C-335-17
Sentencia
C-335/17
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Fundamento/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Puede ser absoluta o relativa
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA O IMPLICITA-Concepto
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL-Alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
MATERIAL-Elementos
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL FORMAL Y MATERIAL-Diferencias
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL APARENTE-Concepto
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL IMPLICITA O EXPLICITA-Diferencias
Referencia:
Expediente D-11643
Demanda
de inconstitucionalidad contra los literales a), b) y c) del inciso
segundo del artículo 3; el inciso 4 del artículo 4; el artículo 13; el artículo
17; el inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del
artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, “Por la cual se crean y desarrollan las
Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES”.
Demandantes:
Alejandrina Pacheco Peña y otras dieciocho personas.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C.,
mayo dieciocho (18) de dos mil diecisiete (2017)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución Política, los ciudadanos Alejandrina Pacheco Peña, Belinda
Márquez Jiménez, Carmen Sonia Moya Mena, Cedis Esther Anaya de Urrutia, Dorys
Stella Gutiérrez Castellanos, Elena Bustos Rincón, Emma Ruby Flórez Maldonado,
Emma Tilano Vitali, Eva Rolong Vargas, Inés Esther Camelo Martínez, Leticia
Elena Hundek Pichón, Leydis Esther Santacruz Beltrán, Librada Francisca
Meléndez Peña, Luz Estella Romero Villalba, María del Socorro Torres Cabrera,
Nicolás Enrique Deulofeutt Caro, Omerly Vergara Padilla, Rosmery Brito de
Pimienta y Wilson de Jesús Castañeda Castro, demandaron la constitucionalidad de los
artículos 3 (parcial), 4 (parcial), 13, 17, 20 (parcial) y 21 (parcial) de la Ley 1776 de
2016, “Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo
rural, económico y social, ZIDRES”, acusándolos de violar los artículos 1, 13, 43, 53,
64, 85, 93, 94, 150.18, 287, 288, 311 y 352 de la Carta Política.
La
Corte Constitucional por auto de septiembre 21 de 2016 resolvió admitir la
demanda presentada por los ciudadanos, únicamente en contra del inciso 1 del
artículo 20 y de los incisos 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, por
la eventual violación del artículo 311 de la Constitución, que establece el
principio de autonomía de las entidades territoriales. Igualmente dispuso,
dentro de la misma providencia, inadmitir la demanda que se formulara en contra
de los artículos 3 (parcial), 4 (parcial), 13, 17 y 21 inciso quinto, por la
eventual violación de los artículos 1, 13, 43, 53, 64, 85, 93, 94, 150.18, 287,
288, 311 y 352 de la Constitución, concediéndole a los accionantes un término
de tres días para que corrigieran su demanda.
El
28 de septiembre de 2016 los demandantes allegaron a la Corte Constitucional el
escrito de corrección de la demanda, reiterando que solicitaban la declaratoria
de inexequibilidad de los artículos y de las expresiones demandadas respecto de
los cargos no admitidos, por considerarlas violatorias de los artículos 13, 43,
53, 64, 85, 93 y 94 de la Constitución Política.
Tras
evaluar el escrito de corrección, la Corte Constitucional mediante Auto del 12
de octubre de 2016, resolvió admitir la demanda propuesta en contra de los literales
a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, por el
cargo de violación del artículo 64 de la Constitución; contra el artículo 17 de
la Ley 1776 de 2016, por la violación de los artículos 13 y 53 de la
Constitución; y contra los incisos 1 del artículo 20, 2 y 3 del artículo 21 de
la Ley 1776 de 2016, por el cargo de violación del artículo 311 de la
Constitución (principio de autonomía de las entidades territoriales).
Igualmente dispuso, dentro de la misma providencia, rechazar la demanda
interpuesta en contra del inciso quinto del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016,
por la violación del artículo 64 de la Constitución Política, informándole a
los accionantes que contra las decisiones allí dispuestas procedía el recurso
de súplica ante la Sala Plena de esta Corporación.
Respecto de los
cargos formulados en contra del inciso 4 del artículo 4  y del artículo 13 de
la Ley 1776 de 2016, inicialmente inadmitidos, que fueron objeto de corrección
por parte de los demandantes, la Sala los considera implícitamente admitidos y
procede al pronunciamiento de fondo, conforme el principio pro actione,
de acuerdo con el cual es necesario satisfacer los requisitos de la demanda y
su admisión “Pero en caso de que sea posible identificar el cargo de
inconstitucionalidad a pesar de las deficiencias de la demanda, o de duda sobre
la satisfacción de las condiciones citadas, deberá ser incorporado al
escrutinio judicial sobre la procedencia de la acción”[1].
Adicionalmente
señala el mismo principio, que debe preferirse el pronunciamiento de fondo al
fallo inhibitorio, en garantía de la participación y del acceso a la justicia,
pues “No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro
actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de
constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso
y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de
manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación
ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte. (…).”[2]
II.
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe el texto de las normas demandadas y se subrayan los
apartes acusados:
LEY
1776 DE 2016
(Enero
29)
Diario
Oficial No. 49.770 de 29 de enero de 2016
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se crean y se desarrollan las zonas de Interés de desarrollo rural,
económico y social, Zidres.
“ARTÍCULO
3o. COMPONENTES DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS. Personas
jurídicas, naturales o empresas asociativas que decidan adelantar proyectos
productivos en las Zidres, deberán inscribir el respectivo proyecto ante el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo menos,
los siguientes elementos:
(…)
Cuando
se trate de proyectos asociativos, adicionalmente, deberá cumplir con los
siguientes requisitos:
a)
La determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los
trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados.
b)
Un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios,
sin tierra, puedan adquirirla a través de los programas de dotación de tierras
adelantados por la entidad competente.
c)
Un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y/o a los trabajadores
agrarios en la gestión del crédito ante el sistema bancario, para la compra de
la tierra y el establecimiento del proyecto.
d)
Un plan que asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación
empresarial y técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos
personales y de dinámica grupal.
ARTÍCULO
4o. SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL PARA LAS ZIDRES. El Gobierno
nacional reglamentará la integración, organización y funcionamiento del Sistema
Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres, que será coordinado por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Las entidades que lo integran se
agruparán en sistemas, con las atribuciones y objetivos que determine el
Gobierno nacional.
(…)
El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será responsable de liderar y
coordinar la formulación de la política general de desarrollo rural, con base
en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan determinar las
áreas prioritarias de desarrollo rural. Para tal efecto, establecerá a través
de la UPRA el uso actual y potencial del suelo, ordenará las zonas geográficas
de acuerdo con sus características biofísicas, hidrológicas, sus condiciones
económicas, sociales y de infraestructura, y definirá los lineamientos,
criterios y parámetros necesarios que deben ser considerados para la
elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento
territorial en las zonas rurales de los municipios.
ARTÍCULO
13. DE BIENES INMUEBLES DE LA NACIÓN. Para la
ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Gobierno nacional,
la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual
no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la nación ubicados en las
Zidres, con el fin de ejecutar los proyectos productivos a que hacen referencia
el artículo 3o de esta ley.
En todo caso la entrega de inmuebles de la nación solo tendrá lugar cuando se
trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al
mediano productor.
La
determinación de las condiciones del contrato se hará de acuerdo con las características
y aptitudes de las zonas específicas en las cuales se desarrollen proyectos
productivos, y de conformidad con la reglamentación especial que expida para
tal efecto el Gobierno nacional. La duración de los contratos se determinará
según los ciclos productivos del proyecto. También, se establecerán las
condiciones óptimas en que la tierra debe ser devuelta tras la culminación del
contrato, en estudio técnico que hará parte integral del negocio jurídico
suscrito.
Los
contratos establecerán, además, las garantías correspondientes y las
consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del contratista, que
podrán incluir la terminación del contrato y la devolución de los inmuebles de
la nación en óptimas condiciones de aprovechamiento, sin pago de mejoras por
parte del Estado.
PARÁGRAFO
1o.
Las personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la
declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la
Ley 160 de 1994,
para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán
vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o
celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y
disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio
de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se
podrán celebrar en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de
tierras y los territorios étnicos.
(…)
ARTÍCULO
17. CONDICIÓN ESPECIAL PARA LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS QUE VINCULEN CAMPESINOS,
MUJERES RURALES, JÓVENES RURALES Y/O TRABAJADORES AGRARIOS SIN TIERRA. Además de
los requisitos generales previstos en el artículo 3o, los proyectos
asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin
tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3)
primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un
porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo
adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una
cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del
mismo.
ARTÍCULO
20. APROBACIÓN DE ZIDRES. El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la
presente ley, aprobará los proyectos presentados, atendiendo a criterios de
competitividad, inversión, generación de empleo, innovación, alta
productividad, valor agregado, transferencia de tecnologías y vinculación del
capital rural.
ARTÍCULO
21. IDENTIFICACIÓN DE LAS ZIDRES. La identificación de las áreas
potenciales para declarar una Zidres, será establecida por la UPRA de
conformidad con el artículo 1o de la presente
ley y de acuerdo con criterios de planeación territorial, desarrollo rural,
estudios de suelo a escala apropiada, información catastral actualizada y
estudios de evaluación de tierras de conformidad a la metodología establecida
por esta entidad.
La
delimitación de las Zidres identificadas será establecida por el Gobierno
nacional a través de documento Conpes.
La
aprobación de cada una de las Zidres se efectuará a través del Consejo de
Ministros mediante decreto a partir de la identificación de las áreas
potenciales, su delimitación y los proyectos productivos propuestos.
El
Gobierno nacional destinará a la UPRA los recursos requeridos para la
elaboración de los planes de desarrollo rural, así como la planificación e
identificación de las Zidres.
Para
la delimitación de las Zidres será indiferente que los predios cobijados sean
de propiedad privada o pública.”
III.
LA DEMANDA[3]
El
texto de la demanda y su escrito de corrección contienen la formulación los
siguientes argumentos de inconstitucionalidad.
1. Los demandantes acusan la
inconstitucionalidad de los literales a), b) y c) del inciso segundo del
artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, por ser violatorios del artículo 64 de la
Constitución, que establece el derecho de acceso a la tierra de los
trabajadores agrarios, pues tales enunciados “violan el modelo a través del
cual se garantiza el derecho de acceso progresivo a la tierra de los campesinos
y campesinas, que se desprende del artículo 64 constitucional”[4],
precisando que el diseño e implementación de esos proyectos requiere gran
fuerza de capital que los campesinos no poseen.
Aseguran
que los componentes de los proyectos productivos afectan la Constitución por
tres razones: (i) porque el legislador dejó en manos de los particulares temas
relacionados con la tierra, que deberían estar en manos del Estado; (ii) porque
operó una “delegación tácita” de materias reservadas al Estado, que
únicamente pueden ser desarrolladas por la ley; y (iii) porque la imposición
del modelo ZIDRES impide el acceso a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, pues dicho acceso tan solo podrá operar en la medida en
que los particulares lo permitan. Adicionalmente indican que era un modelo
regresivo en comparación con el establecido en la Ley 160 de 1994.
Respecto
del primer punto consideran los accionantes que la norma demandada depositó en
manos de los particulares asuntos de reserva pública sobre tres aspectos
neurálgicos: la determinación de los terrenos que puedan ser adquiridos por los
campesinos; la determinación del sistema que garantice el derecho de acceso a
la tierra, del que son titulares los campesinos; y la definición del plan de
acción encaminado a apoyar a los trabajadores agrarios en la gestión del
crédito.
En
atención al segundo argumento, consideran que “se puede determinar
igualmente con certeza que contraría la Constitución al delegar de manera
tácita en los particulares, lo que por mandato constitucional le pertenece al
Estado”[5],
especialmente en lo relacionado con el derecho al acceso progresivo a la tierra
por parte de los trabajadores agrarios.
En
lo que tiene que ver con la violación concreta del artículo 64 de la Constitución,
los demandantes invocan el contenido de las sentencias C-595 de 1995, C-644 de
2012 y C-623 de 2015. Con base en dichos fallos sostienen que, por oposición a
las ZIDRES, la adjudicación de baldíos sí es una forma adecuada que garantiza
el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, pues para la adjudicación
exige la carencia de bienes rurales y la limitación en los ingresos, que son
características propias de los trabajadores del campo en Colombia. Destacan que
desde la Sentencia C-644 de 2012 se fija la obligación estatal de adoptar
medidas progresivas estructurales orientadas a propiciar la propiedad de la
tierra.
Finalmente
precisan que la continua referencia que hacían en sus escritos a la Ley 160 de
1995 “tiene como objetivo mostrar que ante la existencia de una norma previa
que procura darle cumplimiento de los cometidos constitucionales, contendidos
en el artículo 64 de la Carta Magna, y nos lleva a la necesidad de hacer uso
del test de progresividad o regresividad de acuerdo con los parámetros
señalados por esta Corte”[6].
En este sentido solicitan la aplicación de dicha metodología, como argumento
que conduce a la inconstitucionalidad de la norma demandada.
2.
Los anteriores contenidos se repiten respecto del ataque de constitucionalidad
que se formula en contra del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, acerca del
cual se afirmó puntualmente en el escrito de corrección, que dicha norma “introduce
una modificación al régimen de baldíos que va en contravía del acceso a la
propiedad de la tierra de los trabajadores rurales establecido en el artículo 64
de la Constitución Política Colombiana y afecta de manera particular a las
mujeres rurales”[7]
Adicionalmente
reiteran los accionantes que, entre la Ley 160 de 1994 y las disposiciones
demandadas de la Ley 1776 de 2016, existe una identidad en el objeto, pues es claro
que al regular esta última ley la disposición de los bienes públicos (baldíos),
resulta regresiva, en tanto reduce el número y extensión de los baldíos de la
Nación, con los que se pueda garantizar el acceso efectivo al territorio por
parte de la población campesina, tal y como lo ordena la Constitución.
3.
Los demandantes cuestionan también el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016,
afirmando que viola los artículos 13 y 43 de la Constitución que establecen el derecho
a la igualdad en favor de las mujeres, “por la ausencia de acciones
afirmativas que contribuyan a eliminar las barreras de acceso a la propiedad,
uso, control y protección de la tierra para las mujeres”[8].
Afirman
que lo dispuesto en artículo 17 es insuficiente e inconstitucional, pues allí
se debería contener una medida de acción afirmativa concreta. En este sentido “que
la norma no es una medida de protección para la mujeres, toda vez que la
mención meramente formal de las mujeres en la disposición aludida no la
convierte en una norma de protección para las mujeres campesinas, por carecer
del contenido que entrañan las acciones afirmativas y por lo tanto no es un
verdadero derecho es solamente eso, un enunciado en una lista de posibles
beneficiarios”[9].
Como
argumentos adicionales, los demandantes presentaron cifras que evidencian las
condiciones de desigualdad de las mujeres rurales en Colombia, derivadas de los
contenidos del IV Censo Rural Agropecuario llevado a cabo entre 2014 y 2015.
Dentro de esta línea arguyen que “la razón para acusar de
inconstitucionalidad el artículo, está dada porque esta no constituye una
medida que en favor de las mujeres rurales, como grupo marginado del acceso a
la tierra en Colombia, promueva las condiciones para que en cuanto a dicho
acceso la igualdad sea real y efectiva”[10].
En
la demanda y su corrección indican que era necesario estudiar la norma desde el
enfoque de género, para concluir que el alcance del derecho a la igualdad no
puede basarse solamente en que se incorpore formalmente la palabra “mujeres”,
sin consecuencias reales sobre el sistema, lo que se aviene con el mandato
contenido en el artículo 43 de la Constitución, de acuerdo con el cual, “La
mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades”, que justifica
el establecimiento de diferenciaciones en favor de las mujeres, de modo tal que
pueda ser cerrada la discriminación histórica. Como refuerzo argumental, los
demandantes aluden a que el artículo demandado viola también los artículos 93 y
94 de la Constitución y por esta vía, la Convención sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación a la Mujer – CEDAW.
Finalmente
y a modo de conclusión afirman los demandantes, que “la ley ZIDRES no
representa para estas una acción afirmativa, que de acuerdo con su situación
sería obligatoria para el Estado, porque evidentemente son un grupo marginado
de acceso a la tierra y el desarrollo rural, y el artículo 13 constitucional,
establece la obligación estatal de adoptar acciones diferenciadas y afirmativas
en favor de estos grupos, para que esta sea real y efectiva, mientras que el
marco jurídico nacional e internacional informa las diferentes materias en la
que dichas acciones serían necesarias para garantizar los derechos de las
mujeres rurales”[11].
4.
Respecto del cargo que demanda la constitucionalidad del inciso primero del
artículo 20, y de los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776
de 2016, los accionantes señalan que estos violan los principios de autonomía
territorial y descentralización administrativa.
Como
argumento observan que la aplicación de las normas demandadas implican un
retroceso en la consolidación del principio de autonomía territorial, que
resulta violado con la implementación de las  ZIDRES y la concentración del
manejo de las mismas por el Ministerio de Agricultura, quien decidiría el uso
del suelo de los entes territoriales, quienes simplemente tendrían que someter
el Plan de Ordenamiento Territorial- POT, el Plan Básico de Ordenamiento
Territorial - PBOT y el Esquema de Ordenamiento Territorial – EOT, a las
decisiones tomadas desde Bogotá, en contravía de lo dispuesto sobre autonomía
territorial en la Constitución Política.
En
concreto reprochan los demandantes, las normas por  inconstitucionales “al
abrogarse de manera irregular e ilegítima el Ministerio de Agricultura,
funciones propias de la delimitación del uso del suelo y explotación del mismo,
que por mandato legal y constitucional antes señalado, le corresponde a los
municipios”[12],
y recuerdan que, desde la Sentencia C-035 de 2016, el núcleo esencial de la
autonomía está constituido por aquellos elementos indispensables a la
configuración del concepto, y especialmente por los podres de acción de que
gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus intereses. En este
sentido reflexionan los accionantes, que las normas demandadas de las ZIDRES no
pueden vulnerar el principio de autonomía territorial, bajo la excusa del
interés nacional, sin tener en consideración las determinaciones que hayan
tomado las autoridades locales.
5.
La anterior argumentación fue utilizada nuevamente al solicitar la
inexequibilidad del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776 de 2016, que señala
que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será el responsable de
liderar y coordinar la formulación de la política de desarrollo rural, con base
en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan determinar las
áreas prioritarias de desarrollo rural.
Recaban
que la norma demandada viola el principio de descentralización administrativa, y
erosiona la autonomía de las entidades territoriales en la toma de decisiones,
en desmedro de las capacidades locales, con lo cual se afecta también el
principio de coordinación que rige las relaciones entre el poder central y las
entidades territoriales descentralizadas.
IV.
INTERVENCIONES
En total fueron presentados once
escritos de intervención ante la Corte Constitucional cuyos contenidos pueden
ser presentados en dos grupos. De una parte se tienen las intervenciones de
entidades estatales y de asociaciones gremiales: la Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia –ANDI, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
la Asociación Empresarial para el Desarrollo de la Orinoquía – ASORINOQUIA y la
Sociedad de Agricultores de Colombia – SAC, le solicitaron a la Corte declarar
la exequibilidad de las normas demandadas, por considerar que la creación de
las ZIDRES, corresponde al establecimiento de una estructura que permite la
adopción de un modelo productivo agroindustrial que será benéfico para el país,
los campesinos y los pequeños agricultores, quienes tendrán la posibilidad de
asociarse a los proyectos productivos y de acceder al a la propiedad de la
tierra en los términos que establece la Ley 1776 de 2016.
Del otro lado se encuentran los
demandantes y el otro grupo de intervinientes conformado por el Grupo de
Litigio Estratégico de Interés Público de la Universidad del Norte, la
Asociación de Desplazados por la Violencia de El Piñal, - ASODASPI, la
Asociación FIAN Colombina, la Universidad del Rosario, la Comisión Colombiana
de Juristas, la organización Caribe Afirmativo y la Universidad Externado de
Colombia, quienes le solicitaron a la Corte Constitucional que declare la
inexequibilidad de los enunciados demandados, por considerar que las  normas
contenidas en la Ley 1776 de 2016 establecen un modelo de privatización y
apropiación de la tierra en Colombia, especialmente de los territorios baldíos,
bajo la forma de proyectos productivos, donde los campesinos quedarán
marginados y no tendrán ninguna incidencia, en la medida que el dominio real de
los proyectos corresponde a los empresarios y los inversionistas. Consideran así,
que las normas contenidas en la ley son regresivas, que impiden el acceso a la
tierra de los trabajadores agrarios y además permiten la marginación y el trato
discriminado sobre la mujer campesina, pues la normatividad no adoptó el enfoque
de género.
Adicionalmente la Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia – ANDI y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural piden a la Corte Constitucional dictar una sentencia inhibitoria, por
ineptitud sustantiva de la demanda. Por su parte el Ministerio Público solicita
la constitucionalidad de los enunciados impugnados. A continuación se describen
los contenidos argumentales de las intervenciones.
1.
Juan Pablo Sarmiento E.[13]
Este ciudadano intervino en calidad de
director del Grupo de Litigio de Interés Público de la Universidad del Norte –
GLIP, coadyuva las solicitudes de inexequibilidad en general, bajo la
formulación de dos argumentos: Que las normas demandadas desconocen el
principio de progresividad en el acceso a la propiedad de la tierra por parte
de los campesinos; y que la ley demandada no establece un límite temporal y de
extensión de los bienes baldíos adjudicados, lo que resulta inconstitucional.
Respecto del primer asunto, aduce que el
legislador y el ejecutivo en sus medidas normativas, están limitados por el
principio de progresividad en materia de derechos económicos sociales y culturales,
y que existe un mandato de progresividad establecido en la artículo 65 del
Constitución, desarrollado en la Sentencia C-644 de 2012, que establece sus dos
contenidos: la gradualidad, que implica el establecimiento de políticas de
acceso a largo plazo, y el “progreso en sentido estrictico” como
obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los DESC.
Desde esas premisas afirma que la ley
ZIDRES no corrige las desigualdades sociales ni estimula el mejoramiento de las
condiciones materiales de los campesinos, y que las sentencias C-595 de 1995 y
C-623 de 2015 han reconocido que los baldíos han sido establecidos para los
campesinos, la población indígena, las comunidades negras y los grupos más
desfavorecidos. En sentido contrario sostiene que la Ley 1776 de 2016 instala
un sistema en el que la tierra les será entregada a los ricos y los
empresarios, quienes están en capacidad de cumplir los requisitos y
presupuestos de las ZIDRES. Dentro de esta comprensión juzga que “Las
medidas que establece la Ley 1776 de 2016 no están acompañadas de alguna
justificación que permita sacrificar los intereses de la población campesina.
Como se ha demostrado hasta este momento, el legislador carece de libertad de
configuración legislativa para disponer de los bienes baldíos, pues el objetivo
final señalado por la Constitución, es el campesinado”.
Señala el interviniente, que la ley
demandada “No adopta de manera progresiva medidas estructurales orientadas a
la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios
de la tierra rural”. En este sentido reitera que, desde la Sentencia C-644
de 2012, el campo es un valor jurídico constitucional del que no se puede
disponer libremente, y que la Sentencia C-623 de 2015 es especialmente clara en
el contenido del derecho de acceso a la tierra y al territorio por parte de los
campesinos.
Continua con que las medidas
establecidas en la Ley 1776 de 2016 no satisfacen los criterios del test de
protección constitucional para DESC contenido en la Sentencia C-556 de 2009, e
identifica los efectos perversos de esas normas como son: la tierra ya no
estará disponible para los campesinos, pues pasará a manos de los empresarios
ejecutores de los proyectos ZIDRES; habrá mayor concentración de la propiedad;
y además se consumará el rediseño del modelo de desarrollo rural, que resulta
contrario a la Constitución, que establece el carácter redistributivo.
Finalmente apunta que las normas son
también inconstitucionales, porque no determinan el límite temporal de las
ZIDRES, ni tampoco el territorio, pues la duración de los contratos depende de
los ciclos productivos del proyecto. Afirmó que “Al no existir límites, los
beneficiarios  de estas concesiones de baldíos podrán lograr la concesión
ilimitadamente, de grandes extensiones de terreno, permitiéndose de esta
manera, una vez más, la concentración de la propiedad rural”[14].
2. Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia – ANDI[15]
Alberto Echavarría Saldarriaga, actuando
en calidad de funcionario de la ANDI, intervino dentro del proceso, solicita a
la Corte que se declare inhibida “por ineptitud sustancial de la demanda”.
Sin embargo, su escrito no contiene ninguna referencia a la falta de
satisfacción de los requisitos de certeza, claridad, pertinencia, especificidad
y suficiencia fijados por la Corte, como los criterios de evaluación de las
demandas. De este modo se limitó a dar opiniones, sin ofrecer argumentos sobre
la supuesta ineptitud.
Alrededor de “la naturaleza y alcance
de las ZIDRES” la entidad esgrime como tesis, que “el alcance de la Ley
1776 no es aquel que le asignan los demandantes, en la medida que no se trata
de un viraje en la política agraria del país ni una negación de los derechos
del campesinado. Se trata de unos lineamientos para adoptar otros mecanismos de
producción, en zonas particulares del territorio, con normas especiales
destinadas a dar cabida a este nuevo modelo, pero también con fuertes controles
por parte del Estado para asegurar que dicho modelo armonice adecuadamente con
los derechos de la población rural y los deberes del Estado”[16].
Como sustento de esa afirmación refiere que no existía un  régimen agrario
general, sino simplemente algunos lineamientos para zonas especiales, cuyos
objetivos de acuerdo con el artículo 2, son los de proveer acceso y formalización
de la propiedad de la tierra a los campesinos, en condiciones de inversión y de
competitividad.
Agrega que las ZIDRES deben ser
expresamente declaradas y que fue establecido un procedimiento que involucra
los artículos 21 y 29 de la ley, con participación de la UPRA, el CONPES, el
Consejo de Ministros y el Ministerio de Agricultura. De este modo, la
participación en un proyecto ZIDRES “no corresponde a un situación azarosa o
desordenada, sino que está sujeta a la verificación y supervisión por parte del
Estado”.
Respecto del cargo de violación del
principio de progresividad, dice que los demandantes parten de una premisa
errónea y esto los conduce a una interpretación equivocada. La premisa errónea
consiste en que la Ley 1776 de 2016 deroga la ley 160 de 1994, siendo que lo
que realmente hace es “otorgar a los trabajadores agrarios otro medio de
acceso a la propiedad de la tierra”. La interpretación errónea es al
artículo 64: “Que le Estado tenga el deber de promover el acceso progresivo
a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, no significa la
exclusión total de los particulares de tal contenido”.
Acerca de la ausencia de acciones
afirmativas en favor de la mujer campesina, señala que el cargo se refiere a
una omisión legislativa absoluta y que eso conduce a inhibición. Añade que si
se declara inexequible el artículo 17, entonces desaparece la acción positiva
para campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y trabajadores agrarios.
Finalmente y respecto del cargo por violación de la autonomía territorial y
descentralización administrativa, expresa que los accionantes “parten de una
lectura parcial de la Ley 1776 de 2016, pues se olvidan de las instancias de
coordinación territorial y del enfoque territorial que están dispuestos en la
ley”.
3.
Ingrid del Socorro Pérez Sánchez[17]
Ingrid del Socorro Pérez Sánchez,
actuando en calidad de representante legal de la Asociación de Desplazados por
la Violencia del Piñal – ASODAPI, solicita la declaratoria de inexequibilidad
de la ley, pero reduce su argumentación a la impugnación de los literales a),
b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016. Como tesis
central manifiesta que la norma debe ser declarada inconstitucional “por
cuanto desconoce la prohibición de regresividad aplicable a la garantía del
acceso progresivo a la propiedad de la tierra, establecido en el artículo 64 de
la Constitución: son un retroceso debido a que permiten la concentración de la
tierra, favorece la conversión de los trabajadores agrarios en asalariados en
lugar de propietarios y, adicionalmente, puede revertir los esfuerzos estatales
que se han llevado a cabo hasta ahora en materia de titulación de tierras, tal
como lo expresó la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia C-644/12, al
revisar la inconstitucionalidad de la Ley 1450 de 2011”[18].
A modo de argumento concurrente apoya que
los enunciados cuestionados resultan regresivos, en tanto que la Ley 1776
contradice la obligación que tiene el legislador de titular en favor de los
campesinos  los baldíos de la nación en cumplimento del acceso progresivo,
limitando las UAF; porque el promotor de las ZIDRES es quien finalmente
determina el área, los requisitos y condiciones para que el campesino o
campesina acceda a la tierra; porque los enunciados legales permiten y
promueven la concentración de tierras baldías en manos de empresarios o
empresas agroindustriales, sin importar la modalidad que se utilice; porque el
campesino para lograr el acceso a la tierra queda sometido a la búsqueda de los
remanentes territoriales que queden después de la determinación de las ZIDRES;
y adicionalmente, porque las normas establecen desigualdad y discriminación,
pues la vías de crédito y de infraestructura está dispuestas para los
promotores de las ZIDRES y no para los campesinos.
4.
Ministerio de Agricultura[19]
Edward
Daza Guevara, actuando en representación de ese Ministerio, eleva dos
solicitudes: que se declare la ineptitud de la demanda y por consecuencia la
inhibición de la Corte, o que se declare la exequibilidad de los enunciados
demandados. El escrito de intervención está constituido por cuatro partes: la
parte introductoria, la explicación de la estructura y cometidos de la Ley 1776
de 2016 y de las ZIDRES, la solicitud de inhibición y finalmente la respuesta a
tres de los cargos.
La
solicitud de inhibición está centrada en que, en opinión del Ministerio, los
demandantes no satisficieron el requisito de certeza, exigido desde la
Sentencia C-1052 de 2001. Para el efecto señala que “los demandantes
realizan una interpretación errada en el caso sub examine, quien además parte
de supuestos subjetivos sin efectuar una lectura sistemática  del cuerpo
normativo, esboza las razones de inconstitucionalidad de la expresión demandada
edificando sus argumentos en supuestos que no son materia de estudio”[20].
La
parte introductoria del escrito establece que la ley demandada “está llena
de oportunidades para los trabajadores del campo”, conforme a “los
desafíos del mundo contemporáneo”, junto con las bondades de la ley frente a
las cifras del PIB colombiano, que señalan el abandono del campo y la
concentración del trabajo y de las oportunidades en la zonas urbanas. En este
sentido plantea la necesidad de transformar el campo.
Respecto
del cargo relacionado de violación del artículo 64 de la Constitución sobre
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, observa
el Ministerio que los demandantes descontextualizan “el espíritu” de la
ley, al darle un tratamiento de norma de reforma agraria y no de desarrollo
rural, ignorando que se protegen los derechos adquiridos, la propiedad privada
y la función social y ecológica de la propiedad, precisando que las ZIDRES
promoverán la formación de capital humano y social en las áreas rurales, las
que según el Ministerio, requieren competitividad empresarial.
El
interviniente niega la violación del artículo 64, pues “las ZIDRES brindan y
establecen herramientas jurídicas para promover el acceso a la propiedad de la
tierra por parte de los trabajadores agrarios, campesinos y/o mujeres rurales,
como presupuesto esencial para lograr el desarrollo rural y mejorar la calidad
de vida de los mismos”[21],
por lo que no solo a través de la adjudicación de baldíos se promueve el acceso
progresivo a la tierra.
En
referencia al cargo conforme al cual el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016
viola el derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución,
en contra de las mujeres y otros grupos vulnerables, por la ausencia de
acciones afirmativas, el Ministerio: insiste en los beneficios de las ZIDRES y
examina el derecho a la igualdad, anunciando la aplicación de un test de
igualdad, que nunca realiza. El interviniente repite que las ZIDRES son un
factor determinante para la paz del país; que ellas protegen a los campesinos
que viven en los lugares más apartados; que las mismas permiten la realización
del valor de la equidad previsto en el preámbulo, así como el Estado social de
derecho, la participación pluralista y el principio de efectividad.
Respecto
del cargo concreto de discriminación a la mujer y otros grupos, esgrime que la
exposición de motivos de la ley expresó la preocupación del legislador por los
grupos marginados, apelando a la figura de la “asociatividad”, que según
afirma, ha resultado exitosa en sectores como el de los recicladores, dado que
las alianzas productivas dan mayores oportunidades a los trabajadores rurales,
pues  “La asociatividad tiene una relación específica con el contexto de los
artículos 64, 65 y 66  [que] son básicos para apalancar el proceso de
transformación el campo de cara al post conflicto y el cumplimiento de los
principios y valores constitucionales, con el fin de dar un acceso a los
trabajadores agrarios  a nuevas formas complementarias de acceder a la tierra y
a los beneficios que otorga el Estado”. Adicionalmente anuncia la
aplicación de un test de igualdad, como el de “los Tribunales Internacionales
de Derechos Humanos”, sin hacer aplicación alguna. Como hecho relevante hay que
decir, que nada argumenta acerca de la ausencia de las acciones afirmativas,
que era el cargo central de los demandantes.
Finalmente
y respecto del cargo de acuerdo con el cual algunos incisos de los artículos 20
y 21 de la ley demandada violan el principio de autonomía territorial, el
Ministerio recaba que no se está frente a una ley de baldíos, ni de reforma
agraria, sino de desarrollo rural, que protege los derechos sociales y los
recursos públicos destinados a su satisfacción. Acto seguido insiste en que la
delimitación de las ZIDRES será adoptada por documento CONPES, y que su
aprobación es responsabilidad del Consejo de Ministros, y que eso es una garantía
frente al principio de autonomía territorial, que no es absoluto y que se debe
armonizar con los principios de unidad nacional, coordinación y concurrencia,
hasta concluir que no existe violación de la autonomía territorial ni de la
descentralización administrativa, “más aún cuanto la ley demandada prevé que
los proyectos productivos deberán contener un enfoque territorial que deberá
estar armonizado con el POT, el PBOT y el los (sic) EOT en equilibrio con el
numeral 9 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, norma, esta última, que recoge
las funciones generales de los municipios”[22].
5.
FIAN Colombia[23]
El
ciudadano Juan Carlos Morales González en calidad de representante legal de
FIAN Colombia, solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 3 y
17 de la Ley 1776 de 2016 únicamente.
La
argumentación del interviniente gira alrededor de las graves consecuencias que
traerá la aplicación de la ley ZIDRES al Derecho Humano a la Alimentación y
Nutrición Adecuada – DHANA, pues sus normas contrarían la garantía efectiva de
los derechos humanos de la población campesina, lo que, en su criterio,
profundizará las condiciones de dependencia de la población rural,
especialmente la de las mujeres. La intervención fue dividida en tres partes
La
primera parte contiene un diagnóstico de la situación alimentaria de la
población campesina colombiana, que tiene como apoyo la Encuesta Nacional de
Situación Nutricional en Colombia de 2010 y el Tercer Censo Nacional
Agropecuario de 2014, destacando que el 57.5% de los hogares campesinos se
encuentran en situación de vulnerabilidad y tienen inseguridad alimenticia, lo
que está relacionado con la inconstitucionalidad de las ZIDRES, pues estas (i)
profundizan la concentración de la tierra por parte del sector privado y
corporativo; (ii) expanden la frontera agrícola a costa de los baldíos de la
nación y del medio ambiente, (iii) abandonan cualquier reforma al régimen
agrario de tenencia de la tierra e (iv) imponen como política de estado de la
inserción del campesinado a cadenas, procesos, proyectos y dinámicas
productivas  vinculadas al gran capital[24].
La
segunda parte del escrito hace precisiones conceptuales alrededor del derecho a
la alimentación adecuada, la nutrición y su relación con los derechos del
campesinado. En este sentido resalta los componentes básicos del DHANA y las
obligaciones estatales respecto del mismo, como las de respetar los modos de
vida y producción campesina; las de proteger las familias, las comunidades y
otros pueblos rurales frente a la injerencia de terceros; las de realizar y
facilitar los recursos de ley, económicos, de política pública y de defensa de
los derechos humanos, que le permitan a las comunidades acceder a su DHANA; y
hacer efectivo que las poblaciones que no puedan ya acceder a su DHANA, puedan
alimentarse de manera inmediata, recuperando sus formas de vida y capacidades.
La
tercera parte y final del escrito hace el análisis de las amenazas y riesgos
que sobre el DHANA de las poblaciones rurales trae la Ley 1776 de 2016. Para el
efecto presenta un cuadro explicativo, que resalta los siguientes factores de
riesgo: En primer lugar, el interés de la ley es facilitar que los baldíos de
la nación pasen a control del sector agroindustrial, con medidas atadas a
paquetes tecnológicos agroindustriales, eliminando la producción protectora del
ambiente, lo que afectará todos los componentes del DHAMA. En segundo término,
las normas de las ZIDRES atan la actividad campesina, sus recursos y sus
posibilidades de acceso a la tierra a los proyectos priorizados en las ZIDRES,
sin enunciar los mecanismos de compensación de la población afectada,
especialmente la campesina, de modo tal que se pueda evitar que se conviertan
en víctimas del sector privado o transnacional, y que puedan conservar sus
formas propias de asociación.
6.
La Asociación Empresarial para el Desarrollo de la Orinoquia - ASORINOQUIA[25]
El
Señor Guillermo Forero Álvarez allega a la Corte Constitucional un extenso
escrito de 113 páginas, que contiene la intervención de ASORINOQUIA, pronunciándose
únicamente acerca de la constitucionalidad de los literales a), b), y c) del
inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016. El escrito fue dividido
en seis partes. La primera de ellas presenta treinta y tres beneficios de la a
ZIDRES (folios 259 a 270); la segunda parte hace el análisis de la Artículo 3
de la Ley 1776 de 2016 en sólo dos páginas (folios 270 y 271); la tercera sección
examina el derecho de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios y el
principio de progresividad, únicamente desde la técnica la ponderación (folios
271 a 322); la cuarta parte del texto transcribe la normatividad sobre el
régimen de los baldíos en Colombia (folios 322 a 356);  en el quinto segmento
fueron examinadas las Unidades Agrícolas Familiares – UAF (folios 356 a 365),
para finalmente hace algunas observaciones acerca de la asociatividad[26].
La
primera parte del texto hace una presentación apologética de las ZIDRES,
enunciado treinta y tres beneficios, con sus beneficios para el país, entre los
que mencionó los siguientes: van a permitir la realización del artículo 22 de
la Constitución que trae el derecho a la paz; permiten la concurrencia de los
intereses en conflicto alrededor de la tierra; combaten la concentración
improductiva de la tierra; persuaden al gran empresariado, para que invierta en
el campo; aceleran el acceso a la tierra por parte de los trabajadores
agrarios; no derogan la Ley 160 de 1994 sobre baldíos; favorecen ampliamente al
campesinado; no modifican el régimen de los baldíos y ayudan al campesinado; no
afectan las competencias territoriales de los municipios y los departamentos;
crean el CONSEA, que es un mecanismo de coordinación que garantiza la operación
del modelo; establecen reglas claras que traen seguridad jurídica  a los
campesinos y a los empresarios, garantizando además los derechos adquiridos;
previenen la ilicitud en la propiedad de la tierra; contrarrestan la especulación
con ella; y permite la convivencia de los grupos con beneficios mutuos.
En
la segunda parte de su escrito el interviniente cuestionó la calidad de la
demanda, afirmando que en ella “No se desarrolla la idea, no hay ninguna
demostración fáctica o argumentativa de su afirmación y sólo parten de un
presunción que las relaciones entre campesinos y empresarios serán asimétricas
a favor de la agroindustria, presunción que no verifica contra ningún supuesto
fáctico como ya se dijo”, frente a lo cual señala que “nada mejor que
recurrir a la más importante metodología desarrollada por el derecho
constitucional contemporáneo como es la ponderación, para ponerle fin a frases
meramente especulativas”[27].
La
tercera sección del escrito gira alrededor del derecho de acceso la tierra de
los trabajadores agrarios y el principio de progresividad. Dice el
interviniente que la ley ZIDRES no es regresiva “a partir de la elaboración
del test de proporcionalidad, con especificidad en la línea de la ponderación,
a nivel estricto”, y para ello acude a la metodología contenida en la
Sentencia C-644 de 2012 y a la aplicación de la ley ponderación, la fórmula del
peso y la carga de argumentación.
Acto
seguido presenta información estadística del año 2014 y anuncia tres confrontaciones:
en primer lugar, entre “Artículos 64 vs. 65” de la Constitución, para lo
cual presenta una serie de cifras y de porcentajes, acompañados de fórmulas,
para luego afirmar que demostró “que la afectación del derecho
constitucional del acceso progresivo a la tierra es prácticamente nula o muy
leve”. Procede luego con una segunda confrontación, a la que tituló “Artículo
64 vs. 333” de la Constitución, reseña nuevamente cifras, porcentajes y
fórmulas, esta vez acompañadas de lo que llamó premisas empíricas, para
concluir nuevamente que “la afectación del principio consagrado en el
artículo 64 constitucional es leve, razón por la cual  no existe justificación
alguna para expulsar del orden jurídico los artículos demandados de la ley
ZIDRES”. En tercer término dijo que hacía otra ponderación, a la que
denomina “territorialidad campesina vs. Artículo 334”. Aquí ya no usa
cifras ni porcentajes y tras hablar extensamente acerca del territorio,
concluye por tercera vez consecutiva, que “la afectación por efecto de la
ley ZIDRES al principio de territorialidad campesina derivado normativamente
del artículo 64 de la Constitución Política está afectado en una escala de nulo
a leve, razón por la cual no es procedente excluir por inexequibilidad las
normas demandadas”.
En
la cuarta sección transcribe una selección de normas hecha sobre el régimen de los
baldíos, y señala como eje central, que “faltan a la verdad los demandantes
cuando señalan que hubo una transformación profunda del régimen de baldíos
porque en realidad nada se alteró de ese régimen”. Para el efecto hace
referencias superficiales a las Constituciones de 1853, 1858, 1863 y 1886, para
luego transcribir extensos apartes de las leyes 48 de 1882, 56 de 1905, 110 de
1912, 135 de 1961, 4 de 1973, 30 de 1988 y 160 de 1994, repite, que “no
existe regresividad alguna en la medida legislativa demandada y por el
contrario resulta progresiva, generadora de externalidades positivas a favor de
la población campesina”[28].
Finalmente dice respecto de las UAF, que no operó ningún cambio sustantivo
alrededor de ellas, y que la asociatividad contenida en la ley ZIDRES no era
contraria a la Constitución.
7.
Universidad del Rosario[29]
Los
ciudadanos Rocío del Pilar Peña, Alejandro Abondano Romero y Luis Enrique Ruíz
González, intervinieron en nombre de la Universidad del Rosario, solicitan la
declaratoria de inexequibilidad de los literales a), b) y c) del inciso segundo
del artículo 3, y la del artículo 17  de la Ley 1776 de 2016, únicamente.
Sostienen
que los enunciados demandados son violatorios del artículo 64 de la
Constitución que establece el derecho al acceso progresivo a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios, planteando la inconstitucionalidad desde
la comparación con el régimen de adjudicación de baldíos establecido en la Ley
160 de 1994, así como la violación  del principio de progresividad en el acceso
a la tierra, al no satisfacerse el test de no regresividad.
Como
punto de partida arguyen que el acceso a la tierra es un derecho social fundamental
reconocido por la Corte Constitucional, que implica además la materialización y
eficacia de otros derechos como son los de trabajo, vivienda, mínimo vital y
dignidad humana. Desde allí los intervinientes recuerdan que la Corte ha
establecido que la realización de esos derechos implica tanto el deber estatal
de implementar medidas positivas, como “la prohibición de retroceder por el
camino iniciado para asegurar la plena vigencia de los mismos” conforme a
la Sentencia T-428 de 2012. En este sentido dan aplicación al test de no
regresividad, y concluyen que la medida adoptada por el legislador no lo
satisfacía y que por lo mismo, era inconstitucional.
En
segundo lugar los intervinientes cimientan el cargo de inconstitucionalidad del
artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 por violación del artículo 13 de la
Constitución, dando aplicación a un nuevo test, en este caso, el juicio
integrado de igualdad, para concluir finalmente, que “En el caso de la norma
demandada, se está adoptando una medida de promoción y facilitación del acceso
a la tierra de campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales. Sin
embargo, la  norma pone a estas tres poblaciones en el mismo plano,
desconociendo la categoría sospechosa adicional  que pesa sobre las mujeres en
su doble condición como tales y como parte de la población rural vulnerable”[30],
lo que conduce  la violación del artículo 13 de la Constitución y a la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 17 de la ley demandada.
8.
Comisión Colombiana de Juristas[31]
Los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Daniel Albarracín, Diego Chávez, Luisa
Fernanda González, Jhenifer Mojica y Juan Carlos Ospina intervinieron en nombre
de la Comisión Colombiana de Juristas, solicitan la declaratoria de inexequibilidad
de las normas demandadas. Afirman que los literales demandados del inciso
segundo el artículo 3 de la ley ZIDRES violan los artículos 53 y 64 de la
Constitución. Como consideración inicial señalan que el modelo de desarrollo
rural propuesto por la Ley1776 de 2016, implica la consolidación de un tipo de
producción agropecuario de corte agroindustrial, que no es negativo en sí
mismo, “pero que exacerba la deuda histórica de la política del agro
colombiano en detrimento el campesinado”.
Como
fundamento de su postura, reconstruyen los modos de asignación de la tierra a
través de la titulación de baldíos desde el siglo XIX hasta el año 2009,
señalando que en términos reales no ha acontecido una reforma agraria, sino una
“política de tierras”, que ha permitido altos niveles de desigualdad y
acumulación, vinculada a intensos márgenes de pobreza en las zonas de frontera
agrícola.
Efectuado
lo anterior, el texto hace un análisis de la agroindustria en el país,
evidenciando su expansión, hasta el punto de tener el 36.5% del área sembrada,
con alta participación de los cultivos agroindustriales y afectación del
campesinado, señalando desde allí, que “En conjunto la Ley 1776 de 2016
atenta contra lo exigido en el artículo 64 superior frente al “acceso
progresivo a la propiedad de la tierra”, pero en especial los mecanismo
expuestos en los numerales (sic) a, b y c del inciso segundo del artículo
tercero, afectan los derechos de los campesinos y su derecho a la
territorialidad”[32],
conforme se desprende de las garantías consignadas en al sentencias C-536 de
1997 (función social de la propiedad), C-006 de 2002 (derecho a tratamiento
especial a los campesinos) y C-644 de 2012 (derecho a la territorialidad y test
de progresividad), y concluyen, desde la aplicación de este test, que las
medidas demandadas son regresivas por cuanto van en detrimento de la Ley 160 de
1994, por afectar los alcances logrados por esta legislación y por restringir
el acceso a la tierra sin justificación, todo lo cual se agrava, si se
considera que la instalación de las ZIDRES propicia una economía de enclave,
con zonas francas al interior de los proyectos y la obvia exclusión campesina.
El
escrito expone también la inconstitucionalidad de las normas demandadas frente
a la autonomía territorial y descentralización administrativa, planteado que
dichas normas “no asignan ningún papel a los municipios en la
identificación, delimitación o aprobación de los proyectos en las ZIDRES,
asignando las mismas a diversas instancias en el nivel nacional”[33].
De este modo se desconocen no solo aquellos principios, sino también las normas
sobre planeación y ordenamiento territorial, tales como la ley orgánica de
desarrollo (Ley 152 de 1994) y la ley orgánica de ordenamiento territorial (Ley
1454 de 2011), lo que resulta especialmente sensible respecto del municipio y
los usos del suelo, en tanto que asistirá como agente pasivo a la toma de
decisiones respecto de él.
Finalmente
se refieren a la violación de los derechos de las mujeres respecto del acceso a
la propiedad de la tierra, rememoran la discriminación histórica padecida por
las mujeres, que se acentúa en el caso de aquellas que viven en el campo,
marcada por la indiferencia social e institucional, que se traduce en la
normativa de la ley demandada.
9.
Caribe Afirmativo[34]
El
ciudadano Wilson de Jesús Castañeda intervino dentro del proceso en nombre de
CARIBE AFIRMATIVO, una organización civil de promoción de la diversidad,
interesada en la defensa, el acompañamiento y la promoción de los derechos
humanos en general, y en especial de los derechos de las personas LGTBI. En
este sentido expresó su apoyo a la solicitud de inexequibilidad de los
enunciados demandados, por medio de un escrito que los autores calificaron como
un amicus curiae.
Respecto
de la inconstitucionalidad de los literales a), b) y c) del inciso segundo el
artículo 3 de la ley ZIDRES, sostienen al igual que los demandantes, que
acontece la violación del artículo 64 de la Constitución, en el sentido que “el
Estado deja de ser el responsable de garantizar este derecho a los campesinos
sin tierra, asignándole esa función a los particulares proponentes o
implementadores de las ZIDRES, porque al dejar el legislador en manos de
particulares lo que la Constitución delega en cabeza del Estado”[35].
En
relación con la inconstitucionalidad del artículo 17, por afectar el derecho a
la igualdad del que son titulares las mujeres, dicen que la norma no establece
acciones afirmativas en favor del acceso a la tierra por parte de aquellas,
considerando que se estaba en presencia de una medida regresiva, que mantienen
la discriminación sobre la mujer rural.
El
interviniente reitera que es deber del Estado la adopción de medidas
afirmativas, que protejan a las personas históricamente discriminadas de
conformidad con los artículos 13, 43 y 85 de la Constitución, precisando además
que la norma demandada “En ningún caso muestra cómo garantizar el acceso de
mujeres trans, que sostiene otra categoría sospechosa de discriminación de la
orientación sexual e identidad de género, no alimenta la poción de este despacho
(sic) el contexto de la mujer trans en lo rural pudiéndose tomar como estudio
para este análisis el Informe del Centro Nacional de Memoria Histórica
“Aniquilar la diferencia. Lesbianas, Gays, Bisexuales y Trangeneristas en el
marco del conflicto armado colombiano” de 2016”[36].
10.
Sociedad de Agricultores de Colombia – SAC[37]
El
Señor Luis Fernando Forero Gómez radicó escrito de intervención en calidad de
Representante Legal Suplente de la SAC, junto con la fotocopia de su cédula de
ciudadanía[38]
y seis anexos contenidos en ciento veinte (120) folios, solicita la
declaratoria de exequibilidad de las normas. El interviniente advierte que
allegaba un “concepto técnico”, señalando claramente, “que las luchas
de clases deben ser temas del pasado” y que lo importante es “construir
un modelo de agricultura en donde quepan pequeños, medianos y grandes como
modelo de desarrollo”.
Hecha
la advertencia, pone de presente la difícil situación del agro colombiano y las
lamentables brechas urbano-sociales, dejando muy en claro que eso es culpa del
Estado y  no de los empresarios. En concreto considera que “no sería sensato
atribuir este fenómeno a la empresa agropecuaria ni al aprovechamiento de las
economías de escala, sino a la menor atención del Estado en las zonas rurales”.
Acto
seguido hace una cierta reconstrucción de lo que llamó “los modelos de
producción en el agro y su coexistencia”, para mostrar luego los grandes
beneficios que traería el desarrollo empresarial jalonado por el sector
privado, entre los que se cuentan, las mejoras en la cantidad y calidad del
empleo, los mayores ingresos, el acceso a la seguridad social, la formalización
y pago de impuestos, la reducción del trabajo infantil, la formación
empresarial y la mayor vinculación de las víctimas y excombatientes a proyectos
sostenibles.
Efectuado
lo anterior, inicia el análisis de lo que llamó “Las ZIDRES y el desarrollo
del campo en Colombia”, hasta formular una conclusión contundente: si se
quiere salvar el campo, entonces la Corte debe aprobar las ZIDRES. La
afirmación concreta es la siguiente:
“Si
queremos quebrar la grave situación que enfrenta el campo colombiano, si
queremos lograr responder al enorme reto de la seguridad alimentaria y
sustitución de las importaciones, creemos que los Honorables Magistrados
deberían reconocer en esta ley una expresión clara de los mandatos de nuestra
constitución.”[39]
Finalmente
el escrito se refiere a lo que denomina “elementos constitucionales ZIDRES”,
a lo que agrega algunos comentarios sobre la necesidad, la idoneidad, la
razonabilidad, la progresividad y la no regresividad en párrafos separados;
para luego afirmar que los demandantes confundían la Unidades Agrícolas
Familiares – UAF con las ZIDRES y que eso no era correcto; que experiencias
similares desarrolladas en América Latina habían sido exitosas; para concluir
finalmente que “la Ley además de responder al test de progresividad, se
constituye en un instrumento que sin duda alguna, estimulará la asociatividad,
el desarrollo empresarial en el campo y la promoción de la inversión, pero
sobre todo, estamos seguros que generará enormes beneficios sociales y
económicos que es el fin último que persigue nuestra carta política”[40].
11.
Universidad Externado de Colombia[41]
El
Departamento de Derecho Administrativo dela Facultad de Derecho de la Universidad
Externado de Colombia coadyuva la solicitud de inexequibilidad de las normas
demandas. La Universidad señala que el mandato de progresividad establecido en
el artículo 64 de la Constitución está desinado a la protección de los derechos
sociales, y que se ubica en la misma línea de la Ley 160 de 1994, cuya
finalidad es la de propiciar y efectivizar el acceso de los trabajadores
agrarios a la propiedad de la tierra, mandato que resulta más sensible si se
considera que se trata de  sujetos de especial protección constitucional, en
virtud de la marginalidad histórica a la que han sido sometidos.
Dice
el interviniente que si bien la Ley 160 de 1994 se refiere exclusivamente a los
terrenos baldíos, excepcionalmente la ley ZIDRES puede establecer en
determinadas zonas, un régimen distinto para el manejo de los baldíos,
afectando a la población mencionada. Por lo mismo debe considerarse que si bien
el legislador tiene amplio margen de configuración respecto de la política agraria,
la economía campesina y la agroindustria, no puede exceder el marco
constitucional.
Concluye
que la ley Zidres, al disminuir la disponibilidad de baldíos para asignación a
campesinos sin tierra, permite la ocupación de los mismos por personas que no
son sujetos de reforma agraria, concediéndoles la facultad de disponer del uso,
goce y disposición  de los mismos, estableciendo derechos adquiridos,
estableciendo así un modelo regresivo o de retroceso.
En
relación con el derecho a la igualdad, la Universidad referencia las medidas de
acción afirmativa establecidas en favor de personas que han sido históricamente
discriminadas o marginadas, como ha sucedido con las mujeres del agro
colombiano. Dentro de esta perspectiva considera, que “el impacto derivable
del artículo 17 no resultaría eficaz para morigerar la incidencia en los
factores que generan la desventaja en la que se encuentran las mujeres rurales
atendiendo la correlación entre el contexto social y los fones que se pretenden
realizar”[42].
Adicionalmente que tampoco se cumplía la característica central de las acciones
afirmativas, relacionadas con el objeto de remover, solucionar o incidir  en la
remoción de la marginalidad.
Por
último el texto se ocupa del cargo relacionado con la violación del principio
de autonomía territorial. Para el efecto recuerda que, de acuerdo con el diseño
constitucional, la facultad de establecer los usos del suelo fue atribuida a
los concejos municipales, en la medida que el desarrollo del modelo
territorial  influye de manera directa en las condiciones de vida de los
habitantes de la jurisdicción del municipio. De este modo la Universidad
considera que los incisos demandados de los artículos 20 y 21 son
inconstitucionales, pues desconocen  la concurrencia, la coordinación y la
subsidiariedad que debe caracterizar la distribución de competencias, siempre
que intervengan los distintos niveles territoriales, lo que no sucede en este
caso.
V.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO[43]
La
Procuradora General de la Nación (E), solicita a la Corte Constitucional declarar
la exequibilidad de los enunciados demandados. Respecto de la impugnación de
los literales a), b) y c) del inciso primero del artículo 3 de la Ley 1776 de
2016, considera que dichos enunciados se ajustan a la Constitución, en la
medida en que se limitan a fijar los elementos y requisitos de los procesos
asociativos, sin que impidan el acceso de los trabajadores agrarios a la
propiedad de la tierra. La entidad recaba la posición asumida en el Concepto
No. 6126, rendido dentro de los Expedientes D-11275 y 11276, donde dijo:
“La
determinación del terreno a ser adquirido por los campesinos sin tierra dentro
de los proyectos productivos asociativos, así como la garantía que los
campesinos adquieran  el terreno como condición para que los dueños (sic) de
los proyectos productivos puedan ser beneficiarios de las políticas de
incentivos o estímulos, no resultan contrarios a la distribución equitativa de
los beneficios y oportunidades del desarrollo en lo que tiene que ver con la
democratización de la propiedad privada a través de la aplicación del régimen
de baldíos para los terrenos de esta naturaleza jurídica que se encuentren
dentro de las Zidres”[44].
En
relación con el cargo formulado contra el artículo 17 de la ley, que los
accionantes acusan como inconstitucional, por violar el derecho a la igualdad
material del que son titulares las mujeres conforme a los artículos 13 y 43 de
la Constitución, el Ministerio Público se refiere a esas dos normas, destacando
la importancia del mandato de protección especial en favor de grupos
discriminados y marginados. Sin embargo afirma que la norma demandada busca
proteger a las mujeres jóvenes rurales, a los campesinos, y a los trabajadores
agrarios, mediante el establecimiento de los proyectos, respetando el mandato
de protección de los grupos vulnerables.
Invoca
a modo de argumento, que “Aquella finalidad, concreta de la norma lleva a
esta jefatura a concluir que, no existe razón alguna que justifique un amparo
especial o una medida específica de apoyo para las mujeres rurales en
particular, que no se ofrezca para todo el sector campesino en general (art 64
C.P.), pues es claro que no solo ellas sino todos los trabajadores del campo
han padecido de miseria y marginación social, especialmente en estos dos
últimos siglos. Razón por la cual, en línea de principio, puede decirse que las
Zidres buscan promover  la inclusión social y económica de todos  los
integrantes de ese gripo minoritario, en tanto agentes sociales, productivos y
emprendedores. Lo que impone concluir que el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016
no vulnera el ordenamiento superior”[45].
Finalmente
y en lo relacionado con los incisos de los artículos 20 y 21 de la Ley 1776 de
2016 demandados, el Ministerio Público transcribe extensamente el artículo 10
de la Ley 388 de 1997, para señalar desde allí, que “resulta fácil deducir
que las disposiciones acusadas no vacían sino que, por el contrario, limitan la
competencia de las entidades territoriales para reglamentar los usos del suelo
de conformidad con lo dispuesto por el ordenamiento superior”, agrega
además, nuevamente en referencia al concepto rendido dentro de los expedientes
D-11275 y D-11276, que “la creación y el desarrollo de proyectos
agroindustriales encaja dentro del mandato constitucional del desarrollo
sostenible de contenido agrario, en los términos de los artículos 65 y 80 de la
Constitución Política de Colombina. El primero de ellos habla del desarrollo
integral de actividades agrícolas y el segundo del manejo y aprovechamiento
racional de los recursos naturales”[46].
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues los enunciados demandados forman
parte de la Ley 1776 de 2016.
2.
Aptitud de la demanda
2.1. Los demandantes solicitan la
declaratoria de inexequibilidad de de los artículos 3 (parcial), 4 (parcial),
13, 17, 20 (parcial) y 21 (parcial) de la Ley 1776 de 2016. Sostienen que las
normas cuestionadas violan el artículo 64 de la Constitución, que establece el
derecho que tienen los trabajadores agrarios al acceso a la propiedad de la
tierra, en tanto que se trata de una medida regresiva, que mediante el
establecimiento de proyectos productivos propicia la apropiación de la tierra y
de los baldíos por los operadores privados. También que la Ley 1776 de 2016,
especialmente el artículo 17 demandado, no estableció medidas específicas en
favor de las mujeres campesinas, un grupo vulnerable de especial protección
constitucional, que resulten adecuadas para garantizar la realización de su
derecho de acceso a la propiedad de la tierra, en condiciones de igualdad
material con el resto de la población. Adicionalmente que el legislador no
había efectuado un enfoque de género. Finalmente que el conjunto de medidas
contenidas en la Ley 1776 de 2016, vulneran el principio de autonomía de las
entidades territoriales, en tanto que el diseño de los proyectos productivos,
la presentación, la aprobación y la implementación de los mismos se hace desde
el poder central, sin participación de las entidades territoriales, lo que
resulta contrario al principio de autonomía territorial, especialmente en
relación con asuntos neurálgicos, como los relacionados con la destinación y
utilización del suelo.
El Ministerio Público y un grupo de
intervinientes consideran que todos los enunciados demandados se ajustan a la
Constitución, pues corresponden a la instalación de un modelo de desarrollo
agroindustrial, que transformará el campo colombiano, sin afectar los derechos
de los trabajadores agrarios ni el régimen de los baldíos regulado por la Ley
160 de 1994, pues el diseño e implementación de los proyectos productivos y de
las ZIDRES, prevé la existencia de los espacios necesarios para la
participación campesina y el acceso a la propiedad de la tierra.
2.2. Dos de los intervinientes solicitan
a la Corte que emita sentencia inhibitoria por ineptitud en la demanda, por no
satisfacer la carga argumental exigida por la Corte en la Sentencia C-1052 de
2001. La ANDI afirmó la “ineptitud sustantiva de la demanda”[47],
sin precisar cuáles de los cargos formulados carecían de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, limitándose a decir, que los
demandantes partían de una premisa errónea, al entender que la Ley 1776 de 2016
deroga la Ley 160 de 1994, pues las ZIDRES consisten en una figura que debe
analizarse de forma integral. También dijeron que los demandantes “hacen una
interpretación errónea del artículo 64 de la Constitución Política”.
El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural alega por su parte, que la demanda de inconstitucionalidad no
cumple con la exigencia de la certeza, precisando que los cargos “han
devenido de interpretaciones superfluas de los demandantes”, que la
controversia está sustentada “en puntos de vista meramente subjetivos
relacionados con el resultado de la aplicación de la norma no así a la norma
misma”, sin precisar en concreto, qué cargos presentan ese déficit y en qué
consiste específicamente la deficiencia.
2.3. Luego de considerar las alegaciones
de la ANDI y del Ministerio de Agricultura, la Sala concluye que la demanda y
su corrección satisfacen los presupuestos que se exigen para proferir un fallo
de fondo. En primer lugar se afirma que los cargos formulados son ciertos,
pues corresponden a interpretaciones objetivas de las normas demandadas, como
ocurre con el cargo de violación del acceso a la propiedad de la tierra, la
violación el principio de progresividad, la ausencia de acciones afirmativas y
la violación de la autonomía territorial de los municipios. Los cargos son
también específicos y señalan violaciones concretas de la Constitución.
De este modo afirman la violación del artículo 64 de la Constitución y la del
régimen de baldíos; la transgresión de los artículos 13 y 43 que establecen el
derecho a la igualdad de las mujeres en general, denunciado además, la ausencia
de acciones afirmativas en favor de las mujeres campesinas; y la violación del
artículo 311 de la Constitución, pues según los demandantes, permite que desde
Bogotá se tomen las decisiones sobre la destinación del suelo en numerosos
municipios del país.
Igual cosa puede decirse respecto de la pertinencia
de los cargos formulados, en la medida que todos ellos plantean problemas
jurídicos relacionados con los derechos de los trabajadores agrarios, las
mujeres campesinas, el régimen de la tierra en Colombia, la descentralización y
la autonomía de las entidades territoriales. Todas estas son cuestiones de
innegable relevancia constitucional, que avalan la pertinencia de las
acusaciones. Finalmente la Sala afirma la suficiencia de la
argumentación, poniendo de presente su fuerza persuasiva, hasta el punto de
haber concitado un debate constitucional en el que la totalidad de los
intervinientes se pronunciaron de fondo alrededor de los cargos formulados.
3. Consideración previa. La existencia
de cosa juzgada constitucional por medio de la Sentencia C-077 de 2017
Previamente al planteamiento del caso,
la formulación de los problemas jurídicos y el programa de la decisión, la
Corte Constitucional advierte que mediante Sentencia C-077 de 2017, resolvió
las demandas de inconstitucionalidad que fueron formuladas en contra del
inciso segundo (literales a, b, c, d, e) y los parágrafos 3 y 4 del artículo
3;  del artículo 4; de los parágrafos 1 y 2 del artículo 7; de los artículos 8,
10, 13, 14, 15, 17 (parcial); del inciso 1 del artículo 20; de los incisos 2, 3
y 5 del artículo 21; y del artículo 29 de la Ley 1776 de 2016, que
correspondieron a los Expedientes D-11275 y D-11276, los que
fueron objeto de acumulación.
Surtido
el trámite de las demandas, la Corte Constitucional adoptó las siguientes
decisiones, vertidas en la parte resolutiva del fallo[48]:
“Primero.-
Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos fundados en vicios de procedimiento, la Ley
1776 de 2016 “por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de
desarrollo rural, económico y social, Zidres”.
Segundo.-
Declarar
EXEQUIBLE la Ley 1776 de 2016, por el cargo de omisión de la consulta
previa a las comunidades étnicas exigida por el Convenio 169 de la OIT.
Tercero.-Declarar
EXEQUIBLES, por los cargos analizados
·
Los
literales a), b), c) d) y e) del inciso segundo y los parágrafos 3º y 4º del
artículo 3º de la Ley 1776 de 2016.
·
El
parágrafo 1º del artículo  7º de la Ley 1776 de 2016.
·
Los
artículos 10, 13, 14, 15 y 21, inciso quinto de la ley 1776 de 2016.
Cuarto.-
Declararse
INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo por el cargo de reserva
de ley, en relación con literales a), b), c) d) y e) del inciso segundo y los
parágrafos 3º y 4º del artículo 3º de la Ley 1776 de 2016, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Quinto.-
Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “que deben ser considerados para la elaboración
de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las
zonas rurales de los municipios” contenida en el inciso cuarto del artículo
4º de la Ley 1776 de 2016.
Sexto.-
Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “solo si garantizan que estos en desarrollo del
proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola,
calculado con base en sus posibilidades de explotación”, contenida en el parágrafo
2º del artículo 7º de la Ley 1776 de 2016.
Séptimo.-
Declararse
INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el
artículo 8º de la Ley 1776 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Octavo.-
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016.
Noveno.-
Declarar
EXEQUIBLE, por el cargo analizado el artículo 29 de la Ley 1776 de 2016,
bajo el entendido que “la prohibición de constituir ZIDRES se extiende a
los territorios indígenas que se encuentran en proceso de titulación como
resguardos”.
Décimo.-
Declarar
EXEQUIBLE por el cargo analizado el inciso primero del artículo 20 y los
incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, bajo el
entendido que “la identificación, delimitación y aprobación de las zonas Zidres
deberá estar precedida de un proceso de información, concertación y
coordinación con los concejos municipales de los entes territoriales que
resulten afectados por estas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes
básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de esos
municipios”.” (subrayados fuera de texto)
La
Sala observa que la Sentencia C-077 de 2017, se pronunció de fondo sobre todas
las normas demandadas en este proceso. Por lo mismo se examina a
continuación la cosa juzgada constitucional contenida en ese fallo, para luego
formular los problemas jurídicos que sean del caso, de haber lugar a ello.
3.1.
La cosa juzgada constitucional
La
figura de la cosa juzgada constitucional fue establecida en el artículo 243 de
la Constitución y de acuerdo con el mismo, “Los fallos que la Corte dicte en
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional”. La Corte Constitucional la definió como “una
institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la
Constitución Política mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en
una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y
definitivas. De ella surge una restricción negativa consistente en la
imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo
resuelto”[49].
La jurisprudencia de la Corte ha desarrollado múltiples aspectos de la cosa
juzgada constitucional, entre los que se cuentan su fundamento, las
características, los elementos constitutivos, los efectos y su clasificación.
Respecto
de sus fundamentos, la Corporación ha dicho que la cosa juzgada constitucional
y sus efectos tienen cuatro fundamentos básicos como son[50]:
la protección de la seguridad jurídica que impone la
estabilidad y certidumbre de las reglas que rigen la actuación de la
autoridades y ciudadanos; la salvaguarda de la buena fe que exige asegurar la
consistencia de las decisiones de la Corte; la garantía de la autonomía
judicial al impedirse que luego de juzgado un asunto por parte del juez
competente y siguiendo las reglas vigentes pueda ser nuevamente estudiado; y la
condición de la Constitución como norma jurídica, en tanto las decisiones de la
Corte que ponen fin al debate tienen por propósito, asegurar integridad y
supremacía de la misma.
Las
características de la cosa juzgada fueron identificadas desde los comienzos de
la Corte Constitucional. Así en la Sentencia C-131 de 1993 se dijo que en
virtud de ella, las sentencias que sean resultado del ejercicio del control
abstracto presentan las
siguientes características[51]: Tienen efecto erga
omnes y no simplemente inter partes; por regla general obligan para
todos los casos futuros y no sólo para el caso concreto; como todas las sentencias que
hacen tránsito a cosa juzgada, no se puede juzgar nuevamente por los mismos
motivos; las sentencias de la Corte sobre temas de fondo o materiales, no
pueden ser nuevamente objeto de controversia, y todos los operadores jurídicos
de la República quedan obligados por el efecto de la cosa juzgada material de
las sentencias de la Corte Constitucional.
La cosa juzgada constitucional opera
de distintas maneras, según se predique de sentencias que hayan declarado la
inexequibilidad de un enunciado, la exequiblidad o la exequibilidad
condicionada del mismo. En primer lugar, si la Corte Constitucional ha
declarado la inexequibilidad de una norma y esta vuelve a ser demandada,
entonces deberá declararse la existencia de la cosa juzgada constitucional y
estarse a lo resuelto en la sentencia previa, lo que sucede “cuando se
demandan normas que en una providencia previa fueron declaradas inexequibles y
salieron del ordenamiento jurídico, dado que las nuevas demandas sobre tales
disposiciones, no tienen un objeto normativo sobre el que pueda darse un
pronunciamiento constitucional. En efecto, una vez expulsada la norma del
ordenamiento jurídico a consecuencia del fallo de su inexequibilidad, ésta no
pude ser aplicada para fundamentar ninguna actuación o decisión por parte de las
autoridades públicas, ni seguir produciendo ningún tipo de efectos jurídicos”[52].
En segundo término debe diferenciarse
si la Corte ha declarado la exequibilidad simple, no modulada de la norma
demandada, o si ha declarado la exequibilidad condicionada.  Si se trata de una
declaratoria de exequibilidad no modulada, debe verificarse si el examen de la
Corte fue hecho respecto de toda la Constitución o respecto de alguna norma
constitucional específica. En el primer caso, se estaría ante la cosa juzgada absoluta,
evento en el cual la Corporación debe abstenerse de realizar un nuevo examen y
estarse a lo resuelto en el fallo anterior. En sentido contrario, si la
sentencia previa declaró la exequibilidad condicionada de un determinado
enunciado, entonces “La norma jurídica así consolidada, puede ser objeto de
nuevos pronunciamientos respecto de los cargos de inconstitucionalidad que no
fueron examinados en la decisión precedente. Sin embargo, el examen de
constitucionalidad posterior que se haga de la norma sujeta a condición, por
motivos evidentes, no recaerá solamente sobre el texto original de la ley, sino
sobre la norma jurídica que surge, a partir del fallo condicionado”[53].
La cosa juzgada puede configurarse de
distintas maneras y generar diversos efectos en cada caso. Dentro de esta
comprensión ha sido dispuesta la clasificación de la cosa juzgada
constitucional, señalando que puede ser absoluta o relativa;
formal o material; aparente o real; y explícita o implícita[54].
3.2.
Cosa juzgada absoluta o relativa
La
cosa juzgada absoluta está relacionada con el tipo de escrutinio que
lleva cabo el Tribunal y se presenta “cuando el pronunciamiento de
constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se
encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma
es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto
constitucional”[55] o como se dijo más recientemente,
“sucede en aquellos casos en que el Tribunal Constitucional implícita o
expresamente manifiesta que el examen realizado a la norma acusada, la
confronta con todo el texto constitucional, con independencia de los cargos
estudiados explícitamente, lo que impediría la admisión de otra demanda”[56].
Dentro de la misma línea ha dicho también la Corte, que la cosa juzgada
absoluta está fundada en una presunción según la cual, el tribunal analiza la
conformidad de la norma demandada con todos los artículos de la Constitución.
Por
otra parte se configura la cosa juzgada relativa, “cuando este
Tribunal limita los efectos de la cosa juzgada a los cargos estudiados en el
caso concreto a fin de autorizar que en el futuro vuelvan a plantearse
argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma disposición que fue objeto de
pronunciamiento anterior”[57]. Conforme fue señalado en la
Sentencia C-148 de 2015, hay lugar a la cosa juzgada relativa en tres casos[58]:
(i) cuando la Corte limita su pronunciamiento a los cargos de la demanda o a
los cargos analizados en la sentencia; (ii) cuando la Corte limita su
pronunciamiento a uno o varios artículos de la Constitución respecto de los
cuales circunscribió su análisis; y (iii) cuando la Corte ha limitado su examen
a un punto específico que se estudió en un fallo, lo que “sucede excepcionalmente cuando la
Corte al interpretar el cargo del demandante restringe su análisis
constitucional a un aspecto del mismo que estima especialmente complejo”[59]
La
cosa juzgada relativa puede ser explícita o implícita. “Se tratará de cosa juzgada relativa explícita cuando
en la parte resolutiva de la sentencia se establece expresamente por el
pronunciamiento de la Corte que se limita a los cargos analizados. Será, por el
contrario, cosa
juzgada relativa implícita, cuando no obstante no
hacer tal referencia, puede deducirse, a partir de la lectura de las
consideraciones, que el análisis se hizo sobre determinados cargos”[60]
(resaltado dentro del texto).
En
otras palabras, hay cosa juzgada relativa explícita, cuando “la disposición
es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su
escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la
constitucionalidad de esa misma norma pueda ser reexaminada en el futuro”[61];
y hay cosa juzgada relativa implícita en tres casos[62]:
(i) cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada,
aunque en la parte resolutiva  no se mencione dicha limitación; (ii) cuando el
examen de la Corte se ha limitado a cotejar el texto con una o algunas normas
constitucionales, sin extenderlo al resto de la Constitución; y (iii) cuando la
Corte ha limitado su escrutinio a un único aspecto de constitucionalidad.
3.3.
Cosa juzgada formal o material
Según
lo ha señalado la Corte Constitucional, “La cosa juzgada formal se presenta
‘cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la
misma norma que es llegada posteriormente a su estudio’, o cuando se trata de
una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual”[63].
En
los casos de cosa juzgada material no se examina propiamente el enunciado sino su
contenido normativo. Según ha dicho la Corte “esta figura tiene lugar cuando
la norma acusada tiene un contenido normativo idéntico al de otra disposición
sobre la cual esta Corporación previamente emitió decisión”[64]
y para que se configure, es necesaria la concurrencia de cuatro elementos:
“1. Que un acto jurídico haya sido
previamente declarado inexequible.
2. Que la disposición demandada se
refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto es,
que lo reproduzca ya que el contenido material del texto
demandado es igual a aquel que fue declarado inexequible. Dicha identidad se
aprecia teniendo en cuenta tanto la redacción de los artículos como el contexto
dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si la
redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del
contexto, se entiende que ha habido una reproducción.
3. Que el texto de referencia
anteriormente juzgado con el cual se compara la “reproducción” haya sido
declarado inconstitucional por “razones de fondo”,  lo
cual significa que la ratio decidendi de la inexequibilidad no debe haber
reposado en un vicio de forma.
4. Que subsistan las
disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de
fondo en el juicio previo de la Corte en el cual se declaró la inexequibilidad.”[65]
Como
elemento concurrente debe decirse, que “En la práctica, la Corte ha sido
bastante prudente en el examen de la cosa juzgada material”[66].
Al
diferenciar entre la cosa juzgada formal y la cosa juzgada material, la Corte
Constitucional se ha valido de la distinción existente entre los conceptos de
norma y de disposición. Dentro de esta comprensión ha dicho que “En ese plano,
la cosa juzgada formal recae sobre disposiciones o enunciados normativos,
mientras que la cosa juzgada material se estructura en relación con las normas,
o los contenidos
normativos de cada disposición. En consecuencia, la cosa juzgada
formal se configura cuando se presenta una demanda contra una disposición sobre
cuya constitucionalidad la Corte se había pronunciado previamente, mientras que
la cosa juzgada material se produce cuando, a pesar de demandarse una
disposición distinta, el Tribunal constitucional constata que su contenido
normativo coincide con el que ya había analizado.”[67]
3.4.
Cosa juzgada real o aparente
Hay cosa juzgada real si la declaratoria de
exequibilidad o de inexequibilidad hecha por la Corte, corresponde a los
análisis, razonamientos o argumentaciones que hayan sido efectivamente
desarrollados en la parte considerativa del fallo. En sentido contrario hay
cosa juzgada aparente, cuando la disposición de la parte resolutiva del fallo,
no fue efectivamente confrontada con la Constitución.
La Sentencia C-774 de 2001, definió la cosa juzgada aparente
desde la Sentencia C-700 de 1999, que aún hoy, es el caso emblemático de su
aplicación:
“Ha
dicho la Corte que la cosa juzgada es apenas aparente, cuando la declaratoria
de constitucionalidad de una norma, carece de toda motivación en el cuerpo de
la providencia. En estos eventos “...la absoluta falta de toda referencia, aun
la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad
de lo acusado...”[68],
tiene como consecuencia que la decisión pierda, “...la fuerza jurídica
necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se
vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido...”[69].
Es decir que en este caso es posible concluir que en realidad no existe cosa
juzgada y se permite una nueva demanda frente a la disposición anteriormente
declarada exequible y frente a la cual la Corte debe proceder a “... a resolver
de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron materia de su
examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la acción ciudadana o la
unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.”[70]”[71]
Más recientemente reiteró la Corte Constitucional en la
Sentencia C-148 de 2015, que existe cosa juzgada aparente, “cuando, no obstante existir en la parte resolutiva,
un pronunciamiento decisorio en relación con una determinada norma, puede
constatarse que no existe realmente en su motivación referencia alguna que
sustente la decisión supuestamente tomada en relación con ella. En este caso no
existe en realidad el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.”[72]
3.5.
Cosa juzgada implícita o explícita
Esta distinción y clasificación fueron introducidas por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-131 de 1993, a propósito de la fuerza
vinculante del precedente constitucional y la introducción de los conceptos de ratio
decidendi y de obiter dicta en el sistema colombiano. La Corte
señaló que la cosa juzgada explícita se refiere al contenido de lo dispuesto en
la parte resolutiva del fallo, mientras que la cosa juzgada implícita hace
relación a los conceptos de la parte considerativa que guardan unidad de
sentido con lo resuelto en la sentencia. Específicamente dijo la Corte:
“3.
¿Qué parte de las sentencias de constitucionalidad tiene la fuerza de la cosa
juzgada?
La
respuesta es doble: poseen tal carácter algunos apartes de las sentencias en
forma explícita y otros en forma implícita.
Primero,
goza de cosa juzgada explícita la parte resolutiva de las sentencias, por
expresa disposición del artículo 243 de la Constitución.
Segundo,
goza de cosa juzgada implícita los conceptos de la parte motiva que guarden una
unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se
pueda entender éste sin la alusión a aquéllos.
En
efecto, la parte motiva de una sentencia de constitucionalidad tiene en
principio el valor que la Constitución le asigna a la doctrina en el inciso
segundo del artículo 230: criterio auxiliar -no obligatorio-, esto es, ella se
considera obiter dicta.
Distinta
suerte corren los fundamentos contenidos en las sentencias de la Corte
Constitucional que guarden relación directa con la parte resolutiva, así como
los que la Corporación misma indique, pues tales argumentos, en la medida en
que tengan un nexo causal con la parte resolutiva, son también obligatorios y,
en esas condiciones, deben ser observados por las autoridades y corrigen la
jurisprudencia.”[73]
Efectuadas las anteriores consideraciones y dispuesta la
referida clasificación, se examina la cosa juzgada respecto de los cargos.
4. El parámetro de control en los casos
de cosa juzgada constitucional formal y el examen de los cargos formulados en
esta demanda
La Corte Constitucional ha identificado los criterios de
evaluación que permiten determinar frente a la nueva demanda, si se está en
presencia de la cosa juzgada constitucional formal. Así en la Sentencia C-729
de 2009 señaló la Corporación, que “el fenómeno de Cosa juzgada se configura
bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo
de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y
(ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el
referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una
sentencia anterior.”[74].
Estos criterios fueron retomados y precisados por la
Sentencia C-178
de 2014 en la que se dijo que “La
configuración de la cosa juzgada formal requiere tres elementos: que (i) se
demanda la misma disposición normativa previamente cuestionada, (ii) por cargos
idénticos a los que fueron presentados en la primera oportunidad, (iii) sin que
haya variado el patrón normativo de control, es decir, las normas
constitucionales relevantes.”[75]
Desde estos tres criterios la Corte Constitucional verifica a
continuación si se está en presencia de la cosa juzgada formal y que por lo
mismo, no hay lugar a un nuevo pronunciamiento de fondo.
4.1. La cosa juzgada constitucional
formal respecto de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3
de la Ley 1776 de 2016
Los
accionantes solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de los literales a),
b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, que establece
los componentes de los proyectos asociativos, alegando que el legislador dejó
en manos de los particulares temas relacionados con la tierra, que deberían
estar en manos del Estado; que operó una “delegación tácita” de materias
reservadas al Estado, que únicamente pueden ser desarrolladas por la ley; y que
la imposición del modelo ZIDRES impide el acceso a la propiedad de la tierra de
los trabajadores agrarios, pues dicho acceso tan solo podrá operar en la medida
en que los particulares lo permitan. Adicionalmente indicaron que era un modelo
regresivo en comparación con el establecido en la Ley 160 de 1994, que
contradice la obligación que tiene el Estado de adoptar medidas progresivas
estructurales destinadas a garantizar el acceso a la propiedad de la tierra,
conforme ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte, especialmente en
las sentencias
C-644 de 2012 y C-623 de 2015.
La
Corte Constitucional en el punto resolutivo tercero de la Sentencia C-077 de
2017, declaró la exequibilidad de las normas demandadas, “por los cargos
analizados”, de la siguiente manera:
“Tercero.-Declarar
EXEQUIBLES, por los cargos analizados
·
Los
literales a), b), c) d) y e) del inciso segundo y los parágrafos 3º y 4º del
artículo 3º de la Ley 1776 de 2016. (…)”
Dicha sentencia formuló dos problemas
jurídicos en las consideraciones 5.5 y 5.6., preguntándose si tales enunciados
violaban el artículo 64 de la Constitución, por reducir el marco de protección
del derecho social de acceso a la tierra. El programa del fallo fue formulado
en la consideración No. 7, anunciando el desarrollo de los temas que operarían
como marco teórico previo al análisis de los cargos, incluyendo allí
“(ii) El derecho de acceso a la tierra de los campesinos y trabajadores
rurales. En particular al régimen de baldíos y el acceso a la tierra”, así
como “(iv) El principio de prohibición de regresividad en derechos sociales,
con especial referencia al acceso a la titulación de la tierra.”[76] La
regla de la decisión del examen de constitucionalidad de los literales fue
enunciada en las consideraciones Nos. 148 y 149 de la sentencia, de la
siguiente manera:
“148.
Sobre este aparte de la demanda la Corte se formuló el siguiente problema
jurídico:
¿El artículo 3°, inciso 2°, literales a), b), y c),
los artículos 7 y 17 (parciales) son contarios al artículo 64 (acceso
progresivo a la propiedad de la tierra) comoquiera que reducen el marco de
protección del derecho social al acceso a la tierra?
149.
Los literales a), b) y c) del inciso segundo, del artículo 3° establecen que
cuando se trate de proyectos asociativos, adicionalmente a los componentes generales
(inciso primero), deberán cumplir los siguientes requisitos: a) la
determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los
trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados; b) Un
sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios sin
tierra puedan adquirirla a través de los programas de dotación de tierras
adelantados por la entidad competente; y c) un plan de acción encaminado a
apoyar a los campesinos y trabajadores agrarios en la gestión del crédito para
la compra de la tierra y el establecimiento del proyecto.
Cuando
la norma refiere a “la determinación” del terreno – literal a)- destinado a su
adquisición hace referencia a la identificación del mismo, a su
particularización para cumplir con un requisito específico, comoquiera que la
decisión acerca de su selección debe ser plenamente decidida por los
campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra que libremente
decidan participar e n el proyecto.
Adicionalmente,
por tratarse de proyectos asociativos, respecto de los cuales están previstos
los incentivos contemplados en el artículo 7° de la ley 1776/16, es preciso
interpretar el alcance de estos requisitos a partir de los objetivos generales
de la ley, especialmente el relativo a “promover el acceso y la formalización
de la propiedad de la tierra a los campesinos, a los trabajadores agrarios,
mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles
de la nación”, por lo que el sistema de dotación de tierras a que refiere el
literal b) debe responder a una estrategia orientada a la materialización de
este principio orientador de toda la regulación. En ese mismo contexto, los
créditos a que alude el literal c) forman parte de los incentivos y estímulos
previstos en el artículo 7.a) como líneas de crédito especiales para
campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales.
Un
entendimiento de las normas examinadas bajo este contexto interpretativo, no
evidencia una reducción del marco de protección del derecho de acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (Art. 64),
en los términos que lo plantean los demandantes, comoquiera que se trata de
requisitos específicos que deben cumplir los proyectos y no de un mecanismo de acceso
a la propiedad de la tierra para los campesinos que se asocien a los mismos.”[77]
Al examinar la ocurrencia de la cosa juzgada constitucional,
se tiene en primer lugar, que esta demanda versa sobre la misma disposición
normativa. En efecto, en el capítulo de Antecedentes de la Sentencia
C-077 de 2017 claramente se señala, que varios ciudadanos presentaron
demanda “contra el inciso segundo  (literales a, b, c, d, e), y los
parágrafos 3° y 4° del artículo 3°” y de otras normas de la Ley 1776 de
2016, y que el Magistrado sustanciador admitió las demandas sobre los mismos
enunciados. De análoga forma, el Auto de octubre 12 de 2016, admitió la demanda
de inconstitucionalidad “contra los literales a), b) y c) del inciso segundo
del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, por la eventual violación del artículo
64 de la Constitución”.
En segundo término se aprecia que el
cargo examinado en la Sentencia C-077 de 2017, fue el mismo que se formuló en
la demanda que ahora se resuelve. Para el efecto basta atender al problema
jurídico formulado por la Corte Constitucional en aquella sentencia, que fue planteado
en la consideración  No. 5.5. de ese fallo, que concurre
con el que tendría lugar con ocasión de esta demanda. De
este modo en uno y otro caso los cargos apuntan a lo mismo, a la supuesta
transgresión del artículo 64 de la Constitución Política. Finalmente se tiene que
el parámetro del control de la primera demanda fue el artículo 64 de la
Constitución[78], lo que resulta concurrente con el cargo formulado por los demandantes
que ha dado lugar a esta sentencia.
Como conclusión de todo lo anterior se
tiene la configuración de la cosa juzgada constitucional formal contenida en la
Sentencia C-077 de 2017, respecto de los literales demandados por el cargo de
violación del artículo 64 de la Constitución Política, debiendo la Corte
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-077 de 2017.
4.2. La cosa juzgada constitucional
formal respecto del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776 de 2016
Los demandantes solicitaron la inexequibilidad del inciso 4
del artículo 4 de la Ley 1776 de 2916, así como el de otras normas, señalando
que violaban los principio de autonomía territorial y descentralización
administrativa, argumentando que “la anterior afirmación tiene asidero en el
hecho que con la aplicación de las normas demandadas nos avocamos a un
retroceso de la consolidación del principio de autonomía territorial,
violentándolos con la implementación  de las ZIDRES, y la concentración del
manejo de las mismas en el Ministerio de Agricultura, quien sería en ultimas el
que decidiría el uso del suelo de los entes territoriales y a estos sólo les
correspondería ajustar tal decisión a los POT, PBOT O EOT, según sea el caso,
en contravía de lo ordenado en la Constitución en materia de autonomía
territorial”[79]. La Corte Constitucional en el
punto resolutivo quinto de la Sentencia C-077 de 2017, tras examinar la
constitucionalidad de la totalidad del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776
de 2016, declaró la inexequibilidad parcial del enunciado, así:
“Quinto.-
Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “que deben ser considerados para la elaboración
de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las
zonas rurales de los municipios” contenida en el inciso cuarto del artículo 4º
de la Ley 1776 de 2016.”
El
problema jurídico fue formulado allí de la siguiente manera: “¿El
inciso cuarto del artículo 4°, el inciso primero del artículo 20, y los incisos
segundo y tercero del artículo 21 son contrarios a los principios de
participación, descentralización y autonomía de los entes territoriales (Arts.
287, 288 y 311 C.P.), en cuanto desconocen las funciones constitucionales de
los municipios en materia de ordenamiento del desarrollo de su territorio y
regulación de los usos del suelo?”[80]
La
Corte efectuó el examen de constitucionalidad de la totalidad del inciso 4 del
artículo 4 de la Ley 1776 de 2016, afirmando su conformidad con la Carta, salvo
las expresiones“que deben ser considerados para la elaboración de
los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas
rurales de los municipios”, que fueron declaradas inexequibles. La
regla de la decisión fue enunciada en las consideraciones 193
y 194. Se transcribe a continuación la última de estas:
“194. Tal como está diseñada una de las normas
acusadas (el segmento final del inciso 4° del artículo 4°) los lineamientos,
criterios y parámetros que defina la UPRA en relación con el uso potencial del
suelo en las zonas Zidres, “deben ser considerados para la elaboración de los
planes, planes básicos y esquema de ordenamiento territorial en las zonas
rurales de los municipios”. Vistas así las cosas, la inclusión de los criterios
y parámetros de ordenamiento del suelo establecidos por la UPRA aparece como
una imposición para las autoridades locales encargadas de elaborar los planes,
planes básicos y esquema de ordenamiento territorial en las zonas rurales de
los municipios, lo cual riñe con el modelo de distribución de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales previsto en el artículo 288 de la
Carta, y con los artículos 287.2 y 313.7, que contemplan la autonomía como un
derecho de las entidades territoriales, un presupuesto para la gestión autónoma
de sus intereses y un límite al legislador en el ejercicio de sus competencias,
siendo una de ellas la de reglamentar los usos del suelo.
Dada esta evidente incompatibilidad entre el
contenido del segmento final del inciso cuarto del artículo 4° de la Ley 1776
de 2016 y los preceptos superiores mencionados, la Corte declarará la inexequibilidad
de la expresión “que deben ser considerados para la elaboración de los planes,
planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de
los municipios”.”[81]
Al verificar la ocurrencia de la cosa juzgada desde los tres
criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional, se tiene el
cumplimiento del primer requisito, que exige que la demanda verse sobre la
misma disposición normativa, pues conforme al problema jurídico de la Sentencia
C-077 de 2017,  la Corte se preguntó si el inciso cuarto
del artículo 4°, y otros enunciados, eran contrarios a los principios de
participación, descentralización y autonomía de los entes territoriales, por
desconocer las funciones constitucionales de los municipios de ordenar su
territorio y regular los usos del suelo. De este modo, el cargo se refiere
exactamente al mismo inciso que fue objeto de pronunciamiento en ese fallo.
En segundo término se tiene que el cargo
examinado en la Sentencia C-077 de 2017 fue el mismo que se formuló en la
demanda propuesta y corregida por los accionantes, quienes acusaron la
inconstitucionalidad del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776 de 2016,
señalando que violaba el principio de autonomía territorial contenido en los
artículos 287, 288 y 311 de la Constitución. El tercer criterio exige que el
parámetro de constitucionalidad usado, sea el mismo en relación con los cargos formulados
en la nueva demanda. Este requisito se satisface también, pues el examen de la
Corte se efectuó respecto de las normas que establecen el principio de
autonomía territorial de los municipios, referido específicamente a la
regulación del suelo, hasta derivar la inexequibilidad de un segmento de la
norma demandada, por considerar que el mismo “riñe con el modelo
de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales
previsto en el artículo 288 de la Carta, y con los artículos 287.2 y 313.7, que
contemplan la autonomía como un derecho de las entidades territoriales, un
presupuesto para la gestión autónoma de sus intereses y un límite al legislador
en el ejercicio de sus competencias, siendo una de ellas la de reglamentar los
usos del suelo”.
Del anterior examen se concluye que el
cargo de violación del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776 fue objeto de
examen específico y de pronunciamiento por la Sentencia C-077 de 2017,
surgiendo así la cosa juzgada constitucional formal.
4.3.
La cosa juzgada constitucional formal respecto del artículo 13 de la Ley 1776
de 2016
En la demanda se solicitó también la
inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, arguyendo que introducía
una modificación al régimen de baldíos, que impedía el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios. En concreto se
afirmó que “Las normas citadas vulneran lo contenido en el artículo 64 de la
Constitución por cuanto le abren las posibilidades a que se presenten
concentraciones de tierras en favor de empresas agroindustriales o personas
jurídicas o naturales que detenten ocupación de tierras baldías y contraría
abiertamente la Carta Magna, por cuanto el artículo violentado contempla de
manera taxativa que el Estado promoverá el acceso a la propiedad privada de la
tierra en favor de los campesinos”[82]. La
Corporación en el punto resolutivo tercero de la Sentencia C-077 de 2017,
declaró la exequibilidad de dicho artículo, “por los cargos analizados”:
“Tercero.-Declarar
EXEQUIBLES, por los cargos analizados
·
Los
artículos 10, 13, 14, 15 y 21, inciso quinto de la ley 1776 de
2016.”
La
referida sentencia efectuó el control de constitucionalidad sobre el artículo,
por el mismo cargo de violación el artículo 64 de la Constitución, declarando
su exequibilidad, sosteniendo que la regulación contenida en la Ley 1776 de
2016 no es incompatible con la Ley 160 de 1994 sobre adjudicación de baldíos,
que coexiste con ella, y que no impide el acceso de la tierra. La regla de la
decisión se encuentra en la consideración 138 de la Sentencia, así:
“138.
Pues bien, una vez presentados los elementos normativos de la regulación
anterior (Ley 160/94) y de la demandada, en materia de baldíos, observa la
Corte que, de manera general, no se encuentra en la ley objeto de control una
pretensión de sustituir o modificar la regulación que, sobre baldíos destinados
a garantizar el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad
de la tierra, contempla la normatividad anterior. Los instrumentos previstos en
dicha normatividad para la democratización del acceso la propiedad rural, el control
sobre la concentración de la misma y la prevención de ejercicios especulativos
sobre tierras con aptitud para programas de reforma agraria, se mantienen
intactos.
Las
normas que son objeto de control (artículos 3°
(parágrafo 3), 10, 13, 14, 15 y 21 inciso 5° de la Ley 1776 de 2016), hacen
referencia a inmuebles de la nación que no tendrían aptitud para desarrollar
programas de reforma agraria, comoquiera que, por su ubicación y condiciones
agrológicas demandan altos costos de adaptación para su productividad. Así, las
normas acusadas se inscriben, no en un contexto de reforma agraria encaminada a
la redistribución de la propiedad rural, sino en un marco de desarrollo
económico rural focalizado en zonas específicas del país, que responde a un proceso localizado
de cambio social y crecimiento económico, que debe ser sostenible desde el
punto de vista humano, social y ecológico; y que no es incompatible sino que
debe coexistir, preservar y fortalecer el modelo de empresa básica de
producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, desarrollado a través de
las Unidades Agrícola Familiares.”[83]
También se
cumplen aquí los criterios establecidos por la jurisprudencia, para la
configuración de la cosa juzgada constitucional. En primer lugar se tiene que
la nueva demanda versa sobre la misma disposición normativa que fue declarada
exequible. En efecto, el artículo 13 de la Ley
1776 de 2016, fue demandado bajo el cargo de violar el artículo 64 de la
Constitución, por modificar el régimen de baldíos, lo que también aconteció
respecto de la Sentencia C-077 de 2017, de conformidad con el problema jurídico
que allí se formuló[84].
Como segunda cuestión hay que señalar, que los cargos
formulados en la demanda que ha dado lugar a esta sentencia, fueron los mismos
que se examinaron en la Sentencia C-077 de 2017. En ambos casos se acusó la
inconstitucionalidad del artículo 13, bajo el cargo de violar el artículo 64 de
la Constitución, señalando además como argumento, que el régimen de la Ley 1776
de 2016 se superponía al ya vigente contenido en la Ley 160 de 1994 sobre
adjudicación de baldíos. La Sala Plena encontró que no se impidió el acceso a
la propiedad de la tierra, que la medida soportaba el test de no regresividad y
que por lo mismo, no había  violación de la Carta Política.
Finalmente y al examinar el parámetro de control utilizado
por la Corte en la Sentencia C-077 de 2017, se encuentra que es el mismo que
refieren los demandantes en su demanda y en el escrito de corrección, hasta el
punto que la Corte declaró en el tercer elemento decisorio, la
constitucionalidad integral de los artículos 10, 13, 14, 15 y 21 inciso quinto,
por considerar que no había superposición  de los dos régimen de la tierra, ni
violación del artículo 64 de la Constitución, que actuó como parámetro de
constitucionalidad, surgiendo por lo mismo la cosa juzgada constitucional.
Del anterior examen se concluye que el
cargo de violación del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016 fue objeto de examen
específico y de pronunciamiento por la Sentencia C-077 de 2017, surgiendo así
la cosa juzgada constitucional formal.
4.4. La cosa juzgada constitucional formal respecto del
artículo 17 de la Ley 1776 de 2016
La
constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 fue demandada, bajo
el cargo de violar los artículos 13 y 43 de la Constitución que establecen el
derecho a la igualdad en favor de las mujeres. Los demandantes consideraron que
lo allí dispuesto es insuficiente e inconstitucional, pues debería contener medidas
de acción afirmativa concreta. Señalaron además, que era necesario hacer el
estudio de la norma desde el enfoque de género, concluyendo que el alcance del
derecho a la igualdad no puede basarse solamente en que la misma incorpore
formalmente la palabra “mujeres”, sin consecuencias reales sobre el
sistema, lo que se aviene con el mandato contenido en el artículo 43 de la
Constitución, de acuerdo con el cual, “La mujer y el hombre tienen iguales
derechos y oportunidades”, que justifica el establecimiento de
diferenciaciones en favor de las mujeres, de modo tal que pueda ser cerrada la
discriminación histórica. Como refuerzo argumental, los demandantes dijeron que
el artículo demandado violaba también los artículos 93 y 94 de la Constitución
y por esta vía, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación a la Mujer – CEDAW.
La
Corte Constitucional mediante Sentencia C-077 de 2017, se pronunció
expresamente sobre el artículo 17 de la  Ley 1776 de
2016, disponiendo en el tercer punto resolutivo:
“Octavo.-
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016.”
Dentro
de esta perspectiva se tiene que la demanda contenida en el expediente D-11643
cuestionó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, el que
fue declarado inexequible en su totalidad por el octavo punto resolutivo de la
Sentencia C-077 de 2017, surgiendo de la cosa juzgada constitucional formal.
En
este sentido, respecto del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, la Corte
declarará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-077 de 2017.
4.5.
La cosa juzgada constitucional formal del inciso primero del artículo 20, y
los incisos 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016
Finalmente
los demandantes acusaron la inconstitucionalidad del inciso primero del
artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de
2016. Como argumento señalaron que la aplicación de las normas demandadas
implica un retroceso en la consolidación del principio de autonomía
territorial, el que resultaba violado con la implementación de las  ZIDRES y la
concentración del manejo de las mismas por el Ministerio de Agricultura, quien
decidiría el uso del suelo de los entes territoriales, los que simplemente
tendrían que someter sus POT, PBOT o EOT a las decisiones tomadas desde Bogotá,
en contravía de lo dispuesto por el principio de autonomía territorial. Dijeron
que las normas eran inconstitucionales “al abrogarse de manera irregular e
ilegítima el Ministerio de Agricultura, funciones propias de la delimitación
del uso del suelo y explotación del mismo, que por mandato legal y
constitucional antes señalado, le corresponde a los municipios”.
La
Corte mediante Sentencia C-077 de 2017, se pronunció expresamente sobre esas
normas, declarando su exequibilidad condicionada en el décimo punto resolutivo
de esa providencia, así:
“Décimo.-
Declarar
EXEQUIBLE por el cargo analizado el inciso primero del artículo 20 y los
incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, bajo el
entendido que “la identificación, delimitación y aprobación de las zonas Zidres
deberá estar precedida de un proceso de información, concertación y
coordinación con los concejos municipales de los entes territoriales que
resulten afectados por estas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes
básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de esos
municipios”.
El problema
jurídico fue consignado en la consideración No. 5.7. y la regla de la
decisión se encuentra en las consideraciones 195, 196 y 197 de la sentencia,
estando relacionada con la adopción de una declaratoria de exequibilidad
condicionada. Allí se estableció lo siguiente:
“195. De otra parte, observa la Corte que no se
prevé ningún mecanismo de coordinación con la autoridad local competente para
regular los usos del suelo (Concejo Municipal), en las fases de identificación,
delimitación y aprobación de las zonas Zidres por parte del Gobierno Nacional
(Arts. 20 y 21).
La referencia del artículo 5° a los Consejos
Municipales de Desarrollo Rural como instancia de identificación de las
prioridades y de concertación entre las autoridades locales, las comunidades
rurales y los organismos y entidades públicas en materia de desarrollo rural en
armonía con los planes, planes básicos y/o esquemas de ordenamiento
territorial, no garantiza la participación auténtica que deben tener los entes
territoriales, específicamente los Concejos municipales en decisiones que
afectan de manera significativa los usos del suelo y el ordenamiento del
territorio. En primer lugar, porque de conformidad con el artículo 61 de la Ley
101 de 1993 el Consejo Municipal de Desarrollo Rural
(CMDR), parece cumplir unas funciones de coordinación entre las autoridades del
sector rural y las comunidades, con enfoque en el orden local; y en segundo
lugar, porque la norma que remite a los Consejos Municipales de Desarrollo
Rural (CMDR) como instancia de coordinación, es ambigua comoquiera que le
asigna tareas de “identificación de prioridades”, “de concertación entre
autoridades locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades
públicas en materia de desarrollo rural, en armonía con los planes, planes
básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial”, pero no hace referencia
específica a una participación auténtica de las autoridades locales en la
definición, delimitación y aprobación de las zonas Zidres, (…).
196. Esta configuración, dado su carácter ambiguo,
podría admitir una lectura consistente en que esta instancia constituye un
escenario de coordinación entre el Gobierno Nacional- Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, y las autoridades y las comunidades locales, en materia de
decisiones relacionadas con las zonas Zidres,
teniendo en cuenta que la norma prevé como una de sus funciones la concertación
entre las autoridades locales, las comunidades rurales y los organismos y
entidades públicas en materia de desarrollo rural en armonía con los planes de
ordenamiento territorial, y que de acuerdo con el artículo 61 de la Ley 101
de 1993 el Concejo Municipal debe estar representado en el CMDR. Sin embargo,
esa misma ambigüedad, también permite una lectura que resulta contraria a la
Constitución según la cual, las decisiones sobre identificación de las áreas
potenciales para declarar una zona Zidres, su delimitación y aprobación puedan
adoptarse por el Gobierno central sin contar con un mecanismo que permita una
efectiva concurrencia y coordinación con la autoridad local, a la que la
Constitución Política le asigna la función de regular los usos del suelo. (…)
197. Así las cosas, con el fin de excluir esta interpretación,
contraria a la Constitución, y que resulta posible dada la ambigüedad que
genera la instancia de coordinación prevista en la ley, la Corte modulará su
decisión declarando la constitucionalidad condicionada del inciso primero del
artículo 20, así como de los incisos segundo y tercero del artículo 21, “en el
entendido que la identificación, delimitación, y aprobación de la zonas Zidres,
por parte del Gobierno Nacional, deberá estar precedida de un proceso de
información y concertación con los Concejos Municipales de los entes
territoriales que resulten afectados por esas decisiones y tomar en cuenta los
planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas
rurales de los municipios”.”[85]
La Sala verifica si frente a este cargo también se está en
presencia de la cosa juzgada formal. Se constata que el cargo recae sobre la
misma disposición que fue evaluada en la Sentencia C-077 de 2017, de
conformidad con el capítulo de Antecedentes de aquella sentencia y el primer
punto resolutivo del Auto de octubre 12 de 2016, que dispuso admitir la demanda
“contra los incisos 1 del artículo 20, 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776
de 2016, por la eventual violación del artículo 311 de la Constitución”.
También se cumple con el segundo requisito,
pues el cargo examinado en la Sentencia C-077 de 2017 fue el mismo que se
formuló en la demanda que se resuelve en este caso, relacionado con la
inconstitucionalidad de las normas cuestionadas, por la  eventual violación del
artículo 311 de la Constitución. Esto se corrobora atendiendo al problema
jurídico formulado en la consideración No. 5.7. de la Sentencia C-077 de 2017, el
que resulta concurrente con el problema jurídico de este cargo demandado.
Finalmente la Sala señala que el tercer
criterio también se satisface, pues tanto en la Sentencia C-077 de 2017 como en
este caso, el parámetro de control fue dispuesto desde la misma norma, es
decir, desde el artículo 311 de la Constitución Política, que reconoce la
autonomía del municipio como entidad territorial. La Sala encontró que los
enunciados demandados admitían diversas lecturas alrededor de
la incidencia de las ZIDRES frente al principio de autonomía territorial, por
lo que se decidió adoptar una sentencia condicionada, conforme se consignó en
la consideración 197 de la siguiente manera:
“197.
Así las cosas, con el fin de excluir esta interpretación, contraria a la
Constitución, y que resulta posible dada la ambigüedad que genera la instancia
de coordinación prevista en la ley, la Corte modulará su decisión declarando la
constitucionalidad condicionada del inciso primero del artículo 20, así como de
los incisos segundo y tercero del artículo 21, “en el entendido que la
identificación, delimitación, y aprobación de la zonas Zidres, por parte del Gobierno
Nacional, deberá estar precedida de un proceso de información y concertación
con los Concejos Municipales de los entes territoriales que resulten afectados
por esas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes básicos y esquemas de
ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios”.”[86]
En consecuencia se configura la cosa
juzgada constitucional formal, en relación con el inciso 1° del artículo
20 y los incisos 2 y 3 del artículo 21 y por lo mismo la
Corte declarará
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-077 de 2017.
5.
Síntesis del fallo
5.1. La Corte resolvió la demanda
formulada en contra de varias normas contenidas en la Ley 1776 de 2016 “Por
la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural,
económico y social ZIDRES”. La Sala examinó los asuntos relacionados con la
aptitud de la demanda, advirtiendo además, que la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-077 de 2017, resolvió la demanda de inconstitucionalidad que se
formulara en contra de numerosas normas contenidas en la
misma ley, entre ellas, las aquí cuestionadas, procediendo al examen de la cosa
juzgada constitucional formal.
5.2. Respecto de la cosa juzgada
constitucional, la Corte señaló que se trata de una institución que
tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución, mediante la cual se
otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el
carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, implicando que no sea
posible demandar ni pronunciarse nuevamente sobre las normas que fueron objeto
de juzgamiento. Igualmente precisó que la cosa juzgada constitucional opera de distintas maneras, y que
responde a diversas clasificaciones.
5.3. Dispuesto lo anterior, se procedió al examen de cada uno de
los cargos, considerando la existencia de la cosa juzgada constitucional
contenida en la Sentencia C-077 de 2017, desde los criterios contenidos en la
Sentencia C-178
de 2014, de acuerdo con la cual, “La
configuración de la cosa juzgada formal requiere tres elementos: que (i) se
demanda la misma disposición normativa previamente cuestionada, (ii) por cargos
idénticos a los que fueron presentados en la primera oportunidad, (iii) sin que
haya variado el patrón normativo de control, es decir, las normas
constitucionales relevantes”[87].
De este modo se determinó:
5.3.1. Respecto de la inconstitucionalidad de los literales
a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, la Corte
encontró que esos enunciados fueron declarados exequibles en el punto
resolutivo tercero de la Sentencia C-077 de 2017, “por los cargos
analizados”. Precisó además, que el cargo por violación del artículo 64 de
la Constitución fue el mismo que se decidió en aquella sentencia; que el
contenido del problema jurídico había sido el mismo en ambos casos; y que la
regla de la decisión adoptada en el primer fallo, señalaba claramente que los
incisos demandados no violaban el derecho de acceso a la propiedad de la tierra
por parte de los trabajadores agrarios. Por lo mismo declaró la existencia de
la cosa juzgada constitucional y estarse a lo resuelto en la Sentencia C-077 de
2017.
5.3.2. En relación con el cuestionamiento de la
constitucionalidad del inciso 4 el artículo 4 de la ley demandada, la Corte
verificó que la Sentencia C-077 de 2017 había efectuado el control sobre todo
el inciso, declarando la inexequibilidad de las expresiones “que deben ser
considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de
ordenamiento territorial en la zonas rurales de los municipios”. Igualmente
verificó que el inciso demandado había sido el mismo que se examinó en aquella
oportunidad, que el cargo era compartido (la violación del principio de
autonomía de los municipios) y que el parámetro de control también lo era, al
estar conformado por los artículos 287, 288 y 311 de la Constitución.
5.3.3. Similares consideraciones fueron hechas respecto del
cargo de inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, en tanto
que dicha norma fue declarada exequible “por lo cargos analizados” en el
punto resolutivo tercero de la Sentencia C-077 de 2017, La Sala verificó la
existencia de cosa juzgada constitucional formal, al haber sido demandada la
misma norma, bajo el cargo recurrente de superposición de la Ley 1776 de 2016
sobre la Ley 160 de 1994, y de violación del artículo 64 sobre acceso al
territorio y a la tierra por parte de los trabajadores agrarios, el que
adicionalmente se erigió en el parámetro de control en las dos ocasiones.
5.3.4. En relación con el ataque al artículo 17 de la Ley
1776 de 2016, se tiene que el punto resolutivo octavo de la Sentencia C-077 de
2017 declaró la inexequibilidad de ese artículo. En este sentido la Corte
advirtió que estaba en presencia de la cosa juzgada constitucional formal
absoluta, y que por lo mismo debía estarse a lo resuelto en ese fallo.
5.3.5. Finalmente la Sala examinó los cargos contra el inciso
primero el artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley
1776 de 2016, por violar el principio de autonomía territorial dispuesto en el
artículo 311 de la Constitución, constatando que el punto resolutivo décimo de
la Sentencia C-077 de 2017 dispuso la exequibilidad condicionada de esos enunciados
“por el cargo analizado”.
La Corte estableció
que el cargo había sido el mismo que se decidió en aquella sentencia; que el
contenido del problema jurídico era igual en ambos casos; y que se había optado
por la adopción de una sentencia de exequibilidad condicionada, a efectos de
acoger una interpretación que garantizara la realización de los procesos de
información y concertación entre las autoridades territoriales y las
nacionales, encargadas del reconocimiento y la aprobación de las ZIDRES. De
este modo la Corte declaró de nuevo la existencia de la cosa juzgada
constitucional, disponiendo estarse a lo resuelto en la Sentencia C-077 de
2017.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato expreso de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-077 de 2017, que declaró la EXEQUIBILIDAD
de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley
1776 de 2016 Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de
interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES, por
el cargo de violación del artículo 64 de la Constitución Política.
SEGUNDO.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-077 de 2017, que declaró la INEXEQUIBILIDAD
de las expresiones “que deben ser considerados para la elaboración de
los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en la zonas
rurales de los municipios”, contenidas en el inciso cuarto del artículo 4
de la Ley 1776 Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de
interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES.
TERCERO.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-077 de 2017, que declaró la EXEQUIBILIDAD
del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016 Por la cual se
crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y
social ZIDRES,
por
el cargo de violación del artículo 64 de la Constitución Política.
CUARTO.- ESTARSE A
LO RESUELTO en la Sentencia C-077 de 2017, que declaró la INEXEQUIBILIDAD
del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 Por la cual se
crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y
social ZIDRES.
QUINTO.- ESTARSE A
LO RESUELTO en la Sentencia C-077 de 2017, que declaró la EXEQUIBILIDAD
condicionada del inciso primero del artículo 20 y de los incisos segundo y
tercero del artículo 21 de
la Ley 1776 de 2016 Por la cual se crean y desarrollan las
Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES,
por el cargo de violación del principio de autonomía territorial.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrado
Con impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con aclaración de voto
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (E)
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-335/17
ACCESO PROGRESIVO A LA
PROPIEDAD DE LA TIERRA DE LOS TRABAJADORES AGRARIOS-Deber del Estado de
consolidar la propiedad del campesino sin condicionamiento alguno (Aclaración
de voto)
Referencia: Expediente D-11643
Demanda de inconstitucionalidad contra los literales a), b) y c)
del inciso segundo del artículo 3; el inciso 4 del artículo 4; el artículo 13,
el artículo 17; el inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y
tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, “Por la cual se crean y
desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social
ZIDRES”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
“Es deber del
Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa…”
1. El constituyente de 1991, mediante varias normas, pretendió
sentar las bases para una reforma rural integral destinada a disminuir la
inequidad en el campo y evitar la concentración de la tierra en pocos
propietarios. La función social de la propiedad, introducida en la reforma
constitucional de 1936, fue reiterada en el artículo 58 superior, al paso que
en los artículos 64 y 65 quedaron establecidas las obligaciones estatales de
asegurar “el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios”, y de proteger especialmente la producción de
alimentos, con prioridad, entre otras, de las actividades agrícolas.
2. A diferencia de la Constitución derogada, en 1991 quedó
establecido el acceso a la tierra rural en beneficio de la población
agricultora, razón por la cual se dispuso como finalidad del acceso progresivo
a la propiedad la necesidad de mejorar las condiciones de vida de los
habitantes del campo. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos del constituyente
los resultados no son los esperados; al respecto la Corte ha dicho:
“Sin entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores,
baste con señalar que la concentración de la tierra en Colombia no ha cesado de
crecer y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más
pobre del país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad.
De hecho, su situación ha empeorado durante los años de vigencia
de la Constitución, con lo cual la deuda del Estado colombiano para con esta
población, no puede ser ignorada por los poderes públicos ni desconocida por el
juez constitucional en ejercicio de sus competencias. Así lo determina el
mandato de supremacía constitucional, desde el cual no pueden ser sólo
criterios de validez formal sino además criterios de eficacia y justicia, los
que deben ilustrar la comprensión del orden legal y de los problemas jurídicos
formulados en el presente asunto”.[88]
3. Sobre el contenido y alcance del artículo 64 superior, la
Corte, en sentencia C-590 de 1992, dijo que cuando en esta norma se habla de un
deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra
por parte de los trabajadores rurales, se hace referencia a una auténtica obligación
estatal que trae como consecuencia la obligación de adelantar políticas
especiales en favor de la población campesina. En el mismo sentido, sentencia
C-021 de 1994, la Corporación manifestó que “el contenido normativo en cuestión entraña el diseño de
una estrategia global del desarrollo rural, que el Constituyente configuró como
un cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y
consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la
población rural”.
Como corolario de lo expuesto por la Corte podemos afirmar que el
artículo 64 superior constituye un mecanismo de realización del principio de
democratización de la propiedad rural en favor de los campesinos y trabajadores
agrarios, para evitar el acaparamiento de los predios y garantizar a la
población más vulnerable el acceso a una extensión de tierra, esto dentro de
los mandatos constitucionales que garantizan la función social de la propiedad
(art. 58 C.P.) y procuran la realización de los fines esenciales del Estado,
entre estos, los de promover la prosperidad general y asegurar la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo (art. 2º C.P.).
4. Por la naturaleza y los fines del artículo 64 de la
Constitución, tratándose de predios baldíos debe consolidarse la propiedad del
campesino y del trabajador agrario, sin condicionamiento alguno. Es decir, sin tiempo mínimo de
iniciado el proyecto ni porcentajes de tierra fijados por el Gobierno Nacional,
como lo establecía el artículo17 de la Ley 1776 de 2016.
En la Sentencia C-077 de 2017, la Corte declaró la INEXEQUIBILIDAD
del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, señalando que el legislador ubicó a los
campesinos y trabajadores sin tierra, en una posición más desventajosa que la
de los empresarios y los pequeños y medianos productores, en cuanto aquellos
pueden asociarse a los proyectos productivos pero aportando sus propios
terrenos o solicitando al Estado, a título no traslaticio de dominio, bienes de
la Nación. Es decir, según la Corte, la medida condicionaba la aplicación de la
política de beneficios e incentivos a los campesinos, trabajadores agrarios y
mujeres rurales sin tierra que se asociaran a proyectos productivos, a algunos
mecanismos inciertos de acceso a la tierra, entre ellos el acceso al crédito
bancario.
La Corte ha señalado que el modelo de desarrollo rural con
sostenibilidad social exige para los campesinos y trabajadores agrarios un “tratamiento
particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la
producción que encuentra justificación en la necesidad de establecer una
igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural para los
protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta
actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que
la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las
condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y
la marginación social”[89].
5. Con fundamento en estos razonamientos la Corte[90] determinó que las condiciones
previstas en el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, establecían requisitos
adicionales y desproporcionados para los campesinos que optaran por asociarse a
proyectos productivos, por cuanto se erigían en barreras y creaban situaciones
inequitativas, por lo que decidió eliminarlas “… a efecto de que los
campesinos sean, prioritariamente, destinatarios de las políticas de incentivos
y estímulos para ser socios de los proyectos productivos, y a su vez
beneficiarios de programas orientados a la democratización del acceso a la
propiedad en el contexto de la política de desarrollo rural, bajo estándares
que no pueden ser inferiores a los previstos en materia de reforma agraria.”
El
artículo 17, declarado inexequible mediante la sentencia C-077 de 2017,
establecía:
“Condición especial para los
proyectos productivos que vinculen campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales
y/o trabajadores agrarios sin tierra. Además de los requisitos generales
previstos en el artículo 3º, los proyectos asociativos que vinculen
campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán
establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años
de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de
tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de
acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante.
Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula
resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo.”
(Subrayas no originales).
6. Como motivos para declarar inexequible el artículo 17 de la Ley
1776 de 2016[91],
relacionados con la vulneración del derecho de los campesinos, mujeres rurales
y trabajadores agrarios a acceder a la propiedad de la tierra (art. 64 C.P.),
la Corte expuso:
“…
se excluirán del orden jurídico aquellos segmentos normativos que radican en
cabeza de los particulares promotores y ejecutores de los proyectos
agroindustriales, como si se tratara de un componente más del proyecto, la
función de establecer mecanismos orientados a dotar de tierras a
campesinos y trabajadores agrarios que no la posean (Art. 17); y condicionan
esos mecanismos de adquisición de tierras a criterios relacionados con la
naturaleza productiva del proyecto y la capacidad financiera de su ejecutor
(Art. 17). Estas medidas, resultan contrarias al derecho de acceso progresivo
de los campesinos y trabajadores rurales a la tierra, por imponer cargas
desproporcionadas a sujetos que por su histórica condición de marginalidad
demandan la protección reforzada del Estado.
Advierte
la Corte que la facultad que se atribuye a los promotores del proyecto en el
sentido de establecer un mecanismo orientado a la dotación (“hacerlos
propietarios”) de tierras a los campesinos, mujeres rurales y trabajadores
agrarios que se vinculen al proyecto asociativo, que la Corte considera
incompatible con la Constitución, se encuentra contenido en el primer segmento
del artículo 17 que prevé que “Además de los requisitos generales previstos
en el artículo 3°, los proyectos asociativos que vinculen a campesinos, mujer
rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que
permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto,
estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo
y la capacidad financiera de quien lo adelante”. No obstante, a renglón
seguido se establece un instrumento orientado al logro de ese propósito
consistente en prever en el contrato de asociatividad una cláusula resolutoria
de permanencia en el proyecto sujeta a la realización del mismo. Comoquiera que
se trata de un dispositivo íntimamente relacionado con el mecanismo de dotación
de tierras cuyo diseño se asigna a los promotores del proyecto, la
inexequibilidad de extenderá a esta cláusula, toda vez que la misma está
establecida en función de (“para tal efecto”) ese mecanismo de definición del
acceso a la propiedad. Se trata de una cláusula que no posee autonomía propia,
forma parte integral del mecanismo de acceso a la propiedad que la norma
contempla y por ende está afectada de la inconstitucionalidad predicada de
este.”
7. En la sentencia C-335 de 2017[92], respecto de la cual respetuosamente expreso
los motivos de mi aclaración, la Corte explicó que el artículo 17 de la Ley
1776 de 2016 fue declarado inexequible por el numeral octavo de la parte
resolutiva de la Sentencia C-077 de 2017, surgiendo de esta manera la cosa
juzgada constitucional formal, por lo que la Corporación declaró estarse a lo
resuelto en esta última providencia.
8. Considero que, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 64 de
la Constitución Política, el acceso a la propiedad de los predios baldíos
por parte de los campesinos y de los trabajadores agrarios, no debe estar
supeditado a tiempos mínimos ni a un determinado porcentaje de la tierra como
lo preveía el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, por el contrario, los baldíos
deben consolidarse como propiedad del campesino, sin condicionamiento alguno.
Es decir, desde el principio y no con el paso del tiempo.
Para este propósito el Estado bien puede implementar políticas de
adjudicación directa de la propiedad, omitiendo erigir barreras o establecer
requisitos que por ser desproporcionados o inequitativos puedan vaciar de
contenido el artículo 64 superior al generar privilegios para aquellos sectores
sociales o económicos que históricamente han sido beneficiarios de medidas
concebidas para mejorar las condiciones de vida de los campesinos, pero que a
la postre no cumplen con su cometido debido a la aparición de elementos que
concentran la tenencia de la tierra y desvirtúan el sentido constitucional del “principio
de acceso progresivo a la tierra”.
9. Como lo expusieron los Magistrados María Victoria Calle Correa
y Jorge Iván Palacio Palacio en su salvamento de voto a la sentencia C-077 de
2017, “… existen diagnósticos documentados acogidos por la Corte que
explican las deudas pendientes en materia de reforma agraria teniendo en cuenta
diversos elementos de juicio (T-488 de 2014, C-644 de 2012, C-330 de 2016 y
SU-426 de 2016), según los cuales (i) en Colombia la tierra está concentrada en
pocas manos; (ii) los baldíos no están plenamente identificados, inventariados
y clarificados; (iii) buena parte de los baldíos de la Nación y de las tierras
ya adjudicadas a los campesinos han sido objeto de usurpación o despojo por
factores como la violencia armada. La corrupción, los negocios fraudulentos o
espurios o los proyectos asociados a grandes intereses económicos (tanto
legales como ilegales).”
Ante estas evidencias, teniendo en cuenta el mandato sobre
democratización de la propiedad de la tierra y en aplicación de lo establecido
en el artículo 64 superior, dejo expuesta mi aclaración de voto en el sentido
que tratándose de predios baldíos debe consolidarse como propiedad del
campesino, sin condicionamiento alguno.
Mi opinión particular que como aclaración expongo, lleva mi
respeto incondicional por las decisiones de la Sala Plena de la Corte
Constitucional.
Fecha
ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
[1] Sentencia C-330 de 2013 consideración
jurídica No. 9
[2]
Sentencia C-330 de 2013, citando las sentencias C-533 de 2012, C-100 de 2011 y
C-978 de 2010.
[3] El texto de la demanda está contenido
entre los folios 1 a 40, y la corrección de la misma fue dispuesta entre los
folios 99 a 114 del Cuaderno 1
[4] Folio 14 Cuaderno 1
[5] Folio 100 Cuaderno 1
[6] Folio 102, citando la Sentencia C-644 de
2012 M.P. Adriana María Guillén Arango, consideración jurídica No. 5.1.
Cuaderno 1
[7] Folio 113 Cuaderno 1
[8] Folio 19 Cuaderno 1
[9] Folio 108 Cuaderno 1
[10] Folio 104 Cuaderno 1
[11] Folio 27 Cuaderno 1
[12] Folio 38 Cuaderno 1
[13] Folios 56 a 63 Cuaderno 1
[14] Folio 171 Cuaderno 1
[15] Folios 172 a 181 Cuaderno 1
[16] Folio 177 Cuaderno 1
[17] Folios 194 a 200
[18] Folio 199 Cuaderno 1
[19] Folios 201 a 234 Cuaderno 1
[20] Folio 214 Cuaderno 1
[21] Folio 217 Cuaderno 1
[22] Folio 233 Cuaderno 1
[23] Folios 241 a 354 Cuaderno 1
[24] Folio 245 Cuaderno 1
[25] Folios 259 a 317 Cuaderno 1
[26] Folios 265 a 272 Cuaderno 1
[27] Folio 271 Cuaderno 1
[28] Folio 356 Cuaderno 1
[29] Folios 1 a 11 Cuaderno 2
[30] Folio 9 Cuaderno 2
[31] Folios 12 a 34 Cuaderno 2
[32] Folio 27 Cuaderno 2
[33] Folio 40 Cuaderno 2
[34] Folios 46 a 54 Cuaderno 2
[35] Folio 51 Cuaderno 2
[36] Folio 53 Cuaderno 2
[37] Folios 60 a 196 Cuaderno 2
[38] Folio 195 Cuaderno 2
[39] Folio 66 Cuaderno 2
[40] Folio 76 Cuaderno 2
[41] Folios 202 a 216 Cuaderno 2
[42] Folio 210 Cuaderno 2
[43] Folios 218 a 230 Cuaderno 2
[44] Folio 225 Cuaderno 2
[45] Folio 227 Cuaderno 2
[46] Folio 230 Cuaderno 2
[47] Folio 179, Cuaderno 1 del Expediente
[48] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, parte resolutiva
[49] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo
Escobar Gil, consideración  jurídica No. 3.2.
[50] Sentencia C-544 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
consideración jurídica No. 2.1., citando las sentencias C-600 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-241 de 2012 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-462 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo. En igual
sentido la Sentencia C-178 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa
[51] Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro
Martínez Caballero, consideración jurídica No. 3, reiterado en Sentencia C-037
de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, Sentencia C-539 de 2011 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva
[52] Sentencia C-259 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 11, citando las sentencias C-539 de 2011 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-335 de 2008 M.P. Humberto Sierra Porto
[53] Sentencia C-259 de 2015 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, consideración jurídica No.12, citando la Sentencia C-449 de 2009
M.P. Humberto Sierra Porto
[54] Esta clasificación ha sido dispuesta
entre otros, en los siguientes fallos: Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo
Escobar Gil, C-729 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-148 de 2015 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado
[55] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo
Escobar Gil, consideración No. 3.2.c)
[56] Sentencia C-659 de 2016 M.P. Aquiles
Arrieta Gómez, consideración jurídica No. 1.1.2., citando entre otras, las
sentencias C-850 de 2005 M.P. Jaime Araujo Rentería y C-366 de 2006 M.P.
Rodrigo Escobar Gil
[57] Sentencia C-659 de 2016 M.P. Aquiles
Arrieta Gómez, consideración jurídica No., 1.1.3.
[58] Sentencia C-148 de 2015 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, consideración No. 9
[59] Sentencia C-148 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración No. 9, citando las sentencias C-291 de 2000 M.P. José Gregorio
Hernández y C-108 de 2002 M.P. Eduardo  Montealegre Lynett
[60] Sentencia C-554 de 2016 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, consideración No. 2.1
[61] Sentencia C-492 de 2000 M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[62] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo
Escobar Gil, consideración jurídica No. 3.2.b)
[63] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo
Escobar Gil, consideración jurídica No. 3.2.b), citando las sentencias C-489 de
2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-565 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[64] Sentencia C-355 de 2006 M.P. Jaime Araujo
Rentería y Clara Inés Vargas, consideración jurídica No. 4
[65] Sentencia C-228 de 2002  M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett., consideración jurídica No. 6.2.
En idéntico Sentencia C-311 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
consideración jurídica No. 3, Sentencia C-583 de 2016 M.P. Aquiles Arrieta
Gómez, consideración jurídica No. 3.3.1.
[66] Sentencia C-583 de 2016 M.P. Aquiles
Arrieta Gómez, consideración jurídica No.3.4
[67] Sentencia C-178 de 2014 M.P. María
Victoria Calle Correa, consideración jurídica No. 17
[68] Sentencia C-700 de 1999. En el mismo sentido la Sentencia C-492
de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[69] Sentencia C-700 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[70] Sentencia C-700 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[71] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo
Escobar Gil, consideración jurídica No. 3.2.a)
[72] Sentencia C-148 de 2015 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, consideración jurídica No. 9
[73] Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro
Martínez Caballero, consideración jurídica No. 3
[74] Sentencia C-729 de 2009 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, consideración jurídica No. 4.3, citando la Sentencia C-228 de
2009 M.P. Humberto Sierra Porto
[75] Sentencia C-178 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa,
consideración jurídica No. 23
[76] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
consideración jurídica No. 7
[77] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
consideraciones jurídicas Nos. 148 y 149
[78] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
consideración jurídica No. 149
[79] Folio 36 Cuaderno 1
[80] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, consideración jurídica No. 188
[81] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, consideración jurídica No. 194
[82] Folio 31 Cuaderno 1
[83] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, consideración jurídica No. 138
[84] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, consideración jurídica No. 5.4.
[85] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
consideraciones jurídicas Nos. 195, 196 y 197
[86] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, consideración jurídica No. 197
[87] Sentencia C-178 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa,
consideración jurídica No. 23
[88] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012.
[89] Corte Constitucional, Sentencia C-006 de
2002.
[90] Corte Constitucional, Sentencia C-077 de
2017.
[91] Corte Constitucional, Sentencia C-077 de
2017.
[92] Magistrado Ponente Alberto Rojas Ríos.