T-877-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-877/12
DERECHO AL DEBIDO
PROCESO-Caso
en que Secretaría de Educación cancela la licencia de funcionamiento de una
institución educativa
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA
ACCION DE TUTELA-Procedencia
excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable
DERECHO AL DEBIDO
PROCESO, IGUALDAD Y LIBERTAD ECONOMICA Y DE EMPRESA-No vulneración por cuanto
el perjuicio irremediable que se alega es de carácter pecuniario y no vulnera
derechos fundamentales
Referencia: expediente T-3.529.852
Acción de tutela instaurada por Beckembauer
Ortega Gelves, actuando en nombre propio y como representante legal de
Inversiones Grupo Oro S. A. S., propietario de la Institución Educativa para el
Trabajo y Desarrollo Humano Politécnico Central, contra la Alcaldía Municipal y
la Secretaría de Educación Municipal de Medellín.
Procedencia: Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C. veintinueve (29) de octubre de
dos mil doce (2012).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alexei
Julio Estrada, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo dictado en
segunda instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura el 17 de mayo de 2012, dentro de la acción de tutela promovida por Beckembauer Ortega Gelves, actuando en nombre
propio y como representante legal de Inversiones Grupo Oro S. A. S.,
propietario de la Institución Educativa para el Trabajo y Desarrollo Humano
Politécnico Central, contra la Alcaldía y la Secretaría de Educación Municipal
de Medellín.
El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión
que efectuó dicha Sala, en virtud de lo ordenado por los artículos 86 inciso 2°
de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección
número siete, mediante auto de julio 13 de 2012 lo eligió para efectos de su
revisión.
I. ANTECEDENTES
Beckembauer Ortega Gelves, quien obra a
nombre propio y además en calidad de representante legal de la sociedad Inversiones
Grupo Oro S. A. S., propietario de la Institución Educativa para el Trabajo y
Desarrollo Humano Politécnico Central, incoó acción de tutela en noviembre 30
de 2011 contra la Alcaldía y la Secretaría de Educación Municipal de Medellín,
aduciendo violación de sus derechos “al debido proceso administrativo, al
trabajo, al buen nombre en coexistencia con el derecho a la libertad económica
y de empresa”, por los hechos que a continuación son relatados.
A. Hechos y relato efectuado por la parte accionante
1. La
empresa Inversiones Grupo Oro S. A. S., de la que es representante legal el
señor Ortega Gelves, es propietaria del Instituto Educativo para el Trabajo y
Desarrollo Humano Politécnico Central, constituido y registrado ante la Cámara
de Comercio de Medellín con el objeto de “prestación de servicios educativos”.
El demandante afirmó que esa institución contaba con
la autorización oficial y su respectiva homologación a la licencia de
funcionamiento, otorgada por la Secretaría de Educación de Medellín a través de
las resoluciones 7646 de octubre 4 de 2001, 4911 de diciembre 14 de 2005, 10046
de agosto 3 de 2010 y 02464 de febrero 24 de 2011 y 06319 de mayo 5 de 2011.
Adujo que desde la fecha de su constitución el
Politécnico Central “se ha distinguido por cumplir los requerimientos
legales y reglamentarios exigidos por la normatividad vigente, prestando sus
servicios educativos con elevados estándares de calidad” (f. 2 cd.
inicial).
2. Señaló además que el Politécnico Central es una
institución que cuenta con una planta de personal de 13 empleados, que en el desarrollo
de su objeto cumple con todas las obligaciones legales, y que ha ejecutado
convenios interinstitucionales con entidades privadas y públicas, dentro de las
cuales se encuentran la Alcaldía de Medellín y la Gobernación de Antioquia.
3. El señor Ortega Gelves indicó en su demanda que la
Secretaría de Educación realizó una visita al Politécnico en junio 14 de 2011,
para verificar la legalidad de la prestación del servicio educativo ofrecido
por el programa de Auxiliar en Mecánica Dental, teniendo como fundamento “presuntas
quejas presentadas por estudiantes” de ese programa. Empero, no se dio
traslado de dichas quejas al instituto, negándosele su derecho a presentar los
respectivos descargos.
4. Así mismo, se señaló que la entidad municipal “ignoró
deliberadamente” la existencia de un convenio entre el Politécnico Central
y el Instituto Técnico Laboral de Medellín (en adelante ITELME) en el cual aquel
se comprometía a arrendar parte de sus instalaciones físicas e infraestructura
administrativa, “específicamente el local N° 101, para que este ejecutara
las actividades del programa de mecánica dental” (f. 5 ib.), prestándose el
mismo con idoneidad.
5. Indicó el actor que, a pesar de lo anterior, la
Secretaría de Educación de Medellín emitió la resolución 10920 de agosto 19 de
2011, que ordenó cancelar las resoluciones por medio de las cuales se le había
otorgado la licencia de funcionamiento al Politécnico Central, “argumentando
la existencia de presuntas irregularidades en la prestación del servicio
educativo” (f. 4 ib.).
Contra este acto administrativo el apoderado del
Politécnico interpuso el respectivo recurso de reposición exponiendo “motivos
suficientes y fundados para que se procediera a revocar dicha decisión”. Sin
embargo, la resolución sancionatoria fue confirmada, por lo cual el accionante
consideró que se vulneró el debido proceso administrativo.
6. En igual sentido, el demandante indicó que se le violó
el derecho al debido proceso, ya que según lo previsto por el Decreto 907 de
1996 (del Ministerio de Educación Nacional) las instancias de inspección,
vigilancia y control deben promover la mejoría de las instituciones educativas
minimizando las acciones punitivas, que fueron utilizadas como principales en
el presente asunto.
7. Adicionalmente, argumentó que los artículos 15, 17
y 19 del citado decreto establecen una gradación en la imposición de las
sanciones que no fue respetada en el presente proceso, pues se aplicó
directamente la sanción más gravosa, cual fue la cancelación de la licencia de
funcionamiento. Indicó que “como corolario de lo anterior, podemos señalar
que son múltiples los errores, arbitrariedades e incongruencias que se observan
dentro del trámite objeto de reproche y que motivan la solicitud de la presente
acción de amparo constitucional” (f. 14 ib.).
8. Por último, el señor Beckembauer Ortega Gelves
manifestó que, con el fin de iniciar una acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, presentó en la Procuraduría Delegada ante el Tribunal
Administrativo de Antioquia una solicitud de audiencia de conciliación
extrajudicial en noviembre 25 de 2011. Sin embargo, hasta tanto no se surta
dicha audiencia, no se puede iniciar el proceso contencioso administrativo,
razón por la cual se estaría consolidando un perjuicio irremediable “en
detrimento de nuestra institución educativa, así como de sus trabajadores y de
la comunidad educativa” (f. 14 ib.).
En consecuencia, solicitó que “se amparen como
mecanismo transitorio los derechos constitucionales fundamentales al debido
proceso administrativo, derecho de defensa y contradicción, al trabajo, buen
nombre en coexistencia con el de libertad económica y de empresa” y, por
ende, se dejen sin efecto las resoluciones 10920 de agosto 19 y 12442 de
septiembre 28, ambas de 2011, por las cuales se canceló la autorización oficial
y su respectiva homologación a la licencia de funcionamiento para impartir
programas en la Institución Educativa para el Trabajo y el Desarrollo Humano
Politécnico Central.
De igual manera, pidió que se decretara una medida
provisional tendiente a suspender las resoluciones 10920 de agosto 19 y 12442
de septiembre 28 ambas de 2011, para evitar la consumación del perjuicio
irremediable.
B. Documentos relevantes cuya copia obra en el
expediente
1. Certificado de registro mercantil del
Instituto Técnico Laboral de Medellín, ITELME y del Politécnico Central (f. 59
ib.).
2. Certificado de existencia y
representación legal de Inversiones Grupo Oro S. A. S., expedido por la Cámara
de Comercio de Medellín (fs. 51 y 52 ib.).
3. Resolución número 10920 de agosto 19 de
2011, “por la cual se cancela la licencia de funcionamiento y los programas
registrados a una Institución de Educación para el Trabajo y el Desarrollo
Humano” (fs. 53 y 55 ib.).
4. Recurso de reposición interpuesto en
septiembre 12 de 2011, contra la referida Resolución 10920 (fs. 56 a 61 ib.).
5. Resolución 12442, septiembre 28 de 2011,
“por la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución número
10920 de 2011” (fs. 62 a 64 ib.).
6. Resoluciones 7646 de octubre 4 de 2001,
4911 de diciembre 14 de 2005, 10046 de agosto 3 de 2010 y 06319 de mayo 5 de
2011 que habían concedido a diferentes programas del Politécnico Central la
autorización oficial y su respectiva homologación a la licencia de
funcionamiento (fs. 70 a 88 ib.).
7. “Contrato de prestación de servicios
educativos de formación técnica de jóvenes de Medellín en condiciones de
exclusión social y económica”, celebrado entre la Secretaría de Desarrollo
Social de Medellín e Inversiones Grupo Oro (I. E. Politécnico Central), desde
abril 14 de 2011 “hasta máximo diciembre 30 de 2011”, por  valor de $ 864.062.457
pesos (fs. 89 a 107 ib.).
8. Nómina de planta de personal y listado
de docentes contratados por el Politécnico mediante contrato de prestación de
servicios (fs. 108 a 119 ib.).
9. Convenios interinstitucionales
celebrados entre el Politécnico Central y varias universidades, empresas e
instituciones públicas y privadas de Medellín (fs. 120 a 201 ib.).
10. Acta de la visita realizada por la
Secretaría de Educación de Medellín en junio 14 de 2011 al Politécnico Central
(fs. 230 a 233 ib.).
11. Carta remisoria del informe de
supervisión realizado en noviembre 23 de 2010, enviada por la Secretaría de
Educación de Medellín al Politécnico Central, en marzo 17 de 2011, en la cual
se indicó: “Legalidad del Programa de Auxiliar de Odontología en el Área de
Mecánica Dental: se hace claridad en torno a que el Politécnico Central no
ofrece ese programa. Este es ofrecido por… ITELME” (fs. 234 a 241 ib.).
12. Carta remisoria del convenio
interinstitucional entre el Politécnico Central e ITELME para el desarrollo del
programa de Auxiliar de Odontología en el área de Mecánica Dental, enviada por
el Politécnico a la Secretaría de Educación de Medellín, en diciembre de 2008
(fs. 242 y 243 ib.).
13. Resolución número 16167 de diciembre 6
de 2010, por medio de la cual se canceló la autorización oficial al Instituto
Técnico Laboral de Medellín, ITELME (fs. 257 a 262 ib.).
14. Resolución número 10140 de julio 29 de
2011, “por la cual se concede licencia de funcionamiento a la Institución
Educativa para el Trabajo y el Desarrollo Humano ITELME” (fs. 268 y 269 ib.).
15. Resolución número 10141 de julio 29 de
2011, por medio de la cual se registra el programa de formación laboral de Auxiliar
de Mecánica Dental de ITELME (fs. 270 y 271 ib.).
16. Solicitud de convocatoria para
audiencia de conciliación prejudicial presentada por el representante legal del
Politécnico Central ante el Procurador judicial ante el Tribunal Administrativo
de Antioquia, de noviembre 25 de 2011 (fs. 281 a 285 ib.).
II. ACTUACIÓN PROCESAL
El Consejo Seccional de la Judicatura de
Antioquia, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, mediante auto de diciembre 1° de
2011, asumió competencia a prevención de la presente acción de tutela y la admitió,
ordenando notificar a la Alcaldía y la Secretaría de Educación Municipal de
Medellín, por intermedio de sus representantes legales, para que en el término
de 3 días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, informaran sobre
los hechos descritos.
Igualmente, decretó la medida provisional
y preventiva solicitada, consistente en suspender las resoluciones 10920 de
agosto 19 y 12442 de septiembre 28, ambas de 2011, “hasta tanto esta Sala
profiera el fallo definitivo”, indicando que encontró fundada la necesidad
de evitar la amenaza al derecho a la educación de los estudiantes del Politécnico,
ya que los mismos no podrían culminar su semestre académico ni “obtener el
título profesional en dicha institución” (fs. 308 a 310 ib.).
En actuación posterior, de diciembre 6
siguiente, el despacho judicial a quo decidió vincular como terceros
interesados a “110 estudiantes del programa ‘AUXILIAR DE ODONTOLOGÍA EN EL
ÁREA DE MECÁNICA DENTAL’” y al Instituto Técnico Laboral de Medellín ITELME
(fs. 314 a 316 ib.).
A. Respuesta de la Secretaría de
Educación Municipal de Medellín.
La Secretaría de Educación Municipal de
Medellín, a través de la Líder del Programa Jurídico, en escrito presentado en
diciembre 6 de 2011, se refirió a diferentes cuestiones, según se resume a
continuación (fs. 318 a 325 ib.):
a. Expresó su desacuerdo con la medida
provisional de suspender los actos administrativos que cancelaban la licencia
de funcionamiento al Politécnico, señalando que éste, al ser una institución de
educación para el trabajo y el desarrollo humano (antes no formal), se rige por
el Decreto 4904 de 2009, en el cual se establece que dichos establecimientos no
expiden diplomas ni títulos, sino “certificados de aptitud ocupacional”,
por lo cual la medida provisional no era necesaria para “proteger” a los
estudiantes, pues ellos no podrían obtener “un título profesional” en
esa institución.
Afirmó que no es cierto que se presente
una amenaza de vulneración del derecho a la educación de los estudiantes
matriculados, ya que los actos administrativos suspendidos, permitieron “la
terminación de las cohortes de aquellos programas con registro vigente”,
indicando que la sanción impedía “matricular estudiantes nuevos”, pero no
implicaba suspender las actividades de los estudiantes ya inscritos en los
programas.
Así, concluyó la Líder del Programa
Jurídico que con la medida provisional, se permite a la entidad educativa de “carácter
privado (y con ánimo de lucro)… volver a realizar matrículas de todos los
programas educativos para el próximo semestre, con la correspondiente contraprestación
económica que ello trae consigo”. En este sentido, refutó la validez de la
misma, pues la acción de tutela se utilizó para proteger los derechos
económicos de un particular, a quien se le han respetado todos los derechos al
interior del proceso sancionatorio y quien puede y debe acudir a la vía
contencioso administrativa.
b. De otro modo, la Secretaría de
Educación Municipal controvirtió los hechos narrados en la acción de tutela.
Así, expresó que no es cierto que el Politécnico se haya distinguido por el
cumplimiento de los requisitos legales para su funcionamiento, arguyendo como
prueba las suspensiones y posterior cancelación del programa de Auxiliar de Enfermería
en 2008. Indicó que el establecimiento no cuenta con las instalaciones físicas
adecuadas para la prestación del servicio educativo (“se trata de una
bodega”).
Señaló esa Secretaría que recibió “constantes
quejas y peticiones de varios estudiantes tanto verbales… y escritas (las
cuales aportaremos en los anexos) en las cuales se indagaba sobre la legalidad
del programa de “Auxiliar en Mecánica Dental del Politécnico y/o ITELME (ambas
instituciones ubicadas en la misma planta física y del mismo propietario)”,
que fueron resueltas indicando que el Politécnico no tenía registrado ese programa
y según la Resolución 16167 de 2010 ITELME tenía la licencia de funcionamiento.
Explicó que ante tal situación, la
Secretaría realizó la visita de verificación, para establecer si se estaba
ofertando o no un programa del área de la salud sin los necesarios autorización
o registro. En la misma respuesta, esta dependencia municipal indicó que la
referida visita se surtió con observancia del debido proceso, y que durante
ella se otorgó al Politécnico la oportunidad para controvertir y realizar descargos.
Frente al argumento de la posibilidad de
una sanción “menos lesiva”, la Secretaría se interrogó en el mismo
escrito de respuesta: “¿qué clase de acompañamiento puede dar la Secretaría
de Educación a esta situación? ¿Acaso las entidades del Estado pueden conestar (sic)
con la práctica de un presunto delito como es la estafa o el abuso de confianza
al vender un servicio para el cual no se encuentra habilitado?”.
Aunado a ello, manifestó que la vigilancia
realizada a la institución educativa tiene como único propósito la protección
de la comunidad, haciendo énfasis en que fueron matriculados muchos estudiantes
en un programa del área de la salud que no tiene registro, lo cual puede llegar
a generar un problema de salud pública en la ciudad, pues la autorización es la
que permite certificar que los estudiantes egresados de dicho establecimiento
educativo tiene la idoneidad para ejercer las prácticas técnicas requeridas.
Finalmente, respecto de la graduación de
la sanción, la entidad municipal indicó que en cumplimiento de sus funciones de
vigilancia, supervisión y control, motivó debidamente la decisión adoptada,
explicando que por la gravedad de los hechos, reiteración en incumplimiento de
requisitos y engaño por ofertar un programa sin registro se aplicó directamente
la cancelación de la licencia de funcionamiento, tal como lo permite el artículo
15 del Decreto 907 de 1996.
Por lo anterior, solicitó que la acción de
tutela fuera declarada improcedente, ya que no se vulneró ningún derecho
fundamental, pues se cumplió con todas las garantías procesales del debido
proceso administrativo. Además, respecto de la libertad económica y de empresa,
indicó que aunque “no reviste fuero constitucional como lo pretende
demostrar el actor”, tampoco fue vulnerada.
III. DECISIÓN OBJETO DE REVISIÓN
A. Nulidad procesal.
Inicialmente, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia profirió
sentencia en diciembre 9 de 2011, tutelando los derechos solicitados. Sin
embargo, con ocasión del trámite de impugnación de dicha sentencia, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura mediante
proveído de febrero 15 de 2012, resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado
a partir de la admisión de la acción de tutela, ya que debió haberse vinculado
también a “los otros estudiantes de la Institución que resultaron afectados
con el proferimiento (sic) de la Resolución 10920 del 19 de agosto de
2011”. Así se procedió y se avocó nuevamente conocimiento de la acción en
marzo 7 de 2012.
B. Sentencia de primera instancia.
Después de repuesta la actuación anulada,
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Antioquia, mediante sentencia de marzo 26 de 2012, tuteló el derecho al debido
proceso del Politécnico Central. En consecuencia, ordenó dejar sin efectos las
resoluciones 10920 de agosto 19 y 12442 de septiembre 28 ambas de 2011, “hasta
tanto la autoridad competente pueda proferir decisión sobre la litis”, con
base en los siguientes argumentos:
En primer lugar, esa Sala del Consejo
Seccional de Antioquia, citando jurisprudencia de la Corte Constitucional, hizo
hincapié en la obligación de asumir la competencia a prevención del presente
asunto, explicando que “en virtud del principio de la perpetuatio
jurisditionis, una vez establecida la competencia al admitirse la acción de
amparo, esta no se puede variar y mucho menos declarar una nulidad (sic)”
(f. 650 ib.).
En segundo lugar, realizó el análisis de
procedencia de la tutela indicando que “revisada de manera minuciosa la
prueba documental allegada (…) se puede concluir que se evidencia una
vulneración al debido proceso de la entidad y consecuente con ello, la presente
acción de amparo procederá como mecanismo transitorio de defensa de los
derechos…” (f. 652 ib.).
La Sala manifestó que el amparo era
necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable de los
trabajadores y de los estudiantes de la institución, ya que mientras se surte
la acción administrativa, las resoluciones impiden la prestación del servicio
educativo, “viéndose afectado no solo intereses económicos de la entidad…
pues lo reprochable no es la cancelación de la licencia… sino el hecho de que a
ello se hubiera arribado vulnerando el debido proceso” (fs. 660 y 661 ib.).
Como tercer punto, al analizar la
materialidad del asunto planteado, la Sala explicó que i) las personas
jurídicas también son sujetos de derechos constitucionales, en especial son
titulares del derechos fundamental al debido proceso, razón por la cual el
Politécnico Central podía pedir su amparo; ii) Las instituciones ITELME y
Politécnico Central son diferentes, debido a lo cual “no se puede interponer
sanciones a una por las posibles infracciones o irregularidades cometidas por
la otra”, debiéndose demostrar claramente cuál de las dos instituciones “presuntamente
venía ofreciendo el programa de ‘auxiliar de odontología en el área de mecánica
dental’”; así iii) según los Magistrados de la Sala, “se deja sentado
que el politécnico central no es el responsable del programa académico
‘mecánica dental’… lo que claramente evidencia una incursión en vía de hecho en
la decisión” de la Secretaría de Educación, pues ante la existencia del
convenio interinstitucional entre las entidades, que demostraba la diferencia
de sujetos, el Politécnico Central no debió ser sancionado (f. 655 ib.).
C. Impugnación.
En marzo 30 de 2012, la Líder del Programa
Jurídico de la Secretaría de Educación de Medellín presentó escrito de
impugnación del fallo reseñado.
Esa Secretaría manifestó que el Consejo
Seccional de la Judicatura fue impreciso al equiparar al Politécnico Central
con una institución de educación superior, pues como ya se había diferenciado, este
es un establecimiento educativo para el Trabajo y el Desarrollo Humano, siendo
esto relevante, debido a que no es posible comparar los campus universitarios
con las instalaciones del accionante, que como se indicó opera en una “bodega…
donde difícilmente han podido cumplir con los requisitos para ofrecer educación
para el trabajo y el desarrollo humano” (f. 667 ib.).
Igualmente, la accionada afirmó que no es
cierto que se haya sancionado una institución por otra, ni que la sanción haya
sido causada exclusivamente por la visita realizada en junio 14 de 2011, debido
a que las peticiones que varios estudiantes realizaron a la Secretaría de
Educación iban encaminadas a esclarecer si el Politécnico Central tenía o no
autorización para ofertar el programa de “Auxiliar en Mecánica Dental”,
a lo cual la entidad municipal respondió, según sus registros, negativamente.
Por esta razón, además, fue programada la
visita “para verificar dos cosas; la primera que efectivamente se
estuviese prestando el programa indicado por los estudiantes… y la segunda era
determinar cuál de las dos instituciones educativas… era la que estaba
ofertando dicho servicio” (f. 668 ib.).
En ese sentido, la Secretaría accionada señaló
que con los elementos probatorios, fotografías de salones destinados a Mecánica
Dental y registros de matrícula de estudiantes de ese programa con membrete del
Politécnico Central, se demostró que esa institución “efectivamente había
ofertado y prestado un servicio para el cual no estaba autorizado por no
cumplir con los requisitos que la normatividad educativa exige” (íd.).
Respecto del convenio realizado entre
ITELME y el Politécnico Central para la prestación del programa en cuestión, la
accionada afirmó que no es cierto que se hubiere ignorado su existencia, pues
la Secretaría entró a revisar el mismo, pero no le otorgó ningún valor ya que,
de un lado, el mismo no tiene fecha de suscripción y, de otro, una de las
partes del mismo, cual es ITELME, no tenía licencia de funcionamiento, razón
por la cual a efectos de justificar la actuación del Politécnico, dicho
convenio no tuvo validez.
Afirmó entonces el ente municipal que lo
anterior permite arribar a la ineludible conclusión de que no se violó el
debido proceso administrativo como lo  asumieron de manera ligera los
Magistrados del Consejo Seccional de Antioquia.
En adición a estas razones de fondo, la
Secretaría de Educación también presentó inconformidad con el fallo respecto de
los argumentos utilizados para justificar la procedencia de la tutela, pues
para esa entidad, la misma es improcedente.
Manifestó que no es cierto que se esté
ante la inminente amenaza de los derechos de los estudiantes ni de los
trabajadores del Politécnico, pues según lo informó, las resoluciones atacadas solo
impidieron la realización de nuevas matrículas, habilitando a las “cohortes”
de estudiantes ya matriculados para continuar y culminar sus ciclos, de manera
tal que esta acción no se utilizó para proteger verdaderos derechos
fundamentales, sino los eminentemente “patrimoniales de una entidad que ha
sido sancionada porque incumplió disposiciones normativas en materia educativa”
(f. 671 ib.).
Por ende, solicitó que se revoque el fallo
del a quo y se declare la presente acción improcedente.
C. Sentencia de segunda instancia
En mayo 17 de 2012, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura profirió sentencia mediante
la cual revocó el fallo de primera instancia y declaró la improcedencia de esta
acción de tutela. Los Magistrados se refirieron al carácter subsidiario y
residual de la acción de amparo, resaltando expresamente que en el presente
asunto al no demostrarse un real perjuicio irremediable, está perfectamente
habilitada la justicia de lo contencioso administrativo. Así, “de bulto se
advierte que la revisión de la legalidad de los actos de la administración, que
en sentir de la petente, le violan sus garantías superiores, le compete a la
jurisdicción contencioso administrativa, instancia ante la cual bien puede
plantear la inquietud que hoy de manera equivocada le hace al juez
constitucional” (f. 19 cd. 2).
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Esta corporación es competente para
examinar, en Sala de Revisión, la actuación referida, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución, y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate.
Correspondería a esta Sala de Revisión
determinar si la Alcaldía y la Secretaría de Educación Municipal de Medellín
vulneraron los derechos “al debido proceso administrativo, al trabajo, al
buen nombre en coexistencia con el derecho a la libertad económica y de
empresa” de la institución educativa para el Trabajo y el Desarrollo Humano,
Politécnico Central de Medellín.
De los hechos planteados, se desprendería
la necesidad de determinar si la cancelación de la licencia de funcionamiento a
una institución para el Trabajo y el Desarrollo Humano, por parte de la autoridad
competente, vulnera los derechos al debido proceso administrativo, al trabajo,
al buen nombre y a la libertad económica y de empresa.
Para lo anterior, esta Sala verificará
primero el cumplimiento del principio de subsidiariedad y la existencia del
perjuicio irremediable, luego de lo cual se realizará la correspondiente disquisición
en torno a los derechos invocados.
Tercera. Subsidiariedad y existencia de perjuicio irremediable
para la procedencia de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
La
acción de tutela se encuentra instituida
desde el ordenamiento superior para garantizar la protección de los derechos
fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción
u omisión de las autoridades públicas o de particulares. No obstante, demanda
importantes características de procedibilidad como, para el presente asunto, la
subsidiariedad o, excepcionalmente, la demostración de un perjuicio
irremediable.
El
amparo solamente puede intentarse cuando no existen o han sido agotados otros
mecanismos judiciales de defensa, que sean idóneos y eficientes, a menos que se
demuestre la inminencia de un perjuicio irremediable, caso en el que procedería
como mecanismo transitorio (art. 86, inciso 3° Const.). Así lo sostuvo esta
corporación en sentencia T-406 de abril 15 de 2005, (M. P. Jaime Córdoba
Triviño):
“El fundamento constitucional de la subsidiariedad,
bajo esta perspectiva, consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene
un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de
protección de los derechos fundamentales. En efecto, la Constitución y la ley
estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que
tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos
constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del
Estado previstos en el artículo 2 superior. Por tanto, una comprensión ampliada
de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el
contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a
las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de
protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las
jurisdicciones.”
De esa manera, al existir otro medio
de defensa idóneo y efectivo, la acción de tutela resulta improcedente. Empero,
el agotamiento de recursos y mecanismos ordinarios de defensa judicial debe ser
examinado en cada caso concreto, ya que la sola existencia de un medio
alternativo de defensa judicial no implica per se la improcedencia de la
acción de tutela[1],
pues el amparo será viable si el juez constitucional corrobora que el otro
medio de defensa no resulta lo suficientemente idóneo para proteger los
derechos invocados. Al respecto, en sentencia T-983 de noviembre 16 de
2007 (M. P. Jaime Araújo Rentería), la Corte dispuso:
“En desarrollo del principio de subsidiariedad, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que en los casos en que el accionante
tenga a su alcance otros medios o recursos de defensa judicial, la acción de
tutela procederá excepcionalmente en los siguientes eventos:
(i) Los medios ordinarios de defensa judicial no
son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos
presuntamente conculcados;
(ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial
sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de
protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos
fundamentales.
(iii) El accionante es un sujeto de especial
protección constitucional (personas de la tercera edad, personas
discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas,
etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte
del juez de tutela.”
También el juez debe establecer si resulta factible la
ocurrencia de un perjuicio irremediable contra los derechos fundamentales de
quien invoca su protección, haciendo necesario el amparo transitorio pretendido
para restablecer la situación y asegurar al agraviado el pleno goce de su
derecho. En fallo T-225 de junio 15 de 1993,
(M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte precisó sus  características:
“A) El perjuicio ha de ser inminente: ‘que amenaza o
está por suceder prontamente’. Con lo anterior se diferencia de la expectativa
ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia
real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para
evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.
B) Las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en
el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o
remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una
adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace
relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a
su respuesta proporcionada en la prontitud.
C) No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste
sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o
moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la
importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su
protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación
oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata
de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un
bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la
objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
D)
La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable,
ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser
ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia,
no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos.
De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre
el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las
circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e
inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera
que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en
forma directa o como mecanismo transitorio.”
El
perjuicio irremediable exigido se refiere entonces al “grave e inminente detrimento de un derecho
fundamental, que deba ser contrarrestado con medidas urgentes, de aplicación
inmediata e impostergables”[2], para neutralizar, cuando ello sea posible, la
violación del derecho[3].
Frente al caso de autos, es necesario
destacar que cuando se está en presencia de un litigio respecto de actos
administrativos, el mecanismo apto para resolverlo se encuentra en la
jurisdicción contenciosa administrativa, a cuyo cargo está el control de legalidad de los actos
administrativos a través de varias acciones, entre ellas la de nulidad y
restablecimiento del derecho, prevista en el vigente Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[4], con la eventualidad de la suspensión provisional
y de otras novedosas medidas cautelares, todo lo cual podría acercarla en
efectividad a la de tutela[5].
Así las cosas, la referida acción parece prima
facie suficiente para neutralizar
el presunto perjuicio injusto e irremediable que pudiera derivarse de los actos
administrativos a que se ha hecho referencia. Pese a ello, la Sala considera conveniente
validar esta conclusión a la luz de una breve referencia al contenido de los
derechos fundamentales que se dicen vulnerados en este caso, a lo cual procede
a continuación.
Cuarta. Los derechos fundamentales invocados en el presente
caso
Como se recordará, la entidad demandada afirma que la decisión
sancionatoria adoptada en su contra por la Secretaria de Educación Municipal de Medellín vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al
trabajo, al buen nombre y a la libertad económica y de empresa. En consecuencia, debe analizarse en qué
medida una decisión con este contenido podría llegar a afectar los referidos
derechos fundamentales de la entidad sancionada.
El
Politécnico Central arguyó la presunta vulneración al derecho fundamental al
buen nombre, pues según afirmó, al ser castigado con la cancelación de su
licencia de funcionamiento, se vio afectada su credibilidad y prestigio.
La
Corte Constitucional ha
señalado que el derecho al buen nombre tiene carácter personalísimo, y se relaciona
con la valía que los miembros de una sociedad tengan sobre alguien, siendo la
reputación o fama de una persona, natural o jurídica, el componente que activa
la protección del derecho[6].
También ha explicado que este derecho se ve vulnerado cuando se difunde
información falsa o inexacta sobre el comportamiento de la persona interesada, a
partir de lo cual se afecta el prestigio que ella tenía ante terceros, pero no
cuando la información que determina el sentido de las opiniones corresponde a
la realidad.
En esa medida, frente a una situación como la aquí
analizada, solo podría contemplarse una eventual vulneración de este derecho en
la medida en que llegare a demostrarse que se
trata de una sanción ilegal, ilegítima o inconstitucional. Sin embargo, en virtud de la presunción de legalidad
de que gozan los actos administrativos, no
parece factible considerar que la referida decisión podría tener ese efecto
negativo
De
otra parte, esa institución educativa alegó la posible violación al derecho
a la libertad económica y de empresa. Empero, como en reiteradas ocasiones
lo ha indicado la Corte Constitucional[7],
este no es un derecho directamente amparable por vía tutelar, ya que solo bajo
la figura de “conexidad” con derechos fundamentales llegaría a ser
viable la acción de amparo. Por ello, de manera general, se ha predicado la improcedencia
de la tutela a ese respecto.
Ahora
bien, se adujo también la probable conculcación del derecho al debido
proceso administrativo, en apoyo de lo cual se señalaron estas
circunstancias:
i)
Se indicó que la Secretaría de Educación no dio traslado al Politécnico de las
peticiones que los estudiantes del programa de “Auxiliar en Mecánica Dental”
presentaron. Sin embargo, recuerda esta Sala la justificación que ofreció esa
entidad, según la cual ella no estaría obligada a conceder ese traslado, debido
a que las peticiones estaban encaminadas a obtener información que solo la
Secretaría era competente para otorgar, como es la de certificar la existencia
o no de un registro. En tal medida, no parece evidente que esta circunstancia
pudiere haber afectado el debido proceso administrativo.
ii)
Se señaló también que la Secretaría de Educación no respetó la gradación en las
sanciones que establece el Decreto 907 de 1996, pues en este caso se impuso desde
el primer momento la sanción más gravosa posible. Sin embargo, la Sala puede
advertir que el actuar de la entidad accionada estaría fundamentado en el
artículo 15 del citado decreto[8],
que de manera clara le habilita para imponer directamente una sanción de esta
naturaleza en caso de estimarlo pertinente conforme a las circunstancias. Así, se
observa que la Secretaría de Educación consideró que el Politécnico Central
incurrió en una falta grave, pues a su modo de ver “ofertar un programa para
el cual no se está autorizado” podría llegar a ser incluso una conducta constitutiva
de delito de estafa o abuso de confianza y/o generar “problemas de salud pública”
en la ciudad de Medellín. Por ello, es claro que bajo esta premisa resultaba
válido aplicar directamente la sanción de cancelación, como en este caso se
hizo.
iii)
Adicionalmente, el accionante sostuvo que se condenó al Politécnico Central por
presuntas inconsistencias imputables a ITELME. No obstante, también se encontró[9]
que los estudiantes del programa de “Auxiliar en Mecánica Dental” estaban
matriculados en el Politécnico Central, razón por la cual la Secretaría de
Educación alegó que la institución sancionada fue aquella que cometió la falta
imputada, lo que según las pruebas arrimadas al proceso resulta razonable.
Ahora
bien, más allá de todas las anteriores circunstancias, debe recordarse que el
derecho al debido proceso administrativo consiste fundamentalmente en la
garantía de que en todas las actuaciones de este tipo se aplicará de manera
fiel el procedimiento previamente establecido para ellas en la ley y en las demás
normas pertinentes[10]. Así las cosas, salvo cuando se advierta apartamiento
de las reglas aplicables a la actuación administrativa de que se trata, no parece
razonable considerar vulnerado el debido proceso por el solo hecho de que su
resultado hubiere desfavorecido al interesado, pues no habría razón que permita
suponer que ello es consecuencia de la vulneración de sus garantías procesales.
A
partir de estas preliminares consideraciones fácticas, reafirma esta Sala que
la alegada vulneración al derecho al debido proceso administrativo debe y puede
ser dilucidada mediante el uso de la ya referida vía idónea de defensa judicial,
pues en el caso de autos no existe razón que justifique que ello deba hacerse en
sede de tutela.
De
otra parte debe anotarse que aunque también se planteó la posible ocurrencia de
un perjuicio irremediable para los estudiantes matriculados y los trabajadores
del Instituto Politécnico, éste fue eficazmente desvirtuado por la entidad
accionada, pues los actos administrativos atacados tuvieron en cuenta la situación
de dichas personas, precisamente para evitar causar daños colaterales, más allá
de los que las sanciones legítimamente impuestas, conllevan[11].
En
tales condiciones, se concluye que el perjuicio irremediable aducido por la
empresa actora sería sobre todo de carácter pecuniario, a partir de lo cual no
alcanza a revestir las connotaciones de inminencia, apremio, ilegitimidad y
afectación a derechos fundamentales, que hagan procedente el mecanismo de
amparo, ni aún con el carácter de transitorio. Por ello resulta acertada
la fundamentación del Consejo Superior de la Judicatura, a partir de la cual se
revocó la decisión tomada por el Consejo Seccional de la Judicatura de
Antioquia, por la existencia de otra vía
de reclamación judicial.
En consecuencia, habrá
de confirmarse el fallo proferido en mayo 17 de 2012 por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que revocó el dictado en
marzo 26 del mismo año por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Antioquia, y declaró improcedente la acción de
tutela instaurada por Beckembauer Ortega Gelves en nombre propio y como
apoderado de Inversiones Oro S. A. S., propietario del Politécnico Central de
Medellín, contra la Secretaría de Educación y la Alcaldía Municipal de esa
ciudad.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR el fallo proferido en mayo
17 de 2012 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, que revocó el dictado en marzo 26 del mismo año por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Antioquia, y declaró improcedente la acción de tutela instaurada por
Beckembauer Ortega Gelves en nombre propio y como apoderado de Inversiones Oro
S. A. S., propietario del Politécnico Central de Medellín, contra la Secretaría
de Educación y la Alcaldía Municipal de esa ciudad.
Segundo.-
Por Secretaría General, LIBRAR la
comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente en comisión
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. las sentencia T-972 de septiembre 23 de 2005 (M. P. Jaime
Córdoba Triviño) y T- 719 de septiembre 9 de 2010 (M. P. Nilson Pinilla
Pinilla) entre otras.
[2] T-161 de febrero 24 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.).
[3] T-1190 de noviembre 25 de 2004 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[4] La norma actualmente vigente es el
artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, equivalente a la acción prevista en el
artículo 85 del anterior código (Decreto 1 de 1984 con sus reformas).
[5]
Obsérvese además que el artículo 67 de la Ley 9ª de
1989 establece que los
actos de los alcaldes, referidos a las sanciones por ocupación de bienes de uso
público, pueden ser demandados ante dicha jurisdicción. De la misma manera,
constátese que el numeral 2° del artículo 66 de esa misma
Ley prevé la clase y magnitud de las sanciones que pueden imponerse por “infracciones
urbanísticas”.
[6]
Cfr. entre otras las sentencias T-272 de abril 17 de 2007 y T-949 de diciembre
16 de 2011, ambas con ponencia de quien en este caso cumple igual misión
[7]
Cfr. sobre este aspecto las sentencias SU- 157 de marzo 10 de 1999 y SU-197 de
marzo 17 de 1999 (M. P. en ambas Alejandro Martínez Caballero), T-193 de marzo
6 de 2003 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), T-553 de julio 10 de 2003 (M. P. Clara
Inés Vargas Hernández) y T-682 de septiembre 2 de 2010 (M. P. Nilson Pinilla
Pinilla).
[8]
Artículo 15º.- Sanciones. Las violaciones a
las disposiciones legales, reglamentarias o estatutarias por parte de los
establecimientos de educación formal o no formal, serán sancionadas
sucesivamente por los gobernadores y los alcaldes distritales o municipales,
dentro de su competencia, de conformidad con la escala que a continuación se
establece, salvo que por su gravedad o por constituir abierto desacato,
ameriten la imposición de cualquiera de las sanciones aquí previstas, en forma
automática:
1. Amonestación pública que será fijada en
lugar visible del establecimiento, o institución educativa y en la respectiva
secretaria de educación, por la primera vez. // 2. Amonestación pública con
indicación de los motivos que dieron origen a la sanción, a través de anuncio
en periódico de alta circulación en la localidad, en su defecto, de publicación
en lugar visible, durante un máximo de una semana, si reincidiere. // 3. Suspensión
de las licencias de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, hasta
por seis (6) meses, que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4 y
195 de la Ley 115 de 1994, conlleva la interventoría por parte de la secretaría
de educación competente, a través de un interventor asesor, cuando incurra en
la misma violación por tercera vez.(Ver artículo 17 presente Decreto). // 4. Suspensión
de la licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, hasta
por un año, que conlleva la interventoría por parte de la secretaría de
educación a través de un interventor asesor, cuando incurra en la misma
violación por la cuarta vez. // 5. Cancelación
de la licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, cuando
incurra en la misma violación por quinta vez. (Ver artículo 17 presente
Decreto).
[9] Cfr. sobre este aspecto el acta de visita  que obra a folios
230 a 233 ib.
[10]  Sobre el concepto de debido proceso administrativo ver,  entre
muchas otras,  las sentencias  T-550 de 1992, C-214 de 1994, T-415 de 1995,
T-352 de 1996, T-1313 de 2000, C-653  de 2001, T-677 de 2004, T-814 de 2005,  T-103,
T-525, T-958 y T-1005 de 2006, T-304, T-600 y T-731 de 2007, T-917 y T-1168 de
2008, T-111, T-881 y T-909 de 2009, y entre las más recientes T-178, C-980 y
C-983 de 2010, C-089 y T-249 de 2011.
[11] Resolución 10920 de 2011: “TERCERO.- Se permitirá la terminación
de las cohortes de aquellos programas con registro vigente, ello en
consideración a lo estipulado en el parágrafo del artículo 17 del decreto 907
de 1996, enunciado en la parte motiva de esta Resolución” (f. 55 cd.
inicial).