C-706-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-706/05
POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO-Sustento en el principio democrático
POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO-Características
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE CLAUSULA
DEROGATORIA-Procedencia
Es procedente un control constitucional de las
disposiciones derogatorias, no sólo por cuanto el Congreso, al ejercer esa
potestad, debe acatar los mandatos constitucionales, sino además porque la
declaración de inexequibilidad de un cláusula derogatoria tiene un efecto
preciso, que consiste en reincorporar al ordenamiento aquellos contenidos
normativos que habían sido derogados.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE CLAUSULA
DEROGATORIA-Parámetros para analizar cargo de violación de los principios de unidad
de materia y de identidad
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Definición
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Definición
PRINCIPIO DE IDENTIDAD LEGISLATIVA Y
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Distinción
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y PRINCIPIO DE
IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración en norma derogatoria que no fue objeto de
debate ni aprobación en las Comisiones Conjuntas Terceras y Cuartas
Constitucionales/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Observancia en
derogatoria de norma
En relación con las expresiones acusadas contenidas en
el artículo 69 de la Ley 863 de 2003, se desconoció el requisito según el cual
todo proyecto de ley debe tener efectivamente cuatro debates (art. 157 C.P.) y
en particular fue  desconocido el principio de identidad y consecuentemente el
de consecutividad que rige el trámite legislativo. Es claro en efecto que
dichas expresiones -mediante las cuales se incluyó en el artículo sobre
vigencia y derogatorias el artículo 443 del Estatuto Tributario- no fueron
objeto de debate ni aprobación por las Comisiones Conjuntas Terceras y Cuartas
Constitucionales. Si bien puede afirmarse, como lo hace el señor Procurador,
que en el presente caso se respetó el principio de unidad de  materia por
cuanto la derogatoria a que se hace referencia no  resulta ajena  a la materia
general del proyecto  y al título finalmente aprobado, a saber, “Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras,
fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento
de las finanzas públicas”, no cabe duda que se desconoció el principio
de identidad, que exige que las modificaciones, adiciones o supresiones que se
introduzcan por las plenarias de las Cámaras guarden identidad, no sólo de
materia, sino temática, con lo discutido y aprobado en las comisiones
permanentes respectivas.
Cabe recordar que cuando se está en presencia de un  tema específico, autónomo
y separable de los otros temas de un  proyecto de ley,  este debe ser objeto
de  debate por las Comisiones Constitucionales, así como por las plenarias de
cada Cámara, sin que baste invocar de manera genérica el cumplimiento del
principio de unidad de materia. Así las cosas la Corte  encuentra que en el
presente caso asiste razón a los demandantes en cuanto al desconocimiento del
principio de identidad y consecuentemente del principio de consecutividad en
relación con las expresiones acusadas, por cuanto éstas, -que contienen un
tema  perfectamente autónomo y separable del resto del proyecto debatido-, no
fueron objeto de debate y votación en las comisiones Conjuntas  Terceras y Cuartas
constitucionales.
DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia
DEBATE PARLAMENTARIO-Ausencia en plenarias de Cámara y Senado
Es claro para la Corte que en el presente
caso, como se desprende del resumen hecho del trámite legislativo surtido para
la adopción de la Ley 863 de 2003, la aprobación de las proposiciones con las
que se decidió incluir las expresiones acusadas en el texto del artículo sobre
vigencia y derogatorias no fue objeto de ningún tipo de consideración por parte
de las Plenarias de Cámara y Senado, en cuanto aparecieron de manera abrupta y
sin que  se conociera por los Congresistas el contenido del artículo que se
estaba derogando. Al respecto la constancia dejada por el Representante Germán
Navas Talero en el sentido de la ausencia de conocimiento y de debate sobre el
texto sometido a votación  es bastante ilustrativa, así como lo es la
constancia dejada en el mismo sentido por varios Senadores en la sesión
Plenaria en que se votó el proyecto en que se contienen las expresiones
acusadas. Es claro para
la Corte que no hubo debate respecto de la inclusión de las expresiones “el
artículo 443” contenidas en el artículo 69 de la Ley 863 de 2003 y de esta
manera se vició igualmente  el trámite legislativo en relación con las
referidas expresiones.
Referencia:
expediente D-5531
Demanda de
inconstitucionalidad contra las expresiones “el artículo 443” contenidas
en el artículo 69 de la Ley 863 de 2003 “Por la cual se establecen normas
tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento
económico y el saneamiento de las finanzas públicas”
Actores:
Enrique Vargas
Lleras
Luis Fernando
Villegas Gutiérrez
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D. C., seis (6) de julio
de dos mil cinco (2005)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Enrique Vargas Lleras y Luis
Fernando Villegas Gutiérrez presentaron demanda contra las expresiones “el
artículo 443” contenidas en el artículo 69 de la Ley 863 de 2003 “Por la
cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”.
Mediante auto del 2 de
diciembre de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso
correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para
asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al
señor Presidente de la República, y al Presidente del Congreso de la República,
así como también a los Ministros del Interior y de Justicia, de Hacienda y
Crédito Público y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a fin de
que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas.
De
igual manera, ofició a los Secretarios Generales del Senado de la República y
de la Cámara de Representantes, con el fin de que enviaran al Despacho copia
completa del expediente con los antecedentes legislativos relacionados con el
trámite y aprobación dado al aparte “el artículo 443”, contenido en el
artículo 69 de la Ley 863 de 2003, indicando en forma clara y precisa cuándo
fue incorporado dicho texto dentro del proyecto que finalmente se convirtió en
la referida Ley 863 de 2003, así como cuál fue la votación con que se aprobó el
texto en mención en las Comisiones y Plenarias, especificando la fecha de
aprobación, el quórum requerido, la votación obtenida y el anuncio de la misma
de conformidad con lo previsto en el artículo 8º del Acto Legislativo No. 01 de
2003.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
la norma demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.
45.415 del 29 de diciembre de 2003. Se subraya lo demandado.
“Ley 863 de 2003”
(agosto 7)
Por la cual se establecen
normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el
crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas
El Congreso de Colombia:
DECRETA:
(…)
CAPITULO VII
Vigencia y derogatorias
Artículo
69. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación y deroga las siguientes disposiciones: Inciso 2º del artículo 85;
artículo 90-1; parágrafo 3º del artículo 127-1; artículo 242; artículo 243;
inciso 2º del artículo 366-1; el artículo 384; el artículo 443; el
artículo 499-1; la expresión "y solo deberán discriminar el impuesto en
los casos contemplados en el artículo 618" del artículo 511; el inciso
cuarto del artículo 555-1; el parágrafo del artículo 651, el inciso segundo del
artículo 689-1, los literales d) y e) del artículo 869 del Estatuto Tributario;
el artículo 272 de la Ley 223 de 1995; el Parágrafo del artículo 121 de la Ley
488 de 1998; el parágrafo del artículo 1º de la Ley 677 de 2001; el artículo 61
de la Ley 788 de 2002.
A partir del
31 de diciembre de 2006, se derogan el artículo 213; literal m) del artículo
322 del Estatuto Tributario y el artículo 15 de la Ley 109 de 1985 en lo
referente a usuarios industriales de bienes de las zonas francas.
(…)
III. LA DEMANDA
Los demandantes afirman que las
expresiones acusadas vulneran los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución
Política.
Los actores  explican  que dichas
expresiones no fueron consideradas ni aprobadas en primer debate por las
Comisiones  Constitucionales de Senado y Cámara respectivamente, situación que
se deduce del trámite legislativo del proyecto de ley que culminó con la
expedición de la Ley 863 de 2003, donde es claro que las mismas  solo
aparecieron  a último momento en la Plenaria del Senado de la República sin
que  se hiciera ninguna consideración sobre el alcance de la derogatoria por
ellas efectuada.
Indican que: “…la derogatoria del
artículo 443 del Estatuto Tributario, se introdujo a última hora y en el último
debate ante el Senado, generándose vicios en su trámite, pues si se pretendía
incluir esta derogatoria en el texto legal en formación, debió haberse
regresado ante las células de Cámara y Senado para que se hubieran dado los
debates correspondientes…”.
Afirman que el proyecto de ley  que culminó con la
expedición de la Ley 863 de 2003 i) fue  presentado por el Gobierno Nacional el
5 de noviembre de 2003; ii) fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 572 del
jueves 6 de noviembre de 2003; iii)  en la exposición de motivos el Gobierno
Nacional manifestó que el propósito principal del proyecto era formular un
conjunto de medidas que le permitieran al Gobierno a corto plazo resolver el
problema estructural de las finanzas públicas, para lo que los distintos
sectores que conforman la estructura económica deberán aportar su cuota de
esfuerzo y sacrificio en proporción a sus capacidades.; iv) el proyecto de ley
referido constaba de 53 artículos, siendo el último de ellos el referente a la
vigencia y derogatorias que no incluía la derogatoria del artículo 443 del
Estatuto tributario[1];
v) la ponencia para primer debate en las Comisiones Económicas de la Cámara y Senado,
fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 634 del 27 de noviembre de 2003, y
en lo relativo al texto de la norma sobre vigencia y derogatorias se
establecieron algunas modificaciones en relación con el proyecto original pero
que no incluyeron la derogatoria del artículo 443 del Estatuto Tributario[2];  vi)
en el texto finalmente aprobado por  las Comisiones Conjuntas de Cámara y
Senado no hubo mención alguna en relación con la derogatoria del artículo 443
del Estatuto Tributario; vii)  las ponencias para segundo debate tampoco
incluyeron en el texto sobre vigencia y derogatorias la derogatoria del
artículo 443 del Estatuto Tributario[3];
viii)  solo  en el segundo debate en el Senado de la República se incluyó la
derogatoria del artículo 443 del Estatuto Tributario.
En esos términos, advierten que: “…las
modificaciones introducidas a las normas tributarias, aduaneras, fiscales y de
control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las
finanzas públicas, mediante la derogatoria de algunas de las disposiciones del
Estatuto Tributario, específicamente la del artículo 443 del mismo, no surtió
los cuatro debates exigidos por la Carta para que un proyecto se convierta en
Ley de la República…”.
Sobre el particular citan un extenso
aparte de la sentencia C-801 de 2003 y hacen énfasis en el incumplimiento de lo
presupuestos allí señalados para el trámite Legislativo.
Luego de citar el texto del artículo 443
del estatuto tributario objeto de derogatoria  afirman  que “las
implicaciones que esta derogatoria trae consigo, no fueron discutidas, ni
consideradas”  por lo que concluyen que  “su inclusión en la parte
final del proceso legislativo fue abrupta” y constituyó una violación de
los principios que rigen el trámite legislativo y en particular los principios
de identidad y consecutividad, así como la necesaria consideración y debate  de
las disposiciones objeto de votación por el Congreso.
IV.    INTERVENCIONES
1. Dirección
General de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN-
La
Dirección aludida mediante escrito  de  la doctora Ana Isabel Camargo Angel,
funcionaria de la Oficina Jurídica -División de Representación Externa- de la
Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-interviene en el
presente proceso y solicita la declaratoria de exequibilidad de las expresiones
acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan.
La interviniente
advierte que considerando el objetivo buscado por el legislador: “…se llega
a la conclusión que la derogatoria del artículo 443, permite volver al sistema
general de causación del impuesto sobre las ventas, porque en tratándose de
servicios y teniendo en cuenta los avances en la tecnología de las
comunicaciones, lo dispuesto en el citado artículo 443, deja por fuera la
prestación de otros servicios que utilizan el medio de la telefonía, pero que
no son propiamente de servicio telefónico, como lo son aquellos servicios
prestados por los denominados ‘operadores’, quienes prestan entre otros, los
servicios telemáticos y de valor agregado…”.
Recuerda que los
artículos 1º y 3º del Decreto 1794 de 1991, establecen en qué consisten los
servicios telemáticos y los servicios de valor agregado. Al respecto el
artículo 3º  establece que: “…la licencia para la prestación de un servicio
de valor agregado o telemático involucra, si fuere el caso, el permiso para el
establecimiento, uso y explotación del servicio de soporte, sin posibilidad de
la prestación directa de dicho servicio soporte a terceras personas, con
independencia del servicio, objeto de la licencia, y el acceso a interconexión
a servicios soporte prestados por otro operados autorizado, definidos por el
licenciatario…”.
Afirma que de
conformidad con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 1794 de 1991, que se
refiere al tratamiento general de impuesto sobre las ventas para los servicios
de valor agregado, es claro que la derogatoria del artículo 443 del Estatuto
Tributario fue adecuada en la medida en que dicha norma imponía una limitación
para efectos de la responsabilidad y pago del impuesto sobre las ventas, al
establecer solamente el servicio telefónico y dejar por fuera un sinnúmero de
actividades y responsables que se derivan de la utilización de las redes de
telecomunicaciones, pero que por la existencia específica contenida en la
citada disposición, dejaban la responsabilidad del gravamen en cabeza del
tercero prestador de las redes de telecomunicaciones.
Precisa  que: “…los
efectos de la derogatoria del artículo 443 del E.T. no implica la creación de
nuevos sujetos pasivos del impuesto sobre las ventas en materia de
telecomunicaciones, ya que a la luz de lo dispuesto en el citado artículo 6º,
todos los servicios de valor agregado y telemáticos, quedan incursos en la
disposición del artículo 437 del Estatuto Tributario, al indicarse en el
literal c) que son responsables del impuesto sobre las ventas ‘Quienes presten
servicios’…”.
Así mismo, observa
que: “…realizándose la prestación de un servicio por definición gravado y no
expresamente excepcionado, la categorización general y abstracta del artículo
437 del Estatuto Tributario, comporta la fijación directa del sujeto pasivo que
exige el inciso 1º del artículo 338 de la Constitución Política…”.  Sobre
el particular cita apartes de la sentencia C-209 de 1993.
Explica que: “…en
el caso concreto de los servicios prestados por los operadores diferentes al
servicio de telefonía tradicional, es legal la adecuación que se logra con la
derogatoria del artículo 443 del E.T. dentro del régimen general del IVA, toda
vez que con la existencia en el ordenamiento tributario del citado artículo,
objeto de la presente acción, la responsabilidad recaía únicamente en el
prestador del servicio de telecomunicaciones.  (…)  En efecto, la derogatoria,
como tal no afecta la legalidad en cuanto la figura del responsable de los
servicios múltiples que utilizan la telefonía básica, porque le está recordando
a los operadores que de conformidad con la norma general, son responsables del
IVA como prestadores del servicio y no del tercero que presta la tecnología
(redes de comunicaciones), como medio indispensable para efectos de la
prestación de los servicios telemáticos y de valor agregado, entre otros…”.
Concluye entonces que
de mantenerse la vigencia del artículo 443 del Estatuto Tributario, se
desdibuja el verdadero responsable del impuesto sobre las ventas, a la luz del
precepto del artículo 437 del Estatuto Tributario, literal c), en concordancia
con las normas de los Decretos 1794 de 1991 y 1900 de 1990, mediante los cuales
se expiden normas sobre los servicios de valor agregado y telemáticos,
expedidas por el Ministerio de Comunicaciones.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación, allegó el concepto número 3759, recibido el 16 de
febrero de 2005, en el que solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad
de los preceptos acusados, de conformidad con las siguientes consideraciones.
En relación con el trámite legislativo
surtido por las expresiones acusadas contenida en la Ley 863 de 2003, la Vista
Fiscal recuerda que i) la iniciativa de reforma tributaria fue presentada al
Congreso a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el 5 de
noviembre de 2003 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 572 de 2003; ii)
La respectiva ponencia para primer debate fue discutida y aprobada  en sesiones
conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de Cámara y Senado, los días 9,
10 y 11 de diciembre de 2003; iii) El Gobierno Nacional convocó a sesiones
extraordinarias mediante los Decretos 3620 y 3631 de 2003, para los días 19 a
22 de diciembre de 2003, y  las Plenarias de Cámara y Senado sesionaron
simultáneamente el día 20 de diciembre de 2003, con el fin de aprobar en
segundo debate el proyecto de ley No. 134/03 –Senado- y No. 155/03 -Cámara-;
iv) Como consta en el Acta No. 25 del 20 de diciembre de 2003, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 27 (pág. 58), fue presentada una proposición   por el
Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa, en relación con la derogatoria del
artículo 443 del E.T., por considerar que tal norma era una simple repetición
de la regla establecida en el artículo 437 del E.T. que fue aprobada por la
plenaria del Senado; v)  Según consta  en la Gaceta del Congreso No. 697 de
2003 correspondiente a la sesión plenaria extraordinaria de la Cámara de
Representantes del día 20 de diciembre de 2003, el mismo texto fue aprobado por
la Cámara de Representantes; vi) el informe de la Comisión de Conciliación
-hecha necesaria  por razones  diferentes a la derogatoria del artículo 443 del
Estatuto Tributario-  fue aprobado por las Plenarias de Cámara y Senado; vii)
La Ley 863 de 2003 fue sometida a sanción presidencial el día 29 de diciembre
de 2003, y se publicó en el Diario Oficial No. 45.415.
Del anterior resumen la Vista Fiscal
concluye  que no hubo vicios de trámite en la aprobación del artículo que
contiene las expresiones acusadas, toda vez que si bien es cierto que el
artículo 157 superior, exige que todo proyecto de ley surta cuatro debates,
ello no significa que el proyecto como tal deba en su texto y contenido ser el
mismo durante todo el proceso legislativo, pues el artículo 160 constitucional,
establece que las Cámaras en el tercero o en el cuarto debate de un proyecto de
ley, pueden introducir las modificaciones que juzguen necesarias,
modificaciones que pueden estar contenidas incluso en artículos nuevos, tal
como lo prevé el artículo 189 de la Ley 5ª de 1992.
Afirma que  la inclusión de la derogatoria
del artículo 443 del Estatuto Tributario dentro del artículo 69 acusado, no
vulneró el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 superior,
toda vez que dicha derogatoria se ajusta al propósito de la Ley 863 de 2003 que
era dictar normas en materia tributaria.
Al respecto  precisa que: “…Es propio
del procedimiento legislativo que se puedan introducir por parte de una Cámara
modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley que su homóloga
ha estudiado y aprobado, modificaciones que sólo se encuentran un límite y es
el que se señala en el artículo 158 constitucional, es decir, que las
modificaciones que se introduzcan a los proyectos de ley, incluso en forma de
preceptos nuevos, deberán respetar de manera inequívoca la regla de la unidad
de materia, en donde corresponderá a la Comisión Accidental solventar las
discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra Cámara, en
aplicación del artículo 161 constitucional…”. Sobre el particular cita un
aparte de la sentencia C-1488 de 2000.
Aclara  finalmente que  con la inclusión
de las expresiones acusadas no se vulneró el artículo 161 superior, puesto que:
“…lo que presentan las Comisiones Accidentales a las Plenarias es un informe
que contiene los diversos temas objeto de conciliación, y que en el caso
concreto no era procedente que las Comisiones de Mediación estudiasen la
inclusión en tela de juicio, dado que no existía divergencia de textos en
relación con este tema, pues las plenarias de ambas Cámaras coincidieron en
introducir entre las derogatorias, el artículo 443 del Estatuto Tributario…”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma
acusada hace parte de una Ley de la República.
2.      La materia sujeta a examen
Los demandantes consideran que las expresiones “el artículo
443” contenidas en  el artículo 69 sobre “vigencias y derogatorias”  de la Ley
863 de 2003 “Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras,
fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento
de las finanzas públicas”,   deben ser declaradas inexequibles por cuanto
dicho texto no se discutió  ni aprobó en primer debate en las Comisiones
Conjuntas de Senado y Cámara  y solo apareció en la Plenaria del Senado de la
República.  Afirman así mismo que las implicaciones de la derogatoria así
introducida no fueron  discutidas y que  la aparición de dichas expresiones al
final del trámite fue abrupta con lo que se vulneraron los artículos 157, 160 y
161 de la Constitución y en particular  los principios de identidad y de
consecutividad en el trámite legislativo, así como el necesario debate de las
disposiciones objeto de votación por el Congreso.
Para la  interviniente en representación de la Dirección
General de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, la derogatoria del artículo
443 del Estatuto Tributario se explica en que  dicha norma imponía una
limitación en relación con la responsabilidad y pago del impuesto sobre las
ventas, al establecer solamente el servicio telefónico y dejar por fuera un
sinnúmero de actividades y responsables que se derivan de la utilización de las
redes de telecomunicaciones, que por la existencia de la citada disposición
dejaban la responsabilidad del gravamen en cabeza del tercero prestador de las
redes de telecomunicaciones.
Por su parte, el Procurador General de la Nación estima que
no existió vicio alguno en el trámite del artículo 69 de la Ley 863 de 2003, al
incluirse por la Plenaria del Senado de la República  la derogatoria del
artículo 443 de la Estatuto Tributario, pues si bien es cierto que la
Constitución Nacional establece que todo proyecto de ley debe surtir cuatro
debates, eso no significa que éste en su texto y contenido deba ser el mismo
durante todo el proceso legislativo. Explica que en este caso no se desconoció
el principio de unidad de materia  que establece el artículo 158  de la
Constitución como tampoco el artículo 161 superior, pues el texto acusado no fue
objeto de  conciliación.
Así las cosas, la Corte en el presente proceso deberá
determinar si  con la  inclusión de las expresiones “el artículo 443” en el
artículo 69 de la Ley 863 de 2003 en la Plenaria del senado de la República  se
vulneraron o no los artículos 157, 160 y 161  de la Constitución y en
particular los principios de identidad y consecutividad en el trámite
legislativo, así como el necesario debate de los textos votados por el
Congreso.
3.   Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario
efectuar algunas precisiones relativas a i) la acción de inconstitucionalidad por vicios de
trámite fue instaurada dentro del término constitucional, ii) la pertinencia del examen constitucional de disposiciones
derogatorias,  iii) los principios que
orientan  el desarrollo del trámite legislativo y en particular los principios
de consecutividad e identidad; y iv) el trámite legislativo surtido en el
Congreso de la República para la expedición del artículo 69 de la Ley 863 de
2003, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la
demanda.
3.1  La acción de
inconstitucionalidad por vicios de trámite fue instaurada dentro del término
constitucional
Esta Corporación en reiterada jurisprudencia[4],
ha señalado que por expreso mandato del numeral 3° del artículo 242 de la
Carta, las acciones públicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra
las leyes por vicios de forma caducan en el término de un (1) año.[5]
En el caso objeto de examen, la Ley 863 de
2003 fue publicada en el Diario Oficial No. 45.415 del 29 de diciembre de 2003
y la demanda de inconstitucionalidad se presentó el 9 de noviembre de 2004, es
decir, dentro del término de un año establecido por el Constituyente para
ejercer la acción por el supuesto desconocimiento de las normas que regulan el
trámite legislativo.
En esos términos, se cumple la previsión
superior sobre la oportunidad del ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad, por lo que a la Corte  asiste competencia para entrar a
determinar si la normatividad impugnada se encuentra afectada por alguno de los
vicios formales que le atribuye el actor.
3.2. Pertinencia del examen constitucional de disposiciones
derogatorias.
Como se señaló por la Corte en la sentencia  C-226 de
2002[6]
la Constitución confiere al Congreso la posibilidad de interpretar, derogar y
modificar la legislación existente (CP art. 150 ord 1º). No hay pues duda de
esa amplia facultad que ha sido reconocida por esta Corte en innumerables
sentencias[7]. Es más, esta Corporación
ha resaltado que esa potestad derogatoria del Congreso no es una facultad menor
del cuerpo legislativo sino que es consustancial a su existencia misma, en la
medida en que es una expresión necesaria del principio democrático y de la
soberanía popular, que son valores fundantes del Estado colombiano (CP arts 1º
y 3º). Y es que sólo en virtud de su posibilidad de expulsar del ordenamiento,
por razones de conveniencia, la legislación existente, pueden las mayorías
actuales, representadas en el Congreso, autogobernarse. Por ello, dijo al respecto esta Corte:
“La competencia del
Congreso para derogar las normas precedentes encuentra sustento no sólo en el
hecho de que expresamente la Carta le confiere esa posibilidad a las cámaras
(CP art. 150 ord. 1) sino en el propio principio democrático y en la soberanía
popular (CP art. 1 y 3), que hacen que las potestades legislativas, siempre y
cuando no violen normas superiores, deben ser consideradas inagotables. El
Legislador actual no puede atar al Legislador del mañana, pues esto anularía el
principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento
histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro. Esto explica que en el
Reino Unido, en donde se considera que el Parlamento es soberano, y por ende
ese cuerpo representativo puede hacer todo, salvo cambiar un hombre en mujer,
sin embargo la doctrina y la práctica judicial consideran que una ley actual no
puede prohibir su derogación por un parlamento posterior, pues admitir esa
posibilidad acabaría precisamente con la soberanía misma del parlamento. La
derogación de las leyes encuentra entonces sustento en el principio
democrático, en virtud del cual las mayorías pueden modificar y contradecir las
regulaciones legales precedentes, con el fin de adaptarlas a las nuevas
realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas
nuevas mayorías efectúen. En materia legislativa, debe entenderse que la última
voluntad de los representantes del pueblo, manifestada por los procedimientos
señalados en la Carta, prevalece sobre las voluntades democráticas encarnadas
en las leyes previas”[8].
Con todo, en el constitucionalismo colombiano, la
potestad derogatoria del Congreso, que es amplia y dinámica, no es absoluta,
puesto que nuestro ordenamiento no establece el principio de soberanía
parlamentaria, como si lo han hecho otros países, como Inglaterra. El
Legislador se encuentra entonces vinculado a la Constitución, que es norma de
normas (CP art. 4), y por consiguiente, al derogar una disposición, debe
respetar los preceptos constitucionales[9].
En ese orden de ideas, si el Congreso, al ejercer su
potestad derogatoria, se encuentra vinculado a los principios y mandatos
constitucionales, entonces es claro que las disposiciones derogatorias
contenidas en las leyes se encuentran sometidas al control ejercido por esta
Corte Constitucional, cuando sean demandadas por un ciudadano (CP art. 241). Y
es obvio que esas cláusulas derogatorias deben ser controladas ya que ellas
tienen un efecto normativo preciso, que es restar vigencia a la norma derogada,
y por ello modifican materialmente el ordenamiento jurídico. Es más, esta
Corporación ya había analizado específicamente si procedía o no un control
constitucional sobre cláusulas derogatorias, al desestimar una intervención
ciudadana que solicitaba a la Corte inhibirse de conocer de una demanda
dirigida contra una disposición de tal naturaleza. El ciudadano argumentaba que
el control constitucional sobre un artículo que se limitaba a derogar otros
artículos era inocuo, porque en realidad esas disposiciones habían agotado su
papel, al expulsar del ordenamiento a las disposiciones derogadas, por lo que,
en sentido estricto debía concluirse que las cláusulas derogatorias carecían de
un contenido normativo propio. La sentencia C-055 de 1996, MP Alejandro
Martínez Caballero, rechazó los argumentos del interviniente, pues consideró
que las disposiciones derogatorias tenían un contenido propio, que era eliminar
la vigencia de una disposición específica, y que en esa medida modificaban el
ordenamiento. Dijo entonces la Corte, en el fundamento 6 de esa sentencia:
“En efecto, ¿cuál es la función y el
contenido normativo de una norma derogatoria? Como bien lo señala Hans Kelsen,
una disposición de este tipo tiene como función "dejar sin efecto la
validez, es decir, el deber ser, de otra norma, aniquilando su existencia"
(Hans Kelsen, Ulrich Klug. Normas jurídicas y análisis lógico. Madrid: Centro
de Estudios Constitucionales, 1988, p 71). Esto significa que el efecto de una
norma derogatoria es negar el deber ser de otra norma, esto es, expulsarla del
ordenamiento.  Por consiguiente, a pesar de que la norma derogatoria agote su
objeto una vez promulgada, los efectos de su contenido normativo subsisten,
pues la expulsión de las normas derogadas se mantiene en el tiempo, siempre y
cuando, obviamente, que la norma derogatoria se ajuste al ordenamiento
constitucional.
No es pues cierto que una norma derogatoria
cese de producir efectos una vez promulgada ya que ella, al eliminar otras
disposiciones, ha producido una transformación del orden normativo.  Por eso,
como dicen Alchourrón y Bulygin, "el acto de derogar provoca un cambio del
sistema: después de la derogación tenemos un nuevo sistema, distinto del
anterior (aun cuando ambos pertenezcan a la misma secuencia, es decir, al mismo
orden jurídico)" (Carlos Alchourrón. Eugenio Bulygin. Análisis lógico y
derecho. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p 401)”.
Es pues procedente un control constitucional de las
disposiciones derogatorias, no sólo por cuanto el Congreso, al ejercer esa
potestad, debe acatar los mandatos constitucionales, sino además porque la
declaración de inexequibilidad de un cláusula derogatoria tiene un efecto
preciso, que consiste en reincorporar al ordenamiento aquellos contenidos
normativos que habían sido derogados[10]. En efecto, esta
Corporación, en reiterada jurisprudencia[11] y en armonía
con una sólida tradición del derecho público colombiano[12],
ha indicado que en principio la declaratoria de inexequibilidad de una norma,
que había derogado o subrogado otras disposiciones, tiene como efecto revivir
los artículos que habían perdido vigencia, como consecuencia de la cláusula
derogatoria[13].
En desarrollo de esa doctrina, esta Corte no sólo ha
analizado por ejemplo  si determinadas disposiciones derogatorias desconocían o
no el principio de unidad de materia, o el principio de identidad[14],
sino que incluso ha declarado la inexequibilidad de algunas de ellas.
Así por ejemplo, la sentencia C-659 de 2000[15],
declaró la inconstitucionalidad parcial del artículo 3º de la ley 54 de 1983,
por violar el artículo 158 de la Carta sobre unidad de materia, ya que concluyó
que no existía ninguna relación directa, causal o conexa, entre las normas
derogadas, y la materia general de la ley 54 de 1983[16].
Para efectos de la presente sentencia resulta
pertinente recordar que cuando se trata de analizar  el respeto de los
referidos principios de unidad de materia y de identidad -que como más adelante
se recuerda no son lo mismo-  por normas de carácter derogatorio, el  examen
que corresponde hacer a la Corte no se circunscribe a la mecánica verificación
de si los artículos respectivos estaban o no incluidos en el proyecto
inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron sometidos a los
debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras, sino que lo que
es preciso establecer  es si esas derogatorias constituyen desarrollo de las
unidades temáticas sobre las que versaron los debates[17].
Al respecto ha expresado la Corte lo siguiente:
“Cuando se trata de analizar si la derogación expresa
de normas legales vulnera o no dicho principio, la Corte debe en primer término
determinar cuál es el contenido del precepto que es objeto de derogación, luego
precisar cuál es el tema dominante regulado en la ley que consagra la
derogatoria, y finalmente, deducir si entre el contenido genérico de la ley
derogatoria y la norma derogada existe conexidad. Esta corporación en reciente
sentencia[18] señaló al
respecto que el análisis constitucional en estos casos “no se circunscribe a la
mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos en
el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron
sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras,
pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades
temáticas sobre las que versaron los debates.”
En el caso bajo examen se tiene, tal como se dejó
anotado en el acápite anterior, que desde que se inició el trámite del proyecto
de ley en el Congreso se debatió el tema del impuesto a los vehículos
automotores, tocando entre otros puntos, lo relativo a la declaración, recaudo
y pago del mismo, la distribución del recaudo, la deducción de impuestos
pagados, la internación de vehículos y el impuesto de tales automotores, la
autorización al Ministerio de Transporte para fijar los avalúos de los
automotores, la base gravable para los vehículos que circulan por primera vez o
son importados directamente por el usuario, propietario o poseedor. Entonces,
si la norma derogada regulaba la calcomanía que debían portar los vehículos
automotores para demostrar el pago del impuesto correspondiente, cómo afirmar
válidamente que ello no guarda ninguna relación con el tema tributario
consagrado en la ley parcialmente demandada, y mas específicamente, con la
declaración, recaudo y pago del impuesto de vehículos automotores.”[19]
De lo anterior se desprende que es perfectamente
válido que un ciudadano demande una cláusula derogatoria por vulnerar los
principios que rigen el trámite legislativo y en particular los principios de
identidad y consecutividad, a los que  a continuación se hará específica
mención  en los aspectos invocados por los actores en el presente proceso.
3.3 Los principios que
orientan  el desarrollo del trámite legislativo  y en particular los principios
de identidad y consecutividad
De conformidad con lo previsto
en el artículo 157 de la Carta Política, para que un proyecto pueda convertirse
en ley de la República, es imprescindible que el mismo cumpla con los siguientes
requisitos: i) que haya sido publicado oficialmente por el Congreso
antes de darle curso en la comisión respectiva; ii) que haya sido
aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada
Cámara, o en su defecto, en sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de
cada Cámara; iii) que haya sido aprobado en cada Cámara en segundo
debate; y finalmente iv) que haya obtenido la sanción del Gobierno
Nacional.
A su vez, los
artículos 160 y 161 constitucionales establecen la posibilidad que durante el
segundo debate las plenarias introduzcan las modificaciones, adiciones y
supresiones que consideran necesarias para la aprobación de las leyes, así como
el procedimiento para conciliar las discrepancias que pudieren surgir entre los
textos legales aprobados en plenaria por cada una de las Cámaras.
Al respecto  esta Corporación ha señalado
que el trámite legislativo se guía por los principios de consecutividad e
identidad[20].
Conforme al primero, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera
sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias. Con todo, la jurisprudencia ha
sostenido que dicho principio está sujeto a las excepciones plasmadas en la
Constitución y en la ley[21]. Ejemplo de ellas son
las sesiones conjuntas de las comisiones de una y otra Cámara para dar primer
debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a
lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992[22].
En virtud del principio de consecutividad,
tanto las comisiones como las plenarias de una y otra Cámara están en la
obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su
consideración y no pueden obviar el cumplimiento de  ese deber constitucional
ni trasladar su competencia a otra célula legislativa para que un asunto sea
considerado en un debate posterior. Así, la totalidad del articulado propuesto
en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o improbado por la
comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En
cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el
curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de
discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes
de ser sometida a votación o a modificaciones (artículo 111 de la Ley 5ª de
1992).
Al respecto ha dicho de manera reiterada la
Corte lo siguiente:
“Con base en lo que hasta aquí se ha
expuesto, la Corte Constitucional juzga necesario enfatizar, a modo de
recapitulación que en la Constitución de 1991, si bien se relativizó el
principio de la identidad, se conservó  el principio de la
consecutividad del proyecto de ley. El proyecto será ley si se aprueba en
los cuatro debates: 1º.)  En la Comisión Permanente de una  Cámara;  2º. )  en
la Sesión Plenaria. Luego, 3º.) en la  Comisión Constitucional Permanente de la
otra Cámara y, 4º.) en su Plenaria, salvo las excepciones que deben ser de
carácter estricto, que contemplan la Constitución y la Ley.
Dictan, pues, los principios mencionados,
que en el segundo debate de cada Cámara puede  modificarse o adicionarse el
proyecto, pero si se ha  aprobado un texto en el primer debate en la Comisión
Constitucional Permanente.  Es decir, en el segundo debate puede existir un
artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación, pero es necesario
que el asunto  o materia  a que se refiere, haya sido objeto de aprobación en
primer  debate.
Es el imperio del principio de la
consecutividad que garantiza la plenitud del procedimiento constitucional,
como lo establece el artículo 157, en concordancia con los artículos  160 y 161
de la Constitución Política.
Este principio rige en los sistemas
constitucionales modernos como garantía de que no se elude el principio
democrático y el efectivo ejercicio de la función legislativa por ambas
Cámaras.”[23]
Estas exigencias en el debate parlamentario
revisten gran importancia para un régimen democrático pues le dan legitimidad a
la organización estatal, hacen efectivo el principio democrático en el proceso
de formación de las leyes y configuran un ámbito idóneo para la discusión, la
controversia y la confrontación de las diferentes expresiones políticas
representadas en el Congreso. Así, en principio, de acuerdo con la Carta (art.
157), si no ha habido primer debate en la comisión constitucional permanente de
una de las Cámaras, el proyecto no puede convertirse en ley de la República.
Lo anterior no significa que el texto deba
permanecer idéntico de principio a fin del debate parlamentario. El concepto de
identidad[24] comporta más bien que
entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo
artículo exista la debida unidad temática[25]. Tal
entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en
la comisión constitucional permanente se haya discutido y  aprobado el tema a
que se refiera la adición o modificación[26]. Lo anterior
implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto
es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo[27].
En efecto, la Carta autoriza la
introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el
segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la
forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que
el ordenamiento impone es que el tema  específico al que se refiera la
modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate.
En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y
adiciones  se encuentra limitada pues debe respetarse  el principio de
identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo
debatido y aprobado en comisiones[28].
Ahora bien, para los efectos de la presente sentencia
cabe destacar que la identidad temática que es
exigida por la Constitución para poder introducir modificaciones o adiciones a
los temas debatidos y aprobados en las comisiones constitucionales no
cabe confundirla   con el principio de unidad de materia a que alude el
artículo 158 superior.
Al respecto ha explicado la Corte lo siguiente:
“5.2.7. Por
este aspecto, no sobra precisar que una cosa es el principio de identidad
legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en
plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y aprobados en
primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el
que se persigue garantizar que los artículos que conforman la ley estén
directamente relacionados con la materia general que la identifica y que
justifica su expedición. Por eso, a pesar de que tales principios son
concordantes y están íntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos
diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio
democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el
Constituyente. Así, es claro que mientras el principio de unidad de materia se
limita a exigir que exista coherencia temática en todo el articulado de la ley,
con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen
contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad
obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran
a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se
aprobaron en primer debate.” [29]
En
el mismo orden de ideas la Corte ha hecho énfasis  en que cuando se está en
presencia de un tema
específico, autónomo y separable de los otros temas de un  proyecto de ley  el
respeto de la unidad de materia no basta para  entender cumplido el principio
de identidad a que se ha hecho referencia.
Al respecto
señaló la Corte lo siguiente:
“10. Determinada la etapa del proceso
legislativo - debate de la plenaria de la Cámara de Representantes- en la que
fue incluido el articulo 112 acusado en el que se establece la cuenta única
notarial debe la Corte determinar si ello era posible a la luz de la
Constitución.
Al respecto la Corporación constata que si
bien el tema de la cuenta única notarial, en cuanto se refiere a la materia
tributaria, cumple con el principio de unidad de materia como lo estableció la
Corte en la Sentencia C-574 de 2003 donde resaltó la conexidad entre el tema de
la ley 788 de 2002 -“por la cual se expiden normas en materia tributaria y
penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”- y la
fijación de un procedimiento a cargo de los notarios en relación con la forma
como deben depositarse los ingresos que por todo concepto reciba la notaría,
dicha  unidad de materia  no puede confundirse con la identidad temática que es
exigida por la Constitución para poder introducir modificaciones o adiciones a
los temas debatidos en las comisiones constitucionales.
Por ser en efecto la cuenta única notarial
un tema específico, autónomo y separable de los otros temas del proyecto de ley
que concluyó con la expedición de la Ley 788 de 2002, dicho tema ha debido ser
objeto de debate por dichas comisiones constitucionales, así como por las
plenarias de cada Cámara.”[30]
A
partir de los anteriores presupuestos procede la Corte a examinar el trámite
surtido en el Congreso de la República para la expedición del artículo 69  de
la Ley 863 de 2003 donde se contienen las expresiones acusadas.
3.4  El Trámite
surtido  en el Congreso de la República para la expedición del artículo 69 de
la Ley 863 de 2003
Con fundamento en las certificaciones
remitidas a la Corte por el Senado de la República y la Cámara de
Representantes, así como en los antecedentes legislativos y en las actas
publicadas en las Gacetas del Congreso de la República, se pudo determinar que
el trámite surtido en esa Corporación para la expedición del artículo 69 de la
Ley No. 863 de 2003 “por la cual se establecen normas tributarias,
aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el
saneamiento de las finanzas públicas”, fue el siguiente:
3.4.1.  El proyecto de ley junto con la exposición
de motivos fue presentado en la Secretaría General de la Cámara de
Representantes por el Gobierno Nacional a través del Ministro de Hacienda y
Crédito Público el día 5 de noviembre de 2003, fue radicado bajo el No. 155 de
2003 –Cámara- y No. 134 de 2003 –Senado-  y se publicó en la Gaceta del
Congreso No. 572 del jueves 6 de noviembre de 2003 (págs. 1-27).
El proyecto presentado por el Gobierno
Nacional contenía un artículo relativo a vigencia y derogatorias del siguiente
tenor:
“Artículo 53.  Vigencia y
derogatorias.  La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y
deroga las siguientes disposiciones:  inciso 2° del artículo 85, numeral 5 del
artículo 206; inciso 2° del artículo 366-1, el artículo 468-1; parágrafo del
artículo 476; el artículo 477, el artículo 499-1; el artículo 511; los
numerales 6 y 7 del artículo 530; el inciso cuarto del artículo 555-1; el
parágrafo del artículo 651 del Estatuto Tributario; el artículo 10 de la Ley 26
de 1989; el artículo 61 de la Ley 788 de 2002; el artículo 129 de la Ley 812 de
2003.”
3.4.2.  La ponencia para primer debate fue repartida a las
Comisiones Conjuntas Tercera y Cuarta Constitucionales Permanentes de Cámara y
Senado y se publicó en la Gaceta del Congreso No. 634 del 27 de noviembre de
2003.   El texto no contenía en el artículo 95 “Vigencias y Derogatorias” (Capítulo
VII), la derogatoria del artículo 443 del Estatuto Tributario. Dicho texto era
del siguiente tenor:
“Artículo 95.  Vigencias y
derogatorias.  La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y
deroga las siguientes disposiciones: inciso 2° del artículo 85; 90-1; parágrafo
3 del artículo 127-1; numeral 5 del artículo 206; inciso 2° del artículo 366-1;
el artículo 477; el artículo 499-1, la expresión: ‘y sólo deberán discriminar
el impuesto en los caso contemplados en el artículo 618’ del artículo 511; la
expresión: ‘los papeles comerciales con vencimiento menor a un año’ del numeral
6 del artículo 530; la expresión: ‘las órdenes de compra o venta de bienes o
servicios’ del numeral 52 del artículo 530; el inciso cuarto del artículo
555-1; el parágrafo del artículo 651, el inciso segundo del artículo 689-1 del
Estatuto Tributario; el artículo 10 de la Ley 26 de 1989; el artículo 61 de la
Ley 788 de 2002; el artículo 129 de la Ley 812 de 2003”.
3.4.3.  El proyecto de ley No. 155 de 2003
–Cámara-, 134 de 2003 –Senado- “por medio de la cual se establecen normas
tributarias, aduaneras y fiscales y de control para estimular el crecimiento
económico y el saneamiento de las finanzas publicas” se acumuló al proyecto
de ley No. 035 de 2003 –Cámara- “por la cual se elimina la retención del 3%
a la remesas y giros que envían a sus familias los colombianos que trabajan en
el exterior”. El texto del proyecto acumulado  fue publicado en la Gaceta
del Congreso No. 641 del 2 de diciembre de 2003 (págs. 5-8) (Folios 628 a 635,
Cuaderno de Pruebas No. 2 CDR). En dicho texto  en el artículo de vigencias y
derogatorias tampoco figuraba la derogatoria del artículo 443 del Estatuto
Tributario.
3.4.4 La ponencia para primer
debate del proyecto de ley 134
de 2003 –Senado-  155 de 2003 -Cámara-, “por medio de la cual se establecen
normas tributarias, aduaneras y fiscales y de control para estimular el
crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas publicas” acumulado
al proyecto de ley No. 035 de 2003 –Cámara- “por la cual se elimina la
retención del 3% a la remesas y giros que envían a sus familias los colombianos
que trabajan en el exterior” fue repartida a las
Comisiones Conjuntas Tercera y Cuarta Constitucionales Permanentes de Cámara y
Senado y se publicó en la Gaceta del Congreso No. 646 del 3 de diciembre de
2003 (págs. 5-10).
En dicha ponencia no se hace ninguna
mención a la  inclusión en el artículo de derogatorias y vigencias de un texto
destinado a derogar el artículo  443 del Estatuto Tributario.
La discusión de la referida ponencia se
efectuó en las sesiones del 3, 4, 9, 10 y 11 de diciembre de 2003 según consta
en las Acta Nos. 03, 04, 05, 06 y 07  de las mismas fechas respectivamente,
publicadas en la Gacetas del Congreso No. 196, 197 y 198  del 14 de mayo de
2004[31].
En la sesión del 11 de diciembre de 2003
se procedió a la votación del artículo sobre vigencia y derogatorias[32]. Al respecto consta en el Acta 198 del 14
de mayo de 2004 lo siguiente:
“ (…)
Presidente:
Yo le digo Senador Sánchez vamos a votar
la vigencia y la derogatoria y enseguida hacemos la reapertura de los artículos,
someta las vigencias de las derogatorias primero. Y en seguida la reapertura de
los artículos. Senador Zapata por favor siga.
Honorable Senador Gabriel Zapata Correa:
Sobre derogatorias: Retírese del artículo 95 el
proyecto de ley sobre vigencia y derogatorias las siguientes disposiciones las
cuales continúan vigentes.
? Numeral 5 del artículo 206 del Estatuto
Tributario.
? Artículo 477 del Estatuto Tributario.
? La expresión: "Los papeles
comerciales con vencimiento menor a un año" del numeral 6 del artículo 530
del Estatuto Tributario.
? La expresión: "Las órdenes de
compra o ventas de bienes o servicios" del numeral 52 del artículo 530 del
Estatuto Tributario.
? Artículo 10 de la Ley 26 del 89.
Adiciónese el artículo 95 del Proyecto de
ley 155 de 2003 Cámara, 134 de 2003 Senado, sobre vigencias y derogatorias, con
los siguientes artículos los cuales se derogan:
? Artículo 202 del Estatuto Tributario, en
lo referente a Usuarios Industriales de Bienes.
? Artículo 203 del Estatuto Tributario, en
lo referente a Usuarios Industriales de Bienes.
? Artículo 242 y 243 del Estatuto
Tributario.
? Literales k) y m) del artículo 322 del
Estatuto Tributario, en lo referente a Usuarios Industriales de Bienes.
? Artículo 384 del Estatuto Tributario.
? Literales d) y e) del artículo 869 del
Estatuto Tributario.
? El inciso 1º del artículo 15 en lo
referente a Usuarios Industriales de Bienes y el artículo 16 en lo referente a
Usuarios Industriales de Bienes de la Ley 109 de 1985.
? Artículo 272 de la Ley 223 de 1995.
?  Parágrafo del artículo 121 de la Ley
488 de 1998.
? Artículo 85 de la Ley 633 del 2000.
? El Parágrafo del artículo 1º de la Ley
677 del 2001.
Presidente:
En consideración las proposiciones leída
por el Senador Gabriel Zapata y la vigencia del proyecto. ¿Las aprueban las
Comisiones? Tiene la palabra el Director de la DIAN.
Doctor Mario Aranguren, Director de la
DIAN:
Con la venia del señor Presidente, en las
derogatorias que acaba de leer el Senador Zapata quedarían derogadas las tablas
de renta y retención en la fuente. ¿ Porque se había escrito así? Porque
estábamos homologando en una proposición las tablas de retención y de renta aplicables
para el año 2004, de manera que se debería aprobar esta proposición para que
quede derogado el artículo anterior.
Presidente:
Para una moción de orden Representante.
(…)
Presidente:
Doctor Gabriel Zapata, al Usted estar
sometiendo a consideración esto tendríamos que reabrir la vigencia porque no
podríamos votarlo si ya tenemos la vigencia.
Honorable Senador Gabriel Zapata Correa:
No había necesidad de reabrirlo.
Honorable Senador Víctor Renán Barco
López:
Se ponen para segundo debate. Se han
discutido aquí.
Presidente:
Pregunto a las Comisiones, ¿sí quieren la
reapertura del artículo sobre la vigencia?
Secretario Comisión Tercera Cámara:
La Comisión Tercera de la Cámara sí lo
quiere señor Presidente reapertura.
Secretario Comisión Tercera Senado:
La Comisión Tercera de Senado sí lo quiere
señor Presidente.
Secretario Comisión Cuarta de Cámara:
La Comisión Cuarta de Cámara aprueba la
reapertura señor Presidente.
Secretario Comisión Cuarta Senado:
La Comisión Cuarta de Senado aprueba la
reapertura señor Presidente.
Honorable Senador Víctor Renán Barco
López:
Reapertura para someter a consideración
las tablas únicamente. ¿Estamos de acuerdo?
Presidente:
Para las tablas nada más. ¿Aprueban las
comisiones las tablas que hace mención el Senador Gabriel Zapata, y la vigencia
del proyecto?
Secretario Comisión Cuarta Cámara:
La Comisión Cuarta de Cámara los aprueba
señor Presidente.
Secretario Comisión Tercera Senado:
La Comisión Tercera del Senado los aprueba
señor Presidente.
Secretario Comisión Cuarta de Senado:
La Comisión Cuarta de Senado los aprueba
señor Presidente.
Secretario Comisión Tercera Cámara:
La Comisión Tercera de la Cámara los
aprueba señor Presidente.
(…)”.
3.4.5.  La Plenaria del Senado de la República
adelantó el segundo debate al
proyecto de ley 134 de 2003 –Senado-  155 de 2003 -Cámara-,  acumulado
al proyecto de ley No. 035 de 2003 –Cámara- “por la cual se elimina la
retención del 3% a la remesas y giros que envían a sus familias los colombianos
que trabajan en el exterior” con fundamento en la
ponencia publicada en la Gaceta del Congreso No. 691 del 18 de diciembre de
2003 (págs. 14 a 16).
En dicha ponencia en relación con el
artículo  sobre vigencia y derogatorias,  se señaló lo siguiente:
“-Se corrige la derogatoria del inciso 2º
del artículo 85, precisando que es del Estatuto Tributario y no de la Ley 633
de 2000, como aparece en el texto aprobado en primer debate.
-Se retiran de las derogatorias el
artículo 212 del Estatuto Tributario en lo referente a Usuarios Industriales de
Bienes; el literal k) del artículo 322 del Estatuto Tributario; el artículo 16
de la Ley 109 de 1985 y el artículo 129 de la Ley 812 de 2003, los cuales
continúan vigentes.
-Se
adiciona un inciso para precisar que la derogatoria de los artículos 213 en lo
referente a Usuarios Industriales de Bienes; literal m) del artículo 322 del
Estatuto Tributario; el inciso 1º del artículo 15 de la Ley 109 de 1985 en lo
referente a Usuarios Industriales de Bienes, operará a partir del 31 de diciembre
del año 2006.”
El texto propuesto a la Plenaria  era del
siguiente tenor  siguiente tenor:
“Artículo 72. Vigencia y
derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y
deroga las siguientes disposiciones: inciso 2 del artículo 85; artículo 90-1;
parágrafo 3° del artículo 127-1; artículo 242; artículo 243; inciso 2º del
artículo 366-1; el artículo 384; el artículo 499-1; la expresión "y solo
deberán discriminar el impuesto en los casos contemplados en el artículo
618" del artículo 511; el inciso cuarto del artículo 555-1; el parágrafo
del artículo 651, el inciso segundo del artículo 689-1, los literales d) y e)
del artículo 869 del Estatuto Tributario; el artículo 272 de la Ley 223 de
1995; el parágrafo del artículo 121 de la Ley 488 de 1998; el parágrafo del
artículo 1º de la Ley 677 de 2001; el artículo 61 de la Ley 788 de 2002.
A partir del 31 de diciembre de 2006, se
derogan el artículo 213; literal m) del artículo 322 del Estatuto Tributario y
el artículo 15 de la Ley 109 de 1985 en lo referente a usuarios industriales de
bienes de las zonas francas.”
La citada ponencia fue discutida y
aprobada en sesión plenaria extraordinaria del 20 de diciembre de 2003 por mayoría
de los presentes, según consta en el Acta No. 25 de la misma fecha publicada en
la Gaceta del Congreso No. 27 del 9 de febrero de 2004 y según
certificación expedida por el Secretario General del Senado del República del
cuatro (4) de mayo de 2005[33].
En relación con el artículo 72 sobre
vigencias y derogatorias fue presentada una proposición relativa a la
inclusión  en dicho texto de la derogatoria del artículo 443 del Estatuto
Tributario.  En dicha Acta 25 del 20 de diciembre consta en efecto lo
siguiente:
(...)
La Presidencia manifiesta:
Bueno, no nos queda sino el artículo 72,
pero yo les pido un minuto de paciencia y terminamos; regálenos cinco minutos,
que es el tiempo que nos requerimos para tratar de que 2 o 3 artículos, porque
no parecen ser más con los cuales tenemos una discrepancia en Cámara, puedan
conciliarse, y terminamos sin necesidad de tener que conciliar la reforma.
¿Les parece bien?
La Presidencia abre la discusión del
artículo 72, y concede el uso de la palabra al honorable Senador ponente,
Gabriel Ignacio Zapata Correa.
Palabras del honorable Senador Gabriel
Ignacio Zapata Correa.
Con la venia de la Presidencia hace uso de
la palabra el honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa:
Hay una proposición, perdón, hay una
proposición para hacer una pequeña modificación en el artículo 72 de vigencias
derogatorias.
La presente ley rige a partir de la fecha
de su publicación y deroga las siguientes disposiciones 443 del Estatuto
Tributario, se deroga el artículo 443 del Estatuto Tributario con lo cual se
sigue la regla general que implica que quien preste el servicio respectivo es
el responsable del IVA. Esta regla se encuentra establecida en el artículo 437
del Estatuto Tributario, simplemente con esta modificación se aprueba el...
La Presidencia manifiesta:
Ministro, un momento, ¿usted comparte lo
leído del 72?
Recobra el uso de la palabra el honorable
Senador Gabriel Zapata Correa:
Está revisada por el Gobierno presente.
La Presidencia cierra la discusión del
artículo 72 con la modificación leída, y pregunta: ¿Adopta la plenaria el
artículo con la modificación propuesta? Y esta responde afirmativamente.
(…)
La Presidencia indica a la Secretaría dar
lectura al título del proyecto.
Por Secretaría se da lectura al título del
Proyecto número134 de 2003 Senado, 155 de 2003 Cámara, por la cual se
establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular
el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.
Leído este, la Presidencia lo somete a
consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la
Corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación.
Cumplidos los trámites constitucionales,
legales y reglamentarios, La Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores
presentes que el proyecto de ley aprobado sea Ley de la República? Y estos
responden afirmativamente.
(...)”(subrayas fuera de texto)
3.4.6. La Plenaria de la Cámara de Representantes adelantó el
segundo debate con base en la ponencia publicada en la Gaceta del Congreso No.
692 del 18 de diciembre de 2003 (págs.1-40) al proyecto de ley No. 155 de 2003
–Cámara-, 134 de 2003 –Senado- acumulado al proyecto de ley No. 035 de 2003
-Cámara-.[34]
En  dicha ponencia respecto del artículo
de vigencias y derogatorias se señaló lo siguiente:
“Derogatorias
-Se modifica el artículo 78 del Proyecto
sobre vigencia y derogatorias de la siguiente forma:
-Se corrige la derogatoria del inciso 2°
del artículo 85, precisando que es del Estatuto Tributario y no de la Ley 633
de 2000, como en el texto aprobado en primer debate.
-Se retiran de las derogatorias el
artículo 212 del Estatuto Tributario en lo referente a Usuarios Industriales de
Bienes; el literal k) del artículo 322 del Estatuto Tributario; el artículo 16
de la Ley 109 de 1985 y el artículo 129 de la Ley 812 de 2003, los cuales
continúan vigentes.
-Se adiciona un inciso para precisar que
la derogatoria de los artículos 213 en lo referente a Usuarios Industriales de
Bienes; literal m) del artículo 322 del Estatuto Tributario; el inciso 1° del
artículo 15 de la Ley 109 de 1985 en lo referente a Usuarios Industriales de
Bienes, operará a partir del 31 de diciembre del año 2006.”
A su vez  el texto del artículo propuesto
para segundo debate sobre  vigencia y derogatoria es del siguiente tenor:
“Artículo 72.  Vigencias y derogatorias.
La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las
siguientes disposiciones: inciso 2° del artículo 85; artículo 90-1; parágrafo
3° del artículo 127-1; artículo 242; artículo 243; inciso 2° del artículo
366-1; el artículo 384; el artículo 499-1; la expresión ‘y solo deberán
discriminar el impuesto en los casos contemplados en el artículo 618’ del
artículo 511; el inciso cuarto del artículo 555-1; el parágrafo del artículo
651, el inciso segundo del artículo 689-1, los literales d) y e) del artículo
869 del Estatuto Tributario; el artículo 272 de la Ley 223 de 1995; el
parágrafo del artículo 121 de la Ley 488 de 1998; el parágrafo del artículo 1°
de la Ley 677 de 2001; el artículo 61 de la Ley 788 de 2002.
A partir del 31 de diciembre de 2006, se
derogan el artículo 213; literal m) del artículo 322 del Estatuto Tributario y
el artículo 15 de la Ley 109 de 1985 en lo referente a usuarios industriales de
bienes de las zonas francas”.
La citada ponencia fue discutida y
aprobada por mayoría de los presentes en sesión extraordinaria del 20 de
diciembre de 2003 según consta en el Acta No. 088 de la misma fecha, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 42 del 24 de febrero de 2004 (págs. 46 a 50)
(Folios 696 a 71l, Cuaderno de Pruebas No. 2) y según certificación del tres
(3) de mayo de 2005, expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes.
En relación con el artículo 72 del
proyecto de ley relativo a la vigencia y derogatorias  cabe destacar que  una
vez culminada la votación de la totalidad del proyecto por la Cámara de
Representantes, se decidió la reapertura de la discusión y votación  del
referido artículo, que fue finalmente votado  incluyendo  la modificación  del
referido artículo 72 que  previamente  se había efectuado en el Senado de la
República.  Esta circunstancia  provocó que se dejara constancia de la
inconstitucionalidad de dicho proceder por  uno de los Representantes quien
puso de presente la ausencia de debate  sobre este punto. Sobre el particular consta
en el Acta  088 del 20 de diciembre aludida lo siguiente:
“ (...)
Intervención del honorable Representante
Oscar Darío Pérez Pineda:
Señor Presidente, el artículo 72 nosotros
lo aprobamos sin una derogatoria del artículo 443 del Estatuto Tributario, que
se refiere a quién es el responsable del IVA en la facturación de los servicios
de larga distancia.
El Senado derogó el artículo 443 del
Estatuto Tributario, le pido a su señoría si propone la reapertura del artículo
72 porque es importante esto.   Entonces le pido poner en consideración el
artículo 72.
Dirección de la sesión por Presidencia
doctor Alonso Acosta Osio:
En consideración la reapertura del
artículo 72.  Se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada.
¿La aprueba la plenaria de la Cámara?
El Secretario General responde:
Así lo quieren, señor Presidente.
Intervención del honorable Representante
Oscar Darío Pérez Pineda:
Derogar el artículo 443 del Estatuto
Tributario, para que quede incorporado el artículo 72, yo les pediría que nos
acompañen derogando ese artículo 443.
Dirección de la sesión por Presidencia
doctor Alonso Acosta Osio
Nos sentamos, por favor, nos sentamos
honorables Representantes, a ver el doctor Ovidio Claros, el doctor Germán
Viana porque no me ayudan por favor, el doctor Alexander López, doctor Wilson
Borja, por qué no me colaboran sentándose.
Doctor Oscar Darío, vamos, tranquilos a
ver, vamos a seguir votando lo que ya estaba dentro del proceso, si no nos toca
irnos a conciliación, nos vamos a conciliación, esto está claro, entonces les
pido orden, se sientan para poder terminar la sesión.
Una moción de orden para el Representante
Germán Navas Talero.
Intervención del honorable Representante
Germán Navas Talero:
Señor Presidente, con el respeto que me
merece la Cámara de Representantes, les pediría que no vicien de nulidad, que
no vicien de inconstitucionalidad este proyecto, puede que no sea amigo del
Gobierno, no de la Reforma, pero nos van a poner en el problema de demandarla,
sé que aquí hay muchos artículos que nosotros ni siquiera conocemos y que no
hemos discutido, ya la Corte ha dicho reiteradamente que debe ser discutido,
las modificaciones no las conocemos, cualquiera que revise el Acta verá que
nosotros no conocemos que están modificando.
Les pido a los gobiernistas, que no le
hagan ese daño al Presidente de la República, no soy uribista, pero tampoco soy
enemigo de él señores.
Lo lógico sería que conociéramos qué
estamos votando que quede constancia.
Dirección de la sesión por Presidencia
doctor Alonso Acosta Osio
La Presidencia de la Cámara de
Representantes no puede someter a votación las proposiciones nuevas que están
llegando, pienso que lo mejor es conciliar, me parece lo más prudente, para que
el trámite sea claro, para que el proceso sea transparente, doctor Oscar Darío,
vamos a terminar el debate con tranquilidad.
Entonces, por favor Oscar Darío, le pido a
la Plenaria tranquilidad para poder terminar el proceso en al aprobación de
este proyecto, doctor Oscar Darío por favor.
Tiene el uso de la palabra el
Representante Oscar Darío Pérez.
Intervención del honorable Representante
Oscar Darío Pérez Pineda:
Señor Presidente, le voy a decir qué
falta.  El Senado derogó el artículo, como ya votamos aquí las modificaciones,
28, 31 y 57, derogó estos tres artículos, si nosotros los derogamos, quedamos
exactamente igual, nuestro texto al de ellos.
Le voy a decir qué quiere decir cada uno
de esos artículos.
(....)”[35] (subrayas fuera de texto)
3.4.7   En la Gaceta del Congreso No. 700 del 26
de diciembre de 2003 se publicó el Informe de la Comisión Accidental y el Acta
de Conciliación del proyecto de ley No. 155 de 2003 –Cámara- Acumulado al No.
035 de 2003 –Cámara-, en donde se solicitó a las Plenarias de Cámara y Senado
acoger como texto definitivo del proyecto el aprobado en la Sesión Plenaria del
Senado de la República en sesión extraordinaria del 20 de diciembre de 2003.
Dicho informe fue aprobado  en sesión
extraordinaria del 29 de diciembre de 2003 según consta en el Acta No. 089 de
la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 36 del 19 de febrero de
2004 (págs. 46 a 50) y según certificación del tres (3) de mayo de 2005,
enviada por el Secretario General de la Cámara de Representantes (Folio 1-3,
Cuaderno de Pruebas No. 1).
3.4.8  En la Gaceta del Congreso No. 699 del 26
de diciembre de 2003 se publicó el Informe de la Comisión Accidental y el Acta
de Conciliación del proyecto de ley No. 134 de 2003 –Senado, en donde se
solicitó a las Plenarias de Cámara y Senado acoger como texto definitivo del
proyecto el aprobado en Plenaria del Senado de la República en sesión
extraordinaria del 20 de diciembre de 2003.
El citado informe se votó  por la Plenaria
del Senado de la República en sesión extraordinaria del 29 de diciembre de 2003
según consta en el Acta No. 26 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 28 del 9 de febrero de 2004 (págs. 46 a 50) (Folios 696 a 71l,
Cuaderno de Pruebas No. 2).
4. El análisis de los cargos
Para los demandantes las expresiones “el
artículo 443” contenidas en  el artículo 69 de la Ley  863 de 2003 vulneran
los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución por cuanto las mismas se
habrían introducido de manera abrupta  al final del trámite legislativo del
proyecto que se convertiría en la Ley 863 de 2003 en desconocimiento de los
principios de identidad y consecutividad y sin  que las Plenarias hicieran
debate alguno sobre el sentido y alcance de la derogatoria por ellas
efectuadas.
4.1.
Al respecto de las pruebas que obran en el expediente y en atención al recuento
hecho sobre el trámite surtido para la aprobación del artículo 69 de la Ley 863
de 2003, la Corte constata que i) en el proyecto de ley presentado a
consideración del Congreso por el Gobierno Nacional se incluyó un artículo
sobre  vigencias y derogatorias que aludió a diferentes  normas del Estatuto
tributario, dentro de las cuales no se encontraba el artículo 443 del Estatuto
Tributario, ii) En la ponencia para primer debate, si bien se incluyeron
modificaciones al artículo sobre vigencia y derogatorias no se introdujo
ninguna modificación respecto de la derogatoria del artículo 443 del Estatuto
Tributario  iii) La acumulación del proyecto
de ley No. 155 de 2003 -Cámara-134 de 2003 -Senado- “por medio de la cual se
establecen normas tributarias, aduaneras y fiscales y de control para estimular
el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas publicas” con el
proyecto de ley No. 035 de 2003-Cámara- “por la cual se elimina la retención
del 3% a la remesas y giros que envían a sus familias los colombianos que
trabajan en el exterior” y la publicación de un nuevo texto tampoco
comportó modificación del artículo sobre derogatorias y vigencias   relativa a
la inclusión del artículo 443 dentro de las normas a derogar; iv) En la nueva
ponencia para primer debate presentada a las Comisiones Conjuntas
Terceras y Cuartas de Cámara y Senado si bien se introdujeron y se retiraron
del listado de normas objeto de derogatoria diferentes artículos del Estatuto
Tributario, dentro de los mismos no se incluyó el artículo 443 del mismo
Estatuto; iii) Las Comisiones conjuntas Terceras y Cuartas de Cámara y
Senado  aprobaron un artículo sobre derogatorias y vigencia que no contenía las
expresiones acusadas, al tiempo que ninguna proposición en ese sentido fue
aprobada ni negada por dichas Comisiones. iv) Las ponencias para segundo
debate introdujeron algunas aclaraciones, adiciones y exclusiones en el
artículo sobre derogatorias y vigencia que no incluyeron al  artículo 443 del
Estatuto Tributario; v) La Plenaria del Senado de la República en la
sesión extraordinaria del 20 de diciembre de 2003 aprobó una proposición
tendiente a incluir  en el artículo de  vigencia y derogatorias  las
expresiones “el artículo 443” del Estatuto Tributario. El autor de dicha
proposición se limitó a señalar lo siguiente: “hay
una proposición para hacer una pequeña modificación en el artículo 72 de
vigencias derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación y deroga las siguientes disposiciones 443 del Estatuto Tributario,
se deroga el artículo 443 del Estatuto Tributario con lo cual se sigue la regla
general que implica que quien preste el servicio respectivo es el responsable
del IVA. Esta regla se encuentra establecida en el artículo 437 del Estatuto
Tributario, simplemente con esta modificación se aprueba el..”.  Acto
seguido sin ninguna discusión se aprobó la proposición; vi) en la sesión
plenaria del 20 de diciembre de 2003 de la Cámara de Representantes, se informó
a los H. Representantes que el artículo 72 relativo a la vigencia y
derogatorias que había sido aprobado por dicha Corporación no incluía la
derogatoria del artículo 443 del Estatuto Tributario, que sí había sido aprobada
por la plenaria del Senado de la República, en consecuencia se solicitó reabrir
la votación de dicho artículo para el efecto. Al respecto consta en el Acta de
dicha sesión plenaria simplemente  lo siguiente: “Señor
Presidente, el artículo 72 nosotros lo aprobamos sin una derogatoria del
artículo 443 del Estatuto Tributario, que se refiere a quién es el responsable
del IVA en la facturación de los servicios de larga distancia. El Senado derogó
el artículo 443 del Estatuto Tributario, le pido a su señoría si propone la
reapertura del artículo 72 porque es importante esto.   Entonces le pido poner
en consideración el artículo 72.  Dirección de la sesión por Presidencia
doctor Alonso Acosta Osio: En consideración la reapertura del artículo 72.
Se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada.  ¿La aprueba la
plenaria de la Cámara? El Secretario General responde: Así lo quieren,
señor Presidente; vii) las discrepancias que se presentaron en
relación con el proyecto de ley en relación con otros artículos diferentes al
texto sobre vigencia y derogatorias, llevaron a que se diera aplicación al
artículo 161 superior  y a que  finalmente las Plenarias de Cámara y Senado
acogieran y aprobaran el texto que había sido aprobado por la plenaria del Senado
en sesión extraordinaria del 20 de diciembre de 2003.
4.2.  La vulneración de los
principios de identidad y consecutividad
De lo expuesto para la Corte se desprende
claramente que, en relación con las expresiones acusadas contenidas en el
artículo 69 de la Ley 863 de 2003, se desconoció el  requisito según el cual
todo proyecto de ley debe tener efectivamente cuatro debates (art. 157 C.P.)  y
en particular fue  desconocido el principio de identidad y consecuentemente el
de consecutividad que rige el trámite legislativo.
Es claro en efecto que  dichas
expresiones  -mediante las cuales se incluyó en el artículo sobre vigencia y
derogatorias el artículo  443 del Estatuto Tributario[36]-
no fueron objeto de debate ni aprobación por las Comisiones Conjuntas Terceras
y Cuartas Constitucionales.
Dichas expresiones solo aparecieron en el
trámite Legislativo  en las sesiones plenarias del 20 de diciembre de 2003  del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, donde se presentaron y
votaron sendas proposiciones para incluirlas  en el artículo de vigencias y
derogatorias.
Si bien puede afirmarse, como lo hace el
señor Procurador, que en el presente caso se respetó el principio de  unidad
de  materia  a que alude el artículo 158 superior  por cuanto  la derogatoria a
que se hace referencia no  resulta ajena  a la materia general del proyecto  y
al título finalmente aprobado, a saber, “Por la
cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”,
no cabe duda que se
desconoció el principio de identidad, que exige que las modificaciones,
adiciones o supresiones que se introduzcan por las plenarias de las Cámaras
guarden identidad, no sólo de materia, sino temática,[37] con
lo discutido y aprobado en las comisiones permanentes respectivas.
Ahora bien, es claro  para la Corte,
que ni i)  de la existencia desde el inicio del trámite de un artículo sobre
vigencias y derogatorias, ii)  del hecho de que dentro de los textos aprobados
por las Comisiones  conjuntas Terceras y Cuartas constitucionales figuren
algunos artículos relativos al  Impuesto a las ventas[38],
se  puede concluir que en este caso se  haya respetado el principio de
identidad.
Al respecto se debe tener en cuenta que
en el caso del artículo de vigencia y derogatorias  por su misma naturaleza  no
puede entenderse  cumplido el requisito de identidad temática a que se hizo
específica alusión en los apartes preliminares de esta sentencia[39]
por el simple hecho de que  en un proyecto de ley  haya existido desde el
comienzo del trámite Legislativo un artículo  que señale la vigencia y
establezca las normas que se derogan, pues este es un asunto presente por lo
general en todo proyecto de ley. Lo que resulta importante para efectos de
considerar dicha identidad son los  contenidos específicos  de las normas
derogadas, que necesariamente deben guardar relación, como igualmente se
explicó en los apartes preliminares de esta sentencia,  con los contenidos
normativos que durante todo el trámite han sido objeto de debate y votación por
el Congreso[40].
Ahora bien, la Corte constata que  en relación con  el
artículo 443  del Estatuto Tributario  y el tema específico a que  en el se
alude, a saber  quien es el  responsable del impuesto a las ventas en el caso
del servicio de teléfonos ninguna mención se hizo  i) en  el proyecto inicial
presentado al Congreso por el Gobierno, ii) en la ponencia inicial para primer debate,
iii) en el texto acumulado del proyecto que finalmente se convertiría en la Ley
863 de 2003, iv) en la ponencia para primer debate presentada a las Comisiones
conjuntas Terceras y Cuartas constitucionales, v) en el debate y votación
efectuado   por dichas Comisiones Conjuntas. La simple existencia en el texto
aprobado por dichas Comisiones de algunos artículos relativos a  i) bienes
excluidos  del impuesto a las ventas  (art. 10); ii) bienes que se encuentran
exentos del impuesto a las ventas (art. 11); iii) importaciones que no causan
impuesto a las ventas (art.12); retención en la fuente  del mismo impuesto
(art. 13); régimen simplificado del mismo (art. 14); obligaciones para los
responsables del régimen simplificado (art. 15); y paso del régimen
simplificado al régimen común (art. 16)  -temas específicos, evidentemente
diferentes del igualmente específico tema a que alude el artículo 443 del
estatuto tributario-  no sirve como fundamento para entender  que en este caso
se respetó el principio de identidad.
Cabe recordar que esta Corporación en la Sentencia
C-1113 de 2003[41]
-donde se declaró la inexequibilidad del artículo 112 de la Ley 788 de 2002 "Por
la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y
territorial; y se dictan otras disposiciones" en lo referente al
precepto sobre la "Cuenta Única Notarial”- en un caso muy similar
al que ahora se analiza por la Corte, puso de presente  que cuando se está en
presencia de un  tema específico, autónomo y separable de los otros temas de
un  proyecto de ley,  este debe ser objeto de  debate por las Comisiones
Constitucionales, así como por las plenarias de cada Cámara, sin que baste
invocar de manera genérica el cumplimiento del principio de unidad de materia.
Así las cosas la Corte  encuentra que en el presente
caso asiste razón a los demandantes en cuanto al  desconocimiento del principio
de identidad y consecuentemente del principio de consecutividad en relación con
las expresiones acusadas, por cuanto éstas, -que contienen un tema
perfectamente autónomo y separable del resto del proyecto   debatido-, no
fueron objeto de debate y votación en las comisiones Conjuntas  Terceras y
Cuartas constitucionales como lo exigen los artículos 157 y 160 superiores.
4.3  Ausencia de debate
Si bien lo anterior es suficiente para
concluir  que asiste razón a los demandantes   en cuanto a la vulneración de la
Constitución, la Corte llama la atención sobre el hecho que además la manera
como fue aprobada la  modificación del texto del artículo sobre derogatorias y
vigencias del proyecto que se convertiría en la Ley 863 de 2003,  producido de
manera abrupta como lo señalan los demandantes y sin que se haya hecho ninguna
consideración ni debate sobre el alcance de la derogatoria  introducida por las
expresiones acusadas comportó el desconocimiento  de otro de los principios
esenciales que  rigen el tramite legislativo, a saber la realización efectiva
de los debates a que alude la Constitución en el artículo 157 superior.
Cabe recordar que la Corte ha hecho
énfasis, de manera reiterada, en la importancia que tiene para la legitimidad
del trámite legislativo la realización efectiva de los debates ordenados por la
Constitución, y en el alcance, que no es puramente nominal, del concepto debate
en esas circunstancias. Ha dicho esta Corporación:
«... La Corte Constitucional otorga gran
importancia al concepto "debate", que en manera alguna equivale a
votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por
medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para
establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado
asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate,
sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la
suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara.
"Debate", según el Diccionario de
la Real Academia Española de la Lengua, significa "controversia sobre una
cosa entre dos o más personas".
En consecuencia, a menos que todos
los miembros de una comisión o cámara estén de acuerdo en todo lo relativo a
determinado tema -situación bastante difícil y de remota ocurrencia tratándose
de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogéneos, como lo es el
Congreso de la República-, es inherente al debate la exposición de ideas,
criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y
respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la
consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que
habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio.
Tratándose de la adopción de decisiones que
habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor
razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la
estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige
deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que
justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio
y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta.
Entonces, las normas de los artículos 157,
158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992, consagradas en relación con los
proyectos de ley pero extensivas a los de Acto Legislativo por expresa remisión
del artículo 227 Ibídem, en cuanto no sólo son compatibles con el trámite de
las reformas constitucionales sino adecuadas a él a fortiori, deben ser atendidas
de manera estricta”[42].
En este sentido  ha dicho igualmente la
Corte que el Congreso de la República tiene dentro del trámite legislativo el
deber no sólo de votar las iniciativas legislativas sino de debatirlas de forma
suficiente[43]
con el fin de que esa representación popular tenga una verdadera efectividad en
el Estado social de derecho y se garanticen de esa manera el principio
democrático y los principios de transparencia y publicidad que deben informar
la actividad legislativa[44].
Ahora bien es claro para la Corte que en
el presente caso, como se desprende del resumen hecho del trámite legislativo
surtido para la adopción de la Ley 863 de 2003,  la aprobación de las
proposiciones con las que se decidió incluir  las expresiones acusadas en el
texto del artículo sobre  vigencia y derogatorias  no fue objeto de ningún tipo
de  consideración por parte  de las Plenarias de Cámara y Senado, en cuanto
aparecieron de manera abrupta y sin que  se conociera por los Congresistas el
contenido del artículo que se estaba derogando. Al respecto la constancia
dejada por el Representante  Germán Navas Talero[45]
en el sentido de la ausencia de conocimiento y de debate sobre el texto
sometido a votación  es bastante ilustrativa, así como lo es la constancia
dejada en el mismo sentido por varios Senadores en la sesión Plenaria en que se
votó el proyecto en que se contienen las expresiones acusadas[46].
Es claro entonces para la Corte que no hubo debate
respecto de la inclusión de las expresiones “el artículo 443” contenidas
en el artículo 69 de la Ley 863 de 2003 y de esta manera se vició igualmente
el trámite legislativo en relación con las referidas expresiones.
Así las cosas,
no cabe duda que  asiste razón a los demandantes en cuanto a la acusación
formulada  en contra de las expresiones “el artículo 443”  contenidas en
el artículo 69 de la Ley 863 de 2003 por cuanto   i) en el presente caso
no se respetaron los principios de identidad y consecutividad durante el
trámite legislativo y ii) no hubo debate en las plenarias sobre las
proposiciones con las que se modificó el artículo relativo a la  vigencia y
derogatorias en el sentido de incluir la derogatoria del artículo 443 del
Estatuto Tributario,  por lo que  la Corte declarará la inexequibilidad de las
referidas expresiones y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
DECLARAR INEXEQUIBLES las expresiones “el
artículo 443” contenidas en el artículo 69 de la Ley 863 de 2003 “Por la
cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
CON ACLARACIÓN DE VOTO
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CON ACLARACIÓN DE VOTO
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-706 de 2005
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Definición
(Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE CLAUSULA
DEROGATORIA-Alcance
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Inclusión
de artículo derogatorio de norma en plenaria del Senado (Salvamento de voto)
El motivo del presente salvamento de voto
consiste en mi discrepancia con la decisión adoptada por esta Corporación
frente a la demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “el
artículo 443” contenidas en el artículo 69 de la Ley 863 de 2003 “Por
la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.”
Con el acostumbrado respeto, me aparto de la decisión adoptada por considerar
que, en la presente ocasión, la disposición acusada no infringió los artículos
157, 160 y 161 de la Constitución Nacional. Creo que en este caso no es
exigible el cumplimiento del principio de consecutividad y tampoco se infringió
el principio de identidad.
El principio de consecutividad, ya lo
mencionó la ponencia que recibió el voto de la mayoría, hace referencia al
deber de llevar a cabo los cuatro debates reglamentarios de manera sucesiva en
primer debate en cada Cámara, salvo las excepciones dispuestas en la ley y en
segundo debate en cada plenaria. El principio de identidad, a su turno,  se
relaciona con la necesidad de que las modificaciones, aclaraciones, adiciones o
supresiones que se lleven a cabo en las plenarias de las Cámaras guarden
congruencia, tanto en el tema, como en la materia, con lo aprobado en las
comisiones permanentes respectivas. Ahora bien, considero que a la cláusula
contenida en la disposición bajo examen de la Corte en esta oportunidad, no se
le puede aplicar ese mismo rasero de control. Aquí se trata de algo distinto.
Estamos frente a una cláusula derogatoria. En este caso, no se le puede
exigir al Legislador que desde el comienzo tenga presente cuáles preceptos
deben ser objeto de derogación expresa como consecuencia de la aprobación de un
determinado conjunto normativo. Desde luego, se exige que exista plena
conciencia acerca de los alcances y el significado de las derogaciones
propuestas y se exige, de igual forma, que tales derogatorias se hayan ajustado
a la votación adecuada.
Es lógico y constitucional que las
cláusulas derogatorias de las leyes, que tienen como propósito hacer
derogaciones expresas de artículos o leyes con el objeto de garantizar la
seguridad jurídica y en este sentido precisar el contenido  y alcance de la ley
aprobada, no pueden ser tramitadas y previstas de manera plena desde el momento
de la iniciativa, con la presentación del proyecto.
Sin embargo es del todo coherente con la
dinámica legislativa que solo al final del trámite cuando se tiene claridad
sobre los distintos temas que harán parte de las leyes, es cuando se puede
precisar y definir el contenido exacto de las normas que deben ser derogadas.
Por lo anterior no es posible exigir el
cumplimiento exhaustivo de los requisitos constitucionales a una norma que por
su naturaleza solo se determina al final del proceso legislativo.
Estimo que en el presente caso existió
plena conciencia al respecto del significado y de los alcances de la cláusula
derogatoria y considero, de igual modo, que se ajustó a la votación exigida por
la Ley. Quienes realizaron la votación en las etapas finales  del proceso
contaron, además, con la suficiente claridad e ilustración, de manera tal, que
lo que se obtuvo, a mi juicio, fue una derogatoria expresa de la disposición
contenida en el artículo 443 del Estatuto Tributario para así evitar la
incertidumbre que generan las derogaciones tácitas sobre todo en una materia
tan delicada como la que regula el precepto mencionado.
Fecha
ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA
C-706 DE 2005
NORMA DEROGATORIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Puede surgir en segundo debate/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGATORIA-Alcance (Aclaración de voto)
El juicio de constitucionalidad frente a las llamadas
normas derogatorias no puede ser exactamente igual al de las demás
disposiciones de un estatuto y por ello es de la opinión que dichas normas
pueden surgir en el segundo debate siempre y cuando sean conexas con el fin de
la norma, pues de  y  esta manera se puede asegurar la necesaria armonía del
ordenamiento jurídico.
Referencia: expediente D-5531
Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
La Corte Constitucional mediante la sentencia de la
referencia resolvió declarar inexequible la expresión “el artículo 443”
contenida en el artículo 69 de la Ley 863 de 2003, por la cual se establecen
normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el
crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas, con el
argumento fundamental según el cual en la aprobación de las normas derogatorias
también se deben respetar los principios de consecutividad e identidad que
rigen la formación de las leyes.  Para la Corte fue claro en este caso que el
Congreso de la República no podía en las etapas finales del procedimiento
legislativo derogar una norma cuyo contenido no guarda relación con el tema que
se venía discutiendo y aprobando.  Aquí el tema concreto era el de los
responsables del impuesto a las ventas, que no había sido debatido y reviste
indudable autonomía especialmente frente al de la retención en la fuente.  La
Corte resaltó igualmente que a pesar de que la derogatoria mencionada no se
debatió, fue incluida abruptamente.
El suscrito magistrado comparte las conclusiones de la
decisión, pero precisa que el juicio de constitucionalidad frente a las
llamadas normas derogatorias no puede ser exactamente igual al de las demás
disposiciones de un estatuto y por ello es de la opinión que dichas normas pueden
surgir en el segundo debate siempre y cuando sean conexas con el fin de la
norma, pues de  y  esta manera se puede asegurar la necesaria armonía del
ordenamiento jurídico.
Pero más allá de esto es preciso que, y en orden a
verificar la existencia del debate, que en cada caso se analice si los
congresistas tuvieron efectivamente conocimiento del contenido, alcances e
implicaciones de la derogatoria propuesta, esto es si en su aprobación actuaron
con conocimiento informado.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
ACLARACION
DE VOTO DEL MAGISTRADO
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
A LA SENTENCIA C-706 de 2005
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE CLAUSULA
DEROGATORIA-Alcance
(Aclaración de voto)
DEBATE PARLAMENTARIO-Ausencia en plenarias de Cámara y Senado/PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Necesidad de
verificar que el contenido del artículo derogado guarde relación con el tema
discutido y aprobado en etapas anteriores (Aclaración de voto)
Aun cuando estoy de acuerdo con que la
expresión cuestionada es inconstitucional porque no
fue objeto de ningún tipo de consideración por parte de las Plenarias de Cámara
y Senado, en cuanto apareció de manera abrupta y sin que los congresistas
conocieran el contenido del artículo que se estaba derogando, considero
que el factor determinante para dicha declaratoria no es la autonomía del
contenido normativo del artículo derogado, sino la necesidad de verificar que
dicho contenido guarde relación con el tema discutido y aprobado en las etapas anteriores.
En mi salvamento de voto a la sentencia C-950 de 2001 expuse mi posición sobre
la relación que debe existir entre el asunto regulado por una disposición de un
proyecto de ley que evoluciona a lo largo de su formación y la voluntad
manifestada expresamente por el Congreso a lo largo de dicha evolución para que
se respeten los principios de identidad y consecutividad.
POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO-Exigencia de un mínimo de racionalidad
legislativa (Aclaración de voto)
POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO-Necesidad que se conforme la voluntad
democrática de derogar una norma (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-5531
Demanda
de inconstitucionalidad contra la expresión “el artículo 443” contenida en el artículo 69 de la Ley 863 de 2003, “por
la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”
Actores:
Enrique Vargas Lleras
Luis Fernando Villegas Gutiérrez
Magistrado Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Con el acostumbrado respeto aclaro mi
voto porque estimo que algunas de las consideraciones de la sentencia sobre los
principios de identidad y de consecutividad cuando son aplicados sin matices a
una disposición sobre vigencia y derogatorias, como la parcialmente cuestionada
en este proceso, conducen a una rigidez extrema en el procedimiento
legislativo.
En la sentencia se afirma en relación con
el artículo de vigencia y derogatorias, que “no puede entenderse cumplido el
requisito de identidad temática (…) por el simple hecho de que en un proyecto
de ley haya existido desde el comienzo del trámite legislativo un artículo que
señale la vigencia y establezca las normas que se derogan, pues este es un
asunto presente por lo general en todo proyecto de ley. Lo que resulta
importante para efectos de  considerar dicha identidad son los contenidos
específicos de las normas derogadas, que necesariamente deben guardar relación,
(…) con los contenidos normativos que durante todo el trámite han sido objeto
de debate y votación por el Congreso (…). Por ello, “cuando se está en
presencia de un tema específico, autónomo y separable de los otros temas de un
proyecto de ley, este debe ser objeto de debate por las Comisiones
Constitucionales, así como por las plenarias de cada Cámara, sin que baste
invocar de manera genérica el cumplimiento del principio de unidad de materia.”
Aun cuando estoy de acuerdo con que la
expresión cuestionada es inconstitucional porque no
fue objeto de ningún tipo de consideración por parte de las Plenarias de Cámara
y Senado, en cuanto apareció de manera abrupta y sin que los congresistas
conocieran el contenido del artículo que se estaba derogando, considero
que el factor determinante para dicha declaratoria no es la autonomía del
contenido normativo del artículo derogado, sino la necesidad de verificar que
dicho contenido guarde relación con el tema discutido y aprobado en las etapas
anteriores.
En mi salvamento de voto a la sentencia
C-950 de 2001 expuse mi posición sobre la relación que debe existir entre el
asunto regulado por una disposición de un proyecto de ley que evoluciona a lo
largo de su formación y la voluntad manifestada expresamente por el Congreso a
lo largo de dicha evolución para que se respeten los principios de identidad y consecutividad.
Por ser pertinente para el objeto de estudio en el presente caso, y en aras de
la brevedad cito lo relevante:
Aunque
compartimos el espíritu de la sentencia de dejar un amplio margen al Congreso
para introducir modificaciones a los proyectos, estimamos que hay un mínimo de
racionalidad legislativa que en todo caso debe ser respetado. (….)
Consideramos que la Corte se ha debido
aproximar al tema analizando cuál es la relación que existe entre el asunto
regulado por una disposición de un proyecto de ley que evoluciona y la voluntad
manifestada expresamente por el Congreso a lo largo de dicha evolución. Del
análisis de la relación entre asunto regulado y voluntad democráticamente
expresada a lo largo del trámite se deduce una conclusión diferente a la
acogida por la Corte. Pensamos que dicha conclusión no introduce una rigidez en
la formación de las leyes diferente a la mínima compatible con los cánones
constitucionales.
(…)
Si bien es cierto que el legislador puede derogar apartes normativos
que no fueron expresamente regulados en la nueva ley, o incluso, mediante una
ley de artículo único derogar una ley anterior sin dictar nuevas normas para
llenar el “vacío” creado, tal posibilidad, no obstante, debe ejercerse dentro
de unos parámetros constitucionales mínimos.
La Constitución exige una racionalidad legislativa mínima para que
sea posible determinar que realmente se conformó la voluntad democrática de
crear, modificar o derogar una norma. Ello es garantía de que no se cometerán
errores, dada la complejidad del ordenamiento jurídico. Así como la simple
referencia a una ley derogada no la revive, la mera enunciación del número de
un artículo en una lista de disposiciones derogadas, no excluye todas las
normas que éste contiene del ordenamiento jurídico sino tan sólo aquellas
respecto de las cuales se haya conformado la voluntad legislativa de
derogarlas. De lo contrario, con una frase podrían derogarse por error normas
que el propio legislador no deseaba derogar y respecto de las cuales jamás se
conformó la voluntad democrática de derogarlas.
Cuando la derogación es consecuencia de una nueva regulación, esa
racionalidad mínima del legislador exige que lo derogado haya sido tratado en
la nueva ley, salvo que se deduzca del debate que la voluntad del legislador
era derogar unas normas sin expedir una nueva regulación. Ninguna de estas dos
hipótesis ocurrió en este caso. Como se observa en los debates del proyecto de
ley que se convirtió en la Ley 617 de 2000, la voluntad del legislador era
derogar sólo la frase sobre reelección contenida en los dos artículos
enunciados. Realmente, en ninguna de las Cámaras se conformó la voluntad de
suprimir los requisitos para ser personero o contralor distrital, ni de acabar
el procedimiento para su elección, ni de modificar las calidades requeridas
para ser elegido personero o contralor. Respecto de esas materias, no existió
en realidad ningún debate ni trámite en el Congreso y, por lo tanto, nunca se
conformó la voluntad legislativa de derogar las normas correspondientes.
Fecha ut supra,
Manuel José Cepeda
Espinosa
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-706 DE 2005 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO-Alcance (Salvamento de voto)
NORMA DEROGATORIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Puede surgir en segundo debate/PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Inclusión de norma
derogatoria/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inclusión de norma
derogatoria (Salvamento de voto)
Me permito insistir en que las disposiciones
derogatorias no son exactamente iguales a las demás, pues son normas de validez
de otra, razón por la cual, no puede predicarse de ellas la unidad de materia.
De acuerdo con el artículo 160 de la Constitución, las plenarias tienen
atribución para introducir modificaciones y supresiones, hipótesis última en la
que estarían las derogatorias. Por ello, reitero que en este caso, más que de
unidad de materia, de lo que se trata es de aplicación de los principios de
identidad flexible y consecutividad y, que la flexibilidad permite que una
derogatoria aparezca en el segundo debate. En mi concepto, el tema es el mismo:
impuestos, IVA, mejor recaudo. Así mismo, opino que la derogatoria soluciona la
ambigüedad planteada.
Referencia: expediente D-5531
Demanda de inconstitucionalidad contra las
expresiones “el artículo 443” contenidas en el artículo 69 de la Ley 863 de
2003 “Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de
control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las
finanzas públicas”
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corporación, me permito salvar mi voto a la presente sentencia, con base en las
siguientes consideraciones en relación con el tema de derogación de normas:
Es indudable que el Congreso tiene competencia para
derogar normas (art. 150-1 CP) y que cuando surge una ley nueva siempre está
presente el tema de las derogatorias, aún cuando no se hagan, pues queda la
derogación tácita por incompatibilidad con la nueva normatividad. Toda norma
tributaria toca el ámbito material, personal y temporal y por regla general, se
determina la entrada en vigencia de normas pero no cuando finalizan.
En mi criterio, la técnica de derogación permite
armonizar normas y evitar las antinomias y pueden adoptarse leyes derogatorias
independientemente del tema.  Así, las normas que derogan no deben tener
necesariamente relación con la ley en la que se incluyen. Por su estructura,
las normas derogatorias no están dirigidas a las conductas o materias que
regula la ley sino a las de leyes anteriores.
A mi juicio, el tema de la derogación es un tema de
validez de la norma a la cual se le quita, razón por la cual no tiene que haber
relación o unidad de materia de las normas derogatorias con la ley que las
contiene, pues esta se predica de una ley anterior. Eso plantea la pregunta de
si una norma que derogó a otra, puede a su vez ser derogada, pues es una norma
que ya se agotó.  El procedimiento legislativo es para ir ajustando el proyecto
de ley a lo largo de los debates y en el proyecto original había una propuesta
de normas derogatorias.
En este sentido, me permito insistir en que las
disposiciones derogatorias no son exactamente iguales a las demás, pues son
normas de validez de otra, razón por la cual, no puede predicarse de ellas la
unidad de materia.  De acuerdo con el artículo 160 de la Constitución, las
plenarias tienen atribución para introducir modificaciones y supresiones,
hipótesis última en la que estarían las derogatorias.
Por ello, reitero que en este caso, más que de unidad
de materia, de lo que se trata es de aplicación de los principios de identidad
flexible y consecutividad y, que la flexibilidad permite que una derogatoria
aparezca en el segundo debate.  En mi concepto, el tema es el mismo: impuestos,
IVA, mejor recaudo. Así mismo, opino que la derogatoria soluciona la ambigüedad
planteada.
En este caso, se trata a mi juicio, de la misma
materia, con una norma general que es el impuesto del IVA sobre los servicios y
una norma especial que es el IVA para los servicios de telefonía.  Así, si el
artículo 13 de la ley 863 de 2003, modifica el artículo 437, no se entiende
cómo no se podía tocar el artículo 443.  La discusión se ha trasladado del
punto de identidad al de que no hubo debate, sobre lo cual no hubo acusación,
pues sólo se alegó que esa norma apareció en el segundo debate.  No obstante,
en mi opinión y según lo expuesto por el magistrado Beltran, sí hubo debate.
Por las razones expuestas me permito salvar mi voto.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Afirman que el tenor del referido
artículo era el siguiente:
“Artículo 53. Vigencia y derogatorias.  La presente ley
rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las siguientes
disposiciones: inciso 2º del artículo 85, numeral 5 del artículo 206, inciso 2º
del artículo 366-1, el artículo 468-1, parágrafo el artículo 476, el artículo
477, el artículo 499-1, el artículo 511, los numerales 6 y 7 del artículo 530,
el inciso cuarto del artículo 555-1, el parágrafo del artículo 651 del Estatuto
Tributario, el artículo 10 de la Ley 26 de 1989, el artículo 61 de la Ley 788
de 2002, el artículo 129 de la Ley 812 de 2003”.
[2] Aducen que el texto incluido en la
ponencia fue el siguiente:
“Artículo 95. Vigencia y derogatorias.  La presente ley
rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las siguientes
disposiciones: inciso 2º del artículo 85, artículo 90-1, parágrafo 3º del
artículo 127-1, numeral 5 del artículo 206, inciso 2º del artículo 366-1, el
artículo 477, el artículo 499-1, la expresión ‘y sólo deberán discriminar el impuesto
en los casos contemplados en el artículo 618’ del artículo 511, la expresión
‘los papeles comerciales con vencimiento menor a un año’ del numeral 6 del
artículo 530, la expresión ‘las órdenes de compra o venta de bienes o
servicios’ del numeral 52 del artículo 530, el inciso cuarto del artículo
555-1, el parágrafo del artículo 651 del Estatuto Tributario, el inciso segundo
del artículo 689-1 del Estatuto Tributario, el artículo 10 de la Ley 26 de
1989, el artículo 61 de la Ley 788 de 2002, el artículo 129 de la Ley 812 de
2003”.
[3] Afirman que en dicha ponencia  las únicas
modificaciones que se propusieron fueron del siguiente tenor:
-Se corrigió la derogatoria del inciso 2º del artículo 85,
precisando que es del Estatuto Tributario y no de la Ley 633 de 2000, como fue
aprobado en primer debate.
-Se retiró las derogatorias del artículo 212 del Estatuto
Tributario en lo referente a Usuarios Industriales de Bienes, el literal k) del
artículo 322 del Estatuto Tributario, el artículo 16 de la Ley 109 de 1985 y el
artículo 129 de la Ley 812 de 2003, que continúan vigentes.
-Se adicionó un inciso para precisar que la derogatoria de
los artículos 213 en lo referente a Usuarios Industriales de Bienes, literal m)
del artículo 322 del Estatuto Tributario, el inciso 1º del artículo 15 de la
Ley 109 de 1985 en lo referente a Usuarios Industriales de Bienes operará a
partir del 31 de diciembre del año 2006.
[4] Sobre el particular se puede consultar la sentencia C-1147 de 2003,
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] Sobre el particular la Corte en
sentencia C-975 de 2002 precisó lo siguiente: “el término de un año impone
un límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las
demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en
que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso
formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar
previamente que la acusación se haya formulado dentro del plazo señalado en la
norma Superior, quedando obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento
de promoverse la respectiva acción el término de caducidad ya ha sido
superado”.
[6] M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo
Montealegre Lynnet.
[7] Ver, entre muchas otras, las sentencias C-055 de 1996, C-443 de
1997 y C-478 de 1998.
[8] Sentencia C-443 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero,
fundamento 12.
[9] Ver Sentencia C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[10] En ese sentido ver, entre otras las sentencias  C-357/03 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, C-432/04 M.P. Rodrigo escobar Gil S.V. Jaime Araujo
Rentería.
[11] Ver, entre otras, las sentencias C-608/92, C-145/94, C-055/96 y
C-1548 de 2000.
[12]Ver, por ejemplo, la sentencia del 22 de mayo de 1974 de la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Carlos
Galindo Pinilla.
[13] La Corte ha
precisado que no “revive ipso iure la normatividad anterior cuando ésta es
claramente contraria, en términos de tipo de ley que debe desarrollar la
materia, a los preceptos constitucionales. En Sentencia C-700/99 la Corte, en
ocasión del establecimiento del efecto de sus sentencias, señaló que la
inexequibilidad de las normas demandadas que sería declarada en el fallo no
revivía las disposiciones anteriores. Consideró la Corte que “Aceptarlo así
implicaría admitir que, contra lo expuesto en este Fallo, siguieron rigiendo en
la materia objeto de regulación por ley marco unas disposiciones dictadas por
el Presidente de la República con base en facultades extraordinarias-lo cual
está prohibido por el artículo 150, numeral 10, de la Constitución-o, peor
todavía, decretos autónomos preconstitucionales, que hoy ya no pueden fijar las
reglas aplicables al asunto del que se trata. Tales decretos habían sido
retirados del ordenamiento jurídico por Decreto 1730 de 1991, expedido el 4 de
junio de ese año, antes de que principiara la vigencia de la actual Constitución
Política.”  Auto 126/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[14] Ver entre otras las sentencias C-305/04 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[15] M.P. Fabio Morón Díaz.
[16] Ver igualmente la citada sentencia C-055 de 1996, que estudió si la
derogación de ciertas normas relacionadas con la Caja Agraria guardaban una
conexidad temática razonable con el tema dominante de la Ley 48 de 1990, que
contenía la cláusula derogatoria.  En e mismo sentido ver entre otras  las
sentencias   C-840/03 y C-670/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[17] Ver, entre otras las  Sentencias C-950/01 M.P. Jaime Córdoba
Triviño,  C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería
[18] Sent. C-950/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[19] Sentencia C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[20] Consultar entre otras, las sentencias C-801/03 y C-839/03 M.P.
Jaime Córdoba Triviño, C-1147/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil,  C-1113/03,
C-1092/03 y C-754/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[21] Sentencias C-702
de 1999  M.P. Fabio Morón Díaz y C-044 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[22] Sobre el debate
simultáneo se pueden consultar las sentencias C-140 de 1998 M.P. Carlos Gaviria
Díaz y C-044 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[23] Sentencia C-702/99 M.P. Fabio Morón Díaz
[24] Sentencia C-702
de 1999.M.P. Fabio Morón Díaz
[25]  Sentencia C-1190
de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería. También se puede consultar la Sentencia
C-950 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[26]  Sentencia C-702
de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.
[27] Ver Sentencia C-1108/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil y  Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[28] Sentencias C-008
de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-809 de 2001.M.P. Clara Inés
Vargas Hernández
[29] Sentencia
C-1147/03 M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[30] Sentencia C-1113/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis.  En el mismo sentido
ver la sentencia C-370/04 >M.P. Jaime Córdoba Treviño y Álvaro Tafur Galvis.
[31] A folio 3 del Cuaderno de Pruebas obra una certificación de fecha 2
de mayo de 2005 expedida por el Secretario de la Comisión Tercera
Constitucional Permanente del Senado de la República, en donde consta la
votación al proyecto de ley No. 14/03-S y 155/03-C en los siguiente términos:
“ (...)
me permito manifestarle que el proyecto de ley No. 134 de 2003 Senado y 155 de
2003 Cámara, el cual dio origen a la Ley 863 de 2003, fue considerado y
aprobado por las Comisiones Económicas del Congreso durante las sesiones de los
días 9, 10 y 11 de diciembre de 2003.
Especificando
la votación de la siguiente manera:
El día
9 de diciembre se inició con la presencia de 9 Senadores, registrándose quórum
decisorio y se votó con la asistencia de 15 Senadores.
El día
10 de diciembre se inició con la presencia de 8 Senadores, registrándose quórum
decisorio y se votó con la presencia de 14 Senadores, no asistió el Senador
Luis Eduardo Vives Lacouture.
El día
11 de diciembre se inició con la presencia de 8 Senadores, registrándose quórum
decisorio y se votó con la presencia de 15 Senadores.  (...)”.
[32] A folio 66 del Cuaderno Principal obra una certificación de fecha 5
de mayo de 2005 expedida por el Secretario de la Comisión Tercera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes en donde consta lo
siguiente:
“ (...)
Que en sesión conjunta del día 3 de diciembre de 2003, se anunció la votación
del proyecto de ley No. 134/03-S, 115/03-C, acumulado con el proyecto de ley
No. 035/03-C: “Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras,
fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento
de las finanzas públicas”, hoy Ley 863 de 2003, que fue discutido y aprobado en
Primer Debate los días 4, 9, 10 y 11 de diciembre de 2003.
Que
en las discusiones y votaciones para Primer Debate del proyecto en mención, en
el artículo correspondiente a vigencias y derogatorias, no fue incorporada la
expresión ‘artículo 443’.”    (negrilla fuera de texto original).
[33] En relación con dicha votación  se dejó la siguiente constancia:
- Constancia
Argüir la importancia de una ley tributaria en un Estado
Social de Derecho, es poco menos que redundante. Así es de contundente su
evidencia.
La distribución de cargas impositivas entre la población
tiene que ser un instrumento redistributivo y, sin duda, incidente de manera
directa en el bienestar o mayor depresión de amplios sectores de la población,
someter a debate y ulterior votación un proyecto de esa naturaleza, extenso y
complejo, con un significativo número de disposiciones nuevas, en horas de la
madrugada, con la mayoría o la totalidad de los miembros de la Corporación
fatigados y, por ende, sin la menor posibilidad de adelantar un debate
reflexivo y fecundo, no pasa de ser una simulación que satisfaga la forma pero
contradice de manera flagrante los propósitos y la sustancia de un Estado
democrático, cuya Constitución fija como meta prioritaria la prosecución de la
justicia material.
Por esa razón, los suscritos Senadores, pertenecientes a
distintas vertientes ideológicas dejamos constancia de nuestra inconformidad y
de nuestro categórico rechazo a este modo de proceder.
Carlos Gaviria Díaz, Edgar Artunduaga Sánchez, Efrén Félix Tarapués
Cuaical, Luis Carlos Avellaneda Tarazona, Piedad Córdoba Ruiz, Bernardo
Alejandro Guerra Hoyos, Jesús Enrique Piñacué Achicué, Jorge Enrique Robledo
Castillo, Samuel Moreno Rojas, Jesús Antonio Bernal Amorocho, Juan Carlos
Restrepo Escobar, Hugo Serrano Gómez, Camilo Armando Sánchez Ortega, Antonio
Javier Peñaloza Núñez.
20-XII-2003.
Gaceta del Congreso N° 27 de 2004 en donde se publicó el Acta N° 25 de la
Sesión Plenaria Extraordinaria del 20 de Diciembre  de 2003.
[34] En la ponencia se hizo una propuesta relativa
al artículo de vigencias y derogatorias en el siguiente sentido:
“Derogatorias
-Se modifica el artículo 78 del Proyecto sobre vigencia y
derogatorias de la siguiente forma:
-Se corrige la derogatoria del inciso 2° del artículo 85,
precisando que es del Estatuto Tributario y no de la Ley 633 de 2000, como en
el texto aprobado en primer debate.
-Se retiran de las derogatorias el artículo 212 del
Estatuto Tributario en lo referente a Usuarios Industriales de Bienes; el
literal k) del artículo 322 del Estatuto Tributario; el artículo 16 de la Ley
109 de 1985 y el artículo 129 de la Ley 812 de 2003, los cuales continúan
vigentes.
-Se adiciona un inciso para precisar que la derogatoria de
los artículos 213 en lo referente a Usuarios Industriales de Bienes; literal m)
del artículo 322 del Estatuto Tributario; el inciso 1° del artículo 15 de la
Ley 109 de 1985 en lo referente a Usuarios Industriales de Bienes, operará a
partir del 31 de diciembre del año 2006.”
Así mismo, el texto del articulado propuesto para segundo
debate en lo relativo a la vigencia y derogatoria es del siguiente tenor:
“Artículo 72.  Vigencias
y derogatorias.  La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y
deroga las siguientes disposiciones: inciso 2° del artículo 85; artículo 90-1;
parágrafo 3° del artículo 127-1; artículo 242; artículo 243; inciso 2° del
artículo 366-1; el artículo 384; el artículo 499-1; la expresión ‘y solo
deberán discriminar el impuesto en los casos contemplados en el artículo 618’
del artículo 511; el inciso cuarto del artículo 555-1; el parágrafo del
artículo 651, el inciso segundo del artículo 689-1, los literales d) y e) del
artículo 869 del Estatuto Tributario; el artículo 272 de la Ley 223 de 1995; el
parágrafo del artículo 121 de la Ley 488 de 1998; el parágrafo del artículo 1°
de la Ley 677 de 2001; el artículo 61 de la Ley 788 de 2002.
A partir del 31 de diciembre de 2006, se derogan el
artículo 213; literal m) del artículo 322 del Estatuto Tributario y el artículo
15 de la Ley 109 de 1985 en lo referente a usuarios industriales de bienes de
las zonas francas”.
[35] En la Gaceta del Congreso No. 697 del 26
de diciembre de 2003 (pág. 16), se publicó el texto definitivo del proyecto de
ley No. 155 de 2003 –Cámara-, No. 134 de 2003 –Senado-, Acumulado al proyecto
de ley No. 035 de 2003 –Cámara- aprobado en segundo debate en sesión plenaria
extraordinaria de la Cámara de Representantes, que en lo relativo al artículo
de vigencia y derogatorias es del siguiente tenor:
“CAPITULO
VII
Vigencia
y derogatorias
Artículo 69. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige
a partir de la fecha de su publicación y deroga las siguientes disposiciones:
Inciso 2º del artículo 85; artículo 90-1; parágrafo 3 del artículo 127-1;
artículo 242; artículo 243; inciso 2º del artículo 366-1; el artículo 384; el
artículo 443; el artículo 499-1; la expresión "y solo deberán
discriminar el impuesto en los casos contemplados en el artículo 618" del
artículo 511; el inciso cuarto del artículo 555-1; el parágrafo del artículo
651, el inciso segundo del artículo 689-1, los literales d) y e) del artículo 869
del Estatuto Tributario; el artículo 272 de la Ley 223 de 1995; el parágrafo
del artículo 121 de la Ley 488 de 1998; el parágrafo del artículo 1º de la Ley
677 de 2001; el artículo 61 de la Ley 788 de 2002.
A partir del 31 de diciembre de 2006,
se derogan el artículo 213; literal m) del artículo 322 del Estatuto Tributario
y el artículo 15 de la Ley 109 de 1985 en lo referente a usuarios industriales
de bienes de las zonas francas.”
[36]  Estatuto tributario Libro III “Impuesto sobre las Ventas”, Título
II “Responsables del Impuesto”, Artículo 443. Responsabilidad en el
servicio de teléfono.  En el caso del servicio de teléfonos es responsable
la empresa que factura directamente al usuario el valor del mismo.
[37] Cfr. Corte Constitucional sentencias C-1113 de 2003 y C –1147 de
2003.
[38]
CAPITULO III
Impuesto sobre las ventas
Artículo
10. Bienes excluidos del impuesto. Adiciónense al artículo 424 del
Estatuto Tributario los siguientes bienes y partidas arancelarias:
09.01.11.00.00             Café en grano
sin tostar
10.04.00.10.00             Avena para la
siembra
10.07.00.10.00             Sorgo para la
siembra
12.01.00.10.00             Habas de soya
para la siembra
12.07.10.10.00             Nuez y
almendra de palma para la siembra
12.07.20.10.00             Semilla de
algodón para la siembra
Suprímanse
del artículo 424 del Estatuto Tributario los siguientes bienes y partidas
arancelarias:
09.01.21.10.00             Café en grano
52.01                              Fibras
de algodón
84.32                              Máquinas,
aparatos y artefactos agrícolas, hortícolas o silvícolas, para la preparación o
el trabajo del suelo o para el cultivo; excepto rodillos de césped o terrenos
de deporte.
Incorpórense
al artículo 468-1 del Estatuto Tributario las siguientes partidas arancelarias,
las cuales quedarán gravadas a la tarifa allí prevista:
12.07.10.90.00             Nuez y
almendra de palma para molienda
15.11.10.00.00             Aceite crudo
de palma
52.01                              Fibras
de algodón
84.32                              Máquinas,
aparatos y artefactos agrícolas, hortícolas o silvícolas, para la preparación o
el trabajo del suelo o para el cultivo; excepto rodillos de césped o terrenos
de deporte.
Exclúyase
del artículo 468-1 del Estatuto Tributario sobre bienes gravados a la tarifa
del siete por ciento (7%), la siguiente partida arancelaria, la cual quedará
excluida del impuesto:
12.07.20.10.00             Semilla de
algodón para la siembra"
Artículo
11. Bienes que se encuentran exentos del impuesto. Adiciónese un literal
al artículo 481 de l Estatuto Tributario, así:
"d)
El alcohol carburante, con destino a la mezcla con gasolina para los vehículos
automotores."
Artículo
12. Importaciones que no causan. Modifícase el parágrafo 4° del artículo
428 del Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Parágrafo
4°. Los beneficios previstos en el
literal g) de este artículo se aplicarán también cuando los bienes a que se
refiere el mismo, sean adquiridos por compañías de financiamiento comercial
para darlos en arrendamiento financiero o cuando sean entregados a un
patrimonio autónomo como garantía de los créditos otorgados para su
adquisición, así como para los contribuyentes que estén o se sometan al
tratamiento previsto en la Ley 550 de 1999, con la condición de que los bienes
sean devueltos al término del contrato de fiducia mercantil al mismo
fideicomitente y el uso de los mismos se conserve durante todo el tiempo de su
vida útil en cabeza de este."
Artículo
13. Retención en la fuente en el impuesto sobre las ventas. Modifícase
el artículo 437-1 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo
437-1. Retención en la fuente en
el impuesto sobre las ventas. Con el fin de facilitar, acelerar y asegurar
el recaudo del impuesto sobre las ventas, establécese la retención en la fuente
en este impuesto, la cual deberá practicarse en el momento en que se realice el
pago o abono en cuenta, lo que ocurra primero.
La
retención será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del valor del impuesto.
No obstante, el Gobierno Nacional queda facultado para establecer porcentajes
de retención inferiores.
Sin
perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, el Gobierno Nacional podrá
disminuir la tarifa de retención en la fuente del impuesto sobre las ventas,
para aquellos responsables que en los últimos seis (6) períodos consecutivos
hayan arrojado saldos a favor en sus declaraciones de ventas.
Parágrafo. En el caso de la prestación de servicios gravados a
que se refiere el numeral 3 del artículo 437-2 del Estatuto Tributario, la
retención será equivalente al ciento por ciento (100%) del valor del
impuesto."
Artículo
14. Régimen simplificado del impuesto sobre las ventas. Modifícase el
artículo 499 del Estatuto Tributario, el cual queda así:
"Artículo
499. Quiénes pertenecen a este
régimen. Al Régimen Simplificado del Impuesto Sobre las Ventas pertenecen
las personas naturales comerciantes y los artesanos, que sean minoristas o
detallistas; los agricultores y los ganaderos, que realicen operaciones
gravadas, así como quienes presten servicios gravados, siempre y cuando cumplan
la totalidad de las siguientes condiciones:
1.
Que en el año anterior hubieren poseído un patrimonio bruto inferior a ochenta
mill ones de pesos ($80.000.000) (valores años base 2003 y 2004) e ingresos
brutos totales provenientes de la actividad inferiores a sesenta millones de
pesos ($60.000.000) (valores años base 2003 y 2004).
2.
Que tengan máximo un establecimiento de comercio, oficina, sede, local o
negocio donde ejercen su actividad.
3.
Que su establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio no se
encuentre ubicado en un centro comercial o dentro de almacenes de cadena. Al
efecto se entiende por centro comercial la construcción urbana que agrupe a más
de veinte locales, oficinas y/o sedes de negocio.
4.
Que en el establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio no se
desarrollen actividades bajo franquicia, concesión, regalía, autorización o
cualquier otro sistema que implique la explotación de intangibles.
5.
Que no sean usuarios aduaneros.
6.
Que no hayan celebrado en el año inmediatamente anterior ni en el año en curso
contratos de venta de bienes o prestación de servicios gravados por valor
individual y superior a sesenta millones de pesos ($60.000.000) (valores años
base 2003 y 2004).
7.
Que el monto de sus consignaciones bancarias, depósitos o inversiones
financieras durante el año anterior o durante el respectivo año no supere la
suma de ochenta millones de pesos ($80.000.000) (valores años base 2003 y
2004).
Parágrafo
1°. Para la celebración de contratos de venta de bienes o de prestación de
servicios gravados por cuantía individual y superior a sesenta millones de
pesos ($60.000.000) (valor año base 2004), el responsable del Régimen
Simplificado deberá inscribirse previamente en el Régimen Común.
Parágrafo
2°. Para los agricultores y ganaderos, el límite de patrimonio bruto previsto
en el numeral 1º de este artículo equivale a cien millones de pesos
($100.000.000) (valores años base 2003 y 2004)."
Artículo
15. Obligaciones para los responsables del régimen simplificado.
Adiciónanse al artículo 506 del Estatuto Tributario los numerales 2 y 4 y un
parágrafo:
"2.
Entregar copia del documento en que conste su inscripción en el régimen
simplificado, en la primera venta o prestación de servicios que realice a
adquirentes no pertenecientes al régimen simplificado, que así lo exijan."
4.
Exhibir en un lugar visible al público el documento en que conste su
inscripción en el RUT, como perteneciente al régimen simplificado.
Parágrafo.
Estas obligaciones operarán a partir de la fecha que establezca el reglamento a
que se refiere el artículo 555-2."
Artículo
16. Paso del Régimen Simplificado al Régimen Común. Modifícase el
artículo 508-2 del Estatuto Tributario, el cual queda así:
"Artículo
508-2. Paso del Régimen
Simplificado al Régimen Común. El responsable del Impuesto sobre las Ventas
perteneciente al Régimen Simplificado pasará a ser responsable del Régimen
Común a partir de la iniciación del período inmediatamente siguiente a aquel en
el cual deje de cumplir los requisitos establecidos en el artículo 499 de este
Estatuto, salvo lo previsto en el parágrafo 1º de dicho artículo, en cuyo caso
deberá inscribirse previamente a la celebración del contrato
correspondiente."
[39] Sobre el particular, ver , entre otras,  las sentencias  C-702 de 1999,
C-1113 de 2003, C-1147/03 y C-754/04.
[40] Ver  sentencias C-950/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-1190/01 M.P.
Jaime Araujo Rentería, C- 226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis   y C-670/04 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández
[41] M. P. Alvaro Tafur Galvis.
[42] Sentencia C-222
de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[43] Esta Corporación, desde sus inicios, ha establecido que
una condición necesaria para el debate es la de permitir que los congresistas
intervengan en la discusión.  Así, la Sentencia C-013/93 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz dijo la Corte: “Ciertamente la discusión y el debate, aparte de ser
deseables intrínsecamente, son connaturales al proceso democrático, el cual
puede tornarlos más o menos visibles según el grado de consenso que convoque
una determinada idea o proposición. En el plano de la garantía del principio
democrático, en el caso presente, este se debe entender respetado como quiera
que a los intervinientes en el trámite de adopción de la ley se les brindó en
todo momento la posibilidad de controvertir libremente el proyecto.”
[44] Ver Sentencia C- 370/04 M.P. Jaime Córdoba Triviño Álvaro Tafur
Galvis
[45] “Intervención del honorable
Representante Germán Navas Talero:
Señor Presidente, con el respeto que me merece la Cámara de
Representantes, les pediría que no vicien de nulidad, que no vicien de
inconstitucionalidad este proyecto, puede que no sea amigo del Gobierno, no de
la Reforma, pero nos van a poner en el problema de demandarla, sé que aquí hay
muchos artículos que nosotros ni siquiera conocemos y que no hemos discutido,
ya la Corte ha dicho reiteradamente que debe ser discutido, las modificaciones
no las conocemos, cualquiera que revise el Acta verá que nosotros no conocemos
que están modificando.
Les pido a los gobiernistas, que no le hagan ese daño al
Presidente de la República, no soy uribista, pero tampoco soy enemigo de él
señores.
Lo lógico sería que conociéramos qué estamos votando que
quede constancia”. Acta No. 088 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 42 del 24 de febrero de 2004.
[46] - Constancia
“Argüir
la importancia de una ley tributaria en un Estado Social de Derecho, es poco
menos que redundante. Así es de contundente su evidencia.
La
distribución de cargas impositivas entre la población tiene que ser un
instrumento redistributivo y, sin duda, incidente de manera directa en el
bienestar o mayor depresión de amplios sectores de la población, someter a
debate y ulterior votación un proyecto de esa naturaleza, extenso y complejo,
con un significativo número de disposiciones nuevas, en horas de la madrugada,
con la mayoría o la totalidad de los miembros de la Corporación fatigados y,
por ende, sin la menor posibilidad de adelantar un debate reflexivo y fecundo,
no pasa de ser una simulación que satisfaga la forma pero contradice de manera
flagrante los propósitos y la sustancia de un Estado democrático, cuya
Constitución fija como meta prioritaria la prosecución de la justicia material.
Por
esa razón, los suscritos Senadores, pertenecientes a distintas vertientes
ideológicas dejamos constancia de nuestra inconformidad y de nuestro categórico
rechazo a este modo de proceder.
Carlos Gaviria
Díaz, Edgar Artunduaga Sánchez, Efrén Félix Tarapués Cuaical, Luis Carlos
Avellaneda Tarazona, Piedad Córdoba Ruiz, Bernardo Alejandro Guerra Hoyos,
Jesús Enrique Piñacué Achicué, Jorge Enrique Robledo Castillo, Samuel Moreno
Rojas, Jesús Antonio Bernal Amorocho, Juan Carlos Restrepo Escobar, Hugo
Serrano Gómez, Camilo Armando Sánchez Ortega, Antonio Javier Peñaloza Núñez.
20-XII-2003.”
Gaceta del Congreso N° 27 de 2004 en donde se publicó el Acta N° 25 de la
Sesión Plenaria Extraordinaria del 20 de Diciembre  de 2003.