C-867-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-867/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Facultades
extraordinarias respecto de escisión del Instituto de Seguros Sociales
Referencia: expediente D-5160
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo primero del
Decreto 1750 de 2003
Actor: Rubén Sabogal Barrios
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de
dos mil cuatro (2004)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Jaime Araujo Rentería
-quien la preside-, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido esta Sentencia
con base en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad,  el ciudadano Rubén Sabogal Barrios,  actuando en nombre
propio y haciendo uso de los derechos consagrados en el artículos 40 numeral 6
y 95 numeral 7 de la Constitución Política,  demandó la inconstitucionalidad
del artículo primero del Decreto 1750 de 2003, por considerar que el mismo
constituye una extralimitación de las facultades extraordinarias conferidas por
el artículo 16, literal d, de la Ley 790 de 2002.
II.
NORMAS DEMANDADAS
Se transcribe el texto de la norma
acusada.
DECRETO 1750 DE 2003
por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean
unas Empresas Sociales del Estado.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por los literales d), e), f) y g) del
artículo 16 de la Ley 790 de 2002,
DECRETA:
TITULO  I
ESCISION Y CREACION
Artículo 1°. Escisión. Escíndese del Instituto de Seguros Sociales
la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, todas las Clínicas y
todos los Centros de Atención Ambulatoria.
III. LA
DEMANDA
Concretamente,
el demandante asegura que el Presidente no tenía facultades para escindir el
Instituto de Seguros Sociales – ISS-, pues la Ley 79 0de 2003, por la cual el
Congreso le confirió facultades legislativas extraordinarias para modificar la
estructura del Estado, únicamente  le permitió “escindir entidades y organismos
administrativos del orden nacional creados por la ley”, pero no empresas
industriales y comerciales del Estado, que es la categoría jurídica del
Instituto.
En
efecto, dice, el régimen de escisión y disolución de las empresas industriales
y comerciales del Estado se encuentra recogido en la Ley 489 de 1998, por lo
que no podía el Presidente disponer la escisión del Seguro Social con
fundamento en otra disposición.
A
lo anterior se suma el que, por expresa prohibición del artículo 48 de la
Carta, los recursos del Instituto de Seguros Sociales, dado su carácter de
parafiscales, deben permanecer para beneficio del sector salud, sin que
pudieran pasar a engrosar el patrimonio de las empresas sociales del Estado
creadas por el mismo Decreto 1750.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Instituto de Seguros Sociales.
Actuando como
ciudadano y también en representación del Instituto de Seguros Sociales,
intervino dentro del proceso Carlos Libardo Bernal Pulido para solicitar el
rechazo de las pretensiones de la demanda.
Según el
interviniente, la Corte Constitucional, en Sentencia C-349 de 2004, declaró
exequible el Decreto 1750 de 2003, incluyendo el artículo 1º, por considerar
que el Presidente de la República no excedió las facultades extraordinarias
conferidas por la Ley 790 de 2002 al escindir el Instituto de Seguros Sociales.
Las razones se sintetizan en que, aunque el artículo 20 de la Ley 790 prohibió
suprimir, liquidar o fusionar el Instituto de Seguros Sociales, no prohibió que
se escindiera. Por lo anterior, el Instituto de Seguros Sociales solicita a la
Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia previamente citada.
De conformidad
con el interviniente, si la Corte no declara la cosa juzgada entonces le
compete declarar la exequibilidad de la norma acusada, pues la escisión, como
proceso de separación de algunas partes respecto del todo, en este caso,
respecto del Instituto de Seguros Sociales, no fue proscrita por el artículo 20
de la Ley 790 de 2002, que sólo prohibió la liquidación, supresión o fusión del
Instituto.
Adicionalmente,
en relación con la invocación al artículo 53 de la Ley 489 de 1998 como norma
regulatoria de la escisión de las empresas industriales y comerciales del
Estado para sugerir con ello que no podía el legislador extraordinario escindir
el Instituto de Seguros Sociales, el interviniente señala que aquella
disposición fue declarada inexequible por la Corte mediante Sentencia C-702 de
1999, por lo que no le estaba permitido al demandante aducir la vulneración de
la misma.
De otro lado,
asegura que en la escisión no implica la transferencia de funciones y objetivos
a otras entidades sino que consiste en la desagregación de ciertas partes de la
entidad central que asumen, por ese procedimiento, autonomía y personalidad
jurídica propias. De allí que no sea correcto afirmar que en la escisión el
Instituto de Seguros Sociales desaparece como entidad prestadora del servicio
de salud.
Finalmente, el
interviniente afirma que no se violentó el artículo 48 de la Constitución Política,
que prohíbe destinar recursos de las instituciones de seguridad social a fines
distintos,  por cuanto las empresas sociales del Estado que resultaron de la
escisión del Seguro Social también prestan el servicio público de salud, lo
cual indica que los dineros con que aquellas ejecutan su objeto institucional
no han sido destinados a fines distintos.
En conclusión de
lo anterior, el Instituto de Seguros Sociales solicita a la Corte que no
atienda las razones del demandante y que, en caso de no estarse a lo resuelto
en la Sentencia C-349 de 2004, declare exequible la disposición acusada.
2.  Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia
En
representación del Ministerio de la referencia, intervino en el proceso
Fernando Gómez Mejía, Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio, para
solicitar a la Corte la declaración de exequibilidad de las normas acusadas.
Al
igual que el Instituto de Seguros Sociales, el Ministerio de la referencia
solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-349 de 2004, al
igual que a la Sentencia C-350 de 2004, que resolvieron declarar exequible el
artículo 1º del Decreto 1750 de 2003.
No
obstante, el Ministerio advierte que la Corte Constitucional, de manera expresa
en la Sentencia C-121 de 2004, estableció que las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 16 de la Ley 790 de 2002 incluyen la de escindir
entidades públicas del orden nacional, como es el caso del ISS; a lo cual
advierte que, pese a la prohibición contenida en el artículo 20 de la Ley 790
de 2002, el Presidente no liquidó, suprimió o fusionó el Instituto, sino que
apenas procedió a escindirlo, procedimiento distinto a los que fueron expresamente
vedados por el legislador.
3. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Germán
Eduardo Quintero Rojas, actuando en representación del Ministerio de la
referencia, solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-306 de
2004, en donde la Corporación se pronunció sobre la exequibilidad de la norma
acusada del Decreto 1750 de 2003, por haber operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional.
4. Intervención
del Departamento Administrativo de la Función Pública
En
representación del ente referido intervino en el proceso su director, Ramón
González González, con el fin de solicitar a la Corte que declare la cosa
juzgada constitucional respecto de las Sentencias C-349 y C-350 de 2004, en
donde se declaró exequible el artículo demandado.
Adicionalmente,
sostiene que la norma es constitucional por cuanto no excede los términos en
que fueron concedidas las facultades extraordinarias al Presidente para
modificar la estructura del Estado. Ciertamente, arguye que la facultad de escindir
el Instituto de Seguros Sociales no fue prohibida por el legislador cuando
señaló que la entidad no podía ser suprimida, fusionada o liquidada. En este
sentido, el Presidente podía reestructurar dicha entidad sin quebrantar la
disposición del artículo 20 de la Ley 790.
5. Intervención
del Ministerio de Protección Social
En
representación del Ministerio citado y según poder conferido por la Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo, intervino en el proceso el
abogado Jorge Ernesto Angarita Rodríguez para solicitar a la Corte que declare
exequible la norma acusada.
A juicio del
abogado, la escisión del ISS respondió al objetivo central de la Ley 790 de
2002 que es la racionalización de la organización y funcionamiento de la
Administración Pública, con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera
de la Nación. En la misma línea, la escisión no estaba prohibida por el
artículo 20 de la Ley 790 de 2002, que impedía suprimir, liquidar o fusionar el
ISS. Ya que los conceptos son distintos, el legislador extraordinario,
siguiendo la autorización general de la Ley 790, podía válidamente escindir la
institución de seguridad social.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El
señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón,  solicitó a
la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-349 de 2004, que declaró
exequible en su integridad el artículo 1750 de 2003 por los mismos cargos
formulados por el demandante de esta oportunidad.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la
constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace parte de una ley de
la República.
2. Cosa Juzgada Constitucional
Mediante Sentencia C-349 de 2004[1] la Corte Constitucional
decidió “Declarar EXEQUIBLE el Decreto 1750 de 2003, únicamente por los
cargos generales formulados en contra de todo su texto examinados en la
presente Sentencia”. Los argumentos expuestos por la Corporación fueron, entre
otros, los siguientes:
La demanda aduce
un argumento de inconstitucionalidad en contra de la totalidad del Decreto 1750
de 2003, según el cual las facultades conferidas por el artículo 16 de la Ley
790 de 2002 no incluían la autorización para escindir al Instituto de Seguros
Sociales, por expresa limitación de tales facultades extraordinarias consagrada
en el artículo 20 de la misma Ley 790. Y aún si se considerase que el
Presidente estaba facultado para proceder a ello, “el modo específico en que se
realizó la escisión estaba prohibido por contravenir lo dispuesto en los
artículos 150 numeral 12, 338, 48, 49, 39, 55 y 83 de la Constitución
Política.”
Para explicar
este cargo la demanda recuerda el texto del artículo 20 de la Ley 790 de 2002,
según el cual “(En) desarrollo del Programa de
Renovación de la Administración Pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir,
liquidar ni fusionar ... el  Instituto de Seguros Sociales (ISS)”. A pesar de que la norma no utiliza la palabra “escisión”,
dice la acusación que “la exclusión de este tipo de operaciones se concluye
necesariamente del hecho que la “escisión” implica la liquidación.” A su vez,
explica esta última aseveración aduciendo que en caso de que la Corte considere
que las facultades conferidas en el artículo 16 literal d) de la ley 790 de
2002 son precisas, la “escisión” debe ser interpretada según lo dispuesto en el
artículo 52 de la Ley 489 de 1998, del cual se deduciría la necesidad de
liquidación.
Agrega la
demanda que no es dable afirmar que la prohibición del artículo 20 sólo se
refería a la supresión, liquidación o fusión del Instituto de Seguros Sociales
y no a la de alguna de sus partes, ni que lo que hizo el Decreto 1750 de 2003
no fue liquidar dicha Institución, sino simplemente escindir o separar de la
empresa la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, todas las
clínicas y todos los centros de atención. Lo anterior por cuanto “si la
intención del legislador era proteger sus atribuciones constitucionales en lo
relacionado con las reformas significativas de estas entidades, dicha
protección no se surte si se interpreta restrictivamente la prohibición.”
Además, “por tratarse de entidades que manejan recursos provenientes de
contribuciones Parafiscales y por ser estas contribuciones objeto de reserva
legal (art. 338 de la Constitución Nacional), la autorización del Congreso
necesita ser expresa y específica y no meramente deducida por exclusión de la
prohibición general”.
Finalmente,
continua la demanda, “el hecho de que el decreto 1750 de 2003 no use la palabra
“suprimir” y no ordene la liquidación que exige el artículo 52 de la ley 489 de
1998 no es un criterio para determinar si hubo o no “supresión”, o si debió o
no haber “liquidación”. En efecto, agrega, “a pesar de que el artículo 1° del
decreto 1750 de 2003 afirma que la Vicepresidencia de Prestación de Servicios
de Salud se “escinde” del Instituto de Seguros sociales, el Decreto no crea
ninguna entidad que la reemplace en sus funciones, quedando así materialmente
suprimidas al dársele autonomía a cada una de las Entidades prestadoras de
salud que ella estaba encargada de administrar”.
(…)
En relación con
esta acusación la Corte considera lo siguiente:
4.  En el
lenguaje corriente “escindir” quiere decir tanto como “separar” o “dividir”. De
similar manera, en  sentido jurídico el vocablo escindir debe ser entendido en
su sentido natural y obvio, es decir como sinónimo de separación o división.
Como consecuencia de la escisión, lo escindido puede desaparecer. Pero también
puede solamente verse reducido, por la separación de una o más partes que
conformaba la unidad inicial.
(…)
Entendida de
esta manera la noción de escindir en sus dos modalidades, la Corte deduce que
la interpretación armónica de los artículos 16 literal d) y 20 de la Ley 790 de
2003 lleva a concluir que esta Ley concedió facultades extraordinarias al
Presidente de la República para escindir entidades del orden nacional, pero sin
que, en los casos de las entidades a que se refiere la prohibición del artículo
20, dicha escisión pudiera llevarse a cabo de manera tal que la entidad
escindida resultara finalmente suprimida. En efecto, si bien en el literal d)
del artículo 16 de la Ley 790 de 2003 se conceden expresamente facultades para “escindir entidades u organismos administrativos del orden
nacional creados o autorizados por la ley”, como
es el caso del Instituto de Seguros Sociales, en el artículo 20 se dice que en
desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública el Gobierno
Nacional no podrá suprimir dicho Instituto.[2]
Es
claro entonces que el Gobierno Nacional podía escindir el Instituto de Seguros
Sociales, según se lo autorizaba el artículo 16, pero no podía suprimirlo, pues
le estaba prohibido expresamente por el artículo 20. Así las cosas, la escisión
solo podía consistir en la separación de alguna o algunas de sus dependencias,
que daría lugar a la creación de otra u otras entidades, pero el Instituto como
persona jurídica debía conservarse.
(…)
A juicio de la
Corte, las reglas transcritas constituyen el marco general al que de estarse el
Ejecutivo en el caso de liquidación de entidades administrativas del orden
nacional que sean disueltas y suprimidas y no aquellos eventos en que la
entidad es parcialmente escindida, de manera que continúa existiendo sin
disolverse, como sucedió con el ISS.
Dado que los argumentos estudiados
por la Corte Constitucional en la sentencia que acaba de citarse son los mismos
que fueron presentados por el demandante de esta oportunidad y dado que la cosa
juzgada constitucional que operó por virtud de ese fallo es relativa a los
cargos estudiados, esta Corporación estima necesario estarse a lo resuelto en
la providencia C-349 de 2004.
En efecto, en el fallo en cuestión la
Corte abordó el problema jurídico de establecer si, al escindir con el Decreto
1750 de 2003 el Instituto de Seguros Sociales, el Presidente de la República
excedió las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 790 de 2002,
encontrando que no lo hizo, por lo que procedió a declararlo exequible.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-349 de 2004, en relación con la exequibilidad del artículo 1º del Decreto
1750 de 2003.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR
GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO A LA SENTENCIA
C-867 DE 2004 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
REF.: Expediente
D-5160
Magistrado Ponente:
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el debido
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, me permito aclarar el
voto por cuanto al ordenarse estarse a lo resuelto en la sentencia C-349 de
2004, salvé el voto por las razones allí consignadas y a las que ahora me
remito.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[2] Ley 790 de
2003, artículo 20: “Artículo 20. Entidades que no se
suprimirán. En desarrollo del Programa de Renovación de la administración
Pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el
Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no
culmine la misión para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso
de reestructuración de dichas entidades, serán destinados a una mayor cobertura
de los servicios prestados por ellas.”