T-208-10
Sentencia T-208/10
Sentencia
T-208/10
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Caso en que no se practica dictamen de calificación de
invalidez por discrepancia entre la EPS y la Junta Regional de Calificación de
Invalidez respecto a quien debe cancelar los honorarios de los miembros de ésta
y el origen de la discapacidad
PROCEDIMIENTO PARA CALIFICACION DEL ESTADO DE
INVALIDEZ-Análisis del artículo 41 de
la Ley 100 de 1993 reformado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005
JUNTA REGIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Corresponde el pago de honorarios a la entidad de
previsión o seguridad social o sociedad administradora a la que este afiliado
el solicitante/JUNTA NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Honorarios a
cargo de la entidad de previsión o seguridad social correspondiente
RIESGOS PROFESIONALES-Clasificación del origen del accidente, la enfermedad
o la muerte en el sistema
DISCAPACIDAD-Diferencia
entre la discapacidad por origen común y la discapacidad por origen profesional
PENSION DE INVALIDEZ POR RIESGO COMUN Y PENSION DE
INVALIDEZ POR RIESGOS PROFESIONALES-El
monto varía dependiendo del origen de la discapacidad
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA SALUD Y A LA VIDA-Vulneración por no practicar dictamen de calificación
de invalidez al existir discrepancia sobre el origen de la discapacidad
ACCION DE TUTELA-Orden a la EPS y a la ARP de conformar una junta de calificación para
resolver controversia respecto al origen de la discapacidad
Referencia: expediente T-2455640 Acción de tutela
instaurada por Erika María Moreno González contra la Junta Regional de
Calificación de Invalidez y EPS Saludcoop.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, DC., veintitrés (23)
de marzo de dos mil diez (2010).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Juan
Carlos Henao Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
en
el trámite de revisión del fallo dictado por el Juzgado Sexto Civil del
Circuito de Bogotá D.C., el cinco (5) de
octubre de dos mil nueve (2009),  dentro
de la acción de tutela iniciada por Erika María Moreno González contra la Junta
Regional de Calificación de Invalidez y EPS Saludcoop.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1. El 9 de junio de 2008  Saludcoop EPS le manifestó a
la señora Erika Moreno González lo siguiente:
“En respuesta a su carta del 3 de junio de 2008, en
la cual nos está solicitando información correspondiente al estudio de
calificación de origen de la patología que usted padece, atentamente me permito
informarle que su caso SC2456 no se ha podido enviar a calificar por falta de
documentación por parte de la empresa.
Al no recibir documentación solicitada, hemos
notificado a la empresa informando al Ministerio de la Protección Social el
pasado 5 de junio de 2008, que su caso se calificará con la documentación
existente (la aportada por usted y la Historia Clínica de la EPS).
Una vez recibamos la calificación de origen por parte
del Departamento Técnico de Salud Ocupacional, le estaremos enviando a esta
misma dirección la correspondiente notificación.”
2. El 9 de julio de 2008 Saludcoop EPS le notificó la
decisión adoptada con relación a la valoración sobre el origen de su
enfermedad:
“La Entidad Promotora de Salud, Saludcoop EPS, le
notifica que la calificación efectuada por el Departamento Técnico de Salud
Ocupacional, determino que su LUMBAGIA CRONICA, DISCOPATIA LUMBAR
MULTINIVEL, HERNIA DISCAL L5 S1 Y POP MICRODISECTOMIA L5 S1 es una
enfermedad de origen COMUN.
En caso de existir desacuerdo con esta calificación,
debe informar  por escrito a esta EPS y a su ARP dentro de los
cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la presente comunicación, para
proceder según recursos establecidos en el Artículo 52 de la Ley 962 de 2005.”
3. El 14 de julio de 2008 la señora Moreno González
presentó un derecho de petición ante Saludcoop EPS en la que solicitó lo
siguiente:
“Sírvase otorgarme copia total del expediente
utilizado por Saludcoop, en el estudio y calificación de origen de enfermedad
en primera instancia, el cual se asocia con la patología que padezco
actualmente (Discopatía L3 – L4 y L5- S1).”
“Lo anterior en razón a que el dictamen de
calificación de origen emitido por ustedes, manifiesta que mi enfermedad es de
origen común. Adicionalmente, Saludcoop en uno de sus comunicados ha
manifestado claramente, que la Empresa para la cual laboro (SU TEMPORAL S.A.), NO
ALLEGÓ PARA DICHO ESTUDIO LA DOCUMENTACIÓN QUE LA LEY ORDENA EN ESTOS CASOS. Así
las cosas, es necesario que yo pueda evaluar de manera exhaustiva los
documentos que se encuentran en dicho expediente, y así poder complementar ante
la instancia subsiguiente, la documentación referida para el caso.”
4. El 16 de julio de 2008, la Apoderada Legal de
Saludcoop EPS, manifestó a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, lo
siguiente:
“De acuerdo con lo dispuesto por la normatividad
vigente en lo relacionado con la calificación de origen de la patología
presentada por el usuario en referencia:
·
Lumbagia Crónica
·
Discopatía Lumbar Multinivel
·
Hernia discal L5 S1
·
POP Microdisectomia L5 S1
Diagnóstico que es motivo de controversia por parte
del trabajador ante Saludcoop EPS, solicitamos de la manera más atenta ante la
honorable Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá adelantar el
estudio y determinar el origen de dichas enfermedades, de acuerdo con la
documentación anexa aportada por la parte de Saludcoop EPS.
De conformidad con el artículo 50 del decreto 2463 de
2001 y a la sentencia de la Suprema Corte de Justicia (sic) C- 164 del
23 de febrero de 2000, los costos para estudio de ENFERMEDAD PROFESIONAL, los
asume la última ARP a la que se encontraba afiliado el trabajador motivo por el
cual enviamos comunicación a ARP ISS para que conforme a la ley proceda a
cancelar los correspondientes honorarios a la junta.”
5. El 8 de agosto de 2008, la EPS Saludcoop le
manifestó a la señora Erika María Moreno
González que su caso sería remitido a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez, con el propósito de que ese organismo procediera a atender la
inconformidad formulada por la accionante con relación a la orden   Nº 447833
del 17 de julio de 2008, la cual sostuvo que la lesión de columna lumbar tenía
un origen común.
6. El 1 de octubre de 2008 la señora Erika María
Moreno le hizo entrega de los documentos a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez. A dicha entrega anexa dos documentos denominados “Reporte de mis
funciones diarias” y “Reporte accidente de trabajo”. Del primer
documento la Sala de Revisión se permite extraer lo siguiente:
“Por medio de la presente informo que comencé a
laborar para la temporal SUTEMPORAL S.A. el día 8 de marzo de 2006 para lo cual
fui sometida a exámenes rigurosos tales como exámenes físico generales,
audiometría y optometría, el resultado de estos exámenes: NORMAL Y APTA PARA
LABORAR. Por medio de esta temporal comencé a trabajar en la COMPAÑÍA NACIONAL
DE CHOCOLATES. (…)
“LABORES: Empacar pastillado en plegadizas con peso de
1 kilogramo y 1 libra, arrumarlas, cargarlas a pulso hasta otra mesa, labor que
se hace de pie por un turno de 8 horas, embalar chocolate por medias libras y
cuartos en cajas de 50 kilos, al tomar el chocolate para empacar toca traer
carros por 4 pisos llenos de producto desde el cuarto frío, halarlos o
empujarlos hasta la mesa labor que también se hace de pie y por un turno de 8
horas y en cada turno un descanso de 15 minutos, armar promociones de
chocolates por 3 libras encintarlas y correr a mano los arrumes hasta el borde
de la mesa labor que también se hace de pie todo el turno y durante 8 horas.
Sellar, arrumar, toquetear con estikers de promoción de chocolate, café, harina
de trigo, enlatados, frascos de vidrio productos que vienen con embalaje de 5
hasta 25 kilogramos antes de empacar en promoción, en esta sección tocaba traer
los productos desde la estiba hasta la mesa cargados a mano, labor que se hace
siempre de pie y por un turno de 8 horas, cuando se esta en el centro de
empaque generalmente se dobla turno una o dos veces a la semana. En cada
sección se dura una o más semanas seguidas, estas labores las hice por un
tiempo aproximado de 3 meses en centro de empaque. Luego pasé a planta de
producción a trabajar en la cavana 9 recogiendo pastillado en plegadizas, labor
que también se hace de pie todo el turno puesto que se debe recoger frente a la
maquina que arroja el pastillado con una velocidad considerable por lo mismo se
mantiene una posición estática, en esta área se trabajan las 8 horas o a veces
más. (…) Lavar bandejas en el lavadero de la parte de atrás de la planta ,
llevar carros con bandejas desocupadas, se traspasan a tanques metálicos
especiales con una altura de 80 centímetros aproximadamente, se sumergen en
agua y se van sacando para lavarlas y pasarlas a otra para juagarlas y luego se
pasan  a otras compañeras para secar en otro carro, se arruman hasta llenar el
carrito, se llevan halados o empujados hasta planta, labor que se hace de pie
siempre y la distancia del lavadero a planta es de aproximadamente 100 metros.
Dure en esta área aproximadamente 10 meses para lo cual siempre realice mis
funciones a cabalidad y sin protestar y en ningún momento tuve incapacidades
por molestias en mi columna.”
Del documento denominado “Reporte Accidente de
Trabajo”, la Sala de Revisión se permite destacar la siguiente información:
“(…) el día 1 de noviembre de 2006 a las 8:30 de la
mañana aproximadamente me encontraba en mi área de trabajo pesando chocolate en
la cavana numero 2 y en cierto momento paró la envolvedora, por lo cual mi
coordinador DUVAN UTIMA me pidió el favor siendo también mi deber desocupar las
bandejas que van debajo de la envolvedora aproximadamente 6 bandejas las cuales
casi siempre se encuentran llenas de producto ya que muchas en los turnos
anteriores no son desocupadas continuamente. Al
ya terminar de desocupar las primeras y llegando a la que queda debajo de la
entrada del túnel de la envolvedora ya estaba demasiado llena lo cual yo no lo
sabia y al agacharme flexionando las piernas para sacarla esta se desbordó por
la cantidad de chocolates de túnel que tenía aproximadamente 20 kilos de
producto acumulado, por el peso me caí de medio lado hacia mi derecha y resbale
con la bandeja lo que me origino un desgarre y un grave dolor por toda mi
columna hasta mi pierna derecha. En este momento solté la bandeja de inmediato
y el producto cayó al piso.”
“(…) Desde esa primera incapacidad hasta el 20 de
febrero de 2008 me generaron varias incapacidades con mediación y terapias con
lo que nunca conseguí alivio y el dolor me impedía movimiento de mi columna y
mi pierna derecha no la podía afirmar como antes, fui atendida por medicina
general la doctora Johana Arias la cual me ordenó una ECOGRAFIA DE GLUTEO
DERECHO  para saber si la ampolla que se me había aplicado me había producido
ENQUISTAMIENTO  y una orden para ortopedista. Al verme el especialista detectó
que no tenía ningún enquistamiento, que lo mío se debía a una mala fuerza y me
ordenó una RESONANCIA MAGNETICA DE COLUMNA LUMBOSACRA. Al tener el resultado me
vio el NEUROCIRUJANO FRANCISCO POSADA quien determinó que por haber seguido
haciendo mis funciones iguales empeore y produjo una HERNIA DISCAL MULTIPLE y
ordeno hacer cirugía de forma inmediata y genero incapacidad desde un mes antes
de la cirugía para que no se agravara mi estado de salud. Por la gravedad de mi
caso y las causales de negación de reporte de accidente laboral empecé a ser
tratada por medicina laboral de mi EPS con el doctor  JOSE RENE RIAÑO.”
7. El 4 de febrero de 2009 la EPS Saludcoop responde
un derecho de petición interpuesto por la demandante. En dicha misiva la EPS
manifestó:
“Nuestra EPS calificó el origen de sus patologías
denominadas Lumbagia Crónica, Discopatia Lumbar Multinivel, Hernia Discal L5-S1
como de origen común, situación que se le hizo conocer a usted mediante la
comunicación del 09 de Julio del 2008 (anexos 1 y 2). Se verifica en la
historia clínica que usted fue valorada la última vez por nuestro especialista
en Medicina Ocupacional Dr. José Riaño, el día 19 de noviembre del 2008, quien
corrobora  la calificación del origen de la Enfermedad como Común, así mismo
informa que entrega la carta de remisión a la Administradora de Fondos de
Pensión (AFP), para el tramite para posible pensión.”
“Cuando hay diferencia en la calificación del origen
de la enfermedad entre la EPS y el usuario, el organismo encargado de dirimir
esta diferencia es la Junta Regional de Calificación de Invalidez y si persiste
esta diferencia, la segunda instancia es la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez. Por lo anterior, por estar usted en desacuerdo con la calificación
dada, la EPS remitió su caso a la Junta Nacional de Calificación el día 16 de
julio de 2008, la cual fue recibida por este ente, el día 21 de julio de ese
año (…)”
“La EPS estaría en la obligación de cancelar los
honorarios de la Junta siempre y cuando se dictamine que la calificación es de
origen COMUN, situación que aun no nos ha sido notificada, por lo tanto usted
debe solicitar a la Junta regional que califique el origen de su enfermedad y
en caso de determinar que es de origen común, la EPS realizara el
correspondiente pago de estos honorarios.”
8. El 18 de agosto de 2009 la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca, a través de su
representante le comunicó a la señora Erika María Moreno la siguiente
información:
“En atención a la petición de la EPS Saludcoop de calificación
para que se le realice valoración y calificación de Pérdida de Capacidad
Laboral, me permito informarle que para dicha valoración y calificación debe
cumplir y aportar los siguientes requisitos, así: historia clínica completa y
actualizada, así como la fotocopia ampliada del documento de identidad, cubrir
los honorarios de un Salario Mínimo Mensual Vigente ($496.900), ya que a los
miembros médicos y terapeutas, por su trabajo valorativo debe ser cubierto,
según lo establece el decreto 2463 de 2001, ya que la EPS no los cubre, además
informar a quien le pretende o para que se va a utilizar el dictamen.”
“Si es para solicitar el pago de prestaciones
económicas y asistenciales a una ARP o a una Administradora de Pensiones, debe
adjuntar copia de haberles avisado de su solicitud de recurrir en valoración y
calificación ante nuestra Junta.”
9. El 21 de agosto de 2009, la señora Erika María
Moreno González  decidió interponer una acción de tutela al considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a
la salud, a la igualdad y al debido proceso, por cuanto la Junta de
Calificación de Invalidez no ha procedido a atender la solicitud hecha por la
EPS. En su criterio, con esta conducta se vulneran la Ley 962 y el Decreto 2463
de 2005. La pretensión solicitada por la actora es la transcrita a
continuación:
“1, Me permito solicitar al Juez de tutela se
atienda la presente acción de tutela, ordenándole a la JUNTA REGIONAL DE
CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DE BOGOTA que en el término de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta tutela, EMITA el dictamen de
calificación de invalidez correspondiente, teniendo en cuenta que desde el 17
de julio de 2008 la EPS Saludcoop radicó la documentación necesaria para emitir
dicha calificación, tal y como lo dispone la Ley 962 de 2005 y el Decreto 2463
de 2001.”
Respuesta de las entidades
demandadas
Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogotá D.C.
El 2 de septiembre de 2009, el
señor Oscar Bernardo Sánchez, Secretario Principal Sala 1, intervino en el
presente proceso de tutela en representación de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. Los argumentos expuestos por la
entidad fueron los siguientes:
“a) A la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogota D.C. y Cundinamarca, fue remitida la
Historia Clínica de la accionante solicitando valoración y calificación para
que se determinara la Pérdida de Capacidad  Laboral y el 18 de agosto de 2009
se procedió a informarle cuales eran los requisitos y como debía procederse
referente a la solicitud realizada.
b) La información de
requisitos y el pago de los honorarios se hace en razón a que las EPS no
consignan los dineros relacionados con dichos honorarios, además que si
pretende o persigue prestaciones económicas o asistenciales, deberá hacerle
conocer a la Administradora correspondiente para que se haga presente y pueda
alegar sus fundamentos sobre la valoración y calificación y así ejerza su
derecho a la defensa.”
Saludcoop EPS
El 8 de septiembre de 2009
intervino Claudia López Ochoa en su condición de Gerente Regional de Saludcoop
EPS. En su escrito solicitó que se declarará improcedente la acción de tutela
interpuesta por la señora Moreno
González.
Sostuvo que Saludcoop EPS ha
ejercido debidamente la labor de acompañamiento ya que ésta ha ejercido todos
los trámites para que a la usuaria le califiquen su patología en segunda
instancia. La entidad resumió su comportamiento frente al caso concreto de la
siguiente forma:
“Saludcoop procedió a
calificar en primera instancia el origen de la patología calificando la misma
como de origen común, (…) al notificar a la usuaria del dictamen emitido,
nuestra entidad le informa que de no estar de acuerdo con el resultado del
mismo podía utilizar los recursos de ley con el fin de hacer efectivo su
derecho de contradicción, (…) el caso es remitido a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez con el fin de que proceda a calificar en segunda
instancia en virtud de la controversia presentada, (…) de la misma manera se le
informó al fondo de pensiones de la controversia presentada y el numero de días
de incapacidad reportados por la usuaria. (…) me permito informar de acuerdo a
lo contemplado en el decreto 2463 de 2001 que corresponde al fondo de pensiones
o ARP cancelar los honorarios producto de la calificación por parte de la junta
regional y/o nacional de calificación de invalidez.”
Finalmente, la entidad
promotora de salud expresó que en el caso de la señora Moreno González  no se
presenta la vulneración de ningún derecho fundamental. Para explicar esta
postura indicó que el derecho a la salud sólo adquiere el rango de fundamental
cuando se encuentra en conexidad con el derecho a la vida u otro derecho
fundamental. En cambio, si el derecho a la salud no tiene relación con ningún
otro derecho fundamental adquiere el carácter de prestacional y puede ser
exigible a través de otros medios judiciales de defensa, distintos a la acción
de tutela.
Pruebas
En el expediente constan los
siguientes documentos:
- Copia de la Cédula de
Ciudadanía de la señora Erika María Moreno González. (F. 1)
- Copia de la respuesta de
Saludcoop a la señora Erika María Moreno González del 9 de junio de 2008. (F.
5)
- Copia de la respuesta de
Saludcoop a la señora Erika María Moreno González del 9 de julio de 2008. (F.
6)
- Copia de la respuesta de
Saludcoop a la señora Erika María Moreno González del 16 de julio de 2008. (F.
7)
- Copia de la respuesta de
Saludcoop del 8 de agosto de 2008 al derecho de petición Nº 170367983. (F.2)
- Copia de la respuesta de
Saludcoop del 4 de febrero del 2009 al derecho de petición Nº 170766463. (F.
3-4)
- Copia del derecho de petición
presentado por Erika María Moreno González el 14 de julio de 2008 ante
Saludcoop (F. 21-22)
- Copia de un documento que
certifica la entrega de los documentos ante la Junta Regional de Calificación
de Invalidez, con fecha del 1 de octubre de 2008. (F. 23)
- Copia de un documento
denominado “Reporte de mis funciones diarias”, con fecha del 1 de octubre de
2008. (F.24-25)
- Copia de un documento
denominado “Reporte de accidente de trabajo”, con fecha del 1 de octubre de
2008. (F. 26-27)
- Copia de la respuesta de la
Junta Regional de Calificación de Invalidez a la señora Erika María Moreno
González acerca de la solicitud de calificación, con fecha del 18 de agosto de
2009. (F. 30)
- Copia del documento de
respuesta a evaluación de origen de evento, proferida por Saludcoop el 19 de
noviembre de 2008. (F.36)
- Copia de la carta radicada
ante el Fondo de Pensiones Horizonte por parte de Saludcoop EPS el 19 de
noviembre de 2008. (F. 37-40)
II. SENTENCIA OBJETO DE
REVISIÓN
Primera Instancia. Juzgado
Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá
El Juzgado Cincuenta y Tres
Civil Municipal de Bogotá profirió sentencia el 4 de septiembre de 2009,
denegando la solicitud pretendida por el actor, bajo las siguientes
consideraciones. Con relación a la presunta vulneración del derecho fundamental
de petición por parte de la EPS Saludcoop, con respecto a la solicitud de
determinar la pérdida de capacidad laboral, al no haber recibido respuesta de
la solicitud hecha ante la Junta Regional de Calificación, el juez de instancia
manifestó:
“(…) observa este despacho
de las pruebas aportadas por la entidad demandada que de acuerdo a la
comunicación del 18 de agosto de 2009 notificada por correo a la dirección
informada (folio 29), esa entidad profirió respuesta informando a la señora
Erika María Moreno que en relación a la petición de valoración y calificación
de la perdida de capacidad laboral hecha por parte de la EPS Saludcoop, para
dicha valoración y calificación debe aportar:
-Historia Clínica completa
actualizada
-Fotocopia ampliada del
documento de identidad
-Cubrir los honorarios de un
salario mínimo mensual vigente ya que el trabajo valorativo de los médicos y
terapeutas debe ser cubierto, según lo establecido en el decreto 2463 de 2001.”
(…) “Si bien enwww el
presente caso la pretensión que buscaba la actora de que la Junta Regional de
Calificación de Invalidez emitiera el dictamen de invalidez correspondiente no
fue satisfecha, esto se debió a que para que la Junta Regional de Calificación
de Invalidez emita el respectivo dictamen, la señora Erika Maria Moreno debe cumplir
con unos requisitos establecidos en el decreto 2436 de 2001”
Dentro de las consideraciones
del juez para adoptar su decisión, este hizo referencia al artículo 50 del
decreto en mención, que prescribe la obligación de cancelar los honorarios a
los miembros de las juntas de calificación de invalidez cuando estos deban
proferir un dictamen.  Dado que en el presente caso dicho requisito se omitió,
el juez de instancia aseguró: “(…) en vista de que la accionante no canceló
los honorarios para que la Junta de Calificación de Invalidez realizara su
valoración y calificación, esté Despacho negará el amparo solicitado.”
Recurso de apelación
interpuesto por la señora Erika Moreno González
La señora Erika María Moreno
interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el juez de
primera instancia, para controvertir la decisión del a quo. En dicho
recurso indicó:
“Que en virtud de lo
expuesto se evidencia que por la falta de gestión de la JUNTA REGIONAL DE
CALIFICACION, respecto de la emisión del dictamen de invalidez que resuelva mi
inconformidad con el emitido por la EPS SALUDCOOP, y de la misma EPS que
después de un año de haber radicado la solicitud en la Junta de Calificación de
Invalidez, no se ha hecho nada por instar a la Junta para que califique mi
enfermedad, se ha visto seriamente afectada mi salud tanto física como
emocional, pues ante la incertidumbre que significa esperar el resultado de la
Junta Regional, al que posiblemente tenga que apelar para recurrir a la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, alargando aún mas mi reclamación, se
suma el hecho que desde octubre del año 2008, me quede sin empleo por completar
más de 180 días de incapacidad.
En efecto, al dolor físico
producido por mi enfermedad, se le debe sumar el emocional, por estar
desempleada, ser mujer cabeza de familia y tener dos hijos a los cuales debo
mantener. La actitud indolente de las entidades accionadas va en contravía del
mandato constitucional que las obliga a tener una función social, es decir,
priorizar la atención y el servicio hacia sus usuarios por sobre otro tipo de
consideraciones.
Así por el actuar de estas
entidades, porque no se ha podido resolver la exigibilidad de las prestaciones
a cargo de la ARP o la AFP, afectando mi acceso a la SEGURIDAD SOCIAL, me quede
sin embargo afectando EL MINIMO VITAL, por lo anterior no hago aportes a la
EPS, afectando mi derecho A LA SALUD.”
Con relación a la obligación de
remitir los documentos necesarios para iniciar la calificación ante las Juntas
de Calificación, la accionante citó el artículo 10 del Decreto 2463 de 2001: “ARTICULO
10.-Remisión de documentos e historia clínica. Las instituciones
prestadoras de servicios de salud, las entidades promotoras de salud y/o las
administradoras de riesgos profesionales, deberán remitir los documentos
soporte de la calificación, incluida la autorización del trabajador para anexar
copia de la historia clínica y en general adelantar los trámites necesarios
para facilitar la calificación y el reembolso de las cuentas.
En todo caso, se debe
conservar la confidencialidad de la historia clínica, la cual sólo podrá ser
revisada y estudiada por los profesionales que las entidades involucradas en la
calificación designen para el efecto.
(…)”
También afirmó que las
entidades promotoras de servicios de salud están autorizadas  para presentar
solicitudes de calificación, con base en el artículo 24 del decreto 2463 de
2001. Indicó que la Junta de Calificación de Invalidez no actuó conforme a la
normatividad vigente con relación a los requisitos que se deben cumplir para
practicar el dictamen, por cuanto los artículos 25 y 26 del decreto 2463 de
2001, que regulan lo concerniente a los documentos que se deben allegar con la
solicitud de calificación y las solicitudes incompletas, no enuncian el pago de
honorarios como condición para tramitar la respectiva solicitud. Además, en
caso de requerir un documento adicional, dicha solicitud no debió tardar un año:
“De manera que, si como lo manifiesta la Junta de Calificación, la
documentación estaba completa, debió al momento de su recepción, indicar la
documental (sic) faltante y devolver el expediente para que se subsane, no un
año después como lo hizo la Junta en mi caso y que la Juez Cincuenta y Tres
Civil Municipal pretende convalidad (sic) en contra de mis  derechos
fundamentales.”
Por último, la accionante hace
referencia al pago de los honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez.
Para el efecto cita el artículo 50 de decreto 2463 de 2001 de la siguiente
manera: “ARTICULO 50.-Honorarios. Salvo lo dispuesto en el artículo
44 de la Ley 100 de 1993, los honorarios de los miembros de las juntas de
calificación de invalidez serán pagados por la entidad de previsión social, o
quien haga sus veces, la administradora, la compañía de seguros, el pensionado
por invalidez, el aspirante a beneficiario o el empleador.
(…)
El monto de los honorarios
deberá ser consignado en la cuenta bancaria de la respectiva junta, dentro de
los cinco (5) días siguientes a la presentación de la solicitud o del recurso
de apelación, debiendo allegar copia del recibo de consignación.
(…)
En ningún caso podrá ser
suspendido el trámite ante la junta por falta de pago de honorarios; en tal
evento la junta estará facultada para ejercer las acciones destinadas al
respectivo cobro judicial.
PARAGRAFO Cuando la junta actuare como perito en los términos
previstos en el Código de Procedimiento Penal, su gestión no genera costo
alguno.”
Con relación a esta disposición
el demandante manifestó: “Entonces si la Junta no podía suspender el proceso
de calificación por falta de documentación, ni tampoco lo puede suspender por
falta de pago de sus honorarios, ¿Cuál es la razón para que un año después
diga que no ha calificado por estas dos razones?”
Segunda Instancia. Juzgado Sexto
Civil del Circuito de Bogotá D.C.
El Juzgado Sexto Civil del
Circuito de Bogotá, mediante providencia del 5 de octubre de 2009, resolvió
confirmar el fallo proferido por el juez de primera instancia. Tras realizar un
análisis sobre el derecho constitucional de petición, indicó que dicho derecho
fundamental no se había vulnerado en el presente caso: “Descendiendo al caso
sub examine, y analizando el acervo probatorio allegado con el escrito de
tutela, encuentra el suscrito juzgador que la E.P.S. Saludcoop para atender una
solicitud de la actora presento un derecho de petición al cual la entidad Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá a través del secretario general
le dio contestación a través de un escrito dirigido a la misma actora según
copia que obra a folio 30 del expediente de tutela.”
III. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Competencia
1.- Esta Corte es competente
para revisar el presente fallo de tutela, de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
El expediente de la referencia
fue seleccionado para revisión por medio del auto del veinte (20) de noviembre
de dos mil nueve (2009), proferido por la Sala de Selección Número Once.
Problema jurídico
2. Conforme con lo expuesto la
Sala de Revisión procede a precisar el problema jurídico que subyace al
presente caso. El asunto consiste en determinar si la EPS Saludcoop y la Junta
Regional de Calificación de Invalidez han vulnerado los derechos fundamentales
a la seguridad social, al mínimo vital, a
la salud, a la igualdad y al debido proceso de la señora Erika Maria Moreno.
Con respecto a la EPS, por negarse a sufragar los honorarios de los miembros de
la Junta Regional de Calificación de Invalidez pues aduce que existe
incertidumbre sobre el origen de la discapacidad; y con relación a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez, por negarse a practicar el dictamen de
calificación de invalidez hasta tanto sus honorarios hayan sido cancelados.
Para resolver el presente caso la
Sala Tercera de Revisión desarrollará el siguiente orden: i) Sobre la
calificación de invalidez y el pago de los honorarios de los miembros de las
Juntas de Calificación de Invalidez, estudio de las normas constitucionales
sobre seguridad social y especial protección al trabajo, así como el de la
persona a quien corresponde asumir los costos relativos a la verificación de una
eventual incapacidad laboral. ii) Calificación del origen del accidente, la
enfermedad o la muerte en el sistema de riesgos profesionales iii) Análisis
sobre la diferencia entre la discapacidad por origen común y la discapacidad
por origen profesional y, finalmente, la solución del caso concreto.
Sobre la calificación de
invalidez y el pago de los honorarios de los miembros de las Juntas de
Calificación de Invalidez, estudio de las normas constitucionales sobre
seguridad social y especial protección al trabajo, así como el de la persona a
quien corresponde asumir los costos relativos a la verificación de una eventual
incapacidad laboral.
3. El presente asunto ha sido
desarrollado tanto a nivel legal como a nivel jurisprudencial. En materia legal
la ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones”, enuncia cuál es el procedimiento
para obtener la calificación del estado de invalidez. El artículo 41, reformado
por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005, regula este asunto de la siguiente
manera:
“ARTÍCULO
41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. <Artículo modificado por el
artículo 52 de la Ley 962 de 2005. El nuevo texto es el
siguiente:> El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo
dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la
calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la
fecha de calificación, que deberá contemplar los criterios técnicos de
evaluación, para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para
desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.
Corresponde al Instituto de
Seguros Sociales, a las Administradoras de Riesgos Profesionales, ARP, a las
Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y a las
Entidades Promotoras de Salud, EPS, determinar en primera oportunidad la
pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de
las contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la
calificación, dentro de los cinco (5) días siguientes a la manifestación que
hiciere sobre su inconformidad, se acudirá a las Juntas de Calificación de
Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta
Nacional. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.
El acto que declara la
invalidez que expida cualquiera de aquellas entidades, deberá contener
expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta
decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar
la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta
calificación ante la Junta Nacional.
Cuando la incapacidad
declarada por una de las entidades antes mencionadas (ISS, ARP o aseguradora)
sea inferior en no menos del diez por ciento (10%) a los límites que califican
el estado de invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez por cuenta de la entidad. Estas juntas
son organismos de carácter inter disciplinario cuya conformación podrá ser
regionalizada y el manejo de sus recursos reglamentado por el Gobierno Nacional
de manera equitativa.(…)”
El artículo 42 de la Ley 100 de
1993 que enuncia el funcionamiento de las Juntas Regionales de Calificación de
Invalidez, dispone que los honorarios serán pagados por la entidad de previsión
o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el
solicitante y no deben ser sufragados por el usuario del sistema de seguridad
social:
“ARTÍCULO 42. JUNTAS
REGIONALES DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. En las capitales de departamento y en
aquellas ciudades en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera, se
conformará una comisión interdisciplinaria que calificará en primera instancia
la invalidez y determinará su origen.
Las comisiones estarán
compuestas por un número impar de expertos, designados por el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, quienes actuarán de conformidad con la
reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
Los honorarios de los
miembros de la comisión serán pagados por la entidad de previsión o seguridad
social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante.” (Subrayado
fuera del texto)
Al igual que ocurre con la
Junta Regional de Calificación de Invalidez, los honorarios no son sufragados
por el solicitante. El artículo 43 de la Ley 100 de 1993 prescribe el
funcionamiento de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez:
“ARTÍCULO 43. JUNTA NACIONAL
DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. Créase la Junta Nacional para la Calificación de
los Riesgos de Invalidez con sede en la capital de la República, integrada por
un número impar de miembros designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social.
Esta Junta, que será
interdisciplinaria, tiene a su cargo la resolución de las controversias que en
segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o
seccionales respectivas.
Los honorarios de los
miembros de la Junta serán pagados, en todo caso por la entidad de previsión o
seguridad social correspondiente.
El Gobierno Nacional
reglamentará la integración, financiación y funcionamiento de la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez, de su secretaría técnica y de las Juntas
regionales o seccionales, el procedimiento de apelación, el manual único para
la calificación de la invalidez
PARÁGRAFO. Los miembros de la
Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez de
que trata el artículo anterior, no tienen el carácter de servidores públicos.” (Subrayado fuera del texto)
De los anteriores enunciados
normativos se colige que los honorarios de los miembros de las Juntas
Regionales de Calificación de Invalidez y los de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez serán pagados, en todo caso, por la entidad de
previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté
afiliado el solicitante. Por lo tanto, según la Ley 100 de 1993, no resulta
conducente obligar a los ciudadanos a sufragar dichos costos o suspender el
trámite del dictamen por dicho concepto.
4. La jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha proferido providencias que se relacionan directamente
con el asunto objeto de estudio. En la sentencia C-164 de 2000, se presentó una
acción pública de inconstitucionalidad parcial contra el artículo 43 del
Decreto 1295 de 1994, “Por el cual se determina la organización y
administración del sistema general de riesgos profesionales”[1].
El objeto de esa acción era declarar la inconstitucionalidad de un inciso
que prescribía que “Los costos que genere el trámite ante las juntas de
calificación de invalidez serán de cargo de quien los solicite, conforme al reglamento que expida el Gobierno
Nacional.”
La Corte Constitucional declaró
la inconstitucionalidad de este enunciado normativo bajo las siguientes
consideraciones:
“(…) según expreso mandato
del artículo 13 de la Constitución, el Estado debe proteger a las personas que
por su condición económica, física o mental -en este caso los trabajadores
inválidos como consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad
profesional- se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. No dice la norma
que, precisamente cuando tales condiciones de desprotección se configuren, el
Estado deba reservar un trato preferente a quienes gocen de posibilidades
económicas para obtener que su situación física o mental, en los indicados eventos,
sea evaluada.
El Estado, según el artículo
47 de la Constitución, adelantará una política de previsión, rehabilitación e
integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a
quienes se prestará la atención especializada que requieran. Y para nada de
ello exige la Constitución una capacidad financiera mínima de quien se
encuentre en tales hipótesis, ni que paguen para tener derecho a la evaluación
correspondiente, menos todavía tratándose de trabajadores, quienes, por serlo,
merecen ser especialmente protegidos (art. 25 C.P.).
La seguridad social es un
servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, según los términos del artículo 48 de la
Constitución, razón por la cual no entiende la Corte cómo, mediante la norma
examinada, pretende condicionarse la prestación de un servicio esencial en
materia de seguridad social -la evaluación de una incapacidad laboral- al pago,
poco o mucho, que haga el trabajador accidentado o enfermo -por causas de
trabajo- para sufragar los costos de un organismo creado por el legislador para
el efecto. Ese criterio legal elude la obligatoriedad y la responsabilidad del
servicio público en cuestión, y promueve la ineficiencia y la falta de
solidaridad de las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en
ilusorio el principio de la universalidad.
Tampoco es comprensible, a
la luz de los enunciados preceptos superiores, que el acceso del trabajador a
la evaluación se condicione al veredicto o dictamen de la junta de calificación
de invalidez, despropósito en el que incurre la disposición enjuiciada cuando
limita el reembolso de las sumas pagadas por el afiliado al hecho de que tal
decisión le sea favorable. Y ello, aunque se contemple el pago con intereses,
puesto que el servicio debe ser prestado inmediatamente surge la necesidad de
la evaluación y sin condiciones.”[2]
5. La regla jurisprudencial que
se configuró desde entonces es que no es el empleado quien debe asumir el pago
de los honorarios de tales juntas. El artículo 42 de la Ley 100 de 1993 señala
que ello corresponde a la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad
administradora del caso. Este criterio ha sido reiterado por la Corte
Constitucional en sede de tutela.
En la sentencia T-204 de 2002
se estableció al respecto:
“Como fue ya analizado, en la
Sentencia C-164 de 2000 (…) se estableció que no es el empleado quien debe
asumir el pago de los honorarios de tales juntas. El artículo 42 de la Ley 100
de 1993 señala que ello corresponde a la entidad de previsión o seguridad
social o la sociedad administradora del caso...”
“Así pues, sobre este
particular, la Sala se limita a señalar que: 1) existe una obligación de las
juntas de calificación de invalidez de practicar los exámenes definidos en la
ley; 2) esta actividad debe ser remunerada; 3) no corresponde al empleado
asumir dicha remuneración; 4) no hay claridad respecto de quién sea el obligado
en esta oportunidad; 5) existe un proceso laboral ordinario para establecer los
derechos y obligaciones a cargo de las partes comprometidas en el mismo.”[3]
En la sentencia T-701 de 2002
se argumentó de la misma manera:
“Entonces, de la pregunta
hecha, hay que decir que, a quien le corresponde pagar el examen para calificar
una invalidez es a la entidad de previsión o seguridad social correspondiente,
tal como lo ha dicho la jurisprudencia de la Corte y el artículo 43 de la Ley
100 de 1993, que al tenor expresa:
“Junta Nacional de
Calificación de Invalidez. Los honorarios de los miembros de la junta serán
pagados, en todo caso por la entidad de previsión o seguridad social
correspondiente”.
“Es claro entonces que,
conforme a lo expresado por la Corte en sentencia C-164 de 2000 en la cual se
declaró la inexequibilidad parcial del artículo 43 del Decreto 1295 de 1995, en
caso de incapacidad permanente parcial que exija la evaluación médica del
trabajador para establecer si existe o no y, en caso afirmativo, en qué grado
una invalidez que le imposibilite o disminuya su desempeño laboral, su derecho
a la seguridad social incluye, también, la práctica de los exámenes médicos que
se requieran para que se rinda a la junta de invalidez el dictamen pericial
correspondiente, pues, de no ser así, podría hacerse nugatorio el derecho a la
pensión de quien, por su invalidez, más la necesita precisamente por las
circunstancias personales en que ahora se encuentra.”[4]
En la sentencia T-033 de 2004 la
Corte conoció dos expedientes acumulados que versaban sobre el asunto objeto de
controversia:
a.     “Los procesos ordinarios laborales fueron instaurados
por los señores León Albeiro Espinosa Cadavid y Héctor Darío Quintero Rojas,
contra el Instituto de los Seguros Sociales;  y mediante auto proferido en
audiencia de trámite se ordenaron los dictámenes de valoración de invalidez a
los señores Espinosa y Quintero.
b.     Los juzgados ordenaron que los dictámenes fueran
practicados a costa del Instituto de Seguros Sociales y esta decisión judicial
no está cuestionada.
c.      La Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Antioquia se ha negado a practicar los exámenes porque no se han cancelado los
honorarios correspondientes.
d.     La demora entorpece la normal continuación de los
procesos laborales y el derecho que podrían tener los demandantes a que se los
pensionara por invalidez.”[5]
Para resolver este caso la
Corte Constitucional señaló:
“Según las consideraciones
hechas en el presente fallo y teniendo en cuenta  la jurisprudencia
constitucional anteriormente transcrita, la orden del juez debe ser cumplida y
por lo tanto los Seguros Sociales deben sufragar lo correspondiente a los
dictámenes y por este aspecto prospera la tutela. En efecto, el no pago de la valoración
de la incapacidad laboral afecta los derechos a la seguridad social, el debido
proceso y el acceso a la justicia, como se dejó explicado en los considerandos
de esta sentencia.”[6]
6. Por otra parte, con relación
a la obligación de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de proferir
el dictamen de calificación de invalidez, la sentencia T-236A de 2002 señaló la
importancia del pago de los honorarios como requisito para practicar dicho
dictamen:
“En efecto, la Junta de
Calificación de Invalidez no está obligada a prestar sus servicios si no se
efectúa el pago de los respectivos honorarios por parte de la “entidad de previsión
o seguridad social o la sociedad administradora o la compañía de seguros, a la
que se encuentre vinculado el afiliado, el pensionado por invalidez, o el
beneficiario inválido”[7].
Por tanto, la entidad respectiva deberá pagar un salario mínimo legal mensual[8],
por concepto de honorarios de los miembros de la Junta de Calificación de
Invalidez, los cuales deberán ser pagados en la secretaría de ésta, dentro de
“los cinco días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, o del
recurso. Caso contrario, se suspenderá su tramite”[9].
En el acápite referenciado
también es patente que la obligación de cancelar los honorarios tampoco recae
en el solicitante. La entidad de previsión o seguridad social o la sociedad
administradora o la compañía de seguros, a la que se encuentre vinculado el
afiliado, el pensionado por invalidez, o el beneficiario invalido son las
entidades encargadas de costear los honorarios de los miembros de las Juntas de
Calificación cuando estas deben proferir el dictamen de calificación de
invalidez.
La determinación del origen
también define la entidad responsable de cancelar las prestaciones
asistenciales o económicas a las que el empleado tiene derecho. La sentencia
T-142 de 2008, afirmó con relación al tema lo siguiente:
“Para determinar la entidad
responsable de las prestaciones asistenciales o económicas a que tiene derecho
la persona que se encuentra en tales circunstancias, previamente debe existir
la calificación del origen de la enfermedad o del accidente de trabajo. Si es
de origen profesional, las prestaciones serán de cargo de la Administradora de
Riesgos Profesionales. De no ser así, y tratándose de origen común, tal
responsabilidad deberá ser asumida por la E.P.S. en materia de salud o por la
Entidad Administradora de Pensiones correspondiente, en caso de invalidez o
muerte, cuando se reúnan los requisitos para ello.”[10]
De tal manera que si la Junta
Regional de Calificación de Invalidez establece que el origen de la enfermedad
o riesgo profesional que ocasionó la discapacidad tiene origen profesional las
prestaciones asistenciales o económicas serán a cargo de la Administradora de
Riesgos Profesionales.
Calificación del origen del
accidente, la enfermedad o la muerte en el sistema de riesgos profesionales
7. El decreto 2463 de 2001, "Por
el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las
juntas de calificación de invalidez", enuncia el procedimiento que se
debe seguir cuando existe controversia o discrepancia con la calificación del
origen, la enfermedad o la muerte. El artículo 6 este decreto prescribe:
“ARTÍCULO 6°.
Calificación del origen del accidente, la enfermedad o la muerte. El origen del
accidente o de la enfermedad, causantes o no de pérdida de la capacidad laboral
o de la muerte, será calificado por la institución prestadora de servicios de
salud que atendió a la persona por motivo de la contingencia en primera
instancia y por la entidad administradora de riesgos profesionales en segunda. Cuando
se presenten discrepancias por el origen, estas serán resueltas por la junta
integrada por representantes de las entidades administradoras de salud y
riesgos profesionales.
Las instituciones prestadoras de servicios de salud y entidades promotor as de
salud, deberán conformar una dependencia técnica o grupo interdisciplinario que
adelante el procedimiento de determinación del origen y registrarla ante las
Secretarías de Salud. Las administradoras de riesgos profesionales adelantarán
el procedimiento por intermedio del grupo interdisciplinario previsto en el
artículo 5° del presente decreto.
Cada una de las citadas entidades, así como la junta integrada por las
entidades promotoras de salud y administradoras de riesgos profesionales,
contarán con un plazo máximo de treinta (30) días calendario para cumplir el
procedimiento descrito y comunicar su decisión sobre el origen de la
contingencia al empleador, al trabajador y a los demás interesados.
Parágrafo 1°. Las controversias que surjan con ocasión de los conceptos o
dictámenes emitidos sobre el origen o fecha de estructuración, serán resueltas
por las juntas regionales de calificación de invalidez.
Parágrafo 2°. El costo de los honorarios que se debe sufragar a las juntas de
calificación de invalidez, será asumido por la última entidad administradora de
riesgos profesionales o fondo de pensiones al cual se encuentre o se encontraba
afiliado el trabajador y podrá repetir el costo de los mismos contra la persona
o entidad que resulte responsable del pago de la prestación correspondiente, de
conformidad con el concepto emitido por las juntas de calificación de
invalidez.
Parágrafo 3°. Cuando las instituciones prestadoras de servicios de salud no
emitan el concepto sobre determinación de origen y la persona sujeto de la
calificación estima que se trata de un evento de origen profesional, podrá
dirigir su solicitud directamente a la entidad administradora de riesgos
profesionales o a la empresa promotora de salud. Si dichas entidades no inician
el trámite correspondiente podrá acudir directamente a la junta regional de
calificación de invalidez, según el procedimiento previsto por el presente
decreto.
Parágrafo 4°. Cuando se haya determinado en primera instancia el origen de una
contingencia, el pago de la incapacidad temporal deberá ser asumido por la
entidad promotora de salud o administradora de riesgos profesionales
respectiva, procediéndose a efectuar los reembolsos en la forma prevista por la
normatividad vigente.
El incumplimiento de la obligación de que trata el presente artículo dará lugar
a imposición de sanciones, de conformidad con lo previsto en el artículo 91 del
Decreto-ley 1295 de 1994.” (Subrayado
fuera del texto orginal)
Según este enunciado normativo,
cuando se presente una controversia respecto al origen del accidente, la
enfermedad o la muerte ésta será resueltas por una junta integrada por
representantes de las entidades administradoras de salud y riesgos
profesionales, la cual contará con un plazo máximo de treinta (30) días
calendario para cumplir el procedimiento descrito y comunicar su decisión sobre
el origen de la contingencia al empleador, al trabajador y a los demás
interesados. En caso de que persista la controversia, la instancia que ha de
resolverla será la Junta Regional de Calificación de Invalidez y el costo de
los honorarios será asumido por la entidad que resulte responsable del pago de
la prestación correspondiente, de conformidad con el concepto emitido por la
junta de calificación de invalidez.
8. Este precepto ha sido
reiterado por la jurisprudencia constitucional en sede de tutela. La sentencia
T-555 de 2006 versó sobre un asunto semejante. En los hechos de ese caso el
actor venía padeciendo de una fuerte dolencia en su hombro derecho, que se
originó en noviembre del año 2004, a pesar de las varias consultas médicas,
procedimientos e incapacidades que se la han dado. Además, ha de indicarse, que
el posible tratamiento que se podía dar al actor, estaba supeditado a la
realización de un examen diagnóstico, el cual la A.R.P. del Seguro Social se
negaba a autorizar, por cuanto alegaba que la patología que afectaba al
accionante correspondía a una enfermedad común y no a una enfermedad
profesional o accidente de trabajo. Para resolver este caso se estableció:
“La calificación del origen
de la contingencia debe realizarse de conformidad con el procedimiento
establecido en el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994[14] y el artículo 6 del Decreto 2463 de 2001[15], teniendo en cuenta que el término para resolver sobre la
calificación es de treinta (30) días calendario, término en el cual se deberá
cumplir con el procedimiento contemplado en estos artículos y comunicar la
decisión sobre el origen de la contingencia al empleador, al trabajador y a los
demás interesados.
Debe advertirse en todo
caso, que cuando se desconoce el término legal existente para resolver sobre la
calificación de la contingencia, y se niega terminantemente la realización del
procedimiento respectivo, apoyado en procesos ajenos a la competencia de la
A.R.P., es claro que se vulnera el derecho al debido proceso[16].
Debe recordarse que tanto en
la Ley 776 de 2002, como los Decretos 1295 de 1994 y 2463 de 2001, establecen
los lineamientos que se deben seguir a fin de garantizar la pronta y eficiente
determinación, calificación o clasificación de la enfermedad o accidente en que
se ha visto involucrado un trabajador, situación que no es óbice que para que
la atención médica requerida por dicha persona se pueda prestar por parte de la
E.P.S. a la cual se encuentre afiliado el trabajador, para que, luego de
calificada la contingencia que afecta su salud, y quede establecida el origen
de la patología o accidente, se determine la responsabilidad en cabeza de la
A.R.P. o de la E.P.S. correspondiente. Con todo, si existen discrepancia en la
calificación hecha, las entidades interesadas deberán establecer una junta
compuesta por miembros de ambas instituciones que diriman sus diferencias y
califiquen adecuadamente la enfermedad o el accidente como de origen común o
profesional. Pero, si aún así, las diferencias persisten, podrán acudir
directamente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez.”[11]
Posteriormente, en la sentencia
T-168 de 2007 esta regla fue reiterada:
“El ordenamiento legal
vigente contempla las instancias necesarias para calificar las diferentes
patologías ocurridas con ocasión del trabajo, las cuales deberán surtirse en su
integridad si existe alguna controversia sobre la calificación. Así pues, tanto
la Ley 776 de 2002[23], como los Decretos 1295 de 1994[24] y 2463 de 2001, establecen los lineamientos que se deben
seguir a fin de garantizar la pronta y eficiente determinación, calificación o
clasificación de la enfermedad o accidente en que se ha visto involucrado un
trabajador.
De esta manera, el artículo
6° del decreto 2463 de 2001,[25] establece que corresponde a las Entidades Promotoras de
Salud, en primera instancia y a las Administradoras de Riesgos Profesionales,
en segunda instancia, calificar el origen del accidente o la enfermedad,
causantes o no de la pérdida de la capacidad laboral o de la muerte. Así mismo,
establece que cuando se presenten discrepancias entre los dictámenes de una y
otra entidad, éstas deberán ser resueltas por una junta integrada por
representantes de las entidades promotoras de salud y riesgos profesionales.
El parágrafo 1° del artículo
6° del mencionado decreto, prescribe de igual manera, que las controversias que
surjan con ocasión de los conceptos  sobre el origen o la fecha de
estructuración serán resueltas por las Juntas Regionales de Calificación de
Invalidez. A su vez, el artículo 13 inciso 1,[26] establece que una de las funciones de las Juntas Nacionales
de Calificación de Invalidez es la de decidir en segunda instancia los recursos
de apelación interpuestos contra los conceptos de las Juntas Regionales de Invalidez.”[12]
De este recuento legal y
jurisprudencial se colige que, ante la discrepancia sobre el origen de la
enfermedad que ocasionó la invalidez, la entidad promotora de salud y la
administradora de riesgos profesionales han de conformar una junta que resuelva
en el término de 30 días la discrepancia que se ha presentado. Pero, si
persiste la discrepancia este dictamen se podrá allegar ante la Junta Regional
de Calificación de Invalidez, caso en el cual los honorarios serán sufragados
por la entidad que resulte responsable del pago de la prestación
correspondiente, de conformidad con el concepto emitido por la junta de
calificación de invalidez.
Sobre la diferencia entre la
discapacidad por origen común y la discapacidad por origen profesional
9. La relevancia de la
determinación del origen de la discapacidad consiste en que el monto de la
pensión de invalidez varía si esta se ocasiona por riesgo u origen común o si
se causa por riesgo u origen profesional. Con relación a la pensión de
invalidez a cargo de los fondos de pensiones, originada por discapacidad de
origen común, el artículo 40 de la Ley 100 de 1993 dispone:
“Monto de la pensión de
invalidez. El monto mensual de la pensión de invalidez será
equivalente a:
a. El 45% del ingreso base
de liquidación, más el 1.5% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de
cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras
quinientas (500) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad
laboral sea igual o superior al 50% e inferior al 66%.
b. El 54% del ingreso base
de liquidación, más el 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de
cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras
ochocientas (800) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad
laboral es igual o superior al 66%.
La pensión por invalidez no
podrá ser superior al 75% del ingreso base de liquidación.
En ningún caso la pensión de
invalidez podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual.
La pensión de invalidez se
reconocerá a solicitud de parte interesada y comenzará a pagarse, en forma
retroactiva, desde la fecha en que se produzca tal estado.”
Si la discapacidad es de origen
profesional la pensión de invalidez la tiene que asumir la administradora de
riesgos profesionales. Según lo dispone el artículo 10 de la Ley 776 de 2002,
el monto de este tipo de pensión es el siguiente:
“Monto de la pensión de
invalidez. Todo afiliado al
que se le defina una invalidez tendrá derecho, desde ese mismo día, a las
siguientes prestaciones económicas, según sea el caso:
a) Cuando la invalidez es
superior al cincuenta por ciento (50%) e inferior al sesenta y seis por ciento
(66%), tendrá derecho a una pensión de invalidez equivalente al sesenta por
ciento (60%) del ingreso base de liquidación;
b) Cuando la invalidez sea
superior al sesenta y seis por ciento (66%), tendrá derecho a una pensión de
invalidez equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del ingreso base de
liquidación;
c) Cuando el pensionado por
invalidez requiere el auxilio de otra u otras personas para realizar las
funciones elementales de su vida, el monto de la pensión de que trata el
literal anterior se incrementa en un quince por ciento (15%).
PARÁGRAFO 1o. Los
pensionados por invalidez de origen profesional, deberán continuar cotizando al
Sistema General de Seguridad en Salud, con sujeción a las disposiciones legales
pertinentes. Parágrafo 2o. No hay lugar al cobro simultáneo de las prestaciones
por incapacidad temporal y pensión de invalidez. Como tampoco lo habrá para
pensiones otorgadas por los regímenes común y profesional originados en el
mismo evento.
El trabajador o quien
infrinja lo aquí previsto será investigado y sancionado de acuerdo con lo
dispuesto en las leyes vigentes, sin perjuicio de las restituciones a que haya
lugar por lo cobrado y obtenido indebidamente.”
Es notorio que el monto de la
pensión de invalidez puede ser más alto al tratarse de una discapacidad causada
por un riesgo o enfermedad profesional. Por este motivo es comprensible que se
presente una acción de tutela por las razones que se esgrimen en el presente
caso y que la calificación de la Junta Regional de Calificación de Invalidez
sea determinante para asegurar el derecho a la seguridad social y al mínimo
vital de la señora Erika María Moreno.
Caso concreto
La Sala Tercera de Revisión
debe entrar a determinar si la EPS Saludcoop y la Junta Regional de
Calificación de Invalidez han vulnerado los derechos fundamentales a la
seguridad social, al mínimo vital, a la salud, a la igualdad y al debido
proceso de la señora Erika Maria Moreno. Con respecto a la EPS, por negarse a
sufragar los honorarios de los miembros de la Junta Regional de Calificación de
Invalidez, pues aduce que existe incertidumbre sobre el origen de la
discapacidad; y con relación a la Junta Regional de Calificación de Invalidez,
por negarse a practicar el dictamen de calificación de invalidez hasta tanto
sus honorarios hayan sido cancelados.
El análisis de los jueces de
instancia se limitó a la vulneración del derecho fundamental de petición. Es
manifiesto que en el estudio del caso se omitió analizar la presunta
vulneración del derecho fundamental a la seguridad social, a la salud y a la
igualdad. El juez de primera instancia sostuvo que no se presentaba la
vulneración al derecho fundamental de petición porque la Junta Regional de
Calificación de Invalidez había explicado las condiciones que debía cumplir la
señora Moreno González para que se practicara el dictamen. Un juicio de esta
naturaleza desconoce el desarrollo legal y la jurisprudencia que la Corte
Constitucional ha establecido sobre la calificación de invalidez y el pago de
los honorarios de los miembros de la Junta Regional de Calificación de
Invalidez.
El trámite adelantado por Erika
Moreno coincidió con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 100 de 1993. El 9
de julio de 2008 Saludcoop EPS le notificó a Erika Moreno que el Departamento
Técnico de Salud Ocupacional determinó que ella tenía lumbagia crónica,
discopatia lumbar multinivel, hernia discal l5 s1 y pop microdisectomia l5 s1 como
una enfermedad de origen común. El 14 de julio de 2008 la accionante le comunicó
a Saludcoop EPS su intención de controvertir dicho dictamen ante la instancia
subsiguiente pues estaba inconforme con la determinación del origen de su
invalidez. No obstante, la Junta Regional de Calificación de Invalidez no sólo
tardó cerca de un año en responder los requisitos necesarios para llevar a cabo
el dictamen, sino que a la fecha se ha mostrado renuente a realizarlo.
En concordancia con los
argumentos constitucionales y legales sobre la calificación de invalidez, la
determinación del origen de la discapacidad y el pago de los honorarios de los
miembros de las Juntas de Calificación, la Sala de Revisión considera que la
EPS Saludcoop y la ARP ISS deben conformar una junta para resolver la
discrepancia que la señora Moreno González ha manifestado, la cual contará con
un plazo máximo de treinta (30) días calendario para cumplir con el
procedimiento descrito y comunicar su decisión sobre el origen de la
contingencia al empleador, al trabajador y a los demás interesados. En caso de
que persista la controversia, la instancia que ha de resolverla será la Junta
Regional de Calificación de Invalidez y el costo de los honorarios será asumido
por la entidad que resulte responsable del pago de la prestación
correspondiente de conformidad con el concepto emitido por la junta de
calificación de invalidez.
Con la conducta desplegada por
Saludcoop EPS se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad de una
persona que por su condición económica y física se encuentra en circunstancias
de debilidad manifiesta. Como se expuso, este comportamiento contradice el
derecho a la igualdad prescrito en el artículo 13 constitucional, negó el
carácter universal del derecho a la seguridad social de la demandante y, de la
misma manera, desconoció que el Estado tiene el deber de adelantar una política
de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos.
La Sala encuentra oportuno
precisar que las entidades promotoras de salud, EPS, tienen un papel relevante
en el cumplimiento de los derechos fundamentales de las personas pues sus
funciones, en la prestación del servicio público de salud, se relacionan
directamente con la dignidad humana, con la igualdad, con la salud, la
seguridad social y la vida de las personas. Saludcoop EPS al actuar al tenor de
disposiciones que han sido declaradas inexequibles omite que sus funciones se
han de desplegar en concordancia con la Constitución Política y la satisfacción
de los fines del Estado Social de Derecho.
El Juzgado Sexto Civil del
Circuito de Bogotá, mediante providencia del 5 de octubre de 2009, resolvió
confirmar el fallo proferido por el juez de primera instancia que negaba la
solicitud presentada por la señora Moreno González, en el sentido de ordenar a la
Junta Regional de Calificación a practicar el dictamen sobre el origen de su
discapacidad, también indicando que el derecho fundamental de petición no se
había vulnerado. Esta decisión contraría la jurisprudencia constitucional que,
como se expuso en las consideraciones del presente caso, ha sostenido que la entidad
de previsión o seguridad social o la sociedad administradora o la compañía de
seguros, a la que se encuentre vinculado el afiliado, el pensionado por
invalidez, o el beneficiario inválido son las entidades encargadas de costear
los honorarios de los miembros de las Juntas de Calificación cuando estas deben
proferir el dictamen de calificación de invalidez.
Por este motivo, se revocará el
fallo de segunda instancia, y en consecuencia, se ordenará a Saludcoop EPS y a
la ARP ISS para que, en el término de cuarenta y ocho horas (48) a partir de la
notificación de este sentencia, conformen una junta para resolver la
discrepancia que la señora Moreno González ha manifestado, la cual contará con
un plazo máximo de treinta (30) días calendario para cumplir el procedimiento
descrito y comunicar su decisión sobre el origen de la contingencia al
empleador, al trabajador y a los demás interesados. En caso de que persista la
controversia, la instancia que ha de resolverla será la Junta Regional de
Calificación de Invalidez y el costo de los honorarios será asumido por la
entidad que resulte responsable del pago de la prestación correspondiente, de
conformidad con el concepto emitido por la junta de calificación de invalidez.
IV. DECISIÓN:
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Bogotá el 5 de
octubre de 2009, y en su lugar, AMPARAR
los derechos fundamentales de la señora Erika
María Moreno González, y en consecuencia, ORDENAR a la EPS Saludcoop y a la ARP ISS conformen una junta
para resolver la discrepancia que la señora Moreno González ha manifestado, la
cual contará con un plazo máximo de treinta (30) días calendario para cumplir
el procedimiento descrito y comunicar su decisión sobre el origen de la
contingencia al empleador, al trabajador y a los demás interesados. En caso de
que persista la controversia, la instancia que la resolverá será la Junta
Regional de Calificación de Invalidez y el costo de los honorarios será asumido
por la entidad que resulte responsable del pago de la prestación
correspondiente, de conformidad con el concepto emitido por la junta de
calificación de invalidez.
Segundo. .-
LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional
JUAN CARLOS
HENAO PEREZ
Magistrado
Ponente
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
"DECRETO NUMERO 1295 DE 1994 Por el cual se determina la organización y
administración del sistema general de riesgos profesionales. El Ministro de
Gobierno de la República de Colombia, delegatario de funciones presidenciales, otorgadas
mediante el Decreto 1266 de 1994, en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de
1993,
DECRETA:
(...)
Artículo 43.- Controversias
sobre la incapacidad permanente parcial. Cuando se susciten controversias
sobre la declaración, evaluación, revisión o determinación del grado de la
incapacidad permanente parcial, o de su origen, aquéllas serán resueltas por
las juntas de calificación de invalidez, para lo cual se seguirá el trámite
previsto en los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993, y sus
reglamentos.
Los costos que genere el
trámite ante las juntas de calificación de invalidez serán de cargo de quien
los solicite, conforme al reglamento que expida el Gobierno  Nacional.
En caso que la decisión sea
favorable al trabajador, la entidad administradora de riesgos profesionales
deberá reembolsarle las sumas pagadas, reajustadas considerando como factor el
interés bancario corriente, certificado para el período correspondiente por la
Superintendencia Bancaria, correspondientes al momento en el cual el afiliado
efectuó el pago”.
[2] Sentencia
C-164 de 2000.
[3] Sentencia
T-204 de 2002
[4] Sentencia
T- 701 de 2002. Ver también la sentencia T-935 de 2007.
[5] Sentencia
T-033 de 2004.
[6] Ibídem. En
el mismo sentido Ver la sentencia T-142 de 2008.
[7] Artículo 40
del Decreto 1346 de 1994, modificado por el artículo 1 del  Decreto 524 de
2000.
[8] Al respecto, el inciso 3 del Artículo 40 del Decreto 1346 de 1994,
modificado por el artículo 1 del Decreto 524 de 2000, dispone lo siguiente: “Por
cada dictamen emitido en primera instancia, la entidad correspondiente deberá
pagar, como honorarios, una suma equivalente a un (1) salario mínimo legal
mensual al momento de la solicitud”.
[9] Ibidem
[10] Sentencia
T-142 de 2008.
[11] Sentencia
T-555 de 2006
[12] Sentencia T-168 de 2007.
En el mismo sentido, ver la Sentencia T-029 de 2008.