C-217-99
Sentencia C-217/99
Sentencia
C-217/99
EMERGENCIA
ECONOMICA-Subsidios
otorgados por Fogafin
El subsidio
consiste en una suma que, con ocasión de cada instalamento, Fogafin abona a la
entidad crediticia que concede un crédito para la reconstrucción o reparación
de un inmueble afectado por el sismo, cuyo valor asciende a la diferencia entre
la tasa efectiva de interés cobrada por aquella y la tasa efectiva equivalente
a la inflación proyectada para cada año por el Banco de la República, a la cual
se agrega o no algunos puntos, dependiendo del valor final del bien incluido el
lote y sin que el monto total supere la cifra del daño sufrido por el inmueble.
La Corte Constitucional reiteradamente ha señalado que la prohibición de
conceder auxilios y donaciones a particulares con cargo al erario, tiene, entre
otras excepciones, las ayudas que bajo la forma de subsidios económicos se
conceden a las personas que resultan víctimas de hechos naturales o de otra
naturaleza que sirven de fundamento a la declaración de un estado de excepción.
En estos eventos, el principio de solidaridad se impone sobre cualquiera otra
consideración y éste se articula a través de los subsidios que el Estado
entrega a las personas que sufren una tragedia o a circunstancias externas que,
de una o de otra manera, los someten a cargas y afectaciones severas que no son
las de la generalidad de los ciudadanos.
CREDITOS
SUBSIDIADOS-Requisitos y
condiciones
Las condiciones y
requisitos se orientan a evitar que los beneficios y subsidios, en lugar de
servir de medio idóneo para resolver la causa de la emergencia, representen una
oportunidad para el enriquecimiento injusto de las personas e inclusive de
instituciones de crédito. Se trata de socorrer a las víctimas del terremoto en
cuanto víctimas y, además, de administrar del mejor modo posible los recursos
arbitrados con las medidas de emergencia, de todas maneras escasos. El alivio no
puede trocarse en oportunidad de negocios, ni aplicarse a personas que en
realidad no hayan sufrido daño o menoscabo material. La Corte comparte el
concepto del Procurador en punto a que los subsidios deben concederse
atendiendo a las necesidades básicas de los damnificados y que no puede, en
consecuencia, darse un segundo subsidio en el área de la vivienda a una misma
persona así tenga una destinación distinta de la de financiar la reconstrucción
del inmueble en el que reside, si todavía no se han cubierto las demandas de
las personas que aspiran a contar con el primer subsidio con este propósito.
EMERGENCIA
ECONOMICA-Transferencia de
inmuebles
Las
transferencias de inmuebles de propiedad del Estado con el fin de desarrollar
programas de vivienda, contribuyen a la solución del déficit de vivienda
generado por el terremoto. La autorización que se confiere a las entidades
públicas, por ende, tiene conexidad con la causa de la emergencia. El decreto
legislativo, de otro lado, constituye suficiente título para habilitar a las
personas jurídicas de derecho público para proceder a celebrar este tipo de
actos. Tanto las transferencias de inmuebles como las de bienes muebles, tienen
el carácter de apoyos o subsidios en especie de los que en últimas resultan
beneficiarias personas particulares. La supresión de la insinuación, por su
parte, puede ser dispuesta por el legislador extraordinario, siempre que tenga
conexidad con el decreto que declaró la emergencia, lo cual sin duda se predica
en este caso. Se ha removido un obstáculo formal que de todas maneras
desalentaba en cierta medida las donaciones de bienes. El desastre natural ha
dejado una población indefensa, que requiere del apoyo de la comunidad y por
ello es conveniente que éste no sea ha interferido o dilatado con barreras, así
sean estas formales.
EMERGENCIA
ECONOMICA-Beneficios
tributarios
Las operaciones y
contratos a que se refiere el decreto, hasta la vigencia del año fiscal del año
2000 - salvo que por ley se extienda más allá de esta fecha -, se considerarán
actos sin cuantía, para los efectos de los derechos notariales y registrales y
para la tasación de los impuestos de registro y anotación. Además, tanto los
contratos como los títulos valores que se emitan para instrumentalizar las
operaciones referidas, estarán exentos del impuesto de timbre nacional. La
norma es exequible. La reducción de los costos de transacción permite que una
mayor cantidad de recursos se destinen efectivamente a la solución de la
crisis. Además, estimula el flujo de ayudas indispensables para contribuir con
el mejoramiento de la situación de los damnificados. La medida reúne los
requisitos de conexidad y de proporcionalidad.
EMERGENCIA
ECONOMICA-Autorizaciones y
facultades de la Nación y entidades de derecho público
Las
autorizaciones referidas y la ampliación de las facultades, permiten a la
nación y demás entidades de derecho público, involucradas con las operaciones
de apoyo y salvamento, efectivamente intervenir en la solución de la calamidad
que se ha presentado. Dado que no pueden ellas obrar por fuera de la esfera de
sus competencias, corresponde en este caso al legislador extraordinario ampliar
la esfera de sus funciones o impartir las autorizaciones de rigor. Aparte de
que la conexidad con las causas que dieron lugar a la emergencia es manifiesta,
las disposiciones examinadas resultan claramente necesarias.
INMUEBLES-Condiciones antisísmicas
El decreto ordena
que todos los inmuebles que se construyan en desarrollo de las operaciones de
reconstrucción del eje cafetero, se sujetarán a las condiciones antisísmicas
establecidas en la ley 400 de 1997. La norma es exequible. Se trata de una
medida prudencial que apunta a prevenir la repetición de los daños en el caso
de que en la zona se presenten otros movimientos telúricos, máxime si se toma
en consideración su vulnerabilidad geológica y la necesidad de contar con un
mayor nivel de protección. Las cuantiosas inversiones que deben realizarse se
echarían a perder si desde ahora no se incorporan las reglas técnicas sobre
construcción antisísmica.
DECLARACION DE
MUERTE PRESUNTA-Regulación
El legislador
extraordinario está facultado en este caso para dictar una regulación de este
género, íntimamente vinculada con las consecuencias del terremoto que ocasionó
la muerte a un sinnúmero de personas cuyos cadáveres no ha sido posible
recuperar. Distintas normas asocian al momento de la muerte efectos jurídicos,
particularmente en lo que tiene relación con los derechos patrimoniales de los
miembros de su familia. Por razones de seguridad jurídica y para facilitar la
definición de derechos y obligaciones, la disposición examinada resulta
necesaria. Sin embargo, la formulación legal en lo que tiene que ver con la
fecha de la muerte, admite prueba en contrario y, por ello, sólo tiene el
carácter de presunción legal. La exequibilidad del precepto, en consecuencia,
se sujeta a esta interpretación que, por lo demás, es la única que se concilia
con la autonomía del juez, al cual no se le puede imponer externamente el contenido
de sus sentencias por parte del Legislador.
Referencia:
Expediente R.E. 108
Revisión de
constitucionalidad del Decreto 196 de 1999 "por el cual se dictan
disposiciones para hacer frente a la calamidad pública causada por el terremoto
producido el 25 de enero de 1999".
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., catorce (14) de abril de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Aprobada por acta Nº
21
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por
los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Martha Victoria Sáchica de Moncaleano
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión constitucional del Decreto 196 del 29 de enero de 1999 "por el
cual se dictan disposiciones para hacer frente a la calamidad pública causada
por el terremoto producido el 25 de enero de 1999".
DECRETO 196 DE 1999
(30 de enero de 1999)
Por el cual se dictan disposiciones para
hacer frente a la calamidad pública causada por el terremoto producido el 25 de
enero de 1999
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de sus facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 195 del 29 de
enero de 1999,
CONSIDERANDO
Que por Decreto
número 195 del 29 de enero de 1999, se declaró el Estado de Emergencia
económica, social y ecológica en los municipios de los departamentos de Caldas,
Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca que se señalaron en dicho Decreto,
con el fin de conjurar la situación de calamidad pública ocurrida en dichos
municipios por razón del terremoto que se produjo el 25 de enero pasado.
Que el terremoto
a que se ha hecho referencia afectó gravemente la infraestructura en la zona
mencionada, razón por la cual se hace necesario expedir disposiciones
encaminadas a facilitar el otorgamiento de créditos en condiciones favorables
que permitan a los beneficiarios de los mismos la reconstrucción y
rehabilitación de sus inmuebles.
Que para tal
efecto es necesario otorgar facultades al Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras.
Que así mismo es
necesario establecer disposiciones que permitan a todas las entidades públicas
apoyar las labores que deben cumplir las diversas entidades facultadas para
adelantar las actividades necesarias con el fin de atender la calamidad pública
a la cual se ha hecho referencia.
Que se requiere
establecer normas sobre titulación de bienes, cupo de endeudamiento y
disposiciones sobre el proceso de declaratoria de muerte presunta. Así mismo,
normas que faciliten la presentación del plan de ordenamiento territorial para la
zona.
Que igualmente es
necesario dotar a la Red de Solidaridad Social de facultades suficientes para
hacer llegar a los afectados los recursos donados por terceros o entregados por
otras entidades públicas con tal propósito.
DECRETA:
ARTÍCULO 1°.-
Beneficios y créditos subsidiados.  El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -
FOGAFIN- establecerá un cupo con el fin de otorgar un subsidio a los
propietarios o poseedores de los inmuebles afectados, urbanos o rurales, en los
municipios en los cuales se decretó la emergencia económica, social y ecológica
por el Decreto N° 195 de 1999, siempre y cuando en el caso de poseedores los
mismos hayan poseído el bien por lo menos durante el año inmediatamente
anterior al 25 de enero de 1999. Dicho subsidio tendrá por objeto facilitar la
construcción o reconstrucción de vivienda y la cancelación de los créditos
otorgados a los propietarios o poseedores, por establecimientos de créditos,
públicos o privados, para financiar la reconstrucción o reparación de inmuebles
en la forma que se señala a continuación:
A.  Beneficios
para vivienda.
1.  Los
propietarios o poseedores de bienes afectados ubicados en zonas declaradas de
alto riesgo por los alcaldes municipales tendrán derecho a recibir, a cambio de
la entrega al municipio de su inmueble, una suma de cuatro millones de pesos
($4.000.000), los cuales estarán destinados a adquirir y construir un inmueble
dentro de un proyecto de vivienda de interés social.  Dicha suma será cancelada
por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras a la entidad que
adelante el proyecto o al establecimiento de crédito que lo financie, según lo
determine la Junta Directiva de dicho Fondo.  Así mismo, respecto de créditos
que hasta por un monto de nueve millones de pesos haya otorgado una entidad
financiera a dichas personas para financiar la adquisición o construcción de la
vivienda, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras cancelará
mensualmente la diferencia resultante entre la tasa efectiva de interés que
cobre la entidad y la que resulte de aplicar al saldo de la deuda una tasa
efectiva equivalente a la inflación proyectada para cada año por el Banco de la
República.
2.  Los
propietarios o poseedores de inmuebles afectados destinados a vivienda que no
se encuentren ubicados en zonas declaradas de alto riesgo, tendrán derecho a
que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras cancele mensualmente a
la entidad financiera que les haya otorgado un crédito para financiar la
reconstrucción o reparación de dichos inmuebles, las sumas que se señalan a
continuación para cada uno de ellos, de acuerdo con el valor final del bien
incluido el lote, así:
Valor final del
bien
Valor a pagar
por Fogafin
2.1. Inferior o
igual a $ 13.000.000
La diferencia
entre la tasa efectiva de interés que cobre la entidad crediticia  y la que
resulte de aplicar una tasa efectiva equivalente a la inflación proyectada
para cada año por el Banco de la República al saldo de la deuda.
2.2. Superior a
$ 13.000.000 e inferior o igual a $ 28.000.000
La diferencia
entre la tasa efectiva de interés que cobre la entidad crediticia  y la que
resulte de aplicar una tasa efectiva equivalente a la inflación proyectada
para cada año por el Banco de la República adicionada en tres puntos al saldo
de la deuda.
2.3. Superior a
$ 28.000.000 e inferior o igual a $ 45.000.000
La diferencia
entre la tasa efectiva de interés que cobre la entidad crediticia  y la que
resulte de aplicar una tasa efectiva equivalente a la inflación proyectada
para cada año por el Banco de la República adicionada en cinco puntos al
saldo de la deuda.
2.4. Superior a
$ 45.000.000 e inferior o igual a $ 80.000.000
La diferencia
entre la tasa efectiva de interés que cobre la entidad crediticia  y la que
resulte de aplicar una tasa efectiva equivalente a la inflación proyectada
para cada año por el Banco de la República adicionada en siete puntos al
saldo de la deuda.
2.5. Superior a
$ 80.000.000
Diferencia
resultante entre la tasa efectiva de interés que cobre la entidad crediticia
y la que resulte de aplicar una tasa efectiva equivalente a la inflación
proyectada para cada año por el Banco de la República adicionada en diez
puntos al saldo de la deuda.
En todo caso, en
los eventos previstos en los numerales 2.2, 2.3, 2.4 y 2.5 de la tabla
anterior, el monto del crédito no será superior al valor del daño sufrido por
el inmueble determinado en la forma que señale el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras.
En el evento
previsto en el numeral 2.5, el monto del crédito no podrá ser superior a ciento
veinte millones de pesos.
B.  BENEFICIOS
PARA OTROS INMUEBLES
Los propietarios
o poseedores de inmuebles afectados que estaban destinados a fines distintos de
vivienda tendrán derecho a que el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras cancele mensualmente a la entidad financiera que les haya otorgado
un crédito para financiar la reconstrucción o reparación de dichos inmuebles,
las sumas que se señalan a continuación para cada uno de ellos, de acuerdo con
la destinación y el valor final del bien, incluido el lote, siempre y cuando el
monto del crédito no sea superior al daño sufrido por el inmueble determinado
en la forma que señale el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras:
Destinación y
valor máximo del crédito
Valor a pagar
por Fogafin
a.  Inmuebles
ocupados con establecimientos de comercio, industrias o cualquier actividad
de personas o entidades con ánimo de lucro.
Valor máximo
del crédito $ 120.000.000
La diferencia
entre la tasa efectiva de interés que cobre la entidad crediticia y la que
resulte de aplicar una tasa efectiva equivalente a la inflación proyectada
por el Banco de la República adicionada en seis puntos al saldo de la deuda.
b. Inmuebles
ocupados por entidades sin ánimo de lucro y templos destinados al culto
religioso.
Valor máximo
del crédito $120.000.000
c. Inmuebles
ocupados por colegios o instituciones prestadoras de salud sin ánimo de
lucro.
Valor máximo
del crédito $300.000.000
d.  Inmuebles
ocupados por entidades públicas.
Valor máximo
del crédito $300.000.000
La diferencia
entre la tasa efectiva de interés que cobre la entidad crediticia y la que
resulte de aplicar una tasa efectiva equivalente a la inflación proyectada
por el Banco de la República adicionada en cuatro puntos al saldo de la
deuda.
Los propietarios
o poseedores de instalaciones agrícolas afectadas tendrán derecho a que el
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras cancele mensualmente a la
entidad financiera que les haya otorgado un crédito para financiar la
reconstrucción o reparación de dichas instalaciones, la diferencia resultante
entre la tasa efectiva de interés que cobre la entidad crediticia y la que
resulte de aplicar al saldo de la deuda una tasa efectiva equivalente a la
inflación proyectada por el Banco de la República, adicionada en seis puntos,
siempre y cuando el monto del crédito no supere ciento cincuenta millones de
pesos, ni el valor del daño sufrido por el inmueble determinado en la forma que
señale el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
PARAGRAFO 1.  Los beneficios previstos en los literales
A, numeral 2°, y B de este artículo podrán también otorgarse para la
construcción de inmuebles cuando deba procederse a la reubicación de los
beneficiarios en desarrollo de disposición de autoridad pública.
PARAGRAFO 2. La calidad de poseedor se acreditará en la
forma que señale el Gobierno, para lo cual podrá tomarse en cuenta la
información existente en las oficinas de catastro, de registro y de planeación
municipal.
PARAGRAFO 3. Las sumas que le corresponda pagar al
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras podrán ser canceladas mediante
la entrega de títulos en las condiciones que determine la Junta Directiva de
dicho Fondo.
PARAGRAFO 4. En todo caso cuando los inmuebles
afectados se encontraban asegurados contra terremoto en el momento del
siniestro y se otorgue un crédito en desarrollo del presente artículo, la
entidad financiera procederá así:
En el evento en
el cual el bien asegurado no se encontraba gravado con hipoteca, si se otorga
un crédito en desarrollo del presente artículo, corresponderá a la entidad
financiera cobrar el monto del seguro y abonar la suma recibida al pago del
crédito, menos la comisión de cobranza que al efecto fije el Gobierno
Nacional.  No obstante lo anterior, el afectado podrá optar por cobrar
directamente el seguro, en cuyo caso para determinar el monto del daño
financiable se deducirá el valor asegurado menos el deducible.
En el evento en
el cual el bien asegurado se encontraba gravado con hipoteca y se otorgue un
crédito en desarrollo del presente artículo, corresponderá a la entidad
financiera que otorgue el nuevo crédito, cobrar el monto del seguro en lo que
exceda del valor de la obligación garantizada con hipoteca en la fecha del
siniestro, y abonar dicha suma al pago del nuevo crédito, deducida la comisión
de cobranza que al efecto fije el Gobierno Nacional.  No obstante lo anterior,
el afectado podrá optar por cobrar directamente el saldo del seguro, en cuyo
caso para determinar el monto del daño financiable se deducirá dicho saldo.
En ningún caso
las entidades que hayan otorgado créditos hipotecarios sobre bienes que se
encontraban asegurados contra terremoto podrán continuar cobrando al deudor las
cuotas que se causen a partir del siniestro, en la medida en que a dichas
entidades corresponde cobrar dicho valor.
ARTICULO 2°.
Requisitos para los créditos subsidiados.  Para tener derecho a los beneficios a que se refiere
el artículo anterior será necesario que se cumplan las siguientes condiciones
adicionales:
a.  La solicitud
respectiva debe presentarse al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
a más tardar el 31 de diciembre de 1999, en la forma y por conducto de la
entidad que determine la Junta Directiva de dicho organismo.
b.  Una misma
persona sólo podrá solicitar beneficios por razón de un sólo crédito para
vivienda, lo que no lo excluye para ser beneficiario de crédito por otros
conceptos, incluidos los destinados a programas habitacionales que estén
destinados a arrendamiento.
c.  El crédito
respecto del cual se otorgue el beneficio no debe tener un plazo mayor de
veinte años ni una tasa superior a la que señale el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, consultando la tasa promedio de créditos para vivienda y el riesgo
del crédito.
d.  El crédito
deberá tener las condiciones de amortización que señale el Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras.
e.  El inmueble
afectado debe figurar en el censo que al efecto elabore el Ministerio de
Desarrollo Económico o la entidad en quien éste delegue tal función.  Para el
caso de las instalaciones agrícolas dicho censo lo elaborará el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural o la entidad en quien éste delegue.  En el
evento de inmuebles destinados a la prestación de servicios de salud el censo
lo elaborará el Ministerio de Salud o la entidad en quien éste delegue.
f.  Los inmuebles
destinados a vivienda cuya construcción, reconstrucción o reparación se
financie en las condiciones previstas en este Decreto no podrán ser arrendados
durante cinco años por un canon superior a la cuota mensual del crédito que
deba pagar el beneficiario, incrementada en un veinte por ciento.  En caso de
infracción de esta disposición se perderá el subsidio de tasa de interés
previsto en el presente Decreto y la totalidad de la tasa estará a cargo del
beneficiario del crédito.
PARAGRAFO.  La Junta Directiva del Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras establecerá la forma y procedimientos en que deben
acreditarse las condiciones requeridas para tener derecho a los beneficios
previstos por el artículo anterior, la forma como se determinará el valor final
de los bienes, así como las garantías que deban constituirse.
ARTICULO 3.
Transferencia de inmuebles.  Los inmuebles que las entidades públicas posean podrán ser
transferidos para desarrollar programas de vivienda de interés social a título
de subsidio en especie que se efectúen a favor de las personas afectadas por el
terremoto ocurrido en el eje cafetero el 25 de enero de 1999.
Para efectos de
este artículo entiéndese por personas afectadas aquellas que figuren en el
censo realizado por la Red de Solidaridad Social.
ARTICULO 4.
Transferencia de bienes por acto administrativo.  Las transferencias de inmuebles que
realicen las entidades públicas a favor de particulares en desarrollo de los
programas que se adopten en favor de las personas afectadas por la calamidad a
que se refiere el presente decreto, se realizarán en virtud de acto
administrativo expedido por la entidad pública titular del bien, el cual será
inscrito en la oficina de registro de instrumentos públicos.
ARTICULO 5.
Donaciones. Las
donaciones que se realicen a personas o entidades públicas con el objeto de
atender la calamidad pública a que se refiere el presente decreto no requerirán
del requisito de insinuación.
ARTICULO 6.
Transferencia de bienes por parte de entidades públicas.  Todas las entidades públicas podrán
entregar bienes o transferir recursos, con cargo a sus respectivos
presupuestos, a las entidades públicas a las cuales les corresponda el
desarrollo de funciones para atender la calamidad a que se refiere el presente
decreto.
Así mismo, las
entidades territoriales con arreglo a las normas que las rigen, podrán entregar
bienes o transferir recursos con cargo a sus presupuestos para coadyuvar a la
solución de la calamidad a la que se refiere el presente Decreto.
En desarrollo de
todo lo anterior, el Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje Cafetero
podrá recibir los bienes correspondientes y transferirlos a los afectados con
el fin de que los mismos puedan atender sus necesidades fundamentales.
ARTICULO 7.
Posibilidad de destinar recursos de la Nación para atender la calamidad
pública.  La
prohibición prevista en el parágrafo del artículo 21 de la ley 60 de 1993 no se
aplicará a los recursos que se destinen a atender la calamidad pública a que se
refiere el presente Decreto, por consiguiente las entidades públicas del orden
nacional podrán financiar la construcción de obras en la región afectada con
recursos que sean apropiadas para tal efecto en el presupuesto respectivo.
ARTICULO 9.
Beneficios tributarios para las operaciones de los artículos anteriores.  En relación con los créditos y las
operaciones a las que se refieren los artículos anteriores del presente decreto
se aplicarán los siguientes beneficios tributarios:
a.  Para efectos
de determinar el valor de los derechos notariales y registrales, así como el
impuesto de registro y anotación de los contratos que se suscriban para el
desarrollo de dichas operaciones, los mismos se consideran actos sin cuantía.
b.  Los contratos
que se celebren en desarrollo de este decreto y los títulos valores que se
emitan para instrumentar las operaciones a que se refiere este decreto estarán
exentos del impuesto de timbre nacional.
Parágrafo.  De conformidad con el artículo 215 de la
Constitución Política, las disposiciones a que se refiere el presente artículo
dejarán de regir al vencimiento de la vigencia fiscal del año 2000, salvo que
el Congreso le de carácter permanente.
ARTICULO 9.
Autorización de endeudamiento.  Autorízase a la Nación-Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, para celebrar y garantizar operaciones de crédito público
interno y externo para realizar operaciones asimiladas a éstas y de manejo de
la deuda, en la cuantía requerida para conjurar y evitar la extensión de los
efectos de la crisis producida como consecuencia de la calamidad pública a que
se refiere el Decreto 195 del 29 de enero de 1999.
Así mismo, se
autoriza a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público para renegociar y
reorientar los créditos vigentes para los propósitos previstos en este
artículo.
Los contratos que
se suscriban en desarrollo de la presente autorización sólo requerirán para su
validez y perfeccionamiento la firma de las partes y posteriormente deberán
publicarse en Diario Unico de Contratación.
ARTICULO 10.
Término para presentar el Plan de Ordenamiento Territorial.  El Plan de Ordenamiento Territorial de
las entidades territoriales en las cuales de decretó la emergencia económica,
social y ecológica podrá ser formulado y adoptado dentro de un término de seis
meses contados a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto.
El Departamento
Nacional de Planeación apoyará a las entidades territoriales en las cuales se
decretó el estado de emergencia económica, social y ecológica, en la
preparación del Plan de Ordenamiento Territorial.
Durante el término
previsto en el presente artículo, para efectos del otorgamiento de licencias
urbanísticas y licencias de construcción no se requerirá la existencia del Plan
de Ordenamiento Territorial.
ARTICULO 11.
Declaración De muerte presunta. Los procesos que se instauren para declarar la muerte
presunta de las personas que desaparecieron por causa del terremoto ocurrido el
25 de enero de 1999, se tramitarán conforme a las disposiciones que en lo
pertinente establece el decreto 3822 de 1985 ante los jueces competentes.  En
la sentencia se señalará como fecha de la muerte el 25 de enero de 1999, a las
1:19 p.m.
ARTICULO 12.
Apoyo por entidades sin ánimo de lucro. Para efectos de desarrollar los proyectos que sea
necesario adelantar para la rehabilitación de la zona en los cuales se decretó
la emergencia económica, social y ecológica y la atención de los afectados por
la misma y de esta manera lograr los propósitos de Plan de Desarrollo, las
entidades públicas podrán contratar con entidades in ánimo de lucro, para lo
cual aplicarán, cuando corresponda, de acuerdo con el artículo 355 de la
Constitución Política, el decreto 777 de 1992 y demás disposiciones
complementarias.
ARTICULO 13.
Condiciones antisísmicas de los inmuebles. Todos los inmuebles que se construyan en desarrollo de
las operaciones a que se refiere el presente Decreto deberán cumplir las
condiciones antisísmicas establecidas en desarrollo de la ley 400 de 1997.
ARTICULO 14.
Garantías a Titularizaciones. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
podrá otorgar garantías a la titularizaciones de los contratos de crédito
hipotecario que se celebren en desarrollo del presente Decreto.
En todo caso el
Fondo garantizará las titularizaciones de los créditos de vivienda a que hacen
referencia el literal A, numerales 1, 2.2 y 2.2 del artículo 1° de este
Decreto.
ARTICULO 15.
Red de Solidaridad Social.  Además de las funciones que de acuerdo con la ley le corresponden, la
Red de Solidaridad Social podrá adelantar los proyectos necesarios para la
rehabilitación de la zona afectada por el terremoto y para la atención de los
derechos fundamentales de los habitantes de la misma.
ARTICULO 16.
Vigencia. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Siguen firmas del
Presidente de la República, de 13 ministros, y 3 viceministros encargados de
las funciones del Ministro.
I. ANTECEDENTES
1. El Presidente de
la República remitió, el día siguiente a su expedición, copia auténtica del
Decreto 196 de 1999 para su revisión.
El Ministro de
Hacienda intervino para defender la Constitucionalidad del decreto objeto de
revisión.
El Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte la declaración de exequibilidad del
Decreto 196 de 1999.
INTERVENCION DEL
MINISTERIO DE HACIENDA
2.  El apoderado del
Ministerio de Hacienda, mediante un extenso escrito, solicita la declaración de
constitucionalidad del decreto revisado.  Luego de una esquemática exposición
sobre el contenido del decreto y de la verificación de los requisitos formales,
el interviniente se adentra en el análisis del decreto.
En primer término
asegura que las medidas adoptadas guardan la debida conexidad con los motivos
de la emergencia y están dirigidas a conjurar los efectos de la misma.  En
apoyo a tal afirmación, explica que el decreto, de una parte, circunscribe las
soluciones a la zona de desastre y, por otra, atiende a necesidades vitales,
afectadas, precisamente, por el terremoto.  Así, el decreto básicamente se
dirige a regular lo relativo a la recuperación de las unidades habitacionales,
comerciales e institucionales en la zona de desastre, a autorizar al Estado
para realizar operaciones de endeudamiento, a regular sistemas ágiles de
transferencia de bienes, a adoptar disposiciones sobre la muerte presunta, a
establecer beneficios tributarios y a fortalecer los mecanismos de planeación y
de gestión.
Siguiendo estos
criterios, explica cómo el literal A del artículo 1° del Decreto únicamente
cobija a los propietarios o poseedores de bienes, destinados a la habitación,
afectados por la calamidad, distinguiendo entre los inmuebles ubicados en zonas
de alto riesgo y los que están por fuera de tales zonas.  El literal B, por su
parte, contempla las medidas dictadas para atender la reconstrucción de
inmuebles con fines distintos de los habitacionales.
La amplitud de los
beneficiarios se explica por la necesidad de asegurar la recuperación de la
infraestructura habitacional en la zona de desastre y, a la vez, asegurar el
normal funcionamiento de las actividades económicas y sociales en la región,
paralizadas por el terremoto.
El artículo segundo,
sigue el interviniente, mantiene el principio que informa el artículo 1°, pues
se prevé que únicamente quienes sean incluidos en los censos que realicen las
autoridades competentes (Ministerio de Desarrollo Económico, de Salud y
Agricultura y Desarrollo Rural), para establecer las personas -naturales o
jurídicas- realmente afectadas, podrán acceder a los créditos.  Con ello,
asegura, se cumplen las pautas fijadas por la Corte en la sentencia C-256/97, a
fin de evitar que las medidas beneficien a personas no afectadas o excluyan a
ciertos damnificados.
Los artículos 3 a 6
del Decreto tienen por objeto facilitar la transferencia de bienes destinados a
resolver las necesidades de los afectados por el terremoto.  Así, el artículo
3° permite a los entes públicos destinar sus inmuebles a la atención de las
necesidades habitacionales de los afectados. El artículo 4° indica que tales
destinaciones pueden realizarse mediante acto administrativo. El 5° modifica el
Código Civil, pues elimina el requisito de la insinuación para efectos de las
"donaciones que se realicen a personas o entidades públicas", con el
objeto de conjurar la calamidad.  Finalmente, el artículo 6° autoriza a toda
entidad pública para realizar transferencias o donaciones para enfrentar los
efectos del sismo.  Para ello, se faculta al Fondo para la Reconstrucción y
Desarrollo Social del Eje Cafetero para recibir tales bienes y destinarlos para
"atender necesidades fundamentales".
El artículo 7°
faculta a la Nación "para destinar recursos hacia la financiación del
proceso de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo" de la zona.
Los beneficios
tributarios de que trata el artículo 8° únicamente se refieren a los actos
jurídicos relacionados con los negocios regulados por el Decreto.
La autorización para
realizar operaciones de endeudamiento sólo únicamente procede para obtener
recursos destinados a atender la emergencia.
El término previsto
en el artículo 10, relativo a la presentación del plan de ordenamiento
territorial, se aplica a los entes territoriales abarcados por la declaración
de estado de emergencia.
El artículo 12, por
su parte, faculta a las entidades públicas para contratar con entidades sin
ánimo de lucro, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 355 de la Carta y
las normas que lo desarrollan, con el fin de adelantar la rehabilitación de la
zona.
Finalmente, se
establece que respecto de los procesos de muerte presunta de personas
desaparecidas durante el terremoto, se tomará como hora y fecha del deceso, el
25 de enero de 1999 a las 1:19 p.m.
Por lo tanto,
considera suficientemente probado el requisito de conexidad.
Luego de detenerse
en el tema de la conexidad, el interniviente expone la manera en que, a su
juicio, el decreto respeta los límites previstos en la ley estatutaria sobre
estados de excepción.  En primer lugar analiza el tema de la igualdad.
Sobre este punto,
sostiene que, de conformidad con lo dispuesto en el último inciso del artículo
13 de la Carta, al Estado le corresponde un especial deber de atención para con
las víctimas de la tragedia, pues estas personas se encuentran "no sólo
[en situación] desigual sino, adicionalmente, [en una situación] de
desprotección evidente y así quedó consignado en la evaluación de las
implicaciones del sismo y sus réplicas".  "Por lo tanto, explica el
apoderado del Ministerio, las condiciones de los créditos otorgados, los
beneficios tributarios allí contemplados, la transferencia de bienes, son
desarrollo de ese principio promocional en la actuación estatal".
En segundo lugar se
detiene a analizar la protección del derecho a la vivienda digna.  La función
constitucional del Estado colombiano de intervenir en la economía, con el
propósito de lograr una equitativa distribución de oportunidades, obligó al
Gobierno a afrontar los efectos devastadores del terremoto sobre los
inmuebles.  Según se desprende de la reciente jurisprudencia, anota, la
vivienda goza de una especial protección.  En este sentido, el Estado se vio en
la necesidad de considerar las diversas situaciones de titularidad sobre los
inmuebles (propiedad, posesión, tenencia) y los grados de afectación de los mismos,
a fin de ofrecer soluciones adecuadas para cada caso.  Ello explica, de una
parte, que se autorice al Gobierno para expedir normas relativas a la posesión
de los inmuebles.
Por lo mismo, se
justifica la autorización dada a los entes públicos para entregar bienes con
destino a la recuperación de la zona afectada.  En su escrito, señala que
"si sus [de las entidades públicas] recursos y bienes tienen una utilidad
mayor cumpliendo otra función que aquella que originariamente le fue asignada
resulta plenamente viable que se destine a solventar dicha necesidad.
Obviamente, tal circunstancia no se puede producir por el mero capricho o
liberalidad del representante legal de la entidad".
Así, a través, la
excepción al parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1992 y las competencias
que se otorgan a la Red de Solidaridad, junto con la cesión o transferencia de
bienes y recursos, advierte, se busca que "las entidades estatales
comprometidas se concentren en la mitigación y solución del problema ocasionado
por la catástrofe", pues lo que se ha logrado es una colaboración armónica
entre todas las instancias estatales. De igual manera, se hace indispensable
obtener recursos adicionales, razón por la cual se autorizó al ministerio de
hacienda para celebrar operaciones de crédito.
El interviniente
destaca la importancia de agilizar los trámites, en especial los que se
refieren a la obtención de recursos, lo que explica la
"informalización" de las operaciones de crédito y la eliminación de
la insinuación judicial en materia de donaciones.
Por último, el
apoderado del Ministerio indica que las medidas tienen un marcado acento
solidario y que, en manera alguna, afectan negativamente los derechos de los
trabajadores.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
3. El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que, dado que no encuentra vicio
formal o sustancial alguno, declare la constitucionalidad del decreto objeto de
revisión.  No obstante lo anterior, se detiene a analizar algunos aspectos del
decreto, a los que se limitará la Corte.
En su concepto, los
beneficios contemplados en el artículo 1 del Decreto no pueden ser analizados
desde la perspectiva de la prohibición contenida en el artículo 355 de la Carta
pues, como lo señaló la Corte en la sentencia C-375/94, aquellas responden a
los principios que inspiran el Estado Social de Derecho, y que obligan al
Estado a otorgar un tratamiento especial a las personas afectadas por
calamidades públicas.  En este sentido, los beneficios guardan la debida
conexidad con la declaratoria de emergencia, en tanto que se dirigen a
"facilitar la construcción  o reconstrucción de su vivienda y la
cancelación de sus créditos para financiar la reconstrucción o reparación de
inmuebles".
El Procurador
destaca cómo el Gobierno decidió otorgar un tratamiento diferencial a las
diversas hipótesis normativas, dependiendo de la destinación de la vivienda, la
capacidad de pago, seguridad de las personas, etc.  Este trato diferencial, en
su concepto consulta criterios de igualdad real y efectiva.  No obstante,
advierte que resulta desproporcionada la regulación de los beneficios en el
artículo 1° del Decreto, pues "toma como único criterio para el
otorgamiento de uno u otros [beneficios], la ubicación o no del bien en zona
declarada de alto riesgo".
El Procurador señala
que la norma "pareciera" impedir el acceso de las personas con cierta
capacidad de pago, y cuyos inmuebles estaban ubicados en zonas declaradas de
alto riesgo, a beneficios distintos de los destinados a la adquisición de
vivienda de interés social, lo cual contrasta con la situación de quienes
pueden acceder a créditos hasta por ciento veinte millones de pesos, al estar
ubicados sus inmuebles en las zonas no consideradas de alto riesgo:
"De tal manera,
que una persona cuyo bien se encuentre ubicado en una zona de alto riesgo, no
podrá acceder a los créditos subsidiados para financiar la construcción de su
vivienda, en los mismos términos previstos para quienes no se encuentren
ubicados en estas zonas, pues esta disposición sólo les permite adquirir una
vivienda de interés social y no una de mayor valor, a pesar de que tenga
capacidad de pago".
Para solucionar este
problema, sugiere que se interprete "el artículo 1° del Decreto 196 de
1999, en el sentido de que estas personas pueden escoger entre los beneficios
previstos en el numeral 1° del literal A y los consagrados en el numeral 2° de
ese mismo literal, de tal manera que quien tenga capacidad de pago puede recibir
los cuatro millones de pesos si entrega en contraprestación su bien al Estado y
adicionalmente, pueda recibir un crédito subsidiado de conformidad con el
numeral 2° de ese mismo artículo".
Respecto del
artículo 1° del Decreto 196 de 1999, el Procurador considera que la previsión
del parágrafo 1° de mismo se ajusta a la Carta "en el entendido que la
reubicación ordenada no se refiere a propietarios o poseedores de bienes
destinados a la vivienda en zonas de alto riesgo" en cuyo caso debe aplicarse
el numeral 1° del literal A del artículo.
En relación con el
artículo 2°, el Procurador señala que si bien no encuentra reparo en el hecho
de que sea posible que una persona obtenga varios créditos subsidiados, FOGAFIN
debe establecer una prioridad en la adjudicación de los créditos en favor
quienes los soliciten para vivienda propia (sea de interés social o de otra
clase) y luego, según las disponibilidades, para la vivienda destinada al
arrendamiento, pues "resultaría un contrasentido que a través de la emergencia
se privilegiara el acceso a los beneficios otorgados por el FOGAFIN, de tal
manera que las medidas adoptadas redundarán en el enriquecimiento de unos
pocos, dejando en el desamparo a miles de damnificados".
El Procurador se
detiene a analizar las medidas dirigidas a autorizar la transferencia de bienes
de los entes públicos a personas, particulares o estatales, dedicadas a la
atención de los efectos del terremoto.  En su opinión, el Gobierno Nacional
bien puede, en ejercicio de las facultades de emergencia, otorgar tales
facultades.  Sin embargo, el ejercicio de esta potestad por parte de los entes
territoriales debe realizarse sin perjuicio de las autorizaciones que, de
acuerdo con la Constitución, deben otorgar las asambleas departamentales (C.P.
art. 300-9) o los concejos municipales (C.P. art. 313-3).
Finalmente, respecto
de la eliminación de la insinuación judicial, prevista en el artículo 5° del
Decreto, el Procurador explica que su finalidad es agilizar los procedimientos
dirigidos a conjurar la crisis.  Lo anterior resulta congruente con la
obligación Estatal de facilitar los trámites para canalizar los recursos hacia
la zona afectada.  Sin embargo, advierte, "no puede pensarse que tal
eliminación signifique la posibilidad de destinar arbitraria, imprudente e
inconsultamente los recursos o que exista la libertad para dirigirlos a otros
fines diferentes, a los conexos con la declaratoria de emergencia".
PRUEBAS
4.  En el auto
mediante el cual se asumió la revisión del decreto se dispuso enviar un
cuestionario al Ministro de Hacienda y al Director del Departamento Nacional de
Planeación, a fin de que informaran sobre las razones que explicaban la
adopción de las medidas contenidas en el Decreto 196 de 1999.  Debido a que, en
lo sustancial, las respuestas de uno y otro funcionario coinciden, la Corte se
limitará a resumir las respuestas del primero.
En relación con las
facultades que se otorgan a FOGAFIN para otorgar los subsidios o créditos
especiales, de que tratan los artículos 1 y 2 del Decreto, el Ministro informa
que, al analizar las competencias legales de FOGAFIN, se observa que son
insuficientes para atender los efectos del terremoto.
El gobierno estima
que las facultades que se le otorgan no desvirtúan la naturaleza de la entidad,
antes bien "la labor de garantía, que le es propia a dicho Fondo, la
cumple de manera idónea de forma tal que pueda asumir plenamente los problemas
financieros que surgen con ocasión de la catástrofe".  Finalmente, el
Ministro destaca que "las funciones que se le asignan en los artículos 1°
y 2° corresponde a una función de redescuento y conexas".
El literal b del
artículo segundo del Decreto 196 de 1999 dispone que "una persona sólo
podrá solicitar beneficios por razón de un sólo crédito para vivienda, lo que
no lo excluye para ser beneficiario de crédito por otros conceptos, incluidos
los destinados a programas habitacionales que estén destinados a
arrendamiento".  La Corte indagó al Ministro sobre el alcance de esta
medida, a lo cual respondió que en el Decreto se prevén dos tipos de subsidios,
que pueden recaer sobre el mismo sujeto: uno destinado a la refacción de la
vivienda propia y otro, dirigido a recuperar las habitaciones de alquiler,
"que en las ciudades satisfacen una porción significativa de las necesidades
de vivienda".  El Ministro explica que el segundo subsidio "realmente
busca canalizar recursos para .... los arrendatarios que posteriormente
habitarán en los inmuebles que se reconstruyan o se reparen con estos
fondos", lo cual, estima el Ministro, se confirma con las restricciones
sobre el canon de arrendamiento, de que trata el artículo 2°.
La Corte preguntó al
Ministro si los recursos y los subsidios asignados en el literal a numeral
primero del artículo 1, se estimaban suficientes para atender las necesidades
habitacionales de los afectados por el terremoto.  El Ministro responde que el
objeto de las medidas es atender, básicamente, a la población de menores
recursos, razón por la cual es probable que el esquema de subsidios resulte
insuficiente para quienes tuvieren viviendas "de posición más
desahogada". Sin embargo, concluye el Ministro, el apoyo estatal
representado en estos subsidios y beneficios sí "asegura que ningún hogar
que hubiere poseído un inmueble afectado por el sismo se quede sin una vivienda
en condiciones dignas".
El artículo 9 del
Decreto autoriza a la Nación - Ministerio de Hacienda-  para "celebrar y
garantizar operaciones de crédito público interno y externo" en la
"cuantía requerida para conjurar y evitar la extensión" de los
efectos del terremoto.  La Corte preguntó al Ministro sobre la necesidad de
esta medida.  En su escrito, se señala que los recursos del Sistema Nacional de
Atención y Prevención de Desastres son insuficientes para atender las
necesidades monetarias derivadas del terremoto.  Por lo tanto, y para otorgar
recursos al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, es necesario
autorizar a la Nación para realizar las operaciones de crédito.
El artículo 10 del
decreto autoriza a los dirigentes de las entidades territoriales comprendidas
por el estado de emergencia para presentar el Plan de Ordenamiento Territorial
dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia del decreto.  El
Ministro explica a la Corte que la medida resulta necesaria para dotar a los
municipios de una planeación suficiente para atender las tareas de
reconstrucción de la zona afectada.  Lo anterior se explica por cuanto, dada la
magnitud del desastre, en muchas ocasiones se deberá empezar la planeación
urbana desde cero.
Finalmente, la Corte
pregunta por la razón de ser de la ampliación de las competencias de la Red de
Solidaridad, en los términos del artículo 15 del Decreto.  Según lo explica el
Ministro, las competencias ordinarias de la Red no permitían que esta entidad
atendiera de manera adecuada la crisis.  Se consideró que, entre la creación de
una nueva entidad y la ampliación de las competencias de una existente, la
segunda opción resultaba más conveniente.
II. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del art. 241-7 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para conocer
del presente proceso.
Análisis de los
requisitos de forma
2. El decreto
examinado se expidió en desarrollo del Decreto 195 de 1999, por medio del cual
se declaró el Estado de emergencia y cumple con las exigencias de orden formal
señaladas en el artículo 215 de la Constitución Política. En efecto, el decreto
lleva la firma del presidente de la República y la de sus ministros; además,
por su fecha se deduce que fue dictado dentro del término del estado de
excepción, que vencía el día 27 de febrero de 1999.
Surtida la revisión
de forma, procede la Corte a confrontar el texto del decreto legislativo con
las normas de la Constitución y las disposiciones pertinentes de la ley
estatutaria de los estados de excepción. A este respecto, se determinará si las
decisiones plasmadas en el citado decreto se sujetan a los principios de
conexidad, proporcionalidad y necesidad, entre otros.
Examen de fondo
3.1 Beneficios y
créditos subsidiados (art. 1º)
Se establece en el
decreto la creación de un cupo o fondo con cargo al cual el Fondo de Garantías
- Fogafin - otorgará subsidios a los damnificados del terremoto ocurrido el 25
de enero del presente año en zonas de los departamentos de Caldas, Quindío,
Risaralda, Tolima y Valle del Cauca. Los subsidios y beneficios se destinarán a
financiar la reconstrucción o reparación de inmuebles.
En términos
generales el subsidio consiste en una suma que, con ocasión de cada
instalamento, Fogafin abona a la entidad crediticia que concede un crédito para
la reconstrucción o reparación de un inmueble afectado por el sismo, cuyo valor
asciende a la diferencia entre la tasa efectiva de interés cobrada por aquella
y la tasa efectiva equivalente a la inflación proyectada para cada año por el
Banco de la República, a la cual se agrega o no algunos puntos, dependiendo del
valor final del bien incluido el lote y sin que el monto total supere la cifra
del daño sufrido por el inmueble.
La norma contempla
un tratamiento distinto para los propietarios o poseedores de bienes afectados
ubicados en zonas de alto riesgo. Estos tendrán derecho a recibir a cambio de
la entrega al municipio de sus inmuebles, una suma de cuatro millones, los
cuales se utilizarán para adquirir y construir un inmueble dentro de proyectos
de vivienda de interés social. Adicionalmente, respecto de créditos hasta por
una suma igual a nueve millones que a estas personas otorguen entidades de
crédito, Fogafin abonará en su favor el subsidio al costo financiero acabado de
mencionar, en este caso, sin ningún recargo.
En relación con los
demás damnificados, poseedores o propietarios de inmuebles averiados, el apoyo
del Estado se traduce en el subsidio al costo financiero de los créditos que
contraten con miras a su reconstrucción o reparación. El subsidio se gradúa en
conformidad con el valor final del inmueble y, para el efecto, se consagran
cinco escalas, comenzando la primera con un monto inferior o igual a trece
millones y terminando con un monto entre ochenta y ciento veinte millones de
pesos.
Igualmente, la norma
extiende el subsidio al costo financiero a otros propietarios o poseedores de
inmuebles destinados a fines distintos de vivienda (comercio, industria,
educación, salud, función pública, etc.). Cuando el uso del inmueble tiene
relación con actividades desarrolladas con ánimo de lucro, el recargo a la
diferencia de tasas de interés se incrementa en seis puntos, al paso que cuando
la actividad se lleva a cabo sin ánimo de lucro éste se adiciona en cuatro
puntos.
Se ordena, de otra
parte, la aplicación de los beneficios descritos - salvo el definido en primer
término - a las personas que sean reubicadas “en desarrollo de disposición de
autoridad pública”.
De otro lado, se
dispone que al Gobierno corresponderá precisar la forma en que se acreditará la
calidad de poseedor, para lo cual podrá tomarse en cuenta la información
existente en las oficinas de catastro, registro y planeación municipal.
A juicio de la Corte
Constitucional, los beneficios y créditos subsidiados a que se refiere esta
norma, en cuanto medios a los cuales apela el Gobierno para contribuir a
corregir los efectos del terremoto en la zona cafetera, cumplen a cabalidad el
requisito de conexidad, que obligatoriamente deben guardar las medidas dictadas
al amparo de un estado de excepción con relación a la situación específica que
hubiere determinado su declaración. El Decreto 195 de 1999 alude a la
considerable destrucción de inmuebles causada por el sismo y a la consiguiente
necesidad imperiosa de procurar la inmediata satisfacción de “las necesidades
básicas de las personas y lograr la reconstrucción y rehabilitación de la
zona”.
Las condiciones de
destrucción física, aunadas a los escasos recursos de los damnificados, obligan
al Estado a promover la reconstrucción la infraestructura de vivienda,
producción y servicios, sin la cual los habitantes de esta región no podrían
atender sus necesidades esenciales. Por lo demás, luego de acaecido el terremoto,
la difícil tarea de sentar las bases de convivencia, bienestar y desarrollo,
demanda la presencia activa del Estado, particularmente en lo que atañe a la
financiación del esfuerzo colectivo dirigido a este fin.
La Corte
Constitucional reiteradamente ha señalado que la prohibición de conceder
auxilios y donaciones a particulares con cargo al erario, tiene, entre otras
excepciones, las ayudas que bajo la forma de subsidios económicos se conceden a
las personas que resultan víctimas de hechos naturales o de otra naturaleza que
sirven de fundamento a la declaración de un estado de excepción. En estos
eventos, el principio de solidaridad se impone sobre cualquiera otra
consideración y éste se articula a través de los subsidios que el Estado
entrega a las personas que sufren una tragedia o a circunstancias externas que,
de una o de otra manera, los someten a cargas y afectaciones severas que no son
las de la generalidad de los ciudadanos.
Si de lo que se
trata es de apoyar la reconstrucción de la infraestructura de vivienda,
producción y servicios, la concesión de beneficios y subsidios económicos y en
especie, constituye una medida idónea para este fin. La adopción de una
decisión en ese sentido perfectamente cabe en la esfera de discrecionalidad que
bajo el estado de emergencia se reconoce al Gobierno. De otro lado, no puede
ponerse en duda que la concesión de los subsidios sea necesaria para contribuir
a la empresa de reconstrucción y para aliviar la suerte de personas que se
encuentran en una situación de debilidad manifiesta.
Las distinciones que
se hacen en el decreto, no son en concepto de la Corte discriminatorias ni
desproporcionadas. Los habitantes de zonas de riesgo, ciertamente reciben una
erogación superior, adicional al subsidio dirigido a reducir el costo del
crédito eventual que reciban. Sin embargo, debe observarse que pertenecen al
sector de los más pobres; y, por lo que se refiere a los cuatro millones de
pesos que se destinan a cada uno de ellos, la causa se encuentra en la entrega
de su inmueble al municipio.
Es importante
subrayar que esta transferencia es voluntaria y no tiene carácter
expropiatorio. En las zonas de alto riesgo se encuentra legalmente prohibida la
construcción de viviendas. Con mayor razón, luego del terremoto, en esos
lugares estará vedado absolutamente el asentamiento de la población. En
estricto rigor, el decreto no regula un procedimiento expropiatorio, ni tampoco
entraña una velada enajenación forzada. Si el propietario de un inmueble
destruido ubicado en una zona de alto riesgo, desea adquirir el derecho a
obtener la indicada suma de dinero que le sirve para tener una segura solución
de vivienda, tendrá que hacer entrega de aquél; si no lo hace, simplemente no
adquiere este derecho, pero es claro que por disposiciones de orden público no
podrá permanecer en dicho lugar. Lo que claramente se percibe es que el Estado,
en realidad, antes que pagar un precio por el inmueble destruido ubicado en
zona de alto riesgo, lo que ofrece a su propietario o poseedor que afronta un
grave problema vital a raíz del terremoto que ha tornado más dramática su ya
precaria situación, es un apoyo o ayuda material para acceder a una vivienda
digna.
Por lo demás, este
grupo de beneficiarios no es objeto de tratamiento desfavorable en lo que
concierne al subsidio de crédito, puesto que lo que pretende la norma es que la
contribución del Estado se determine en función del daño singular sufrido por
cada persona y de su capacidad efectiva para asumir el costo de la reparación.
Precisamente, la pérdida de este conjunto de personas se concreta en la
destrucción de sus ya precarias soluciones de vivienda, lo que se traduce en
términos de apoyo estatal en la asignación de cuatro millones y en un subsidio
de crédito para reducir el costo financiero carente de recargo alguno.
En relación con los
restantes beneficiarios, no puede objetarse el criterio de distribución de los
subsidios crediticios, basado en el valor final de la vivienda y del respectivo
lote. Es evidente que por ser este valor un índice razonablemente demostrativo
de riqueza, en la medida en que se incrementa, correlativamente el monto del
subsidio habrá de reducirse. De este modo, se persigue apoyar más a los más
necesitados. Igualmente, el subsidio mayor que reciben las actividades sin
ánimo de lucro, respecto del relativamente menor del que son acreedoras las
dotadas de ánimo de lucro, se explica por la finalidad altruista de las
primeras.  Por lo tanto, en situaciones de apremio, merecen ser compensadas en
mayor grado con la solidaridad del común a la que de ordinario sirven, máxime
si carecen de los medios de supervivencia y de autonomía económica que suelen
tener a su disposición las segundas.
3.2  Requisitos y
condiciones de los créditos subsidiados (art. 2º)
Las condiciones para
poder gozar de los beneficios y subsidios, se contienen en el artículo 2º y
básicamente son las siguientes: (1) El interesado debe presentar la respectiva
solicitud, antes del 31 de diciembre de 1999, en la forma y términos fijados
por Fogafin; (2) Ninguna persona puede ser beneficiario de más de un crédito de
vivienda, salvo el caso de que se trate de créditos por otros conceptos,
incluidos los destinados a programas habitacionales reservados para
arrendamiento; (3) El crédito respecto del cual se otorgue el beneficio no
puede tener un plazo mayor de veinte años, ni una tasa y condiciones de
amortización diferentes de las que señale Fogafin; (4) El inmueble afectado
debe figurar en el censo que elabore la entidad pública competente; (5) El inmueble
objeto de financiación no puede ser arrendado, por un término de cinco años,
por un canon superior a la cuota mensual del crédito, incrementada en un veinte
por ciento, so pena de que se pierda el subsidio.
La norma objeto de
revisión es exequible. Las condiciones y requisitos se orientan a evitar que
los beneficios y subsidios, en lugar de servir de medio idóneo para resolver la
causa de la emergencia, representen una oportunidad para el enriquecimiento
injusto de las personas e inclusive de instituciones de crédito. Se trata de
socorrer a las víctimas del terremoto en cuanto víctimas y, además, de
administrar del mejor modo posible los recursos arbitrados con las medidas de
emergencia, de todas maneras escasos. El alivio no puede trocarse en oportunidad
de negocios, ni aplicarse a personas que en realidad no hayan sufrido daño o
menoscabo material.
La Corte comparte el
concepto del Procurador en punto a que los subsidios deben concederse
atendiendo a las necesidades básicas de los damnificados y que no puede, en
consecuencia, darse un segundo subsidio en el área de la vivienda a una misma
persona así tenga una destinación distinta de la de financiar la reconstrucción
del inmueble en el que reside, si todavía no se han cubierto las demandas de las
personas que aspiran a contar con el primer subsidio con este propósito. La
constitucionalidad del literal b del art. 2º del decreto, por consiguiente, se
sujetará a esta interpretación.
3.3.
Transferencia de inmuebles y recursos (arts. 3º, 4º, 5º, 6º, 7º)
Como una modalidad
de subsidio en especie, las entidades públicas podrán transferir los inmuebles
que posean a las personas afectadas por el terremoto, con el objeto de
desarrollar programas de vivienda de interés social. Estas transferencias se
realizarán en virtud de acto administrativo que se inscribirá en la respectiva
oficina de instrumentos públicos.
Las entidades
públicas, lo mismo que las entidades territoriales, con arreglo a las normas
que las rigen, podrán entregar bienes o transferir recursos, con cargo a sus
presupuestos, con el fin de contribuir a la solución de la calamidad pública.
Estas asignaciones podrán canalizarse a través del Fondo para la Reconstrucción
del Eje cafetero. En este orden de ideas, se señala en el decreto que la
prohibición prevista en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993,
dejará de regir en lo que concierne a la apropiación de recursos de la nación y
de las entidades del orden nacional, destinadas a financiar obras en la zona
afectada.
Por otra parte, se
suprime el requisito de la insinuación  para las donaciones que se realicen a
personas o entidades públicas y que apunten a atender la calamidad pública.
Las normas citadas
son exequibles. Las transferencias de inmuebles de propiedad del Estado con el
fin de desarrollar programas de vivienda, contribuyen a la solución del déficit
de vivienda generado por el terremoto. La autorización que se confiere a las
entidades públicas, por ende, tiene conexidad con la causa de la emergencia. El
decreto legislativo, de otro lado, constituye suficiente título para habilitar
a las personas jurídicas de derecho público para proceder a celebrar este tipo
de actos.
Tanto las
transferencias de inmuebles como las de bienes muebles, tienen el carácter de
apoyos o subsidios en especie de los que en últimas resultan beneficiarias
personas particulares. Las razones anotadas en esta sentencia avalan la
constitucionalidad de este género de actos.
La supresión de la
insinuación, por su parte, puede ser dispuesta por el legislador
extraordinario, siempre que tenga conexidad con el decreto que declaró la
emergencia, lo cual sin duda se predica en este caso. Se ha removido un
obstáculo formal que de todas maneras desalentaba en cierta medida las donaciones
de bienes. El desastre natural ha dejado una población indefensa, que requiere
del apoyo de la comunidad y por ello es conveniente que éste no sea ha
interferido o dilatado con barreras, así sean estas formales.
3.4  Beneficios
tributarios (art. 8º)
Las operaciones y
contratos a que se refiere el decreto, hasta la vigencia del año fiscal del año
2000 - salvo que por ley se extienda más allá de esta fecha -, se considerarán
actos sin cuantía, para los efectos de los derechos notariales y registrales y
para la tasación de los impuestos de registro y anotación. Además, tanto los
contratos como los títulos valores que se emitan para instrumentalizar las
operaciones referidas, estarán exentos del impuesto de timbre nacional.
La norma es
exequible. La reducción de los costos de transacción permite que una mayor
cantidad de recursos se destinen efectivamente a la solución de la crisis.
Además, estimula el flujo de ayudas indispensables para contribuir con el
mejoramiento de la situación de los damnificados. La medida reúne los
requisitos de conexidad y de proporcionalidad.
3.5
Autorizaciones y facultades (arts 9º, 10º, 12º, 14º, 15º)
En primer término,
se autoriza a la Nación para celebrar y garantizar operaciones de crédito
público interno y externo, lo mismo que para renegociar y reorientar los
créditos vigentes, todo esto con el fin de financiar las soluciones dadas a la
calamidad pública. En segundo término, se concede a las entidades territoriales
afectadas un plazo de seis meses para formular y adoptar el Plan de
Ordenamiento Territorial, con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación.
Durante el indicado plazo, se señala que las licencias urbanísticas y de
construcción no requerirán de la existencia del anotado plan. En tercer término,
se faculta a Fogafin para otorgar garantías a las titularizaciones de los
créditos de vivienda a que se refiere el decreto. En cuarto término, se
autoriza a la Red de Solidaridad Social para adelantar los proyectos necesarios
para la rehabilitación de la zona afectada por el terremoto y para la atención
de los derechos fundamentales de sus habitantes. En quinto término, se permite
a las entidades públicas comprometidas con la rehabilitación de la zona
afectada, contratar con personas jurídicas sin animo de lucro el desarrollo de
los proyectos que sean necesarios para atender a los damnificados.
Las normas son
exequibles. Las autorizaciones referidas y la ampliación de las facultades,
permiten a la nación y demás entidades de derecho público, involucradas con las
operaciones de apoyo y salvamento, efectivamente intervenir en la solución de
la calamidad que se ha presentado. Dado que no pueden ellas obrar por fuera de
la esfera de sus competencias, corresponde en este caso al legislador
extraordinario ampliar la esfera de sus funciones o impartir las autorizaciones
de rigor. Aparte de que la conexidad con las causas que dieron lugar a la
emergencia es manifiesta, las disposiciones examinadas resultan claramente
necesarias. Finalmente, la determinación de un plazo de seis meses para la
formulación y adopción del plan de ordenamiento territorial, no viola la
autonomía de las entidades territoriales, puesto que no desconoce su poder de
decisión en la materia. La norma relieva la importancia de sujetar el plan de
reconstrucción física y de reorganización social, a directrices y políticas
adecuadas y seguras contenidas en estos instrumentos de formulación de
políticas urbanísticas y de manejo del espacio.
3.6  Condiciones
antisísmicas de los inmuebles (art. 13)
El decreto ordena
que todos los inmuebles que se construyan en desarrollo de las operaciones de
reconstrucción del eje cafetero, se sujetarán a las condiciones antisísmicas
establecidas en la ley 400 de 1997.
La norma es
exequible. Se trata de una medida prudencial que apunta a prevenir la
repetición de los daños en el caso de que en la zona se presenten otros
movimientos telúricos, máxime si se toma en consideración su vulnerabilidad
geológica y la necesidad de contar con un mayor nivel de protección. Las
cuantiosas inversiones que deben realizarse se echarían a perder si desde ahora
no se incorporan las reglas técnicas sobre construcción antisísmica.
3.6  Declaración
de muerte presunta (art. 11º)
Los procesos que se
instauren para declarar la muerte presunta se tramitarán con arreglo a las
normas vigentes, y en la sentencia se señalará como fecha de la muerte el 25 de
Enero de 1999, a las 1:19 p.m.
La norma es
exequible. El legislador extraordinario está facultado en este caso para dictar
una regulación de este género, íntimamente vinculada con las consecuencias del
terremoto que ocasionó la muerte a un sinnúmero de personas cuyos cadáveres no
ha sido posible recuperar. Distintas normas asocian al momento de la muerte
efectos jurídicos, particularmente en lo que tiene relación con los derechos
patrimoniales de los miembros de su familia. Por razones de seguridad jurídica
y para facilitar la definición de derechos y obligaciones, la disposición
examinada resulta necesaria. Sin embargo, la formulación legal en lo que tiene
que ver con la fecha de la muerte, admite prueba en contrario y, por ello, sólo
tiene el carácter de presunción legal. La exequibilidad del precepto, en
consecuencia, se sujeta a esta interpretación que, por lo demás, es la única
que se concilia con la autonomía del juez, al cual no se le puede imponer
externamente el contenido de sus sentencias por parte del Legislador.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar, en los
términos de esta sentencia, EXEQUIBLE el Decreto 196 de 1999.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL    ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado                                      Magistrado
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado                                                         Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                   VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                      Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO E. LEAL RUÍZ
Secretario General (E)