T-984-00
Sentencia T-984/00
Sentencia T-984/00
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para determinar factores
prestacionales
No es posible que por la vía de tutela
pueda la Corte establecer el monto de lo que debió liquidarse a los
demandantes; en primer lugar porque no es la acción de tutela el medio idóneo
para tal fin, eso corresponde a la vía ordinaria, y en segundo lugar, tendría
la Corte que hacer un estudio de la convención que se encontraba vigente, para
poder determinar que pagos o remuneraciones constituyen factor salarial y
cuales no, lo cual escapa a la competencia del juez de tutela. De allí que en
el presente caso, no pueda la Sala definir cuales son los factores que debieron
tenerse en cuenta para la liquidación del tiempo cesante, que es básicamente el
motivo de la inconformidad de los actores.
ACTO
ADMINISTRATIVO-No tiene recursos/ACTO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACION DE
PENSION-Susceptible de recursos por vía gubernativa
Referencia:
expediente T-299673
Acción de tutela
instaurada por Senen Segundo Romero Sandoval, Arnovis Manuel Mendoza Lozano,
César Emilio Vásquez Buendía, Marco Fidel Montenegro Cantillo, Juan Esteban
Barrios Padilla y Héctor Feliciano Castañeda Valencia contra el Ministerio de
Transporte y el Instituto Nacional de Vías -INVIAS.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C. treinta y uno (31)
de julio de dos mil (2000).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell,
Alfredo Beltrán Sierra y Eduardo Cifuentes Muñoz, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los
fallos adoptados por los Juzgados Décimo Civil Municipal y Once Civil del
Circuito de Barranquilla, en el trámite de la acción de tutela instaurada por
Senen Segundo Romero Sandoval, Arnovis Manuel Mendoza Lozano, César Emilio
Vásquez Buendía, Marco Fidel Montenegro Cantillo, Juan Esteban Barrios Padilla
y Héctor Feliciano Castañeda Valencia contra el Ministerio de Transporte y el
Instituto Nacional de Vías -INVIAS.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
Señalan los actores que eran trabajadores
del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, vinculados con contrato de
trabajo, algunos miembros de la junta directiva de SINTRAMINOBRAS, y otros
miembros de la organización sindical SINTRADRAGADOS.
Como consecuencia de la reestructuración de
ese Ministerio, ordenada por el Decreto 2171 de 1992, les fueron cancelados sus
contratos de trabajo, sin respetarles el fuero sindical, razón por la cual
ejercieron las acciones legales correspondientes, logrando que la Sala Laboral
del Tribunal Superior del Atlántico ordenara al Ministerio de Transporte el
reintegro al cargo que venían desempeñando u otro igual o de superior
jerarquía, y el pago de los salarios dejados de percibir con los aumentos
correspondientes.
El Ministerio dio cumplimiento a las
sentencias reintegrándolos a la División de la Cuenca Fluvial del Río Magdalena
del Ministerio de Transporte, y para efectos de la liquidación sólo tuvo en
cuenta la asignación básica mensual y la prima de alimentación.
Afirman los demandantes que los señores
Enmanuel Serrano González, Raimundo Escamilla Barraza y Marcelino Mercado
Navarro, eran empleados del Ministerio, miembros de SINTRAMINOBRAS, también
fueron despedidos en desarrollo de la reestructuración, y quienes como
consecuencia de las acciones judiciales que entablaron, fueron reintegrados al
INVIAS; pero en desarrollo del cumplimiento de las respectivas sentencias si se
les incluyó como factor salarial, para la liquidación de los salarios dejados
de percibir, la asignación básica mensual, la dotación, la dotación especial y
las primas de alimentación, semestral, de vacaciones y de navidad, además de
los intereses corrientes y moratorios tal como lo establece el Código
Contencioso Administrativo.
2. Pretensión.
Los actores solicitan que se les ampare su
derecho a la igualdad y que se ordene a las entidades demandadas que les
reliquiden los salarios dejados de percibir, desde la fecha de su despido hasta
cuando se verificó el reintegro, en la misma forma en que se liquidó a los
señores Enmanuel Serrano González, Raimundo Escamilla Barraza y Marcelino
Mercado Navarro.
3. Sentencias objeto de revisión.
Primera instancia.
El Juzgado Décimo Civil Municipal de
Barranquilla, mediante providencia del 27 de agosto de 1999, decidió no tutelar
el derecho a la igualdad solicitado por los actores, considerando que el juez
de tutela no puede remplazar al juez competente para declarar derechos litigiosos,
por tanto no se puede acceder a la liquidación y pago de los salarios dejados
de percibir incluyendo otros factores salariares a los que tuvo en cuenta el
Ministerio, lo que es objeto de un debate judicial amplio, que culmine con el
reconocimiento de los mismos, para lo cual cuentan los demandantes con los
mecanismos judiciales por la vía ordinaria laboral o la contenciosa
administrativa, para reclamar o establecer tales derechos.
Segunda instancia.
El Juzgado Once Civil del Circuito de
Barranquilla, mediante providencia del 4 de octubre de 1999, revocó la
sentencia impugnada y en su lugar tuteló el derecho a la igualdad de los
actores, ordenando al Ministerio de Transporte - División Cuenca Fluvial del
Río Magdalena, efectuar la liquidación de los salarios dejados de cancelar
desde la fecha del despido hasta el momento de su reintegro, con los mismos
factores salariales que se tuvieron en cuenta para liquidar a los antiguos
trabajadores que fueron reintegrados al INVIAS por orden judicial.
Se absolvió al Instituto Nacional de Vías
-INVIAS, por no estar legitimado por parte pasiva para responder por la acción
impetrada, puesto que a los trabajadores reintegrados en ese Instituto se les
hizo la liquidación del pago de salarios en forma correcta, y sólo se ha tomado
como elemento de juicio para determinar el trato desigual dado a los
accionantes.
Consideró el Juzgado que el hecho de que
unos trabajadores hayan sido reintegrados al INVÍAS y otros a la División
Cuenca Fluvial del Río Magdalena, organismos ambos adscritos al Ministerio de
Transporte, no justifica que al momento de cancelarles los salarios dejados de
percibir, se les hubieran liquidado a los accionantes en forma diferente, con
ostensible detrimento de su patrimonio.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. El problema jurídico planteado.
El asunto a dilucidar en el presente caso
consiste en determinar si el Ministerio del Transporte desconoció a los actores
algún derecho fundamental con la expedición de las resoluciones mediante las
cuales se liquidaron a éstos los salarios dejados de percibir desde la fecha en
que fueron despedidos hasta cuando se verificó el reintegro.
2. La solución del problema.
2.1. La
inconformidad de los actores radica principalmente en el hecho de no haber
recibido un trato igual frente a otras personas, en una situación que
consideran idéntica a la suya.
Como se pudo comprobar en el expediente,
tanto los accionantes como los señores Enmanuel Serrano González, Raimundo
Escamilla Barraza y Marcelino Mercado Navarro laboraban para el Ministerio de
Obras Públicas, todos fueron despedidos de sus cargos en razón de la
reestructuración del Ministerio, y así mismo todos instauraron las acciones
laborales pertinentes logrando la orden de reintegro y el pago de los salarios dejados
de percibir durante el tiempo en que estuvieron desvinculados de su empleo.
Sin embargo, al analizar la Sala las
situaciones de cada uno de los actores se observa que fueron reintegrados a la
División Cuenca Fluvial del Río Magdalena, que es una dependencia regional del
Ministerio del Transporte con sede en Barranquilla, razón por la cual las
resoluciones de liquidación fueron expedidas por ese Ministerio.
Los señores Enmanuel Serrano González,
Raimundo Escamilla Barraza y Marcelino Mercado Navarro fueron reintegrados al
Instituto Nacional de Vías INVIAS, que es un establecimiento público del orden
nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio, que aunque es un organismo adscrito al Ministerio de Transporte, es una
entidad totalmente diferente al mismo, por tal razón las resoluciones de
liquidación de estas personas con las cuales se pretende establecer una
situación de igualdad, fueron expedidas por el Director de ese Instituto, sin
la intervención del Ministerio de Transporte.
Se deduce entonces que ante los dos casos
nos encontramos ante diferentes situaciones de hecho, por cuanto los actos
administrativos de reconocimiento y pago de los salarios dejados de devengar
liquidados a unos y otros con diferentes bases salariales no fueron expedidos
por la misma autoridad administrativa.
2.2. Al contestar la tutela, el Ministerio
de Transporte fundamentó con argumentos de orden legal las razones en que se
originó esta situación desigual.
Por tanto, a juicio de la Sala la presunta
violación al derecho a la igualdad invocado por los demandantes, no se ha
presentado, y teniendo en cuenta que lo pretendido es que se reconozcan otros
factores como constitutivos de factor salarial para efectos de la liquidación
de lo dejado de devengar en el tiempo en que se encontraban cesantes, las
liquidaciones de sentencias y el reconocimiento de los pagos derivados de
ellas, se efectúan mediante resoluciones de carácter administrativo,
susceptibles de recursos y acciones ante la jurisdicción ordinaria laboral, son
situaciones que no pueden ser dilucidadas en sede de tutela, toda vez que
decidir cual es la normatividad aplicable al caso concreto es una labor que
sólo le compete a la justicia ordinaria.
En reiteradas oportunidades, esta
Corporación ha señalado que sólo en casos excepcionales la acción de tutela es
procedente para satisfacer pretensiones de naturaleza laboral. Se ha ordenado
por vía de tutela el pago del salario cuando por la falta de éste se ve afectado
el mínimo vital del trabajador, así como también que se cancelen mesadas
pensionales dejadas de percibir a una persona de la tercera edad en
circunstancias apremiantes y siendo éste su único ingreso; procede también la
tutela cuando la entidad obligada al pago de la pensión revoca unilateralmente
su reconocimiento para restablecer el derecho afectado.
Pero la finalidad de esta acción va
encaminada a la protección efectiva de derechos fundamentales que han sido
vulnerados, tratándose entonces de una acción específica, directa, autónoma y
sumaria, que en ningún caso puede sustituir los procesos judiciales
establecidos por el legislador.
No es posible que por la vía de tutela
pueda la Corte establecer el monto de lo que debió liquidarse a los demandantes;
en primer lugar porque no es la acción de tutela el medio idóneo para tal fin,
eso corresponde a la vía ordinaria, y en segundo lugar, tendría la Corte que
hacer un estudio de la convención que se encontraba vigente, para poder
determinar que pagos o remuneraciones constituyen factor salarial y cuales no,
lo cual escapa a la competencia del juez de tutela.
De allí que en el presente caso, no pueda
la Sala definir cuales son los factores que debieron tenerse en cuenta para la
liquidación del tiempo cesante, que es básicamente el motivo de la
inconformidad de los actores, porque como ya se dijo esa es una función que le
corresponde al juez ordinario laboral, que es el juez natural de este tipo de
conflictos, que debe decidir mediante un debate judicial de fondo, donde las
partes expongan extensamente sus razones, pruebas y fundamentos, para que
después de un análisis del caso concreto le de aplicación a las normas
pertinentes.
2.3. Pero a pesar
de las consideraciones anteriores considera la Sala que, en los casos que se
examinan en esta oportunidad, les fue violado a los demandantes el debido
proceso que debe observarse en todas las actuaciones administrativas. En
efecto:
Existe constancia
en el expediente de lo siguiente:
a)
La Resolución 0002913 de septiembre 18 de 1998, ordenó el reintegro de Senen
Segundo Romero Sandoval y por medio de la Resolución 0004353 del 31 de
diciembre de 1998 se realizó la liquidación de sus derechos laborales.
b)
La Resolución 0002536 de agosto 10 de 1998, ordenó el reintegro de Arnovis
Manuel Mendoza Lozano y por medio de la Resolución 0004325 del 30 de diciembre
de 1998 se efectuó la liquidación de los derechos adeudados.
La Resolución 0000840 de marzo 3de 1998,
ordenó el reintegro de Marco Fidel Montenegro Cantillo y por medio de la
Resolución 0004324 del 30 de diciembre de 1998 se llevó a cabo la liquidación
de los correspondientes derechos.
Es de anotar que el 8 de marzo de
1999 el señor Montenegro Cantillo (afectado con la resolución), presentó un
escrito solicitando al Ministerio una reliquidación de los salarios dejados de
percibir, que incluyera los demás factores que ahora solicita. Sólo hasta el 16
de junio, la Subdirectora de recursos humanos le respondió que se había
solicitado un concepto a la Oficina Jurídica del Ministerio, y que una vez
obtuviera el pronunciamiento sobre el particular, se le daría respuesta, pero
no existe constancia en el expediente de que se le hubiera dado una respuesta
concreta a su petición.
d)
La Resolución 0002093 de julio 2de 1998, ordenó el reintegro de César Emilio
Vásquez Buendía y por medio de la Resolución 0004361 del 31 de diciembre de
1998 se efectuó la liquidación aludida.
e)
La Resolución 0002493 de agosto 5 de 1998, ordenó el reintegro de Juan Esteban
Barrios Padilla y por medio la Resolución 0004354 del 31 de diciembre de 1998
se realizó la liquidación correspondiente.
f)
La Resolución 0001863 de junio 17 de 1998, ordenó el reintegro de Héctor
Feliciano Castañeda Valencia y por medio de la Resolución 0004359 del 31 de
diciembre de 1998 se efectuó la respectiva liquidación.
En todas las
resoluciones se dejó la constancia de que “contra la presente Resolución no
procede recurso alguno según el artículo 49 del Código Contencioso
Administrativo”.
En las sentencias
proferidas por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Atlántico, que
decidieron sobre las demandas laborales instauradas por los peticionarios, se
dio la orden in genere de pagarle a los actores los salarios con los
aumentos dejados de percibir desde la fecha del despido hasta que se verificara
el reintegro, para lo cual el Ministerio de Transporte debía hacer la
respectiva liquidación.
Por tanto, el
cumplimiento de las citadas sentencias tenía un doble aspecto: el acto de
ejecución cuando se ordena el reintegro de los trabajadores a cargos de igual o
superior jerarquía y, por otra parte, el acto administrativo por medio del cual
se efectuaron las liquidaciones ordenadas in genere.
Sobre la
diferencia entre los actos de cumplimiento de orden judicial y los actos
administrativos que definen situaciones jurídicas particulares y sus
consecuencias jurídicas, esta misma Sala en sentencia T-501/2000[1] expresó:
“En la sentencia
del 9 de diciembre de 1998, proferida por el Juzgado Séptimo Laboral del
Circuito de Cali, que decidió sobre la demanda laboral instaurada por el
peticionario, se dio la orden in genere al ISS de reconocer y cancelar a favor
de Fernando Espinosa, la pensión de vejez a partir del 20 de marzo de 1996, con
los reajustes de ley, para lo cual debía hacerse la respectiva liquidación.”
“En tal virtud,
la resolución No. 00859 del 23 de febrero de 1999 tiene un doble aspecto: por
un lado es un acto de ejecución de una sentencia cuando hace el reconocimiento
de la pensión; y por otra parte es un acto administrativo de carácter
particular y concreto que defina una jurídica, cuando establece el monto de la
misma. Por lo tanto, en este segundo evento, no es un simple acto de ejecución.”
“Si bien es
cierto que los actos administrativos de ejecución no tienen recursos, en el
caso concreto no se da esta situación. En efecto, aunque el cumplimiento de la
sentencia implicaba el reconocimiento de la pensión, y la liquidación
naturalmente forma parte de ese cumplimiento, lo relativo a la fijación del
monto de la pensión, en cuanto implica una operación de juicio de la
administración a partir de la verificación de unos hechos y la aplicación del
derecho, que conduce a la expedición de una decisión, no se puede asimilar a la
simple ejecución de una sentencia. Se trata, en consecuencia de un verdadero
acto administrativo definidor de una situación jurídica con respecto al
demandante.”
“Se tiene,
entonces, que cuando el ISS liquida la condena ordenada in genere es posible
que incurra en errores, razón por la cual debe dársele al interesado la
oportunidad de expresar su inconformidad con lo decidido en el respectivo acto
administrativo, para que a través de los recursos pueda controvertirlo, con el
fin de lograr la plena satisfacción de sus intereses.”
“Por lo anterior,
quedando establecido que el acto de liquidación no es un acto administrativo de
ejecución, es susceptible de recursos por la vía gubernativa. Y como el
agotamiento de ésta constituye un presupuesto procesal para acudir a la vía
judicial, es necesario que al interesado se le reconozca el derecho de
interponer los recursos de ley y a que éstos sean decididos.”
Por lo anterior, el Ministerio de
Transporte violó el debido proceso administrativo a los actores, al no darles
la oportunidad de interponer los recursos de la vía gubernativa contra las
resoluciones que efectuaron las liquidaciones ordenadas por la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Atlántico, que es el motivo de la inconformidad de los
tutelantes, y que constituyen un acto administrativo definitivo, que creó una
situación jurídica nueva, contra los cuales proceden tales recursos.
Con relación a la vinculación del Instituto
Nacional de Vías INVIAS, parte también accionada en el presente proceso, estima
la Sala que no hay lugar a impartir órdenes a este Instituto, considerando que
los actores son trabajadores el Ministerio de Transporte y la referencia que se
hace con éste es para establecer la situación de desigualdad y no como
transgresor de derecho fundamental alguno.
En consecuencia, se revocarán las
sentencias de instancia y se ordenará al Ministerio de Transporte, conceder a
los actores los recursos pertinentes, con el fin de que se agote la vía
gubernativa y si la inconformidad de éstos persiste puedan entablar las
acciones del caso ante la justicia ordinaria.
IV. DECISION.
En mérito de lo expuesto la Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado
Décimo Civil Municipal de Barranquilla el 27 de agosto de 1999 y el Juzgado
Once Civil del Circuito de Barranquilla el 4 de octubre de 1999, dentro del proceso
de la referencia.
SEGUNDO. CONCEDER el amparo del derecho al debido proceso
administrativo en favor de Senen Segundo Romero Sandoval, Arnovis Manuel
Mendoza Lozano, César Emilio Vásquez Buendía, Marco Fidel Montenegro Cantillo,
Juan Esteban Barrios Padilla y Héctor feliciano Castañeda Valencia.
TERCERO. ORDENAR al Ministerio de Transporte conceda a
los actores la oportunidad de interponer los recursos pertinentes contra las
resoluciones por medio de las cuales ese Ministerio efectuó las liquidaciones
de los salarios dejados de percibir, con el fin de agotar la vía gubernativa.
CUARTO. Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.