T-495-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-495/95
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Naturaleza
prestacional
El derecho a la
vivienda digna se encuentra consagrado en la Constitución Política. Impone al
Estado la responsabilidad de fijar las condiciones necesarias para hacer
efectivo el derecho en favor de todos los colombianos y de promover planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de dichos planes.
DERECHO A LA VIDA-Demolición de vivienda
Los
deslizamientos de tierra ocurridos han ocasionados víctimas y la posibilidad de
que vuelvan a suceder genera una clara amenaza a la vida de quienes habitan la
zona, incluyendo al actor y a su familia. Por ello, la Administración, en una
actitud ajustada a derecho y en acatamiento a las disposiciones
constitucionales y legales que regulan la materia, procedió a tomar las medidas
tendientes a disminuir o evitar los riesgos, sin que pueda considerarse que las
mismas vulneren derecho fundamental alguno.
Ref.:  Expediente
No. T - 74.480
Peticionario:
Vitalino Bernal Avila
Procedencia: Juzgado
Primero Civil del Circuito de Santafé de Bogotá.
Tema: Derecho a la
vivienda digna, zonas de alto riesgo.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., siete (7) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera
Carbonell, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
tutela radicado bajo el número T-74.480, adelantado por Vitalino Bernal
Avila, contra la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, Alcaldía Menor de
Usaquén, Oficina para la Atención de Emergencias del Distrito, Secretaría de
Obras Públicas del Distrito y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santafé
de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efecto de
su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte
entra a dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud
El ciudadano Vitalino
Bernal Avila por intermedio de apoderado, interpuso ante el Juzgado
Cuarenta y Nueve Civil Municipal de Santafé de Bogotá, acción de tutela, con el
fin de amparar sus derechos fundamentales y los de su familia, a la vida, a la
libertad, a la honra, a la vivienda digna y a la propiedad, consagrados en los
artículos 11, 13, 21, 51 y 58 de la Constitución Política. Así mismo, considera
vulnerado su derecho de petición consagrado en el artículo 23 del estatuto
superior.
2. Hechos
Afirma el actor que
desde el mes de mayo de 1993, está en posesión de un inmueble ubicado en la
carrera 11 No. 166B-33, Barrio Soratama, zona de Usaquén. Sostiene que habita
el inmueble en compañía de su esposa y su hija menor, y tiene además una
pequeña tienda de la que deriva su sustento y el de su familia.
Señala igualmente
que a mediados del mes de abril de 1995 el señor Alcalde mayor de Santafé de
Bogotá, mediante Decreto 205 de 1995, declaró el estado de calamidad pública en
la zona de Usaquén, donde se encuentra ubicada su vivienda. Las razones que
llevaron al funcionario a tomar esta decisión, fueron los deslizamientos de
tierra ocurridos los días 13 y 19 de abril de 1995 en los cerros orientales de
la localidad, que trajeron como consecuencia la pérdida de vidas humanas y
daños materiales.
Así entonces, para
la atención de la emergencia se ordenó en el Decreto citado un plan de
contingencia y apoyo técnico a cargo de la Oficina para la Prevención y
Atención de Riesgos del Distrito -OPS-, y se dispuso que esta entidad, en
colaboración con la Secretaría de Obras Públicas del Distrito y la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, calificaran el nivel de riesgo en que se
encontraba el área descrita y tomaran las medidas necesarias tendientes a
proteger la vida de los moradores del lugar.
Una de las medidas adoptadas
por el Comité técnico de apoyo de la OPS, tendientes a proteger la vida de los
vecinos del sector de Usaquén afectados con los deslizamientos de tierra, fue
la demolición de varias de las viviendas, entre las que se encuentra la ubicada
en la carrera 11 No. 166B-33, de propiedad del actor. El demandante no comparte
esta decisión, ya que lo afecta directamente dejándolo sin lugar donde vivir,
además de que le quita el medio de trabajo del que deriva su sustento.
Finalmente, afirma
el actor que las medidas señaladas en el Decreto 205 de 1995, tendientes a
conjurar la calamidad declarada, se están adelantando en forma arbitraria e
indiscriminada, en perjuicio de los afectados.
3.
Pretensiones
Solicita el actor
que, como consecuencia del amparo de los derechos conculcados, se ordene, en
primer lugar, la suspensión de la demolición del inmueble localizado en la Cra.
11 No. 166B-33 de Santafé de Bogotá; en segundo lugar, que se cumpla con las
medidas ordenadas en el Decreto 205, de brindar auxilio a los damnificados; en
tercer lugar, que se ordene a las entidades distritales señalar cuál es el
criterio y cuál el estudio realizado para haber emitido la orden de demolición;
en cuarto lugar, que se condene en costas a las entidades tuteladas.
II. ACTUACION
PROCESAL
1. Fallo de
primera instancia
El Juzgado Cuarenta
y Nueve Civil Municipal de Santafé de Bogotá, mediante providencia de fecha 18
de mayo de 1995, resolvió negar la acción de tutela interpuesta por el señor
Vitalino Bernal Avila por considerar que la actuación de la autoridad demandada
fue totalmente legítima. Sobre el particular, sostuvo el despacho que en el
presente caso el proceder de las autoridades contra las cuales se ha dirigido
la acción se encaminó a proteger el derecho a la vida del actor y de su
familia, adoptando para ello medidas extremas como la demolición de su
vivienda.
También señaló el -a-quo-,
que no encuentra razón valedera para suspender la orden de demolición, pues
ello implicaría contrariar la decisión de las autoridades distritales y poner a
los moradores de la vivienda objeto de la presente acción en inminente riesgo
de perder la vida o sufrir graves lesiones, sin olvidar que, "por encima
de los derechos del señor BERNAL AVILA están los de su menor hija, porque el
art. 44 de la Constitución Política establece que los derechos de los niños
prevalecen sobre los derechos de los demás."
2. Impugnación
Por memorial
presentado el día veintitrés (23) de mayo de 1995, el apoderado del actor
impugnó el fallo, por considerar que el estudio realizado sobre los suelos
declarados como zona de alto riesgo, no es lo suficientemente técnico y serio.
Además, el
interesado señaló que el plan de contingencia en lo que se refiere a los
elementos a distribuir entre los damnificados y el pago de la indemnización de
perjuicios, no se ha realizado, lo cual ha causado un daño irreparable.
3. Segunda
instancia
Mediante providencia
de fecha veintitrés (23) de junio de 1995, el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Santafé de Bogotá, resolvió confirmar la decisión proferida por el
Juzgado Cuarenta y Nueve Civil Municipal de Santafé de Bogotá, con base en las
siguientes consideraciones:
Afirma el despacho,
que el acto administrativo expedido por la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá
que declara el estado de calamidad pública de un sector de la localidad de
Usaquén, y las medidas posteriores adoptadas por los organismos delegados para
llevar a cabo y ejecutar los programas y medidas, tiene como finalidad la
protección del derecho fundamental a la vida no sólo del accionante y su
familia, sino también de los demás moradores que se encuentran en inminente
peligro de perderla a causa de la inestabilidad del suelo y otros factores como
es el clima.
III.    PRUEBAS
ORDENADAS POR LA SALA NOVENA DE REVISION
Mediante auto de
fecha veintidós (22) de septiembre de 1995, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional solicitó a la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, a la
Alcaldía Menor de Usaquén y a la Oficina para la Prevención y Atención de
Emergencias del Distrito -OPES-, que informaran si la vivienda del actor había
sido demolida, y en tal caso manifestaran cuáles habían sido las medidas
adoptadas con el fin de reubicar a los habitantes de dicho inmueble.
Dando cumplimiento a
lo dispuesto por esta Sala de Revisión, se allegaron al presente proceso los
siguientes documentos:
1.1. Oficio
No. 1549-95, suscrito por la señora alcaldesa menor de Usaquén
Por medio de dicho
oficio, la suscrita funcionaria remite fotocopia de la resolución No. 042 de
1995, que ordena la demolición de la vivienda del actor y el acta de suspensión
de la diligencia de demolición. Igualmente manifiesta que la entidad encargada
por la Alcaldía Mayor para presentar alternativas de vivienda a los
damnificados es la Caja de Vivienda Popular.
1.2.
Comunicación suscrita por el director de la Oficina para la Prevención de
Emergencias.
En el mencionado
escrito, el director de la entidad pone de presente las comunicaciones enviadas
a los residentes de la zona para que se hagan presentes en dichas oficinas y
alleguen la documentación respectiva, con el fin de iniciar los trámites para
la adquisición de un nuevo lote de terreno. Así mismo, se les informó que a
través de esta oficina se les gestiona a los afectados un auxilio del INURBE
para la construcción de nuevas viviendas.
1.3. Oficio
No. SG-368-95, suscrito por el gerente de la Caja de Vivienda Popular.
Señala la comunicación,
que se envió oficio por correo certificado a la vivienda ubicada en la Cra. 11
No. 166B-33 el oficio No. DIS-143 de julio 13 de 1995, donde aparecen algunas
alternativas planteadas por la entidad, con el fin de solucionar el problema de
vivienda, sin que hasta la fecha se haya obtenido respuesta alguna por parte
del propietario o poseedor de la misma.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política
y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia.
2. El derecho
a la vivienda digna
El derecho a la
vivienda digna se encuentra consagrado en el artículo 51 de la Constitución
Política. Dicha norma le impone al Estado la responsabilidad de fijar las
condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho en favor de todos los
colombianos y de promover planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados
de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de dichos
planes.
Lo anterior no
significa que el Estado esté en la obligación de proporcionar vivienda a la
totalidad de los habitantes del país que adolezcan de dicha necesidad, pues
como lo señala el artículo 51 de la Carta, su obligación se concreta en fijar
condiciones y promover planes de vivienda dentro de las capacidades que su
estructura protectora le permita, teniendo en cuenta la situación
socioeconómica del país y las apropiaciones de orden presupuestal que se hayan
destinado para esos rubros.
El derecho a la
vivienda digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo
legal previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por
las entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su
aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que
pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben
facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores
y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para
tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por
la ley.
Así entonces, este
derecho de contenido social no le otorga a la persona un derecho subjetivo para
exigir en forma inmediata y directa del Estado su plena satisfacción, pues se
requiere del cumplimiento de condiciones jurídico-materiales que lo hagan
posible. De manera que una vez dadas dichas condiciones, el derecho toma fuerza
vinculante y sobre el mismo se extenderá la protección constitucional, a través
de las acciones establecidas para tal fin.
3. El caso
concreto
Afirma el actor que
su vivienda ubicada en la Cra. 11 No. 166B-33 del Barrio Soratama,
"aparece relacionada en una lista como inmueble para demoler".
Sostiene que tal decisión, tomada por la Administración distrital, vulnera sus
derechos fundamentales y los de su familia, a la vida, a la familia, a la
información veraz e imparcial, a la honra, a la vivienda, a la propiedad de los
niños y al de petición. Por tal motivo, solicita que se suspenda
provisionalmente la demolición de su casa y se dé estricto cumplimiento a las
medidas anunciadas en el Decreto 205 de 1995.
Sobre el particular
encuentra la Sala que los deslizamientos de tierra ocurridos a mediados del mes
de abril del presente año en los cerros orientales de la localidad de Usaquén y
que trajeron como consecuencia la pérdida de vidas humanas y daños materiales,
llevaron al señor alcalde mayor de Santafé de Bogotá a declarar el estado de
calamidad pública en la zona, a través de la expedición  del Decreto 205 del 21
de abril de 1995.
El mencionado
Decreto dispuso que las diferentes entidades y dependencias del Distrito
Capital, relacionadas en su artículo 3o., debían colaborar con la emergencia
adoptando las medidas administrativas necesarias para conjurar la calamidad.
Así mismo, se comisionó a la Oficina para la Prevención y Atención de
Emergencias -OPES- para que, en colaboración con la Secretaría de Obras
Públicas del Distrito y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá,
calificaran el nivel de riesgo en que se encontraba el área afectada.
Así, entonces, el
Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito elaboró un plan de
contingencia y apoyo con el fin de procurar la atención de los residentes y
habitantes de la zona; dicho plan, consignado en el informe presentado por el
director de la -OPES- al juez de primera instancia (folio 41), se refiere a las
medidas temporales que se adelantaron y que se encuentran relacionadas con la
conformación de albergues y la provisión de recursos (alimentos y otros).
En ese mismo orden
de ideas, el comité de apoyo a la -OPES- elaboró el estudio técnico sobre la
situación del barrio Soratama, señalando en el mismo las medidas que debían
adoptarse por las autoridades en forma inmediata y a mediano plazo, dentro de
las que se encontraban, entre otras, la evacuación y demolición de la vivienda
del actor.
Los siguientes son
apartes del estudio técnico de fecha abril 24 de 1995:
"(...) el
equipo técnico relaciona en el presente documento las viviendas que por el
riesgo de ser afectadas por movimientos en masa deben ser evacuadas y/o
demolidas, como complemento a las contenidas en el informe técnico de Abril 22
de 1995, a la mayor brevedad posible, teniendo en cuenta la inestabilidad de
los taludes y la roca componente, adicional a que se prevé el inicio del
período invernal y sus consecuentes efectos." (negrillas fuera de
texto).
"Para
adelantar el reconocimiento técnico detallado, la comisión se reunió en las
dependencias del CADE de Servitá, donde posterior a la identificación en sitio
de las viviendas que pueden ser afectadas, se procedió a definir su nomenclatura,
las cuales se relacionan a continuación:
"Nomenclatura
Actividad a desarrollar
"Cra.11 No.
166B-33                                      Demolición"
En cumplimiento de
las medidas anunciadas y de lo dispuesto en el Decreto 205, la Alcaldía menor
de Usaquén expidió las resoluciones tendientes a cumplir con las evacuaciones y
demoliciones de las viviendas afectadas. En el caso particular del demandante,
se expidió la resolución No. 42 de mayo 5 de 1995, en la cual se ordena "la
evacuación y demolición inmediata de la vivienda localizada en la carrera 11
No.166B-33".
Sobre el particular
cabe anotar que la evacuación de los habitantes del sector se cumplió de
acuerdo con lo dispuesto en el Decreto citado, pero la orden de demolición de
las viviendas fue suspendida por la alcaldía local de Usaquén, de acuerdo con
el acta de fecha nueve (9) de mayo de 1995 que hace parte del expediente de
tutela (folio 41).
Ahora bien,
independientemente de que se haya suspendido la demolición de la vivienda del
actor, lo cual satisface la pretensión principal de la demanda, esta Sala
considera que la actuación de la Administración en lo que tiene que ver con la
expedición del Decreto 205 de 1995 y sus medidas posteriores, se encuentra
plenamente ajustada a la ley y tiene como finalidad la protección del derecho
fundamental a la vida del actor, de su familia y de los demás habitantes del
sector.
Sobre el derecho a
la vida es importante recordar que se trata del primero y más importante de los
derechos fundamentales (artículo 11 de la C.P.), como quiera que se convierte
en presupuesto para el ejercicio de los demás derechos. La Carta Política de
1991 lo ampara desde el mismo Preámbulo, y su protección se erige en uno de los
motivos principales de la función constituyente.
En lo que tiene que
ver con esta protección, el artículo 2o. del Estatuto Superior delega en las
autoridades de la República tan importante responsabilidad, al señalar que
ellas "están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades (...)".
Así, el derecho a la
vida incluye en su núcleo esencial la protección contra todo acto que de una u
otra forma lo amenace, sin que juegue papel determinante en su afectación el
grado de probabilidad de la amenaza, pues es de su esencia que ésta exista como
tal, es decir, que sea una amenaza cierta, frente a lo cual debe el Estado
procurar a toda costa su protección.
Frente al caso particular,
se observa que los deslizamientos de tierra ocurridos en la zona de Usaquén han
ocasionados víctimas y la posibilidad de que vuelvan a suceder genera una clara
amenaza a la vida de quienes habitan la zona, incluyendo al actor y a su
familia. Por ello, la Administración Distrital, en una actitud ajustada a
derecho y en acatamiento a las disposiciones constitucionales y legales que
regulan la materia, procedió a tomar las medidas tendientes a disminuir o
evitar los riesgos, sin que pueda considerarse que las mismas vulneren derecho
fundamental alguno.
Además, no puede
afirmarse que la labor de las autoridades distritales se haya limitado a la
simple adopción de medidas temporales de emergencia y a la evacuación y
demolición de las viviendas. Junto con dichas medidas, la Oficina para la
Prevención de Emergencias, en asocio con la Caja de Vivienda Popular, han
presentado a los damnificados diferentes propuestas que buscan solucionar el
problema de vivienda, propuestas a las que se han acogido ya varias familias.
En el caso que se
analiza, existen pruebas documentales dentro del expediente que demuestran la
voluntad de la Administración por buscar solución al problema de vivienda del
actor. Es así como, en comunicación de fecha 19 de julio de 1995, el director
de la -OPES- le solicita presentar los documentos que acrediten la propiedad o
posesión de la misma, con el fin de que la Administración inicie los trámites
para la adquisición de dichos inmuebles; sin embargo, el demandante ha hecho
caso omiso a la solicitud y no ha presentado la documentación respectiva.
Igualmente, obra en
el expediente la comunicación suscrita por el Gerente (e) de la Caja de
Vivienda Popular, de fecha julio 13 de 1995 y notificada por correo
certificado, donde ofrece diferentes alternativas de reubicación para los
actuales poseedores de la vivienda objeto de la presente acción de tutela, como
son los proyectos de la Caja de Vivienda Popular, concretamente en el barrio
San Cristóbal Norte, o la reubicación por iniciativa particular en predios
seleccionados por cada una de las familias. Pero igualmente, el actor se ha
abstenido de cualquier manifestación al respecto.
Sobre el particular
manifiesta el director (e) de la Caja de Vivienda Popular en comunicación
dirigida a esta Corporación, lo siguiente:
"Siguiendo
las instrucciones impartidas por el señor Alcalde Mayor y en cumplimiento del
Decreto No. 205 de 1995 con el fin de reubicar a los habitantes del inmueble de
la Carrera 11 No. 166B-33, zona de Soratama en la localidad de Usaquén, la
entidad que represento envió el oficio No. DIS-143 de fecha julio 13 de 1995 a
los actuales poseedores (José Natividad Torres).
El oficio en
comento se remitió por correo certificado como se acredita mediante la
fotocopia que al efecto adjunto. Así mismo se remitió el oficio GER-036-95 del
14 de julio del año en curso al despacho directo de la Alcaldesa Menor de
Usaquén con el fin de que se hiciera entrega del mismo oficio a los
propietarios o poseedores que han sido objeto de la acción de tutela de la
referencia.
Hasta la fecha
no hemos conocido la aceptación de ninguna de las alternativas planteadas por
la Caja y provenientes del tutelante Vitalino Bernal Avila y/o José natividad
Torres Avila en relación con el citado inmueble. (negrillas fuera de texto).
De lo anterior se
deduce que es el demandante quien no ha cumplido con el mínimo de requisitos
que exige la ley para ser beneficiario de los programas de adjudicación de
vivienda, razón por la cual, no puede imputarsele responsabilidad a las
autoridades distritales que han cumplido con su deber constitucional de
proteger el derecho a la vida del actor y de fijar las condiciones necesarias
para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna (art. 51 de la C.P.).
Así, entonces, no
encuentra la Sala que la Administración distrital haya vulnerado derecho
fundamental alguno con la orden de evacuación y demolición de la vivienda que
el actor dice poseer, pues la medida se tomó como consecuencia de un suceso de orden
natural -deslizamiento de tierras-, que afecta de manera directa uno de los
derechos fundamentales más importante como lo es el derecho a la vida, cuya
protección le compete, en primer término, a las autoridades de la República.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
PRIMERO:
CONFIRMAR el fallo de
fecha 23 de junio de 1995, proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito
de Santafé de Bogotá,  mediante el cual se confirmó el fallo de primera
instancia que negó la acción de tutela interpuesta por Vitalino Bernal Avila
contra la alcaldía mayor de Santafé de Bogotá.
SEGUNDO: ORDENAR que por la Secretaría General de esta
Corporación, se comunique esta providencia al Juzgado Cuarenta y Nueve Civil
Municipal de Santafé de Bogotá, en la forma y para los efectos previstos en el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General