C-086-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-086/02
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-No derecho
a bono pensional
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Sujeción a la Constitución
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Objeto
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Servicio
público esencial
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Definición
REGIMEN DE
PENSIONES LEGALES-Objeto
REGIMEN SOLIDARIO
DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Objeto/REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON
SOLIDARIDAD-Objeto
SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES LEGALES-Características
El sistema general de pensiones tiene
como características, la obligatoriedad de la afiliación y de  efectuar los
aportes correspondientes, la libertad del trabajador para seleccionar el
régimen pensional al cual quiere vincularse y la posibilidad de traslado por
una sola vez cada tres (3) años contados a partir de la selección inicial y el
derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones de
invalidez, de vejez y de sobrevivientes acumulando cotizaciones en la forma
dispuesta por la ley.
REGIMEN DE
PENSIONES LEGALES-Distinción
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGIMEN DE PENSIONES LEGALES
REGIMEN DE
PENSIONES LEGALES-Elementos
de solidaridad
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES LEGALES-Finalidad
El sistema de seguridad social en
pensiones no tiene por finalidad  preservar el equilibrio cuota-prestación,
sino la debida atención de  las contingencias a las que están expuestas los
afiliados y beneficiarios, además porque el régimen de prestaciones de la
seguridad social en pensiones no es un régimen contractual como el de los
seguros privados sino, todo lo contrario, se trata de un régimen legal que de
alguna manera se asienta en el principio contributivo en el que los empleadores
y el mismo Estado participan junto a los trabajadores con los aportes que
resultan determinantes de la cuantía de la pensión. De ahí que los afiliados a
la seguridad social no ostenten un derecho subjetivo a una cuantía determinada
de las pensiones futuras, esto es, las pensiones respecto de las cuales no se
ha producido el hecho que las causa.
PRINCIPIO
DE SOLIDARIDAD EN SEGURIDAD SOCIAL
PRINCIPIO DE
SOLIDARIDAD EN REGIMEN DE AHORRO-Desarrollo
El
Régimen de Ahorro Individual desarrolla cabalmente el principio de solidaridad,
porque en este subsistema se da la práctica de la mutua ayuda entre las
personas, las generaciones, los sectores económicos y las comunidades, bajo la
protección del más fuerte hacia el más débil, en la medida en que se puede
obtener una pensión mínima que ampare al afiliado en su vejez o invalidez y a
los beneficiarios de una pensión de sobrevivientes en caso de muerte, sino
también el financiamiento para aquellos afiliados cuyos recursos son
insuficientes.
REGIMEN DE AHORRO
INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Integración
del capital suficiente
REGIMEN DE AHORRO
INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-No
participación de otras personas en conformación de la cuenta
PENSION DE VEJEZ-Complementación de recursos por el Estado
para la mínima
REGIMEN DUAL DE
PENSIONES LEGALES-No
desconocimiento de la igualdad
No puede haber
desconocimiento del derecho a la igualdad pues la  Ley 100 de 1993 contiene una
regulación diferente para cada uno de los regímenes pensionales, apoyada  en el
principio de la libre elección que permite a los afiliados escoger el subsistema
que más se ajuste a sus necesidades, de tal suerte que el futuro pensionado se
somete por su propia voluntad a un conjunto de reglas diferentes para uno y
otro régimen, y simplemente se hará acreedor a los beneficios y consecuencias
que reporte su opción.
Referencia: expediente D-3627
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 59 (parcial); 60 (parcial); 62, 63,
66, 68 (parcial), 70 (parcial), 72, 73, 76, 77 (parcial), 78, 81, 82, 85, 88
(parcial), 89, 90 (parcial), 112, 113, 114 y 115 (parcial) de la Ley 100 de
1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se
dictan otras disposiciones”.
Actor: Leonardo
Cañon Ortegón
Magistrada Ponente:
Dr.
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C.,
trece (13) de febrero de  dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Leonardo Cañón Ortegón demandó las
disposiciones relacionadas en la referencia, todas pertenecientes a la Ley 100
de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se
dictan otras disposiciones”.
Mediante
auto del 26 de julio de 2001, se admitió la demanda, se ordenó su fijación en
lista y se dispuso correr traslado de la misma al Presidente de la República,
al Ministro del Trabajo y Seguridad Social y al Superintendente Bancario para
que dieran su opinión sobre el asunto que se debate.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de juicios y  oído el concepto del Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
41.148 del 23 de diciembre de 1993, subrayando y resaltando los segmentos
normativos demandados:
“Ley
100 de 1993
(diciembre 23)
Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se
dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA
(...)
ARTÍCULO  59.‑
Concepto. El régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad es el conjunto de entidades, normas y
procedimientos, mediante los cuales se administran los recursos privados y
públicos destinados a pagar las pensiones y prestaciones que deban reconocerse
a sus afiliados, de acuerdo con lo previsto en este Título.
Este
Régimen está basado en el ahorro proveniente de las cotizaciones y sus
respectivos rendimientos financieros, la
solidaridad a través de garantías de pensión mínima y aportes al fondo de
solidaridad, y propende por la competencia entre las diferentes entidades
administradoras del sector privado, sector público y sector social solidario,
que libremente escojan los afiliados.
ARTÍCULO   60.‑
Características.  El
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad tendrá las siguientes
características:
a. Los
afiliados al Régimen tendrán derecho al reconocimiento y  pago  de  las
pensiones  de  vejez, de invalidez y de sobrevivientes, así como de las
indemnizaciones contenidas en este título, cuya cuantía dependerá de los
aportes de los afiliados y empleadores, sus rendimientos financieros, y de los
subsidios del Estado, cuando a ellos hubiere lugar.
b. Una parte
de los aportes mencionados en el literal anterior, se capitalizará en la cuenta
individual de ahorro pensional de cada afiliado. Otra parte se destinará al
pago de primas de seguros para atender las pensiones de invalidez y de
sobrevivientes y la asesoría para la contratación de la renta vitalicia,
financiar el Fondo de Solidaridad Pensional y cubrir el costo de administración
del Régimen.
Las cuentas de
ahorro pensional, serán administradas por las entidades que se autoricen para
tal efecto, sujetas a la vigilancia y control del Estado.
c.  Los
afiliados al sistema podrán escoger y trasladarse libremente entre entidades
administradoras, y seleccionar la aseguradora con la cual contraten las rentas
o pensiones.
d.  El
conjunto de las cuentas individuales de ahorro pensional constituye un
patrimonio autónomo propiedad de los afiliados, denominado fondo de pensiones,
el cual es independiente del patrimonio de la entidad administradora.
e. Las
entidades administradoras deberán garantizar una rentabilidad mínima del fondo
de pensiones que administran.
f.  El
patrimonio de las entidades administradoras garantiza el pago de la
rentabilidad mínima de que trata el literal anterior y el desarrollo del
negocio de administración del fondo de pensiones.
g. El Estado
garantiza los ahorros del afiliado y el pago de las pensiones a que éste tenga
derecho, cuando las entidades administradoras o aseguradoras incumplan sus
obligaciones, en los términos de la presente ley, revirtiendo contra el
patrimonio de las entidades administradoras y aplicando las sanciones pertinentes
por incumplimiento, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional.
h. Tendrán
derecho al reconocimiento de bonos pensionales los afiliados al Régimen que
hayan efectuado aportes o cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales, o a
las cajas, fondos o entidades del sector público, o prestado servicios como
servidores públicos, o trabajado en empresas que tienen a su exclusivo cargo
las pensiones de sus trabajadores y trasladen la parte proporcional del cálculo
actuarial correspondiente.
(...)
ARTÍCULO 62.‑
Cotizaciones Voluntarias. Los afiliados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad
podrán  cotizar, periódica u ocasionalmente, valores superiores a los límites
mínimos establecidos como cotización obligatoria, con el fin de incrementar los
saldos de sus cuentas individuales de ahorro pensional, para optar por una
pensión mayor o un retiro anticipado.
ARTÍCULO  63.‑
Cuentas Individuales de Ahorro Pensional. Las cotizaciones obligatorias y
voluntarias se abonarán a la cuenta individual de ahorro pensional del
afiliado. Cada afiliado sólo podrá tener una cuenta.
Las
administradoras deberán enviar a sus afiliados, por lo menos trimestralmente,
un extracto que registre las sumas depositadas, sus rendimientos y saldos, así
como el monto de las comisiones cobradas y de las primas pagadas.
Las sumas
existentes en las cuentas individuales de ahorro pensional, sólo podrán ser
utilizadas para acceder a las pensiones de que trata este título, salvo lo
dispuesto en los artículos 85 y 89 de la presente ley.
ARTÍCULO  66.‑
Devolución de Saldos. Quienes a las edades previstas en el artículo anterior no
hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas, y no hayan acumulado el
capital necesario para financiar una pensión por lo menos igual al salario
mínimo, tendrán derecho a la devolución del capital acumulado en su cuenta de
ahorro individual, incluidos los rendimientos financieros y el valor del bono
pensional, si a este hubiere lugar, o a continuar cotizando hasta alcanzar el
derecho.
ARTÍCULO   68.‑
Financiación de la Pensión de Vejez. Las pensiones de vejez se financiarán con
los recursos de las cuentas de ahorro pensional, con el valor de los bonos
pensionales cuando a ello hubiere lugar, y con el aporte de la nación en los
casos en que se cumplan los requisitos correspondientes para la garantía de
pensión mínima.
ARTÍCULO   70.‑ Financiación
de la Pensión de Invalidez.  Las pensiones de invalidez se financiarán con la
cuenta individual de ahorro pensional del afiliado, el bono pensional si a éste
hubiere lugar, y la suma adicional que sea necesaria para completar el capital
que financie el monto de la pensión. La suma adicional estará a cargo de la
aseguradora con la cual se haya contratado el seguro de invalidez y de
sobrevivientes.
El monto
acumulado en las cuentas individuales de ahorro pensional, en virtud de
cotizaciones voluntarias, no hará parte del capital para financiar las
pensiones de invalidez, salvo que así lo disponga el afiliado, o cuando ello
sea necesario para acceder a la pensión mínima de invalidez. El pensionado por
invalidez podrá disponer del monto de las cotizaciones voluntarias no
utilizado.
Cuando de
conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la presente ley se determine
la cesación del estado de invalidez, la compañía de seguros deberá reintegrar a
la cuenta individual de ahorro pensional, el saldo no utilizado de la reserva
para pensiones, en la parte que corresponda a capital más los rendimientos, de
la cuenta de ahorro individual y al bono pensional.
En los
eventos de que trata el inciso anterior, los afiliados tendrán derecho a que el
Estado les habilite como semanas cotizadas aquellas durante las cuales gozaron
de la respectiva pensión. Esta habilitación del número de semanas será
aplicable solo cuando el Estado deba pagar garantía de pensión mínima.
(...)
ARTÍCULO   72.‑
Devolución de Saldos por Invalidez. Cuando el afiliado se invalide sin cumplir
con los requisitos para acceder a una pensión de invalidez, se le entregará la
totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional,
incluidos los rendimientos financieros y adicionado con el valor del bono
pensional si a ello hubiera lugar.
No
obstante, el afiliado podrá mantener un saldo en la cuenta individual de ahorro
pensional y cotizar para constituir el capital necesario para acceder a una
pensión de vejez.
ARTÍCULO   73.‑
Requisitos y monto. Los requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes en
el régimen de capitalización individual con solidaridad así como su monto, se
regirán por las disposiciones contenidas en los artículos 46 y 48, de la
presente ley.
ARTÍCULO   76.‑
Inexistencia de Beneficiarios. En caso de que a la muerte del afiliado o
pensionado, no hubiere beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, las sumas
acumuladas en la cuenta individual de ahorro pensional, harán parte de la masa
sucesoral de bienes del causante.
En caso de que
no haya causahabientes hasta el quinto orden hereditario, la suma acumulada en
la cuenta individual de ahorro pensional se destinará al Fondo de Solidaridad
Pensional de que trata la presente ley.
ARTÍCULO  77.‑ Financiación de
las Pensiones de Sobrevivientes.
1.  La pensión
de sobrevivientes originada por la muerte del afiliado, se financiará con los
recursos de la cuenta individual de ahorro pensional generados por cotizaciones
obligatorias, el bono pensional si a ello hubiere lugar, y con la suma
adicional que sea necesaria para completar el capital que financie el monto de
la pensión. Dicha suma adicional estará a cargo de la aseguradora.
El monto
acumulado en las cuentas individuales de ahorro pensional, en razón de
cotizaciones voluntarias, no integrará el capital para financiar las pensiones
de sobrevivientes generadas por muerte de un afiliado, salvo cuando ello sea
necesario para acceder a la pensión mínima de sobrevivientes. Dicho monto podrá
utilizarse para incrementar el valor de la pensión, si el afiliado así lo hubiere
estipulado o los beneficiarios lo acuerdan. En caso contrario hará parte la
masa sucesoral del causante.
2.  Las
pensiones de sobrevivientes causadas por la muerte de un pensionado, se
financian con los recursos previstos para el pago de la pensión de vejez o
invalidez, según el caso, que estuviese recibiendo el causante al momento de su
fallecimiento.
Cuando la
pensión de sobrevivientes sea generada por muerte de un pensionado acogido a la
modalidad de retiro programado o retiro programado con renta vitalicia
diferida, el exceso del saldo de la cuenta individual de ahorro pensional sobre
el capital necesario para financiar la pensión de sobrevivientes, podrá
utilizarse para incrementar el valor de la pensión, si el afiliado así lo
hubiere estipulado o los beneficiarios lo acuerdan. En caso contrario hará
parte la masa sucesoral del causante.
(...)
ARTÍCULO   78.‑ Devolución
de Saldos. Cuando el afiliado fallezca sin cumplir con los requisitos para
causar una pensión de sobrevivientes, se le entregará a sus beneficiarios la
totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional,
incluidos los rendimientos, y el valor del bono pensional si a este hubiera
lugar.
ARTÍCULO   81.‑
Retiro Programado.  El retiro programado es la modalidad de pensión en la cual
el afiliado o los beneficiarios, obtienen su pensión de la sociedad
administradora, con cargo a su cuenta individual de ahorro pensional y al bono
pensional a que hubiera lugar.
Para estos
efectos, se calcula cada año una anualidad en unidades de valor constante,
igual al resultado de dividir el saldo de su cuenta de ahorro y bono pensional,
por el capital necesario para financiar una unidad de renta vitalicia para el
afiliado y sus beneficiarios. La pensión mensual corresponderá a la doceava
parte de dicha anualidad.
El saldo de
la cuenta de ahorro pensional, mientras el afiliado disfruta de una pensión por
retiro programado, no podrá ser inferior al capital requerido para financiar al
afiliado y sus beneficiarios una renta vitalicia de un salario mínimo legal
mensual vigente.
Lo
dispuesto en el inciso anterior, no será aplicable cuando el capital ahorrado
más el bono pensional si hubiere lugar a él, conduzcan a una pensión inferior a
la mínima, y el afiliado no tenga acceso a la garantía estatal de pensión
mínima.
Cuando no
hubiere beneficiarios, los saldos que queden en la cuenta de ahorro al fallecer
un afiliado que esté disfrutando una pensión por retiro programado,
acrecentarán la masa sucesoral. Si no hubiere causahabientes, dichas sumas se
destinarán al financiamiento de la garantía estatal de pensión mínima.
ARTÍCULO
82.‑ Retiro Programado con Renta Vitalicia Diferida. El retiro programado
con renta vitalicia diferida, es la modalidad de pensión por la cual un afiliado
contrata con la aseguradora de su elección, una renta vitalicia con el fin de
recibir pagos mensuales a partir de una fecha determinada, reteniendo en su
cuenta individual de ahorro pensional, los fondos suficientes para obtener de
la administradora un retiro programado, durante el período que medie entre la
fecha en que ejerce la opción por esta modalidad y la fecha en que la renta
vitalicia diferida comience a ser pagada por la aseguradora.
La renta
vitalicia diferida contratada tampoco podrá en este caso, ser inferior a la
pensión mínima de vejez vigente.
ARTÍCULO  85.‑
Excedentes de Libre Disponibilidad. Será de libre disponibilidad, desde el
momento en que el afiliado opte por contratar una pensión, el saldo de la
cuenta individual de ahorro pensional, más el bono pensional, si a ello hubiere
lugar, que exceda del capital requerido para que el afiliado convenga una
pensión que cumpla con los siguientes requisitos:
a. Que la
renta vitalicia inmediata o diferida contratada o el monto del retiro
programado, sea mayor o igual al setenta por ciento (70%) del ingreso base de
liquidación, y no podrá exceder de quince (15) veces la pensión mínima vigente
en la fecha respectiva.
b. Que la
renta vitalicia inmediata, o el monto del retiro programado, sea mayor o igual
al ciento diez por ciento (110%) de la pensión mínima legal vigente.
ARTÍCULO 88.‑
De otros planes alternativos de pensiones.
Las Sociedades
Administradoras de Fondos de Pensiones, podrán invertir en contratos de seguros
de vida individuales con beneficios definidos y ajustados por inflación, las
cantidades que permitan asegurar un monto de jubilación no menor al monto de la
pensión mínima establecida por la ley.
Las
mencionadas pólizas de seguros de vida, deberán cubrir los riesgos de invalidez
y sobrevivencia y serán adquiridas con cargo a la cuenta de ahorro individual
de la cual se invertirá el porcentaje necesario que garantice por lo menos la
pensión mínima arriba mencionada.
El Gobierno
Nacional reglamentará el porcentaje máximo del portafolio que podrán invertir
los fondos de pensiones en estos tipos de pólizas.
ARTÍCULO  89.‑
Garantía de Crédito y Adquisición de Vivienda. El afiliado que haya acumulado en su cuenta
individual de ahorro pensional el capital requerido para financiar una pensión
superior al 110% de la pensión mínima de vejez, podrá emplear el exceso de
dicho capital ahorrado, como garantía de créditos de vivienda y educación, de
acuerdo con la reglamentación que para tal efecto se expida.
ARTÍCULO 90.‑
Entidades Administradoras.
Los fondos de
pensiones del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad serán administrados
por las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones, cuya creación se
autoriza.
Las sociedades
que de conformidad con lo establecido en las disposiciones legales vigentes
administren fondos de cesantía, están facultadas para administrar
simultáneamente fondos de pensiones, previo el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la presente ley.
Las entidades de
derecho público del sector central o descentralizado, de cualquier nivel
territorial, podrán promover la creación o ser socias de Sociedades
Administradoras de Fondos de Pensiones.
También podrán
promover la constitución o ser socias de las Sociedades Administradoras de
Fondos de Pensiones las entidades del sector social solidario, tales como
cooperativas, organizaciones sindicales, fondos mutuos de inversión, bancos
cooperativos, fondos de empleados y las Cajas de Compensación Familiar.
Las Cajas de
Compensación Familiar directamente o a través de instituciones de economía
solidaria podrán promover la creación, ser socias o propietarias de sociedades
administradoras de fondos de pensiones y/o cesantía, en los términos de la ley.
A efectos de lograr la democratización de la propiedad, las Cajas de
Compensación Familiar deberán ofrecer a sus trabajadores afiliados en término
no mayor a cinco años la titularidad de por lo menos el 25% de las acciones que
posean en las respectivas administradoras, conforme a los reglamentos. El plazo
de cinco años se contará a partir de la constitución de la sociedad
administradora.
Las Cajas de
Compensación Familiar podrán destinar recursos de sus excedentes para el pago
de los aportes a las sociedades administradoras.
Las
compañías de seguros podrán ser socias de las entidades a que se refiere el
presente artículo, pero solo podrán participar directamente en el Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad mediante los planes de seguros que se adopten
en esta ley.
ARTÍCULO
112.‑  Obligación de Aceptar a todos los Afiliados que lo Soliciten. Las personas que cumplan los requisitos para ser afiliados
al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad no podrán ser rechazados por
las entidades administradoras del mismo.
ARTÍCULO
113.‑ Traslado de Régimen.
Cuando los
afiliados al Sistema en desarrollo de la presente ley se trasladen de un
régimen a otro se aplicarán las siguientes reglas:
a. Si el
traslado se produce del Régimen de Prestación Definida al de Ahorro Individual
con Solidaridad, habrá lugar al reconocimiento de bonos pensionales en los
términos previstos por los artículos siguientes.
b. Si el
traslado se produce del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al Régimen
de Prestación Definida, se transferirá a este último el saldo de la cuenta
individual, incluidos los rendimientos, que se acreditará en términos de
semanas cotizadas, de acuerdo con el salario base de cotización.
ARTÍCULO
114.‑  Requisito para el Traslado de Régimen.
Los
trabajadores y servidores públicos que en virtud de lo previsto en la presente
ley se trasladen por primera vez del régimen de prima media con prestación
definida al régimen de ahorro individual con solidaridad, deberán presentar a
la respectiva entidad administradora comunicación escrita en la que conste que
la selección de dicho régimen se ha tomado de manera libre, espontánea y sin
presiones.
Este mismo
requisito es obligatorio para los trabajadores vinculados con los empleadores
hasta el 31 de Diciembre de 1990 y que decidan trasladarse al régimen especial
de cesantía previsto en la ley 50 de 1.990, para lo cual se requerirá que
adicionalmente dicha comunicación sea rendida ante notario público, o en su defecto
ante la primera autoridad política del lugar.
ARTÍCULO   115.‑
Bonos Pensionales.
Tendrán derecho a
bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de
ahorro individual con solidaridad cumplan algunos de los siguientes requisitos:
a.   Que hubiesen
efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de
previsión del sector público.
b.   Que hubiesen
estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores
públicos.
c.  Que estén
vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el
reconocimiento y pago de las pensiones.
d.  Que hubiesen
estado afiliados a cajas previsionales del sector privado que tuvieren a su
cargo exclusivo el  reconocimiento y pago de pensiones.
PARAGRAFO.‑
Los afiliados de que trata el literal a. del presente artículo que al momento
del traslado hubiesen cotizado menos de ciento cincuenta (150) semanas no
tendrán derecho abono.
II. LA DEMANDA
Para el
actor  las normas acusadas vulneran la Constitución Política, por lo cual
solicita que se declare su inexequibilidad con fundamento en las razones que se
resumen a continuación:
El artículo
48 de la Constitución Política dispone que la seguridad social es un servicio
público obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control
del Estado con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad en los términos que establezca la ley, de modo que el desarrollo
legislativo de esta norma superior  mediante el establecimiento de regímenes
legales, la creación de instituciones y de procedimientos debe estar sujeto a
dichos principios, en especial al principio de solidaridad que no sólo
constituye la razón de ser de la seguridad social sino que además es uno de los
fundamentos del Estado Social de Derecho.
La
solidaridad en materia de seguridad social se encuentra definida como la
práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores
económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte
hacia el más débil, definición que debe irradiar todo el entendimiento del
régimen de seguridad social en pensiones.
El ahorro
individual es una institución de  previsión de carácter individual que fue
superada en el tiempo por otras instituciones de la seguridad social,
justamente por la carencia del elemento de la solidaridad. Aunque subsiste la
institución del ahorro individual como mecanismo de protección de necesidades,
la evolución de la seguridad social con instituciones como la previsión
colectiva -mutualidad y seguros privados-, de carácter voluntario, los seguros
sociales obligatorios y el propio concepto de seguridad social, con el elemento
obligatoriedad incluido, se ha desarrollado con base en el concepto de
solidaridad, que debe estar incluido explícitamente en sus instituciones y
regímenes.
El régimen
de ahorro individual es simplemente un mecanismo de protección de carácter
individual de ahorro privado con las falencias propias de dicha institución, la
más importante de las cuales es la falta de solidaridad de otras y con otras
personas.
En el caso
del régimen pensional de ahorro individual con solidaridad, el elemento
solidaridad aparece de manera excepcional solamente en dos hipótesis: la
primera, cuando con el esfuerzo individual de ahorro no se alcanza a acumular
el capital suficiente para disfrutar de un determinado monto de pensión, caso
en cual  si se cumplen los requisitos de edad y cotizaciones se tiene que
acudir a la solidaridad  con el fin de completar el capital necesario para
financiar una pensión mínima. Y la segunda, se refiere al deber que tienen las
personas que devenguen más de cuatro salarios mínimos de hacer un aporte al
Fondo de Solidaridad Pensional para ayudar a financiar las cotizaciones de
personas carentes de recursos que  les permitan hacer los aportes al sistema
general de pensiones.
El régimen
de ahorro individual con solidaridad está conformado por una parte esencial,
sustancial, estructural o básica y por dos mecanismos de excepción que pueden
darse o no, cuya aplicación es accesoria o eventual. En su parte esencial dicho
régimen  está conformado por una cuenta de ahorro individual que se conforma
con los aportes obligatorios y voluntarios a la seguridad social, la cual se
incrementa con los rendimientos financieros resultantes de la actividad
especulativa de la entidad administradora. En esta parte hay total ausencia de
solidaridad del titular de la cuenta con otros y de otros con él.
Y la parte
de excepción está conformada con dos instituciones que son la pensión mínima y
los aportes al Fondo de Solidaridad, que si bien tienen incorporado el elemento
de la solidaridad, no remedian el defecto que presenta la institución principal
de la cual ellas son elementos accesorios, lo cual significa que si aquella
parte esencial adolece de inconstitucionalidad los elementos accesorios
también.
Las normas
acusadas regulan el régimen pensional de ahorro individual con solidaridad, de
carácter obligatorio y voluntario, a través de cuentas individuales,
patrimonios autónomos que conforman un conjunto de cuentas individuales, la
constitución de un capital necesario para financiar una pensión de vejez,
invalidez o de sobrevivientes, la devolución de saldos, y las distintas
modalidades de pensiones previstas en la ley. En general, estos elementos
excluyen la aplicación del principio de solidaridad que debe estar implícito o
explícito, pero en todo caso inmerso en dichas instituciones pues forman parte
del sistema de seguridad social.
Las
disposiciones acusadas fueron expedidas por el Congreso de la República con
violación del principio de la solidaridad consagrado en el artículo 48 de la
Carta Política, pues la esencia del régimen de ahorro individual es el ahorro
privado bajo el cual  el afiliado o ahorrador está afrontando sus riesgos de
vejez, invalidez y muerte con sus propios recursos y sin la solidaridad de
otras personas que con sus recursos y aportes puedan acudir a ayudarle a
atender sus necesidades cuando éstas se presenten, salvo el caso de las
pensiones mínimas y los aportes al Fondo de Solidaridad Pensional.
Al
establecer el régimen de ahorro individual se legisló con una franca
discriminación entre los que reciben la solidaridad de otros o sólo la reciben
en casos excepcionales, y los que no la reciben y tienen que afrontar sus
riesgos con sus propios recursos, contrariando el principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 Superior. No es concebible que en aplicación del
principio de igualdad una persona afiliada al régimen de ahorro individual con
solidaridad  y otra afiliada al régimen de prima media con prestación definida,
y con las mismas características, reciban beneficios pensionales diferentes
según cuenten con o no la solidaridad de otros aportantes y unos tengan derecho
a pensión y otros no lo tengan frente a las mismas necesidades derivadas de la
vejez, la invalidez o la muerte.
Finalmente,
en cuanto al parágrafo del artículo 115 de la Ley 100 de 1993, el actor
considera que  infringe el principio de igualdad, en cuanto se niega el derecho
al bono pensional a quienes en el momento de trasladarse al régimen de ahorro
individual hayan cotizado al ISS o a las cajas o fondos de previsión del sector
público, menos de 150 semanas, por lo que existe un trato discriminatorio con
quienes superan las 150 semanas cotizadas.
IV.
INTERVENCIONES
1.  Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En su
escrito de intervención este Ministerio solicita la declaratoria de
exequibilidad de las normas acusadas, con fundamento de las siguientes
consideraciones:
A su juicio,
no puede considerarse transgredida la norma por el hecho de que en todos los
reconocimientos individuales en el régimen de ahorro no exista la aplicación
del principio de solidaridad. Entender, como lo hace el actor, que sólo se
respeta este principio cuando existe mutua ayuda económica entre las personas,
es desvirtuar el precepto constitucional que se refiere a un principio
orientador general que se predica de todo el Sistema General de Pensiones y de
sus regímenes y no de los reconocimientos de carácter particular y concreto. De
aceptar los argumentos del actor, se restringiría la posibilidad de contar con
un régimen diferente al de prima media con prestación definida, contrariando la
voluntad y discrecionalidad que tiene el legislador en esta materia.
De otra
parte, manifiesta que no resulta aceptable el argumento del actor sobre la
violación al principio de igualdad, toda vez que el legislador estableció dos
regímenes dentro del Sistema General de Pensiones diferentes, excluyentes pero
que coexisten: el Sistema de Ahorro Individual con Solidaridad y el Régimen de
Prima Media con Prestación Definida. De la misma forma reguló la libertad de
escogencia dentro de los dos regímenes, dentro de los cuales el legislador les
da igual tratamiento a las personas, al garantizarles la libre elección
dependiendo de los beneficios que les ofrezca cada uno de ellos dentro del
sistema general y el trasladarse de uno a otro. Es entonces el afiliado quien
debe evaluar las características del régimen que más le conviene.
Respecto del
cargo formulado contra el parágrafo único del artículo 115, indica que existe
pronunciamiento de la Corte Constitucional que hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional. En consecuencia, solicita estarse a lo resuelto en la sentencia
C- 506 de 2001.
2.  Superintendencia Bancaria
El ciudadano
Sergio Luis Chaparro Madiedo, actuando en representación de la entidad
interviniente, presentó escrito en defensa de las disposiciones demandadas en
el que después de efectuar un estudio sobre el Régimen Individual con
solidaridad, afirma que dentro de este régimen sí se desarrolla el principio de
solidaridad en la medida en que con los recursos de los más fuertes y del
sector público se subsidian los beneficios de los sectores menos favorecidos.
Señala que
el hecho de que la ley contemple dos regímenes diferentes con características
propias no puede deducirse, como lo sostiene el demandante, la vulneración del
principio de igualdad, pues ella se materializa a partir de la diferenciación y
la ley misma prevé instrumentos para que reconocida esa diferenciación y en
aplicación del principio de solidaridad dicha igualdad se haga efectiva.
En ese orden
de ideas, considera que al Estado le compete entrar a suplir las deficiencias
de un grupo de personas frente a las demás de manera general,
independientemente de que se trate de uno u otro sistema de seguridad social,
lo que se logra con instrumentos como el Fondo de solidaridad Pensional, la
garantía de pensión mínima y la garantía pensional general del Estado ante el
incumplimiento de las entidades administradoras.
Finalmente
manifiesta que el parágrafo del artículo 115 fue declarado exequible por esta
Corporación en sentencia C- 506 de 2001 presentándose así el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional.
3.  Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
El apoderado
especial de este Ministerio interviene para defender la constitucionalidad de
las normas acusadas. Considera que existen fundamentos jurídicos debidamente
expuestos en su oportunidad por la Corte Constitucional en sentencia C- 538 de
1996, en la cual analizó a la luz de la Carta Política la existencia de dos regímenes
de pensiones dentro del sistema de seguridad social, expresando que el
legislador podía crearlos y que la posibilidad de acceder libre y
espontáneamente a cualquiera de ellos no contraría el espíritu del artículo 48
superior.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, mediante concepto No 2662, solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de las normas acusadas, con excepción del parágrafo
del artículo 115, sobre el cual ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional mediante la sentencia C- 506 de 2001, respecto de la cual ha de
estarse a lo allí resuelto.
En primer
término, el Jefe del Ministerio Público hace referencia al Sistema General de
pensiones para indicar que el principio de solidaridad se materializa no sólo
en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, sino también en el
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, regímenes que si bien son
excluyentes, coexisten entre sí.
Considera
que el cargo formulado por el demandante no está llamado a prosperar, pues si
bien en el Régimen de ahorro Individual cada afiliado y el empleador aporta con
cargo a sus propios recursos en el porcentaje que le corresponde, la ley
garantiza en virtud del principio de solidaridad una pensión por lo menos igual
a un salario mínimo al pensionado o a sus beneficiarios. Lo que implica que
independientemente del régimen que se escoja, cada uno de ellos asegura una
pensión mínima.
De otra
parte, señala que el Régimen de ahorro Individual también está regido por el
principio constitucional de solidaridad, que se realiza con la garantía de la
pensión mínima que se le debe reconocer al afiliado con cargo a recursos del
Estado, cuando la cuenta individual del aportante no cuente con los recursos
mínimos para financiar dicha pensión.
Agrega que
el establecimiento de los dos regímenes no vulnera el derecho de igualdad de
trato, pues si bien tienen características diferentes ambos apuntan a la misma
finalidad de proteger a la persona ante los riesgos que se presenten de
invalidez, vejez y muerte, pretendiendo el legislador garantizar materialmente
que la igualdad de trato sea real y efectiva, atendiendo circunstancias
concretas de orden socio-económico, de tal manera que la solidaridad en este caso
sólo puede evidenciarse cuando la realidad fáctica así lo demande.
Finalmente
afirma que el principio de solidaridad se realiza en los dos regímenes de
pensiones, aunque de manera diferente, sin que ello implique vulneración alguna
a los principios de igualdad y solidaridad.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución Política.
2.  Cosa juzgada constitucional
Conforme a
lo dispuesto en el artículo 243 de la Constitución Política, los fallos que la
Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional, fenómeno que se presenta en relación con el parágrafo
del artículo 115 de la Ley 100 de 1993, en lo que hace al aparte acusado “Los
afiliados de que trata el literal a. del presente artículo que al momento del
traslado hubiesen cotizado menos de ciento cincuenta (150) semanas no tendrán
derecho a bono”, que fue declarado exequible en Sentencia C- 506 de mayo 16
de 2001, con ponencia del Magistrado Álvaro Tafúr Gálvis, luego de analizar
cargos similares a los planteados por el actor en la presente causa.
En
consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia se decidirá estarse a
lo resuelto en dicho pronunciamiento.
3.  La materia sujeta a examen
Debe
establecer la Corte si, tal como lo afirma el demandante, las normas acusadas
son contrarias al principio de solidaridad  del servicio de Seguridad Social
consagrado en el artículo 48 Constitucional, porque al establecer el régimen de
ahorro individual con solidaridad permiten, de un lado, que el afiliado o
ahorrador afronte sus riesgos de vejez, invalidez y muerte  con sus propios
recursos y sin la solidaridad de otras personas que con recursos o aportes
puedan ayudarle a atender esas contingencias, y de otro que él pueda contribuir
para con otras personas.
Así mismo
debe determinar si al regular los dos regímenes dentro del Sistema de Seguridad
Social en Pensiones, el de prima media con prestación definida y el de ahorro
individual con solidaridad, discriminó a los afiliados de este último, en la
medida en que no reciben los mismos beneficios pensionales frente a las mismas
necesidades derivadas de la vejez, invalidez o muerte.
Con el fin
de analizar la validez constitucional de los contenidos normativos acusados,
es menester que la Corte establezca en  primer lugar, el significado y alcance
de la facultad de configuración del legislador en materia de regímenes
pensionales. Posteriormente establecerá si la regulación del régimen de ahorro
individual contenida en las normas acusadas vulneran los principios superiores
de igualdad y solidaridad contraviniendo el Ordenamiento Superior.
4.  Competencia constitucional del legislador para configurar los
regímenes pensionales en la Ley 100 de 1993
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social
es un servicio público obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
De esta manera, el
legislador quedó habilitado constitucionalmente para configurar el sistema de
seguridad social sometido a dichos principios y a los parámetros fundamentales
establecidos en la citada disposición superior[1].
A través de la Ley
100 de 1993, el legislador organizó el sistema de seguridad social integral
cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la
comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana,
mediante la protección de las contingencias que la afecten. Dicho sistema
comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los
recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter
económico, de salud y servicios complementarios u otras que se incorporen en el
futuro[2].
En su
condición de servicio público esencial, el legislador igualmente dispuso que su
prestación se haga con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación[3].
El sistema de
seguridad social integral  es el conjunto armónico de entidades públicas y
privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales
establecidos para  pensiones, salud, riesgos profesionales y los  servicios
sociales complementarios[4]
que se definen en la misma Ley 100 de 1993.
En lo que concierne
al régimen de pensiones, su objetivo es garantizar a la población, el amparo
contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte,
mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en
la Ley 100 de 1993, así como propender por la ampliación progresiva de
cobertura a los sectores de la población no amparados con un sistema de
pensiones[5].
Al efecto, se
establecieron dos regímenes solidarios excluyentes pero que coexisten, el
régimen solidario de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro
individual con solidaridad. El primero, es aquel mediante el cual los afiliados
o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de
sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas[6],  independientemente
del monto de las cotizaciones  acumuladas, siempre que se cumpla con los
requisitos legales. El segundo, está basado en el ahorro proveniente de las
cotizaciones y sus respectivos rendimientos financieros, la solidaridad a
través de las garantías de pensión mínima y aportes al fondo de solidaridad[7].
El sistema general de pensiones tiene
como características, la obligatoriedad de la afiliación y de  efectuar los
aportes correspondientes, la libertad del trabajador para seleccionar el
régimen pensional al cual quiere vincularse y la posibilidad de traslado por
una sola vez cada tres (3) años contados a partir de la selección inicial y el
derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones de invalidez,
de vejez y de sobrevivientes acumulando cotizaciones en la forma dispuesta por
la ley.
Los dos regímenes
que conforman el sistema general de pensiones, el de prima media con prestación
definida y el de ahorro individual con solidaridad presentan cada uno rasgos
sobresalientes especiales que permiten diferenciarlos ente sí, entre otros los
relativos a las edades de jubilación, en el número de semanas de cotización
exigidas  para  acceder a la pensión mínima y en los factores  que determinan el
monto de la  pensión, y que fueron ya clara y ampliamente definidos por  la
Corte Constitucional[8].
El régimen de prima
media con prestación definida es administrado por el Instituto de Seguros
Sociales ISS  (art. 52) y el régimen de ahorro individual con solidaridad,
administrado por los fondos privados (art. 90). Además, otras diferencias entre
los dos subsistemas se refieren a las edades de jubilación, el número de
semanas de cotización exigidas para acceder a la pensión mínima y los factores
que determinan el monto de la pensión.
Atendiendo
los anteriores parámetros, el legislador en  ejercicio de su libertad de
configuración señaló los requisitos que deben ser cumplidos para tener derecho
a las distintas prestaciones dentro de cada uno de los subsistemas del régimen
de seguridad social en pensiones, tomando en consideración dos variables
fundamentales: la edad y el tiempo de servicio. Así, para la pensión de vejez
sus requisitos se hallan regulados en los artículos 33 y 64 de la Ley 100 de
1993; los de la pensión de invalidez por riesgo común en los artículos 39 y 69 ibidem;
y los de pensión de sobrevivientes en los artículos 46 y 73 del mismo
ordenamiento legal. Estas condiciones mínimas, se repite, constituyen una
garantía de financiación para cada uno de los beneficios ofrecidos por el sistema
de seguridad social en pensiones.
Sin embargo, para
tener derecho a las prestaciones los afiliados deben, en ambos regímenes, pagar
los respectivos aportes en la forma que dispone la ley[9], lo cual constituye una
expresión directa del principio de solidaridad tal como lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional[10].
Es de recordar que la propuesta oficial que
fue presentada al Congreso[11],
contemplaba la existencia de un único sistema de pensiones basado en la
capitalización individual, que en criterio del gobierno de entonces permitiría
refinanciar en forma indefinida el pasivo pensional del ISS, que podría y
debería ser reconocido explícitamente mediante la emisión de bonos de
jubilación.
Sin embargo, en el trámite legislativo del
proyecto se estableció una forma de competencia indefinida entre el ISS y los
fondos privados de pensiones, fundada en condiciones diferentes de
funcionamiento[12].
Se decidió que el ISS continuara operando con un sistema de reparto con
condiciones de jubilación garantizadas y que los fondos privados de pensiones
entraran a operar bajo un régimen puro de capitalización individual como el
propuesto por el Gobierno, en diferentes condiciones para los afiliados en uno
y otro sistema.
Además, durante el debate legislativo en la
Ley 100 de 1993, se introdujeron importantes elementos de solidaridad como son:
la garantía de una pensión mínima en cualquiera de los dos regímenes (arts. 35
y 65) que debe cubrirse con recursos propios del ISS en el régimen de prima
media y con recursos fiscales en el de ahorro individual; se creó el Fondo de
Solidaridad Pensional (art. 25), financiado con un punto adicional de aportes
de los afiliados de más de 4 salarios mínimos; pensiones asistenciales,
cofinanciadas con recursos públicos, para personas desmovilizadas (arts. 147),
deportistas destacados de escasos recursos y personas  mayores de 65 años (art.
257); reconocimiento de los aportes hechos a la seguridad social en el pasado
(art. 115); ajuste anual de las pensiones (art.14); la mesada adicional (art.
142); la pensión de invalidez por lo menos igual al salario mínimo y en un
rango entre el 45% y el 75% del ingreso base de liquidación para las pérdidas
de capacidad laboral de por lo menos el 50%  (arts. 38 y 69) y la pensión de sobrevivencia
igual a la pensión del afiliado o entre el 45% y el 75% de su ingreso base de
liquidación, para el cónyuge o compañero e hijos dependientes (arts. 46 y 73).
Cabe recalcar que
los anteriores beneficios cobijan tanto al régimen pensional de prima media con
prestación definida como al de ahorro individual,  permitiendo ampliar la
cobertura de la seguridad social a sectores de la población que anteriormente
estaban excluidos de este servicio público.
Descritas las
anteriores características, para la Corte es claro que  el sistema de seguridad
social en pensiones no tiene por finalidad  preservar el equilibrio
cuota-prestación, sino la debida atención de  las contingencias a las que están
expuestas los afiliados y beneficiarios, además porque el régimen de
prestaciones de la seguridad social en pensiones no es un régimen contractual
como el de los seguros privados sino, todo lo contrario, se trata de un régimen
legal que de alguna manera se asienta en el principio contributivo en el que
los empleadores y el mismo Estado participan junto a los trabajadores con los
aportes que resultan determinantes de la cuantía de la pensión. De ahí que los
afiliados a la seguridad social no ostenten un derecho subjetivo a una cuantía
determinada de las pensiones futuras, esto es, las pensiones respecto de las
cuales no se ha producido el hecho que las causa.
El anterior
itinerario permite concluir que el legislador  en ejercicio de su libertad de
configuración moduló la acción protectora del sistema en atención a
circunstancias económicas y sociales que son imperativas para la propia
eficacia de aquél. Además, el carácter público y la finalidad
constitucionalmente reconocida del sistema de seguridad social en pensiones
supone que éste se configure, como lo ha sido, como un régimen legal en el que
los aportes de los afiliados, como las prestaciones que deben reconocerse, sus
requisitos y condiciones, vienen determinados no por un acuerdo de voluntades
sino por reglas y principios que se integran en el ordenamiento jurídico y que,
por ende, pueden ser modificadas por el legislador cuando las circunstancias
históricas así lo impongan.
5.  El régimen de ahorro individual desarrolla el  principio
constitucional de solidaridad de la seguridad social
El artículo
1° de la Constitución Política dispone que nuestro Estado Social de Derecho se
funda, entre otros principios, en el de la solidaridad de las personas que la
integran, proclamación que irradia todo el orden jurídico y que se manifiesta
en numerosas instituciones y principios constitucionales que definen de manera
clara las cargas públicas que debe soportar cada miembro de la sociedad, con el
fin de darle aplicación al principio de igualdad material consagrado en el
artículo 13 superior.
La Corte
Constitucional al referirse al principio de la solidaridad[13], ha señalado que en el
actual sistema jurídico este principio contemplado en los artículos 1 y 95 de
la Constitución, no sólo vincula a todos los particulares sino también  al
mismo Estado que en su condición de garante de los derechos de los coasociados
está comprometido a prestar el apoyo que requieran las personas para alcanzar
la efectividad de sus derechos y para colmar las aspiraciones propias de la
dignidad humana.
La
solidaridad también aparece consagrada en el artículo 48 de la Constitución
Política como uno de los principios medulares del servicio público obligatorio
de  la seguridad social y se define, en los términos del artículo 2 de la Ley
100 de 1993, como la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las
generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el
principio de protección del más fuerte hacia el más débil. Adicionalmente, de
conformidad con la Constitución y la ley, es deber del Estado garantizar la
solidaridad en el sistema de seguridad social mediante la participación,
dirección y control del sistema, asegurando que los recursos públicos en dicho
sistema se destinen siempre a los sectores más vulnerables de la población.
El artículo
60 de la Ley 100 de 1993 al señalar las características fundamentales del
Régimen Individual con Solidaridad desarrolla el principio de solidaridad en la
medida en que dispone que el Estado debe aportar los recursos que sean
necesarios para garantizar el pago de pensiones mínimas, cuando la
capitalización de los aportes de los afiliados y sus rendimientos financieros
fueren insuficientes.
Igualmente,
en desarrollo del principio de solidaridad consagrado en los artículos 48
Superior y 2 literal c) de la Ley 100 de 1993 y con el fin de hacer efectivo el
derecho a la seguridad social de los colombianos afiliados al Régimen de Ahorro
Individual con solidaridad, el artículo 99 ibidem exige a las administradoras y
aseguradoras constituir y mantener garantías para responder por el manejo
adecuado de las inversiones representativas de los recursos administrados en
desarrollo de los planes de capitalización de pensiones. Al efecto, deberán
contar con la garantía del Fondo de garantías de Instituciones Financieras
-Fogafín-, con cargo a recursos propios, para asegurar el reembolso del saldo
de las cuentas individuales de ahorro pensional, en caso de disolución o
liquidación de la respectiva administradora.
De lo
anterior se desprende que el Régimen de Ahorro Individual desarrolla cabalmente
el principio de solidaridad, porque en este subsistema se da la práctica de la
mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos y las
comunidades, bajo la protección del más fuerte hacia el más débil, en la medida
en que se puede obtener una pensión mínima que ampare al afiliado en su vejez o
invalidez y a los beneficiarios de una pensión de sobrevivientes en caso de
muerte, sino también el financiamiento para aquellos afiliados cuyos recursos
son insuficientes.
Ahora bien,
es apenas lógico que en el régimen de ahorro individual con solidaridad la
integración del capital suficiente para el reconocimiento y pago de las
pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes dependa -en lo que concierne al
aporte del trabajador-, únicamente de su propio esfuerzo ahorrativo
incrementado con sus correspondientes rendimientos financieros. Así fue
concebido este  sistema por el legislador y por ello se denomina régimen de
ahorro individual, caracterizado por que las pensiones se financian con el
ahorro proveniente de las contribuciones hechas por los trabajadores, que en su
conjunto forman un capital autónomo que es administrado por los fondos privados
de pensiones.
La
circunstancia de que el legislador no haya previsto la participación de otras
personas distintas al trabajador en la conformación de su cuenta de ahorro
individual, no puede ser interpretada como una vulneración del principio
constitucional de solidaridad de la seguridad social, por cuanto el esquema del
régimen de ahorro individual adoptado por el legislador en desarrollo de su
libertad configurativa se fundamenta en el esfuerzo individual y personal del
afiliado aportante, al cual se agrega el aporte del empleador cuando se trata
de trabajadores dependientes tal como preceptúa el literal a) del artículo 60
de la Ley 100 de 1993.
Lo anterior
sin perjuicio del reconocimiento de la pensión de vejez, para aquellas personas
que habiendo cumplido 62 años de edad si son hombres o 57 su son mujeres, no
hayan podido alcanzar a generar los aportes para la financiación de la pensión
mínima. En estos casos, el afiliado tiene derecho a que el Estado, en virtud
del principio de solidaridad, complemente los recursos que hacen falta para el
reconocimiento y pago de la pensión mínima, con lo cual se permite el
desarrollo del principio de solidaridad.
En
conclusión, por parte de las normas impugnadas no se presenta la alegada
violación al principio de solidaridad de la seguridad social, razón por la cual
serán declaradas exequibles en lo que concierne al cargo analizado en esta
providencia.
6.  La existencia de un sistema dual de pensiones no desconoce el
principio constitucional de la igualdad
Otro de los
cargos formulados por el actor, se refiere a la supuesta vulneración del
principio de la igualdad pues en su criterio  al establecerse el régimen de
ahorro individual se legisló con franca discriminación de los que no reciben la
solidaridad de los demás y por ello tienen que afrontar sus riesgos con sus
propios recursos, en abierta contravención del principio de igualdad consagrado
en el artículo 13 Superior.
En su
parecer, no es conforme con el principio de igualdad que una persona afiliada
al régimen de ahorro individual con solidaridad reciba beneficios pensionales
diferentes que otra que está afiliada al régimen de prima media con prestación
definida.
Para la
Corte la acusación no está llamada a prosperar, por los siguientes motivos:
Conforme a
lo dispuesto en el canon 13 Fundamental, el principio de igualdad se traduce en
el derecho a que no se establezcan  excepciones o privilegios que exceptúen a
unos individuos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias, de
donde se sigue que la norma superior  prohíbe la discriminación más no la
diferenciación siempre y cuando esté suficientemente razonada, con el fin de
promover las condiciones necesarias para que la igualdad sea real y efectiva.
Tratándose
del asunto  bajo revisión se tiene que del hecho de que  la Ley 100 de 1993
contemple dos regímenes diferentes con características propias no puede
deducirse, como lo pretende el demandante, que se vulnere el principio de
igualdad  máxime cuando al regularlos el legislador también consagró la
libertad de escogencia por parte del afiliado[14].
En este sentido es evidente que  el legislador le brinda igual tratamiento a
las personas al garantizarles la libre elección, dependiendo de los beneficios
que les ofrezca cada uno de los regímenes dentro del sistema general y el trasladarse
de uno a otro.
La Corte
Constitucional en sentencia C-538 de 1996 tuvo oportunidad de pronunciarse en
torno a la dualidad de regímenes pensionales reconociendo que mediante el
sistema regulado en la Ley 100 de 1993, se ejercita y estimula  la libre
competencia entre los administradores de los regímenes del sector público y el
privado, lo cual redunda en beneficio de la eficacia y eficiencia de los
servicios de seguridad social.  En aquella ocasión además expresó que hacer una
igualación de los regímenes puede significar la desaparición de dicha
competencia y favorecer a los fondos  privados de pensiones en perjuicio del
Instituto de Seguros Sociales, aparte de que limitaría las opciones que tienen
los destinatarios del servicio para escoger el régimen que más convenga a sus
intereses o particulares situaciones.
Dijo la
Corte:
“La Constitución no
impone al legislador la creación de un sistema único de pensiones, puede
establecer diferentes regímenes para lograr el cometido estatal atinente a la
prestación del servicio de seguridad social, que contengan  la necesaria
protección y asistencia de las referidas personas.
“La ley dispuso la
creación de un sistema dual, que comprende subsistemas que operan cada uno en
forma autónoma e independiente y, además excluyente, lo cual, a juicio de la
Corte, se adecua a los, mandatos constitucionales; por lo tanto, no es válido,
como lo pretende el demandante, unificar los regímenes en materia de pensión
mínima, porque de este modo se iría en contra de la voluntad del legislador,
fundada en el consenso político logrado en el Congreso y en los sectores más
representativos de la comunidad, en el sentido de consagrar la dualidad de
regímenes y que la participación de los particulares en la prestación de
seguridad social no excluyera al Instituto de Seguros Sociales.
“La dualidad de
regímenes, de otra parte, ejercita y estimula como lo quiso el legislador la
competencia en el sector público y el privado, lo cual redunda en beneficio de
la eficacia y eficiencia de los servicios de seguridad social. Hacer una
igualación de los regímenes, mediante la reducción a uno de dichos sistemas, de
lo que concierne a los aspectos básicos de la pensión mínima, esto es, en cuanto
a su estructura, financiamiento u operatividad, puede significar la
desaparición de dicha competencia y favorecer a los fondos  privados de
pensiones en perjuicio del Instituto de Seguros Sociales, aparte de que
limitaría las opciones que tienen los destinatarios del servicio para escoger
el régimen que mas convenga a sus intereses o particulares situaciones.
“No encuentra la
Corte, en consecuencia, que las normas acusadas que hacen parte del universo
del sistema de ahorro individual, por si mismas, esto es, por su contenido
material, sean inconstitucionales, como el propio demandante lo acepta. Tampoco
halla que sean inconstitucionales, por no obedecer al mismo diseño de las
normas sobre pensión mínima del sistema de prima media, particularmente en lo
que atañe con la garantía a que alude el art. 138”.
Aparte de lo
anterior, la Corte anotó que no puede existir trato discriminatorio al
consagrarse la dualidad de regímenes pensionales pues es el mismo afiliado
quien voluntariamente se somete a un régimen o a otro:
“No puede
hablarse de trato discriminatorio cuando es el mismo afiliado quien
voluntariamente se somete a un régimen o a otro; no se impone en consecuencia,
un solo régimen.”
“... la distinta
posición en que pueden hallarse los afiliados en uno y otro sistema, que
obedece a la consideración de situaciones fácticas y jurídicas diferentes,
evaluadas por el legislador no constituye una discriminación prohibida por el
Art. 13, porque no puede hablarse de trato discriminatorio cuando es el mismo
afiliado quien voluntariamente se somete a un régimen o a otro; no se impone en
consecuencia, un solo régimen.”
De manera, que no
puede haber desconocimiento del derecho a la igualdad en el caso de las normas
acusadas pues la  Ley 100 de 1993 contiene una regulación diferente para cada
uno de los regímenes pensionales, apoyada  en el principio de la libre elección
que permite a los afiliados escoger el subsistema que más se ajuste a sus
necesidades, de tal suerte que el futuro pensionado se somete por su propia voluntad
a un conjunto de reglas diferentes para uno y otro régimen, y simplemente se
hará acreedor a los beneficios y consecuencias que reporte su opción.
Así, en el
subsistema de prima media con prestación definida los afiliados obtendrán las
pensiones establecidas en la ley de un fondo común de naturaleza pública que
está constituido por sus aportes y sus rendimientos; al paso que en el
subsistema de ahorro individual con solidaridad, la pensión dependerá del
ahorro proveniente de las cotizaciones individuales y sus respectivos
rendimientos financieros, razón por la cual, su cuantía está determinada por el
monto de los aportes realizados, capitalizados en una cuenta de ahorro
pensional de cada afiliado.
Por las
razones anteriores la Corte no encuentra fundamento a las alegaciones del
demandante, pues se ha demostrado que la existencia de un régimen dual de
pensiones per se lejos de transgredir los principios de igualdad y
solidaridad que consagran los artículos 13 y 48 de la Carta, se ajusta a estos
valores de la Carta Política.
En atención
a todo lo expuesto la Corte declarará la exequibilidad de las normas acusadas
de la Ley 100 de 1993.
7.  Limitación del examen material de las normas acusadas a los
cargos planteados en la demanda
Para
finalizar, se hace necesario precisar que en la demanda que suscita la presente
causa constitucional el actor no plantea una acusación individualizada  contra
las disposiciones acusadas de la Ley 100 de 1993, sino que formula un cargo de
carácter genérico orientado a cuestionar el régimen de ahorro individual con
solidaridad que está regulado en el mencionado ordenamiento legal.
En efecto,
como en el presente caso actor formula cargos generales contra ese régimen
pensional pero no cuestiona en concreto las regulaciones contenidas en los
artículos demandados, procede en el presente caso limitar el alcance de la cosa
juzgada. Lo anterior, porque conforme a reiterada jurisprudencia no corresponde
a la Corte estudiar oficiosamente la constitucionalidad de las leyes ordinarias
sino examinar las normas específicas que sean demandadas por los ciudadanos (CP
art. 241).
En distintas
oportunidades la Corte ha señalado que cuando existe una acusación general, por
razones materiales o de procedimiento, contra un cuerpo normativo, pero no un
ataque individualizado contra cada uno de los apartes que lo integran, la vía
procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de
que la acusación no prospere. En tales eventos, debe la Corte declarar la
constitucionalidad de las disposiciones pero precisando que la cosa juzgada es
relativa, por cuanto sólo opera por los motivos analizados en la sentencia[15].
Por tal motivo, los
efectos de la decisión que la Corte tome respecto de las normas acusadas de la
Ley 100 de 1993, se limitarán únicamente en relación con los cargos del actor
estudiados en esta sentencia.
VII.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados
en la presente sentencia, los artículos 59, en lo acusado; 60 en lo acusado;
62; 63; 66; 68 en lo acusado; 70 en lo acusado; 72;  73; 76; 77 en lo acusado;
78; 81; 82; 85; 88 en lo acusado; 89; 90 en lo acusado; 112, 113 y 114 de la
Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral
y se dictan otras disposiciones”.
Segundo.-
ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia C- 506 del 16
de mayo de 2001, que declaró EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 115 de
la Ley 100 de 1993.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
El artículo 48 de la carta Política dispone: “La Seguridad Social es un
servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se
garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad
Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará
progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la
prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. La Seguridad
Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con
la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de
la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios
para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante”.
[2] Ley 100 de 1993, art. 1º
[3] Ley 100 de 1993,  art. 2º
[4] Ley 100 de 1993, art. 8º
[5] Ley 100 de 1993, art. 10º
[6] Ley 100 de 1993, art. 31
[7] Ley 100 de 1993, art. 59
[8]
En Sentencia C-378 de 1998 la Corte identificó los rasgos sobresalientes de
estos dos  subsistemas. Dijo que a diferencia del sistema de prima media con prestación
definida, en el que los aportes de cada afiliado ingresan a un fondo común, en
el régimen de ahorro individual con solidaridad, éstos se destinan a una cuenta
individual de ahorro para cada afiliado. Así, el  conjunto de cuentas
individuales de ahorro, constituyen un patrimonio autónomo de propiedad de los
afiliados, administrado por las entidades que se autoricen para tal efecto. A
diferencia del régimen de solidaridad de prima media con prestación definida,
donde se constituye un fondo común de naturaleza pública, administrado
por el Instituto de Seguros Sociales, y las cajas, fondos o entidades de
seguridad social existentes al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de
1993. Administración que en uno y otro caso, se encuentra bajo el control del
Estado, a través de la  Superintendencia Bancaria.
[9] Artículos 13 literal d) y 17 de la Ley 100 de 1993
[10]En
Sentencia C-126 de 2000 la Corte manifestó que en materia de seguridad social,
el principio de solidaridad implica que todos los partícipes de este sistema
deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que
sus miembros deban en general cotizar, no sólo para poder recibir los distintos
beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto. Además
sostuvo que la ley puede, dentro de determinados límites, estructurar la forma
cómo los distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad. Por
consiguiente, bien puede la ley establecer que el pensionado debe cancelar en
su integridad la cotización en salud. En la medida en que la persona se
pensiona, cesa la relación laboral y el patrono deja de sufragar las dos
terceras partes de la cotización del trabajador.
[11] Gaceta del Congreso No.87 del jueves 1° de octubre de 1992.
[12] Gaceta del Congreso No.254 del 30 de julio de 1993
[13] Ver entre otras sentencias T-309 de 1995; T-067 de 1994, T-005 de
1995.
[14] El literal b) del artículo 13 de la Ley
100 de 1993, dispone que la selección de uno
cualquiera de los regímenes previstos es libre y voluntaria por parte del
afiliado, quien para tal efecto manifestará por escrito su elección al momento
de la vinculación o del traslado. El empleador o cualquier persona natural o
jurídica que desconozca este derecho en cualquier forma, se hará acreedor a las
sanciones de que trata el inciso 1o. del artículo 27158 de la mencionada ley.
[15]Ver, entre otras, C-527/94, C-055/94, C-318 de 1995 y C-126 de
1998.