C-484-96
Sentencia C-484/96
Sentencia
C-484/96
LEY ELECTORAL-Regulación especial
El carácter
especial que se le brinda a las normas electorales - al señalárseles un trámite
y unas mayorías especiales para su aprobación, modificación o derogación -
responde a que ellas son las que regulan lo relacionado con la competencia
democrática por el poder político, es decir, las que determinan los
procedimientos que deben seguirse dentro de la lucha pacífica por la
titularidad del poder. En estas condiciones,  es comprensible que se exija que
exista un cierto consenso para la determinación de esos procedimientos y que,
además, éstos no sean fácilmente alterables - en su favor - por las mayorías eventuales.
LEY ESTATUTARIA
EN MATERIA ELECTORAL-Aplicación
Todas las normas
que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y
de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A
este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente
accesorios e instrumentales.
CIRCUNSCRIPCION
ELECTORAL ESPECIAL-Efectos
La creación de
una circunscripción especial constituye un acto que afecta directamente los
resultados de los procesos electorales, pues a través de ella se modifica - en
mayor o menor medida - la forma en qué surge la representación política.
REPRESENTANTES A
LA CAMARA POR COMUNIDADES NEGRAS-Incumplimiento requisitos procedimentales
El artículo
transitorio de la Constitución no hace referencia en ningún momento a
mecanismos especiales para asegurarle a las comunidades negras una
representación política en el Congreso, mandato del cual no se puede deducir
una habilitación al legislador para crear beneficios políticos tales como el de
la consagración de una representación mínima en el Congreso. Bien puede
presentarse que en una norma legal se encuentren mezclados elementos propios de
una norma ordinaria y de una ley estatutaria. En cuanto a las exigencias
procedimentales para adoptar una ley estatutaria, se puede observar que éstas
no se verificaron en su totalidad.
CIRCUNSCRIPCION
ELECTORAL ESPECIAL PARA COMUNIDADES NEGRAS-Regulación legal estatutaria
El hecho de que
exista realmente una autorización especial no libera al Legislativo de la
obligación de ajustarse a las normas relativas a las leyes estatutarias, más
aún si se tiene en cuenta que el grado de discrecionalidad de las Cámaras
Legislativas en la decisión acerca de la constitución de las circunscripciones
electorales especiales es elevadísimo.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Efectividad del voto
Se han de
respetar las situaciones consolidadas, y emanadas de actuaciones de buena fe
tanto de los votantes como de los candidatos participantes en la justa electoral,
en acatamiento del principio que propende la efectividad del voto, acto que
constituye un derecho y un deber ciudadano.
Referencia:
Expediente D-1168
Actor: Fernando
Minolta Arboleda
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 66 de la Ley 70 de 1993
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Septiembre veintiseis (26) de mil novecientos noventa y seis (1996)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad del artículo 66 de la Ley 70 de 1993, “Por la cual se
desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política".
I. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
Artículo 66: De
conformidad con el artículo 176 de la Constitución Nacional, establécese la
circunscripción especial para elegir dos (2) miembros de las comunidades negras
del país asegurando así su participación en la Cámara de Representantes.
El Consejo
Nacional Electoral reglamentará todo lo relacionado con esta elección.
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 70 de 1993, publicada en el Diario Oficial No. 41.013.
2. El ciudadano
Fernando Minolta Arboleda demandó la inconstitucionalidad del artículo 66 de la
Ley 70 de 1993, por considerarlo violatorio del artículo 13 de la Constitución
Política y del artículo 1° de la Convención Internacional sobre la Eliminación
de Todas las Formas de Discriminación Racial, adoptada por la Naciones Unidas
en 1965 y ratificada por Colombia en 1981.
3. El Ministro del
Interior, Horacio Serpa Uribe, y el representante de la Comunidades Negras
Palenque Afrocolombiano, Gabriel Parra Murillo, presentaron escritos de
intervención que no fueron considerados por extemporáneos.
4. Mediante escrito
fechado el 23 de mayo de 1996, el Viceprocurador General de la Nación rindió el
concepto de rigor, de conformidad con el artículo 242-2 de la Constitución.
Cargos e
intervenciones
Para una mayor
claridad expositiva se expondrá, en primer lugar, el cargo formulado contra la
norma acusada. En segundo término, se sintetizarán los argumentos de los
intervinientes y del Ministerio Público concernientes a dicho cargo.
El artículo 66 de
Ley 70 de 1993 viola el artículo 13 de la Constitución Política
Estima el demandante
que la norma demandada vulnera el principio de igualdad establecido en el
artículo 13 de la Constitución Política, el cual declara que "todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, origen familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica...".
Igualmente, asevera
que la norma impugnada atenta contra el artículo 1° de la Convención
Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
Racial, adoptada en el año de 1965 y aprobada en Colombia mediante la Ley 22 de
1981.
El actor considera
que el artículo en cuestión institucionaliza una "notoria discriminación
política que lesiona gravemente los derechos de las comunidades negras", y
estatuye una "segregación racial que no tiene antecedentes en ningún país
civilizado y democrático del mundo". Igualmente, opina que con la
consagración de la circunscripción especial se establecen "categorías
discriminatorias en el ejercicio del derecho al sufragio del ciudadano colombiano",
con lo cual se estaría atentando contra el principio de igualdad contemplado en
la Constitución.
Intervención del Defensor del Pueblo
El Defensor del
Pueblo, Jaime Córdoba Triviño, intervino para defender la constitucionalidad de
la norma impugnada. Expresa que existe una clara distinción entre
discriminación y diferenciación. La primera, señala, consiste en otorgar un
tratamiento desigual a supuestos de hecho iguales sin que dicho tratamiento
esté justificado o sea razonable. La segunda, por el contrario, supone la
existencia de supuestos de hecho diferentes a los cuales se da un tratamiento
diverso. Para que dicho tratamiento no sea arbitrario se exige que: (i) el fin
perseguido mediante el trato diferencial esté constitucionalmente justificado;
(ii) que dicha finalidad sea constitucionalmente admisible, razonable y goce de
racionalidad; y (iii) que la medida adoptada sea proporcional al fin
perseguido.
La racionalidad y la
razonabilidad, precisa, hacen referencia a la coherencia externa o material, y
a la coherencia interna o formal, respectivamente.
En este orden de
ideas, estima que el trato electoral diferente, en lo referente a la
circunscripción especial para negritudes, no sólo posee fundamento
constitucional en el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural (C.P. art. 7), la protección de las riquezas culturales (C.P. art. 8),
el reconocimiento de la personalidad jurídica de las comunidades étnicas (C.P.
art. 14) y el derecho a la igualdad (C.P. art. 13), sino que encuentra justificación
objetiva y razonable toda vez que es diferenciable el supuesto de hecho en que
se hallan las comunidades negras - minorías en situación de debilidad
manifiesta - de aquél en que se halla la mayoría de la población.
Concepto del
Viceprocurador General de la Nación
Mediante escrito
presentado el día 23 de mayo de 1996, y ante el impedimento del Procurador
General de la Nación, el Viceprocurador rindió el concepto de rigor. A juicio
del Viceprocurador, el demandante no sustentó - como exige el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991 - el cargo contra la norma acusada. Simplemente, afirma,
se limitó a señalar que tal norma apareja una discriminación en contra de las
comunidades negras y establece categorías desiguales en materia del ejercicio
el sufragio. Afirma que las hipótesis en que podría fundamentarse el cargo son
múltiples y que no puede el fallador presumir los motivos del libelista para
interponer la acción. Por ello solicita que la Corte se declare inhibida para
resolver de fondo.
FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en los
términos del artículo 241-4 de la Constitución Política.
El problema
planteado
2. De acuerdo con
los argumentos de la demanda, corresponde a la Corte determinar si el
establecimiento de una circunscripción nacional especial para la elección de
dos miembros de las comunidades negras del país para la Cámara de
Representantes viola el principio de igualdad contemplado en la Constitución
(en su artículo 13) y en los pactos internacionales. Sin embargo, antes de
adentrarse en el estudio de fondo debe la Corte examinar si el procedimiento
seguido para la creación de la referida circunscripción, a través del art. 66
de la Ley 70 de 1993, se ajusta a los mandatos constitucionales y, más
concretamente, si la instauración de la circunscripción requería el
cumplimiento de las exigencias previstas para la expedición de las leyes
estatutarias.
Requisitos
procedimentales
3. La Ley 70 de 1993
fue dictada en desarrollo del artículo transitorio 55 de la Constitución. Este
determinó que el Congreso debería expedir, en un término de dos años, una ley
que le reconociera a las comunidades negras de las zonas rurales ribereñas en
la cuenca del Pacífico el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que
determinaría la misma ley. Asimismo, la ley tendría que establecer
"mecanismos para la protección de la identidad cultural y los derechos de
estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo económico y social".
Dentro de las
disposiciones finales de la Ley 70 y de conformidad con el artículo 176 de la
Constitución - el cual autoriza al Legislativo para que establezca una
circunscripción especial de hasta 5 representantes "para asegurar la
participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las
minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior" -, se
creó una circunscripción electoral nacional especial para elegir
permanentemente dos miembros de las comunidades negras del país a la Cámara de
Representantes.
4. La Constitución
establece en su art. 152 que las funciones electorales serán reguladas mediante
leyes estatutarias. Estas exigen procedimientos especiales para su aprobación,
modificación o derogación, consagrados en el artículo 153, y los cuales son: a)
que cuenten con una mayoría absoluta de los miembros del Congreso; b) que su
trámite se efectúe dentro de una sola legislatura; y c) que sean sometidas a una
revisión previa de constitucionalidad ante la Corte Constitucional.
5. El carácter
especial que se le brinda a las normas electorales - al señalárseles un trámite
y unas mayorías especiales para su aprobación, modificación o derogación -
responde a que ellas son las que regulan lo relacionado con la competencia
democrática por el poder político, es decir, las que determinan los
procedimientos que deben seguirse dentro de la lucha pacífica por la
titularidad del poder. En estas condiciones,  es comprensible que se exija que
exista un cierto consenso para la determinación de esos procedimientos y que,
además, éstos no sean fácilmente alterables - en su favor - por las mayorías
eventuales.
Sobre este tema se
pronunció la Corte en la sentencia C-145 de 1994, M.P. Alejandro Martínez
Caballero, referida a la Ley 84 de 1993. En aquella ocasión se dijo:
"(...) las
normas constitucionales que establecen las reglas para el procedimiento
democrático no son propiamente una expresión del principio de mayoría como tal,
sino que son las reglas preliminares que permiten el desarrollo del juego
democrático basado en la alternancia de las mayorías y la protección de las
minorías. Y esas reglas son en gran parte las que regulan las funciones
electorales.
"El respeto de las
leyes electorales es entonces lo que permite que la democracia se constituya en
un mecanismo por medio del cual las sociedades tramitan de manera pacífica sus
conflictos y resuelven sus diferencias. Estas reglas electorales son entonces
los acuerdos esenciales que permiten que las sociedades resuelvan sus
desacuerdos, con base en el juego del principio de mayoría y sin recurrir a la
violencia. Cuando esas reglas electorales quedan ellas mismas sometidas al
principio de las mayorías, pueden convertirse en instrumento de poder de estas
mayorías y de exclusión de las minorías de la dinámica política. Por eso, como
lo han mostrado múltiples analistas, los temas electorales, cuando no han sido
el fruto de amplios  acuerdos políticos sino instrumentos utilizados por
ciertos sectores para excluir a sus oponentes, han generado recurrentes
fenómenos de violencia no sólo en Colombia sino en numerosos países. Eso
explica entonces que sea constitucionalmente legítimo someter la adopción,
reforma, derogatoria de las reglas electorales, incluso en ciertos aspectos que
pueden parecer puramente procedimentales, a requisitos de trámite más fuertes
que los propios de las leyes ordinarias, puesto que de esa manera se evita que
una determinada mayoría pueda alterar en beneficio propio las normas que
regulan la función electoral para desconocer los derechos de las minorías y
perpetuarse en el poder".
6. La adopción de
procedimientos especiales para la expedición de las leyes electorales se
entiende aún más cuando se observa la historia latinoamericana, en la cual ha
sido muy corriente el recurso a las elecciones como método de legitimación
política, pero a la vez se han manipulado frecuentemente las normas electorales
poniéndolas al servicio de un candidato o de un partido.
Es por esta razón
que en la región se puede percibir la tendencia a asignarle un carácter
especial a las leyes electorales. Este carácter especial se refiere, por un
lado, al establecimiento de un quórum calificado para su reforma o a la
exigencia de un concepto previo acerca de la constitucionalidad de los
proyectos y, por el otro lado, a la fijación de un período de suspensión de la
entrada en vigor de una ley modificatoria de la normatividad electoral.
Dentro del primer
evento se encuentran Chile (art. 63 de la Constitución), cuyas leyes
reguladoras del sistema electoral público tienen la calidad de leyes orgánicas
constitucionales, lo cual significa que para su aprobación, modificación o
derogación se requiere de los votos de las 4/7 partes de los senadores y
diputados en ejercicio, y que antes de su promulgación deban de someterse al
control de constitucionalidad del Tribunal Constitucional; Guatemala, donde la
Ley Electoral y de Partidos Políticos tiene el rango de ley constitucional, con
lo cual es necesario para su reforma el voto de las 2/3 partes del total de
diputados integrantes del Congreso, previo dictamen favorable de la Corte
Constitucional (art. 175 de la Constitución); Nicaragua, cuya ley electoral
pertenece a la categoría de las leyes constitucionales, lo cual trae consigo
que para su reforma se ha de seguir el mismo procedimiento que para una reforma
constitucional parcial, con excepción del requisito del tránsito del proyecto
en dos legislaturas (arts. 184 y 195 constitucionales); Uruguay, donde el art.
77.7 de la Carta prescribe que toda nueva ley de registro cívico o de
elecciones, así como toda modificación o interpretación de las vigentes,
requiere - si se refiere a las garantías del sufragio y elecciones o a la
composición, funciones y procedimiento de la Corte Electoral y de las
corporaciones electorales - del voto favorable de las 2/3 partes del total de
componentes de cada cámara legislativa; y Argentina, país en el cual la reforma
constitucional de 1994 estableció que los proyectos de ley que modifiquen el
régimen electoral y de partidos políticos deberán ser aprobados por la mayoría
absoluta del total de los miembros de cada Cámara (art. 68bis).
Por otro lado, en
otros países se observa el establecimiento de un período de suspensión para la
entrada en vigencia de las reformas electorales. Es así como, en el Brasil, el
art. 16 de la Constitución determina que la ley que altere el proceso electoral
sólo entrará en vigor un año después de su promulgación;  y en Guatemala, la
ley electoral (art. 256) prevé que cualquier reforma de ella después de haberse
convocado a un proceso electoral y antes de que se conozca su resultado o de
que los funcionarios electos tomen posesión de sus cargos, no será aplicable a
dicho proceso. Asimismo, en Costa Rica, la Asamblea Legislativa debe consultar
la opinión del Tribunal Supremo de Elecciones para cualquier proyecto de ley
relativo a la materia electoral, y para apartarse del concepto del Tribunal se
requiere del voto de las 2/3 partes de los miembros del cuerpo. Y aún más, para
el caso de que esta mayoría se logre, la Constitución prescribe que el proyecto
no puede convertirse en ley dentro de los seis meses anteriores y los cuatro
posteriores a una elección.
También Colombia
tiene una cierta tradición de rodear de mayor garantía y estabilidad a las
leyes electorales. En la reforma constitucional que fue aprobada mediante el
plebiscito de 1957, que estatuyó el Frente Nacional, se contempló en su
artículo 3° que todas las leyes exigirían mayoría calificada, al señalarse que
en las corporaciones públicas "la mayoría para todos los efectos legales,
será de los dos tercios de los votos". Esta norma fue derogada por el acto
legislativo N° 1 de 1968, el cual, sin embargo, conservó la mayoría calificada
para las disposiciones electorales, como quedó consignado en el párrafo segundo
del art. 83 de la anterior Constitución, así: "Las leyes que modifiquen el
régimen de elecciones deberán ser aprobadas por los dos tercios de los votos de
los asistentes".
7. En la mencionada
sentencia C-145 de 1994, la Corte Constitucional precisó su entendimiento
acerca de qué puntos relacionados con la materia electoral deberían ser
regulados mediante leyes estatutarias. Allí determinó que no sólo habrían de
ser los elementos esenciales sino todos aquéllos que tuvieran un carácter
permanente. En la sentencia se dice expresamente:
"A diferencia
de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones
electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales
de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio
adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que
podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos,
pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la
fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de
cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la
organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc.
Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es
entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional
ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias.
Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para
facilitar la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el
tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como la autorización
de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas.
Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias".
El término
"permanente" que se utiliza para diferenciar las normas que deben ser
materia de ley estatutaria y las que no, puede inducir a una cierta confusión,
en la medida en que la definición de lo que es permanente o transitorio
dependerá en muchos casos del criterio subjetivo del legislador, y en tanto que
para la definición no necesariamente ha de tenerse en cuenta si la norma puede
tener amplias repercusiones en los resultados finales de las elecciones. Por
eso, atendiendo a la importancia que tiene la normatividad electoral para la
definición de quiénes serán los gobernantes y para la legitimidad de éstos, así
como al hecho de que las reglas electorales deben constituir un cuerpo
coherente e interdependiente de normas, es válido complementar lo expresado en
la mencionada sentencia, precisando que todas las normas que se ocupen de la
reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos
electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio
escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e
instrumentales. De esta forma, se logra un mayor grado de estabilidad de las
leyes electorales, con lo cual se le brinda a los distintos grupos políticos en
disputa mayor certeza acerca de las normas que rigen su competencia por el
poder y se garantiza a los grupos de oposición que esas reglas no podrán ser
variadas fácilmente por las mayorías establecidas.
8. La creación de
una circunscripción especial constituye un acto que afecta directamente los
resultados de los procesos electorales, pues a través de ella se modifica - en
mayor o menor medida - la forma en qué surge la representación política. En
efecto, los estudiosos del tema electoral afirman que el establecimiento de las
circunscripciones electorales - su tamaño, su delimitación - es uno de  los
aspectos más importantes para la determinación del sistema electoral de un
país.
Así, se asevera que
las circunscripciones grandes - en las que se eligen más de 10 representantes -
favorecen resultados electorales de proporcionalidad, mientras que las pequeñas
- en las que se eligen entre uno y cinco representantes - tienden a producir un
efecto más relacionado con los sistemas de elección mayoritarios. Por eso se
afirma que el tamaño de las circunscripciones es básico para analizar los
efectos de un sistema electoral.
Por otro lado, la
manera de delimitar las circunscripciones puede conducir al claro
favorecimiento de un partido o un candidato, en la medida en que las
circunscripciones se "ajusten" a la distribución geográfica de sus
votantes. Es el llamado "gerrymandering", nombre proveniente del
gobernador del Estado de Massachussets, Elbridge Gerry, quien creó una
circunscripción para la ciudad de Boston - con la muy especial forma de una
salamandra - que le aseguraba el triunfo en esa ciudad. Pero el concepto de
"gerrymandering" se aplica también a la configuración de las
circunscripciones que se dirige a perjudicar un partido o candidato. Esto bien
puede ocurrir porque en el momento de determinar el área de los distritos
electorales se concentran los votos del partido o candidato en una
circunscripción - con lo cual obtiene un triunfo arrollador en ella, pero puede
perder la posibilidad de obtener buenos resultados en otras - o bien porque se
dispersan los mismos sufragios entre varios distritos de manera que pierdan
contundencia y no puedan lograr los resultados esperados.
Finalmente, la
distribución de las circunscripciones puede conducir a que algunas regiones o
grupos sociales específicos obtengan una sobrerrepresentación con relación a
otras regiones o grupos. Esta situación se presenta, por ejemplo, cuando
coinciden las circunscripciones con la división político-territorial de un
Estado y se asigna a todas una representación igual, o a cada circunscripción
una representación mínima, a la cual se añade la que les corresponde por el
número de habitantes. En estos casos, las circunscripciones o departamentos más
despoblados obtienen una representación mayor de la que les correspondería por
su número de pobladores o de electores, presentándose entonces frecuentemente
grandes desigualdades entre las circunscripciones en lo referente a la cifra de
habitantes o de electores que es necesaria para elegir un congresista[1].
En el caso en
análisis es obvio que la creación de una circunscripción nacional especial para
las negritudes tiene una importante repercusión en la representación política
en el país, en tanto que a este sector de la población se le ha asignado de
antemano una representación mínima de dos representantes, sin tener en cuenta
el número de votos que obtengan ni su distribución geográfica. Además, son dos
escaños que no les pueden ser disputados por otros grupos, pues les están
reservados exclusivamente a ellos.
9. Al analizar los
argumentos hasta ahora expuestos parece claro que el establecimiento de la
circunscripción electoral nacional especial para las comunidades negras habría
debido decidirse a través de una ley estatutaria. Las circunscripciones son
parte integral de ese todo coherente que regula lo relacionado con las
elecciones, pero además determinan fundamentalmente los resultados que arroja
el sistema electoral.
Ahora bien, en esta
situación cabría argumentar que dado que la Ley 70 de 1993 desarrolló el
artículo transitorio 55 de la Constitución, las normas en ella contenidas no
tenían que ceñirse a las exigencias regulares contenidas en la Carta. Sin
embargo, sea cual fuere la posición que se adopte con respecto a esa
afirmación, se puede fácilmente observar que el mencionado artículo transitorio
no hace referencia en ningún momento a mecanismos especiales para asegurarle a
las comunidades negras una representación política en el Congreso, sino que se
circunscribe a señalar que en la ley se establecerán "mecanismos para la
protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y para
el fomento de su desarrollo económico y social", mandato del cual no se
puede deducir una habilitación al legislador para crear beneficios políticos
tales como el de la consagración de una representación mínima en el Congreso.
De otra parte, para
adoptar el artículo demandado el Congreso se apoyó expresamente en la
autorización que le otorgó el artículo 176 de la C.P., al que ya se ha referido
la Corte. Ello podría llevar a pensar que no era necesario cumplir con los
requisitos que exigen las leyes estatutarias, por cuanto el Congreso únicamente
estaría haciendo uso de una facultad especial que le asignó la Carta. Empero,
el hecho de que exista realmente esa autorización especial no libera al
Legislativo de la obligación de ajustarse a las normas relativas a las leyes
estatutarias, más aún si se tiene en cuenta que el grado de discrecionalidad de
las Cámaras Legislativas en la decisión acerca de la constitución de las
circunscripciones electorales especiales es elevadísimo: en efecto, la
Constitución dejó al arbitrio del Congreso la decisión de crear o no crear las
circunscripciones especiales, pero también las de definir cuántos escaños - no
superiores a 5 - se disputarían en esas circunscripciones y cómo serían
distribuidos entre los posibles grupos beneficiarios. Ante tal grado de
libertad, la interpretación lógica es la de que el Congreso en el momento de
legislar sobre las circunscripciones especiales debe dar cumplimiento a las
normas que exigen mayorías y procedimientos especiales, como ocurre con las
referidas a las leyes estatutarias.
10. El paso que
sigue es entonces el de establecer si en la expedición de la Ley 70 se observó
el procedimiento establecido por la Constitución para las leyes estatutarias.
Este procedimiento no se exige para toda la ley, pero sí para el artículo en
cuestión. En efecto, como sucede en este caso, bien puede presentarse que en
una norma legal se encuentren mezclados elementos propios de una norma
ordinaria y de una ley estatutaria. En esta situación no se espera que toda la
ley se ajuste al procedimiento especial, pero sí que lo haga la parte
pertinente.
El proyecto de ley
que luego se convertiría en la Ley 70 de 1993 se presentó ante el Senado de la
República, y fue radicado como Proyecto de Ley Número 329 de 1993.  El texto
originalmente presentado por el Gobierno Nacional, que tenía por objeto cumplir
lo dispuesto en el artículo 55 transitorio de la Constitución Política, no
contemplaba la norma acusada (Gaceta del Congreso, Año II, Nº 167, del 2 de
junio de 1993).
En la ponencia para
primer debate conjunto, - publicada en la Gaceta del Congreso, Año II, Nº 211,
del 17 de junio de 1993 -,  no se previó la circunscripción de que trata el
artículo acusado. Sin embargo, en el debate se propuso la inclusión de la
disposición acusada, propuesta que fue aprobada, de manera  unánime, por los
miembros de una y otra corporación, el día 9 de junio de 1993, tal como consta
en la certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Primera
del Senado, que obra en el expediente.
El Secretario
General del Senado de la República certifica que el segundo debate en esa
cámara legislativa se surtió el día 18 de junio de 1993. En dicha ocasión, el
proyecto de ley fue aprobado por la unanimidad de los 100 Senadores presentes
(Gaceta del Congreso, Año II, Nº 218, de junio 19 de 1993).
En la Cámara de
Representantes el proyecto se aprobó con 156 votos afirmativos, conforme
certifica su Secretario General.  En cuanto a la fecha de la sesión plenaria en
que tuvo lugar la votación, en un primer momento el Secretario informó a esta
Corporación que el proyecto se había debatido el día 9 de junio, tal como
consta en la Gaceta del Congreso, Año II, N° 232, de 1993. El Magistrado
Ponente solicitó al referido Secretario General de la Cámara de Representantes
que remitiera copia del folio o los folios del expediente legislativo en que
apareciera la fecha del segundo debate. Mediante oficio recibido el día
veinticuatro (24) de junio de 1996, el Secretario informa que evidentemente
existe un error en las fechas que aparecen en la gaceta N° 232 de 1993, y que
el proyecto había sido aprobado realmente en la sesión del 17 de junio de 1993.
Apoya su afirmación en la transcripción de la Sesión Plenaria en cuestión, la
cual anexa en lo pertinente.
En cuanto a las
exigencias procedimentales para adoptar una ley estatutaria, se puede observar
que éstas no se verificaron en su totalidad. Cabe anotar, en primer lugar, que
no aparece constancia o manifestación en el sentido de que la norma acusada
hubiese sido tramitada como norma estatutaria, de manera que recibiese una
votación especial. Sin embargo, el proyecto fue aprobado por amplias mayorías
en las dos cámaras legislativas, mayorías que son aplicables a la norma bajo
análisis. Con todo, la disposición que creó la circunscripción especial para
las comunidades negras no fue remitida a la Corte Constitucional para su
revisión previa, como lo exige el artículo 153 de la Constitución Política.
11. En consideración
de todo lo anterior, el artículo 66 de la Ley 70 habrá de ser declarado
inexequible por el incumplimiento de los requisitos procedimentales para su
expedición. Sobre estos requisitos cabe agregar que la Corte Constitucional ha
precisado que ellos no pueden ser considerados como de carácter accesorio, y
que por lo tanto no pueden ser "sacrificados" en aras de normas
sustanciales. Así, esta corporación, en sentencia C-026 de febrero 4 de 1993,
M.P. Jaime Sanín Greiffenstein, manifestó:
"...al amparo
de los preceptos constitucionales que hoy nos rigen, las normas que establecen
ritualidades en el trámite de formación de las leyes tienen la misma valía e
importancia y ocupan igual categoría y jerarquía que aquéllas que regulan
aspectos sustantivos, de manera que si alguna de esas exigencias o condiciones
son desconocidas por las Cámara durante el trámite recorrido para la expedición
de las leyes, corresponde a esta Corporación, previa acusación ciudadana,
retirar del orden jurídico las disposiciones legales que de una u otra forma
lesionen los preceptos del Estatuto Máximo.
"El hecho de que
en la Constitución vigente se haya establecido la prevalencia del derecho
sustancial sobre el procedimiento no significa en modo alguno que los cánones
del mismo ordenamiento que consagran requisitos formales para la expedición de
un determinado acto, que para el caso bajo examen, es el trámite que debe
seguirse para la expedición de las leyes, no deban acatarse o cumplirse en su
totalidad, pues tanto los mandatos procedimentales como los sustanciales forman
parte integrante de la Constitución que esta Corporación debe guardar en su
totalidad, tienen igual rango superior y en consecuencia deben
respetarse".
12. Queda por
dilucidar cuáles son los efectos de esta sentencia con respecto a los
representantes a la Cámara por las comunidades negras, elegidos en los comicios
de 1994.
Como ya se precisó
por esta Corporación, es a la Corte misma a quien corresponde determinar los
efectos de sus sentencias. Así se estableció en la sentencia en la que se
declaró la inexequibilidad del inciso 2° del art. 21 del Decreto 2067 de 1991,
el cual disponía que "los fallos de la Corte sólo tendrán efectos hacia el
futuro, salvo para garantizar el principio de favorabilidad en materia penal,
policiva y disciplinaria y en el caso previsto en el artículo 149 de la Constitución".
En aquella ocasión
dijo la Corte:
"...fuera del
poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los fallos de
la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino que se
generan por la terminación de éste?. Unicamente a la Corte Constitucional,
ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu de la Constitución. Sujeción
que implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la
Constitución que es parte de él, que son la justicia y la seguridad jurídica...
"...inaceptable
sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en sus fallos
el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente en la
Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de
inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios
fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional
de la misión que le confía el inciso 1° del art. 241 de guardar la
"integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla
el paso previo e indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia
que debe señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la Constitución y la
Corte Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni
una hoja de papel" (Sentencia  C- 113 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía).
Partiendo de esta
base y atendiendo a un caso similar que conoció la Corte al decidir sobre la
exequibilidad de la Ley 84 de 1993 (C-145 de 1994, M.P. Alejandro Martínez
Caballero), esta Corporación considera que se han de respetar las situaciones
consolidadas, y emanadas de actuaciones de buena fe tanto de los votantes como
de los candidatos participantes en la justa electoral, en acatamiento del
principio que propende la efectividad del voto, acto que constituye un derecho
y un deber ciudadano, como lo precisa el artículo 258 de la Constitución.
13. Dado que la
norma demandada será declarada inexequible por vicios en el procedimiento de su
formación, no se detendrá esta Corporación en el análisis de los argumentos de
fondo acerca de la inconstitucionalidad o constitucionalidad de ella.
D E C I S I Ó N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Primero.- Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 66 de la Ley 70 de 1993. La presente sentencia
sólo tendrá efectos hacia el futuro, y no afecta las situaciones ni los
resultados electorales cumplidos y realizados al amparo de la norma declarada
inexequible.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-484/96
TRATAMIENTO
DESIGUAL-Test para
examinar la norma/MEDIDAS DE DIFERENCIACION POSITIVA-Razón objetiva
(Aclaración de voto)
Para los casos en
los que se observa que existe un tratamiento desigual para personas o hechos
cuya situación similar parecería exigir  un trato homogéneo, se ha diseñado un
test o esquema para examinar la norma en cuestión, con el fin de dilucidar si
existe justificación de la desigualdad consagrada. Constituía una razón
objetiva para la expedición de normas que establecieran una desigualdad
jurídica el propósito de lograr con ellas contrarrestar las desigualdades que
se presentan en la sociedad. La búsqueda del alivio de las desigualdades
fácticas justifica la existencia de medidas de diferenciación positiva, es
decir de normas que coloquen a grupos determinados en condiciones más
ventajosas que aquéllas que rigen para la generalidad de las personas, como
forma de facilitarle a esos grupos bien sea su supervivencia como colectividad
o bien superar las desfavorables condiciones (materiales o sociales) en las que
se encuentran.
MEDIDAS
ELECTORALES DE DIFERENCIACION POSITIVA-Minorías (Aclaración de voto)
Entre las medidas
de diferenciación positiva cabe mencionar las relacionadas con los asuntos
electorales, como forma de garantizarle a conglomerados específicos condiciones
para el acceso a las corporaciones de representación política, con lo cual se
asegura a los grupos la posibilidad de expresar y  defender de mejor manera sus
intereses. Si bien la instauración de los sistemas electorales proporcionales
buscaba precisamente concederles a las minorías la posibilidad de obtener una
adecuada representación política, los métodos proporcionales han resultado
insuficientes para garantizar a diversas minorías esa representación, razón por
la cual en algunos países se han generado otros procedimientos para posibilitar
una representación.
Referencia:
Expediente D-1168
Actor: Fernando
Minolta Arboleda
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 66 de la Ley 70 de 1993.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Con todo respeto me
permito aclarar el voto respecto de la sentencia de la referencia, en el
sentido de adicionar diversas consideraciones, a mi juicio, de  relevancia
constitucional.
Es claro que la
instauración de una circunscripción especial para las comunidades negras
constituye un favorecimiento (que no perjuicio, como sugiere el demandante) de
los miembros de estos grupos, en tanto que a partir de ella, y a diferencia de
los demás ciudadanos, han obtenido la posibilidad de asegurarse una
representación mínima propia en la Cámara de Representantes.
Ahora bien, para los
casos en los que se observa que existe un tratamiento desigual para personas o
hechos cuya situación similar parecería exigir  un trato homogéneo, se ha
diseñado un test o esquema para examinar la norma en cuestión, con el fin de
dilucidar si existe justificación de la desigualdad consagrada. Este test
incluye los siguientes puntos:
a) Establecer
si la norma en análisis tiene un fin legítimo
b) Precisar
si la diferenciación contemplada en la norma es apropiada y necesaria para el
logro del fin
c) Averiguar
si existe una relación adecuada entre la desigualdad consagrada y la
importancia del objetivo que se persigue.
Todos estos
elementos se pueden reducir a la constatación de que exista una razón objetiva
que justifique la diferenciación, de forma que ella no sea arbitraria. Así, se
puede afirmar que en lo relativo a las condiciones que han de atenderse en los
casos en los que se trata sobre la restricción de los derechos fundamentales,
la existencia de una razón objetiva para el establecimiento de diferencias es
al derecho de igualdad lo que la exigencia de la proporcionalidad es al derecho
de la libertad.
En el caso electoral
existen diversos ejemplos de razones objetivas que justifican el
establecimiento de desigualdades. En todos los países el derecho de votar sólo
se concede a las personas que hayan superado una edad determinada (por lo
general los 18 años), con lo cual se estaría discriminando a las demás
personas. Sin embargo, en este caso se acepta que la discriminación es
razonable, puesto que intenta que los electores sean conscientes de su acto y
obren con una relativa libertad.
Asimismo, en los
sistemas electorales en los cuales las circunscripciones se equiparan con la
división política del país y tienen todas un número igual de representantes, o
una representación mínima, se genera una fuerte desigualdad entre los votantes
de los diversos departamentos o provincias, en la medida en que los menos
poblados eligen con un número de votos mucho menor a sus mandatarios. La
elección de los representantes a la Cámara en Colombia ilustra sobre este
punto, puesto que las circunscripciones territoriales coinciden con los
departamentos y a cada uno se le ha fijado una representación básica de dos
representantes, además de la que le corresponde por su población (C.P. art.
176). Para el efecto, en el siguiente cuadro se compara el número de habitantes
y de electores por representante a la Cámara en 5 departamentos:
CIRCUNS
POBLACION
REPRE
HAB. POR REPRE
CENSO
ELECTORAL
ELECTORES
POR REPRE
Bogotá
4.176.718
18
232.040
2.500.357
138.909
Valle
2.979.226
13
229.171
1.798.645
138.357
Vaupés
25.900
2
12.950
9.035
4.518
Vichada
18.367
2
9.184
14.631
7.316
Guainía
12.139
2
6.070
7.828
3.914
Del cuadro anterior
se puede deducir que el voto de los habitantes de Vaupés, Vichada y Guainía
tiene mucho más valor que el voto de un habitante de Bogotá o del Valle del
Cauca: mientras que Bogotá requiere para elegir un representante a la Cámara
232.040 habitantes o 138.909 personas inscritas en el censo electoral, Guainía
solamente precisa de 6.070 pobladores o de 3.914 electores censados para elegir
ese mismo representante. Esta situación ofende no solamente el  sentido común
de la igualdad, sino también uno de los principios básicos de los
procedimientos electorales contemporáneos, cual es el de que los votos de todos
los ciudadanos son iguales. Sin embargo, en este caso también se considera que
esta desigualdad es aceptable, en la medida en que a través de ella se le
permite a cada departamento acceder a una representación mínima en el Congreso.
Un último ejemplo lo
suministran los países que tienen la llamada barrera legal. La barrera es un
umbral (un porcentaje) de votación que debe ser superado por los partidos para
poder aspirar a participar en el proceso de adjudicación de escaños. Este
mecanismo genera claramente desigualdad entre los ciudadanos, en la medida en
que los votos de aquéllos que sufragan por los partidos que no superan la
barrera no tienen ninguna incidencia en la votación. Es interesante mencionar
que precisamente esta razón condujo a que, en Alemania, la barrera legal del 5%
de la votación a nivel federal fuera demandada ante la justicia constitucional.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional Federal determinó que la discriminación
que producía la barrera legal era aceptable constitucionalmente, argumentando
que las elecciones tenían por fin no únicamente conformar un Parlamento de
acuerdo con la proporción de las preferencias políticas de los ciudadanos, sino
también que el Parlamento elegido estuviera en posibilidades de funcionar y de
crear una mayoría capaz de soportar un gobierno. Por eso, el Tribunal justificó
que en este caso se presentara una discriminación que afectaba a  los partidos
pequeños.
En el presente caso,
constituía una razón objetiva para la expedición de normas que establecieran
una desigualdad jurídica el propósito de lograr con ellas contrarrestar las
desigualdades que se presentan en la sociedad. La búsqueda del alivio de las
desigualdades fácticas justifica la existencia de medidas de diferenciación
positiva, es decir de normas que coloquen a grupos determinados en condiciones
más ventajosas que aquéllas que rigen para la generalidad de las personas, como
forma de facilitarle a esos grupos bien sea su supervivencia como colectividad
o bien superar las desfavorables condiciones (materiales o sociales) en las que
se encuentran.
Entre esas medidas
cabe mencionar las relacionadas con los asuntos electorales, como forma de
garantizarle a conglomerados específicos condiciones para el acceso a las
corporaciones de representación política, con lo cual se asegura a los grupos
en cuestión la posibilidad de expresar y  defender de mejor manera sus
intereses. Si bien la instauración de los sistemas electorales proporcionales
buscaba precisamente concederles a las minorías la posibilidad de obtener una
adecuada representación política, los métodos proporcionales han resultado
insuficientes para garantizar a diversas minorías esa representación, razón por
la cual en algunos países se han generado otros procedimientos para posibilitar
una representación política mínima[2].
En la Asamblea
Constituyente de 1991 prevaleció la convicción de que las minorías étnicas y
los grupos discriminados y marginados debían ser objeto de protección especial.
Por ello, el artículo 7 de la Carta  establece que "El Estado reconoce y
protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana". Y luego,
en el párrafo segundo del artículo 13, artículo que consagra explícitamente el
principio de la igualdad, se precisa que "El Estado promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados".
Con respecto al tema
electoral, se puede advertir que la Constitución se inclinó también por
establecer medidas de diferenciación positiva en favor de diversas minorías. Es
así como en el artículo 171 se prevén mecanismos para garantizar la
representación de las comunidades indígenas, al señalarse que el Senado
"estará integrado por cien miembros elegidos en circunscripción
nacional". Además, se dispone que "habrá un número adicional de dos
senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas".
Igualmente, la
Constitución autorizó al legislador en su artículo 176 "para establecer
una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de
Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los
colombianos residentes en el exterior. Mediante esta circunscripción se podrán
elegir hasta cinco representantes". Esta última norma constituye
claramente el soporte constitucional para la creación de la circunscripción
especial para las negritudes.
Interesa finalmente
hacer una breve alusión a la Convención Internacional sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación Racial, sobre la cual afirma el demandante
que es violada a raíz del establecimiento de la circunscripción en análisis.
Sobre este punto es importante dejar en claro que la misma Convención autoriza
a los Estados tomar algunas medidas que favorezcan a ciertos grupos raciales o
étnicos con el específico fin de garantizarles el disfrute de los derechos
humanos y las libertades fundamentales. Dice así el artículo 2, en su numeral
2: "Los Estados partes tomarán, cuando las circunstancias lo aconsejen,
medidas especiales y concretas, en las esferas social, económica, cultural y en
otras esferas, para asegurar el adecuado desenvolvimiento y protección de
ciertos grupos raciales o de personas pertenecientes a estos grupos, con el fin
de garantizar en condiciones de igualdad, el pleno disfrute de dichas personas
de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Estas medidas en
ningún caso podrán tener como consecuencia el mantenimiento de derechos
desiguales o separados para los diversos grupos raciales después de alcanzados
los objetivos para los cuales se tomaron".
El citado numeral se
compagina con el numeral 4 del artículo 1º de la misma Convención, el cual
determina que "las medidas especiales adoptadas con el fin exclusivo de
asegurar el adecuado progreso de ciertos grupos raciales o étnicos o de ciertas
personas que requieran la protección que pueda ser necesaria con el objeto de
garantizarles, en condiciones de igualdad, el disfrute o ejercicio de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales, no se considerarán como
medidas de discriminación racial ...".
Como se puede
colegir de las normas citadas, la Convención aprueba - y además exige - la
adopción de medidas de diferenciación positiva con el objeto de favorecer a
grupos raciales o étnicos que se encuentren en una situación de desigualdad
fáctica para el disfrute de sus derechos. Y como ya se destacó anteriormente, entre
las medidas posibles cabe pensar en el establecimiento de una representación
política básica a favor de esas comunidades, con miras a permitirles una mejor
articulación y defensa de sus intereses, siempre, desde luego, que la norma se
adopte con los requisitos constitucionales señalados en la sentencia.
Fecha ut supra.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] Ver, entre otros,  Nohlen, Dieter (1994): Sistemas electorales y
partidos políticos. Fondo de Cultura Económica-Universidad Nacional Autónoma de
México, México; Mackkenzie, W.J.M. (1962): Elecciones libres . Edit. Tecnos,
Madrid; Bogdanor, V. / Butler, D. (comp.) 1983: Democracy and Elections.
Electoral Systems and Their Political Consequences. Nueva York; Grofman,
Bernard/ Lijphart, Arend (eds.) 1988: Electoral Laws and their Political
Consequences. Agathon Press, INC, New York.
[2] Ver, por ejemplo, Lijphart, Arend (1986): "Proporcionality
by Non-PR Methods: Ethnic Representation in Belgium, Cyprus, Lebanon, New
Zealand, West Germany, and Zimbabwe", en: Grofman, Bernard/ Lijphart,
Arend (eds.): Electoral Laws and Their Political Consequences. Agathon Press,
INC., New York.