C-088-16
Sentencia C-088/16
CODIGO
GENERAL DEL PROCESO-Restitución de inmueble arrendado/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PROCESO DE RESTITUCION DE INMUEBLE
ARRENDADO-Inhibición por carencia actual de objeto por derogación y el
incumplimiento de requisitos exigidos del concepto de la violación de la
Constitución
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONAL-Deber de argumentación
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
NORMA DEROGADA-Falta de competencia de la Corte Constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
NORMA DEROGADA-Excepción a la falta de competencia de la Corte Constitucional por
comprobación de efectos ultractivos de norma demandada/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Ultractividad de
normas jurídicas
Referencia: expediente
D-10877
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 35 (parcial) de la Ley 820 de 2003 y
384 (parcial) de la Ley 1564 de 2012, “por medio de la cual se expide el Código
General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
Demandante:
Diana Dimelza Torres y otro
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá
D. C.,  veinticuatro (24) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
Los ciudadanos
Diana Dimelza Torres y Andrés David Salamanca Mejía presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 35 (parcial) de la Ley 820 de 2003 y
384 (parcial) de la Ley 1564 de 2012, “por medio de la cual se expide el Código
General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
Mediante
auto del 10 de julio de 2015 la demanda fue inadmitida, “por estar fundada
en la apreciación subjetiva de los actores, si se tiene en cuenta que refieren
una interpretación inconstitucional del texto, pero no aportan pruebas sobre
tal interpretación, limitan sus afirmaciones a expresar que diariamente este
dispositivo es aplicado de una determinada manera, citan jurisprudencia de la
Corte elaborada con ocasión de acciones de tutela o casos de control de
constitucionalidad concreto, los cuales difieren en su naturaleza de los
asuntos de control abstracto. En esta medida las razones de la demanda
carecen de especificidad y pertinencia, según lo dispuesto en la sentencia
C-1052 de 2001”.  Agregó el Despacho: “Se demanda el texto por lo que
no dice, es decir, se trata de una pretensión fundada en la omisión del
legislador. Esta clase de demanda impone una especial carga argumentativa para
el accionante”.
Presentado
oportunamente el escrito de corrección y aplicando el principio pro actione,
la demanda fue admitida el cuatro (4) de agosto de 2015. Mediante providencia
de esta fecha, el Magistrado Sustanciador dispuso: i) admitir la demanda; ii)
fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador
General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; iii) comunicar la
iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la Cámara de
Representantes,  al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del
Derecho, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Alcaldía Mayor de
Bogotá y a la Defensoría del Pueblo; iv) invitar a las facultades
de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Santo Tomás de Bogotá, de
Antioquia, Externado de Colombia, Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del
Rosario, de los Andes, Sergio Arboleda, del Norte, al Instituto Colombiano de
Derecho Procesal, a la Cámara de Comercio de Bogotá, a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, al Centro de
Derecho-Justicia y Sociedad -DeJusticia-, a la Confederación Colombiana de
Consumidores, a la Cámara de Comercio de Bogotá, a la Lonja de Propiedad Raíz
de Bogotá y a la Asociación para el Fomento y Desarrollo Inmobiliario.
II.  TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de los dos preceptos, subrayando los apartes demandados:
“LEY 820 DE 2003[1]
Por la cual se expide el régimen de arrendamiento de
vivienda urbana y se dictan otras disposiciones.
(…)
ARTÍCULO 35[2]. En
todos los procesos de restitución de tenencia por arrendamiento,
cualquiera que fuere la causal invocada, el demandante podrá pedir, desde la
presentación de la demanda o en cualquier estado del proceso, la práctica de
embargos y secuestros sobre bienes del demandado, con el fin de asegurar el
pago de los cánones de arrendamiento adeudados o que se llegaren a adeudar, de
cualquier otra prestación económica derivada del contrato, del reconocimiento
de las indemnizaciones a que hubiere lugar y de las costas procesales.
Los embargos y secuestros podrán decretarse y
practicarse como previos a la notificación del auto admisorio de la demanda a
la parte demandada.
En todos los casos, el demandante deberá prestar
caución en la cuantía y en la oportunidad que el juez le señale, para responder
por los perjuicios que se causen con la práctica de dichas medidas.
La parte demandada, podrá impedir la práctica de
medidas cautelares o la cancelación y levantamiento de las practicadas, mediante
la prestación de caución en la forma y en la cuantía que el juez le señale,
para garantizar el cumplimiento de la sentencia.
Las medidas cautelares practicadas se levantarán si se
absuelve al demandado, o si el demandante no formula demanda ejecutiva en el
mismo expediente dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de
la sentencia, para obtener el pago de los cánones adeudados,. las costas,
perjuicios o cualquier otra suma derivada del contrato o de la sentencia. Si en
esta se condena en costas, el término se contará desde la ejecutoria del auto
que las apruebe; y si hubiere sido apelada, desde la notificación del auto que
ordene obedecer lo dispuesto por el superior”.
“LEY 1564 DE 2012[3]
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se expide el Código General del
Proceso y se dictan otras disposiciones.
(…)
ARTÍCULO
384. RESTITUCIÓN DE INMUEBLE ARRENDADO. Cuando el arrendador
demande para que el arrendatario le restituya el inmueble arrendado se
aplicarán las siguientes reglas:
…
7. Embargos y
secuestros. En todos los procesos de restitución de tenencia por
arrendamiento, el demandante podrá pedir, desde la presentación de la
demanda o en cualquier estado del proceso, la práctica de embargos y secuestros
sobre bienes del demandado, con el fin de asegurar el pago de los cánones de
arrendamiento adeudados o que se llegaren a adeudar, de cualquier otra
prestación económica derivada del contrato, del reconocimiento de las
indemnizaciones a que hubiere lugar y de las costas procesales”.
III.    LA
DEMANDA
Según los demandantes, los textos
atacados encierran la posibilidad de decretar embargos y secuestros desde la
presentación de la demanda de restitución, inclusive en el supuesto de que
existan serias dudas sobre la existencia del contrato. Estiman que se da una
interpretación inconstitucional de los segmentos demandados si se permite la
adopción de medidas cautelares cuando dentro del proceso judicial se dan serias
dudas sobre la existencia o vigencia del contrato de arrendamiento y que sean
razonablemente alegadas por el demandado o constatadas por el juez.
Solicitan los accionantes la
declaratoria de constitucionalidad condicionada en el entendido que tales
medidas cautelares no proceden en todos los procesos de restitución de tenencia
por arrendamiento sino sólo en aquellos procesos que estén desprovistos de
dudas sobre la existencia del contrato, es decir, casos en los cuales no se
discuta la existencia del contrato.
Recuerdan que el artículo 35 de la Ley
820 de 2003 fue demandado y la Corte en sentencia C-670 de 2004 declaró
constitucional la expresión “en todos los procesos de restitución de tenencia
por arrendamiento, cualquiera que fuere la causal invocada”, pero señalan los
demandantes que esta sentencia nada tiene que ver con su pretensión por no
guardar relación con los argumentos actuales.
Para los accionantes, se viola el
artículo 29 superior ya que falta el supuesto de hecho normativo esencial para
la aplicación de la norma al considerar ésta que se trata de la restitución de
un inmueble arrendado, considerada esta una condición necesaria para que operen
las prerrogativas procesales que permiten pedir cautelas para garantizar el
pago de cánones, servicios públicos o demás sumas derivadas del contrato.
Consideran que se impone una carga
desproporcionada sobre el demandado al permitir que desde la presentación de la
demanda se puedan pedir embargo y secuestro de bienes sabiendo que el derecho
del demandante está en discusión dándole preferencia a su pretensión como si se
tratara de un proceso ejecutivo.
IV.
INTERVENCIONES
Instituciones
estatales
1.
Ministerio de Justicia y del Derecho
Pide
a la Corte que se inhiba y en subsidio que declare exequible el texto
demandado. El vocero del Ministerio cree que se está frente a una proposición
jurídica con argumentos confusos e incompletos que no desarrollan las razones
por las cuales el segmento atacado resulta inconstitucional, sino que la
pretensión está soportada en aspectos casuísticos solucionados por la Corte
mediante fallos de tutela en los cuales se ha analizado las dudas que se
presentan en los procesos ejecutivos frente a la existencia del contrato de
arrendamiento y que pese a estas el juez de conocimiento procede a practicar
las medidas cautelares cuando los demandados en un proceso de restitución de
inmueble arrendado han incurrido en mora en el pago de los cánones.
Recuerda
que la Corte ha señalado que a pesar de establecerse las citadas cargas
probatorias impuestas a los arrendatarios demandados en los artículos 2º y 3º
del parágrafo 2º del artículo 424 del Código de Procedimiento Civil, no
encuentra procedente su aplicación, “como resultado de la utilización de la
excepción de inconstitucionalidad sino que por el contrario obedece a razones
de justicia y equidad”. Señala el representante del Ministerio que se demandan
textos que no hacen parte integral de los cuerpos normativos, por lo cual los
cargos son subjetivos, es decir, resultan no ser ciertos, concretos ni
específicos.
Comenta
que los argumentos de la demanda están basados en una supuesta desproporcionalidad
e irrazonabilidad resultante de la aplicación de las medidas cautelares de
embargo y secuestro en los procesos declarativos, pasando por alto las
previsiones del artículo 590 del Código General del Proceso, según el cual las
medidas cautelares proceden sólo frente al pago de perjuicios en casos de
responsabilidad civil contractual o extracontractual, pero que previamente debe
coexistir necesariamente una sentencia en primera instancia que haya resultado
favorable al demandante, haciendo posible que tanto el demandado como el
demandante pueden constituir cauciones a efectos de prevenir la imposición de
las medidas cautelares, obtener su levantamiento o lograr que sean decretadas,
razón por la cual las razones de la demanda carecen de certeza.
Agrega
el interviniente que los accionantes no exponen criterios ciertos sino que
infieren a partir de fallos de tutela una presunta inconstitucionalidad que no
corresponde al texto demandado. Además, en los argumentos expuestos no hay
elementos suficientes y convincentes que demuestren la inexequibilidad alegada.
En
defensa de la constitucionalidad de los segmentos atacados expone que éstos
responden a la libertad que le asiste al legislador de definir
discrecionalmente los procedimientos jurisdiccionales y los modelos procesales
en desarrollo del derecho fundamental al acceso a la administración de
justicia. Señala que las expresiones demandadas no se aplican de forma
irracional y automática sino que lo hacen los jueces de acuerdo con las
características de cada caso concreto, luego de un proceso hermenéutico sobre
las disposiciones vigentes.
2.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
Solicita
se declare la exequibilidad de los apartes demandados. Considera que se trata
de apreciaciones subjetivas de los demandantes en la medida que los textos no
resultan violatorios del artículo 29 superior.
La
demanda no cumple con todas las exigencias, entre ellas explicar las razones
por las cuales la norma acusada desconoce preceptos superiores; sin este
elemento el juez de constitucionalidad no puede resolver al no contar con la
posibilidad de crear razones propias. La demanda no recae sobre un texto real
sino sobre una deducción elaborada por los accionantes.
3.
Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
En
concepto de la interviniente los segmentos impugnados son exequibles, por
cuanto la posibilidad de decretar medidas cautelares debe estar precedida de la
acreditación del contrato de arrendamiento y de la condición de arrendador de
quien solicita la medida, ya que en caso contrario, sino se tiene la calidad
que exige el artículo 384 dentro del proceso, el juez civil no podrá ordenar la
afectación de bienes de un tercero de quien no se tiene certeza respecto de su
condición de arrendatario.
Explica
que el Código General del Proceso regula las medidas cautelares innominadas que
pueden ser decretadas por el juez, actuación que requiere: 1) la existencia
cierta de amenaza o vulneración del derecho que surge de un contrato de
arrendamiento debidamente celebrado; 2) la llamada apariencia de buen derecho,
es decir, la fundamentación para que el juez colija que quien lo reclama
efectivamente es titular del derecho a la restitución de un inmueble; 3) la
necesidad, efectividad y proporcionalidad de la medida cautelar solicitada.
Para
la interviniente, el legislador quiso dar relevancia al principio de nueva fe
del demandante, principio que se materializa al señalar como parte demandada a
quien realmente tiene la condición de arrendatario y estimar razonada y fundadamente
el monto de las pretensiones. Señala que el juez en el nuevo código general del
proceso tiene el deber de velar porque no se afecten injustificadamente
derechos patrimoniales de terceros que no tienen la condición de arrendatarios.
Instituciones
Académicas
1.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
Solicita
que se declaren inexequibles los apartes demandados. En su criterio,
las medidas cautelares de embargo y secuestro dentro de un proceso de
restitución de tenencia de inmueble arrendado no proceden en los casos en que
el demandado alegue como excepción la inexistencia del contrato de
arrendamiento, por faltar el supuesto básico para su decreto y práctica. Agrega
que en los procesos declarativos no proceden desde el principio las medidas
cautelares por ser propias de los procesos de ejecución, salvo en casos
excepcionales.
Explica
que este procedimiento tuvo origen en la ley 820 de 2003, aplicable a los
contratos de arrendamiento de vivienda urbana sometida a control de
constitucionalidad varias veces, específicamente su artículo 35 respecto del
cual fue expedida la sentencia C-670 de 2004, que definió aspectos referidos a
las medidas cautelares en el proceso de restitución de inmueble arrendado
precisando que su procedencia no es únicamente para asegurar el pago de los
cánones adeudados, sino también que la solicitud de medidas cautelares debe ser
sustentada por el demandante y guardar armonía con sus pretensiones,
correspondiendo al juez determinar si procede su decreto, mediante una
providencia interlocutoria susceptible de los recursos respectivos, funcionario
que deberá determinar la cuantía de la caución que deberá ser suficiente para
responder por los perjuicios que tales medidas puedan causar al demandado.
2.
Universidad Javeriana
Pide
a la Corte que se inhiba para fallar. Considera que los accionantes, al
corregir la demanda, no cumplieron con los presupuestos mínimos para que la
Corte pueda pronunciarse. Frente a la acusación contra el artículo 35 de la Ley
820 de 2003, derogado por el artículo 626, literal C de la Ley 1564 de 2012,
recuerda el interviniente que sólo procede su examen cuando aún está
produciendo efectos jurídicos y el demandante logra demostrar a la Corte
Constitucional que este fenómeno se presenta. El actor se limitó a afirmar que
debido a que el Código General del Proceso no está vigente en su totalidad, las
derogatorias que contiene no han operado, por lo que el artículo 35 seguiría
vigente. Al no probar el demandante que el artículo 35 continúa produciendo
efectos jurídicos, la demanda es inepta.
En
cuanto a la petición de constitucionalidad condicionada respecto del artículo
384 de la Ley 1564 de 2012, la Corte debe inhibirse por cuanto la demanda no
cumple los requisitos mínimos previstos en el Decreto 2067 de 1991, teniendo en
cuenta que después de inadmitida la demanda los accionantes insistieron en
fundar sus pretensiones en la interpretación según la cual la expresión
demandada “aboga por el decreto de medidas cautelares, aun cuando no exista
certeza sobre la existencia del contrato de arrendamiento”.
Señala
que la norma en su sentido literal permite al demandante pedir la práctica de
medidas cautelares, pero no aboga por la práctica de las mismas cuando existan dudas
respecto de la existencia del contrato ni sugiere o impone al juez actuar de
tal manera. Por tanto, las razones no son ciertas por no atacar una proposición
jurídica real y existente, sino producto de la interpretación del demandante.
3.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Solicita
a la Corte que declare exequibles las expresiones demandadas. Estima que
los cargos no edifican una vulneración del derecho al debido proceso, ya que en
esta clase de asuntos no basta que el demandante solicite las medidas
cautelares o cualquier otra procedente inclusive innominada, tampoco basta que
el demandante la solicite y preste caución, ya que de acuerdo con las normas
generales sobre la materia deben cumplirse otros requisitos.
Así,
el artículo 590 del Código General del Proceso, aplicable a todas las
situaciones cobijada por el texto demandado, prevé que “el juez apreciará la
legitimación o interés para actuar de las partes y la existencia de la amenaza
o la vulneración del derecho y tendrá en cuenta la apariencia de buen derecho,
como también la necesidad, efectividad y proporcionalidad de la medida y, si lo
estimare procedente, podrá decretar una menos gravosa o diferente de la
solicitada”. Explica el interviniente que esta norma tiene una estructura
imperativa al no permitir al juez grado de disponibilidad alguno, por ejemplo,
si existen o no bases razonables para dudar sobre la eficacia del contrato de
arrendamiento del que se deriva la tenencia que se desea recuperar. En suma, el
590 obliga al juez a abstenerse de decretar medidas cautelares cuando no haya
verosimilitud del derecho.
Explica
que el juez al decretar embargos y secuestros en los procesos de restitución de
tenencia por arrendamiento, no debe limitarse a verificar si el demandante
solicita o no la práctica de estas cautelas, ya que está obligado a estudiar la
apariencia de buen derecho del demandante y el riesgo de que la demora en el
resultado pueda generar consecuencias negativas contra la parte actora.
Por
lo anterior, asegura el interviniente, son desacertadas las interpretaciones
hechas por los accionantes ya que pasan por alto que además del embargo y
secuestro de bienes, el juez puede decretar medidas cautelares innominadas, más
o menos gravosas que las primeras, debiendo verificar si las pretensiones
tienen apariencia de verosimilitud.
4.
Universidad Libre
Este
centro académico solicita que se declare exequible el texto demandado. Estima
que el actor desconoce el principio constitucional de buena fe en tanto los
intervinientes en un negocio jurídico deben observarlo, presumiendo que los
sujetos de toda relación jurídica se ciñen a la veracidad y a la honradez en su
accionar. Para el interviniente, los argumentos de los demandantes carecen de
la entidad suficiente por cuanto el Código General del Proceso sanciona
severamente la mala fe y la temeridad en su artículo 79.
Solicitar
una medida cautelar como la regulada en las normas impugnadas, sin existir un
contrato de arrendamiento, constituiría un caso de mala fe y de temeridad,
quedando a criterio del juez determinar las sanciones respectivas.
Dentro
del proceso de restitución de inmueble arrendado existe la posibilidad de
decretar medidas cautelares , incluso antes de la notificación del auto
admisorio de la demanda, pero además ordena la prestación de caución a favor
del demandado para garantizar los posibles perjuicios que se llegaren a
ocasionar con el decreto y práctica de las mismas. Además, el demandado puede
oponerse a la práctica de las medidas con la prestación de la caución en el
monto y condiciones que el juez determine.
6.
Universidad Santo Tomás
Solicita
a la Corte que declare exequibles las expresiones demandadas. Analiza la
omisión legislativa y la violación del derecho al debido proceso. En cuanto a
lo primero recuerda la jurisprudencia acerca de la materia para indicar que en
el presente caso no se está frente a una omisión puesto que en el proceso de
restitución de inmueble arrendado no se excluye ningún ingrediente normativo
con vocación de producir efectos jurídicos negativos sobre un grupo excluido de
la regulación legal, por cuanto los textos explican que el demandante está en
la obligación de garantizar el pago de los perjuicios derivados de su
actuación, que comprometan los derechos del demandado.
Señala
que este proceso se encuentra amparado por las cláusulas generales de los
procesos declarativos y que al interior del código general del proceso están
reguladas las medidas cautelares respecto de éstos, por lo cual la realidad
fáctica de los demandantes no se vería afectada con la constitucionalidad
condicionada que solicitan.
En
cuanto al debido proceso señala que los textos acusados no lo comprometen
porque tanto los intereses del demandado como los del demandante están
protegidos, los del primero a través del pago de daños y perjuicios a que se
obliga a cualquier demandante que accione el sistema judicial basado en una
pretensión falsa, como la de querer hacer pasar por arrendamiento una relación
jurídica diferente, y las del demandante pudiendo asegurar el pago de lo debido
y la restitución del inmueble mediante el ejercicio de medidas cautelares que
no comprometen los derechos fundamentales de la contra parte.
7.
Universidad del Rosario
Pide
a la Corte que declare la constitucionalidad condicionada. Considera que en
aquellos supuestos en que hay serias dudas sobre la existencia del contrato de
arrendamiento, debe excluirse el decreto y práctica de las medidas cautelares
reguladas en las disposiciones demandadas. Estima que no hay simetría cuando el
demandado en un proceso de estos discute la existencia del presunto contrato y
para ser oído no tiene que efectuar las consignaciones de que trata el artículo
424 de Código de Procedimiento Civil, pero sí debe soportar la práctica de
medidas cautelares de la mayor entidad como son el embargo y secuestro.
En
su opinión una cosa es que se permita desde la formulación de la demanda el
embargo y secuestro de bienes, y otra muy diferente que mientras se decide la
causa se conserve la materialización de esas medidas a pesar de que al
integrarse el contradictorio el demandado niegue la existencia del contrato
esgrimido en su contra.
Intervención
ciudadana
1. Martha Ibeth
Bermúdez Rodríguez
Coadyuva
la demanda. En
su criterio, las medidas cautelares están sometidas al principio de taxatividad
conforme al cual sólo operan en los casos señalados expresamente por el
legislador. Por tanto, el juez no puede aplicar a un proceso judicial una
medida cautelar que no esté señalada por la ley. Los textos demandados
propugnan por una aplicación absoluta de los embargos y secuestros dentro del
proceso de restitución de inmueble arrendado, sin considerar si tales medidas
pueden llegar a afectar el derecho de defensa u otro tipo de garantías
procesales.
Estima
que las normas atacadas no dan oportunidad al juez de abstenerse de decretar
las cautelas cuando las encuentre irrazonables o desproporcionadas, porque las
normas no le dan esta posibilidad, mientras existen otros preceptos que sí lo
facultan para estudiar la razonabilidad de las medidas antes de decretarlas,
como ocurre con el artículo 590 del Código General del Proceso que concede tal
facultad al juez.
2.
Cámara de Comercio de Bogotá
Manifiesta la
entidad que no emite concepto porque el asunto bajo examen no es de su
competencia.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio
Público pide a la Corte inhibirse por carencia actual de objeto, o en
segundo lugar que se declare exequible el texto demandado. Empieza por
recordar que el artículo 35 de la Ley 820 de 2003 fue derogado por el literal
c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012, razón para pedir a la Corte que se
inhiba por carencia actual de objeto, toda vez que la norma no está vigente ni
puede tener efectos en el presente.
Respecto del
artículo 384 de la Ley 1564 de 2012, considera el Jefe del Ministerio Público
que no existe justificación para que aun en aquellos procesos en los que se
discuta la existencia del contrato de arrendamiento de bien inmueble cuya
tenencia se busca restituir, el demandante no pueda solicitar el decreto de
medidas cautelares o preventivas con el fin de garantizar la efectividad de la
sentencia. Recuerda que el demandante deberá prestar caución para responder por
los perjuicios que se le causen al demandado con la práctica de las medidas.
Cita la
sentencia C-670 de 2004 para sustentar la exequibilidad del texto impugnado,
señalando que su finalidad es proteger los derechos económicos del demandante en
todos los procesos de restitución de tenencia por arrendamiento, a través de
las medidas cautelares de embargo y secuestro sobre bienes del demandado, aun
cuando se discuta la existencia del contrato de arrendamiento, para efectos de
lo cual se exige que el demandante preste caución en la cuantía y la
oportunidad que el juez señale a fin de responder por los perjuicios que se
causen con la práctica de las medidas.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
2.
Aptitud de la demanda
Como lo ha
expuesto la Corte, al presentar el concepto de violación, el actor debe exponer
razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Este
Tribunal, refiriéndose al contenido de los argumentos aptos para incoar la
acción de inconstitucionalidad ha expresado:
“La efectividad
del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las
razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes[4].
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”[5].
La claridad
de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del
concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[6], no lo excusa del deber de seguir un hilo
conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de
su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente,
las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa
que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[7] “y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita”[8] e incluso sobre otras normas vigentes
que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[9].  Así, el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[10].
De otra parte,
las razones son específicas si definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de
la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”[11].
El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[12] que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta
omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad[13].
La pertinencia
también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales[14] y doctrinarias[15], o aquellos otros que
se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[16]; tampoco prosperarán
las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis
de conveniencia[17], calificándola “de inocua, innecesaria,
o reiterativa”[18] a partir de una valoración parcial de
sus efectos.
Finalmente, la suficiencia
que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda
relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué
procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4
del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los
hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no
se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.
Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[19].
2.1. La demanda
es interpuesta contra una expresión perteneciente al artículo 35 de la Ley 820
de 2003. Esta norma fue derogada por el artículo 626, literal C de la Ley 1564
de 2012, “por medio de la cual se expide el código general del proceso y se
dictan otras disposiciones”. Allí se dijo:
“ARTÍCULO
626. DEROGACIONES. Deróguense las siguientes
disposiciones:
…
c) A partir de
la entrada en vigencia de esta ley, en los términos del numeral 6 del
artículo 627, queda derogado
el Código de Procedimiento Civil expedido mediante los Decretos números 1400 y
2019 de 1970 y las disposiciones que lo reforman; el Decreto número 508 de
1974; artículos 151, 157 a 159, las expresiones
“mediante prueba científica” y “en atención a lo consagrado en la Ley 721 de
2001” del 214 la
expresión “En el respectivo proceso el juez establecerá el valor probatorio de
la prueba científica u otras si así lo considera” del 217, 225 al 230, 402, 404, 405, 409, 410, la expresión
“mientras no preceda” y los numerales 1 y 2 del artículo 757, el766 inciso
final, y 1434 del Código
Civil; artículos 6o, 8o, 9o, 68 a 74, 804 inciso
1o, 805 a 816, 1006, las
expresiones “según las condiciones de la correspondiente póliza” y “de manera
seria y fundada” del numeral 3 del artículo 1053, y
artículos 2027 al 2032 del Código
de Comercio; artículo 88 del Decreto número 1778 de 1954; artículos 11, 14 y 16
a 18 de la Ley 75 de 1968; artículo 69 del Decreto número 2820 de 1974; el
Decreto número 206 de 1975; artículo 25 de la Ley 9ª de 1989; artículo 36 del
Decreto número 919 de 1989; el Decreto número 2272 de 1989; el Decreto número
2273 de 1989; el Decreto número 2303 de 1989; artículos139 al 147 y 320 a 325 del
Decreto-ley 2737 de 1989; la expresión “Los procesos de disolución y
liquidación de sociedad patrimonial entre compañeros permanentes, se tramitará
por el procedimiento establecido en el Título XXX del Código de Procedimiento
Civil y serán del conocimiento de los jueces de familia, en primera instancia”
del artículo 7o y 6º parágrafo de la Ley 54 de 1990; artículos 10, 11, 21, 23, 24, 41, 46 al 48, 50, 51, 56 y 58 del
Decreto número 2651 de 1991; artículos 7o y 8o de la Ley 25
de 1992; artículos 24 al30, y 32 de la Ley
256 de 1996; artículo 54 inciso 4o
de la Ley 270 de 1996, el artículo 62 y 94 de la Ley
388 de 1997; artículos 2o a 6o, 9o, 10 al 15, 17, 19, 20, 22, 23, 25 a 29, 103 y 137 de la Ley
446 de 19982 ; artículos 43 a 45 de la Ley
640 de 2001; artículo 49 inciso 2o,
el parágrafo 3o del artículo 58, y la expresión
“Será aplicable para efectos del presente artículo, el procedimiento consagrado
en el artículo 194 del Código
de Comercio o en las normas que lo modifiquen, adicionen o complementen” del
artículo 62 inciso 2o
de la Ley 675 de 2001; artículos 7o y 8o de la Ley 721
de 2001; la Ley 794 de 2003; artículos 35 a 40 de la Ley
820 de 2003; el artículo 5o de la Ley 861
de 2003; artículo 111 numeral 5
Ley 1098 de 2006; artículo 25 de la Ley
1285 de 2009; artículos 40 a 45 y 108 de la Ley
1306 de 2009; artículos 1 a 39, 41, 42, 44, 113, 116, 117, 120y 121 de la Ley
1395 de 2010; el artículo 80 de la Ley
1480 de 2011; y las demás disposiciones que le sean contrarias”.
2.2.
Resulta claro, de acuerdo con el texto subrayado, que el artículo 35 de la Ley
820 de 2003 fue derogado. Por tanto, esta Sala entiende que la norma, en principio,
no está produciendo efectos jurídicos. Además, los accionantes no asumieron la
carga argumentativa encaminada a poner en evidencia ante este Tribunal que la
disposición demandad está produciendo efectos de manera ultractactiva, con lo
cual se podría dar el control de constitucionalidad.
Por
el contrario, se limitaron a cuestionar la validez de la disposición demandada,
a sabiendas de su derogatoria. Esta decisión tiene fundamento en el artículo
6º, inciso cuarto del Decreto 2067 de 1991, que prevé que se
rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia
que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea
manifiestamente incompetente.
2.3. La Corte carece de competencia para examinar
disposiciones que no hacen parte del sistema jurídico por haber sido
expresamente derogadas por la simple razón que
esos preceptos han sido excluidos del ordenamiento jurídico y solo son aquellas
normas con fuerza material de ley las que pueden ser objeto de control de
constitucionalidad. Al respecto, en el Auto 089 de 2013 se dijo:
“La excepción a esta regla es la
comprobación acerca de efectos ultractivos del precepto correspondiente.
Así, en los casos que se compruebe que a pesar de la derogatoria de la norma
acusada, esta sigue surtiendo efectos debido a que regula situaciones jurídicas
vigentes al momento de interposición de la demanda, es procedente adelantar el
control en sede judicial de la disposición. Sobre la ultractividad de normas
jurídicas en tanto hipótesis excepcional de admisibilidad del control de
constitucionalidad, la Sala ha señalado que “la jurisprudencia
reiteradamente ha sostenido que la sustitución o derogatoria de una norma no es
por sí misma motivo o causa para el rechazo de la demanda o para que la Corte
profiera un fallo inhibitorio; lo anterior por cuanto la norma puede
encontrarse produciendo efectos jurídicos, o llegar a producirlos en el futuro,
por lo cual puede ser necesario un pronunciamiento de mérito. (…) Así
pues, si la Corte ha considerado que mantiene competencia para conocer y
decidir demandas de inconstitucionalidad dirigidas en contra de disposiciones
que han perdido vigencia mas no eficacia, es decir que siguen produciendo
efectos jurídicos a pesar de haber sido derogadas o sustituidas, con mayor
razón debe ejercer control de constitucionalidad sobre aquellas normas acusadas
que se encuentren vigentes en el ordenamiento, y que son susceptibles de
empezar a producir efectos jurídicos en cualquier momento, a partir de su
reglamentación administrativa.”
3.
De otro lado, el artículo 384 de la Ley 1564 de 2012, que sí se encuentra
vigente y produciendo efectos jurídicos,  en su aparte impugnado establece:
“ARTÍCULO 384. RESTITUCIÓN
DE INMUEBLE ARRENDADO. Cuando el arrendador demande para
que el arrendatario le restituya el inmueble arrendado se aplicarán las
siguientes reglas:
(…)
7. Embargos y
secuestros. En todos los procesos de restitución de tenencia por
arrendamiento, el demandante podrá pedir, desde la presentación de la
demanda o en cualquier estado del proceso, la práctica de embargos y secuestros
sobre bienes del demandado, con el fin de asegurar el pago de los cánones de
arrendamiento adeudados o que se llegaren a adeudar, de cualquier otra
prestación económica derivada del contrato, del reconocimiento de las
indemnizaciones a que hubiere lugar y de las costas procesales”. (Lo subrayado
es objeto de la demanda).
Los
demandantes consideran que el segmento impugnado es inexequible porque omite
condicionar las medidas cautelares de embargo y secuestro a la demostración de
la existencia de un contrato de arrendamiento. Para ellos, si existen serias
dudas sobre la existencia del contrato, no debe proceder la medida cautelar.
Invocan como norma vulnerada el artículo 29 de la Constitución.
3.1.
La demanda que en esta ocasión estudia la Corte Constitucional está fundada en
la apreciación subjetiva de los actores. Su argumento se centra en  una posible
interpretación del texto, limitándose a señalar la inconstitucionalidad de la
lectura que hacen de la norma,  pero sin aportar prueba alguna de que dicha
interpretación en efecto esté produciendo efectos en el sistema jurídico. En el
sentido de lo anterior, limitan sus afirmaciones a expresar –sin concreción
alguna-  que diariamente este dispositivo es aplicado de una determinada
manera. Por lo demás, citan jurisprudencia de la Corte elaborada con ocasión de
acciones de tutela o casos de control de constitucionalidad concreto, los
cuales difieren en su naturaleza de los asuntos de control abstracto. En esta
medida las razones de la demanda carecen de certeza y pertinencia, según
lo dispuesto en la sentencia C-1052 de 2001.
3.2.
Los actores adicionalmente solicitan a este Tribunal la constitucionalidad
condicionada de la norma demandada.  Según se ha reiterado en la sentencia
C-020 de 2015, esta petición requiere:
“5.1. En primer lugar es necesario definir si hay un cargo de inconstitucionalidad
planteado en términos claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes. Este es un presupuesto imprescindible de competencia de la
Corte en el control constitucional de las leyes ordinarias (CP art 241 num 4).
La jurisprudencia ha considerado por lo mismo que incluso las demandas que se
orientan a solicitar la exequibilidad condicionada de una norma pueden ser
estudiadas y resueltas de fondo, si proponen un cargo apto de
inconstitucionalidad. En concordancia con esto, la Corte ha sostenido por
ejemplo en la sentencia C-149 de 2010 que “cuando el actor fundamenta
su pretensión en un cargo de inconstitucionalidad que cumple con todos los
requisitos legales y jurisprudenciales, no cabe declarar la ineptitud
sustantiva de la demanda en razón a que la pretensión se oriente a obtener una
sentencia de exequibilidad condicionada”.
Así las cosas, la
jurisprudencia ha establecido que el actor, además de cumplir con los
requisitos generales de admisibilidad, tiene la carga de demostrar que la norma
sólo será exequible a partir de una determinada lectura y aplicación. El deber
de argumentación se incrementa y ha de estar desprovisto de todo parecer subjetivo
o personal, como también deberá estar alejado de hipótesis concebidas para que
el operador judicial de cada caso, en ejercicio de su autonomía, resuelva sobre
los litigios que le son sometidos. Lo anterior refuerza la falta de certeza y
pertinencia de la demanda en estudio.
VII. DECISIÓN
Por
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE para emitir
pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda presentada contra los
artículos 35 (parcial) de la Ley 820 de 2003 y 384 (parcial) de la Ley 1564 de
2012, “por medio de la cual se expide el código general del proceso y se
dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Diario oficial No. 45.244 del 10 de julio de 2003.
[2] Este artículo fue derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012.
[3] Diario oficial No. 48.489 del 12 de julio de 2012.
[4] Cfr., entre varios, el auto de Sala Plena 244 de 2001. En dicha
oportunidad la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los
actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar
razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[5] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001.  La Corte se
inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196,
208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.
[6] Cfr
Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993. Estudió la Corte en aquella
ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la
Ley 3a de 1986, 246, 249 y
250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la
Sentencia C-428 de 1996.
[7] Así,
por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001. La Corte también se inhibió de
conocer la demanda contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del
estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como
corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se
plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra
ella”.
[8]
Sentencia C-504 de 1995. La Corte se declaró inhibida para conocer de la
demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989
“por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de
objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[9] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000.  La Corte se
inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos
48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la
demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas
jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000, C-1516
de 2000 y C-1552 de 2000.
[10] En
este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias
C-509 de 1996, C-1048 de 2000 y C-011 de 2001, entre otras.
[11] Cfr.
Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995.  La Corte se declara inhibida
para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la
Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la
violación de los preceptos constitucionales invocados.
[12] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519
de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000), C-177 de 2001, entre varios
pronunciamientos.
[13] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997. La Corte se
declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del
inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda
materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[14] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
[15] Cfr.
Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993. La Corte declaró exequible en
esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces:
“Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra
un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por
no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la
creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional
alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal
- ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante
concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que
permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos
comparables”.  Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados
por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la
visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del
actor, animaba el texto de la Constitución.
[16] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[17] Cfr.
Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995. Este fallo que se encargó de
estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo
1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte
desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan
a presentar argumentos de conveniencia.
[18] Son
estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado
demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte.
Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de
1996, C-357 de 1997, C, 374 de 1997 se desestiman de este modo algunos
argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción
de dominio, C-012 de 2000, C-040 de 2000, C-645 de 2000, C-876 de 2000, C-955
de 2000, C-1044 de 2000, C-052 de 2001, C-201 de 2001.
[19] Sentencia C-1052 de 2001.