C-346-97
Sentencia C-346/97
Sentencia
C-346/97
PRINCIPIOS DE
UNIDAD Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Conciliación
La conciliación
entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el entendido de
que las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos,
competencias y atribuciones que les pertenece por si mismas y que no devienen propiamente
del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus
propios asuntos e intereses. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia
de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas
entidades para actuar dentro del espacio que según dicha autonomía se les
reconoce.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Económico
y financiero
Un rasgo
característico que afirma el derecho a la autonomía lo constituye la atribución
que tienen las entidades territoriales para establecer los tributos necesarios
que requiere el cumplimiento de sus funciones. En efecto, no basta con diseñar
una autonomía bajo la idea de que las entidades territoriales pueden designar
sus propias autoridades, ejercer poderes, atribuciones o competencias
específicas que les pertenecen, con cierta libertad e independencia, si al
mismo tiempo aquélla no comprende lo económico y financiero, es decir, el
derecho de contar con recursos, a través de la participación en las rentas
nacionales y el establecimiento de impuestos y de administrarlos, según
convenga a la gestión de los intereses regionales y locales.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
en materia fiscal
No existe una
autonomía absoluta en materia fiscal en cabeza de las entidades territoriales,
pues su competencia para establecer y regular los tributos debe ejercerse por
la autoridad competente, dentro de los límites que le señalen la Constitución y
la ley, lo cual significa que el atributo de la potestad impositiva regional y
local es relativo y, en tal virtud, el legislador puede señalar ciertas pautas,
orientaciones y regulaciones o limitaciones generales para su ejercicio,
siempre que se respete el núcleo esencial de la autonomía, es decir, que no se
desnaturalice la esencia de ésta de modo que se la desvirtúe, desconozca o
desnaturalice.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Elemento
de referencia para establecer límites en materia fiscal
La expresión y
gestión de los intereses regionales, propios de la autonomía, no resultan
contrarios ni excluyentes con los propósitos y objetivos de alcance nacional;
es decir, pueden existir competencias concurrentes que impliquen en un momento
dado la necesidad de afirmar los intereses locales y que al mismo tiempo entren
en conflicto con los intereses nacionales, en cuyo caso se debe hacer la
ponderación adecuada que consulte en lo posible su armonización, pero "se
privilegiará el interés que concentre el mayor valor social"
ESPACIO PUBLICO-Concepto
El concepto de
espacio público, conceptualmente ya no es el mismo de antaño, limitado a los
bienes de uso público (calles, plazas, puentes y caminos), según la legislación
civil, sino que es mucho mas comprensivo, en el sentido de que comprende en
general la destinación de todo inmueble bien sea público o privado al uso o a
la utilización colectiva, convirtiéndose de este modo en un bien social.
ESPACIO PUBLICO
INTERNO-Regulación
corresponde al legislador/IMPUESTO PREDIAL DE ESPACIO PUBLICO INTERNO-Gravación
menor que para áreas privadas en unidades inmobiliarias cerradas/IMPUESTO
PREDIAL-Tarifas diferenciales
La norma alude a
un aspecto, el llamado "espacio público interno" que constituye un
aspecto que concierne a los llamados intereses colectivos o sociales que
corresponde regular al legislador. De este modo, no puede resultar extraño que,
para efectos del impuesto predial, el legislador determine, dado el valor y la
connotación social que tienen las áreas que integran dicho espacio, que ellas
sean gravadas con un impuesto predial diferenciado menor que el previsto para
las áreas privadas. Ello se adecua a la Constitución, porque ésta no sólo
propicia y protege el surgimiento y consolidación de otras formas alternas de
dominio diferente a la tradicional propiedad individual, sino que, además, le
asigna al Estado el deber de velar por la protección de la integridad de las
zonas destinadas al espacio público y al uso común. La obligación de contribuir
a los gastos e inversiones del Estado debe estar sustentada en conceptos de justicia
y equidad, razón por la cual se consultan éstos cuando el legislador permite el
establecimiento de tarifas diferenciales menores para las zonas comunes y del
espacio público interno, con respecto a las que corresponden a las áreas de
dominio privado, pues la institución de aquéllas responden más a los intereses
comunitarios prevalentes, que a los intereses privados.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Restricciones
que persiguen un interés general en materia tributaria/IMPUESTO PREDIAL Y
CONTRIBUCIONES DE VALORIZACION-Zonas comunes y espacio público interno en
unidades inmobiliarias cerradas
No resulta
irrazonable ni desproporcionado, antes por el contrario consulta finalidades
constitucionales que son válidas, el establecimiento en el art. 42 de las
aludidas restricciones a la autonomía de los municipios para establecer
impuestos, mas aún cuando con ellas se satisface o persigue un interés de
alcance general y la consecución de un objetivo de mayor valor social que el
que pueda representar el tratamiento tributario uniforme de las áreas que
componen las unidades inmobiliarias cerradas. La competencia privativa que
tienen los municipios para gravar la propiedad inmueble no se vulnera con la
disposición objetada, porque dicha potestad subsiste en cabeza de aquéllos, en
el sentido de que pueden señalar, conforme a la ley, todos los elementos del
respectivo tributo, sólo que con el fin de perseguir finalidades
constitucionales legítimas se ha dispuesto en la norma comentada el
establecimiento de tarifas diferenciales en las condiciones en ellas señaladas,
pero que en todo caso deben ser fijadas por la competente autoridad municipal.
AUTONOMIA
MUNICIPAL-Establecimiento
de tarifas diferenciales atendiendo ciertos criterios
En el
establecimiento de las referidas tarifas diferenciales las autoridades
municipales gozan de plena autonomía. Sin embargo, en su determinación deben
obrar con criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad que
consulten los intereses municipales y de la comunidad. Por lo tanto el uso
desviado de esta facultad, atentatorio contra los intereses públicos sociales
puede dar lugar al uso de la acción pública de nulidad ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
FORMAS PROCESALES-En su diseño deben observarse ciertos
criterios
En el
establecimiento de las formas propias de cada actuación judicial, que comprende
así mismo la regulación de las diferentes acciones, el legislador debe tomar
como punto de referencia la realidad social y extraer de ellas reglas útiles
que hagan expedito y eficaz el derecho de acción. Por lo tanto, si bien el
legislador goza de libertad para establecer las formas procesales, en el diseño
de éstas deben observarse los criterios de razonabilidad, racionabilidad,
proporcionalidad y finalidad. No son válidas constitucionalmente, en
consecuencia, aquéllas formas procesales que se desvían de dichos criterios y
que anulan u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de acción.
COPROPIETARIOS DE
UNIDAD INMOBILIARIA CERRADA-Exigencia
de mayoría para impugnar acto de autoridades de planeación y urbanismo/ASAMBLEA
DE COPROPIETARIOS-Ausentismo/DERECHO DE ACCION PARA IMPUGNAR-Protección
La consagración
de una mayoría de las dos terceras partes de los votos de los copropietarios de
una unidad inmobiliaria cerrada, para obtener la autorización de impugnar las
decisiones de las autoridades de planeación y urbanismo, resulta a todas luces
irracional y desproporcionada, porque significa la consagración de un sistema
específico y excepcional para la impugnación de los referidos actos
administrativos subjetivos, que desconoce la realidad social y particularmente
la forma como operan en la práctica las asambleas de copropietarios, en las
cuales el ausentismo de sus miembros es la regla de conducta constante. Con
mucha dificultad y luego de más de una citación, por lo menos, se logra que
concurran a ella el número mínimo para llevar a acabo la respectiva sesión.
Conseguir la aquiescencia del 75% de los miembros de la asamblea, como lo prevé
la norma, es casi un imposible. Por ende, la exigencia del proyecto configura,
en la práctica, la negación del derecho de acción para impugnar dichas
decisiones.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Imposición carga
procesal onerosa a unidades inmobiliarias cerradas/DERECHO DE ASOCIACION-Unidades
cerradas determinan ejercicio derecho de acción
Se viola en el
presente caso el derecho a la igualdad, cuando desatendiendo los aludidos
criterios el legislador impone a las personas jurídicas que constituyen las
unidades inmobiliarias cerradas una carga procesal onerosa y excepcional que no
se exige a las demás personas que acuden a la jurisdicción de lo contencioso
administrado. Dicha norma consagra una injerencia excesiva y desproporcionada
del legislador en el ámbito del derecho de asociación, si se tiene en cuenta
que como personas jurídicas son las propias unidades cerradas las que deben
determinar, según lo establezcan sus propios estatutos, la conveniencia y las
condiciones bajo las cuales ejercitan el derecho de acción ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. Avalar la referida norma, implicaría
legitimar una intervención indebida en el manejo y administración de dichas
unidades, pues el establecimiento de las reglas o procedimientos de gestión de
sus propios intereses sólo a ellas compete.
Referencia: Expediente
OP-17
Proyecto de ley No.
258/96 Senado -31/95 Cámara "Por el cual se adiciona y reglamenta lo
relacionado con las unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de
propiedad horizontal".
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., a los veintidós (22) días del mes de julio de mil novecientos noventa y
siete (1997).
I.
ANTECEDENTES.
Mediante oficio del
20 de junio de 1997, el Presidente del Senado de la República envió a la Corte
Constitucional el proyecto de ley No. 258-96 Senado-3195 Cámara, "Por
medio del cual se adiciona y reglamenta lo relacionado con las unidades
inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal", el
cual fue devuelto a esa Corporación Legislativa con objeciones por razones de
conveniencia y vicios de constitucionalidad, según oficio No. 10.200 del 6 de
marzo de 1997 originario de la Presidencia de la República.
El proyecto en
mención sufrió el trámite de rigor ante las cámaras legislativas que integran
el Congreso de la República, el cual se resume de la siguiente manera:
- El día 1° de
agosto de 1995 el proyecto en cuestión fue presentado ante la Cámara de
Representantes por el Representante Wlliam Vélez Mesa. En esa misma fecha fue
repartido a la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la referida
Corporación.
- En la sesión
correspondiente al día 6 de diciembre de 1996 fue debatido y aprobado en primer
debate en dicha Comisión.
- Igualmente, la
Plenaria de la Cámara de Representantes lo debatió y aprobó por unanimidad con
fecha 27 de marzo de 1996.
- El aludido
proyecto fue debatido y aprobado en la Comisión Séptima Constitucional
Permanente del Senado el 13 de noviembre de 1996.
- Asi mismo, fue
discutido y aprobado en segundo debate en la Sesión Plenaria del Senado,
correspondiente al día 9 de diciembre de 1996.
- Con el fin de
conciliar las discrepancias surgidas entre los articulados finalmente aprobados
por las plenarias de cada cámara legislativa se designaron comisiones
accidentales, cuyo informe conjunto de fecha 12 de diciembre de 1996, fue
aprobado en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República.
- El 29 de enero de
1997 el Presidente de la Cámara de Representantes envió el referido proyecto,
con todos sus antecedentes, al Presidente de la República, para que se
produjera el acto de su sanción, el cual fue recibido en la Secretaría Jurídica
del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, con fecha 21
de febrero de 1997.
- El día 6 de marzo
de 1997 la Presidencia de la República devolvió al Presidente de la Cámara de
Representantes, sin la correspondiente sanción presidencial, por razones de
inconveniencia e inconstitucionalidad. Estas últimas se refieren
específicamente a los arts. 42 y 44 del proyecto.
- De la
confrontación de la fecha en que se recibió en la Presidencia de la República
el aludido proyecto y aquélla en que fue devuelto con objeciones se establece
que el Gobierno actuó dentro del término de seis días hábiles que señala el
art. 166 de la Constitución, dado que aquél consta  de 49 artículos.
- Las plenarias de
la Cámara y del Senado aceptaron las objeciones por inconveniencia formuladas
contra los arts. 29 y 30 del proyecto, no así las de inconstitucionalidad. En
tal virtud, insistieron en la constitucionalidad de los arts. 42 y 44 de dicho
proyecto.
- Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar las
objeciones del Gobierno a un proyecto de ley por inconstitucional, procede la
Corte a adoptar la decisión correspondiente únicamente en relación con dichas
objeciones, según la competencia de que se encuentra investida en los términos
de los artículos 167 incisos 4 y 5 y 241 numeral 8 de la Constitución
Política.
II. TEXTOS DE LAS
NORMAS DEL PROYECTO OBJETADAS POR INCONSTITUCIONALES.
PROYECTO DE LEY 258/96 SENADO - 031/95
CAMARA
"Por la cual se adiciona y reglamenta
lo relacionado con las unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de
propiedad horizontal".
El Congreso de Colombia
Decreta:
(.....)
ARTICULO 42.
Impuesto predial y contribuciones de valorización. Las unidades Inmobiliarias
Cerradas pagarán el impuesto predial y las contribuciones de valorización
correspondientes a las zonas comunes y al espacio público interno conforme a
tarifas diferenciales menores a las tarifas de las áreas privadas.
ARTICULO 44. Situaciones
jurídicas subjetivas. Las autorizaciones para impugnar los actos
administrativos de las autoridades de planeación y urbanismo que den aprobación
y licencias definitivas sólo podrán darlas la Asamblea General de
Copropietarios con el voto de por lo menos el 75% de sus miembros.
III. LA OBJECION PRESIDENCIAL.
En el oficio 10200
del 6 de marzo de 1997, suscrito por el señor Presidente de la República y
dirigido al Presidente de la Cámara de Representantes, se expusieron las
razones de las objeciones de inconstitucionalidad en relación con los arts. 42
y 44 del proyecto, en los siguientes términos:
"a) El artículo
42 del proyecto establece que las unidades inmobiliarias cerradas pagarán una
tarifa inferior por concepto de impuesto predial y contribuciones de
valorización con respecto de las tarifas de las áreas privadas".
"Este artículo,
en lo concerniente al impuesto Predial vulnera el artículo 317 de la
Constitución Política, ya que corresponde a los Municipios exclusivamente,
gravar la propiedad inmueble".
"b) El artículo
44 del proyecto señala que las autorizaciones para impugnar los actos
administrativos de las autoridades de Planeación y Urbanismo sólo podrán darlas
la Asamblea General de Copropietarios con los votos de por lo menos el 75% de
sus miembros".
"Esta norma
vulnera el artículo 29 de la Constitución Política, al privar a las personas
naturales de ejercer las acciones administrativas pertinentes en caso de que
sientan vulnerados sus derechos".
IV. ANALISIS Y
PRONUNCIAMIENTO POR LAS PLENARIAS DE LA CAMARA Y DEL SENADO SOBRE LAS
OBJECIONES PRESIDENCIALES.
1. Cámara de
Representantes.
La comisión
accidental designada por la Cámara de Representantes para estudiar y
emitir opinión sobre las objeciones presidenciales consideró lo siguiente:
En relación con las
objeciones al art. 42 del proyecto manifestó su desacuerdo porque esta norma no
determina tarifa tributaria alguna sino un marco fundamental dentro del cual
los concejos municipales pueden ejercer sus competencias -de autonomía
relativa- en materia del impuesto a la propiedad de inmueble y, en
consecuencia, no altera para nada las atribuciones de los municipios que
continúan siendo titulares de tales rentas y de su regulación mediante acuerdo.
Con respecto a las
contribuciones de valorización no existe la exclusividad de la regulación en
favor de los municipios, ya que pueden existir contribuciones de valorización
en los órdenes nacional, regional y local. Por lo tanto, puede darse el caso de
la concurrencia de regulaciones por diferentes entidades públicas.
"La doctrina y
la jurisprudencia nacionales más autorizadas siempre han considerado que la
potestad tributaria de los municipios se halla acreditada en todo momento a la
Ley, y que las entidades locales no detentan una soberanía fiscal. Por tanto,
es indiscutible el reconocimiento de la facultad legislativa para encauzar el
ejercicio de la  potestad tributaria derivada por parte de las autoridades
municipales".
En el fondo el
legislador esta reconociendo una realidad socio económica objetiva que amerita
un tratamiento tributario diferencial para un fin constitucionalmente válido,
avalado por los arts. 58-3 (formas asociativas de propiedad) y 82 (espacio
público) de la Constitución.
En cuanto a las
objeciones contra el art. 44 del proyecto, se estima que esta norma no vulnera
la Constitución porque ella se refiere simplemente a una regla interna de
mayoría y a una competencia interna de la unidad inmobiliaria cerrada, cuando
quiera que se intente presentar una demanda judicial en su nombre.
Las personas
naturales y jurídicas distintas a la unidad inmobiliaria cerrada siempre que
estén legitimadas en la causa están habilitadas para instaurar acciones ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
"En otras
palabras, el Proyecto de Ley # 31/95 aprobado por el Congreso de la República
quiso precisar que dichas demandas no las podrían entablar -a nombre de la
Unidad Inmobiliaria Cerrada- la Junta Administradora, ni el Administrador de la
Unidad; y que el grado de consenso necesario en la Asamblea General de
Copropietarios para oponerse por la vía judicial a los actos administrativos de
la autoridad era de las ¾ partes de sus miembros, puesto que se trataría de un
serio cuestionamiento a las decisiones de la autoridad municipal de planeación
y urbanismo presentado a nombre de la comunidad de vecinos
afectada".
2. Senado de la
República.
En términos
parecidos a los consignados anteriormente se pronunció la comisión accidental
designada por el Senado de la República sobre los preceptos objetados como
inconstitucionales. No obstante, es conveniente citar los siguientes apartes
del respectivo informe:
"....el
Congreso de la República puede establecer directrices generales básicas que
encaucen el ejercicio de las atribuciones impositivas municipales, sin que
quepa interpretar, como se hace en el memorial de objeciones, que se esta
gravando la propiedad inmueble y vulnerando la autonomía municipal en esta
materia".
"La norma de la
iniciativa no contempla tarifas tributarias denominadas, no inhibe la potestad
de los concejos municipales en materia impositiva, ni destina o desvía los
ingresos municipales hacia otras entidades territoriales".
"... el derecho
de acceso a la administración de justicia tiene su base constitucional en los
artículos 40-6 y 229 y por ninguna parte se ve que el establecimiento de una
regla interna de mayoría del 75% de los miembros de la Asamblea General de
Copropietarios de la Unidad Inmobiliaria y a una competencia también interna de
la Unidad Inmobiliaria para impugnar los actos administrativos de las
autoridades de Planeación y Urbanismo a nombre de la Unidad Inmobiliaria
Cerrada vulnere el ordenamiento jurídico".
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
En la oportunidad
legal el señor Procurador General de la Nación, se pronunció sobre el mérito de
las referidas objeciones y concluyó que ellas son infundadas, con los
siguientes argumentos:
Los municipios no
gozan de autonomía absoluta en materia impositiva, aún si se trata de la
propiedad inmueble, la cual podrá ser gravada únicamente por éstos.
El precepto del art.
87 no puede ser leído en forma aislada, sino en armonía con todas las
disposiciones relativas a la organización del sistema tributario colombiano y
en especial a las relacionadas con la estructura fiscal de las entidades
territoriales. Asi, el art. 287 de la Constitución reconoce la autonomía de las
entidades territoriales para la gestión de sus intereses, siendo una
consecuencia de ésta la de poder administrar sus propios recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, dentro de los
límites de la Constitución y de la ley.
"Sin embargo en
el ordenamiento jurídico es claro que esta autonomía no es absoluta, pues la
jurisprudencia ha reiterado que se trata de una autonomía relativa,
especialmente en lo relativo a la imposición de tributos, función ésta también
sujeta al marco legal y constitucional. En ese sentido, la Corte Constitucional
ha sido enfática al afirmar que la soberanía fiscal de las entidades
territoriales no tiene asidero constitucional, pues la propuesta de elevarla a
rango superior fue derrotada en la misma Asamblea Constitucional, en donde se
mantuvieron los lineamientos básicos del régimen anterior, reconociendo una
autonomía fiscal limitada".
Cuando el art. 317
establece que sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble, esta
indicando que tal atribución puede ser ejercida por dichos entes locales en los
términos que disponga la ley. En tal virtud, lo que la norma del art. 42 regula
es la forma como deben de fijarse las tarifas que se cobren a los titulares de
dichas unidades inmobiliarias, dejando en manos de las autoridades municipales
la fijación de las mismas, sin alterar las atribuciones constitucionales que
les otorgan la titularidad para regular tales rentas mediante los acuerdos
municipales.
El propósito de
establecer una tarifa diferencial entre las zonas comunes y el espacio público,
con respecto a las áreas privadas se justifica constitucionalmente por el deber
que tiene el Estado de velar por la protección de las formas asociativas y
solidarias de propiedad y por la integridad del espacio público.
Por lo demás, la
exclusividad de los municipios para fijar las tarifas del impuesto predial, no
se predica de las contribuciones de valorización las cuales pueden ser
determinadas por otras entidades públicas.
En cuanto a la
objeción con respecto al art. 44 del proyecto, el Procurador comparte los
argumentos expuestos por las comisiones de conciliación de la Cámara y del
Senado, en el sentido de afirmar su constitucionalidad.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. El trámite de las objeciones.
Formuladas por el
Gobierno las objeciones de inconstitucionalidad contra los arts. 42 y 44 del
proyecto de ley 258/96 Senado -31/95 Cámara, se integraron sendas comisiones
conciliadoras de Cámara y Senado, cuyos informes fueron aprobados el día 12 de
diciembre de 1996 en las respectivas plenarias de cada una de estas células
legislativas, en el sentido de insistir en la constitucionalidad de las normas
objetadas y declarar, en consecuencia, infundadas las referidas objeciones. En
tal virtud, el proyecto fue enviado a la Corte para decidir acerca de su
exequibilidad. De este modo, se cumplió con el trámite que el art. 167 de la
Constitución Política prevé cuando un proyecto de ley es objetado por
inconstitucional total o parcialmente por el Gobierno.
2. La cuestión de fondo.
2.1. El problema
jurídico planteado y su delimitación.
Conforme a los
antecedentes que han quedado reseñados, en los cuales se fija la posición del
Gobierno, de las Cámaras y del Procurador de la Nación, en torno a la
constitucionalidad de los arts. 42 y 44 del proyecto de ley 258/96 Senado
-31/95 Cámara, le corresponde a la Corte determinar de una parte, si la primera
de dichas normas viola la autonomía de los municipios, en cuanto a la
competencia de que son titulares para establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones, cuando prescribe que las unidades
inmobiliarias cerradas pagarán el impuesto predial y las contribuciones de
valorización correspondientes a las zonas comunes y al espacio público interno conforme
a las tarifas diferenciales menores a las tarifas de las áreas privadas, y de
otra, si se limita el derecho de acción y al acceso a la justicia, cuando la
segunda de las referidas disposiciones prevé que las autorizaciones para
impugnar actos administrativos de las autoridades de planeación y de urbanismo
que den aprobación y licencias definitivas sólo podrán darlas la asamblea
general de copropietarios con el voto de por lo menos 75% de sus miembros.
Siguiendo la
jurisprudencia de la Corporación, sustentada en los artículos 167 de la
Constitución y 32, 33, 34 y 35 del decreto 2067 de 1991, el examen de
constitucionalidad se limitará única y exclusivamente al ámbito determinado por
las objeciones formuladas por el Gobierno y al pronunciamiento que sobre las
mismas hizo el Congreso al rechazarlas, e insistir en la constitucionalidad de
las referidas normas.
2.2. Objeción
contra el artículo 42.
2.2.1. Como
reiteradamente lo ha afirmado esta Corte, la concepción política de Colombia
como Estado Social de Derecho, organizado como República unitaria
descentralizada, se hace compatible y armónica con el reconocimiento de la
autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus
propios intereses, dentro de los límites que le señalan la Constitución y la
ley.
Así lo advirtió la
Corte en la sentencia C-535/96[1],
en la cual dijo:
"Por ello la
autonomía de la que gozan las diferentes entidades territoriales no es un mero
traspaso de funciones y responsabilidades del centro a la periferia sino que se
manifiesta como un poder de dirección política, que le es atribuido a cada
localidad por la comunidad a través del principio democrático, y en especial al
municipio que se constituye en la entidad territorial fundamental  de la
división político-administrativa del Estado (CP. art. 311). De esa manera se
busca la gestión eficiente de los intereses propios, ya que el municipio es el
ente idóneo para solucionar los problemas locales en la  medida en que conoce
realmente las necesidades a satisfacer, y tiene el interés para hacerlo por
hallarse en una relación cercana con la comunidad. Así, al acercar la acción
estatal al ciudadano, se fortalece la legitimidad a través de la gestión
territorial".
"En el caso
de los territorios indígenas se busca, además, preservar la identidad de esas
comunidades, con el fin de proteger la diversidad  étnica y cultural (CP arts
7º y 8º), pues esas comunidades se gobiernan por sus propios usos y costumbres
(CP art. 330)".
"4- La
autonomía no se agota entonces en la facultad de dirección política pues las
entidades territoriales no solamente tienen derecho a gobernarse por
autoridades propias sino que deben, además, gestionar sus propios intereses,
con lo cual se concreta un poder de dirección administrativa (CP. art. 287). La
autonomía está además ligada a la soberanía popular y a la democracia
participativa, pues se requiere una participación permanente que permita que la
decisión ciudadana se exprese sobre cuales son las necesidades a satisfacer y
la forma de hacerlo (CP art. 1º, 2º y 3º). El poder de dirección del que gozan
las entidades territoriales se convierte así en pieza angular del desarrollo de
la autonomía. A través de este poder, expresión del principio democrático, la
comunidad puede elegir una opción distinta a la del poder central. La
satisfacción de intereses propios requiere la posibilidad de que existan en
cada localidad opciones políticas diferentes, lo cual no atenta contra el
principio de unidad, pues cada entidad territorial hace parte de un todo que
reconoce la diversidad".
En síntesis, la
conciliación entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el
entendido de que según lo establece el art. 287 de la Constitución, las
entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos, competencias y
atribuciones que les pertenece por si mismas y que no devienen propiamente del
traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios
asuntos e intereses. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un
ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas entidades
para actuar dentro del espacio que según dicha autonomía se les reconoce.
2.2.2. Un rasgo
característico que afirma el derecho a la autonomía lo constituye la atribución
que tienen las entidades territoriales para establecer los tributos necesarios
que requiere el cumplimiento de sus funciones. En efecto, no basta con diseñar
una autonomía bajo la idea de que las entidades territoriales pueden designar
sus propias autoridades, ejercer poderes, atribuciones o competencias
específicas que les pertenecen, con cierta libertad e independencia, si al
mismo tiempo aquélla no comprende lo económico y financiero, es decir, el derecho
de contar con recursos, a través de la participación en las rentas nacionales y
el establecimiento de impuestos y de administrarlos, según convenga a la
gestión de los intereses regionales y locales.
No obstante, como lo
ha señalado la Corte, con fundamento en los arts. 287, 294, 300-4, 313-4, 317 y
338 de la Constitución no existe una autonomía absoluta en materia fiscal en
cabeza de las entidades territoriales, pues su competencia para establecer y
regular los tributos debe ejercerse por la autoridad competente, dentro de los
límites que le señalen la Constitución y la ley, lo cual significa que el
atributo de la potestad impositiva regional y local es relativo y, en tal
virtud, el legislador puede señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones
o limitaciones generales para su ejercicio, siempre que se respete el núcleo
esencial de la autonomía, es decir, que no se desnaturalice la esencia de ésta
de modo que se la desvirtúe, desconozca o desnaturalice.
La Constitución
señala los derechos y el ámbito de las atribuciones que en materia fiscal le
corresponden a las entidades territoriales e igualmente puntualiza los espacios
competenciales permitidos y los vedados para la actividad legislativa. En
efecto, la Constitución confiere a los departamentos y a los municipios la
facultad de establecer impuestos de conformidad con la ley, (arts. 300-4 y
313-4), otorga a éstos últimos la potestad exclusiva de gravar la propiedad
inmobiliaria, sin perjuicio de la contribución de valorización (C.P. art. 317);
consagra el principio de que los impuestos regionales gozan de protección
constitucional y no puede la ley trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente
en caso de guerra exterior (C.P. art. 362); prohibe que la ley establezca
exenciones o tratamientos preferenciales sobre los tributos de las entidades
territoriales, o consagrar recargos sobre sus impuestos a menos que el recargo
esté destinado a las entidades responsables del manejo y conservación del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables (C.P. art. 294).
2.2.3. Cuando no
existe un límite exacto establecido por un mandato inequívoco y tajante o una
prohibición insalvable, ¿cuál puede ser el elemento de referencia para
establecer los límites de la injerencia de la ley en la función tributaria de
las entidades territoriales, sin que por ello se menoscabe el principio de
autonomía fiscal que la Constitución reconoce a dichas entidades?
En sentencia del 14
de enero de 1993, la Corte sintetizó en estos términos la respuesta a ese
interrogante[2]:
"En
conclusión, esta Corte considera que la introducción del concepto de autonomía
que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en
todo caso ser entendida dentro del marco general del estatuto unitario. De esta
forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y
para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de
materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier
caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los
distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto,
generalmente las competencias que se ejercen en los distinto niveles
territoriales no son excluyentes. Por el contrario dichas competencias, como lo
señala la propia Constitución debe ejercerse dentro de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad".
Lo que se está
señalando por la Corte es que la expresión y gestión de los intereses regionales,
propios de la autonomía, no resultan contrarios ni excluyentes con los
propósitos y objetivos de alcance nacional; es decir, pueden existir
competencias concurrentes que impliquen en un momento dado la necesidad de
afirmar los intereses locales y que al mismo tiempo entren en conflicto con los
intereses nacionales, en cuyo caso se debe hacer la ponderación adecuada que
consulte en lo posible su armonización, pero "se privilegiará el interés
que concentre el mayor valor social"[3].
2.2.4. El artículo
42 sobre el cual recae la objeción presidencial consagra un tratamiento
tributario favorable para las zonas comunes y el espacio público interno en las
unidades inmobiliarias cerradas, con lo que, a juicio del ejecutivo, se vulnera
la facultad exclusiva de los distritos y municipios del país para establecer y
manejar el impuesto predial.
Con miras a analizar
la constitucionalidad de la referida norma, es necesario analizar el cuerpo
normativo general del cual hace parte, y las finalidades sociales que ella
persigue. No es posible, en consecuencia, darle un tratamiento singular, el de
una norma meramente tributaria, aislada por completo del contexto normativo del
cual forma parte.
La ley se inscribe
dentro de la denominada materia urbanística que comprende todo el sistema
normativo que de modo general regula la ordenación y planeación del desarrollo
del territorio en lo urbano y lo suburbano, su deslinde con lo meramente rural,
sin desconocer la influencia e interrelación con éste, la incorporación o
destinación de tierras rurales a usos urbanos, la determinación de los usos de
la tierra urbana, que comprende la utilización de inmuebles para uso privado y
los que deben destinarse al espacio público y a la conservación del ambiente y
de los recursos naturales y las limitaciones o restricciones de diferente orden
con el fin de hacer prevalecer el interés público general y la función social
de la propiedad sobre el interés particular. De este modo, los inmuebles
urbanos constituyen la base o el centro que sirve de sustrato a la regulación
normativa atañedera a diferentes aspectos que conciernen a los regímenes de la
propiedad individual, horizontal, del espacio público, de las áreas de
conservación y restauración del ambiente y de los recursos naturales, de
expropiación, servidumbres, catastral, impositivo etc. y, en general, los
relativos a los diferentes usos de la tierra y del suelo.
La ley de la cual
hace parte la norma objetada, tienen por objeto establecer los principios
generales para el desarrollo y funcionamiento de las unidades inmobiliarias
cerradas y la reglamentación de los derechos y obligaciones de los
copropietarios con respecto al municipio o al distrito, organizar su
funcionamiento para procurar una mejor calidad de vida y la convivencia
armónica de éstos, los moradores y los usuarios y "establecer áreas
comunes de servicios sociales necesarios bajo estándares mínimos
nacionales", con arreglo a los principios generales de la función social
de la propiedad, la función urbanística y el respeto a la privacidad aunque con
limitaciones para garantizar un grado de aislamiento acústico y visual de las
áreas respectivas. La función social implica la provisión de áreas suficientes
para atender las necesidades de las personas y su relación con la comunidad,
tales como la circulación, recreación, reunión y disfrute social ; la
protección y conservación ambiental, la armonía estética del conjunto
urbano ; y la función urbanística, la integración funcional, ambiental y
espacial de las construcciones con el entorno, asi como el acatamiento de las
normas urbanísticas de planeación y de construcción municipales.
En las
circunstancias anotadas, es preciso considerar que si bien el art. 42 alude al
impuesto predial y a las contribuciones de valorización, tiene una relación
íntima con la materia urbanística, en cuanto alude al llamado espacio público
interno para efectos de determinar que deben existir en relación con éste para
efectos del pago del impuesto predial y de las contribuciones de valorización
tarifas diferenciales menores a las que corresponden a las áreas privadas,
aspecto aquél que constituye materia de reserva de ley.
El concepto de
espacio público, conceptualmente ya no es el mismo de antaño, limitado a los
bienes de uso público (calles, plazas, puentes y caminos), según la legislación
civil, sino que es mucho mas comprensivo, en el sentido de que comprende en
general la destinación de todo inmueble bien sea público o privado al uso o a
la utilización colectiva, convirtiéndose de este modo en un bien social. Es así
como el art. 5 de la ley 9 de 1989 entiende por espacio público el conjunto de
inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la
satisfacción de necesidades urbanas colectivas, que trascienden, por lo tanto
los límites de los intereses individuales de los habitantes.
En tal virtud,
constituyen ".....el espacio público de la ciudad las áreas requeridas
para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la
recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana,
las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua,
parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y
mantenimiento de los servios públicos básicos, para la instalación y uso de los
elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para
la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos,
culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y
preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad,
los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y
fluviales, los terrenos de bajamar, asi como de sus elementos vegetativos,
arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente
proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que
constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo"
De acuerdo con las
consideraciones precedentes, es necesario tener en cuenta que la norma alude a
un aspecto, el llamado "espacio público interno" que como se vio
antes constituye un aspecto que concierne a los llamados intereses colectivos o
sociales que corresponde regular al legislador. De este modo, no puede resultar
extraño que, para efectos del impuesto predial, el legislador determine, dado
el valor y la connotación social que tienen las áreas que integran dicho
espacio, que ellas sean gravadas con un impuesto predial diferenciado menor que
el previsto para las áreas privadas. Ello se adecua a la Constitución, porque
ésta no sólo propicia y protege el surgimiento y consolidación de otras formas
alternas de dominio diferente a la tradicional propiedad individual, como son
las formas asociativas y solidarias a que alude el inciso 2 del artículo 58
sino que, además, le asigna al Estado el deber de velar por la protección de la
integridad de las zonas destinadas al espacio público y al uso común (C.P. art.
82).
De otra parte, es
necesario considerar, que la obligación de contribuir a los gastos e
inversiones del Estado (art. 95 C.P.) debe estar sustentada en conceptos de
justicia y equidad, razón por la cual se consultan éstos cuando el legislador
permite el establecimiento de tarifas diferenciales menores para las zonas
comunes y del espacio público interno, con respecto a las que corresponden a
las áreas de dominio privado, pues la institución de aquéllas responden más a
los intereses comunitarios prevalentes, que a los intereses privados.
No resulta
irrazonable ni desproporcionado, antes por el contrario consulta finalidades
constitucionales que son válidas, el establecimiento en el art. 42 de las
aludidas restricciones a la autonomía de los municipios para establecer
impuestos, mas aún cuando con ellas se satisface o persigue un interés de
alcance general y la consecución de un objetivo de mayor valor social que el
que pueda representar el tratamiento tributario uniforme de las áreas que
componen las unidades inmobiliarias cerradas.
La competencia
privativa que tienen los municipios para gravar la propiedad inmueble no se
vulnera con la disposición objetada, porque dicha potestad subsiste en cabeza
de aquéllos, en el sentido de que pueden señalar, conforme a la ley, todos los
elementos del respectivo tributo, sólo que con el fin de perseguir finalidades
constitucionales legítimas se ha dispuesto en la norma comentada el
establecimiento de tarifas diferenciales en las condiciones en ellas señaladas,
pero que en todo caso deben ser fijadas por la competente autoridad municipal
(arts. 313-4 y 338 C.P.).
En conclusión,
considera la Corte:
Que no se desconoce
la preceptiva del art. 317, en el sentido de que sólo los municipios podrán
gravar la propiedad inmueble, pues la norma no les desconoce dicha facultad ni
consagra una exención a un impuesto municipal. Pueden los municipios gravar con
el impuesto predial los inmuebles correspondientes a las referidas unidades
inmobiliarias cerradas, sólo que deben establecer tarifas diferenciales menores
con respecto a las zonas que conforma el llamado espacio público interno, lo
cual tiene, como se ha visto, una justificación constitucional.
Que en el
establecimiento de las referidas tarifas diferenciales las autoridades
municipales gozan de plena autonomía. Sin embargo, en su determinación deben
obrar con criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad que
consulten los intereses municipales y de la comunidad. Por lo tanto el uso
desviado de esta facultad, atentatorio contra los intereses públicos sociales
puede dar lugar al uso de la acción pública de nulidad ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
Es en razón de las
anteriores reflexiones que la Corte considera infundadas las objeciones del
Gobierno a la norma del art. 42 del proyecto.
2.3. Objeción
contra el artículo 44.
Un derecho se coarta
no sólo cuando expresamente o de manera abierta se impide u obstruye su
ejercicio, sino, de igual modo, cuando de alguna manera y a través de
diferentes medios, se imponen condicionamientos o exigencias que anulan o
dificultan en extremo la posibilidad de su ejercicio o la forma para hacerlo
efectivo.
Cuando la
Constitución consagra el derecho fundamental en favor de toda persona para
acceder a la administración de justicia, es decir, el derecho público abstracto
de ejercer los actos de postulación necesarios para poner en movimiento la
actividad jurisdiccional del Estado y a que se tramite y resuelva la pretensión
que se formula, en principio, no establece directamente cortapisas que lo
disminuyan o limiten, sino que defiere al legislador la definición de los tipos
de acciones, las condiciones objetivas y subjetivas para su ejercicio, la
oportunidad en que pueden ser instauradas etc., pues aquél le compete según el
art. 29 de la Constitución determinar el juez o tribunal competente para
conocer de dichas acciones y las formas propias de cada juicio que deben ser
observadas.
En el
establecimiento de las formas propias de cada actuación judicial, que comprende
asi mismo la regulación de las diferentes acciones, el legislador debe tomar
como punto de referencia la realidad social y extraer de ellas reglas útiles
que hagan expedito y eficaz el derecho de acción. Por lo tanto, si bien el
legislador goza de libertad para establecer las formas procesales, en el diseño
de éstas deben observarse los criterios de razonabilidad, racionabilidad,
proporcionalidad y finalidad. No son válidas constitucionalmente, en
consecuencia, aquéllas formas procesales que se desvían de dichos criterios y
que anulan u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de acción.
Considera la Corte
que la norma del art. 44 del proyecto es inconstitucional por las siguientes
razones:
La consagración de
una mayoría de las dos terceras partes de los votos de los copropietarios de
una unidad inmobiliaria cerrada, para obtener la autorización de impugnar las
decisiones de las autoridades de planeación y urbanismo, resulta a todas luces
irracional y desproporcionada, porque significa la consagración de un sistema
específico y excepcional para la impugnación de los referidos actos
administrativos subjetivos, que desconoce la realidad social y particularmente
la forma como operan en la práctica las asambleas de copropietarios, en las
cuales el ausentismo de sus miembros es la regla de conducta constante. Con
mucha dificultad y luego de más de una citación, por lo menos, se logra que
concurran a ella el número mínimo para llevar a acabo la respectiva sesión.
Conseguir la
aquiescencia del 75% de los miembros de la asamblea, como lo prevé la norma, es
casi un imposible. Por ende, la exigencia del proyecto configura, en la
práctica, la negación del derecho de acción para impugnar dichas decisiones.
Dice el Procurador
en su concepto que la norma en referencia no prohibe a las demás personas
naturales o jurídicas, acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en ejercicio de las acciones que regula el código de la
materia, que dicha norma lo que hace es establecer una regla de funcionamiento
interno de las unidades inmobiliarias cerradas y que al "imponer un
consenso entre los propietarios, como condición previa para demandar a las
mencionadas autoridades, se explica en cuanto se trata de intereses que afectan
a una comunidad y, además, atendiendo a la trascendencia que implica el hecho
de oponerse a las autoridades públicas".
No comparte la Corte
el criterio del señor Procurador, por varias razones:
El Código de lo
Contencioso Administrativo regula en los arts. 84 y 85, de modo general, las
condiciones bajo las cuales toda persona puede hacer uso de las acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho. Igualmente, establece los requisitos de
procedibilidad para el ejercicio de las referidas acciones.
El legislador bien
puede consagrar requisitos o condiciones para el ejercicio de dichas acciones
en ciertos casos, distintos de los previstos en el referido código, pero como
se dijo antes la respectiva regulación debe obedecer a criterios de
razonabilidad, racionabilidad, proporcionalidad y finalidad, que justifiquen objetivamente
el trato diferenciado y que no consagren discriminaciones lesivas del derecho a
la igualdad.
Se viola en el
presente caso el derecho a la igualdad, cuando desatendiendo los aludidos
criterios el legislador impone a las personas jurídicas que constituyen las
unidades inmobiliarias cerradas una carga procesal onerosa y excepcional que no
se exige a las demás personas que acuden a la jurisdicción de lo contencioso
administrado.
A juicio de la
Corte, la norma revela un paternalismo excesivo, si lo que persigue es la
protección del patrimonio de las mencionadas unidades, en el sentido de que el
ejercicio de las acciones contencioso administrativas que pueden conllevar la
asunción de gastos, algunas veces considerables, debe contar con la aprobación
de una mayoría calificada. Pero dicho tratamiento, no se justifica
constitucionalmente en la medida en que cercena el derecho a la acción
contencioso administrativa.
Además, dicha norma
consagra una injerencia excesiva y desproporcionada del legislador en el ámbito
del derecho de asociación, si se tiene en cuenta que como personas jurídicas
son las propias unidades cerradas las que deben determinar, según lo
establezcan sus propios estatutos, la conveniencia y las condiciones bajo las
cuales ejercitan el derecho de acción ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Avalar la referida
norma, implicaría legitimar una intervención indebida en el manejo y
administración de dichas unidades, pues el establecimiento de las reglas o
procedimientos de gestión de sus propios intereses sólo a ellas compete.
No cabe duda,
entonces, que la norma objetada quebranta los artículos 29 y 229 de la
Constitución Política. Por consiguiente se declarará fundada la objeción.
VII. DECISION.
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 42 del proyecto de ley número 258/96 Senado, 031/95 Cámara,
"por la cual se modifica el régimen de las Unidades Inmobiliarias
Cerradas". Por consiguiente, decláranse infundadas las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas contra dicha norma.
Segundo. Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 44 del referido proyecto. Por consiguiente,
decláranse fundadas las objeciones por inconstitucionalidad formuladas contra
la norma en mención.
Tercero. Dése
aplicación a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución para los fines
allí señalados.
Notifíquese, cópiese,
comuníquese al Señor Presidente de la República y al Señor Presidente del
Congreso, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial y aclaración de voto a la Sentencia C-346/97
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Artículos no objetados y verificación con todos los preceptos
constitucionales (Salvamento parcial y aclaración de voto)
Es verdad que, en principio, el control que
debe ejercer la Corte sobre los proyectos de ley objetados debe recaer sobre
las normas materia de discusión entre el Congreso y el Gobierno, a propósito de
la objeción formulada. También en principio, el asunto que de modo primordial
debe ocupar a la Corte es precisamente el que, con referencia a los preceptos
objetados, resulte de los cargos que el Presidente de la República formula
cuando se niega a sancionar lo aprobado por el Congreso, alegando su total o
parcial inconstitucionalidad. Pero, cuando, al asumir el examen de la
normatividad puesta en tela de juicio por el Ejecutivo, la Corte encuentre que,
pese a no estar llamados a prosperar los argumentos presidenciales, existen
otros motivos por los cuales las normas objetadas quebrantan la Constitución,
está obligada a declarar la correspondiente inexequibilidad, aunque no surja de
los razonamientos contenidos en las objeciones. Es mi criterio el de que, si la
Corporación, persuadida de la inconstitucionalidad de una norma objetada, por
motivos distintos de los señalados por el Presidente -por ejemplo, en cuanto
ella no vulnere los artículos constitucionales que el Jefe del Estado indique,
pero sí otro u otros-, permite que la ley que la contiene sea sancionada,
incumple, mediante un esguince de carácter formal, su función básica, que
reside en velar por el imperio efectivo de la Constitución Política. Ninguna
distinción se hace, ni para excluir del examen constitucional artículos no
objetados, ni para impedir que la verificación de su contenido se haga frente a
todos los preceptos constitucionales. Según la Constitución, el fallo de
exequibilidad obliga al Presidente de la República a sancionar el proyecto y
sería un contrasentido, en grave detrimento del imperio de la Carta, que una
Corte Constitucional, mediante su sentencia, forzara al Jefe del Estado a
sancionar una ley que ella sabe inconstitucional, por el sólo motivo de una
limitante formal, confiada al tino del Gobierno, pese al conocimiento efectivo
del vicio existente.
Referencia:
Expediente OP-017
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintidós (22) de
julio de mil novecientos noventa y siete (1997).
Reitero lo dicho en mi aclaración de voto
respecto de la Sentencia C-337/97 (expediente OP-016), sobre el alcance del
control de constitucionalidad de proyectos de ley objetados por el Presidente de
la República:
"La mayoría de mis colegas se ha
negado a admitir que la Corporación, en cumplimiento de su tarea, tenía el
deber de verificar aspectos distintos de los señalados por el Presidente de la
República en su documento de objeciones, si tales elementos diversos mostraban
-como, en mi criterio, ocurría con una de las disposiciones objetadas- una
clara vulneración de mandatos constitucionales.
Es verdad que, en principio, el control que
debe ejercer la Corte sobre los proyectos de ley objetados debe recaer sobre
las normas materia de discusión entre el Congreso y el Gobierno, a propósito de
la objeción formulada.
También en principio, el asunto que de modo
primordial debe ocupar a la Corte es precisamente el que, con referencia a los
preceptos objetados, resulte de los cargos que el Presidente de la República
formula cuando se niega a sancionar lo aprobado por el Congreso, alegando su
total o parcial inconstitucionalidad.
Por eso, la regla general consiste en que
la Corte Constitucional, estudiado el caso, declare fundadas o infundadas las
objeciones presidenciales.
Pero -en ello estriba mi disentimiento-,
cuando, al asumir el examen de la normatividad puesta en tela de juicio por el
Ejecutivo, la Corte encuentre que, pese a no estar llamados a prosperar los
argumentos presidenciales, existen otros motivos por los cuales las normas
objetadas quebrantan la Constitución, está obligada a declarar la
correspondiente inexequibilidad, aunque no surja de los razonamientos
contenidos en las objeciones.
Es mi criterio el de que, si la
Corporación, persuadida de la inconstitucionalidad de una norma objetada, por
motivos distintos de los señalados por el Presidente -por ejemplo, en cuanto
ella no vulnere los artículos constitucionales que el Jefe del Estado indique,
pero sí otro u otros-, permite que la ley que la contiene sea sancionada,
incumple, mediante un esguince de carácter formal, su función básica, que
reside en velar por el imperio efectivo de la Constitución Política.
Se dirá que la Corte carece de competencia
en esa hipótesis, por referirse su eventual fallo a temas que no le fueron
planteados, pero tal aseveración choca, de manera manifiesta, con el sentido
esencial del artículo 241 de la Carta, a cuyo tenor "a la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución", y con el alcance del numeral octavo ibídem, que le
ordena "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los
proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales
(...), tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación" (se subraya).
En concordancia con dicho mandato, el del
artículo 167 de la Constitución dispone que "en tal evento (el de las
objeciones presidenciales por inconstitucionalidad), si las cámaras
insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella,
dentro de los seis días siguientes, decida sobre su exequibilidad"
(subrayo).
La misma norma agrega que "si la Corte
considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la
cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e
integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de
la Corte".
Como se observa, ninguna distinción se
hace, ni para excluir del examen constitucional artículos no objetados, ni para
impedir que la verificación de su contenido se haga frente a todos los
preceptos constitucionales.
Además, no debe pasarse por alto que, según
la Constitución, el fallo de exequibilidad obliga al Presidente de la República
a sancionar el proyecto y sería un contrasentido, en grave detrimento del
imperio de la Carta, que una Corte Constitucional, mediante su sentencia,
forzara al Jefe del Estado a sancionar una ley que ella sabe inconstitucional,
por el sólo motivo de una limitante formal, confiada al tino del Gobierno, pese
al conocimiento efectivo del vicio existente.
Me pregunto si la interpretación en cuya
virtud la Corte, por su propia voluntad, se pone una venda en los ojos, acata
el principio básico de la supralegalidad constitucional, expresado
magistralmente en el artículo 4 de la Carta vigente, que  dice: "La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales".
De otro lado, considero que la Sala dejó
escrito el artículo 22, inciso 2, del Decreto 2067 de 1991, incluido en el
Capítulo IV de dicho estatuto, que se refiere en general a las sentencias de la
Corte Constitucional y no sólo a las que tienen origen en la acción pública
(por lo cual cobija también las que resuelven sobre objeciones presidenciales),
que dice: "La Corte Constitucional podrá fundar una declaración de
inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así
ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso".
No ignoro la existencia del artículo 35 del
mismo Decreto, según el cual "la sentencia que declare constitucional un
proyecto de ley objetado, surtirá efectos de cosa juzgada respecto de las
normas invocadas formalmente por el Gobierno y consideradas por la Corte, y
obliga al Presidente de la República a sancionarlo".
Pero es que tal norma parte del supuesto de
la declaración de constitucionalidad, de la cual deriva precisamente la
obligación que tiene el Presidente de sancionar el proyecto, o las normas del
mismo que se encuentran ajustadas a la Constitución, justamente sobre ese
supuesto -el de la constitucionalidad-, pues mal podría, como digo, precipitar
tal sanción en la hipótesis contraria. Además, ese precepto no impone a la
Corte la limitación que en el presente proceso ha hecho carrera, pues debe
observarse que no incorpora únicamente las normas invocadas por el Gobierno
sino las consideradas por la Corporación, que no pueden ser otras que todas las
que integran la Carta Política, si se hace una interpretación sistemática con
los cánones constitucionales que establecen el control y con el ya citado
inciso segundo del artículo 22 del Decreto 2067 de 1991".
Todo lo dicho es aplicable al presente
proceso.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-346/97
PROPIEDAD
ASOCIATIVA Y SOLIDARIA-Alcance
respecto a la propiedad privada (Salvamento parcial de voto)
De la sentencia
se colige que la propiedad que tienen los sujetos privados sobre las áreas
comunes de un inmueble cerrado sometido al régimen de propiedad horizontal,
constituye una forma de propiedad solidaria o asociativa. Esta apreciación
resulta inadmisible desde varios puntos de vista. El concepto de propiedad
solidaria o asociativa se contrapone al de propiedad privada en sentido
tradicional.  Se trata de una propiedad cuyo uso no está dirigido al goce
individual y egoísta, sino que, precedido de una asociación, el bien se destina
al logro de fines comunes, dentro del marco de la "economía
solidaria", es decir, esta categoría se refiere a asociaciones que se
articulan alrededor de un propósito o beneficio común, sea o no lucrativo. Resulta
claro que, conforme a la legislación vigente, la propiedad que se tiene sobre
los espacios comunes de los predios sometidos al régimen de propiedad
horizontal se reputa privada, aunque común, en el sentido tradicional del
concepto de propiedad privada. Se advierte que la mayoría incurre en una
confusión entre la asociación vinculada a la propiedad privada y las formas
asociativas de propiedad. Esta última, está dirigida a reconocer la existencia
de una propiedad regida por principios democráticos, en la cual el dominio es
un accidente dentro del proceso de gestación y desarrollo de actividades
solidarias. De ahí que no pueda justificarse la intromisión del legislador en
el ámbito tributario municipal so pretexto de fomentar una forma de propiedad,
del todo ajena a la figura regulada.
ESPACIO PUBLICO-Protección de la integridad (Salvamento
parcial de voto)
La protección de
la integridad del espacio público, tanto el público en sentido estricto como el
interno, se logra a través de la imposición de reglas de urbanismo, esto es,
normas que regulan los diversos aspectos relativos a la transformación del
paisaje urbano y las características de las unidades habitacionales.  Dentro de
dicho cuerpo normativo se encuentran las disposiciones que definen alturas máximas,
el uso del suelo, las condiciones para la conexión de los servicios públicos,
preservación histórica, características de los inmuebles en relación con el
paisaje y el vecindario, ubicación y sentido de las vías, etc. Se puede
cuestionar la relación de la disposición objetada con el paisaje y el
urbanismo.  La norma claramente está orientada a definir aspectos tributarios
relativos al impuesto predial y a la contribución de valorización.  Nada tiene
que ver con normas de urbanismo y de protección del espacio público propiamente
dicho. En efecto, primeramente se define quiénes son responsables del pago de
tales factores impositivos -unidades inmobiliarias cerradas-, luego se
determina el hecho imponible -zonas comunes y espacio público interno- y, finalmente,
se establece un aspecto de la tarifa del impuesto o contribución.
POTESTAD
TRIBUTARIA DEL MUNICIPIO-Limitaciones
deben responder a razones válidas/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento
de tabla tarifaria de impuesto o contribución (Salvamento parcial de voto)
La Corte ha
debido determinar si las limitaciones impuestas a la potestad tributaria de los
municipios respondía a alguna razón constitucionalmente válida. La norma no
tiene como fin la realización de propósitos constitucionales -promoción de
propiedad solidaria y protección de la integridad del espacio público-.  Por
esta razón, el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad sobre la
definición legal de la tarifa del impuesto predial y de la contribución de
valorización debe referirse únicamente al ámbito tributario.  Establecer la
tabla tarifaria de un impuesto o contribución constituye una de las
manifestaciones más genuinas de la autonomía territorial.  Al margen de la
función impositiva (recaudo de recursos), las tablas tarifarias hacen parte de
la política económica que define diversos planes de desarrollo y determina el
alcance y uso de los distintos instrumentos a su alcance.  No existe razón
válida para sustraer al municipio de la utilización de mecanismos, como las tarifas,
que pueden resultar decisivas a la hora de alcanzar los fines y objetivos,
estos sí, definidos en la misma carta. La definición legal, aunque sea sumaria,
de una tabla diferencial, menosprecia la capacidad de los municipios y
distritos para analizar y adoptar la fórmula tarifaria que más convenga a los
propósitos institucionales.  Desde este punto de vista, la disposición resulta
desproporcionada e inútil.  En efecto, limitando las potestades tributarias de
los municipios del modo indicado, no se garantiza una justa evaluación de las
necesidades municipales y de la capacidad económica de los pobladores. Por el
contrario, socava las opciones de financiación municipal y restringe, al
colocar obstáculos, el proceso de planeación y de autogestión.
Referencia:
Expediente O.P. - 017
Proyecto de ley N°
258/96 Senado - 31/95 Cámara “Por el cual se adicional y reglamenta lo
relacionado con las unidades inmobiliariras cerradas sometidas al régimen de
propiedad horizontal”.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta Corporación, el
suscrito magistrado se permite exponer a continuación las razones que lo
llevaron a disentir, parcialmente, de la posición mayoritaria en el asunto de
la referencia.
1.  En la sentencia
de la que discrepo, la Corte decidió declarar exequible el artículo 42 del
proyecto de ley de la referencia.  La mayoría consideró que el artículo
objetado no desconocía los artículos 287, 313-4 y 338 de la C.P.  La decisión
se apoya en el hecho de que, al revisar el proyecto de ley en que se inserta la
disposición objetada, se descubre que ella “tiene una relación íntima con la
materia urbanística, en cuanto alude al llamado espacio público interno para
efectos de determinar que deben existir en relación con éste para efectos del
pago del impuesto predial y de las contribuciones de valorización tarifas
diferenciales menores a las que corresponden a las áreas privadas”, lo cual es
tema de reserva de ley, en la medida en que el artículo 82 de la Carta “le
asigna al Estado el deber de velar por la protección de la integridad de las
zonas destinadas al espacio público y uso común”.  Por otra parte, mediante la
disposición se propicia y protege el surgimiento y consolidación de otras
formas de dominio diferentes de la tradicional propiedad individual, como son
las formas asociativas y solidarias a que alude el inciso 2 del artículo 58 de
la C.P.
Por otra parte, se
asevera que la norma no despoja a los municipios de la regulación de los
tributos propios, sino que la ley ha definido algunos de los elementos de uno
de ellos, en atención a la consecución de fines constitucionales legítimos.
Tres son la razones
que me llevan a apartarme de la decisión mayoritaria: alcance del concepto de
propiedad asociativa y solidaria, protección del espacio público y autonomía
municipal.
Propiedad
asociativa y solidaria
2.  De la sentencia
se colige que la propiedad que tienen los sujetos privados sobre las áreas
comunes de un inmueble cerrado sometido al régimen de propiedad horizontal,
constituye una forma de propiedad solidaria o asociativa. Esta apreciación
resulta inadmisible desde varios puntos de vista.
3.  En los debates
en la Asamblea Constituyente se dijo, en relación con la propiedad solidaria,
lo siguiente:
" EMPRESA
PRIVADA, SOLIDARIA Y ESTATAL
Las formas de
economía solidaria son consideradas como un eficaz alternativa para satisfacer
necesidades colectivas apremiantes mediante una distribución democrática de los
excedentes, que excluye el afán indiscriminado de lucro, sino también, lo que
no es menos valioso, como una pedagogía contra los excesos del individualismo.
Por esa razón, desde
hace varios años las más variadas iniciativas han propuesto otorgar garantías
constitucionales a las formas de propiedad y economía solidaria.
Estas propuestas
encontraron amplia resonancia no sólo en sectores comprometidos
tradicionalmente con el movimiento cooperativo sino también en otros, como el
de los indígenas, cuya presencia en la vida política del país ha sido vista con
especial complacencia, como quiera que constituye el carácter pluricultural y
pluriétnico de la Nación colombiana y valioso aporte en el enriquecimiento de
nuestro ordenamiento jurídico.
Igualmente se ha
sugerido que la solidaridad se constituya en elemento propio  y característico
de algunas formas de propiedad, lo cual, en verdad, no es nada distinto a
reconocer la existencia de este fruto natural de su función social"
De otra parte, es
pertinente observar que las instituciones de nuestro derecho agrario, como las
empresas comunitarias, son buena muestra de que la economía solidaria tiene
actualmente algún asidero en la legislación vigente.
En virtud de todo lo
anterior, lo que ahora se busca, es pues, darle carta de ciudadanía en la nueva
Constitución, al menos en igualdad de condiciones con otras formas de
organización económica destinadas también a satisfacer necesidades sociales.
Más aún, varios
proyectos proponen que el texto constitucional ordene que se promueva o
estimule la propiedad o economía solidaria. La propuesta se fundamenta en que
no basta con reconocer su igualdad formal, sino que necesita del apoyo estatal
para superar la condición de debilidad en que, con frecuencia, concurre al
mercado frente al vigoroso desarrollo de la empresa privada  y estatal, en
razón de que esta forma de organización ha sido objeto de discriminación y
abandono por parte del Estado"[4]
.
De lo expuesto se
desprende que el concepto de propiedad solidaria o asociativa se contrapone al
de propiedad privada en sentido tradicional.  Se trata de una propiedad cuyo
uso no está dirigido al goce individual y egoísta, sino que, precedido de una
asociación, el bien se destina al logro de fines comunes, dentro del marco de
la “economía solidaria”, es decir, esta categoría se refiere a asociaciones que
se articulan alrededor de un propósito o beneficio común, sea o no lucrativo.
El sentido de la
protección constitucional que se extiende a tales formas de propiedad se
ilustra en la Sentencia C-074/93[5]:
“Ahora bien, lo
anterior no significa que el Estado deba en todo caso buscar la transformación
de la propiedad pública o privada en propiedad asociativa o solidaria. Lo que
sí impone la Carta es la obligación de dar prioridad, en cualquier caso de
injerencia legítima del Estado, -privatización, venta de activos de sus
empresas, participación en la gestión empresarial etc-  a estos tipos de
propiedad que por su carácter democrático y participativo,  contribuyen a
realizar el Estado social de derecho”.
La jurisprudencia de
la Corte ha sido reiterativa en señalar el vínculo existente entre propiedad
solidaria o asociativa y la economía solidaria.  Al respecto puede estudiarse
la jurisprudencia dictada en sede de control abstracto de las normas
reguladoras de los procesos de privatización.[6]
4.  El artículo 2°
de la Ley 182 de 1948 define claramente la naturaleza de la propiedad que los
propietarios individuales tienen sobre el espacio público interno y las zonas
comunes:
“Cada propietario
será dueño exclusivo de su piso o departamento y, comunero en los bienes
afectados al uso común”
Es decir, los bienes
afectados al uso común son “del dominio inalienable e indivisible de todos los
propietarios del inmueble” (Ley 182/48 art. 3)
El concepto de
propiedad en común - la que se predica del comunero -, está contenida en el
artículo 1868 del C.C., que dispone:
“Si la cosa es común
de dos o más personas pro indiviso…”
Cabe destacar que el
artículo 4° de la Ley 182 de 1948, define el alcance y las restricciones del
derecho de propiedad del comunero, respecto de los bienes comunes:
“El derecho de cada
propietario sobre los bienes comunes será proporcional al valor del piso o
departamento de su dominio.
Los derechos de cada
propietario, en los bienes comunes, son inseparables del dominio, uso y goce de
su respectivo departamento.  En la transferencia, gravamen o embargo de un
departamento o piso se entenderán comprendidos esos derechos y no podrán
efectuarse estos mismos actos con relación a ellos, separadamente del piso o
departamento a que acceden”
Resulta claro que,
conforme a la legislación vigente, la propiedad que se tiene sobre los espacios
comunes de los predios sometidos al régimen de propiedad horizontal se reputa
privada, aunque común, en el sentido tradicional del concepto de propiedad
privada.
5.  Se advierte que
la mayoría incurre en una confusión entre la asociación vinculada a la
propiedad privada y las formas asociativas de propiedad. Esta última, está
dirigida a reconocer la existencia de una propiedad regida por principios
democráticos, en la cual el dominio es un accidente dentro del proceso de
gestación y desarrollo de actividades solidarias.
De ahí que no pueda
justificarse la intromisión del legislador en el ámbito tributario municipal so
pretexto de fomentar una forma de propiedad, del todo ajena a la figura
regulada.
Protección del
espacio público
6.  La posición
mayoritaria señala que “la ley de la cual hace parte la norma objetada, tienen
(sic) por objeto establecer los principios generales para el desarrollo y
funcionamiento de las unidades inmobiliarias cerradas y la reglamentación de
los derechos y obligaciones de los copropietarios con respecto al municipio o
al distrito, organizar su funcionamiento para procurar una mejor calidad de
vida y la convivencia armónica de éstos, los moradores y los usuarios y ‘establecer
áreas comunes de servicios sociales necesarios bajo estándares mínimos
nacionales’, con arreglo a los principios generales de la función social de la
propiedad, la función urbanística y el respeto a la privacidad aunque con
limitaciones para garantizar un grado de aislamiento acústico y visual de las
áreas respectivas”.  De ahí que se entienda que la norma objetada, y las
restantes de la ley de la cual hace parte, se oriente a desarrollar el mandato
del artículo 82 de la C.P.
7.  No puede
objetarse que la regulación de los aspectos urbanísticos relacionados con la
propiedad horizontal tiene una fuerte relación con la protección del espacio
público.  Inclusive, resulta acertado vincular la protección a dicho espacio in
abstracto con el espacio público interno, tan caro a la calidad de vida.
En este sentido, la sentencia hace un significativo aporte al desarrollo de
normas urbanísticas, tan necesarias ante el vertiginoso y desenfrenado proceso
de urbanización en Colombia.  Sin embargo, de la circunstancia de que el tema
general de la ley sea el comentado, no se deduce que todas las disposiciones
apunten en la misma dirección.
La protección de la
integridad del espacio público, tanto el público en sentido estricto como el
interno, se logra a través de la imposición de reglas de urbanismo, esto es,
normas que regulan los diversos aspectos relativos a la transformación del
paisaje urbano y las características de las unidades habitacionales.  Dentro de
dicho cuerpo normativo se encuentran las disposiciones que definen alturas
máximas, el uso del suelo, las condiciones para la conexión de los servicios
públicos, preservación histórica, características de los inmuebles en relación
con el paisaje y el vecindario, ubicación y sentido de las vías, etc.
Se puede cuestionar
la relación de la disposición objetada con el paisaje y el urbanismo.  La norma
claramente está orientada a definir aspectos tributarios relativos al impuesto
predial y a la contribución de valorización.  Nada tiene que ver con normas de
urbanismo y de protección del espacio público propiamente dicho.  En efecto,
primeramente se define quiénes son responsables del pago de tales factores
impositivos -unidades inmobiliarias cerradas-, luego se determina el hecho
imponible -zonas comunes y espacio público interno- y, finalmente, se establece
un aspecto de la tarifa del impuesto o contribución.
Cabe preguntarse ¿de
qué manera el impuesto predial (impuesto sobre la propiedad) o la contribución
de valorización (impuesto sobre la plusvalía) protegen la integridad del
espacio público?  La sentencia no ofrece respuesta alguna.  Se limita a
presentar como un hecho cierto la idoneidad de la norma objetada como mecanismo
para alcanzar el anotado fin constitucional.  De manera lamentable y, por demás
irrespetuosa de la autonomía individual, la mayoría asimila tributo a
protección, y hace equivalentes los conceptos de coerción y protección.
Autonomía
municipal
8.  Como indiqué en
mi salvamento de voto a la sentencia C-195 de 1997, los artículos 294, 313-4 y
338 de la C.P. deben interpretarse en el sentido de resguardar la autonomía de
los municipios para establecer y regular el régimen propio del tributo de que
se trate con total libertad, una vez la ley los ha autorizado a cobrar un
determinado impuesto.
Igualmente reitero
lo señalado en relación con las limitaciones aplicables al legislador cuando
crea o autoriza un impuesto territorial.  En dicha ocasión sostuve:
“5. En efecto,
cuando el artículo 294 de la Constitución establece que la ley no puede
conceder exenciones de impuestos municipales, esto debe ser interpretado en el
sentido de afirmar que, con ello, lo que se persigue es la protección de la
autonomía de los municipios para establecer y regular el régimen propio del
tributo de que se trate con total libertad, una vez la ley los ha autorizado a
cobrar un determinado impuesto (C.P., artículos 313-4 y 338). La jurisprudencia
de la Corte relativa al papel de la ley frente a las facultades tributarias de
los municipios, tiene establecido que, en ejercicio de su potestad tributaria
(C.P., artículos 300-4, 313-4 y 338), el Congreso de la República puede
autorizar a las entidades territoriales para crear tributos o puede establecer
los impuestos en forma directa, sin intervención de las corporaciones públicas
territoriales[7].
Sin embargo, esta Corporación ha determinado que la ley sólo puede crear
directamente un tributo territorial cuando con ello se busque asegurar la
estabilidad macroeconómica a nivel nacional. En particular, esta eventualidad
se justifica cuando con ello se persiga aumentar la capacidad de pago de las
entidades territoriales con el fin de cancelar créditos externos garantizados
por la Nación (C.P., artículo 364)[8].
En cualquiera de estos eventos (creación directa o autorización), las
facultades del Congreso de la República se encuentran sometidas a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad que consisten en que, pese a la
intervención del Legislador, las entidades territoriales deben poder ejercer el
derecho consagrado en el artículo 287-3 de la Constitución[9].”
“A juicio de la
Corte, la distinción entre impuestos territoriales autorizados por la ley e
impuestos territoriales creados por la ley tiene relevancia en punto a la
determinación de los elementos esenciales del tributo en cuestión (C.P.,
artículo 338). En este sentido, si la ley se limita a autorizar la creación del
impuesto, ésta puede tener un carácter general o puede delimitar
específicamente el tributo. Si es general debe, por lo menos, señalar el marco
global de actuación dentro del que deben moverse las asambleas departamentales
y los concejos municipales, ésto es, los límites dentro de los cuales la
ordenanza o el acuerdo respectivo fijen los contenidos concretos del impuesto.
Por el contrario, si el impuesto territorial es creado por la ley, ésta debe
fijar directamente todos los elementos esenciales del tributo[10].
“En tratándose de
impuestos cuya creación es autorizada por la ley, la jurisprudencia
constitucional ha manifestado que es potestativo de las entidades territoriales
hacer obligatorios esos tributos en el ámbito de su jurisdicción[11]. De este modo, las
entidades territoriales tienen autonomía para decidir sobre el establecimiento
o supresión de tributos territoriales autorizados por la ley, autonomía que
implica, en todo caso, la libre administración de los impuestos que hagan parte
de sus recursos propios[12].
Sobre este punto, la Corte ha determinado que el Congreso de la República no
detenta el monopolio de la fijación de los elementos constitutivos de los
impuestos territoriales en Colombia. En efecto, cuando el Legislador no fija
esos elementos, las asambleas y las concejos podrán proceder, directamente, a
la fijación de los mismos[13].
A juicio de la Corporación, una interpretación distinta del artículo 338 de la
Carta implicaría el desconocimiento del ámbito propio e inalienable de que
disponen las entidades territoriales para establecer impuestos. Por esta razón,
la ley que sujeta la potestad tributaria de los departamentos y municipios
(C.P., artículos 300-4 y 313-4) debe dejar a estas entidades territoriales un
margen de disposición lo suficientemente importante como para permitirles
adecuar los tributos a sus necesidades, a la realización de sus fines y a la
afirmación de su autonomía[14].”
9.  La aplicación de
la anterior doctrina conduciría inexorablemente a la declaración de inconstitucionalidad
del artículo 42 objetado. La Corte ha debido determinar si las limitaciones
impuestas a la potestad tributaria de los municipios respondía a alguna razón
constitucionalmente válida.
En los puntos
anteriores se dejó claro que la norma no tiene como fin la realización de
propósitos constitucionales -promoción de propiedad solidaria y protección de
la integridad del espacio público-.  Por esta razón, el juicio de
proporcionalidad y de razonabilidad sobre la definición legal de la tarifa del impuesto
predial y de la contribución de valorización debe referirse únicamente al
ámbito tributario.
10.  Establecer la
tabla tarifaria de un impuesto o contribución constituye una de las
manifestaciones más genuinas de la autonomía territorial.  Al margen de la
función impositiva (recaudo de recursos), las tablas tarifarias hacen parte de
la política económica que define diversos planes de desarrollo y determina el
alcance y uso de los distintos instrumentos a su alcance.  No existe razón
válida para sustraer al municipio de la utilización de mecanismos, como las
tarifas, que pueden resultar decisivas a la hora de alcanzar los fines y
objetivos, estos sí, definidos en la misma carta (C.P. 311).
Por otra parte, la
definición legal, aunque sea sumaria, de una tabla diferencial, menosprecia la
capacidad de los municipios y distritos para analizar y adoptar la fórmula
tarifaria que más convenga a los propósitos institucionales.  Desde este punto
de vista, la disposición resulta desproporcionada e inútil.  En efecto,
limitando las potestades tributarias de los municipios del modo indicado, no se
garantiza una justa evaluación de las necesidades municipales y de la capacidad
económica de los pobladores. Por el contrario, socava las opciones de
financiación municipal y restringe, al colocar obstáculos, el proceso de
planeación y de autogestión.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[2] C-004/93, M.P. Ciro
Angarita Barón.
[3] C-478/92, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[4] Cfr. Gaceta Constitucional N°. 80. Informe ponencia para Primer
Debate en plenaria: Régimen económico. Ponentes: Marulanda Iván, Perry
Guillermo, Benítez Jaime, Cuevas Tulio, Garzón Angelino, Guerrero Guillermo, p.
20.
[5] M.P. Ciro Angarita Barón
[6] Sentencias C-074/93, C-037/94, C-474/94, C-028/95, C-589/95
[7] SC-084/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[8] SC-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón); SC-070/94 (MP. Hernando
Herrera Vergara).
[9] SC-205/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[10] SC-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón); C-084/95 (MP. Alejandro
Martínez Caballero); SC-413/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[11] SC-413/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[12] SC-506/95 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[13] SC-084/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero); SC-253/95 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-537/95 (MP. Hernando Herrera Vergara); SC-413/96
(MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[14] SC-413/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).