T-478-17
Sentencia
T-478/17
REGISTRO UNICO DE
VICTIMAS-Caso en que se niega inscripción en
el Registro Único de Víctimas
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Procedencia frente a actos administrativos expedidos por la UARIV
para la protección de los derechos fundamentales de las víctimas
Como
lo recordó de manera reciente la sentencia T-290 de 2016 al resolver una tutela
interpuesta contra la UARIV por una persona a la que le fue negada la inclusión
en el RUV, cuando la vulneración proviene de un acto administrativo, por regla
general la acción de tutela no suplanta la vía judicial ordinaria pues para
ello existen instrumentos judiciales, como los medios de control antes la
jurisdicción administrativa, para controvertir este tipo de actos administrativos.
Sin embargo, de forma reiterada, también ha señalado que, debido al particular
estado de vulnerabilidad en la que se encuentra la población víctima del
conflicto interno, la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para
garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales cuando su
satisfacción dependa de la inclusión en el Registro Único de Víctimas.
VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO-Alcance del concepto
contenido en la Ley 1448 de 2011
El artículo 3° de la Ley 1448 de 2011
reconoce como víctimas, para los efectos de dicho estatuto legal, a las
personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño como
consecuencia de graves violaciones a los derechos humanos o infracciones al
Derecho Internacional Humanitario, ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno. De igual modo, se especifica en el parágrafo 3 de dicha disposición
que la definición de víctimas allí establecida no cobija a quienes fueron
afectados por actos de delincuencia común.
VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO-Aspectos
característicos de su definición
Así, estableció como
aspectos característicos de la definición de víctima que los hechos
victimizantes: (i) hayan ocurrido a partir del 1 de enero de 1985; (ii) se
deriven de una infracción al DIH o de una violación grave y manifiesta a las
normas internacionales de derechos humanos; y (iii) se hayan originado con
ocasión del conflicto armado.
DELINCUENCIA
COMUN-Concepto
APLICACION DEL CONCEPTO DE VICTIMA DEL CONFLICTO ESTABLECIDO
EN LA LEY 1448 DE 2011-Reglas jurisprudenciales
En conclusión,
para la aplicación del concepto de víctima del conflicto armado establecido por
el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, se deben tener en cuenta las siguientes
reglas jurisprudenciales, a saber: (i) la norma contiene una definición
operativa del término “víctima”, en la medida en que no define la condición
fáctica de víctima, sino que determina un ámbito de destinatarios para las
medidas especiales de protección contempladas en dicho estatuto legal; (ii) la
expresión “conflicto armado interno” debe entenderse a partir de una concepción
amplia, es decir, en contraposición a una noción estrecha o restrictiva de
dicho fenómeno, pues ésta última vulnera los derechos de las víctimas; (iii) la
expresión “con ocasión del conflicto armado” cobija diversas situaciones
ocurridas en el contexto del conflicto armado. Por ende, se debe atender a
criterios objetivos para establecer si un hecho victimizante tuvo lugar con
ocasión del conflicto armado interno o si, por el contrario, se halla excluido
del ámbito de aplicación de la norma por haber sido perpetrado por
“delincuencia común”; (iv) con todo, existen “zonas grises”, es decir,
supuestos de hecho en los cuales no resulta clara la ausencia de relación con
el conflicto armado. En tales eventos, es indispensable llevar a cabo una
valoración de cada caso concreto y de su contexto para establecer si existe una
relación cercana y suficiente con la confrontación interna. En estos casos, no
es admisible excluir a priori la aplicación de la Ley 1448 de 2011; (v) en caso
de duda respecto de si un hecho determinado ocurrió con ocasión del conflicto
armado, debe aplicarse la definición de conflicto armado interno que resulte
más favorable a los derechos de las víctimas; (vi) la condición de víctima no puede
establecerse únicamente con base en la calidad o condición específica del
sujeto que cometió el hecho victimizante; y (vii) los hechos atribuidos a los
grupos post-desmovilización se considera ocurridos en el contexto del conflicto
armado, siempre que se logre establecer su relación de conexidad con la
confrontación interna.
REGISTRO
UNICO DE VICTIMAS CONTENIDO EN LA LEY 1448 DE 2011-Requisito
declarativo y no constitutivo de la condición de víctima de desplazamiento para
acceder a los beneficios legales y a los diferentes mecanismos de protección
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Inscripción en el Registro Único de Víctimas como
derecho fundamental de la población desplazada al reconocimiento de su especial
condición
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Importancia/REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Beneficiarios/REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Reglas jurisprudenciales para inscripción
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-UARIV no vulneró
derechos fundamentales de accionante al no incluirla en el RUV, toda vez
que no se ha reconocido que homicidio de hijo fue acción enmarcada dentro del
conflicto armado
Referencia:
Expediente T-6.090.265.
Procedencia:
Acción
de tutela instaurada por Ana Libia Tobón de García contra la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Asunto:
Valoración de actos asociados al conflicto armado en relación con solicitudes
de inclusión en el Registro Único de Víctimas.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D. C., veinticuatro (24) de julio dos mil diecisiete (2017)
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Cristina
Pardo Schlesinger e Iván Humberto Escrucería Mayolo y por la magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del
fallo dictado en única instancia el 15 de diciembre de 2016, por el Juzgado 15
Laboral del Circuito de Medellín, que negó por improcedente la acción de tutela
presentada por la señora Ana Libia Tobón contra la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV).
El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión de la Secretaría del
Juzgado 15 Laboral del Circuito de Medellín, en cumplimiento de los artículos
86 de la Constitución Política y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. En auto del
27 de abril de 2017, la Sala de Selección Número Cuatro de esta Corporación
escogió la presente tutela para su revisión.
I.
ANTECEDENTES
Ana Libia Tobón de
García presentó acción de tutela el 6 de diciembre de 2016 en contra de la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -  UARIV[1].
De acuerdo a la relación de hechos presentados en el amparo, el 1 de febrero de
1994 su hijo fue asesinado en la ciudad de Medellín. Por estos hechos, el 8 de
agosto de 2013 presentó una petición ante la entidad accionada con el fin de
que fuera incluida en el Registro Único de Víctimas (RUV). Sin embargo, la entidad
consideró que el homicidio no fue un hecho asociado al conflicto armado por lo
que, bajo los parámetros fijados por la Ley 1448 de 2011, no era posible
aceptar la solicitud de la peticionaria. Por lo anterior, la actora sostiene
que la decisión de la UARIV vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad,
al debido proceso administrativo y a la reparación integral.
1. Hechos relevantes
1. El 1 de febrero
de 1994, el señor Luis Eduardo García Tobón fue asesinado en el Barrio El
Salado de la Comuna 13 de Medellín[2].
Por este hecho, la señora Ana Libia Tobón de García, de 82 años de edad[3],
el 8 de agosto de 2013 rindió una declaración ante la Personería de Medellín
con el fin de solicitar su inclusión en el RUV.
2. Sin embargo, mediante
Resolución del 18 de diciembre de 2013[4],
la UARIV decidió no incluir a la peticionaria en dicho registro al considerar
que de la narración de los hechos presentada por la actora, no se logró inferir
que el homicidio de su hijo fue producto de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o a los Derechos Humanos ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno, según lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley 1448
de 2011[5].
En particular, la entidad señala que “si bien el declarante (sic) describe
la situación vivida, en ésta NO (sic) se evidencian elementos de tiempo, modo y
lugar sobre las cuales la administración pueda concluir que dicha afectación
ocurrió con ocasión del conflicto armado interno”[6].
En ese sentido,
para la UARIV no fue posible aceptar la petición, puesto que: (i) no se logró
de forma clara vincular lo ocurrido a las dinámicas propias que mueven el
conflicto armado; (ii) la carencia de pruebas sumarias impidieron corroborar
las afirmaciones realizadas por la peticionaria; (iii) se encontró que la
Fiscalía General de la Nación, mediante constancia del 17 de julio de 2013[7],
informó que la investigación se encontraba suspendida en razón a que no fue
posible la individualización e identificación de los responsables y móviles del
homicidio; y (iv) se consultaron diferentes fuentes de oficiales y no se obtuvo
información adicional que permitiera establecer una conexión entre el hecho y
el conflicto armado.
3. Contra esta decisión, el 16 de marzo de 2015 la
accionante, a través de la Defensoría del Pueblo, presentó recurso de
reposición y en subsidio de apelación[8]. En el mismo, argumentó que la
UARIV no realizó de manera adecuada el procedimiento de verificación. Para
justificar esta posición, en el documento se transcribieron de manera extensa
informes elaborados por la prensa y por organizaciones sociales acerca del
contexto general del conflicto en la ciudad de Medellín en la época en que
ocurrió el homicidio.
4.
Mediante Resolución del 23 de marzo de 2016[9] la entidad accionada negó el
recurso de reposición. En dicho acto administrativo, la UARIV explicó que,
aunque no tiene duda sobre la ocurrencia del crimen, no le es posible enmarcar el
hecho dentro del conflicto armado. Lo anterior, debido a que consideró que del
análisis de contexto de orden público en la ciudad de Medellín para la época
del delito, se deduce que el modo de operar y las dinámicas propias de los
grupos violentos que estaban en la zona “no se relacionan de manera clara
con las circunstancias de tiempo, modo y lugar bajo las cuales, según el relato
de la ocurrente, ocurrió el homicidio de su hijo”[10].
El anterior acto administrativo fue confirmado mediante Resolución del 16 de
abril de 2016[11]. En el mismo, la UARIV indicó que
después de aplicar los criterios técnicos, jurídicos y de contexto desarrollados
por la jurisprudencia y la doctrina, se encontró que “la conducta punible de
homicidio no se relaciona de manera cercana y suficiente con el conflicto
armado interno”[12].
5. Por lo tanto,
la señora Ana Libia Tobón de García considera que con su actuación, la UARIV
vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso
administrativo y a la reparación integral pues estima que el asesinato de su
hijo es un hecho que se enmarca dentro del conflicto armado. Por esta razón,
solicitó en su acción de tutela que se le ordenara a la UARIV valorar
nuevamente la petición de registro y dejar sin efectos las resoluciones antes
referidas.
2. Actuación
procesal.
El Juzgado Quince
Laboral del Circuito de Medellín conoció de la tutela en única instancia. Por
medio de auto del 7 de diciembre de 2016 ordenó la notificación de la acción a
la UARIV y le otorgó tres días para que presentara una respuesta y allegara
información adicional que pudiera ser relevante para el examen del caso
concreto.
A. UARIV
La entidad se
opuso a las pretensiones[13].
En su escrito, la UARIV se limitó a resumir los hechos conocidos del caso y a
presentar una relación de las respuestas contenidas en los diferentes actos
administrativos que negaron la solicitud de inscripción, y que ya fueron
relacionados en el resumen fáctico de la presente providencia.
3. Decisiones
judiciales objeto de revisión.
A. Sentencia de única
instancia
En sentencia del 15
de diciembre de 2016[14],
el Juzgado Quince Laboral del Circuito denegó el amparo por considerar que la
solicitud era improcedente. Lo anterior, pues: (i) las actuaciones
desarrolladas por la UARIV, y consignadas en los actos administrativos
proferidos como respuesta a la solicitud de registro, fueron respetuosas del
derecho fundamental al debido proceso; (ii) la entidad actuó dentro de sus
competencias legales y probó que el homicidio del hijo de la peticionaria no tuvo
relación con el conflicto; y (iii) existen otros medios de defensa judicial
para impugnar la decisión de la administración.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1.
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, a través de esta Sala de
Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela de la referencia,
con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Actuaciones previas realizadas por la Corte
Constitucional
2.
Ante la necesidad de obtener información suficiente para adoptar la presente
decisión, mediante auto del 29 de junio de 2017 la magistrada sustanciadora
decretó la práctica de una prueba -a partir de las competencias concedidas en
el artículo 170 del Código General del Proceso[15]
y en el Reglamento Interno de la Corporación[16]- con el
objetivo de realizar un análisis completo del presente caso. En ese sentido, se
ofició a la Fiscalía General de la Nación para que en un término no mayor a
tres (3) días enviara a este Tribunal un resumen del estado actual de la
investigación por el homicidio del señor Luis Eduardo García Tobón. En particular,
se le solicitó a la entidad informar si ha podido establecer si el delito fue
perpetrado por grupos al margen de la ley con ocasión del conflicto armado.
Así
las cosas, en un memorial del 6 de julio de 2007[17] la Fiscalía
General de la Nación respondió el auto de pruebas. En primer lugar, frente al
estado de la investigación la entidad advirtió lo siguiente:
“ante la carencia de la mínima información en la
carpeta sobre las circunstancias que rodearon la muerte y en vista de que esta
Fiscalía posee hasta la fecha 567 casos de homicidios cometidos por miembros de
la subversión en Medellín para el año 1994, el hecho como tal (…) no ha sido preguntado
en Justicia Transicional a ningún postulado de las FARC-EP quienes en su
mayoría delinquieron en la zona rural del departamento. Tampoco ha sido
relacionado por ninguno de ellos en sus versiones o señalado responsabilidad o
participación en el mismo, por lo que actualmente se encuentra pendiente de
indagar a desmovilizados de la organización subversiva, con el inconveniente de
que no contamos con ningún miembro del grupo que hubiese actuado para la fecha
-Febrero de 1994- en las milicias populares existentes (…) en la comuna 13 de
Medellín”[18].
En lo
referente al contexto del homicidio, la entidad le advirtió a la Sala lo
siguiente:
“en
cuanto al tema del contexto del crimen y si la Fiscalía ha logrado establecer
si el mismo fue perpetrado por grupos subversivos o con ocasión del conflicto
(…) Le informo que para establecer el contexto de la ciudad para el año de 1994
la Sala de Conocimiento de Justicia y Paz de Medellín expidió la sentencia (…)
donde se condena al postulado FREDI ALONSO PULGARÍN GAVIRIA, alias PULGA,
miembro de los Comandos Populares Armados del Pueblo del ELN, quienes actuaban
en la comuna 13 de Medellín y hasta la fecha no se ha logrado determinar
probatoriamente que el señor LUIS EDUARDO GARCÍA haya recibido muerte en razón
del conflicto, máxime que, según el registro civil de defunción, fue por
heridas con arma cortopunzante y ésta no era la forma de actuar de quienes
estaban vinculados a los grupos subversivos según la información recibidas
(sic) en las diferentes versiones pues por lo general cuando se efectuaba una
persona se hacía con arma de fuego, especialmente revólver y pistolas”(resaltado
fuera del texto).
Asunto
bajo revisión y planteamiento de los problemas jurídicos
3. El
presente caso se refiera a una persona que elevó ante la UARIV una solicitud de
inclusión en el RUV por el homicidio de su hijo, ocurrido el 1 de febrero de
1994 en la ciudad de Medellín. Por estos hechos, en el año 2013 acudió ante el
Ministerio Público para iniciar el trámite de inclusión en el registro de
víctimas. Sin embargo, mediante varios actos administrativos la UARIV se negó a
aceptar la petición, al argumentar que la misma no cumplía con los requisitos
establecidos por la ley y la jurisprudencia, en razón a que no se pudo constatar
que el hecho delictivo ocurrió con ocasión del conflicto armado.  Para la
accionante la Unidad no evaluó de manera correcta el contexto de los hechos lo
que vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso
administrativo y a la reparación integral, por lo que solicitó a través del
amparo constitucional que se revaluara su petición y, en consecuencia, se
dejaran sin efecto las Resoluciones que negaron su inclusión en el RUV.
4. A
su vez, el juez de única instancia negó el amparo al considerar que la tutela
era un medio improcedente pues la actuación de la entidad no fue arbitraria,
toda vez que de la evidencia existente no se pudo determinar el nexo causal
entre el crimen y el conflicto armado.
De acuerdo con los antecedentes
resumidos anteriormente, esta Sala de Revisión, debe resolver en primer lugar
el siguiente problema jurídico relacionado con la procedencia de la acción de
tutela:
(i)   ¿Procede la acción de tutela para
dejar sin efectos la resolución de la UARIV que negó la inclusión de la
accionante en el Registro Único de Víctima?
5. Para eso, la Sala reiterará los elementos generales de procedibilidad
de la acción de tutela frente a este tipo de actos administrativos para luego
analizar el caso concreto y así determinar si supera el examen de procedencia.
En ese caso, pasará a examinar el fondo del asunto.
Reglas generales
de la procedencia excepcional de tutela contra actos administrativos expedidos
por la UARIV en relación con el Registro Único de Víctimas. Reiteración de
jurisprudencia.
6. El artículo 86[19] de la
Constitución -refrendado por las normas procesales de la tutela[20]-
establece que esta acción constitucional procede como un mecanismo para
reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales de las personas, cuando quiera que resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública.
Sin embargo, la misma regla constitucional establece un claro límite a la
procedencia de la acción, al señalar que ésta solo será admisible cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los casos
donde la tutela sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable o cuando el medio judicial no sea adecuado o idóneo.
Ahora bien, este Tribunal, en
repetidas ocasiones, ha señalado que los jueces de tutela tienen una obligación
general frente a la procedencia de esta acción toda vez que, como lo indicó la sentencia
T-788 de 2013[21],
se debe tener en cuenta que se trata de un mecanismo sumario y preferente
creado para la protección de los derechos fundamentales. Por otra parte, debido
a que el amparo constitucional se caracteriza por ser residual o supletorio, no
puede convertirse en un mecanismo alternativo, sustitutivo, o paralelo de los
diversos procedimientos judiciales, salvo que dichas vías sean ineficaces,
inexistentes o se configure un perjuicio irremediable. En relación con este
último, es importante anotar que se configura cuando existe el riesgo de que un
bien de alta significación objetiva protegido por el orden jurídico o un
derecho constitucional fundamental sufra un grave menoscabo. En ese sentido, el
riesgo de daño debe ser inminente, grave y debe requerir medidas urgentes e
impostergables. De tal manera que la gravedad de los hechos exige la inmediatez
de la medida de protección.
Entonces, respecto a esta
obligación general el juez debe: (i) determinar si se vulnera, por acción u
omisión, un derecho fundamental protegido constitucionalmente o si existe un
riesgo de que se vaya a actuar en detrimento del mismo; (ii) verificar que
dicho riesgo sea inminente y grave, de ahí que debe atenderse de manera
inmediata; y (iii) comprobar que no existe otro remedio judicial o que el
ordinario no es un medio adecuado o idóneo de defensa para el caso concreto, o
que si lo es la tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
7.
Con todo, como lo recordó de manera reciente la sentencia T-290 de 2016[22]
al resolver una tutela interpuesta contra la UARIV por una persona a la que le
fue negada la inclusión en el RUV, cuando la vulneración proviene de un acto
administrativo, por regla general la acción de tutela no suplanta la vía
judicial ordinaria pues para ello existen instrumentos judiciales, como los
medios de control antes la jurisdicción administrativa, para controvertir este
tipo de actos administrativos. Sin embargo, de forma reiterada, también ha
señalado que, debido al particular estado de vulnerabilidad en la que se
encuentra la población víctima del conflicto interno, la acción de tutela es el
mecanismo judicial idóneo para garantizar el goce efectivo de sus derechos
fundamentales cuando su satisfacción dependa de la inclusión en el Registro
Único de Víctimas[23].
Por
lo anterior, en
determinados casos, la tutela procede con el fin de salvaguardar derechos
fundamentales, cuya protección resulta impostergable, cuando los medios
ordinarios de defensa judicial existentes carecen de idoneidad o eficacia, o
porque se busca evitar la inminente consumación de un perjuicio irremediable. Así las
cosas, para determinar la idoneidad de los
medios de defensa judicial, es necesario revisar que los mecanismos tengan la
capacidad para proteger de forma efectiva e integral los derechos de la
persona. En especial, resulta imperativo verificar si el reclamo de quien
merece especial protección constitucional puede ser tramitado y decidido de
forma adecuada por vía ordinaria, o si, por su situación particular, no puede
acudir a dicha instancia.
8.
Por lo anterior, en caso de
encontrar que la tutela es procedente, la medida de amparo será definitiva
cuando el mecanismo judicial no resulte eficaz e idóneo para la protección de
los derechos que se pretenden garantizar. Por ejemplo, cuando la persona
que intenta la acción de tutela se enfrenta a un estado de indefensión o a
circunstancias de debilidad manifiesta[24]. La
medida será transitoria[25] cuando, a
pesar de la idoneidad de los medios de defensa judicial, la amenaza o violación
de los derechos requiere una decisión urgente, mientras la justicia laboral
decide el conflicto[26].
9. Como se advirtió, específicamente
en los de personas que solicitan ser incluidas en el Registro Único de Víctimas
la idoneidad del mecanismo judicial o el perjuicio irremediable se
valora en relación con su estado de vulnerabilidad. Así, la Corte ha
determinado que el examen de estos supuestos es más flexible, ya que su
condición amerita un tratamiento diferencial positivo. En este sentido, una de
las maneras en las que un ciudadano se puede encontrar en estado de indefensión
ocurre cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional[27].
Análisis de
procedencia en el caso concreto
10. En primer lugar la Sala pasa a
examinar si se cumple con el requisito referente a la legitimidad por activa.
En ese sentido, es preciso recordar que conforme al artículo 86 de la Carta,
toda  persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier
autoridad pública o particular.
A
su vez, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, regula la legitimación para el
ejercicio de la acción de tutela. La norma en cita establece que la solicitud
de amparo puede ser presentada: (i) a nombre propio; (ii) a través de
representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; o (iv) mediante
agente oficioso.
En
consecuencia, se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de
tutela siempre que se acrediten las siguientes condiciones: (i) que la persona
actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado
judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de
sus derechos constitucionales fundamentales.
En
el caso objeto de estudio, está demostrado que la actora se encuentra
legitimada en la causa por activa para formular la acción de tutela de la
referencia, pues actúa a nombre propio como se anuncia en el escrito de
tutela.
En
relación con la legitimación por pasiva la Sala reitera que la misma
hace referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la acción
de tutela para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración
o amenaza del derecho fundamental, una vez se acredite la misma en el proceso[28].
Así, conforme a los artículos 86 de la Constitución, 1 y 42 del Decreto 2591 de
1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública como lo es
la UARIV, razón por la cual también se cumple con este requisito en la
presente acción.
11. Ahora bien, como se advirtió en el
acápite anterior, en principio, los reclamos contra actos administrativos deben
ser tramitados a través de los medios de control contemplados en el Código de
Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo. No obstante,
la jurisprudencia ha admitido la procedencia de la acción de tutela para
resolver este tipo de asuntos en circunstancias en las que verifique que el
mecanismo ordinario no es idóneo o que, existiendo uno, concurra un perjuicio
irremediable que deba ser atendido por el juez constitucional. A su vez, por tratarse
de un reclamo acerca de la inclusión en el Registro Único de Víctimas, que en
términos generales se refiere a personas en situación de vulnerabilidad en
razón al conflicto armado, el examen de procedibilidad debe ser más flexible.
Con todo, de las pruebas aportadas en el
expediente y de aquellas practicadas por la magistrada sustanciadora, no hay
duda de que el presente caso involucra los derechos fundamentales de una
persona en situación de vulnerabilidad. Así, la accionante fue víctima de
la violencia urbana en razón al homicidio de su hijo en el año 1994 y además se
tiene que en la actualidad tiene 82 años de edad.  Por eso, a
partir de las reglas de procedibilidad, la Sala debe preguntarse entonces si la
persona se encuentra en una situación de debilidad manifiesta que haga de la tutela
el mecanismo idóneo de protección constitucional.
En ese sentido, la Corte no comparte las consideraciones
realizadas por el juez de única instancia, en relación con el desconocimiento
del carácter subsidiario de la tutela en este caso porque,
resulta evidente que no existe un mecanismo ordinario idóneo puesto que el
proceso contencioso no podría proteger de manera eficaz los derechos
fundamentales de la accionada. Es posible llegar a la anterior conclusión,
si se observan las condiciones particulares de quien invoca la protección
constitucional y sus pretensiones tutelares. Como se ha expuesto, se trata de
una persona de la tercera edad, víctima de la violencia urbana que solicita ser
reconocida en el Registro Único de Víctimas en los términos de la Ley 1448 de
2011. Por esta razón sumaria, obligar a que la peticionaria acuda a la
jurisdicción contencioso administrativa no garantizaría una resolución oportuna
de su caso.
Por último, esta Corporación ha
reiterado que uno de los principios que rigen la procedencia de la acción de
tutela es la inmediatez. De tal suerte que, si bien la solicitud de amparo
puede formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene término de caducidad[29],
su interposición debe hacerse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo[30],
habida cuenta de que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de
los derechos fundamentales vulnerados o amenazados[31]. En tal
sentido, la regla de inmediatez se encuentra orientada a la protección de la
seguridad jurídica y los intereses de terceros[32].
En el asunto de la referencia, el requisito de inmediatez se encuentra
verificado toda vez que entre la fecha en que la UARIV resolvió el recurso de
apelación (18 de abril de 2016) y el momento en el cual se interpuso la acción
de tutela (6 de diciembre de 2016), transcurrieron un poco más de 8 meses,
tiempo que se considera razonable, en especial si se tiene en cuenta las
condiciones personales de la accionante.
12. Por las razones expuestas, la tutela como mecanismo
definitivo para buscar la inclusión en el Registro Único de Víctimas es
procedente en este caso. Ahora bien la Sala entrará a resolver de fondo la
controversia constitucional planteada por la señora Ana Libia Tobón de García en
el trámite de revisión y que se puede resumir en el siguiente problema
jurídico:
(ii)     ¿Constituye una
violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso
administrativo y a la reparación integral la decisión de la UARIV de no incluir
a la accionante en el Registro Único de Víctimas, por considerar que el
homicidio de su hijo no tiene relación con el conflicto armado?
Para resolver el problema
jurídico, la Sala: (i) presentará un breve resumen sobre el concepto de víctima
contemplado en la Ley 1448 de 2011; (ii) resumirá las principales reglas en
materia del derecho de inclusión en el Registro Único de Víctimas; y (iii) analizará
el caso concreto y presentará una solución a la controversia planteada en la
misma.
El concepto de
víctima del conflicto armado establecido por el artículo 3 de la Ley 1448 de
2011. Reiteración de jurisprudencia[33].
13. La Ley 1448 de
2011 es el marco jurídico general para lograr la protección y garantía del
derecho fundamental de las víctimas del conflicto armado interno a la
reparación integral[34].
Con el objetivo de establecer límites razonables que permitan su aplicación[35],
esta norma legal define el universo de víctimas que tienen derecho a acceder a
las medidas allí establecidas en su artículo 3[36].
Al respecto, la Corte Constitucional
señaló en la sentencia C-069 de 2016[37]
que el mencionado artículo no define la condición fáctica de víctima sino que
incorpora un concepto operativo de dicho término, toda vez que se
encamina a determinar su marco de aplicación, en relación con los destinatarios
de las medidas especiales de protección previstas en dicho ordenamiento.
Concretamente, el
artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 reconoce como víctimas, para los efectos de
dicho estatuto legal, a las personas que individual o colectivamente hayan
sufrido un daño como consecuencia de graves violaciones a los derechos humanos
o infracciones al Derecho Internacional Humanitario, ocurridas con ocasión
del conflicto armado interno. De igual modo, se especifica en el parágrafo
3, que la definición de víctimas allí establecida no cobija a quienes fueron
afectados por actos de delincuencia común.
Para el cabal entendimiento de esta
definición legal, es indispensable resaltar que este Tribunal Constitucional ha
sostenido de forma reiterada que la expresión “con ocasión del conflicto armado
interno”, contenida en la citada norma jurídica, debe entenderse a
partir de un sentido amplio[38],
pues dicha noción cobija diversas situaciones ocurridas en un contexto de
confrontación armada. Desde este punto de vista, la sentencia C-253A de 2012[39] declaró la exequiblidad
del ya citado artículo 3.3 de la Ley 1448 de 2011. En este caso, los
demandantes afirmaban que la expresión “delincuencia común” era
excesivamente indeterminada y, por ende, cabía la posibilidad de formular
interpretaciones que excluyeran a ciertas víctimas de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario y graves violaciones a los derechos humanos
únicamente con el pretexto de que tales hechos victimizantes habían sido
cometidos por miembros de grupos catalogados como delincuencia común,
particularmente las denominadas “bandas criminales”[40].
En relación con dicho cargo, esta
Corporación determinó que la interpretación de la noción de “delincuencia
común” debía hacerse por oposición al concepto operativo de “víctima”[41]
contenido el inciso primero del artículo 3° de la referida norma legal. Así,
estableció como aspectos característicos de la definición de víctima que los
hechos victimizantes: (i) hayan ocurrido a partir del 1 de enero de 1985; (ii)
se deriven de una infracción al DIH o de una violación grave y manifiesta a las
normas internacionales de derechos humanos; y (iii) se hayan originado con
ocasión del conflicto armado.
En oposición al concepto de actuaciones en
el marco del conflicto armado, concluyó que por actos de “delincuencia
común” deben entenderse “aquellas conductas que no se inscriban dentro
de los anteriores elementos definitorios y, particularmente, que no se
desenvuelvan dentro del conflicto armado interno[42]”. A
partir de ello, la Corte consideró necesario establecer el alcance de la
expresión “conflicto armado interno” con el fin de precisar la adecuada
interpretación de la categoría “delincuencia común” presente en el
parágrafo demandado[43].
De este modo, en la referida sentencia -que
a su vez reiteró las reglas establecidas en la sentencia C-291 de 2007[44]-, esta
Corporación consideró que la exequibilidad de la expresión “delincuencia
común” se deriva de la comprobación de que su contenido “puede ser
fijado con base en criterios objetivos”. Por consiguiente, advirtió que se
presentan tres posibilidades para la aplicación de la Ley 1448 de 2011 respecto
de la relación de los hechos victimizantes con el conflicto armado interno: (i)
casos en los cuales existen elementos objetivos que permiten encuadrar ciertas
conductas dentro del conflicto armado; (ii) extremos en los que, por el
contrario, también resulta claro que se está frente a actos de delincuencia
común no cubiertos por las previsiones de la ley; y (iii) “zonas
grises”, en las cuales no es posible predeterminar de antemano si existe
relación con el conflicto armado, pero tampoco es admisible excluirlas a
priori de la aplicación de la Ley 1448 de 2011 con base en una calificación
meramente formal. En estos supuestos, el análisis de cada situación debe
llevarse a cabo en consonancia con el objetivo mismo de la ley y con un
criterio tendiente a la protección de las víctimas.
En consecuencia, la Corte Constitucional
declaró exequible la exclusión derivada del artículo 3.3 de la Ley 1448 de
2011, pero advirtió que, en la aplicación se deben observar criterios objetivos
con el fin de establecer si la conducta a partir de la cual alguien pretende
que se le reconozca la condición de víctima para los efectos de la ley, se
encuadra o no en el ámbito del conflicto armado interno. Por lo demás, enfatizó
en que los daños originados por infracciones al DIH y violaciones al Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, cometidas por actores armados con
estructura militar o dominio territorial, como consecuencia de acciones que guarden
una relación cercana y suficiente con el desarrollo del conflicto armado,
podrán ser invocados por sus víctimas, en los términos de la Ley 1448 de 2011,
para los fines en ella previstos, previa la demostración respectiva.
Así mismo, en la sentencia
C-781 de 2012[45]
la Corte Constitucional reiteró la posición jurisprudencial anteriormente
referida.
En esta decisión, se estudió una nueva demanda de inconstitucionalidad, esta
vez contra la expresión “con ocasión del conflicto armado interno”,
contenida en el inciso primero del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011. En dicho
pronunciamiento, se recordó que la Corte ha adoptado una concepción amplia
del concepto de conflicto armado, a partir de criterios objetivos
decantados por la jurisprudencia constitucional (tanto en sede de revisión como
de control abstracto de constitucionalidad), con el fin de garantizar una
atención adecuada y oportuna a las víctimas y asegurar el goce efectivo de sus
derechos. En esta decisión, la Corte afirmó que una noción amplia del conflicto
es aquella que reconoce toda la complejidad real e histórica que ha
caracterizado a la confrontación interna colombiana.
En este sentido,
la Corte ha reconocido que el entendimiento del concepto de conflicto armado
desde una perspectiva amplia se contrapone a una noción estrecha de dicho
fenómeno, en la cual éste: (i) se limita a un conjunto específico de acciones y
actores armados, (ii) se caracteriza por el uso de ciertas armas y medios de
guerra, o, (iii) se circunscribe a áreas geográficas específicas. Así, esta
Corporación ha determinado que esa concepción estrecha de conflicto armado
vulnera los derechos de las víctimas y, además, reduce las posibilidades de
cumplimiento del deber de prevención, atención y protección que deben brindar
las autoridades a todos los habitantes del territorio colombiano frente a actos
violentos.
Igualmente, la sentencia C-781 de 2012 destacó
las notorias dificultades que presenta, en la práctica, la distinción entre
víctimas de la violencia generada por delincuencia común y del conflicto
armado, pues con frecuencia esta requiere de un ejercicio de valoración y
ponderación en cada caso concreto, de distintos factores del contexto del
conflicto armado interno para determinar si existe esa relación cercana y
suficiente amparada por la Ley 1448 de 2011. Por lo tanto, la Corte
sostuvo que resulta indispensable que en cada caso concreto se evalúe el
contexto en que se produce la vulneración de los derechos de las víctimas y se
valoren distintos elementos para determinar la relación de conexidad con el
conflicto armado, habida cuenta de la complejidad de tal fenómeno.
No obstante lo anterior, la
providencia resaltó que la propia jurisprudencia constitucional ha esclarecido
el asunto, en la medida en que ha reconocido expresamente, como hechos
acaecidos en el marco del conflicto armado, los siguientes (i) los
desplazamientos intraurbanos[46],
(ii) el confinamiento de la población[47];
(iii) la violencia sexual contra las mujeres[48];
(iv) la violencia generalizada[49];
(v) las amenazas provenientes de actores armados desmovilizados[50]; (vi) las
acciones legítimas del Estado[51];
(vi) las actuaciones atípicas del Estado[52];
(viii) los hechos atribuibles a bandas criminales[53]; (ix) los
hechos atribuibles a grupos armados no identificados[54], y (x) por
grupos de seguridad privados[55],
entre otros ejemplos[56].
En consideración de lo anterior, la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión “con ocasión del
conflicto armado” al constatar que la misma: (i) no conlleva una lectura
restrictiva sino amplia del concepto de “conflicto armado” y (ii) cobija
diversas situaciones ocurridas en el contexto del conflicto armado. Por
último, la decisión reiteró que, en caso de duda, debe aplicarse la
interpretación del citado segmento normativo que resulte más amplia y, por
tanto, favorable a los derechos de las víctimas.
14. En conclusión,
para la aplicación del concepto de víctima del conflicto armado establecido por
el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, se deben tener en cuenta las siguientes
reglas jurisprudenciales, a saber: (i) la norma contiene una definición
operativa del término “víctima”, en la medida en que no define la
condición fáctica de víctima, sino que determina un ámbito de destinatarios
para las medidas especiales de protección contempladas en dicho estatuto legal;
(ii) la expresión “conflicto armado interno” debe entenderse a partir de
una concepción amplia, es decir, en contraposición a una noción estrecha o
restrictiva de dicho fenómeno[57],
pues ésta última vulnera los derechos de las víctimas; (iii) la expresión “con
ocasión del conflicto armado” cobija diversas situaciones ocurridas en el
contexto del conflicto armado. Por ende, se debe atender a criterios objetivos
para establecer si un hecho victimizante tuvo lugar con ocasión del conflicto
armado interno o si, por el contrario, se halla excluido del ámbito de
aplicación de la norma por haber sido perpetrado por “delincuencia común”;
(iv) con todo, existen “zonas grises”, es decir, supuestos de hecho en
los cuales no resulta clara la ausencia de relación con el conflicto armado. En
tales eventos, es indispensable llevar a cabo una valoración de cada caso
concreto y de su contexto para establecer si existe una relación cercana y
suficiente con la confrontación interna. En estos casos, no es admisible
excluir a priori la aplicación de la Ley 1448 de 2011; (v) en caso de
duda respecto de si un hecho determinado ocurrió con ocasión del conflicto
armado, debe aplicarse la definición de conflicto armado interno que resulte
más favorable a los derechos de las víctimas; (vi) la condición de víctima no
puede establecerse únicamente con base en la calidad o condición específica del
sujeto que cometió el hecho victimizante; y (vii) los hechos atribuidos a los
grupos post-desmovilización se considera ocurridos en el contexto del conflicto
armado, siempre que se logre establecer su relación de conexidad con la
confrontación interna.
Ahora bien,
presentadas estas precisiones la Sala elaborará un resumen de las
principales reglas en materia del derecho de inclusión en el Registro Único de
Víctimas.
El derecho
fundamental de las víctimas del conflicto armado interno a la inclusión en el
Registro Único de Víctimas (RUV). Importancia del registro. Reiteración de
jurisprudencia[58].
15. De conformidad
con los artículos
154 de la Ley 1448 de 2011[59]
y 17 del Decreto 4800 de 2011[60],
la UARIV es la entidad responsable del Registro Único de Víctimas RUV, el cual
reemplazó al Registro Único para la Población Desplazada (RUPD) [61].
A su turno, el citado decreto define
al RUV como “una herramienta administrativa que soporta el procedimiento de
registro de las víctimas”[62].
Además, aclara que la condición de víctima es una situación fáctica que no
se encuentra supeditada al reconocimiento oficial a través de la inscripción en
el Registro “pues cumple únicamente el propósito de servir de herramienta
técnica para la identificación de la población que ha sufrido un daño en los
términos del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011 y de sus necesidades”[63].
Igualmente,
el artículo 19 del Decreto 4800 de 2011 enuncia, como mandatos que orientan las
normas sobre Registro Único de Víctimas, los principios de favorabilidad, buena
fe, prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho,
participación conjunta y confianza legítima, entre otros[64].
En consonancia con
lo anterior, la
Corte Constitucional, por ejemplo en la sentencia T-004 de 2014[65],
ha señalado que el RUV es una herramienta de carácter técnico que no define u
otorga la condición de víctima, sino que la reconoce para efectos de
identificar a los destinatarios de determinadas medidas encaminadas a la
protección específica, prevalente y diferencial de sus derechos. Por ende, como
lo recordó la ya citada sentencia T-290 de 2016[66], la condición
de víctima del conflicto armado interno genera el derecho a la inclusión en el
RUV de forma individual o con su núcleo familiar, en los términos del artículo
3º de la Ley 1448 de 2011.
Adicionalmente, esta Corporación ha
reconocido la importancia del Registro Único de Víctimas en múltiples
pronunciamientos[67]
y ha resaltado que la inscripción en el RUV constituye un derecho
fundamental de las víctimas. En efecto, la inclusión de una persona en el RUV
implica, entre otros beneficios: (i) la posibilidad de afiliación al Régimen
Subsidiado de salud por el solo hecho de la inclusión en el RUV, en caso de
carecer de capacidad de pago suficiente para acceder al Régimen Contributivo[68];
(ii) determina el momento en el cual se adquiere el derecho a recibir la ayuda
humanitaria de emergencia o de transición (según el caso) y cesa, por lo tanto,
la asistencia humanitaria inmediata[69].
Una
vez superadas dichas carencias, permite la priorización para el acceso a las
medidas de reparación y particularmente a la medida de indemnización, así como
a la oferta estatal aplicable para avanzar en la superación de la situación de
vulnerabilidad; (iii)
implica el envío de la información relativa a los hechos delictivos que fueron
narrados como victimizantes para que la Fiscalía General de la Nación adelante las
investigaciones necesarias[70];
(iv) permite el acceso a los programas de empleo contemplados para la población
desplazada[71];
y (v) en general, posibilita el acceso a las medidas de asistencia y
reparación previstas en la Ley 1448 de 2011, las cuales dependerán de la
vulneración de derechos y de las características del hecho victimizante,
siempre y cuando la solicitud se presente dentro de los cuatro años siguientes
a la expedición de la norma[72].
De igual forma, la jurisprudencia
constitucional ha establecido las siguientes reglas en relación con la
inscripción en el Registro Único de Víctimas[73],
a saber: (i) la falta de inscripción en el RUV de una persona que cumple con
los requisitos necesarios para su inclusión, no solo afecta su derecho
fundamental a ser reconocido como víctima, sino que además implica la violación
de una multiplicidad de derechos fundamentales como el mínimo vital, la unidad
familiar, la alimentación, la salud, la educación, la vivienda, entre otros; (ii) los
funcionarios encargados del registro deben suministrar información pronta,
completa y oportuna sobre los derechos involucrados y el trámite que debe surtirse
para exigirlos; (iii) para la inscripción en el RUV únicamente pueden
solicitarse los requisitos expresamente previstos por la ley; (iv) las
declaraciones y pruebas aportadas deben tenerse como ciertas en razón del
principio de buena fe, salvo que se pruebe lo contrario; y (v) la evaluación
debe tener en cuenta las condiciones de violencia propias de cada caso y
aplicar el principio de favorabilidad[74],
con arreglo al deber de interpretación pro homine.
16. En conclusión, el Registro
Único de Víctimas (RUV) es una herramienta administrativa de gran importancia,
pues ella materializa la realización del derecho fundamental de las víctimas
del desplazamiento forzado a ser reconocidas como tales y soporta el
procedimiento de registro de las víctimas, que se encuentra a cargo de la
UARIV. En su labor, dicha institución debe observar los principios de
favorabilidad, buena fe, confianza legítima y prevalencia del derecho
sustancial, entre otros. Por ende, para la inclusión en el RUV únicamente
pueden exigirse los requisitos que la ley prevé expresamente.
Ahora bien, realizadas las anteriores consideraciones
jurídicas, la Sala pasará a analizar el caso concreto.
Análisis del caso concreto
17. La Corte Constitucional, en esta oportunidad,
debe analizar si las actuaciones desarrolladas por la UARIV vulneraron los
derechos fundamentales de la señora Ana Libia Tobón de García. Para esto, en
primer lugar se analizarán los argumentos invocados por la entidad para negar
la petición de inclusión y se confrontarán los mismos con las pruebas
recaudadas por el despacho de la magistrada sustanciadora.
En resumen, los argumentos presentados por la UARIV
en sus diferentes actos administrativos se pueden abreviar de la siguiente manera.
Con respecto, al  análisis legal de la petición la entidad reconoció que la
misma cumple con el límite temporal fijado por la Ley, en tanto el hecho
ocurrió con posterioridad al 1 de enero de 1985 y la solicitud ante el
Ministerio Público se presentó dentro de los 4 años siguientes a la expedición
de la norma. Sin embargo, la entidad consideró, aplicando los criterios
técnicos desarrollados por el Legislador y la Corte, que no fue posible
determinar que el asesinato del hijo de la peticionaria tuvo una motivación
política o ideológica asociada al conflicto armado. En particular, la entidad
señaló que no existe información, siquiera sumaria, que permitiera relacionar
dicho delito con la actividad de algún grupo armado al margen de la ley.
Incluso, a pesar de que reconoció que para la época de los hechos operaban en
la ciudad de Medellín diversos actores armados, estimó que las circunstancias
del crimen no se asociaban con el modo de operación de éstos. En ese sentido,
la UARIV presentó un tercer argumento relacionado con el análisis de contexto
de la petición. El mismo, se concreta en que la evidente realidad de violencia
política que impactó la comuna 13 durante los hechos, no es suficiente para
establecer un nexo casual con el homicidio. En particular, la Unidad afirmó
que, tras aplicar los lineamientos fijados por el Tribunal, no fue posible determinar
que el crimen constituyó una infracción al Derecho Internacional Humanitario o
una violación flagrante de las normas internacionales de Derechos Humanos.
Ahora bien, la Sala debe advertir que comparte
las conclusiones de la Unidad en el sentido de que no existe una prueba,
siquiera sumaria, que permita, en aplicación de los principios de buena fe y pro
homine, reconocer que el homicidio del hijo de la peticionaria fue una
acción que se enmarcó dentro del conflicto armado. En especial, se llega a la
anterior conclusión tras constatar durante el trámite de revisión de tutelas, y
como se detalló en los antecedentes de esta sentencia, que la Fiscalía
General de la Nación no ha podido determinar que existió un vínculo entre el
mencionado delito y la violencia política del país. Incluso, la Sala puede
advertir que el ente acusador ha desplegado una serie de actuaciones, como por
ejemplo contrastar los hechos con las versiones entregadas por miembros de los
grupos armados que actuaban en la zona y que se encuentran en proceso de
desmovilización con la denuncia presentada por la señora Tobón de García, sin
éxito alguno.
Incluso, a pesar de que en la tutela se anexan
diferentes artículos de prensa sobre los hechos de violencia que ocurrieron en
Medellín para la época de los hechos, no es posible a partir de los mismos
establecer un vínculo causal directo con el asesinato de Luis Eduardo García
Tobón. Por esa razón, no es posible advertir una actuación arbitraria de la
entidad, pues ésta ha tratado de verificar, aplicando el estándar fijado por
este Tribunal, la relación entre dicho evento traumático y el conflicto armado.
En ese sentido, incluso, es importante advertir que la Fiscalía General logró
establecer que el método con el que se cometió el homicidio. heridas por armas
cortopunzantes, no corresponde al modo de acción de los grupos ilegales que
para la época actuaban en la zona. Aunque lo anterior no debe ser considerado
como un hecho concluyente, pues la investigación por el delito se encuentra
suspendida y no ha sido archivada, lo cierto es que es imposible para esta Sala
de tutela encontrar un hecho o indicio que permita reconocer el derecho al
registro en este caso, incluso si se aplica el concepto amplio de “conflicto
armado” desarrollado por este Tribunal.
Lo anterior, no implica negar la posibilidad de
revisar en el futuro la decisión pues la petición de la accionante puede ser
revaluada si se encuentra información relevante que permita relacionar el
homicidio de su hijo con el conflicto armado. Esto, teniendo en cuenta que la
investigación de la Fiscalía se encuentra suspendida y no existe un
pronunciamiento definitivo, de archivo o de imputación, por parte del ente
acusador. Para la Corte, esta circunstancia es desafortunada ya que, más
allá de los móviles del delito, lo cierto es que el hecho sigue en la total
impunidad lo que constituye un hecho revictimizante para la peticionaria que
debe ser resuelto por las autoridades competentes. Por esta razón, la Sala
invitará al Ministerio Público para que asesore y acompañe a la accionante en
el trámite de dicha denuncia. Esto, además, en razón a que si se encuentra
nueva información, la UARIV tiene la obligación legal de revaluar la solicitud
de inclusión en el RUV y, de encontrar que se cumplen con todos los estándares
de evaluación ya descritos, incluir a la señora Tobón de García en el Registro.
Conclusión
18. La Sala encuentra que en el presente caso, la
Unidad no vulneró los derechos fundamentales de la accionante debido a que la
actuación administrativa surtida se fundamentó en la información recopilada y
en la imposibilidad material de, a partir de la misma, concluir que el
homicidio de Luis Eduardo Tobón García no fue un hecho relacionado con el
conflicto armado. Lo anterior, se confirma después de evaluar el material
probatorio recaudado por el despacho de la magistrada sustanciadora. En el
mismo, se puede corroborar la posición esgrimida por la UARIV pues la Fiscalía
le informó a la Sala que hasta el momento no se había podido establecer el nexo
casual requerido para considerar que la señora Ana Libia Tobón de García es una
víctima en los términos de la Ley 1448 de 2011. Sin embargo, y como quiera que
la investigación criminal no ha arrojado resultados concluyentes, la Corte
invitará al Ministerio Público para que acompañe y asesore a la actora en el
transcurso de la misma. Por lo demás, se procederá a revocar la sentencia del
juez de única instancia ya que la Sala no comparte el argumento según el cual
el amparo deprecado no es procedente. Así, en su lugar negará la tutela por las
razones expuestas en esta providencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la
decisión proferida por el Juzgado 15 Laboral de Circuito de Medellín que en
providencia del 15 de diciembre de 2016 negó la acción de tutela de la
referencia. En su lugar, NEGAR la protección de los derechos
fundamentales invocados por la señora Ana Libia Tobón de García por las razones
expuestas en la presente providencia.
Segundo.- INVITAR a la
Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Delegada para el
Apoyo a las Víctimas del Conflicto Armado y de los Desmovilizados, y a la
Defensoría del Pueblo, a través de la Defensoría Delegada para Orientación y
Asesoría a Víctimas del Conflicto Armado Interno, para que acompañen y asesoren
a la señora Ana Libia Tobón de García en el trámite de la denuncia penal que
interpuso en la Fiscalía General de la Nación por el asesinato de su hijo, Luis
Eduardo Tobón García, el 1 de febrero de 1994 en la ciudad de Medellín. En
particular, se exhorta al Ministerio Público para que evalúe el estado actual
de la investigación y determine si existen posibilidades de allegar nueva
información que le permita al ente acusador establecer o no si el hecho tuvo
relación con el conflicto armado o esclarecer la responsabilidad penal por el
mismo.
Tercero.- Por
Secretaría General, LIBRAR la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e)
ROCÍO LOAIZA
MILÍAN
Secretaria General
(e)
[1] Escrito de tutela
(folios 1 a 7; cuaderno de única instancia).
[2] Copia del Registro
Civil de Defunción de Luis Eduardo García Tobón (folio 23; cuaderno de
revisión).
[3] Copia de la cédula
de ciudadanía de la peticionaria (folio 40; cuaderno de única instancia).
[4] Copia de la
Resolución 331426 del 16 de diciembre de 2013 (folios 57 a 58; cuaderno de
única instancia).
[5] Ley 1448 de 2011.
Artículo 3. Víctimas. “Se consideran
víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o
colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º
de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional
Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales
de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno”
[6] Op. Cit.
Resolución 331426 del 16 de diciembre de 2013 (folio 57; cuaderno de única
instancia).
[7] Copia de la
constancia expedida por la Unidad de Delitos contra la Vida y la Integridad
Personal (folio 8; cuaderno de única instancia).
[8] Copia del recurso
de reposición y en subsidio de apelación (folios 10 a 18; cuaderno de única
instancia).
[9] Copia de la
Resolución 331426R del 23 de marzo de 2016 (folios 25 a 28; cuaderno de única
instancia).
[10] Ibídem; folio 27.
[11] Copia de la
Resolución 14072 del 18 de abril de 2016 (folios 19 a 24; cuaderno de única
instancia).
[12] Ibídem; folio 23.
[13] Memorial de
respuesta de la UARIV (folios 43 a 56; cuaderno de única instancia).
[14] Sentencia del
Juzgado Quince Laboral del Circuito (folios 62 a 64; cuaderno de única
instancia).
[15]
Código General del Proceso. Artículo 170. Decreto y práctica de pruebas de
oficio. “El juez deberá decretar pruebas de oficio, en las oportunidades
probatorias del proceso y de los incidentes y antes de fallar, cuando sean
necesarias para esclarecer los hechos objeto de la controversia. Las pruebas
decretadas de oficio estarán sujetas a la contradicción de las partes”.
[16] Artículo
64. Pruebas en revisión de Tutelas. “Con miras a la protección inmediata y
efectiva del derecho fundamental vulnerado y para allegar al proceso de
revisión de tutela elementos de juicio relevantes, el Magistrado sustanciador,
si lo considera pertinente, decretará pruebas. Una vez se hayan recepcionado,
se pondrán a disposición de las partes o terceros con interés por un término no
mayor a tres (3) días para que se pronuncien sobre las mismas, plazo durante el
cual el expediente quedará en la Secretaría General”.
[17] Memorial de
respuesta de la Fiscalía General de la Nación (folios 20 a 24; cuaderno de
revisión).
[18] Ibídem; folio 21.
[19]
Constitución Política Artículo 86 (parcial). Toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los
jueces, en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o
por quien actué a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (…) Esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.
[20]
Decreto 2591 de 1991. Artículo 5. Procedencia de la acción de tutela. La acción
de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que
haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el
artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de
particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este
Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción
de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico
escrito.
[21] Corte
Constitucional. Sentencia T-788 de 2013. Magistrado Ponente: Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[22] Corte
Constitucional. Sentencia T-290 de 2016. Magistrado Ponente: Alberto Rojas
Ríos.
[23] Ver, entre otras,
sentencias T-006 de 2014. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo; T-692
de 2014. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y T-573 de 2015.
Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa.
[24]
Corte Constitucional. Sentencia T-702 de 2014. Magistrada Ponente: Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[25] Ver, entre otras,
sentencias T-161 de 2005. Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra; T-065
de 2016; Magistrada Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado.
[26] Corte
Constitucional. Sentencia T-295 de 2015. Magistrada Ponente: Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[27]
Frente a este particular, la Corte ha dicho que: “el amparo reforzado de los sujetos de especial protección
constitucional, parte del reconocimiento que el Constituyente de 1991 hizo de
la desigualdad formal y real a la que se han visto sometidos históricamente.
Así la Constitución Política en su artículo 13 establece que “el Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” Al respecto, la
Corte Constitucional ha señalado como sujetos de especial protección a los
niños y niñas, a las madres cabeza de familia, a las personas en situación de
discapacidad,  a la población desplazada, a los adultos mayores, y todas
aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta los ubican en
una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población;
motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos poblacionales
tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio,
habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un
tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de
protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de
discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados”. (Corte Constitucional.
Sentencia T-736 de 2013. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos).
[28] Ver,
entre otras, sentencias T-373 de 2015. Magistrada Ponente: Gloria Stella Ortiz
Delgado; y T-098. Magistrada Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado.
[29]
Corte Constitucional. Sentencia T-805 de 2012. Magistrado Ponete: Jorge Iván
Palacio Palacio.
[30] Corte
Constitucional. Sentencia T-834 de 2005. Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas
Hernández.
[31] Corte
Constitucional. Sentencia T-246 de 2015. Magistrada Ponente: Martha Victoria
Sáchica Méndez.
[32] Corte
Constitucional. Sentencia T-662 de 2016. Magistrada Ponente: Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[33] Sobre
esta materia, la Sala adoptará la recopilación sobre el derecho fundamental de
las víctimas del conflicto armado interino a la inclusión en el RUV, en la sentencia T-163 de 2017 (Magistrada Ponente: Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[34] Corte
Constitucional. Sentencia SU-254 de 2013. Magistrado Ponente: Luis Ernesto
Vargas Silva.
[35] Ver,
entre otras, sentencia C-781 de 2012. Magistrada Ponente: María Victoria Calle
Correa; y sentencia C-069 de 2016. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[36] Ley 1448 de 2011.
Artículo 3. “Se consideran víctimas, para los
efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan
sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985,
como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” (…) Parágrafo 3 Para los efectos de la definición contenida en el
presente artículo, no serán considerados como víctimas quienes hayan sufrido un
daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia común”
[37]Corte
Constitucional. Sentencia C-069 de 2016. Magistrado Ponente: Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[38] Ver,
entre otras, sentencia C-781 de 2012. Magistrada Ponente: María Victoria Calle
Correa; y C-253ª de 2012. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[39] Sentencia
C-253A de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[40] Los
demandantes se refirieron, “en particular, al caso de las llamadas bandas
criminales emergentes, que han sido calificadas por el Gobierno como
delincuencia común, pero que, sin embargo, comparten rasgos estructurales con
los que han sido reconocidos como grupos armados al margen de la ley dentro del
conflicto armado interno, específicamente con los paramilitares”. (Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-253A de 2012. Magistrado Ponente: Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[41] “La
fijación del concepto de delincuencia común, debe hacerse por oposición a la
definición de víctimas que, para efectos operativos, se hace en el primer
inciso del artículo 3º, no sólo porque la expresión acusada es un desarrollo
normativo que hace parte de ese mismo artículo, sino, además, porque hay una
remisión expresa a dicha definición, en la medida en que la referida exclusión
se hace ‘(…) para los efectos de la definición contenida en el presente
artículo’ ” (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-253A de 2012. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[42] Sentencia
C-253A de 2012. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[43] Para
establecer el alcance y la definición del conflicto armado interno y determinar
los actos que deben entenderse cobijados por las normas que regulan tales
confrontaciones, la Corte citó la sentencia C-291 de 2007 (Magistrado
Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa). La referida providencia explicó que, “[e]n
términos materiales, para que un determinado hecho o situación que ha ocurrido
en un lugar en el que no se han desarrollado los combates armados quede
cubierto bajo el ámbito de aplicación del Derecho Internacional Humanitario, es
necesario que tal hecho o situación guarde una relación cercana y suficiente
con el desarrollo del conflicto”. Igualmente, la citada decisión recalcó que
“[l]a jurisprudencia internacional ha proporcionado distintos criterios para
determinar la existencia de un nexo cercano entre un determinado hecho o
situación y el conflicto armado internacional o interno en el que ha tenido
lugar; así, ha señalado que tal relación cercana existe “en la medida en que
el crimen sea moldeado por o dependiente del ambiente en el que se ha cometido –v.g.
el conflicto armado-” Sobre este particular, puso de presente la Corte que,
“[a]l determinar la existencia de dicha relación las cortes internacionales han
tomado en cuenta factores tales como la calidad de combatiente del perpetrador,
la calidad de no combatiente de la víctima, el hecho de que la víctima sea
miembro del bando opuesto, el hecho de que el acto pueda ser visto como un
medio para lograr los fines últimos de una campaña militar, o el hecho de que
el acto haya sido cometido como parte de los deberes oficiales del perpetrador,
o en el contexto de dichos deberes” (Resaltado por fuera del texto).
Finalmente, la Corte señaló que, en los casos de comisión de crímenes de
guerra, “es suficiente establecer que ‘el perpetrador actuó en desarrollo o
bajo la apariencia del conflicto armado’”, y que “el conflicto no
debe necesariamente haber sido la causa de la comisión del crimen, sino que la
existencia del conflicto debe haber jugado, como mínimo, una parte sustancial
en la capacidad del perpetrador para cometerlo, en su decisión de
cometerlo, en la manera en que fue cometido o en el objetivo para el que se
cometió”. (Resaltado por fuera del texto).
[44] Corte
Constitucional. Sentencia C-291 de 2007. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda
Espinosa.
[45]
Corte Constitucional. Sentencia C-781 de 2012. Magistrada Ponente: María
Victoria Calle Correa.
[46] Cfr.
Sentencia T-268 de 2003. Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[47] Cfr.
Corte Constitucional. Auto 093 de 2008. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda
Espinosa.
[48] Cfr.
Corte Constitucional. Auto 092 de 2008. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda
Espinosa.
[49] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia T-821 de 2007. Magistrada Ponente: Catalina
Botero Mariño.
[50] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia T-895 de 2007. Magistrada Ponente: Clara Inés
Vargas Hernández.
[51] Ver,
entre otras, sentencias T-611 de 2007. Magistrado Ponente: Humberto Antonio
Sierra Porto; y  T-299 de 2009. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
[52]
Corte Constitucional. Sentencia T-318 de 2011. Magistrado Ponente: Jorge Iván
Palacio Palacio.
[53] Corte
Constitucional. Sentencia T-129 de 2012. Magistrado Ponente: Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[54] Corte
Constitucional. Sentencias T-265 de 2010. Magistrado
Ponente: Juan Carlos Henao Pérez.
[55]
Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2011. Magistrado Ponente: Luis Ernesto
Vargas Silva.
[56]
Corte Constitucional. Sentencia C-781 de 2012. Magistrada Ponente: María
Victoria Calle Correa.
[57] Como
fue expresado anteriormente, una perspectiva estrecha de conflicto armado es
aquella en la cual este fenómeno (i) se limita a un conjunto específico de
acciones y actores armados, (ii) se caracteriza por el uso de ciertas armas y
medios de guerra, o, (iii) se circunscribe a áreas geográficas específicas.
[58] Sobre
esta materia, la Sala adoptará la recopilación sobre el derecho fundamental de
las víctimas del conflicto armado interino a la inclusión en el RUV, en la sentencia T-163 de 2017 (Magistrada Ponente: Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[59] Ley
1448 de 2011. Artículo 154. Registro Único de Víctimas. “La
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, será la responsable del funcionamiento del Registro Único de
Víctimas. Este Registro se soportará en el Registro Único de Población Desplazada
que actualmente maneja la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional para la atención a la población en situación de
desplazamiento, y que será trasladado a la Unidad de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas dentro de un (1) año contado a partir de la
promulgación de la presente Ley”.
[60]
Decreto 4800 de 2011. Artículo 17. Entidad responsable del manejo del Registro
Único de Víctimas. “La Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas será la encargada de la
administración, operación y funcionamiento del Registro Único de Víctimas”.
[61] En
este sentido, la Corte Constitucional ha indicado que las reglas
jurisprudenciales aplicables al Registro Único de Población Desplazada (RUPD) son
trasladables a la inscripción en el Registro Único de Víctimas (cfr. Sentencia
T-067 de 2013. Magistrado Ponente: Alexei Julio Estrada).
[62]
Decreto 4800 de 2011. Artículo 16.
[63]
Ibídem.
[64] Decreto
4800 de 2011. Artículo 19. Principios que orientan
las normas sobre Registro Único de Víctimas. “Las normas que orientan a los servidores públicos encargados de
diligenciar el Registro, deben interpretarse y aplicarse a la luz de los
siguientes principios y derechos: 1. El principio de
favorabilidad; 2. El principio de buena fe;
3. El principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social
de Derecho; 4. El principio de participación conjunta; 5. El derecho a la
confianza legítima; 6. El derecho a un trato digno; y 7. Hábeas Data”.
[65] Corte Constitucional.
Sentencia T-004 de 2014. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
[66] Corte
Constitucional. Sentencia T-290 de 2016. Magistrado Ponente: Alberto Rojas
Ríos.
[67] Ver,
entre otras, sentencias T-004 de 2014. Magistrado Ponente: Mauricio González
Cuervo; T-087 de 2014. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-525
de 2013. Magistrado Ponente: Alexei Julio Estrada: y T-573 de 2015. Magistrada
Ponente: María Victoria Calle Correa.
[68] Ley
1448 de 2011. Artículo 52.
[69] Ley
1448 de 2011. Artículos 62 a 65.
[70] Ley
1448 de 2011. Artículo 64.
[71] Ley
1448 de 2011. Artículo 65.
[72] Ley
1448 de 2011.Artículos 155 y 156.
[73] Ver,
entre otras, sentencias T-517 de 2014. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio
Palacio; y T-067 de 2013. Magistrado Ponente: Alexei Julio Estrada.
[74]
Sentencias T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); T-067 de 2013
(M.P. Alexei Julio Estrada); T-517 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio);
T-692 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); T-556 de 2015 (M.P. María
Victoria Calle Correa);  T-290 de 2016 (M.P. Alberto Rojas Ríos). Igualmente,
debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 158 de la Ley 1448 de
2011, con fundamento en el cual se debe observar el principio de
favorabilidad en las actuaciones que se adelanten en relación con el registro
de las víctimas.