C-966-03
Sentencia C-966/03
Sentencia
C-966/03
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Materias
que pueden debatirse
El trámite de proyectos de ley
reformatorios de la Constitución debe hacerse en dos períodos ordinarios y
consecutivos. El inciso final del artículo indica que en el segundo período
sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. En concordancia
con la norma constitucional, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, por la cual
se expide el Reglamento del Congreso, hace la precisión de que no podrán
debatirse en la segunda vuelta proposiciones no presentadas en la primera, a lo
cual agrega que si en la primera vuelta una proposición ha sido negada, no
podrá ser considerada nuevamente:
PROYECTO
DE LEY-Trámite
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos sine quibus non
PROYECTO
DE LEY-Contenido sustancial de disposiciones a las
cuales se hacen modificaciones
PROYECTO
DE LEY-Introducción de modificaciones no meramente
formales a los textos aprobados en primera vuelta con tal que se conserve la
esencia de lo aprobado
Referencia: expediente D-4475
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) del
Acto Legislativo 03 de 2002
Actora: Marcela Adriana Rodríguez Gómez
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C.,
veintiuno (21) de octubre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Clara Inés
Vargas Hernández - quien la preside -, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar
Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur
Galvis, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la presente Sentencia con base en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Marcela Adriana
Rodríguez Gómez demandó la inexequibilidad del artículo 2º (parcial)  del Acto
Legislativo 03 de 2002 por considerar que en la adopción del mismo se
quebrantaron los artículos de la Carta Política que señalan el trámite
legislativo al que deben someterse las reformas a la Constitución.
II. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación
se transcribe la norma acusada y se subraya y resalta el aparte que se
considera inexequible.
Acto Legislativo 03 de 2002
por el cual se reforma la Constitución Nacional
Artículo 2°. El artículo 250 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 250. La Fiscalía General de la Nación está obligada a
adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los
hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su
conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio,
siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que
indiquen la posible existencia del mismo. No podrá, en consecuencia, suspender,
interrumpir, ni renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que
establezca la ley para la aplicación del principio de oportunidad regulado
dentro del marco de la política criminal del Estado, el cual estará sometido al
control de legalidad por parte del juez que ejerza las funciones de control de
garantías. Se exceptúan los delitos cometidos por Miembros de la Fuerza Pública
en servicio activo y en relación con el mismo servicio.
En ejercicio de sus funciones la Fiscalía General de la Nación,
deberá:
1. Solicitar al juez que ejerza las funciones de control de
garantías las medidas necesarias que aseguren la comparecencia de los imputados
al proceso penal, la conservación de la prueba y la protección de la comunidad,
en especial, de las víctimas.
El juez que ejerza las funciones de control de garantías, no podrá
ser, en ningún caso, el juez de conocimiento, en aquellos asuntos en que haya
ejercido esta función.
La ley podrá facultar a la Fiscalía General de la Nación para
realizar excepcionalmente capturas; igualmente, la ley fijará los límites y
eventos en que proceda la captura. En estos casos el juez que cumpla la función
de control de garantías lo realizará a más tardar dentro de las treinta y seis
(36) horas siguientes.
2. Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e
interceptaciones de comunicaciones. En estos eventos el juez que ejerza las
funciones de control de garantías efectuará el control posterior respectivo, a
más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, al solo efecto
de determinar su validez.
3. Asegurar los elementos materiales probatorios, garantizando la
cadena de custodia mientras se ejerce su contradicción. En caso de requerirse
medidas adicionales que impliquen afectación de derechos fundamentales, deberá
obtenerse la respectiva a utorización por parte del juez que ejerza las
funciones de control de garantías para poder proceder a ello.
4. Presentar escrito de acusación ante el juez de conocimiento, con
el fin de dar inicio a un juicio público, oral, con inmediación de las pruebas,
contradictorio, concentrado y con todas las garantías.
5. Solicitar ante el juez de conocimiento la preclusión de las
investigaciones cuando según lo dispuesto en la ley no hubiere mérito para
acusar.
6. Solicitar ante el juez de conocimiento las medidas judiciales
necesarias para la asistencia a las víctimas, lo mismo que disponer el
restablecimiento del derecho y la reparación integral a los afectados con el
delito.
7. Velar por la protección de las víctimas, los jurados, los
testigos y demás intervinientes en el proceso penal, la ley fijará los términos
en que podrán intervenir las víctimas en el proceso penal y los mecanismos de
justicia restaurativa.
8. Dirigir y coordinar las funciones de policía Judicial que en
forma permanente cumple la Policía Nacional y los demás organismos que señale
la ley.
9. Cumplir las demás funciones que establezca la ley.
El Fiscal General y sus delegados tienen competencia en todo el
territorio nacional.
En el evento de presentarse escrito de acusación, el Fiscal General
o sus delegados deberán suministrar, por conducto del juez de conocimiento,
todos los elementos probatorios e informaciones de que tenga noticia incluidos
los que le sean favorables al procesado.
Parágrafo. La Procuraduría General de la Nación continuará
cumpliendo en el nuevo sistema de indagación, investigación y juzgamiento
penal, las funciones contempladas en el artículo 277 de la Constitución
Nacional.
III. LA
DEMANDA
La actora
sostiene que es una exigencia constitucional el que en el segundo periodo de
debates de una reforma constitucional sólo pueden discutirse iniciativas
presentadas en el primero.
No obstante,
advierte que hasta el segundo debate de la segunda vuelta del artículo 2º del
Acto Legislativo acusado el constituyente siempre tuvo en mente que la
Procuraduría no iba a hacer parte del nuevo proceso penal, al punto que había
decidido trasladar sus funcionarios a la Rama Judicial y a la Defensoría del
Pueblo, pese a lo cual en el séptimo y octavo debate la decisión cambió,
decidiéndose que la Procuraduría haría parte del nuevo sistema y sus
funcionarios no serían trasladados.
“Si en el segundo periodo no pueden debatirse sino iniciativas
presentadas en el primero –dice-, es flagrante
la violación del parágrafo demandado, toda vez que en la primera vuelta siempre
se tuvo en mente que la Procuraduría no sería en el nuevo esquema procesal
penal. Es más, siempre se dijo que el nuevo proceso es acusatorio, en donde hay
un acusador, la Fiscalía, la defensa, conformada por el sindicado y su
defensor, y un juez imparcial que dicta sentencia.(...) lo que no aparezca en
el texto aprobado en la primera vuelta y publicado al culminar ésta no tiene
cabida en el segundo período ordinari de sesiones ni puede ya introducirse...”
IV.
INTERVENCIONES
Intervención
de la Fiscalía General de la Nación
En
representación de la Fiscalía intervino el señor Fiscal General de la Nación,
doctor Luis Camilo Osorio Isaza, para solicitar a la Corte la declaratoria de
exequibilidad de la norma acusada.
A juicio del
Fiscal, no es cierta que la intención del constituyente haya sido la de excluir
al Ministerio Público del nuevo sistema penal colombiano, pues en el desarrollo
legislativo del acto reformatorio de la Constitución se mantuvo inmodificable
la voluntad expresa de que dicho organismo interviniera en cualquier proceso
penal, en defensa del orden jurídico.
Arguye que la
finalidad del legislador fue la de garantizar la presencia de las entidades
necesarias para darle plena operatividad al sistema acusatorio penal, tal como
lo manifestó en la primera y segunda vuelta al señalar que “con el fin de
conseguir la transición hacia el sistema acusatorio en el presente Acto
Legislativo, la ley podrá tomar las previsiones necesarias para garantizar la
presencia de funcionarios y demás servidores públicos que sean esenciales y, en
particular, el traslado de cargos entre la Fiscalía General de la Nación, la
Judicatura , la Procuraduría General, la Defensoría del Pueblo, y los demás
organismos que cumplen funciones de policía judicial de manera permanente.”
Advierte que aunque
el contenido literal del parágrafo acusado no coincide exactamente con la
consideración anterior, la esencia de la figura institucional se mantuvo, cual
era la de permitir la comparecencia de la Procuraduría en los juicios penales.
En este sentido,
resalta que la jurisprudencia constitucional admite la posibilidad de que las
Cámaras modifiquen los textos debatidos, aprobados y publicados en primer
debate, siempre y cuando se respete la esencia de lo modificado, esto de
conformidad con la facultad que se desprende del artículo 160 superior,
concordante con el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992.
De lo anterior,
el Fiscal concluye que la presencia del Ministerio Público en el proceso
acusatorio penal es un asunto contemplado desde el momento mismo en que se
presentó el proyecto de reforma constitucional que culminó con el Acto
Legislativo 03 de 2002, que cumplió con los ocho debates reglamentarios. Lo que
se produjo –termina diciendo- fue una mutación del texto de la norma,
modificación que se encuentra autorizada por la normatividad.
V. CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
De conformidad
con lo dispuesto en los artículo 242-2, y 278-5 de la Constitución Política y
una vez aceptado el impedimento formulado por el señor Procurador General de la
Nación, Edgardo Maya Villazón, el viceprocurador general, Carlos Arturo Gómez
Pavajeau, encargado de las funciones del Despacho, presentó a esta Corporación
su concepto sobre la demanda y solicitó la declaratoria de exequibilidad de la
norma acusada.
Del exhaustivo
análisis de las Gacetas del Congreso en las que aparece publicado el trámite al
proyecto de reforma constitucional que culminó con el Acto Legislativo 03 de
2002, el Ministerio Público concluye que  el parágrafo del artículo 250 de la
Constitución Política, adicionado en el segundo período de debates en el
Congreso, no vulnera las disposiciones constitucionales pertinentes.
Ello por cuanto
que, a pesar de que la norma fue introducida en el segundo periodo de debates a
la reforma constitucional, la materia de que trata se encuentra inmersa en una
temática más amplia, analizada a lo largo de los seis debates parlamentarios
restantes y que tiene que ver con las etapas del proceso penal en las que debe
estar presente el Ministerio Público.
Pese a que, en
un comienzo, el proyecto planteaba la posibilidad de que la Procuraduría
hiciera presencia en el proceso únicamente en la etapa de juzgamiento, los
debates que se surtieron con posterioridad decidieron extender su participación
a todas las etapas procesales, ello con el fin de armonizar la disposición con
el artículo 277 de la Constitución y perseguir de tal manera la consecución de
un propósito de garantía de los derechos de los procesados.
En conclusión,
el Ministerio Público asevera que la modificación efectuada por el Senado no
constituye un artículo nuevo, es decir, no debatido en la Cámara de
Representantes, porque la materia de que trata estuvo presente en el texto
desde las primeras ponencias.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del
artículo demandado, ya que éste hace parte de un acto modificatorio de la
Constitución.
Adicionalmente,
la Corte es competente para revisar la demanda de inconstitucionalidad por
vicios de forma en el proceso de aprobación del Acto de la referencia, dado que
a la fecha de interposición de la misma no se había cumplido el término de
caducidad de la acción de inconstitucionalidad, el cual está previsto en un año
de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 242 de la Carta Política.
Por último, en ejercicio de su competencia, la Corte se limitará a
resolver el cargo de la demanda, ya que, como expresamente lo indica la
jurisprudencia constitucional, “como el control constitucional de los Actos
Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana),
la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos
formulados por los demandantes”[1]
2. Problema jurídico
Corresponde a
esta Corporación determinar si en el trámite de aprobación del parágrafo del
artículo 250 de la Constitución Política, aprobado por el Acto Legislativo 03
de 2002, el Congreso incurrió en violación de las normas constitucionales y
legales que regulan el trámite de aprobación de las leyes, particularmente de
los actos reformatorios de la Carta.
En especial, la
Corte deberá determinar si la inclusión de dicho parágrafo quebranta el
principio inserto en el artículo 375 de la Carta, según el cual, en el segundo
período ordinario de discusiones a una reforma constitucional, “sólo podrán
debatirse iniciativas presentadas en el primero”.
Para efectos de
determinar si la inclusión del parágrafo del artículo 250 constitucional se dio
en cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales establecidos, se
impone hacer un recuento del proceso legislativo que produjo su adopción.
Posteriormente,
la Corte analizará dicho proceso a la luz de las exigencias constitucionales,
tal como han sido interpretadas por la jurisprudencia nacional, y evaluará, con
fundamento en dicho análisis, si la inclusión del mencionado parágrafo alteró
las exigencias previstas en el texto de la Carta.
3. Trámite legislativo
3.1 Primera
vuelta
3.1.1.Presentación del proyecto por parte del Gobierno
El Acto
Legislativo 03 de 2002 fue presentado el 26 de abril de 2002 al Congreso de la
República por el Gobierno, e inició su trámite en la Cámara de Representantes
con el número 237 de 2002.
El proyecto se
publicó en la Gaceta del Congreso 134 de 2002 (folio 223) y entre las
principales razones aducidas por el Gobierno para poner a consideración de las
Cámaras esta reforma constitucional, diseñada para adoptar un sistema judicial
penal de clara tendencia acusatoria, estaba la necesidad de despojar a la
Fiscalía General de la Nación de las funciones judiciales que le imponía el
sistema previo, a fin de permitirle centrar todos sus esfuerzos en la labor
investigativa del delito.
Además de las consideraciones
relativas a la modificación de las funciones encargadas a la Fiscalía General
de la Nación, el Gobierno abordó el tema del papel del Ministerio Público en el
trámite del proceso penal. Consciente de que el cambio de sistema implicaba una
redistribución de roles entre los sujetos procesales, el Gobierno indicó que
era necesario “replantear la labor del Ministerio Público, pues es evidente
que al modificarse el sistema, trasladando algunas de las funciones judiciales
que desempeña la Fiscalía a la judicatura, se fortalece el sistema judicial y
se retorna a los jueces de la República esa sagrada función de decidir
judicialmente sobre las libertades de los ciudadanos que se enfrentan a un
proceso penal”, a lo cual agregó:
Siendo
esto así, reconociendo el inmenso esfuerzo que ha hecho la judicatura por la
profesionalización de sus funcionarios, el control de la legalidad de las
medidas limitativas de derechos dentro del proceso penal será una función del
juez de control de garantías y, como tal, el papel del Ministerio Público
dentro del esquema propuesto, al menos durante las etapas previas al juicio es
innecesaria.
Por
lo anterior, es prudente analizar el papel que cumple hoy en día el Ministerio
Público en el proceso penal, par evitar una innecesaria multiplicación de
funciones durante la investigación y sintetizar su participación al momento del
juicio.
Consecuentemente,
atendiendo a las exigencias que dicha reestructuración implica, el Gobierno
sostuvo la necesidad de implantar medidas de transición con el fin de adaptar
el aparato burocrático judicial a los requerimientos del nuevo sistema
acusatorio. En tal virtud, sugirió la inserción de normas que permitieran dicho
cambio, entre las cuales figuraba un artículo transitorio que disponía: “Con
el fin de conseguir la transición hacia el sistema acusatorio previsto en el
presente Acto Legislativo, la ley podrá tomar las previsiones necesarias para
garantizar la presencia de funcionarios y demás servidores públicos que sean
esenciales y, en particular, el traslado de cargos entre la Fiscalía General de
la Nación, la Judicatura, la Procuraduría General, la Defensoría del
Pueblo y los demás organismos que cumplen funciones de policía judicial de
manera permanente”.
Finalmente, con
el propósito de llevar a cabo la reforma a las instituciones penales esbozada
por el Acto Legislativo de que se habla, el Gobierno propuso la creación de una
Comisión Asesora que tendría a su cargo la elaboración de la normatividad
respectiva. De dicha comisión harían parte, entre otros, el Fiscal General de
la Nación, el Ministerio de Justicia, el Presidente de la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia y el Procurador General de la Nación
(folio 225).
3.1.2.
Primer debate, Cámara
El primer debate
al proyecto se surtió en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. La
respectiva ponencia, presentada por 13 Representantes, fue publicada en la
Gaceta del Congreso 148 del 7 de mayo de 2002. El texto del proyecto coincide
con el presentado por el Gobierno Nacional, e incluye, por ende, el artículo
transitorio a que se hizo referencia en el numeral anterior y que confiere a la
Ley la potestad de regular la presencia de los servidores públicos que sean
esenciales y de disponer los traslados de cargos entre las diferentes
dependencias, dentro de los cuales se incluye a la Procuraduría General de la
Nación.
En dicha
ponencia se resalta lo dicho por el Gobierno respecto del Ministerio Público,
por lo que se reitera la necesidad de replantear las funciones de la
Procuraduría en el proceso penal, dado que muchas de las que desempeñaba la
Fiscalía pasarían al juez de garantías, con lo cual la presencia de dicho
ministerio devendría innecesaria.
El texto,
aprobado en sesión del 7 de mayo de 2002, pero distribuido con anterioridad
entre los representantes (acta número 30, folio 454), fue publicado en la
Gaceta del Congreso 156 de 2002, e incluye el artículo 8º transitorio que es el
mismo propuesto en el proyecto original y que determina el traslado de
competencias a que se ha hecho alusión.
3.1.3. Segundo debate, Cámara
La ponencia para
segundo debate al proyecto de Acto Legislativo 237 de 2002-Cámara fue publicada
en la Gaceta del Congreso 157 del 10 de mayo de 2002. Al igual que en la
ponencia para primer debate, en ésta se reiteran las consideraciones del
Gobierno acerca de la necesidad de reestructurar las funciones del Ministerio
Público en el proceso penal, atendiendo a que su presencia en el mismo se hace
innecesaria en vista de que el control de la legalidad de las medidas
limitativas de derechos dejaría de ser de su competencia para convertirse en
competencia de los jueces de garantías.
La Plenaria de
la Cámara de Representantes impartió su aprobación al proyecto en sesión del 16
de mayo de 2002, texto en el cual se incluye, sin modificaciones, el artículo
8º transitorio en el que establece la autorización legal para efectuar los
traslados entre organismos judiciales, a efectos de implantar el nuevo sistema
judicial penal acusatorio (Gaceta del Congreso 174 del 22 de mayo de 2002 y
Gaceta 269 del 9 de julio de 2002).
3.1.4. Primer debate, Senado
Con ponencia del senador Darío
Martínez Betancur se presentó el proyecto de Acto Legislativo 12 de 2002,
Senado, a la Comisión Primera Constitucional Permanente, con el fin de darle
primer debate en esa célula legislativa.
La ponencia fue publicada el 6 de
junio en la Gaceta del Congreso 210 de 2002, pero distribuida a los senadores
miembros de la comisión el 5 de junio (folio 455), y aunque en el desarrollo de
las consideraciones no se hace alusión expresa a cuál sería el papel de la
Procuraduría durante el proceso penal acusatorio, las modificaciones al
proyecto presentadas a la Comisión no transformaron el texto del artículo 8º
transitorio -indicado como el artículo 10 transitorio en esta codificación- que
aludía a la necesidad de determinar, por conducto de la ley, el traslado de
cargos entre la Fiscalía General de la Nación, la Judicatura, la Procuraduría
General, la Defensoría del Pueblo y los demás organismos que cumplen funciones
de policía judicial.
La ponencia fue aprobada el 6 de
junio de 2002, según constancia publicada en la Gaceta 232 del Congreso, de
fecha 14 de junio, Acta 32 .
3.1.5.
Segundo debate, Senado
La ponencia para segundo debate se
publicó en la Gaceta 232 el 14 de junio de 2002. Aunque en esta oportunidad los
ponentes tampoco hicieron mención explícita al tema de la Procuraduría y el
control de la legalidad de los actos emitidos por los jueces en el proceso
penal, el texto del proyecto puesto a consideración de la plenaria no modifica
la propuesta inicial relativa a que la ley tiene la función de regular los
traslados interinstucionales para garantizar el correcto funcionamiento del
sistema acusatorio penal (art. 9º Proyecto 12 de 2002, Senado).
De conformidad con el texto publicado
en la Gaceta 258 del 2 de julio de 2002, el proyecto de Acto Legislativo 12 fue
aprobado por la plenaria del Senado de la República el 18 de junio de 2002.- El
artículo 11 transitorio consigna la norma a que se ha hecho múltiple
referencia, contentiva del traslado de los cargos entre las diferentes
entidades vinculadas con el proceso penal.
3.2 Segunda Vuelta
3.2.1.
Primer debate, Cámara
La ponencia para primer debate en
segunda vuelta ante la Cámara de Representantes se publicó en la Gaceta 401 del
27 de septiembre de 2002. No existe en la ponencia alusión directa a las
modificaciones relacionadas con la presencia de la Procuraduría General de la
Nación en el trámite de los procesos penales, pero el texto del proyecto
presentado a consideración de la Comisión Primera Constitucional todavía
incluye el artículo transitorio que se ha venido comentando (art. 17
transitorio), relativo a traslado de cargos entre dependencias.
3.2.2.
Segundo debate, Cámara
Aprobado el texto del proyecto en la
Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, el mismo pasó a
debate ante la Plenaria de la Corporación. La ponencia fue publicada en la
Gaceta 432 del 16 de octubre de 2002 y presenta las mismas características que
la ponencia para primer debate ante la Comisión: no existe un comentario
expreso dirigido a clarificar el papel del Ministerio Público en el nuevo
modelo penal acusatorio, pero permanece el texto del artículo transitorio que
se refiere al traslado de cargos entre las dependencias.
El texto definitivo aprobado por la
Plenaria el 24 de octubre de 2002, publicado en la Gaceta del Congreso 467 del
1º de noviembre de 2002, contiene inalterado el artículo transitorio en
mención.
3.2.3.
Primer debate, Senado
En la Gaceta del Congreso 531 del 21
de noviembre de 2002 se publicó la ponencia para primer debate, en segunda
vuelta, ante la Comisión Primera Constitucional permanente del Senado de la
República. Aunque la propuesta eliminaba algunas de las normas inicialmente
presentadas por el Gobierno al Congreso, se conservaba la esencia de la reforma
y se incluía, como en los proyectos anteriores, el artículo transitorio que
obligaba al traslado de cargos entre las entidades para garantizar la presencia
de servidores públicos en el tránsito hacia el nuevo sistema acusatorio.
No obstante, en el desarrollo de los
debates, los senadores consideraron la necesidad de modificar algunas de las
normas del proyecto original, específicamente en lo que toca con la necesidad
de proteger las garantías privadas y públicas involucradas en el proceso penal
por conducto de permitir la participación del Ministerio Público en las
diligencias penales.
Así, por ejemplo, en la Sesión del 22
de noviembre de 2002, el senador Mauricio Pimiento afirmó:
Y
finalmente, quiero insistir sobre la conveniencia desde el punto de vista
jurídico, que la Procuraduría General de la Nación continúe con el rol que se
tiene en la constitución asignado a través del artículo 277 para ese organismo.
Reiterando
que no se trata de una herejía porque eso no existe en ningún otro país del
mundo, y señalando que ha sido el mismo argumento que los mismos ponentes
reclaman para justificar que se saca de algunos sistemas, unos aspectos y de
otros sistemas otros, verbi gracia el tema del principio de la oportunidad.
Igualmente tenemos que reconocer que la presencia del Ministerio Público para
respaldar, para reforzar el cumplimiento de las normas, tal como esta previsto
en la constitución, y como lo acepta en la misma fiscalía porque no se está
proponiendo la reforma al artículo 277, se ratifica lo que tiene que ver con su
presencia en los procesos que van hacer orientados bajo las nuevas reglas que
estamos definiendo a la luz del sistema penal acusatorio. (Gaceta 109 de 2003)
Y en la sesión del 25 de noviembre de
2002, el Senador Navarro Wolff volvió a señalar
Creo
que hay un elemento adicional, entiendo que en algún numeral posterior o en el
artículo siguiente se le van a determinar funciones a la Procuraduría General
de la Nación, si así es, pues sí se satisface, entonces nuestra preocupación,
de que se fueran a debilitar las garantías al poner a los jueces a ser unos
ratos de jueces de garantías y otros ratos de jueces de conocimiento y
seguramente iban entonces a ponerle poca atención al tema de garantías.
Pero
si se mantiene la posible participación de la Procuraduría General de la
Nación, en busca de defensa de la sociedad y de control de garantías de defensa
de la sociedad, pues yo pienso que queda resuelta la inquietud
En concordancia con las propuestas y
preocupaciones presentadas por los senadores, en el proyecto aprobado en la
plenaria se estableció lo siguiente:
La
Presidencia abre la discusión del artículo 8º del pliego de modificaciones y
concede el uso de la palabra al honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera:
Gracias
Presidente, me he permitido presentar una proposición sustitutiva al texto que
trae la ponencia por dos razones potísimas que son las que hacen referencia en
primer término a la exclusión que debe hacerse de los funcionarios de la
Procuraduría General de la Nación que estarían sometidos al traslado a otras
Instituciones para el funcionamiento del nuevo sistema.
Decía
Presidente que en la propuesta de la ponencia sometida a nuestra consideración
se estaban incluyendo a los funcionarios de la Procuraduría General de la
Nación, entre la masa de funcionarios que debían ser trasladados a otras
instituciones para el funcionamiento del nuevo sistema.
En tal virtud como quiera que estamos proponiendo que la
Procuraduría General de la Nación continúe cumpliendo en el nuevo sistema con
las funciones contempladas en el artículo 277 de la Constitución Nacional, yo
le solicito que se acepte que la Procuraduría General de la Nación no se verá
afectada en la supresión de dichos cargos, como quiera que en la proposición
sustitutiva se establece en un parágrafo final la siguiente disposición.
La
Procuraduría General de la Nación continuará cumpliendo en el nuevo sistema de
investigación y juzgamiento penal las funciones contempladas en el artículo 277
de la Constitución Nacional. Además, a muchos Senadores nos llamó poderosamente
la atención que en la Comisión que se conforma en este artículo octavo
transitorio solamente se le asignaba la función de presentar a consideración
del Congreso de la República a más tardar el 16 de abril de 2003, los proyectos
de ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema.
Nosotros
quisiéramos recoger algunas inquietudes que plantearon los Magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, tanto el Presidente de esa Corporación como el
Presidente de la Sala Penal, de que es preciso que la implementación, la
implantación y la orientación misma de todo este proceso que va a llevarnos a
obtener un nuevo sistema penal acusatorio sea dirigido o concertado, o
consensuado en esa comisión que se crea en el artículo transitorio y de la cual
forman parte todos los organismos que están involucrados de la Rama Judicial y
adicionalmente el Gobierno a través del Ministro de Hacienda, del Departamento
Nacional de Planeación y del Ministro de Justicia.
Por
ello nos permitimos proponer que en el primer parágrafo, en el primer párrafo,
perdón se agregue la frase ¿y adelantar el seguimiento a la implantación
gradual del sistema¿. Es decir, que la función única de esa comisión no se
remite exclusivamente a la redacción de los proyectos de ley pertinente, sino
que también haga el sistemático seguimiento a la implantación gradual del
sistema.
Con
ello yo estoy seguro que tanto la Corte Suprema, como el Gobierno y los
distintos organismos tendrán un escenario natural conjuntamente con los
miembros del Congreso que allí estarán representados para que se ventilen las
observaciones que surjan dentro de este proceso de implantación.
El proyecto de Acto Legislativo
recibió la aprobación de la Comisión en Sesión llevada a cabo el día 25 de
noviembre de 2002, tal como consta en el acta publicada en la Gaceta 110 del 11
de marzo de 2003.
3.2.4. Segundo debate,
Senado
El informe de ponencia para segundo
debate ante la Plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta
553 del 29 de noviembre de 2002.
Los ponentes pusieron a consideración
de la Plenaria los cambios introducidos al proyecto por la Comisión Primera
Permanente de esa célula legislativa, estableciendo cuáles de las normas del
proyecto original habían sido eliminadas, por no tener que ver con el eje
central temático de la reforma introducida por el proyecto de Acto Legislativo
12-Senado, 237-Cámara.
En lo que respecta a la norma objeto
de demanda, el informe de ponencia para segundo debate advierte que las
modificaciones propuestas al artículo transitorio 8º del proyecto habían sido
todas aprobadas, y que entre ellas se encontraba la modificatoria del inciso
tercero, relativa al traslado de cargos.
Dice al efecto la ponencia:
“En
cuanto al artículo 8º, se presentaron proposiciones en los siguientes sentidos:
“En
el inciso 3, se debe excluir del traslado de cargos a la Procuraduría General
de la Nación, toda vez que esa institución seguirá cumpliendo dentro del
proceso penal las funciones consagradas en el artículo 277 de la Constitución
Nacional”.
Con base en dicha propuesta, el
proyecto presentado a consideración de la Plenaria incluyó el siguiente parágrafo
en el artículo 4º transitorio de la reforma:
“Artículo 4º transitorio.
“Parágrafo. La procuraduría General de la Nación continuará
cumpliendo en el nuevo sistema de investigación y juzgamiento penal, las
funciones contempladas en el artículo 277 de la Constitución Nacional.”
3.2.5.
Aprobación del proyecto
El proyecto de Acto Legislativo
12-Senado, 237-Cámara fue aprobado por la Plenaria del Senado de la República
en sesiones del 9 y 11 de diciembre de 2002 y aparece publicado en la Gaceta
del Congreso 590 de 2002. El artículo 2º del texto definitivo inserta en el
artículo 250 de la Constitución Política un parágrafo del siguiente tenor:
“Art. 250...
“Parágrafo. La procuraduría General de la Nación continuará
cumpliendo en el nuevo sistema de indagación, investigación y juzgamiento
penal, las funciones contempladas en el artículo 277 de la Constitución
Nacional.”
Con posterioridad a la aprobación en
la Plenaria del Senado de la República, las mesas directivas de Senado y Cámara
conformaron una Comisión Accidental de Mediación con el fin de resolver las
discrepancias surgidas entre lo aprobado en el Senado y lo aprobado en Cámara.
El informe de la Comisión de
Conciliación fue aprobado por las respectivas cámaras el 13 de diciembre de
2002 y acoge el texto del proyecto aprobado en el Senado de la República, que
incluye el parágrafo del actual artículo 250 de la Constitución, referente a
las funciones de la Procuraduría General de la Nación en el proceso penal
(Gacetas 31 del 4 de febrero y 78 del 3 de marzo de 2003).
4. Consideraciones sobre el
trámite legislativo del parágrafo del artículo 250 de la Constitución Política
Del anterior recuento esta Sala
deduce que el parágrafo del artículo 250, adosado a la Constitución por el
artículo 2º del Acto Legislativo 03 de 2002, es el resultado de una discusión
planteada desde los orígenes del proceso de adopción de la reforma
constitucional referida, y que giró en torno al papel de la Procuraduría
General de la Nación en el desarrollo del nuevo sistema acusatorio del proceso
penal.
En un comienzo, la idea consistía en
replantear las funciones del Ministerio Público en el proceso penal, ya que,
tal y como se defendía en el proyecto presentado por el Gobierno, al otorgarse
a los jueces de garantías el control de la legalidad de las medidas limitativas
de derechos, la presencia del Ministerio Público dentro del esquema propuesto
era innecesaria.
No obstante, a lo largo de las
discusiones legislativas, la posición del Congreso respecto del papel de la
Procuraduría en el proceso penal varió al punto que en la segunda vuelta,
durante el debate en el Senado de la República, dicha célula legislativa
decidió permitir el ingreso del Ministerio Público al proceso penal con el fin
de armonizar sus funciones con aquellas que le confiere el artículo 277 de la
Carta y permitir, fundamentalmente, la conservación y protección de las
garantías sustanciales y procesales, de contenido individual y público, en el
desarrollo de los procesos penales tramitados en el país.
Esta decisión se plasmó
posteriormente en el texto puesto a consideración de la Plenaria del Senado, en
el último debate del Acto Legislativo, en la norma que actualmente conforma el
parágrafo del artículo 250 de la Carta Política.
Por manera que el asunto de si la
Procuraduría debía no intervenir en el proceso penal acusatorio no surgió
durante el penúltimo debate llevado a cabo en la Comisión Primera del Senado de
la República sino que fue objeto de reflexión y consideración por parte de los
Congresistas desde la presentación misma del proyecto por parte del Gobierno
Central.
El hecho de que la decisión final no
haya estado acorde con la propuesta inicial no desvirtúa el aserto de que el
tema estuvo siempre presente en el debate, prueba de lo cual resulta que,
precisamente, el Congreso cambió de parecer a la hora de aprobar su redacción
final.
De acuerdo con las conclusiones
precedentes, esta Sala pasa a verificar si la adopción del parágrafo acusado,
efectuada según los parámetros expuestos, efectivamente vulneró el inciso final
del artículo 375 de la Constitución Política en el sentido de constituir una
iniciativa introducida en el segundo período de discusiones que no fue debatida
en el primero. Para hacerlo, resulta indispensable precisar el alcance de la
norma, a la luz de la jurisprudencia pertinente.
5. Análisis del caso concreto.
Normatividad y Jurisprudencia pertinentes
De conformidad con el artículo 375 de
la Carta, el trámite de proyectos de ley reformatorios de la Constitución debe
hacerse en dos períodos ordinarios y consecutivos. El inciso final del artículo
indica que en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas
en el primero.
En concordancia con la norma
constitucional, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el
Reglamento del Congreso, hace la precisión de que no podrán debatirse en la
segunda vuelta proposiciones no presentadas en la primera, a lo cual agrega que
si en la primera vuelta una proposición ha sido negada, no podrá ser
considerada nuevamente:
ARTICULO 226. Materias que pueden debatirse. En la segunda
"vuelta" sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera.
Las negadas en este período, no podrán ser consideradas nuevamente.
Sobre este particular ha dicho la
Corporación:
Las
iniciativas presentadas en el primer período, para que puedan pasar al segundo,
deben haber sido discutidas y votadas en los cuatro debates correspondientes y
el sentido del precepto constitucional es el de que sólo habiéndose surtido
respecto de cierta norma el trámite total de la primera vuelta pueda darse la
segunda. Así lo entendió el propio Congreso, cuando en el artículo 226 de la
Ley 5ª de 1992 dispuso: "En la segunda vuelta sólo podrán debatirse iniciativas
presentadas en la primera. Las negadas en este período no podrán ser
consideradas nuevamente". (Sentencia C-222 de 1997) (Subrayas en el
original).
En adición a lo anterior, el inciso
segundo del artículo 226 de la Ley 5ª dispone que los cambios o modificaciones
que se hagan durante la segunda vuelta a las propuestas aprobadas en la primera
deben conservar la esencia de lo inicialmente aprobado, pues si lo hicieren no
podrán ser consideradas o debatidas.
El cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la
segunda "vuelta", siempre que no altere la esencia de lo aprobado
inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser
considerada y debatida.
La posibilidad de que en segunda
vuelta se modifiquen o adicionen propuestas aprobadas en la primera vuelta es
consecuencia de lo preceptuado en el artículo 160 de la Constitución Política
según el cual “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
De manera pues que para que una
disposición inserta un proyecto de acto legislativo pueda ser considerada y
debatida en segunda vuelta durante el trámite de una reforma constitucional,
son requisitos sine quibus non que la misma haya sido parte de la
propuesta inicialmente presentada y que haya sido aprobada en primera vuelta
por las dos cámaras legislativas. Es esta la razón por la cual el inciso
segundo del artículo 375 de la Carta Política ordena que una vez aprobado en el
primer período el proyecto de acto legislativo, el mismo deba ser publicado por
el gobierno[2].
De la normatividad citada también se
deduce que dichas propuestas pueden ser modificadas, adicionadas y suprimidas
durante la segunda vuelta, siempre y cuando no se transforme la esencia de la
institución política que se reforma.
Los anteriores son los parámetros
normativos sobre los que debe estructurarse el proceso de adopción de las
normas de una reforma constitucional. Esta Sala procederá ahora con el análisis
particular de la disposición acusada.
En primer lugar, tomando como base
las reglas procedimentales estudiadas, esta Corte encuentra que el parágrafo
del artículo 250 de la Constitución Política, agregado al texto de la Carta por
el artículo 2º del Acto Legislativo 03 de 2002, es una norma introducida en el
texto de la reforma como resultado de los debates surgidos desde la
presentación inicial del proyecto, relativos a la función del Ministerio
Público en el nuevo modelo penal procesal acusatorio.
Tal como se dijo en la conclusión al
análisis cronológico del proceso de adopción de la norma, la propuesta inicial
del Gobierno tenía en consideración que el papel de la Procuraduría en el nuevo
sistema penal acusatorio no era necesario, dado que el control de legalidad de
las medidas restrictivas de los derechos de los procesados quedaría a cargo de
los jueces de garantías.
De allí que desde el comienzo del
trámite y durante los seis debates iniciales en las comisiones y en las
plenarias se hubiera contado con un artículo transitorio que disponía los
traslados de cargos por parte de la Procuraduría General de la Nación,
traslados que tenían por objetivo permitir la provisión de los funcionarios
necesarios para atender el tránsito al nuevo sistema acusatorio.
Con base en dicha consideración, por
ejemplo, el proyecto de Acto Legislativo propuso la conformación de una
Comisión Asesora, integrada por el propio Procurador General de la Nación, que
tendría por finalidad indicar la manera en que habría de adelantarse dicha
reforma.
Estos elementos permiten esclarecer
que el tema de la presencia del Ministerio Público en el escenario del nuevo
sistema penal acusatorio no “apareció” en el séptimo debate al proyecto de acto
legislativo, cuando fue introducido el parágrafo del artículo 250 acusado por
la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República. La
decisión de si se permitía que el Ministerio Público interviniera o no en el
proceso penal era una discusión planteada desde la presentación misma del
proyecto, por lo que válidamente podían las cámaras discutirlo en segunda
vuelta.
En este sentido, el parágrafo del
artículo 250 de la constitución Política no quebranta la prohibición
constitucional contenida en el inciso final del artículo 375 de la Carta
Política, que impide considerar y debatir en la segunda vuelta las propuestas
que no han sido presentadas ni aprobadas en la primera. De hecho, de la
redacción del inciso constitucional se deduce que las “iniciativas” presentadas
en primera vuelta pueden ser debatidas en segunda, siendo claro, de acuerdo con
este análisis, que aquella, relativa a la presencia del Ministerio Público en
el proceso penal, es una “iniciativa” presentada en la primera vuelta.
Es precisamente ésta una de las notas características del proceso de reforma
constitucional según se desprende del sentido literal del artículo 375 citado.
No obstante lo anterior, persiste la
duda de si la modificación introducida al proyecto de reforma constitucional,
consiste en permitir la presencia de la Procuraduría en el trámite del proceso
penal, constituye una modificación ‘esencial’ a lo inicialmente aprobado sobre
la institución política que se reforma, dado que la propuesta original era,
precisamente, la contraria, es decir, la de no admitir la presencia del
Ministerio Público en el trámite de los procesos judiciales penales.
El señor Procurador General sostiene
que dicha modificación no implica un cambio esencial en el espíritu de la
reforma porque al Ministerio Público no se le asignaría la intervención
obligatoria en los procesos penales sino cuando verificare la existencia de una
amenaza al orden jurídico. En este sentido, dicha función, que no habría sido
asignada ni a la Fiscalía ni a los jueces -de garantía o de conocimiento- en
nada modifica la estructura de la reforma en cuanto que no influye en la
determinación de los pilares del sistema acusatorio.
Esta Sala coincide con las razones
expuestas por el director del Ministerio Público en el sentido de que la
modificación introducida al proyecto de reforma constitucional no es del tipo
de “modificación esencial” prohibida por el artículo 226 de la Ley 5ª de
1992.
En efecto, pese a que la inclusión de
un artículo que permite la intervención de la Procuraduría en el proceso penal
es diametralmente opuesta a la decisión de no incluirlo, lo cual podría llevar
a considerar que la modificación introducida al proyecto fue una “modificación
esencial” que transformó el sentido de lo aprobado en primera vuelta, lo
cierto es que del contexto de la discusión congresual se extrae una conclusión
distinta.
Para esta Corporación, la discusión
acerca de la presencia de la Procuraduría en el proceso penal tenía una
finalidad específica y era determinar el alcance de la protección de las
garantías procesales -diferentes a la libertad del procesado- y del interés
público comprometido en el modelo judicial acusatorio. Así, el marco conceptual
dentro del cual se presentó dicho debate no era, en sí mismo, el de la
presencia de la Procuraduría en el proceso penal. Esta era apenas una discusión
instrumental dirigida a solucionar el problema de la preservación de la
legitimidad del proceso judicial en todos sus ámbitos.
Por la razón anterior, la Corte
considera que la ‘institución política objeto de reforma’, a que se
refiere el artículo 226 de la Ley 5ª cuando prohíbe las modificaciones
esenciales, no es la Procuraduría como agente del proceso penal sino la
protección de las garantías individuales y públicas en dicho proceso. Es en
éste contexto en el que el debate del Ministerio Público adquiere relevancia y
sentido práctico. Por ello, el Congreso, preocupado por garantizar en grado
máximo la legitimidad del proceso penal, decide ampliar y reforzar la gama de
protección ofrecida inicialmente por el juez de garantías y le permite al
Ministerio Público seguir ejerciendo las funciones asignadas por el artículo
277 de la Carta en el trámite de las diligencias penales bajo el nuevo sistema
acusatorio.
“En
cuanto al artículo 8º, se presentaron proposiciones en los siguientes sentidos:
(...) En el inciso 3, se debe excluir del traslado de cargos a la Procuraduría
General de la Nación, toda vez que esa institución seguirá cumpliendo dentro
del proceso penal las funciones consagradas en el artículo 277 de la
Constitución Nacional”. (Gaceta 553 de 2002)
La razón del cambio, que fue acogida
por la Comisión Primera del Senado y luego lo sería por la Plenaria, aparece
evidente, por ejemplo, en la intervención del señor Procurador ante el Senado
de la República en la sesión del 9 de diciembre de 2002. En dicha ocasión, el
jefe del Ministerio Público expuso la razón por la cual debía conservarse la
concordancia del nuevo sistema acusatorio con las funciones de control y
protección del interés público asignadas por el artículo 277 de la Constitución
a la Procuraduría General de la Nación. Dijo así el funcionario:
La
Procuraduría comparte plenamente la imposición de un sistema acusatorio; pero
sobre eso tiene unas objeciones que hacer por cuanto es necesario, no solamente
que en el nuevo sistema que se plantea en el proyecto, se tengan los intereses
de las partes acusadas y defendidas en el proceso, acusadoras y defensoras en
el proceso, sino que también se tengan en cuenta los intereses de la sociedad.
Como aquí se va a plantear nuevamente la apertura de la aplicación del
principio de oportunidad, es necesario ante todo hacer referencia y anticiparme
al debate que se va a plantear sobre este tema.
El
proyecto de acto legislativo contempla desde luego la posibilidad de la
implantación del principio de oportunidad; este proyecto en el sistema que se
plantea, no tiene control y queda a la discrecionalidad del Fiscal, el
ejercicio de la acción penal; nosotros consideramos y quiero ser claro con el
Senado de la República, que si no se controla la aplicación de este principio
en interés de la sociedad, se puede llegar a utilizar la oportunidad con
criterios que defina el Fiscal de turno; eso atenta contra el principio de la
igualdad y atenta contra un principio universal que es el de la seguridad
jurídica que es necesario plantearlo en todos los medios; por eso, consideramos
que en donde quedan las garantías de los ciudadanos afectados a quienes no se
les repara el daño cometido; ¿por qué?
Porque
el principio de oportunidad determina y es conocido universalmente, así aparte
de que es de la esencia del sistema acusatorio, que el Fiscal determina qué
investiga y qué no investiga; en los países con este sistema, el máximo de
investigaciones en porcentajes de denuncia llega al 20%, el 80% se deja de
investigar, ¿qué sucederá en Colombia si el 80% de los delitos se dejan de
investigar? Hay que tener un enorme cuidado con esa figura porque en nuestro
país se habla de unos niveles de impunidad alarmante y entonces a dónde
llegaríamos si esta figura puede es aumentar y prohijar la desconfianza contra
la administración de justicia.
Por eso consideramos necesaria la presencia del Ministerio Público
dentro del proceso penal, en la etapa de investigación y en la etapa de
juzgamiento, la Comisión Primera del Senado lo entendió así y queda en la
ponencia pero se trata ahora de presentar un nuevo artículo sobre el
procesamiento, el procesamiento en el sistema acusatorio como se pretende
plantear nuevamente aquí y me estoy anticipando honorable senador Luis
Guillermo Vélez, con la expresión que hago y que le puede causar extrañeza,
porque se ha planteado en unas modificaciones que tengo a la mano sobre este
tema en el sentido de que la Procuraduría General cumplirá en el nuevo sistema
de procesamiento criminal y de ejecución de la pena, las funciones contempladas
en el artículo 277 de la Constitución Política, lo aprobado por la Comisión
Primera dice:
La
Procuraduría General de la Nación continuará cumpliendo en el nuevo sistema de
investigación y juzgamiento penal las funciones contempladas en el artículo 277
de la Constitución Política. Entonces es necesario hacer la claridad y la
necesidad de que se tenga en cuenta que es en las dos etapas, en la etapa de
investigación que adelantará la Fiscalía General de la Nación y en la etapa del
juzgamiento que es necesario. Porque ahí se rompería también el principio de
igualdad que es necesario y que contempla el artículo 13 de la Constitución.
Ahora,
se dice también que existe la creación del juez de garantías, se trae la figura
del juez de garantía que existe en muchos países del mundo y desde luego que se
hace una relación con el principio de oportunidad y se trae a colación las
definiciones de dos penalistas alemanes, de uno que es el de la Escuela de los
redactores de las consideraciones que se hacen para este principio de
oportunidad, de Rodsin (sic), que vive en Bon y se olvida de otra posición de
Yacos (sic) que vive en Munich, pero aquí el problema no es entre Bon y Munich,
aquí el problema es un problema colombiano y por eso no es necesario traer
estos elementos de la teoría del delito y de la dogmática penal para discutir
aquí esos aspectos. Porque se considera además para la no permanencia del
Ministerio público que tiene 172 años de presencia en las instituciones
colombianas, es el muro de las lamentaciones que son las mismas razones para la
existencia del Ministerio público que tuvo el Senado de la República para
declarar la permanencia de las personerías jurídicas, de las personerías
municipales y de las personerías distritales para efectos de que hubiera una
presencia y unos intereses de la sociedad a través de los representantes de la
misma que son los personeros y que son el Ministerio Público y desde un
comienzo la procuraduría manifestó su posición frente a este tema,
independientemente de las consideraciones de carácter constitucional que se
puedan hacer sobre este tema del principio de oportunidad y de la supresión de
las personerías o de la prórroga de los mandatos de los gobernadores y de los
alcaldes porque o me aventuro a hacerlo, porque tengo que rendirle un concepto
a la Corte Constitucional, pero sobre eso sí tengo la absoluta claridad de que
cuál es el concepto que voy a rendir en los 3 casos.
(...)
entonces se cree erróneamente que dicho funcionario volviendo al Juez de
Garantía va a reemplazar al Ministerio Público, el Juez de Garantía no controla
la investigación, óigase bien, el Juez de Garantía en el sistema acusatorio no
controla la investigación, el Juez de Garantía puede tener una posición de
avalar determinadas decisiones dentro del proceso de investigación y hasta de
tomar determinadas decisiones. Pues si observamos bien la función
constitucional que pretende el proyecto introducir al Juez de Garantía, este
Juez de Garantía no está sometido absolutamente a las atribuciones y al imperio
del artículo 29 de la Constitución sobre el debido Proceso, únicamente se
dedica el Juez de Garantía a proteger el derecho de la libertad de los
procesados, de los investigados, en la medida de detención preventiva, la
inviolabilidad del domicilio y el derecho a la intimidad, es decir, no controla
vuelvo a insistir la actividad investigativa en su totalidad, esa diferencia
que se establece nos obliga a pensar necesariamente y de manera imprescindible
en las garantías que tiene un ciudadano de no declarar contra sí mismo cuando
lo llame la Fiscalía, ¿quién va a controlar eso si no existe la Procuraduría
General de la Nación?, la utilización de los medios de pruebas pertinentes
autorizados por las normas legales, la presunción de inocencia, la garantía de
no someter al procesado a dilaciones indebidas y además el aspecto fundamental
del Juez imparcial, es decir, es necesario que desde este momento se equilibren
y se aplique el principio de las cargas procesales, el equilibrio de las cargas
procesales, el proyecto tal como está lo que hace desde luego es reducir el
ámbito de categorización que les da el artículo 29 de la Constitución a todos
los Jueces e investigadores de la República, no solamente en los procesos
penales, sino en las actuaciones administrativas del debido proceso y de las
garantías procesales.
Una
segunda apreciación que es necesario hacer para agotar este tema del Juez de
Garantía y que tiene que ver con la participación del Ministerio Público es que
el Juez de Garantías actúa posteriormente ante la decisión de la Fiscalía,
entonces, si ese Juez de Garantía tiene un poder de decisión posterior cuando
está actuando la Fiscalía en forma individual, ¿quién garantiza esas
libertades individuales a que eso ha hecho referencia? Entonces lo que hace el
Ministerio Público y la necesidad de la presencia del Ministerio Público es que
se convierte en una garantía para la actividad de la misma Fiscalía General de
la Nación porque la acción de tutela y la figura de la tutela siguen incólumes
y siguen plenamente en vigencia para evitar también estas violaciones y que
en el proyecto que presenta el Gobierno Nacional de Reforma Constitucional a la
Administración de Justicia se contempla la posibilidad de que la Procuraduría
General de la Nación tenga la posibilidad perdone de intervenir en las
actuaciones en aquellos casos en que no esté presente el procesado, eso lo
manifiesta el proyecto del Gobierno que está presentado. (Gaceta del Congreso
28 de 2003, págs. 27 y 28) (Subrayas fuera del original)
De la misma opinión fue el Gobierno
cuando, por conducto del Ministro del Interior y de Justicia, defendió la
permanencia de la Procuraduría en el trámite de los procesos penales bajo el
sistema acusatorio.
Estoy
plenamente de acuerdo señor Presidente, con que dentro de todo este proceso,
que es un proceso criminal obre la Procuraduría General de la Nación. Así está
previsto en el proyecto señor Procurador y no hay sobre ese punto escándalo
posible, el Ministerio Público tiene que estar presente y va a estar presente
en los procesos, ya veremos dentro de cuáles circunstancias de economía y de
eficiencia, si está en todos los procesos, interviene en los procesos que le
interesa, en qué medida participa en esas investigaciones, ese es ya un
problema de técnica de manejo del Ministerio Público, lo veremos en su
oportunidad, pero la facultad de la Procuraduría se mantiene intacta. (Gaceta
del Congreso 28 de 2003, pág. 30)
Igualmente se pronunció el señor
Fiscal General de la Nación cuando intervino diciendo (Gaceta 29 de 2003):
“Yo
quisiera, en vista de que se ha hecho presente el señor Procurador General, mi
dilecto amigo, el doctor Edgardo Maya, hacer algunas precisiones sobre temas
que fueron tratados en el día de ayer, en primer lugar: Quisiera decir, que
a nosotros no nos mortifica ni nos incomoda los elementos de acompañamiento que
pueda hacer la Procuraduría, el Ministerio Público, en los casos, donde se
presente mérito para ello, en materia Penal, si alguna institución es sui
géneris y es a la colombiana es la institución del Ministerio Público de la
Procuraduría General en Colombia; y no es necesario, desde luego, advertir
que han sido muy eficaces las actividades de control disciplinario de la
conducta de Jueces y Fiscales, que ha tenido oportunidad de ejercer sobre las
actividades y sobre el funcionamiento de las investigaciones pero cuando viene
un sistema distinto, tenemos que ubicarla exactamente en el mismo lugar que
ellos se consideran. Sobre ello, pues basta decir que en todas partes del mundo
el Ministerio Público, es un Ministerio Público Fiscal, en la única parte donde
tenemos Procuraduría como tal, es en Colombia pero enhorabuena, porque ella ha
servido para enaltecer la conducta y para verificar su cumplimiento en cada una
de las actuaciones.”
Y la senadora esta Senadora Alba
Esther Ramírez Varón adujo en la misma sesión:
“...quisiera
señor Presidente, que de pronto usted con la sapiencia que tiene, me pueda
aclarar si estoy en la razón o no, a más que aprovecho la presencia suya para
que nos diga cuál es su concepto en el sentido de que no aparece por ningún
lado la Procuraduría General de la República, cuando nosotros sabemos que
actualmente en el proceso penal, la Procuraduría interviene tanto en la etapa
de la investigación o de la causa, como en la etapa del juzgamiento y para mí
es preocupante que el Ministerio Público no se encuentre o al menos no se vea
aquí dentro del proyecto, y quiero aclararle al señor Fiscal que yo estoy de
acuerdo con el proyecto, pero sí me gustaría que se aclararan estas dudas
porque me parece que el sistema acusatorio es importante, salimos de ese
híbrido, me disculpan de un sistema mixto que no se sabe si es acusatorio, si
es inquisitivo y entramos a la publicidad y a la agilidad del proceso penal en
este país definitivamente en las cárceles encontramos gente muchas veces sin
tener razón de estar. Muchas gracias, señor Presidente.”
La Senadora Piedad Córdoba también
resaltó:
“Se
da cuenta, Señor Presidente, cómo es de difícil intervenir a aquí, no, yo
simplemente quiero  solicitarle al Magistrado,  porque a mí me preocupa mucho
el tema del principio de oportunidad,  me da la sensación de que lo que vamos a
hacer es, a este delito lo investigamos, por ejemplo, los robos que
correspondan a gente de sectores populares eso no vale la pena, éste lo
investigamos, éste no; yo puedo hacer investigar a Piedad Córdoba, pero no
investigar a fulano de tal, o sea, a mí me preocupa en un país con todo un  unknow
como tenemos frente a estos temas ese principio. Yo preferiría y con todo
respeto con el Señor Ponente, que se  retirara del proyecto, es más, aquí vamos
a presentar una proposición en ese sentido e inclusive solicitar que la
Procuraduría intervenga desde el momento de la indagación; porque si éste fuera
un sistema acusatorio puro, sería otra distinta, pero ese es un híbrido que a
mí  me parece muy complejo de manejar, e insisto, el Señor Fiscal puede tener
muy buenas intenciones, pero no tiene la plata para llevar adelante este
sistema. Gracias Señor Presidente.”
Las razones indicadas y el texto de
la intervención del señor Procurador y del Gobierno, que reflejan las
discusiones sostenidas en la Comisión Primera del Senado, demuestran que el
interés del Congreso era el de ampliar la protección de las garantías en el
proceso penal, permitiendo la intervención de la Procuraduría General de la
Nación. En tal afán, la inserción del Ministerio Público constituye una de las
fórmulas propuestas, lo cual indica que, visto desde la perspectiva de la
institución política objeto de reforma, el cambio del artículo en cuestión no
es un cambio esencial a dicha institución.
Ciertamente, desde la perspectiva del
artículo en sí mismo considerado, un cambio como el introducido por el
parágrafo en cuestión constituye un cambio ‘esencial’.  No obstante, la Corte
entiende que al referirse la institución política objeto de reforma, el
artículo 226 de la Ley 5ª obliga a tener como punto de referencia  algo más que
el simple texto del artículo modificado, un concepto de mayor cobertura como,
en este caso, la protección a las garantías procesales y al interés público en
el proceso penal.
Por esta
razón, resultan perfectamente predicable lo dicho por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-487 de 2002, en donde la Corporación fijó el alcance de los
conceptos de modificaciones esenciales y no esenciales a los proyectos de
reforma constitucional aprobados en primera vuelta. Según la providencia,
siempre y cuando se conserve el contenido esencial de la reforma
constitucional, el legislador está autorizado para introducir modificaciones
útiles al desarrollo de la institución, pues de otra manera no se entendería
que el proyecto tuviera que recibir cuatro nuevos debates en la segunda vuelta.
Dice así
la Sentencia citada:
Es
decir que la esencia de la reforma es la que tiene que permanecer durante los
ocho debates constitucionales, ya que las modificaciones formales, menores o
accidentales pueden siempre introducirse,  mientras lo fundamental supere
rigurosamente y con éxito todos los pasos de trámite que el propio
Constituyente introdujo para las enmiendas de la Carta[3].
Al
respecto la Corte ha señalado que  de no ser así  no tendría sentido que el
Constituyente hubiera exigido  dos vueltas y ocho debates,  pues  si al
proyecto inicial   no se le pueden introducir en los siete debates restantes
adiciones, supresiones o  modificaciones como lo autoriza el artículo 160
constitucional para que un tal procedimiento?[4].
(Sentencia C-487 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Gálvis)
Adicionalmente, en una providencia
posterior, la Corte admitió la posibilidad de que en el debate democrático se
introduzcan modificaciones no meramente formales a los textos aprobados en
primera vuelta, con tal de que se conserve la esencia de lo aprobado. En la
Sentencia dijo la Corte:
Adicionalmente
a las modificaciones meramente formales, también resulta constitucionalmente
admisible que el texto de un proyecto cambie en su contenido normativo a lo
largo de todo el debate legislativo. Y, respecto de los proyectos de Acto
Legislativo, ese es el alcance de la posibilidad de debatir nuevamente, en
segunda vuelta, las iniciativas presentadas en la primera. Como resultado del
debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que
afecten el contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o le
incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten
cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado. Y por tales debe
entenderse aquellos cambios en las disposiciones aprobadas, en tal medida
significativos, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o
adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan
verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios
y que no habrían sido consideradas en la primera vuelta.
Pero
cuando esas modificaciones obran sobre iniciativas previamente discutidas y
aprobadas son constitucionalmente admisibles, como expresión del principio
democrático y de la necesaria y deseable dinámica del debate parlamentario, que
permite que las decisiones respondan a la ilustración de juicio que se va
acumulando a lo largo del proceso, a la participación creciente de la
colectividad, de manera que esas mayores ilustración y participación se
traduzcan en el perfeccionamiento de las iniciativas, modificando, adicionando
o suprimiendo los textos que se han ido elaborando, en orden a lograr, como
resultado final, una norma que resulte satisfactoria, fruto de un proceso
democrático amplio, participativo y reflexivo. (Sentencia C-614 de 2002, M.P.
Rodrigo Escobar Gil)
Por todo lo anterior, esta
Corporación no encuentra inconstitucional el que en el segundo debate se
hubiera introducido una norma como el parágrafo del artículo 250 de la
Constitución, pues tanto aquél mismo cumple con el requisito de la
consecutividad del proyecto como constituye una modificación no esencial a la
institución objeto de reforma, tal como fue aprobada en la primera vuelta por
el Senado y la Cámara de Representantes.
En estos términos, la disposición
será declarada exequible, pero únicamente por los cargos analizados en esta
providencia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 2º del Acto Legislativo 03 de 2002, únicamente en cuanto a la
inserción del parágrafo del artículo 250 de la Constitución Política, pero
exclusivamente por los cargos analizados en esta providencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
Aclaración de voto a la Sentencia
C-966/03
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO (Aclaración de voto)
JUEZ CONSTITUCIONAL-Alcance del poder de
indagación (Aclaración de voto)
JUEZ CONSTITUCIONAL-Fallo ultra y extra
petita (Aclaración de voto)
JUEZ CONSTITUCIONAL-Guardián de toda la
Constitución (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Examen de
la ley frente a la totalidad de la Constitución (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Protección
de integridad formal y material de la Constitución (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Análisis
de violaciones no invocadas (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No
sacrificio de integridad  de la constitución por no señalamiento correcto de
vicio procedimental (Aclaración de voto)
JUSTICIA CONSTITUCIONAL-No es siempre
rogada (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Examen de todos los vicios de procedimiento (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO- Examen de todos los vicios de procedimiento (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL
(Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Antecedentes jurisprudenciales (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Tesis de la Corte es contraria a normas constitucionales y legales
(Aclaración de voto)
Podemos
afirmar que la tesis de que la Corte sólo puede controlar los vicios de
procedimiento de leyes o actos legislativos que haya invocado el demandante es
contraria a los principios que orientan el control constitucional y a la
técnica especial que utilizan los jueces constitucionales, que es diferente a
la de los jueces ordinarios.  Es contraria a las normas constitucionales y
legales (artículo 241 de la Constitución y artículo 22 del Decreto 2067 de
1991); es violatoria de los deberes del tribunal constitucional; atenta contra
el principio según el cual los jueces deben hacer respetar el derecho
sustancial.  Confunde en los casos del control, previa iniciativa ciudadana, el
inicio del procedimiento con la competencia de la Corte; la historia de la
tesis demuestra que carece de bases lógicas y jurídicas y finalmente es una
tesis que impide que la Corte cumpla con su deber de salvaguardar la integridad
de la Constitución, ya que conduce al absurdo de que la Corte conozca que una
ley o un acto legislativo es inconstitucional y sin embargo no lo declare”.
Referencia: expediente D-4475
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) del
Acto Legislativo 03 de 2002.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, procedo a aclarar mi voto en relación con el
tema de la competencia de la Corte, señalando en la página 6; consideraciones
de la Corte VI; 1. Competencia.  Este es un caso típico donde la Corte
“renuncia” a su deber de salvaguardar la integridad de la Constitución.  Este
acto de renuncia es más grave por cuanto  se trata del control de un Acto
Legislativo.  Sobre el tema, ya he fijado mi posición que ahora reitero:
“Siempre me he
apartado del criterio de la mayoría según el cual la Corte sólo debe ocuparse
de los vicios de procedimiento señalados por el demandante.  Este criterio que
la Corte aplica a las leyes, lo ha extrapolado al control de los actos
legislativos, haciendo más violatoria de la Constitución la tesis y más
notorios los reparos que se le hacen a la misma.  Esa tesis es contraria a la
Constitución, a los principios del control constitucional y a los deberes que
tiene la Corte, como paso a demostrarlo.
1.
Los jueces de constitucionalidad no sólo se
escogen de una manera distinta a como se escogen los jueces ordinarios sino que
actúan también de una manera diferente.  Desde el punto de vista procesal, los
jueces del tribunal constitucional tienen la facultad para investigar si se
viola la Constitución desde todos los ángulos y puntos de vista, aún en
aquellas normas de la Constitución que el demandante no ha señalado como
violadas; en una palabra, tiene el poder de indagar más allá de donde llegan
las pruebas de las partes.
Por la misma
razón es que el juez constitucional puede fallar ultra y extra petita; la razón
es muy simple, son guardianes de la integridad de la Constitución, no sólo de
una parte de ella sino de toda la Constitución.  Este principio, que se encuentra
en todo el derecho comparado y el cual aplican todos los tribunales
constitucionales, encuentra consagración positiva en el artículo 241 de nuestra
Constitución que establece que a la Corte Constitucional se le confía la guarda
de la integridad de la Constitución.
2.
La Corte tiene el deber de examinar la ley
frente a la totalidad de la Constitución.
El principio positivisado en nuestro ordenamiento jurídico, se
traduce en un deber constitucional y legal que es de obligatorio cumplimiento
para la Corte Constitucional.  Este deber es reiterado en el artículo 22 del
Decreto Ley 2067 de 1991, que establece el procedimiento a seguir en las
acciones de inconstitucionalidad: "La Corte Constitucional deberá
confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los
preceptos de la Constitución, especialmente los del Título II, salvo cuando
para garantizar la supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el
último inciso del artículo 21.
La Corte Constitucional podrá fundar una declaración de
inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así
ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso".
Es claro
entonces que existe un deber constitucional y legal de proteger la integridad
de la Constitución y para ello está obligada a confrontar la ley con la
totalidad de la Constitución.  La integridad a que se hace referencia es tanto
por forma como por contenido, ya que ni el constituyente ni el legislador
distinguen y, en consecuencia, el juez constitucional debe vigilar que no se
viole ningún contenido, ni ninguna de las normas de procedimiento o forma que
establece la Constitución, aunque el demandante no haya señalado todas las
violaciones de contenido o de procedimiento y que pueden ser descubiertas por
la Corte aunque no hayan sido invocadas.
La tesis no sólo
es violatoria de la Constitución y de la ley sobre procedimientos
constitucionales, sino que aumenta su peligrosidad al trasladarla al control de
los actos legislativos ya que, como se sabe, sobre estos últimos el único
control que se hace versa sobre el procedimiento, pues por mandato constitucional
no hay control sobre su contenido.
3.
El gran riesgo de la tesis que se combate.
La tesis de la
mayoría es absurda, como paso a demostrarlo con un ejemplo: Si un ciudadano
demanda un acto legislativo por el vicio de procedimiento en su formación,
según el cual no se tramitó en dos períodos ordinarios y consecutivos, ya que
el segundo período era un período extraordinario y la Corte al examinar este
cargo establece que no prospera, pero descubre que el proyecto no tuvo los ocho
debates sino que tuvo sólo seis debates, o que no fue aprobada en el segundo
período con el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara; no podría con
la tesis de la Corte, declarar la inconstitucionalidad del acto legislativo.
Si a ésto se agrega que por mandato del numeral 3 del artículo 242 de la
Constitución, las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año,
y si ningún otro ciudadano demanda el acto legislativo o lo demanda pero no por
los vicios que la Corte descubrió que eran inconstitucionales, la consecuencia
es que el acto legislativo inconstitucional, después del año se convertirá en
constitucional, y lo más grave es que la Corte sabiendo que un acto legislativo
es inconstitucional, no lo declara así e incumple su deber de salvaguardar la
integridad de la Constitución.  La misma consecuencia absurda se puede deducir
en materia de leyes, ya que las que son inconstitucionales por vicios de
procedimiento que son descubiertos por la Corte, no pueden ser declaradas
contrarias a la Constitución porque el demandante no alegó ese vicio o no alega
ningún vicio de procedimiento y la Corte lo descubre dentro del año, pero no
puede declararlo, violando su deber de protección de integridad de la
Constitución.
4.
El artículo 228 de la Constitución establece la
prevalencia del derecho sustancial en todos los eventos en que haya lugar a
impartir justicia, incluida la justicia constitucional.  En los juicios de
control de inconstitucionalidad, lo sustancial es la guarda de la integridad de
la Constitución y esta integridad no puede ser sacrificada por el hecho de que
el demandante no señale el vicio de procedimiento correcto.
5.
No es cierto que el control de
constitucionalidad sea siempre rogado y la mayoría confunde la iniciativa para
poner en funcionamiento la jurisdicción, con las competencias de juez
constitucional.
No es cierto que
la justicia constitucional sea siempre rogada, ya que al lado del control como
consecuencia de la acción ciudadana, la Constitución prevé otros controles,
como el automático (estados de excepción) o controles previos a la vigencia de
la ley (objeciones presidenciales, leyes estatutarias, tratados
internacionales); tampoco podría la Corte hacer integración normativa con
normas que no han sido demandadas pero que son necesarias para proferir un
fallo eficaz de constitucionalidad.
Aún en los casos
en que se examina una ley por iniciativa de los ciudadanos, hay que distinguir
la iniciativa; de la competencia que tiene el tribunal constitucional para
pronunciarse sobre la ley a la luz de toda la Constitución, incluidas las
normas constitucionales que establecen el procedimiento de formación de la
ley.  El hecho de que una ley o acto legislativo haya sido demandado por un
ciudadano, no quiere decir que la Corte pierda competencia para examinar todos
los vicios de procedimiento en que haya incurrido el legislador o el
constituyente delegado, y esto es especialmente importante en tratándose de
actos legislativos, ya que la competencia de la Corte se circunscribe a
salvaguardar la integridad del procedimiento en la formación del acto
legislativo, pues este último sólo se controla precisamente en su aspecto
procedimental.  El hecho de que el control de procedimiento de los actos
legislativos se haga por iniciativa ciudadana, no impide que la Corte no pueda
ejercer su competencia sobre todo el procedimiento; la situación es idéntica a
la que se presenta en el órgano legislativo, con las leyes que tienen
iniciativa reservada del Gobierno, pues una vez que el Gobierno hace uso de su
iniciativa, el Congreso adquiere competencia sobre la totalidad del proyecto de
ley para modificarlo, enmendarlo, adicionar o suprimir normas del mismo.  Lo
mismo sucede en el control de constitucionalidad que, una vez puesto en
funcionamiento, la Corte puede controlarlo a la luz de todos los artículos de
la Constitución.
6.
La historia de la tesis demuestra que carece de
fundamento.
Cuando se
examina la historia de la tesis se descubre que carece de fundamento lógico y
jurídico. Para este análisis tomaremos brevemente las más recientes sentencias
de control de constitucionalidad sobre actos legislativos.
La sentencia
C-222 de 1997 Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo, no tocó
específicamente el tema.
La sentencia
C-387 de 1997 Magistrado Ponente Doctor Fabio Morón Díaz, se refiere de manera
expresa al tema y dio las razones por las cuales la Corte debe hacer un control
de los vicios de procedimiento en la formación de un acto legislativo, aunque
no hayan sido planteados en la demanda.  Como comparto esta argumentación me
permito transcribir lo pertinente:
"3. Revisión integral de los vicios de procedimiento en la
formación de los actos legislativos.
Ahora bien, una vez despachados los cargos formulados por los
demandantes, resulta indispensable dilucidar si el examen que le corresponde a
la Corte Constitucional se limita a las acusaciones plasmadas en el libelo
demandatorio o si, por el contrario, la Corporación puede extender su análisis
a la consideración de vicios diferentes a los alegados.
Acerca de este tópico es importante recordar que el control
constitucional confiado a la Corte  es integral, por cuanto corresponde a esta
Corporación estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los
preceptos de la Constitución, y no únicamente en relación con las disposiciones
constitucionales señaladas por el actor. Por ello, si la Corte encuentra que el
acto impugnado adolece de vicios de constitucionalidad materiales o
procedimentales distintos a los señalados por el demandante, debe entrar a
estudiarlos, aun cuando el actor no los haya considerado[5]. En
efecto, el artículo 22 del decreto 2067 de 1991 señala con claridad:
“La Corte Constitucional deberá confrontar los disposiciones
sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución,
especialmente los del Título II, salvo cuando para garantizar la supremacía de
la Constitución considere necesario aplicar el último inciso del artículo 21.
“La Corte Constitucional podrá fundar una declaración de
inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así
ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso”.
Podría sostenerse que la regla de revisión integral no se aplica
para las demandas contra los actos legislativos, por cuanto en este caso, la
Constitución limita el examen de la Corte a los vicios de procedimiento (CP 241
ord 1º), y establece una caducidad de un año a las acciones por vicios de forma
(CP art. 242 ord. 3º). Según este argumento, debe entenderse que en relación
con los actos legislativos la revisión de la Corte no es integral por las
siguientes dos razones. De un lado, desde el punto de vista literal, la propia
Carta parece confiar el examen de la Corte al estudio de los cargos de los
actores, pues expresamente señala que esta Corporación debe “decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios
de procedimiento en su formación.”.  Sin embargo, este argumento literal no es
de recibo, por cuanto los numerales 4º y 5º, que regulan las acciones contra
las leyes y los decretos leyes, frente a las cuáles claramente se ha reconocido
el carácter integral de la revisión de la Corte, tienen exactamente la misma
redacción, ya que también establecen que la Corte decide sobre las demandas de
los ciudadanos. La única diferencia es que, en relación con los actos
legislativos, el examen de la Corporación se limita a los vicios de
procedimiento.
De otro lado, podría sostenerse que la Corte se debe limitar a
estudiar las acusaciones de forma que hayan sido expresamente formuladas por
los actores, en caso de que ya hubiera transcurrido un año desde la publicación
del acto legislativo, por cuanto ya habría caducado la posibilidad de entrar a
estudiar nuevos cargos contra ese acto jurídico. Sin embargo, este argumento no
es de recibo ya que confunde la caducidad de la acción con el alcance de la
revisión de la Corte. Así, la Carta establece, por razones de seguridad
jurídica, un término preclusivo para la presentación de acciones por vicios de
forma, pero éste no se aplica al alcance del examen de la Corte, que sigue
siendo integral, con la única excepción de que, frente a los actos
legislativos, el examen de la Corporación se limita a establecer si hubo o no
vicios de procedimiento en su formación. Por ende, si la Corte, al examinar una
demanda contra un acto legislativo, constata que éste adolece de vicios de
procedimiento, es su deber examinarlos,  incluso si éstos no fueron señalados
por los actores."
Como se puede observar esta sentencia dio razones para demostrar la
tesis que sostenía.
La sentencia C-543 de 1998 Magistrado Ponente Doctor Carlos Gaviria
Díaz,  fue la que varió la jurisprudencia de la Corte, sin dar ninguna razón
lógica ni jurídica para rectificar la jurisprudencia.  Hizo una afirmación sin
que después se demostrase lo afirmado, contrariando los cánones de la lógica y del
derecho, pues en estas ciencias toda afirmación requiere la prueba y
demostración de lo afirmado.  En materia de derecho no pueden haber
afirmaciones sin demostraciones y si el derecho pretende ser ciencia debe, como
todas las ciencias, demostrar y probar lo que se afirma; en el único terreno
donde se pueden hacer afirmaciones sin demostraciones es en el terreno de la
fe, donde juzga la Corte celestial, pero no en el terreno jurídico que es donde
debe juzgar la Corte Constitucional.
La transcripción de todo sobre lo que se dijo en la sentencia C-543
de 1998 demuestra que la Corte no hizo una demostración y ésto es más grave por
cuanto se trataba de rectificar una jurisprudencia anterior, lo que le imponía
una carga argumentativa mayor y la obligación de refutar los argumentos dados
en la sentencia anterior.
"3.1 Control judicial de los Actos Legislativos
A la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los Actos
Legislativos, pero únicamente por vicios de procedimiento en su formación (art.
241-1 C.P.), es decir, por violación del trámite exigido para su aprobación por
la Constitución y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae
entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del
acto reformatorio.
En ejercicio de dicha función la Corte debe proceder de manera
estricta y rigurosa en el examen de los trámites estatuídos por el
Constituyente y la ley orgánica para esa clase de actos, con el objeto de
verificar su validez formal.
Cabe agregar que como el control constitucional de los Actos
Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana),
la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos
formulados por los demandantes.
Con posterioridad a esa sentencia, la Corte se ha referido al tema
en las sentencia C-487 de 2002 y ahora en la sentencia C-614 de 2002.  En ambos
casos la Corte se ha dedicado, como los loros, a repetir la afirmación hecha en
la sentencia C-543 de 1998, sin que haya dado argumentos adicionales.
Sintetizando, podemos afirmar que la posición actual de la Corte es
producto no de un acto de razón, menos de lógica y mucho menos de lógica
jurídica, sino de un acto de fe, al que ahora se le ha agregado la fuerza de la
costumbre, la perseverancia en el error, que lo único que prueba es que una
cosa puede hacerse mal y repetirse mal durante muchos años.
Resumen.
Resumiendo todo lo dicho, podemos afirmar que la tesis de que la
Corte sólo puede controlar los vicios de procedimiento de leyes o actos
legislativos que haya invocado el demandante es contraria a los principios que
orientan el control constitucional y a la técnica especial que utilizan los
jueces constitucionales, que es diferente a la de los jueces ordinarios.  Es
contraria a las normas constitucionales y legales (artículo 241 de la
Constitución y artículo 22 del Decreto 2067 de 1991); es violatoria de los
deberes del tribunal constitucional; atenta contra el principio según el cual
los jueces deben hacer respetar el derecho sustancial.  Confunde en los casos
del control, previa iniciativa ciudadana, el inicio del procedimiento con la
competencia de la Corte; la historia de la tesis demuestra que carece de bases
lógicas y jurídicas y finalmente es una tesis que impide que la Corte cumpla
con su deber de salvaguardar la integridad de la Constitución, ya que conduce
al absurdo de que la Corte conozca que una ley o un acto legislativo es
inconstitucional y sin embargo no lo declare”.
En los anteriores términos, respetuosamente dejo consignada mi
aclaración de voto sobre el asunto de la referencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Ver Sentencia C-543/98 M.P. Carlos
Gaviria Diaz.
[2] Por ello dice la Sentencia C-222 de 1997 “La otra
función cumplida por la publicación oficial del proyecto en el intermedio de
las dos vueltas tiene que ver con la exigencia, expresa en el inciso 3 del
artículo 375 de la Carta, de que en el segundo período no puedan debatirse sino
iniciativas presentadas en el primero(...) Claro está, lo que no aparezca en el
texto aprobado en la primera vuelta y publicado al culminar ésta no tiene
cabida en el segundo período ordinario de sesiones ni puede ya introducirse,
como se verá más adelante”.
[3] Ver el salvamento de voto de los
Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa a ala Sentencia C- 543/98 M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[4] Ibidem  S.V. de los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando herrera Vergara y
Vladimiro Naranjo Mesa a ala Sentencia C- 543/98 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Al respecto ver, entre
otras, la sentencia C-531/95, Fundamento Jurídico No 2º.