C-192-97
Sentencia C-192/97
Sentencia
C-192/97
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-No
puede presentarse por personas jurídicas
Las personas
jurídicas no pueden incoar acciones públicas de inconstitucionalidad. Sin
embargo, para la Corte es igualmente claro que el demandante es ciudadano
colombiano y actúa también en esta calidad, como se evidencia no sólo por
cuanto presentó la correspondiente cédula de ciudadanía sino además por el
encabezado mismo de la demanda, en la cual el actor señala precisamente que es
ciudadano colombiano.
DECRETO
COMPILADOR-Competencia
sobre artículos
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance/MODIFICACION
DEL PRESUPUESTO-Atribución legislativa
El principio de
legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias
constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien
debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual
explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de
gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio
de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de
gasto gubernamental. Con base en tales principios, esta Corporación ha
concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto,
pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al
Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de
excepción, por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los
traslados presupuestales administrativos. Es cierto pues, que no puede la ley
orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto.
PRINCIPIO DE ANUALIDAD
DEL PRESUPUESTO-Reducción
y aplazamiento
PARTIDA
PRESUPUESTAL APROBADA/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Apropiación de partida
Una partida
aprobada por la ley anual del presupuesto no es un gasto que inevitablemente
debe ser efectuado por las autoridades. Las apropiaciones presupuestales no son
órdenes de gasto sino que constituyen, como bien lo señala la propia
legislación orgánica presupuestal, "autorizaciones máximas de gasto que el
Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal
respectiva". La ley anual de presupuesto, al apropiar una determinada
partida, está entonces estableciendo el monto máximo de gasto estatal para una
determinada finalidad y en un período específico.
GASTO PUBLICO-Proceso presupuestal
La Constitución
distingue entonces diversos momentos en relación con los gastos públicos. De un
lado, el Gobierno incluye dentro del proyecto de presupuesto las partidas que
considera que deben ser ejecutadas dentro del período fiscal respectivo. Luego
corresponde al Congreso aprobar o no las partidas, esto es, autorizar o no los
gastos propuestos por el Gobierno, momento en el cual la Carta le confiere la
posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no considere convenientes,
salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás
obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios
ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en el Plan de
Desarrollo. Finalmente, durante la ejecución del presupuesto, corresponde al
Gobierno y a las otras autoridades ordenadores del gasto, ejecutar, esto es,
comprometer efectivamente las correspondientes partidas hasta los montos
máximos aprobados por el Congreso.
PARTIDA APROPIADA
EN LEY DE PRESUPUESTO-Reducción
o aplazamiento por Gobierno/APROPIACION PRESUPUESTAL-Reducción o
aplazamiento por Gobierno
Es necesario
distinguir dos fenómenos diversos en el proceso presupuestal. Así, una cosa es
la posibilidad que tiene el Congreso de no aprobar -esto es, no autorizar- un
gasto propuesto por el Gobierno, elemento que concreta el principio de
legalidad del gasto, por lo cual es natural que la Carta  establezca que los
representantes del pueblo pueden reducir o eliminar las partidas propuestas por
el Gobierno. Sin embargo, otra cosa muy diferente es que el Gobierno pueda
reducir o aplazar una partida que ya ha sido autorizada por la ley de
presupuesto. En efecto, las apropiaciones no son las cifras que
obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las
sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas, lo
cual significa que en principio es un problema de ejecución presupuestal si una
partida apropiada en la ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida
y gastada durante el período fiscal respectivo. Por consiguiente, la reducción
o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituye en estricto
sentido una modificación del presupuesto, sino que es un momento de la
ejecución del mismo. En principio es legítimo que las normas acusadas,
atribuyan al Gobierno la posibilidad de reducir o aplazar ciertas
apropiaciones, en determinados eventos pues corresponde a la ley orgánica del
presupuesto regular la ejecución presupuestal. Además, la Constitución atribuye
al Gobierno el peso esencial en la ejecución del presupuesto. Lo anterior no
significa, empero, que la ley orgánica puede conferir una facultad abierta al
Gobierno para disminuir o aplazar con total discrecionalidad la ejecución de las
distintas partidas apropiadas por la ley anual de presupuesto, por cuanto de
todos modos el proceso presupuestal está sometido a la Constitución y a la ley.
Admitir que el Gobierno pudiera, a su arbitrio y en cualquier tiempo, disminuir
o aplazar las apropiaciones implicaría conferir al Ejecutivo un poder fiscal
fuera de control, lo cual es contrario a la idea misma de Estado de derecho.
APROPIACION
PRESUPUESTAL-Reducción o
aplazamiento razonable y proporcionada por Gobierno
La reducción o el
aplazamiento de las apropiaciones no puede ser adelantada por el Gobierno de
manera arbitraria sino que se debe desarrollar en forma razonable y
proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma. La
posibilidad del Ejecutivo de reducir o aplazar las apropiaciones no escapa del
control judicial, dado que los eventuales abusos son impugnables por la vía de
lo contencioso-administrativo, lo cual no afecta la legitimidad constitucional
de esa potestad gubernamental en sí misma considerada. Sin embargo, y como es
obvio, la Corte precisa que esta posibilidad de revisión judicial implica, en
armonía con los principios de publicidad e imparcialidad de la función
administrativa, que el Gobierno tiene el deber de motivar con precisión las
razones y consideraciones fácticas que lo llevaron a aplazar o suspender, total
o parcialmente, las apropiaciones presupuestales.
PRIMACIA DEL
PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL SOBRE PRINCIPIO DE AUTONOMIA-Organos del Estado/AUTONOMIA EN LA
EJECUCION PRESUPUESTAL-Límites por intereses superiores/AUTONOMIA EN LA
EJECUCION PRESUPUESTAL-No implica independencia del gasto de órganos
autónomos
Esta Corporación
ha señalado que la Constitución confiere, en general, una primacía al principio
de unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, y ésto no sólo en
relación con  las entidades territoriales, las cuales aportan ingresos propios
al presupuesto general de la Nación, sino también, y tal vez con mayor razón,
respecto de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni los aportan al
presupuesto general. La Corte reitera que la autonomía en la ejecución
presupuestal no implica una independencia del gasto de los órganos autónomos
respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento estatal.
La ordenación autónoma del gasto por parte de las entidades debe realizarse
dentro de los limites que imponen intereses superiores como el equilibrio
macroeconómico financiero, el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación,
modificación y ejecución del presupuesto.
AUTONOMIA FISCAL
DE LA RAMA JUDICIAL/CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Apropiación de partidas
La ejecución y
ordenación del gasto corresponde a una autoridad del propio poder judicial, y
no a una entidad externa del mismo, como sucedía en el pasado, que el
presupuesto de la rama judicial era ejecutado por el Ministerio de Justicia.
Ahora bien, esta autonomía debe interpretarse tomando en cuenta el principio de
legalidad del gasto y entonces la disposición adquiere un sentido perfectamente
razonable, pues significa simplemente la sujeción que a la ley de presupuesto
deben los ejecutores del gasto en la rama judicial, por lo cual el Consejo
Superior de la Judicatura no puede desbordar los parámetros establecidos por el
Congreso al apropiar las distintas partidas para la rama judicial.
APROPIACION
PRESUPUESTAL EN ENTIDADES CON AUTONOMIA-Reducción o aplazamiento gubernamental delimitado
La reducción o
aplazamiento de las apropiaciones que el Gobierno efectúa en relación con las
entidades de la administración central tiene en cierta medida un doble título,
pues el Presidente no sólo actúa como responsable del manejo fiscal del Estado
sino que también interviene como suprema autoridad administrativa, lo cual le
confiere un poder de dirección sobre el gobierno central. En cambio, en
relación con las entidades que gozan de autonomía frente a la administración
central -como las otras ramas del poder y los otros órganos autónomos
independientes, como el Ministerio Público, la Contraloría y la organización
electoral- la intervención gubernamental para reducir o aplazar las
apropiaciones cuando se presentan las hipótesis previstas por la ley orgánica
es legítima, pero su alcance debe ser delimitado tomando en consideración la
autonomía de esas entidades. La responsabilidad fiscal global del Gobierno no
puede entonces traducirse en una anulación de la autonomía orgánica y
presupuestal que la Constitución reconoce a las otras ramas del poder y a los
otros órganos autónomos, sobre todo en aquellos casos en que la propia Carta no
sólo establece esa autonomía fiscal sino que además consagra una necesaria
coordinación entre el Gobierno y la entidad respectiva.
PARTIDA
PRESUPUESTAL ESPECIFICA DE ORGANOS AUTONOMOS-Inadmisibilidad de reducción o aplazamiento por
Gobierno
Admitir que el
Gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras ramas del
poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en
la administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y
desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la
búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas,
por lo cual esa interpretación es inadmisible. Las normas acusadas son
exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse a señalar
las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero
no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas
en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la
gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía
de gasto de esas entidades.
AUTONOMIA FISCAL
DE ENTIDADES-Reducción o
aplazamiento uniforme e igual
En principio el
Ejecutivo debe limitarse a establecer reducciones o aplazamiento uniformes e
iguales para los diversos órganos y ramas del poder, ya que de esa manera se
concilia la autonomía fiscal de esas entidades con las responsabilidades
fiscales y macroeconómicas del Ejecutivo, pues se evita que el Gobierno afecte
la autonomía de determinada entidad o rama del poder, descargando en ella el
peso esencial del ajuste al gasto. Esta Corporación no desconoce que, en
determinadas coyunturas, pueden existir prioridades que justifiquen que la
reducción del gasto no sea uniforme para todos los órganos y ramas del poder.
Sin embargo, debido a que tales decisiones pueden afectar la autonomía fiscal de
otros órganos del Estado, la cual está ligada a un principio medular de la
organización del Estado, como es la separación de poderes, la Corte considera
que en este caso el establecimiento de tratos diversos sólo puede justificarse
si las prioridades son claras, de una evidente importancia constitucional, y no
existen medios alternativos para alcanzar tales objetivos prioritarios.
Referencia:
Expediente D-1437
Normas acusadas:
Artículos 34 de la Ley 179 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996.
Actor: Ismael
Quintero López.
Temas:
La legalidad del
gasto no implica que el Gobierno no pueda reducir o aplazar, total o
parcialmente, las apropiaciones, en aquellos eventos definidos por la ley orgánica
del presupuesto que armonicen con las responsabilidades fiscales y
macroeconómicas del Ejecutivo.
El principio de
unidad presupuestal no puede traducirse en un vaciamiento de la autonomía
presupuestal de las otras ramas de poder y de los otros órganos autónomos del
Estado.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
quince (15) de abril de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Antonio
Barrera Carbonell y por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Carmenza Isaza
de Gómez, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Ismael
Quintero González, en representación de la Dirección Ejecutiva de la
Administración Judicial, presenta demanda de inconstitucionalidad contra  los
artículos 34 de la Ley 179 de 1994 y 76 del decreto 111 de 1996 (Estatuto
Orgánico del Presupuesto), la cual fue radicada con el número D-1437. Por medio
de auto del 20 de septiembre de 1996, el Magistrado Ponente admite la demanda,
por haber sido presentada por un ciudadano colombiano y haber cumplido con
todos los requisitos constitucionales y legales. En ese mismo auto, la demanda
se fija en lista, se efectúan las comunicaciones de rigor y se corre traslado
al Procurador General, quien rinde su concepto en término. Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de
1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
Conviene aclarar que
el artículo 76 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto
tiene exactamente el mismo contenido normativo del artículo 34 de la Ley 179 de
1994, puesto que el primer decreto se limitó a compilar las normas orgánicas tributarias,
para facilitar su consulta, sin modificar su sentido. A continuación se
transcribe el tenor literal de esas disposiciones:
"En
cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo
de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones
presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año
puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que
deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos
recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender
los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que
no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia
macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o
someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y
obligaciones".
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que las disposiciones demandadas violan los artículos 4º y 256 de la
Constitución . Según su criterio, estas normas facultan al Gobierno para
reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en los
casos en ella previstos, con lo cual se viola la autonomía presupuestal de la
rama judicial, pues la Constitución atribuye exclusivamente al Consejo Superior
de la Judicatura la ejecución del presupuesto de esa rama del poder, de
conformidad con la aprobación que haga el Congreso. Por ello considera que esa
facultad no sólo "introduce motivos de incertidumbre en la técnica de
presupuestación" sino que además "desconoce la estructura del Poder
Público", por lo cual ese contenido normativo no "puede aplicarse a
la "Rama Judicial, que goza de la especial y expresa protección
constitucional", según la cual ejecuta el presupuesto "de conformidad
con la aprobación que haga el Congreso."
El demandante
considera entonces que la elaboración y ejecución del presupuesto de la Rama judicial
compete al Consejo Superior de la Judicatura y no al Ejecutivo, pues la Carta,
en el numeral 5º del artículo 256, protege la autonomía de la Rama Judicial con
dos garantías institucionales, a saber, la "prerrogativa de postulación
privilegiada de su propio presupuesto" a través del Consejo Superior de la
Judicatura y la "intangibilidad que adquieren las apropiaciones que
consagre la ley anual una vez el Congreso fije su monto".  Así, en
relación con la prerrogativa de postulación, el actor señala:
En consonancia
con el principio de autonomía, la Constitución estructura el proceso de
fijación de recursos fiscales para el financiamiento de la función judicial en
la única forma que hace compatible la autonomía institucional de la Rama con la
unidad de la función política de presupuestación que confiere al Ejecutivo un
papel predominante en el cómputo de los ingresos y en su distribución en los
distintos destinos, sometido a la aprobación del Congreso. Así se explica
porqué, en relación con la Rama Judicial no esté atribuida al Ejecutivo, como
lo está respecto de todas las actividades públicas, la función de calcular las
sumas que deberán ser gastadas para cumplirlas. Ello entraña la real capacidad
de señalar la política interna de la Rama. Por eso, en contraste con el régimen
vigente para todos los demás sectores de la actividad estatal, la Rama Judicial
tiene, en cabeza de su aparato de gestión, la capacidad de señalar en un primer
momento los destinos del gasto y los montos necesarios. Ninguna otra expresión
orgánica o funcional del Poder Público tiene una prerrogativa igual.
(...)
La garantía de
que se habla no impone a los otros dos poderes en forma irresistible las
partidas propuestas por el Consejo Superior. Al respecto pueden surgir
discrepancias con el Gobierno, por lo que a éste es dable presentar
alternativas al Congreso; pero, no puede rechazar unilateralmente y por si solo
el Proyecto de la Rama, como sí puede hacerlo respecto de las propuestas que
sin protección constitucional y como mera iniciativa administrativa de
colaboración con el Ministerio de Hacienda formula de hecho cada una de las
agencias del Estado al indicar cada año sus necesidades de recursos. Lo que la
garantía implica realmente es que, en tal hipótesis, el Ejecutivo debe formular
un proyecto alternativo y entre ambos decide soberanamente el Congreso, como
árbitro último del gasto público.
De otro lado, el
actor considera que la segunda garantía, esto es, la intangibilidad de las
asignaciones presupuestales otorgadas por el Congreso a la rama judicial,
implica que tales sumas son sustraídas a la capacidad de reducción de que
dispone el Gobierno respecto de las demás apropiaciones presupuestales,
"en cuya virtud éste puede variar los cómputos en cualquier momento de la
vigencia fiscal al conjuro de los avatares de ésta". Concluye entonces el
demandante que la norma acusada tiene eficacia en relación "con todos los
sectores del Estado excepto el judicial, y que, con respecto de éste, la misma
tiene que desarrollarse en armonía con el precepto superior que garantiza su
carácter definitivo e intangible mientras el propio Congreso no intervenga para
modificar las partidas contempladas en la Ley de Presupuesto."
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
La ciudadana Rocío
Salazar de Mora, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las
disposiciones impugnadas. Según su criterio, el actor interpreta erróneamente
el alcance del privilegio de postulación del presupuesto del Consejo Superior
de la Judicatura, ya que el Gobierno está facultado  para modificarlo pues la
Constitución le reservó "la competencia para preparar el proyecto de
presupuesto y al Congreso para aprobarlo, pero sujeto a los límites mencionados".
Para confirmar su apreciación, la ciudadana cita "las deliberaciones de la
Asamblea Nacional Constituyente" que ponen en evidencia "los límites
fijados a la autonomía presupuestal." Según la interviniente, en la sesión
plenaria del 20 de junio de 1991 el Constituyente Palacio Rudas expresó
lo siguiente:
Se suprimió el
parágrafo sobre el presupuesto de funcionamiento del Congreso, elaborado por
las comisiones de la mesa; esta norma al artículo 200 (sic, se trata del
artículo 208 de la Constitución derogada) de la Constitución tal, vigente, que
fue expresamente derogada por la Asamblea, que fue aquella norma por la cual es
obligatorio al Gobierno aceptar el proyecto que le presenten las mesas
directivas del Congreso.
Luego, había una
respuesta, había también una respecto a la Rama Judicial, más o menos igual.
Nosotros encontramos que no era lógico que se parcelaran esas voluntades
presupuestales; además en los que aprobamos ayer en el Consejo de la
Designatura (sic, es el Consejo de la Judicatura), se hizo me parece la
redacción apropiada, y es la de que: el Consejo tiene la facultad, desde luego,
de presentarle al Gobierno el proyecto de presupuesto, como deben tenerlo todas
las ramas, y, además la facultad de ejecutar su propio presupuesto, pero, es
decir, el presupuesto ya aprobado por el Congreso y que esté incorporado en el
decreto de liquidación correspondiente (Sistema Integrado de Consulta de las
sesiones de la Asamblea Constituyente, descriptor: Presupuesto Nacional, sesión
plenaria del 20 de junio de 1991).
Concluye entonces al
respecto la ciudadana:
De conformidad
con los antecedentes analizados, los Constituyentes finalmente consideraron que
órganos diferentes al Gobierno no pueden participar en la presentación al
Congreso del proyecto de ley de presupuesto, de suerte que, la autonomía
presupuestal que la Constitución asigna a determinados órganos del Estado, como
en el caso que nos ocupa a la Rama Judicial consiste en poder tener, dentro del
marco del Presupuesto General, apropiaciones propias, para que sean ejecutadas
sin interferencia de autoridades distintas.
Queda establecida
de esta forma que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura elaborar el
presupuesto de la Rama Judicial que debe ser remitido al Gobierno y a este
último, previa las modificaciones que considere deba realizar, incluirlo en el
Presupuesto General de la Nación que ja de ser sometido a consideración del
Congreso, sin que ello en ningún caso implique, desconocimiento de las competencias
que la Constitución Política otorga a esa rama del poder público.
De otro lado, la
ciudadana considera que, conforme a la jurisprudencia de la Corte, y en
especial a las sentencias C-478/92 y C-592/95, es claro que el "Gobierno
es el responsable de la política económica y de desarrollo, que a éste
corresponde el manejo de la política fiscal de la Nación, todo lo cual se
refleja en el Presupuesto General de la Nación." Además, según la
interviniente, el Gobierno "es quien tiene conocimiento en detalle de la
disponibilidad de recursos con que cuenta el Estado, para atender los
gastos", por lo cual es natural que a éste se confiera "la atribución
y obligación de reducir las apropiaciones si durante la vigencia fiscal no se
va a contar con la totalidad de los ingresos calculados para sufragar los
gastos apropiados."
En ese orden de
ideas, la ciudadana considera que las disposiciones acusadas son perfectamente
razonables, pues como artículos integrantes del estatuto orgánico presupuestal,
desarrollan el artículo 352 de la Constitución que establece que la ley
orgánica regula lo relativo a la modificación del presupuesto. Además, según la
interviniente, esa atribución  de reducir o aplazar total o parcialmente las
apropiaciones en ciertas hipótesis "es acorde y tiene su plena
justificación en que como lo afirma esa Corporación el manejo y por ende
responsabilidad de la política fiscal radica en cabeza del Gobierno. Por lo
tanto, es apenas lógico, que si los ingresos calculados no van a ser recaudados
se reduzcan o aplacen las apropiaciones. Igualmente se tomen dichas medidas si
la coherencia macroeconómica así lo exige."
Finalmente, y con
base en la sentencia C-101/96 de esta Corporación, la ciudadana afirma que la
autonomía presupuestal no implica una independencia respecto de las metas
macroeconómicas y los planes de financiamiento estatal, por lo cual la norma
encuentra perfecto sustento constitucional, pues la ordenación autónoma del
gasto "se cumple dentro de los limites que imponen intereses superiores como
el equilibrio macroeconómico financiero, el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda y la regulación orgánica en materia de programación,
aprobación, modificación y ejecución del presupuesto."
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
El ciudadano Bernardo
Carreño Varela interviene en el proceso para impugnar la demanda, pues
considera que ésta no debió ser admitida, ya que el actor la presentó en
representación de la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, quien
"no está capacitada ni constitucional ni legalmente para ejercer la acción
de inconstitucionalidad", por ser ésta una acción pública reservada a los
ciudadanos.
Por su parte, el
ciudadano Gabriel Darío Hernández Mahecha interviene en el proceso para
coadyudar la demanda, pues considera que los argumentos del actor "son
suficientes para que se declare la inconstitucionalidad de las normas
atacadas".
Finalmente, y
respondiendo a la invitación del Magistrado Ponente, el ciudadano Vicente Amaya
Mantilla, Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, interviene
en el presente proceso y luego de estudiar el alcance de las normas acusadas
considera que éstas no se ajustan a la Constitución.  El ciudadano comienza por
analizar las normas constitucionales relativas al reparto de competencias en el
proceso presupuestal y concluye que "la modificación del presupuesto es
competencia del Congreso", por lo cual "sólo en casos de excepción
señalados en la Constitución, podrá el Gobierno decretar o reducir
gastos". Según su criterio, este principio afecta la constitucionalidad de
la norma acusada pues "instituir en una ley, cualquiera sea su alcance,
circunstancias distintas de las previstas en la Constitución Política, como
motivo de facultades discrecionales al Presidente de la República para que, en
cualquier mes del año fiscal, modifique los gastos incorporados en la ley de
apropiaciones, representa un exceso, porque la discrecionalidad de la reducción
del gasto sólo corresponde al Congreso de la República."
De otro lado, el
interviniente considera "que la ley orgánica debe establecer todas las
normas sobre las cuales se rige el presupuesto, entre estas las que
corresponden a su modificación y ejecución", aspecto que no cumple la
norma acusada "puesto que está autorizando al Presidente de la República a
reducir las asignaciones presupuestales, pero no le está señalando las
previsiones normativas para el efecto."
A partir de todo lo
anterior, el ciudadano concluye:
Como conclusión
de todo lo expuesto surge sin ningún problema que la elaboración del
presupuesto y las correcciones que a él deban hacerse son competencia de la
ley, que debe ser expedida por el Parlamento; y que por lo tanto el ejecutivo,
por regla general no puede hacer. Empero cuando surjan cuestiones de hecho que
la ley no ha previsto  el Presidente tiene facultades discrecionales para
afrontarlas, en cuyo ejercicio debe estar limitado por la ley.
Por lo tanto las
normas que prevén el comportamiento el ejecutivo ante circunstancias
extraordinarias deben ser claras y precisas señalando la conducta que el
ejecutivo debe seguir, lo que no aparece en la norma acusada, que se limita a
señalar unas causales que el gobierno puede determinar a su arbitrio sin
señalar normas de conductas para seguir. El artículo 78 del mismo decreto señala
claramente una eventualidad y la norma exacta de comportamiento del ejecutivo
cuando ella se produzca.
Por último desea
aclarar el Instituto que la expresión “en cualquier mes” que trae el artículo
atacado puede hacer referencia a la ejecución presupuestal mensual de que trata
el capítulo en que aparece dentro del decreto la norma comentada. Si ello es
así, y entendido como de aplicación exclusiva para un mes determinado las
objeciones desaparecerían, pues no implican variación de la ley de presupuesto
y apropiaciones, como sí ocurriría si la suspensión o disminución fueran de
toda la vigencia anual de la ley de presupuesto y hacemos caer en cuenta a la
H. Corte Constitucional que muchas otras normas del mismo decreto, como por
ejemplo los artículos 73, 77, y ss.; tratan del mismo asunto, es decir de la
facultad gubernamental de reducir los gastos.
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación (E), Luis Eduardo Montoya Medina, rinde el concepto fiscal
de rigor y solicita a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 34 de
la Ley 179 de 1994, en lo acusado y que se inhiba para conocer de la
impugnación formulada en contra del artículo 76 del Decreto 111 de 1996, por
falta de competencia ya que se trata de un decreto ejecutivo.
La Vista Fiscal
comienza su análisis resaltando la importancia del presupuesto, pues considera
que éste no tiene un "carácter meramente contable" sino que "la
verdadera importancia del mismo radica en su significación económica, política
y social". Según su criterio "el presupuesto no se reduce a
documentar la cuantificación anticipada de las rentas del Estado y las
erogaciones para un plazo dado, sino que constituye una herramienta de
planeación del desarrollo, toda vez que señalan los derroteros de la actividad
estatal y se establecen las prioridades en la inversión".
Luego el Procurador
analiza los principios y las competencias que rigen las distintas etapas del
procedimiento presupuestal y resalta que la Carta de 1991 eliminó el principio
del equilibrio presupuestal, pues se permite la presentación
"desequilibrada" del mismo, de manera que algunos gastos podrían
estar "desfinanciados a la hora de llevar el proyecto a las Cámaras
Legislativas". Sin embargo, aclara que lo anterior no implica "la
viabilidad de preservar la figura del desequilibrio al momento de ejecución
del presupuesto, por la simple razón de que no se puede gastar lo que no se
tiene", por lo cual el Gobierno tiene la alternativa de presentar un
presupuesto de ingresos adicionales para financiar las apropiaciones
deficitarias. Esto explica para el Procurador (E) el sentido de la norma, ya
que el presupuesto no es un instrumento inmutable por lo cual debe
"adaptarse a las cambiantes circunstancias de la economía" pues es
necesario tomar en cuenta "como son de volátiles las condiciones
económicas y financieras de un país como el nuestro. El anterior análisis
permite entonces al Ministerio Público señalar al respecto:
El recorrido
anterior contextualizado en la forma que prevé la Carta para la República,
unitaria, que en punto a la materia presupuestal se traduce en la primacía del
principio de unidad sobre autonomía, junto con las atribuciones que ella misma
señala para el Presidente, permiten entender como razonable el que corresponda
a este último como Gobierno Nacional la facultad de reducir el gasto público,
no sólo porque toda autorización implica la posibilidad de la abstención, sino
además, porque es él el portador autorizado de la iniciativa en esta materia.
De otra parte, de ello se desprenden ventajas para los intereses generales, en
el sentido de que se centraliza el manejo del proceso y, por consiguiente, la
responsabilidad derivada del mismo.
Por todo ello, el
Procurador (E) considera que la norma acusada no viola la autonomía
presupuestal de la rama judicial sino que es expresión del principio de unidad
presupuestal y de la responsabilidad del Gobierno en la materia. Además aclara
que la decisión de aplazar o reducir las apropiaciones debe efectuarse por
"medio de decreto, el cual es un acto sujeto a las acciones judiciales del
caso". Concluye entonces la Vista Fiscal que el artículo 356 ordinal 5º de
la Carta, según el cual el Consejo Superior de la Judicatura ejecutará el
presupuesto de conformidad con la aprobación  que haga el Congreso, "no
solamente debe matizarse a la luz de los postulados que se refieren a la
colaboración armónica de las ramas del poder público, sino que debe
interpretarse en su sentido originario, el cual alude a la obligatoria sujeción
que a la ley de presupuesto deben los ejecutores del gasto."
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Admisión de la
demanda y competencia.
1- Uno de los
intervinientes considera que la Corte debió rechazar la demanda, por cuanto ésta
fue presentada a nombre de una persona jurídica, esto es, de la Nación- Rama
Judicial, cuando la acción pública de inexequibilidad está reservada
exclusivamente a los ciudadanos. La Corte coincide con este ciudadano en que
las personas jurídicas no pueden incoar acciones públicas de
inconstitucionalidad, razón por la cual esta Corporación declaró inexequible el
artículo 2º del decreto 2067 de 1991. Sin embargo, para la Corte es igualmente
claro que el demandante es ciudadano colombiano y actúa también en esta
calidad, como se evidencia no sólo por cuanto presentó la correspondiente
cédula de ciudadanía sino además por el encabezado mismo de la demanda, en la
cual el actor señala precisamente que es ciudadano colombiano. Por ello el
Magistrado Ponente, teniendo en cuenta el carácter público de esta acción
ciudadana, la informalidad que  la rige y la prevalencia del derecho sustancial
(CP art. 228), admitió la demanda en el entendido de que era efectuada por el
actor en su calidad de ciudadano y no como representante de la Nación- Rama
Judicial, pues esta segunda alternativa no es jurídicamente viable. Con tal
precisión, la Corte considera que no es de recibo el argumento del
interviniente, según el cual la demanda  no debió ser admitida.
2- Conforme al artículo
241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad del artículo 34 de la Ley 179 de 1994, ya que se trata de la
demanda de un ciudadano contra una norma que hace parte de una ley.
3- Según la Vista
Fiscal, la Corte no es competente para conocer del  artículo 76 del decreto 111
de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, pues ese decreto tiene naturaleza
ejecutiva, ya que se limita a compilar las normas legales orgánicas del
presupuesto, sin cambiar su redacción ni contenido. Sin embargo, en varias
decisiones, esta Corporación[1]
ha establecido que, "conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta,
corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de
los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto
es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente
legales". La Corte es entonces también competente para conocer de la
constitucionalidad de esa norma.
El asunto bajo
revisión.
4- Las normas
acusadas permiten al Gobierno, en ciertos eventos, reducir o aplazar, total o
parcialmente, la ejecución de las apropiaciones presupuestales aprobadas en la
ley de presupuesto. Según el actor, esta autorización vulnera la autonomía
presupuestal de la rama judicial, ya que ésta goza de una garantía
institucional, según la cual el Consejo Superior de la Judicatura ejecuta el
presupuesto "de conformidad con la aprobación que haga el Congreso"
(CP art. 256 ord. 5º), por lo cual el Gobierno no puede afectar las
apropiaciones para el sector justicia, una vez éstas fueron fijadas en la ley
anual de presupuesto. Uno de los intervinientes va más lejos, pues sugiere que
las normas son globalmente inconstitucionales, por cuanto la modificación del
presupuesto es competencia del Congreso, por lo cual no puede la ley orgánica
atribuir al Gobierno la posibilidad de reducir o aplazar los gastos
incorporados en la ley de apropiaciones.  Por el contrario, la ciudadana
interviniente y el Ministerio Público consideran que esta autorización se
ajusta a la Carta, pues tiene sustento en el principio de unidad presupuestal y
en las responsabilidades del Gobierno en materia fiscal, principios que limitan
la autonomía presupuestal de la rama judicial y posibilitan que el Ejecutivo
reduzca gastos en ciertos eventos. Conforme a lo anterior, la Corte procederá a
analizar si la ley orgánica puede autorizar al Gobierno a reducir o aplazar las
apropiaciones y, en caso de que ello sea posible, la Corporación entrará a
estudiar la relación de esa facultad con la autonomía presupuestal de la rama
judicial y de otros órganos autónomos del Estado.
Legalidad del
gasto, ley orgánica y reducción o aplazamiento de las apropiaciones
presupuestales.
5- Tal y como ya lo
ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un
importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio,
es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los
dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica
restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental[2]. Con base en tales
principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno
modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como
legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador
extraordinario durante los estados de excepción[3],
por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados
presupuestales administrativos. Es cierto pues, como lo señala uno de los
intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad
de modificar el presupuesto.
Una pregunta obvia
surge: ¿la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones aprobadas por el
Congreso implican una modificación del presupuesto? La Corte debe estudiar ese
interrogante, pues si la respuesta es afirmativa, entonces la disposición acusada
es inexequible pues atribuiría al Gobierno la facultad de alterar
administrativamente la ley de presupuesto.
6-  Podría
argumentarse que existe una diferencia significativa entre aplazar una partida
y reducirla. Así, a nivel semántico, aplazar es según el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española “diferir un acto”, por lo cual un aplazamiento
de una apropiación podría ser entendido como una suspensión temporal de la
partida, ya sea en forma total o parcial, la cual sería posteriormente ejecutada.
En cambio la palabra reducir tiene una connotación definitiva, ya que
significa, según ese mismo diccionario  “disminuir o aminorar”, por lo cual
podría entenderse que se trata de una disminución permanente de una determinada
magnitud de la apropiación o incluso de la totalidad de la misma. Conforme a
tal distinción, podría sostenerse que el aplazamiento no implica una
modificación del presupuesto, pues las partidas siguen siendo las mismas que
aprobó el Legislador, aun cuando su ejecución queda diferida temporalmente,
pero que en cambio la reducción es inconstitucional, ya que el Gobierno
disminuye en forma permanente el monto de la apropiación efectuada por el
Congreso, con lo cual modifica la ley del presupuesto.  Según este argumento,
la reducción definitiva de la partida equivale a su cancelación, con lo cual el
Ejecutivo podría alterar la voluntad del Congreso, pues la ley habría apropiado
un gasto, que podría posteriormente ser suprimido por una medida gubernamental.
La Corte considera
que ese argumento no es de recibo, pues un examen atento del proceso
presupuestal muestra que la distinción entre reducción y aplazamiento no es tan
rígida como lo sugiere el análisis puramente literal. En efecto, conforme a la
Constitución y a ley orgánica, en Colombia rige el principio de anualidad (CP
art. 346), por lo cual una partida debe ser ejecutada o comprometida en el año
fiscal respectivo, pues si ello no ocurre, la partida o los saldos de
apropiación no afectados por compromisos inevitablemente expiran o caducan, de
suerte que no podrán adquirirse compromisos con cargo a ella en los períodos
fiscales posteriores[4].
En ese orden de ideas, si suponemos que en el mes de octubre el gobierno
constata que los recaudos son inferiores de lo previsto, y se ve obligado a
aplazar por cuatro meses unas partidas en un cincuenta por ciento, es obvio que
tal aplazamiento equivale a una reducción de esas apropiaciones en ese monto,
ya que una vez vencido el año fiscal el 31 de diciembre, las partidas no pueden
ser comprometidas o ejecutadas. Por ende, debido al principio de anualidad, la
distinción entre reducción y aplazamiento es más una diferencia de grado que de
naturaleza sustantiva. En el fondo, la decisión gubernamental de aplazar o reducir,
en forma total o parcial, una partida depende exclusivamente de que exista o no
la expectativa de un mejoramiento rápido de los ingresos o de la situación
macroeconómica, de suerte que sea posible autorizar la ejecución plena de las
apropiaciones en el mismo período fiscal.
7- Esa similitud
entre los conceptos de reducción y aplazamiento podría llevar a la conclusión
de que la norma impugnada es globalmente inconstitucional, ya que estaría
autorizando al Gobierno a disminuir en forma permanente la totalidad o parte de
las partidas aprobadas por la ley del presupuesto, lo cual equivaldría a una
modificación del mismo y a una vulneración de competencias específicas del
Congreso, a quien compete no sólo expedir el presupuesto (CP art. 349) sino que
además expresamente el artículo 351 superior establece que, salvo ciertas
excepciones, el “Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gasto propuestas
por el Gobierno”. Sin embargo la anterior interpretación no es correcta, por
cuanto desnaturaliza la noción de apropiación presupuestal y confunde la
reducción o eliminación de una partida durante el trámite de aprobación
legislativa del presupuesto, con su reducción o aplazamiento durante la
ejecución del mismo.
Así, conviene tener
en cuenta que una partida aprobada por la ley anual del presupuesto no es un
gasto que inevitablemente debe ser efectuado por las autoridades. En efecto, el
artículo 347 precisa que la ley de apropiaciones “deberá contener la totalidad
de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal
respectiva” (subrayas no originales). Nótese que la Carta no establece que se
trata de los gastos que el Estado obligatoriamente realizará sino que este
componente de la ley de presupuesto debe incluir los gastos que pretendan ser
realizados por las autoridades, y que son autorizados mediante esa ley. Esta
norma armoniza perfectamente con otras disposiciones constitucionales, como el
artículo 189 ordinal 20 que precisa que corresponde al Presidente decretar,
conforme a la ley, la inversión de las rentas y caudales públicos, ya que si
las apropiaciones fueran órdenes de gasto, no tendría ningún sentido esta
disposición, pues sería absurdo que la propia Carta señalara que corresponde al
gobierno decretar la inversión de los caudales públicos, por cuanto el gasto ya
habría sido decretado por la ley anual de presupuesto. Esto muestra que las
apropiaciones presupuestales no son órdenes de gasto sino que constituyen, como
bien lo señala la propia legislación orgánica presupuestal,
"autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva" (Art. 89
del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto que compila los artículos
72 de la Ley 38 de 1989, 38 de la Ley 179 de 1994 y 8ºde la Ley 225 de 1995).
La ley anual de presupuesto, al apropiar una determinada partida, está entonces
estableciendo el monto máximo de gasto estatal para una determinada finalidad y
en un período específico.
La Constitución
distingue entonces diversos momentos en relación con los gastos públicos. De un
lado, el Gobierno incluye dentro del proyecto de presupuesto las partidas que
considera que deben ser ejecutadas dentro del período fiscal respectivo,
partidas que deben corresponder a un crédito judicialmente reconocido, o a un
gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para
atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al
servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo (CP art. 347). Luego corresponde al Congreso aprobar o no las
partidas, esto es, autorizar o no los gastos propuestos por el Gobierno (CP
art. 348 y 349), momento en el cual la Carta le confiere la posibilidad de
eliminar o reducir las partidas que no considere convenientes,  salvo aquellas
que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones
contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de
la administración y las inversiones autorizadas en el Plan de Desarrollo (CP
art. 351). Finalmente, durante la ejecución del presupuesto, corresponde al
Gobierno y a las otras autoridades ordenadores del gasto, ejecutar, esto es,
comprometer efectivamente las correspondientes partidas hasta los montos
máximos aprobados por el Congreso (CP art. 189 ord. 20).
En esa medida, es
necesario distinguir dos fenómenos diversos en el proceso presupuestal. Así,
una cosa es la posibilidad que tiene el Congreso de no aprobar -esto es, no
autorizar- un gasto propuesto por el Gobierno, elemento que concreta el
principio de legalidad del gasto, por lo cual es natural que la Carta
establezca que los representantes del pueblo pueden reducir o eliminar las
partidas propuestas por el Gobierno. Sin embargo, otra cosa muy diferente es
que el Gobierno pueda reducir o aplazar una partida que ya ha sido autorizada
por la ley de presupuesto. En efecto, como se vio, las apropiaciones no son las
cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que
representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades
respectivas, lo cual significa que en principio es un problema de ejecución
presupuestal si una partida apropiada en la ley del presupuesto es o no
integral y efectivamente comprometida y gastada durante el período fiscal
respectivo. Por consiguiente, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones
presupuestales no constituye en estricto sentido una modificación del
presupuesto, como equivocadamente lo señala uno de los intervinientes, sino que
es un momento de la ejecución del mismo.
La Corte considera
entonces que en principio es legítimo que las normas acusadas, que hacen parte
del estatuto orgánico presupuestal, atribuyan al Gobierno la posibilidad de
reducir o aplazar ciertas apropiaciones, en determinados eventos pues, conforme
al artículo 352 de la Carta, corresponde a la ley orgánica del presupuesto
regular la ejecución presupuestal. Además, como bien lo destacan la ciudadana
interviniente y el Ministerio Público, y tal y como la ha señalado esta
Corporación[5],
la Constitución atribuye al Gobierno el peso esencial en la ejecución del
presupuesto. Esto es natural, pues el Ejecutivo no sólo tiene la
responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica general del
Estado (CP arts 150, 303 y 371) sino que, además, es el órgano que posee las
capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de
recursos para asegurar una ejecución idónea del presupuesto.
8- Lo anterior no
significa, empero, que la ley orgánica puede conferir una facultad abierta al
Gobierno para disminuir o aplazar con total discrecionalidad la ejecución de
las distintas partidas apropiadas por la ley anual de presupuesto, por cuanto
de todos modos el proceso presupuestal está sometido a la Constitución y a la
ley. Admitir que el Gobierno pudiera,  a su arbitrio y en cualquier tiempo,
disminuir o aplazar las apropiaciones implicaría conferir al Ejecutivo un poder
fiscal fuera de  control, lo cual es contrario a la idea misma de Estado de
derecho (CP art. 1º).  Por consiguiente, estas facultades deben estar ligadas a
las propias responsabilidades constitucionales del Gobierno en materia fiscal y
en el desarrollo de la política económica general y deben armonizar con la
naturaleza misma de la ejecución presupuestal.
Entra pues la Corte
a analizar si el contenido normativo acusado se ajusta a tal criterio. Así, la
norma consagra cuatro hipótesis fácticas que autorizan la reducción o el
aplazamiento de las apropiaciones.  De un lado, esta posibilidad existe cuando
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público determina que los recaudos del año
pueden ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que
deben pagarse con cargo a tales recursos. Esta hipótesis es perfectamente
natural pues el presupuesto simplemente estima los ingresos del Estado, los
cuáles, por las inevitables variaciones de los ciclos económicos, pueden
resultar inferiores a lo previsto. De otro lado, al ser eliminado el principio
del equilibrio presupuestal, el Gobierno puede presentar proyectos de
presupuesto deficitarios, pero en tal caso le corresponde proponer por separado
un proyecto de ley para obtener recursos adicionales (CP art. 347).   Ahora
bien, es posible  que no sean aprobados los nuevos recursos por el Congreso, o
que los aprobados sean insuficientes para atender los gastos deficitarios, caso
en el cual también se encuentra perfectamente justificado que se confiera al
Gobierno la facultad de reducir o aplazar las apropiaciones. En tercer término,
el Gobierno ha podido pensar en financiar ciertos gastos con recursos de
crédito, pero es posible que en la práctica éstos no se perfeccionen, evento en
el cual también es razonable que se autorice una reducción o aplazamiento de
las partidas.
Como vemos, en los
tres casos anteriores son razones de prudencia fiscal las que justifican la
reducción o aplazamiento de las partidas aprobadas, pues durante el desarrollo
del período  fiscal es perfectamente posible que el Gobierno constate una
ausencia de recursos que impida que se realicen en forma sana los gastos
apropiados.
La otra hipótesis es
diversa pues no tiene que ver con ausencia de recursos sino con otro motivo.
Así, las necesidades de coherencia macroeconómica pueden también exigir una
reducción del gasto, puesto que la política fiscal tiene relaciones estrechas
con la política económica general. Así, incluso existiendo recursos
suficientes, puede a veces ser necesario que el Gobierno reduzca o aplace la
ejecución de las partidas, por ejemplo con el fin de corregir tendencias
inflacionarias. En tales eventos, también es razonable que la ley autorice al
Gobierno a la reducción o aplazamiento de las apropiaciones pues el Ejecutivo
tiene responsabilidades esenciales a nivel macroeconómico.  Ya esta Corporación
había señalado que “el presupuesto no debe conspirar contra las metas
macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva
del Banco de la República”, exigencia que “no se limita a las fases de
programación y aprobación del presupuesto, sino que se extiende a todas las
restantes”[6].
Por ello señaló claramente la Corte en esa sentencia:
A todo lo largo
de la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y
ejecución del presupuesto el Gobierno y los demás órganos que intervienen en el
proceso presupuestal están obligados a promover la coherencia macroeconómica y
a aplicar una serie de principios y regulaciones dirigidas a evitar que el
presupuesto que es instrumento de orden se convierta en factor de desorden y de
imprecisión.
Por todo ello, la
Corte concluye que las hipótesis previstas por la norma impugnada se ajustan a
la Constitución.
9- Finalmente, y
como bien lo señalan la ciudadana interviniente y la Vista Fiscal, la norma
establece garantías para el ejercicio no arbitrario de esta potestad
gubernamental. De un lado, se debe contar con el concepto previo del Consejo de
Ministros. De otro lado, el Gobierno debe tomar esta decisión por medio de un
decreto, esto es, de un acto administrativo que está sujeto a las acciones
judiciales pertinentes, en caso de que la facultad no sea ejercida conforme a
derecho.  En efecto, es cierto que la norma acusada confiere un margen de
apreciación al Gobierno, lo cual implica una cierta discrecionalidad, pero como
esta Corporación lo ha señalado en diversas decisiones[7], no se puede confundir
lo discrecional con lo arbitrario, pues la Carta admite la discrecionalidad
administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función
pública. Esto significa que la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones
no puede ser adelantada por el Gobierno de manera arbitraria sino que se debe
desarrollar en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración la
finalidad de la misma. Por ello, el artículo 36 del Código Contencioso
Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que deben ser interpretadas
estas facultades del Gobierno, señala con claridad que "en la medida en
que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea
discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y
proporcional a los hechos que le sirven de causa."  Por consiguiente, si
el Gobierno utiliza estas facultades, no para enfrentar los problemas de
recaudo tributario o responder a las exigencias macroeconómicas sino, por
ejemplo, para afectar la autonomía de determinadas entidades, estaríamos en
frente de una desviación de poder que -conforme al artículo 88 del C.C.A-
implicaría la nulidad de la actuación gubernamental, pues la autoridad habría
utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le
fueron conferidas por la normatividad. Esto significa entonces que la
posibilidad del Ejecutivo de reducir o aplazar las apropiaciones no escapa del
control judicial, dado que los eventuales abusos son impugnables por la vía de
lo contencioso-administrativo, lo cual no afecta la legitimidad constitucional
de esa potestad gubernamental en sí misma considerada. Sin embargo, y como es
obvio, la Corte precisa que esta posibilidad de revisión judicial implica, en
armonía con los principios de publicidad e imparcialidad de la función
administrativa (CP art. 209), que el Gobierno tiene el deber de motivar con
precisión las razones y consideraciones fácticas que lo llevaron a aplazar o
suspender, total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales.
Unidad
presupuestal, responsabilidades macroeconómicas del Gobierno y autonomía
presupuestal de la rama judicial y otros órganos del Estado.
10- Una vez mostrada
la legitimidad general de la facultad concedida al Gobierno por las normas
acusadas, entra la Corte a determinar si ella es susceptible de afectar la
autonomía presupuestal de determinados órganos estatales y, en particular, de
la rama judicial.  En este caso se trata claramente de una tensión entre los
principios de autonomía  presupuestal y unidad del presupuesto. En efecto,
según el actor, el Gobierno no puede afectar las sumas apropiadas por el
Congreso para la rama judicial pues la Constitución ha establecido la
intangibilidad de las mismas ya que ordena que el Consejo superior de la
Judicatura ejecute el presupuesto de "conformidad con la aprobación que
haga el Congreso" (CP art. 256 ord 5º). En cambio, el Ministerio Público y
la ciudadana interviniente  consideran que esa potestad gubernamental es
legítima pues deriva del principio de unidad presupuestal (C.P. arts. 154, 346
y 352).
11- En anteriores
ocasiones, esta Corporación ya había señalado que, debido al carácter unitario
del Estado colombiano y a las responsabilidades fiscales y macroeconómicas del
Gobierno, la Constitución confiere, en general, una primacía al principio de
unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, y ésto no sólo en relación
con  las entidades territoriales, las cuales aportan ingresos propios al
presupuesto general de la Nación, sino también, y tal vez con mayor razón,
respecto de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni los aportan al
presupuesto general[8].
Esta prevalencia del
principio de unidad implica que no es válida la aseveración del demandante,
según la cual el Consejo Superior de la Judicatura cuenta con un privilegio de
postulación del presupuesto de la rama judicial, de tal manera que el Gobierno
no puede modificar el proyecto presentado por esa entidad y debe remitirlo sin
cambio al Congreso, puesto que tal tesis contradice la facultad del Gobierno de
formular autónomamente el presupuesto, el cual debe ser unitario y universal.
Así, esta  Corporación ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el mismo
tema en relación con la Contraloría General de la Nación con criterios que son
enteramente aplicables al presente caso. Dijo entonces la Corte:
La formulación
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la potestad del
Gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser
aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa
presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la política
económica y de desarrollo. No se entendería la exclusividad gubernamental de la
iniciativa presupuestal (C.P. art. 154), de admitirse que hace parte de la
autonomía de ciertos órganos del Estado la posibilidad de presentar al Congreso
proyectos de presupuesto parciales, bien en forma separada o conjunta con el
presupuesto general de la Nación. Es consustancial a la facultad de formulación
del presupuesto, la potestad del Gobierno para disponer libremente en el
respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del
presupuesto. No de otra forma se explica por qué al propio Congreso le está
prohibido aumentar ninguna de las partidas de gastos propuestas por el
Gobierno, salvo que medie la aceptación escrita del ministro del ramo (C.P.
art. 351). Por otra parte, ante la eventualidad de que el Congreso no expida el
presupuesto en el término dispuesto en la Constitución, rige el presupuesto
presentado en tiempo por el Gobierno (C.P. art. 348), disposición ésta que refuerza
la tesis que reconoce potestades plenas al Ejecutivo para la formulación y
aprobación del presupuesto general. En consecuencia, la norma acusada no
vulnera el principio de autonomía presupuestal de la Contraloría General de la
República[9].
12- En ese orden de
ideas, la Corte reitera lo señalado  en la sentencia C-101/96, esto es, que la
autonomía en la ejecución presupuestal no implica una independencia del gasto
de los órganos autónomos respecto de las metas macroeconómicas y los planes de
financiamiento estatal. Dijo entonces esta Corporación:
...la autonomía
en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas
macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal. La
autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como
el equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de
la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulación orgánica
en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los
presupuestos de la Nación (CP arts. 352)[10].
Por ello la Corte
considera que la norma acusada encuentra perfecto sustento constitucional, pues
la ordenación autónoma del gasto por parte de las entidades debe realizarse
dentro de los limites que imponen intereses superiores como el equilibrio
macroeconómico financiero, el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación,
modificación y ejecución del presupuesto.
13- Por todo lo
anterior, y como bien lo destaca la Vista Fiscal, la Corte  concluye que el
artículo 256 ordinal 5º de la Carta, según el cual el Consejo Superior de la
Judicatura ejecutará el presupuesto "de conformidad con la aprobación  que
haga el Congreso" no puede ser asumido literalmente, pues tal hermenéutica
contradice principios constitucionales esenciales, ya que conduce a una
fragmentación de la ejecución del presupuesto, cuando el conjunto de
disposiciones constitucionales reafirman la unidad presupuestal también en este
campo.
¿Significa lo
anterior que la expresión "de conformidad con la aprobación  que haga el
Congreso" contenida en ese ordinal no tiene ninguna eficacia normativa? La
Corte considera que ello no es así, pues tal expresión tiene un significado
profundo, ya que esta disposición establece la autonomía fiscal de la rama
judicial, esto es, que la ejecución y ordenación del gasto corresponde a una
autoridad del propio poder judicial, y no a una entidad externa del mismo, como
sucedía en el pasado, que el presupuesto de la rama judicial era ejecutado por
el Ministerio de Justicia. Ahora bien, esta autonomía debe interpretarse
tomando en cuenta el principio de legalidad del gasto y entonces la disposición
adquiere un sentido perfectamente razonable, pues significa simplemente la
sujeción que a la ley de presupuesto deben los ejecutores del gasto en la rama
judicial, por lo cual el Consejo Superior de la Judicatura no puede desbordar
los parámetros establecidos por el Congreso al apropiar las distintas partidas
para la rama judicial.
14- Las anteriores
consideraciones legitiman globalmente las normas impugnadas. Sin embargo, esta
facultad gubernamental no puede ser entendida como un vaciamiento de la
autonomía presupuestal de las entidades estatales que gozan de tal prerrogativa
y, en particular, de la rama judicial y del Congreso, por lo cual es necesario
efectuar unas precisiones. En efecto, la reducción o aplazamiento de las
apropiaciones que el Gobierno efectúa en relación con las entidades de la
administración central tiene en cierta medida un doble título, pues el
Presidente no sólo actúa como responsable del manejo fiscal del Estado sino que
también interviene como suprema autoridad administrativa (CP art. 189), lo cual
le confiere un poder de dirección sobre el gobierno central. En cambio, en
relación con las entidades que gozan de autonomía frente a la administración
central -como las otras ramas del poder y los otros órganos autónomos
independientes, como el Ministerio Público, la Contraloría y la organización
electoral (CP art. 113)- la intervención gubernamental para reducir o aplazar
las apropiaciones cuando se presentan las hipótesis previstas por la ley
orgánica es legítima, por las razones anteriormente señaladas, pero su alcance
debe ser delimitado tomando en consideración la autonomía de esas entidades. La
responsabilidad fiscal global del Gobierno no puede entonces traducirse en una
anulación de la autonomía orgánica y presupuestal que la Constitución reconoce
a las otras ramas del poder y a los otros órganos autónomos, sobre todo en
aquellos casos en que la propia Carta no sólo establece esa autonomía fiscal
sino que además consagra una necesaria coordinación entre el Gobierno y la
entidad respectiva. Así, en el caso de la rama judicial, la Constitución
claramente señala que el Consejo Superior de la Judicatura elabora y ejecuta el
presupuesto de la rama.
Conforme a lo
anterior, y en función del principio de unidad de la Constitución, que obliga a
interpretar armónicamente los distintos preceptos y principios de la Carta,
esta Corporación considera que es imprescindible determinar el alcance de la
norma acusada, de tal manera que se tome la decisión que logre la máxima
protección tanto de la responsabilidad fiscal global del Gobierno como de la
autonomía fiscal de las otras ramas y de los órganos autónomos. ¿Es posible
obtener tal equilibrio? Para responder a ese interrogante, la Corte considera
que es necesario recordar el sentido y alcance de los dos principios en
tensión. Así, las responsabilidades fiscales globales del Gobierno se concretan
en el presente caso en la competencia que tiene el Ejecutivo de reducir, en
determinadas coyunturas, el monto global del gasto público, ya sea porque su
ejecución puede afectar el equilibrio macroeconómico, o ya sea porque no
existen los recursos para que se logre una ejecución sana del presupuesto. Por
su parte, el contenido esencial de la autonomía presupuestal de las entidades
reside en la posibilidad que éstas tienen de ordenar y ejecutar los recursos
apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía
con  los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta
Corporación ya había señalado que “la ejecución del presupuesto por parte de
los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal
supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos
aprobados en la Ley de Presupuesto”[11].
En ese orden de ideas, aparece claramente que el Gobierno, con el fin de poder
cumplir su responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de
establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades
autónomas, pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca
específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que
consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa
de tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas
entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias
prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas
específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del
Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica
entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas
entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica
y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es
inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son
exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse a señalar
las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero
no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas
en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la
gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía
de gasto de esas entidades.
De otro lado, e
íntimamente ligado a lo anterior, la Corte considera que en principio el
Ejecutivo debe limitarse a establecer reducciones o aplazamiento uniformes e
iguales para los diversos órganos y ramas del poder, ya que de esa manera se
concilia la autonomía fiscal de esas entidades con las responsabilidades
fiscales y macroeconómicas del Ejecutivo, pues se evita que el Gobierno afecte
la autonomía de determinada entidad o rama del poder, descargando en ella el
peso esencial del ajuste al gasto. Esta Corporación no desconoce que, en
determinadas coyunturas, pueden existir prioridades que justifiquen que la
reducción del gasto no sea uniforme para todos los órganos y ramas del poder.
Sin embargo, debido a que tales decisiones pueden afectar la autonomía fiscal
de otros órganos del Estado, la cual está ligada a un principio medular de la
organización del Estado, como es la separación de poderes (CP art. 113), la
Corte considera que en este caso el establecimiento de tratos diversos sólo
puede justificarse si las prioridades son claras, de una evidente importancia
constitucional, y no existen medios alternativos para alcanzar tales objetivos
prioritarios.
Finalmente, la Corte
no sólo reitera que esta facultad gubernamental debe ser ejercida en forma
razonable -tal y como se indicó en el fundamento No 9 de esta sentencia- sino
que, además, en relación con las reducciones globales sobre entidades que gozan
de autonomía presupuestal, se requiere una mayor justificación de las
decisiones gubernamentales, por cuanto éstas son susceptibles de afectar la autonomía
presupuestal de estos otros órganos. Por ello no sólo el deber de motivación
del Gobierno es en estos eventos mayor sino que, además, el eventual escrutinio
judicial sobre la legitimidad de las medidas tomadas por el Gobierno debe ser
más intenso y riguroso. En tales casos, la autoridad judicial a quien
corresponda analizar la legitimidad de estas intervenciones gubernamentales
debe ser particularmente cuidadosa con el fin de proteger la autonomía de estos
órganos.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,
la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar  EXEQUIBLE
el artículo 34 de la Ley 179 de 1994, incorporado al Estatuto Orgánico del
Presupuesto por el artículo 76 del Decreto 111 de 1996, en el entendido de que
la reducción o aplazamiento, total o parcial, de las apropiaciones
presupuestales no implica una modificación del presupuesto, y que el Gobierno
debe ejercer esa facultad en forma razonable y proporcionada, y respetando la
autonomía presupuestal de las otras ramas del poder  y entidades autónomas, en
los términos de los numerales 9 y 14 de la parte motiva de esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
CARLOS GAVIRIA
DÍAZ                                            EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                       Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ
GALINDO         HERNANDO HERRERA VERGARA           Magistrado
Magistrado
Con salvamento de
voto
CARMENZA ISAZA DE GÓMEZ
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrada                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-192/97
APROPIACION
PRESUPUESTAL-Reducción
partida por Gobierno implica modificación/APROPIACION PRESUPUESTAL-Modificación
por el Congreso (Salvamento de voto)
La contradicción
con la Carta Política es evidente e innegable: reducir una apropiación
presupuestal, en especial si ello tiene un alcance total, como lo contempla la
norma -lo cual equivale a suprimirla-, no es otra cosa que modificar el
Presupuesto aprobado por el Congreso mediante la ley anual correspondiente. Las
apropiaciones que, según el precepto demandado, podría el Gobierno reducir
están contenidas  en la Ley  de Presupuesto  y,  como es apenas elemental,
únicamente  pueden ser modificadas -aumentadas o reducidas- por el propio
Congreso mediante ley, o excepcionalmente por el Gobierno cuando ha asumido
funciones legislativas de carácter extraordinario, como esta Corte ha admitido
que puede acontecer en los estados de excepción. Se confundió la abstención en
el gasto, que siempre tendrá a su disposición el Gobierno como ejecutor del
Presupuesto, con la reducción de las partidas presupuestales, que constituye,
ni más ni menos, una modificación de la ley de presupuesto, tal como lo sería
una ampliación o aumento de aquéllas. No es lo mismo reducir partidas que reducir
gastos. El aplazamiento en la ejecución de las partidas presupuestales, también
autorizado por la norma en estudio, era suficiente para los fines de reducción
del gasto público y no implicaba la reforma del presupuesto sino apenas la
postergación, temporal o indefinida, de las erogaciones cuyos montos máximos ha
previsto la ley correspondiente.
PARTIDA
PRESUPUESTAL APROBADA DE LA RAMA JUDICIAL-Independencia/AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE LA RAMA
JUDICIAL (Salvamento de voto)
La decisión de la
Corte implica la nugatoriedad e inutilidad de la independencia otorgada a la
Rama Judicial en la Constitución de 1991. De nada servirán las proyecciones,
planes y programas de inversiones que apruebe el Consejo Superior de la
Judicatura sobre la base de partidas aprobadas por el Congreso si, de manera
unilateral e imperativa, el Ejecutivo puede reducir aquéllas en cualquier
momento. Allí puede haberse entregado a los gobiernos una peligrosa herramienta
de presión sobre las corporaciones judiciales.
Referencia: Expediente
D-1437
Santa Fe de Bogotá,
D.C., quince (15) de abril de mil novecientos noventa y siete (1997).
Con el respeto que
merecen las decisiones de la Corte, me permito expresar las razones que
sustentan mi discrepancia con el fallo en referencia:
1. La facultad
permanente conferida al Gobierno por el artículo demandado, perteneciente a la
Ley Orgánica de Presupuesto, para reducir total o parcialmente las
apropiaciones presupuestales es inconstitucional y así ha debido declararlo la
Corte.
La contradicción con
la Carta Política es evidente e innegable: reducir una apropiación
presupuestal, en especial si ello tiene un alcance total, como lo contempla la
norma -lo cual equivale a suprimirla-, no es otra cosa que modificar el
Presupuesto aprobado por el Congreso mediante la ley anual correspondiente.
En efecto, según el
artículo 346 de la Constitución, "el Gobierno formulará anualmente el
Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan
Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso (subrayo) dentro de
los primeros diez días de cada legislativa".
La tarea del
Gobierno es tan sólo la de presentar el proyecto y es el Congreso el
llamado a aprobarlo mediante ley de la República, según resulta del
artículo 150, numeral 11, de la Carta Política, a cuyo tenor es función del
Congreso la de "establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración".
Según el artículo
347 Ibídem, el proyecto de ley de apropiaciones -que sólo se convertirá
en tal a partir de la aprobación que le imparta el Congreso- deberá contener la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva.
Aun en esa etapa
-cuando todavía no hay "ley"-, no puede el Gobierno, por sí y ante
sí, introducir modificaciones al proyecto que se encuentra a consideración del
Congreso : la Constitución establece que "si los ingresos legalmente
autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el
Gobierno propondrá (subrayo), por separado, ante las mismas comisiones
que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creación de nuevas rentas o
la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos
contemplados".
De conformidad con
el artículo 351 de la Constitución, "el Congreso (subrayo) podrá
eliminar o reducir (subrayo) partidas de gastos propuestas por el
Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda
pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa
de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas
en los planes y programas a que se refiere el artículo 341".
La misma norma
señala que, si se elevare el cálculo de las rentas, o si se eliminaren o
disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así
disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o
gastos autorizados, "conforme a lo prescrito en el inciso final del
artículo 349 de la Constitución". Es decir, por el Congreso y no por el Gobierno,
ya que el precepto al cual remite la disposición expresa con claridad :
"Durante los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de
acuerdo con las reglas de la Ley Orgánica, el Congreso (subrayo)
discutirá y expedirá el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones"
(subrayo).
El presupuesto y la
ley de apropiaciones solamente pueden estar contenidos en acto del Ejecutivo en
la circunstancia de que el Congreso no los apruebe en la oportunidad
constitucional en que le compete hacerlo, según lo que se acaba de expresar.
Esa posibilidad del todo excepcional, está prevista por el artículo 348 de la
Carta, a cuyo tenor "si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el
del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia,
suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del
nuevo ejercicio".
Ya expedida la ley
anual de presupuesto, el artículo 345 de la Constitución, aplicable a la
ejecución de aquél, estipula que en tiempo de paz no se podrá percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Lo que la norma
acusada consagra corresponde a actos administrativos del Gobierno, que se
concretan en la etapa de la ejecución presupuestal.
Por tanto, las
apropiaciones que, según el precepto demandado, podría el Gobierno reducir
están contenidas  en la Ley  de Presupuesto  y,  como es apenas elemental,
únicamente  pueden ser modificadas -aumentadas o reducidas- por el propio
Congreso mediante ley, o excepcionalmente por el Gobierno cuando ha asumido
funciones legislativas de carácter extraordinario, como esta Corte ha admitido
que puede acontecer en los estados de excepción.
2. No se me escapa que, cual lo ha destacado
la jurisprudencia y lo reitera el fallo del que discrepo, las partidas de la
ley de apropiaciones son autorizaciones de gasto y no imposiciones
a quien las ejecuta, de tal modo que una partida presupuestal puede permanecer
intacta, si no se requiere en la práctica su utilización, en todo o en parte, o
si, por razones de austeridad o restricción del gasto público, no se quiere
hacer la erogación autorizada.
Pero creo que la
Corte confundió la abstención en el gasto, que siempre tendrá a su disposición
el Gobierno como ejecutor del Presupuesto, con la reducción de las partidas
presupuestales, que, así la sentencia haya dicho lo contrario, constituye, ni
más ni menos, una modificación de la ley de presupuesto, tal como lo sería una
ampliación o aumento de aquéllas.
No es lo mismo
reducir partidas que reducir gastos.
3. El aplazamiento en la ejecución de las
partidas presupuestales, también autorizado por la norma en estudio, era
suficiente para los fines de reducción del gasto público y no implicaba la
reforma del presupuesto sino apenas la postergación, temporal o indefinida, de
las erogaciones cuyos montos máximos ha previsto la ley correspondiente.
4. A mi juicio, ningún objeto tendría la
adopción de los presupuestos anuales por el Congreso si el Ejecutivo puede, por
razones tan vagas y discrecionales como las que se han convalidado, introducir
los cambios que juzgue pertinentes.
5. Desde el punto de vista constitucional,
estas apreciaciones que me permito consignar no pretenden convertir a la ley de
presupuesto en "fetiche", sino preservar, por una parte, la superior
jerarquía del orden legal sobre la actividad administrativa del Gobierno,
llamado a ejecutar mas no a variar la ley, y, por otra, la autonomía presupuestal
de ciertos órganos e instituciones estatales, como la justicia.
Sobre el último
aspecto, debo decir que la decisión de la Corte adoptada en la fecha implica la
nugatoriedad e inutilidad de la independencia otorgada a la Rama Judicial en la
Constitución de 1991. De nada servirán las proyecciones, planes y programas de
inversiones que apruebe el Consejo Superior de la Judicatura sobre la base de
partidas aprobadas por el Congreso si, de manera unilateral e imperativa, el
Ejecutivo puede reducir aquéllas en cualquier momento. Allí puede haberse
entregado a los gobiernos una peligrosa herramienta de presión sobre las
corporaciones judiciales, por ejemplo cuando las decisiones de éstas no le
agraden, como ocurrió en días pasados con una sentencia de esta misma Corte.
6. Con la debida consideración hacia mis
colegas, estimo que la sentencia incurre en imperdonable ingenuidad cuando
condiciona la exequibilidad de las reducciones gubernamentales de las
apropiaciones previstas en el presupuesto, en el sentido de que ellas no
implican una modificación del mismo, agregando que "el Gobierno debe
ejercer esa facultad en forma razonable y proporcionada, y respetando la
autonomía de las otras ramas del poder y entidades autónomas".
¿De qué valen esas
bien intencionadas advertencias si la facultad de reducir apropiaciones
presupuestales, en cabeza del Gobierno, se juzga y declara ajustada a la
Constitución?
Permítaseme expresar
que la determinación adoptada, en los términos en que lo ha sido, equivale a
declarar exequible una ley que autoriza fusilamientos, bajo el entendido de que
ella no implica la consagración de la pena de muerte.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
[1]Sentencias C-508/96 MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
Jurídico No 4.
[2]Ver sentencia C-695/96. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 9 y ss.
[3]Ver, entre otras, la sentencia C-357/94 y C-695/96.
[4]  Ver el artículo.14 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico
del Presupuesto que reproduce el artículo 10 de la Ley 38 de 1989. Ver igualmente
el artículo 89 del decreto 111 de 1996 que compila los artículos 72 de la Ley
38 de 1989, 38 de la Ley 179 de 1994 y 8ºde la Ley 225 de 1995
[5]Ver, entre otras, las sentencias C-478/92 y C-592/95.
[6] Sentencia C- 122/97. MP Antonio Barrera Carbonell y Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[7]Ver, entre otras, sentencias C-031/95 y C-318/95.
[8]Ver Sentencia C-592/95 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
Jurídico No 3. Ver igualmente la sentencia C-478/92.
[9] Sentencia C-592/95 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
Jurídico No 5.
[10] Sentencia C-101/96. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
jurídico No 6.
[11] Sentencia C-101/96. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
Jurídico No 6.