T-165-97
Sentencia T-165/97
Sentencia
T-165/97
DERECHO DE
PETICION ANTE ORGANIZACIONES PRIVADAS-Protección de las personas en su salud/DERECHO A LA
SALUD-Fundamental por conexidad
Si bien por regla
general las obligaciones correlativas al derecho de petición recaen sobre
quienes ejercen autoridad, también son exigibles a los particulares, en los
términos en que la ley lo disponga, con el propósito específico de asegurar que
sean respetados los derechos fundamentales de las personas, el primero de ellos
el de la vida, que puede verse en grave riesgo si no es atendido de manera
eficiente el de la salud. Este, en la medida de esa interdependencia, participa
del carácter fundamental de aquél, por conexión.
DERECHO DE
PETICION ANTE ORGANIZACIONES PRIVADAS-Aplicación a EPS privada y medicina
prepagada
Los capítulos II
y III del Título I del Libro I del Código Contencioso Administrativo, que son
plenamente aplicables a los particulares que prestan servicios públicos y, por
supuesto, a los que tienen a cargo los de la salud y la seguridad social,
regulan el derecho de petición, en interés tanto general como particular.
mediante esta normatividad se da desarrollo al artículo 23 de la Carta Política
en cuanto a la exigibilidad del derecho de petición respecto de particulares,
para la garantía de los derechos fundamentales, al menos en los campos
enunciados. Por ello, las E.P.S. privadas y las compañías de medicina prepagada
están cobijadas hoy por el mencionado precepto.
DERECHO DE
PETICION-No admisión de
respuestas evasivas
La respuesta dada
debe resolver el asunto planteado -siempre y cuando la autoridad ante la cual
se hace la petición tenga competencia para ello y no esté previsto un procedimiento
especial para resolver la cuestión, caso este último, por ejemplo, de los
asuntos que deben resolver los jueces en ejercicio de la labor ordinaria de
administrar justicia-, es decir, que no se admiten respuestas evasivas, o la
simple afirmación de que el asunto se encuentra "en trámite", pues
ello no se considera una respuesta. Ha de hacerse siempre un juicio lógico
comparativo entre lo pedido y lo resuelto, para establecer claramente si se
trata o no de una verdadera contestación.
DERECHO DE PETICION-Término para resolver
En relación con
el término que tienen las autoridades para resolver las peticiones formuladas
por los administrados, esta Sala considera que no puede ser superior a quince
días. La autoridad tiene el deber de responder en ese lapso y el particular
puede reclamar el derecho correlativo a que la administración le conteste
dentro del mismo término, en el cual no puede incluirse el tiempo que se
requeriría para configurar la situación jurídica anormal del silencio
administrativo.
PRESUNCION DE
VERACIDAD EN TUTELA-Aplicación
por no rendición de informe
Es procedente en
este asunto la figura de la presunción de veracidad cuando el informe pedido a
la autoridad no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, "salvo que
el juez estime necesaria otra averiguación", pues también aquí imperó el
silencio de los demandados, pese a las órdenes judiciales impartidas. Y dado
que la Corte no estima pertinente otra averiguación sobre los hechos narrados
por la actora, pues existe suficiente ilustración para proferir el fallo de
revisión, éstos se tendrán como ciertos.
Referencia:
Expediente T-113216
Acción de tutela
instaurada por Alba Gloria Granja Sinisterra contra algunos funcionarios de la
Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., el primero (1°) de abril de mil novecientos
noventa y siete (1997).
I. INFORMACION PRELIMINAR
Se revisa el fallo
proferido en el asunto de la referencia por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca -Sección Segunda-.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
ALBA GLORIA GRANJA
SINISTERRA, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra los
señores Oswaldo Mejía Castañeda y Yolanda Rodríguez de Pinilla, el primero en
calidad de Coordinador del Grupo de Orientación y Receptoría Cajanal E.P.S., y
la segunda como Subdirectora General de Prestaciones Económicas de la Caja
Nacional de Previsión Social, ya que estimó que dichos funcionarios violaron su
derecho fundamental de petición.
La demandante es
profesora de tiempo completo en el colegio oficial José María Carbonell de
Santiago de Cali. El día 4 de junio de 1996 la Caja Nacional de Previsión
-Seccional Valle del Cauca- envió al Coordinador del Grupo de Orientación y
Receptoría Cajanal E.P.S. de Santa Fe de Bogotá, a fin de que le diera el
respectivo trámite, a la solicitud presentada por la señora Alba Gloria Granja
Sinisterra, en virtud de la cual se pedía el reconocimiento de la pensión de
gracia. A dicha solicitud fue anexado, entre otros documentos, el certificado
de factores salariales.
El día 7 del mismo
mes y año la peticionaria acudió ante el funcionario demandado para que anulara
el mencionado certificado, pues éste se había expedido con algunos errores.
Solicitó además que le fuera aceptado el nuevo certificado de factores
salariales, el cual contenía las correcciones pertinentes.
El 8 de agosto de
1996 la peticionaria presentó un escrito ante la Subdirectora General de
Prestaciones Económicas y Jefe de la División de Registro y Control de la Caja
Nacional de Previsión, al cual anexó nuevamente el aludido certificado, y
manifestando su inconformidad por la forma en que la administración le estaba
dando trámite a su solicitud de pensión de gracia. La actora había recibido el
6 de agosto sendos oficios, expedidos por los dos funcionarios demandados, en
los cuales se la apremiaba para que anexara el certificado de sueldos y
factores salariales.
La directora de
Cajanal -Seccional Valle del Cauca- y la funcionaria encargada del Area de
Prestaciones requirieron inútilmente a la señora Yolanda Rodríguez de Pinilla,
para que tuviera en cuenta las inquietudes formuladas por la peticionaria
acerca de la forma en que se había surtido el trámite de su solicitud.  De
igual forma la queja se puso en conocimiento de la Procuraduría Metropolitana.
Granja Sinisterra
acudió al juez de tutela para que éste ordenara a los funcionarios demandados
responder, por escrito, lo siguientes interrogantes:
"1.- ¿Cuánto
tiempo debo esperar para recibir mi pensión de gracia, si se trata de un
derecho adquirido y radiqué mis documentos el día 4 de junio de 1996?
"2.- ¿Fue o no
aceptada la corrección del certificado de factores salariales realizada y
enviada el 7 de junio de 1996, es decir, tres días después por error
involuntario, pues yo estoy clasificada en la categoría décima (10a) del
escalafón nacional y es con el promedio de este sueldo que debe hacerse la
liquidación?
"3.- ¿Cuánto
dinero me corresponde por intereses de mora?
Finalmente, la
peticionaria le exigió al Estado cumplir con su obligación de pagarle la
pensión de gracia sin dilaciones en el trámite, pues ella ha cumplido con todos
los requisitos establecidos.
Cabe anotar que
dentro del trámite del proceso de tutela el Tribunal que conoció del asunto
requirió a los funcionarios demandados para que emitieran un informe sobre los
hechos aquí narrados, sin obtener respuesta alguna.
II. LA DECISION
JUDICIAL
El Tribunal Contencioso Administrativo del
Valle del Cauca -Sección Segunda-, mediante fallo del 7 de octubre de 1996 negó
el amparo solicitado, pues estimó que si bien es necesario admitir con
sinceridad que las autoridades administrativas en nuestro país no dan trámite
oportuno a las solicitudes de los administrados y que usualmente se inventan
nuevos requisitos con el fin de hacer más dispendiosos los procedimientos, o
que a veces ni siquiera se informa al particular sobre la suerte de su petición
y no se recibe nunca una respuesta, en el presente caso, justo es reconocer que
la solicitud de la accionante sí ha tenido movimiento, y por lo menos las
dependencias regionales han estado prestas a suministrar toda la información
necesaria.
Así, pues, consideró el Tribunal que no se
vulneró el derecho de petición, ya que la administración cuenta con un lapso
máximo de tres meses para resolver la solicitud, término que debe contarse a
partir de la fecha de presentación de la misma, siempre y cuando ésta reúna los
requisitos legales, de acuerdo con lo establecido por el artículo 40 del Código
Contencioso Administrativo.
Concluye, entonces, que si la actora
remitió la última documentación solicitada por las dependencias de Cajanal, el
pasado 8 de agosto, aún la administración contaba con tiempo para su
absolución.
III. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia cuya referencia
antecede, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de
la Constitución Política, y 31 a 34 del Decreto 2591 de 1991.
2. Aplicabilidad del derecho de petición a
las E.P.S. y a las empresas de medicina prepagada
Dispone el artículo 23 de la Constitución
Política que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a
las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución.
La norma agrega que el legislador podrá
reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales.
Es decir, si bien por regla general las
obligaciones correlativas al derecho de petición recaen sobre quienes ejercen autoridad
-potestad de mando o decisión, según lo ha señalado esta Corte (Cfr. Sala Plena.
Sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992)-, también son exigibles a los
particulares, en los términos en que la ley lo disponga, con el propósito
específico de asegurar que sean respetados los derechos fundamentales de las
personas, el primero de ellos el de la vida (art. 11 C.P.), que puede verse en
grave riesgo si no es atendido de manera eficiente el de la salud. Este, en la
medida de esa interdependencia, participa del carácter fundamental de aquél,
por conexión, como resulta de la constante doctrina constitucional al respecto.
El artículo 1 del Código Contencioso
Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984), en cuyos artículos 5 y siguientes se
regula el derecho de petición, ha fijado su propio campo de aplicación, dejando
en claro que las normas de su primera parte -entre ellas las relacionadas con
ese derecho fundamental- se aplicarán, además de los órganos, corporaciones y
dependencias públicas allí enunciadas, a las entidades privadas cuando
"cumplan funciones administrativas".
La actuación administrativa, según señala
el artículo 2 Ibídem, tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos
estatales como lo señalan las leyes, la adecuada prestación de los servicios
públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados,
reconocidos por la ley.
El artículo 123 de la Constitución deja en
cabeza del legislador la determinación del régimen aplicable a los particulares
que desempeñen funciones públicas y dispone que sea también la ley la que
regule su ejercicio, mientras que el artículo 210 declara expresamente que los
particulares pueden cumplir funciones administrativas -una especie de
aquéllas-, en las condiciones que señale la ley.
Los servicios públicos -manifiesta el
artículo 365 de la Carta-, inherentes a la finalidad social del Estado, podrán
ser prestados por éste, directa o indirectamente, por comunidades organizadas,
o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control
y la vigilancia de dichos servicios.
En cuanto a la salud, indica el artículo 49
de la Constitución que su atención es un servicio público a cargo del Estado,
al cual corresponde organizar, dirigir y reglamentar lo pertinente, conforme a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, así como establecer
las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas,
y ejercer su vigilancia y control.
El artículo 48 de la Carta señala a la
seguridad social como servicio público de carácter obligatorio, que se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la ley.
La misma disposición obliga al Estado, con
la participación de los particulares, a ampliar progresivamente la cobertura de
la seguridad social, que comprenderá la prestación de los servicios en la forma
que determine la ley, y a renglón seguido añade : "La seguridad
social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con
la ley".
Los capítulos II y III del Título I del
Libro I del Código Contencioso Administrativo, que de acuerdo con todo lo
anterior son plenamente aplicables a los particulares que prestan servicios
públicos y, por supuesto, a los que tienen a cargo los de la salud y la
seguridad social, regulan el derecho de petición, en interés tanto general como
particular.
Así las cosas, mediante esta normatividad
se da desarrollo al artículo 23 de la Carta Política en cuanto a la
exigibilidad del derecho de petición respecto de particulares, para la garantía
de los derechos fundamentales, al menos en los campos enunciados. Por ello, las
E.P.S. privadas y las compañías de medicina prepagada están cobijadas hoy por
el mencionado precepto.
Obviamente, las entidades públicas que
-como ocurre en este caso- prestan el servicio de la seguridad social están
sujetas, por un doble motivo -subjetivo y funcional-, a las reglas sobre
derecho de petición y contra ellas cabe la acción de tutela para defenderlo
cuando es transgredido.
Desde el punto de vista disciplinario,
tanto los entes públicos como los particulares que ejercen funciones y prestan
servicios públicos, entre ellos los aludidos, han quedado sujetos al régimen de
la Ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Unico), como lo señaló la Corte
Constitucional al declarar exequible la parte pertinente de su artículo 20, a
cuyo tenor "son destinatarios de la ley disciplinaria...los particulares
que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria....".
Dijo entonces esta Corporación:
"Ahora bien,
siendo indudable que todo servidor público, por el hecho de serlo, queda
sometido automáticamente a un régimen disciplinario, según los términos
previstos por la Constitución y por la ley, el fundamento de su aplicación es subjetivo,
pues tiene lugar con motivo y a partir de la investidura correspondiente
radicada en el sujeto, en cuanto es titular genérico de las funciones públicas
que su cargo implica, con total independencia de si las ha ejercido o no.
A la inversa, el
particular, quien precisamente no se encuentra en la condición del servidor
público, toda vez que no ha establecido un vínculo de dependencia o
subordinación frente al Estado -en cualquiera de los cargos, organismos,
entidades o corporaciones que hacen parte de su estructura-, ni percibe de él
asignación o salario, está en principio exento del régimen disciplinario
estatal y su responsabilidad ante las autoridades únicamente puede surgir de
las transgresiones en que incurra en relación con los preceptos constitucionales
y legales, tal como lo pregona el artículo 6º de la Carta Política.
Sinembargo, de
nuestro sistema jurídico ha desaparecido hace mucho tiempo la separación
absoluta y extrema entre las órbitas pública y privada en lo relacionado con
las actividades que tienen por objeto la realización de los fines perseguidos
por la sociedad y la satisfacción efectiva de sus necesidades.
La distinción
subsiste, como corresponde al Estado de Derecho, pero la complejidad de las
relaciones que deben establecerse en el seno de la colectividad y el necesario
acomodamiento de las instituciones a las exigencias reales impuestas por la
convivencia, han dejado atrás los moldes formalistas y los criterios
herméticos, para dar paso a la concepción material de la cosa pública, a la
creciente participación de todos en las decisiones que los afectan y al
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, con
miras al servicio efectivo de la comunidad, la promoción de la prosperidad
general y la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución (artículo 2º C.P.).
De allí resulta que,
sin desconocer la libertad de las personas en su iniciativa y en sus
actividades económicas y laborales, la Constitución haya previsto formas de
vinculación de los particulares a la gestión de intereses y asuntos públicos
sin que en virtud de ella pierdan su condición privada.
Así lo contemplan,
entre otras normas, los artículos 2, 116, 123, 131, 221 (1º del Acto
Legislativo No. 2 de 1995), 246, 267, 277-9, 318, 340 (Cfr. Sala Plena.
Sentencia C-015 del 23 de enero de 1996) y 365 de la Constitución, que
autorizan el ejercicio de funciones públicas por personas particulares, en
ciertas situaciones y previos determinados requisitos  que la propia Carta o las
leyes establecen, o que les permiten participar en actividades de gestión de
esa misma índole.
Desde luego, tal
ejercicio de funciones públicas no puede estar despojado de los necesarios
controles ni hallarse exento de las responsabilidades que en sí mismo implica.
En los señalados
eventos, el fundamento de la responsabilidad del particular es material
y la aplicación del régimen disciplinario objetiva, ya que ni una ni
otra atienden al estado o condición de quien actúa sino a la función pública
que le ha sido encomendada y al interés, también público, que a ella es
inherente.
Cambia así
sustancialmente la lectura del artículo 6º de la Constitución Política, que ya
no admite una interpretación literal sino sistemática: a la luz del conjunto de
principios y preceptos constitucionales, el particular que se halla en
cualquiera de las situaciones en las que el orden jurídico lo faculta para
cumplir papeles que en principio corresponderían a organismos y funcionarios
estatales, no puede ser mirado de modo absoluto bajo la óptica de una
responsabilidad igual a la de los demás particulares, circunscrita apenas a su
condición privada, ya que por razón de la tarea que efectivamente desarrolla,
en la medida de ésta y en cuanto toca con el interés colectivo, es públicamente
responsable por su actividad, sin que llegue por eso a convertirse -se repite-
en servidor del Estado desde el punto de vista subjetivo". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-286 del 27 de junio de 1996).
3. Violación del derecho de petición.
Término que tiene la administración para resolver.
Ha dicho la Corte Constitucional que el
derecho de petición consiste no sólo en la posibilidad de formular solicitudes
respetuosas ante las autoridades, o ante los particulares, según el caso, sino
que, además, él lleva implícito el derecho de obtener una pronta respuesta,
independientemente de que ésta sea positiva o negativa, pues debe distinguirse
el derecho de petición del derecho a lo pedido (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Quinta  de  Revisión. Sentencias T-242 y T-262 de 1993).
Se tiene por establecido, con base en el
texto constitucional, que la prontitud en la resolución también hace parte del
núcleo esencial del derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la
Constitución. La respuesta dada debe además resolver el asunto planteado
-siempre y cuando la autoridad ante la cual se hace la petición tenga
competencia para ello y no esté previsto un procedimiento especial para
resolver la cuestión, caso este último, por ejemplo, de los asuntos que deben
resolver los jueces en ejercicio de la labor ordinaria de administrar
justicia-, es decir, que no se admiten respuestas evasivas, o la simple
afirmación de que el asunto se encuentra "en trámite", pues ello no
se considera una respuesta.
En efecto, ha de hacerse siempre un juicio
lógico comparativo entre lo pedido y lo resuelto, para establecer claramente si
se trata o no de una verdadera contestación, pues como lo afirmó la Corte en
sentencia T-418 de 1992 (M.P.: Dr. Jaime Sanín Greiffenstein), tal derecho no
se satisface si no se toma "una posición de fondo, clara y precisa por el
competente"
Se reitera lo siguiente:
"Desde el punto
de vista jurídico, entre otros significados que no vienen al caso,
"resolver" representa adoptar una decisión o dilucidar un litigio o
controversia, en ambos casos con efectos vinculantes. Lo segundo corresponde,
en principio, a las autoridades judiciales y lo primero, normalmente, a quien
cumple función administrativa.
En lo relativo al
derecho de petición, la autoridad ante la cual se ejerce está obligada a resolver,
pues, por contrapartida, el peticionario tiene la garantía constitucional
de "obtener pronta resolución".
Considera la Corte
que el derecho de petición no tendría sentido si se entendiera que la autoridad
ante quien se presenta una solicitud respetuosa cumple su obligación
notificando o comunicando una respuesta apenas formal en la que no se
resuelva sobre el asunto planteado. El derecho de petición lleva implícito un
concepto de decisión material, real y verdadero, no apenas aparente. Por
tanto, se viola cuando, a pesar de la oportunidad de la respuesta, en ésta se
alude a temas diferentes de los planteados o se evade la determinación que el
funcionario deba adoptar". (Cfr. Corte Constitucional .Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-575 del 14 de diciembre de 1994)
Ahora bien, además de la manifiesta y
reiterada tendencia de muchos servidores públicos y de no pocas instituciones
privadas a no tramitar oportunamente las peticiones que se les formulan, en
abierta transgresión del artículo 23 de la Carta Política, es protuberante el
deseo que algunos empleados demuestran, en el sentido de obstruir el efectivo
acceso de las personas a los servicios públicos -inclusive los apremiantes e indispensables
de la salud y la seguridad social-, lo cual se manifiesta en el establecimiento
administrativo de complicados trámites, requisitos y procedimientos no
consagrados en la ley, que provocan, en muchos eventos, la capitulación del
administrado por simple agotamiento físico o mental, con evidente sacrificio de
sus derechos y expectativas.
Se ve con frecuencia cómo las solicitudes
formuladas respetuosamente, en interés general o particular, pasan de mano en
mano -y así se van diluyendo también las responsabilidades-, sin que exista
coordinación alguna entre los diferentes funcionarios que conocieron de ellas
ni la más mínima conciencia institucional en torno a la situación de la persona
que espera del Estado, o de los entes particulares autorizados por éste,
respuestas precisas a sus inquietudes.
La Corte Constitucional se ha referido a
esta clase de actitudes, contrarias al espíritu y a la letra de la
Constitución, en los siguientes términos:
"...el artículo
209 de la Constitución declara que la función administrativa está al servicio
de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
eficacia, economía y celeridad, entre otros, a la vez que el 84 Ibidem
prohibe a las autoridades públicas establecer y exigir permisos, licencias o
requisitos adicionales para el ejercicio de los derechos o actividades que han
sido reglamentados de manera general.
Lo anterior, unido a
los principios de la buena fe y la prevalencia del derecho sustancial, que
informan la totalidad de los preceptos consagrados en la Constitución de 1991,
hace aconsejable y aún necesario, que las ramas del poder público y los
servidores del Estado ajusten sus decisiones y actos a los nuevos criterios
constitucionales y procedan a eliminar los papeleos, trámites y obstáculos tan
arraigados en el habitual comportamiento de nuestras oficinas públicas, que
hoy, si transgreden los enunciados preceptos, van en contravía del ordenamiento
superior y que generan con frecuencia la nugatoriedad de los derechos
fundamentales y aun el cumplimiento de los deberes que corresponden a los
gobernados". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión.
Sentencia T-012 de 1992).
Al declarar la exequibilidad de normas
pertenecientes al Decreto 2150 de 1995, dictado en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el Estatuto Anticorrupción, anotó la Corte:
"...la Corte
Constitucional estima necesario afirmar que, a partir de la Constitución de
1991, estaba el legislador obligado a las supresiones y reformas que de manera
genérica previó la Ley 190 de 1995, toda vez que requisitos como los prohibidos
por las normas demandadas, en cuanto inoficiosos, partían de una concepción
preconstitucional basada en la desconfianza del Estado en la honestidad y
veracidad de los particulares cuando actuaban ante él.
La presunción de
mala fe que dichas exigencias desarrollaban, plasmando obligaciones y cargas
inútiles y superfluas, creaba innecesarios obstáculos a la normal actividad de
los particulares, inclusive para todo lo referente al cumplimiento de sus
obligaciones frente al Estado -como las tributarias-, generando a la vez, por
lógica consecuencia, un clima propicio a la inmoralidad y al ilícito
aprovechamiento de las necesidades y circunstancias de la gente por parte de
servidores públicos inescrupulosos que -es de todos conocido- obtenían ganancia
merced a la autorización de documentos y solicitudes que no llenaban los
requisitos formales exigidos por la ley y, en no pocos casos, gracias a su
alteración".(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-340 del 1
de agosto de 1996).
En el presente caso, una simple
contabilización de los términos dentro de los cuales se respondió a la
peticionaria y la injustificada renuencia a decidir en el fondo lo que
planteaba, es suficiente para deducir la flagrante violación de su derecho
fundamental. Pero el Tribunal decidió negar la tutela porque estimó que los
demandados contaban con el término de 3 meses para resolver la solicitud
planteada, plazo que -según el fallo-, se contaba a partir de la fecha en la
cual la peticionaria había aportado el certificado -ya corregido- de salarios y
prestaciones.
En relación con el
término que tienen las autoridades para resolver las peticiones formuladas por
los administrados, esta Sala considera, con base en lo prescrito en el artículo
6 del Código Contencioso Administrativo, que no puede ser superior a quince
(15) días. La autoridad tiene el deber de responder en ese lapso y el
particular puede reclamar el derecho correlativo a que la administración le
conteste dentro del mismo término, en el cual no puede incluirse -como
erróneamente lo hizo el Tribunal de instancia- el tiempo que se requeriría para
configurar la situación jurídica anormal del silencio administrativo.
Cosa diferente es
que, después de transcurridos los 15 días a los cuales hace alusión el
mencionado artículo 6, la administración conserve la competencia y aun el deber
(artículo 40 del C.C.A.) de resolver el asunto, pues, una vez cumplidos los
tres meses que prevé dicha norma, se configura el silencio administrativo
negativo, instituto que, como lo ha expresado esta Corte (Cfr. Sentencia T-481
de 1992. M.P.:Dr. Jaime Sanín Greiffenstein), no protege de manera alguna el
derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Constitución, sino que
simplemente se convierte en un mecanismo eficaz para que el administrado pueda
acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de
controvertir el acto presunto y evitar que, bajo el pretexto del silencio, la
administración pueda beneficiarse de una eventual caducidad de la acción. Sobre
el particular ha expresado la Corte que "el silencio es precisamente la
ausencia de respuesta y, lejos de constituir un curso normal del trámite
administrativo (...), corresponde al comportamiento oficial no querido por el
Constituyente" (Cfr. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-262 de 1993). Es
más, según la jurisprudencia, dicho silencio "es la mejor demostración de
que se ha conculcado el derecho de petición y el fundamento más claro para proceder
a su tutela" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión Sentencia
T-242 del 23 de junio de 1993).
Así, pues, encuentra la Corte que los
funcionarios demandados no contestaron dentro del término de quince (15) días
previsto en el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo. Es cierto que
dicho plazo debe contarse a partir del momento en que la peticionaria aportó el
nuevo certificado de factores salariales, toda vez que dicho documento variaría
sustancialmente la respuesta de la administración, pero Cajanal no respondió
dentro del término, y tampoco adujo justificación alguna en relación con la
demora para decidir sobre la petición formulada en interés particular.
Por otra parte, los demandados, en una
evidente descoordinación administrativa, pidieron un certificado que la actora
ya había aportado, lo que hace patente la ineficiencia en el trámite dado a la
solicitud, vulnerando así no solamente el derecho de petición sino el principio
de la buena fe (artículo 83 C.P.) y, por contera, el debido proceso, que debe
regir también las actuaciones administrativas (artículo 29 C.P.).
Es necesario recordar que algunos de los
principios orientadores de la función administrativa son los de economía,
celeridad y eficacia (artículo 209 de la Constitución), los cuales se
encuentran desarrollados en el artículo 3 del Código Contencioso
Administrativo, que prescribe:
"En virtud del
principio de economía, se tendrá en cuenta que las normas de procedimiento
se utilicen para agilizar las decisiones, que los procedimientos se adelanten
en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen
en ellos, que no se exijan más documentos y copias que los estrictamente
necesarios (...)
"En virtud del
principio de celeridad, las autoridades tendrán el implulso oficioso de los
procedimientos, suprimirán los trámites innecesarios (...)
"El retardo
injustificado es causal de sanción disciplinaria, que se puede imponer de
oficio o por queja del interesado, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda
corresponder al funcionario.
"En virtud del
principio de eficacia, se tendrán en cuenta que los procedimientos deben
lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales
y evitando decisiones inhibitorias ..." (Se subraya)
También vale la pena
referirse a la prohibición expresa, dirigida a los servidores públicos, de
pedir a los particulares documentos que aquellos tengan en su poder. El inciso
2 del artículo 10 del Código Contencioso Administrativo preceptúa lo siguiente:
"Los
funcionarios no podrán exigir a los particulares constancias, certificaciones o
documentos que ellos mismos tengan, o que puedan conseguir en los archivos de
la respectiva entidad".
Resulta claro en el presente caso que las
autoridades administrativas demandadas desconocieron los principios rectores de
la función administrativa y transgredieron la mencionada prohibición legal.
Esta Sala habrá de revocar el fallo objeto de revisión, procederá a expedir la
orden tendiente a la salvaguarda del derecho fundamental invocado y remitirá
copias a la Procuraduría General de la Nación para que se inicien las
investigaciones disciplinarias a que haya lugar.
Además de lo anterior, es procedente en
este asunto la aplicación del artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, que
establece la figura de la presunción de veracidad cuando el informe pedido a la
autoridad no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, "salvo que el
juez estime necesaria otra averiguación", pues también aquí imperó el
silencio de los demandados, pese a las órdenes judiciales impartidas. Y dado
que la Corte no estima pertinente otra averiguación sobre los hechos narrados
por la actora, pues existe suficiente ilustración para proferir el fallo de
revisión, éstos se tendrán como ciertos.
DECISION
Con base en las expuestas consideraciones,
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo del siete
(7) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996), proferido por el
Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca -Sección Segunda-,
mediante el cual se niega el amparo solicitado.
Segundo.- TUTELAR el derecho
fundamental de petición de la señora Alba Gloria Granja Sinisterra.  En
consecuencia, ORDENASE al Coordinador del Grupo de Orientación y
Receptoría de Cajanal E.P.S. y a la Subdirectora General de Prestaciones
Económicas de la Caja Nacional de Previsión que, dentro del término de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
sentencia, resuelvan de fondo y en todos sus aspectos la solicitud formulada
por la demandante.
Tercero.- REMITANSE copias del
presente fallo y del expediente a la Procuraduría General de la Nación, para
que inicie las investigaciones disciplinarias a que haya lugar contra los
servidores públicos demandados.
Cuarto.- SURTASE el trámite previsto
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA VERGARA              ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General