T-366-20
Sentencia T-780/10
Sentencia T-366/20
Referencia: Expedientes T-7.730.387 y T-7.744.935.
Acciones de tutela instauradas por Yeison Navarro Roa y Jessica Gámez Jara, en representación de
sus hijos Dilan Esteban Navarro Roa y Luciana Arango Gámez, respectivamente, en
contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué, la Secretaría de Agricultura y
Desarrollo Rural y la Corporación Autónoma Regional del
Tolima – CORTOLIMA.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de
agosto de dos mil veinte (2020)
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alberto Rojas Ríos, José Fernando
Reyes Cuartas y Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, y en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la
decisión proferida en única instancia por el Juzgado Noveno Penal Municipal de
Ibagué con Función de Conocimiento el veinticinco (25) de septiembre de dos mil
diecinueve (2019), expediente T-7.730.387, y de los fallos dictados en primera
instancia por el Juzgado Décimo Penal Municipal Mixto con Funciones de
Conocimiento de Ibagué el siete (7) de octubre de dos mil diecinueve (2019) y
en segunda instancia por el Juzgado Segundo Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Ibagué el dieciocho (18) de noviembre de dos mil diecinueve
(2019), en el proceso de tutela T-7.744.935.
La acciones de amparo fueron
seleccionadas para revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Doce de
la Corte Constitucional[1]
mediante Auto proferido el dieciséis (16) de diciembre de dos
mil diecinueve (2019), notificado por estado el veintidós (22) de enero de dos
mil veinte (2020).
En la referida providencia, la Sala
dispuso acumular entre si los expedientes T-7.730.387 y T-7.744.935 por
presentar unidad de materia, para que fueran fallados en una sola sentencia.
I. ANTECEDENTES
La demanda
1. Expediente T-7.730.387
El demandante, actuando en
representación de Dilan Esteban Navarro Ortiz, formuló acción de tutela en
contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué y la Secretaría de Agricultura y
Desarrollo Rural de ese municipio por la presunta vulneración de los derechos
fundamentales a la educación, a la vida y a la integridad personal de su hijo.
1.1. El accionante manifestó que, para ir a
estudiar, Dilan Esteban debe cruzar de manera permanente y obligatoria un
puente colgante que se encuentra en mal estado y a punto de colapsar, ubicado sobre
la quebrada La Chumba, el cual comunica la entrada de la finca el Chaleco con
la vía San Bernardo en el municipio de Ibagué.
1.2. El actor informó que mediante derecho de petición[2]
la comunidad de esa zona rural le solicitó a la Alcaldía Municipal de Ibagué “la
construcción INMEDIATA de un PUENTE PEATONAL, sobre la quebrada la
chumba”.
1.3. Indicó que, en atención a la anterior solicitud,
el 12 de abril de 2019 un ingeniero civil de la Alcaldía Municipal de Ibagué –
Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural efectuó una visita técnica al
puente La Chumba, de la cual concluyó que la estructura colgante “está en un
avanzado estado de deterioro, lo cual genera un riesgo alto de colapso de la
estructura. Se recomienda realizar los estudios y diseños a que haya lugar para
la posterior construcción del puente de la vereda”[3].
1.4. El señor Yeison Navarro Roa informó que,
mediante oficio del 14 de mayo de 2019, las entidades demandadas argumentaron
la imposibilidad de atender la recomendación dada por el experto en ingeniería
pues “los recursos están siendo utilizados para la atención de la ola
invernal”.
1.5. El accionante aclaró que ante la negativa de
la entidad territorial accionada para dar una solución a la problemática
planteada, el 6 de junio de 2019 presentó queja formal ante la Personería
Municipal de Ibagué, sin que a la fecha de la formulación de la presente tutela,
haya obtenido respuesta por parte de esa entidad.
1.6. Por todo lo anterior, Yeison Navarro Roa
formuló acción de tutela con la pretensión de que se ordene la construcción
inmediata de un puente peatonal sobre la quebrada La Chumba, pues su hijo,
quien estudia en la escuela San Bernardo en preescolar, “arriesga su vida
por el posible colapso de este puente colgante deteriorado”.
Por lo anterior, el actor solicitó la protección
de los derechos fundamentales a la educación, a la vida y a la integridad
personal de su hijo de cinco años. En esa medida, le requirió al juez de tutela
que ordene a la Alcaldía Municipal de Ibagué y a la Secretaría de Agricultura y
Desarrollo Rural de ese municipio “la construcción INMEDIATA del PUENTE
PEATONAL sobre la quebrada la chumba, en la vía a San Bernardo Tolima, cinco
(5) minutos antes del pueblo, a la entrada de la finca el chaleco, por poner en
riesgo la vida e integridad personal de mi hijo menor de edad”[4].
2.  Expediente
T-7.744.935
La demandante, actuando en representación de
Luciana Arango Gámez, formuló acción de tutela en contra de la Alcaldía
Municipal de Ibagué y la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA-
por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la educación, a la
vida y a la integridad personal de su hija.
2.1. La accionante afirmó en su escrito que vive
junto con su hija Luciana Arango Gámez de cinco años
de edad en el corregimiento de Coello Cocora en el municipio de Ibagué.
2.2. Indicó que la menor “estudia preescolar en
la institución educativa Antonio Nariño en el corregimiento de Coello, razón
por la que se ve obligada diariamente a atravesar el rio (sic) Cocora
sobre unas guaduas improvisadas como puente, lo que pone en altísimo riesgo su
vida, principalmente cuando llueve, porque además que el rio (sic) crece
las guaduas se ponen lisas y en repetidas oportunidades mi hija ha estado a
punto de caer al rio (sic)”[5].
2.3. La señora Jessica Gámez Jara sostuvo que es
lamentable que su hija tenga de exponer su vida para poder acceder a sus
estudios pues aun cuando las entidades accionadas tienen pleno conocimiento de
la urgente necesidad de construir un paso seguro para cruzar el río Cocora, no
ha tomado las medidas pertinentes para conjurar el riesgo permanente al que se
enfrenta Luciana.
2.4. Finalmente, la peticionaria afirmó que la
tutela es el único mecanismo con el que cuenta para obtener la protección de
los derechos fundamentales a la vida y a la educación de su hija, pues “no
es justo que por ser pobre y vivir en una zona rural sea tan inaceptablemente
abandona[da] por el estado (sic), ya que entiendo que tiene los
mismos derechos a la vida y a la educación que tienen los niños que viven en el
casco urbano de Ibagué”[6].
2.5. Por lo anterior, la demandante solicitó que “se
ordene a los accionados construyan inmediatamente un paso seguro, o un puente
sobre el río Cocora[,] En (sic) la vereda Cocora, de manera que mi hija LUCIANA
ARANGO GÁMEZ  de 5 años de edad, pueda ir y venir diariamente de su
colegio sin que su vida corra peligro”.
Contestación de las demandas
1. Expediente
T-7.730.387
Mediante
Auto del dieciséis (16) de julio de dos mil diecinueve (2019) el Juzgado Noveno
Penal Municipal con Función de Conocimiento de Ibagué admitió la acción de
tutela de la referencia y ordenó correr traslado a la Alcaldía Municipal y a la
Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural de ese municipio, para que se
pronunciaran sobre los hechos y las pretensiones de la demanda. Asimismo, decidió
vincular a la Personería Municipal de Ibagué.
En
cumplimiento de lo ordenado, se recibieron las siguientes respuestas:
Personería
Municipal de Ibagué
La Agencia del Ministerio Público, mediante escrito del 19 de julio de 2019[7], se refirió a la acción de tutela para indicar que coadyuva a la
prosperidad de la pretensión del accionante y solicitó su desvinculación del
proceso objeto de revisión por falta de legitimación en la causa por pasiva.
El personero municipal de Ibagué
afirmó que el 11 de abril de 2019 se formuló ante esa entidad derecho de
petición mediante el cual se solicitó la construcción de un puente peatonal
sobre la quebrada La Chumba, requerimiento que fue remitido, el 22 de abril de
la misma anualidad, a la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural para lo
pertinente.
El ente vinculado manifestó que
el 6 de junio de 2019 recibió una nueva petición en la cual se reiteró la
pretensión antes referida. Por lo anterior, aclaró que el 20 de junio de ese
año informó a la parte interesada sobre las actuaciones realizadas frente a
dicha solicitud y le entregó copia de la respuesta expedida por la Secretaría
de Agricultura y Desarrollo Rural de Ibagué, en la cual informó que no cuenta
con los recursos necesarios para ejecutar la obra.
Así las cosas, el personero
municipal de Ibagué aseguró que los actos ejecutados dentro del trámite de las
peticiones formuladas para la construcción del puente peatonal sobre la
quebrada La Chumba se ajustaron a los lineamientos contenidos en la Ley 1755 de
2015.
Alcaldía Municipal de Ibagué
La entidad territorial accionada, mediante oficio del
23 de julio de 2019[8],  indicó que se oponía a la prosperidad de las pretensiones
contenidas en la tutela de la referencia (T-7.730.387). Argumentó que el
presunto daño que alega el accionante no obedece a fallas o faltas en el
servicio prestado por esa administración.
La abogada de la Oficina Jurídica de la entidad accionada
afirmó que si bien el alcalde tiene ciertas funciones relacionadas con el tema
objeto de debate, la Alcaldía Municipal de Ibagué delegó en la Secretaría de
Agricultura y Desarrollo Rural la competencia para dar respuesta a la acción de
tutela presentada por el señor Yeison Navarro Roa. Por lo anterior, la misma
fue enviada a esa dependencia para lo pertinente.
Indicó que esa entidad “coadyuva la respuesta y
pruebas que sean aportadas a su Despacho por la dependencia ya mencionada con
respecto a la Acción de Tutela del asunto”[9]. Asimismo, solicitó “exonerar de cualquier responsabilidad al
señor Alcalde”.
Finalmente, la abogada de la Alcaldía Municipal de
Ibagué afirmó que, en el presente caso, la acción de tutela no es el mecanismo
procedente para la protección de los derechos que reclama el accionante, pues,
sin indicar cuales, sostuvo que existen otros recursos o medios de defensa
judicial para dirimir el conflicto planteado en el asunto de la referencia.
Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural de
Ibagué
El 31 de julio de 2019[10] la Secretaría
de Agricultura y Desarrollo Rural presentó contestación a la acción de amparo
objeto de revisión (T-7.730.387) y solicitó al juez de instancia “se exonere
al Municipio de Ibagué y a esta Secretaría de cualquier tipo de responsabilidad
y que declare la improcedencia de la acción de tutela en el presente caso”[11]. Lo anterior, al argumentar que los hechos alegados por el
accionante no son imputables a la administración por acción u omisión.
Respecto de la pretensión de la tutela, la autoridad manifestó
que en la actualidad no se cuenta con los recursos para realizar este tipo de
obras, pues el gasto del dinero público está sujeto a un plan de desarrollo
aprobado por quienes hacen la veeduría de estos.
La secretaría accionada indicó que el 25 de abril de
2019 se realizó una visita técnica al lugar donde queda ubicada la estructura
improvisada que hace las veces de puente peatonal sobre la quebrada La Chumba, y
se determinó que se trata de un predio privado. En esa medida, manifestó que en
aplicación del concepto jurídico de la función social de la propiedad privada “los
particulares deben servir a la sociedad y proveerse de los mecanismos
necesarios para realizar el pleno goce y uso de su bien, entre estos
herramientas de acceso a los mismos”.
El Secretario de Agricultura y Desarrollo Rural señaló que, bajo la primacía del fin social
y ecológico de la propiedad privada, quien construye y/o urbaniza es
responsable de las obras necesarias para garantizar el acceso a su predio. Para
sustentar lo anterior, comparó de manera análoga el caso concreto con la
normativa de servicios públicos que establece en cabeza de los constructores la
obligación ejecutar las obras necesarias para que los inmuebles puedan
conectarse a la red de los referidos servicios.
Finalmente, la secretaría accionada concluyó que el
Estado no puede invertir recursos de manera aislada y sin ningún tipo de
planificación. Máxime, cuando el accionante no ha obrado de manera responsable
para conectar su predio al sistema vial existente en el municipio.
Adicionalmente, argumentó que la obra solicitada podría costarle a la entidad
territorial alrededor de 300 millones de pesos y requeriría de una inversión
inicial en estudios y diseños, en donde el administrador de justicia debe
evaluar el costo y beneficios de la misma al momento de tomar determinaciones.
Secretaría de Planeación Municipal[12]
La directora de Información y Aplicación de la Norma
Urbanística de la secretaría vinculada, mediante oficio del 23 de septiembre de
2019, indicó que no tiene competencia funcional respecto de la petición del
accionante para la construcción, vigilancia o cualquier actuación relacionada
con el puente de la quebrada La Chumba.
Asimismo, aclaró que esa entidad no ha recibido
requerimiento alguno por parte del accionante frente a los hechos de la tutela.
Por lo anterior, concluyó que la Secretaría de Planeación no ha vulnerado
derecho alguno al señor Yeison Navarro Roa por acción u omisión.
Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC[13]
El Director Territorial del Tolima del IGAC, mediante
oficio del 24 de septiembre de 2019, solicitó la desvinculación de esa entidad
del trámite de tutela. Argumentó que no se observa derecho de petición o trámite
pendiente por parte de ese instituto que tenga que resolver frente a la
problemática planteada.
2. Expediente T-7.744.935
Mediante
Auto del veinticuatro (24) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) el
Juzgado Décimo Penal Municipal Mixto con Funciones de Conocimiento de Ibagué
admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó correr traslado a la
alcaldía municipal y a la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA,
para que se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones de la demanda.
Asimismo, decidió vincular a la Gobernación del Tolima y a la Secretaría de
Planeación Municipal de Ibagué.
En
cumplimiento de lo ordenado, se recibieron las siguientes respuestas:
Corporación Autónoma Regional del Tolima –
CORTOLIMA
El 27 de septiembre de 2019 la apoderada judicial de
la corporación accionada, luego de referirse a los hechos y pretensión de la
demanda, solicitó la desvinculación de su representada del presente trámite de
tutela al sostener que no existe ninguna razón para que CORTOLIMA responda por
actuaciones que no se encuentran dentro de su competencia, sino en cabeza de
las entidades del Estado.
CORTOLIMA afirmó que es competencia de la Alcaldía de
Ibagué adelantar las obras relacionadas con la seguridad y la protección de la
vida de los ciudadanos de ese municipio. En esa medida, sostuvo que la
construcción de un puente peatonal como vía de acceso seguro y eficaz para el
desplazamiento de la hija de la accionante y demás habitantes del sector donde
residen, atañe a la entidad territorial a través de la dependencia
correspondiente.
Adicionalmente, la accionada argumentó que aun cuando
la presente tutela se dirige a que se conceda el amparo de derechos
fundamentales de la menor Luciana Arango, en el fondo lo que se pretende es la
solución de un problema de toda una colectividad. En ese sentido, afirmó que el
medio de control correspondiente sería el de protección de garantías e interés
colectivos, específicamente, el de la seguridad y el transporte de toda la
comunidad de ese sector del municipio de Ibagué.
Gobernación del Tolima
El Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos
de la Gobernación de Tolima, mediante oficio del 27 de septiembre de 2019[14], solicitó su desvinculación de la presente acción constitucional al
sostener que no ha incurrido en alguna vulneración directa o de cualquier otra
índole sobre los derechos de la accionante o de su hija.
Indicó que, según lo estipulado en la Ley 1228 de
2008, el Departamento del Tolima no tiene competencia sobre las vías de acceso
a intervenir en este caso. Lo anterior, al tratarse de una vía terciaria que
comunica la cabecera de Ibagué con las veredas municipales; específicamente,
con el corregimiento de Coello Cocora.
El ente territorial vinculado argumentó que siempre
ha estado atento a colaborar con el municipio de Ibagué en materia de
infraestructura pues los departamentos tienen la obligación de prestar dicho
servicio cuando quiera que las entidades municipales no estén en la capacidad
de hacerlo. Sin embargo, aseguró que en el presente caso “tiene un
impedimento legal para hacerlo; pues no puede sobrepasar sus funciones, así sea
en cumplimiento de una orden judicial”[15].
Finalmente, reiteró que no ha desconocido de manera
flagrante los derechos de la accionante. No obstante, adujo que en el caso en
que el juez de tutela considere necesario la intervención de todos los entes
públicos, se sirva “indicar que función le corresponde a cada uno de ellos
(función de apoyo, asesoría, financiero, jurídico, etc.) para que no se
presenten vacíos en el cumplimiento de las ordenes (sic)”[16].
Secretaría de Planeación Municipal
En oficio del 27 de septiembre de 2019 el Director de
Ordenamiento Territorial Sostenible de la entidad vinculada se refirió a los
hechos y pretensión de la acción de tutela e indicó que se encuentra en la
capacidad de prestar todo el apoyo necesario para establecer, conforme con sus
competencias, las condiciones de seguridad en que vive la accionante y su
familia.
La secretaría vinculada afirmó que en el presente
caso es menester llevar a cabo un análisis sobre la localización del asiento
habitacional de la accionante, las condiciones de accesibilidad, seguridad y
demás aspectos sociales y de entorno que permitan establecer las vías de acceso
con que cuenta la menor Luciana Arango para desplazarse a la institución
educativa en la cual se forma.
Asimismo, indicó que resulta fundamental establecer
si en la zona rural donde reside la demandante hay otros establecimientos
educativos, cuanto tiempo llevan habitando la zona y qué patrones de seguridad
existen (si se encuentra o no en una zona de alto riesgo mitigable).
La Secretaría de Planeación concluyó que la
construcción de un puente sobre el río Cocora o un paso seguro en ese sector no
se encuentra dentro de sus competencias, pues todos los asuntos relacionados
con la obra que se pretende construir corresponden a las funciones asignadas a
la Secretaría de Infraestructura, a la Secretaría de Ambiente y Gestión de
Riesgo, a la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural y a la Secretaría de
Desarrollo Social y Comunitario.
Sentencias objeto de revisión
1. Expediente T-7.730.387
Única instancia[17]
Mediante providencia del
veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) el Juzgado Noveno
Penal Municipal de Ibagué con Función de Conocimiento declaró improcedente la
acción de tutela formulada por Yeison Navarro Roa en representación de su hijo
Dilan Estaban Navarro Ortiz contra la Alcaldía Municipal de Ibagué y la
Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural.
El juez de primera instancia manifestó que en el
asunto de la referencia no se observa el cumplimiento del requisito de
subsidiariedad pues el peticionario debe acudir a la acción popular como
mecanismo eficaz e idóneo para la protección de los intereses y derechos
colectivos de los habitantes del sector de la quebrada La Chumba. Lo anterior,
al argumentar que la construcción del puente peatonal en la vía San Bernardo,
Tolima, concierne a todas las familias de esa zona, por lo que no puede el juez
de tutela amparar los derechos subjetivos del demandante o de su hijo. La
anterior decisión no fue objeto de impugnación.
2. Expediente T-7.744.935
Primera instancia
Mediante providencia del
siete (7) de octubre de dos mil diecinueve (2019) el Juzgado Décimo Penal
Municipal Mixto con Funciones de Conocimiento de Ibagué resolvió declarar
improcedente la acción de tutela formulada por Jessica Gámez Jara en
representación de su hija Luciana Arango Gámez contra la Alcaldía Municipal de
Ibagué y la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA. Sin embargo,
exhortó a la entidad territorial y a la Secretaría de Planeación municipal aque
“inicien los estudios pertinentes en la Vereda Cocora, para establecer las
condiciones en que habitan los residentes del sector y la necesidad de la
construcción del puente reclamado por la señora JESSICA GÁMEZ JARA en
representación de LUCIANA ARANGO GÁMEZ”.
El juez de primera instancia argumentó que el cumplimiento
del requisito de subsidiariedad no se encuentra satisfecho pues la acción de tutela
no procede para la protección de derechos colectivos. Por lo anterior, indicó
que la  accionante debe acudir a la acción popular.
Manifestó que en el presente caso no se evidencia un
perjuicio irremediable pues, según lo manifestado por la actora, la estructura
que atraviesan a diario los habitantes de ese sector se encuentra en mal estado
desde hace varios años y fue apenas con la presente tutela que inició las
reclamaciones pertinentes.
La autoridad judicial manifestó que la acción popular
es el mecanismo judicial idóneo para solucionar controversias como la expuesta
en el presente asunto, tal como lo establece el artículo 88 de la Constitución,
desarrollado por la Ley 472 de 1998.
Impugnación
Inconforme con la anterior decisión, la señora
Jessica Gámez Jara impugnó la sentencia proferida el siete (7) de octubre de
dos mil diecinueve (2019) por el Juzgado Décimo Penal Municipal Mixto con
Funciones de Conocimiento de Ibagué. Argumentó que la acción de tutela sí es
procedente en este caso pues su hija es la directamente afectada al tener que
arriesgar su vida e integridad personal al no tener un paso seguro por el río
Cocora para poder asistir a su institución educativa.
Indicó que la acción popular no es el mecanismo
idóneo para la protección de los derechos fundamentales de Luciana Arango pues
“la pretensión es el aseguramiento de un piso seguro para su hija por el río
Cocora cuando va a estudiar y cuando regresa a su residencia y esto no puede
pedirse como medida cautelar en la acción popular porque es la pretensión
principal”[18].
Segunda instancia
El Juzgado Segundo Penal del Circuito con Funciones
de Conocimiento de Ibagué, mediante providencia del dieciocho (18) de noviembre
de dos mil diecinueve (2019) resolvió confirmar el fallo impugnado al
argumentar que la acción de tutela no procede cuando no se acredita una
afectación individual.
Para la autoridad judicial el asunto de la referencia
busca solucionar los problemas estructurales de una comunidad, es decir,
proteger el derecho colectivo de todos los habitantes de la vereda Cocora, para
lo cual deben acudir a la acción popular como medio de protección judicial
principal.
Por lo anterior, el ad quem resolvió “CONFIRMAR,
el fallo de primera instancia proferido el 7 de octubre de 2019, por el  Juzgado
Décimo Penal Municipal Mixto con Funciones de Conocimiento de Ibagué”.
Pruebas obrantes en el expediente
1. Expediente T-7.730.387
El accionante aportó al escrito de tutela los
siguientes elementos probatorios:
i) Constancia de estudio del grado transición del
menor Dilan Esteban Navarro Ortiz, expedida por la Institución educativa San
Bernardo.
ii) Copia del registro civil de nacimiento de Dilan
Esteban Navarro Ortiz.
iii) Copia del derecho de petición formulado ante la
Alcaldía Municipal de Ibagué, el 12 de marzo de 2019.
iv) Respuesta dada por la entidad territorial
accionada a la petición de construcción de un puente peatonal, del 12 de abril
de 2019.
v) Copia de la visita técnica efectuada por la
Alcaldía Municipal de Ibagué el 4 de octubre de 2018.
vi) Copia de la respuesta proferida por la Secretaría
de Agricultura y Desarrollo Rural, del 14 de mayo de 2018, mediante la cual se
informa sobre una visita técnica realizada el 25 de abril de 2019.
vii) Copia de la queja presentada ante la Personería
Municipal de Ibagué.
2. Expediente T-7.744.935
i) Copia del registro civil de nacimiento de Luciana
Arango Gámez.
ii) Copia de la constancia de estudio de Luciana
Arango, expedida por la Institución educativa Antonio Nariño de la vereda
Coello Cocora.
Actuaciones surtidas en sede de revisión
Mediante el auto de diez (10) de febrero de dos mil
diecinueve (2019)[19] la magistrada sustanciadora dispuso que, por medio de la Secretaría
General de esta Corporación, se recaudaran las siguientes pruebas:
(i) A los accionantes Yeison Navarro Roa y Jessica Gámez Jara se les solicitó que informaran a este Despacho: “(a)
qué actuaciones han realizado ante la Alcaldía Municipal de Ibagué o las
diferentes entidades para solicitar la construcción de los puentes referidos en
las acciones de tutela; (b) si han realizado una actuación judicial distinta a
la presentación de la acción de tutela para solicitar la construcción de los
puentes ubicados sobre la quebrada La Chumba y sobre el
Río Cocora; (c) informar si los menores a quienes representan ya iniciaron su
año escolar, en qué institución y si persisten las condiciones de riesgo
alegadas en la acción de amparo”.
(ii) Se requirió a la Alcaldía Municipal de
Ibagué para que indicara: “(a) qué medidas ha tomado frente a las
solicitudes presentadas por los demandantes, tendientes a la construcción de
los puentes que cruzan la quebrada La Chumba y el Río
Cocora; (b) si existen vías alternas para acceder a la escuela
San Bernardo y la institución educativa Antonio Nariño, donde estudian los
menores que solicitan el amparo de sus derechos fundamentales; (d) si dispone
de partidas presupuestales para ejecutar las obras de construcción de los
puentes de paso que aparentemente se requieren a la entrada de la finca el
chaleco vía a San Bernardo y en la vereda Cocora en el Municipio de Ibagué; y
(c) qué medidas ha tomado para garantizar la seguridad de quienes deben pasar
los puentes que dicen los demandantes se encuentran en mal estado,
especialmente de los niños que se dirigen al colegio”.
(iii) Asimismo, se solicitó a la Gobernación del
Tolima[20] que se pronunciara sobre los hechos, las pretensiones y las
decisiones de instancia proferidas en las acciones de amparo acumuladas en sede
de Revisión.
Respuesta de Yeison Navarro Roa[21]
El accionante del expediente T-7.730.387 reiteró las
actuaciones desplegadas ante la Alcaldía (derecho de petición) y la Personería
Municipal de Ibagué (queja), las cuales fueron relacionadas en su escrito de
tutela.
Adicionalmente, manifestó que no ha presentado acción
judicial distinta a la acción de amparo de la referencia pues “debido a la
URGENTE NECESIDAD DE LA CONSTRUCCIÓN DE UN PUENTE PEATONAL EN ESTE SECTOR, por
el alto riesgo e incomunicación que ofrece el puente colgante deteriorado y
apunto de colapso, que está utilizando en l[a] actualidad mi hijo
menor de edad DILAN ESTEBAN NAVARRO ORTIZ, para dirigirse a la escuela San
Bernardo, a estudiar PRIMER GRADO”[22].
Finalmente, el actor indicó que su hijo ya se
encuentra estudiando en la Institución San Bernardo y desde que inició sus
clases se ve en la necesidad de cruzar el puente colgante pues es un paso
obligado; circunstancia esta que pone en riesgo su vida e integridad personal.
Gobernación del Tolima
Mediante oficio del 17 de febrero de 2020[23] el ente territorial requerido se pronunció sobre el asunto objeto
de revisión y solicitó a esta Corporación “no fallar las pretensiones de la
tutela en contra del Departamento del Tolima”.
Indicó que no existe legitimación en la causa por
pasiva respecto del departamento del Tolima pues las acciones de tutela que se
revisan fueron instauradas únicamente en contra del Municipio de Ibagué, la Secretaría
de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Autónoma Regional del Tolima
– CORTOLIMA. Por lo anterior, consideró que no es esa entidad la llamada a
responder por lo reclamado por los aquí accionantes.
La Gobernación del Tolima afirmó que no ha vulnerado
derecho de carácter constitucional alguno en cabeza de los niños Dilan Estaban
Navarro Ortiz y Luciana Arango Gámez pues no ha incurrido en ningún actuar contrario
a las medidas presupuestales y pre contractuales para satisfacer las peticiones
de los actores en lo referente a la construcción de puentes peatonales en los
lugares indicados en las tutelas.
Adicionalmente, el ente territorial recordó que,
según lo establecen los artículos 311 superior y 3 de la Ley 136 de 1994, le
corresponde a los municipios promover el desarrollo de su territorio y
construir las obras que demande el progreso de su región. Específicamente, en
materia de vías, manifestó que le corresponde exclusivamente al municipio de
Ibagué garantizar la construcción y mantenimiento de obras urbanas y rurales
(puentes peatonales).
Así las cosas, para la Gobernación del Tolima es
clara la competencia y el deber de responsabilidad que recae sobre el municipio
de Ibagué de atender las necesidades de infraestructura que solicitan los
accionantes en este caso.
Finalmente, advirtió que la acción de tutela no es
procedente pues los actores pretenden el amparo de derecho e intereses
colectivos, siendo la jurisdicción contencioso administrativa la encargada de
desatar la controversia planteada mediante las acciones judiciales contenidas
en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011. Aunado al hecho de que los
peticionarios pueden solicitar las medidas cautelares contempladas en el
artículo 25 de la Ley 472 de 1998.
Defensoría del Pueblo
La Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y
Legales de la Defensoría del Pueblo, mediante oficio del 10 de marzo de 2020[24], intervino en el proceso de la referencia al considerar que se
trata de un asunto de interés para esa entidad.
La interviniente aseguró que los hechos objeto de
revisión guardan semejanza con muchos de los casos que se presentan a diario en
diversas zonas rurales del país, en donde la niñez escolarizada arriesga su
vida e integridad personal debido a las inadecuadas infraestructuras y al mal
estado de las vías rurales por la falta de mantenimiento de las mismas.
Sobre los casos acumulados en esta oportunidad, sostuvo
que se trata de padres que viven en diferentes zonas rurales del municipio de
Ibagué y solicitan la protección de los derechos fundamentales a la educación y
a la vida de sus hijos e hijas que asisten al preescolar, pues ponen en riesgo
su integridad personal como consecuencia de la ausencia de un puente que les
permita cruzar los cuerpos de agua desde sus hogares hasta sus escuelas;
circunstancia esta que les obliga a utilizar estructuras rudimentarias para
trasladarse de un punto a otro.
La Defensoría del Pueblo afirmó que la ausencia de
los dos puentes en óptimas condiciones representa en los casos analizados un
obstáculo para garantizar el derecho a la educación de la niñez que habita en
la región y se encuentra en la misma situación de los hijos de los accionantes.
Indicó que según el artículo 76.1 de la Ley 715 de
2001 los municipios son los competentes para promover, financiar o cofinanciar
proyectos de interés municipal (con recursos propios del Sistema General de Participaciones
u otros recursos), y realizar directamente o a través de terceros en materia de
servicios públicos, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento
de la infraestructura de los mismos.
Aunando a lo anterior, la entidad interviniente
indicó que la Ley 1551 de 2012[25] establece que en materia de vías, los municipios tienen a su cargo
la construcción y mantenimiento de las obras urbanas y rurales de su
territorio.
Por lo anterior, la Defensoría del Pueblo concluyó
que, en este caso, al Municipio de Ibagué le compete la obligación de construir
los puentes solicitados por los accionantes como parte de una vía  terciaria,
así como, prever su adecuado funcionamiento.
De otro lado, la Defensora Delegada para Asuntos
Constitucionales advirtió que la ausencia de puentes en la quebrada La Chumba y
el río Cocora no es una problemática reciente ni desconocida para las
autoridades municipales; sin embargo, no han tomado cartas en el asunto.
Afirmó que las vías en los referidos sectores no se
limitan a la conectividad de diferentes puntos geográficos, sino que “se
transforma en parte del componente de accesibilidad de un derecho fundamental,
cuestión especialmente relevante cuando los titulares del mismo son menores de
edad que apenas comienzan su formación académica a través de los cursos en
preescolar”[26].
En esa medida, la defensoría interviniente concluyó
que en el presente caso la administración municipal debe implementar las
medidas técnicas y presupuestales necesarias para garantizar el goce del
derecho fundamental a la educación de quienes habitan en el territorio de su
jurisdicción, así como conjurar los riesgos extraordinarios que las y los
estudiantes rurales asumen al transitar por construcciones hechizas arriesgando
su vida e integridad personal para llegar a clases.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. Esta Sala Séptima de Revisión es competente para
revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de referencia, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°,
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36
del Decreto 2591 de 1991.
Problema jurídico
2. Esta Sala deberá verificar que las
solicitudes de amparo formuladas por Yeison Navarro Roa y Jessica Gámez Jara a
favor de sus representados y en contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué, la Secretaría
de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Autónoma Regional del Tolima
– CORTOLIMA cumplen con los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela. En caso afirmativo, resolverá el siguiente problema jurídico:
3. ¿Vulnera la Alcaldía Municipal de Ibagué y la
Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural los
derechos fundamentales a la educación, a la vida y a la  integridad personal de
los niños Dilan Esteban Navarro Ortiz y Luciana Arango Gámez, habitantes de los
corregimientos San Bernardo y Coello Cocora de ese municipio, al no proveer la
infraestructura vial (puentes colgantes) apropiada para atravesar, en
condiciones seguras, la quebrada La Chumba y el río Cocora, paso obligatorio para
poder asistir a sus respectivas instituciones educativas?
4. Para resolver el anterior interrogante, la Sala
utilizará la siguiente metodología: (i) examinará el cumplimiento de los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, (ii) se pronunciará
sobre el derecho a la educación como servicio público, (iii) se referirá a lo deberes
generales y especiales del Estado para garantizar el derecho fundamental a la
educación, específicamente en materia de obras públicas como componente de
accesibilidad y, finalmente, (iv) resolverá el caso concreto.
Requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela
Legitimación en la causa por
activa
5. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la
acción de tutela es el mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier
persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
6. A su vez, el artículo 10 del Decreto
2591 de 1991 indica que el recurso de amparo podrá ser ejercido por cualquier
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien podrá
actuar (i) a nombre propio; (ii) a través de un representante legal; (iii) por
medio de apoderado judicial, o (iv) mediante un agente oficioso.
7. De acuerdo con el artículo 306
del Código Civil “la representación judicial del hijo corresponde a
cualquiera de los padres”, en los casos objeto de estudio se encuentra
acreditado que las acciones de tutela fueron interpuestas por los señores Yeison
Navarro Roa y Jessica Gámez Jara en representación de sus hijos menores de edad
Dilan Esteban Navarro Ortiz y Luciana Arango Gámez, respectivamente, en
ejercicio de la patria potestad y de la responsabilidad parental para reclamar
la protección de los derechos fundamentales a la educación, a la vida y a la
integridad personal. En consecuencia, la legitimación por activa, en los
términos del artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, se encuentra comprobada.
Legitimación en la causa por pasiva.
8. La legitimación por pasiva
dentro del trámite de amparo se refiere a la capacidad legal del destinatario
de la acción de tutela para responder por la vulneración o amenaza del derecho
fundamental en el evento en que se acredite la misma en el proceso[27].
De conformidad con el
artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, “la acción de tutela procede contra
toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o
amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta
ley”.
9. El artículo 42 del Decreto
2591 de 1991 dispone que la tutela procede contra entidades que presten un
servicio público. El numeral primero de la norma mencionada estipula que la acción
de tutela procede “cuando aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud esté
encargado de la prestación del servicio público de educación”.
10. En el expediente T-7.730.387 se
formuló tutela contra la Alcaldía Municipal de Ibagué y la Secretaría de
Agricultura y Desarrollo Rural, e igualmente, en el expediente T-7.744.935 se demandó a la referida entidad territorial y
a la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA. Al respecto, la Sala
encuentra que la Alcaldía Municipal de Ibagué en su
condición de entidad territorial y autoridad pública tiene legitimación por
pasiva pues se le endilga la vulneración de los derechos fundamentales que se
pretenden proteger.
Igualmente,
para esta corporación se cumple con el requisito de legitimación en la causa por
pasiva frente a la Secretaría
de Agricultura y Desarrollo Rural accionada, pues
según el numeral sexto del Decreto 778 de 2008[28]
le corresponde a esa secretaría “Formular y dirigir la
política de construcción, mejoramiento, mantenimiento y conservación de la
infraestructura rural en el municipio de Ibagué que contribuyan al desarrollo
productivo del sector”.
A partir de esta disposición, se
evidencia que la Secretaría de Agricultura de Desarrollo Rural sí tiene
obligaciones concretas para la garantía de los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados. En efecto, la entidad accionada es la encargada de
recopilar la información preliminar para iniciar todas las gestiones
pertinentes para el mejoramiento de la infraestructura y conectividad del
municipio, incluido, el mejoramiento o construcción de los puentes peatonales
objeto de discusión[29].
Finalmente, la Sala considera que se acredita la
legitimación en la causa por pasiva frente a la Personería Municipal de Ibagué[30], pues de los antecedentes narrados en la acción de tutela se evidencia
que se le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales objeto
de litis, como quedó referenciado en el hecho 1.5 del expediente T-7.730.387.
Asimismo, la Sala advierte que
CORTOLIMA, como máxima autoridad ambiental del departamento del Tolima, es la
encargada de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente
y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible,
de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del
Medio Ambiente[31]. En esa medida, no recae sobre esta entidad el deber legal de
construir o conservar vías tercerías en el municipio de Ibagué. Por lo anterior, será desvinculada del presente caso.
11. Respecto de la Gobernación del Tolima, si bien
es cierto que las obras que se demandan en esta oportunidad podrían estar a
cargo del municipio, acorde con los principios de subsidiariedad[32]
y concurrencia[33],
es su deber brindar apoyo a la alcaldía municipal para cuando ésta se muestre incapaz
o sea ineficiente para llevar a cabo sus responsabilidades. Por lo anterior, se
encuentra acreditada su legitimación para actuar en el presente proceso.
12. En todo caso la Secretaría de Planeación
Municipal de Ibagué y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi serán
desvinculados del presente asunto, al no encontrar un fundamento legal que les
dé competencia alguna en lo que tiene que ver con la construcción de las obras
públicas solicitadas.
Inmediatez
13. Esta
Sala considera que las acciones de tutela presentadas en esta oportunidad
cumplen con el requisito de inmediatez.
14. En
efecto, en el expediente T-7.730.387 se tiene que el 12 de marzo de 2019,
mediante derecho de petición, el señor Yeison Navarro Roa solicitó a la
Alcaldía Municipal de Ibagué la construcción de un puente peatonal sobre la
quebrada La Chumba. Ante la negativa de la entidad accionada, el 6 de junio de
2019 el accionante presentó queja ante la Personaría Municipal de Ibagué,
solicitud que fue remitida a la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural de
ese municipio, para lo pertinente.
15. Sin embargo, dado que tras varias semanas las entidades
accionadas no tomaron “cartas en el asunto”, el peticionario decidió
formular acción de tutela el 15 de julio de 2019, es decir transcurridos 1 mes
y 9 días desde que se presentaron la última petición ante a las entidades accionadas.
Por lo anterior, la Sala concluye que el actor interpuso la tutela dentro de un
periodo razonable.
16. Asimismo,
en el expedienté T-7.744.935 se comprueba que la accionante presentó la tutela en vigencia de la presunta vulneración, pues a la
fecha de la formulación de la misma (23 de septiembre de 2019), la menor
Luciana Arango Gámez se encontraba matriculada en la Institución educativa Antonio
Nariño en la vereda Coello Cocora y al tratarse de una omisión permanente de la
administración para resolver la situación del puente colgante que atraviesa el
río Cocora, paso obligatorio para que la menor pueda asistir a clases, la Sala encuentra
que este requisito está superado.
Así las
cosas, respecto del requisito de inmediatez la Sala encuentra que los
accionantes presentaron las tutelas en vigencia de la presunta vulneración,
pues por tratarse de una omisión de la administración, se entiende que las
entidades accionadas no han resuelto la situación de los puentes que atraviesan
la quebrada La
Chumba y el río Cocora. En consecuencia, este requisito
está superado.
Subsidiariedad.
17. El artículo
86 de la Constitución consagra la acción de tutela como un mecanismo
subsidiario y residual[34],
que procederá “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial”.
18. En esa medida, la tutela “procede
de manera excepcional para el amparo de los derechos fundamentales vulnerados,
por cuanto se parte del supuesto de que en un Estado Social de Derecho existen
mecanismos judiciales ordinarios para asegurar su protección”[35]. Así
las cosas, se debe entender que este mecanismo constitucional no fue diseñado
para suplir los procesos ordinarios dispuestos por el legislador para dar
solución a las controversias de los ciudadanos[36].
19. A partir de lo anterior, el artículo
6 del Decreto 2591 de 1991 establece de manera clara que una de las causales de
improcedencia de la acción de tutela ocurre “[cuando] existan otros recursos
o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
20. En todo caso, el juez constitucional
deberá analizar las circunstancias específicas del asunto objeto de estudio
para determinar si los medios o recursos de defensa judicial existentes son
idóneos para solucionar la situación del accionante.
21. En
las tutelas acumuladas, las entidades accionadas y vinculadas plantean un
debate respecto al tipo de acción que debió presentarse, de acuerdo a la
naturaleza de los derechos que se pretenden proteger. Asimismo, las autoridades
judiciales de instancia declararon la improcedencia de la tutela en ambos casos
al argumentar que los accionantes están solicitando la protección de derechos
colectivos en cabeza de los residentes de los sectores rurales donde habitan y,
en consecuencia, es la acción popular, el mecanismo idóneo para tramitar las
pretensiones respecto de la construcción y adecuación de los puentes
reclamados.
22. Los
demandantes refieren que la Alcaldía de Ibagué está desconociendo el deber que
le asiste de solucionar las necesidades básicas insatisfechas de vías de
comunicación entre las veredas y los corregimientos de ese municipio y reiteran
el peligro al que se están viendo enfrentados sus hijos menores de edad que se
ven obligados a atravesar estructuras improvisadas y en mal estado para asistir
a sus clases de prescolar.
A continuación
la Sala analizará si la acción de tutela es procedente o si por el contrario
los demandantes deben acudir a la acción popular para solicitar la construcción
de los puentes colgantes ubicados en la quebrada La Chumba y el río Cocora.
23. La protección
de los derechos colectivos debe materializarse a través de la acción popular consagrada
en el artículo 88 de la Constitución y desarrollada por la Ley 472 de 1998. En
esta medida, atendiendo a la existencia de un mecanismo judicial apropiado y preferente,
en principio la acción de tutela no es procedente para estudiar este tipo de
casos.
24. Sin
embargo, la jurisprudencia constitucional ha determinado que es posible que la
afectación de un interés colectivo implique la vulneración, o amenaza de un
derecho fundamental; caso en el cual la tutela podrá ser admitida al
comprobarse que la acción popular no resulta adecuada para amparar la garantía
constitucional alegada o cuando, siendo idónea, el actor acuda a la acción de
tutela como mecanismo de protección transitorio. De lo contrario, la acción de
amparo pierde toda legitimidad y es necesario iniciar el trámite establecido en
la Ley 472 de 1998[37].
25. En
los casos objeto de revisión, los accionantes solicitan al juez que ordene la
construcción de obras públicas, a saber, los puentes necesarios para que sus
hijos puedan cruzar el río Cocora y la quebrada La Chumba en el municipio de
Ibagué y acudir a clases en sus respectivas instituciones educativas.
En ese contexto, las pretensiones de las
acciones de tutela se circunscriben a la garantía de los componentes de
accesibilidad y disponibilidad del derecho fundamental a la educación de los niños
Dilan Esteban Navarro Ortiz y Luciana Arango Gámez, residentes de zonas rurales
del municipio de Ibagué. Siendo ello así, la acción de tutela se torna
procedente en tanto no existe un medio de defensa judicial que permita a los
demandantes reclamar la protección de este derecho fundamental en cabeza de sus
hijos.
26. Así las cosas, la acción popular no es procedente pues la
legitimación en la causa por activa únicamente se radicó en cabeza de los hijos
de los peticionarios para la protección de su derecho fundamental a la
educación, en directa relación con los derechos a la vida e integridad
personal, ante la omisión de las autoridades accionadas de construir obras
públicas para garantizar el tránsito como habitantes de la vereda Cocora y
residentes de la vía San Bernardo hacía los lugares del casco rural donde
reciben su educación en básica primaria.
27. En
consecuencia la Sala considera que, ante una posible amenaza o violación de los
derechos fundamentales de los hijos de los accionantes que, de acuerdo a la
jurisprudencia, detentan una especial protección constitucional, es procedente el
análisis de fondo de los casos seleccionados y acumulados para efectos de
determinar si existe una afectación real a las garantías constitucionales
alegadas y con el fin de evitar la posible ocurrencia de un perjuicio
irremediable para la vida e integridad personal de los menores de edad
representados.
El derecho a la educación.
Reiteración de jurisprudencia
28. El
artículo 67 de la Constitución Política otorga a la educación una doble dimensión,
como: (i) un servicio público; y (ii) un derecho. Esta obligación
constitucional se encuentra en cabeza del Estado, la sociedad y la familia.
Particularmente, la citada norma señala que el Estado debe regular y ejercer su
inspección y vigilancia con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento
de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de las
personas. Asimismo, garantizar su cubrimiento y asegurar las condiciones
necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
29. Así,
el Estado, sus instituciones y entidades deben participar en la dirección,
financiación y administración de la educación como servicio público, en los
términos que señalen la Constitución y la ley, para garantizar su prestación
eficaz y continua a todos los habitantes del territorio nacional. Lo anterior,
en cumplimiento de los principios de (i) la universalidad;
(ii) la solidaridad; y (iii) la redistribución de los recursos en la población
económicamente vulnerable.
30.
La Corte Constitucional reconoce a la educación no solo como  un derecho
social, económico y cultural, sino también como un derecho fundamental de los
niños, según el artículo 44 superior, y de los adultos en desarrollo de su
propia jurisprudencia[38]. En esa
medida, la referida garantía constitucional y fundamental adquiere el carácter de gasto público
social[39], sometido al control y a la vigilancia del
Estado.
31. Para esta corporación,
el carácter fundamental del derecho a la educación, se debe, entre otras cosas,
al papel que desempeña “en la promoción del desarrollo humano y la
erradicación de la pobreza y debido a su incidencia en la concreción de otras
garantías fundamentales, como la dignidad humana, la igualdad de oportunidades,
el mínimo vital, la libertad de escoger profesión u oficio y la participación
política”[40].
32. Por su parte, el artículo 26 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece que toda persona tiene
derecho a la educación para el pleno desarrollo de su personalidad, mediante el
fortalecimiento del respeto a sus derechos humanos y sus libertades fundamentales[41].
33. Asimismo,
la
Observación General No. 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de Naciones Unidas fija el alcance del derecho a la educación
reconocido en el Pacto Internacional[42] sobre
esta misma materia y precisando cuatro facetas de la referida prestación:
(i)
Asequibilidad. Entendida como la existencia de “instituciones
y programas de enseñanza en cantidad suficiente”.
(ii)
Accesibilidad; es decir, que dichas instituciones y programas
sean “accesibles a todos, sin discriminación”.
(iii)
Adaptabilidad, en la medida en que la educación debe tener “la flexibilidad necesaria para adaptarse a
las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las
necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados”.
(iv)
Aceptabilidad, la forma y el fondo de la educación deben ser
aceptables para los estudiantes, “por ejemplo, pertinentes, adecuados
culturalmente y de buena calidad”.
34. La Corte Constitucional en Sentencia C-376 de 2010 fijó el
alcance de cada uno de los componentes del derecho a la educación. A saber:
“i) la asequibilidad o disponibilidad del
servicio, que puede resumirse en la obligación del Estado de crear y financiar
suficientes instituciones educativas a disposición de todos aquellos que
demandan su ingreso al sistema educativo, abstenerse de impedir a los
particulares fundar instituciones educativas e invertir en infraestructura para
la prestación del servicio, entre otras; (ii) la accesibilidad, que
implica la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos en
condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación de todo tipo de
discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde el
punto de vista geográfico y económico; (iii) la adaptabilidad, que
se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a las necesidades y
demandas de los educandos y que se garantice continuidad en la prestación del
servicio, y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad
de la educación que debe impartirse”.
35. Sobre el componente de accesibilidad,
la Sala Sexta de Revisión de esta corporación en Sentencia T-438 de 2018
precisó que el mismo consta de tres dimensiones reconocidas
constitucionalmente, encaminadas a eliminar todas las barreras que puedan
desincentivar a las personas, especialmente a los menores de edad, de su
aprendizaje. A saber:
(i) No discriminación. De acuerdo con la
Observación General No. 13 del Comité
DESC, “la
educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos más
vulnerables de hecho y de derecho”[43]. En esa
medida, el Estado, en desarrollo del artículo 13 de la Constitución, debe
propender a la eliminación de todo tipo de discriminación en el sistema
educativo.
(ii) Accesibilidad
material. El inciso 5° del artículo 67 de la Constitución prescribe que
el Estado debe asegurar las condiciones necesarias para el acceso y permanencia
en el sistema educativo, y garantizar por los medios más adecuados que el
servicio escolar sea accesible desde el punto de vista físico.
(iii) Accesibilidad
económica. El inciso 4º del artículo 67 superior indica que la
educación debe ser gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del
cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. No obstante, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que el carácter gratuito y
obligatorio se predica únicamente de la educación básica primaria en las
instituciones estatales[44].
36. En desarrollo del componente de accesibilidad del derecho
a la educación, la Corte ha indicado que en atención a su carácter fundamental el
Estado debe adelantar las acciones necesarias en aras de lograr su
universalidad, es decir, que todas las personas tengan acceso a ella[45].
37. Para esta corporación, la ubicación geográfica no puede
impedir el pleno ejercicio del derecho a la educación, ni imponer cargas
irrazonables o desproporcionadas a sus titulares, ya sea que habiten en áreas
urbanas o zonas  rurales[46] pues “ambas son y deben ser asumidas como
escenarios de concreción de todos los derechos fundamentales”[47].
38. En particular, para el caso de las áreas rurales, la
Corte Constitucional en la Sentencia
T-963 de 2004 concluyó que la satisfacción del derecho a la educación de los
menores que habitan dichas zonas implica: “i) que las escuelas deben estar disponibles
en todos los centros poblados o a una distancia razonable para que los menores
puedan asistir a ellas (obligación de accesibilidad); ii) que los centros
educativos cuenten con las condiciones materiales mínimas exigidas para prestar
el servicio a los discentes (obligación de aceptabilidad); y iii) que se
nombren docentes idóneos y en cantidad suficiente para atender la demanda
educativa en forma continua (obligación de asequibilidad)”.
39. En conclusión, el
derecho y servicio público de educación tiene carácter fundamental y permite el
ejercicio de otras garantías constitucionales mediante la integración de cuatro
características esenciales que se relacionan entre sí, a saber: aceptabilidad,
adaptabilidad, disponibilidad y accesibilidad. En
esa medida, el derecho a la educación implica para el Estado reconocer que es inherente
a la persona y su prestación es un fin de obligatorio cumplimiento en
los términos establecidos por la Constitución, a nivel nacional y territorial.
Deberes generales y especiales del Estado para garantizar el
derecho fundamental a la educación, específicamente en materia de obras
públicas como componente de accesibilidad
40. La Ley 115 de 1994[48] regula
el servicio público de educación en Colombia. Así, la
referida norma general de educación dispone que
el servicio educativo se prestará tanto en instituciones del Estado como en
establecimientos particulares. En todo caso, advierte que “es
responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales, garantizar su
cubrimiento”, pues tienen a su cargo la dirección y administración de los
servicios educativos estatales.
41. El artículo 4 de la ley en cita
establece que el Estado, la sociedad y la familia deben “velar por la
calidad de la educación y promover el acceso al servicio público educativo, y
es responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales, garantizar su
cubrimiento […] El Estado deberá atender en forma permanente los
factores que favorecen la calidad y el mejoramiento de la educación”.
42. Más adelante, su artículo 147 dispone:
“La Nación y las entidades territoriales ejercerán la dirección y
administración de los servicios educativos estatales”.
43. Seguidamente, el artículo 150 de la
norma en comento delimita las competencias de las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales, determinando que estos
regulan la educación dentro de su jurisdicción. En esa medida añade que, “[l]os
gobernadores y los alcaldes ejercerán, en relación con la educación, las
facultades que la Constitución Política y las leyes les otorgan”. El artículo
151 regula las funciones de las secretarías departamentales para efectos de la
prestación del servicio público de educación y el artículo 152 establece las
competencias de las secretarías de educación municipal, en relación con este
servicio, aclarando que las mismas deberán ser ejercidas directamente por el
alcalde en el evento en que el respectivo municipio no cuente con dicha secretaría.
44. Finalmente, el artículo 153 dispone que:
“Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar
y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar,
estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y
personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación
en el municipio”.
45. Por otro lado, la Ley 715 de 2001[49] regula
las competencias generales de los departamentos en el sector de la educación,
así como aquellas que se deben ejercer en relación con los municipios no
certificados. Al respecto, su artículo 6 dispone:
“6.2.
Competencias [de los departamentos] frente a los municipios no certificados.
6.2.1.
Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles
de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de
equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley”.
46. Seguidamente, el
artículo 8 de la citada norma determina que los municipios son los
competentes para “Administrar y distribuir los recursos del
Sistema General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y
mejoramiento de la calidad” y “participar con recursos propios en la
financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las
inversiones de infraestructura, calidad y dotación”.
47. En cuanto a la distribución de los recursos del
sistema educativo, el artículo 15 de la Ley 715 de 2001[50] dispone que
los provenientes del Sistema General de Participaciones se destinarán a
financiar la prestación del servicio educativo, en cuatro actividades:
(i) El pago del
personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las
contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
(ii) La construcción
de infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento
de las instituciones educativas.
(iii) La provisión de
la canasta educativa, y
(iv) Las destinadas a
mantener, evaluar y promover la calidad educativa.
48. Más adelante, el numeral 1 del artículo 76 de esa
norma dispone que le corresponde a los municipios “la
construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de
servicios públicos”.
49.
Finalmente, el servicio público de educación y su componente de accesibilidad se
materializa a través de la construcción y mantenimiento de la
infraestructura de vías urbanas o rurales de tercer orden, incluidos los
puentes, cuya competencia recae en el municipio. Así, la Ley 1551 de 2012, por
la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios, en el numeral 23 de su artículo 6 establece que “en
materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y mantenimiento
de vías urbanas y rurales del rango municipal. Continuarán a cargo de la
Nación, las vías urbanas que formen parte de las carreteras nacionales, y del
Departamento las que sean departamentales”.
Finalmente, el artículo 76.4 de ese cuerpo normativo
establece que, en materia de transporte, le corresponde
al municipio, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema
General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar
proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes
competencias:
“76.4.1.
Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías
urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las
instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los
terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o
cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente”.
Órdenes complejas
impartidas por los jueces de tutela para asegurar el goce efectivo de los derechos
fundamentales. Reiteración de jurisprudencia[51]
50. Esta corporación en la sentencia T-081 de
2013 se pronunció sobre las
reglas empleadas por el juez constitucional para impartir órdenes complejas,
reiterando que operan en los “casos en los que se
constata una violación de una obligación de carácter prestacional o positivo,[52]
derivada de un derecho constitucional fundamental, son, precisamente, casos en
los que los jueces de tutela suelen tener que adoptar órdenes complejas.”[53]
En esa oportunidad, la
Sala Primera de Revisión recordó que las órdenes proferidas en sede de tutela
se clasifican en simples y complejas, al respecto reiteró:
“(…)
Las órdenes que imparte un juez de tutela pueden ser de diverso tipo. Uno de
los criterios con base en los cuáles pueden ser clasificadas es su grado de
complejidad. Advirtiendo que la simplicidad o complejidad de una orden es una
cuestión de grado, la jurisprudencia constitucional ha señalado que se puede
decir que ´ […] una orden de tutela es simple cuando comprende una sola
decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la
órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede
adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o
acto. Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un
conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo
de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un
plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno.[54] Para la
Corte, las ‘órdenes complejas’ son ‘mandatos de hacer que generalmente
requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y dependen de
procesos decisorios y acciones administrativas que pueden requerir el concurso
de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto considerable de
recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una determinada política
pública’.”[55]
(Negrilla agregada).
Análisis del caso concreto
Cuestión previa: presunción de
veracidad y carga de la prueba
51. La presunción de veracidad se encuentra regulada
en el artículo 20 del Decreto Ley 2591 de 1991[56]. Según esta figura jurídica se presumen como “ciertos los hechos”
de la demanda cuando el juez requiera informes a las entidades o personas
contra quienes se hubiere presentado y, sin embargo, estos no atienden
oportunamente el llamado.
52. La presunción de veracidad operará cuando (i)
“la autoridad o particular accionado omite completamente dar respuesta a la
solicitud elevada por el juez constitucional”[57] y (ii) “la
autoridad o particular da respuesta a la solicitud, pero esta se hace meramente
formal, pues en el fondo no responde al interrogante planteado por el funcionario
judicial”[58].
53. Para esta corporación la aplicación de esta
figura jurídica es más rigurosa cuando se comprometen derechos de sujetos de
especial protección constitucional o en condición de vulnerabilidad, debido a
que para ellos la tutela puede ser la única alternativa que permita la oportuna
y eficiente protección de sus garantías fundamentales ante la presunta
vulneración en que incurran los sujetos demandados.
En esa medida, la Corte ha indicado que, en
consideración el carácter informal y sumario que debe caracterizar a la acción
de amparo, el desinterés o la falta de importancia que las personas o entidades
accionadas le den a la tutela, no puede constituir una carga que deba soportar
la parte débil de la relación.
54. Así, al evidenciarse que en el presente asunto la
carga de la prueba principal la tenía la Alcaldía Municipal de Ibagué como
entidad territorial accionada y ante su omisión de aportar al trámite de
revisión el material probatorio requerido por la magistrada sustanciadora en
Auto del 10 de febrero de 2020, se dará aplicación a la presunción de veracidad
(artículo 20 del Decreto Ley 2591 de 1991) a lo expuesto por los accionantes en
los expedientes T-7.730. 387 y T-7.744.935, para la resolución del asunto
objeto de debate.
55. Analizando de forma específica los hechos que
dieron lugar a las tutelas, encuentra la Sala que los accionantes solicitan el
amparo constitucional del derecho a la educación en relación con las garantías
fundamentales a la vida e integridad personal de sus hijos de cinco años de
edad.
Lo anterior, ante la omisión de la Alcaldía Municipal
de Ibagué de construir un puente sobre la quebrada La Chumba, frente a la
entrada de la finca el Chaleco, en la vía San Bernardo, Tolima, (expediente
T-730.387) y otro sobre el río Cocora en el corregimiento de Coello Cocora
(expediente T-7.744.935).
56. Para fundamentar la interposición de las acciones
de amparo los peticionarios indican que el mal estado de las estructuras existentes
amenaza la vida e integridad de sus hijos menores de edad y les impone una
barrera frente al componente de accesibilidad para desplazarse a sus
respectivas instituciones educativas.
57. Sobre el puente requerido para cruzar la quebrada
La Chumba, la Alcaldía de Ibagué, a través de la Secretaría de Agricultura y
Desarrollo Rural, indicó que actualmente no cuenta con la disponibilidad
presupuestal para adelantar la obra. Asimismo, manifestó que al tratarse de un puente peatonal que comunica con un predio privado, en aplicación
del concepto jurídico de la función social de la propiedad privada, el
accionante debe proveerse los mecanismos necesarios para realizar el pleno goce
y uso de su bien. En relación con el puente colgante sobre el río Cocora, la entidad
territorial accionada guardó silencio.
58. Así las
cosas, la Sala encuentra que las condiciones proporcionadas por la entidad
territorial accionada en materia de vías para acceder al servicio de
educación en los corregimientos de San Bernardo y Coello Cocora en el
departamento del Tolima vulneran el componente de accesibilidad del derecho a
la educación de los hijos de los accionantes.
Lo anterior, dado que los menores Dilan Esteban Navarro
Ortiz y Luciana Arango Gámez, residentes de los referidos corregimientos, enfrentan
barreras de acceso desproporcionadas para llegar a sus lugares de estudio. Por
un lado, el hijo del accionante Yeison Navarro Roa debe cruzar un puente colgante
en mal estado y a punto de colapsar, el cual es un paso obligatorio para
trasladarse desde su casa a la vía principal del corregimiento de San Bernardo.
59. Por otro lado, la hija de Jessica Gámez Jara se ve
obligada a cruzar el río Cocora sobre una estructura improvisada con guaduas y
cuerdas que, en época de lluvias, dificulta o imposibilita el paso de aquella
hacia su centro educativo.
60. La Sala reitera que, de conformidad con la
jurisprudencia de esta corporación, la satisfacción del componente de
accesibilidad material del derecho a la educación le impone al
Estado la obligación de “garantizar por los medios más adecuados que
el servicio educativo sea accesible desde el punto de vista físico. Este deber
corresponde al mandato previsto en el inciso 5° del artículo 67 de la
Constitución que prescribe que el Estado debe asegurar a los niños las
condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”[59]. En esa medida, las entidades territoriales deben adoptar acciones para eliminar las barreras que impidan o desincentiven
el ingreso y la permanencia en el sistema educativo[60], desde una perspectiva de lo razonable[61].
61. En el presente asunto, la Sala constata que la
Alcaldía Municipal de Ibagué omitió su deber constitucional y legal de
adelantar acciones concretas encaminadas a proteger el derecho a la educación
de los hijos de los accionantes a pesar
de conocer que existen barreras de acceso desproporcionadas que ponen en riesgo
su vida e integridad personal y desincentivaban la
permanencia de aquellos en el sistema educativo, dadas la dificultades
materiales o físicas que supone para estos cumplir su deber de asistencia a sus
centros educativos.
Al respecto, la señora Jessica Gámez Jara en su escrito de tutela
(T-7.744.935) manifestó: “no es justo que por ser pobres y vivir en una zona
rural sea tan inaceptable abandonada por el estado (sic), ya que
entiendo que [mi hija] tiene los mismos derechos a la vida y a la
educación que tienen los niños que viven en el casco urbano de Ibagué” (…)
“De no ser amparados con esta tutela los derechos de mi hija a la vida y a
la educación tendré que retirarla del colegio, privándola con el dolor de mi
alma a la educación, pero protegiéndole su derecho a la vida”[62].
62. Para la
Sala, el conocimiento por parte de la Alcaldía Municipal de Ibagué de las precarias
circunstancias en que se encuentran los puentes colgantes o estructuras
improvisadas que deben utilizar los hijos de los demandantes y su posterior
incumplimiento en la toma de acciones para conjurar el riesgo al que se
enfrentan diariamente para acudir a sus escuelas, se infiere de las siguientes
circunstancias y medios de prueba:
i) El derecho de petición presentado ante la
Alcaldía Municipal de Ibagué, el 12 de marzo de 2019, mediante el cual se
solicitó “urgentemente la construcción de un puente peatonal, sobre la
quebrada La Chumba”.
ii) La respuesta de la Alcaldía Municipal de Ibagué, a través de
la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, a la anterior petición, en la
que informó que “se programará visita técnica al sector de la quebrada la
cumba (sic) entrada finca el chaleco vía San Bernardo, con el fin de verificar
la posible construcción de un puente peatonal para cuando haya la oportunidad
en la contratación del año 2019”.
iii) Informe de visita realizada por un profesional
en ingeniería civil, contratista de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo
Rural de Ibagué, el 4 de octubre de 2018, mediante el cual dio a conocer a la
alcaldía accionada sobre las precarias condiciones del puente, resaltando el
riesgo permanente al que se encuentran sometidas las personas de viven en ese
sector y la necesidad de construir un paso seguro sobre la quebrada La Chumba.
En el referido informe se anexaron las siguientes pruebas
fotográficas:
“Figura N° 1. Se observa deterioro de estructura y el mal
estado del tablero de madera del puente peatonal ubicado sobre el río La chumba”[63].
“Figura N° 2 y N° 3. Se observa que los cables de acero y
cadenas que sostiene la estructura del puente peatonal colgante se encuentran
enlazados a unas columnas empotradas en el suelo natural, y que en cualquier
momento pueden fallar estos soportes haciendo colapsar la estructura”[64].
iv) En oficio del 14 de mayo de 2019[65]
la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural reconoció que la infraestructura
en la quebrada La Chumba necesita ser intervenida. No obstante, indicó que “no
es posible atender a su solicitud en razón a que los recurso[s] están
siendo utilizados para la atención de la ola invernal y el cumplimiento de
acciones judiciales, lo cual limita en su gran mayoría los recursos con los que
se cuenta”[66]. A la
referida respuesta se anexaron, entre otras, las siguientes imágenes:
v) Copia de la queja presentada ante la Personería
Municipal de Ibagué, el 6 de junio de 2019, mediante la cual se comunica a esa
entidad sobre la negativa de la Alcaldía de Ibagué para dar una solución a la
problemática presentada y se solicita su intervención, la cual fue remitida a
la entidad territorial accionada a través de la Secretaría de Agricultura y
Desarrollo Rural.
63. Para la Sala, en suma, estas circunstancias fácticas
dan cuenta de la vulneración del componente de accesibilidad del derecho
fundamental a la educación que padecen los menores Dilan Esteban Navarro Ortiz
y Luciana Arango Gámez, así como los demás niños, niñas y adolescentes de los
corregimientos de San Bernardo y Coello Cocora, del municipio de Ibagué,
Tolima.
Lo anterior por cuanto, pese a que la Alcaldía Municipal de Ibagué,
mediante la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, reconoció que la situación planteada
perjudica directamente a los niños y a los pobladores de los corregimientos que
habitan los accionantes, los cuales se ven obligados a arriesgar su integridad
para cruzar los cuerpos de agua a través de las precarias y rudimentarias estructuras
existentes, manifiesta que no ha tomado ningún tipo de acción pertinente.
64. Asimismo, la Sala concluye que existe
una amenaza de los derechos a la vida e integridad personal de los residentes
de los corregimientos San Bernardo y Coello Cocora y, en especial, de los
derechos de los menores de edad Dilan
Esteban Navarro Ortiz y Luciana Arango Gámez quienes, a falta de otro paso, necesariamente deben
cruzar las estructuras cuestionadas para acudir a las Instituciones educativas San
Bernardo y Antonio Nariño.
Lo anterior, desconociendo que el artículo 11 de la
Constitución ordena a todas las autoridades
públicas el deber de protección al derecho a la vida, obligación que implica
realizar las acciones pertinentes para evitar la vulneración o puesta en
peligro de los ciudadanos. Este deber adquiere mayor relevancia cuando se
trata de la vida de los menores de edad de acuerdo al artículo 44 superior, que
consagra la prevalencia de los derechos de los niños sobre los derechos de los
demás.
65. En esta medida, el Estado y, en general, todas
las actuaciones de las personas, naturales y jurídicas, deben garantizar la
salvaguarda de los derechos fundamentales de los niños, dada su condición de
vulnerabilidad.
66. Así
las cosas, la Alcaldía de Ibagué es la autoridad encargada de las vías
terciarias o rurales en ese municipio, y de su mantenimiento y cuidado, es así
que la construcción de las obras (puentes peatonales) de los corregimientos San
Bernardo y Coello Cocora se encuentra a cargo del municipio de Ibagué. Lo anterior,
en cumplimiento de su deber legal consagrado en artículo 6 de la Ley 1551 de
2012.
67. De acuerdo a lo anterior, y en aras de evitar el
acaecimiento de un perjuicio irremediable, la Sala ordenará a la entidad
territorial accionada que diseñe un plan que asegure la
construcción definitiva de los puentes peatonales que atraviesan los cuerpos de
agua de la quebrada La Chumba y el río Cocora, obras que deberán realizarse
de forma prioritaria en razón de los peligros a los que se están viendo
enfrentados los hijos de los accionantes. Al respecto, se reitera que, según lo
consagrado el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012[67], le corresponde al municipio,
“Promover
el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.
Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de
los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que
tengan los respectivos organismos de acción comunal[68]”.
68. En concordancia con lo estipulado en el artículo
29[69] de la referida norma que establece en cabeza de los alcaldes la
función de:
“Presentar
oportunamente los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo
económico y social con inclusión del componente de Derechos Humanos y de
Derecho Internacional Humanitario y de obras públicas, que deberá estar
coordinado con los planes departamentales y nacionales”.
69. La Sala
resalta que la quebrada La Chumba y el río Cocora hacen parte de sistema
hídrico del municipio de Ibagué, cuerpos de agua de naturaleza pública que a su
vez, dentro de la división político administrativa veredal, conforman la Cuenca
Hidrográfica Mayor del Río Totare y la Cuenca Hidrográfica Mayor del Río Coello
en el departamento del Tolima[70]. En esa medida, no puede la entidad territorial accionada pretender
que los accionantes asuman la responsabilidad de construir o mantener vías
urbanas o rurales, pues, se reitera, tal obligación recae directamente en los
municipios, según lo consagrado en la Ley 1551 de 2012.
70. Deberá entenderse que la anterior orden tendrá
una naturaleza compleja[71],
toda vez que la Sala reconoce que la construcción de las obras requeridas está supeditada
a un trámite administrativo y a una disponibilidad presupuestal. Sin embargo,
para asegurar que su ejecución se desarrolle en un plazo razonable, se ordenará
que, en todo caso, el proceso de construcción de las mismas no podrá superar el
término de doce (12) meses, circunstancia para la cual se trasladará el
seguimiento del cumplimiento de la presente sentencia a los jueces de primera
instancia de los expedientes acumulados, Juzgado Noveno Penal Municipal con
Función de Conocimiento de Ibagué (T-7.730.387) y Juzgado Décimo Penal
Municipal Mixto con Funciones de Conocimiento de Ibagué, Tolima, (T-7.744.935).
71. En
todo caso, la alcaldía accionada deberá tomar las medidas administrativas
correspondientes para darle prelación a la realización de las referidas obras y
solucionar de forma definitiva la situación de los niños que se ven obligados a
atravesar las precarias estructuras existentes en los corregimientos donde
habitan los accionantes. Lo anterior, con el fin de garantizar el componente de
accesibilidad del derecho a la educación de los menores de edad representados
en el asunto objeto de revisión.
72. Se
ordenará a la Secretaría de Agricultura y
Desarrollo Rural accionada que en cumplimiento de las
funciones establecidas en el Decreto 778 de 2008[72] acompañe a la Alcaldía Municipal de Ibagué en la formulación de la
política de construcción de la obra definitiva de los puentes peatonales que
atraviesan los cuerpos de agua de la quebrada La Chumba y el río Cocora.
73. Ahora
bien, tomando en consideración que en este caso la garantía del componente de
accesibilidad del derecho a la educación se encuentra íntimamente relacionada
con el derecho a la vida e integridad personal de los niños Dilan Esteban
Navarro Ortiz y Luciana Arango Gámez, se ordenará a la Alcaldía Municipal de
Ibagué que, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación
de la presente sentencia, implemente un plan de contingencia para mitigar los
riesgos que enfrentan los menores, hasta tanto culminen las obras de construcción
de los puentes peatonales en la quebrada La Chumba y el río Cocora.
74. El
citado plan de contingencia, deberá tener un cronograma claro y razonable de
implementación, incluidas las medidas que se consideren
pertinentes (reforzamiento de vigas, columnas, tableado, cables o cadenas) para
garantizar que el paso por las estructuras existentes en la quebrada La Chumba
y el río Cocora se realice bajo condiciones de seguridad para los habitantes de
esos corregimientos.
75. Así mismo, se ordenará a la entidad accionada que
disponga de un grupo de miembros de la Fuerza Pública para la vigilancia
permanente en el paso por las estructuras provisionales existentes en los
corregimientos de San Bernardo y Coello Cocora; vigilancia que deberá
reforzarse durante los horarios de ingreso y salida escolar. En todo caso, los agentes
seleccionados por la alcaldía municipal para desempeñar dicha labor, deberán
asegurar que el recorrido de un extremo al otro se realice en condiciones
seguras para los estudiantes y, en general, para todos los transeúntes.
76. Ahora bien, respecto de la responsabilidad imputable
a la Gobernación del Tolima, recuerda esta Corporación que, si bien cada
entidad territorial tiene unas competencias asignadas, en virtud del artículo 298
de la Constitución Política los departamentos ejercen “funciones
administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal,
de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los
servicios que determinen la Constitución y las leyes”.
77. La Ley 1551 de 2012 establece que los
departamentos deben prestar asistencia administrativa, técnica y financiera a
los municipios, en desarrollo del principio de subsidiariedad, según el cual, “La
Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial
apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo
económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestra su
imposibilidad de ejercerlas debidamente[73]”.
78. En consecuencia, si bien el ente territorial
vinculado refirió que no tiene competencia para la realización de las obras que
aquí se evalúan, es claro que de acuerdo a citados mandatos constitucionales y
legales, el Departamento del Tolima está llamado a colaborar con los
requerimientos del municipio. Por esta razón, la gobernación deberá atender a
este principio de subsidiariedad y concertar con la Alcaldía de Ibagué la
existencia de las condiciones requeridas y brindarle el apoyo financiero, jurídico y técnico que
requiera el municipio para el cumplimiento de las órdenes que se expedirán para
desarrollar las obras ordenadas en los corregimientos de San Bernardo y Coello
Cocora.
79. Finalmente, la Corte ordenará a la alcaldía accionada que, en un
término de dos meses contados a partir de la notificación de esta providencia,
presente un informe con destino a los Jueces Noveno Penal
Municipal con Función de Conocimiento de Ibagué (T-7.730.387) y Décimo Penal
Municipal Mixto con Funciones de Conocimiento de Ibagué, Tolima, (T-7.744.935),
respectivamente, en el que describa el avance de las obras y compromisos
ordenados en la presente sentencia. Asimismo, deberá remitir copia de los
referidos informes al Personero Municipal de Ibagué para lo de su competencia.
80. Posteriormente, la citada entidad territorial deberá presentar, de
manera bimestral, informes adicionales que den cuenta del avance en el
cumplimiento de las citadas órdenes, hasta que los jueces de primera instancia
determinen que las entidades han cumplido con estas.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. -
REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Noveno
Penal Municipal de Ibagué con Función de Conocimiento el veinticinco (25) de septiembre
de dos mil diecinueve (2019), que declaró improcedente la acción de tutela formulada por
Yeison Navarro Roa en representación de su hijo Dilan Esteban Navarro Ortiz en
contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué y la Secretaría de Agricultura y
Desarrollo Rural de Ibagué, dentro del expediente T-7.730.387. Asimismo, REVOCAR
el fallo de segunda instancia dictado por el
Juzgado Segundo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ibagué el
dieciocho (18) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), que confirmó la
decisión del Juzgado Décimo Penal Municipal Mixto con
Funciones de Conocimiento de Ibagué el siete (7) de octubre de dos mil
diecinueve (2019), que declaró improcedente la
acción de tutela instaurada por Jessica Gámez Jara en representación de su hija
Luciana Arango Gámez en contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué y la Corporación
Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA, dentro del expediente T-7.744.935.
En su lugar, CONCEDER el
amparo de los derechos fundamentales a la educación, a la vida y a la
integridad personal de los menores de edad Dilan Esteban Navarro Roa y Jessica
Gámez Jara.
SEGUNDO. - ORDENAR a la Alcaldía Municipal de
Ibagué que, en el término de doce (12) meses contados a partir de la
notificación de esta sentencia, realice los
estudios previos, el diseño, la disposición de recursos en el presupuesto y la
construcción de los puentes peatonales necesarios para atravesar la quebrada La
Chumba en el corregimiento de San Bernardo y el río Cocora en el corregimiento
Coello Corora, respectivamente, del municipio de Ibagué, Tolima.
TERCERO. - ORDENAR a la Secretaría de Agricultura y
Desarrollo Rural accionada que en cumplimiento de las
funciones establecidas en el Decreto 778 de 2008[74] acompañe a la Alcaldía Municipal de Ibagué en la formulación de la
política de construcción de la obra definitiva de los puentes peatonales que
atraviesan los cuerpos de agua de la quebrada La Chumba y el río Cocora.
CUARTO.
- ORDENAR a la
Alcaldía Municipal de Ibagué que, dentro de los diez
(10) días hábiles siguientes a la notificación de la presente sentencia,
implemente un plan de contingencia para mitigar los riesgos que enfrentan los
menores de edad Dilan Esteban Navarro Ortiz y Luciana Arango Gámez, hasta tanto
culminen las obras de construcción de los puentes peatonales en la quebrada La Chumba
y el río Cocora, ordenadas en el ordinal anterior.
El citado
plan de contingencia, deberá tener un cronograma claro y razonable de implementación,
incluidas las medidas que se consideren pertinentes
(reforzamiento de vigas, columnas, tableado, cables o cadenas) para garantizar
que el paso por las estructuras existentes en la quebrada La Chumba y el río
Cocora se realice bajo condiciones de seguridad para los habitantes de esos
corregimientos.
QUINTO.- ORDENAR a la
Alcaldía Municipal de Ibagué que, en un plazo de cinco (5) días, contados a
partir de la notificación de esta providencia, realice un plan con la Policía Nacional
y las entidades y autoridades que considere pertinente, para garantizar que, mientras
concluye la construcción de los puentes sobre la quebrada La Chumba y el río
Cocora, se garantice la seguridad, vida e integridad personal de los habitantes
de los corregimientos San Bernardo y Coello Cocora y, en especial, de los niños Dilan Esteban Navarro Ortiz y Luciana Arango Gámez que deben cruzar las estructuras existentes para asistir a las
Instituciones Educativas San Bernardo y Antonio Nariño. Dicho plan, en todo
caso, deberá contemplar la asignación de al menos dos miembros de la Fuerza
Pública que vigilen de forma permanente los dos extremos de ambas estructuras.
SEXTO. - ORDENAR a la Gobernación del Tolima que,
de acuerdo al principio de subsidiariedad, consagrado en el artículo 298 de la
Constitución, deberá brindar el apoyo financiero, jurídico y técnico que requiera
al Municipio de Ibagué, para la construcción y terminación definitiva de los
puentes objeto de las órdenes anteriores.
SÉPTIMO. - ORDENAR a la
Personería Municipal de Ibagué que, en ejercicio de sus funciones, acompañe el
cumplimiento de las órdenes proferidas en la presente sentencia.
Específicamente, deberá adelantar las diligencias administrativas necesarias
para la completa garantía de los derechos fundamentales de los menores
representados.
OCTAVO.- ORDENAR a la Alcaldía
Municipal de Ibagué que, en un término de dos (2) meses, contados a
partir de la notificación de esta providencia, presente un informe con destino
al Juzgado Noveno Penal Municipal con Función de Conocimiento
de Ibagué (Expediente T-7.730.387) y al Juzgado Décimo Penal Municipal Mixto
con Funciones de Conocimiento de Ibagué, Tolima, (Expediente T-7.744.935), en
el que describa el avance de las obras y compromisos a los que se hace
referencia en los ordinales segundo, tercero y cuarto de la parte resolutiva de
esta sentencia.
Asimismo, la Alcaldía Municipal de Ibagué
deberá remitir copia de los informes referidos al Personero Municipal de Ibagué
para el cumplimiento de las órdenes proferidas en el ordinal séptimo de la
parte resolutiva de esta sentencia.
Posteriormente, la entidad territorial deberá presentar, de manera bimestral,
informes adicionales que den cuenta del avance en el cumplimiento de las
citadas órdenes, hasta que los jueces de primera instancia justifiquen el
cumplimiento por completo con tales órdenes.
NOVENO. - DESVINCULAR
a la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA de la acción de
tutela T-7.744.935 y a la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué y al
Instituto Geográfico Agustín Codazzi de la acción de tutela T-7.730.387.
DÉCIMO. - Por Secretaría
General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Comuníquese,
notifíquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Integrada por los magistrados Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Alberto Rojas Ríos.
[2] Formulado
el 12 de marzo de 2019.
[3] Informe
de visita técnica del 4 de octubre de 2018, realizada por la Secretaría de
Agricultura y Desarrollo Rural de la Alcaldía de Ibagué. Folios 12 al 16,
cuaderno principal, expediente T-7.730.387.
[4] Folio 2, cuaderno principal, expediente
T-7.730.387.
[5] Folio 1, cuaderno principal, expediente
T-7.744. 935.
[6] Folio 2, cuaderno principal, expediente
T-7.744. 935.
[7] Folios
28 al 37, cuaderno principal, expediente T-7.730.387.
[8] Folios
38 al 40, cuaderno principal, expediente T-7.730.387.
[9] Folio
39, cuaderno principal, expediente T-7.730.387.
[10] Folios
48 y 49 del cuaderno principal, expediente T-7-730.387. En el oficio de
contestación presentado por la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural se
aclaró que la acción de tutela de la referencia solo fue notificada a esa
entidad hasta el día 26 de julio de 2019 debido a que fue radicada inicialmente
en la Secretaría de Ambiente y Gestión de Riesgo, lo que generó que se profiera
una respuesta de manera tardía.
[11] Folio 49
Ibidem.
[12] Vinculada al
proceso de tutela mediante Auto del 13 de septiembre de 2019, proferido por el
Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Ibagué.
[13] Vinculado al
proceso de tutela mediante Auto del 13 de septiembre de 2019, proferido por el
Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Ibagué.
[14] Folios 23 al 35, cuaderno principal,
expediente T-7.744.935.
[15] Folio 24, cuaderno principal, expediente
T-7.744.935.
[16] Ibidem.
[17] La Sala aclara
que el asunto de la referencia fue resuelto por primera vez en sentencia del 30
de julio de 2019 proferida por el Juzgado Noveno Penal de Ibagué con Función de
Conocimiento. En el referido fallo la autoridad judicial declaró improcedente
la tutela por subsidiariedad. Consideró que el accionante debía acudir a la
acción popular o de grupo, pues en el presente caso “no se logró probar que
los inconvenientes que presenta la estructura que permite el paso de nueve
familias numerosas de la quebrada la chumba en la vía a San Bernardo Tolima,
cinco minutos antes del pueblo, en la entrada a la finca el Chaleco, estén
amenazando o puedan vulnerar derechos subjetivos del demandante o de su hijo
menor de edad, de manera tal que amerite la intervención del Juez de Tutela y
que desplace así la Acción Popular”. Una vez impugnada la anterior decisión
por el accionante, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Ibagué en providencia del 6 de septiembre de 2019 consideró que
era necesaria la vinculación de la Secretaría de Planeación Municipal y el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi al presente trámite de tutela. Por lo
anterior, decretó la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la
demanda a fin de que se efectuara la debida integración al contradictorio.
[18] Folio 60, cuaderno principal, expediente
T-7.744.935.
[19] Folios
20 al 22, cuaderno constitucional, expediente T-7.730.387.
[20] Vinculada al proceso de revisión por la magistrada sustanciadora
mediante Auto del 10 de febrero de 2019.
[21] Oficio
del 14 de febrero de 2010. Folios 28 al 43, cuaderno constitucional, expediente
T-7.730.387.
[22] Folio
29, cuaderno constitucional, expediente T-7.730.387.
[23] Folios
46 al 52, cuaderno constitucional, expediente T-7.730.387.
[24] Folios
del 47 al 53, cuaderno constitucional, expediente T-7.730.387.
[25] “Por la cual se dictan normas para modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios”.
[26] Folio
52, del cuaderno constitucional, expediente T-7.730.387.
[27] Sentencias T-401 de 2017 y T-373 de
2015.
[28] “Por medio del cual se ajusta el manual específico de funciones y
competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la
administración central de la Alcaldía de Ibagué”
[29] https://www.ibague.gov.co/portal/admin/archivos/normatividad/2008/DECRETO%20774.PDF
[30] Vinculada al proceso de tutela por el Juzgado Noveno Penal Municipal con
Función de Conocimiento de Ibagué mediante auto del 16 de julio de 2019.
[31] Artículo
31 ley 99 de 1993. "Funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales".
[32] El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un
criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las
competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el
Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el
nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del
principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la
medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos
ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad
significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden
intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se
muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades.
[33] El principio de concurrencia parte de la consideración de que, en
determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la
participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en
primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las
mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el
objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de
entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este
principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las
distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea
necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse
de esa responsabilidad.
[34] Sentencias
T-723 de 2010, T-063 de 2013, T-230 de 2013 y T-087 de 2018, entre otras.
[35] Sentencia
T-723 de 2010. Reiterada en la Sentencia T-063 de 2013.
[36] QUINCHE
RAMÍREZ, Manuel Fernando. Derecho Procesal Constitucional Colombiano. Acciones
y procesos. Bogotá: 2015. P. 212.
[37] Sentencias T-081 de 2013, T-661 de 2012 y
T-306 de 2015, entre otras.
[38] Sentencia C-520 de 2016.
[39] Sentencia T-743 de 2013.
[40] Sentencia T-743 de 2013.
[41] En
igual sentido, los artículos 28 y 29 de la Convención sobre los Derechos del
Niño ratificada por el Estado colombiano mediante la Ley 12 de 1991 también
fija obligaciones para los Estados.
[42] El
Pacto de Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales ratificado por el Estado colombiano a través de la Ley 74 de
1968, en su artículo 13, señala que el derecho a la educación “debe
orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de
su dignidad”. En relación con este
artículo, en 1999, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(Comité DESC) emitió la Observación General No. 13, en la que describió el
alcance del derecho a la educación en el Pacto.
[43] Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Observación General No. 13 “El derecho a la educación”, párrafo 6.
[44] Sentencia
C-376 de 2010.
[45] Sentencia
T-085 de 2017, reiterado en Sentencia T-091 de 2018.
[46] Sentencia
T-091 de 2018.
[47] Ibidem.
[48] Ley General de Educación.
[49] En el artículo 6 de la Ley 715 de 2001 se
regulan las competencias generales de los departamentos en el sector de
educación, así como las competencias específicas de los departamentos en este
sector frente a municipios no certificados.
[50] “Por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros”.
[51] Reiteración
de las consideraciones expuestas en las sentencias T-418 de 2010 y T-081 de
2013,entre otras.
[52] Sentencia
T-418 de 2010.
[53] Ibidem.
[54] Sentencia
T-086 de 2003; en este caso, en sus consideraciones, se analizó en qué
condiciones puede un juez de tutela modificar, con posterioridad al momento en
que se dictó una sentencia, una orden compleja, con el fin de asegurar el goce
efectivo de los derechos fundamentales.
[55] Ibidem.
[56] “Por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política”.
[57] Sentencia
T-030 de 2018.
[58] Ibidem.
[59] Sentencia
T-434 de 2018, reiterada en Sentencia T-209 de 2019.
[60] Sentencias T-690 de 2012, T-458 de 2013, T-008 de 2016, T-545 de 2016 y
T-434 de 2018.
[61] T-209
de 2019.
[62] Folio
2 del cuaderno principal.
[63] Folio
14 del cuaderno principal, expediente T-7.730.387.
[64] Folio
15, cuaderno principal, expediente T-7.730.387.
[65] Mediante el
cual da respuesta a un derecho de petición impetrado el 2 de abril de 2019.
[66] Folio
17, cuaderno principal, expediente T-7.730.387.
[67] Mediante
el cual se modificó el artículo 3 de la Ley 136 de 1994.
[68] Numeral 3 del artículo 6 de la Ley 1551 de
2012.
[69] Mediante
el cual se modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994.
[70]Informe sobre división hidrológica realizado
por la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, consultado en
abril de 2020.
https://www.cortolima.gov.co/sites/default/files/images/stories/centro_documentos/pom_totare/diagnostico/a_21caracteristicas_%20area_estudio_totare.pdf
[71] Sentencia T-081 de 2013. En esta
oportunidad la Corte Constitucional se refirió a las órdenes complejas e indicó
que “una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones
u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona
destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a
48 horas para que el cumplimiento sea pleno. Para la Corte, las ‘órdenes
complejas’ son ‘mandatos de hacer que generalmente requieren del transcurso de
un lapso significativo de tiempo, y dependen de procesos decisorios y acciones
administrativas que pueden requerir el concurso de diferentes autoridades y
llegar a representar un gasto considerable de recursos, todo lo cual suele
enmarcarse dentro de una determinada política pública”.
[72] “Por medio del cual se ajusta el manual específico de funciones y
competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la
administración central de la Alcaldía de Ibagué”
[73] Artículo 4, Ley 1551 de 2012
[74] “Por medio del cual se ajusta el manual específico de funciones y
competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la
administración central de la Alcaldía de Ibagué”