C-374-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-374/02
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo concreto
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Sustentación específica del concepto de violación/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación material del cargo
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No es un control oficioso de constitucionalidad
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Correspondencia lógica para admisión de argumentación
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión que adolece de alguno de requisitos sustanciales/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión que adolece de concepto de violación/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Análisis flexible en admisión/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Nueva
ponderación del contenido al fallar/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL­-Nueva
ponderación del contenido de la demanda/INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-No tránsito a cosa juzgada
El hecho de haberse admitido una demanda
que adolece de alguno de los requisitos sustanciales -entre ellos el concepto
de violación-, no implica que sobre la misma la Corte necesariamente esté
obligada a pronunciarse de fondo pues el análisis que se hace al momento de la
admisión es flexible, dada la naturaleza pública de  la acción de
inconstitucionalidad, lo cual no obsta para que al momento de fallar la causa
el pleno de esta Corporación pondere nuevamente el contenido del libelo y
decida sobre la procedencia o no de dictar una decisión de fondo. Si la Corte
opta por inhibirse de emitir un pronunciamiento de mérito, al actor no se le
conculca su derecho de acceder a la administración de justicia ya que
tratándose de una determinación que no hace tránsito a cosa juzgada, queda
incólume su posibilidad de intentar nuevamente el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad con argumentos que hagan posible la realización
de una controversia de índole constitucional.
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargo concreto
PRESUNCION-Procedimiento
de técnica jurídica
En términos generales las presunciones
no son un juicio anticipado con el cual se desconoce la presunción de inocencia,
toda vez que se trata de un típico procedimiento de técnica jurídica adoptado
por el legislador, en ejercicio de su facultad de configuración de las
instituciones procesales, con el fin de convertir en derecho lo que simplemente
es una suposición fundada en hechos o circunstancias que generalmente ocurren,
ante el riesgo de que la dificultad de la prueba pueda significar la pérdida de
ese derecho afectando bienes jurídicos de importancia para la sociedad.
PRESUNCION-Existencia de consecuencia que establece
la ley/PRESUNCION-Fuerza
La presunción resulta de lo que regular
y ordinariamente sucede -praesumptio simitur ex eo quod plerumque fit-. Es
decir, que en la presunción siempre hay una consecuencia que establece la ley,
o en su caso, el juez, a partir de la observación de lo que comúnmente sucede y
que permite prever unas mismas consecuencias de unos mismos hechos o  actitudes
semejantes  de iguales situaciones. De ahí que se afirme -con razón- que la
fuerza de la presunción dependa de la certeza del hecho conocido y de su
relación con el desconocido.
PRESUNCION-Medio para alcanzar la verdad
La presunción constituye un medio
indirecto y crítico para alcanzar la verdad, ya que se trata de un criterio que
la ley o el juez se forma sobre la certeza de un hecho por su lógica conexión
con otro hecho diferente y conocido como cierto.
PRESUNCION-Clasificación
PRESUNCION LEGAL-Carga de probar
PRESUNCION-Fundamento en probabilidades
PRESUNCION LEGAL-Finalidad
Las presunciones
legales tienden a corregir la desigualdad material que pueda llegar a existir
entre las partes respecto del acceso a la prueba, y a proteger a la parte que
se encuentre en situación de indefensión o de debilidad manifiesta, para lo
cual el legislador releva a quien las alega en su favor de demostrar el hecho
deducido, promoviendo, de esta forma, relaciones procesales más equitativas y
garantizando bienes jurídicos particularmente importantes.
PRESUNCION-Aspecto probatorio de determinado supuesto
de hecho
PRESUNCION LEGAL-No comprometen en principio el debido
proceso
PRESUNCION LEGAL
DE DOLO EN AGENTES DEL ESTADO-No
desconoce la igualdad
PRESUNCION LEGAL
DE CULPA GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO-No desconoce la igualdad
PRESUNCION LEGAL
DE DOLO EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Finalidad/PRESUNCION LEGAL DE CULPA
GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Finalidad
PRESUNCION DE
DOLO O CULPA GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO-Carga de desvirtuar el hecho deducido para exención
garantiza el debido proceso
PRESUNCION LEGAL-No comprometen el debido proceso ni la
defensa/PRESUNCION LEGAL EN ACCION DE REPETICION
Conviene
recordar que la existencia de presunciones legales no comprometen el derecho al
debido proceso ni el derecho de defensa, pues si bien es cierto que por regla
general los sujetos procesales están obligados a demostrar los hechos que
alegan como fundamento de su pretensión -onus probandi incumbi actori-, también
lo es que con el fin de promover la equidad en las relaciones procesales que
surgen a raíz de la acción de repetición, así como de propender por la
protección y efectividad de bienes jurídicos relevantes como la moralidad y la
defensa del patrimonio público, el legislador bien podía relevar  al Estado de
la carga de la prueba cuando al ejercer dicha acción alega en su favor
presunción de dolo o culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda
desvirtuarla mediante prueba  en contrario.
RESPONSABILIDAD-No tiene las mismas implicaciones en las
distintas áreas del derecho
PRESUNCION DE LA
BUENA FE-Finalidad
ACCION DE
REPETICION-Protección de
integridad del patrimonio público y la moralidad y eficiencia en el desempeño
de funciones públicas
Referencia:
expedientes acumulados D-3756, D-3757 y D-3763
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 "Por
medio de la cual se reglamenta  la determinación de responsabilidad patrimonial
de los agentes del Estado a través del ejercicio  de la acción de repetición o
de llamamiento en garantía con fines de repetición"
Actores:
Jorge Luis Pabon Apicella y Luz Beatriz Pedraza Bernal
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INÉS  VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C.,  catorce
(14) de mayo de  dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales,
en especial las previstas en el artículo 241-4  de la Constitución Política, y
cumplidos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, dicta la
siguiente
SENTENCIA
I .
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad,  mediante escritos separados los ciudadanos Jorge Luis
Pabón Apicella y Luz Beatriz Pedraza Bernal  demandan los artículos 5° y 6° de
la Ley 678 de 2001.
La Sala Plena de la
Corte, en sesión del 3 de Octubre de 2001, decidió acumular  los procesos
D-3756, D-3757 y D- 3763, los cuales se tramitaron conjuntamente y serán
decididos  en esta sentencia.
Mediante auto
del 22 de octubre de 2001, se admitieron las demandas, se ordenó su fijación en
lista, se dispuso correr traslado de las mismas al Jefe del Ministerio Público
y se  ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Consejo
Superior de la Judicatura, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los departamentos de Derecho Público
de las Universidades Externado de Colombia, Rosario y Javeriana.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y  oído el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de
fondo la demanda de la referencia.
II.   TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe el texto de las normas acusadas, conforme a su
publicación en el diario oficial número 44.509:
Ley 678 de 2001
Por medio de la cual se
reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del
Estado a través del ejercicio de la acción de repetición  o de llamamiento en garantía
con fines de repetición
Artículo 5°. DOLO. La
conducta es dolosa cuando el agente del Estado  quiere la realización de un
hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.
Se presume que existe
dolo  del agente público por las siguientes causas:
1.
Obrar con desviación de poder
2.
Haber expedido el acto administrativo con vicios en su
motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de
la norma que le sirve de fundamento.
3.
Haber expedido el acto administrativo con falsa
motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que
sirven de sustento a la decisión de la administración.
4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a
título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la
responsabilidad patrimonial del Estado
5.
Haber expedido la Resolución, el auto o sentencia
manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial.
Artículo 6°. CULPA
GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño
es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la Ley  o de
una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Se presume que la
conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:
1.      Violación manifiesta
e inexcusable de las normas de derecho
2.      Carencia o abuso de
competencia para proferir de (sic) decisión anulada,
determinada por error inexcusable.
3.      Omisión de las formas
sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos
determinada por error inexcusable.
4.      Violar manifiesta e
inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y
dilación en los términos procesales con detención física corporal."
III.  LAS DEMANDAS
1. Expedientes D-
3756 y  D-3763
Jorge Luis Pabón
Apicella en un primer escrito de demanda considera que el numeral 1º del
artículo 6º de la Ley 678 de 2001 viola el preámbulo y los artículos 2, 13, 83,
84, 90, 209 228 y 230  de la Constitución Política y en bloque de
constitucionalidad el preámbulo y los artículos 1, 9 y 71 de la Ley 270 de
1996, Estatutaria de la Administración de Justicia.
Afirma que la norma
citada al establecer que la conducta se presume gravemente culposa  “por
violación manifiesta e inexcusable  de las normas de derecho”,  vulnera la
Constitución Política, debido a que a la presunción de culpa se le imponen
mayores exigencias que a la presunción de dolo cuando debe ser éste el que
suponga mayor atribución de antijuridicidad en la conducta del agente
infractor, lo cual no resulta aceptable en el ámbito constitucional. Lo
anterior en razón de que el artículo 5° acusado al consagrar la presunción de
dolo en caso de que se expida resolución auto o sentencia manifiestamente
contrario a derecho en un proceso judicial, no exige la concurrencia de los
factores “manifiesta e inexcusable”  como sí lo hace el numeral
impugnado respecto de la presunción de culpa grave.
Señala que la Ley 270
de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, al regular la
responsabilidad de los funcionarios y empleados judiciales establece en el
numeral 1° del artículo 71 que se presume culpa grave o dolo la violación de
normas de derecho sustancial o procesal determinada por error inexcusable,
sin exigir que también sea manifiesto. En consecuencia, el
numeral 1° del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, que es una ley ordinaria, en
este aspecto, al  incorporar el ingrediente “manifiesta” está
modificando una ley estatutaria que es de rango superior, vulnerando además el
artículo 84 de la Carta Política que prohíbe exigir requisitos adicionales
sobre el ejercicio de un derecho ya reglamentado.
Considera además que
si el legislador al expedir la Ley 270 de 1996, estableció como fundamento de
la responsabilidad de los servidores judiciales que exista un error inexcusable
y  contrario a las normas de derecho, cuando  la conducta  de estos
funcionarios debe ser más  estricta, al expedir la Ley 678 de 2001  no debió
exigir que la violación de las normas de derecho como causal de presunción de
culpa grave además de inexcusable fuera manifiesta, pues crea una desigualdad
frente a los demás agentes del Estado.
En  escrito posterior
el demandante considera que el artículo 6° de la ley 678 de 2001 viola los artículos
1, 2, 16, 228 y 229 de la Carta Política  con fundamento en los siguientes
razonamientos:
El artículo 6° de la
Ley 678 de 2001, no distingue entre jueces y demás agentes del Estado eludiendo
regular su situación en forma acorde con la naturaleza e importancia atribuida
por la Constitución a la función jurisdiccional. Por tanto, debió consagrar
también para los servidores judiciales una responsabilidad directa igual a la
que exige para los demás agentes del Estado.
Expresa  que el artículo
71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia al regular la culpa
grave y el dolo dispone como primera causal la violación de normas de derecho
sustancial o procesal determinada por error inexcusable, es decir una
responsabilidad indirecta, sin exigir para la configuración de la culpa grave
la infracción directa de la Constitución o de la ley, como si lo
hace el artículo 6° de la Ley 678 de 2001, norma de rango inferior a la citada
ley estatutaria.
Aduce además que si
bien es aceptable limitar a los agentes de la rama administrativa la culpa
grave a los eventos de infracción directa de la Constitución o de la ley,
puesto que a estos no le es dable interpretarlas, no sucede lo mismo en
tratándose de los jueces de la República, ya que estos sólo llegan a la
violación de la Constitución o de la ley por vía indirecta a través de la
potestad interpretativa.
En este sentido
encuentra que el artículo 6° de la Ley 678 de 2001, quebranta el principio de
igualdad, puesto que el artículo 71 de la Ley 270 de 1996, en relación con los
jueces y magistrados presume la culpa en el agente jurisdiccional sin exigir
que la infracción sea directa, ya que debe recaer únicamente sobre la
Constitución y la ley y sin distinguir que se trate de una omisión o una extralimitación.
2. Expediente D-3757
Luz Beatriz Pedraza
Bernal, señala  que los artículos 5 y 6 de la ley 678 de 2001 violan el
preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 29, 83, 84  de la Constitución Política de
Colombia por  las siguientes razones:
La Constitución
Política ha consagrado la prevalencia de los derechos fundamentales. Por ende,
toda disposición que permita un trato discriminatorio creando una presunción de
culpa o dolo, como acontece con las normas demandadas, no puede ser aplicable
porque se vulnera el principio de igualdad.
Al respecto la
demandante considera que las normas acusadas crean una discriminación que
supera los límites constitucionales ya que establecen una presunción contraria
a la de inocencia contra del funcionario o exfuncionario, por el solo hecho de
serlo, contrariando el principio de igualdad.
En su parecer no
existe razón alguna para que de tajo se viole la presunción de inocencia
creando una totalmente opuesta como es la de dolo o culpa grave, lo que implica
presumir directamente una responsabilidad para quien sea o haya sido
funcionario público, dándose un tratamiento desigual en donde el funcionario
juzgado se encuentra frente a una decisión presunta de responsabilidad desde el
momento mismo que se inicia el proceso.
Explica que la
presunción de culpa o dolo que consagra la norma demandada es una forma de
juicio anticipado de la conducta del servidor público partiendo de unos hechos
descritos en la norma, aunque no hayan sido probados, lo que implica una
presunción de responsabilidad contrariando el principio de inocencia estipulado
en el artículo 29 de la Carta.
Sobre el particular
sostiene que la inocencia tiene carácter juris tamtum y admite prueba en
contrario, impidiendo entender la presunción contraria, esto es la de dolo y
culpa en la actuación del servidor público, siendo aplicable tanto a la
actuación administrativa como a la judicial.
Considera que las
presunciones de dolo y culpa implican que la carga de la prueba se traslade al
servidor público, quien asume  la obligación de probar la inexistencia del dolo
o la culpa lo que significa que debe demostrar su inocencia, situación que
contraría el principio constitucional de la presunción de inocencia cuando se
trata de definir o derivar la responsabilidad de las personas que pueden ser
sujetos de una sanción. Por ello deben respetarse los principios y garantías de
rango constitucional que enmarcan en términos generales el ius puniendi del
Estado.
Así mismo argumenta
que se viola el artículo 83 de la Constitución que consagra la presunción de
buena fe, porque cuando se presume la culpa grave o el dolo, se exigen
requisitos adicionales para que opere la presunción de la buena fe.
IV.-  INTERVENCIONES
1. Academia
Colombiana de Jurisprudencia
El académico Germán
Giraldo Zuluaga  intervino en la presente causa par defender la
constitucionalidad de las normas demandadas, con fundamento en las siguientes
apreciaciones:
En su opinión, no
puede interpretarse el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 como lo hace
el demandante Pabón Apicella, quien toma como términos diferentes la violación
manifiesta de la ley y la violación inexcusable de la misma, por cuanto  dichos
términos son  semejantes.
Aduce que los
artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001 no son contrarios a la Carta ni
constituyen aniquilamiento de los principios de igualdad, presunción de
inocencia, carga de la prueba y buena fe, como erradamente lo sostiene la
demandante Pedraza Bernal, por cuanto según los textos acusados para que pueda
tenerse como existente la presunción de dolo o de culpa grave es menester
acreditar plenamente los hechos indicadores en que se sustenta cada una de las
causales  de presunción.
Indica que la carga
de la prueba no le corresponde al juez sino a quien afirma la responsabilidad
patrimonial del servidor o ex servidor público. Por consiguiente, sobre el
demandante y no sobre el funcionario demandado pesa el onus probandi.
Entonces, sino se demuestra plenamente la existencia de los distintos sucesos
que la ley taxativamente ha descrito como circunstancias indicadoras de la
presunción del dolo y de la presunción de la culpa grave, la demanda estaría
llamada al fracaso. Por ello, los principios de inocencia, igualdad y buena fe,
mientras el demandante no pruebe que el servidor público está incurso en alguna
de las causales en que se presume el dolo o la culpa grave, permanecen
incólumes y en nada sufren menoscabo.
Finalmente concluye
que la garantía del debido proceso no se ve menoscabada porque el legislador
haya determinado los casos en que se presume que se ha obrado con error o culpa
grave, pues estudiadas cada una de las causales estipuladas en los artículos 5°
y 6°, las circunstancias allí plasmadas son indicadoras de un proceder
reprobable, nacido del obrar con dolo o culpa grave.
2 . Ministerio de
Justicia y del Derecho
El ciudadano José
Camilo Guzmán Santos,  Delegado del Ministerio de Justicia y del Derecho
justificó la constitucionalidad de las normas acusadas de la siguiente forma:
Al cargo formulado
por el demandante Pabón Apicella (D- 3756) contra el artículo 6 numeral 1º de
la Ley 678 de 2001, primera causal de presunción de la culpa grave que es la  “violación
manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, se anteponen los
argumentos expuestos por la Corte Constitucional en sentencia C-037 de 1996,
que avalaron la primera causal de presunción señalada en el artículo 71 de
la Ley 270 de 1996 y justifican la razonabilidad de la causal enjuiciada, toda
vez que como se manifestó en dicho pronunciamiento, el yerro que exige la norma
ha de ser cualificado e intenso y no una simple equivocación humana en el
ejercicio de la interpretación jurídica de las reglas de derecho.
Respecto a lo
argumentado por la demandante Pedraza Bernal, sostiene que una lectura correcta
de los artículos 5 y 6 que se acusan permite concluir que el legislador no
estableció un sistema de presunción de culpabilidad en el que el funcionario
demandado en repetición  o llamado en garantía deba asumir la carga probatoria
de su inocencia, pues el legislador recurrió a  una técnica legislativa muy
común en materia probatoria al diseñar un sistema de presunciones legales con
finalidades probatorias, más no un sistema de presunción de responsabilidad. Se
trata de dos órdenes legales muy distintos, el primero facilita, por seguridad
jurídica y motivos de orden público, el esclarecimiento de las situaciones
jurídicas imprecisas y el segundo por el contrario, presume directamente una
situación jurídica para derivar consecuencias jurídicas.
Así mismo sostiene
que los artículos acusados señalan los hechos jurídicos indicadores del dolo o
culpa grave que responden a una equivalencia natural de una interpretación
dañina o gravemente negligente o imprudente del agente del Estado, hechos que
de acuerdo con la lógica y la experiencia permiten deducir fácilmente que el
agente actuó con una intención ajena a las finalidades del servicio o con grave
negligencia o imprudencia, configuración ésta que además de obedecer a la
libertad normativa del legislador, resulta razonable toda vez que constituyen
verdaderos y fuertes síntomas del hecho indicado.
Expresa que las
normas acusadas no presumen la culpabilidad, ni invierten la carga de la
prueba. Por el contrario, el Estado deberá demostrar el hecho indicador señalado
en la norma y de  esta manera deducir que la actuación de su agente fue dolosa
o gravemente culposa.
De otra parte, para
el interviniente no es dable asumir que las presunciones establecidas en los
artículos demandados de la Ley 678 de 2001 son aplicables también  a los
funcionarios y empleados judiciales cuando estos actúan en cumplimiento o en
ejercicio de la función jurisdiccional, puesto que fue la intención del
legislador complementar lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 270 de 1996,
ya que se trata de regímenes autónomos y diferenciados que se aplican
dependiendo de la naturaleza de la función pública ejercida por el agente del
Estado.
3. Auditoría General
de la República
La  Auditoría General
de la República actuando a través de apoderada judicial pide a la Corte que se
declare ajustado a la Constitución el artículo 6° de la Ley 678 de 2001,
esgrimiendo los siguientes planteamientos de orden fáctico y jurídico:
Después de  efectuar
un análisis jurisprudencial y doctrinal de los institutos de la presunción de
culpa, dolo y de responsabilidad de los servidores públicos, encuentra  que la
ley sometida a consideración de la Corte regula la determinación de la
responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado distintos de los agentes
judiciales, de los cuales ya se ha ocupado la Ley 270 de 1996, Estatutaria de
la Administración de Justicia, en su capítulo VI, artículos 65 a 74, normas que
no han sido derogadas ni podían serlo por la Ley 678 de 2.001.
Estima que en la
norma acusada el legislador ha entendido que se actúa con culpa grave cuando el
daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la Ley, o
de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones,
agregando a las expresiones utilizadas por el artículo 6° de la Carta los
calificativos de “directa” e “ inexcusable” para dar a entender que no
se trata de cualquier violación de la ley ni de cualquier omisión o
extralimitación.
Calificar como
directa la infracción no significa  nada distinto que desconocer lo establecido
en la norma frente a un caso concreto que se ubica dentro de los supuestos en
ella contemplados o aplicar sus consecuencias a un caso no regulado por ella; y
calificar como inexcusable una conducta es aceptar que el comportamiento
asumido es de tal naturaleza que nada puede justificarlo, lo cual encuentra
pleno respaldo en la Constitución.
Sostiene que el texto
de la norma acusada para nada condiciona la responsabilidad atribuible al
Estado por la ocurrencia de un daño antijurídico, tan sólo delimita la noción
de culpa grave como presupuesto para deducir la responsabilidad patrimonial del
agente que ha realizado la conducta, responsabilidad que se condiciona a que el
proceder generador de daño comporte violación directa de las normas de derecho
u omisión o extralimitación de funciones inexcusables, calificativos que
encuentran justificación en la concepción misma de la culpa grave que sujeta el
juicio de reproche y la consecuente deducción de responsabilidad al carácter
grosero, burdo, carente de toda previsión y cuidado del individuo.
4. Universidad
Externado de Colombia
El Departamento de
Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia intervino a
través del Profesor Sergio González Rey para defender la constitucionalidad de
los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 apoyado en las siguientes razones:
El ciudadano Jorge
Luis Pabón Apicella al atacar inicialmente el artículo 6 numeral 1º de la Ley
678 de 2001 incurre en una errónea interpretación,  toda vez que cuando la
norma exige  violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho
para presumir culpa grave, no hace otra cosa que recoger en forma congruente la
legislación existente para establecer que no toda violación normativa manifiesta
debe hacer presumir la culpa grave.
Expone que si solamente se exige la manifiesta
violación de normas de derecho, se presumiría culpa grave en todos los eventos
de revocatoria directa y de suspensión provisional de los actos
administrativos, pues estas dos figuras contempladas en el Código Contencioso
Administrativo tienen como requisitos para su procedencia la manifiesta
oposición a la Constitución y a la ley  y la manifiesta infracción de una de
las causales invocadas como fundamento de la demanda, lo cual sería excesivo.
En relación con la demanda de la ciudadana Luz Beatriz
Pedraza Bernal quien solicita a la Corte Constitucional declarar la
inconstitucionalidad de los artículos 5° y 6° de la ley 678 de 2001 por crear
una presunción contraria a la de inocencia, considera que las presunciones
objeto de la crítica no desconocen ni el principio de la buena fe ni mucho
menos el principio de presunción de inocencia, ejes sobre los que giran los
argumentos de la demanda.
Estima además el interviniente que las presunciones
establecidas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001 constituyen un
mecanismo que le imprime agilidad  al manejo probatorio de los casos,
restringen la posibilidad de impunidad y se muestran como mecanismos
proporcionados -al estar fundados en la corroboración de un hecho objetivo:
sentencia judicial en firme-, entre la idea de la defensa de los intereses
generales y los derechos al debido proceso de los agentes del Estado.
Igualmente constituyen garantía para los sujetos pasivos de este tipo de
acciones al limitar las posibilidades interpretativas del juez del caso y
servir como herramientas de interpretación de las nociones de conducta dolosa o
gravemente culposa. Aún más en el evento de esta última, al introducirse en los
numerales del artículo 6 la expresión "inexcusable".
Por consiguiente, concluye que dichas presunciones se
compadecen con los objetivos perseguidos por el legislador del 2001, en
términos de garantizar eficiencia y eficacia de la acción de repetición objeto
de la regulación, e incluso con los más altos del constituyente, empezando por
el principio democrático, el Estado  de Derecho, la protección de los intereses
generales, los principios rectores de la función administrativa, y el respeto
de los derechos fundamentales.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL  DE  LA  NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación,
Doctor Edgardo José Maya Villazón solicita a la Corte constitucional, en
concepto No. 2760, declarar la exequibilidad de los artículos 5° y 6° de la Ley
678 de 2001. Los argumentos que expone en su concepto son los que se resumen a
continuación:
Considera  que al tenor del artículo 2 de
la Ley 678 de 2001 la acción de repetición es una acción civil de carácter
patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o exservidor público
como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa. Es este el
verdadero sentido y alcance que se le debe dar a la norma y no otro, por cuanto
es claro que si la acción a la que se refiere el artículo 90 constitucional,
fuese de naturaleza penal, cuyo eje gira alrededor  de la presunción de
inocencia, la acción de repetición tendría otra proyección.
Por tanto no son de recibo para el Jefe del
Ministerio Público los argumentos de uno de los demandantes, de que al
presumirse la conducta gravemente culposa o dolosa, se desconocen los
principios de igualdad, presunción de inocencia, debido proceso y buena fe.
Señala que si la responsabilidad en
términos generales es el deber de asumir las consecuencias de un acto o hecho,
no significa que en las distintas disciplinas del derecho ésta tenga las mismas
implicaciones sustanciales y procesales, pues la responsabilidad penal  tiene
unas características que la distinguen de la civil,  es personalísima, por que la
persona que comete la conducta punible es la que debe recibir la sanción
establecida en la ley y no otro sujeto. Por su parte,  la  responsabilidad
civil es exclusivamente patrimonial y como tal no importa quien asuma ésta,
pues no se persigue otra cosa que la indemnización por el daño causado.
Agrega que la responsabilidad penal nunca
se presume, es decir, que la presunción de inocencia es la constante durante
todo el proceso penal, y le garantiza al imputado que no puede ser condenado si
no se ha desvirtuado esa presunción por parte del organismo judicial encargado
de administrar justicia.
Por el contrario, la responsabilidad civil,
se presume en los eventos que disponga la  ley   conforme a lo establecido en
el artículo 66 del Código Civil, el cual consagra dos tipos de presunciones:
las de derecho o juris et de jure y las simplemente legales o juris
tantum, clasificación que obedece estrictamente al  aspecto probatorio.
Esto es, que las primeras por fundarse en situaciones científicas
incuestionables no admiten prueba en contrario, mientras que las segundas sí la
admiten.
Hechas estas observaciones, aduce que la
presunción a la que aluden los artículos 5º y 6º de la Ley 678 es de carácter
legal -juris tantum-, que admite prueba en contrario, y como tal ésta no
puede ser entendida contraria al debido proceso, siendo constitucionalmente
admisible que el legislador presuma la existencia de dolo o culpa grave en los
artículos demandados, pues la acción de repetición se inicia con ocasión de un
daño consolidado y que la entidad estatal tuvo que asumir, daño que es
entendido como el detrimento patrimonial que el Estado no está en la obligación
de soportar, lo cual no significa que el servidor público demandado no pueda
desvirtuar la presunción en ejercicio de su derecho de defensa.
En relación con numeral 1° del artículo 6
de la Ley 678 de 2001, que establece como conducta gravemente culposa la
violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, en sentir de la
Agencia Fiscal la culpa del agente estatal debe tener la connotación de grave
de acuerdo con lo establecido en el artículo 90 de la Constitución, para que
ésta pueda promoverse. Es así, que la culpa grave tiene unas características
esenciales que difieren de las otras clases de culpa, por lo que los
calificativos “manifiesto” e “inexcusable” son los elementos que
consideró el legislador adecuados para que el error de conducta del servidor o
ex-servidor público se erija en culpa grave, con base en la cual, la entidad
estatal puede acudir al organismo judicial a impetrar la mencionada acción.
Afirma que lo dispuesto por el legislador
en el citado numeral es razonable y constitucionalmente admisible pues lo
manifiesto es lo evidente e indudable, que para los efectos de la culpa grave
es la correspondencia de la absoluta negligencia o la imprudencia excesiva del
funcionario que permitió la ocurrencia del daño no siendo solamente esta
circunstancia requisito para que el servidor o exservidor público esté llamado
a responder con su patrimonio, lo que sí ocurre cuando la preceptiva legal  se
complementa con la eventualidad  de lo inexcusable, esto es, que a pesar de la
evidencia de la violación de la norma, el funcionario no logra probar motivos
que le permitan demostrar la ausencia de culpa en su actuar.
Prosigue el Procurador en su concepto
argumentando que la remisión que hace el demandante Pabón Apicella a los
numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, que se ocupa del
dolo no es de recibo, porque si dicha norma  no exige la concurrencia de los
factores de manifiesta e inexcusable se debe a que la presunción del dolo como
lo indica la norma, opera cuando el agente quiere la realización de un  hecho
ajeno a las finalidades del servicio del Estado, aspecto que difiere sustancialmente
de la concepción de la culpa grave, y eso fue lo que efectivamente el
legislador desarrolló al consagrar las causales a que aluden los artículos 5 y
6 de la citada disposición.
Lo inexcusable, aduce el Ministerio
Público, no indica otra cosa, que de las consecuencias de la acción de
repetición no se exonera ningún servidor o ex servidor público que haya
cometido el hecho dañoso que afectó el patrimonio público, a menos que
demuestre ausencia de culpabilidad o una debida justificación que lo exima de la
misma, sin que ello constituya un requisito adicional que desconozca el
contenido de los artículos 83 y 84 de la Constitución Política.
Respecto a los argumentos que expuso Pabón
Apicella en su demanda, expresa el Procurador que el artículo 90 de la Constitución
Política no hace distinción alguna sobre el tratamiento que deben recibir los
distintos servidores públicos a quienes se les puede iniciar la acción de
repetición, razón por la que el legislador en un solo cuerpo normativo  podía
regular todo lo concerniente a la reparación del daño a través de la acción de
repetición contra los servidores o ex servidores públicos, sin necesidad de
elaborar un régimen especial para los agentes judiciales, teniendo en cuenta
que el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 678 de 2001, dispone que la acción
de repetición también se ejercerá contra los funcionarios de la Rama Judicial,
de conformidad con lo dispuesto en esa ley y en las normas que sobre la materia
se contemplan en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Es decir,
que lo no regulado en la ley estatutaria sería resuelto con lo establecido en
la ley que consagra la acción de repetición.
Resalta igualmente que las disposiciones de
la Ley 678 de 2001, no son excluyentes de las establecidas en la Ley 270 de
1996 o Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, pues la regulación que
esta última hace de la responsabilidad del Estado está referida estrictamente a
las actuaciones de los agentes judiciales que en ejercicio de la actividad que
produzcan un daño,  tales como el error judicial o la vía de hecho,  conductas
que para este evento se presumen y fueron consignadas en el artículo 71 de
dicho ordenamiento, lo cual no obsta para que el legislador las amplíe a los
agentes judiciales por vía de una ley ordinaria sobre situaciones distintas o
que comúnmente se cometen por ostentar la calidad de servidor público.
En relación con la  diferencia que plantea
el actor Pabón Apicella, respecto a que el artículo 71 de la Ley Estatutaria de
la Administración de Justicia  presume la culpa en el agente jurisdiccional,
sin exigir que la infracción sea directa y recaiga únicamente sobre la
Constitución y la ley como sucede en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001,
reitera el Jefe del Ministerio Público que el parágrafo 3 del artículo 2 de la
citada ley, dispone que en relación con los agentes judiciales, se seguirá
aplicando tanto las disposiciones contenidas en la ley que consagra la acción
de repetición como en la Ley de Administración de Justicia.
VI.   CONSIDERACIONES
1.  Competencia
De conformidad con lo estipulado en el
artículo 241-4 de la Carta Política, desarrollado por el artículo 43 de la Ley
270 de 1996, y el Decreto Reglamentario 2067 de 1991, esta Corporación es
competente para decidir sobre los artículos impugnados de la Ley 678 de 2001.
2. Inhibición de la Corte respecto de las
demandas D-3756 y D-3763
La jurisprudencia ha sido constante en
afirmar que la acción pública de inconstitucionalidad comporta, para quien la
ejerce, el deber de cumplir materialmente con los requisitos mínimos
consagrados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, pues solo de esta forma
la Corte Constitucional podrá desarrollar debidamente su función de guardiana
de la integridad y supremacía de la Carta Política.
Uno de tales
requerimientos es la existencia de un cargo concreto de constitucionalidad que,
según la jurisprudencia, constituye presupuesto material para que pueda
proferirse un fallo de mérito. Por consiguiente, “el actor no cumple ese
requisito si se limita a efectuar una formulación vaga, abstracta y global de
los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición,
pues su omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión
propia del juicio de constitucionalidad”.[1]
Sobre
este particular se ha precisado que la sustentación específica del concepto de
la violación, como carga mínima que en cabeza del ciudadano que ejercita la
acción de inconstitucionalidad, racionaliza el trabajo de esta Corporación en
la medida en que permite situar la controversia en el plano constitucional. De
ahí que antes de pronunciarse sobre el fondo de una demanda sea necesario
entrar a verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, “pues de
no ser así, la decisión debe ser, en principio, inhibitoria, ya que la demanda
sería sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos de
inexequibilidad susceptibles de ser analizados y evaluados por ella mediante el
ejercicio del control de constitucionalidad”.[2]
La Corte es particularmente celosa de la
observancia de este requisito, pues si se admiten demandas que no satisfacen
esta mínima exigencia la acción  de inconstitucionalidad se convertiría en una
suerte de control oficioso de constitucionalidad que no está previsto en la
Carta. Por ello, para evitar tal situación “se necesita saber en concreto las razones
por las que el demandante encuentra que la norma acusada viola las normas
constitucionales invocadas”, puesto que la  informalidad de la acción de
inconstitucionalidad “no se traduce en la inexistencia absoluta de
parámetros para su ejercicio ya que a la Corte Constitucional no le corresponde
construir el escenario de la confrontación jurídica pues, en tales
circunstancias, estaría ejerciendo una revisión oficiosa de
inconstitucionalidad, la cual no le está permitida por la Carta Política”.[3]
Para que la argumentación expuesta en el
concepto de violación sea admisible constitucionalmente se requiere además que
exista una correspondencia lógica entre las normas acusadas como
inconstitucionales, las normas constitucionales que se consideran infringidas y
las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, por lo cual es
menester que los cargos del demandante giren en torno a las normas demandadas y
no a otras distintas.  En consecuencia, si las  razones que esgrime el actor en
su libelo no se predican de las normas demandadas sino de normas diferentes,
la Corte no puede emitir pronunciamiento de fondo alguno, por cuanto “tampoco
le está permitido considerar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de
una ley con base en los cargos planteados en relación con una disposición
diferente”.[4]
Cabe precisar que el hecho de haberse
admitido una demanda que adolece de alguno de los requisitos sustanciales
-entre ellos el concepto de violación-, no implica que sobre la misma la Corte necesariamente
esté obligada a pronunciarse de fondo pues el análisis que se hace al momento
de la admisión es flexible, dada la naturaleza pública de  la acción de
inconstitucionalidad, lo cual no obsta para que al momento de fallar la causa
el pleno de esta Corporación pondere nuevamente el contenido del libelo y
decida sobre la procedencia o no de dictar una decisión de fondo.
Si la Corte opta por inhibirse de emitir un
pronunciamiento de mérito,  al actor no se le conculca su derecho de acceder a
la administración de justicia ya que tratándose de una determinación que no
hace tránsito a cosa juzgada, queda incólume su posibilidad de intentar
nuevamente el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad con
argumentos que hagan posible la realización de una controversia de índole
constitucional.
Hechas estas observaciones, advierte la
Corte que las demandas formuladas por el ciudadano Pabón Apicella contra el
artículo 6° de la Ley 678 de 2001, no contienen un cargo concreto de
inconstitucionalidad que obligue a un pronunciamiento de fondo, toda vez que
los argumentos con los que se intenta plantear una contradicción entre el
precepto impugnado y los mandatos superiores que se citan como infringidos, no
son claros ni precisos y están soportados en múltiples citas jurisprudenciales
que carecen de contexto. Adicionalmente, el actor dirige sus reproches contra
disposiciones no demandadas de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia referentes a la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños
antijurídicos causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales,
impidiendo de esta forma que la Corte pueda ejercer el control constitucional.
Por estas razones, en la parte resolutiva
de esta providencia la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre las citadas
demandas y en consecuencia, centrará su atención  en resolver los interrogantes
que plantea la  demanda  D-3757 formulada por la ciudadana Luz Beatriz Pedraza
Bernal contra los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001.
6.  El caso bajo revisión
En criterio de la
ciudadana Luz Beatriz Pedraza Bernal los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de
2001, al establecer las presunciones de dolo y de culpa grave de la conducta de
los agentes del Estado, para los efectos de la acción de repetición, vulneran
el principio constitucional de igualdad (CP art. 13), porque discriminan al
servidor o ex servidor público por el solo hecho de serlo, en la medida en que
estas personas no pueden alegar en su favor la presunción de inocencia ya que
se encuentran en una situación de presunta responsabilidad.
Además, considera que
las presunciones de dolo y culpa grave que consagran las normas impugnadas
contravienen el principio de inocencia consagrado en el artículo 29 de la
Carta, por cuanto constituyen una especie de juicio anticipado que parte de los
hechos descritos en las normas acusadas aunque no hayan sido probados.
Estima, igualmente,
que las normas acusadas violan el artículo 83 de la Constitución, porque al
presumir el dolo y la culpa grave de los agentes estatales están exigiendo
requisitos adicionales para que opere la presunción constitucional de la buena
fe.
Para la Corte las acusaciones no están
llamadas a prosperar por las siguientes razones:
En términos generales las presunciones no
son un juicio anticipado con el cual se desconoce la presunción de inocencia,
toda vez que se trata de un típico procedimiento de técnica jurídica adoptado
por el legislador, en ejercicio de su facultad de configuración de las
instituciones procesales, con el fin de convertir en derecho lo que simplemente
es una suposición fundada en hechos o circunstancias que generalmente ocurren,
ante el riesgo de que la dificultad de la prueba pueda significar la pérdida de
ese derecho afectando bienes jurídicos de importancia para la sociedad.
La presunción resulta de lo que regular y
ordinariamente sucede -praesumptio simitur ex eo quod plerumque fit-. Es
decir, que en la presunción siempre hay una consecuencia que establece la ley,
o en su caso, el juez, a partir de la observación de lo que comúnmente sucede y
que permite prever unas mismas consecuencias de unos mismos hechos o  actitudes
semejantes  de iguales situaciones. De ahí que se afirme -con razón- que la
fuerza de la presunción dependa de la certeza del hecho conocido y de su
relación con el desconocido.
Por ello, la presunción constituye un medio
indirecto y crítico para alcanzar la verdad, ya que se trata de un criterio que
la ley o el juez se forma sobre la certeza de un hecho por su lógica conexión
con otro hecho diferente y conocido como cierto.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 66
del Código Civil, las presunciones pueden ser simplemente legales  -iuris
tantum-, o de derecho - iuris et de iure-, según que admitan o no
prueba en contrario:
“Se dice presumirse el hecho que se
deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas.
Si estos antecedentes o circunstancias que
dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la presunción se llama
legal.
Se permitirá probar la no existencia del
hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los antecedentes o
circunstancias de que lo infiere la ley, a menos que la misma ley rechace
expresamente esta prueba, supuestos los antecedentes o circunstancias.
Si una cosa, según la expresión de la ley, se
presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba contraria,
supuestos los antecedentes o circunstancias”.
Según la citada disposición legal, los
hechos antecedentes en que se apoya una presunción legal se deben demostrar y
sólo probándolos la presunción opera a favor del que la tiene, a menos que la
otra parte demuestre lo contrario. Es decir, que quien se halla favorecido con
una presunción legal tiene la carga de probar únicamente los supuestos de la
misma, o sea aquellos hechos que siendo ciertos hacen creíble el otro hecho del
cual se deduce. Es claro, entonces, que la dispensa de la carga de la prueba
para el favorecido con una presunción es apenas parcial ya que solamente opera
respecto del hecho deducido.
El que la ley permita probar en contrario
lo que se deduce de una  presunción o, lo que es lo mismo, la no existencia del
hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los hechos o
circunstancias de que lo infiere la ley, obedece a que las presunciones se
fundamentan en probabilidades que en su condición de tales no excluyen la
posibilidad de error. Luego, dada esa posibilidad de equivocación, es apenas
natural que la deducción sea siempre desvirtuable por prueba en contrario. De
esta forma se garantiza el derecho de defensa de la persona contra quien opera
la presunción.
Las presunciones legales tienden a corregir la desigualdad material
que pueda llegar a existir entre las partes respecto del acceso a la prueba, y
a proteger a la parte que se encuentre en situación de indefensión o de
debilidad manifiesta, para lo cual el legislador releva a quien las alega en su
favor de demostrar el hecho deducido, promoviendo, de esta forma, relaciones
procesales más equitativas y garantizando bienes jurídicos particularmente
importantes.
Para la Corte la existencia de presunciones
es un asunto que concierne con el aspecto probatorio de determinado supuesto de
hecho, pues “al probarse los antecedentes o circunstancias conocidos,
resulta probado el hecho al cual se refiere la presunción. Así pues, a quien
favorece una presunción sólo corresponde demostrar estos antecedentes o circunstancias
y la ley infiere de ellos la existencia del hecho presumido y del derecho
subsiguiente, correspondiéndole a la parte que se opone demostrar la
inexistencia del hecho que se presume o de los antecedentes o circunstancias de
donde se infirió, si la presunción es simplemente legal, o solamente la
inexistencia de estos últimos, si la presunción es  de derecho”. [5]
Igualmente,
según la jurisprudencia constitucional las presunciones de carácter legal no
comprometen, en principio, el debido proceso pues “nada obsta para que el
legislador, con el fin de dar seguridad a ciertos estados, situaciones o hechos
jurídicamente relevantes y de proteger bienes jurídicos particularmente
valiosos, respetando las reglas de la lógica y de la experiencia, establezca
presunciones legales. En estos casos, la ley reconoce la existencia empírica de
situaciones reiteradas y recurrentes, comúnmente aceptadas, para elevarlas, por
razones de equidad, al nivel de presunciones”. [6]
Hechas estas observaciones resulta claro
que el establecimiento de las presunciones legales de dolo y de culpa grave en
los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001 no implican la atribución de
culpabilidad alguna en cabeza del demandado en acción de repetición que, de
contera, acarree desconocimiento del principio superior de la igualdad, puesto
que constituyen un mecanismo procesal que ha sido diseñado por el legislador,
en ejercicio de su competencia constitucional para configurar las instituciones
procesales y definir el régimen de responsabilidad de los servidores públicos
(arts.124 y 150 Superiores), con el fin de realizar el mandato del inciso
segundo del artículo 90 de la Carta Política que le ordena al Estado repetir
contra sus agentes cuando éstos en razón de su conducta dolosa o gravemente
culposa han dado lugar a una condena de reparación patrimonial en su contra.
En efecto, con estas presunciones legales
de dolo y culpa grave el legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la
acción de repetición en la medida en que  el Estado, al formular la
correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que
se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al
demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de
responsabilidad, con lo  cual  no sólo se garantiza su derecho de defensa sino
que se logra un equilibrio en el debate probatorio que debe surtirse en esta
clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se
vulnera el debido proceso.
Estos propósitos quedaron consignados en la
exposición de motivos al proyecto de ley que luego se convirtió en la Ley 678
de 2001, donde se justificó el régimen de presunciones contemplado en las
normas impugnadas al reconocer que “el legislador debe facilitar el debate
probatorio para no hacer de la acción de repetición una misión imposible.
Señalar causales de presunción de dolo y la culpa grave resulta conveniente y
necesario, puesto que en el proceso de repetición sólo deberá probarse el
supuesto de hecho en que se funda la presunción, con el objeto de invertir la
carga de la prueba para hacer de la acción una herramienta efectiva y eficaz.
En otras palabras, resultará suficiente para la parte demandante demostrar una
de las causales que se señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo
o culpa y, por consiguiente,  a la parte demandad demostrar que el supuesto de
hecho que se alega no se configuró”. [7]
Conviene recordar que la existencia de presunciones legales no
comprometen el derecho al debido proceso ni el derecho de defensa, pues si bien
es cierto que por regla general los sujetos procesales están obligados a
demostrar los hechos que alegan como fundamento de su pretensión -onus
probandi incumbi actori-, también lo es que con el fin de promover la
equidad en las relaciones procesales que surgen a raíz de la acción de
repetición, así como de propender por la protección y efectividad de bienes
jurídicos relevantes como la moralidad y la defensa del patrimonio público, el
legislador bien podía relevar  al Estado de la carga de la prueba cuando al
ejercer dicha acción alega en su favor presunción de dolo o culpa grave, sin
perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla mediante prueba  en
contrario.
Por lo anterior, cree la Corte que de no
haber apelado el legislador a la figura de las presunciones de dolo y culpa
grave que consagran las normas acusadas, realmente muy difícil sería la tarea
de adelantar con éxito un proceso de repetición contra el agente estatal que
con su conducta dolosa o gravemente culposa ha dado lugar a una condena de
reparación patrimonial en contra del Estado, y también se harían nugatorios los
propósitos trazados por el legislador con la expedición de la Ley 678 de 2001,
de promover la efectividad de los principios constitucionales de  la moralidad,
eficiencia y economía en el ejercicio de la función pública.
En consecuencia, carecen de todo fundamento
las afirmaciones de la demandante sobre la supuesta violación al principio de
igualdad pues, según se analizó, con el establecimiento de las presunciones de
dolo y de culpa grave en las normas impugnadas no se instituye un tratamiento
discriminatorio respecto de los agentes estatales contra quienes se ejerce la
acción de repetición, sino que se establece un mecanismo procesal con el cual
se pretende efectivizar el mandato consagrado en el artículo 90 del
Ordenamiento Superior.
Coincide la Corte con el Procurador en que
la responsabilidad entendida como el deber de asumir las consecuencias de un
acto o hecho no tiene las mismas implicaciones en las distintas áreas del
derecho, pues en materia penal es de carácter personal al paso que en materia
civil es de naturaleza patrimonial. De ahí que la culpa en materia penal nunca
se presume, al paso  que en el campo del derecho civil puede presumirse como
sucede en las hipótesis a que se refieren los artículos 5° y 6° de la Ley 678
de 2001 bajo revisión. Estas observaciones resultan válidas para desvirtuar el
reparo del actor por presunta violación a la presunción de inocencia, máxime si
se tiene presente que el artículo 2° del mencionado ordenamiento legal define
la acción de repetición como una acción civil de carácter patrimonial.
Y en cuanto hace a la violación del
principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Carta, para la
Corte es evidente que el cargo es improcedente, pues la norma Superior no puede
ser quebrantada por los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, ya que como lo
ha precisado la jurisprudencia constitucional la presunción de buena fe está
orientada a proteger al particular de los obstáculos y trabas que las
autoridades públicas, y los particulares que ejercen funciones públicas, ponen
frente a él en todas sus gestiones, como si se presumiera su mala fe, y
no su buena fe.[8]
Al efecto, valga recordar que según del artículo 83 Superior“Las actuaciones
de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los
postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que
aquellos adelanten ante estas”
Es incuestionable que el ejercicio de la
acción de repetición no constituye propiamente una gestión de los
particulares ante el Estado, sino ante todo un mecanismo procesal previsto en
el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política con el fin de proteger
la integridad del patrimonio público y la moralidad y eficiencia en el
desempeño de funciones públicas, en los eventos en que existe una condena de
reparación patrimonial por un daño antijurídico generado por la conducta dolosa
o gravemente culposa de un agente estatal.
Finalmente, observa la Corte que, en
términos generales,  los hechos en los que se fundamentan las presunciones de
dolo y de culpa grave consagradas en las normas que se impugnan, se refieren a
probabilidades fundadas en la experiencia que por ser razonables o verosímiles
permiten deducir la existencia del hecho presumido. Así mismo, aprecia que
dichas presunciones persiguen finalidades constitucionalmente valiosas pues al
facilitar el ejercicio de la acción de repetición en los casos en que el Estado
ha sido condenado a la reparación patrimonial de los daños antijurídicos
originados en las conductas dolosas o gravemente culposas de sus agentes,
permiten alcanzar los objetivos de garantizar la integridad del patrimonio
público y la moralidad y eficacia de la función pública (arts. 123 y 209 de la
C.P.)
Por las razones anteriores, la Corte
declarará la exequibilidad de los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, pero
sólo en relación con los cargos analizados en el curso de la presente
providencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE :
Primero. INHIBIRSE para emitir
pronunciamiento de fondo respecto de las demandas D-3756 y D-3763, por
ineptitud sustantiva de las demandas.
Segundo. Declarar EXEQUIBLES los artículos
5° y 6° de la Ley 678 de 2001, por los cargos específicos analizados en esta
providencia.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-447 de 1997, M.P.
Dr. Alejandro Martínez Caballero
[2]
Sentencia C-1256 de 2001. M.P. (E) Rodrigo Uprimny  Yepes
[3]
Sentencia C-087 de 2002
[4] Sentencia C-652 de 2001
[5]
Sentencia C-238 de 1997
[6] Sentencia C-388 de 2000
[7] Ponencia para primer debate en
el Senado de la República. Gaceta del Congreso No. 14 del 10 de febrero de
2000. Página  16
[8] Sentencias C-544 de 1994 y C-540
de 1995