C-508-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-508/95
COSA JUZGADA
Ref.: Expediente No. D-831
Norma acusada:
Artículo 22,
numerales 5 y 6. de la Ley 80 de 1993 "por la cual se expide el Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública".
Actor:
Tulio Méndez
Espinosa.
Magistrado
Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., noviembre nueve (9) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a
proferir el fallo correspondiente, en relación con la demanda de
inconstitucionalidad instaurada por el ciudadano Tulio Méndez Espinosa, contra
los numerales 5 y 6 del artículo 22 de la ley 80 de 1993.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
El texto de la norma
acusada es el siguiente:
LEY 80 DE 1993
Por la cual se
expide el estatuto general de contratación de la administración pública.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
"ARTICULO
22.5 DE LA IMPUGNACIÓN DE LA CLASIFICACIÓN Y CALIFICACION. Cualquier persona
inconforme con la calificación y clasificación de los inscritos, podrá
impugnarlas ante la respectiva Cámara de Comercio. El acto administrativo de la
Cámara de Comercio que decida la impugnación, podrá ser objeto del recurso de
reposición y de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los
términos del código Contencioso Administrativo. Para que la impugnación sea
admisible deberá prestarse caución bancaria o de compañía de seguros para
garantizar los perjuicios que se puedan causar al inscrito. Las entidades
estatales deberán impugnar la clasificación y calificación de cualquier
inscrito cuando adviertan irregularidades o graves inconsistencias. El gobierno
reglamentará el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo".
ARTICULO  22.6 DE
LAS SANCIONES. Cuando se demuestre que el inscrito de mala fe presentó
documentos o informaciones para la inscripción, calificación o clasificación
que no correspondan a la realidad, se ordenará, previa audiencia del afectado,
la cancelación del registro quedando en tal caso inhabilitado para contratar
con las entidades estatales por el término de diez (10) años, sin perjuicio de
las acciones penales a que haya lugar".
III. LA DEMANDA.
a) Normas
constitucionales violadas.
A juicio del
demandante, los preceptos normativos acusados son violatorios de los artículos
116 y 29 de la Constitución Política.
B) Concepto de la
violación.
Considera el
demandante que se desconoce el artículo 116 de la Constitución Política, pues
si la impugnación de la clasificación y calificación de los inscritos en las
Cámaras de Comercio, para efectos de intervenir en la contratación estatal,
envuelve un litigio entre particulares o entre una entidad estatal y un
particular, las cámaras, al dirimir la impugnación estarían asumiendo la
función estatal de administrar justicia, lo cual no está  autorizado por la
norma  constitucional en referencia, toda vez que si bien ésta faculta para que
los particulares sean investidos transitoriamente de dicha función en condición
de conciliadores o de árbitros, en el trámite de dichas impugnaciones no se
está en ninguno de estos casos.
Agrega, que no
obstante que las Cámaras de Comercio para efectos de llevar el registro único
de proponentes son autoridades administrativas, no se les aplica el inciso 3o.
del artículo 116 de la Constitución, el cual permite a la ley atribuir función
jurisdiccional a determinadas autoridades administrativas, teniendo en cuenta
la naturaleza privada de éstas,  pues la misma disposición señala que, "no
les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar
delitos".
En lo que atañe a la
violación del artículo 29 de la Constitución, el demandante aduce que cuando el
numeral 6° del artículo 22 de la Ley 80 de 1993, establece como sanción
imponible al inscrito de mala fe en el registro de proponentes la cancelación
de registro quedando en tal caso inhabilitado para contratar con las entidades
estatales por el término de 10 años, sin perjuicio de las acciones penales a
que haya lugar, viola flagrantemente el derecho al debido proceso en cuanto a
que nadie podrá  ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto
que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio.
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO.
El ciudadano Jorge
Luis Castro Bernal, interviniente en favor del Ministerio de Desarrollo
Económico, se opuso a las pretensiones de la demanda con apoyo en los
siguientes argumentos:
- En cuanto a la
violación del artículo 116, debe anotarse que la Constitución (art. 210)
permite atribuir por la ley a los particulares el cumplimiento de funciones
administrativas. A su vez, por disposición del último inciso del artículo 150
de la Carta, al legislador le corresponde expedir el estatuto general de
contratación, de manera que al hacerlo le asignó a las Cámaras de Comercio la
función administrativa de decidir sobre la impugnación de los registros de las
empresas contratistas y de aplicar la inhabilidad que consagra la norma
impugnada.
- En relación con el
segundo cargo por violación del artículo 29, considera que no hay
desconocimiento del debido proceso porque el decreto reglamentario, expedido
por el gobierno el 28 de abril de 1994 en ejercicio de las facultades que le
asignó el artículo 22.5 de la ley 80/93, estableció todo un ritual procesal que
le garantiza al afectado controvertir la impugnación de su inscripción y
ejercer plenamente su derecho de defensa. Es más, el acto que decide la
impugnación es susceptible de ser controvertido, a través del recurso de
reposición y de la acción contenciosa administrativa.
V . INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE GOBIERNO.
El ciudadano Jesús
Fernando Marín Castrillón, interviniente por el  Ministerio de Gobierno, se
opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que las Cámaras de Comercio no
administran justicia cuando resuelven sobre la impugnación de una inscripción,
sino que cumplen un trámite administrativo y deciden sobre el punto mediante un
acto administrativo.
Pero, además, cuando
las cámaras cumplen funciones administrativas, las decisiones que profieran
pueden ser controvertidas, mediante el recurso de reposición y la acción
correspondiente ante la justicia contencioso administrativa, como lo dispone la
ley 80 y el decreto 856 de 1994.
VI. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Ante el impedimento
del señor Procurador General de la Nación, intervino en el proceso el señor
Viceprocurador, quien solicitó a la Corte decidir que debía estarse a lo
resuelto en la sentencia C-166 de 1995, proferida por esta Corporación,
mediante la cual se declararon exequibles los numerales 5 y 6 del artículo 22
de la ley 80 de 1993 que ahora nuevamente se demandan.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
De conformidad con
el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es
competente para conocer y resolver de manera definitiva sobre la demanda
propuesta por el ciudadano Tulio Méndez Espinosa.
2. Cosa Juzgada.
Mediante la
sentencia C-166 del 20 de Abril de 1995, y con ponencia del Magistrado Hernando
Herrera Vergara, esta Corte tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas esto,  sobre los numerales 5 y 6 del
artículo 22 de la ley 80 de 1993, con ocasión de la demanda formulada por el
ciudadano Jorge Hernán Gil.
En la sentencia en
cuestión, la Corte consideró que los numerales acusados no desconocían los
artículos 29 y 116 ni ningún otro precepto de la Constitución.
En cuanto a la
alegada violación del artículo 116 señaló:
"En este orden
de ideas, resulta claro que siendo las Cámaras de Comercio entidades de
naturaleza corporativa, gremial y privada, y que correspondiendo el registro de
proponentes a una función pública de índole administrativa, como quedó
demostrado en otros apartes de esta providencia, el legislador al expedir el "Estatuto
General de la Administración Pública", con fundamento en la atribución
expresa contenida en el inciso final del artículo 150 Superior, estaba
facultado para regular, dentro del referido estatuto lo concerniente al
registro de proponentes así como para asignar el ejercicio de esta función a
particulares, acatando de paso la previsión del artículo 210 de la Carta,
conforme al cual el cumplimiento de funciones administrativas por particulares
se realiza "en las condiciones que señale la ley".
"Ahora bien, en
el ejercicio de la función administrativa de llevar el registro de proponentes,
las Cámaras de Comercio, deben ceñirse a los postulados y reglas del derecho
público, procurando observar las finalidades que el ordenamiento jurídico busca
asegurar, y utilizando para ello los medios expresamente autorizados. Es sabido
que los actos jurídicos en los que se concreta el ejercicio de la función
asignada, se ubican dentro de la categoría de los actos administrativos y, en
cuanto tales, están sujetos a las específicas disposiciones que regulan la
materia".
"De acuerdo con
lo anotado, la inscripción en el registro de proponentes supone adelantar un
procedimiento típicamente administrativo al que, por tanto, le es aplicable el
Código Contencioso Administrativo en aquellos aspectos que no hayan sido objeto
de especial regulación en la Ley 80 de 1993 o en sus decretos
reglamentarios".
"La
incorporación en el registro de la información que el proponente suministra, se
lleva a cabo en virtud de un acto administrativo al que, dado su carácter
registral, se le aplica lo dispuesto por el artículo 44 del C.C.A., que
establece: "los actos de inscripción realizados por las entidades
encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en
que se efectúe la correspondiente anotación."
"Es
indispensable poner de presente que a la Cámara de Comercio no le corresponde
el ejercicio del control de legalidad sobre los actos y documentos sujetos a
inscripción, su tarea, entonces, se limita a recibir la información y a
efectuar la inscripción sin que le sea dado entrar en el examen o control de lo
informado, salvo en el caso de la verificación que se exige tratándose de
documentos otorgados en el exterior (Ley 80 de 1993 articulo 22 numeral 4o.)".
Con respecto al
cargo de violación del art. 29, consideró:
"Luego, en
relación con la impugnación de la calificación y clasificación, es posible
sostener que se trata de una etapa previa que se surte ante la misma
administración, en este caso ante las Cámaras de Comercio, constituyéndose en
una primera ocasión para darle curso a las eventuales inconformidades que
puedan suscitarse; etapa que, como procedimiento administrativo que es, admite
la controversia necesaria y otorga las oportunidades pertinentes para que los
diferentes puntos de vista se expresen, antes de adoptar la solución que se
estime acertada".
"De manera que
a la impugnación no le es ajeno el debido proceso cuya aplicación a las
actuaciones administrativas aumenta la probabilidad de que todos los puntos de
vista relevantes sean ponderados y de que la decisión tomada, en sede
administrativa, sea justificada y racional. La falta de previsión de trámites
como los analizados o su simple pretermisión se traduciría en la inaplicación
del artículo 29 de la Carta que extiende el debido proceso a "toda
clase" de actuaciones administrativas, porque el prurito de colocar
cualquier controversia bajo el dominio exclusivo y excluyente de los jueces de
la República, terminaría por reducir notablemente el campo de acción de las
autoridades administrativas con la consiguiente limitación de las actuaciones a
las cuales pudiera aplicarse las reglas del debido proceso".
(...)
"La Ley 80 de
1993 disipó toda duda sobre el particular ya que previó en el numeral 6o. del
artículo 22 que las sanciones se ordenaran "previa audiencia del
afectado", prohijando de ese modo, los postulados del debido proceso
que impiden que sin investigación y sin posibilidad de ejercer las más
elementales garantías, se impongan las sanciones que la norma contempla. Queda
a salvo, en todo caso, la iniciación del proceso penal correspondiente si se
estima que la conducta reñida con el principio de la buena fe, constituye,
además, delito".
Así las cosas, y
teniendo en cuenta el valor de cosa juzgada que tienen las sentencias de la
Corte Constitucional, en los términos de los artículos 243 de la Constitución y
6o del decreto 2067 de 1991, se decidirá estarse a lo resuelto en la sentencia
C-166 de 1995.
VIII. DECISION.
Con fundamento en lo
expuesto, la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General de
la Nacional, administrando justicia en nombre del pueblo y por autoridad de la
Constitución,
RESUELVE:
Estése a lo resuelto
en la sentencia No. C-166 del 20 de Abril de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la gaceta de la Corte constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General.