T-722-12
I
Sentencia T-722/12
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos generales y
específicos de procedencia
PRINCIPIO DE BUENA FE, CONFIANZA
LEGITIMA Y RESPETO DEL ACTO PROPIO EN MATERIA PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE RESPETO DEL ACTO PROPIO-Administración
no puede modificar actos que expide sin mediar razón alguna y sin
procedimientos determinados por la ley
DERECHO AL MINIMO VITAL, DEBIDO
PROCESO, SEGURIDAD SOCIAL Y VIDA DIGNA Y PRINCIPIO DE RESPETO DEL ACTO PROPIO-Vulneración por expedir cuatro resoluciones con
diferentes números de semanas cotizadas y negar reconocimiento de la pensión de
vejez
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO
DE PRESTACIONES SOCIALES EN MATERIA PENSIONAL-Procedencia excepcional
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para ordenar reconocimiento y pago de la
pensión cuando se cumplen requisitos legales
PAGO RETROACTIVO DE LA PENSION DE
VEJEZ-Reiteración de jurisprudencia
ACCION DE TUTELA CONTRA INSTITUTO DE
SEGUROS SOCIALES-Reconocimiento y pago de la pensión de vejez bajo el
régimen de transición sin perjuicio de la prescripción trienal para el pago de
retroactivo
Referencia:
expediente T- 3363568
Acción de
tutela instaurada por Guillermina Téllez de Vásquez contra el Instituto de
Seguros Sociales
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, DC., dieciocho (18) de septiembre de 2012
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.      ANTECEDENTES.
Dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia el día
11 de noviembre de 2011 en primera instancia y la Sala Penal de misma
Corporación el día 17 de enero de 2012 en segunda instancia, en el trámite de
la acción de tutela interpuesta por Guillermina Téllez de Vásquez contra el
Instituto de Seguros Sociales.
La
ciudadana Guillermina Téllez de Vásquez presentó acción de tutela contra el
Instituto de Seguros Sociales (ISS), tras considerar que esta entidad vulneró
sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad
social con base en los siguientes
1.     Hechos.
1.1    La
accionante es una persona de 70 años de edad, afiliada al Sistema de Seguridad
Social, en el régimen de pensiones de prima media con prestación definida, administrada
por el Instituto de Seguros Sociales.
1.2    El
día 28 de agosto de 2004, solicitó al Instituto de Seguros Sociales el
reconocimiento y pago de su pensión de vejez bajo el régimen de transición
establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que a
1° de abril de 1994, contaba con 43 años, 10 meses y 12 días de edad.
1.3    Mediante
Resolución No. 022541 del 8 de agosto de 2005 el ISS se pronunció sobre el
particular, afirmando que a la fecha de la solicitud de pensión, la accionante contaba
con un total de 969 semanas cotizadas de las cuales 447 correspondían a los
últimos 20 años, por lo cual no cumplía con el requisito mínimo de 1000 semanas
de cotización contemplado en la Ley 100 de 1993 para el régimen de transición
que le es aplicable a la accionante y, como consecuencia de ello negó el
derecho prestacional.
1.4    Con
el propósito de cumplir con el requisito de 1.000 semanas cotizadas establecido
en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, la señora Téllez realizó aportes
correspondientes a 36 semanas, por medio del Consorcio Prosperar al ISS, y
solicitó que se desarchivara y estudiara su solicitud.
1.5    El
22 de marzo de 2007 mediante Resolución No. 11230 el ISS negó la petición
argumentando que la accionante contaba con 991 semanas de cotización.
1.6    Con
base en los anteriores hechos, la peticionaria interpuso recurso de apelación
contra la Resolución No.11230 de 2007, el cual se decidió mediante Resolución
No. 3044 de 2008, por medio de la cual se confirmó la decisión de negar la
pensión de vejez solicitada. No obstante, esta vez el ISS afirmó que el número
de semanas cotizadas por la accionante ascendía a 935.
1.7    Agotada
la vía gubernativa[1]
ante el ISS, la accionante inició proceso laboral ordinario, el cual fue de
conocimiento del Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, despacho que por
medio de sentencia del 13 de noviembre de 2009, accedió a las pretensiones de
la demanda y ordenó al ISS el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a
partir del 1 de septiembre de 2006, además de cancelar las mesadas dejadas de
percibir, desde el momento en que cumplió con los requisitos que le hacían
acreedora a la prestación reclamada, con su respectiva indexación. En el fallo,
el Juez afirmó que la accionante: “(…) cotizó validamente para la demandada
un total de 1004.87 semanas, por lo que superó el mínimo de 1000 semanas que
exige la ley.”
1.8    El
ISS interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia,
argumentando que: “(...) el a quo no tuvo en cuenta que luego de efectuar la
imputación de pagos prevista en el artículo 29 del decreto 1818 de 1996,
modificado por el artículo 53 del Decreto 1406 de 1990 reformado por el
artículo 9° del decreto 510 de 2003 resulta una cantidad de 935 semanas de las
cuales 419 se cotizaron durante los últimos 20 años al cumplimiento de la
edad”. De esta manera el ISS afirmó que la accionante, no cumplió con el
requisito de tiempo mínimo (1000 semanas, equivalente también a 20 años de
servicios) para que se reconozca la prestación solicitada.
1.9    En
atención a lo anterior, el día 14 de junio de 2011 la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Bogotá, decidió revocar el fallo argumentando que: “(…)  el
número total de semanas cotizadas por la señora GUILLERMINA TELLÉZ DE VÁSQUEZ
al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, es de 961,14, que resulta de sumar las 887,14
certificadas por el demandado (folio 39) y las que no fueron incluidas (74). Por
lo tanto, el ad quem estimó que la accionante: “(…) no reúne el
requisito de semanas de cotización exigido por el acuerdo 049 de 1990, pues
solamente acreditó 961,14 durante toda su vida laboral. Valga aclarar que
tampoco acredita 500 en los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad, pues
sólo se demuestran 240 en este lapso”.
1.10  Con
posterioridad, la accionante solicitó una nueva certificación del tiempo de
cotización al ISS. En ésta última se contabiliza un total de 952 semanas y
según se afirma en la demanda de tutela, no se registra el pago de 14 períodos
desde el 15 de noviembre de 1998, lapso de tiempo en que, según la apoderada de
la accionante, ésta realizó 14 pagos como trabajadora independiente, cuyas
constancias originales se aportan como prueba en la acción de tutela.
2.     De la acción de
tutela.
2.1 Fundamentos y pretensiones.
Ante
los eventos descritos, la señora Guillermina Téllez de Vásquez interpuso acción
de tutela solicitando la protección de sus derechos fundamentales al debido
proceso, al mínimo vital y a la seguridad social y, que en consecuencia se
ordenara al Instituto de Seguros Sociales que emitiera un acto administrativo
aplicando el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100
de 1993, que reconociera y pagara una pensión de jubilación a la accionante con
efectos retroactivos al 1 de septiembre de 2006, fecha en la cual considera
cumplió con los requisitos exigidos por la ley, para acceder a la prestación
solicitada.
2.2 Intervención
de la entidad accionada.
Por medio de auto de 31
de agosto de 2011 el Juzgado Décimo Penal del Circuito de Conocimiento de
Bogotá, comunicó al ISS sobre la acción de tutela interpuesta en su contra. No
obstante una vez cumplido el término para ello, el ISS no allegó respuesta alguna
sobre los hechos de la demanda o las pretensiones de la misma.
2.3 Del fallo de
tutela.
En
sentencia de 13 de septiembre de 2011, el Juzgado Décimo Penal del Circuito de
Conocimiento declaró improcedente la acción de tutela, argumentando que la peticionaria
debió aportar los reportes de pago que consideró, no fueron tenidos en cuenta por
el ISS en la oportunidad procesal de la vía gubernativa[2] “a efectos de que la
entidad expida la correspondiente resolución, decisión frente a la cual
proceden los recursos de Ley”. Así mismo, estimó que la acción de tutela no
puede reemplazar las decisiones que son propias de la vía gubernativa y de la
jurisdicción ordinaria.
2.4
De la impugnación y el fallo de tutela en segunda instancia.
2.4.1 El
día 21 de septiembre de 2011 la accionante impugnó el fallo de tutela de
primera instancia, pues consideró, que la decisión proferida, no tuvo en cuenta
las pruebas aportadas al proceso, las inconsistencias en las resoluciones
emitidas por el ISS, y en general lo expuesto en la acción de tutela.
2.4.2 El
día 26 de octubre de 2011, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá,
declaró la nulidad de lo actuado en el proceso de acción de tutela desde el
momento en que se avocó su conocimiento, para que se integrara debidamente el
contradictorio y, en consecuencia, se vinculara a la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Bogotá dado que, aunque en su escrito la accionante manifestó que
la tutela estaba dirigida sólo contra el ISS, el juez de segunda instancia consideró
que “la accionante puso de presente circunstancias fácticas que
eventualmente podrían constituir la configuración de una vía de hecho en la
providencia reseñada”.
2.4.3 En
concordancia con lo anterior y en aplicación del numeral 2° del artículo 1° del
Decreto 1382 de 2000, se declaró la referida nulidad y se vinculó a la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Bogotá como accionado, lo que tuvo como efecto
que la competencia de la acción de tutela recayera en la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
2.5
De las actuaciones ante la Corte Suprema de Justicia.
2.5.1 En
providencia del 8 de noviembre de 2011, la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia negó las pretensiones de la acción de tutela sobre la base de las
siguientes consideraciones:
(i)
La accionante tuvo la oportunidad de interponer recurso extraordinario de
casación y no lo hizo.
(ii)
La tutela no constituye una instancia en la que se puedan hacer valer pruebas
que no fueron allegadas oportunamente al proceso, tal como lo pretende la
accionante, al aportar certificaciones de formatos de autoliquidación del pago
para desvirtuar las certificaciones expedidas por el ISS.
2.5.2 Como
consecuencia de lo anterior, la accionante impugnó el fallo de tutela proferido
por la Sala Laboral de Corte Suprema de Justicia.
2.5.3 El
recurso fue resuelto por la Sala Penal de la misma Corporación, órgano que confirmó
el fallo apelado argumentando principalmente que la demanda de tutela no
demuestra la ocurrencia de un vicio que permita inferir, que la Sala Laboral
del Tribunal Superior de Bogotá incurrió en una vía de hecho que haga
procedente la tutela contra su decisión.
2.5.4 Así
mismo, consideró que al cuestionar la credibilidad de las pruebas aportadas por
el ISS en la tutela, la accionante puso de presente un asunto que debió
ventilarse en el proceso laboral ordinario.
3. Actuación en sede de revisión
3.1    Solicitud de pruebas
3.1.1 El magistrado sustanciador con el objetivo
de precisar algunos aspectos de orden probatorio, profirió auto de fecha 14 de
mayo de 2012 en el cual se ordenó al Instituto de Seguros Sociales y al
Consorcio PROSPERAR, dar respuesta al estado del número de semanas cotizadas
por la accionante; las razones por las cuales en cada una de las resoluciones
emitidas por el ISS se presenta una variación en el total de semanas; los períodos
en los cuales no se contabilizaron los pagos; las razones que tuvo la entidad
para no considerarlos, entre otras.
3.1.2 La Sala otorgó a las entidades requeridas un
término de cinco (5) días contados a partir de la recepción del requerimiento
contenido en la providencia del 14 de mayo de 2012, para resolver las inquietudes
manifestadas.
3.1.3 Igualmente, en el auto del 14 de mayo de
2012 esta Sala de Revisión suspendió los términos para proferir decisión de
fondo, hasta que las pruebas decretadas fueran recaudadas, de conformidad con
lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 57 del Acuerdo 05 de 1992 –
Reglamento Interno de la Corte Constitucional.
3.1.4 Según comunicación de la Secretaria General
de esta Corporación de fecha 8 de junio de 2012, el auto del 14 de mayo de 2012
proferido por esta Sala, fue dado a conocer a las entidades requeridas por
medio de los oficios OPT-A-298 y OPT-A-299 del 4 de junio de 2012.
3.1.5 Vencido el término probatorio, la
Secretaría General de esta Corporación informó que en relación al Oficio
OPT-A-299, por medio del cual se comunicó al Instituto de Seguros Sociales el
auto del 14 de mayo de 2012 proferido por esta Sala, no se recibió respuesta
alguna.
3.1.6 No obstante también informó, que recibió
comunicación por medio de oficio CP-2012 del 4 de junio del 2012, en el cual la
jefe de la Oficina Jurídica del Consorcio PROSPERAR, respondió a la información
requerida por esta Sala. Este oficio fue incorporado al proceso y su contenido
será reseñado a continuación.
3.2 Respuesta del Consorcio PROSPERAR
Mediante el Oficio CP-2012 del 4 de junio de 2012,
la jefe de la Oficina Jurídica del Consorcio PROSPERAR, luego de explicar el
régimen jurídico de esa entidad como administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad
Pensional, se pronunció sobre el asunto de la referencia en los siguientes
términos:
“2.1.2. Es el Instituto de Seguros Sociales la
entidad encargada del recaudo, realizar la imputación de los pagos efectuados
por los beneficiarios del Programa de Subsidio al Aporte en Pensión, certificar
las semanas cotizadas y expedir la historia laboral de los beneficiarios del
Programa de Subsidio al Aporte a Pensión y además entidad a la cual le
corresponde el reconocimiento de las prestaciones pensionales a que haya lugar
en virtud de las cotizaciones que realizan los beneficiarios del Fondo de Solidaridad
Pensional.”
De esta manera concluyó que, el ISS es el
encargado de llevar la relación de las cotizaciones efectuadas por la ciudadana
Guillermina Téllez de Vásquez por intermedio del Consorcio Prosperar, así como
las efectuadas por medio de empleadores, trabajo independiente o cualquier otro
tipo de pagos a pensión.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto ley 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar los fallos, proferidos por
la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia el día 11 de noviembre de 2011
en primera instancia y la Sala Penal de misma Corporación el día 17 de enero de
2012 en segunda instancia, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por
la señora Guillermina Téllez de Vásquez contra el Instituto de Seguros Sociales.
2. Cuestión previa
Con anterioridad a la formulación del problema jurídico, corresponde a la
Sala establecer si el asunto de la referencia tiene las características propias
de una tutela contra providencia judicial (como lo interpretó la Sala Penal del
Tribunal Superior de Bogotá) o, si se trata de una solicitud de amparo de
derechos fundamentales contra las actuaciones del ISS en sede administrativa
con relación al reconocimiento y pago de una pensión de vejez a la ciudadana
Guillermina Téllez de Vásquez.
Para
analizar lo expuesto en el primer caso, habría lugar a responder si la demandante
atacó los fallos laborales con fundamento en la configuración de alguno de los
errores que, según la jurisprudencia permiten la procedibilidad de la acción de
tutela contra decisiones judiciales.
Con el objetivo de superar la discusión previa
surgida de los hechos que preceden esta revisión, esta Corte reiterará su
jurisprudencia sobre la acción de tutela contra decisiones judiciales y lo que
respecta a los requisitos generales y específicos para su procedencia. Luego de
ello, aplicará estos criterios al proceso de la referencia para determinar la
naturaleza de la acción interpuesta por la ciudadana Guillermina Téllez de
Vásquez.
2.1 Procedencia de la acción de tutela
contra providencia judicial. Reiteración jurisprudencial.[3]
La tutela contra sentencia judicial aparece como un
mecanismo de carácter excepcional que obliga a quien la ejerza a cumplir con requisitos
especiales para que sea procedente. Al respecto, esta Corte ha expuesto
reiteradamente, que para su procedencia debe argumentarse de manera clara y
específica, las razones por las cuales el peticionario considera que la
sentencia que impugna desconoció la protección de sus derechos fundamentales.
Lo anterior se torna necesario dado que el ejercicio
del poder judicial se justifica y legitima en el respeto y la materialización
de los derechos fundamentales conferidos por la Carta Política, de tal suerte
que la defensa de la seguridad jurídica y autonomía judicial (Art. 230 C.P.)  en el marco de los estados democráticos constitucionales, se inscribe en la salvaguarda de
la supremacía y la realización efectiva de la constitución (Art. 4. C.P.).
Esta Sala considera necesario reiterar los
requisitos generales y específicos para la procedibilidad de la acción de
tutela contra providencia judicial, para aplicarlos al proceso de la referencia
con el objetivo de  determinar la naturaleza del amparo solicitado por la accionante.
En ese sentido, la discusión deberá determinar
si a partir de los hechos expuestos en esta sentencia nos encontramos frente a
un caso de tutela contra providencia judicial (como lo interpretó la Sala Penal
del Tribunal Superior de Bogotá) o, si de la lectura de las pretensiones de ésta,
se puede concluir que su objetivo fue solicitar la protección de los derechos
fundamentales de la señora Guillermina Téllez de Vásquez ante la actuación desarrollada
por el ISS, de negarle el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, en el
proceso adelantado ante esa entidad.
2.2 Requisitos generales de procedibilidad.
Para determinar la procedibilidad de la acción de
tutela contra providencia judicial, deben probarse los requisitos generales que
esta Corte sintetizó en Sentencia C–590 de 2005, cuyo contenido es el
siguiente:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte
de evidente relevancia constitucional.” Como ya se mencionó, el juez
constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y
marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que
corresponde definir a otras jurisdicciones”
“b. Que se hayan agotado todos los
medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al
alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de
un perjuicio iusfundamental irremediable.”
“c. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.”
“d. Cuando se trate de una
irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo
o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora.”
“e. Que la parte actora identifique
de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible.”
“f. Que no se trate de sentencias de
tutela.”[4]
Una
vez cumplidos estos requisitos le es permitido al juez avanzar al siguiente
nivel de estudio, el cual es el análisis de los requisitos específicos que
comprende los defectos en los cuales pudo haber incurrido la sentencia
impugnada. Estos han sido clasificados de la siguiente manera: defecto orgánico[5], sustantivo[6],
procedimental[7]
o fáctico[8];
error inducido[9];
decisión sin motivación[10];
desconocimiento del precedente constitucional[11];
y violación directa a la constitución[12].
De
tal manera que una vez establecidas las reglas que ha fijado la jurisprudencia
de esta Corporación, se utilizarán como el marco de referencia para determinar si
estamos en presencia de una tutela contra providencia judicial, o si se trata
de una tutela contra el procedimiento administrativo desarrollado por el ISS.
2.3
De la naturaleza de la acción de tutela interpuesta.
Como
pudo observarse en los párrafos anteriores, la acción de tutela contra
providencia judicial es una figura excepcional que se interpone frente a
decisiones que presentan defectos, que tienen como consecuencia la vulneración de
derechos fundamentales.
También
se expuso que para la procedencia de tutela contra providencia judicial, debe
exigirse el cumplimiento de requisitos generales y específicos, que permitan al
juez identificar el motivo de la inconformidad y la naturaleza del defecto que
se atribuye a la sentencia impugnada.
Del
estudio practicado a los hechos descritos en este proceso, se concluye que la
acción de tutela no se interpuso contra la sentencia del Tribunal Superior de
Bogotá, sino frente a la actuación desplegada por el ISS en sede administrativa
al expedir cuatro resoluciones con diferentes números de semanas cotizadas a la
ciudadana Guillermina Téllez de Vásquez, actuación que en concepto de esta
última vulneró su derecho fundamental al debido proceso.
Así
lo manifestó de manera explícita en su demanda: “Es importante resaltar
que no es nuestra intención revocar por medio de la acción de tutela un fallo
del Honorable Tribunal Superior de Bogotá, que éste se profirió sustentado
en la documental aportada por el ISS, pruebas que no corresponden a la
realidad, emitidas de manera irresponsable y caprichosa, con violación al
principio de lealtad procesal con lo cual se está causando daños morales y
materiales a mi patrocinada quien ha perdido la fe en los entes estatales de
este país y     debe ser resarcida ante tanta injusticia cometida por la accionada.
Lo
que se pretende con la presente acción es que el juez constitucional valore
los nuevos hechos presentados que prueba que mi representada está siendo
tratada injustamente y vulnerada en sus derechos fundamentales en virtud a
errores de la propia administración[13]
y una vez analizados estos hechos, cese la vulneración de sus derechos, por
medio del amparo de tutela, como mecanismo
transitorio” (Folio 7 de la demanda).
Aunado
a lo anterior, en la demanda no se expone ninguno de los defectos (requisitos
específicos) que deben ser acreditados para la procedencia de la acción de
tutela contra providencia judicial, y además está suficientemente probado que
la accionante no tuvo la intención de discutir el fallo proferido en la
jurisdicción laboral en razón al reconocimiento y pago de su pensión de vejez.
De
esta manera, esta Sala encuentra razones de peso para determinar que la
naturaleza de la acción interpuesta por la ciudadana Guillermina Téllez de
Vásquez, es la protección de sus derechos fundamentales presuntamente
vulnerados por la actuación del ISS en sede administrativa.
Como
se ha examinado, la tutela contra providencia judicial requiere de unas
formalidades que la hacen especial, las cuales no se encuentran debidamente
cumplidas para este caso. En cualquier caso, es imperativo concluir que tales
requisitos no le eran exigibles a la accionante, toda vez que su único objetivo
era cuestionar la actuación surtida por el ISS, como ha sido demostrado con
anterioridad.
En
concordancia con lo anterior, esta Corte tratará el asunto de la referencia, en
los términos de la demanda de tutela, es decir como una tutela impetrada contra
la actuación desarrollada por el ISS, en sede administrativa frente a la
solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de vejez a la ciudadana Guillermina
Téllez de Vásquez.
Una vez superada esta cuestión previa, corresponde a esta
Sala formular el problema jurídico, que subyace en la actuación desplegada por
el ISS, en sede administrativa.
3. Planteamiento del caso y presentación del problema jurídico
Esta Sala encontró que el ISS no reconoció la pensión
de vejez solicitada por la ciudadana Guillermina Téllez Vásquez, pues de
acuerdo a sus bases de datos no se encuentran acreditadas las semanas mínimas
para efectuar tal reconocimiento, esto es 1000 semanas cotizadas de conformidad
a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual prescribe lo
que concierne al régimen de transición que le es aplicable a la accionante por
tener 35 años a la entrada en vigencia de la norma referida, es decir el 1 de
abril de 1994.
De otra parte esta Corte ha identificado que en el
transcurso de seis años el ISS ha emitido cuatro resoluciones distintas acerca
del estado de semanas cotizadas por la accionante que no guardan relación
lógica entre sí, por lo que su situación para el reconocimiento del derecho
pensional solicitado ha variado de manera constante.
Sobre la base de lo anterior corresponde a esta Sala
de revisión determinar si la decisión adoptada por el ISS en sede
administrativa, de negar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a la ciudadana
Guillermina Téllez de Vásquez, afirmando que no cumple con los requisitos
mínimos para ello vulneró sus derechos fundamentales a la vida en condiciones
dignas, a la seguridad social, a el debido proceso y a el mínimo vital, máxime
si la peticionaria actuó de acuerdo a lo informado por el ISS  en Resolución
22541 de 2005, cotizando las semanas faltantes para alcanzar 1000 y cumplir con
ello con el requisito de tiempo de servicio.
También se debate si el ISS se encontraba en la
obligación de respetar su propio acto, o si esa entidad tiene la facultad de
modificar la información del mismo por medio de resoluciones posteriores, cada
vez que encuentre que cometió algún tipo de equivocación respecto de un acto
anterior.
Aunado a lo anterior debe resolverse si la respuesta
comunicada a la ciudadana en un primer momento (Resolución 22541 de 2005)
genera algún tipo de derecho, que debe ser respetado por la entidad accionada
en cumplimiento de principios como la buena fe y la confianza legítima.
Finalmente esta Corte analizará si debe pronunciarse
sobre el reconocimiento y pago de prestaciones sociales como pensiones, o si
ello corresponde a un asunto propio de la jurisdicción ordinaria.
Para resolver estas cuestiones, la Sala armonizará y reiterará
su jurisprudencia sobre (3.1) el principio de la buena fe, la confianza legítima y el
respeto del acto propio; (3.2) la competencia de esta Corte para ordenar el
reconocimiento y pago de pensiones cuando se cumplen los requisitos legales
para ello.
Luego de ello, se aplicaran estos
criterios al caso concreto.
3.1 El principio de la
buena fe, la confianza legítima, y el respeto del acto propio. Reiteración jurisprudencial.
Para esta Corporación, el principio de buena fe[14] dentro del
campo de las relaciones entre la administración y el ciudadano, implica la
necesidad de asumir la conducta leal y honesta que puede esperarse de una
persona. En la sentencia T-599 de 2007 esta Corte determinó que la buena fe
incorpora el valor de la confianza y en razón a esto, las personas y la
administración deben actuar conforme a las exigencias de la buena fe, lo que
implica que, “así como la administración pública no puede ejercer sus
potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, ni
exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los
fines públicos, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas
exigencias.”
Esta Corte considera que
la buena fe[15] incorpora el valor ético
de la confianza, lo cual implica que el ciudadano común espera que una
declaración de voluntad, surta los efectos que normalmente produciría para un
caso análogo.
De esta manera, la buena
fe es un valor que se fundamenta en imperativos sociales como la honestidad,
confianza, rectitud, decoro y credibilidad que acompaña a la palabra
comprometida, que se presume en todas las actuaciones de las personas y se
constituye como un pilar esencial del sistema jurídico.[16]
Por lo tanto, la buena fe es un principio que orienta
nuestro sistema jurídico y que cumple con la función de brindar garantías a la
relación del ciudadano con sus pares y con la administración.
Con respecto a ésta última, la buena fe es una máxima
de optimización que debe orientar los procedimientos al interior de las
entidades, con el objetivo de construir relaciones basadas en el respeto, que
permitan la materialización de las expectativas del ciudadano, más aún si estas
surgen bajo un marco de legalidad.
La proyección de la buena fe, en las relaciones de la
administración con el ciudadano es lo que se ha denominado como principio de
confianza legítima.
Esta Corte, se ha referido a éste en varias
oportunidades entre las cuales cabe destacar la Sentencia C-478 de 1998 la cual
no ha perdido vigencia a mas de 14 años de ser proferida, y es insumo para la
construcción de pronunciamientos actuales[17]
por parte de esta Corporación, que definen el principio de confianza legítima "Este
principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el
Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y
aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al
administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados
por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el
administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica
es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones
objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito
de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la
confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP
art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le
permitan adaptarse a la nueva situación.”[18]
En el más reciente pronunciamiento sobre el tema de
buena fe, confianza legitima y respeto del acto propio en relación al
reconocimiento de derechos pensionales (Sentencia T-075 de 2008 M.P, Manuel José Cepeda Espinosa) esta Corporación expuso que el principio de confianza legítima
“se fundamenta en los principios de la buena fe (artículo 83 C.P.), seguridad jurídica (arts. 1º y 4 de la C.P.), respeto al acto propio  y adquiere una
identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la
relación entre administración y administrado.”[19]
Así las cosas, puede concluirse que el principio de la
buena fe es el marco referencial, del principio de la confianza legítima.
Una vez establecida, la posición de esta Corte frente
a los principios de la buena fe y la confianza legítima, es necesario hacer lo
propio con relación al principio de respeto del acto propio. Para esta Sala,
las máximas referenciadas, tienen una estrecha relación entre sí; razón por la
cual ha ordenado esta exposición a partir de un criterio lógico con el objetivo
de identificar una conexión entre el principio de respeto del acto propio como
una materialización del principio de la confianza legitima y este a su vez de
el principio de la buena fe.
Para esta Corporación el respeto del acto propio se ha
entendido como “la imposibilidad para quien actúa y genera con ello una
situación particular y concreta, en cuya estabilidad el afectado pudiera de
buena fe confiar, de desconocer su propio acto y vulnerar con ello los
principios de buena fe y de confianza legítima.”[20]
Siguiendo el camino trazado por esta Corte, se puede
identificar que la posición respecto de este principio es la establecida en
sentencia T-075 de 2008 y esta a su vez, es reiteración de la jurisprudencia en
la materia tratada en sentencias T-362 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-148 de 2002, T-133 de 2005 y T-896 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ahora bien, las sentencias referenciadas tienen un eje
articulador en la sentencia T-295 de 1999[21],
precedente importante en la construcción de desarrollos jurisprudenciales sobre
la materia. En aquella ocasión se expuso que "Un tema jurídico que
tiene como sustento el principio de la buena fe es el del respeto al acto
propio, en virtud del cual, las actuaciones de los particulares y de las
autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe. Principio
Constitucional, que sanciona como inadmisible toda pretensión lícita, pero
objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado
por el sujeto. Se trata de una limitación del ejercicio de derechos que, en
otras circunstancias podrían ser ejercidos lícitamente; en cambio, en las
circunstancias concretas del caso, dichos derechos no pueden ejercerse por ser contradictorias
respecto de una anterior conducta, esto es lo que el ordenamiento jurídico no
puede tolerar, porque el ejercicio contradictorio del derecho se traduce en una
extralimitación del propio derecho”[22]
Aunado a lo anterior, en la misma oportunidad se
sistematizaron los requisitos, de aplicabilidad del principio de respeto del
acto propio así:
“(i) se ha proferido un acto que contenga
una situación subjetiva concreta y     verificable que conceda confianza a su
beneficiario de la titularidad de una    posición jurídica determinada, esto
es, que la disposición sea eficaz y jurídicamente
vinculante.
(ii) la decisión sea revocada súbita y
unilateralmente por su emisor sin que esté          autorizado por el
ordenamiento para ello y con base en parámetros irrazonables o          desproporcionados.
(iii) exista identidad entre el sujeto que
emite la decisión y su beneficiario tanto en      la actuación inicial como en
la posterior que la modifica, a la vez que ambos actos        regulen la misma
situación jurídica subjetiva.”
Este ejercicio denota la particularidad, de servir
como herramienta para comprobar que la posición de esta Corte, respecto del
respeto del acto propio no ha variado, pues desde el pronunciamiento en el año
1998[23],
hasta la decisión del año 2008[24]
las sentencias que han tratado ese tema han establecido conexiones lógicas
entre ellas, formando un precedente solido en la materia, que esta Sala
encuentra acorde a las necesidades actuales de nuestra sociedad y en ese
sentido no es su intensión apartarse del mismo.
De esta manera se concluye que la administración no
puede modificar los actos que expide sin que medie razón alguna y sin los
procedimientos que la ley determina cuando hay lugar ello, dado que puede
afectar las situaciones jurídicas que se generan de la confianza de los actos
administrativos expedidos conforme a derecho.
3.2 La procedencia excepcional de la acción de tutela para
el reconocimiento de prestaciones sociales. Reiteración jurisprudencial.[25]
Esta
Corte ha señalado en distintas oportunidades que por regla general, la acción
de tutela no procede para ordenar el reconocimiento y pago de pensiones, pues
la administración de justicia cuenta con medios idóneos y eficaces para ello,
como la jurisdicción laboral. Para esta Corporación, la acción de tutela no
debe desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos dentro del
ordenamiento jurídico.[26]
Sin
embargo, también ha precisado que en determinados eventos excepcionales, el
amparo constitucional procede con el fin de salvaguardar derechos cuya
inmediata protección resulta necesaria, siempre y cuando el accionante acredite
que los medios ordinarios de defensa judiciales existentes resulten
insuficientes para atender las condiciones del caso concreto.[27]
Para
ello el juez debe analizar los hechos del asunto que se le plantea, así como la
complejidad del procedimiento y su posible duración; ello con el objetivo de
determinar si los medios de defensa judiciales establecidos para resolver el
problema jurídico planteado, son lo suficientemente eficaces e idóneos para la
resolución del mismo. Por ejemplo, cuando la persona que solicita el amparo de
sus derechos fundamentales es un sujeto de especial protección constitucional (adultos
mayores, o que por sus condiciones físicas o mentales presentan disminución de
sus capacidades) el análisis de procedibilidad se torna menos exigente.[28]
Esta
Sala en Sentencia T-127 de 2012 reiteró lo expresado por esta Corporación en
ocasiones anteriores[29]
con respecto a la procedibilidad de reconocimiento y pago de pensiones a
personas de especial protección constitucional. En el pronunciamiento de la
referencia se citó a la Sentencia T-651 de 2009, así:
“En
relación con este requisito, de manera reiterada, la Corte ha considerado que
la condición de sujeto de especial protección constitucional especialmente en
el caso de las personas de la tercera edad (Art. 46 C.P.) los discapacitados (Art. 47 C.P.) y las mujeres cabeza de familia (Art. 43 C.P.) permiten presumir que los medios ordinarios de defensa judicial no son idóneos.”
Por
otra parte, esta Corte considera que aunado a lo anterior, debe demostrarse la
afectación al mínimo vital del accionante (derivado del no reconocimiento del
derecho prestacional) y el ejercicio de una actividad diligente ante la entidad
accionada por parte del peticionario, para que le sea otorgado el derecho
invocado.[30]
En conclusión, de la anterior reiteración
de pronunciamientos efectuados por esta Corporación sobre la procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos
pensionales, se extraen las siguientes reglas:
a. Que se trate de sujetos de especial de protección constitucional.
b. Que la falta de pago de la
prestación o su disminución, genere un alto         grado de afectación de los
derechos fundamentales, en particular del
derecho al mínimo vital,
c. Que el accionante haya desplegado cierta actividad
administrativa y   judicial con el objetivo de que le sea reconocida la
prestación
reclamada.
d. Que se acredite siquiera sumariamente, las
razones por las cuales el   medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata      de los derechos fundamentales presuntamente
afectados.
4. Análisis del caso concreto
Conforme
a las pruebas que obran el expediente, esta Sala encuentra acreditados los
siguientes hechos:
Guillermina
Téllez de Vásquez, es una ciudadana de 70 años que realizó los trámites para el
reconocimiento de su pensión de manera diligente y adecuada tal como quedó
acreditado, en las pruebas que obran en el expediente del proceso. Esas
actuaciones dieron origen a 4 resoluciones, con la particularidad de que cada
una de ellas presentaba información diferente en relación al número de semanas
cotizadas por la accionante. De allí que los datos sobre la situación de la
peticionaria sean contradictorios, como puede observarse a continuación:
a.       Resolución
22541 de 2005, que resuelve la solicitud de        reconocimiento    de pensión
y la cual le indica a la peticionaria que debía efectuar
cotizaciones por un
periodo superior al informado, pues el estado de las      mismas ascendía a 969
semanas, las cuales no eran suficientes para el         reconocimiento de la
prestación solicitada.
b.
Después de efectuar cotizaciones correspondientes a 36 semanas, con    base
a la información suministrada en la Resolución 22541 de 2005
(según esta
información debía cotizar menos tiempo, pero la          peticionaria cotizó
semanas extra), la accionante solicitó el          reconocimiento y pago de
pensión al ISS, por cumplir con el requisito   de semanas cotizadas que le
había sido informado de manera previa.     Esta petición se resolvió de manera
negativa, argumentando que el        número de semanas cotizadas fue menor al
mínimo requerido, sin que         se expusiera justificación alguna respecto
del cambio en el total de          tiempo cotizado expuesto en la primera
resolución.
Ello
se le notificó por medio de la Resolución 11230 de 2007 en la         cual se puede
observar una variación en el total de semanas    cotizadas    reportadas al
ISS, puesto que en la referida oportunidad ascendió a 991.
c.       Con
base en lo comunicado en Resolución 11230 de 2007, la señora      Téllez interpuso
recurso de apelación, el cual se resolvió por medio de          Resolución 3044
de 2008 confirmando el sentido de la decisión de   primera instancia y modificando
el número de semanas cotizadas,        pasando de 991 a 935. Desconociendo las dos resoluciones anteriores          sin fundamentos de derecho validos
para esta Corte, pues no se   expusieron las razones para ello ni el fundamento
legal que le permitiera        desconocer el contenido de los actos anteriores.
d.      Una
vez agotada la fase de recursos ante la administración, la       accionante
acudió a la jurisdicción ordinaria, iniciando demanda laboral       contra el
ISS, de la cual  tuvo conocimiento el Juzgado Noveno     Laboral del Circuito
de Bogotá, con radicado No. 256-29, despacho    que se pronunció al respecto
por medio de sentencia de fecha 13 de       noviembre de 2009 accediendo a las
pretensiones de la demanda y,       ordenando al ISS el reconocimiento y pago
de una pensión de vejez a la    señora Guillermina Téllez, a partir del 1 de
septiembre de 2006, junto
con las mesadas dejadas de percibir entre esa fecha
y el momento en      que se profirió esa sentencia, con la indexación
correspondiente.
e.       Dado
el sentido de la decisión proferida por el Juzgado Noveno Laboral         del
Circuito de Bogotá, el ISS interpuso recurso de apelación    argumentando que
la resolución que debió tenerse en cuenta es la 3044      del 4 de noviembre de
2008, en la cual el Grupo Nacional de Historia     Laboral y nómina de
pensionados del ISS, le comunicó a la accionante
que “…luego de efectuar la imputación de pagos previsto en el      artículo
29 del Decreto 1818 de 1996, modificado por el artículo 53 del          Decreto
1406 de 1999, reformado por el artículo 9 del Decreto 510 de
2003, esto es
cubrir los meses dejados de cancelar junto con sus          respectivos
intereses, así como los cancelados en mora, durante los          últimos pagos
efectivamente sufragados, se establece que la asegurada        cotizó al ISS un
total de 935 semanas de las cuales 419 semanas, fueron        cotizadas durante
los últimos 20 años al cumplimiento de la edad…”
El
anterior argumento fue acogido por el Tribunal Superior de Bogotá   el cual con
base en ello, revocó la sentencia que había accedido a las    pretensiones de
la accionante en primera instancia.
f.
Con posterioridad al trámite realizado para que le reconocieran pensión         de
vejez, la señora Guillermina Téllez solicitó nuevamente, certificación          sobre
el estado de semanas cotizadas ante el ISS el día 18 de julio de
2011. En ésta
se le comunicó que el estado de semanas cotizadas         ascendía a 952 (cifra
distinta a todas las demás notificadas) hecho que          evidencia el
desconocimiento de sus propios actos.
De
lo anterior se colige, que el ISS ha cambiado el número de semanas de la
accionante al menos en cuatro ocasiones. En sana lógica, solo debería haber una
modificación de semanas entre la primera y la segunda resolución es decir entre
la Resolución 22541 de 2005 y 11230 de 2007, puesto que se efectuaron cotizaciones
a pensiones por parte de la accionante en el transcurso de ese período de
tiempo.
Por
lo tanto, y según las consideraciones expuestas en esta sentencia, esta Sala
evidencia que la actuación adelantada por el Instituto de Seguros Sociales
desconoció el principio de respeto del acto propio, al expedir las resoluciones
referenciadas con datos contradictorios respecto de la cantidad de semanas
cotizadas de la ciudadana Guillermina Téllez de Vásquez, generando con ello el
desconocimiento de su derecho a percibir una pensión de vejez, máxime si la
accionante cumplió con el número de semanas requerido (1000) con base en la
información que le suministró el ISS, por medio de Resolución 22541 de 2005.
Con
respecto a lo anterior, el desconocimiento de la prestación reclamada por parte
de la accionada se ha convertido en una barrera para que la peticionaria no pueda
disfrutar de su derecho fundamental a la vida en condiciones dignas, pues la
negativa del reconocimiento del derecho pensional no le ha permitido disponer
de los recursos mínimos necesarios para llevar una vejez tranquila y
autosuficiente.
En
ese orden de ideas, se puede concluir que los obstáculos interpuestos por la
administración para reconocer el derecho invocado se convirtieron en una carga
desproporcionada para la accionante de 70 años de edad.
Esta
Corte no encuentra razón alguna para validar la actuación desarrollada por el
ISS, pues es claro que no puede someterse a un ciudadano o ciudadana a asumir
las consecuencias de los problemas y yerros administrativos que presentan las
entidades. En ese sentido esta Sala recuerda a la accionada que es menester que
una entidad como el Instituto de Seguros Sociales, en la cual se ha depositado
la confianza de administrar los aportes producto del trabajo de miles de
colombianos, con el objetivo de sopesar las contingencias derivadas de la
pérdida de capacidad laboral de los mismos, cuente con sistemas de información
confiables y seguros, que le permita al ciudadano resolver sus inquietudes con
la tranquilidad de encontrar información veraz.
Ello
implica, que la información contenida en sus bases de datos no sea modificada de
manera caprichosa, esto es sin razones de hecho y de derecho y sin las
formalidades que la ley exige para ello.
Aunado
a lo anterior la expectativa generada en la ciudadana Téllez, por el contenido
de la Resolución 22541 de 2005, condujo a que la accionante cotizara las
semanas que le informaron le hacían falta sin más sustento que la buena fe
depositada en el ISS y la confianza legitima que le proporcionaba una
resolución expedida por la entidad, cobijada por la presunción de legalidad y con
apego a los procedimientos internos de la accionada.
Como
se expuso en las consideraciones de esta sentencia el principio de la buena fe,
es de rango constitucional y por lo tanto no puede entenderse en un sentido
retórico, sino que tiene una aplicación real en las relaciones jurídicas, lo
que implica su exigibilidad a toda la sociedad y por supuesto a la
administración en el conjunto de sus actuaciones.
En
conclusión esta Sala considera que el desconocimiento del principio al acto
propio comprometió otros principios como la buena fe, la seguridad jurídica, la
confianza legítima, la seguridad social, el mínimo vital, la vida en
condiciones dignas y el debido proceso. Por lo anterior esta Corte ha
evidenciado elementos importantes para tomar una decisión que conlleve al restablecimiento
de los derechos conculcados a la accionante, sobre lo cual se pronunciará a
continuación.
De
la competencia de
esta Corte para ordenar el reconocimiento y pago de pensiones cuando se cumplen
los requisitos legales para ello.
Esta
Corporación se ha pronunciado de manera reiterada sobre la competencia que
tiene para reconocer el pago de pensiones cuando evidencia que se cumplen determinados
presupuestos. Estos fueron enunciados en la parte motiva de esta sentencia
(numeral 3.2), por lo que se pasará a analizar si se cumplen las condiciones
para que esta Sala se pronuncie sobre la solicitud reconocimiento de pensión a
la ciudadana Guillermina Téllez de Vásquez.
En
relación al primer requisito, esto es que se trate
de sujetos de especial de protección constitucional se ha podido evidenciar que se trata de una persona de 70
años de edad, que en la actualidad no trabaja, y que no percibe una fuente de
ingresos propia por lo cual ha tenido que solicitar la ayuda de sus familiares
y conocidos.
Con
relación al segundo de ellos según el cual “la falta de reconocimiento de la prestación vulnere o amenace un
derecho fundamental” se advierte
que la negativa del reconocimiento de la prestación vulneró derechos
fundamentales, como el mínimo vital, la seguridad social y el debido proceso.
Como quedó acreditado en el proceso (folio 9, y cuaderno anexo 1) en el cual se
comprobó que es una persona de especial protección constitucional que tiene
serios problemas de salud y que no tiene la capacidad de seguir cotizando al
sistema de seguridad social en pensiones.[31]
Respecto del tercer requisito que el (la) accionante haya
desplegado cierta actividad administrativa y judicial con el objetivo de que le
sea reconocida la prestación reclamada, se comprobó que la accionante
solicitó el reconocimiento y pago de pensión de vejez con diligencia (Resolución
22541 de 2005 y 11230 de 2007) que interpuso los recursos ante la
administración (Resolución 3044 de 2008) que acudió a la jurisdicción ordinaria
(fallos proferidos por el Juzgado Noveno
Laboral del Circuito de Bogotá, y la Sala Laboral de Tribunal Superior de
Bogotá) y que finalmente ejerció la acción de tutela.
Finalmente,
frente al cuarto requisito que se acredite
siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario
es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados se comprobó que el
medio ordinario se tornó ineficaz, dado que el ISS aportó como elemento
probatorio como prueba una certificación en el que el número de semanas de la
peticionaria ascendía a 887, con los mismos argumentos que en todas las
resoluciones emitidas sobre el particular y sin justificación alguna por los
cambios sucesivos en el estado de semanas cotizadas por la accionante.
No obstante dicha prueba fue tenida en cuenta por el juez de
instancia, pues confió en el reporte realizado por el ISS, sin reparar que éste
había presentado inconsistencias en oportunidades anteriores, por lo que
analizó de manera exclusiva la legalidad de la prueba recaudada, hecho que tuvo
como consecuencia, que se negaran las pretensiones sobre el derecho
prestacional de la actora.
En
el mismo sentido y por la razón de que la accionante de 70 años de edad no está
en capacidad de iniciar de nuevo un proceso. Esta Sala reafirma su competencia
para pronunciarse de fondo sobre el asunto de la referencia, máxime si como es
del caso, tiene a su disposición suficientes elementos probatorios para ello.
De la solicitud del pago
retroactivo de la pensión de vejez.
Para esta Corte la actuación por parte del ISS, que desconoció el derecho
a una pensión de vejez a la ciudadana Guillermina Téllez de Vásquez no solo impidió el acceso
oportuno a su mesada pensional, sino que puso en peligro la vida e integridad
de la accionante, puesto que tal como lo refirió en la demanda no
percibe otra fuente de ingresos de manera regular.
Es
por ello, que en relación a la pretensión de conceder
el pago retroactivo de la pensión de vejez, esta Corte reiterará su
jurisprudencia al respecto, toda vez que considera que dicha petición es
procedente[32],
de acuerdo a lo preceptuado en sentencia T – 482 de 2010 (M.P, Juan Carlos
Henao Pérez).
“En primer lugar, cuando el conflicto puesto a consideración del
juez constitucional versa en torno al reconocimiento
de un derecho pensional, éste adquiere competencia para pronunciarse y amparar
la pretensión de pago retroactivo de este derecho, cuando, a juicio de la Sala:
a) hay certeza en la configuración del derecho pensional y b) se hace evidente
la afectación al mínimo vital, al constatarse que la pensión es la única forma
de garantizar la subsistencia de la accionante y que por una conducta
antijurídica de la entidad demandada, los medios económicos para vivir han
estado ausentes desde el momento en que se causó el derecho hasta la fecha de
concesión definitiva del amparo. Estas dos circunstancias hacen que el
conflicto que por naturaleza es legal y que posee medios ordinarios para su
defensa, mute en uno de índole constitucional, en donde los medios ordinarios
se tornan ineficaces para el amparo de los derechos vulnerados o amenazados.”[33]
Para este caso, se ha logrado demostrar la
certeza de la existencia del derecho pensional, así como la afectación al
mínimo vital del accionante, debido a una carga que no debió soportar por las
irregularidades en la actuación desempeñada por el ISS, que ha sido evidenciada
en el desarrollo de esta sentencia.
Siguiendo esta línea, el fundamento
constitucional para ordenar el pago retroactivo de la pensión de vejez, radica
en que la Corte Constitucional debe reconocer los derechos a partir del momento
exacto en que se cumplen los presupuestos fácticos y jurídicos que dan lugar a
su configuración.[34]“Por
lo tanto, la Corte cuando ordena el pago retroactivo ha verificado que el
supuesto de hecho de la disposición jurídica se ha consumado y, de esa manera,
queda autorizada a realizar la calificación jurídica que tal disposición
enuncia. Luego se colige que la Corte declara el derecho desde el instante
preciso en que dicha prestación existe en el ámbito del derecho.”[35]
Al respecto, en
consonancia con el precedente mencionado esta Sala concluye, que la función que
realiza la Corte para este tipo de procesos es meramente declarativa, pues al
constatar la existencia de un derecho que ha sido negado de manera indebida por
parte de la entidad demandada, “el juez constitucional en sede de revisión
tiene el deber jurídico de remediar una situación que ha contrariado los
principios de la Carta Política y por ende debe declarar la existencia del
derecho y en consecuencia ordenar las acciones que permitan garantizarlo de
manera debida.”[36]
En otros términos, esta Corporación al
constatar el cumplimiento de los requisitos legales para el nacimiento del
derecho a la pensión de vejez, “declara el nacimiento del derecho desde el
momento preciso en que se causó, esto es para el caso concreto, desde el
momento en que se cumplieron los requisitos para acceder a la pensión de vejez.”[37]
En este orden de ideas, es pertinente mencionar que esta
Corporación ha ordenado el pago retroactivo en materia pensional en ocasiones
anteriores[38],
y por lo tanto, ordenar el pago retroactivo en pensión de vejez está dentro del
camino que ha trazado la jurisprudencia de la Corte para este tipo de
situaciones.
5. La decisión que debe
adoptar la Corte en el presente caso
En razón a lo expuesto, esta Sala tiene
los suficientes elementos probatorios para determinar que el reconocimiento y
pago de la pensión de vejez solicitada por la accionante debe efectuarse
tomando la información que proporcionó el ISS por medio la Resolución 22541 de
2005, más los aportes realizados por la señora Guillermina Téllez de Vásquez,
durante el periodo que sucedió a la mencionada resolución (que equivalen a 36
semanas).
Como consecuencia el monto total de
semanas de la accionante es de 1005, cumpliendo las primeras 1000 de ellas el
día 1 de septiembre de 2006, fecha en la cual adquirió su estatus pensional de
acuerdo a los pagos efectuados (probados en la demanda) y en la información
relacionada en la Resolución 22541 de 2005.
De otra parte la accionante es
beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, como lo
reconoció la entidad demandada (folios 58 y 62 del cuaderno principal) por lo
que ello aunado a las constataciones efectuadas por esta Sala, resultan razones
suficientes para que Guillermina Téllez de Vásquez sea beneficiaria del amparo
invocado, hecho que implica el restablecimiento de los derechos conculcados por
la actuación del Instituto de Seguros Sociales en sede administrativa.
En ese orden de ideas esta Sala ordenará al Instituto del Seguros Social
que en el término improrrogable de cuarenta y ocho horas (48) horas, contados a
partir de la notificación del presente fallo, expida un acto administrativo en
el que reconozca y pague una pensión de vejez a la ciudadana Guillermina Téllez
de Vásquez, desde el momento en que ésta
fue causada, es decir desde el momento en que el accionante adquirió el estatus,
de conformidad a lo expuesto en esta sentencia, sin perjuicio de la
prescripción trienal de la que habla el artículo 488 del Código Sustantivo del
Trabajo, para efectos de reconocer y pagar las sumas adeudas al accionante por
concepto de pago retroactivo.
III. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos
decretada por medio de Auto del 14 de mayo de 2012, proferido por esta Sala de
revisión para decidir el asunto de la referencia.
SEGUNDO.- REVOCAR los fallos proferidos por la Sala
Laboral de la Corte Suprema de Justicia el día 11 de noviembre de 2011 en
primera instancia y la Sala Penal de misma Corporación el día 17 de enero de
2012 en segunda instancia, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por
la ciudadana Guillermina Téllez de Vásquez contra el Instituto del Seguro
Social, y en consecuencia CONCEDER el amparo
de sus derechos fundamentales al mínimo vital, debido proceso, seguridad
social y a la vida en condiciones dignas.
TERCERO.- ORDENAR al Instituto de Seguros
Sociales (ISS) que, dentro del término de cuarenta
y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a tramitar el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a la ciudadana Guillermina Téllez de Vásquez, desde la fecha en que cumplió el
estatus pensional de acuerdo a lo considerado en la parte motiva de esta
sentencia, sin exigir requisitos adicionales
que no estén previstos en la Constitución o en la Ley, sin perjuicio de la prescripción
trienal de la que habla el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, para
efectos de reconocer y pagar las sumas adeudas a la accionante por concepto de
pago retroactivo.
CUARTO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, Notifíquese, insértese en la
gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] El nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo
(Ley 1437 de 2011) renombró ese procedimiento (art. 309) y le denominó fase
de recursos (arts. 74-82). Es importante mencionar que el cambio
aludido no repercutió en el procedimiento contemplado en el antiguo código de
lo contencioso administrativo (Decreto 01 de 1984) pues la oportunidad de
interposición, así como el agotamiento de la misma siguen incólumes.
[2] Esta inició frente a lo notificado por la Resolución 11230 de 2007 del ISS (991 semanas cotizadas) y culminó, con la expedición de la Resolución 3044 de 2008 del ISS (935 semanas cotizadas).
[3] Con base en lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto 2591 de
1991, la Corte Constitucional ha señalado que las decisiones de revisión que se
limiten a reiterar la jurisprudencia pueden “ser brevemente justificadas”.
Así lo ha hecho en varias ocasiones, entre otras, en las sentencias T-333 de 2009 M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-332 de 2009 M.P Juan Carlos Henao Pérez; T-808 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;  T-784 de 2008 M.P Manuel José Cepeda Espinosa;T-1032 de 2007 M.P Mauricio González Cuervo;
T-689 de 2006 M.P Jaime Córdoba Triviño; T-465A de 2006 M.P Jaime Córdoba Triviño; T-810 de 2005 M.P Manuel José Cepeda
Espinosa; T-959 de 2004 M.P Manuel José Cepeda Espinosa; T-392 de 2004 M.P Jaime Araujo Rentería;T-054 de 2002 M.P Manuel José Cepeda Espinosa y T-549 de 1995 M.P Jorge Arango Mejía.
[4] Sentencia C- 590 de 2005 M.P, Jaime Córdoba Triviño.
[5] Hace referencia a la
carencia absoluta de competencia por parte del funcionario que dicta la
sentencia. Ver Sentencias T-668 de 1997 M.P, Alejandro Martínez Caballero y T-008 de 1998 M.P, Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Cuando se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales o en los fallos que presentan una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Ver, Sentencias
C-590 de 2005 M.P, Jaime Córdoba Triviño y T-008 de 1998 M.P, Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] El defecto procedimental
absoluto se presenta cuando el funcionario judicial se aparta por completo del
procedimiento legalmente establecido. Al respecto, ver Sentencias T-008 de 1998 M.P, Eduardo Cifuentes
Muñoz., T-937 de 2001 M.P Manuel José Cepeda Espinosa, SU-159 de 2002 M.P, Manuel José Cepeda Espinosa, T-196 de 2006 M.P, Álvaro Tafur Galvis y T-264 de 2009 M.P, Luis Ernesto Vargas Silva..
[8] Referido a la producción,
validez o apreciación del material probatorio. En razón a la independencia
judicial, el campo de intervención del juez de tutela por defecto fáctico es
supremamente restringido.
[9] También conocido como “vía
de hecho por consecuencia”, hace referencia al evento en el cual, a pesar de
una actuación razonable y ajustada a derecho por parte del funcionario
judicial, se produce una decisión violatoria de derechos fundamentales, bien
sea porque el funcionario es víctima de engaño, por fallas estructurales de la Administración de Justicia o por ausencia de colaboración entre los órganos del poder
público. Ver entre otras, Sentencias SU-014 de 2001, T-1180 de 2001, T-590 de
2009.
[10] En tanto la motivación es
un deber de los funcionarios judiciales, así como su fuente de legitimidad en
un ordenamiento democrático. Ver Sentencia T-114 de 2002.
[11] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un
derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. Ver Sentencia SU-168 de 1999.
[12] Cuando el juez da un
alcance a una disposición normativa abiertamente contrario a la Constitución, sentencias SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001, o cuando no se
aplica la excepción de inconstitucionalidad, a pesar de ser evidente y haber
sido solicitada por alguna de las partes en el proceso. Ver Sentencia T-522 de
2001.
[13] Subrayas nuestras.
[14] Ver entre otras Sentencia T-566 de 2009, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[15] Sentencia T-566 de 2009 M.P, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
reiterando lo expuesto en sentencias
C-131 del 19 de febrero de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; y T-248 del
6 de marzo de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Cfr T-566 de 2009 M.P, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[17] La sentencia T-075 de 2008 es la sentencia arquimédica en el tema de
buena fe, confianza legítima y respeto del acto propio en materia de
reconocimiento de pensiones. A partir de esta sentencia se puede encontrar un
línea jurisprudencial corta de los pronunciamientos de esta Corte, que han sido
citado en esta sentencia. De otra parte, pueden encontrarse pronunciamientos
recientes respecto al tema de confianza legitima como la sentencia T-566 de
2009, que tratan el tema pensional, pero con supuestos de hechos distintos y
sin pronunciarse respecto del respeto del acto propio.
[18] Sentencia C-478 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre este tema también pueden consu1tarse las sentencias
T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998.
[19] Sentencia T-075 de 2008 M.P, Manuel José Cepeda Espinosa.
[20] Sentencia T-544 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21] Puede afirmarse que es la sentencia hito de la línea jurisprudencial
sobre la materia, que culmina con la sentencia T-075 de 2008 M.P, Manuel José Cepeda Espinosa.
[22] Sentencia T-295 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[23] Sentencia T-075 de 2008 M.P, Manuel José Cepeda Espinosa.
[24] Sentencia T-075 de 2008 M.P, Manuel José Cepeda Espinosa
[25] Por tratarse de una reiteración jurisprudencial, este apartado hará
referencia a la línea argumentativa trazada por este despacho en
pronunciamientos recientes, que comparten unidad de materia respecto a este
punto.  Ellos son los que corresponden a las sentencias T-019 de 2012, T-127 de
2012, T-297 de 2012, T-480 de 2012, T-482 de 2012 M.P, Luis Ernesto Vargas Silva.
[26] Cfr. Sentencia T-019 de 2012 M.P, Luis Ernesto Vargas Silva.
[27] Sentencia T-127 de 2012 M.P, Luis Ernesto Vargas Silva.
[28] Ibíd.
[29] Esta línea jurisprudencial está compuesta, por las Sentencias T-651 de
2009 M.P, Luis Ernesto Vargas Silva; T-702 de 2008 M.P, Manuel José Cepeda Espinosa; T-681 de 2008 M.P, Nilson Pinilla Pinilla; T-607 de 2007 M.P, Nilson Pinilla Pinilla.
[30] Cfr. Sentencias T-019 de 2012, T-127 de 2012, T-297 de 2012, T-480 de
2012, T-482 de 2012 M.P, Luis Ernesto Vargas Silva.
[31] En el cuaderno anexo 1 se encontró historia clínica la cual consta de
188 folios, de los cuales 71 de ellos hacen referencia al estado de salud de la
ciudadana Guillermina Téllez de Vásquez  durante los tres últimos años en los
cuales se puede evidenciar “paciente con dislipidemia por resección glioma
oído derecho, cefalea sin alteración neurológica, infección de vías urinarias
básicas”. De otra parte, en escrito llegado a esta Corporación (cuaderno
principal Folio 189) la accionante manifestó que “tiene tres  hijos, convive
con uno de ellos y se dedica a la venta de cosméticos por catálogo” (pág.
4) por lo cual no tiene ingresos suficientes para garantizar su derecho a la
vida en condiciones dignas, ni realizar nuevas cotizaciones al sistema de
seguridad social en salud y pensiones.
[32] Ver entre otras Sentencia T-480 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[33] Sentencia T – 482 de 2010 M.P, Juan Carlos Henao Pérez.
[34]Igual consideración asumió esta
Corporación en sentencia de tutela T-268-09 M.P, Nilson Pinilla Pinilla en la que se señaló que “se le
reconocerá la condición de pensionada desde el momento en que cumplió los
requisitos para ello, cancelando el retroactivo pensional a que tiene derecho”.
[35] Sentencia T – 482 de 2010 M.P, Juan Carlos Henao Pérez
[36]Ibídem.
[37] Sentencia T-480 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[38] Cfr. Sentencias T-019 de 2012, T-127 de 2012, T-297 de 2012, T-480 de
2012, T-482 de 2012 M.P, Luis Ernesto Vargas Silva.