C-895-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-895/01
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación
de norma
Si un
precepto demandado ya no forma parte del ordenamiento positivo por existir
derogatoria del legislador y por haber dejado de producir sus efectos
jurídicos, la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo pues
se da el caso de una incompetencia por sustracción de materia, también llamado
de carencia actual de objeto. La Corte ha expresado que cuando una disposición
ha sido derogada carece de objeto hacer un pronunciamiento de fondo sobre su
exequibilidad, pues no resulta lógico que se retire del orden jurídico lo que
no existe por voluntad del legislador que con antelación derogó o modificó los
preceptos demandados.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Producción de efectos jurídicos
PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Nueva
regulación
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación
tácita de norma
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación
concreta de cargos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación expresa
de cargos
Sobre la necesidad de que el cargo de
violación esté formulado expresamente, la Corte ha sostenido que cuando el
ciudadano pone en movimiento el control constitucional por la vía de acción, se
le impone la carga de sustentar el concepto de violación determinando con toda
claridad de qué modo las normas acusadas contradicen o vulneran los preceptos
de la Constitución, con el fin de destruir la presunción de constitucionalidad.
En tales circunstancias, antes de pronunciarse de fondo sobre la demanda, la
Corte debe verificar si el actor materialmente ha formulado un cargo pues de no
ser así la decisión debe ser inhibitoria, ya que la demanda sería
sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos susceptibles de ser
analizados y discutidos mediante el trámite propio del control constitucional
abstracto. Lo anterior, implica que el demandante debe formular un cargo
concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma legal. Por
consiguiente, el actor no cumple ese requisito si se limita a efectuar una
formulación vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad,
sin acusar específicamente la disposición. Su omisión de concretar la acusación
impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites
temporal y material
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Precisión
Dichas facultades deben ser precisas,
lo que significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de
determinado fin han de ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo
estrictos criterios restrictivos. El requisito de precisión hace imperativo que
en la ley de facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de
las mismas. Por tal razón, no se configura el exceso en su uso cuando pueda
establecerse una relación directa de índole material entre los temas señalados
por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en
desarrollo de la excepcional habilitación legislativa.
PRINCIPIO
TEMPUS REGIT ACTUS
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Concesión
bajo Constitución anterior
ADMINISTRACION
PUBLICA-Revisión y
modificación de reglas sobre asignaciones y prestaciones sociales/ADMINISTRACION
PUBLICA-Pérdida del derecho al pago de ciertas prestaciones
SUSTITUCION
PENSIONAL-Pérdida del
derecho en cesantías
Referencia: expediente D-3423
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 47 del Decreto Ley 1045 de 1978, “Por
el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre
prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del
sector nacional”.
Actor: Luis Alfonso
Saavedra
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., agosto veintidós (22) de dos
mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241 numeral 5 de la Constitución Política, y cumplidos
los requisitos y trámites contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano LUIS ALFONSO SAAVEDRA demanda el artículo
47 del Decreto Ley 1045 de 1978.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de juicios y actuaciones, procede la Corte
Constitucional a decidir la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial.
"Decreto número 1045 de 1978
(junio 7)
“por el cual se fijan reglas generales
para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados
públicos y trabajadores oficiales del sector nacional
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 5 de 1978
DECRETA:
Artículo 47. De la
perdida del Derecho al pago de ciertas prestaciones. No habrá lugar a que el
cónyuge sobreviviente reciba suma alguna por concepto de seguro por muerte o
cesantías, ni a que se sustituya en la pensión de jubilación, invalidez o
retiro por vejez del empleado o trabajador fallecido, cuando con anterioridad
al deceso se hubiera disuelto la sociedad conyugal por cualquiera de las
causales previstas en los numerales 2°, 3° y 5° del artículo 1820 del Código
Civil.
En tales casos se
aplicará lo dispuesto en la ley para cuando no hay cónyuge sobreviviente…”.
III. LA
DEMANDA
Para el actor el texto de la norma legal
acusada vulnera los artículos 4°, 13, 48, 53 inciso 5 y 58 de la Carta
Política, por las siguientes razones:
La disolución de la sociedad conyugal por
cualquiera de las causales señaladas por el artículo 47 de Decreto Ley 1045 de
1978, ocurrida antes del fallecimiento de uno de los cónyuges, no constituye
razón valida para excluir o privar al cónyuge sobreviviente de recibir suma
alguna por concepto de las prestaciones sociales y la sustitución de la pensión
de jubilación del empleado o trabajador fallecido, porque estos beneficios
laborales son derechos inalienables y preexistentes, legalmente reconocidos al
cónyuge supérstite por las leyes 171 de 1961, 33 de 1973,  12 de 1975 y 4ª de
1976.
Con posterioridad a la expedición de la
norma bajo estudio esos derechos se han mantenido vigentes en virtud de lo
dispuesto por la Ley 44 de 1980 en el parágrafo único de su artículo 1° y la
Ley 100 de 1993 en sus artículos 10, 11, 74 y 289, que establecen expresamente
a favor del cónyuge sobreviviente el derecho a acceder a la sustitución de la
pensión de jubilación.
Se viola el principio de igualdad (art.13
de la C.P) , porque el cónyuge sobreviviente no recibe igual tratamiento ante
la ley en lo que concierne a los derechos fundamentales derivados del vínculo
matrimonial no disuelto en el momento del fallecimiento del empleado o
trabajador que le permiten acceder a la sustitución de la pensión de jubilación
y demás prestaciones sociales correspondientes. Como consecuencia de ello la
norma acusada vulnera el derecho inalienable de las personas a los beneficios
de la seguridad social  y los derechos adquiridos (arts. 48 y 58 Ibíd.), los
cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.
De otra parte, el Gobierno Nacional al
expedir  el precepto demandado se excedió en el uso de las facultades
extraordinarias que le otorgó el legislador ordinario por medio de la Ley 5ª de
1978, puesto que  dentro de las materias que podía legislar no se le autorizó
para excluir, limitar, restringir, o negar el derecho del cónyuge supérstite a
la sustitución pensional y demás prestaciones sociales, invocando las causales
de disolución del vínculo matrimonial de los cónyuges, consagradas en el
artículo 1820 del Código Civil, toda vez que estaba habilitado solamente para
modificar escalas de remuneración, revisar sistemas de clasificación y
nomenclatura de empleos, y dictar otras disposiciones en materia administrativa
de personal, a las cuales tenía que ceñirse estrictamente en el ejercicio de su
función de legislador extraordinario.
Finalmente, la disposición acusada es
contraria a la Ley 100 de 1993 que crea el sistema de Seguridad Social en
Colombia, pues si bien es cierto que el mencionado ordenamiento no la  derogó
expresamente en su artículo 289, sí lo hizo respecto de todas las disposiciones
que le fueran contrarias. Luego, el artículo 47 del decreto 1045 de 1978 es
inaplicable e incompatible con la Ley 100 de 1993 que sin restricciones o
desconocimiento alguno, garantiza el derecho a la sustitución de la pensión de
jubilación y demás prestaciones sociales legales del cónyuge sobreviviente.
IV. INTERVENCIONES
§ Intervención
ciudadana
En el término constitucional establecido
para intervenir en la defensa o impugnación de la norma acusada, presentó su
escrito la ciudadana Teresa Eugenia Camacho,  para solicitar se declare su
inconstitucionalidad.
Según su criterio, la norma demandada
vulnera los artículos 4, 13, 42 inciso 11, 48, 53 incisos 1, 4 y 5 de la
Constitución Política, por presentarse una desigualdad frente al cónyuge que
por motivos diferentes al divorcio, ha decidido la disolución de la sociedad
conyugal según lo previsto en el artículo 1820 del Código Civil, antes del
fallecimiento del empleado público o trabajador oficial. Concluye que el
artículo demandado también menoscaba el derecho a la seguridad social,  por ser
un derecho irrenunciable e inalienable.
§ Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana María de los Angeles Pascual
Hidalgo, interviene en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, y solicita a esta Corporación se declare la  constitucionalidad de la
norma acusada por carencia de efecto práctico, por tratarse de una disposición
derogada que en ningún momento viola la Carta Política.
En primer lugar considera que la
disposición acusada regulaba ciertos aspectos de la sustitución de las
pensiones de vejez, invalidez y retiro, así mismo se refirió al seguro por
muerte y a la cesantía.
Sostiene que el seguro por muerte y las
cesantías en ningún caso están reguladas por un procedimiento similar al de la
sustitución pensional, puesto que frente a la muerte de trabajador estas prestaciones
ingresan a su masa sucesoral y por ello serán las normas propias de las
sucesiones las que señalarán los beneficiarios de estas prestaciones, pues
existe la posibilidad de que el cónyuge pueda ser heredero. Así pues, el
artículo 47 del Decreto 1045 de 1978, no produce efectos prácticos, por cuanto
el monto de las cesantías siempre es entregado a los herederos del causante.
Respecto de la sustitución pensional, la
norma acusada estableció los casos en los cuales el cónyuge supérstite carecía
de derecho para reclamar los beneficios derivados de ella, en los eventos en
que con anterioridad a la muerte se hubiera presentado disolución de la
sociedad conyugal por las causales previstas en los numerales 2, 3 y 5 del
artículo 1820 del Código Civil. La sustitución pensional hoy en día es
denominada pensión de sobrevivientes y está regulada íntegramente en los
artículos 46 y 47 de la ley 100 de 1993, lo que implica que no existe en la
actualidad ninguna circunstancia que permita aplicar la norma demandada.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA  NACION
El Procurador General de la Nación
solicita a la Corte que se inhiba de conocer de los cargos formulados en la
demanda contra el artículo 47 del Decreto 1045 de 1978, por carencia actual del
objeto, por cuanto la norma censurada se encuentra tácitamente derogada y, en
consecuencia, fuera  del ordenamiento jurídico.
Explica que con la expedición de la Ley
100 de 1993, en sus artículos 46 a 49, el legislador reguló la pensión de
sobrevivientes y específicamente en el artículo 47 determinó los beneficiarios
de la misma, entre los que se relaciona el cónyuge o la compañera o compañero
permanente supérstite, quien tendrá derecho a ese beneficio siempre y cuando
pueda acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos
desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para  tener derecho a
la pensión o que convivió con el fallecido no menos de dos años continuos con
anterioridad a su fallecimiento, salvo que hayan hijos en común.
Sostiene que al confrontar el precitado
texto legal con el contenido de la norma impugnada, se advierte que esta fue
tácitamente derogada, toda vez que las normas citadas de la Ley 100 de 1993,
permiten la sustitución pensional al cónyuge sin que se exija la vigencia de la
sociedad conyugal, tal como lo hace el precepto censurado. Además, a diferencia
de lo previsto en la disposición legal demandada, no contempla la pérdida del
derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, por la
disolución de la sociedad conyugal.
De otra parte, observa el Ministerio
Público, que el accionante no formula cargo concreto contra el aparte de la
preceptiva cuestionada que niega el derecho a percibir las cesantías y seguro
de muerte en favor del cónyuge supérstite que previamente ha disuelto la
sociedad conyugal, pues su argumentación sólo se centra en relación con la
pensión de sobreviviente, más no respecto a los otros derechos laborales en
cita.
Por lo anterior, de igual manera solicita
a esta Corporación declararse inhibida, por cuanto no hay cargo concreto que
permita ejercer el control de que trata el artículo 241 Constitucional.
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-5, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de
inconstitucionalidad contra disposiciones con fuerza de ley, como la que se
acusa en la demanda que se estudia.
2. La materia sujeta a examen
Teniendo en cuenta los cargos de la
demanda, las intervenciones de la entidad pública y ciudadana y el concepto del
señor Procurador General de la Nación corresponde a la Corte determinar los
siguientes aspectos:
·   Si el
precepto acusado vulnera los artículos 4, 13, 48, 53 y 58 de la Constitución
Política, al disponer que el cónyuge supérstite carece de derecho para reclamar
los beneficios derivados de la sustitución pensional por jubilación, invalidez
o retiro por vejez, en los eventos en que con anterioridad a la muerte se
hubiera presentado disolución de la sociedad conyugal por las causales
previstas en los numerales 2, 3 y 5 del artículo 1820 del Código Civil.
·   Si el
Presidente de la República investido de facultades extraordinarias mediante la
Ley 5ª de 1978 para modificar escalas de remuneración, revisar sistemas de
clasificación y nomenclatura de empleos, y dictar otras disposiciones en
materia administración de personal del sector oficial, desbordó dichas
facultades al consagrar en el artículo 47 del Decreto ley 1045 de 1978, la
pérdida del derecho a la sustitución pensional cuando se presente la disolución
de la sociedad conyugal por las causales previstas en los numerales 2, 3 y 5
del artículo 1820 del Código Civil.
3.       Vigencia de la disposición acusada
En reiteradas oportunidades esta
Corporación se ha declarado competente para examinar normas que han sido
derogadas expresamente,  siempre y cuando se determine que continúan
produciendo efectos jurídicos en el tiempo[1].
Cuando, por el contrario, la vigencia de una disposición es dudosa, por existir
incertidumbre acerca de su derogatoria tácita, la Corte debe establecer si ella
continúa produciendo efectos en casos concretos, para así proceder a un
pronunciamiento de fondo tendiente a demostrar o a verificar la validez de la
norma que se examina.
Lo anterior significa que en desarrollo
de su competencia el juez constitucional no sólo debe observar los presupuestos
indispensables de toda acción de inconstitucionalidad, sino también debe
verificar que las disposiciones acusadas hagan parte del ordenamiento jurídico
vigente o que se encuentren produciendo efectos jurídicos al momento en que la
Corte profiera su decisión. La ausencia de este presupuesto da lugar a que la
Corte no pueda proferir una decisión de mérito.
En efecto, si un precepto demandado ya no
forma parte del ordenamiento positivo por existir derogatoria del legislador y
por haber dejado de producir sus efectos jurídicos, la Corte debe inhibirse de
emitir un pronunciamiento de fondo pues se da el caso de una incompetencia por
sustracción de materia, también llamado de carencia actual de objeto.
Sobre el particular la Corte ha expresado
que cuando una disposición ha sido derogada carece de objeto hacer un
pronunciamiento de fondo sobre su exequibilidad, pues no resulta lógico que se
retire del orden jurídico lo que no existe por voluntad del legislador que con
antelación derogó o modificó los preceptos demandados[2].
Ahora bien, cuando una norma vigente no
es derogada expresamente por el legislador, pero aparece una nueva disposición
que altera su contenido normativo, la Corte debe verificar si la disposición
anterior se encuentra produciendo efectos jurídicos, a fin de ejercer el
control constitucional dentro de su ámbito de competencia.
La jurisprudencia de esta Corporación ha
analizado este fenómeno, en los siguientes términos:
“La derogatoria
puede ser expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la
materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y
específicamente la anterior; la segunda, cuando la ley nueva contiene
disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua, y la tercera,
cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas
precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y
las de la ley nueva[3].
En virtud de los planteamientos antes
expuestos, la Corte debe indagar si la norma acusada en esta oportunidad se
encuentra derogada o no y en caso afirmativo si ella es susceptible de estar
produciendo efectos en el orden jurídico,  para lo cual se hará el siguiente
análisis:
A partir del 1° de abril de 1994, fecha
de vigencia del nuevo Sistema de Seguridad Social Integral en Pensiones, la
norma aplicable en materia de pensión de sobrevivientes es el artículo 47 de la
ley 100 de 1993, que en su literal a) señala como beneficiarios de la misma, en
forma vitalicia, al cónyuge o la compañera permanente supérstite y establece
los requisitos que estas personas deben acreditar para recibir el beneficio
laboral, en los siguientes términos:
“En caso de que
la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la
compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo
haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste
cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de veje o
invalidez, y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos
(2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o
más hijos con el pensionado fallecido”
Según se observa prima facie  a
diferencia de lo previsto en la disposición legal que se examina, el artículo
47 de la Ley 100 de 1993 no contempla la pérdida del derecho al reconocimiento
y pago de la pensión de sobrevivientes por la disolución de la sociedad
conyugal con anterioridad al deceso del trabajador pensionado o con derecho a
al pensión, pues en virtud de lo establecido en dicha norma  lo primordial es
que los cónyuges hagan vida marital al momento del fallecimiento.
De manera que como bien lo señala el
Ministerio Público y uno de los intervinientes el texto legal impugnado se
encuentra derogado, toda vez que en los actuales momentos es procedente el
reconocimiento de la anteriormente denominada sustitución pensional pese
a que la sociedad conyugal esté disuelta y liquidada como consecuencia de la
separación de bienes, siempre y cuando se cumplan a cabalidad las exigencias
contempladas en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, cuyo objeto consiste en
proteger a las personas que dependían económicamente del pensionado o de quien
tenía derecho a esa prestación, en desarrollo del principio de solidaridad y
auxilio mutuo que debe existir entre los cónyuges.[4]
Además es claro que el precepto censurado
no se encuentra produciendo efectos en el ordenamiento legal, dado que por los
motivos señalados la nueva regulación de la pensión de sobrevivientes resulta
ser más favorable que la consagrada en el régimen anterior.
Conforme a lo expuesto, la Corte concluye
que sobre el artículo 47 del Decreto Ley 1045 de 1978, operó el fenómeno de la
derogatoria tácita por regulación de la materia en el artículo 47 de la ley 100
de 1993, en lo que se refiere a la  pensión de sobrevivientes. Por
consiguiente, la Corte se inhibirá de conocer de las acusaciones contra los
apartes correspondientes de la disposición legal demandada, por carencia actual
de objeto.
También es improcedente el análisis de
fondo respecto del seguro por muerte al que se refiere la norma acusada, porque
con el advenimiento del nuevo régimen de seguridad social en pensiones la
legislación pertinente, conformada básicamente por  el artículo 34 del Decreto
Ley 3135 de 1968 y los artículos 52 a 57, desarrollados por el Decreto
Reglamentario 1848 de 1969, fue derogada expresamente por el artículo 98 del
Decreto Ley 1295 de 1994 “Por el cual se determina la organización y
administración del Sistema General de riesgos profesionales”.
Únicamente queda vigente la alusión que el
artículo 47 del Decreto 1045 de 1978 hace a las cesantías, puesto que el
régimen legal de esta prestación social se encuentra contenido en el Decreto
Ley 3118 de 1968, y las normas que lo adicionan y reglamentan.
4.  Inhibición por demanda inepta
Sin perjuicio de la anterior precisión en
torno a la vigencia del precepto acusado en lo que atañe al régimen de
cesantías, advierte la Corte que el demandante no formuló de manera expresa
cargos contra los apartes de la preceptiva legal acusada que niegan el derecho
a recibir ésta prestación social al cónyuge supérstite cuando previamente al
fallecimiento se ha disuelto la sociedad conyugal, pues su argumentación va
dirigida  fundamentalmente al régimen de la sustitución pensional.
El Decreto 2067 de 1991 que desarrolla el
artículo 241 Constitucional, prescribe que en las acciones públicas de
inconstitucionalidad las demandas deberán contener “el señalamiento de las
normas acusadas como inconstitucionales” y el de “las normas
constitucionales que se consideren infringidas”, así como “las razones
por las cuales dichos textos se estiman violados”. Requisitos que debe
cumplir el demandante para la prosperidad de su pretensión.
Esta triple exigencia, permite concluir
que la formulación de un cargo constitucional contra una disposición demandada
debe ser concreto, susceptible de ser analizado y evaluado mediante el
ejercicio del control constitucional.
Sobre la necesidad de que el cargo de
violación esté formulado expresamente, la Corte ha sostenido[5] que cuando el ciudadano
pone en movimiento el control constitucional por la vía de acción, se le impone
la carga de sustentar el concepto de violación determinando con toda claridad
de qué modo las normas acusadas contradicen o vulneran los preceptos de la
Constitución, con el fin de destruir la presunción de constitucionalidad.
En tales circunstancias, antes de
pronunciarse de fondo sobre la demanda, la Corte debe verificar si el actor
materialmente ha formulado un cargo pues de no ser así la decisión debe ser
inhibitoria, ya que la demanda sería sustantivamente inepta, por no contener
cargos concretos susceptibles de ser analizados y discutidos mediante el
trámite propio del control constitucional abstracto.
Lo anterior, implica que el demandante debe
formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma
legal. Por consiguiente, el actor no cumple ese requisito si se limita a
efectuar una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de
inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición. Su omisión de
concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio
de constitucionalidad.
Como en el asunto que se revisa el actor
ha incumplido con esta carga procesal, la Corte decidirá declararse inhibida
para fallar de mérito respecto de las expresiones acusadas que se refieren a la
pérdida del derecho a las cesantías para el cónyuge supérstite cuando antes del
deceso del trabajador se disolvió la sociedad conyugal por cualquiera de las
causales previstas en los numerales 2,3 y 5 del artículo 1820 del Código Civil.
Por estas razones, la Corte también se
declarará inhibida para conocer de la demanda presentada contra las respectivas
expresiones del artículo 47 del Decreto 1045 de 1978, por inepta demanda.
5. De las facultades extraordinarias
Habiendo determinado la vigencia del
precepto demandado solamente en cuanto se refiere al régimen de cesantías, debe
la Corte establecer si en su expedición el Gobierno rebasó el límite material
que le fue fijado en la Ley 5ª de 1978.
Por virtud de la figura de las facultades
extraordinarias (art. 150-10 de la C.P.) el Congreso de la República habilita
al Gobierno para que expida normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje, sujeto, por consiguiente, a las
mismas limitaciones materiales y temporales que fije el legislador ordinario.
Dichas facultades deben ser precisas, lo
que significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de
determinado fin han de ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo
estrictos criterios restrictivos. El requisito de precisión hace imperativo que
en la ley de facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de
las mismas. Por tal razón, no se configura el exceso en su uso cuando pueda
establecerse una relación directa de índole material entre los temas señalados
por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en
desarrollo de la excepcional habilitación legislativa.[6]
Respecto de autorizaciones legislativas
conferidas con anterioridad a la Carta Política de 1991, por tratarse de un
asunto de competencia que se rige por el principio del tempus regit actus el
examen de la Corte debe realizarse a la luz de lo dispuesto en la Constitución
de 1886, cuyo artículo 76-12 regulaba lo concerniente al otorgamiento de
facultades extraordinarias para legislar.
En efecto, tanto la Corte Suprema de Justicia como
esta Corporación han expresado que en estos eventos el análisis debe realizarse
conforme al ordenamiento constitucional vigente en el momento en que fueron
conferidas las facultades extraordinarias. En especial vale la pena citar
algunos apartes de la Sentencia del 25 de julio de 1991, proferida por la Corte
Suprema de Justicia cuando actuaba como juez de la carta:
"... la valoración del ejercicio de una
competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de
conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante
el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que
por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad
de su ejercicio. Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su momento
estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el
solo hecho de que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues
ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento
respecto de actos con cuya emisión, dentro del término y con los demás
requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado el
ejercicio de la competencia correspondiente"
"Téngase en cuenta además, que la
validez formal de la expedición de un acto, en la que queda incluido el
elemento de la competencia de su autor, depende, de acuerdo con criterios de
aceptación general en materia de aplicación de la norma jurídica en el espacio
y en el tiempo, de la ley vigente en el lugar o en el momento de su
celebración, plasmadas en los conocidos aforismos ´locus regit actus´ y ´tempus
regit actus´. En otras palabras, la nueva ley sobre competencia y forma regirá
" éx nunc" , no  "ex tunc".
" Así que en este preciso punto está
lejos de tener cabida el fenómeno de la retroactividad de la nueva
Constitución; al contrario, lo que sucede es que la de 1886 continúa
proyectando efectos aún después de perder vigencia o aplicabilidad. Para el
caso, los efectos de la norma de facultades se objetivan en los decretos de
desarrollo, cuya supervivencia depende de aquella, en tratándose de
competencias y rituación".
"Por otra
parte, de optarse por una solución diferente se causarían traumatismos de
incalculables consecuencias a la sociedad, al sumirla en la incertidumbre sobre
la vigencia de gran parte del ordenamiento jurídico por el que se venía
rigiendo. Piénsese por ejemplo, en lo que implicaría para el país la posible desaparición,
de un momento a otro, de casi todos los códigos, expedidos -como han sido- en
desarrollo de facultades extraordinarias que hoy, según el artículo 150-10 de
la Constitución que hace poco entró en vigor, no pueden emplearse para
semejante propósito; o la del sistema tributario nacional, condensado en el
Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) que igualmente es fruto de esta clase
de facultades, no utilizables tampoco a partir de la Constitución de 1991, para
decretar impuestos en virtud del mismo precepto superior citado"[7]
En el caso que ocupa la atención de la
Corte, uno de los motivos primordiales de la demanda radica en un posible
exceso del Presidente de la República al desarrollar mediante el aparte
normativo demandado las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por
la Ley 5ª de 1978.
En efecto, se acusa el artículo 47 del
Decreto 1045 de 1978 de violar la Constitución Política, por cuanto el Gobierno
Nacional se excedió de las facultades legislativas con las que contaba al
excluir, limitar, restringir o negar el derecho al cónyuge sobreviviente de
acceder a la sustitución pensional.
Debe tenerse en cuenta que con base en
las facultades extraordinarias que se le concedieron al Gobierno en el numeral
5° del artículo 1° de la Ley 5ª de 1978, el Presidente de la República contaba
con amplias facultades para regular los aspectos relacionados con la
sustitución pensional, las cesantías y las prestaciones sociales, tal como se
desprende de su texto:
“Artículo 1.
Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias...para
los siguientes efectos:
“5°. Revisar y
modificar las reglas generales a las cuales deban sujetarse las entidades de la
administración Pública del orden nacional en la aplicación de las normas sobre
las asignaciones y prestaciones sociales señaladas por la ley para su personal”
Así, pues, es evidente que dentro del
ámbito de esta ley de autorizaciones bien podía el Jefe de Estado revisar y
modificar los aspectos relacionados con las asignaciones derivadas de las
prestaciones sociales del personal de las entidades de la administración del
sector central, dentro de los cuales se encontraban los atinentes a
sustituciones pensionales, seguros por muerte y cesantías,  en razón de que
estos beneficios laborales tienen el carácter de prestaciones sociales.
En el caso sub examine, no existió,
entonces, el alegado desbordamiento en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, como lo cree equivocadamente el demandante, ya que  aún cuando
éstas fueron amplias no es posible tacharlas de imprecisas, de modo que por
este aspecto, no se encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad y así lo
declarará la Corte en la parte resolutiva de esta providencia.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declararse INHIBIDA para
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 47 del Decreto
Ley 1045 de 1978, por carencia actual de objeto, solamente en lo relacionado
con los fragmentos normativos que aluden al seguro por muerte y a la
sustitución pensional.
Segundo.- Declararse INHIBIDA para conocer de
la demanda presentada contra el artículo 47 del Decreto Ley 1045 de 1978, por
ineptitud sustantiva de la demanda, porque en relación con el segmento
normativo referente a las cesantías no se formuló concepto de violación.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 47
del Decreto Ley 1045 de 1978, en lo atinente a la competencia del Gobierno para
regular mediante facultades extraordinarias lo concerniente a las cesantías.
Esta exequibilidad se limita al examen de los cargos estudiados en esta
sentencia
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sobre el tema ver las sentencias:
C-309 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C- 482 de 1998, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[2] Sentencia C- 467/97 M.P. Carlos
Gaviria Diaz.
[3] Sentencia C- 634/96 M.P. Fabio Morón
Díaz
[4] Esta Corporación ha señalado, en
anteriores ocasiones, que el derecho a la sustitución pensional busca impedir
que sobrevenida la muerte de uno de los miembros de la pareja, el otro se vea
obligado a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales, por
lo cual  "el factor determinante para establecer qué persona tiene
derecho a la sustitución pensional en casos de conflicto entre el cónyuge
supérstite y la compañera o compañero permanente es el compromiso de apoyo
afectivo y de comprensión mutua existente entre la pareja al momento de la
muerte de uno de sus integrantes (Cfr. Sentencia T-190 de 1993)". Esto
significa entonces que la legislación colombiana acoge un criterio material -
esto es la convivencia efectiva al momento de la muerte - como elemento central
para determinar quien es el beneficiario de la sustitución pensional, por
lo cual no resulta congruente con esa institución que quien haya procreado uno
o más hijos con el pensionado pueda desplazar en el derecho a la sustitución
pensional a quien efectivamente convivía con el fallecido.
[5] Sentencia C- 236/97, M.P. Antonio
Barrera Carbonell
[6] Sobre
este particular la Corte ha expresado, en fallo C-074 de 1993, recogido en
sentencia C- 245 de 2001 que, “en materia de facultades extraordinarias, la
jurisprudencia ha señalado que el concepto de precisión se refiere no al grado
de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la
delimitación de la materia a la que se refiere”.En la misma oportunidad la
Corte expresó que“...el hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las
atribuciones sea amplia y haya sido adscritas a través de una formulación
general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las facultades
carezcan de precisión. Como se señaló, basta con que los límites en el
ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean generales.(...)
Lo que exige la Corte es que la ley determine inequívocamente la materia sobre
la cual el Presidente puede legislar, a través de facultades que no resulten
vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminadas. Por otra parte, si se otorgan a
través de una fórmula general cuyo contenido puede ser indudablemente
determinado y delimitado, no puede alegarse vulneración del requisito de
precisión” (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C- 074 del 25 de
febrero de 1993. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón) Sobre el alcance del
significado del concepto de “precisión”, la Corte Suprema de Justicia dijo:“La
exigencia constitucional del artículo 76-12 sobre la precisión en las
facultades legales otorgadas no significa que éstas tengan que ser
necesariamente, ni siempre, detalladas, minuciosas o taxativas, sino que, sin
adolecer de imprecisión, puedan válidamente contener mandatos indicativos,
orientadores, sin que por ello dejen de ser claros, nítidos e
inequívocos”(...)“Por axioma antinómico, lo que semánticamente se contrapone a
lo preciso, es lo impreciso, lo vago, lo ambiguo, lo ilimitado; pero no lo
amplio cuando es claro, ni lo genérico cuando es limitado y nítido. Tampoco es
admisible identificar como extensivo de lo preciso lo restringido o lo expreso.
Una ley de facultades en la que para evitar el cargo de imprecisión hubiere que
detallar en forma minuciosa un recetario exhaustivo de las materias conferidas,
como condición de su validez constitucional, perdería su esencial razón de ser,
o sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria, y
devendría ley ordinaria y haría inútil o nugatorio el decreto extraordinario.
Lo que exige la Constitución es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y
concisa expresión normativa, pero no su total expresividad” “Lo amplio y lo
preciso son compatibles y lo contrario de lo amplio es lo restringido; lo
contrapuesto a lo delimitado no es lo minucioso sino lo indeterminable o
ilimitado, y lo opuesto a lo claro no es lo implícito, sino lo oscuro. Razones
por las cuales una ley de aquellas no deja de ser precisa por ser amplia y no
minuciosa, con tal de que sea clara y delimitable y no ambigua”
[7] Debe anotarse que con posterioridad a
este fallo, la Corte Constitucional sentó la doctrina según la cual el
desbordamiento en el ejercicio de las facultades extraordinarias por el
Presidente, no se asimila a un vicio de forma y, en consecuencia, la acción de
inconstitucionalidad dirigida a impugnarlo, no está sujeta al término de
caducidad de un año contemplado en el artículo 242-3 Superior. En la Sentencia
C-546 de 1993. M.P. Carlos Gaviria Díaz, dijo la Corte: “La competencia, en
derecho público, equivale a la capacidad en el derecho privado. Pero mientras
en éste ésa es la regla, en aquél constituye la excepción, pues los
funcionarios sólo pueden hacer aquello para lo que estén expresamente
facultados por el ordenamiento. Es ella un presupuesto esencial de validez de
los actos que el funcionario cumple, como la capacidad es un requisito de
validez de los actos jurídicos de derecho privado. Asimilar ese presupuesto a
la forma, es incurrir en una confusión inadmisible, puesto que a ésta sólo
puede acceder el sujeto calificado (competente o capaz, según el caso) para
verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación jurídica. La
falta de competencia genera, pues, un vicio que hace anulable el acto de
derecho público indebidamente producido, así como la incapacidad, en el derecho
privado, genera una nulidad que nada tiene que ver con la inadecuada elección
de la forma que ha de corresponder al acto, conforme a su naturaleza jurídica”.