmó que este
litigio será objeto de estudio de la jurisdicción contencioso administrativa,
juez natural de la causa y por lo tanto, la acción de tutela no es el mecanismo
idóneo para reconocer la prestación.
3. Traslado de las pruebas
En el término de traslado de las pruebas, se recibieron
escritos del 7 de septiembre de 2018[17],
firmados por Salvador Ramírez López, en calidad de Subdirector de Defensa
Judicial Pensional de la UGPP, en los que se opone a las pretensiones de la
acción de tutela, pues una vez observadas las pruebas allegadas no se evidencia
soporte alguno donde se demuestre la dependencia económica, sino que por el
contrario se afirma lo dicho en el informe de visita respecto a que “la
ayuda de parte de la causante no era constante sino eventual, lo que demuestra
que no dependían completamente (…)”.
Adicionalmente, señaló que los aportes a salud han sido
solventados de manera habitual pese a la muerte de la causante, por lo que solicitó
confirmar la decisión de las instancias y declarar la improcedencia de la
acción de tutela ante “la inexistencia de una situación de vulnerabilidad ya
que indican unos gastos demasiado elevados que han tenido que solventar durante
estos 4 años, ya que la causante falleció el 1º de julio de 2014, lo que hace
presumir que los accionantes sí pueden tener otra fuente de ingresos que no
están informando (…)”[18].
III.   CONSIDERACIONES DE
LA CORTE
1.
Competencia
A
través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para
revisar las sentencias proferidas dentro de los procesos de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, y en cumplimiento a lo ordenado por la Sala de Selección Número Siete
mediante el Auto del 27 de julio de 2018, notificado el 13 de agosto de la
misma anualidad.
2.
Examen
de procedencia de la Acción de Tutela
2.1.
Legitimación en la causa por activa
Según lo
dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es
un mecanismo de defensa judicial preferente y sumario, al que puede acudir
cualquier persona, cuando sus derechos fundamentales resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión en que incurra cualquier autoridad pública o
un particular -en los casos específicamente previstos por el Legislador- y no
exista otro mecanismo de defensa judicial que permita su protección efectiva.
En
este orden de ideas, la legitimación en la causa por activa  para
presentar la tutela se acredita: (i) en ejercicio directo de la acción por
quien es titular de los derechos fundamentales; (ii) por medio de los
representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos,
los interdictos y las personas jurídicas); (iii) a través de apoderado
judicial; y (iv) en uso de una agencia oficiosa.
En el
presente caso, la Sala encuentra legitimados para actuar, a través de apoderado
judicial[19],
a los señores Daniel
Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez, en calidad de padres de la causante,
con
el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales.
2.2.
Legitimación pasiva
La legitimación pasiva en sede de
tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se
dirige la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza
del derecho fundamental, cuando esta resulte demostrada. Según los artículos 86
de la Constitución Política y 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela
procede contra cualquier autoridad pública y contra particulares.
En el caso analizado, se advierte que la UGPP es una entidad adscrita al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente, que tiene dentro de las funciones a
su cargo la de reconocer y pagar ciertas prestaciones económicas del Sistema de
Seguridad Social, a
quien se le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales de Daniel Pérez
Mesa y María Dolores Riaño de Pérez, lo cual permite concluir que está
legitimada por pasiva para actuar en este proceso.
2.3.
Inmediatez
Si bien la señora Gloria Stella Pérez Riaño falleció el 1º de julio de 2014, fecha a partir de la cual surgió la
posibilidad de reclamar la sustitución pensional pretendida por vía de tutela,
la cual es
permanente en el tiempo por
tratarse del pago de una prestación periódica, lo que implica que la situación
desfavorable derivada de la vulneración de los derechos fundamentales de los
accionantes continúa y es actual[20].
Adicionalmente, el 3
de enero de 2018 fue elevada la petición ante la UGPP, obteniendo respuesta
negativa mediante Resolución del 11 de abril de 2018, y la tutela
fue presentada el 2 de mayo de 2018, plazo más que razonable para presentar la
acción.
En vista de lo
expuesto, la Sala también halla satisfecha la exigencia de inmediatez con
respecto a la inconformidad de los tutelantes con la negativa de la UGPP.
Una
vez superado el análisis de los requisitos de legitimación por activa,
legitimación por pasiva e inmediatez, se procede al estudio del requisito de
subsidiariedad, donde se analizará la procedencia excepcional de la acción de
tutela para el reconocimiento de derechos pensionales.
3.
Subsidiariedad. Procedencia excepcional de la acción de
tutela para el reconocimiento de derechos pensionales y protección
constitucional reforzada de los adultos mayores
3.1. Subsidiariedad
En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución
Política, la reiterada jurisprudencia constitucional adoptada en la materia[21] y los artículos concordantes del Decreto
2591 de 1991, la acción
de tutela tiene un carácter residual y subsidiario, razón por la cual sólo
procede excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo: (i)
cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, (ii)
cuando existiendo, ese medio carezca de idoneidad o eficacia para proteger de
forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las
circunstancias del caso concreto; así mismo, procederá como mecanismo transitorio
cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a
un derecho fundamental.
De lo anterior
se desprende que el amparo constitucional es residual y subsidiario a los
medios de defensa ordinarios existentes en el ordenamiento jurídico y, en esa
medida, cuando la pretensión versa sobre el reconocimiento de derechos de
índole prestacional, como es el caso de la pensión de vejez o de
sobrevivientes, la tutela -en principio- no es procedente, habida cuenta de que
para ese fin existen acciones establecidas ante la jurisdicción ordinaria
laboral.
3.2. Procedencia
excepcional
Empero, esta
Corporación ha ajustado dicho principio a las reglas consignadas en la
Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, señalando que existen algunos
eventos en los cuales es posible que el juez constitucional pueda resolver de
fondo controversias relacionadas con el reconocimiento y pago de un derecho
pensional. Es decir que, en cada caso, corresponde al fallador examinar sus
particularidades, puesto que esta prestación podría convertirse en el único
medio que tienen las personas para garantizar para sí mismos un mínimo vital y,
en esa medida, una vida digna[22].
En la reciente
sentencia SU-355 de 2015, reiterada en la Sentencia SU-588 de 2016, esta Corte
unificó su postura respecto del requisito de subsidiariedad y así estableció
que este principio responde a las reglas de (i) exclusión de procedencia
y (ii) procedencia transitoria.
En otras palabras,
(i) si existe un medio de defensa idóneo y eficaz para resolver el problema
jurídico y no existe riesgo de configuración de un perjuicio irremediable, la
acción de tutela es improcedente; (ii) cuando no existen mecanismos de defensa
idóneos y eficaces para resolver el asunto puesto a consideración, la tutela
será procedente de manera definitiva; y (iii) de manera excepcional, cuando la
persona disponga de medios de defensa idóneos y eficaces, pero existe riesgo de
configuración de un perjuicio irremediable[23],
el amparo será procedente de manera transitoria con el fin de proteger los
derechos fundamentales del accionante[24].
Lo anterior, implica que la idoneidad y la eficacia del otro medio de defensa
no pueden ser valoradas en abstracto por parte del juez constitucional, sino
que por el contrario, el fallador deberá centrarse en responder si, de acuerdo
con las condiciones particulares del accionante, dicho medio le permite ejercer
la defensa de los derechos que considera vulnerados de manera oportuna y
eficaz.
En ese orden de
ideas, la jurisprudencia constitucional ha establecido de manera pacífica una
serie de reglas que permiten evaluar si, en los casos en los que se solicita el
reconocimiento y pago de una pensión, el medio es idóneo y eficaz para ejercer
la defensa material de los derechos, de conformidad con las particularidades
del caso concreto, cuando se acredita que:
(i)
la falta de
reconocimiento y pago ha ocasionado un alto grado de afectación de los derechos
fundamentales del accionante;
(ii)
se ha realizado
cierta actividad administrativa o judicial por el interesado con el propósito
de obtener la protección de sus derechos;
(iii)      están acreditadas -siquiera sumariamente-
las razones por las cuales el mecanismo de defensa judicial ordinario es
ineficaz para lograr la protección inmediata e integral de los derechos
fundamentales presuntamente afectados o, en su lugar, se está en presencia de
un perjuicio irremediable; y
(iv)       la necesidad de acreditar en el trámite de
la acción constitucional, por lo menos sumariamente, que se cumplen con los
requisitos legales para acceder a la prestación reclamada.
En todo caso,
cuando el amparo se solicita por un sujeto de especial protección
constitucional (adultos mayores; madre o padre cabeza de familia; persona en
situación de invalidez o de discapacidad; niñas, niños y adolescentes), el
juicio de procedencia de la acción tutelar debe hacerse menos riguroso.
3.3. Protección
constitucional reforzada de los adultos mayores
Frente a la
calidad del accionante de ser sujeto de especial protección constitucional, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que:
“(…)
tratándose concretamente de acciones de tutela presentadas por adultos mayores
en las cuales solicitan el reconocimiento y pago de una pensión, el juez
constitucional debe tener en cuenta que, por lo general, este grupo poblacional
depende exclusivamente de su mesada pensional para tener una vida en
condiciones mínimas de dignidad. Entonces el juicio de procedibilidad de la
acción de tutela se torna menos riguroso debido a las especiales circunstancias
que rodean al demandante”.[25]
Por
consiguiente, considerando que resultaría desproporcionado exigirles a los
adultos mayores que acudan a la jurisdicción ordinaria para reclamar el
reconocimiento y pago de derechos pensionales, debido a la prolongada duración
de este tipo de procesos, la acción de tutela se convierte en el mecanismo
judicial idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales de aquellos
accionantes.
En definitiva,
la tutela procede como mecanismo de protección de los derechos pensionales para
los adultos mayores, en razón de sus condiciones particulares de debilidad, en
tanto requieren que las medidas se tomen de forma pronta para garantizar que puedan
mantener las condiciones de dignidad durante la última etapa de su vida. Así,
los mecanismos de defensa ordinarios que puedan estar disponibles, pierden su
eficacia y su idoneidad para resolver asuntos relacionados con el
reconocimiento y pago de derechos pensionales para este grupo poblacional,
resultando desproporcional exigirles someterse a este tipo de procesos.
3.4.
Subsidiariedad del caso concreto
En el caso
objeto de estudio, la Sala advierte que los accionantes, a través de apoderado
judicial, acuden a la acción de tutela con el fin de que le
sea reconocida la sustitución de la pensión de su hija. En
ese orden de ideas, corresponde a la Sala de Revisión determinar si la acción
de tutela es procedente para solicitar el amparo invocado.
Del material
probatorio allegado con el escrito tutelar y en sede de revisión, la Sala
observa que:
3.4.1. La falta de reconocimiento y pago ha
ocasionado un alto grado de afectación de los derechos fundamentales de los
accionantes. A través de
apoderado judicial, los accionantes Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de
Pérez invocaron la vulneración del derecho a la seguridad social, al mínimo
vital, a la vida digna y a la igualdad, pues consideran que les asiste el
derecho al reconocimiento del derecho a la sustitución pensional, toda vez que
dependían económicamente de su hija Gloria
Stella. De ahí que, al producirse el fallecimiento de ésta, quedaron sin
el apoyo económico para su sostenimiento mensual, por lo que en la actualidad
viven de la escasa ayuda que su otra hija les puede brindar y del auxilio brindado
por otros familiares. Estas afirmaciones se sustentan con las declaraciones
extrajuicio en las que se consigna su situación y la relación de dependencia
respecto de la causante[26].
Se advierte que los accionantes declaran que al enterarse de su derecho a
solicitar la pensión de su hija, pusieron en movimiento el procedimiento
administrativo correspondiente, pero la solicitud les fue negada por la
autoridad competente.
3.4.2. Que se haya
desplegado cierta actividad administrativa o judicial en defensa de sus
derechos.
Al respecto, observa la Sala que el apoderado radicó una solicitud ante la UGPP
para que sus representados accedieran al reconocimiento del derecho a la
sustitución pensional. Frente a la negativa de la entidad, acudió a la presente
solicitud de amparo.
También interpuso
-oportunamente- los recursos de reposición y apelación, los cuales igualmente
fueron decididos de forma desfavorable. Desde este punto de vista, se observa
la existencia de una actitud diligente encaminada a la protección de los
derechos fundamentales de los accionantes.
3.4.3. Acreditación de las
razones por las cuales el mecanismo de defensa judicial ordinario es ineficaz
para lograr la protección inmediata e integral de los derechos fundamentales
presuntamente afectados. Al respecto, los accionantes han manifestado que su
situación se agrava con el tiempo, pues no cuentan con los ingresos para llevar
una vida digna, ya que dependían económicamente de su hija Gloria Stella y la
ayuda que reciben de su otra hija resulta insuficiente para satisfacer sus
necesidades básicas, pues de ella también depende su propia familia.
Además, se
excluye la eficacia e idoneidad del medio judicial de defensa, si se tiene en
cuenta que los accionantes
son sujetos de especial protección constitucional en razón a su edad,
dado que la señora María Dolores nació el 10 de septiembre de 1934, tiene 84
años de edad, y el señor Daniel nació el 9 de febrero de 1930, tiene 88 años de
edad y por las condiciones de vulnerabilidad del señor Daniel al estar
diagnosticado con un padecimiento de deterioro senil. En efecto, obra en el
expediente, certificado médico del 25 de abril de 2018 en el que se deja
constancia de que:
“El señor Daniel Pérez Mesa,
identificado (…) de 88 años de edad presenta antecedentes médicos de
Colecistectomia, Diabetes Mellitus Tipo 2, diagnosticada hace 20 años,
retinopatía prostática con niveles e antígeno prostático infecciones urinaria a
repetición e incontinencia urinaria y fecal.
Al examen físico actual evidencia
(…) extremidades con marcada sarcopenia.
Examen mental compatible con
deterioro senil y una clasificación Barthel de 15 que indica dependencia
moderada. Actualmente al cuidado de sus esposa de 82 años también con múltiples
comorbilidades y avanzada osteoporosis por lo cual requieren cuidador externo”[27].
Adicionalmente, obra en el expediente la
declaración extrajuicio de la señora Luz Eleida Mora Vásquez rendida el día 26
de abril de 2018,
en la que indicó: “Laboro
en la vivienda de los señores MARIA DOLORES RIAÑO DE PEREZ (…) y DANIEL PEREZ
MESA (…), mi función es cuidarlos y atenderlos, dándoles sus alimentos y
realizando los quehaceres de la casa, debido a que ellos tienen su salud
deteriorada”.[28]
Se
advierte que el juez constitucional debe contemplar que tratándose de adultos
mayores que solicitan el reconocimiento de una pensión es porque, por lo
general, este grupo poblacional depende única y exclusivamente de este tipo de
mesada pensional para mantener una vida en condiciones dignas.
Al
respecto, esta Sala considera que en el caso concreto, los señores Daniel Pérez
Mesa y María Dolores Riaño de Pérez no deben ser sometidos a la carga
de acudir a la jurisdicción ordinaria laboral ni a la jurisdicción contencioso
administrativa porque dichos mecanismos no resultan eficaces ni idóneos. En su
caso, la demora en la definición de los conflictos relacionados con el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional en estos
escenarios, puede terminar vulnerando sus derechos a la salud e incluso a su
vida en condiciones dignas, lo cual justifica que el juez constitucional se
pronuncie para garantizar una protección adecuada.
Por
tanto, al tratarse de adultos mayores, cuya estabilidad económica -según ellos-
dependía de la causante y quienes además tienen múltiples padecimientos de
salud, los mecanismos judiciales ordinarios no son eficaces y la demora propia
de estos procesos, pone en riesgo su salud y la vida en condiciones dignas,
bajo las circunstancias descritas, por lo que la tutela debe proceder como
mecanismo principal de protección.
3.4.4.
Conclusión. En
definitiva, la Sala encuentra que los jueces de instancia omitieron la especial
protección constitucional de la que son objeto los adultos mayores, al estimar
que la acción de tutela era improcedente en este caso en concreto, por existir
otros mecanismos de defensa judicial ordinarios disponibles. Ello implica el
desconocimiento de la jurisprudencia constitucional relacionada con la
flexibilización de los criterios de procedibilidad  de la acción de tutela
atendiendo a las condiciones específicas de los accionantes y las
circunstancias en las que se encuentran, esto es su avanzada edad, sus
padecimientos de salud y la afectación a su vida en condiciones dignas. Por lo
anterior, esta Sala considera que la acción de tutela es procedente en este
caso, para el reclamo de un derecho pensional y, en razón de la situación
específica de los accionantes, amerita la intervención del juez constitucional.
De ahí que la
Sala examinará si Daniel
Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez acreditaron en el
trámite de la acción constitucional que cumplen con los requisitos
legales para acceder a la prestación reclamada y, si es del
caso, el tipo de amparo llamado a prosperar.
4.
Problema jurídico
Con
fundamento en la reseña fáctica expuesta y las decisiones de tutela adoptadas
por los jueces de instancia, en esta oportunidad, le corresponde a la Sala de
Revisión determinar si la UGPP vulneró los
derechos fundamentales a
la seguridad social,
a
una vida en condiciones dignas y a la igualdad de Daniel Pérez
Mesa y María Dolores Riaño de Pérez al negar el
reconocimiento de la sustitución pensional, en calidad de padres dependientes,
argumentando que no acreditaron dependencia para
con la causante.
Para resolver la
cuestión planteada, estima la Sala necesario ocuparse de los siguientes temas: (i)
la naturaleza, finalidad y principios constitucionales de la sustitución
pensional; (ii) el requisito de la dependencia económica respecto del
afiliado fallecido para acceder a la pensión de sobrevivientes o sustitución
pensional; y, luego, analizará (iii) el caso concreto.
5. Naturaleza,
finalidad y requisitos de la sustitución pensional. Reiteración jurisprudencial[29]
5.1. Dentro
del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, el legislador  consagró
un conjunto de prestaciones económicas con la finalidad de prevenir
contingencias propias de los seres humanos, tales como la viudez, la invalidez,
la muerte y la vejez. Así las cosas, las normas -que al efecto se dictaron-
reconocieron derechos pensionales para aquellos afiliados que les sobrevenga
alguna de estas eventualidades, previo el cumplimiento de unos requisitos, en
procura de evitar la consolidación de mayores daños a sus condiciones de vida.
En ese sentido, el sistema estableció, entre otras, la pensión de vejez, de
invalidez, de sobrevivientes y la sustitución pensional[30].
Para
el asunto bajo estudio, resulta relevante indicar que, como su mismo nombre lo
indica,
la sustitución pensional pretende es “sustituir”, en este caso,
el derecho que otro ha adquirido, situación que se puede llevar a cabo siempre
y cuando el titular del mismo haya fallecido. Lo anterior, con el propósito de
que el apoyo monetario recaiga en quienes dependían económicamente del
causante. En ese sentido, la sustitución pensional pretende evitar que
las personas que financieramente mantenían una dependencia con el pensionado,
queden sin un ingreso que les permita su congrua subsistencia, de manera
intempestiva, ante la eventualidad sobrevenida por el deceso de aquel.
Desde esa
perspectiva, la Corte, en sentencia C-111 de 2006, estableció que “la
sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para sus
beneficiarios, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que
contaban en vida del pensionado o del afiliado fallecido, que al desconocerse
puede significar, en no pocos casos, reducirlos a una evidente desprotección y
posiblemente a la miseria[31].
Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación,
las personas más cercanas y que más dependían del causante y que, además, en
muchos casos compartían con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus
necesidades mínimas”.
Por
consiguiente, resulta claro para la Sala que la finalidad que se persigue con
la sustitución pensional es la de suplir la ausencia repentina del apoyo
económico que el pensionado ofrecía a sus familiares, y que el deceso de este
no determine el cambio sustancial de las condiciones de vida del beneficiario o
beneficiarios, pues dicha sustitución tiene el alcance de brindar una ayuda
vital e indispensable para la subsistencia de éstos.
Así las cosas,
las disposiciones destinadas a regular los aspectos relacionados con la
sustitución pensional no pueden incluir expresa o implícitamente tratos
discriminatorios que se conviertan en barreras que dificulten el acceso a
aquella, dada su especial dimensión constitucional y los principios en comento
que le sirven de respaldo constitucional.
5.2. Desde el punto
de vista legal,
la
sustitución pensional se encuentra consagrada tanto en el régimen de prima
media con prestación definida como en el de ahorro individual con solidaridad.
En términos generales, de acuerdo con el artículo 46 de la Ley 100 de 1993,
modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, las personas que tienen
derecho a la sustitución pensional son los miembros del grupo familiar del
pensionado por vejez o invalidez por riesgo común cuando este fallezca[32].
En forma
adicional, para tener derecho al reconocimiento de la sustitución pensional, se
debe acreditar por parte de los miembros del grupo familiar del causante, la
condición de beneficiarios legales a partir del orden de prelación que
estatuyen los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, modificados y recogidos
en lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Dicho orden garantiza
la estabilidad económica y financiera del Sistema General de Pensiones, habida
consideración que el reconocimiento de la sustitución pensional solo opera para
los miembros del grupo familiar que, por su cercanía y dependencia del
causante, pueden resultar afectados en su digna subsistencia con su deceso.
El artículo 47
señala quiénes pueden ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes o la
sustitución pensional:
“ARTICULO
47. (Modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003). Beneficiarios
de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes:
a)
En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o
supérstite
(…);
b)
En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite (…);
c)
Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años,
incapacitados para trabajar por razón de sus estudios (…); y, los
hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no
tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el
artículo 38 de la Ley 100 de 1993;
d)
A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho,
serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente (…);
e)
A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con
derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían
económicamente de éste. (…)”. (Énfasis añadido).
Vistas así las
cosas, para
que proceda el derecho a esta clase de pensión para los padres del causante, es
forzoso demostrar la dependencia económica, pues la finalidad de la sustitución
pensional -como expresión del derecho a la seguridad social- de evitar la
desprotección del grupo familiar que dependía económicamente del pensionado
antes de su fallecimiento y, en ese sentido, busca evitar la interrupción
eventual de los ingresos, garantizando la subsistencia de su grupo familiar en
condiciones de dignidad.
6.- Requisito de
la dependencia económica respecto del causante para acceder a la pensión de
sobrevivientes o sustitución pensional. Reiteración jurisprudencial
6.1. La
jurisprudencia constitucional ha sostenido que la dependencia económica no solo
se presenta cuando una persona demuestra haber dependido cabal y completamente
del causante[33].
Para efectos de adquirir la pensión de sobrevivientes o la sustitución
pensional, la dependencia económica también la puede acreditar quien demuestre
razonablemente que, a falta de la ayuda financiera del cotizante fallecido,
habría experimentado una dificultad relevante para garantizar sus necesidades
básicas. En otras palabras, la dependencia económica se predica del que habría
extrañado los aportes del causante para satisfacer las necesidades básicas, en
caso de la ausencia de éstos.
Debe
señalarse que la Sentencia C-111 de 2006 declaró inexequible la expresión “de
forma total y absoluta”, contenida en 47 de la Ley 100 de 1993, modificado
por el artículo 13, literal d), parcial, de la Ley 797 de 2003. Esta norma
disponía que para beneficiarse de la pensión de sobrevivientes, el peticionario
supérstite debía acreditar total y absoluta dependencia
económica del causante. No obstante, la Corte consideró que sacrificaba los
derechos al mínimo vital y a la dignidad humana, y los deberes que le incumben
al Estado de solidaridad y protección integral de la familia. En razón de lo
anterior, consideró que debían ser los jueces de la República quienes en cada
caso concreto determinaran si se presenta dependencia económica.
De conformidad
con lo anterior, esta Corporación ha fijado algunos criterios que deben tomarse
en cuenta para decidir si en un caso en particular es posible hablar de
dependencia económica, así:
“(…)
se han identificado por la jurisprudencia un conjunto de reglas que permiten
determinar si una persona es o no dependiente, a partir de la valoración del
denominado mínimo vital cualitativo, o lo que es lo mismo, del conjunto de
condiciones materiales necesarias para asegurar la congrua subsistencia de cada
persona en particular. Estos criterios se pueden resumir en los siguientes
términos:
1.
Para tener independencia económica los recursos deben ser
suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia
y la vida digna.
2.
El salario mínimo no es determinante de la independencia económica.
3.
No constituye independencia económica recibir otra prestación. Por
ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en
tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el
artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993.
4.
La independencia económica no se configura por el simple hecho de que
el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional.
5.
Los ingresos ocasionales no generan independencia económica. Es
necesario percibir ingresos permanentes y suficientes. |
6.
Poseer un predio no es prueba suficiente para acreditar
independencia  económica”.[34]
En la misma
dirección esta Corte sostuvo que un ingreso cualquiera no era suficiente para
considerar a una persona independiente económicamente, en los siguientes
términos: “[l]a noción de independencia económica, alegada en la causal que
se predica de la situación del accionante y que esta Sala cuestiona dada su
aplicación ciega y llana, no puede restringirse al hecho de percibir un ingreso
cualquiera referido a un monto ínfimo o atado al concepto de salario mínimo (…)”[35].
Igualmente, el hecho de recibir otra prestación no configura la independencia
económica, así lo afirmó:
“[e]stima la
Corte que la independencia económica no se podría interpretar como recibir otra
pensión, ya que el beneficiario, precisamente, depende de otra asignación. La
independencia económica se refiere a tener la autonomía necesaria para sufragar
los costos de la propia vida, sea a través del ejercicio de la capacidad
laboral o de un patrimonio propio”[36].
En efecto, el
requisito de dependencia económica exigido a los padres del fallecido, con el
fin de obtener el reconocimiento de la pensión de sobreviviente o sustitución
pensional, no requiere ser total y absoluto respecto del causante, dado que
puede ser parcial. Esto es, el beneficiario puede recibir un salario mínimo, o
ser acreedor de otra pensión, percibir un ingreso ocasional o incluso poseer un
predio y, pese a ello, ser beneficiario de tal prestación, en el evento de que
no tenga la posibilidad de ejercer una subsistencia digna sin el dinero que
compone la prestación que reclama[37].
De tal manera
que, cuando a una persona que se encuentra bajo esas circunstancias se le niega
el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o de la sustitución
pensional, por un aparente incumplimiento del requisito de dependencia
económica exigido por la legislación, se le está violando su derecho
fundamental al mínimo vital, si de este reconocimiento depende la
materialización de una vida en condiciones dignas.
6.2.
Ahora bien, aunque en sede de control abstracto esta Corte
dispuso que dicha dependencia no debía ser total y absoluta, ello no implica
que desaparezca la subordinación material que da fundamento a la referida
prestación. En efecto, “la jurisprudencia ha sostenido que el concepto `dependencia
económica´ como soporte fundamental para proceder al reconocimiento y pago
de la pensión de sobrevivientes, es distinto a la simple colaboración, ayuda o
contribución que los hijos pueden otorgar a sus padres, pues la correcta
teleología de dicho concepto, a partir de su significado natural y obvio,
supone “la necesidad de una persona del auxilio o protección de otra”[38].
De suerte que, en este orden de ideas, el beneficiario de dicha prestación
tiene que encontrarse subordinado o supeditado de manera cabal al ingreso que
le brindaba el causante para salvaguardar sus condiciones mínimas de
subsistencia”[39].
De esa forma, el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o de la sustitución pensional
supone un “criterio de necesidad, esto es, de sometimiento o sujeción al
auxilio recibido de parte del causante, de manera que el mismo se convierta en
imprescindible para asegurar la subsistencia de quien, como los padres, al no
poder sufragar los gastos propios de la vida pueden requerir dicha ayuda en
calidad de beneficiarios”[40].
Por ello, antes
de realizar cualquier juicio de autosuficiencia económica para efectos de
determinar si los progenitores son, o no, económicamente dependientes, se debe
determinar si, respecto del causante, existe la subordinación material que
fundamenta el otorgamiento de dicha prestación, y no una mera colaboración,
contribución o ayuda, pues en ese escenario no habría dependencia en relación
con el hijo difunto, ni los padres estarían supeditados de forma cabal a los
ingresos que recibían del fallecido para salvaguardar su mínimo vital[41].
En resumen, una vez el solicitante
aporta documentos aptos para demostrar (i) el parentesco con el difunto
asegurado y (ii) la dependencia económica respecto del fallecido, se satisfacen
los supuestos para acceder a la prestación.
Como corolario
de lo expuesto, la jurisprudencia de esta Corte ha sido enfática al subrayar
que las entidades encargadas del reconocimiento y pago de la sustitución
pensional y/o la pensión de sobrevivientes no pueden extralimitarse en la
exigencia de requisitos adicionales a los contemplados en el artículo 47 de la
Ley 100 de 1993 y están obligadas a acoger íntegramente el mandato
constitucional de dar prevalencia al derecho sustancial sobre las formalidades[42].
Con fundamento
en las consideraciones expuestas, la Sala de Revisión pasa al análisis del caso
concreto.
7. Análisis del
caso concreto. A
los accionantes les asiste el derecho a reclamar la sustitución pensional en
calidad de padres dependientes de la causante
7.1. Para la Sala de Revisión resulta
evidente que la controversia radica en la acreditación de la dependencia
económica de Daniel
Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez para con su hija Gloria Stella Pérez
Riaño.
7.1.1.
Al
respecto, la Sala advierte que la UGPP ha concluido que no se encuentra
acreditada la dependencia económica, así:
a.
Conclusiones contenidas en el Informe investigativo No.
18579/2018 con ticket No. 22068 del 9 de abril de 2018[43]:
“Los señores DANIEL PÉREZ
MESA y MARÍA DOLORES RIAÑO DE PÉREZ  manifestaron que tuvieron tres hijas, de
las cuales han fallecido dos, siendo una de ellas la señora GLORIA STELLA PÉREZ
RIAÑO, quien adujeron les colaboraba para algunos gastos antes de su muerte.
Comentaron igualmente que tienen otra hija que también les colabora con sus
gastos. Declararon que la causante no convivía con ellos, pero que aun así les
colaboraba ocasionalmente.
(…)
Manifestaron que la señora
GLORIA STELLA PÉREZ RIAÑO colaboraba ocasionalmente a los solicitantes, con
algunos gastos, sin determinar cantidad o especie.
(…)”.[44]
b.
Resolución RDP 012589 del 11 de abril de 2018 expedida por la
UGPP[45],
“por la cual se niega una pensión de sobrevivientes”, teniendo en la cuenta
el informe investigativo No. 18579/2018 con ticket No. 22068 que concluyó que
no se demostró la dependencia para con la causante.
c.
Resolución RDP 017506 del 17 de mayo de 2018 expedida por la
UGPP[46],
“por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución
RDP 012589 del 11 de abril de 2018”, que confirmó el acto administrativo
impugnado, teniendo en cuenta el informe investigativo No. 18579/2018 con
ticket No. 22068 que concluyó que no se demostró la dependencia para con la
causante.
d.
Resolución RDP 023084 del 20 de junio de 2018 expedida por la
UGPP[47],
“por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución
RDP 012589 del 11 de abril de 2018”, que confirmó el acto administrativo
impugnado, teniendo en cuenta el informe investigativo No. 18579/2018 con
ticket No. 22068 que concluyó que no se demostró la dependencia para con la
causante.
e.
Según consulta en la base de datos del ADRES, los accionantes se
encuentran afiliados al sistema general de seguridad social en salud, en el
régimen contributivo: María Dolores Riaño de Pérez, en calidad de cotizante, y
Daniel Pérez Mesa, en calidad de beneficiario.
7.1.2. No obstante, a
partir de las pruebas que obran dentro del expediente, la Sala de Revisión sí
encuentra acreditada la dependencia económica por lo siguiente:
a.
Declaración Extraprocesal suministrada por Olga Janneth Suesca
Quintero el día 9 de diciembre de 2017, en la que manifestó:
“Conozco a los señores DANIEL PÉREZ
MESA identificado (…) y MARÍA DOLORES RIAÑO DE PÉREZ identificada (…) desde
hace más de quince (15) años y doy fe que su hija GLORIA STELLA PÉREZ
(q.e.p.d.) quien en vida se identificó (…), fallecida el 01 de julio de 2014, era
quien les daba una cuota mensual de sostenimiento para apoyarlos
financieramente”.[48]
(Negrillas
fuera de texto original)
b.
Acta de declaración juramentada de la señora Olga Patricia Mora
Buitrago, rendida el 16 de diciembre de 2017, en la que indicó:
“Que conocí de vista, trato y
comunicación durante 20 años a GLORIA STELLA PÉREZ RIAÑO Q.E.P.D. (…) que por
este motivo sé y me consta que GLORIA STELLA PÉREZ RIAÑO Q.E.P.D. era quien le
ayudaba económicamente a sus padres (…) para su manutención”.[49]
(Negrillas fuera de texto original)
c.
Declaración extrajuicio de la señora Blanca Cecilia Buitrago
Linares, realizada el día 11 de diciembre de 2017, en la que señaló:
“QUE CONOCÍA DE TRATO, VISTA Y
COMUNICACIÓN DESDE HACIA CUARENTA (40) AÑOS POR RELACION DE AMISTAD A LA SEÑORA
GLORIA STELLA PÉREZ RIAÑO (Q.E.P.D.) (…) QUIEN FALLECIO EL DIA PRIMERO (01) DE
JULIO DEL AÑO 2014.
MANIFIESTO QUE LA SRA GLORIA
STELLA PÉREZ RIAÑO ERA HIJA LEGITIMA DEL SEÑOR DANIEL PEREZ MESA (…) Y SRA.
MARIA DOLORES RIAÑO DE PEREZ (…) LOS CUALES DEPENDIAN ECONOMICAMENTE DE SU
HIJA, QUIEN RESPONDIA POR SU SOSTENIMIENTO Y BIENESTAR YA QUE SUS PADRES NO
LABORABAN, SON PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, NO SE ENCUENTRAN PENSIONADOS DE
NINGUNA ENTIDAD, SIENDO SU HIJA SU APOYO MORAL Y ECONÓMICO HASTA SU
FALLECIMIENTO.
(…)”[50]
(Negrillas fuera de texto original).
d.
Entrevista a la accionante María Dolores Riaño de Pérez, el 2 de
abril de 2018, contenida en el Informe investigativo No. 18579/2018 con ticket
No. 22068:
“(…) ahora que Gloria
falleció nos ayuda Carolina y nuestros nietos (…)
(…) estamos solicitando
la sustitución pensional de Gloria Stella porque ella era la que estaba más
pendiente de la situación económica nuestra y al fallecer nos hemos visto
afectados por la falta de ayuda que ella nos daba y los nietos lo hacen muy
esporádicamente. (…)
(…) aunque Gloria falleció
en 2014 solicitamos hasta ahora porque no sabíamos que teníamos ese derecho.
Nos asesoraran unos sobrinos que son pensionados. Nosotros estamos afiliados a
la EPS Sanitas desde siempre, ya tenemos más de 20 años allí. Yo siempre he
estado como cotizante y mi esposo como beneficiario y yo pagaba y pago aun
cuando tengo el dinero y cuando no Carolina lo paga. (…)
No nos dejó designación de
la pensión porque ella conservaba la esperanza de recuperarse (…)
No tenemos documento alguno para
demostrar la dependencia económica de Gloria porque las cosas nos la daba en
efectivo sin firmarle nada”[51].
(Negrillas fuera de texto original)
e.
Entrevista a Carolina Pérez Riaño, hija de los accionantes, desarrollada
el 2 de abril de 2018 y consignada en el Informe investigativo No. 18579/2018
con ticket No. 22068:
“Mis padres eran
independientes en área de transportes. Mi padre cayó en bancarrota, mi mamá
logró salvar el apto en que viven actual [sic]. Con mi esposo los apoyamos
con algo de dinero. Es difícil porque se murieron mis hermanas que ayudaban
y ahora me queda muy pesado porque yo también tengo mi familia.
Mi hermana Gloria era la
que les daba una ayuda mensual para sus gastos, creo que era dinero en efectivo.
Se está haciendo la solicitud hasta ahora porque no sabíamos que era posible.
(…) En el tema de salud yo actualmente le doy dinero a mi madre para pagar
salud en EPS Sanitas y antes pagaban con sus recursos, ella cotizante y mi
padre beneficiario.
Ellos no tienen ayuda de
nadie, solo lo que yo les puedo dar para pagar administración y algunas cosas,
pero es muy difícil porque no les alcanza.
Ella tiene algunos ahorritos que
ha ido gastando (…)”[52].
(Negrillas fuera de texto original)
f.
Entrevista a Andrea Catalina Ramírez Pérez, hija de la causante, el
3 de abril de 2018, contenida en el Informe investigativo No. 18579/2018 con
ticket No. 22068:
“Los señores María Dolores
y Daniel son mis abuelos y la señora Gloria QEPD era mi madre y ella les
colaboraba mensual con un dinero que no sé cuánto era pero siempre que me
acuerdo ella les daba dinero para su manutención. Sé que mi tía también
los ayuda pero no se desde cuándo, porque es que ellos no tienen más ingresos.
(…)
Ellos no pagan arriendo. La Salud
la pagan con lo que les da mi tía. La manutención es con lo que pueden
recolectar de mi tía y nosotros. Mi tía es la única hija que les queda y también
tiene sus obligaciones: los hijos en la universidad y mis hermanos también su
hogar y mis primos estudiando”.[53] (Negrillas fuera de
texto original)
g.
Declaración
extraproceso de la señora Carolina Pérez Riaño, hija de los accionantes, el día
25 de abril de 2018, en
la que manifestó:
“(…) declaro BAJO LA GRAVEDAD DEL
JURAMENTO que doy fe de los aportes y manutención que mi hermana GLORIA
STELLA PÉREZ RIAÑO (q.e.p.d.), daba para mantener a mis padres DANIEL PEREZ
MESA y MARIA DOLORES RIAÑO DE PEREZ. Que mi hermana GLORIA STELLA se encontraba
pensionada y aportaba y ayudaba a mis padres en la mayor parte de los gastos
y manutención de ellos. Al fallecer mi hermana, mis padres quedaron en
una situación económica precaria; yo les ayudo en algunos gastos pequeños,
pues cuento en este momento con unas obligaciones altas con mi propia familia.
Mi madre de 82 años y mi padre de 88 años, en este momento, están requiriendo
de la atención de una tercera persona para su cuidado y esos costos no
alcanzamos a cubrirlo, toda vez que ellos no tienen fuentes de ingreso y yo
soy la única hija que les queda viva y no cuento con los recursos necesarios.
(…)”[54]
(Negrillas fuera de texto original).
Por lo expuesto, la Sala colige que la
UGPP basó
su decisión de negar la sustitución pensional solicitada bajo el argumento de
no haber acreditado la dependencia económica, citando únicamente las
conclusiones del
Informe investigativo
No. 18579/2018 con ticket No. 22068 que indican que la causante “colaboraba
ocasionalmente”, desconociendo las entrevistas contenidas en el referido
informe investigativo y las declaraciones extrajuicio aportadas con la
solicitud de sustitución pensional en las que consta la dependencia de los
accionantes para con la causante, por cuanto recibían de ella su “manutención
mensual”. Esto es, se encuentra acreditado que la causante GLORIA STELLA
PÉREZ RIAÑO proporcionaba una suma de dinero periódica y constante para el
sostenimiento mensual de los señores Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño
de Pérez.
Resulta de vital importancia resaltar
que los accionantes son adultos mayores y que actualmente no reciben ingresos
ni prestación económica. Según lo acreditado en el expediente, están afiliados
al régimen contributivo en salud en virtud de la ayuda que reciben de su otra
hija, Carolina, y que después del fallecimiento de la causante Gloria Stella tuvieron
que solicitar mayor ayuda de ésta y de otros miembros de su familia (nietos)
para que les auxiliaran frente a la ausencia de otras fuentes de ingreso.
7.2. La
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que esta clase de conflictos se
tornan en una cuestión de naturaleza constitucional, cuando de la negativa en
el otorgamiento de la sustitución pensional se ven afectados de manera directa
los derechos fundamentales de los beneficiarios del causante, en especial, el
derecho al mínimo vital, si
de este reconocimiento depende la materialización de una vida en condiciones
dignas.
Lo anterior, se explica porque al faltar la persona que proveía la manutención
del hogar, aquellas que dependían económicamente de ésta, quedarían privadas de
los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades básicas.
Como quiera que
en el presente caso, ya se realizó el examen de procedencia de la acción, le
corresponde a la Sala evaluar (i) si los accionantes tienen el derecho a la
pensión solicitada y, de ser así, (ii) el tipo de amparo que se debe conceder.
7.3. Sobre el
cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la sustitución pensional,
es preciso destacar que el literal d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993
establece que uno de los beneficiarios son los padres si dependían
económicamente del causante. De dicho artículo se desprenden dos requisitos: (i) la
relación filial y (ii) la dependencia económica del padre con
el causante de la prestación.
En el caso bajo
estudio, se encuentra acreditado:
●
El
parentesco, pues si bien no obra en el expediente copia de los registros
civiles pertinentes, tal relación civil fue reconocida por la entidad
accionada, en la Resolución RDP 012589 11 de abril 2018 mediante la cual
resolvió la
solicitud de sustitución pensional. En efecto en la parte resolutiva del citado
acto administrativo[55], la UGPP
decidió negar lo pretendido en los siguientes términos:
ARTÍCULO
PRIMERO: Negar
el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento
de PEREZ RIAÑO GLORIA STELLA por las razones expuestas en la parte motiva de la
presente providencia a:
PEREZ MESA
DANIEL ya identificado(a) en calidad de Padre o Madre
RIAÑO DE PEREZ
MARIA DOLORES ya identificado(a) en calidad de Padre o Madre
De
manera tal que la Sala advierte que la entidad accionada identificó y reconoció
a los accionantes como padre y madre de la causante, lo que permite colegir que
sí demostraron su parentesco a través de los medios idóneos en el respectivo
tramite administrativo ante la UGPP.
●
La
dependencia económica, como consta en las distintas declaraciones juramentadas
que confirmaron esta circunstancia, y que evidencian la gravedad del estado
económico de Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez después del
fallecimiento de su hija Gloria Stella. Así mismo, se
tiene que -de acuerdo con las consideraciones del acápite 6 - el contar con
ingresos adicionales, como la ocasional ayuda de la otra hija- no desvirtúa la
dependencia económica. Adicionalmente, la Sala advierte que la hija Carolina ha
dado cumplimiento a su deber de solidaridad para con sus padres, lo cual no
puede excluye el reconocimiento del derecho fundamental al mínimo vital,
para la materialización de una vida en condiciones dignas de los accionantes.
Así, la Sala
concluye que se encuentran acreditados los requisitos legales para acceder a la
sustitución pensional consagrados en el literal d) del artículo 47 de la Ley
100 de 1993, en el caso de Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez en
su condición de padres y dependientes económicamente de la causante Gloria Stella
Pérez Riaño.
7.4. Ahora la Corte
determinará si en el asunto bajo examen, el amparo debe otorgase de forma
definitiva o como mecanismo transitorio. A juicio de esta Sala de Revisión,
conforme a los antecedentes expuestos y los elementos probatorios que se
allegaron al expediente, la tutela se concederá como mecanismo directo y
principal de protección, en razón de las circunstancias de debilidad
manifiesta en las que se encuentran Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño
de Pérez, las cuales justifican la actuación pronta y oportuna del juez
constitucional para lograr la garantía de sus derechos fundamentales, en
especial del derecho al mínimo vital -cuyo reconocimiento depende la
materialización de una vida en condiciones dignas- y, porque está
plenamente demostrado que se cumplen  los requisitos previstos en la ley para
ser beneficiarios del derecho reclamado.
8. Conclusiones y síntesis de la
decisión
Para la Corporación es claro que la UGPP
vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, a una vida en condiciones
dignas
y a la igualdad de Daniel
Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez, al haberles negado el reconocimiento de la sustitución pensional
en calidad de padres de Gloria Stella Pérez Riaño, pese a haber acreditado los requisitos establecidos para tal fin.
A partir de lo anterior, la Sala
Quinta de Revisión concluye que es preciso revocar las decisiones objeto de
revisión, en cuanto declararon improcedente el amparo a favor de los
peticionarios. En su lugar, conceder el amparo de los derechos
fundamentales de Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez, por las
razones expuestas en esta providencia.
En consecuencia,
se procederá a dejar sin efectos las Resoluciones RDP 012589 del 11 de abril
de 2018[56], RDP 017506 del
17 de mayo de 2018[57] y RDP 023084
del 20 de junio de 2018[58], proferidas por
la UGPP, ordenando, a cargo de la citada autoridad, que reconozca,
liquide
y pague la sustitución pensional a favor de Daniel Pérez Mesa y María Dolores
Riaño de Pérez -por
partes iguales- y
las mesadas pensionales causadas desde el momento en que estos adquirieron el
derecho reclamado de acuerdo con la ley, y sin perjuicio de la prescripción[59] establecida
en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo[60].
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR
la
sentencia proferida,
el
24 de mayo de 2018, por la Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior de
Bogotá que,
a su vez, confirmó la providencia del 10 de mayo de 2018 dictada
por el Juzgado
Diecinueve Civil del Circuito de Bogotá y, en su lugar, TUTELAR los
derechos fundamentales a
la seguridad social, a una vida en condiciones dignas y a la igualdad
de
Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez, por las razones expuestas en
esta providencia.
SEGUNDO.- DEJAR
SIN EFECTOS
las Resoluciones
RDP 012589 del 11 de abril de 2018, RDP 017506 del 17 de mayo de 2018 y RDP
023084 del 20 de junio de 2018, mediante las cuales la UGPP negó la
sustitución pensional en favor de Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de
Pérez.
TERCERO.- En consecuencia,
ORDENAR a la
UGPP, por
conducto de su representante legal o quien haga sus veces, dentro
de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, que reconozca,
liquide
y pague la
sustitución
pensional a la que tienen derecho Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de
Pérez, por partes iguales, en calidad de padres de Gloria Stella
Pérez Riaño,
desde
el momento en que estos adquirieron el derecho reclamado de acuerdo con la ley
y sin perjuicio de la prescripción establecida en el artículo 488 del Código
Sustantivo del Trabajo.
CUARTO.-
LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA
T-484/18
PENSION DE SOBREVIVIENTES DE HIJO FALLECIDO-Se omitió evaluar posibles afectaciones del debido proceso en la
fase probatoria de la actuación administrativa de la UGPP (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente T-6.853.316
Acción
de tutela presentada por Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez en
contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensiones y
Parafiscales UGPP
Magistrado
Ponente:
Antonio
José Lizarazo Ocampo
1.-
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación presento las razones que me llevaron a aclarar el voto que emití
en la sesión de la Sala Quinta de Revisión celebrada el 12 de diciembre de
2018, en la que, por votación mayoritaria, se profirió la Sentencia T-484 de
2018.
Esta
aclaración tiene como propósito evidenciar un asunto que, si bien no cambiaba
el sentido de la decisión, debió ser considerado por la Sala en el examen de la
violación de los derechos fundamentales de los accionantes. En concreto, a mi
juicio, resultaba imperativo analizar si la empresa privada contratada por la
UGPP para la recaudación de pruebas en el proceso administrativo cuestionado
vulneró la garantía del debido proceso de los promotores del amparo.
2.
En la Sentencia T-484 de 2018, la Sala decidió la acción de tutela formulada
por
Daniel
Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez quienes solicitaron, como medida de
protección de sus derechos fundamentales, que se le ordenara a la UGPP
reconocer el derecho a la sustitución de la pensión de su hija, fallecida, de
quien dependían económicamente.
Los
actores elevaron solicitud ante la unidad accionada para que les reconocieran
la sustitución pensional y adjuntaron declaraciones sobre la dependencia
económica. Sin embargo, la entidad concluyó que no se demostró el requisito de
dependencia con base en los resultados de la investigación que adelantó la
empresa CYZA, entidad que visitó la residencia de los accionantes, realizó
entrevistas y valoró los elementos recaudados.
La Sala de revisión advirtió que la
decisión
de la UGPP únicamente se sustentó en el informe presentado por la empresa en
mención, pero no valoró otros elementos con los que contaba y que demostraban
que la pensionada concurría, de forma permanente, en la manutención de
sus padres y que su fallecimiento tuvo impacto en la satisfacción de las
necesidades de aquellos. Por lo tanto, concedió el amparo de
los derechos a la seguridad social, vida en condiciones dignas e igualdad de
los actores, y le ordenó a la entidad accionada reconocer, liquidar y pagar la
sustitución pensional en favor de los accionantes.
3.-
Aunque comparto el análisis de la Sala con base en el cual comprobó la
violación de los derechos de los actores como consecuencia de la valoración
parcial de los elementos de prueba por parte de la UGPP, considero que también
era necesario examinar si en el proceso de recolección de pruebas adelantado
por la empresa CYZA se transgredió el derecho al debido proceso de los
peticionarios por las razones que expondré a continuación.
4.-
En primer lugar, la unidad precisó que, de acuerdo con lo señalado en el
artículo 40 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, contrató a la empresa CYZA como tercero independiente para que
efectuara estudios de seguridad de las pruebas aportadas para las reclamaciones
de derechos pensionales, adelantara las investigaciones y trabajo de campo, y
recaudara los elementos de prueba correspondientes. No obstante, en el trámite
de tutela se advirtió que la empresa contratada no se limitó a la recolección
de las pruebas sino que su labor también incluyó la valoración de los elementos
recaudados, y esta evaluación fue el fundamento de la decisión de la unidad,
quien denegó el reconocimiento de la sustitución pensional.
En
atención a las actuaciones descritas, a mi juicio, debió establecerse si la
valoración de los elementos de prueba por un particular y no por la autoridad
administrativa investida de la competencia para el efecto violó el debido proceso
de los actores En términos generales, el problema jurídico también debía
analizar si la delegación material de la competencia de valorar las pruebas a
un particular desconoció las garantías de juez natural, el derecho de
contradicción y el respeto de las formas previstas en el ordenamiento.
5.-
En segundo lugar, en el marco del contrato en mención, la empresa CYZA realizó
una visita al lugar de residencia de los accionantes y efectuó diversas
entrevistas de las que concluyó que la causante brindaba apoyo ocasional a los
peticionarios, pero estos no dependían económicamente de aquella. La UGPP, con
base en este informe, denegó el reconocimiento de la sustitución pensional.
Los
actores cuestionaron las apreciaciones y conclusiones de la investigación administrativa,
pues alegaron que esta no dio cuenta de la totalidad de sus declaraciones y de
las manifestaciones de otras personas que se encontraban en su hogar cuando se
realizó la visita, y destacaron que los reparos formulados en contra de la
forma en la que se recaudaron las pruebas no fueron considerados por la UGPP.
Por lo tanto, le correspondía a la Corte evaluar si en el trámite de
recolección de los elementos de convicción se violaron los derechos de los
accionantes.
Los
cuestionamientos planteados por los demandantes le imponían a la Sala ejercer
una mayor actividad oficiosa dirigida a establecer cómo se recaudaron las
pruebas por parte de la empresa CYZA, determinar si la entidad siguió un
protocolo para el efecto, y verificar si en el trámite se garantizó la
imparcialidad, la integralidad y la veracidad de las pruebas. En concreto,
evaluar cómo la empresa dio cuenta de las declaraciones rendidas por los
interesados, esto es, si hizo una transcripción literal de las manifestaciones
de los declarantes, las consignó en medios de audio o video, o si fueron
alteradas mediante la percepción de quien recaudó los elementos probatorios.
En
concordancia con lo expuesto, considero que en el presente caso resultaba
necesario evaluar con detalle el trámite de recaudo de las pruebas para
establecer si se observaron las garantías del debido proceso de los promotores
del amparo.
6.-
En tercer lugar, el caso bajo examen permitía fijar pautas generales sobre el
respeto de las garantías previstas en el artículo 29 superior cuando
particulares, contratados por autoridades administrativas, ejercen competencias
que tienen incidencia en los derechos de los asociados. A mi juicio, la Sala
debió señalar las condiciones mínimas que deben ser observadas cuando el
ejercicio de funciones administrativas por terceros está relacionado con el
reconocimiento de una prestación social.
Asimismo,
debió evaluarse si las particularidades de los asuntos sometidos al
conocimiento de la UGPP exigen la fijación de estándares más estrictos para la
protección del debido proceso. Lo anterior si se considera que: (i) la entidad
contrató a un particular para el ejercicio de una de sus competencias; (ii) se
discuten prestaciones sociales que tienen íntima relación con los derechos al
mínimo vital y a la vida en condiciones dignas; y (iii) quienes intervienen en
estos procedimientos suelen ser sujetos de especial protección constitucional.
7.-
En síntesis, la Sala omitió evaluar las posibles afectaciones del debido
proceso en la fase probatoria de la actuación administrativa de la UGPP y, de
esta forma, desconoció que esta etapa tiene un papel determinante en el marco
del procedimiento administrativo por su carácter instrumental para la
materialización de los derechos[61].
En
estos términos quedan expuestas las razones que me llevaron a aclarar el voto
con respecto a las consideraciones expuestas en la sentencia de la referencia.
Fecha ut supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] El
presente capítulo resume la narración hecha por las partes, así como otros
elementos fácticos y jurídicos obrantes en el expediente, los cuales se
consideran relevantes para comprender el caso.
[2] Ver a folio 25
del cuaderno 1.
[3] Ver a folios 2 y
3 del cuaderno 1.
[4] Ver a folio 4
del cuaderno 1.
[5] Ver a folios 5 y
6 del cuaderno 1.
[6] Ver a folio 7
del cuaderno 1.
[7] Ver a folios 8 y
9 del cuaderno 1.
[8] Ver a folio 10
del cuaderno 1.
[9] Ver a folio 11
del cuaderno 1.
[10] Ver a folio 12
del cuaderno 1.
[11] Ver a folios 50
al 52 del cuaderno1.
[12] Ver a folio 94
del cuaderno 1.
[13] Folios 16 y 17
del cuaderno principal. En el auto de pruebas se ordenó lo siguiente: PRIMERO.-
SOLICITAR,
por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, a los accionantes
Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez que -en el término de tres (3)
días contados a partir de la comunicación de este auto- INFORMEN, con
destino al expediente de la referencia, lo siguiente:
1.
Sobre su situación económica actual, específicamente:
·
¿De
qué actividad económica deriva sus ingresos? Si tiene algún tipo de vinculación
laboral, indicando el correspondiente empleador. Si su respuesta es afirmativa,
señale el monto mensual de sus ingresos.
·
Si
su anterior respuesta es negativa, indique cuál es la fuente de sus ingresos y
de su núcleo familiar.
·
Si
son dueños de bienes muebles o inmuebles, indicando, en caso positivo, cuál es
su valor y la renta que pueda derivar de ellos.
·
Si
tienen personas a cargo, indicando quiénes y cuántos.
·
Señale
la relación de gastos mensuales por todo concepto (alimentación, educación,
vestuario, salud, recreación, etc.) de su núcleo familiar.
2.
¿Cuál es su estado de salud? en caso de presentar alguna enfermedad o
condición, anexar copia de historia clínica. ¿En qué régimen de seguridad
social en salud y a través de cuál EPS se encuentran afiliados?
Adicionalmente,
deberá remitir a esta Corporación la documentación que soporte sus respuestas
al presente requerimiento.
[14] Obra a folio 125
del cuaderno principal.
[15] Obra a folios 28
al 42 del cuaderno principal
[16] Escritos
recibidos en original y por correo electrónico, obran a folios 43-64 y 65-85
del cuaderno principal.
[17] Escritos
recibidos por correo electrónico y en original, obran a folios 86-114 y 115-124
del cuaderno principal.
[18] Ver folio 116
del cuaderno principal.
[19] Según
poder que reposa en el expediente, visible a folio 1 del cuaderno 1.
[20] Cfr. SU-337 de
2017. Ver en el mismo sentido, las sentencias SU-310 de 2017, T-315 de 2017,
T-294 de 2017, T-281 de 2016, T-060 de 2016, T-546 de 2014, T-073 de 2011 y
T-1028 de 2010, entre otras.
[21] Ver, entre
otras, sentencias T-119, T-250, T-446, T-548 y T-317 de 2015. Cfr. la Sentencia
T-708 de 2017.
[22] Sentencias T-200
de 2011 y T-165 de 2016.
[23] Esta Corporación
en su jurisprudencia ha desarrollado el concepto de perjuicio irremediable y
ha establecido que para su configuración se requiere la concurrencia de los
elementos de gravedad, inminencia, urgencia e impostergabilidad.
En cuanto a la gravedad, se ha determinado que esta sucede cuando
la vulneración de los derechos fundamentales es mayúscula y ocasiona un
menoscabo o detrimento de esa misma proporción; la inminencia ocurre
cuando el daño está por suceder en un término de tiempo corto, por lo cual es
necesario que el Juez intervenga de inmediato; frente a la urgencia, se
ha referido que se identifica con la necesidad apremiante de algo que
resulta necesario y sin lo cual se ven amenazadas garantías constitucionales,
lo que lleva a que una cosa se ejecute pronto para evitar el daño y, por
último, respecto de la impostergabilidad se ha dicho que la misma se
determina dependiendo de la urgencia y gravedad de la situación, por  tanto si
se somete a la persona a agotar los mecanismos ordinarios, los mismos serán
ineficaces.
[24] Sentencia T-308
de 2016.
[25] Sentencia T-324
de 2014.
[26] Obran a folios 7
al 12 del cuaderno 1.
[27] Ver a folio 4
del cuaderno 1.
[28] Ver a folio 12
del cuaderno 1.
[29] Reiteración de
consideraciones contenidas en la sentencia T-090 de 2016 y T-015 de 2017.
[30] Dichas
prestaciones fueron consagradas en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993.
Estas disposiciones utilizan indistintamente los términos “pensión de
sobrevivientes” y “sustitución pensional”, no obstante, existen
diferencias entre una y otra figura.
Por tanto, se trata de una prestación económica cuya
finalidad se asimila a la de la pensión de sobrevivientes, salvo que, en
esta última no se ha consolidado el derecho pensional en favor del afiliado
sino que este se encuentra laborando y cotizando al SGSS y fallece, por lo que
en este supuesto se torna necesario cumplir un número mínimo de aportes para
que puedan acudir sus familiares a solicitar el reconocimiento. Situación que
no hace falta en tratándose de sustituciones habida cuenta que el afiliado ya
consolidó y le fue reconocida su pensión y, ante su deceso, lo que pretenden
los beneficiarios es sustituirlo por cuanto era quien suministraba los recursos
financieros para cubrir sus necesidades y, con su muerte, son expuestos a un
inminente perjuicio de no contar con la continuidad del pago de la asignación
prestacional.
[31] Sentencia
C-002 de 1999.
[32] En
sentencia C-617 de 2001, la Corte indicó que el numeral 1° del Artículo 46 de
la Ley 100 de 1993, con su respectiva modificación, regula la situación que se
presenta ante la muerte del pensionado por vejez o invalidez, hipótesis en la
cual tiene lugar la subrogación de los miembros del grupo familiar en el pago
de la prestación que venía recibiendo su titular, y no la generación de una
prestación nueva o diferente. Dijo que es lo que se ha denominado, en sentido
estricto, sustitución pensional.
[33] PENSION DE SOBREVIVIENTES - Sentencia
C-111 de 2006 declaró inexequible la expresión “de forma total y absoluta” en
relación con la dependencia económica. Ver también la Sentencia C-066 de 2016.
DEPENDENCIA ECONÓMICA - Reglas para
determinarla: T-701
de 2006, T-198 de 2009, T-363 de 2011, T-140
de 2013, T-326
de 2013, T-491
de 2013, T-618
de 2013, T-807 de 2014, T-119 de 2015, T-538 de 2015, T-546
de 2015, T-757 de 2015 y T-725 de 2017.
[34] Extracto de la
Sentencia C-111 de 2006.
[35] Sentencia T-574
de 2002.
[36] Sentencia T-281
de 2002.
[37] Sentencia T-456
de 2016. En el mismo sentido, ver las Sentencias T-228 de 2012 y T-245 de 2017,
entre otras.
[38] “Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral.
Radicación No. 14.455. Sentencia del 26 de septiembre de 2000. Magistrado
Ponente: Germán G. Valdés Sánchez.”
[39] Sentencia C-111
de 2006.
[40] Sentencia C-111
de 2006.
[41] Extracto de la
Sentencia T-725 de 2017.
[42] Corte
Constitucional, Sala Plena. Auto 090 de 2017. “El principio fundante del Estado
Social de Derecho implica que su objetivo principal es garantizar la eficacia
de los derechos fundamentales. Por consiguiente, no se puede dar prevalencia a
los procedimientos, ni a los instrumento procesales, sobre el derecho
sustancial. El acatamiento de este principio “implica que las normas
procesales deben interpretarse teleológicamente al servicio del fin sustantivo,
sin que ello implique que sean irrelevantes o que deban ser ignoradas, pues (…)
ellas constituyen garantía del derecho al debido proceso de las partes, de modo
que norma y contenido son inseparables para efectos de hacer efectivo este
derecho”.
La primacía de lo sustancial sobre
lo formal consagrada en el Artículo 228 de la Carta, se encuentra en armonía
con los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, los cuales deben garantizarse en sujeción a los
artículos 29 y 229 de la Constitución Política. Igualmente, el artículo 11 del
Código General del Proceso, consagra que el juez debe interpretar la ley
teniendo en cuenta que el objeto de los
procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley
sustancial”.
[43] En un estudio
técnico realizado en el año 2009 por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público para la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, se
contempló la opción de tercerizar servicios con proveedores privados para
determinadas operaciones de la entidad, una vez analizada la conveniencia que
ello generaba, con base en los siguientes aspectos: "El primero es el
riesgo de que el contratista pueda beneficiarse de reducciones en costos que
tengan efectos adversos sobre la calidad, y que ambos sean difíciles de
especificar en un contrato. El segundo es la importancia para el Gobierno de
las innovaciones en la calidad de/ servicio. El tercero son los incentivos de
los empleados públicos para proveer un servicio de calidad. El cuarto es la
posibilidad de competencia en el mercado de proveedores" (Estudio
Técnico para la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá. 2009). // (…) // Igualmente
el Decreto Ley 169 de 2008 por el cual se establecen las funciones de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP, contempla en el numeral 15 del literal B del
artículo 1° que "la UGPP podrá contratar con terceros las actividades
relacionadas con el desarrollo de sus funciones, salvo expresa prohibición
constitucional o legal".
Así,
la UGPP adelantó un proceso de Licitación pública bajo el número LP.003-2016,
que tuvo como objeto contratar los servicios para “Prestar los servicios de
seguridad documental que requieran las solicitudes de reconocimiento y pago de
prestaciones pensiónales dentro del proceso de Normalización de Expedientes,
así como frente a los hallazgos internos y externos, conforme a los
lineamientos establecidos por la Unidad”, siendo adjudicado mediante
Resolución No.1860 del 20 de septiembre de 2016, y cuyo contrato fue suscrito
el 27 de septiembre de 2016 con el número 03.342- 2016, e iniciado su ejecución
el día 11 de octubre de 2016, con CYZA OUTSOURCING SA y se dio por terminado
mediante Resolución 1034 del 27 de julio de 2018.
FUENTE:file:///D:/Usuarios/ANAmv/Downloads/AVISO%20ANGELA%20LILIANA%20FIQUITIVA%20CASTILLAS.pdf y https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProcesoAACS.do?numProcAACS=7338
[44] Ver a folio 72
del cuaderno principal.
[45] Ver a folios 5 y
6 del cuaderno 1.
[46] Ver a folios 77
y 78 del cuaderno principal.
[47] Ver a folios 75
y 76 del cuaderno principal.
[48] Ver a folio 7
del cuaderno 1.
[49] Ver a folios 8 y
9 del cuaderno 1.
[50] Ver a folio 10
del cuaderno 1.
[51] Ver a folio 72
del cuaderno principal.
[52] Ver a folio 72 y
su reverso del cuaderno principal.
[53] Ver a folio 72
(reverso) del cuaderno principal.
[54] Ver a folio 11
del cuaderno 1.
[55] Ver folio 6 del
cuaderno 1.
[56] “Por la cual
se NIEGA una pensión de sobrevivientes debido al fallecimiento de PÉREZ RIAÑO
GLORIA STELLA”.
[57] “Por la cual
se resuelve recurso de reposición contra la Resolución RDP 012589 del 11 de abril
de 2018”.
[58] “Por el cual
se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución RDP
012589 del 11 de abril de 2018”.
[59] El
artículo 48 de la Constitución Política establece -entre otras cosas- que el
derecho a la seguridad social es imprescriptible. Por su parte, el artículo 53
Superior dispone -en relación con las pensiones- que corresponde al Estado la
garantía del derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de estas
prestaciones. Con base en los anteriores mandatos constitucionales, la
jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el derecho a la pensión es
imprescriptible (Sentencias
C-230 de 1998, T-485 de 2011 y C-568 de 2016).
Dicho carácter imprescriptible es predicable también
respecto de la pensión de sobrevivientes y de la sustitución pensional, de
manera tal que una persona que sea beneficiaria de alguna de estas prestaciones
no pierde su derecho por no haberlo reclamado en
su momento (Sentencias
T-231 de 2011 y T-527 de 2014,).
Debe aclararse que, si bien el derecho a la pensión
no prescribe, la Corte ha reafirmado que dicha imprescriptibilidad se predica
del derecho en sí mismo, más no de las prestaciones periódicas o mesadas que de
él se deriven y que no hayan sido cobradas, pues en tal caso, estas acreencias se
encuentran sometidas a la regla general de tres (3) años de prescripción (Sentencias T-527
de 2014 y SU-428 de 2016).
[60] CÓDIGO
SUSTANTIVO DE TRABAJO. Prescripción de las Acciones. Artículo 488: “Regla
General. Las acciones correspondientes a los derechos regulados en este código
prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación
se haya hecho exigible, salvo en los casos de prescripciones especiales
establecidas en el Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto.”
[61] En ese sentido, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que:
“La
importancia de las pruebas en todo procedimiento es evidente, pues solo a
través de una vigorosa actividad probatoria, que incluye la posibilidad de
solicitar, aportar y controvertir las que obran en cada trámite, puede el
funcionario administrativo o judicial alcanzar un conocimiento mínimo de los
hechos que dan lugar a la aplicación de las normas jurídicas pertinentes, y dar
respuesta a los asuntos de su competencia ciñéndose al derecho sustancial.” Sentencia
C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa.