C-473-05
Referencia: expediente PE-020
Sentencia
C-473/05
DERECHOS FUNDAMENTALES-Competencia del legislador estatutario en
la reglamentación de los mecanismos de protección
LEY ESTATUTARIA-Materias que regula
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Legislador puede incluir normas que no
correspondan estrictamente a la materia propia de leyes estatutarias
El legislador, en ejercicio de su margen de
configuración legislativa, puede optar por incluir dentro del  proyecto de ley
estatutaria normas que no correspondan estrictamente a la materia propia de
este tipo de leyes, con el fin de adoptar un estatuto integral que regule el
mecanismo creado. El que algunas de estas normas que no son no típicamente
estatutarias, eventualmente pudieran llegar a ser modificadas por el legislador
ordinario, no por el estatutario, será valorado por la Corte si llegare a
presentarse una acción pública de inconstitucionalidad contra dicha ley
ordinaria. En sede de revisión definitiva e integral de un proyecto de ley
estatutaria, la Corte analiza si las normas contenidas en el proyecto guardan
una relación de conexidad directa y estrecha con la efectividad del mecanismo
creado para proteger determinados derechos fundamentales. Esto es especialmente
relevante, habida cuenta de que la regulación de un procedimiento está animada
por una clara unidad de propósito consistente en asegurar el goce efectivo de
los derechos fundamentales a los cuales está específicamente dirigido el
procedimiento establecido. Cabe anotar, sin embargo, que en caso de encontrar
la Corte alguna norma que carezca de dicha relación de conexidad, ella no
deviene inconstitucional por ese solo hecho, ya que ésta fue aprobada con el
cumplimiento de requisitos aún más exigentes.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Integral
y definitivo
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Análisis
del procedimiento de aprobación
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Trámite
legislativo
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
de la expresión “considerar”un proyecto de ley en la próxima sesión/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-No interrupción de
la secuencia de anuncios y citaciones en su trámite/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Cumplimiento del requisito
de anuncio previo de la votación
En el
contexto de la actividad legislativa, la expresión “considerar” tiene un
alcance diferente al que se deriva del uso que puede dársele a este vocablo en
el medio académico o en una reunión informal. Por lo tanto, si bien en el
ámbito parlamentario discutir y deliberar, de un lado, son categorías
diferentes a las de votar y decidir, de otro lado, el concepto “considerar”
lejos de ser asimilable a alguna de estas categorías comprende tanto la
discusión como la votación, o sea, la consideración, en sentido parlamentario,
de los proyectos de ley. Cuando en la Comisión Primera del Senado se anunció
que el proyecto sería sometido “a consideración de la comisión en la próxima
sesión”, se entendió que dicho anuncio comprendía tanto deliberar como votar
sobre el proyecto de ley estatutaria. Además, en este mismo sentido, en el
orden del día de las sesiones  mencionadas en la descripción de los hechos  se
puntualizó que el proyecto sería sometido a consideración “para primer debate”
–como sucedió por ejemplo en la Comisión Primera del Senado- o para segundo
debate –como sucedió por ejemplo en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
Adicionalmente, cabe resaltar que el artículo 157 de la Constitución, que
define las etapas en la formación de las leyes, dice expresamente que en el
primer debate se aprueba un proyecto de ley (literal 2). Lo mismo señala
respecto del segundo debate en cada cámara (literal 3). En cuanto a los
aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las
etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios
y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al
terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin
que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente,
directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i)
anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii)
especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al
mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho
proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e
indeterminable. Visto el contexto, al contrastar lo sucedido con lo dispuesto
en el artículo 160, in fine, la Corte encuentra que se cumplió lo allí
ordenado. En efecto, en todas las etapas se anunció previamente, en una sesión
inicial, la fecha en la cual, en una sesión posterior, se efectuaría la
votación del proyecto.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Aprobación
con las mayorías constitucionalmente ordenadas
INFORME DE CONCILIACION-Aprobación sin debate no vulneró las
reglas del procedimiento parlamentario porque las plenarias de las cámaras
legislativas aceptaron pasar a la votación sin solicitar que se diera un debate
sobre proyecto de ley
Si bien en
la aprobación del informe de conciliación por ambas Cámaras Legislativas no se
presentó el debate que sería ideal, el trámite surtido en ellas no vulneró las
reglas propias del procedimiento parlamentario. En las dos Plenarias los
congresistas aceptaron pasar a la votación sin solicitar que se diera un debate
sobre el proyecto. La Presidencia no conminó a nadie a votar, sino que avanzó
rápidamente, según el deseo de los integrantes de cada Cámara. En ello influyó
muy probablemente que el articulado ya había sido considerado a profundidad en
los anteriores debates y que los congresistas compartían las propuestas
contenidas en el informe de mediación.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Concepto
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Límites
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Inclusión por la comisión accidental de
conciliación  de entes autorizados para pedir informes sobre investigaciones
urgentes de personas desaparecidas
En relación con los artículos 2, 6, 7,
11, 18, 19 y 20 la Comisión de Conciliación acogió la decisión tomada en la
Plenaria de la Cámara de Representantes. Y acerca del artículo 15 aceptó la
decisión tomada por la Plenaria del Senado de la República, puesto que la Cámara
de Representantes había desechado el contenido de ese artículo. Ahora bien, en
esta disposición la Comisión Accidental de Conciliación incluyó en dos
ocasiones una frase que no se había aprobado en el Senado, para incluir a “las
Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias del Congreso de la República” entre
los titulares del derecho de pedir informes sobre la forma en que se adelantan
las investigaciones urgentes sobre personas presumiblemente desaparecidas. Sin
embargo, la Corte no encuentra que la inclusión de estas expresiones
contravengan el principio de consecutividad. La inclusión de esta frase no
modifica sustancialmente el proyecto o contradice su finalidad, sino que se
limita a ampliar el círculo de personas y entes autorizados para pedir informes,
con lo cual apunta a conferirle aún más importancia al mecanismo de búsqueda
urgente. Además, dicha ampliación se inscribe dentro de la materia específica
aprobada en los debates anteriores.
DESAPARICION FORZADA-Origen, evolución y regulación en el
ámbito del derecho internacional
DECLARACION SOBRE LA PROTECCION DE TODAS
LAS PERSONAS CONTRA LAS DESAPARICIONES FORZADAS-Principios que deben ser aplicados por el Estado
CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE
DESAPARICION FORZADA DE PERSONAS-Compromisos de los Estados miembros
DESAPARICION FORZADA-Situación colombiana, pronunciamientos y
recomendaciones de organismos internacionales
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Recomendaciones al estado colombiano por
denuncias sobre desapariciones forzadas
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Casos que ha conocido por desapariciones
forzadas en Colombia
COMITE DE DERECHOS HUMANOS DE LAS NACIONES
UNIDAS-Pronunciamientos
sobre desapariciones forzadas en Colombia
DESAPARICION FORZADA-Pronunciamientos del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los derechos humanos
DESAPARICION FORZADA-Tipificación  como delito
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Antecedentes legislativos
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Contenido
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Naturaleza
y finalidad/MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Derechos fundamentales que
protege
Además de los derechos fundamentales directamente
protegidos por el mecanismo de búsqueda urgente, es decir la libertad y la
integridad, dicho mecanismo también es importante para salvaguardar muchos
otros derechos constitucionales fundamentales, entre los cuales se destaca el
derecho a la vida del desaparecido. Con el paso del tiempo los riesgos para la
vida del desaparecido aumentan significativamente, lo cual hace necesario que
el mecanismo realmente opere de manera rápida y con un sentido de urgencia. En
ocasiones, la vulneración de la integridad física o moral del desaparecido
puede tener como secuela su muerte. Adicionalmente, este mecanismo también
tiene como finalidad salvaguardar el derecho fundamental a la familia puesto
que la persona desaparecida es forzada a interrumpir completamente sus
relaciones familiares. Es por ello que en este proyecto se alude
específicamente a los familiares de los desaparecidos, a los cuales se les
reconocen derechos específicos para impulsar el mecanismo de búsqueda y para
recibir información oportuna y veraz sobre el desarrollo del mismo, entre
otros. Subraya la Corte que la finalidad del mecanismo de búsqueda urgente
rebasa el ámbito del reconocimiento o la declaración de derechos de las
víctimas o de sus familiares para situarse en el ámbito del disfrute pleno y
real de los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por
la desaparición forzada. En ese sentido todo el proyecto está inspirado por un
principio del goce efectivo de los derechos, de conformidad con el artículo 2
de la Constitución. La finalidad del mecanismo de búsqueda urgente consiste  en
la realización inmediata, por parte de las autoridades judiciales, de todas las
diligencias conducentes para la localización de quienes se presuman
desaparecidos. Por esto, como expresamente señala la norma, tiene
específicamente un objetivo preventivo en relación con la comisión del delito
de desaparición forzada.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Coexistencia
con el ejercicio de habeas corpus y el proceso penal por desaparición forzada
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Diferencias con el habeas corpus
El mecanismo de búsqueda urgente pudiera coexistir con
otras acciones o recursos y tuviera un carácter autónomo orientado por su
especialidad y especificidad. De tal manera que este mecanismo se rige por un
principio de compatibilidad. En este orden de ideas, el artículo 1 señala que
la iniciación de un proceso penal para investigar la comisión del delito de
desaparición forzada - o inclusive la culminación de dicho proceso -, no impide
la activación del mecanismo de búsqueda urgente, que tiene una finalidad
específica distinta: encontrar a la persona desaparecida, viva o muerta. Al
respecto cabe señalar que este mecanismo también es distinto al hábeas corpus.
En efecto, cabe resaltar por lo menos tres diferencias. Primero, el mecanismo
de búsqueda urgente no fue concebido para verificar la legalidad de la
privación de la libertad de una persona, como sucede en el hábeas corpus, sino
para identificar el lugar dónde  ésta se encuentra. Sólo después de que se da
con el paradero de la persona, procede el hábeas corpus, de ser necesario
analizar si se encuentra legalmente privado de la libertad. Por ello, la
legalidad de la privación en ningún caso puede ser invocada para impedir la
activación, el desarrollo o la culminación del mecanismo de búsqueda urgente.
Segundo, este mecanismo opera en un ámbito fáctico, puesto que con él se
pretende descubrir el paradero de una persona y acceder al lugar donde se
encuentra. Por ello, a la luz de este mecanismo es indiferente si la persona
desaparecida lo fue por una autoridad, por un particular o por cualquier actor
dentro del conflicto armado. Tercero, en razón a sus especificidades, este
mecanismo ha de ser más ágil, no solo en el plano jurídico, sino sobre todo en
el plano práctico.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Principio
de activación oficiosa
En relación con los servidores públicos – categoría
dentro de la cual se encuentran también los agentes y demás miembros el
Ministerio Público -, se señala que aquellos que, por cualquier medio, se
enteren de que una persona ha sido probablemente desaparecida deberán activar
de oficio el mecanismo de búsqueda urgente. Si el servidor público es a su vez
una autoridad judicial competente debe tramitarlo directamente. En caso de no
serlo, debe dar aviso del hecho a cualquier autoridad judicial para que proceda
a activarlo. Esta norma implica que para los servidores públicos la activación
del mecanismo de búsqueda urgente no es una facultad, como para los
particulares según el primer párrafo de la norma, sino un deber que deben
cumplir forzosamente al ser informados por cualquier medio de una probable
desaparición. Esta obligación resalta el propósito del Legislador de que todo
el Estado se comprometa de manera decidida con la prevención del delito de
desaparición forzada. Además se halla en concordancia con lo establecido en la
Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones
Forzadas
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Principio
de confianza en el activador del mecanismo
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Principio
de tramitación obligatoria
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Principio
de activación recurrente
El artículo 6
establece el principio de activación recurrente. La misma persona puede activar
el mecanismo varias veces para buscar a un individuo determinado, sin que se
pueda alegar que está incurriendo en temeridad. Mientras el desaparecido no sea
encontrado subsisten las causas y los fundamentos para activar el mecanismo de
búsqueda. El proyecto de ley confía en que esta facultad será ejercida con
responsabilidad. Parte además de la base de que, de no ser ubicado el
desaparecido, carecería de todo sentido invocar el principio de cosa juzgada en
el ámbito de este mecanismo. Ello, puesto que con éste no se busca juzgar nada
y por cuanto la imposibilidad de localizar a un desaparecido en un momento
determinado no supone en ningún caso que la persona no esté desaparecida, ni
mucho menos que la autoridad judicial que no logró identificar su paradero al
culminar la actuación esté declarando que el buscado no es un desaparecido. Este
artículo no merece ningún reparo constitucional ya que simplemente define la
naturaleza y la finalidad del mecanismo y excluye la posibilidad de que sea
utilizado como un obstáculo para que otras autoridades inicien las
investigaciones a que haya lugar por esos mismos hechos. De otra parte, la
creación de este mecanismo, como fórmula para prevenir la comisión del delito
de desaparición forzada, constituye una forma de dar cumplimiento a las
disposiciones contenidas en los artículos 3 y 9.1. de la Declaración sobre la
Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Principio
de gratuidad
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Titulares de la acción
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Procedimiento
en caso de que la información por desaparición provenga de una fuente anónima/MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Remisión al Código de Procedimiento Penal cuando la
información por desaparición provenga de una fuente anónima/DENUNCIA
ANONIMA-Vigencia de dos códigos de procedimiento penal que contemplan un
procedimiento diferente/DENUNCIA ANONIMA-Aplicación del procedimiento de
acuerdo al código de procedimiento penal que rija en el respectivo distrito
judicial
Como en el presente artículo no se establecen las
reglas que debe seguir la autoridad judicial ante quien se solicite
anónimamente la activación del mecanismo de búsqueda urgente, se ha de acudir a
las reglas del Código de Procedimiento Penal, tal como lo establece el mismo
artículo 17 del proyecto que se analiza. En este momento, en el país se hallan
vigentes dos Códigos de Procedimiento Penal, a saber: la Ley 906 de 2004 y la
Ley 600 de 2000. Los dos Códigos contemplan un procedimiento diferente para las
denuncias anónimas.  Así, la Ley 906 de 2004 en el artículo 69, inciso 4,
dispone que “[l]os escritos anónimos que no suministren evidencias o datos
concretos que permitan encauzar la investigación se archivarán por el fiscal correspondiente”.
Lo anterior indica (i) que para archivar una denuncia anónima es necesario que
ésta no proporcione datos concretos para adelantar la investigación; y (ii) que
la decisión de no dar trámite a la denuncia debe estar contenida en un acto
formal mediante el cual la autoridad  ante la que se elevó la denuncia ordene
el archivo de la misma, lo que significa que debe por lo menos dejar constancia
de que la recibió y exponer las razones por las cuales procede al archivo. Por
su parte, la Ley 600 de 2000 regula las denuncias anónimas en el artículo 26.
Este prescribe: “(…) Se inadmitirán las denuncias sin fundamento y las anónimas
que no suministren pruebas o datos concretos que permitan encauzar la
investigación, las que serán remitidas a los organismos que desarrollen
funciones de policía judicial para que realicen las diligencias necesarias de
verificación”. Así, en este caso el funcionario debe (i) dictar una providencia
para inadmitir la denuncia, en la que determinará, razonadamente, que no proporciona
pruebas o datos concretos para adelantar la investigación; y (ii) enviarla a
los organismos que desarrollen funciones de policía judicial para que realicen
las diligencias necesarias de verificación. Como se observa las dos
normatividades contemplan un procedimiento diferente. Por eso, surge la
pregunta acerca de cuál debe aplicarse. La Corte encuentra que la transición
por etapas fue autorizada expresamente por el Constituyente, en el Acto
Legislativo N° 03 de 2002. En vista de ello, cada distrito judicial del país
aplicará el Código de Procedimiento Penal que lo rija, de acuerdo con el
régimen de implementación gradual fijado en el artículo 530 de la Ley 906 de
2004.
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Autoridad judicial que conoce/ACCION DE
TUTELA Y MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Diferencia con relación a la
autoridad que conoce/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO DE BUSQUEDA
URGENTE-Concepto de autoridad judicial
En el proyecto se indica que el mecanismo de búsqueda
urgente puede ser activado ante cualquier autoridad judicial, un concepto que
es más amplio que el de juez. Obsérvese que en el caso de la acción de tutela,
el art. 86 de la Constitución dispone que ella se podrá entablar ante “los
jueces”, con lo cual se restringe el ámbito de los funcionarios competentes
para resolver sobre estas acciones. Pues bien, en el caso del mecanismo de
búsqueda urgente se señala que éste puede ser instaurado ante “cualquier
autoridad judicial”, definición que entraña que el mecanismo podrá ser conocido
por otros funcionarios distintos a los jueces, que sean considerados como
autoridades judiciales. No es tarea de la Corte definir cuáles son las
autoridades judiciales que deben conocer sobre el mecanismo de búsqueda
urgente. Sin embargo, de la lectura sistemática de la ley se derivan algunos
criterios que son importantes para asegurar que se cumpla el fin amplio que
orienta la concepción del mecanismo de búsqueda urgente y para promover el goce
efectivo de los derechos del desaparecido en un contexto real y complejo. Así,
una lectura armónica de los artículos 3 y 6 del proyecto permite deducir que el
concepto de autoridad judicial comprende a cualquiera que tenga un superior
funcional que pueda pronunciarse sobre la apelación. Dado que frente a la
providencia que niega la activación del mecanismo de búsqueda urgente cabe
siempre el recurso de apelación (art. 6), es necesario que la autoridad ante la
cual se presente el recurso tenga un superior. De este modo se descarta la
posibilidad de solicitar la activación del mecanismo de búsqueda urgente ante
la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el
Consejo Superior de las Judicatura u otra autoridad judicial respecto de la
cual no se pueda garantizar el principio de la doble instancia. De otra parte,
la armonización de los artículos 3 y 5 indica que cuando la solicitud sea
presentada ante una autoridad judicial plural, como lo puede ser un tribunal,
el reparto ha de hacerse en forma inmediata y separada, con el fin de que la
solicitud se excluya del reparto ordinario de los procesos judiciales y sea
rápidamente asignada a una autoridad judicial dentro del tribunal.
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-No rigen las normas de competencia
territorial
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Contenido de la solicitud
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Trámite
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Trámite del traslado de las diligencias
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Procedencia
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Trámite de recursos/MECANISMO DE
BUSQUEDA URGENTE-Sustentación del recurso de apelación contra la
providencia que declara la solicitud como infundada
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Facultad de la autoridad judicial de
ingresar y registrar sin previo aviso los centros destinados a la privación de
la libertad o a las sedes, instalaciones, oficinas o dependencias oficiales/MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Inspección de inmuebles particulares
En relación con la primera facultad dispone el
artículo 7 que las autoridades judiciales pueden “[i]ngresar y registrar sin
previo aviso, de oficio o por indicación del solicitante, los centros
destinados a la privación de la libertad de las personas o a las sedes,
instalaciones, oficinas o dependencias oficiales con el fin de establecer si la
persona que se presume desaparecida se halla en dichos lugares. Cuando se trate
de inmuebles particulares, la autoridad judicial deberá proferir mandamiento
escrito para proceder a realizar la inspección, salvo que el morador del
inmueble autorice el ingreso y registro.” Esta facultad no contiene ningún
vicio constitucional. El artículo 28 de la Constitución establece que los
domicilios no podrán ser registrados “sino en virtud de mandamiento escrito de
autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivos previamente
definidos en la ley.” Pues bien, precisamente la norma que se analiza
constituye el fundamento legal para que las autoridades judiciales señaladas en
el artículo anterior dispongan la inspección de inmuebles particulares, para lo
cual deben proferir un mandamiento escrito. De otra parte, la autorización bajo
análisis responde a las normas internacionales de derechos humanos sobre este
tema, con lo cual constituye un desarrollo del artículo X de la Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas y de la segunda oración
del primer inciso del artículo 9 y del numeral segundo del artículo 13 de la
Declaración de las Naciones Unidas sobre la Protección de Todas las Personas
contra las Desapariciones Forzadas.
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Facultad de la autoridad judicial para
solicitar la separación del cargo del servidor público contra quien se pueda
inferir responsabilidad en la desaparición forzada/MECANISMO DE BUSQUEDA
URGENTE- Facultad de la autoridad judicial para solicitar la separación del
cargo del servidor público que obstaculice la búsqueda o intimide a los
familiares de las víctimas o a los testigos del hecho
La segunda facultad otorgada en el artículo 7 a las
autoridades judiciales competentes dispone: “Solicitar al superior jerárquico
de cualquier servidor público que lo separe del cargo que viene ejerciendo, de
forma inmediata y provisional, cuando se pueda inferir razonablemente su
responsabilidad en la desaparición de una persona. Lo mismo puede solicitarse
para los servidores públicos que efectivamente obstaculicen el desarrollo del
mecanismo de búsqueda urgente o intimiden la familia del presuntamente
desaparecido o a los testigos del hecho.” La primera precisión que hay que
hacer es que el objetivo de la separación del cargo, como expresamente lo
señala la norma, es que ningún servidor público pueda utilizar su posición para
obstaculizar el desarrollo normal de la búsqueda urgente o para intimidar a
familiares de la víctima o testigos del hecho. La separación del cargo de que
se trata en el numeral 2 del artículo 7 no se puede confundir con la figura de
la suspensión prevista en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002,
artículos 44 y 45), ya que no implica ninguna inhabilidad especial, ni la
imposibilidad de ejercer la función pública, ni la privación de la remuneración
que en muchos casos acompaña la suspensión. Como se expresó, la separación del
cargo no es una sanción, ya que no es producto de la constatación de un
comportamiento prohibido en el marco de un proceso disciplinario. Se trata más
bien de una medida cautelar que busca evitar el entorpecimiento de la
localización del presuntamente desaparecido por parte de un servidor público.
Por lo tanto, la figura de la  separación del cargo no contraviene ningún precepto
constitucional.
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Solicitud para la separación del cargo de
servidor público debe ser motivada
La solicitud de separación del cargo debe ser
motivada, pues la norma indica que puede operar para el servidor público “contra
quien se pueda inferir razonablemente responsabilidad en la desaparición
forzada de una persona” o contra los servidores públicos “que obstaculicen el
desarrollo de la búsqueda urgente o intimiden a los familiares de las víctimas
o los testigos del hecho.” Sin embargo, el hecho de que la solicitud deba ser
motivada no significa que tengan que estar completamente demostrados los hechos
que conducen al funcionario judicial a elevar la solicitud.
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Facultad de la autoridad judicial para
solicitar el apoyo de la fuerza pública y de los organismos con funciones de
policía judicial
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Deber de los servidores públicos de
permitir y facilitar el acceso a las instalaciones, guarniciones, estaciones y
dependencias.
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Comisión para la realización de diligencias
y pruebas
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Obligaciones de la autoridad judicial en el
rescate de persona hallada en poder de particulares
En el artículo 10 se regula la primera hipótesis, esto
es, cuando se logra establecer que la persona se halla en poder de particulares
o en un sitio diferente a una dependencia pública. En este caso, la autoridad
judicial debe dar aviso a la Fuerza Pública y a los organismos con facultades
de policía judicial para que procedan a la liberación. Sin embargo, ahí no
terminan las obligaciones de la autoridad judicial, pues ella debe dirigir
personalmente la liberación, disponer lo necesario para que se inicien las investigaciones
penales y disciplinarias correspondientes y, una vez obtenida la liberación,
momento en el que se dará por terminado el mecanismo de búsqueda urgente,
remitir un informe detallado sobre las diligencias realizadas y sus resultados
al fiscal competente para adelantar la investigación penal por el delito que
corresponda, reporte que será incorporado a la actuación penal como medio de
prueba. Es importante anotar que la obligación de la autoridad judicial de
dirigir personalmente la liberación no se refiere a la dirección operativa de
la acción de rescate, la cual reposa en la autoridad policial competente, o de
cualquier orden, con la experiencia y el entrenamiento exigidos para adelantar
ese tipo de operativos. Así, el concepto de dirección personal de la autoridad
judicial en este procedimiento se refiere a su obligación de estar al tanto y
supervisar el operativo, dada su responsabilidad de procurar el buen éxito del
mecanismo de búsqueda urgente. Dado que, en principio, la presencia física de
la autoridad judicial en la diligencia de liberación es aconsejable para
propiciar el logro de los fines para los cuales fue creado el mecanismo de
búsqueda urgente, en cada caso la autoridad deberá decidir si es necesario y
conveniente que ella concurra personalmente a la diligencia. Entonces, como se
aprecia el artículo tiene por fin regular las obligaciones de la autoridad
judicial que ha activado un mecanismo de búsqueda urgente en el caso de que se
proceda al rescate de la persona. La norma no vulnera ningún precepto
constitucional.
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Procedimiento para la liberación de la
persona ilegalmente privada de la libertad por autoridades públicas
El artículo 11 determina que si la persona es hallada
ilegalmente privada de la libertad por autoridades públicas el funcionario
judicial tiene la obligación de disponer su liberación inmediata. Aclara, sin
embargo, que si la liberación no fuera procedente, la persona será puesta a
disposición de las autoridades competentes, ordenando adicionalmente su
inmediato traslado al centro de reclusión más cercano. La expresión “hallada
ilegalmente privada de la libertad” se refiere a la situación física de dicha
privación, es decir, al lugar en el cual se encuentra la persona. Los centros
de reclusión deben ser oficialmente reconocidos y ofrecerle a la persona las
debidas garantías por parte de la autoridad pública, la cual al estar en una
situación de control material sobre el individuo está en la obligación de velar
por su vida y su integridad. Por lo tanto, si la persona no se halla privada de
la libertad en un centro de reclusión que cumpla con las condiciones indicadas,
se encontrará “ilegalmente privada de la libertad,” incluso cuando tenga en su
contra una orden de captura o una medida de privación de la libertad, o esté
retenida preventivamente. En este sentido, la expresión “si la misma no fuere
procedente” alude a que la liberación inmediata no puede ordenarse porque
existe una razón legal para privar a la  persona de su libertad, pero en un lugar
diferente a aquel en el cual fue hallada. De ahí que se ordene su traslado al
centro de reclusión más cercano. Al respecto importa anotar que la Convención
Interamericana de Derechos Humanos, la ley 589 de 2000 y la Declaración de las
Naciones Unidas sobre la Protección de Todas las Personas contra las
Desapariciones Forzadas disponen que las personas privadas de la libertad
solamente pueden ser recluidas en centros oficiales destinados para el efecto.
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Garantías de la persona liberada
Cuando la persona desaparecida ha sido
encontrada y debe procederse a su liberación por la autoridad o el funcionario
responsable de la aprehensión, ella se efectuará en presencia de un familiar,
del agente del ministerio público o del representante legal de la víctima, o en
un lugar que ofrezca plenas garantías al liberado, todo ello con el fin de
proteger la vida, la libertad y la integridad personal de quien había sido
detenido. Advierte la Corte que el concepto de plenas garantías para el liberado
tiene como consecuencia que el funcionario responsable debe asegurarse de que
la persona sea liberada en condiciones en las cuales pueda reencontrarse con
vida con sus familiares o en las que pueda desplazarse sin peligros al lugar
donde éste desee. Este concepto se opone al de exponer a la persona liberada a
situaciones de riesgo posteriores a la liberación, habida cuenta de las
circunstancias del lugar donde sea liberada y de las personas que se encuentren
presentes en dicho lugar, que puedan representar un peligro o amenaza. Por lo
tanto, es necesario enfatizar que el funcionario que procede a la liberación es
responsable por el buen suceso de la misma, y que su responsabilidad no se
agota al dejar libre a la persona, sino que comprende que ésta se pueda
reincorporar con vida al seno de sus familiares o de sus amigos. Esta
disposición se ajusta al mandato contenido en el artículo 11 de la Declaración
sobre la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas.
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Terminación de la actuación
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Derecho de los familiares a obtener la
entrega inmediata del cadáver
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Derechos de los peticionarios y familiares
del presuntamente desaparecido a conocer las diligencias realizadas para la
búsqueda/MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Participación del peticionario,
de los familiares de la presunta víctima y de un representante de la Comisión
Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas/MECANISMO DE BUSQUEDA
URGENTE-Concepto de “familiares”
En relación con la inoponibilidad de la reserva de la
información, las intervenciones de la Fiscalía General de la Nación y del
Ministerio de Justicia y del Derecho sugieren la existencia de límites a la obligación
de las autoridades judiciales de proporcionar información acerca de las
diligencias que realicen en el desarrollo del mecanismo de búsqueda urgente. La
Corte entiende que el objetivo del artículo es permitir que las personas y
entidades allí señaladas conozcan “las diligencias” para poder hacer el
seguimiento del desarrollo de este mecanismo. Partiendo de la premisa de que la
participación de todas estas personas y entidades puede ser de gran utilidad
para asegurar el éxito del mecanismo de búsqueda urgente, la disposición las
autoriza para obtener información por parte de las autoridades judiciales
acerca del desarrollo del mecanismo de búsqueda urgente. De otra parte, el
inciso segundo establece que el funcionario judicial que adelante el trámite podrá
autorizar la participación del peticionario, de los familiares del presunto
desaparecido y de un miembro de la Comisión de Búsqueda de Personas
Desaparecidas en las diligencias que se lleven a cabo, siempre y cuando la
presencia de esas personas no obstaculice el desarrollo de las actuaciones o el
hallazgo de la persona. Ello indica que la participación de estas personas
dentro de las diligencias dependerá de la valoración de los hechos que efectúe
el funcionario, valoración que deberá ser sustentada. Sobre este artículo
solamente resta por precisar el concepto de “familiares” que en él aparece. Al
respecto estima la Corte que es necesario atender a la línea general
desarrollada por la normatividad colombiana sobre este punto, razón por la cual
se han de entender como familiares las personas que estén vinculadas con la
presunta víctima por matrimonio o unión permanente, o por parentesco dentro del
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil (Artículo
33 C.P.).
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Protección de víctimas y testigos
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Creación
del Fondo Cuenta para el Funcionamiento de la Comisión Nacional de Búsqueda no
implica una orden de participación en las rentas del Estado o modificación en
la estructura de la administración nacional
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Recursos
del Fondo Especial deben financiar tanto las actividades de la Comisión
Nacional de Búsqueda como las de las autoridades judiciales/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE–Consejo Superior de la
Judicatura debe destinar un rubro para que las autoridades judiciales puedan
adelantar las labores de búsqueda
En cuanto a la lectura de los artículos 18 y 19
permite observar una desarmonía entre las dos normas acerca de quiénes podrían
recibir  recursos del fondo cuenta. Así, el artículo 18 señala que la finalidad
del fondo consiste en el manejo y la promoción de las actividades asignadas a
la Comisión Nacional de Búsqueda y a las autoridades judiciales competentes
para activar el mecanismo de búsqueda urgente. Por su parte, el artículo 19, al
definir las funciones del fondo, se refiere exclusivamente a la promoción,
impulso y apoyo de las labores que corresponden a la Comisión Nacional de
Búsqueda. A pesar de la desarmonía observada, la intención del Legislador era
que los recursos del Fondo financiaran tanto las actividades de la Comisión
Nacional de Búsqueda como la de las autoridades judiciales que hayan activado
un mecanismo de búsqueda urgente. Sobre este punto es necesario mencionar que
el artículo 256 de la Constitución establece, en su inciso 5, que le
corresponde al Consejo Superior de la Judicatura “[e]laborar el proyecto de
presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al gobierno, y
ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso.” La autonomía
presupuestal que aquí se consagra tiene por fin garantizar la independencia de
la Rama Judicial. Precisamente por eso es importante anotar que el Consejo
Superior de la Judicatura debe destinar un rubro en el presupuesto de la Rama
para que las autoridades judiciales competentes puedan adelantar las labores
propias del mecanismo de búsqueda urgente, así como crear los procedimientos
expeditos para que esos recursos sean destinados para este fin. De esta forma,
la utilización de los recursos del Fondo por parte de las autoridades
judiciales solamente será subsidiaria, para aquellos casos en los que los recursos
de la Rama estén ya agotados o en los que la dilación en los trámites podría
impedir la realización oportuna de las diligencias necesarias dentro del
mecanismo de búsqueda urgente. De otra parte, es importante anotar que, de
acuerdo con el artículo 18, el fondo cuenta está a cargo de la Defensoría del
Pueblo. Ello indica que si bien es conveniente que la destinación de los
dineros del fondo se debata dentro de la Comisión, la responsabilidad última
sobre su uso y cuidado reposa en la Defensoría.
Referencia: expediente PE-020
Revisión de constitucionalidad del proyecto
de ley estatutaria número 065 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cámara, “por medio de
la cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil
cinco (2005).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La Secretaría del Senado remitió a la
Corte, para efectos de su revisión de constitucionalidad, el proyecto de ley
estatutaria número 065 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cámara, “por medio de la
cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y se dictan otras
disposiciones”. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de
esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre el asunto de la
referencia.
II. PROYECTO DE LEY BAJO REVISIÓN
A continuación, la Corte transcribe el
proyecto de ley estatutaria número 065 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cámara, “por
medio de la cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y se dictan
otras disposiciones”, conforme al texto remitido por el Congreso.
TEXTO CONCILIADO AL PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA 197 DE 2003 CAMARA, 65 DE 2003 SENADO
por medio de la cual se reglamenta el
mecanismo de búsqueda urgente y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO PRIMERO
El mecanismo de búsqueda urgente para
la prevención
del delito de desaparición forzada
Artículo 1º. Naturaleza y finalidad. El mecanismo de búsqueda urgente es
un mecanismo público tutelar de la libertad y la integridad personales y de los
demás derechos y garantías que se consagran en favor de las personas que se
presume han sido desaparecidas. Tiene por objeto que las autoridades judiciales
realicen, en forma inmediata, todas las diligencias necesarias tendientes a su
localización, como mecanismo efectivo para prevenir la comisión del delito de
desaparición forzada.
En ningún caso, el mecanismo de búsqueda urgente podrá ser considerado
como obstáculo, limitación o trámite previo a la acción constitucional del hábeas
corpus o a la investigación penal del hecho.
Artículo 2°. Gratuidad. Ninguna actuación dentro del
mecanismo de búsqueda urgente causará erogación a los particulares que en él
intervienen.
Artículo 3°. Titulares. Quien sepa que una persona ha sido
probablemente desaparecida, podrá solicitar a cualquier autoridad judicial la
activación del mecanismo de búsqueda urgente.
Los agentes y demás miembros del Ministerio Público podrán solicitar la
activación del mecanismo de búsqueda urgente sin que deban realizar
procedimientos o investigaciones previas o preliminares. Lo anterior, sin
perjuicio de sus competencias disciplinarias, de intervención judicial o de
protección de los derechos humanos.
Los servidores públicos que, por cualquier medio, se enteren de que una
persona ha sido probablemente desaparecida deberán, de oficio, activar el
mecanismo de búsqueda urgente, si fueren competentes, o dar aviso del hecho a
cualquier autoridad judicial para que proceda a activarlo. Si el servidor
público recibe la noticia de una fuente anónima, valorará su contenido para
determinar si actúa de acuerdo con lo señalado en este inciso.
Artículo 4º. Contenido de la solicitud. Quien solicite la activación del
mecanismo de búsqueda urgente deberá comunicar a la autoridad judicial,
verbalmente o por escrito, los hechos y circunstancias por los cuales solicita
la activación del mecanismo, y sus nombres, apellidos, documento de
identificación y lugar de residencia. Si el peticionario fuese un servidor
público, deberá indicar el cargo que desempeña.
La autoridad judicial ante quien se solicite la activación del
mecanismo de búsqueda deberá, en ese mismo momento, recabar información en
relación con los siguientes aspectos:
1. El nombre de la persona en favor de la cual se debe activar el
mecanismo de búsqueda urgente, su documento de identificación, lugar de
residencia, rasgos y características morfológicas, las prendas de vestir y
elementos de uso personal que portaba al momento del hecho y todos los demás
datos que permitan su individualización.
2. Los hechos y circunstancias que permitan establecer o lleven a
presumir que la persona en favor de la cual se solicita la activación del
mecanismo de búsqueda urgente es víctima de un delito de desaparición forzada
de personas, incluyendo la información conocida concerniente al lugar y fecha
de la desaparición y a los posibles testigos del hecho.
3. Toda la información que se tenga sobre la persona en cuyo favor se
invoca el mecanismo, incluyendo, cuando fuere del caso, el lugar al que posiblemente
fue conducida y la autoridad que realizó la aprehensión.
4. Si el peticionario ha solicitado a las autoridades posiblemente
implicadas en la desaparición información sobre el paradero de la víctima y si
estas han negado la aprehensión, retención o detención.
5. Si el hecho ha sido denunciado ante otras autoridades.
Cuando el solicitante no conociere las informaciones anteriores o
cualesquiera otras que la autoridad judicial considerare pertinentes para
realizar las gestiones y diligencias de búsqueda urgente, el funcionario
judicial deberá recabarlas de otras fuentes, sin perjuicio de que
simultáneamente realice todas las actividades tendientes a dar con el paradero
de la persona o personas.
En la solicitud de activación del mecanismo de búsqueda urgente, el
peticionario podrá solicitar al funcionario judicial la práctica de las
diligencias que considere pertinentes para dar con el paradero de la persona, e
indicar los lugares en los cuales se deben realizar las diligencias que
permitan obtener la finalidad del mecanismo de búsqueda urgente.
Artículo 5. Trámite. La solicitud de activación del mecanismo de
búsqueda urgente no se someterá a reparto y deberá ser tramitada por el
funcionario judicial ante quien se presente. Sin embargo, quien solicita la activación
del mecanismo de búsqueda urgente o el agente del Ministerio Público podrán
pedir el traslado de las diligencias a otra autoridad judicial cuando dispongan
de información que indique la afectación de la independencia e imparcialidad de
quien se encuentra conociéndolo. De igual manera podrá proceder el funcionario
judicial que se encuentre tramitando el mecanismo de búsqueda, cuando considere
que respecto de él concurren circunstancias que podrían afectar su
independencia e imparcialidad en el desarrollo del mecanismo.
Cuando se ordene la activación del mecanismo de búsqueda urgente, el
funcionario judicial dará aviso inmediato al agente del Ministerio Público para
que participe en las diligencias.
Recibida la solicitud, el funcionario judicial tendrá un término no
mayor de veinticuatro (24) horas para darle trámite e iniciar las diligencias
pertinentes. Asimismo, deberá requerir de las autoridades que conozcan de la
investigación o juzgamiento del delito de desaparición forzada toda le
información que pues da resultar conducente para la localización y liberación
de la víctima de la desaparición.
El funcionario judicial informará de inmediato sobre la solicitud de
activación del mecanismo de búsqueda urgente a la Comisión Nacional de Búsqueda
de Personas Desaparecidas, al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, al Departamento Administrativo de Seguridad, a la Registraduría
Nacional del Estado Civil, a la Fiscalía General de la Nación y a las demás
autoridades que tengan registrados datos de la víctima o de personas
desaparecidas o cadáveres sin identificar, para que se realicen las
confrontaciones de datos que fueren pertinentes a fin de recopilar información
útil para el hallazgo de la víctima.
La autoridad judicial que, injustificadamente, se niegue a dar inicio a
un mecanismo de búsqueda urgente incurrirá en falta gravísima.
Artículo 6°. Procedencia. La solicitud para que se active el
mecanismo de búsqueda urgente procede desde el momento en que se presume que
una persona ha sido desaparecida.
Si el funcionario judicial ante quien se dirige la solicitud la
considerare infundada, lo declarará así, mediante providencia motivada, dentro
de un término no mayor de veinticuatro (24) horas, contadas desde el momento en
el que se le solicitó activar el mecanismo de búsqueda. La decisión, deberá ser
notificada al solicitante y al agente del Ministerio Público. Tanto el
peticionario como el representante del Ministerio Público podrán interponer,
dentro del término de veinticuatro (24) horas, recurso de reposición contra
esta providencia, recurso que se resolverá en el mismo término y en subsidio el
de apelación el cual deberá resolverse dentro de las treinta y seis (36) horas
siguientes a su interposición.
En todo caso, cuantas veces se tenga noticia sobre el lugar donde pueda
encontrarse la persona o el cadáver de la persona que habría sido desaparecida,
se podrá solicitar a cualquier autoridad judicial que active el mecanismo de
búsqueda urgente en los términos establecidos en la ley. Cuando el funcionario
judicial que reciba la solicitud considere que esta es infundada, se procederá
en la forma establecida en el inciso precedente.
En ningún caso podrá exigirse que transcurra un determinado lapso para
la presentación de la solicitud de activación del mecanismo de búsqueda
urgente, ni las autoridades podrán negarse a practicar las diligencias que de
ellas se soliciten, o les sean ordenadas, so pretexto de que existen plazos
legales para considerar a la persona como desaparecida.
Artículo 7°. Facultades de las autoridades
judiciales. Las
autoridades judiciales competentes para impulsar el mecanismo de búsqueda
urgente tendrán, entre otras, las siguientes facultades:
1. Ingresar y registrar sin previo aviso, de oficio o por indicación
del solicitante, a los centros destinados a la privación de la libertad de las
personas o a las sedes, instalaciones, oficinas o dependencias oficiales con el
fin de establecer si la persona que se presume desaparecida se halla en dichos
lugares. Cuando se trate de inmuebles particulares, la autoridad judicial
deberá proferir mandamiento escrito para proceder a realizar la inspección,
salvo que el morador del inmueble autorice el ingreso y registro.
2. Solicitar al superior respectivo que, en forma inmediata y
provisional, separe del cargo que viene ejerciendo al servidor público contra
quien se pueda inferir razonablemente responsabilidad en la desaparición
forzada de una persona, con el objeto de evitar que su permanencia en el cargo
pueda ser utilizada para obstaculizar el desarrollo normal de la búsqueda
urgente o para intimidar a familiares de la víctima o testigos del hecho. La
misma medida podrá solicitarse contra los servidores públicos que obstaculicen
el desarrollo de la búsqueda urgente o intimiden a los familiares de la víctima
o a los testigos del hecho El superior respectivo de los servidores sobre
quienes recaiga esta medida deberá, so pena de comprometer su responsabilidad,
tomar todas las previsiones para garantizar la efectividad de la búsqueda.
3. Requerir el apoyo de la Fuerza Pública y de los organismos con
funciones de policía judicial para practicar las diligencias tendientes a
localizar la persona desaparecida y obtener su liberación. Las autoridades
requeridas no podrán negar su apoyo en ningún caso.
4. Acopiar la información que consideren pertinente para dar con el
paradero de la persona desaparecida, por el medio que consideren necesario y
sin necesidad de formalidades.
La Procuraduría deberá contribuir a que el mecanismo de búsqueda
urgente cumpla con el objetivo que se propone, y por lo tanto ejercerá, en
coordinación con la autoridad judicial, las atribuciones que le confieren la
Constitución y la ley dentro de la órbita de su competencia. La autoridad
judicial informará inmediatamente al funcionario de la Procuraduría que atienda
el caso acerca de la manera como cumple las atribuciones señaladas en este
artículo.
Artículo 8°. Deber especial de los servidores
públicos. Los
miembros de la fuerza pública, de los organismos de seguridad o de cualquier
otra entidad del Estado permitirán y facilitarán el acceso a sus instalaciones,
guarniciones, estaciones y dependencias, o a aquellas instalaciones donde
actúen sus miembros, a los servidores públicos que, en desarrollo de un mecanismo
de búsqueda urgente, realicen diligencias para dar con el paradero de la
persona o personas en cuyo favor se instauró el mecanismo.
El servidor público que injustificadamente se niegue a colaborar con el
eficaz desarrollo del mecanismo de búsqueda incurrirá en falta gravísima.
Artículo 9°. Comisión. Si las diligencias o pruebas por
realizar deben practicarse en lugares distintos a la jurisdicción de la
autoridad judicial de conocimiento, esta solicitará la colaboración de jueces o
fiscales, mediante despacho comisorio que será comunicado por la vía más rápida
posible y que deberá ser anunciado por medio telefónico o por cualquier otro
medio expedito, de tal forma que no sea necesario el recibo físico de la
documentación por parte del comisionado para que este inicie su colaboración
con la búsqueda urgente.
Artículo 10. Rescate del desaparecido que se
encuentra en poder de particulares y terminación de la actuación. En cualquier momento en el que se
logre determinar que la persona se halla en poder de particulares o en sitio
que no es dependencia pública, el funcionario competente dará aviso a la Fuerza
Pública y a los organismos con facultades de policía judicial para que procedan
a su liberación, la cual se realizará bajo su dirección personal. Igualmente,
la autoridad judicial dispondrá lo necesario para que, si fuere el caso, se
inicien las investigaciones penales y disciplinarias correspondientes.
Obtenida la liberación, se dará por terminado el mecanismo de búsqueda
y se remitirá un informe detallado sobre las diligencias realizadas y sus
resultados al fiscal competente para adelantar la investigación penal por el
delito que corresponda. El reporte se incorporará a la actuación penal como
medio de prueba.
Artículo 11. Procedimiento en caso de que la persona sea
hallada privada de la libertad por autoridades públicas. En el caso en el
que la persona en favor de la cual se activó el mecanismo de búsqueda urgente
sea hallada ilegalmente privada de la libertad por autoridades públicas, se
dispondrá su liberación inmediata. Si la misma no fuere procedente, se pondrá a
disposición de la autoridad competente y se ordenará su traslado al centro de
reclusión más cercano. De ser pertinente, el funcionario dará inicio al trámite
de hábeas corpus.
Artículo 12. Garantías de liberación. Cuando el
mecanismo de búsqueda urgente permita dar con el paradero de la persona y esta
deba ser liberada por la autoridad o el funcionario responsable de la
aprehensión, dicha liberación deberá producirse en presencia de un familiar, del
agente del Ministerio Público o del representante legal de la víctima, o en
lugar que brinde plenas garantías al liberado para la protección de su vida, su
liberta d y su integridad personal.
Artículo 13. Terminación de la actuación. Si
practicadas las diligencias que se estimaren conducentes en desarrollo del
mecanismo de búsqueda urgente no se hallare al desaparecido, y hubiesen
transcurrido cuando menos dos meses desde la iniciación del mecanismo, el
funcionario judicial competente ordenará la terminación de la actuación y
remitirá a la Fiscalía el informe correspondiente.
Artículo 14. Derecho de los familiares a obtener la
entrega inmediata del cadáver. Cuando la persona en favor de la cual se
activó el mecanismo de búsqueda urgente sea hallada sin vida, se adoptarán
todas las medidas necesarias para la entrega de su cadáver a los familiares,
independientemente de que se haya establecido la identidad de los responsables
de la desaparición o de la muerte y de que se les haya iniciado investigación
por los hechos delictivos que puedan configurarse. En todo caso, dicha entrega
se hará a condición de preservar los restos para el efecto de posibles
investigaciones futuras.
Artículo 15. Derechos de los peticionarios, de
los familiares, de las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias del Congreso
de la República y de la Comisión Nacional de Búsqueda. El peticionario y los familiares de
la persona que presumiblemente ha sido desaparecida tendrán derecho, en todo
momento, a conocer de las diligencias realizadas para la búsqueda. Las
Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias del Congreso de la República y la
Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas también podrán
solicitar informes sobre la forma como se adelantan las investigaciones.
Siempre y cuando su presencia no obstaculice el desarrollo de las
actuaciones o el hallazgo del desaparecido, el funcionario judicial podrá
autorizar la participación del peticionario, de los familiares de la presunta
víctima y de un representante de la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas
Desaparecidas en las diligencias que se adelanten.
Parágrafo. Ni al peticionario, ni a los familiares de la persona
presuntamente desaparecida, ni a las Comisiones de Derechos Humanos y
Audiencias del Congreso de la República, ni a la Comisión Nacional de Búsqueda
de Personas Desaparecidas será posible oponer la reserva de la información para
conocer sobre el desarrollo del mecanismo de búsqueda inmediata.
Artículo 16. Protección de víctimas y testigos. En la activación y desarrollo del
mecanismo de búsqueda urgente se aplicarán las reglas relativas a la protección
de víctimas y testigos, de acuerdo con lo que establece el Código de
Procedimiento Penal, el Estatuto Orgánico de la Fiscalía y las demás normas que
lo desarrollen, previa solicitud del funcionario judicial a la Fiscalía General
de la Nación.
Artículo 17. Remisión. Cuando no exista norma que regule un
procedimiento para la tramitación del mecanismo de búsqueda urgente y la
práctica de las diligencias que surjan de él, se aplicarán las normas que
regulan la acción de hábeas corpus y las del Código de Procedimiento Penal,
teniendo en cuenta, en todo caso, que la finalidad primordial de este mecanismo
público tutelar de la libertad, la integridad personal y demás derechos y
garantías que se consagran en favor de toda persona que se presume ha sido
desaparecida, es la de prevenir la consumación del delito de desaparición
forzada de personas.
CAPITULO SEGUNDO
Del fondo cuenta para el
funcionamiento
de la Comisión Nacional de búsqueda
Artículo 18. Del Fondo Especial. Créase un fondo cuenta dentro de la
Defensoría del Pueblo, como un sistema separado de cuentas, para el manejo de
los recursos provenientes de las donaciones, aportes y recursos que destinen las
organizaciones y entidades privadas y públicas, nacionales y extranjeras, así
como sus rendimientos, para el manejo y la promoción de las actividades
asignadas a la Comisión de Búsqueda y de las autoridades judiciales
establecidas en el artículo 1° de esta ley.
Artículo 19. Funciones del Fondo Especial. El Fondo tendrá como función
promover, impulsar y apoyar las labores que deba adelantar la Comisión Nacional
de Búsqueda, en desarrollo de las facultades asignadas en la Ley 589 de 2000 y
demás normas que la complementen o adicionen.
Las entidades públicas representadas en la Comisión de Búsqueda de
Personas Desaparecidas podrán celebrar convenios inter-administrativos para el
cumplimiento de las funciones de esta última.
CAPITULO TERCERO
Vigencia y derogatoria
Artículo 20. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de su
sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
III.
INTERVENCIONES OFICIALES
1.
Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
El ciudadano Fernando Gómez Mejía, quien actúa en
representación del Ministerio del Interior y de Justicia, en su calidad de
Director del Ordenamiento Jurídico, intervino dentro del proceso para solicitar
que se declarara EXEQUIBLE el proyecto de ley estatutaria que se analiza.
Expone que, dado que el proyecto busca regular un
mecanismo tendiente a proteger derechos fundamentales, debe regularse a través
de una ley estatutaria, como bien se expresa en las sentencias C-620 y C-646 de
2001. Luego de analizar el trámite legislativo surtido por el proyecto,
concluye que “no existe ningún vicio de forma en el trámite del proyecto de ley
estatutaria (... y que) la iniciativa legislativa fue discutida y aprobada en
las comisiones y plenarias del Congreso, respetando los plazos, trámites y
quórum establecidos en la Carta Política y en la Ley 5ª de 1992.”
Afirma que el proyecto de ley pretende superar los
obstáculos que ha tenido que afrontar la aplicación práctica del mecanismo de
búsqueda urgente, creado mediante la Ley 589 de 2000. De la misma manera,
expresa que el proyecto “crea un mecanismo autónomo para la protección del
derecho a la libertad” y que, además, “pretende contribuir a la prevención del
delito de desaparición forzada de forma tal que permita a las víctimas, a los
familiares y a las autoridades comprometidas en la defensa de los derechos
humanos, instrumentalizar una labor de investigación que conduzca, lo más
rápido posible, a encontrar el paradero de una persona que ha desaparecido en
contra de su voluntad.”
A continuación procede a describir el articulado, para
luego plantear los siguientes comentarios sobre algunas de las disposiciones:
- Artículo 1. Constituye una “aplicación del principio de
competencia plena, de acuerdo con el cual el mecanismo de búsqueda urgente
puede ser solicitado ante cualquier autoridad judicial”;
- Artículo 2. Consagra el principio de gratuidad, “en la medida en
que ninguna actuación dentro del mecanismo de búsqueda urgente causará
erogación a los particulares que en él intervienen”;
- Artículo 3. Reconoce “la vigencia del principio de titularidad
universal, pues cualquier persona puede acudir ante las autoridades judiciales
para poner en su conocimiento que una persona ha sido probablemente
desaparecida, sin importar la calidad del solicitante, ni su vínculo con la
víctima. // Desarrolla el principio de oficiosidad, que se expresa en el deber
que asumen todos los servidores públicos para contribuir en la prevención de la
comisión del delito de desaparición forzada y en la activación y desarrollo del
mecanismo de búsqueda urgente”;
- Artículo 4. Desarrolla el
principio de informalidad, “pues supone y facilita una interacción fluida entre
el denunciante - solicitante y la autoridad judicial que recibe su solicitud,
y, que tiene el deber, con contadas excepciones, de activar el mecanismo e
impulsarlo en sus diferentes etapas”;
- Artículo 5. Sobre este artículo advierte que cuando se ha
activado el mecanismo de búsqueda urgente, “éste debe desarrollarse con plena
aplicación de los principios de oficiosidad y celeridad, por cuanto el buen
resultado del mismo, depende de la ágil y pronta respuesta de las autoridades
para evitar así, la consolidación de la desaparición forzada.” Menciona también
que este artículo aplica el principio de informalidad, “pues establece una
fluida comunicación entre el juez de conocimiento, el Ministerio Público y
todas las demás autoridades y funcionarios que tienen relación con la
prevención y atención de la desaparición forzada de personas”;
- Artículo 6. Desarrolla el principio de celeridad, el cual es
fundamental para el logro de los objetivos de la actuación del mecanismo de
búsqueda urgente;
- Artículo 7. Desarrolla el principio de oficiosidad, expresado en
“el deber que asumen todos los servidores públicos para contribuir en el
desarrollo de la investigación  y en la manera como el propio juez debe
adelantar su labor”;
- Artículo 8. Desarrolla los principios de oficiosidad y
celeridad, tan importantes en el buen desarrollo de la búsqueda de personas
desaparecidas;
- Artículo 9. Desarrolla los principios de celeridad, informalidad
y oficiosidad que gobiernan la activación y el desenvolvimiento del mecanismo.
- Artículo 13. Sobre el plazo de (2) meses que allí se establece
para que el mecanismo dé resultados concretos o, en caso contrario, darlo por
concluido, expresa que este término se justifica, por cuanto la actividad del
Estado no puede extenderse por tiempo indefinido sin que existan motivos
palpables para ello;
- Artículos 14 y 15. Considera que las personas allí
mencionadas “tendrán acceso a la información sobre el desarrollo de las
diligencias, siempre y cuando, claro está, ello no implique un obstáculo para
el buen desarrollo de los procedimientos o se ponga en peligro la vida del
desaparecido”.
Concluye, entonces que “el proyecto de ley estatutaria
que reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente como respuesta y prevención del
delito de desaparición forzada de personas, está acorde, tanto con la
Constitución Política, como con los instrumentos internacionales de derechos
humanos y con las reglamentaciones penales y procedimentales internas. En este
orden de ideas, consideramos que el articulado del proyecto en estudio se
ajusta plenamente a los postulados del Estatuto Superior.”
2.
Intervención del
Ministerio de Defensa Nacional
La Ciudadana Sandra Marcela Parada Aceros
participó dentro del proceso, en representación del Ministerio de Defensa
Nacional, para solicitar que se declarara la constitucionalidad del proyecto
bajo examen.
Afirma que es indudable que la reglamentación
contenida en el proyecto de ley “debía necesariamente hacerse a través de una
ley estatutaria, por tratarse de un mecanismo para la protección de los
derechos fundamentales a la libertad personal y a no ser desaparecido.”
Después de indicar que la desaparición forzada ha
presentado en Latinoamérica  una particular intensidad en las últimas décadas,
manifiesta que  distintos organismos internacionales se han referido a esta
problemática. Se refiere así a la Resolución 33/171 de 1978 de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, a la Resolución 20 (XXXVI) de 1980 de la
Comisión de Derechos Humanos y a la Declaración de la Asamblea General de las
Naciones Unidas sobre la Protección de todas las Personas contra la
Desaparición Forzada – aprobada mediante la resolución 47/133 de 1992.
Igualmente, menciona que en el último tiempo se han aprobado tratados
internacionales de derechos humanos en los que se condena este delito, tal como
ocurre en el Estatuto de la Corte Penal Internacional, en la Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada y en los Protocolos I y II
Adicionales a los Convenios de Ginebra, todos aprobados y ratificados por
Colombia.
De otra parte, manifiesta que desde el año de 1992 se
pretendió tipificar el delito de desaparición forzada en el país. Luego de
varios intentos se logró este cometido mediante la Ley 589 de 2000, la cual
creó también el mecanismo de búsqueda urgente que se reglamenta mediante el
proyecto de  ley cuya constitucionalidad se analiza. El mecanismo fue luego
incorporado en la Ley 599 de 2000, el Código de Procedimiento Penal.
A renglón seguido, la interviniente procede a
describir el articulado del proyecto. Afirma, entonces, que si bien la
regulación contenida en el proyecto
“recoge cada uno de los aspectos previstos
en las Leyes 589 y 600 de 2000, es mucho más amplia en cuanto precisa
procedimientos y términos para el desarrollo del mecanismo de búsqueda urgente,
cuya ausencia ha sido el mayor obstáculo para que el mecanismo de búsqueda
urgente brinde los resultados para los cuales fue concebido.
“Se estimó que en este proyecto se
establecen obligaciones claras a las autoridades judiciales para la activación
del mecanismo de búsqueda urgente. Al tiempo que se les define a las autoridades
judiciales sus obligaciones y se establecen las sanciones relativas a su
incumplimiento, se les dota de las alternativas necesarias para que en el
eventual caso de que no deban activar el mecanismo o se encuentren
inhabilitadas para hacerlo puedan manifestarlo...”
Después de referirse a la Comisión de Búsqueda de
Personas Desaparecidas menciona que ésta ha detectado algunas trabas y
dificultades en el funcionamiento mismo de la Comisión y en los procesos de
investigación por el delito de desaparición forzada de personas. Acerca de las
primeras cita la ausencia de presupuesto para la Comisión y las dificultades
que han afrontado los grupos de trabajo para su funcionamiento eficaz, “debido
a factores relacionados con la carencia de recursos, la reserva sumarial, la
inasistencia de sus miembros a las reuniones y la falta de información sobre
casos concretos.” Afirma que lo anterior hacía necesario la creación del Fondo
al que se hace referencia en los artículos 18 y 19, el cual permitirá a la Comisión
“contar con el instrumento jurídico adecuado para lograr la apropiación de los
recursos necesarios, tanto del presupuesto nacional como provenientes de los
aportes y donaciones de las organizaciones públicas y privadas, para asumir los
retos que la Ley 589 de 2000 le impuso y que hasta el momento no ha podido
cumplir como quisiera, debido a las restricciones presupuestales.”
Luego de anotar que la pretensión del proyecto “era la
de lograr que el mecanismo de búsqueda urgente se convierta en una figura
eficaz y propulsora de los derechos y en un instrumento verdaderamente útil
para prevenir el delito de desaparición forzada de personas”, plantea los
siguientes comentarios sobre distintos artículos:
- Artículo 7. Cuando el artículo establece
que el funcionario judicial o el de la Procuraduría “pueden solicitar esta
‘suspensión’”, lo hace aclarando que lo hará ‘en la órbita de sus respectivas
competencias’, es decir que el funcionario judicial lo hará previa valoración
de las pruebas allegadas y siempre que exista un indicio grave, y que el
funcionario de la Procuraduría lo hará dentro del respectivo proceso
disciplinario. Esto, en aplicación del código disciplinario único o ley 734 que
ya establece esta suspensión.”
-
Artículo 15. La
inoponibilidad de la reserva a que se refiere este artículo se limita al
trámite del mecanismo de búsqueda urgente, no se extiende a las investigaciones
sobre desaparición forzada. “Las investigaciones penales por el delito de
desaparición forzada son independientes del mecanismo de búsqueda urgente y
continúan gozando de la reserva que les otorga el Código de Procedimiento
Penal. El mecanismo de búsqueda no está encaminado a determinar responsabilidad
alguna en la desaparición forzada, no persigue al autor, no enjuicia, no
condena, se trata de unas diligencias inmediatas a la desaparición encaminadas
exclusivamente a dar con el paradero de la persona viva.”
Por otra parte, manifiesta que considera
oportuno y como un acto de solidaridad con los familiares de las víctimas, que
son los primeros llamados a suministrar información respecto del presunto
paradero del desaparecido, que ellos conozcan de las diligencias ordenadas por
la autoridad judicial con miras a dar con el paradero de su familiar.
3.
Intervención de
la Fiscalía General de la Nación
El Fiscal
General de la Nación (e), Luis Alberto Santana Roboya,  tomó parte dentro del
proceso para defender la constitucionalidad del proyecto bajo análisis.
En relación con los requisitos procedimentales que
debía cumplir el proyecto expresa que ese Despacho se atiene a la verificación
que realice la Corte Constitucional cuando entre a realizar el correspondiente
estudio de constitucionalidad.
Menciona que no tiene duda de que la materia objeto
del proyecto debe ser regulada mediante una ley estatutaria, por cuanto trata
sobre un procedimiento para la protección de los derechos fundamentales.
Además, resalta la importancia del proyecto, dada la gravedad del delito de
desaparición forzada.
Manifiesta que el mecanismo de búsqueda urgente no
tiene precedentes en el derecho comparado y que fue creado en la Ley 589 de
2000, y luego retomado en el artículo 165 de la Ley 599 de 2000 (Código Penal)
y en el artículo 390 de la Ley 600 de 2000 (Código de Procedimiento Penal).
Anota que en la práctica se observó que el mecanismo debía ser reglamentado
para que pudiera cumplir con el fin para el cual fue creado. Precisamente, el
proyecto que se analiza tiene por finalidad remover los obstáculos que se han
observado en la aplicación del mecanismo, “mediante disposiciones que impongan
a los funcionarios judiciales una actuación inmediata y eficiente,
caracterizada por su celeridad durante todo su trámite y fundada en la
cooperación decidida de las autoridades públicas de las que se demanda la
práctica de pruebas o la colaboración para la búsqueda de la persona
desaparecida.”
A renglón seguido, el interviniente se refiere a dos
artículos del proyecto de la siguiente forma:
- Artículo 15. Este artículo le reconoce a los peticionarios y a
los familiares de la persona desaparecida, a la Comisión Nacional de Búsqueda y
a las Comisiones de Derechos Humanos y las Audiencias del Congreso, el derecho
de conocer, en todo momento, sobre las diligencias realizadas para la búsqueda
de la persona desaparecida. Al respecto, manifiesta que ello “puede llegar a
poner en riesgo la vida e integridad del personal que adelanta las diligencias
del mecanismo de búsqueda urgente, así como del mismo desaparecido. Por lo
anterior, considera la Fiscalía que este manejo de información debe ser
racional y ponderado;
- Artículo 18. Considera que es constitucional el Fondo Especial
creado por este artículo. Sin embargo cree que “merece la pena destacar que en
el mismo [artículo] no se contempló un sistema de control a esos dineros. En
este caso, según lo establece el artículo 267 de la Constitución Política, la
Contraloría General de la Nación debe intervenir a efectos de ejercer el
respectivo control fiscal.”
4.
Intervención de
la Policía Nacional
El Secretario General de la Policía Nacional, Alfonso
Quintero García,  intervino dentro del proceso para defender la exequibilidad
del proyecto de ley en estudio.
Manifiesta que la reglamentación del mecanismo de
búsqueda urgente debía efectuarse mediante una ley estatutaria, conforme a lo
señalado en el literal a) del art. 152 de la Constitución. Destaca que el
proyecto “crea un mecanismo independiente para la protección del derecho a la
libertad, contribuyendo a la prevención del delito de desaparición forzada...”
Anota que el proyecto persigue “regular todos los
elementos comprendidos dentro del mecanismo de búsqueda urgente, para hacer
posible su aplicación, de manera tal que (...) establece cuáles son los
criterios que deben ser tenidos en cuenta para la solicitud de la activación
del mecanismo de búsqueda urgente, así como el contenido y trámite de la
misma.”
Después de describir el contenido del proyecto
finaliza con la manifestación de que “cumple con todos los parámetros
constitucionales exigidos para la conformación de una Ley Estatutaria”, razón
por la cual solicita que se declare su constitucionalidad.
5.
Intervención de
la Defensoría del Pueblo
La ciudadana Karin Irina Kuhfeldt Salazar, Defensora
Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo,
intervino en el proceso para solicitar que fuera declarado exequible el
proyecto de ley en su totalidad.
Afirma que, en virtud de lo establecido en el literal
a) del art. 152 de la Constitución, el proyecto de ley que se examina debía
seguir los trámites de los proyectos de ley estatutaria, dado que el mecanismo
de búsqueda urgente es un mecanismo de protección de los derechos a la vida y
la libertad. A continuación, después de estudiar el trámite seguido por el
proyecto en el Congreso de la República, expresa que “desde el punto de vista
formal, el proyecto de ley estatutaria sub lite es acorde con la preceptiva
constitucional.”
Antes de entrar al análisis material del proyecto de
ley, considera importante mencionar que él constituye un mecanismo sui
generis: “se trata de un mecanismo judicial, para la protección expedita y
ágil de la vida y la libertad personales, que no tiene el carácter de proceso
en el sentido técnico que le atribuye la teoría general del proceso, de
naturaleza mixta preventiva y restitutiva, que no es público pero sí abierto a
los actores públicos y privados que tienen interés directo en el procedimiento,
de amplia legitimación por activa, con eficaces poderes del juez, que no
caduca, que se puede repetir si fuere del caso y que es compatible con los
demás mecanismos y acciones relacionados con la protección de los derechos.”
Asegura que, desde la perspectiva material, el
proyecto se ajusta a la Constitución. En primer lugar, porque persigue proteger
los derechos fundamentales comprometidos en la prohibición de la desaparición
forzada (C.P., art. 12).
En segundo lugar, porque el proyecto de ley procura
garantizar una serie de derechos fundamentales que son afectados por el delito
de desaparición forzada, a saber: vida (C.P., art.11); dignidad humana (C.P.,
art.1º); reconocimiento de la personalidad jurídica (C.P., art.16); libertad y
seguridad personales (C.P., arts. 13 y 28); locomoción (C.P., art. 24) y debido
proceso (C.P., art. 29).
Y en tercer lugar, porque desarrolla los pactos y
convenios internacionales sobre derechos humanos, aprobados por Colombia,
relativos a la lucha contra la desaparición forzada, que conforman el bloque de
constitucionalidad. En este sentido se refiere a la Declaración Universal de
Derechos Humanos, al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, a la
Convención Americana de Derechos Humanos, al Protocolo II adicional a los
Convenios de Ginebra, a la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada
y al  Estatuto de la Corte Penal Internacional, todos aprobados y ratificados
por Colombia. También menciona la Declaración sobre la Protección de Todas las
Personas contra las Desapariciones Forzadas, aprobada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas mediante la resolución 47/133 de 1992.
La interviniente llama la atención de la Corte sobre
“la larga y persistente intención del país por luchar contra la desaparición
forzada.” Por eso, destaca que el presente proyecto constituye “un eslabón más
de esa cadena.” Además, pone de relieve que el mecanismo objeto de estudio no
tiene precedentes en la legislación de otros países, que es desarrollado pro el
legislador colombiano para combatir el alarmante índice de crecimiento de este
flagelo. Al respecto aporta una serie de estadísticas que dan cuenta del
incremento de este delito en el país.
Precisa que el mecanismo de búsqueda urgente es de
reciente creación y que por ello “requiere de reglamentación para que sea
verdaderamente operativo.” Expone que la Comisión de Búsqueda de Personas
Desaparecidas ha hecho un seguimiento de su utilización, lo cual le ha
permitido “detectar serias dificultades en la aplicación del mecanismo, tales
como la dilación en su trámite, dado que el mecanismo no tiene previstos
términos para su ejecución, el sometimiento a reparto y la resistencia de los
funcionarios a activar el mecanismo, por falta de competencia.” Precisa que
esos inconvenientes prácticos “han desvirtuado el carácter urgente del
mecanismo” y que por eso “es necesario establecer directrices normativas claras
que potencien la efectividad del mecanismo.” Precisamente, el proyecto que se
examina persigue superar esos obstáculos, “mediante disposiciones que impongan a
los funcionarios judiciales una actuación inmediata y eficiente, caracterizada
por la celeridad durante todo el trámite y fundada en la cooperación decidida
de las autoridades públicas...”
Afirma la interviniente que, dado que “el resto de
artículos del proyecto regulan materias pacíficas, necesarias para poner en
funcionamiento el mecanismo de búsqueda urgente, y que en nada contrarían la
Constitución Política”, solamente es preciso pronunciarse sobre los siguientes
cuatro artículos del proyecto:
-
Artículo 7. Manifiesta que la separación del cargo
que se contempla en el numeral 2 “no es una sanción sino una medida cautelar,
adoptada por una autoridad judicial, enderezada a garantizar la eficacia del
mecanismo protector del derecho a la libertad, ya que si el presuntamente
responsable de la desaparición se retira temporalmente del servicio, se evita
la posibilidad de obstaculizar la investigación.” Además, aclara que la medida
tampoco constituye un prejuzgamiento, que no autoriza al juez a separar a un
funcionario del cargo sino a solicitar que sea separado del mismo y que medidas
similares existen en materia disciplinaria, fiscal y penal.
-
Artículo 10. La norma se inscribe en la línea
fijada por la legislación colombiana acerca de que también los particulares
pueden ser responsables del delito de desaparición forzada.
-
Artículo 15. Anota que el art. 74 de la Constitución
dispone que la reserva sumarial solamente puede ser establecida mediante ley,
“de suerte que la regla general es la accesibilidad a los documentos
públicos.” El Congreso de la República, en uso de su potestad de configuración
legislativa, puede determinar en qué casos debe regir la reserva sumarial, y en
el proyecto de ley bajo estudio optó porque no la hubiera. Por otra parte, el
proyecto tampoco establece una publicidad total de las investigaciones, pues
solamente cuatro sujetos identificados y calificados - peticionario,
familiares, Comisiones del Congreso y Comisión Nacional de Búsqueda - pueden
tener acceso al desarrollo del mecanismo de búsqueda urgente. Estima, además,
que la medida es útil, “pues de un lado el peticionario y los familiares
tendrán la oportunidad de retroalimentar la investigación y, de otro lado, las
comisiones institucionales podrán realizar mejor su delicado trabajo, al tener
acceso a información de primera mano.”
-
Artículo 18. El artículo 154 de la Constitución
consagra que el gobierno nacional tiene el monopolio de la iniciativa
legislativa cuando se trata de determinar la estructura de la administración
nacional y de establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración. El proyecto cuya constitucionalidad se analiza fue de
iniciativa del Defensor del Pueblo y en su artículo 18 se dispone la creación
de un fondo-cuenta dentro de la Defensoría del Pueblo, como un sistema separado
de cuentas para el manejo de los recursos.
Sobre este punto advierte: i) que el
Congreso de la República tiene una cláusula general de competencia que lo
autoriza para legislar sobre todos los temas, a iniciativa de cualquiera de los
servidores autorizados por la Constitución, salvo en las materias taxativamente
señaladas en el art. 154 de la Carta; y ii) que dado que el presente proyecto
de ley no regula la estructura de la administración ni ordena la participación
en rentas nacionales, la iniciativa para la creación del fondo-cuenta le
competía a cualquier parlamentario e incluso, como en este caso, al Defensor
del Pueblo.
Destaca también que el fondo no tiene
personería jurídica y “es sólo una cuenta separada de un presupuesto público
que ya existe – el de la Defensoría -, o sea que viene a ser como una especie
de simple chequera aparte, para el cumplimiento de funciones de índole
administrativa que obviamente tendrá control fiscal.” Por eso considera que la
creación del Fondo no necesitaba de la iniciativa o del aval del Gobierno. Cita
al respecto al sentencia C-539 de 1997.
IV.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
1.
Intervención de
la Comisión Colombiana de Juristas
Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y Carlos
Rodríguez Mejía, Director y Subdirector Operativo de la Comisión Colombiana de
Juristas, respectivamente, tomaron parte dentro del proceso a fin de defender
la constitucionalidad del proyecto bajo examen.
Manifiestan que fue acertada la decisión de tramitar
el proyecto con el cumplimiento de los requisitos de las leyes estatutarias. El
mecanismo de búsqueda urgente es un instrumento tutelar tanto de los derechos a
la libertad y a la integridad personal como de otros derechos que se desprenden
del ejercicio de éstos, y los mecanismos y procedimientos para garantizar los
derechos fundamentales hacen parte del núcleo esencial del derecho fundamental
respectivo, por cuanto sin ellos sería muy difícil garantizar la eficacia
material del derecho. De otra parte, resaltan que en el trámite del proyecto se
definió que él regulaba de manera integral un mecanismo de protección del
núcleo esencial del derecho a la libertad personal, lo que hacía preciso que
fuera tramitado como un proyecto de ley estatutaria. Así, pues, concluyen: “En
suma, el mecanismo de búsqueda urgente es un medio expedito para tutelar el
derecho a la libertad y la integridad personal de quienes son víctimas del
delito de desaparición forzada. Por ello, al hacer parte del núcleo esencial del
derecho a la libertad su reglamentación fue acertadamente adelantada como ley
estatutaria conforme a la Constitución Política y a la Ley 5ª de 1992.”
Posteriormente, analizan el trámite que surtió el
proyecto en el Congreso de la República, para colegir que éste se ajustó en
todo a lo dispuesto por el art. 153 de la Constitución  y los artículos 204 a
208 de la Ley 5ª de 1992.
Mencionan que el proyecto es fruto del trabajo de la
Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas, institución que fue creada en
la misma Ley 589 de 2000. Al respecto manifiestan:
“...en el desarrollo de sus funciones, [la
Comisión] encontró  que este mecanismo [el de búsqueda urgente] enfrentaba
dificultades prácticas que hacían imperativa la reglamentación del mismo. Algunas
de estas dificultades se relacionan con el sometimiento a reparto de los
mecanismo interpuestos, la demora en los trámites para su puesta en marcha
debido a la falta de términos explícitos y la renuencia de algunos funcionarios
para darles trámite y la falta de recursos para que la Comisión de Búsqueda de
Personas Desaparecidas realice las funciones que le otorga la Ley 589. Todos
estos factores desnaturalizan el objeto del mecanismo: ser una medida de acción
inmediata que permita adelantar, bajo la dirección de una autoridad judicial,
de manera rápida y coordinada acciones de diferentes autoridades del Estado
para encontrar a quien permanezca en paradero desconocido y poner término o fin
a la privación ilegal o ilegítima de la libertad, si se hallare en tal
condición...
“Así, con el objeto de superar dichos
obstáculos y precisar los vacíos respecto a los términos y los recursos dentro
del trámite del mecanismo de búsqueda urgente, la Defensoría del Pueblo
presentó ante el Congreso (...) el proyecto de ley para su reglamentación.”
Por otra parte, aseguran que la
desaparición forzada de personas es una práctica reiterada en Colombia, que
afecta gravemente un conjunto de derechos contenidos en distintos tratados
internacionales de derechos humanos que han sido ratificados por Colombia.
Manifiestan que las organizaciones internacionales han censurado en repetidas
ocasiones esta conducta, definiéndolo como un crimen de lesa humanidad – como
lo hace el Estatuto de la Corte Penal Internacional – o calificándola de una
ruptura radical de las normas de un tratado – como lo ha hecho en sus
sentencias la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Consideran que de los tratados y de las
sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como de la necesidad
de combatir la práctica reiterada de la desaparición forzada, se deducen las
obligaciones del Estado de adoptar acciones para la garantía de los derechos
afectados por esa conducta y de abstenerse de incurrir en actos que atenten
contra los mismos, so pena de comprometer su responsabilidad internacional.
Precisamente, afirman que si bien el artículo 12 de la
Constitución prohíbe la desaparición forzada, era imperioso adaptar la
legislación penal a esa interdicción, tal como se hizo con la Ley 589 de 2000.
Por eso, estiman que “la adopción del mecanismo de búsqueda urgente de personas
desaparecidas es una medida adecuada para hacerle frente al delito de
desaparición forzada de personas y constituye una acción positiva del Estado
Colombiano para garantizar la libertad y la integridad personal de quienes son
objeto de esta conducta.”
Después pasan a comentar algunas características del
proyecto. Así, exponen que el artículo 1 dispone que el mecanismo de búsqueda
urgente tiene por objeto que las autoridades realicen de forma inmediata las
diligencias necesarias para determinar el paradero de la víctima de la
desaparición forzada, para lo cual deben recabar toda la información conducente
para identificar a la víctima y verificar los hechos y circunstancias en que
incurrió el desaparecido (artículo 4 del proyecto de ley).
De otra parte, destacan que, dada la agilidad que se
requiere en el trámite para poder cumplir con el fin del mecanismo, en el
proyecto se incluyeron distintas disposiciones “que permitirán agilizar los
trámites  y así llevar a cabo con celeridad las actuaciones necesarias para
encontrar a la persona desaparecida.” Mencionan al respecto los artículos 5, 6
y 9, que contienen medidas dirigidas a “evitar dilaciones en el trámite que
pongan en riesgo la vida y la integridad de quien se encuentra privado
ilegalmente de la libertad.” De allí deducen que “este es un mecanismo que
corresponde a los criterios internacionales en materia de garantía y protección
de los derechos humanos y que resulta expedito para garantizar el derecho a la
libertad y la integridad personal de quien se presume desparecido
forzadamente.”
Resaltan también que el proyecto le permite a las
autoridades judiciales que avoquen rápidamente el conocimiento del mecanismo y
que le den trámite preferencial frente a otros asuntos bajo su conocimiento.
Igualmente, consideran de especial importancia el art. 15, que contempla el
derecho de los peticionarios, los familiares de la víctima, las Comisiones de
Derechos Humanos del Congreso y la Comisión de Búsqueda de Personas
Desaparecidas de conocer todas las diligencias realizadas en la ejecución del
mecanismo de búsqueda urgente y solicitar informes sobre las gestiones
realizadas. Ello les permite a los familiares y a los demás entes autorizados
conocer los avances en las gestiones realizadas por las autoridades, aportar
información importante que pueda llevar a determinar el paradero de la víctima
de la desaparición y, sobre todo, realizar gestiones coordinadas con las
autoridades públicas. En este sentido, destacan los intervinientes que, dado
que la Comisión de Búsqueda está compuesta por entes estatales y de la sociedad
civil, tiene un amplio margen de acción e incidencia que resulta útil a la hora
de localizar a la persona desaparecida forzadamente. Por ello reiteran que
consideran fundamental la disposición de este artículo que establece
expresamente la prohibición de oponer reserva de la información a las personas
e instituciones mencionadas, con lo cual se garantiza a los interesados el
acceso a la información de manera transparente. Finalmente, destacan que la
norma en mención se encuentra en consonancia con el artículo 14.1 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 228 de la
Constitución.
2.
Intervención de
la ciudadana Digna Isabel Durán Murillo
La ciudadana Digna Isabel Durán Murillo participó
dentro del proceso para abogar por la declaración de constitucionalidad del
proyecto de ley bajo estudio.
Para empezar, advierte que el mecanismo de búsqueda urgente
constituye un mecanismo de protección de los derechos fundamentales. y no una
actuación procesal dentro de la investigación del delito, “y como tal ha de ser
objeto de reglamentación mediante una ley estatutaria al tenor de lo dispuesto
en el artículo 152 de la Constitución Política...” En este punto recalca la
semejanza del mecanismo con la acción del hábeas corpus – tal como lo habría
expresado la sentencia C-620 de 2001 –, similitud de la cual se deduce que “el
mecanismo de búsqueda urgente, como instrumento de protección de los derechos
fundamentales, debe ser reglamentado mediante una ley estatutaria”, como se
deduciría de la misma sentencia citada.
Rememora que el mecanismo de búsqueda urgente fue
creado mediante la Ley 589 de 2000, en la cual se contemplaron también otros
instrumentos  para combatir o esclarecer el delito de la desaparición forzada,
tales como la Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas (art. 8), el
Registro Nacional de Desaparecidos (art. 9), la administración de los bienes de
las personas y víctimas del delito de desaparición forzada (art. 10), las
obligaciones del Estado (art. 11), el Registro de Personas Capturadas y
detenidas (art. 12) y el mecanismo de búsqueda urgente (art. 13).
Aclara que el objetivo del mecanismo es dar con el
paradero del desaparecido y no establecer las condiciones de su desaparición,
los autores de la misma, ni su responsabilidad, pues, como bien lo dice el
proyecto, el  mecanismo se podrá activar, “sin perjuicio de las investigaciones
penales y disciplinarias a que haya lugar.”
A renglón seguido, la ciudadana formula
algunas consideraciones sobre algunos de los artículos del proyecto, así:
-
Artículo 4º. Afirma  que esta facultad desarrolla la
participación de los ciudadanos en las actividades del Estado y su deber de
solidaridad (C.P., arts. 2 y 95) y no invade las facultades de los funcionarios
judiciales encargados de tramitar la acción, por cuanto constituye una mera
petición.
-
Artículo 6. Está dirigido a impedir “las consecuencias
nocivas que en la práctica producen las decisiones de algunas autoridades de
policía que, sin fundamento legal conocido, pretextan la necesidad de que a
partir de la desaparición de una persona transcurra un lapso de setenta y dos
horas para comenzar las labores de búsqueda, medida al parecer consuetudinaria
que no tiene sustento legal ni reglamentario.” Anota que si bien este plazo
puede ser razonable en las llamadas desapariciones voluntarias, no puede ser
aplicado en los casos de desaparición forzada, “en los que, por regla general,
la demora en la iniciación de la búsqueda proporcionan a los autores del delito
un período de tiempo en el que pueden ocultar a la persona sin temor a ser
descubiertos y, en la mayoría de las ocasiones, causar torturas e incluso la
muerte a la víctima, razón por la que se hace necesario que las autoridades
emprendan las diligencias a la mayor brevedad posible.”
-
Artículo 7. La previsión contemplada en el numeral
segundo de este artículo “pretende que el mecanismo de búsqueda urgente no vaya
a fracasar debido al probable entorpecimiento que de sus acciones pueda
realizar el servidor público que pueda ser responsable del delito o que esté
interesado en que no alcance el éxito que se pretende. // Esta facultad, si
bien puede entenderse como una medida preventiva en materia penal o
disciplinaria, es también el desarrollo de los poderes disciplinarios que la
ley confiere a las autoridades judiciales, en el entendido de que estos
servidores públicos deben contar con poderes especiales para el cabal
cumplimiento de sus funciones...”
-
Artículo 15. Manifiesta que la inoponibilidad de la
reserva sumarial a los particulares y las autoridades interesados en el
mecanismo de búsqueda urgente se debe a que el mecanismo constituye “una acción
pública que no está orientada a la determinación de responsabilidades
penales...” La inaplicación de la reserva sumarial en estos casos también se
fundamenta en el principio del control de las autoridades públicas (C.P., art.
1), en el derecho ciudadano a la información y en el principio de colaboración
armónica entre las instituciones (C.P., art. 113).
Destaca que la Comisión de Búsqueda de
Personas Desaparecidas cumple un papel de control e impulso sobre las
investigaciones que se adelantan por el delito de desaparición forzada, razón
por la cual es importante que conozca los expedientes que se formen a raíz de
la activación del mecanismo de búsqueda urgente. Finalmente, aclara que la
reserva sumarial es una figura de carácter legal, establecida en el artículo
330 del Código de Procedimiento Penal, y que ella “no impide a los familiares
de la víctima, a la Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas ni a las
Comisiones de Derechos Humanos del Congreso acceder al expediente para el cabal
cumplimiento de sus funciones, o para el conocimiento de las labores
desarrolladas en la búsqueda de la víctima, en tanto que dicho conocimiento es
indispensable para el cumplimiento de los cometidos constitucionales del
mecanismo (protección de derechos fundamentales).”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En su concepto, el Procurador General de la Nación,
Edgardo José Maya Villazón, le solicita a la Corte que declare la exequibilidad
del proyecto de Ley Estatutaria objeto de estudio.
En lo que respecta, al análisis formal del proyecto
de ley, la Vista Fiscal  señala que éste versa “sobre un mecanismo de
prevención de la violación de derechos fundamentales como son la libertad, la
integridad personal, la vida y otros derechos conexos, reconocidos en la
Constitución Política, los cuales se ven amenazados  o vulnerados en el delito
de desaparición forzada.” Dado, entonces, que “se trata de derechos
fundamentales” el proyecto debía cumplir con los trámites propios de las leyes
estatutarias. Por eso, pasa a continuación a observar si en la aprobación del
proyecto se cumplió con los requisitos formales establecidos, para lo cual
describe el trámite del proyecto por el Congreso de la República, sin que
advierta ningún defecto en él.
Manifiesta en su concepto que el objeto del
proyecto de ley bajo examen es plenamente congruente con la Constitución
Política. Según lo dispuesto en su artículo 1º, el mecanismo de búsqueda
urgente es un mecanismo público tutelar del derecho a la libertad, un valor
jurídico básico en nuestro ordenamiento constitucional. Por esta razón, el
proyecto “constituye un desarrollo legal de una de las finalidades esenciales
del Estado colombiano, contempladas en el artículo 2º de nuestra Constitución
Política: la de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en ella.”
Aclara que el mecanismo “no sólo desarrolla
la protección efectiva [de la libertad personal], y no hay ninguna protección
más efectiva que aquella que previene las violaciones a los derechos, sino que
así mismo, busca efectivizar la prohibición de la desaparición forzada...”
Afirma también el Procurador al respecto:
“En concepto de este Despacho, lo que
realiza la protección efectiva de la libertad y demás derechos es,
especialmente, la aplicación de los criterios de inmediatez, agilidad,
celeridad y economía para la activación de estos mecanismos, cuya observancia
le es impuesta al juez por las normas contenidas en el proyecto a manera de
condiciones o requisitos de sus actuaciones en procura de la efectiva
protección al derecho de libertad de la persona presuntamente desaparecida de
manera forzosa, lo que configura la coherencia entre el proyecto y el principio
fundamental consagrado en el artículo 2 de la Carta Política.
“Resulta evidente que la figura de la
desaparición forzada tipificada en nuestro ordenamiento jurídico (...) exige la
reacción inmediata de las autoridades tanto judiciales como administrativas
para evitar su consumación. El tiempo en este tipo de situaciones resulta ser
un factor determinante para evitar la comisión del delito o la afectación de
otros derechos, pues desaparecer una persona empieza por desaparecer las
huellas que permitirían su localización...
“Por ello, es de resaltar la finalidad
preventiva del mecanismo de búsqueda urgente consistente en evitar a toda costa
la comisión del delito de desaparición forzada, con lo cual puede afirmarse que
el Estado contará con un instrumento legal adecuado para el cabal cumplimiento
de su deber constitucional de garantizar efectivamente los derechos del
ciudadano...
“El establecimiento de estos mecanismos
preventivos y de reacción inmediata no sólo es concordante con la Constitución,
sino que las características propias de la ejecución de la conducta criminal de
la desaparición forzada hacen que cualquier regulación que no garantice su
efectividad superando los términos y trámites del procedimiento habitual
resulte atentatoria del orden constitucional, en tanto no permitiría el cumplimiento
de la obligación constitucional a cargo del Estado de garantizar de manera
efectiva los derechos fundamentales de los ciudadanos. Por ello no es casual
que la noción de búsqueda urgente aparezca como el calificativo del
mecanismo...”
“Así, (...) las normas reguladoras tanto
del procedimiento judicial como del actuar de los titulares del mecanismo en
examen, ya sea que versen sobre su procedencia, sobre el trámite que ha de
surtirse o sobre la solicitud de la activación del mecanismo, apuntan sin excepción,
a la simplificación de la función judicial relacionada con la materia o a la
facilitación para los titulares, de las diligencias que han de adelantarse para
activar este mecanismo de protección.
“Debe señalarse también que la ley, de
manera previsiva, señala que este mecanismo no puede convertirse en obstáculo,
limitación o trámite previo a la acción constitucional de habeas corpus o a las
investigaciones a que de lugar el hecho.”
A continuación expresa que las normas del
proyecto realizan otros principios constitucionales que rigen el desarrollo de
la función pública, tales como la economía, la celeridad, la eficacia e
imparcialidad, al igual que el derecho de acceso a la justicia. Ello se
desprende, entre otros, del art. 1º, que ordena al funcionario judicial a
activar el mecanismo de manera inmediata y de oficio; del artículo 2º, que
dispone que ninguna actuación dentro del mecanismo causará erogación para los
particulares; del artículo 3º, que autoriza a cualquier persona para que active
el mecanismo, con lo cual se garantiza la eficacia y la celeridad; del artículo
4º, que consagra el carácter informal de la solicitud de activación; del
artículo 5º, que garantiza la agilidad del mecanismo al no someterlo a reparto;
y del artículo 6, que establece un término perentorio de 24 horas para que el
funcionario produzca la providencia motivada en la que declare infundada la
solicitud, cuando así lo considere, y dispone que, en todo caso, el mecanismo
podrá ser activado cuantas veces se tenga noticia sobre la persona
desaparecida.
De otra parte, el Ministerio Público
advierte que son varias las coincidencias que se encuentran entre el contenido
del proyecto que se estudia y convenios y tratados internacionales de derechos
humanos, que constituyen un parámetro en el examen de constitucionalidad, en
virtud de la figura del bloque de constitucionalidad. Al respecto estima que la
mayor coincidencia se presenta con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos. Asegura que el proyecto analizado puede ser considerado como un
desarrollo cabal del principio de efectividad consagrado en el artículo 2º de
dicho Pacto. También constituye una forma de garantizar los derechos a la
libertad y seguridad personales, y a la libertad de circulación y residencia,
contemplados en los arts. 9 y 12 del mismo Pacto.
También encuentra que el texto del proyecto
se encuentra en armonía y desarrolla las disposiciones de la Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas y el Tratado de Roma, que
aprobó el Estatuto de la Corte Penal Internacional.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con los artículos 153
inciso 2° y 241 numeral 8° de la Constitución, la Corte Constitucional es
competente para conocer del proyecto de ley estatutaria número 065 de 2003
Senado, 197 de 2003 Cámara, “por medio de la cual se reglamenta el mecanismo de
búsqueda urgente y se dictan otras disposiciones”, tanto por su contenido
material, como por vicios de procedimiento en su formación, por tratarse de la
revisión de un proyecto de ley estatutaria.
La competencia del legislador estatutario
en la reglamentación de los mecanismos de protección de los derechos
fundamentales
2. El proyecto que se analiza reglamenta el
mecanismo de búsqueda urgente, mecanismo que, según reza su artículo 1º, ha
sido diseñado para proteger la libertad y la integridad personal y los demás
derechos y garantías que se consagran en favor de las personas que se presume
han sido desaparecidas. En vista de ello, tal como lo reconocen todos los
intervinientes dentro del proceso, el proyecto debía cumplir con los trámites
propios de las leyes estatutarias, de conformidad con lo dispuesto en el
literal a) del art. 152 de la Carta, que establece que se regularán mediante
leyes estatutarias los procedimientos y recursos para la protección de los
derechos fundamentales de las personas.
Advierte la Corte que el proyecto de ley
revisado (i) no configura el contenido, el alcance y los límites de un derecho
fundamental ni establece criterios para resolver la colisión de un derecho
fundamental con otro, con un deber o con un interés público importante o
imperioso. El presente proyecto (ii) se circunscribe a reglamentar un mecanismo
de protección de los derechos fundamentales vulnerados y amenazados por la
desaparición forzada. Esto se aprecia en el título, el contenido y la finalidad
del proyecto de ley. (iii) Además, dicho mecanismo de protección es especial,
en la medida en que no forma parte de los procedimientos y recursos ordinarios.
(iv) Igualmente, se trata de un mecanismo específico de protección de ciertos
derechos fundamentales y su concepción y desarrollo obedecen a dicho propósito
y apuntan exclusivamente  a lograr su materialización.
Ahora bien, sobre este punto es importante
anotar que el legislador, en ejercicio de su margen de configuración
legislativa, puede optar por incluir dentro del  proyecto de ley estatutaria
normas que no correspondan estrictamente a la materia propia de este tipo de
leyes, con el fin de adoptar un estatuto integral que regule el mecanismo
creado. El que algunas de estas normas que no son no típicamente estatutarias,
eventualmente pudieran llegar a ser modificadas por el legislador ordinario, no
por el estatutario, será valorado por la Corte si llegare a presentarse una
acción pública de inconstitucionalidad contra dicha ley ordinaria. En sede de
revisión definitiva e integral de un proyecto de ley estatutaria, la Corte
analiza si las normas contenidas en el proyecto guardan una relación de
conexidad directa y estrecha con la efectividad del mecanismo creado para
proteger determinados derechos fundamentales. Esto es especialmente relevante,
habida cuenta de que la regulación de un procedimiento está animada por una
clara unidad de propósito consistente en asegurar el goce efectivo de los
derechos fundamentales a los cuales está específicamente dirigido el
procedimiento establecido. Cabe anotar, sin embargo, que en caso de encontrar
la Corte alguna norma que carezca de dicha relación de conexidad, ella no
deviene inconstitucional por ese solo hecho, ya que ésta fue aprobada con el
cumplimiento de requisitos aún más exigentes - por ejemplo, en lo que respecta
a las mayorías, puesto que las normas estatutarias requieren de mayoría absoluta,
mientras que las normas ordinarias pueden ser aprobadas por mayoría simple-.
Así lo ha señalado expresamente la Corte en su jurisprudencia.[1]
En su sentencia C-620 de 2001,[2]
la Corte expresó sobre la necesidad de reglamentar mediante ley estatutaria los
procedimientos y recursos para la protección de los derechos fundamentales:
“(...) la
Corte también ha aceptado la tesis de “que cuando el legislador asume de manera
integral, estructural o completa la regulación de un tema de aquellos que
menciona el artículo 152 superior, debe hacerlo mediante ley estatutaria,
aunque dentro de esta regulación general haya disposiciones particulares que
por su contenido material no tengan el significado de comprometer el núcleo
esencial de derechos cuya regulación se defiere a este especial proceso de
expedición legal. Es decir, conforme con el aforismo latino que indica que
quien puede lo más puede lo menos, una ley estatutaria que de manera integral
pretende regular un asunto de los que enumera la precitada norma
constitucional, puede contener normas cuya expedición no estaba reservada a
este trámite, pero en cambio, a la inversa, una ley ordinaria no puede contener
normas particulares reservadas por la Constitución a las leyes estatutarias.”[3]
“En síntesis: la
jurisprudencia de esta Corte ha sido enfática al señalar que las disposiciones
que deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria, concretamente,
en lo que respecta a los derechos fundamentales y los recursos o procedimientos
para su protección son aquellas que de alguna manera tocan su núcleo esencial o
mediante las cuales se regula en forma “íntegra, estructural o completa” el
derecho correspondiente.
“(...)
“En este orden de ideas, la Corte considera
que al proceder el legislador a regular en forma íntegra y completa el derecho
fundamental de habeas corpus y los mecanismos y procedimientos para su
protección por medio de una ley ordinaria, además de tocar aspectos atinentes a
su núcleo esencial, infringió abiertamente el artículo 152-a) de la Carta, que
exige reserva de ley estatutaria, lo que motiva el retiro del ordenamiento
positivo de los artículos 382 a 389 de la ley 600/00, como ya se ha
anotado.”
3. De otra parte, es importante mencionar
que la Corte ha reiterado en sus pronunciamientos que el análisis de
constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria es integral y
definitivo. La integralidad del examen significa que la Corte debe hacer el estudio
tanto del trámite del proyecto como de su contenido material. A su vez, el
carácter definitivo del juicio implica que las normas del proyecto que son
declaradas constitucionales hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y, por
consiguiente, no podrán ser demandadas nuevamente.[4]
ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL PROYECTO
Estudio del trámite del proyecto de ley estatutaria N° 65
de 2003 –Senado, 197 de 2003 -Cámara
4. Para su
aprobación, los proyectos de ley estatutaria  deben cumplir con los requisitos
propios de los proyectos ordinarios (C.P., arts. 157 ss.), además de los
exigidos especialmente para ellos (C.P., art. 153).
De esta
manera, los proyectos de ley estatutaria deben cumplir con los siguientes
requisitos:
·
Haber sido publicados
en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. El
art. 9 del Acto Legislativo 001 de 2003 dispuso que esta exigencia también se
aplica a los debates sobre los informes de las comisiones de conciliación, los
cuales deberán ser publicados por lo menos un día antes.
·
Haber sido aprobados
en  primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara
·
Haber sido aprobados en
cada cámara en segundo debate
·
Haber respetado los
términos fijados en el artículo 160 para los debates, a saber: entre el primero
y el segundo debate en cada cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho
días, y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de la
discusión en la otra deben transcurrir por lo menos quince días
·
Haberse dado aviso de
que el proyecto será sometido a votación en sesión distinta a aquélla en la que
se efectúa la respectiva votación y someter el proyecto a votación en la
oportunidad anunciada (art. 8 del Acto Legislativo 001 de 2003)
·
Haber sido aprobado por
la mayoría absoluta de los miembros del Congreso
·
Haber sido aprobado
dentro de una sola legislatura, con la aclaración de que este plazo se refiere
únicamente el trámite dentro el Congreso, y no se extiende al período que
requiere la revisión previa que efectúa la Corte Constitucional
·
Haber obtenido la
sanción del gobierno, la cual, en el caso de los proyectos de ley estatutaria
solamente procede luego de que la Corte Constitucional haya efectuado el
control previo de constitucionalidad y haya declarado la exequibilidad de las
disposiciones del proyecto.
5. A
continuación se presenta la secuencia de los procedimientos surtidos por el
proyecto de ley que se examina:
- El proyecto
fue presentado el día 13 de agosto de 2003, por el Defensor del Pueblo, Eduardo
Cifuentes Muñoz. Fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 411 del 19 agosto
de 2003 (páginas 24-39), como proyecto de ley No. 065 de 2003 –Senado.
- La ponencia y el pliego de modificaciones para primer debate,
presentados por los Senadores Carlos Gaviria Díaz y Héctor Helí Rojas Jiménez,
fueron
publicados en la Gaceta del Congreso No. 583 del 12 de noviembre de 2003.
- En la Gaceta del Congreso N° 707 del 31 de diciembre de 2003 se
publicó el acta N° 24 del 25 de noviembre de 2003, de la Comisión Primera del
Senado de la República. En ella aparece el proyecto de ley n° 65 de 2003 Senado
dentro del orden del día de los proyectos a considerar en primer debate. Sin
embargo, el proyecto no se pudo discutir en esa ocasión y, por consiguiente, se
dispuso que entraría a consideración de la Comisión en la próxima sesión (pp.
1, 28 y 64). Con ello se dio cumplimiento al requisito de anunciar su discusión
en una sesión anterior a aquella en la que se da la votación.
- En la Gaceta del Congreso N° 31 de
2004, está publicada el acta N° 25 correspondiente a la sesión de la Comisión
Primera del Senado, del día 26 de noviembre de 2003, en la cual se debatió y
aprobó el proyecto de ley N° 65 de 2003 Senado. Según certificación del día 16
de septiembre de 2004, expedida por el Secretario de la Comisión Primera del
Senado, el articulado de la iniciativa fue votado en bloque y aprobado por 12
votos a favor y 0 en contra.
- La ponencia para el segundo debate y el texto al
proyecto de ley, presentado por los mismos senadores, fue publicado en la
Gaceta del Congreso 649 del 4 de diciembre de 2003, en las páginas 3-8.
- En la Gaceta del Congreso N° 03 del 16 de enero de 2004 se publicó
el acta N° 21 de la sesión ordinaria del 9 de diciembre de 2003, en la cual se
anuncia que en la sesión del día siguiente se votaría sobre distintos
proyectos, entre los cuales se encontraba el Proyecto de ley n° 65. (p. 13). En
consecuencia, el proyecto fue incorporado en el orden del día de la sesión
ordinaria del 10 de diciembre de 2003, como consta en el acta N° 22, publicada
en la Gaceta del Congreso N° 4 del 16 de enero de 2004.
- El proyecto fue aprobado por la plenaria del Senado
el 15 de diciembre de 2003, según consta en el Acta No. 23, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 05 de 2004 (pp. 5 y 41). Según certificación del
Secretario General del Senado de la República, del día 5 de agosto de 2004, el
proyecto fue aprobado por los 96 senadores presentes  (Folio 212).
- La ponencia y el pliego de modificaciones para
primer debate en la Cámara de Representantes, presentados por los
Representantes Roberto Camacho W., Germán Navas Talero y José Joaquín Vives
Pérez, fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 145 del 22 de abril de
2004, pp. 9-13.
- En la
Gaceta del Congreso 299 de 2004 se publicó el acta N° 33, correspondiente a la
sesión del día 29 de abril de 2004 de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes. En ella se advierte que el proyecto ley N° 197 de 2003 Cámara,
65 de 2003 Senado, se encuentra dentro del orden del día. En el acta se reseña
el debate planteado y se anuncia que el proyecto se votaría en la próxima
sesión (pp. 7-12).
- El texto
del proyecto 197/03 Cámara, 65/2003 –Senado, fue aprobado por la Comisión
Primera de la Cámara el 4 de mayo de 2003, según consta en el acta N° 34 de
2004, publicada en la Gaceta del Congreso N° 300, pp. 2-25. De acuerdo con
certificación del día 4 de octubre de 2004, expedida por el Secretario de la
Comisión Primera, el proyecto “fue aprobado según el artículo 153 de la
Constitución Política de Colombia (mayoría absoluta), el día 4 de mayo de 2004,
según consta en el acta N° 34 de 2004.”
- El informe de ponencia para segundo debate y el
pliego de modificaciones, presentados por los mismos Representantes que
actuaron como ponentes en la Comisión, aparecen publicados en la Gaceta del
Congreso No. 193 del 13 de mayo de 2004, pp. 7-12.
- En la Gaceta del Congreso N° 340 del 12 de julio de
2004 se publicó el acta N° 108 de la Sesión ordinaria de la Plenaria de la
Cámara de Representantes, del día 2 de junio de 2004, en la cual se anunció que
en la sesión del día 7 de junio se discutiría el proyecto de ley (p. 43).
Luego, en la Gaceta del Congreso  N° 365 del 21 de julio de 2004, se publicó el
acta N° 109 de la sesión del día 8 de junio, en la cual se manifiesta que la
sesión del 7 no se realizó y que el orden del día de ese día se desarrollaría
el día 9 de junio (pp. 7, 10 y 12).
- La ponencia
fue considerada y aprobada por la Plenaria de la Cámara el día 9 de junio de
2004, según consta en el Acta No. 110, publicada en la Gaceta del Congreso N°
391 del 26 de julio de 2004, pp. 10 y 54. De acuerdo con certificación del
Secretario General de la Cámara de Representantes, expedida el 5 de agosto de
2004, el proyecto fue aprobado “por mayoría de los presentes ciento sesenta
(160) Honorables Representantes.”
- Debido a que el proyecto de ley proveniente del
Senado de la
República sufrió algunas modificaciones en la Cámara de Representantes, se
conformó una comisión conciliadora integrada por los senadores Carlos Gaviria
Díaz y Héctor Helí Rojas Jiménez, y los Representantes a la Cámara Germán Navas
Talero y Roberto Camacho W., cuyo informe de mediación y Texto Conciliado al
Proyecto de Ley Estatutaria 197 de 2003, Cámara, 65 de 2003, Senado, fue
publicado en la Gaceta del Congreso 283 del 16 de junio de 2004, pp. 7-9.
- En la Gaceta del Congreso N° 365 del 12 de julio de
2004 se publicó el acta correspondiente a la Plenaria de la Cámara de
Representantes del día 8 de junio de 2004. Dentro del orden del  día se
contempla la discusión del proyecto. Puesto que el quórum decisorio  se había
desintegrado se decidió convocar para el día siguiente con el mismo orden.
- El informe de la Comisión Accidental fue aprobada por la Plenaria de
la Cámara de Representantes, en la sesión del día 17 de junio de 2004, según
consta en el acta N° 113, publicada en la Gaceta del Congreso N° 401 del 4 de
agosto de 2004, p. 15. El acta de conciliación fue aprobada con el voto
positivo de 93 representantes, como consta en la misma acta.
- En la Gaceta del Congreso N° 361 del 19 de julio de
2004 se publicó el acta N° 52 correspondiente a la Sesión Ordinaria de la
Plenaria del Senado de la República, del día 16 de junio de 2004. En ella se
anuncia que dentro de los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
siguiente sesión se encuentra el proyecto de ley N° 65 de 2003 Senado, 197 de
2003 Cámara (pp. 25-26).
- El informe de la Comisión Accidental fue aprobada por la Plenaria del
Senado de la República, en la sesión del día 17 de junio de 2004, según consta
en el acta N° 53, publicada en la Gaceta del Congreso N° 362 del 19 de julio de
2004 (pp. 6 y 98- 100). Según certificación expedida por el Secretario General
del Senado de la República, del día 11 de octubre de 2004, en la sesión se
contó con un quórum decisorio de 95 Senadores, todos los cuales votaron a favor
de la aprobación.
Análisis detenido de algunos aspectos de la formación del
proyecto sujeto a control integral
6. De la descripción del trámite del proyecto surgen tres cuestiones
que merecen un análisis detenido: (i) si se cumplió el requisito establecido en
el artículo 160, inciso final; (ii) si se aprobó el proyecto de ley con la
mayoría especial ordenada para este tipo de leyes; y (iii) si el informe de
conciliación fue debatido y votado respetando las exigencias constitucionales.
Para determinar si se incurrió en un vicio de forma, la Corte seguirá
la siguiente secuencia metodológica. En primer lugar, con el objeto de que
sirva de fundamento para el análisis posterior, procederá a describir los
hechos tal como aparecen en la Gaceta del Congreso y fueron certificados en lo
pertinente por el secretario de la célula legislativa correspondiente. Luego,
analizará los hechos identificados, no aisladamente, sino a la luz del contexto
dentro del cual se inscriben. En tercer lugar, valorará si en dicho contexto
los hechos constituyen una violación de normas constitucionales. Y, finalmente,
si se llegare a constatar un vicio, se estudiará si éste fue saneado en el
curso de la formación de la ley o, de no ser éste el caso, si es subsanable por
el propio Congreso en los términos que señale la Corte.
7. Los hechos relevantes en el trámite del proyecto de ley que aquí se
analiza, fueron los siguientes:
Primer debate – Comisión Primera del Senado de la
República
- La ponencia y el pliego de modificaciones para primer debate,
presentados por los Senadores Carlos Gaviria Díaz y Héctor Helí Rojas Jiménez,
fueron
publicados en la Gaceta del Congreso No. 583 del 12 de noviembre de 2003.
- En sesión del 12 de noviembre de 2003
se anuncia que el proyecto “se someterá a consideración de la Comisión en la
próxima sesión” (Acta 21 de 2003 – Gaceta 26 del 5 de febrero de 2004, p. 5).
- En sesión del 18 de noviembre de 2003
se incluyó el proyecto dentro del orden del día, en el punto IV sobre “lectura
de ponencias y consideración de proyectos para primer debate.” En la parte
final de la lectura del orden del día se anota: “La Presidencia informa que
cuando se registre quórum decisorio se someterá a votación.” El orden del día
no se pudo agotar en la sesión. Por eso, el proyecto fue incluido dentro de los
proyectos que la Presidencia “someterá a consideración de la Comisión en la
próxima sesión,” como se dice al finalizar la sesión del 18 de noviembre. (Acta
22 de 2003 – Gaceta 26 del 5 de febrero de 2004, pp. 6-7; 23)
- En sesión del 19 de noviembre de 2003
se incluyó el proyecto dentro del orden del día, en el punto IV sobre “lectura
de ponencias y consideración de proyectos para primer debate.” En la parte
final de la lectura del orden del día se anota: “La Presidencia informa que
cuando se registre quórum decisorio se someterá a votación.” El orden del día
no se pudo agotar en la sesión. Por eso, el proyecto fue incluido dentro de los
proyectos que la Presidencia  “someterá a consideración de la Comisión en la
próxima sesión”, como se dice al finalizar la sesión del 19 de noviembre. (Acta
23 de 2003 – Gaceta 30 del 16 de febrero de 2004, pp. 2 y 24)
- En sesión del 25 de noviembre de 2003
se incluyó el proyecto dentro del orden del día, en el punto IV sobre “lectura
de ponencias y consideración de proyectos para primer debate.” En la parte
final de la lectura del orden del día se anota: “La Presidencia informa que
cuando se registre quórum decisorio se someterá a votación.” El orden del día
no se pudo agotar en la sesión. Por eso, el proyecto fue incluido dentro de los
proyectos que la Presidencia  “someterá a consideración de la Comisión en la
próxima sesión”, como se dice al finalizar la sesión del 25 de noviembre. (Acta
24 de 2003 – Gaceta 707 del 31 de diciembre 2003, pp. 1 y 64)
- En sesión del 26 de noviembre de 2003
se incluyó el proyecto dentro del orden del día, en el punto IV sobre “lectura
de ponencias y consideración de proyectos para primer debate.” El ponente
presenta su proposición positiva. Luego de cerrada la discusión sobre ella, se
aprueba el informe de ponencia. A continuación se abre a discusión el
articulado. Intervienen varios senadores. Luego de cerrar la discusión, el
proyecto es sometido a votación, en bloque. En el acta consta que se emitieron
12 votos, todos afirmativos. Se designan los ponentes para la plenaria, a los
cuales se les concede cinco (5) días para la presentación de su informe (Acta
25 de 2003 – Gaceta 31 del 16 de febrero de 2004, pp. 2-4)
Segundo debate – Plenaria del Senado de la República
- La ponencia para el segundo debate y el texto al
proyecto de ley, presentado por los mismos senadores, fue publicado en la
Gaceta del Congreso 649 del 4 de diciembre de 2003, en las páginas 3-8.
- En sesión del 9 de diciembre de 2003 se
anuncia el proyecto dentro de los proyectos por votar en la próxima sesión,
así: “Discúlpeme Senador Rojas lo interpelo por un minuto, para anunciarle a la
Plenaria de la Corporación que mañana en la citación que está prevista nos
proponemos votar lo siguientes proyectos...” (Acta 21 de 2003 – Gaceta 03 del
16 de enero de 2004, p. 13).
- En sesión del 15 de diciembre de 2003
se incluyó el proyecto dentro del orden del día, en el punto IV, cuyo título
es: “En cumplimiento del Acto Legislativo número 01 de 2003, a continuación se
relacionan los informes de mediación y proyectos que se discutirán y aprobarán
en la presente sesión.” La sesión se inició con la presencia de 96 senadores.
Luego, en la página 14 se anota que había quórum decisorio y que la proposición
positiva sobre el proyecto de Acto Legislativo que adicionaba el artículo 180
de la Constitución había sido votada por 78 senadores. Después, en la página 27
se menciona que para la votación del informe de mediación sobre un proyecto en
el que la Nación se asociaba a la celebración de la fundación del municipio de
Albán se contó con 82 votos.
Conscientes de la existencia del quórum
necesario para este tipo de proyectos, se concedió la palabra al ponente.
Luego, la Presidencia indica a la Secretaría dar lectura a la proposición
positiva con que termina el informe. Después de que se hubiere hecho “[l]a
Presidencia somete a consideración de la Plenaria la proposición leída y,
cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación.” Entonces la presidencia
“somete a consideración de la plenaria prescindir de la lectura del articulado
y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación.” Después la Presidencia
somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto, “y cerrada su
discusión pregunta: ¿adopta la plenaria el articulado propuesto? Y esta
responde afirmativamente.” Luego de que también se aprueba el título del
proyecto se concluye: “Cumplidos los trámites, constitucionales, legales y
reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿quieren los senadores presentes que
el proyecto de ley aprobado sea ley de la república? Y estos responden
afirmativamente.” (Acta 23 de 2003 – Gaceta 05 del 27 de enero de 2004, pp. 4,
14, 34 y 41).
El Secretario General del Senado de la
República certifica, el 5 de agosto de 2004: “Se pudo constatar un quórum
decisorio de 96 Honorables Senadores de los 102 que conforman la Plenaria del
Senado de la República, al ser sometido a su aprobación este proyecto fue
aprobado por 96 votos a favor, según consta en la página 18 del Acta de la
Plenaria número 60 de la sesión.”
Tercer debate – Comisión Primera de la Cámara de
Representantes
- La ponencia y el pliego de modificaciones para
primer debate en la Cámara de Representantes, presentados por los
Representantes Roberto Camacho W., Germán Navas Talero y José Joaquín Vives
Pérez, fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 145 del 22 de abril de
2004, pp. 9-13.
- En sesión del 22 de abril de 2004, se
anuncia el proyecto dentro de los proyectos por discutir y votar en la próxima
sesión, así: “Señores, próximo martes 10 de la mañana, primer punto del orden
del día: votación de los proyectos en los cuales está cerrada la votación y
podemos incluir los dos proyectos pendientes que quedan hoy, además los dos
proyectos de ley estatutaria que son: el de la Defensoría pública y el de
búsqueda urgente para discusión y votación.”  (Acta 30 de 2004 – Gaceta 168 del
5 de mayo de 2004, p. 36).
- En sesión del 27 de abril de 2004 se
incluyó el proyecto dentro del orden del día, en el punto III, cuyo título es:
“Proyectos para primer debate para discusión y votación.” Se aplaza la
discusión del proyecto para la próxima sesión. Al final de la sesión se anota:
“Mañana vamos a votar entonces el proyecto de un artículo de la Procuraduría
General de la Nación y empezamos la discusión de los proyectos de Defensoría
Pública y búsqueda urgente.” (Acta 31 de 2004 – Gaceta 199 del 14 de mayo de
2004, pp. 2 y 6).
- En sesión del 28 de abril de 2004 se
incluyó el proyecto dentro del orden del día, en el punto III, cuyo título es:
“Proyectos para primer debate para discusión y votación.” Se aplaza la
discusión para la próxima sesión. Al final de la sesión se expresa: “Entonces
quedaríamos para mañana nueve en punto votaríamos el resto del articulado de
este proyecto de ley estatutaria y además el proyecto 197. De todas maneras se
anuncia la discusión y votación si hay tiempo del otro proyecto de ley
estatutaria sobre mecanismo de búsqueda urgente” (Acta 32 de 2004 – Gaceta 199
del 14 de mayo de 2004, pp. 8 y 28).
- En sesión del 29 de abril de 2004 se
incluyó el proyecto dentro del orden del día, en el punto III, cuyo título es:
“Proyectos para primer debate para discusión y votación.” Se inicia el debate.
Intervienen los ponentes y varios Representantes. Se decide invitar al
Ministerio de Hacienda para debatir sobre el fondo especial. Al final se
expresa: “Entonces anunciamos martes próximo tema búsqueda urgente para
votación...” (Acta 33 de 2004 – Gaceta 299 del 23 de junio de 2004, pp. 2 y 7
ss.).
- En sesión del 4 de mayo de 2004 se
incluyó el proyecto dentro del orden del día, en el punto IV, cuyo título es:
“Proyectos para primer debate para discusión y votación.” En la sesión, el
Secretario manifiesta que cuenta con quórum decisorio. La Comisión aprueba el
informe de ponencia y se pasa a debatir sobre el articulado. Los artículos 1,
3, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17 y 21 – que no tenían proposiciones -
fueron aprobados en bloque. Al respecto dice el secretario: “Han sido aprobados
los artículos 1, 2, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17 y 21 señor Presidente
con la mayoría exigida por las leyes estatutarias” (p. 6). Luego se advierte
que el 3 no tiene proposición, se vota y se aprueba. Por el contrario, se anota
que el segundo sí tiene proposición y se dispone que se vote. Se aprueba por 19
votos a favor y 5 en contra (p. 9).
Posteriormente, se aprueba el 5, “con la
mayoría exigida en la Constitución y la ley para las leyes estatutarias” (p.
10).  Los demás artículos también son aprobados, así: art. 6(p. 14: “Ha sido
aprobado, señor Presidente, el artículo sexto);  art.  7 (p. 15: “Ha sido
aprobado, señor Presidente en su totalidad el artículo séptimo con todas las
modificaciones aquí discutidas”); art. 18 (p. 20: “Ha sido aprobada la
proposición presentada por el doctor Roberto Camacho – acerca de ese artículo);
art. 19 (p. 21: “Ha sido aprobado el texto leído, señor Presidente” y “Ha sido
aprobada la adición presentada por el doctor Germán Navas”).
-El artículo 15, sobre los derechos de
los peticionarios, de los familiares y de la Comisión de Búsqueda, fue negado
en la Comisión. Luego, fue reincorporado en el proyecto por decisión de la
Comisión de Mediación, dado que había sido probado por el Senado. También fue
suprimido el artículo 20, con una votación de 23 votos a favor de eliminarlo,
por cuanto su contenido había sido integrado en el inciso primero del art. 18
(p. 22). Luego, se aprueba el nuevo artículo 20, sobre la vigencia de la ley
(p. 25).
Al final pregunta el presidente: “¿quiere
la Comisión que el presente proyecto pase a la Plenaria?” El Secretario
replica: “Así lo quiere señor Presidente.” Se nombran los mismos ponentes.
(Acta 34 de 2004 – Gaceta 300 del 23 de junio de 2004, pp. 2 y ss.).
En el acta hay constancias sobre las
distintas votaciones realizadas. Además, el Secretario de la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes certifica, el 8 de octubre de 2004, que el
proyecto de ley “fue aprobado según el artículo 153 de la Constitución Política
de Colombia (mayoría absoluta), el día 4 de mayo de 2004, según consta en el
acta N° 34 de 2004.”
Cuarto debate – Plenaria de la Cámara de Representantes
- El informe de ponencia para segundo debate y el
pliego de modificaciones, presentados por los mismos Representantes que
actuaron como ponentes en la Comisión, aparecen publicados en la Gaceta del
Congreso No. 193 del 13 de mayo de 2004, pp. 7-12.
- En sesión del 2 de junio de 2004, el
Presidente de la Cámara expresa: “Se cita para el próximo lunes junio 7 a las
4:00 p.m. para votación exclusivamente porque ya se acabo el debate, el lunes
procederemos a votación. Señor Secretario sírvase leer los proyectos que
también van a ser discutidos el lunes a partir de las 4:00 p.m.” Dentro de los
proyectos relacionados por el secretario se halla el del mecanismo de búsqueda
urgente.  (Acta 108 de 2004 – Gaceta 340 del 12 de julio de 2004, p. 43).
- En sesión del 8 de junio de 2004 se
incluyó el proyecto dentro del orden del día, en el punto III, cuyo título es:
“Proyectos para segundo debate.” Como el quórum decisorio se disuelve se
levanta la sesión y se cita para el día siguiente con el mismo orden del día.
(Acta 109 de 2004 – Gaceta 365 del 21 de julio de 2004, pp. 7 y 12).
- En sesión del 9 de junio de 2004 se
incluyó el proyecto dentro del orden del día, en el punto III, cuyo título es:
“Proyectos para segundo debate.” La  sesión se inició con la presencia de 160
representantes y el Secretario informa que hay quórum deliberatorio y decisorio
(pp. 6-8, 10, 14). En varias ocasiones se verifica la existencia de quórum
decisorio. En el transcurso del debate y votación sobre distintos proyectos, se
propuso modificar el orden del día para debatir y aprobar el proyecto sobre el
mecanismo de búsqueda urgente, dado que requería una mayoría especial.
Expuso así el Representante Joaquín José
Vives Pérez (p. 53): “Señor Presidente, es para una moción de orden. En
el punto 20, si no me equivoco del Orden del Día, está a consideración un
proyecto de ley por el cual se implementa el mecanismo de búsqueda urgente.
Este es un proyecto de Ley Estatutaria, que requiere de una parte mayoría
absoluta en su votación para su aprobación, y de otro lado ser evacuado dentro
de una misma legislatura. El artículo 79 numeral 6 del Reglamento, señala que
en el Orden del Día estos proyectos tendrán preferencia después de los actos
legislativos y de los proyectos de ley aprobatorios de los tratados
internacionales. Este proyecto no tiene modificaciones, no tiene mayor
discusión, los ponentes somos los doctores  Germán Navas, Roberto Camacho y yo,
es una iniciativa del Defensor del Pueblo, y solicitaría que ponga a
consideración de la Plenaria alterar el Orden del Día para que con base a esa
norma reglamentaria, el siguiente proyecto a discusión sea el de mecanismo de
búsqueda urgente.”
Después de que la Cámara aprobara empezar
a discutir el proyecto se pone en consideración el informe con que termina la
ponencia: “¿Lo aprueba la Cámara?” La Secretaría General informa: “Aprobado
Presidente.” Luego pregunta la Presidencia de cuántos artículos constaba el
proyecto, a lo que responde la Secretaría General: “Tiene 20 artículos
Presidente, y no tiene proposiciones, lo puede someter en bloque.” Dice el
Presidente: “Si no tiene proposiciones vamos a someterlo a aprobación en
bloque. ¿Aprueba la honorable Cámara en bloque los 20 artículos?” La Secretaría
da constancia de que fue aprobado. A continuación se aprueba el título el
proyecto. Finalmente, pregunta el Presidente: “¿Quiere la honorable Cámara que
este proyecto se convierta en ley de la República?”, y el Secretario replica:
“Así lo quiere, Presidente.” (Acta 110 de 2004 – Gaceta 391 del 26 de julio de
2004, p. 54).
El Secretario General de la Cámara de Representantes
certifica, el 7 de octubre de 2004: “Que en sesión Plenaria de la H. Cámara de
Representantes del día 09 de junio de 2004, a la cual se hicieron presentes
ciento sesenta (160) Honorables Representantes a la Cámara, fue votado y
aprobado el Proyecto de Ley N° 197/03 Cámara – 065/2003 Senado (...) por
votación ordinaria conforme con el art. 129 de la Ley 5ª. de 1992 (por mayoría
de los presentes). Lo anterior según consta en el acta de Sesión Plenaria N°
110 de junio 09 de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso N° 391 de 2004, p.
54).
Informe de Conciliación
- Debido a que el proyecto de ley proveniente del
Senado de la
República sufrió algunas modificaciones en la Cámara de Representantes, se
conformó una comisión conciliadora integrada por los senadores Carlos Gaviria
Díaz y Héctor Helí Rojas Jiménez, y los Representantes a la Cámara Germán Navas
Talero y Roberto Camacho W., cuyo informe de mediación y Texto Conciliado al
Proyecto de Ley Estatutaria 197 de 2003, Cámara, 65 de 2003, Senado, fue
publicado en la Gaceta del Congreso 283 del 16 de junio de 2004, pp. 7-9.
Aprobación en la Plenaria de la Cámara de
Representantes
- En sesión del 16 de junio de 2004, el
Presidente de la Cámara expresa: “Señor Secretario (...) sírvase anunciar por
favor todo lo que tenemos en el orden del día para mañana para discusión y
votación...” Entre los proyectos que menciona el Secretario se encuentra el
Acta de conciliación del proyecto sobre el mecanismo de búsqueda urgente. (Acta
112 de 2004 – Gaceta 411 del 6 de agosto de 2004, p. 98).
- En sesión del 17 de junio de 2004 se
incluyó el acta de conciliación dentro del orden del día, en el punto IV, cuyo
título es: “Proyectos para segundo debate.” Los ponentes presentan el texto
conciliado. El Presidente expresa: “En consideración el acta de conciliación de
la ley estatutaria. ¿la aprueba la Cámara? La Secretaría General informa: “Ha
sido aprobada señor Presidente, con 93 votos y es el quórum requerido para
estas normas estatutarias por la Constitución” (Acta 113 de 2004 – Gaceta 401
del 4 de agosto de 2004, pp. 8 y 15).
Aprobación
en la Plenaria del Senado de la República
- En sesión del 16 de junio de 2004, el
Secretario General del Senado manifiesta: “Por instrucciones de la Presidencia
y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003 Senado, la
Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima
sesión.” Entre los proyectos que menciona el Secretario se encuentra el
referido al mecanismo de búsqueda urgente. (Acta 52 de 2004 – Gaceta 361 del 19
de julio de 2004, p. 25 y 26).
- En sesión del 17 de junio de 2004 se
incluyó el acta de conciliación dentro del orden del día, en el punto V, cuyo
título es: “Lectura de ponencias y consideración de proyectos en segundo
debate.” En la sesión se expresa sobre el proyecto: “La Presidencia somete a
consideración de la Plenaria prescindir de la lectura del informe de mediación
y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación.// La Presidencia somete
a consideración de la plenaria el informe de mediación que acordaron las
comisiones designadas por los Presidentes de ambas Corporaciones, para
conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del proyecto (...) ésta
le imparte su aprobación.” (Acta 53 de 2004 – Gaceta 362 del 19 de julio de
2004, pp. 3, 6 y 98).
El Secretario General del Senado de la
República certifica, el 11 de octubre de 2004: “Se hace constar que el quórum
decisorio con que se aprobó el proyecto de ley 65 de 2003 Senado, lo conformó
95 Honorables Senadores de la República y la votación con que se aprobó en la
plenaria del senado el informe de la Comisión Accidental de conciliación
correspondió a 95 votos positivos.”
A partir de esta descripción de los hechos, pasa la Corte a analizar
las tres cuestiones mencionadas, empezando por la relativa al artículo 160.
En el presente caso se cumplió el requisito establecido en
el artículo 160 de la Constitución en punto al anuncio de la fecha de la
votación.
8. Al aplicar la metodología señalada, concluye la Corte que en el
presente caso se cumplió el requisito establecido en el último inciso del
artículo 160 de la Constitución en punto al anuncio de la fecha de la votación.
Acerca de este requisito dijo la Corte Constitucional en el Auto 089 de
3 de mayo de 2005[5]:
“A partir del 3 de julio de 2003, fecha en
que entró en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2003, debe darse cumplimiento
al mandato contenido en el artículo 8 de dicho Acto Legislativo, el cual
adicionó con un último inciso el artículo 160 constitucional y según el cual
‘Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella
que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación.’
“La finalidad principal de dicho precepto
constitucional es, tal como lo ha reconocido esta Corporación, ‘permitir a los
Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de
objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el
conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos
con votaciones intempestivas[6].’ Adicionalmente, dicha
reforma facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que  tengan interés
en influir en la formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus
derechos de participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en
el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el
principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 C.P.)
“La Corte ha establecido que esta
disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se
anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior,
siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y
determinada, o por lo menos, determinable.[7] La exigencia
constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que
serán objeto de decisión, por lo que, si
por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación de un proyecto
no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una
vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever
con claridad cuando se realizará la votación.[8]”
Pues bien, la descripción del trámite legislativo permite a la Corte
advertir que en algunas etapas del mismo el requisito establecido por el último
inciso del artículo se cumplió literalmente, puesto que se anunció previamente
cuando se iba a votar el proyecto y se convocó para ese efecto. Ello sucedió en
relación con el segundo debate, en la Plenaria del Senado de la República; con
el tercer debate, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes; y con
la aprobación del informe de conciliación en las Plenarias del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes.
No obstante, la Corte observa que en la Comisión Primera del Senado no
se convocó para votar, sino para “consideración en primer debate” el proyecto
de ley. Además, se aplazó para sesiones posteriores la discusión y votación. De
otra parte, en la Comisión Primera de la Cámara se postergó para otra sesión la
votación del proyecto, aunque el anuncio se hizo señalando específicamente que
era para votar. En fin, en la Plenaria de la Cámara también se postergó para
una sesión posterior la votación y la convocatoria se hizo relacionando los
“proyectos para segundo debate”.
9. A pesar de lo anterior, el contexto dentro del cual sucedieron estos
hechos ofrece elementos de juicio relevantes para apreciar si se violó el
artículo 160, in fine. Entra la Corte a este
segundo paso metodológico.
Del contexto cabe resaltar aspectos generales atinentes al momento en
que se realizaron los anuncios y aspectos específicos de cada etapa del proceso
de formación de la ley. En cuanto a los aspectos generales, observa la Corte
que este proyecto de ley fue tramitado luego de que iniciara la vigencia del
acto legislativo correspondiente (3 de julio de 2003). En esa etapa inicial las
diferentes células legislativas interpretaron el requisito del anuncio previo
de la votación de diferente manera. Uno de los puntos sujetos a interpretación
fue el atinente al lenguaje que debía emplearse al efectuar el anuncio. Lo
ideal es que dicho anuncio incluya la expresión “votación”. Sin embargo, en el
contexto general de la práctica parlamentaria, para ese momento se usaban otras
expresiones que comprendían la votación. Por ejemplo, el concepto de primer
debate o de segundo debate abarca tanto la discusión como la votación, como lo
dice el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 al definir “debate”.[9]
Del mismo modo, la expresión “considerar” implica no solo reflexionar
sobre un asunto sino hacerlo para cumplir la función propia de cada célula
legislativa, consistente en decidir sobre un proyecto de ley. En este sentido,
someter a consideración implica mucho más que discutir o deliberar, puesto que
cuando las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias consideran
un proyecto lo hacen para votar sobre él, en cumplimiento de su atribución de
concurrir a la “formación de las leyes”. De tal manera que, en el contexto de
la actividad legislativa, la expresión “considerar” tiene un alcance diferente
al que se deriva del uso que puede dársele a este vocablo en el medio académico
o en una reunión informal. Por lo tanto, si bien en el ámbito parlamentario
discutir y deliberar, de un lado, son categorías diferentes a las de votar y
decidir, de otro lado, el concepto “considerar” lejos de ser asimilable a
alguna de estas categorías comprende tanto la discusión como la votación, o
sea, la consideración, en sentido parlamentario, de los proyectos de ley.
Entonces, cuando en la Comisión Primera del Senado se anunció que el
proyecto sería sometido “a consideración de la comisión en la próxima sesión”,
se entendió que dicho anuncio comprendía tanto deliberar como votar sobre el
proyecto de ley estatutaria. Además, en este mismo sentido, en el orden del día
de las sesiones  mencionadas en la descripción de los hechos  se puntualizó que
el proyecto sería sometido a consideración “para primer debate” –como sucedió
por ejemplo en la Comisión Primera del Senado- o para segundo debate –como
sucedió por ejemplo en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
Adicionalmente, cabe resaltar que el artículo 157 de la Constitución, que define
las etapas en la formación de las leyes, dice expresamente que en el primer
debate se aprueba un proyecto de ley (literal 2). Lo mismo señala respecto del
segundo debate en cada cámara (literal 3).
En cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que
en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la
secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del
proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y
votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el
Presidente, directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de
éste, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima
sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley
correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la
consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha
indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la
correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés
en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación
era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este
requisito constitucional se cumplieron a cabalidad.
Visto el contexto, al contrastar lo sucedido con lo dispuesto en el
artículo 160, in fine, la Corte encuentra que
se cumplió lo allí ordenado. En efecto, en todas las etapas se anunció
previamente, en una sesión inicial, la fecha en la cual, en una sesión
posterior, se efectuaría la votación del proyecto.
Es cierto que en algunas de estas etapas la discusión y la votación del
proyecto se llevó a cabo en la misma sesión, es decir, en aquella para la cual
se había anunciado previamente la “consideración” del proyecto. Así sucedió,
por ejemplo, en la Comisión Primera del Senado. Pero ello no es solo normal en
la actividad parlamentaria, puesto que la terminación del debate consiste
precisamente en votar sobre el proyecto discutido, sino también compatible con
el artículo 160, in fine. Ni del texto de este
artículo ni de su génesis se puede inferir que éste prohíbe que se vote el
mismo día en que se delibere sobre un proyecto. Lo que esta norma expresamente
exige es que la votación se realice después de que en una sesión anterior a
dicha votación se hubiere anunciado que la misma se llevaría  a cabo. Cuando no
se ha iniciado el debate de un proyecto de ley es imposible exigir que se
convoque exclusivamente para votarlo. Ello equivaldría a admitir que se puede
obviar la discusión del mismo. De tal manera que resulta razonable que se
convoque para discutir y votar un determinado proyecto en una misma sesión,
previamente anunciada. Lo anterior no excluye que, de acuerdo con la evolución
que tenga un debate, después de la etapa inicial de discusión sobre el proyecto
se decida declarar la suficiente ilustración y convocar una sesión posterior
para votar sobre él. Esto fue lo que aconteció en la Plenaria de la Cámara de Representantes
celebrada en la sesión del 2 de junio de 2004.
El proyecto fue aprobado con las mayorías
constitucionalmente ordenadas
10. Al observar la descripción atrás realizada se encuentra también que
en los distintos debates a que fue sometido el proyecto durante su trámite se
cumplió con la mayoría especial que exige el artículo 153 de la Constitución
para los proyectos de ley estatutaria. En algunos casos, el cumplimiento de
esta mayoría se deriva con claridad de las actas de la sesiones y de las
certificaciones de las respectivas secretarías. Así ocurrió con el primer
debate, en la Comisión Primera del Senado; con el segundo debate, en la
Plenaria del Senado de la República; con el tercer debate, en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes; y con los debates en los que se aprobó
el informe de mediación en las plenarias del Senado de la República y la Cámara
de Representantes.
En el caso del cuarto debate, en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, el Secretario General certificó que el proyecto fue votado y
aprobado “por votación ordinaria conforme con el art. 129 de la Ley 5ª. de 1992
(por mayoría de los presentes).” En este caso, dada la ambivalencia de la
certificación, puesto que no se señala cuántos eran los presentes, surge la
pregunta acerca de si la aprobación se hizo con la mayoría absoluta de los
miembros de cada Cámara Legislativa, tal como lo exige el artículo 153 de la
Constitución.
Empero, del contexto de la votación se deduce que la mayoría con la que
se aprobó el proyecto sí fue la requerida por el artículo 153 de la Carta. En
la misma certificación el Secretario da constancia de que estaban presentes 160
Representantes a la Cámara. Por otro lado, como lo dice la certificación, la
votación fue ordinaria y nadie solicitó la verificación del resultado.[10] De la misma manera, como
se puede leer en el acta de la sesión, el Representante Joaquín Vives Pérez –
uno de los ponentes del proyecto de ley estatutaria del mecanismo de búsqueda
urgente - solicitó alterar el orden del día para entrar a debatir sobre el
proyecto. El Representante presentó su petición en vista de que el proyecto
requería una mayoría absoluta para su aprobación, afirmación de la cual se
deriva que  él – en su condición de ponente - partía de la base de que existía
el quórum requerido para la aprobación del proyecto y que, atendiendo a esa
circunstancia, era conveniente pasar a votarlo inmediatamente.
Así, pues, el hecho de que en la certificación del Secretario de la
Cámara de Representantes aparezca - entre paréntesis – que el proyecto fue
aprobado “por mayoría de los presentes”, no significa que la aprobación del
proyecto  haya sido por mayoría simple. Del contexto antes descrito se puede
deducir que la “mayoría de los presentes” a que hace referencia la
certificación denota la presencia del número de Representantes necesario para
que se configurara la mayoría absoluta que se exige para la aprobación de los
proyectos de ley estatutaria.
11. Es importante anotar que la situación presentada
en el cuarto debate, en la Plenaria de la Cámara de Representantes, es
diferente de la que se  analizó en el Auto de Sala Plena 170 de 2003, del 24 de
septiembre de 2003.[11] Este auto
se originó dentro del proceso de revisión previa del proyecto de ley
estatutaria de hábeas corpus. En aquella ocasión, el Secretario General de la
Cámara de Representantes envió una certificación a la Corte acerca de la
votación practicada en esa célula, en la cual constaba que la ponencia para segundo
debate del proyecto de ley referido había sido aprobada “por mayoría de los
presentes ciento cincuenta y cuatro (154) Honorables Representantes a la
Cámara.” En vista de ello, el Magistrado Sustanciador requirió al Secretario
General de esa Cámara legislativa para que aclarara si la aprobación de la
ponencia había contado con el voto positivo de la mayoría absoluta de los
miembros de la Cámara. En su respuesta, el Secretario envió una certificación
de igual contenido, sin aclarar lo pedido.
La Corte concluyó: “De dichas
certificaciones bien cabe interpretar que con un quórum de 154 honorables
representantes se impartió aprobación al proyecto por la mayoría de los
presentes, número que puede ser de setenta y ocho (78) votos afirmativos en
adelante, lo que sugiere que dicha mayoría no es la necesaria para que se
configure la mayoría absoluta requerida, que la constituye la
mitad más uno de los 166 honorables representantes que conforman la Cámara, es
decir, ochenta y cuatro (84) votos, como mínimo.  En estas circunstancias, con
base en la información que obra en el expediente, no sería posible entonces
establecer si la aprobación del proyecto en esta etapa del trámite se ajustó al
cumplimiento del requisito en análisis, pues en el acta tampoco consta la
discriminación de los votos, ni se hace manifestación expresa alguna en el
sentido de indicar que la mayoría con que se aprobó el proyecto fue la absoluta
como lo exige la Constitución[12].” Por lo tanto, la Corte
ordenó devolver el proyecto al Congreso de la República para que se surtiera
nuevamente el trámite respectivo a partir del segundo debate en la Cámara de
Representantes, con el fin de que el proyecto se aprobara en la forma y con los
requisitos previstos en la Constitución y en la ley (art. 153 C.P.).
Pues bien, en este caso no es necesario
recurrir a la devolución del proyecto al Congreso, por cuanto, a pesar de la
ambivalencia de la certificación expedida por el Secretario General de la
Cámara de Representantes, del contexto de la aprobación del proyecto en la
Plenaria de la Cámara se deduce que el proyecto sí fue aprobado por la mayoría
requerida para este tipo de leyes. Así, pues, el presente proceso difiere del
caso tratado en el Auto de Sala Plena 170 de 2003, por cuanto en éste se señaló
que de la información obrante en el expediente no se podía llegar a una
conclusión certera acerca de cómo había sido aprobado el proyecto, razón por la
cual se dispuso que el error de trámite debía ser subsanado.
Los informes de conciliación fueron aprobados dentro de los
parámetros constitucionales
12. En lo que respecta a la discusión y votación del informe de
conciliación, la Corte tampoco encuentra un vicio de procedimiento. Si bien lo
sucedido en ambas cámaras, en especial en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, dista de lo que es el ideal de un debate, la rapidez con la
cual sucedieron los hechos no equivale, per se, a un vicio.
De acuerdo con la descripción del trámite efectuada, el Presidente de
la Cámara de Representantes puso a consideración de la Plenaria el acta de
conciliación y preguntó si se aprobaba. El Secretario replicó que lo había
sido. Por su parte, en la sesión de la plenaria del Senado, el Presidente
sometió a consideración prescindir de la lectura del informe de mediación,
propuesta que fue aceptada. Luego, puso a consideración de la Plenaria el
informe y ella le impartió su aprobación.
Resalta la Corte que en este caso no se conminó a los congresistas a
votar, como sucedió en otra oportunidad en que esta Corporación concluyó que no
había habido debate.[13] Lo que se observa es
que  ninguno de los presentes manifestó su deseo de intervenir sobre el
informe. De otra parte, se puede advertir que en ninguna de las dos Cámaras se
hizo la lectura del informe. No obstante, se presenta una diferencia: en el
Senado se votó prescindir de la lectura, mientras que en la Cámara no. Sin
embargo, en la Gaceta se dice que en la Cámara los ponentes presentaron su informe,
sin que se describa la secuencia como ello ocurrió.
De todo lo anterior se puede concluir que si bien en la aprobación del
informe de conciliación por ambas Cámaras Legislativas no se presentó el debate
que sería ideal, el trámite surtido en ellas no vulneró las reglas propias del
procedimiento parlamentario. En las dos Plenarias los congresistas aceptaron
pasar a la votación sin solicitar que se diera un debate sobre el proyecto. La
Presidencia no conminó a nadie a votar, sino que avanzó rápidamente, según el
deseo de los integrantes de cada Cámara. En ello influyó muy probablemente que
el articulado ya había sido considerado a profundidad en los anteriores debates
y que los congresistas compartían las propuestas contenidas en el informe de
mediación.
13. En consecuencia, se puede afirmar que el trámite seguido por el
proyecto de ley estatutaria que reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente
cumplió i) con el requisito del previo anuncio de la votación, al que se
refiere el último inciso del artículo 160 de la Constitución; ii) con la
mayoría especial que se requiere para la aprobación de los proyectos de ley
estatutaria; y iii) con el procedimiento constitucional fijado para el debate y
la aprobación de los  informes de conciliación presentados por las comisiones
accidentales de mediación. En vista de ello, no es necesario entrar a estudiar
el último punto, cual era el de determinar si los posibles vicios habían sido
saneados dentro del trámite o si podían ser subsanados posteriormente por el
Congreso de la República.
14. Lo anterior permite concluir que el
proyecto de ley estatutaria  que se analiza cumplió con los requisitos
exigidos: tanto el proyecto como las distintas ponencias y pliegos de
modificaciones fueron publicados antes de los debates en las comisiones y en
las plenarias de las dos cámaras, incluyendo también las plenarias en las que
se aprobó el informe de la comisión de conciliación; en todas las instancias –
las comisiones y las plenarias - se cumplió con la exigencia de la mayoría absoluta
para la aprobación del proyecto; se respetaron los períodos mínimos que deben
transcurrir entre los distintos debates; se convocó anticipadamente a las
sesiones en las que había de votarse el proyecto, y la votación ocurrió en la
sesión planeada, o en sesiones posteriores cuando aquella fue aplazada; y,
finalmente, el proyecto fue aprobado en el curso de una legislatura, entre el
día 13 de agosto de 2003, cuando fue radicado por el Defensor del Pueblo, y el
día 17 de junio de 2004, cuando fue aprobado el informe de la comisión
accidental por la plenaria del Senado de la República.
Observancia de los principios de unidad de materia, de
identidad y consecutividad.
15. El artículo 158 de la Constitución dispone que
“[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles
las disposiciones y modificaciones que no se relacionen con ella. ...” En este
caso es claro que todas las normas del proyecto giran alrededor del mismo tema,
cual es la reglamentación del mecanismo de búsqueda urgente.
16. En su jurisprudencia, esta Corporación ha
establecido que en el trámite parlamentario debe atenderse a los principios de
identidad y consecutividad. Sobre estos dos principios se señaló en la
sentencia C-307 de 2004,[14] lo siguiente:
“De conformidad con el principio de
identidad, debe existir una clara correspondencia entre el texto aprobado en el
primer debate y el texto definitivo del proyecto de ley. Este principio, que
tenía un sentido rígido en vigencia de la anterior Constitución, fue morigerado
por la Constitución de 1991, al permitir que a lo largo de los debates se
introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones que se consideren
necesarias. [15]
“A su vez, conforme al principio de
consecutividad para que un proyecto se convierta en ley se requiere que, salvo
las excepciones de origen constitucional, sea aprobado en cuatro debates: 1º)
En la Comisión Permanente de una Cámara; 2º) en la Sesión Plenaria, luego, 3º)
en la Comisión Constitucional Permanente de la otra Cámara y, 4º) en su
Plenaria. Sobre este particular ha dicho la Corte que “... en el segundo
debate de cada Cámara puede modificarse o adicionarse el proyecto, pero si se
ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión Constitucional
Permanente. Es decir, en el segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo
la forma de una adición o modificación, pero es necesario que el asunto o
materia a que se refiere, haya sido objeto de aprobación en primer debate.”[16]
A su vez, cuando existan discrepancias entre lo aprobado por las Cámaras, éstas
integraran comisiones de conciliación para que adopten el texto que se llevará
nuevamente a segundo debate en la plenaria de cada Cámara. (Artículo 161
C.P.).”
En este caso es claro que el principio de identidad
fue respetado durante el trámite del proyecto de ley. El proyecto aprobado
finalmente está directamente relacionado con el proyecto presentado por el
Defensor del Pueblo, con algunas modificaciones que no se apartan del propósito
ni del contenido básico del proyecto inicial.
Respecto del principio de consecutividad es importante
anotar que el proyecto cuenta con 20 artículos. Los actuales artículos 1, 3, 4,
9, 10, 12, 13 y 17 fueron aprobados en la forma como fueron presentados al
Congreso de la República por el Defensor del Pueblo, si bien en varios casos se
cambió su numeración. Otros artículos fueron aprobados de acuerdo con las
modificaciones que se les introdujo en su primer debate en el Senado de la
República, tal como ocurrió con los artículos 5, 8, 14 y 16. De esta manera,
los únicos artículos que sufrieron cambios entre su aprobación en una y otra
cámara legislativa fueron los artículos 2, 6, 7, 11, 15, 18, 19 y 20.
Precisamente por ello fue que se conformó una comisión
accidental de conciliación, con el objeto de conciliar las diferencias surgidas
entre las dos cámaras legislativas, de conformidad con lo establecido en los
arts. 161 de la Constitución y 186 a 189 de la Ley 5 de 1992. Como lo expresó
esta  Corporación en su sentencia C-292 de 2003,[17]
“(...) la competencia de estas comisiones
está circunscrita únicamente a las diferencias que hubieren podido surgir entre
lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo aprobado en la
plenaria del Senado[18].  Tales discrepancias se
pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i) cuando no hay acuerdo
sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el contenido de un
artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii) cuando se aprueban
artículos nuevos en una cámara.
“Pero también la Corte ha sido enfática en
rechazar la competencia de las comisiones accidentales de conciliación para
abordar el estudio de temas que nunca fueron debatidos (nuevos) o sobre los
cuales no hay discrepancia, así como tampoco puede plantear cambios de tal
envergadura que alteren sustancialmente el contenido de un proyecto o
contravengan su finalidad[19].”
Pues bien, para determinar si la comisión de
conciliación no se excedió en sus facultades es necesario cotejar el texto
conciliado – que fue aprobado por las plenarias del Senado de la República y de
la Cámara de Representantes – con los textos aprobados en cada una de las
Cámaras Legislativas, tal como se hace a continuación:
Texto aprobado por el Senado de la
República
Texto aprobado por la Cámara de
Representantes
Texto conciliado
Artículo 2°. Gratuidad. Ninguna actuación dentro del mecanismo
de búsqueda urgente causará erogación a los particulares que en él
intervienen. Los gastos que demanden su activación y trámite serán
asumidos por el Estado.
Artículo 2°.
Gratuidad.
Ninguna actuación dentro del   mecanismo de búsqueda urgente   causará
erogación a los   particulares que en él intervienen.
Artículo 2°. Gratuidad. Ninguna actuación dentro del mecanismo
de búsqueda urgente causará erogación a los particulares que en él
intervienen.
Artículo 6°. Procedencia. La solicitud para que se active el
mecanismo de búsqueda urgente procede desde el momento en que se presume que
una persona ha sido desaparecida.
Si el
funcionario judicial ante quien se dirige la solicitud la considerare
infundada, lo declarará así, mediante providencia motivada, dentro de un
término no mayor de veinticuatro (24) horas, contadas desde el momento en el
que se le solicitó activar el mecanismo de búsqueda.  En la decisión,
que  deberá ser notificada al solicitante y al agente del Ministerio Público,
la autoridad judicial expresará razonadamente los motivos por los cuales
considera que no es procedente realizar las gestiones y diligencias para
encontrar a la persona o personas que presumiblemente han sido desaparecidas.
También indicará las diligencias o gestiones que hubiese realizado desde el
momento en que recibió la solicitud de activar el mecanismo de búsqueda.
Tanto el peticionario como el representante del Ministerio Público podrán
interponer, dentro del término de veinticuatro (24) horas, recurso de
reposición contra esta providencia, el cual deberá resolverse dentro de
las veinticuatro (24) horas siguientes a su interposición.
En todo caso,
cuantas veces se tenga noticia sobre el lugar donde pueda encontrarse la
persona o el cadáver de la persona que habría sido desaparecida, se podrá
solicitar a cualquier autoridad judicial que active el mecanismo de búsqueda
urgente en los términos establecidos en la ley. Cuando el funcionario
judicial que reciba la solicitud considere que esta es infundada, se
procederá en la forma establecida en el inciso precedente.
En ningún caso podrá exigirse que transcurra un
determinado lapso de tiempo para la presentación de la
solicitud de activación del mecanismo de búsqueda urgente, ni las autoridades
podrán negarse a practicar las diligencias que de ellas se soliciten, o les
sean ordenadas, so pretexto de que existen plazos legales para considerar a
la persona como desaparecida.
Artículo 6°. Procedencia. La solicitud para que se active el
mecanismo de búsqueda urgente procede desde el momento en que se presume que
una persona ha sido desaparecida.
Si el
funcionario judicial ante quien se dirige la solicitud la considerare
infundada, lo declarará así, mediante providencia motivada, dentro de un
término no mayor de veinticuatro (24) horas, contadas desde el momento en el
que se le solicitó activar el mecanismo de búsqueda. La decisión,
deberá ser notificada al solicitante y al agente del Ministerio Público.
Tanto el peticionario como el representante del Ministerio Público podrán
interponer, dentro del término de veinticuatro (24) horas, recurso de
reposición contra esta providencia, recurso que se resolverá en el
mismo término y en subsidio el de apelación el cual deberá resolverse dentro
de las treinta y seis (36) horas siguientes a su interposición.
En
todo caso, cuantas veces se tenga noticia sobre el lugar donde pueda
encontrarse la persona o el cadáver de la persona que habría sido
desaparecida, se podrá solicitar a cualquier autoridad judicial que active el
mecanismo de búsqueda urgente en los términos establecidos en la ley. Cuando
el funcionario judicial que reciba la solicitud considere que esta es
infundada, se procederá en la forma establecida en el inciso precedente.
En ningún caso
podrá exigirse que transcurra un determinado lapso para la presentación de la
solicitud de activación del mecanismo de búsqueda urgente, ni las autoridades
podrán negarse a practicar las diligencias que de ellas se soliciten, o les
sean ordenadas, so pretexto de que existen plazos legales para considerar a
la persona como desaparecida.
Artículo 6°. Procedencia. La solicitud para que se active el
mecanismo de búsqueda urgente procede desde el momento en que se presume que
una persona ha sido desaparecida.
Si el
funcionario judicial ante quien se dirige la solicitud la considerare
infundada, lo declarará así, mediante providencia motivada, dentro de un
término no mayor de veinticuatro (24) horas, contadas desde el momento en el
que se le solicitó activar el mecanismo de búsqueda. La decisión,
deberá ser notificada al solicitante y al agente del Ministerio Público.
Tanto el peticionario como el representante del Ministerio Público podrán
interponer, dentro del término de veinticuatro (24) horas, recurso de
reposición contra esta providencia, recurso que se resolverá en el
mismo término y en subsidio el de apelación el cual deberá resolverse dentro
de las treinta y seis (36) horas siguientes a su interposición.
En todo caso,
cuantas veces se tenga noticia sobre el lugar donde pueda encontrarse la
persona o el cadáver de la persona que habría sido desaparecida, se podrá
solicitar a cualquier autoridad judicial que active el mecanismo de búsqueda
urgente en los términos establecidos en la ley. Cuando el funcionario
judicial que reciba la solicitud considere que esta es infundada, se
procederá en la forma establecida en el inciso precedente.
En ningún caso
podrá exigirse que transcurra un determinado lapso para la presentación de la
solicitud de activación del mecanismo de búsqueda urgente, ni las autoridades
podrán negarse a practicar las diligencias que de ellas se soliciten, o les
sean ordenadas, so pretexto de que existen plazos legales para considerar a
la persona como desaparecida.
Artículo 7°. Facultades
de las autoridades judiciales. Las autoridades judiciales competentes para
impulsar el mecanismo de búsqueda urgente tendrán, entre otras, las
siguientes facultades:
1.
Ingresar y registrar
sin previo aviso, de oficio o por indicación del solicitante, a los centros
destinados a la privación de la libertad de las personas o a las sedes,
instalaciones, oficinas o dependencias oficiales con el fin de establecer si
la persona que se presume desaparecida se halla en dichos lugares. Cuando se
trate de inmuebles particulares, la autoridad judicial deberá proferir
mandamiento escrito para proceder a realizar la inspección, salvo que el
morador del inmueble autorice el ingreso y registro.
2.
Solicitar al superior
respectivo que, en forma inmediata y provisional, separe del cargo que viene
ejerciendo al servidor público contra quien exista un indicio grave de
responsabilidad  en la desaparición forzada de una persona, con el
objeto de evitar que su permanencia en el cargo pueda ser utilizada para
obstaculizar el desarrollo normal de la búsqueda urgente o para intimidar a
familiares de la víctima o testigos del hecho. La misma medida podrá
solicitarse contra los servidores públicos que obstaculicen el desarrollo de
la búsqueda urgente o intimiden a los familiares de la víctima o a los
testigos del hecho. El superior respectivo de los servidores sobre quienes
recaiga esta medida deberá, so pena de comprometer su responsabilidad, tomar todas
las previsiones para garantizar la efectividad de la búsqueda.
3.
Requerir el apoyo de
la Fuerza Pública y de los organismos con funciones de policía judicial para
practicar las diligencias tendientes a localizar la persona desaparecida y
obtener su liberación. Las autoridades requeridas no podrán negar su apoyo en
ningún caso.
4.
Acopiar la
información que consideren pertinente para dar con el paradero de la persona
desaparecida, por el medio que consideren necesario y sin necesidad de
formalidades.
La Procuraduría deberá contribuir a que el mecanismo
de búsqueda urgente cumpla con el objetivo que se propone, y por tanto
ejercerá, en coordinación con la autoridad judicial, las atribuciones que le
confieren la Constitución y la ley dentro de la órbita de su competencia. La
autoridad judicial informará oportunamente al funcionario de la
Procuraduría que atienda el caso acerca de la manera como cumple las
atribuciones señaladas en este artículo.
Artículo 7°. Facultades
de las autoridades judiciales. Las
autoridades judiciales competentes para impulsar el mecanismo de búsqueda
urgente tendrán, entre otras, las siguientes facultades:
1.
Ingresar y registrar
sin previo aviso, de oficio o por indicación del solicitante, a los centros
destinados a la privación de la libertad de las personas o a las sedes,
instalaciones, oficinas o dependencias oficiales con el fin de establecer si
la persona que se presume desaparecida se halla en dichos lugares. Cuando se
trate de inmuebles particulares, la autoridad judicial deberá proferir
mandamiento escrito para proceder a realizar la inspección, salvo que el
morador del inmueble autorice el ingreso y registro.
2.
Solicitar al superior respectivo que, en forma
inmediata y provisional, separe del cargo que viene ejerciendo al servidor
público contra quien se pueda inferir razonablemente responsabilidad
en la desaparición forzada de una persona, con el objeto de evitar
que su permanencia en el cargo pueda ser utilizada para obstaculizar el
desarrollo normal de la búsqueda urgente o para intimidar a familiares de la
víctima o testigos del hecho. La misma medida podrá solicitarse contra los
servidores públicos que obstaculicen el desarrollo de la búsqueda urgente o
intimiden a los familiares de la víctima o a los testigos del hecho. El
superior respectivo de los servidores sobre quienes recaiga esta medida
deberá, so pena de comprometer su responsabilidad, tomar todas las
previsiones para garantizar la efectividad de la búsqueda.
3.
Requerir el apoyo de
la Fuerza Pública y de los organismos con funciones de policía judicial para
practicar las diligencias tendientes a localizar la persona desaparecida y
obtener su liberación. Las autoridades requeridas no podrán negar su apoyo en
ningún caso.
4.
Acopiar la
información que consideren pertinente para dar con el paradero de la persona
desaparecida, por el medio que consideren necesario y sin necesidad de
formalidades.
La Procuraduría
deberá contribuir a que el mecanismo de búsqueda urgente cumpla con el
objetivo que se propone, y por lo tanto ejercerá, en coordinación con la
autoridad judicial, las atribuciones que le confieren la Constitución y la
ley dentro de la órbita de su competencia. La autoridad judicial informará inmediatamente
al funcionario de la Procuraduría que atienda el caso acerca de la manera
como cumple las atribuciones señaladas en este artículo.
Artículo 7°. Facultades
de las autoridades judiciales. Las autoridades judiciales competentes para
impulsar el mecanismo de búsqueda urgente tendrán, entre otras, las
siguientes facultades:
1.
Ingresar y registrar
sin previo aviso, de oficio o por indicación del solicitante, a los centros
destinados a la privación de la libertad de las personas o a las sedes, instalaciones,
oficinas o dependencias oficiales con el fin de establecer si la persona que
se presume desaparecida se halla en dichos lugares. Cuando se trate de
inmuebles particulares, la autoridad judicial deberá proferir mandamiento
escrito para proceder a realizar la inspección, salvo que el morador del
inmueble autorice el ingreso y registro.
2.
Solicitar al superior
respectivo que, en forma inmediata y provisional, separe del cargo que viene
ejerciendo al servidor público contra quien se pueda inferir
razonablemente responsabilidad en la desaparición forzada de
una persona, con el objeto de evitar que su permanencia en el cargo
pueda ser utilizada para obstaculizar el desarrollo normal de la búsqueda
urgente o para intimidar a familiares de la víctima o testigos del hecho. La
misma medida podrá solicitarse contra los servidores públicos que
obstaculicen el desarrollo de la búsqueda urgente o intimiden a los
familiares de la víctima o a los testigos del hecho. El superior respectivo
de los servidores sobre quienes recaiga esta medida deberán, so pena de
comprometer su responsabilidad, tomar todas las previsiones para garantizar
la efectividad de la búsqueda.
3.
Requerir el apoyo de
la Fuerza Pública y de los organismos con funciones de policía judicial para
practicar las diligencias tendientes a localizar la persona desaparecida y
obtener su liberación. Las autoridades requeridas no podrán negar su apoyo en
ningún caso.
4.
Acopiar la
información que consideren pertinente para dar con el paradero de la persona
desaparecida, por el medio que consideren necesario y sin necesidad de
formalidades.
La Procuraduría deberá contribuir a que el mecanismo
de búsqueda urgente cumpla con el objetivo que se propone, y por lo tanto
ejercerá, en coordinación con la autoridad judicial, las atribuciones que le
confieren la Constitución y la ley dentro de la órbita de su competencia. La
autoridad judicial informará inmediatamente al funcionario de
la Procuraduría que atienda el caso acerca de la manera como cumple las
atribuciones señaladas en este artículo.
Artículo 11. Procedimiento en caso de que la
persona sea hallada privada de la libertad por autoridades públicas. En el caso en el que la persona en favor de la cual
se activó el mecanismo de búsqueda urgente sea hallada privada de la
libertad por autoridades públicas, se dispondrá su liberación
inmediata. Si la misma no fuere procedente, se pondrá a disposición de la
autoridad competente y se ordenará su traslado al centro de reclusión más
cercano. De ser pertinente, el funcionario dará inicio al trámite de hábeas
corpus.
Artículo 11. Procedimiento
en caso de que la persona sea hallada privada de la libertad por autoridades
públicas. En el caso
en el que la persona en favor de la cual se activó el mecanismo de búsqueda
urgente sea hallada ilegalmente privada de la libertad por autoridades
públicas, se dispondrá su liberación inmediata. Si la misma no fuere
procedente, se pondrá a disposición de la autoridad competente y se ordenará
su traslado al centro de reclusión más cercano. De ser pertinente, el
funcionario dará inicio al trámite de hábeas corpus.
Artículo 11. Procedimiento
en caso de que la persona sea hallada privada de la libertad por autoridades
públicas. En el caso en el que la persona en favor
de la cual se activó el mecanismo de búsqueda urgente sea hallada
ilegalmente privada de la libertad por autoridades públicas, se
dispondrá su liberación inmediata. Si la misma no fuere procedente, se pondrá
a disposición de la autoridad competente y se ordenará su traslado al centro
de reclusión más cercano. De ser pertinente, el funcionario dará inicio al
trámite de hábeas corpus.
Artículo 15. Derechos
de los peticionarios, de los familiares y de la Comisión Nacional de
Búsqueda. El
peticionario y los familiares de la persona que presumiblemente ha sido
desaparecida tendrán derecho, en todo momento, a conocer de las diligencias
realizadas para la búsqueda. La Comisión Nacional de Búsqueda de Personas
Desaparecidas también podrá solicitar informes sobre la forma como se
adelantan las investigaciones.
Siempre y cuando
su presencia no obstaculice el desarrollo de las actuaciones o el hallazgo
del desaparecido, el funcionario judicial podrá autorizar la participación
del peticionario, de los familiares de la presunta víctima y de un
representante de la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas
en las diligencias que se adelanten.
Parágrafo. Ni al peticionario, ni a los familiares de la
persona presuntamente desaparecida, ni a la Comisión Nacional de Búsqueda de
Personas Desaparecidas será posible oponer la reserva de la información para
conocer sobre el desarrollo del mecanismo de búsqueda inmediata.
Desechado
Artículo 15. Derechos
de los peticionarios, de los familiares, de las Comisiones de Derechos
Humanos y Audiencias del Congreso de la República y de la Comisión Nacional
de Búsqueda. El
peticionario y los familiares de la persona que presumiblemente ha sido
desaparecida tendrán derecho, en todo momento, a conocer de las diligencias
realizadas para la búsqueda. Las Comisiones de Derechos Humanos y
Audiencias del Congreso de la República y la Comisión Nacional de
Búsqueda de Personas Desaparecidas también podrán solicitar informes sobre la
forma como se adelantan las investigaciones.
Siempre y cuando
su presencia no obstaculice el desarrollo de las actuaciones o el hallazgo
del desaparecido, el funcionario judicial podrá autorizar la participación
del peticionario, de los familiares de la presunta víctima y de un
representante de la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas
en las diligencias que se adelanten.
Parágrafo. Ni al peticionario, ni a los familiares
de la persona presuntamente desaparecida, ni a las Comisiones de
Derechos Humanos y Audiencias del Congreso de la República, ni a la
Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas será posible oponer
la reserva de la información para conocer sobre el desarrollo del mecanismo
de búsqueda inmediata.
CAPÍTULO
SEGUNDO  Del Fondo Especial para el funcionamiento
de la Comisión Nacional de Búsqueda
Artículo 18. Del
Fondo Especial. Autorizase
la creación del Fondo Especial para el funcionamiento de la Comisión Nacional
de Búsqueda, el cual contará con los siguientes recursos:
a) Las
apropiaciones correspondientes del presupuesto nacional.
b) Las
donaciones de organizaciones privadas nacionales o extranjeras.
c) Los
aportes de organizaciones públicas o privadas nacionales o extranjeras.
d) El
rendimiento de sus  bienes.
CAPÍTULO
SEGUNDO Del Fondo Especial para el funcionamiento
de la Comisión Nacional de Búsqueda
Artículo 17. Del
Fondo Especial.
Créase un Fondo Cuenta dentro de la Defensoría del Pueblo, como un sistema
separado de cuentas, para el manejo de los recursos provenientes de las
donaciones, aportes y recursos que destinen las organizaciones y entidades
privadas y públicas, nacionales y extranjeras, así como sus rendimientos,
para el manejo y la promoción de las actividades asignadas a la Comisión de
Búsqueda y de las autoridades judiciales establecidas en el artículo 1º de
esta ley.
CAPÍTULO
SEGUNDO
Del
Fondo Cuenta
para el funcionamiento
de la Comisión Nacional de Búsqueda
Artículo 18. Del Fondo Especial. Créase
un fondo cuenta dentro de la Defensoría del Pueblo, como un sistema separado
de cuentas, para el manejo de los recursos provenientes de las donaciones,
aportes y recursos que destinen las organizaciones y entidades privadas y
públicas, nacionales y extranjeras, así como sus rendimientos, para el manejo
y la promoción de las actividades asignadas a la Comisión de Búsqueda y de
las autoridades judiciales establecidas en el artículo 1° de esta ley.
Artículo 19. Funciones del Fondo Especial. El Fondo tendrá como función promover,
impulsar y apoyar las labores que deba adelantar la Comisión Nacional de
Búsqueda, en desarrollo de las facultades que asignadas en la Ley 589 de 2000
y demás normas.
Artículo 18. Funciones
del Fondo Especial.
El Fondo tendrá como función promover, impulsar y apoyar las labores que deba
adelantar la Comisión Nacional de Búsqueda, en desarrollo de las facultades
asignadas en la Ley 589 de 2000 y demás normas que la complementen o
adicionen.
Las
entidades públicas representadas en la Comisión de Búsqueda de Personas
Desaparecidas podrán celebrar convenios interadministrativos para el
cumplimiento de las funciones de esta última.
Artículo 19.
Funciones del Fondo Especial. El Fondo tendrá como función
promover, impulsar y apoyar las labores que deba adelantar la Comisión
Nacional de Búsqueda, en desarrollo de las facultades asignadas en la Ley 589
de 2000 y demás normas que la complementen o adicionen.
Las entidades
públicas representadas en la Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas podrán
celebrar convenios interadministrativos para el cumplimiento de las funciones
de esta última.
Artículo 20. Manejo del Fondo
Especial. El manejo del
Fondo Especial para el Funcionamiento de la
Comisión
Nacional de
Búsqueda
estará a cargo
de
la Defensoría del Pueblo.
Desechado
Desechado
Vigencia
Artículo 21. Vigencia La presente ley rige a partir de su
sanción.
CAPITULO
TERCERO
Vigencia y
derogatoria
Artículo 19. Vigencia
y derogatoria. La
presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le
sean contrarias.
CAPITULO
TERCERO
Vigencia y
derogatoria
Artículo 20. Vigencia
y derogatoria. La
presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le
sean contrarias.
Como se observa, en relación con los
artículos 2, 6, 7, 11, 18, 19 y 20 la Comisión de Conciliación acogió la
decisión tomada en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Y acerca del
artículo 15 aceptó la decisión tomada por la Plenaria del Senado de la
República, puesto que la Cámara de Representantes había desechado el contenido
de ese artículo. Ahora bien, en esta disposición la Comisión Accidental de
Conciliación incluyó en dos ocasiones una frase que no se había aprobado en el
Senado, para incluir a “las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias del
Congreso de la República” entre los titulares del derecho de pedir informes
sobre la forma en que se adelantan las investigaciones urgentes sobre personas
presumiblemente desaparecidas. Sin embargo, la Corte no encuentra que la
inclusión de estas expresiones contravengan el principio de consecutividad. La
inclusión de esta frase no modifica sustancialmente el proyecto o contradice su
finalidad, sino que se limita a ampliar el círculo de personas y entes autorizados
para pedir informes, con lo cual apunta a conferirle aún más importancia al
mecanismo de búsqueda urgente. Además, dicha ampliación se inscribe dentro de
la materia específica aprobada en los debates anteriores.
Lo mismo cabe decir en relación con el
cambio de los títulos del proyecto y de su capítulo segundo, cambios que no
alteran el objetivo del proyecto ni su contenido.
En vista de todo lo anterior, concluye la
Corte que el trámite el proyecto cumplió con las exigencias formales señaladas
en la Constitución y la ley. Por ello, a continuación procede la Corte a
realizar el examen material de constitucionalidad del proyecto.
LA EXPANSIÓN DEL DELITO DE
DESAPARICIÓN FORZADA Y LA RESPUESTA NORMATIVA INTERNACIONAL
17. A partir de los años sesenta del siglo XX, el
delito de desaparición forzada cobró una gran notoriedad en Latinoamérica. Esta
situación fue descrita de la siguiente manera en la sentencia C-317 de 2002: [20]
“En el plano universal se considera que la
desaparición forzada tiene  como antecedente el decreto “Nacht  und Nebel”
(noche y niebla) promulgado en Alemania el 7 de diciembre de 1941, en virtud
del cual las personas bajo sospecha de poner en peligro la seguridad del Tercer
Reich eran arrestadas al amparo de la noche y en secreto, para luego ser
torturadas y desaparecidas sin dejar rastro y sin la posibilidad de obtener
información sobre su paradero.
“Aunque este fenómeno tiene carácter
universal, en América Latina ha presentado en los últimos años una excepcional
intensidad. En efecto, este oprobioso comportamiento, que tiene antecedentes en
las desapariciones ocurridas en El Salvador hacia comienzos de la tercera
década del siglo pasado, se extendió a Guatemala a partir de 1963, luego a
Chile en 1973 y posteriormente a Argentina en 1976, época desde la cual comenzó
a utilizarse la expresión “desaparecidos” para incorporarla al
vocabulario del terrorismo represivo. Además, entre 1960 y 1990 muchas personas
también fueron víctimas de esta aberrante práctica en Uruguay, Brasil,
Colombia, Perú, Honduras, Bolivia, Haití y México.
“Las desapariciones forzadas no son rasgos
exclusivos de las dictaduras militares pues países como México, Colombia y
Perú, con gobiernos democráticos, han sido y son escenarios de este reprobable
comportamiento. Así mismo, dicho fenómeno puede afectar a quienes desarrollan
una labor política, social o cultural a favor o en contra de los gobiernos, lo
cual pone de presente que constituye un método de control político y social
acompañado de impunidad y absoluta transgresión de las leyes más elementales de
convivencia humana.”
18. Los derechos a la vida, a la integridad
personal y a la libertad, al igual que la prohibición de inflingir tratos
crueles, degradantes e inhumanos y de practicar detenciones arbitrarias fueron
contemplados dentro de los primeros instrumentos internacionales de derechos
humanos, tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos proclamada por
las Naciones Unidas[21], el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos[22] y la Convención
Americana de Derechos Humanos.[23] A estos instrumentos se
sumarían después la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes,[24] la Convención
Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura [25]
y el Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de
1949, relativo a la protección de víctimas de los conflictos armados sin
carácter internacional[26].
Si bien con base en los convenios
mencionados la comunidad internacional calificó siempre la desaparición forzada
como un  acto reprochable,[27] lo cierto es que  la
situación en Latinoamérica y la expansión de la comisión de desapariciones
forzadas por distintas regiones del mundo condujo a las Naciones Unidas a la
conclusión de que era necesario ocuparse de manera específica del tema.
Es así como, en 1978, mediante
la resolución 33/173, del 20 de diciembre de 1978, la Asamblea General de las
Naciones Unidas manifestó explícitamente su profunda preocupación “por los
informes procedentes de diversas partes del mundo en relación con la
desaparición forzada o involuntaria de personas a causa de excesos cometidos
por las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley, o encargadas de la
seguridad, o por organizaciones análogas, a menudo mientras esas personas están
sujetas a detención o prisión...” En la resolución se expresa además la
inquietud generada “por los informes relativos a las dificultades para obtener
de las autoridades competentes información fidedigna sobre el paradero de esas
personas, incluidos informes sobre la persistente negativa de dichas
autoridades u organizaciones a reconocer que dichas personas están bajo su
custodia o dar cuenta de ellas de alguna otra manera”. En consecuencia, la
Asamblea General le solicitó a los gobiernos que, en los casos en que fueran
informados de una desaparición forzada, dedicaran todos los recursos adecuados
para la búsqueda de la persona y que garantizaran que los funcionarios públicos
comprometidos con este delito fueran debidamente sancionados. Además, solicitó
a la Comisión de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas que examinara la cuestión y formulara las
recomendaciones apropiadas.
En el año 1979, mediante la resolución 11 (XXXV) del 6 de
marzo de 1979, la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas decidió
nombrar un experto, con un mandato de un año, para estudiar la cuestión de las
personas desaparecidas en Chile.
Luego del informe presentado por el
experto y en atención al uso recurrente  de la desaparición forzada por parte
de las dictaduras militares del Cono Sur como forma de represión política,
mediante la resolución Nº 20 (XXXVI) del 29 de febrero de 1980, la Comisión de
Derechos Humanos decidió crear el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones
Forzadas e Involuntarias, con el objeto de que estudiara en profundidad el
problema del desaparición forzada en el mundo. Inicialmente, el Grupo contó con
un mandato de un año, pero éste y sus atribuciones han sido renovados
periódicamente por la Comisión,  y aprobados por el Consejo Económico y Social.
19. Posteriormente, mediante la resolución
47/133 de diciembre de 1992, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó
la Declaración sobre
la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas. En el
artículo primero se condena la desaparición forzada como un ultraje a la
dignidad humana y se declara que contraviene la Carta de las Naciones Unidas,
la Declaración Universal de Derechos Humanos y las normas del derecho internacional
de los derechos humanos que garantizan el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica, la libertad, la seguridad personal y el derecho a no ser
sometido a torturas ni a otras penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes.
Además, manifiesta que viola o amenaza seriamente  el  derecho a la vida.
La Declaración contiene un conjunto de principios que deben ser aplicados por todo
Estado. Entre los compromisos de los Estados que se deducen de estos principios
y que se relacionan con el tema de este proceso están:
-
No cometer, autorizar
ni tolerar las desapariciones forzadas (art. 2)
-
Tomar las “(...)
medidas legislativas, administrativas, judiciales y otras medidas eficaces para
prevenir o erradicar los actos de desapariciones forzadas en cualquier
territorio sometido a su jurisdicción.” (art. 3)
-
Sancionar
apropiadamente el delito de desaparición forzada (art. 4)
-
Crear “un recurso
judicial rápido y eficaz, como medio para determinar el paradero de las
personas privadas de libertad o su estado de salud o de individualizar a la
autoridad que ordenó la privación de libertad o la hizo efectiva” (art. 9).
-
Facultar a las
autoridades competentes para que tengan acceso a todos  los lugares donde se
encuentren personas privadas de libertad, así como a todo otro lugar donde haya
motivos para creer que se pueden encontrar las personas desaparecidas (art. 9).
-
Mantener a las personas
privadas de libertad en lugares de detención oficialmente reconocidos,
proporcionar rápidamente información exacta sobre su detención y el lugar o los
lugares donde se cumple, y llevar en todo lugar de detención un registro
oficial actualizado de todas las personas privadas de libertad (art. 10).[28]
-
Disponer que la puesta
en libertad de una persona privada de la misma debe cumplirse en tal forma que
permita “verificar con certeza que ha sido efectivamente puesta en libertad y,
además, que lo ha sido en condiciones tales que estén aseguradas su integridad
física y su facultad de ejercer plenamente sus derechos.” (art. 11).
-
Asegurar el derecho de
toda persona de denunciar ante una autoridad judicial competente la
desaparición forzada de alguien y dotar a la autoridad competente de las
facultades y los recursos necesarios para llevar a cabo la investigación, entre
ellas la de proceder sin demora a visitar lugares. (art. 15).
20. Luego, en 1994,[29]
los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos adoptaron la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de
Personas.[30]
Entre los compromisos más importantes adquiridos por los Estados miembros de la
Organización en esta Convención se encuentran:
-
No practicar, no
permitir, ni tolerar la desaparición forzada de personas, ni siquiera en
estados de emergencia, excepción o suspensión de garantías individuales (artículo
I)
-
Tomar las medidas de
carácter legislativo, administrativo, judicial o de cualquier otra índole
necesarias para cumplir con los compromisos asumidos en la Convención (artículo
I)
-
Adoptar “las medidas
legislativas que  fueren necesarias para tipificar como delito la desaparición
forzada de personas, y a imponerle una pena apropiada que tenga en cuenta su
extrema gravedad.” (artículo III)
-
Conservar en toda
circunstancia el derecho a procedimientos o recursos judiciales rápidos y
eficaces como medio para determinar el paradero de las personas privadas de
libertad o su estado de salud o para individualizar a la autoridad que ordenó
la privación de libertad o la hizo efectiva (artículo X)
-
En la
tramitación de los recursos señalados, brindar acceso libre e inmediato a las
autoridades judiciales competentes “a todo centro de detención y a cada una de
sus dependencias, así como a todo lugar donde haya motivos para creer que se
puede encontrar a las personas desaparecidas, incluso lugares sujetos a la
jurisdicción militar” (artículo
X)
-
Mantener a todas las
personas privadas de libertad en lugares de detención oficialmente reconocidos
y presentarlas sin demora a la autoridad judicial competente (artículo XI)
-
Establecer y mantener
registros oficiales actualizados sobre los detenidos y ponerlos a disposición
de los familiares, jueces, abogados, cualquier persona con interés legítimo y
otras autoridades (artículo XI).
Finalmente, en 1998, se expidió
el Estatuto de la Corte Penal Internacional[31] en el que se tipificó la desaparición
forzada como un delito de lesa humanidad, el cual es definido en el artículo 7
literal i) como “la aprehensión, la detención o el secuestro de personas por un
estado o por una organización política, o con su autorización, apoyo o
aquiescencia, seguido de la negativa a informar sobre la privación de la
libertad o dar información sobre la suerte o el paradero de esas personas, con
la intención de dejarlas fuera del amparo de la ley por un  período
prolongado”.
LA SITUACIÓN COLOMBIANA Y LOS
PRONUNCIAMIENTOS Y RECOMENDACIONES DE ORGANISMOS INTERNACIONALES SOBRE EL CASO
COLOMBIANO
21. Colombia es uno de los países con
mayores índices de incidencia del delito de desaparición forzada en el mundo.
Tanto las cifras que se ofrecen al respecto como las interpretaciones de las
mismas difieren entre sí, pero todas ellas muestran la gravedad del fenómeno.[32]
Las mismas diferencias en las cifras muestran que detectar desapariciones
forzadas y registrarlas es de por sí una tarea compleja, no solo
metodológicamente sino en la práctica, lo cual resalta la trascendencia y
necesidad de un mecanismo de búsqueda urgente como el regulado en el proyecto
de la ley estatutaria juzgado por la Corte en esta sentencia.
El Observatorio de los Derechos Humanos en
Colombia, que adelanta la Vicepresidencia de la República en el marco del
Programa Presidencial de los Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, expone en relación con los datos que ofrece la Fiscalía:[33]
“La Fiscalía considera en sus
registros todas las solicitudes de búsqueda de personas en general que hacen
principalmente los familiares;[34] sin embargo, no todos
los casos se enmarcan dentro de las desapariciones forzadas. Según esta fuente,
el número de casos en 2003 se incrementó en un 19% con respecto a 2002, en un
23% con relación al 2001 y un 110% comparado con el año 2000. De los
desaparecidos reportados en 2003, el 46% fue ubicado vivo, el 50% no fue
ubicado y el 4% fue encontrado muerto.
“Casos de desaparición forzada  de 2000 a 2003
Casos
2000
2001
2002
2003
Reportados
1.845
3.153
3.255
3.866
Ubicados vivos
189
1.284
1.168
1.791
Ubicados muertos
42
107
113
148
No ubicados
1.245
1.782
1.974
1.927
Fuente: Fiscalía
General de la Nación”
Por su parte, la misma Fiscalía, en su
Boletín Estadístico No. 10[35] informa que en el año
2003 recibió 3.500 denuncias, mientras que en 2004 atendió 3.452.
De otro lado, en la Resolución Defensorial
No. 27 de mayo 12 de 2003, el Defensor del Pueblo señala que entre 1996 y 2000
se habían reportado ante esa entidad más de 1.000 quejas de desaparición
forzada. En el año 1999 la institución recibió 58 quejas, en 2000 esta cifra se
incrementó a 248, en el 2001 ascendió a 151 y en 2002 fueron reportadas 142. La
mencionada Resolución Defensorial incluye también el siguiente cuadro elaborado
por la Asociación de Familiares de Detenidos y Desaparecidos, ASFADDES:
Datos desapariciones forzadas desde
1994 hasta 2002
Año
Personas desaparecidas
1994
156
1995
106
1996
176
1997
183
1998
323
1999
443
2000
743
2001
1347
2002 (hasta
julio)
502
TOTAL
3996
El mencionado informe del Observatorio trae
otros datos de ASFADDES y del CINEP y los comenta de la siguiente forma:
“... [según ASFADDES] en 2003
se presenta una tendencia a la baja – proyectando lo presentado hasta
septiembre -, a pesar de conservar un número elevado de casos. Según ASFADDES,
de enero a septiembre de 2003, se presentaron 785 casos de desaparición
forzada, lo que equivaldría a 1.047 para todo el año, de seguir el mismo
comportamiento. Esta cifra implicaría un descenso del 23%, respecto de las
1.358 víctimas registradas en 2002.
“Esta baja es notable, si se
tiene en cuenta que se venía presentando una tendencia al alza desde 1995,
alcanzando el pico más alto en 2001, año en el cual las desapariciones
aumentaron en un 119% con respecto a las 743 víctimas del año 2000.
“Según esta organización este
descenso obedece a la menor denuncia de estos hechos.
“(...)
Por otro lado al observar el
comportamiento mensual, según lo consignado en la Revista Noche y Niebla del
Cinep, la cual registra un menor número de casos – cuestión que responde
básicamente a diferencias de orden metodológico de recolección de la
información -, en los primeros nueve meses de 2003 se registra un descenso del
17% con respecto al mismo período de 2002: de 198 víctimas en este último
período se pasó a 164.”
Los pronunciamientos del Grupo de Trabajo
sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias de las Naciones Unidas
22. La gravedad del delito en Colombia se
percibe más claramente al leer los informes del  Grupo de Trabajo sobre
Desapariciones Forzadas o Involuntarias de las Naciones Unidas, dado que ellos
ofrecen una perspectiva comparada del fenómeno. En su informe sobre la visita
realizada a Colombia en 1988[36], presentado en 1989, se
afirma que hasta ese año se habían reportado 672 casos de desaparición forzada[37].
En el escrito, el Grupo manifiesta su preocupación acerca de la ausencia de
estrategias para combatir la desaparición forzada imputable a agentes
estatales: “Los miembros de la misión no se marchan convencidos de que la
justicia penal militar funcione de un modo proporcionado a la gravedad de las denuncias
formuladas contra algunos oficiales del ejército en lo que se refiere a abusos
de derechos humanos. Son pocos los que han sido declarados culpables, y las
penas, con dos o tres excepciones, han sido leves. Por supuesto, la
desaparición como tal no figura como delito en el Código Penal Militar; pero,
hasta la fecha, tampoco figura en el de ningún otro país. El Código no incluye
delitos como el homicidio y la tortura. Es evidente que fue redactado para el
campo de batalla, no para la administración de justicia en tiempos de paz.”
Igualmente, en el documento se reclama
explícitamente la adopción de mecanismos legales eficaces para localizar a los
presuntamente desaparecidos: “(..) se dispone de escasos recursos para
averiguar el destino y el paradero de los propios desaparecidos. Dada la corta
duración de muchas desapariciones, sólo una busca rápida y eficaz puede
alumbrar alguna esperanza de evitar a la víctima una daño irreparable”.
En
1995,[38] el informe del Grupo
resalta que en 1994 había transmitido al gobierno colombiano 21 nuevos casos de
desaparición. Anota que “[l]a mayoría de los nuevos
casos comunicados que presuntamente ocurrieron en 1994 corresponden a Colombia,
Etiopía, México, Togo y Turquía. Muchos de los casos recibidos se devolvieron a
los denunciantes por carecer de uno o más de los elementos exigidos por el
Grupo de Trabajo para su transmisión o porque no resultaba claro que
correspondieran al mandato del Grupo de Trabajo; otros casos se consideraron
inadmisibles en el contexto de ese mandato.”[39]
Adicionalmente, en su informe
el Grupo expresa su desacuerdo con las objeciones de inconstitucionalidad
presentadas por el Presidente de la República sobre un proyecto de ley que
cursaba en el Congreso para  penalizar la desaparición forzada, con el
argumento de que vulneraba el  fuero militar y el principio de la obediencia
debida. Agrega que, en términos generales, “[s]ólo excepcionalmente se han
hecho esfuerzos por incorporar en los códigos penales nacionales el acto de
desaparición forzada como un delito, con penas apropiadas. Lo mismo sucede con
el derecho a un recurso judicial rápido y efectivo como medio de determinar el
paradero o el estado de salud de las personas privadas de su libertad, el
derecho a que una autoridad estatal independiente investigue rápida, cabal e
imparcialmente las denuncias de presuntas desapariciones y las disposiciones
análogas encaminadas a impedir, terminar e investigar las desapariciones
forzadas”.
En 1996,[40] en el informe
del Grupo de Trabajo se menciona que se habían recibido 33 denuncias más de
desaparición forzada, con lo cual eran ya 949 los casos de desaparición
reportados ante el Grupo, la mayoría ocurridos después de 1981. El reporte contiene recomendaciones concretas para el
gobierno colombiano. Así, se sugiere adoptar con urgencia “(…) políticas
más apropiadas que permitan que el Estado colombiano cumpla su obligación de
‘(tomar) medidas legislativas, administrativas, judiciales y otras medidas
eficaces para prevenir o erradicar los actos de desapariciones forzadas’
conforme al artículo 3 de la Declaración (sobre la protección de todas las
personas contra las desapariciones forzadas).” Igualmente, el informe “(…) hace
énfasis en la necesidad de asegurar un recurso íntegro y efectivo de hábeas
corpus para darle vigencia a la obligación internacional de garantizar 'un
recurso judicial rápido y eficaz' (art. 9) como medio para prevenir
desapariciones y determinar el paradero de personas privadas de su libertad.”
En 1997,[41] el Grupo de
Trabajo expresa que había transmitido al gobierno colombiano 23 nuevos casos,
con lo cual ascendía a 970 el número de denuncias admitidas. Precisa el estudio
que “[l]a mayoría de los nuevos casos comunicados, que presuntamente ocurrieron
en 1996, corresponden al Chad, China, Colombia, Indonesia, el Iraq, México, Sri
Lanka y Turquía”. El escrito reitera las recomendaciones anteriores y, además,
recalca “(…) la necesidad de respetar la obligación de juzgar a los presuntos
autores de desapariciones en jurisdicciones de derecho común, con exclusión de
toda otra jurisdicción especial, en particular la militar (párr. 2 del art.
16).” También “Insta, por último, a las autoridades colombianas a hacer cuanto
esté en su poder para proteger a los familiares y testigos (párrafo 3 del
art.13)”.
En 1998,[42] el Grupo
indica que comunicó 36 nuevos casos de desaparición al gobierno colombiano, y
que el total de casos pendientes ante él ascendía a 1.006. En el informe señala
su preocupación porque, a pesar de sus reiteradas observaciones, “(...) no haya
mejorado la situación general de los derechos humanos, que no haya disminuido
el nivel de violencia y que hayan seguido registrándose desapariciones forzadas
durante el período que se examina”, y reitera, una vez más, las recomendaciones
señaladas antes. En el mismo sentido se refiere al caso Colombiano el informe
del Grupo de 1999, [43] en el cual se anota que
se habían transmitido al gobierno 54 casos nuevos de desaparición forzada, con
lo cual sumaban ya 1.060 los casos registrados ante el Grupo.
En el
año 2000[44], el informe expresa que
“[l]os países donde se produjo el mayor número de denuncias de desapariciones
forzadas o involuntarias en 1999 fueron Indonesia (50) y Colombia (27).”
Luego, en el 2001, [45] se reporta que
“[e]l mayor número de casos de desapariciones forzadas o involuntarias en
el año 2000 se registraron en Indonesia (29) y en la India (21).” Luego se
anota que se habían recibido 15 nuevas denuncias sobre Colombia.
En el
2002,[46] el Grupo de Trabajo
manifiesta que, a nivel internacional, se habían reducido los reportes sobre
desaparición forzada. Luego, expresa que “[e]l mayor número de casos de
desapariciones forzadas o involuntarias en 2001 se registró en Colombia (12) y
el Camerún (9).” Anota que hasta ese momento se habían recibido 1114 denuncias
sobre desaparición forzada  en el país, de las cuales se habían esclarecido ya
258, con lo cual continuaban pendientes 856 casos. Las observaciones enfatizan
las obligaciones del Estado “(…) de llevar a cabo investigaciones rigurosas e
imparciales ‘mientras no se haya aclarado la suerte de la víctima de una
desaparición forzada’, de conformidad con el párrafo 6 del artículo 13 de la
Declaración”, y de hacer “(…) todo lo que esté en su poder para proteger a los
familiares y testigos, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 13.”
En su
informe del 2003,[47] el Grupo expresa que
“[e]l mayor número de casos de desapariciones forzadas o involuntarias en
2002 se registró al parecer en Nepal (28) y Colombia (14).” Anota que del total
de casos reportados sobre Colombia se habían aclarado ya 261, con lo cual
quedaban pendientes todavía 867.
Finalmente,
en el informe de 2004[48], se expone que, en 2003,
se había incrementado el número de casos recibidos. El Grupo de Trabajo había
transmitido a los gobiernos un total de 234 denuncias sobre desaparición
forzada, de las cuales 25 correspondían a Colombia. También se indica que,
desde su creación, el Grupo había comunicado a los distintos gobiernos 50.135
denuncias, de las cuales continuaban aún vigentes 41.934, puesto que los demás
casos ya habían sido esclarecidos o desestimados. En relación con Colombia se
afirma que el Grupo había recibido en total 1128 denuncias, de las cuales 261
casos habían sido ya esclarecidas, con lo cual continuaban pendientes 892
casos.[49]
Los pronunciamientos de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos
23. La desaparición forzada  de personas
en Colombia también ha ocupado la atención de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. La Comisión Interamericana ha admitido numerosas denuncias de
desaparición forzada y en muchos casos ha presentado informes de fondo y ha
encontrado al Estado responsable por la comisión de este delito. Algunos de los
casos en los que la Comisión encontró al Estado Colombiano responsable por
desapariciones forzadas son los siguientes: Informe No. 1/92, caso 10.235,
Orlando García Villamizar; Pedro Pablo Silva Bejarano; Rodolfo Espitia
Rodríguez; Edgar Helmut García Villamizar; Gustavo Campos Guevara; Hernando
Ospina Rincón; Rafael Guillermo Prado J., Edilbrando Joya Gómez; Francisco
Antonio Medina; Bernardo Helí Acosta Rojas; y, Manuel Darío Acosta Rojas[50];
Informe 3/98, Caso 11.221, Tarcisio Medina Charry[51];
Informe No. 7/00, Caso 10.337, Amparo Tordecilla Trujillo.[52]
En todos ellos se determinó que habían sido violados los derechos a la vida, la
integridad y la libertad de los desaparecidos, y en algunos casos de sus
familiares.
Reiteradamente, en los Informes de fondo
de estas denuncias, se ha recomendado al Estado: (i) Realizar una investigación
imparcial y efectiva ante la jurisdicción ordinaria con el fin de juzgar y
sancionar a los responsables materiales e intelectuales de la desaparición,
(ii) Adoptar las medidas necesarias para que los familiares de las víctimas
sean debidamente indemnizados, (iii) Adoptar las medidas necesarias para evitar
que en el futuro se produzcan hechos similares, conforme al deber de prevención
y garantía de los derechos fundamentales reconocidos en la Convención
Americana, así como las medidas necesarias para dar pleno cumplimiento a la
doctrina desarrollada por la Corte Constitucional colombiana y por la Comisión
en la investigación y juzgamiento de casos similares por la justicia penal
ordinaria, (iv) adoptar las medidas necesarias para reparar las consecuencias
de las violaciones cometidas en perjuicio de los desaparecidos e indemnizar
debidamente a sus familiares. En el caso de Tarcisio Medina Charry se recomendó
también que el Estado colombiano modificara la legislación o promulgara las
normas necesarias para  prevenir la comisión de desapariciones forzadas, y
garantizar la protección a las personas desaparecidas y la investigación debida
de los casos de desaparición, incluyendo la sanción apropiada a los
responsables.
24. Igualmente, en sus informes nacionales
sobre Colombia la Comisión se ha referido siempre al problema de la
desaparición forzada. En su Segundo Informe Especial sobre la situación de los
derechos humanos en la República de Colombia, elaborado con base en una visita
realizada en el mes de mayo de 1992,[53] la Comisión trató el
tema de la desaparición forzada dentro del capítulo destinado al análisis del
derecho a la vida. Allí  se reseñan las actuaciones y recomendaciones
realizadas en los casos concretos de desaparición forzada denunciados ante la
Comisión[54] y se reportan las
siguientes estadísticas:
Año
Número
Desapariciones
1981
101
1982
130
1983
109
1984
122
1985
82
1986
191
1987
109
1988
210
1989
137
1990
217
1991
180
TOTAL
1588
En el
informe, la Comisión formula algunas recomendaciones que atañen directamente a
la  desaparición forzada:
“12. Las normas penales vigentes no contemplan la desaparición forzada
de personas como un delito.  Se hace necesaria su tipificación y fijación de
sanción dentro del estatuto penal como un desarrollo a la nueva Constitución
que sí la contempla y prohíbe en su artículo 12;
“13. Con relación a la protección a la libertad personal, es necesario
que se implementen los mecanismos necesarios para hacer efectivo un Registro
Nacional de Detenidos con el objeto de que se tenga conocimiento de que en toda
captura se respetan los derechos ciudadanos y las garantías judiciales de cada
persona detenida.”
En 1999, la Comisión presentó el Tercer Informe sobre la situación de
los derechos humanos en Colombia,[55] que
también se ocupó sobre las desapariciones imputables al Estado:
“166. De acuerdo con las
estadísticas dadas por varias organizaciones, agentes estatales han sido
responsables en años recientes de aproximadamente entre el 10 y el 15% del
total de las muertes y los desaparecidos, donde el autor es conocido, llevadas
a cabo por motivos socio-políticos, por fuera de las actividades propias del
combate. En 1995, agentes estatales dieron muerte o desaparecieron a
aproximadamente 154 individuos por fuera del combate, mientras que el número
total de individuos asesinados o desaparecidos como resultado de la violencia
socio-política no directamente relacionada con el combate, donde el autor fue
identificado, fue de 982.  En 1996, agentes del Estado presuntamente dieron
muerte o desaparecieron a 126 individuos fuera de combate mientras que el
número total de individuos muertos o desaparecidos como consecuencia de la
violencia socio-política no directamente relacionada con el combate, donde el
autor fue identificado, fue de 1.198. En 1997, agentes estatales fueron
considerados responsables de aproximadamente 59 muertes socio-políticas por
fuera del combate. La mayoría de estas muertes son atribuidas al Ejército
colombiano, seguidos por la Policía Nacional, como el segundo responsable del
mayor número de muertes.”
Adicionalmente, el informe trata sobre las desapariciones forzadas
llevadas a cabo por los paramilitares y su relación con agentes públicos. En el
reporte la  Comisión recomienda “Que el Estado colombiano adopte de inmediato
medidas enérgicas para evitar las violaciones de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario por los agentes del Estado. Esas medidas
deben incluir la investigación penal seria, imparcial y efectiva de todos los
casos que involucren presuntas violaciones de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario, como una prioridad y como elemento de
prevención especialmente fundamental. En particular, el Estado debe perseguir,
arrestar y procesar a todas las personas que hayan planeado, ordenado y/o
perpetrado violaciones graves de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario.”
Los pronunciamientos de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos
25. También la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
conocido sobre las desapariciones forzadas en el país. A ella han llegado
cuatro casos contenciosos de desaparición forzada, en tres de los cuales ya se
ha proferido decisión de fondo y se ha encontrado al Estado responsable por las
desapariciones.
Así, el 8 de diciembre de 1995, la Corte
Interamericana declaró responsable[56] al Estado Colombiano por
violación de los derechos a la libertad personal y a la vida[57]
de Isidro Caballero Delgado y María del Carmen Santana, desaparecidos por
miembros del Ejército el 7 de febrero de 1989, en la vereda Guaduas,
jurisdicción del Municipio de San Alberto, Departamento de El Cesar.
Luego, el 6 de diciembre de 2001, la Corte
declaró responsable al Estado Colombiano por violación del derecho a la vida de
una persona retenida por agentes de la Policía Nacional en la localidad de Las
Palmeras, municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo, [58]
y del derecho de sus familiares a las garantías judiciales y la protección
judicial.[59]
Finalmente, el 5 de julio de 2004, la Corte
declaró responsable al Estado Colombiano[60] por violación
de los derechos a la libertad personal, la integridad personal y la vida de 19
comerciantes retenidos en el Municipio de Puerto Boyacá, la integridad personal
de sus familiares, y los derechos de los desaparecidos y sus familiares a las
garantías judiciales y  a la protección judicial. [61]
En todos los
casos, además de declarar la responsabilidad del Estado colombiano, la Corte lo
condenó a tomar medidas como (i) la investigación efectiva de los hechos con el
fin de identificar, juzgar y sancionar a los autores materiales e intelectuales
de las desapariciones; (ii) a efectuar la búsqueda de los restos de las
víctimas, y en caso de ser posible, devolverlos a sus familiares; y (iii) a
reparar las víctimas y sus familiares por los perjuicios materiales e
inmateriales causados por la desaparición.
Por último,
el 7 de marzo de 2005, la Corte dictó la sentencia de excepciones preliminares
y reconocimiento de responsabilidad dentro del caso de la masacre de Mapiripán.
El proceso aún sigue su curso en relación con aquellos puntos a los cuales no
se extiende el reconocimiento de responsabilidad internacional expresado por el
Gobierno colombiano. [62]
Los pronunciamientos del Comité de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas
26. También el Comité de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas, que supervisa el cumplimiento del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos por parte de los Estados, ha determinado en
algunas ocasiones que el Estado colombiano violó las normas del Pacto con
ocasión de actos de desaparición forzada. Así lo hizo en la Comunicación No.
563 de 1993, en el caso de Nydia Erika Bautista, y en la Comunicación No. 612
de 1995, en el caso de Luis Napoleón Torres Crespo, Ángel María Torres Arroyo y
Antonio Hugues.
En las dos oportunidades, el Comité estimó que el
Estado colombiano tenía el deber de investigar a fondo las desapariciones
forzadas y las violaciones del derecho a la vida de las personas mencionadas,
así como de encausar penalmente, juzgar y castigar a quienes fueran
responsables de esas violaciones. Igualmente estableció que el Estado
colombiano tenía la obligación de  garantizar a las familias de los afectados
un recurso efectivo que incluyera una indemnización por daños y perjuicios.
Además, en el caso de Nydia Erika Bautista el Comité recordó al Estado
colombiano la Observación General No. 6 del Comité, en la cual se estableció
que los Estados partes debían tomar medidas concretas y eficaces para evitar la
desaparición de individuos, y establecer servicios y procedimientos eficaces
para investigar a fondo, por medio de un órgano competente e imparcial, los
casos de personas desaparecidas en circunstancias que puedan implicar una
violación del derecho a la vida.
27. Igualmente, en sus observaciones
finales a los informes presentados por Colombia el Comité ha manifestado su
preocupación por las desapariciones forzadas en el país. En sus observaciones
del año 1992[63] expresó el Comité su
preocupación al  respecto, la cual ha sido reiterada y extendida a todos los
actores del conflicto armado en años posteriores. Así, en las observaciones
finales del Comité en el año 1997[64] éste consideró dentro de
sus motivos de grave preocupación las desapariciones forzadas llevadas a cabo
por  integrantes de fuerzas armadas, la policía y los grupos paramilitares y
guerrilleros. Finalmente, en sus observaciones a Colombia del 26 de mayo de
2004[65], el Comité insistió en
su inquietud sobre el tema de la desaparición forzada y subrayó la importancia
de que el Estado ofrezca a las victimas medios jurídicos efectivos para evitar
la impunidad en materia de desapariciones forzadas, entre otros delitos.
Los pronunciamientos del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
28. De la misma manera, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos se ha pronunciado reiteradamente en sus informes acerca
del problema de la desaparición forzada  en el país.
En el informe presentado a la Comisión de Derechos Humanos en 1997[66]
la Alta Comisionada expresó su preocupación por la desaparición forzada de
personas a cargo de grupos paramilitares y de militares, y en el numeral 194
formuló la siguiente recomendación:
“194. La Alta Comisionada insta al Estado colombiano
a velar por que el proyecto de ley que tipifica el delito de desaparición
forzada que ha de aprobarse en próxima sesión del Congreso, esté en plena
concordancia con las disposiciones de la Declaración de las Naciones Unidas
sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones
forzadas”
Luego, en el informe rendido en 1999, la desaparición forzada se señala
como una de las violaciones graves de derechos humanos más frecuente en el
territorio Colombiano. Allí nuevamente se “(...) reitera al Estado colombiano
la importancia de adoptar una ley que tipifique el delito de desaparición
forzada en concordancia con las disposiciones de la Declaración de las Naciones
Unidas sobre la protección de todas las personas contra la desaparición forzada
o involuntaria.”
En el Informe de 2000[67] se señala
de nuevo con preocupación que “[u]na de las más graves violaciones consistió en
la desaparición forzada que, en la mayoría de los casos, se presentó dentro de
un marco de escasa información de base y con fronteras poco claras respecto al
secuestro y a otros hechos criminales. En varios casos, estuvo asociada con
situaciones de ejecuciones extrajudiciales o masacres, en las cuales se
reportaron personas desaparecidas sin que nadie asumiera su detención.” En el
escrito se hacen recomendaciones generales en relación con la protección del
derecho a la vida y a la libertad y seguridad personal y concretamente se
insiste al gobierno colombiano “(…) que no siga postergando la
tipificación de la desaparición forzada y otras violaciones graves de derechos
humanos, así como la ratificación de la Convención Interamericana sobre la
desaparición forzada de personas.”
En el Informe presentado en el 2002,[68] una vez
más se reitera la preocupación por las desapariciones forzadas llevadas a cabo
por paramilitares y militares. Para ese momento ya había sido promulgada la ley
que tipificaba la desaparición forzada en Colombia y creaba el mecanismo de
búsqueda urgente. Por eso, los comentarios y recomendaciones del informe en
este campo se centraron más en la inoperancia del mecanismo: “A pesar de las
nuevas normas penales que sancionan la desaparición forzada, el mecanismo de
búsqueda urgente previsto en la ley no ha mostrado su eficacia y agilidad en
varios casos, poniendo en evidencia la necesidad de su adecuada reglamentación.”
Finalmente, en el informe de 2004[69] se
reitera la preocupación por estos hechos y se agrega que los mecanismos
tendientes a la localización de los presuntamente desaparecidos han sido
ineficaces: “Resultó preocupante el aumento, en comparación con 2002, de
denuncias recibidas por la oficina en Colombia del Alto Comisionado de
desapariciones forzadas, cometidas en su mayoría por grupos paramilitares, en
las cuales se atribuyó también responsabilidad a la Fuerza Pública.  Estas
denuncias se vinculan con casos en donde ésta ejercía una amplia presencia y
control de las zonas donde se produjeron los hechos y en los que se planteó la
tolerancia o complicidad de los servidores públicos con la actuación de los
paramilitares y, adicionalmente, por la ausencia de resultados en las
investigaciones que condujeran a dar con el paradero de esas personas y a
determinar las responsabilidades en esos hechos. También se denunciaron algunas
desapariciones forzadas atribuidas directamente a la Fuerza Pública”. Lo
anterior se reitera en el informe de 2005.[70]
Contexto normativo interno.
29. La Constitución de 1991 proscribió
expresa y específicamente la desaparición forzada, en su artículo 12, en los
siguientes términos: “(…) nadie será sometido a desaparición forzada …”.
El primer intento para consagrar la desaparición forzada como un delito
fue el Proyecto de Ley 152 de 1992.[71] Sin
embargo, el propósito de tipificar la desaparición forzada  como un delito sólo
pudo ser realizado  en  el año 2000, mediante la Ley 589, “[p]or medio de la
cual se tipifica el genocidio, la desaparición forzada, el desplazamiento
forzado y la tortura; y se dictan otras disposiciones.” En esta ley se crearon
también el mecanismo de búsqueda urgente, la Comisión Nacional de Búsqueda de
Personas Desaparecidas, el registro nacional de desaparecidos y el registro de
personas capturadas y detenidas. Con ello se dio cumplimiento a distintas
normas contenidas en la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas
contra las Desapariciones Forzadas, aprobada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas, en 1992, y en la Convención Interamericana sobre Desaparición
Forzada de Personas, de 1994, así como a reiteradas  recomendaciones formuladas
por organismos  internacionales de derechos humanos.[72]
El artículo primero de la ley tipificó el delito de desaparición
forzada, así[73]:
“El particular que (perteneciendo a
un grupo armado al margen de la ley)[74] someta a
otra persona a privación de su libertad cualquiera sea la forma, seguida de su
ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación o de dar información
sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley, incurrirá en prisión de
veinticinco (25) a cuarenta (40) años, multa de quinientos (500) a dos mil
(2.000) salarios mínimos legales vigentes y en interdicción de derechos y
funciones públicas de cinco (5) a diez (10) años.
“A la misma pena quedará sometido,
el servidor público, o el particular que actúe bajo la determinación o la
aquiescencia de aquel, y realice la conducta descrita en el inciso anterior”.
Luego, el artículo 8 creó la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas
Desaparecidas, una comisión del orden nacional y de carácter permanente, cuya
finalidad es “(…) apoyar y promover la investigación del delito de desaparición
forzada (…)”.La Comisión está conformada por representantes de diferentes
entidades públicas y privadas, y “diseñará, evaluará y apoyará la ejecución de
los planes de búsqueda de personas desaparecidas y conformará grupos de trabajo
para casos específicos”.
En el artículo 9 se ordenó también la creación del registro nacional de
desaparecidos “en el que se incluirán todos los datos de identificación de las
personas desaparecidas y de inhumación y exhumación de cadáveres de personas no
identificadas (…).” De la misma manera, en el artículo 12 se dispuso la
creación del registro de personas capturadas y detenidas, y se determinó que
las personas privadas de libertad solamente podrían ser recluidos en los
establecimientos autorizados para el efecto y que los organismos de seguridad
del Estado y de Policía Judicial y las instituciones carcelarias llevarían
registros oficiales sobre las personas capturadas o detenidas, los cuales
estarían a la disposición inmediata de toda persona.
Finalmente, el artículo 13 de la Ley 589 creó el
mecanismo de búsqueda urgente.[75] Este desarrolla el
artículo primero de la Convención Interamericana, literal d), en el cual los
Estados parte se comprometieron a “Tomar las medidas de carácter legislativo,
administrativo, judicial o de cualquier otra índole necesarias para cumplir con
los compromisos asumidos en la presente Convención.” Igualmente, atiende distintos
artículos de la Declaración de las Naciones Unidas sobre la Protección
de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, entre ellos el art.
3, que dispone que “[l]os Estados tomarán medidas legislativas,
administrativas, judiciales y otras medidas eficaces para prevenir o erradicar
los actos de desapariciones forzadas en cualquier territorio sometido a su
jurisdicción.
El texto del artículo 13 es el siguiente:
“Artículo 13. Mecanismo de Búsqueda Urgente. Si no se conoce
el paradero de una persona se podrá solicitar a cualquier autoridad judicial,
por parte de terceros y sin necesidad de mandato alguno, que disponga de
inmediato de una búsqueda urgente para realizar todas las diligencias
necesarias, tanto en relación con autoridades y dependencias públicas como con
particulares y lugares de carácter privado, para dar con su paradero.
“Si dichas diligencias o algunas de ellas
deben practicarse en lugares distintos a su jurisdicción, la autoridad judicial
que haya decretado la búsqueda urgente solicitará la colaboración de jueces o
fiscales del respectivo lugar, mediante despacho comisorio que será comunicado
por la vía más rápida posible y que deberá ser anunciado de inmediato por medio
telefónico, de tal forma que no sea necesario el recibo físico de la
documentación por parte del comisionado para que éste inicie su colaboración en
la búsqueda urgente.
“Si se logra ubicar el paradero de la
persona y ésta ha sido privada de la libertad por servidor público, el
funcionario judicial ordenará de inmediato su traslado al centro de reclusión
más cercano dentro de los términos establecidos en la ley y, si fuere
competente, dará inicio al trámite de habeas corpus.
“Si la persona se encuentra retenida por
particulares o en un sitio que no sea dependencia pública, se dispondrá de
inmediato, lo necesario para que la autoridad competente proceda a su rescate.
“Lo dispuesto en este artículo se aplica
sin perjuicio de las investigaciones penales y disciplinarias a que haya lugar.
“Los servidores públicos tienen la
obligación de prestar su colaboración y apoyo para el cumplimiento de lo
dispuesto en este artículo.”
30. Sin embargo, la consagración legislativa del
mecanismo de búsqueda urgente no ha sido suficiente para hacerlo operativo. Es
precisamente por eso que se presentó el proyecto de ley estatutaria que se
analiza en este proceso, con el fin de lograr que el mecanismo cumpla realmente
con su finalidad. Así se expresa en la exposición de motivos del proyecto de
ley, en la cual el Defensor del Pueblo, en su calidad de presidente de la
Comisión Nacional  de Búsqueda de Personas Desaparecidas, informó las
dificultades que se han presentado para el funcionamiento del Mecanismo de
Búsqueda urgente:
“El seguimiento ha permitido detectar
serias dificultades en la aplicación del mecanismo por parte de las autoridades
judiciales, tales como la dilación en su trámite dado que el mecanismo no tiene
previstos términos para su ejecución, el sometimiento a reparto y la
resistencia de los funcionarios a activar el mecanismo por falta de
competencia. Todos estos inconvenientes, en la práctica, han desvirtuado el
carácter urgente del mecanismo. Por ello, es necesario establecer directrices
normativas claras que potencien la efectividad del mecanismo y doten a los
funcionarios judiciales de herramientas para adelantar de manera ágil la
búsqueda urgente de una persona que se encuentre desaparecida.
“En este sentido, la propuesta tiene la
finalidad de superar estos obstáculos mediante disposiciones que impongan a los
funcionarios judiciales una actuación inmediata y eficiente, caracterizada por
su celeridad durante todo el trámite y fundada en la cooperación decidida de
las autoridades públicas de las que se demanda la práctica de pruebas o la
colaboración para la búsqueda de la persona desaparecida.
“(...)
“Esta regulación [la del proyecto de ley],
si bien recoge cada uno de los aspectos previstos en las leyes 589 y 600 de
2000, es mucho más amplia en cuanto precisa procedimientos y términos para el
desarrollo del mecanismo de búsqueda urgente, cuya ausencia ha sido el mayor
obstáculo para que el mecanismo de búsqueda urgente brinde los resultados para
los cuales fue concebido.
“Se estima que con este proyecto se
establecen obligaciones claras a las autoridades judiciales para la activación
del mecanismo de búsqueda urgente. Al tiempo que se les define a las
autoridades judiciales sus obligaciones y se establecen las sanciones relativas
a su incumplimiento, se les dota de las alternativas necesarias para que en el
eventual caso de que no deban activar el mecanismo o se encuentren
inhabilitados para hacerlo puedan manifestarlo.
“(...)
“De otra parte, el proyecto de ley que se
presenta busca dotar a la Comisión Nacional de Búsqueda de un Fondo Especial
destinado a apoyar financieramente las labores de la Comisión, a fin de que
ésta pueda cumplir cabalmente las funciones legales que le fueron asignadas en
la Ley 589 de 2000.
“(...)
“La Comisión ha detectado algunas trabas y
dificultades en el funcionamiento mismo de la Comisión y en los procesos de
investigación por el delito de desaparición forzada de personas. En relación
con las primeras, es importante señalar las siguientes:
“- Ausencia de presupuesto para la
Comisión, lo que dificulta el cumplimiento de sus actividades y la creación de
la oficina de apoyo
“-  Los grupos de trabajo no han logrado un
eficaz funcionamiento, debido a factores relacionados con la carencia de
recursos, la reserva sumarial, inasistencia de sus miembros a las reuniones y
la falta de información sobre casos concretos.”
Estos planteamientos son compartidos en los escritos
presentados por las entidades oficiales y los intervinientes en nombre de la
ciudadanía, como se pudo observar en el aparte de Antecedentes de esta
sentencia.
Pasa entonces la Corte a efectuar el control material,
definitivo e integral de la constitucionalidad del proyecto de ley, para lo
cual constata de antemano que ni los intervinientes ni el Procurador General de
la Nación solicitan la inexequibilidad parcial o total del proyecto. Algunas
intervenciones elevan cuestionamientos puntuales sobre algunas normas, los
cuales serán analizados al juzgar la disposición correspondiente.
ANÁLISIS MATERIAL DEL MECANISMO DE BÚSQUEDA URGENTE
Estructura del proyecto de ley
31. El cuerpo normativo del proyecto de ley
está compuesto por tres capítulos. El primero de ellos está dedicado
específicamente a la reglamentación del mecanismo de búsqueda urgente. Este
capítulo se refiere entonces a: la finalidad  y naturaleza del mecanismo
(artículo 1); la gratuidad del mismo  (artículo 2); los titulares del mecanismo
(artículo 3); el contenido de la solicitud para su activación (artículo 4); su
trámite (artículo 5); su  procedencia (artículo 6); las facultades de las
autoridades judiciales en el marco del mecanismo (artículo 7); el deber
especial de los servidores públicos de garantizar el acceso a sus instalaciones
(artículo 8); la comisión para la realización de pruebas o diligencias
(artículo 9); el rescate del desaparecido que se encuentra en poder de
particulares y la terminación de la actuación (artículo 10); el procedimiento a
seguir en caso de que la persona sea hallada privada de la libertad por
autoridades públicas (artículo 11); las garantías que deben acompañar a la
liberación (artículo 12); la terminación de la actuación ( artículo 13); el
derecho de los familiares a obtener la entrega inmediata del cadáver (artículo
14); los derechos de los peticionarios, de los familiares, de las Comisiones de
Derechos Humanos y Audiencias del Congreso de la República y de la Comisión
Nacional de Búsqueda (artículo 15); la protección de las víctimas y testigos
(artículo16); y, por último, la remisión al Código de Procedimiento Penal
(artículo 17).
El segundo capítulo está dedicado al fondo cuenta para
el funcionamiento de la Comisión Nacional de Búsqueda (artículo 18) y
las funciones del mismo (artículo 19). Y, por último, el tercer capítulo se
refiere a la vigencia y alcance derogatorio del proyecto de ley (artículo 20).
A continuación se procederá al examen de la
constitucionalidad material de cada uno de los artículos del proyecto.
Naturaleza y finalidad del mecanismo de búsqueda
urgente (artículo 1)
32. El primer inciso del artículo define la naturaleza
del mecanismo de búsqueda urgente al señalar que (i) es un mecanismo público,
(ii) tutelar de la libertad y la integridad personales y de los demás derechos
y garantías que se consagran en favor de las personas que se presume han sido
desaparecidas. La primera característica se refiere a que cualquier persona o
grupo de personas puede dar inicio al mecanismo mencionado, y la segunda hace
énfasis en los derechos a cuya protección está destinado el mecanismo.
Además de los derechos fundamentales directamente
protegidos por el mecanismo de búsqueda urgente, es decir la libertad y la
integridad, dicho mecanismo también es importante para salvaguardar muchos
otros derechos constitucionales fundamentales, entre los cuales se destaca el
derecho a la vida del desaparecido. Con el paso del tiempo los riesgos para la
vida del desaparecido aumentan significativamente, lo cual hace necesario que
el mecanismo realmente opere de manera rápida y con un sentido de urgencia. En
ocasiones, la vulneración de la integridad física o moral del desaparecido
puede tener como secuela su muerte. Por eso, algunos artículos de este proyecto
de ley estatutaria regulan el evento desafortunado de que se encuentre el
cadáver de la persona desaparecida.
Adicionalmente, este mecanismo también tiene como
finalidad salvaguardar el derecho fundamental a la familia puesto que la
persona desaparecida es forzada a interrumpir completamente sus relaciones
familiares. Es por ello que en este proyecto se alude específicamente a los
familiares de los desaparecidos, a los cuales se les reconocen derechos
específicos para impulsar el mecanismo de búsqueda y para recibir información
oportuna y veraz sobre el desarrollo del mismo, entre otros. Es este un
reconocimiento que hace el legislador al rol crucial que pueden desempeñar los
familiares de las víctimas de desaparecimiento forzado, sobre lo cual existe
amplia experiencia en otros países de América Latina.
Subraya la Corte que la finalidad del mecanismo de
búsqueda urgente rebasa el ámbito del reconocimiento o la declaración de
derechos de las víctimas o de sus familiares para situarse en el ámbito del
disfrute pleno y real de los derechos constitucionales fundamentales vulnerados
o amenazados por la desaparición forzada. En ese sentido todo el proyecto está
inspirado por un principio del goce efectivo de los derechos, de conformidad
con el artículo 2 de la Constitución.
33. La finalidad del mecanismo de búsqueda urgente
consiste  en la realización inmediata, por parte de las autoridades judiciales,
de todas las diligencias conducentes para la localización de quienes se
presuman desaparecidos. Por esto, como expresamente señala la norma, tiene
específicamente un objetivo preventivo en relación con la comisión del delito
de desaparición forzada.
Como consecuencia de la finalidad específica que
persigue el mecanismo de búsqueda urgente que consagra la norma, en el inciso
segundo de la misma se prohíbe expresamente que se tenga como un obstáculo, una
limitación o un trámite previo al ejercicio del habeas corpus o al proceso
penal del hecho, porque con este mecanismo no se busca ni revisar la legalidad
de una detención (objeto propio del habeas corpus) ni investigar la comisión
del delito de desaparición forzada (objeto del proceso penal).
Advierte la Corte que el legislador quiso asegurar que
el mecanismo de búsqueda urgente pudiera coexistir con otras acciones o
recursos y tuviera un carácter autónomo orientado por su especialidad y
especificidad. De tal manera que este mecanismo se rige por un principio de
compatibilidad. En este orden de ideas, el artículo 1 señala que la iniciación
de un proceso penal para investigar la comisión del delito de desaparición
forzada - o inclusive la culminación de dicho proceso -, no impide la
activación del mecanismo de búsqueda urgente, que tiene una finalidad
específica distinta: encontrar a la persona desaparecida, viva o muerta. Al
respecto cabe señalar que este mecanismo también es distinto al hábeas corpus,
según la regulación contenida en el presente proyecto de ley estatutaria. En
efecto, cabe resaltar por lo menos tres diferencias. Primero, el mecanismo de
búsqueda urgente no fue concebido para verificar la legalidad de la privación
de la libertad de una persona, como sucede en el hábeas corpus, sino para
identificar el lugar dónde  ésta se encuentra. Sólo después de que se da con el
paradero de la persona, procede el hábeas corpus, de ser necesario analizar si
se encuentra legalmente privado de la libertad. Por ello, la legalidad de la
privación en ningún caso puede ser invocada para impedir la activación, el
desarrollo o la culminación del mecanismo de búsqueda urgente. Segundo, este
mecanismo opera en un ámbito fáctico, puesto que con él se pretende descubrir
el paradero de una persona y acceder al lugar donde se encuentra. Por ello, a
la luz de este mecanismo es indiferente si la persona desaparecida lo fue por
una autoridad, por un particular o por cualquier actor dentro del conflicto
armado. Tercero, en razón a sus especificidades, este mecanismo ha de ser más
ágil, no solo en el plano jurídico, sino sobre todo en el plano práctico.
34. De la lectura sistemática del artículo 1 se
aprecia que en otros artículos de esta ley se desarrollan algunos principios
encaminados a lograr que se materialice la finalidad esencial del mecanismo de
búsqueda urgente. Si bien se aludirá a ellos al revisar la constitucionalidad
de los artículos correspondientes, resulta importante mencionar en este momento
algunos. Así, el artículo 3, establece el principio de activación oficiosa, en
la medida en que crea un nuevo deber funcional en cabeza de los servidores
públicos, consistente en activar el mecanismo de búsqueda urgente, si fueren
competentes, o en dar aviso del hecho a cualquier autoridad judicial para que
proceda a activarlo, sin necesidad de petición alguna por parte de los
familiares o de cualquier persona que sepa de un desaparecimiento probable.
Este principio es particularmente trascendental, porque el incumplimiento de
dicho deber funcional puede generar consecuencias en los ámbitos disciplinario
y penal, según las circunstancias del caso.
Adicionalmente, de los artículos 3, 4 y 5 se deduce un
principio de confianza en el activador del mecanismo. Dichos artículos permiten
que quien instaura  el mecanismo escoja la autoridad judicial que habrá de
tramitarlo y hacen reposar el inicio de la actuación en la información que el
demandante le suministre a la autoridad judicial. Una de las consecuencias
importantes de esta confianza es que la solicitud no será sometida a reparto.
Otra implicación significativa consiste en que el activador del mecanismo puede
pedir el traslado de las diligencias a otra autoridad judicial, cuando pierda
la confianza en la independencia e imparcialidad de quien se encuentra
conociendo de dicho mecanismo.
El artículo 5, a su
turno, establece el principio de tramitación obligatoria del mecanismo por
parte de la autoridad judicial escogida por la persona que lo activó. La
autoridad judicial no puede negarse a dar inicio al mecanismo de búsqueda
urgente y, excepcionalmente, puede, en las condiciones señaladas por el mismo
artículo, trasladar las diligencias a otra autoridad judicial, lo cual requiere
de justificación expresa y específica como se verá posteriormente.
De otra parte, el
artículo 6 establece el principio de activación recurrente. La misma persona
puede activar el mecanismo varias veces para buscar a un individuo determinado,
sin que se pueda alegar que está incurriendo en temeridad. Mientras el
desaparecido no sea encontrado subsisten las causas y los fundamentos para
activar el mecanismo de búsqueda. El proyecto de ley confía en que esta
facultad será ejercida con responsabilidad. Parte además de la base de que, de
no ser ubicado el desaparecido, carecería de todo sentido invocar el principio
de cosa juzgada en el ámbito de este mecanismo. Ello, puesto que con éste no se
busca juzgar nada y por cuanto la imposibilidad de localizar a un desaparecido
en un momento determinado no supone en ningún caso que la persona no esté
desaparecida, ni mucho menos que la autoridad judicial que no logró identificar
su paradero al culminar la actuación esté declarando que el buscado no es un
desaparecido.
35. Este artículo no merece ningún reparo
constitucional ya que simplemente define la naturaleza y la finalidad del
mecanismo y excluye la posibilidad de que sea utilizado como un obstáculo para
que otras autoridades inicien las investigaciones a que haya lugar por esos mismos
hechos.
De otra parte, la creación de este mecanismo, como
fórmula para prevenir la comisión del delito de desaparición forzada,
constituye una forma de dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en los
artículos 3 y 9.1. de la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas
contra las Desapariciones Forzadas, las cuales rezan:
“Artículo 3. Los Estados tomarán medidas
legislativas, administrativas, judiciales y otras medidas eficaces para
prevenir o erradicar los actos de desapariciones forzadas en cualquier
territorio sometido a su jurisdicción.”
“Artículo 9. 1. El derecho a un recurso
judicial rápido y eficaz, como medio para determinar el paradero de las
personas privadas de libertad o su estado de salud o de individualizar a la autoridad
que ordenó la privación de libertad o la hizo efectiva, es necesario para
prevenir las desapariciones forzadas en toda circunstancia...”
Igualmente, la
caracterización de esta acción como un mecanismo público se encuentra en
armonía con lo establecido en la primera parte del inciso primero del artículo
13 de la mencionada Declaración sobre la Protección de Todas las Personas
contra las Desapariciones Forzadas, que dispone:
“Artículo 13. 1. Los Estados asegurarán
a toda persona que disponga de la información o tenga un interés legítimo y
sostenga que una persona ha sido objeto de desaparición forzada el derecho a
denunciar los hechos ante una autoridad estatal competente e independiente, la
cual procederá de inmediato a hacer una investigación exhaustiva e
imparcial...”
Por lo anterior, este artículo será declarado
exequible.
Gratuidad de las actuaciones (artículo 2)
36. Este artículo establece la gratuidad
del mecanismo de búsqueda urgente al disponer que ninguna actuación que se
realice durante su desarrollo cause erogaciones a los particulares que en él
intervienen.
Con esta disposición se busca evitar que la capacidad
económica se convierta en un criterio de exclusión para la utilización del
mecanismo. La  misma razón fue expuesta por la Corte para declarar la
constitucionalidad de la gratuidad de la administración de justicia, en la
sentencia en que se examinó el proyecto de Ley Estatutaria de Administración de
Justicia:
“(…) la aplicación y operatividad de la
justicia ‘se hace efectiva cuando las instituciones procesales creadas como
instrumentos para asegurar su vigencia, arbitran los mecanismos idóneos para
que puedan acceder a ellas todas las personas en condiciones de igualdad’[76].
Pero, valga anotarlo, esas condiciones de igualdad no se predican únicamente de
las oportunidades para acceder a la administración de justicia, sino también de
las condiciones mismas en que se accede. Y en este punto juega un papel
preponderante la capacidad económica de las partes, la cual, como señala la
sentencia citada, “no puede colocar a una de ellas en situación de privilegio
frente a la otra ni propiciar, por consiguiente, la discriminación”.”[77]
En este caso resulta aún más necesario e importante
establecer la gratuidad de las actuaciones que se originen en la activación del
mecanismo, ya que éste persigue la protección de derechos fundamentales como la
vida, la libertad y la integridad personal. Así pues, con esta disposición se
desarrollan el derecho a la igualdad (C.P. art. 13), el derecho al acceso a la
administración de justicia (C.P. art. 229), y los derechos a la vida y a la
libertad (C.P. arts. 11 y 28), entre otros, y por lo tanto será declarada
exequible.
Titulares de la acción (artículo 3)
36. En consonancia con el primer inciso del artículo
13 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre la Protección de Todas las
Personas contra las Desapariciones Forzadas – transcrito atrás -, la norma
prevé una legitimación general para la solicitud de activación del mecanismo de
búsqueda, cuyo único requisito es el conocimiento de la probable desaparición
de una persona.
El artículo hace una mención particular de los agentes
y miembros del Ministerio Público y de los servidores públicos.
En el caso de los agentes y demás miembros del
Ministerio Público, se señala que para que puedan solicitar la activación del
mecanismo de búsqueda urgente no es necesario que realicen procedimientos o
investigaciones previas o preliminares, y que la solicitud que presenten no
afecta sus competencias disciplinarias, de intervención judicial o de
protección de los derechos humanos. Lo anterior es razonable, pues como ya se
advirtió este mecanismo no pretende conducir a que se adelanten investigaciones
penales o de cualquier otro tipo, sino exclusivamente la búsqueda de quien se
presume desaparecido.
En relación con los
servidores públicos – categoría dentro de la cual se encuentran también los
agentes y demás miembros el Ministerio Público -, se señala que aquellos que,
por cualquier medio, se enteren de que una persona ha sido probablemente
desaparecida deberán activar de oficio el mecanismo de búsqueda urgente. Si el
servidor público es a su vez una autoridad judicial competente debe tramitarlo
directamente. En caso de no serlo, debe dar aviso del hecho a cualquier
autoridad judicial para que proceda a activarlo. Esta norma implica que para
los servidores públicos la activación del mecanismo de búsqueda urgente no es
una facultad, como para los particulares según el primer párrafo de la norma,
sino un deber que deben cumplir forzosamente al ser informados por cualquier
medio de una probable desaparición. Esta obligación resalta el propósito del
Legislador de que todo el Estado se comprometa de manera decidida con la
prevención del delito de desaparición forzada. Además se halla en concordancia
con lo establecido en la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas
contra las Desapariciones Forzadas, la cual establece en la segunda oración del
numeral primero del artículo 13:
“1. Los Estados asegurarán a
toda persona que disponga de la información o tenga un interés legítimo y
sostenga que una persona ha sido objeto de desaparición forzada el derecho a
denunciar los hechos ante una autoridad estatal competente e independiente, la
cual procederá de inmediato a hacer una investigación exhaustiva e imparcial. Toda
vez que existan motivos para creer que una persona ha sido objeto de desaparición
forzada, el Estado remitirá sin demora el asunto a dicha autoridad para que
inicie una investigación, aun cuando no se haya presentado ninguna denuncia
formal. Esa investigación no podrá ser limitada u obstaculizada de manera
alguna.”
(subrayas no originales)
37. No obstante, la norma establece una excepción a la
orden anterior, para  aquellos casos en que la información sobre la
desaparición provenga de una fuente anónima. En estas situaciones se permite
que el servidor valore el contenido de la noticia y determine si activa el
mecanismo de búsqueda. Como en el presente artículo no se establecen las reglas
que debe seguir la autoridad judicial ante quien se solicite anónimamente la
activación del mecanismo de búsqueda urgente, se ha de acudir a las reglas del
Código de Procedimiento Penal, tal como lo establece el mismo artículo 17 del
proyecto que se analiza.
En este momento, en el país se hallan vigentes dos
Códigos de Procedimiento Penal, a saber: la Ley 906 de 2004 y la Ley 600 de
2000. Los dos Códigos contemplan un procedimiento diferente para las denuncias
anónimas.  Así, la Ley 906 de 2004 en el artículo 69, inciso 4, dispone que
“[l]os escritos anónimos que no suministren evidencias o datos concretos que
permitan encauzar la investigación se archivarán por el fiscal
correspondiente”. Lo anterior indica (i) que para archivar una denuncia anónima
es necesario que ésta no proporcione datos concretos para adelantar la
investigación; y (ii) que la decisión de no dar trámite a la denuncia debe
estar contenida en un acto formal mediante el cual la autoridad  ante la que se
elevó la denuncia ordene el archivo de la misma, lo que significa que debe por
lo menos dejar constancia de que la recibió y exponer las razones por las
cuales procede al archivo.
Por su parte, la Ley 600 de 2000 regula las denuncias
anónimas en el artículo 26. Este prescribe: “(…) Se inadmitirán las denuncias
sin fundamento y las anónimas que no suministren pruebas o datos concretos que
permitan encauzar la investigación, las que serán remitidas a los organismos
que desarrollen funciones de policía judicial para que realicen las diligencias
necesarias de verificación”. Así, en este caso el funcionario debe (i) dictar
una providencia para inadmitir la denuncia, en la que determinará,
razonadamente, que no proporciona pruebas o datos concretos para adelantar la
investigación; y (ii) enviarla a los organismos que desarrollen funciones de
policía judicial para que realicen las diligencias necesarias de verificación.
Como se observa las dos normatividades contemplan un
procedimiento diferente. Por eso, surge la pregunta acerca de cuál debe
aplicarse. La Corte encuentra que la transición por etapas fue autorizada
expresamente por el Constituyente, en el Acto Legislativo N° 03 de 2002.[78]
En vista de ello, cada distrito judicial del país aplicará el Código de
Procedimiento Penal que lo rija, de acuerdo con el régimen de implementación
gradual fijado en el artículo 530 de la Ley 906 de 2004.
38. En este punto es importante resaltar que en el
proyecto se indica que el mecanismo de búsqueda urgente puede ser activado ante
cualquier autoridad judicial, un concepto que es más amplio que el de juez.
Obsérvese que en el caso de la acción de tutela, el art. 86 de la Constitución
dispone que ella se podrá entablar ante “los jueces”, con lo cual se restringe
el ámbito de los funcionarios competentes para resolver sobre estas acciones.
Pues bien, en el caso del mecanismo de búsqueda urgente se señala que éste
puede ser instaurado ante “cualquier autoridad judicial”, definición que
entraña que el mecanismo podrá ser conocido por otros funcionarios distintos a
los jueces, que sean considerados como autoridades judiciales.
No es tarea de la Corte definir cuáles son las
autoridades judiciales que deben conocer sobre el mecanismo de búsqueda
urgente. Sin embargo, de la lectura sistemática de la ley se derivan algunos
criterios que son importantes para asegurar que se cumpla el fin amplio que
orienta la concepción del mecanismo de búsqueda urgente y para promover el goce
efectivo de los derechos del desaparecido en un contexto real y complejo.
Así, una lectura armónica de los artículos 3 y 6 del
proyecto permite deducir que el concepto de autoridad judicial comprende a
cualquiera que tenga un superior funcional que pueda pronunciarse sobre la
apelación. Dado que frente a la providencia que niega la activación del
mecanismo de búsqueda urgente cabe siempre el recurso de apelación (art. 6), es
necesario que la autoridad ante la cual se presente el recurso tenga un
superior. De este modo se descarta la posibilidad de solicitar la activación
del mecanismo de búsqueda urgente ante la Corte Constitucional, la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de las
Judicatura u otra autoridad judicial respecto de la cual no se pueda garantizar
el principio de la doble instancia.
De otra parte, la armonización de los artículos 3 y 5
indica que cuando la solicitud sea presentada ante una autoridad judicial
plural, como lo puede ser un tribunal, el reparto ha de hacerse en forma
inmediata y separada, con el fin de que la solicitud se excluya del reparto
ordinario de los procesos judiciales y sea rápidamente asignada a una autoridad
judicial dentro del tribunal.
Finalmente, como ya se anotó, el legislador decidió
confiar en que quien activa el mecanismo sabrá escoger la autoridad judicial
que está en mejores condiciones para tramitarlo y dar con el paradero de la
persona. Ello de acuerdo con las circunstancias de cada caso, de la zona donde
se presentó el desaparecimiento y de los demás hechos relevantes. Es por eso
que se señala que el mecanismo puede ser activado ante cualquier autoridad
judicial. Por lo tanto, para este mecanismo no rigen las normas de competencia
territorial, de tal manera que la autoridad judicial no tiene que ser
necesariamente, aunque puede serlo, la más cercana al lugar donde se vio por
última vez al desaparecido o donde quien activa el mecanismo suponga que la
persona desaparecida se encuentra.
39. En general, este artículo establece las reglas de
legitimación para solicitar la activación del mecanismo de búsqueda urgente y,
en concordancia con lo precisado en el artículo 1 acerca de que es un mecanismo
público, permite que cualquier persona que conozca del hecho eleve la
solicitud. La Corte considera que frente a este artículo tampoco existe reparo
constitucional y lo declarará por tanto exequible.
Contenido de la solicitud del mecanismo de búsqueda
urgente (artículo 4)
40. En este artículo se hace referencia al contenido
de la solicitud de activación del mecanismo, exigiendo unos requisitos mínimos
para su procedencia, a saber: la comunicación de los hechos y circunstancias
por los cuales se solicita la activación del mecanismo, y la identificación
completa del solicitante (nombres, apellidos, documento de identificación y
lugar de residencia, y en caso de que sea funcionario público, el cargo que
desempeña).
La solicitud, al igual que la de tutela, puede hacerse
verbalmente o por escrito. Con ello se persigue que los requisitos formales no
entraben la protección de los derechos de los presuntamente desparecidos y que
el mecanismo de búsqueda urgente opere con la mayor celeridad posible. Sin
embargo, debe entenderse que en este caso, como en la acción de tutela[79],
el funcionario que reciba una solicitud verbal debe levantar un acta para que
conste la solicitud de activación del mecanismo en el despacho.
Ante la presentación de la solicitud surge para el
funcionario judicial que la recibe la obligación de recabar inmediatamente
información en relación con (i) todos los datos que permitan individualizar a
la víctima de la presunta desaparición, (ii) las circunstancias que hagan
presumir que, efectivamente, la persona en cuyo favor se ha activado el mecanismo
ha sido víctima del delito de desaparición forzosa, (iii) la información que se
tenga sobre el presunto desaparecido, (iv) si el solicitante ha hecho una
solicitud previa de información sobre el paradero de la persona ante las
autoridades probablemente implicadas en la aprehensión, retención o detención,
y estas la han negado, y, por último, (v) si se han elevado denuncias por el
mismo hecho ante otras autoridades.
Para el caso en que el solicitante no conozca las
informaciones mínimas que señala este artículo o cualesquiera otras que la
autoridad judicial considerare pertinentes para realizar las gestiones y
diligencias de búsqueda urgente, el artículo dispone que el funcionario
judicial deberá recabarlas de otras fuentes, sin perjuicio de que simultáneamente
realice todas las actividades tendientes a dar con el paradero de la persona o
personas.
Tanto la obligación del funcionario de recabar cierta
información al momento de recibo de la solicitud, como la obligación de que
investigue en otras fuentes cuando el solicitante no puede proporcionarle todos
los datos, son mandatos que refuerzan el papel eminentemente activo que debe
asumir la autoridad judicial que tiene a su cargo el desarrollo del mecanismo
de búsqueda urgente. Esto indica que el Legislador ha querido que la obligación
principal de impulsar el trámite del mecanismo de búsqueda urgente resida en la
autoridad judicial, la cual debe adelantar oficiosamente todas las acciones
encaminadas para dar con el paradero de la persona en cuyo favor se ha activado
el mecanismo.
Con todo, la norma prevé que los peticionarios tendrán
la facultad de solicitar la práctica de las diligencias que consideren
pertinentes y de indicar los lugares en los cuales consideran que deben ser
realizadas las diligencias, con el fin de dar con el paradero de la víctima.
Con ello se busca que participen activamente en el proceso de búsqueda, aunque
no debe entenderse nunca que de su intervención dependa la actividad del juez.
Este artículo señala los requisitos mínimos que deben
llenarse para solicitar que se active el mecanismo y establece las obligaciones
del juez con respecto al mismo. Como se señaló por los intervinientes, la norma
está informada por los principios de informalidad y celeridad, y persigue que
el mecanismo de búsqueda urgente sea verdaderamente eficaz. El artículo no
merece ninguna objeción constitucional, por lo que será declarado exequible.
Trámite del mecanismo (artículo 5)
41. En este artículo se establecen las reglas de (1)
el trámite de la solicitud, (2) los traslados a otros funcionarios sobre la
activación del mecanismo y, por último, (3) el traslado de las diligencias a
otra autoridad por solicitud del peticionario o de la autoridad judicial misma.
En cuanto (1) al trámite se señala que el funcionario
judicial no debe someter la solicitud a reparto sino que la tramitará
directamente. Una vez recibida la solicitud, el funcionario judicial tendrá un
término no mayor de veinticuatro (24) horas para darle curso e iniciar las
diligencias pertinentes.
El artículo dispone que el funcionario debe (2): dar
aviso inmediato al agente del Ministerio Público para que participe en las
diligencias; requerir a las autoridades que adelanten la investigación o el
juzgamiento del delito de desaparición forzada para que proporcionen toda la
información que pueda conducir a la localización y liberación del presuntamente
desaparecido; e informar sobre la solicitud de activación del mecanismo de
búsqueda urgente a la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas,
al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, al Departamento
Administrativo de Seguridad, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la
Fiscalía General de la Nación y a las demás autoridades que tengan registrados
datos de la víctima o de personas desaparecidas o cadáveres sin identificar,
para que se realicen las confrontaciones de datos que fueren necesarias a fin
de recopilar información útil para el hallazgo de la víctima.
42. En este punto es importante resaltar el papel
protagónico que se pretende otorgar, en el desarrollo de todo el proceso, a los
agentes del Ministerio Público y la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas
Desaparecidas. Los agentes del Ministerio Público pueden solicitar la
activación del mecanismo de búsqueda sin realizar ningún trámite previo y
conservando todas sus facultades (artículo 2); pueden solicitar el traslado de
las diligencias a otra autoridad judicial cuando consideren que no hay garantía
de imparcialidad (artículo 5); deben ser avisados inmediatamente por el
funcionario judicial sobre la activación del mecanismo (artículo 5); deben ser
también informados sobre la decisión judicial de no activar un mecanismo de
búsqueda urgente solicitado y tienen legitimación para recurrir esa decisión (artículo
6); deben ser informados por la autoridad judicial sobre las actividades que
cumple en el marco del mecanismo (artículo 7); y pueden ser testigos de la
liberación, como garantía para el liberado (artículo 12).
Así, a la Procuraduría General de la Nación se le
asigna un papel muy destacado dentro del trámite del mecanismo de búsqueda
urgente, tal como se resalta en el artículo 7, el cual dispone que la
Procuraduría debe contribuir a que el mecanismo de búsqueda urgente cumpla con
su objetivo, “y por lo tanto, ejercerá en coordinación con la autoridad
judicial las atribuciones que le confiere la Constitución y la ley dentro de la
órbita de su competencia.”
Igualmente, la Comisión Nacional de Búsqueda de
Personas Desaparecidas[80] debe ser avisada por la
autoridad judicial de la solicitud de activación del mecanismo (artículo 5);
tiene derecho a solicitar informes sobre la forma en que se adelantan las
investigaciones y no le es oponible la reserva de información (artículo 15); y
cuenta con recursos propios provenientes de un fondo cuenta creado para
promover, impulsar y apoyar sus labores (artículo 18 y 19).
43. De otra parte, (iii) el artículo dispone que quien
solicita la activación del mecanismo de búsqueda urgente, o el agente del
Ministerio Público, podrá pedir el traslado de las diligencias a otra autoridad
judicial cuando disponga de información que indique la afectación de la
independencia e imparcialidad de quien se encuentra conociéndolo. En igual
forma podrá proceder el funcionario judicial que se encuentre tramitando el mecanismo
de búsqueda, cuando considere que respecto de él concurren circunstancias que
podrían afectar su independencia e imparcialidad en el desarrollo del
mecanismo. Esta norma es de gran valor, puesto que persigue garantizar la
independencia e imparcialidad de la autoridad judicial, un requisito
fundamental para garantizar la efectividad del mecanismo de búsqueda urgente.
Este punto arroja el interrogante acerca de cómo se
deben tramitar las solicitudes de traslado de las diligencias a otra autoridad
judicial cuando el peticionario o la misma autoridad ante la cual se presentó
la solicitud de activación del mecanismo consideren que el funcionario puede
estar afectado en su independencia e imparcialidad. Al respecto lo primero que
debe observarse es que el artículo no habla de impedimentos ni de recusación,
sino que se refiere a la solicitud de trasladar las diligencias. Esto es
importante porque denota que el Legislador no quiso que esas solicitudes se
sometieran a los procedimientos propios de aquellas figuras, dado que ello
atentaría contra la celeridad que requiere el mecanismo. Empero, si bien el
traslado de las diligencias no puede ser asimilado al trámite de los
impedimentos y de las recusaciones, las causales establecidas en el Código de
Procedimiento Penal sí son pertinentes para decidir sobre los traslados, puesto
que ellas sintetizan los parámetros fijados por el legislador para determinar
si una autoridad judicial es imparcial e independiente. Para ello, tal como ya
se anotó, el código aplicable será el vigente en el lugar, de acuerdo con el
régimen de implementación gradual al sistema acusatorio fijado en el
ordenamiento.
Como se indicó, el artículo 5 regula dos hipótesis
distintas. La primera es la petición de traslado por parte de la persona que
activó el mecanismo. Esta petición debe enmarcar la información que indique la
afectación de la independencia e imparcialidad de la autoridad judicial que se
encuentra conociendo del mecanismo dentro de las causales de impedimento y
recusación establecidas en el Código de Procedimiento Penal aplicable. En
cambio, se reitera que no es pertinente el trámite previsto en dichas normas de
procedimiento penal, puesto que ello iría en contravía de la finalidad y de los
principios que orientan al mecanismo de búsqueda urgente. El  peticionario
puede indicar cuál es la otra autoridad judicial a la cual deben trasladarse
las diligencias. Además, la autoridad judicial debe justificar de manera
inmediata si decide no disponer el traslado de las diligencias, a pesar de la
petición. En caso contrario, su negativa, injustificada, puede implicarle
consecuencias disciplinarias.
En la segunda hipótesis el traslado de las diligencias
se efectúa de oficio. Respecto de esta hipótesis hay que aclarar las siguientes
expresiones de la disposición: i) la frase “de igual manera” no se refiere a
que la autoridad judicial pueda pedir el traslado, sino  a que dispondrá que se
realice dicho traslado de manera inmediata; ii) la expresión “podrá proceder el
funcionario judicial” establece una facultad, lo cual no significa que la norma
esté admitiendo que la autoridad judicial pueda conservar la competencia para
seguir tramitando el mecanismo cuando cree que efectivamente no puede ser
imparcial o independiente habida cuenta de las circunstancias del caso, puesto
que ello atentaría contra el debido proceso; y iii) el vocablo “considere” no
se refiere a una decisión subjetiva de la autoridad judicial, puesto que esa
consideración debe expresarse en un acto motivado de manera específica, a la
luz de las causales objetivas establecidas en las normas de procedimiento
penal. Por lo tanto, la autoridad debe entonces motivar en detalle el acto y
abstenerse de paralizar el trámite de mecanismo. Si el acto no es motivado, se
puede tener por no justificada su decisión, lo cual tiene la consecuencia
indicada en el último inciso del artículo 5. Por otra parte, es necesario
destacar que esta norma no puede ser utilizada por las autoridades judiciales
para eludir sus responsabilidades en la tramitación del mecanismo, so pena de
incurrir en falta gravísima como lo establece el mismo inciso final del
artículo 5.
Ahora bien, cuando la misma autoridad judicial
disponga, de oficio, el traslado del proceso, las diligencias pasarán a la
autoridad judicial que siga en turno, de conformidad con las reglas vigentes.
En el caso de que dicha segunda autoridad judicial también decida lo mismo –
obviamente, cumpliendo los mismos requisitos del artículo 5 acerca de la
necesidad de que haya una justificación específica y detallada, basada en
parámetros normativos objetivos - quien haya activado el mecanismo de búsqueda
urgente puede optar por presentar una nueva solicitud ante otra autoridad
judicial, inclusive en otro lugar del territorio nacional.
Finalmente, resta por señalar que, en todos los casos
en los que se trasladen las diligencias, ello deberá hacerse de manera
inmediata, con el fin de ajustar la actuación al principio de celeridad varias
veces mencionado.
La norma analizada se encarga de fijar algunas reglas
para el trámite del mecanismo, labor para la cual cuenta con amplias facultades
el Congreso de la República. En vista de ello, será declarada constitucional.
Procedencia  del mecanismo (artículo 6)
44. Este artículo dispone que la activación del mecanismo
de búsqueda podrá solicitarse desde el momento en que se presume que una
persona ha sido desaparecida. Así mismo, cuantas veces se tenga noticia sobre
el lugar donde pueda encontrarse la persona o el cadáver de la persona que
habría sido desaparecida, se podrá solicitar a cualquier autoridad judicial que
active el mecanismo de búsqueda urgente en los términos establecidos en la ley.
Esta última norma se encuentra en armonía con lo dispuesto en el último numeral
del artículo 13 de la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas
contra las Desapariciones Forzadas, el cual dispone:
“6. Deberá
poderse hacer una investigación, con arreglo a las modalidades descritas en los
párrafos que anteceden, mientras no se haya aclarado la suerte de la víctima de
la desaparición forzada.”
En concordancia con las reglas de oportunidad
señaladas arriba, la norma prohíbe expresamente a las autoridades exigir el
cumplimiento de cualquier plazo como requisito para la presentación de la
solicitud de activación del mecanismo de búsqueda urgente o para practicar
pruebas que se les soliciten o les sean ordenadas.
Sin embargo, en caso de que el funcionario judicial
ante quien se instaura la solicitud la considere infundada, lo declarará así,
mediante providencia motivada, dentro de un término no mayor de veinticuatro
(24) horas, contadas desde el momento en el que se le solicitó activar el
mecanismo de búsqueda. Para garantizar el debido proceso, la decisión deberá
ser notificada al solicitante y al agente del Ministerio Público. Ambos podrán
interponer, dentro del término de veinticuatro (24) horas, el recurso de
reposición contra esta providencia, recurso que se resolverá en el mismo
término. En subsidio, pueden instaurar el recurso de apelación, el cual deberá resolverse
dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes a su interposición. Dado que
la norma no lo ha establecido expresamente, la sustentación del recurso de
apelación no debe entenderse como un requisito para su procedibilidad.
45. Con respecto al recurso de apelación cabe anotar
que la norma dispone que él debe ser resuelto dentro de las 36 horas siguientes
a su interposición. Ello indica que el expediente debe ser enviado de manera
inmediata a la autoridad que debe decidir sobre la apelación y que, en el caso
de que haya de ser sometido a reparto, éste ha de operar en forma rápida, de
manera que se cumpla con el breve lapso de 36 horas para fallar sobre la
apelación.
Como se observa, todas las normas contenidas en este
artículo tienen por fin complementar la reglamentación del trámite general del
mecanismo de búsqueda urgente. Como ya se ha indicado, el Congreso de la
República cuenta con facultades amplias para ello y, puesto que no se advierte
que haya dictado normas desproporcionadas o irrazonables para el efecto, se
declarará la constitucionalidad del artículo 6.
Facultades de las Autoridades Judiciales (artículo 7)
46. El proyecto de
ley le concede a las autoridades judiciales cuatro facultades especiales, con
el fin de suministrarles los instrumentos necesarios para poder cumplir con sus
deberes y, con ello, permitir que se cumpla la finalidad del mecanismo de
búsqueda urgente.
En relación con la primera facultad dispone el
artículo 7 que las autoridades judiciales pueden “[i]ngresar y registrar sin
previo aviso, de oficio o por indicación del solicitante, los centros
destinados a la privación de la libertad de las personas o a las sedes,
instalaciones, oficinas o dependencias oficiales con el fin de establecer si la
persona que se presume desaparecida se halla en dichos lugares. Cuando se trate
de inmuebles particulares, la autoridad judicial deberá proferir mandamiento
escrito para proceder a realizar la inspección, salvo que el morador del
inmueble autorice el ingreso y registro.”
Esta facultad no contiene ningún vicio constitucional.
El artículo 28 de la Constitución establece que los domicilios no podrán ser
registrados “sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial
competente, con las formalidades legales y por motivos previamente definidos en
la ley.” Pues bien, precisamente la norma que se analiza constituye el
fundamento legal para que las autoridades judiciales señaladas en el artículo
anterior dispongan la inspección de inmuebles particulares, para lo cual deben
proferir un mandamiento escrito.[81]
De otra parte, la autorización bajo análisis responde
a las normas internacionales de derechos humanos sobre este tema, con lo cual
constituye un desarrollo del artículo X de la Convención Interamericana sobre
Desaparición Forzada de Personas y de la segunda oración del primer inciso del
artículo 9 y del numeral segundo del artículo 13 de la Declaración de las
Naciones Unidas sobre la Protección de Todas las Personas contra las
Desapariciones Forzadas. Rezan esas disposiciones, respectivamente:
“Artículo X
“En ningún caso podrán invocarse
circunstancias excepcionales, tales como estado de guerra o amenaza de guerra,
inestabilidad política interna o cualquier otra emergencia pública, como
justificación de la desaparición forzada de personas. En tales casos, el
derecho a procedimientos o recursos judiciales rápidos eficaces se conservará
como medio para determinar el paradero de las personas privadas de libertad o
su estado de salud o para individualizar a la autoridad que ordenó la privación
de libertad o la hizo efectiva.
“En la tramitación de dichos
procedimientos o recursos y conforme al derecho interno respectivo, las
autoridades judiciales competentes tendrán libre e inmediato acceso a todo
centro de detención y a cada una de sus dependencias, así como a todo lugar
donde haya motivos para creer que se puede encontrar a la persona desaparecida,
incluso lugares sujetos a la jurisdicción militar.”
“Artículo 9.
“1. El derecho a un recurso judicial rápido y eficaz, como medio para
determinar el paradero de las personas privadas de libertad o su estado de
salud o de individualizar a la autoridad que ordenó la privación de libertad o
la hizo efectiva, es necesario para prevenir las desapariciones forzadas en
toda circunstancia, incluidas las contempladas en el artículo 7 supra. 2. En
el marco de ese recurso, las autoridades nacionales competentes tendrán acceso
a todos los lugares donde se encuentren personas privadas de libertad, así como
a todo otro lugar donde haya motivos para creer que se pueden encontrar las
personas desaparecidas.”
“Artículo 13.
“2. Los Estados velarán por que
la autoridad competente disponga de las facultades y los recursos necesarios
para llevar a cabo la investigación, incluidas las facultades necesarias para
exigir la comparecencia de testigos y la presentación de pruebas pertinentes, así
como para proceder sin demora a visitar lugares.”  (subrayas no originales)
47. La segunda facultad otorgada en el artículo 7 a
las autoridades judiciales competentes dispone: “Solicitar al superior
jerárquico de cualquier servidor público que lo separe del cargo que viene
ejerciendo, de forma inmediata y provisional, cuando se pueda inferir
razonablemente su responsabilidad en la desaparición de una persona. Lo mismo
puede solicitarse para los servidores públicos que efectivamente obstaculicen
el desarrollo del mecanismo de búsqueda urgente o intimiden la familia del
presuntamente desaparecido o a los testigos del hecho.”
Este fue uno de los incisos más comentados en las
intervenciones dentro de este proceso, y si bien ninguno de los intervinientes
solicitó que se declarara inexequible, todos hicieron un esfuerzo por
clarificar el alcance de la figura, por lo que merece algunas consideraciones.
La primera precisión que hay que hacer es que el
objetivo de la separación del cargo, como expresamente lo señala la
norma, es que ningún servidor público pueda utilizar su posición para
obstaculizar el desarrollo normal de la búsqueda urgente o para intimidar a
familiares de la víctima o testigos del hecho.
Por otra parte, la norma no le atribuye funciones
disciplinarias a la autoridad judicial. La separación del cargo contemplada en
ella no constituye  una sanción. Además, la facultad de la autoridad judicial
se restringe a solicitarle al superior del servidor  público en cuestión que lo
separe del cargo. Ella no puede hacerlo directamente. Es por eso que la norma
prevé que el superior del servidor para el cual se solicita esta medida debe
tomar todas las previsiones para garantizar la efectividad de la búsqueda, so
pena de comprometer su responsabilidad.
Así, pues, la separación del cargo de que se trata en
el numeral 2 del artículo 7 no se puede confundir con la figura de la
suspensión prevista en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002,
artículos 44 y 45), ya que no implica ninguna inhabilidad especial, ni la
imposibilidad de ejercer la función pública, ni la privación de la remuneración
que en muchos casos acompaña la suspensión. Como se expresó, la separación
del cargo no es una sanción, ya que no es producto de la constatación de un
comportamiento prohibido en el marco de un proceso disciplinario. Se trata más
bien de una medida cautelar que busca evitar el entorpecimiento de la
localización del presuntamente desaparecido por parte de un servidor público.
Por lo tanto, la figura de la  separación del cargo no contraviene
ningún precepto constitucional.
De otra parte, es importante anotar que la solicitud
de separación del cargo debe ser motivada, pues la norma indica que puede
operar para el servidor público “contra quien se pueda inferir razonablemente
responsabilidad en la desaparición forzada de una persona” o contra los
servidores públicos “que obstaculicen el desarrollo de la búsqueda urgente o
intimiden a los familiares de las víctimas o los testigos del hecho.” Sin
embargo, el hecho de que la solicitud deba ser motivada no significa que tengan
que estar completamente demostrados los hechos que conducen al funcionario
judicial a elevar la solicitud.[82]
Igualmente, debe precisarse que la separación del
cargo tiene por objeto impedir que el funcionario pueda utilizar su posición
para obstaculizar el desarrollo normal del mecanismo. Ello indica que cuando el
superior jerárquico conceda la solicitud de separación debe procurar que el
nuevo destino del servidor público no le permita interferir en la búsqueda de
al persona presuntamente desaparecida.
48. Finalmente, el artículo le concede a las
autoridades judiciales competentes dos facultades más: requerir el apoyo de la
Fuerza Pública y de los organismos con funciones de policía judicial - que no
podrán negar su apoyo - para practicar las diligencias tendientes a localizar
la persona desaparecida y obtener su liberación; y acopiar la información que
consideren pertinente para dar con el paradero de la persona desaparecida, por
el medio que consideren necesario y sin necesidad de formalidades. Con ellas se
persigue, respectivamente, garantizar que las autoridades competentes para
desarrollar la búsqueda urgente cuenten con el apoyo necesario para cumplir con
sus tareas, y lograr que el mecanismo sea realmente eficaz.
Sobre este punto advierte la Corte que las facultades
de las autoridades judiciales han de entenderse circunscritas a la finalidad
específica del mecanismo de búsqueda urgente, o sea, a la identificación del
paradero del desaparecido con miras a ubicarlo físicamente y encontrar a la
persona, viva o muerta. Por lo tanto, la autoridad judicial no puede ordenar la
interceptación de comunicaciones. Tampoco podrá disponer el registro de papeles
o documentos, ni la consulta de archivos.
49. Además de las facultades que brinda a las
autoridades judiciales que desarrollen el mecanismo de búsqueda urgente, la
norma dispone que la Procuraduría debe contribuir para lograr el éxito del
mecanismo, para lo cual dispone que ejercerá sus funciones en coordinación con
la autoridades judicial competente. Ello resalta el papel principal que le
asigna el Legislador a la Procuraduría General de la Nación dentro del
desarrollo del mecanismo de búsqueda urgente.
El artículo 7 contempla, entonces, una serie de
facultades para las autoridades judiciales que desarrollen el mecanismo de
búsqueda y el mandato de que la Procuraduría General de la Nación contribuya de
manera decidida en el desarrollo de los procesos de búsqueda. Todas ellas son
normas que no contrarían la Constitución y que, por el contrario, propenden por
la efectividad del mecanismo de búsqueda urgente con el objeto de proteger
derechos fundamentales de las personas que se presume han sido desaparecidas.
Por lo tanto, el artículo 7 será declarado exequible.
Deber especial de los servidores públicos (artículo 8)
50. En este artículo se consagra la obligación de los
miembros de la fuerza pública, de los organismos de seguridad o de cualquier
otra entidad del Estado de permitir y facilitar el acceso a sus instalaciones,
guarniciones, estaciones y dependencias, o a aquellas instalaciones donde
actúen sus miembros. Esta obligación surge frente a los servidores públicos
que, en desarrollo del mecanismo de búsqueda urgente y durante la realización
de diligencias para dar con el paradero de la persona o personas en cuyo favor
se instauró el mecanismo, soliciten el ingreso a estos lugares. La negativa
injustificada de un servidor público de colaborar con el eficaz desarrollo del
mecanismo de búsqueda consiste en una falta gravísima.
Este artículo es el correlato de la facultad
contemplada en el numeral primero del artículo 7, a favor de las autoridades
judiciales competentes para activar el mecanismo, de ingresar a las
dependencias oficiales en busca de la persona que presumiblemente ha sido
desaparecida. Así, él constituye también un desarrollo de las obligaciones
contenidas en los artículos X de la Convención Interamericana sobre
Desaparición Forzada de Personas y 9 y 13 de la Declaración de las Naciones
Unidas sobre la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones
Forzadas, a los que se hizo referencia al analizar el artículo 7.
La norma busca hacer efectiva la protección  de los
derechos a la vida, la libertad y la integridad mediante la activación del
mecanismo. Ella no ofrece ningún reproche de constitucionalidad. Por el
contrario, como se advierte, se adecua a las obligaciones internacionales de
Colombia en materia de derechos humanos. Por lo tanto, se declarará exequible.
Comisión para la realización de diligencias o pruebas
(artículo 9)
51. En este artículo se prevé la posibilidad de que
las diligencias o pruebas deban practicarse en lugares distintos a la
jurisdicción de la autoridad judicial de conocimiento, caso en el cual ésta
solicitará la colaboración de jueces o fiscales, mediante despacho comisorio.
Para evitar la ampliación de los términos que implicaría aplicar las normas del
Código de Procedimiento Penal, se dispone que el despacho sea comunicado por la
vía más rápida posible y anunciado por medio telefónico o por cualquier otro
medio expedito. Además, se establece que el comisionado debe prestar
inmediatamente la colaboración que le fue solicitada, sin que sea necesario el
recibo físico de la documentación.
La norma expresa que la autoridad judicial “solicitará
la colaboración de jueces o fiscales mediante despacho comisorio...” Ello
indica que el despacho comisorio puede ser enviado a un juez o un fiscal
específico, caso en el cual el despacho no será sometido a reparto, con lo cual
el juez o fiscal designado  por la autoridad judicial deberá cumplir con la
comisión. Si el despacho no tuviere un destinatario específico, deberá ser
sometido prontamente a reparto, dentro de las 24 horas siguientes a su arribo,
aplicando el principio de celeridad establecido por el propio legislador y que
inspira el funcionamiento de este mecanismo de búsqueda urgente.
Esta norma desarrolla el principio de celeridad al
establecer un tratamiento especial para los despachos comisorios a que haya
lugar en desarrollo del mecanismo de búsqueda urgente, que les permite a las
autoridades judiciales actuar inmediatamente después de que se les solicite su
colaboración. La norma está en armonía con la necesidad de que el mecanismo
funcione en forma rápida para lograr su cometido de proteger los derechos del
presuntamente desaparecido. Puesto que no contraviene ninguna disposición
constitucional, será declarada exequible.
Rescate del desaparecido que se encuentra en poder de
particulares y terminación de la actuación. (artículo 10)
52. En los artículos 10 a 14 se regula el modo en que
debe proceder la autoridad judicial en las diferentes situaciones en las que
puede terminar el mecanismo de búsqueda urgente, es decir: si la persona es
hallada viva en poder de particulares (artículo 10), si la persona es hallada
viva en poder de autoridades públicas (artículos 11 y 12), si la persona no es
hallada después de transcurrido un plazo de dos meses (artículo 13), y si es
hallada muerta (artículo 14).
53. En el artículo 10 se regula la primera hipótesis,
esto es, cuando se logra establecer que la persona se halla en poder de
particulares o en un sitio diferente a una dependencia pública. En este caso,
la autoridad judicial debe dar aviso a la Fuerza Pública y a los organismos con
facultades de policía judicial para que procedan a la liberación. Sin embargo,
ahí no terminan las obligaciones de la autoridad judicial, pues ella debe dirigir
personalmente la liberación, disponer lo necesario para que se inicien las
investigaciones penales y disciplinarias correspondientes y, una vez obtenida
la liberación, momento en el que se dará por terminado el mecanismo de búsqueda
urgente, remitir un informe detallado sobre las diligencias realizadas y sus
resultados al fiscal competente para adelantar la investigación penal por el
delito que corresponda, reporte que será incorporado a la actuación penal como
medio de prueba.
Es importante anotar que la obligación de la autoridad
judicial de dirigir personalmente la liberación no se refiere a la dirección
operativa de la acción de rescate, la cual reposa en la autoridad policial
competente, o de cualquier orden, con la experiencia y el entrenamiento
exigidos para adelantar ese tipo de operativos. Así, el concepto de dirección
personal de la autoridad judicial en este procedimiento se refiere a su
obligación de estar al tanto y supervisar el operativo, dada su responsabilidad
de procurar el buen éxito del mecanismo de búsqueda urgente. Dado que, en
principio, la presencia física de la autoridad judicial en la diligencia de
liberación es aconsejable para propiciar el logro de los fines para los cuales
fue creado el mecanismo de búsqueda urgente, en cada caso la autoridad deberá
decidir si es necesario y conveniente que ella concurra personalmente a la
diligencia.
Entonces, como se aprecia el artículo tiene por fin
regular las obligaciones de la autoridad judicial que ha activado un mecanismo
de búsqueda urgente en el caso de que se proceda al rescate de la persona. La
norma no vulnera ningún precepto constitucional. Por consiguiente, será
declarada exequible.
Procedimiento en caso de que la persona sea hallada
privada de la libertad por autoridades públicas (artículo 11)
54. En el artículo 11 se prevé el modo en que se debe
proceder en la hipótesis de que la persona en cuyo favor se activó el mecanismo
de búsqueda sea encontrada en poder de autoridades públicas. La norma determina
que si la persona es hallada ilegalmente privada de la libertad por autoridades
públicas el funcionario judicial tiene la obligación de disponer su liberación
inmediata. Aclara, sin embargo, que si la liberación no fuera procedente, la
persona será puesta a disposición de las autoridades competentes, ordenando
adicionalmente su inmediato traslado al centro de reclusión más cercano.
La expresión “hallada ilegalmente privada de la
libertad” se refiere a la situación física de dicha privación, es decir, al
lugar en el cual se encuentra la persona. Los centros de reclusión deben ser
oficialmente reconocidos y ofrecerle a la persona las debidas garantías por
parte de la autoridad pública, la cual al estar en una situación de control
material sobre el individuo está en la obligación de velar por su vida y su
integridad. Por lo tanto, si la persona no se halla privada de la libertad en
un centro de reclusión que cumpla con las condiciones indicadas, se encontrará
“ilegalmente privada de la libertad,” incluso cuando tenga en su contra una
orden de captura o una medida de privación de la libertad, o esté retenida
preventivamente. En este sentido, la expresión “si la misma no fuere
procedente” alude a que la liberación inmediata no puede ordenarse porque
existe una razón legal para privar a la  persona de su libertad, pero en un
lugar diferente a aquel en el cual fue hallada. De ahí que se ordene su
traslado al centro de reclusión más cercano.
Al respecto importa anotar que la Convención
Interamericana de Derechos Humanos, la ley 589 de 2000 y la Declaración de las
Naciones Unidas sobre la Protección de Todas las Personas contra las
Desapariciones Forzadas disponen que las personas privadas de la libertad
solamente pueden ser recluidas en centros oficiales destinados para el efecto.
El artículo XI de la Convención prescribe para el
efecto:
“Artículo XI
“Toda persona privada de libertad deber ser
mantenida en lugares de detención oficialmente reconocidos y presentada sin
demora, conforme a la legislación interna respectiva, a la autoridad judicial
competente.
“Los Estados partes establecerán y
mantendrán registros oficiales actualizados sobre sus detenidos y, conforme a
su legislación interna, los podrán a disposición de los familiares, jueces,
abogados, cualquier persona con interés legítimo y otras autoridades.”
A su vez, el artículo 12 de la ley 589
prescribe:
“Artículo 12. Registro de personas capturadas y detenidas.
Las personas privadas de la libertad sólo podrán permanecer recluidas en los
establecimientos e instituciones autorizadas para el efecto en los términos
consagrados en la Constitución Nacional y la ley.
“Los organismos de Seguridad del Estado y
de Policía Judicial y las instituciones carcelarias llevarán registros
oficiales debidamente sistematizados y comunicados por red a nivel nacional de
las personas capturadas o detenidas con indicación de la fecha y hora de
ingreso, motivo de la aprehensión o detención, trámite dado a su situación y
autoridad ante la cual fue puesto o se encuentra a disposición. Este registro
estará a disposición inmediata de cualquier persona.
“Aquellas entidades dispondrán, además, de
una línea telefónica gratuita permanente a disposición de la ciudadanía para
suministrar la información a la que se refiere el inciso anterior.”
Además, el artículo 10 de la Declaración
establece:
“Artículo 10
“1. Toda
persona privada de libertad deberá ser mantenida en lugares de detención
oficialmente reconocidos y, con arreglo a la legislación nacional, presentada
sin demora ante una autoridad judicial luego de la aprehensión.
“2. Se deberá proporcionar rápidamente información exacta sobre la detención de
esas personas y el lugar o los lugares donde se cumple, incluidos los lugares
transferencia, a los miembros de su familia, su abogado o cualquier otra
persona que tenga interés legítimo en conocer esa información, salvo voluntad
en contrario manifestada por las personas privadas de libertad.
“3. En todo lugar de detención deberá haber un registro oficial actualizado de
todas las personas privadas de libertad. Además, los Estados tomarán medidas
para tener registros centralizados análogos. La información que figure en esos
registros estará a disposición de las personas mencionadas en el párrafo
precedente y de toda autoridad judicial u otra autoridad nacional competente e
independiente y de cualquier otra autoridad competente facultada por la
legislación nacional, o por cualquier instrumento jurídico internacional del
que el Estado sea parte, que desee conocer el lugar donde se encuentra una
persona detenida.”
55. Finalmente, importa aclarar que la expresión “de
ser pertinente”, contenida en la última oración del artículo, se refiere a los
casos en los cuales la persona se encuentra ilegalmente privada de la libertad
en razón de que no existe fundamento jurídico que sustente dicha privación. En
estos casos la autoridad pública no puede rehusarse a liberarla, y si lo hace,
el recurso de hábeas corpus es el medio adecuado para cuestionar los
fundamentos de dicha privación de la libertad y de su continuación.
Como se observa, el artículo persigue darle
cumplimiento a normas nacionales e internacionales de derechos humanos y se
encuentra en armonía con la Constitución. Por ello será declarado exequible.
Garantías para el caso de que se encuentre a la
persona y deba ser liberada (artículo 12)
56. Este artículo establece que cuando la
persona desaparecida ha sido encontrada y debe procederse a su liberación por
la autoridad o el funcionario responsable de la aprehensión, ella se efectuará
en presencia de un familiar, del agente del ministerio público o del
representante legal de la víctima, o en un lugar que ofrezca plenas garantías
al liberado, todo ello con el fin de proteger la vida, la libertad y la
integridad personal de quien había sido detenido.
Advierte la Corte que el concepto de plenas garantías
para el liberado tiene como consecuencia que el funcionario responsable debe
asegurarse de que la persona sea liberada en condiciones en las cuales pueda
reencontrarse con vida con sus familiares o en las que pueda desplazarse sin
peligros al lugar donde éste desee. Este concepto se opone al de exponer a la
persona liberada a situaciones de riesgo posteriores a la liberación, habida
cuenta de las circunstancias del lugar donde sea liberada y de las personas que
se encuentren presentes en dicho lugar, que puedan representar un peligro o
amenaza. Por lo tanto, es necesario enfatizar que el funcionario que procede a
la liberación es responsable por el buen suceso de la misma, y que su
responsabilidad no se agota al dejar libre a la persona, sino que comprende que
ésta se pueda reincorporar con vida al seno de sus familiares o de sus amigos.
Esta disposición se ajusta al mandato contenido en el
artículo 11 de la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra
las Desapariciones Forzadas que prescribe:
“Artículo 11. La puesta en libertad de toda persona privada de libertad
deberá cumplirse con arreglo a modalidades que permitan verificar con certeza
que ha sido efectivamente puesta en libertad y, además, que lo ha sido en
condiciones tales que estén aseguradas su integridad física y su facultad de
ejercer plenamente sus derechos.”
La norma pretende ofrecer garantías de que la persona
que es liberada no sufrirá inmediatamente otras vulneraciones de sus derechos.
Con ello persigue proteger los derechos de la persona. Así, cabe concluir que
se ajusta a la Constitución, y por ello será declarada constitucional.
Terminación de la actuación (artículo 13)
57. Esta disposición establece que cuando hubieren
transcurrido al menos dos meses desde el inicio de la búsqueda de la persona y
ella no hubiera sido hallada en poder de particulares (artículo 10) ni de
autoridades públicas (artículos 11 y 12), y hubiesen sido practicadas todas las
diligencias estimadas como conducentes para dar con el paradero del
desaparecido, el funcionario judicial competente ordenará la terminación de la
actuación y remitirá a la Fiscalía el informe correspondiente.
Así pues, para proceder a la terminación de la
actuación deben concurrir  las siguientes circunstancias: (1) que la persona no
sea hallada en poder de particulares ni de autoridades públicas, (2) que la
autoridad judicial haya practicado todas las diligencias conducentes para
localizar al presuntamente desaparecido y, (3) que hayan trascurrido mínimo dos
meses desde el inicio de la búsqueda.
El objetivo de la norma es fijar un período mínimo
dentro del cual no se puede dar por terminado el mecanismo de búsqueda urgente,
con el fin de garantizar un espacio de tiempo suficiente para que se realicen
todas las diligencias conducentes para la localización de la persona. Sin
embargo, el transcurso del plazo no significa que la autoridad judicial tenga
que ordenar la terminación del procedimiento. Si transcurrido ese término no se
han practicado todas las diligencias ordenadas por la autoridad judicial, el
mecanismo se extenderá hasta que se cumpla con ellas. Igualmente, si la
autoridad judicial considera que es necesario realizar más pruebas o
diligencias puede continuar operando el mecanismo, hasta que considere que  es
procedente darlo por terminado.
Esta disposición tampoco contraviene ningún precepto
constitucional, por lo que será declarada exequible.
Derecho de los familiares a obtener la entrega
inmediata del cadáver (artículo 14)
58. En la hipótesis de que la persona a favor de la
cual se activó el mecanismo de búsqueda urgente fuera hallada sin vida, se
deben adoptar todas las medidas necesarias para que el cadáver sea entregado a
los familiares. Esta obligación debe cumplirse con independencia del
establecimiento de la identidad de quien haya desaparecido o  matado a la
persona, y de que se haya iniciado una investigación contra los presuntos
responsables por el mismo hecho. La norma contiene además una restricción
razonable, que consiste en la obligación que se impone a los familiares de
preservar los restos para el efecto de posibles investigaciones futuras.
Puesto que esta norma se encuentra dentro del proyecto
que reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente, lo propio es que el derecho de
los familiares a obtener la entrega del cadáver sea ejercido ante la autoridad
judicial encargada del mecanismo de búsqueda, que es la responsable de la
investigación y de las diligencias que permitan encontrar la persona o el
cadáver.
Esta disposición persigue armonizar el interés de los
familiares de recibir los restos de la persona que fuere hallada sin vida, con
las necesidades que exige la investigación penal correspondiente. Por lo tanto,
en estos casos es necesario que, al tomar sus determinaciones, las autoridades
atiendan el derecho de las personas a ser tratadas en forma digna, al mismo
tiempo que tomen las medidas necesarias para que se puedan cumplir las responsabilidades
propias de la investigación. La norma no es contraria a la Constitución y así
se declarará.
Derechos de los peticionarios, de los familiares, de
las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias del Congreso de la República y
de la Comisión Nacional de Búsqueda (artículo 15).
59. En el primer inciso de éste artículo se establecen
derechos tanto para el solicitante de la activación del mecanismo de búsqueda
urgente y los familiares del presuntamente desaparecido, como para las
Comisiones de Derechos Humanos y las Audiencias del Congreso de la República, y
la Comisión Nacional de Búsqueda. En favor de los primeros se establece el
derecho de conocer, en todo momento, las diligencias realizadas para la
búsqueda, y en favor de los segundos el derecho a solicitar informes sobre la
forma como se adelantan las investigaciones.
El parágrafo del mismo artículo prohíbe incluso que se
oponga la reserva de la información para conocer sobre el desarrollo del
mecanismo de búsqueda urgente.
En relación con la inoponibilidad de la reserva de la
información, las intervenciones de la Fiscalía General de la Nación y del
Ministerio de Justicia y del Derecho sugieren la existencia de límites a la
obligación de las autoridades judiciales de proporcionar información acerca de
las diligencias que realicen en el desarrollo del mecanismo de búsqueda
urgente. En su intervención, la Fiscalía General de la Nación afirma que “(…)
permitir que los peticionarios y los familiares de la persona desaparecida, así
como las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias del Congreso y de la
Comisión Nacional de Búsqueda, se les reconozca el derecho, en todo momento, a
conocer de las diligencias realizadas para la búsqueda, puede llegar a poner en
riesgo la vida e integridad del personal que adelanta las diligencias del
mecanismo de búsqueda urgente, así como del mismo desaparecido. Por lo
anterior, considera la Fiscalía que este manejo de la información debe ser
racional y ponderado.”  Por su parte, el Ministerio de Justicia y del Derecho señala
que “[l]as personas antes descritas (familiares, peticionarios y Comisión de
Búsqueda de Personas Desaparecidas) tendrán acceso a la información sobre el
desarrollo de las diligencias, siempre y cuando, claro esta, ello no implique
un obstáculo para el buen desarrollo de los procedimientos  o se ponga en
peligro la vida del desaparecido”.
Ahora bien, la Corte entiende que el objetivo del
artículo es permitir que las personas y entidades allí señaladas conozcan “las
diligencias” para poder hacer el seguimiento del desarrollo de este mecanismo.
Partiendo de la premisa de que la participación de todas estas personas y
entidades puede ser de gran utilidad para asegurar el éxito del mecanismo de
búsqueda urgente, la disposición las autoriza para obtener información por
parte de las autoridades judiciales acerca del desarrollo del mecanismo de
búsqueda urgente.
De otra parte, el inciso segundo establece que el
funcionario judicial que adelante el trámite podrá autorizar la participación
del peticionario, de los familiares del presunto desaparecido y de un miembro
de la Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas en las diligencias que se
lleven a cabo, siempre y cuando la presencia de esas personas no obstaculice el
desarrollo de las actuaciones o el hallazgo de la persona. Ello indica que la
participación de estas personas dentro de las diligencias dependerá de la
valoración de los hechos que efectúe el funcionario, valoración que deberá ser
sustentada.
60. Sobre este artículo solamente resta por precisar
el concepto de “familiares” que en él aparece. Al respecto estima la Corte que
es necesario atender a la línea general desarrollada por la normatividad
colombiana sobre este punto, razón por la cual se han de entender como
familiares las personas que estén vinculadas con la presunta víctima por
matrimonio o unión permanente, o por parentesco dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil (Artículo 33 C.P.).
Las disposiciones analizadas se orientan a fijar la
participación de distintas personas y entidades interesadas en el trámite del
mecanismo de búsqueda urgente y en definir los derechos específicos para esta
participación sea efectiva. Contra ello no existe objeción constitucional y así
se declarará.
Protección de las víctimas y testigos (artículo 17)
61. En este artículo se prevén remisiones normativas
para el caso específico de la protección a víctimas y testigos, tanto en la
activación como en el desarrollo del mecanismo de búsqueda urgente. El precepto
remite a las reglas del Código de Procedimiento Penal, del Estatuto Orgánico de
la Fiscalía y demás normas que lo desarrollen, que serán aplicadas previa
solicitud de la autoridad judicial competente ante la Fiscalía General de la
Nación.
En este caso es necesario anotar que la autoridad
judicial podrá disponer que la protección de las víctimas y testigos esté a
cargo de la Defensoría del Pueblo, cuando considere que algún servidor de la
Fiscalía pudo estar involucrado en la desaparición forzada de la persona buscada
y que, por lo tanto, la Fiscalía no está en condiciones de proporcionarles a
las víctimas y a los testigos una protección eficaz. Sin perjuicio de lo ya
indicado acerca de que en las distintas regiones del país regirá el Código de
Procedimiento Penal que corresponda de acuerdo con el régimen de implementación
gradual del sistema acusatorio, la anotación mencionada se fundamenta en lo
establecido en el numeral 6 del artículo 114 del nuevo CPP (la Ley 600 de
2000), que dispone:
Artículo 114. Atribuciones. La Fiscalía
General de la Nación, para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y
legales, tiene las siguientes atribuciones:
(...)
6. Velar por la protección de las víctimas,
testigos y peritos que la fiscalía pretenda presentar.
La protección de los testigos y peritos que
pretenda presentar la defensa será a cargo de la Defensoría del Pueblo, la de
jurados y jueces, del Consejo Superior de la Judicatura.”
La norma analizada constituye un desarrollo del
numeral tres del artículo 13 de la Declaración sobre la Protección de Todas las
Personas contra las Desapariciones Forzadas, el cual dispone:
“3. Se tomarán disposiciones para que todos
los que participen en la investigación incluidos el denunciante, el abogado, los
testigos y los que realizan la investigación, estén protegidos de todo maltrato
y todo acto de intimidación o represalia.”
El artículo persigue llenar los vacíos normativos,
remitiendo a otras disposiciones. Ello no merece ningún reproche constitucional
y así se declarará.
Remisión a otros cuerpos normativos (artículo 17)
62. El artículo remite a la reglamentación de la
acción de hábeas corpus y al  Código de Procedimiento Penal para los casos en
los que no exista norma que regule un procedimiento para la tramitación del
mecanismo de búsqueda urgente y la práctica de las diligencias que surjan de
él. Para ello advierte que, en todo caso, debe tenerse en cuenta que la
finalidad primordial del mecanismo de búsqueda urgente es la prevención de la
consumación del delito de desaparición forzada.
En relación con esta norma cabe recordar lo indicado
en el análisis del artículo primero acerca de que el mecanismo de búsqueda
urgente se rige por el principio de compatibilidad, lo que le permite coexistir
con otras acciones o recursos, aun cuando tiene un carácter autónomo orientado
por su especialidad y especificidad. Sin embargo, es necesario precisar que la
compatibilidad de este mecanismo de búsqueda urgente no puede conducir a que el
mecanismo se distorsione y pierda de vista su especificidad y su objetivo
concreto, cual es el de  encontrar a la persona desaparecida, viva o muerta.
Como en el caso del artículo 16, esta norma se orienta
a colmar vacíos normativos, remitiendo a otras disposiciones. Puesto que contra
ello no cabe ninguna objeción constitucional, se declarará su
constitucionalidad.
Fondo cuenta para el funcionamiento de la Comisión
Nacional del Búsqueda (artículo 18 y 19).
63. Para el manejo y la promoción de las actividades
asignadas tanto a la Comisión Nacional de Búsqueda como a las autoridades
judiciales encargadas de activar el mecanismo de búsqueda, el artículo 18 crea
un fondo cuenta dentro de la Defensoría del Pueblo, como un sistema separado de
cuentas. El Fondo se alimentará de las siguientes fuentes: (i) aportes y
recursos que destinen las organizaciones y entidades privadas y públicas,
nacionales y extranjeras y, (ii) los rendimientos de estos recursos.
Antes de hacer algunas precisiones sobre dicho fondo,
es necesario analizar si las normas que lo regulan se enmarcan dentro de la
competencia del legislador estatutario. Al respecto estima la Corte que si bien
los fondos pueden ser creados por el legislador ordinario y usualmente se
inscriben dentro de su ámbito de competencia, en este caso el fondo guarda una
relación de conexidad estrecha y directa con el mecanismo de búsqueda urgente
creado. A nadie escapa que la efectividad del mecanismo depende en buena medida
de que existan recursos económicos suficientes para financiar su aplicación
práctica. De esta manera, el fondo fue concebido como un instrumento necesario
para asegurar que el mecanismo de búsqueda urgente logre realmente cumplir los
fines para los cuales fue creado. A la luz de estos parámetros, la Corte
Constitucional realizará el control definitivo e integral de los artículos 18 y
19 del proyecto de ley. Lo anterior no significa que le esté vedado al
legislador ordinario introducir ajustes a dicho fondo, los cuales serán
controlados por la Corte Constitucional en el evento de que la ley
correspondiente sea demandada.
En relación con el fondo cuenta es importante hacer
algunas precisiones relacionadas con (1) la posible contravención del artículo
154 de la Constitución en punto a la restricción de la iniciativa legislativa
en los casos de normas que ordenen participación en las rentas nacionales y la
determinación de la estructura de la administración nacional; y (2) los
destinatarios de los mismos.
En relación con (1), el artículo 154 de
la Constitución le reserva al gobierno la iniciativa legislativa en algunas
leyes, entre ellas, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas y las que determinen la estructura de la
administración nacional. Por lo tanto, lo importante en este punto es verificar
si la creación del “fondo cuenta” implica una orden de participación en las
rentas del Estado o una modificación en la estructura de la administración
nacional, porque en caso de que la respuesta fuera afirmativa la norma sería
contraria al artículo 154 de la Constitución ya que fue iniciativa del Defensor
del Pueblo.
Para resolver el primer aspecto, la posibilidad de que
la norma ordene participaciones o transferencias de las rentas nacionales, es
importante tener en cuenta qué recursos prevé la misma norma que conforman el
“fondo cuenta”: (i) aportes y recursos que destinen las organizaciones y
entidades privadas y públicas, nacionales y extranjeras y, (ii) los
rendimientos de estos recursos.
El texto original del artículo 18 del proyecto
presentado por el Defensor del Pueblo prescribía:
“Artículo 18. Del Fondo Especial.
Créase el Fondo Especial para el funcionamiento de la Comisión Nacional de
Búsqueda, el cual contará con los siguientes recursos: a) Las apropiaciones
correspondientes del presupuesto nacional. (…)”.
El Ministerio de Hacienda envió el 28 de
abril de 2004 una carta dirigida al presidente de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes en la que expresaba que era necesario que la creación
del fondo cumpliera con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003,
que regula el análisis fiscal de las normas. Además, señaló que la creación de
un fondo como el que proponía el proyecto original del Defensor del Pueblo
“iría en contra de la política de flexibilización de los recursos públicos que
consiste precisamente en la eliminación o reducción de fondos especiales que de
alguna manera amarran el presupuesto público”. Por último, el Ministerio
planteó la posible contravención del artículo 154 por modificación de la
estructura de la administración nacional a través de una ley que no era
iniciativa del gobierno, dado que no era claro cuál sería el carácter del fondo
especial.
La intervención del Ministerio se debatió
en las sesiones del 29 de abril y del  4 de mayo de 2004 (actas números 33 y
34, publicadas en las Gacetas 299 y 300, año XIII). En ellas se aprobó una
proposición que perseguía solucionar las objeciones del Ministerio, y que
corresponde con la versión definitiva del proyecto de ley:
“Artículo 18. Del Fondo Especial.
Créase un Fondo cuenta dentro de la Defensoría del Pueblo, como un sistema
separado de cuentas, para el manejo de los recursos provenientes de las
donaciones, aportes y recursos que destinen las organizaciones y entidades
privadas y públicas, nacionales y extranjeras, así como sus rendimientos (…)”.
Con esta modificación del texto normativo se buscaba
habilitar al gobierno para destinar recursos al Fondo, sin que ello fuera una
obligación. Al respecto dijo el representante Roberto Camacho: “(…) es una
manera discreta de habilitar, de permitirle al gobierno, no de obligarlo, sino
de permitirle que las entidades públicas, permitirles hacer aportes a este
fondo, que se alimentaría entonces de las donaciones de las organizaciones
privadas, nacionales o extranjeras y de las donaciones, aportes y recursos que
destinen las organizaciones y entidades privadas y públicas” (Gaceta 300, año
XIII, página 19).
Como se observa, el artículo objeto de revisión no
ordena una participación en las rentas nacionales sino que habilita al gobierno
para que, cuando lo estime conveniente, destine recursos del presupuesto
nacional para la financiación del mecanismo de búsqueda urgente.
En cuanto a la contravención del artículo 154 por
modificación de la estructura de la administración nacional, la norma
explícitamente señala que se trata de un fondo dentro de la Defensoría del
Pueblo como un sistema separado de cuentas lo que significa que no
se crea una nueva entidad sino más bien de una cuenta diferenciada dentro de la
Defensoría que ni siquiera tiene personería jurídica propia.
De esta forma, concluye la Corte que la creación del
Fondo no constituye una vulneración del artículo 154 de la Constitución.
64. En cuanto a (2), la lectura de los artículos 18 y
19 permite observar una desarmonía entre las dos normas acerca de quiénes
podrían recibir  recursos del fondo cuenta. Así, el artículo 18 señala que la
finalidad del fondo consiste en el manejo y la promoción de las actividades
asignadas a la Comisión Nacional de Búsqueda y a las autoridades judiciales
competentes para activar el mecanismo de búsqueda urgente. Por su parte, el
artículo 19, al definir las funciones del fondo, se refiere exclusivamente a la
promoción, impulso y apoyo de las labores que corresponden a la Comisión
Nacional de Búsqueda.
De esta forma, surge el interrogante respecto de si
los recursos del fondo pueden deben destinarse a financiar las actividades de
las autoridades judiciales y la Comisión Nacional de Búsqueda o si esos
recursos deben orientarse  exclusivamente a financiar las actividades de la
última.
En el proyecto original de la Defensoría del Pueblo la
destinación de los recursos del Fondo se regulaba en el artículo 19, así:
“Artículo 19. Funciones del Fondo Especial.
El Fondo tendrá como función promover, impulsar y apoyar las labores que deba
adelantar la Comisión Nacional de Búsqueda, en desarrollo de las facultades
asignadas en la Ley 589 de 2000 y demás normas”.
El artículo fue aprobado sin modificaciones
por el Senado de la República. Luego, en el debate surtido en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes, el Representante Telésforo Pedraza
introdujo la discusión acerca de a quiénes deberían destinarse los recursos del
Fondo creado por el proyecto de ley estatutaria. Al respecto señaló:
“(…) ¿Cuál es el propósito de este fondo y
a dónde van orientados esos fondos? Según el parágrafo o el artículo (…) dice
que el fondo tendrá como función promover, impulsar y apoyar las labores que
deba adelantar  la Comisión Nacional de Búsqueda (…) Me parece que a donde
deben ir en concordancia con la naturaleza y la finalidad señalada en el
artículo primero, es a las autoridades judiciales (…) son recursos para apoyar
el mecanismo de la búsqueda urgente, que según lo define el artículo primero
está en manos de las autoridades judiciales  y no en manos de la comisión
nacional de búsqueda urgente”. (Gaceta 300, año XIII, página 20).
A raíz de esta discusión se modificó el
texto del artículo original, de tal forma que el artículo 18 dispone que los
recursos del fondo se destinarán “(…) para el apoyo y promoción de las
actividades asignadas a la Comisión Nacional de Búsqueda y a las autoridades
judiciales señaladas en el artículo primero de esta ley”. Esta decisión fue
reiterada en el informe de conciliación de la comisión accidental, el cual fue
posteriormente aprobado por las plenarias del Senado de la República y la
Cámara de Representantes.
De acuerdo con lo anterior debe concluirse que, a
pesar de la desarmonía observada, la intención del Legislador era que los
recursos del Fondo financiaran tanto las actividades de la Comisión Nacional de
Búsqueda como la de las autoridades judiciales que hayan activado un mecanismo
de búsqueda urgente.
Sobre este punto es necesario mencionar que el
artículo 256 de la Constitución establece, en su inciso 5, que le corresponde
al Consejo Superior de la Judicatura “[e]laborar el proyecto de presupuesto de
la rama judicial que deberá ser remitido al gobierno, y ejecutarlo de
conformidad con la aprobación que haga el Congreso.” La autonomía presupuestal
que aquí se consagra tiene por fin garantizar la independencia de la Rama
Judicial. Precisamente por eso es importante anotar que el Consejo Superior de
la Judicatura debe destinar un rubro en el presupuesto de la Rama para que las
autoridades judiciales competentes puedan adelantar las labores propias del
mecanismo de búsqueda urgente, así como crear los procedimientos expeditos para
que esos recursos sean destinados para este fin. De esta forma, la utilización
de los recursos del Fondo por parte de las autoridades judiciales solamente
será subsidiaria, para aquellos casos en los que los recursos de la Rama estén
ya agotados o en los que la dilación en los trámites podría impedir la
realización oportuna de las diligencias necesarias dentro del mecanismo de
búsqueda urgente.
De otra parte, es importante anotar que, de acuerdo
con el artículo 18, el fondo cuenta está a cargo de la Defensoría del Pueblo.
Ello indica que si bien es conveniente que la destinación de los dineros del
fondo se debata dentro de la Comisión, la responsabilidad última sobre su uso y
cuidado reposa en la Defensoría.
La Corte no encuentra ningún reparo
constitucional en relación con las disposiciones analizadas. Su objetivo es
asegurar la financiación de las actividades dirigidas a localizar las personas
presuntamente desaparecidas y, por consiguiente, garantizar la efectividad del
mecanismo de búsqueda urgente. Tampoco merece ningún reproche el último inciso
del art. 19, que permite a las autoridades públicas representadas en la
Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas celebrar convenios
Inter.-administrativos para el cumplimiento de los fines de esta última. Por lo
tanto, los dos artículos serán declarados exequibles.
Vigencia de la ley y derogatoria (artículo 20)
65. En este artículo simplemente se establece la
entrada en vigencia de la Ley Estatutaria. El Legislador tiene una amplia
competencia para decidir sobre ello, razón por la cual la norma será declara
exequible.
Texto del proyecto revisado
66. En atención a las consideraciones expresadas, el
texto del proyecto revisado es el siguiente:
Artículo 1º. Naturaleza y finalidad. El mecanismo de búsqueda urgente es un
mecanismo público tutelar de la libertad y la integridad personales y de los
demás derechos y garantías que se consagran en favor de las personas que se
presume han sido desaparecidas. Tiene por objeto que las autoridades judiciales
realicen, en forma inmediata, todas las diligencias necesarias tendientes a su
localización, como mecanismo efectivo para prevenir la comisión del delito de
desaparición forzada.
En ningún caso, el mecanismo de búsqueda
urgente podrá ser considerado como obstáculo, limitación o trámite previo a la
acción constitucional del hábeas corpus o a la investigación penal del hecho.
Artículo 2°. Gratuidad. Ninguna actuación dentro del mecanismo de
búsqueda urgente causará erogación a los particulares que en él intervienen.
Artículo 3°. Titulares. Quien sepa que una persona ha sido
probablemente desaparecida, podrá solicitar a cualquier autoridad judicial la
activación del mecanismo de búsqueda urgente.
Los agentes y demás miembros del Ministerio
Público podrán solicitar la activación del mecanismo de búsqueda urgente sin
que deban realizar procedimientos o investigaciones previas o preliminares. Lo
anterior, sin perjuicio de sus competencias disciplinarias, de intervención
judicial o de protección de los derechos humanos.
Los servidores públicos que, por cualquier
medio, se enteren de que una persona ha sido probablemente desaparecida
deberán, de oficio, activar el mecanismo de búsqueda urgente, si fueren
competentes, o dar aviso del hecho a cualquier autoridad judicial para que
proceda a activarlo. Si el servidor público recibe la noticia de una fuente
anónima, valorará su contenido para determinar si actúa de acuerdo con lo
señalado en este inciso.
Artículo 4º. Contenido de la solicitud. Quien solicite la activación del
mecanismo de búsqueda urgente deberá comunicar a la autoridad judicial,
verbalmente o por escrito, los hechos y circunstancias por los cuales solicita
la activación del mecanismo, y sus nombres, apellidos, documento de
identificación y lugar de residencia. Si el peticionario fuese un servidor
público, deberá indicar el cargo que desempeña.
La autoridad judicial ante quien se
solicite la activación del mecanismo de búsqueda deberá, en ese mismo momento,
recabar información en relación con los siguientes aspectos:
1. El nombre de la persona en favor de la
cual se debe activar el mecanismo de búsqueda urgente, su documento de
identificación, lugar de residencia, rasgos y características morfológicas, las
prendas de vestir y elementos de uso personal que portaba al momento del hecho
y todos los demás datos que permitan su individualización.
2. Los hechos y circunstancias que permitan
establecer o lleven a presumir que la persona en favor de la cual se solicita
la activación del mecanismo de búsqueda urgente es víctima de un delito de
desaparición forzada de personas, incluyendo la información conocida
concerniente al lugar y fecha de la desaparición y a los posibles testigos del
hecho.
3. Toda la información que se tenga sobre
la persona en cuyo favor se invoca el mecanismo, incluyendo, cuando fuere del
caso, el lugar al que posiblemente fue conducida y la autoridad que realizó la
aprehensión.
4. Si el peticionario ha solicitado a las
autoridades posiblemente implicadas en la desaparición información sobre el
paradero de la víctima y si estas han negado la aprehensión, retención o
detención.
5. Si el hecho ha sido denunciado ante
otras autoridades.
Cuando el solicitante no conociere las
informaciones anteriores o cualesquiera otras que la autoridad judicial
considerare pertinentes para realizar las gestiones y diligencias de búsqueda
urgente, el funcionario judicial deberá recabarlas de otras fuentes, sin
perjuicio de que simultáneamente realice todas las actividades tendientes a dar
con el paradero de la persona o personas.
En la solicitud de activación del mecanismo
de búsqueda urgente, el peticionario podrá solicitar al funcionario judicial la
práctica de las diligencias que considere pertinentes para dar con el paradero
de la persona, e indicar los lugares en los cuales se deben realizar las
diligencias que permitan obtener la finalidad del mecanismo de búsqueda
urgente.
Artículo 5. Trámite. La solicitud de activación del mecanismo
de búsqueda urgente no se someterá a reparto y deberá ser tramitada por el
funcionario judicial ante quien se presente. Sin embargo, quien solicita la
activación del mecanismo de búsqueda urgente o el agente del Ministerio Público
podrán pedir el traslado de las diligencias a otra autoridad judicial cuando
dispongan de información que indique la afectación de la independencia e
imparcialidad de quien se encuentra conociéndolo. De igual manera podrá
proceder el funcionario judicial que se encuentre tramitando el mecanismo de
búsqueda, cuando considere que respecto de él concurren circunstancias que
podrían afectar su independencia e imparcialidad en el desarrollo del
mecanismo.
Cuando se ordene la activación del
mecanismo de búsqueda urgente, el funcionario judicial dará aviso inmediato al
agente del Ministerio Público para que participe en las diligencias.
Recibida la solicitud, el funcionario
judicial tendrá un término no mayor de veinticuatro (24) horas para darle
trámite e iniciar las diligencias pertinentes. Asimismo, deberá requerir de las
autoridades que conozcan de la investigación o juzgamiento del delito de
desaparición forzada toda le información que pues da resultar conducente para
la localización y liberación de la víctima de la desaparición.
El funcionario judicial informará de
inmediato sobre la solicitud de activación del mecanismo de búsqueda urgente a
la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas, al Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, al Departamento Administrativo
de Seguridad, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la Fiscalía General
de la Nación y a las demás autoridades que tengan registrados datos de la
víctima o de personas desaparecidas o cadáveres sin identificar, para que se
realicen las confrontaciones de datos que fueren pertinentes a fin de recopilar
información útil para el hallazgo de la víctima.
La autoridad judicial que,
injustificadamente, se niegue a dar inicio a un mecanismo de búsqueda urgente
incurrirá en falta gravísima.
Artículo 6°. Procedencia. La solicitud para que se active el
mecanismo de búsqueda urgente procede desde el momento en que se presume que
una persona ha sido desaparecida.
Si el funcionario judicial ante quien se
dirige la solicitud la considerare infundada, lo declarará así, mediante
providencia motivada, dentro de un término no mayor de veinticuatro (24) horas,
contadas desde el momento en el que se le solicitó activar el mecanismo de
búsqueda. La decisión, deberá ser notificada al solicitante y al agente del
Ministerio Público. Tanto el peticionario como el representante del Ministerio
Público podrán interponer, dentro del término de veinticuatro (24) horas,
recurso de reposición contra esta providencia, recurso que se resolverá en el
mismo término y en subsidio el de apelación el cual deberá resolverse dentro de
las treinta y seis (36) horas siguientes a su interposición.
En todo caso, cuantas veces se tenga
noticia sobre el lugar donde pueda encontrarse la persona o el cadáver de la
persona que habría sido desaparecida, se podrá solicitar a cualquier autoridad
judicial que active el mecanismo de búsqueda urgente en los términos
establecidos en la ley. Cuando el funcionario judicial que reciba la solicitud
considere que esta es infundada, se procederá en la forma establecida en el
inciso precedente.
En ningún caso podrá exigirse que
transcurra un determinado lapso para la presentación de la solicitud de
activación del mecanismo de búsqueda urgente, ni las autoridades podrán negarse
a practicar las diligencias que de ellas se soliciten, o les sean ordenadas, so
pretexto de que existen plazos legales para considerar a la persona como
desaparecida.
Artículo 7°. Facultades de las autoridades
judiciales. Las
autoridades judiciales competentes para impulsar el mecanismo de búsqueda
urgente tendrán, entre otras, las siguientes facultades:
1. Ingresar y registrar sin previo aviso,
de oficio o por indicación del solicitante, a los centros destinados a la
privación de la libertad de las personas o a las sedes, instalaciones, oficinas
o dependencias oficiales con el fin de establecer si la persona que se presume
desaparecida se halla en dichos lugares. Cuando se trate de inmuebles
particulares, la autoridad judicial deberá proferir mandamiento escrito para
proceder a realizar la inspección, salvo que el morador del inmueble autorice
el ingreso y registro.
2. Solicitar al superior respectivo que, en
forma inmediata y provisional, separe del cargo que viene ejerciendo al
servidor público contra quien se pueda inferir razonablemente responsabilidad
en la desaparición forzada de una persona, con el objeto de evitar que su
permanencia en el cargo pueda ser utilizada para obstaculizar el desarrollo
normal de la búsqueda urgente o para intimidar a familiares de la víctima o
testigos del hecho. La misma medida podrá solicitarse contra los servidores
públicos que obstaculicen el desarrollo de la búsqueda urgente o intimiden a
los familiares de la víctima o a los testigos del hecho El superior respectivo
de los servidores sobre quienes recaiga esta medida deberá, so pena de
comprometer su responsabilidad, tomar todas las previsiones para garantizar la
efectividad de la búsqueda.
3. Requerir el apoyo de la Fuerza Pública y
de los organismos con funciones de policía judicial para practicar las
diligencias tendientes a localizar la persona desaparecida y obtener su
liberación. Las autoridades requeridas no podrán negar su apoyo en ningún caso.
4. Acopiar la información que consideren
pertinente para dar con el paradero de la persona desaparecida, por el medio
que consideren necesario y sin necesidad de formalidades.
La Procuraduría deberá contribuir a que el
mecanismo de búsqueda urgente cumpla con el objetivo que se propone, y por lo
tanto ejercerá, en coordinación con la autoridad judicial, las atribuciones que
le confieren la Constitución y la ley dentro de la órbita de su competencia. La
autoridad judicial informará inmediatamente al funcionario de la Procuraduría
que atienda el caso acerca de la manera como cumple las atribuciones señaladas
en este artículo.
Artículo 8°. Deber especial de los
servidores públicos. Los
miembros de la fuerza pública, de los organismos de seguridad o de cualquier
otra entidad del Estado permitirán y facilitarán el acceso a sus instalaciones,
guarniciones, estaciones y dependencias, o a aquellas instalaciones donde
actúen sus miembros, a los servidores públicos que, en desarrollo de un
mecanismo de búsqueda urgente, realicen diligencias para dar con el paradero de
la persona o personas en cuyo favor se instauró el mecanismo.
El servidor público que injustificadamente
se niegue a colaborar con el eficaz desarrollo del mecanismo de búsqueda
incurrirá en falta gravísima.
Artículo 9°. Comisión. Si las diligencias o pruebas por realizar
deben practicarse en lugares distintos a la jurisdicción de la autoridad
judicial de conocimiento, esta solicitará la colaboración de jueces o fiscales,
mediante despacho comisorio que será comunicado por la vía más rápida posible y
que deberá ser anunciado por medio telefónico o por cualquier otro medio
expedito, de tal forma que no sea necesario el recibo físico de la documentación
por parte del comisionado para que este inicie su colaboración con la búsqueda
urgente.
Artículo 10. Rescate del desaparecido que
se encuentra en poder de particulares y terminación de la actuación. En cualquier momento en el que se logre
determinar que la persona se halla en poder de particulares o en sitio que no
es dependencia pública, el funcionario competente dará aviso a la Fuerza
Pública y a los organismos con facultades de policía judicial para que procedan
a su liberación, la cual se realizará bajo su dirección personal. Igualmente,
la autoridad judicial dispondrá lo necesario para que, si fuere el caso, se
inicien las investigaciones penales y disciplinarias correspondientes.
Obtenida la liberación, se dará por
terminado el mecanismo de búsqueda y se remitirá un informe detallado sobre las
diligencias realizadas y sus resultados al fiscal competente para adelantar la
investigación penal por el delito que corresponda. El reporte se incorporará a
la actuación penal como medio de prueba.
Artículo 11. Procedimiento en caso de que la persona sea
hallada privada de la libertad por autoridades públicas. En el caso en el
que la persona en favor de la cual se activó el mecanismo de búsqueda urgente
sea hallada ilegalmente privada de la libertad por autoridades públicas, se
dispondrá su liberación inmediata. Si la misma no fuere procedente, se pondrá a
disposición de la autoridad competente y se ordenará su traslado al centro de
reclusión más cercano. De ser pertinente, el funcionario dará inicio al trámite
de hábeas corpus.
Artículo 12. Garantías de liberación. Cuando el mecanismo
de búsqueda urgente permita dar con el paradero de la persona y esta deba ser
liberada por la autoridad o el funcionario responsable de la aprehensión, dicha
liberación deberá producirse en presencia de un familiar, del agente del
Ministerio Público o del representante legal de la víctima, o en lugar que
brinde plenas garantías al liberado para la protección de su vida, su liberta d
y su integridad personal.
Artículo 13. Terminación de la actuación. Si practicadas
las diligencias que se estimaren conducentes en desarrollo del mecanismo de
búsqueda urgente no se hallare al desaparecido, y hubiesen transcurrido cuando
menos dos meses desde la iniciación del mecanismo, el funcionario judicial
competente ordenará la terminación de la actuación y remitirá a la Fiscalía el
informe correspondiente.
Artículo 14. Derecho de los familiares a obtener la entrega
inmediata del cadáver. Cuando la persona en favor de la cual se activó el
mecanismo de búsqueda urgente sea hallada sin vida, se adoptarán todas las
medidas necesarias para la entrega de su cadáver a los familiares,
independientemente de que se haya establecido la identidad de los responsables
de la desaparición o de la muerte y de que se les haya iniciado investigación
por los hechos delictivos que puedan configurarse. En todo caso, dicha entrega
se hará a condición de preservar los restos para el efecto de posibles
investigaciones futuras.
Artículo 15. Derechos de los peticionarios,
de los familiares, de las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias del
Congreso de la República y de la Comisión Nacional de Búsqueda. El peticionario y los familiares de la
persona que presumiblemente ha sido desaparecida tendrán derecho, en todo
momento, a conocer de las diligencias realizadas para la búsqueda. Las
Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias del Congreso de la República y la
Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas también podrán
solicitar informes sobre la forma como se adelantan las investigaciones.
Siempre y cuando su presencia no
obstaculice el desarrollo de las actuaciones o el hallazgo del desaparecido, el
funcionario judicial podrá autorizar la participación del peticionario, de los
familiares de la presunta víctima y de un representante de la Comisión Nacional
de Búsqueda de Personas Desaparecidas en las diligencias que se adelanten.
Parágrafo. Ni al peticionario, ni a los
familiares de la persona presuntamente desaparecida, ni a las Comisiones de
Derechos Humanos y Audiencias del Congreso de la República, ni a la Comisión
Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas será posible oponer la reserva
de la información para conocer sobre el desarrollo del mecanismo de búsqueda
inmediata.
Artículo 16. Protección de víctimas y
testigos. En la activación
y desarrollo del mecanismo de búsqueda urgente se aplicarán las reglas
relativas a la protección de víctimas y testigos, de acuerdo con lo que
establece el Código de Procedimiento Penal, el Estatuto Orgánico de la Fiscalía
y las demás normas que lo desarrollen, previa solicitud del funcionario
judicial a la Fiscalía General de la Nación.
Artículo 17. Remisión. Cuando no exista norma que regule un
procedimiento para la tramitación del mecanismo de búsqueda urgente y la
práctica de las diligencias que surjan de él, se aplicarán las normas que
regulan la acción de hábeas corpus y las del Código de Procedimiento Penal,
teniendo en cuenta, en todo caso, que la finalidad primordial de este mecanismo
público tutelar de la libertad, la integridad personal y demás derechos y
garantías que se consagran en favor de toda persona que se presume ha sido
desaparecida, es la de prevenir la consumación del delito de desaparición
forzada de personas.
CAPITULO SEGUNDO
Del fondo cuenta para el funcionamiento
de la Comisión Nacional de búsqueda
Artículo 18. Del Fondo Especial. Créase un fondo cuenta dentro de la
Defensoría del Pueblo, como un sistema separado de cuentas, para el manejo de
los recursos provenientes de las donaciones, aportes y recursos que destinen
las organizaciones y entidades privadas y públicas, nacionales y extranjeras,
así como sus rendimientos, para el manejo y la promoción de las actividades
asignadas a la Comisión de Búsqueda y de las autoridades judiciales establecidas
en el artículo 1° de esta ley.
Artículo 19. Funciones del Fondo Especial. El Fondo tendrá como función promover,
impulsar y apoyar las labores que deba adelantar la Comisión Nacional de
Búsqueda, en desarrollo de las facultades asignadas en la Ley 589 de 2000 y
demás normas que la complementen o adicionen.
Las entidades públicas representadas en la
Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas podrán celebrar convenios
inter-administrativos para el cumplimiento de las funciones de esta última.
CAPITULO TERCERO
Vigencia y derogatoria
Artículo 20. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de su
sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por carecer de vicios de
procedimiento, el Proyecto de Ley Estatutaria 197 de 2003 CAMARA, 65 de 2003
SENADO, “por medio de la cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y
se dictan otras disposiciones”
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE, por carecer de vicios de
fondo, el Proyecto de Ley Estatutaria 197 de 2003 CAMARA, 65 de 2003 SENADO,
“por medio de la cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y se
dictan otras disposiciones”
Tercero.- ENVIAR copia auténtica de esta sentencia a los
Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para su
conocimiento, y con el fin de que remitan al Señor Presidente de la
República el texto del proyecto de ley, para los efectos del correspondiente
trámite constitucional.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-473 DE 10 DE
MAYO DE 2005 (Expediente PE-020).
PROYECTO DE LEY-Deliberación debe separarse de su votación
(Salvamento parcial de voto)
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Incumplimiento/PROYECTO
DE LEY-Anuncio de la  discusión y votación para una misma sesión resulta
contrario a la Carta Política (Salvamento parcial de voto)
A partir de la vigencia del Acto Legislativo No. 01 de
2003, la aprobación en primer debate o en segundo debate, no permite que
válidamente esta se realice concluida la discusión y sin citación previa en
sesión anterior para la votación del proyecto.  Debe reinterpretarse el
artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 para hacerlo armónico con la nueva disposición
constitucional que se introdujo como inciso final del artículo 160 de la Carta.
Siendo ello así,
resulta absolutamente ajeno a la Constitución invocar como razón de la
constitucionalidad de una norma el “contexto general de la práctica
parlamentaria”, así como resulta equivocado entender que si la Comisión Primera
del Senado se convocó para “consideración” del proyecto, deba entenderse que
fue convocada para su “votación”, pues como se vio son dos asuntos distintos,
que por orden de la Constitución deben separarse para que la votación solo se
surta con anuncio previo dado por la Presidencia en sesión diferente y
anterior. De la misma manera resulta contrario a la Carta Política que se
convocara a la Plenaria de la Cámara de Representantes para discusión y
votación del proyecto de ley en la misma sesión, pues bien puede ocurrir que la
discusión no se iniciara, o que iniciada no concluyera, lo que le quita certeza
al conocimiento de los Congresistas en relación con la sesión específica en la
cual se realizará una votación determinada sobre un proyecto de ley en
particular, lo cual puede acarrear por esa incertidumbre que la Constitución
repudia, graves consecuencias para los miembros del Congreso que no se
encuentren presentes en la sesión en la cual así irregularmente se vote el
proyecto, pues el artículo 183 de la Constitución instituyó como una de las
causales de pérdida de la investidura la señalada en su numeral 2º, “la
inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en
las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura”.
En este caso concreto se quebrantó la Constitución en el artículo 160, por no
haberle dado cumplimiento en relación con la votación del proyecto en la
Comisión Primera del Senado y en la Sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes en las cuales se aprobó mediante votación no citada con
anterioridad.
Con el mayor respeto por las decisiones
de la Corte Constitucional, me veo precisado a salvar parcialmente el voto en
relación con lo resuelto en la Sentencia C-473 de 10 de mayo de 2005. Son
fundamentos de este salvamento parcial de voto, las razones que a continuación
se exponen:
1. A la Corte Constitucional le fue
enviado por el Senado de la República para su control de constitucionalidad el
proyecto de ley estatutaria No. 065 de 2003/Senado, 197 de 2003/Cámara, “por
medio de la cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y se dictan
otras disposiciones”.
2. De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 153, inciso segundo y
241, numeral 8º de la Constitución, corresponde a la Corte Constitucional
ejercer el control de constitucionalidad sobre los proyectos de ley
estatutaria, antes de su sanción, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación.
3. Se trata entonces de dos aspectos diferentes del control de
constitucionalidad, razón esta por la cual es perfectamente posible que el
proyecto de ley respectivo se haya tramitado sin quebrantar ninguna de las
normas que regulan el procedimiento legislativo, pero que por el contenido
material de todas o algunas de las disposiciones incluidas en el proyecto de
ley se viole la Constitución; y, también puede ocurrir que se incurra en vicios
de procedimiento en la formación de la ley, pero que ello no obstante, las
normas contenidas en el proyecto no vulneren la Carta Política.  Por tal razón,
es doble el control de constitucionalidad que se realiza por la Corte en
relación con los proyectos de leyes estatutarias.  Esto significa, que por
tratarse de cuestiones separadas y separables, el pronunciamiento de la Corte
sobre el proyecto respectivo, permita que se discrepe en uno u otro sentido de
la decisión que se adopte.
Sentado lo anterior, para el suscrito
magistrado el proyecto de ley estatutaria al cual se refiere la Sentencia C-473
de 10 de mayo de 2005, es exequible en cuanto su contenido no quebranta normas
constitucionales. Pero es inexequible en cuanto en el trámite del proyecto se
incurrió en vicios de procedimiento.  Por ello, el salvamento de voto es
parcial.
4. Como puede apreciarse en la sentencia aludida,
expresamente se señala en su motivación que “la Corte observa que en la
Comisión Primera del Senado no se convocó para votar, sino para ´consideración
en primer debate´ el proyecto de ley. Además, se aplazó para sesiones
posteriores la discusión y votación. De otra parte, en la Comisión Primera de
la Cámara se postergó para otra sesión la votación del proyecto, aunque el
anuncio se hizo señalando específicamente que era para votar. En fin, en la
Plenaria de la Cámara también se postergó para una sesión posterior la votación
y la convocatoria se hizo relacionando los ´proyectos para segundo debate´”.
Con todo, la Corte Constitucional, encontró ajustado a
la Constitución el trámite de este proyecto de ley, bajo la consideración según
la cual aunque no se anunció de manera concreta que en una sesión determinada
habrá “votación” del proyecto de ley, ha de entenderse que “en el
contexto general de la práctica parlamentaria, para ese momento se usaban otras
expresiones que comprendían la votación”, pues el concepto de “primer
debate o de segundo debate abarca tanto la discusión como la votación, como lo
dice el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 al definir ´debate´”. Además, se
agrega que igual ocurre con la expresión “considerar” que implica “no
solo reflexionar sobre un asunto sino hacerlo para cumplir la función propia de
cada célula legislativa, consistente en decidir sobre un proyecto de ley”.
La misma sentencia advierte, que, analizado lo que
sucedió en el contexto de las sesiones en las cuales se realizó la votación del
proyecto de ley en la Comisión Primera del Senado y en la sesión plenaria de la
Cámara de Representantes de 2 de junio de 2004, en realidad no hubo violación
del artículo 160 de la Constitución.
5. Mi discrepancia con la motivación de la Sentencia
C-473 de 10 de mayo de 2005 en los aspectos señalados en el numeral que
antecede, es radical.  En efecto, el artículo 160 de la Constitución, con la
reforma que le fue introducida por el artículo 8º del Acto Legislativo No. 01
de 2003, de manera clara, precisa, que no permite esguinces de ninguna especie,
preceptúa que “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión
diferente a aquella que previamente se haya anunciado.  El aviso de que un
proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o
Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.
De manera pues que a partir de la vigencia del Acto Legislativo mencionado, es
decir a partir del 3 de julio de 2003, porque así lo dispuso la Constitución,
la consideración del proyecto, la deliberación sobre el mismo, debe separarse
de su votación. Son dos momentos distintos del trámite legislativo. El segundo,
o sea la votación sobre el proyecto, no puede realizarse acto seguido de la
deliberación en la misma sesión en que se convocó para considerarlo.  La Constitución
exige que sea “sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado”. Ello significa, sin ambages, sin ambigüedad
ninguna, que la Carta Política se está refiriendo a dos sesiones distintas: una
en la cual se anuncia previamente que en otra se someterá a votación el
proyecto. No puede distorsionarse la Constitución para hacerle decir lo que
ella no dijo, pues en el mismo inciso final del artículo 160 de la Carta se
indica además que el aviso de que un proyecto será sometido a votación se dará
por la Presidencia “de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella
en la cual se realizará la votación”.  Es decir, en el mismo inciso se
reitera que serán dos sesiones diferentes.
Así las cosas, es claro que la consideración del proyecto, no es sino
eso.  Y, a partir de la vigencia del Acto Legislativo No. 01 de 2003, la
aprobación en primer debate o en segundo debate, no permite que válidamente
esta se realice concluida la discusión y sin citación previa en sesión anterior
para la votación del proyecto.  Debe reinterpretarse el artículo 94 de la Ley
5ª de 1992 para hacerlo armónico con la nueva disposición constitucional que se
introdujo como inciso final del artículo 160 de la Carta. No es este el que
debe adaptarse a lo dispuesto en esa ley, sino ésta, que es de rango inferior,
la que debe sometimiento a la Constitución.
Siendo ello así, resulta absolutamente ajeno a la
Constitución invocar como razón de la constitucionalidad de una norma el “contexto
general de la práctica parlamentaria”, así como resulta equivocado entender
que si la Comisión Primera del Senado se convocó para “consideración”
del proyecto, deba entenderse que fue convocada para su “votación”, pues
como se vio son dos asuntos distintos, que por orden de la Constitución deben
separarse para que la votación solo se surta con anuncio previo dado por la
Presidencia en sesión diferente y anterior.
De la misma manera resulta contrario a la Carta
Política que se convocara a la Plenaria de la Cámara de Representantes para
discusión y votación del proyecto de ley en la misma sesión, pues bien puede
ocurrir que la discusión no se iniciara, o que iniciada no concluyera, lo que
le quita certeza al conocimiento de los Congresistas en relación con la sesión
específica en la cual se realizará una votación determinada sobre un proyecto
de ley en particular, lo cual puede acarrear por esa incertidumbre que la
Constitución repudia, graves consecuencias para los miembros del Congreso que
no se encuentren presentes en la sesión en la cual así irregularmente se vote
el proyecto, pues el artículo 183 de la Constitución instituyó como una de las
causales de pérdida de la investidura la señalada en su numeral 2º, “la
inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en
las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura”.
Por lo expuesto, es claro entonces que en este caso
concreto se quebrantó la Constitución en el artículo 160, por no haberle dado
cumplimiento en relación con la votación del proyecto en la Comisión Primera
del Senado y en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes en las cuales
se aprobó mediante votación no citada con anterioridad.
En virtud de lo dicho, salvo entonces el voto con
relación al numeral 1º de la parte resolutiva de la Sentencia C-473 de 10 de
mayo de 2005, pues a mi juicio la existencia de los vicios de procedimiento
anotados, se encuentra plenamente demostrada.
Fecha ut supra
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA
C-473 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
NUCLEO ESENCIAL DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES-Concepto
(Salvamento de voto)
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Posibilidad de la víctima de escoger juez
(Salvamento de voto)
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Autoridad judicial que conoce (Salvamento
de voto)
MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Procedimiento para la liberación de la
persona ilegalmente privada de la libertad (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
DE BUSQUEDA URGENTE-Trámite
legislativo (Salvamento de voto)
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Incumplimiento
(Salvamento de voto)
REF: expediente PE-020
Revisión de constitucionalidad del proyecto
de ley estatutaria número 065 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cámara, “por medio
de la cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado Ponente:
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto siempre manifestado por las decisiones
mayoritarias de la Corte Constitucional, me permito hacer salvamento de voto
por las siguientes razones:
I. Consideraciones de fondo:
1. Sobre leyes estatutarias: La jurisprudencia se ha enmarcado en lo
que dispone la Constitución, en cuanto define como leyes estatutarias, las que
regulan derechos fundamentales y los procedimientos para su protección.  En mi
concepto no es cierto que una ley ordinaria otorgue mayor protección a los
derechos que una ley estatutaria, pues estas últimas leyes gozan de estabilidad
y de un mayor concenso. De otra parte, el concepto de núcleo esencial de los
derechos fundamentales es discutible como todo en el derecho, pero es claro que
es aquello que no puede tocar el legislador, como lo define la Constitución
española (art. 53), es decir, que no está disponible a la voluntad del legislador,
lo cual también es así en Colombia.
Por lo demás, en una ley estatutaria puede haber
normas que no necesariamente requieren de esa categoría especial de ley. Otro
tema es si el legislador ordinario pese a ello puede modificarla. A mi juicio, la
Corte debe determinar en cada caso si la materia debe ser objeto de ley
estatutaria.  La dificultad y demora del procedimiento es el precio de la
estabilidad de estas leyes, ya que son normas de superior jerarquía, cuya
violación implica el desconocimiento de la Constitución.  En mi concepto, la
jurisprudencia no ha sido tan rígida en este punto, sino que ha tenido cierta
flexibilidad.  En el caso concreto que nos ocupa y en relación al concepto de
protección de leyes estatutarias, puede haber normas que no son de esa
categoría pero que son importantes en su desarrollo.
Respecto al punto relativo al margen de apreciación
del legislador sobre lo que debe ser objeto de regulación estatutaria, sin que
haya margen en aquello que claramente define el constituyente, si lo hay, la
Corte debe respetar dicho margen. Considero por tanto que se debe valorar en cada
caso.
2. Sobre el articulado
2.1 Artículo 5°: Respecto del artículo 5º, el legislador le otorgó a la
víctima la posibilidad de escoger el juez, por lo que la Corte no puede
limitarlo a través del condicionamiento que se propone.  De otra parte, se
justifica la exclusión del juez en cuanto concurra una circunstancia que afecte
la independencia e imparcialidad del mismo.
A mi juicio esta norma no es inconstitucional, como
quiera que la independencia e imparcialidad del juez es esencial. Sin embargo,
considero que en la parte motiva se pueden indicar algunos parámetros para
hacer ese señalamiento, en los que hay que tener en cuenta que la perspectiva
del juez es distinta a la del solicitante.  De acuerdo con la norma, en
principio quien escoge  al juez es el particular, pero un juez que no es
imparcial no puede seguir conociendo el mecanismo, por lo cual debe ser posible
radicar la competencia en otro juez que no tenga la misma situación, para lo
cual debe haber un principio de prueba.  De todas maneras, el particular no
pierde la facultad de escoger un segundo juez en cualquier momento.
En este punto me permito aclarar mi posición, en
cuanto a que si bien voto por la inexequibilidad del proyecto de ley, por
existir a mi juicio un vicio de procedimiento, en acatamiento a la decisión
mayoritaria debo participar en las decisiones sobre la constitucionalidad del
contenido material del articulado.
2.2 Artículos 3° y 6°: Con relación a los artículos 3º y 6º considero que no
es posible excluir a ciertas autoridades, pues la ley habla sin distinciones de
“autoridad judicial”.  No son claras las razones para excluir a la Fiscalía del
conocimiento de este mecanismo de búsqueda para el cual cuenta con la
información y los elementos adecuados para ello.
2.3 Artículos 11° y 12°: En lo que atañe a los artículos 11º y 12º considero
necesario reiterar mi posición respecto de la situación de la persona
desaparecida que se halle detenida, en cuanto a asegurar que siempre sea
liberada de inmediato si estuviere ilegalmente privada de la libertad y de
serlo de manera legal sea puesta a disposición de autoridad competente. Así
mismo reitero mi posición respecto de que la privación de la libertad fuera de
los sitios de reclusión es ilegal.
II. Consideraciones de procedimiento.
1. Me permito reiterar mi convicción en cuanto a que
en ninguno de los anuncios hechos en el transcurso del debate en el Senado de la
República de la ley bajo estudio se citó para votación, de manera que no existe
el necesario hilo conductor, que permita establecer la relación entre
cumplimiento del acto legislativo y la modalidad utilizada. La intención del
constituyente es evidente respecto de separar la votación de actos anteriores,
para lo cual utilizó inequívocamente la expresión “sometido a votación”.
Considero que aunque exista acuerdo sobre la bondad del proyecto de ley, es
inconstitucional por no cumplirse con el requisito constitucional de
procedimiento. En este sentido el argumento referente a que se trataba de la
etapa inicial no es idóneo porque el órgano que expidió la norma violada fue el
mismo que la aplica, además de que la Cámara de Representantes siempre la
cumplió de manera correcta.
En razón a lo expuesto en este aparte salvo mi voto
por considerar que el proyecto de ley bajo estudio ha debido ser declarado
inexequible al haberse incurrido en un vicio de procedimiento consistente en el
desconocimiento del requisito establecido en el artículo 8º del Acto
Legislativo 01 de 2003.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Sobre el punto se dijo en
la sentencia C-307 de 2004, con ponencia de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil,
Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra: “¿Qué ocurre con aquellas
materias no sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un
proyecto de ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias?
Es claro que, desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales
materias no pueden tenerse como contrarias a la Constitución, pues se
tramitaron según un procedimiento que resulta más exigente que el previsto para
la legislación ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del legislador de
incluirlas dentro del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen
constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no implica incluir en el
ámbito de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son propias de la
ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales materias sólo puedan
ser modificadas mediante leyes estatutarias.// Esta concurrencia, en un mismo
proyecto de ley, de temas sujetos a reserva especial junto con otros propios de
la legislación ordinaria, puede atribuirse a la necesidad de expedir una
regulación integral sobre determinadas materias, que en general están sujetas a
la reserva especial, sin que resultase razonable, en tal caso, que el
legislador debiese acudir al trámite de dos leyes distintas, una ordinaria y
otra estatutaria.” En esa misma sentencia se hace referencia a otros
pronunciamientos de la Corte sobre este punto, tales como la C-1338 de 2000,
M.P. Cristina Pardo Schlessinger; C-114 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, C-523
de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-295 de 2002, M.P. Álvaro Tafur
Galvis
[2] M.P. Jaime Araujo
Rentería. En la sentencia se determinó, entre otras cosas, la
inconstitucionalidad del aparte del Código de Procedimiento Penal destinado a
regular el hábeas corpus. La sentencia no tuvo aclaraciones ni salvamentos d
voto.
[3] Sents. C-251/98 y
C-1338/00 MMPP. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero,
Cristina Pardo Schelsinger.
[4] Ver al respecto la
sentencia C-011 de 2004, M.P. Alejandro Martínez Caballero, que fijó las
características del  examen previo de constitucionalidad al analizar el
proyecto de ley mediante el cual se reglamentó el voto programático. Ver
también, entre otras, la sentencia C-088 de 1994, M.P. Hernando Herrera
Vergara, que trató sobre el proyecto de ley que desarrollaba el Derecho de
Libertad Religiosa y de Cultos; los Autos de Sala Plena Nos. 038 de 1998 y 042
de 2002, M.P. Hernando Herrera Vergara y Clara Inés Vargas Hernández,
respectivamente, que confirmaron los autos que habían rechazado sendas demandas
presentadas contra normas de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia,
por cuanto ellas ya habían hecho tránsito a cosa juzgada; la sentencia C-292 de
2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, que examinó el proyecto que reglamentaba
las veedurías ciudadanas, y en la cual el magistrado ponente formuló un
salvamento parcial de voto, referido entre otras cosas a su desacuerdo con la
definición de la Corte acerca de este punto; y la sentencia C-307 de 2004, M.P.
Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra, en
la que se hizo la revisión previa de constitucionalidad del proyecto de ley que
establecía el voto electrónico.
[5] M.P.: Manuel José Cepeda
Espinosa; SV: Jaime Araujo, Alfredo Beltrán, Jaime Córdoba y Clara Inés Vargas.
[6] Véase: Auto 038 de 2004
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y Sentencia C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis).
[7] Corte Constitucional,
Sentencia C-644 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil, SV: Rodrigo Uprimny Yepes.
[8] Corte Constitucional,
Sentencia C-533 de 2004, MP. Álvaro Tafur Galvis.
[9] Reza el artículo 94: “ARTÍCULO 94. DEBATES. El sometimiento a discusión de
cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la
respectiva Corporación, es lo que constituye el debate.// El debate empieza al
abrirlo el Presidente y termina con la votación general.”
[10] El artículo 128 de la
Ley 5 de 1992 establece que la votación podrá ser ordinaria, nominal o secreta,
y que “`[l]a votación ordinaria se usará en todos los casos en que la
Constitución, la ley o el reglamento no hubieren requerido votación nominal.” A
su vez, el artículo 129 regula la votación ordinaria. Allí se establece:
“ARTÍCULO
129. VOTACIÓN ORDINARIA. Se efectúa
dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario
informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la
verificación, se tendrá por exacto el informe. // Si se pidiere la verificación
por algún Senador o Representante, en su caso, se procederá de este modo: los
que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son
contados por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá
seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el
Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación. // El
Congresista puede solicitar que su voto conste en el acta, indicándolo en forma
inmediata y públicamente. // Podrá emplearse cualquier procedimiento
electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado
total de la votación.”
[11] M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[12] Cabe señalar que por el
contrario,  del expediente legislativo se desprende el cabal cumplimiento de
los requisitos formales exigidos por la Carta respecto del trámite surtido en
el primero y segundo debate  en el senado de la República.
En efecto, una vez recibido el
expediente legislativo por la Comisión Primera del Senado de la República, el
Presidente de esta célula legislativa, el día 20 de noviembre de 2002,designó
como ponentes para primer debate a los H. Senadores DARIO MARTINEZ BETANCOURT y
HECTOR HELI ROJAS JIMENEZ (folio 48); quienes el 22 de noviembre de 2002 presentaron
la ponencia respectiva y el pliego de modificaciones, que fueron publicados en
la Gaceta No. 535 del 22 de noviembre de 2002 (folio 38 copia del original
folio 736).
El proyecto, junto con el
correspondiente pliego de modificaciones fue discutido y aprobado en la
Comisión por la mayoría de sus miembros, trece (13) de diecinueve (19)
Senadores (Folio 49) que integran la Comisión Primera, según consta en el acta
No. 17 de la sesión del 25 de noviembre de 2002 (Copia del acta visible en el
folio 433). Copia original del texto aprobado en esta etapa del trámite
legislativo obra en el folio 30 del expediente.
El día 11 de diciembre de 2002,
la plenaria del Senado de la República impartió su aprobación al proyecto, “sin
modificaciones al texto aprobado en Comisión”, según consta en la
certificación expedida por el Secretario General de esa Corporación (Folio
17).  La sesión se documentó en el Acta No. 036 publicada en la Gaceta del
Congreso No. 029 del 4 de febrero de 2003 (Folio 772) y la votación, conforme a
certificaciones visibles en los folios 431 y 947, se llevó a cabo con un quórum
de 97 de los 102 senadores que integran la Corporación, y el resultado fue de
97 votos afirmativos, 0 votos negativos y 0 abstenciones.
[13] En la sentencia C-668 de
2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, se declaró la inexequibilidad del artículo
16 del Acto Legislativo 01 de 2003, que reducía el número de miembros de la
asambleas departamentales de las antiguas intendencias y comisarías, por cuanto
en la Plenaria de la Cámara de Representantes el Presidente decidió no abrir el
debate sobre la proposición de incluirlo como artículo nuevo, sino pasar
directamente a la votación, después de conminar a los presentes a votar. La
Corte consideró que con ello se había eludido el debate. Los Magistrados  Marco
Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis salvaron el voto. Afirmaron que en
la sentencia no se había efectuado un análisis global de los hechos, por
cuanto, a pesar de que no se abrió formalmente el debate, algunos congresistas
que pidieron la palabra expusieron su posición, con lo cual se podía concluir
que sí hubo debate aunque fue breve. Aclararon el voto los Magistrados Rodrigo
Uprimny Yepes y Jaime Araujo Rentería. El primero afirmó que en la formación de
las leyes prevalece la concepción deliberativa de la democracia, lo cual exige
que exista la oportunidad efectiva de discutir con razones públicas  cada
proposición, condición que no se había cumplido en ese caso. El M. Manuel José
Cepeda no participó en la decisión.
[14] M.P. Rodrigo Escobar Gil,
Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra.
[15] Suele ser frecuente la
tendencia a asimilar, en su configuración, los principios de identidad y de
consecutividad con el principio de unidad de materia. Sin embargo, es claro
para la Corte que ellos responden a conceptos distintos y que resulta posible,
por ejemplo que un proyecto de ley, no obstante que se aprueba idéntico en los
cuatro debates legislativos, y satisface, por consiguiente, las exigencias de
los principios de identidad y de consecutividad, sea contrario al principio de
unidad de materia por contener asuntos que carecen de relación de conexidad
entre si. Y por el contrario, puede ocurrir que una ley que, analizada en su
contenido, no resulte contraria al principio de unidad de materia, por cuanto
todos los temas a los que ella se refiere tienen una clara relación de
conexidad,  en el análisis del tramite legislativo se encuentre que se
desconocieron los principios de identidad y de consecutividad porque a lo largo
de los debates se introdujeron asuntos que no obstante su general relación de
conexidad con la materia del proyecto, no la tienen de manera específica con
aquello que fue discutido y aprobado en el primer debate. Así, mientras que el
principio de unidad de materia, no obstante que se exige desde la presentación
misma del proyecto, es una condición que se predica de la ley como tal, o del
proyecto definitivo aprobado en el caso del control previo de
constitucionalidad, los principios de identidad y consecutividad, se refieren,
típicamente a condiciones del trámite de los respectivos proyectos.
[16] C-709 de 1999, M.P.
Fabio Morón Díaz. [En realidad se trata de la sentencia C-702 de 1999].
[17] M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[18] Cfr. Sentencias
C-008/95, C-167/93, C-376/95, C-222/97, C-702/99, C-1488/00, C-198/01, C-737/01
y C-198/02.
[19] Cfr. Sentencias
C-198/01, C-702/99, C-198/02, C-1488/00.
[20] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández. En la sentencia se declaró la inconstitucionalidad de la expresión  “perteneciendo
a un grupo armado al margen de la ley” del inciso primero del artículo 165
de la Ley 599 de 2000, que tipificó el delito de desaparición forzada.
[21] Derecho a la vida (artículo
3), derecho a la integridad personal (artículo 3), derecho a la libertad
personal (artículo 3), prohibición de tratos crueles, inhumanos o degradantes
(artículo 5), derecho a no ser detenido arbitrariamente (artículo 9).
[22] Aprobado por Colombia
mediante la Ley 74 de 1968.Derecho a la vida (artículo 6), derecho a la
integridad personal (artículo 9), derecho a la libertad personal (artículo),
prohibición de tratos crueles, inhumanos o degradantes (artículo 7), derecho a
no ser detenido arbitrariamente (artículo 9).
[23] Aprobada por Colombia
mediante la Ley 16 de 1972. Derecho a la vida (artículo 4), derecho a la
integridad personal (artículo 5), derecho a la libertad personal (artículo 7),
prohibición de tratos crueles, inhumanos o degradantes (artículo 5), derecho a
no ser detenido arbitrariamente (artículo 7).
[24] Aprobada por Colombia a
través de la Ley 70 de 1986. Luego, mediante la Ley 405 de 1997 se aprobaron
distintas enmiendas. Estas y la ley misma fueron declaradas exequibles mediante
la sentencia C-268 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[25] Aprobada por Colombia
mediante la Ley 409 de 1997. La ley y la Convención fueron declaradas
exequibles mediante la sentencia C-351 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
[26] Aprobado mediante la Ley
171 de 1994. La Ley y el Protocolo fueron declarados constitucionales mediante
la sentencia C-225 de 1995, MP Alejandro Martínez Caballero. Los artículos 2, 5
y 6 del protocolo establecen las reglas que deben seguirse en las detenciones
de personas en el marco de un conflicto armado,  prohíbe los tratos crueles,
inhumanos y degradantes durante la detención y obliga a que se apliquen las
garantías judiciales para la aplicación de condenas y sanciones. Es importante
destacar que en la sentencia C-368 de 2000, MP Carlos Gaviria Díaz, en la que
se revisaban algunos artículos del Código Penal Militar, la Corte consideró que
en el Protocolo II se tipificaba la desaparición forzada de personas: “El Gobierno colombiano sí ha ratificado varios instrumentos
internacionales que proscriben la desaparición forzada y llaman a que los
Estados Parte consagren como delito esa conducta en su legislación interna. En
efecto, la Corte Constitucional consideró que tal conducta está prohibida por
el artículo 2° del ‘Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra
del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los
conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II)’ hecho en Ginebra
el 8 de junio de 1977, y la Ley 171 del 16 de diciembre de 1994, por medio de
la cual se aprueba dicho Protocolo’, y por el artículo 75 del ‘Protocolo
Adicional a los Convenios  de Ginebra del 12  de Agosto de 1949 relativo a la
protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales
(Protocolo I), instrumento que no improbó la Comisión Especial Legislativa el 4
de Septiembre de 1991..."”. En esa ocasión la Corte citó como
precedente la sentencia C-225 de 1995, MP Alejandro Martínez Caballero.
[27] En la resolución 33/173
de diciembre 20 de 1978 se afirma que la persistencia de las autoridades en no
reconocer que tiene los desaparecidos bajo su custodia ni dar cuenta de ellos
de alguna otra manera, representa un peligro para la vida, la seguridad y la
libertad de esas personas. El inciso segundo del artículo I de la Declaración
sobre la protección de todas las personas contra la desaparición forzada
establece que la desaparición forzada “constituye una violación de las normas
del derecho internacional que garantizan a todo ser humano, entre otras cosas,
el derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica, el derecho a la
libertad y a la seguridad de su persona y el derecho a no ser sometido a
torturas ni a otras penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Viola,
además, el derecho a la vida, o lo pone gravemente en peligro”
[28] Estas disposiciones
coinciden con las contenidas en la regla 7 de las Reglas Mínimas para el
Tratamiento de los Reclusos, adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones
Unidas sobre prevención del delito y tratamiento del delincuente, celebrado en
Ginebra, en 1955, y aprobadas por el Consejo Económico y Social en sus
resoluciones 663C (XXIV) de 1957 y 2076 (LVII) de 1977.
[29] Actualmente, la Comisión
de Derechos Humanos se encuentra elaborando también una convención universal
contra la desaparición forzada.
[30] Ratificada por Colombia
mediante la Ley 707 de 2001, que fue declarada exequible por la Corte
Constitucional en la sentencia C-580 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. La
sentencia contó con los salvamentos parciales de voto de los magistrados Jaime
Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández, los dos en relación con el punto
de la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de desaparición
forzada.
[31] Aprobado mediante la Ley
742 de 2002, la cual fue declarada exequible mediante la sentencia C-578 de
2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[32] Sobre este aspecto el
Informe de Octubre de 2002/desaparición forzada del Programa Presidencial de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario
(http://www.derechoshumanos.gov.co) señaló: “Las distintas entidades del Estado
manejan cifras diferentes que provienen de diferencias conceptuales y periodos
de tiempo distintos y de dificultades en la determinación de ciertos aspectos
del fenómeno, como son los relativos a los desaparecidos detenidos, la
aparición de presuntos desaparecidos, secuestrados o muertos, la identificación
de muertos NN, etc.”
[33] Ver
el sitio www.derechoshumanos.gov.co/observatorio/indicadores/diciembre/desaparicionesdic.pdf
[34]  Lo que está comúnmente
considerado como desaparición simple.
[35] Boletín Estadístico
número 10, trimestre octubre-diciembre 2004 y comparativo 2003-2004.
http://www.fiscalia.gov.co/pag/general/estadis.html.
[36] Doc.
E/CN.4/1989/18/Add.1, 6 de febrero de 1989, p. 33 a 37.
[37] Para explicar la cifra
sobre Colombia, el informe trae los siguientes dos párrafos:
“127. Una de las características
más acusadas de las desapariciones en Colombia es su corta duración. En muchos
casos de detención legal o de secuestro, el cuerpo de la víctima aparece a las
pocas horas o días después, invariablemente torturado, a veces mutilado.
Técnicamente, esos casos se considerarían "aclarados" en el lenguaje
del Grupo de Trabajo aun antes de ser objeto de denuncia, pero es indudable que
puede tratarse de casos de ejecución sumaria o arbitraria y de tortura. También
en este caso es evidente la dificultad de deslindar estos conceptos en una
situación dada.
“128. En la actualidad, el Grupo
de Trabajo tiene 561 casos pendientes, 21% de los cuales parecen haberse
producido en los dos últimos años. La Procuraduría General enumera 962 casos
durante los últimos cinco años. Fuentes no gubernamentales del país cifran en
500 el mínimo de desapariciones seguras y en unas 1.000 las probables. Es
difícil obtener datos más concretos. El clima de terror que predomina en gran
parte del país hace que los familiares de los desaparecidos se resistan a
ponerse en contacto con las autoridades. Además, las malas comunicaciones en
las zonas rurales hacen problemática la formulación de una denuncia oficial.
Todas estas cuestiones tienen que haber influido en el total de los casos
comunicados por el Grupo de Trabajo sobre Colombia (672). Sea como fuere, aun
aceptando las cifras más altas, los homicidios superan las desapariciones como
método de represión.”
[38] E/CN.4/1995/36 21 de
diciembre de 1994.
[39] Al respecto anota el
informe: “El número de casos en los archivos del
Grupo de Trabajo es mucho menor que las cifras de que disponen las
organizaciones no gubernamentales nacionales. Esto se debe, en buena parte, a
que en muchos casos las personas son encontradas sin vida pocos días después de
su desaparición. Con respecto a otros casos, los parientes o allegados de los
desaparecidos no han podido establecer una relación entre la desaparición y las
actividades de fuerzas gubernamentales o de grupos vinculados con ellas.”
[40] E/CN.4/1996/38 15 enero
1996.
[41] E/CN.4/1997/34  13
de diciembre de 1996.
[42] E/CN.4/1998/43 12 de
enero de 1998, párrafos 121 y 122.
[43] E/CN.4/1999/62  28
de diciembre de 1998, párrafos 144 a 147.
[44] E/CN.4/2000/64  21
de diciembre de 1999.
[45]
E/CN.4/2001/68.
[46] E/CN.4/2002/79 18 de
enero de 2002.
[47] E/CN.4/2003/70 21 de
enero de 2003.
[48] E/CN.4/2004/58 21 de
enero de 2004.
[49] En el informe se anota
que se observaba una transformación de los contextos en los que se presentaba
la desaparición forzada: “3. Las desapariciones son un fenómeno mundial persistente,
que no se limita a regiones concretas.  Aunque el mandato del Grupo de Trabajo
se inspiró en un principio en la necesidad de ocuparse de las desapariciones
heredadas de los Gobiernos autoritarios de América Latina, lo más frecuente hoy
en día es que las desapariciones en gran escala se produzcan en aquellos
Estados que se ven aquejados por conflictos civiles violentos. Esta tendencia
se refleja en la experiencia contemporánea de Colombia, Nepal, la Federación de
Rusia y algunas partes de la India.”
[50] La Comisión
Interamericana de Derechos Humanos declaró a Colombia responsable por la
detención y desaparición de las mencionadas personas en manos de agentes de la
Policía. En el caso la Comisión  recomendó: “2. Que Colombia debe de pagar
indemnización compensatoria a los familiares de las víctimas; 3. Recomendar al
Gobierno de Colombia que, siguiendo las pautas fijadas por las Comisiones
Investigadoras de la Procuraduría General de la Nación y Procuraduría Delegada
para los Derechos Humanos, ordene reabrir una exhaustiva e imparcial
investigación sobre los hechos denunciados y tomando en cuenta las coincidentes
conclusiones acusatorias de los organismos citados, para evitar hechos de grave
impunidad que lesionan las bases mismas del orden jurídico, disponga se revisen
los graves y no desvirtuados cargos que pesan contra los oficiales sobreseídos,
tomando en consideración el principio de que no hace cosa juzgada un grave
error judicial; 4. Solicitar al Gobierno de Colombia que garantice la seguridad
y otorgue la protección necesaria a los testigos presenciales de los hechos
que, con riesgo de sus vidas, han prestado su valiosa y valiente colaboración
para el esclarecimiento de los hechos.”
[51] La Comisión
Interamericana de Derechos Humanos declaró al Estado colombiano  responsable de
la desaparición del señor Medina cuando agentes de su Policía lo detuvieron
arbitrariamente, sin orden judicial ni aparente razón legítima, violando
igualmente su derecho a la libertad. En el caso la Comisión recomendó: “136.
Que el Estado colombiano proceda a efectuar una investigación seria, imparcial
y eficaz de los hechos denunciados, a fin de que las circunstancias y las
responsabilidades concernientes a las violaciones de derechos enumeradas puedan
ser plenamente reveladas, mediante una relación oficial de la desaparición de
Tarcisio Medina Charry, y para permitir que todos los responsables de esas
violaciones sean debidamente enjuiciados y sancionados según corresponda. 137.
Que el Estado colombiano repare plenamente las violaciones de derechos
comprobadas, incluido tomando las medidas necesarias para ubicar los restos de
Tarcisio Medina Charry, efectuando los trámites necesarios para cumplir con los
deseos de sus familiares respecto del lugar definitivo en que deban descansar,
y proveyendo una adecuada indemnización compensatoria a los familiares. 138.
Que el Estado colombiano promulgue o modifique la legislación necesaria para
garantizar la prevención de las desapariciones forzadas, la protección a las
personas desaparecidas y la investigación debida de los casos de desaparición,
incluyendo la sanción apropiada a los responsables.”
[52] En este caso la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos declaró que El Estado colombiano era
responsable en los términos de los artículos 4, 5 y 7 de la Convención por la
desaparición de la señora Tordecilla en manos de agentes del Estado, en 1989, y
recomendó: “1.Completar una investigación imparcial y efectiva ante la
jurisdicción ordinaria con el fin de juzgar y sancionar a los responsables. 2.
Esclarecer las circunstancias de la desaparición así como el destino de los
restos de la víctima y devolverlos a sus familiares. 3. Adoptar las medidas
necesarias para que los familiares de la víctima reciban adecuada y oportuna
reparación por las violaciones aquí establecidas.”
[53] OEA/Ser.L/V/II.84 de
octubre 14 de 1993.
[54] Caso 10319: Isidro
Caballero Delgado y María del Carmen Santana; Caso 10581: Alirio de Jesús
Pedraza Becerra; Caso 10537: Olga Esther Bernal Dueñas; Caso 9620: Luis
Fernando Lalinde.
[55] OEA/Ser.L/V/II.102 de
febrero 26 de 1999.
[56] Serie C No 22   (Sentencia).
[57]Artículos  7 y 4 en
relación con el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
[58] Serie
C No 90 (Sentencia). La Corte sólo declaró
la responsabilidad del Estado Colombiano en relación con una de las siete
muertes perpetradas por la Policía Nacional en esa ocasión, ya que en los demás
casos había sentencias en firme proferidas por la jurisdicción contencioso
administrativa de Colombia.
[59] Artículos 4, y  8.1 y
25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, respectivamente.
[60] Serie
C No 109 (Sentencia).
[61] Artículos 4, 5 y 7; 8.5
y 25. 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, respectivamente.
[62] Serie C N° 122. Al
respecto se dice en la parte resolutiva de la sentencia: “3. Admitir, para
todos sus efectos, el reconocimiento de responsabilidad internacional efectuado
por el Estado, en los términos de los párrafos 29 y 30 de la presente
Sentencia.// 4. Desestimar la segunda excepción preliminar relativa al
agotamiento de los recursos internos y continuar con el conocimiento del
presente caso en cuanto al alcance del reconocimiento de responsabilidad del
Estado sobre hechos ocurridos en el presente caso no abarcados en el
reconocimiento de responsabilidad formulado por el Estado; las supuestas
violaciones a los artículos 1.1, 8.1 y 25 de la Convención Americana; las
supuestas violaciones a los artículos 19 y 22 de dicho instrumento alegadas por
los representantes, así como lo referente a las eventuales reparaciones y
costas.//    5. Continuar la celebración de la audiencia pública convocada
mediante Resolución del Presidente de la Corte de 28 de enero de 2005, así como
los demás actos procesales relativos al fondo y las eventuales reparaciones y
costas en el presente caso. El objeto de los testimonios y peritaje deberá
restringirse en lo pertinente, en relación con las partes del fondo, las
reparaciones y costas respecto de las cuales subsiste la controversia entre las
partes...”
[63] “393. El Comité expresa
su preocupación por la persistente violencia, la cual causa un nivel de
homicidios, desapariciones y torturas que, aunque ha decrecido, es inaceptable.
Son de especial preocupación para el Comité los asesinatos de sectores de la
población en las denominadas operaciones de “limpieza social”. Además, el
Comité se preocupa por el fenómeno de impunidad en el personal de la Policía,
seguridad y los militares.”. Traducción libre. El texto
original reza: “393. The Committee expresses concern about the ongoing
violence, causing a rate of homicide, disappearances and torture which,
although decreasing, is unacceptable. Of special concern to the Committee have
been the murders of sectors of the population in so-called social cleansing
operations ("limpieza social"). Moreover, the Committee is
concerned about the phenomenon of impunity for police, security and military
personnel.”
[64] “15.
El Comité deplora el hecho de que sigan produciéndose en Colombia violaciones
patentes y masivas de los derechos humanos y siga siendo muy alto el grado de
la violencia política y criminal. En particular, el Comité deplora las
ejecuciones extrajudiciales, los asesinatos, las torturas y los tratos
degradantes de otro tipo, las desapariciones involuntarias y las detenciones
arbitrarias que llevan a cabo los integrantes de las fuerzas armadas, la
policía y los grupos paramilitares y guerrilleros. Los periodistas, los
activistas de derechos humanos, los dirigentes sindicales y políticos, los
profesores, los miembros de las poblaciones indígenas y los jueces parecen ser
un blanco preferido de estos atropellos.”Observaciones finales del
Comité de Derechos Humanos: Colombia. 05/05/97.
[65] “11. Al Comité le
preocupa el hecho de que siga produciéndose en el Estado Parte un importante
número de detenciones arbitrarias, secuestros, desapariciones forzadas, casos
de tortura, ejecuciones extrajudiciales y asesinatos.(…) /”El Estado Parte
debería tomar medidas inmediatas y eficaces para investigar estos hechos,
sancionar y dar de baja a los que se determine como responsables y a indemnizar
a las víctimas, de forma que se cumplan las garantías enunciadas en los
artículos 2, 3, 6, 7 y 9 del Pacto. /15. El Comité toma nota de las alegaciones
según las cuales la Fiscalía General de la República no ha investigado con la
diligencia apropiada a los miembros de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad sospechosos de cometer violaciones de derechos humanos en la forma de
crímenes, particularmente torturas, desapariciones forzadas y ejecuciones
sumarias y arbitrarias (artículos 6, 7 y 9, en conjunto con el artículo 2).
/”El Estado Parte deberá asegurar las investigaciones, sin distinción de los
presuntos autores, de estos hechos y garantizar a las víctimas el pleno
ejercicio del derecho a un recurso efectivo, como lo dispone el artículo 2 del
Pacto.” Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos: Colombia.
26/05/2004.
[66] E/CN.4/1998/16 de marzo
9 de 1998.
[67] E/CN.4/2000/11 de marzo
9 de 2000.
[68] E/CN.4/2002/17 de 28 de
febrero de 2002.
[69] E/CN.4/2004/13 de 17 de
febrero de 2004.
[70] E/CN.4/2005/10 de 28 de
febrero de 2005.
[71] Sobre los proyectos de
ley presentados para tipificar la desaparición forzada y las razones por las
que fracasaron, véase la sentencia C-317 de 2000, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[72] A manera de ejemplo, el
Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias insiste siempre
en la necesidad de que los gobiernos apliquen la Declaración sobre la
Protección de Todas las Personas contra las desapariciones forzadas.   Así, en
su informe de 2000 expresa: “134. El Grupo de Trabajo recuerda a todos los
gobiernos que la aplicación plena de la Declaración sobre la protección de
todas las personas contra las desapariciones forzadas es indispensable para
prevenir y poner fin a esta violación de los derechos humanos. En particular,
el Grupo de Trabajo desea subrayar la importancia de las medidas encaminadas a
reducir los períodos de detención administrativa al mínimo indispensable, a
establecer registros accesibles y actualizados de los detenidos y a garantizar
acceso e información adecuada a los parientes, abogados y médicos de las
personas privadas de la libertad.”
[73] Este artículo fue
reproducido en su totalidad en la Ley 599 de 2000 en el artículo 165.
[74] La expresión entre
paréntesis fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la
sentencia C-317 de 2000 (MP Clara Inés Vargas) por considerar que la expresión
declarada inexequible reducía el ámbito de protección establecido en el
artículo 12 de la Constitución.
[75] El texto de la Ley 586
fue reproducido por la Ley 600 de 2000 en el artículo 39.
[76] Corte
Constitucional. Sala de Revisión No. 2. Sentencia No. T-522 del 22 de noviembre
de 1994. Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell.
[77] Sentencia
C-037 de 1996 (M.P Vladimiro Naranjo Mesa) en la que se revisó la
constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
[78] Dice el artículo 5 del
Acto Legislativo: “ARTÍCULO 5o. VIGENCIA. El
presente Acto Legislativo rige a partir de su aprobación, pero se aplicará de
acuerdo con la gradualidad que determine la ley y únicamente a los delitos
cometidos con posterioridad a la vigencia que en ella se establezca. La
aplicación del nuevo sistema se iniciará en los distritos judiciales a partir
del 1o. de enero de 2005 de manera gradual y sucesiva. El nuevo sistema deberá
entrar en plena vigencia a más tardar el 31 de diciembre del 2008.”
[79] Decreto 2591
de 1991. Art. 14. “En caso de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir
o sea menor de edad, la acción podrá ser ejercida verbalmente. El juez deberá
atender inmediatamente al solicitante, pero, sin poner en riesgo el goce
efectivo del derecho, podrá exigir su posterior presentación personal para
recoger una declaración que facilite proceder con el trámite de la solicitud, u
ordenar al secretario levantar el acta correspondiente sin formalismo alguno.”
[80] Ley 589 de
2000. Art. 8. “Créase una comisión nacional y permanente de búsqueda de
personas desaparecidas con el fin de apoyar y promover la investigación del
delito de desaparición forzada, con pleno respeto de las competencias
institucionales y de las facultades de los sujetos procesales. Esta comisión
diseñará, evaluará y apoyará la ejecución de los planes de búsqueda de personas
desaparecidas y conformará grupos de trabajo para casos específicos. (…)”
[81] El artículo 2
del Acto Legislativo Nº 3 de 2002 modificó el artículo 250 de la Constitución,
que se ocupa de las funciones de la Fiscalía General de la Nación. El numeral 2
de esta norma dispone que la Fiscalía podrá “[a]delantar registros,
allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. En estos
eventos el juez que ejerza las funciones de control de garantías efectuará el
control posterior respectivo, a más tardar dentro de las treinta y seis (36)
horas siguientes.”
[82] La Declaración sobre la
Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas contempla
una medida más drástica. El primer inciso del artículo 16 dispone: “Artículo 16. 1. Los
presuntos autores de cualquiera de los actos previstos en el párrafo 1 del
artículo 4 supra  [los actos de desaparición forzada] serán suspendidos de toda
función oficial durante la investigación mencionada en el artículo 13 supra.”