C-360-16
Sentencia C-360/16
LEY
SOBRE ADOPCION DE INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL
CONTRABANDO, LAVADO DE ACTIVOS Y EVASION FISCAL-No desconoció la
reserva de ley orgánica ni la congruencia del título con el contenido de la ley
y tampoco se incurrió en vicios de forma en el procedimiento legislativo para
su expedición
ADOPCION
DE INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, LAVADO DE
ACTIVOS Y EVASION FISCAL-Correspondencia entre el título y el
contenido de la ley
LEY
SOBRE ADOPCION DE INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL
CONTRABANDO, LAVADO DE ACTIVOS Y EVASION FISCAL-Objeto
LEY
SOBRE ADOPCION DE INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL
CONTRABANDO, LAVADO DE ACTIVOS Y EVASION FISCAL-Trámite legislativo
LEY
SOBRE ADOPCION DE INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL
CONTRABANDO, LAVADO DE ACTIVOS Y EVASION FISCAL-Presentación
tardía del informe de ponencia de proyecto de ley no constituye vicio de
procedimiento de carácter sustancial
LEY
SOBRE ADOPCION DE INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL
CONTRABANDO, LAVADO DE ACTIVOS Y EVASION FISCAL-No se vulnero el
principio de publicidad en el trámite legislativo
LEY
SOBRE ADOPCION DE INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL
CONTRABANDO, LAVADO DE ACTIVOS Y EVASION FISCAL-Proyecto de ley
no excedió dos legislaturas
ACCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad/ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caduca en el término de un año,
contado desde la publicación del acto
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Objeto y concepto de la violación
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
DERECHO
DE PARTICIPACION CIUDADANA Y DE ACCESO AL RECURSO JUDICIAL EFECTIVO-Efectividad
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Carácter inmutable de las sentencias de
la Corte Constitucional/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
COSA
JUZGADA ABSOLUTA-Existencia
COSA
JUZGADA RELATIVA-Configuración
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Excepciones
PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD Y UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Congruencia entre el título y contenido
de la ley y la unidad de materia/TITULO Y CONTENIDO DE LA LEY Y UNIDAD DE
MATERIA-Mandatos escindibles
RESERVA
DE LEY ORGANICA EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL-Alcance
LEYES-Clasificación
y jerarquización
LEYES
ORGANICAS-Alcance/LEY
ORGANICA-Naturaleza/LEY ORGANICA-Criterios para identificarse/LEY
ORGANICA-Materias reservadas
RESERVA
DE LEY ORGANICA-Reglas
RESERVA
DE LEY ORGANICA FRENTE AL ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-Jurisprudencia
constitucional
RESERVA
DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Jurisprudencia
constitucional
TITULO
DE LAS LEYES-Contenido y alcance
TITULO
DE LAS LEYES-Carece de valor normativo
TEXTOS
LEGISLATIVOS-Papel de la titulación
TITULO
DE LAS LEYES-Debe corresponder al contenido
PRINCIPIO
DE CORRESPONDENCIA ENTRE TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Alcance/PRINCIPIO
DE CORRESPONDENCIA ENTRE TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Punto de vista
teleológico o instrumental
TITULO
DE LAS LEYES-Funciones/TITULO DE LAS LEYES-Objetivos
LEGISLADOR-Restricciones
al amplio margen de potestad legislativa en materia de titulación de las leyes/TITULO
DE LAS LEYES-Restricciones
TITULO
DE LAS LEYES-Control constitucional
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA
ENTRE EL TITULO Y SU CONTENIDO-Aspectos a determinar
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA ENTRE EL TITULO DE LA LEY Y
SU CONTENIDO-No pueden ser evaluados con criterios rígidos
CONTROL
CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación
razonable y proporcionada
DEBATE
PARLAMENTARIO-Vicios de forma
NORMAS
JURIDICAS-Observancia
de los procedimientos y las formas establecidas para la aprobación y entrada en
vigencia
LEYES-Vicios
de forma/VICIOS EN LA FORMACION Y APROBACION DE LAS LEYES-Inobservancia
de las ritualidades previstas en la Constitución y la Ley Orgánica del Congreso
PROCESO
DE FORMACION DE LAS LEYES Y ACTOS LEGISLATIVOS-Pasos
TRAMITE
LEGISLATIVO-Trascendencia de un vicio de forma/TRAMITE
LEGISLATIVO-No toda irregularidad constituye vicio de procedimiento
VICIOS
DE FORMA-Relevancia
constitucional
PRINCIPIO
DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Concepto
PROYECTO
DE LEY-No
toda falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en el
trámite/PROYECTO DE LEY-Principio de instrumentalidad de las formas
LEY O
PROYECTO DE LEY-Vicios de carácter sustancial que conducen a la
inexequibilidad
PRINCIPIO
DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Irregularidad en el trámite
legislativo
TRAMITE
LEGISLATIVO-Consecuencias jurídicas por incumplimiento de normas
PRESENTACION
Y APROBACION DEL INFORME DE PONENCIA EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Reiteración
de jurisprudencia
DESIGNACION
DE PONENTES Y PRESENTACION DE LOS INFORMES DE PONENCIA-Regulación
constitucional/PROYECTO DE LEY-Presentación del informe de ponencia
REGLAMENTO
DEL CONGRESO-Presentación del informe de ponencia de proyecto de
ley
INFORME
DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY-Finalidad
PRESENTACION
DEL INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY-Obligatoriedad
INFORME
DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY-Debate y votación
REGLAMENTO
DEL CONGRESO-Deliberación y votación del informe de ponencia de
proyecto de ley
INFORME
DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY-Aprobación
ESTATUTO
ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-No es Ley Orgánica/ESTATUTO
ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-Modificación no está sometida a reserva de
ley orgánica
APREHENSION
Y DECOMISO DE MERCANCIAS SOMETIDAS AL IMPUESTO AL CONSUMO-Facultad
de las entidades territoriales/APREHENSION Y DECOMISO DE MERCANCIAS
SOMETIDAS AL IMPUESTO AL CONSUMO-Traslado de las entidades territoriales a
la autoridad aduanera
LEGISLADOR
ORDINARIO-Alcance
material de la reserva de ley orgánica debe ser restrictivo en su
interpretación
RESERVA
DE LEY ORGANICA-Limites
FACULTADES
DE ENTIDADES TERRITORIALES PARA APREHENDER Y DECOMISAR MERCANCIAS SOMETIDAS AL
IMPUESTO AL CONSUMO-No están sometidas a reserva de ley
orgánica
ADOPCION
DE INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, LAVADO DE
ACTIVOS Y EVASION FISCAL-Alcance del título de la norma
CONTRABANDO-Medios
para prevenirlo, controlarlo y sancionarlo/CONTRABANDO-Concepto/CONTRABANDO-Punto
de vista jurídico penal
LAVADO
DE ACTIVOS-Medios para prevenirlo y sancionarlo/LAVADO DE
ACTIVOS-Medidas adoptadas para su control
EVASION
FISCAL-Medidas
para prevenirla y sancionarla/EVASION FISCAL-Concepto y alcance
EVASION
Y ELUSION FISCAL-Medidas de control
Referencia: expediente D-11061
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1762 de 2015
“Por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y
sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”
Actor: Cristóbal Blanco Rodríguez
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María Victoria Calle Correa
-quien la preside-, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio
Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto
Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
En escrito presentado el primero (1º) de octubre de dos mil quince
(2015), y en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad establecida
en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Cristóbal
Blanco Rodríguez demandó, por vicios de forma, la Ley 1762 de 2015 “Por
medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar
el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”, al considerar
que vulnera los artículos 71, 151, 153, 157, 158, 160, 161 y 169 de la
Constitución Política.
Mediante auto del veintiuno (21) de octubre de dos mil quince
(2015), el Magistrado Sustanciador decidió: (i) admitir la demanda; (ii)
oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes para que, en el término de diez (10) días hábiles
contados a partir de su notificación, se sirvieran remitir a esta Corporación
los documentos originales o copia auténtica de las Gacetas del Congreso en las
que consten los antecedentes legislativos de los trámites en sesiones plenarias
que surtió la Ley 1762 de 2015[1] y las certificación del quórum y del
desarrollo de las votaciones[2]; (iii) oficiar a los Secretarios
Generales de la Comisión Primera del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes para que, en el término de diez (10) días hábiles contados a
partir de su notificación, se sirvieran remitir a esta Corporación los
documentos originales o copia auténtica de las Gacetas del Congreso en las que
consten los antecedentes legislativos de los trámites en las Comisiones que
surtió la Ley 1762 de 2015[3] y las certificación del quórum y del
desarrollo de las votaciones[4]; (iv) disponer su fijación en
lista una vez recaudadas las pruebas decretadas en el numeral anterior; (v)
comunicar del proceso al Presidente de la República, al Congreso de la
República, a la Fiscalía General de la Nación, al Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, al Ministerio de Relaciones Exteriores, a la
Superintendencia de Puertos y Transporte, a la Superintendencia de Industria y
Comercio, a la Policía Nacional y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN), para que en el término establecido en el artículo 11 del Decreto 2067
de 1991 expresen lo que estimaran conveniente; (vi) invitar a las
Facultades de Derecho y Jurisprudencia de las universidades de los Andes,
Javeriana, Militar Nueva Granada, Rosario Sergio Arboleda, Gran Colombia,
Católica, Libre, Santo Tomás, Sabana, Externado, Nacional, del Magdalena, del
Norte, Santiago de Cali, Javeriana de Cali, así como a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, a la Federación de San Andresitos de Colombia (FESECOL) y a
la Dirección General Marítima (DIMAR, para que, si lo estiman conveniente,
participen en el debate jurídico que por este juicio se propicia; y (vii)
dar traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.1.
EL TEXTO DEMANDADO
Dada la extensión de la Ley 1762
de 2015, la Sala se remite al Diario Oficial número
49.565 del seis (06) de julio de dos mil quince (2015) para
efectos de su examen.
1.2.
LA DEMANDA
El demandante considera que la norma acusada contraviene lo
dispuesto en los artículos 71,151, 153, 157, 158,160, 161 y 169 de la
Constitución Política de conformidad con los
argumentos que se exponen a continuación:
1.2.1.  Vulneración del artículo 151 de la Constitución por violación de la
reserva de Ley Orgánica
El actor indica que una ley ordinaria
como la 1762 de 2015, no puede modificar contenidos normativos introducidos en
el ordenamiento jurídico por el legislador mediante una ley orgánica, como el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que además condicionó los desarrollos
legislativos posteriores que fueron integrados en dicha normativa, por lo cual
vulnera el artículo 151 de la Constitución:
1.2.1.1.
Manifiesta que la ley acusada modifica y adiciona aspectos
relacionados directamente con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; lo
cual se advierte a partir de la lectura de sus artículos 32, 33, 34, 35 y 36
que modifican las disposiciones previstas en los artículos 1, 4, 6 y 7 de la Ley
526 de 1999 “Por medio de la cual se crea la Unidad de Información y
Análisis Financiero”:
1.2.1.2.
Sostiene que en el artículo 15 de la Ley 1762 de 2015, el
legislador ordinario le atribuyó competencia a las entidades territoriales,
como a los departamentos y al distrito capital, para “aprehender y decomisar
mercancías sometidas al impuesto al consumo, en los casos previstos en esa
norma y su reglamentación”, cuando dichas clausulas se tramitan “de
manera exclusiva y excluyente por el Congreso de la República mediante leyes
orgánicas al tratarse de una materia de especial importancia en la Carta
política y por ello era necesaria su inclusión en una ley especial orgánica
cuyo trámite requería de un quorum también especial para su deliberación y
posterior aprobación”.
1.2.1.3.
Arguye que en esta medida, la falta de incorporación de textos que
pertenecen a materias de leyes orgánicas, como lo son el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales, así como la omisión del trámite para su deliberación y
aprobación, como ocurrió en el caso concreto, trae como consecuencia en
palabras de la Corte Constitucional su inconstitucionalidad.
1.2.2.  Vulneración de los artículos 158 y 169 de la Constitución Política
por falta de correspondencia entre el título y el contenido de la Ley
El actor señala que la Ley 1762 vulnera los artículos 158 y 169 de
la Constitución Política por los siguientes motivos:
1.2.2.1.
Afirma que el título de la regulación contenida en la ley acusada,
a pesar de su amplitud, no puede abarcar aspectos tan disímiles como lo penal, lo
administrativo sancionatorio, lo comercial y otros temas que no muestran una
identidad temática y menos en cuanto a la finalidad perseguida, como lo es
hacer frente al contrabando.
1.2.2.2.
Aduce que al examinar sistemáticamente los temas regulados por la
ley objeto de esta demanda, a su juicio, entre todos y cada uno de los tópicos
tratados (penal comercial, impuesto al consumo, competencia desleal etc.), no
existe una conexión o hilo conductor que permita identificarlos desde una
óptica causal con la materia dominante, como parece serlo el comercio exterior
y/o enfrentar el fenómeno del contrabando y el lavado de activos.
1.2.3.  Vulneración de los artículos 157, 160 y 74 de la Constitución
Política por haberse incumplido el término dado por la mesa directiva para la
presentación del informe de ponencia
El actor considera que el trámite legislativo del proyecto que
luego se convirtió en Ley 1762 de 2015 está viciado, por cuanto el Congreso de
la República  omitió el trámite dispuesto por la Ley 5ª de 1992 para relevar
ponentes por incumplimiento evidente del término de 15 días dados por la mesa
directiva para presentar el informe de ponencia.
Resalta que en el trámite legislativo llevado a cabo para la aprobación
de la Ley 1762 de 2015, “el Congreso de la República incurrió en una
evidente falla que vicia de inconstitucionalidad la citada ley, toda vez que el
trámite entre el primer debate en la Comisión Primera de Senado y la
presentación del informe para segundo debate, no solamente se excedió con
creces lo regulado en la Ley 5 de 1992, en cuanto al término dado por la mesa
directiva para la presentación del informe de ponencia (15 días) sino que se
omitió el procedimiento aplicable”
1.2.4.  Vulneración de los artículos 157 y 161 de la Constitución Política
por desconocimiento del principio de publicidad en el trámite de la Ley 1762 de
2015.
Señala que en el trámite se vulneraron los artículos 157 y 161 de
la Carta, pues se omitió por parte del Congreso de la República el trámite de
efectuar la publicación de las ponencias y de lo aprobado.
En este sentido,  realiza un análisis del trámite llevado a cabo
en el Senado y en la Cámara de Representantes en cada una de sus comisiones,
ponentes y plenaria, para finalizar diciendo que dicha entidad no cumplió con
las publicaciones exigidas por la Constitución y por la Ley 5ª de 1992, en dos cuestiones
específicas:
En primer lugar, indica que el
proyecto de ley aprobado en primer debate en la Comisión Primera de la Cámara,
manifestando que “no fue publicado, pues es claro que recibido
el proyecto de ley en la Secretaría de la Cámara de Representantes,
directamente se designaron los ponentes el 8 de abril de 2015, el 13 de mayo
siguiente se recibió ponencia para primer debate, se anunció el mismo el 27 de
mayo de 2015, y el 2 de junio de 2015 fue probado”.
En segundo lugar, afirma que no
aparece publicado el texto definitivo y aprobado en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, por lo cual dicha irregularidad vulnera abiertamente el
principio de publicidad.
1.2.5.  Vulneración del artículo 162 de la Constitución
El
actor precisa que como el trámite de la ley objeto de estudio agotó las dos
legislaturas (inició el 18 de septiembre de 2013 y fue sancionada el 6 de julio
de 2015), las irregularidades de procedimiento no pueden subsanarse, pues
conforme a lo señalado en el artículo 162 superior, “ningún proyecto podrá
ser considerado en más de dos legislaturas”.
Para finalizar, el accionante asevera que frente a este proyecto
aún no ha operado la caducidad, pues la Ley 1762 de 2015 entró en vigencia el seis
(06) de julio de dos mil quince (2015) y las acciones por vicios de forma
caducan en un año desde su publicación, por cuanto se encuentra en término de
caducidad.
1.3.
PRUEBAS
En cumplimiento de lo ordenado en el auto del veintiuno (21) de
octubre de dos mil quince (2015), se recibieron por pate de la Secretaría
General de esta Corporación, las siguientes pruebas solicitadas:
1.3.1.  Oficio
No. CPR-CS-0425-2015 fechado el veintisiete (27) de octubre de dos mil quince
(2015), recibido en la Secretaría General el veintiocho (28) de octubre de dos
mil quince (20159, suscrito por el doctor Guillermo León Giraldo Gil, Secretario
General de la Comisión Primera del Senado de la República, en el cual se remite
copia de las Gacetas del Congreso 801/14, 228/14, 183/14, 1047/13, 355/14,
218/14, 345/14, 194/14, 744/13, 235/14, 1060/13 y 354/14.
1.3.2.  Oficio
No. C.P.3.1-0273-2015 fechado el veintinueve (29) de octubre de dos mil quince
(2015), recibido en la Secretaría General el veintinueve (29) de octubre de dos
mil quince (2015), suscrito por la doctora Amparo Yaneth Calderón Perdomo,
Secretario General de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en el
cual se remite copia de las Gacetas del Congreso 430/15, 298/15, 387/15, 483/15
y certificación.
1.3.3.  Oficio
No. S.G.2-3357/2015 fechado el seis (06) de noviembre de dos mil quince (2015),
recibido en la Secretaría General el nueve (09) de noviembre de dos mil quince
(2015), suscrito por el doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, Secretario
General de la Cámara de Representantes, en el cual se remite copia de las
Gacetas del Congreso 387/15, 782/15, 783/15, 425/15 y 413/15.
1.4.
INTERVENCIONES
Vencido el término de fijación en lista y en cumplimiento de lo
ordenado en el auto del veintiuno (21) de octubre de dos mil quince (2015), se
recibieron por parte de la Secretaría General de esta Corporación, los escritos
de intervención ciudadana de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
(ANDI), la Superintendencia de Tránsito y Transporte, del ciudadano Juan Pablo
Cardona González, la Universidad del Rosario, del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, del Ministerio de Justicia, del Ministerio de Relaciones
Exteriores, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), la Fiscalía
General de la Nación, la Superintendencia de Industria y Comercio, del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la Pontificia Universidad
Javeriana, la Universidad Santo Tomás, la Secretaría General de la Policía
Nacional y la Universidad Militar Nueva Granada, respectivamente.
1.4.1.  Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La señora Laura Victoria Bechara Arciniegas, obrando en calidad de
apoderada judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino
dentro del presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad de las
normas acusadas, en los siguientes términos:
1.4.1.1.   Manifiesta que a diferencia de lo sostenido por el accionante, el
Estatuto Orgánico Financiero no es una ley orgánica ni tiene reserva de ley
orgánica; (i) el artículo 151 superior define de forma taxativa los
temas que se encuentran sujetos a reserva de ley orgánica y no enlista dentro
de esas materias las relativas al sistema financiero, (ii) fue por este
motivo que el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero fue expedido mediante un
Decreto (663 de 1993) y no mediante una ley orgánica; (iii) en efecto,
la jurisprudencia constitucional ha manifestado que pese al nombre del Estatuto
Orgánico Financiero, éste no constituye una ley orgánica, por lo que no queda
supeditado a las especiales condiciones de emisión y modificación de este tipo
de leyes.
1.4.1.2.   Indica que la Ley 1762 de 2015 no atribuye competencias
normativas  a las entidades territoriales para cuyo asignación se requiere de
ley orgánica; (i) el precepto contenido en el artículo 15 ibídem
confiere una facultad que se ejerce a voluntad de las entidades territoriales,
y al no constituir un aspecto nuclear o fundamental del reparto de competencias
entre estas y la Nación, no se encuentra sujeta a reserva de ley orgánica; (ii)
la ley acusada no regula temas reservados a ley orgánica, sino que se limita a
otorgar una facultad que no constituye un aspecto fundamental del reparto de
competencia entra la Nación y las entidades territoriales, pues se trata de un
asunto incidental, relacionado con un tema específico, y establece un deber a
las entidades territoriales haciendo para ello válido el uso de la cláusula
general de competencia del legislador.
1.4.1.3.   Sostiene que todos los aspectos contenidos en la ley objeto de
análisis, -especialmente aquellos relacionados con las disposiciones penales,
el régimen sancionatorio del impuesto al consumo, los aspectos comerciales y el
fortalecimiento institucional contra el contrabando-, se encuentran conectados
temáticamente, por lo que no se configura violación alguna al principio de
unidad de materia.
1.4.1.4.   Arguye que la Ley 1762 de 2015 se ajusta al principio de unidad de
materia, debido a que aborda contenidos temáticos objetiva y razonablemente
conexos entre sí; en efecto, la ley se estructuró como regulación especializada
para combatir el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, por lo
cual, todos los capítulos que la componen se relacionan con tales temas y se
complementan entre sí.
1.4.1.5.   Señala que la ley acusada no creó nuevos tipos penales, sino que
se limitó a modificar o adicionar los existentes en función del contrabando,
para hacerlos más efectivos en la lucha contra esta conducta delictiva. Los
artículos del Código Penal que se reformaron fueron: (i) 43 y 46, se modificaron
para que la inhabilitación en el ejercicio de profesión, arte, oficio,
industria o comercio aplique también tratándose de sujetos condenados por el
delito de contrabando y conexos; (ii) artículos 319, 320, 321, 322, 340
y 447; (iii) artículo 323, se modificó en el sentido de incluir al
contrabando como delito fuente, lo cual es necesario para lograr el propósito
de la ley, ya que el lavado de activos no castiga las mismas conductas que
sanciona el tipo penal del contrabando o de favorecimiento y facilitación del
mismo, pues se trata de un tipo penal autónomo que aborda conductas posteriores
a las constitutivas de delito fuente y que tiene por objeto impedir la
legitimación de dineros provenientes de ilícitos.
1.4.1.6.   Afirma que el capítulo de “Régimen sancionatorio común para
productos sometidos al impuesto al consumo” contenido en la Ley 1762 de 2015,
lejos de desconocer el principio de unidad de materia, asegura la lucha
integral contra la evasión y el contrabando, protegiendo en igual medida las
finanzas nacionales y las territoriales.
1.4.1.7.   Aduce que la ley demandada incluye normas en materia comercial
debido a que las mismas son indispensables en la lucha contra la evasión fiscal
y el contrabando, en consecuencia, las modificaciones que se incluyeron en esta
materia –funciones del revisor fiscal y sanciones por violaciones a las
prohibiciones sobre los libros de comercio, a las obligaciones del comerciante
y otras-, son ajustes normativos necesarios para prevenir el contrabando y la
evasión fiscal, y en ese sentido respetan el principio de unidad de materia.
1.4.1.8.   Menciona que el Capítulo IV de la ley acusada, contiene normas
para fortalecer a las instituciones en su lucha contra el contrabando; en este
sentido, modifica disposiciones relacionadas con la Policía Fiscal y Aduanera y
la Unidad de Información y Análisis Financiero. Ahora bien, lo anterior es una
medida directamente relacionada con el objeto de la ley, pues las encargadas de
su aplicación son las instituciones públicas a quienes se debe otorgar las
herramientas para cumplir con sus funciones de lucha contra la evasión y el
contrabando.
1.4.1.9.   Por otro lado, precisa que en los términos de la jurisprudencia
constitucional, la presentación tardía del informe de ponencia es un vicio
irrelevante que no genera la inconstitucionalidad de la ley analizada.
1.4.1.10.
Finalmente, considera que el texto aprobado del Proyecto de Ley
No. 190 de 2014 (Cámara) Y 94 DE 2013 (Senado) en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 387 de
2015, por lo cual no es cierta la afirmación del demandante, en cuanto a la
falta de publicación de la versión del proyecto aprobado en la comisión de la
Cámara. En la Gaceta No. 387 también se publicó el texto propuesto para segundo
debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, así como los antecedentes
y consideraciones al respecto; en consecuencia, y en su criterio, los presuntos
defectos de la Ley 1762 de 2015 por falta de publicidad, quedan desvirtuados,
debido a que todas las actuaciones surtidas durante su trámite fueron
debidamente publicadas.
1.4.2.  Ministerio de Justicia y del Derecho
Fernando Arévalo Carrascal, actuando en nombre y representación
del Ministerio de Justicia y del Derecho, en su calidad de Director de la
Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico de la entidad,
expone las razones de defensa de la norma acusada dentro del proceso de la
referencia, así:
1.4.2.1.   Precisa que la Ley 1762 de 2015, al establecer disposiciones en
materia penal, comercial y de régimen sancionatorio administrativo e
institucional para combatir el contrabando, el lavado de activos y la evasión
fiscal, y al contemplar modificaciones a la Ley 562 de 1999, de manera alguna
se está refiriendo a las materias objeto de ley orgánica en los términos del
artículo 151 superior; razón por la cual, el argumento central de la demanda,
en el sentido que la ley debió tramitarse como una ley orgánica, carece de
fundamento. Así mismo, carecen de sustento las otras afirmaciones del actor
referidas a vicios de procedimiento y trámite especial que deben cumplirse para
esta clase de leyes.
1.4.2.2.   Asevera que el artículo 15 de la Ley 1762 de 2015, sobre decomiso
de mercancía sujeta al impuesto al consumo por parte de la DIAN, de los
departamentos y el Distrito Capital, no podría aducirse que corresponde per
se, al núcleo temático reservado a la ley orgánica territorial, por lo que
cualquier duda según lo previsto en la jurisprudencia, debe resolverse a favor
de la ley ordinaria, que efectivamente fue el trámite dado a la ley
anticontrabando. De manera que el análisis sobre el trámite legislativo de la
misma, necesariamente hará referencia  a los requisitos generales de las leyes
ordinarias exigidos en la Constitución Política y en la Ley 5 de 1992,
respectivamente.
1.4.2.3.   Hace un recuento sobre el trámite del proyecto de ley que se llevó
a cabo ante el Senado de la República y la Cámara de Representantes, y sobre el
trámite de conciliación, concluyendo que: (i) el proyecto de ley fue
publicado en el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva, fue
aprobado en primer debate en las correspondientes comisiones y aprobado en
segundo debate en las plenarias de cada Cámara; (ii) entre el primer y
segundo debate en cada una de las cámaras, transcurrió un tiempo no inferior a
los 8 días; (iii) entre la aprobación del proyecto en el Senado y la
iniciación del debate en la Cámara, transcurrió un lapso no inferior a 15 días;
(iv) las sesiones de comisión y plenaria se realizaron con cumplimiento
del quórum requerido, y el proyecto fue aprobado por la mayoría de los
congresistas asistentes, tal como consta en las actas correspondientes.
1.4.2.4.   Considera que la ley acusada no vulnera los principios de unidad
de materia, consecutividad e identidad flexible, toda vez que cada una de sus
disposiciones guardan relación de conexidad temática con la materia objeto de
la misma y, además, en el curso del trámite legislativo se surtió el análisis,
debate y aprobación de cada una de tales disposiciones, con lo cual se respetó
en su integridad el proceso de deliberación democrática exigido en la
Constitución Política; (i) en el proyecto de ley se propuso la
modificación de la tipificación del lavado de activos, buscando adecuar la
norma a una realidad diagnosticada por la autoridad aduanera, cual es el uso
del comercio delictivo para efectos de lavar activos; (ii) el proyecto
de ley modifica el Estatuto Anticorrupción imponiendo a los revisores fiscales
el deber de denunciar los actos de contrabando y lavado de activos, además de
los actos de corrupción pública y privada; (iii) se implementó un
régimen sancionatorio más robusto para el control en materia de defraudación
por evasión del impuesto al consumo a los departamentos y al Distrito Capital.
1.4.2.5.   Asegura que de la revisión del trámite legislativo tampoco se
advierte vulneración del principio de consecutividad e identidad flexible, pues
todos los asuntos incluidos en la iniciativa presentada, fueron objeto de
discusión y aprobación en los cuatro debates en Comisiones y Plenarias de
Senado y Cámara, así como el trámite de conciliación para unificación de
textos.
1.4.2.6.   Finalmente, advierte que el cargo por supuesta vulneración del
principio de publicidad en el trámite legislativo de la ley en cuestión, carece
completamente de fundamento, conforme se advierte de la revisión del mismo en
cuanto a la publicación en las Gacetas del Congreso, de las ponencias para los
cuatro debates ante el Senado de la República y la Cámara de Representantes, de
la publicación de las actas correspondientes y del trámite de conciliación.
1.4.2.7.   Concluye que el trámite legislativo de la Ley 1762 de 2015 no se
encuentra viciado de inconstitucionalidad, toda vez que el procedimiento se
surtió en estricto respeto de las exigencias impuestas por la Constitución
Política y por la Ley 5 de 19992, y en su concepto, no se vulneraron los
principios de unidad de materia, consecutividad y publicidad.
1.4.3.  Ministerio de Relaciones Exteriores
El apoderado judicial del Ministerio de Relaciones Exteriores,
señor Abel Fernando Hernández Camacho, presentó intervención dentro de la
acción constitucional de la referencia, solicitando la declaratoria de
exequibilidad de la ley acusada, en los siguientes términos:
1.4.3.1.   Advierte que en el caso concreto no se presentan varios de los
requisitos que exige la Corte Constitucional para estudiar demandas de
inexequibilidad de normas; en efecto, el actor no indica con suficiente
claridad, los fundamentos de la supuesta contrariedad entre la ley y la
Constitución, sino que se limita a traer a colación los mismos fundamentos e
idénticas consideraciones a lo largo de su escrito. Es decir que en su
concepto, existe un pobre estudio de constitucionalidad respecto de cada uno de
los artículos objeto de la presente acción.
1.4.3.2.   Considera que “brilla por su ausencia” el requisito de
especialidad que debe contener este tipo de controles judiciales excepcionales;
en efecto, no existe un solo cargo concreto en la demanda contra las normas
acusadas, su fundamento es absolutamente vago, impreciso y abstracto, ni
siquiera se razone en la demanda los antecedentes de cada artículo, su finalidad
y la contrariedad con los preceptos constitucionales y pilares fundamentales de
nuestro sistema jurídico constitucional.
1.4.3.3.   Manifiesta que conforme a lo previsto por la jurisprudencia
constitucional en la materia, el demandante debe ser absolutamente riguroso en
el examen de constitucionalidad de manera que no se genere una mínima duda
sobre la inconstitucionalidad de la norma; y en el caso concreto, el actor se
limita a profundizar consideraciones personales y subjetivas que supuestamente
conducen a la contrariedad con la Carta Magna.
1.4.3.4.   Indica que no es cierto que la ley acusada hubiere modificado
normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero ni que en su articulado se
regulen temas concernientes a las normas orgánicas; lo que reguló esta ley “fue
precisamente el carácter que el Legislador quiso darle, es decir, de ordinaria,
por tanto modificó temas concernientes de carácter penal, administrativo,
financiero y otros, los cuales en definitiva no se contradicen entre sí o
regulan materias disímiles o distintas”.
1.4.3.5.   Frente al principio de unidad de materia, sostiene que la ley que
aquí se demanda, guarda esa estructura básica y eje central que solicita el
constituyente primario, por cuanto la misma está referida a contrarrestar por
todos los campos la problemática del contrabando, el lavado de activos y la
evasión fiscal, sin irrumpir en otros asuntos que no guardan estrecha relación.
1.4.4.  Ministerio de Comercio, Industria y Comercio
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y Representante Judicial
del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, señor Dieo Fernando Fonnegra
Vélez, solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada, conforme
a la siguiente argumentación:
1.4.4.1.
Manifiesta que la Ley 7 de 1991 le atribuyó al Gobierno Nacional
la función de procurar una legal y equitativa competencia a la producción local
y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas
desleales de comercio internacional; así mismo, el Decreto 1159 de 1999 le
asignó al entonces Ministerio de Comercio, la función de ejecutar la política
del Gobierno Nacional en materia de prevención y corrección de prácticas
desleales y restrictivas de comercio exterior que directa o indirectamente
afecten la producción nacional.
1.4.4.2.
En este sentido, indica que entre las modalidades de conductas que
requieren de especial tratamiento, se encuentran las de contrabando de
mercaderías y la evasión del impuesto al consumo de tabaco y licores, fenómeno
que genera un impacto negativo en la dinámica del comercio interno de Colombia,
en la medida que facilitan algunas prácticas restrictivas de la sana y legal
competencia y se relacionan con otros fenómenos e ilegalidad en diferentes
sectores, que generan una importante afectación a la producción nacional y al
recaudo del Estado por concepto de tributos y aranceles.
1.4.4.3.
Sostiene que la norma acusada se tramitó y expidió por parte del
Congreso de la República en ejercicio de las facultades otorgadas en el
artículo 150, numerales 1 y 2 de la Carta Política, en cumplimiento de lo
ordenado por la Ley 1609 de 2013, o ley marco en materia de aduanas, para su
desarrollo.
1.4.4.4.
En este sentido, arguye que se confunde el actor al imputar los
cargos, cuando de entrada, interpreta equivocadamente que la norma acusada
constituye una ley marco, cuando no lo es, por cuanto se trata de una ley
ordinaria expedida en ejercicio de las facultades otorgadas en el artículo 150
numerales 1 y 2 de la Carta Política, en cumplimiento de lo ordenado por la Ley
1609 de 2013, o ley marco en materia de aduanas, para su desarrollo. Por lo
tanto, dicha ley ordinaria no podía seguir el procedimiento de trámite de una
ley marco.
1.4.4.5.
Reseña el trámite legislativo de la ley acusada que se surtió al
interior del Congreso de la República, y señala que: (i) el proyecto de
ley fue publicado en el Congreso antes de darle curso en la comisión
respectiva, como lo ordena el artículo 157 superior; (ii) el proyecto
fue aprobado en primer debate en las correspondientes comisiones de cada
cámara, fue aprobado en segundo debate en las plenarias de cada cámara y
recibió sanción presidencial; (iii) entre el primer y segundo debate en
cada una de las cámaras, transcurrió un tiempo no inferior a 8 días, tal como
lo ordena el artículo 160 constitucional; (iv) la aprobación en primer
debate en la comisión primera del Senado tuvo lugar el 17 de junio de 2014,
mientras que la aprobación en la plenaria ocurrió el 9 de diciembre del mismo
año; del mismo modo, la probación en primer debate en la comisión primera de la
cámara ocurrió el 2 de junio y en la Plenaria de Cámara tuvo lugar el 16 de
junio; (v) entre la aprobación del proyecto en el Senado (9 de diciembre
de 2014) y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes (2 de junio
de 2015), transcurrió un lapso no inferior a 15 días; (vi) las sesiones
de comisión y plenaria se realizaron con el cumplimiento del quórum requerido y
el proyecto fue aprobado por mayoría de los congresistas asistentes, tal como
consta en las actas correspondientes publicadas en las Gacetas del Congreso de
la República.
1.4.4.6.
Frente a la presunta violación al principio de unidad de materia,
afirma que existe plena conexión temática, sistemática, teleológica y finalista
entre las normas que conforman la ley acusada, lo cual fue expedida con la
finalidad de adoptar instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el
contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, en cumplimiento de lo
ordenado por la Ley 1609 de 2013, o ley marco en materia de aduanas.
1.4.4.7.
Advierte que el régimen de aduanas incluye el control a las
actividades ilícitas de contrabando y lavado de activos inmersos en tales
conductas, las cuales se relacionan con el comercio exterior, “y frente a
éstas, la facultad sancionatoria administrativa que ejerce el Gobierno,
particularmente en cabeza de la DIAN por su conocimiento de la Fiscalía General
de la Nación para lo de su competencia, lo cual no significa invadir la
competencia de dicho organismo”.
En virtud de lo anterior, concluye que no le asiste razón ni
fundamento legal o constitucional alguno al actor para formular los cargos de
la demanda, por cuanto, como se encuentra probado, en manera alguna, las normas
acusadas son violatorias de la Carta Política.
1.4.5.  Fiscalía General de la Nación
El Director Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales de
la Fiscalía General de la Nación, señor Rafael José Lafont Rodríguez, intervino
en el presente proceso con el fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad
de la ley acusada, de conformidad con los siguientes argumentos:
1.4.5.1.   Se plantea los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿vulneró
el legislador la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 151 superior,
al supuestamente haber modificado el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y
atribuir expresas competencias a las entidades territoriales (aprehensión y
decomiso de mercancías sometidas al impuesto al consumo)?; (ii)
¿transgredió el legislador el principio de unidad de matera con la expedición
de la Ley 1762 de 2015, al regular en una sola ley ordinaria materias
relacionadas con asuntos penales, comerciales, aduaneros y administrativos
sancionatorios, que según el demandante, no guardan ninguna identidad temática
ni finalidad común?
1.4.5.2.   En primer lugar manifiesta que acorde con la jurisprudencia
constitucional, cada una de las leyes orgánicas de que trata el articulo 151
superior, debe ser objeto de una cuidadosa limitación, debido a que una
interpretación laza del ámbito reservado al legislador orgánico, podría
terminar por vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir el principio
democrático.
1.4.5.3.   Por otro lado, indica que el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero no es una ley orgánica y en este sentido, puede ser modificado por
medio de una ley ordinaria o un decreto ley; en todo caso sostiene que la ley
acusada no reformó dicho estatuto.
1.4.5.4.   Arguye que conforme a la jurisprudencia constitucional, si bien es
cierto que algunos asuntos sólo pueden regularse por medio de leyes orgánicas,
también lo es que esa restricción no es absoluta y existen criterios de flexibilización
en su interpretación; ejemplo de ello es la característica esencial de que una
ley orgánica no regula con sumo detalle una materia. Por lo contrario, lo
natural es que en su propia concepción, se dejen espacios para que el
legislador ordinario llene de contenido cada especialidad.
1.4.5.5.    Señala que en estos términos, en el caso de la Ley 1762 de 2015,
el legislador ordinario buscó llenar de contenido la ley orgánica relativa a la
distribución de competencias territoriales (Ley 1454 de 2011), en lo referente
a las mercancías sometidas al impuesto al consumo, ateniendo a la
jurisprudencia constitucional atrás anotada; por lo que no puede predicarse que
en este tema existió una violación a la reserva de ley orgánica.
1.4.5.6.   Afirma que en el caso de la Ley 1762 de 2015 no hubo rompimiento
de la unidad de materia, toda vez que la norma demandada adopta instrumentos
para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la
evasión fiscal; así mismo, adecúa la normatividad vigente para fortalecer la
lucha contra la competencia desleal realizada por personas y organizaciones
incursas en tales actividades ilegales.
1.4.5.7.   Aduce que el núcleo temático de la ley acusada es la adopción de
instrumentos legales dirigidos a prevenir, controlar y sancionar el
contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, y la adecuación de la
normatividad vigente para fortalecer la lucha contra la competencia desleal;
labor que presupone, por parte del legislador, la posibilidad de evaluar y
adoptar todas aquellas acciones pertinentes que se deriven de una política
criminal de prevención, control y sanción de las referidas conductas contrarias
a derecho, en pro de combatir eficazmente esos fenómenos criminales.
1.4.5.8.   Considera que existe identidad temática, causal, teleológica y
sistemática entre la ley demandada y su materia dominante, pues su objetivo
principal es busca modernizar y adecuar la normatividad existente para
fortalecer la lucha contra la competencia desleal generada por las conductas
delictivas de contrabando, lavado de activos y evasión fiscal.
1.4.5.9.   Precisa que el criterio de cohesión temática, como presupuesto de
la unidad de materia, cobra vigor en el presente caso, habida cuenta que el
trámite legislativo y la propia Ley 1762 de 2015 tienen un objetivo claro y
concreto de fortalecer la capacidad del Estado y de modernizar y adecuar la
normatividad existente para combatir eficazmente las tres conductas delictivas
a las que se ha hecho referencia.
1.4.5.10.
Concluye que la norma demandad formula un sistema efectivo de
lucha contra el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal;
establece para tal efecto una política criminal consistente, que involucra
componentes sancionatorios, administrativos y tributarios necesarios para
prevenir y controlar tales delitos. De ello se deriva que la norma demandada
enmarca una unidad temática plenamente identificada.
1.4.6.  Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional (DIAN)
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional (DIAN), obrando a
través de su apoderado judicial, señor Augusto Fernando Rodríguez Rincón,
solicita que se declare la exequibilidad de la ley acusada, con base en los
siguientes argumentos:
1.4.6.1.   Arguye que la demanda no cumple con ninguno de los presupuestos de
procedibilidad que se exigen para que la Corte Constitucional pueda estudiar la
constitucionalidad de la ley acusada, si se tiene en cuenta que el actor no
explica con suficiente razón jurídica por qué los contenidos normativos por él
señalados violan la reserva de ley orgánica.
1.4.6.2.   Así bien, en su concepto, con la argumentación expuesta en la
demanda no se comprenden las razones específicas que permitan definir con
claridad la manera como con la disposición acusada se vulnera la Constitución,
ello teniendo en cuento que en el juicio de constitucionalidad se debe
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto constitucional, razón por la que resulta
imposible resolver de fondo sobre argumentos vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan.
1.4.6.3.   En esta medida, solicita que no se acceda al examen de constitucionalidad
de fondo de la ley acusada, ya que no se presentan razones específicas que
permitan definir con claridad la manera como la norma acusada viola la
Constitución Política, y no se presenta un reproche fundado en la apreciación
del contenido de la norma constitucional que se considera vulnerada y la
disposición acusada.
1.4.6.4.   Aclara que una cosa es el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
regulado por el Decreto 663 de 1993, frente al cual la Ley 1762 de 2015 no
modificó ningún aspecto sustancial ni formal, y otra cosa es la Ley 526 de 1999
“Por medio de la cual se crea la Unidad de Información y Análisis Financiero”,
la cual no tiene la característica de ser orgánica como erradamente lo
argumenta el demandante; esta última es una ley ordinaria que perfectamente
puede ser modificada por la Ley 1762 de 2015, como en efecto ocurrió.
1.4.6.5.   Señala que el artículo 15 ibídem no invade ninguna
competencia que deba ser materia de ley orgánica, en la medida en que tal y
como lo ha sostenido la Corte Constitucional, no todas las materias sobre las
entidades territoriales están sujetas, desde el punto de vista material, a la
reserva de ley orgánica de ordenamiento territorial, por lo tanto, el
legislador ordinario tiene plena competencia para regular los temas no sujetos
a dicha reserva.
1.4.6.6.   Afirma que en efecto, el demandante cuestiona la facultad otorgada
en el artículo en mención a los departamentos y al Distrito Capital de Bogotá
para aprehender y decomisar mercancías sometidas al impuesto al consumo en los
términos de los artículos 200 y 222 de la Ley 223 de 1995, facultad que en su
sentir, no contraviene la reserva de ley orgánica, pues la misma no corresponde
a una asignación de competencia normativa a los entes territoriales, sino al deber
legal de todo ente territorial de combatir el contrabando en sus diferentes
territorios y adelantar las diligencias administrativas en materia
sancionatoria aduanera; función que jamás puede considerarse como violatoria de
la ley orgánica.
1.4.6.7.   Frente al cargo  relacionado con la presunta violación del
principio de unidad de materia, aduce que desde la exposición de motivos de la
ley demandada se sustentó con claridad la necesidad de modificar algunas
disposiciones penales, de implementar un régimen sancionatorio común para
productos sometidos a impuestos de carácter local, adoptar algunas
disposiciones en materia comercial e implementar normas para el fortalecimiento
institucional contra el contrabando en general; ello para evitar que con la comisión
sistemática de las conductas penales, se ponga en grave riesgo la integridad
del Estado colombiano y la de sus ciudadanos, así como para la preservación y
buen funcionamiento del Estado de Derecho y de sus instituciones. Lo cual lo
lleva a concluir que las modificaciones realizadas dentro de la facultad
legislativa del Congreso de la República, preserva el principio de unidad de
materia, como en efecto ocurrió.
1.4.6.8.   Por otro lado, y al adentrarse en el expediente legislativo
publicado en la gaceta del Congreso de la República y que terminó con la
expedición de la Ley 1762 de 2015, menciona que al momento de rendirse el
informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado de la
República, los ponentes sustentaron razonadamente su informe bajo el hecho de
que la discusión y aprobación de la ponencia para primer debate se llevó a cabo
con una modificación al artículo 4º del texto propuesto para primer debate,
conforme con la Proposición No. 96 presentada por el Senador Luis Carlos Avellaneda
Tarazona; así que concluye que todos los debates fueron publicados con las
respectivas gacetas del Congreso de la República, garantizándose con ello el
principio de publicidad.
1.4.6.9.   Por último, precisa que el cargo relacionado con la presunta omisión
del Congreso de la República en efectuar la publicación de las ponencias y de
lo aprobado, no es cierto, ya que: (i) el 2 de junio de 2015, mediante
Acta No. 55, fue aprobado en primer debate el proyecto de ley No. 190 de 2014
Cámara en la Comisión Primera, lo cual fue publicado en la Gaceta 484 del 15 de
julio de 2015; (ii) en la gaceta No. 425 del 17 de junio de 2015 aparece
publicado el texto aprobado en sesión plenaria al Proyecto de Ley 190 de 2014
Cámara, 94 de 2013 Senado, descartándose de plano que se hubiese omitido la
publicación como lo afirma el demandante.
1.4.6.10.
Concluye que  la ley acusada se ajusta a los preceptos
constitucionales toda vez que cumple con todos los requisitos de procedimiento
formales exigidos por la Constitución y la ley, por lo que solicita su
declaratoria de exequibilidad.
1.4.7.  Superintendencia de Industria y Comercio
La Coordinadora del Grupo de Gestión Judicial de la
Superintendencia de Industria y Comercio, señora Jazmín Rocío Soacha Pedraza,
presentó intervención en el trámite de control de constitucionalidad de la ley
de la referencia, y expuso las razones que sirven para sustentar su
constitucionalidad, en los siguientes términos:
1.4.7.1.
Asevera que del contenido del artículo 15 de la Ley 1762 y analizado
en conjunto con el sentido de la norma, se entiende que lo que el legislador
pretendió fue única y exclusivamente fortalecer el decomiso de mercancías que
posiblemente habrían ingresado al territorio de manera irregular, ello, sin
desconocer en ningún momento las competencias que ostenta la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales; asunto que no puede considerarse como una
alteración al orden constitucional, siendo que el espíritu de esta norma
justamente lo que pretende es la protección de la industria nacional y el
respeto a la obligación de los ciudadanos de cancelar los impuestos sobre los
productos que han sido gravados, respetando así la naturaleza propia de las
leyes orgánicas y la unidad de materia que fuere planteada en el curso de la
discusión de la norma demandada.
1.4.7.2.
Frente a los presuntos errores en el procedimiento de expedición
de la ley demandada, asegura que en la Gaceta 298 de 2015 se observa plena
legalidad en los tiempos y términos de publicación y de elección de ponentes y
exposición de motivos, procedimiento adecuado, que se vislumbró no solo en el
trámite surtido ante la Cámara de Representantes, sino también en las Gacetas
de las discusiones celebradas en sede del Senado de la República.
1.4.7.3.
Concluye que la expedición de la Ley 1762 de 2015 garantiza y
fortalece la adopción de instrumentos en la lucha del Estado en contra de la
evasión fiscal y el lavado de activos, respetando el procedimiento y las
disposiciones establecidas en la Constitución Política y en la Ley 5 de 1992.
1.4.8. Superintendencia
de Puertos y Transporte
El apoderado judicial de la Superintendencia de Puertos y
Transporte, señor Luis Francisco León Fajardo, se pronunció sobre los hechos y
pretensiones expuestos en la acción de constitucionalidad, en los siguientes
términos:
1.4.8.1.   Precisa que en consideración a que en la demanda objeto de
análisis se alega la vulneración del principio de unidad de materia, el
desconocimiento de la reserva de ley orgánica y la incursión en vicios de
procedimiento en su formación por parte del Congreso de la República, en su
concepto, se debe vincular a la Secretaría General de dicho organismo, para que
se pronuncie sobre los hechos expuestos.
1.4.8.2.   Lo anterior, en la medida en que la Superintendencia de Puertos y
Transportes no participó como invitado a las sesiones y mucho menos en la
ponencia que terminó como proyecto de ley.
1.4.8.3.   Concluye que su vinculación se limita a la conformación de la Comisión
Interinstitucional de lucha contra el contrabando de conformidad con lo
previsto en el artículo 31 de la ley acusada.
1.4.9.  Secretaría General de la Policía Nacional
El Secretario General de la Policía Nacional, señor Pablo Antonio
Criollo Rey, presentó las siguientes observaciones con respecto al problema
jurídico que por este juicio se propicia:
1.4.9.1.   Manifiesta que el artículo 15 de la ley acusada le otorga la
facultad a los departamentos y al Distrito Capital de Bogotá, de aprehender y
decomisar mercancías sometidas al impuesto al consumo que no acrediten el pago
de impuestos; circunstancia que de ninguna manera le asigna la competencia de
expedir normas sobre este asunto, puesto que únicamente se limita a determinar la
procedencia de efectuar el mencionado proceso administrativo por parte de los
entes territoriales.
1.4.9.2.   Aunado a lo anterior, indica que dicho precepto únicamente está
siendo retomado en la Ley 1762 de 2015, como quiera que en la Ley 223 de 1995,
ya se le había otorgado esta competencia a las mencionadas entidades.
1.4.9.3.   En lo ateniente a lo consagrado en los artículos 32 al 36 de la
Ley1762 de 2015, sostiene que se vislumbra que el objeto de regulación de dicho
articulado no corresponde a materia de regulación del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, máxime cuando al verificarse el contenido de dichas
disposiciones, se evidencia que éstas modifican la Ley 526 de 1999, es decir, a
una ley ordinaria; por ende, es válido y procedente que la norma objeto de
estudio, al pertenecer a la categoría de ordinaria, efectúe dichos cambios en
aras de adecuar la normativa existente a la necesidad de fortalecer la lucha
contra la competencia desleal.
1.4.9.4.   Arguye que el cargo relacionado con la unidad de materia no está
llamado a prosperar, pues sí existe nexo causal entre el título de la Ley  1762
de 2015 y lo regulado por esta; en su contenido se desarrollan materias concernientes
a combatir el contrabando, el lavado de activos y la defraudación fiscal, lo
cual lleva indefectiblemente a la modificación de disposiciones penales,
comerciales y sancionatorias.
1.4.9.5.   Verificando el trámite que se surtió en la Ley 1762 de 2015,
evidencia que se cumplió a cabalidad con el procedimiento propio de las leyes
ordinarias, como quiera que el proyecto de ley fue presentado por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, surtiendo los 4 debates en Cámara y Senado, y
fue objeto de estudio en la comisión de conciliación para luego ser remitido al
Presidente de la República para su sanción.
1.4.10. Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI)
El representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia (ANDI), señor Bruce Mac Master, solicita que se declare la
exequibilidad de la norma acusada, con fundamento en los siguientes argumentos:
1.4.10.1.
Manifiesta que al interpretar lo previsto en el artículo 151
superior, la Corte Constitucional ha establecido que el alcance material de la
reserva de ley orgánica debe ser restrictivo en su interpretación, so pena de
vaciar de competencias al legislador ordinario; lo cual en su concepto implica
que a la hora de estudiar si un asunto determinado es reserva del legislador
orgánico o no, se debe hacer un cuidadoso examen de las limitaciones de esta
reserva y en todo caso, la duda debe resolverse en favor del legislador
ordinario.
1.4.10.2.
Indica que la Corte Constitucional ha reconocido que el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero no es una ley orgánica, y en este sentido, no
es sujeto de la reserva de ley orgánica, por lo que lo establecido en los
artículos 32 y 36 no puede derivar en la falta de competencia del legislador;
en este sentido recomienda desestimar el cargo en lo referente a esta norma.
1.4.10.3.
Sostiene que la asignación de competencias normativas a entidades
territoriales en los términos del artículo 15 de la ley acusada, tampoco
corresponde a la reserva de ley orgánica; en efecto,  conforme a la
jurisprudencia constitucional, ésta sólo es aplicable cuando se están
distribuyendo funciones entre la Nación y las entidades territoriales, lo cual
no ocurre en el caso bajo análisis, ya que lejos de distribuir funciones, la
ley acusada desarrolla una función constitucional de los Alcaldes, contenida en
el artículo 315-2 superior, donde se establece que el Alcalde es la primera
autoridad de policía del municipio y a éste corresponde la conservación del
orden público. En este orden de ideas, la regulación que hace el artículo 15 de
la Ley 1762 tampoco cabe en la hipótesis que ha desarrollado la Corte sobre la
reserva de ley orgánica con ocasión del artículo 151 constitucional.
1.4.10.4.
Por otro lado, arguye que la Corte Constitucional ha admitido que
en un Estado Social de Derecho, el principio de unidad de materia debe
armonizarse con el principio democrático; en este sentido, la noción de
“materia” debe interpretarse desde una perspectiva amplia y global que permita
a un proyecto de ley componerse de diversos temas, cuyo límite es la coherencia
que la lógica y la técnica jurídica suponen.
1.4.10.5.
Señala que la jurisprudencia constitucional ha sentado nítidamente
que el principio democrático impide que la unidad de materia se relacione con
la simplicidad temática que sugiere el demandante, y por el contrario, se
busque una coherencia interna de la norma, dada por la vinculación causal,
temática, sistemática, teleológica o consecuencial entre su objeto y los
artículos que la integran.
1.4.10.6.
En estos términos, afirma que para determinar si una norma vulnero
o no el principio de unidad de materia, la Corte ha diseñado una metodología
que consiste en primero determinar el alcance material o contenido temático de
la misma, y posteriormente, determinar si la disposición demandada guarda
relación causal, temática, sistemática o teleológica con dicho objeto.
1.4.10.7.
Aduce que la ley acusada tiene por objeto adecuar la normatividad
necesaria para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de
activos y la evasión fiscal, utilizando medidas que fortalezcan la capacidad
del Estado para perseguir estos hechos y efectos patrimoniales que disuadan de
esas conductas.
1.4.10.8.
Se pregunta si las disposiciones penales, administrativas y
comerciales contenidas en la ley acusada, tienen conexidad causal, temática y
teleológica con su objeto, y al respecto sostiene que: (i) la necesidad
de combatir el narcotráfico como motivo que inspira la ley demanda, también
explica las razones que llevan a la modificación de normas penales relacionadas
con el contrabando y su facilitación, el establecimiento de ciertos
procedimientos en cabeza de la policía y el alcalde y ciertas sanciones y
mecanismos de prevención en la legislación comercial, así que aunque se trata
de una diversidad de temas, es claro que estos tienen identidad en los motivos
que llevan a expedirles;  (ii) existe una vinculación clara entre la
prevención y sanción del contrabando y las modificaciones penales tendientes a
prevenir y sancionar adecuadamente este delito, lo mismo sucede con las
herramientas de derecho administrativo que ésta adopta con la finalidad de dotar
de herramientas de respuesta a los órganos del Estado competentes para mantener
el orden público y velar por el cumplimiento de la ley; (iii) las
disposiciones penales, administrativas y comerciales establecidas en la ley
tienen como finalidad bien la prevención, o bien la sanción del contrabando y
el lavado de activos, por lo cual tienden a la misma finalidad que la totalidad
de la ley.
1.4.10.9.
Concluye que las disposiciones penales, comerciales y
administrativas que trae la Ley 1762, lejos de establecer disposiciones ajenas
al objeto de la ley, están íntimamente relacionadas con éste, por conexidad
casual, temática y teleológica; por lo que estima que la norma sí cumple con el
criterio de unidad de materia.
1.4.10.10.       Menciona que según la jurisprudencia constitucional, la no
presentación del informe de ponencia durante un trámite legislativo, por parte
de los ponentes, se constituye en una oportunidad desaprovechada para ejercer
su derecho de participación e incluso podría derivarse en responsabilidad
disciplinaria, pero no tiene la virtud de elevarse como un vicio desde el punto
de vista constitucional, pues el principio del pluralismo jurídico, protege la oportunidad
de participar, así como el derecho de no hacerlo.
1.4.10.11.       Así, considera que la no presentación del informe de ponencia
frente  a la ley acusada, no deriva en un vicio de relevancia constitucional
como pretende hacer ver  el demandante, por lo que recomienda despachar
desfavorablemente el cargo presentado en este sentido.
1.4.10.12.       Menciona frente al cargo relacionado con el presunto vicio de
procedimiento por no publicación de las ponencias y de lo aprobado, que el
texto aprobado en tercer debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso No. 387 de
2015, publicada el nueve (09) de junio de dos mil quince (2015), así como se
encuentra publicado en la Gaceta del Congreso No. 425 del diecisiete (17) de
junio de dos mil quince el texto aprobado en cuarto debate ante la Plenaria de
la Cámara de Representantes; por lo que recomienda desestimar este cargo.
1.4.11. Universidad
del Rosario
La Directora de la Oficina Jurídica de la Universidad del Rosario,
señora Catalina Lasso Ruales, manifestó que en esta oportunidad, por razones
administrativas, no es posible atender el requerimiento realizado por esta
Corporación con el fin de que participe en el debate jurídico que por este
juicio se propicia.
1.4.12.  Pontificia Universidad Javeriana
Los integrantes del Grupo de Acciones Públicas del Departamento de
Derecho Público de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontifica
Universidad Javeriana, señores Daniel López Moreno y Juan Camilo Hoyos,
solicitan que se declare la inexequibilidad de la norma demandada, de
conformidad con los argumentos que se esgrimen a continuación:
1.4.12.1.   Aduce que el demandante se equivoca en suponer que por la simple
materia de que trata el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, éste se trata
de una ley orgánica; dicho estatuto se tramitó mediante decreto no compilatorio
(Decreto 663 de 1993), siendo el Presidente de la República, en uso de sus
facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República en la Ley
35 de 1993, quién lo profirió.
1.4.12.2.   Al respecto menciona que en los términos del artículo 150
superior, el Presidente de la República no puede, en ejercicio de sus
facultades extraordinarias, expedir leyes orgánicas, leyes estatuarias,
códigos, y leyes de declaración de impuestos; en este sentido, es claro que la
Ley 1762 de 2015 no modifica una ley orgánica, y por lo tanto, su
constitucionalidad queda demostrada frente a ese primer cargo.
1.4.12.3.   Considera que aunque el legislador abarcó gran cantidad y variedad
de campos jurídicos en la Ley 1762 de 2015, mantuvo siempre la unidad de
materia, ya que sus regulaciones están relacionadas entre sí y tienen el mismo
fin, cual es controlar, sancionar y prevenir el contrabando de activos y la
evasión fiscal; cumpliendo así a cabalidad con lo previsto en el artículo 169
superior, pues el título de la ley se relaciona con su contenido.
1.4.12.4.   Precisa frente a la presunta omisión del trámite legislativo para
rendir ponencia, que “los pasos establecidos constitucional y legalmente
para tramitar una ley no sugieren a primera vista el agotamiento de etapas
preclusivas, cuyo incumplimiento implique necesariamente decretar la nulidad
del procedimiento. Pues en el presente caso los lapsos de tiempo vulnerados en
relación al artículo 160 de la C.P. y el artículo 153 de la ley 5 de 1992
(reglamento del congreso) –que conllevan por obviedad al desconocimiento de los
otros procesos señalados en la demanda- Son improcedentes para declarar la
inexequibilidad de la ley 1762 de 2015. Pues desde una interpretación
teleológica, los fines sustantivos a cumplir mediante la normatividad legal y
constitucional expuesta no son otros, a los de garantizar un orden justo por
medio de una producción normativa que regule una situación en particular. En la
cual se aseguren los derechos de las mayorías, las minorías y lo ordenado
adelantamiento de las discusiones y votaciones que dio lugar a dicha
regulación. Lo que terminó ocurriendo el 6 de julio de 2015 donde fue
sancionada por el presidente. Contrario a las dificultades procedimentales que
pudieron surgir, la cuales como se explicó carecían de entidad suficienee,
puesto a que son medios no fines, para el cumplimiento efectivo del derecho
sustancial”.
1.4.12.5.   Asevera que el demandante acierta en considerar que el trámite
procedimental evidenciado en la formación de la ley 1762 de 2015, vulnera el
principio de publicidad, puesto que la ley, en el curso de su formación, no fue
publicada en las oportunidades señaladas por la Constitución y la ley; “escenario
propicio para una eventual violación del derecho sustancial. Puesto que según
lo dispuesto en la sentencia C-957 de 1999 el principio de publicidad en
materia legislativa se evidencia con el artículo 157 de la C.P., en donde
sostiene que “ningún proyecto será ley sin (…) haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva
(…)””.
1.4.12.6.   De conformidad con lo anterior, solicita que se declare la
inexequibilidad de la norma acusada, toda vez que si bien el demandante carece
de los argumentos válidos en los tres primeros cargos, respecto al último, es
evidente que se viola el principio constitucional de la publicidad en materia
legislativa, vulnerando así los derechos sustanciales en la expedición de la
norma.
1.4.13.  Universidad Santo Tomás
El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás
y el Profesor de dicha Facultad, señores Ciro Nolberto Guechá Medina y Carlos
Rodríguez Mejía, respectivamente, apoyan los argumentos esgrimidos en la
demanda, teniendo en cuenta los siguientes argumentos:
1.4.13.1.
Se plantean los siguientes problemas jurídicos: (i)
¿vulnera la norma acusada leyes orgánicas o estatutarias y, por lo tanto,
incurriría en un vicio de inconstitucionalidad?; (ii) ¿vulnera la norma
acusada el principio de unidad de materia?; (iii) ¿es posible que una
norma exija al consumidor final, portar la factura de todos los productos que
adquiera? o ¿esta disposición afecta el principio de proporcionalidad?; (iv)
constituye un exceso en la facultad de configuración legislativa del Congreso,
el establecimiento de un agravante punitivo de hasta a mitad, derivado de la
adquisición de determinados productos de contrabando?; (vii) ¿puede el
legislador otorgar a las autoridades territoriales la facultad de registrar e
incautar mercancías sin intervención judicial?
1.4.13.2.
Consideran que la norma acusada no vulnera la reserva de ley
orgánica, puesto que en su artículo 15, no establece funciones normativas
nuevas para las entidades territoriales; y si bien modifica el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y el Código Penal, estos cuerpos normativos no
corresponden a leyes orgánicas para las cuales deba disponerse de un trámite
legislativo especial.
1.4.13.3.
Precisan que en la ley acusada se incluyeron modificaciones a
diversos asuntos que aunque obedecen a un fin común, cual es la adopción de
instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de
activos y la evasión fiscal, no guardan conexidad sistemática, teleológica o
temática; lo cual hace que el debate legislativo elaborado no fuera acucioso ni
responsable.
1.4.13.4.
Aseveran que en los términos del artículo 6 de la ley acusada, los
consumidores finales de todo bien importado, deben portar constantemente la
factura que acredite el ingreso legítimo de productos al país, o de lo
contrario estarían incurriendo en el delito de favorecimiento del contrabando,
lo cual resulta claramente contrario al principio d racionalidad y
proporcionalidad que según la Corte Constitucional debe respetarse. En su
criterio, no existe necesidad de implementación de dicha medida, porque su
establecimiento no garantiza la erradicación de las prácticas de contrabando,
toda vez que no sanciona a los sujetos activos del delito sino a terceros que
obran cobijados por el principio de buena fe que debe existir en las relaciones
entre las personas.
1.4.13.5.
Adicionalmente, atribuye un cargo de inconstitucionalidad al
artículo 13 de la ley demandada, derivado de la inobservancia de los principios
de proporcionalidad y racionalidad que debe respetar el legislador en todos los
campos de la actividad legislativa; la norma en comento contempla un aumento de
la pena por la receptación, fundamentado únicamente en la naturaleza de los
productos adquiridos, los cuales no se encuentran justificaos en la exposición
de motivos de la ley, a excepción del tabaco y los licores nacionales.
1.4.13.6.
Igualmente, consideran que el artículo 15 de la ley bajo análisis
incurre en una inconstitucionalidad evidente, pues autoriza a las autoridades
no judiciales para incautar o decomisar mercancías sometidas al impuesto al
consumo de cervezas, sifones, refajos, licores, vinos, aperitivos y similares.
En efecto la Constitución Política solo faculta a la Fiscalía General de la
Nación para adelantar registros e incautaciones, sometida su actuación a
control posterior del juez de control de garantía.
1.4.13.7.
Concluyen que la Ley 1762 de 2015 es contraria a los artículos 158
y 169 de la Constitución Política, ya que carece de unidad de materia y
coherencia con su título, por lo que solicitan su declaratoria de
inexequibilidad.
1.4.14.  Universidad Militar Nueva Granada
El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Militar
Nueva Granada, solicita que se declare la exequibilidad de la ley demandada,
con fundamento en los siguientes argumentos:
1.4.14.1.
Señala que la Ley 162 de 2015 no modificó ni adicionó al Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero ni a la Ley 526 de 1999, por lo que no se violó
la reserva de ley orgánica a cargo del Congreso de la República.
1.4.14.2.
Afirma que la naturaleza jurídica de los cuerpos normativos
referidos no es la de una ley orgánica, sino la de una ley con facultades
extraordinarias expedida por el Presidente de la República y la de una ley
ordinaria, respectivamente.
1.4.14.3.
Aduce que la Ley 1762 de 2015 no afectó las pautas, objetivos y
criterios establecidos por el legislador para regular integralmente las
materias sujetas a reserva material de ley por el artículo 15 superior, sino
que modificó una ley ordinaria compilada en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
1.4.14.4.
Menciona que al revisar la exposición de motivos de la ley bajo
análisis, se observa que surge con el objetivo de dar una respuesta coherente y
razonable a la sofisticación y creación de nuevas conductas delictivas de las
organizaciones criminales asociadas y dedicadas al contrabando, al lavado de
activos y a la evasión fiscal.
1.4.14.5.
Precisa que la sofisticación y creación de nuevas conductas
asociadas al contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, genera
graves afectaciones al sector público y privado del Estado; en efecto, la
exposición de motivos señala que el aparato industrial colombiano sufre una
grave afectación traducida en la incapacidad o debilidad para competir con
aquellos comerciantes que evaden el pago de tributos, que trabajan con los
recursos fruto del crimen organizado y del lavado de activos, y que
simultáneamente blanquean esos capitales por medio de operaciones de comercio
ilegal y contrabando. A su vez, el sector comercializador que importa mercancías
declarando sus valores reales de compra ante la autoridad competente, pagando
aranceles y el impuesto de valor agregado, se ve forzado a competir con
contrabandistas y personas que operan bajo el comercio ilegal. Asimismo el
sector público deja de recibir recursos importantes que deberían entrar a sus
arcas por medio del recaudo de aranceles, impuesto de valor agregado y renta.
1.4.14.6.
Por lo expuesto, asevera que es evidente que los aspectos jurídicos
regulados en el Proyecto de Ley pretenden atacar las nuevas herramientas
implementadas por las organizaciones criminales asociadas y dedicadas al
contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal para cumplir sus
objetivos ilícitos, de manera que deben ser consideradas como un objetivo de
interés nacional.
1.4.14.7.
Así bien, asegura que el contexto que propició la expedición de la
Ley 1762 de 2015 y los objetivos previstos, justifican que su núcleo temático
se desarrolle a partir de normas de derecho penal, comercial y aduanero
sancionatorio.
1.4.14.8.
Refiere que la respuesta por excelencia del legislador, antes de
la expedición de la ley objeto de análisis, para atacar las conductas
delictivas de contrabando, lavado de activos y defraudación fiscal, ha sido la
regulación de las operaciones ilegales y la instauración de sanciones
administrativas y penales a través de normas comerciales, penales y aduaneras;
de ahí que, analizada en su conjunto la Ley 1762 de 2015, afirmemos que existe
una conexidad temática, sistemática  teleológica entre el epígrafe y las
disposiciones plasmadas en el cuerpo normativo.
1.4.14.9.
Relata que la conexidad teleológica existe dado que las
disposiciones y penales, sancionatorias y comerciales plasmadas en el texto,
están diseñadas para alcanzar el designio u objetivo de prevenir, controlar y
sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal,
modernizando y adecuando la normativa existente.
1.4.14.10.       Advierte que a su vez, la conexidad sistemática es evidente dado
que entre el epígrafe y las disposiciones particulares, existe concatenación
sustancial directa por ser el contrabando, el lavado de activos y la evasión
fiscal, actividades ilícitas cuya respuesta estatal se encuentra en las áreas
del derecho penal, comercial y aduanero sancionatorio. Desde este punto de
vista, es clara la vinculación que existe entre el epígrafe y las disposiciones
que conllevan a la constitución de un solo cuerpo normativo, como lo es la Ley
1762 de 2015.
1.4.14.11.       Manifiesta que también existe vínculo suficiente entre lo regulado
en los artículos 1 y 43 y el epígrafe de la Ley 1762 de 2015, habida cuenta de
que, si lo pretendido es prevenir, sancionar y controlar el contrabando, el
lavado de activos y la evasión fiscal, los núcleos temáticos dominantes se
encuentran en el derecho penal, comercial y aduanero sancionatorio.
1.4.14.12.       Frente a los vicios de forma alegados por el accionante, se
abstiene de emitir concepto, al dificultársele confrontar el trámite o
procedimiento que efectivamente se realizó en el Congreso de la República, es
decir, realizar un cotejo entre las normas constitucionales y el expediente,
las actas y demás documentos que debieron aportarse como pruebas al expediente
y que no fueron allegados a la presente solicitud de concepto.
1.4.14.13.       No obstante lo anterior, recuerda que existen vicios
procedimentales que no conllevan a la inexequibilidad de la ley; la Corte
Constitucional ha reconocido que existen vicios formales de entidad menor que
no afectan un principio sustancial y que pueden ser saneados por el paso del
tiempo o frente a los cuales dicha corporación puede ordenar el saneamiento,
por tratarse de verdaderas irregularidades irrelevantes y no vicios del procedimiento.
1.4.15. Juan
Pablo Cardona González
El ciudadano Juan Pablo Cardona González, intervino en el proceso
de la referencia, con el propósito de solicitar que la ley acusada sea
declarada exequible, conforme los argumentos que se exponen a continuación:
1.4.15.1.
Asevera que si bien el demandante señala como infringido el
artículo 151 de la Constitución Política, entre otros, el concepto de violación
no ofrece claridad en precisar de qué forma la materia regulada en este caso
por el legislador, como es la de “adoptar instrumentos para prevenir el
contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal” y las supuestas
modificaciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, corresponden como
tal, a alguna de las materias libradas a la reglamentación mediante leyes
orgánicas, pues el objeto de la ley acusada dista de los asuntos que deban
acometerse mediante la regulación orgánica dispuesta por el articulo 151
superior.
1.4.15.2.
Asegura que pese al esfuerzo argumentativo del actor por demostrar
una supuesta violación a la reserva de ley orgánica, éste no logra acreditar de
qué forma la Ley 1762 de 2015 está sujeta a la regulación mediante leyes
orgánicas y sus materias reservadas, a la regulación de los reglamentos de las
cámaras, a las normas sobre presupuesto anual y plan de desarrollo y a la
asignación de competencias a los entes territoriales.
1.4.15.3.
Considera que el actor incurre en un error de interpretación del
texto constitucional, al pretender fundamentar una violación de reserva de ley
orgánica, fundando su razonamiento en la vulneración al Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, el cual es desarrollo legislativo de una ley marco o
cuadro. Así las cosas, en su concepto, la demanda resulta inepta por
interpretación errónea del texto constitucional.
1.4.15.4.
Advierte que el hecho de que el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero adoptado mediante el Decreto 663 de 1993 haga mención en su título a
la expresión “orgánico”, no lo erige en una ley de tipo orgánica, ni sus
eventuales modificaciones deben tramitarse como tal.
1.4.15.5.
Manifiesta que el cargo relativo a los vicios de procedimiento en
la formación de la ley acusada, no está llamado a prosperar, pues según la
jurisprudencia constitucional, el Congreso de la Republica puede, en ejercicio
de la cláusula general de competencia, tramitar las leyes ordinarias de igual
modo que las generales, en tanto que la Constitución no establece requisitos
diferentes para su tramitación.
1.4.15.6.
En virtud de lo anterior, concluye que las materias sobre las que
versa la Ley 1762 de 2015 no requieren tramitarse a través de una ley orgánica;
pues dentro de las materias reservadas a este tipo de ley, no están las
relativas a asuntos relacionados con el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, el cual, como se explicó con suficiencia, fue tratado por el
legislador como una ley general o marco, expedida en desarrollo de las
atribuciones dispuestas por el artículo 150, numeral 19 de la Carta Política,
lo cual es distinto a las leyes orgánicas.
2.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Según lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 242 y en el
numeral 5º del artículo 278 superiores, el Procurador General de la Nación,
Alejandro Ordóñez Maldonado, rindió concepto en relación con la demanda
instaurada por el ciudadano Cristóbal Blanco Rodríguez y solicitó a la Corte
Constitucional que: (i) se declare la EXEQUIBILIDAD de la ley
acusada; y (ii) que se declare INHIBIDA para pronunciarse
respecto de los cargos de unidad de materia y publicidad en relación con la
alegada omisión de publicación del texto aprobado por la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, de conformidad con los siguientes argumentos:
2.1.
Considera que en el presente proceso corresponde analizar si el
hecho de que la Ley 1762 de 2015 verse sobre diferentes temas, viola el
principio de materia y si las omisiones alegadas por el accionante (relevo del
ponente incumplido y publicación del texto aprobado por una de las comisiones)
durante el trámite legislativo, efectivamente se dieron y tienen la entidad
requerida para viciar de inconstitucionalidad a la Ley 1762 de 2015.
2.2.
Manifiesta que los argumentos del accionante sobre la violación de
reserva orgánica son similares a los que en su momento se estudiaron en proceso
rendido dentro del expediente D-10970, por lo que reitera las consideraciones
que resulten pertinentes ahora.
2.3.
Indica que en esa oportunidad, se conceptuó a favor de la
exequibilidad de la Ley 1762 de 2015, ahora nuevamente demandada, así:
“Ahora bien, respecto del caso sub examine, este despacho
considera que no toda norma que se refiera a las competencia de entidades
territoriales deben ser de naturaleza orgánica. Pues de ser así, un número
interminable de disposiciones normativas tendrían que aprobarse por este tipo
de ley, terminando por vaciar de competencia al legislador ordinario. De allí
que la jurisprudencia constitucional haya señalado que las reservas de ley,
incluyendo la reserva de ley orgánica deben interpretarse de manera restrictiva
y estricta.
En ese sentido se ha pronunciado la
jurisprudencia constitucional al señalar por ejemplo que definir las
competencias ambientales de los departamentos, municipios y distritos no debe
hacerse mediante ley.
Así, se tiene que no toda norma que se
refiera a las competencias de entidades territoriales está bajo la reserva de
ley orgánica, sino sólo aquellas competencias que están direccionadas al
ejercicio de los derechos que la Constitución les reconoce. Por lo que la Ley
1762 de 2015, en especial los artículos 15 y 16 no desconocen la reserva de ley
orgánica, pues la competencia para decomisar bienes de contrabando no
compromete el ejercicio de alguno de los derechos de las entidades
territoriales”.
2.4.
Agrega que la Ley 1765 de 2015 no viola la reserva de ley orgánica
por el solo hecho de reformar normas del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, pues ser disposiciones contenidas en ese cuerpo normativo no les da
la naturaleza de norma orgánica, toda vez que esto depende directamente de su
contenido, esto es, de que versen o no sobre una de las materias que la
Constitución expresamente reservó al legislador orgánico. De allí que una
acusación general como la que se hace en la demanda en este sentido no esté
llamada a prosperar.
2.5.
Respecto al cargo de unidad de materia, reitera las
consideraciones plasmadas en el concepto rendido dentro del expediente D-10970
ya citado; en efecto, en la demanda anterior se acusó de forma general a la Ley
1762 de 2015 por desconocer el principio de unidad de materia, sin señalar
alguna disposición en específico que no tenga conexidad temática, teleológica o
sistemática con el resto del articulado. Y por esta razón, en aquella
oportunidad se solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para
pronunciarse de fondo, solicitud que será reiterada en esta oportunidad:
“Para que pueda hacerse un análisis de fondo a un cargo de
inconstitucionalidad por violación del principio de unidad de materia, se
requiere que se señale al menos una norma que rompa la unidad temática. Esto es
así porque, tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional, “la violación
del principio de unidad de materia es un vicio de carácter material, puesto que
el juicio que debe hacer el juez constitucional consiste esencialmente en
examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de
verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual
hacer parte””.
2.6.
Sostiene que en el caso bajo análisis, estamos ante una situación
idéntica a la anterior porque nuevamente no se demandó una disposición
específica sino que de forma general se afirmó que la ley demandada violó el
principio de unidad de materia por versar sobre diferentes temas, de lo cual,
sin embargo, necesariamente no se deduce que las disposiciones normativas estén
desconectadas entre sí.
2.7.
Con respecto a la omisión del relevo de ponentes alegada por el
actor, arguye que es necesario distinguir entre la omisión de la Mesa Directiva
de reemplazar al ponente incumplido y la violación del principio de publicidad;
pues mientras que el segundo sí implica la violación de un principio
constitucional de especial relevancia para la democracia, el primero es una
regla legal que, por el contrario, más que una carga insuperable, consiste en
una herramienta que se le dio a las Mesas Directivas para destrabar el trámite
legislativo cuando por cualquier motivo se retrase el curso normal de debate
del proyecto de ley en razón de la demora en la presentación del ponente.
2.8.
Así bien, concluye que en este caso no hay una violación del
principio de publicidad porque no se omitió la publicación de actuación alguna,
puesto que ésta simplemente no existió toda vez que no se reemplazó al ponente
incumplido; ello sin perjuicio de la eventual responsabilidad que le quepa a
los ponentes por el incumplimiento de sus deberes como congresistas, como ya lo
ha señalado la Corte Constitucional en un caso similar al actual[5].
2.9.
Reseña que la omisión de reemplazo del ponente incumplido que pone
de presente el accionante, no tiene la entidad suficiente para viciar al
trámite legislativo porque no se compromete ningún principio constitucional.
2.10.    Frente a la omisión de publicación del texto aprobado por la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, reitera los argumentos que
expuso respecto al expediente D-10970:
“No le asiste razón al accionante puesto que en la verificación
que pudo hacer esta vista fiscal, la publicación que el ciudadano echa de menos
se encuentra en la Gaceta 387 del 9 de junio de 2015 en la que se publicó la
ponencia para el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y al
final de la Gaceta se publicó también el texto aprobado por la comisión primera
de esa corporación”.
2.11.    En mérito de lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional: (i)
estarse a lo conceptuado en el expediente D-10970 y, en consecuencia, que
declare EXEQUIBLE la Ley 1762 de 2015; (ii) que se declare INHIBIDA
para pronunciarse respecto de los cargos de unidad de materia y publicidad en
relación con la alegada omisión de publicación del texto aprobado por la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes; (iii) declarar EXEQUIBLE
la Ley 1762 por el cargo relativo a la omisión de relevo del ponente
incumplido, por las razones aquí anotadas.
3. CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA
Conforme al numeral 5º del
artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de la constitucionalidad de las normas demandadas.
3.2.
CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE CADUCIDAD
De conformidad con el numeral 3º del artículo 242 de la
Constitución Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma
caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del
respectivo acto.
En el caso objeto de examen, la Ley 1762 de 2015, fue publicada en el Diario Oficial número 49.565 el seis (06) de julio de dos mil
quince (2015) y la demanda se presentó el primero (01) de octubre de dos mil
quince (2015, es decir, dentro del término anteriormente señalado.
3.3.
ANÁLISIS DE ADMISIBILIDAD DE LOS CARGOS
El
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que
debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[6].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe indicar con
precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la
razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
Por
otro lado, en la Sentencia C-1052 de 2001[7] esta
Corporación señaló las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante, estableciendo que las razones presentadas por el
actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes[8], requisitos que requieren ser evaluados
frente a los cargos formulados por la demandante.
3.3.1.  Cargos
de violación de la reserva de Ley Orgánica, falta de correspondencia
entre el título y el contenido de la Ley y de incumplimiento del término para
la presentación del informe de ponencia y la publicación de los textos
aprobados en primer debate y plenaria de la Cámara de Representantes
3.3.1.1.
Estos cargos de la demanda cumplen con los requisitos de certeza y
claridad, pues presenta de manera coherente los fundamentos que sustentan cada
uno de los cargos formulados y expresa las razones por las cuales el inciso
demandado puede vulnerar la Constitución.
En
este sentido existe un hilo conductor en la argumentación que permita
comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se
soporta[9] y la demanda realiza cuestionamientos
existentes: (i) el carácter orgánico de la ley porque supuestamente modifica y adiciona aspectos relacionados
directamente con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; (ii) el
título de la regulación contenida en la ley acusada, a pesar de su amplitud, no
puede abarcar aspectos tan disímiles como lo penal, lo administrativo
sancionatorio, lo comercial y otros temas que no muestran una identidad
temática y menos en cuanto a la finalidad perseguida, como lo es hacer frente
al contrabando y; (iii) el trámite legislativo del proyecto que luego se
convirtió en Ley 1762 de 2015 está viciado, por cuanto el Congreso de la
República omitió el trámite dispuesto por la Ley 5ª de 1992 para relevar
ponentes por incumplimiento evidente del término de 15 días dados por la mesa
directiva para presentar el informe de ponencia; no cumplió la exigencia de las
dos legislaturas y no se publicaron los textos aprobados en primer debate y en
plenaria de la Cámara de Representantes.
De estos cargos el tercero realiza una afirmación concreta que es
cierta y corresponde a que se incumplió el término para radicar ponencia para
para primer debate en el Senado de la república. En este sentido, de
conformidad con el Acta 42 del 17 de junio de 2014, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 355 del 17 de julio de 2014, en esa fecha se realizó el primer
debate en la Comisión Primera del Senado. Terminado el debate y una vez
aprobados el título y el articulado, la presidencia designa los ponentes para
rendir informe para segundo debate y concede el término de 15 días.  No
obstante, el informe de ponencia para segundo debate, se radicó en la
Secretaría de la Comisión el 3 de diciembre de 2014 y se publicó en la Gaceta
del Congreso No. 801 del 3 de diciembre de 2014, por lo cual es cierto que se
incumplió el plazo señalado por la Ley 5ª de 1992.
3.3.1.2.
Los cargos formulados son pertinentes y específicos pues
se formula la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, “fundados
en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto
demandado”, tal como sucede en este caso pues se relacionan específica y
directamente con las disposiciones que se acusan: (i)  la vulneración del artículo 151 de la Constitución por violación de
la reserva de Ley Orgánica; (ii) el desconocimiento de los artículos 158
y 169 de la Constitución Política por falta de correspondencia entre el título
y el contenido de la Ley y (iii) la violación de los artículos
157, 160, 161, 162 y 74 de la Constitución Política por haberse incumplido el
término dado por la mesa directiva para la presentación del informe de ponencia;
por no publicar el texto aprobado en primer debate y en plenaria de la Cámara
de Representantes y por superar las dos legislaturas durante el trámite de
aprobación de la ley.
3.3.1.3.
La argumentación es suficiente, pues presenta de manera
coherente los fundamentos que sustentan cada uno de los cargos formulados y
expresa las razones por las cuales la ley demandada puede vulnerar la Constitución.
En este sentido, la suficiencia hace referencia simplemente
a que las razones de las demanda “contengan todos los elementos fácticos y
probatorios que son necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad,
de forma que exista por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la
constitucionalidad del precepto impugnado”[10]. Por
lo anterior, la Corte Constitucional en una línea consolidada y reiterada muy
recientemente[11] ha señalado que el examen de los
requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a
un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de
fondo para privilegiar la efectividad de los derechos de participación
ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte:
“3.3. No obstante, también ha resaltado, con base en el principio
pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de
constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso
y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de
manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación
ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte[12].
Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de
carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige
acreditar la condición de abogado[13]; en tal medida,  “el rigor en
el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un
método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al
actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,
admitiendo la demanda y fallando de fondo”[14].
3.4.
ANÁLISIS DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
3.4.1.
La cosa juzgada constitucional se puede definir como el
carácter inmutable de las sentencias de la Corte Constitucional[15],
cuyo principal efecto es que una vez esta Corporación se ha pronunciado de
fondo sobre la exequibilidad de un determinado precepto, no puede volver a
ocuparse del tema[16]. La Corte ha explicado que existe
cosa juzgada absoluta,
“cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a
través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia,
es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y
frente a todo el texto Constitucional”[17].
Por su parte, la cosa constitucional
relativa se presenta “cuando el juez constitucional limita en forma expresa
los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un
futuro se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha
sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado”[18].
La doctrina constitucional ha previsto tres (3) excepciones
al alcance de la cosa juzgada constitucional[19]:
(i)
La
cosa juzgada relativa implícita, frente a
la cual esta Corporación ha  señalado: “Puede suceder que la Corte haya
declarado la exequibilidad de una disposición legal solamente desde el punto de
vista formal, caso en el cual la cosa juzgada operará en relación con este
aspecto quedando abierta la posibilidad para presentar y considerar nuevas
demandas de inconstitucionalidad por su contenido material; o bien puede
acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su
decisión a un aspecto constitucional en particular o a su confrontación con
determinados preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa
juzgada opera solamente en relación con lo analizado y decidido en la
respectiva sentencia”[20].
(ii)
La
cosa juzgada aparente, que se presenta “si pese al silencio que se observa
en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias
suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limitó su análisis
únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la
confrontación de la norma acusada con el contenido de unos determinados
preceptos constitucionales”[21].
(iii)
Por
su parte, la doctrina de la Constitución viviente consiste en “una
posibilidad, en todo caso excepcionalísima, de someter nuevamente a análisis de
constitucionalidad disposiciones sobre las cuales existe un pronunciamiento de
exequibilidad, en la que dicha opción concurre cuando en un momento dado, a la
luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y
culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la
Constitución, - que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y
valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho
en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente
diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de
una determinada norma”[22].
3.4.2.  En este caso
debe tenerse en cuenta que en la Sentencia C – 208 de 2016[23] la
Corte Constitucional analizó una demanda dentro de cuyos cargos el actor señaló
la presunta vulneración de los principios de publicidad y unidad de materia por
la Ley 1762 de 2015.
3.4.3.  Con relación al principio
de unidad de materia, cuestionó que se haya aprovechado una
ley que contempla instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el
contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal para ampliar los delitos
subyacentes al lavado de activos:
“3.1.1.
El accionante, junto con los ciudadanos y comerciantes intervinientes en
calidad de posibles afectados, sostienen que el Congreso violó el principio de
unidad de materia al expedir la Ley 1762 de 2015, por cuanto tenía un propósito
claro y definido y, sin embargo, incluyó una gran cantidad de temas diversos,
que impiden, por definición, cumplir la exigencia constitucional de que ‘todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella’ (art. 158, CP).  Como
se indicó en los antecedentes, para el accionante no es posible entender por
qué si la temática de la ley era “[…] la adopción de instrumentos para
prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la
evasión fiscal, no se explica entonces, la razón por la cual se realizó la
modificación al Código Penal respecto del delito de lavado de activos,
sabiéndose que esta conducta que ya aparecía dentro del ordenamiento jurídico,
y contaba con un amplio espectro de delitos subyacentes o determinantes del
mismo[…]A su parecer, “[…] si lo que se quería era adoptar instrumentos
jurídicos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, no requería el
legislador acudir a modificación de un complejo de normas que nada tienen que
ver con la prevención del lavado de activos, y quizá con el contrabando, como
es el caso de las reformas al código del comercio, el cobro del impuesto del
consumo, y las sanciones por el no pago, por cuanto, ese proceder se
erige como un sofisma de distracción para realizar una expansión punitiva
innecesaria que por la complejidad que demanda la investigación del delito de
lavado de activos, lo que se convierte es en un verdadero modelo de
atascamiento de las diferentes investigaciones.” Por su
parte, las autoridades y la asociación intervinientes consideraron que no se
había violado el principio en cuestión, puesto que el mismo no puede ser
interpretado con la rigidez que lo propone el demandante. Alegan que el
legislador si tiene la facultad para agrupar diversos temas que en apariencia
parecen inconexos, por considerar que hay razones para considerar que se
encuentran relacionados entre sí.”[24].
De esta manera,
debe destacarse que el cargo formulado por el actor en la demanda analizada en
la Sentencia C – 208 de 2016 se concentraba en cuestionar la incorporación de
múltiples temas en una ley con el objeto de extender los delitos
subyacentes al lavado de activos, lo cual difiere del cargo formulado por el
actor en este proceso, quien señala la falta de coherencia entre el título y el
contenido de la Ley 1762 de 2015 y no la ausencia de concordancia interna de
dicha norma, ni la inclusión de más delitos subyacentes en el lavado de
activos.
Al respecto cabe
recordar que la jurisprudencia Corte Constitucional ha señalado que si bien la
congruencia entre el título de la ley y su contenido (C.P., art. 169) y el
mandato de unidad de materia (C.P., art. 158) conforman la unidad de materia en
sentido amplio[25],
se trata de dos (2) mandatos escindibles, lo cual permite que el juez de
constitucionalidad los estudie de manera separada:
“Si
bien esta Corporación ha empleado como parámetro de  constitucionalidad para el
estudio de los cargos relativos a la presunta incongruencia entre el título de
la ley y su contenido (C.P., art. 169) el mandato de unidad de materia (C.P.,
art. 158), y ha entendido que se trata de dos principios que, en conjunto,
configuran el de unidad de materia en sentido amplio[26],
esta Sala considera que se trata de dos mandatos escindibles, de suerte que el
juez de constitucionalidad puede emprender el estudio con base en cualquiera de
ellos, de manera separada, sin verse atado a tomarlos en conjunto”[27].
La Sentencia C –
208 de 2016 no abordó en ningún momento la presunta falta de
correspondencia entre el título y el contenido de la Ley, sino que se concentró
en analizar la conexidad interna entre sus normas y en especial consideró que
no se vulnera el principio de unidad de materia “por
el sólo hecho de haber introducido una diversidad de temas tales como ‘reformas
al código del comercio, al cobro del impuesto del consumo, y las sanciones por
el no pago’, pues son asuntos que no carecen de toda relación con el tema
central de la Ley”[28].
Por
lo anterior, se
puede concluir que no existe cosa juzgada respecto del cargo de la
presunta falta
de correspondencia entre el título y el contenido de la Ley y por ello se
analizará dentro de la presente sentencia.
3.4.4.  No obstante, con
relación al principio de publicidad en aquella oportunidad el actor
cuestionó entre otros aspectos, que “ni en el Acta 055 del 2 de
junio de 2015 ni en la Gaceta del Congreso N° 484 del 15 de julio de 2015 se
consignó el texto que fue aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes”.
Este cargo, fue analizado por la Sala Plena de esta Corporación la
cual concluyó que “la Gaceta del Congreso N° 387 de 2015, del mes anterior,
había incluido el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes al Proyecto de Ley Número 190 de 2014, Cámara, y 94 de
2013, Senado, ‘por medio del cual se adoptan instrumentos para prevenir,
controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión
fiscal’. (…) En síntesis: en el trámite de la Ley 1762 de 2015 no
se incurrió en una afectación del principio de publicidad por haber dejado de
publicar el texto aprobado en el primer debate en Comisión dela Cámara de
Representantes y las razones de las modificaciones introducidas junto con el
Acta de la sesión en la que tal debate se dio, cuando se había realizado
previamente una publicación independiente y anterior en la que tal texto fue
incluido, con los comentarios acerca de las modificaciones. No existe regla
constitucional o legal alguna que obligue a que las Actas sean publicadas con
el texto de los proyectos de ley aprobados en ellas. El principio de publicidad
exige que las decisiones y los debates sean dados a conocer públicamente y a
tiempo para el buen desarrollo del mismo, no que sean publicados todos a la vez
o en las mismas Gacetas.”
De manera que, en el presente caso al existir identidad en el
cargo propuesto por el actor Cristóbal Blanco Rodríguez,
por violación al principio de publicidad en relación con la no publicación del
texto aprobado en primer debate por la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, la Corte se abstendrá de hacer un pronunciamiento de fondo por
operar el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
3.5.
PROBLEMA JURÍDICO
El actor plantean esencialmente tres (3) problemas jurídicos: (i) la presunta vulneración del artículo 151
de la Constitución por violación de la reserva de Ley Orgánica; (ii) el
desconocimiento de los artículos 158 y 169 de la Constitución Política por falta
de correspondencia entre el título y el contenido de la Ley y; (iii) la
violación de los artículos 157, 160, 161, 162 y 74 de la Constitución Política
por vicios de procedimiento en el trámite de la Ley 1762 de 2015. En primer
lugar, según el accionante los ponentes designados no
cumplieron con el término establecido para rendir el informe para segundo
debate, es decir, quince días y la mesa directiva omitió su deber de remover a
los ponentes incumplidos y de publicar lo acaecido en la respectiva Gaceta del
Congreso; en segundo lugar, no se publicaron los textos aprobados en primer
debate y en la plenaria de la Cámara de Representantes y en tercer lugar, no se
dio cumplimiento a las dos legislaturas en la aprobación de la ley.
Para
resolver estos problemas jurídicos es necesario analizar los siguientes
temas: (i) la reserva de ley orgánica en el ordenamiento constitucional, (ii) el
alcance y control constitucional sobre el título de las leyes y (iii) los
vicios de forma en el debate parlamentario y el principio de instrumentalidad
de las formas.
3.6.
RESERVA
DE LEY ORGÁNICA EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL
La Corte Constitucional ya se ha referido
a la clasificación y jerarquización de las leyes en Colombia, estableciendo
que, según su contenido, pueden identificarse seis categorías distintas:
códigos, leyes Marco, leyes habilitantes de facultades extraordinarias, leyes
estatutarias, leyes orgánicas y leyes ordinarias. Cada una de ellas obedece a una
finalidad distinta establecida por la Constitución, con su marco regulatorio,
exigencias formales y  condiciones especiales.[29]
3.6.1.  Las
leyes orgánicas son normas generales que abarcan plenamente la reglamentación
de una materia, no entran en detalles sino que se encargan de diseñar las
pautas para que el legislador ordinario desarrolle a futuro determinados temas.[30]  La naturaleza de esa ley
corresponde a su función auto limitante de la actividad legislativa ordinaria,
lo que le otorga, además de una jerarquía superior, la calidad de ordenadora,
con la correspondiente estabilidad y permanencia necesaria para ello. Sobre el
particular la Corte Constitucional, en Sentencia C-494 de 2015[31], indicó:
"En la Asamblea Constituyente, la
ponencia sobre función legislativa resaltó que las leyes orgánicas son 'como
una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas
estables, que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la
Constitución'. Concluían entonces los ponentes que eso explica 'los atributos
con los cuales se revistió a la ley orgánica, a saber: superior jerarquía, casi
constitucional, y naturaleza ordenadora. Es permanente, estable e impone
autolimitaciones a la facultad legislativa ordinaria' ".
3.6.2.  El
concepto de ley orgánica encuentra dos criterios fundamentales para
identificarse: un criterio material, según el cual las leyes
orgánicas regulan unas precisas materias cuyos aspectos medulares están consagrados
a lo largo del texto Superior y, otro de carácter formal, en virtud
del cual se establece un procedimiento legislativo más riguroso para la
votación de este tipo de leyes, por cuanto requieren necesariamente la mayoría
absoluta de los votos de los Congresistas para impartir su aprobación.
El  artículo 151 constitucional le reservó expresamente a las siguientes
materias: a) reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras; b) las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo y; c) las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.
3.6.3.  Tal
como lo sostuvo en la Sentencia C-421 de 2012[32], la
Corporación ha abordado en diversos pronunciamientos el tema de la reserva de
ley orgánica, y ha establecido una serie de reglas sobre dicha ley,  así:
“La Constitución consagra
cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la
denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las
siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica
del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”.
“(L)a aprobación de
leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general del legislador
ordinario. En este sentido, la reserva de ley orgánica exige una determinación
específica en la Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos
en su interpretación”.
“La duda en el caso de si
una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a
favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cláusula
general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes
orgánicas que constituyen un límite al proceso democrático”.
“No todas las materias
sobre las entidades territoriales están sujetas, desde el punto de vista
material, a la reserva de la LOOT. Por lo tanto, el legislador ordinario tiene
plena competencia para regular los temas no sujetos a reserva”.
“(...) la
Constitución no prohíbe que una misma ley contenga materias orgánicas y temas
de la ley ordinaria, siempre y cuando estos guarden una conexidad temática
razonable (CP art. 158.)”.
3.6.4.  La regla de excepcionalidad de la
reserva de Ley Orgánica y la imposibilidad de aplicarla a materias no señaladas
por la Constitución ya ha sido estudiada por esta corporación en lo que se
refiere al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, frente al cual, la Sentencia
C-053 de 2013[33]
claramente indicó que “El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero no es una
Ley Orgánica sino un Decreto de compilación de normas con contenidos diversos”,
y en consecuencia rechazó los argumentos de la demanda sobre violación de la
reserva de ley orgánica.
3.6.5.
En materia de organización territorial, la Corte ha definido algunas de
las temáticas que deben regularse por ley orgánica, y se
refirió a que éstas tienen una relación directa con la estructura y
organización territorial, es decir, con el régimen jurídico básico de las
entidades territoriales.  En la Sentencia C-600A de 1995[34],
la Corte sintetizó las materias que guardan relación con la legislación
orgánica de ordenamiento territorial. Concretamente, en aquella oportunidad, el
Alto Tribunal estableció que se trata de:
(i)    La definición
de las condiciones y requisitos de existencia de
las entidades territoriales y de
ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico
básico (C. P. arts. l, 150.4,
297, 306, 307, 319, 321 y 329);
(ii)  Ciertos
mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento
territorial por ejemplo aquellos que decidan la
incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (CP.
art. 105, 297, 307, 319 y 321);
(iii)
Asignar las competencias
normativas y no normativas a las entidades
territoriales, y
(iv)
Establecer la distribución
de competencias entre la Nación y estas entidades, lo
cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos
para dirimir los conflictos de competencia que
se puedan presentar (CP. arts. 151 y 288).
Más adelante, la sentencia C-795 de 2000[35] adicionó al listado las siguientes
materias, en particular sobre ordenamiento territorial:
(v)  Las reglas y requisitos para la
formación de nuevos departamentos (CP art. 297);
(vi)
Conversión de una región
en entidad territorial y los principios para la adopción del estatuto especial
de cada región,
(vii)
Así como las
atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y
su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional
de Regalías (CP art. 307);
(viii)     El régimen administrativo
y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como los mecanismos que
garanticen la adecuada participación de las autoridades municipales en los
órganos de administración de estas áreas, la conversión de éstas en distritos y
la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la
vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas (CP art. 319);
(ix)
Las condiciones para la
conformación de entidades territoriales indígenas  (CP art. 329).”[36]
Además
de los asuntos incluidos en el listado de materias con reserva de ley orgánica,
la Sentencia C-795 de 2006 precisó la regla general,
según la cual, los aspectos medulares relacionados con la organización
territorial, exceptuando aquellos que ya ha sido definidos directamente en la
Constitución, deben ser regulados mediante ley orgánica, por la necesidad de
regular la cuestión de forma integral en un mismo instrumento que se ocupe de
ello y hacerlo con al mayor consenso posible. Sobre el punto señaló la
sentencia:
Aunque
en la Constitución puede encontrarse un principio de demarcación competencial
respecto de la ordenación del territorio, particularmente en lo que atañe a los
municipios, por sí solo no es suficiente para configurar el régimen básico de
ordenamiento territorial. Completar la configuración de este régimen, la
distribución de competencias y atribución de funciones entre las distintas
entidades y niveles territoriales, en lo que concierne a su contenido nuclear,
no puede ser materia de ley ordinaria, puesto que la propia Constitución
dispuso que '[E]a ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución
de competencias entre la Nación y las entidades territoriales' (CP. art.
288)" [37].
3.6.6.  Por
otra parte, en materia de ordenamiento territorial, la Corte Constitucional ha
advertido,[38] que la Carta no determina
con exactitud los contenidos objeto de reserva de ley orgánica, sino que sobre
la materia existe una indefinición, que obliga al legislador a guiarse por
ciertos parámetros para identificar si puede utilizar la ley ordinaria en cada
caso concreto.
Según
lo establecido por esta Corporación, las reglas fundamentales sobre la
distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno, están
reservadas a la ley orgánica. Al mismo tiempo, la jurisprudencia constitucional
aún sobre esa específica materia, no todas las reglas sobre reparto de
funciones y competencias intergubernamentales tiene reserva de ley orgánica, ya
que una interpretación en ese sentido "terminaría por vaciar de
contenido la cláusula de competencia del legislador ordinario"[39].
Para
resolver la cuestión, la jurisprudencia ha sostenido que en caso de duda,
cuando sea insuficiente la
aplicación de los criterios hermenéuticos para
establecer si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica, deberá
optarse por escoger al Legislador ordinario, puesto que: "En primer
lugar, la cláusula general de competencia se encuentra constitucionalmente
adscrita al legislador ordinario y, por lo tanto, las cuestiones sometidas al
legislador orgánico o estatutario deben ser objeto de interpretación
restrictiva. En segundo término, -y en estrecha relación con el argumento
anterior-, las leyes especiales constituyen un límite al proceso democrático al
establecer mayorías cualificadas"[40].
Las
leyes orgánicas no podrían ni deberían regular de forma absoluta una materia
tan amplia como el ordenamiento territorial, sino que su tarea es la de
establecer, de manera general, las pautas para que el legislador ordinario
desarrolle a futuro determinadas cuestiones. La ley orgánica se caracteriza por
lo tanto en no entrar en los detalles y precisiones, pues ello implicaría
petrificar la legislación sobre la materia y vaciar de contenido las
competencias del legislador ordinario.
3.7.
ALCANCE Y CONTROL CONSTITUCIONAL SOBRE EL TÍTULO DE LAS LEYES
3.7.1. Concepto
y alcance del título de las leyes
El título de una ley constituye un criterio de interpretación de
las disposiciones en ella contenidas que puede ayudar a determinar cuál es el
alcance del articulado, su finalidad y su ámbito de aplicación[41],
por lo cual circunscribe o delimita la materia tratada en el respectivo cuerpo
normativo[42]. En este sentido, debe señalar
entonces los asuntos o temas generales que se pretende regular aunque no debe “dar
noticia de todas y cada una de las disposiciones que integran la ley, pues esto
se tornaría en algo imposible de cumplir, ya que ello depende de la extensión
del ordenamiento respectivo, como de la variedad de temas que allí se
consagren”[43].
Si bien el título carece de valor normativo, en la medida en que
de él no se desprenden prescripciones normativas susceptibles de aplicación
administrativa o judicial, es indudable que dicho título “exhibe valor como
criterio de interpretación de las normas contenidas [en dicha ley]”. Así
las cosas, en la medida en que el título de una ley puede llegar a ejercer
algún grado de influencia en la atribución de significado jurídico que se
ofrezca a las disposiciones allí consignadas, la cuestión de su determinación
adquiere relevancia desde la perspectiva constitucional pues el empleo de
determinado título puede conducir a interpretaciones que conduzcan a una
violación del texto superior[44].
En este sentido, la titulación de los textos legislativos cumple
un importante papel en: “(i) la conservación de la seguridad jurídica, (ii)
la sistematización del ordenamiento jurídico y (iii) la publicidad de la ley.
Adicionalmente, como ya ha sido indicado en esta providencia, dicha nominación
(iv) ejerce una honda influencia en la interpretación del contenido de la ley;
y, para terminar, (v) sirve como uno de los diferentes criterios para
establecer el eventual incumplimiento del principio de unidad de materia”[45].
En virtud de lo anterior, el artículo 169 de la Constitución
señala que “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente
a su contenido”, otorgándole carácter vinculante a la titulación de las
leyes y exigiendo al Congreso el deber correlativo de emplear para cada cuerpo
normativo un título consonante con el eje temático central sobre el cual gira[46].
Esta disposición ha permitido a la jurisprudencia constitucional
fijar tres (3) premisas acerca del contenido y alcance del precepto, relativas
a[47]: (i) la posibilidad de
someter el título de las leyes al control de constitucionalidad, a pesar de
carecer de un contenido deóntico autónomo; (ii) la función que tiene el
título de las leyes en términos de seguridad jurídica y coherencia del trabajo
legislativo; y (iii) la vinculación entre la concordancia del título con
el texto de la ley y el principio de unidad de materia.
Este mandato a su vez es desarrollado por el Reglamento del
Congreso, artículos 193[48] y 194[49]
de la Ley 5ª de 1992, en los que se exige, respectivamente, que el título de
las leyes corresponda precisamente con el contenido de las mismas, y que ellas
guarden una secuencia numérica indefinida, no año a año.[50]
En virtud de lo anterior esta Corporación ha entendido que la
congruencia entre el título de la ley y su contenido (C.P., art. 169) y el
mandato de unidad de materia (C.P., art. 158) conforman la unidad de materia en
sentido amplio[51], sin embargo, se trata de dos mandatos
escindibles, de suerte que el juez de constitucionalidad puede emprender el
estudio con base en cualquiera de ellos, de manera separada, sin verse atado a
tomarlos en conjunto[52].
En estos términos, mientras el principio de unidad de materia se
ocupa de conservar la existencia de una relación de armonía temática entre
las disposiciones que componen un texto legislativo; el mandato de
coherencia impone al Legislativo que dicho eje temático sobre el cual se erige
la totalidad de tales artículos se encuentre reflejado en el título de la ley
de tal manera que permita su cabal y sencilla identificación por parte de sus
destinatarios y de los operadores jurídicos[53].
El principio de correspondencia entre el título de la ley y su
contenido, busca precisamente garantizar que el legislador, en su función de
nominación o titulación de las leyes, no incurra en contradicciones o
imprecisiones, sino que, en atención a tal principio, los títulos de las leyes
hagan alusión de manera genérica al tema global que tal cuerpo normativo regulará.[54]
El mandato de congruencia entre el título de la ley y su contenido
debe evaluarse desde el punto de vista teleológico o instrumental. Es decir,
desde la perspectiva según la cual dicha regla busca que los destinatarios de
las normas puedan conocerlas fácilmente y en consecuencia aplicarlas y
cumplirlas[55]
3.7.2. Funciones
del título de las leyes
La consagración del mandato constitucional que ordena la debida
congruencia entre el título de la ley y su contenido, persigue varios objetivos
esenciales:
i)
Busca garantizar que el título de un cuerpo normativo determinado
sea reflejo de la materia central que éste regula. A su vez, pretende
circunscribir o delimitar la materia tratada en el respectivo cuerpo normativo,
de suerte que entre título y contenido exista consonancia y unidad temática.
Así, la Corte ha señalado que el título no está llamado a “dar noticia de
todas y cada una de las disposiciones que integran la ley, pues esto se
tornaría en algo imposible de cumplir, ya que ello depende de la extensión del
ordenamiento respectivo, como de la variedad de temas que allí se consagren.
Basta simplemente que en el título se señalen los asuntos o temas generales que
se pretende regular y es por ello que el legislador acostumbra a incluir la
frase ‘y se dictan otras disposiciones’ (…)”[56]
ii)
Por otro lado, el título debe dar una idea general de la materia
objeto de regulación, como elemento pedagógico para los ciudadanos. Por esta
razón, es posible nominar las leyes o incluir nombres en su título, para
identificarlas y promover así su conocimiento, difusión y cumplimiento, siempre
y cuando tal nominación se realice dentro de ciertos límites constitucionales[57].
iii)
Permite que quienes estén llamados a cumplir las disposiciones
contenidas dentro de una ley puedan consultarlas acudiendo a su clasificación
por el tema al que se refieren, bajo el entendido de que normas aisladas no se
encontrarán recogidas dentro de leyes que regulan otros tópicos ajenos a su
contenido particular. Por lo anterior, la Corte ha expresado: “[e]n
este orden de ideas el título de la ley debe hallarse en consonancia con su
contenido, de manera tal que, sin hacerle concesiones al rigorismo exegético,
permita identificarla en relación con sus temas o finalidades dentro del
piélago normativo que la contiene [58].
iv)
Servir como criterio de interpretación para establecer el sentido
de las disposiciones contenidas en el cuerpo de la ley[59]
v)
Servir como uno de los diferentes criterios para establecer el
eventual incumplimiento del principio de unidad de materia.[60]
3.7.3. Restricciones
del título de las leyes
El legislador cuenta con un amplio margen en el ejercicio de su
potestad legislativa al momento de ejercer su función de titulación de las
leyes, sin encontrar mayores restricciones que las siguientes[61]:
(i)      No puede ser discriminatorio, esto es, basarse en criterios que la
propia Constitución enuncia como prohibidos para establecer diferenciaciones
entre personas, como son la raza, el sexo, el pensamiento político y religioso,
etc.;
(ii)   Tampoco pueden sustituir el número y la descripción general del
contenido de la misma, ya que tales requisitos están establecidos de manera
explícita en la Ley Orgánica del reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992),
parámetro de constitucionalidad en materia de vicios de procedimiento.
(iii) No
puede carecer de relación de conexidad con el contenido de la misma, en virtud
del principio de unidad de materia que no sólo se predica del contenido
normativo, sino también del contenido de la ley, según lo disponen los
artículos 169 de la Constitución y 193 de la Ley 5ª de 1992; y
(iv) Tampoco
debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica,
por ser una materia propia de las leyes de honores (C. P., art. 150-15)
3.7.4. Control
constitucional del título de las leyes
La Corte ha sostenido de manera clara y reiterada que el título de
una ley puede ser objeto de control constitucional,[62] a
pesar de no configurar por sí mismo una norma jurídica con eficacia jurídica
directa, cuando el legislador desconoce alguna de las importantes funciones que
la Carta y la jurisprudencia constitucional le han reconocido. Esta competencia
radica en el artículo 241, numeral 4, de la Carta, que le atribuye a la Corte
capacidad para  decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad contra las
leyes, tanto por su contenido material como por los vicios de procedimiento en
su formación, control que se aplica tanto al contenido normativo como a la
titulación, en tanto ambos hacen parte del contenido de la las leyes, y la
Carta no distingue entre uno y otro para el efecto.[63]
El contenido normativo del artículo 169 constitucional, como
cualquier otro de la Carta Fundamental, puede fungir como parámetro de control
de constitucionalidad, de suerte que el Tribunal Constitucional, después de
realizado el respectivo análisis, puede declarar la inexequibilidad del título
de una ley. Para esta Corte, dicho control de los cuerpos normativos incluiría
también el de sus respectivos títulos dado que el mandato constitucional en
mención no establece distinciones al respecto y que tanto el contenido
normativo como la titulación “hacen parte del contenido de una ley y en
consecuencia, pueden ser objeto de examen de constitucionalidad por la Corte
Constitucional”[64].
La Corte ha considerado en su jurisprudencia que el título de las
leyes, aunque no son disposiciones que prevean consecuencias jurídicas, como
sucede con las reglas y principios, sí son susceptibles de ser confrontadas con
la Constitución.  Esto debido a que cumplen dos tipos de funciones. La primera,
relacionada con el principio de seguridad jurídica, en tanto permite que los
sujetos cobijados por el orden normativo tengan la confianza que la
denominación de las leyes anuncia unívocamente su contenido, de modo que no
sean sorprendidos por regulaciones discordantes.  La segunda, tiene que ver con
la necesidad que el trabajo legislativo guarde una coherencia lógica mínima, la
cual se predica de, entre otros requisitos, la correspondencia nominal entre el
título de las leyes y su contenido.[65]
De conformidad con lo anterior, el título de una ley puede vulnerar
la Constitución, a pesar de no poseer el carácter de norma y debe ser excluido
del ordenamiento jurídico si no cumple los requisitos constitucionales y
legales previstos en el artículo 169 de la Constitución y en los artículos 193[66] y
195[67] del
Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), que lo desarrollan, de conformidad
con los cuales se verifica la concordancia que debe existir entre el título de
la ley y su contenido. [68]
De acuerdo con ello, la Corte
ha reconocido que el título de una ley puede ser declarado inconstitucional por
desconocer las restricciones previamente enunciadas.[69]
En esa medida, para efectos de ejercer el control de constitucionalidad de las
leyes por violación del principio de congruencia entre el título de la ley y su
contenido (C.P., art. 169), es imprescindible que el juez constitucional entre
a determinar los siguientes aspectos: [70]
i)
Que el título de la ley no contenga elementos discriminatorios, de
aquellos enunciados por la propia Constitución como prohibidos para establecer
diferenciaciones entre personas o sectores de la población. Así, por ejemplo,
no puede contener alusiones discriminatorias basadas en la raza, el sexo, la
religión, etc.
ii)
Que el título de la ley no sustituya la descripción general del
contenido de la misma. Se trata simplemente de dar una idea general sobre el
contenido temático del cuerpo normativo respectivo, sin que deba realizar una
descripción pormenorizada de los temas que pretende regular.
iii)
Entre el título y el contenido de la ley debe existir,
necesariamente, una relación de conexidad, como consecuencia del principio de
unidad de materia (C.P., art. 158) y el principio de correspondencia entre el
título de la ley y su contenido (C.P., art. 169).
iv)
El título no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores
a una persona específica, pues para ello se encuentran las leyes de honores.
No obstante lo anterior, el principio de unidad de materia, y por
tanto el de correspondencia entre el título de la ley y su contenido, no pueden
ser evaluados con criterios rígidos, que hagan de ellos “una camisa de
fuerza” para el legislador. Ciertamente, como arriba se dijo, la
jurisprudencia ha señalado que el debate democrático se vería obstaculizado “si
se diera aplicación inflexible a la restricción impuesta por la unidad de
materia”.[71] Un criterio de escrutinio muy estricto
en este asunto, conduciría a evitar la necesaria elasticidad del debate
democrático, de manera que “el Congreso se vería obligado a intensificar la
sectorización temática de las leyes, dificultando el tratamiento y
entendimiento de los diferentes tópicos legislativos”
[72]. De allí que la Corte ha admitido
que “la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de
mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.”[73]
Este control, en todo caso no puede ser rígido,[74]
de tal manera que el legislador quede atado a núcleos temáticos que desconozcan
la dinámica propia del  debate parlamentario, cuya esencia está precisamente en
que la discusión de los asuntos, la intervención ciudadana en el debate público
y el examen de las iniciativas, pueden llegar a generar modificaciones, supresiones,
adiciones o reformulaciones que dentro del margen de valoración propio del
legislador, resultan pertinentes y exigen la ampliación del respectivo núcleo
temático. [75]
Por ello es que  el control que ejerce la Corte al examinar el
respeto del principio de unidad de materia “no puede rebasar su finalidad y
terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor
entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.[76]
Ahora bien, la circunstancia de que el control constitucional
sobre la observancia del principio de unidad de materia sea flexible, no
implica que quede desprovisto de contenido. Es por ello que la jurisprudencia
constitucional ha expresado, que sólo una interpretación razonable y
proporcionada permitirá identificar si entre la norma acusada y la ley existe
conexidad temática.[77] Para establecer si existe una conexión
material es importante subrayar que la potestad de configuración del legislador
contempla tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas,
como la facultad de decidir cómo organizarlas y relacionarlas. En esa medida,
tal como lo ha advertido la jurisprudencia constitucional la expresión “materia”
debe entenderse desde una perspectiva “amplia, global, que permita
comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la
técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”.[78]
3.8.
LOS VICIOS DE FORMA EN EL DEBATE PARLAMENTARIO Y EL PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS
3.8.1.
Importancia de las formas
La observancia de los procedimientos y las formas establecidas
para la aprobación y entrada en vigencia de las normas jurídicas es un valor y
un elemento esencial del Estado Democrático y Social de Derecho, y
consecuentemente ha velado por su recta aplicación y acatamiento[79]. Por lo anterior, los trámites para al
perfeccionamiento de las leyes se dirigen a lograr la eficacia y
fortalecimiento del principio democrático, propiciando que las decisiones
legislativas se adopten mediante una deliberación seria, vigorosa,
participativa, igualitaria, transparente y reglada; y protegiendo el respeto
por las minorías políticas, y la generación de espacios para la participación y
la veeduría de los ciudadanos sobre la gestión del Congreso de la República.[80]
3.8.2.
Vicios de forma
Los vicios en la formación y aprobación de las leyes, originados
en la inobservancia de las ritualidades previstas en la Constitución y en la
Ley Orgánica del Congreso, contenida en la Ley 5ª de 1992, son las “irregularidades
en que se incurre durante el trámite legislativo, por omisión o quebrantamiento
de cualquiera de los requisitos extrínsecos impuestos por el ordenamiento
jurídico, afectándose parcial o definitivamente la eficacia y validez de
aquéllas”[81].
El control de constitucionalidad de las leyes tiene como punto de
partida el hecho de que dicha revisión consiste en verificar la satisfacción de
los principios que inspiran la formación de la voluntad democrática. Y, no se
refiere únicamente a la disposición de reglas preestablecidas, a partir de las
cuales se entiende cumplido el trámite de formación de las leyes, sino también
al establecimiento de las condiciones necesarias para el adecuado despliegue de
principios tales como el de participación, respeto por las minorías,
publicidad, deliberación, entre otros[82].  Por lo anterior “no toda
vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la
Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea
ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad”[83].
De esta manera, pueden existir irregularidades que no tengan la
entidad para configurar un verdadero vicio, porque: (i) se cumplió con
el objetivo protegido por la norma procesal, o (ii) fue convalidado
dentro del mismo trámite en el Congreso que conllevó la formación de la ley[84].
En este sentido, para agotar el examen de las posibles
infracciones en el proceso de formación de las leyes y actos legislativos, la
jurisprudencia[85] ha señalado que al estudiar su
dimensión la Corte debe agotar los siguientes pasos[86]:
(i)
Debe indagar si el defecto es de suficiente entidad como para
constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley o acto
reformatorio de la Constitución.
(ii)
En caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte
estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el
trámite mismo de la ley o acto legislativo.
(iii)
Si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es
posible devolver la ley o acto legislativo al Congreso y al Presidente de la
Cámara de Representantes para que subsanen el defecto observado.
(iv)
Si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte
debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el
vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y
respetando siempre el principio de razonabilidad.
3.8.3.
Análisis de la trascendencia del vicio
Al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener
en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto
integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta Corporación ha
señalado que “lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad
dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento
de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate
parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su
pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que
tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los
textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a
su aprobación.”[87].
De este modo, no toda irregularidad en el trámite legislativo
constituye un vicio de procedimiento y es posible acudir a los siguientes
criterios para establecer la diferencia[88]:
(i)
La mayor o menor entidad de la irregularidad. Hay irregularidades
de carácter menor, que, en estricto sentido, implican una infracción de la ley
que gobierna el procedimiento, pero que carecen de la entidad para constituir
un vicio.
(ii)
Es claro que en la concepción del constituyente hay determinadas
irregularidades que no dan lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de
un acto reformatorio de la Constitución, puesto que son aquellas
irregularidades que impliquen violación de los requisitos establecidos en el
Título XIII de la Constitución, interpretado éste a la luz de las normas
constitucionales conexas así como de las normas orgánicas pertinentes, las que
constituyen vicios de procedimiento en la formación del respectivo acto.
(iii)
Es posible que habiéndose presentado una irregularidad, la misma
se sanee durante el trámite legislativo, y por consiguiente no da lugar a un
vicio de procedimiento.
(iv)
Finalmente se tiene que, establecida la existencia de un vicio de
procedimiento, debe determinarse si el mismo es subsanable o no. De acuerdo con
la Constitución existen vicios de procedimiento subsanables y vicios de
procedimiento insubsanables. Pero las meras irregularidades no plantean el
problema del saneamiento.
La relevancia constitucional de este tipo de irregularidades
radica en que su materialización constituye un verdadero desconocimiento del
texto superior, pues es este el que señala los requisitos que deben cumplirse
en los debates suscitados en el Congreso[89].
Por ello, al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en
cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral
del trámite legislativo.
Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que “lo que debe
ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de
derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías
constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de
qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha
función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la
posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por
lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación”[90].
Por lo anterior, para determinar si un vicio de procedimiento
relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de
ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores
sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las
formas[91], el cual será examinado a
continuación.
3.8.4.
Principio de instrumentalidad de las formas
3.8.4.1.
Concepto
Según el principio de instrumentalidad de las formas, los
requisitos procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo[92].
Este axioma se encamina a que las formas procesales “deben
interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, esto es,
el valor material pretendido con las reglas, sin que ello vaya en detrimento
del respeto de las normas procesales, pues son las encargadas de proteger “valores
sustantivos significativos”[93].
No toda falla procedimental constituye un vicio de
inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su
convalidación en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas,
que conlleva su interpretación teleológica al servicio de un fin sustantivo[94], sin pasar por alto que las normas
procesales establecidas buscan proteger importantes valores sustantivos, como
el principio democrático[95]. Lo anterior no significa que las
formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la
aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser
ignoradas. Por el contra­rio, ellas son importantes y deben ser respetadas,
precisamente porque protegen valores sustantivos significativos[96].
De acuerdo con la jurisprudencia, los vicios que conducen a la
inexequibilidad de la ley o el proyecto de ley, definidos como “vicios de
carácter sustancial”, se caracterizan porque: (i) vulneran algún
principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación
de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las
competencias y estructura básica institucional diseñada por la Carta , lo que a
su vez remite en últimas, a la infracción de la ley 5ª de 1992 u otras
prescripciones que regulen el procedimiento legislativo[97].
En desarrollo de lo anterior, esta Corporación ha señalado que la
aplicación del principio de instrumentalidad de las formas en torno a la
ocurrencia de una irregularidad en el trámite de un procedimiento legislativo,
le otorga a la Corte la posibilidad de determinar, (i) si ese defecto es
de entidad suficiente como para constituir un vicio susceptible de
afectar la validez de ley, a partir de la satisfacción o no del fin sustantivo
que lo justifica. En caso de que la irregularidad tenga dicha entidad, (ii)
este Tribunal debe estudiar si existió o no una corrección formal del
procedimiento en el trámite de la iniciativa[98];
y en caso de que el vicio no haya sido subsanado, (iii) esta Corporación
debe examinar si es posible devolver la ley al Congreso de la República para
que corrija el defecto observado[99].
3.8.4.2.
Consecuencias
Desde ese punto de vista, el incumplimiento de normas del trámite
legislativo puede dar lugar a diversas consecuencias jurídicas[100]:
(i)
Si, a pesar de existir una irregularidad ésta no afecta los rasgos
esenciales del principio democrático, debe concluirse que no existe un vicio de
inconstitucionalidad.
(ii)
Si la irregularidad atenta contra principios superiores, se trata
de un auténtico vicio de procedimiento.
(iii)
El vicio es de carácter subsanable se puede corregir sin que ello
implique rehacer integralmente el trámite legislativo. Y la subsanación puede
darse (iii.1) mediante la devolución del trámite a la autoridad competente para
subsanarlo (artículo 241, parágrafo, CP) o (iii.2) por la misma Corte
Constitucional, cuando ello sea posible.
(iv)
El vicio resulta insubsanable cuando no es posible realizar la
corrección sin desconocer los requisitos mínimos de formación del acto, o sin
que ello implique la reconstrucción integral de etapas estructurales del
trámite.
3.9.
IMPORTANCIA DE LA PRESENTACIÓN Y DE LA APROBACIÓN DEL INFORME DE
PONENCIA EN EL TRÁMITE LEGISLATIVO. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
El trámite correspondiente a la designación de ponentes y a la
presentación de los informes de ponencia está regulado en los artículos 160 de
la Constitución Política y 150, 153, 157, 158, 159, 174, 175, 176 y 185 de la
Ley 5ª de 1992.
El inciso 4 del artículo 160 Superior dispone que “Todo
proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en el
respectiva Comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso
correspondiente”.  De manera que la presentación del informe de ponencia es
un requisito indispensable para adelantar cualquier proyecto de ley.
Por su parte, el reglamento del Congreso dispone frente a este
tema en particular lo siguiente:
“ARTÍCULO 150. DESIGNACIÓN DE PONENTE. La designación de los
ponentes será facultad del Presidente de la respectiva Comisión. Cada proyecto
de ley tendrá un ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo
caso habrá un ponente coordinador quien además de organizar el trabajo de la
ponencia ayudará al Presidente en el trámite del proyecto respectivo. El
término para la presentación de las ponencias será fijado por el Presidente
respectivo y estará definido entre cinco (5) a quince (15) días de acuerdo con
la significación y volumen normativo de la propuesta, así como de la categoría
de ley de que se trate”.
ARTICULO 153. Plazo para rendir ponencia. El ponente rendirá su
informe dentro del plazo inicial que le hubiere señalado el Presidente, o en su
prórroga, teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y el volumen de trabajo
de las Comisiones. En caso de incumplimiento se procederá a su reemplazo.
En la Gaceta del Congreso se informarán los nombres de los
Congresistas que no han dado cumplimiento a la presentación oportuna de las
respectivas ponencias.
“ARTICULO 157. INICIACION DEL DEBATE. La iniciación del primer
debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. No será
necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de
conveniencia, la Comisión. El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá
las presuntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual
comenzará el debate. Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en
consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o
negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre
de debate.
Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos
fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer
término”.
“ARTICULO 158. DISCUSION SOBRE LA PONENCIA. Resueltas las
cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por
artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la
Comisión.
Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las
modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del
Despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la
Comisión.
En la discusión el ponente intervendrá para aclarar los temas
debatidos y ordenar el trabajo. Se concederá la palabra a los miembros de la
Comisión y, si así lo solicitaren, también a los de las Cámaras Legislativas, a
los Ministros del Despacho, al Procurador General de la Nación, al Contralor
General de la República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del
Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte
Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las
materias que les correspondan”.
“ARTICULO 159. ORDENACION PRESIDENCIAL DE LA DISCUSION. Los
respectivos Presidentes podrán ordenar los debates por artículo, o bien por
materias, grupos de artículos o de enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad
del texto, la homogeneidad o interconexión de las pretensiones de las enmiendas
o la mayor claridad en la confrontación política de las posiciones”.
“ARTICULO  174. Designación de ponente. Modificado por el art. 15,
Ley 974 de 2005. Aprobado el proyecto por la Comisión, su Presidente designará
ponente para el debate en Plenaria y remitirá el informe a la respectiva
Cámara.
El ponente rendirá su informe dentro del plazo que le hubiere
señalado el Presidente. En caso de incumplimiento el Presidente lo reemplazará,
dando informe a la Cámara en la Sesión Plenaria siguiente a la fecha en que se
produjo la remoción.”
“ARTICULO 175. Contenido de la ponencia. En el informe a la Cámara
Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las
propuestas que fueron consideradas por la
Comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de
este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del
proyecto hasta cuando sea llenada la omisión.”
“ARTICULO  176. Discusión.  Modificado por el art. 16, Ley 974 de
2005. El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del
proyecto. Luego, podrán tomar la palabra los Congresistas y los Ministros del
Despacho.
Si la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el
proyecto se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o un miembro de la
respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos
artículos.”
“ARTICULO 185. PROCEDIMIENTO SIMILAR. En la discusión y aprobación
de una proyecto en segundo debate se seguirá, en lo que fuere compatible, el
mismo procedimiento establecido para el primer debate”.
Para la jurisprudencia constitucional, este informe es obligatorio
no sólo para el inicio de la discusión parlamentaria en las comisiones
respectivas, sino que también debe presentarse antes de iniciar el debate en
las plenarias de cada Cámara, en virtud de lo consignado en el artículo 185 de
la Ley 5ª de 1992, conforme al cual “En la discusión y aprobación de un
proyecto en segundo debate se seguirá, en lo que fuere compatible, el mismo
procedimiento establecido para el primer debate”.[101].
Al hacer referencia a la finalidad de este requisito, esta
Corporación[102] estableció que el mismo “tiene
como propósito fundamental permitir a los miembros del Congreso conocer las
distintas propuestas o iniciativas presentadas, y el motivo por el cual algunas
de ellas fueron rechazadas, para garantizar su participación activa en el desarrollo
del proceso legislativo”.  En ese entendido, el informe de ponencia permite
que los congresistas tengan conocimiento, con anterioridad al debate, de las
materias que van a discutir.
Del mismo modo, en la sentencia C-1079 de 2000[103],
la Corte señaló:
“De ahí pues que el objetivo primordial del informe de ponencia es
la presentación analítica formal del tema y no simplemente la manifestación
personal de una posición del Congresista, pues aquella exposición,
indispensable y válida en una democracia, deberá presentarse a lo largo de las
discusiones y debates que la Constitución dispuso para ello. Esto significa que
si bien es cierto que el (los) ponente (s) tiene (n) un deber legal y
constitucional de presentar su posición frente al tema objeto de estudio, no es
menos cierto que la finalidad primordial de las ponencias es la de realizar un
examen serio, razonado y detallado del asunto que se somete al trámite
legislativo.”
En este contexto, es necesario afirmar que el informe de ponencia
es un elemento indispensable en la formación de la voluntad democrática de las
cámaras.  Lo anterior por cuanto, a través del mismo los integrantes de la
respectiva célula legislativa conocen el tema global del proyecto y pueden
expresar, a través de su aprobación, su acuerdo o desacuerdo con su contenido.
En esa medida, la obligatoria presentación del informe de ponencia
“desarrolla el principio de publicidad, que es esencial a la formación de la
voluntad democrática de las cámaras. Y es que los debates en el Congreso deben
estar precedidos de una presentación pública de las razones que justifican la
adopción de una ley o acto legislativo.  Por ello en numerosas oportunidades,
esta Corte ha resaltado la importancia de la publicación de la exposición de
motivos y de los informes de ponencia, como requisito de racionalidad y
publicidad de la deliberación y decisión de las cámaras”[104].
Por otra parte, de conformidad con el Reglamento del Congreso y la
Carta Política, este informe de ponencia debe ser eventualmente debatido y
votado antes de analizar el articulado del proyecto. De manera que, durante el
trámite en comisiones, si el informe termina con propuesta para debatir el
proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe.
Por el contrario, si la ponencia propone archivar o negar el proyecto, se
debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate.[105]
Por el contrario, cuando se trata de las plenarias, previo a la
discusión específica del articulado, debe realizarse la votación del informe de
ponencia. En efecto, el artículo 176 de la Ley 5 de 1992 dispone que el ponente
debe presentar el informe a la plenaria, explicando “en forma suscinta la
significación y alcance del proyecto. Luego, podrán tomar la palabra los
congresistas y los ministros del despacho”. Seguidamente, la norma prevé
los efectos de la aprobación del informe señalando que “si la proposición
con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá
globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cámara
pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos.”
Así, de conformidad con lo expuesto, cuando el debate debe
realizarse en las plenarias la aprobación del informe de ponencia se constituye
como un requisito previo a la discusión y votación del articulado. A juicio de
esta Corporación, el citado artículo “prescribe un regla de naturaleza
condicional, según la cual, en caso que se apruebe la proposición con que
termina el informe de ponencia, procederá la discusión del articulado del
proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si así lo solicita uno de los
miembros de la cámara correspondiente. Así las cosas, el efecto jurídico de la
aprobación del informe de ponencia no es otro que permitir que el trámite
legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusión del
articulado previa a su votación. Contrario sensu, la falta de aprobación del
informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trámite”[106].
Igualmente, se ha considerado que el artículo 176 del Reglamento
del Congreso también prevé un debate general en torno al informe de ponencia,
previo a su votación, al indicar que una vez presentada la ponencia los
congresistas y ministros podrán tomar la palabra para señalar sus posiciones
frente al contenido general del proyecto, redacción que no puede entenderse
relacionada con el articulado del mismo pues dicha discusión se hará con
posterioridad a la aprobación del informe.
En consonancia con lo manifestado, se advierte que el Reglamento del
Congreso, en desarrollo del artículo 160 Superior, establece dos momentos
distintos y claramente separados de la deliberación y votación en las cámaras
en pleno: (i) un primer escenario que se circunscribe al debate general del
contenido y de las orientaciones básicas del proyecto de ley o acto
legislativo, manifestando su conformidad o rechazo con dicha orientación
general; (ii) el segundo escenario se presenta sólo si la plenaria manifiesta
su acuerdo con el informe de ponencia del proyecto, que es la discusión y
votación específicas del articulado del proyecto.
Así las cosas, la exigencia de un informe de ponencia y de su
aprobación por la plenaria, para poder discutir y votar el articulado
específico, “es una garantía que la Carta y el Reglamento del Congreso
establecen para lograr una mayor economía y racionalidad de la deliberación y
formación de la voluntad democrática de las cámaras. En efecto, la discusión de
la ponencia permite que las comisiones y las plenarias analicen el sentido
básico de un proyecto y sus propósitos, y de esa manera puedan debatir, en
forma general, la conveniencia y la oportunidad de adoptar globalmente ese
proyecto. Posteriormente, la votación de la proposición final con que termina
la ponencia permite que las comisiones, en ciertos casos, y las plenarias, en
todos los casos, manifiesten su aprobación o rechazo a esa orientación global
del proyecto”.[107]
De manera que la aprobación del informe de ponencia es una forma
de beneplácito al proyecto como unidad y se torna en una exigencia razonable,
en la medida que un proyecto es una reunión de artículos que comparten una
orientación política y normativa definida.
3.10.
ANÁLISIS DE LOS CARGOS
3.10.1. ANÁLISIS
DEL CARGO DE LA VIOLACIÓN A LA RESERVA DE LEY ORGÁNICA
El
demandante hace un recuento sobre la reserva de
ley orgánica, sus rasgos y requisitos, en los términos del artículo 51
superior, y manifiesta que la ley acusada modifica y adiciona aspectos
relacionados directamente con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero[108]. Señala que la norma demandada no
puede modificar contenidos normativos introducidos en el ordenamiento jurídico
por el legislador mediante una ley orgánica, como el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero que además condicionó los desarrollos legislativos
posteriores que fueron integrados en dicha normativa.
Bajo el mismo cargo, sostiene que en el artículo 15 de la Ley 1762
de 2015, el legislador ordinario le atribuyó competencia a las entidades
territoriales, como a los departamentos y al distrito capital, para “aprehender
y decomisar mercancías sometidas al impuesto al consumo, en los casos previstos
en esa norma y su reglamentación”, cuando dichas clausulas pertenecen al
ámbito reservado para las leyes orgánicas.
Concluye el demandante que la falta de incorporación de textos que
pertenecen a materias de leyes orgánicas, como lo son el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales, así como la omisión del trámite para su deliberación y
aprobación, como ocurrió en el caso concreto, trae como consecuencia en
palabras de la Corte Constitucional su inconstitucionalidad.
3.10.1.1.
La modificación del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero no está sometida a reserva de ley orgánica
El
demandante sostiene que los artículos 32, 33, 34,
35 y 36  de la ley 1762 de 2015[109] que modifican las disposiciones
previstas en los artículos 1, 4, 6 y 7 de la Ley 526 de 1999 “Por medio de
la cual se crea la Unidad de Información y Análisis Financiero”, modifican y adicionan aspectos relacionados directamente con el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Sostiene que la naturaleza de ley orgánica del Estatuto y de las
materias que lo componen, exige que toda modificación o adición que se haga
directa o indirectamente a dicha norma esté sometida a la reserva de ley
orgánica, y en consecuencia, la norma impugnada estaría vulnerando la Carta por
no haberse sometido al trámite que constitucionalmente le corresponde.
Al
respecto, la Corte Constitucional ya se ha pronunciado en el sentido de que el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero no es una Ley Orgánica[110].
Por lo tanto y al no tratarse de una Ley Orgánica, cualquier modificación que
se pretenda hacer, podrá tramitarse válidamente a través de una ley ordinaria.
En el
presente caso, los artículos 32, a 36 de la Ley 1762 de 2015, reforman
respectivamente los artículos 1,4,6 y 7 de la Ley 526 de 1999 ("por
medio de la cual se crea la unidad de información y análisis financiero"),
que hacen mención a tal Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cuando
señalan (Arts. 102 a 107), la información que sistematizará y analizará la UIAF
(Unidad de Información y Análisis Financiero), no modifican directamente el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero sino que hacen modificaciones a una ley
ordinaria en aspectos relacionados con la función del control financiero.
Por
lo tanto, el demandante ni siquiera pudo establecer con claridad que la norma
impugnada reforme el Decreto Ley 663 de 1993 ("por medio del cual se
actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su
titulación y numeración"), pero aún si ello fuese así y en consonancia con
la jurisprudencia de este tribunal, dicha reforma debía haberse tramitado a
través de una ley ordinaría, tal como el legislador, correctamente lo hizo.
En
conclusión, al no tratarse una Ley Orgánica ni de una materia reservada a dicho
trámite, el legislador ordinario es plenamente competente para dictar las
normas que hagan modificaciones y reformas. Por lo tanto, se rechazará el cargo
sobre reserva de ley orgánica respecto de los artículos 32 a 36 de la norma
impugnada.
3.10.1.2.   Las
facultades a las
entidades territoriales para aprehender y decomisar mercancías
sometidas al impuesto al consumo no están sometidas a reserva
de ley orgánica
El demandante aduce que el artículo 15 de la Ley 1762 de 2015
vulnera la reserva de ley orgánica, debido a que otorga competencias a las
entidades territoriales mediante una ley ordinaria violando la reserva de ley
orgánica en la materia.
En efecto el artículo 15 de la Ley 1762 de 2015 facultó a las
entidades territoriales para aprehender y decomisar mercancías en los
siguientes términos:
Artículo 15. Decomiso de las mercancías.
Sin perjuicio de las facultades y competencias de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, los departamentos y el Distrito Capital de Bogotá en los
términos de los artículos 200 y 222 de la Ley 223 de 1995, podrán aprehender y
decomisar mercancías sometidas al impuesto al consumo, en los casos previstos
en esa norma y su reglamentación. En el evento en que se demuestre que las
mercancías no son sujetas al impuesto al consumo, pero posiblemente han
ingresado al territorio aduanero nacional de manera irregular, los
departamentos o el Distrito Capital, según sea el caso, deberán dar traslado de
lo actuado a la autoridad aduanera, para lo de su competencia.
La norma impugnada consagra dos reglas distintas, que deben
analizarse por separado. En la primera parte de la disposición, la ley 1762
estableció que las entidades territoriales tienen la competencia para
aprehender y decomisar mercancías sometidas al Impuesto al consumo. En la
segunda parte, la norma se refiere al deber de las entidades territoriales de
dar traslado de aquellos casos que resulten pertinentes a la autoridad
aduanera.
La segunda parte de la norma prevé simplemente el cumplimiento de
un deber legal por parte de las entidades territoriales -dar traslado de una
actuación- lo que no puede entenderse como la creación de una nueva
competencia. En consecuencia es claro que respecto de la segunda parte de la
norma, no es aplicable la reserva de ley orgánica.
La
Corte ha establecido que el alcance material de la reserva de ley orgánica debe
ser restrictivo en su interpretación, so pena de vaciar de competencias al
Legislador Ordinario[111]. Lo anterior implica que
a la hora de estudiar si un asunto determinado es reserva del Legislador
Orgánico o no, se debe hacer un cuidadoso examen de las limitaciones de esta
reserva y en todo caso, la duda debe resolverse en favor del Legislador
Ordinario[112].
La sala encuentra razón al escrito del Sr.
Procurador General de la Nación que al respecto considera que no toda norma que
se refiera a las competencias de entidades territoriales debe ser de
naturaleza orgánica. “Pues de ser así, un número interminable de
disposiciones normativas tendrían que aprobarse por este tipo de ley,
terminando por vaciar de competencia al legislador ordinario. De allí que la
jurisprudencia constitucional haya señalado que las reservas de ley, incluyendo
la reserva de ley orgánica deben interpretarse de manera restrictiva y
estricta”
Ahora
bien, frente a la  reserva de ley orgánica contenida en el artículo 151 de la
Constitución, la Corte ha determinado que el alcance de este artículo, al
referirse a la asignación de competencias normativas a entidades territoriales,
es idéntico al mandato del artículo 288 superior[113].
Lo anterior quiere decir que la reserva de Ley Orgánica es aplicable cuando se
están distribuyendo funciones entre la Nación y las entidades territoriales.
Más aún, no todo el reparto de funciones incumbe a esta
regulación, sino que la reserva de ley orgánica está limitada, a aspectos
fundamentales o nucleares del reparto de competencias entre la nación y las
entidades territoriales.[114] La regla implantada en la primera parte del artículo, que
determina dotar de competencia a las entidades territoriales para aprehender y
decomisar mercancías sometidas al Impuesto al consumo no tiene el alcance ni la
importancia para considerarse como una cuestión nuclear del reparto de
competencias.
Por
otra parte, el artículo 15 de la Ley 1762 lejos de regular competencias
distribuidas entre la nación y el territorio, desarrolla una función
constitucional de los Alcaldes, contenida en el artículo 315, numeral 2 de la
Carta, en donde se establece que el Alcalde es la primera autoridad de policía
del municipio y a éste corresponde la conservación del orden público.
A partir de todo lo expuesto se concluye, que el artículo 15 de la Ley 1762 de 2015 se limita a otorgar una facultad de los Alcaldes y Gobernadores que no constituye un aspecto fundamental del reparte de
competencia entre la nación y las entidades territoriales. En consecuencia, las
facultades estipuladas en el artículo no están relacionadas con aquellas sobre organización territorial que se
encuentran previstos en la Constitución y no forman parte del núcleo temático
reservado a la ley orgánica de ordenamiento territorial.
3.10.1.3.      En consecuencia, se rechazará el cargo presentado contra el Art.
15 de la Ley 1762 de 2015.
3.10.2. NO
VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 158 Y 169 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA POR FALTA DE CORRESPONDENCIA ENTRE EL TÍTULO Y EL
CONTENIDO DE LA LEY
Como se señaló previamente, la
Corte Constitucional ha reconocido que el título de una ley puede ser declarado
inconstitucional (i) por desconocer la exigencia de correspondencia con el
contenido fijada en el art. 169, (ii) por desconocer la prohibición de
discriminación establecida en el artículo 13, (iii) por sustituir el número o
la descripción general del contenido de la ley considerando lo dispuesto en los
artículos 193 y 194 del Reglamento del Congreso o (iv) por la concesión de
reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica por fuera del
trámite previsto para este tipo de casos en el numeral 15 del artículo 150 de
la Carta[115].
Los accionantes plantean que el
título de la norma  desconoce el art. 169 porque no corresponde con el
contenido de la Ley 1762 de 2016, lo cual analizará a continuación estudiando
en primer lugar el alcance de los conceptos señalados en el título y luego
verificando si éstos corresponden a lo desarrollado por la ley.
3.10.2.1.
Alcance del título de la norma
La Ley 1762 de 2015 se titula “Por
medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar
el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”, por lo cual a continuación se analizarán los conceptos de
contrabando, lavado de activos y evasión fiscal y los mecanismos para
prevenirlos, controlarlos y sancionarlos para posteriormente determinar si
éstos son desarrollados a través de las disposiciones de la ley demandada.
3.10.2.1.1.     El contrabando y los medios para prevenirlo, controlarlo y
sancionarlo
El contrabando es una defraudación fiscal que afecta
gravemente la economía nacional, la competencia leal entre los diferentes
agentes, las transacciones comerciales, el comercio internacional, el régimen
cambiario, la política laboral y la industria nacional.[116]
Desde el punto de vista jurídico penal, el contrabando afecta el orden
económico en dos sentidos[117]:
(i)
Socava los intereses patrimoniales del Estado, representados en el
debido recaudo de aranceles y tarifas[118].
En este sentido, esta Corporación ha señalado que “los altos niveles de
incumplimiento de las obligaciones que se pretenden sancionar y el
convencimiento de que una sanción más drástica tendrá un efecto disuasivo en el
cumplimiento de los deberes para con el fisco, son algunos de los argumentos
que se esgrimen para la aprobación de medidas tendientes a privar de la
libertad a los infractores”[119].
(ii)
Afecta
la libre competencia y la libertad económica en términos de lealtad e igualdad
entre los diferentes agentes económicos[120].
Al respecto la Corte Constitucional ha señalado: “La
conducta de contrabando, en este sentido, configura una contradicción
insalvable, puesto que, con base en el ejercicio de la libertad económica, un
individuo introduce y moviliza productos sin el cumplimiento de las
obligaciones aduaneras.  Así, obtiene una ventaja ilegal frente a sus
competidores en el mercado, incumple con ello sus deberes comerciales y, en
últimas, impide el goce efectivo del derecho a la libre iniciativa privada de
los demás agentes económicos que efectúan operaciones de comercio exterior”[121].
En este sentido, la evasión y el contrabando constituyen un
flagelo que atenta en forma ostensible contra el orden público económico y
social justo, la convivencia pacífica, en perjuicio del tesoro público y las
finanzas del Estado; por ello, la necesidad de adoptar medidas de carácter
tributario, tales como sanciones, multas, etc., mientras que la actividad
ilícita del contrabando se combate con mecanismos aduaneros como el decomiso o
la retención de la mercancía, los cuales buscan evitar, o al menos hacer más
difícil el ingreso al territorio nacional de bienes en forma ilegal e ilícita[122].
3.10.2.1.2. El
lavado de activos y los medios para prevenirlo y sancionarlo
El delito de lavado de activos supone, en términos generales, el
agotamiento de tres frases bien definidas[123]:
(i) la primera consiste en la puesta en circulación o colocación del dinero,
por la cual la organización introduce las ganancias en la corriente del sistema
financiero mediante la consignación imperceptible de pequeñas consignaciones o
prevalido de negocios societarios de gran envergadura; (ii) la segunda, de
distorsión o diversificación, implica que el dinero corriente fruto del delito
se somete a operaciones más o menos complejas que pretenden borrar el rastro de
ilegalidad que les dio origen y; (iii) la tercera es la de retorno, y consiste
en el ingreso de los dineros ilícitos, ficticiamente legalizados, al patrimonio
del sujeto que, sin perjuicio de la participación de otros en el delito de
lavado de dinero, reclama para sí las ganancias del ilícito”.[124]
Desde la segunda mitad del siglo XX, existe una creciente
preocupación por el creciente poderío de las organizaciones criminales y por la
insuficiencia de legislaciones nacionales para combatirlas y para proteger a
los sistemas financieros y económicos del volumen de recursos generados por su
actividad ilícita, así como de las estrategias empleadas por estas
organizaciones para esconder el origen ilícito de sus recursos, descrito por
las expresiones “lavado de activos”, “lavado de dinero”, “blanqueo de activos”
y “blanqueo de dinero”[125].
Desde mediados del siglo XX, los Estados modernos vienen
realizando grandes y constantes esfuerzos a través de medidas políticas,
judiciales y administrativas encaminadas a prevenir, controlar y combatir tanto
a nivel interno como a nivel internacional el así denominado delito de “lavado
de activos”[126], delito que se encuentra
estrechamente relacionado y vinculado con el crimen organizado a nivel
internacional, con el objeto de contrarrestar el creciente daño que se viene
ocasionando a los sistemas socioeconómicos y sistemas financieros de las
naciones por el gran volumen de recursos generados por actividades ilícitas y
el ocultamiento del origen de tales recursos ilícitos en la criminalidad
organizada, así como con el fin de suplir la insuficiencia de las estrategias
judiciales y administrativas propias de las legislaciones internas y del orden
internacional para combatir el delito del lavado de activos y delitos asociados
a éste.[127]
En este sentido, el Estado debe tomar las
medidas necesarias para combatir el lavado de activos y el enriquecimiento
ilícito, lo cual ha realizado no sólo a partir de la penalización de las
conductas, sino por medio de medidas administrativas de carácter preventivas.
Dentro del abanico de medidas adoptadas para controlar el lavado de activos se
encuentran:[128]
(i)
La consagración de deberes de las entidades
del sector financiero de adoptar medidas de control orientadas a evitar que
aquellas se utilicen para el lavado de activos, dentro de los cuales se
destacan los siguientes:
·
Conocer adecuadamente la actividad económica
que desarrollan sus clientes, su magnitud, las características básicas de las
transacciones en que se involucran corrientemente y, en particular, la de
quienes efectúan cualquier tipo de depósitos a la vista, a término o de ahorro,
o entregan bienes en fiducia o encargo fiduciario; o los depositan en cajillas
de seguridad.
·
Establecer la frecuencia, volumen y
características de las transacciones financieras de sus usuarios.
·
Establecer que el volumen y movimientos de
fondos de sus clientes guarde relación con la actividad económica de los
mismos.
·
Reportar de forma inmediata y suficiente a la
Unidad de Información y Análisis Financiero cualquier información relevante
sobre manejo de fondos cuya cuantía o características no guarden relación con
la actividad económica de sus clientes, o sobre transacciones de sus usuarios
que por su número, por las cantidades transadas o por las características
particulares de las mismas, puedan conducir razonablemente a sospechar que los
mismos están usando a la entidad para transferir, manejar, aprovechar o
invertir dineros o recursos provenientes de actividades delictivas.
(ii)   La creación de organismos especiales para la
prevención y lucha contra el lavado de activos como la Unidad
Especial para la Prevención del Lavado de Activos y la Unidad de Información y
Análisis Financiero (UIAF).
(iii) El
establecimiento de sistemas especiales para detectar el lavado de activos como
el SIPLA (Sistema Integral para la Prevención del Lavado de Activos).
(iv) La
exigencia  a las entidades financieras de que adopten un Código de Conducta y
un Manual de Procedimiento interno. Igualmente, se establecen los rangos a
partir de los cuales se realizará el control y reporte de transacciones en
efectivo.
(v)   La cooperación internacional para prevenir el lavado de activos,
entre los cuales podemos mencionar[129]
(vi) La
celebración de Acuerdos Interbancarios que buscan fortalecer los mecanismos de
autorregulación de las entidades financieras[130].
3.10.2.2.   La evasión fiscal y las medidas para prevenirla y sancionarla
3.10.2.2.1. Concepto
y alcance
La “evasión fiscal” incluye dos conceptos[131]:
(i) la “tax evasion”, que implica los actos ilícitos en los cuales el
contribuyente viola los deberes derivados de una relación jurídica tributaria
con elementos de foraneidad, trátese de deberes materiales, como aquel de
cumplir, o de deberes instrumentales, como el de presentar declaraciones
verdaderas o mantener los libros comerciales regulares y (ii) y la “tax
avoidance” o elusión fiscal internacional la práctica de actos mediante los
cuales los particulares, influenciando voluntariamente los elementos de conexión,
procuran evitar la aplicación de cierto ordenamiento tributario:
La evasión se realiza de múltiples formas como la omisión de
ingresos, declaración de costos, deducciones y descuentos inexistentes,
subvaloración de activos, mimetización ilegal de ingresos etc - para dificultar
la tarea de las autoridades y tornar en extremo difícil la tipificación y
recaudo de la obligación tributaria.[132]
Dentro del concepto genérico de la evasión fiscal, suele considerarse
comprendido el fraude fiscal, consagrado expresamente como delito en otros
ordenamientos. Generalmente, su configuración exige como ingrediente esencial,
la intención del contribuyente de evadir el pago de sus obligaciones fiscales,
la cual se infiere concretamente de sus propias acciones o deliberadas
abstenciones (comportamiento premeditado).[133]
Sobre la necesidad de prevenir y sancionar las prácticas de
evasión esta Corporación ha señalado que el evitar las inaceptables prácticas
elusivas y evasivas en materia tributaria tiene amplios fundamentos
constitucionales dentro de los cuales se destacan: (i) la vulneración
del deber constitucional establecido en el artículo 95 numeral 9 del Texto
Superior, pues la elusión y la evasión van en contravía del deber de
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, pues, quienes incurren
en las censurables conductas, no aportan  al erario lo que legalmente les
corresponde; (ii) el quebrantamiento del mandato de equidad contenido en
el deber aludido, pues, con la elusión y evasión, el aporte referido, recae
únicamente en quienes diligentemente cumplen su deber de pagar sus impuestos[134]; (iii) la afectación del
patrimonio de todos los asociados[135].
El ordenamiento colombiano, como respuestas al mismo, ha
incorporado varias medidas contra la evasión y elusión fiscales, que
sumariamente corresponden a las siguientes pautas:[136]
(i)
Racionalización y tecnificación de la información sobre los contribuyentes. A
la red de información de la Administración de Impuestos, se vincula la propia
de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, las notarías,
cámaras de comercio, bolsas de valores y comisionistas de bolsa, con el objeto
de acopiar información sobre los grandes movimientos de dineros y otros bienes,
y poder detectar a las personas que no declaran o no lo hacen en las cuantías
verdaderas.[137]
(ii)
Gradualidad de los procedimientos de fiscalización y sanción. La reducción de
sanciones y la simplificación de las declaraciones y trámites tributarios
buscan estimular el reconocimiento y pago voluntario de los impuestos. Esquema
que se reitera posteriormente cuando se establece un comportamiento fiscal
sancionable, en cuyo caso la sanción y su cuantía dependen de la conducta más o
menos renuente que observe el contribuyente.[138]
(iii)
Ampliación de la retención en la fuente. Su extensión a ciertas categorías de
contribuyentes y tipos de rentas, favorece el recaudo y elimina algunas posibilidades
de evasión y elusión fiscal.[139]
(iv)
Consagración de presunciones. Se trata de un recurso obligado de la legislación
tributaria para establecer hechos cuya prueba puede ser más fácilmente
suministrada por el contribuyente, como quiera que la obtención directa y
singular de la respectiva información sería demasiado costosa y difícil para la
Administración. Las presunciones ordinariamente se basan en índices externos y
globales de actividad económica o de frecuencia en la verificación de un hecho,
socialmente convalidados. Según la naturaleza de la presunción y la política
fiscal que la anime, ella puede o no admitir prueba en contrario. En todo caso,
el establecimiento de presunciones se ha mostrado efectivo para dificultar el
ejercicio de ciertas modalidades de evasión y elusión fiscales y abarcar en el
universo de contribuyentes y rentas, categorías de contribuyentes y tipos
rentas esquivas a su inclusión con grave desmedro de la equidad tributaria.[140]
La ideal coexistencia de equidad y eficiencia, no siempre se puede
traducir con exactitud en la realidad normativa y en la praxis, en las cuales
una ganancia en equidad puede tener un costo en eficiencia y un incremento de
ésta derivar en pérdida en aquélla. Difícilmente las normas adoptadas contra la
evasión y la elusión fiscales, dejan de tener así sea un ligero efecto de
distorsión en la actividad económica. En un estado social de derecho que favorece
la equidad y estimula la eficiencia, el logro de un mayor nivel de
equidad - vgr a través de una medida contra la evasión - se justifica así
sacrifique la eficiencia, hasta el punto en que, atendidas las circunstancias
históricas, un sacrificio mayor carezca de razonabilidad.[141]
3.10.2.3.   Correspondencia entre el título y los contenidos de la ley
El artículo 1º de la Ley 1762 de 2015 señala que ésta tiene por
objeto precisamente “modernizar y adecuar la
normativa existente a la necesidad de fortalecer la lucha contra la competencia
desleal realizada por personas y organizaciones incursas en operaciones
ilegales de contrabando, lavado de activos y defraudación fiscal”, objetivo que se cumple a través de las disposiciones de la ley,
pues las mismas contemplan precisamente mecanismos
penales y procesales (capítulo 1º), sancionatorios (capítulo 2º), comerciales
(capítulo 3º), institucionales (capítulo 4º) y de cooperación y operativas (capítulo
5º):
3.10.2.3.1. Capítulo
1º: “Disposiciones penales y procesales
penales”
El capítulo 1º de la Ley 1762 de 2015 contempla normas penales y
procesal penales relacionadas con el contrabando, el lavado de activos y
la evasión fiscal:
(i)      El artículo 3º incluyó dentro
de la inhabilidad del Código Penal de inhabilitación para el
ejercicio de profesión, arte, oficio, industria o comercio un inciso
especial relacionada con el contrabando según el cual “En firme la sentencia
que impusiere esta pena, el juez la comunicará a la respectiva Cámara de
Comercio para su inclusión en el Registro Único Empresarial (RUES) o el que
haga sus veces, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y demás
autoridades encargadas del registro de la profesión, comercio, arte u oficio
del condenado, según corresponda”.
(ii) Los
artículos 4º a 10º modifican los artículos 319, 319.1, 320, 320.1, 321, 322 y
322.1 que sancionan en el Código Penal todas las modalidades del delito de
contrabando.
(iii) El
artículo 11 modifica el lavado de activos para incluir dentro de sus delitos
base al narcotráfico.
(iv) Los
artículos 12 y 13 contemplan formas específicas de concierto para delinquir y
receptación en relación con el contrabando.
3.10.2.3.2. Capítulo 2: “Régimen
sancionatorio común para productos sometidos al impuesto al consumo de
cervezas, sifones y refajo; al impuesto al consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares; y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco
elaborado”
Este capítulo contempla múltiples sanciones relacionadas con el
contrabando y la evasión fiscal relacionados con productos
sometidos al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajo; al impuesto al
consumo de licores, vinos, aperitivos y similares; y al impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado:
En primer lugar, se incluyen una serie de sanciones especiales de
carácter tributario y aduanero por
evasión del impuesto al consumo[142] como son: (i)
el decomiso de las mercancías[143], (ii) el
cierre del establecimiento de comercio[144], (iii) la
suspensión o cancelación del registro o autorización de operaciones[145], (iv) la
multa por no declarar el impuesto al consumo[146],
(v) la multa por importación con franquicia sin pago de impuesto al
consumo[147], (vi) la
multa por extemporaneidad en el registro[148],
(vii) la multa por no movilizar mercancías dentro del término legal[149] y (viii) la
multa por no radicar tornaguías para legalización[150].
En segundo lugar, se consagran los
procedimientos: (i) para mercancías cuya cuantía sea igual o inferior a
456 UVT[151], (ii) para
mercancías cuya cuantía sea superior a 456 UVT[152], (iii) para la imposición de la
sanción de multa[153] y (iv) por
reincidencia[154].
3.10.2.3.3. Capítulo
III: “Disposiciones en materia comercial”
Este capítulo contempla medidas
del derecho privado relacionados con la lucha contra el contrabando y la
evasión fiscal:
(i)
Se agrega una función del
revisor fiscal consistente en: “10. Reportar a la Unidad de
Información y Análisis Financiero las operaciones catalogadas como sospechosas
en los términos del literal d) del numeral 2 del artículo 102 del Decreto-ley
663 de 1993, cuando las adviertan dentro del giro ordinario de sus labores[155].
(ii)
Se establecen sanciones
por violaciones a las prohibiciones sobre los libros de comercio[156], a las obligaciones
del comerciante y otras:
“Artículo 58. Sanciones por violaciones a las prohibiciones sobre
los libros de comercio, a las obligaciones del comerciante y otras. Sin
perjuicio de las penas y sanciones establecidas en normas especiales, la
violación a las obligaciones y prohibiciones establecidas en los artículos 19, 52, 55, 57, 59 y 60 del Código de Comercio, o el no suministro de la información
requerida por las autoridades de conformidad con las normas vigentes, o el incumplimiento
de la prohibición de ejercer el comercio, profesión u oficio, proferida por
autoridad judicial competente, será sancionada con multa entre diez (10) y mil
(1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, atendiendo criterios de
necesidad, razonabilidad y proporcionalidad. La multa será impuesta por la
Superintendencia de Sociedades o del ente de inspección, vigilancia o control
correspondiente, según el caso, de oficio o a petición de cualquier persona.
En el evento que una persona que haya
sido sancionada por autoridad judicial con la inhabilitación para ejercer el
comercio, profesión u oficio, esté ejerciendo dicha actividad a través de un
establecimiento de comercio, adicional a la multa establecida en el párrafo
anterior, la Superintendencia de Sociedades o el ente de inspección, vigilancia
o control correspondiente, según el caso, de oficio o a petición de cualquier
persona, ordenará la suspensión de las actividades comerciales desarrolladas en
el establecimiento, por un término de hasta 2 meses. En caso de reincidencia,
ordenará el cierre definitivo del establecimiento de comercio”.
(iii) Se
clarifica el procedimiento sancionatorio aplicable frente a la violación a las prohibiciones sobre los libros de comercio, a las obligaciones del
comerciante y otras[157].
3.10.2.3.4. Capítulo IV. Normas de
fortalecimiento institucional contra el contrabando
Este capítulo contempla numerosas normas respecto de las
instituciones que se encargan en el Estado de prevenir, detectar y sancionar el
contrabando como la Policía Fiscal y Aduanera
en materia de Lucha contra el Contrabando, la Comisión Interinstitucional de Lucha Contra el
Contrabando, la Unidad de
Información y Análisis Financiero:
(i)      Modifica las funciones de la Policía Fiscal Aduanera[158].
(ii)   Crea la Comisión Institucional de Lucha contra el Contrabando[159].
(iii) Modifica
las funciones de la UIAF (Unidad de Información y Análisis Financiero)[160], de su dirección general[161], de su subdirección de análisis
estratégico[162],  de la subdirección de análisis de
las operaciones[163], para incluir algunas relacionadas
con la lucha contra el fraude aduanero.
(iv) Exige al Director General de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales y el Director de la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado la presentación de un informe anual acerca de las acciones
judiciales que se están adelantando en relación con la problemática de
contrabando y el fraude aduanero[164]
(v)   Contempla la adquisición de equipos tecnológicos para el
fortalecimiento de la lucha contra el contrabando[165] y el fortalecimiento de los equipos técnicos[166] y laboratorios[167].
(vi) Permite que la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, el Instituto Colombiano Agropecuario, el Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos y la Superintendencia de Industria y
Comercio para desarrollar los ensayos, pruebas y certificaciones técnicas
requeridas dentro de los procesos administrativos adelantados por estas
entidades, puedan acudir a los organismos de evaluación de la conformidad que estén
acreditados[168].
(vii)   Contempla la suscripción de protocolos para la cooperación eficaz
y el intercambio de información entre la Fiscalía General de la
Nación, el Instituto Colombiano Agropecuario, el Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, la Superintendencia de Industria y Comercio, la Policía Nacional y
las secretarías de Salud departamentales, municipales y del Distrito Capital[169].
(viii) Exige a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y la
Superintendencia de Industria y Comercio la presentación de un informe
trimestral a la UIAF sobre las investigaciones realizadas.
3.10.2.3.5. Capítulo V. Disposiciones
varias
En el capítulo final se señalan una serie de disposiciones
especiales todas relacionadas con la lucha contra el contrabando y la evasión:
(i) La cooperación internacional en materia de
contrabando en el marco de acuerdos comerciales[170] y con países de alto riesgo[171]
(ii) La exigencia de la presentación de un Informe
anual del Consejo Superior de Política Criminal a la
Presidencia de las comisiones primeras y segundas de Senado y Cámara, sobre la
evolución en materia de criminalidad económica relacionada con el comercio
exterior[172].
(iii) La exigencia de modelos de trazabilidad en materia de operaciones aduaneras de productos
sensibles[173]
(iv) Los controles de frecuencias de ingresos de
mercancías[174]
(v) Los protocolos y convenios de trabajo conjunto[175]
(vi) Y finalmente otras medidas como: la
inmovilización de equipos, la extensión de normas de aprehensión y decomiso a
me­dios de transporte, la presunción de riesgo a la salud y al ambiente de
ciertos productos, la destinación especial de los bienes aprehendidos y
decomisados y la participación del
observador de operaciones de importación, en las diligencias de inspección
física o documental, previas al levante de las mercancías de origen
agropecuario.
De esta manera, puede concluirse que existe una absoluta
correspondencia entre el título de la Ley 1762 de 2016 y su contenido, pues
todas sus normas se refieren a mecanismos para prevenir, controlar y sancionar
el contrabando, la evasión fiscal y el lavado de activos.
3.10.3. NO VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 157, 160 Y 74 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA POR HABERSE EXCEDIDO EL TÉRMINO DADO POR LA MESA DIRECTIVA PARA LA
PRESENTACIÓN DEL INFORME DE PONENCIA
3.10.3.1.
En su escrito de demanda, el actor considera que el Congreso de la
República, durante el trámite legislativo del proyecto de ley 094 de
2013/Senado y 190 de 2014/Cámara, incurrió en irregularidades que afectan el
proceso de formación de la ley 1762 de 2015, al existir omisión del trámite
legislativo para rendir informe de ponencia y del procedimiento de cambio de
ponente incumplido.
El actor se refiere a la presunta vulneración del Reglamento del
Congreso y de los artículos 74, 157 y 160 de la Constitución Política durante
el trámite del proyecto de ley 094 de 2013 Senado, específicamente en la
designación de los ponentes para segundo debate y de la presentación del informe.
A juicio del accionante, los ponentes designados no cumplieron con
el término establecido para rendir el informe para segundo debate, es decir,
quince días y la mesa directiva omitió su deber de remover a los ponentes
incumplidos, tal como lo señala el artículo 157 del Reglamento del Congreso y
de publicar lo acaecido en la respectiva Gaceta del Congreso.
3.10.3.2.
Teniendo en cuenta que este cuestionamiento no se relaciona con la
presentación del informe de ponencia en la Cámara de Representantes, se hará
referencia al trámite surtido en el Senado de la República con el fin de
establecer si la irregularidad advertida por el actor, constituye un vicio que
afecte la constitucionalidad de la Ley 1762 de 2015.
De conformidad con la Gaceta del Congreso No. 744 de 2013,
el proyecto de Ley 094 de 2013 (Senado) fue radicado el día 18 de septiembre de
2013 y el 19 de septiembre de 2013 se recibió en la Comisión Primera del
Senado. El 2 de octubre de 2013 se designaron como ponentes para primer debate
a los Senadores Manuel Enrique Rosero, Luis Fernando Velasco Londoño, Eduardo
Enríquez, Luis Carlos Avellaneda y Emel Hurtado.
Una primera ponencia para primer debate se presentó dentro del
término según se advierte en la Gaceta del Congreso No. 1060 del 19 de
diciembre de 2013. No obstante, se presentó un segundo informe de ponencia
de conformidad con el contenido de la Gaceta del Congreso No. 218 del 20 de
mayo de 2014.
La primera ponencia, fue retirada en sesión del 17 de junio de
2014[176] por decisión unánime de los
integrantes de la Comisión Primera del Senado, como se indica a continuación:
“Proyecto de ley número
94 de 2013 Senado, por medio de la cual
se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el
lavado de activos y la evasión fiscal.
La Secretaría informa
que para esta iniciativa se encuentran suscritas dos ponencias, publicadas en
las Gacetas del Congreso número 1060 de 2013 y
en la Gaceta del Congreso número 218 de 2014,
en la Secretaría radicaron una proposición firmada por los honorables
Senadores Manuel Enríquez Rosero, Luis Fernando Velasco Chaves y Jorge
Eduardo Londoño Ulloa, en la cual solicita el retiro de la primera
ponencia publicada en la Gaceta del Congreso número
1060 de 2013.
La Presidencia solicita
a Secretaría dar lectura a la proposición.
(…)
La Presidencia cierra
la votación y por Secretaria se informa el resultado:
Total de votos       10
Por el Sí:        10
Por el
No:      00
En consecuencia ha sido
aprobada la Proposición número 95 que retira la primera ponencia
publicada en la Gaceta del Congreso número 1060 de
2013.”
El anuncio para discusión y votación en primer debate, se realizó
el 3 de junio de 2014, según Acta No. 41 de la misma fecha, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 354 del 17 de julio de 2014 y en la cual se observa:
“3. Proyecto de ley
número 94 de 2013 Senado, por medio de la cual se adoptan instrumentos
para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la
evasión fiscal.
Autores: Ministro de
Hacienda Mauricio Cárdenas Santamaría y Ministro de Comercio
Industria y Turismo, doctor Sergio Diaz Granados Guida.
Ponentes Primer
Debate: Manuel Enríquez Rosero y Luis Fernando Velasco (Coordinadores); Jorge
Eduardo Londoño, Eduardo Enríquez Maya, Luis Carlos Avellaneda y Hemel
Hurtado.
Publicación Proyecto
Original: Gaceta del Congreso número 744 de 2103.
Ponencia Primer Debate: Gaceta
del Congreso número 1060 de 2013, Gaceta del Congreso número
218 de 2014.”
De conformidad con el Acta 42 del 17 de junio de 2014, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 355 del 17 de julio de 2014, en esa fecha
se realizó el primer debate en la Comisión Primera del Senado. Terminado el
debate y una vez aprobados el título y el articulado, la presidencia designa
los ponentes para rendir informe para segundo debate y concede el término de 15
días.
No obstante, como consecuencia de la finalización del cuatrienio
constitucional 2010-2014 e inicio del nuevo por el período 2014-2018, “al
haber nuevos miembros de la Comisión Primera la Mesa Directiva procedió a la
designación de ponentes para las iniciativas que habían hecho tránsito del
cuatrienio anterior. En el caso concreto, el 04 de agosto de 2014, Acta MD-01,
la nueva Mesa Directiva designó como ponentes para segundo debate del Proyecto
de Ley No. 94 de 2013 Senado a los HH.SS: Manuel Enríquez Rosero y Juan Manuel
Galán (coordinadores), Eduardo Enríquez Maya, Alexander López Maya, Doris
Clemencia Vega Quiroz, Germán Varón Cotrino y Jaime Amín Hernández”. [177]
El informe de ponencia para segundo debate, se radicó en la
Secretaría de la Comisión el 3 de diciembre de 2014 y se publicó en la Gaceta
del Congreso No. 801 del 3 de diciembre de 2014.
El anuncio se realizó en la plenaria de senado del 3 de diciembre
de 2014, según consta en Acta 33 de esa fecha y publicada en la Gaceta del
Congreso No. 147 del 27 de marzo de 2015:
“Por instrucciones
de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01
de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán
en la próxima sesión.
Señor Presidente, hay dos
proyectos para anunciar:
Con ponencia para segundo
debate:
(…)
Proyecto de ley número 094
de 2013 Senado, por medio de la cual
se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el
lavado de activos y la evasión fiscal.
Les quedan hechos esos
anuncios que completan todo lo que viene en tránsito legislativo, señor
Presidente.
La Presidencia indica
a la Secretaría continuar con el siguiente punto del Orden del Día.”
Finalmente, el proyecto fue discutido y aprobado es sesión
plenaria del 9 de diciembre de 2014, tal como consta en Acta 34 de la fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 148 del 27 de marzo de 2015.  El
texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado se publicó en la Gaceta
846 de 2014.
3.10.3.3.
De conformidad con lo expuesto, es posible advertir que la
designación de los ponentes para segundo debate se realizó finalizando el
período de sesiones, es decir, el 17 de junio de 2014. No obstante, en este
caso, tal como lo informó el Secretario de la Comisión Primera del Senado, al
iniciar el período del Congreso correspondiente a 2014-2018 con nuevos
integrantes, la Mesa Directiva se vio en la necesidad de designar nuevos
ponentes (4 de agosto de 2014) para que procedieran a la elaboración del
informe de ponencia para segundo debate, el cual fue presentado el 3 de
diciembre de 2014 y publicado, como se indicó, en la Gaceta del Congreso No.
801 de la misma fecha.
3.10.3.4.
Sin perjuicio de ello, como se expuso en precedencia, aunque la
Constitución y el Reglamento del Congreso son los ordenamientos llamados a
regular el proceso de formación de las leyes[178] no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes
en ellos contenida, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad[179]. En estos eventos, es necesario acudir al principio de
instrumentalidad de las formas, en virtud del cual las
formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo[180].
En virtud de lo anterior, debe señalarse que el artículo 150 de la
Ley 5ª de 1992, no le impone limitaciones al Presidente de cada Corporación
legislativa para designar a los ponentes de los proyectos de ley o de reforma
constitucional, ya que se trata de un simple acto de trámite que no implica la
afectación del debate parlamentario. Lo mismo acontece con el término conferido
para la presentación del informe.
Ya se explicó que el informe de ponencia además de garantizar el
principio de publicidad, sirve para presentar de forma analítica el contenido
del proyecto de ley o de reforma constitucional, permitiendo que el proceso
legislativo se desarrolle con un mínimo de racionalidad deliberativa y
decisoria, de manera que bajo ninguna circunstancia, puede entenderse que la
presentación tardía de la ponencia afecta automáticamente la legalidad de su
publicación, discusión y aprobación, pues es con posterioridad a su publicación
que cumple la exigencia de dar a conocer el contenido del proyecto a los
integrantes del parlamento.
3.10.3.5.
En el asunto bajo examen, el informe de ponencia elaborado para
segundo debate en la Plenaria de Senado, a diferencia de lo expuesto por el
actor, aunque se presentó de forma tardía, se adecuó en su integridad al fin
previsto en la exigencia del artículo 160 Superior, esto es, servir como
instrumento de publicidad para que todos los congresistas pudieran conocer con
la debida antelación el contenido normativo de la propuesta de una manera
seria, crítica y objetiva.
3.10.3.6.
Igualmente, esta Corporación al analizar el carácter de las
irregularidades en el trámite legislativo ha manifestado frente a esta en
particular que la misma no constituye un vicio de procedimiento por
implicar una infracción de carácter menor en la medida que no vulnera ningún
principio ni valor constitucional, y en especial no afecta el proceso de
formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido
básico institucional diseñado por la Carta. Al respecto, en sentencia C-1040 de
2005[181] señaló que:
“Otro ejemplo de irregularidad irrelevante podría ser el
incumplimiento del plazo que tienen los ponentes para presentar el informe.
Efectivamente, la presentación tardía del informe comporta una infracción de la
correspondiente disposición reglamentaria, pero en la medida en que la
disposición tiene como finalidad agilizar el proceso legislativo y evitar
dilaciones, si finalmente el proceso se cumplió, esa entrega tardía se torna
irrelevante desde la perspectiva de la validez de la actuación legislativa.”
3.10.3.7.
Por otro lado, debe destacarse que en el presente proceso no se
está analizando la legalidad del todo el trámite legislativo, sino solamente de
la presentación tardía del informe de ponencia para segundo debate del Proyecto
de Ley 94/2013 Senado, cuya finalidad, como ya se expresó es garantizar la
publicidad del proyecto a debatir, la cual se cumplió plenamente al publicarlo
en la Gaceta del Congreso No. 801 del 3 de diciembre de 2014.
3.10.3.8.
Bajo ese entendido, teniendo en cuenta que la desatención señalada
no constituye un “vicio de carácter sustancial” pues (i) no vulneró
un principio o valor constitucional; (ii) no afectó el proceso de
formación de la voluntad democrática en las cámaras pues como se señaló los
miembros de la Plenaria del Senado tuvieron conocimiento del contenido del
proyecto previo a su debate y (iii) no desconoce las competencias y
estructura básica institucional diseñada por la Carta, el cargo no prospera.
3.10.4. NO
VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 157 Y 161 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRÁMITE DE LA LEY 1762 DE
2015.
3.10.4.1.   A juicio del actor, en el trámite se vulneraron los artículos 157
y 161 de la Carta, pues se omitió por parte del Congreso de la República el
trámite de efectuar la publicación de las ponencias y de lo aprobado. Luego de
realizar un análisis del trámite llevado a cabo en el Senado y en la Cámara de
Representantes en cada una de sus comisiones, ponentes y plenaria, para
finalizar diciendo que dicha entidad no cumplió con las publicaciones exigidas
por la Constitución y por la Ley 5ª de 1992, al no publicar el texto definitivo
y aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, por lo cual dicha
irregularidad vulnera abiertamente el principio de publicidad.
3.10.4.2. Al
respecto, la Sala Plena encuentra que no le asiste razón al accionante en la
medida que el texto definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, el cual, según el actor no fue publicado, se observa en la Gaceta
del Congreso No. 425 de 17 de junio de 2015, motivo por el cual dicha
afirmación que carece de sustento.
En este entendido, como la argumentación del cargo carece de
sustento la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que el mismo no
prospera.
3.10.5. NO
VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 162 DE LA CONSTITUCIÓN
3.10.5.1. El
actor considera que el trámite de la ley objeto de estudio agotó las dos
legislaturas, ya que inició el 18 de septiembre de 2013 y fue sancionada el 6
de julio de 2015, razón por la que esta irregularidad en el procedimiento no
puede subsanarse, pues conforme a lo señalado en el artículo 162 superior, “ningún
proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”.
3.10.5.2. Frente a este
argumento, observa la Corte que durante el trámite de la Ley 1762 de 2015 se
dio cabal cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 162 Superior. Lo
anterior, se verifica al observar la fecha en que el proyecto fue radicado en
el Senado de la República y la fecha en que fue aprobado en cuarto debate.
El
proyecto fue radicado en el Senado de la República el 18 de septiembre del año
2013, es decir, en la legislatura que empezó el 20 de julio de 2013 y que
terminó el 20 de junio de 2014. Fue aprobado en primer debate el 17 de junio de
2014[182] y en segundo debate el 9 de diciembre
de 2014[183].
Por
su parte, el proyecto fue aprobado en primer debate por la Cámara de
Representantes el 2 de junio de 2015[184] y en
segundo debate, por la Plenaria de dicha cámara el 16 de junio de 2015[185],
o sea en la siguiente legislatura que empezó el 20 de julio de 2014 y que
terminó el 20 de junio de 2015.
Finalmente,
el informe de conciliación fue aprobado por la Cámara de Representantes el 17
de junio de 2015 según consta en las Acta de Plenaria No. 74[186]
y por el Senado de la República el día 18 de junio de 2015, de conformidad con
el Acta de Plenaria No. 68[187], cumpliendo así el mandato constitucional
de no exceder dos legislaturas.
Bajo
ese entendido, se rechazará el cargo propuesto por el accionante.
3.10.5.3. En
consecuencia, colige la Corte Constitucional que desde el punto de vista
formal, la Ley 1762 de 2015 cumplió el procedimiento legislativo previsto en la
Constitución Política de Colombia y en la Ley 5 de 1992.
4. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR ESTARSE A
LO RESUELTO en la sentencia C-208 de 2016, por el
cargo de violación al principio de publicidad en el trámite de la Ley 1762 de
2015, en relación con la publicación del texto aprobado por la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes.
SEGUNDO.. DECLARAR EXEQUIBLE la Ley 1762 de 2015 por los demás cargos analizados en esta
Sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado                                                          Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO       GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado
Magistrada
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO           JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                         Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS                      LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                  Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Indicando las páginas exactas en
las cuales se encuentra la parte pertinente al trámite de la ley de la
referencia.
[2] Con el número exacto de votos
con que fue aprobada en las sesiones plenarias la ley de la referencia -votos
emitidos, votos afirmativos, votos negativos y abstenciones-.
[3] Indicando las páginas exactas en
las cuales se encuentra la parte pertinente al trámite de la ley de la
referencia.
[4] Con el número exacto de votos
con que fue aprobada en las Comisiones la ley de la referencia -votos emitidos,
votos afirmativos, votos negativos y abstenciones-.
[5] Sentencia C-106 de 2013, M.P.
Alexei Julio Estrada. Se destaca que en esta sentencia se trataba de una ley
que tuvo un grupo de ponentes, siendo sólo uno de ellos el que omitió la
ponencia pertinente.
[6] Artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991.
[7] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[8] Sentencias de
la Corte Constitucional C – 480 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C – 656 de
2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C – 227 de 2004, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa;  C – 675 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentaría; C – 025 de 2010,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C – 530 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C – 641 de 2010,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C – 647 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; C – 649 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C – 819 de 2010,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C – 840 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; C – 978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C – 369 de 2011, M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio.
[9] Cfr. Sentencia de la Corte
Constitucional C-1052
de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[10] Sentencias de
la Corte Constitucional C-929 de 2007,
M.P.: Rodrigo Escobar Gil; C-149 de 2009,
M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-646 de 2010,
M.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-819 de 2011,
M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-913 de 2011,
M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y C- 055 de 2013,
M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[11] Sentencia de la Corte
Constitucional         C-892 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.
[12] Sentencia de la Corte
Constitucional C-012 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[13] Sentencia de la Corte
Constitucional C-814 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[14] Sentencias de la Corte
Constitucional C-413 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-892 de 2012,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[15]
Sentencia de la Corte Constitucional C-028 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[16] Sentencia de la Corte
Constitucional C-079 de 2011, M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[17] Sentencia de la Corte Constitucional C-469 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández. C-542 de 2011, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva. C-310 de 2002, M.P.
Rodrigo Escobar Gil; C-978 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-819 de
2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-061 de 2010, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio; Sentencia C-729 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;
Sentencia C-406 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-149 de 2009, M.P:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-516 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-647
de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-310 de
2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] Sentencia de la Corte
Constitucional C-469 de 2008, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández; C-542 de 2011, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-819 de 2010, M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio; Sentencia C-061 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;
Sentencia C-729 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-406 de
2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-149 de 2009, M.P: Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; C-516 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-647 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-310 de 2002, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[19] Sentencia de la
Corte Constitucional C-029 de 2009, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[20] Sentencia C-153 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-237A de
2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Sentencia
C-798 de 2003, M.P: Jaime Córdoba Triviño.
[21] Sentencia C-260 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; C-931 de 2008, M.P Nilson Pinilla Pinilla. En el mismo sentido pueden
verse las Sentencias C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-700
de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-1062 de 2000, M.P. Álvaro
Tafur Galvis y C-415 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, entre otras.
[22] Sentencia de la
Corte Constitucional C-029 de 2009, M.P.
Rodrigo Escobar Gil
[23] M.P. María Victoria Calle
Correa.
[24] Sentencia de la Corte Constitucional
C – 208 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa.
[25] Ver la sentencia de la Corte
Constitucional C-152 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[26] Ver la sentencia C-152 de 2003.
S.V. Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés
Vargas Hernández. En aquella oportunidad la Corte analizó la constitucionalidad
de varias expresiones contenidas en disposiciones de la Ley 755 de 2002, entre
las cuales se encontraba el subtítulo “Ley María”. Respecto de dicho
subtítulo, esta Corporación declaró su exequibilidad por encontrar infundados
los cargos relativos a la violación de los principios de unidad de materia y
correspondencia entre el título de la ley y su contenido, así como aquellos
relativos a la vulneración del mandato constitucional de separación Estado
–Iglesia.
[27] Ver, por ejemplo, la sentencia
C-1057 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sobre reelección
presidencial. En dicha providencia, el estudio de los cargos sobre violación
del principio de unidad de materia de algunas de las disposiciones del Acto
Legislativo 02 de 2004 y el de infracción del principio de titulación
legislativa conforme al contenido de la ley, se realizó en apartes separados.
El primero de ellos fue llevado a cabo en el numeral 2.2.1. y el segundo en el
numeral 2.2.2.
[28] Sentencia C 208 de 2016, M.P.
María Victoria Calle Correa.
[29] Sostuvo la Corporación en la
Sentencia C-421 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo, que en Colombia la
leyes según su contenido pueden ser: (i) códigos o conjuntos sistemáticos de
normas que regulan totalmente una materia en los diversos ramos de la
legislación -art. 150, núm. 2-; (ii) leyes marco, que son aquellas por medio de
las cuales se dictan unas normas generales y se señalan los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno en las materias
taxativamente enunciadas en el art. 150, núm. 19; (iii) leyes de facultades
extraordinarias o habilitantes, las cuales tienen por finalidad revestir hasta
por seis meses al presidente de la republica de precisas facultades
extraordinarias para la expedición de normas con fuerza de ley -art. 150, núm.
10-; (iv) leyes estatutarias, mediante las cuales el Congreso de la República
regula las materias establecidas en el artículo 152 de la CP; (v) leyes
orgánicas, que son las leyes a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa en las materias indicadas en el artículo 151 de la
Constitución; y (vi) leyes ordinarias o de contenido ordinario, no incluido
dentro de la materia de las demás leyes especiales, las cuales son dictadas
siguiendo los tramites generales previstos en la Carta política en sus
artículos 154 a 170 y que constituyen la regla general.
[30] Sentencia C- 337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa “las leyes orgánicas reglamentan plenamente
una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de
asuntos señalados expresamente en la Carta Política. Es importante anotar
que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación
administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que
tratan”
[31] Corte Constitucional, Sentencia C-494 de
2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[32] M.P. Mauricio González Cuervo.
[33] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[34] Corte Constitucional, Sentencia C-600A
de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[35] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[36] Corte Constitucional, Sentencia C-795 de
2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
9 Corte
Constitucional, Sentencia C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[38] Corte Constitucional, Sentencia
C-421 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[39]Corte Constitucional, Sentencia C-894 de
1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia C-494 de 2015, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[40] Corte Constitucional, Sentencia C-894 de
1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[41] Sentencias de la Corte Constitucional C-152 de 2003, M.P. Jaime
Araujo Rentería; C-821
de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto; C-472 de 2013, M.P. Mauricio
González Cuervo.
[42] Sentencia
de la Corte Constitucional C-1057 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[43] Sentencias de la Corte
Constitucional C-026 de 1993, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein y C-230 de 2008,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[44] Sentencia de la Corte
Constitucional C-908 de 2007, M.P. Humberto Sierra Porto.
[45] Sentencia de la Corte
Constitucional C-908 de 2007, M.P. Humberto Sierra Porto.
[46] Sentencia de la Corte Constitucional C-821 de 2006, M.P. Humberto
Sierra Porto.
[47] Sentencia de la
Corte Constitucional C
817 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[48] Ley 5ª de 1992.
Artículo 193. Títulos de las leyes. El título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El
Congreso de Colombia, DECRETA".
[49] Ley 5ª de 1992. Artículo 194.
Secuencia numérica de las leyes. Las leyes guardarán secuencia numérica
indefinida y no por año.
[50] Sentencia de la Corte
Constitucional C-1040 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
[51] Ver la sentencia de la Corte
Constitucional C-152 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[52] Sentencias de la Corte Constitucional C-821 de 2006, M.P. Humberto
Sierra Porto y C-908 de 2007, M.P. Humberto Sierra Porto.
[53] Sentencia de la Corte
Constitucional C-908 de 2007, M.P. Humberto Sierra Porto.
[54] Sentencias de la Corte Constitucional C-821 de 2006, M.P. Humberto
Sierra Porto y C-908 de 2007, M.P. Humberto Sierra Porto.
[55] Sentencias de la Corte
Constitucional C-908 de 2007, M.P. Humberto Sierra Porto y C-400 de 2010, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[56] Sentencias de la Corte
Constitucional C-026 de 1993, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein; C-821 de 2006, M.P. Humberto
Sierra Porto; C-908 de 2007, M.P. Humberto Sierra Porto; C-393 de 2011,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[57] Sentencias de la Corte
Constitucional C-152 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-821 de 2006, M.P. Humberto
Sierra Porto; C-908 de 2007, M.P. Humberto Sierra Porto; C-393 de 2011,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[58] Sentencias de la Corte
Constitucional C-837 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-821 de 2006, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto; C-908 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
C-393 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa.
[59] Ver Sentencias de la Corte
Constitucional C-152 de 2003, MP. Manuel José Cepeda Espinosa; C-230 de 2008
MP. Rodrigo Escobar Gil; C-141 de 2010, MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[60] Sentencia de la Corte
Constitucional C-393 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa.
[61] Sentencias de la Corte Constitucional C-821 de 2006, M.P. Humberto
Sierra Porto; Ver sentencia C-152 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería;
C-1057 de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto; C - 1040 de 2005, M.P. Humberto
Sierra Porto; C-821 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-400 de 2010,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-393 de 2011, M.P. María Victoria Calle
Correa.
[62] Sentencias de la Corte
Constitucional C-290 de 2000, MP. Vladimiro Naranjo Mesa; C-152 de 2003, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; C-1057 de 2005, MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
SV. Jaime Araújo Rentería; C-821 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
C-908 de 2007, MP. Humberto Antonio Sierra Porto; C-141 de 2010, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[63] Sentencias de la Corte
Constitucional C-1057 de 2005, MP. Humberto Antonio Sierra Porto; C-908 de
2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-393 de 2011, M.P. María Victoria
Calle Correa. En similar sentido Sentencia C 817 de 2011, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[64] Sentencias de la Corte
Constitucional C - 152 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería; C - 821 de 2006, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[65] Sentencia de la
Corte Constitucional C
- 817 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[66] Ley 5 de 1992. “Artículo 193.
Títulos de las leyes. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a
su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: // "El Congreso de
Colombia, // DECRETA””
[67] Ley 5 de 1992. “Artículo 194.
Secuencia numérica de las leyes. Las leyes guardarán secuencia numérica
indefinida y no por año.”
[68] Sentencia de la Corte
Constitucional C-393 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa.
[69] Sentencias de la Corte
Constitucional C-393 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa y C-472 de 2013,
M.P. Mauricio González Cuervo.
[70] Sentencia de la Corte Constitucional C-821 de 2006, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[71] Ibídem
[72] Cfr. Sentencia de la Corte
Constitucional C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[73] Sentencias de la Corte
Constitucional C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-400 de 2010.
[74] Ver Sentencias de la Corte
Constitucional C-992 de 2001, MP. Rodrigo Escobar Gil y  C-1025 de 2001, MP.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[75] Sentencia de la
Corte Constitucional C
- 274 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[76] Sentencias de la Corte
Constitucional C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-490 de
2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-400 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-714 de 2008, M.P.
Nilson Pinilla Pinilla; C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño  y C - 274 de
2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[77] Sentencia de la Corte
Constitucional C-501 de 2001, MP. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada, entre
otras, en la Sentencia C-460 de 2004, MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[78] Sentencia de la Corte
Constitucional C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; Sentencia C-274 de
2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[79] Sentencia de la Corte
Constitucional C - 386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas
[80] Al respecto, ver las sentencias
C - 737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C - 786 de 2012, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C - 134 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa.
[81] Sentencia de la Corte
Constitucional C - 865 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. Reiterada en
las sentencias C - 578 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; C - 386 de
2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas; C - 131 de 2009  M.P. Nilson Pinilla Pinilla;
C - 386 de 2014 M.P. Andrés Mutis Vanegas; entre otras.
[82] Sentencia de la Corte Constitucional
C - 277 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[83] Sentencias  de  la  Corte
Constitucional  C  -  737  de  2001, M.P.  Eduardo  Montealegre  Lynett; C  -
915 de  2001, M.P.  Jaime  Araújo  Rentería,  Alfredo  Beltrán  Sierra,
Rodrigo  Escobar  Gil  y  Clara  Inés Vargas  Hernández;  C  - 1145 de 2001,
M.P. Álvaro  Tafur  Galvis. En similar sentido también se han pronunciado las
sentencias de la Corte Constitucional  C  - 1152  de  2003,  M.P.  Jaime
Córdoba Triviño;  C - 473  de  2004, M.P.  Manuel José Cepeda  Espinosa y la
Sentencia C  -  540  de  2001,  M.P. Jaime  Córdoba  Triviño.
[84] Sentencia de la Corte
Constitucional C - 737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-240 de
2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[85] Sentencia de la Corte Constitucional C - 473 de
2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[86] Sentencias de la Corte
Constitucional C - 370 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur
Galvis;  C - 473 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C - 277 de 2007,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C - 131 de 2009,  M.P. Nilson Pinilla
Pinilla. En similar sentido se ha pronunciado la jurisprudencia en relación con las posibles de infracciones en el proceso de
formación de las leyes y actos legislativos a través de las Sentencias de la
Corte Constitucional C - 872 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet; C – 1040
de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández; C-168 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C - 240
de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C - 786 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; C - 386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas. También en este sentido:
Auto  de la Corte Constitucional A - 170 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[87] Sentencias de la Corte
Constitucional C-760 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José
Cepeda Espinosa; C-473 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-737 de 2001
M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-168 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; C-386 de 2014 M.P. Andrés Mutis Vanegas; C-168 de 2012 M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; C-131 de 2009  M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[88] Sentencias de la Corte
Constitucional C-1040 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar
Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur
Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.; C-1056 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[89] Sentencia de la Corte
Constitucional C-386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas.
[90] Sentencias de
la Corte Constitucional C-760 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel
José Cepeda Espinosa y C-473 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[91] Sentencias de
la Corte Constitucional C-473 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-473
de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[92] Sentencias de la Corte
Constitucional C-055 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero (Fundamento 6);
C-953 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C - 1152 de 2003,  M.P. Jaime
Córdoba Triviño; C-788 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C - 786 de 2012
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En similar sentido se han pronunciado las
Sentencias de la Corte Constitucional C - 737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett; C - 055 de 1996. MP Alejandro Martínez
Caballero; C - 1039 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C - 386 de 2014 M.P.
Andrés Mutis Vanegas.
[93] Sentencia de la Corte
Constitucional C - 131 de 2009,  M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[94] Cfr. sentencia de la Corte
Constitucional C - 737 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[95] Sentencia de la Corte
Constitucional C - 055 de 1995. MP
Alejandro Martínez Caballero; C - 386 de 2014, M.P. Andrés Mutis
Vanegas. En similar sentido, ver la Sentencia de la Corte Constitucional C -
446 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.
[96] Sentencias  de  la  Corte
Constitucional  C - 737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; Sentencia C -
953 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C - 055 de 1996. M.P. Alejandro
Martínez Caballero. En similar sentido, Sentencia de la Corte Constitucional C
- 788 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[97] Sentencia de la Corte Constitucional C- 277 de 2007, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto, con ocasión del examen de una demanda de
inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 1° (parcial) del Acto
Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48  de  la
Constitución Política”. En igual sentido, Sentencias
C - 786 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C - 473 de 2004, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa; C - 386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas; C - 277 de
2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C - 240 de 2012, M.P. Nilson Pinilla
Pinilla y C - 332 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[98] Ley 5ª de 1992, art. 2, núm. 2.
[99] Sentencia de la Corte
Constitucional C-225 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[100] Sentencia de la Corte
Constitucional C-258 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
[101] Sentencia C-1039 de 2004. M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[102] Sentencia C-1039 de 2004. M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[103] M.P. Jairo Charry Rivas.
[104] Sentencia C-816 de 2004. M.P.
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Uprimny Yepes.
[105] Artículo 157 del Reglamento del
Congreso o Ley 5ª de 1992
[106] Sentencia C-816 de 2004. M.P.
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Uprimny Yepes.
[107] Ibídem.
[108] Lo cual advierte el demandante a
partir de la lectura de los artículos 32, 33, 34, 35 y 36 que modifican las
disposiciones previstas en los artículos 1, 4, 6 y 7 de la Ley 526 de 1999
“Por medio de la cual se crea la Unidad de Información y Análisis Financiero”.
[109] Artículo  32. Unidad
de Información y Análisis Financiero. Modifíquese el primer inciso del
artículo 1° de la Ley 526 de 1999, “por medio de la cual se crea la Unidad
de Información y Análisis Financiero”, el cual quedará así: “Artículo 1°. Unidad
Administrativa Especial. Créase la Unidad de Información y Análisis
Financiero, como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica,
autonomía administrativa, patrimonio independiente y regímenes especiales en
materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, salarios y
prestaciones, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, cuyas funciones serán de intervención del Estado con el fin de
detectar prácticas asociadas con el lavado de activos, financiación del
terrorismo y las conductas relacionadas con la defraudación en materia
aduanera. (...)”.
Artículo  33. Funciones
de la Unidad de Información y Análisis Financiero. Modifíquese al
artículo 3° de la Ley 526 de 1999, “por
medio de la cual se crea la Unidad de Información y Análisis Financiero”, el
cual quedará así:
“La Unidad tendrá como objetivos
centrales los siguientes: 1. La prevención y detección de operaciones que
puedan ser utilizadas como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión
o aprovechamiento en cualquier forma de dinero u otros bienes provenientes de
actividades delictivas o destinados a su financiación, o para dar apariencia de
legalidad a las actividades delictivas o a las transacciones y fondos
vinculados con las mismas, prioritariamente el lavado de activos y la
financiación del terrorismo. Para ello centralizará, sistematizará y analizará
mediante actividades de inteligencia financiera la información recaudada, en
desarrollo de lo previsto en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y sus normas remisorias o complementarias, las normas
tributarias, aduaneras y demás información que conozcan las entidades del
Estado o privadas que pueda resultar relevantes para el ejercicio de sus
funciones. Dichas entidades estarán obligadas a suministrar de oficio o a
solicitud de la Unidad, la información de que trata el presente artículo. Así
mismo, la Unidad podrá recibir información de personas naturales. 2. La
prevención, detección y el análisis, en relación con operaciones sospechosas de
comercio exterior, que puedan tener relación directa o indirecta con
actividades de contrabando y fraude aduanero, como delitos autónomos o
subyacentes al de lavado de activos, así como de sus delitos conexos tales como
el narcotráfico, el lavado de activos o actividades delictivas perpetradas por
estructuras de delincuencia organizada. La Unidad en cumplimiento de sus
objetivos, comunicará a las autoridades competentes y a las entidades
legitimadas para ejercitar la acción de extinción de dominio, cualquier
información pertinente y que de conformidad con la ley esté autorizada para
compartir con ellas, dentro del marco de la lucha integral contra el lavado de
activos, la financiación del terrorismo, el contrabando, el fraude aduanero y
las actividades que dan origen a la acción de extinción del dominio. La Unidad
de Información y Análisis Financiero, dentro del ámbito de su competencia,
podrá celebrar convenios de cooperación con entidades de similar naturaleza de
otros Estados, con instancias internacionales pertinentes y con las
instituciones adicionales públicas o privadas a que hubiere lugar”.
Artículo  34. Funciones
de la Dirección General. Modifíquese el
artículo 4° de la Ley 526 de 1999, “por
medio de la cual se crea la Unidad de Información Análisis Financiero”, el cual
quedará así: “Artículo 4°. Funciones de la Dirección General. Las
siguientes serán las funciones generales de la Dirección General: 1. Participar
en la formulación de las políticas para la prevención, detección, y lucha
contra el lavado de activos, la financiación del terrorismo, el contrabando y
el fraude aduanero en todas sus manifestaciones. 2. Centralizar, sistematizar y
analizar la información suministrada por quienes están obligados a cumplir con
lo establecido en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y sus normas remisorias y complementarias, las normas
tributarias, aduaneras, cambiarias y demás información que conozcan las
entidades del Estado y privadas que pueda resultar vinculada con operaciones de
lavado de activos, de financiación del terrorismo, de contrabando o de fraude
aduanero. 3. Coordinar el estudio por parte de la Unidad de nuevos sectores
afectados o susceptibles de ser utilizados para el lavado de activos, la
financiación del terrorismo, el contrabando o el fraude aduanero. 4. Comunicar
a las autoridades competentes y a las entidades legitimadas para ejercitar la
acción de extinción de dominio, cualquier información pertinente dentro del
marco de la lucha integral contra el lavado de activos, la financiación del
terrorismo, el contrabando, el fraude aduanero y las actividades que dan origen
a la acción de extinción del dominio. 5. Apoyar a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales en la parametrización y desarrollo del sistema de gestión de
riesgo para efectos de optimizar los controles aduaneros en relación con el
contrabando y fraude aduanero. 6. Velar por el adecuado funcionamiento de las
bases de datos internas sobre operadores de comercio exterior donde consten los
datos correspondientes a las operadores jurídicos que hayan sido o estén
habilitados para ejercer las labores de comercio exterior, así como los de las
personas naturales que ejercen labores de dirección, de representación legal o
que sean socios o accionistas de las personas jurídicas. 7. Velar por el
adecuado funcionamiento de las bases de datos internas de importadores y
exportadores donde consten los datos de los importadores, exportadores,
usuarios de zonas francas, incluyendo los datos de las personas naturales que
ejercen labores de dirección, de representación legal o que sean socios o
accionistas de las personas jurídicas. 8. Velar por el adecuado funcionamiento
de las bases de datos internas de sanciones disciplinarias, penales y
administrativas impuestas a personas naturales o jurídicas en relación con las
conductas de fraude aduanero y contrabando. 9. Solicitar a cualquier entidad
pública o privada la información que considere necesaria para el cumplimiento
de sus funciones, salvo la sujeta a reserva en poder de la Fiscalía General de
la Nación. 10. Celebrar dentro del ámbito de su competencia y de conformidad
con las normas internas, convenios de cooperación con entidades de similar
naturaleza de otros Estados, con instancias internacionales pertinentes y con
las instituciones nacionales públicas o privadas a que hubiere lugar.  11.
Participar en las modificaciones de normas jurídicas a que haya lugar para el efectivo
control del lavado de activos, de la financiación de terrorismo, del
contrabando y del fraude aduanero. 12. Rendir los informes que le soliciten los
Ministros de Hacienda y Crédito Público y Justicia y del Derecho, en relación
con el control al lavado de activos, la financiación del terrorismo, el
contrabando y el fraude aduanero. En estos dos últimos casos se rendirán estos
mismos informes a solicitud del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
13. Evaluar y decidir sobre la pertinencia de enviar a la Fiscalía General de
la Nación y a las demás autoridades competentes, para su verificación, la
información que conozca en desarrollo de su objeto. Las demás que le asigne el
Gobierno nacional, de acuerdo con su naturaleza”.
Artículo  35. Funciones
de la Subdirección de Análisis Estratégico. Modifíquese el
artículo 6° de la Ley 526 de 1999, “por
medio de la cual se crea la Unidad de Información y Análisis Financiero”, el
cual quedará así: “Artículo 6°. Funciones de la Subdirección de Análisis
Estratégico. Las siguientes serán las funciones generales de la
Subdirección de Análisis Estratégico: 1. Apoyar a la Dirección General en la
definición de las políticas de la Unidad. 2. Realizar los estudios necesarios
para mantener actualizada la Unidad sobre las prácticas, técnicas y tipologías
utilizadas para el lavado de activos, la financiación del terrorismo, el
contrabando y el fraude aduanero en los diferentes sectores de la economía, así
como la identificación de los perfiles de los presuntos responsables de estas
actividades. 3. Sugerir a la Dirección General la inclusión de información de
nuevos sectores de la economía a la Unidad. 4. Diseñar y someter a consideración
de la Dirección General nuevos sistemas de control, instrumentos de reporte o
ajustes a los existentes para optimizar la calidad de la información a
recaudar. 5. Preparar para la Dirección General, propuestas de ajustes a las
normas, reglamentos e instructivos necesarios para el cumplimiento del objeto
de la Unidad. 6. Preparar los convenios de cooperación con las entidades de
similar naturaleza en otros países y con las instituciones nacionales públicas
o privadas a que hubiere lugar. 7. Apoyar a las entidades que tengan
competencias en materia de lucha contra el contrabando y contra el fraude
aduanero en la parametrización y desarrollo del sistema de gestión de riesgo a
través del desarrollo de mapas de riesgo de estos fenómenos. 8. Diseñar y
preparar propuestas estratégicas interinstitucionales que presentará la entidad
ante la Comisión de Coordinación Interinstitucional para el Control de Lavado
de Activos para lo de su competencia. 9. Las demás que le sean asignadas por la
Dirección General”.
Artículo  36. Funciones
de la Subdirección de Análisis de Operaciones. Modifíquese el
artículo 7° de la Ley 526 de 1999, “por
medio de la cual se crea la Unidad de Información y Análisis Financiero”, el
cual quedará así: “Artículo 7°. Funciones de la Subdirección de Análisis
de Operaciones. Las siguientes serán las funciones generales de la
Subdirección de Análisis de Operaciones: 1. Recolectar, integrar y analizar la
información de que tenga conocimiento la Unidad. 2. Realizar los análisis de
operaciones inusuales o sospechosas que conozca incluyendo las conductas
constitutivas de lavado de activos, financiación de terrorismo, contrabando y
fraude aduanero. 3. Preparar los informes acerca de posibles casos de lavado de
activos, financiación del terrorismo, contrabando y fraude aduanero detectados,
y presentarlos a la Dirección General para su consideración, de acuerdo con los
flujos de información recibidos y los análisis que desarrolle. 4. Preparar los
instructivos necesarios para el reporte de información de interés para la
Unidad. 5. Preparar los instructivos, resoluciones y circulares necesarios para
el cumplimiento del objeto de la Unidad. 6. Centralizar en bases de datos internas
la información correspondiente a operadores de comercio exterior donde consten
los datos correspondientes a los operadores jurídicos que hayan sido o estén
habilitados para ejercer las labores de comercio exterior, así como los de las
personas naturales que ejercen labores de dirección, de representación legal o
que sean socios o accionistas de las personas jurídicas. Esta base de datos se
alimentará de la información existente en entidades que posean información de
similar naturaleza. 7. Centralizar en bases de datos internas la información
correspondiente a importadores y exportadores donde consten los datos de los
importadores, exportadores, incluyendo los datos de las personas naturales que
ejercen labores de dirección, de representación legal o que sean socios o
accionistas de las personas jurídicas. Esta base de datos se alimentará de la
información existente en entidades que posean información de similar
naturaleza. 8. Centralizar en bases de datos internas la información
correspondiente a sanciones disciplinarias, penales y administrativas impuestas
a personas naturales o jurídicas en relación con las conductas de que trata el
numeral 2 del presente artículo. 9. Ordenar y coordinar las labores de
inteligencia que permitan identificar las conductas de que trata el numeral 2
del presente artículo. 10. Ordenar y coordinar las labores de inteligencia que
resulten indispensables para el cumplimiento de los demás objetivos misionales
de la entidad, previstas en la ley. 11. Cooperar y servir de enlace con las
unidades contra el lavado de activos, contra la financiación del terrorismo, y
anticontrabando existentes o con las dependencias que desarrollan esta función
en las entidades nacionales. Interactuar con los sectores que puedan estar
involucrados en el tema de la prevención y control al lavado de activos y la
financiación del terrorismo, así como en materia de ilegalidad en operaciones
de comercio exterior. 12. Desarrollar los convenios de intercambio de
información celebrados con las unidades de similar naturaleza del exterior, con
las instancias internacionales pertinentes y con las instituciones nacionales
públicas o privadas a que hubiere lugar. 13. Las demás que sean asignadas por
la Dirección General”.
[110]
Corte Constitucional, Sentencia C-053 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[111]
Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[112]
Corte Constitucional, Sentencia C-432 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[113]
Corte Constitucional, Sentencia C-738 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[114] “(…) [P]ara
esta Corporación, las definiciones fundamentales
sobre la distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno
es una cuestión reservada al legislador orgánico. Sin
embargo, cabe preguntarse si, en razón del
aserto anterior, todo reparto de funciones y competencias intergubernamentales
tiene reserva de lev orgánica. La respuesta a este interrogante no puede menos
que ser negativa. En efecto, lo contrario sería
equivalente a sostener que dado que los derechos fundamentales sólo pueden ser
regulados por una ley estatutaria (art. 152 CP), todo aquello que se relacione
con los mencionados derechos tiene reserva de ley estatutaria. En ese caso, la
adopción de códigos de procedimiento tendría que ser objeto del trámite
especial que consagra el artículo 152 de la Carta, al igual que todas las
cuestiones relacionadas con el derecho penal y, en general, con las
restricciones de la libertad. Esta interpretación, como se mencionó en un
aparte anterior de esta providencia, terminaría por vaciar de contenido la
cláusula de competencia del legislador ordinario
Corte Constitucional.” Ver sentencias C-894 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz y
C-1340 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[115] Sentencias de la Corte
Constitucional C-393 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa y C-472 de 2013,
M.P. Mauricio González Cuervo.
[116] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 194 de 1998 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.
[117] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 194 de 1998 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.
[118] Sentencia de la Corte
Constitucional T – 1130 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[119] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 194 de 1998 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.
[120] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 194 de 1998 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.
[121] Sentencia de la Corte
Constitucional T – 1130 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[122] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 194 de 1998 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez; T – 1130 de 2003
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[123] Instrucción y
Medios de Investigación sobre Delincuencia Organizada. Tráfico de Drogas y
Blanqueo de Capitales. Ismael Moreno Chamarro.  www.cde.cl.
[124] Sentencia C-931
de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, LAT-287, MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[125] CICAD, Organización de los
Estados Americanos, “Manual de Apoyo para la tipificación del delito”, OEA,
1998.
[126] A este delito también se le
denomina “lavado de dinero”, “blanqueo de activos” o “blanqueo de dinero”.
CICAD, Organización de los Estados Americanos, “Manual de Apoyo para la
tipificación del delito”, OEA, 1998.
[127] Sobre la evolución de las
políticas internacionales encaminadas a prevenir, controlar y combatir el
delito del lavado de activos, se puede consultar: CICAD, Organización de los
Estados Americanos, “Manual de Apoyo para la tipificación del delito”, OEA,
1998.
[128] Sentencia de la Corte
Constitucional SU-157 de 1999, M.P Alejandro Martínez Caballero.
[129] - Acuerdo de
cooperación mutua entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados
Unidos de América, el cual ya se comentó.
-
Recomendaciones del Comité de Ministros del Consejo de Europa (1980). Señala por
primera vez que el sistema financiero tiene un papel determinante en la lucha
contra el blanqueo de activos.
- Convención de
Viena de 1988.
Eleva a la categoría de delito autónomo el lavado de dinero, al tiempo que reitera
la necesidad de fortalecer la cooperación internacional.
- Declaración
de Principios de Basilea (1989). Establece las políticas y procedimientos
que debe tener en cuenta el sector financiero para contribuir a la represión
del lavado de dinero.
- Directivas del
Consejo de la Comunidad Económica Europea (1990). Ratifica las
recomendaciones de Basilea, y adopta la tipificación de lavado de dinero y el
deber de reporte de operaciones sospechosas, entre otras medidas.
-
Recomendaciones de la comisión Interamericana contra el abuso de las drogas (CICAD).
Promueve la lucha hemisférica contra el narcotráfico y lavado de activos, a
través de un reglamento modelo para la región.
- Federación
Latinoamericana de Bancos, Felaban (1996). Plantea la autorregulación en el
ámbito latinoamericano.
- Grupo de
Acción Financiera Internacional (GAFI). Plantea 40 recomendaciones para
prevenir el lavado de dinero.
- Grupo de
Acción Financiera del Caribe (GAFIC). Plantea 19 recomendaciones en materia
de lavado de dinero.
[130] - Acuerdo sobre
el Papel del Sistema Financiero Colombiano en la Prevención del Movimiento
Ilícito de Capitales, 21 de octubre de 1992; consiste en la Convención de Viena
y la Declaración de Basilea, sobre los cuales cada entidad establecería su
propio código de conducta.[130]
- Código
Uniforme de Conducta de los miembros de la Asociación Bancaria y de Entidades
Financieras de Colombia, Asobancaria, en relación con su función de prevención
del movimiento ilícito de capitales, 21 de octubre de 1992: documento modelo
por medio del cual se busca que las entidades financieras adhieran a los
principios básicos definidos para la prevención del lavado de activos. [130]
- Acuerdo
Interbancario - Programa de Capacitación sobre el Control y Prevención del
Lavado de Activos, junio 5 de 1996. Sigue las directrices del Comité de Basilea
que establece como principio la capacitación suficiente y permanente de los
empleados bancarios. Este acuerdo se aprobó de tal forma que las entidades
financieras se comprometen a que todos sus funcionarios se capaciten de acuerdo
a los lineamientos allí definidos.[130]
- Acuerdo
Interbancario de conocimiento del Cliente, 5 de junio de 1996: por medio del
cual se definieron los requerimientos mínimos en información y anexos para la
vinculación de clientes a través de la apertura de cuentas de ahorro y
corrientes y la constitución de certificados de depósito a término (CDT).
[131] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 577 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[132] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 015 de 2013 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[133] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 015 de 2013 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[134] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 032 de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[135] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 032 de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[136] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 015 de 2013 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[137] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 015 de 2013 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[138] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 015 de 2013 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[139] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 015 de 2013 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[140] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 015 de 2013 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[141] Sentencia de la Corte
Constitucional C – 015 de 2013 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[142] Artículo 14 de la Ley 1762 de
2015.
[143] Artículo 15 de la Ley 1762 de
2015.
[144] Artículo 16 de la Ley 1762 de
2015.
[145] Artículo 17 de la Ley 1762 de
2015.
[146] Artículo 18 de la Ley 1762 de
2015.
[147] Artículo 19 de la Ley 1762 de
2015.
[148] Artículo 20 de la Ley 1762 de
2015.
[149] Artículo 21 de la Ley 1762 de
2015.
[150] Artículo 22 de la Ley 1762 de
2015.
[151] Artículo 23 de la Ley 1762 de
2015.
[152] Artículo 24 de la Ley 1762 de
2015.
[153] Artículo 25 de la Ley 1762 de
2015.
[154] Artículo 26 de la Ley 1762 de
2015.
[155] Artículo 27 de la Ley 1762 de
2015.
[156] Artículo 28 de la Ley 1762 de
2015.
[157] Artículo 29 de la Ley 1762 de
2015.
[158] Artículo 30 de la Ley 1762 de
2015.
[159] Artículo 31 de la Ley 1762 de
2015.
[160] Artículo 33 de la Ley 1762 de
2015.
[161] Artículo 34 de la Ley 1762 de
2015.
[162] Artículo 35 de la Ley 1762 de
2015.
[163] Artículo 36 de la Ley 1762 de
2015.
[164] Artículo 37 de la Ley 1762 de
2015.
[165] Artículo 38 de la Ley 1762 de
2015.
[166] Artículo 39 de la Ley 1762 de
2015.
[167] Artículo 40 de la Ley 1762 de
2015.
[168] Artículo 41 de la Ley 1762 de
2015.
[169] Artículo 42 de la Ley 1762 de
2015.
[170] Artículo 44 de la Ley 1762 de
2015.
[171] Artículo 45 de la Ley 1762 de
2015.
[172] Artículo 46 de la Ley 1762 de
2015.
[173] Artículo 47 de la Ley 1762 de
2015.
[174] Artículo 48 de la Ley 1762 de
2015.
[175] Artículo 49 de la Ley 1762 de
2015.
[176] Ver Gaceta del Congreso No. 355
del 17 de julio de 2014.
[177] Ver a folios 306 y 307 del
cuaderno principal, certificación del Secretario de la Comisión Primera del
Senado.
[178] Sentencias  de  la  Corte
Constitucional  C - 1040 de 2005, M.P.  Manuel  José  Cepeda  Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández; C - 1041  de  2005, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[179] Sentencias de la Corte
Constitucional C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C - 473 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C - 1152 de 2003, M.P. Jaime Córdoba
Triviño. También ver entre otras las sentencias C - 1145 de 2001, M.P. Álvaro
Tafur Galvis, S.V.: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo
Escobar Gil; C - 915 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas Hernández; C-540 de 2001, MP:
Jaime Córdoba Triviño.
[180] Sentencias de la Corte
Constitucional C - 055 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
6.  Sentencias de la Corte Constitucional C - 737 de 2001, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; C - 1152 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño; C - 953 de
2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C - 1039 de 2004; M.P: Álvaro Tafur
Galvis; C - 788 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C - 786 de 2012, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia de la Corte Constitucional y C - 386 de
2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas, entre otras.
[181] M.P. Manuel José Cepeda.
[182] Ver Gaceta del Congreso No. 355
del 17 de julio de 2014.
[183] Ver Gaceta del Congreso No. 148
del 27 de marzo de 2015.
[184] Ver Gaceta del Congreso No. 484
del 15 de julio de 2015.
[185] Ver Gaceta del Congreso No. 783
del 2 de octubre de 2015.
[186] Ver Gaceta del Congreso No. 1065
del 18 de diciembre de 2015.
[187] Ver Gaceta del Congreso No. 806
del 9 de octubre de 2015.