C-731-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-731/08
SENTENCIAS
SOBRE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Condiciones que
deben cumplirse para que la Corte emita pronunciamiento
Para que la
Corte Constitucional pueda emitir un pronunciamiento sobre las objeciones
propuestas, dirimiendo la controversia de constitucionalidad suscitada entre el
Gobierno y el Congreso, debe verificar el cumplimiento
de dos condiciones, a saber (i) que dentro
de los términos perentorios señalados en el artículo 166 Superior, el proyecto
de ley sea objetado por el Presidente de la República por motivos de
inconstitucionalidad al momento de pronunciarse sobre su sanción, y (ii) que
cumplida la anterior condición el Congreso insista, es decir, que rechace las
objeciones con arreglo al procedimiento previsto para tal efecto en la Carta
Política.
COSA JUZGADA
EN OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance
No obstante, que los efectos de cosa
juzgada de la presente sentencia en cuanto a la conformidad del trámite de las
objeciones con la Constitución se circunscribe a los aspectos estudiados en
esta sentencia, y no comprende otros sobre los cuales no se ha efectuado ningún
análisis, tales cuestiones no analizadas se refieren, por ejemplo, a si se
cumplió el requisito de los anuncios previos.
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Autorización al
Gobierno para la realización de gastos dirigidos a ejecutar obras en entidad
territorial/SISTEMA DE COFINANCIACION
La Corte ha señalado de manera reiterada
que las autorizaciones otorgadas por el legislador al Gobierno Nacional, para
la realización de gastos dirigidos a ejecutar obras en las entidades
territoriales, son compatibles con las normas orgánicas, y no violan el
artículo 151 superior, cuando las normas objetadas se refieren a un desembolso
a través del sistema de cofinanciación. La Corte ha señalado, de manera
general, que dichas autorizaciones no vulneran la distribución de competencias
entre el Legislador y el Gobierno.
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY DE DECRETO DE GASTO PUBLICO-Objetivo de expresiones respecto a autorización u orden al Gobierno
Las
expresiones utilizadas por el legislador son relevantes, y que en ellas debe
mirarse, ante todo, el objetivo que persiguen. Así, "si su objetivo se
contrae a decretar un gasto, resulta claro que la norma contiene una
habilitación para que el gobierno lo pueda incluir en la ley de presupuesto.
Sin embargo, si se trata de ordenar la inclusión de la partida respectiva en el
presupuesto de gastos, la norma establecería un mandato u obligación en cabeza
del gobierno, que a la luz de la Constitución Política sería inaceptable.
"
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY DE DECRETO DE GASTO PUBLICO-La expresión “autorícese” no puede ser leída como orden imperativa
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE AUTORIZA GASTO-La
exigencia de análisis del impacto fiscal, crea una carga sobre el ejecutivo que
no se cumplió
La
exigencia de que se conozcan los costos fiscales que
genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso de la República,
establecida en el artículo 7 de la Ley 819
de 2003, es una herramienta para la racionalidad legislativa, que crea una
carga inicial sobre el Ejecutivo que éste no cumplió en el presente caso, la
cual no puede constituirse en una barrera insalvable para el ejercicio de la
función legislativa de manera autónoma por parte del Congreso de la República.
Referencia: expediente
OP-101
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley No. 167 de 2006 Senado, 076 de 2006 Cámara, “por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 100 años del
municipio de Alejandría en el Departamento de Antioquia”
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de
dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en los artículos 167 y 241 numeral 8 de la Constitución Política, y
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, profiere  la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. Mediante oficio recibido por la Secretaría General de esta
Corporación el 15 de abril de 2008, la presidenta del Senado de la República
remitió el Proyecto de Ley No. 167 de 2006 Senado, 076 de 2006 Cámara, “por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 100 años del
municipio de Alejandría en el Departamento de Antioquia”, objetado por el
Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que, de conformidad
con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067
de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.
Solicitud de pruebas sobre cumplimiento del trámite legislativo
2. Mediante Auto de 25 de abril de 2008, se
solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara
de Representantes el envió de varias pruebas sobre el trámite legislativo
seguido para la aprobación del Informe de objeciones presidenciales al Proyecto
de Ley No. 059 de 2002 Senado, 277 de 2003 Cámara, “por el cual se modifica
el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996.”
3. Con el Auto 118 del catorce (14) de mayo
de dos mil ocho (2008), se suspendió la revisión del expediente de la
referencia, por la falta de varias Gacetas del Congreso en las que se
acreditaba el cumplimiento del trámite legislativo correspondiente y se apremió
a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes el envió de las pruebas faltantes.
4. Mediante escritos del 9, 11 y 17 de
junio de 2008, los Secretarios Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes enviaron  a la Corte Constitucional las pruebas
solicitadas.
Descripción del trámite legislativo del proyecto de ley
El trámite legislativo del proyecto fue el siguiente:
·
El día 16 de agosto de 2006, el Representante
Pedro Jiménez Salazar, radicó el Proyecto de Ley No. 076 de 2006 Cámara, “por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 100 años del
municipio de Alejandría en el Departamento de Antioquia” ante la Secretaría
General de la Cámara de Representantes del Congreso de la República, junto con
la correspondiente exposición de motivos,[1]  y fue
designado como ponente el Representante Oscar de Jesús Marín.
·
El 14 de septiembre de 2006 se publicó la
ponencia para primer debate del Proyecto de Ley No. 076 de 2006 Cámara, “por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 100 años del
municipio de Alejandría en el Departamento de Antioquia”.[2]
·
El 20 de septiembre de 2006 fue anunciado para
ser votado en la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes el Proyecto de Ley No. 076 de 2006 Cámara, “por medio de la
cual la Nación se asocia a la celebración de los 100 años del municipio de
Alejandría en el Departamento de Antioquia.”[3]
·
El 4 de octubre de 2006 fue considerado y
aprobado en la Comisión Cuarta Constitucional Permanente el Proyecto de Ley No.
076 de 2006 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la
celebración de los 100 años del municipio de Alejandría en el Departamento de
Antioquia”.[4]
·
El 31 de octubre de 2006 fue anunciado para ser
votado en la Plenaria de la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley No. 076
de 2006 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración
de los 100 años del municipio de Alejandría en el Departamento de Antioquia.”[5]
·
El 1 de noviembre de 2006, fue publicada en la
Gaceta del Congreso No. 503 de 2006, la ponencia para segundo debate en
Plenaria de la Cámara de Representantes presentada por el Representante Oscar
de Jesús Marín.[6]
·
El día 7 de noviembre de 2006, la Plenaria de la
Cámara consideró y aprobó la proposición con que terminó el informe de ponencia
para segundo debate, con las modificaciones propuestas y el articulado del
Proyecto de Ley 076 de 2006 Cámara.[7]
·
El Proyecto de Ley No. 076 de 2006 Cámara, “por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 100 años del
municipio de Alejandría en el Departamento de Antioquia,”  fue remitido al
Senado de la República y numerado como Proyecto de Ley No. 167 de 2002 Senado,
076 de 2006 Cámara, y fueron designados como ponentes, los Senadores Luis
Fernando Duque García y Guillermo Gaviria Zapata.
·
La ponencia para primer debate en la Comisión
Cuarta Constitucional Permanente del Senado de la República del Proyecto de Ley
No. 167 de 2006 Senado, 076 de 2006 Cámara, “por medio de la cual la Nación
se asocia a la celebración de los 100 años del municipio de Alejandría en el
Departamento de Antioquia” fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 75
de 15 de marzo de 2007.[8]
·
El Proyecto de Ley No. 167 de 2006 Senado, 076
de 2006 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración
de los 100 años del municipio de Alejandría en el Departamento de Antioquia,
fue anunciado para ser votado por la Comisión Cuarta Constitucional Permanente
del Senado de la República el 16 de mayo de 2007.[9]
·
El Proyecto de Ley No. 167 de 2006 Senado, 076
de 2006 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración
de los 100 años del municipio de Alejandría en el Departamento de Antioquia,
fue aprobado por la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes el 23 de mayo de 2007.[10]
·
La ponencia para segundo debate en la Plenaria
del Senado de la República fue presentada por los Senadores Luís Fernando Duque
García, Guillermo Gaviria Zapata, y publicada en la Gaceta del Congreso No. 284
de 14 de junio de 2007.
·
El 25 de julio de 2007, el Ministro de Hacienda
y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar, envió a la Presidenta del Senado
un escrito con comentarios sobre la necesidad de incluir en la exposición de
motivos y en las ponencias del proyecto el costo fiscal del mismo así como la
fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo,
para dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.[11]
·
El Proyecto de Ley No. 167 de 2006 Senado, 076
de 2006 Cámara, fue anunciado para ser discutido y aprobado por la Plenaria del
Senado de la República por primera vez el 24 de julio de 2007.[12]
Este aviso previo fue reiterado 10 veces consecutivas en las sesiones del 31 de
julio de 2007,[13] el 15 de agosto de 2007,[14]
el 21 de agosto de 2007,[15] el 22 de agosto de 2007,[16]
el 28 de agosto de 2007,[17] el 4 de septiembre de
2007,[18] 5 de septiembre de 2007,[19]
11 de septiembre de 2007,[20] el 18 de septiembre de
2007,[21] y el 25 de septiembre de
2007.[22]
·
El Proyecto de Ley No. 167 de 2006 Senado, 076
de 2006 Cámara, fue aprobado el 2 de octubre de 2007 por la Plenaria de esa
Corporación.[23]
·
El proyecto fue remitido al Presidente de la
República para su correspondiente sanción 18 de octubre de 2007 y recibido por la
Secretaría Jurídica el 6 de noviembre de 2007.[24]
·
El Presidente de la República envió al
Presidente de la Cámara de Representantes el 13 de noviembre de 2007, las
objeciones presidenciales por razones de inconstitucionalidad y de
inconveniencia.
·
El Senador Luis Fernando Duque García y el
Representante a la Cámara Oscar de Jesús Marín fueron designados para rendir
informe sobre las objeciones presidenciales Proyecto de Ley No. 167 de 2006
Senado, 076 de 2006 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la
celebración de los 100 años del municipio de Alejandría en el Departamento de
Antioquia.”
·
El informe sobre las objeciones presidenciales
fue anunciado para su votación por la Cámara de Representantes el 25 de marzo
de 2008,[25] y aprobado el 26 de
marzo de 2008.[26]
·
El informe sobre las objeciones presidenciales
fue presentado a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes el 11 de diciembre de 2007 y publicado el 13 de diciembre de
2007.[27]
·
El informe sobre las objeciones presidenciales
fue anunciado para su votación por el Senado de la República el 25 de marzo de
2008[28] y aprobado 1 de abril de
2008.[29]
·
El Presidente de la Cámara de Representantes
remitió a Corte Constitucional el 15 de abril de 2008 el proyecto y las
objeciones presidenciales, para que esta Corporación decidiera sobre su
exequibilidad.
II. TEXTO DE LAS NORMAS
OBJETADAS
A continuación la Corte transcribe el texto
definitivo del Proyecto de Ley No. 167 de 2006 Senado, 076 de 2006 Cámara, “por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 100 años del
municipio de Alejandría en el Departamento de Antioquia”, aprobado por el
Congreso y objetado por el Gobierno Nacional.
PROYECTO DE LEY NUMERO 076 DE 2006 CAMARA, 167 de 2006 SENADO
por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 100
años del municipio de Alejandría en el departamento de Antioquia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. La
Nación se asocia a la conmemoración de los 100 años del municipio de Alejandría
en el departamento de Antioquia y rinde homenaje a su población.
Artículo 2°.
Autorícese al Gobierno Nacional para que en cumplimiento del artículo 102 de la
Ley 715 de 2001, incluya dentro del Presupuesto General de la Nación, las
partidas presupuestales para concurrir a la finalidad de las siguientes obras
de inversión de utilidad pública y de interés social en esta localidad:
.
Construcción del Centro Integrado de Cultura del
municipio de Alejandría.
.
Pavimentación de la vía Guatapé-Alejandría en
una extensión de 18 kilómetros.
Artículo 3°. La
presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación.
III. OBJECIONES DEL SEÑOR
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
El Gobierno objetó el Proyecto de Ley por
razones de inconstitucionalidad e inconveniencia. A continuación la Corte
sintetiza sus argumentos en lo relativo a los motivos de orden constitucional.
El
Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y de Crédito
Público, estima que el Proyecto de Ley de la referencia, que autoriza al
gobierno a incluir partidas presupuestales para la ejecución de obras de
utilidad pública y de interés social tales como la “construcción del Centro
Integrado de Cultura del municipio de Alejandría y la pavimentación de la vía
Guatapé-Alejandría en una extensión de 18 kilómetros”, es contrario al
artículo 151 de la Constitución, según el cual las leyes ordinarias deben
también sujetarse a las leyes orgánicas. El proyecto, a su juicio, ordena al Gobierno realizar unas
inversiones que afectan el Plan Nacional de Desarrollo, que requieren
cuantiosas disponibilidades financieras para su cumplimiento y que no son
congruentes con las perspectivas fiscales para el próximo cuatrienio.
Esto, pues la norma acusada, contenida en
una ley ordinaria, es contraria a la Ley Orgánica 819 de 2003. En particular,
el Ministro de Hacienda cita el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, según el cual:
Artículo 7º.
Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal
de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que
otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos
propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las
ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la
fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite
en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la
consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este
concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe
será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de
ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una
reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva
por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y
aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades
territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la
respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.
Según el gobierno nacional no se dio
cumplimiento a este articulo porque “ni el gasto ni el impacto fiscal a los
cuales hace referencia la ley orgánica se hicieron explícitos en la exposición
de motivos, en las ponencias o durante el trámite del proyecto de ley.”[30]
IV. LA INSISTENCIA DEL CONGRESO
DE LA REPUBLICA
El Congreso de la República insiste en la
aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones
presidenciales. El informe presentado y aprobado por las plenarias de cada
Cámara controvierte las objeciones propuestas.
Según
consta en el expediente[31], el informe sobre las
objeciones presidenciales al proyecto en cuestión, que rechaza en su integridad
las objeciones formuladas por el Gobierno, fue presentado por Luis Fernando
Duque García, Senador de la República y  Oscar de Jesús Marín, Representante a la
Cámara. Dicho informe fue aprobado por las Sesiones Plenarias de la Cámara de
Representantes el 26 de marzo de 2008 y del Senado de la República el 1 de
abril del mismo año. Se sustenta en los siguientes argumentos:
Según el informe presentado, en el caso del
Proyecto de Ley objetado, el Congreso siguió las pautas establecidas por la
jurisprudencia constitucional en la materia, específicamente, las sentencias
C-196 de 2001, C-1113 de 2004 y C-729
de 2005, según las cuales “las leyes mediante las cuales el Congreso decreta
gasto público, se ajustan al ordenamiento constitucional siempre y cuando ellas
se limiten a habilitar al Gobierno para incluir estos gastos en el proyecto de
presupuesto. Por el contrario, son inconstitucionales, si mediante dichas leyes
se pretende obligar al Gobierno a ejecutar un determinado gasto”.
Según
el informe de objeciones, el proyecto cuestionado en ningún momento obliga
al Gobierno Nacional a realizar el gasto, solo esta estimulándolo a
concurrir con
las entidades que participen en la realización de las obras.
Por las razones anteriores, el informe
aprobado por el Congreso de la República señala que el Proyecto de Ley numero
076 de 2006 Cámara, 167 de 2006 Senado se ajusta a los criterios establecidos
por la Corte Constitucional.
V. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
Mediante
concepto No. 4534, recibido por esta Corporación el día 21 de abril de 2008, el
señor Procurador General de la Nación concluye que son infundadas las
objeciones presidenciales contra el Proyecto de Ley No. 167 de 2006 Senado, 076
de 2006 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración
de los 100 años del municipio de Alejandría en el Departamento de Antioquia”,
y solicita a la Corte declarar su exequibilidad.
En primer lugar, el Procurador señala que
de conformidad con el texto constitucional y los planteamientos de la Corte
Constitucional, “las leyes mediante las cuales el Congreso decreta gasto
público, se ajustan al ordenamiento constitucional siempre y cuando ellas se
limiten a habilitar al Gobierno para incluir estos gastos en el proyecto de
presupuesto. Por el contrario, son inconstitucionales, si mediante dichas leyes
se pretende obligar al Gobierno a ejecutar un determinado gasto.”
En segundo lugar, señala la Vista Fiscal
que en relación con el alcance del artículo 7 de la Ley 819 de 2003,  la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular la sentencia C-502 de
2007, “las normas contenidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen
un importante instrumento de racionalización de la actividad legislativa, con
el fin de que ella se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales
que genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso de la República.
También permiten que las leyes dictadas estén en armonía con la situación
económica del país y con la política económica trazada por las autoridades
correspondientes. Ello contribuye ciertamente a generar orden en las finanzas
públicas, lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconómica del
país. De la misma manera, el cumplimiento de los requisitos establecidos en el
mencionado art. 7° ha de tener una incidencia favorable en la aplicación
efectiva de las leyes, ya que la aprobación de las mismas solamente se
producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades
de financiarlo. Ello indica que la aprobación de las leyes no estará acompañada
de la permanente incertidumbre acerca de la posibilidad de cumplirlas o de
desarrollar la política pública en ellas plasmada.”
Recuerda el Representante del Ministerio
Público que la carga que impone el art. 7° de la Ley
819 de 2003 no constituye un requisito de trámite, que cree una carga adicional
y exclusiva sobre el Congreso en la formación de los proyectos de ley. Pues de
conformidad con la sentencia antes citada, tal carga “le incumbe inicialmente
al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha valorado, con la
información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales
de un determinado proyecto de ley.”
En tercer lugar, afirma el Procurador
General de la Nación 5.3. de conformidad con lo que establece el artículo 102
de la Ley 715 de 2001, “las partidas a que alude el artículo segundo del
proyecto objetado, (…) pueden ser incluidas en el Presupuesto Nacional con el
fin de que se cumpla el requisito de la cofinanciación en la ejecución de las
obras en él señaladas, lo que significa que se está consagrando la opción a la
Nación de realizar las obras autorizadas a través del sistema de concurrencia a
que hace referencia la citada disposición legal, como excepción a la
restricción presupuestaria de que la Nación asuma obligaciones que les
corresponde a las entidades territoriales con los recursos de las
transferencias.”
En ese orden, no se desconoce la
importancia que se desprende del contenido del artículo 7 de la Ley 819 de
2003, no obstante, cuando es evidente, como en el caso que nos ocupa, que la
autorización al Gobierno Nacional no es imperativo de cumplimiento inmediato,
sino que este debe acatarlo en la medida de las posibilidades presupuestales y
el cumplimiento es a través del mecanismo de la cofinanciación, los requisitos
contemplados en el mencionado artículo, no se erigen en un vicio que genere la
inconstitucionalidad de la disposición demandada.
VI. FUNDAMENTOS Y
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para
decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por
el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y 241
numeral 8º de la Carta Política.
2.
El trámite de las objeciones y de la insistencia
De acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 241-8 de la Constitución Política, a la Corte
Constitucional le corresponde resolver definitivamente “sobre la
constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el
Gobierno como inconstitucionales”. La Corte ha dicho en su jurisprudencia
que el ejercicio de esta función comprende también la revisión del
procedimiento impartido a dichas objeciones, respecto de las normas
constitucionales y legales que lo regulan.[32] Por lo cual
pasa la Corte a revisar dicho trámite.
Tal como fue
reseñado en la sección de antecedentes de esta sentencia, el Proyecto de Ley
No. 167 de 2006 Senado, 076 de 2006 Cámara, “por medio de la cual la Nación
se asocia a la celebración de los 100 años del municipio de Alejandría en el
Departamento de Antioquia”,” fue aprobado por la plenaria de la Cámara de
Representantes el 7 de noviembre de 2006, y por la Plenaria del Senado de la
República el 2 de octubre de 2007 y enviado al señor Presidente de la República
para su sanción presidencial el 18 de octubre de 2007, pero recibido en la
Presidencia el 6 de noviembre de 2007. Mediante oficio del 13 de noviembre de
2007, el Presidente de la República devolvió el proyecto y las objeciones por
razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia.
Según lo previsto en el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno
disponía de hasta seis días (6) días hábiles para devolver con objeciones este
proyecto de ley, por cuanto el mismo constaba con menos de veinte artículos.[33]
De conformidad con la documentación allegada al expediente, la Corte constata
que el proyecto fue objetado dentro de los términos previstos para ello, como
quiera que fuera remitido al Presidente para su sanción el 18 de octubre de
2007, pero recibido efectivamente en la Presidencia de la República el 6 de
noviembre de 2007 por el Congreso y devuelto con objeciones por razones de
inconveniencia e inconstitucionalidad el día 13 de noviembre de 2007. Así,
transcurrieron cuatro (4) días hábiles entre el momento en que el Presidente
recibió efectivamente el proyecto de ley aprobado por el Congreso y el día en
que fue enviado al Congreso con las objeciones.
Como fue reseñado en los antecedentes de esta sentencia, las Cámaras
nombraron ponentes al Senador Luís Fernando Duque García y al Representante a la
Cámara Oscar de Jesús Marín para el estudio de las objeciones formuladas por el
Ejecutivo, quienes insistieron en la aprobación del mismo por considerar
infundados los argumentos de inconstitucionalidad.
El informe sobre las objeciones presidenciales,
rechazando las objeciones presidenciales, fue presentado a los presidentes del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes el 11 de diciembre de
2007 y publicado el 13 de diciembre de 2007.[34] Fue
posteriormente, anunciado para su votación por la Cámara de Representantes el
25 de marzo de 2008,[35] y aprobado en dicha
cámara legislativa el 26 de marzo de 2008.[36]
Por su parte, en el Senado de la República,
el informe sobre las objeciones presidenciales fue anunciado para su votación el
25 de marzo de 2008[37] y aprobado el 1 de abril
de 2008,[38] según certificación del
Secretario General del Senado de la República.[39] Dado que las
cámaras insistieron en que se diera trámite al proyecto de ley objetado, el proyecto fue remitido a la Corte
Constitucional para que decidiera sobre su exequibilidad.[40]
En este orden
de ideas, verificado el cumplimiento las dos condiciones que se requieren para que la
Corte Constitucional pueda emitir un pronunciamiento sobre las objeciones
propuestas, dirimiendo la controversia de constitucionalidad suscitada entre el
Gobierno y el Congreso, a saber (i) que dentro de los términos perentorios
señalados en el artículo 166 Superior, el proyecto de ley sea objetado por el
Presidente de la República por motivos de inconstitucionalidad al momento de
pronunciarse sobre su sanción, y (ii) que cumplida la anterior condición el
Congreso insista, es decir, que rechace las objeciones con arreglo al
procedimiento previsto para tal efecto en la Carta Política, corresponde
a esta Corporación decidir sobre la exequibilidad de las disposiciones
pertinentes del proyecto, para lo cual estudiará las objeciones presentadas por
el Gobierno.
Advierte la Corte, no obstante, que los efectos de cosa juzgada de
la presente sentencia en cuanto a la conformidad del trámite de las objeciones
con la Constitución se circunscribe a los aspectos estudiados en esta
sentencia, y no comprende otros sobre los cuales no se ha efectuado ningún
análisis. Tales cuestiones no analizadas se refieren, por ejemplo, a si se
cumplió el requisito de los anuncios previos.
3.
El proyecto de ley objetado no viola el artículo
151 de la Constitución.
3.1. Según las objeciones presentadas por
el Gobierno Nacional el proyecto de ley de la referencia es contrario al
artículo 151 de la Constitución, según el cual las leyes ordinarias deben
respetar las leyes orgánicas, y en este caso, lo establecido en el art. 7 de la
Ley 819 de 2003.
3.2. Esta Corporación se ha pronunciado en
múltiples ocasiones acerca de la constitucionalidad de normas que autorizan la
realización de ciertos gastos. De manera general, la Corte ha señalado que
dichas autorizaciones no vulneran la distribución de competencias entre el
Legislador y el Gobierno.[41] La Corte ha señalado de manera reiterada que las autorizaciones
otorgadas por el legislador al Gobierno Nacional, para la realización de gastos
dirigidos a ejecutar obras en las entidades territoriales, son compatibles con
las normas orgánicas, y no violan el artículo 151 superior, cuando las normas
objetadas se refieren a un desembolso a través del sistema de cofinanciación.[42] En la sentencia C-1047 de 2004, la
Corte resumió la línea jurisprudencial en la materia, de la siguiente manera:
Esta Corporación
se ha pronunciado en múltiples ocasiones acerca de la constitucionalidad de
normas que decretan honores o reconocen un hecho importante para la vida de la
Nación o de una de sus comunidades, y autoriza la realización de ciertos
gastos.
De manera
general, la Corte ha señalado que dichas autorizaciones no vulneran la
distribución de competencias entre el Legislador y el Gobierno. Así, en la
sentencia C-782 de 2001[43] se declararon exequibles
unas normas legales que, con el propósito de exaltar la memoria de un personaje
público, autorizaban al gobierno para realizar ciertos gastos específicos en el
ámbito municipal.[44] La Corte consideró lo
siguiente:
“La expedición de una serie de normas que dentro del articulado de una
ley que decreta honores a un ciudadano, o que reconoce un hecho importante para
la vida de la Nación o de una de sus comunidades, autoriza la realización de
ciertos gastos, es una materia sobre la cual esta Corporación ya se ha
pronunciado:
‘(…) Así, esta Corte ha señalado que, salvo las restricciones
constitucionales expresas, el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto
público. Sin embargo, corresponde al Gobierno decidir si incluye o no en el
respectivo proyecto de presupuesto esos gastos, por lo cual no puede el
Congreso, al decretar un gasto, “ordenar traslados presupuestales para arbitrar
los respectivos recursos”[45].
Por ende, el escrutinio judicial para determinar si en este aspecto una ley es
o no constitucional consiste en analizar si la respectiva norma consagra “un
mandato imperativo dirigido al ejecutivo”, caso en el cual es inexequible, “o
si, por el contrario, se trata de una ley que se contrae a decretar un gasto
público y, por lo tanto, a constituir un título jurídico suficiente para la
eventual inclusión de la partida correspondiente, en la ley de presupuesto”[46], evento
en el cual es perfectamente legítima’ [47].
(…)
Así, la Ley 609 de 2000 es, entre muchas otras, una norma legal que el
Gobierno habrá de tener en cuenta para incluir en futuras vigencias fiscales,
dentro del Presupuesto Nacional, los gastos públicos que en ella se autorizan
con el propósito de exaltar la memoria del ex general Gustavo Rojas Pinilla.
De este modo, “la iniciativa parlamentaria para presentar proyectos de ley que
decreten gasto público, no conlleva la modificación o adición del presupuesto
general de la Nación (…) simplemente esas leyes servirán de título para que
posteriormente, a iniciativa del Gobierno, se incluyan en la Ley Anual del
Presupuesto las partidas necesarias para atender esos gastos...”[48].
En este orden de ideas, las autorizaciones que allí se hacen a pesar del
lenguaje imperativo con el que están redactadas y la alusión a sumas de dinero
concretas, no dejan de ser disposiciones que entran a formar parte del universo
de gastos que ha de tener en cuenta el Gobierno para formular el proyecto de
presupuesto anual y, en todo caso, las erogaciones autorizadas que se
incorporan al proyecto anual del Presupuesto General de la Nación, formarán
parte de éste ‘de acuerdo con la disponibilidad de los recursos, y las
prioridades del Gobierno’[49], siempre de la mano de
los principios y objetivos generales señalados en el Plan Nacional de
Desarrollo, en el estatuto orgánico del presupuesto y en las disposiciones que
organizan el régimen de ordenamiento territorial repartiendo las competencias
entre la Nación y las entidades territoriales.”
De otra parte, la
Corte ha declarado inexequibles normas legales, o proyectos de ley objetados
por el Presidente de la República, que, en vez de autorizar al Gobierno para
realizar ciertos gastos, le ordenan hacerlo. En este sentido, la sentencia
C-197 de 2001[50] declaró fundadas las
objeciones presidenciales dirigidas contra una ley que ordenaba al Ejecutivo
asignar unas sumas de dinero para la realización de ciertas obras.
Adicionalmente,
la Corte se ha pronunciado en algunas ocasiones acerca de si las normas legales
que autorizan al gobierno para realizar desembolsos, violan la prohibición de
financiar, con cargo al presupuesto nacional, los gastos exclusivos de
entidades territoriales, y cuyos recursos están incluidos en la participación
de dichas autoridades en los ingresos nacionales. Así, la Corte ha decidido que
son contrarios a la Ley Orgánica sobre transferencias territoriales (Ley 60 de
1993, la cual fue derogada por la Ley 715 de 2001 a raíz de la reforma
constitucional aprobada mediante el Acto Legislativo 01 de 2001) los enunciados
normativos que ordenan al gobierno realizar gastos que son competencia
exclusiva de las entidades territoriales. En este orden de ideas, la sentencia
C-581 de 1997[51] decidió lo siguiente:
“La norma objetada que ocupa la atención de la Corte, autoriza al
Gobierno para asignar dentro del Presupuesto Nacional de la vigencia de 1997 a
1998, las sumas de dinero necesarias para construir el estadio “Centenario” del
Municipio de Puerto Tejada, autorización que el legislador no puede otorgar sin
contradecir el artículo 21 numeral 11° de la Ley 60 de 1993, orgánica de
distribución de competencias entre las entidades territoriales y la Nación,
toda vez que esta norma prescribe que la participación de los municipios en el
situado fiscal se destinará, entre otras cosas, a la inversión en las
instalaciones deportivas que requiera el municipio respectivo. No se pueden,
así, incluir para éste fin, apropiaciones en el Presupuesto Nacional. Así las
cosas, en cuanto a la norma objetada, contenida en el artículo 2° bajo examen,
es contraria a las prescripciones de la Ley orgánica a la que debe ceñirse el
legislador, y vulnera, de contera, el artículo 151 superior que ordena que la
actividad legislativa se supedite a las leyes orgánicas.
Si bien el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 menciona dos
excepciones a la prohibición de financiar con cargo al Presupuesto Nacional
aquellas actividades municipales que la misma disposición ordena llevar a cabo
con los recursos provenientes del situado fiscal, el evento de la construcción
del estadio de Puerto Tejada no se cobija bajo tales excepciones. En efecto,
ellas se refieren a la ejecución de funciones a cargo de la Nación con
participación de las entidades territoriales y a partidas de cofinanciación
para programas municipales, supuestos que no tocan con el previsto en la norma
objetada, ya que no se puede interpretar que la construcción del estadio con
recursos del presupuesto nacional se trate de una función a cargo de la Nación
con participación del Municipio, cuando la Ley orgánica de distribución de
competencias expresamente prescribe que esta no es función a cargo de la
Nación, sino del Municipio exclusivamente.”
(…)
De
otra parte, esta Corporación ha declarado infundadas algunas objeciones
presidenciales contra contenidos normativos que autorizan un gasto en principio
exclusivo de la entidades territoriales, pero que están en realidad
comprendidos dentro de las excepciones establecidas en el artículo 102 de la
Ley 715 de 2001 (anteriormente artículo 21 de la Ley 60 de 1993).
Mediante
sentencia C-486 de 2002[52], la Corte declaró
exequible una disposición que autorizaba al Gobierno para “incluir dentro
del Presupuesto General de la Nación, apropiaciones presupuestales (…) que
permitan la ejecución de (…) obras [específicas] de infraestructura en el
Municipio de Condoto (…).”[53] En dicha ocasión,
las objeciones presidenciales radicaban en que el Proyecto de Ley vulneraba el
artículo 21 de la Ley Orgánica 60 de 1993, en el cual se prohibía “incluir
apropiaciones para ser transferidas a las entidades territoriales, que tengan
como destino financiar los proyectos que se encuentran dentro de la órbita
exclusiva de los municipios.”[54] La Corte hizo las
siguientes consideraciones:
“[L]as
expresiones utilizadas por el legislador son relevantes, y (…) en ellas debe mirarse, ante todo, el
objetivo que persiguen.[55] Así, "si su objetivo se contrae a decretar un
gasto, resulta claro que la norma contiene una habilitación para que el
gobierno lo pueda incluir en la Ley de Presupuesto. Sin embargo, si se trata de
ordenar la inclusión de la partida respectiva en el presupuesto de gastos, la
norma establecería un mandato u obligación en cabeza del gobierno, que a la luz
de la Constitución Política sería inaceptable. "[56]
En concepto del Presidente de la República, no es procedente que el
Congreso de la República a través de una ley ordinaria autorice la
incorporación de una partida presupuestal en la ley general de presupuesto.
La Corte advierte que el verbo rector del artículo 2º del proyecto de
ley no ordena la ejecución de una serie de obras públicas sino que establece
una autorización para efectuar una apropiación. Si tal es el sentido de la
norma, es claro que el artículo es constitucional, pues el Congreso en manera alguna
está invadiendo la competencia del Gobierno.
Nótese que la norma objetada, no contiene una orden al Gobierno
Nacional, sino que se limita a autorizar que incluya el gasto en el proyecto de
presupuesto. En efecto, la expresión "autorizase", no impone un mandato al gobierno, simplemente se
busca habilitar al Gobierno nacional para efectuar las apropiaciones
presupuestales necesarias, que no es otra cosa que autorizarlo, en los términos
del artículo 346 de la Carta, para incluir el respectivo gasto en el proyecto
de la ley de presupuesto[57].
Igualmente, en la sentencia C-399 de 2003[58]
esta Corporación declaró exequibles varias normas que autorizaban al Gobierno “para asignar en la adición presupuestal de la
vigencia de 2002 y dentro del presupuesto de las vigencias 2003 y siguientes,
las sumas necesarias para ejecutar las obras de infraestructura de interés social
que en el municipio de Sevilla se requieran y éste no cuente con los recursos
necesarios, así como para la recuperación de su patrimonio histórico y
consolidación del capital cultural, artístico e intelectual (…).”[59] La
Corte decidió que dichos gastos versarían sobre la realización de obras
mediante el mecanismo de cofinanciación, y por ende, era aplicable la excepción
dispuesta en el artículo 102 referido. (…)
(…)
En resumen, en su jurisprudencia,
la Corte Constitucional ha decidido que las autorizaciones otorgadas por el
legislador al Gobierno Nacional, para la realización de gastos dirigidos a
ejecutar obras en las entidades territoriales, son compatibles con las normas
orgánicas - y por ende no violan el artículo 151 superior – cuando las normas
objetadas se refieren a un desembolso a través del sistema de cofinanciación.
En dicho caso, la inclusión de la partida para la cual se autorizó al gobierno,
está comprendida dentro de las excepciones previstas en las normas orgánicas.[60].[61]
Subraya la Corte que el artículo 2 del
proyecto dice de manera expresa “autorícese al gobierno nacional”. La objeción
presidencial no indica por qué esa expresión clara debe ser leída como una
orden imperativa.
El proyecto de ley objetado claramente se
limita a autorizar al gobierno nacional para que “incluya dentro del
Presupuesto General de la Nación” las partidas presupuestales. El Gobierno
no es obligado a incluirlas. La objeción al respecto no prospera.
3.3. Por otra parte, en relación con la
exigencia del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, esta corporación se ha pronunciado
en varias ocasiones para reiterar que el requisito allí establecido crean una
carga para el Ejecutivo.[62] Por ser relevantes para
este proceso, se trascriben a continuación los apartes más relevantes de la
sentencia C-502 de 2007, en donde se examinó ampliamente este asunto:
(…) en sus
primeras sentencias sobre la aplicación de las condiciones establecidas en el
art. 7 de la Ley 819 de 2003 la Corte determinó que las disposiciones del
artículo todavía no eran exigibles al Congreso de la República, por cuanto el Gobierno
Nacional todavía no había dictado el marco fiscal de mediano plazo. Ello a
pesar de que manifestó que, en principio, la aprobación de los artículos que
autorizaban gasto público en los proyectos objetados por el Presidente debía
haberse ceñido a lo dispuesto en el art. 7.
Posteriormente,
en la sentencia C-874 de 2005, la Corte afirmó, con fundamento en el principio
de independencia de las ramas del Poder Público, que el incumplimiento del
Ministerio de Hacienda de las obligaciones que le impone el artículo 7 de la
Ley 819 de 2003 – en el sentido de conceptuar acerca del impacto fiscal del
proyecto y su adecuación con el marco fiscal de mediano plazo - no afecta la
validez de un proyecto de ley que ha sido aprobado por el Congreso de la
República con el cumplimiento de todas las formalidades.
Finalmente, en
la sentencia C-856 de 2006, la Corte afirmó que los requisitos establecidos en
el art. 7 de la ley 819 de 2003 sólo son aplicables para los proyectos de ley
que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios. Con base en esta
precisión, definió que la mayoría de las objeciones presentadas a este respecto
contra el proyecto de ley del teatro colombiano eran infundadas, puesto que las
normas atacadas no constituían mandatos imperativos de gasto para el Gobierno
Nacional, sino simples alusiones generales sobre el apoyo que debía dar el
Estado a las actividades teatrales, de manera tal que el Gobierno quedaba en
libertad para definir el contenido del proyecto de ley de presupuesto.
33. Ahora bien,
en el caso presente la Corte encuentra que desde el año 2004 el Gobierno ha
venido presentando el marco fiscal de mediano plazo al Congreso para su estudio
y discusión.[63] Por esta razón, en esta
ocasión no tiene cabida  el argumento acerca de que el art. 7 de la Ley 819 de
2003 no es aplicable al proyecto de ley bajo estudio.
Por otra parte,
en este caso no se puede decir que las normas del proyecto que se analiza – y
de manera muy especial el artículo 6 – no obligan al Gobierno Nacional a
incluir en el Presupuesto General de la Nación los costos estimados para la
realización de la elección directa y universal de los Representantes por
Colombia ante el Parlamento Andino, en las próximas elecciones para Congreso de
la República, es decir en el año 2010. En los términos del Marco Fiscal de
Mediano Plazo del año 2006, si el proyecto de ley estatutaria que se analiza se
convierte en ley pasaría a ser una “ley con costo fiscal cuantificable”, costo
que será permanente, pero en el que se incurrirá con una periodicidad de cada
cuatro años.
34. Ahora bien,
lo anterior no significa que la Corte acoja la posición expuesta en el concepto
del Procurador General de la Nación acerca de que el proyecto de ley bajo
examen es inconstitucional por cuanto no cumplió con los trámites exigidos en
el art. 7 de la Ley 819 de 2003.
El art. 7° de la
Ley 819 de 2003 exige que en todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que
ordene gastos u conceda beneficios tributarios se explicite cuál es su impacto
fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
que dicta anualmente el Gobierno Nacional. Para el efecto dispone que en las
exposiciones de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para
debate se deben incluir expresamente los costos fiscales de los proyectos y la
fuente de ingreso adicional para cubrir los mencionados costos. De la misma
manera,  establece que durante el trámite de los proyectos el Ministerio de
Hacienda debe rendir concepto acerca de los costos fiscales que se han estimado
para cada uno de los proyectos, así como sobre la fuente de ingresos para cubrirlos
y sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Evidentemente,
las normas contenidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un
importante instrumento de racionalización de la actividad legislativa, con el
fin de que ella se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que
genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso de la República. También
permiten que las leyes dictadas estén en armonía con la situación económica del
país y con la política económica trazada por las autoridades correspondientes.
Ello contribuye ciertamente a generar orden en las finanzas públicas, lo cual
repercute favorablemente en la estabilidad macroeconómica del país.
De la misma
manera, el cumplimiento de los requisitos establecidos en el mencionado art. 7°
ha de tener una incidencia favorable en la aplicación efectiva de las leyes, ya
que la aprobación de las mismas solamente se producirá después de conocerse su
impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarlo. Ello indica que
la aprobación de las leyes no estará acompañada de la permanente incertidumbre
acerca de la posibilidad de cumplirlas o de desarrollar la política pública en
ellas plasmada. Con ello, los instrumentos contenidos en el artículo 7
analizado pueden contribuir a la superación de esa tradición existente en el
país – de efectos tan deletéreos en el Estado Social de Derecho - que lleva a
aprobar leyes sin que se incorporen en el diseño de las mismas los elementos
necesarios –administrativos,  presupuestales y técnicos- para asegurar su
efectiva implementación y para hacer el seguimiento de los obstáculos que
dificultan su cabal, oportuno y pleno cumplimiento.
Así, pues, el
mencionado art. 7° de la Ley 819 de 2003 se erige como una importante
herramienta tanto para racionalizar el proceso legislativo como para promover
la aplicación y el cumplimiento de las leyes, así como la implementación
efectiva de las políticas públicas. Pero ello no significa que pueda
interpretarse que este artículo constituye una barrera para que el Congreso
ejerza su función legislativa o una carga de trámite que recaiga sobre el
legislativo exclusivamente.
35. Ciertamente,
dadas las condiciones actuales en que se desempeña el Congreso de la República,
admitir que el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituye un requisito de
trámite, que crea una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso en la
formación de los proyectos de ley, significa, en la práctica, cercenar
considerablemente la facultad del Congreso para  legislar y concederle al
Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto sobre los proyectos de ley.
Por una parte,
los requisitos contenidos en el artículo presuponen que los congresistas – o
las bancadas - tengan los conocimientos y herramientas suficientes para estimar
los costos fiscales de una iniciativa legal, para determinar la fuente con la
que podrían financiarse y para valorar sus proyectos frente al Marco Fiscal de
Mediano Plazo. En la realidad, aceptar que las condiciones establecidas en el
art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un requisito de trámite que le
incumbe cumplir única y exclusivamente al Congreso reduce desproporcionadamente
la capacidad de iniciativa legislativa que reside en el Congreso de la
República, con lo cual se vulnera el principio de separación de las Ramas del
Poder Público, en la medida en que se lesiona seriamente la autonomía del
Legislativo.
Precisamente,
los obstáculos casi insuperables que se generarían para la actividad
legislativa del Congreso de la República conducirían a concederle una forma de
poder de veto al Ministro de Hacienda sobre las iniciativas de ley en el
Parlamento. El Ministerio de Hacienda es quien cuenta con los elementos
necesarios para poder efectuar estimativos de los costos fiscales, para
establecer de dónde pueden surgir los recursos necesarios para asumir los
costos de un proyecto y para determinar la compatibilidad de los proyectos con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo. A él tendrían que acudir los congresistas o
las bancadas que quieren presentar un proyecto de ley que implique gastos. De
esta manera, el Ministerio decidiría qué peticiones atiende y el orden de
prioridad para hacerlo. Con ello adquiriría el poder de determinar la agenda
legislativa, en desmedro de la autonomía del Congreso.
Pero, además, el
Ministerio podría decidir no intervenir en el trámite de un proyecto de ley que
genere impacto fiscal o simplemente desatender el trámite de los proyectos.
Ello podría conducir a que el proyecto fuera aprobado sin haberse escuchado la
posición del Ministerio y sin conocer de manera certera si el proyecto se
adecua a las exigencias macroeconómicas establecidas en el Marco Fiscal de
Mediano Plazo. En realidad, esta situación ya se presentó en el caso analizado
en la Sentencia C-874 de 2005 – atrás reseñada – y el Presidente de la
República objetó el proyecto por cuanto  el Ministerio de Hacienda  no había
conceptuado acerca de la iniciativa legal. Sin embargo, como se recordó, en
aquella ocasión la Corte manifestó que la omisión del Ministerio de Hacienda no
afectaba la validez del proceso legislativo.
36. Por todo lo
anterior, la Corte considera que los primeros tres incisos del art. 7° de la
Ley 819 de 2003 deben entenderse como parámetros de racionalidad de la
actividad legislativa, y como una carga que le incumbe inicialmente al
Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha valorado, con la información
y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales de un
determinado proyecto de ley. Esto significa que ellos constituyen instrumentos
para mejorar la labor legislativa.
Es decir, el
mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener
que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas,
pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa
ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en
ese proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el
Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de
funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de
que los congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos
sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre
la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le
corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para
ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el
Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No
obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la
incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae
sobre el Ministro de Hacienda.
Por otra parte,
es preciso reiterar que si el Ministerio de Hacienda  no participa en el curso
del proyecto durante su formación en el Congreso de la República, mal puede
ello significar que el proceso legislativo se encuentra viciado por no haber
tenido en cuenta las condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de
2003. Puesto que la carga principal en la presentación de las consecuencias
fiscales de los proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del
Ministerio en informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta
el proyecto no afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley
correspondiente.
En relación con
el presente proyecto, el Ministro de Hacienda y Crédito Público manifestó el 25
de julio de 2007 a la Presidenta del Senado de la República que era “prioritario
analizar por parte del Congreso, la pertinencia de la aprobación de
leyes, comúnmente denominadas de honores que crean mayores presiones de gasto
público. (…) Según lo expuesto a la luz del artículo 7 de la Ley 819 de 2003,
sería necesario que se estableciera claramente en la exposición de motivos y en
las ponencias del proyecto, el costo fiscal del mismo así como la fuente de
ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, tal como lo
ha reiterado esta entidad en múltiples ocasiones.”[64]
Aun cuando en esta carta el Ministerio insiste en que el Congreso “analice”
las consecuencias fiscales de los proyectos de obras autorizados, de ello no se
sigue que la carga de realizar ese estudio haya sido trasladada por el Gobierno
al Congreso, ni que la ausencia del mismo le impida al Congreso continuar con
el trámite legislativo. De conformidad con lo señalado en la jurisprudencia
citada, el gobierno debió presentar esa valoración para que el Congreso pudiera
considerar la conveniencia o inconveniencia de las obras propuestas desde el
punto de vista de su financiación.
3.4. En conclusión, en el asunto bajo
estudio, las objeciones formuladas al proyecto de ley resultan infundadas por
dos razones: (i) porque la fórmula empleada por el Legislador para la
financiación de las obras públicas en el municipio de Alejandría –que emplea la
expresión “autorícese”- no ordenar al gobierno incluir una partida sino que
permite que tales obras se sufraguen a
través del  sistema de cofinanciación, que esta Corporación ha señalado como
acorde a la Constitución Política; y (ii) porque la exigencia de que se
conozcan los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas
por el Congreso de la República, establecida en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, es una herramienta para la
racionalidad legislativa, que crea una carga inicial sobre el Ejecutivo que
éste no cumplió en el presente caso, la cual no puede constituirse en una
barrera insalvable para el ejercicio de la función legislativa de manera
autónoma por parte del Congreso de la República.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- DECLARAR
INFUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el
Presidente de la República Proyecto de Ley No. 167 de 2006 Senado, 076 de 2006
Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los
100 años del municipio de Alejandría en el Departamento de Antioquia”.
Segundo.- En
consecuencia, declarar EXEQUIBLE, únicamente por los cargos planteados
en las objeciones analizadas en esta sentencia, el Proyecto de Ley No. 167 de
2006 Senado, 076 de 2006 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a
la celebración de los 100 años del municipio de Alejandría en el Departamento
de Antioquia”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERÍA                       MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado                                                 Magistrado
Con
aclaración de voto
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO                                RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO    MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado                                                  Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA                CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Gaceta del Congreso No. 298 de
2006, pp.4-6.
[2] Gaceta del Congreso No. 369 de
2006, pp.21-23.
[3] Gaceta del Congreso No. 634 de 2006, p.28
[4] Gaceta del
Congreso No 42 de 2007, pp. 51-55.
[5] Gaceta del Congreso No. 607 de 2006, p.19.
[6] Gaceta del Congreso No. 503 de
2006, pp.14-16.
[7] Gaceta del Congreso No. 635 de 2006, p. 26.
Texto definitivo aprobado en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, publicado en la Gaceta del Congreso No. 545 de 2006.
[8] Gaceta del
Congreso No 75 de 2007, pp. 6-8.
[9] Gaceta del Congreso No. 656 de 2007, p. 48.
[10] Gaceta del Congreso No. 657 de 2007, pp.1,
10-11.
[11] Cfr. Folios 197-198.
[12] Gaceta del Congreso No. 462 de 2007, p. 45.
[13] Gaceta del Congreso No. 463 de 2007.
[14] Gaceta del Congreso No. 467 de 2007.
[15] Gaceta del Congreso No. 488 de 2007.
[16] Gaceta del Congreso No. 491 de 2007.
[17] Gaceta del Congreso No. 486 de 2007.
[18] Gaceta del Congreso No. 508 de 2007.
[19] Gaceta del Congreso No. 509 de 2007.
[20] Gaceta del Congreso No. 542 de 2007.
[21] Gaceta del Congreso No. 543 de 2007.
[22] Gaceta del Congreso No. 544 de 2007, pp. 35-36.
[23] Gaceta del
Congreso No- 545 de 2007, p. 16.
[24] Cfr. Folio 17.
[25] Gaceta del Congreso No. 144 de 2008, p.
13-14.
[26] Gaceta del Congreso No. 253 de 2008, p.14.
[27] Gaceta del Congreso No. 666 de 2007, p.14-15.
[28] Gaceta del Congreso No. 148 de 2008, p.
94.
[29] Gaceta del Congreso No. 234 de 2008, p.
13-14.
[30] Cfr. Folio 186.
[31] Folios 1 y 10 del expediente.
[32] Ver entre otras, las sentencias C-1249 de 2001,
MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1250 de 2001, MP: Manuel José Cepeda
Espinosa.
[33] Con referencia al término de los
seis días hábiles pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-268 de
1995, C-380 de 1995, C-292 de 1996 y C-028 de 1997.
[34] Gaceta del Congreso No. 666 de 2007.
[35] Gaceta del Congreso No. 144 de 2008. El
anuncio se hizo en los siguientes términos: “Dirección
de la Presidencia doctor Bérner León Zambrano Erazo: No
vamos a levantar la Sesión, simplemente a anunciar los proyectos que van a ser
debatidos mañana a las 3 de la tarde. Anúncielos señor Secretario,
posteriormente tiene el uso de la palabra el Representante Dussán. ║ Secretario
General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C., informa: Presidente,
es que el tercer punto es anuncios y enseguida sigue proposiciones
Representante. ║ Subsecretaria General doctora
Flor Marina Daza R., informa: Informe de objeciones presidenciales: ║
Proyecto de ley número 076 del 2006 Cámara, 167 de 2006 Senado, por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 100 años del
municipio de Alejandría en el departamento de Antioquia. (…)Han
sido anunciados los proyectos, para ser discutidos y votados en la Sesión del
día de mañana, señor Presidente o en la próxima Sesión en que se debatan
proyectos de ley, el día de mañana miércoles 26 de marzo.”
[36] Gaceta del Congreso No. 253 de 2008, p.14.
[37] Gaceta del Congreso No. 148 de 2008, p.
94. El anuncio se hizo en los siguientes términos:”
Por instrucciones de la presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo
número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y
aprobarán en la próxima semana. ║ Sí señor Presidente, los proyectos para
la siguiente sesión Plenaria, para votar y discutir son los siguientes: ║
Con informe de objeciones  ║ • Proyecto de ley número 167 de 2006 Senado,
076 de 2006 Cámara, por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración
de los 100 años del municipio de Alejandría en el departamento de Antioquia.”
[38] Gaceta del Congreso No. 234 de 2008, p.
13-14.
[39] Cfr. Folio 2, Cuaderno de pruebas Senado
de la República. Dice la certificación: “El anuncio del informe de objeciones
según acta número 35 del 25 de marzo de 2008, publicado en la gaceta número 148
de 2008. El informe de declaratoria de infundadas las objeciones se publicó en la
Gaceta número 666 del jueves 13 de diciembre de 2007, solicitándose su
desestimación o rechazo. Su discusión y aprobación se presentó el día 01 de
abril de 2008 como consta en el acta numero 36 de 2008 pendiente de publicar.”
[40] Constitución Política, artículo 167 inc. 3º.
[41] Ver entre otras, la sentencia C-782 de 2001, MP
Manuel José Cepeda Espinosa; SV Rodrigo Escobar Gil; C- 1047 de 2004, MP:
Manuel José Cepeda Espinosa, AV: Jaime Araujo Rentería.
[42] Ver entre otras las sentencias C-581 de 1997, MP Vladimiro Naranjo Mesa, C-196
de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett. Salvamentos parciales de voto de los magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Manuel José Cepeda Espinosa, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Eduardo Montealegre Lynett  y C-483 de
2002, MP Alfredo Beltrán Sierra, C-197 de 2001, MP Rodrigo Escobar Gil, C-1047 de 2004.
[43] MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV
Rodrigo Escobar Gil.
[44] Las normas acusadas estaban
contenidas en la Ley 609 de 2000 (por medio de la cual la República de Colombia
exalta la memoria del General Gustavo Rojas Pinilla, al cumplirse el primer
centenario de su nacimiento.). Se destacan los siguientes artículos acusados:
“Artículo 3. Autorízase al Gobierno para la emisión de una estampilla que
deberá estar en circulación por los mismos días que se celebra el natalicio del
ilustre Presidente, el 12 de marzo del año 2000, con la siguiente leyenda
Gustavo Rojas Pinilla ´Paz, Justicia y Libertad´. || Artículo 4. Para la
construcción del Auditorio Gustavo Rojas Pinilla, en la Universidad Pedagógica
y Tecnológica de Tunja, el Gobierno Nacional autorizará la suma de dos mil
cuatrocientos diez millones de pesos ($2.410´000.000). || Artículo 5.  Para la
adecuación del Edificio Municipal de la ciudad de Tunja se autorizará por
cuenta del Gobierno Nacional la suma de tres mil cien millones de pesos
($3.100´000.000). || Artículo 6. El Gobierno Nacional, por medio de la Unidad
Especial de Aeronáutica Civil, autorizará la suma de setecientos veinte
millones de pesos ($720´000.000) para la terminación de las obras, estudios,
diseños, adecuaciones, dotaciones de radioayudas, iluminación y equipos
necesarios para una apropiada operación del aeropuerto Gustavo Rojas Pinilla de
la ciudad de Tunja. || Artículo 7. Para el rescate del patrimonio histórico de
la ciudad de Tunja, Cojines del Zaque, la Capilla de San Lorenzo, la Casa del
Fundador, Piedra de Bolívar o Loma de los Ahorcados y la Iglesia de Santa
Bárbara, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de la Cultura,
autorizará una partida de dos mil millones de pesos ($2.000´000.000).”
[45] Sentencia C-490/94. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[46] Sentencia
C-360/94. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 6.
[47] Corte Constitucional Sentencia
C324 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Aquí se estudiaron las
Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley N° 157/95 (S) y 259/95 (C) “Por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración del Sesquicentenario de
la ciudad de Manizales y se vincula con la financiación de algunas obras de
vital importancia para esta ciudad”; la doctrina contenida en la cita fue
reiterada en la sentencia C-196 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett En esta
ocasión se declaró la exequibilidad el artículo 4 del Proyecto de Ley Nº 122/96
Senado-117/95 Cámara, "por la cual se honra la memoria de un ilustre hijo
de Boyacá", salvo la expresión “y traslados presupuestales”, que se
declara inexequible, como resultado de las objeciones presentadas por el
Presidente de la República.  Estas sentencias recogen las reglas establecidas
por la Corte desde sus inicios (Cfr. sentencia C-057 de 1993 M.P. Simón
Rodríguez Rodríguez.  En esta oportunidad se declararon infundadas las
objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de
Ley No. 134 de 1989 (S), 198 de 1989 (C) "por la cual la Nación se asocia
a la celebración de los 450 años del Municipio de Marmato, Departamento de
Caldas y se dictan otras disposiciones".  Aquí se consideró que la
autorización de gastos que hace el Congreso al Gobierno no implica, en
principio, la limitación de las atribuciones que tiene cada órgano en la
formulación de la política presupuestal).
[48] Corte Constitucional Sentencia C-343 de 1995
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta oportunidad se declararon infundadas las
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado de la
República y 45 de 1993 de la Cámara de Representantes  "Por medio del cual
se declara monumento nacional el Templo de San Roque, en el barrio San Roque de
la ciudad de Barranquilla, Departamento del Atlántico".
[49] Este el principio orientador contenido en el
artículo 39 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto).
[50] MP Rodrigo Escobar Gil.
[51] MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[52] MP Jaime Córdoba Triviño; SV
Rodrigo Escobar Gil.
[53] El contenido completo de las normas objetadas
en aquella ocasión es el siguiente: “Artículo 2º. Autorizase al Gobierno
Nacional para incluir dentro del Presupuesto General de la Nación,
apropiaciones presupuestales hasta por la suma de cuatro mil millones de pesos
($4.000.000.000), que permitan la ejecución de las siguientes obras de infraestructura
en el Municipio de Condoto en el departamento del Chocó. || Reconstrucción y
modernización de la bocatoma, red de conducción, planta de tratamiento, red de
distribución y tanques de almacenamiento, del acueducto de la zona urbana de
Condoto. || Construcción de la carretera Condoto - Santa Ana. || Construcción
de la planta física y dotación del Hospital San José.|| Construcción de la
planta física del Colegio Scipión.|| Construcción de la planta física del
Colegio María Auxiliadora. || Construcción de la planta física del Instituto
Técnico Comercial. || Pavimentación del anillo vial del municipio de Condoto.||
Construcción del polideportivo del municipio. || Artículo 3º. El Gobierno
Nacional, queda autorizado para efectuar las apropiaciones presupuestales
necesarias, hacer los traslados presupuestales requeridos para el cumplimiento
de la presente ley.” Sin embargo, la Corte no analizó la coherencia entre la
disposición objetada y la Ley 60 de 1993, pues ésta Ley Orgánica había sido
derogada por la Ley 715 de 2001.
[54] Descripción de las objeciones presidenciales
según la Corte Constitucional.
[55] Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 2001.
[56] Corte Constitucional, Sentencia C-360 de 1996.
[57] Corte Constitucional, Sentencia C-360 de 1994.
[58] MP Clara Inés Vargas Hernández.
[59]
Adicionalmente, las normas objetadas disponían: Artículo 6º.-
Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar las apropiaciones presupuestales
y los contratos necesarios para la ejecución plena de lo dispuesto en la
presente ley. || Artículo 7º.- Para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente
ley, podrán celebrarse convenios interadministrativos entre la Nación, el
municipio de Sevilla o el departamento del Valle del Cauca.”
[60] El artículo 102 de la Ley Orgánica 715 de 2001 dispone que “[e]n
el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los
mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades
territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella, sin
perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución a cargo de la
Nación con participación de las entidades territoriales, del principio de
concurrencia, y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo
de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales.”
Subraya fuera de texto.
[61] C- 1047 de
2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, AV: Jaime Araujo Rentería.
[62] C-1113 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis. La objeción presidencial se
presentó contra el Proyecto de Ley No. 247 de 2003 -Senado- y No. 117 de 2002
–Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con
motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su
territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su
homenaje la inversión de unas obras de interés social”; C-500 de 2005, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto. Salvó su voto el Magistrado Jaime Araújo
Rentería, por cuanto consideró que durante el trámite del proyecto no se
cumplió con el requisito constitucional de anunciar previamente, y en sesión
distinta, el debate y la votación del proyecto. El proyecto objetado fue el
proyecto de Ley No. 249 de 2003 - Senado de la República -,  129 de 2003 -
Cámara de Representantes - "Por medio del cual la Nación se asocia a la
celebración de los cuatrocientos años de la fundación del municipio de Nocaima,
en el departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”; C-729 de 2005,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra. El Magistrado Jaime Araújo Rentería aclaró su
voto. El proyecto objeto de reproche fue el proyecto de Ley No. 057 de 2003
Cámara – 061 de 2004 Senado “Por medio de la cual la Nación se asocia a la
celebración de los ciento cincuenta años de la fundación del municipio de
Toledo en el Departamento de Antioquia y se dictan otras disposiciones”. En el
proyecto se autorizaba al Gobierno Nacional para incluir dentro del presupuesto
nacional las partidas necesarias para concurrir a la realización de distintas
obras en el municipio; C-072 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño. El proyecto
objetado fue el Proyecto de Ley N.° 239/05 Senado - 165/03 Cámara, “por la cual
se vincula el núcleo familiar de las madres comunitarias al sistema general de
seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones". El proyecto
fue objetado por cuanto otorgaba beneficios tributarios al reducir el aporte de
las madres comunitarias al Sistema de Seguridad Social en Salud del 8% al 4% de
las sumas que reciben por concepto de bonificación del Instituto de Bienestar
Familiar; C-929 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil. El proyecto objetado fue el
Proyecto de Ley N° 172/04 Senado, 162/03 Cámara, “Por medio de la cual se
autorizan apropiaciones presupuestales para la ejecución de obras en el
Municipio de Caicedonia, Departamento del Valle del Cauca, con motivo de la
vinculación de la Nación y el Congreso de la República al primer centenario de
su fundación”. En el proyecto se autorizaba al Gobierno
Nacional para incluir dentro del Presupuesto General de la Nación las
apropiaciones presupuestales necesarias para vincularse a la conmemoración de
los cien años del municipio de Caicedonia y para la ejecución de distintas
obras de infraestructura. En el proyecto se cuantificaba el costo de las obras,
pero no se identificaba la fuente de ingreso adicional para cubrirlos ni se
analizaba la compatibilidad de los gastos con el marco fiscal de mediano plazo
[63] Al respecto es importante tener en cuenta que el inciso primero
del art. 1 de la Ley 819 de 2003 establece: “Artículo 1° Marco Fiscal de
Mediano Plazo. Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno
Nacional presentará a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de
Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y
discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de
Presupuesto...” El primer Marco Fiscal de Mediano Plazo fue presentado por el
Gobierno el día 11 de junio de 2004 (Gaceta del Congreso 399 del 2 de agosto de
2004). Actualmente se encuentra vigente el Marco Fiscal de Mediano Plazo del
año 2006. (ver www.minhacienda.gov.co)
[64] Cfr. Folios 194-195.