C-370-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-370/04
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad por vicios de forma
La Corte ha precisado que dicho término “impone un límite a
la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que
presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el reproche
tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber
del organismo de control constitucional verificar previamente que la acusación
se haya formulado dentro del plazo señalado en la norma Superior, quedando
obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento de promoverse la
respectiva acción el término de caducidad ya ha sido superado”.
LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Exenciones en materia de
nuevos cultivos de tardío rendimiento
EXENCION TRIBUTARIA-Iniciativa del Gobierno
EXENCION TRIBUTARIA-Manifestación del aval del
Gobierno aunque no exista prueba escrita
UNIDAD TEMATICA EN PROYECTO DE
LEY-Modificaciones
o artículos nuevos en el segundo debate se analizan respecto del tema que se
tradujo en el cambio del título del proyecto
Dado que la modificación del objeto del
proyecto de ley se efectuó durante el primer debate en las sesiones conjuntas
de las Comisiones terceras permanentes del Senado de la República y la Cámara
de Representantes, la unidad temática exigida a las modificaciones o a los
artículos nuevos que se introduzcan durante el segundo debate debe analizarse
no en relación con el tema inicial del proyecto presentado por el gobierno
sino  en relación con el que dichas comisiones determinaron y que se tradujo en
el cambio del título del proyecto de ley convertido en “por la cual se dictan
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Propósitos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Observancia respecto del
título del proyecto finalmente adoptado
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
E IDENTIDAD TEMATICA-Distinción
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL
TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
PROYECTO DE LEY-Requisitos para convertirse en
ley
TRAMITE LEGISLATIVO-Principios para el desarrollo
PROCESO DE FORMACION DE LA LEY-Debates reglamentarios
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL
TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
En lo que se refiere
concretamente al principio de publicidad la Corte en Sentencia, hizo un
completo análisis del alcance que este tiene en el trámite legislativo, al
tiempo que  hizo particular énfasis en el necesario conocimiento previo a la
votación de los textos sometidos a consideración de los parlamentarios como
requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria. La Corte hizo
énfasis en que i) la garantía que le compete preservar a esta Corporación es la
publicidad del proyecto o de las proposiciones sometidas a su aprobación, como
condición necesaria para que los congresistas tengan oportunidad de intervenir
en su discusión y por lo tanto, para que se pueda surtir válidamente el debate
parlamentario, ii) que el principio de publicidad no puede considerarse un
derecho subjetivo del cual puedan disponer libremente los congresistas, sino
una garantía institucional de representación efectiva para los asociados por lo
que , esta garantía prevalece aun cuando las mayorías y las minorías
parlamentarias deciden aprobar un texto desconocido, iii) el requisito de
publicidad de los proyectos de ley, se cumple respecto del texto del proyecto
sometido a aprobación de cada Cámara, con su publicación en el órgano oficial
de comunicación del legislativo, que es la Gaceta del Congreso, antes de darle
curso en la comisión respectiva (C.P. artículo 157). Igualmente, las ponencias,
con las modificaciones al texto que ellas propongan, deben publicarse de la
misma manera, como lo indica el artículo 156 del Reglamento del Congreso; no
obstante, para agilizar el trámite del proyecto, este requisito de publicidad
puede ser suplido por la reproducción del documento por cualquier medio
mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la célula legislativa que los
va a discutir; iv) En cuanto a las proposiciones de enmienda o a las
proposiciones aditivas que se presenten por los parlamentarios ni la
Constitución ni el Reglamento del Congreso exigen su publicación previa en la
referida Gaceta, pero sí su lectura íntegra previamente a la votación
(artículos 125 y 133 del Reglamento del Congreso); vi) que la jurisprudencia
atendiendo la flexibilidad que la nueva Carta quiso introducir al debate
parlamentario, ha aceptado que dichas proposiciones pueden llegar a conocerse
por cualquiera de los siguientes medios: por su publicación en la Gaceta del
Congreso, aunque este requisito no es exigido; por su lectura oral antes de ser
debatidas y antes de ser votadas, o por la distribución previa de la
reproducción del documento que las contiene, entre los miembros de la célula
legislativa que las va a debatir y a votar, a fin de que puedan ser leídas y
por lo tanto conocidas por éstos; Y  que vii), no basta que se informe que
existen unas proposiciones, sino que el conocimiento de las mismas debe recaer
sobre su  contenido expreso y completo.
PROYECTO DE LEY-Modificaciones del título y
contenido del proyecto inicial durante el primer debate surtido conjuntamente
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL
TRAMITE LEGISLATIVO-Lectura de proposición previa a votación
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL
TRAMITE LEGISLATIVO-Violación por no lectura de proposición aditiva previa a
votación, ni haber sido reproducidas ni distribuidas previamente
LEY-Sujeción al procedimiento previsto en la
Constitución
TRAMITE LEGISLATIVO-Debate y votación
El Congreso de la República tiene dentro
del trámite legislativo el deber no sólo de votar las iniciativas legislativas
sino de debatirlas de forma suficiente con el fin de que esa representación
popular tenga una verdadera efectividad en el Estado social de derecho y se
garanticen de esa manera el principio democrático y los principios de
transparencia y publicidad que deben informar la actividad legislativa.
TRAMITE LEGISLATIVO-Elusión del debate y votación
TRAMITE LEGISLATIVO-Vicio de inconstitucionalidad
por elusión/PROYECTO DE LEY-Vicio de inconstitucionalidad por elusión
La elusión en que incurren las diferentes células
legislativas atenta contra la supremacía de la Constitución, norma fundamental
del Estado que se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la
pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o
decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. De ahí que
las normas dictadas por el Congreso contrariando lo dispuesto en la
Constitución, esto es, eludiendo los deberes que le fueron asignados dentro de
los trámites fijados en ella para ese efecto, carecen de validez. Lo contrario
sería prohijar la existencia de este tipo de vicios en el trámite legislativo
atentatorios de la esencia de la función del Congreso y del principio
democrático en menoscabo de la jerarquía de la Carta Política como norma
normarum del sistema normativo colombiano.
TRAMITE LEGISLATIVO-Modalidades del vicio de
inconstitucionalidad por elusión
El vicio de inconstitucionalidad por
elusión, en principio, puede tener dos modalidades, la primera, de carácter
formal y la segunda, de carácter material. En el primer evento en alguna de las
células legislativas se evade el debate o la votación de la iniciativa
legislativa o se trasladan estas etapas del trámite para un momento posterior.
Por el contrario, en la elusión material, aún cuando se surte formalmente
debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales
permanentes o las plenarias omiten su deber de pronunciar su voluntad política
en el sentido de aprobar o negar una iniciativa que si bien guarda relación con
la materia del proyecto, su temática le brinda cierta autonomía hasta el punto
que podría plasmarse en un proyecto independiente, casos en los cuales la
propuesta (separable o autónoma) tiene que ser negada o aprobada respecto de su
contenido. Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el
artículo 177 de la Ley 5 de 1992.
PROYECTO DE LEY-Contenido material no debatido
ni aprobado al aprobarse eliminación de la ponencia de precepto con tema
autónomo de contenido jurídico propio/PROYECTO DE LEY-No introducción de
texto como tema nuevo en la Plenaria debido a que el tema referido como
autónomo no fue debatido
PROYECTO DE LEY-Aprobación de proposición de
eliminación de artículo no sustituye debate sobre contenido material
La aprobación de una proposición sobre la
eliminación de dicho artículo no puede sustituir el debate que exige la
Constitución sobre contenido material del mismo, ya que toda iniciativa
legislativa requiere no sólo una deliberación formal sino material.
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD
DE LAS FORMAS EN MATERIA DE TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance del examen respecto de irregularidades
En aplicación de dichos textos
y del principio de instrumentalidad de las formas la Corte ha señalado que la
sola constatación de que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley, no
conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del
ordenamiento  sino que es necesario que el juez  constitucional examine (i) si
ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible
de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad
represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación
del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no
fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al
Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no
se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es
posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de
conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el
principio de razonabilidad. Ahora bien, de manera general, el sistema jurídico
sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones
reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser
subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre
la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo.
Referencia:
expediente D-4785
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 2º, 3º, 4º, 5º 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003, “por la cual
se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Fernando Reyes Ortiz
Magistrados Ponentes:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D. C., veintisiete (27)
de abril de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Fernando Reyes Ortiz presentó demanda contra los artículos 2º, 3º,
4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003, “por la cual se dictan normas en
materia tributaria y se dictan otras disposiciones.”
Mediante auto del 22 de agosto
de 2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr
traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la
intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República, y al Presidente del Congreso de la República, así
como también a los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural y de Hacienda y
Crédito Público, para que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas.
En el mismo auto ofició a los
Secretarios Generales del Senado de la República y Cámara de Representantes con
el fin de que enviaran a la Corte, con destino al presente proceso, copia auténtica
del expediente completo que contiene el trámite del proyecto que se convirtió
en la Ley 818 de 2003 y los ejemplares de las Gacetas del Congreso en los que
se haya publicado el proyecto presentado por el Gobierno y su exposición de
motivos, así como las ponencias para primer y segundo debate en Senado y Cámara
y los respectivos textos definitivos. Igualmente solicitó certificar sobre el
quórum deliberatorio y decisorio con los que fue discutida y aprobada la Ley
818 de 2003.
Así mismo ordenó invitar a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procedió la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
Al respecto cabe precisar que dado que la
ponencia presentada por el Magistrado Alvaro Tafur Galvis no fue aceptada en
relación con la declaratoria de exequibilidad, por los cargos formulados, de
los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 818 de 2003, se designó como ponente para el
aparte pertinente de la sentencia al Magistrado Jaime Córdoba Triviño quien
plasmó en el numeral 4.3.3 y en el numeral 5 (parcialmente) las consideraciones
de la Sala sobre la inexequibilidad de dichos artículos.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.
45.242 del 8 de julio de  2003.
“ LEY 818 DE 2003 ”
(julio 8)
por la cual se dictan normas en
materia tributaria  y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
Artículo 2°. Adiciónese el artículo 468-2
del Estatuto Tributario con el siguiente código de la nomenclatura Nandina.
03.01 Peces vivos, excepto los peces
ornamentales de la posición 03.01.10.00.00.
Artículo 3°. Considérase exenta la renta
líquida gravable generada por el aprovechamiento de nuevos cultivos de tardío
rendimiento en cacao, caucho, palma de aceite, cítricos, y demás frutales que
tengan clara vocación exportadora, los cuales serán determinados por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Artículo 4°. La exención descrita en el
artículo anterior será para el caso del cacao, el caucho, los cítricos y demás
frutales por un término de catorce (14) años a partir de su siembra, y en caso
de la palma de aceite por diez (10) años a partir del inicio de la producción.
La vigencia de la exención se aplicará dentro de los diez (10) años siguientes
a la entrada en vigencia de la presente ley.
Artículo 5°. Para tener acceso a la
exención se requiere que las nuevas plantaciones sean registradas ante el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y se exigirá que los beneficiarios
lleven estados financieros independientes con cuentas separadas, como base para
determinar la renta sobre la que se otorgará la exención.
Los Ministerios de Agricultura y
Desarrollo Rural y de Protección Social evaluarán anualmente el impacto
económico que generen las nuevas plantaciones.
Las plantaciones que se beneficien con
esta exención no podrán ser beneficiadas con otros programas financiados por
recursos públicos.
Queda facultado el Gobierno Nacional para
reglamentar lo referente a este incentivo para los nuevos cultivos.
Artículo 6°. Modifícase el artículo 424 del
Estatuto Tributario para excluir la partida arancelaria 10.01 trigo y morcajo
(tranquillón).
Artículo 7 °. Modifícase el artículo 468-1 del
Estatuto Tributario para incluir la partida arancelaria 10.01 el trigo y
morcajo (tranquillón), el cual quedará gravado a la tarifa del siete por ciento
(7%).
Artículo 8°. Adiciónese el artículo 485-2
del Estatuto Tributario con el siguiente inciso:
En el caso de la adquisición o importación
de maquinaria industrial por medio del sistema de arrendamiento financiero
(leasing), el locatario tendrá derecho a solicitar el descuento previsto en
este artículo siempre y cuando en el respectivo contrato exista una opción de
adquisición irrevocable pactada a su favor”.
(…)
III.    LA DEMANDA
El demandante afirma que en el trámite que
culminó con la expedición de los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8 de la Ley
818 de 2003 se vulneraron los mandatos contenidos en los artículos 154, 157,
158 y 169 constitucionales.
El actor señala que de conformidad con lo
establecido en los incisos 2º, 3º y 4º del artículo 154 superior la amplitud de
las facultades que asisten al órgano legislativo para hacer las leyes encuentra
una  clara limitación cuando se trata de leyes que decreten excenciones de
impuestos, pues en estos eventos la iniciativa es privativa del Gobierno
Nacional, de forma tal que, al no cumplirse dicha exigencia constitucional ello
conlleva  un vicio de forma  insubsanable de las disposiciones que hayan sido
proferidas sin el cumplimiento de dicho requisito.
Afirma al respecto que el único precepto
de la Ley 818 de 2003 que contó con iniciativa gubernamental fue el artículo 1º
de la citada ley referente a la exclusión de la panela del impuesto sobre las
ventas. Advierte que las otras disposiciones legales aprobadas por el Congreso
como parte del contenido de la Ley 818, esto es, los artículos 2º, 3º, 4º, 5º,
6º, 7º y 8º son inconstitucionales por no haber contado con dicha iniciativa.
Al respecto da como ejemplo  el artículo 2 que en la práctica disminuye la
tarifa del IVA a los peces vivos, pasando de la tarifa del 16% a la especial
del 2%, disposición en la que no consta prueba alguna de la iniciativa
gubernamental, pues los ponentes para segundo debate únicamente enuncian que el
precepto goza del “aval” del Ministerio de Hacienda sin que esa circunstancia
conste en las publicaciones de los proyectos de ley texto o comunicación alguna
del Gobierno en los términos del artículo 157 constitucional.
El actor recuerda igualmente que las
facultades de que goza el legislativo en el trámite de expedición de las leyes
encuentran una serie de limitaciones en los artículos 158 y 169
constitucionales. Al respecto considera que es muy importante en este caso
ligar el principio de unidad de materia, a que dichos textos superiores se
refieren, con el de iniciativa privativa del Gobierno en temas tributarios,
dado que:“…el Proyecto 202 de la Cámara que era el único que contaba con la
iniciativa gubernamental, tan solo tenía como materia temática el sector
panelero, desgravando la panela del IVA y creando una parafiscalidad para el
sector…”, y nada decía sobre los demás temas que finalmente fueron
introducidos en la ley.
En ese orden de ideas aduce que es
evidente que en el proyecto inicial presentado por el Gobierno al Congreso no
se pretendía decretar exenciones del impuesto sobre la renta o gravar de
determinada forma el trigo con el impuesto a las ventas, - entre otras
modificaciones que fueron introducidas posteriormente -, pues es claro que la
intención del Gobierno no era cosa distinta a excluir a la panela del IVA y
que  “en consecuencia todos los demás temas adicionados e incluidos
ilegítimamente invalidan de manera insubsanable esas disposiciones”.
Considera, de otra parte, que se vulneró
el debido proceso en el trámite de las leyes, toda vez que con excepción del
artículo 1º de la Ley 818 de 2003  los demás artículos de la misma ley nunca
fueron publicados oficialmente por el Congreso en la Gaceta, antes de darles
trámite, con lo que se vulneró el artículo 157 superior.
Afirma de otra parte que el referido
artículo 157 superior se vulneró igualmente dado que  ninguno de los temas de
que tratan los artículos 6º, 7º y 8º acusados, fueron planteados de forma
directa o indirecta, en los proyectos de Ley publicados por el Congreso, ni
para los primeros debates ni para las plenarias: “simplemente aparecieron en
el texto final del texto de la Ley aprobada por el Legislativo”.
Concluye que los vicios de procedimiento
mencionados no deben analizarse de manera aislada unos respecto de los otros,
sino que deben ser vistos en  forma integral dentro del proceso de formulación
de la ley, así por ejemplo el no cumplimiento del requisito de iniciativa
gubernamental o la no publicación de normas que nada tienen que ver con la
materia inicial de la ley.
IV.    INTERVENCIONES
1.  Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El Ministerio
referido  a través de apoderada judicial, interviene en el presente proceso y
solicita la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas, con
base en las razones que a continuación se sintetizan.
Recuerda que el
Congreso tiene autonomía constitucional para crear exenciones en virtud de la
potestad legislativa que la Constitución Nacional le atribuye al órgano
legislativo.  Al respecto cita apartes de las sentencias C-1320 de 2000 y C-222
de 1995.
Manifiesta que frente al cargo formulado
por el actor en el sentido de que los artículos acusados  no contaron con la
iniciativa gubernamental, esa afirmación no es cierta toda vez que, si bien
existen algunos artículos de la Ley 818 de 2003 que no fueron propuestos por el
Gobierno Nacional, los mismos fueron avalados por el Ministro de Hacienda y
Crédito Público y en consecuencia dicho aval tiene los mismos efectos que si la
iniciativa hubiere sido gubernamental.  Como sustento de sus aseveraciones cita
un aparte de la sentencia C-005 de 2003.
Señala que el artículo 2º acusado goza de
iniciativa gubernamental y prueba de ello son las Gacetas del Congreso Nos. 289
y 295 de 2003, en las cuales se señala que ese artículo referente a los peces
vivos fue presentado por los ponentes y avalado por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, así mismo en relación con los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 818 de 2003
que decretan la exoneración del impuesto sobre la renta obtenida por cultivos
de tardío rendimiento, es claro que dicha disposición no fue adicionada
ilegítimamente toda vez que la misma fue avalada igualmente por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público tal y como lo demuestra la proposición aditiva
aprobada en el Senado y en la Cámara el 20 de junio de  2003.
En el mismo sentido indica que el artículo
8 acusado que autoriza que en relación con  los bienes importados adquiridos
mediante arrendamiento financiero se otorgue el descuento del artículo 485-2
del Estatuto Tributario, también goza de iniciativa gubernamental pues fue
avalado por el Gobierno Nacional a través del Ministro de Hacienda y Crédito
Público como consta en la proposición aditiva aprobada el 20 de junio de 2003.
Aduce que los artículos acusados no
vulneran el principio constitucional de unidad de materia, toda vez que, los
asuntos regulados por las normas demandadas tiene una relación de conexidad con
la materia dominante en la ley y con el título de la misma. Afirma que en el
caso concreto la materia dominante es la tributaria ya que la Ley 818 de 2003
establece una serie de exenciones y exclusiones. Igualmente que el título de la
ley objeto de estudio corresponde exactamente al contenido normativo
desarrollado en la misma, sobre todo si se tiene en cuenta que la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que un proyecto de ley puede tener
diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista
una relación de conexidad objetiva y razonable.  Al respecto cita apartes de
las sentencias C-070/94, C-025/93 y C-1185/00.
Indica que el precepto constitucional de
unidad de materia previsto en el artículo 158 superior no puede ser entendido
en sentido estrecho y rígido, de forma tal que:  “…si bien es cierto que los
artículos acusados modifican y adicionan el Estatuto Tributario, no es menos
cierto que estas disposiciones guardan conexidad temática indiscutible con el
título de la Ley 818 de 2003, y no se requiere mayor análisis para concluir que
las disposiciones acusadas no son ajenas a la materia tributaria, ni se apartan
de su finalidad..:”.
Recuerda que a la luz de la Constitución
de 1991 el trámite que deben surtir los proyectos de ley en el Congreso se hizo
más flexible; quiere ello decir que se da más importancia al principio de
consecutividad sin abandonar el principio de identidad, de forma tal que, se
pueden incluir modificaciones a los proyectos de ley durante el trámite
respectivo, esto es, del estudio que realicen los ponentes pueden surgir
cambios, los que pueden consistir en adiciones, supresiones o modificaciones a
los textos inicialmente presentados o a los aprobados en comisiones, todo esto
como una clara manifestación del principio democrático en el proceso
legislativo.
Cita como sustento de sus aseveraciones
apartes de las sentencias C-222/97 y C-922/00, C-1488/00, C-737/01.
Finalmente afirma que no existe
vulneración al artículo 157 superior toda vez que el artículo 1º de la Ley 818
de 2003 fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 127 del 20 de marzo de
2003, así mismo el artículo 2º referente a los peces vivos fue publicado en la
ponencia para segundo debate al proyecto de ley No. 202 de 2003 Cámara y No.
216 de 2003 Senado tal y como consta en la Gaceta del Congreso No. 295 del 18
de junio de 2003.
En relación con los artículos 3º, 4º y 5º
de la Ley 818 de 2003  afirma que  como consta en la Gaceta del Congreso No. 329
de 2003 se efectuó una proposición aditiva al proyecto de ley 202 Cámara 216
Senado, y que dichos  artículos fueron leídos en su debida oportunidad y
posteriormente votados y aprobados, circunstancia que ha sido considerada como
un hecho constitutivo de publicación de conformidad con la jurisprudencia
constitucional. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-760 de 2001.
2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural
El Ministerio referido interviene en el
presente proceso mediante apoderado judicial, para defender la
constitucionalidad de los artículos demandados, oponiéndose a las pretensiones
del actor, a partir de las consideraciones que enseguida se sintetizan.
El interviniente
recuerda que: “…cuando el Gobierno tiene de manera exclusiva la iniciativa
privativa en algunas materias, como la tributaria que nos ocupa y dicha
iniciativa no se evidencia al momento de presentarse el proyecto de Ley, este
procedimiento puede ser convalidado en el trámite legislativo, para lo cual
basta con que los ministros avalen el proyecto colocando su rúbrica en el texto
del artículo por ellos redactado..:”.  Al respecto cita un aparte de la
sentencia C-1707 de 2000.
Afirma que en el caso
bajo estudio el aval ministerial se encuentra probado pues existen documentos
que así lo constatan y además se dejó expresa constancia del mismo durante todo
el trámite del proyecto de ley en muchas ocasiones, así pues el requisito
exigido por la Constitución Nacional de que el proyecto referido a normas
tributarias cuente con la iniciativa legislativa del Gobierno Nacional, se
cumplió plenamente habida cuenta de que los artículos acusados fueron avalados
debidamente por los Ministros de Hacienda y Crédito Público y Agricultura y
Desarrollo Rural.
Estima que las normas acusadas respetan
plenamente el principio de unidad de materia, toda vez que si bien al proyecto
inicial se le ajustó el título y se adicionaron algunos artículos, los mismos
se relacionan con la materia dominante que se regula, esto es, con las
exenciones fiscales, así pues existe un elemento de conexidad adicional
referido a que todas las normas están específicamente relacionadas con el
sector agropecuario.
En ese sentido
considera que la modificación del título en el trámite de la ley resulta
irrelevante si se tiene en cuenta que ninguna norma prohíbe que en el curso de
un proyecto de ley el título sea modificado, pues lo verdaderamente importante
es que la ley se inició su curso legislativo en primer debate en la Cámara de
Representantes y el contenido de todos sus artículos se refiere a normas en
materia tributaria, así pues existe una materia dominante referida a las normas
tributarias y sus diferentes artículos la desarrollan en forma razonable y
objetiva.
Aduce que en la
ponencia para primer debate al proyecto de Ley 196 Cámara, deliberaron
conjuntamente las Comisiones Tercera del Senado y Cámara y fue en ese momento
cuando se decidió presentar el proyecto aditivo, de forma tal que:  “…aún
cuando los artículos relacionados con las exenciones a la renta líquida
gravable de los cultivos de tardío rendimiento no fueron aprobados en primer
debate, se surtió el trámite legislativo correspondiente al ser propuestos
nuevamente en las sesiones plenarias del Senado junto con los artículos
relacionados con los beneficios tributarios para los peces vivos, el trigo y el
morcajo, y, finalmente, la adquisición o importación de maquinaria industrial
por medio del sistema de arrendamiento financiero (leasing), para luego ser
debatidos en plenaria de la Cámara y posteriormente obtener la aprobación
respectiva…”.  Al respecto cita un aparte de la sentencia C-055 de 1996.
Reitera que al
revisar el proyecto de Ley en cada una de sus fases y el articulado aprobado
por el Congreso, se observa con claridad que las propuestas aditivas tiene
relación directa con el proyecto inicialmente presentado al punto que todas
ellas recogen el tema tributario, y en particular, el relacionado con los
beneficios tributarios (exclusión y exención) y más aún los circunscribe al
sector agropecuario de manera tal que la unidad de materia en ningún momento
fue desconocida.  Cita como sustento de sus aseveraciones un aparte de la
sentencia C-055 de 1995.
Finalmente afirma que
no es cierto que no haya existido publicación de los artículos acusados en el
Diario Oficial del Congreso, pues ello se puede constatar en la Gaceta del
Congreso No. 335 del 16 de julio de 2003 que contiene el texto aprobado en
sesión plenaria del Senado, publicación que a su vez remite al Acta de Plenaria
No. 061 del 20 de junio de 2003, igualmente, el texto del proyecto de ley fue
también publicado con antelación en la Gaceta No. 313 cuando fue aprobado en
segundo debate en sesión plenaria de la Cámara de Representantes como consta en
el Acta de sesión No. 061 antes citada.
Concluye que: “ si
bien es cierto que se adicionaron algunos artículos al proyecto inicialmente
presentado, que se modificó el título y que los temas tratados en los artículos
demandados son de iniciativa gubernamental, no se desconoció el procedimiento
legislativo, en la medida en que existió unidad de materia, se surtió el
trámite bicameral adoptado por el Constituyente y contó con el aval
ministerial…”.
3. Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales –DIAN-
La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, mediante apoderada judicial, interviene en el presente
proceso para defender la constitucionalidad de los artículos demandados,
oponiéndose a las pretensiones del actor, con base en los argumentos que se
resumen a continuación.
Afirma que no existe
violación al artículo 154 superior, toda vez que:  “…el proyecto inicial fue
presentado por el Ministerio de Hacienda cuyo texto fue consolidándose con los
demás proyectos presentados, que hoy hacen parte del texto definitivo de la Ley
818 de 2003 y con los aportes que hizo el Congreso en virtud de las facultades
que tiene dicho organismo para crear, modificar, adicionar, complementar las
normas de carácter tributario, textos éstos que gozan del aval del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, lo cual puede verificarse en las Gacetas del
Congreso y demás escritos presentados por dicho Ministerio al Congreso de la
República…”.
En ese sentido indica
que tanto en el momento de presentación de los proyectos, como las discusiones,
hubo presencia constante del Gobierno Nacional a través del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, teniendo en cuenta la importancia que revestían las
modificaciones al Estatuto Tributario ya que otorgaban un tratamiento
preferente a algunos productos agropecuarios o pesqueros, con el fin de
incentivar la producción agrícola, máxime si se tiene en cuenta que no todos
los artículos acusados se refieren a exenciones de impuestos, razón por la que
no era indispensable la iniciativa gubernamental, siendo por tanto viable en
los demás artículos la iniciativa legislativa que tiene el Congreso como
supremo órgano legislativo.
Señala que los artículos acusados tampoco
vulneran el principio de unidad de materia, toda vez que mediante la Ley 818 de
2003 se dictaron normas en materia tributaria es decir, que de manera general
las normas allí contenidas debían necesariamente ser de carácter tributario,
como en efecto lo son y no penales, laborales o civiles, etc, de forma tal que
de la simple lectura de los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, y 8º de la Ley
818 de 2003 se puede colegir claramente que éstos hacen referencia a la misma
materia tributaria, así pues esa norma señala en forma expresa y precisa tanto
en el título como en el contenido de su articulado regulaciones de índole
tributaria.
Finalmente afirma que no existe
vulneración al artículo 157 superior pues si bien algunas normas de la Ley 818
de 2003 no fueron incluidas dentro del proyecto inicial, las modificaciones que
resultaron del proceso de concertación, fueron aprobadas en su totalidad tanto
en primer como en segundo debate por las Comisiones conjuntas de Senado y
Cámara, ello significa que las propuestas contenidas en el proyecto inicial
fueron sometidas a amplios análisis por parte de los Senadores y Representantes
miembros de las Comisiones Económicas del Congreso, como de los diferentes
gremios económicos del país y del propio Gobierno Nacional realizando una serie
de ajustes al proyecto inicial presentado por el Viceministro de Hacienda y
Crédito Público.  Al respecto cita un aparte de la sentencia C-1488 de 2000.
Concluye entonces que si bien algunas
normas fueron presentadas como artículos nuevos  en los debates de las
plenarias de cada Cámara y aprobadas en sus discusiones, éstas son
constitucionales toda vez que, corresponden a la materia económica tratada en
la Ley 818 de 2003 pues tratan aspectos económicos en sus manifestaciones
tributarias, financieras y presupuestales.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación allegó el concepto número 3425, recibido el 21 de
noviembre de 2003, donde solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de los
artículos acusados, de conformidad con las siguientes consideraciones.
Recuerda que la iniciativa del proyecto de
ley “Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con el Sector Panelero
y al Fondo Nacional de la Panela”, fue presentada al Congreso a través del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la Secretaría General de la Cámara
de Representantes el 26 de marzo de 2003 y publicada el 2 de abril de 2003 en
la Gaceta del Congreso No. 145 del mismo año, texto en el que no existe propuesta
alguna en relación con los artículos acusados, es decir, que éstos no fueron
presentados ni incluidos en el proyecto del Gobierno Nacional.
Señala que de
conformidad con las pruebas aportadas en el expediente los artículos 3º, 4º,
5º, 6º y 7º acusados cuentan con el aval del Gobierno Nacional y por lo tanto
el requisito de la iniciativa gubernamental al que hace referencia el artículo
154 superior se encuentra plenamente satisfecho.
Afirma que no ocurre
lo mismo con el artículo 2º acusado sobre el que no existe prueba alguna del
aval ministerial aún cuando en las Gacetas del Congreso No. 289 y 295 del 13 y
18 de junio de 2003 respectivamente se hubiere indicado que durante el
transcurso del debate fue presentado por los ponentes y avalado por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público una proposición que tiene como argumento subsanar
un error que no fue tenido en cuenta en el trámite del proyecto de ley que dio
origen a la Ley 788 de 2002 relacionada a la adición del artículo 486-2 del
Estatuto Tributario.
Estima que es
evidente la vulneración al principio de unidad de materia previsto en el
artículo 158 superior toda vez que:  “…el texto definitivo aprobado por las
células legislativas difiere sustancialmente del texto inicialmente propuesto
por el Gobierno.  Es así como el proyecto pasó de llamarse “por la cual se
dictan disposiciones relacionadas con el sector panelero y el Fondo Nacional de
la Panela” a un título muy diferente “por medio de la cual se dictan normas en
materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, que fue aprobado durante
el segundo debate en la Cámara de Representantes, según consta en la Gaceta del
Congreso 396 del 11 de agosto de 2003..:”.
En ese sentido
recuerda que el proyecto de ley inicial contenía tres (3) artículos todos
relativos al sector panelero, pero las comisiones terceras de las Cámaras en
sesiones conjuntas, decidieron acoger únicamente el artículo 1º relativo a la
exclusión del IVA de la panela y finalmente, durante el segundo debate las
plenarias de Cámara y Senado optaron por aprobar el artículo 1º que venía de
las Comisiones e incorporar siete (7) artículos nuevos, que transformaron
sustancialmente la iniciativa presentada por el Gobierno, en tanto que esos no
tiene relación directa ni indirecta con el sector panelero, pues se refieren a
modificaciones al Estatuto Tributario en general.
Indica que si bien es
cierto que:  “…el texto inicial y aquel que finalmente fue aprobado se
refieren de forma genérica a un tema de naturaleza tributaria, el núcleo temático
del proyecto originario no era ese, sino el de la parafiscalidad panelera y por
ello los cambios introducidos durante el trámite legislativo significaron que
la iniciativa se desnaturalizara y que se legislara sobre temas que no
corresponden en absoluto al móvil que le dio nacimiento al trámite en el
Congreso de la República…”.
En ese sentido
considera que los artículos nuevos que significaron la transformación
sustancial de la iniciativa por que regulaban temas extraños a ésta, debieron
ser puestos en conocimiento de las Comisiones Permanentes para que en esa
instancia legislativa se debatiera y aprobara la enmienda total del proyecto
con el fin de dar cumplimiento al artículo 157 superior y en consecuencia no
vulnerar el principio de publicidad.
Afirma que la
inobservancia del requisito de publicación de los proyectos de ley por parte
del Congreso, es un vicio de procedimiento insubsanable de forma tal que vicios
de esa índole son de tal trascendencia que justifican la declaración de
inconstitucionalidad de la ley que adolezca del mismo.  Al respecto cita las
sentencias C-026/93, C-500/01, C-872/02 y C-760/01.
Expresa en este sentido, que de
conformidad con las pruebas obrantes en el expediente los artículos 3º, 4º, 5º,
6º, 7º y 8º acusados no fueron publicados en la Gaceta del Congreso antes de
darle curso al debate en las plenarias respectivas.
Advierte que no obstante que el
Secretario del Senado hizo una lectura previa a la votación de la proposición
aditiva que contenía los artículos 3º, 4º y 5º acusados y que existe constancia
de la reproducción de los textos respectivos, al igual que en el caso de los
artículos 6º, 7º y 8º no se consideró que esas enmiendas implicaban una
modificación total del proyecto y en consecuencia la publicación de éste en la
Gaceta del Congreso era el único mecanismo constitucionalmente posible a fin de
cumplir con el requisito de publicidad.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las
disposiciones acusadas hacen parte de una Ley de la República.
2.      La materia sujeta a examen
Para el actor los artículos 2º, 3º, 4º,
5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003 deben ser declarados inconstitucionales
por cuanto i) a pesar de referirse a una materia que de acuerdo con el artículo
154 superior debe ser de iniciativa gubernamental, dichos artículos no contaron
con el aval del gobierno, ii) se refirieron a asuntos  diferentes al que fue
presentado inicialmente y contó con la iniciativa del gobierno, vulnerando así
el principio de unidad de materia, iii) no fueron publicados en la gaceta del
Congreso previamente a su discusión en las comisiones constitucionales y en las
plenarias de cada Cámara y iv) particularmente en el caso de los artículos 6º,
7º y 8º acusados, los temas en ellos tratados no fueron planteados en los
proyectos publicados por el Congreso, ni para los primeros debates ni para las
plenarias y “simplemente aparecieron en el texto final del texto de la Ley
aprobada por el Legislativo”.
Los intervinientes en representación de
los  Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo
Rural, así como de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales afirman que
los artículos acusados sí contaron con el apoyo del Gobierno como se desprende
de los antecedentes legislativos que obran en el expediente en los que constan
las proposiciones aditivas que fueron avaladas por los Ministros interesados,
así como la mención hecha en la Gaceta del Congreso respecto del aval del
Gobierno al artículo 2º de la Ley 818 de 2003.
Consideran que en el presente caso no se
vulneró el principio de unidad de materia, por cuanto la materia a que aluden
los artículos acusados es la misma que se señala en el título del proyecto
referente a “normas en materia tributaria”.
Afirman que los textos aprobados sí fueron
objeto de publicación en la Gaceta del Congreso. Así,  recuerdan que el
artículo 1º de la Ley 818 de 2003 fue publicado en la Gaceta del Congreso No.
127 del 20 de marzo de 2003, así mismo que el artículo 2º referente a los peces
vivos fue publicado en la ponencia para segundo debate al proyecto de ley No.
202 de 2003 Cámara y No. 216 de 2003 Senado tal y como consta en la Gaceta del
Congreso No. 295 del 18 de junio de 2003. También que todo el articulado fue
publicado en las gacetas Nos. 331 y 335 del 16 de julio de 2003 que contienen
el texto aprobado en sesión plenaria del Senado, publicación esta que a su vez
remite al Acta de Plenaria No. 061 del 20 de junio de 2003.
En relación con los artículos 3º, 4º y 5º
de la Ley 818 de 2003  afirman además  que  como consta en la Gaceta del
Congreso No. 329 de 2003  correspondiente a la Sesión plenaria del Senado de la
República dichos  artículos fueron leídos previamente a la votación,
circunstancia que ha sido considerada como un hecho que asegura el respeto del
principio de publicidad  de conformidad con la jurisprudencia constitucional.
El señor Procurador
General de la Nación por su parte solicita la declaratoria de inexequibilidad
de los artículos acusados por cuanto considera que i) en relación con el
artículo 2º de la Ley 818 de 2003 no existe prueba en el expediente del aval
del Gobierno distinta de la mención que se hace de  dicho aval en las gacetas
del Congreso Nos. 289 y 295 del 13 y 18 de junio de 2003, ii) los artículos 2º
a 8º habrían sido introducidos al proyecto de ley que se convertiría en  la Ley
818 de 2003  solamente en el segundo debate tanto en la Cámara como en el
Senado de la República en donde se habría igualmente modificado el título del
proyecto, produciéndose así una modificación sustancial del objeto del proyecto
inicialmente presentado por el Gobierno que se refería exclusivamente al sector
panelero. En ese sentido considera que los artículos nuevos que significaron la
transformación sustancial de la iniciativa en la medida en que regulaban temas
extraños a ésta, debieron ser puestos en conocimiento de las Comisiones
Permanentes para que en esa instancia legislativa se debatiera y aprobara la
enmienda total del proyecto. iii) Advierte además  que no obstante que el
Secretario del Senado hizo una lectura previa a la votación de la proposición
aditiva que contenía los artículos 3º, 4º y 5º acusados no se consideró que
esas enmiendas al igual que en el caso de los artículos 6º, 7º y 8º implicaban
una modificación total del proyecto y en consecuencia la publicación de éste en
la Gaceta del Congreso era el único mecanismo constitucionalmente posible a fin
de cumplir con el principio de  publicidad.
Corresponde a la
Corte en consecuencia establecer si el Congreso de la República con la expedición
de los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003 acusados
vulneró o no i) el artículo 154 superior por cuanto dichos artículos a pesar de
referirse a una materia que exige iniciativa gubernamental no habrían contado
con el aval del gobierno, ii) los artículos 158 y 169 superiores por cuanto la
materia a que ellos aluden no guarda relación con la materia ni con el título
del proyecto inicialmente presentado por el Gobierno ni con el que habría sido
aprobado por las Comisiones permanentes de Cámara y Senado, iii) el principio
de publicidad por cuanto el texto de los mismos no habría sido publicado
previamente a su discusión en las Comisiones y en las Plenarias de cada Cámara
y por cuanto la publicación de los mismos  en la Gaceta del Congreso sería el
único mecanismo aplicable en este caso para respetar el principio de publicidad
dada la modificación sustancial del proyecto inicial que se habría producido
con la introducción de dichos artículos y iv) el artículo 157 superior por cuanto
los temas a que aluden los artículos 6º, 7º y 8º acusados no fueron planteados
en los proyectos publicados por el Congreso ni para los primeros debates ni
para las plenarias y “simplemente aparecieron en el texto final del texto de
la Ley aprobada por el Legislativo.
3.   Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario
efectuar algunas precisiones relativas a i) el término de caducidad de la
acción pública de inconstitucionalidad por vicios de forma, y ii) el trámite
legislativo surtido en el Congreso de la República para la expedición de la Ley
818 de 2003, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados
en la demanda.
3.1  El término de caducidad de la acción pública de
inconstitucionalidad por vicios de forma.
Como ha recordado la Corte de manera reiterada[1], por
expreso mandato del numeral 3° del artículo 242 de la Carta, las acciones
públicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios
de forma caducan en el término de un (1) año, el cual empieza a contar a partir
de la publicación del respectivo acto jurídico.
La Corte ha precisado que dicho término “impone un límite a la
competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que
presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el reproche
tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber
del organismo de control constitucional verificar previamente que la acusación
se haya formulado dentro del plazo señalado en la norma Superior, quedando
obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento de promoverse la
respectiva acción el término de caducidad ya ha sido superado”[2].
En el asunto sometido a examen, la Corte constata que la
acusación contra los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, y 8º de la Ley 818 de
2003 fue formulada en término, ya que la ley se publicó en el Diario Oficial
No. 45.242 del 8 de julio de  2003, y la demanda fue presentada el día 30 de
julio de 2003, es decir, tan solo 22 días  después de la aludida publicación.
Por este aspecto, se cumple la previsión superior sobre la
oportunidad del ejercicio de  la acción de inconstitucionalidad, por lo que a
la Corte asiste competencia para entrar a determinar si la normatividad
impugnada se encuentra afectada por alguno de los vicios formales que le
atribuye el actor.
3.2  El trámite legislativo surtido para
la expedición de la Ley 818 de 2003
Con fundamento en las certificaciones
remitidas a la Corte por el Senado de la República y la Cámara de
Representantes, así como en las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de
la República, se pudo determinar que el trámite surtido en esa Corporación para
la expedición de la Ley No. 818 de 2003, fue el siguiente:
3.2.1.  El Senador Jorge Enrique Robledo presentó
el 19 de marzo de 2003 a la Cámara de Representantes un proyecto de ley que fue
radicado con el No. 196 de 2003 Cámara y publicado en la Gaceta del Congreso
Año XII, No. 127 del jueves 20 de marzo de 2003 (págs. 5 y 6). Dicho proyecto
de ley de iniciativa parlamentaria contenía 3 artículos[3] mediante
los que se modificaban los artículos 468-1 y 424 del Estatuto tributario y
llevaba por título: “por la cual se modifica el Estatuto Tributario con el
propósito de excluir la panela del Impuesto al Valor Agregado, IVA”.
3.2.2 El Gobierno Nacional a través del
Viceministro de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del
Despacho del Ministro de Hacienda y crédito Publico presentó a la Cámara de
Representantes el 26 de marzo de 2003, un proyecto de ley con su
correspondiente exposición de motivos que fue radicado con el No. 202 de 2003
Cámara y publicado en la Gaceta del Congreso Año XII, No. 145 del miércoles 2
de abril de 2003 (págs. 1-3). Dicho proyecto contenía 4 artículos[4] y tenía por
nombre: “por la cual se dictan disposiciones relacionadas con el sector
panelero, y el Fondo Nacional de la Panela”.
3.2.3  Según consta en la Gaceta  del Congreso
N° 182 del 5 de mayo de 2003 -págs 8 a 13- los H. Representantes Oscar Leonidas
Wilches Carreño y Darío Córdoba Rincón presentaron el 30 de abril de 2003 “PONENCIA
PARA  EL PRIMER DEBATE  AL PROYECTO DE LEY NUMERO 202 DE 2003 CÁMARA ‘por la
cual se dictan disposiciones relacionadas con el sector panelero y el fondo
nacional de la Panela’, acumulado con el proyecto de ley número 196 de 2003
Cámara, por la cual se modifica el estatuto tributario con el fin de
excluir la panela del impuesto del valor agregado IVA.’”, el pliego de
modificaciones propuesto por los ponentes  (pág.12) adicionó el artículo 1º[5]. Los
artículos 2º, 3º y 4º se mantuvieron en los términos propuestos por el Gobierno
Nacional[6],
y se incluyó un nuevo artículo que estableció una nueva conformación de la
Junta Directiva del Fondo Nacional de la Panela[7]. El artículo final[8] señaló que
“la presente ley rige desde su publicación”.
3.2.4.  En atención a que el Presidente de la
República a través del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó
trámite de urgencia (art. 163 C.P.) en el presente caso, las Mesas Directivas
de las Cámaras (Res. No. 147/03 Senado y No. 0849 Cámara, ambas del 15 de mayo
de 2003) autorizaron el estudio y aprobación conjunta del proyecto de ley No.
196 de 2003 acumulado al proyecto de ley No. 202 de 2003 y No. 216 de 2003
Senado, por parte de las Comisiones Terceras Económicas de Senado y Cámara.
(folios 101 a 106 cuaderno de pruebas Cámara)
3.2.5  Según consta en la Gaceta del
Congreso No. 247 del 6 de junio de 2003 los ponentes de la Comisión Tercera de
la Cámara de Representantes -H. Representantes Oscar Wilches Carreño y
Francisco Córdoba López- y de la Comisión Tercera del Senado -H. Senadores
Gabriel Zapata Correa, Aurelio Iragorri Hormaza, Mario Salomón Nader, Luis
Helmer Arenas Parra y Juan Manuel Corzo Román- presentaron ponencia conjunta
para primer debate  al proyecto  de ley 196 de 2003 Cámara ‘por la cual se
modifica el estatuto tributario con el fin de excluir la Panela del impuesto
del valor agregado, IVA’ acumulado con el proyecto de ley No. 202 de 2003
Cámara y 216 de 2003 Senado ‘por la cual se dictan disposiciones
relacionadas con el sector panelero y el fondo nacional de la Panela’.
El texto propuesto fue del siguiente
tenor:
“TEXTO PROPUESTO PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY
NUMERO 202 DE 2003 CAMARA, 216 DE 2003 SENADO
por la cual se dictan normas en materia
tributaria
y se dictan otras disposiciones
Artículo 1º.  Por el cual se adiciona el
artículo 424 del Estatuto Tributario con la siguiente subpartida arancelaria.
“17.01.11.10.00 Chancaca (panela,
raspadura).  Obtenida de la extracción y evaporización en forma artesanal de
los jugos de caña de azúcar en trapiches paneleros”.
Artículo 2º.  Considérase exenta la renta
líquida fiscal generada por el establecimiento de nuevas plantaciones y su
aprovechamiento de cultivos de tardío rendimiento, en palma de aceite, cacao,
caucho, cítricos y demás frutales cuyo ciclo productivo sea superior a 24
meses, por un término de 14 años, para los cultivos que se establezcan dentro
de los 10 años siguientes a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley.
Para gozar de la exención, se requiere que
el área mínima establecida sea de 50 hectáreas para caucho y palma; y de 20
hectáreas para frutales y cacao.
Las plantaciones que se beneficien con
esta exención, no podrán ser beneficiadas con otros programas financiados con
recursos públicos.
El Gobierno Nacional reglamentará lo
pertinente a lo estipulado en este artículo.
Artículo 3º. Esta ley rige a partir del
momento de su promulgación y deroga todas las normas que le sean contrarias.”
3.2.6  Según consta en la Gaceta  del Congreso
No. 542 del 21 de octubre de  2003 en la que se publicó el Acta 01 de
junio 11 de 2003  de las “sesiones conjuntas de las Comisiones terceras de la
Cámara de Representantes y el Senado de la  República”, efectuado el llamado a
lista y la verificación del quórum para cada una de las comisiones se inició el
estudio para primer debate del proyecto de ley N° 196 de 2003 Cámara ‘por la
cual se modifica el estatuto tributario con el fin de excluir la Panela del
impuesto del valor agregado, IVA’, acumulado con el proyecto de ley N° 202
de 2003 Cámara y 216 de 2003 Senado ‘por la cual se dictan disposiciones
relacionadas con el sector panelero y el fondo nacional de la Panela’.
Luego de la intervención de los ponentes
Oscar Leonidas Wilches y Gabriel Zapata se da lectura a la proposición con la
que termina el informe de ponencia según el cual se propone “Dése primer
debate  al proyecto de ley número 202 de 2002, Cámara, 216 de 2003 Senado, “por
la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”
(3 artículos).
Consta en el acta que el Presidente de la
sesión señaló lo siguiente: “Quiero hacer claridad que el proyecto que se está
discutiendo es el que fue publicado en la gaceta 247, teniendo en cuenta que
antes había habido otra publicación, cuando el proyecto no tenía todavía
mensaje de urgencia. Por eso entonces es la Gaceta 247 que aquí está en manos y
es la que se ha repartido hoy a todas las personas que están aquí”. (pág. 4y
5).
Sometido a votación el articulado
propuesto se dio aprobación al artículo 1º.
En relación con el artículo 2º (referente
a los cultivos de tardío rendimiento)  se presentó proposición de los
parlamentarios “Miguel Vargas, Bernabé Celis,  Bety Esperanza Moreno, Jorge
Franco Arcángel Clavijo, Luis Salas, Camilo Sánchez, Gustavo Petro, Wilson
Borja y hay otras firmas Cesar Negret Rafael Amador” (pag 11), con el siguiente
texto: “Elimínese del proyecto de ley número 202 de 2003 Cámara el artículo
2°”.
Antes de procederse a la votación el Ministro
de Agricultura y Desarrollo Rural  manifestó:  “Este proyecto tiene el aval del
Gobierno entero, por el señor Presidente de la República, el señor Ministro de
Hacienda y yo, que representamos al Gobierno, tiene el aval, quiero resolver
ese malentendido, es del mas alto interés nacional y hay unas imprecisiones si
ustedes me permiten y conceden cinco minutos”.
Acto seguido se procedió a la votación de
la proposición. Por el sí 13 votos por el no 11 votos.  Siendo en consecuencia
negado en la Comisión tercera de la Cámara el artículo 2°.
El secretario informa de la propuesta de
artículos nuevos. En la gaceta constan al respecto los siguientes apartes:
“Artículo nuevo  Adiciónese el artículo
468-2 del estatuto tributario con el siguiente Código de nomenclatura nandina
03.01 peces vivos excepto los peces ornamentales de la posición 03011000.
Presentada por Oscar Wilches, Gabriel
Zapata, Aurelio Iragorri, Luis Helmer Arenas, Salomón Nader, Omar Baquero y
Juan Manuel Corzo.
Tiene aval del Ministro de Hacienda, señor
Presidente.”
Puesto en consideración el artículo
propuesto  es aprobado .
Una nueva proposición con 4 artículos
nuevos  sobre “organización del fondo nacional de la panela, la junta directiva
y la cuota de fomento panelero”, es sometida a consideración, siendo finalmente
retirada.
Se procede luego a la votación del
artículo 3 sobre la vigencia de la ley, que es aprobado.
Acto seguido se lee el título del proyecto
de ley  y se somete a votación con el siguiente texto: “por la cual se dictan
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, que fue aprobado[9].
Posteriormente se pregunta a las
comisiones económicas de Senado y Cámara si quieren que el proyecto de ley pase
a segundo debate. Al respecto los secretarios de una y otra Comisión  afirman
que  estas “sí lo quieren”.
El texto aprobado en primer debate en
sesiones conjuntas por las Comisiones terceras constitucionales permanentes del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes  consta en las Gacetas
No. 289 del 13 de junio de 2003 pág. 4 y 295 del 18 de Junio de 2003 pág. 8.
3.2.7  De
acuerdo con la Gaceta  del Congreso N° 289 del 13 de junio de 2003 en la Cámara
de Representantes fue presentada ponencia para segundo debate al proyecto de
ley N° 202 Cámara, 216 de 2003 Senado “por la cual se dictan normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones” por los H. Representantes  Oscar
Wilches Carreño y Francisco Córdoba López.
En ella manifiestan  que los ponentes de
las Comisiones Económicas de Senado y Cámara consideraron acoger por unanimidad
el artículo 1º del proyecto de ley  presentado que tiene como finalidad dar a
la panela el carácter de excluido del IVA.  Manifiestan igualmente que en el
transcurso del debate fue presentado por los ponentes y avalado por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, una proposición que buscó
subsanar un error en el que se incurrió en el trámite del proyecto de Ley
788/02 en el que se adicionó el Estatuto Tributario en su artículo 468-2 en lo
concerniente a los peces vivos y en consecuencia se decidió adicionar el
artículo 468-2 con un código de nomenclatura Nandina[10].
En ese orden de ideas presentan la
siguiente proposición a la Plenaria de la Cámara:
“Proposición:
Dése segundo debate al proyecto de ley
número 202 de 2003 Cámara, 216 de 2003 Senado “por la cual se dictan normas en
materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.
3.2.8  En relación con la Sesión Plenaria de la
Cámara de Representantes  en la que se dio segundo debate  al proyecto de ley
196 de 2003 Cámara acumulado al proyecto de ley 202 de 2003 Cámara, 216 de 2003
Senado “por la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones” en la Gaceta del Congreso No. 396 del 11 de agosto de 2003 en la
que se publicó el acta 061 de la sesión ordinaria  del día viernes 20 de junio
de 2003 de la Cámara de Representantes consta lo siguiente:
“Dirección de la sesión por la
Presidencia:
En consideración el Orden del
día  leído, se abre la  discusión,  anuncio que va a cerrarse, queda cerrada,
una vez tengamos el quórum decisorio lo estaremos   aprobando. Continuamos
señor Secretario.
El Secretario General informa:
Presidente,  en negocios
sustanciados hay unas Proposiciones, mientras se completa el Quórum si usted me
permite, las voy leyendo.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Si señor.
El Secretario General procede
con la lectura:
Con el ánimo de conocer el
verdadero estado de las finanzas públicas y evaluar los resultado de los
ajustes en las políticas fiscal, monetaria, crediticia, cambiaria y de
cumplimiento de los Proyectos macro económicos, citan a la Sesión Plenaria para
el día 3 de Septiembre al Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor
Adalberto Carrasquilla, al Señor Gerente del Banco de la República, doctor
Miguel Urrutia y al Señor Contralor General de la República, doctor Antonio
Hernández Gamarra, también al Señor Contador de la Nación doctor Jairo Alberto
Cano Pabón, para que ilustre a la Plenaria sobre la situación contable y
financiera  de las Empresas Estatales. Firma Rafael Amador.
Presidente la Secretaría en
esta Proposición deja constancia que la fecha solicitada, si ya está verificada
retiro la sugerencia
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
En caso de no estarlo señor
Secretario, la Mesa Directiva oportunamente, entonces señala la fecha.
En consideración la Proposición
en discusión, se abre la discusión, va a cerrarse, queda cerrada, cuando se
constituya el quórum decisorio se aprobará la misma.
Señor Secretario le ruego que a
uno de sus funcionarios que son tan eficientes, nos colaboren con el texto
final de la Ley Antitrámites para poderlo conciliar tenga la bondad señor
Secretario.
El Secretario General informa:
Ya estamos trabajando en ese
tema Presidente, le ruego el favor nos de unos minutos.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Gracias Señor Secretario,
continuamos
El Secretario General continúa
con la lectura:
Proposición: La Honorable Cámara de
Representantes hace un reconocimiento a la Juventud colombiana  con motivo de
la celebración nacional de un día, siendo este Viernes 4 de Julio especialmente
a aquellas organizaciones juveniles que han  encaminado sus esfuerzos a la
construcción de un país con mejores oportunidades, resaltando entre ellas la
Corporación Jóvenes Constructores de Paz de Cundinamarca y la organización
“Colombia Joven”. Alrededor de quinientos millones de personas que habitan en
América Latina, cerca al 60%  menores de 30 años y un poco más del 30%  de la
población económicamente  activa  se encuentra entre los 15 y 25 años de edad.
En nuestro país la mayoría de
la población, es joven, hoy existe la gran oportunidad de trabajar de manera
conjunta, en  la generación de espacios, que le permitan a este sector
poblacional ser protagonista de la Colombia presente, Allí en la cotidianidad
juvenil encontramos algunas cifras que deben generar espacios para análisis, y
reflexión, sobre la situación actual de los jóvenes de Colombia, frente a los
anteriores, creemos en la importancia de llenar la atención del país, su mirada
a la juventud, si en verdad queremos lograr una Colombia en paz, menciónese
esta proposición, en los medios de comunicación escritos y radiales y televisión,
el día 4 de Julio. Firma Nelson Javier Torres. Está leída la Propuesta.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
En consideración  la
Proposición, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada,
cuando se constituya el quórum decisorio señor Secretario, se aprobará la
misma.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Señor Representante Wilson
Borja.
Intervención del Honorable
Representante Wilson Borja Díaz:
Presidente Usted sabe que yo he
insistido en la Mesa Directiva, que si bien los trabajadores del Congreso deben
cumplir con sus funciones y con las órdenes de la Mesa Directiva, también ésta
debe retribuirle su trabajo, esta legislatura se acaba en el día de hoy y hasta
ahora a los trabajadores no les han pagado las horas extras a los cuales los
obligaron en diciembre y estoy hablando de 20, 21, 22, 23 y aún el 24 de
diciembre de trabajo de los trabajadores y no se les ha reconocido, me refiero
a los transcriptores y a todo una cantidad de personal.
Quiero dejar para el Acta de
hoy toda una serie de notas que hay al respecto de eso, y solicitarle señor
Presidente que de aquí al 20 de julio por favor les paguen a estos trabajadores
lo que se les debe, porque no es justo que un semestre después, todavía no le
hayamos reconocido lo que ellos realmente se ganaron con el sudor y
trasnochando como lo hicieron aquí porque fue trabajo de noche lo que les tocó
hacer en diciembre.  Gracias Presidente .
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
A Usted señor Representante
muchas gracias.  Siguiente punto del orden del día señor Secretario.
El Secretario General informa:
Señor Presidente proyectos para
segundo debate:
Proyecto de Ley 196 de 2003
Cámara, acumulados al 203 de 2003 Cámara, 216 de 2003 Senado, “por la cual se
dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.
Proposición con que termina el
informe los Ponentes:  Dése segundo debate al proyecto de Ley 202 de 2003
Cámara, 216/2003  Senado, por la cual se dictan normas en materia tributaria y
se dictan otras disposiciones.  Firma la ponencia Oscar Wilches.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
En consideración la proposición
con que termina el informe, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse,
queda cerrada, cuando se constituya el quórum decisorio se aprobará la
proposición señor Secretario, articulado del Proyecto.
El Secretario General informa:
Presidente tiene tres artículos
que se pueden considerar en bloque, porque hay unas propuestas pero son nuevas,
avaladas por el Gobierno.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
En consideración el articulado
con las proposiciones, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda
cerrada, una vez se constituya el quórum decisorio se aprobará el mismo señor
Secretario.  Siguiente punto.
NOTA DE RELATORIA
Por petición expresa hecha por
el Honorable Representante Gustavo Petro Urrego, en una etapa posterior de la
presente sesión, se transcriben las Constancias dejadas por el mismo, como
sigue:
“ Presidente es para dejar una
constancia que quiero que obre en el acta textualmente, en el  proyecto No.1
aprobado en esta sesión sobre Ley de la panela quiero hacer constar que en las
Comisiones Conjuntas para el primer debate fueron rechazadas, negadas las
enmiendas que creaban exenciones al impuesto de renta  para los cultivos de la
palma y otros de rendimiento tardío, fue la Comisión Tercera de la Cámara que
negó esa exención tributaria por dos razones, primero, porque no se podía usar
una Ley de la panela para hacer unas exenciones a sectores poderosos de la
agricultura nacional con presencia de intereses particulares en el gabinete del
Presidente Uribe, y en segundo lugar, porque la situación fiscal del país toda
vez que además se intenta extender el impuesto del IVA a partir del año 2005 a
todas las transacciones no debería permitir exenciones a sectores poderosísimos
de la industria nacional como el de la palma africana.
Por esas razones fueron
negadas  esas exenciones y sin embargo ahora aprovechando el primer punto del
orden del día, fueron de nuevo traídas a la Plenaria y aprobadas, la constancia
radica en que ese es un hecho inconstitucional porque toda enmienda que sea
negada en primer debate sólo puede ser traída a las Plenarias a través del
mecanismo de la apelación, mecanismo que no surtió efecto, por tanto si la
Plenaria de la Cámara no reabre la discusión para crear esas exenciones a tan
poderosísimos sectores de la industria nacional encabezados por el  señor Luis
Carlos Sarmiento Angulo, en el caso de los cultivos de la palma, entonces que
esta constancia sirva  para la demanda de inconstitucionalidad de esas
exenciones traídas por debajo de la mesa y colocadas, a  la aprobación de la
Plenaria de la Cámara.”
“y además ésta, es que ni más ni
menos que el artículo que con muchas firmas de Congresistas se aprobó, dice:
Considérase exenta la renta líquida gravable generada por el aprovechamiento de
nuevos cultivos de tardío rendimiento en cacao, caucho, palma de  aceite,
cítricos y demás frutales que tengan clara vocación exportadora, los cuales
serán determinados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.  Por
primera vez en la historia del Congreso de la República se le asigna una
facultad extraordinaria al Ministro para determinar a quién se le exime de
pagar impuesto de la renta y a quién no, además de que esto ya había sido
negado en Comisión III, es absolutamente atropellador con la legislación
colombiana, el que esta Plenaria haya aprobado unas facultades extraordinarias
a un Ministro para decidir a cuáles de sus amigos sí se les genera exención de
impuesto de renta y a quiénes no, dentro de los más poderosos agricultores de
Colombia y solamente dentro de aquellos que exportan su producto fuera del País,
definitivamente señor Presiente tenemos aquí una cómo se le dice al Gobierno de
los ricos?. Gracias Presidente”.
El Secretario General informa,
el QUÓRUM DECISORIO:
Presidente ya hay Quórum
Decisorio, sírvase poner a aprobación el Orden del Día.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Aprueba la Plenaria el Orden
del Día leído?.
El Secretario General informa:
Ha sido aprobado Presidente
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Aprueban las proposiciones.
El Secretario General informa:
Las proposiciones que fueron
leídas, han sido aprobadas Presidente.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Aprueba el informe de la
ponencia?
El Secretario General informa:
Ha sido aprobado.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Aprueba el articulado con sus
proposiciones?
El Secretario General informa:
Ha sido aprobado Presidente.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Título del Proyecto.
El Secretario General procede
con la lectura:
Proyecto de Ley 196 de 2003
Cámara, acumulados al 203 de 2003 Cámara, 216 de 2003 Senado, por la cual se
dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.
Está leído el título
Presidente.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
En consideración el título,
aprueba la Plenaria?
El Secretario General informa:
Aprobado Presidente.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Quiere la Plenaria que este
Proyecto se convierta en Ley de la República?
El Secretario General informa:
Así lo quiere Presidente
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Conciliadores de ser
necesarios, los Ponentes.
El Secretario General informa:
Los Ponentes quedan designados
como conciliadores.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Si hay diferencia, me dicen que
no hay diferencia en los textos, entonces, continuamos señor Secretario.
Los conciliadores se reúnen, si
es necesario para unificar textos, siguiente punto señor Secretario.”
3.2.9  Según
consta en la Gaceta del Congreso N° 295 del 18 de junio de 2003 en el
Senado de la República fue presentada ponencia para segundo debate al
proyecto de ley N° 202 Cámara, 216 de 2003 Senado “por la cual se dictan normas
en materia tributaria y se dictan otras disposiciones” por los H. Senadores
Gabriel Zapata Correa, Aurelio Iragorri Hormaza, Mario Salomón Nader, Luis
Elmer Arenas Parra, Juan Manuel Corzo Román.
En ella manifiestan  que los ponentes de
las Comisiones Económicas de Senado y Cámara consideraron acoger por unanimidad
el artículo 1º del proyecto de ley  que tiene como finalidad dar a la panela el
carácter de excluido del Iva.  Manifiestan igualmente que en  el transcurso del
debate fue presentada por los ponentes y avalado por el Ministro de Hacienda
y Crédito Público, una proposición que buscó subsanar un error en el
que se incurrió en el trámite del proyecto de ley 788 de 2002 donde se adicionó
el Estatuto Tributario en su artículo 468-2 en lo concerniente a los peces
vivos y en consecuencia se decidió adicionar el artículo 468-2 con un código de
nomenclatura Nandina[11].
En ese orden de ideas  presentan la
siguiente proposición a la Plenaria del Senado:
“Proposición.
Dése segundo debate al proyecto de ley
número 202 de 2003 Cámara, 216 de 2003 Senado “por la cual se dictan normas en
materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.
3.2.10  En
el Acta No. 67 del 20 de junio de 2003 que fue publicada en la Gaceta del
Congreso Año XII No.329 del 11 de julio de 2003 (págs.1-5) en la que consta el
desarrollo de la Sesión Plenaria del Senado de la República en la que se dio segundo
debate al proyecto de ley 216 Senado, 202 de 2003 Cámara se lee en los apartes
pertinentes:
“III
Lectura de ponencias y consideración de Proyectos en
Segundo Debate
(…)
Proyecto de ley número 216 de 2003 Senado,
202 de 2003 Cámara, por la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan
otras disposiciones.
Ponentes para segundo debate: Honorables
Senadores Gabriel Ignacio Zapata Correa, Aurelio Iragorri Hormaza, Juan
Manuel Corzo Román, Mario Salomón Nader Muskus, Luis Elmer Arenas Parra.
Publicaciones:
Senado:  Proyecto publicado en la Gaceta
del Congreso número 145 de 2003.
Ponencia para primer debate publicada en
la Gaceta del Congreso número 247 de 2003.
Ponencia para segundo debate publicada en
la Gaceta del Congreso número 295 de 2003.
Autor: Señor Ministro de Hacienda y
Crédito Público, doctor Alberto Carrasquilla Barrera.
(…)
Proyecto de ley 216 de 2003 Senado, 202 de
2003 Cámara, por
la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.
Por Secretaría se da lectura a la
proposición positiva con que termina el informe.
La Presidencia somete a consideración de
la plenaria la proposición leída y, cerrada de su discusión, aplaza su
aprobación hasta tanto haya quórum decisorio.
La Presidencia concede el uso de la
palabra al honorable Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona.
Palabras del honorable Senador Luis Carlos
Avellaneda Tarazona.
Con la venia de la presidencia hace uso de la
palabra el honorable Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona:
Gracias Presidente, es para
preguntarle al honorable ponente, acerca del artículo 1º, no entiendo, no
entiendo bien cuál es el querer de ese artículo 1º, allí dice: costos y gastos
en la producción y comercialización de panela, para la procedencia de los
costos y gastos asociados a los procesos de producción y comercialización de
panela es necesario tal cosa, pero no entiendo cuál sea bien el objeto de esto,
a ver si usted me lo puede explicar más honorable ponente.
(…)
Recobra el uso de la palabra el
honorable Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona:
Gracias honorable Ponente, muy amable.
Con la venia de la Presidencia y del
orador interpela el honorable Senador Gabriel Zapata Correa:
Simplemente quedaba pendiente el
articulado y yo le quería pedir al señor Presidente que hay unas proposiciones
que son avaladas por el Ministro de Hacienda para que el señor Secretario se
sirva leerlas y una vez usted someta cuando haya quórum deliberatorio,
decisorio, la proposición queda pendiente, entonces no se puede someter el
articulado, o queda pendiente para aprobación, no, simplemente de que quede
constancia de que se leen las nuevas proposiciones y obviamente cuando haya
quórum decisorio que se apruebe el articulado de las proposiciones, señor
Presidente.
(…)
Con la venia de la presidencia hace uso
de la palabra el honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa:
Sí señor Presidente, entonces yo le
recomiendo, si usted permite, que sea lea las proposiciones que han sido
avaladas por el Ministerio, que se incluirían en la aprobación del articulado
de este proyecto de Reforma Tributaria.
La Presidencia interviene para un punto
de orden:
Sírvase dar lectura señor Secretario a
las proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional relacionadas con el
proyecto que se discute.
El Secretario:
Sí señor Presidente, la siguiente es una
proposición aditiva al Proyecto de Ley 196 de 2003 Cámara, por la cual se
dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, adiciónase
el proyecto de la referencia con los siguientes artículos a partir del artículo
2º del proyecto presentado para: artículo nuevo, considérase exenta la renta
líquida gravable generadas por el aprovechamiento de nuevos cultivos de tardío
rendimiento en cacao, caucho, palma de aceite, cítricos y demás frutales que
tengan clara vocación exportadora.
Por Secretaría se informa que se ha
constituido el quórum decisorio, y prosigue con la lectura de la proposición
aditiva al articulado del proyecto.
Continúo entonces con la lectura de la
proposición señor Presidente, artículo nuevo, considérase exenta la renta
líquida gravable generada por el aprovechamiento de nuevos cultivos de tardío
rendimiento en cacao, caucho, palma de aceite, cítricos y demás frutales que
tengan clara vocación exportadora, los cuales serán terminados por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, artículo nuevo, la exención
descrita en el artículo anterior será para el caso del cacao, el caucho, los
cítricos y demás frutales por un término de 14 años a partir de su siembra y en
caso de la palma de aceite por 10 años a partir del inicio de la producción, la
vigencia de la exención se aplicará dentro de los 10 años siguientes a la
entrada en vigencia de la presente ley, artículo nuevo, para tener acceso a la
exención se requiere que las nuevas plantaciones sean registradas ante el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y se exigirá que los beneficiarios
lleven estados financieros independientes con cuentas separadas como base para
determinar la renta sobre la que se otorgará la exención, los Ministerios de
Agricultura y Desarrollo Rural y de Protección Social evaluarán anualmente el
impacto económico que generen las nuevas plantaciones, las plantaciones que se
beneficien con ésta exención no podrán ser beneficiadas con otros programas
financiados por recursos públicos, queda facultado el Gobierno Nacional para
reglamentar lo referente a este incentivo para los nuevos cultivos, señor
Presidente ha sido leída la proposición.
La Presidencia somete a consideración de
la plenaria la proposición positiva con que termina el informe y, cerrada su
discusión, esta le imparte su aprobación.
(…)
Se abre el segundo debate.
A solicitud del honorable Senador Jaime
Dussán Calderón, la Presidencia somete a consideración de la plenaria
prescindir de la lectura del articulado del proyecto y, cerrada su discusión,
esta le imparte su aprobación.
La presidencia somete a consideración de
la plenaria el articulado del proyecto con la proposición aditiva leída, y
cerrada su discusión pregunta:
¿Adopta la plenaria el articulado con la
modificación propuesta?
Y esta responde afirmativamente.
La Presidencia indica a la Secretaría dar
lectura al título del proyecto.
Por Secretaría se da lectura al título de
proyecto número 216 de 2003 Senado, 202 de 2003 Cámara, por la cual se
dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.
Leído este, la Presidencia lo somete a
consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta:
¿Aprueban los miembros de la Corporación
el título leído?
Y estos le imparten su aprobación.
Cumplidos los trámites constitucionales,
legales y reglamentarios, la Presidencia preguta:
¿Quieren los Senadores Presentes que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República?
Y estos responden afirmativamente.
La Presidencia designa a los honorables
Senadores Gabriel Ignacio Zapata Correa, Jaime Dussán Calderón y Julio Alberto
Manzar Abdala, para que con la Comisión Accidental designada por el Presidente
de la honorable Cámara de Representantes, concilien las discrepancias surgidas
en la aprobación del Proyecto de ley número 216 de 2003 Senado, 202 de 2003
Cámara, por la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones.
3.2.11. El texto final aprobado en sesión plenaria
de la Cámara de Representantes el día 20 de junio de 2003 fue publicado en la
Gaceta del Congreso Año XII, No. 313 del 27 de junio de 2003 (págs.10-11) con
un total de 9 artículos[12].
3.2.12.  El texto final aprobado en sesión plenaria
del Senado el día 20 de junio de 2003 fue publicado en la Gaceta del Congreso
Año XII, No. 335 del 16 de julio de 2003 (págs.3) con un total de 9 artículos[13].
3.2.13.  La Ley 818 de 2003: “por la cual se
dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 377 del 31 de julio de 2003 (págs.7-8)
con un total de 9 artículos[14].
4.      Análisis de los cargos
4.1 El análisis del cargo referente a la
vulneración del artículo 154 superior por ausencia de iniciativa del Gobierno
Según el actor los artículos acusados no
contaron con la iniciativa  gubernamental que exige el artículo 154 superior,
pues no figuraban en el proyecto inicial  presentado por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público (e) a consideración del Congreso, ni consta prueba
alguna en el expediente de que hayan sido avalados por el Gobierno.
El señor Procurador por su parte afirma
que en el expediente sí figura la prueba del aval del Gobierno en relación con
los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003 consistente en la
copia de las proposiciones aditivas presentadas por los parlamentarios en el
debate surtido en las plenarias de Cámara y Senado en las que aparecen las
firmas de los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y
Desarrollo Rural. Considera que por el contrario en relación con el artículo 2º
de la Ley 818 de 2003 la prueba escrita de dicho aval no consta en el
expediente y que la mención que se hace al respecto en las gacetas del Congreso
números 289 y 295 del 13 y 18 de junio respectivamente, no es suficiente.
Al respecto la Corte recuerda que de
acuerdo con el segundo inciso del artículo 154 superior “sólo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se
refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral
19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones
de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.” (subraya la Corte)
En este sentido es
claro que las disposiciones contenidas en la Ley 818 de 2003 referentes a
exenciones tributarias debían contar con la iniciativa del Gobierno para poder
ser aprobadas por el Congreso de la República.
Empero, como lo ha explicado la Corte, el
requisito señalado en el segundo inciso del artículo 154 superior no
necesariamente debía cumplirse mediante la presentación por parte del gobierno
del proyecto o de las proposiciones tendientes a modificarlo sino que bastaba
la manifestación de su aval a las mismas durante el trámite del proyecto.
Al respecto ha dicho la Corporación:
“(D) debe aclararse que la iniciativa
legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación
del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154
Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración
constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y
consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de
su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública
que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su
iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario.
Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y
coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación
de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación
tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal
proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del
artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un
desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único
del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del
Congreso, es claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar
cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la
circunstancia lo justifique”, y que “La coadyuvancia podrá efectuarse antes de
la aprobación en las plenarias”[15]
Ahora bien, en el presente caso la Corte
constata que en el expediente figura copia de las proposiciones aditivas del
articulado contenido en las proposiciones con que culminaron los informes de
ponencia para segundo debate tanto en la Cámara de Representantes como en el
Senado de la República presentadas por algunos parlamentarios  en las sesiones
plenarias de una y otra Cámara referentes a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, y
8º de la Ley 818 de 2003, en las que aparece la firma del Ministro de Hacienda
y Crédito Público, así como en la mayoría de ellas la del Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural[16].
En este sentido, el requisito señalado en
el artículo 154 superior ha de entenderse cumplido respecto de los artículos
referidos.
En relación con el artículo 2º de la Ley
818 de 2003 la Corte constata que en las gacetas del Congreso números 289 y 295
del 13 y 18 de junio de 2003 respectivamente -a que alude el Procurador General
de la Nación -, en las que se publicaron las ponencias para segundo debate
dentro del trámite sub examine, se hizo mención a que en el transcurso del
debate llevado a cabo conjuntamente por las Comisiones Económicas del Senado de
la República y de la Cámara de representantes fue presentada por los ponentes y
avalado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, una
proposición que buscó subsanar un error en el que se incurrió en el trámite del
proyecto de Ley 788 de 2002 en el que se adicionó el Estatuto Tributario en su
artículo 468-2 en lo concerniente a los peces vivos y en consecuencia se
decidió adicionar el artículo 468-2 con un código de nomenclatura Nandina,
adición que correspondió al artículo 2º del texto del proyecto finalmente
aprobado por dichas comisiones en primer debate y que corresponde al texto del
artículo 2º de la Ley 818 de 2003.
Así mismo la Corte constata que en el Acta
01 de junio 11 de 2003  de las “sesiones conjuntas de las Comisiones terceras
de la Cámara de representantes y el Senado de la República” publicada en la
Gaceta del Congreso 542 del 21 de octubre de  2003, consta que antes de
procederse a la votación del artículo 2º del articulado contenido en  la
proposición con la que terminó el informe de ponencia para primer debate
(referente a los cultivos de tardío rendimiento), el Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural  manifestó lo siguiente: “Este proyecto tiene el aval del
Gobierno entero, por el señor Presidente de la República, el señor Ministro de
Hacienda y yo, que representamos al Gobierno, tiene el aval, quiero resolver
ese malentendido, es del mas alto interés nacional y hay unas imprecisiones si
ustedes me permiten y conceden cinco minutos”.
Igualmente que en relación con la
votación por dichas comisiones permanentes del texto del artículo nuevo
propuesto en esa misma sesión referente a la adición del artículo 468-2 del
estatuto tributario con el “Código de nomenclatura nandina 03.01 peces vivos
excepto los peces ornamentales de la posición 03011000” que corresponde
precisamente al artículo 2º de la Ley 818 de 2003, en el Acta 01 de junio 11 de
2003 a que se ha hecho referencia constan al respecto los siguientes apartes:
“Artículo nuevo Adiciónese el artículo
468-2 del estatuto tributario con el Siguiente Código de nomenclatura nandina
03.01 peces vivos excepto los peces ornamentales de la posición 03011000.
Presentada por Oscar Wilches, Gabriel
Zapata, Aurelio Iragorri, Luis Helmer Arena, Salomón Nader, Omar Baquero y Juan
Manuel Corzo.
Tiene aval del Ministro de Hacienda, señor
Presidente.”
(subrayas fuera de texto)
Para la Corte, si bien en este caso no
consta en el expediente una prueba escrita que como en el caso de los artículos
3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003 contenga la firma de los
ministros de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural, es
claro que según el Acta 01 de junio 11 de 2003 específicamente durante la
votación del artículo aludido en primer debate en las sesiones conjuntas de las
Comisiones  terceras constitucionales se encontraba presente el señor Ministro
de Agricultura quien a nombre del Gobierno había manifestado su aval al
proyecto que en esa sesión se aprobaba.
Al respecto ha de tenerse en cuenta  así
mismo que  si bien no existe prueba escrita de dicho aval, tampoco existe
prueba de la misma naturaleza que contradiga el sentido de las menciones
hechas  al respecto en  las ponencias para segundo debate que constan en las
gacetas  del Congreso  números 289 y 295  del 13 y 18 de junio  de 2003, así
como en el acta 01 del 11 de junio de 2003 publicada en la gaceta del Congreso
542 del 21 de octubre de  2003 a que se ha hecho reiterada referencia.
Circunstancia que lleva a la Corte a considerar que el requisito señalado  en
el artículo 154 superior  ha de entenderse cumplido igualmente  respecto de
dicho  artículo.
Así las cosas, el cargo planteado por el
actor en relación con la ausencia de aval por parte del Gobierno en relación
con los artículos acusados no está llamado a prosperar.
4.2  El análisis del cargo referente al
desconocimiento del principio de unidad de materia
Para el actor el principio de unidad de
materia se vulneró por cuanto fueron introducidas al proyecto de ley que
culminó con la aprobación de la Ley 818 de 2003 disposiciones relativas a temas
tributarios que nada tienen que ver con el objeto del proyecto presentado por
el Gobierno al Congreso de la República sobre sector panelero y orientado a
eliminar el impuesto del IVA en relación con la panela.
Al respecto el señor Procurador afirma que
tanto la modificación del título del proyecto como la introducción de temas
nuevos que nada tienen que ver con el sector panelero a que aludió  el proyecto
de ley presentado por el Gobierno a consideración del Congreso, -
modificaciones introducidas según él en el segundo debate realizado en la
sesiones plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República-
implicaron una modificación sustancial del mismo que ha debido ser objeto de
consideración por las comisiones terceras de  la Cámara de Representantes y del
Senado de la República al tiempo que muestra una clara violación del principio
de unidad de materia en el trámite legislativo dado a la Ley 818 de 2003.
Sobre el particular, la Corte debe
precisar en primer término que como se desprende del trámite legislativo
surtido por el proyecto de ley que se convertiría en la Ley 818 de 2003, a que
se aludió en los apartes preliminares de esta sentencia, la modificación del
título del proyecto de ley presentado por el Gobierno “por la cual se dictan
disposiciones relacionadas con el sector panelero, y el Fondo Nacional de la
Panela”., así como la introducción en el articulado de  temas diferentes al
de las exenciones tributarias para el sector panelero se produjeron durante el
primer debate del trámite legislativo referido y no como lo afirma el señor
Procurador General de la Nación en “el segundo debate en la Cámara de
Representantes, según consta en la Gaceta del Congreso 396 del 11 de agosto de
2003..:”.
En efecto cabe
recordar que en virtud de la solicitud de trámite de urgencia presentada por el
Gobierno en este caso se procedió a la celebración de sesiones conjuntas por
parte de las Comisiones terceras de la Cámara de Representantes y del Senado de
la República y que según consta en la Gaceta  del Congreso No. 247 del 6
de junio de 2003 los ponentes de la Comisión tercera de la Cámara de
Representantes -H. Representantes Oscar Wilches Carreño y Francisco Córdoba
López- y de la Comisión Tercera del Senado -H. Senadores Gabriel Zapata Correa,
Aurelio Iragorri Hormaza, Mario Salomón Nader, Luis Elmer Arenas Parra y Juan
Manuel Corzo Román -, cuando presentaron ponencia conjunta para primer debate
al proyecto  de ley 196 de 2003 Cámara ‘por la cual se modifica el estatuto
tributario con el fin de excluir la Panela del impuesto del valor agregado, IVA
’acumulado con el proyecto de ley N° 202 de 2003 Cámara y 216 de 2003 Senado
‘por la cual se dictan disposiciones relacionadas con el sector panelero y el
fondo nacional de la Panela’, propusieron el cambió de título del proyecto
que pasaría a llamarse “PROYECTO DE LEY NUMERO 202 DE 2003 CAMARA, 216 DE
2003 SENADO por la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan
otras disposiciones , así  como la
introducción de un artículo referente a una exención tributaria para  los
cultivos de tardío rendimiento[17]
.
Respecto de este
último artículo en dichas sesiones conjuntas se aprobó una proposición
tendiente a retirarlo del texto del proyecto la que obtuvo 13 votos a favor y
11 en contra, por lo que efectivamente fue retirado del mismo.
Igualmente en las mismas sesiones se
aprobó un artículo nuevo referente a la  adición del artículo 468-2 del
estatuto tributario con el “Código de nomenclatura nandina 03.01 peces vivos
excepto los peces ornamentales de la posición 03011000”, de la misma manera que
se dio aprobación al título del proyecto de ley  con el siguiente texto: “por
la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones”.
En ese orden de ideas, respecto de la
introducción en el segundo debate de una serie de artículos nuevos referentes a
materias que no guardaban relación con el tema del proyecto inicial presentado
por el Gobierno, a saber “por la cual se dictan disposiciones relacionadas
con el sector panelero, y el Fondo Nacional de la Panela”, pero sí con  el
título del proyecto de ley  aprobado por las comisiones  terceras de la Cámara
de Representantes y el Senado de la República en primer debate, a saber : “por
la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones”, la Corte no encuentra que con ello se haya vulnerado el
principio de unidad de materia a que alude el actor en su demanda.
En efecto, en este caso, dado que la
modificación del objeto del proyecto de ley se efectuó durante el primer debate
en las sesiones conjuntas de las Comisiones terceras  permanentes del Senado de
la República y la Cámara de Representantes, la unidad temática exigida a las
modificaciones o a los artículos nuevos que se introduzcan durante el segundo
debate debe analizarse no en relación con el tema inicial del proyecto
presentado por el gobierno sino  en relación con el que dichas comisiones
determinaron y que se tradujo en el cambio del título del proyecto de ley
convertido en “por la cual se dictan normas en materia tributaria y se
dictan otras disposiciones”.
En este sentido no puede considerarse que
en el presente caso se haya vulnerado el principio de unidad de materia (Art.
158 y 169 C.P.) cuyo propósito como lo ha explicado la Corte de manera
reiterada en su jurisprudencia[18]
“ es el de lograr la racionalización y tecnificación del proceso
legislativo, en forma tal que la discusión y la aprobación del articulado que
se somete a la consideración del Congreso de la República se ordene alrededor
de un “eje central”, en relación con el cual todas las partes de un proyecto de
ley han de guardar necesaria coherencia y armonía.”[19]
Y que dicho principio “no puede entenderse dentro de un sentido
estrecho y rígido al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones
sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades
que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser
complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto
legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta de
conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los
distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma.”[20]
En el presente caso para la Corte es claro
que frente al título del proyecto finalmente adoptado por las Comisiones
terceras de la Cámara de Representantes y del Senado de la República con el
aval del Gobierno, como atrás se explicó, el contenido de los artículos
acusados guarda una relación temática con el objeto central de la Ley 818 de
2003 atinente a la expedición de medidas tributarias, y en este sentido no
puede considerarse que dichos artículos resulten extraños o sin ninguna
conexión con el título de la ley “por la cual se dictan normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones”.
En ese orden de ideas frente al cargo
planteado por el actor en el sentido que se habría producido una vulneración
del principio de unidad de materia por cuanto los artículos acusados no
guardarían relación alguna con el título del proyecto presentado por el
Gobierno, la Corte constata que no asiste razón al actor por cuanto no es en
relación con dicho título inicial que el análisis debe ser efectuado para determinar
si existe o no unidad de materia en este caso, sino respecto del título
finalmente adoptado por el Congreso, frente al que dicha unidad de materia si
existe, y en este sentido el cargo señalado tampoco está llamado a prosperar.
Cabe precisar que dicha circunstancia no
implica que automáticamente en este caso se haya respetado el principio de
identidad a que igualmente está sometido el trámite legislativo[21], dado que
como ha explicado la Corte  de manera reiterada[22] el
principio de unidad de materia  no puede confundirse con la identidad temática
que es exigida por la Constitución para poder introducir modificaciones o
adiciones a los temas debatidos y aprobados en las comisiones constitucionales[23].
4.3  El análisis del cargo referente a la
vulneración del principio de publicidad
Para el actor con excepción del artículo
1° de la Ley 818 de 2003 los demás artículos de la misma ley que acusa en el
presente proceso nunca fueron publicados oficialmente por el Congreso en la
Gaceta previamente a su discusión en las Comisiones y en las Plenarias de cada
Cámara con lo que se vulneró el artículo 157 constitucional.
Al respecto la Corte considera pertinente
i) precisar el alcance del principio de publicidad en el trámite legislativo y
sus implicaciones y ii) analizar si en relación con los artículos acusados fue
respetado dicho principio en el trámite legislativo que condujo a la aprobación
de la Ley 818 de 2003 o si por el contrario como lo señala el actor éste se
desconoció y por tanto se vulneró el artículo 157 superior.
4.3.1  El alcance del principio de
publicidad en el trámite legislativo y sus implicaciones
Por expreso mandato del
artículo 157 Superior, para que un proyecto pueda convertirse en ley de la
República, es imprescindible que el mismo cumpla con los siguientes requisitos:
(i) que haya sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso
en la comisión respectiva; (ii) que haya sido aprobado en primer debate en la
correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, o en su defecto, en sesión
conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara; (iii) que haya sido
aprobado en cada Cámara en segundo debate; y finalmente, (iv) que haya obtenido
la sanción del Gobierno.
En concordancia con
dicha norma, en los artículos 160 y 161 constitucionales se establece, por una
parte, la posibilidad de que durante el segundo debate las plenarias
introduzcan las modificaciones, adiciones y supresiones que consideran
necesarias para la aprobación de las leyes, y de otra  se fija el procedimiento
para conciliar las discrepancias que pudieren surgir entre los textos legales
aprobados por cada una de  las Cámaras.
A partir de dichos textos la
jurisprudencia ha  desarrollado tres principios que resultan fundamentales para
el desarrollo del trámite legislativo, a saber, los principios de publicidad[24], identidad[25] y
consecutividad[26].
En relación con todos ellos
esta Corporación ha  hecho particular énfasis en la importancia de los debates
reglamentarios en el proceso de formación de las leyes, y en la necesidad de
que  en ellos tanto minorías como mayorías
tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su
consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación,
dado que: “[a] través del debate se hace efectivo el principio democrático en
el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de
las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso
para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes
corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República”[27].
Al respecto en la Sentencia
C-222 de 1997, reiterada en numerosas ocasiones[28], la Corte
destacó la importancia de los debates en los siguientes términos:
“La Corte Constitucional otorga
gran importancia al concepto ‘debate’, que en manera alguna equivale a
votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por
medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para
establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado
asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate,
sobre la base de la discusión - esencial a él- y sobre el supuesto de la
suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara.
"Debate",
según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa
"controversia sobre una cosa entre dos o más personas".
En consecuencia, a menos que todos
los miembros de una comisión o cámara estén de acuerdo en todo lo relativo a
determinado tema - situación bastante difícil y de remota ocurrencia tratándose
de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogéneos, como lo es el
Congreso de la República -, es inherente al debate la exposición de ideas,
criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y
respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la
consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que
habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio.
Tratándose de la adopción de
decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y
con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada
menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate
exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo
que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum,
deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta.”[29]
En lo que se refiere
concretamente al principio de publicidad la Corte en la Sentencia C-760 de
2001, hizo un completo análisis del alcance que este tiene en el trámite
legislativo, al tiempo que  hizo particular énfasis en el necesario
conocimiento previo a la votación de los textos sometidos a consideración de
los parlamentarios como requisito mínimo de racionalidad deliberativa y
decisoria.
En dicha sentencia la Corte
hizo énfasis en que i) la garantía que le compete preservar a esta Corporación
es la publicidad del proyecto o de las proposiciones sometidas a su aprobación,
como condición necesaria para que los congresistas tengan oportunidad de
intervenir en su discusión y por lo tanto, para que se pueda surtir válidamente
el debate parlamentario[30],
ii) que el principio de publicidad no puede considerarse un derecho subjetivo
del cual puedan disponer libremente los congresistas, sino una garantía
institucional de representación efectiva para los asociados por lo que , esta
garantía prevalece aun cuando las mayorías y las minorías parlamentarias
deciden aprobar un texto desconocido, iii) el requisito de publicidad de los
proyectos de ley, se cumple respecto del texto del proyecto sometido a
aprobación de cada Cámara, con su publicación en el órgano oficial de
comunicación del legislativo, que es la Gaceta del Congreso, antes de darle
curso en la comisión respectiva (C.P. artículo 157). Igualmente, las ponencias,
con las modificaciones al texto que ellas propongan, deben publicarse de la
misma manera, como lo indica el artículo 156 del Reglamento del Congreso; no
obstante, para agilizar el trámite del proyecto, este requisito de publicidad
puede ser suplido por la reproducción del documento por cualquier medio mecánico,
para distribuirlo entre los miembros de la célula legislativa que los va a
discutir; iv) En cuanto a las proposiciones de enmienda o a las proposiciones
aditivas que se presenten por los parlamentarios ni la Constitución ni el
Reglamento del Congreso exigen su publicación previa en la referida Gaceta,
pero sí su lectura íntegra previamente a la votación (artículos 125 y 133 del
Reglamento del Congreso); vi) que la jurisprudencia atendiendo la flexibilidad
que la nueva Carta quiso introducir al debate parlamentario, ha aceptado que
dichas proposiciones pueden llegar a conocerse por cualquiera de los siguientes
medios: por su publicación en la Gaceta del Congreso, aunque este requisito no
es exigido; por su lectura oral antes de ser debatidas y antes de ser votadas,
o por la distribución previa de la reproducción del documento que las contiene,
entre los miembros de la célula legislativa que las va a debatir y a votar, a
fin de que puedan ser leídas y por lo tanto conocidas por éstos; Y  que vii),
no basta que se informe que existen unas proposiciones, sino que el
conocimiento de las mismas debe recaer sobre su  contenido expreso y completo[31].
A partir de los presupuestos anteriores
procede la Corte a examinar el cargo formulado por el actor.
4.3.2  El análisis concreto del trámite
surtido por los artículos 2º, 3º,4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la ley 818 de 2003
acusados en relación con el respeto o no del principio de publicidad (art. 157
C.P.)
Dado que el cargo planteado por el actor
alude a que en el presente caso dicho principio de publicidad no fue respetado
en relación con los artículos acusados - introducidos al proyecto  a través de
diferentes proposiciones aditivas que fueron presentadas durante el trámite del
proyecto, sin que su texto haya sido publicado en la Gaceta del Congreso -, la
Corte procede a examinar  a partir de los criterios citados  en el aparte
precedente de esta sentencia si se cumplió o no en relación con cada uno de
ellos el referido principio de publicidad (art. 157 C.P.).
4.3.2.1 Previamente la Corte considera
necesario hacer referencia a la afirmación hecha por el señor Procurador sobre
este punto, en el sentido de que en el segundo debate del trámite dado a la Ley
818 de 2003 se produjo la modificación sustancial del objeto del proyecto, así
como de su título, la única manera de respetar en este caso el principio de
publicidad (art. 157 C.P.) ha debido ser la publicación total del proyecto así
modificado en la Gaceta del Congreso  y su remisión a las comisiones
constitucionales permanentes.
Empero sobre el particular cabe precisar
que, como ya se explicó en esta sentencia, la modificación del título y del
contenido del proyecto inicial presentado por el Gobierno, -a que alude el
señor Procurador -, se produjo en el primer debate surtido conjuntamente por
las Comisiones terceras de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República y no en el segundo debate como él lo sostiene. Así las cosas la Corte
constata que al respecto no asiste razón al señor Procurador en cuanto al
incumplimiento por este aspecto del principio de publicidad (art. 157 C.P.),
pues los supuestos de los que parte no son los que se verificaron en el trámite
del proyecto de la Ley 818 de 2003 que se analiza.
4.3.2.2 Ahora bien, en relación con la
aprobación del artículo 2ºde la Ley 818 de 2003 introducido como artículo nuevo
en las sesiones conjuntas de las Comisiones terceras de Cámara y Senado, la
Corte constata que en la Gaceta del Congreso 542 del 21 de octubre de 2003 en
la que se publicó el Acta 01 de junio 11 de 2003  de las “sesiones conjuntas de
las Comisiones terceras de la Cámara de Representantes y el Senado de la
República” figura la constancia de la lectura por el secretario de la propuesta
presentada en este sentido en dichas sesiones conjuntas en los siguientes
términos:
“Artículo nuevo  Adiciónese el artículo
468-2 del estatuto tributario con el Siguiente Código de nomenclatura nandina
03.01 peces vivos excepto los peces ornamentales de la posición 03011000.
Presentada por Oscar Wilches, Gabriel
Zapata, Aurelio Iragorri, Luis Helmer Arena, Salomón Nader, Omar Baquero y Juan
Manuel Corzo.
Tiene aval del Ministro de Hacienda, señor
Presidente.”
En relación con dicho artículo entonces
la Corte concluye que fue  respetado el principio de publicidad aludido, por
cuanto si bien la proposición respectiva no fue objeto de publicación en la
gaceta del Congreso previamente a la sesión en que se aprobó, si fue leída
previamente a su votación y pudo entonces ser conocida por los parlamentarios
que en ella participaron, respetándose así  el artículo 157 superior.
4.3.2.3  Respecto de los artículos 3º, 4º,
5º, 6º, 7º y 8º introducidos en el segundo debate en las Sesiones plenarias de
la Cámara de Representantes y del Senado de la República, la Corte constata lo
siguiente:
4.3.2.3.1 En relación con los artículos
3º, 4º y 5º de la Ley 818 de 2003 la Corte advierte  que en el acta de la
sesión plenaria del 20 de junio de 2003 del Senado de la República, figura la
mención de que el secretario de esa Corporación  dio lectura a la proposición
aditiva presentada en relación con dichos artículos y que una vez leída estos
fueron  aprobados por la Plenaria de la Corporación.
La Corte constata por el contrario que
en relación con las proposiciones aditivas que dieron lugar a la introducción
en la Ley 818 de 2003 de los artículos 6º, 7º y 8º, no consta en el acta
aludida que dichas proposiciones hayan sido leídas previamente a la votación,
como tampoco que ellas hayan sido reproducidas y distribuidas a los H.
senadores previamente a la sesión plenaria o durante su desarrollo.
Al respecto cabe precisar que a la
certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República a
petición expresa del Magistrado sustanciador sobre este punto[32], solamente
se acompañó copia de la proposición aditiva - con las firmas de los H. parlamentarios-
que condujo a la introducción en la Ley 818 de 2003  de los artículos 3º, 4º, y
5º y que fue además leída por el Secretario del Senado como ya se señaló.
Lo mismo no aconteció, respecto de los
artículos 6º, 7º y 8º acusados. Téngase en cuenta que º a pesar de haberse
solicitado específicamente certificación de la eventual distribución previa al
debate y a la votación en relación con todas las proposiciones aditivas que
fueron presentadas en la sesión plenaria del 20 de junio de 2003 el Secretario
del Senado no acompañó ninguna prueba al respecto.  Como tampoco lo hicieron
los diferentes intervinientes en el proceso.
Así las cosas ha de considerarse que
solamente en relación con los artículos 3º, 4º, y 5º leídos en la plenaria del
Senado previamente a la votación fue respetado en dicha Corporación el
principio de publicidad exigido por la Constitución (art. 157 C.P.). en tanto
que en relación con los artículos 6º, 7º y 8º acusados dicho principio no se
respetó y es éste sentido, en consecuencia, se encuentran viciados de
inconstitucionalidad.
4.3.2.3.2  En lo que hace relación al
trámite surtido en la Cámara de Representantes la Corte constata que en el Acta
061 de la sesión plenaria del 20 de junio de 2003 publicada en la gaceta del
Congreso N° 396 del 11 de agosto de 2003 no se hace mención a la lectura previa
por parte del Secretario de esa Corporación de las proposiciones aditivas
presentadas en relación con los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818
de 2003 votados como artículos nuevos en la  referida sesión.
Tampoco figura en el expediente  prueba de
que en dicha sesión se hayan reproducido y distribuido a los Parlamentarios
previamente a dicha votación  las proposiciones aditivas correspondientes.
Empero cabe aclarar  que el Magistrado
sustanciador  solicitó al Presidente de la Cámara de Representantes que se
certificara  si se había procedido o no a dicha distribución, a lo que mediante
oficio del 2 de febrero de 2004 el Secretario General de esa Corporación
respondió lo siguiente:
“De la manera más atenta doy respuesta a
su oficio de la referencia así:
- El reglamento del Congreso (Ley 5 de
1992) no contempla el tema de la reproducción y distribución a los HH. RR. de
las proposiciones aditivas previamente a la votación de un proyecto de ley.
-  Esta Corporación a través del suscrito,
y con base en el artículo 133 de la Ley 5 de 1992, que a la letra dice: “Presentación
de proposiciones.  El Congresista autor de una proposición o modificación,
adición o supresión, la presentará por escrito y firmada, sin necesidad de
incluir razones o argumento.   Puesta en discusión, podrá hacer uso de la
palabra para sustentarla”, recibe la proposición escrita y firmada por el
Congresista autor de la misma, y dice la Ley:  “puesta en discusión, podrá
hacer uso de la palabra para sustentarla”, obviamente por su autor.
Así las cosas, el Presidente de la
Corporación, en pleno curso del debate, y previamente a la votación del
proyecto respectivo, ordena darle lectura a la proposición respectiva, en este
caso la aditiva, a efecto de que cada H. Representante quede notificado o
enterado de la misma, homologando la dispendiosa faena de reproducción y
distribución de la proposición, agilizando eficientemente el debate del
respectivo del proyecto de ley. (subraya la Corte)
ANGELINO LIZCANO RIVERA
Secretario General”
De dicha certificación se desprende
entonces que previamente a la votación se dio lectura  a las referidas proposiciones.
Ahora bien, cabe señalar además que  en el
Acta 061 de la sesión plenaria del 20 de junio de 2003 publicada en la gaceta
del Congreso No. 396 del 11 de agosto de 2003, a que se hizo referencia en los
apartes preliminares de esta sentencia, consta que el secretario de la
Corporación informó de la existencia de unas proposiciones aditivas al proyecto[33], y
respecto de las mismas figura en el acta una nota de relatoría que muestra que
las mismas fueron efectivamente conocidas por los H. Parlamentarios,  que
aludieron a ellas.
La Corte concluye entonces que en la
Cámara de Representantes respecto de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de
la Ley 818 de 2003 acusados, introducidos durante el debate en la  sesión
Plenaria del 20 de junio de 2003 se procedió a la votación de las proposiciones
aditivas al texto del articulado contenido en la proposición con que culminó el
informe de ponencia para segundo debate, habiéndose dado a conocer a los H.
Representantes el contenido de dichas proposiciones, como se desprende i) de la
certificación del secretario de esa Corporación Legislativa y ii) de la nota de
relatoría  introducida en el acta a petición de uno de los H. Representantes.
4.3.2.3.3 Así las cosas, en lo que hace al
cumplimiento o no del requisito de publicidad a que se ha venido haciendo
referencia, resulta claro para la Corte que: i) en relación con las
proposiciones aditivas que llevaron en el Senado de la República a la
introducción en la Ley 818 de 2003 de los artículos 6º, 7º y 8º se vulneró el
articulo 157 superior, por cuanto en dicha Corporación no se cumplió con dicho
requisito y en consecuencia, esa razón basta para que dichos artículos deban
ser declarados inexequibles. ii) en relación con los artículos 3º, 4º y 5º de
la misma ley dicho requisito si se cumplió tanto en Cámara como en Senado por
lo que por este aspecto la Corte no encuentra motivo para declarar su
inexequibilidad.
Empero, dado que el actor invoca
igualmente como vulnerado el artículo 157 superior por haberse desconocido el
“debido proceso” en él establecido para el trámite  de los  proyectos de ley y
en particular los principios de identidad y consecutividad, procede la Corte a
examinar dicho cargo respecto de los referidos artículos 3, 4, y 5  de la Ley
818 de 2003.
4.3.3. Elusión
del debate en el trámite legislativo de los artículos 3º, 4º y
5º de la Ley 818 de 2003
De conformidad con lo ordenado en el artículo 157 de la
Constitución Política ningún proyecto puede ser ley sin los siguientes
requisitos:[34]
1) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle
curso en la comisión respectiva, 2) haber sido aprobado en primer debate
en la correspondiente comisión permanente de cada cámara, 3) haber sido
aprobado en cada cámara en segundo debate, y 4) haber obtenido la
sanción del Gobierno.
Las tres primeras exigencias
materializan los deberes propios asignados al Congreso de la República, como
órgano de representación popular que tiene como función principal “hacer las
leyes”.[35]
Esta rigurosa sujeción al procedimiento previsto en la Carta
Política para la expedición de ese tipo de normas, conforme lo ha explicado la
Corte[36],
resguarda al ciudadano de la arbitrariedad y hace realidad el Estado social de
derecho.
En este sentido esta Corporación ha
explicado que:
“La actividad legislativa
consiste en la facultad reconocida en los regímenes democráticos a los órganos
representativos, de regular de manera general, impersonal y abstracta, a través
de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para la obtención de los
fines esenciales del Estado. Esta facultad regulatoria, admite una gama amplia
de posibilidades, es decir, un mismo supuesto de hecho puede ser regulado de
distintas maneras, y la elección de la fórmula precisa que finalmente es
recogida en la ley, es fruto de variados factores, como lo son la particular
concepción política mayoritaria en el cuerpo legislativo, la influencia del
pensamiento de las minorías que propicia fórmulas de conciliación, las
circunstancias históricas que ameritan adecuar las formas jurídicas a las
especificidades del momento, y otros factores que, como los anteriores,
confluyen a determinar las fórmulas de regulación jurídica que resultan ser las
finalmente adoptadas.
En los regímenes democráticos,
el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la
voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la
confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su
espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello,
las distintas normas que tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento
del Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a
permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes
mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de
una ponderada reflexión. Por ello se han previsto cuatro debates, dos a nivel
de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada Cámara
(Art. 157 C.P.), lo cual permite, de un lado, que las propuestas  sean
estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de
otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tenga
la oportunidad real de incidir el la adopción final de ley. También por esto,
la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de
etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso del artículo
160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden amplia
importancia a la efectividad del principio democrático.
Lo que
debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado
democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las
garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario,
independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y
en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías
como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos
a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.[37]
Por lo
tanto, la garantía que le compete preservar a esta Corporación es la publicidad
del proyecto o de las proposiciones sometidas a su aprobación, como condición
necesaria para que los congresistas tengan oportunidad de intervenir en su
discusión y por lo tanto, para que se pueda surtir válidamente el debate
parlamentario.[38]  De lo
contrario, si los congresistas no tienen oportunidad de conocer el texto
sometido a su aprobación, se estaría desconociendo su facultad para participar
en el debate expresando sus juicios y opiniones con respecto a un proyecto o
proposición, situación que resulta contraria al principio democrático de
soberanía popular consagrado en nuestra Constitución. Así ha sido establecido
por la jurisprudencia de esta Corporación, que, al respecto, ha dicho que el
surtimiento de un debate sin los requisitos constitucionales u orgánicos
implica la inconstitucionalidad de todo el procedimiento del texto aprobado.”
En este sentido el Congreso de la
República tiene dentro del trámite legislativo el deber no sólo de votar las
iniciativas legislativas sino de debatirlas de forma suficiente con el fin de
que esa representación popular tenga una verdadera efectividad en el Estado
social de derecho y se garanticen de esa manera el principio democrático y los
principios de transparencia y publicidad que deben informar la actividad
legislativa.
Precisamente cuando el órgano legislativo
ha eludido ya su deber de deliberar, ora el de votar las iniciativas
legislativas, la Corte con el fin de garantizar la integridad y supremacía de
la Constitución y por ende de los principios antes mencionados, ha declarado la
inexequibilidad de varios preceptos expedidos en dichas condiciones.
En efecto, mediante
la Sentencia C-801 de 2003[39]
la Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 47 y 48 de la Ley 789 de
2002, no votados en las Comisiones Constitucionales Permanentes. En esa ocasión
se expresó por la Corte:
(...) las comisiones como las plenarias de una y otra
cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan
sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber
constitucional ni deferir su competencia a otra célula legislativa con el fin
de que en posterior debate sea considerado un determinado asunto. En efecto, la
totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser
discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional
permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones
modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las
supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo
que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación
o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de
la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la
misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el
trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad. (Resaltado
fuera de texto)
En el mismo sentido,
a través de la Sentencia C-839 de 2003[40] se declaró la inexequibilidad del
artículo 22 de la Ley 797 de 2003 al haberse constatado que dicho texto
normativo no había sido debatido ni aprobado en el seno de las comisiones
conjuntas, las que además delegaron esa labor a las plenarias de ambas cámaras
legislativas, razón por la cual incluyeron el texto demandado en la ponencia
destinada a segundo debate, configurándose de esa manera un vicio de
inconstitucionalidad insubsanable.
Los artículos 11, 21 y 23 de la Ley 789 de
2003 también fueron declarados inexequibles mediante la Sentencia C-1056 de
2003[41]
al haberse concluido que mediante proposición aprobada en la sesión del 18 de
diciembre de 2002, dichos textos fueron suprimidos del texto del proyecto de
Ley sin que se votara sobre su contenido.
Sobre este particular explicó:
"Tampoco puede tener aceptación constitucional que
artículos presentados a consideración de tales Comisiones ya sea en el proyecto
original o en los pliegos de modificaciones en las ponencias para primer
debate, se discutan pero no se voten; o que ni siquiera se discutan y luego, a
pretexto de proponer modificaciones o adiciones en las plenarias  como lo
autoriza el artículo 160 de la Constitución, se tergiverse la significación de
esta ultima norma para introducir como “artículo nuevo” un texto que ya de
novedoso no tiene absolutamente nada porque había sido presentado en las
Comisiones, y no fue votado por ellas, previo acuerdo para ello. Ese es un
texto antiguo. Presentarlo como “nuevo” es en realidad un artificio para burlar
el artículo 157 de la Constitución pretextando darle aplicación al artículo 160
de la misma. Y luego, como si ello no bastara a algunos de estos artículos se
les dio cabida para convertirlos en textos legales por conducto de las
Comisiones de Mediación aduciendo la supuesta existencia de discrepancias entre
lo aprobado en una y otra Cámara, cuando, en realidad, esos textos no habían
sido objeto de aprobación en la forma prevenida en la Constitución de la
República."
En la Sentencia C-1092 de 2003[42] la Corte
consideró que al no haber tenido oportunidad el Congreso "de discutir con
amplitud cuáles serían los efectos de su inclusión en la norma bajo examen, lo
que comporta en el precepto un sentido restrictivo esencialmente distinto a
como en primera vuelta se había estructurado la institución jurídica del
control de garantías, declaró inexequible la expresión “al solo efecto de
determinar su validez” contenida en el numeral 2 del artículo 250 de la
Constitución Política - artículo 2 del Acto Legislativo 03 de 2002-.
Mediante la Sentencia C-1113 de 2003[43] se declaró
la inexequibilidad del artículo 112 de la Ley 788 de 2002 "Por la cual
se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y
territorial; y se dictan otras disposiciones" en lo referente al
precepto sobre la "Cuenta Unica Notarial", por cuanto
consideró que este tema al ser "específico, autónomo y separable de los
otros temas del proyecto de ley que concluyó con la expedición de la Ley 788 de
2002, dicho tema ha debido ser objeto de debate por dichas comisiones
constitucionales, así como por las plenarias de cada Cámara."
El artículo 115 de la Ley 788 de 2002
referente al impuesto sobre las ventas para juegos de suerte y azar fue
declarado inexequible a  través de la Sentencia C-1147 de 2003[44] por
considerar que: "la circunstancia de que en el primer debate de
Comisiones Conjuntas, la Comisión Cuarta del Senado de la República no haya
votado la proposición sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar,
constituye una omisión al deber de pronunciarse que es esencial al
trámite del debate parlamentario y comporta un vicio de inconstitucionalidad
insubsanable. A juicio de la Corte, el incumplimiento a la obligación de votar
desconoce abiertamente el principio de consecutividad previsto en el artículo
157 Superior, que, como se ha expresado a lo largo de esta Sentencia, le impone
a las Comisiones y plenarias de una y otra Cámara el imperativo de debatir y
decidir los distintos temas y asuntos que dentro de un proyecto de ley son
sometidos a su consideración." (Resaltado fuera de texto)
En la Sentencia C-1152 de 2003[45] se declaró
la inexequibilidad de los artículos 113 y 114 de la Ley 788 de 2002 en razón a
que en la aprobación de dichos textos normativos se configuró una elusión, en
el primer caso (Art. 113) al no votar el artículo original conforme estaba
incluido en la ponencia para primer debate del proyecto de ley y, en el segundo
(Art. 114), por haberse omitido el pronunciamiento de una de las comisiones
económicas respecto de la iniciativa sometida a su consideración e incumplir de
esa manera la función que le fue asignada por la Constitución.
Mediante la Sentencia C-312 de 2004[46] se declaró
la inexequibilidad de varios apartes del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 por
considerarse que al no haber sido debatidos ni aprobados por la Comisión
Tercera de la Cámara de Representantes, en primer debate; ni por la Plenaria de
esa Corporación, en segundo debate. Así mismo, porque se verificó que los
parágrafos 1º y 2º del texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 no
fueron objeto de debate en la Comisión Tercera del Senado.
En la Sentencia C-313 de 2004[47] se declaró
la inexequibilidad del el artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003, por
medio del cual se adicionaba el artículo 306 de la Constitución Política, por
cuanto durante su trámite no se surtieron los ocho debates que exige la Carta
Política para la expedición de este tipo de normas.
Finalmente, en la Sentencia C-372 de 2004[48] en este
caso se declaró la inexequibilidad del artículo 7º del Acto Legislativo 01 de
2003 mediante el cual se ampliaba y prorrogaba el periodo de los Secretarios
Generales de cada cámara. Se explicó en esta sentencia que dichos temas
"no fueron objeto de debate alguno en las Comisiones Primera del Senado y
Primera de la Cámara de Representantes, durante la segunda vuelta". De lo
anterior, se infirió que se trata de "un caso de elusión de un
debate reglamentario, que vulnera de esta manera el principio de
consecutividad".
Como se advierte del anterior rastreo
jurisprudencial la elusión en que incurren las diferentes células legislativas
atenta contra la supremacía de la Constitución, norma fundamental del Estado
que se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia
al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que
formulen o profieran los órganos por ella instaurados.
Ha precisado la Corte sobre este
particular que:
La Constitución como lex
superior precisa y regula las formas y métodos de producción de las normas
que integran el ordenamiento y es por ello "fuente de fuentes", norma
normarum. Estas características de supremacía y de máxima regla
de reconocimiento del orden jurídico propias de la Constitución, se
expresan inequívocamente en el texto del artículo 4o. citado: "En todo
caso de incompatibilidad entre la Constitución  y la ley u otra norma jurídica,
se aplicarán las disposiciones  constitucionales".[49]
De ahí que las normas
dictadas por el Congreso contrariando lo dispuesto en la Constitución, esto es,
eludiendo los deberes que le fueron asignados dentro de los trámites fijados en
ella para ese efecto, carecen de validez. Lo contrario sería prohijar la
existencia de este tipo de vicios en el trámite legislativo atentatorios de la
esencia de la función del Congreso y del principio democrático en menoscabo de
la jerarquía de la Carta Política como norma normarum del sistema
normativo colombiano.
Como se ha expuesto el vicio de
inconstitucionalidad por elusión, en principio, puede tener dos modalidades, la
primera, de carácter formal y la segunda, de carácter material.
En el primer evento en alguna de las
células legislativas se evade el debate o la votación de la iniciativa
legislativa o se trasladan estas etapas del trámite para un momento posterior.
Por el contrario, en la elusión material, aún cuando se surte formalmente
debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales
permanentes o las plenarias omiten su deber de pronunciar su voluntad política
en el sentido de aprobar o negar una iniciativa que si bien guarda relación con
la materia del proyecto, su temática le brinda cierta autonomía hasta el punto
que podría plasmarse en un proyecto independiente, casos en los cuales la
propuesta (separable o autónoma) tiene que ser negada o aprobada respecto de su
contenido. Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el
artículo 177 de la Ley 5 de 1992.
En el caso del artículo 3º de la Ley 818
de 2003 objeto de demanda, este precepto contenía por sí mismo un tema autónomo
de contenido jurídico propio (cultivos de tardío rendimiento), por lo que al
haber sido aprobada su eliminación de la ponencia por la Comisión Tercera de la
Cámara de Representantes, su contenido material no fue debatido ni aprobado en
dicha célula legislativa constatándose de esa manera una elusión del debate que
conforme a lo ordenado en el artículo 157 Superior debió surtirse.
En este sentido es necesario precisar que
la aprobación de una proposición sobre la eliminación de dicho artículo no
puede sustituir el debate que exige la Constitución sobre contenido material
del mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no sólo una deliberación
formal sino material.
Por ello dicho texto normativo no podía
ser introducido como tema nuevo en la plenaria de dicha Cámara, puesto que el
tema al cual se refería como autónomo, no fue debatido en la comisión
constitucional permanente y de esa manera no se dio cumplimiento al requisito
constitucional de los cuatro (4) debates lo cual genera su declaratoria de
inexequibilidad.
Respecto de los artículos 4º y 5º acusados
son aplicables las mismas consideraciones expuestas respecto del artículo 3º de
la Ley 818 de 2003, dado que ellos fueron producto del fraccionamiento y
complementación del artículo originalmente sometido a consideración de la
Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, pero que esta optó por
eliminar del texto sin proceder a debatirlo.
La introducción de dichos artículos en el
texto aprobado efectuada por la Plenaria del Senado de la República eludiendo,
como se ha explicado, la deliberación y votación que ordena el artículo 157
superior genera entonces por las mismas razones que el artículo 3° su
inexequibilidad.
Dichos textos normativos  en efecto no
podían ser introducidos como tema nuevos en plenarias, puesto que la materia a
la cual se referían, no fue debatida en la comisión constitucional permanente y
de esa manera no se dio cumplimiento al requisito constitucional de los cuatro
(4) debates.
5.  El carácter insubsanable de los vicios de trámite
identificados
Cabe recordar que de acuerdo con el parágrafo del artículo
241 de la Constitución, “Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento
subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a
la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto
observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del
acto.” En igual sentido y en desarrollo de la disposición superior citada, el
artículo 45º del Decreto 2067 de 1992, dispone que: “Cuando la Corte encuentre
vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su
control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que dentro del
término que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado.
Subsanado el vicio o vencido el término, la Corte procederá a decidir sobre la
constitucionalidad del acto. Dicho término no podrá ser superior a treinta días
contados a partir del momento en que a autoridad está en capacidad de
subsanarlo.”
En aplicación de dichos textos
y del principio de instrumentalidad de las formas[50] la Corte
ha señalado que la sola constatación de que ocurrió una irregularidad en el
trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba
siempre retirarla del ordenamiento  sino que es necesario que el juez
constitucional examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para
constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso
de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió
o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley;
(iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible
devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto
observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la
Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento,
el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y
respetando siempre el principio de razonabilidad[51].
En estas condiciones cabe preguntarse si es posible
subsanar los vicios de procedimiento detectados.
Empero para la Corte es claro que la posibilidad de
proceder a subsanar los vicios de trámite identificados en este caso no existe.
En efecto, los vicios que se presentaron son de tal magnitud que equivalen,
para el caso de los artículos 5º, 7º y 8º a la ausencia de trámite en el cuarto
debate de los artículos respecto de los cuales el vicio de constitucionalidad
ha sido detectado[52].
Por su parte, respecto de los artículos 3º, 4º y 5º, como ya se señaló, el
vicio encontrado consiste precisamente nada menos que en la elusión del debate
en esa misma instancia.
Ahora bien, de manera general, el sistema jurídico sólo
admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones
reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser
subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre
la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo[53]. Y en el
presente caso ello no fue así.
En ese orden de ideas, la Corte procederá
a declarar la inexequibilidad, tanto de los artículos 3º, 4º y 5º, como de los
artículos 5º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003, y así se señalará en la parte
resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.-
Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el
artículo 2º, de la Ley 818 de 2003 “por la
cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.”
Segundo.- Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 3º, 4º, 5º,
6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003 “por la cual se dictan normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones.”
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MARCO GERARDO MONROY CABRA, no firma la
presente sentencia por encontrarse en comisión de servicios en el exterior
debidamente autorizado por la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento
de voto a la Sentencia C-370/04
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO-Configuración
real de la elusión del debate (Salvamento de voto)
La elusión se torna inconstitucional, es
decir, se configura realmente, si los congresistas evaden el debate acerca de un
tema.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE
LEY-Alcance (Salvamento de
voto)
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE
LEY-Alcance respecto de la
elusión del debate (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-No toda vulneración de una regla ocasiona
una declaratoria de inconstitucionalidad/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Irregularidad
irrelevante (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Alcance (Salvamento de voto)
El principio de identidad cambió con la
expedición de la actual Carta, tal como la Corte lo ha reconocido. Este
principio no significa, entonces, que un determinado proyecto de ley deba
permanecer idéntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que un
precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite
legislativo hasta que éste termina, sino que entre los distintos contenidos
normativos que se propongan respecto de un mismo artículo, además de existir la
debida unidad de materia, el tema específico sea el mismo durante el trámite
legislativo.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance (Salvamento de voto)
El principio de unidad de materia garantiza
que las leyes sean el “resultado de un sano debate democrático en el que los
diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y
discernimiento”. Con todo, el concepto de unidad de materia no debe ser
concebido de forma inflexible. Tal entendimiento llevaría a una grave
restricción de la función propia del Congreso de la República.
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Función (Salvamento de voto)
La función de las comisiones accidentales
de conciliación consiste en superar las discrepancias que se hayan suscitado
respecto de un proyecto, entendidas éstas como “las aprobaciones de articulado
de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones
nuevas”.Además las comisiones accidentales de conciliación deben ejercer su
función partiendo de textos válidamente aprobados por las cámaras, pues la
función de la comisión no consiste en convalidar vicios de trámite (sentencia
C-760 de 2001). Y en cuanto hace al límite material de la actuación de las
comisiones de mediación o conciliación, la jurisprudencia también ha expresado
que éste surge de la propia Constitución cuando en su artículo 158 exige que
todo proyecto deberá referirse a una misma temática y serán “inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.
PROYECTO DE LEY-Diversidad de núcleos temáticos (Salvamento de voto)
Sin violentar el principio de unidad de
materia, un proyecto de ley admite diversidad de núcleos temáticos, siempre y
cuando entre todos ellos pueda establecerse una relación de conexidad material
con base en los criterios que se han señalado.
PROYECTO DE LEY-Presupuesto para que elusión del debate se torne
inconstitucional (Salvamento de voto)
Lo que protege la prohibición de la elusión
es la deliberación democrática y todo lo que ella implica; por tanto, la
elusión de un debate se tornaría inconstitucional si se evade la votación de un
tema que hace parte de la ley, mas no si se deja de votar un artículo en
particular, siempre y cuando éste guarde unidad de materia con los demás
asuntos tratados. Salvo que se trate de un artículo que en sí mismo constituya
un tema nuevo, no existiría un vicio que pudiera afectar de
inconstitucionalidad el trámite de formación de una ley si no hay votación de
un artículo, pues ha sido cumplido el propósito que la regla de procedimiento
pretende proteger.
PROYECTO DE LEY-Existencia de vicios no genera necesariamente la
inconstitucionalidad/PROYECTO DE LEY-Presupuesto para que vicio
legislativo se convierta en causal de inconstitucionalidad (Salvamento de voto)
La presencia de vicios en el trámite
legislativo no necesariamente genera la inconstitucionalidad de las normas
aprobadas. Es entonces condición necesaria para que un vicio en el proceso
legislativo se convierta en causal de inconstitucionalidad, que se erija en una
violación al principio que la formalidad del trámite desea asegurar, teniendo
en cuenta que el procedimiento en el Congreso tiene varias etapas, y un vicio
puede ser subsanado en las etapas subsiguientes, cuando posteriormente se
asegura la protección de los valores a los cuales sirve el procedimiento.
PRINCIPIO DE
IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY-Referencia
al tema específico mas no al artículo/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN
PROYECTO DE LEY-Tema autónomo (Salvamento de voto)
El principio de identidad implica que una
materia específica debe haber surgido desde el primer debate legislativo. De
allí el lazo de este postulado con la consecutividad, que pretende asegurar que
se adelanten todos los debates para cada proyecto de ley. Así, el tema
específico debe haber cumplido entonces todos los debates, mas no el artículo,
pues éste puede modificarse o adicionarse. La consecutividad no se define por
artículos sino por temas específicos teniendo en cuenta que el rigor exigido
por la consecutividad es mayor que el impuesto por la unidad de materia. De
otro lado, es claro que no puede darse prevalencia a las comisiones sobre las
plenarias y por eso éstas son autorizadas para incluir modificaciones o
artículos nuevos (art. 169 inc 2). Pero si un tema autónomo es negado en las
comisiones mal podría la plenaria revivir este asunto pues violaría el
principio de consecutividad.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
del examen respecto de irregularidades (Salvamento de voto)
El principio de instrumentalidad de
las formas, expresamente consagrado en el artículo 228 de la Carta, implica que
la constatación de que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley, no
conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del
ordenamiento. Es necesario que el juez examine (i) si ese defecto es de
suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la
validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio,
debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio
durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe
la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente
para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las
anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma
subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los
lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de
razonabilidad.
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Concepto de elusión del debate debe
aplicarse para casos extremos (Salvamento de voto)
El concepto de elusión del debate debe
aplicarse para casos extremos en los que sea evidente que la voluntad de la
respectiva célula legislativa fue la de sustraer el artículo o el tema autónomo
de la deliberación y votación, es decir de eludir el debate.
LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Inexistencia de elusión del debate por
cuanto existió pronunciamiento o deliberación que llevó a una negativa de los
artículos (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE
LEY-Temas fueron debatidos
(Salvamento de voto)
1.- Con el acostumbrado respeto por la
postura mayoritaria de la Sala, procedo a sustentar el salvamento de voto que
fue manifestado en la Sala Plena del día 27 de abril de 2004, respecto de la
sentencia C-370 de 2004.
2.- En dicha providencia, se resolvió declarar
inexequibles, entre otros, los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 818 de 2003. Los
fundamentos para tal decisión se basan en que se desconocieron los principios
de consecutividad e identidad al no cumplirse los cuatro debates reglamentarios
que exige la Constitución. Para la mayoría, dicha normatividad contiene un tema
autónomo y de contenido jurídico propio. Ya que la Comisión Tercera de la
Cámara aprobó la eliminación de estas normas de la ponencia, su contenido
material no fue debatido ni aprobado en dicha comisión, configurándose la
elusión en el debate. Por lo tanto, no podía ser introducido como tema nuevo en
la plenaria de dicha Cámara, pues el tema que contenían esos artículos, se
insiste, como autónomo que era, no fue debatido en la comisión y no se dió
cumplimiento a la exigencia constitucional de los cuatro debates.
3.- Teniendo en cuenta los argumentos de la
mayoría y las temáticas a que se refieren, en este salvamento estudiaré los
conceptos de autonomía temática y elusión. En primer lugar haré un breve
estudio del procedimiento legislativo y los principios que lo guían para luego
hacer el análisis de los artículos 3, 4 y 5 declarados inexequibles y mostrar
que no son inconstitucionales por vicios de procedimiento en su formación.
4.- Como ya fue mencionado, la principal
razón para declarar la inconstitucionalidad de los artículos 3, 4 y 5 fue la
supuesta elusión del debate por parte de una de las comisiones permanentes de
la Cámara de Representantes. En este caso, a pesar de que se desarrolló el
debate, los congresistas de la comisión tercera de la Cámara decidieron
eliminar estas normas de la ponencia.
Aunque en principio estoy de acuerdo con la
posición mayoritaria, según la cual los congresistas están obligados a
adelantar los debates y las votaciones correspondientes a fin de respetar el
debate democrático y otros valores de suma importancia, considero que deben
hacerse ciertas precisiones a fin de respetar el trabajo legislativo y mantener
la primacía de la Constitución. En mi opinión, la elusión se torna
inconstitucional, es decir, se configura realmente, si los congresistas evaden
el debate acerca de un tema.
Así, en virtud del principio de consecutividad[54] - que guía el
proceso de formación de las leyes-  tanto las comisiones como las
plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir
todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar
a ese deber ni trasladar su competencia a otra célula legislativa con el fin de
que posteriormente sea considerado un asunto. No obstante, considero que no
siempre que deje de adelantarse un debate o deje de practicarse una votación se
configura una elusión que lleve a la declaratoria de inconstitucionalidad de
las normas. Existen al menos dos criterios que deben ser tenidos en cuenta en
el examen constitucional de situaciones que aparentemente configuren elusión
legislativa de debates o votaciones y parezcan, a primera vista, un vicio de
inconstitucionalidad. Tales situaciones estarían determinadas por la presencia
de una justificación razonable y por la necesidad de armonizar las normas del
ordenamiento y sus interpretaciones a fin de dar prevalencia a los valores que
el Constituyente y el Congreso han querido proteger a través de las normas que
rigen el trámite legislativo.
De conformidad con lo anterior, pienso que
en presencia de justificaciones razonables o cuando la supuesta elusión sea
consecuencia de la armonización de interpretaciones de diversas normas, no
cabría endilgar a la norma expedida mediante este procedimiento ningún vicio.
Pero cabe preguntarse acerca del entendimiento de la razonabilidad. Ésta
calidad implica que la interpretación realizada no puede ser tan libre que
acabe por desnaturalizar la noción de procedimiento legislativo. Por tanto, una
interpretación puede tenerse como razonable siempre y cuando, el principio que
la formalidad violada quería proteger aún se mantenga a salvo. Lo anterior se
basa en principios que esta Corte ha tratado en diferentes ocasiones tales como
la razonabilidad, la instrumentalidad de las formas y la prevalencia del
derecho sustancial[55].
Por tanto, una conducta derivada de una
interpretación razonable por parte del Congreso no puede acarrear la
inconstitucionalidad de una norma, pues el estudio adelantado por la Corte debe
tener en cuenta que las interpretaciones razonables de las disposiciones
legales están encaminadas a proteger principios y valores constitucionales de
suma importancia. De otro lado, la razonabilidad impide cubrir omisiones a
pasos fundamentales dentro del proceso de formación de las leyes. Por tanto,
mal podría la Corte declarar la inconstitucionalidad de una norma por vicios de
procedimiento en su formación, ante una supuesta elusión, cuando tal situación
se ha generado en virtud de una interpretación que no es descabellada y que
pretende respetar la Constitución como norma de normas (art. 4 C.P.).
Además, aunque ello en ocasiones constituya
una vulneración al reglamento del Congreso, tal como esta Corte lo ha
reconocido (ver la sentencia C-737 de 2001) en virtud del principio de la
instrumentalidad de las formas procesales, no toda vulneración de una regla
sobre la formación de las leyes contenida en la Constitución o en el reglamento
del Congreso acarrea una declaratoria de inconstitucionalidad. Así, puede
tratarse de una irregularidad irrelevante, puede ser que el vicio sea
convalidado en el proceso mismo, que sea subsanado por la Corte en la revisión,
o que ésta pueda devolver el texto al Congreso para que subsane los vicios.
Así, en virtud de la primacía del derecho sustancial (art. 228 C.P.) si la
formalidad ha sido incumplida pero el principio que se quería proteger no ha
sido afectado, no podría la Corte declarar la inconstitucionalidad de la norma
sin afectar el trabajo legislativo de manera excesivamente gravosa, y sin una
razón constitucional.
Visto lo anterior, no en todos los casos en
que el Congreso omita alguna formalidad del trámite legislativo incurre en una
elusión que lleve a la inconstitucionalidad de la norma. Con todo, es necesario
hacer algunas precisiones en cuanto al proceso de formación de las leyes, pues
la argumentación anterior sólo puede ser realmente aplicada una vez se analice
el caso concreto dentro del proceso legislativo, pues sólo así pueden
establecerse la razonabilidad y la necesidad de armonizar diversas normas del
ordenamiento. En primer lugar nos referiremos a los principios de identidad y
consecutividad.
5.- El proceso de formación de las leyes
está guiado por los principios de identidad y consecutividad. Según la
sentencia C-801 de 2003, el principio de identidad ha sido relativizado
al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias[56],
siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente
se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o
modificación[57].
Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en
cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate
parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido
en el artículo 157 de la Constitución. Así, el principio de identidad busca que
no sean incluidos temas que no tengan relación con los discutidos desde el
inicio del proceso legislativo, mientras que el principio de consecutividad
intenta asegurar el desarrollo de todos los debates para aprobar un proyecto de
ley.
Con todo, los principios de identidad y
consecutividad están sujetos a las excepciones plasmadas en la Constitución y
en la ley[58].
De manera que las sesiones conjuntas de las comisiones homólogas de una y otra
cámara, por ejemplo, para dar primer debate a un proyecto de ley, y la
simultaneidad del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el artículo 183 de
la Ley 5ª de 1992, son singularidades en el trámite legislativo[59].
Visto lo anterior, es menester recordar las
normas e interpretaciones sobre el trámite legislativo, pues de acuerdo con lo
dicho anteriormente, éste no puede convertirse en una camisa de fuerza que
impida el trabajo del Congreso y tampoco puede ser una fórmula sacramental que
llegue a sacrificar valores constitucionales por el solo respeto a la
formalidad. Con todo, su importancia es innegable, pues fue diseñado para
garantizar transparencia, organización y debate real al interior del Congreso.
La Carta establece que un proyecto sólo
puede llegar a ser ley si versa sobre una misma materia (CP art. 158), fue
presentado por alguien que tenía iniciativa para tal efecto (CP art. 154), y
surtió los trámites pertinentes en el Congreso, a saber: (i) haber sido
publicado oficialmente antes de darle curso en la comisión respectiva, (ii)
haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente
de cada Cámara y (iii) en segundo debate en la plenaria de la respectiva
corporación, y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno (CP art. 157).
Además, deben respetarse los respectivos quórums y mayorías (CP arts 145 y
146), y los plazos entre los distintos debates (CP art. 159).
Conforme a la Carta[60], debe presentarse,
para toda norma y por regla general, un primer debate en la comisión
constitucional permanente de una de las cámaras para que el proyecto se
convierta en ley de la República. Con todo, como se verá más adelante, las
competencias que la Constitución le ha otorgado a las plenarias permiten que
éstas puedan incluir normas nuevas.
Por tanto, el principio de identidad
cambió con la expedición de la actual Carta, tal como la Corte lo ha reconocido[61]. Este principio no
significa, entonces, que un determinado proyecto de ley deba permanecer
idéntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que un precepto allí
incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite legislativo hasta que
éste termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se
propongan respecto de un mismo artículo, además de existir la debida unidad de
materia[62],
el tema específico sea el mismo durante el trámite legislativo.
En efecto, la Carta autoriza la
introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el
segundo debate de cada Cámara, es decir, para que bajo la forma de adición o
modificación se incluya un artículo nuevo, pero siempre y cuando la materia o
el asunto al que se refiera haya sido debatido y aprobado durante el primer
debate y sin que ello implique repetir todo el trámite, salvo cuando se trate
de serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión o existan
razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo[63]. Mal podría entonces
la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no
guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las
comisiones, y el asunto o tema especifico no fue debatido en comisiones, toda
vez que en ese caso se desconocería la Constitución[64]. El interrogante que
surge ahora es cuál es el alcance de la unidad de materia.
El principio de unidad de materia[65] garantiza que las
leyes sean el “resultado de un sano debate democrático en el que los
diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento”[66]. Con todo, el concepto
de unidad de materia no debe ser concebido de forma inflexible. Tal
entendimiento llevaría a una grave restricción de la función propia del
Congreso de la República.[67]
Por tanto, teniendo en cuenta que éste es el límite de las plenarias, la Corte
ya ha aceptado que
“[…] si las modificaciones que va a
introducir la plenaria de una de las cámaras hacen referencia a la materia que
se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe razón alguna para que se
entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la Cámara que no
conoció de éstas, pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra
Cámara, será competencia de la comisión accidental solventar las discrepancias
surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria (artículo 178 de la
ley 5ª de 1992), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guardan
identidad en la materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad
en el tratamiento que se le de al asunto correspondiente”[68].
Este principio guarda estrecha relación con
los principios de consecutividad y de identidad - aunque este último exija un
mayor grado de concreción o especificidad -. Además, también se predica de los
proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto y no de los
distintos artículos mirados de manera aislada[69].
De ahí que el artículo 161 de la Carta[70] contemple la
posibilidad de integrar comisiones accidentales entre los miembros de una y
otra cámara, con el fin de armonizar las discrepancias surgidas en su interior.
Ello responde a la flexibilización del principio de identidad temática[71] pues el constituyente
previó que este cambio generaría la necesidad de armonizar las discrepancias de
los textos aprobados por las cámaras.
La función de las comisiones accidentales
de conciliación consiste en superar las discrepancias que se hayan suscitado
respecto de un proyecto, entendidas éstas como “las aprobaciones de
articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones
nuevas”[72].Además
las comisiones accidentales de conciliación deben ejercer su función partiendo
de textos válidamente aprobados por las cámaras, pues la función de la comisión
no consiste en convalidar vicios de trámite (sentencia C-760 de 2001). Y en
cuanto hace al límite material de la actuación de las comisiones de mediación o
conciliación, la jurisprudencia también ha expresado que éste surge de la
propia Constitución cuando en su artículo 158 exige que todo proyecto deberá
referirse a una misma temática y serán “inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella”.[73]
No puede olvidarse que esta Corte siempre
ha interpretado de manera amplia la noción de materia con el fin de determinar
si un artículo desconoce o no la regla de identidad temática, o si un proyecto
respetó en su trámite dicho principio. Así, esta Corporación ha dicho que la
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático[74].
Cabe reiterar que, sin violentar el
principio de unidad de materia, un proyecto de ley admite diversidad de núcleos
temáticos, siempre y cuando entre todos ellos pueda establecerse una relación
de conexidad material con base en los criterios que se han señalado. Para tal
efecto, el análisis de constitucionalidad debe acudir a elementos tales como el
contenido de la exposición de motivos; el desarrollo y contenido de los debates
surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones
existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción
de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su
inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; entre
otros. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una
norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte.[75]
Lo que protege la prohibición de la elusión
es la deliberación democrática y todo lo que ella implica; por tanto, la
elusión de un debate se tornaría inconstitucional si se evade la votación de
un tema que hace parte de la ley, mas no si se deja de votar un artículo en
particular, siempre y cuando éste guarde unidad de materia con los demás
asuntos tratados. Salvo que se trate de un artículo que en sí mismo constituya un
tema nuevo, no existiría un vicio que pudiera afectar de inconstitucionalidad
el trámite de formación de una ley si no hay votación de un artículo, pues ha
sido cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretende proteger.
6.- En consecuencia, la presencia de vicios
en el trámite legislativo no necesariamente genera la inconstitucionalidad de
las normas aprobadas. Es entonces condición necesaria para que un vicio en el
proceso legislativo se convierta en causal de inconstitucionalidad, que se erija
en una violación al principio que la formalidad del trámite desea asegurar,
teniendo en cuenta que el procedimiento en el Congreso tiene varias etapas, y
un vicio puede ser subsanado en las etapas subsiguientes, cuando posteriormente
se asegura la protección de los valores a los cuales sirve el procedimiento.
Las
reglas constitucionales sobre formación de las leyes adquieren pleno sentido si
se tienen en cuenta esos objetivos, pues muestran que esas disposiciones
superiores no son formas vacías. Ellas pretenden proteger la forma de gobierno
establecido por el Constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el
principio democrático, a fin de que el debate en el Congreso sea amplio,
transparente y racional.
De acuerdo con lo visto anteriormente, considero
que el principio de identidad implica que una materia específica debe haber
surgido desde el primer debate legislativo. De allí el lazo de este
postulado con la consecutividad, que pretende asegurar que se adelanten todos
los debates para cada proyecto de ley. Así, el tema específico debe haber
cumplido entonces todos los debates, mas no el artículo, pues éste puede
modificarse o adicionarse. En resumen, la consecutividad no se
define por artículos sino por temas específicos teniendo en cuenta que el rigor
exigido por la consecutividad es mayor que el impuesto por la unidad de
materia. De otro lado, es claro que no puede darse prevalencia a las comisiones
sobre las plenarias y por eso éstas son autorizadas para incluir modificaciones
o artículos nuevos (art. 169 inc 2). Pero si un tema autónomo es negado
en las comisiones mal podría la plenaria revivir este asunto pues violaría el principio
de consecutividad.
Conforme a lo anterior, el principio de
instrumentalidad de las formas, expresamente consagrado en el artículo 228 de
la Carta, implica que la constatación de que ocurrió una irregularidad en el
trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba
siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que el juez examine (i) si ese
defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de
afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente
un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del
mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue
convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y
al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta
ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que
ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad
con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de
razonabilidad.
Visto lo anterior, me referiré a los
artículos 3, 4 y 5 declarados inconstitucionales.
7.- En mi opinión, la elusión citada por la
mayoría no vicia la norma de inconstitucionalidad. El concepto de elusión del
debate debe aplicarse para casos extremos en los que sea evidente que la
voluntad de la respectiva célula legislativa fue la de sustraer el artículo o
el tema autónomo de la deliberación y votación, es decir de eludir el debate.
En este caso sí hubo un pronunciamiento o deliberación que llevó a una negativa
de los artículos, razón por la cual no se configuró la elusión del debate. Los
artículos 3, 4 y 5 fueron excluidos de la ponencia, es decir fueron propuestos,
discutidos y negados. Estas normas fueron parte de una proposición presentada
que fue sometida a consideración y después fue retirada. Estas normas fueron
entonces consideradas por la cámara, cosa distinta es que no se hubieran acogido.
Así, el tema específico ya había sido objeto de discusión en el marco
del debate de la ley. En efecto, la proposición planteó el tema y fue parte de
las discusiones en la Cámara. Estos artículos fueron presentados en la comisión
de la cámara y fueron eliminados.
Considero que no hubo violación al
principio de consecutividad, ya que a pesar de no haber sido acogidos por una
de las comisiones, estos artículos habían sido debatidos de manera general como
parte del tema a que se refiere la ley: la expedición de normas tributarias, y
específicamente a las exenciones de impuestos. También fueron debatidos de
manera específica, pues formaron parte de una proposición que no fue acogida;
si no fue acogida, es porque existió la oportunidad de que la comisión
pertinente discutiera el asunto y decidiera no incluir los artículos en la
ponencia aprobada. Además, la presentación de estos artículos en la plenaria no
altera en nada las cosas, pues la esencia del principio de consecutividad es
asegurar el debate democrático y que no sean incluidos - en etapas tardías del
proceso legislativo- temas autónomos que nunca fueron debatidos con
suficiencia.
En este caso, el tema específico fue
discutido desde el inicio del trámite legislativo, y a pesar de que una de las
comisiones no acogió los artículos éstos fueron presentados como parte de una
proposición. Obviamente el tema fue debatido desde el inicio del proceso. Cabe
anotar que este tema no tiene tanta autonomía como para no ser considerado como
una parte del proyecto discutido. Es decir, no se trata de un tema tan autónomo
como para que se pueda entender materialmente como un proyecto distinto. De
otro lado, a pesar de que la comisión no acogió estas normas, ello no las hace
inconstitucionales, pues el principio de consecutividad no resultó afectado a
pesar de que la comisión no los haya acogido. Por tanto, dando primacía al
derecho sustancial, se imponía declarar la constitucionalidad de las normas.
De otra parte, para saber si existe elusión
al retirar un artículo, debe acogerse un criterio material. Es decir, si este
retiro puede ser equiparado materialmente a una negativa del artículo, mal
puede hablarse de una elusión, pues Congreso puede en ciertos casos negar un
artículo y volverlo a introducir en un momento posterior del trámite. Así, un
argumento analógico permite afirmar que si es posible que un artículo
expresamente negado pueda ser revivido posteriormente, debe ser posible que una
norma que no fue negada expresamente, pero que fue eliminada de la discusión,
es decir, negada materialmente, pueda ser objeto de debate en otras etapas del
proceso. Ello es posible por cuanto la no consideración equivaldría a una
negación en sentido material, y si el ordenamiento constitucional permite que
normas negadas puedan ser discutidas en etapas posteriores del proceso
legislativo, deberá ser permitido en el caso de una norma que ha sido excluida,
pues esto implica que fue negada en sentido material.
En consecuencia, no existen, para el
suscrito Magistrado, razones de peso que permitan excluir del ordenamiento los
artículos 3, 4 y 5 de la ley estudiada, pues no hubo elusión del debate.
Fecha ut supra,
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Salvamento y Aclaración de voto
Sentencia C-370/04
NORMA
JURIDICA-Estructura diversa entre las que imponen
deberes y las facultan (Salvamento y aclaración de voto)
DEBERES-Cumplimiento/NORMA JURIDICA-Imposición de deberes
(Salvamento y aclaración de voto)
PRINCIPIO DE
IGUALDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Violación por
concesión de exención (Salvamento y aclaración de voto)
Existiendo el deber de pagar impuestos, toda exención
tributaria constituye un privilegio para aquellos que no pagan impuestos
debiendo pagarlos.  El privilegio no es más que una manera de violar el
principio de constitucional de igualdad.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Vulneración por cuanto texto
definitivo aprobado difiere sustancialmente del inicialmente propuesto por el
Gobierno (Salvamento y aclaración de voto)
PROYECTO DE
LEY-Existencia de elusión del debate (Salvamento y
aclaración de voto)
Referencia: expediente D-4785
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corporación, me permito explicar las razones de mi salvamento de voto respecto
del numeral uno de la parte resolutiva.
1.Desde el punto de vista de la teoría del derecho las
normas imponen deberes, incluido el deber de pagar impuesto, tienen una
estructura normativa, lógico jurídica, diversa de las otras normas jurídicas,
por ejemplo de las normas que facultan.  Las normas que facultan o autorizan
permiten que se puedan cumplir de diversas maneras; en cambio las normas que
establecen deberes, solo permiten que se cumplan de una única manera.
De otro lado, existe el problema de que no es posible
eximir del cumplimiento de los deberes a ciertas personas; ya que en principio
los deberes deben ser cumplidos por todos los que se encuentren dentro de los
supuestos de hecho de la norma que impone el deber.
2. Existiendo el deber de pagar impuestos, toda
exención tributaria constituye un privilegio para aquellos que no pagan
impuestos debiendo pagarlos.  El privilegio no es más que una manera de violar
el principio de constitucional de igualdad.
3. La norma declarada constitucional desconoce el
principio de unidad de materia, por cuanto el texto definitivo aprobado por el
principio de unidad de materia, por cuanto el texto definitivo aprobado por el
Congreso difiere sustancialmente del texto inicialmente propuesto por el Gobierno.
Conforme al artículo 177 del reglamento Interno del Congreso (Ley 5 de 1992),
en principio los asuntos negados no pueden ser considerados por las plenarias
ya que el procedimiento a observar es acudir a la apelación, se requiere la
votación sobre la disposición y no solo la deliberación.  En éste caso se
presentó una elusión.
Fecha ut supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA A LA SENTENCIA C-370 de 2004
PROYECTO DE
LEY-Efectos nocivos de expansión de la doctrina
sobre elusión del debate/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Efectos nocivos de la
expansión de la doctrina sobre elusión del debate (Salvamento de voto)
La doctrina de la elusión del debate y
la votación parlamentaria ha tenido una evolución que indica que ésta nació
para evitar hipótesis extremas de renuencia a ejercer la función parlamentaria
y se convirtió en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios
de deliberación democrática y le cierra las puertas a la dinámica política en
la formación de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la
creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en
el primer debate.
PROYECTO DE
LEY-Evolución de la doctrina sobre elusión del
debate y la votación parlamentaria (Salvamento de voto)
PROYECTO DE
LEY-No elusión del debate por trámite con el pleno
consentimiento de los congresistas (Salvamento de voto)
PROYECTO DE
LEY-Contexto dentro del cual se presentó la
proposición eliminativa (Salvamento de voto)
PROYECTO DE
LEY-Inexistencia de elementos de juicio material
que demuestre elusión del debate o votación (Salvamento de voto)
PROYECTO DE
LEY-Tesis de la elusión del debate/PROYECTO DE
LEY-Criterio esencial en tesis de elusión del debate/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO-Criterio esencial en tesis de elusión del debate (Salvamento de
voto)
La tesis de la elusión del debate o de la votación no
debe depender exclusivamente de la forma jurídica mediante la cual una comisión
o una plenaria adopta una decisión sobre un artículo de un proyecto de ley. El
criterio esencial debe ser de orden material, con el fin de valorar también el
trámite en su conjunto y el contexto dentro del cual se tomó una determinada
decisión. Sólo así se puede distinguir realmente entre la elusión de la
responsabilidad parlamentaria, de un lado, y el ejercicio conciente y legítimo
de las funciones de representación política, de otro. Y solo así podrá la Corte
evitar sucumbir a las tentaciones del formalismo.
Referencia: expediente D-4785
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8 de la Ley 818 de 2003, “por la cual se dictan normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones”
Actor: Fernando Reyes Ortiz
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Con el acostumbrado respeto salvo el voto. Si bien
acompañé la sentencia C-801 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño en la cual se
sentó por primera vez la doctrina según la cual está prohibido eludir el debate
parlamentario en cualquiera de sus etapas, considero que gradualmente esta
jurisprudencia se ha ido expandiendo más allá de las hipótesis en las cuales se
justifica aplicarla rigurosamente.
1. La doctrina de la elusión del debate y la votación
parlamentaria ha tenido una evolución que indica que ésta nació para evitar
hipótesis extremas de renuencia a ejercer la función parlamentaria y se
convirtió en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios de
deliberación democrática y le cierra las puertas a la dinámica política en la
formación de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la
creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en
el primer debate. De manera esquemática dicha evolución se resume en las
siguientes etapas: 1) En la primera etapa, se encuentran los casos claros de
elusión del debate. En ellos, el contexto de la formación de la ley y el
análisis del trámite legislativo en su conjunto permitieron concluir que las
comisiones o las plenarias tuvieron la intención de evadir sus
responsabilidades. Así ocurrió en la C-801 de 2003,[76] en donde la Corte
declaró la inexequibilidad del artículo 47 de la Ley 789 de 2003, relativo a
las cesantías del sector público, que había sido propuesto en el curso del
primer debate ante las comisiones constitucionales permanentes reunidas en
sesión conjunta, pero frente al cual las comisiones trasladaron su responsabilidad
de debatir y votar a las plenarias, y una éstas a la comisión de conciliación.
2) En la segunda etapa, se extendió el concepto de elusión a dos hipótesis
distintas: (i) La primera hipótesis se presenta cuando hay aplazamiento de la
votación. Esto fue lo que ocurrió en la sentencia C-1056 de 2003,[77] en donde la Corte
declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 797 de 2003. Este artículo
fue ampliamente discutido en los cuatro debates, votado y aprobado por las
plenarias, pero su votación en las comisiones fue iniciada y suspendida ante la
declaración de impedimentos de algunos congresistas, en acatamiento de la
Constitución ante un eventual conflicto de intereses, asunto que fue resuelto
posteriormente por las Plenarias. Si bien la Corte examinó el contexto del
debate, concluyó que el aplazamiento de la votación constituía evasión de sus
responsabilidades, a pesar de que era razonable que los congresistas obraran
conforme a una interpretación legítima de su deber ante una prohibición constitucional.
(ii) La segunda hipótesis se presenta cuando se retira del debate parlamentario
una norma por la vía de una proposición “supresiva”, esto es, de una
proposición sustitutiva encaminada a suprimir un artículo del proyecto de tal
forma que su contenido nunca es sometido a votación. Esto fue lo que ocurrió
con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 11 de Ley 797 de 2003 en la
sentencia C-1056 de 2003.[78]
El artículo 11 hacía parte del proyecto original y fue incluido en la ponencia
para primer debate en las comisiones, pero no fue votado en comisiones porque
se presentó una proposición “supresiva” encaminada a eliminarlo del proyecto.
Como esta proposición fue aprobada, el contenido del artículo 11 nunca fue
sometido a votación en comisiones; 3) En la tercera etapa, el concepto de
elusión se extiende a la eliminación de un artículo en la ponencia que presenta
a las comisiones o a las plenarias. Esto fue lo que ocurrió en la sentencia C-1147
de 2003,[79]
en donde la Corte declaró inexequible el artículo 115 de la Ley 788 de 2003,
que consagraba un gravamen a los juegos de suerte y azar. Esta disposición se
encontraba en el proyecto original presentado por el Gobierno Nacional ante las
Comisiones Económicas, fue excluido en la ponencia para primer debate y
posteriormente reintroducida mediante una proposición aditiva presentada
durante el debate en las comisiones. Fue aprobada en las Comisiones Tercera y
Cuarta de la Cámara, negada por la Comisión Tercera del Senado luego que
persistiera un empate, y la Comisión Cuarta del Senado se abstuvo de votarla.
Para la Corte, todas las proposiciones presentadas en el curso de los debates,
ya sea modificatorias, aditivas o supresivas deben ser consideradas, debatidas
y votadas, a menos que sean retiradas por su autor. Por ello, la circunstancia
de que en la Comisión Cuarta del Senado de la República no se hubiera votado la
proposición sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar, constituía
elusión. 4) En la cuarta etapa, se extiende esta concepción de elusión al
trámite de los actos legislativos, sin examinar el contexto o el trámite
legislativo en su conjunto. Ejemplo de esta última etapa es la sentencia C-313
de 2004,[80]
que declaró la inexequibilidad del artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003,
porque a pesar de haber sido aprobado en los cuatro debates en la primera
vuelta, así como en la Comisión y en la Plenaria del Senado con algunas
modificaciones durante la segunda vuelta, fue suprimido en la ponencia presentada
ante la comisión constitucional permanente de la Cámara, razón por la cual ni
la Comisión ni la plenaria de la Cámara se pronunciaron sobre ese artículo.
2. En la presente sentencia, la Corte decidió aplicar
la tesis de la elusión del debate o de la votación a unas disposiciones (los
artículos 3, 4 y 5 de la Ley 818 de 2003) que fueron tramitados con el pleno
consentimiento de los congresistas sin que exista evidencia de que en alguna de
las etapas del procedimiento legislativo la mayoría de ellos haya buscado
evadir su responsabilidad parlamentaria.
La prueba de la elusión en este caso es meramente
formal: la aprobación de una proposición eliminativa durante el primer debate
de las sesiones conjuntas de las comisiones terceras. Sin embargo, esta prueba
solo muestra que realmente los miembros de cada una de estas comisiones
adoptaron concientemente la decisión de que el proyecto de ley no incluyera el
artículo referente a los cultivos de tardío rendimiento. No se entiende cómo
decidir sobre un tema para que no sea creada la exención prevista en el
artículo 3° declarado ahora inexequible equivale a eludir el debate y la
votación sobre el mismo.
En las sentencias en las cuales se esbozó la tesis de
la elusión mencionadas anteriormente, resultaba claro que la proposición de
eliminar un artículo buscaba trasladar a la plenaria o a la otra cámara una
decisión difícil que los miembros de la comisión respectiva no querían tomar. A
esa conclusión llegó la Corte después de analizar la formación de la ley en su
conjunto así como el contexto dentro del cual se presentó la proposición
supresiva o eliminativa. El criterio entonces no fue meramente formal.
Si se hubiera tenido en cuenta el contexto dentro del
cual se presentó la proposición eliminativa que invoca ahora la Corte para
justificar que los artículos 3, 4 y 5 sean declarados inexequibles en la
presente sentencia, se volverían especialmente relevantes los siguientes
hechos:
1. En las comisiones conjuntas había conciencia de la
importancia de la exención a tal punto que un grupo de parlamentarios de
diferentes tendencias políticas propusieron, por estar en desacuerdo con el
beneficio tributario para los cultivos de tardío rendimiento en el contexto
colombiano, que esta fuera eliminada.
2. La proposición generó la reacción del ministro del
ramo que esgrimió un argumento para  convencer a los congresistas de que no
eliminaran dicha exención.
3. La proposición fue sometida a votación. Por lo
tanto, los congresistas tomaron una decisión al respecto.
4. La votación fue reñida puesto que dicha proposición
fue aprobada por 13 votos a favor y 11 en contra en la comisión tercera de la
Cámara.
De estos hechos se deduce que la proposición supresiva
cumplió la función de negar el contenido de los artículos que creaban la
exención para los cultivos de tardío rendimiento. No existe elemento de juicio
material que demuestre que los congresistas eludieron el debate o eludieron la
votación. Lo que sucedió realmente fue lo contrario, sin perjuicio de que un
observador externo pueda echar de menos una controversia más extensa sobre el
tema de la exención.
3. Cabe preguntarse por qué la Corte llegó a esta
conclusión que expande aún más la doctrina de la elusión. La respuesta está en
los siguientes párrafos de la sentencia:
En el caso del artículo 3º de la Ley 818 de
2003 objeto de demanda, este precepto contenía por sí mismo un tema autónomo de
contenido jurídico propio (cultivos de tardío rendimiento), por lo que al haber
sido aprobada su eliminación de la ponencia por la Comisión Tercera de la
Cámara de Representantes, su contenido material no fue debatido ni aprobado en
dicha célula legislativa constatándose de esa manera una elusión del debate que
conforme a lo ordenado en el artículo 157 Superior debió surtirse.
En este sentido es necesario precisar que
la aprobación de una proposición sobre la eliminación de dicho artículo no
puede sustituir el debate que exige la Constitución sobre contenido material
del mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no sólo una deliberación
formal sino material.
Por ello dicho texto normativo no podía ser
introducido como tema nuevo en la plenaria de dicha Cámara, puesto que el tema
al cual se refería como autónomo, no fue debatido en la comisión constitucional
permanente y de esa manera no se dio cumplimiento al requisito constitucional
de los cuatro (4) debates lo cual genera su declaratoria de inexequibilidad.
Respecto de los artículos 4º y 5º acusados
son aplicables las mismas consideraciones expuestas respecto del artículo 3º de
la Ley 818 de 2003, dado que ellos fueron producto del fraccionamiento y
complementación del artículo original sometido a consideración de la Comisión
Tercera de la Cámara de Representantes, pero que esta optó por eliminar del
texto sin proceder a debatirlo.
Dichos textos normativos en efecto no
podían ser introducidos como tema nuevos en plenarias, puesto que la materia a
la cual se referían, no fue debatida en la comisión constitucional permanente y
de esa manera no se dio cumplimiento al requisito constitucional de los cuatro
(4) debates.
Para la mayoría, la elusión se presentó por
tres razones concurrentes: (i) porque la materia a la que se refería la norma
constituía un tema autónomo; (ii) porque su contenido material no fue debatido
ni aprobado en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, y (iii)
porque se aprobó su eliminación de la ponencia para primer debate mediante una
proposición supresiva. En cuanto al carácter autónomo del asunto “cultivos
de tardío rendimiento”, la Corte no analiza la relación establecida por el
Legislador para determinar si los artículos declarados inexequibles tenían o no
relación razonable con la materia de la Ley 818 de 2004. Dado que casi cualquier
asunto puede ser susceptible de un tratamiento autónomo y separado y que no es
posible fijar a priori la relación entre materias, asuntos y artículos
de una ley en abstracto, el criterio de autonomía normativa que emplea la Corte
para justificar su decisión, dificulta enormemente la labor del legislador al
diseñar políticas públicas que involucren dos o más temas aparentemente
autónomos, sin que ello conlleve la expedición de múltiples leyes, una por cada
tema que tenga “contenido jurídico propio.” Salvo lo ocurrido en la sentencia
C-312 de 2004, hasta ahora la Corte había declarado exequibles leyes
multitemáticas y artículos que guardaban una relación de tipo causal, temático,
sistemático o teleológico con el objeto de la ley, sin excluir de tal línea
jurisprudencial aquellas normas que se refirieran a asuntos con autonomía
normativa abstracta pero que guardaban conexión con algún aspecto relevante de
la política pública concreta diseñada por el legislador para responder a una
realidad multifacética y compleja. Adicionalmente, del debate trascrito en la
sentencia se aprecia que el contexto en el que se menciona a los cultivos de
tardío rendimiento, es el de la posibilidad de extenderles el beneficio
tributario previsto para la panela, asunto relacionado en el plano práctico y
concreto con la materia del proyecto y el objeto de la ley, independientemente
de su carácter autónomo en un plano abstracto.
En segundo lugar, la mayoría consideró que
había elusión porque al tratarse de un tema autónomo, su contenido material
debía ser debatido de manera específica por la Comisión Tercera de la Cámara,
cosa que a su juicio no ocurrió. Sin embargo, la descripción del debate
recogido en la sentencia y los cuatro hechos resaltados en este salvamento de
voto permiten concluir que el asunto sí fue debatido de manera específica por
la Comisión. No se eludió el debate, sino que se llevo a cabo.[81]
En tercer lugar, indica la posición
mayoritaria que la Comisión Tercera de la Cámara eludió el debate porque no
votó los artículos que consagraban la exención para los cultivos de tardío
rendimiento para negarlos expresamente, sino que aprobó una proposición
mediante la cual se planteaba su eliminación de la ponencia. Aunque en el
pasado la Corte Constitucional ha declarado inexequibles artículos cuando no
han sido votados por las comisiones o por las
plenarias, por haber sido aprobada una proposición sustitutiva encaminada a
suprimirlos o eliminarlos del proyecto, el análisis del contexto del debate y
de la votación, examinado en su conjunto, fue el factor determinante para que
la Corte concluyera que el Congreso había
eludido sus responsabilidades.[82] En el presente caso, del contexto del debate de la
Ley 818 de 2004 en su conjunto, y de la discusión de la exención a la panela y
a los cultivos de tardío rendimiento en concreto, no surge que los congresistas
tuvieran la intención de eludir sus responsabilidades. El asunto fue discutido
por la Comisión, la proposición de extender la exención prevista para la panela
a los cultivos de tardío rendimiento fue votada y como resultado de esa votación
se aprobó su exclusión del proyecto al aprobar una proposición sustitutiva
“supresiva,” posibilidad que cabía dentro de lo que prevé el Reglamento del
Congreso al clasificar los tipos de proposiciones que presentan los
congresistas.[83]
Por lo anterior, ninguno de los tres elementos del argumento de la Corte
examinados de manera separada o considerados en su conjunto, permitía concluir
que se estaba ante una elusión. Los criterios que establece la posición
mayoritaria, lejos de precisar cuándo es posible inferir con claridad la
intención del legislador de eludir sus responsabilidades, expande la tesis de
la elusión a situaciones en las que el Congreso ha cumplido cabalmente con sus
funciones y le impone al debate legislativo condiciones que lo hacen inviable o
extremadamente rígido.
4. Si la tesis de la elusión del debate se lleva a los
extremos a que se ha llegado en la presente sentencia, perderá fuerza normativa
el inciso segundo del artículo 160, adoptado por la Asamblea Constituyente
precisamente para quitarle rigideces al trámite parlamentario, rígideces que
impiden que de la deliberación democrática surjan fórmulas de solución a los
problemas nacionales, se construyan colectivamente respuestas legislativas, e,
inclusive, se deriven cambios en la posición de los miembros del Congreso como
resultado de los argumentos planteados a lo largo de la formación de una ley o
un acto legislativo. Si las plenarias no pueden agregarle a los proyectos que
vienen de las comisiones artículos nuevos en qué queda la regla constitucional
según la cual “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”? Es
más, si las proposiciones eliminativas siempre conducen a la inexequibilidad
del artículo eliminado qué sentido tiene que el artículo 160 de la Constitución
faculte a cada cámara para introducirle al proyecto las “supresiones que juzgue
necesarias”. Es cierto que las normas del Reglamento del Congreso, o sea de la
Ley 5ª de 1992, no desarrollan plenamente la mayor flexibilidad en el
procedimiento legislativo que inspiró al Constituyente de 1991. Sin embargo,
estas normas legales deben ser interpretadas armónicamente con la Constitución
y debe prevalecer el criterio - adoptado por el propio reglamento en
consonancia con la Carta - según el cual cuando subsistan las discrepancias
entre comisión y plenaria, prima lo resuelto por la Cámara en pleno donde hay
mayor representación política y donde están presentes todos los miembros de la
respectiva corporación, incluidos los de la comisión permanente (artículo 177 y
178).
Adicionalmente, de llevarse al extremo la tesis de que
una proposición eliminativa o supresiva prueba de manera irrefutable e
ineludible que lo que se buscó con ella fue eludir el debate o la votación, la
Corte debería declarar inconstitucional o a lo menos aplicar la excepción de
inconstitucional en el caso que corresponda,  de todas las normas de la Ley 5ª
de 1992 que permiten de manera expresa o en forma implícita las “supresiones”,
empezando por el artículo 114 que clasifica las proposiciones. En dicho
artículo la definición de proposición sustitutiva comprende la posibilidad de
que se proponga eliminar o suprimir un artículo.
La definición de si existió elusión parlamentaria, no
depende de la forma que haya adquirido la proposición para negar un artículo,
sino de la constatación de que se evitó debatir o decidir sobre cierta
disposición o asunto. Se presenta elusión del debate cuando para evitar
discutir un asunto se difiere la controversia para otra etapa del trámite
parlamentario, lo cual puede ocurrir de diferentes formas como por ejemplo
sustrayendo un artículo de la ponencia sin proponer eliminarlo o dejando una
disposición como constancia para que sea debatida en la siguiente etapa de la
formación del proyecto de ley a sabiendas de que será rechazada por la
Comisión.[84]
En cambio no hay elusión del debate cuando en el articulado propuesto por el
ponente se encuentra la disposición acusada, y ésta es sometida a debate
siguiendo las reglas de la Ley 5ª de 1992. Los congresistas no están obligados
a opinar sobre cada artículo del proyecto sometido a su consideración y la
Corte no es el juez de la suficiencia, calidad o profundidad de las razones
esgrimidas en el debate. Adicionalmente, hay elusión de la votación cuando una
disposición no es sometida, sin razón constitucional que lo justifique, a
votación después de abierto y cerrado el debate. Esto puede suceder por
diferentes vías políticas y formales que habrán de ser apreciadas en cada caso.
Sin embargo, no se presenta elusión de la votación cuando después de debatido
el tema tratado en un artículo, éste es sometido a la decisión de la comisión
mediante la técnica de la eliminación para que no sea aprobado. Ninguna norma
constitucional ni legal prohíbe las proposiciones sustitutivas encaminadas a eliminar
un artículo de un proyecto de ley. Lo que la Constitución prohíbe es que se
eluda la votación, no que dicha votación se lleve a cabo efectivamente a partir
de una proposición sustitutiva encaminada a eliminar o suprimir un artículo.
En suma, creo que la tesis de la elusión del debate o
de la votación no debe depender exclusivamente de la forma jurídica mediante la
cual una comisión o una plenaria adopta una decisión sobre un artículo de un
proyecto de ley. El criterio esencial debe ser de orden material, con el fin de
valorar también el trámite en su conjunto y el contexto dentro del cual se tomó
una determinada decisión. Sólo así se puede distinguir realmente entre la
elusión de la responsabilidad parlamentaria, de un lado, y el ejercicio conciente
y legítimo de las funciones de representación política, de otro. Y solo así
podrá la Corte evitar sucumbir a las tentaciones del formalismo.
Fecha ut supra,
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-370/04
DEBATE
PARLAMENTARIO-Supuestos de presentación de elusión
según la jurisprudencia constitucional (Salvamento parcial de voto)
PROYECTO DE
LEY-Inexistencia de voluntad de elusión del debate/PROYECTO
DE LEY-Inexistencia de elusión al ser examinado el tema al momento de
votarse la proposición sobre eliminación del artículo (Salvamento parcial de
voto)
No hubo ninguna voluntad de las
Comisiones económicas reunidas en sesiones conjuntas de eludir el debate del
texto propuesto –presupuesto de las decisiones de la Corte- sino que lo que
aconteció fue que se procedió a votar –específicamente por los miembros de la
Comisión tercera de la Cámara de Representantes- una proposición en relación
con los cultivos de tardío rendimiento para negar la posibilidad de establecer
la exención a que en dicho artículo se aludía. Posteriormente el Congreso sobre
el mismo tema en las etapas posteriores del trámite del proyecto decidió
desagregar en los artículos 3, 4, y 5 el contenido del artículo 2 a que se ha
hecho referencia. Así las cosas, dado que el tema fue efectivamente examinado
en las comisiones constitucionales conjuntas al momento de votarse la
proposición presentada sobre la eliminación del artículo propuesto sobre
cultivos de tardío rendimiento no debió entonces la Corte declarar la
inexequibilidad de los artículos 3, 4 y 5 de la Ley por la supuesta elusión del
debate en este caso.
REF: Expediente D-4785
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 2º, 3º, 4º, 5º 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003, “por la cual se
dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.”
Actor:
FERNANDO REYES ORTIZ
Magistrados Ponentes:
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
ALVARO TAFUR GALVIS
Con el
respeto acostumbrado manifiesto que no comparto  la decisión de la Corte en
relación con la declaratoria de inexequibilidad de
los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 818 de 2003.
Al respecto cabe recordar que dado que la
ponencia por mi presentada no fue aceptada en relación con la declaratoria de
exequibilidad de los referidos artículos 3, 4 y 5 de la Ley 818 de 2003  por
los cargos formulados, se designó como ponente para el aparte pertinente de la
sentencia al Magistrado Jaime Córdoba Triviño quien plasmó en el numeral 4.3.3
y en el numeral 5 (parcialmente) las consideraciones de la Sala sobre la
inexequibilidad de dichos artículos.
Cabe precisar así mismo que en relación con este punto
la ponencia original no contenía ningún desarrollo pues  el cargo planteado por
el actor contra los referidos artículos  por  la “vulneración del debido
proceso  en el trámite de las leyes” aludía  solamente a que  “con excepción del artículo 1º de la Ley 818 de 2003  los
demás artículos de la misma ley nunca fueron publicados oficialmente por el
Congreso en la Gaceta, antes de darles trámite, con lo que se vulneró el
artículo 157 superior.” y frente a  ese cargo, como se desprende de la
sentencia en los apartes que si fueron aceptados por la Sala, los
artículos referidos debían ser declarados exequibles.
Al respecto  en el aparte pertinente de la Sentencia
se  señala:
“ 4.3.2.3.3 Así las cosas, en lo que hace al cumplimiento o
no del requisito de publicidad a que se ha venido haciendo referencia, resulta
claro para la Corte que: i) en relación con las proposiciones aditivas que
llevaron en el Senado de la República a la introducción en la Ley 818 de 2003
de los artículos 6º, 7º y 8º se vulneró el articulo 157 superior, por cuanto en
dicha Corporación no se cumplió con dicho requisito y en consecuencia, esa
razón basta para que dichos artículos deban ser declarados inexequibles. ii) en
relación con los artículos 3º, 4º y 5º de la misma ley dicho requisito si se
cumplió tanto en Cámara como en Senado por lo que por este aspecto la Corte no
encuentra motivo para declarar su inexequibilidad.
Empero, dado que el actor invoca igualmente como vulnerado
el artículo 157 superior por haberse desconocido el “debido proceso” en él
establecido para el trámite  de los  proyectos de ley y en particular los
principios de identidad y consecutividad, procede la Corte a examinar dicho
cargo respecto de los referidos artículos 3, 4, y 5  de la Ley 818 de 2003.”
Ahora bien, la mayoría de la Sala Plena expuso -luego
de recordar una serie de decisiones en las que la Corte ha declarado la
inexequibilidad de diversas disposiciones por elusión del debate[85]-,  los siguiente
argumentos para sustentar la inexequibilidad de los
artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 818 de 2003
“4.3.3.              Elusión
del debate en el trámite legislativo de los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 818
de 2003
(…)
Como se advierte del anterior rastreo
jurisprudencial la elusión en que incurren las diferentes células legislativas
atenta contra la supremacía de la Constitución, norma fundamental del Estado
que se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia
al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que
formulen o profieran los órganos por ella instaurados.
Ha precisado la Corte sobre este particular que:
La Constitución como lex superior precisa
y regula las formas y métodos de producción de las normas que integran el
ordenamiento y es por ello "fuente de fuentes", norma normarum.
Estas características de supremacía y de máxima regla de
reconocimiento del orden jurídico propias de la Constitución, se expresan
inequívocamente en el texto del artículo 4o. citado: "En todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución  y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones  constitucionales".[86]
De ahí que las normas dictadas por el Congreso contrariando
lo dispuesto en la Constitución, esto es, eludiendo los deberes que le fueron
asignados dentro de los trámites fijados en ella para ese efecto, carecen de
validez. Lo contrario sería prohijar la existencia de este tipo de vicios en el
trámite legislativo atentatorios de la esencia de la función del Congreso y del
principio democrático en menoscabo de la jerarquía de la Carta Política como
norma normarum del sistema normativo colombiano.
Como se ha expuesto el vicio de
inconstitucionalidad por elusión, en principio, puede tener dos modalidades, la
primera, de carácter formal y la segunda, de carácter material.
En el primer evento en alguna de las células
legislativas se evade el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se
trasladan estas etapas del trámite para un momento posterior. Por el contrario,
en la elusión material, aún cuando se surte formalmente debate y la votación
del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las
plenarias omiten su deber de pronunciar su voluntad política en el sentido de aprobar
o negar una iniciativa que si bien guarda relación con la materia del proyecto,
su temática le brinda cierta autonomía hasta el punto que podría plasmarse en
un proyecto independiente, casos en los cuales la propuesta (separable o
autónoma) tiene que ser negada o aprobada respecto de su contenido. Lo
anterior, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 177 de
la Ley 5 de 1992.
En el caso del artículo 3º de la Ley 818 de 2003
objeto de demanda, este precepto contenía por sí mismo un tema autónomo de
contenido jurídico propio (cultivos de tardío rendimiento), por lo que al haber
sido aprobada su eliminación de la ponencia por la Comisión Tercera de la
Cámara de Representantes, su contenido material no fue debatido ni aprobado en
dicha célula legislativa constatándose de esa manera una elusión del debate que
conforme a lo ordenado en el artículo 157 Superior debió surtirse.
En este sentido es necesario precisar que la
aprobación de una proposición sobre la eliminación de dicho artículo no puede
sustituir el debate que exige la Constitución sobre contenido material del
mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no sólo una deliberación
formal sino material.
Por ello dicho texto normativo no podía ser
introducido como tema nuevo en la plenaria de dicha Cámara, puesto que el tema
al cual se refería como autónomo, no fue debatido en la comisión constitucional
permanente y de esa manera no se dio cumplimiento al requisito constitucional
de los cuatro (4) debates lo cual genera su declaratoria de inexequibilidad.
Respecto de los artículos 4º y 5º acusados son
aplicables las mismas consideraciones expuestas respecto del artículo 3º de la
Ley 818 de 2003, dado que ellos fueron producto del fraccionamiento y
complementación del artículo originalmente sometido a consideración de la
Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, pero que esta optó por
eliminar del texto sin proceder a debatirlo.
La introducción de dichos artículos en el texto
aprobado efectuada por la Plenaria del Senado de la República eludiendo, como
se ha explicado, la deliberación y votación que ordena el artículo 157 superior
genera entonces por las mismas razones que el artículo 3° su inexequibilidad.
Dichos textos normativos  en efecto no podían
ser introducidos como tema nuevos en plenarias, puesto que la materia a la cual
se referían, no fue debatida en la comisión constitucional permanente y de esa
manera no se dio cumplimiento al requisito constitucional de los cuatro (4)
debates.”
En relación con dichas consideraciones estimo
necesario precisar que si bien he compartido varias decisiones de la
Corporación donde se ha puesto en evidencia por la Corte que de acuerdo con la
Constitución está prohibido eludir el debate parlamentario en cualquiera de sus
etapas, encuentro que los  supuestos que llevaron a la Corte en esas sentencias
a declarar la inexequebilidad de las disposiciones allí examinadas son
distintos de los que  fueron invocados por la mayoría en la sentencia de la
que  me aparto sobre este punto.
En efecto en  dichas sentencias la Corte afirmó que se
presentaba elusión cuando  i)  las comisiones o las plenarias evaden sus
responsabilidades. Así ocurrió en la C-801 de 2003,[87] en donde la Corte
declaró la inexequibilidad del artículo 47 de la Ley 789 de 2003, relativo a
las cesantías del sector público, que había sido propuesto en el curso del
primer debate ante las comisiones constitucionales permanentes reunidas en
sesión conjunta, pero frente al cual las comisiones trasladaron su
responsabilidad de debatir y votar a las plenarias, y éstas a la comisión de
conciliación[88];
ii) se retiran  del debate en las comisiones  constitucionales  unas normas y
se dejan como constancias para ser tomadas en cuenta en las plenarias. Esto fue
lo que ocurrió con la declaratoria de inexequibilidad de diversos artículos de
Ley 797 de 2003 en la sentencia C-1056 de 2003[89];
iii)  Los miembros de las comisiones  constitucionales se abstienen de votar
una proposición. Esto fue lo que ocurrió en la sentencia C-1147 de 2003[90] en donde la Corte
declaró inexequible el artículo 115 de la Ley 788 de 2003, que consagraba un
gravamen a los juegos de suerte y azar. Esta disposición se encontraba en el
proyecto original presentado por el Gobierno Nacional ante las Comisiones
Económicas, fue excluido en la ponencia para primer debate y posteriormente
reintroducida mediante una proposición aditiva presentada durante el debate en
las comisiones. Fue aprobada en las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara,
negada por la Comisión Tercera del Senado luego que persistiera un empate, y la
Comisión Cuarta del Senado se abstuvo de votarla. Para la Corte, todas las
proposiciones presentadas en el curso de los debates, ya sea modificatorias,
aditivas o supresivas deben ser consideradas, debatidas y votadas, a menos que
sean retiradas por su autor. Por ello, la circunstancia de que en la Comisión
Cuarta del Senado de la República no se hubiera votado la proposición sobre el
gravamen a los juegos de suerte y azar, constituía elusión. iv) se suprime un
artículo  en  la ponencia respectiva  y por tanto su texto no es votado en
comisiones  o en plenaria y luego es reintroducido en un debate posterior. Así
se señaló en  la sentencia C-313 de 2004,[91]
que declaró la inexequibilidad del artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003,
porque a pesar de haber sido aprobado en los cuatro debates en la primera
vuelta,  así como con algunas modificaciones en la Comisión y en la Plenaria
del Senado en segunda vuelta, fue suprimido en la ponencia presentada ante la
comisión constitucional permanente de la Cámara, razón por la cual ni la
Comisión ni la plenaria de la Cámara se pronunciaron sobre ese artículo en la
segunda vuelta del trámite de dicho acto Legislativo.
Ahora bien, los anteriores supuestos son diferentes de
los que se planteaban en el presente caso puesto que como se desprende del
recuento efectuado en la sentencia del trámite  del proyecto que culminó con la
expedición de la Ley 818 de 2003[92]
en relación con el artículo 2°[93]
del articulado contenido en la ponencia para primer debate presentada a las
Comisiones Terceras  constitucionales reunidas en sesión conjunta, al momento
de someterse a votación el articulado propuesto fue presentada una proposición
para eliminar dicho artículo, proposición  que antes de ser votada motivó la
intervención del Ministro  de Agricultura y Desarrollo Rural  y solamente
después se procedió a la votación.
No hubo entonces ninguna voluntad de las Comisiones
económicas reunidas en  sesiones conjuntas de eludir el debate  del texto
propuesto -presupuesto de las decisiones de la Corte a que he hecho referencia-
sino que lo que  aconteció fue que se procedió a votar  -específicamente por
los miembros de la Comisión tercera de la Cámara de Representantes- una
proposición en relación con los cultivos de tardío rendimiento para negar la
posibilidad de establecer la exención  a que en dicho artículo se aludía.
Posteriormente el Congreso sobre el mismo tema en las etapas posteriores del
trámite del proyecto decidió desagregar en los artículos 3,4, y 5 el contenido
del artículo 2  a que se ha hecho referencia.
Así las cosas, dado que el tema  fue efectivamente
examinado en las comisiones  constitucionales conjuntas al momento de votarse
la proposición presentada  sobre la eliminación del artículo propuesto sobre
cultivos de tardío rendimiento no  debió entonces la Corte declarar la
inexequibilidad de los artículos 3, 4 y 5 de  la Ley por la supuesta elusión
del debate en este caso.
Fecha ut supra,
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1] Ver sobre este punto las consideraciones
hechas en la sentencia C- 1147/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil que a continuación
se reiteran.
[2] Sentencia C-975 de 2002,  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[3] Artículo 1º. Modifícase el artículo 468-1
del Estatuto Tributario para omitir de la partida 17.01 “Azúcar de caña o
remolacha” la subpartida de panela, la cual no quedará gravada con la tarifa
del 7% del IVA.
Artículo 2º.  Modifícase el artículo 424
del Estatuto Tributario para incluir la panela como bien excluido del Impuesto
al Valor Agregado.
Artículo 3º.  La siguiente ley rige a
partir de su promulgación en el Diario Oficial.
[4] Artículo 1º. Por el cual se
adiciona el artículo 424 del Estatuto Tributario con la subsiguiente subpartida
arancelaria:  “17.01.11.10.00 Chancaca (panela, raspadura).  Obtenida de la
extracción y evaporación en forma artesanal de los jugos de caña de azúcar en
trapiches paneleros”.
Artículo 2º. Adiciónase el Estatuto
Tributario con el siguiente artículo
Artículo 108-3.  Costos y gastos en la
producción y comercialización de panela. Para la procedencia de los costos y
gastos asociados a los proceso de producción y comercialización de la panela,
es necesario que el productor y/o comercializador se encuentre a paz y salvo
por concepto de la Cuota de Fomento Panelero de que trata el artículo 7º de la
Ley 40 de 1990, previamente a la presentación de la declaración del impuesto
sobre la renta y complementarios.
Artículo 3º. Adiciónase la Ley 40 de 1990,
con el siguiente artículo:
Artículo 11-1. Procedimiento de
determinación y control de la Cuota de Fomento Panelero.  Para la adecuada
administración y control de la Cuota de Fomento Panelero, la entidad administradora
del Fondo Nacional de la Panela tendrá las mismas facultades y utilizará los
mismos procedimientos de determinación y control establecidos en el Estatuto
Tributario para los impuestos nacionales.
Para el efecto, el director o gerente de la
entidad administradora tendrá la facultad de delegar al auditor interno de la
entidad o a los auditores regionales, para que se adelante los procedimientos
de investigación y determinación.
La facultad de decidir los recursos contra
los actos de determinación oficial o aplicación de sanciones, es del gerente o
director de la entidad administradora, que será ejercida directamente.
Parágrafo.  El cobro de los actos por los
cuales se establezcan valores a cargo de comercializadores o productores de
panela, como consecuencia de procesos de determinación, podrán ser adelantados
utilizando el proceso administrativo de cobro coactivo contemplado en el
Estatuto Tributario para los impuestos nacionales.
Artículo 4. Esta ley rige a partir del
momento de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias.
[5] Artículo 1º.  Adiciónase el
artículo 424 del Estatuto Tributario con el siguiente literal:
d) La Chancaca (Panela o raspadura) de la
subpartida arancelaria 17.01.11.10.00 de la nomenclatura Nandina vigente.
[6] Artículo 2º.  Adiciónase el
Estatuto Tributario con el siguiente artículo:
Artículo 116-1.  Deducción por gastos en la
producción y comercialización de panela.  Para que la deducción de costos y
gastos en los procesos de producción y comercialización de panela sea
procedente, es necesario que el productor y/o comercializador haya obtenido el
paz y salvo de que trata el artículo 7º de la Ley 40 de 1990, por concepto del
pago de la cuota de fomento panelero regulado por la misma ley.
Para el efecto, el paz y salvo expedido por
la entidad administradora del Fondo Nacional de la Panela deberá ser tramitado
con anterioridad a la presentación de la correspondiente declaración de renta y
complementarios.
Artículo 3º.  Adiciónase el Estatuto
Tributario con el siguiente artículo:
Artículo 664-1. Sanción por no acreditar el
pago de la cuota de fomento panelero.  A los contribuyentes del impuesto sobre
la renta y complementarios que no acrediten el pago de la cuota de fomento
panelero de que trata la Ley 40 de 1990, les serán desconocidos los costos y
deducciones asociadas a la producción o comercialización de la panela, si no
acreditan el pago de la misma, mediante la presentación del paz y salvo de que
trata el artículo 116-1 de este estatuto, con anterioridad a la expedición de
la liquidación oficial de revisión.
Artículo 4º.  Adiciónase la Ley 40 de 1990,
con el siguiente artículo:
Artículo 11-1.  Procedimiento de
determinación y control de la cuota de fomento panelero. Para la adecuada
administración y control de la cuota de fomento panelero, la entidad
administradora del Fondo Nacional de la Panela tendrá las mismas facultades y
utilizará los mismos procedimientos de determinación y control con que cuenta
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para ejercer el control en el
pago de la Cuota de Fomento Panelero de que trata la Ley 40 de 1990.
Para el efecto el director o gerente de la
entidad administradora tendrá la facultad de delegar al auditor interno de la
entidad o a los auditores regionales, para que adelante los procedimientos de
investigación y determinación.
La facultad de decidir los recursos contra
los actos de determinación oficial o de aplicación de sanciones, es del gerente
o director de la entidad administradora, que será ejercida directamente.
Parágrafo.  El cobro de los actos por los
cuales se establezcan valores a cargo de comercializadores o productores de
panela, como consecuencia de procesos de determinación, podrán ser adelantados
mediante el proceso administrativo de cobro coactivo, o mediante el proceso
ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria, a elección de la entidad administradora
del Fondo Nacional de la Panela.
(…)
[7] Artículo Nuevo.  El artículo 12
de la Ley 40 de 1990 quedará así:
Artículo 12.  El Fondo Nacional de la
Panela tendrá una junta directiva presidida por el Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural o su delegado, y compuesta por un representante del Ministerio
de Agricultura y tres representantes de Fedepanela o de la entidad administradora
del Fondo Nacional de la Panela.
La junta directiva deberá aprobar los
programas y proyectos financiados por el Fondo y señalar las orientaciones que
deba seguir la entidad administradora del Fondo.  El Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural tendrá poder de veto en decisiones que comprometan recursos
del Fondo.
[8] La ponencia lo numera como artículo 5, a
pesar de  tener el proyecto en ese momento 6 artículos.
[9] Según consta igualmente en certificación
expedida el 2 de septiembre de 2003 y enviada por el secretario de la Comisión
Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes y según
certificación expedida el 25 de septiembre de 2003 y enviada por el secretario
de la Comisión Tercera Constitucional Permanente del Senado de la República.
[10] Artículo 2º.  Adiciónase el
artículo 468-2 del Estatuto Tributario con el siguiente código de la
nomenclatura Nandina.
“03.01 Peces vivos, excepto los peces
ornamentales de la posición 03.01.10.00.00”.
[11] Artículo 2º.  Adiciónase el
artículo 468-2 del Estatuto Tributario con el siguiente código de la
nomenclatura Nandina.
“03.01 Peces vivos, excepto los peces
ornamentales de la posición 03.01.10.00.00”.
[12] Artículo 1º. Por el cual
se adiciona el artículo 424 del Estatuto Tributario con la subsiguiente
subpartida arancelaria:  “17.01.11.10.00 Chancaca (panela, raspadura).
Obtenida de la extracción y evaporación en forma artesanal de los jugos de caña
de azúcar en trapiches paneleros”.
Artículo 2°. Adiciónese el artículo 468-2 del Estatuto
Tributario con el siguiente código de la nomenclatura Nandina.
03.01 Peces vivos, excepto los peces
ornamentales de la posición 03.01.10.00.00.
Artículo 3°. Considérase exenta la renta líquida
gravable generada por el aprovechamiento de nuevos cultivos de tardío
rendimiento en cacao, caucho, palma de aceite, cítricos, y demás frutales que
tengan clara vocación exportadora, los cuales serán determinados por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Artículo 4°. La exención descrita en el artículo
anterior será para el caso del cacao, el caucho, los cítricos y demás frutales
por un término de catorce (14) años a partir de su siembra, y en caso de la
palma de aceite por diez (10) años a partir del inicio de la producción. La
vigencia de la exención se aplicará dentro de los diez (10) años siguientes a
la entrada en vigencia de la presente ley.
Artículo 5°. Para tener acceso a la exención se
requiere que las nuevas plantaciones sean registradas ante el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y se exigirá que los beneficiarios lleven
estados financieros independientes con cuentas separadas, como base para
determinar la renta sobre la que se otorgará la exención.
Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo
Rural y de Protección Social evaluarán anualmente el impacto económico que
generen las nuevas plantaciones.
Las plantaciones que se beneficien con esta
exención no podrán ser beneficiadas con otros programas financiados por
recursos públicos.
Queda facultado el Gobierno Nacional para
reglamentar lo referente a este incentivo para los nuevos cultivos.
Artículo 6°. Modifícase el artículo 424 del Estatuto
Tributario para excluir la partida arancelaria 10.01 trigo y morcajo
(tranquillón).
Artículo 7 °. Modifícase el artículo 468-1 del Estatuto
Tributario para incluir la partida arancelaria 10.01 el trigo y morcajo (tranquillón),
el cual quedará gravado a la tarifa del siete por ciento (7%).
Artículo 8°. Adiciónese el artículo 485-2 del Estatuto
Tributario con el siguiente inciso:
En el caso de la adquisición o importación
de maquinaria industrial por medio del sistema de arrendamiento financiero
(leasing), el locatario tendrá derecho a solicitar el descuento previsto en
este artículo siempre y cuando en el respectivo contrato exista una opción de
adquisición irrevocable pactada a su favor
Artículo 9º.  Esta ley rige a partir del momento de su
promulgación y deroga todas las normas que le sean contrarias.
[13] Artículo 1º. Por el cual
se adiciona el artículo 424 del Estatuto Tributario con la subsiguiente
subpartida arancelaria:  “17.01.11.10.00 Chancaca (panela, raspadura).
Obtenida de la extracción y evaporación en forma artesanal de los jugos de caña
de azúcar en trapiches paneleros”.
Artículo 2°. Adiciónese el artículo 468-2 del Estatuto
Tributario con el siguiente código de la nomenclatura Nandina.
03.01 Peces vivos, excepto los peces
ornamentales de la posición 03.01.10.00.00.
Artículo nuevo. Considérase exenta la renta líquida
gravable generada por el aprovechamiento de nuevos cultivos de tardío
rendimiento en cacao, caucho, palma de aceite, cítricos, y demás frutales que
tengan clara vocación exportadora, los cuales serán determinados por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Artículo nuevo.. La exención descrita en el artículo
anterior será para el caso del cacao, el caucho, los cítricos y demás frutales
por un término de catorce (14) años a partir de su siembra, y en caso de la
palma de aceite por diez (10) años a partir del inicio de la producción. La
vigencia de la exención se aplicará dentro de los diez (10) años siguientes a
la entrada en vigencia de la presente ley.
Artículo nuevo. Para tener acceso a la exención se
requiere que las nuevas plantaciones sean registradas ante el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y se exigirá que los beneficiarios lleven
estados financieros independientes con cuentas separadas, como base para
determinar la renta sobre la que se otorgará la exención.
Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo
Rural y de Protección Social evaluarán anualmente el impacto económico que generen
las nuevas plantaciones.
Las plantaciones que se beneficien con esta
exención no podrán ser beneficiadas con otros programas financiados por
recursos públicos.
Queda facultado el Gobierno Nacional para
reglamentar lo referente a este incentivo para los nuevos cultivos.
Artículo nuevo. Modifícase el artículo 424 del Estatuto
Tributario para excluir la partida arancelaria 10.01 trigo y morcajo
(tranquillón).
Artículo nuevo. Modifícase el artículo 468-1 del
Estatuto Tributario para incluir la partida arancelaria 10.01 el trigo y
morcajo (tranquillón), el cual quedará gravado a la tarifa del siete por ciento
(7%).
Artículo nuevo. Adiciónese el artículo 485-2 del Estatuto
Tributario con el siguiente inciso:
En el caso de la adquisición o importación
de maquinaria industrial por medio del sistema de arrendamiento financiero
(leasing), el locatario tendrá derecho a solicitar el descuento previsto en
este artículo siempre y cuando en el respectivo contrato exista una opción de
adquisición irrevocable pactada a su favor
Artículo 3º.  Esta ley rige a partir desde el momento de
su promulgación y deroga todas las normas que le sean contrarias.
[14] LEY 818 DE 2003
(julio 8)
“por la cual se dictan normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Por el cual se adiciona el artículo 424
del Estatuto Tributario con la subsiguiente subpartida arancelaria:
“17.01.11.10.00 Chancaca (panela, raspadura).  Obtenida de la extracción y
evaporación en forma artesanal de los jugos de caña de azúcar en trapiches
paneleros”.
Artículo 2°. Adiciónese el artículo 468-2 del Estatuto
Tributario con el siguiente código de la nomenclatura Nandina.
03.01 Peces vivos, excepto los peces
ornamentales de la posición 03.01.10.00.00.
Artículo 3°. Considérase exenta la renta líquida
gravable generada por el aprovechamiento de nuevos cultivos de tardío
rendimiento en cacao, caucho, palma de aceite, cítricos, y demás frutales que
tengan clara vocación exportadora, los cuales serán determinados por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Artículo 4°. La exención descrita en el artículo
anterior será para el caso del cacao, el caucho, los cítricos y demás frutales
por un término de catorce (14) años a partir de su siembra, y en caso de la
palma de aceite por diez (10) años a partir del inicio de la producción. La
vigencia de la exención se aplicará dentro de los diez (10) años siguientes a
la entrada en vigencia de la presente ley.
Artículo 5°. Para tener acceso a la exención se
requiere que las nuevas plantaciones sean registradas ante el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y se exigirá que los beneficiarios lleven
estados financieros independientes con cuentas separadas, como base para
determinar la renta sobre la que se otorgará la exención.
Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo
Rural y de Protección Social evaluarán anualmente el impacto económico que
generen las nuevas plantaciones.
Las plantaciones que se beneficien con esta
exención no podrán ser beneficiadas con otros programas financiados por
recursos públicos.
Queda facultado el Gobierno Nacional para
reglamentar lo referente a este incentivo para los nuevos cultivos.
Artículo 6°. Modifícase el artículo 424 del Estatuto
Tributario para excluir la partida arancelaria 10.01 trigo y morcajo (tranquillón).
Artículo 7 °. Modifícase el artículo 468-1 del Estatuto
Tributario para incluir la partida arancelaria 10.01 el trigo y morcajo
(tranquillón), el cual quedará gravado a la tarifa del siete por ciento (7%).
Artículo 8°. Adiciónese el artículo 485-2 del Estatuto
Tributario con el siguiente inciso:
En el caso de la adquisición o importación
de maquinaria industrial por medio del sistema de arrendamiento financiero
(leasing), el locatario tendrá derecho a solicitar el descuento previsto en
este artículo siempre y cuando en el respectivo contrato exista una opción de
adquisición irrevocable pactada a su favor
Artículo 9º.  Esta ley rige a partir del momento de su
promulgación y deroga todas las normas que le sean contrarias.
[15] Sentencia C-1707 de 2000 M.P Cristina Pardo
Shlesinger
[16] Folios   del expediente
[17] El texto
propuesto fue del siguiente tenor:
“TEXTO PROPUESTO PARA PRIMER
DEBATE AL PROYECTO DE LEY NUMERO 202 DE 2003 CAMARA, 216 DE 2003 SENADO
por la cual se dictan normas en materia
tributaria
y se dictan otras disposiciones
Artículo 1º.  Por el
cual se adiciona el artículo 424 del Estatuto Tributario con la siguiente
subpartida arancelaria.
“17.01.11.10.00 Chancaca (panela,
raspadura).  Obtenida de la extracción y evaporización en forma artesanal de
los jugos de caña de azúcar en trapiches paneleros”.
Artículo 2º.  Considérase exenta la renta
líquida fiscal generada por el establecimiento de nuevas plantaciones y su
aprovechamiento de cultivos de tardío rendimiento, en palma de aceite, cacao,
caucho, cítricos y demás frutales cuyo ciclo productivo sea superior a 24
meses, por un término de 14 años, para los cultivos que se establezcan dentro
de los 10 años siguientes a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley.
Para gozar de la exención, se requiere que
el área mínima establecida sea de 50 hectáreas para caucho y palma; y de 20
hectáreas para frutales y cacao.
Las plantaciones que se beneficien con esta
exención, no podrán ser beneficiadas con otros programas financiados con
recursos públicos.
El Gobierno Nacional reglamentará lo
pertinente a lo estipulado en este artículo.
Artículo 3º. Esta ley rige a partir del
momento de su promulgación y deroga todas las normas que le sean contrarias.”
[19] Sentencia C-568 de 1997, M.P. Fabio Morón
Díaz.
[20] Sentencia C-352 de 1998, M.P. Antonio
Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.
[21] Ver Sentencia C-702/99 M.P. Fabio Morón
Díaz
[22] Ver, entre otras, las sentencias C-1113/03
M.P. Álvaro Tafur Galvis  y C-1147/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil .
[23] Al respecto ha dicho la Corte: “5.2.7.
Por este aspecto, no sobra precisar que una cosa es el principio de identidad
legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en
plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y aprobados en
primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el
que se persigue garantizar que los artículos que conforman la ley estén
directamente relacionados con la materia general que la identifica y que
justifica su expedición. Por eso, a pesar de que tales principios son
concordantes y están íntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos
diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio
democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el
Constituyente. Así, es claro que mientras el principio de unidad de materia se
limita a exigir que exista coherencia temática en todo el articulado de la ley,
con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen
contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad
obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran
a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se
aprobaron en primer debate.” Sentencia C-1147/03 M.P.  Rodrigo
Escobar Gil.
[24] Ver, entre otras la C-760/01 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa
[25] Ver, entre otras, la Sentencia C-702/99
M.P. Fabio Morón Díaz
[26]Ver, entre otras, las sentencias  C-1113/03
M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-1147/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[27] Sentencia C-801 de 2003  M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[28] Ver, entre otras las sentencias C-557/00
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-760/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel
José Cepeda Espinosa, C-1113/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis,
C-1147/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[29] Sentencia C-227/97 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[30] Esta Corporación, desde sus inicios, ha establecido que
una condición necesaria para el debate es la de permitir que los congresistas
intervengan en la discusión.  Así, la Sentencia C-013/93 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz): “Ciertamente la discusión y el debate, aparte de su deseables
intrínsecamente, son connaturales al proceso democrático, el cual puede
tornarlos más o menos visibles según el grado de consenso que convoque una
determinada idea o proposición. En el plano de la garantía del principio
democrático, en el caso presente, este se debe entender respetado como
quiera que a los intervinientes en el trámite de adopción de la ley se les
brindó en todo momento la posibilidad de controvertir libremente el proyecto.”
(resaltado fuera de texto)
[31]  Al respecto dijo particularmente la Corte
lo siguiente:  “Ahora bien, el conocimiento individual obtenido a partir del
reparto anticipado y oportuno del documento que contiene el proyecto o las
proposiciones a debatir, que puede aceptarse con fundamento en lo dispuesto por
el artículo 156 del Reglamento del Congreso, y que resulta acorde con el
espíritu del constituyente que buscó agilizar y flexibilizar el trámite
legislativo, no puede confundirse con la posibilidad vedada por las normas
superiores de aprobar textos implícitos, es decir que no han sido hechos
expresos por cualquier medio, que no son determinados y precisos y que por lo
tanto son desconocidos por los parlamentarios. (...)
Según lo que hasta aquí se ha dicho, el conocimiento
que se tenga de un texto sometido a consideración y decisión de los
legisladores se obtiene a partir de su lectura, individual o pública y
colectivamente, la cual es exigida por las normas comentadas. No de otra forma,
pues este conocimiento implica cierto grado de aproximación al objeto conocido,
suficientemente cercano como para poder apreciar las particularidades de la
opción regulativa propuesta, el cual no se da con otro tipo de información,
referencia o comentario. Efectivamente el conocimiento admite grados en cuanto
las cosas pueden ser conocidas con mayor o menor profundidad. En lo que
respecta a las fórmulas de regulación legal, teniéndose en cuenta que ellas
admiten diversos matices, debe concluirse que el conocimiento requerido para
poder optar debe ser lo más completo posible, aun dentro del esquema de
flexibilidad e informalidad que toleran las disposiciones que regulan el trámite
legislativo. Por lo menos la diferencia específica dentro del genero de las
distintas variantes reguladoras, debe estar precisada. En este orden de ideas,
no basta que se informe que existen unas propuestas de enmienda, sino que el
conocimiento sobre las mismas debe además recaer sobre las particularidades que
ellas presentan, es decir sobre su diferencia específica, la cual está dada por
las variaciones del texto que se contemplan, y por la explicación del alcance
de tales variaciones.”Sentencia
C-760/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra Manuel José Cepeda Espinosa.
[32] Dicha certificación dice textualmente:
“(Febrero 4 de 2004) Dando
cumplimiento a lo ordenado  en providencia de fecha 28 de enero del año que
transcurre,  esta Secretaria
CERTIFICA:
Que previamente a la votación del Proyecto
de ley No. 216 de 2003 Senado y 196 de 2003 Cámara, acumulado al 202 de 2003
Cámara, “Por la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones”, realizada en la sesión ordinaria del día viernes 20 de junio de
2003, se dio a conocer a los Honorables Senadores, teniendo en cuenta el
siguiente procedimiento:  Presentadas las proposiciones aditivas al proyecto
y previo visto bueno del Ministro de Hacienda y Crédito Público, los miembros
de la Corporación en Plenaria, se enteraron del contenido de las Proposiciones
Aditivas, firmando los adherentes al texto.  Sumado a ello, antes de ser
sometidas a consideración y aprobación de la Plenaria, estas fueron leídas por
la Secretaría, con el fin de ser conocidas por los Honorables Senadores.  Dada en Bogotá D.C , a los  4 días del mes
de febrero del año que transcurre, con destino al expediente referenciado.
Saul Cruz Bonilla
Secretario General (e)
Anexo copia autenticada  de las
proposiciones en las que aparecen las firmas de los senadores 4 folios”
[33] A continuación se transcribe el aparte
pertinente del acta, de la que se desprende que en la referida sesión fueron
leídas previamente a su aprobación  las proposiciones   de los  H.
Representantes   Rafael Amador   y  Nelson Javier Torres  referentes  a temas
diferentes al Proyecto de Ley 196 de 2003 Cámara, acumulados al 203 de 2003
Cámara, 216 de 2003 Senado, “por la cual se dictan normas en materia tributaria
y se dictan otras disposiciones”. En cuanto a las proposiciones  aditivas a
dicho proyecto  simplemente consta que el secretario informa  lo siguiente: “
Presidente tiene tres artículos que se pueden considerar en bloque, porque hay
unas propuestas pero son nuevas, avaladas por el Gobierno.”
“Dirección de la sesión por la Presidencia:
En consideración el Orden del día  leído, se
abre la  discusión,  anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, una vez tengamos
el quórum decisorio lo estaremos   aprobando. Continuamos señor Secretario.
El Secretario General informa:
Presidente en Negocios sustanciados hay unas
Proposiciones, mientras se completa el Quórum si usted me permite, las voy
leyendo.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Si señor.
El Secretario General procede con la
lectura:
Con el ánimo de conocer el verdadero estado
de las finanzas públicas y evaluar los resultado de los ajustes en las
políticas fiscal, monetaria, crediticia, cambiaria y de cumplimiento de los
Proyectos macro económicos, citan a la Sesión Plenaria para el día 3 de
Septiembre al Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Adalberto
Carrasquilla, al Señor Gerente del Banco de la República, doctor Miguel Urrutia
y al Señor Contralor General de la República, doctor Antonio Hernández Gamarra,
también al Señor Contador de la Nación doctor Jairo Alberto Cano Pabón, para
que ilustre a la Plenaria sobre la situación contable y financiera  de las
Empresas Estatales. Firma Rafael Amador.
Presidente la Secretaría en esta Proposición
deja constancia que la fecha solicitada, si ya está verificada retiro la
sugerencia
Dirección de la sesión por la Presidencia:
En caso de no estarlo señor Secretario, la
Mesa Directiva oportunamente, entonces señala la fecha.
En consideración la Proposición en
discusión, se abre la discusión, va a cerrarse, queda cerrada, cuando se
constituya el quórum decisorio se aprobará la misma.
Señor Secretario le ruego que a uno de sus
funcionarios que son tan eficientes, nos colaboren con el texto final de la Ley
Antitrámites para poderlo conciliar tenga la bondad señor Secretario.
El Secretario General informa:
Ya estamos trabajando en ese tema
Presidente, le ruego el favor nos de unos minutos.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Gracias Señor Secretario, continuamos
El Secretario General continúa con la
lectura:
Proposición: La Honorable Cámara de Representantes hace un
reconocimiento a la Juventud colombiana  con motivo de la celebración nacional
de un día, siendo este Viernes 4 de Julio especialmente a aquellas
organizaciones juveniles que han  encaminado sus esfuerzos a la construcción de
un país con mejores oportunidades, resaltando entre ellas la Corporación
Jóvenes Constructores de Paz de Cundinamarca y la organización “Colombia
Joven”. Alrededor de quinientos millones de personas que habitan en América
Latina, cerca al 60%  menores de 30 años y un poco más del 30%  de la población
económicamente  activa  se encuentra entre los 15 y 25 años de edad.
En nuestro país la mayoría de la población,
es joven, hoy existe la gran oportunidad de trabajar de manera conjunta, en  la
generación de espacios, que le permitan a este sector poblacional ser
protagonista de la Colombia presente, Allí en la cotidianidad juvenil
encontramos algunas cifras que deben generar espacios para análisis, y
reflexión, sobre la situación actual de los jóvenes de Colombia, frente a los
anteriores, creemos en la importancia de llenar la atención del país, su mirada
a la juventud, si en verdad queremos lograr una Colombia en paz, menciónese
esta proposición, en los medios de comunicación escritos y radiales y televisión,
el día 4 de Julio. Firma Nelson Javier Torres. Está leída la Propuesta.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
En consideración  la Proposición, se abre la
discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, cuando se constituya el
quórum decisorio señor Secretario, se aprobará la misma.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Señor Representante Wilson Borja.
Intervención del Honorable Representante
Wilson Borja Díaz:
Presidente Usted sabe que yo he insistido en
la Mesa Directiva, que si bien los trabajadores del Congreso deben cumplir con
sus funciones y con las órdenes de la Mesa Directiva, también ésta debe
retribuirle su trabajo, esta legislatura se acaba en el día de hoy y hasta
ahora a los trabajadores no les han pagado las horas extras a los cuales los
obligaron en diciembre y estoy hablando de 20, 21, 22, 23 y aún el 24 de
diciembre de trabajo de los trabajadores y no se les ha reconocido, me refiero
a los transcriptores y a todo una cantidad de personal.
Quiero dejar para el Acta de hoy toda una
serie de notas que hay al respecto de eso, y solicitarle señor Presidente que
de aquí al 20 de julio por favor les paguen a estos trabajadores lo que se les
debe, porque no es justo que un semestre después, todavía no le hayamos
reconocido lo que ellos realmente se ganaron con el sudor y trasnochando como
lo hicieron aquí porque fue trabajo de noche lo que les tocó hacer en
diciembre.  Gracias Presidente .
Dirección de la sesión por la Presidencia:
A Usted señor Representante muchas gracias.
Siguiente punto del orden del día señor Secretario.
El Secretario General informa:
Señor Presidente proyectos para segundo
debate:
Proyecto de Ley 196 de 2003 Cámara,
acumulados al 203 de 2003 Cámara, 216 de 2003 Senado, “por la cual se dictan
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.
Proposición con que termina el informe los
Ponentes:  Dése segundo debate al proyecto de Ley 202 de 2003 Cámara, 216/2003
Senado, por la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones.  Firma la ponencia Oscar Wilches.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
En consideración la proposición con que
termina el informe, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda
cerrada, cuando se constituya el quórum decisorio se aprobará la proposición
señor Secretario, articulado del Proyecto.
El Secretario General informa:
Presidente tiene tres artículos que se
pueden considerar en bloque, porque hay unas propuestas pero son nuevas,
avaladas por el Gobierno.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
En consideración el articulado con las
proposiciones, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada,
una vez se constituya el quórum decisorio se aprobará el mismo señor Secretario.
Siguiente punto.
NOTA DE RELATORIA
Por petición expresa hecha por el Honorable
Representante Gustavo Petro Urrego, en una etapa posterior de la presente
sesión, se transcriben las Constancias dejadas por el mismo, como sigue:
“ Presidente es para dejar una constancia que quiero que
obre en el acta textualmente, en el  proyecto No.1 aprobado en esta sesión
sobre Ley de la panela quiero hacer constar que en las Comisiones Conjuntas
para el primer debate fueron rechazadas, negadas las enmiendas que creaban
exenciones al impuesto de renta  para los cultivos de la palma y otros de
rendimiento tardío, fue la Comisión Tercera de la Cámara que negó esa exención
tributaria por dos razones, primero, porque no se podía usar una Ley de la
panela para hacer unas exenciones a sectores poderosos de la agricultura
nacional con presencia de intereses particulares en el gabinete del Presidente
Uribe, y en segundo lugar, porque la situación fiscal del país toda vez que
además se intenta extender el impuesto del IVA a partir del año 2005 a todas
las transacciones no debería permitir exenciones a sectores poderosísimos de la
industria nacional como el de la palma africana.
Por esas razones fueron negadas  esas
exenciones y sin embargo ahora aprovechando el primer punto del orden del día,
fueron de nuevo traídas a la Plenaria y aprobadas, la constancia radica en que
ese es un hecho inconstitucional porque toda enmienda que sea negada en primer
debate sólo puede ser traída a las Plenarias a través del mecanismo de la apelación,
mecanismo que no surtió efecto, por tanto si la Plenaria de la Cámara no reabre
la discusión para crear esas exenciones a tan poderosísimos sectores de la
industria nacional encabezados por el  señor Luis Carlos Sarmiento Angulo, en
el caso de los cultivos de la palma, entonces que esta constancia sirva  para
la demanda de inconstitucionalidad de esas exenciones traídas por debajo de la
mesa y colocadas, a  la aprobación de la Plenaria de la Cámara.”
“y además ésta, es que ni más ni menos que el artículo
que con muchas firmas de Congresistas se aprobó, dice: Considérase exenta la
renta líquida gravable generada por el aprovechamiento de nuevos cultivos de
tardío rendimiento en cacao, caucho, palma de  aceite, cítricos y demás
frutales que tengan clara vocación exportadora, los cuales serán determinados
por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.  Por primera vez en la
historia del Congreso de la República se le asigna una facultad extraordinaria
al Ministro para determinar a quién se le exime de pagar impuesto de la renta y
a quién no, además
de que esto ya había sido negado en Comisión III, es absolutamente atropellador
con la legislación colombiana, el que esta Plenaria haya aprobado unas
facultades extraordinarias a un Ministro para decidir a cuáles de sus amigos sí
se les genera exención de impuesto de renta y a quiénes no, dentro de los más
poderosos agricultores de Colombia y solamente dentro de aquellos que exportan
su producto fuera del País, definitivamente señor Presiente tenemos aquí una
cómo se le dice al Gobierno de los ricos?. Gracias Presidente”.
El Secretario General informa, el QUÓRUM
DECISORIO:
Presidente ya hay Quórum Decisorio, sírvase
poner a aprobación el Orden del Día.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Aprueba la Plenaria el Orden del Día leído?.
El Secretario General informa:
Ha sido aprobado Presidente
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Aprueban las proposiciones.
El Secretario General informa:
Las proposiciones que fueron leídas, han sido
aprobadas Presidente.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Aprueba el informe de la ponencia?
El Secretario General informa:
Ha sido aprobado.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Aprueba el articulado con sus proposiciones?
El Secretario General informa:
Ha sido aprobado Presidente.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Título del Proyecto.
El Secretario General procede con la
lectura:
Proyecto de Ley 196 de 2003 Cámara,
acumulados al 203 de 2003 Cámara, 216 de 2003 Senado, por la cual se dictan
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.
Está leído el título Presidente.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
En consideración el título, aprueba la
Plenaria?
El Secretario General informa:
Aprobado Presidente.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Quiere la Plenaria que este Proyecto se
convierta en Ley de la República?
El Secretario General informa:
Así lo quiere Presidente
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Conciliadores de ser necesarios, los
Ponentes.
El Secretario General informa:
Los Ponentes quedan designados como
conciliadores.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Si hay diferencia, me dicen que no hay
diferencia en los textos, entonces, continuamos señor Secretario.
Los
conciliadores se reúnen, si es necesario para unificar textos, siguiente punto
señor Secretario.”
Proyecto de Ley 196 de 2003 Cámara,
acumulados al 203 de 2003 Cámara, 216 de 2003 Senado, “por la cual se dictan
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.
Proposición con que termina el informe los
Ponentes:  Dése segundo debate al proyecto de Ley 202 de 2003 Cámara, 216/2003
Senado, por la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones.  Firma la ponencia Oscar Wilches.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
En consideración la proposición con que
termina el informe, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda
cerrada, cuando se constituya el quórum decisorio se aprobará la proposición
señor Secretario, articulado del Proyecto.
El Secretario General informa:
Presidente tiene tres artículos que se
pueden considerar en bloque, porque hay unas propuestas pero son nuevas,
avaladas por el Gobierno.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
En consideración el articulado con las
proposiciones, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada,
una vez se constituya el quórum decisorio se aprobará el mismo señor
Secretario.  Siguiente punto.”  (subrayas fuera de texto ).
[34] Esta disposición fue reproducida por el
artículo 147 de la Ley 5 de 1992.
[35] Cfr. Artículos 114 y 150 de la
Constitución Política y artículo 6º numeral 2 de la Ley 5 de 1992.
[36] Sentencia C-1056 de 2003.
[37] En este
sentido, la Sentencia C-222/97, M.P José Gregorio Hernández Galindo establece
que el debate es un requisito indispensable de la decisión y que, precisamente
en virtud de su importancia constitucional se estableció la necesidad de que
exista un quórum deliberatorio.  Afirma aquella decisión: “Tratándose de la
adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de
las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que
comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su
integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable
para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre
los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la
Carta.”
[38] Esta Corporación, desde sus inicios, ha
establecido que una condición necesaria para el debate es la de permitir que
los congresistas intervengan en la discusión.  Así, la Sentencia C-013/93 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz): “Ciertamente la discusión y el debate, aparte de su
deseables intrínsecamente, son connaturales al proceso democrático, el cual
puede tornarlos más o menos visibles según el grado de consenso que convoque
una determinada idea o proposición. En el plano de la garantía del principio
democrático, en el caso presente, este se debe entender respetado como
quiera que a los intervinientes en el trámite de adopción de la ley se les
brindó en todo momento la posibilidad de controvertir libremente el proyecto.”
(resaltado fuera de texto)
[39] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[40] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[41] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[42] M.P. Alvaro Tafur Galvis
[43] M.P. Alvaro Tafur Galvis
[44] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[45] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[46] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[47] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[48] M.P.  Clara Inés Vargas Hernández.
[49] Sentencia T-06/92 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[50] Ver entre otras la Sentencia  C-737/01 y
C-872/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, y el Auto 170 /03 M.P. Álvaro Tafur
Galvis
[51]  Ver Auto  170/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[52] Como lo explicó la Corte en la Sentencia
C-760 de 2001  a que se hizo expresa referencia en esta providencia,  dado que
el conocimiento  de los textos propuestos es el requisito racional mínimo para
que haya debate y decisión, ante la falta de conocimiento no puede aceptarse
constitucionalmente que existió debate y votación de lo desconocido.
[53] Sentencia C-760/01 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa
[54] Ver la sentencia C-801 de 2003.
[55] Ver la sentencia C-727 de 2001.
[56] Artículo 160, inciso segundo, de la Constitución.
[57] Sentencia C-702 de 1999.
[58] Sentencias C-702 de 1999 y C-044 de 2002 .
[59] Sobre el debate simultáneo se pueden consultar las sentencias C-140
de 1998 y C-044 de 2002.
[60] Artículo 157.
[61] C-702 de 1999.
[62] C-1190 de 2001. También se puede consultar la Sentencia C-950 de
2001.
[63] Artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.
[64] Sentencia C-702 de 1999.
[65] Sentencia C-551 de 2003.
[66] Sentencia C-501 de 2001.
[67] Sentencia C-025 de 1993. En el mismo sentido se puede consultar la
Sentencia C-737 de 2001.
[68] Sentencia C-1488 de 2000.
[69] Sentencia C-376 de 1995.
[70] El artículo 161 de la Constitución
Política dispone: “Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de
un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas
conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión
plenaria de cada Cámara. Si después de la repetición del segundo debate
persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto”.
[71] Ver sentencia C-737 de 2000.
[72] Inciso tercero del artículo 186 de la Ley 5 de 1992
[73] Sentencia C-198 de 2001
[74] Sentencia C-025 de 1993.
[75] Sentencia C-501 de 2001.
[76] MP: Jaime Córdoba Triviño, (SV parcial: Clara Inés Vargas
Hernández, SV: Alfredo Beltrán Sierra.
[77] Corte Constitucional, Sentencia C-1056 de 2003, MP: Alfredo Beltrán
Sierra, (SV parcial: Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería Y Clara Inés
Vargas Hernández; SV y AV: Manual José Cepeda Espinosa; SV: Eduardo Montealegre
Lynett y Rodrigo Escobar Gil).
[78] Corte Constitucional, Sentencia C-1056 de 2003, precitada.
[79] Corte Constitucional, Sentencia C-1147 de 2003, MP: Rodrigo Escobar
Gil, SV: Eduardo Montealegre Lynett, AV: Manuel José Cepeda Espinosa.
[80] Corte Constitucional, C-313 de 2004, MP: Jaime Córdoba Triviño, SV:
Eduardo Montealegre Lynett.
[81] Gaceta  del Congreso No. 542 del 21 de
octubre de  2003.
[82] Ver la sentencia C-1056 de 2003, MP: Alfredo Beltrán Sierra, en
relación con la inexequibilidad el artículo 11 de la Ley 797 de 2003.
[83] Ley 5 de 1992, ARTICULO 114. Clasificación de las proposiciones.
Las proposiciones se clasifican, para su trámite, en: (...) 2. Proposición
sustitutiva. Es la que tiende a reemplazar a la principal, y se discute y
decide primero en lugar de la que se pretende sustituir. Aprobada la
sustitutiva, desaparece la principal.
[84] Ver las sentencias C-801 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño,
precitada y C-839 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño.
[85] Alude a las sentencias  C-801, C-1056, C-1092, C-1113,
C-1147 y  C-1152 de 2003, así como a las sentencias  C-312 y C-313 de 2004.
[86] Sentencia T-06/92 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[87] M.P. Jaime Córdoba Triviño,  S.V. parcial Clara Inés Vargas
Hernández, S.V. Alfredo Beltrán Sierra.
[88] Dijo la Corte:
“Así las cosas, encuentra la Corte que en el trámite del artículo 47 se violó
el principio de consecutividad, en tanto no se cumplió con el requisito
constitucional de los cuatro debates reglamentarios, conforme a lo dispuesto
por los artículos 157 de la Carta Política y 147 de la Ley 5ª de 1992.
Las comisiones constitucionales permanentes eludieron
el tema de las cesantías del sector público y renunciaron a la función
encomendada por el Constituyente de dar primer debate a los proyectos de ley,
cuando defirieron esa competencia a las plenarias. En ese orden de ideas, el
primer debate que, por mandato constitucional, deben tener los proyectos de
ley, quedó inconcluso, lo que desconoce el principio de consecutividad.
También se advierte que la Plenaria del Senado eludió
el debate del tema cuando retiró el artículo y optó por dejar la decisión a la
comisión de conciliación. Estas irregularidades propician un vacío en el
trámite legislativo que desconoce el artículo 157 de la Constitución. Las
comisiones y las plenarias no pueden renunciar a su competencia y posponer la
discusión que debe llevarse a cabo en una precisa etapa del proceso
legislativo, a un debate posterior por razones de apremio o complejidad.”
[89]  En dicha sentencia se señaló “Conforme
a ello, es claro que en la sesión conjunta de las Comisiones Séptimas
Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de
Representantes celebrada el 10 de diciembre de 2002 no fueron aprobados todos
los artículos sometidos a su consideración.  Así, en el acta de la sesión
correspondiente aparece que fueron suprimidos los artículos 8, 9, 10, 11, 12,
1, 17, 18, 22, 23, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34, 35 36, 37 y 38, razón esta por
la cual el Senador Alfonso Angarita Baracaldo “deja constancia en la sesión de
la fecha de que los artículos que no se alcanzaron a votar se tendrán en cuenta
para presentarlos en el segundo debate de las Plenarias”; y, el Representante
Manuel Enriquez Rosero expresó que se “van a dejar estos temas que quedaron
pendientes como constancia para llevarlos a las Plenarias”.
En el acta No. 40 de la sesión extraordinaria de la
Cámara de Representantes celebrada el 20 de diciembre de 2002, publicada en la
Gaceta No. 43 del 5 de febrero de 2003, en su página 51, columna segunda,
aparece una constancia suscrita por los representantes Venus Albeiro Silva,
María Isabel Rincón, Héctor Arango Angel y Juan de Dios Alfonso, pertenecientes
a la Comisión Séptima de la misma, en la cual expresan que:  “los siguientes
artículos del proyecto de ley 056 de 2002 Senado, 055 de 2002 Cámara: 8º, 9º,
10, 11, 12, 14, 17, 18, 22, 23, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 y 38, no
fueron votados y aprobados en primer debate por lo cual se hace imposible su
consideración en segundo debate ante la Plenaria de la Corporación”.
A esa constancia fue agregada comunicación de 19 de
diciembre de 2002, dirigida por el Secretario de la Comisión Séptima del Senado
de la República al representante Venus Albeiro Silva Gómez, que obra en la
página 51, columna tercera de la ya citada Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de
febrero de 2003, en la cual manifiesta:  “comedidamente le informo que mediante
constancia suscrita por el señor Coordinador de Ponentes de la Reforma
Pensional honorable representante Manuel Enríquez Rosero los siguientes
artículos 8, 9, 10, 11, 12, 14, 17, 18, 22, 23, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34, 35,
36, 37 y 38 fueron dejados para su discusión en plenaria”.
Del mismo modo, y como parte integrante de la
constancia dejada por los representantes ya mencionados, en la Gaceta del
Congreso No. 43 de 5 de febrero de 2003, aparece igualmente constancia expedida
por el Secretario General de la Comisión Séptima Constitucional Permanente del
Senado de la República el 12 de diciembre de 2002, en la cual expresa que del
proyecto de ley No. 056 de 2002 Senado y 055 de 2002 Cámara y los proyectos
acumulados Nos. 44 y 98 de 2002 Senado, “fueron aprobados “ los “artículos Nos,
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 13, 15, 16, 20, 21, 24, 28,  el 29 y 30 se fusionaron y se
creó uno nuevo, y el 39”.
Del trámite especifico de
cada uno de los artículos 11, 18, 21 y 23 de la Ley 797 de 2003 en el Congreso
de la Republica que ya se resumió en esta Sentencia y que ahora se analiza,
surge entonces con absoluta claridad, que mediante proposición aprobada en al
sesión del 18 de Diciembre de 2002, fueron suprimidos del texto del proyecto de
Ley sin que se votara sobre su contenido, (Acta No 18 de 10 de diciembre de
2002).
·      Por lo que hace al artículo 11, no fue
incluido en la ponencia para Segundo Debate el en Senado (Gaceta del Congreso
No 616), ni tampoco fue aprobado en el Senado de la Republica, según el texto
definitivo del proyecto publicado en la Gaceta del Congreso No 161 de 14 de
abril de 2003 pagina 5.
Este artículo fue introducido “artículo nuevo” durante
el debate en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes, por el
representante Manuel Enríquez Rosero como Proposición Aditiva No 22 (Cuaderno
No 4- pruebas enviadas por la Cámara de Representantes).
Es decir, el citado artículo 11 de la ley 797 de 2003,
tan solo fue objeto de aprobación en la Sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes y sobre el no se decidió ni por las Comisiones Séptimas en las
sesiones conjuntas, ni tampoco por Senado de la Republica, no obstante lo cual
fue sometido a conciliación y así se dio por aprobado en el texto de la ley.” Sentencia C-1056/03, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra, S.V. parcial: Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería Y Clara
Inés Vargas Hernández; S.V. y A.V. Manual José Cepeda Espinosa; S.V. Eduardo
Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil.
[90] Sentencia C-1147/03 M.P. Rodrigo Escobar
Gil, S.V. Eduardo Montealegre Lynett, A.V. Manuel José Cepeda Espinosa.
[91] Sentencia C-313/04 M.P. Jaime Córdoba
Triviño, A.V. Jaime Araujo Rentaría.
[92]  Al respecto en la sentencia se hace el siguiente recuento: “3.2.6  Según consta en la Gaceta  del Congreso No. 542 del 21 de
octubre de  2003 en la que se publicó el Acta 01 de junio 11 de 2003  de
las “sesiones conjuntas de las Comisiones terceras de la Cámara de
Representantes y el Senado de la  República”, efectuado el llamado a lista y la
verificación del quórum para cada una de las comisiones se inició el estudio
para primer debate del proyecto de ley N° 196 de 2003 Cámara ‘por la cual se
modifica el estatuto tributario con el fin de excluir la Panela del impuesto
del valor agregado, IVA’, acumulado con el proyecto de ley N° 202 de 2003
Cámara y 216 de 2003 Senado ‘por la cual se dictan disposiciones relacionadas
con el sector panelero y el fondo nacional de la Panela’.
Luego de la intervención de los ponentes
Oscar Leonidas Wilches y Gabriel Zapata se da lectura a la proposición con la
que termina el informe de ponencia según el cual se propone “Dése primer
debate  al proyecto de ley número 202 de 2002, Cámara, 216 de 2003 Senado, “por
la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”
(3 artículos).
Consta en el acta que el Presidente de la
sesión señaló lo siguiente: “Quiero hacer claridad que el proyecto que se está
discutiendo es el que fue publicado en la gaceta 247, teniendo en cuenta que
antes había habido otra publicación, cuando el proyecto no tenía todavía
mensaje de urgencia. Por eso entonces es la Gaceta 247 que aquí está en manos y
es la que se ha repartido hoy a todas las personas que están aquí”. (pág. 4y
5).
Sometido a votación el articulado propuesto
se dio aprobación al artículo 1º.
En relación con el artículo 2º (referente a
los cultivos de tardío rendimiento)  se presentó proposición de los
parlamentarios “Miguel Vargas, Bernabé Celis,  Bety Esperanza Moreno, Jorge
Franco Arcángel Clavijo, Luis Salas, Camilo Sánchez, Gustavo Petro, Wilson
Borja y hay otras firmas Cesar Negret Rafael Amador” (pag 11), con el siguiente
texto: “Elimínese del proyecto de ley número 202 de 2003 Cámara el artículo
2°”.
Antes de procederse a la votación el
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural  manifestó:  “Este proyecto tiene el
aval del Gobierno entero, por el señor Presidente de la República, el señor
Ministro de Hacienda y yo, que representamos al Gobierno, tiene el aval, quiero
resolver ese malentendido, es del mas alto interés nacional y hay unas
imprecisiones si ustedes me permiten y conceden cinco minutos”.
Acto seguido se procedió a la votación de
la proposición. Por el sí 13 votos por el no 11 votos.  Siendo en consecuencia
negado en la Comisión tercera de la Cámara el artículo 2°. “
[93] “Artículo 2º.
Considérase exenta la renta líquida fiscal generada por el establecimiento de
nuevas plantaciones y su aprovechamiento de cultivos de tardío rendimiento, en
palma de aceite, cacao, caucho, cítricos y demás frutales cuyo ciclo productivo
sea superior a 24 meses, por un término de 14 años, para los cultivos que se
establezcan dentro de los 10 años siguientes a la fecha de entrada en vigencia
de la presente ley.
Para gozar de la exención, se requiere que
el área mínima establecida sea de 50 hectáreas para caucho y palma; y de 20
hectáreas para frutales y cacao.
Las plantaciones que se beneficien con esta
exención, no podrán ser beneficiadas con otros programas financiados con
recursos públicos.
El Gobierno Nacional reglamentará lo
pertinente a lo estipulado en este artículo.”