C-055-13
Sentencia C- 055/13
Sentencia C-
055/13
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE
SALUD-Competencia de conciliación en
conflictos entre el administrador del fosyga, las entidades promotoras de
salud, los prestadores de servicios, las compañías aseguradoras del soat y
entidades territoriales
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aun cuando debe ser evaluada de acuerdo con el principio pro
actione, en todo caso es necesario que en ella concurran unas condiciones
mínimas de procedibilidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud
sustancial de la demanda
La Corte concluye que en la demanda bajo
estudio no se estructuró un verdadero cargo de inconstitucionalidad,
circunstancia que a su vez impide al órgano de control realizar el análisis de
fondo de la norma impugnada. En consecuencia, esta Corporación se inhibirá de
emitir pronunciamiento de fondo sobre la demanda formulada contra el artículo
135 de la Ley 1438 de 2001, por haber operado el fenómeno de la ineptitud
sustantiva de la demanda.
Referencia: Expediente No. D-9132
Demanda de inconstitucionalidad
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 126 y 135 de la Ley 1438 de 2011 “Por medio de la cual se
reforma el Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante: Karina Vence Peláez
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C,
seis (6) de febrero de dos mil trece (2013).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, la ciudadana  Karina Vence Peláez,
Procuradora 139 Judicial II Administrativa,demandólos
artículos 126 y 135 de la Ley 1438 de 2011 “Por medio de la cual se reforma
el Sistema de Seguridad”.
Por Auto del
diecinueve (19) de junio de dos mil doce (2012), el Magistrado Sustanciador
decidió inadmitir la demanda, por encontrar que en ella no seestructuró
un verdadero cargo de inconstitucionalidad contra las normas acusadas, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y la
propia jurisprudencia constitucional.
El veintiséis
(26) de junio de 2012, dentro del término previsto para la corrección de la
demanda, la actora radicó en la
Secretaría General de esta Corporación el correspondiente escrito de
subsanación.
Mediante Auto del diez (10) de julio de dos mil doce (2012), el
Magistrado Ponente decidió admitir la demanda contra el artículo 135 de la
Ley 1438 de 2010, e inadmitirla nuevamente por el cargo formulado contra el
artículo 126 de la citada ley, tras encontrar que no se aportaron nuevos
argumentos para sustentar su posible inconstitucionalidad.
En la misma providencia, el Magistrado Sustanciador ordenó que,
una vez se agotara la etapa procesal correspondiente a la inadmisión parcial, se
procediera a la fijación en lista de la demanda formulada contra el artículo
135 de la Ley 1438 de 2010 y, simultáneamente, se corriera traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. Así mismo, ordenó que se comunicara la demanda al Presidente de la
República, al Congreso de la República, al Ministerio de Salud y Protección
Social, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la
Defensoría del Pueblo, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la
Alianza Salud EPS, y a las universidades Nacional de Colombia, Rosario,
Externado de Colombia, Javeriana y Libre, para que, si lo estimaban
conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o
defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
En relación con el Auto del diez (10) de junio de dos mil doce
(2012), el actor no presento objeción alguna, razón por la cual, mediante Auto
del veintisiete (27) de julio de dos mil doce (2012), se procedió al rechazo de
la demanda contra el artículo 126 de la Ley 1438 de 2010, venciendo en silencio
el término para presentar recurso de súplica.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el artículo 135 de la
Ley 1438 de 2011, conforme con su publicación en el Diario Oficial No.
47.957, del 19 de enero de 2011:
“Ley 1438 DE 2011
(enero 19)
Diario Oficial No. 47.957 de 19 de enero de 2011
Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad
Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“…”
ARTÍCULO 135. COMPETENCIA DE CONCILIACIÓN. La Superintendencia Nacional de Salud podrá
actuar como conciliadora de oficio o a petición de parte en los conflictos que
surjan entre el administrador del Fosyga, las Entidades Promotoras de Salud,
los prestadores de servicios, las compañías aseguradoras del SOAT y entidades
territoriales”.
III. LA
DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
La demandante
considera que la función de conciliación prejudicial otorgada por el legislador
a la Superintendencia Nacional de Salud, a través del artículo 135 de la
Ley 1438 de 2011, resulta violatoria del preámbulo y de los artículos 1°, 2°,
4° y 277-7 de la Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
2.1. La
demandante manifiesta que la norma acusada, al facultar a la
Superintendencia Nacional de Salud para actuar como conciliadora en los
conflictos que surjan entre las entidades que hacen parte del sistema de
seguridad social en salud, desconoce el preámbulo y los artículos 1°, 2° y 4°
de la Carta, que propugnan por un orden económico y social justo, la
prevalencia del interés general y la primacía de la
Constitución Política.
Explica que la
violación de las citadas disposiciones constitucionales se produce por parte de
la norma acusada, toda vez que las actas de conciliación prejudicial que le
corresponde expedir a la
Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus funciones, hacen
tránsito a cosa juzgada y prestan merito ejecutivo, por lo cual las mismas no
se encuentren sometidas a control judicial posterior, lo que pone en riesgo el
patrimonio estatal, específicamente los dineros del sistema general de
seguridad social en salud.
Sobre el
particular, precisa que “el legislador debió contemplar en dicha norma el
deber de someter dichos acuerdos al control posterior de un juez de la
república, que los someta a un estudio exiguo de legalidad, salvaguardando con
ello, no solo el ordenamiento jurídico, sino de plano y más importante el
INTERÉS GENERAL, pues de la lectura del artículo 135 se aprecia sin lugar a dudas
que las conciliaciones, las mas de las veces, recaerán sobre dineros del
sistema de seguridad social en salud, esto es, dineros públicos”.
2.2. En
concordancia con lo dicho, sostiene la actora que la disposición acusada
desconoce también el numeral 7 del artículo 277 de la
Constitución, en cuanto excluye funcionalmente al Procurador General de la
Nación de la defensa del patrimonio público. En relación con esto último,
aclara que, aun cuando el artículo 277 de la
Carta no consagra competencias específicas en cabeza de la
Procuraduría General de la Nación, “sí establece una genérica de
intervención en asuntos administrativos y judiciales cuando sea necesario para
la defensa del ordenamiento jurídico, el erario o los derechos y garantías
fundamentales”.
Con base en
ello, destaca que la norma acusada, al asignarle a la Superintendencia Nacional de Salud la facultad para actuar como conciliador prejudicial en
asuntos de su competencia, desplazó al Procurador en el ejercicio de una
función administrativa que él debe asumir, por dos razones fundamentales:
inicialmente, por cuanto lo que le corresponde conciliar a la Superintendencia son dineros que hacen parte del sistema de seguridad social en salud, es
decir dineros públicos, siendo la
Procuraduría el órgano competente para ello. Y, además, “en tanto el
trámite de conciliación prejudicial administrativa esta atribuido previamente
al Ministerio Público, por lo tanto la coexistencia de dos trámites
administrativos orientados a la conciliación administrativa no encuentra
absolutamente ninguna justificación, ni ventaja para los operadores jurídicos
que intervienen en ella; por el contrario es un mecanismo inconstitucional que
desprotege al Estado, de que sea un organismos de control  y posteriormente un
órgano judicial el que refrende los acuerdos, que como ya se dijo, involucra
dineros estatales y en el caso concreto dineros del ya maltrecho sistema de
salud colombiano”.
IV.
INTERVENCIONES
1. Aclaración
previa
Algunos de los
intervinientes presentaron sus puntos de vista en torno a la constitucionalidad
de los artículos126 y 135 de la Ley 1438 de 2011. No obstante, como quiera que
la demanda formulada contra el artículo 126 fue inadmitida y rechazada por el
Magistrado Ponente, a continuación, solo se relacionarán los argumentos de los
intervinientes que se refieran al artículo 135 de la citada ley, por ser ésta
la norma respecto de la cual se dio trámite al presente juicio.
2. Instituto
Colombiano de Derecho procesal
El Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, a través de uno de sus miembros, expuso los
argumentos en torno a la demanda formulada contra el artículo 135 de la
Ley 1438 de 2011, señalando que la competencia asignada a la Superintendencia Nacional de Salud para actuar como conciliadora en los conflictos que surjan
entre entidades del sistema de salud, en nada desconoce la
Constitución Política, considerando que “los cargos propuestos por la
Procuraduría respecto de esta norma son más de inconveniencia que de
inconstitucionalidad”.
3. ALIANSALUD
EPS
La EPS ALIANSALUD, actuando a través de apoderada,
intervino en el presente juicio para solicitarle a la
Corte que declare la exequibilidad condicionada del artículo 135 de la
Ley 1438 de 2011.
Comienza la
intervención aclarando que, de acuerdo al contenido de la norma impugnada y la
acusación formulada en su contra, dividirá su intervención en tres aspectos
temáticos: (i) la conciliación en materia administrativa; (ii) la
función de conciliación de la superintendencia Nacional de Salud; y las (iii)
conclusiones.
En cuanto a la
conciliación en materia administrativa, inicia mencionando el artículo 23 de la
Ley 640 de 2001, que estable que la conciliación extrajudicial en materia de
lo contencioso administrativo solamente puede ser adelantada ante el Ministerio
Público, aclarando que la norma citada fue avalada por la
Corte Constitucional mediante Sentencia C-417 de 2002. Se refiere también al artículo
13 de la Ley 1285 de 2009, en el cual se estableció la conciliación
extrajudicial como requisito de procedibilidad de las acciones establecidas en
los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, precisando
igualmente que la norma fue declarada exequible por la
Corte en la Sentencia C-713 de 2008. Finalmente, cita el Decreto 1716 de 2009,
que reglamentó el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, y que le impuso al agente
del Ministerio Público que actúa como conciliador, el deber de remitir, dentro
de los tres días siguientes a la celebración de la correspondiente audiencia,
el acta de conciliación, junto con el respectivo expediente al juez competente
para su aprobación.
Con base en las
citadas normas, la interviniente sostiene que es legítimo establecer como
requisito de procedibilidad la conciliación en asuntos de lo contencioso
administrativo; que ésta solo puede ser adelantada ante agentes del Ministerio
Público; y que el acta de conciliación debe someterse a la aprobación del juez
competente.
Sobre la función
de conciliación de la superintendencia Nacional de Salud, menciona el artículo
38 de la Ley 1122 de 2007, el cual otorgó a dicha entidad la función de
conciliación, norma que a su vez fue declara exequible por la
Corte en la Sentencia C-902 de 2008 y en la que precisó que la conciliación
que realiza la Superintendencia Nacional de Salud constituye un mecanismo
alternativo para la solución de conflictos, que se llevará a cabo por
conciliador revestido de funciones de administrador de justicia  para el caso
en específico. De igual forma, cita el Decreto 1018 de 2007, que en su artículo
22 estableció que las funciones jurisdiccional y de conciliación serían
ejercidas por la Superintendencia delegada para la
Función Jurisdiccional y de Conciliación. Hace referencia a las Sentencias de la
Corte C-117 y C-119 de 2008, en las cuales la
Corporación analizó la constitucionalidad del artículo 41 de la
Ley 1122 de 2007 y estableció como requisitos para que las superintendencias
ejerzan funciones jurisdiccionales los siguientes: “(i) las materias
específicas deben estar precisadas en la ley, (ii) no pueden tener por objeto
la instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos y (iii) al interior de
la superintendencia debe estar estructuralmente diferenciado el ámbito de la
función judicial del correspondiente a las funciones administrativas de
inspección, vigilancia y control”.
Con base en las
normas citadas, concluye que el alcance de la norma demandada es mucho más
amplio que el descrito por la accionante, pues, según su entendido, los sujetos
mencionados en la norma podrán acudir a conciliación a la Superintendencia Nacional de Salud cuando surjan conflictos entre ellos, conflictos que, en
caso de no ser resueltos podrían conocerse por la jurisdicción ordinaria y no
por la contenciosa administrativa. Coincide con la accionante en cuanto a que
los conflictos de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa no
deberían ser de conocimiento de la
Superintendencia en conciliación. Sin embargo, sostiene que difieren en cuanto
a los casos en los cuales los conflictos sean competencia de la jurisdicción
ordinaria, evento en el cual, si podría conocerlos la Superintendencia por vía de conciliación.
A partir de lo
dicho, le solicita a esta Corporación “declarar exequible el artículo 135 de
la Ley 1438 de 2011, en el entendido de que el superintendente delegado para
la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud no debe ser competente para adelantar audiencia
extrajudicial de conciliación en donde se traten conflictos de contenido
económico de los cuales pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso
administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87
del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan”
4. Ministerio
de Salud y protección Social
El Ministerio de
Salud y Protección Social, por intermedio de apoderada, interviene en el
presente juicio, solicitando a la Corte que se esté a lo resuelto en la
Sentencia C- 117 de 2008, en la cual se declaró exequible el artículo 41 de la
Ley 1122 de 2007, norma que consagra las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud y que fue adicionada por el artículo 126 de la ley 1438 de
2011.
Por fuera de la
anterior solicitud, la entidad interviniente no hace ningún pronunciamiento en
relación con la demanda formulada contra el artículo 135 de la
Ley 1438 de 2011.
5. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de
Hacienda, a través de uno de los delegados del despacho del Ministro, defendió
la exequibilidad de la norma demandada, basando su defensa en los siguientes
argumentos.
Asegura que la
atribución de funciones jurisdiccionales y de conciliación en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, encuentra un claro fundamento en el artículo 116 de la
Constitución Política; seguidamente, hace un recuento de las medidas
legislativas que, previas a la Ley 1122 de 2007, se emprendieron como resultado
de la preocupación por las problemáticas generadas en el sector de la salud.
Afirmando que muchos de los proyectos de ley que se presentaron referían la
necesidad de crear un mecanismo capaz de solucionar conflictos al interior del
sector, que a su vez representara una descongestión judicial.
Finalmente, la
Ley 1122 de 2007, buscando que el órgano máximo de vigilancia en asuntos
referentes a la salud pudiera intervenir y dirimir conflictos a fines, atribuyó
facultades jurisdiccionales y de conciliación a dicho órgano. En consecuencia
se reestructuró la entidad, creando la Superintendencia Delegada para la función Jurisdiccional y de Conciliación mediante el
Decreto 1018 de 2007.
Según el
interviniente, el artículo 135 de la Ley 1438 de 2011, demandado, se ocupa de
ampliar la función conciliadora ya existente de la
Supersalud, permitiéndole a sujetos como el Fosyga, las EPS y demás, acudir a
la celeridad y eficiencia de una conciliación para no tener que someterse a los
procesos judiciales.
Teniendo en
cuenta que la Superintendencia es un órgano calificado y con conocimiento del
tema, no advierte el delegado del Ministro, la necesidad de someter los
acuerdos productos de estas conciliaciones a la posterior aprobación de un
juez, teniendo en cuenta la experiencia y manejo de los asuntos que tiene este
órgano de control.
Para finalizar,
asegura que la demandante incurre en un error de apreciación al aseverar que
hay incumplimiento de los requisitos exigidos jurisprudencialmente para la
procedencia de la conciliación en materia de lo contencioso administrativo, por
cuanto los conflictos a los cuales se hace referencia, no necesariamente
involucran a la administración.
6. Ministerio
de Justicia y del Derecho
El Ministerio de
Justicia y del Derecho, a través de apoderada, le solicita a la
Corte que declare la exequibilidad de la norma demandada.
En principio,
hace un recuento de la relevancia constitucional de la conciliación, haciendo
referencia al proceso de creación de la
Carta de 1991, en el que se evidencia el propósito de reformar el sistema de
justicia utilizando, entre otras medidas, la posibilidad de resolver los
conflictos a través de particulares y servidores públicos habilitados
transitoriamente para administrar justicia en calidad de conciliadores. Como
resultado de lo anterior, se encuentra consagrada en el inciso 4 del
artículo116 de la Carta la conciliación como mecanismo para solucionar
conflictos.
Posteriormente
hace referencia a la definición de conciliación establecida en el artículo 64
de la Ley 446 de 1998, y a las características que a dicha institución le fijo la
Corte en la Sentencia C-893 de 2001, a partir de lo cual el interviniente
reconoce la conciliación como “un negocio jurídico plurivoluntario, mediante
el cual las partes emiten sus declaraciones de voluntad ante el conciliador,
quien ejerce transitoriamente funciones jurisdiccionales, y mediante las cuales
solucionan un conflicto”.
A continuación,
se refiere a la conciliación en temas relativos a la jurisdicción contenciosa
administrativa, citando el Decreto 1716 de 2009, que reglamentó el artículo 13
de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la
Ley 446 de 1998 y el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, en el que se establece
cuáles son los asuntos susceptibles de conciliación en esta materia. Ligado a
ello, se refiere entonces a la exclusividad de que trata el artículo 23 de la
Ley 640 de 2001, según el cual las conciliaciones en materia contenciosa
administrativa solo podrán llevarse a cabo por el Ministerio Público.
Al entrar a
analizar el artículo acusado, define la naturaleza jurídica de cada uno de los
sujetos habilitados para acudir ante la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de llevar a cabo una conciliación, como son: el
Fosyga, las EPS, los prestadores de Servicios de Salud y el régimen del SOAT.
Ello para concluir que los asuntos sobre los cuales versarán las conciliaciones
realizadas por la Superintendencia Nacional de Salud, según lo establecido en
el artículo demandado, son de carácter privado, no son de competencia de la
jurisdicción contenciosa administrativa  y, por lo tanto, el conocimiento de
ellos por parte de la Superintendencia no configura vulneración de la
Carta Política.
7.
Superintendencia Nacional de Salud
La Superintendencia Nacional de Salud, mediante
apoderado, interviene en el presente juicio, llamando  la atención de la
Corte en el sentido de sostener “que la demanda de inconstitucionalidad
propuesta adolece de motivación y sustentación y que las razones expuestas por
la actora, NO PURGAN LA
PRETENDIDA INCONSTITUCIONALIDAD”. Subsidiariamente, le solicita a la
Corporación que declare la exequibilidad de la norma acusada.
Procede la
interviniente a justificar la constitucionalidad de la norma acusada,
explicando la naturaleza jurídica de las Superintendencias y su papel en el
Estado Social de Derecho. Sobre este aspecto, indica que las funciones
judiciales y de conciliación, atribuidas a las citadas entidades encuentran
fundamento en el artículo 116 de la
Constitución Política, norma que en virtud de la descongestión judicial y la
creación de mecanismos alternativos de solución de conflictos, permitió que en
materias precisas las autoridades administrativas pudieran administrar
justicia. Seguidamente, menciona las sentencias C-141 de 1995, C-212 de 1994 y
C.1641 de 2000, en las cuales la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad de disposiciones legales que
radican en cabeza de autoridades administrativas funciones jurisdiccionales.
Continúa sus
argumentos exponiendo detalladamente la función de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud. Menciona los artículos 38 de la
Ley 1122 de 2007, 22 del Decreto1018 de 2007 y 135 de la
Ley 1438 de 2011, como la base legal de la facultad que tiene la Superintendencia Nacional de Salud para conciliar, la forma y los sujetos participantes de
dicha conciliación.
Considera que el
artículo 135  de la Ley 1438 de 2011, es exequible, por cuanto a su parecer,
este hace alusión a  una entidad especializada en la materia que sirve de
puente entre las partes dentro de un conflicto en el campo de la salud, lo que
no significa que estén obligadas a llegar a un acuerdo o que la entidad sea
quien defina la resolución del asunto. Sobre ese punto, asegura que el trámite
de conciliación en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, representa descongestión judicial y un procedimiento “expedito,
abreviado y práctico”.
Para concluir,
afirma que la norma es constitucional por cuanto: no excluye funcionalmente al
procurador General de la Nación, pues, por mandato constitucional y legal el
Ministerio Público puede hacerse parte en cualquier actuación, en procura de
guardar el interés general. Además, la conciliación que lleva a cabo la Superintendencia no es requisito de procedibilidad, mientras que la realizada por la
Procuraduría sí.
8. Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario
El Colegio Mayor
de Nuestra Señora del Rosario, por intermedio de una académica del área de
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la facultad de Jurisprudencia,
interviene en la presente acción de inconstitucionalidad apoyando algunas de
las consideraciones de la demanda.
Inicia
expresando que la conciliación es un instrumento establecido en la
Constitución y utilizado por las jurisdicciones del ordenamiento nacional como
mecanismo para la solución de conflictos de carácter transigible, conciliable y
desistible diferente al proceso judicial.
Señala que en la
norma acusada no se especifica que los acuerdos fruto de las conciliaciones
realizadas por la Superintendencia Nacional de Salud, deban ser objeto de
control judicial posterior, como si lo deben ser las surtidas en la
Procuraduría General. A este respecto, coincide con la actora en cuanto al
hecho de que es el procurador General de la
Nación, en aras de proteger el patrimonio público, el que debería conocer de
los conflictos atribuidos a la Superintendencia Nacional de Salud, haciendo referencia a lo establecido por la
Corte Constitucional en Sentencia C-713 de 2008.
Basada en lo
anterior, la interviniente considera válidos los argumentos de la accionante
que promulgan la salvaguardia del interés general y el patrimonio estatal,
afirmando además que el legislador debe contemplar el estudio posterior por parte
del juez competente, de los acuerdos producto de las conciliaciones surtidas
por la Superintendencia Nacional de Salud.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la
Nación, mediante concepto No. 5437, del veintiuno (21) de septiembre dedos mil
doce (2012), se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia y le solicitó a la Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de
fondo respecto del artículo 135 de la Ley 1438 de 2011.
Considera que la
lectura hecha en la demanda sobre la norma impugnada, “en el sentido de que
excluye o limita la participación de la
Procuraduría General de la Nación  dentro del trámite de conciliación que
adelanta la Superintendencia y, por tanto, vulnera las competencias
constitucionales reconocidas en el artículo 277.7 Superior, es desafortunada. Y
lo es, porque dicha inteligencia de la norma es inadmisible, ya que la
competencia de intervención conferida por la
Carta a la Procuraduría General de la
Nación es muy amplia, en la medida en que incluye intervenir en todos los
procesos y ante las autoridades judiciales y administrativas, cuando sea
necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los
derechos y garantías fundamentales”.
Aduce el
Ministerio Público que, en cuanto “la competencia de intervención de la
Procuraduría General de la Nación se basa en la propia Carta, no hace falta
que la ley la reitere o reconozca”,pues, en virtud del principio de
supremacía de la Constitución, dicha entidad puede actuar en todos los procesos
judiciales y administrativos, y “debe hacerlo cuando sea necesario para
defender el orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías
fundamentales”.
En relación con
la presunta violación de la Carta, por no regular la norma lo referente al
control judicial posterior de las conciliaciones surtidas ante la Superintendencia Nacional de Salud, la Vista Fiscal entiende que la demanda plantea una
especie de omisión legislativa relativa, sin satisfacer la carga especial de
argumentación requerida para esos efectos.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de
la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la
demanda de inconstitucionalidad que se formula contra el artículo 135 de la
Ley 1438 de 2011.
2. Alcance de
la presente demanda
2.1. En el
caso bajo estudio, la demandante le solicita a la
Corte que declare inexequible el artículo 135 de la
Ley 1438 de 2011, por considerar que dicho precepto, al facultar a la  Superintendencia Nacional de Salud para actuar como conciliadora en los conflictos que
surjan entre el administrador del Fosyga y las entidades que hacen parte del
sistema de seguridad social en salud, desconoce el preámbulo y los artículos
1°, 2°, 4° y 277-7 de la
Constitución Política.
Para sustentar
la acusación, la demandante parte de la base que las actas de conciliación
prejudicial que expide la
Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus funciones, hacen
tránsito a cosa juzgada y prestan merito ejecutivo, de lo que deduce que las
mismas no se encuentran sometidas a control judicial posterior, siendo esto
último lo que a su juicio resulta inconstitucional, pues pone en riesgo el
patrimonio estatal, específicamente los dineros del Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
Conforme con
dicha línea argumentativa, sostiene igualmente que la norma acusada también desplaza
al Procurador General de la Nación en el ejercicio de una función que él debe
asumir, y que le ha sido asignada por la ley, cual es la de conocer de las
conciliaciones prejudiciales en materia contenciosa administrativa que
involucren los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, caso
en el cual, tales conciliaciones sí estarían sometidas a control judicial.
2.2. Frente a los cargos de la
demanda, algunos intervinientes, entre los que se cuenta el Ministerio Público,
le solicitan a la Corte, como petición principal, abstenerse de emitir
pronunciamiento de fondo, por considerar que la acusación no encuentra
fundamento en el texto de la norma acusada ni fue debidamente sustentada.
2.3. Un segundo grupo de
intervinientes le piden a la Corte que declare la exequibilidad de la norma
impugnada. Al respecto, sostienen que las funciones judicial y
de conciliación, atribuidas a la Superintendencia Nacional de Salud, encuentran fundamento en el artículo 116 de la
Constitución Política, el cual permite que en materias precisas las
autoridades administrativas puedan llevar a cabo tales competencias. Señalan
igualmente, que la disposición impugnada tampoco busca excluir al procurador
General de la Nación del ejercicio de sus funciones, pues por mandato
constitucional y legal, el Ministerio Público puede hacerse parte en cualquier
actuación judicial o administrativa,  en procura de guardar el interés general
y el patrimonio público.
2.4. Finalmente, quien interviene
en representación del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario manifiesta
compartir algunos de los planeamientos de la demanda, en el sentido de
considerar que, en cuanto la norma acusada no precisa que los
acuerdos conciliatorios a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud deban ser objeto de control judicial, el legislador debe
contemplar tal posibilidad en aras de proteger el patrimonio público. De igual
manera entiende que el procurador General de la
Nación, en aras de proteger el patrimonio público, debería conocer de los
conflictos atribuidos a la
Superintendencia Nacional de Salud.
3.
Cuestión previa. Estudio de procedibilidad de la demanda
Atendiendo al contenido de la
acusación y a la solicitud formulada por algunos de los intervinientes, lo
primero que debe establecer la Corte en la presente causa, es si la demanda es
apta, esto es, si cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos
en la ley y la jurisprudencia constitucional.
3.1. Las
demandas de inconstitucionalidad y los requisitos de procedibilidad que deben
cumplir
3.1.1. Se le solicita
a la Corte inhibirse para pronunciarse de fondo frente a la demanda formulada
contra el artículo 135 de la Ley 1438 de 2011, sobre la base de considerar
algunos intervinientes que en ella no estructura un verdadero cargo. Con el fin
de decidir sobre este primer aspecto, pasa la
Corte a reiterar su doctrina sobre los requisitos de procedibilidad que deben
cumplir las demandas de inconstitucionalidad.
3.1.3.
Conforme lo ha recordado esta Corporación, el artículo 241 de la
Carta Política le confía a la
Corte Constitucional“la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos de este
artículo”. En desarrollo del citado mandato, los
numerales 4º y 5° de la misma disposición le asignan, entre otras funciones, la
de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes y decretos con fuerza de ley, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. Dicha
atribución, a su vez, se encuentra en concordancia con lo dispuesto en el
numeral 6° del artículo 40 Superior, que le reconoce a todo ciudadano el
derecho político a interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y la ley.
3.1.4.
Interpretando el alcance de las funciones contenidas en los numerales 4° y 5°
del artículo 241 de la Carta, la jurisprudencia ha dejado claro que, frente a
las leyes y decretos con fuerza de ley, la
Constitución no consagra un sistema de control constitucional oficioso sino
rogado, en el sentido que éste solo se entiende activado a través de la
presentación de la respectiva demanda de inconstitucionalidad, constituyéndose ésta en un requisito indispensable de activación del
referido proceso.
3.1.5. Aun cuando la demanda de inconstitucionalidad debe ser
evaluada de acuerdo con el principio pro actione, dado el carácter
público que la propia Constitución le atribuye, en todo caso es necesario que
en ella concurran unas condiciones mínimas de procedibilidad que permitan guiar
la labor del juez constitucional y orientar, asimismo, el debate de los
intervinientes en el proceso que pretende iniciarse. Sobre este particular, la
Corte ha expresado que la exigencia de unos requisitos mínimos en la
formulación de las demandas de inconstitucionalidad, no puede interpretarse
como una restricción al ejercicio del derecho político a presentar acciones
públicas en defensa de la Constitución, sino como una limitación razonable del
mismo, inscrita en el ámbito de la reglamentación del citado derecho, con la
que se persigue asegurar un debido proceso constitucional, ordenado, coherente
y rodeado de las mayores garantías, de manera que pueda concluir con una
decisión de fondo.
3.1.6. Dentro
del citado propósito, el Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el
régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la
Corte Constitucional”, en su artículo 2º consagra los requisitos que deben
cumplir las demandas de inconstitucionalidad. En esa orientación, la norma
citada dispone que toda demanda deberá presentarse por escrito y contener: (i)
las normas que se acusan como inconstitucionales, trascribiéndolas
literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación
oficial;(ii)las disposiciones superiores que se estiman violadas;
y(ii)las razones que sustentan la acusación, esto es, la exposición de
los motivos por los cuales se estiman violados los mandatos superiores.
3.1.7. Sobre
esta última exigencia, la jurisprudencia ha sostenido que por su intermedio se
impone al ciudadano una carga de contenido material y no simplemente formal, en
el sentido de que la misma no se satisface con la exposición de cualquier tipo
de razones o motivos, sino que es necesario que éstas sean “claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes”[1], en
contraposición a las acusaciones vagas, abstractas e imprecisas que impiden
llevar a cabo una verdadera controversia de tipo constitucional.
3.1.8. En la
Sentencia C-1052 de 2001, la Corte tuvo oportunidad de aclarar el alcance de
tales presupuestos, señalando que las razones son: (i)claras,
cuando la acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil
entendimiento;(ii)ciertas, si la acusación recae
directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una
proposición jurídica inferida por el actor o contenida en otras disposiciones;(iii
)específicas, en cuanto se defina o se muestre en forma
diáfana la manera como la norma vulnera la
Carta Política;(iv)pertinentes, cuando se utilizan
argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden
legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y (v)suficientes,
en la medida en que contengan todos los elementos fácticos y probatorios que
son necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que
exista por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del
precepto impugnado.
3.1.9. De este modo, la Corte ha concluido que sólo es competente
para emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una ley sometida a juicio mediante demandada ciudadana,
cuando previamente se ha verificado que la misma cumple los requisitos mínimos
de procedibilidad. Esto es, cuando en ella se identifica en forma clara la
norma objeto de la acusación, se señalan las preceptivas superiores que se
estima violadas y, finalmente, se formula por lo menos un cargo concreto de
inconstitucionalidad, respaldado en razones “claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes”. Tal y como ha sido sostenido por esta
Corporación, si “la demanda no cumple las señaladas condiciones de
procedibilidad, la misma es sustancialmente inepta, estando obligado el juez
constitucional a abstenerse de fallar de fondo y, en su lugar, a proferir
decisión inhibitoria”[2].
3.1.10. En punto a la oportunidad procesal para definir la aptitud
de la demanda, en la Sentencia C-623 de 2008, esta Corporación precisó que,
“aun cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda
cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis
responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo
únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no
compromete ni define la competencia del Pleno de la
Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)”.
Acorde con los razonamientos citados, en la
Sentencia C-894 de 2009, la Corte aclaró que la
Corporación “se encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de
procedibilidad de la demanda en la Sentencia, cuando de la valoración de los
elementos fácticos allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los
requisitos mínimos de procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite
delimitar el ámbito de competencia de la
Corte para pronunciarse”. Se explicó al respecto en el mismo pronunciamiento,
que en la instancia del fallo,“el análisis resulta de mayor relevancia, si se
tiene en cuenta que para ese momento, ‘además del contenido de la demanda, la
Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con
el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal
aplicable al proceso de inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio
con posterioridad al auto admisorio’[3]”.
3.1.11. Teniendo
en cuenta los razonamientos expuestos, pasa la
Corte a verificar si la demanda bajo estudio cumple con los requisitos de
procedibilidad.
4. Ineptitud
sustantiva de la demanda
4.1. Coma ya ha
sido mencionado, la presente demanda de inconstitucionalidad es dirigida por la
actora contra el artículo 135 de la Ley 1438 de 2011, el cual se ocupa de
regular algunos aspectos relacionados con las funciones de conciliación
prejudicial atribuidas a la Superintendencia Nacional de Salud. En ese contexto, la norma acusada prevé lo siguiente:
“ARTÍCULO 135. COMPETENCIA DE CONCILIACIÓN.La Superintendencia Nacional de Salud podrá actuar como conciliadora
de oficio o a petición de parte en los conflictos que surjan entre el
administrador del Fosyga, las Entidades Promotoras de Salud, los prestadores de
servicios, las compañías aseguradoras del SOAT y entidades territoriales”.
4.2. Sobre la
base de considerar que las actas de conciliación prejudicial que expide la Superintendencia Nacional de Salud, hacen tránsito a cosa juzgada y prestan merito ejecutivo,
la demandante deduce que la norma acusada es inconstitucional, en razón a que
dichas actas no se encuentran sometidas a control judicial posterior, lo que a
su juicio pone en riesgo los dineros del Sistema General de Seguridad Social en
Salud. Con base en el mismo raciocinio, sostiene igualmente que la
facultad de conciliación atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud debe estar en cabeza del Procurador General de la
Nación, pues las conciliaciones sometidas a su conocimiento
sí son objeto de un control judicial posterior.
4.3. No obstante
que la demanda bajo estudio fue admitida por el Magistrado Ponente, a tono con
el criterio expuesto por el Ministerio Público y algunos de los intervinientes,
la Corte encuentra que la misma no satisface sustantivamente los
presupuestos de claridad, certeza, pertinencia y
suficiencia exigidos por la ley y la jurisprudencia
para la procedencia del juicio de inconstitucionalidad.
4.4. La demanda
no cumple con el requisito de certeza, toda vez que la acusación no
recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada, conforme lo
exige el mencionado presupuesto, sino sobre una proposición jurídica inferida
por el actor, a partir de lo dispuesto en normas que no fueron relacionadas en
la demanda.
En efecto, el
precepto impugnado no contempla, como lo entiende la actora, elementos
normativos relacionados con los efectos que puedan tener las actas de
conciliación, que es precisamente el fundamento jurídico a partir del cual se
sostiene en la demanda que tales acuerdos no están sometidos a control judicial
posterior. Una detenida lectura de la citada disposición, muestra que su
contenido se circunscribe únicamente a precisar aspectos relacionados con
quiénes son los sujetos que, haciendo parte del sistema general de salud, se
encuentran habilitados para solicitar el trámite de la conciliación prejudicial
ante la Superintendencia Nacional de Salud.
Sobre el
particular, advierte la Corte que la facultad de conciliación atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud, se encuentra regulada en el artículo 38 de la
Ley 1122 de 2007, el cual, además de referirse genéricamente a los sujetos del
sistema de salud que pueden acudir a la conciliación, a sus mecanismos de
activación y al tipo de asuntos sujetos a dicho trámite, se ocupa también, en
forma precisa, de fijar los efectos de los acuerdos conciliatorios y el
procedimiento que debe aplicarse en tales casos. La citada norma es del
siguiente tenor:
“ARTÍCULO 38. CONCILIACIÓN ANTE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. La Superintendencia Nacional de Salud podrá
actuar como conciliadora, de oficio o a petición de parte, en los
conflictos que surjan entre sus vigilados y/o entre estos y los usuarios
generados en problemas que no les permitan atender sus obligaciones dentro del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, afectando el acceso efectivo de
los usuarios al servicio de salud. Los acuerdos conciliatorios tendrán
efecto de cosa juzgada y el acta que la contenga, donde debe especificarse con
toda claridad las obligaciones a cargo de cada una de ellas, prestará mérito
ejecutivo.
PARÁGRAFO .En
el trámite de los asuntos sometidos a conciliación, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará las normas generales de la conciliación previstas
en la Ley 640 de 2001.” (Negrillas y subrayas fuera de
texto).
De este modo, si
lo que se pretende cuestionar en la demanda es la ausencia de control judicial
de los acuerdos conciliatorios asignados a la Superintendencia Nacional de Salud, a partir de los efectos a ellos reconocidos, no es la
norma acusada la que debe ser sometida al juicio de inconstitucionalidad, pues
ésta se limita a complementar el alcance del artículo 38 de la
Ley 1122 de 2007, solo en lo relacionado con los sujetos habilitados para
acudir a la conciliación ante dicha entidad, manteniéndose la materia objeto de
impugnación en esta última disposición, la cual no fue demandada en el presente
juicio.
Ciertamente, del
texto de la norma acusada no se extrae que los acuerdos conciliatorios a cargo
de la Superintendencia Nacional de Salud hagan tránsito a cosa juzgada y
presten mérito ejecutivo, y menos que no sean objeto de control judicial,
sencillamente por cuanto dicho precepto nada dice al respecto. Dicho
razonamiento solo es posible llevarlo a cabo si se atiende al contenido del
artículo 38 de la Ley 1122 de 2007, donde sí aparece regulada la referida
materia en forma expresa.
En punto al
requisito de certeza, la jurisprudencia lo ha entendido como “la correlación lógica entre el contenido de la norma acusada y el
contenido de los reproches de inconstitucionalidad”.Con base en tal definición,
ha expresado que para que el cargo sea cierto, es necesario que el mismo se
realice “sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico,
que ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda”. De esta
forma, el requisito de certeza se cumple si las proposiciones jurídicas
acusadas devienen objetivamente del texto normativo acusado, situación que no
se presenta en este caso, pues, como ya ha sido explicado, la demandante
estructura la acusación contra la disposición impugnada, a partir de contenidos
normativos que no tiene y que aparecen en disposiciones que no fueron
demandadas.
4.5. De la misma
manera, la demanda tampoco cumple con el requisito de pertinencia, pues
los argumentos en que se funda no son de naturaleza estrictamente
constitucional, sino que responden a simples apreciaciones personales de la
actora, amparadas en lo que a su juicio resulta más conveniente para garantizar
el patrimonio público y el interés general.
Así, sostener
que a partir de la función de conciliación atribuida a la superintendencia
Nacional de Salud, se está desplazando la competencia de la procuraduría para
intervenir en tales actuaciones, responde a una valoración subjetiva, que no se
respalda en razones constitucionales, pues, conforme lo precisa el propio
Ministerio Público en el concepto de rigor, la competencia de intervención del
procurador en asuntos administrativos y judiciales es amplia y encuentra
fundamento directamente en la Carta Política, concretamente en el artículo 270
numeral 7°, motivo por el cual no es necesario que la ley lo reitere o lo
reconozca expresamente. En ese sentido, el hecho de que el legislador, a través
de la norma acusada, no se haya referido de manera expresa al ejercicio de
dicha función, no significa un desplazamiento de la misma. Conforme al
principio de supremacía constitucional, y en cumplimiento del citado mandato
Superior, el Procurador General de la Nación puede actuar en todos los procesos
judiciales y administrativos, incluyendo las conciliaciones prejudiciales a
cargo de autoridades administrativas, cuando sea necesario para defender el
orden jurídico, el patrimonio público y los derechos y garantías fundamentales,
sin que para ello sea necesario reproducir tal competencia en una ley.
Tampoco cabe
señalar, como lo hace la demanda, que en asuntos de conocimiento de la
jurisdicción contenciosa administrativa, la función de conciliador prejudicial
debe estar en cabeza del Procurador General de la
Nación, pues, aun cuando a juicio de la actora ello pueda resultar conveniente
para asegurar un buen manejo de los recursos de la salud, el artículo 277 de la
Carta, en ninguno de sus apartes, le asigna a dicho servidor público la
referida atribución. Desde ese punto de vista, la sola afirmación de esa
competencia en cabeza del Procurador General de la
Nación carece de fundamento constitucional.
4.6. Finalmente, encuentra la
Corte que la demanda no observa el requisito de suficiencia, ya que no
demuestra de qué manera la norma acusada vulnera todas y cada una de las
disposiciones constitucionales citadas como violadas. Una lectura del escrito
de acusación, permite advertir que, aun cuando la actora le atribuye al
precepto impugnado el desconocimiento del preámbulo y de los artículos
1°, 2°, 4° y 277-7 de la
Constitución Política, en él no se explica cómo y de que
manera se produce el desconocimiento de las citadas disposiciones. Del solo
hecho de suponer que la norma acusada no permite un control judicial posterior
de las actas de conciliación expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud, la demandante concluye que se presenta un detrimento
patrimonial del Estado que afecta el interés general, siendo esto una
circunstancia meramente hipotética que finalmente no se sustenta ni se
acredita, máxime cuando el cargo se inspira en contenidos normativos que no
hacen parte del texto impugnado.
4.7. Así las cosas, la Corte concluye que en la demanda bajo estudio
no se estructuró un verdadero cargo de inconstitucionalidad, circunstancia que
a su vez impide al órgano de control realizar el análisis de fondo de la norma
impugnada. En consecuencia, esta Corporación se inhibirá de emitir
pronunciamiento de fondo sobre la demanda formulada contra el artículo 135 de la
Ley 1438 de 2001, por haber operado el fenómeno de la ineptitud sustantiva de
la demanda.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo
respecto del artículo 135 de la Ley 1438 de 2011, por haberse presentado una
ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
con excusa
ALEXEI
JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[2] Sentencia C-1123 de 2008.
[3] Sentencia C-1123 de 2008.