C-089-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-089/94
DERECHO
A CONSTITUIR PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Titularidad/DERECHOS
POLITICOS-Límites
El
derecho a constituir partidos y movimientos políticos, formar parte de ellos y
difundir sus ideas y programas tiene la naturaleza de un derecho fundamental de
origen constitucional, atribuido a todo ciudadano colombiano, con miras a que
pueda participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Este derecho es una manifestación activa del status de ciudadano, el
cual comprende un conjunto de derechos y deberes que, en su conjunto, dan
cuerpo y califican la relación de los nacionales con el poder político y
describen una faceta de las personas como partícipes actuales o potenciales de
la organización del Estado. La limitación del derecho analizado que se descubre
en el artículo, se deriva, pues, de la relatividad de los derechos políticos
que la misma Constitución establece.
MECANISMOS
DE PARTICIPACION DEMOCRATICA
En
el campo de la organización política electoral, se amplían los mecanismos
existentes antes de la expedición de la Carta de 1991. El artículo 40 consagra
el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, no sólo mediante la facultad de elegir y ser elegido sino también a
través del ejercicio de mecanismos de participación directa, votaciones,
plebiscitos, referendos, consultas populares, cabildos abiertos, iniciativas
legislativas y revocatoria del mandato. Por otra parte, se asegura la
participación de partidos y movimientos minoritarios en las mesas directivas de
los cuerpos colegiados y se permite la participación de los partidos o movimientos
políticos que no hacen parte del gobierno en los organismos electorales. La
Carta Política también establece el voto programático y adiciona los mecanismos
de participación en el proceso de reforma constitucional, permitiendo que
grupos representativos de ciudadanos presenten proyectos de actos legislativos
o soliciten se sometan a referendo las reformas constitucionales aprobadas por
el Congreso en materia de derechos y garantías fundamentales o de
procedimientos de participación popular.
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Universalidad/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Expansión/INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL
El
principio democrático que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo.
Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios,
procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de
política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a
la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar
la distribución, control y asignación del poder social. El principio
democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social,
lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de
democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de
ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales
actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva
construcción.  La interpretación constitucional encuentra en el principio
democrático una pauta inapreciable para resolver dudas o colmar lagunas que
puedan surgir al examinar o aplicar un precepto. En efecto, a la luz de la
Constitución la interpretación que ha de privar será siempre la que realice más
cabalmente el principio democrático, ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de
democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo ámbito.
LEY
ESTATUTARIA DE PARTIDOS POLITICOS
Para
los propósitos de la ley estatutaria que se ocupa de la organización y régimen
de los partidos y movimientos políticos, es importante señalar los sujetos a
los cuales se refieren sus disposiciones. La constitucionalidad de las
definiciones, dada la ausencia de una pauta normativa en la Constitución,
estriba, en primer término, en la facultad para hacerlo que se desprende de la
competencia atribuida al Congreso para dictar la ley estatutaria sobre la
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y, en
segundo término, en la correspondencia razonable de lo definido con la realidad
política de modo que no se desvirtúe el propósito de constitucionalización de
dichas formaciones que ha animado al Constituyente.
PARTIDOS
POLITICOS
La
definición de partido que consagra el artículo 2 recoge, en lo esencial, las
funciones sumariamente descritas, como quiera que la anterior  relación de
funciones, equivale a postular que en aquél se refleja el pluralismo político
y, por su conducto, se promueve y encauza la participación de los ciudadanos y
la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder
al poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones
políticas. Con la constitucionalización de los partidos se pretende, entonces,
establecer reglas de juego que permitan mejorar las condiciones de competencia
pluralista, fundamento del sistema democrático, y con ello develar y controlar
una actividad en la que se determina lo esencial del poder político y de la
función pública.
MOVIMIENTOS
POLITICOS/MOVIMIENTOS SOCIALES
El
movimiento de tipo político, por su grado de organización y permanencia, está
llamado a convertirse eventualmente en partido. La organización social, en
cambio, mantiene sus propósitos políticos como objetivos que adquieren
importancia coyuntural en la consecución de los fines de tipo social que posee
la institución. El movimiento social no tiene el grado de organización del
partido o de la organización social. Sus objetivos también son
circunstanciales, pero su evolución puede derivar en un movimiento político.
PARTIDOS
POLITICOS-Reconocimiento
de personería jurídica/MOVIMIENTOS POLITICOS-Reconocimiento de
personería jurídica
El
reconocimiento de la personería jurídica supone poner en movimiento una
específica actuación pública y hacerlo encierra un momento de libertad de
organización por parte de la formación que aspira a obtener dicho
reconocimiento. La personería jurídica no es un elemento constitutivo del
partido o movimiento cuya existencia es, por el contrario, presupuesto
indispensable para discernirla. La solicitud presentada por las directivas,
requisito que se encuentra en la ley, tiene relación con el procedimiento
constitucional dirigido a reconocer personería jurídica a los partidos y
movimientos, el cual no se inicia de oficio sino a petición de parte.
PARTIDOS
POLITICOS-Pruebas
para acreditar existencia/MOVIMIENTOS POLITICOS-Pruebas para acreditar
existencia
El
sentido de la norma constitucional, que impone condiciones para la obtención de
la personería jurídica, se encuentra en la dimensión cuantitativa del apoyo
popular, tal como se desprende del inciso primero del artículo 108 de la CP, en
el que se establece como requisito para tal efecto, la presentación de 50.000
firmas, o la obtención de 50.000 votos. La norma supone un límite mínimo
cuantitativo de adhesión popular, sin el cual no se puede tener derecho al
reconocimiento. Se trata entonces de un número de personas que apoyan al
partido y no simplemente de una cifra de votos en abstracto. La aplicación del
principio de igualdad exige que cada partido tenga derecho a que ese mínimo sea
respetado, lo que implica la constatación objetiva de la cantidad señalada. En
vista de que tal comprobación no puede llevarse a cabo frente a la simple
sumatoria de votos provenientes de varias circunscripciones, puesto que el
mismo elector puede participar en varias de ellas, la exclusión de esta
posibilidad es perfectamente justificable. En consecuencia, la restricción que
contiene el proyecto no vulnera el derecho a la participación política y se ciñe
al espíritu y al texto de la norma constitucional.
ESTADO
SOCIAL DE DERECHO/PLURALISMO POLITICO
El
sistema constitucional democrático conocido como "Estado Social de
Derecho" defiende la realización de contenidos axiológicos claramente
definidos, entre los cuales se encuentra la dignidad humana, la igualdad
material, los derechos inherentes a las personas, etc.. Ahora bien,  este
conjunto de valores y derechos esenciales adquiere coherencia y fundamento
cuando se originan y se mantienen como una elección popular entre otras
posibles. Esto es, cuando la escogencia de los contenidos axiológicos de la
democracia sustancial es el resultado del ejercicio de la libertad popular y no
de un sujeto o de un grupo iluminado. El hecho de que la voluntad popular, por
abrazar una ideología no democrática haya podido - y todavía pueda - adoptar un
régimen autocrático o incluso tiránico y no lo haga, es una justificación de la
democracia basada en el procedimiento que se suma a la justificación
axiológica, formando de esta manera un  fundamento sólido y coherente. Para que
el valor del pluralismo tenga lugar se requiere que los que participan en la
competencia política por el poder, respeten y protejan las "condiciones de
posibilidad", esto es, que no atenten contra  las reglas de juego del
sistema. Una actividad política que ponga en tela de juicio, o simplemente
afecte, las reglas de juego del sistema, no puede ser aceptada. El pluralismo
político consiste en una serie de reglas de juego que imponen el respeto de la decisión
mayoritaria tomada por el pueblo y la vigencia de las libertades públicas que
lo hacen posible. Se considera contrario a la constitución la expresión
"democráticas" del numeral cuarto del artículo tercero del proyecto
de ley estatutaria.
PARTIDOS
POLITICOS-Nombre/PARTIDOS
POLITICOS-Símbolos/PARTIDOS POLITICOS-Colores
La
limitación que la ley introduce, lesiona la libertad que tienen las personas
para fundar partidos y movimientos y divulgar sus ideas y programas sin
limitación alguna - el nombre es quizá la forma más efectiva de hacerlo - y, de
otra parte, como restricción carece de justificación en cuanto se pretenda con
ella corregir una aparente disfuncionalidad de los partidos y movimientos
incapaz por sí sola de afectar objetivamente el funcionamiento de la
democracia. En todo caso, sin necesidad de recurrir a la presunción de la mala
fe - que presupone la torticera y maliciosa utilización de un cierto nombre -,
si un partido o movimiento de hecho perturba gravemente la convivencia pacífica
o pone en peligro la independencia e integridad nacionales, dado que ello
implica incumplimiento de sus deberes, puede verse expuesto a la condigna
sanción. El número limitado de colores y su propia naturaleza, no autorizan,
por fuera de su utilización creativa, su titularidad o monopolio por parte de
un movimiento o partido, sin afectar el principio de igualdad.
PARTIDOS
POLITICOS-Estatutos/CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL-Funciones
La
imperatividad de los estatutos es una obligada consecuencia de la libertad de
organización que la Constitución reconoce a los partidos y movimientos.
Adoptada libremente la norma interna que ha de regirlos, se sigue como
consecuencia inexorable la obligatoriedad de sus mandatos. La competencia del
Consejo Nacional Electoral consistente en velar por el cumplimiento de las
normas sobre partidos y movimientos, tiene naturaleza policiva y conduce a la
aplicación de las sanciones que consagra la ley. La controversia sobre la
validez de una norma estatutaria, expresión de los derechos fundamentales de
asociación y de constitución de partidos y movimientos políticos, por tener ese
origen y suponer su pronunciamiento una definición sobre el alcance de las
libertades públicas, requiere que la resuelva un Juez, lo que en el presente
caso es posible, pues, contra las decisiones del Consejo Nacional Electoral
caben los recursos ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
DERECHO
A ELEGIR/DERECHO A SER ELEGIDO
De
conformidad con la Constitución el derecho a elegir y ser elegido y tomar parte
en elecciones, no se limita de ninguna manera a los partidos y movimientos.
Tanto en forma individual, como a través de movimientos sociales o grupos
significativos de ciudadanos, se podrá lograr la inscripción de una candidatura
para un cuerpo de elección popular. Dado que en estos casos no media el aval de
un partido o movimiento político con personería jurídica, evento en el cual no
se exige requisito adicional alguno - "la ley podrá establecer requisitos
para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos" -, la
misma Constitución ha consagrado, en esta materia, un régimen diferencial, de
modo que no se puede aducir quebranto alguno del principio de igualdad, salvo
que las condiciones que se impongan sean irrazonables y obstaculicen de manera
inconveniente el libre ejercicio de los derechos políticos.
CONSULTAS
INTERNAS-Obligatoriedad/SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
La
colaboración y apoyo logístico y financiero que la organización electoral puede
suministrar a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica para
la realización de sus consultas internas, así como su regulación, corresponden
a una materia que no puede ser ajena a la ley estatutaria y que, por otra
parte, encuentra asidero en los artículos 109 y 265-10 de la CP. La práctica de
las consultas internas puede derivarse de los estatutos de los partidos o
movimientos o de una decisión suya adoptada en cualquier momento posterior de
su vida política. La Constitución y la ley aunque no la imponen en aras de
respetar el ámbito de su libertad organizativa interna - que garantiza la
libertad del proceso político en su propia fuente -, sí la estimulan en el
convencimiento de que la democracia interna beneficia a la organización
política y a la sociedad en general, pues, fortalece su función mediadora y
mantiene su apertura hacia las pretensiones, intereses y demandas genuinas de
sus bases que apelan a ella como instancia de ascenso de la sociedad hacia el
Estado.  No obstante, si internamente se decide realizar una consulta y ésta se
lleva a cabo con el concurso de la organización electoral, mal se puede oponer
la libertad del partido o movimiento a la obligatoriedad del resultado
alcanzado. Ni la organización puede defraudar a sus miembros y simpatizantes ni
el Estado puede auspiciar que se defraude al elector o votante. El principio
democrático y la buena fe, entre otros valores y normas constitucionales,
quedarían flagrantemente desconocidos, si se aceptase la vacilación o
inconsecuencia frente al resultado del certamen que ha sido convocado por el
partido o movimiento y apoyado por el Estado. Por lo expuesto, la
constitucionalidad del siguiente aparte de la norma: "(...) en la medida
en que el partido o movimiento que la solicite así lo decida", se
condiciona a la precisa definición en el respectivo acto de convocatoria del
carácter obligatorio o no obligatorio del resultado de la consulta, pues, en su
defecto, se deberá entender que es vinculante.
CONSULTA
NACIONAL/LEY-Unidad de materia
El
aparte excluido no tiene relación de materia o conexidad esencial con la
materia propia del presente proyecto de ley y su inclusión en él viola el
artículo 158 de la CP. La determinación de la fecha para la realización de los
diferentes eventos en los cuales pueden actualizarse los mecanismos e
instituciones de participación ciudadana, hace parte de la respectiva ley
estatutaria, a lo que se suma los defectos técnicos de redacción de la norma
examinada y la consideración sobre la improcedencia - y en ocasiones
inconveniencia - de homologar en una misma fecha eventos políticos de carácter
representativo con otros de democracia directa, derivados muchas veces de
necesidades que difícilmente pueden diferirse o enmarcarse en un largo período
fijo.
CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL-Funciones/CONSULTAS INTERNAS-Reglamentación
aspectos técnicos
Sólo
bajo cierto entendimiento se ajusta a la Constitución la facultad que se
atribuye al Consejo Nacional Electoral para " reglamentar en cada caso
todo lo demás relacionado con las consultas internas de los partidos".
Además de la impropiedad de una reglamentación ad hoc como la que se
insinúa en la norma, no se ha reparado en que las consultas internas de los
partidos, parte esencial integrante de la regulación sobre su organización y
funcionamiento, corresponde a una competencia del Congreso exclusiva e
indelegable. Lo que es materia de una ley estatutaria, a no ser que se trate de
aspectos de detalle y de mera ejecución de sus previsiones, no puede sino
formar parte de una ley de esta misma naturaleza y rango. Por consiguiente, la
disposición es exequible si ella únicamente se refiere a la reglamentación de
aspectos técnicos y de mero detalle.
PARTIDOS
POLITICOS-Financiación/MOVIMIENTOS
POLITICOS-Financiación
La
creación de un fondo, constituido con dineros públicos, destinado a contribuir
a la financiación del funcionamiento de las campañas electorales de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, tiene pleno asidero
en el artículo 109 de la CP. Esta financiación puede extenderse, según la misma
norma constitucional, a los demás partidos, movimientos y grupos significativos
de ciudadanos que postulen candidatos, siempre que obtengan el porcentaje de
votación que señale la ley. La razón de ser de la ayuda financiera - que es por
lo tanto parcial en cuanto no puede y no debe hacerse cargo de todo el costo de
la actividad política -, busca neutralizar la dependencia y servidumbre que las
organizaciones políticas pueden adquirir respecto de los centros privados de
poder que les prodigan su apoyo económico y pueden prevalerse de él para
derivar una malsana influencia sobre los asuntos políticos o exigir
reciprocidades que deterioran la moral social y socavan la confianza en el
correcto desempeño de su función representativa y mediadora, que debería
inspirarse únicamente en el interés general.
PARTIDOS
POLITICOS-Manejo
de los ingresos
El
destino de los ingresos del partido, incluidos los provenientes del apoyo
estatal, es un asunto que está gobernado por el principio de libertad interna.
La gestión de las finanzas de una organización política está íntimamente ligada
a su estrategia y plan de acción y mal puede, por ende, condicionarse desde
afuera. Si bien la ley no puede en principio establecer exigencias en relación
con la organización interna de los partidos o movimientos políticos, sí tiene
plena legitimidad para hacerlo - siempre que ellas sean razonables - cuando
medie el apoyo financiero estatal. La razonabilidad de las condiciones introducidas
por la ley, por lo expuesto, se echa de menos en lo que se refiere a la
fijación del destino específico de las partidas que integran la ayuda estatal,
no así en lo que concierne a la necesidad de que el partido o movimiento
apruebe democráticamente el respectivo presupuesto. El estímulo a la
democratización interna de los partidos y movimientos puede ser buscado por el
Legislador a través del indicado medio, esto es, supeditando el apoyo
financiero estatal a la aprobación democrática de los presupuestos que se
sirven del mismo. Adviértase que un método de decisión diferente, puede
conducir a que el gobierno de los fondos públicos, en últimas, responda a la
libre disposición por parte de los círculos restringidos y elitistas de los
partidos y movimientos.
CAMPAÑAS
POLITICAS-Financiación
El
Congreso ha hecho uso apropiado de su competencia al establecer los montos de
financiación y señalar la votación mínima que debe alcanzarse por parte de un
candidato o lista inscrita a fin de tener derecho a la reposición estatal de
gastos y evitar la profusión artificial de nombres que, ya se ha dicho,
perjudica el sistema democrático y la organización electoral,
independientemente del tipo o naturaleza de la formación política de que se
trate.
PERSONA
NATURAL/PERSONA JURIDICA-Discrimanación
La
norma se limita a regular un aspecto de la entrega de contribuciones
individuales que ciertamente contribuye a la cristalina y correcta utilización
de esos aportes. No obstante se declarará la inexequibilidad de la palabra
"jurídica" que figura en la segunda frase del artículo. La Corte
advierte que vulnera el artículo 13 de la CP que se discrimine contra las
personas naturales que, en dado caso, puedan apoyar a un candidato
independiente.
CAMPAÑAS
POLITICAS-Línea
Especial de Crédito/INTERVENCION DEL ESTADO EN ACTIVIDAD FINANCIERA
La
norma no ordena que en el Banco de la República se constituya un cupo de
crédito en favor de los particulares. La línea de crédito a que ella se refiere
será, en cambio, abierta en los bancos, de acuerdo con la orden que a ese
respecto imparta el Banco de la República en desarrollo de sus funciones,
especialmente de aquellas que tienen que ver con el destino de las colocaciones
bancarias. La constitucionalidad de la norma, en este orden de ideas, deriva de
ser ella una norma general a la cual debe ceñirse el Banco de la República para
el ejercicio de sus competencias. Por otra parte, la intervención de la ley en
la actividad financiera, autorizada por la Constitución, se justifica plenamente
al promover la canalización temporal del ahorro público a la financiación de la
actividad electoral, esencial para el mantenimiento de la democracia.
PARTIDOS
POLITICOS-Publicidad/MEDIOS
DE COMUNICACION-Utilización
La
Constitución garantiza a los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica el acceso permanente a los medios de comunicación social del Estado,
en las condiciones que determine la ley. Dicho acceso, en época de elecciones,
se amplía a los candidatos debidamente inscritos.
DIVULGACION
POLITICA/PROPAGANDA ELECTORAL
El
proyecto de ley establece una diferencia entre divulgación política y
propaganda electoral. La primera es la que de manera permanente e institucional
realizan los partidos, movimientos y candidatos con el fin de difundir y
promover sus programas e ideas. Este tipo de comunicación puede llevarse a cabo
en cualquier tiempo y excluye toda práctica de tipo electoral. La propaganda
electoral, en cambio, se realiza con el fin de obtener apoyo electoral y sólo
puede llevarse a cabo durante los tres meses anteriores a la fecha de las
elecciones.  Con esta distinción el proyecto pretende reducir la carga
electoral connatural a la actividad política, cuando esta se efectúa por fuera
del período de campañas, a través de los medios de comunicación social. De esta
manera, se intenta circunscribir el debate a los asuntos ideológicos,
programáticos e informativos de los partidos políticos frente a sus electores.
Sin perjuicio de mantener la distinción entre "divulgación política"
y "propaganda electoral", la restricción legal no puede llegar hasta
anular la permanente vocación de poder que caracteriza a los partidos y
movimientos políticos.
PROPAGANDA
NEGATIVA
La
prohibición de la denominada propaganda negativa, aunque enderezada a propiciar
entre las fuerzas que ingresan a la contienda electoral un clima de lealtad,
introduce una limitación inconstitucional a la libertad de expresión y al
derecho de difundir libremente las ideas y programas. Fuera de que la Constitución
y la ley de suyo no dan abrigo a la difamación y sancionan el abuso de estas
dos libertades esenciales en el sistema democrático, no parece razonable que
los partidos y movimientos se vean privados de referirse y descalificar tanto
los programas de sus émulos como las personas que los encarnan.  Salvo que la
publicidad tenga connotaciones que por lesionar la honra y la intimidad de las
personas, no se puedan sustentar en la libertad de expresión, se mutila
innecesariamente el debate político y el ejercicio de la oposición, si éstos no
pueden extenderse a las personas de los candidatos, cuya consideración no es
indiferente para el electorado. Si bien a este respecto la ley puede prevenir
abusos e introducir restricciones razonables, la genérica interdicción que se
plasma en la norma va más allá de ese propósito.
NOTICIERO-Objetividad
La
objetividad de los noticieros y espacios de opinión es un  derecho de las
personas que aspiran a conocer verazmente, por su conducto, los sucesos de la
vida nacional e internacional. La imparcialidad de los restantes concesionarios
asegura la igualdad de oportunidades para todos los actores políticos y
previene que sobre el electorado se ciernan influencias extrañas - usualmente
imperceptibles - procedentes de los personajes que identifica la opinión. En
fin, la norma precave que gracias a la presencia de los candidatos en espacios
de distinta naturaleza, se violen las limitaciones a las normas sobre
publicidad y, por otra parte, se dé ocasión para crear subrogados de donativos
encubiertos que de otro modo no serían fácilmente detectables.
RADIO-Uso
del servicio
Incurre
en error el proyecto al calificar la radio como "privada",
desconociendo que los empresarios en este sector tienen el carácter de
concesionarios de las frecuencias del Estado. La aceptación de publicidad
política es libre, pero si se opta por ella, así sea en un solo caso,
obligatoriamente se debe extender en condiciones de igualdad a todos los
partidos, movimientos y candidatos que lo soliciten y que intervengan en el
respectivo certamen electoral.
PUBLICIDAD
POLITICA-Regulación
La
norma es constitucional, tanto porque ella es fruto del ejercicio de la
atribución que la Carta le confiere al Congreso para regular la publicidad
política - especie de ella es indudablemente la fijación de carteles,
pasacalles, afiches, vallas etc.-, como por el sentido de la disposición, que
se orienta a garantizar a todos los actores políticos un acceso y uso
equitativos de esta forma de publicidad sin perjudicar el ejercicio de los
derechos colectivos relacionados con el espacio público.
ENCUESTAS-Difusión
Es
evidente que la divulgación de encuestas y proyecciones sobre el comportamiento
electoral el día de las elecciones puede interferir el desarrollo normal y
espontáneo del respectivo certamen y dar lugar a equívocos o informaciones que
desorientan o desalientan a los votantes. El día de las elecciones en el que
los ciudadanos ejercen secretamente su derecho al sufragio y se define el rumbo
democrático del país, deberán acallarse todas las voces que no sean la voz del
pueblo.
ENCUESTAS-Vigilancia
La
vigilancia que se ordena sobre las entidades o personas que se ocupan
profesionalmente de realizar encuestas, lo mismo que la consagración de
sanciones como consecuencia de la inobservancia del precepto, en modo alguno
violan la Constitución. Las disposiciones revisadas buscan preservar la
autenticidad y objetividad de las encuestas y evitar que ellas den pábulo a la
distorsión informativa.
FRANQUICIA
POSTAL A LOS PARTIDOS POLITICOS
La
franquicia postal que se concede a los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, representa una contribución en especie a la financiación
de sus campañas electorales, y su constitucionalidad, por consiguiente, se
deriva de la previsión contenida en el artículo 109 de la CP.
ESTATUTO
DE LA OPOSICION/LEY ESTATUTARIA
El
estatuto de la oposición debe ser desarrollado en una ley estatutaria que
regule íntegramente la materia y, justamente, el proyecto que se examina tendrá
la naturaleza y el rango de ley estatutaria cuando se sancione y, de otro lado,
pretende regular de manera completa esta específica materia. Adicionalmente,
desde el punto de vista formal, el artículo 152-c de la CP atribuye al Congreso
una competencia unitaria en punto a "organización y régimen de los
partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones
electorales".
DERECHO
A LA OPOSICION POLITICA
La
oposición política es una consecuencia directa del valor del pluralismo y del
derecho al disenso. Los partidos y movimientos están llamados a canalizar el
descontento con el objeto de censurar cuando así lo estimen conducente las
decisiones del gobierno. Desde luego, la complejidad de las demandas sociales y
el carácter no forzoso de la función mediatizadora  de los partidos y
movimientos, hacen de la oposición un derecho que no se circunscribe a ellos
sino que se extiende a toda la sociedad civil.  El derecho a la oposición
también es manifestación del derecho a la libertad de expresión. La
constitución colombiana consagra la libertad de expresión en su artículo 20.
Otras fuentes del derecho a la oposición se encuentran en las libertades de
reunión y asociación. El régimen de la oposición ha sido previsto en el
artículo 112 de la Constitución Política. Según el texto constitucional, los
partidos y movimientos políticos que no participen en el gobierno pueden
ejercer libremente la función crítica. Es un derecho que tienen aquellos que no
hacen parte del Gobierno y también de una función necesaria para el
mantenimiento del pluralismo y de la democracia.
DERECHO
A LA INFORMACION/DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS/DERECHO AL CONTROL DEL
PODER POLITICO
El
acceso a la información y documentación oficiales, es condición de posibilidad
para la existencia y ejercicio de las funciones de crítica y fiscalización de
los actos de gobierno que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe
legítimamente ejercer a la oposición. No se entiende cómo se pueda controlar el
poder político si los asuntos de interés público se mantienen ocultos a la
oposición y a los ciudadanos. La norma examinada reconoce en cabeza de la
oposición un derecho que pretende asegurar total transparencia al manejo de la
cosa pública, a fin de consentir la confrontación leal e igualitaria entre las
minorías y las mayorías - que no pueden detentar información privilegiada o
monopolizar sus fuentes - y el ejercicio del derecho al control del poder
político.
DERECHO
DE ACCESO A MEDIOS DE COMUNICACION
El
denominado derecho de antena en radio y televisión y de espacio en prensa,
referido a los medios de comunicación del Estado, permiten que la actividad
crítica y fiscalizadora de la oposición pueda tener como destinaria la opinión
pública y, de este modo, generar un efecto real en el control del poder
político. Si se le privara de los medios masivos de comunicación, se
aumentarían en un grado superlativo las dificultades que enfrentaría la oposición
para hacer efectivo su derecho de crítica y disentimiento, pues si su discurso
político o su denuncia no llega al ciudadano difícilmente puede ser efectiva,
en cuyo caso el poder de la mayoría traducido en posiciones directivas en el
gobierno y la administración se expandiría peligrosamente a costa de la
democracia y del mismo principio de división de poderes. El derecho de acceso a
los medios de comunicación social que la norma regula se encuentra establecido
directamente por la Constitución. Además de esta consideración, la norma
analizada es constitucional en cuanto sujeta la confrontación política entre
las distintas fuerzas a unas reglas mínimas de igualdad y equilibrio.
DERECHO
DE REPLICA-Contenido/DIALOGO
POLITICO
La
norma examinada, ciñéndose a la Constitución, determina la forma de ejercer
este derecho y especifica en la esfera nacional y en las territoriales los
altos funcionarios cuyas actuaciones pueden suscitar el derecho de réplica. El
derecho de réplica evita que el Gobierno y por su conducto las fuerzas
mayoritarias monopolicen y deriven ventajas políticas indebidas de su fácil
acceso a los medios de comunicación oficiales. De ahí que frente a la emisión
de declaraciones políticas por parte del gobierno que sean susceptibles de
afectar a la oposición, a ésta se le garantice, a través de los mismos medios,
el correlativo derecho de réplica, que viene a ser una especie de derecho de
defensa en el campo propio de la política. De esta manera se obliga a sostener
una especie de diálogo político, leal e igualitario, entre las distintas
formaciones políticas y el gobierno, ausente en lo posible de confusiones y
falsedades que impidan la formación de una opinión pública debidamente
informada.
CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL-Partidos minoritarios
De
la imparcialidad de la organización electoral y del efectivo cumplimiento de
las normas sobre elecciones, partidos, movimientos y derechos de la oposición,
depende la vigencia de las instituciones democráticas y la confianza que en su
recto discurrir puedan tener los ciudadanos y diferentes actores de la vida
política. Como quiera que el Consejo Nacional Electoral tiene a su cargo una
serie de funciones en cada una de estas materias y que su integración refleja
la composición política del Congreso, es conveniente y justo que los partidos y
movimientos minoritarios participen en su conformación, de modo que se
garantice con su presencia, aún más, la completa neutralidad de la organización
y de las autoridades electorales frente a las controversias y eventos
políticos.
PROYECTO
DE LEY SOBRE PARTICIPACION POLITICA
La
estructuración y modificación de las instituciones básicas de la participación
política y la organización electoral, reclaman el mayor consenso posible por
parte de las diferentes fuerzas políticas. En todo caso, la oposición debe
conocer cualquier proyecto que se ocupe de esa materia, y prevenir que sus
derechos - y la democracia participativa - no sufran desmedro. En realidad, el
proyecto acertadamente apunta a unas normas que por dirigirse a establecer las
reglas básicas del juego político - sobre las cuales lo deseable es contar con
el mayor grado de aprobación y legitimidad -, deben ser objeto de una detenida
deliberación y profundo conocimiento.
INICIATIVA
LEGISLATIVA
Si
se tiene presente que las denominadas "fuerzas de oposición" no
corresponden a las entidades señaladas en el artículo 156 de la CP y que, por
sí mismas, no equivalen ni se confunden como partidos o movimientos con los
ciudadanos que, de alcanzar en número el cinco por ciento del censo electoral o
el treinta por ciento de los concejales o diputados del país, pueden presentar
proyectos de ley o de reforma constitucional, se impone la inconstitucionalidad
del precepto. La Constitución dispone que la iniciativa popular legislativa
sólo procede en los casos que ella misma contempla, entre los cuales no se
encuentra el referido en la norma examinada.
CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL-Informe Anual
La
exigencia se justifica por la importancia de las funciones encomendadas a ese
organismo y su relevancia para el correcto funcionamiento de la organización
electoral y el régimen de los partidos y movimientos. El informe, de otro lado,
puede dar lugar a iniciativas de distinto orden con el objeto de actualizar la
legislación e introducir los correctivos que las diferentes situaciones
demanden.
FONDO
NACIONAL DE FINANCIACION DE PARTIDOS Y CAMPAÑAS ELECTORALES
La
constitucionalidad de la norma se desprende de las disposiciones de la Carta
que autorizan a cargo del Estado la financiación de la actividad política de
los partidos y movimientos con personería jurídica y la de los demás partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos. La creación del fondo, como
sistema de cuentas, le imprime orden y eficiencia a una función que el Estado
ha asumido de manera permanente. La administración que se asigna al Consejo
Nacional Electoral, puede serle atribuida por la ley, más aún teniendo en
cuenta que la Constitución lo faculta para distribuir los aportes públicos
destinados al financiamiento de las campañas electorales. La ordenación del
gasto en cabeza del Registrador Nacional del Estado Civil, quien integra la
organización electoral , se ajusta a la Constitución, como quiera que la ley
puede atribuirle competencias en materia electoral.
LEY
ESTATUTARIA ELECTORAL/FUNCION ELECTORAL/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Funciones
La
ley estatutaria puede regular funciones electorales y atribuir su ejercicio al
Consejo Nacional Electoral. La constitucionalidad de la norma examinada puede
igualmente sustentarse, en las facultades constitucionales propias del
mencionado organismo relacionadas con la vigilancia del cumplimiento de las
normas sobre partidos y movimientos políticos, los derechos de la oposición y
el desarrollo de los procesos electorales, así como en aquéllas en cuya virtud
puede servir como cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia
y presentar al Congreso proyectos de actos legislativos y de ley. No obstante,
la función policiva-electoral, por su origen constitucional, no puede ser
delegada en tribunales o comisiones de garantías o vigilancia, integradas por
particulares o miembros de los partidos y movimientos, cuyas tareas, por lo
tanto, deben circunscribirse a las de servir de órganos de observación y de
apoyo a la organización electoral.
REAJUSTE
POR INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR
No
viola el principio de legalidad, en este caso predicable de las cuantías de
financiación y de las penas previstas en el proyecto, que sus montos se
actualicen de la manera indicada, toda vez que ella se produce en virtud de lo
que la misma ley ordena. Los ajustes periódicos que se lleven a cabo serán un
mero desarrollo de la ley que ha hecho la fijación originaria y establecido el
mecanismo concreto para su actualización. No sería razonable exigir que
anualmente se expidiera una ley estatutaria para ajustar la cifra de las sumas
a que se refieren algunas de sus normas.
REGIMEN
DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Límites
El
régimen de los partidos y movimientos políticos se endereza a establecer sus status
desde el punto de vista de sus funciones específicas, sus derechos,
obligaciones y controles. Resulta imperioso trazar el límite de la intervención
de la ley en el establecimiento de la organización y régimen de los partidos y
movimientos políticos que, respetando su ámbito propio y legítimo de libertad
organizativa  interna, permita definir el espacio dentro del cual puede el
Congreso perseguir los fines que la Constitución ha tenido en mente, al
atribuirle la competencia para dictar en ese campo una ley estatutaria.  La
Corte encuentra que en un sentido negativo la ley que se ocupe de la
organización y régimen de los partidos, no puede, en principio, imponer a los
partidos y movimientos, entre otras cosas, las siguientes: (1) condiciones y
exigencias específicas sobre la implantación de un determinado procedimiento de
adopción de sus decisiones internas - de acuerdo con los antecedentes en la
Asamblea Nacional Constituyente, la adopción del artículo 108 inciso 2 de la CP
buscaba establecer esta garantía -; (2) el contenido y el sentido concretos de
una determinación que de acuerdo con sus estatutos corresponda tomar a un
órgano suyo; (3) la forma especial de integrar sus órganos internos; (4) el
contenido particular de sus estatutos y programas. En un sentido positivo, la
ley que regula la organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos, puede, por vía general, determinar la organización de los partidos,
siempre que se trate de ordenar su estructura genérica y ella resulte necesaria
para el ejercicio de las funciones que están llamados a cumplir o para el
correcto funcionamiento del sistema democrático.
CONSEJO
DE CONTROL ETICO/CODIGO DE ETICA
El
Legislador, en estricto rigor, se limita a tipificar, por vía general, un órgano
nuevo que debe agregarse a la estructura modélica de los partidos y
movimientos. Cosa distinta - que el legislador no hace - es que luego de creado
dentro de cada formación política, pueda la ley imponer u ordenar determinadas
líneas de acción pues ello sí equivaldría a dictar "exigencias en relación
con la organización interna". La norma examinada, que apunta a que los
partidos y movimientos políticos trasciendan su situación actual y se
conviertan en poderosas poleas de transmisión de los valores superiores del
ordenamiento, puede quizá ser ambiciosa y osada, pero no es inexequible. La
exigencia impuesta por la ley a los partidos políticos de adoptar un código de
ética, y de establecer un tribunal interno para que vele por su cumplimiento,
son disposiciones normativas que relievan la íntima relación existente entre
derecho, política y moral.
CONSEJO
DE CONTROL ETICO-Atribuciones
Si
bien la recomendación del Consejo de Control Etico para que se suspenda al
servidor público no tendría carácter vinculante para la autoridad a la que se
dirige, la disposición es inexequible en cuanto vulnera el artículo 124 de la
CP y, además, podría, en razón de su propia naturaleza y de las circunstancias
concretas de su aplicación, dar lugar a la violación material del debido
proceso.
CONSEJO
DE CONTROL ETICO-Atribuciones/CONGRESISTA-Pérdida de
Investidura
Dado
que las causales que pueden determinar la pérdida de la investidura están
vinculadas al grave desacato de los deberes públicos y que la recomendación -
no vinculante - se formula a quien tenga legitimación para iniciarla, no se
observa violación alguna de la Constitución.
CONSEJO
DE CONTROL ETICO-Sanciones
La
configuración abstracta de las sanciones que pueden aplicarse a los miembros
afiliados del partido o movimiento, es un asunto que sin perjuicio de ser
objeto de tratamiento particularizado dentro de cada partido o movimiento,
puede pertenecer al contenido propio de la ley estatutaria. La trascendencia de
las sanciones, de otra parte, hace necesario que la misma ley las contemple y
autorice su imposición.
CONSEJO
DE CONTROL ETICO-Calidades de los miembros
El
Consejo de Control Etico estará integrado por tres miembros, los cuales deberán
reunir las mismas calidades que tienen los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia. La norma que viola el principio de igualdad en relación con los
partidos y movimientos que no puedan integrar el Consejo de Control Etico
debido a la falta de miembros que llenen las calidades requeridas.
CONSEJO
DE CONTROL ETICO-Integración
La
norma resulta inexequible también por violar el artículo 108 de la CP. La forma
concreta de integrar el órgano cuya creación se ordena por la ley - Consejo de
Control Etico -, es un asunto que debe decidir por sí mismo cada partido y
movimiento político, ya que ello hace parte de su libertad organizativa
interna. La ley culmina su misión al ordenar, por vía general, la creación de
un órgano que se considera indispensable para el cumplimiento de una función
que debe ser cumplida por los partidos y movimientos. A partir de este momento,
la forma concreta de estructurarlo, en principio, dentro de las múltiples
opciones organizativas posibles, es una materia que se libra a su decisión
interna.
PARTIDOS
POLITICOS-Veedor/MOVIMIENTOS
POLITICOS-Veedor
El
artículo que se ocupa del veedor de los partidos y movimientos, es exequible en
cuanto se limita a establecer la creación de un órgano a través del cual los
partidos y movimientos deben cumplir una responsabilidad tan cara a la
democracia como es la de que los elegidos, luego del acto electoral, no les den
la espalda a los electores. Del efectivo cumplimiento de la responsabilidad política
depende la confianza que el pueblo dispense a los partidos y movimientos. La
función mediatizadora que éstos realizan, indispensable para mantener y
profundizar la vida democrática, se desvirtúa si los elegidos abdican de sus
responsabilidades políticas y cesan materialmente de ser el instrumento a
través del cual el pueblo y la sociedad civil accede al ejercicio del poder
público.
PARTIDOS
POLITICOS-Auditoría
interna y externa/MOVIMIENTOS POLITICOS-Auditoría interna y externa
Aquellos
partidos o movimientos que reciben aportes del Estado deberán crear  un sistema
de auditoría interna a su cargo. El auditor será responsable del manejo ilegal
o fraudulento que se haga de tales recursos cuando no informe al Consejo
Nacional Electoral de las irregularidades cometidas, todo ello sin perjuicio de
sanciones establecidas en otras disposiciones. En relación con la auditoría
externa, el proyecto establece que esta será contratada por la Registraduría
Nacional del Estado Civil. El costo de este control será financiado por los
beneficiarios de los aportes estatales en proporción al monto de lo recibido.
En relación con los partidos y movimientos, la norma no configura una suerte de
exigencia a la organización interna de los partidos y movimientos de las del
tipo que la Constitución prohibe. Se trata de una previsión genérica del
Legislador, orientada a la conformación de un órgano que resulta indispensable
para asegurar la transparencia del proceso de asignación y uso de los fondos
públicos. Por su parte, la auditoria externa  - la que debe entenderse sin
perjuicio del control fiscal que le compete ejercer a la Contraloría General de
la República -, refuerza el escrutinio llevado a cabo por la auditoria interna
y contribuye a fiscalizar el uso dado a los recursos aportados por el Estado.
LIBERTAD
ORGANIZATIVA DE LOS PARTIDOS POLITICOS-Vulneración
El
artículo que consagra la posibilidad de que los partidos políticos se afilien o
integren a otros de carácter internacional, siempre y cuando exista armonía
entre sus contenidos ideológicos y los métodos para acceder al poder. La
facultad que la norma reconoce a los partidos y movimientos políticos, responde
a la necesidad y conveniencia de que en este ámbito, como en otros de la vida
nacional, se establezcan vínculos con organismos internacionales, lo que en
todo caso queda librado a su voluntad. Empero, la limitación que la norma
introduce es inconstitucional, si se tiene presente que los partidos y
movimientos, por sí mismos, a través de sus órganos internos, tienen plena
autonomía para decidir la compatibilidad de sus principios ideológicos y
métodos para conquistar el poder con aquéllos propios de los partidos de
carácter internacional. La violación de la libertad organizativa interna de los
partidos, por parte de la ley, conducirá a esta Corte a declarar la
inexequibilidad de esta parte del precepto.
REF:
Expediente P.E.-004
Revisión
constitucional del proyecto de ley estatutaria Nº 11 de 1992 Cámara, 348 de
1993 Senado "por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y
movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las
campañas electorales y se dictan otras disposiciones"
Magistrado
Ponente:
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa
Fe de Bogotá, D.C., Marzo 03 de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Aprobado
por Acta Nº 16
La
Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango
Mejía y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz,
Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria Nº
11 de 1992 Cámara, 348 de 1993 Senado "por la cual se dicta el Estatuto
Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su
financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras
disposiciones".
I.
TEXTO DE LAS NORMAS REVISADAS
El
tenor literal del proyecto de ley es el siguiente:
TEXTO
DEFINITIVO DEL PROYECTO DE LEY Nº 11 DE 1992 - CAMARA Y Nº 348 DE 1993 - SENADO
"Por
la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se
dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se
dictan otras disposiciones".
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
TITULO
I
Disposiciones
Generales
ARTICULO 1. Derecho a constituir partidos y
movimientos. Todos los colombianos tienen derecho a constituir partidos y
movimientos políticos, a organizarlos y a desarrollarlos, a afiliarse y
retirarse de ellos libremente y a difundir sus ideas y programas.
Las organizaciones sociales tienen derecho a
manifestarse y a participar en eventos políticos.
ARTICULO 2. Definición. Los partidos son
instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y
encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y
manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los
cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y
democráticas de la Nación.
Los movimientos políticos son asociaciones de
ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad
política o para participar en las elecciones.
Los partidos y movimientos políticos constituidos
con el lleno de todos los requisitos constitucionales y legales tendrán
personería jurídica.
TITULO
II
Personería
jurídica, denominación,
símbolos
y colores de los partidos
y
movimientos
ARTICULO 3. Reconocimiento de personería jurídica.
El Consejo Nacional Electoral reconocerá y otorgará personería jurídica a los
partidos y movimientos políticos previo el cumplimiento de los siguientes
requisitos:
1. Solicitud presentada por sus directivas;
2. Copia de los estatutos;
3. Probar su existencia con no menos de cincuenta
mil firmas o con la obtención en la elección anterior, de por lo menos la misma
cantidad de votos o de representación en el Congreso de la República; y
4. Presentar un documento que contenga la plataforma
política del partido o movimiento, expresando su filosofía y principios, así
como los programas y aspiraciones democráticas que lo identifiquen.
Para efectos de este artículo no podrán sumarse los
votos obtenidos en circunscripción nacional con los obtenidos en
circunscripciones territoriales o especiales, ni los de éstas con los de
aquéllas.
El Consejo Nacional Electoral no demorará más de
treinta (30) días hábiles en estudiar una solicitud de obtención de personería
jurídica.
ARTICULO 4. Pérdida de la personería jurídica. Los
partidos y movimientos políticos perderán su personería jurídica cuando se
encuentren incursos en una de las siguientes causas:
1.- Cuando en una elección no obtengan a través de
sus candidatos por lo menos 50.000 votos o no alcancen, o mantengan,
representación en el Congreso, conforme al artículo anterior;
2.- Cuando, de acuerdo con sus estatutos, proceda su
disolución; y
3.- Cuando el Consejo Nacional Electoral así lo
declare, en los casos previstos por la presente ley.
ARTICULO 5. Denominación, símbolos y colores. Los
partidos y los movimientos políticos son propietarios de su nombre, color y del
símbolo que hayan registrado en el Consejo Nacional Electoral.
Estos no podrán ser usados por ningún otro partido u
organización política reconocida o no. La denominación de un partido o
movimiento deberá distinguirse claramente de la de cualquier otro ya existente.
El nombre del partido o movimiento no podrá incluir
denominaciones de personas, ser expresivo de antagonismos hacia naciones
extranjeras, personas, instituciones u organizaciones políticas, ni en forma alguna
parecerse o tener relación gráfica o fonética con los símbolos de la patria o
con emblemas estatales.
En las campañas electorales y en las demás
actividades del partido o movimiento sólo se podrá usar la denominación
estatutaria o su abreviatura o sigla, las denominaciones suplementarias deberán
ser autorizadas por el órgano del mismo que señalen los estatutos.
Los organismos que se escindan del partido o
movimiento perderán el derecho a utilizar total o parcialmente la denominación
y el símbolo registrados y las sedes correspondientes.
El color o colores que distinguen a un partido o
movimiento no podrán ser usados por otro en tal forma que se pueda llevar a los
ciudadanos a confundir uno con el otro.
ARTICULO 6. Principios de organización y funcionamiento.
Los partidos y movimientos políticos podrán organizarse libremente. Sin
embargo, en el desarrollo de su actividad están obligados a cumplir la
Constitución y las leyes, a defender y difundir los derechos humanos como
fundamento de la convivencia pacífica y a propender al logro y mantenimiento de
la paz, en los términos del artículo 95 de la Constitución Política.
En las regiones, los partidos o movimientos
políticos gozarán también de libertad y autonomía para su organización y podrán
pertenecer al partido o movimiento que a bien tengan nacionalmente.
ARTICULO 7. Obligatoriedad de los estatutos. La
organización y el funcionamiento de los partidos y movimientos se regirá por lo
establecido en sus propios estatutos. Cualquier ciudadano, dentro de los veinte
días siguientes a la adopción de la respectiva decisión, podrá impugnar ante el
Consejo Nacional Electoral las cláusulas estatutarias contrarias a la
Constitución, a la ley o a las disposiciones del Consejo Nacional Electoral, o
las decisiones de las autoridades de los partidos y movimientos tomadas
contraviniendo las mismas normas.
Los partidos y movimientos inscribirán ante el
Consejo Nacional Electoral los nombres de las personas que, de acuerdo con sus
estatutos, hayan sido designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de
gobierno y administración, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha
de la respectiva designación. El Consejo Nacional Electoral podrá, de oficio o
a solicitud de cualquier persona, exigir que se verifique la respectiva
inscripción y aún realizarla si dispone de la prueba correspondiente. Cualquier
ciudadano podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de
esas directivas dentro de los quince (15) días siguientes a la misma, por
violación grave de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los
efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de los
partidos y movimientos a las personas debidamente inscritas ante él.
ARTICULO 8. Sanciones. Cuando las actividades de un
partido o de un movimiento sean manifiestamente contrarias a los principios de
organización y funcionamiento señalados en el artículo 6 de la presente ley, el
Consejo Nacional Electoral podrá ordenar que se le prive de la financiación
estatal y del acceso a los medios de comunicación del Estado, además de la
cancelación de su personería jurídica si la tienen.
TITULO
III
De
los Candidatos y las directivas
ARTICULO 9. Designación y postulación de candidatos.
Los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida,
podrán postular candidatos a cualquier cargo de elección popular sin requisito
adicional alguno.
La inscripción deberá ser avalada para los mismos
efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por
quien él delegue.
Las asociaciones de todo orden, que por decisión de
su Asamblea General resuelvan constituirse en movimientos u organismos
sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento
del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el
número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso
se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un
candidato.
Los candidatos no inscritos por partidos o por
movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza
de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional
Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo
que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año
correspondiente. Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de
candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la
reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el
artículo 13 de la presente ley. Estos candidatos deberán presentar para su
inscripción el número de firmas al que se refiere el inciso anterior.
ARTICULO 10. Consultas internas. La organización
electoral colaborará en la realización de consultas internas de los partidos y
movimientos con personería jurídica que lo soliciten a través de sus
respectivas autoridades estatutarias. Estas consultas podrán efectuarse en los
niveles nacional, departamental, distrital y municipal.
Tal colaboración se prestará mediante el suministro
de tarjetas electorales y cubículos individuales instalados en cada mesa de
votación, la recolección de los votos y la realización del escrutinio, para tal
efecto, el Estado financiará el costo correspondiente. La organización
electoral suministrará igualitariamente a los votantes, instrumentos en los
cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones todos
los candidatos.
La realización de la consulta, podrá coincidir con
la elección inmediatamente anterior.
Para las consultas se utilizará una urna separada y
los jurados de votación sólo suministrarán la tarjeta electoral a quienes la
soliciten.
Los gastos que generen las actividades aquí
previstas serán de cargo de la organización electoral.
En cada período constitucional de tres o cuatro
años, el Consejo Nacional Electoral, por mayoría de las dos terceras partes de
sus miembros, señalará una sola fecha, distinta a las elecciones ordinarias, en
la que se efectuarán, a cargo del Estado, las consultas nacionales que se
propicien durante ese año, en desarrollo de los mecanismos de participación
previstos en los artículos 103 y 104 de la Constitución Política, así como las
consultas populares que los partidos y movimientos políticos soliciten para
escoger sus candidatos a la Presidencia de la República, las Gobernaciones y
Alcaldías.
El resultado de la consulta será obligatorio en la
medida en que el partido o movimiento que la solicite así lo decida.
Los candidatos presidenciales de los partidos que se
acojan al procedimiento de la consulta, serán escogidos el mismo día por el
mismo mecanismo.
Los partidos cuya lista de carnetizados exceda el
50% de la última votación obtenida por el partido dentro de la respectiva
circunscripción, podrán pedir que en la consulta sólo participen sus afiliados.
Son afiliados aquellos ciudadanos que voluntariamente inscriben su nombre ante
la organización del partido como miembros de dichas agrupaciones políticas.
El Consejo Nacional Electoral reglamentará en cada
caso todo lo demás relacionado con las consultas internas de los partidos.
ARTICULO 11. Escogencia democrática de las
directivas. La organización electoral colaborará, igualmente, en la escogencia
de las directivas nacionales de los partidos y movimientos políticos, cuando
esta se realice con la participación directa de sus afiliados. La colaboración
se prestará en los términos previstos en el artículo anterior.
TITULO
IV
De la
financiación estatal y privada
ARTICULO 12. Financiación de los partidos. El Estado
financiará el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica o con representación en el Congreso, mediante la creación
de un fondo que se constituirá anualmente con un aporte de ciento cincuenta
pesos ($150), por cada ciudadano inscrito en el censo electoral nacional. Al
fondo se incorporará también el producto de las multas a que se refiere la
presente ley.
En ningún caso este fondo será inferior a dos mil
cuatrocientos ($2.400) millones de pesos.
El Consejo Nacional Electoral distribuirá los
dineros de dicho fondo de acuerdo con los siguientes criterios:
a) Una suma básica fija equivalente al 10% del fondo
distribuida por partes iguales entre todos los partidos y movimientos
políticos;
b) El 50% entre los partidos y movimientos en
proporción al número de curules obtenidas en la última elección para el
Congreso de la República o para Asambleas Departamentales, según el caso;
c) El 10% para las organizaciones femeninas,
juveniles, indígenas, de negritudes, y de discapacitados físicos, sindicatos y
organizaciones dentro de sus partidos y movimientos;
d) El 30% restante para contribuir a las siguientes
actividades que realicen los partidos y movimientos para el cumplimiento de sus
fines y el logro de sus propósitos así:
1. Por prever en sus estatutos y mantener en
funcionamiento estructuras regionales y locales que le garanticen presencia en
por lo menos el 50% de los municipios;
2. Para cancelar gastos por la publicación de
revistas o periódicos que se tengan como órgano oficial del partido o del
movimiento;
3. Para cancelar gastos por la realización de foros,
seminarios, congresos programáticos o similares, que tengan por objeto difundir
las ideas de los partidos o movimientos o propiciar la discusión sobre temas de
interés nacional;
4. Para cancelar gastos en que pueda incurrir el
partido o el movimiento para atender invitaciones o hacerse representar ante
partidos internacionales o asociaciones de partidos a las cuales esté afiliado.
Tales gastos en ningún caso podrán exceder el 2% del aporte estatal para el
partido o movimiento respectivo;
5. Para cancelar gastos en que puedan incurrir para
la mejor utilización de los espacios a que, de acuerdo con la presente ley,
tienen derecho en los medios de comunicación social del Estado;
6. Para cancelar gastos en que incurran para dar
apoyo legislativo a sus representantes en el Congreso de la República, siempre
que dicho apoyo se exprese en iniciativas legislativas presentadas y suscritas
por no menos de cinco congresistas del partido o del movimiento en el Congreso;
7. Para cancelar gastos en que incurran por la
realización de cursos de formación política para sus afiliados;
8. Para cancelar gastos en que incurran por la
realización de investigaciones científicas de carácter político; y
9. Para el funcionamiento de los centros y
fundaciones de estudio, investigación y capacitación, sin ánimo de lucro.
PARAGRAFO 1º. Las sumas previstas en los literales
a), b), y c) serán de libre destinación e inversión en actividades propias de
los partidos y movimientos políticos. Estos deberán destinar una proporción no
inferior al 70% de dichas sumas para mantener en funcionamiento sus estructuras
regionales y locales.
PARAGRAFO 2º. El Consejo Nacional Electoral
reglamentará anualmente la forma de distribución del porcentaje señalado en el
literal d) de este artículo, de manera que consulte el número de votos
obtenidos en la elección anterior para la Cámara de Representantes e indicará
la forma como los partidos y los movimientos deben acreditar el cumplimiento de
las actividades allí previstas y del número de afiliados activos.
PARAGRAFO 3º. Los partidos y movimientos con
personería jurídica están obligados a debatir y a aprobar democráticamente sus
respectivos presupuestos.
ARTICULO 13. Financiación de las campañas. El Estado
contribuirá a la financiación de las campañas electorales de los partidos y
movimientos políticos, lo mismo que las de los movimientos sociales y grupos significativos
de ciudadanos que postulen candidatos de conformidad con las siguientes reglas:
a) En las campañas para Presidente, se repondrán los
gastos a razón de cuatrocientos pesos ($400), por la primera vuelta y
doscientos pesos ($200) por la segunda vuelta, por cada voto válido depositado
por el candidato o candidatos inscritos. No tendrán derecho a la reposición de
los gastos cuando su candidato hubiere obtenido menos del cinco por ciento (5%)
de los votos válidos en la elección;
b) En las campañas para Congreso de la República, se
repondrán los gastos a razón de cuatrocientos pesos ($400), por cada voto
válido depositado por la lista o listas de los candidatos inscritos;
c) En el caso de las elecciones de Alcaldes y
Concejales se repondrán a razón de ciento cincuenta pesos ($150) por voto
válido depositado por la lista o lista(s) de los candidatos inscritos. En el
caso de las elecciones de Gobernadores y Diputados, se reconocerán los gastos a
razón de doscientos cincuenta pesos ($250) por voto válido depositado por los
candidatos o listas debidamente inscritos.
d) Los municipios y distritos contribuirán a la
financiación de la elección de las Juntas Administradoras Locales, su monto
será determinado por el respectivo Concejo Municipal.
No tendrá derecho a la reposición de los gastos
cuando su lista hubiere obtenido menos de la tercera parte de los votos
depositados por la lista que haya alcanzado curul con el menor residuo.
En el caso de las Alcaldías y Gobernaciones, no
tendrá derecho a reposición de gastos el candidato que hubiere obtenido menos
del 5% de los votos válidos en la elección.
La reposición de gastos de campañas sólo podrá
hacerse a través de los partidos, movimientos u organizaciones adscritas, y a
los grupos o movimientos sociales, según el caso, excepto cuando se trate de
candidatos independientes o respaldados por movimientos sin personería
jurídica, en cuyo evento la partida correspondiente le será entregada al
candidato o a la persona, natural o jurídica que el designe.
Los partidos y movimientos políticos distribuirán
los aportes estatales entre los candidatos inscritos y el partido o movimiento,
de conformidad con lo establecido en sus estatutos.
Los partidos y movimientos que concurran a las
elecciones formando coaliciones determinarán previamente la forma de
distribución de los aportes estatales a la campaña. De lo contrario, perderán
el derecho a la reposición estatal de gastos.
ARTICULO 14. Aportes de particulares. Los partidos,
movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a
grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones
económicas de personas naturales o jurídicas.
Ningún candidato a cargo de elección popular podrá
invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije el Consejo
Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de
contribuciones de particulares. El Consejo Nacional Electoral fijará esta suma
seis (6) meses antes de la elección. Si no lo hiciere, los Consejeros
incurrirán en causal de mala conducta.
Las normas a que se refiere este artículo serán
fijadas teniendo en cuenta los costos de las campañas, el censo electoral de
las circunscripciones y la apropiación que el Estado haga para reponer
parcialmente los gastos efectuados durante ellas.
El candidato que infrinja esta disposición no podrá
recibir dineros provenientes de fondos estatales, sin perjuicio de las multas a
que hubiere lugar de acuerdo con el literal a) del artículo 39 de la presente
ley.
ARTICULO 15. Entrega de las contribuciones. Las
contribuciones particulares a un candidato determinado deberán ser entregadas
al candidato mismo, o a la organización que lo represente, o al partido o al
movimiento al cual pertenezca. Tratándose de candidatos independientes, la
donación le será entregada a la persona jurídica que lo esté apoyando, con
expresa indicación del nombre del candidato beneficiario.
ARTICULO 16. Donaciones de las personas jurídicas.
Toda donación que una persona jurídica realice a favor de una campaña
electoral, deberá contar con autorización expresa de la mitad más uno de los
miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas o junta
de socios, según el caso. De ello se dejará constancia en el acta respectiva.
ARTICULO 17. Líneas especiales de crédito. La Junta
Directiva del Banco de la República ordenará a los bancos abrir líneas
especiales de crédito, cuando menos tres (3) meses antes de las elecciones, con
el fin de otorgar créditos a los partidos y movimientos políticos que
participen en la campaña, garantizados preferencialmente con la pignoración del
derecho resultante de la reposición de gastos que haga el Estado de acuerdo con
lo previsto en el artículo 13 de la presente ley.
PARAGRAFO. La reposición de los gastos electorales
por parte del Estado deberá efectuarse dentro del mes siguiente a la respectiva
elección.
En caso de no efectuarse la reposición de los gastos
electorales por parte del Estado, en el mes siguiente a la respectiva elección,
el Estado reconocerá el valor de los intereses previamente acordados con el
Banco.
TITULO
V
Publicidad
y rendición de cuentas
ARTICULO 18. Informes públicos. Los partidos,
movimientos y las organizaciones adscritas a los grupos o movimientos sociales
a los que alude esta ley y las personas jurídicas que los apoyen deberán
presentar ante el Consejo Nacional Electoral informes públicos sobre:
a) Los ingresos y egresos anuales del partido o del
movimiento antes del 31 de enero de cada año;
b) La destinación y ejecución de los dineros públicos
que les fueron asignados; y
c) Los ingresos obtenidos y los gastos realizados
durante las campañas. Este balance deberá ser presentado a más tardar un (1)
mes después del correspondiente debate electoral.
PARAGRAFO. Todos estos informes serán publicados en
un diario de amplia circulación nacional, después de haber sido revisados por
el Consejo Nacional Electoral.
ARTICULO 19. Candidatos independientes. Los
candidatos independientes deberán presentar el balance en la oportunidad
señalada en el literal c) del artículo anterior.
ARTICULO 20. Rendición de cuentas. En las
rendiciones de cuentas se consignarán por lo menos las siguientes categorías de
ingresos:
a) Contribución de los miembros;
b) Donaciones;
c) Rendimientos de las inversiones;
d) Rendimientos netos de actos públicos, de la
distribución de folletos, insignias, publicaciones y cualquier otra actividad
lucrativa del partido o movimiento;
e) Créditos;
f) Ayudas en especie valoradas a su precio
comercial; y
g) Dineros públicos.
PARAGRAFO. A los informes se anexará una lista de
donaciones y créditos, en la cual deberá relacionarse, con indicación del
importe en cada caso y del nombre de la persona, las donaciones y los créditos
que superen la suma que fije el Consejo Nacional Electoral.
Los partidos y movimientos deberán llevar una lista
de las donaciones y créditos con la dirección y el teléfono de las personas
correspondientes, la cual sólo podrá ser revisada por el Consejo Nacional
Electoral para verificar el cumplimiento de las normas establecidas en la
presente ley.
ARTICULO 21. Clases de gastos. En las rendiciones de
cuentas se consignarán por lo menos las siguientes clases de gastos:
a) Gastos de administración;
b) Gastos de oficina y adquisiciones;
c) Inversiones en material para el trabajo público
del partido o del movimiento, incluyendo publicaciones;
d) Actos públicos;
e) Servicio de transporte;
f) Gastos de capacitación e investigación política;
g) Gastos judiciales y de rendición de cuentas;
h) Gastos de propaganda política;
i) Cancelación de créditos; y
j) Aquellos otros gastos que sobrepasen la suma que
fije el Consejo nacional Electoral.
TITULO
VI
De la
publicidad, la propaganda
y las
encuestas políticas
ARTICULO 22. Utilización de los medios de
comunicación. Los partidos, movimientos y candidatos a cargos de elección
popular podrán hacer divulgación política y propaganda electoral por los medios
de comunicación, en los términos de la presente ley.
ARTICULO 23. Divulgación política. Entiéndese por
divulgación política la que con carácter institucional realicen los partidos,
movimientos y candidatos, con el fin de difundir y promover los principios,
programas y realizaciones de los partidos y movimientos, así como sus políticas
frente a los diversos asuntos de interés nacional. Mediante este tipo de
publicidad no se podrá buscar apoyo electoral para los partidos o movimientos,
ni para los candidatos, ni utilizar imágenes, símbolos o sonidos propios de las
campañas que adelanten aspirantes a cargo de elección popular. La divulgación
así definida podrá realizarse en cualquier tiempo.
ARTICULO 24. Propaganda electoral. Entiéndese por
propaganda electoral la que realicen los partidos, los movimientos políticos y
los candidatos a cargos de elección popular y las personas jurídicas que los
apoyen, con el fin de obtener apoyo electoral.
Dicha propaganda no podrá contener mensajes alusivos
a otros candidatos o que inviten a abstenerse de votar por otro partido o
movimiento político.
Esta clase de propaganda electoral únicamente podrá
realizarse durante los tres (3) meses anteriores a la fecha de las elecciones.
ARTICULO 25. Acceso a los medios de comunicación
social del Estado. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
tendrán derecho a acceder gratuitamente a los medios de comunicación social del
Estado de la siguiente manera:
1. En forma permanente, para programas
institucionales de divulgación política;
2. Dentro de los treinta (30) días anteriores a la
elección presidencial para que sus candidatos expongan sus tesis y programas.
Si resultare necesaria la segunda vuelta, de acuerdo
con el artículo 190 C.P., se les otorgará espacios a los candidatos con la
misma finalidad. Por petición conjunta de los candidatos tendrán derecho a
realizar dos debates de 60 minutos cada uno con las reglas y sobre los temas
que ellos señalen en la petición; y
3. Dentro de los treinta (30) días anteriores a la
elección de Congreso de la República, para realizar propaganda electoral en
favor de sus candidatos.
El Consejo Nacional Electoral, previo concepto del
Consejo Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces, establecerá
el número y duración de los espacios indicados atrás y reglamentará la
utilización de los mismos, en forma que se garantice el respeto a las
instituciones y a la honra de las personas.
Para la distribución del 60% de los espacios a que
se refiere el numeral 1º de este artículo se tendrá en cuenta la representación
que tengan los partidos o movimientos en la Cámara de Representantes.
El pago por la utilización de los espacios se hará
con cargo al Presupuesto General de la Nación, para lo cual se apropiarán
anualmente las partidas necesarias, las cuales formarán parte del Fondo de que
trata el artículo 12 de esta ley.
PARAGRAFO. Los candidatos debidamente inscritos por
partidos o movimientos sin personería jurídica, por movimientos sociales o por
grupos significativos de ciudadanos tendrán derecho a los espacios de que trata
el numeral 2 de este artículo.
ARTICULO 26. Propaganda electoral contratada. Los
concesionarios de los espacios de televisión podrán contratar propaganda
electoral dentro de los treinta (30) días anteriores a la elección
presidencial, con los partidos, movimientos o candidatos independientes.
El Consejo Nacional de Televisión o el organismo que
haga sus veces determinará el tiempo y los espacios en los cuales los
concesionarios pueden emitir dicha propaganda, para la campaña presidencial
exclusivamente.
ARTICULO 27. Garantías en la información. Los
concesionarios de los noticieros y los espacios de opinión en televisión,
durante la campaña electoral, deberán garantizar el pluralismo, el equilibrio
informativo y la imparcialidad.
Los concesionarios de espacios distintos a los
mencionados no podrán, en ningún caso, presentar candidatos a cargos de
elección popular durante la época de la campaña.
ARTICULO 28. Uso de servicio de la radio privada y
los periódicos. Los concesionarios para la prestación de servicio de
radiodifusión sonora y los periódicos que acepten publicidad política pagada,
la harán en condiciones de igualdad a todos los partidos, movimientos y
candidatos que lo soliciten.
Los concesionarios de las frecuencias de radio
durante los sesenta (60) días anteriores al correspondiente debate electoral,
están en la obligación de pasar propaganda política a una tarifa inferior a la
mitad de la comercial que rija en los seis (6) meses anteriores a la fecha del
mismo debate.
De la publicidad gratuita, total o parcialmente,
debe quedar constancia escrita y se tendrá como donación al respectivo partido,
movimiento o candidato, para lo cual se estimará su valor con base en las
tarifas cobradas a otros partidos o personas.
Estas disposiciones regirán igualmente para los
concesionarios privados de espacios de televisión y, en general, para todas las
modalidades de televisión legalmente autorizadas en el país.
PARAGRAFO. El Consejo Nacional Electoral señalará el
número de cuñas radiales, de avisos en publicaciones escritas y de vallas
publicitarias que pueda tener en cada elección el respectivo partido o
individualmente cada candidato a las corporaciones públicas.
ARTICULO 29. Propaganda en espacios públicos.
Corresponde a los Alcaldes y los Registradores Municipales regular la forma,
característica, lugares y condiciones para la fijación de carteles, pasacalles,
afiches y vallas destinadas a difundir propaganda electoral, a fin de
garantizar el acceso equitativo de los partidos y movimientos, agrupaciones y
candidatos a la utilización de estos medios, en armonía con el derecho de la
comunidad a disfrutar del uso del espacio público y a la preservación de la
estética. También podrán, con los mismos fines, limitar el número de vallas,
afiches y elementos publicitarios destinados a difundir propaganda electoral.
Los Alcaldes señalarán los sitios públicos
autorizados para fijar esta clase de propaganda, previa consulta con un comité
integrado por representantes de los diferentes partidos, movimientos o grupos
políticos que participen en la elección a fin de asegurar una equitativa
distribución.
Los partidos, movimientos o grupos políticos, no
podrán utilizar bienes privados para desplegar este tipo de propaganda sin
autorización del dueño.
El Alcalde como primera autoridad de policía podrá
exigir a los representantes de los partidos, movimientos y candidatos que
hubieren realizado propaganda en espacios públicos no autorizados, que los
restablezcan al estado en que se encontraban antes del uso indebido. Igualmente
podrá exigir que se garantice plenamente el cumplimiento de esta obligación
antes de conceder las respectivas autorizaciones.
ARTICULO 30. De la propaganda y de las encuestas.
Toda encuesta de opinión de carácter electoral al ser publicada o difundida,
tendrá que serlo en su totalidad y deberá indicar expresamente la persona
natural o jurídica que la realizó y la encomendó, la fuente de su financiación,
el tipo y tamaño de la muestra, el tema o temas concretos a los que  se
refiere, las preguntas concretas que se formularon, los candidatos por quienes
se indagó, el área y la fecha o período de tiempo en que se realizó y el margen
de error calculado.
Durante los treinta (30) días anteriores a una
elección, ningún medio de comunicación social podrá difundir encuestas de
opinión que muestren el grado de apoyo ciudadano a los candidatos o prevean el
resultado de la elección.
El día de las elecciones, los medios de comunicación
no podrán divulgar proyecciones con fundamento en los datos recibidos, ni
difundir resultados de encuestas sobre la forma como las personas decidieron su
voto o con base en las declaraciones tomadas a los electores sobre la forma
como piensan votar o han votado el día de las elecciones.
El Consejo Nacional Electoral ejercerá especial
vigilancia sobre las entidades o personas que realicen profesionalmente esta
actividad, cuando se trate exclusivamente de encuestas sobre partidos,
movimientos, candidatos o grado de apoyo a los mismos, para que las preguntas
al público no sean formuladas de tal forma que induzcan una respuesta
determinada.
PARAGRAFO. La infracción a las disposiciones de este
artículo, será sancionada por el Consejo Nacional Electoral, con multa de 25 a
40 salarios mínimos mensuales o con la suspensión o prohibición del ejercicio
de estas actividades.
ARTICULO 31. Franquicia postal. Los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica gozarán de franquicia postal
durante los seis meses que precedan a cualquier elección popular, para enviar
por los correos nacionales impresos hasta de cincuenta (50) gramos cada uno, en
número igual al que para cada debate señale el Gobierno Nacional. La Nación a
través del Ministerio de Hacienda reconocerá a la Administración Postal
Nacional el costo en que ésta incurra por razón de la franquicia así dispuesta,
por lo tanto
deberá efectuar las apropiaciones presupuestales
correspondientes para atender debida y oportunamente el pago.
TITULO
VII
Disposiciones
Generales
ARTICULO 32. Definición. La oposición es un derecho
de los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno, para
ejercer libremente la función crítica frente a este y plantear y desarrollar
alternativas políticas. El derecho de oposición reglamentado en esta ley tiene
vigencia tanto frente al Gobierno Nacional, como frente a las administraciones
departamentales, distritales y municipales.
ARTICULO 33. Acceso de la oposición a la información
y documentación oficiales. Salvo asuntos sometidos a reserva legal o
constitucional, los partidos y movimientos políticos que no participen en el
Gobierno tendrán derecho a que se les facilite, en forma preferencial y con
celeridad, la información y documentación oficiales dentro de los quince (15)
días siguientes a la presentación de la solicitud.
El funcionario oficial que omita el cumplimiento de
los dispuesto en este artículo, incurrirá en casual de mala conducta.
ARTICULO 34. Acceso de la oposición a los medios de
comunicación del Estado. Los partidos y movimientos políticos que no participen
en el Gobierno, tendrán derecho al uso de los medios de comunicación social del
Estado de acuerdo con la proporción de curules obtenidas en las lecciones para
Congreso inmediatamente anteriores y de conformidad con lo establecido en la
presente ley.
ARTICULO 35. Réplica. Los partidos y movimientos
políticos que no participen en el Gobierno tendrán derecho de réplica en los
medios de comunicación del Estado, frente a tergiversaciones graves y evidentes
o ataques públicos proferidos por el Presidente de la República, los ministros
o los Jefes de los Departamentos Administrativos cuando haya sido con
utilización de los mismos medios.
En tales casos, el partido o movimiento interesado
en ejercer este derecho, podrá responder en forma oportuna, y con tiempo, medio
y espacio por lo menos iguales al que suscitó su ejercicio, y en todo caso que
garanticen una amplia difusión.
En el caso de las administraciones territoriales,
procederá el derecho de réplica frente a similares tergiversaciones o ataques
proferidos por el Jefe de la respectiva administración, los Secretarios de
Despacho y los Directores o gerentes de las respectivas entidades
descentralizadas.
ARTICULO 36. Participación de la oposición en los
organismos electorales. Dos puestos en el Consejo Nacional Electoral serán
reservados para los partidos y movimientos políticos que no participen en el
gobierno y cuyas votaciones sean las mayores pero no alcancen para obtener
posición por derecho propio en este organismo. Los partidos y movimientos que
así obtuvieren puesto en el Consejo Nacional Electoral, lo mantendrán en tanto
no tengan representación en el Gobierno. De lo contrario, el puesto será
ocupado por el partido o movimiento que le siga en votos y que carezca de
participación en el Gobierno.
TITULO
VIII
De la
vigilancia, control y
administración
ARTICULO 37. Informe de labores. El Consejo Nacional
Electoral presentará anualmente al Congreso de la República un informe de
labores.
ARTICULO 38. Fondo Nacional de Financiación de
Partidos y Campañas Electorales. Créase el Fondo Nacional de Financiación de
Partidos y Campañas Electorales, sin personería jurídica, como sistema especial
de cuentas adscrito al Consejo Nacional Electoral.
El patrimonio del fondo estará integrado con los
recursos que asigne el Estado para la financiación de los partidos, de los
movimientos o de las campañas electorales, y por las demás sumas previstas en
la presente ley.
La administración del fondo será competencia del
Consejo Nacional Electoral y la ordenación del gasto corresponderá al
Registrador Nacional del Estado Civil.
ARTICULO 39. Funciones del Consejo Nacional
Electoral. El Consejo Nacional Electoral tendrá las siguientes funciones,
además de las que le confiere la Constitución, el Código Electoral y la
legislación vigente:
a) Adelantar investigaciones administrativas para
verificar el estricto cumplimiento de las normas contenidas en la presente ley
y sancionar a los partidos, movimientos y candidatos con multas cuyo valor no
será inferior a dos millones de pesos ($2.000.000), ni superior a veinte
millones de pesos ($20.000.000), según la gravedad de la falta cometida. Las
violaciones atribuibles a otras personas serán sancionadas con multas
aplicables dentro de los límites aquí establecidos. Para la imposición de estas
sanciones, el Consejo formulará cargos y el inculpado dispondrá de un plazo de
quince (15) días para responderlos.
En ejercicio de la función de vigilancia atribuida
por esta ley, el Consejo Nacional Electoral podrá constituir tribunales o
comisiones de garantías o vigilancia, ordenar y practicar pruebas, revisar
libros y documentos públicos y privados e inspeccionar la contabilidad de las
entidades financieras;
b) Citar personas para que rindan testimonio y
presenten informes relacionados con el cumplimiento o ejecución de las leyes
mencionadas;
c) Emitir conceptos interpretando las disposiciones
legales mencionadas; y
d) Fijar las cuantías a que se refiere esta ley.
ARTICULO 40. Reajustes. Los valores señalados en
pesos en la presente ley se reajustarán anualmente de acuerdo con el aumento
del índice de precios al consumidor certificado por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
TITULO
IX
Del
control ético
ARTICULO 41. Consejos de Control Etico. Con el
propósito de colaborar permanentemente en la consolidación de la moral pública,
los partidos y movimientos políticos, con o sin personería jurídica, crearán
Consejos de Control Etico.
Dichos Consejos tendrán como atribución esencial
examinar al interior del respectivo partido o movimiento político la conducta y
la actividad que cumplan aquellos servidores públicos que desempeñen funciones
en la administración pública, en las corporaciones de elección o dentro de la
organización política respectiva.
ARTICULO 42. Suspensión de servidores públicos. El
Consejo de Control Etico, por las causales señaladas en la Constitución y las
leyes, podrá recomendar a la autoridad competente del Estado la suspensión del
servidor público que, en su concepto, haya infringido con su conducta irregular
preceptos morales o éticos en el ejercicio de su cargo.
ARTICULO 43. Otras recomendaciones. El Consejo de
Control Etico, asimismo, podrá recomendar que se inicien las acciones previstas
en la Constitución y en la ley sobre pérdida de la investidura en el servicio
público.
ARTICULO 44. Etica político-partidista. Corresponde
a los Consejos de Control Etico de los partidos y movimientos, pronunciarse
sobre la actividad de los miembros o afiliados en relación con el partido o
movimiento político al que pertenezcan además de lo contemplado en el código de
ética, en los siguientes casos:
1) Cuando el miembro afiliado infrinja las normas
éticas establecidas por el partido o movimiento político.
2) Cuando el afiliado no cumpla como candidato
elegido, las reglas y principios del voto programático.
3) Cuando el miembro o afiliado incurra en hechos
que atenten contra la buena fe o los intereses generales de la comunidad o la
sociedad.
Igual situación se predicará respecto de quien
atente contra el patrimonio o los intereses del partido o movimiento o los
intereses del Estado y especialmente por irregularidades contra el tesoro
público.
4) Cuando la conducta del miembro o afiliado no
corresponda a las reglas de la moral, la honestidad y el decoro público según
las definiciones que para el efecto realice el código de ética del partido o
movimiento político.
5) En los demás casos que determine el respectivo
partido o movimiento político.
PARAGRAFO TRANSITORIO. Dentro de los seis meses
siguientes a la vigencia de esta ley, los partidos o movimientos políticos
expedirán sus respectivos códigos de ética política, en caso de no expedirlos
perderán su personería jurídica.
ARTICULO 45. Sanciones. De acuerdo con la gravedad
de la falta y de los perjuicios que se deriven para el partido o movimiento
político, el Consejo de Control Etico, en los casos señalados en el artículo
anterior, podrá amonestar públicamente al transgresor; cancelar su credencial
de miembro del partido o abstenerse de avalar su candidatura a cargos de
elección popular y en los de la administración pública, cuando la provisión del
cargo se haga teniendo en cuenta la filiación política.
ARTICULO 46. Composición y calidades. El Consejo de
Control Etico estará integrado por tres miembros, los cuales deberán reunir las
calidades para ser Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
ARTICULO 47. Responsabilidad de los partidos y
movimientos políticos. Los partidos y movimientos políticos, los movimientos y
organizaciones sociales, son garantes de las calidades morales de sus
candidatos elegidos a cargos de elección popular desde la inscripción hasta que
termine su período.
ARTICULO 48. Veedor. Los partidos y movimientos
políticos designarán un veedor que tendrá como función primordial, propiciar el
cumplimiento de los deberes y obligaciones del elegido.
Sus informes al partido o movimiento serán elemento
de evaluación obligatoria para la expedición de los avales que la organización
política otorgue.
ARTICULO 49. Auditoría interna y externa. Los
partidos, movimientos o candidatos, que reciban aportes del Estado para
financiar su sostenimiento o sus campañas electorales, deberán crear y
acreditar la existencia de un sistema de auditoría interna, a su cargo. Sin
perjuicio de las sanciones establecidas en otras disposiciones legales, el
auditor interno será solidariamente responsable del manejo ilegal o fraudulento
que se haga de dichos recursos, cuando no informe al Consejo Nacional Electoral
sobre las irregularidades cometidas.
La Registraduría Nacional del Estado Civil,
contratará, de acuerdo con las normas vigentes, un sistema de auditoría externa
que vigile el uso dado por los partidos, movimientos o candidatos a los
recursos aportados por el Estado para financiar sus gastos de sostenimiento y
sus campañas electorales. El costo de tal auditoría será sufragado por los
beneficiarios de los aportes estatales en proporción al monto de lo recibido.
ARTICULO 50. Derechos de la oposición a nivel
territorial. Las fuerzas políticas que ejerzan la oposición en las
corporaciones públicas del orden territorial tendrán los mismos derechos y
deberes de quienes la ejercen a nivel nacional.
ARTICULO 51. Audiencias públicas. En el trámite de
todo proyecto de ley cuyo tema sea el de la participación política en todas su
formas o el de la organización electoral, será escuchado el concepto de las
fuerzas de oposición, para lo cual se realizarán audiencias públicas hasta por
ocho días.
ARTICULO 52. Otros derechos de la oposición sin
representación parlamentaria. Las fuerzas de oposición, que no tengan
representación en el Congreso, tienen derecho parlamentario para la iniciativa
legislativa en materia electoral, de participación de acceso a los medios de
comunicación y a publicidad de las campañas, sus voceros serán oídos en sesión
informal durante los debates en los términos que establece el Reglamento del
Congreso para escuchar a los particulares.
ARTICULO 53. Afiliación internacional. Los partidos
políticos pueden afiliarse o integrarse con otros de carácter internacional,
siempre y cuando haya armonía entre sus principios ideológicos y métodos para
conquistar el poder político.
ARTICULO 54. Vigencia. La presente ley rige a partir
de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias.
II.
ANTECEDENTES
1.
El señor Ministro de Gobierno presentó ante la Secretaría General de la Cámara
de Representantes el proyecto de ley estatutaria "por la cual se dicta el
Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos, se dictan normas sobre
su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras
disposiciones" el día 28 de julio de 1992, el cual fue radicado en la
Cámara bajo el Nº 11 y repartido a la Comisión Primera Constitucional
Permanente para dar inicio a su trámite en el Congreso.
2.
El proyecto 11/92 Cámara fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 20 del 6 de
agosto de 1992, con la correspondiente exposición de motivos (p. 6 - 11).
3.
En la Gaceta del Congreso Nº 57 de 1992, fue publicado el proyecto de ley Nº
44/92 Cámara "por el cual se dicta el Estatuto de Oposición",
presentado ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes por los
representantes Manuel Cepeda Vargas, Octavio Sarmiento, Jairo Bedoya Hoyos,
entre otros, el cual fue acumulado posteriormente al proyecto de iniciativa
gubernamental, según consta en la Gaceta del Congreso Nº 237 del 19 de junio de
1993.
4.
El 7 de octubre de 1992, los Presidentes del Senado y de la Cámara de
Representantes solicitaron al Presidente de la Comisión Primera de la Cámara y
a su Vicepresidente, aprobar una proposición en el sentido de dar primer debate
en sesiones conjuntas al proyecto de ley de la referencia.
5.
Por resolución Nº 001 del 2 de diciembre de 1992, las Comisiones Primeras del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, en ejercicio de lo
dispuesto en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 - Reglamento del Congreso -,
decidieron dar primer debate al proyecto de ley Nº 11/92 Cámara y 348/93
Senado.
6.
En abril 27 de 1993, los ponentes propusieron dar primer debate al proyecto de
ley, con las adiciones y modificaciones contenidas en el pliego de
modificaciones publicado con la ponencia en la Gaceta del Congreso Nº 117 del
21 de octubre de 1992.
7.
Las Comisiones Primeras Constitucionales de Cámara y Senado, aprobaron en
sesión conjunta el proyecto de ley, como consta en el Acta Nº 21 de 1993,
publicada en la Gaceta del Congreso Nº 162 de mayo 28 de 1993.
8.
El Subsecretario General de la Cámara de Representantes certificó que el
proyecto de ley de la referencia fue aprobado en forma unánime en la sesión
plenaria del 16 de junio de 1993.
9.
Según certificación firmada por el Subsecretario General del Senado de la
República, el proyecto de la referencia fue aprobado con el quórum
reglamentario de 100 Senadores en la sesión ordinaria del 17 de junio de 1993,
según aparece en el Acta Nº 72.
10.
El señor Ministro de Gobierno, en desarrollo de lo establecido en el artículo
244 de la CP y del Decreto 2067 de 1991, presentó un escrito en defensa de la
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la referencia, y en él se
exponen los argumentos que se resumen a continuación:
El
señor Ministro señala que la Constitución de 1991 superó la concepción anterior
de los partidos políticos - ligada a la teoría de la soberanía nacional, que
eludía la alusión expresa a ellos en la Carta de 1886 - y los institucionalizó,
en forma coherente con su inspiración pluralista y de estímulo a la
participación ciudadana. El nuevo papel de los partidos políticos, explica, "pretende
reforzar la participación de los ciudadanos en las decisiones políticas, brindándoles
a aquellos garantías suficientes para que desplieguen una actividad permanente,
a fin de que se cumplan con las funciones básicas de todo movimiento político,
entre las cuales se cuentan la educación política del pueblo, la consolidación
de la unidad nacional que permita superar regionalismos desintegradores y la
actividad de mediación entre la sociedad y el Gobierno a fin de canalizar a
través de ellos la solución a importantes problemas de la comunidad
colombiana".
La
Constitución propicia este proceso, manifiesta el Ministro, gracias al
mecanismo de la contribución estatal al financiamiento del funcionamiento y de
las campañas de los partidos - actividad en la cual el Estado mantiene una
posición intermedia entre la total financiación y su inexistencia -.
Adicionalmente, garantiza el acceso a los medios de comunicación del Estado.
Para lograr estos beneficios, prosigue la defensa, la Carta exige a los
partidos y movimientos el previo reconocimiento de personería jurídica, el cual
puede obtenerse por tres vías: (i) la inscripción de cincuenta mil firmas ante
el Consejo Nacional Electoral, (ii) la obtención de igual número de votos en
las elecciones, y (iii) el logro de representación en el Congreso. "Otro
principio cardinal de la Carta en esta materia es el dinamismo del sistema de
partidos que ella consagra, al disponer la posibilidad de que los partidos
políticos pierdan su personería jurídica si desaparece la representación
parlamentaria o no alcanza la votación mínima ya mencionada". La
finalidad de esta medida, indica el señor Ministro, es la de lograr una
actividad permanente de los partidos tanto en períodos electorales como fuera
de ellos. Adicionalmente, la Constitución pretende controlar los gastos e
ingresos de los partidos y movimientos, pues pueden ser limitados y establece
el deber de dotar de publicidad a las contribuciones particulares recibidas,
especificando su monto y origen.
Bajo
este marco general, manifiesta el señor Ministro, el Congreso de la República
aprobó el proyecto de ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos,
dentro del cual, destaca temas específicos de gran relevancia.
Explica
que la libertad que otorga la Constitución Política a los nacionales para
fundar partidos políticos y determinar su estructura y organización, no implica
que se pueda interpretar como que éstos se encuentren "desvinculados"
de los deberes que la Carta exige a toda persona, en especial, el de "acatar
la Constitución,... defender los derechos humanos como fundamento de la
convivencia ciudadana y ... contribuir al logro y preservación de la paz".
De esto se sigue, indica el señor Ministro, que "la actividad de los
partidos políticos cualesquiera que sean sus ideologías y programas, debe
adelantarse dentro de los principios mínimos que la Constitución establece,
...".
En
materia de adquisición y pérdida de la personería jurídica, señala la defensa,
se establece la exigencia de una votación mínima como supuesto indispensable,
con lo cual se busca propiciar una activa participación en épocas electorales.
Este requisito se desprende de la concepción de los partidos como instrumentos
para disputar y acceder al poder, actividad que por tanto no puede ser
concebida al margen de los procesos electorales. No se limita la libertad de
los partidos de participar o no en los comicios, advierte, como tampoco la
pérdida de la personería por falta del supuesto exigido tiene carácter
definitivo.
El
artículo 8º, manifiesta la defensa, esboza ciertos límites en relación con la
elección del nombre y símbolos distintivos, con el fin de que el elector pueda
distinguir claramente entre los diferentes partidos.
La
contribución estatal a la financiación del funcionamiento de los partidos
políticos con personería jurídica, privilegia a los grupos que cuenten con representación
parlamentaria, prerrogativa que en modo alguno resulta desproporcionada,
explica, toda vez que se asegura a las demás colectividades una participación
en el 50% de los recursos del fondo.
11.
Los ciudadanos Gelasio Cardona Serna, Carlos José Duica, Oscar González
Izquierdo y Carlos Moreno Novoa, dentro del término de fijación en lista,
presentaron escrito en el que impugnan la constitucionalidad del proyecto de
ley estatutaria sobre el estatuto básico de los partidos.
Los
impugnantes advierten que el proyecto de ley no sólo desarrolla el régimen de
los partidos sino que en el título VII, denominado "Disposiciones
Generales", reglamenta el estatuto de la oposición, establecido en el
artículo 107 de la CP. En su opinión, el régimen de los partidos políticos y el
estatuto de la oposición son dos materias distintas que deben regularse en
leyes estatutarias independientes. El legislador, al fusionar estos dos
estatutos, vulnera los arts. 152 de la Constitución Política - que contempla
una ley estatutaria autónoma para los partidos y movimientos políticos -, el
112 - según el cual el estatuto de oposición debe expedirse como ley
estatutaria -, y el artículo 158 que proscribe la diversidad de materias en los
proyectos de ley.
Adicionalmente,
señalan normas concretas del proyecto que estiman violatorias del ordenamiento
constitucional. El artículo 3-3, indican, desconoce el artículo 108 de la
Constitución Política, toda vez que el requisito de las 50.000 firmas para la
obtención o conservación de la personería jurídica, no está previsto en la
Carta, e imprime obligatoriedad al voto, cuando el art. 258 de la Constitución
Política lo describe como derecho - deber. Asimismo, al prohibir que se sumen
los votos de circunscripciones distintas, se discrimina negativamente a las
minorías y a la oposición.
El
artículo 4º, por su parte, que autoriza la pérdida de la personería, también
vulnera el art. 258 de la Constitución Política por las mismas razones.
En
cuanto al numeral 3º de este artículo, así como el artículo 8º y el parágrafo
transitorio del art. 44, los impugnantes consideran que constituyen una
intromisión indebida en la organización interna de los partidos y, por ende en
su autonomía, y otorgan al Consejo Nacional Electoral una competencia que la
Constitución no le reconoce, como es la de cancelar la personería jurídica a
los partidos, en violación del artículo 108 de la C.P.
Los
artículos 5, 6 y 12 del proyecto también contravienen el artículo 108 de la CP,
que garantiza a los partidos la no intromisión de la ley en los asuntos
relacionados con su organización interna, dado que establecen limitaciones en
materia de denominación, de principios organizativos y condiciones para la
financiación de las campañas. El numeral 6º del literal d) del artículo 12,
adicionalmente, desconoce el artículo 145 de la CP que reconoce la iniciativa
legislativa individual de los Congresistas sin supeditarla, como lo pretende el
proyecto, a un número plural de miembros del Congreso.
El
escrito señala que el artículo 9º del proyecto viola los artículos 2, 103, 107
y 108 de la CP, pues no se limita a establecer unos requisitos mínimos para la
participación electoral, sino que anula este derecho, dado que exige el
respaldo de 50.000 firmas, cuando el número de votos necesarios para lograr un
escaño en el Congreso puede ser menor y, además, se exige a los candidatos no
postulados por un partido una póliza electoral.
Por
último, el art. 30, expresan, al limitar la difusión de propaganda y encuestas
durante los 30 días anteriores a una elección y el mismo día en que ésta se
verifique, atentan contra el derecho a informar - art. 20 CP - y vulneran el
artículo 73 de la C.P. - que garantiza la independencia profesional a los
periodistas -.
12.
El ciudadano Francisco Pereira R. intervino durante el término de fijación en
lista, con el fin de solicitar la declaratoria de inexequibilidad parcial del
artículo 30 del proyecto de ley estatutaria en lo que se refiere a los
siguientes aspectos: (i) la exigencia de publicar en su totalidad las encuestas
electorales, (ii) la prohibición de su publicación en el día de las elecciones
o durante los treinta días anteriores a las mismas, y (iii) la vigilancia del
Consejo Nacional Electoral sobre las empresas encargadas de llevar a cabo las
encuestas, por considerar que estas prescripciones vulneran los artículos 1, 2,
3, 20, 29 y 93 de la CP, el artículo 13 del Pacto de San José y el 19 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Como fundamento de su solicitud
presenta un estudio realizado por el Dr. Jesús Pérez González-Rubio, el cual se
resume a continuación:
El
doctor González-Rubio señala que el artículo 30 del Proyecto, "en
cuanto prohibe la publicación de encuestas 'durante los treinta días anteriores
a una elección' y 'el día de las elecciones', es abiertamente inconstitucional.
También lo es el precepto según el cual la encuesta de carácter electoral
tendrá que ser publicada en su totalidad, de igual manera lo sería la
interpretación que le diera al Consejo Nacional Electoral la posibilidad de
establecer el control previo sobre el cuestionario, es decir, la censura
previa".
Como
primera medida, el doctor Pérez puntualiza el concepto de encuesta "como
un conjunto de datos, de informaciones sobre opiniones de los encuestados es
decir, de la 'muestra', representativa del conjunto".
El
artículo 20 de la CP, advierte, protege no sólo el derecho a informar, sino el
derecho del conglomerado social a ser informado. Adicionalmente, resalta, "...no
tenemos una Constitución paternalista, que considere conveniente preservar a
los ciudadanos de ciertas ideas o informaciones porque supuestamente su
criterio no sería lo suficientemente bien formado y maduro para evaluar
correctamente los datos que le llegan. No, la Constitución le da al ciudadano
la competencia para decidir su destino y el de la sociedad a través de un
sinnúmero de mecanismos de participación que estableció, entre los cuales
obviamente se encuentra el voto. Pues bien, después de haberlo hecho dueño de
su propio destino y el de la comunidad, no podemos mediante ley considerarlo un
minusválido mental a quien hay que ocultarle información, no vaya a ser que se
le indigeste, la ley que así lo haga es en esa medida inconstitucional".
De
conformidad con jurisprudencia de la Corte Constitucional que cita - T-403/92 -
y los tratados internacionales, las obligaciones de los medios se reducen a su
responsabilidad social - que ha de ser deducida en forma posterior, nunca
previa -, a divulgar la información en forma veraz e imparcial y a rectificar
en condiciones de equidad. Cualquier otro requisito o condición impuesto por
vía legal, vulnera la Constitución. En esta medida, los incisos 2º y 3º del
art. 30, anota, son inconstitucionales.
La
Carta, prosigue, prohibe la censura en todo tiempo, bien proceda por vía
directa o indirecta. Cuando el art. 30 del proyecto ordena la publicación de
las encuestas en su totalidad, se está imponiendo una censura por medios
indirectos. La publicación de las encuestas en los medios está limitada por el espacio
disponible en los mismos, explica. La condición impuesta por la citada
disposición equivale a exigir lo imposible y, en consecuencia, hace nugatorio
el derecho a informar. Para el doctor Pérez, la Carta de 1991 no exige nunca la
totalidad de la información, aunque sí veracidad e imparcialidad, y éstas
últimas garantías son posibles por vías distintas a la publicación íntegra de
la información. Esta velada forma de censura, advierte está proscrita
expresamente por el art. 19 numeral 2º de la Ley 74 de 1968 - aprobatoria del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos - y por el art. 13-3 de la
Ley 16 de 1976 - que incorporó al ordenamiento la Convención Americana sobre
Derechos Humanos o Pacto de San José -, leyes que en virtud del art. 93 de la
CP prevalecen en el orden interno.
Afirma
el impugnante que la libertad de expresión tiene el carácter de inalienable y
por ello goza de prevalencia, conforme lo establece el artículo 5º de la CP. Lo
anterior le permite asegurar que esta libertad involucra la facultad de
publicar encuestas en cualquier tiempo. La exigencia relativa a la publicación
íntegra de las encuestas, concluye, y "no el día de las elecciones o
durante los treinta días anteriores, restringe el alcance de los derechos
fundamentales constitucionales y desvirtúa la esencia misma de las libertades
de expresión e información". Adicionalmente, advierte, este requisito
crea una condición para el ejercicio de la actividad periodística, calificada
como libre e independiente desde el artículo 73 de la CP. En la Asamblea
Nacional Constituyente, recuerda, todas las propuestas tendentes a establecer
limitaciones a los medios de comunicación fueron derrotadas, así como la
censura en tiempos de anormalidad. No pueden admitirse entonces los límites que
se desea imponer a estas libertades a través de la prohibición de la
publicación de encuestas.
Por
último, advierte, el último inciso del artículo 30 del proyecto es también
inconstitucional, toda vez que faculta al Consejo Nacional Electoral a vigilar
las empresas dedicadas a los sondeos de opinión. Al autorizar a la autoridad
electoral solicitar los cuestionarios en forma previa a la realización de las
encuestas, manifiesta, se está permitiendo la censura previa que, como se ha
expresado, fue negada por el Constituyente.
13.
El Dr. Horacio Duque Giraldo, presentó un escrito en el que objeta algunas
normas del proyecto por inconstitucionales.
El
artículo 3-4 del proyecto, anota, es inconstitucional toda vez que establece
exigencias relativas a la organización interna de los partidos, cuando les
exige para la obtención de la personería jurídica la presentación de los
"programas y aspiraciones democráticas que lo identifiquen". El
interviniente entiende que esto llevaría a que un partido que presente un programa
no democrático, no podría hacerse acreedor de la personería jurídica deseada.
El artículo 4-3, por su parte, otorga una facultad al Consejo Nacional
Electoral de la cual carece según la propia Constitución, que sólo lo autoriza
para reconocer la personería y nunca para decretar su pérdida. Este argumento,
advierte, encuentra respaldo en una sentencia del Consejo de Estado, la cual
anuló la decisión del Consejo Nacional Electoral en el sentido de suspender la
personería del Partido Comunista Colombiano.
El
artículo 6º del Decreto también resulta inexequible, opina, por contravenir el
artículo 108 de la CP. Los deberes señalados a los ciudadanos en el artículo 95
de la CP de ninguna manera pueden predicarse de los partidos y movimientos
políticos. El artículo 4º, señala, también es inconstitucional, al contradecir "el
espíritu del inciso segundo del artículo 108 de la Constitución".
Adicionalmente
la expresión "Estos se deberán destinar en una proporción no inferior al
70% de dichas sumas para mantener en funcionamiento sus estructuras regionales
y locales" del parágrafo 1º del artículo 12, el parágrafo segundo y la
frase "están obligados a debatir y aprobar democráticamente sus
respectivos presupuestos" del parágrafo 3º, vulneran el artículo 108 de la
CP. Señala que "los partidos y movimientos políticos son libres para
aplicar cualquier cifra al funcionamiento de sus estructuras regionales y
locales. Pretender, como lo hace el parágrafo 1 del artículo 12, que esa cifra
sea equivalente al 70% de uno de los aportes del Fondo Nacional de Partidos es
simplemente fijar una pauta para la organización y el funcionamiento interno de
los partidos, algo que está expresamente prohibido en el inciso segundo del
artículo 108 de la Carta política". Consecuentemente, la función del
Consejo Nacional Electoral de reglamentar anualmente la forma de distribución
del porcentaje señalado en el literal d) del artículo, así como la de indicar
la forma en que los partidos y movimientos deben acreditar el cumplimiento de
las actividades allí mismo previstas, también intervienen en la organización
interna de las agrupaciones políticas y por ello resultan contrarias a la
Constitución, dado que son asuntos de competencia de las organizaciones, de
conformidad con las instancias y procedimientos acordados en sus congresos. El
mismo argumento sirve al Dr. Duque para desestimar el contenido del parágrafo
tercero del artículo 12, a lo cual añade que crea una curiosa especie de
"democracia obligada", la cual podría dar base para "interpretaciones
amañadas y ... arbitrariedades que terminen violando los más importantes
derechos políticos de los ciudadanos".
En
relación con el tema de la financiación de las campañas, el interviniente
expresa que el artículo 13 cuando establece un límite porcentual equivalente al
5% de los votos válidos en las elecciones para alcaldías y gobernaciones, a fin
de definir la procedencia o no de la financiación estatal, viola el inciso
segundo del artículo 109 de la CP, pues éste ordena que los "demás partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, y
que no tienen personería jurídica, se harán acreedores al beneficio de la
financiación siempre que obtengan el porcentaje de votación que señale la
ley".
Por
último, el Dr. Duque plantea que la inclusión en el proyecto de ley estatutaria
sobre partidos del Capítulo VII - "Disposiciones generales" -, que
materialmente regula el estatuto de la oposición, vulnera el mandato contenido
en el artículo 112 de la CP, conforme al cual, los derechos de la oposición
deben ser reglamentados en ley estatutaria autónoma, de forma que se "ofrezca
auténticas garantías a los partidos y movimientos políticos que no hacen parte
del gobierno y ejercen el derecho a la oposición política".
14.
Expirado el término de fijación en lista, se reciben dos escritos de los
ciudadanos Saulo Arboleda Gómez y Miguel Antonio Corredor Espítia, a folios 665
y 668.
15.
El señor Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar
constitucional, tanto en la forma como por su contenido, el proyecto de ley
estatutaria de la referencia, excepción hecha de los incisos segundo y tercero
del artículo 30 que considera inconstitucionales.
En
primer término, el señor Procurador indaga sobre el origen de las leyes
estatutarias, su naturaleza y valor y concluye que tienen un rango
cuasi-constitucional, toda vez que están por encima de la ley ordinaria pero no
al nivel de las normas constitucionales y, en los términos expuestos por el
Constituyente, su valor "asienta con precisión su función organizativa
tratándose de las ramas del poder o de las instituciones del Estado en función
del cual su alcance será la definición de la naturaleza de los mismos y la
estructuración de sus funciones, de conformidad con sus finalidades
respectivas". En lo que respecta a los derechos fundamentales,
corresponde a la ley estatutaria desarrollarlos y complementarlos y vincular al
Congreso en su promoción y protección efectivas.
Procede
a continuación el concepto fiscal a precisar los alcances de la revisión
constitucional de los proyectos de leyes estatutarias y concluye que debe
aplicarse el criterio de la Corte Suprema de Justicia expuesto en relación con
el examen de códigos y estatutos, es decir, que el fallo debe tener efectos definitivos
en cuanto al procedimiento para su expedición, más no en cuanto al contenido se
refiere, pues se trataría de una tarea "ímproba" y excluiría para
siempre la posibilidad de una demanda ciudadana de inconstitucionalidad contra
una norma que, por la variación de las circunstancias en que fuera expedida, se
tornase posteriormente inconstitucional. Esta interpretación se infiere, de
acuerdo con lo expresado por el Procurador, de la dimensión de la "cosa
juzgada constitucional" que establece el artículo 243 de la CP - según la
cual "sólo tendrá efecto definitivo y absoluto aquello que la Corte
declare inexequible por razones de fondo" -, de la naturaleza de la
interpretación constitucional - que es casi auténtica más no auténtica, toda
vez que debe subordinarse al texto de la Constitución -, de la insuficiente
garantía que ofrece un examen de tal amplitud como el que se impone frente a
leyes estatutarias - y, por último, del hecho de que el artículo 241-4 de la CP
no excluyó las leyes estatutarias del control dispuesto en el mismo.
En
materia del análisis del cumplimiento de los requisitos de forma, observa el
Procurador que éstos se verificaron a cabalidad en la tramitación del proyecto
bajo revisión, pues fue discutido dentro de una misma legislatura y se adecuó a
lo prescrito por la Constitución y la ley para el efecto. Sin embargo, en
relación con el requisito de la aprobación por mayoría absoluta de los miembros
de las Cámaras, el Procurador advierte que "la prueba recaudada
finalmente debería en oportunidades futuras contener con precisión el dato de
si se obtuvo "la mayoría de los miembros del Congreso" y no la simple
referencia a la aprobación "por la unanimidad de los Congresistas
asistentes a la sesión" alusión que se hace con el llamado inicial a
lista, que ciertamente no puede tenerse como factor determinante de la mayoría
absoluta, ya que muchos de los Congresistas pueden ausentarse luego de cumplido
el llamado a lista".
Antes
de proceder al examen de fondo del articulado, el Procurador explica los
antecedentes inmediatos que llevaron a la ampliación del espacio político tras
el Frente Nacional, proceso en el que destaca la expedición de la Ley 58 de
1985 "que fijó los criterios restauradores del sistema electoral,
buscando dar eficiencia y garantía al derecho de sufragio y se convocó a la
primera elección popular de alcaldes a través del Acto Legislativo No. 1 de
1986, verificándose paralelamente, como práctica política incipiente, un
esquema de gobierno-oposición (1986-1990)". También constituye
referencia obligada la integración de la Asamblea Nacional Constituyente y el
pluralismo político que la caracterizó, lo que finalmente condujo a la
institucionalización de los partidos, así como los mecanismos "que
buscan la redefinición de las relaciones entre la sociedad civil y el Estado a
través del estímulo de la participación ciudadana".
La
nueva Constitución Política, manifiesta el Procurador, crea las condiciones
para una nueva democracia en la que no sólo se reconoce al ciudadano la
capacidad política y se facilita su acceso a la toma de decisiones, sino que se
amplía su participación fuera del escenario electoral y se le señalan otros
espacios en que la participación desarrolla un papel fundamental. Los partidos
son considerados medios idóneos para el fomento de la participación ciudadana y
del pluralismo y se limita la acción estatal en relación con los mismos, pues
no podrá la ley, en ningún caso, establecer requisitos relacionados con su
organización interna. También prevé el artículo 107 de la CP el reconocimiento
de la personería jurídica a los partidos que comprueben su existencia por
varios medios, entre ellos el de acreditar 50.000 firmas o igual cifra en votos
en la pasada elección o alcanzar representación en el Congreso.
En
relación con el proyecto, el Procurador manifiesta que la mayor parte del mismo
no representa contradicción alguna con la Carta. Esta diseñó un esquema en el
que los partidos y movimientos "no se conciben fuera del ejercicio de la
actividad política", motivo por el cual, la exigencia de una votación
mínima, como presupuesto para la conservación de la personería jurídica, tiene
pleno respaldo en el texto constitucional. Igual opinión le merecen las
disposiciones relativas a la financiación estatal.
Por
el contrario, el artículo 30, en cuanto prohibe la divulgación de encuestas el
día de las elecciones y durante los treinta días anteriores, y que tiene
idéntico contenido normativo al artículo 23 de la Ley 58 de 1985, es
inconstitucional, como lo afirmó en su concepto Nº 226 de junio 24 de 1993,
dentro del expediente D-272.
Recuerda
el concepto fiscal que en dicha oportunidad, su Despacho manifestó la
contradicción de este artículo con el art. 20 de la CP, toda vez que las
prohibiciones en él contenidas atentan contra la libertad de expresión e
información. También vulneran lo dispuesto en el artículo 13 del Pacto de San
José, en especial en lo que hace a la censura previa, a pesar de que la
jurisprudencia haya reconocido la relatividad de este derecho, pues la eventual
restricción en conyunturas de excepción, no es argumento procedente en el caso
presente, toda vez que se enmarca en el ámbito de los procesos electorales,
"con prescindencia de que se realicen  en tiempos de normalidad o de
anormalidad. Así las cosas, no obran para él, por lo menos no de manera
necesaria, las razones que pueden servir para fundamentar posibles limitaciones
en estado de excepción", menos ahora, "por cuanto las elecciones ya
no pueden ser tenidas, entre nosotros, por un sinónimo - necesario - del
desorden público".
Lo
anterior, advierte, no es óbice para que se establezcan mecanismos de control
posterior, con el fin de garantizar, durante la época preelectoral, la
objetividad e imparcialidad de la información. La publicación de las encuestas,
de conformidad con las leyes de la estadística, brinda suficiente garantía al
electorado para que éste pueda informarse correctamente y proceder a la toma de
decisiones. "La verdad", prosigue el concepto fiscal, "es que
tanto la opinión como la información están llamadas a influir en el ánimo de
los votantes, pero ello no implica - supuesta la pluralidad de las mismas - que
se haga nugatoria la libertad de juicio. La democracia moderna vive, antes que
nada, de la circulación de información, y tiene como presupuesto antropológico
fundamental la capacidad de los ciudadanos para filtrar dicha información y
para hacerse juicios autónomos a través de la misma. Presumir que un recurso
informativo como son las encuestas de opinión acaba con la autonomía de juicio
es tanto como presumir que los ciudadanos son impúberes".
Finalmente,
en lo atinente a la regulación del estatuto de la oposición - título VIII del
proyecto -, el Procurador no encuentra objeción a su acumulación en la ley
estatutaria de partidos, puesto que la regulación íntegra de la materia, como
lo ordena el Constituyente en el artículo 112 de la CP, no obliga a su
desarrollo en un estatuto autónomo diferente del de los partidos. El contenido
de los artículos 31 a 35 inclusive, 50 y 52, del proyecto, "corresponde a
un desarrollo del mandato constitucional que contempla una enunciación de los
derechos que garantizarían el ejercicio de la crítica y la oposición al
Gobierno, como máxima expresión del pluralismo que la Carta contempla en el
proceso democrático que ella institucionaliza".
FUNDAMENTOS
I.
Competencia
Esta
Corporación es competente para revisar y decidir de manera definitiva la
constitucionalidad de los proyectos de leyes estatutarias. En consecuencia, la
Corte procede a adelantar el examen de constitucionalidad  del proyecto de ley
estatutaria "por el cual se dicta el estatuto básico de los partidos y
movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las
campañas electorales y se dictan otras disposiciones".
II. Requisitos
de forma
La
Constitución dispone diversos requisitos para el trámite de las leyes
estatutarias, los cuales deben ser cabalmente cumplidos so pena de ser
declarada la inexequibilidad del respectivo proyecto de ley por vicios de
forma.  El artículo 152 de la Carta establece las materias que deben ser
reguladas mediante leyes estatutarias, entre las que se cuenta la
"organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto
de oposición y funciones electorales" (CP art. 152 lit. c). Por otra
parte, el artículo 153 exige una mayoría absoluta de los miembros de una y otra
cámara para aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias, y dispone
adicionalmente que dicho trámite legislativo se efectúe dentro de una sola
legislatura. Además, los proyectos de leyes estatutarias deben cumplir con los
requisitos generales enunciados en el artículo 157 de la Constitución para que
puedan convertirse en leyes de la República.
1.
Requisitos generales surtidos en el trámite legislativo
1.1
El día 28 de julio de 1992, el señor Ministro de Gobierno presentó ante la
Secretaría General de la Cámara de Representantes el proyecto de ley
estatutaria "por la cual se dicta el Estatuto Básico de los Partidos y
Movimientos Políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las
campañas electorales y se dictan otras disposiciones". El anterior
proyecto fue radicado en la Cámara de Representantes bajo el Nº 11 y repartido
a la Comisión Primera Constitucional Permanente para dar inicio a su trámite en
el Congreso, de conformidad con las facultades reguladas en el artículo 154 de
la Carta.
1.2
El proyecto de ley estatutaria, con la correspondiente exposición de motivos,
fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 20 del 6 de agosto de 1992, dándose
así cumplimiento al requisito constitucional de haber sido publicado
oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva (CP
art. 157-1).
1.3
Con fundamento en los artículos 157 numeral 2º de la Constitución y  169 del
Reglamento del Congreso (Ley 5a. de 1992), las Comisiones Primeras del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes, mediante resolución 001 del
dos (2) de diciembre de 1992, decidieron sesionar conjuntamente para dar primer
debate al proyecto de ley de la referencia.
1.4
El proyecto de ley estatutaria fue aprobado en primer debate en sesiones
conjuntas de las Comisiones Primeras Constitucionales de Cámara y Senado de los
días abril 21, abril 29 y mayo 12 de 1993, - según Actas Nº 1º, 2º y 3º de
dichas fechas -, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del
artículo 157 de la Constitución.
1.5
El proyecto de ley estatutaria fue aprobado en forma unánime por la Plenaria de
la Cámara de Representantes en sesión del día 16 de junio de 1993, según
certificación oficial del Subsecretario General de la mencionada corporación.
Por su parte, el Subsecretario General del Senado de la República informa que
el proyecto de la referencia fue aprobado con el quórum reglamentario de 100
Senadores en la sesión ordinaria del 17 de junio de 1993.
1.6
En consecuencia, el mencionado proyecto de ley estatutaria fue aprobado por las
plenarias de ambas Cámaras, dándose así cumplimiento al numeral 3º del artículo
157 de la Carta Política.
2.
Mayoría absoluta
2.1
Según certificación del Sub-secretario de la Cámara de Representantes, el
proyecto de ley estatutaria objeto de revisión fue aprobado por la unanimidad
de los honorables Representantes asistentes a la sesión plenaria del día 16 de
junio de 1993. Posteriormente, ante solicitud del magistrado ponente para que
se especificara el número de votos mediante los cuales se dió aprobación al
proyecto de ley, el Secretario General de la Cámara de Representantes
certificó, mediante oficio Nº 1406 S.G. del 20 de septiembre de 1993, que "el
total de votos con que fueron aprobados los artículos, el título y el texto
completo fue de 158 votos de los miembros asistentes a la plenaria".
2.2
Según certificación del Secretario del Senado de la República, el proyecto de
ley estatutaria fue aprobado con el quórum reglamentario de 100 Senadores como
aparece registrado en el acta Nº 72 de la sesión ordinaria del día jueves 17 de
junio de 1993.
2.3
En consecuencia, la Corte encuentra que el proyecto de ley estatutaria de la
referencia fue aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
cámara, de conformidad con lo exigido por el artículo 153 de la Constitución.
3.
Trámite en una sola legislatura
El
día 28 de julio de 1992, el Ministro de Gobierno presentó el proyecto de ley
estatutaria que finalmente fue aprobado por el Senado de la República el día 17
de junio de 1993. En consecuencia, el mencionado proyecto de ley fue aprobado
en una sola legislatura, que se inició el 20 de julio de 1992 y concluyó el 20
de junio de 1993, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 de la
Constitución.
Cumplidos
los requisitos constitucionales dispuestos para el trámite legislativo de las
leyes estatutarias, esta Corporación no encuentra vicios de forma que pudieran
llevar a la inconstitucionalidad del proyecto de ley sub-examine, por lo que se
procede a estudiar sus aspectos de fondo.
III.
REVISION CONSTITUCIONAL DE LAS DISPOSICIONES DEL PROYECTO DE LEY No. 11 DE
1992-CAMARA Y No. 348-SENADO
1.
Disposiciones generales (artículos 1 y 2)
1.1
El artículo 1 del proyecto (en adelante si no se especifica un cuerpo normativo
diferente, debe entenderse que pertenece al proyecto de ley No. 11 de
1992-Cámara y No. 348-Senado de 1993) consagra el derecho de todos los
colombianos a constituir, organizar y desarrollar partidos y movimientos
políticos, difundir sus ideas y programas y retirarse libremente de ellos. A
las organizaciones sociales se les reconoce el derecho a manifestarse y
a participar en eventos políticos.
1.2
El derecho a constituir partidos y movimientos políticos, formar parte de ellos
y difundir sus ideas y programas tiene la naturaleza de un derecho fundamental
de origen constitucional, atribuido a todo ciudadano colombiano, con miras a
que pueda participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político. El artículo 1 - bajo el entendimiento de que se refiere a los
ciudadanos colombianos - corresponde al contenido del artículo 40-3 de la C.P.
La
reiteración del derecho que hace el proyecto no puede tener por efecto degradar
el rango constitucional del mismo. Tampoco altera la fórmula ni la estructura
constitucional del derecho. Se trata, simplemente, del desarrollo del aludido
precepto constitucional.
1.3
El derecho a constituir partidos y movimientos es una manifestación activa del status
de ciudadano, el cual comprende un conjunto de derechos (CP art. 40) y deberes
(CP art. 95) que, en su conjunto, dan cuerpo y califican la relación de los
nacionales con el poder político y describen una faceta de las personas como
partícipes actuales o potenciales de la organización del Estado. A diferencia
de otros derechos fundamentales que tienen como titular a toda persona humana
en principio, los derechos fundamentales de participación política se contraen
específicamente a los nacionales1 , toda vez que aquí el derecho no se
reconoce a la persona humana en cuanto tal sino a ella en cuanto ciudadana del
Estado. La limitación del derecho analizado que se descubre en el artículo, se
deriva, pues, de la relatividad de los derechos políticos que la misma
Constitución establece.
1.4
El contenido y alcance del derecho a constituir partidos y movimientos
políticos, corresponden a algunas de las múltiples concreciones de las
características sustanciales del Estado social de derecho como Estado
democrático, participativo y pluralista. El fortalecimiento y la profundización
de la democracia participativa fue el designio inequívoco de la Asamblea
Nacional Constituyente, luego traducido en las disposiciones de la Carta Política
que ahora rige el destino de Colombia y de las que se infiere el mandato de
afianzar y extender la democracia tanto en el escenario electoral como en los
demás procesos públicos y sociales en los que se adopten decisiones y
concentren poderes que interesen a la comunidad por la influencia que puedan
tener en la vida social y personal.
La
democratización del Estado y de la sociedad que prescribe la Constitución no es
independiente de un progresivo y constante esfuerzo de construcción histórica
que compromete a los colombianos - en mayor grado, desde luego, a las
instituciones públicas y a los sujetos privados que detentan posiciones de
poder social o político - y de cuyo resultado se derivará la mayor o menor
legitimidad de las instituciones, no menos que la vigencia material de la Carta
y la consecución y consolidación de la paz pública.
El
mandato democrático que se deduce meridianamente de la Constitución y en el que
se condensa la filosofía participativa que lo informa, se configura a partir de
un conjunto de normas, que de manera bien esquemática a continuación se
enuncian, con el único propósito de mostrar el transfondo jurídico-político del
derecho a constituir partidos y movimientos que, en este contexto, es uno de
los tantos instrumentos que se ofrecen al ciudadano para que se involucre
eficazmente en cualquiera de las fases del proceso político y, en general, de
la adopción y control de las decisiones que lo puedan afectar.
Principio
democrático
Las
relaciones entre el Estado y los particulares se desenvuelven en un marco
jurídico democrático y participativo, como claramente aparece en el preámbulo
de la Constitución y es reiterado en el título I de los principios
fundamentales. El artículo 1º de la Constitución define a Colombia como un
Estado social de derecho organizado en forma de república democrática,
participativa y pluralista, mientras que el artículo 2º establece dentro de los
fines esenciales del Estado el de "facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación". Los principios de soberanía popular (CP art.
3º), de primacía de los derechos inalienables de la persona (CP art. 5º), de
diversidad étnica y cultural (CP art. 7º) y de respeto a la autodeterminación
de los pueblos (CP art. 9º), constituyen, junto con los anteriores, el ideario
axiológico que identifica el sistema jurídico colombiano y le otorga su
indiscutible carácter democrático y participativo, presente en los distintos
escenarios, materias y procesos de la vida institucional y social del país.
Con
respecto al ejercicio del poder político y social por parte de las personas, la
Constitución de 1991 representa la transferencia de extensas facultades a los
individuos y grupos sociales. El derecho a la igualdad, la libertad de
expresión, el derecho de petición, el derecho de reunión, el derecho de
información o el derecho de acceder a los documentos públicos, entre otros,
permiten a los ciudadanos una mayor participación en el diseño y funcionamiento
de las instituciones públicas.   Los mecanismos de protección de los derechos
fundamentales - entre los cuales se destaca la acción de tutela (CP art. 86) -,
por su parte, han obrado una redistribución del poder político en favor de toda
la población, con lo que se consolida y hace realidad la democracia
participativa.
Los
instrumentos de participación democrática garantizados por la Constitución no
se limitan a la organización electoral sino que se extienden a todos los
ámbitos de la vida individual, familiar, social y comunitaria.
En
el campo de la organización política electoral, se amplían los mecanismos
existentes antes de la expedición de la Carta de 1991. El artículo 40 consagra
el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, no sólo mediante la facultad de elegir y ser elegido sino también a
través del ejercicio de mecanismos de participación directa, votaciones,
plebiscitos, referendos, consultas populares, cabildos abiertos, iniciativas
legislativas y revocatoria del mandato (CP art. 103). Por otra parte, se
asegura la participación de partidos y movimientos minoritarios en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados (CP art. 112) y se permite la
participación de los partidos o movimientos políticos que no hacen parte del
gobierno en los organismos electorales (CP art. 112). La Carta Política también
establece el voto programático (CP art. 259) y adiciona los mecanismos de
participación en el proceso de reforma constitucional, permitiendo que grupos representativos
de ciudadanos presenten proyectos de actos legislativos (CP art. 375) o
soliciten se sometan a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el
Congreso en materia de derechos y garantías fundamentales o de procedimientos
de participación popular (CP art. 377).
En
cuanto al ejercicio de la función administrativa, se deberá dar participación
efectiva a la mujer en los niveles decisorios de la administración (CP art.
40-7). Por mandato constitucional, el legislador está llamado a organizar las
formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la
gestión pública en los diferentes niveles administrativos y sus resultados (CP
art. 270).
Mención
especial merece la proyección de la democracia participativa en el campo de los
servicios públicos. Al Estado, con la participación de los particulares y de la
comunidad, le ha sido confiado el incremento progresivo de la cobertura de la
seguridad social (CP art. 48) y la prestación del servicio público de la salud
(CP art. 49). La participación de la comunidad educativa en la dirección de las
instituciones de educación (CP art. 68) y el fomento de las prácticas
democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la
participación (CP art. 41), son signos distintivos del servicio público de la
educación. En general, la gestión y fiscalización de las empresas estatales de
servicios públicos deberán ser determinadas por ley (CP art. 369), de manera
que se haga realidad la participación de los miembros de la comunidad en las
decisiones que más directamente los afectan.
En
lo que concierne a la rama legislativa del poder público, se otorga a los
grupos significativos de ciudadanos la posibilidad de presentar proyectos de
ley o de reforma constitucional (CP art. 155) y de participar a través de
organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones
sobre control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la
comunidad (CP art. 78).
La
democratización de la función pública también se extiende a la administración
de justicia. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de esta
función en condición de conciliadores o árbitros habilitados por las partes
para proferir fallos en derecho o en equidad (CP art. 116). Cabe resaltar la
expansión de los mecanismos de participación ciudadana en los procesos de
constitucionalidad. Estos no se limitan ya exclusivamente al ejercicio de la
acción pública de inexequibilidad sino que se mantienen y refuerzan permitiendo
la intervención de cualquier ciudadano en los procesos promovidos por otros o
en aquellos adelantados por la Corte Constitucional en ejercicio de las
funciones a ella confiadas (CP arts. 241 y 242).
En
lo que respecta al régimen territorial, la Constitución hace extensivo el
principio democrático a la órbita departamental y municipal, mediante la
elección directa de alcaldes y gobernadores (CP arts. 303 y 314), la
realización de consultas populares a iniciativa de los respectivos jefes del
ente territorial (CP art. 105), la participación ciudadana en los asuntos
públicos de carácter local (CP art. 314), la participación de las juntas
administradoras locales en los planes y programas municipales de desarrollo
económico y social, y la participación de los representantes de las respectivas
comunidades indígenas en la conformación y el gobierno de sus territorios,
especialmente en lo que se refiere a  la explotación de los recursos naturales
(CP arts. 229 y 230).
En
materia económica, presupuestal y de planeación, también ha operado un fenómeno
de proliferación de espacios y mecanismos de participación democrática.
Superando el dualismo entre capital y trabajo, la Constitución otorga al
legislador la posibilidad de establecer estímulos y medios para que los
trabajadores participen en la gestión de las empresas (CP art. 57). El Estado,
por su parte, en los procesos de privatización de las entidades en las que
tiene participación, deberá tomar las medidas conducentes para democratizar la
titularidad de las acciones (CP art. 60). Igualmente, es deber del Estado
promover el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra (CP
art. 64), y garantizar la igualdad de oportunidades en el uso del espectro
electromagnético, interviniendo para evitar prácticas monopolísticas (CP art.
75). De manera deliberada, el Constituyente ha buscado la democratización de la
sociedad colombiana y la promoción de las condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva (CP arts. 1º y 13), al acoger como criterio para la
distribución del gasto público y la participación en los ingresos corrientes de
la Nación, aquél que tiene en cuenta el número de personas con necesidades
básicas insatisfechas (CP arts. 350 y 357). Por su parte, el Legislador es
responsable de la determinación de los procedimientos conforme a los cuales se
hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo
(CP art. 342). A su vez, diversos sectores económicos, sociales, ecológicos,
comunitarios y culturales integrarán, junto con representantes de las entidades
territoriales el Consejo Nacional de Planeación, organismo de carácter
consultivo y foro para la discusión del plan nacional de desarrollo (CP art.
340).
En
cuanto a la democratización de las organizaciones privadas, la Constitución
exige de los colegios de profesionales, de los sindicatos y de los gremios una
estructura interna y un funcionamiento acordes con los principios democráticos
(CP arts. 26 y 39), y asimismo obliga a las organizaciones deportivas a adoptar
una estructura y propiedad democráticas (CP art. 52). Es deber del Estado
contribuir a la constitución de mecanismos democráticos que operen dentro de
las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles,
benéficas o de utilidad común no gubernamentales, de manera que se ejerza un
control y vigilancia más efectivos de la gestión pública desarrollada por aquéllas
(CP art. 103).
El
afianzamiento del principio democrático, inspira la disposición de la
Constitución que permite a los empleados públicos - que no ejerzan
jurisdicción, autoridad civil o política, o desempeñen ciertos cargos -
participar en las actividades de los partidos y movimientos, para lo cual se
deben observar las condiciones que señale la ley (CP art. 127).
El
principio de democracia participativa no sólo informa el ejercicio del poder
público y social, sino que además penetra ámbitos de la vida privada
anteriormente excluidos de la regulación estatal. En efecto, la participación
en la vida política, cívica y comunitaria del país es elevada al status
de deber constitucional de la persona y del ciudadano (CP art. 95-5). De otra
parte, la igualdad de derechos y deberes de la pareja, se erige como fundamento
de las relaciones familiares, fomentando el respeto recíproco y castigando
cualquier forma de violencia destructiva de su armonía y unidad (CP art. 42).
Adicionalmente, el Estado y la sociedad deben garantizar la participación
activa de los jóvenes, en los organismos públicos y privados que tengan a su
cargo la protección, educación y progreso de la juventud (CP art. 45).
El
Legislador, en fin, está llamado a garantizar la participación de la comunidad
en la toma de decisiones que puedan afectar el derecho de todas las personas a
gozar de un medio ambiente sano (CP art. 79).
La
breve relación anterior de las normas constitucionales sobre las que se edifica
la democracia participativa, es suficiente para comprender que el principio
democrático que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo. Se dice
que es universal en la medida en que compromete variados escenarios,
procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de
política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a
la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar
la distribución, control y asignación del poder social. El principio
democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el
conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de
un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario,
ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales
actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción.
La
interpretación constitucional encuentra en el principio democrático una pauta
inapreciable para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar
o aplicar un precepto. En efecto, a la luz de la Constitución la interpretación
que ha de privar será siempre la que realice más cabalmente el principio
democrático, ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien
extendiendo su imperio a un nuevo ámbito.
Las
consideraciones precedentes permiten asociar el derecho a constituir partidos y
movimientos a la empresa superior avizorada y propuesta por el Constituyente,
de construir una democracia real. Las funciones de los partidos, a las
cuales se aludirá más adelante, hacen de éstos instrumentos indispensables para
promover y afianzar el diálogo democrático.
1.5
El derecho de las organizaciones sociales a manifestarse y participar en
eventos políticos, tiene igualmente un referente directo en la Constitución (CP
art. 107) y responde a la aplicación del principio democrático en un estado
social de derecho que ha renunciado a la bipolaridad ciudadano-Estado y,
además, acepta y propicia el juego e interacción de las variadas formaciones
sociales de origen extraestatal -, emanaciones espontáneas de la libertad de
asociación (CP art. 38) y expresiones vivas del pluralismo social - en las que
se inserta el individuo en su incesante y fecunda vida de relación.
Estas
organizaciones sociales, al lado de las funciones que cumplen y de las
necesidades que satisfacen, o, de manera principal, pueden desarrollarse bajo
el signo de la politicidad y convertirse en instrumentos aptos para movilizar
ciudadanos y agregar intereses.
La
Constitución ciertamente no ha entregado a los partidos el monopolio de lo
político. Estos deberán emular o integrarse en su actividad con otras fuerzas
surgidas del seno mismo de la sociedad y para las cuales el Estado, sus
procesos decisorios, en fin, el mundo de la política, no resulta ajeno, máxime
en la época presente en que la esfera de lo público se ha extendido e influido
intensamente sobre lo que antes se consideraba "asuntos propios del
dominio privado".
El
reconocimiento que hace la Constitución es fruto de un examen realista de la
sociedad contemporánea. Los partidos funcionalmente canalizan las demandas
sociales, aunque son incapaces de procesarlas en su integridad y de servir
siempre de instancia mediadora exclusiva entre los ciudadanos y el Estado. De
hecho, varias organizaciones sociales no partidistas, en los diferentes
Estados, con mayor o menor éxito, han buscado y en muchos casos logrado influir
decisivamente en el proceso político.
Por
otra parte, incide en la aceptación de las organizaciones sociales en la
actividad política, la evolución que se ha observado en el concepto de lo
político, no asimilable exclusivamente al quehacer partidista y a la
elaboración de las leyes, sino extensivo a todo asunto o materia que pueda
afectar al individuo, la comunidad o el Estado en un sentido sustancial y cuya
definición corresponda o no pueda ser ajena a una instancia pública por reflejarse
su resultado en la ecuación de poder existente en la sociedad, en la
satisfacción de las necesidades sociales y en la realización de los valores
constitucionales. En este orden de ideas, la relación público-privado no puede
trazarse con la nitidez del pasado. Tiende a ser sustituida por una dialéctica
que se orienta a trascender esa diferencia y que constantemente politiza
asuntos antes excluidos de la agenda pública a la par que propende a establecer
nuevas cotas a la libertad y a la igualdad. La ampliación consiguiente del
diálogo político, exige, por lo tanto, que junto a los individuos y los
partidos, a él ingresen las organizaciones sociales, donde también las personas
pueden ver reforzadas sus actitudes y capacidades.
1.6
El artículo 2 introduce una definición de partido y de movimiento político y
señala que, si reúnen los requisitos constitucionales y legales, gozarán de
personería jurídica. La Constitución se abstiene de definir estas dos
formaciones políticas, aunque se refiere a ellas  y les asigna consecuencias
normativas que las distinguen de otras - reconocimiento de personería jurídica,
derecho de postulación de candidatos, derecho a la financiación estatal, acceso
a los medios de comunicación, los derechos de la oposición -, que en cierto
sentido justifican sobradamente su regulación legal. Para los propósitos de la
ley estatutaria que se ocupa de la organización y régimen de los partidos y
movimientos políticos, es importante señalar los sujetos a los cuales se
refieren sus disposiciones. La constitucionalidad de las definiciones, dada la
ausencia de una pauta normativa en la Constitución, estriba, en primer término,
en la facultad para hacerlo que se desprende de la competencia atribuida al
Congreso para dictar la ley estatutaria sobre la organización y funcionamiento
de los partidos y movimientos políticos y, en segundo término, en la
correspondencia razonable de lo definido con la realidad política de modo que
no se desvirtúe el propósito de constitucionalización de dichas formaciones que
ha animado al Constituyente. Ambos extremos, como se comprobará a continuación,
se conjugan en este caso.
1.7
En la realidad política los partidos surgen como organizaciones cuya mediación
entre los ciudadanos y el poder político contribuye a consolidar y actualizar
la democracia. Gracias a la legislación electoral y a la acción de los
partidos, se logra periódicamente encauzar y dar cuerpo a la voluntad del
pueblo. Las funciones de los partidos, dejando de lado desviaciones y
patologías que desvirtúan su objeto, suelen describirse, así: (1) movilizar a
los ciudadanos con miras a su integración en el proceso político y a la
reducción de la abstención electoral de modo que el sistema en su conjunto
pueda aspirar a conservar su legitimidad y respetar el primado del principio
mayoritario; (2) convertir las orientaciones, actitudes y demandas de la
población, expresas o latentes, en programas permanentes o coyunturales de
acción política que se presentan como alternativas para ser incorporadas
formalmente por las instancias públicas o que se destinan a alimentar la
oposición frente al poder establecido; (3) contribuir a la formación de una
cultura política y al ejercicio responsable del sufragio, mediante la
información al público relativa a los asuntos que revisten mayor trascendencia
social; (4) ofrecer a los electores las listas de personas entre las que pueden
elegir a las personas llamadas a integrar y renovar los órganos estatales; (5)
garantizar a los electores que en proporción a sus resultados electorales y
dependiendo de éstos, su capacidad organizativa podrá realizar los programas y
propuestas presentadas.
1.8
En estricto rigor la definición de partido que consagra el artículo 2 recoge,
en lo esencial, las funciones sumariamente descritas, como quiera que la
anterior  relación de funciones, equivale a postular que en aquél se refleja el
pluralismo político y, por su conducto, se promueve y encauza la participación
de los ciudadanos y la formación y manifestación de la voluntad popular, con el
objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en
las decisiones políticas.
Justamente
en razón de las funciones que cumplen los partidos - correctamente sintetizadas
por el artículo 2 -, su actuación es un elemento esencial de la vida
democrática. Sin embargo, el modelo democrático de tipo liberal clásico no
contemplaba su existencia. La preocupación por el respeto incondicional del
principio de libertad, como valor esencial del sistema político, impedía
cualquier consideración sobre delimitación o regulación de la voluntad
ciudadana. La estricta separación entre sociedad civil y Estado, o entre lo
público y lo privado, que caracterizaba al régimen liberal, relegaba la tarea
política al ámbito de la autonomía.
Con
la constitucionalización de los partidos se pretende, entonces, establecer
reglas de juego que permitan mejorar las condiciones de competencia pluralista,
fundamento del sistema democrático, y con ello develar y controlar una
actividad en la que se determina lo esencial del poder político y de la función
pública.
1.9
En el artículo segundo del proyecto de ley estatutaria se definen los conceptos
de partido y movimiento social. Esta definición señala un espectro de
posibilidades dentro del cual el ejercicio de la actividad política es posible.
Se trata de una definición cuyo sentido se enmarca dentro de los límites
establecidos por la Constitución para el ejercicio del derecho y, por lo
tanto,  no contradice los postulados constitucionales. La constitucionalidad de
esta definición legislativa se funda en la facultad que le otorga la Carta a la
ley para  desarrollar o regular materias relacionadas con los derechos
fundamentales sin afectar su ámbito intangible.
En
el artículo segundo se utiliza el criterio de permanencia como elemento
diferenciador básico de los dos conceptos:  los partidos se definen como
instituciones permanentes; los movimientos, en cambio, son asociaciones de
ciudadanos constituidas libremente.
Además
de este criterio ontológico, el proyecto de ley diferencia los dos términos
acudiendo a una consideración finalista. Mientras los partidos están concebidos
para acceder al poder, a los cargos de elección popular y para influir en las
decisiones políticas y democráticas de la nación, los movimientos políticos lo
están para influir en la formación de la voluntad política o para participar en
las elecciones.
El
proyecto de ley también parece introducir una diferencia funcional al enumerar
una serie de tareas realizadas por el partido y al no señalar ninguna en relación
con el movimiento. El  inciso primero del artículo segundo expresa que los
partidos reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la participación
de los ciudadanos y contribuyen en la formación y manifestación de la voluntad
popular.
Bajo
los modelos teóricos subyacentes a estos criterios de diferenciación
(ontológico, funcional y finalista) el legislador quiso comprender y delimitar
un fenómeno social  dinámico y variable por naturaleza, como es el de la
actividad política. De la combinación de estos criterios surge la idea central
de la permanencia, la cual, unida al elemento institucional, refleja no sólo la
importancia de la  duración en el tiempo, sino también la relevancia del
desarrollo organizativo y  la solidez ideológica.
Si
bien es cierto que las definiciones tienen un núcleo conceptual claro, su
delimitación es vaga. Es tal vez ésta la razón por la cual el proyecto de ley
no deriva consecuencias normativas de la distinción conceptual. No obstante
esta dificultad, o mejor aún, precisamente por ella, el artículo segundo del
proyecto de ley encuentra su importancia en el hecho de permitir, a partir de
una redacción y un contenido abiertos, un tratamiento flexible de los hechos,
tal  como lo exige la naturaleza de la actividad política y la intención
democrática y pluralista de la Constitución Política.
La
ley se refiere a otras entidades sociales con alcances y pretensiones
políticas, tales como, las organizaciones sociales, movimientos sociales y
grupos significativos de ciudadanos.
La
referencia constitucional a una serie de manifestaciones sociales cuyas
fronteras no son precisas, dificulta la tarea de definición y, en todo caso,
pone en tela de juicio su propia utilidad. Es por eso que el sentido de la
tipología hay que encontrarlo por fuera de la pretensión conceptual. Cuando la
Constitución menciona esta serie de manifestaciones sociales con alcances
políticos, lo hace con el propósito de mostrar un conjunto de posibilidades
dentro de las cuales puede tener aplicación el ejercicio de un derecho
ciudadano. Se describen posibilidades fácticas con el objeto de señalar
facultades y de indicar el campo de ejercicio de un derecho, más que de
prescribir o regular un comportamiento.
Las
entidades y fuerzas políticas que se manifiestan en la sociedad son
clasificadas por el texto constitucional con base en el criterio de
organización política. Si por organización se entiende un conjunto humano
ordenado y jerarquizado que asegura la cooperación y la coordinación de sus
miembros con el objeto de alcanzar los fines propuestos, la enumeración de
entidades hecha por la Constitución posee dos polos opuestos: el partido
político, de un lado, y el grupo significativo de ciudadanos, del otro. El
primero tiene una clara estructura consolidada, con jerarquías permanentes y
claramente diferenciadas, valores, tradiciones y códigos disciplinarios. El
grupo significativo de ciudadanos, en cambio, es una manifestación política
coyuntural que recoge una voluntad popular cualitativamente importante. El
término significativo sólo puede ser sopesado en términos sociológicos y
teniendo en cuenta la importancia de la manifestación política del grupo dentro
de unas circunstancias específicas.
Entre
estos dos extremos del espectro se encuentran los movimientos políticos, las
organizaciones y los movimientos sociales. Un movimiento, de tipo social o
político, es una empresa colectiva encaminada a establecer un nuevo orden
dentro de la práctica social o a mantenerlo. El movimiento de tipo político,
por su grado de organización y permanencia, está llamado a convertirse
eventualmente en partido. La organización social, en cambio, mantiene sus
propósitos políticos como objetivos que adquieren importancia coyuntural en la
consecución de los fines de tipo social que posee la institución. El movimiento
social no tiene el grado de organización del partido o de la organización
social. Sus objetivos también son circunstanciales, pero su evolución puede
derivar en un movimiento político.
El
Constituyente, sin embargo, no quiso limitar los beneficios del reconocimiento
institucional a las manifestaciones políticas depositarias de una clara
estructura organizativa. La manifestación popular espontánea y depositaria de
una voluntad social significativa también fue tenida en cuenta. La idea de
incluir los grupos sociales significativos refleja esta intención de proteger
el derecho a la participación política, incluso en aquellos niveles en los
cuales su manifestación carece de una clara organización que le asegure su institucionalidad
y permanencia.
2.
Personería jurídica, denominación, símbolos y colores de los partidos y
movimientos (título II)
2.1
El artículo tercero enumera los requisitos necesarios para que el Consejo
Nacional Electoral reconozca y otorgue personería jurídica a los partidos y
movimientos políticos. Dichos requisitos son los siguientes: (1) solicitud
presentada por sus directivas; (2) copia de los estatutos; (3) prueba de su
existencia mediante la exhibición de no menos de cincuenta mil firmas o la obtención
en la elección anterior, de por lo menos la misma cantidad de votos - sin que
para el efecto puedan sumarse los votos obtenidos en circunscripción nacional
con los obtenidos en circunscripciones territoriales o especiales - o de
representación en el Congreso de la República y (4) presentación de un
documento que contenga la plataforma del partido o movimiento, expresando su
filosofía y principios, así como los programas y aspiraciones democráticas que
lo identifiquen. Concluye la disposición señalando que el Consejo Nacional
Electoral examinará la solicitud dentro de un término máximo de treinta días.
2.2.1
Los requisitos para obtener que el Consejo Nacional Electoral reconozca
personería jurídica a los partidos y movimientos políticos, los enuncia directamente
la Constitución (CP art. 108). Hace parte del núcleo esencial del derecho
fundamental a constituir partidos y movimientos políticos y de la libertad de
asociación política (CP arts. 40-3 y 107), lograr el reconocimiento de la
personería jurídica si se dan las condiciones que en la misma Carta se
establecen que, en este sentido, integran el mínimo intangible de los derechos
de participación política. En este orden de ideas, los requisitos adicionales
que determine la ley deberán tener íntima relación con los que la Constitución
señala.
2.2.2
El reconocimiento de la personería jurídica supone poner en movimiento una
específica actuación pública y hacerlo encierra un momento de libertad de
organización por parte de la formación que aspira a obtener dicho
reconocimiento. La personería jurídica no es un elemento constitutivo del
partido o movimiento cuya existencia es, por el contrario, presupuesto
indispensable para discernirla. La solicitud presentada por las directivas,
requisito que se encuentra en la ley, tiene relación con el procedimiento
constitucional dirigido a reconocer personería jurídica a los partidos y
movimientos, el cual no se inicia de oficio sino a petición de parte.
2.2.3
Si bien la Constitución no supedita el reconocimiento de la personería jurídica
a la presentación de una copia de los estatutos del partido o movimiento,
presupone su existencia. Los estatutos unifican y gobiernan la acción y la
organización de los partidos y movimientos y, normalmente, como primera y
fundamental autoregulación de sus miembros, coincide su adopción con su
constitución. La personería jurídica no se reconoce a entidades informes sino a
partidos o movimientos que se organizan para participar en la vida democrática
(CP art. 107). Sin estatutos sería aventurado hablar de organización y sin ella
la personería jurídica carecería de sustrato y de razón de ser.
2.2.4
Las pruebas que se exigen para acreditar la existencia del partido o del
movimiento son las mismas que se ordenan en la Constitución (CP art. 108). La
única precisión que el proyecto hace se orienta a prohibir que la cifra de
cincuenta mil votos se obtenga de sumar los arrojados en la circunscripción
nacional con los de las territoriales o especiales, o los de éstas con los de
aquéllas.
El
sentido de la norma constitucional, que impone condiciones para la obtención de
la personería jurídica, se encuentra en la dimensión cuantitativa del apoyo
popular, tal como se desprende del inciso primero del artículo 108 de la CP, en
el que se establece como requisito para tal efecto, la presentación de 50.000
firmas, o la obtención de 50.000 votos. La norma supone un límite mínimo
cuantitativo de adhesión popular, sin el cual no se puede tener derecho al
reconocimiento. Se trata entonces de un número de personas que apoyan al
partido y no simplemente de una cifra de votos en abstracto.
Para
comprobar esta cifra se requiere la presentación de firmas o la obtención de
votos, como pruebas del apoyo mencionado. La sumatoria de votos de diferente
circunscripción, permitiría la contabilización de varios votos sufragados por
una misma persona, lo cual contradice el objetivo numérico ya mencionado.
El
respaldo de 50.000 personas puede tener una excepción cuando un partido obtenga
personería gracias a la elección de uno de sus miembros al Congreso con una
votación inferior a la cifra de 50.000 votos. En este caso el reconocimiento,
no obstante el hecho de no contar con la indicada cifra de adherentes, se
explica y justifica por la importancia de esta forma de participación popular.
Ahora
bien, de acuerdo con el sentido explicado, la norma del proyecto que se examina
busca asegurar el cumplimiento del mínimo apoyo popular exigido por la Carta.
La aplicación del principio de igualdad exige que cada partido tenga derecho a
que ese mínimo sea respetado, lo que implica la constatación objetiva de la
cantidad señalada. En vista de que tal comprobación no puede llevarse a cabo
frente a la simple sumatoria de votos provenientes de varias circunscripciones,
puesto que el mismo elector puede participar en varias de ellas, la exclusión
de esta posibilidad es perfectamente justificable. En consecuencia, la
restricción que contiene el proyecto no vulnera el derecho a la participación
política y se ciñe al espíritu y al texto de la norma constitucional.
2.2.5
Teniendo en cuenta el tratamiento específico que  la Carta le concede a esta
materia en sus artículos 108 y 40-3 y la clara definición que allí se hace en
beneficio de la libertad y de la ausencia de toda restricción o limitación,  el
camino más adecuado para encontrar el sentido de las normas constitucionales
consiste en interpretar estas disposiciones a la luz del artículo primero de la
Constitución. Esta vía conduce a la aceptación de la libertad ideológica de los
partidos y movimientos políticos.
En
el caso de la ideología de los partidos, el constituyente no sólo no impuso la
exigencia democrática sino que estableció expresamente la libertad. Esta opción
debe ser justificada en beneficio del pluralismo.
Un
primer elemento de juicio para desentrañar el fundamento de esta preferencia
consiste en advertir que, en este tema, el Constituyente evitó los peligros de
una manipulación de sentido democrático, agazapados en la apreciación del
programa ideológico que efectuaría el Consejo Nacional Electoral para el
otorgamiento de la personería jurídica. De esta manera la Constitución Política
hace suya la conocida fórmula liberal según la cual el derecho debe ser
obedecido puntualmente y criticado libremente.
En
este orden de ideas, el fundamento del sistema democrático no se encuentra en
un conjunto de nociones que determinen el contenido de las decisiones
políticas, sino más bien en un método, o en un grupo de reglas de procedimiento
a partir de las cuales se establece la manera cómo deben ser tomadas dichas
decisiones. La democracia no se ocupa de qué es lo que se debe decidir sino de
cómo se debe decidir. Por lo tanto, la democracia es compatible con la
existencia de contenidos ideológicos diferentes tanto en las decisiones
políticas como en la actividad política.
Según
esta concepción, el pluralismo es connatural a la democracia. El carácter
fundamental de este valor se explica a partir de la idea kantiana de
"condiciones de posibilidad" de la democracia. Se trata de un
presupuesto sin el cual los principios, los valores y los derechos
fundamentales no pueden tener lugar.
El
sistema constitucional democrático conocido como "Estado Social de
Derecho" defiende la realización de contenidos axiológicos claramente
definidos, entre los cuales se encuentra la dignidad humana, la igualdad
material, los derechos inherentes a las personas, etc.. Ahora bien,  este
conjunto de valores y derechos esenciales adquiere coherencia y fundamento
cuando se originan y se mantienen como una elección popular entre otras
posibles. Esto es, cuando la escogencia de los contenidos axiológicos de la
democracia sustancial es el resultado del ejercicio de la libertad popular y no
de un sujeto o de un grupo iluminado. El hecho de que la voluntad popular, por
abrazar una ideología no democrática haya podido - y todavía pueda - adoptar un
régimen autocrático o incluso tiránico y no lo haga, es una justificación de la
democracia basada en el procedimiento que se suma a la justificación
axiológica, formando de esta manera un  fundamento sólido y coherente.
La
relación entre el valor del pluralismo y los valores protegidos por los
derechos humanos corresponde a una relación entre la forma y el contenido,
entre las condiciones de posibilidad y la realización. El pluralismo establece
las condiciones para que los contenidos axiológicos de la democracia
constitucional tengan lugar y fundamento democrático. Dicho sintéticamente, la
opción popular y libre por los mejores valores, está justificada formalmente por
la posibilidad de escoger sin restricción otros valores y materialmente por la
realidad de una ética superior.
Es
posible imaginar y justificar democráticamente un sistema pluralista que busque
la protección de los derechos humanos, tal como se entienden en la democracia
constitucional occidental, pero no es posible justificar un sistema que
pretenda instaurar la protección de estos derechos humanos a partir de
condiciones no pluralistas. Dicho brevemente: puede haber pluralismo sin estado
social de derechos pero no puede haber estado social de derechos sin
pluralismo.
Para
que el valor del pluralismo tenga lugar se requiere que los que participan en
la competencia política por el poder, respeten y protejan las "condiciones
de posibilidad", esto es, que no atenten contra  las reglas de juego del
sistema. Una actividad política que ponga en tela de juicio, o simplemente
afecte, las reglas de juego del sistema, no puede ser aceptada. El pluralismo
político, se reitera, consiste en una serie de reglas de juego que imponen el
respeto de la decisión mayoritaria tomada por el pueblo y la vigencia de las
libertades públicas que lo hacen posible.
Por
lo expuesto, esta Corte considera contrario a la constitución la expresión
"democráticas" del numeral cuarto del artículo tercero del proyecto
de ley estatutaria.
2.2.6
El artículo 4 del proyecto señala las causales de pérdida de la personería
jurídica reconocida a los partidos y movimientos políticos. Ellas son: (1)
cuando en una elección no obtengan a través de sus candidatos por lo menos
50.000 votos o no alcancen o mantengan, representación en el Congreso; (2)
cuando proceda su disolución y (3) cuando el Consejo Nacional Electoral así lo
declare en los casos previstos en la ley.
La
primera causal la contempla expresamente la Constitución en el inciso 6 del
artículo 108. La Constitución introduce un concepto de personería jurídica
extinguible si no se dan o renuevan ciertos índices mínimos de apoyo popular.
De este modo se induce a los partidos a sostener y aquilitar su base electoral.
El estímulo al activismo político fortalece y amplia la democracia.
La
disolución del partido o movimiento, de conformidad con sus estatutos, al
hacerse efectiva pone término a su existencia. La personería jurídica, al
perder su sustrato material, debe necesariamente extinguirse.
El
proyecto en los artículos 8 y 44 parágrafo transitorio, prevé la cancelación de
la personería jurídica a los partidos y movimientos que violen dichas
disposiciones, consideradas esenciales en el marco de la ley. A este respecto
la Corte admite que la ley que consagra mandatos específicos puede incorporar
las sanciones que su desacato apareja. Si el Congreso es competente para dictar
la ley estatutaria sobre organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos, lo es igualmente para establecer las sanciones que juzgue apropiadas
con miras a garantizar el cumplimiento del régimen que adopta. Las actividades
de un partido o movimiento manifiestamente contrarias a los principios de
organización y funcionamiento que la ley ordena o la no adopción del respectivo
código de ética, son dos supuestos que a juicio de la ley revisten tanta
gravedad que conllevan como pena la cancelación de la personería jurídica. De
llegarse a dar en la realidad una situación de tamaña gravedad, no se percibe
que la sanción sea en sí misma irrazonable y desborde la libertad del Estado en
la fijación de las penas y de su alcance. Por lo demás, la ley puede atribuir
al Consejo Nacional Electoral funciones adicionales a las que enumera la
Constitución (CP art. 265-12) siempre que no desvirtúe su objeto, lo que en
este caso no se presenta pues dicho organismo es el mismo que reconoce la
personería jurídica. La imposición de la sanción aquí examinada, no sobra
reiterarlo, supone el agotamiento del debido proceso y contra la misma, aparte
de los recursos que pudieren interponerse ante la entidad, caben las acciones
judiciales previstas en la ley, lo que garantiza que un juez independiente
podrá examinar finalmente y con carácter definitivo su legalidad.
2.2.7
El artículo 5 del proyecto reconoce un tipo especial de propiedad de los
partidos y movimientos sobre su nombre, color y el símbolo que registren en el
Consejo Nacional Electoral que no podrán ser usados por ninguna otra organización.
Las denominaciones políticas, de acuerdo con la disposición, no podrán ser
expresivas de antagonismos frente a naciones extranjeras, personas o entidades,
ni asimilarse fonética o gráficamente a los símbolos estatales. Finalmente, se
dispone que los organismos que se escindan del partido o movimiento no podrán
utilizar su denominación, su símbolo y sus sedes.
El
ejercicio de la actividad política y la acción proselitista hacen necesario que
las organizaciones se identifiquen no sólo ideológicamente sino también
asociando su presencia a ciertos símbolos, denominaciones, formas y emblemas
que contribuyen a proyectar su imagen.
Estos
instrumentos de recordación se integran como piezas importantes en el lenguaje
y comunicación de masas. Su sistemática utilización en los diferentes eventos
políticos, convierte este instrumental en verdadero bien intangible del partido
cuyo valor de uso en el escenario político demanda su empleo exclusivo por
parte de la organización que lo ha creado y se sirve de él en la contienda
política, amén de que resulta decisivo para su propia cohesión y disciplina
internas. Adicionalmente, la sana competencia que debe presidir la lucha
política, la lealtad y la buena fe de los actores que en ella participan,
requieren que se proscriban las prácticas en cuya virtud una formación política
pretenda presentarse ante el electorado o en cualquier foro usufructuando la
simbología de otra organización o de la nación. Esta manipulación, de otra
parte, puede inducir a confusión al ciudadano desprevenido y hacer que se
equivoque en la adopción de sus decisiones. No se descarta que en estas
circunstancias puede verse incluso comprometido el libre derecho al sufragio.
Lo expuesto es suficiente para concluir que las anteriores disposiciones -
salvo las que a continuación se analizan - bien podían dictarse al abrigo de la
atribución que la Constitución confiere al Congreso, pues ellas guardan
estrecha relación con la organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos.
La
vida democrática se enriquece en la medida en que los partidos y movimientos
expongan e intercambien libremente ideas y programas. Las denominaciones
alusivas a personas o países, ya sea en un sentido apologético o crítico,
pueden contaminar el debate político con personalismos indeseables o alimentar
sentimientos de adhesión o repudio frente a otros países y traer como secuela
el peligro de confrontaciones internas o el deterioro de las relaciones
internacionales. No obstante, ese riesgo que se avizora puede igualmente
derivarse de la acción política de las organizaciones portadoras de
denominaciones neutrales y obedecer a variadas causas extra-partidistas,
independientes de la denominación de los partidos y movimientos. En todo caso,
la limitación que la ley introduce, lesiona la libertad que tienen las personas
para fundar partidos y movimientos y divulgar sus ideas y programas sin
limitación alguna (CP art. 40-3) - el nombre es quizá la forma más efectiva de
hacerlo - y, de otra parte, como restricción carece de justificación en cuanto
se pretenda con ella corregir una aparente disfuncionalidad de los partidos y
movimientos incapaz por sí sola de afectar objetivamente el funcionamiento de
la democracia. En todo caso, sin necesidad de recurrir a la presunción de la
mala fe - que presupone la torticera y maliciosa utilización de un cierto
nombre -, si un partido o movimiento de hecho perturba gravemente la
convivencia pacífica o pone en peligro la independencia e integridad
nacionales, dado que ello implica incumplimiento de sus deberes, puede verse
expuesto a la condigna sanción.
El
inciso final del artículo 5, así como las expresiones "color" y
colores" del inciso primero, serán igualmente declaradas inexequibles. El
número limitado de colores y su propia naturaleza, no autorizan, por fuera de
su utilización creativa, su titularidad o monopolio por parte de un movimiento
o partido, sin afectar el principio de igualdad.
2.2.8
El artículo 6 del proyecto establece los principios de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, que pueden sintetizarse
así: (1) derecho a la libertad organizativa; (2) deber de cumplimiento de la
Constitución y de las leyes; (3) deber de defensa y difusión de los derechos
fundamentales; (4) deber de propender al logro y mantenimiento de la paz.
El
derecho a la libertad organizativa aplicable a los partidos y movimientos
políticos, tiene sólido respaldo constitucional en los artículos 38, 40-3, 107
y 108 de la Carta. Los deberes de obedecer la Constitución y las leyes (CP art.
5), defender y difundir los derechos fundamentales (CP art. 95-3) y propender
al logro y mantenimiento de la paz (CP art. 95-6), se predican de todas las
personas sin excepción alguna. Los partidos y movimientos que adquieren la
personería jurídica, como sujetos de derecho, no pueden marginarse del
cumplimiento de los mencionados deberes. Los partidos y movimientos carentes de
personería jurídica en cuanto se forman en virtud de la iniciativa de las
personas y ellas los dirigen e integran, tampoco pueden fungir como
subterfugios para omitir su cumplimiento.
El
mundo de los partidos y movimientos que contempla la Constitución, y desarrolla
la ley, se integra en un sistema jurídico-político más vasto que se sustenta y
adquiere sentido en el respeto al principio democrático, el mantenimiento de la
independencia e integridad nacionales y la vigencia efectiva de los derechos
fundamentales. La libertad que la Constitución reconoce a los partidos y
movimientos políticos, es irrestricta dentro de esos límites, que no son
propiamente estrechos ni mezquinos.
La
reiteración de los deberes que hace la ley respecto de los partidos y
movimientos, no es en modo alguno innecesaria o redundante. Por una parte, se
acotan los límites de la acción política lícita. De otro lado, se convoca a los
partidos y movimientos políticos cuyo objeto es el de participar en la vida
democrática del país, a que justamente ayuden a construirla.
2.2.9
El artículo 7 del proyecto expresa que la organización y el funcionamiento de
los partidos y movimientos se regirá por lo establecido en sus propios
estatutos. Agrega que dentro de los veinte días siguientes a su adopción,
cualquier ciudadano podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral, las
normas estatutarias contrarias a la Constitución, la ley o las disposiciones
del Consejo Nacional Electoral, y también podrá hacerlo respecto de las
decisiones tomadas por las autoridades de los partidos y movimientos que
contravengan las mismas normas. En la parte final del mismo artículo, la
posibilidad de impugnación se extiende a las designaciones de directivos de los
partidos y movimientos por violación grave de sus respectivos estatutos.
La
imperatividad de los estatutos es una obligada consecuencia de la libertad de
organización que la Constitución reconoce a los partidos y movimientos.
Adoptada libremente la norma interna que ha de regirlos, se sigue como
consecuencia inexorable la obligatoriedad de sus mandatos.
Dado
que los estatutos internos de los partidos y movimientos no pueden contrariar
las normas superiores - Constitución, ley y disposiciones del Consejo Nacional
Electoral -, ni las decisiones de sus autoridades, todas las normas anteriores,
la impugnación de los preceptos estatutarios u ordinarios que lleguen a
contradecirles ante el Consejo Nacional Electoral, se aviene a la Constitución.
El artículo examinado estructura un medio expedito enderezado a excluir del
ordenamiento los estatutos o las decisiones contrarias a la Constitución o la
ley. La competencia del Consejo Nacional Electoral consistente en velar por el
cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos (CP art. 265), tiene
naturaleza policiva y conduce a la aplicación de las sanciones que consagra la
ley (Proyecto arts. 8 y 39-a). La controversia sobre la validez de una norma
estatutaria, expresión de los derechos fundamentales de asociación y de
constitución de partidos y movimientos políticos, por tener ese origen y
suponer su pronunciamiento una definición sobre el alcance de las libertades
públicas, requiere que la resuelva un Juez, lo que en el presente caso es
posible, pues, contra las decisiones del Consejo Nacional Electoral caben los
recursos ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
2.2.10
El segundo inciso del artículo 7 del proyecto, regula la inscripción ante el
Consejo Nacional Electoral de los nombres de las autoridades y dignatarios que
los partidos y movimientos designen o elijan. El sistema de registro que la
norma instituye garantiza la seguridad jurídica y la publicidad acerca de los
actos de designación así como de las personas que ocupan posiciones
administrativas y directivas en los partidos y movimientos políticos. No cabe
duda de que la norma es indispensable para el debido funcionamiento y organización
de los partidos y movimientos y, de otra parte, describe una tarea que la ley
puede atribuir al Consejo Nacional Electoral (CP art. 265-12).
2.2.11
El artículo 8 del proyecto señala que el Consejo Nacional Electoral podrá
ordenar que se le prive de financiación estatal y del acceso a los medios de
comunicación, además de poder cancelar la personería jurídica, a los partidos y
movimientos que violen de manera manifiesta los principios de organización y
funcionamiento contemplados en el artículo 6. Esta materia ya se analizó
respecto de la cancelación de la personería jurídica. Las consideraciones
hechas igualmente sustentan la constitucionalidad de esta norma de carácter
sancionatorio.
3.
De los candidatos y las directivas (título III)
3.1
El artículo 9 dispone que los partidos y movimientos políticos, con personería
jurídica reconocida, podrán postular candidatos a cualquier cargo de elección
popular sin requisito adicional alguno, para lo cual su inscripción deberá ser
avalada por el respectivo representante legal o su delegado. Podrán igualmente
postular candidatos las asociaciones que por decisión de su asamblea general
decidan constituirse en movimientos u organismos sociales, así como los grupos
de ciudadanos que equivalgan en número al veinte por ciento del resultado de
dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por
proveer. En todo caso, para la inscripción de candidatos no inscritos por
partidos o movimientos políticos, se requiere: (1) otorgar una póliza de seriedad
de la candidatura, que no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del
Fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos, que se
hará efectiva si no se obtiene la votación requerida para tener derecho a la
reposición de los gastos de la campaña y (2) presentar firmas que en número
sean iguales o superiores a la quinta parte del guarismo que resulte de dividir
el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por
proveer, sin que en ningún caso se puedan exigir más de cincuenta mil firmas.
Según
el artículo 108 de la CP, los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica reconocida, podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito
adicional alguno. Agrega la norma que dicha inscripción deberá ser avalada para
los mismos efectos por el respectivo representante legal o por quien él
delegue.
La
primera parte de la norma del proyecto, por lo visto, se limita a reiterar el
precepto constitucional. El Constituyente al conceder este privilegio tuvo presente
la función natural que desempeñan estas formaciones políticas consistente en
ofrecer a los electores listas de candidatos entre las que pueden optar en el
momento de elegir a sus representantes. Sin perjuicio del notable avance que en
la actual Constitución han tenido los mecanismos de participación directa del
pueblo, lo cierto es que el sistema representativo, desde luego fortalecido, se
mantiene como esquema normal de gobierno político. A este respecto los partidos
y movimientos - en concurrencia con otras entidades e instrumentos del más
variado orden - contribuyen a seleccionar y reclutar un grupo importante de
dirigentes nacionales y locales llamados a realizar la función mediadora entre
la sociedad y el Estado. Aparte de participar en la integración de este
importante componente del sistema político, los partidos y movimientos sirven
de medio para que los ciudadanos por su conducto intervengan en la
conformación, ejercicio y control del poder político y accedan al desempeño de
funciones y cargos públicos de elección popular (CP art. 40). Pero, los
partidos y movimientos, al mismo tiempo, al patrocinar públicamente a sus
candidatos y concederles el aval a que alude la Constitución, contraen frente
al electorado una significativa responsabilidad, pues de su desempeño dependerá
en buena parte el prestigio y su futura suerte electoral.
De
conformidad con la Constitución el derecho a elegir y ser elegido y tomar parte
en elecciones, no se limita de ninguna manera a los partidos y movimientos.
Tanto en forma individual (CP art. 40), como a través de movimientos sociales o
grupos significativos de ciudadanos (CP art. 108), se podrá lograr la
inscripción de una candidatura para un cuerpo de elección popular. Dado que en
estos casos no media el aval de un partido o movimiento político con personería
jurídica, evento en el cual no se exige requisito adicional alguno - "la
ley podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las
inscripciones de candidatos" -, la misma Constitución ha consagrado, en
esta materia, un régimen diferencial, de modo que no se puede aducir quebranto
alguno del principio de igualdad, salvo que las condiciones que se impongan
sean irrazonables y obstaculicen de manera inconveniente el libre ejercicio de
los derechos políticos.
Los
requisitos que ha establecido el proyecto, a juicio de la Corte, no exceden el
margen de lo razonable que, ciertamente, tratándose del ejercicio de derechos
políticos debe situarse siempre en los mínimos históricamente sostenibles en un
momento dado. La garantía de seriedad de los objetivos y de presencia política
que pretende satisfacerse - indispensable si se repara en los costos exagerados
en que debería incurrir la organización electoral para soportar un ejercicio
abusivo del derecho de postulación, aparte de que una desmedida profusión de
nombres puede distorsionar gravemente el mismo sistema democrático -, no puede,
como mera exigencia organizativa extremarse hasta un grado tal que impida el
ejercicio de los derechos políticos. Por este aspecto, el proyecto se mantiene,
como se ha dicho, dentro de lo que la experiencia electoral colombiana, puede
considerar un mínimo razonable.
3.2
El artículo 10 del proyecto ordena a la organización electoral colaborar, en
los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, con la realización
de consultas internas de los partidos y movimientos con personería jurídica que
lo soliciten a través de sus respectivas autoridades estatutarias. Se determina
en el proyecto el modus operandi de tales consultas y la manera como se
prestará la colaboración estatal. Los costos en que se incurra correrán a cargo
de la organización electoral. La realización de la consulta, se advierte, podrá
coincidir con la elección inmediatamente anterior. En relación con las consultas
nacionales que se propicien en desarrollo de los mecanismos de participación
previstos en los artículos 103 y 104 de la CP, así como de las consultas
populares que los partidos y movimientos soliciten para escoger sus candidatos
a la Presidencia de la República, las Gobernaciones y Alcaldías, se previene
que el Consejo Nacional Electoral en cada período constitucional de tres o
cuatro años señalará una sola fecha distinta de las elecciones ordinarias en la
que se efectuará, con cargo al Estado, dichas consultas. La obligatoriedad del
resultado de la consulta se libra a la decisión del partido o movimiento. Los
partidos cuya lista de carnetizados exceda del cincuenta por ciento de la
última votación obtenida dentro de la respectiva circunscripción, concluye la
norma, podrán pedir que en la consulta sólo participen sus afiliados.
La
colaboración y apoyo logístico y financiero que la organización electoral puede
suministrar a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica para
la realización de sus consultas internas, así como su regulación, corresponden
a una materia que no puede ser ajena a la ley estatutaria y que, por otra
parte, encuentra asidero en los artículos 109 y 265-10 de la CP. La práctica de
las consultas internas puede derivarse de los estatutos de los partidos o
movimientos o de una decisión suya adoptada en cualquier momento posterior de
su vida política. La Constitución y la ley aunque no la imponen en aras de
respetar el ámbito de su libertad organizativa interna (CP art. 108, inciso 2)
- que garantiza la libertad del proceso político en su propia fuente -, sí la
estimulan en el convencimiento de que la democracia interna beneficia a la
organización política y a la sociedad en general, pues, fortalece su función
mediadora y mantiene su apertura hacia las pretensiones, intereses y demandas
genuinas de sus bases que apelan a ella como instancia de ascenso de la
sociedad hacia el Estado. El proyecto conserva esta premisa de respeto a la
libertad interna de los partidos y movimientos, ya que de acuerdo con sus
disposiciones, la consulta sólo se realiza si ella es solicitada por sus
respectivas autoridades.
No
obstante, si internamente se decide realizar una consulta y ésta se lleva a
cabo con el concurso de la organización electoral, mal se puede oponer la
libertad del partido o movimiento a la obligatoriedad del resultado alcanzado.
Ni la organización puede defraudar a sus miembros y simpatizantes ni el Estado
puede auspiciar que se defraude al elector o votante. El principio democrático
y la buena fe (CP art. 1 y 83), entre otros valores y normas constitucionales,
quedarían flagrantemente desconocidos, si se aceptase la vacilación o
inconsecuencia frente al resultado del certamen que ha sido convocado por el
partido o movimiento y apoyado por el Estado. Por lo expuesto, la
constitucionalidad del siguiente aparte de la norma: "(...) en la medida
en que el partido o movimiento que la solicite así lo decida", se
condiciona a la precisa definición en el respectivo acto de convocatoria del
carácter obligatorio o no obligatorio del resultado de la consulta, pues, en su
defecto, se deberá entender que es vinculante.
De
otro lado, del inciso sexto sólo es constitucional el siguiente aparte:
"En cada período constitucional de tres o cuatro años, el Consejo Nacional
Electoral, por mayoría de las dos terceras partes de sus miembros, señalará una
sola fecha, distinta a las elecciones ordinarias, en la que se efectuarán a
cargo del Estado, las consultas populares que los partidos y movimientos políticos
soliciten para escoger sus candidatos a la Presidencia de la República, las
gobernaciones y alcaldías". El aparte excluido no tiene relación de
materia o conexidad esencial con la materia propia del presente proyecto de ley
y su inclusión en él viola el artículo 158 de la CP. La determinación de la
fecha para la realización de los diferentes eventos en los cuales pueden
actualizarse los mecanismos e instituciones de participación ciudadana, hace
parte de la respectiva ley estatutaria (CP art. 152-d), a lo que se suma los
defectos técnicos de redacción de la norma examinada y la consideración sobre
la improcedencia - y en ocasiones inconveniencia - de homologar en una misma
fecha eventos políticos de carácter representativo con otros de democracia directa,
derivados muchas veces de necesidades que difícilmente pueden diferirse o
enmarcarse en un largo período fijo.
Finalmente,
sólo bajo cierto entendimiento se ajusta a la Constitución la facultad que se
atribuye al Consejo Nacional Electoral para " reglamentar en cada caso
todo lo demás relacionado con las consultas internas de los partidos".
Además de la impropiedad de una reglamentación ad hoc como la que se
insinúa en la norma, no se ha reparado en que las consultas internas de los
partidos, parte esencial integrante de la regulación sobre su organización y
funcionamiento, corresponde a una competencia del Congreso exclusiva e
indelegable (CP art. 152-c y 150-10). Lo que es materia de una ley estatutaria,
a no ser que se trate de aspectos de detalle y de mera ejecución de sus
previsiones, no puede sino formar parte de una ley de esta misma naturaleza y
rango. Por consiguiente, la disposición es exequible si ella únicamente se
refiere a la reglamentación de aspectos técnicos y de mero detalle.
3.3
El artículo 11 del proyecto autoriza a la organización electoral para colaborar
en la escogencia de las directivas nacionales de los partidos y movimientos,
cuando ésta se realice con la participación directa de los afiliados.
Dadas
las características de esta forma de integración de los órganos directivos de
un partido o movimiento político, y de su carácter libre, por las mismas
razones expuestas en el apartado anterior, debe concluirse su
constitucionalidad.
4.
De la financiación estatal y privada (título IV)
4.1.
Según el artículo 12 del proyecto, el Estado financiará el funcionamiento de
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o con
representación en el Congreso, mediante la creación de un fondo no inferior a
dos mil cuatrocientos millones de pesos que se constituirá anualmente con un
aporte de ciento cincuenta pesos, por cada ciudadano inscrito en el censo
electoral nacional, así como por el producto de las multas que imponga el
Consejo Nacional Electoral en desarrollo de la ley. Los dineros del fondo serán
distribuidos por el Consejo Nacional Electoral según los siguientes criterios:
(1) 10% como suma básica distribuida por partes iguales entre todos los
partidos y movimientos políticos; (2) 50% entre los partidos y movimientos en proporción
al número de curules obtenidas en la última elección para el Congreso de la
República o para Asambleas Departamentales, según el caso; (3) 10% para las
organizaciones femeninas, juveniles, indígenas, de negritudes, discapacitados
físicos, sindicatos y organizaciones dentro de sus partidos y movimientos; (4)
30% para contribuir a una serie de actividades proselitistas, culturales y
divulgativas de variada naturaleza que realicen los partidos y movimientos para
el cumplimiento de sus fines, de acuerdo con la distribución anual que fije el
Consejo Nacional Electoral que, para el efecto, se basará en el número de votos
obtenidos en la elección anterior para la Cámara de Representantes. Los
recursos previstos en los numerales 1, 2 y 3 son de libre destinación e
inversión en actividades propias de los partidos y movimientos políticos. Sin
embargo, el 70% de dichas sumas deberá destinarse a mantener en funcionamiento
de sus estructuras regionales y locales. Por último, se ordena a los partidos y
movimientos con personería jurídica, debatir y aprobar democráticamente sus
presupuestos.
La
creación de un fondo, constituido con dineros públicos, destinado a contribuir
a la financiación del funcionamiento de las campañas electorales de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, tiene pleno asidero
en el artículo 109 de la CP. Esta financiación puede extenderse, según la misma
norma constitucional, a los demás partidos, movimientos y grupos significativos
de ciudadanos que postulen candidatos, siempre que obtengan el porcentaje de
votación que señale la ley.
La
razón de ser de la ayuda financiera - que es por lo tanto parcial en cuanto no
puede y no debe hacerse cargo de todo el costo de la actividad política -,
busca neutralizar la dependencia y servidumbre que las organizaciones políticas
pueden adquirir respecto de los centros privados de poder que les prodigan su
apoyo económico y pueden prevalerse de él para derivar una malsana influencia
sobre los asuntos políticos o exigir reciprocidades que deterioran la moral
social y socavan la confianza en el correcto desempeño de su función
representativa y mediadora, que debería inspirarse únicamente en el interés
general.
Corresponde
a la ley estatutaria articular la fórmula concreta para el cálculo y la
asignación del apoyo financiero estatal. En esta materia el principio de
igualdad exige que junto a criterios de uniformidad se adopten otros de
representatividad y, si es del caso, se combinen entre sí a fin de fijar a un
parámetro que garantice el justo trato entre diferentes actores políticos. A
este respecto la Corte encuentra que los criterios que la ley acoge permiten
estructurar un sistema de asignación financiera que es razonable y toma en
consideración las diferencias que se presentan en la dimensión política de los
distintos partidos y movimientos. El legislador, por otra parte, ha querido
asimismo darle cierto relieve a las manifestaciones políticas regionales y
minoritarias, lo que es de recibo en una perspectiva de construcción y expansión
de la democracia.
La
regulación de los partidos y movimientos, a diferencia de lo que podría ocurrir
en un régimen totalitario, no se propone lograr su instrumentación ni
desdibujar la expresión espontánea del espíritu asociativo que en ellos se
manifiesta. El sentido profundo de esta regulación persigue, por el contrario,
garantizar su existencia y subrayar la importancia que el recto cumplimiento de
sus funciones tiene para el sistema democrático, por definición, unido al valor
secular de realización de la voluntad popular y, por consiguiente, pluralista y
participativo. La libertad organizativa interna que la Constitución reconoce a
los partidos y movimientos, reafirma la apertura del sistema político en su
mismo origen: "En ningún caso podrá la ley establecer exigencias en
relación con la organización interna de los partidos y movimientos
políticos" (CP art. 108). El destino de los ingresos del partido,
incluidos los provenientes del apoyo estatal, es un asunto que está gobernado
por el principio de libertad interna. La gestión de las finanzas de una
organización política está íntimamente ligada a su estrategia y plan de acción
y mal puede, por ende, condicionarse desde afuera. Si el Estado ha decidido,
por las razones expuestas, apoyar financieramente la actividad política, ello
ha obedecido a los motivos expresados, que son ajenos a un propósito soterrado
suyo de controlar el sentido de una variable propia de su manejo interno. Así
parezcan a primera vista plausibles los derroteros de gasto que traza la norma,
lo cierto es que interviene el Estado en una órbita que le está vedada por la
Carta Política. De otra parte, la contribución pública a la financiación de los
partidos y movimientos políticos (actividad política) no puede confundirse con
el subsidio a sectores específicos de la población - organizaciones femeninas,
negritudes, discapacitados etc -, o extenderse a éstos, menos todavía si se
tiene presente que la ley estatutaria sobre organización y régimen de los
partidos y movimientos de este modo se convertiría en subterfugio para decretar
un género de auxilios constitucionalmente prohibidos (CP art. 355).
En
punto a las erogaciones la ley sólo puede limitar el monto de los gastos que
los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas
electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales (CP
art. 109). Sobre el destino de sus ingresos, las organizaciones políticas,
deben rendir públicamente cuentas, lo que supone, desde luego respetando su
objeto propio y sus estatutos, libertad de disposición. Por lo demás, la
publicidad de las cuentas, brinda al Estado la posibilidad y los medios
suficientes para verificar y controlar exhaustivamente que los ingresos
procedentes de su colaboración efectivamente se destinen a financiar el
funcionamiento del partido o movimiento.
Excepcionalmente,
si en los presupuestos de los partidos o movimientos se incorporan partidas y
rubros que se nutren del apoyo financiero estatal, la ley puede por sí misma
exigir que se debatan y aprueben democráticamente. Si bien la ley no puede en
principio establecer exigencias en relación con la organización interna de los
partidos o movimientos políticos (CP art. 108), sí tiene plena legitimidad para
hacerlo - siempre que ellas sean razonables - cuando medie el apoyo financiero
estatal. La razonabilidad de las condiciones introducidas por la ley, por lo
expuesto, se echa de menos en lo que se refiere a la fijación del destino
específico de las partidas que integran la ayuda estatal, no así en lo que
concierne a la necesidad de que el partido o movimiento apruebe
democráticamente el respectivo presupuesto. El estímulo a la democratización
interna de los partidos y movimientos puede ser buscado por el Legislador a
través del indicado medio, esto es, supeditando el apoyo financiero estatal a
la aprobación democrática de los presupuestos que se sirven del mismo.
Adviértase que un método de decisión diferente, puede conducir a que el
gobierno de los fondos públicos, en últimas, responda a la libre disposición
por parte de los círculos restringidos y elitistas de los partidos y
movimientos.
A
la luz de los anteriores argumentos, la Corte declarará la inexequibilidad de
las siguientes partes del artículo 12:
-
Del literal c) el aparte que dice "para las
organizaciones femeninas, juveniles, indígenas, de negritudes, y de
discapacitados físicos, sindicatos y organizaciones dentro de sus partidos y
movimientos".
-
Del literal d) La parte que dice "restante"
"siguientes" "así" y los numerales 1 a 9.
-
Del parágrafo 1, la referencia al literal c) y la segunda frase del mismo
que reza: ...Estos deberán destinar una proporción no inferior al 70% de dichas
sumas para mantener en funcionamiento sus estructuras regionales y locales. El
porcentaje al cual alude el literal c), de conformidad con lo señalado en esta
sentencia sobre libertad organizativa interna de los partidos y movimientos
políticos, tendrá la destinación que en el futuro indique el Legislador.
-
Del parágrafo 2, "la frase: ... e indicará la forma como los
partidos y movimientos deberán acreditar el cumplimiento de las actividades
allí previstas y del número de afiliados activos...
Por
lo demás, la exequibilidad del parágrafo 3 se contrae al componente de los
presupuestos que provenga de fondos públicos.
4.2
El artículo 13 del proyecto fija las cuantías de la contribución estatal a la
financiación de las campañas electorales de los partidos y movimientos
políticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, para lo
cual establece en relación con cada voto válido depositado por el respectivo
candidato o lista inscrita la cuantía de la reposición estatal de gastos. Para
los diferentes eventos electorales - campaña para Presidente, Congreso,
Alcaldía, Concejo, Gobernación - se precisa el volumen de votación por debajo
del cual se pierde el derecho a la reposición estatal de gastos. El artículo
regula el procedimiento de entrega de los recursos y las situaciones que pueden
presentarse dependiendo de la existencia o no de personería jurídica y la
conformación de coaliciones entre partidos y movimientos.
La
norma, inspirada en la filosofía ya expuesta sobre apoyo financiero estatal a
la actividad política, se ocupa de la financiación de las campañas de los
partidos, movimientos políticos, movimientos sociales y grupos significativos
de ciudadanos. La norma encuentra fundamento en la disposición del artículo 109
de la CP que autoriza al Estado para contribuir a la financiación de las
campañas electorales. El Congreso ha hecho uso apropiado de su competencia al
establecer los montos de financiación y señalar la votación mínima que debe
alcanzarse por parte de un candidato o lista inscrita a fin de tener derecho a
la reposición estatal de gastos y evitar la profusión artificial de nombres
que, ya se ha dicho, perjudica el sistema democrático y la organización
electoral, independientemente del tipo o naturaleza de la formación política de
que se trate.
4.3
El artículo 14 regula lo concerniente a los aportes de particulares que se
canalicen a los partidos, movimientos políticos y candidatos. So pena de que se
le niegue la financiación estatal y se sancione con multas, ningún candidato a
un cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campaña una suma
que sobrepase la que oportunamente determine el Consejo Nacional Electoral.
La
norma determina las pautas conforme a las cuales, seis meses antes de cada
elección, puede establecerse una suma máxima de gastos en que pueda incurrirse
por parte de cualquier candidato en una campaña. De este modo la ley ejerce la
atribución que el artículo 109 de la CP le ha conferido. Como quiera que la
fijación concreta no la puede hacer la ley para cada una de las campañas,
defiere esa función de mera actualización al Consejo Nacional Electoral. Se
busca que la lucha política, en lo posible sea igualitaria, y que la idoneidad
intelectual y moral de los candidatos, las ideas y los programas, sean los
medios preponderantes a los que apelen los actores en la contienda electoral y
los únicos recursos que decidan su suerte.
4.4
El artículo 15 del proyecto dispone que las contribuciones particulares se
entreguen al candidato mismo, o a la entidad política a la que pertenezca. Si
fuere independiente, la donación se entregará a la persona jurídica que lo apoya.
La
norma no vulnera la Constitución. Se limita a regular un aspecto de la entrega
de contribuciones individuales que ciertamente contribuye a la cristalina y
correcta utilización de esos aportes. No obstante se declarará la
inexequibilidad de la palabra "jurídica" que figura en la segunda
frase del artículo. La Corte advierte que vulnera el artículo 13 de la CP que
se discrimine contra las personas naturales que, en dado caso, puedan apoyar a
un candidato independiente.
4.5
El artículo 16 del proyecto supedita la donación de una persona jurídica en
favor de una campaña electoral a la previa y mayoritaria autorización de su
máximo órgano interno.
La
norma no se propone variar ni modificar el destino de la donación privada (CP
art. 62). Se limita a establecer una formalidad consistente en exigir la
autorización por parte del órgano corporativo respectivo. Para hacerlo el
Congreso dispone, en virtud del artículo 150 de la CP, de suficientes
facultades tanto genéricas como específicas. La vinculación y apoyo de una
persona jurídica privada a un partido, movimiento o candidato, no obstante su
licitud deben ser suficientemente conocidos dentro de la corporación
respectiva, lo anterior, por las consecuencias que se siguen y que,
particularmente, se relacionan con su publicidad si supera cierta cuantía
(Proyecto, art. 18), y la eventualidad de futuros conflictos de interés que
puedan suscitar los elegidos o que los llegaren a afectar (CP arts. 182 y 183),
además de sus efectos respecto del objeto social y de la rectitud del manejo y
disposición de su patrimonio y recursos. Por todo ello, se pretende que exista
suficiente información, discernimiento y conocimiento de causa por parte de los
directivos o socios de la persona jurídica aportante.
4.6
El artículo 17 del proyecto se ocupa de las líneas especiales de crédito que
por orden de la Junta Directiva del Banco de la República deberán abrir los
bancos, por lo menos con tres meses de antelación a las elecciones, con el
objeto de otorgar créditos a los partidos y movimientos que participen en la
campaña y que se garantizarán preferencialmente con la pignoración del derecho
resultante de la reposición estatal de gastos, la que para ello deberá
efectuarse dentro del mes siguiente.
La
financiación de las campañas electorales de los partidos, movimientos y
candidatos, permite a los participantes en las elecciones disponer de parte de
los recursos líquidos necesarios para sufragar los gastos inmediatos que
demanda el desarrollo de las campañas electorales y que luego pueden ser
reembolsados con cargo a los fondos procedentes del apoyo estatal o contra sus
propios recursos.
La
norma no ordena que en el Banco de la República se constituya un cupo de
crédito en favor de los particulares (CP art. 373). La línea de crédito a que
ella se refiere será, en cambio, abierta en los bancos, de acuerdo con la orden
que a ese respecto imparta el Banco de la República en desarrollo de sus
funciones, especialmente de aquellas que tienen que ver con el destino de las
colocaciones bancarias. La constitucionalidad de la norma, en este orden de
ideas, deriva de ser ella una norma general a la cual debe ceñirse el Banco de
la República para el ejercicio de sus competencias (CP art. 372). Por otra
parte, la intervención de la ley en la actividad financiera, autorizada por la
Constitución (CP art. 335), se justifica plenamente al promover la canalización
temporal del ahorro público a la financiación de la actividad electoral,
esencial para el mantenimiento de la democracia.
5.
Publicidad y rendición de cuentas (título V)
5.1
El artículo 18 del proyecto dispone que los partidos, los movimientos, las
organizaciones adscritas a los grupos o movimientos sociales y las personas
jurídicas que los apoyen, deberán presentar ante el Consejo Nacional Electoral
y luego publicar informes sobre sus ingresos y egresos anuales, la destinación
y ejecución de los recursos públicos asignados, así como una memoria sobre los
ingresos obtenidos y los gastos realizados durante la campaña que deberá
presentarse dentro del mes siguiente a la conclusión del debate electoral.
Se
trata de informes que deben ser presentados a la autoridad electoral en
diferentes fechas. Cada uno de los tres informes cuya presentación y publicidad
se exige, responden a un deber que se ajusta a los postulados constitucionales
y el cual es coherente con las demás normas que consagra el proyecto de ley. En
efecto, se ordena la rendición de un informe anual sobre los ingresos y egresos
del partido o movimiento, lo cual se desprende del principio de publicidad de
las fuentes de financiación (CP. art. 109 inc 3). También se debe informar
sobre la destinación y ejecución de los dineros públicos asignados, carga ésta
que es derivación directa del propósito de diafanidad en el manejo de los dineros
públicos la que se justifica sobradamente en razón del origen público de dicha
financiación (CP art. 109). Finalmente, se plasma la obligación de informar
sobre ingresos y gastos de las campañas, cuestión ésta que también es fruto de
los propósitos enunciados más arriba y que permite a las autoridades verificar
el cumplimiento de las normas sobre la materia (CP art. 265-5).
Los
balances se publican en un diario de amplia circulación nacional luego de haber
sido revisados por el Consejo Nacional Electoral. Esta formalidad redunda en
beneficio de la claridad y del conocimiento que debe tener el electorado en
relación con los dineros recibidos y gastados por los partidos y movimientos.
La Constitución acoge, en efecto, el principio de publicidad de los partidos y
movimientos que, en consecuencia, deben mostrar públicamente la procedencia y
utilización de sus fondos (CP art. 109).
5.2
Con el objeto de evitar dudas en la aplicación del artículo anterior, el
proyecto en su artículo 19 indica que los candidatos independientes también
deberán presentar el balance a más tardar un mes después del correspondiente
debate electoral.
Las
razones que avalan la constitucionalidad de la norma anterior, se predican
igualmente de esta disposición.
5.3
El artículo 20 del proyecto de ley detalla las categorías de ingresos que deben
ser incluidas en la rendición de cuentas. Ellas son: las contribuciones de sus
miembros, las donaciones, los rendimientos de inversión y otros rendimientos,
los créditos, las ayudas en especie y los dineros públicos. La lista de
donaciones y créditos, junto con el detalle de sus respectivos importes y
partes intervinientes, deberá ser anexada al informe cuando superen la suma que
fije el Consejo Nacional Electoral. También se exige que los partidos y
movimientos lleven una lista de las donaciones y créditos con la dirección y el
teléfono de los donantes y mutuantes, la cual puede ser revisada únicamente por
el Consejo Nacional Electoral.
5.4
En relación con los gastos, el proyecto señala en su artículo 21 un repertorio
de aquellos que deben se consignados en la rendición de cuentas. Estos son los
siguientes: Gastos de administración, de oficina y adquisiciones, de inversión
en material de trabajo, de actos públicos, de transporte, de capacitación e
investigación política, judiciales y de rendición de cuentas, de propaganda
política, de cancelación de créditos y aquellos que sobrepasen la suma fijada
por el Consejo Nacional Electoral.
El
detalle del proyecto en materia de informes relacionados con los ingresos y
gastos de los partidos y movimientos que aparecen en los artículos que se
acaban de reseñar, se justifica como una exigencia necesaria para el logro de
la claridad en el manejo de sus recursos y recoge el sentido pleno del propósito
constitucional que inspira el artículo 109-3 que, impone a los partidos y
movimientos, la obligación de rendir públicamente cuentas sobre el volumen,
origen y destino de sus ingresos.
6.
De la publicidad, la propaganda y las encuestas políticas (Título VI)
6.1
Así como en el título relativo a la financiación de los partidos políticos, la
intención del legislador, en acatamiento a la voluntad del Constituyente, ha
sido la de establecer ciertas condiciones mínimas para el desarrollo de un
debate político justo, en el título VI se consagran normas que también protegen
las condiciones de igualdad de los participantes y permiten la realización de
un debate pluralista y democrático.
Estas
normas tienen fundamento en el artículo 111 de la Constitución Política, que
autoriza a los partidos y movimientos con personería jurídica a que utilicen,
en todo tiempo, los medios de comunicación social del Estado. La norma
constitucional consiente que los candidatos debidamente inscritos accedan a
dichos medios, en la forma en que lo determine la ley. El conjunto de
disposiciones que contiene este título revisten  especial importancia, debido a
la naturaleza de las campañas políticas de los partidos y movimientos
contemporáneos, cada vez más ligadas a la utilización de medios masivos de
comunicación para la difusión de sus mensajes y programas.
Igualmente,
puede ser contenido propio de la ley estatutaria sobre partidos, movimientos y
estatuto de la oposición, prescribir un conjunto de pautas mínimas sobre
publicidad, propaganda y encuestas políticas (CP art. 152-c), aspectos éstos
que tienen enorme relevancia en las condiciones bajo las cuales se desarrolla
el debate político. Corrobora lo anterior, la facultad que la Constitución
confiere al Consejo Nacional Electoral para velar por el cumplimiento de las
normas sobre publicidad y encuestas de opinión y reglamentar la participación
de los partidos y movimientos en los medios de comunicación social del Estado
(CP art. 265-5 y 9).
Es
evidente que la intervención de la ley debe ser apenas la necesaria para
promover y garantizar un proceso político equilibrado, leal y pluralista entre
las fuerzas que en él participan y que, por otra parte, evite equívocos y
confusiones que interfieran en la formación de una opinión pública consciente y
debidamente informada sobre los programas, ideas, medios y fines de los actores
políticos. En otras palabras, la intervención se justifica y tiene validez en
tanto persiga razonablemente estos objetivos y, en caso contrario, la pierde,
pues, no puede ella desconocer que la publicidad es un medio legítimo para
difundir el pensamiento político y expresar libremente las ideas (CP arts. 20 y
40-3).
6.2
El artículo 22 del proyecto señala que los partidos, movimientos y candidatos a
cargos de elección popular podrán utilizar medios de comunicación para los
efectos de su divulgación política y propaganda electoral, en los términos de
la presente ley.
La
norma es exequible. Se limita a garantizar a los partidos, movimientos y
candidatos a cargos de elección popular, la utilización de los medios de
comunicación, pero siempre que ello se haga dentro del marco de la ley, la que
sin embargo no podrá desconocer el núcleo esencial de los derechos a la
libertad de expresión y a la libre difusión de las ideas y programas políticos.
6.3
El proyecto de ley establece en su artículo 23 una diferencia entre divulgación
política y propaganda electoral. La primera es la que de manera permanente e
institucional realizan los partidos, movimientos y candidatos con el fin de
difundir y promover sus programas e ideas. Este tipo de comunicación puede
llevarse a cabo en cualquier tiempo y excluye toda práctica de tipo electoral.
La propaganda electoral, en cambio, se realiza con el fin de obtener apoyo
electoral y sólo puede llevarse a cabo durante los tres meses anteriores a la
fecha de las elecciones.
Con
esta distinción el proyecto pretende reducir la carga electoral connatural a la
actividad política, cuando esta se efectúa por fuera del período de campañas, a
través de los medios de comunicación social. De esta manera, se intenta
circunscribir el debate a los asuntos ideológicos, programáticos e informativos
de los partidos políticos frente a sus electores.
La
norma describe un género de actividad política corriente y, desde este punto de
vista, es inobjetable. La limitación que en su segunda parte se contiene,
resulta constitucional y legítima cuando dicha divulgación se hace a través de
los medios de comunicación social del Estado y siempre que se trate de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, dado que en este caso
la ley podrá establecer condiciones para su acceso (CP art. 111). Dicha
limitación también se considera constitucional cuando para su divulgación se
apela a un medio de comunicación privado, toda vez que por esta vía las
organizaciones políticas con mayores recursos económicos podrían anticipar en
su provecho la iniciación material de sus campañas y serían írritas las normas
legales que restringen y gobiernan la propaganda electoral, aparte de que con
antelación a la fecha de inscripción oficial de listas y candidatos, con base
en la mera propaganda, se ha podido predisponer el ánimo del electorado.
La
restricción legal es razonable y, por lo tanto, constitucional, salvo las
expresiones "y candidatos" de la primera frase y "... para los
partidos o movimientos, ni para los candidatos, ni utilizar imágenes, símbolos
o sonidos propios de las campañas que adelanten aspirantes a cargos de elección
popular", de la segunda. En efecto, sin perjuicio de mantener la
distinción entre "divulgación política" y "propaganda electoral",
la restricción legal no puede llegar hasta anular la permanente vocación de
poder que caracteriza a los partidos y movimientos políticos.
6.4
El artículo 24 del proyecto define el concepto de propaganda electoral,
entendiendo por ella la que se dirige de manera directa a obtener apoyo
electoral con miras a los próximos e inmediatos certámenes electorales, y a la
que se aplica, en principio, dos restricciones. La primera, prohibe que la
propaganda contenga mensajes alusivos a otros candidatos o se invite a
abstenerse de votar por otro partido o movimiento. La segunda, señala que la
propaganda electoral sólo se podrá realizar durante los tres meses anteriores a
la fecha de las elecciones.
La
prohibición de la denominada propaganda negativa, aunque enderezada a propiciar
entre las fuerzas que ingresan a la contienda electoral un clima de lealtad,
introduce una limitación inconstitucional a la libertad de expresión y al
derecho de difundir libremente las ideas y programas. Fuera de que la
Constitución y la ley de suyo no dan abrigo a la difamación y sancionan el
abuso de estas dos libertades esenciales en el sistema democrático, no parece
razonable que los partidos y movimientos se vean privados de referirse y
descalificar tanto los programas de sus émulos como las personas que los encarnan.
Salvo que la publicidad tenga connotaciones que por lesionar la honra y la
intimidad de las personas, no se puedan sustentar en la libertad de expresión,
se mutila innecesariamente el debate político y el ejercicio de la oposición,
si éstos no pueden extenderse a las personas de los candidatos, cuya
consideración no es indiferente para el electorado. Si bien a este respecto la
ley puede prevenir abusos e introducir restricciones razonables, la genérica
interdicción que se plasma en la norma va más allá de ese propósito.
Igualmente,
por violar el artículo 13 de la CP, se declarará la inexequibilidad de la
palabra "jurídicas" que aparece en el primer inciso. En realidad, las
personas naturales también pueden constituir suficiente base de apoyo de una
determinada candidatura.
6.5
El artículo 25 establece las modalidades de acceso gratuito a los medios de
comunicación social del Estado por parte de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica. Dicho acceso puede tener lugar de manera permanente,
para programas institucionales de divulgación política, o de manera
transitoria, dentro de los treinta días anteriores a la elección de Presidente
o de Congreso.
En
relación con los candidatos debidamente inscritos por partidos o movimientos sin
personería jurídica o por otros grupos con aspiraciones políticas, según el
proyecto, se dispone que éstos tienen derecho a presentar sus tesis y programas
a través de los medios oficiales dentro de los treinta días anteriores a la
elección presidencial. Se garantiza de esta manera el acceso a los medios de
comunicación en condiciones de igualdad, tal como lo exige la constitución (CP.
art. 13).
El
número y la duración de los espacios indicados, así como la reglamentación de
los mismos, corresponde al Consejo Nacional de Electoral y éste debe velar para
que se respeten las instituciones y la honra de las personas.
Para
la distribución del 60 % de los espacios a que se refiere el numeral 1 de este
artículo, se tendrá en cuenta la representación que tenga el partido o
movimiento en la Cámara de Representantes.
La
norma es constitucional. De un lado, la Constitución garantiza a los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica el acceso permanente a los medios
de comunicación social del Estado, en las condiciones que determine la ley (CP
art. 111). Dicho acceso, en época de elecciones, se amplía a los candidatos
debidamente inscritos ( CP art. 111).
Las
facultades que se atribuyen al Consejo Nacional Electoral para especificar el
número y duración de los espacios en televisión, son congruentes con la
facultad reglamentaria que en esa materia le reconoce la Constitución (CP art.
265-9). La admonición que se hace en la norma acerca del respeto a las
instituciones y a la honra de las personas, corresponde al establecimiento de
una sana regla de acatamiento a los valores y derechos constitucionales que sin
desvirtuar la posibilidad de crítica, contribuye a evitar que los recursos del
Estado sean utilizados para lesionar bienes jurídicos que el ordenamiento
protege.
El
porcentaje de distribución de espacios que, por lo menos en un 60% debe
reflejar la representación que tengan los partidos o movimientos en la Cámara
de Representantes, parece razonable y equitativo en cuanto traduce un índice
seguro para establecer la dimensión real de cada formación política desde el
punto de vista electoral.
6.6
De acuerdo con el artículo 26 del proyecto, los concesionarios de los espacios
de televisión podrán contratar propaganda electoral dentro de los treinta días
anteriores a la elección presidencial, con los partidos, movimientos o
candidatos independientes. El Consejo Nacional de Televisión establecerá las
condiciones de tiempo y espacio para la emisión de dicha propaganda.
Se
trata de una disposición razonable y acorde con los preceptos constitucionales
que le otorgan a la ley la reglamentación de estas materias. La
constitucionalidad de la atribución que se confiere al Consejo Nacional de
Televisión se condiciona, desde luego, a su ejercicio  equitativo.
La
prohibición implícita que se deriva de esta norma de efectuar ese tipo de
contrataciones antes de iniciarse el indicado período, toma en cuenta la
necesidad de que todos los actores del respectivo evento electoral - por
razones competitivas - inicien a un mismo tiempo su despliegue propagandístico
que, por su intensidad, puede tener además un gran impacto en los potenciales
electores. De ahí que se fije un lapso relativamente breve e igual para todos
los participantes.
6.7
El artículo 27 del proyecto impone a los concesionarios  de los noticieros y de
los espacios de opinión, la obligación de respetar el pluralismo, el equilibrio
informativo y la imparcialidad durante las campañas electorales. Los
concesionarios de otros espacios no podrán, en ningún caso, presentar a
candidatos a cargos de elección popular durante la época de la campaña.
Es
necesario resaltar la importancia de estos valores como inspiradores de toda la
regulación e institucionalización de la actividad política y que son bien
recogidos y aplicados por el proyecto de ley que se revisa. Si se tiene en
cuenta la importancia que la televisión ha adquirido en la comunicación social
actual y la naturaleza publicitaria de las campañas políticas, se puede
apreciar mejor la trascendencia de esta disposición.
La
norma examinada se ajusta a la Constitución. La calidad de concesionarios de
espacios y la facultad de la ley para establecer la política televisiva (CP
art. 77), le brindan suficiente respaldo constitucional a las exigencias que se
formulan en la norma. Asimismo, no desborda el Legislativo su competencia
constitucional para regular el régimen de los partidos y movimientos, con un
precepto que se endereza a ordenar a sus concesionarios, neutralidad frente a
los participantes de las campañas electorales.
La
objetividad de los noticieros y espacios de opinión es un  derecho de las
personas que aspiran a conocer verazmente, por su conducto, los sucesos de la
vida nacional e internacional. La imparcialidad de los restantes concesionarios
asegura la igualdad de oportunidades para todos los actores políticos y
previene que sobre el electorado se ciernan influencias extrañas - usualmente
imperceptibles - procedentes de los personajes que identifica la opinión. En
fin, la norma precave que gracias a la presencia de los candidatos en espacios
de distinta naturaleza, se violen las limitaciones a las normas sobre
publicidad y, por otra parte, se dé ocasión para crear subrogados de donativos
encubiertos que de otro modo no serían fácilmente detectables.
6.8
El artículo 28 del proyecto reglamenta el uso electoral del servicio de la
radio privada y de los periódicos. En primer término, se ordena que la
publicidad política pagada se haga en condiciones de igualdad para todos los
participantes en las elecciones. Se impone, de otro lado, a los concesionarios
de frecuencias de radio la obligación de reducir en un 50% la tarifa normal
para la propaganda electoral, durante los sesenta días anteriores a los
comicios. En relación con la publicidad política pagada se establece que de
ella debe quedar constancia escrita. Concluye esta disposición extendiendo sus
reglas a los concesionarios privados de espacios de televisión y facultando al
Consejo Nacional Electoral para determinar el número de cuñas radiales, de
avisos en publicaciones escritas y de vallas publicitarias que pueden tener en
cada elección los partidos y los candidatos.
Las
consideraciones expuestas en el apartado anterior abonan la constitucionalidad
de esta norma del proyecto. Cabe agregar que las limitaciones que se consagran
son razonables y concilian armoniosamente la libertad política con el
mantenimiento de unas condiciones mínimas de igualdad y de pluralismo en el
debate político. La reducción de la tarifa permite garantizar el acceso
generalizado a los medios y despejar una barrera que, de lo contrario,
beneficiaría a los partidos y movimientos que dispusieran de mayores recursos
económicos. La constancia escrita de la publicidad política gratuita pone de
presente su carácter de donación en especie y la necesidad de que de esa manera
se contabilice, a fin de evitar que se convierta en un favoritismo indebido.
Por último, la facultad que se concede al Consejo Nacional Electoral, habida
consideración de que la publicidad electoral representa el rubro de gastos
normalmente más elevado, corresponde al correcto desarrollo de la norma
constitucional, enderezada a limitar el monto de los gastos que los partidos,
movimientos o candidatos pueden realizar en las campañas electorales (CP art.
109), y que pretende reivindicar para las justas electorales su función
movilizadora de ideas que se desvirtuaría si su resultado en últimas dependiese
de la fortaleza económica de los participantes.
Cabe
finalmente formular dos precisiones. La primera se refiere al error en que
incurre el proyecto al calificar la radio como "privada",
desconociendo que los empresarios en este sector tienen el carácter de
concesionarios de las frecuencias del Estado. La segunda se orienta a subrayar
que la aceptación de publicidad política es libre, pero si se opta por ella,
así sea en un solo caso, obligatoriamente se debe extender en condiciones de
igualdad a todos los partidos, movimientos y candidatos que lo soliciten y que
intervengan en el respectivo certamen electoral.
6.9
El artículo 29 del proyecto se ocupa de regular la propaganda en los espacios
públicos. Se autoriza a los Alcaldes y Registradores Municipales para regular
esta materia de modo que se garantice el acceso equitativo de los partidos,
movimientos y candidatos a la utilización de diversos medios de publicidad en
los lugares designados y no se obstaculice los derechos de la comunidad a disfrutar
el uso del espacio público y a la preservación de la estética. Los lugares
públicos en los que se puede llevar a cabo esta forma de publicidad política,
será decidida por el respectivo Alcalde Municipal, previa consulta con los
participantes en el evento electoral.
Esta
norma es constitucional, tanto porque ella es fruto del ejercicio de la
atribución que la Carta le confiere al Congreso para regular la publicidad
política - especie de ella es indudablemente la fijación de carteles,
pasacalles, afiches, vallas etc (CP arts. 152-c y 265-5) -, como por el sentido
de la disposición, que se orienta a garantizar a todos los actores políticos un
acceso y uso equitativos de esta forma de publicidad sin perjudicar el
ejercicio de los derechos colectivos relacionados con el espacio público.
6.10
El artículo 30 del proyecto establece requisitos especiales para la publicación
o difusión de encuestas. Esta disposición exige que la encuesta sea divulgada
en su totalidad, indicando, entre otros datos, la persona que la realizó, su
fuente de financiación y el tipo o tamaño de la muestra. En el inciso segundo
se prohibe la difusión de los resultados de las encuestas por parte de
cualquier medio de comunicación social, durante los treinta días anteriores a
la elección.
La
Constitución Política contempla expresamente la existencia de normas legales
sobre publicidad y encuestas de opinión política (CP art. 265-5). Abona la
exequibilidad del primer inciso del artículo, adicionalmente, el adecuado
ejercicio de la mencionada atribución legislativa. No se remite a duda que la
correcta estimación del resultado de una encuesta, indispensable para ponerle
coto efectivo a su instrumentación manipulativa, depende de los elementos que
la norma exige se publiquen conjuntamente con sus conclusiones y hallazgos.
En
relación con el segundo inciso del artículo, es necesario advertir que se trata
de la reproducción del artículo 23 de la ley 58 de 1985, declarado inexequible
por la Corte Constitucional en sentencia C-488 de 1993. Por lo tanto, la Corte
ordenará estarse a lo dispuesto en la citada sentencia.
En
el inciso tercero del artículo 30 se consagra la prohibición de divulgar
proyecciones o resultados el mismo día de las elecciones. El inciso cuarto le
otorga facultades al Consejo Nacional Electoral para ejercer especial
vigilancia sobre las entidades o personas que realizan encuestas políticas.
Es
evidente que la divulgación de encuestas y proyecciones sobre el comportamiento
electoral el día de las elecciones puede interferir el desarrollo normal y
espontáneo del respectivo certamen y dar lugar a equívocos o informaciones que
desorientan o desalientan a los votantes. El día de las elecciones en el que
los ciudadanos ejercen secretamente su derecho al sufragio (CP art. 258) y se
define el rumbo democrático del país, deberán acallarse todas las voces que no
sean la voz del pueblo. Por lo expuesto, la ley que regula la publicidad y las
encuestas electorales, puede introducir la prohibición analizada.
Finalmente,
la vigilancia que se ordena sobre las entidades o personas que se ocupan
profesionalmente de realizar encuestas, lo mismo que la consagración de
sanciones como consecuencia de la inobservancia del precepto, en modo alguno
violan la Constitución. Las disposiciones revisadas buscan preservar la
autenticidad y objetividad de las encuestas y evitar que ellas den pábulo a la
distorsión informativa.
6.11
El artículo 31 del proyecto concede a los partidos y movimientos con personería
jurídica un derecho de franquicia postal durante los seis meses que precedan a
cualquier elección popular.
La
franquicia postal que se concede a los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, representa una contribución en especie a la financiación
de sus campañas electorales, y su constitucionalidad, por consiguiente, se
deriva de la previsión contenida en el artículo 109 de la CP.
7.
Disposiciones generales
7.1
Bajo este título el proyecto desarrolla el estatuto de la oposición consagrado
en el artículo 112 de la CP. Dado que la norma citada señala que "una ley
estatutaria regulará íntegramente la materia", debe la Corte precisar si
dicha regulación puede incorporarse en la ley estatutaria que igualmente se
ocupa de la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos.
El
estatuto de la oposición está íntimamente ligado a la organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos. El resultado de la
contienda electoral, en acatamiento a la vigencia de la regla mayoritaria
inherente a la democracia, determina el partido o movimiento que accede al
ejercicio efectivo del poder público y que, por tanto, a través de sus miembros
y personas que patrocina asume la dirección del estado.
La
actividad política de las fuerzas derrotadas, sin embargo, no cesa. La vida
democrática se alimenta de la prosecución del debate político y de la
dialéctica que se establece entre los actores políticos que no se encuentran en
el poder y las fuerzas mayoritarias que sí lo están. El precedente estadio de pugna
por el triunfo electoral se difiere para el siguiente evento de esa naturaleza
y, mientras tanto, como prolegómeno suyo que luego será decisivo, las minorías
políticas asumen la función de control del poder, al paso que la mayoría,
sujeta a ese escrutinio, lo ejerce.
Se
trata de dos modos de realizar la actividad política (CP art. 40).  El papel
crítico y fiscalizador de la oposición será esencial si pretende constituirse
en una alternativa de poder capaz de disputar su predominio a la fuerza que
temporalmente lo detenta.
Entre
la competencia electoral, la adquisición y el ejercicio de poder, la crítica y
fiscalización del gobierno, hay un continuo de actividad política que
protagonizan los partidos y movimientos cuyos sucesivos estadios corresponden a
tantos momentos en los que consecutiva o alternativamente, dependiendo de su
mayor o menor respaldo popular, ejercen sus funciones a través de las cuales
participan en la actividad de los órganos del Estado, fiscalizan la actuación
gubernamental, debaten los problemas nacionales e internacionales y, en
general, contribuyen al desarrollo de un proceso político abierto y pluralista.
El
régimen jurídico de los partidos y movimientos que integra en un mismo cuerpo
normativo las reglas que les dan su fisonomía propia y las que gobiernan los
derechos políticos de la oposición, refleja bien la realidad dialéctica del
fenómeno de la política democrática. Los partidos y movimientos que en un
momento dado participan en la actividad de los órganos del Estado, pueden luego
estar colocados en la oposición y desde allí ejercer la crítica y fiscalización
a los actos que de éstos emanan. El proceso político democrático, por otra
parte, integra en su seno de manera permanente esta bipolaridad y en él
confluyen los actos de acción y afirmación del poder como también los de
oposición y lucha al mismo. No peca contra la sindéresis, pues, la ley
estatutaria que al regular el sistema de los partidos deja sentadas reglas
sobre el estatuto del derecho de la oposición, con miras a su consolidación
jurídica y a su vigencia práctica. La Constitución no se opone a su tratamiento
unitario. El estatuto de la oposición debe ser desarrollado en una ley
estatutaria que regule íntegramente la materia (CP art. 112) y, justamente, el
proyecto que se examina tendrá la naturaleza y el rango de ley estatutaria
cuando se sancione y, de otro lado, pretende regular de manera completa esta
específica materia. Adicionalmente, desde el punto de vista formal, el artículo
152-c de la CP atribuye al Congreso una competencia unitaria en punto a
"organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto
de la oposición y funciones electorales".
7.2
Antes de examinar en concreto cada una de las normas que configuran el estatuto
de la oposición, conviene complementar las consideraciones anteriores con las
siguientes premisas en las que éste se apoya.
La
Constitución reconoce que el ejercicio de la crítica política supone derechos,
entre los que se enumeran los siguientes: acceso a la información y
documentación oficiales; uso de los medios de comunicación social del Estado;
réplica en los medios de comunicación del Estado frente a tergiversaciones
políticas graves y evidentes; participación en los organismos electorales y
representación en las mesas directivas de los cuerpos colegiados (CP art. 112).
La
complejidad del Estado y la concentración de poder en el órgano ejecutivo, ha
hecho de la crítica una labor estrechamente relacionada con la realización de
la democracia y la justicia social. La fiscalización es una tarea cada vez más
importante en la conformación y funcionamiento del poder estatal. Los
mecanismos estatales de control interno previstos por la Constitución resultan
insuficientes frente a la magnitud de la empresa a realizar. Debe, por tanto,
la sociedad civil, a través de los partidos y movimientos que no han accedido
al Gobierno, hacerse cargo de su crítica y fiscalización, dentro del marco de
la Constitución y la ley.
La
oposición política es una consecuencia directa del valor del pluralismo (C.P.
art. 1) y del derecho al disenso. Los partidos y movimientos están llamados a
canalizar el descontento con el objeto de censurar cuando así lo estimen
conducente las decisiones del gobierno. Desde luego, la complejidad de las
demandas sociales y el carácter no forzoso de la función mediatizadora  de los
partidos y movimientos, hacen de la oposición un derecho que no se circunscribe
a ellos sino que se extiende a toda la sociedad civil.
El
derecho a la oposición también es manifestación del derecho a la libertad de
expresión. La Declaración Universal de los Derechos del Hombre del 26 de agosto
de 1789 no se refiere al derecho de la oposición en forma directa pero éste
puede ser deducido de su artículo 11, en el que se dispone que "la libre
comunicación de los pensamientos y de las opiniones es uno de los derechos más
preciosos del hombre". La constitución colombiana consagra la libertad de
expresión en su artículo 20.
Otras
fuentes del derecho a la oposición se encuentran en las libertades de reunión
(CP. art. 37) y asociación (CP. art. 38). El ejercicio político de la crítica
requiere de la intercomunicación entre las personas; de lo contrario las voces
disidentes se desvanecen y pierden eficacia, especialmente en la sociedad
actual en la que lo político, entre otros aspectos de la vida social, pasa por
el tamiz de los medios de comunicación.
7.3
El artículo 32 del proyecto define el derecho a la oposición, como aquel que se
ejerce por los partidos y movimientos que no participen en el Gobierno, para
ejercer libremente la función crítica frente a éste y plantear y desarrollar
alternativas políticas. Este derecho se extiende a los ámbitos regional y
local. En lo esencial, se reproduce el texto del artículo 122 de la CP.
El
régimen de la oposición ha sido previsto en el artículo 112 de la Constitución
Política. Según el texto constitucional, los partidos y movimientos políticos
que no participen en el gobierno pueden ejercer libremente la función crítica.
Es un derecho que tienen aquellos que no hacen parte del Gobierno y también de
una función necesaria para el mantenimiento del pluralismo y de la democracia.
El
proceso político y las relaciones entre los partidos y movimientos - mayoritarios
y minoritarios - se desenvuelven en el plano nacional y en los niveles
departamentales, distritales y municipales. El proyecto, consciente de la
exacta magnitud del quehacer político y de sus variados escenarios, decide
correctamente extender la vigencia del derecho de oposición frente a las
administraciones locales. El ámbito abierto de los derechos políticos de
ejercicio y control del poder político (CP art. 40), al igual que las
características del Estado colombiano - descentralizado, con autonomía de sus
entidades territoriales, democrático y pluralista -, abonan suficientemente la
exequibilidad de esta disposición del proyecto.
7.4
La exigencia que consagra el artículo 33 en favor de la oposición, está
encaminada a hacer efectivos sus derechos. Su fundamento general se encuentra
en el derecho de petición (CP art. 23) y, de manera específica, en el artículo
112 de la Constitución, en el que se garantiza de manera expresa el derecho de
acceder a la información y a la documentación oficiales.
La
obligación de que la información se facilite con celeridad y en forma
preferencial, dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la
solicitud,  debe ser entendida como un mandato adicional enderezado al logro de
la efectividad del derecho fundamental a la participación política (CP arts. 2
y 40).
El
acceso a la información y documentación oficiales, es condición de posibilidad
para la existencia y ejercicio de las funciones de crítica y fiscalización de
los actos de gobierno que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe
legítimamente ejercer a la oposición. No se entiende cómo se pueda controlar el
poder político si los asuntos de interés público se mantienen ocultos a la
oposición y a los ciudadanos. La norma examinada reconoce en cabeza de la
oposición un derecho que pretende asegurar total transparencia al manejo de la
cosa pública, a fin de consentir la confrontación leal e igualitaria entre las
minorías y las mayorías - que no pueden detentar información privilegiada o
monopolizar sus fuentes - y el ejercicio del derecho al control del poder
político.
7.5
El artículo 34 del proyecto consagra el derecho de acceso de la oposición a los
medios de comunicación del Estado, para lo cual se establece una medida de
utilización de los mismos que será proporcional respecto del número de curules
obtenidas en las elecciones para el Congreso.
El
denominado derecho de antena en radio y televisión y de espacio en prensa,
referido a los medios de comunicación del Estado, permiten que la actividad
crítica y fiscalizadora de la oposición pueda tener como destinaria la opinión
pública y, de este modo, generar un efecto real en el control del poder
político. Si se le privara de los medios masivos de comunicación, se
aumentarían en un grado superlativo las dificultades que enfrentaría la
oposición para hacer efectivo su derecho de crítica y disentimiento, pues si su
discurso político o su denuncia no llega al ciudadano difícilmente puede ser
efectiva, en cuyo caso el poder de la mayoría traducido en posiciones directivas
en el gobierno y la administración se expandiría peligrosamente a costa de la
democracia y del mismo principio de división de poderes.
El
derecho de acceso a los medios de comunicación social que la norma regula se
encuentra establecido directamente por la Constitución (CP art. 112). Además de
esta consideración, la norma analizada es constitucional en cuanto sujeta la
confrontación política entre las distintas fuerzas a unas reglas mínimas de
igualdad y equilibrio. La neutralidad del Estado, en relación con el sistema de
partidos, se observa en el hecho de que sus recursos - los medios de
comunicación oficiales - no pueden estar al servicio exclusivo de las fuerzas
mayoritarias que gobiernan y que, gracias a su fácil acceso, podrían aquilatar
desmedidamente su poder, lesionando a sus émulos. Los recursos y bienes del
Estado no pueden convertirse, en virtud del triunfo electoral, en patrimonio de
los partidos y movimientos mayoritarios.
Por
lo demás, la proporción y medida del derecho que la norma establece, no puede
en sí misma cuestionarse, ya que es la misma que la Constitución tiene prevista
para el efecto (CP art. 112).
7.6
El artículo 35 del proyecto regula el derecho de la oposición, contemplado en
la Constitución (CP art. 112), para replicar a través de los medios de
comunicación del Estado, las tergiversaciones graves y evidentes o ataques
públicos de que sea objeto por parte de los altos funcionarios del Estado[1].
La
norma examinada, ciñéndose a la Constitución, determina la forma de ejercer
este derecho y especifica en la esfera nacional y en las territoriales los
altos funcionarios cuyas actuaciones pueden suscitar el derecho de réplica.
El
derecho de réplica evita que el Gobierno y por su conducto las fuerzas
mayoritarias monopolicen y deriven ventajas políticas indebidas de su fácil
acceso a los medios de comunicación oficiales. De ahí que frente a la emisión
de declaraciones políticas por parte del gobierno que sean susceptibles de
afectar a la oposición, a ésta se le garantice, a través de los mismos medios,
el correlativo derecho de réplica, que viene a ser una especie de derecho de
defensa en el campo propio de la política. De esta manera se obliga a sostener
una especie de diálogo político, leal e igualitario, entre las distintas
formaciones políticas y el gobierno, ausente en lo posible de confusiones y
falsedades que impidan la formación de una opinión pública debidamente
informada.
7.7.
El artículo 36 del proyecto, en armonía con el artículo 112 de la CP, reserva a
los partidos minoritarios que no participen en el Gobierno dos puestos en el
Consejo Nacional Electoral.
De
la imparcialidad de la organización electoral y del efectivo cumplimiento de
las normas sobre elecciones, partidos, movimientos y derechos de la oposición,
depende la vigencia de las instituciones democráticas y la confianza que en su
recto discurrir puedan tener los ciudadanos y diferentes actores de la vida
política. Como quiera que el Consejo Nacional Electoral tiene a su cargo una
serie de funciones en cada una de estas materias y que su integración refleja
la composición política del Congreso (CP arts. 264 y 265), es conveniente y
justo que los partidos y movimientos minoritarios participen en su
conformación, de modo que se garantice con su presencia, aún más, la completa
neutralidad de la organización y de las autoridades electorales frente a las
controversias y eventos políticos.
7.8
El artículo 50 del proyecto regula el ejercicio de los derechos de la oposición
en el nivel territorial y señala que sus titulares tienen los mismos derechos y
deberes de quienes los ejercen a nivel nacional. El artículo 112 de la CP al
referirse a los partidos y movimientos que no participen en el Gobierno, no
limita el alcance del derecho a la oposición al sólo ámbito nacional. El
artículo 50 del proyecto interpreta fielmente el texto de la Carta y, de esta
manera, insiste sobre la importancia global de las prácticas democráticas y,
por esta vía, del ejercicio del derecho a la crítica política, el que extiende
al ámbito de las entidades territoriales. No obstante, se declarará inexequible
la referencia a "corporaciones públicas" a que se alude en la norma,
como quiera que la oposición no se limita a la que pueda presentarse en su
seno, y puede llevarse a cabo incluso por fuerzas que no tengan asiento en
ellas.
7.9
El artículo 51 del proyecto obliga a la realización de audiencias públicas para
escuchar a las fuerzas de oposición en todos aquellos casos en los cuales se
tramite un proyecto de ley cuyo tema sea el de la participación política en
todas su formas o el de la organización electoral.
La
disposición que contiene el artículo 51 es constitucional, dado que su
contenido y alcance corresponden a un desarrollo legítimo y necesario del
estatuto de la oposición plasmado en la Carta Política. Esta especie de derecho
de consulta previa, que bien podría ampliarse a otras materias y opciones
fundamentales en la vida del Estado, tiene plena justificación respecto de
asuntos relativos a la participación política y a la organización electoral. La
estructuración y modificación de las instituciones básicas de la participación
política y la organización electoral, reclaman el mayor consenso posible por
parte de las diferentes fuerzas políticas. En todo caso, la oposición debe
conocer cualquier proyecto que se ocupe de esa materia, y prevenir que sus
derechos - y la democracia participativa - no sufran desmedro. En realidad, el
proyecto acertadamente apunta a unas normas que por dirigirse a establecer las
reglas básicas del juego político - sobre las cuales lo deseable es contar con
el mayor grado de aprobación y legitimidad -, deben ser objeto de una detenida
deliberación y profundo conocimiento.
7.10
El artículo 52 del proyecto otorga a las fuerzas de la oposición, que no tengan
representación en el Congreso, "el derecho parlamentario para la
iniciativa legislativa en materia electoral, de participación, de acceso a los
medios de comunicación y a publicidad de las campañas".
Si
se tiene presente que las denominadas "fuerzas de oposición" no
corresponden a las entidades señaladas en el artículo 156 de la CP y que, por
sí mismas, no equivalen ni se confunden como partidos o movimientos con los
ciudadanos que, de alcanzar en número el cinco por ciento del censo electoral o
el treinta por ciento de los concejales o diputados del país, pueden presentar
proyectos de ley o de reforma constitucional (CP art. 155), se impone la
inconstitucionalidad del precepto. La Constitución dispone que la iniciativa
popular legislativa sólo procede en los casos que ella misma contempla (CP art.
154), entre los cuales no se encuentra el referido en la norma examinada.
8.
De la vigilancia, control y administración (Título VIII)
8.1
Según el artículo 37 del proyecto, el Consejo Nacional Electoral presentará
anualmente al Congreso de la República un informe de labores.
La
ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos y estatuto de la
oposición, puede, igualmente, en los términos del artículo 152-c de la CP,
introducir disposiciones que regulen la función electoral, de suyo íntimamente
ligada con las anotadas materias. Por otra parte, la rendición de informes de
labores al Congreso se ordena a distintos órganos del Estado y le permiten a
éste ejercer su función básica de control político. A este respecto basta
recordar, entre otros informes, los del Presidente de la República (CP art.
189-12), el del Contralor General de la República (CP art. 268-7), el del
Procurador General de la Nación (CP art. 277-8), el del Defensor del Pueblo (CP
art. 282) y el del Banco de la República (CP art. 271). Ahora, por vía legal,
se agregaría a la lista el informe de labores del Consejo Nacional Electoral.
La
exigencia se justifica por la importancia de las funciones encomendadas a ese
organismo (CP art. 265) y su relevancia para el correcto funcionamiento de la
organización electoral y el régimen de los partidos y movimientos. El informe,
de otro lado, puede dar lugar a iniciativas de distinto orden con el objeto de
actualizar la legislación e introducir los correctivos que las diferentes
situaciones demanden.
8.2
El artículo 38 del proyecto contempla la creación del Fondo Nacional de
Financiación de partidos y campañas electorales, como sistema especial de
cuentas, integrado por fondos públicos y cuya administración se confía al
Consejo Nacional Electoral y la ordenación del gasto al Registrador Nacional
del estado civil.
La
constitucionalidad de esta norma se desprende de las disposiciones de la Carta
que autorizan a cargo del Estado la financiación de la actividad política de
los partidos y movimientos con personería jurídica y la de los demás partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos (CP art. 109). La creación
del fondo, como sistema de cuentas, le imprime orden y eficiencia a una función
que el Estado ha asumido de manera permanente. La administración que se asigna
al Consejo Nacional Electoral, puede serle atribuida por la ley (CP art.
265-12), más aún teniendo en cuenta que la Constitución lo faculta para
distribuir los aportes públicos destinados al financiamiento de las campañas
electorales (CP art. 265-6).
Finalmente,
la ordenación del gasto en cabeza del Registrador Nacional del Estado Civil,
quien integra la organización electoral (CP art. 120), se ajusta a la
Constitución, como quiera que la ley puede atribuirle competencias en materia
electoral (CP arts. 266 y 152-c).
8.3
El artículo 39 del proyecto concede al Consejo Nacional Electoral una serie de
funciones que se adicionan al repertorio de sus competencias. Ellas se refieren
básicamente a la supervisión del cumplimiento de lo estatuido en el proyecto en
relación con los partidos, movimientos y candidatos, lo que apareja la facultad
para imponer sanciones pecuniarias y la posibilidad en ejercicio de la función
de vigilancia de "constituir tribunales o comisiones de garantías o
vigilancia" (literal a); la facultad de citar personas para que rindan
testimonios sobre el cumplimiento de las leyes electorales (literal b); la
emisión de conceptos que interpreten las leyes mencionadas (literal c) y la
fijación de las cuantías a que se refiere el proyecto (literal d).
La
ley estatutaria puede regular funciones electorales (CP art. 152-c) y atribuir
su ejercicio al Consejo Nacional Electoral (CP art. 265-12). La
constitucionalidad de la norma examinada puede igualmente sustentarse, en las
facultades constitucionales propias del mencionado organismo relacionadas con
la vigilancia del cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos
políticos, los derechos de la oposición y el desarrollo de los procesos
electorales, así como en aquéllas en cuya virtud puede servir como cuerpo
consultivo del Gobierno en materias de su competencia y presentar al Congreso
proyectos de actos legislativos y de ley (CP art. 265-5 y 6).
No
obstante, la función policiva-electoral, por su origen constitucional (CP art.
265-5), no puede ser delegada en tribunales o comisiones de garantías o
vigilancia, integradas por particulares o miembros de los partidos y
movimientos, cuyas tareas, por lo tanto, deben circunscribirse a las de servir
de órganos de observación y de apoyo a la organización electoral.
En
lo que atañe a la fijación de cuantías, no se observa que se vulnere ningún
precepto de la Constitución. Dichas cuantías se determinan de acuerdo con los
parámetros que establece la ley. Se justifica la competencia que se atribuye al
Consejo Nacional Electoral en el hecho de que la ley se encuentra en la
imposibilidad de actualizar o fijar sus montos en cada uno de los diferentes
eventos electorales.
8.4
Dispone el artículo 40 del proyecto que los valores señalados en la ley se
reajustarán anualmente de acuerdo con el aumento del índice de precios al
consumidor certificado por el Dane.
No
viola el principio de legalidad, en este caso predicable de las cuantías de financiación
y de las penas previstas en el proyecto, que sus montos se actualicen de la
manera indicada, toda vez que ella se produce en virtud de lo que la misma ley
ordena. Los ajustes periódicos que se lleven a cabo serán un mero desarrollo de
la ley que ha hecho la fijación originaria y establecido el mecanismo concreto
para su actualización. No sería razonable exigir que anualmente se expidiera
una ley estatutaria para ajustar la cifra de las sumas a que se refieren
algunas de sus normas.
9.
Del control ético (Título IX)
9.1
El artículo 41 del proyecto ordena a los partidos y movimientos políticos, con
o sin personería jurídica, crear en su seno Consejos de Control Etico a fin de
que colaboren permanentemente en la consolidación de la moral pública. La
atribución principal del Consejo de Control Etico será la de examinar la
conducta y actividad que cumplan los servidores públicos en la administración
pública, en las corporaciones de elección popular o en la organización política
respectiva.
La
Corte debe determinar si la orden legal dirigida a la creación del Consejo de
Control Etico, equivale a una exigencia en relación con la organización interna
de los partidos y movimientos políticos que, en los términos del artículo 108
de la CP, le estaría vedado imponer.
La
prohibición del artículo 108 de la CP - dirigida a garantizar a los partidos y
movimientos una esfera propia de libertad organizativa interna -, debe
conciliarse con la facultad que la Constitución reserva al Congreso para
regular a través de una ley estatutaria la organización y régimen
de los partidos y movimientos políticos (CP art. 152-c). Se comprende que si la
materia organizativa de los partidos y movimientos en su integridad fuese ajena
al Congreso no sería posible dictar la ley estatutaria sobre su organización
y régimen. El régimen de los partidos y movimientos políticos, por otra parte,
se endereza a establecer sus status desde el punto de vista de sus
funciones específicas, sus derechos, obligaciones y controles. No parece posible
que la misión del Legislador pueda ser cumplida si se adopta una visión según
la cual todo lo que tenga que ver con la organización interna de los partidos y
movimientos políticos, representa una zona impenetrable a la ley. En realidad,
la organización de un ente, si bien tiene más o menos trascendencia externa y
mecanismos para interactuar con los restantes sujetos públicos y privados, es
en sí misma interna, pues ella está constituida por un conjunto de elementos
materiales, jurídicos, humanos y de otra índole en cuya existencia y gracias a
su coordinación se realiza la consecución de su objeto. Si las normas de la ley
estatutaria - dada la ausencia de una organización de los partidos y
movimientos externa a ellos mismos - sobre organización de los partidos, no
tuvieran la posibilidad de repercutir y, dentro de ciertos límites, contribuir
a darles así sea genéricamente una determinada fisonomía y estructura,
carecerían de sentido y se tornaría inasibles.
Resulta
imperioso trazar el límite de la intervención de la ley en el establecimiento
de la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos que,
respetando su ámbito propio y legítimo de libertad organizativa  interna,
permita definir el espacio dentro del cual puede el Congreso perseguir los
fines que la Constitución ha tenido en mente, al atribuirle la competencia para
dictar en ese campo una ley estatutaria.
A
este respecto la Corte encuentra que en un sentido negativo la ley que se ocupe
de la organización y régimen de los partidos, no puede, en principio, imponer a
los partidos y movimientos, entre otras cosas, las siguientes: (1) condiciones
y exigencias específicas sobre la implantación de un determinado procedimiento
de adopción de sus decisiones internas - de acuerdo con los antecedentes en la
Asamblea Nacional Constituyente, la adopción del artículo 108 inciso 2 de la CP
buscaba establecer esta garantía -; (2) el contenido y el sentido concretos de
una determinación que de acuerdo con sus estatutos corresponda tomar a un
órgano suyo; (3) la forma especial de integrar sus órganos internos; (4) el
contenido particular de sus estatutos y programas.
En
un sentido positivo, la ley que regula la organización y régimen de los
partidos y movimientos políticos, puede, por vía general, determinar la
organización de los partidos, siempre que se trate de ordenar su estructura
genérica y ella resulte necesaria para el ejercicio de las funciones que están
llamados a cumplir o para el correcto funcionamiento del sistema democrático.
Por
lo expuesto, la norma examinada resulta constitucional. A través de ella no se
interviene de manera específica y concreta en la organización interna de los
partidos y movimientos. No se formula una exigencia en relación con la
organización interna existente y que ésta deba satisfacer. El Legislador, en
estricto rigor, se limita a tipificar, por vía general, un órgano nuevo que
debe agregarse a la estructura modélica de los partidos y movimientos. Cosa
distinta - que el legislador no hace - es que luego de creado dentro de cada
formación política, pueda la ley imponer u ordenar determinadas líneas de
acción pues ello sí equivaldría a dictar "exigencias en relación con la
organización interna".
Aquí
se presenta algo similar a lo que acontece en el marco de las relaciones entre
los órganos del poder público. Si bien el Congreso no puede inmiscuirse en
asuntos internos de la administración (CP art. 136-1), puede, en cambio,
determinar de modo general su estructura y funcionamiento (CP art. 150-7). Con
otras palabras, por fuera del establecimiento del régimen y del esquema
organizativo general de los partidos y movimientos políticos, no puede la ley
inmiscuirse en su funcionamiento interno, formulando exigencias y pretendiendo
que la organización interna responda a sus condiciones concretas, lo que no es
óbice para que las autoridades sancionen a los partidos y movimientos que
desatiendan las normas que integran dicho régimen.
No
obstante la aparente indeterminación de la moral y de lo que pueda entenderse
por un orden justo, lo cierto es que la Constitución los incorpora como
elementos esenciales sobre los cuales se asienta el edificio del Estado y la
vida social. En punto a la moral es significativo que pueda extinguirse el
dominio sobre los bienes adquiridos "con grave deterioro de la moral
social" (CP art. 34). Por su parte, el artículo 209 de la CP señala
que la función administrativa - la que de por sí da cuenta de una porción no
despreciable de la actividad estatal - está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento, entre otros principios, en el de moralidad.
Los Congresistas, de otro lado, dispone el artículo 182 de la CP, deberán poner
en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral
que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su
consideración. La vida de relación, por lo demás, no se desenvuelve al margen
de la moral. Baste a este respecto reparar que, en los términos del Código Civil
(CC art. 1518), para que un hecho pueda ser objeto de una declaración de
voluntad debe ser física y moralmente posible. No es, pues, osado
afirmar que el primado de la moral en el ámbito de la sociedad y del Estado,
está íntimamente asociado al interés general sobre cuya prevalencia no cabe
dudar (CP art. 1).
Los
partidos y movimientos tienen entre sus funciones las de participar en la
actividad de los órganos del Estado, criticar y fiscalizar a la administración
y promover una sólida cultura cívica. Su posición intermedia entre la sociedad
civil y el Estado, los convierte en factores insustituibles de la vida
democrática. Si en el marco del Estado, el ejercicio del poder pasa por el
tamiz de la moral, no se vislumbra que la actividad política de los partidos y
movimientos, que se endereza a su conquista o a su control, esté desprovisto de
connotaciones morales. La vigilancia de la conducta moral de los servidores
públicos, por lo tanto, integra la función propia de los partidos y movimientos
de controlar el poder político que, según la Constitución, debe ser ejercido
con apego a la moral. En relación con los electores y, en general con la
sociedad civil, los partidos y movimientos, como instancias agregativas de los
intereses generales y, al mismo tiempo, encargadas de contribuir a la formación
de la conciencia cívica, pueden prestar un benéfico servicio si su
comportamiento y su quehacer exaltan genuinamente la moral pública, como una de
las mejores formas de imprimir eficacia al interés general, de suyo
indisociable del primado de la moral y a cuyo servicio se ha colocado siempre
la verdadera política. La norma examinada, que apunta a que los partidos y
movimientos políticos trasciendan su situación actual y se conviertan en
poderosas poleas de transmisión de los valores superiores del ordenamiento,
puede quizá ser ambiciosa y osada, pero no es inexequible.
La
exigencia impuesta por la ley a los partidos políticos de adoptar un código de
ética, y de establecer un tribunal interno para que vele por su cumplimiento,
son disposiciones normativas que relievan la íntima relación existente entre
derecho, política y moral.
El
derecho válido incorpora un mínimo de moralidad. Las normas jurídicas hacen
coercibles conductas que antes no lo eran, y que sólo recibían una sanción
moral en caso de desviación o incumplimiento. Por el contrario, el Legislador
puede deslegalizar o despenalizar una conducta, de forma que los actos u
omisiones que eran jurídicamente exigibles, pasen a ser simples infracciones a
códigos de conducta individual o social.
La
clásica distinción entre derecho y moral - el primero con sus características
de objetivo, externo, coercible, heterónomo, y la segunda de subjetiva,
interna, no coercible y autónoma -, es difícilmente sostenible tanto a nivel
práctico como teórico.
En
la práctica, el contenido moral de las normas jurídicas, la connotación moral
de la conducta pública y la existencia de juicios de valor subyacentes a toda
interpretación de la ley y de los hechos, muestran la indisoluble relación que
existe entre la valoración jurídica y la moral.
Existe
una relación necesaria entre las decisiones jurídicas y las valoraciones
morales. La aplicación del derecho se orienta a fines ético- sociales, por lo
que los juicios de valor que realiza el intérprete del derecho son moralmente
relevantes.
La
exigencia legal de un código de ética no es más que la demostración de la
importancia que, para la actividad política y para la conformación del poder
político, revisten ciertos comportamientos o conductas. En materia política, y
por voluntad del Legislador, la moral ha dejado así de estar relegada al plano
individual, para convertirse en un elemento esencial de la vida institucional,
de los partidos y movimientos políticos y del fortalecimiento de la democracia.
A
nivel teórico, el debate ius-filosófico moderno, en torno a la fundamentación
de la moral, se ha esforzado por superar las doctrinas esencialistas que sitúan
el fundamento del discurso moral en el orden de la naturaleza, en las emociones
o en la intuición.
El
naturalismo, en la filosofía moral, define "lo bueno" y "lo
debido" - expresiones normativas - según las características del ser
humano y las propiedades de los objetos - expresiones descriptivas -.  No
obstante, en el pensamiento de Moore[2],
la tesis definicionista no es válida, en la medida en que los enunciados
normativos no coinciden plenamente con las expresiones descriptivas. Mientras
que los primeros corresponden al mundo del ser y, por lo tanto, de la
causalidad física, la moral es propia del mundo del deber ser. Por lo anterior,
es objeto de discusión si la fundamentación de los juicios morales puede, en
consecuencia, descansar sobre un cierto estado de cosas en el mundo.
El
intuicionismo, por su parte, asocia la moral no con objetos empíricos sino con
intelecciones puras del entendimiento. Las doctrinas intuicionistas no
coinciden, empero, en punto a la identificación de las entidades reconocibles
como "buenas" o "debidas". El intuicionismo, a juicio de
algunos, no logra explicar por qué las personas viven evidencias diferentes, ni
aporta criterios para distinguir cuáles de ellas con válidas y cuáles no lo
son. La moral, basada en la intuición del sujeto, excluye cualquier posibilidad
de que sus contenidos sean comunicables, desembocando en el subjetivismo ético.
La
moral, desde cierta perspectiva filosófica, tampoco hunde su fundamento en el
terreno de los sentimientos o las emociones. El emotivismo rechaza la posibilidad
de fundar la moral en enunciados empíricos o no empíricos. Esta doctrina
considera que los juicios morales se limitan a buscar la adhesión sicológica de
las personas a ciertas pautas de conducta, mediante el expediente de impactar
zonas de la sensibilidad que muevan al sujeto a comportarse de determinada
manera o a adoptar ciertas actitudes. La tesis del emotivismo funda la moral en
la manera como se adopta un código moral por el sujeto, sin aportar criterios
que permitan establecer la corrección o falsedad de dichos juicios. En este
orden de ideas, el emotivismo es esencialmente una teoría escéptica de la
moral. En este aspecto, la concepción de la moral defendida por el emotivismo
conduce al solipsismo. Los sentimientos de la persona se convierten en el
referente exclusivo de su conducta, sin que sea posible determinar la validez
de las razones expuestas por una persona para defender un punto de vista moral.
El
giro lingüístico de la filosofía ha permitido el desplazamiento de la pregunta
por la verdad, del ámbito de la epistemología al terreno del análisis del
lenguaje. La idea de la verdad como correspondencia - tesis esencialista
que busca la verdad en la adecuación del pensamiento con el mundo - que
caracteriza la filosofía del siglo XIX, vino a ser reemplazada en la filosofía
moderna por las pretensiones de corrección, implícitas en la postulación
de cualquier enunciado descriptivo o prescriptivo, según reglas que gobiernan
el uso del lenguaje.
La
superación de las doctrinas esencialistas en la fundamentación de lo moral -
naturalismo, intuicionismo, emotivismo - es posible gracias a la concepción que
sitúa la verdad en el lenguaje y no ya en el mundo externo al sujeto.
Este giro de la filosofía da pie al desarrollo de diferentes teorías
metaéticas, que comparten la concepción del discurso moral como una actividad
guiada por reglas.
Los
enunciados prescriptivos propios del discurso moral se fundan en las reglas del
discurso práctico general, esto es, en el campo de las razones correctas
para actuar. Las condiciones de posibilidad de cualquier discurso ético están
dadas, en consecuencia, por el uso común de un lenguaje no contradictorio, que
supone sinceridad del hablante en su utilización, y cuyo contenido no sólo es
universalizable sino objeto de permanente debate o discusión. La relatividad de
los contenidos de la moral no le resta, bajo esta perspectiva, objetividad al
discurso moral. Por el contrario, la seguridad de contar con unas reglas
formales que posibilitan el acuerdo y el disenso en torno a lo moralmente
aceptable mediante el uso de argumentos correctos o incorrectos, permite la objetivización
de valores morales, según un contexto histórico cambiante, por parte de
personas que comparten un mundo de la vida determinado.
La
moral, percibida desde la filosofía del lenguaje, es comunicativa. Sobre
sus contenidos es posible discutir y llegar a un consenso temporal, aunque no
definitivo.
Si
en el terreno de las ideas, se ha concluido que el discurso moral es posible y
que acerca de sus argumentos puede llegarse a un consenso, así sea sobre sus
contenidos mínimos, en el plano constitucional, es indubitable que la exigencia
legal de que los partidos adopten un código y un tribunal de ética tiene, como
se ha visto, pleno asidero constitucional. A las razones expuestas, se podrían
agregar las siguientes.
-
La actividad política se orienta a la adquisición, conservación y control del
poder político y ello obliga a los agentes políticos a tomar en cuenta las
consecuencias previsibles de sus propias acciones, como quiera que el manejo de
dicho poder afecta a toda la comunidad e incide de manera sustancial en la vida
de las personas.
-
Sin embargo, no es suficiente que se asuma la responsabilidad de los actos
propios. Los actores políticos, en su carácter de intermediarios entre la
sociedad y el Estado, no pueden, en aras de un pragmatismo absoluto, abandonar
completamente las causas, gracias a las cuales, adquieren legitimidad y
posiciones en el sistema democrático. El poder en este sistema no es un fin en
sí mismo, sino un medio para realizar las decisiones válidamente adoptadas por
la mayoría.
-
El ejercicio de la política no está ausente de conflictos morales ni repudia
orientaciones de sentido teleológico. Los códigos de ética pueden introducir
criterios y pautas que sirvan de marco de referencia a los miembros de los
partidos y movimientos y contribuyan a cohesionarlos en torno a principios
superiores, con lo que gana en calidad, seriedad, lealtad y compromiso de
servicio la misma actividad política.
-
La concesión de "avales" a los candidatos por parte de los partidos y
movimientos políticos (CP art. 108), pone de presente que hay un factor de
credibilidad y confianza pública que deben aquellos defender y propugnar. El
código y el tribunal de ética persiguen otorgar a las formaciones políticas
unos instrumentos que coadyuven a la conservación de su propia confianza y
credibilidad, sin las cuales su propia supervivencia estaría amenazada.
-
Los deberes y obligaciones que se consignan en el artículo 95 de la CP y que
los partidos y movimientos deben acatar, suministran una serie de valores y
principios, que proyectados a la acción política, a través de los códigos de
ética, permitirán que ésta se desenvuelva, en su peculiaridad, de conformidad
con la axiología constitucional. En este orden de ideas, los códigos de ética
facilitan el cumplimiento de los deberes constitucionales de las formaciones
políticas.
Ahora
bien, dado que la ley se ocupa de determinar objetivamente la responsabilidad
de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva (CP art. 124), la
exequibilidad del segundo inciso del artículo analizado se debe entender
condicionada a que el examen de su conducta y actividad sólo se podrá hacer a
la luz de la Constitución y del respectivo régimen legal.
9.2
El artículo 42 del proyecto señala que el Consejo de Control Etico puede
recomendar a la autoridad competente del Estado la suspensión del servidor
público que con su conducta irregular haya violado preceptos morales o éticos
en el ejercicio de su cargo.
Si
bien la recomendación del Consejo de Control Etico no tendría carácter
vinculante para la autoridad a la que se dirige, la disposición es inexequible
en cuanto vulnera el artículo 124 de la CP y, además, podría, en razón de su
propia naturaleza y de las circunstancias concretas de su aplicación, dar lugar
a la violación material del debido proceso (CP art. 29).
9.3
El artículo 43 del proyecto reza que el Consejo de Control Etico puede
recomendar que se inicien las acciones previstas en la Constitución y en la
ley  sobre pérdida de la investidura en el servicio público.
Dado
que las causales que pueden determinar la pérdida de la investidura están
vinculadas al grave desacato de los deberes públicos y que la recomendación -
no vinculante - se formula a quien tenga legitimación para iniciarla, no se
observa violación alguna de la Constitución.
9.4
El artículo 44 del proyecto indica las situaciones en las cuales el Consejo de
control ético puede pronunciarse sobre la conducta de los miembros de su
partido. Lo anterior tiene lugar en los siguientes eventos: 1) cuando el
miembro infrinja las normas éticas establecidas por el partido o movimiento
político; 2) cuando el afiliado no cumpla con las reglas y principios del voto
programático; 3) cuando el miembro atente contra la buena fe o los intereses
generales de la comunidad o contra el patrimonio o los intereses del partido o
del Estado y en especial por irregularidades contra el tesoro público; 4)
cuando se violen las normas morales del Código de Etica del partido o
movimiento y 5) en los casos que determine el respectivo partido o movimiento.
El
Consejo de Control Etico podrá establecer sanciones que van desde la
amonestación pública del transgresor, hasta la cancelación de la credencial de
miembro, pasando por el retiro del apoyo del partido para las próximas
elecciones (art. 45 del proyecto).
De
acuerdo con el parágrafo del artículo 45 del proyecto, dentro de los seis
meses siguientes a la expedición de la ley estatutaria, los partidos  o
movimientos políticos expedirán sus respectivos códigos de ética política.
Perderán su personería jurídica si no cumplen con este requisito.
Las
normas analizadas - salvo sus numerales 2 y 5 - serán declaradas exequibles.
Los indicados numerales en su conjunto establecen exigencias concretas respecto
de la organización interna, en los casos allí previstos y, por lo tanto,
vulneran el artículo 108 de la CP.
El
establecimiento de la obligación de expedir el Código de Etica y la función del
Consejo de Control Etico de aplicarlo, en cambio, corresponde al campo de la
ley, pues, de conformidad con lo expuesto en otro apartado, aquí se consagra un
requerimiento organizativo y una función genéricas y se deja a cada partido y
movimiento entera libertad para señalar su contenido y la estructura concreta
del órgano. La sanción que acarrea el incumplimiento de la norma es severa en
razón de la gravedad que reviste la omisión en la expedición del Código, pero
en todo caso su consagración no excede la esfera de la ley. Por lo demás, la
enumeración de los casos en los que se contempla el pronunciamiento del Consejo
de Control Etico, tiene carácter general y contribuye a delinear la misión que
se asigna a este órgano.
El
artículo 45 del proyecto es exequible, pues la configuración abstracta de las
sanciones que pueden aplicarse a los miembros afiliados del partido o
movimiento, es un asunto que sin perjuicio de ser objeto de tratamiento
particularizado dentro de cada partido o movimiento, puede pertenecer al
contenido propio de la ley estatutaria. La trascendencia de las sanciones, de
otra parte, hace necesario que la misma ley las contemple y autorice su
imposición.
9.5
Según el artículo 46 del proyecto, el Consejo de Control Etico estará integrado
por tres miembros, los cuales deberán reunir las mismas calidades que tienen
los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
La
norma examinada viola el principio de igualdad (CP art. 13) en relación con los
partidos y movimientos que no puedan integrar el Consejo de Control Etico
debido a la falta de miembros que llenen las calidades requeridas.
Además,
la norma resulta inexequible también por violar el artículo 108 de la CP. La
forma concreta de integrar el órgano cuya creación se ordena por la ley -
Consejo de Control Etico -, es un asunto que debe decidir por sí mismo cada
partido y movimiento político, ya que ello hace parte de su libertad
organizativa interna. La ley culmina su misión al ordenar, por vía general, la
creación de un órgano que se considera indispensable para el cumplimiento de
una función que debe ser cumplida por los partidos y movimientos. A partir de
este momento, la forma concreta de estructurarlo, en principio, dentro de las
múltiples opciones organizativas posibles, es una materia que se libra a su
decisión interna.
9.6
Con el objeto de cumplir la finalidad expresada en el artículo 41 del proyecto,
en el sentido de contribuir a la consolidación de la moral pública, el artículo
47 establece que los partidos y movimientos son garantes de las calidades
morales de sus candidatos elegidos a cargos de elección popular desde la
inscripción hasta que termine su período.
En
armonía con lo estatuido en el artículo 9 del proyecto y en el artículo 108,
inc 3 de la CP se dispone una consecuencia del derecho de postulación de
candidatos que se reconoce a los partidos y movimientos políticos. La
responsabilidad política que contraen los elegidos ante sus electores se
extiende también, por virtud de esta norma, a los partidos y movimientos que
los hubieren patrocinado. Se estimula, de este modo, la correcta selección de
candidatos por parte de las formaciones políticas, lo que sin duda repercute
positivamente en el correcto desempeño de esa función esencial que ellas
cumplen. Si un partido o movimiento postula a un candidato, el electorado
debería estar seguro de que sus calidades intelectuales y morales fueron objeto
de atenta consideración en el respectivo proceso interno de selección.
La
responsabilidad que contraen los partidos y movimientos avalistas es
estrictamente política. El cuerpo electoral, en los sucesivos comicios, se
encargará de calificar con la votación, entre otras formas de expresión pública,
el concepto que le hayan merecido los candidatos que en su oportunidad
recibieron el aval. En verdad, la conexión que se traba entre el partido o
movimiento y el candidato avalado no es irrelevante. El prestigio o el
desprestigio y la supervivencia misma de los partidos y movimientos están
relacionados directamente con las ejecutorias de las personas que ellos
patrocinen.
9.7
El artículo 48 del proyecto, que se ocupa del veedor de los partidos y
movimientos, es exequible en cuanto se limita a establecer la creación de un
órgano a través del cual los partidos y movimientos deben cumplir una
responsabilidad tan cara a la democracia como es la de que los elegidos, luego
del acto electoral, no les den la espalda a los electores. Del efectivo
cumplimiento de la responsabilidad política depende la confianza que el pueblo
dispense a los partidos y movimientos. La función mediatizadora que éstos
realizan, indispensable para mantener y profundizar la vida democrática, se
desvirtúa si los elegidos abdican de sus responsabilidades políticas y cesan
materialmente de ser el instrumento a través del cual el pueblo y la sociedad
civil accede al ejercicio del poder público.
9.8
El artículo 49 del proyecto establece que aquellos partidos o movimientos que
reciben aportes del Estado deberán crear  un sistema de auditoría interna a su
cargo. El auditor será responsable del manejo ilegal o fraudulento que se haga
de tales recursos cuando no informe al Consejo Nacional Electoral de las
irregularidades cometidas, todo ello sin perjuicio de sanciones establecidas en
otras disposiciones.
En
relación con la auditoría externa, el proyecto establece que esta será
contratada por la Registraduría Nacional del Estado Civil. El costo de este
control será financiado por los beneficiarios de los aportes estatales en
proporción al monto de lo recibido.
Los
dos sistemas de auditoria que prevé la norma se enderezan a vigilar y
garantizar la correcta utilización de los recursos públicos que se canalizan
por el Estado a la financiación del funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos y al desarrollo de las campañas electorales.
En
relación con los partidos y movimientos, la norma no configura una suerte de
exigencia a la organización interna de los partidos y movimientos de las del
tipo que la Constitución prohibe (CP art. 108). Se trata de una previsión
genérica del Legislador, orientada a la conformación de un órgano que resulta
indispensable para asegurar la transparencia del proceso de asignación y uso de
los fondos públicos. Por su parte, la auditoria externa  - la que debe
entenderse sin perjuicio del control fiscal que le compete ejercer a la
Contraloría General de la República (CP art. 267) -, refuerza el escrutinio
llevado a cabo por la auditoria interna y contribuye a fiscalizar el uso dado a
los recursos aportados por el Estado.
9.9
Finalmente, el artículo 53 consagra la posibilidad de que los partidos
políticos se afilien o integren a otros de carácter internacional, siempre y
cuando exista armonía entre sus contenidos ideológicos y los métodos para
acceder al poder.
La
facultad que la norma reconoce a los partidos y movimientos políticos, responde
a la necesidad y conveniencia de que en este ámbito, como en otros de la vida
nacional, se establezcan vínculos con organismos internacionales, lo que en
todo caso queda librado a su voluntad. Empero, la limitación que la norma
introduce es inconstitucional, si se tiene presente que los partidos y
movimientos, por sí mismos, a través de sus órganos internos, tienen plena
autonomía para decidir la compatibilidad de sus principios ideológicos y
métodos para conquistar el poder con aquéllos propios de los partidos de
carácter internacional. La violación de la libertad organizativa interna de los
partidos (CP art. 108),  por parte de la ley, conducirá a esta Corte a declarar
la inexequibilidad de esta parte del precepto.
Con
fundamento en las consideraciones anteriores, el texto del proyecto de ley
revisado quedará así:
PROYECTO
DE LEY No. 11 de 1992-CAMARA Y
No.
348 de 1993-SENADO.
"Por
la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se
dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se
dictan otras disposiciones"
TITULO
I
Disposiciones
Generales
ARTICULO 1. Derecho a constituir partidos y
movimientos. Todos los colombianos tienen derecho a constituir partidos y
movimientos políticos, a organizarlos y a desarrollarlos, a afiliarse y
retirarse de ellos libremente y a difundir sus ideas y programas.
Las organizaciones sociales tienen derecho a
manifestarse y a participar en eventos políticos.
ARTICULO 2. Definición. Los partidos son
instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y
encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y
manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los
cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y
democráticas de la Nación.
Los movimientos políticos son asociaciones de
ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad
política o para participar en las elecciones.
Los partidos y movimientos políticos constituidos
con el lleno de todos los requisitos constitucionales y legales tendrán
personería jurídica.
TITULO
II
Personería
jurídica, denominación,
símbolos
y colores de los partidos
y
movimientos
ARTICULO 3. Reconocimiento de personería jurídica.
El Consejo Nacional Electoral reconocerá y otorgará personería jurídica a los
partidos y movimientos políticos previo el cumplimiento de los siguientes
requisitos:
1. Solicitud presentada por sus directivas;
2. Copia de los estatutos;
3. Probar su existencia con no menos de cincuenta
mil firmas o con la obtención en la elección anterior, de por lo menos la misma
cantidad de votos o de representación en el Congreso de la República; y
4. Presentar un documento que contenga la plataforma
política del partido o movimiento, expresando su filosofía y principios, así
como los programas y aspiraciones que lo identifiquen.
Para efectos de este artículo no podrán sumarse los
votos obtenidos en circunscripción nacional con los obtenidos en
circunscripciones territoriales o especiales, ni los de éstas con los de
aquéllas.
El Consejo Nacional Electoral no demorará más de
treinta (30) días hábiles en estudiar una solicitud de obtención de personería
jurídica.
ARTICULO 4. Pérdida de la personería jurídica. Los
partidos y movimientos políticos perderán su personería jurídica cuando se
encuentren incursos en una de las siguientes causas:
1.- Cuando en una elección no obtengan a través de
sus candidatos por lo menos 50.000 votos o no alcancen, o mantengan,
representación en el Congreso, conforme al artículo anterior;
2.- Cuando, de acuerdo con sus estatutos, proceda su
disolución; y
3.- Cuando el Consejo Nacional Electoral así lo
declare, en los casos previstos por la presente ley.
ARTICULO 5. Denominación, símbolos. Los partidos y
los movimientos políticos son propietarios de su nombre y del símbolo que hayan
registrado en el Consejo Nacional Electoral.
Estos no podrán ser usados por ningún otro partido u
organización política reconocida o no. La denominación de un partido o
movimiento deberá distinguirse claramente de la de cualquier otro ya existente.
El nombre del partido o movimiento no podrá en forma
alguna parecerse o tener relación gráfica o fonética con los símbolos de la
patria o con emblemas estatales.
En las campañas electorales y en las demás
actividades del partido o movimiento sólo se podrá usar la denominación
estatutaria o su abreviatura o sigla, las denominaciones suplementarias deberán
ser autorizadas por el órgano del mismo que señalen los estatutos.
Los organismos que se escindan del partido o
movimiento perderán el derecho a utilizar total o parcialmente la denominación
y el símbolo registrados y las sedes correspondientes.
ARTICULO 6. Principios de organización y
funcionamiento. Los partidos y movimientos políticos podrán organizarse
libremente. Sin embargo, en el desarrollo de su actividad están obligados a
cumplir la Constitución y las leyes, a defender y difundir los derechos humanos
como fundamento de la convivencia pacífica y a propender al logro y
mantenimiento de la paz, en los términos del artículo 95 de la Constitución
Política.
En las regiones, los partidos o movimientos
políticos gozarán también de libertad y autonomía para su organización y podrán
pertenecer al partido o movimiento que a bien tengan nacionalmente.
ARTICULO 7. Obligatoriedad de los estatutos. La
organización y el funcionamiento de los partidos y movimientos se regirá por lo
establecido en sus propios estatutos. Cualquier ciudadano, dentro de los veinte
días siguientes a la adopción de la respectiva decisión, podrá impugnar ante el
Consejo Nacional Electoral las cláusulas estatutarias contrarias a la
Constitución, a la ley o a las disposiciones del Consejo Nacional Electoral, o
las decisiones de las autoridades de los partidos y movimientos tomadas contraviniendo
las mismas normas.
Los partidos y movimientos inscribirán ante el
Consejo Nacional Electoral los nombres de las personas que, de acuerdo con sus
estatutos, hayan sido designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de
gobierno y administración, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha
de la respectiva designación. El Consejo Nacional Electoral podrá, de oficio o
a solicitud de cualquier persona, exigir que se verifique la respectiva
inscripción y aún realizarla si dispone de la prueba correspondiente. Cualquier
ciudadano podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de
esas directivas dentro de los quince (15) días siguientes a la misma, por
violación grave de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los
efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de los
partidos y movimientos a las personas debidamente inscritas ante él.
ARTICULO 8. Sanciones. Cuando las actividades de un
partido o de un movimiento sean manifiestamente contrarias a los principios de
organización y funcionamiento señalados en el artículo 6 de la presente ley, el
Consejo Nacional Electoral podrá ordenar que se le prive de la financiación
estatal y del acceso a los medios de comunicación del Estado, además de la
cancelación de su personería jurídica si la tienen.
TITULO
III
De
los Candidatos y las directivas
ARTICULO 9. Designación y postulación de candidatos.
Los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida,
podrán postular candidatos a cualquier cargo de elección popular sin requisito
adicional alguno.
La inscripción deberá ser avalada para los mismos
efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por
quien él delegue.
Las asociaciones de todo orden, que por decisión de
su Asamblea General resuelvan constituirse en movimientos u organismos
sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento
del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el
número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún
caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un
candidato.
Los candidatos no inscritos por partidos o por
movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza
de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional
Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo
que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente.
Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no
obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de
los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la
presente ley. Estos candidatos deberán presentar para su inscripción el número
de firmas al que se refiere el inciso anterior.
ARTICULO 10. Consultas internas. La organización
electoral colaborará en la realización de consultas internas de los partidos y
movimientos con personería jurídica que lo soliciten a través de sus
respectivas autoridades estatutarias. Estas consultas podrán efectuarse en los
niveles nacional, departamental, distrital y municipal.
Tal colaboración se prestará mediante el suministro
de tarjetas electorales y cubículos individuales instalados en cada mesa de
votación, la recolección de los votos y la realización del escrutinio, para tal
efecto, el Estado financiará el costo correspondiente. La organización electoral
suministrará igualitariamente a los votantes, instrumentos en los cuales deben
aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones todos los
candidatos.
La realización de la consulta, podrá coincidir con
la elección inmediatamente anterior.
Para las consultas se utilizará una urna separada y
los jurados de votación sólo suministrarán la tarjeta electoral a quienes la
soliciten.
Los gastos que generen las actividades aquí
previstas serán de cargo de la organización electoral.
En cada período constitucional de tres o cuatro
años, el Consejo Nacional Electoral, por mayoría de las dos terceras partes de
sus miembros, señalará una sola fecha, distinta a las elecciones ordinarias, en
la que se efectuarán a cargo del Estado, las consultas populares que los
partidos y movimientos políticos soliciten para escoger sus candidatos a la
Presidencia de la República, las Gobernaciones y Alcaldías.
El resultado de la consulta será obligatorio en la
medida en que el partido o movimiento que la solicite así lo decida.
Los candidatos presidenciales de los partidos que se
acojan al procedimiento de la consulta, serán escogidos el mismo día por el
mismo mecanismo.
Los partidos cuya lista de carnetizados exceda el
50% de la última votación obtenida por el partido dentro de la respectiva
circunscripción, podrán pedir que en la consulta sólo participen sus afiliados.
Son afiliados aquellos ciudadanos que voluntariamente inscriben su nombre ante
la organización del partido como miembros de dichas agrupaciones políticas.
El Consejo Nacional Electoral reglamentará en cada
caso todo lo demás relacionado con las consultas internas de los partidos.
ARTICULO 11. Escogencia democrática de las
directivas. La organización electoral colaborará, igualmente, en la escogencia
de las directivas nacionales de los partidos y movimientos políticos, cuando
esta se realice con la participación directa de sus afiliados. La colaboración
se prestará en los términos previstos en el artículo anterior.
TITULO
IV
De la
financiación estatal y privada
ARTICULO 12. Financiación de los partidos. El Estado
financiará el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica o con representación en el Congreso, mediante la creación
de un fondo que se constituirá anualmente con un aporte de
ciento cincuenta pesos ($150), por cada ciudadano
inscrito en el censo electoral nacional. Al fondo se incorporará también el
producto de las multas a que se refiere la presente ley.
En ningún caso este fondo será inferior a dos mil
cuatrocientos ($2.400) millones de pesos.
El Consejo Nacional Electoral distribuirá los
dineros de dicho fondo de acuerdo con los siguientes criterios:
a) Una suma básica fija equivalente al 10% del fondo
distribuida por partes iguales entre todos los partidos y movimientos
políticos;
b) El 50% entre los partidos y movimientos en
proporción al número de curules obtenidas en la última elección para el
Congreso de la República o para Asambleas Departamentales, según el caso;
c) El 10%
d) El 30% para contribuir a las actividades que
realicen los partidos y movimientos para el cumplimiento de sus fines y el
logro de sus propósitos
PARAGRAFO 1º. Las sumas previstas en los literales
a), b), serán de libre destinación e inversión en actividades propias de los
partidos y movimientos políticos.
PARAGRAFO 2º. El Consejo Nacional Electoral
reglamentará anualmente la forma de distribución del porcentaje señalado en el
literal d) de este artículo, de manera que consulte el número de votos
obtenidos en la elección anterior para la Cámara de Representantes.
PARAGRAFO 3º. Los partidos y movimientos con
personería jurídica están obligados a debatir y a aprobar democráticamente sus
respectivos presupuestos.
ARTICULO 13. Financiación de las campañas. El Estado
contribuirá a la financiación de las campañas electorales de los partidos y
movimientos políticos, lo mismo que las de los movimientos sociales y grupos significativos
de ciudadanos que postulen candidatos de conformidad con las siguientes reglas:
a) En las campañas para Presidente, se repondrán los
gastos a razón de cuatrocientos pesos ($400), por la primera vuelta y
doscientos pesos ($200) por la segunda vuelta, por cada voto válido depositado
por el candidato o candidatos inscritos. No tendrán derecho a la reposición de
los gastos cuando su candidato hubiere obtenido menos del cinco por ciento (5%)
de los votos válidos en la elección;
b) En las campañas para Congreso de la República, se
repondrán los gastos a razón de cuatrocientos pesos ($400), por cada voto
válido depositado por la lista o listas de los candidatos inscritos;
c) En el caso de las elecciones de Alcaldes y
Concejales se repondrán a razón de ciento cincuenta pesos ($150) por voto
válido depositado por la lista o lista(s) de los candidatos inscritos. En el
caso de las elecciones de Gobernadores y Diputados, se reconocerán los gastos a
razón de doscientos cincuenta pesos ($250) por voto válido depositado por los
candidatos o listas debidamente inscritos.
d) Los municipios y distritos contribuirán a la
financiación de la elección de las Juntas Administradoras Locales, su monto
será determinado por el respectivo Concejo Municipal.
No tendrá derecho a la reposición de los gastos
cuando su lista hubiere obtenido menos de la tercera parte de los votos
depositados por la lista que haya alcanzado curul con el menor residuo.
En el caso de las Alcaldías y Gobernaciones, no
tendrá derecho a reposición de gastos el candidato que hubiere obtenido menos
del 5% de los votos válidos en la elección.
La reposición de gastos de campañas sólo podrá
hacerse a través de los partidos, movimientos u organizaciones adscritas, y a
los grupos o movimientos sociales, según el caso, excepto cuando se trate de
candidatos independientes o respaldados por movimientos sin personería
jurídica, en cuyo evento la partida correspondiente le será entregada al
candidato o a la persona, natural o jurídica que el designe.
Los partidos y movimientos políticos distribuirán
los aportes estatales entre los candidatos inscritos y el partido o movimiento,
de conformidad con lo establecido en sus estatutos.
Los partidos y movimientos que concurran a las
elecciones formando coaliciones determinarán previamente la forma de
distribución de los aportes estatales a la campaña. De lo contrario, perderán
el derecho a la reposición estatal de gastos.
ARTICULO 14. Aportes de particulares. Los partidos,
movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a
grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones
económicas de personas naturales o jurídicas.
Ningún candidato a cargo de elección popular podrá
invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije el Consejo
Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de
contribuciones de particulares. El Consejo Nacional Electoral fijará esta suma
seis (6) meses antes de la elección. Si no lo hiciere, los Consejeros
incurrirán en causal de mala conducta.
Las normas a que se refiere este artículo serán
fijadas teniendo en cuenta los costos de las campañas, el censo electoral de
las circunscripciones y la apropiación que el Estado haga para reponer
parcialmente los gastos efectuados durante ellas.
El candidato que infrinja esta disposición no podrá
recibir dineros provenientes de fondos estatales, sin perjuicio de las multas a
que hubiere lugar de acuerdo con el literal a) del artículo 39 de la presente
ley.
ARTICULO 15. Entrega de las contribuciones. Las
contribuciones particulares a un candidato determinado deberán ser entregadas
al candidato mismo, o a la organización que lo represente, o al partido o al
movimiento al cual pertenezca.
ARTICULO 16. Donaciones de las personas jurídicas.
Toda donación que una persona jurídica realice a favor de una campaña
electoral, deberá contar con autorización expresa de la mitad más uno de los
miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas o junta
de socios, según el caso. De ello se dejará constancia en el acta respectiva.
ARTICULO 17. Líneas especiales de crédito. La Junta
Directiva del Banco de la República ordenará a los bancos abrir líneas
especiales de crédito, cuando menos tres (3) meses antes de las elecciones, con
el fin de otorgar créditos a los partidos y movimientos políticos que
participen en la campaña, garantizados preferencialmente con la pignoración del
derecho resultante de la reposición de gastos que haga el Estado de acuerdo con
lo previsto en el artículo 13 de la presente ley.
PARAGRAFO. La reposición de los gastos electorales
por parte del Estado deberá efectuarse dentro del mes siguiente a la respectiva
elección.
En caso de no efectuarse la reposición de los gastos
electorales por parte del Estado, en el mes siguiente a la respectiva elección,
el Estado reconocerá el valor de los intereses previamente acordados con el
Banco.
TITULO
V
Publicidad
y rendición de cuentas
ARTICULO 18. Informes públicos. Los partidos,
movimientos y las organizaciones adscritas a los grupos o movimientos sociales
a los que alude esta ley y las personas jurídicas que los apoyen deberán
presentar ante el Consejo Nacional Electoral informes públicos sobre:
a) Los ingresos y egresos anuales del partido o del
movimiento antes del 31 de enero de cada año;
b) La destinación y ejecución de los dineros
públicos que les fueron asignados; y
c) Los ingresos obtenidos y los gastos realizados
durante las campañas. Este balance deberá ser presentado a más tardar un (1)
mes después del correspondiente debate electoral.
PARAGRAFO. Todos estos informes serán publicados en
un diario de amplia circulación nacional, después de haber sido revisados por
el Consejo Nacional Electoral.
ARTICULO 19. Candidatos independientes. Los
candidatos independientes deberán presentar el balance en la oportunidad
señalada en el literal c) del artículo anterior.
ARTICULO 20. Rendición de cuentas. En las
rendiciones de cuentas se consignarán por lo menos las siguientes categorías de
ingresos:
a) Contribución de los miembros;
b) Donaciones;
c) Rendimientos de las inversiones;
d) Rendimientos netos de actos públicos, de la
distribución de folletos, insignias, publicaciones y cualquier otra actividad
lucrativa del partido o movimiento;
e) Créditos;
f) Ayudas en especie valoradas a su precio
comercial; y
g) Dineros públicos.
PARAGRAFO. A los informes se anexará una lista de
donaciones y créditos, en la cual deberá relacionarse, con indicación del
importe en cada caso y del nombre de la persona, las donaciones y los créditos
que superen la suma que fije el Consejo Nacional Electoral.
Los partidos y movimientos deberán llevar una lista
de las donaciones y créditos con la dirección y el teléfono de las personas
correspondientes, la cual sólo podrá ser revisada por el Consejo Nacional
Electoral para verificar el cumplimiento de las normas establecidas en la
presente ley.
ARTICULO 21. Clases de gastos. En las rendiciones de
cuentas se consignarán por lo menos las siguientes clases de gastos:
a) Gastos de administración;
b) Gastos de oficina y adquisiciones;
c) Inversiones en material para el trabajo público
del partido o del movimiento, incluyendo publicaciones;
d) Actos públicos;
e) Servicio de transporte;
f) Gastos de capacitación e investigación política;
g) Gastos judiciales y de rendición de cuentas;
h) Gastos de propaganda política;
i) Cancelación de créditos; y
j) Aquellos otros gastos que sobrepasen la suma que
fije el Consejo nacional Electoral.
TITULO
VI
De la
publicidad, la propaganda
y las
encuestas políticas
ARTICULO 22. Utilización de los medios de
comunicación. Los partidos, movimientos y candidatos a cargos de elección
popular podrán hacer divulgación política y propaganda electoral por los medios
de comunicación, en los términos de la presente ley.
ARTICULO 23. Divulgación política. Entiéndese por
divulgación política la que con carácter institucional realicen los partidos,
movimientos, con el fin de difundir y promover los principios, programas y
realizaciones de los partidos y movimientos, así como sus políticas frente a
los diversos asuntos de interés nacional. Mediante este tipo de publicidad no
se podrá buscar apoyo electoral para los partidos o movimientos. La divulgación
así definida podrá realizarse en cualquier tiempo.
ARTICULO 24. Propaganda electoral. Entiéndese por
propaganda electoral la que realicen los partidos, los movimientos políticos y
los candidatos a cargos de elección popular y las personas que los apoyen, con
el fin de obtener apoyo electoral.
Esta clase de propaganda electoral únicamente podrá
realizarse durante los tres (3) meses anteriores a la fecha de las elecciones.
ARTICULO 25. Acceso a los medios de comunicación
social del Estado. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
tendrán derecho a acceder gratuitamente a los medios de comunicación social del
Estado de la siguiente manera:
1. En forma permanente, para programas
institucionales de divulgación política;
2. Dentro de los treinta (30) días anteriores a la
elección presidencial para que sus candidatos expongan sus tesis y programas.
Si resultare necesaria la segunda vuelta, de acuerdo
con el artículo 190 C.P., se les otorgará espacios a los candidatos con la
misma finalidad. Por petición conjunta de los candidatos tendrán derecho a
realizar dos debates de 60 minutos cada uno con las reglas y sobre los temas
que ellos señalen en la petición; y
3. Dentro de los treinta (30) días anteriores a la
elección de Congreso de la República, para realizar propaganda electoral en
favor de sus candidatos.
El Consejo Nacional Electoral, previo concepto del
Consejo Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces, establecerá
el número y duración de los espacios indicados atrás y reglamentará la
utilización de los mismos, en forma que se garantice el respeto a las
instituciones y a la honra de las personas.
Para la distribución del 60% de los espacios a que
se refiere el numeral 1º de este artículo se tendrá en cuenta la representación
que tengan los partidos o movimientos en la Cámara de Representantes.
El pago por la utilización de los espacios se hará
con cargo al Presupuesto General de la Nación, para lo cual se apropiarán
anualmente las partidas necesarias, las cuales formarán parte del Fondo de que
trata el artículo 12 de esta ley.
PARAGRAFO. Los candidatos debidamente inscritos por
partidos o movimientos sin personería jurídica, por movimientos sociales o por
grupos significativos de ciudadanos tendrán derecho a los espacios de que trata
el numeral 2 de este artículo.
ARTICULO 26. Propaganda electoral contratada. Los
concesionarios de los espacios de televisión podrán contratar propaganda
electoral dentro de los treinta (30) días anteriores a la elección
presidencial, con los partidos, movimientos o candidatos independientes.
El Consejo Nacional de Televisión o el organismo que
haga sus veces determinará el tiempo y los espacios en los cuales los
concesionarios pueden emitir dicha propaganda, para la campaña presidencial
exclusivamente.
ARTICULO 27. Garantías en la información. Los
concesionarios de los noticieros y los espacios de opinión en televisión,
durante la campaña electoral, deberán garantizar el pluralismo, el equilibrio
informativo y la imparcialidad.
Los concesionarios de espacios distintos a los
mencionados no podrán, en ningún caso, presentar candidatos a cargos de
elección popular durante la época de la campaña.
ARTICULO 28. Uso de servicio de la radio privada y
los periódicos. Los concesionarios para la prestación de servicio de
radiodifusión sonora y los periódicos que acepten publicidad política pagada,
la harán en condiciones de igualdad a todos los partidos, movimientos y
candidatos que lo soliciten.
Los concesionarios de las frecuencias de radio
durante los sesenta (60) días anteriores al correspondiente debate electoral,
están en la obligación de pasar propaganda política a una tarifa inferior a la
mitad de la comercial que rija en los seis (6) meses anteriores a la fecha del
mismo debate.
De la publicidad gratuita, total o parcialmente,
debe quedar constancia escrita y se tendrá como donación al respectivo partido,
movimiento o candidato, para lo cual se estimará su valor con base en las
tarifas cobradas a otros partidos o personas.
Estas disposiciones regirán igualmente para los
concesionarios privados de espacios de televisión y, en general, para todas las
modalidades de televisión legalmente autorizadas en el país.
PARAGRAFO. El Consejo Nacional Electoral señalará el
número de cuñas radiales, de avisos en publicaciones escritas y de vallas
publicitarias que pueda tener en cada elección el respectivo partido o
individualmente cada candidato a las corporaciones públicas.
ARTICULO 29. Propaganda en espacios públicos.
Corresponde a los Alcaldes y los Registradores Municipales regular la forma,
característica, lugares y condiciones para la fijación de carteles, pasacalles,
afiches y vallas destinadas a difundir propaganda electoral, a fin de
garantizar el acceso equitativo de los partidos y movimientos, agrupaciones y
candidatos a la utilización de estos medios, en armonía con el derecho de la
comunidad a disfrutar del uso del espacio público y a la preservación de la
estética. También podrán, con los mismos fines, limitar el número de vallas,
afiches y elementos publicitarios destinados a difundir propaganda electoral.
Los Alcaldes señalarán los sitios públicos
autorizados para fijar esta clase de propaganda, previa consulta con un comité
integrado por representantes de los diferentes partidos, movimientos o grupos
políticos que participen en la elección a fin de asegurar una equitativa
distribución.
Los partidos, movimientos o grupos políticos, no
podrán utilizar bienes privados para desplegar este tipo de propaganda sin
autorización del dueño.
El Alcalde como primera autoridad de policía podrá
exigir a los representantes de los partidos, movimientos y candidatos que
hubieren realizado propaganda en espacios públicos no autorizados, que los
restablezcan al estado en que se encontraban antes del uso indebido. Igualmente
podrá exigir que se garantice plenamente el cumplimiento de esta obligación
antes de conceder las respectivas autorizaciones.
ARTICULO 30. De la propaganda y de las encuestas.
Toda encuesta de opinión de carácter electoral al ser publicada o difundida,
tendrá que serlo en su totalidad y deberá indicar expresamente la persona
natural o jurídica que la realizó y la encomendó, la fuente de su financiación,
el tipo y tamaño de la muestra, el tema o temas concretos a los que  se
refiere, las preguntas concretas que se formularon, los candidatos por quienes
se indagó, el área y la fecha o período de tiempo en que se realizó y el margen
de error calculado.
El día de las elecciones, los medios de comunicación
no podrán divulgar proyecciones con fundamento en los datos recibidos, ni
difundir resultados de encuestas sobre la forma como las personas decidieron su
voto o con base en las declaraciones tomadas a los electores sobre la forma
como piensan votar o han votado el día de las elecciones.
El Consejo Nacional Electoral ejercerá especial
vigilancia sobre las entidades o personas que realicen profesionalmente esta
actividad, cuando se trate exclusivamente de encuestas sobre partidos,
movimientos, candidatos o grado de apoyo a los mismos, para que las preguntas
al público no sean formuladas de tal forma que induzcan una respuesta
determinada.
PARAGRAFO. La infracción a las disposiciones de este
artículo, será sancionada por el Consejo Nacional Electoral, con multa de 25 a
40 salarios mínimos mensuales o con la suspensión o prohibición del ejercicio
de estas actividades.
ARTICULO 31. Franquicia postal. Los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica gozarán de franquicia postal
durante los seis meses que precedan a cualquier elección popular, para enviar
por los correos nacionales impresos hasta de cincuenta (50) gramos cada uno, en
número igual al que para cada debate señale el Gobierno Nacional. La Nación a
través del Ministerio de Hacienda reconocerá a la Administración Postal
Nacional el costo en que ésta incurra por razón de la franquicia así dispuesta,
por lo tanto deberá efectuar las apropiaciones presupuestales correspondientes
para atender debida y oportunamente el pago.
TITULO
VII
Disposiciones
Generales
ARTICULO 32. Definición. La oposición es un derecho
de los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno, para
ejercer libremente la función crítica frente a este y plantear y desarrollar
alternativas políticas. El derecho de oposición reglamentado en esta ley tiene
vigencia tanto frente al Gobierno Nacional, como frente a las administraciones
departamentales, distritales y municipales.
ARTICULO 33. Acceso de la oposición a la información
y documentación oficiales. Salvo asuntos sometidos a reserva legal o
constitucional, los partidos y movimientos políticos que no participen en el
Gobierno tendrán derecho a que se les facilite, en forma preferencial y con
celeridad, la información y documentación oficiales dentro de los quince (15)
días siguientes a la presentación de la solicitud.
El funcionario oficial que omita el cumplimiento de
los dispuesto en este artículo, incurrirá en casual de mala conducta.
ARTICULO 34. Acceso de la oposición a los medios de
comunicación del Estado. Los partidos y movimientos políticos que no participen
en el Gobierno, tendrán derecho al uso de los medios de comunicación social del
Estado de acuerdo con la proporción de curules obtenidas en las lecciones para
Congreso inmediatamente anteriores y de conformidad con lo establecido en la
presente ley.
ARTICULO 35. Réplica. Los partidos y movimientos
políticos que no participen en el Gobierno tendrán derecho de réplica en los
medios de comunicación del Estado, frente a tergiversaciones graves y evidentes
o ataques públicos proferidos por el Presidente de la República, los ministros
o los Jefes de los Departamentos Administrativos cuando haya sido con
utilización de los mismos medios.
En tales casos, el partido o movimiento interesado
en ejercer este derecho, podrá responder en forma oportuna, y con tiempo, medio
y espacio por lo menos iguales al que suscitó su ejercicio, y en todo caso que
garanticen una amplia difusión.
En el caso de las administraciones territoriales,
procederá el derecho de réplica frente a similares tergiversaciones o ataques
proferidos por el Jefe de la respectiva administración, los Secretarios de
Despacho y los Directores o gerentes de las respectivas entidades descentralizadas.
ARTICULO 36. Participación de la oposición en los
organismos electorales. Dos puestos en el Consejo Nacional Electoral serán
reservados para los partidos y movimientos políticos que no participen en el
gobierno y cuyas votaciones sean las mayores pero no alcancen para obtener
posición por derecho propio en este organismo. Los partidos y movimientos que
así obtuvieren puesto en el Consejo Nacional Electoral, lo mantendrán en tanto
no tengan representación en el Gobierno. De lo contrario, el puesto será
ocupado por el partido o movimiento que le siga en votos y que carezca de
participación en el Gobierno.
TITULO
VIII
De la
vigilancia, control y
administración
ARTICULO 37. Informe de labores. El Consejo Nacional
Electoral presentará anualmente al Congreso de la República un informe de
labores.
ARTICULO 38. Fondo Nacional de Financiación de
Partidos y Campañas Electorales. Créase el Fondo Nacional de Financiación de
Partidos y Campañas Electorales, sin personería jurídica, como sistema especial
de cuentas adscrito al Consejo Nacional Electoral.
El patrimonio del fondo estará integrado con los
recursos que asigne el Estado para la financiación de los partidos, de los
movimientos o de las campañas electorales, y por las demás sumas previstas en
la presente ley.
La administración del fondo será competencia del
Consejo Nacional Electoral y la ordenación del gasto corresponderá al
Registrador Nacional del Estado Civil.
ARTICULO 39. Funciones del Consejo Nacional
Electoral. El Consejo Nacional Electoral tendrá las siguientes funciones,
además de las que le confiere la Constitución, el Código Electoral y la
legislación vigente:
a) Adelantar investigaciones administrativas para
verificar el estricto cumplimiento de las normas contenidas en la presente ley
y sancionar a los partidos, movimientos y candidatos con multas cuyo valor no
será inferior a dos millones de pesos ($2.000.000), ni superior a veinte
millones de pesos ($20.000.000), según la gravedad de la falta cometida. Las
violaciones atribuibles a otras personas serán sancionadas con multas
aplicables dentro de los límites aquí establecidos. Para la imposición de estas
sanciones, el Consejo formulará cargos y el inculpado dispondrá de un plazo de
quince (15) días para responderlos.
En ejercicio de la función de vigilancia atribuida
por esta ley, el Consejo Nacional Electoral podrá constituir tribunales o
comisiones de garantías o vigilancia, ordenar y practicar pruebas, revisar
libros y documentos públicos y privados e inspeccionar la contabilidad de las
entidades financieras;
b) Citar personas para que rindan testimonio y
presenten informes relacionados con el cumplimiento o ejecución de las leyes
mencionadas;
c) Emitir conceptos interpretando las disposiciones
legales mencionadas; y
d) Fijar las cuantías a que se refiere esta ley.
ARTICULO 40. Reajustes. Los valores señalados en
pesos en la presente ley se reajustarán anualmente de acuerdo con el aumento
del índice de precios al consumidor certificado por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE).
TITULO
IX
Del
control ético
ARTICULO 41. Consejos de Control Etico. Con el
propósito de colaborar permanentemente en la consolidación de la moral pública,
los partidos y movimientos políticos, con o sin personería jurídica, crearán
Consejos de Control Etico.
Dichos Consejos tendrán como atribución esencial
examinar al interior del respectivo partido o movimiento político la conducta y
la actividad que cumplan aquellos servidores públicos que desempeñen funciones
en la administración pública, en las corporaciones de elección o dentro de la
organización política respectiva.
ARTICULO 42. Declarado INEXEQUIBLE.
ARTICULO 43. Otras recomendaciones. El Consejo de
Control Etico, asimismo, podrá recomendar que se inicien las acciones previstas
en la Constitución y en la ley sobre pérdida de la investidura en el servicio
público.
ARTICULO 44. Etica político-partidista. Corresponde
a los Consejos de Control Etico de los partidos y movimientos, pronunciarse
sobre la actividad de los miembros o afiliados en relación con el partido o
movimiento político al que pertenezcan además de lo contemplado en el código de
ética, en los siguientes casos:
1) Cuando el miembro afiliado infrinja las normas éticas
establecidas por el partido o movimiento político.
2) Declarado inexequible.
3) Cuando el miembro o afiliado incurra en hechos
que atenten contra la buena fe o los intereses generales de la comunidad o la
sociedad.
Igual situación se predicará respecto de quien
atente contra el patrimonio o los intereses del partido o movimiento o los
intereses del Estado y especialmente por irregularidades contra el tesoro
público.
4) Cuando la conducta del miembro o afiliado no
corresponda a las reglas de la moral, la honestidad y el decoro público según
las definiciones que para el efecto realice el código de ética del partido o
movimiento político.
5) Declarado inexequible.
PARAGRAFO TRANSITORIO. Dentro de los seis meses
siguientes a la vigencia de esta ley, los partidos o movimientos políticos
expedirán sus respectivos códigos de ética política, en caso de no expedirlos
perderán su personería jurídica.
ARTICULO 45. Sanciones. De acuerdo con la gravedad
de la falta y de los perjuicios que se deriven para el partido o movimiento
político, el Consejo de Control Etico, en los casos señalados en el artículo
anterior, podrá amonestar públicamente al transgresor; cancelar su credencial
de miembro del partido o abstenerse de avalar su candidatura a cargos de elección
popular y en los de la administración pública, cuando la provisión del cargo se
haga teniendo en cuenta la filiación política.
ARTICULO 46. Declarado INEXEQUIBLE.
ARTICULO 47. Responsabilidad de los partidos y
movimientos políticos. Los partidos y movimientos políticos, los movimientos y
organizaciones sociales, son garantes de las calidades morales de sus
candidatos elegidos a cargos de elección popular desde la inscripción hasta que
termine su período.
ARTICULO 48. Veedor. Los partidos y movimientos políticos
designarán un veedor que tendrá como función primordial, propiciar el
cumplimiento de los deberes y obligaciones del elegido.
Sus informes al partido o movimiento serán elemento
de evaluación obligatoria para la expedición de los avales que la organización
política otorgue.
ARTICULO 49. Auditoría interna y externa. Los
partidos, movimientos o candidatos, que reciban aportes del Estado para
financiar su sostenimiento o sus campañas electorales, deberán crear y
acreditar la existencia de un sistema de auditoría interna, a su cargo. Sin
perjuicio de las sanciones establecidas en otras disposiciones legales, el
auditor interno será solidariamente responsable del manejo ilegal o fraudulento
que se haga de dichos recursos, cuando no informe al Consejo Nacional Electoral
sobre las irregularidades cometidas.
La Registraduría Nacional del Estado Civil,
contratará, de acuerdo con las normas vigentes, un sistema de auditoría externa
que vigile el uso dado por los partidos, movimientos o candidatos a los recursos
aportados por el Estado para financiar sus gastos de sostenimiento y sus
campañas electorales. El costo de tal auditoría será sufragado por los
beneficiarios de los aportes estatales en proporción al monto de lo recibido.
ARTICULO 50. Derechos de la oposición a nivel
territorial. Las fuerzas políticas que ejerzan la oposición en el orden
territorial tendrán los mismos derechos y deberes de quienes la ejercen a nivel
nacional.
ARTICULO 51. Audiencias públicas. En el trámite de
todo proyecto de ley cuyo tema sea el de la participación política en todas su
formas o el de la organización electoral, será escuchado el concepto de las
fuerzas de oposición, para lo cual se realizarán audiencias públicas hasta por
ocho días.
ARTICULO 52. Declarado INEXEQUIBLE.
ARTICULO 53. Afiliación internacional. Los partidos
políticos pueden afiliarse o integrarse con otros de carácter internacional.
ARTICULO 54. Vigencia. La presente ley rige a partir
de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias.
V.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S
U E L V E
PRIMERO:
Declarar
EXEQUIBLE por el aspecto formal el Proyecto de Ley Estatutaria "Por
el cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se
dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se
dictan otras disposiciones", el cual está radicado bajo los números 348 de
1993 del Senado de la República y 11 de 1992 de la Cámara de Representantes.
SEGUNDO:
Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 4, 6, 7, 8 , 9, 11, 13,  14, 16,
17, 18, 19, 20, 21, 22, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39,
40, 43, 45, 47, 48, 51 y 54 del proyecto.
TERCERO:  Se
declaran INEXEQUIBLES los artículos 42, 46 y 52.
CUARTO:
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 3º, salvo la expresión democráticas
del numeral 4º, la que se declara INEXEQUIBLE.
QUINTO:
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 5º, salvo las expresiones "y colores"
y "color" del inciso primero, la frase "...incluir
denominaciones de personas, ser expresivo de antagonismos hacia naciones
extranjeras, personas, instituciones  u organizaciones políticas, ni...."
del inciso tercero, así como el inciso final que se declaran INEXEQUIBLES.
SEXTO:
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 10º, salvo la frase "...las consultas
nacionales que se propicien durante ese año, en desarrollo de los mecanismos de
participación previstos en los artículos 103 y 104 de la Constitución Política,
así como..." del inciso sexto que se declara INEXEQUIBLE. El
inciso séptimo del artículo 10º es EXEQUIBLE bajo el entendimiento de
que el resultado de la consulta será obligatorio si en la respectiva
convocatoria no se precisa lo contrario.  El último inciso del artículo 10º es EXEQUIBLE
bajo el entendimiento de que la reglamentación se realice dentro del marco de
la ley estatutaria y se circunscriba a los aspectos técnicos de las consultas
internas de los partidos.
SEPTIMO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 salvo los siguientes apartes que se
declaran INEXEQUIBLES: en el literal c) el aparte que dice "...para
las organizaciones femeninas, juveniles, indígenas, de negritudes, y de
discapacitados físicos, sindicatos y organizaciones dentro de sus partidos y
movimientos..."; el literal d) en la parte que dice "restante",
"siguientes" y "así:" y los numerales 1 a 9;
la referencia al c) y la segunda frase del parágrafo 1º que reza:  "...Estos
deberán destinar una proporción no inferior al 70% de dichas sumas para
mantener en funcionamiento sus estructuras regionales y locales...";
la frase "...e indicará la forma como los partidos y movimientos
deberán acreditar el cumplimiento de las actividades allí previstas y del
número de afiliados activos..." del parágrafo 2º.  El parágrafo 3º es EXEQUIBLE
en cuanto se refiera al componente de los presupuestos que tenga su origen en
fondos públicos.
OCTAVO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 15, salvo la última frase: "...Tratándose
de candidatos independientes, la donación le será entregada a la persona
jurídica que lo esté apoyando, con expresa indicación del nombre del candidato
beneficiario...", que se declara INEXEQUIBLE.
NOVENO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 23, salvo las siguientes expresiones que
son INEXEQUIBLES:  "...y candidatos..." de la primera
frase; "... para los candidatos, ni utilizar imágenes, símbolos o
sonidos propios de las campañas que adelanten aspirantes a cargos de elección
popular..." de la segunda frase.
DECIMO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 24, salvo la expresión "jurídicas"
del inciso primero y el inciso segundo, que se declaran INEXEQUIBLES.
DECIMO
PRIMERO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 30, salvo el inciso 2º, respecto del cual
debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-488 del 28 de octubre de 1993
proferida por la Corte Constitucional.
DECIMO
SEGUNDO: Declarar
EXEQUIBLE el artículo 41, bajo el entendimiento de que el examen de la
conducta y la actividad de un servidor público, sólo debe fundamentarse en las
causales previstas en la Constitución y las leyes.
DECIMO
TERCERO: Declarar
EXEQUIBLE el artículo 44, salvo los numerales 2 y 5 que se declaran INEXEQUIBLES.
DECIMO
CUARTO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 49, sin perjuicio del control fiscal que
le compete ejercer a la Contraloría General de la República.
DECIMO
QUINTO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 50, salvo las expresiones "...las
corporaciones públicas ..." que se declaran  INEXEQUIBLES.
DECIMO
SEXTO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 53, salvo la frase "...siempre y
cuando haya armonía entre sus principios ideológicos y métodos para conquistar
el poder político..." que se declara INEXEQUIBLE.
DECIMO
SEPTIMO:
REMITIR al Señor Presidente de la República el texto del proyecto de ley y la
sentencia, para efectos del correspondiente trámite constitucional.
DECIMO
OCTAVO:
ENVIAR copia de esta sentencia a los Presidentes del Senado y Cámara de
Representantes para su conocimiento.
COPIESE,
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE E INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL     EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                      Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ            HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ                           VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia No. C-089/94
DERECHO
A CONSTITUIR PARTIDOS POLITICOS-Titularidad/DERECHOS
POLITICOS/INTERPRETACION CONSTITUCIONAL (Salvamento de voto)
Ha
entendido la Corporación que cuando el artículo 1º del proyecto de ley
estatutaria expresa que del indicado derecho son titulares "todos los
colombianos", ésta referencia únicamente cobija a los ciudadanos, es
decir, a los nacionales mayores de 18 años. Discrepamos de ese criterio, por
cuanto estimamos que con tal interpretación se ha desconocido de manera abierta
el artículo 107 de la Constitución Política, a cuyo tenor "se garantiza a
todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos
y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de
retirarse". Esta norma no puede entenderse derogada ni modificada por el
artículo 40 de la Constitución, según el cual "todo ciudadano tiene
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político",
no solamente por ser posterior, sino porque está destinada específica y
directamente a fijar el alcance del derecho en relación con los partidos y los
movimientos políticos, que es precisamente el objeto del artículo 1º del
proyecto analizado. Aunque pudiese pensarse que el artículo 40 y el 107 de la
Constitución dan lugar a dos interpretaciones contrarias -no lo creemos así,
pues repetimos que la segunda norma enunciada está específicamente referida al
tema de los partidos y movimientos políticos en tanto que la primera no cubre
el mismo ámbito-, tratándose de derechos fundamentales debe preferirse aquella
interpretación que los consagra con mayor amplitud, máxime si estamos, como en
el presente caso, ante el ejercicio de derechos relativos a la libertad
política.
CIUDADANIA/DERECHO
AL SUFRAGIO (Salvamento de voto)
De
ninguna norma constitucional se deduce que sea condición indispensable para
constituír tales partidos y movimientos, y menos para afiliarse a ellos o
retirarse, la de ser ciudadano en ejercicio, pues este requisito se halla
expresamente referido por la Carta al ejercicio del derecho de sufragio, al de
ser elegido y al de desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o
jurisdicción. Se trata de ámbitos jurídicos diferentes, no sólo en el caso del
artículo 99 sino en el del 40, ambos considerados frente al 107 de la Carta.
-Sala
Plena-
Ref:.
Expediente PE-004
Magistrado
Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
Los
suscritos magistrados expresamos nuestra respetuosa disidencia respecto al
parecer de la mayoría, en cuanto al ámbito personal del derecho constitucional
a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, a afiliarse
y a retirarse de ellos.
Ha
entendido la Corporación que cuando el artículo 1º del proyecto de ley
estatutaria materia de revisión expresa que del indicado derecho son titulares
"todos los colombianos", ésta referencia únicamente cobija a los
ciudadanos, es decir, a los nacionales mayores de 18 años.
Cordialmente
discrepamos de ese criterio, por cuanto estimamos que con tal interpretación se
ha desconocido de manera abierta el artículo 107 de la Constitución Política, a
cuyo tenor "se garantiza a todos los nacionales el derecho a
fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad
de afiliarse a ellos o de retirarse".
Esta
norma no puede entenderse derogada ni modificada por el artículo 40 de la
Constitución, según el cual "todo ciudadano tiene derecho a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político", no solamente por
ser posterior, sino porque está destinada específica y directamente a fijar el
alcance del derecho en relación con los partidos y los movimientos políticos,
que es precisamente el objeto del artículo 1º del proyecto analizado.
Ahora
bien, aunque pudiese pensarse que el artículo 40 y el 107 de la Constitución
dan lugar a dos interpretaciones contrarias -no lo creemos así, pues repetimos
que la segunda norma enunciada está específicamente referida al tema de los
partidos y movimientos políticos en tanto que la primera no cubre el mismo
ámbito-, tratándose de derechos fundamentales debe preferirse aquella
interpretación que los consagra con mayor amplitud, máxime si estamos, como en
el presente caso, ante el ejercicio de derechos relativos a la libertad
política.
Por
otra parte, de ninguna norma constitucional se deduce que sea condición
indispensable para constituír tales partidos y movimientos, y menos para
afiliarse a ellos o retirarse, la de ser ciudadano en ejercicio, pues este
requisito se halla expresamente referido por la Carta (artículo 99) al
ejercicio del derecho de sufragio, al de ser elegido y al de desempeñar cargos
públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción. Se trata de ámbitos
jurídicos diferentes, no sólo en el caso del artículo 99 sino en el del 40,
ambos considerados frente al 107 de la Carta. No por hallarse limitados unos
derechos taxativamente enunciados, debe colegirse que los otros también lo
estén, menos todavía contra norma expresa de la Constitución.
Téngase
presente, además, que la Constitución Política cada vez que condiciona el
ejercicio de un derecho a la edad, lo hace expresamente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha,
ut supra
Aclaración
de voto a la Sentencia No. C-089/94
PARTIDOS
POLITICOS-Tratamiento
Legislativo/MOVIMIENTOS POLITICOS-Tratamiento legislativo (Aclaración de
voto)
No
puede ser igual el tratamiento que se dé  por vía legislativa a partidos y
movimientos políticos, particularmente en lo que a su estructura y
funcionamiento se refiere, ya que, debe tenerse en cuenta la vocación de
permanencia de los primeros y la de transitoriedad de los segundos.
-Sala
Plena-
Ref.:
Expediente P.E. 004
Magistrado
Ponente:
Eduardo
Cifuentes Muñoz
El
suscrito Magistrado se permite aclarar su voto respecto del artículo 2o. del
proyecto de Ley de la referencia, el cual reza:
"Artículo
2o.-  Definición.- Los partidos
son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y
encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y
manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los
cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas
de la Nación.
"Los
movimientos políticos son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente
con el objeto de influir en la formación de la voluntad política o para
participar en las elecciones".
La
citada disposición contiene sendas definiciones de lo que,  a criterio del
legislador, son los partidos y los movimientos políticos, definiciones que a
juicio del suscrito magistrado son ambiguas e imprecisas.  Aunque no le es
dable a la Corte Constitucional  enmendar la redacción de las normas que son sometidas
a su decisión, por vía de demanda o, como en este caso, de revisión automática,
puesto  que con ello estaría legislando, considera el suscrito magistrado
conveniente y necesario hacer precisión conceptual sobre el significado y
alcances de las expresiones "partidos políticos", por una
parte, y movimientos políticos, por la otra, como hubiera sido deseable
se hiciera en el Estatuto básico de unos y otros.  Se trata, en efecto, de dos
conceptos que, aunque bajo algunos aspectos, pueden presentar similitudes, en
esencia son distintos, y tal distinción está llamada a tener consecuencias
prácticas en desarrollo de las normas que regulan sus respectivas estructura y
funcionamiento.
En
cuanto a los partidos políticos, la definición que trae el artículo 2o. es, en
términos generales, aceptable, en cuanto a que señala que son
"instituciones permanentes" que "promueven y encauzan la
participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de
la voluntad popular", y que tienen como objeto "acceder al poder, a
los cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y
democráticas de la Nación".  En efecto, una de las notas distintivas de
los partidos políticos es su carácter de permanente, lo que lo distingue
de los movimientos políticos, los cuales por esencia no son permanentes sino coyunturales.
Además de ésta los partidos políticos tienen otra característica: la de
constituirse en torno a una plataforma ideológica definida, cosa
que no ocurre con los movimientos, los cuales, por el contrario, no tienen por
lo general una identidad doctrinaria bien determinada, sino que son heterodoxos
en el plano ideológico, por la misma razón que son coyunturales. En tercer
lugar, mientras los partidos políticos se caracterizan por la búsqueda del
poder, los movimientos políticos no necesariamente  tienen por objeto esta
finalidad, sino más bien la de influir en las decisiones que desde el poder se
tomen en favor de determinados sectores sociales, regionales, culturales,
económicos, religiosos o aun políticos.  Para corroborar este aserto, es de
anotar que en la definición que la ley da de los movimientos políticos no se
menciona, como sí se hace con la de partidos, el objeto de "acceder al
poder".
De
lo anterior se colige que no puede ser igual el tratamiento que se dé  por vía
legislativa a partidos y movimientos políticos, particularmente en lo que a su
estructura y funcionamiento se refiere, ya que, debe tenerse en cuenta la
vocación de permanencia de los primeros y la de transitoriedad de los
segundos.  Por lo demás, es de lamentar que esta distinción esencial tampoco
haya sido tenida en cuenta por el Constituyente de 1991 al referirse a este
tema (Título IV, Capítulo 2).
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Fecha,
ut supra
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia No. C-089/94
DEMOCRACIA/PARTIDOS
POLITICOS/PRINCIPIO DEMOCRATICO (Salvamento de voto)
Es
evidente que la Corte Constitucional, como órgano del sistema democrático,
específicamente encargado de su guarda, mal puede extender carta de naturaleza
a partidos y movimientos que deliberadamente se encaminen a aniquilar la
democracia, produciendo la clausura del proceso político y la extinción de las
libertades. El significado de los principios y conceptos constitucionales no
puede establecerse sin tomar en consideración el propio texto positivo de la
Constitución. Por eso resulta equivocado y peligroso - aún como aventura
hermeneútica - atribuir a determinado principio un contenido ideal, propio y
previo, al texto constitucional, y suponer que el mismo es el que corresponde a
las previsiones de la Carta. Munida la mayoría de un arquetipo ideal de
democracia - que generosa y plácidamente acepta inclusive su propia muerte en
manos de la tiranía que anuncia su designio y luego lo culmina -, cree que a
esa idea de democracia se refiere la Constitución. Nada más equivocado. En la
misma sentencia, la Corte de manera unánime se ocupó de señalar el contenido y
la extensión del principio democrático incorporado por la Carta y se concluyó
que, como valor fundante del Estado y de la sociedad, tenía de una parte
carácter universal y, de otra,  fuerza expansiva. No puede, pues, derivarse del
concreto principio democrático que la Constitución asume como propio,
aquiescencia o condescendencia a su virtual destrucción. Dado que los partidos
y movimientos deben cumplir la Constitución y las leyes, defender y difundir
los derechos humanos (art. 6), la inexequibilidad de la expresión
"democráticas", no tendrá significado práctico alguno distinto al de
alimentar la conciencia antidemocrática de algunas personas.
REF:
Expediente P.E.-004
Numeral
4 del artículo 3 DEL PROYECTO DE LEY No. 11 de 1992-CAMARA Y No. 348 de
1993-SENADO.
Magistrado
Ponente:
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Con
todo respeto discrepamos de la posición mayoritaria que decidió declarar la
inexequibilidad de la expresión "democráticas" contenida en el
numeral 4 del artículo 3 del proyecto, el cual reza: "Artículo 3.
Reconocimiento de personería jurídica. El Consejo Nacional Electoral reconocerá
y otorgará personería jurídica a los partidos y movimientos políticos previo el
cumplimiento de los siguientes requisitos: (...) 4. Presentar un documento que
contenga la plataforma política del partido o movimiento, expresando su
filosofía y principios, así como los programas y aspiraciones democráticas
que lo identifiquen". A continuación se sintetizan las razones de nuestro
disentimiento.
1.
La democracia no se propone únicamente asegurar la supremacía de la voluntad
popular mayoritaria, sino también conservar siempre abierto el sistema
político. El principio del pluralismo, basamento de la construcción
democrática, sólo puede existir en la medida en que se reconozcan y adquieran
efectividad las libertades individuales y colectivas. Los partidos y
movimientos cuyos programas y aspiraciones se caractericen por su orientación
antidemocrática y su propósito de poner término a la libertad, no se concilian
con la Constitución que postula justamente los valores contrarios.
2.
Si bien la democracia puede definirse desde un punto de vista procedimental,
como se hace en la sentencia, no puede desconocerse que, incluso bajo esta
perspectiva, los actores políticos deben aceptar precondiciones esenciales para
el funcionamiento de las reglas del juego. Estas reglas de juego básicas, en el
actual momento histórico, corresponden a los derechos fundamentales,
particularmente en el campo político a las libertades de expresión y
asociación, entre otras.
3.
Aunque se acepte que la democracia admite que se pongan en discusión sus
propias reglas, es aventurado siquiera conjeturar que todas ellas puedan
cambiarse. La democracia, como cualquier otro sistema, define los límites
máximos de lo posible. La destrucción de la democracia, como opción política,
se coloca por fuera de las posibilidades de previsión de la democracia. Se
trata de un planteamiento ad-extra que no proviene de su lenguaje ni de
su lógica. Es evidente que la Corte Constitucional, como órgano del sistema
democrático, específicamente encargado de su guarda, mal puede extender carta
de naturaleza a partidos y movimientos que deliberadamente se encaminen a
aniquilarla, produciendo la clausura del proceso político y la extinción de las
libertades.
4.
El significado de los principios y conceptos constitucionales no puede
establecerse sin tomar en consideración el propio texto positivo de la
Constitución. Por eso resulta equivocado y peligroso - aún como aventura
hermeneútica - atribuir a determinado principio un contenido ideal, propio y
previo, al texto constitucional, y suponer que el mismo es el que corresponde a
las previsiones de la Carta. Munida la mayoría de un arquetipo ideal de
democracia - que generosa y plácidamente acepta inclusive su propia muerte en
manos de la tiranía que anuncia su designio y luego lo culmina -, cree que a
esa idea de democracia se refiere la Constitución. Nada más equivocado. En la
misma sentencia, la Corte de manera unánime se ocupó de señalar el contenido y
la extensión del principio democrático incorporado por la Carta y se concluyó
que, como valor fundante del Estado y de la sociedad, tenía de una parte
carácter universal y, de otra,  fuerza expansiva. No puede, pues, derivarse del
concreto principio democrático que la Constitución asume como propio,
aquiescencia o condescendencia a su virtual destrucción. El sentido de la
constitucionalización de los partidos y movimientos no es otro que el de
vigorizar el sistema democrático, y de manera sustancial - que es la que provee
en últimas legitimidad - y no puramente adjetiva. No puede ser más claro el
lenguaje de la Constitución: los partidos y movimientos a que aluden sus normas
son "los que se organicen para participar en la vida democrática del
país" (CP art. 108). Los partidos y movimientos "que se organicen
para destruir la vida democrática del país" no pueden tener acomodo en
nuestro sistema constitucional y a lo sumo podrán alojarse en los tratados de
patología política, donde también se albergan ideas y concepciones de la
democracia que por su candor e ingenuidad sirvieron de parteras a los nefandos
y oprobiosos totalitarismos de este siglo.
5.
Dado que los partidos y movimientos deben cumplir la Constitución y las leyes,
defender y difundir los derechos humanos (art. 6), la inexequibilidad de la
expresión "democráticas", no tendrá significado práctico alguno
distinto al de alimentar la conciencia antidemocrática de algunas personas.
Esta última constatación contribuye a esclarecer la confusión. La aspiración
antidemocrática no la autoriza tanto el principio democrático - que por el
contrario esencialmente la repudia -, como se afirma en el sentencia, cuanto la
libertad de conciencia que, por su propia naturaleza, puede ser receptáculo
incluso de las más inconfesables aspiraciones y sentimientos. Lo que sí puede,
a nuestro juicio, ser controlable o verificable por el derecho del Estado -
sólo dentro de ciertos límites y para fines bien precisos y legítimos - son
aquellas manifestaciones que trascienden la conciencia y se concretan y
materializan externamente, por ejemplo, en los programas de un partido o
movimiento. La mayoría, sin embargo, ha considerado que en este caso todavía no
se ha traspasado el umbral de la conciencia, lo que parece equivocado si se
tiene en cuenta que la presentación del documento contentivo de los programas y
aspiraciones democráticas se hace en el curso de un procedimiento
administrativo enderezado al reconocimiento de la personería jurídica en favor
del partido o movimiento de que se trate. Adicionalmente, en la praxis, esto
es, en el funcionamiento del partido o movimiento, momento ese sí decisivo,
posterior a su mera fundación y al reconocimiento de su personería jurídica, el
partido o movimiento antidemocrático no puede excusarse de observar los deberes
positivos de defender la democracia y los derechos fundamentales (CP art. 95 y
art. 6 del proyecto declarado exequible), so pretexto de una supuesta
"objeción de conciencia" originada en su designio
"antidemocrático". De lo expuesto se concluye que el locus de
la "aspiración antidemocrática", se ubica en una zona profundamente
interna de la conciencia individual donde es tan severo el respeto que la
sociedad y el Estado deben dispensarle como imposible cualquier asomo de
control.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magsitrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-089/94
REPUBLICA
DEMOCRATICA/REPUBLICA PLURALISTA (Salvamento de voto)
En
el artículo 95-4 el Constituyente, animado sin duda por los altos propósitos
que inspiraron su tarea, consignó su adhesión incondicional a la noble
filosofía que nutre los derechos humanos. Pero no advirtió que dicha causa no
podía ser propugnada sino dentro de los límites que en normas anteriores él
mismo había trazado. Uno de ellos se halla claramente establecido en el
artículo 1o. de la Carta, al constituir a Colombia en "un Estado social de
derecho, organizado en forma de República unitaria... democrática, participativa
y pluralista, fundada en el respeto a la dignidad humana.Que es democrática
significa: que mediante los procedimientos de esa estirpe, que la misma
Constitución establece, puede modificarse el contenido del ordenamiento
jurídico. Y que es pluralista, significa que dentro de la República, pueden
coexistir múltiples cosmovisiones, y no sólo una, por mas excelsa que se la
estime. Tal ocurre con la filosofía liberal, que informa la teoría de los
derechos humanos. Quienes suscribimos este salvamento adherimos a ella sin
vacilación, pero reconocemos que con ella, pueden entrar en competencia
democrática otras que pueden invocar igual título de legitimidad para ganarse
el favor del pueblo colombiano.
PRINCIPIO
DEMOCRATICO (Salvamento de voto)
Con
muy buen juicio, estimó la Corte que dentro de un Estado democrático pueden
existir ideologías que no lo sean, siempre que apelen, para prevalecer, sólo a
los mecanismos democráticos, únicos reconocidos como válidos para llegar al
poder. Es, justamente, el pluralismo, ínsito a toda genuina idea de democracia,
el que determina la exclusión de esa exigencia incongruente e injustificada. A
propósito de la materia que ahora se examina, debió llegarse a la misma
conclusión, para no transgredir la coherencia. Es que imponer como obligatoria
la fé en la democracia y en cualquiera cosmovisión, por más excelsa que se la
estime, constituye a la vez que una injerencia indebida en una órbita sustraída
al derecho, una incongruencia con la ideología en cuyo nombre tal invasión se
cumple y, como si fuera poco, una empresa destinada al fracaso.
Brevemente,
y con el debido respeto, expresamos las razones que nos han llevado a disentir
del fallo pronunciado por la Corte, en el proceso de la referencia, en tanto
que declara exequible el artículo 6o. del proyecto de ley estatutaria sometido
a revisión.
1. Normas que deben considerarse.
1.1. El artículo 6 de la ley, que es
del siguiente tenor: "Principios de organización y funcionamiento. Los
partidos y movimientos políticos podrán organizarse libremente. Sin embargo, en
el desarrollo de su actividad están obligados a cumplir la constitución y las
leyes, a defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la
convivencia pacífica y a propender al logro y mantenimiento de la paz, en
los términos del artículo 95 de la Constitución Política".
"En las regiones, los partidos
o movimientos políticos gozarán también de libertad y autonomía para su
organización y podrán pertenecer al partido o movimiento que a bien tengan
nacionalmente".
1.2. El artículo 95-4 de la
Constitución, que prescribe como uno de los deberes "de la persona y del
ciudadano": ..."Defender y difundir los derechos humanos como
fundamento de la convivencia pacífica".
1.3. El artículo 1 de la Carta
Política, cuyo texto es éste: "Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de
las personas que la integran y en la prevalencia del interés general"
(subrayas fuera del texto).
2. Reflexiones en torno a las normas
transcritas.
2.1. Si se confronta el artículo 6o.
del proyecto de ley revisado, con el 95-4 de la Carta, puede llegarse a la
fácil conclusión de que la norma examinada es exequible, pues se limita a
imponer a una clase de sujetos (los partidos políticos) un deber que la propia
Carta atribuye a toda persona, a saber: "Defender y difundir los derechos
humanos como fundamento de la convivencia pacífica".
Una lectura ligera del aparte
transcrito (como la hizo la Sala), produce la grata sensación de un mandato
plausible y, más aún, imperativo e incontrovertible.
Empero, una consideración más serena
y racional, conduce a una conclusión menos optimista: por más noble que se
estime el contenido del mandato, por más que la causa de los derechos humanos
suscite una adhesión espontánea, y casi unánime, su inserción en la Carta
plantea unas cuantas serias preguntas que es preciso absolver. Como éstas: ¿Es
legítimo prescribir como obligatoria una determinada cosmovisión? ¿Puede el
derecho, a más de exigir a los destinatarios que ajusten su conducta a las
normas válidamente establecidas, demandar su adhesión a la filosofía que las
informa? ¿No es eso violentar la conciencia del sujeto obligado e invadir una
órbita precisamente sustraída a la regulación jurídica, un ámbito librado, por
su naturaleza, al imperio de la moral?. Tales interrogantes, cuya respuesta es
sin duda problemática, están planteados en un plano metajurídico. Pero
referidos al campo de nuestra Constitución, su respuesta parece más nítida y, a
la vez, esclarecedora. Vamos a ver por qué.
No es un secreto que nuestra Carta
adolece de incongruencias, ambigüedades e inconsistencias, explicables, entre
otras causas, por la premura con que debió proceder la Asamblea Constitucional
que la expidió. A ellas debe enfrentarse el intérprete, y es misión de esta
Corte, en tanto que se le ha encomendado esa función, apelar a los instrumentos
hermenéuticos disponibles, con el objeto de darle sintaxis a lo que parece
inarmónico. El caso sub-judice ilustra bien esa situación.
En el artículo 95-4 el
Constituyente, animado sin duda por los altos propósitos que inspiraron su
tarea, consignó su adhesión incondicional a la noble filosofía que nutre los
derechos humanos. Pero no advirtió que dicha causa no podía ser propugnada sino
dentro de los límites que en normas anteriores él mismo había trazado. Uno de ellos
se halla claramente establecido en el artículo 1o. de la Carta, al constituir a
Colombia en "un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria.... democrática, participativa y pluralista, fundada en
el respeto a la dignidad humana...." (subrayas nuestras).
Que es democrática significa:
que mediante los procedimientos de esa estirpe, que la misma Constitución
establece, puede modificarse el contenido del ordenamiento jurídico. Y que es pluralista,
significa que dentro de la República, pueden coexistir múltiples cosmovisiones,
y no sólo una, por mas excelsa que se la estime. Tal ocurre con la filosofía
liberal, que informa la teoría de los derechos humanos.
Quienes suscribimos este salvamento
adherimos a ella sin vacilación, pero reconocemos que con ella, pueden entrar
en competencia democrática otras que pueden invocar igual título de legitimidad
para ganarse el favor del pueblo colombiano. Y no se piense sólo en ideologías
degradantes, como ciertas formas repulsivas de autoritarismo, cuyo repudio
generalizado es casi universal, sino (también) en cosmovisiones, cuyo sello de
dignidad pocos se atreverían a controvertir. Un ejemplo de éstas lo hallamos en
una interpretación del mensaje evangélico como la que hace el jurista Rudolf Sohm
y más aún la que lleva a término León Tolstoy.
Refiriéndose a ellas escribe Gustav
Radbruch[3]:
".... También el Derecho puede ser juzgado como valioso, desde un punto de
vista profano, cualquiera que él sea, y, al mismo tiempo, considerado como no
esencial, en una actitud puramente religiosa. Y, en efecto, no han faltado
pensadores cristianos que hayan negado al Derecho, en última instancia, su
carácter esencial.
1) La concepción del Evangelio se
orienta hacia la consideración del Derecho como algo no esencial. En la
parábola de los viñadores, se rechaza con grandioso gesto el postulado de la
justicia. El Sermón de la Montaña proclama que el padecer injusticia carece de
importancia y ordena que quien es golpeado en una mejilla ofrezca la otra a su
agresor y que aquél a quien roban el manto entregue al ladrón, además, la
túnica. Esta concepción desemboca en la más sublime inversión de todos los
valores: en la doctrina de la no resistencia al mal.
2) Situándose en este punto de
vista, Rudolf Sohm rechaza el Derecho canónico como anticristiano. El Derecho
canónico, nos dice este jurista, es incompatible con la esencia de la Iglesia,
pues ninguna coacción jurídica puede obligar al hombre a vivir cristianamente,
ni el formalismo jurídico tiene en sus manos la decisión sobre la eterna
bienaventuranza. Tolstoy, más consecuente que Sohm, hace extensivo este punto
de vista del Derecho canónico a todo Derecho en general; las relaciones humanas,
según él, sólo deben regularse por el amor al prójimo, y el Derecho sólo mira
de pasada y como de reojo a la vida interior del hombre -que es la que, en
última instancia, importa-, pervirtiendo la moral cristiana, al atribuir un
aparente valor propio a la conducta exterior. Mientras que Sohm llega solamente
a una especie de anarquismo sectante para la comunidad eclesiástica, Tolstoy
preconiza esta convivencia anarquista para la vida humana en general. Pero,
bien miradas las cosas, el Sermón de la Montaña llega todavía más allá que Sohm
y que el propio Tolstoy, por cuanto que no reconoce al Derecho ni siquiera la
importancia de un valor negativo anticristiano, sino que lo considera como
carente de todo valor esencial, reputándolo incluso indigno de que se le
ofrezca resistencia".
Repele a una conciencia lúcida y a
un acendrado sentido ético, que una cosmovisión de esa categoría, pueda estar
proscrita por un ordenamiento jurídico de cuño humanístico, y más aún si en su
norma fundamental se consagra como principio rector el pluralismo, vale decir,
la posibilidad de que convivan en una misma comunidad distintas maneras de ver
el mundo.
3. Incongruencia del fallo del que
disentimos.
Pero aún debemos hacer una
consideración adicional. Esta consiste en que la Sala declaró inexequible la
exigencia contenida en el numeral 4 del artículo 3 en el sentido de que los
partidos o movimientos que aspiren al reconocimiento de la personería jurídica,
deben "presentar un documento que contenga la plataforma política.... expresando
su filosofía y principios, así como los programas y aspiraciones democráticas...."
(hemos subrayado).
Con muy buen juicio, estimó la Corte
que dentro de un Estado democrático pueden existir ideologías que no lo sean,
siempre que apelen, para prevalecer, sólo a los mecanismos democráticos, únicos
reconocidos como válidos para llegar al poder. Es, justamente, el pluralismo,
ínsito a toda genuina idea de democracia, el que determina la exclusión de esa
exigencia incongruente e injustificada.
A propósito de la materia que ahora
se examina, debió llegarse a la misma conclusión, para no transgredir la
coherencia.
Es que imponer como obligatoria la
fé en la democracia y en cualquiera cosmovisión, por más excelsa que se la
estime, constituye a la vez que una injerencia indebida en una órbita sustraída
al derecho, una incongruencia con la ideología en cuyo nombre tal invasión se
cumple y, como si fuera poco, una empresa destinada al fracaso. Por que, como
lo ha dicho con gran agudeza Alf Ross[4],
"Puede obligarse por la fuerza a un pueblo a vivir en la esclavitud, pero
no a ser libre. La libertad crece sólo a partir de la voluntad y la fé, y no de
la compulsión".
Fecha ut supra.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia C-089/94
CAMPAÑAS
ELECTORALES-Financiación/IGUALDAD-Minorías políticas
(Salvamento de voto)
La
Constitución establece que el Estado promoverá las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva. Por eso el Estado debe colocar en igualdad de
condiciones a las opciones políticas más débiles. Por el contrario, el criterio
de asignación de recursos establecido por el proyecto de ley estatutaria y
declarado constitucional por la Corporación, favorece a los partidos y
movimientos políticos que ya dominan el panorama político, en detrimento de las
opciones minoritarias. Contra toda lógica de equidad, el proyecto fortalece
entonces financieramente a los grupos que ya son fuertes electoralmente,
acentuando así la desigualdad entre los movimientos y partidos políticos.
CAMPAÑAS
POLITICAS-Financiación
equitativa (Salvamento de voto)
Una
financiación equitativa es entonces aquella que permita a los distintos
partidos y movimientos cubrir de manera similar sus gastos a fin de que puedan
competir en igualdad de condiciones en el escenario político. ¿Qué eso puede
conducir a formas de despilfarro o corrupción? No lo creo porque para evitar lo
anterior la Constitución y el propio proyecto de ley establecieron sistemas de
control. De un lado, es necesario cumplir con unos requisitos de seriedad para
que un partido o movimiento adquiera personería jurídica, condición
indispensable para  recibir financiación para el funcionamiento de la
organización; y, de otro lado,  el proyecto establece mecanismos de publicidad
y rendición de cuentas que permiten un control sobre los gastos de los partidos
y movimientos políticos a fin de que los recursos no sean desviados a otras
actividades.
DERECHO
DE ACCESO A MEDIOS DE COMUNICACION/MINORIAS INDIGENAS-Participación
política (Salvamento de voto)
Según
la sentencia, las normas que regulan el acceso de los partidos y movimientos a
los medios estatales de comunicación son constitucionales porque "protegen
la igualdad de los participantes y permiten la realización de un debate
pluralista y democrático."  Sin embargo ello no nos parece así, porque esa
repartición permite que los partidos y movimientos políticos predominantes
accedan de manera privilegiada a estos espacios de comunicación, sin que se
pueda aducir ninguna justificación razonable para ese tratamiento desigual. Las
minorías indígenas -que gozan constitucionalmente de una especial protección
por parte del Estado- se ven discriminadas por la regulación de la ley
estatutaria; en efecto, a pesar de que la Constitución establece en el Senado
una circunscripción especial para estas minorías, ella queda casi sin efecto
para el acceso a los medios estatales de comunicación, por cuanto  el 60% de la
distribución de los espacios se hace con base en la representación en la Cámara
de Representantes. No es entonces lógico que, de un lado, la Constitución
privilegie el acceso de los movimientos políticos de los indígenas al Senado,
mientras que, de otro lado, el proyecto de ley estatutaria termina en la
práctica  discriminando su acceso a los medios de comunicación.
IGUALDAD
POLITICA-Vulneración/PLURALISMO-Vulneración
(Salvamento de voto)
Las
normas declaradas constitucionales por la Corte constituyen no sólo una
violación al principio de igualdad sino que son contrarias al principio del
pluralismo y protección de minorías establecido por la Constitución, por cuanto
el mecanismo establecido por la ley estatutaria tiende a favorecer a las
opciones ayer mayoritarias en contra del surgimiento de nuevas opciones
políticas, en dos materias tan trascendentales para la dinámica política, como
son la financiación y el acceso a los medios.
Ref:
Radicación No P.E-004.
Con
el debido respeto me permito consignar a continuación las razones por las
cuales disiento de la decisión mayoritaria que declaró exequible la repartición
de fondos para la financiación pública de los partidos y movimientos
políticos,  establecida por el artículo 12 del proyecto de ley estatutaria de
los partidos políticos,  así como la regulación de la adjudicación de los
espacios en los medios de comunicación social del Estado, consagrada por el
artículo  25 inciso 3º del mismo proyecto de ley.
1-
Sobre la financiación directa a partidos y movimientos políticos.
La
norma sobre financiación estatal establece que sólo un 10% del fondo público
previsto para la financiación se reparte de manera igualitaria entre los
partidos y movimientos. Las sumas restantes se distribuyen así: un 50 % en
proporción al número de curules obtenidas en la última elección para el
Congreso o para las Asambleas Departamentales, según el caso; un 30 % de
acuerdo con la distribución anual que fije el Consejo Electoral, con base en el
número de votos obtenidos en la elección anterior para la Cámara de
Representantes; y un 10% que el Legislador determinará posteriormente cómo será
repartido por cuanto la Corte declaró inexequible el criterio de asignación que
había incorporado el proyecto de Ley.
Esto
significa que de cada diez pesos de financiación pública directa a los partidos
y movimientos políticos, conforme al proyecto, sólo uno será entregado de
manera igualitaria a todos las agrupaciones políticas, mientras que los otros
nueve financiarán sobre todo a los partidos y movimientos mayoritarios, puesto
que la asignación se hace en función de la representación en las corporaciones
públicas en la última elección.
Considero
que esta forma de repartición viola el principio de igualdad que establece que
las autoridades deben conferir el mismo trato y protección a todas las
agrupaciones políticas (CP art 13).
Se
podría argumentar que la asignación de fondos públicos establecida por el
proyecto es razonable por cuanto los partidos y movimientos con mayor
representación parlamentaria son los más grandes e importantes, los que recogen
en mayor medida el querer ciudadano -como lo demuestra su apoyo popular en los
cuerpos representativos-, por lo cual es normal que el Estado les brinde una
mayor financiación. En efecto, no sólo los gastos de tales agrupaciones son más
elevados, debido a su mayor tamaño, sino que además ellas han sido apoyadas por
un mayor número de ciudadanos en las urnas, y por ende, cuentan con una más
amplia representatividad política. Finalmente, podría también argumentarse que
el establecimiento de una misma financiación a todos los partidos y movimientos
políticos es irracional y podría conducir a una corrupción por una doble vía:
de un lado, las agrupaciones pequeñas estarían sobrefinanciadas y tenderían a
dilapidar los dineros estatales, mientras que, de otro lado, los partidos y
movimientos grandes se encontrarían con escasez de recursos estatales, lo cual
permitiría una indebida injerencia de los grupos económicos en la política, que
es lo que precisamente se busca combatir con los mecanismos de financiación
pública. Todo esto parecería conferir una adecuada justificación para el trato
diferente a las agrupaciones políticas establecido por el Legislador.
Al
escribir estas líneas no desconozco esas razones teóricas y prácticas, y  por
eso no abogo por un igualitarismo mecánico que establezca de manera automática
una idéntica financiación estatal a todos los partidos y movimientos y en todas
las condiciones. Precisamente, por las anteriores razones, consideré que la
financiación de las campañas electorales de acuerdo a los resultados
electorales obtenidos, establecida por el proyecto, es razonable y armoniza con
la Constitución.  Sin embargo, considero que el régimen establecido por el
proyecto es inconstitucional porque no favorece el pluralismo ni la
democratización de la sociedad colombiana.
En
efecto, conviene tener en cuenta que el objetivo democrático de la financiación
pública directa de los partidos y movimientos políticos en un Estado social de
derecho es doble: de un lado, busca impedir la influencia indebida de los
grupos  económicos en la vida política, como acertadamente lo señala la
sentencia; pero, de otro lado, esta financiación estatal también pretende
colocar en igualdad de oportunidades a las distintas alternativas de poder.
Ahora bien, es obvio que las minorías se encuentran en desventaja fáctica
frente a las organizaciones políticas que históricamente han dominado el
escenario público. Por eso, las minorías, en vez de ser discriminadas, deberían
entonces recibir un apoyo estatal especial que permitiera enderezar las cargas
para que se garantice de esa manera una competencia política igualitaria entre
las diferentes opciones políticas, ya que  la Constitución establece que el
Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (CP
art 13).
Todo
lo anterior tiene una profunda razón de ser: una de las condiciones para que el
principio democrático realmente rija los destinos de un país es que las
minorías puedan llegar a ser efectivamente opciones de poder, para que sea
posible que se den aquellas alternancias de programas de gobierno que hacen de
la democracia un sistema político incluyente y no excluyente.
Por
eso el Estado debe colocar en igualdad de condiciones a las opciones políticas
más débiles. Por el contrario, el criterio de asignación de recursos
establecido por el proyecto de ley estatutaria y declarado constitucional por
la Corporación, favorece a los partidos y movimientos políticos que ya dominan
el panorama político, en detrimento de las opciones minoritarias. Contra toda
lógica de equidad, el proyecto fortalece entonces financieramente a los grupos
que ya son fuertes electoralmente, acentuando así la desigualdad entre los
movimientos y partidos políticos.
Considero
entonces que no se justifica constitucionalmente que debido a la ausencia de
votaciones altas precedentes, los partidos y movimientos políticos nacientes se
vean condenados a recibir financiaciones que en muchas ocasiones son
insuficientes para poder desarrollarse como alternativas políticas.
La
Ley debió entonces establecer mecanismos de financiación tendientes no sólo a
evitar la indebida injerencia de los grupos económicos en la actividad política
sino también que permitieran una competencia igualitaria entre las distintas
opciones políticas. Una financiación equitativa es entonces aquella que permita
a los distintos partidos y movimientos cubrir de manera similar sus gastos a
fin de que puedan competir en igualdad de condiciones en el escenario político.
¿Qué eso puede conducir a formas de despilfarro o corrupción? No lo creo porque
para evitar lo anterior la Constitución y el propio proyecto de ley
establecieron sistemas de control. De un lado, es necesario cumplir con unos
requisitos de seriedad para que un partido o movimiento adquiera personería
jurídica (CP art 108 y artículo 3 del proyecto), condición indispensable para
recibir financiación para el funcionamiento de la organización; y, de otro
lado,  el proyecto establece mecanismos de publicidad y rendición de cuentas
que permiten un control sobre los gastos de los partidos y movimientos
políticos a fin de que los recursos no sean desviados a otras actividades.
2-
Sobre la asignación de espacios en los medios de comunicación social del Estado.
Menos
justificación aún tiene el trato discriminatorio que el proyecto establece, en
materia de acceso a los medios estatales de comunicación, contra las opciones
hoy minoritarias pero que aspiran a ser mañana alternativas de gobierno. En
efecto, el artículo 25 señala que en los programas institucionales permanentes
de divulgación política, el 60% de los espacios será distribuido de acuerdo a
la representación que tengan los partidos o movimientos en la Cámara de
Representantes.
La
sentencia considera que esta repartición establecida por el artículo 25 es
razonable y equitativa "en cuanto traduce un índice seguro para establecer
la dimensión real de cada formación política desde el punto de vista
electoral." Según la sentencia, estas normas que regulan el acceso a los
partidos y movimientos a los medios estatales de comunicación son
constitucionales porque "protegen la igualdad de los participantes y
permiten la realización de un debate pluralista y democrático."  Sin
embargo ello no nos parece así, porque esa repartición permite que los partidos
y movimientos políticos predominantes accedan de manera privilegiada a estos
espacios de comunicación, sin que se pueda aducir ninguna justificación
razonable para ese tratamiento desigual. Los éxitos electorales del pasado
permiten entonces a ciertos grupos políticos tener privilegios en materia de
audiencia que, a su vez, los favorecen para  los posteriores debates
electorales.
Además,
ese trato desigual se basa en los resultados obtenidos en la Cámara de
Representantes, con lo cual se introduce un nuevo factor de discriminación
contra las minorías. En efecto, algunas de ellas pueden aglutinar votos de
diversas circunscripciones regionales que les permitan acceder al Senado
-gracias a la circunscripción nacional-  pero que sean insuficientes para
llegar a la Cámara, hipótesis en la cual su acceso a los medios estatales de
comunicación se vería injustamente reducido. De la misma manera, las minorías
indígenas -que gozan constitucionalmente de una especial protección por parte
del Estado- se ven en cambio discriminadas por la regulación de la ley
estatutaria; en efecto, a pesar de que la Constitución establece en el Senado
una circunscripción especial para estas minorías, ella queda casi sin efecto
para el acceso a los medios estatales de comunicación, por cuanto  el 60% de la
distribución de los espacios se hace con base en la representación en la Cámara
de Representantes. No es entonces lógico que, de un lado, la Constitución
privilegie el acceso de los movimientos políticos de los indígenas al Senado,
mientras que, de otro lado, el proyecto de ley estatutaria termina en la
práctica  discriminando su acceso a los medios de comunicación.
Por
todo lo anterior creo entonces que las normas declaradas constitucionales por
la Corte constituyen no sólo lo ól  una
violación al principio de igualdad sino que son contrarias al principio del
pluralismo y protección de minorías establecido por la Constitución, por cuanto
el mecanismo establecido por la ley estatutaria tiende a favorecer a las
opciones ayer mayoritarias en contra del surgimiento de nuevas opciones
políticas, en dos materias tan trascendentales para la dinámica política, como
son la financiación y el acceso a los medios. Todo esto confiere además una
excesiva rigidez al espacio político, porque gracias a la regulación del articulado
declarado constitucional, los resultados electorales del pasado tienden a
prefigurar el panorama político del futuro. Esto es inconveniente no sólo
porque dificulta que el sistema político procese adecuadamente y de manera
pacífica los cambiantes conflictos sociales sino, además, porque puede llenar
de razones a aquellos sectores que se niegan a incorporarse a las reglas del
juego democrático. Ahora tienen nuevos argumentos para considerar que estas
reglas son desfavorables al desarrollo pacífico de nuevas alternativas
políticas.
Fecha
ut supra,
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia No. C-089/94
DERECHO
DE ACCESO A MEDIOS DE COMUNICACION/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO/IGUALDAD DE
OPORTUNIDADES/RENOVACION POLITICA-Cercenamiento (Salvamento de
voto)
La
disposición es abiertamente inconstitucional por cuanto vulnera el artículo 75
de la Constitución Política, a cuyo tenor se garantiza la igualdad de
oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético. Es verdad que
ese acceso se tendrá "en los términos que fije la ley", pero tales
términos no pueden ser de tal carácter que impliquen discriminación en contra
de unos y ventaja a favor de otros. La norma citada (art. 112) alude única y
exclusivamente a los partidos y movimientos políticos de oposición y para los
efectos de ésta, al paso que la del artículo 25 del proyecto se refiere a la
divulgación política de todos los partidos y movimientos políticos, es decir, a
la que con carácter institucional realicen los partidos y movimientos con el
fin de difundir y promover sus principios, programas y realizaciones, así como
sus políticas frente a diversos asuntos de interés nacional, según la
definición del artículo 23 del proyecto, declarado exequible por la Corte. Para
establecer proporción en cuanto a lo primero existe justificación
constitucional. No así para preverla en cuanto a lo segundo. Repárese también
en que la proporcionalidad que se establece se refiere a esa divulgación
política y no a la propaganda electoral. Al hacer depender el acceso a la
televisión de la cantidad de escaños que tenga el partido o movimiento en la
Cámara de Representantes, se plasma la desigualdad, violando el artículo 13 de
la Constitución, se favorece innecesaria e injustamente a los partidos que
vienen disponiendo de las mayorías y se cercena toda posibilidad de renovación
política.
Ref.:
Expediente P.E. 004
El
suscrito magistrado, en el asunto de la referencia, se permite consignar las
razones de su discrepancia con el fallo adoptado por la mayoría al declarar
exequible el siguiente inciso del artículo 25 del proyecto de ley estatutaria,
concerniente al acceso gratuito de los partidos y movimientos políticos a la
televisión:
"Para
la distribución del 60% de los espacios a que se refiere el numeral 1º de este
artículo, se tendrá en cuenta la representación que tengan los partidos o
movimientos en la Cámara de Representantes".
Considero
que esta disposición es abiertamente inconstitucional por cuanto vulnera el
artículo 75 de la Constitución Política, a cuyo tenor se garantiza la igualdad
de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético.
Es
verdad que ese acceso se tendrá "en los términos que fije la ley",
pero tales términos no pueden ser de tal carácter que impliquen discriminación
en contra de unos y ventaja a favor de otros.
También
es verdad que el artículo 112 establece, para la oposición, el derecho "de
uso de los medios de comunicación social del Estado de acuerdo con la
representación obtenida para Congreso inmediatamente anteriores".
Pero
debe observarse que la norma citada alude única y exclusivamente a los partidos
y movimientos políticos de oposición y para los efectos de ésta, al paso que la
del artículo 25 del proyecto se refiere a la divulgación política de todos los
partidos y movimientos políticos, es decir, a la que con carácter institucional
realicen los partidos y movimientos con el fin de difundir y promover sus
principios, programas y realizaciones, así como sus políticas frente a diversos
asuntos de interés nacional, según la definición del artículo 23 del proyecto,
declarado exequible por la Corte. Para establecer proporción en cuanto a lo
primero existe justificación constitucional. No así para preverla en cuanto a
lo segundo.
Repárese
también en que la proporcionalidad que se establece se refiere a esa
divulgación política y no a la propaganda electoral.
Estimo
que, al hacer depender el acceso a la televisión de la cantidad de escaños que
tenga el partido o movimiento en la Cámara de Representantes, se plasma la
desigualdad, violando el artículo 13 de la Constitución, se favorece
innecesaria e injustamente a los partidos que vienen disponiendo de las
mayorías y se cercena toda posibilidad de renovación política.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha,
ut supra
Aclaración
de voto a la Sentencia No. C-089/94
ENCUESTAS
DE OPINION (Aclaración de voto)
Disentimos
del análisis que motiva la sentencia en que, a nuestro juicio, la búsqueda de
la transparencia en el proceso democrático exige que el poder de manipulación
de las "encuestas de opinión" no perturbe ni distorsione la auténtica
y limpia voluntad  de los electores, al producir la máxima decisión que le
reconocen al ciudadano las instituciones  para ejercer el derecho al sufragio.
En este sentido se reitera que tales encuestas tienden a ser monopolio de las
minorías que pueden financiarlas y de los grupos políticos que las utilizan
como una sagaz y poderosa estrategia para inducir los resultados electorales,
en muchos casos con mengua de las libertades y derechos que sustentan el
régimen democrático.
INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL (Aclaración de voto)
En
la interpretación constitucional, además de los contenidos normativos,
literales y de fondo, en tanto los expone el intérprete jurídico
ordinariamente, le sirven de auxilio metodológico los principios y valores
enunciados en la Carta, al tiempo que de manera extraordinaria resulta obligado
acudir a elementos de la sociología jurídica y de la historia social, para no
ver traicionado el sentido de la Constitución, y las expectativas que el poder
democrático que la sostiene,  ha elaborado sobre ella.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA/PLURALISMO (Aclaración de voto)
Una
democracia pluralista reconoce la existencia de los más variados intereses y
derechos, que surgen en las sociedades abiertas, en un plano de igualdad.
Supone pues una comprensión de la sociedad como un tejido en el que se
interaccionan los distintos intereses de los entes colectivos o de las personas,
situados en un plano sin privilegios; intereses  que son expresión del
desarrollo legítimo de la propia libertad del ser humano, y que, al tiempo, le
proporcionan a éste la posibilidad de desarrollar libremente y en plenitud su
personalidad. La Constitución Política de 1991, desarrolla de manera amplia el
principio pluralista de la concepción de la sociedad, en varios de sus
preceptos. Es mediante la institucionalización de la participación, que el
pluralismo encuentra los caminos para convertirse en una realidad, resultando
así, aquella un medio para la eficacia de éste.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Alcance/SOBERANIA/MECANISMOS DE PARTICIPACION
DEMOCRATICA (Aclaración de voto)
La
democracia participativa es consecuencia obligada de la adopción constitucional
de una concepción democrática de la soberanía, que reside exclusivamente en el
pueblo, quien la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, de
donde resulta que el proceso político se asienta en la participación de todos los
ciudadanos.  Se aprecia fácilmente que el citado artículo 3o. muestra dos
cauces de expresión del principio participativo:  La participación directa y la
participación indirecta por medio de representantes.  La participación asegura
a los ciudadanos el derecho a intervenir en la conformación, ejercicio y
control del poder político, no solo mediante  la facultad que les es reconocida
para elegir y ser elegido y de acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos, sino también con instituciones propias de la democracia semidirecta
como: plebiscitos, referendos, consultas populares, constituir partidos,
movimientos y agrupaciones políticas sin limitación  alguna: formar parte de
ellos libremente y sin limitación alguna, revocar el mandato de elegidos, tener
iniciativa en las corporaciones  públicas, interponer acciones en defensa  de
la constitución y de la ley . De otra parte, se resalta que las formas de
participación democrática desbordan  la participación estrictamente política,
para abarcar todas las formas posibles de participación en la vida social en
sus distintas manifestaciones.  En este sentido resulta perfectamente
coherente el artículo 2o. de la Constitución Política al señalar como un fin
general del Estado Colombiano, el "facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación"
REF.    Sentencia
No. 089 del 3 de marzo de 1994
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional
ACLARO MI VOTO sobre el pronunciamiento contenido en la sentencia señalada, en
relación con el artículo 30 inciso 2o. del proyecto de ley de cuya revisión se
trata, en los siguientes términos:
Coincidimos
con la sentencia en la afirmación de derechos y principios esenciales de la
Carta de 1991:  la consagración de la libertad de informar, el derecho a
recibir información veraz e imparcial  y la libertad de expresión, que son
soportes insustituibles del  Estado Social de Derecho, que además se nutre de
una filosofía pluralista y participativa que  recogen las propias voces del
Estatuto Superior.
Disentimos
sin embargo del análisis que motiva la sentencia en que, a nuestro juicio, la
búsqueda de la transparencia en el proceso democrático exige que el poder de
manipulación de las "encuestas de opinión" no perturbe ni distorsione
la auténtica y limpia voluntad  de los electores, al producir la máxima
decisión que le reconocen al ciudadano las instituciones  para ejercer el
derecho al sufragio.  En este sentido se reitera que tales encuestas tienden a
ser monopolio de las minorías que pueden financiarlas y de los grupos políticos
que las utilizan como una sagaz y poderosa estrategia para inducir los
resultados electorales, en muchos casos con mengua de las libertades y derechos
que sustentan el régimen democrático.  Un histórico antecedente en estas
tendencias de manipulación de las corrientes de la  opinión publica lo
constituyen los plebiscitos y referendos tan hábilmente utilizados por las
dictaduras de distinto linaje ideológico, para consolidar su predominio en el
Gobierno de los pueblos.
Sin
embargo, es de esperar que las reglamentaciones de los múltiples instrumentos
y defensas que garantiza la Carta para preservar las instituciones de nuestro
moderno Estado Social de Derecho impidan el abuso de esas manipulaciones de la
opinión, que le resten transparencia al pleno ejercicio de los derechos y
libertades  consagrados en la Carta de 1991.
La
norma en cuestión regula la posibilidad de difundir encuestas de opinión, que
muestren el grado de apoyo ciudadano a los candidatos o prevean el resultado de
las elecciones, disponiendo la prohibición a los medios de comunicación social
de difundirlas durante los treinta (30) días anteriores a una elección. Varios
elementos contiene la disposición, referentes a la oportunidad en la
cual sus contenidos tienen eficacia, al tipo de encuesta objeto de la
restricción, y, a los fines del trabajo indagatorio del campo
electoral.  En cuanto a la oportunidad de difusión de las encuestas, aparece
una limitación a la libertad de expresión durante el período de los treinta
días anteriores a una elección, limitación que es el motivo central de la
acusación que se hace en la demanda al inciso en comento; allí se hace referencia
a un determinado tipo de encuesta, las "de opinión", que buscan
determinar, como su nombre lo indica, opiniones, inclinaciones intelectuales o
afectivas del electorado, que se distinguen de otros ejercicios de sondeo
estadístico que se refieren a la detección de realidades sociales proyectadas a
partir de una muestra en toda la sociedad, como por ejemplo, la determinación
de las necesidades de mejoramiento de vivienda subsidiada o de cualquier otro
servicio asistencial; y, agrega la norma de manera consecuente con lo anterior,
que el fin de las encuestas debe ser de dos  categorías:  la primera, que se
oriente a mostrar el grado de apoyo de uno, varios o todos los candidatos
participantes en el certamen electoral, lo que pone de presente que no se
limita en el precepto la difusión de todas las encuestas de opinión, sino sólo
las que tengan el fin señalado.  También prohibe la norma  la divulgación de
elaboraciones estadísticas realizadas por particulares que, anticipándose a los
escrutinios oficiales, prevean el resultado de la elección.
Era
necesario resaltar los elementos de la norma acusada para proceder a
confrontarlos en su conjunto con la Constitución Política, toda vez que,
aisladamente, pueden tener una significación, que desaparece si se aprecian todos
como objeto del juicio, y se afirma de una vez, si se aprecian consultando su
espíritu, que buscan proteger la autonomía de la conciencia política del
elector de las  bien confeccionadas técnicas del manejo de la información.
El
Precedente de Constitucionalidad
La
norma demandada fue objeto de examen antes de la proclamación de la Carta
Política de 1991, siendo declarada conforme a la Constitución Política de 1886,
por la Honorable Corte  Suprema de Justicia que, a la sazón, desempeñaba las
funciones de tribunal supremo constitucional.  En esa oportunidad  sostuvo:
"Plantea
la demanda la inexequibilidad del artículo 23 de la Ley 58 de 1985 por
violación del artículo 42 del Estatuto Supremo, que consagra la libertad de
prensa. Prescribe la disposición legal requisitos para la difusión de las
encuestas  de opinión de carácter electoral, los cuales se contraen a exigir
que debe señalarse "la persona natural o jurídica que la realizó, la
fuente de su financiación, el tipo y el tamaño de la muestra, el tema o temas
concretos a los que se refiere, el área y la fecha o período de tiempo en que
se efectuó y el margen de error calculado".  Todas estas condiciones
indudablemente están concebidas para que el público receptor de la encuesta
tenga  suficientes elementos de juicio para elaborar su propio criterio acerca
de la seriedad y confiabilidad de los resultados obtenidos en ella, y tiende
también a evitar que dichos resultados puedan ser manipulados o utilizados en
forma arbitraria, desfigurando la realidad y haciendo que la opinión pública se
manifieste en favor de un determinado grupo político movida por el
engaño".
"Prohibe
además, el presupuesto estudiado, que durante los treinta días anteriores a
una  elección se difundan encuestas de opinión que muestren el grado de apoyo
a los candidatos o prevean el resultado de la elección.  Su concepción
corresponde al establecimiento de funciones de control de tipo administrativo
en procura del  beneficio colectivo y el imperio del orden social.  Si bien, la
medida contenida en el inciso 2o. del artículo 23 limita la posibilidad de los
medios de comunicación de difundir resultados de las encuestas  de opinión, es
innegable que tal limitación se consagra teniendo en cuenta un interés superior
de la comunidad, cual es el libre ejercicio del derecho del sufragio, que puede
verse desestimulado o condicionado por los resultados reales  o presuntos de un
sondeo, que muestre la opinión predominante sobre los candidatos que participen
en una elección, entorpeciendo así el libre juego democrático."
De
acuerdo con lo dicho en precedencia, no encuentra la Corte que los requisitos
establecidos para la divulgación de las encuestas de opinión de carácter
electoral, así como la prohibición de publicar sus resultados en los días
inmediatos a la fecha de la elección, comporten agravio a la norma 42 de la
Carta, ni a ninguna otra del mismo ordenamiento". (C.S. de J., sentencia
No. 58, julio veinticuatro (24) de mil novecientos ochenta y seis (1986), M.P.
Dr. Jairo Duque Pérez).
El anterior juicio de constitucionalidad
no significa que esta Corporación no deba abordar el conocimiento de la acción,
pues media un nuevo orden superior, ante el cual debe confrontarse el precepto
demandado que integra el ordenamiento jurídico, y que no obstante haber sido
declarado exequible en aquella oportunidad, resulta en la actualidad pertinente
realizar nuevo juicio, vista la demanda, sobre su exequibilidad.  Lo que
muestra un caso de extinción de la Cosa Juzgada constitucional, por el aspecto
positivo de la declaratoria de exequibilidad de la norma, originada en el
cambio de la Constitución; distinto sería el caso si la decisión precedente
hubiese sido de inexequibilidad porque en éste la norma no existiría en
adelante en el ordenamiento  jurídico, lo que haría más definitivo en sus
efectos la cosa juzgada constitucional.  Por lo cual esta Corte procederá a
ejercer de nuevo, el juicio de constitucionalidad  del precepto demandado.
El
Bloque de Constitucionalidad
Este
concepto del Bloque de Constitucionalidad aborda la realidad, que aparece al
intérprete, al momento de aplicar una norma, en lugar de otra u otras normas de
igual rango dentro del ordenamiento jurídico, para evitar el desplazamiento de
éste en su conjunto, por asegurar la eficacia de un precepto que, aisladamente
considerado, podría eludir la vigencia de los contenidos, por supuesto, más
generales de aquel.
Este
tipo de relaciones internormativas se configuran de modo distinto al que
resultaría de la sola aplicación del principio de la jerarquía normativa
contenido en el artículo 4o. de la Constitución Política.  Según éste último la
validez de una norma dada  depende exclusivamente de su respeto  a lo dispuesto
en las normas que le son jerárquicamente superiores; de suerte que la validez
de una norma dada depende exclusivamente de su compatibilidad con lo dispuesto
en la Carta, y la de una regla jurídica de rango inferior por su no
contradicción con lo dispuesto por ésta.  El principio hermenéutico en comento,
permite  zanjar las  dificultades entre la eficacia de una norma frente a las
exigencias de otras del mismo rango, sea que se ocupen de la misma materia o de
materias distintas.  En todo el principio, se parte de la necesidad de lograr
la vigencia de toda la Constitución,  más que de un solo precepto de la misma;
lo que lleva al intérprete a realizar un esfuerzo de integración, de establecer
la compatibilidad entre los distintos preceptos superiores.  En la
interpretación constitucional, además de los contenidos normativos, literales y
de fondo, en tanto los expone el intérprete jurídico ordinariamente, le sirven
de auxilio metodológico los principios y valores  enunciados en la Carta, al
tiempo que de manera extraordinaria resulta obligado acudir a elementos de la sociología
jurídica y de la historia social, para no ver traicionado el sentido de la
Constitución, y las expectativas que el poder democrático que la sostiene,  ha
elaborado sobre ella.
El
demandante, en la presente causa, fundamenta su solicitud, invocando  un
conjunto de principios de la Carta Política contenidos en su preámbulo, y en
sus  artículos 1, 2 y 3, poniendo en realce las características de la
democracia como sistema político de la República, para concluir  que ese marco
encuentra como soporte a la libertad  de expresión, que se ve limitada por el
inciso subexámine.
La
Democracia Participativa y Pluralista
La
Constitución Política de 1991 en su preámbulo, expresa la voluntad del PUEBLO
DE COLOMBIA de asegurar la libertad "dentro"  de un marco jurídico,
democrático y participativo; lo que se explícita en el articulado superior,
entre otros en el artículo 1o., en donde se dispone, luego de afirmar que
Colombia es un Estado Social de Derecho y otros atributos definitorios de la
forma del Estado que se adopta, que es una República "democrática,
participativa y pluralista".
Una
democracia pluralista reconoce la existencia de los más variados intereses y
derechos, que surgen en las sociedades abiertas, en un plano de igualdad.
Supone pues una comprensión de la sociedad como un tejido en el que se
interaccionan los distintos intereses de los entes colectivos o de las
personas, situados en un plano sin privilegios; intereses  que son expresión
del desarrollo legítimo de la propia libertad del ser humano, y que, al tiempo,
le proporcionan a éste la posibilidad de desarrollar libremente y en plenitud
su personalidad.
La
Constitución Política de 1991, desarrolla de manera amplia el principio
pluralista de la concepción de la sociedad, en varios de sus preceptos, al
reconocer la diversidad étnica y cultural de la Nación (art. 7), las distintas
lenguas y dialectos de los grupos étnicos como oficiales en sus respectivos
territorios (art. 10), el goce de los mismos derechos, libertades y oportunidades,
sin discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política  o filosófica (art. 13), el reconocimiento
del pluralismo informático (art. 75), la regulación de los partidos y de los
movimientos políticos (artículos 107 a 111), la regulación, por primera vez del
estatuto de la oposición (art. 112), la protección de los sindicatos (art. 39)
y de otros tipos de asociaciones (artículos 38, 58, art. 103), entre otras
manifestaciones constitucionales que buscan proteger el principio pluralista de
nuestra democracia, que inspira el libre ejercicio de los derechos de las
personas.
La
democracia participativa es consecuencia obligada de la adopción constitucional
de una concepción democrática de la soberanía, que reside exclusivamente en el
pueblo, quien la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes
(art. 3o. C.N.), de donde resulta que el proceso político se asienta en la
participación de todos los ciudadanos.  Se aprecia fácilmente que el citado artículo
3o. muestra dos cauces de expresión del principio participativo:  La
participación directa y la participación indirecta por medio de
representantes.  La participación asegura a los ciudadanos el derecho a
intervenir en la conformación, ejercicio y control del poder político, no solo
mediante  la facultad que les es reconocida para elegir y ser elegido y de
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, sino también con
instituciones propias de la democracia semidirecta como: plebiscitos, referendos,
consultas populares, constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas
sin limitación  alguna: formar parte de ellos libremente y sin limitación
alguna, revocar el mandato de elegidos, tener iniciativa en las corporaciones
públicas, interponer acciones en defensa  de la constitución y de la ley
(artículo 41 C.N.).
De
otra parte, se resalta que las formas de participación democrática desbordan
la participación estrictamente política, para abarcar todas las formas posibles
de participación en la vida social en sus distintas manifestaciones.  En este
sentido resulta perfectamente  coherente el artículo 2o. de la Constitución
Política al señalar como un fin general del Estado Colombiano, el
"facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y
en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación".
De manera extensa se ocupa la Constitución Política de consagrar la
participación en distintas áreas de la vida comunitaria, como la dispuesta para
la comunidad educativa en la dirección de las instituciones de educación (art.
68); o para los representantes de las comunidades indígenas en la conformación
de las entidades territoriales (art. 329); o para la comunidad en la
organización de los servicios de salud (art. 49); o a las organizaciones de
consumidores en intereses de su objeto social (art. 78); la promoción  de la
participación comunitaria a cargo del municipio (art. 311 y 318); la
participación de los particulares en la ampliación de la cobertura de la seguridad
social (art. 48); o la facultad concedida al legislador para establecer los
estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de
las empresas (art. 57); para  mostrar, sólo a manera de ejemplo, el amplio
espacio que la Carta Fundamental le otorga al desarrollo de los marcos de la
participación democrática.
Lo
que le confiere al carácter participativo del Estado, la función indispensable,
de servir de complemento al principio pluralista que, también, de nuestra
democracia; por cuanto es mediante la institucionalización de la participación,
que el pluralismo encuentra los caminos para convertirse en una realidad,
resultando así, aquella un medio para la eficacia de éste.
Surge,
de inmediato, el interrogante de cómo se organiza esa complejísima realidad que
promueve la Carta Política de 1991, al constituir la República de Colombia con
los atributos, entre otros, de una democracia participativa y pluralista?  A
este interrogante  responde la propia Carta al indicar que  Colombia es un
Estado social de derecho  (art.  1o.) y al disponer de manera consecuente el
principio de legalidad según el cual los particulares sólo son responsables
ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.  Los servidores
públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el
ejercicio  de sus funciones (art. 6o.).  Luego es la ley la encargada,
reconociendo la supremacía de la Constitución, de ordenar las posibilidades de
la libertad en el sistema político.
La
Libertad de Expresión
La
Constitución Política de 1991, consagra el derecho y libertad fundamental de
expresión de toda persona, de manera amplia, con el propósito de permitir la
difusión del pensamiento y de las opiniones de cada cual, y consagra igualmente
la libertad de informar y el derecho a recibir información "veraz e
imparcial".
De
manera concurrente se confiere la posibilidad de fundar medios masivos de
comunicación, se le impone a estos "responsabilidad social" y se
garantiza el derecho a la "rectificación en condiciones de equidad"
(art. 20 C.N.).  Medios de comunicación, responsabilidad social y rectificación
que buscan proteger la primera expresión normativa del artículo citado, es
decir, garantizar la libre expresión del pensamiento y de las opiniones particulares
y la posibilidad de transmitir informaciones veraces y de manera imparcial.
Existe pues, en los contenidos señalados del precepto, una relación de
"medio a fin" que, coloca el derecho a la rectificación de las
informaciones como recurso para proteger los derechos a la libre circulación de
las ideas e informaciones que tanto interesan a la sociedad, para hacer
realidad el presupuesto de ética política denominado del pluralismo político
(art. 1o. C.N.).
Esta
posibilidad de transmisión del pensamiento y del conocimiento, a disposición de
todos, es el instrumento jurídico que utiliza el Estado Demo-liberal para
alcanzar una auténtica participación política en términos de sociabilidad,
entendida esta última como el conjunto de acuerdos que expresan la voluntad
común de los pueblos de convertirse en sociedades para construir la
civilización.  De suerte que la libertad de expresión así entendida, resulta un
medio indispensable no sólo para la protección de los demás derechos, sino
también,  para que adquiera cada uno de ellos la fisonomía deseada.  Lo que
viene a darle a la libertad de expresión el doble carácter de elemento
generador de las distintas formas de realidad y de instrumento de valoración,
análisis y crítica de la misma realidad social.
En
efecto, este instrumento de la autodeterminación, de la más inestimable esencia
democrática, cumple labores de canalización y fijación de las ideas y
sentimientos, la promoción de valores acordados, la defensa de los más altos
intereses, al tiempo que denuncia la injusticia, controla el ejercicio de la
función pública, investiga el acontecer incierto y alerta a la sociedad sobre
los distintos peligros que sobre ella se ciernen.  Se aprecia entonces el
amplio poder de que se dispone, principalmente como resultado del desarrollo de
los medios de comunicación de masas, cuya amplia cobertura puede convertir
cualquier hecho discreto en una realidad de la masa social y otorgarle además
el carácter positivo o negativo que resulte de la interpretación que  del mismo
realice el propietario del medio, su editorialista, su  columnista o su
reportero.  Se explica así el celo del constituyente en explicitar la
responsabilidad social que tienen los medios masivos de comunicación, sin
perjuicio de la responsabilidad de tipo individual o personal, que pueda
deducirse en el ejercicio de su actividad para  resarcir los daños  causados a
los particulares.
La
Responsabilidad Social de los Medios
La
responsabilidad social de los "medios", se orienta en primer término
al  compromiso con los ideales democráticos, adquiriendo un sentido la libertad
transmitida en ellos, no de prevalencia de intereses  personales o de grupo,
sino  principalmente colectiva. Los medios impresos, radiales o televisivos,
disponen de una capacidad no sólo para defender determinadas posiciones, sino
que éstas deben encuadrarse en el marco del interés general para no convertir
el poder de que disponen en agente de privilegios contrarios al pluralismo que
se busca realizar (art. 1o. C.N.).  Se introduce en la Constitución Política de
1991,  una mutación del sentido de la libertad de expresión que, de instrumento
de respuesta y defensa contra el exceso o la equivocación de las acciones del
poder público, pasa a convertirse en un expediente adicional para propiciar
realidades más acordes con las aspiraciones de convivencia y de sociabilidad.
Es decir, la mediación de los derechos  y sistemas consagrados en el
ordenamiento jurídico, constituyen el acuerdo que no puede ser violado  por un
ejercicio del poder de la información con miras a afianzar intereses egoistas y
parciales.  Esto no puede entenderse como la imposibilidad de los medios para
tener opiniones propias, o la ausencia en ellos de autonomía suficiente para
valorar la oportuna información; es el espacio que se permite en ellos a las
opiniones  contrarias, en los debates de interés cultural, social o político,
para que no se conviertan en manifestaciones monopolísticas de la opinión, y
por esa vía en enemigos de la libertad de expresión que los auspicia, y, de
igual manera, el espacio para la "rectificación" que sobre los hechos
puedan hacer los especialmente interesados en la veracidad de las
informaciones.  No se trata de imaginar opiniones uniformes sobre un orden
ideal contrarias a la libertad, contrarias al liberalismo que tanto proscribe
las manifestaciones dogmáticas.  Es apenas, según la voluntad del
constituyente, la decisión de regular una esencial garantía democrática, de
suerte que permita el transparente mercado e intercambio de las ideas y de las
opiniones, la profesión del respeto por la verdad de los hechos y la dignidad
del hombre.
Implica
lo anterior un amplio margen de autocrítica en el ejercicio de la libertad de
expresión, que permita un  despliegue de la inteligencia entre los tópicos
diversos que interesan y comprometen a los individuos, personas, grupos,
sectores y a la Nación entera, sin traicionar el bien que es común a todos y a
cada uno.
También
comprende la responsabilidad social de los medios la expresión o manifestación de
opiniones  e ideas y el relato de los hechos que interesen al público en
general, puesto que el hábito del lector, el "oyente de radio" y el
televidente, produce en él una dependencia confiada a la que el medio masivo
debe responder, existiendo entonces modalidades omisivas de la responsabilidad
social de los instrumentos de expresión actuales.  (Sentencia T-48/93, febrero
15 de 1993. M.P. Dr. Fabio Morón Diaz).
La
acusación del inciso 2o. del artículo 30 del proyecto de ley, busca demostrar
que esta norma es contraria a la libertad de expresión consagrada en el
artículo 20 de la Carta y a los principios de competencia democrática propios
de la participación y el pluralismo, cuando prohibe a los medios de
comunicación la difusión de un determinado tipo de encuestas de opinión o de
resultado electoral.
No
resulta cierta para la Corporación, la pretensión del demandante,  luego de
puntualizar atrás, que la democracia participativa y pluralista, en tanto
principio, y, como realidad social, económica y  política, resulta un valor
supremo propiciador de la libertad de las personas.  Su  fundamentación en la
autonomía de los pueblos para definir su propio destino y el interés general
allí implicado, que es la máxima expresión de la libertad del hombre al situársele
como integrante  del  pueblo, en calidad de titular del poder soberano, no
puede verse desplazado por el ejercicio de una libertad fundamental, que para
su ejercicio civilizado requiere justamente de la vigencia de aquella
garantía  más general, sin perjuicio de que a un tiempo aquella realidad
general encuentre su soporte en libertades como la de expresión. Lo que pone de
conocimiento los condicionamientos recíprocos de las distintas expresiones de
la libertad en la dinámica colectiva y que  justifican, por la esencia misma de
la libertad,  los límites mínimos posibles impuestos por el legislador a
aquellas.
Pues
bien, todas las libertades encuentran en la consolidación de esa realidad el
medio propicio para su ejercicio y garantía.  Esta la razón por la cual se
limita la libertad, en procura de asegurar las circunstancias de convivencia
que la hagan posible; así se proscriben de la sociedad las libertades sin
fronteras, que no producirían más que el caos y el dis-valor de los principios
acordados.  De suerte que la libertad no sólo encuentra limitaciones en la
libertad de las demás personas y en las regulaciones que la hacen  posible,
criterio que bien  expone el demandante, se consagra desde los orígenes del
Estado liberal, sino también esas limitaciones encuentran justificación en la
necesidad de realizar  la democracia participativa y pluralista propuesta,
según se desprende del propio bloque de constitucionalidad. (art. 95 C.N.).
Limitaciones
que sólo puede imponer la ley.  En su sabiduría el poder constituyente,
legislador supremo, lo entendió así, con relación a la facultad otorgada al
legislador para regular las "disposiciones" sobre publicidad y
encuestas de opinión política en su artículo 265 numeral 5o., de que se ocupa
la norma acusada.  Aquella voluntad constituyente de regular las encuestas de
opinión, resulta compatible con lo dispuesto en la norma en examen, cuyos
contenidos pretenden racionalizar los efectos de ese importante instrumento de
detección de la opinión política, para que no vengan  a distorsionar la
conciencia política del elector a último momento, con efectos graves e
irreversibles, y para que no resulte el encuestador sustituyendo al escrutador
estatal, que es el autorizado por la ley para determinar al ganador o ganadores
en cada evento electoral.  Las previsiones del legislador en el sentido de
evitar que opiniones, eventualmente, vengan a contrareplicar el resultado del
mandato democrático definido por las autoridades, no puede entenderse como una
censura, puesto que el ordenamiento jurídico confiere las vías judiciales
adecuadas para provocar la mencionada confrontación ante los Tribunales de lo
Contencioso Administrativo.
Además,
busca el inciso controlar influencias provenientes de resultados de encuestas
que puedan deteriorar la imparcialidad propia de las  elecciones, por cuanto
bien es sabido que los medios de comunicación social, no sólo transmiten
opinión, sino que, por contera, la crean e incluso, pueden ser la opinión
misma.  Si bien los intereses que representan tienen perfecta aceptación e
incluso, promoción constitucional, no puede interpretarse que los esfuerzos
legislativos en garantía de la imparcialidad democrática se conviertan  en
límites contrarios a la Carta fundamental.
La
movilidad de la opinión colectiva, y la fragilidad de sus determinaciones,
pueden, mediante un juego de perfeccionismos técnicos en el manejo de los
medios de comunicación social, sustituir la participación política del elector,
en sus grandes mayorías silenciosas, ausentes de los indicados manejos, en una
localizada competencia entre aquellos, en la cual, podrían no estar
interpretadas la pluralidad de los intereses sociales.  Luego el término de
treinta días que señala la norma, pone al votante  secreto, al margen de
condicionamientos, tanto concientes como inconcientes, para ejercer con
suficiente libertad su opinión ciudadana.
Fecha
Ut Supra,
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-089/94
PARTIDOS
POLITICOS-Organización
interna/CONSEJO DE CONTROL ETICO/PARTIDOS POLITICOS-Veedor/MOVIMIENTOS
POLITICOS-Veedor (Salvamento de voto)
El
inciso segundo del artículo 108 de la Constitución Política es una prohibición
expresa, que deja la organización interna de los partidos y movimientos
políticos al margen de la intervención de la ley. Dicho en otros términos, la
organización interna de los partidos y movimientos políticos, es asunto de la
competencia exclusiva de éstos. Pasando por encima de esta prohibición, el
artículo 41 del proyecto obliga a los "partidos y movimientos políticos
con o sin personería jurídica" a crear "Consejos de Control
Etico". No se requiere un análisis complicado para concluir que esta
exigencia viola la prohibición del artículo 108. Los artículos 43, 44 y 45 del proyecto,
que asignan funciones o facultades a los mencionados Consejos de Control
Etico, son ostensiblemente inconstitucionales, por las mismas razones
expuestas: si es inexequible la norma que obliga a crear tales consejos, por
fuerza lo son las que les asignan funciones o facultades. El artículo 48 del
proyecto obliga a los partidos y movimientos políticos a designar "un
veedor que tendrá como función primordial, propiciar el cumplimiento de los
deberes y funciones del elegido". También esta norma viola el inciso
segundo del artículo 108 de la Constitución, en cuanto consagra una intromisión
en la organización interna de los partidos.
Con
el debido respeto, exponemos las razones que nos han llevado a disentir de la
mayoría de la Corte, que ha resuelto declarar exequibles los artículos 41, 43,
44, 45 y 48 del proyecto de Ley no. 11 de 1992, "Por la cual se dicta el
Estatuto de los partidos y movimientos políticos...".
Primera: El
inciso segundo del artículo 108 de la Constitución prohibe al legislador
establecer exigencias en torno a la organización interna de los partidos
políticos: "En ningún caso podrá la ley establecer exigencias en relación
con la organización interna de los partidos y movimientos políticos, ni obligar
a la afiliación a ellos para participar en las elecciones".
La
anterior es una prohibición expresa, que deja la organización interna de los
partidos y movimientos políticos al margen de la intervención de la ley. Dicho
en otros términos, la organización interna de los partidos y movimientos
políticos, es asunto de la competencia exclusiva de éstos.
Segunda:
Pasando por encima de esta prohibición, el artículo 41 del proyecto obliga a
los "partidos y movimientos políticos con o sin personería jurídica"
a crear "Consejos de Control Etico". No se requiere un análisis
complicado para concluir que esta exigencia viola la prohibición del artículo
108.
Tercera: Los
artículos 43, 44 y 45 del proyecto, que asignan funciones o facultades a los
mencionados Consejos de Control Etico, son ostensiblemente
inconstitucionales, por las mismas razones expuestas: si es inexequible la
norma que obliga a crear tales consejos, por fuerza lo son las que les asignan
funciones o facultades.
Cuarta:  El
artículo 48 del proyecto obliga a los partidos y movimientos políticos a
designar "un veedor que tendrá como función primordial, propiciar el
cumplimiento de los deberes y funciones del elegido".
También
esta norma viola el inciso segundo del artículo 108 de la Constitución, en
cuanto consagra una intromisión en la organización interna de los partidos.
Estos
son los motivos que nos han llevado a apartarnos de la opinión mayoritaria.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
1 El artículo 100, inciso 2 de la CP, faculta al
Legislador para conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al
voto en las elecciones y consulta populares de carácter municipal o distrital.
[1]El proyecto se refiere, entre otros, a
los Jefes de los Departamentos administrativos, que en la terminología
constitucional deben denominarse Directores.
[2]MOORE, G.E. Principia Ethica,
Cambridge, 1903, pág. 40.
[3] Introducción a la Filosofía del
Derecho, F.C.E., México, 1955.
[4] Por qué democracia? Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1989.