T-129-19
Sentencia T-129/19
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Procedencia
de tutela por ser sujetos de especial protección constitucional
RESTITUCION DE TIERRAS COMO
COMPONENTE DEL DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO
DERECHO A LA RESTITUCION DE
TIERRAS Y REPARACION DE LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Vulneración ante negativa de
cancelar y emitir respuesta de fondo sobre medida de protección que recae sobre
el inmueble de accionante al ser víctima de desplazamiento forzado
ACCION DE TUTELA DE POBLACION EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Mecanismo judicial idóneo para amparar los derechos fundamentales
DERECHO A LA VERDAD, JUSTICIA, REPARACION Y GARANTIAS DE NO
REPETICION-Parámetros internacionales y marco jurídico nacional
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Garantías
mínimas
La jurisprudencia constitucional ha determinado una sólida línea de
cara a la protección de las personas en situación de desplazamiento y en
general, de las víctimas del conflicto armado interno; de tal manera, se han
fijado unas pautas constitucionales mínimas respecto de las garantías que les
asiste a estos sujetos de especial protección constitucional, las cuales se
erigen en presupuestos normativos para el ordenamiento jurídico. Estas son: a.
Acceso efectivo a la tutela judicial; b. Protección frente a la
revictimización; c. Aplicación y remisión a las reglas generales, siempre y
cuando se ajusten a la protección especial de las víctimas; d. Protección para
que la ley sea interpretada razonablemente de acuerdo con la Constitución y no
de manera rígida; e. Protección frente a la demora o inacción de las
autoridades competentes; f. Protección de segundos ocupantes de predios dados
en la restitución; g. Protección frente a tramites adicionales; h. Protección
del principio de adecuación; i. Protección frente a la ausencia de
procedimientos para ejercer un derecho.
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS EN EL MARCO DEL DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Garantía de regresar material y jurídicamente a la
situación en la que se encontraba la víctima en condición de desplazamiento
LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Medidas
reguladas en la ley 1448 de 2011
REGISTRO UNICO DE PREDIOS Y TERRITORIOS ABANDONADOS RUPTA-Finalidad
Este sistema de registro, establece una base de datos cuya finalidad
es salvaguardar los derechos de las víctimas de desplazamiento sobre sus
inmuebles “para que no sean objeto de propiedad, ocupación, posesión,
compraventa, mera tenencia, o transacciones ilegales”
REGISTRO UNICO DE PREDIOS Y TERRITORIOS ABANDONADOS-Parámetros de protección a los derechos a la reparación y restitución
de las víctimas de desplazamiento forzado
(i) el RUPTA, actualmente administrado por la Unidad de Restitución de
Tierras, no está condicionado a la naturaleza del predio abandonado (urbana o
rural); (ii) la competencia para ordenar el registro o cancelación de la medida
cautelar recae en la Unidad mientras que las ORIP serán las encargadas de
inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria la anotación que corresponda;
(iii) para asentar la prohibición de enajenación o transferencia de derechos
sobre inmuebles abandonados por desplazamiento forzado se encuentra habilitado
el código registral n·.0933 está dispuesto para señalar  que un predio ha
ingresado al Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas Forzosamente-RTDAF-
ACCION DE TUTELA DE POBLACION EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Orden a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos cancelar
medida de protección del inmueble de accionante
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION DE POBLACION DESPLAZADA-Orden de emitir respuesta de fondo y oportuna al accionante
Referencia expediente T-7.078.909
Acción de tutela
instaurada por Fidel Antonio Castañeda contra la Alcaldía de Mesetas -Meta-, la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de San Martín de los Llanos -Meta-
y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas.
Magistrado
Sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo
dos mil diecinueve (2019).
La
Sala Octava de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por
los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes
Cuartas, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
El señor Fidel Antonio Castañeda,
promovió acción de tutela contra la Alcaldía de Mesetas -Meta-, la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de San Martín de los Llanos -Meta- y la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas,
al considerar vulnerado su derecho fundamental de petición. Para fundamentar la acción relató
los siguientes:
Hechos
1. Manifestó el accionante que es
propietario de un inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria nº.
236-18020, ubicado en el municipio de Mesetas,[1] el
cual debió abandonar al ser víctima de desplazamiento forzado, así como de “hurto
de tierras y ganado”, tras haber sido establecida en la referida municipalidad
la “Zona de Distensión” del gobierno del expresidente Andrés Pastrana Arango.
2. Reseñó que, en aquella
oportunidad, con fundamento en lo preceptuado en la Ley 1152 de 2007, solicitó
al extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder- inscribir una
medida cautelar de prohibición de enajenar o transferir derechos sobre el
mencionado inmueble.
3. Explicó que como consecuencia
del acuerdo de paz suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, pudo
acceder sin restricción alguna a su predio.
4.  Relató que el 3 de mayo de
2018 solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de San Martín
de los Llanos el levantamiento de la señalada medida cautelar; así mismo que,
mediante oficio del 8 de mayo siguiente, la entidad le indicó que debía dirigir
la solicitud a la Unidad de Restitución de Tierras, según lo establecido en el
artículo 62 de la Ley 1579 de 2012.
5. Expuso que previamente, el 10
de abril de 2018 había radicado dicha petición ante la Unidad de Tierras; ente
que el 28 de mayo del mismo año le informó que no tenía la competencia sobre el
trámite de las solicitudes de inscripción o cancelación de las medidas de
protección de predios urbanos, razón por la cual, los alcaldes serían los
encargados de implementar las directrices establecidas en la sentencia T-1037
de 2006.
6. Así pues, indicó que, a
petición suya, el 30 de mayo de 2018, el Alcalde de Mesetas procedió a requerir
a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de San Martín, en adelante
ORIP San Martín, el levantamiento de la respectiva medida de protección; sin
embargo, a la fecha de presentación de la acción de tutela no había obtenido
una respuesta efectiva al respecto.
7. Conforme a lo señalado,
deprecó la protección del derecho de petición y, por consiguiente, se (i)
defina y, posteriormente (ii) ordene a la entidad que corresponda el
levantamiento de la medida de protección que recae sobre el inmueble urbano
identificado con la matrícula inmobiliaria nº. 236-18020 del municipio de
Mesetas.
Traslado y contestación a la
acción de tutela
8. El 2 de agosto de 2018, el
Juzgado Promiscuo Municipal de Mesetas avocó conocimiento; seguidamente, corrió
traslado a las entidades accionadas para que dentro del término establecido se
pronunciaran acerca de los hechos y pretensiones de la acción constitucional.
9. El 3 de agosto de 2018, el
Alcalde de Mesetas señaló que, de acuerdo con la respuesta proferida por la
Unidad de Restitución de Tierras, el día 30 de abril de 2018 solicitó a la
Registradora de Instrumentos Públicos de San Martín de los Llanos levantar la
medida cautelar de protección que recae sobre el inmueble del accionante;
igualmente indicó que desconocía la decisión adoptada por la referida oficina
frente al trámite desplegado.
10. La Registradora Seccional de
Instrumentos Públicos de San Martín en oficio del 13 de agosto de 2018,
manifestó que ciertamente sobre el predio identificado con folio de matrícula
nº. 236-18020 de propiedad del señor Fidel Antonio Castañeda recae una medida
de protección; sin embargo, especificó que consultadas sus bases de datos no
fue posible encontrar el oficio fechado del 30 de mayo de 2018 remitido por la
Alcaldía de Mesetas, a través del cual se solicitaría la cancelación de la
mencionada anotación, razón por la cual consideró que no existía vulneración iusfundamental.
Así mismo, explicó que pese a lo
indicado en la respuesta entregada al accionante el día 8 de mayo de 2018,
sería la Agencia Nacional de Tierras (sucesora del Incoder), la entidad
competente para decretar la cancelación de la medida de protección.
Por último, reseñó que tras la
petición presentada por el actor el 3 de mayo, la cual fue tramitada como
solicitud de corrección, se apreció que el acto inscrito en la anotación nº. 7
del folio correspondiente al nº. 236-18020 era erróneo; razón por la cual se
corrigió el folio en el sentido de generar el cambio de código registral 474 “prohibición
de enajenar derechos inscritos en predio declarado abandonado por el titular”,
por el código 0933 “predio ingresado al Registro de Tierras Despojadas art.
17 Decreto 4829 2011.”
11. La Unidad no emitió
pronunciamiento alguno en el trámite de tutela.
Decisión
judicial que se revisa
12. En sentencia del 17 de agosto de
2018, el Juzgado Promiscuo Municipal de Mesetas decidió negar la protección
invocada, tras considerar que no se encontraba acreditado que el accionante
efectivamente hubiere entregado en la ORIP San Martín el oficio mediante el cual el
Alcalde de Mesetas solicitaba la cancelación de la medida cautelar de protección
del bien inmueble.
A
pesar de lo anterior, anotó que debido al “escaso desarrollo legislativo de
la materia”, se denotaba el desconocimiento de las entidades accionadas
frente a la constitución y levantamiento de las medidas cautelares de
protección de predios urbanos. Así pues, el despacho judicial exhortó a la
Alcaldía de Mesetas y a la ORIP San Martín para que profundizaran el estudio de
la competencia para ordenar el levantamiento de dichas cautelares; igualmente
exhortó a la Unidad
para que, a iniciativa del Gobierno Nacional, gestionara ante el Congreso de la
República una ley que regulara de manera clara la materia.
Pruebas
relevantes que obran en el expediente
13.
Las siguientes son las pruebas allegadas al expediente de tutela:
i)
Copia de la solicitud de levantamiento de medida cautelar enviada el 3 de mayo
de 2018 a la Registradora de Instrumentos Públicos de San Martín de los Llanos,
por el señor Fidel Antonio Castañeda; en la comunicación se indica que la
medida fue inscrita el 17 de febrero de 2009 (folio 1, cuaderno de primera
instancia).
ii)
Copia de la solicitud de levantamiento de medida cautelar remitida el 30 de
abril de 2018 a la Registradora de Instrumentos Públicos de San Martín de los
Llanos, por la Alcaldía Municipal de Mesetas (folio 2, cuaderno de primera
instancia).
iii)
Copia de la solicitud de levantamiento de medida cautelar allegada el 9 de
abril de 2018 a la Unidad de Restitución de Tierras, por el señor Fidel Antonio
Castañeda (folios 3 y 4, cuaderno de primera instancia).
iv)
Copia de la solicitud de levantamiento de medida cautelar radicada el 9 de
abril de 2018 en el “Incoder Villavicencio/Agencia Nacional de Tierras”, por el
señor Fidel Antonio Castañeda (folios 5 y 6, cuaderno de primera instancia).
v)
Copia de la solicitud de levantamiento de medida cautelar dirigida el 12 de
abril de 2018 a la Secretaría de Planeación y Obras Públicas de la Alcaldía de
Mesetas, por el señor Fidel Antonio Castañeda (folios 7 y 8, cuaderno de
primera instancia).
vi)
Copia de la respuesta remitida el 8 de mayo de 2018 por la Registradora de
Instrumentos Públicos de San Martín de los Llanos al señor Fidel Antonio
Castañeda, mediante la cual se indica que para iniciar el procedimiento de
cancelación “de medida de protección por RUPTA colectiva, debe dirigir
oficio formal a la Unidad de Restitución de Tierras solicitando la cancelación
de la medida. art. 62 Ley 1579 de 2012” (folios 7 y 8, cuaderno de primera
instancia).
vii)
Copia de la solicitud de levantamiento de medida cautelar remitida el 26 de
junio de 2018 a la Alcaldía de Mesetas, por el señor Fidel Antonio Castañeda
(folio 10, cuaderno de primera instancia).
viii)
Copia de la respuesta expedida el 28 de mayo de 2018 por la Unidad al señor
Fidel Antonio Castañeda, a través de cual se precisa que “atendiendo los
lineamientos de la Dirección de Restitución de Tierras Despojadas, (Circular
DJR 010 de 2017), (…) la Ley 387 de 1997 y el Decreto 2051 de 2016, no
establecen competencia alguna sobre el trámite de las solicitudes de inscripción
o cancelación de medidas de protección de predios urbanos en la Unidad de
Restitución de Tierras” (folio 11, cuaderno de primera instancia).
ix)
Copia de la respuesta remitida el 14 de junio de 2018 por la Agencia Nacional
de Tierras al señor Fidel Antonio Castañeda, en la cual se le informa que “con
ocasión de la liquidación del INCODER, el trámite de Medidas de Protección de
predios rurales abandonadas a causa de la violencia, así como la cancelación de
las mismas (…) corresponde a la Unidad Administrativa Especial para la Gestión
y Restitución de Tierras Despojadas. // De conformidad con lo anterior,  esta
Subdirección dio traslado por competencia a dicha Entidad” (folio 29,
cuaderno de primera instancia).
x)
Copia del oficio dirigido el día 27 de agosto de 2018 por la Alcaldía de
Mesetas a la Registradora de Instrumentos de San Martín de los Llanos bajo el
radicado D.A. 787 – 2018, por medio del cual solicita cancelar la medida de
protección inscrita en favor del predio urbano identificado con la matrícula
inmobiliaria nº. 236-18020 (folio 42, cuaderno de primera instancia).
II. ACTUACIONES EN SEDE DE
REVISIÓN
Decreto de pruebas y vinculación
1. Durante el trámite adelantado
en esta sede, a través del auto de 31 de enero de 2019 el Magistrado
Sustanciador ordenó la práctica de pruebas.[2] Así mismo, dispuso
la vinculación de la Agencia Nacional de Tierras, por presentar interés o presunta
responsabilidad en el trámite constitucional.
2. Mediante auto del 13 de
febrero de 2019, teniendo en cuenta la respuesta emitida por la Unidad de
Restitución de Tierras el 12 de febrero, se solicitó a la ORIP San Martín
informar cuál había sido el trámite dado a la Resolución nº. 161 del 11 de
febrero de 2019, por medio del cual se decretó la cancelación de la medida de
protección de predios abandonados que recae sobre el bien inmueble, propiedad
del señor Fidel Antonio Castañeda.
Respuestas allegadas en sede de
revisión
Agencia Nacional de Tierras
3. El Jefe de la Oficina Jurídica
de la entidad,[3] descorrió traslado de la acción de
tutela expresando que la medida cautelar objeto del presente mecanismo de
amparo no corresponde a una limitación efectuada por el Incoder en consecuencia
de una adjudicación, sino a una inscripción registral de protección de predios
abandonados por causa de la violencia, es decir, a una medida del Registro
Único de Predios y Territorios Abandonados -RUPTA-.
Señaló que este sistema de registro
dedicado al almacenaje y administración de la información concerniente a los procesos
de protección patrimonial de inmuebles abandonados como consecuencia del
desplazamiento, fue gestionado por el Incoder de acuerdo a lo establecido en el
Convenio Interadministrativo 0455 de 2009; sin embargo, mediante el artículo 28
(parágrafo 1º) del Decreto 2365,[4] el referido sistema de
información RUPTA se trasladó a la Unidad de Restitución de Tierras, de manera
que si el predio se encontraba ubicado dentro del perímetro rural, “la
información” debería ser requerida a este último organismo.
Para finalizar, advirtió que la
administración o adjudicación de inmuebles ubicados en el área urbana, así como
el uso del suelo, son aspectos regulados en los planes de ordenamiento
territorial, razón por la cual son competencia de las gobernaciones y
alcaldías. En ese orden, propuso la excepción de falta de legitimación en la
causa por pasiva, dado que la vulneración de los derechos fundamentales del
actor recaería sobre la Alcaldía de Mesetas.
Alcaldía de Mesetas
4. El 5 de febrero de 2019, frente
a los interrogantes formulados por el despacho, el Alcalde Municipal refirió que
el documento radicado por el accionante el 26 de abril de 2018,[5] no
correspondía a una petición, sino a la entrega de una copia de la respuesta que
le había expedido la Unidad de Restitución de Tierras, conforme a la cual, la
competencia para ordenar el levantamiento de la medida correspondía al ente
territorial. Igualmente, reseñó que lo anterior obedeció a la solicitud formal
que en ese sentido hiciera la Secretaría de Planeación Municipal, a través de
comunicación del 17 de abril de 2018, así: “[E]n atención a su derecho de
petición en interés particular para levantamiento de medida cautelar (…) me
permito informar que previo a dar respuesta, comedidamente me permito solicitar
allegue a este despacho, la respuesta emitida por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (…)”.
Adujo que la competencia para
resolver sobre la cancelación de la medida cautelar que protege al inmueble del
actor radica en las alcaldías; toda vez que así lo habría establecido esta
Corporación en las sentencias T-1037 de 2006 y T-821 de 2007.
De otro lado, precisó que el 30
de abril de 2018 remitió el requerimiento de cancelación de la medida cautelar dirigida
a la ORIP San Martín por medio del accionante, debido a la cercanía geográfica
del municipio de Mesetas y el de San Martín y al interés del señor Castañeda en
realizar la entrega del oficio.
En último lugar, puntualizó que el
6 de septiembre de 2018, la registradora de instrumentos públicos le informó
que con fundamento en el contenido del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, no
era posible acceder a la petición encaminada a levantar la prohibición de
enajenar o transferir derechos respecto del inmueble urbano del peticionario.
5. A la contestación adjuntó los
siguientes documentos relevantes:
(i) Copia del oficio nº. 338 del 17
de abril de 2018, por medio del cual la Secretaría de Planeación Municipal de
Mesetas requiere al señor Castañeda con el objetivo que allegue duplicado de la
respuesta que le fuera entregada por la Unidad, relativa con la cancelación de
la medida de protección de su predio (folios 39, 40, 95, 96 y 97, cuaderno de
revisión).
(ii) Copia de la petición adiada el
26 de junio de 2018, en la que el señor Castañeda aporta el documento antes
referido, e igualmente, solicita la cancelación de la medida de protección
(folio 98, cuaderno de revisión).
(iii) Copia del oficio nº.
2352018EE02115 del 6 de septiembre de 2018, mediante el cual la Registradora de
Instrumentos Públicos de San Martín, expresa que no es posible levantar la
cautelar (folios 103 y 104, cuaderno de revisión).
Accionante Fidel Antonio
Castañeda
6. A través de escrito aportado
al trámite de tutela el 5 de febrero de 2019, indicó que no ha sido cancelada
la medida de protección que recae sobre su inmueble; de otro lado, clarificó
que no recibió ninguna respuesta de la Alcaldía de Mesetas frente a la petición
que radicó el 26 de junio de 2018, pues la única contestación que ha obtenido
del ente territorial es la atinente al oficio del “30 de mayo”, en la que se
solicitó a la ORIP San Martín efectuar la pluricitada cancelación.
Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de San Martín de los Llanos
7. El 8 de febrero de 2019, la
Registradora argumentó que en correspondencia a lo establecido en el artículo
17 del Decreto 4829 de 2011, la Unidad de Restitución de Tierras es la entidad
que debe decidir sobre las solicitudes de inscripción en el Registro de Tierras
Despojadas y Abandonadas Forzosamente -RTDAF-, determinación que deberá ser comunicada
a la oficina de registro de instrumentos públicos, para que obre de
conformidad.
Manifestó que en el oficio D.A.
787 del 27 de agosto de 2018, la Alcaldía de Mesetas requirió la cancelación de
la medida de protección inscrita en favor del predio del accionante; empero, no
fue posible acceder a esa solicitud, teniendo en cuenta que según lo
establecido en la Ley 1448 de 2011, los registradores de instrumentos públicos
no son competentes para cancelar dichas inscripciones.
Informó que se había evidenciado que
en el acto inscrito en la anotación nº. 7 del folio correspondiente al predio
nº. 236-18020, existió un error que cambió la naturaleza jurídica del acto;
razón por la cual se procedió a realizar la corrección en el sentido de generar
el cambio del código registral 474 “prohibición de enajenar derechos
inscritos en predio declarado abandonado por el titular”, por el código 933
“predio ingresado al Registro de Tierras Despojadas art. 17 Decreto 4829 2011.”
8. Adjuntó los siguientes
documentos relevantes:
(i) Copia del oficio mediante el
cual se responde a la solicitud de cancelación de medida cautelar dirigida por
la Alcaldía de Mesetas, egresado bajo el radicado nº. 2352018EE0115 del 6 de
septiembre de 2018 (folios 53, 103 y 104, cuaderno de revisión).
(ii) Copia del expediente
confidencial de solicitud individual de ingreso al Registro Único de Predios y
de Protección por abandono a causa de la violencia realizada por el señor
Castañeda (folios 54 a 62, cuaderno de revisión).
(iii) Certificado de tradición y
libertad del folio de matrícula inmobiliaria 236-18020 (folios 61, cuaderno de
revisión).
9. En respuesta allegada a la
Secretaría General el 15 de febrero, adicionó que a la fecha no había ingresado
la
Resolución nº. 161 del 11 de
febrero de 2019 proferida por la Unidad de Restitución de Tierras; no obstante,
manifestó que una vez la misma fuera allegada, el trámite se surtiría en un
término máximo de 5 días hábiles, de conformidad con el artículo 27 de la Ley
1579 de 2012.
Unidad Administrativa de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas
10. La Directora Territorial
Meta, en contestación remitida el 12 de febrero de 2019, señaló que la Unidad
fue creada mediante el artículo 103 de la Ley 1448 de 2011, con el objetivo
fundamental de servir de órgano administrativo para la restitución de las
tierras abandonadas o despojadas forzosamente.
Explicó que el proceso de
restitución de tierras consta de dos etapas, a saber; una administrativa que
está a cargo de la entidad, consistente en la decisión sobre la inscripción de
un predio en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente -RTDAF-;
y otra judicial a cargo de los jueces y magistrados especializados en tierras,
en la cual se resuelve la restitución de bienes inmuebles abandonados o
despojados.
En cuanto al Registro Único de
Predios y Territorios Abandonados -RUPTA-, indicó que constituye una base de
datos que opera como mecanismo de protección para las personas que se han visto
obligadas a abandonar su lugar de origen por causa del desplazamiento forzado;
así pues, el mismo tiene la finalidad de garantizar y salvaguardar los derechos
de las víctimas sobre sus inmuebles, sin consideración a la calidad que ostentan
frente al bien, es decir, propietario, poseedor, ocupante o mero tenedor.
11. Reseñó que conforme a lo
establecido en los Decretos 1071 y 2365 de 2015, así como en el 2051 de 2016, en
la actualidad el RUPTA es administrado por la Unidad; de manera que es esta
quien tiene la competencia para resolver las solicitudes de protección de los
predios abandonados forzosamente. Así mismo, precisó que según la Instrucción
Administrativa nº. 010 de 2016 emitida por la Superintendencia de Notariado y
Registro, en consonancia con el artículo 2.15.1.1.2. del Decreto 1071 de 2015,
resulta procedente afirmar que la competencia asignada respecto a la inclusión
o cancelación de las medidas de protección de predios abandonados no hace
distinción alguna frente a la ubicación del predio (rural o urbana).
En ese orden, evidenció que una
vez la Unidad expidiera el correspondiente acto administrativo de inscripción o
cancelación de la medida, las oficinas de registro de instrumentos públicos deberán
efectuar la respectiva anotación en el folio de matrícula inmobiliaria.
12. Descendiendo al caso
concreto, se refirió a los cuestionamientos efectuados por el Magistrado
Ponente en los siguientes términos: en primer lugar, frente a la pregunta
tendiente a establecer si el bien inmueble identificado con la matrícula
inmobiliaria 236-18020 se encontraba inscrito en el RTDAF y/o en el RUPTA,
indicó que luego de consultar sus bases de datos se había constatado que el
señor Castañeda tenía asociada una solicitud RUPTA del predio ubicado en la
calle 6 nº. 13-64 del municipio de Mesetas.
En segundo lugar, en atención a
la pregunta relacionada con la competencia para el levantamiento de las medidas
de protección de predios urbanos abandonados forzosamente, arguyó que la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimió el conflicto
suscitado entre la Unidad, las alcaldías municipales y las ORIP respecto al
organismo que debía tramitar la cancelación o levantamiento de la medida de
protección RUPTA, concluyendo que el Decreto 2051 de 2016 no hizo distinción
alguna en cuanto a la ubicación geográfica de los predios a inscribir en el
señalado registro, razón por la cual, la entidad competente era la Unidad de
Restitución de Tierras.
13. Por lo
anterior, manifestó que había proferido la Resolución nº. 161 del 11 de febrero
de 2019, por medio de la cual se declara procedente la solicitud presentada por
el señor Castañeda y, en consecuencia, se ordena a la ORIP San Martín que, en
el término de 5 días, realice la cancelación de la inscripción de la medida de
protección de predios abandonados registrada en la anotación nº. 7 en el folio
de matrícula inmobiliaria nº. 236–18020; precisando que el acto administrativo
será comunicado a esa entidad, cuando se encuentre debidamente ejecutoriado.
14. Para constancia
de lo expuesto, adjuntó los documentos que se relacionan a continuación:
(i) Copia de
la Resolución nº. 161 del 11 de febrero de 2019, expedida por la Directora
Territorial Meta de la Unidad, por medio de la cual se levanta y cancela
parcialmente una medida de protección colectiva del Registro Único de Predios y
Territorios Abandonados -RUPTA- (folios
81 a 83, cuaderno de revisión).
(ii) Copia de
la citación dirigida al señor Fidel Antonio Castañeda para la notificación de
la Resolución nº. 161 del 11 de febrero de 2019 (folio 84, cuaderno de revisión).
34
Unidad para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
15. El
representante judicial del organismo, en oficio calendado el 12 de febrero de
2019, refirió que el señor Castañeda y su núcleo familiar efectivamente se
encuentran incluidos en el Registro Único de Víctimas, en razón al desplazamiento
forzado ocurrido el 20 de abril de 1999, en el municipio de Mesetas.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Sala es competente para analizar los fallos
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de
1991.
Planteamiento del problema
jurídico y metodología de la decisión
2. Conforme a los antecedentes reseñados,
la Sala evidencia que el presente asunto plantea un debate sobre la
posible violación del derecho de petición del actor; sin embargo, detrás de
ello se advierte otro debate de más largo alcance, esto es, la posible
vulneración de los derechos de una víctima del conflicto armado a obtener la
cancelación de una medida de protección inscrita sobre un bien inmueble de su
propiedad como consecuencia del desplazamiento forzado acaecido en el año 1999,
misma que a la fecha sería innecesaria, debido al cese de los motivos que la
originaron. De tal manera, en
el presente asunto es necesario resolver los siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿Vulneraron las
entidades accionadas los derechos fundamentales a la reparación y a la
restitución del señor Fidel Antonio Castañeda, al abstenerse de cancelar la
medida cautelar de prohibición de enajenar o transferir derechos respecto del
bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria nº. 236-18020, el cual
debió abandonar como consecuencia del desplazamiento forzado del que fue
víctima en el año 1999?
(ii) ¿Las contestaciones expedidas por las entidades
accionadas constituyen una respuesta de fondo, clara, precisa, congruente y
oportuna a la petición formulada por el señor Fidel Antonio Castañeda a efectos
de ser cancelada la medida de protección que recae sobre el bien inmueble
identificado con la matrícula inmobiliaria nº. 236-18020?
3.
Para clarificar lo cuestionado, es menester que la Sala de Revisión se
pronuncie sobre: (i) la procedibilidad de la acción de tutela para la
protección de los derechos de las víctimas del desplazamiento forzado; (ii)
el
derecho a la
restitución como componente esencial de la reparación de las víctimas de
desplazamiento forzado y fundamento de las medidas de protección de tierras y
patrimonios; (iii)
el Registro Único de  Predios y Territorios Abandonados -RUPTA-, herramienta de
protección de los derechos a la reparación y a la restitución de las víctimas
del desplazamiento forzado; y (iv) el derecho fundamental de petición;  para
finalmente resolver (v) el caso concreto.
Procedibilidad de la acción de
tutela para la protección de los derechos de las víctimas de desplazamiento
forzado
4. Inicialmente
es menester precisar que el artículo 86 superior, instituye en su inciso
tercero que la acción de tutela es un mecanismo constitucional subsidiario, lo
cual indica que la misma solo procede cuando el afectado no dispone de otro
medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.[6] En consonancia,
el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Estatutario 2591 de 1991[7] determina
la improcedencia del amparo cuando existan otros recursos de defensa judiciales
eficaces.
Con fundamento en
dichas disposiciones, la Corte ha resaltado que la acción de tutela es de
carácter residual, de manera que no puede desplazar ni sustituir los mecanismos
ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico. Con todo, aún ante la
existencia de otros medios de defensa, se ha admitido excepcionalmente la
procedibilidad del mecanismo de protección constitucional cuando:
(i) Los medios
ordinarios no son suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos
presuntamente conculcados.
(ii) De no
concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un
perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.
(iii) El
accionante es un sujeto de especial protección constitucional,[8] caso
en el cual se realizará un análisis menos riguroso de los requisitos para la
procedencia de la acción de tutela.[9]
5. Tratándose
puntualmente de las personas víctimas del conflicto armado interno, verbigracia
la población desplazada, la jurisprudencia constitucional ha llegado a la
conclusión de que, atendiendo al particular estado de indefensión en que se
encuentran y a la especial protección constitucional que merecen, el mecanismo
judicial idóneo para invocar la salvaguarda efectiva de sus derechos
fundamentales es la acción de tutela. Lo anterior, sustentado también en las
siguientes razones:
“(i)
Aunque existen otros medios de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria
que garantizan la protección de los derechos de este grupo de personas, éstos
no son idóneos ni eficaces debido a la situación de gravedad extrema y urgencia
en la que se encuentran.
(ii) No es
viable exigir el previo agotamiento de los recursos ordinarios como requisito
de procedibilidad de la acción, pues, debido a
la necesidad de un  amparo inmediato, no es posible imponer cargas
adicionales a la población desplazada.
(iii)
Por ser sujetos de especial protección, dada su
condición particular de desamparo, vulnerabilidad e indefensión (Sentencia
T-192 de 2010 ).”[10]
De
forma análoga en la sentencia T-028 de 2018, se indicó que “en consideración a la vulnerabilidad de la población
desplazada, la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para garantizar
el goce efectivo de sus derechos fundamentales. Lo anterior, dado
que: ‘(i) los otros medios de defensa judicial, carecen de la entidad
suficiente para dar una respuesta completa, integral y oportuna respecto de las
víctimas del desplazamiento forzado; y (ii) debido a su condición de sujetos de
especial protección, resultaría desproporcionado imponerles la carga de agotar
los recursos ordinarios para garantizar la procedencia del medio de defensa
constitucional, no sólo por la urgencia con que se requiere la protección sino
por la complejidad técnico jurídica que implica el acceso a la justicia
contencioso administrativa’.”
Así
pues, a pesar de la existencia de mecanismos ordinarios que permitan
controvertir los actos que vulneran los derechos de sujetos en situación de
desplazamiento, se ha reconocido que estos pueden acudir directamente a la
justicia constitucional para reclamar la protección correspondiente, toda vez
que la acción de tutela constituye el medio de defensa judicial idóneo y eficaz
al “permit[ir] dar una respuesta pronta y material a las situaciones en que
puede encontrarse esta población”.[11]
6. En ese orden de
ideas, si bien la Corte ha sostenido que en principio la acción de tutela no
constituye un mecanismo facultativo o alternativo al cual acudir cuando se han
dejado de utilizar los mecanismos judiciales de defensa ordinarios;[12] lo
cierto es que cuando el estudio constitucional compromete los derechos de la
población desplazada, se flexibiliza considerablemente el estándar de
subsidiariedad, de manera que es posible afirmar que el recurso de amparo es el
medio de
defensa judicial idóneo y eficaz para garantizar el goce efectivo de sus
derechos fundamentales; dado que (i)
los otros medios de defensa carecen de la entidad suficiente para dar una
respuesta completa, integral y oportuna; y (ii) atendiendo su condición de
sujeto de especial protección constitucional, resultaría desproporcionado
imponerles la carga de agotar los recursos ordinarios.
Derecho a la restitución como componente esencial de
la reparación de las víctimas de desplazamiento forzado y fundamento de las
medidas de protección de tierras y patrimonios
7. La problemática del desplazamiento forzado
constituye una de las mayores tragedias humanitarias que acarrea la vulneración
múltiple, masiva y continúa, de los derechos fundamentales[13] de aquellas personas que se ven obligadas a abandonar temporal o
permanente sus hogares, en razón del riesgo que se cierne sobre su vida e
integridad personal derivado ya sea de las amenazas directas, de los efectos
del conflicto armado, o de los actos generalizados de violencia que tienen
lugar en el sitio donde residen y/o desarrollan sus actividades económicas
habituales.[14]
8. En vasta jurisprudencia,[15] la Corte ha precisado que quienes han sido víctimas de este tipo graves
violaciones de derechos humanos, tienen derecho a la verdad, la justicia y a la
reparación y a la garantía de no repetición “con el fin de restablecer su
situación al estado anterior de la afectación y permitirles retornar a una vida
en condiciones de dignidad”;[16] dichas prerrogativas se encuentran reconocidas en diversos
instrumentos internacionales[17]
y, en correspondencia, en el ordenamiento interno.
Entre los parámetros internacionales de mayor
relevancia se destaca la Declaración Universal de Derechos Humanos;[18] la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;[19] la Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para
las Víctimas de Delitos y del Abuso del Poder;[20] el Informe Final sobre la Impunidad de los Autores de Derechos de
Violaciones de Derechos Humanos;[21] el Conjunto de Principios para la Protección y Promoción de Derechos
Humanos Mediante la Lucha contra la Impunidad o Principios Joinet;[22] la Convención Americana de Derechos Humanos “Pacto
de San José”,[23] la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados[24] y la Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas.[25]
Por su parte, en el marco jurídico nacional, los
derechos de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y a la garantía de
no repetición emanan de la interpretación armónica de los artículos 1,[26] 2,[27] 12,[28] 13,[29] 24,[30] 90,[31] 229[32] y 250 numeral 7[33] del texto superior, con los mencionados estándares del derecho
internacional.[34]
9. En relación con estos derechos, la Corte ha
considerado que guardan una relación de interconexión, comoquiera que “la
afectación u obstrucción en el acceso a alguno de estos genera consecuencias
semejantes sobre los demás”.[35] Así también, conviene destacar que desde la
sentencia T-025 del 2004, decisión estructural en cuanto a los derechos de la
población desplazada, la jurisprudencia constitucional ha determinado una
sólida línea de cara a la protección de las personas en situación de
desplazamiento y en general, de las víctimas del conflicto armado interno; de
tal manera, se han fijado unas pautas constitucionales mínimas respecto de las
garantías que les asiste a estos sujetos de especial protección constitucional,
las cuales se erigen en presupuestos normativos para el ordenamiento jurídico
interno.[36] Estas son:[37]
a.     Acceso efectivo a la tutela judicial.
b.     Protección frente a la revictimización.
c.      Aplicación y remisión a las reglas generales, siempre y cuando se
ajusten a la protección especial de las víctimas.
d.     Protección para que la Ley sea interpretada razonablemente de acuerdo
con la Constitución y no de manera rígida.
e.      Protección frente a la demora o inacción de las autoridades competentes.
f.       Protección de segundos ocupantes de predios dados en la restitución.
g.     Protección frente a trámites adicionales.
h.     Protección del principio de adecuación.
i.       Protección frente a la ausencia de procedimientos para ejercer un
derecho.
10. Atendiendo a estos márgenes constitucionales, se
encuentran, entre otras normas, la Ley 387 de 1997 (que
adopta medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención,
protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia); la Ley 975 de 2005 (por la cual se dictan disposiciones para la
reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley,
que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional); la Ley 1448 de 2011 (mediante la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno); y la Ley 1592 de 2012 (introduce modificaciones a la Ley 975 de
2005).
11. Sobre la conceptualización del desplazamiento
forzado se debe destacar en la Ley 387 de 1997 uno de los más importantes
esfuerzos del Estado por hacer frente a este flagelo; por medio de esta norma se
organizó en un primer momento un patrón integral de atención a las personas afectadas
por el desplazamiento,[38] igualmente se recogió la definición de persona desplazada[39] al enunciarse en su artículo 1° los factores coercitivos que causan
el desplazamiento, entre los que se subrayan el conflicto armado interno, los
disturbios y tensiones interiores, la violencia generalizada, las violaciones
masivas de los Derechos Humanos, las infracciones al Derecho Internacional
Humanitario u otras circunstancias que alteren drásticamente el orden público.
La jurisprudencia constitucional, al analizar los
presupuestos fácticos señalados en el precitado artículo, ha sostenido que la
situación de desplazamiento contiene dos elementos cruciales: la coacción y la
permanencia dentro de las fronteras del país; además se ha expuesto que este
fenómeno no puede entenderse de manera restringida, pues no se circunscribe
exclusivamente al conflicto armado interno, sino que puede abarcar escenarios
más amplios relacionados con episodios de violencia.[40]
En igual sentido, el parágrafo 2° del artículo 60 de
la Ley 1448 de 2011, señala que es víctima de desplazamiento forzado toda
persona que se ha visto obligada a migrar dentro del territorio nacional
abandonando su residencia o actividades económicas, porque su vida, integridad
física, libertad o seguridad han sido vulneradas o se encuentran directamente
amenazadas.[41]
12. Ahora bien, para efectos del actual estudio, es
necesario resaltar el derecho a la reparación y el deber correlativo que, en
este sentido, recae sobre los Estados. Ciertamente, la reparación ha sido definida
como una facultad de que son titulares todas las personas que han sufrido un
daño como resultado de una conducta antijurídica que no estaban en el deber de
soportar, situación que las hace merecedoras de un resarcimiento integral por
el daño sufrido.[42]
Igualmente, en el marco del conflicto interno se ha
entendido que el concepto de reparación enuncia el “devolver a la víctima a
la situación anterior a la violación manifiesta de las normas internacionales
de derechos humanos o a la violación grave del derecho internacional
humanitario”;[43] obligación que estaría representada en el
restablecimiento del disfrute de los derechos humanos, el regreso a su lugar de
residencia y la devolución de sus bienes, entre otros.[44]
13. En correspondencia a este derecho, de manera coherente
con los parámetros internacionales, la jurisprudencia de la Corte ha
establecido unos criterios constitucionales básicos:
“(i) [E]l reconocimiento expreso del derecho a la reparación
del daño causado que le asiste a las personas que han sido objeto de violaciones de derechos humanos, y
de que por tanto éste es un derecho internacional y constitucional de las
víctimas, como en el caso del desplazamiento forzado; // (ii) el derecho a la
reparación integral y las medidas que este derecho incluyese encuentran
regulados por el derecho internacional en todos sus aspectos: alcance,
naturaleza, modalidades y la determinación de los beneficiarios, aspectos que
no pueden  ser desconocidos y deben ser respetados por los Estados obligados;
// (iii) el derecho a la reparación de las víctimas es integral, en la medida
en que se deben adoptar distintas medidas determinadas no solo por la justicia
distributiva sino también por la justicia restaurativa, en cuanto se trata de
la dignificación y restauración plena del goce efectivo de los derechos
fundamentales de las víctimas; // (iv) las obligaciones de reparación incluyen, en principio y de
manera preferente, la restitución plena (restitutio in integrum), que hace
referencia al restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho
de la violación, entendida ésta como una situación de garantía de sus derechos
fundamentales, y dentro de estas medidas se incluye la restitución de las
tierras usurpadas o despojadas a las víctimas (…).”[45] Negrilla fuera
del original.
14. Con fundamento en las anteriores directrices, esta
Corporación ha considerado que, dentro de la órbita del derecho a la
reparación, la restitución es una piedra angular sobre la que se asegura la
protección de las garantías básicas de las personas que tuvieron que salir de
sus tierras o abandonar sus inmuebles por causa de la violencia.
El derecho a la restitución de las víctimas del
desplazamiento forzado
En la sentencia SU-648 de 2017, la Sala Plena
sostuvo que el derecho a la restitución es el componente esencial del derecho a
la reparación; además, precisó que es una prerrogativa de carácter fundamental
y de aplicación inmediata. Esta tesis se ajusta a la expuesta desde la
sentencia C-715 de 2012, a través de la cual esta Corporación estudió la
constitucionalidad[46] de algunos apartes de la Ley 1448 de 2011,[47] estableciéndose que:
“[L]a
restitución se ha reconocido igualmente como el componente preferente y
principal del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas del
conflicto armado. Por tanto, el derecho a la restitución como componente
esencial del derecho a la reparación y su conexión con los restantes derechos
de las víctimas a la justicia, a la verdad y a las garantías de no repetición
(arts. 2, 29, 93, 229. 250 numeral. 6 y 7) son derechos fundamentales y por
tanto de aplicación inmediata. De esta forma, tanto la Constitución Política
como la jurisprudencia de la Corte Constitucional son consonantes en cuanto a
que es deber del Estado proteger los derechos de las víctimas de abandono,
despojo o usurpación de bienes a la restitución.”
15. De manera análoga, se explicó que la restitución
no solo encuentra su base constitucional en el preámbulo y en los artículos 2,
29, 58, 64 y 229 de la Carta Política; sino que además ha sido regulada en la
citada Convención Americana de Derechos Humanos,[48] así como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,[49] en los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos
(Principios Deng)[50] y en los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el
Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas (Principios de
Pinheiro),[51] entre otros.[52]
16. En relación con los referidos principios, es
menester precisar que al formar parte integral del bloque de constitucionalidad,
la Corte ha considerado que fijan pautas de obligatorio cumplimiento para el
Estado colombiano en materia de protección del derecho a la propiedad inmueble
de las personas en situación de desplazamiento.[53] De un lado, los Principios de Pinheiro, determinan que los derechos
al retorno y a la restitución de la población desplazada, conllevan el compromiso
Estatal de restablecimiento de las viviendas, tierras y patrimonio de las
víctimas del desplazamiento y el regreso efectivo a sus lugares de origen, en
condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad.
Así también se indica que la restitución será el
medio preferente de reparación y que los gobiernos están en el deber de
establecer las medidas administrativas, legislativas o judiciales que permitan dar
curso a las reclamaciones de bienes inmuebles y que no se considerará válida
ninguna transacción de viviendas, tierras o patrimonio, incluida cualquier
transferencia que se haya efectuado bajo presión o bajo cualquier tipo de
coacción directa o indirecta.
De otro lado, los Principios Deng o mandatos
rectores de desplazamientos internos, prescriben que nadie podrá ser privado de
su propiedad o sus posesiones; a su vez, estas gozarán de protección en toda
circunstancia, en particular, contra los actos de (i) expolio, (ii) ataques
directos o indiscriminados u otros actos de violencia, (iii) utilización como
escudos de operaciones u objetivos militares; (iv) actos de represalia, y (v)
expropiaciones o destrucciones como forma de castigo colectivo.
Igualmente, establecen que la propiedad y las
posesiones que hayan abandonado los desplazados internos serán objeto de
protección contra la destrucción, apropiación, ocupación o usos arbitrarios o
ilegales y que las autoridades competentes tienen la responsabilidad de
proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de
los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual.
17. Conforme al conjunto de mandatos reseñados, esta
Corporación ha concluido que la reparación de un daño debe estar ajustada a las
características del mismo, lo que hace necesario que el menoscabo ocasionado
por el desplazamiento sea remediado, en principio, mediante la restitución.[54] Por lo dicho, en la sentencia T-699-A de 2011 se reiteró que: “la
restitución es el medio idóneo para la reparación de las víctimas del
desplazamiento, alternativa que únicamente podría ser depuesta siempre que: i)
la restitución de la vivienda, la tierra o el patrimonio fuera imposible, ii)
los titulares del derecho a la restitución profirieran soluciones basadas en la
indemnización y iii) ello fuera confirmado por un tribunal u órgano legítimo y
competente.”
18. De manera concordante, en la sentencia SU-648 de
2017, este Tribunal Constitucional dispuso que algunos principios orientadores
de la política pública en materia de restitución de las víctimas son:
“(i) La
restitución debe establecerse como el medio preferente para la reparación de
las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva.
(ii) La restitución
es un derecho en sí mismo y es independiente de que las víctimas despojadas,
usurpadas o que hayan abandonado forzosamente sus territorios retornen o no de
manera efectiva.
(iii) El
Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada
para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o
cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello.
(iv) Las
medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de
buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.
(v) la
restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la
devolución a su situación anterior a la violación en términos de garantía de
derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen
las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de
los bienes.
(vi) en caso
de no ser posible la restitución plena, se deben adoptar medidas
compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se
pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de
indemnización como compensación por los daños ocasionados.
(vii) el derecho a
la restitución de los bienes demanda del Estado un manejo integral en el marco
del respecto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un elemento
fundamental de la justicia retributiva, siendo claramente un mecanismo de
reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e independiente.” Negrilla fuera
del original.
19. Es claro entonces que para la Corte el derecho fundamental a la
restitución en el marco del desplazamiento forzado implica la garantía de
regresar material y jurídicamente a la situación en la que se encontraban antes
de la trasgresión de sus derechos; de esta forma, es posible afirmar que la
restitución involucra la facultad de que el Estado conserve su propiedad y
proceda a restablecer - siempre y cuando sea posible y así se pretenda- el uso,
goce y/o disposición de la misma.[55]
20. De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, interesa destacar que
del marco de los derechos humanos de las personas en situación de
desplazamiento se derivan obligaciones estatales dirigidas a satisfacer los
derechos afectados por la privación de la tierra y/o la propiedad; deberes que
han sido asumidos paulatinamente en la legislación interna.
Por ejemplo, en la referida Ley 387 de 1997 se previeron distintas
competencias y obligaciones a las autoridades gubernamentales relacionadas con
la restitución de la tierra, especialmente de la población rural. Algunas de
las medidas contenidas en esta norma son: (i) la adopción de programas y
procedimientos especiales para la enajenación, adjudicación y titulación de
tierras; (ii) llevar el registro de los predios rurales abandonados por los
desplazados por la violencia, e informar a las autoridades competentes a fin de
que procedan a impedir cualquier acción de enajenación o transferencias de
títulos; (iii) establecer un programa que permita recibir la tierra de personas
desplazadas a cambio de la adjudicación de otros predios de similares
características.[56]
Posteriormente, en el Decreto 250 de 2005 se expidió el Plan Nacional
de Atención a la Población Desplazada, determinándose como uno de los
principios orientadores el enfoque restitutivo, entendido este como la
reposición equitativa de las pérdidas o daños materiales acaecidos por el
desplazamiento con el fin de que las personas y los hogares puedan volver a
disfrutar de la situación en que se encontraban antes del mismo.
Por último entre las medidas más importantes adoptadas por el Estado colombiano
para la protección del derecho a la restitución de las víctimas de
desplazamiento forzado, es posible citar la Ley 1448 de 2011, que comprende las
medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías
de no repetición.
21. Por lo expuesto, la Sala reitera que: (i) los derechos a la
verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición son facultades
fundamentales de quienes han sufrido los daños de la violencia generada por el
conflicto armado interno; (ii) uno de los elementos centrales del derecho a la
reparación lo constituye el derecho a la restitución, el cual implica la
garantía de regresar material y jurídicamente a la situación en la que se
encontraba el sujeto en condición de desplazamiento, antes de la trasgresión de
sus derechos humanos; (iii) el marco internacional y el texto superior han
reconocido que la restitución es la piedra angular de la reparación, razón por
la cual, se ha resaltado la importancia de que los Estados implementen las
medidas administrativas y/o judiciales para su patrocinio; (iv) respondiendo a
la anterior obligación el Gobierno colombiano ha adoptado instrumentos
normativos que  se erigen como medios para obtener la restitución, de ello ser
posible; en caso contrario, procuran la indemnización de las víctimas.
Registro Único de Predios y Territorios Abandonados
-RUPTA-, herramienta de protección de los derechos a la reparación y a la
restitución de las víctimas del desplazamiento forzado
22. Una de las medidas introducidas en el
ordenamiento nacional en garantía de la reparación y restitución de quienes han
debido migrar forzosamente lo constituye el Registro Único de Predios y
Territorios Abandonados -RUPTA- contemplado en el artículo 19 de la Ley 387 de
1997.[57] Este sistema de registro, establece una base de datos cuya finalidad es
salvaguardar los derechos de las víctimas de desplazamiento sobre sus inmuebles
“para que no sean objeto de propiedad, ocupación, posesión, compraventa,
mera tenencia o de transacciones ilegales”.
23. Originalmente, la norma consagraba que el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria -Incora-, sería el encargado de
llevar el registro individual de los predios rurales abandonados por los
desplazamientos y de informar a las autoridades competentes para que
procedieran a impedir la transferencia de títulos de propiedad de estos bienes;
de manera posterior, en el Decreto 2007 de 2001[58] se determinó la procedencia de una ruta de protección colectiva[59] a cargo de los Comités de Atención Integral a la Población Desplazada
por la Violencia,[60] los cuales cumplirían las funciones de declarar mediante acto
motivado la inminencia del riesgo de desplazamiento masivo[61] y de solicitar a las ORIP abstenerse de inscribir actos de
enajenación respecto de los inmuebles de la población rural desplazada o en
riesgo de desplazamiento.
24. De manera subsecuente, el Gobierno Nacional mediante
el Decreto 250 de 2005 (reglamentario de la Ley 387 de 1997) organizó la
política general para la prevención y atención a las migraciones internas
forzosas, consolidando como medida de protección de los predios rurales
abandonados por la violencia la inscripción en el RUPTA.
Tras la supresión y liquidación del Incora,[62] la competencia para administrar el registro de predios y territorios
abandonados recaería en el Instituto Colombiano para Desarrollo Integral –Incoder-;
en efecto, el artículo 4º del Decreto 3759 de 2009 dispuso que la entidad
llevaría el sistema de registro y tramitaría las medidas de protección
solicitadas ante las ORIP.[63] Sobre este punto, y en relación con el caso sub examine se
debe resaltar que en este acto administrativo no se realizó distinción alguna frente
al tipo de predio que sería objeto de protección, es decir, rural o urbano.
25. Ahora bien, el artículo 103 de la Ley 1448 de
2011 creó la Unidad de Restitución de Tierras como un órgano administrativo
para la restitución de las tierras despojadas; el objeto de la Unidad sería
precisado en el artículo 2.15.1.1.1. del Decreto 1071 de 2015[64] (decreto único reglamentario del sector administrativo, agropecuario,
pesquero y de desarrollo rural).
Así mismo, en el año 2015 se profirió el Decreto
2365 (por medio del cual se suprimió el Incoder), cuyo artículo 28 -parágrafo 1º-
trasladó a la Unidad de Restitución de Tierras la administración del RUPTA:
“Parágrafo 1°. El Sistema de
Información RUPTA será trasladado, para efectos de su administración, a la
Unidad Administrativa Especial para Gestión y Restitución de Tierras Despojadas.
La transferencia se efectuará en los términos previstos en el presente artículo
y mediante acta con el contenido arriba dispuesto.”
En confirmación de lo anterior, el Decreto 2051 de
2016[65] reiteró que la dirección del RUPTA correspondería a la Unidad de
Restitución de Tierras y reglamentó su operación sin distinguir la ubicación urbana
o rural del bien inmueble a proteger, de la siguiente manera:
“Artículo
2.15.1.8.2. Administración del RUPTA. Corresponderá a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas la administración del
Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA), de conformidad con
lo previsto en el parágrafo 1o del artículo 28 del Decreto número 2365 de 2015,
en desarrollo de lo cual adelantará todas las actuaciones administrativas
necesarias para la definición de las situaciones atinentes a dicho registro,
con sujeción al procedimiento administrativo común y principal previsto en la
Ley 1437 de 2011. // Dentro de ese marco legal, la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas establecerá las
directrices que permitan la correcta y eficiente administración del RUPTA, así
como los mecanismos pertinentes para la articulación del RUPTA y el Registro de
Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente en los términos de la Ley 387 de
1997.
Artículo
2.15.1.8.3. Protección de predios abandonados forzosamente. La protección de
predios abandonados forzosamente es un mecanismo que permite a las personas
víctimas de desplazamiento obtener la protección de las relaciones de
propiedad, posesión y ocupación que tengan sobre predios ubicados en zonas
no microfocalizadas con fines de restitución, con el fin de que las
autoridades competentes procedan a impedir cualquier acción de enajenación o
transferencia de títulos de propiedad de estos bienes, cuando tales operaciones
se hagan en contra de la voluntad de los titulares respectivos. (…)
Artículo
2.15.1.8.4. Inclusión de requerimientos en el RUPTA. La Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas incluirá en el RUPTA aquellas
solicitudes de protección de predios abandonados forzosamente cuando: // 1. Se
acredite por el requirente la condición de desplazado por la violencia,
cumpliendo con las condiciones previstas en el parágrafo 2o del artículo 60 de
la Ley 1448 de 2011 o el artículo 1o de la Ley 387 de 1997.// 2. Se demuestre
al menos sumariamente la relación del requirente con el predio objeto de
protección. // 3. Se identifique y localice espacialmente el predio del que
se pretende la protección, dando cuenta de su ubicación político-administrativa
(departamento, municipio, corregimiento y vereda) (…).”[66] Negrillas fuera del original.
26. Conforme a lo expuesto, es diáfano que en la
actualidad el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados -RUPTA- es
gestionado por la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas. De igual modo,
se advierte que, tal y como lo señaló la entidad, el Decreto 1071 de 2015 estableció
que la protección de predios abandonados forzosamente permite a las personas
víctimas de desplazamiento forzado obtener la protección de las relaciones de
propiedad, posesión y ocupación que tengan sobre predios ubicados en zonas no
microfocalizadas,[67] sin realizar distinción alguna en cuanto a la ubicación rural o
urbana del inmueble.
No cabe duda que la Unidad de Restitución de Tierras
es competente para ejecutar todas las gestiones atinentes al RUPTA, sin
consideración a la ubicación del inmueble. Ciertamente, se precisa que si bien inicialmente
las normas que reglamentaban la materia hacían mención expresa a que los
predios protegidos por el RUPTA serían rurales, (Ley 387 de 1997 y Decretos
2007 de 2001 y 250 de 2005), esta distinción desapareció desde el Decreto 3759
de 2009; de ahí que sea dable entender que las entidades que con posterioridad
a esta norma han tenido a cargo la administración del RUPTA, lo han hecho sin miramiento
a la naturaleza urbana y o rural del predio.
Y es que no se puede perder de vista que la medida
de protección consagrada en el artículo 19 de la Ley 387 de 1997, se
constituyó –según los parámetros internacionales y constitucionales en la
materia- con la finalidad de proteger patrimonialmente a las víctimas del
desplazamiento forzado, no a los bienes en sí mismos considerados; en otras
palabras, esta medida atiende a la calidad del sujeto, no del bien; de ahí que
resultaría desconocedor de los fundamentos jurisprudenciales y jurídicos de
estos mecanismos de protección patrimoniales, adoptar una interpretación en
contrario.
27. Sobre este punto, se debe indicar que en las
sentencias T-1037 de 2006[68] y T-821 de 2007, la Corte, tras evidenciar la ausencia de regulación que
en esa época operaba frente a la protección de los bienes inmuebles urbanos de
víctimas de desplazamiento, hizo un llamado conjunto al Incoder y a las
alcaldías municipales para que adelantaran las gestiones tendientes a
garantizar la protección por abandono de los inmuebles urbanos. No obstante,
ante el cambio de panorama normativo, y teniendo en cuenta que hoy por hoy no
existen motivos para considerar que los bienes inmuebles abandonados en zonas
urbanas no pueden ser protegidos a través del mecanismo RUPTA; la Sala
considera que dichas providencias no constituyen un precedente aplicable al caso
concreto.
28. Por último, la Corte hará una breve referencia a
las normas que regulan el registro y cancelación de anotaciones en el folio de
matrícula inmobiliaria de un bien inmueble.
En efecto, la Ley 1579 de 2012[69] dispuso que el registro de la propiedad inmueble es un servicio
público prestado por el Estado por funcionarios denominados Registradores de
Instrumentos Públicos, para los fines y con los efectos consagrados en las
leyes.[70]
En consonancia, los objetivos de la función de registro de
instrumentos públicos son: a) servir de medio de tradición del dominio
de los bienes raíces y de los otros derechos reales constituidos en ellos de
conformidad con el artículo 756 del Código
Civil; b) dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen,
transmitan, muden, graven, limiten, declaren, afecten, modifiquen o extingan
derechos reales sobre los bienes raíces; y c) revestir de mérito probatorio
a todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción.[71]
Adicionalmente, según el artículo 4º de la referida
norma, será objeto de registro: (i) todo acto, contrato, decisión
contenido en una escritura pública, providencia judicial o administrativa que
implique la  constitución, declaración, aclaración,
adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar,
traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio
sobre bienes inmuebles; así como (ii) las escrituras públicas,
providencias judiciales, arbitrales o administrativas que dispongan la
cancelación de las anteriores inscripciones.
De manera concordante, respecto a la procedencia de la cancelación de
las inscripciones, el artículo 62 de la Ley 1579 concretó que:
“El Registrador procederá
a cancelar un registro o inscripción cuando se le presente la prueba de la
cancelación del respectivo título o acto, o la orden judicial o
administrativa en tal sentido. // La cancelación de una inscripción se hará
en el folio de matrícula haciendo referencia al acto, contrato o providencia
que la ordena o respalda, indicando la anotación objeto de cancelación.” Negrilla fuera del original.
29. Pues bien, en relación con las medidas de
protección por abandono RUPTA, la Superintendencia de Notariado y Registro a
través de las resoluciones n°. 3905 del 4 de mayo de 2010[72] y 5598 del 22 de junio del 2012[73] estipuló, entre otros, los siguientes códigos registrales atinentes,
de un lado, al RUPTA, y del otro, al Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas
Forzosamente -RTDAF-:
Código
Naturaleza jurídica
0474
Abstenerse de inscribir enajenaciones por
declaratoria de inminencia de riesgo o desplazamiento forzado.
0933
Predio ingresado al Registro de Tierras Despojadas
art. 17 Decreto 4829 2011.
Además, para el presente asunto
es necesario destacar que mediante la Resolución n°. 6264 de 2016 emitida por
la misma entidad, se compilan los códigos registrales habilitados, dentro de los
cuales se encuentran los arriba señalados.
Igualmente, en la Instrucción
Administrativa nº. 10 del 19 de julio de 2016 y en la Circular nº. 949 del 16
de marzo de 2017, atendiendo la referida normatividad relacionada con el RUPTA,
se clarificó a los registradores de instrumentos públicos que la Unidad de
Restitución de Tierras es la única entidad competente para ordenar la
cancelación de las medidas de protección, para lo cual deberá allegar el
correspondiente acto administrativo debidamente motivado.
30. Por lo discurrido, la Sala
concluye que: (i) el RUPTA, actualmente administrado por la Unidad de
Restitución de Tierras, no está condicionado a la naturaleza del predio
abandonado (urbana o rural); (ii) la competencia para ordenar el registro o
cancelación de la medida cautelar recae en la Unidad, mientras que las ORIP
serán las encargadas de inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria la
anotación que corresponda; (iii) para asentar la prohibición de enajenación o
transferencia de derechos
sobre inmuebles abandonados por desplazamiento forzado se encuentra habilitado el
código registral nº. 0474; por su parte, el código nº. 0933 está dispuesto para
señalar que un predio ha ingresado al Registro de Tierras Despojadas o
Abandonadas Forzosamente - RTDAF-.
El derecho fundamental de petición.
Reiteración de jurisprudencia[74]
31. Según
lo establecido en el artículo 23 de la Constitución, toda persona tiene derecho
a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades por motivos de interés
general o particular y a obtener una pronta resolución. Esta norma también estableció
dicha facultad frente a organizaciones privadas, con el fin de garantizar otras
prerrogativas fundamentales.
El derecho de petición ostenta un lugar importante
dentro de la jurisprudencia de esta Corporación. Tiene su origen en el acceso a
la información,[75] toda vez que las personas pueden conocer el proceder de la
administración o de los particulares cuando así lo establece la Ley. Por lo
mismo, es considerado por la jurisprudencia como un derecho de tipo
instrumental, puesto que es uno de los mecanismos de participación más
importantes para la ciudadanía, al ser el principal medio para exigir a las
autoridades el cumplimiento de sus deberes.
32. Este Tribunal ha indicado que el derecho de
petición se compone de 3 elementos, a saber: (i) la potestad de formular la
petición; (ii) la respuesta de fondo; y (iii) la resolución dentro del término
legal junto con la notificación al peticionario.
i) Con el
primero, se protege la posibilidad cierta y efectiva que tienen las personas de
presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y los particulares, sin
que estos se puedan negar a recibirlas y a tramitarlas. En ese sentido, están
obligados a acoger las peticiones interpuestas. Al respecto, la sentencia C-951
de 2014 indicó que “los obligados a cumplir con este derecho tienen el deber
de recibir toda clase de petición, puesto que esa posibilidad hace parte del
núcleo esencial del derecho”.
ii)
Asimismo, las autoridades y los particulares están obligados a resolver de
fondo las peticiones, es decir que deben brindar una respuesta que aborde de
manera clara y detallada cada una de las solicitudes y/o interrogantes puestos
en su conocimiento. La jurisprudencia ha indicado que una respuesta de fondo
deber ser: “(i) clara, esto es, inteligible y contentiva de argumentos de
fácil comprensión; (ii) precisa, de manera que atienda directamente lo pedido
sin reparar en información impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o
elusivas ; (iii) congruente, de suerte que abarque la materia objeto de la
petición y sea conforme con lo solicitado; y (iv) consecuente con
el trámite que se ha surtido, de manera que, si la respuesta se produce con
motivo de un derecho de petición elevado dentro de un procedimiento del que
conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta
con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo,
sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido
y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente”.[76]
iii) El
último elemento se divide en dos situaciones: (i) la oportuna resolución de la
petición y (ii) la notificación de la respuesta al interesado. La primera
implica que las peticiones deben ser solventadas dentro del término legal
establecido para ello; según la Ley 1755 de 2015[77] toda petición de
interés particular y concreto deberá resolverse en 15 días hábiles.
33. En
segundo lugar, la notificación del peticionario implica la obligación de las
autoridades y de los particulares de poner en conocimiento del interesado la
resolución de fondo de su solicitud. En efecto, si el peticionario no tiene
acceso a la respuesta, puede considerarse que nunca se hizo efectivo el
derecho, pues existe la obligación de informarle de manera cierta sobre la
decisión, para que este pueda ejercer, si así lo considera, los recursos que la
ley prevé en algunos casos o, en su defecto, demandarla ante la jurisdicción
competente.
En ese
sentido, en la sentencia C-951 de 2014 se indicó que: “el ciudadano debe
conocer la decisión proferida por las autoridades para ver protegido
efectivamente su derecho de petición, porque ese conocimiento, dado el caso, es
presupuesto para impugnar la respuesta correspondiente. La notificación es la
vía adecuada para que la persona conozca la resolución de las autoridades, acto
que debe sujetarse a lo normado en el capítulo de notificaciones de la Ley 1437
de 2011”.
34. En
conclusión, hacer uso del derecho de petición permite que las personas puedan
reclamar el cumplimiento de otras facultades de carácter constitucional, por
ejemplo, solicitar el cumplimiento de ciertas obligaciones o acceder a
determinada información de las autoridades y de los particulares. En igual
sentido, el núcleo esencial de este derecho está compuesto por la posibilidad
de presentar solicitudes, obtener una respuesta de fondo y oportuna, así como que
la misma sea puesta efectivamente en conocimiento del peticionario.
Caso concreto
Reseña
fáctica
35. Esta Sala de Revisión
precisa que para la exposición del caso se realizará una breve relación
cronológica de los hechos expuestos por el actor, en armonía con el acervo
probatorio que obra en el expediente.
El señor Fidel
Antonio Castañeda es propietario del bien inmueble registrado con la matrícula
inmobiliaria nº. 236-18020, ubicado en el perímetro urbano de Mesetas. Durante
el gobierno del expresidente Andrés Pastrana Arango, se estableció en el
municipio la “Zona de Distensión”, razón por la cual, las FARC-EP, para ese
entonces grupo armado, se concentró en la localidad.
En el mes de abril
del año 1999, el accionante fue víctima de desplazamiento forzado; por ello, para
proteger su patrimonio requirió al extinto Incoder la inclusión de su inmueble
en el RUPTA y realizar las gestiones pertinentes para materializar la
inscripción de la medida de protección por abandono en el folio de matrícula
inmobiliaria. En consonancia, el 17 de febrero de 2009 la ORIP San Martín realizó
la anotación nº. 7 del código registral nº. 0474 “abstenerse de inscribir
enajenaciones por declaratoria de inminencia de riesgo o desplazamiento
forzado.”
Tras
la suscripción del Acuerdo de Paz, el actor accedió sin restricción alguna a su
inmueble; como resultado, solicitó: (i) a la Agencia Nacional de Tierras (10 de
abril de 2018), (ii) la URT (10 de abril de 2018), la Alcaldía Municipal de
Mesetas (12 de abril y 26 de junio de 2018) y a (iii) la ORIP San Martín (3 de
mayo de 2018), levantar la protección que recae sobre su patrimonio; prima
facie, las referidas autoridades dieron respuesta al requerimiento del
actor en el siguiente sentido:
36. El
14 de junio de 2018, la Agencia Nacional de Tierras indicó que la petición se
debía dirigir a la Unidad de Restitución de Tierras; a su vez esta última refirió
que la competencia para realizar el trámite pretendido, radicaba en las alcaldías
municipales (el 28 de mayo de 2018).
Por su
parte el 24 de abril de 2018 la Alcaldía de Mesetas requirió al señor Castañeda
aportar una copia de la respuesta de la Unidad antes mencionada; consecutivamente,
el 30 de abril de 2018 instó a la ORIP San Martín para realizar la cancelación
de la anotación nº. 7 del folio nº.
236-18020; comunicación que fue enviada por medio del accionante.
La
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos demandada recibió la petición del
actor del 3 de mayo de 2018 como si se tratara de una corrección del folio de
matrícula inmobiliaria, de ahí que el 8 de mayo de 2018 le respondiera que no
era procedente realizar “la corrección”. Pese a lo anterior, dentro del plenario
se evidenció que en efecto “corrigió”
el folio en el sentido de generar el cambio de código registral 474 “prohibición
de enajenar derechos inscritos en predio declarado abandonado por el titular”,
por el código 0933 “predio ingresado al Registro de Tierras Despojadas art.
17 Decreto 4829 2011.”
37. En el trámite de
tutela, la entidad indicó que el requerimiento de la Alcaldía de Mesetas del 30
de abril (remitido a través del señor Castañeda) no ingresó a sus dependencias;
por lo tanto, el 17 de agosto de 2018, el
Juzgado Promiscuo Municipal de Mesetas denegó la
protección invocada tras considerar que no se encontraba acreditado que el peticionario
efectivamente hubiere entregado en la ORIP el oficio mediante el cual el Alcalde de
Mesetas deprecó la cancelación de la medida cautelar.
38. Después de
proferido el fallo de primera instancia, nuevamente el ente territorial
accionado deprecó a la registradora de instrumentos públicos de San Martín
levantar la protección respecto del inmueble del señor Castañeda, petición no
atendida por la entidad.
39. En último lugar, en sede de revisión la Unidad
de Restitución de Tierras explicó si bien en un primer momento había indicado
al actor que no estaba habilitada para tramitar su solicitud, ciertamente la Unidad
era competente para ordenar la cancelación de la medida de protección RUPTA
registrada sobre el predio urbano identificado con la matrícula 236-18020. Por
lo anterior, expidió la Resolución nº. 161 del 11 de febrero de 2019, misma que será
comunicada a la ORIP una vez se encuentre debidamente ejecutoriada.
Análisis de procedibilidad
40. La Sala encuentra acreditados los
requisitos de procedibilidad de la acción, como pasa a exponerse:
i) Legitimación en la causa: de
conformidad con lo establecido por el artículo 86 de la Constitución y los
artículos 1 y 10 del Decreto 2591 de 1991, el
señor Fidel Antonio Castañeda está
legitimado para solicitar el amparo de su derecho fundamental de petición, al
considerar que la respuesta dada por las entidades accionadas no resuelven de
manera efectiva su petición de cancelación de la medida de protección que recae
sobre su bien inmueble.
Adicionalmente,
teniendo en cuenta que en esta oportunidad el derecho de petición fue utilizado
como un medio para lograr la restitución plena de su predio, se aprecia que el
accionante, víctima de desplazamiento forzado, también ostenta legitimación
para reclamar la protección de sus derechos fundamentales a la reparación y a
la restitución.
En
punto a la legitimación en la causa por pasiva, el artículo 86 del texto
superior, refiere que la acción de tutela puede ser impetrada ante cualquier
autoridad pública que haya desconocido o amenazado algún derecho de rango
fundamental. Al respecto, tal como se indicó en líneas precedentes, existen dos
situaciones jurídicas por resolver, (i) la presunta vulneración de los derechos
a la reparación y a la restitución, así como (ii) la afectación del derecho de
petición.
En
ese orden, toda vez que el señor Castañeda presentó sendas peticiones ante la
Unidad de Restitución de Tierras, la Alcaldía de Mesetas, la ORIP San Martín y
la Agencia Nacional de Tierras, en principio, estas entidades son las llamadas
a responder por el presunto desconocimiento del derecho de petición.
Igualmente,
de establecerse la trasgresión de los derechos a la reparación y a la
restitución, según lo establecido en las leyes 387 de 1997 y 1572 de 2012,  y
los Decretos 1071 de 2015 y 2051 de 2016, se aprecia que la Unidad de
Restitución de Tierras y la ORIP San Martín se encuentran legitimadas por
pasiva frente a estas prerrogativas.
ii) Inmediatez: el actor interpuso
la acción de tutela el día 2 de agosto de 2018, mientras que las
respuestas remitidas por las entidades datan del 14 de junio de 2018 (Agencia
Nacional de Tierras); el 10 de mayo de 2018 (ORIP San Martín); el 28 de mayo de
2018 (Unidad de Restitución de Tierras); y el 24 y 30 de abril de 2018
(Alcaldía de Mesetas); lo anterior da cuenta de que el mecanismo de amparo fue presentado cerca de dos meses después
de la última actuación presuntamente vulneratoria, plazo que se considera
razonable y proporcionado para acudir a la tutela.
iii) Subsidiariedad: respecto del presente
requisito es preciso anotar que también se halla superado dado que se está en
presencia de una víctima de desplazamiento forzado, sujeto de especial
protección constitucional, razón por la cual -siguiendo la jurisprudencia de
esta Corporación- se debe declarar que la acción de tutela es el mecanismo
idóneo y eficaz para la salvaguarda de los derechos fundamentales en juego.
De otro lado, en relación con el
derecho de petición, conviene resaltar que no existe otro medio de defensa
judicial idóneo y eficaz diferente al mecanismo constitucional para la
protección esta facultad; incluso si lo expresado no fuere suficiente, la Sala
verifica que al momento de la interposición del mecanismo de amparo no existió
ningún acto administrativo que el actor pudiere recurrir por vías administrativas
ni jurisdiccionales, de manera que es claro que en este caso la acción de
tutela es el único medio de defensa para la protección iusfundamental
invocada.
En
resumen, se estima que la acción de tutela es procedente para realizar el
estudio de fondo de la solicitud de amparo al existir legitimación en la causa
por activa y pasiva; el término de presentación de la demanda se ajusta al
principio de inmediatez; y por último, se cumple el principio de subsidiariedad.
Análisis de la vulneración
Derechos
a la reparación y restitución de las víctimas de desplazamiento forzado:
41. Sea
lo primero indicar que en el sub lite, a pesar de que la Unidad de
Restitución de Tierras profirió la señalada Resolución nº. 161 del 11 de
febrero de 2019 (por medio de la cual se levanta y cancela parcialmente la
medida de protección objeto de la presente acción de tutela), no es posible
hablar de una carencia actual de objeto por hecho superado, pues la Sala tiene
conocimiento de que el acto administrativo no ha sido comunicado a la ORIP San
Martín, de tal manera, es diáfano que la protección patrimonial del inmueble
del accionante aún está vigente, por lo que no se advierte que haya cesado la
amenaza o vulneración invocada.[78]
Por
consiguiente, la Sala procederá a realizar el estudio de fondo en cuanto a la
posible vulneración de los derechos a la reparación y a la restitución del
señor Castañeda.
42. Como
se afirmó en las consideraciones de esta providencia, el derecho a la
reparación de las víctimas del desplazamiento forzado comprende a su vez el
derecho a la restitución; este, entendido como la acción de devolver al
afectado a la situación anterior a la violación de los derechos, es la “piedra
angular sobre la que se asegura la protección de las garantías básicas”[79] de aquellas
personas que tuvieron que salir de sus tierras o abandonar sus residencias en
razón de la violencia.
En
tal sentido, se debe poner de relieve que los derechos a la reparación y a la
restitución se encuentran intrínsecamente ligados, tienen categoría fundamental
y, por ende, son de aplicación inmediata.
43.
Pues bien, la restitución se manifiesta en la protección jurídica de los bienes
que han sido abandonados, así como en la garantía de que los Estados
implementen los instrumentos administrativos y/o judiciales que permitan a las
víctimas el retorno a su lugar de residencia y la devolución material y
jurídica de sus propiedades.
Precisamente
la inscripción en el RUPTA y el consecuente registro de la prohibición de
enajenar o transferir derechos respecto de determinado bien inmueble, tienen la
virtualidad de proteger la propiedad, posesión, ocupación o tenencia sobre el
mismo frente a los fenómenos que determinan la ocurrencia del desplazamiento. No
obstante, de haber sido concretado el riesgo, es decir, de ocurrir el abandono
o pérdida del inmueble, lo que se espera de la medida de protección es que
facilite al sujeto afectado el regreso voluntario a su hogar o lugar de
residencia y, si es del caso, el restablecimiento de las potestades jurídicas
respecto del predio.
44.
Siendo así, la Sala considera que la Unidad de Restitución de Tierras, ente que
ciertamente reconoció ser el competente para levantar la medida de protección
que recae sobre el inmueble del accionante, vulneró los derechos fundamentales
a la reparación y a la restitución del señor Castañeda en su condición de
víctima del desplazamiento forzado. Efectivamente, cuando en un primer momento
se abstuvo de disponer la cancelación de la pluricitada anotación, impidió que
el accionante, de cara a la disposición jurídica del bien, pudiera regresar a la
situación en la que se encontraba antes del desplazamiento; y es que a modo de
ver de la Sala, la restitución no puede desligarse del levantamiento de la
medida de protección patrimonial, por cuanto es la que finiquita o cierra el
suceso de desplazamiento del actor, al volver todo (material y jurídicamente) a
su estado inicial.
Adicionalmente,
no se debe olvidar que la restitución conlleva el derecho a que el Estado
conserve la propiedad y a que se restablezca el uso, goce y libre disposición
de la misma; en el caso del señor Castañeda, si bien no se pasa por alto que,
según como lo informó, actualmente se encuentra en posesión de su predio; al no
haber sido levantada la medida cautelar que prohíbe enajenar o transferir
derechos sobre el bien, no tiene la libre disposición del mismo, lo que en la
práctica impone barreras al restablecimiento pleno de su patrimonio como
garantía del derecho a la restitución.
Conforme
a lo indicado, se reitera que el Estado debe garantizar y facilitar  a las
víctimas del desplazamiento forzado el derecho a la restitución como elemento
esencial de la reparación, el cual se concreta en el restablecimiento de la
situación anterior al menoscabo, es decir, en el retorno a las viviendas y en
el restablecimiento de los patrimonios.
45.
En ese orden, la Sala revocará la sentencia de primera instancia proferida por
el Juzgado Promiscuo Municipal de Mesetas el 17 de agosto de 2018 y, en su
lugar, concederá la protección a los derechos a la reparación y a la
restitución del accionante.
46.
En correlación a la posible responsabilidad de la ORIP San Martín, contrario a
lo ocurrido con la Unidad de Restitución de Tierras, se observa que la misma no
comprometió los derechos a la reparación y a la restitución del señor
Castañeda; pues a pesar de que las oficinas de registro tienen competencia para
inscribir los actos de constitución o levantamiento de la medida, lo cierto es
que esta aplica únicamente tras la solicitud formal de la Unidad, de ahí que la
ORIP estaba facultada para proceder a cancelar la medida de protección del
predio del actor solo ante la solicitud que en ese sentido hiciera la Unidad de
Restitución de Tierras.
47.
Sin embargo, toda vez que la Unidad ya expidió la Resolución mediante la cual
ordena la cancelación de la medida de protección patrimonial objeto de la
tutela, la cual será comunicada a la ORIP San Martín una vez se encuentre
ejecutoriada, la Sala dispondrá; (i) a la Unidad de Restitución de Tierras,
comunicar efectivamente a la ORIP San Martín dentro del término de cuarenta y
ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia,
la Resolución nº 161 del 11 de febrero de 2019, por medio de la cual se levanta
y cancela parcialmente la medida de protección que recae sobre el inmueble
identificado con la matrícula inmobiliaria nº. 236-18020 ubicado en el
municipio de Mesetas propiedad del señor Fidel Antonio Castañeda; así mismo, a
efectos de hacer efectiva la protección iusfundamental se ordenará a la
ORIP San Martín (ii) que dentro de los cinco (05) días siguientes a la
comunicación de la Resolución nº 161 del 11 de febrero de 2019 por la Unidad de
Restitución de Tierras, cancele la medida de protección del inmueble del señor
Fidel Antonio Castañeda contenida en la anotación nº. 7 del folio de matrícula
inmobiliaria nº. 236-18020.
Derecho
de petición:
48. De acuerdo con
los documentos obrantes en el expediente, la Sala constata que el actor presentó
sendos derechos de petición ante las autoridades integrantes del extremo pasivo
de la litis, a través de los cuales requirió cancelar la medida de
protección que recae sobre su inmueble; aquellos
y las respectivas respuestas se reseñan a continuación:
Fecha de
radicación de la solicitud
Autoridad
Fecha de la
respuesta
Contenido de
la respuesta
10 de abril de
2018
Agencia
Nacional de Tierras
14 de junio de
2018
Se informa que
el trámite de protección de predios rurales abandonados a causa de la
violencia corresponde a la Unidad de Restitución de Tierras, señalándose que
se dará traslado de la solicitud a la URT.
10 de abril de
2018
Unidad de
Restitución de Tierras
28 de mayo de
2018
Se explica que
atendiendo los lineamientos de la Dirección Jurídica de la Unidad,
establecidos en la circular DJR 010 de 2017, la entidad no es competente para
resolver las solicitudes de inscripción o cancelación de medidas de
protección de predios urbanos. Así mismo, se menciona que dicha
competencia radicaría en las alcaldías municipales, según lo establecido en
la sentencia T-1037 de 2006
12 de abril de
2018
Alcaldía
Municipal de Mesetas
26 de abril de
2018
30 de abril de
2018
Se refiere al
señor Castañeda que, previo a dar contestación, es necesario que se aporte al
ente territorial copia de la respuesta proferida por la Unidad de Restitución
de Tierras, mediante la cual se define la competencia de la Alcaldía frente a
la solicitud de cancelación de la medida de protección.
El ente
territorial solicita a la ORIP San Martin el levantamiento de medida de
protección del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria nº.
236-18020.
3 de mayo de
2018
ORIP San
Martín
8  de mayo de
2018
Se califica la
petición del actor como solicitud de corrección; así mismo, se le indica que
dicha corrección no procede.
De otro lado,
se refiere que para iniciar el procedimiento de cancelación de medida de
protección por RUPTA colectiva, debe remitir petición formal a la Unidad de
Restitución de Tierras, citándose el artículo 62 de la Ley 1579 de 2012.
26 de junio de
2018
Alcaldía de
Mesetas
No obra
respuesta en el expediente
49.
A partir de lo expuesto, se procederá a estudiar si las respuestas remitidas
por las entidades peticionadas se ajustan al contenido de la Ley 1755 de 2015 y
a la jurisprudencia constitucional en el tema:
-
Agencia Nacional de Tierras: se advierte que la respuesta es clara, toda
vez que se encuentra redactada en una forma inteligible y presenta razones de
fácil comprensión, es precisa, pues atiende lo pedido por el señor
Castañeda sin acudir a fórmulas evasivas, y es congruente en la medida
que abarca la materia objeto de petición, esto es, la cancelación de la medida
de protección del bien inmueble del actor. Así, la contestación otorgada por la
Agencia efectivamente constituye respuesta de fondo.
Empero,
no es posible afirmar que el memorial haya sido emitido dentro del término
legal. Efectivamente, mientras que la solicitud tiene fecha de recibido del 10
de abril de 2018, solo hasta el 14 de junio de 2018 la Agencia Nacional de
Tierras procedió a dar respuesta, plazo que excede con creces los 15 días
hábiles establecidos en la Ley 1755 de 2015.
Adicionalmente,
según lo indicado en el artículo 21 de la citada norma, si la autoridad a quien
se dirige la petición no es la competente, se informará al interesado dentro de
los 5 días siguientes al de la recepción y dentro del mismo término se remitirá
la petición al funcionario que sí ostente la competencia, enviando copia del
oficio remisorio al peticionario. En este caso, la agencia refirió dentro de su
respuesta que daría traslado a la entidad competente para resolver la petición,
sin embargo, no acreditó que así lo hubiere hecho, teniendo las oportunidades
procesales para hacerlo.
En
tal sentido, la Sala deberá declarar que la presente entidad vulneró el derecho
de petición del señor Fidel Antonio Castañeda.
-
Unidad de Restitución de Tierras: analizada la respuesta expedida por la
Unidad, se advierte que la misma es clara, al ser de fácil entendimiento;
precisa, porque no evade contestar lo requerido y es congruente, al
referirse también a la materia peticionada; en tal sentido, se concluye que la autoridad
emitió una respuesta de fondo al señor Castañeda.
No
obstante, de manera análoga a lo ocurrido con la Agencia Nacional de Tierras, es
menester indicar que la contestación de la Unidad no satisface los requisitos
mínimos del derecho de petición, dado que no fue puesta en conocimiento del
actor dentro de los 15 días siguientes a su recepción; lo anterior por cuanto
si bien la solicitud fue recibida el 10 de abril de 2018, solo hasta 28 de mayo
de 2018 se informó al actor que la Unidad no era la entidad competente para
resolver la cancelación de la medida, plazo que igualmente excede con creces el
término legal.
-
Alcaldía de Mesetas: el ente territorial recibió dos peticiones; la primera, el
12 de abril de 2018 y la segunda el 26 de junio de 2018. De manera preliminar
la Sala debe manifestar que la Alcaldía de Mesetas también trasgredió el
derecho de petición del accionante, siendo evidente que no remitió contestación
alguna a la petición incoada el 26 de junio de 2018.
Vale
la pena tener en cuenta que, aún cuando la solicitud fuere reiterativa, no
existe razón suficiente para que la Alcaldía accionada se hubiere abstenido de
emitir una respuesta de fondo y oportuna al señor Castañeda.[80]
Ahora
bien, no ocurre igual con la petición radicada el 12 de abril de 2018, teniendo
en cuenta que la misma sí obtuvo una réplica que satisface los presupuestos
constitucionales de claridad, al permitir seguir un curso de exposición que
puede ser captado sin dificultad; precisión, por no presentar
señalamientos que pretendan soslayar la cuestión; y congruencia, comoquiera
que el argumento es concordante con el contenido de la solicitud. Además, es
posible colegir que se puso en conocimiento del señor Castañeda dentro del
término legal, pues el escrito fue recibido por la entidad el 12 de abril de
2018, mientras que la contestación se allegó el 26 de abril de 2018.[81] Ergo, frente a
esta petición no se aprecia la afectación del derecho consagrado en el artículo
23 superior.
-
ORIP San Martín: por último, al estudiar la respuesta que remitiera la entidad,
se encuentra que la misma es precisa, ya que no efectúa elucubraciones
indeterminadas, y oportuna, al entregarse de acuerdo al plazo
legal y jurisprudencialmente establecido;[82] con todo, no se
puede manifestar que es clara y congruente considerando que a
pesar de que hace referencia a las cancelaciones por “RUPTA colectiva”
no abarca de manera coherente la materia presentada en el derecho de petición;
en efecto, a pesar de que sin lugar a dudas el escrito se refiere a una
solicitud de levantamiento de medida cautelar del bien inmueble con folio de
matrícula 236-18020, la ORIP le da el tratamiento de un turno de corrección.
Así
mismo, debido al mencionado yerro, la entidad le indica al actor que “no
procede la corrección toda vez que el documento no ha sido inscrito en el folio
de matrícula”; con todo, “corrige” la anotación nº. 7 del folio de
matrícula, cambiando el código registral 0474 referente a la prohibición de
inscribir enajenaciones por declaratoria de inminencia de riesgo o
desplazamiento forzado, por el código 0933 atinente a “predio ingresado
al Registro de Tierras Despojadas art. 17 Decreto 4829 2011”, el cual a
todas luces no se ajusta a la situación jurídica del bien conocida mediante la
acción de tutela.
50.
En suma, la Sala de Revisión evidencia que todas las autoridades integrantes
del extremo pasivo del presente mecanismo constitucional trasgredieron el
derecho fundamental de petición del señor Fidel Antonio Castañeda al no dar una
respuesta de fondo –Alcaldía de Mesetas y ORIP San Martín-; ni oportuna
–Agencia Nacional de Tierras y Unidad de Restitución de Tierras.-
Dentro
de esta misma comprensión, el juez de primera instancia incurrió en error al negar
el amparo solicitado por el señor Castañeda, omitiendo evaluar que las
respuestas dadas por las entidades accionadas no satisfacían las obligaciones
establecidas en la Ley 1755 de 2015 y las consignadas en la jurisprudencia
constitucional.
51. En síntesis,
también por las razones expuestas el fallo primigenio deberá ser revocado y, en
consecuencia, se ordenará a la Agencia Nacional de Tierras, la Unidad de
Restitución de Tierras, la Alcaldía de Mesetas y la ORIP San Martín que dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia procedan a emitir respuesta de fondo y oportuna al señor Fidel
Antonio Castañeda frente a las respectivas peticiones del 10 de abril,[83] 12 de abril,[84] 3 de mayo[85] y 26 de junio de 2018.[86]
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida por el
Juzgado Promiscuo Municipal
de Mesetas – Meta el 17 de agosto de 2018. En su lugar, CONCEDER el
amparo de los derechos fundamentales a la reparación, la restitución y de
petición del señor Fidel Antonio Castañeda.
SEGUNDO. ORDENAR a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que, una vez la
Resolución nº 161 del 11 de febrero de 2019, por medio de la cual se levanta y
cancela parcialmente la medida de protección que recae sobre el inmueble
identificado con la matrícula inmobiliaria nº. 236-18020 -propiedad del señor
Fidel Antonio Castañeda- se encuentre ejecutoriada; dentro del plazo de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia, COMUNIQUE efectivamente a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de San Martín de los Llanos -Meta- la referida
Resolución, para que la entidad obre de conformidad.
TERCERO. ORDENAR
a la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos de San Martín de los Llanos -Meta- que
dentro de los cinco (05) días siguientes a la comunicación de la Resolución nº
161 del 11 de febrero de 2019 proferida por la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, CANCELE la medida de
protección del inmueble del señor Fidel Antonio Castañeda contenida en la
anotación nº. 7 del folio de matrícula inmobiliaria nº. 236-18020.
CUARTO. ORDENAR
que dentro
de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia, se EMITA respuesta de fondo y oportuna
al señor Fidel Antonio Castañeda de la siguiente forma: (i) la Agencia Nacional
de Tierras, a la petición del 10 de abril de 2018; (ii) la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, a la petición del 10
de abril de 2018; (iii) la Alcaldía de Mesetas –Meta-, a la solicitud del 26 de
junio de 2018; y (iv) la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de San
Martín de los Llanos -Meta-, a la solicitud del 3 de mayo de 2018.
QUINTO. Por Secretaría General, LÍBRESE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA
T-129/19
ACCION DE TUTELA DE POBLACION EN SITUACION DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Se debió declarar la carencia actual de objeto por
hecho superado (salvamento de voto)
Referencia: Expediente
T-7.078.909
Magistrado ponente:
José Fernando Reyes Cuartas
1.      Con el debido
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, suscribo el presente
salvamento de voto, en relación con la sentencia de la referencia. En
particular, considero que la Sala Octava de Revisión debió declarar la
existencia de carencia actual de objeto, pues, para el caso sub judice, se
configura un hecho superado. A la fecha, la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas ya satisfizo la pretensión del
accionante consistente en que se ordene la cancelación de “la medida de
protección, que recae sobre el folio de matrícula inmobiliaria No 236-18020 de
la oficina de registro de instrumentos públicos de San Martín-Meta, en su
anotación 007.”
2.      Mediante la
Resolución 161 de 11 de febrero de 2019, la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (i) declaró procedente la
solicitud de cancelación de la medida de protección presentada y (ii) ordenó a
la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos que, dentro de los 5 días
siguientes, procediera a cancelar la inscripción de la medida registrada en la
anotación No. 7 del folio de matrícula inmobiliaria No. 236-18020. De este
modo, resulta evidente que la pretensión de amparo formulada por el señor Fidel
Antonio Castañeda ya fue satisfecha en su integridad.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Con dos
nomenclaturas: calle 6 nº. 13-64 y carrera 14 nº. 5-33.
[2] Las órdenes
se profirieron de la siguiente manera: “SEGUNDO. SOLICITAR al señor Fidel
Antonio Castañeda, que (…) informe://1. ¿Fue cancelada la medida cautelar de
prohibición de enajenar o transferir derechos sobre el inmueble de su propiedad
identificado con matrícula inmobiliaria nº. 236-18020?// 2. ¿Recibió respuesta
por parte de la Alcaldía de Mesetas frente a la petición incoada el 26 de junio
de 2018? (…) TERCERO. SOLICITAR a la Alcaldía de Mesetas -Meta-, que (…)
informe:// 1. ¿Cuál fue la respuesta remitida al oficio radicado por el señor
Fidel Antonio Castañeda el día 26 de junio de 2018? (…) 2. ¿Cuál es la entidad
competente para resolver sobre las solicitudes de inscripción y cancelación de
las medidas de protección respecto de inmuebles urbanos de la  población
desplazada?// 3. ¿Por qué remitió la solicitud de levantamiento de la medida
cautelar del 30 de abril de 2018, dirigida a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de San Martín de los Llanos -Meta- con el señor Fidel
Antonio Castañeda y no lo hizo directamente?// 4. ¿Cuál fue la respuesta dada
por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de San Martín de los Llanos
-Meta-, frente a la referida solicitud de levantamiento de la medida
cautelar?// CUARTO. SOLICITAR a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
de San Martín de los Llanos -Meta, que (…) informe:// 1. ¿Cuál es la entidad
competente para resolver sobre las solicitudes de inscripción y cancelación de
las medidas de protección respecto de inmuebles urbanos de la población
desplazada?// 2. ¿Cuál fue la respuesta dada a la solicitud de levantamiento de
la medida cautelar que recae sobre el inmueble identificado con la matrícula
inmobiliaria nº. 236-18020, adiada del 30 de abril de 2018, remitida por la
Alcaldía de Mesetas -Meta-?// Adicionalmente deberá aportar copia del
certificado de tradición del referido inmueble.// QUINTO. SOLICITAR a la Unidad
Administrativa Especial para la Gestión de Tierras Despojadas, que (…) informe:
//1. ¿Cuál es la entidad competente para resolver sobre las solicitudes de
inscripción y cancelación de las medidas de protección respecto de inmuebles
urbanos de la población desplazada?// 2. ¿Se encuentra inscrito en el Registro
Único de Predios y Territorios Abandonados -RUPTA- y/o en el Registro de
Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente -RTDAF-, el bien inmueble
identificado con la matrícula inmobiliaria nº. 236-18020, ubicado en la calle 6
nº. 13-64 del municipio de Mesetas, propiedad del señor Fidel Antonio
Castañeda?// SEXTO. SOLICITAR a la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas -UARIV-, que (…) informe si el señor Fidel Antonio
Castañeda, identificado con la cédula de ciudadanía 17.177.092 se encuentra
inscrito en el Registro Único de Víctimas -RUV- y/o en el  Registro Único de
Población Desplazada -RUPD-.”
[3] El 4 de
febrero de 2019.
[4] La entidad no
indicó el año del referido acto administrativo.
[5] El Magistrado
Sustanciador requirió información sobre la petición presentada por el señor
Castañeda el 26 de junio de 2018; sin embargo, se advierte que por error la
Alcaldía se refiere al 26 de abril de la misma anualidad.
[6] Sentencia
T-080 de 2018. A su vez, el perjuicio irremediable ha sido definido bajo
ciertos supuestos rigurosos de inminencia, gravedad, urgencia e
impostergabilidad.
[7] “Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de
tutela no procederá: // 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante.”
[8] Las personas
de la tercera edad, discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población
desplazada, niños y niñas, entre otros.
[9] Sentencia
T-341 de 2016, SU-655 de 2017 y Sentencia T-393 de 2018, entre
otras.
[10] Sentencia
T-834 de 2014. Incluso, en la sentencia T-661 de 2016, se mencionó como la
Corte ha extendido para la población desplazada “el ámbito
de justiciabilidad a derechos cuya garantía inmediata no atañe, ordinariamente,
al mecanismo excepcional de la tutela, como lo es el derecho a la vivienda”.
[11] Sentencia
T-377 de 2017.
[12] La Corte ha
expuesto que el medio de defensa judicial es idóneo si es apto para producir el
efecto protector de los derechos fundamentales y es efectivo
cuando ofrece una protección oportuna a las prerrogativas lesionadas o
puestas en riesgo. Cfr. sentencia T-393 de 2018.
[13] La jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que el
desplazamiento forzado implica la afectación directa de los derechos a la vida,
la seguridad personal, a la no injerencia en la vida privada, la familia y el
hogar, el derecho a disfrutar en paz de los bienes propios, a la vivienda,
entre otros. Cfr. sentencia C-715 de 2012.
[14] Sentencias
T-966 de 2007, SU-1150 de 2000 y T-277 de 1997.
[15] Cfr. SU-648
de 2017, C-330 de 2016, C-035 de 2016, C-715 de 2015, T-699 A de 2011, T-565 de
2011, T-966 de 2007, T-821 de 2007, T-1037 de 2006, T-025 de 2004, SU-1150 de
2000 y T-277 de 1997, entre otras.
[16] SU-648 de 2017.
[17] Los cuales ostentan una amplia relevancia constitucional de cara al
artículo 93 superior, según el cual, los tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso que reconozcan derechos humanos y prohíban su
limitación, prevalecen en el orden interno.
[18] Adoptada por
la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 217 A (III),
diciembre 10 de 1948.
[19] Aprobada en
la Novena Conferencia Interamericana, Bogotá, abril de 1948.
[20] Adoptada por
la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 40/34, del 29 de
noviembre de 1985.
[21] Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Resolución 1997/28 de la Subcomisión de Prevención de
Discriminaciones y Protección a las Minorías.
[22] Adoptados
por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 60/147, del 16
de diciembre de 2005.
[23] Suscrita en
San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969. Entró en vigor: 18 de julio
de 1978. Ratificada mediante la Ley 16 de 1972.
[24] Adoptada por
el “Coloquio Sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América
Central, México y Panamá: Problemas Jurídicos y Humanitarios”, celebrado en
Cartagena, Colombia, del 19 al 22 de noviembre de 1984.
[25] Adoptada por
el “Coloquio Internacional: 10 Años de la Declaración de Cartagena sobre
Refugiados”, celebrado en San José, Costa Rica, del 5 al 7 de diciembre de
1994.
[26] Establece el principio de la dignidad humana.
[27] El cual señala el deber del Estado de proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades. Así mismo, destaca la obligación de defender el orden justo.
[28] Al contener
la prohibición de someter a torturas, tratos crueles,
inhumanos o degradantes.
[29] Cuando
determina la necesidad de protección especial de aquellas personas que por sus
condiciones económicas, físicas o mentales se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta y el deber de sancionar los abusos y maltratos que contra
estas se cometan.
[30] Al
prescribir la libertad de locomoción por el territorio colombiano y el derecho
a permanecer y residir el este.
[31] Contentivo
de la cláusula de responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos que le
sean imputables, causados por la acción u la omisión de las autoridades
públicas.
[32] Como la garantía universal del acceso a la administración de
justicia.
[33] Cuando indica el deber de velar por la protección de las víctimas.
[34] Artículo 93 superior.
[35] SU-648 de 2017.
[36] Al fundamentarse tanto en las normas de orden constitucional, como
en los mencionados estándares internacionales.
[37] Cfr. SU-648 de 2017.
[38] Cfr. sentencia T-966 de 2007.
[39] La cual se ajusta a la establecida en la Consulta Permanente para
los Desplazados Internos en las Américas (CPDIA).
[40] Sentencia T-966 de 2007.
[41] Conviene
precisar que el artículo 60 también establece que la atención a las víctimas de
desplazamiento forzado se regirá por lo establecido en el capítulo III de la
misma Ley, complementándose con la política de prevención y estabilización
socioeconómica dispuesta en la Ley 387 de 1997.
[42] Sentencia
C-715 de 2012.
[43] SU-648 de 2017.
[44] Ib. En igual sentido, la sentencia C-715 de 2012.
[45] Sentencia C-715 de 2012.
[46] Como resultado, la Sala Plena declaró exequibles las expresiones “si
hubiere sido despojado de ella” y “de los despojados”, “despojado” y “el
despojado” contenidas en los artículos 28, numeral 9 y 72 incisos 2, 4 y 5, de
la Ley 1448 de 2011, en el entendido de que estas expresiones incluyen tanto a
las víctimas de despojo como a las víctimas forzadas al abandono de sus bienes.
Igualmente, respecto de las expresiones “de la tierra”, “inmuebles”, “de las
tierras”, “de los inmuebles”, “del inmueble” y “de tierras” contenidas en los
artículos 70, 72, 73 y 75 de la Ley 1448 de 2011; así como las expresiones “El
propietario o poseedor de tierras” contenida en el inciso 7º del artículo 74;
“que fueran propietarias o poseedoras de predios”, contenida en el inciso 1º
del artículo 75;  “la propiedad, posesión u ocupación”, contenidas en el inciso
4 del artículo 76, en los numerales 3 y 4 del artículo 77, y en el inciso 1º
del artículo 78; “propietario, poseedor u ocupante”  contenida en el parágrafo
2º del artículo 84; y “propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío”
contenida en el artículo 91. Además, declaró exequible los incisos primero y
tercero  del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, e inexequibles el inciso 3 del
artículo 120 y el 207 de la Ley 1448 de 2011. Por último, se inhibió de
proferir pronunciamiento de fondo en relación con la expresión “explotador
económico de un baldío” contenida en el inciso 7 del artículo 74; la expresión
“explotadoras de baldíos” contenida en el inciso 1º del artículo 75; y la
expresión “explotación de baldíos” contenida en el literal g. del artículo 91;
así como en cuanto al inciso segundo del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011,
por ineptitud sustantiva de la demanda.
[47] Por la cual
se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas
del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
[48] Artículos 1, 8, 25 y 63.
[49] Adoptado por
la Asamblea General en su Resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966.
Entró en Vigor el 23 de marzo de 1976. Ratificado mediante la Ley 74 de 1968.
Cfr. Artículos 2, 9, 10, 14 y 15.
[50] Organización
de las Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2
del 11 de febrero de 1998.
[51] Organización
de las Naciones Unidas. Informe del Representante del
Secretario general, Sr. Francis  M. Deng, presentado con arreglo a la
resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos. Adición: Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos. ONU Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2. 1998.
[52] Los Principios Deng y Pinheiro hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato, al ser desarrollos del derecho a la
reparación del daño adoptados por la doctrina internacional. Cfr. sentencias
C-715 de 2012, C-035 y C-330 de 2016.
[53] Ib.
[54] Sentencia T-699-A de 2011.
[55] Sentencia
T-085 de 2009.
[56] Sentencia
C-715 de 2012.
[57] Ley 387 de 1997, artículo 19: “De las instituciones. (…) Las
instituciones con responsabilidad en la atención integral de la Población
Desplazada, deberá adoptar, entre otras, las siguientes medidas: (…)El Incora
llevará un registro de los predios rurales abandonados por los desplazados por
la violencia e informará a las autoridades competentes para que procedan a
impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de título de propiedad
de estos bienes, cuando tal acción se adelante contra la voluntad de los
titulares de los derechos respectivos.”
[58] Por el cual
se reglamenta parcialmente los artículos 7°, 17 y 19 de la Ley 387 de 1997, en
lo relativo a la oportuna atención a la población rural desplazada por la
violencia, en el marco del retorno voluntario a su lugar de origen o de su
reasentamiento en otro lugar y se adoptan medidas tendientes a prevenir esta
situación.
[59] Para más de
50 personas desplazadas.
[60] Ley 387 de
1997: “Artículo 7º: De los comités municipales, distritales y
departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia. (…) estarán conformados por: 1. El Gobernador o el Alcalde, o quien
haga sus veces (…). 2. El Comandante de Brigada o su delegado. 3. El Comandante
de la Policía Nacional en la respectiva dicción o su delegado. 4. El Director
del Servicio Seccional de salud o el Jefe de la respectiva Unidad de Salud (…).
5. El Director Regional, Coordinador del Centro Zonal o el Director de Agencia
en los nuevos departamentos, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 6.
Un representante de la Cruz Roja Colombiana. 7. Un representante de la Defensa
Civil. 8. Un representante de las iglesias. 9. Dos representantes de la población
Desplazada”. Si bien fueron creados desde Ley 387 de 1997, a través del
Decreto 2007 de 2001 se determinó que tendrían la facultad de declarar la
inminencia del riesgo de desplazamiento, identificar a la población amenazada,
así como de solicitar a las ORIP abstenerse de registrar actos de enajenación
de sus bienes. Conviene destacar que en la actualidad, conforme al artículo 173
de la Ley 1448 de 2011, los Comités de Atención a la Población Desplazada se
transformaron en los Comités de Justicia Transicional, quienes asumirían las
competencias preventivas de los primeros. Cfr. Circular 1026 de 2012 emanada de
la Superintendencia de Notariado y Registro.
[61] Art. 1,
Decreto 2007 de 2001.
[62] Decreto 129
de 2003. Se debe destacar que en virtud de la Ley 1152 de 2007, a la
Superintendencia de Notariado y Registro se le encargó la administración del
RUPTA a partir del 26 de enero de 2007; sin embargo, a través de la sentencia
C-175 de 2009, la Corte declaró inexequible dicha norma, por la ausencia de
consulta previa a los grupos étnicamente minoritarios susceptibles de
afectación mediante la medida.
[63] Adicionalmente,  a través del Convenio Interadministrativo
155 de 2009, la Superintendencia de Notariado y Registro y el Incoder acordaron
que el procedimiento de ruta de protección individual estaría co-administrado
por esta primera entidad.
[64] “ARTÍCULO
2.15.1.1.1. OBJETO. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución
de Tierras Despojadas adelantará, de conformidad con las normas legales y las
de este decreto, las actuaciones administrativas dirigidas a incluir en el
Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente los predios
debidamente identificados, las personas cuyos derechos sobre estos fueron
afectados, el tiempo o período de influencia armada en relación con el predio,
el tiempo de vinculación de los solicitantes con el predio y toda la
información complementaria para la inscripción en el registro y el proceso de
restitución. Estas actuaciones se adelantarán, respetando las garantías del
debido proceso, para que el registro citado sea un instrumento veraz, oportuno
e idóneo como presupuesto legal para la restitución judicial.”
[65] Por el cual
se adiciona un capítulo al título 1º de la parte 15 del Decreto 1071 de 2015,
referente al RUPTA armonizándolo con el RTDAF.
[66] Mediante el
artículo 2º del Decreto 2051 de 2016, también se derogaron los artículos
2.14.14.1 (salvo parágrafo 3º) a 2.14.14.4 del Decreto 1071 de 2015, todos
referidos a la protección de predios por RUPTA colectiva. Conforme a lo
anterior, en la Circular 949 de la Superintendencia de Notariado y Registro, se
clarificó a los registradores de instrumentos públicos que los Comités de
Justicia Transicional, antes Comités de Atención a la Población Desplazada no
tienen facultades para “expedir autorizaciones para las enajenaciones de
predios ubicados en zonas declaradas en desplazamiento o con inminente riesgo.”
[67] De acuerdo
al artículo 5º del Decreto 4829 de 2011 y el Decreto 599 de 2012, la
focalización del proceso de restitución de tierras tiene dos procedimientos. El
primero es la macrofocalización, que hace referencia a las áreas geográficas de
mayor extensión dentro del territorio nacional (departamentos); de manera
subsiguiente se realiza la microfocalización que se refiere a extensiones
menores como municipios, corregimientos, veredas y predios.
[68] Al respecto
se estableció: “con todo, esta Corporación considera
que el hecho de que el señor Quintero Durán se haya visto obligado a abandonar
los inmuebles de su propiedad, víctima de la violencia, le confiere el derecho
a que los mismos sean amparados hasta tanto él se halle en condiciones de
hacerse cargo, a fin de evitar actos que recaigan sobre estos. Por tal razón,
estima que al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- y a la
Alcaldía del municipio de Ocaña les corresponde adelantar las gestiones
tendentes a garantizar la protección referida.
[69] Actual Estatuto Registral.
[70] Artículo 1º
de la Ley 1579 de 2012.
[71] Artículo 2º
de la Ley 1579 de 2012.
[72] Por la cual
se modifican, crean y adoptan unos códigos para la inscripción de las medidas
de protección por Ruta Individual y Colectiva en el folio de matrícula
inmobiliaria que identifica el predio declarado en abandono o que se encuentra
en zona de desplazamiento.
[73] A través de la cual se crean códigos para la inscripción de medidas
adoptadas por la Unidad de Restitución de Tierras, de conformidad con el
Decreto 4829 de 2011.
[74] Para la
exposición de las consideraciones sobre el derecho de petición, se reitera el
pronunciamiento realizado por esta Sala de Revisión en la sentencia T-217 de
2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[75] Artículo 74
de la Constitución.
[76] Sentencia
T-430 de 2017.
[77] “Artículo 14. Términos para resolver las distintas
modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción
disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince
(15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la
resolución de las siguientes peticiones:
1. Las peticiones de documentos y
de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su
recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se
entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido
aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de
dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán
dentro de los tres (3) días siguientes.
2. Las peticiones mediante las
cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a
su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su
recepción.
Parágrafo. Cuando
excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí
señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes
del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la
demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará
respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”.
[78] En la
sentencia T-282 de 2018, la Corte reiteró que los criterios establecidos para
determinar si en un caso se está en presencia de un hecho superado son: “1.
Que con anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se
carezca de una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho
fundamental del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa.//  2. Que durante
el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la acción que
generó la vulneración o amenaza haya cesado.//  3. Si lo que se pretende por
medio de la acción de tutela es el suministro de una prestación y, dentro del
trámite de dicha acción se satisface ésta, también se puede considerar que
existe un hecho superado.”
[79] Fundamento
jurídico nº. 19.
[80] Ley 1755 de
2015: “Artículo 19. Peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas. Toda
petición debe ser respetuosa so pena de rechazo. Solo cuando no se comprenda la
finalidad u objeto de la petición esta se devolverá al interesado para que la
corrija o aclare dentro de los diez (10) días siguientes. En caso de no
corregirse o aclararse, se archivará la petición. En ningún caso se devolverán
peticiones que se consideren inadecuadas o incompletas. // Respecto de
peticiones reiterativas ya resueltas, la autoridad podrá remitirse a las
respuestas anteriores, salvo que se trate de derechos imprescriptibles, o de
peticiones que se hubieren negado por no acreditar requisitos, siempre que en
la nueva petición se subsane.”
[81] Conforme a la constancia de remisión con número 1142481144 que obra
en el cuaderno de la Corte, se pudo constatar que el documento fue recibido el
26 de abril de 2018.
[82] La petición
se radicó el 3 de mayo; por su parte, la ORIP remitió la respuesta el 10 de
mayo de 2018, según lo indicado por el mismo actor.
[83] Agencia
Nacional de Tierras y Unidad de Restitución de Tierras.
[84] Alcaldía de
Mesetas.
[85] ORIP San
Martín.
[86] Alcaldía de
Mesetas.