C-444-98
Sentencia C-444/98
Sentencia
C-444/98
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Regulación
jurídica
En cuanto al
aspecto referente al señalamiento de las condiciones jurídicas dentro de las
cuales deben someterse los servicios públicos domiciliarios,
constitucionalmente se ha establecido que su régimen jurídico constituye una
materia que debe estar fijada en la ley, sea que ellos se presten por el Estado
directamente, por comunidades organizadas o por particulares. En lo que
respecta a los de naturaleza domiciliaria, los servicios públicos presentan una
condición especial, en la medida en que deben determinarse previamente los
aspectos específicos mínimos sujetos a esa regulación.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Delegación en
comisiones de regulación/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para
señalar políticas generales en materia de servicios públicos domiciliarios
El legislador
ejerció la facultad constitucional de fijar el régimen jurídico de los
servicios públicos domiciliarios y desarrolló la facultad del Presidente de la
República para señalar las políticas generales de administración y control de
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, por medio de las Comisiones
de Regulación de los Servicios Públicos, en caso que decida delegarlas, en los
términos mismos consignados en la ley en referencia. Se trata de una
disposición legal que autoriza la delegación de una función que es delegable.
De otro lado, la competencia no es ajena al delegante, porque es una función
que expresamente se le asignó al Presidente como garante y promotor de la
gestión administrativa en los servicios públicos domiciliarios. Igualmente
existe no sólo el acto presidencial de delegación de funciones sino la potestad
legal que le permite al titular de la función, entiéndase el Presidente,
delegar o no esa función en cabeza de las comisiones de regulación.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Fijación de
políticas generales en materia de servicios públicos domiciliarios/DESCONCENTRACION
FUNCIONAL
Es evidente que,
aunque el legislador puede regular el régimen jurídico de los servicios
públicos de manera integral, en forma directa y que, además, corresponde al
Presidente "con sujeción a la ley" la fijación de las políticas
generales sobre administración y control de eficiencia de los servicios
públicos domiciliarios, en nada se opone a los mandatos constitucionales que
algunas funciones del carácter indicado, que correspondan según la ley, al Jefe
del Estado, y desde luego no tengan el carácter de reglamentarios, puedan ser
ejercidos a través de organismos dependientes del Gobierno, supeditados a las
leyes marco y a las normas de los correspondientes decretos reglamentarios.
OPERADORES DE
SERVICIOS DE TELEFONIA BASICA DE LARGA DISTANCIA NACIONAL E INTERNACIONAL-Alcance de facultad de establecer
requisitos
La facultad de
establecer los requisitos generales a que deben someterse los operadores de
servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e internacional para
ejercer el derecho a utilizar las redes de telecomunicaciones del Estado se
refiere a la forma en que aquellos pueden realizar la actividad y a los
presupuestos indispensables para participar en la misma referente a los
aspectos estrictamente objetivos, de carácter técnico, operativo y netamente
administrativo, con los cuales se pretende asegurar un desarrollo eficiente de
la respectiva entidad. De manera que, allí no se está señalando quienes pueden
acceder al derecho a utilizar las redes de telecomunicaciones del Estado, cuya
asignación se encuentra radicada en los operadores de servicios de telefonía
básica de larga distancia. Así pues, la materia relativa a la fijación de
dichos requisitos se concreta a aquellas condiciones de carácter operativo y
técnico a través de las cuales se ofrecen las mayores garantías para asegurar
un adecuado uso de las redes.
COMISION
REGULADORA DE TELECOMUNICACIONES-Fijar cargos de acceso y de interconexión
La atribución
conferida a las Comisiones Reguladoras de Telecomunicaciones en el literal c)
acusado, se ubica en el campo administrativo y técnico encomendado a la mejor
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios que puede ser ejercido por
esta, sin perjuicio de las potestades directas del legislador y del Presidente
de la República, con sujeción a la ley. Frente a la función que se atribuye a
la citada comisión para "fijar los cargos de acceso y de interconexión a
estas redes, de acuerdo con las reglas sobre tarifas previstas en esta
ley", dicha atribución no implica el ejercicio de derechos, sino el
desarrollo de una materia igualmente técnica, operativa, mediante la cual se
precisa el valor del acceso y de la interconexión legalmente autorizados a esas
redes, lo que es susceptible de delegación en los términos indicados en la
misma ley, pero, desde luego, supeditada a la reglamentación que sobre dicha
materia ejerza el Presidente de la República, en ejercicio de su potestad
constitucional.
COMISION
REGULADORA DE TELECOMUNICACIONES-Concesión de licencias para operadores de servicios de telefonía de
larga distancia
En lo que
concierne al literal d), igualmente demandado, según el cual se le asigna a la
mencionada Comisión Reguladora de Telecomunicaciones la posibilidad de
"reglamentar la concesión de licencias para el establecimiento de los
operadores de servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e
internacional", la Sala encuentra que las anteriores consideraciones
también son aplicables al asunto sub examine, por cuanto no se regula tampoco
lo atinente a la determinación de quien puede ejercer la actividad en el
servicio de telefonía básica de larga distancia nacional e internacional, lo
que es del resorte del legislador, sino que, por el contrario, lo que hace la
norma bajo estudio es atribuir a aquellas una función especial de señalar las
condiciones que objetivamente deben primar para la concesión de las respectivas
licencias de los mencionados operadores, situación que reviste un carácter
administrativo, que puede ser ejercida, sin perjuicio de la potestad
presidencial.
COMISION
REGULADORA DE TELECOMUNICACIONES-Tarifas que se cobran por la concesión
En lo que hace
referencia al mandato legal consignado en el literal d) que autoriza a la
Comisión Reguladora de Telecomunicaciones para "señalar las fórmulas de
tarifas que se cobrarán por la concesión" de licencias para el
establecimiento de operadores de servicios de telefonía básica de larga
distancia nacional e internacional, la disposición acusada determina la forma
como debe pagarse la tarifa por la concesión, y no la tarifa misma. No se trata
pues, del señalamiento de una tarifa al usuario, sino de las fórmulas de
tarifas al concesionario, pues esta la fija quien otorga la concesión. Por consiguiente,
el señalamiento de las fórmulas de tarifas sobre las cuales versa la norma
analizada, no tiene una finalidad tributaria, sino técnica y operativa para la
habilitación de los mencionados operadores a través de la concesión de la
respectiva licencia, lo cual por su naturaleza requiere de una decisión dentro
del ámbito administrativo, que debe ser eficaz y de oportuna definición, con
soporte técnico, por parte de un ente administrativo de carácter especializado,
que no interfiera la función legislativa ni la potestad presidencial en
materias susceptibles de delegación.
Referencia:
Expediente D-1947.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los literales c) y d) del numeral 74.3 del artículo
74 de la Ley 142 de 1.994.
Demandante: María
del Pilar Montenegro Díaz.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA.
Santafé de Bogotá
D.C., veintiséis (26) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.       ANTECEDENTES.
Ante la Corte Constitucional ha acudido, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana María
del Pilar Montenegro Díaz en demanda de los literales c) y d) del numeral
74.3 del artículo 74 de la Ley 142 de 1994 “por la cual se establece
el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
El Magistrado
Sustanciador en el proceso de la referencia, mediante auto de 19 de febrero de
1998, ordenó fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la
Corporación, a fin de asegurar la intervención ciudadana, y dispuso enviar
copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación, para que rindiera
el concepto de rigor, así como realizar las comunicaciones exigidas
constitucional y legalmente.
Una vez cumplidos
los trámites y reunidos los requisitos previstos tanto en la Constitución
Política de Colombia, como el Decreto 2067 de 1.991, en relación con los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir sobre
la mencionada demanda.
II.      TRANSCRIPCION
DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS.
Conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 41.433 del 11 de julio de 1.994, se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas, subrayándose lo que
constituye materia del ejercicio de la acción.
"Ley 142 de 1994
(julio 11)
por la cual se establece el régimen de los
servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras
disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
TITULO V
REGULACION, CONTROL Y VIGILANCIA DEL ESTADO
(...)
CAPITULO III
DE LAS COMISIONES DE REGULACION
(..)
ARTICULO 74°.
Funciones especiales de las comisiones de regulación. Con sujeción a lo dispuesto en esta Ley y
las demás disposiciones que la complementen, serán además, funciones y
facultades especiales de cada una de las comisiones de regulación las
siguientes :
(...)
74.3 De la
Comisión Reguladora de Telecomunicaciones :
(...)
c)
Establecer los requisitos generales a que deben someterse los operadores de
servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e internacional para
ejercer el derecho a utilizar las redes de telecomunicaciones del estado ;
así mismo, fijar los cargos de acceso y de interconexión a estas redes, de
acuerdo con las reglas sobre tarifas previstas en esta Ley.
d) Reglamentar la concesión de licencias para
el establecimiento de operadores de servicios de telefonía básica de larga
distancia nacional e internacional, y señalar las fórmulas de tarifas que se
cobrarán por la concesión".
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
Según la demandante,
la norma acusada en los apartes resaltados, quebrantan los artículos 6, 114,
121, 150, numerales 10 y 23 y 365 de la Constitución Política.
Como sustento de las
pretensiones, la actora señala que la facultad de hacer las leyes corresponde
al Congreso de la República (C.P., arts. 114 y 150), la cual es indelegable,
salvo, por excepción, al Presidente de la República, en forma transitoria y
para determinados asuntos (C.P., art. 150-10), no pudiendo ser conferida a
organismos distintos a ese mandatario, jerárquicamente inferiores, por lo que
indica que los literales c) y d) del numeral 74.3 del artículo 74 de la Ley 142
de 1994 son inconstitucionales, “... pues están desconociendo la competencia
del Congreso para definir el régimen legal de los servicios públicos
domiciliarios [CP., arts. 150-23 y 365], al delegar funciones típicamente
legislativas como son las descritas en los citados literales censurados, en un
ente distinto al Presidente de la República, como es la Comisión de Regulación
de Telecomunicaciones”, situación que, en su concepto, además contradice el
mandato constitucional que impide a las autoridades del Estado ejercer
funciones distintas de las atribuidas por la Constitución y la ley (C.P., arts.
6 y 121).
Igualmente, como
complemento de su demanda, cita algunos apartes de la sentencia proferida por
la Sección Tercera del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 1997 (proceso
No 11.857), en la cual se analizó, entre otros aspectos, el tema de la
delegación de potestades legislativas a las Comisiones de Regulación, como
órganos o agencias de la administración, y se decretó la excepción de
inconstitucionalidad de los artículos 68 y 74.3 de la Ley 142 de 1994.
III.  INTERVENCIONES.
De conformidad con
el informe de la Secretaría General de esta Corporación de fecha 9 de marzo de
1998, se presentaron las siguientes intervenciones:
1.     Autoridades
Públicas.
El Ministerio de
Comunicaciones realizó dos intervenciones para defender la constitucionalidad
de las normas acusadas, como a continuación se señala:
1.1. Inicialmente, anota la falta de ejecutoria
del fallo del Consejo de Estado del 25 de septiembre de 1.997, al considerar
que éste se encuentra sujeto a decisión posterior por parte de la Sala Plena de
la citada Corporación, en atención al recurso interpuesto contra el mismo[1].
Además,
manifiesta que no existe ninguna delegación a la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones de facultades legislativas en materia de servicios públicos
domiciliarios, ya que las atribuciones deben otorgarse de conformidad con la
Constitución Política, la ley y los reglamentos, sin sustituir ni invadir la órbita
reglamentaria del Presidente de la República y mucho menos la del Congreso,
quien expidió dichas normas, dentro de su facultad propia para expedir leyes
(C.P., arts. 114 y 150). Agrega, además que tampoco es cierto que los preceptos
acusados autoricen a dicha Comisión para fijar el régimen jurídico de los
servicios públicos domiciliarios, toda vez que éste fue fijado por el propio
legislador en la Ley 142 de 1.994.
De otro lado, afirma
que los funcionarios de la administración pueden dictar normas generales dentro
de sus respectivos ámbitos de competencia y con sometimiento a la normatividad
superior; de ahí que, el Congreso haya autorizado a la Comisión de Regulación
de Telecomunicaciones para ejercer facultades administrativas relativas a
procedimientos, con un contenido diferente a lo que constituye la potestad
reglamentaria del Presidente de la República, pero supeditadas a ésta.
Por último, precisa que las funciones
asignadas a la citada Comisión deben interpretarse dentro del esquema que
planteó el legislador en la Ley 142 de 1.994, según el cual se definen por vía
legal las competencias de los funcionarios públicos y los aspectos referentes a
la gestión, control y vigilancia de la prestación de los servicios públicos
domiciliarios, y se sujeta a ella el señalamiento por el Presidente de la
República de las políticas generales de administración y control de eficiencia.
1.2. En su segunda intervención, el ministerio en
referencia hace un análisis en relación con el tema de las telecomunicaciones,
destacando el proceso de creación de entes reguladores y la tendencia hacia la
desregularización y desmonopolización de los servicios públicos en general, lo
que, en opinión del interviniente, fue plasmado en la Constitución Política de
1991, al consagrar a cargo del legislador la obligación de establecer un
régimen jurídico para los servicios públicos domiciliarios, mandato que fue
desarrollado con la expedición de la Ley 142 de 1994, así como con el
nacimiento de las Comisiones de Regulación.
De la misma manera, se sostiene que en las
normas demandadas no se produce una delegación de facultades legislativas en
esas Comisiones de Regulación, dado que el legislador en la Ley 142 de 1.994
estableció el régimen jurídico en el cual se prestarán los servicios públicos
domiciliarios, facultándolas para expedir actos que lo desarrollen, a manera de
instrumentos de intervención del Estado en materia de servicios públicos, en
armonía con las actividades operativas y ejecutoras y demás funciones de
control, inspección y vigilancia que existen para esos servicios.
Finalmente, cuestiona la decisión de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, del 25 septiembre de 1997, de declarar
la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 68 y 74.3 de la Ley 142
de 1.994, en cuanto advierte que no existen preceptivas constitucionales que
limiten la competencia de las Comisiones de Regulación ni que resulten
manifiestamente vulneradas con su creación.
Por último, señala que la demandante no
sustenta la violación de los artículos 6 y 121 superiores, más, sin embargo,
manifiesta que ni la Comisión ni ninguna autoridad administrativa han ejercido
funciones que no están consagradas en la Constitución o en la ley.
Por su parte, el Coordinador
General de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, en su
intervención, hace referencia inicial al contexto sectorial de las
telecomunicaciones, en la cual resalta sus principales características, para
presentar luego algunas consideraciones acerca de la prestación de los
servicios públicos bajo distintos modelos económicos, así como, de la función
reguladora de éstos en el derecho colombiano, a partir de la reforma
constitucional de 1.968, destacando que la intervención estatal en la actividad
económica se efectúa por mandato legal y con la asignación al ejecutivo de
potestades regulatorias.
Así mismo, expresa
que la Carta Política de 1.991 consagra la prestación de los servicios públicos
como una actividad económica sujeta a la iniciativa privada, en la cual el
Estado es garante para su prestación eficiente, por tratarse del cumplimiento
de una función social que requiere de su intervención, sin discriminación del
órgano o poder estatal para adelantar la respectiva regulación, control y
vigilancia, en donde el legislador goza de la atribución para expedir un
régimen legal, en virtud de la cual expidió la Ley 142 de 1994, creando las
Comisiones de Regulación, a fin de que asuman dicha regulación del sector,
mediante una facultad que, estima, no es de orden legislativo, en la medida en
que ella se ejerce con base en la ley.
Con respecto a la
decisión del Consejo de Estado a que hace referencia la demandante en su
libelo, menciona que en lo atinente al presunto carácter legislativo de las
materias atribuidas a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones en las
normas censuradas, existe jurisprudencia de la misma Corporación que la
contradice[2],
como la proferida cuando se decidió sobre la nulidad de las resoluciones
regulatorias expedidas por la Comisión de Regulación de Energía y la de
Telecomunicaciones.
Para terminar, el interviniente señala que
las regulaciones contenidas en las resoluciones que, en forma general,
reglamentaron el proceso de concesión de licencias para la prestación del
servicio de telefonía pública conmutada de la larga distancia y regularon el
servicio de telefonía pública básica y demás servicios de telecomunicaciones,
expedidas con base en las normas ahora glosadas por inconstitucionalidad,
presentan un aval jurisprudencial, por cuanto tuvieron origen en varios fallos
de tutela[3].
El representante de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios manifiesta que las
normas jurídicas demandadas encuentran su fundamento normativo en los artículos
1, 2, y 365 al 370 de la Constitución Política; en consecuencia, solicita se
declare su constitucionalidad.
Para fundamentar lo anterior, afirma que la
prestación de los servicios públicos domiciliarios se encuentra a cargo del
Estado (C.P., art. 365), correspondiendo al Congreso, en virtud de su
competencia legislativa, desarrollar el tema en cumplimiento de la finalidad
del Estado social de derecho y de los servicios públicos, lo que se concretó
mediante la expedición de las Leyes 142 y 143 de 1.994 y respecto de lo cual
manifiesta que por ser propio del Estado la regulación permanente de los
servicios públicos (C.P. art. 365), mediante un régimen jurídico legal en el
cual se fijen las competencias y responsabilidades relativas a su prestación,
era viable que el legislador en el artículo 68 de esa Ley 142, de conformidad
con los artículos 367 y 370 superiores, estableciera la delegación en las
Comisiones de Regulación de la función constitucional del Presidente de la
República, de señalar las políticas generales de la administración y control de
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, para ejercerla en los
términos de esa misma ley, al igual que consagrar en las normas acusadas, la
facultad reguladora de intervención en los servicios públicos domiciliarios,
para fijar las tarifas por vía administrativa.
2.     Intervención
Ciudadana.
2.1   La ciudadana Mónica Pedroza Garcés presentó
escrito justificando la constitucionalidad de las preceptivas acusadas,
señalando que el Congreso de la República puede crear Comisiones de Regulación
en virtud de la facultad que ostenta para determinar la estructura de la
administración nacional (C.P., art. 150-7) y asignarles funciones
complementarias a las legislativas, a fin de ejercer la potestad de
intervención del Estado en los servicios públicos, como director general de la
economía (C.P., art. 334), amparándose, adicionalmente, en la cláusula general
de competencia que tiene para desarrollar la Constitución, así como delegar en
ellas funciones del Presidente de la República en desarrollo del artículo 211
de la Carta Política.
Así pues, agregó que, en la intervención
del Estado en la prestación de los servicios públicos, deben concurrir
coordinadamente los poderes estatales, para lo cual la Constitución establece
la desconcentración de funciones de control y vigilancia del Presidente de la
República en cabeza de la Superintendencia de Servicios Públicos (C.P., art.
370); de manera que, las mencionadas Comisiones desarrollan atribuciones
concedidas por la ley, en una forma de desconcentración de funciones, mediante
actos administrativos que no son reglamentarios ni tienen fuerza legislativa,
pudiendo ostentar un carácter general o particular en las materias
preestablecidas, en virtud de atribuciones típicamente administrativas,
referidas a objetivos puntuales, ya que los temas técnicos requieren de un ente
administrativo con capacidad técnica y agilidad para cumplirlos.
Igualmente, intervinieron las
ciudadanas María Camila Camacho y Juanita Ramírez, a favor de la
constitucionalidad de las normas acusadas, sosteniendo que la Ley 142 de 1.994
fue expedida en cumplimiento de los artículos 48 transitorio, 365, 367 y 367-3
superiores, de los cuales se deriva la subordinación a los mandatos legales de
la atribución del Presidente de la República para fijar las políticas generales
de administración y control de eficiencia de los servicios públicos
domiciliarios, pudiendo delegarlas en agencias del Estado que la ley señale
(C.P., art. 211), como estiman ocurre con las Comisiones de Regulación, en su condición
de unidades administrativas especiales adscritas al respectivo Ministerio.
Adicionalmente, consideraron que, las
actividades económicas requieren de un trato técnico y oportuno diferente, por
lo que se hace necesario que el legislador formule los parámetros generales
dentro de los cuales actúa el ejecutivo para expedir reglamentos concretos que
corrijan o encaucen las fuerzas del mercado hacia el interés general y el bien
común, en forma de instrumentos de regulación y control de una función debidamente
otorgada a tales Comisiones, mediante la asignación de funciones
administrativas y no legislativas, por no constituir normas generales,
enmarcadas dentro de las políticas generales de administración y control de la
eficiencia del Estado, en un sistema de libre competencia y que, por su
carácter concreto, flexible y oportuno, sólo pueden ser ejercidas por el
gobierno para garantizar el cumplimiento de la ley y la normalidad del mercado.
IV.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación solicita a esta Corporación se declare la
constitucionalidad de los literales c) y d) del numeral 74.3 del artículo 74 de
la Ley 142 de 1.994, excepto la expresión “y señalar las fórmulas de tarifas
que se cobrarán por la concesión” de ese último literal, por considerarla
inconstitucional.
Para el efecto, el
Jefe del Ministerio Público realiza un análisis de los presupuestos básicos que
resaltan el carácter inherente a la finalidad social del Estado de los
servicios públicos (C.P., art. 334 y 365), y de la atribución de regulación,
control y vigilancia por parte del mismo, a fin de garantizar su prestación
eficiente, mediante una distribución de competencias entre el legislador -a
quien compete fijar su régimen jurídico- y el ejecutivo -quien debe ejercer su
inspección y vigilancia, así como trazar, las políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios
de conformidad con la ley- (C.P., arts. 150-23, 189-22, 367, 369, y 370), con
base en lo cual se expidió la Ley 142 de 1.994.
Así mismo, precisa
que en dicho texto legal, fueron creadas las Comisiones de Regulación, como
órganos especializados de carácter administrativo, adscritos al respectivo
ministerio, con la facultad de regular la prestación de los servicios públicos
domiciliarios, en el evento en que el Presidente decida delegarlas (arts. 68 y
69) como titular de las funciones administrativas en esta materia, pudiendo, en
este sentido, fijar los parámetros generales de administración y control de
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios (C.P., art. 370), al igual
que desarrollar funciones administrativas y expedir normas reglamentarias
(C.P., art. 189-11).
En relación con
algunas funciones asignadas a las citadas Comisiones, el Jefe del Ministerio
Público manifiesta que los argumentos esgrimidos por la accionante ya fueron
objeto de estudio por parte de esta Corte, con ocasión de la demanda presentada
contra los artículos 31 y 35 de la Ley 142 de 1.994 (Sentencia C-066 de 1.997),
que analizó el posible carácter general y abstracto del ejercicio de la
facultad de regulación de las citadas Comisiones y que, aplicado al caso
presente, le permite señalar que constituyen funciones típicamente
administrativas, de competencia del ejecutivo (C.P., art. 189-11), que no
implican un traslado de competencias del legislador.
No obstante, dicho
sustento constitucional, en su criterio, no es predicable para la facultad de
determinar las fórmulas de las tarifas que deben cobrarse por la concesión de
licencias para el establecimiento de operadores de los servicios de telefonía
básica de larga distancia nacional e internacional, por constituir “ los
modelos que contienen los términos en que se van a cobrar las tarifas a los
operadores del servicio”, lo que estima constituye una facultad legislativa
indelegable, reconocida según el inciso segundo del artículo 338 superior a “los
cuerpos colegiados de elección popular la facultad, para que en tiempos de paz,
señalen el sistema, el método y la forma de hacer el reparto de tarifas, de las
tasas y contribuciones que se cobren a los contribuyentes, con el objeto de
recuperar los costos de los servicios que les presten o de obtener retribución
por los beneficios que les proporcionen, como ocurre en este caso con el
otorgamiento de las licencias de funcionamiento a los operadores del servicio
de telecomunicaciones”.
Así pues, para el
representante del Ministerio Público, la expresión “fórmulas” utilizada
en el literal d) demandado, se asimila a los conceptos de método y sistema
consagrados en el artículo 338 de la Carta y definidos en la Sentencia C-455 de
1994 de la Corte Constitucional como “directrices cuyo acatamiento es
obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez
garantía del contribuyente frente a la administración”, por lo que opina
que en la norma acusada se ha hecho un traslado a las autoridades
administrativas de una competencia del legislador, desconociendo el
ordenamiento superior.
V.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.     Competencia.
De acuerdo con lo señalado en el numeral
4o. del artículo 241 de la Constitución Política de 1991, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una
disposición que forma parte de una ley de la República.
2.      La materia bajo examen
constitucional.
Como se ha señalado
en los respectivos antecedentes, la demanda promovida por la ciudadana María
del Pilar Montenegro Díaz se dirige contra los literales c) y d), del numeral
74.3 del artículo 74 de la Ley 142 de 1.994, que hacen referencia a las
funciones especiales otorgadas a la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones
para el uso de las redes de telecomunicaciones del Estado, por los operadores
de servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e internacional, y
en materia de concesión de licencias, a fin de permitir el establecimiento de
esos mismos operadores.
La inconformidad de
la demandante radica en que, mediante las disposiciones acusadas, se genera una
delegación contraria a los preceptos constitucionales con funciones de carácter
legislativo asignadas a un organismo administrativo que como la Comisión de
Regulación de Telecomunicaciones, es de inferior jerarquía al Presidente de la
República, quien es el único habilitado para recibir dicha delegación con las
restricciones que la misma Carta Política consagra, lo que desconoce además la
competencia del legislador para fijar el régimen jurídico de los servicios
públicos domiciliarios, constituyendo ello una clara invasión de las
atribuciones constitucionales de éste, lo que permite a la vez, el ejercicio de
atribuciones sin el fundamento constitucional o legal respectivo.
De consiguiente, la
controversia planteada en los términos señalados debe examinarse con sujeción a
las normas establecidas en el ordenamiento superior, en lo concerniente a la
delegación y el ejercicio de las competencias constitucionales, respecto de la
prestación de los servicios públicos domiciliarios, y específicamente del
relacionado con la telefonía básica de larga distancia nacional e
internacional, a fin de determinar la constitucionalidad de las funciones
asignadas a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones en las partes
demandadas.
3.     La
regulación jurídica de los servicios públicos domiciliarios.
La finalidad social
del Estado colombiano adquiere plena vigencia mediante la prestación de los
servicios públicos que son inherentes a ella, para asegurar en forma eficiente
a todos los habitantes del territorio nacional, la prosperidad general, la
convivencia pacífica y el servicio a la comunidad, en forma adecuada y
permanente, permitiendo además la realización de los derechos fundamentales de
las personas, y el mejoramiento de la calidad de vida de la población (C.P.,
arts. 2, 365 y 366).[4]
El concepto de
servicios públicos así expresado, plantea una definición genérica, con
contenido integral, a través de la realización de otras materias especiales que
amplían su campo de acción, como son los servicios públicos sociales,
comerciales e industriales, domiciliarios y los esenciales[5], dentro de los cuales,
los de índole domiciliario ocupan una posición relevante para los fines
estatales de contenido social, en la medida en que pretenden satisfacer las
necesidades básicas y esenciales de las personas “... a través de sistemas
de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de
trabajo de los usuarios ...”[6].
Ahora bien, con la
vigencia del nuevo orden plasmado en la Constitución de 1.991, el tratamiento
del tema de los servicios públicos, en general, debe tener en cuenta,
básicamente, que la economía se encuentra bajo la dirección general del Estado,
por lo que las distintas actividades en esa materia, entre ellas, las
relacionadas con la prestación de dichos servicios, son objeto de su
intervención, por mandato legal, para “ racionalizar la economía, con el fin
de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano” (C.P., art. 334), atribución que
armoniza con la competencia general que el mismo mantiene de regulación,
control y vigilancia de los servicios públicos (C.P., art. 365).
De otro lado, en
cuanto al aspecto referente al señalamiento de las condiciones jurídicas dentro
de las cuales deben someterse dichos servicios públicos, constitucionalmente se
ha establecido que su régimen jurídico constituye una materia que debe estar fijada
en la ley (C.P. arts. 150-23 y 365), sea que ellos se presten por el Estado
directamente, por comunidades organizadas o por particulares. En lo que
respecta a los de naturaleza domiciliaria, los servicios públicos presentan una
condición especial, en la medida en que deben determinarse previamente los
aspectos específicos mínimos sujetos a esa regulación (C.P., arts. 367, 369 y
370), lo que dio lugar al siguiente pronunciamiento por parte de esta
Corporación:
“... corresponde
a éste [el legislador] señalar, en los términos de las normas antes reseñadas,
el marco normativo atinente a las cuestiones básicas que estructuran la
naturaleza propia de cada servicio, sus atributos de regularidad, permanencia
eficacia y eficiencia, los sujetos que los prestan, las relaciones
usuario-entidad prestataria, la manera de establecer las tarifas que se pagan y
los subsidios que demanda la universalidad y solidaridad del servicio, el
contenido y alcance del control, inspección y vigilancia, atribuido a la
Superintendencia de Servicios Públicos, y la financiación de ésta, librando a
las entidades territoriales ciertos aspectos de naturaleza reglamentaria en
relación con aquéllos asuntos no esenciales no regulados por el legislador,
particularmente en los órdenes técnicos y operativos" (Sentencia C-284 de
1997, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Por último,
complementa el marco general de ejercicio de competencias constitucionales, en
cuanto a los servicios públicos domiciliarios, aquellas que corresponden al
Presidente de la República en lo atinente a la función de “...señalar, con
sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección
y vigilancia de las entidades que los presten” (C.P., art. 370), siendo
pertinente destacar la potestad reglamentaria ordinaria que posee el primer
mandatario de la Nación, como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa, para la cumplida ejecución de las leyes (C.P., art.
189-11).
4.      La
facultad Presidencial en materia de servicios públicos domiciliarios.
Con la expedición de
la Ley 142 de 1.994 “por la cual se establece el régimen de los servicios
públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, algunos de cuyos
preceptos son objeto de cuestionamiento constitucional, en la demanda que ocupa
la atención de la Corte, el legislador ejerció la facultad constitucional de
fijar el régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios y desarrolló
la facultad del Presidente de la República para señalar las políticas generales
de administración y control de eficiencia de los servicios públicos
domiciliarios, por medio de las Comisiones de Regulación de los Servicios
Públicos, en caso que decida delegarlas, en los términos mismos consignados en
la ley en referencia.
Cabe destacar que,
la regulación mencionada fue consagrada en el artículo 68 de dicha normatividad
y tiene pleno asidero constitucional, por cuanto al ser examinada recientemente
por esta Corporación, en la Sentencia No. C-272 de 1998[7], se indicó que dicha
facultad del Presidente de la República, como se consagra en el artículo 370
superior, constituye una función eminentemente gubernamental, de orden
administrativo, del ámbito de competencia de éste en su calidad de suprema
autoridad administrativa, la cual ejerce en forma autónoma, es decir, sin
compartirla con el legislador, pero dentro de la órbita fijada por aquel, para
señalar las políticas de desarrollo de los servicios públicos domiciliarios,
fortaleciendo así los principios de eficacia y celeridad de la administración. Al
encontrar viable esa delegación en las Comisiones de Regulación de los
Servicios Públicos, así como la existencia misma de tales Comisiones, la Corte
declaró la constitucionalidad del mencionado artículo 68, con base en los
siguientes criterios:
“Así, como ya se
vio, se trata de una disposición legal que autoriza la delegación de una
función que es delegable. De otro lado, la competencia no es ajena al
delegante, porque es una función que expresamente se le asignó al Presidente
como garante y promotor de la gestión administrativa en los servicios públicos
domiciliarios. Igualmente existe no sólo el acto presidencial de delegación de
funciones sino la potestad legal que le permite al titular de la función,
entiéndase el Presidente, delegar o no esa función en cabeza de las comisiones
de regulación. En cuarto término, las comisiones de regulación son aptas para
operar como delegatarias pues se trata de agencias del estado que la misma ley
ha determinado. En este caso, la ley 142 de 1994 le dio a las comisiones de
regulación el carácter de unidades administrativas especiales (Artículo 69) y
en virtud del artículo 150.7 de la Carta el Congreso le atribuyó a las mismas
sus objetivos y su estructura. En quinto término, en lo concerniente a la
responsabilidad, resulta también claro que la titularidad de  los actos del
delegatario, -léase comisiones de regulación- se reputan pertenecientes a
dichas unidades administrativas especiales y no se compromete entonces la
responsabilidad del delegante. Por eso frente a tales actos, pueden
interponerse los recursos que señala la ley 142, lo que no es óbice para que en
todo momento el Presidente pueda recuperar sus funciones delegadas y por ende
tenga la facultad  de reformar o revocar  las actuaciones de las comisiones de
regulación.
Conforme a lo
anterior, el Legislador tenía competencia constitucional (artículos 365, 367 y
370 de la C.P) para atribuir a las comisiones, si el Presidente lo estimaba
conveniente y procedía a efectuar dicha delegación, las funciones relativas a
señalar las políticas generales de control de eficiencia de los servicios
públicos domiciliarios. También por expresa disposición constitucional, éstas
eran competentes para recibir esa funciones, producto de la delegación, en su
calidad de agencias del estado fijadas por la Ley. Además, esas funciones, cuya
naturaleza es típicamente de la Administración, podían, por razones de
eficiencia y efectividad real de los servicios públicos, recaer perfectamente
en los organismos especializados que conocieran específicamente del sector,
como lo pretendía el Constituyente y como lo plasmó el Legislador. Por
consiguiente, la Corte no encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad en el
artículo 68 de la ley 142 de 1994, por lo cual declarará su exequibilidad”.
Aún más, dentro del
mencionado examen de constitucionalidad, la Corporación respaldó el criterio
según el cual el legislador puede atribuir competencias que no sean del resorte
presidencial a las Comisiones de Regulación, como “instrumentos de
realización de los intereses públicos consagrados en la Constitución y en la
ley.”, según se había sostenido en la Sentencia No. C-066 de 1997.[8]
La anterior
determinación debe ser tenida en cuenta en relación con la definición del cargo
formulado en este proceso, según el cual las normas acusadas quebrantaron la
facultad del legislador de señalar el régimen jurídico de los servicios
públicos domiciliarios, con las atribuciones asignadas en las Comisiones de
Regulación.
Como lo señaló la
Corte en esa oportunidad la asignación de funciones a esas Comisiones de
Regulación tiene sustento en la naturaleza de las facultades asignadas al
Presidente de la República en el artículo 370 superior, por medio de las cuales
puede señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia
de los servicios públicos domiciliarios, bajo el entendido de que tienen una
naturaleza administrativa y por ende delegable en otros órganos
administrativos, creados legalmente y con autorización del legislador (C.P.,
arts.  150-7 y 211).
De manera que, cabe
precisar, que la supuesta invasión de la órbita de competencia del legislador
en la asignación de funciones a la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones,
planteada en la demanda, debe adelantarse desde la perspectiva del estudio
específico de cada una de las funciones inherentes a la  misma y de sus
respectivos alcances, como se hará a continuación, respecto de los literales c)
y d) del numeral 74.3 del artículo 74 de la Ley 142 de 1.994.
5.      Constitucionalidad
de las facultades inherentes a la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones.
Corresponde a la
Sala decidir si las funciones especiales asignadas a la Comisión Reguladora de
Telecomunicaciones, materia de examen constitucional, consagradas en los literales
c) y d) del numeral 74.3, del artículo 74 de la Ley 142 de 1.994, constituyen
atribuciones radicadas exclusivamente en el Presidente de la República como
suprema autoridad administrativa, o en cabeza del Congreso, o si por el
contrario pueden adscribirse a dicho ente administrativo.
Ante todo, es
preciso reiterar que las disposiciones demandadas forman parte de la Ley 142 de
1.994 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, en relación con la
prestación de aquellas actividades de acueducto, alcantarillado, aseo, energía
eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada
y la telefonía local móvil en el sector rural (art. 1o.). En el artículo 74 de
la misma, se consagran unas funciones especiales de las Comisiones de
Regulación, las que, respecto a la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones,
se describen en seis (6) literales del numeral 74.3, siendo los literales c) y
d) objeto de la demanda de constitucionalidad, presentando el siguiente tenor:
“c) Establecer
los requisitos generales a que deben someterse los operadores de servicios de
telefonía básica de larga distancia nacional e internacional para ejercer el
derecho a utilizar las redes de telecomunicaciones del estado; así mismo, fijar
los cargos de acceso y de interconexión a estas redes, de acuerdo con las
reglas sobre tarifas previstas en esta Ley.
d) Reglamentar la
concesión de licencias para el establecimiento de operadores de servicios de
telefonía básica de larga distancia nacional e internacional, y señalar las
fórmulas de tarifas que se cobrarán por la concesión”.
Las anteriores
disposiciones hacen relación a unos mismos destinatarios, como son los operadores
de servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e internacional,
señalando los requisitos generales para que los mismos ejerzan el derecho a
utilizar las redes de telecomunicaciones del Estado, con la fijación de los
cargos de acceso y de interconexión a esas redes, así como las de reglamentar
la concesión de licencias para el desempeño como operadores, señalando además
la fórmulas de tarifas que se cobrarán por la mencionada concesión.
Como se ha
manifestado, la censura esgrimida por la accionante, se refiere a la asignación
de funciones de carácter legislativo a la citada Comisión, razón por la cual
deduce la inconstitucionalidad de las normas acusadas. Para la definición del
cargo, debe tenerse en cuenta que el alcance de la potestad legislativa
constituye un presupuesto básico del presente análisis.
Así pues, la función
legislativa comprende la atribución de expedir reglas jurídicas de carácter
general y abstracto con arreglo a las cuales se debe desarrollar la vida en
sociedad[9];
mediante ellas se produce una regulación del ejercicio de los derechos y las
libertades de las personas, al igual que de las competencias de los diferentes
organismos del Estado.
Así pues, la
determinación del tipo de facultad que representa el “establecer los
requisitos generales a que deben someterse los operadores de servicios de
telefonía básica de larga distancia nacional e internacional, para ejercer el
derecho a utilizar las redes de telecomunicaciones del estado” (literal c),
debe tener en cuenta lo siguiente:
La realización y
desarrollo de una actividad económica se fundamenta en la posibilidad de
acción, dentro de los límites que imponga el respeto al bien común, el interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación; de ahí que, para su
ejercicio la exigencia de permisos previos, requisitos, condiciones, etc., debe
estar autorizada legalmente, pues de lo contrario se atenta contra la libertad
económica (C.P., art. 333).
Según el artículo
150 numeral 7o. de la Carta Política, le corresponde al Congreso "Determinar
la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica", lo que refleja la facultad del legislador para
la creación de organismos a nivel nacional, así como la asignación de funciones
directas, pues como lo señala el numeral 23 ibídem, "corresponde al
Congreso expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y
la prestación de los servicios públicos".
Del mismo modo,
conforme al artículo 365 superior, "los servicios públicos estarán
sometidos al régimen jurídico que fije la ley", de donde se deduce que
el legislador puede asignar funciones de carácter técnico en las entidades
creadas por el mismo como una deslegalización parcial de aquellos.
Ahora bien, según el
artículo 370 de la Carta Fundamental, "Corresponde al Presidente de la
República señalar con sujeción a la ley, las políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos
domiciliarios".
Es evidente que,
aunque el legislador puede regular el régimen jurídico de los servicios
públicos de manera integral, en forma directa y que, además, corresponde al
Presidente "con sujeción a la ley" la fijación de las
políticas generales sobre administración y control de eficiencia de los
servicios públicos domiciliarios, en nada se opone a los mandatos constitucionales
que algunas funciones del carácter indicado, que correspondan según la ley, al
Jefe del Estado, y desde luego no tengan el carácter de reglamentarios, puedan
ser ejercidos a través de organismos dependientes del Gobierno, supeditados a
las leyes marco y a las normas de los correspondientes decretos reglamentarios.
Sobre el particular,
conviene recordar lo expresado por esta Corporación en la Sentencia No. C-397
de 1.995[10],
en los siguientes términos:
"Se trata de
organismos en los que se realiza la desconcentración funcional, en cuya virtud
se cumplen atribuciones señaladas por la Carta en cabeza del Presidente de la
República pero que éste no adelanta de manera personal y directa por absoluta
imposibilidad física, por lo cual están a cargo, en concreto, de los
superintendentes, dentro del ámbito que señale la ley.
Entre las
funciones administrativas del Presidente de la República, según el artículo
189, numeral 24, de la Constitución, está la de "ejercer, de acuerdo con
la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público".
Según el artículo
334 de la Constitución, corresponde al Estado ejercer, por mandato de la ley,
la intervención en la economía, para asegurar su racionalización, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo,
entre otros cometidos.
Estas funciones,
que corresponden al Estado en su conjunto, no necesariamente deben cumplirse
mediante la expedición de decretos reglamentarios de leyes marco, como lo
pretende el actor. Y, en cuanto a las que correspondan, según la ley, al Presidente
de la República, distintas de la reglamentaria -que le es atribuída a él de
manera exclusiva dentro del sistema de las leyes marco (artículos 150, numeral
19, literal d), y 189, numeral 25, de la Constitución)- puede ejercerlas por
conducto de organismos o entes administrativos dependientes del Gobierno, como
las superintendencias, bajo su orientación y sobre la base de las pautas de las
leyes marco y las normas de los correspondientes decretos reglamentarios.
El artículo 209
de la Carta Política señala que la función administrativa está al servicio de
los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
"mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones".
En concordancia
con lo anterior, el artículo 211 de la Constitución dispone que la ley señalará
las funciones que el Presidente de la República puede delegar en sus
subalternos o en otras autoridades.
Por ello, no es
vulnerada la Constitución Política cuando el legislador crea organismos por
conducto de los cuales el Presidente cumple cualquiera de las funciones que le
son propias.
En consecuencia,
disposiciones como las acusadas no implican desconocimiento de la Carta
Política, pues la antigua Comisión Nacional de Valores -hoy Superintendencia de
Valores-, aunque no hace parte del Gobierno en el sentido restringido
del término, desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la
preceptiva fundamental.".
Ya se indicó en el
asunto sub examine, que de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 142 de
1.994 "por el cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones", el Presidente de la
República puede señalar las políticas generales de administración y control de
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el
artículo 370 de la Constitución Política y de los demás a los que se refiera
dicha ley, por medio de las Comisiones de Regulación de Servicios, si decide
delegarlas en los términos de dicha ley.
Igualmente, se
señala en el mismo precepto declarado exequible por la Corte Constitucional
mediante sentencia No. C-272 de 1.998 a la que se hizo alusión anteriormente,
que las normas de la citada ley que se refieren a las Comisiones de Regulación
se aplicarán si el Presidente resuelve delegar la función aludida y en caso
contrario, el Presidente ejercerá las funciones atribuidas a las Comisiones de
Regulación.
Para la Corte, la
facultad de establecer los requisitos generales a que deben someterse los
operadores de servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e
internacional para ejercer el derecho a utilizar las redes de
telecomunicaciones del Estado se refiere a la forma en que aquellos pueden
realizar la actividad y a los presupuestos indispensables para participar en la
misma referente a los aspectos estrictamente objetivos, de carácter técnico,
operativo y netamente administrativo, con los cuales se pretende asegurar un desarrollo
eficiente de la respectiva entidad. De manera que, allí no se está señalando
quienes pueden acceder al derecho a utilizar las redes de telecomunicaciones
del Estado, cuya asignación se encuentra radicada en los operadores de
servicios de telefonía básica de larga distancia. Así pues, la materia relativa
a la fijación de dichos requisitos se concreta a aquellas condiciones de
carácter operativo y técnico a través de las cuales se ofrecen las mayores
garantías para asegurar un adecuado uso de las redes.
De esta manera, la
atribución conferida a las Comisiones Reguladoras de Telecomunicaciones en el
literal c) acusado, se ubica en el campo administrativo y técnico encomendado a
la mejor eficiencia de los servicios públicos domiciliarios que puede ser ejercido
por esta, sin perjuicio de las potestades directas del legislador y del
Presidente de la República, con sujeción a la ley (C.P., arts. 189-11 y 370).
Frente a la función
que se atribuye a la citada comisión para "fijar los cargos de acceso y
de interconexión a estas redes, de acuerdo con las reglas sobre tarifas
previstas en esta ley", dicha atribución no implica el ejercicio de
derechos, sino el desarrollo de una materia igualmente técnica, operativa,
mediante la cual se precisa el valor del acceso y de la interconexión
legalmente autorizados a esas redes, lo que es susceptible de delegación en los
términos indicados en la misma ley, pero, desde luego, supeditada a la
reglamentación que sobre dicha materia ejerza el Presidente de la República, en
ejercicio de su potestad constitucional (C.P., art. 370) o reglamentaria (C.P.,
art. 189-11).
Ahora bien, en lo
que concierne al literal d), igualmente demandado, según el cual se le asigna a
la mencionada Comisión Reguladora de Telecomunicaciones la posibilidad de “reglamentar
la concesión de licencias para el establecimiento de los operadores de
servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e internacional”,
la Sala encuentra que las anteriores consideraciones también son aplicables al
asunto sub examine, por cuanto no se regula tampoco lo atinente a la
determinación de quien puede ejercer la actividad en el servicio de telefonía
básica de larga distancia nacional e internacional, lo que es del resorte del
legislador, sino que, por el contrario, lo que hace la norma bajo estudio es
atribuir a aquellas una función especial de señalar las condiciones que
objetivamente deben primar para la concesión de las respectivas licencias de
los mencionados operadores, situación que reviste un carácter administrativo,
que puede ser ejercida, sin perjuicio de la potestad presidencial, en los
términos indicados.
Por último, en lo
que hace referencia al mandato legal consignado en el literal d) que autoriza a
la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones para “ señalar las fórmulas de
tarifas que se cobrarán por la concesión ” de licencias para el
establecimiento de operadores de servicios de telefonía básica de larga distancia
nacional e internacional, debe advertirse que, la regulación que allí se
consagra parte de la base de la definición previamente establecida en la
normatividad vigente, acerca de quienes pueden ser operadores de los servicios
de telefonía básica de larga distancia nacional e internacional; de manera que,
de este modo, la disposición acusada determina la forma como debe pagarse la
tarifa por la concesión, y no la tarifa misma. No se trata pues, del
señalamiento de una tarifa al usuario, sino de las fórmulas de tarifas al
concesionario, pues esta la fija quien otorga la concesión.
A diferencia de lo
sostenido por el Procurador General de la Nación, la citada facultad no se
relaciona con la definición de una tarifa, en los términos del artículo 338 de
la Carta Política, puesto que estas regulan situaciones de orden fiscal, que
tienen que ver con el cobro de impuestos, tasas y contribuciones, de
tratamiento por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Como sustento de lo
anterior, resulta pertinente reiterar lo expresado por esta Corporación, acerca
de la definición de impuesto, tasa y contribución, en los siguientes términos:
“En el modelo
fiscal colombiano, los tributos se clasifican en impuestos, tasas y
contribuciones. Los impuestos se cobran indiscriminadamente a todo
ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado. Se trata
de una imposición obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e
inmediata con la prestación de un bien o un servicio por parte del Estado al
ciudadano. En otros términos, los impuestos no incorporan una contraprestación
directa a favor del contribuyente. Por ello, en principio, los ingresos
recaudados mediante impuestos no tienen destinación específica, pues el Estado
dispone de ellos para atender las cargas públicas, de acuerdo a criterios y
prioridades políticas que no necesariamente coinciden con los de cada
contribuyente.
En la teoría
general de la hacienda pública se denomina "tasa" a un
gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o un servicio
ofrecido por el Estado. La cuantía del gravamen debe guardar una relación
directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado, ya que su
objeto es el de financiar servicios públicos divisibles. En principio, puede
afirmarse que la tasa no es una imposición obligatoria, toda vez que el
particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio. En el
establecimiento de la tarifa de este gravamen sólo ocasionalmente caben
criterios distributivos a través del establecimiento de tarifas diferenciales
como ocurre, por ejemplo, con los precios de los servicios públicos
domiciliarios. La tasa se paga a titulo definitivo, pero el pago se encuentra
condicionado a la efectiva prestación del servicio.
Los ingresos
parafiscales, denominados en la Carta "contribuciones parafiscales"
(art. 150-12), se distinguen de otras especies tributarias en que se trata de
recursos exigidos de manera obligatoria y a título definitivo, a un grupo
determinado de personas, que se destinan a la financiación de un servicio o un
bien específico, dirigido al grupo de personas gravadas. El pago de la
contribución otorga al contribuyente el derecho a percibir los beneficios
provenientes del servicio, pero la tarifa del ingreso parafiscal no se fija
como una  contraprestación equivalente al servicio que se presta o al beneficio
que se otorga. Los ingresos parafiscales tienen una especifica destinación y,
por lo tanto, no entran a engrosar el monto global del presupuesto Nacional”.
(Sentencia C-577 de 1.995, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Por consiguiente, el
señalamiento de las fórmulas de tarifas sobre las cuales versa la norma
analizada, no tiene una finalidad tributaria, sino técnica y operativa para la
habilitación de los mencionados operadores a través de la concesión de la
respectiva licencia, lo cual por su naturaleza requiere de una decisión dentro
del ámbito administrativo, que debe ser eficaz y de oportuna definición, con
soporte técnico, por parte de un ente administrativo de carácter especializado,
que no interfiera la función legislativa ni la potestad presidencial en
materias susceptibles de delegación.
Como conclusión de
todo lo expuesto, resulta claro que no puede la Comisión Reguladora de
Telecomunicaciones invadir la órbita de competencia del legislador, en lo
relativo a la definición del régimen legal de los servicios públicos
domiciliarios de que trata el artículo 365 de la Constitución Política de
Colombia, ni en lo concerniente a la fijación de políticas generales de
administración y control de eficacia de los servicios públicos domiciliarios
que corresponde al Presidente de la República, pero si puede el legislador, sin
perjuicio de las competencias descritas, asignar en dichas comisiones,
funciones especiales de carácter técnico y operativo, por razones de eficiencia
y efectividad real de los servicios públicos, por tratarse de organismos
especiales que supone el conocimiento especializado del sector de las
telecomunicaciones.
De ahí que, cuando
se trata de funciones relativas al señalamiento de políticas generales de
control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, dicha
competencia solamente puede ser atribuida por el legislador (C.P., arts. 365,
367, y 370.), si el Presidente de la República lo estima pertinente y procede a
efectuar dicha delegación en los términos del artículo 68 de la Ley 142 de
1994, declarado exequible por la Corte Constitucional. Solamente así debe
entenderse el alcance de la exequibilidad de las normas acusadas.
En razón de lo
anterior, deberá declararse la exequibilidad de los preceptos demandados.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLES
los literales c) y d) del numeral 74.3 del artículo 74 de la Ley 142 de
1.994, sin perjuicio de la potestad que corresponde ejercer al Presidente de la
República de conformidad con los mandatos constitucionales a que se alude en
esta providencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz, no suscribe la presente providencia por encontrarse en comisión oficial,
debidamente autorizada por la Sala Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado Dr. José Gregorio Hernández
Galindo, no suscribe la presente providencia, por encontrarse con permiso
debidamente autorizado.
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Fue
recurrida en suplica extraordinaria y concedida la impugnación, con Radicación
No S-764, libro 2 folio 212, demandante Enrique J. Arboleda, Consejera Ponente:
Dra Myren de la Lombana
[2] Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia
del 12 de febrero de 1.998, expediente no. 4443, y Sentencia del 14 de julio de
1.995, expediente no. 3072.
[3] Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencias del 17 de
julio de 1.997, expediente no. 4252 y del 16 de julio de 1.997, expediente no.
4198 y del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá,
sentencia de tutela del 6 de junio de 1.997.
[4] Ver la
Sentencia T-380 de 1.994, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[5]Sentencia
T-064/94, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[6]
Sentencia T-578 de 1.992, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[7] M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
[8] M.P. Dr.
Fabio Morón Díaz.
[9]
Sentencia C-564 de 1.995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[10] M.P. Dr.
José Gregorio Hernández Galindo.