C-664-09
Sentencia C-664/09
Sentencia C-664/09
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-         Inexistencia
PRINCIPIO
DE EQUIDAD TRIBUTARIA EN IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO-No
se vulnera por omisión de actualización de la base gravable/PRINCIPIO
DE EQUIDAD TRIBUTARIA EN IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO-No
se vulnera por omisión de actualización de los precios de las cajetillas
de cigarrillos y tabaco
Si bien el Legislador
pretendió crear dos categorías distintas para efectos del cobro del impuesto de
consumo de cigarrillos y tabaco, las cuales se edificarían con base en el
criterio del precio de las cajetillas en el mercado: en la primera categoría se
encontrarían las cajetillas cuyo valor no excediera los $2.000, y en la segunda
las que superaran ese monto, de donde el impuesto al consumo variaría de
acuerdo con la categoría a la que perteneciera un producto específico, lo que
indica que lo coherente habría sido que en el parágrafo tercero del artículo se
ordenara tanto la actualización de las tarifas como la de la base gravable. Sin
embargo, por un error de técnica legislativa se habría omitido ordenar esta
actualización de la base gravable, inadvertencia que acarrea que el impuesto al
consumo sobre los cigarrillos y el tabaco  aparezca como incongruente, puesto
que la distinción establecida por el Congreso de la República para efecto del
cobro del impuesto tiende a desaparecer por causa de la inflación, de tal
manera que todas las cajetillas terminarán pagando el mismo impuesto al consumo,
que generará, que la carga tributaria sobre las cajetillas de menor valor sea
mayor que la que soportarán las cajetillas más costosas. Empero, de lo anterior
no se deduce una afectación manifiesta  del principio de equidad, ni que esa
vulneración se irradie sobre el conjunto del sistema tributario y de la
sociedad, condición necesaria para que se pueda establecer la vulneración del
principio de equidad tributaria. Además, independientemente de las razones que
motivaron su decisión, en el texto aprobado por el Legislador no se determinó
que también debía actualizarse el precio de diferenciación para efectos del
cobro de las tarifas sobre el impuesto al consumo de los productos del tabaco
elaborado y dado que la voluntad real del Legislador se materializa a través de
las normas que aprueba, ha de entenderse que la voluntad del Legislador fue la
de que la diferenciación entre las tarifas desapareciera con el paso del
tiempo.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Función no orientada a determinar la eficacia o no de
una norma
Múltiples
son los factores que pueden conducir a que una norma jurídica deje de operar en
la práctica o deje de producir los efectos que se perseguía obtener con ella.
Sin embargo, ello no implica que la norma deba ser declarada inconstitucional.
El juicio sobre la validez constitucional de una disposición jurídica es muy
diferente del análisis acerca de la eficacia real que tenga la misma norma en
la sociedad. Estos dos exámenes tienen objetivos distintos y se fundan en
diferentes criterios.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
sobre aspectos de conveniencia u oportunidad
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Creación, modificación y
supresión de beneficios tributarios/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA-Determinación de elementos/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites
La Constitución le asigna al
Legislador un amplio marco de configuración legislativa para la creación,
modificación y eliminación de los tributos, correspondiéndole la determinación
de los elementos del tributo a las asambleas representativas, en este caso al
Congreso de la República, que en su proceso debe respetar los derechos
fundamentales y los principios de legalidad, certeza e irretroactividad, además
de los principios de equidad, eficiencia y progresividad que se predican del
conjunto del sistema impositivo.
SISTEMA
TRIBUTARIO-Principios
El constituyente ha
determinado los principios con arreglo a los cuales debe regularse el sistema
tributario.  Tales principios son, por una parte, los de legalidad, certeza e
irretroactividad y, por otra, los de equidad, eficiencia y progresividad.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Significado
De acuerdo con el principio de
legalidad, todo tributo requiere de una ley previa que lo establezca y la
competencia para imponerlo radica en el Congreso, las asambleas departamentales
y los concejos municipales como órganos de representación popular.
PRINCIPIO
DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Significado
En virtud del principio de
certeza, la norma que establece el impuesto debe fijar el sujeto activo, el
sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa.
PRINCIPIO
DE IRRETROACTIVIDAD DEL TRIBUTO-Significado
En razón del principio de
irretroactividad, la ley que impone un impuesto no puede aplicarse a hechos
generadores ocurridos antes de su vigencia.
PRINCIPIO
DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Concepto/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Proscribe
tratamientos tributarios diferenciados injustificados/PRINCIPIO DE EQUIDAD
VERTICAL DEL TRIBUTO-Significado/PRINCIPIO DE EQUIDAD HORIZONTAL DEL
TRIBUTO-Significado
El principio de equidad
tributaria es la manifestación del derecho fundamental de igualdad en esa
materia y por ello proscribe formulaciones legales que establezcan tratamientos
tributarios diferenciados injustificados tanto por desconocer el mandato de
igual regulación legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual, como
por desconocer el mandato de regulación diferenciada cuando no hay razones para
un tratamiento igual. La Corte también ha diferenciado entre la equidad
vertical y la equidad horizontal y para la configuración teórica de esos
conceptos ha recurrido al principio de progresividad. Así, en virtud de la
equidad horizontal, las personas con capacidad económica igual deben contribuir
de igual manera mientras que, de acuerdo con la equidad vertical, las personas
con mayor capacidad económica deben contribuir en mayor medida.
PRINCIPIO
DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Condiciones para que se configure su vulneración
Para que
una norma sea declarada inconstitucional por violación del principio de equidad
tributaria se debe demostrar que la norma tiene un efecto inequitativo en el
conjunto del sistema tributario. Es decir, no es suficiente con que la norma
acusada aparezca como inapropiada o inequitativa en sí misma, sino que se exige
que sus consecuencias tengan la virtualidad de transformar la identidad misma
del sistema tributario y afecten la sociedad en general. Además, la vulneración
del principio de equidad tributaria debe ser manifiesta y clara.
PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD DEL TRIBUTO-Concepto y alcance
El principio de progresividad
compensa la insuficiencia del principio de proporcionalidad en el sistema
tributario pues como en este ámbito no basta con mantener en todos los niveles
una relación simplemente porcentual entre la capacidad económica del
contribuyente y el monto de los impuestos a su cargo, el constituyente ha
superado esa deficiencia disponiendo que quienes tienen mayor patrimonio y
perciben mayores ingresos aporten en mayor proporción al financiamiento de los
gastos del Estado; es decir, se trata de que la carga tributaria sea mayor entre
mayores sean los ingresos y el patrimonio del contribuyente.
PRINCIPIO
DE EFICIENCIA DEL TRIBUTO-Significado
El principio de eficiencia
implica que debe existir una relación de equilibrio entre los costos que la
administración debe asumir para el recaudo del tributo y las sumas recaudadas,
es decir, se trata de generar el mayor recaudo al menor costo.
IMPUESTO AL
CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO-Antecedentes legislativos/IMPUESTO
AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO-Base gravable y tarifa/IMPUESTO
AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO-Determinación por precio de
las cajetillas
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No es la vía para la corrección de errores
legislativos que no constituyan por si mismos vicios de inconstitucionalidad
AUTONOMIA
LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance
SISTEMA
TRIBUTARIO-Principios que lo rigen/PRINCIPIOS DEL SISTEMA TRIBUTARIO-Se
predican del sistema tributario en su conjunto
Los principios que rigen el
sistema tributario son, de una parte, los de legalidad, certeza e
irretroactividad y, de otra parte, los de equidad, eficiencia y progresividad.
Tales principios constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del
sistema tributario y se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto
en particular.
IMPUESTO AL
CONSUMO DE CIGARRILLO Y TABACO ELABORADO-Determinación por legislador
OMISION
LEGISLATIVA-No toda omisión del legislador es inconstitucional
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD Y ACTUALIZACION DE CIFRAS-Casos excepcionales en que la
jurisprudencia constitucional ha ordenado la actualización de cifras por
encontrar omisiones del legislador que vulneran derechos fundamentales o normas
constitucionales
Referencia: expediente D-7642
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 211 de la Ley 223 de 1995, “Por la
cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras
disposiciones”, modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de
2006, “Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.”
Demandante:
Andrea Carolina Guevara Rojas
Magistrado
Ponente:
Dr. JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil nueve
(2009).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
La ciudadana Andrea Carolina
Guevara Rojas, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
presentó demanda contra el artículo 211 de la Ley 223 de 1995, modificado por
el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, a la cual le correspondió el expediente
D-7642.
Por cumplir con las exigencias
establecidas en el Decreto 2067 de 1991, mediante Auto del doce (12) de
marzo de dos mil nueve (2009), fue admitida la demanda por este despacho.
En consecuencia, para efectos de
permitir la intervención ciudadana, se dispuso fijar en lista el presente
proceso en la Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días
y, simultáneamente, correr traslado del expediente al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto correspondiente. Igualmente, se dispuso
comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso conforme a lo dispuesto en el artículo 244 de la
Constitución, así como al Ministerio de la Protección Social, al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran directamente o a través
de apoderado escogido para el efecto dentro de este proceso de
constitucionalidad.
Así mismo, se invitó a participar
dentro de este proceso a las Facultades de Derecho de las Universidades
Externado de Colombia, de los Andes, Javeriana, Rosario, Eafit e Icesi, al
igual que al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Federación Nacional de
Productores de Tabaco – Fedetabaco, y a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS  DEMANDADAS
A continuación se transcribe el
texto del artículo demandado, acorde con las modificaciones introducidas
mediante el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006,  publicada en el Diario Oficial
No. 46.494 del veintisiete (27) de diciembre de dos mil seis (2006):
“ARTÍCULO 76. Modifícanse los artículos 189, 190, 210 y 211 y 213 de la
Ley 223 de 1995, los cuales quedan así:
“Impuesto al Consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
“(…)
“Artículo
211. Tarifas. A partir del
1o de enero del año 2007, las tarifas al impuesto al consumo de cigarrillos y
tabaco elaborado, serán las siguientes:
“1. Para
los cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos cuyo precio de venta al público
sea hasta $2.000 será de $400 por cada cajetilla de 20 unidades o
proporcionalmente a su contenido.
“2. Para
los cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos cuyo precio de venta al público
sea superior a 2.000 pesos será de $800 por cada cajetilla de 20 unidades o
proporcionalmente a su contenido.
“PARÁGRAFO
1o. Dentro de las anteriores tarifas se encuentra incorporado el impuesto con
destino al deporte creado por la Ley 30/71, en un porcentaje del 16% del valor
liquidado por concepto de impuesto al consumo.
“PARÁGRAFO
2o. La tarifa por cada gramo de picadura rapé o chinú será de $30.
“PARÁGRAFO
3o. Las tarifas aquí señaladas se actualizarán anualmente en el porcentaje de
crecimiento del precio al consumidor final de estos productos, certificados por
el DANE. La Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público certificará y publicará antes del 1o de enero de cada año, las tarifas
actualizadas, en todo caso el incremento no podrá ser inferior a la inflación
causada.
“PARÁGRAFO
4o. Para estos efectos se tendrán en cuenta los precios vigentes en el mercado
correspondientes al año 2006.”    (en cursiva la norma demandada)
III. DEMANDA
La ciudadana Andrea Carolina
Guevara Rojas demandó la norma de la referencia, por considerar que desconocía
los artículos 1º, 95.9, 338 y 363 de la Constitución Nacional. Solicita a esta
Corporación declarar la inexequibilidad total del artículo o, en su defecto,
declarar exequible la expresión “$2000 pesos”, contenida en los numerales 1 y
2, en el entendido de que dicho parámetro o umbral debe ser objeto de
actualización en las condiciones previstas en el parágrafo tercero del mismo
artículo 211 de la Ley 223 de 1995, según el texto modificado por el artículo
76 de la Ley 1111 de 2006.
En primer lugar, la demandante
señala que en una ocasión anterior había demandado la misma disposición, y que,
en la sentencia C-1066 de 2008, la Corte Constitucional decidió declararse
inhibida para fallar, por ineptitud sustantiva de la demanda.
A continuación, manifiesta que
“al menos desde la expedición de la Ley 14 de 1983, se habían previsto dos
mecanismos diferentes para la determinación  del impuesto al consumo de cigarrillo
y tabaco, según si se trataba de tabaco de producción nacional o extranjera…”
La Ley 223 de 1995 continuó con este mecanismo de diferenciación de la base
entre cigarrillos o tabacos nacionales o extranjeros, aun cuando el resultado
fue el de que se “estableciera una ventaja tributaria a favor de cigarrillos y
tabacos importados frente a los de producción nacional.”.
Precisa que la Ley 1111 de 2006
conservó la política de diferenciación de la base impositiva aunque modificó el
mecanismo, con el objeto de corregir la ventaja creada a favor de los
cigarrillos y tabacos importados. Al respecto expresa que “el artículo 76 de la
Ley (…) dejó de lado el mecanismo de diferenciación de la base según la
procedencia (…) y lo remplazó por un mecanismo de diferenciación que buscaba
tener un referente más real (el precio de los bienes gravados) en procura de
una mayor equidad.”
Indica que la redacción de la
norma, según la cual la tarifa se incrementará de acuerdo con el porcentaje de
crecimiento del precio al consumidor, mientras que el umbral de $ 2000 pesos
permanecerá estático, acarrea que la diferenciación tributaria tienda a
desaparecer debido a la inflación. Dice al respecto que “el precio de los
tabacos y los cigarrillos se va incrementando poco a poco, por el paso del
tiempo, de manera que las cajetillas que hoy tienen un precio de venta al
público inferior a los 2.000 pesos, se irán desplazando hacia el lado superior
del umbral, con lo cual el impuesto se duplica en términos absolutos al pasar
de 400 pesos de 2006 (recuérdese que esta cifra si se actualiza) a 800 pesos
(de 2006) hasta que no haya ninguna cajetilla de 20 tabacos y cigarrillos cuyo
precio sea inferior a los 2.000 pesos.”
Agrega, entonces, que el efecto
de la inflación sobre el precio de los productos acarreará una distorsión
enorme en la relación entre el porcentaje que representa la tarifa y el valor
que recibe el productor de los tabacos o cigarrillos, por cuanto el precio de
venta al público incluye el valor del bien más el valor del impuesto.  En este
sentido, enfatizó que los productores de tabaco y cigarrillos económicos
quedarán expuestos a un mayor esfuerzo tributario. Asegura que este mayor
esfuerzo “redunda en una dificultad clara para el desarrollo de una actividad
lícita generadora de condiciones de desarrollo y en el detrimento del empleo en
la mayoría de municipios del Departamento de Santander y en otros 30 municipios
del territorio nacional en departamentos como Huila, Valle del Cauca, Boyacá,
Guajira, Sucre y Bolívar.”
Por todo lo anterior, considera
que la norma acusada vulnera los arts. 1°, 95.9, 338 y 363 de la Constitución.
Al respecto expone que la vulneración de los arts. 95.9 y 363 de la Carta
resulta de que la norma “incorpora rasgos bajo los cuales el impuesto al
consumo de tabaco y cigarrillos se torna injusto e inequitativo.” Reitera que,
por lo menos desde 1983, el Legislador había introducido criterios de
diferenciación en relación con las tarifas al consumo del tabaco y el
cigarrillo, y que era claro que el propósito del Legislador era preservar ese
criterio de distinción. Advierte que la norma acusada, “en lugar de diferenciar
entre tabacos y cigarrillos nacionales e importados, introdujo el criterio de
distinción según precio de mercado, lo cual es mucho más técnico y adecuado
frente a los compromisos internacionales adquiridos por Colombia en  materia de
libre comercio y comercio internacional.”
Añade que el nuevo criterio es
“consistente con la noción de la equidad vertical”, pues diferencia entre
tabacos y cigarrillos “económicos”  y “costosos”, con lo cual logra “una
distribución equitativa de las cargas tributarias según la capacidad de aporte
de los sujetos consumidores de los bienes gravados.” Sin embargo, la redacción
final de la norma genera al final de cuentas una situación de inequidad, porque
ella misma conlleva a que se elimine el factor de equidad que había previsto
expresamente en desarrollo de una tradición que se extiende por 25 años o más.
Y si bien considera que el Legislador puede modificar las normas y hacerlas más
o menos equitativas para obtener diferentes objetivos, encuentra que resulta
contrario a la Carta que “la norma contenga un factor de equidad destinado a
desaparecer no como resultado expreso de la voluntad del legislador sino como
consecuencia de un fenómeno ajeno al tipo normativo como lo es la inflación.”
De esta forma, para la
demandante, la norma es inequitativa por cuanto, al ser el valor de $ 2000
pesos estático, el factor de equidad que ella misma contempla tiende necesariamente
a desaparecer, sin que el legislador haya expresado su voluntad sobre este
efecto causado por la inflación. Del mismo modo, considera que la norma vulnera
el principio de equidad porque la omisión en que incurrió el Legislador
“conduce al sacrificio de algunos contribuyentes (específicamente quienes
producen o comercializan productos cuyo precio se aproxima al umbral) en la
medida en que los arroja a un incremento de la tarifa que excede
manifiestamente todos los parámetros de razonabilidad”. Así, expone un ejemplo
del que se deriva que algunos productos pueden pasar de tener una tarifa del
26.67% a una del 72.73%, “lo cual resulta inexequible por ser excesivo.” Luego,
menciona que  esa nueva tarifa difícilmente puede ser trasladada a los
consumidores en el precio,  razón por la cual los productores y
comercializadores terminan asumiendo las pérdidas. Acota que esta situación se
remediaría “si el umbral se actualizara de la misma manera en que se actualizan
las tarifas, pues se mantendría siempre la proporción del gravamen sobre el
bien.”
Por eso, concluye acerca de este
cargo:
“En estas condiciones, la expresión acusada vulnera
los artículos 95.9 y 363 de la Constitución (i) porque conduce a la
desaparición práctica de un mecanismo que de manera específica había previsto
el legislador para dotar de condiciones de equidad al impuesto sobre el consumo
de cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos sin que ello sea producto de la
voluntad del legislador sino resultado de la inflación, la cual es ajena al
tipo normativo; y (ii) porque conduce al incremento desproporcionado de la
tarifa a cargo de los productores y comercializadores de tabacos y cigarrillos
ubicados en la parte inferior del umbral.”
En el segundo cargo indica que la
disposición acusada desconoce el artículo 1º de la Carta Política, que
establece que Colombia es un Estado de Derecho. En este sentido, enfatizó que
en un Estado Social de Derecho las normas jurídicas existen para regular
situaciones reales y ser aplicadas. En este caso, afirma,  la norma acusada
está destinada necesariamente a ser inaplicada, por causa de la inflación.
Agrega que el deber del
legislador de “establecer normas que tengan la potestad de regular situaciones
reales” es más importante “cuando se introduce o se conserva un tratamiento
diferencial, pues se parte del hecho de que la realidad aconseja que alguien
sea tratado de manera diferente (en esta ocasión, por razones de equidad).”
Afirma que el Congreso puede limitar el tiempo durante el cual un trato
diferencial ha de aplicarse, pero que esa decisión debe ser clara y manifiesta.
Por esta razón, es inadmisible que “la vigencia de ese trato diferencial no
quede expresamente prevista en la ley sino que sea resultado de un factor
externo como la inflación”.
Finalmente,  en su  tercer cargo
la actora indica que la disposición acusada contraría el art. 338 de la Carta,
que establece el principio de legalidad de los impuestos. Al respecto menciona
que la Corte ha indicado, en su sentencia C-114 de 2006, que uno de los
elementos de la legalidad del tributo es la certeza sobre los alcances del
mismo, y que él es vulnerado cuando una norma “introduce elementos
particularmente vagos u oscuros, que hacen imposible determinar el alcance del
tributo.”
En este sentido, considera que la
norma acusada presenta una “situación clara de indeterminación del impuesto
“dado que la inflación es un fenómeno incierto, de manera que la norma no
permite establecer cuándo un cierto bien debe pasar de la tarifa inferior a la
posterior”. De esta forma, los contribuyentes no tienen certeza de si “el año
siguiente va[n] a quedar sujetos a la tarifa inferior o a la superior”, por
cuanto la inflación puede incidir en el precio del producto haciendo que valga
más o menos de $ 2.000 pesos. Por esta razón, a su parecer, la norma transgrede
el artículo 338 de la Constitución, pues contiene un factor manifiesto de
indeterminación.
Con base en los argumentos
expuestos, asegura que la demanda reúne los requisitos de admisibilidad que
exige la Corte Constitucional, por cuanto presenta argumentos ciertos, claros,
específicos, directos y suficientes.
Para terminar, manifiesta que no
puede considerarse que el texto del artículo demandado “responde a un propósito
deliberado del legislador de dar cumplimiento a lo previsto en los tratados
internacionales suscritos por Colombia en materia de control al consumo de
tabaco.” Sobre este punto  expresa:
“En efecto, (i) los antecedentes legislativos
demuestran que desde hace más de 25 años existe una política expresa del
legislador de incorporar un método de distinción (bien por origen o por precio)
entre dos tipos diferentes de tabaco y de cigarrillo; (ii) no existe referencia
alguna en la ley o en los antecedentes que permita deducir que efectivamente había
en el legislador un deseo de poner fin de manera paulatina a la política
adoptada desde hace más de 25 años; (iii) en todo caso, la situación existente
(tarifa variable según índice de precios con umbral variable) es inexequible
por las razones expuestas; (iv) los tratados internacionales en materia de
control de consumo al tabaco no disponen de manera alguna que los países deben
adoptar normas tributarias manifiestamente injustas; (v) así como hay tratados
en materia de control al consumo de tabaco, también los hay en materia de
protección del mercado laboral y en materia de desarrollo agrícola.”
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de la Protección
Social
Luz Nubia Gutiérrez Rueda,
apoderada del Ministerio de la Protección Social, intervino en el proceso para
solicitarle a la Corte que se declarara inhibida para pronunciarse respecto de
la disposición demandada, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Subsidiariamente, solicitó que fuera declarada exequible la norma demandada.
Inicia su intervención indicando
que la norma acusada ha sido demandada en tres ocasiones diferentes. En dos de
ellas se declaró su constitucionalidad, por  los cargos analizados – en las
sentencias C-809 de 2007 y C-908 de 2007. En la tercera, a través de la
Sentencia C-1066 de 2008, la Corte se inhibió para fallar por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Manifiesta que la acusación
esbozada en esta oportunidad es la misma que se esgrimió en la demanda ante la
cual la Corte se inhibió de pronunciarse, ya que en ambas se reclama “la no
actualización de la suma umbral”. Por ende, considera que la Corte también
debería inhibirse para fallar en este caso. Así mismo, anota que “el cargo se
encuentra fundado en una interpretación de la norma, tema que no se contempló
en esta defensa, pero que subyace a la misma y que no constituye argumento
suficiente para soportar un cargo”.
Para el caso en que la Corte
decida pronunciarse de fondo, solicita que se declare la exequibilidad de la
norma acusada. Expresa que la accionante persigue que la norma sea interpretada
en el sentido de que el valor de la cajetilla sea actualizado. Sin embargo,
existe otra interpretación posible, cual es la de que “la norma no tuvo en
cuenta el umbral como elemento de actualización sino que se refirió
exclusivamente a las tarifas, lo cual es consistente con las medidas tendientes
al control del tabaco y en especial las que surgen del convenio marco adoptado
mediante la Ley 1109 de 2007 (…)”.
Menciona que entre las
obligaciones adoptadas por Colombia a través de la Ley mencionada se encuentra
la de dictar medidas relacionadas con los precios e impuestos para reducir el
consumo de tabaco. Recalca que también esta Corporación, al pronunciarse sobre
el convenio marco, señaló que las medidas de impuestos y precios son
herramientas importantes para reducir el consumo de tabaco.
2. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
Óscar Januario Bocanegra Ramírez,
asesor del Despacho del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino
dentro del presente proceso para solicitarle a la Corte que declarara exequible
la norma demandada.
En primer lugar, enfatizó que los
cargos y argumentos formulados por la demandante son los mismos aducidos en la
primera demanda de inconstitucionalidad previamente instaurada, que finalizó
con una sentencia de inhibición por parte de esta Corporación. Dice que, al
igual que ahora, en aquella oportunidad la actora adujo que se vulneraban los
principios de legalidad, justicia y equidad tributaria, así como el principio
del Estado Social de Derecho.
A continuación, indica que la
jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en reiterar que el
legislador cuenta con amplia autonomía para definir los elementos de la
obligación tributaria. Para ello remite a la Sentencia C-876 de 2002. En este
sentido, asegura que en este caso “el umbral de $2000 pesos establecido (…) es
un marco de referencia fijado autónomamente por el  legislador para la determinación
de uno de los componentes de la obligación, esto es, la tarifa.” Menciona
también que la fijación de ese marco de referencia es una práctica común en el
legislador y que, en algunos casos, él “opta por el establecimiento o no de su
actualización, y cuando así lo decide hace mención expresa de ello.”
Por lo tanto, asevera que “la
actualización o no de determinados factores es un asunto de decisión exclusiva
del legislador. En ejercicio de su amplio poder de configuración, que debe ser
establecido de manera expresa en la ley, máxime si de ello depende el
perfeccionamiento de una obligación tributaria en virtud del principio de
certeza y determinación.”
En punto a la norma demandada,
manifiesta que ella
“ordena la actualización de la tarifa, guardando
silencio frente al marco de referencia ($2.000), es decir que la norma
demandada ordena expresamente, y sin lugar a equívocos, que lo que ha de
actualizarse es únicamente la tarifa, mas no ningún otro elemento diferente de
ella, aun siendo determinante para su aplicación.
“Esta alternativa asumida por el legislador puede en
gracia de discusión dar lugar a la alegada inamovilidad del marco de referencia
que conduciría a que todos los productos gravados tributen a la tarifa más
alta. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que este efecto per se no sólo no
contraría principios constitucionales como los expuestos por la demandante,
sino que por el contrario: 1) Resulta consecuente con finalidades extrafiscales
del tributo, dada la clase de producto que se grava, el tabaco, que es de
aquellos frente a los cuales el Estado propende por desestimular su consumo. 2)
Tiende a una materialización del principio de equidad horizontal, ya que lo que
se grava es el consumo de un producto en consideración al producto mismo, y no
en consideración a quienes lo consumen; y 3) Obedece a políticas del Gobierno
Nacional coherentes con tratados internacionales suscritos por Colombia con la
finalidad de disminuir el consumo de esta clase de productos por la vía del
incremento en los impuestos.
“En este orden de ideas, el legislador podía
válidamente determinar la no actualización del marco de referencia (…), en el
marco de la amplia autonomía otorgada a éste por la Constitución Política,
razón por la cual, en caso de que la H. Corte Constitucional decida conocer del
fondo de los cargos formulados, se solicita desestimar los mismos según lo
anteriormente expuesto.”
Finalmente, indicó que el cargo
relacionado con el carácter indeterminado de los elementos del tributo no está llamado
a prosperar. Sobre este punto expresa que en la sentencia C-480 de 2007, en la
cual se resolvió una demanda contra este mismo artículo, la Corte indicó que es
legítimo efectuar la delegación de la determinación de estos elementos, cuando
“en un análisis de razonabilidad se pueda concluir que no es posible que la
determinación (…) se cumpla por el legislador (…)”  Afirma que esa regla opera
en el presente caso, ya que no es posible de otro modo certificar el precio de
venta al público del mencionado producto. En este sentido, esta determinación
depende de métodos objetivos propios de la función de la entidad administrativa
y no de su capricho.
3. Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales
Juan Carlos Guerrero Cárdenas,
Subdirector de Gestión de Representación Externa de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, envió un escrito en el que afirmó que la Dirección se
abstenía de emitir el concepto técnico solicitado respecto a la norma
demandada, “en atención a que las competencias legales propias de la DIAN no
resultan suficientes para ello y porque eventualmente podríamos invadir órbitas
de competencia ajenas a la entidad.”
4. Instituto Colombiano de
Derecho Tributario
La Presidenta del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, Lucy Cruz de Quiñones, presentó ante la Corte
el concepto aprobado por esa institución, en el cual se solicita que la Corte
declare la exequibilidad de la disposición acusada.
Con respecto al cargo de la
demanda acerca de la presunta violación de los principios de justicia y equidad
tributarias, argumentó que los beneficios tributarios, entre los que se
encuentra la determinación de un menor impuesto, se justifican
constitucionalmente cuando constituyen un imperativo de justicia tributaria,
cuando a través del beneficio se pretende desarrollar una finalidad del Estado
Social de Derecho o cuando el Estado interviene en la economía para incentivar
una determinada actividad o lograr un cierto fin. Remite para este punto a la
Sentencia C-1060 de 2001.
Enfatizó que en el caso objeto de
estudio no se presenta ninguna de esas circunstancias, razón por la cual “no se
ve por qué el legislador debe establecer una diferenciación de trato tributario
en función del valor de una cajetilla de cigarrillos”. Por el contrario,
afirma, “la convicción interna de la sociedad colombiana y los compromisos
internacionales del Estado, claramente indican que la lucha contra el
tabaquismo es una prioridad de la política de salud pública.” Menciona en este
sentido la Ley 1109 de 2006, mediante la cual se aprobó el Convenio Marco de la
OMS para el control del tabaco.
Así las cosas, en el concepto se
concluye que la norma demandada “no viola el principio de equidad, y por el
contrario, reafirma el principio de generalidad del tributo al no permitir el
establecimiento de una discriminación que no resulta justificada”.
En lo referente a la acusación
acerca de la violación de los principios que inspiran el Estado Social de
Derecho, indicó que, en el ejercicio de su poder tributario, el legislador goza
de “un margen razonable de discrecionalidad, según el cual en cualquier momento
puede restringir o eliminar un beneficio tributario, siempre que con ello no se
viole principios tributarios o los valores imperantes en la sociedad.” Anota
también que “[p]recisamente, ese poder tributario de configuración de la norma
es una manifestación del Estado de Derecho, por lo cual no se puede decir que
cuando el legislador hace un uso razonable de dicha facultad, está en contravía
del principio mencionado.”
A continuación, asegura que la
terminación de la diferenciación en el trato impositivo entre las cajetillas de
cigarrillos, de acuerdo con su valor, “estaba prevista implícitamente en la
norma desde su aprobación en el Congreso Nacional, ya que al no permitir su
indexación por efectos de inflación, era previsible que el trato
discriminatorio se terminara en el curso de unos contados años”.
Por lo tanto, considera que la
norma acusada no vulnera el Estado de Derecho y que, por el contrario “su
determinación de desincentivar con un impuesto el consumo de tabaco corresponde
a una decisión de política de salud pública.”
Para terminar, expresa que el
cargo acerca de la transgresión del principio de legalidad ya fue desestimado
en la sentencia C-408 de 2007, razón por la cual  existe cosa juzgada
constitucional sobre él.
5. Universidad Externado de
Colombia
El Director del Centro de
Estudios Fiscales (CEF) del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad
Externado de Colombia, Julio Roberto Piza, participó en el proceso para
solicitarle a esta Corporación que declarara la inexequibilidad de la norma
demandada.
Después de referirse al principio
de equidad en los tributos, contemplado en el art. 363 de la Constitución, pasa
a explicar las diferencias entre los principios de equidad vertical y equidad
horizontal en materia impositiva. Así, expresa que mientras el primero persigue
dar un trato desigual a los desiguales, con lo cual realiza el principio de
progresividad, el segundo le asigna un trato igual a las personas que se
encuentran en condiciones similares, con lo cual desarrolla el principio de
proporcionalidad.
A continuación entra a considerar
si en el caso del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco debe darse
aplicación a los principios de equidad vertical y de progresividad. Para ello
diferencia  entre los impuestos directos y los indirectos, siendo los primeros
aquellos que “gravan a la persona o empresa dependiendo de su nivel de riqueza
y por lo tanto de su capacidad contributiva, mientras que los indirectos son
los que gravan de forma general a toda persona o empresa sin atender a la
capacidad contributiva”.
Menciona que la doctrina y la
jurisprudencia han establecido que el principio de progresividad tributaria se
predica generalmente de los impuestos directos, como el de la renta, el predial
y el de industria y comercio. Sin embargo, aclara que la Corte también ha
indicado que esa relación no es absoluta. Así, expone que “se deberá considerar
progresivo, no a un tributo de naturaleza directa sino a un tributo – ya sea
directo o indirecto – que consiga mayores recaudos de quienes más tienen, con
una carga fiscal total más que proporcional sobre el crecimiento de sus rentas
o riquezas. En conclusión, tanto los impuestos de tipo directo, como los
indirectos podrían soportar, bajo este entendido, tarifas progresivas.”
Asegura que una lectura exegética
de la norma demandada permite deducir  que el legislador quiso prever una
progresividad en el impuesto al consumo de cigarrillo, pues “para efectos de la
determinación de la tarifa aplicable del impuesto al consumo, la Ley establece
como primer parámetro de referencia el precio de venta al público del producto,
que además constituye la base gravable del impuesto. Este precio permitirá
determinar en cuál de los dos rangos de precios definidos por la norma citada
debe ubicarse el producto, que son hasta $2.000 pesos y más de $2.000 pesos,
para cada uno de los cuales se ha definido una tarifa aplicable”.
Precisa que el propósito del
legislador “al darle un tinte progresivo a este tributo de naturaleza indirecta
fue claramente, como lo aduce la demandante, garantizar la equidad y la
justicia tributaria, introduciendo un factor de diferenciación entre tabacos y
cigarrillos económicos y costosos, para así lograr una distribución equitativa
de las cargas tributarias según la capacidad de aporte de los sujetos
pasivos.”  Asegura que esa intención del Congreso se hizo nugatoria “por cuenta
de la omisión legislativa de ordenar la actualización del valor definido como
parámetro para delimitar los dos rangos de precio.” Esta situación tiene como
consecuencia que “por efecto del ajuste de los precios de mercado de los productos
gravados, aquellos gravados con la tarifa de $400 (valor año 2007) se irán
desplazando progresivamente a la segunda tarifa definida, esto es la de $800
(valor del año 2007), hasta el punto de que la primera tarifa se hará
inaplicable y sólo conservará una vigencia formal…”
Por eso, comparte la posición de
la demandante acerca de que “la norma en cuestión establece en principio unas
condiciones de equidad de una carga tributaria que se desvanecen y están
destinadas a extinguirse con el paso del tiempo y por efecto de un factor
externo como lo es la inflación. Quiere significar que la misma norma que había
pretendido garantizar la equidad conlleva, por una omisión del legislador, a
que se elimine ese factor de progresividad del impuesto.”
De otra parte, considera que la
disposición acusada no viola el principio de legalidad, “dado que la norma
establece de forma clara y precisa la estructura del impuesto, determinando
cuál es la tarifa y la base gravable. Así, los problemas que presenta la norma
se refieren exclusivamente a la justicia tributaria que se desvanece por causa
de la inflación…”
En consecuencia, solicita que se
declare la inexequibilidad del artículo acusado, “dado que a pesar de
considerar lo más adecuado darle un alcance interpretativo a la norma demandada
que permite seguir garantizando a futuro la equidad y la progresividad,
consideramos la solicitud de exequibilidad condicionada como una intromisión
indebida en la determinación del alcance de la norma el cual debe ser previsto
única y exclusivamente por el legislador, en virtud del principio de reserva de
ley tributaria consagrado en el artículo 338 de la Constitución Política.”
6. Federación Nacional de
Productores de Tabaco - FEDETABACO
El gerente de la Federación
Nacional de Productores de Tabaco - FEDETABACO -, Heliodoro Campos,  intervino
en el proceso para coadyuvar la pretensión de que se disponga la actualización
del precio de las cajetillas ($2.000), que sirve de base para la determinación
del impuesto al consumo sobre los cigarrillos y el tabaco.
Indicó que el cultivo de tabaco
se desarrolla en 9 de los departamentos del país, “cobijando más de 64
municipios que dependen exclusivamente de esta actividad…” Anota que más de
25.000 familias dependen del cultivo del tabaco y que anualmente se siembran
cerca de 18.000 hectáreas, con lo cual se generan 4.500.000 jornales. También
especifica que el cultivo se desarrolla en zonas muy pobres y que la producción
nacional es absorbida por la industria nacional, que compite principalmente en
el segmento de los precios bajos.
Sobre los efectos prácticos del
texto actual de la norma agrega:
“De no actualizarse este umbral, los cigarrillos
nacionales terminarían en el corto plazo pagando el impuesto de la categoría
superior, es decir, duplicando su carga tributaria, pues la norma tal cual como
ella funciona en la actualidad hace que las cajetillas ubicadas en la parte
inferior del umbral pasen a la parte superior a pesar de ser un mismo producto.
“Así pues, se está generando un efecto crítico y
perverso desde el punto de vista de la competencia, pues los cigarrillos bajos
se han visto en la necesidad de aumentar considerablemente sus precios para
cubrir esta nueva carga situándose en un rango muy parecido al de las marcas
más posicionadas (precios altos), generando en últimas una contracción en el
consumo de estas primeras y una drástica reducción en la utilización del tabaco
nacional.
“El gremio que represento se ve de este modo en la
obligación de expresar su voz de desaliento frente a esta situación en la cual
se protege el empleo y la industria tabacalera extranjera en perjuicio del
empleo de la industria tabacalera nacional, lo cual cobra una mayor gravedad en
la coyuntura actual de desaceleración de la economía.”
7. Intervención del ciudadano
Santiago Pardo
El ciudadano Santiago Pardo
Ramírez participó en el proceso para coadyuvar los argumentos de la demandante.
Solicita que se declare la exequibilidad condicionada de la norma demandada, en
el entendido de que se indexe el valor de las cajetillas sobre el cual se
aplica la tarifa del impuesto al consumo sobre los cigarrillos y el tabaco.
Manifiesta que el objetivo de los
artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006 fue tanto aumentar el recaudo
nacional, como corregir la inequidad generada a partir de las bases gravables
fijadas por la Ley 223 de 2005 para el pago del impuesto sobre los cigarrillos
nacionales e importados. Manifiesta que esa inequidad condujo a que “mientras
los productores nacionales cancelaban un 81% sobre su base gravable, los
importados tan solo cancelaban un 35%.”
Considera que la permanencia del
umbral en $2.000 pesos genera un efecto regresivo para los cigarrillos de
precios bajos y que “el espíritu del legislador y la naturaleza de la norma
jamás fue el dejar congelada esta cifra, para que al cabo de unos pocos años,
por efectos de la inflación, todos los cigarrillos estuvieran sometidos a un
impuesto idéntico en valor absoluto.”
A su parecer, los valores
absolutos deben ser indexados por la inflación o por el índice de precios al
consumidor. De lo contrario todos los contribuyentes, independientemente de su
estrato o de los productos que consuman, terminarían pagando los mismos
tributos, con lo que se transgrediría el principio de equidad vertical y la
progresividad en esta materia. Así las cosas, solicitó a esta Corporación
declarar la exequibilidad condicionada de la disposición acusada, en el sentido
de que el umbral de $2.000 pesos debe ser actualizado con la inflación.
8. Intervenciones
extemporáneas
El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y la Universidad del Rosario  intervinieron de manera
extemporánea. En vista de ello, sus escritos no serán reseñados de manera
extensa. Con todo, es importante señalar que el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural solicitó a esta Corporación que se inhibiera para pronunciarse
de fondo sobre la demanda, “por cuanto comparte identidad de objeto y de
argumentos con la presentada anteriormente por la actora”, que fuera decidida a
través de la Sentencia C-1066 de 2008.
Por su parte, la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario se pronunció a favor de la
declaración de exequibilidad de la norma demandada. Manifiesta que las medidas
tomadas en la norma acusada responden al objetivo de “reducir el consumo de
tabaco y disuadir a los consumidores hasta abolir el consumo de cigarrillo.”
Afirma, entonces, que “los principios de justicia y equidad en materia
tributaria se desvanecen ante cuestiones de salud pública como el tabaquismo.”
De igual forma, indicó que los elementos de la obligación tributaria se
encuentran plenamente definidos.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
En su concepto, el Ministerio
Público solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la
norma acusada.
En primer lugar, la Vista Fiscal
manifiesta que, a pesar de que sobre el artículo acusado la Corte ya ha dictado
cuatro sentencias (C-480, C-809 y C-908 de 2007, y C-1066 de 2008), no existe
cosa juzgada sobre la demanda de la actora, por cuanto los cargos planteados
por ella no han sido analizados.
Después de una exposición sobre
el contenido y alcance del artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, el representante
del Ministerio Público se concentra en describir el contenido del Convenio
Marco de la Organización Mundial de la Salud para el control del tabaco. Luego,
se refiere a la sentencia C-655 de 2007, en la cual la Corte declaró la
exequibilidad del convenio y de la ley aprobatoria del mismo.
A continuación, la Vista Fiscal
entra a estudiar la constitucionalidad material del artículo demandado. Al
respecto asegura que el artículo señaló con claridad y precisión algunos de los
elementos esenciales del impuesto al consumo de cigarrillos y tabacos
elaborados, tales como el hecho generador, la base gravable y la tarifa. Por
eso, afirma que la omisión de la actualización monetaria del umbral de $ 2.000
pesos no fue causada por un error del Legislador, sino por una decisión consciente
del mismo en su propósito de desincentivar el consumo del tabaco:
“Tal omisión no es producto del error o el olvido del
Legislador, como lo sugiere la accionante, sino una manifestación contundente
de su voluntad de desestimular el consumo de cigarrillos, sustentada en la
política pública antitabaquismo que rige a nivel nacional, con base en los
artículos 9, 11, 78, 79, 80, 81, 226, 227 y 334 de la Constitución Política, la
cual se ha visto reforzada a partir de la ratificación y entrada en vigencia del
Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, que justamente contempla
dentro de sus líneas de acción la reducción de la demanda de aquel, mediante la
adopción de medidas sobre sus precios e impuestos.
“En efecto, se entiende que la elevación de las tasas
sobre el tabaco, al incidir de manera directa en el
aumento de su precio al consumidor, por tratarse de un impuesto indirecto,
reduce de manera significativa su consumo. Se trata de una regla económica
básica que si bien admite variadas matizaciones, las mismas confirman la
viabilidad de los resultados perseguidos por el Estado en esta materia, en la
medida en que las consecuencias de impuestos más elevados son más determinantes
sobre los jóvenes que responden mejor a la elevación de los precios que las
personas de edades más avanzadas.
“También conviene apuntar que los impuestos más altos
reducen la demanda de tabaco
de manera más nítida en los países de ingreso predominantemente medio y bajo
como el nuestro, en los que los fumadores responden en mayor medida al aumento de los precios que en los países
de ingreso alto.”
Aclara
que si bien algunos pueden objetar que la naturaleza adictiva de la nicotina
hace inoperante la fórmula de elevación de los precios para desincentivar el
consumo de cigarrillos y tabaco, lo cierto es que las investigaciones
realizadas
“concuerdan
en que, para una sustancia adictiva como la
nicotina, los niveles de consumo actual del individuo dependerán de los niveles
de consumo anteriores y del precio actual del producto. (…).
“(…) Si los fumadores son adictos, su respuesta a la
elevación de los precios será relativamente lenta, aunque aumentará a largo
plazo. De esta manera se puede concluir, sin lugar a dudas, que un aumento real
y permanente de los precios ejerce un impacto en la demanda
cuya magnitud se duplica aproximadamente a largo plazo en relación con el
impacto logrado a corto plazo.”
Finalmente, rechaza la objeción
acerca de que la norma acusada quebranta el principio de equidad en materia
tributaria, para lo cual se fundamenta en distintos apartes de la sentencia
C-197 de 1997, en la cual “la Corte  Constitucional desvirtuó tal afirmación en
relación con los impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborados.”
VI. FUNDAMENTOS Y
CONSIDERACIONES
Competencia
1. La Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las
normas objetadas por el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos
167, inciso 4º y 241 numeral 8º de la Carta Política.
El  problema jurídico
2. La actora considera que el
artículo 211 de la Ley 223 de 1995, de acuerdo con la modificación que le fuera
introducida por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, vulnera los artículos
1º, 95.9, 338 y 363 de la Constitución. Afirma que el hecho de que el
Legislador hubiera omitido ordenar la actualización  del precio de las
cajetillas de cigarrillos y tabacos con base en el cual se cobra el impuesto al
consumo sobre estos productos, acarrea una violación a los principios del Estado
de Derecho, de la legalidad del tributo y de la equidad tributaria. Solicita
que se declare la inconstitucionalidad del artículo o que, en su defecto, se
declare la constitucionalidad de la expresión “$2.000 pesos”, en el entendido
de que esa cifra debe ser objeto de actualización, en armonía con el aumento de
los precios de esos productos.
La posición de la actora fue
coadyuvada por el director del Centro de Estudios Fiscales del Departamento de
Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, el gerente de la
Federación Nacional de Productores de Tabaco – FEDETABACO -  y el ciudadano
Santiago Pardo.
Por su parte, los intervinientes
en representación del Ministerio de la Protección Social y del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, al igual que el representante del Ministerio
Público y la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
solicitaron que se declarara la exequibilidad de la norma demandada.
Igualmente, varios de ellos y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
solicitaron que la Corte se inhibiera para fallar, por ineptitud sustantiva de
la demanda, tal como lo hizo en la Sentencia C-1066 de 2008.
Por lo tanto, en esta ocasión, la
Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿el texto del artículo 211
de la Ley 223 de 1995, de acuerdo con la modificación que le fuera introducida
por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, desconoce los principios del Estado
de Derecho y de legalidad y equidad tributarias y, por consiguiente, vulnera
los artículos 1º, 95.9, 338 y 363 de la Constitución?
Sin embargo, antes de entrar en
la materia, la Corte debe establecer si la demanda es apta y si no existe cosa
juzgada constitucional sobre la materia.
Cuestiones previas: La aptitud
de la demanda y la inexistencia de cosa juzgada
3. En sus intervenciones, los
representantes del Ministerio de la Protección Social, del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
manifiestan que la actora ya había demandado la misma norma anteriormente, y
que, en la sentencia C-1066 de 2008, la Corte se había inhibido para fallar,
por cuanto consideró que la demanda era inepta. Por lo tanto, solicitan que
también en esta ocasión la Corte profiera un fallo inhibitorio.
Ciertamente,
la sentencia C-1066 de 2008 versó sobre una demanda de inconstitucionalidad –
la demanda D-7329 - presentada por la misma actora contra el artículo 211 (parcial) de la Ley 223 de 1995,
modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006. Tanto en esa ocasión como
en la presente, la actora ha considerado que la norma atacada vulnera los
artículos 1, 95.9, 338 y 363 de la Constitución, y los principios de legalidad
y equidad tributaria.
En aquella oportunidad, la demandante se limitó a
demandar la expresión “2.000 pesos”, contenida en los numerales 1 y 2 del
artículo acusado. En la demanda se solicitaba que la Corte declarara la
exequibilidad de la expresión $2.000 pesos, “en el entendido que dicho
parámetro o umbral será objeto de ajuste en las condiciones previstas en el
parágrafo tercero de dicha norma”, es decir que la cifra será
actualizada anualmente en el mismo porcentaje de crecimiento del precio al
consumidor final de estos productos, certificados por el DANE.
En la sentencia, la Corte decidió inhibirse para
fallar, por ineptitud sustantiva de la demanda. Al respecto manifestó:
“4. Ineptitud sustantiva de la demanda formulada
contra la expresión $2.000 pesos prevista en los numerales 1 y 2 del artículo
211 de la Ley 223 de 1995, como quedó en el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006.
“Para la Corte la demandante no logra dar argumentos
claros y suficientes en punto al cargo por violación del principio de legalidad
tributaria, pues al tiempo que admite que el legislador en ejercicio de su
potestad determinó los elementos del impuesto al consumo de tabaco, incluyendo
la tarifa, señala que la norma admite diversas interpretaciones, no obstante lo
cual solicita la inexequibilidad de las expresiones demandadas, para impetrar
más adelante a la Corte un pronunciamiento de exequibilidad condicionada.[1]
“En efecto, el reparo fundamental de la demandante se
orienta en el sentido de que el legislador no previó la actualización del valor
de los $2.000 pesos previsto en la norma demandada, suma que determina la
aplicación de las tarifas diferenciables para el impuesto al consumo de
cigarrillos, pero pese a que invoca como violado el principio de legalidad
tributaria y en particular el de la certeza de la tarifa, no ofrece al examen
de la Corte las razones esenciales con base en las cuales pueda sustentar dicha
violación, pues se limita a plantear alternativas de interpretación contrarias
al propio texto de la norma, pero en todo caso no demuestra porqué, de manera
concreta, la forma como el legislador en la norma acusada y especialmente las
expresiones $2000 pesos, contenidas en los numerales 1 y 2 del artículo 211 de
la Ley 223 de 1995 no permiten deducir con certeza cuál fue la tarifa
determinada en la ley para el impuesto al consumo al tabaco, limitándose a
concluir que se trata de un error de técnica legislativa porque dicha tarifa
queda sujeta a la variación del precio del consumidor.
“Pero lo cierto es que la demandante no da argumentos
de orden constitucional, que le permitan a este tribunal abordar de fondo la
cuestión planteada es decir si esa específica determinación de la tarifa que se
vincula a la base del tributo y se actualiza en los términos del parágrafo 3
del artículo 211 de la Ley 223 de 1995, tal y como quedó modificado en el
artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, según certificación del DANE, viola el
artículo 338 de la Carta Política.
“En estas condiciones la demanda resulta inepta y
procede en consecuencia decisión inhibitoria.”
La decisión tomada en la Sentencia C-1066 de 2008
no significa necesariamente que también en esta ocasión la Corte deba inhibirse
para pronunciarse de fondo sobre la demanda. Ciertamente, la Corte observa que
la nueva demanda presentada por la actora incorporó distintas modificaciones,
independientemente de que la actora continúe considerando que las normas
constitucionales violadas son las mismas que señalara en el primer escrito de
demanda.
Así, al leer la actual demanda se advierte que, a
diferencia de la anterior, ella no versa sobre las interpretaciones a que puede
dar lugar una expresión. Tampoco se observan las contradicciones que se
señalaron en la sentencia C-1066 de 2008, acerca de que, al mismo tiempo que se
afirmaba que la expresión podía ser objeto de distintas interpretaciones, se
solicitaba que se declarara su inexequibilidad.
En el presente caso, la actora acusa todo el
artículo de  inconstitucional y, en subsidio, solicita que se declare la
constitucionalidad condicionada del mismo, en el entendido de que el valor de
la cajetilla sobre el cual se fija la tarifa debe ser también actualizado.
Además, la lectura de las dos demandas permite colegir que la actora amplió y
profundizó sus argumentos. De esta manera, la demanda actual se ajusta a los
mínimos requisitos técnicos exigidos para que la demanda sea apta y, en
consecuencia, la Corte se pronunciará de fondo sobre ella.
4. Por otra parte, desde la misma sentencia C-1066
de 2008 se advirtió que la norma ahora demandada había sido acusada de
inconstitucionalidad  en tres ocasiones. En la sentencia se declaró que no
existía cosa juzgada constitucional sobre los cargos enunciados en la demanda,
puesto que las tres sentencias aludidas habían versado sobre otras acusaciones:
“2. Inexistencia de cosa juzgada
constitucional
“Como bien lo advierte el
Procurador en su concepto, sobre la norma demandada, artículo 211 de la Ley 223
de 1995, con la redacción del  artículo 76 de la ley 1111 de 2006 existen en la
Corte Constitucional las sentencias C- 480/07, C-809/07 y C-908/07.
“La C-480/07 declaró exequibles
los artículos 210 y 211 de la Ley 223 de 1995, tal como quedaron modificados
por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006. En esta sentencia se analizó la función de certificar un parámetro o criterio
objetivo, -como sería en este caso el precio de venta al público- para efectos
de determinar la base gravable de un impuesto, y se concluyó por la Corte que
no comporta el ejercicio de la función legislativa atribuida exclusivamente a
los órganos de representación popular.
“En la C-809/07 declaró exequible,
entre varias normas y expresiones demandadas, la que dice “y correspondiente al año 2006” del artículo 76 parágrafo
4 de la Ley 1111 de 2006, al considerar que la referencia a los precios del año
2006 no vuelve la norma inconstitucional por retroactividad. Declaró también
exequible el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 por considerar que no desconoce
el principio de unidad de materia.
“En la C-908/07 declaró exequible
el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, al considerar que no se vulnera el
principio de unidad de materia, ni el de congruencia, ni de consecutividad e
identidad en el trámite legislativo.
“Al analizar el contenido de las sentencias citadas,
se observa que ninguna declaró constitucional la totalidad de la norma. Se
formularon otros cargos contra otras expresiones de ésta, por lo que resulta
claro que no hay cosa juzgada constitucional.”
La decisión tomada en esa oportunidad en relación
con la pregunta acerca de si existía cosa juzgada absoluta sobre la norma es
perfectamente válida para esta ocasión. Por esta razón, y dado que se ha
concluido que en esta ocasión los cargos formulados por la actora son aptos, la
Corte procederá a realizar el examen material de constitucionalidad de la norma
acusada.
Análisis del cargo sobre la presunta violación de los
principios de legalidad y certeza tributaria.
5. Manifiesta la actora que la norma acusada
vulnera el principio de legalidad, por cuanto “introduce elementos
particularmente vagos u oscuros, que hacen imposible determinar el alcance del
tributo.” Anota que la indeterminación se deriva de la influencia de la
inflación en la determinación final del impuesto, pues ese fenómeno genera
incertidumbre en los contribuyentes acerca de si “el año siguiente van a quedar
sujetos a la tarifa inferior o a la superior.” Los argumentos de la actora
indican que ella también se refiere a una posible vulneración del principio de
certeza tributaria.
Como ya se indicó, la sentencia C-480 de 2007
resolvió una demanda entablada contra los artículos 210 y 211 de la Ley 223 de
1995, tal como fueron modificados por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006. La
demanda que dio origen a la sentencia contenía una serie de cargos de
inconstitucionalidad contra el artículo 210 de la Ley 223 y solicitaba que una
vez declarada la inexequibilidad de este artículo se declarara la
inconstitucionalidad por consecuencia del artículo 211, cuya constitucionalidad
se analiza en el presente proceso. Al respecto se manifestaba que, dado que el
artículo 210 determinaba cuál era la base gravable para el impuesto al consumo
de cigarrillos y tabaco elaborado,[2] su
declaración de inconstitucionalidad debía acarrear también la del artículo 211,
pues este se fundamentaba en la definición de base gravable contenida en el
art. 210.
En su sentencia, la Corte rechazó los cargos
presentados contra el art. 210 y declaró que, dado que ellos no prosperaban, “la
acusación por consecuencia formulada a partir del supuesto de la
inexequibilidad del artículo 210  aludido,   en contra del artículo 211 de la
misma Ley 223 de 1995 queda sin  fundamento.” Anotó también: “(…) por lo demás,
es claro que el actor  no formula  cargos específicos derivados del texto mismo
del referido artículo 211 relativo a las tarifas del impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado, que pudieran ser objeto de análisis por la
Corte, y en ese sentido lo que procede es declarar la exequibilidad  de dicho
artículo exclusivamente frente al cargo por consecuencia formulado en la
demanda y así se señalará en  la parte resolutiva de esta sentencia.” De allí,
precisamente, que se puede afirmar que la Sentencia C-480 de 2007 no constituye
cosa juzgada en relación con la demanda actual.
Pues
bien, en la demanda aludida se expresaba que el legislador se había despojado
de una función indelegable, al asignar al DANE la tarea de certificar
semestralmente el aumento del precio al público de las cajetillas de
cigarrillos y tabacos, con el objeto de actualizar las tarifas del impuesto al
consumo. Además, se aseguraba que la asignación al DANE de esa labor
representaba una vulneración del principio de certeza tributaria. Esta última
objeción acerca de la indeterminación de los elementos del tributo se vio complementada
por una anotación que hicieron algunos miembros del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, los cuales planteaban que como consecuencia de la norma los
contribuyentes no tendrían claridad acerca de cuál sería el impuesto que
tendrían que pagar. La Corte desestimó el cargo de violación del principio de
legalidad con los siguientes argumentos:
“4.1.2 Al respecto para la Corte es claro que
-contrario a lo afirmado por el actor-  en manera alguna puede entenderse que
en el presente caso al señalar en el artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal
como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006  que  “A
partir del 1º enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros está constituida así:
el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE” el
Legislador no haya fijado directamente la base gravable del referido impuesto y
haya delegado su función legislativa en un órgano de la administración -en este
caso el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE-
“Como se recordó en los apartes preliminares de esta
sentencia                           -específicamente en el punto  3.1- la
función de certificar un parámetro o criterio objetivo, -como sería  en este
caso el precio de venta al público- para efectos de determinar la base
gravable  de un impuesto, no comporta el ejercicio de la función legislativa
atribuida exclusivamente  a los órganos de representación popular.
“La Corte,  como allí mismo se recordó,
ha admitido la intervención de  la administración  para esos efectos  en
disposiciones  que tienen que ver con la certificación del precio de la panela[3],
la fijación del precio de los productos agropecuarios como punto de partida
para establecer la tarifa de las contribuciones parafiscales aplicables[4],
las exenciones del IVA implícito para la importación de bienes cuando exista
insuficiencia de oferta[5], la determinación de los
parámetros para la fijación, y la fijación, del índice de bursatilidad de las
acciones[6], la valoración de activos
patrimoniales[7] y el avalúo catastral[8].
En todas esas hipótesis la Corte ha descartado que  la  remisión efectuada
implique  el ejercicio de la función legislativa exclusivamente atribuida en
materia de determinación de los elementos de los tributos al Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales   (art. 338
C.P.)
“En el presente caso por lo demás
mal puede afirmarse  que el Legislador  haya abandonado la  función
legislativa  atribuida por los artículos 150-12 y 338 C.P.  pues  es él
precisamente quien en el artículo 210 señala  que a partir del 1º enero de 2007
la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado,
nacionales y extranjeros está constituida por  el precio de venta al público
certificado semestralmente por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DANE.”
Y en relación con el principio de certeza
tributaria anotó:
“4.1.3 Ahora bien  en cuanto al carácter supuestamente
indeterminado  que dichas expresiones tendrían,   con lo que se contrariaría el
principio de certeza de la obligación tributaria[9]  la Corte precisa que el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística  DANE  necesariamente para
esos fines  se basa en elementos objetivos  obtenidos  de la información que
tenga o recaude sobre el comportamiento del mercado de cigarrillos   y no en ‘la
caprichosa ponderación que en ese Departamento se haga de los reportes de
precios de los cigarrillos y tabacos totalmente relativos’.
“La tarea  que se le asigna al  Departamento
Administrativo Nacional de Estadística DANE  no es  la de fijar el precio de
venta al público sino la  de certificar semestralmente dicho precio,  lo que
comporta necesariamente la aplicación de métodos objetivos propios de su
función institucional  como responsable de las estadísticas.
“Recuérdese que como lo explicó la Corte en la
Sentencia C-690 de 2003[10]  ‘la determinación de
los elementos del impuesto contenidos en la ley puede quedar librada a la
actividad de entidades administrativas cuando en un análisis de razonabilidad
se pueda concluir que no es posible que la determinación que se deja a la
administración se cumpla por el propio legislador’  [11].
Y ello por cuanto ‘ciertas variables escapan a la posibilidad de
determinación legislativa, bien sea por el carácter cambiante que revisten o
por su naturaleza técnica especializada’.
“Tal situación se presenta precisamente en el presente
caso, pues la posibilidad de certificar el precio de venta al público de un
producto   es un asunto que  a la vez atiende a la necesaria consideración de
las fluctuaciones de los precios en el mercado, y tiene una especificidad
técnica  que debe atenderse.
“Así el Legislador  ante la evidente imposibilidad de
señalar el referido precio  directamente en la Ley,  decidió asignar al DANE la
responsabilidad de certificar semestralmente el precio de venta al público. Y
todo ello a partir de la decisión  tomada  por el propio Legislador en
ejercicio de su potestad de configuración de  fijar como base gravable del
impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado el precio de venta al
público y no como antes el precio a los detallistas[12].
“4.1.4 Ahora bien, frente a  la afirmación de quienes
salvaron voto respecto del concepto del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario  sobre el carácter indeterminado  de la base gravable -pues al
momento en que los  sujetos pasivos de este impuesto deben liquidarlo y
pagarlo, no conocen, ni pueden conocer, la base gravable del mismo, como es el
caso de los importadores y productores de cigarrillo o tabaco, quienes no lo
venden al público, sino a distribuidores-,  cabe precisar que,  contrario a lo
que ellos afirman, no es cierto que  al momento  de la liquidación del impuesto
no se  pueda saber cúal es la base gravable del mismo.
“Claramente la norma señala que dicha base será el
precio de venta al público certificado semestralmente por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística DANE. Es decir que  aún cuando los
productores o importadores no sean quienes lo venden al público -y por ende  en
el razonamiento de los intervinientes no  intervengan en la operación de
venta-  esa circunstancia no les impide  liquidar y pagar el impuesto,  pues
para el efecto deberán acudir al precio de venta al público certificado
semestralmente por el  Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DANE.”
6. Como bien se puede observar, y
tal como lo manifestaron los intervinientes en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, en
el Fundamento Jurídico 4.1.4. de la sentencia C-480 de 2007 se dio respuesta al
cargo planteado por la actora de este proceso sobre la presunta vulneración del
principio de legalidad y certeza de los tributos. Y si bien los apartes
transcritos se referían al art. 210 de la Ley 223 de 1995, reformado a través
del art. 76 de la Ley 1111 de 2006 -, ellos son plenamente aplicables al
artículo 211 de la Ley 223 de 1995, también modificado por el mencionado art.
76 de la Ley 1111 de 2006.
Como se señaló en la mencionada
sentencia, el legislador bien podía deferir al DANE la certificación semestral
sobre los precios de los cigarrillos. Además, contrario a lo afirmado por la
actora, la base gravable no es indeterminada, pues, como lo indicó la
sentencia, el DANE establecerá semestralmente cuál es el precio de las
cajetillas de cigarrillos y tabaco con base en el cual se determina el valor
del impuesto al consumo. Por eso, la Corte concluye que los cargos por  violación
de los principios de legalidad y de certeza del tributo no prosperan.
Análisis del cargo por la presunta violación del principio del Estado de
derecho
7.
La actora plantea también que el artículo acusado vulnera el principio del
Estado de Derecho. Manifiesta que la diferenciación tributaria establecida en
la norma está destinada a desaparecer no por una decisión expresa del
Legislador, sino por causa de la inflación. Dice que esta situación es
vulneratoria del principio del Estado de Derecho, en el cual las normas deben
ser dictadas con el objeto de que sean aplicadas en la realidad hasta que el
Legislador tome la decisión de retirarlas del ordenamiento jurídico.
Al respecto
cabe afirmar, en primer lugar, que el objeto del examen que adelanta la Corte
en el marco de las demandas de inconstitucionalidad se restringe a establecer
si las normas demandadas se encuentran en armonía con la Constitución. Por eso,
en principio, no le corresponde a esta Corporación determinar si una norma conserva
o ha perdido su eficacia.
De otra
parte, como ya lo ha establecido esta Corporación, la pérdida de eficacia de
una norma jurídica no apareja por sí misma su inconstitucionalidad. Múltiples
factores pueden conducir a que una norma jurídica deje de operar en la práctica
o deje de producir los efectos que se perseguía obtener con ella. Sin embargo,
ello no implica que la norma deba ser declarada inconstitucional. El juicio
sobre la validez constitucional de una disposición jurídica es muy diferente
del análisis acerca de la eficacia real que tenga la misma norma en la
sociedad. Estos dos exámenes tienen objetivos distintos y se fundan en
diferentes criterios.
Este punto
fue analizado en la sentencia C-070 de 1996, en la cual la Corte conoció sobre
una demanda de inconstitucionalidad contra el numeral primero del artículo 372
del Decreto 100 de 1980, el Código Penal de aquel entonces. En la norma se
determinaba que en los delitos contra el patrimonio económico la pena se
aumentaría de una tercera parte a la mitad cuando el hecho se hubiere cometido
sobre “una cosa cuyo valor fuere superior a cien mil pesos, o que siendo
inferior, haya ocasionado grave daño a la víctima, atendiendo su situación
económica.”
La Corte
reconoció que la norma demandada se había tornado ineficaz, por cuenta de la
omisión legislativa de actualizar con la inflación los valores fijados para la
agravación de la pena. Sin embargo, anotó que la ineficacia de la norma no
significaba que debía ser declarada inconstitucional:
“8. La total
ineficacia del precepto legal no hace que éste devenga inconstitucional, puesto
que una cosa es la validez de las normas jurídicas y otra muy distinta su
eficacia. Si bien el efecto preventivo de la pena agravada en razón de la
cuantía se pierde totalmente cuando el aumento punitivo se aplica
indiscriminadamente a prácticamente todos los delitos contra el patrimonio
económico con prescindencia del daño material que reportan, la ineficacia de la
prevención, no torna inconstitucional la disposición acusada. En el
ordenamiento jurídico pueden subsistir normas ineficaces que, por esta sola
circunstancia fáctica, no deben ser declaradas inexequibles.”
Por lo
tanto, no es de recibo la acusación de que la ineficacia que predica la actora
sobre la norma genera su inconstitucionalidad, por violación al principio del
Estado de Derecho.
Análisis del cargo por la presunta violación del principio de equidad
tributaria
8.
La actora manifiesta, igualmente, que la norma atacada vulnera el principio de
la equidad tributaria, por cuanto, con el paso del tiempo y por causa de la
inflación, todas las cajetillas de cigarrillos y tabacos terminarán pagando la
misma tarifa del impuesto de consumo.
Por
su parte, el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Universidad
del Rosario y el Procurador General de la Nación consideran que la norma es
constitucional, puesto que con ella se persigue dar cumplimiento al Convenio
Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco, que
fue aprobado en Colombia mediante la Ley 1109 de 2006.
9.
Para entrar a resolver sobre la acusación formulada la Corte describirá, en
primer lugar, el contenido del artículo 211 de la Ley 223 de 1995, modificado
por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006.
A
continuación, se pronunciará sobre los argumentos expuestos alrededor  de la
norma acusada. Al respecto cabe reiterar que la actora considera que la norma
no contempló la actualización de la cifra diferenciadora ($2.000.oo) para
efectos del cobro de la tarifa sobre el impuesto al consumo de los cigarrillos
y el tabaco por una simple equivocación del Legislador. Por el contrario, un
número importante de los intervinientes y el mismo Procurador aseguran que el
texto final del artículo ahora demandado responde a una decisión consciente del
Congreso, que estaba dirigida a aplicar en la práctica el mencionado Convenio
de la OMS para el Control del Tabaco y a su ley aprobatoria.
La
controversia acerca de este punto hace necesario examinar si a través de los
antecedentes legislativos se puede reconstruir el propósito del Legislador al
aprobar la norma. Lo anterior por cuanto, si bien es cierto que la intención
del Legislador al aprobar una disposición no constituye un parámetro para el
juicio de constitucionalidad sobre la misma, también es verdad que el camino
para seguir en el análisis sobre la norma será distinto de acuerdo con el propósito
expuesto por el Congreso en el momento de aprobar la disposición. Es decir, si
a través de los debates legislativos la Corte puede llegar a la conclusión de
que el texto final de la disposición fue aprobado con el objeto de cumplir los
compromisos adquiridos por Colombia a través del Convenio de la OMS, la
sentencia de la Corte deberá concentrarse en establecer si la protección de los
derechos a la vida y la salud de los colombianos legitima que la norma acusada
permita que la diferenciación en las tarifas del impuesto sobre los cigarrillos
desaparezca en pocos años, a pesar de las distintas consecuencias que ello
pueda acarrear. Por el contrario, si esta Corporación puede llegar a precisar
que la norma acusada no contempló  la actualización de la base gravable por
causa de un error del Congreso, la Corte deberá preguntarse en qué situaciones
le corresponde subsanar los errores del Legislador y si en este caso tendría
que hacerlo, por causa de una presunta vulneración del principio de equidad tributaria.
En
vista de lo anterior, después de describir el contenido de la norma acusada, la
Corte se referirá brevemente al Convenio de la OMS, a su ley aprobatoria y a la
sentencia de la Corte que estudió su constitucionalidad. Luego, pasará a
estudiar los antecedentes legislativos de la norma para indagar si se puede
establecer su propósito. Y, finalmente, se procederá a juzgar la
constitucionalidad de la norma impugnada, con base en la ruta que fije el
resultado obtenido en el paso anterior.
10.
El capítulo IX de la Ley 223 de 1995 regula el impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado. Así, el artículo 207 establece que el hecho
generador del impuesto es el consumo de esos productos en la jurisdicción de un
departamento; el artículo 208 dispone quiénes son los sujetos pasivos o
responsables del impuesto; el artículo 209 determina cuándo se causa el
impuesto; los artículos 210 y 211 precisan cuál es la base gravable del
impuesto y cuáles son sus tarifas; y el artículo 212 se refiere a la
participación del Distrito Capital en el recaudo del impuesto.
Los
artículos 210 y 211 de la Ley 223 de 1995 fueron modificados a través del
artículo 76 de la Ley 1111 de 2006. De esta manera, el texto actual del
artículo 210 establece: “A partir del 1º de enero de 2007 la base gravable del
impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros
está constituida así: el precio de venta al público certificado semestralmente
por el DANE.” Así, en este artículo se señala que el valor monetario sobre  el
cual se aplicarán las tarifas del impuesto a los cigarrillos será su precio de
venta al público.
El
artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 también modificó el texto del artículo 211 –
que es acusado en este proceso de constitucionalidad -, el cual determina las
tarifas o tipos impositivos que deberán pagarse por concepto del impuesto sobre
los cigarrillos y el tabaco elaborado. En este caso concreto, el artículo
establece sumas específicas de dinero que deberán pagarse como impuesto al
consumo por cada cajetilla de cigarrillos o tabaco elaborado.
Ahora
bien, de conformidad con el art. 210, el legislador habría podido establecer
que el precio de cada marca de cigarrillos constituiría su base gravable, con
lo cual habría generado una multiplicidad de bases impositivas para el cobro
del impuesto. Sin embargo, esa no fue la decisión del Congreso. Dentro de su
marco de configuración legislativa, él optó por crear dos grupos entre los
productos del tabaco a partir de la fijación de un precio de diferenciación. De
esta manera, todos los cigarrillos con un valor hasta de $2.000.oo pertenecen
al primer grupo, mientras que todos los cigarrillos que superan ese precio
entran en el segundo grupo. A continuación decidió aplicarle a todos los cigarrillos
ubicados en el primer grupo una tarifa uniforme de $400.oo y a todos los
cigarrillos que hacen parte del segundo grupo una tarifa uniforme de $800.oo.
Luego,
en el parágrafo tercero del artículo, el legislador, con el propósito de
mantener la proporción entre los precios de los cigarrillos y las tarifas del
impuesto, decidió que las tarifas señaladas se actualizarían anualmente en el
mismo porcentaje del crecimiento de los precios al consumidor de los
cigarrillos, y estableció que el DANE certificaría sobre la evolución de esos
precios.
Precisamente,
la actora considera que el Legislador debió haber ordenado también la
actualización anual del precio de diferenciación (los $2.000.oo) entre los dos
grupos de los productos del tabaco. Asegura que sin esa actualización tiende a
desaparecer la distinción entre los grupos – y la tarifa diferencial -, con lo
cual todos los cigarrillos terminarán pagando el mismo impuesto. Anota que ello
vulnera el principio de equidad, por cuanto, en la medida en que todos los
cigarrillos paguen la misma tarifa, la carga fiscal sobre los cigarrillos más
baratos será mucho más alta que la carga fiscal sobre los cigarrillos más
caros.
11.
A través de la Ley 1109 de 2006 se aprobó el “Convenio Marco de la Organización
Mundial de la Salud para el control del tabaco”, hecho en Ginebra, el veintiuno
(21) de mayo de 2003.
En
el preámbulo del Convenio, los Estados Partes manifiestan su preocupación
acerca de las graves consecuencias que tiene para la salud pública el consumo
del tabaco y el reto que él representa para las obligaciones que han adquirido
los Estados en materia de salud a través de distintos tratados de derechos
humanos.[13]
Con base en
lo anterior, en el artículo 3º del Convenio se establece que el objetivo del mismo
y de sus protocolos es “proteger a las generaciones presentes y futuras contra
las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas
del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco proporcionando un
marco para las medidas de control del tabaco que habrán de aplicar las Partes a
nivel nacional, regional e internacional a fin de reducir de manera continua y
sustancial la prevalencia del consumo de tabaco y la exposición al humo de
tabaco.”
Luego, en el art. 5º se establecen distintas
obligaciones generales de los Estados Partes, entre las cuales se encuentra la
de adoptar y aplicar medidas legislativas, ejecutivas, administrativas
y/o otras medidas eficaces para prevenir y reducir el consumo de tabaco, la
adicción a la nicotina y la exposición al humo de tabaco.
A
continuación, el Convenio trata sobre las medidas relacionadas con la reducción
de la demanda del tabaco, para lo cual se refiere, entre otros puntos, a los
precios y los impuestos sobre él; a la reglamentación del contenido,
empaquetado y etiquetado de los productos del tabaco; a la educación,
comunicación, formación y concienciación del público; a la publicidad,
promoción y patrocinio del tabaco, etc. Para este proceso son de especial
interés las medidas relacionadas con los precios e impuestos:
“Artículo 6. Medidas relacionadas con los precios e
impuestos para reducir la demanda de tabaco.
“1. Las Partes reconocen que las medidas relacionadas
con los precios e impuestos son un medio eficaz e importante para que diversos
sectores de la población, en particular los jóvenes, reduzcan su consumo de
tabaco.
“2. Sin perjuicio del derecho soberano de las Partes a
decidir y establecer su propia política tributaria, cada Parte tendrá en cuenta
sus objetivos nacionales de salud en lo referente al control del tabaco y
adoptará o mantendrá, según proceda, medidas como las siguientes:
“a) aplicar
a los productos de tabaco políticas tributarias y, si corresponde, políticas de
precios para contribuir al logro de los objetivos de salud tendentes a reducir
el consumo de tabaco; y
“b) prohibir
o restringir, según proceda, la venta y/o la importación de productos de tabaco
libres de impuestos y libres de derechos de aduana por los viajeros
internacionales. (…).”
Igualmente,
en el convenio se hace referencia a las dificultades que puede crear para
distintos sectores productivos el desincentivar el consumo de tabaco, para lo
cual se recomienda ofrecerles otras alternativas económicas.[14]
12. En la
sentencia C-665 de 2007, la Corte Constitucional realizó el control oficioso de
constitucionalidad sobre la Ley 1109 de 2006. La sentencia declaró la
constitucionalidad del convenio y de su ley
aprobatoria, pues encontró que el contenido general del convenio desarrollaba
distintos mandatos constitucionales. Dijo al respecto:
“Para esta Corporación, el “Convenio
Marco de la OMS para el control del tabaco”, hecho en Ginebra el veintiuno
(21) de mayo de dos mil tres (2003), constituye un importante instrumento
internacional para evitar y contrarrestar las nefastas consecuencias del
consumo del tabaco, en especial para la salud y el  medio ambiente. En este sentido
se encuentra en consonancia con los artículos 9, 226 y 227 de la Constitución,
disposiciones que orientan la política exterior del Estado Colombiano.
“(…)
“La finalidad del Convenio, señalada en su
artículo 3, se enmarca en la protección de las generaciones presentes y futuras
frente a las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del
consumo de tabaco y de la exposición al humo, y por tanto, desarrolla los
principios contenidos en los artículos 49, 78 y 79 de la Carta. En efecto,
dichas normas señalan la obligación del Estado en la atención a la salud y
saneamiento ambiental, en relación con el control de bienes y servicios
ofrecidos a la comunidad, así como de la información que debe suministrarse al
público en su comercialización, de la misma manera establecen la
responsabilidad de los productores de sustancias que atentan contra la salud
pública. Por otro lado, señalan el deber de toda persona de procurar el cuidado
integral de su salud y la de su comunidad.
“Lo mismo puede señalarse de los
Principios Generales y las obligaciones de los Estados señalados en el
instrumento internacional en sus artículos 4 y 5. (…)
“Los principios y las obligaciones
generadas a los Estados Partes en este Convenio protegen el derecho a la vida
tanto de los fumadores pasivos como activos, derecho protegido por el artículo
11 de la Carta Política.
“Por otra parte, el Convenio busca
proteger a la niñez y a la juventud de la adicción producida por el consumo de
tabaco. En este sentido, desarrolla los artículos 44 y 45 de la Carta. (…)
“Por otra parte, el Convenio protege los
derechos de aquellas personas no fumadoras frente a la exposición al tabaco,
las cuales tienen derecho a respirar aire puro libre de humo; protestar cuando
se consuma tabaco y sus derivados en sitios prohibidos; y a exigir que se
obligue a suspender el consumo en estos sitios. Estas personas también tienen
el derecho a acudir ante la autoridad competente para defender sus derechos
como no fumadores y solicitar su protección; exigir publicidad masiva de los
efectos nocivos y mortales que produce el tabaco y la exposición a su humo e
informar a la autoridad competente cuando se infrinjan las normas, tal y como
lo establece el Convenio.”
Específicamente, en torno a las medidas
relacionadas con los precios e impuestos para reducir la demanda del tabaco la
Corte expresó:
“En los artículos 6 y 7 (sic) el Convenio
insta a los Estados a reconocer que las medidas de impuestos y precio son
herramientas importantes para reducir el consumo del tabaco. En este sentido,
reconociendo la soberanía tributaria de cada Estado, señala que los productos
del tabaco deberán ser objetos de políticas especiales.
“La Corporación considera que tales
disposiciones se ajustan a la Carta, toda vez que el instrumento se limita a
señalar directrices en materia tributaria, y respeta el derecho soberano de los
Estados a decidir y establecer su propia política fiscal, facultad reconocida
por el artículo 338 de la Carta Política. Lo mismo puede decirse del
reconocimiento que hace el Convenio en relación con la eficacia de las medidas
legislativas, ejecutivas y administrativas para prevenir el consumo del
tabaco.”
13.
Ahora bien, al pasar a estudiar los antecedentes legislativos de la norma que
se analiza en este proceso, lo primero que se observa es que ella no estaba
contenida en el proyecto original que fue presentado al Congreso de la
República por el Gobierno Nacional.[15]
Tampoco fue incluida en las ponencias y textos presentados para el primer
debate conjunto en las comisiones terceras y cuartas constitucionales
permanentes.[16]
Una
primera versión de la norma fue incluida en la ponencia y el pliego de
modificaciones para segundo debate en las Plenarias de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República.[17] Allí
se expresó: “Se adiciona el artículo 77 para
modificar la Ley 223 de 1995, en lo relacionado con la causación, base gravable
y tarifa del impuesto al consumo y el deporte en cigarrillos y tabaco
elaborado, acogiendo la propuesta discutida con la Federación de Departamentos,
estableciendo un impuesto específico, clasificado según la categoría de
cigarrillos en rubio o negro y eliminando las distorsiones existentes entre
cigarrillos nacionales e importados.”
El texto propuesto del artículo 77 establecía que, para
efectos del cobro del impuesto al consumo, los productos del tabaco se
dividirían en dos categorías, conforme a su contenido mínimo de tabaco negro e
independientemente de si fueran nacionales o extranjeros. De esta manera, los
productos de tabaco de la categoría I serían los que contuvieran como mínimo un
60% de tabaco negro, mientras que en la categoría II estarían incluidos todos
los demás productos.  La disposición establecía también que, a partir de 2008,
el porcentaje de contenido de tabaco negro exigido para pertenecer a la
categoría I ascendería a 90%, y prescribía que el Ministerio de Agricultura
reglamentaría el proceso para clasificar los productos del tabaco en una u otra
categoría. Finalmente,  el artículo siguiente fijaba las tarifas por pagar, las
cuales eran más bajas para las cajetillas de cigarrillos pertenecientes a la
categoría I.
14. El artículo
77 propuesto fue objeto de un amplio debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, tal como se observa en la Gaceta del Congreso 25 de 2007, en la
que se transcribió el acta 32 del 11 de diciembre de 2007.
En un
principio se señaló que en la ponencia mayoritaria “se acogió la propuesta de
la Federación Colombiana de Gobernadores, en el sentido de cambiar la base
gravable y con el cual se crea una nueva condición de acuerdo al tabaco que
estén utilizando se crea la categoría 1 y 2…”. Luego, en el debate se aclaró
que al tratar sobre ese artículo los ponentes se habían encontrado con dos
posiciones encontradas, razón por la cual se había encargado al Gobierno que
presentara una propuesta que armonizara las dos posturas.[18]
En consecuencia, los ponentes y el Ministro de Hacienda presentaron una  nueva
propuesta de articulado que establecía que la categoría I estaría reservada
para los productos del tabaco que contuvieran como mínimo un 90% de tabaco
negro, mientras que en la categoría II se incluirían todos los demás productos.
También prescribía que los cigarrillos pertenecientes a la categoría I pagarían
una tarifa de  $400 por cajetilla, mientras que los pertenecientes a la
categoría II pagarían $800, también por cajetilla. De la misma manera,
establecía que las tarifas se actualizarían anualmente en el porcentaje de
crecimiento del precio al consumidor final de esos productos, según
certificación que expidiera el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En un momento
de la sesión, el Presidente de la Cámara manifestó que solamente faltaba votar
sobre las propuestas para los artículos 77 y 78. Allí se presentan las
siguientes intervenciones (se subrayan los apartes referidos a los propósitos
perseguidos):
“Intervención del honorable Representante Oscar de Jesús Hurtado
Pérez:
“En Secretaría una proposición que esa es la aditiva, que es la
que quiero que también el señor Secretario lea y después que nos expliquen (…);
que nos digan en palabras cristianas, ¿qué es lo que significa? porque allí
reposa una proposición y esa, sí se las explico, ¿en qué consiste?
“Consiste en nivelar el impuesto al consumo, porque hoy paga más
el producto nacional, que el cigarrillo importado y es lo que ha venido
generando y es lo queremos con esa proposición.
“Qué vamos a lograr, si aprobamos la proposición, de nivelar el
impuesto, entre el cigarrillo nacional y el importado?
“Primero, fortalecer la industria nacional.
“Segundo, que haya más recursos, más recaudo a nivel
departamental, para el deporte, la cultura.
“Tercero, una cosa de salud pública, que ojalá a estas horas pues
como está tan tarde, todos estamos tan desconcentrados, que poca atención le
ponemos ya a los temas.
“Se supone, que si incrementamos el impuesto, pues tienda a
disminuir el consumo y así también tendríamos un aporte bien importante para el
tema de salud pública, en cuanto al cáncer de pulmón se trata.
"Entonces, me gustaría señor Presidente, que antes de votar
el artículo 77, se lea la proposición que reposa en la Secretaría.
“(…)
“Intervención del honorable Representante Oscar Mauricio Lizcano
Arango:
“Vamos a darle simplemente respuesta a sus inquietudes, frente al
tema del tabaco.
“Este es un tema que la verdad se ha discutido mucho, tanto al
interior de las bancadas, como al interior del Gobierno.
“Acogimos una propuesta, que básicamente la hizo la Dirección de
Apoyo Fiscal, que lo que busca fundamentalmente es fortalecer los recursos a
los departamentos. La DAF, considera que más o menos con esta propuesta se
pueden recaudar, más de 300 mil millones de pesos más para los departamentos y
fundamentalmente lo que se propone es lo siguiente:
“Hoy en día el impuesto es ad valorem, es decir, el
impuesto hoy en día como está ad valorem, y lo que estamos proponiendo
es que sea específico, con una condición muy clara que es lo que traemos ahí,
que por supuesto hay una diferencia, entre el costo del nacional y el
importado, para que el nacional, que es el tabaco negro, básicamente el que se
produce acá, de $400 por la cajetilla y el importado tenga uno de $800; para
que genere ese impacto frente al nacional, el importado, que era una de las
grandes preocupaciones que se tenían.
“Con esta propuesta se hace una diferenciación entre el importado
y el nacional casi del doble y, además, evitamos una distorsión que hay en el
mercado al ser ad valórem, lo que hacen las empresas, bajar el precio y al
bajar el precio, hay una guerra de precios y se paga menos impuestos.
“Lo que busca la DAF, el Gobierno y lo que buscamos los ponentes,
es; no sólo, que se aumente el impuesto, es decir, que se aumente el impuesto
cuando sea específico, sino que además con ese tema, en cuanto la salud
pública, los cigarrillos más baratos, son los que causan más daño.
“Todo ello sí va aumentar y hay que decirlo, el precio del
cigarrillo nacional y extranjero, los dos, no quiebran la industria nacional,
pero sí va aumentar el tema de la salud pública.
“(…)
“Intervención del honorable Representante Pompilio Avendaño
Lopera:
“Ministro, antes de que usted hable, pero le voy a pedir que por
favor nos ponga algo de atención, porque después de que se apruebe esto, en un
año, cuando tengamos que lamentar que se haya acabado la industria nacional, ya
no hay nada que hacer.
“Ministro ¡ojo! de verdad, póngale cuidado, porque creo que aquí
no se han dado los datos correctos; no es lo mismo cobrar un impuesto de $400
sobre una cajetilla de $400, a cobrar un impuesto de $800, sobre una cajetilla
de 3.000; desde ahí parte la equivocación, en términos porcentuales eso es
totalmente diferente.
“En la Comisión Séptima tenemos un proyecto, en el que también
me declaré impedido por las razones expuestas y me fueron negados los
impedimentos y presenté ponencia.
“La idea con este proyecto, es precisamente evitar el consumo de
cigarrillo, porque es nocivo para la salud, eso no puede tener discusión.
“Acabamos de aprobar en este Congreso, el convenio marco, para
evitar el consumo de cigarrillo; pero ¡ojo! Ministro del cigarrillo nacional y
extranjero; no es para quedarnos fumando cigarrillo extranjero, cigarrillo
importado, es para que evitemos el consumo dañino de cigarrillo; (…) la verdad
Ministro es que desde hace años hay una iniquidad, hay un impuesto más alto al
cigarrillo nacional, porque se cobra el impuesto sobre el precio de venta y al
cigarrillo importado, sobre el costo de importación que puede ser cualquier
precio, el precio que le pongan para exportarlo a Colombia.
“Con este proyecto, lo que se pretendía, buscar la equidad, que
pague igual impuesto, en términos porcentuales, es que no podemos decirle que
es que es más alto, porque uno paga 400 y el otro 800 ¡no! hablemos de términos
porcentuales, eso es a lo que llamo la atención; no es lo mismo $800, de tres
mil; que $400 de 400, los únicos cigarrillos baratos y no estoy defendiendo el
cigarrillo barato, porque es igual de nocivo para la salud.
“Aquí he dicho en muchas oportunidades, que lo que debería hacer
un Ministro de Salud, un Ministro de la Protección Social, era pedir que el
negocio del cigarrillo fuera ilícito, que fuera prohibido, el de salud, otra
cosa el de Comercio, el de Comercio ha pedido y cuando se estuvo aprobando el
TLC, se dijo que Colombia tenía que ser agresivo en la venta y en la producción
y exportación de cigarrillo, que tenía que ser agresivo, que ahí podía ser muy
fuerte frente al TLC y se lograron compromisos en más hectáreas y de toneladas
de tabaco, a exportar en los próximos años.
“Pero lo que no entiende uno Ministro y quiero que nos lo diga, si
usted nos demuestra que efectivamente con este artículo se favorece la
industria nacional, bueno, vamos a evitar el consumo, eso es indiscutible, es
lo primero que tenemos que hacer. Lo segundo, es, nivelemos los impuestos
porque estamos favoreciendo a los importadores.
“Las marcas de las compañías multinacionales, haga cuenta
Ministro, por donde usted quiera; vuelvo y le repito, no es lo mismo $400 de
impuestos sobre una cajetilla de 400, que $800 sobre una cajetilla de 3.000.
Estamos creando más iniquidad, más desproporción, nos pasamos de la desproporción
que teníamos antes, que era del 35 al 81% y ahora vamos a pasar a una
desproporción más grande Ministro.
“Es posible que los departamentos, los gobernadores, que eso
favorece los ingresos, puede que favorezca inicialmente los ingresos, pero luego
van a caer, porque el consumo del cigarrillo en el mundo está cayendo.
“Le pido que en esto seamos sensatos, le llamo la atención para
que revisemos, para que no vayamos a perjudicar la industria nacional y luego
tengamos que lamentar señor Ministro.
“Intervención del señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público, doctor Alberto Carrasquilla Barrera:
“(…)
“Este es un tema que lleva muchos años en discusión, no solamente
en Colombia, sino en muchos otros países, porque como bien lo decía el
Representante, aquí se mezclan dos objetivos, un objetivo que es igual al de
muchos otros sectores productivos de la economía, que tiene que ver con la
defensa de la producción nacional y un tema de salud pública que usted ha
discutido en la Comisión Séptima.
“(…)
“Hay tres categorías, que son las relevantes para la discusión.
Una categoría de tabaco negro y dos categorías de tabacos mezclados, categorías
rubios de diversas mezclas.
“En términos porcentuales que es la inquietud importante, la
categoría 1, que sería la categoría en la cual estamos hablando del impuesto
sobre el tabaco rubio más refinado, por decirlo de alguna manera, en términos
porcentuales pasaría de una tarifa de $495 por cajetilla equivalente, porque
hoy en día como bien se ha dicho, el impuesto es muy complejo, pero si uno lo
convierte, a un tema específico, tendría hoy un impuesto ese tabaco de 495, la
propuesta es elevarlo a $800.
“En la categoría de tabaco negro, lo que es el equivalente hoy en
día, en términos específicos sería 209 con 50, por cajetilla de 20 unidades;
repito, 209, eso subiría a $400, uno puede calcular la parte porcentual de esa
manera, y en esa categoría de tabaco rubio, distinto a o que se llama la
categoría 1; pasaría del equivalente hoy en día de $352 cajetilla, a $800 cajetilla.
“Entonces, en términos porcentuales, creo que estos números
solucionan un problema con propuestas que se habían discutido anteriormente, en
los cuales el incremento porcentual, en el precio de los cigarrillos derivados
del tabaco negro, tenían unos incrementos sustantivamente más grandes, que los
efectos de precio que tienen en los cigarrillos derivados del tabaco rubio.
“No estoy de acuerdo con la clasificación de importados, versus
nacionales; por el sencillo hecho de que ya la casa productora más grande del
país, también es importadora, a raíz de negocios bien conocidos en este
Congreso, que se dieron entre antiguos productores nacionales y la importación,
hoy en día existe esa integración.
“(…)
“En segundo lugar, sí quiero aclarar el hecho de que la Federación
de Gobernadores de Colombia ha examinado este caso de muchísimos años atrás y
ha llegado a la conclusión de que un esquema, en el cual se ponga unos
impuestos específicos y se corrijan, si quieren ustedes ponerlo en esos
términos, los diferenciales en el incremento porcentual de una y otra categoría
de cigarrillos, es una medida que eleva el recaudo, según la Federación y según
los gobernadores; tal y como han discutido, incluida su última asamblea, donde
fue un tema muy central, en el cual las exposiciones fueron muy claras en esa
dirección.
“Es una propuesta que ayuda a fortalecer los fiscos regionales,
según los mismos gobernadores, es una medida que elimina las asimetrías, en
términos de las tarifas que hoy en día están muy dispersas, al ser ad valorem
y es un tema en el cual se está moviendo la mayoría de los países; porque es
una manera de combinar eficiencia en términos tributarios, que es un objetivo
loable, pero también el tema de la salud pública de una manera más ágil.
“El Gobierno Nacional está de acuerdo con esa medida, conocemos el
impacto potencial que se tendría a nivel de los productores, pero en el tema de
solucionar el problema, pasando de una propuesta inicial en el cual era $650 la
categoría 2 y 3, perdón la categoría 1 y 2 a $800, se soluciona mucho de la
asimetría y me parece debe tranquilizar, porque los diferenciales de precio ya
no serían de la magnitud tan preocupante, como tenía la propuesta inicial.
“(…)
“Intervención del honorable Representante Wilson Borja Díaz:
“(…)
“Hoy más del 60% del tabaco que se produce en estos 14
departamentos, es tabaco rubio y usted lo que nos propone en su artículo, es
dizque salvar al tabaco negro, para que pueda competir, no Ministro, no tiene,
porque además, la propuesta en número es concreta; mientras que en el nacional
vale $1.600 y tiene que pagar $800 de impuesto, el importado, incluyendo esa
fusión que usted dice, vale 3.000 y tiene que pagar 800 sobre 3.000, esa es la
pequeña diferencia.
“(…)
“Aunque no fumo, no me gusta que fumen, no me gusta el cigarrillo,
pero creo que lo que tiene hoy la economía nacional, frente al proceso en que
llevamos, como bien lo decían por aquí, de aprobar el convenio, por eso nos
opusimos a todos esos proyectos de ley, que querían beneficiar aquí a la Philips
Morris, dijimos, aprobemos el convenio y que la tendencia debe ser hacia la
salud; mientras tanto nosotros no podemos matar a los trabajadores y las
posibilidades de departamentos, que la única posibilidad que tienen de renacer
por ejemplo en el departamento de Sucre, que lo conozco muy bien, es a través
de esto y no solamente a través de la yuca.
“Esa es la diferencia Ministro de pensar y ustedes siguen
defendiendo esto y no sé por qué y a través de quién, pero la propuesta que nos
traen, es defender a la Philips Morris y prefiero defender la tabacalera
nacional, aunque no fume.”
La votación de
la proposición se dejó para la siguiente sesión. Antes de pasar  a votar
intervino el Ministro de Hacienda, tal como consta en la Gaceta del Congreso 34
de 2007, en la que se transcribió el acta 33 del 12 de diciembre. En su
intervención, el Ministro dejó a un lado la propuesta de categorizar los
productos del tabaco de acuerdo con el contenido de tabaco negro y propuso que
el impuesto al consumo se cobrara sobre el precio final de las cajetillas al
consumidor:
“Intervención
del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Alberto Carrasquilla
Barrera:
“Muchas gracias Presidente. En
el día de ayer se inició una discusión sumamente importante que dice referencia
al tema del impuesto al tabaco, hubo una discusión en la cual yo creo que se
hicieron aportes muy importantes, defendí una tesis según la cual, deberíamos
pasar como lo recomienda la Organización Mundial de la Salud, como lo
recomiendan técnicos que han mirado el tema y como están empezando a hacer en
el mundo entero a un impuesto de naturaleza específica.
“En concreto proponía yo, que
se tuvieran dos gravámenes específicos dependiendo de la calidad del tabaco, se
hicieron unas críticas a mi juicio muy constructivas y muy importantes, según
las cuales existía un problema con el porcentaje de incremento de los
diferentes tipos de tabaco y en adición a eso se presentó una crítica según la
cual no quedaba claro qué pasaba con cigarrillos
que usaban una mezcla de los dos tabacos.
“Me parece que esa crítica
constructiva es válida y me parece a mí que podríamos considerar y eso es de
aceptación para las diferentes partes, incluidos los productores, incluidos los
productores nacionales e incluido el Gobierno en su conjunto, que tiene
diferentes preocupaciones con el tema en la siguiente dirección, que se
establezca un impuesto específico en Colombia, en línea con lo que se
recomienda internacionalmente a la luz de la mezcla que se tiene que hacer
entre el tema recaudatorio, el tema de la producción nacional y el tema de la
salud pública, primer punto, que sea específico.
“Que tenga en segundo lugar
dos escalones, un escalón de 400 pesos y un escalón de 800 pesos, pero en línea
con las críticas que se hicieron en el día de ayer y en línea con el deseo de
incrementar el recaudo a nivel de las Gobernaciones, por concepto del impuesto
de consumo, que no se introduzca sobre la base de la calidad y la composición
del tabaco porque tenemos el gran problema de la mezcla y de los porcentajes
que fueron mencionados ayer, sino con base en el precio al consumidor, precio
final al consumidor.
“Propondríamos que se considere
que la división entre aquellos tabacos, aquellos cigarrillos
con un impuesto de 400 pesos específico, para la cajetilla de 20 unidades,
tenga un precio de 2.000 pesos y para los cigarrillos
de más de 2.000 pesos se tenga el escalón número 2, que es un escalón de 800
pesos. Es decir, modificar la propuesta que se discutió ayer, que fue criticada
con buen juicio y buen tino, en el sentido de no irnos a la calidad del tabaco
y a la mezcla por los problemas que se mencionaron ayer, sino al precio.
“Esto es algo que para el Gobierno
resulta supremamente positivo, constructivo, damos un paso adelante y con todo
respeto someteríamos a consideración esa proposición.” (las subrayas no son
originales)
De esta manera, el gobierno propuso un nuevo texto para el
artículo 77, el cual fue aprobado por la Cámara de Representantes y luego por
el Senado de la República. Ese texto coincide con la redacción actual del
artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, cuya modificación del art. 211 de la Ley
223 de 1995 es objeto del presente proceso de constitucionalidad.
La
lectura de los apartes del debate parlamentario permite también asegurar  que
el consenso alcanzado acerca de cómo se cobraría el impuesto al consumo del
cigarrillo y el tabaco estaba dirigido a beneficiar  tributariamente a los
cigarrillos de más bajo precio, razón por la cual se decidió cobrarles un
impuesto menor.
En
realidad, como se advierte en varios parajes de los textos transcritos, la
fórmula acogida finalmente fue considerada como una buena conjunción de los
distintos propósitos que se perseguían con la norma, como eran el de aumentar
los recaudos para los departamentos, el de proteger la salud de las personas –
encareciendo todos los cigarrillos - y el de favorecer tributariamente a los
cigarrillos más baratos -sobre los cuales se entendía que eran los producidos
por la industria nacional.
16.
Ahora bien, lo cierto es que la lectura de los antecedentes legislativos no
arroja ninguna certeza acerca de cuál es la razón que condujo al Legislador a
omitir la orden de que se actualizara anualmente la cifra diferenciadora
($2.000.oo) que fue establecida para el cobro de las tarifas, con el fin de que
se mantuviera la diferencia impositiva entre los dos grupos de cigarrillos
creados por la norma acusada. Es decir, de los antecedentes no se deduce con
claridad si la falta de referencia a la actualización de la cifra se debió a
una decisión consciente del Legislador – con el objetivo de proteger la salud
de las personas – o a una omisión del mismo.
Lo
anterior significa que en este proceso se tendrá que analizar la
constitucionalidad de la norma acusada a partir de las dos interpretaciones que
han sido planteadas en este proceso acerca de su origen, es decir, tanto la que
indica que el Legislador omitió ordenar la indexación de la cifra
diferenciadora con el objetivo de cumplir con el mandato constitucional de
velar por la salud de las personas, como aquella defendida por la actora acerca
de que el Congreso simplemente omitió la orden por un error de técnica
legislativa.
17. Varios intervinientes y el Procurador General de la
Nación apoyan la constitucionalidad de la norma demandada, por cuanto ellos
consideran que ella es el resultado de una decisión consciente del Legislador,
que persigue desarrollar las obligaciones adquiridas por Colombia al aprobar el
Convenio Marco de la OMS para el control del tabaco.
Tal
como se indicó en el Fundamento Jurídico 12, en la Sentencia C-665 de 2007 la
Corte declaró la constitucionalidad del Convenio Marco de la Organización
Mundial de la Salud para el Control del Tabaco y de la Ley 1109 de 2006, a
través de la cual se aprobó el Convenio. Como se señaló en el aparte citado, la
Corte encontró que el contenido general del Convenio estaba en armonía con la
Constitución y contribuía a la efectivización de varios principios y mandatos
constitucionales. Al mismo tiempo, en la sentencia se declaró que era
constitucional el artículo 6º del Convenio, que comprometió a los Estados
Partes a adoptar políticas en relación con los precios y los impuestos sobre
los productos del tabaco, con el fin de desestimular el consumo de los mismos.
Pues
bien, como se puede deducir de la mencionada sentencia C-665 de 2007, desde la
perspectiva del derecho a la salud no habría ninguna objeción constitucional a
que el Congreso de la República hubiera decidido que, con el paso del tiempo y
por obra de la inflación, desapareciera la diferenciación en las tarifas del impuesto
al consumo del tabaco, de tal manera que todos los productos del tabaco pagaran
la misma tarifa, con independencia de su precio de venta. Esa determinación
constituye un desarrollo evidente de las normas del Convenio y tendría como
resultado el encarecimiento general de los cigarrillos, una consecuencia que, a
su vez, obstaculizaría el acceso de distintos sectores sociales a ellos, con lo
cual se podría reducir su consumo.
Es decir, el encarecimiento de
los precios de los cigarrillos mediante  el alza de los impuestos sobre ellos
se ajusta a los compromisos adquiridos en el Convenio de la OMS acerca del
desestímulo del consumo de los productos del tabaco a través de medidas tributarias.
En este caso, es indiferente que algunos cigarrillos paguen porcentualmente un
impuesto mayor que otros, en relación con su precio de venta al consumidor, o
que los consumidores de los cigarrillos de menor valor paguen,
proporcionalmente, un impuesto de consumo mayor. Como de lo que se trata es de
preservar la salud y la vida de las personas, el Legislador puede tomar las
medidas que considere necesarias para dificultar el acceso a los productos del
tabaco, entre las cuales se encuentra la de elevar los precios mínimos de
compra de los cigarrillos, a través del alza del impuesto al consumo.
Por
lo tanto, en el caso de que la norma demandada hubiera sido el resultado de una
decisión reflexiva del Legislador para dar cumplimiento al artículo 6 del
Convenio de la OMS, la Corte tendría que concluir que la norma es claramente
constitucional, en concordancia con lo decidido en la Sentencia C-665 de 2007.
18. La
actora asegura que un error del Legislador explica que en el artículo demandado
se hubiera omitido ordenar la actualización del precio de diferenciación
entre las cajetillas de cigarrillos y tabaco, que sirve para determinar el
impuesto al consumo sobre estos productos. Ella
considera, entonces, que le corresponde a la Corte declarar la inconstitucionalidad
de la norma o establecer su exequibilidad, bajo el entendido de que el precio
de diferenciación entre las cajetillas debe actualizarse con la inflación.
A favor
de la interpretación de la demandante actúan varios argumentos, aunque, como se
indicó atrás, no son concluyentes. Así, es claro que en las propuestas
iniciales de regulación del impuesto al consumo de tabaco se establecía que el
criterio de diferenciación entre los cigarrillos sería su calidad – su
contenido de tabaco negro -, y se fijaban unas tarifas más altas para los
productos con menor cantidad de tabaco negro. En esas proposiciones se incluyó
una norma para garantizar la actualización anual de las tarifas, en el
porcentaje de crecimiento del precio al consumidor final de esos productos.
Dado que, para efectos del impuesto al consumo, ellas establecían diferencias
entre los cigarrillos con base en su porcentaje de contenido en tabaco negro,
en ese caso la actualización de las cantidades solamente se podía referir a las
tarifas.
La
situación era diferente con el criterio de distinción entre los cigarrillos que
fue aprobado finalmente. Dado que él se funda en una cifra específica
($2.000.oo), para poder mantener la diferenciación en las tarifas que se
aplicaban a los cigarrillos habría sido necesario que también se ordenara su
actualización. Sin embargo, ello no se hizo. La explicación que acoge la
demandante es que en el momento de modificar las normas propuestas inicialmente
– para incluir el nuevo criterio de distinción - no se advirtió que también era
necesario disponer la actualización de la cifra que diferenciaba la aplicación
de las dos tarifas creadas para los cigarrillos. El resultado de esta
inadvertencia es, como dice la actora, que la diferenciación contemplada en la
norma desaparecerá por efecto de la inflación, y no de la voluntad expresa del
Legislador.
El
texto mismo del artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 concurre a favor de la tesis
de la actora. Ciertamente, su inciso primero anuncia que el artículo va a
modificar los artículos 189, 190, 210, 211 y 213 de la Ley 223 de 1995. Sin
embargo, el  artículo sólo determina modificaciones para los artículos 210 y
211:
“ARTÍCULO 76. Modifícanse los artículos 189, 190, 210 y 211 y 213 de
la Ley 223 de 1995, los cuales quedan así:
“Impuesto al Consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
“Artículo 210. Base
gravable. A partir del 1o enero de 2007 la base gravable del
impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros
está constituida así: el precio de venta al público certificado semestralmente
por el DANE.
“Artículo 211. Tarifas. A
partir del 1o de enero del año 2007, las tarifas al impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado, serán las siguientes:
“1. Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y
cigarritos cuyo precio de venta al público sea hasta $2.000 será de $400 por
cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido.
“2. Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y
cigarritos cuyo precio de venta al público sea superior a 2.000 pesos será de
$800 por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido.
“PARÁGRAFO 1o. Dentro de las anteriores tarifas se
encuentra incorporado el impuesto con destino al deporte creado por la Ley
30/71, en un porcentaje del 16% del valor liquidado por concepto de impuesto al
consumo.
“PARÁGRAFO 2o. La tarifa por cada gramo de
picadura rapé o chinú será de $30.
“PARÁGRAFO 3o. Las tarifas aquí señaladas se
actualizarán anualmente en el porcentaje de crecimiento del precio al
consumidor final de estos productos, certificados por el DANE. La Dirección de
Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificará y
publicará antes del 1º de enero de cada año, las tarifas actualizadas, en todo
caso el incremento no podrá ser inferior a la inflación causada.
“PARÁGRAFO 4o. Para estos efectos se tendrán en cuenta
los precios vigentes en el mercado correspondientes al año 2006.” (subrayas no
originales)
Como se puede observar, a pesar de lo anunciado en el
inciso primero del artículo 76 acerca de que él modificaba los artículos 189,
190, 210, 211 y 213 de la Ley 223 de 1995, en realidad no se introdujo ninguna
revisión  de los artículos 189, 190 y 213. Eso obviamente se originó en una
inatención del Legislador.
19. La pregunta que ahora debe responder la Corte es
si, en el caso de que la ausencia de la orden de actualización hubiera respondido
a una equivocación o inatención del Legislador, le correspondería a esta
Corporación ordenar la indexación del  mencionado precio de diferenciación
entre las cajetillas.
Al respecto
lo primero que cabe decir es que la Corte ha establecido que, en principio, a
ella no le corresponde  sanear los errores o equivocaciones del Legislador. La
Corte ha recalcado que su papel dentro de los procesos de constitucionalidad se
limita a examinar si las normas demandadas se ajustan a la Constitución, y que
ello implica que no puede declarar la inconstitucionalidad de una norma por
razones de inconveniencia u oportunidad, o para enmendar decisiones
desafortunadas del Legislador.
Así, por ejemplo, en la sentencia
C-778 de 2001 la Corte se pronunció sobre  distintas demandas de
inconstitucionalidad  elevadas contra de la Ley 617 de 2000, una de las cuales
se dirigía contra su artículo 96, que derogaba los artículos 96 y 106 del
Estatuto de Bogotá, referidos al personero y al contralor distritales. En la
demanda se afirmaba, entre otras cosas, que por causa de la derogación se
generaban vacíos de regulación sobre las dos instituciones.  En su concepto, el
Procurador abogó por la declaración de inconstitucionalidad de las dos normas
derogatorias, por cuanto el vacío normativo vulneraba el ejercicio de la
función pública. Afirmó que muy posiblemente la derogación se había originado
en un error del Legislador.[19]
La Corte reiteró que su
competencia se limitaba a establecer si, en abstracto,  las normas legales eran
compatibles con la Constitución:
“5.3 El control constitucional de las leyes no se
fundamenta en razones de conveniencia
“No comparte la Corte el argumento del Procurador,
quien sostiene que al derogar el artículo 96 de la ley 617 de 2000, materia de
acusación, los artículos 96 y 106 del decreto 1421 de 1993, se crea un vacío
legal que amerita la declaración de inexequibilidad de tal precepto, por que
los empleos de Personero y Contralor quedaron sin regulación legal respecto de
aspectos de vital importancia.
“El control constitucional es un juicio abstracto y
objetivo mediante el cual se confrontan las normas demandadas frente al
ordenamiento superior, para determinar si éstas se ajustan o no a sus mandatos.
Si las normas constitucionales han sido respetadas los preceptos legales
acusados serán declarados exequibles, pero si se han infringido lo que procede
es la declaratoria de inexequibilidad, que implica la exclusión del
ordenamiento positivo. Entonces, lo que determina que una disposición legal,
que ha sido debidamente acusada ante esta Corporación, permanezca o no en el
ordenamiento positivo es su adecuación o no al Estatuto Supremo.
“El juez constitucional, en su calidad de guardián
supremo de la Constitución, no juzga la conveniencia de las normas demandadas
sino su compatibilidad o incompatibilidad con ese ordenamiento, por tanto,
razones como las invocadas en esta oportunidad, no son de recibo en juicios de
esta índole.”[20]
Posteriormente, en la sentencia
C-674 de 2005 la Corte decidió sobre una demanda presentada contra el art. 1º
de la de la Ley 882 de 2004, que modificó el art. 229 del Código Penal,
referido a la violencia intrafamiliar.[21] Entre los cargos de la
demanda se encontraba que el inciso segundo del artículo contemplaba las
condiciones de agravación de la pena para ese delito, pero que en su texto, de
manera equivocada, se decía que esas condiciones se aplicaban a las conductas
descritas en el artículo anterior, y no en el inciso anterior tal como debía
haberse hecho. Por eso, en la demanda se solicitaba que se declarara la
inconstitucionalidad de la expresión “del artículo anterior.”[22]
En la sentencia, la Corte expresó
que la acción de inconstitucionalidad no tenía por objeto corregir los errores
del Legislador:
“4.3.    El
error en la remisión normativa
“Tal
como se pone de presente por la demandante, la referencia al “artículo
anterior” contenida en la disposición acusada obedece a un evidente error
del legislador y es claro que, en realidad, se quería significar el “inciso
anterior”. Sin embargo, la acción de inconstitucionalidad no es la vía para
la corrección de los errores en los que incurra el legislador, cuando ellos, en
sí mismos considerados, no constituyan un vicio de inconstitucionalidad, bien
sea por defecto de trámite o por manifestarse en una disposición contraria a la
Constitución. En el presente caso se está ante un problema de aplicación de la
norma, para lo cual los operadores jurídicos deberán tener en cuenta que
existió claridad en el propósito legislativo, en la medida en que la ley se
introdujo precisamente con el propósito de establecer unos agravantes punitivos
al tipo preexistente de la violencia intrafamiliar, y que no obstante el error
en la remisión, es evidente que ellos se predican de las conductas descritas en
el mismo artículo, en su inciso primero.
“No
observa la Corte que de ese defecto formal de la ley se derive un problema de
inconstitucionalidad, y por ello la expresión acusada habrá de declararse
exequible, por el cargo presentado.”
Finalmente,
la sentencia C-925 del 2005 se ocupó de una demanda instaurada contra
distintos artículos de la Ley 906 de 2004. En la demanda se expresaba que el
Presidente de la República había promulgado un decreto para la corrección de
errores, a través del cual había promulgado un texto de la ley distinto al
aprobado en el Congreso. Ello significaba que los artículos modificados no
habían cumplido con el trámite parlamentario exigido para su  aprobación. En la
sentencia se concluyó que el  Gobierno había promulgado la ley 906 de 2004 – el
Código de Procedimiento Penal - y que después de ello, con base en el art. 45
de la Ley 4ª. de 1913,  había expedido un decreto para la corrección de yerros,
mediante el cual había realizado modificaciones, supresiones y adiciones en
distintas disposiciones de la Ley.
La Corte declaró que no era
competente para conocer sobre el decreto de yerros, pero que sí podía constatar
que la ley “ha sufrido cambios sustanciales después de su sanción y
promulgación.” Por lo tanto, determinó que “para preservar la voluntad del
Congreso expresada según el procedimiento de formación de la ley establecido en
la Constitución se deberá declarar exequible la Ley 906 de 2004 tal como fue
aprobada por el Congreso de la República, sancionada por el Presidente de la República
y promulgada en el Diario Oficial No. 45.657. En este sentido se condicionará
la exequibilidad de la Ley 906 de 2004.”
A continuación expresó que era
posible que, por fallas de técnica legislativa, se dieran contradicciones o se
presentaran confusiones entre distintas normas de la ley. Sin embargo, aseguró
que no era tarea de la Corte proceder a corregir los errores. Al respecto
afirmó, con fundamento en la sentencia C-674 de 2005:
“La Corte entiende que pueden darse contradicciones o
presentarse confusiones entre normas de dicha ley por fallas de técnica
legislativa, pero éstas deben ser resueltas de acuerdo a los criterios de
interpretación de las normas establecidos en la Ley 153 de 1887 y en la Ley 57
de 1887. (…)
“(…)
“Las posibles incongruencias o confusiones que puedan
surgir del texto de la Ley 906 de 2004 que será declarada exequible, por los
cargos analizados, pueden ser resueltas de acuerdo a los métodos de
interpretación de la ley, atendiendo al real significado de la norma pertinente,
a la intención del legislador y a la estructura del Código que conforma un
sistema de procedimiento penal nuevo de orientación acusatoria.”
20. A pesar
de lo expuesto, también es cierto que en algunas sentencias de
constitucionalidad la Corte ha ordenado la actualización de cifras contenidas
en normas demandadas, tal como lo solicita la demandante, con el objeto de
corregir omisiones del Legislador y de lograr que las sumas contempladas en las
normas se adecuen a las presiones inflacionarias. Así lo hizo, por ejemplo, en
la sentencia C-070 de 1996, ya mencionada en el cuerpo de esta providencia, en
la cual la Corte conoció sobre una demanda de inconstitucionalidad contra el
numeral primero del artículo 372  del Decreto 100 de 1980, el Código Penal en
aquel entonces. En la norma se determinaba que en los delitos contra el
patrimonio económico la pena se aumentaría de una tercera parte a la mitad
cuando el hecho se hubiere cometido sobre “una cosa cuyo valor fuere superior a
cien mil pesos, o que siendo inferior, haya ocasionado grave daño a la víctima,
atendiendo su situación económica.”
En la
sentencia la Corte reconoce que el Legislador goza de un amplio marco de
libertad en la determinación de los delitos y sus penas, aun cuando dentro de
los límites explícitos e implícitos que fija la Constitución. Luego, expresa
que el problema fundamental que debe abordar la Corte se relaciona “con la
pérdida de poder adquisitivo de la moneda colombiana y sus efectos en el
derecho penal sancionatorio, específicamente en relación con la compatibilidad
de la adopción del valor monetario en pesos colombianos como circunstancia de
agravación de la pena para los delitos contra el patrimonio económico, y el
principio de proporcionalidad entre el daño real o potencial generado por la
conducta típica y la intensidad de la pena a imponer por la comisión de dicha
conducta.”
En relación
con la norma acusada, la Corte afirmó:
“La progresiva y ascendente agravación punitiva para
los delitos contra el patrimonio económico, en desmedro de la libertad
personal, sin ley previa que modifique la política criminal, por efecto
exclusivo del fenómeno de pérdida de poder adquisitivo de la moneda colombiana,
y pese a la reducida lesión de los bienes tutelados, es irrazonable y vulnera
el principio de proporcionalidad  entre la ofensa y la sanción.
“En el caso sub-examine, una misma conducta típica,
que recae sobre una misma cosa (D.L. 100 de 1980, art. 372-1), es sancionada
más drásticamente, pese a no existir una variación legislativa en materia de
política criminal, por factores extrajurídicos. La desproporción de la ley
penal se hace manifiesta aquí por la punición adicional derivada exclusivamente
del paso del tiempo y del efecto demoledor de la inflación sobre el valor del peso.
Pese a conservar el bien jurídico tutelado el mismo valor de uso y la misma
valoración jurídica, la medida de la sanción aumenta sin razón constitucional
relevante que justifique este aumento.
“(…)
“13. La
expansión de las circunstancias de agravación genérica, sin un aumento
correlativo en la valoración social de los bienes jurídicos protegidos, que
trae como consecuencia necesaria la restricción de la libertad de los posibles
infractores, sugiere la inconstitucionalidad de la norma por la omisión del
legislador.(…)”
La Corte
resaltó las consecuencias adversas que tendría la declaración de
inconstitucionalidad de toda la norma. En consecuencia, consideró que “[c]on
sujeción a los principios de interpretación de la ley conforme a la
Constitución, de in dubio pro libertate y de máxima efectividad de las
normas constitucionales, se impone la declaratoria de constitucionalidad
condicionada del artículo 372-1 del Código Penal.”
Por lo tanto,
en la sentencia se dispuso declarar la exequibilidad del inciso demandado del
artículo 372 del Decreto Ley 100 de 1980, “siempre y cuando la expresión ‘cien
mil pesos’ se entienda en términos de valor constante del año 1981, equivalente
a 18.83 salarios mínimos legales mensuales vigentes.”
Los mismos
argumentos fueron utilizados por la Corte en las Sentencias C-118 de 1996 y
C-148 de 1998. En la primera, entre otros puntos, se resolvió una demanda
dirigida contra el inciso segundo del artículo 357 del mismo Código Penal
dictado mediante el Decreto 100 de 1980, por cuanto indicaban que en el delito
de fraude contra el cheque la pena se incrementaría hasta en la mitad si el
valor del cheque superaba los cien mil pesos. También en esta ocasión, la Corte
declaró exequible el inciso demandado del artículo 357 del Decreto Ley 100 de
1980, “siempre y cuando la expresión ‘cien mil pesos’ se entienda en términos
de valor constante del año 1981, equivalente a 18.83 salarios mínimos legales
mensuales vigentes.”
Así mismo, en
la Sentencia C-148 de 1998 se decidió sobre una demanda presentada contra el
artículo 373 del mismo Código, entre otras cosas porque  establecía como una
circunstancia de atenuación genérica de la pena el que el hecho delictivo se
cometiera sobre una cosa cuyo valor fuera inferior a diez mil pesos. En la sentencia,
la Corte declaró la constitucionalidad de la norma, “siempre y cuando la
expresión ‘diez mil pesos’ se entienda en términos de valor constante del año
1981, como equivalente a 1.88 salarios mínimos legales mensuales vigentes.”
21. También
la Corte ha declarado la constitucionalidad condicionada de normas referentes a
pensiones, con el objeto de ordenar la indexación de la primera mesada
pensional. En la Sentencia C-862 de 2006 se estudió una demanda contra la norma
del Código Sustantivo del Trabajo que regulaba el derecho a la pensión, por
cuanto determinaba que el monto de la pensión equivaldría al “setenta y cinco
por ciento (75%) del promedio de los salarios devengados en el último año de
servicio.”[23]
La
demandante afirmaba que los apartes acusados de la norma eran
inconstitucionales porque no contemplaban “la indexación del salario y/o
ingreso base para liquidar la mesada pensional de los trabajadores que se
retiren o sean retirados de una empresa una vez cumplido el tiempo de servicios
legalmente establecido, pero sin alcanzar la edad fijada por el numeral 1 del
artículo 260 del C.S.T.”
La Corte
determinó, en primer lugar, que la norma seguía surtiendo efectos, a pesar de
haber sido derogada por la Ley 100 de 1993, la cual sí establece la
actualización del ingreso base para la liquidación de las pensiones. Luego,
aseguró que la jurisprudencia de la Corporación había establecido que de la
interpretación armónica de diversos preceptos constitucionales (C.P. arts. 48,
53, 1ª, 46 y 13) y del derecho al mínimo vital se derivaba “un derecho
constitucional de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada
pensional.” De acuerdo con la Corporación, este derecho no se limitaba “a la
actualización de las mesadas pensionales una vez han sido reconocidas por la
entidad competente, sino que también incluye la actualización del salario base
para la liquidación de la primera mesada.”
Por lo
tanto, en la sentencia se declaró la constitucionalidad de las normas acusadas,
en el entendido de que debía actualizarse el salario base para la liquidación
del monto de la pensión. En la parte resolutiva se decidió:
“Declarar EXEQUIBLES la expresión “salarios
devengados en el último año de servicios”, contenida en el numeral 1) del
artículo 260 del C. S. T. y el numeral 2) de la misma disposición, en el
entendido que el salario base para la liquidación de la primera mesada
pensional de que trata este precepto, deberá ser actualizado con base en la
variación del Índice de Precios al Consumidor, IPC, certificado por el DANE.”
Una decisión similar se tomó en la Sentencia C-891A
de 2006, que resolvió sobre una demanda instaurada contra el artículo 8º de la
Ley 171 de 1961, “por la cual se reforma la Ley 77 de 1959 y se dictan otras
disposiciones sobre pensiones.” El artículo reconocía la pensión sanción para
aquellos empleados que fueren despedidos sin justa causa de una empresa en la
que hubieren laborado más de 10 ó 15 años, y  establecía diferentes
regulaciones de acuerdo con la edad del empleado y con el número de años que
hubiere trabajado en la empresa, de tal manera que mientras algunos podían
entrar a recibir la pensión luego de cumplidos los 50 años, otros la recibirían
al llegar a los 60 años.
En la
disposición se determinaba, entre otros puntos, que la pensión “se liquidará
con base en el promedio de los salarios devengados en el último año de
servicio.”[24] Precisamente, la actora
consideraba que esta expresión vulneraba la Constitución, puesto que no
ordenaba la indexación del salario base para el cálculo del monto de la
pensión. Después de establecer que la disposición continuaba generando efectos,
la Corte encontró que distintos artículos de la Constitución de 1991 ordenaban
la actualización del valor de las pensiones (C.P., arts. 48 y 53). También hizo
referencia a otras disposiciones legales que regulaban la pensión sanción y que
sí contemplaban esa indexación, con lo cual concluyó que los pensionados bajo
el art. 8º de la Ley 171 de 1961 recibían un trato menos favorable que otras
personas beneficiadas con la pensión sanción, con lo cual se vulneraba el
principio de igualdad.
Con base en
lo anterior, la Corte estableció que había sobrevenido una omisión legislativa
en relación con la norma, razón por la cual declaró su constitucionalidad
condicionada, en el entendido de que se debía indexar el salario base con base
en el cual se fija el monto de la pensión. Por eso en la parte resolutiva
determinó:
“Decretar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “y se
liquidará con base en el promedio de los salarios devengados en el último año
de servicios”, contenida en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961, en cuanto
éste siga produciendo efectos, y bajo el entendimiento de que el salario base para
la liquidación de la primera mesada pensional de que trata este precepto,
deberá ser actualizado con base en la variación del Índice de Precios al
Consumidor, IPC certificado por el DANE.”
22. Como se
ha descrito, en su jurisprudencia la Corte ha establecido que a ella no le
corresponde remediar los errores o inadvertencias cometidos por el Legislador
en el proceso de aprobación de las leyes. Sin embargo, en algunos casos la
Corte ha procedido a dictar sentencias de constitucionalidad condicionada, cuando
ha encontrado que errores u omisiones del Legislador vulneran derechos
fundamentales o normas constitucionales.
En este caso,
la actora asegura que la omisión del legislador de ordenar la actualización del
precio de diferenciación entre las cajetillas de cigarrillos y tabacos para
efectos de la determinación de la tarifa del impuesto al consumo generó una
violación al principio de la equidad tributaria contemplado en la Constitución
(arts. 95.9 y 363). Por lo tanto, la Corte pasa a analizar si la mencionada
violación se produjo y, en caso de que así fuere, cuál debe ser su decisión.
Para ello es necesario, en primer lugar, hacer una referencia rápida a la
jurisprudencia de esta Corporación sobre las facultades del Legislador en
materia tributaria, para después concentrarse en la jurisprudencia acerca del
principio de equidad tributaria.
23. En sus
sentencias la Corte ha manifestado que, en virtud de los arts. 150-12 y 338 de
la Constitución, el Legislador goza de una amplia autonomía en punto a la creación,
modificación y eliminación de los tributos. A manera de ejemplo, en la
Sentencia C-222 de 1995 se expresó:
" De todo
lo dicho resulta que, si bien encuentra límites y restricciones que se
desprenden del mismo texto constitucional, la atribución de legislar en materia
tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo
bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos
de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala,
siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a
las mejores conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
“Así, mientras las normas que al respecto establezca
no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio
el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos,
tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al
tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo.”[25]
Sin embargo,
la Corte también ha indicado que las regulaciones tributarias deben respetar
los derechos fundamentales y ajustarse a los principios tributarios
establecidos en la Constitución, concretamente a los principios de legalidad,
certeza e irretroactividad de los tributos (art. 338) y a los principios de
equidad, eficiencia y progresividad (art. 363). En la sentencia C-643 de 2002
se dijo acerca de estos principios:
“9.  Por otra parte, bien se sabe que el constituyente
ha determinado los principios con arreglo a los cuales debe regularse el
sistema tributario.  Tales principios son, por una parte, los de legalidad,
certeza e irretroactividad y, por otra, los de equidad, eficiencia y
progresividad.
“Los primeros están consagrados en el artículo 338 de
la Carta.  De acuerdo con el principio de legalidad, todo tributo requiere de
una ley previa que lo establezca y la competencia para imponerlo radica en el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales como órganos
de representación popular.  En virtud del principio de certeza, la norma que
establece el impuesto debe fijar el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho
generador, la base gravable y la tarifa.  Y en razón del principio de
irretroactividad, la ley que impone un impuesto no puede aplicarse a hechos
generadores ocurridos antes de su vigencia.
“De otro lado, los principios de equidad, eficiencia y
progresividad del sistema tributario están consagrados en el artículo 363 del
Texto Superior.  El principio de equidad tributaria es la manifestación del
derecho fundamental de igualdad en esa materia y por ello proscribe
formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados
injustificados tanto por desconocer el mandato de igual regulación legal cuando
no hay razones para un tratamiento desigual, como por desconocer el mandato de regulación
diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento igual.  El principio de
progresividad compensa la insuficiencia del principio de proporcionalidad en el
sistema tributario pues como en este ámbito no basta con mantener en todos los
niveles una relación simplemente porcentual entre la capacidad económica del
contribuyente y el monto de los impuestos a su cargo, el constituyente ha
superado esa deficiencia disponiendo que quienes tienen mayor patrimonio y
perciben mayores ingresos aporten en mayor proporción al financiamiento de los
gastos del Estado; es decir, se trata de que la carga tributaria sea mayor
entre mayores sean los ingresos y el patrimonio del contribuyente.  Finalmente,
el principio de eficiencia implica que debe existir una relación de equilibrio
entre los costos que la administración debe asumir para el recaudo del tributo
y las sumas recaudadas, es decir, se trata de generar el mayor recaudo al menor
costo.”
24. Como se
advierte, la Corte ha expresado que el principio de equidad tributaria
constituye una manifestación específica del principio de igualdad en el campo
impositivo. Ello explica que, frecuentemente, en las demandas de
inconstitucionalidad sobre asuntos tributarios se señale una vulneración
conjunta de estos dos principios. También explica que, en distintos casos, la
Corte los haya analizado sin determinar claramente sus fronteras.
Sin embargo,
a pesar de la íntima interrelación que existe entre los dos principios, ellos
suponen requisitos y juicios de constitucionalidad diferentes. Así, en el caso
de una demanda presentada contra una norma por causa de una supuesta
vulneración del principio de igualdad la demanda solamente se considerará apta
si en el escrito se describen las condiciones concretas de cada uno de los
grupos que se comparan y se exponen las razones por las cuales se consideran
discriminatorias las diferencias que se derivan para cada uno de ellos con
ocasión de la disposición atacada. En este caso, se juzga la norma específica y
sus consecuencias para un grupo determinado, debidamente identificado.
Por el
contrario, el examen de constitucionalidad en los casos en que se demanda una
norma por vulneración del principio de equidad tributaria no está dirigido a
comparar grupos específicos y, en consecuencia, el escrito de la demanda no requiere
una descripción detallada de las condiciones de los dos grupos. En estos casos,
además, no se juzga la norma en forma aislada, sino sus efectos dentro del
sistema tributario en general, con el fin de determinar si se adecua al
principio de equidad tributaria establecido en la Constitución.
Así, por
ejemplo, en la Sentencia C-734 de 2002 se resolvió sobre una demanda presentada
contra distintos artículos de la Ley 633 de 2000 referidos al gravamen a los
movimientos financieros (GMF). En la demanda se aducía, entre otros cargos, que
ese impuesto vulneraba los principios de igualdad y de equidad tributaria, en
la medida en que imponía una carga impositiva especial sobre los usuarios del
sistema bancario. Antes de adentrarse en el examen material de la demanda, la
Corte determinó que se inhibiría para pronunciarse sobre la vulneración del
principio de igualdad, por cuanto la demanda no cumplía con las condiciones
exigidas para ello:
“Antes de proceder al análisis de los argumentos
señalados, esta Corporación constata que si bien el actor invoca la vulneración
de la igualdad y de la equidad por parte de las normas acusadas, el cargo
descrito cuestiona la exequibilidad del GMF únicamente respecto del principio
de equidad. En efecto, el actor argumenta que la distribución de las cargas
tributarias por parte de las normas acusadas es inequitativa por colocar un
peso tributario excesivo sobre un solo sector de la economía[26],
sin que se haga una comparación entre los grupos afectados y los no afectados
ni se indique las razones que muestran que el trato diferente es
discriminatorio, lo cual es indispensable para identificar el concepto de la
violación y determinar si existe una violación del artículo 13 de la Carta. En
este orden de ideas, la Corte habrá de inhibirse de conocer de la exequibilidad
de las normas acusadas respecto del cargo según el cual éstas son contrarias al
derecho a la igualdad por ineptitud de la demanda en este aspecto[27].
Así se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.”
Por lo demás,
la Corte también ha diferenciado entre la equidad vertical y la equidad
horizontal. Para la configuración teórica de esos conceptos también ha
recurrido a otro principio del sistema tributario, el principio de
progresividad. Así, en la mencionada Sentencia C-734 de 2002 se señaló al
respecto que “(…) en virtud de la equidad horizontal, las personas con
capacidad económica igual deben contribuir de igual manera mientras que, de
acuerdo con la equidad vertical, las personas con mayor capacidad económica
deben contribuir en mayor medida. Esta distinción, que ha sido aceptada de
tiempo atrás, guarda relación con el principio de progresividad.[28]”[29]
25. Ahora
bien, la especificidad del juicio sobre la presunta vulneración del principio
de equidad ha sido resaltada por la Corte en distintas providencias.[30]
De esta manera, en la sentencia C-333 de 1993, en la cual se declaró la
constitucionalidad de una disposición que establecía un aporte tributario
especial a cargo de los notarios, la Corte estableció que el juicio de
constitucionalidad con base en el principio de equidad tributaria no se realiza
sobre un tributo específico, sino sobre el sistema tributario como un todo, lo
cual no impide entrar a conocer sobre los efectos sistémicos de una norma
específica:
“Si bien la cualidad sistémica de los principios de
equidad, eficiencia y progresividad, no puede ser aprehendida en una revisión
de constitucionalidad de una ley singular, ello no quiere decir que su examen
no pueda llevarse a cabo frente al contenido concreto de la norma acusada
cuando la misma, de conservarse, podría aportar al sistema una dosis de
manifiesta inequidad, ineficiencia y regresividad. Finalmente, las leyes
singulares son los afluentes normativos del sistema que resulta de su
integración y, de otra parte, los principios, como se ha recordado, tienen un
cometido esencial de límites que, desprovistos de control constitucional,
quedarían inactuados.
“En estas condiciones, el análisis se orientará a
precisar si el tributo especial demandado introduce al sistema un ingrediente
de manifiesta inequidad, ineficiencia o regresividad. (…).”
De la misma
manera, en la Sentencia C-409 de 1996, en la cual se declaró la
constitucionalidad de una norma que establecía límites a la posibilidad de
restar costos para la determinación de la renta gravable, se expresó al
respecto:
“Igualmente, es cierto también que
estas limitaciones legales pueden también  implicar ciertos sacrificios en
términos de equidad tributaria concreta, pues el impuesto cobrado puede no
corresponder exactamente a la renta efectiva. Sin embargo, esta Corporación ya
había establecido que tales sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean
irrazonables y se justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios
o económicos constitucionalmente relevantes, pues no sólo el Legislador puede
buscar conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y la equidad sino
que, además, tales principios se predican del sistema tributario en su conjunto,
y no de un impuesto específico. Así, ha dicho al respecto la Corte que "la
ideal coexistencia de equidad y eficiencia, no siempre se puede traducir con
exactitud en la realidad normativa y en la práxis, en las cuales una ganancia
en equidad puede tener un costo en eficiencia y un incremento de ésta derivar
en pérdida en aquélla", por lo cual es posible favorecer un principio
incluso afectando el otro, sin que ello sea inconstitucional "hasta el
punto en que, atendidas las circunstancias históricas, un sacrificio mayor
carezca de razonabilidad”[31]
Importa
anotar que las características especiales del juicio de constitucionalidad
realizado a partir de la presunta vulneración del principio de equidad
tributaria no han impedido a la Corte Constitucional declarar la
inconstitucionalidad de distintas normas, cuando ha considerado que su
aplicación produce un efecto de inequidad en el conjunto del sistema
tributario. Así ha sucedido, por ejemplo, en el caso de distintas disposiciones
que consagraban amnistías tributarias, bajo distintas denominaciones.[32]
Precisamente, en la Sentencia C-511 de 1996, que fundó esa línea
jurisprudencial se manifestó sobre las amnistías tributarias:
“Aquí la norma pervierte la regla de justicia, que
ordena tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales de modo desigual.
En efecto, el criterio que introduce el legislador para conceder el beneficio
es el estado de mora del deudor, de suerte que al desacatar con esta decisión
el principio de imparcialidad, la aplicación de la norma inexorablemente
conduce a una situación inequitativa, como que quienes cumplieron oportuna y
fielmente con su deber de tributar son tratados peor que los que no lo
hicieron.
“La equidad tributaria se desconoce cuando se deja de
lado el principio de igualdad en las cargas públicas. La condición de moroso no
puede ser título para ver reducida la carga tributaria. La ley posterior
retroactivamente está produciendo una inequitativa distribución del esfuerzo
tributario que se supone fue establecido de manera igualitaria. La reasignación
de la carga tributaria paradójicamente favorece a quienes incurrieron en mora y
se acentúa en términos reales respecto de quienes observaron la ley.
“(…)
“La ley no puede restarle efectividad a los deberes de
solidaridad y, en especial, al de tributación (C.P. art. 2 y 95-9). Las
amnistías tributarias, transformadas en práctica constante, erosionan la
justicia y la equidad tributaria. Se produce, en el largo plazo, un efecto
desalentador, en relación con los contribuyentes que cumplen la ley y, respecto
de los que escamotean el pago de sus obligaciones, un efecto de irresistible
estímulo para seguir haciéndolo. La ley no puede contribuir al desprestigio de
la ley. Resulta aberrante que la ley sea la causa de que se llegue a
considerar, en términos económicos, irracional pagar a tiempo los impuestos.”
También fue este el caso
de la sentencia C-776 de 2003, en la cual se declaró la inconstitucionalidad
del artículo 116 de la Ley 88 de 2002,[33] que estableció un
impuesto del IVA del 2% para una amplia serie de productos de la canasta
familiar, que hasta ese momento habían permanecido exentos de ese tributo. En la sentencia se concluyó, en el FJ 4.5.7.:
“Si bien el legislador dispone de un margen de
configuración de la política tributaria y tiene la potestad de decidir qué
bienes y servicios grava con el IVA o excluye de dicho tributo (art. 338 de la
C.P.), el ejercicio de esta facultad no es ilimitado, como no lo es ninguna
competencia en un estado constitucional, sino que debe respetar el marco
constitucional en su integridad (artículo 1, 2, 3, y 4 C.P.).
“Cuando se extiende la base del IVA para gravar bienes
y servicios, que antes habían sido excluidos para promover la igualdad real y
efectiva (art. 13 de la C.P.) en un Estado Social de Derecho (art. 1° de la
C.P.), el legislador tributario vulnera los principios de progresividad y
equidad que rigen el sistema tributario (art. 363 de la C.P. y art. 95-9 de la
C.P.), interpretados en consonancia con el derecho fundamental al mínimo vital
(arts. 1° y 13 de la C.P. en concordancia con el artículo 334 C.P.), si (i) de
manera indiscriminada, sin el mínimo de deliberación pública en el seno del
Congreso exigido por el respeto al principio de no tributación sin
representación, se modifica un sistema tributario, (ii) con graves falencias
tanto en el lado de los ingresos provenientes de tributos con diseño progresivo
como (iii) en el lado del gasto encaminado a cumplir fines redistributivos,
(iv) mediante la ampliación de la base del IVA a todos los bienes y servicios
de primera necesidad (v) de los cuales depende ineludiblemente el goce efectivo
del derecho al mínimo vital de un amplio sector de la población del país, dadas
las insuficiencias de la red de protección social.”
Como se
observa, en estas dos sentencias se consideró que las normas acusadas
vulneraban el principio de equidad tributaria. Si bien los dos casos tratados
eran distintos, ambos tienen en común que las normas demandadas transformaban
radicalmente el sistema tributario visto como un todo, por cuanto le
introducían un alto contenido de inequidad en el soporte de las cargas
públicas. Así, mientras el resultado final de las amnistías tributarias es el
de establecer obligaciones más gravosas sobre los contribuyentes cumplidos, la
imposición del IVA sobre la canasta básica desmejoraba notablemente la
situación de los colombianos más pobres, precisamente aquellos con los que el
Estado tiene especiales responsabilidades de protección.
Es importante
precisar que en los dos casos no se identificaron las características precisas
de dos grupos que se comparaban – como procede cuando se trata de un análisis
constitucional por violación del principio de igualdad. Por el contrario, la
argumentación en las dos sentencias se dirige a reconocer los efectos de
inequidad general que causaban las normas en el conjunto social, sin entrar a
establecer diferenciaciones precisas entre grupos sociales o sectores económicos
específicos. Por eso también cabe decir que la vulneración del principio de
equidad tributaria debe ser manifiesta y clara, sin que para que su
demostración sea necesario adentrarse en análisis de regulaciones detalladas.
26. En el
presente proceso la actora manifiesta que el Legislador vulneró el principio de
equidad tributaria al omitir ordenar la actualización de los precios de las
cajetillas de cigarrillos y tabacos, los cuales constituyen la base gravable
para el cobro del impuesto de consumo. La Corte no comparte la opinión de la
demandante.
De la
exposición anterior se desprende que para que una norma sea declarada
inconstitucional por violación del principio de equidad tributaria se debe
demostrar que la norma tiene un efecto inequitativo en el conjunto del sistema
tributario. Es decir, no es suficiente con que la norma acusada aparezca como
inapropiada o inequitativa en sí misma, sino que se exige que sus consecuencias
tengan la virtualidad de transformar la identidad misma del sistema tributario y
afecten la sociedad en general. La Corte no observa ningún elemento que permita
llegar a esa conclusión en el presente caso.
Si se
descarta la interpretación acerca de que la norma demandada responde a una
decisión consciente del Legislador, con el fin de preservar la salud y la vida
de las personas, es indudable que la norma acusada aparece a primera vista como
incongruente. Ciertamente, de la lectura de los debates parlamentarios se
podría deducir que el Legislador pretendió crear dos categorías distintas para
efectos del cobro del impuesto de consumo, las cuales se edificarían con base
en el criterio del precio de las cajetillas de cigarrillos y tabacos en el
mercado: de esta manera, en la primera categoría se encontrarían las cajetillas
cuyo valor no excediera los $2.000, y en la segunda las que superaran ese
monto. Además, el impuesto al consumo variaría de acuerdo con la categoría a la
que perteneciera un producto específico. Así, las cajetillas que estuvieran
dentro de la primera categoría – es decir, que no costaran más de $2.000 –
pagarían $400 de impuesto, mientras que las cajetillas ubicadas en la segunda
categoría – es decir, que superaran el valor de $2.000 – pagarían $800 de
impuesto.
Por eso, desde
la perspectiva que defiende la actora, todo indica que lo coherente habría sido
que en el parágrafo tercero del artículo se ordenara tanto la actualización de
las tarifas como la de la base gravable - en este caso el precio de
diferenciación entre las cajetillas de cigarrillos y tabacos. Sin embargo, por
un error de técnica legislativa se habría omitido ordenar esta actualización.
Esa inadvertencia acarrea que el impuesto al consumo sobre los cigarrillos y el
tabaco  aparezca como incongruente, puesto que – como lo asegura la actora – la
distinción establecida por el Congreso de la República para efecto del cobro
del impuesto tiende a desaparecer por causa de la inflación, de tal manera que
todas las cajetillas terminarán pagando el mismo impuesto al consumo. Esto
generará, ciertamente, que la carga tributaria sobre las cajetillas de menor
valor sea mayor que la que soportarán las cajetillas más costosas. Empero, de
lo anterior no se deduce una afectación manifiesta  del principio de equidad, ni
que esa vulneración se irradie sobre el conjunto del sistema tributario y de la
sociedad, una condición necesaria para que se pueda establecer la vulneración
del principio de equidad tributaria, tal como lo solicita la demandante.
27. En este
punto es pertinente mencionar que en la sentencia C-197 de 1997 se juzgó la
constitucionalidad de los artículos originales de la Ley 223 de 1995 acerca del
impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco. De acuerdo con el resumen de la
demanda realizado por la Corte, los actores demandaron todos los apartes donde
se incluía la expresión “tabaco elaborado”[34],
por considerarlos violatorios del principio de equidad porque "...la
ley acusada grava indistintamente la industria del cigarrillo y del tabaco
elaborado, bajo una misma tarifa, sin tener en cuenta que el primero es
producido a nivel industrial dirigido a un consumo masivo mayor, mientras que
el segundo se hace en forma artesanal, y por ende, su producción es menor, y se
dirige a un consumo masificado (sic)". También manifestaron que “al
igualar la producción de uno y otro producto, se desconoció el principio de
igualdad, al establecer para dos actividades que son disímiles, una misma
tarifa impositiva.”
La Corte
declaró la constitucionalidad de la expresión “tabaco elaborado” que se
encontraba en los distintos artículos demandados. Dijo al respecto que, en
tratándose de impuestos al consumo de artículos de lujo o superfluos, el
Legislador podía decidir con libertad cómo debía gravarlos, sin que le
correspondiera a la Corte involucrarse en el tema:
“En el caso del impuesto al consumo, el hecho
generador de la obligación, es, valga la repetición, el consumo de un producto
específico, independiente de las circunstancias individuales de quien ejecute
el acto gravado.  Por tanto, se puede afirmar que es un impuesto anónimo o
impersonal, sin consideración del individuo gravado.
“La imposición de este tributo, fue objeto de grandes
críticas cuando él se utilizó en distintos regímenes para gravar artículos de
primera necesidad, como la leche, el pan, el trigo, incluso la carne.  Sin
embargo, se aceptó su conveniencia cuando con él se gravaban artículos que se
consideraban superfluos o de lujo, no indispensables para el bienestar del
individuo.
“(…)
“El principio de equidad, que en este caso se dice
vulnerado, por lo general es analizado en relación con la capacidad
contributiva de los sujetos responsables de la obligación tributaria, teniendo
en cuenta para ello, el hecho generador de la misma. Sin embargo, en tratándose
de impuestos indirectos, su misma naturaleza hace que el legislador, al
establecer el hecho que genera la obligación tributaria, no distinga entre la
capacidad contributiva de los distintos individuos que participan en la
ejecución del acto correspondiente.  Pues, en estos casos existe una especie de
presunción de esa capacidad, cuando los sujetos realizan el acto o hecho
generador de la obligación.
“(…)
“En el caso del tabaco, al no ser considerado como un
producto de primera necesidad, vital para la subsistencia del ser humano, el
legislador, sin desconocer precepto alguno de justicia, bien podía optar por
establecer un mayor impuesto a su consumo, como una forma de desestimularlo,
dejando que sea el comprador quien decida si sigue soportando la carga
impositiva que el Estado ha establecido.
“(…)
“Por tanto, en cumplimiento de su función, la Corte,
en este caso específico, no puede suplantar la voluntad del legislador, y
establecer que sólo el tabaco elaborado con la ayuda de métodos técnicos, y
cuya producción es a gran escala, es el que debe estar gravado con el impuesto
de que trata el artículo 207 de la ley 223 de 1995, pues, dada la naturaleza de
este tributo, el legislador bien pudo considerar que una de las formas de
desestimular el consumo del cigarrillo y tabaco, en sus distintas
presentaciones, era establecer un tributo sobre su consumo, sin importar las
condiciones del sujeto que lo elabora.  Igualmente, el legislador pudo
establecer tarifas diferenciales para gravar uno y otro producto.  Sin embargo,
optó por fijar una misma tarifa, hecho que no vulnera precepto alguno de la Constitución.
“(…)
“De esta manera, en concepto de la Corte, el principio
de equidad de los tributos, entendido como la obligación del legislador de
gravar en igual forma a todos los sujetos que se hallen en la misma condición,
no se desconoce en el caso en análisis, pues dada la naturaleza del impuesto al
consumo, el legislador se limitó a gravar un hecho objetivo: el consumo de
cigarrillo y tabaco elaborado, para lo cual no era necesario hacer
distinción alguna entre las formas o métodos utilizados para su elaboración.
(…)”
Como se
advierte, en la sentencia se decidió que la expresión acusada no vulneraba el
principio de equidad tributaria, por cuanto el tabaco constituye un objeto
superfluo, no necesario para la vida. Por esta razón, en el caso de este producto
la libertad del Legislador en la determinación de los impuestos es mucho mayor.
La subregla
derivada de esa sentencia se aplica también al presente caso. Pero, además, es
necesario tener en cuenta que en el caso de los impuestos indirectos, es decir,
aquellos cuyo cobro no se fundamenta en la condición económica particular de
cada persona, se ha reconocido que el principio de eficiencia en la recaudación
del impuesto impone establecer gravámenes de aplicación general. Así ocurre
actualmente, por ejemplo, con el IVA sobre algunos productos de consumo
generalizado como el chocolate, el café tostado o descafeínado, las pastas
alimenticias y el azúcar de caña: en estos casos el impuesto que se cobra a
todos los consumidores es igual (10%[35]), independientemente de
su condición social (banqueros, hacendados, industriales, estudiantes,
vendedores ambulantes, pordioseros, etc.). Lo mismo ocurre con otros impuestos
indirectos como el de timbre, el gravamen a las transacciones financieras o el
de degüello.
28. Para
terminar, la Corte considera importante reiterar que la Constitución le asigna
al Legislador un amplio marco de configuración legislativa para la creación,
modificación y eliminación de los tributos.[36] La determinación de los
elementos del tributo le corresponde a las asambleas representativas, en este
caso al Congreso de la República (C.P., art. 338). En ese proceso, el Congreso
debe respetar los derechos fundamentales y los principios de legalidad, certeza
e irretroactividad (art. 338), además de los principios de equidad, eficiencia
y progresividad (art. 363). Estos últimos, como ya se dijo, se predican es del
conjunto del sistema impositivo, y no de los tributos individualmente
considerados.
La facultad
de examen de las leyes por parte de la Corte se limita a establecer su
constitucionalidad. A ella no le corresponde entrar a corregir los errores o
inadvertencias del legislador. Por eso, si bien en este caso la Corte encontró
que, desde la perspectiva de la actora, la norma analizada aparece como
incongruente, no está dentro de sus facultades la de  proceder a corregir el
error de técnica legislativa que halló.
Independientemente
de las razones que motivaron su decisión, en el texto aprobado por el
Legislador no se determinó que también debía actualizarse el precio de
diferenciación para efectos del cobro de las tarifas sobre el impuesto al
consumo de los productos del tabaco elaborado. Dado que la voluntad real del
Legislador como órgano político se materializa a través de las normas que
aprueba – independientemente de los posibles errores que cometió en el proceso
de aprobación -, ha de entenderse que la voluntad del Legislador en este caso
fue la de que la diferenciación entre las tarifas desapareciera con el paso del
tiempo. Esa decisión hace parte del ordenamiento jurídico y solamente podrá ser
retirada de éste por una decisión judicial en el caso de que la Corte encuentre
que ella vulnera un derecho fundamental o un principio constitucional. Empero,
tal como se ha explicado, ninguno de los cargos expuestos por la actora es de recibo.
Por lo tanto, en esta oportunidad, la Corte declarará la constitucionalidad del
artículo 211 de la Ley 223 de 1995, modificado por el artículo 76 de la Ley
1111 de 2006, por los cargos analizados.
Las razones
anteriores conducen a la Corte a la conclusión de que la norma atacada tampoco
vulnera el principio de equidad tributaria.
VII.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 211 de la Ley 223 de 1995, modificado por el artículo 76 de la Ley
1111 de 2006, por los cargos analizados.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento
aceptado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
Genera
Auto 262A/10
SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD- Corrección
Referencia: Corrección
de la Sentencia C- 664 del veintidós (22) de septiembre de dos mil nueve
(2009). Expediente D-7642
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 211 de la Ley 223 de 1995, “Por la
cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras
disposiciones”, modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, “Por
la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrativos por
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.”
Actora:
Andrea Carolina Guevara Rojas
Magistrado
Ponente:
JUAN CARLOS
HENAO PÉREZ
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de
julio de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en uso de sus facultades legales, y
CONSIDERANDO
1. Que por un error involuntario
en la página dieciséis (16) de la sentencia C C- 664 del veintidós (22) de
septiembre de dos mil nueve (2009). Expediente D-7642 sobre Competencia de la
Corte, se dice que “La Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el
Gobierno Nacional según lo dispuesto en los artículo 167, inciso 4º y 241
numeral 8º de la Carta Política”.
2. Que en lugar de esto se debió
decir que “En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las
acciones de inconstitucionalidad contra las Leyes de la República”.
3.  Que el error anterior necesita ser corregido.
RESUELVE
CORREGIR el error de la página
dieciséis (16) de la Sentencia C – 664 de veintidós (22) de septiembre de dos
mil nueve (2009), Expediente D-7642 en el sentido de cambiar la expresión “La
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional según lo
dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y 241 numeral 8º de la Carta Política”,
por “En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las
acciones de inconstitucionalidad contra las Leyes de la República”.
Comuníquese, notifíquese y
cúmplase.
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Presidente
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETTELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Folios 1, 6, 12 y 13 de la demanda.
[2] El texto del artículo 210 de la Ley 223 de 1995, luego de la
modificación que le introdujera el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, es el
siguiente: “Artículo 210. Base gravable. A partir del 1° de enero de
2007 la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco
elaborado, nacionales y extranjeros está constituida así: el precio de de venta
al público certificado semestralmente por el DANE.”
[3] Cabe reiterar que en la Sentencia C-040 de 1993 la Corte encontró que
no resulta contrario al principio de legalidad tributaria que la ley atribuya
al Ministerio de Agricultura la fijación del precio de la panela que se tomará
como base gravable de la cuota de fomento panelero, que es una contribución
parafiscal.  Dijo la Corte en esa oportunidad, que la función atribuida al
Ministro de Agricultura, era simplemente una labor administrativa de
certificación que facilitaba el cálculo y la prueba de dicho precio, la cual no
podía cumplirse de manera arbitraria.
[4] Ver la Sentencia C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[5] Ver  la Sentencia C-597 de 2000 M.P. Alvaro Tafur Galvis,  donde  (…)
la Corte  afirmó que “... la Corporación en varias oportunidades ha aceptado que por razones de
orden técnico y administrativo se defiera al ejercicio de la potestad
reglamentaria, la definición de la suma sobre la cual se liquida un tributo,
sin que esto suponga una vulneración a la vigencia del principio de legalidad
del mismo, pues la determinación particular de la base gravable sigue estando
en manos de los órganos representativos de elección popular.”
[6]  Ver  la Sentencia C-842 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa  donde
la  Corte  señaló que “... nociones de tipo técnico,
que estaban presentes en la valoración de ciertos conceptos económicos que
incidían en la determinación de la base gravable de los respectivos impuestos,
justificaban que se defiriera a algunas autoridades tal valoración o el
señalamiento del método para establecerla, dado que el Congreso no podía, dada
la naturaleza de las cosas, ejercer esa función en razón de las circunstancias
cambiantes dependientes del mercado o altamente técnicas.”
[7] Ver  la Sentencia C-583 de 1996, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa,  donde la Corte, se reitera  señaló que si bien “...
en desarrollo del principio de legalidad del impuesto es menester que la
fijación del mismo incluya la determinación de los elementos de la obligación
tributaria, entre ellos la base gravable, ello no significa que la ley, las
ordenanzas o los acuerdos tengan que señalar las sumas concretas sobre las
cuales ha de liquidarse el impuesto. Razones de tipo administrativo y por sobre
todo de carácter técnico, conducen a desechar esta interpretación extrema del
principio de legalidad del tributo.”.
[8] Ver  la sentencia C-467 de 1993 M.P  Carlos Gaviria Díaz.
[9] Como atrás se señaló  el ordenamiento
constitucional busca que la determinación de los elementos básicos de un
tributo sea realizada por el órgano representativo correspondiente, mediante el
establecimiento de los mismos o de las características o criterios básicos de
cada uno de los elementos que lo conforman. Tal determinación  sin que deba ser
absoluta  en todo caso debe ser clara  de manera  que el contribuyente  tenga
certeza de sus deberes tributarios.  Ver al respecto entre otras las sentencias
C-488 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-597/00 M.P. Álvaro Tafur Galvis,
C-690 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil y  C-1114 de 2003 M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[10] M.P. Rodrigo Escobar Gil  A.V. Jaime Araujo Rentería.
[11] M.P. Rodrigo Escobar Gil  A.V. Jaime Araujo Rentería.
[12] Recuérdese que El artículo 210 de la Ley 223
de 1995  -antes de su modificación por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006-
establecía  que “La base gravable de este impuesto está
constituida por el precio de venta al detallista, (...)”
[13] De esta manera en el preámbulo del Convenio se manifiesta:
“Las Partes en el presente Convenio.
“Determinadas a dar prioridad a su derecho de proteger la salud
pública,
“Reconociendo que la propagación de la epidemia de tabaquismo es un
problema mundial con graves consecuencias para la salud pública, que requiere la
más amplia cooperación internacional posible y la participación de todos los
países en una respuesta internacional eficaz, apropiada e integral,
“Teniendo en cuenta la inquietud de la comunidad internacional por las
devastadoras consecuencias sanitarias, sociales, económicas y ambientales del
consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco en el mundo entero,
“Seriamente preocupadas por el aumento del consumo y de la producción de
cigarrillos y otros productos de tabaco en el mundo entero, particularmente en
los países en desarrollo, y por la carga que ello impone en las familias, los
pobres y en los sistemas nacionales de salud,
“Reconociendo que la ciencia ha demostrado inequívocamente que el
consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco son causas de mortalidad,
morbilidad y discapacidad, y que las enfermedades relacionadas con el tabaco no
aparecen inmediatamente después de que se empieza a fumar o a estar expuesto al
humo de tabaco, o a consumir de cualquier otra manera productos de tabaco,
“Reconociendo además que los cigarrillos y algunos otros productos que
contienen tabaco están diseñados de manera muy sofisticada con el fin de crear
y mantener la dependencia, que muchos de los compuestos que contienen y el humo
que producen son farmacológicamente activos, tóxicos, mutágenos y cancerígenos,
y que la dependencia del tabaco figura como un trastorno aparte en las
principales clasificaciones internacionales de enfermedades,
“Reconociendo también que existen claras pruebas científicas de que
la exposición prenatal al humo de tabaco genera condiciones adversas para la
salud y el desarrollo del niño,
“Profundamente preocupadas por el importante aumento del número de
fumadores y de consumidores de tabaco en otras formas entre los niños y
adolescentes en el mundo entero, y particularmente por el hecho de que se
comience a fumar a edades cada vez más tempranas,
“Alarmadas por el incremento del número de fumadoras de
consumidoras de tabaco en otras formas entre las mujeres y las niñas en el
mundo entero y teniendo presente la necesidad de una plena participación de la
mujer en todos los niveles de la formulación y aplicación de políticas, así
como la necesidad de estrategias de control del tabaco específicas en función
del género,
“Profundamente preocupadas por el elevado número de miembros de
pueblos indígenas que fuman o de alguna otra manera consumen tabaco,
“Seriamente preocupadas por el impacto de todas las formas de publicidad,
promoción y patrocinio encaminadas a estimular el consumo de productos de
tabaco,
“(…)
“Recordando el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, adoptado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966, en el que se declara que toda
persona tiene derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y
mental,
“Recordando asimismo el preámbulo de la Constitución de la
Organización Mundial de la Salud, en el que se afirma que el goce del grado
máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de
todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología política o
condición económica o social,
“Decididas a promover medidas de control del tabaco basadas en
consideraciones científicas, técnicas y económicas actuales y pertinentes,
“Recordando que en la Convención sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer, adoptada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979, se establece que los Estados
Partes en dicha Convención adoptarán medidas apropiadas para eliminar la
discriminación contra la mujer en la esfera de la atención médica,
“Recordando además que en la Convención sobre los Derechos del Niño,
adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de
1989, se establece que los Estados Partes en dicha Convención reconocen el
derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud, (…).”
[14] Al respecto se expresó en los artículos 4.6, 17 y 22:
“ARTÍCULO
4. Principios básicos.
“Para alcanzar los objetivos del Convenio y de sus protocolos y aplicar
sus disposiciones, las Partes se guiarán, entre otros, por los principios
siguientes:
(…)
“6. Se debe
reconocer y abordar la importancia de la asistencia técnica y financiera para
ayudar a realizar la transición económica a los cultivadores y trabajadores
cuyos medios de vida queden gravemente afectados como consecuencia de los
programas de control del tabaco, en las Partes que sean países en desarrollo y
en las que tengan economías en transición, y ello se debe hacer en el contexto
de estrategias nacionales de desarrollo sostenible.
“(…)
“ARTÍCULO 17. Apoyo a actividades alternativas
económicamente viables.
“Las Partes, en cooperación entre sí y con las
organizaciones intergubernamentales internacionales y regionales competentes,
promoverán según proceda alternativas económicamente viables para los
trabajadores, los cultivadores y eventualmente, los pequeños vendedores de
tabaco.
“(…)
“ARTÍCULO 22. Cooperación científica, técnica
y jurídica y prestación de asesoramiento especializado.
1. Las Partes cooperarán directamente o por
conducto de los organismos internacionales competentes a fin de fortalecer su
capacidad para cumplir las obligaciones dimanantes de este Convenio, teniendo
en cuenta las necesidades de las Partes que sean países en desarrollo o tengan
economías en transición. Esa cooperación promoverá la transferencia de
conocimientos técnicos, científicos y jurídicos especializados y de tecnología,
según se haya decidido de común acuerdo, con objeto de establecer y fortalecer
estrategias, planes y programas nacionales de control del tabaco encaminados,
entre otras cosas, a lo siguiente:
“(…) b) prestar asesoramiento técnico, científico, jurídico y
de otra índole a fin de establecer y fortalecer estrategias, planes y programas
nacionales de control del tabaco, con miras a la aplicación del Convenio
mediante, entre otras cosas, lo siguiente:
“(…) ii) ayuda, según proceda, a los trabajadores del sector
del tabaco para desarrollar de manera económicamente viable medios de
subsistencia alternativos apropiados que sean económicamente y legalmente
viables;
“iii) ayuda, según proceda, a los cultivadores de tabaco
para llevar a efecto la transición de la producción agrícola hacia cultivos
alternativos de manera económicamente viable; (…).”
[15] El texto original del proyecto y la exposición de motivos del mismo se
encuentran en la Gaceta del Congreso 262 de 2006.
[16] Las ponencias para el primer debate del proyecto se encuentran en las
Gacetas del Congreso 523 y 527 de 2006.
[17] Gacetas del Congreso 617 y 619 de 2006.
[18] Dice el Representante Santiago Castro sobre esas dos
posiciones: “una que tiene la aprobación de la Conferencia de Gobernadores, que
pretende aumentar los ingresos de los departamentos, por el otro lado, una
empresa que se siente afectada por esta propuesta, dice que acabaría con la
producción nacional; ante esa disyuntiva y que no teníamos los elementos de
juicio suficientes, para poder medir el alcance de todos y cada una de las
propuestas y dado que incluso al interior del Gobierno había posiciones
encontradas, entre el Ministerio de Agricultura, la EAN y el Ministerio de
Hacienda, los encargamos a ellos para que nos hicieran una propuesta que nos
van a traer en el transcurso de ese debate y que pretende equilibrar las dos
posiciones.
“De manera que aseguremos un mayor recaudo para los
departamentos, que tengamos un impuesto que sea más acorde también frente al
precio del producto que se vende y que defienda la producción nacional, de
hecho en este momento estoy todavía a la espera de ver esa propuesta que va a
venir en este momento, para poder analizarla y poder presentarla al pleno de la
Cámara, pero no se preocupe que ese artículo va a estar pendiente, no va a
estar entre los que se van a aprobar en bloque.”
[19] La Corte reseñó de la siguiente manera el concepto del Procurador
General de la Nación sobre este punto:
“Frente al artículo 96 de la ley 617 de 2000,
considera que la derogatoria que éste consagra de los artículos 96 y 106 del
decreto 1421 de 1993 deja sin contenido normativo un aspecto de vital
importancia dentro del Estatuto de Bogotá y, en últimas del régimen de control
para el Distrito Capital, esto es, la fijación de requisitos para desempeñar
los cargos de personero y contralor distritales, pues no existe otra
disposición en donde se regulen tales exigencias. En este orden de ideas,
afirma que la disposición demandada "debe ser declarada contraria a la
Constitución por generar un vacío legislativo que dentro del contexto mismo de
la Ley 617 no tenía ninguna justificación, pues si era voluntad del legislador
modificar los requisitos para acceder a los mencionados cargos, expresamente ha
debido regular esa materia, pero no derogar las normas correspondientes creando
un vacío normativo que vulnera el ejercicio de la función pública en sí misma
considerada, como es el ejercicio de las funciones de control, pues estos
cargos deben ser desempeñados por personas que cumplan algunos requisitos, los
cuales, posiblemente por un error del legislador fueron eliminados."
[20]En el mismo sentido se pronunció la Corte en
la sentencia C-950 de 2001, en la cual falló sobre otra demanda presentada
contra el art. 96 de la Ley 617 de 2000, en el punto relacionado con la
derogatoria de los arts. 96 y 106 del decreto 1421 de 1993. Los cargos elevados
en esa ocasión fueron diferentes a los analizados en la Sentencia C-778 de
2001. Empero, al referirse a una petición del Procurador de declarar la
inexequibilidad de esas normas para remediar el vacío legislativo creado, la
Corte reafirmó que no le correspondía corregir los posibles errores del
Legislador.
[21] El texto del artículo 1º de la Ley 882 de 2004, “por medio de la cual
se modifica el artículo 229 de la Ley 599 de 2000, es el siguiente:
“Artículo 1o. El artículo 229 de la Ley 599 de 2000 quedará así:
“Violencia Intrafamiliar. El que maltrate física o sicológicamente a cualquier
miembro de su núcleo familiar, incurrirá, siempre que la conducta no constituya
delito sancionado con pena mayor, en prisión de uno (1) a tres (3) años.
“La pena se aumentará de la mitad
a las tres cuartas partes cuando el maltrato, del que habla el artículo
anterior recaiga sobre un menor, una mujer, un anciano, una persona que se
encuentre en incapacidad o disminución física, sensorial y psicológica o quien
se encuentre en estado de indefensión.”
[22] En la sentencia se resumió de la siguiente
manera lo expresado por la actora acerca de este punto:
“En cuanto a la expresión “del que habla el artículo anterior”,
manifiesta que, claramente la misma es un error de la ley, puesto que el
artículo anterior del Código Penal, el 228, al que remitiría la expresión
acusada, hace referencia a las imputaciones de litigantes, que hace parte de
otro capítulo e incluso de otro título del Código Penal y que, no tiene nada
que ver con la violencia intrafamiliar, pues se refiere a las injurias de los
abogados en sus memoriales.
“A ese respecto expresa que tal y como se mencionó anteriormente, la
tipicidad hace parte del derecho al debido proceso, al tenor de lo dispuesto en
el artículo 29 de la Constitución, de suerte que es constitucionalmente
necesario que los tipos penales no sean abiertos o en blanco, sino claramente
delimitados. “Así las cosas, al hacer esta norma alusión a un artículo
inexistente, deja aparentemente en el limbo la aplicación del agravante, pues
el maltrato a menores, ancianos, mujeres, personas en situación de discapacidad
o indefensión, no está contenido en el “artículo anterior”. Aunque es
claro que para un buen entendedor, la referencia que el inciso segundo hace es
al “inciso anterior”, a esta conclusión se llega por inferencia, no por
exégesis, y puede crear controversia en un momento determinado, teniendo en
cuenta lo que se ha dicho de la tipicidad, pues ésta debe ser expresa y clara.
Así, en la medida en que la norma demandada, no solo introduce confusión sino
que, además, conduciría a mayor impunidad, porque el error aludido dejaría sin
efecto el único agravante hoy existente, que es el maltrato realizado sobre un
menor, la misma debe ser eliminada del mundo jurídico.”
[23] El texto de la norma demandada es el siguiente:
“Artículo 260. Derecho a la pensión.
“1. Todo trabajador que preste servicios a una
misma empresa de capital de ochocientos mil pesos ($ 800.000) o superior, que
llegue o haya llegado a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si es varón, o
a los cincuenta (50) años si es mujer, después de veinte (20) años de servicios
continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este
Código, tiene derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación o pensión
de vejez, equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios
devengados en el último año de servicio.
“2. El
trabajador que se retire o sea retirado del servicio sin haber cumplido la edad
expresada tiene derecho a la pensión al llegar a dicha edad, siempre que haya
cumplido el requisito de los veinte (20) años de servicio.” (se subraya lo demandado en aquella ocasión)
[24] El texto del artículo 8º de la Ley 171 de 1961 es el siguiente:
“Artículo 8°. El
trabajador que sin justa causa sea despedido del servicio de una empresa de
capital no inferior a ochocientos mil pesos ($ 800.000.00), después de haber
laborado para la misma o para sus sucursales o subsidiarias durante más de diez
(10) años y menos de quince (15) años, continuos o discontinuos, anteriores o
posteriores a la vigencia de la presente ley, tendrá derecho a que la empresa
lo pensione desde la fecha de su despido, si para entonces tiene cumplidos
sesenta (60) años de edad, o desde la fecha en que cumpla esa edad con
posterioridad al despido.
“Si el retiro se
produjere por despido sin justa causa después de quince (15) años de dichos
servicios, la pensión principiará a pagarse cuando el trabajador despedido
cumpla los cincuenta (50) años de edad o desde la fecha del despido, si ya los
hubiere cumplido. Si después del mismo tiempo el trabajador se retira
voluntariamente, tendrá derecho a la pensión pero sólo cuando cumpla sesenta
(60) años de edad.
“La cuantía de
la pensión será directamente proporcional al tiempo de servicios respecto de la
que le habría correspondido al trabajador en caso de reunir todos los
requisitos necesarios para gozar de la pensión plena establecida en el artículo
260 del Código Sustantivo del Trabajo, y se liquidará con base en el
promedio de los salarios devengados en el último año de servicios.
“En todos los
demás aspectos la pensión aquí prevista se regirá por las normas legales de la
pensión vitalicia de jubilación.
“Parágrafo.-Lo
dispuesto en este artículo se aplicará también a los trabajadores ligados por
contrato de trabajo con la administración pública o con los establecimientos
públicos descentralizados, en los mismos casos allí previstos y con referencia
a la respectiva pensión plena de jubilación oficial”. (se subraya lo demandado)
[25] Ver también, entre muchas otras, las sentencias C-508 de 2008, C-508
de 2006 y C-776 de 2003.
[26] Sobre la importancia de no confundir equidad e igualdad, ver: Lewin
Figueroa, Alfredo. Principios Constitucionales del derecho tributario.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Universidad de Los Andes. Bogotá,
2002. Pág. 66.
[27] Ya en otras ocasiones la Corte Constitucional se ha inhibido de
conocer de fondo de cargos en materia de igualdad cuando el actor no cumple con
la carga argumentativa mínima para demostrar la existencia de un trato
discriminatorio. Al respecto, ver las sentencias C-008 de 2002 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández) y C-042 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[28] Musgrave Richard y Musgrave, Peggy. Hacienda Pública Teórica y
Aplicada. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1993.
[29] En la sentencia C-804 de 2001 se manifestó también: “Aparecen entonces
dos conceptos fundamentales que sirven como parámetro para establecer la carga
tributaria teniendo en cuenta la capacidad de pago de los individuos. La
equidad horizontal y la equidad vertical. La primera hace relación a aquellos
contribuyentes que se hallen bajo una misma situación fáctica, los cuales deben
contribuir de manera equivalente. En cuanto a la segunda, se refiere a que el
mayor peso en cuanto al deber de contribuir debe recaer sobre aquellos que
tienen más capacidad económica. Estos criterios deben ser aplicados cuando el
legislador va a otorgar un beneficio fiscal, con miras a mantener intacto el
principio de equidad.” En la sentencia se declararon infundadas la objeciones
presidenciales sobre un proyecto de ley que, durante un tiempo específico,
eximía del pago de la libreta militar a personas pertenecientes a los estratos
1 y 2 mayores de 28 años que aún no tuvieren resuelta su situación militar.
[30] Ver, por ejemplo, las sentencias C-385 de 2008, C-1261 de 2005, C-776
de 2003 y C-643 de 2002.
[31] Sentencia C-015/93 Fundamento Jurídico No 4
[32] Ver sentencias C-1114 de 2003, C-992 de 2001 y C-511 de 1996.
[33] “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden
nacional y territorial y se dictan otras disposiciones.”
[34] Las normas demandadas decían lo siguiente:
"Artículo 207.  Hecho generador.  Está constituido por el consumo de cigarrillos
y tabaco elaborado, en la jurisdicción de los Departamentos.
"Artículo 210: Base gravable: La base gravable de este impuesto está
constituida por el precio de venta al detallista, en la siguiente forma:
"a) Para los productos nacionales, el
precio de venta al detallista se define como el precio facturado a los
expendedores en la Capital del Departamento donde está situada la fábrica,
excluído el impuesto al consumo, y
"b) Para los productos extranjeros, el
precio de venta al detallista se determina como el valor en aduana de la
mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios, adicionado con un margen de
comercialización equivalente al 30%.
"Parágrafo:        En ningún caso el impuesto pagado por los
productos extranjeros será inferior al promedio del impuesto que se cause por
el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de igual o similar
clase, según el caso, producidos en Colombia.
"Artículo 211: Tarifa: La tarifa del impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado es del 55%.
"Parágrafo:        Los cigarrillos y tabaco elaborado,
nacionales y extranjeros, están excluidos del Impuesto sobre las ventas.  El
impuesto con destino al deporte creado por la ley 30 de 1971 continuará con una
tarifa del 5% hasta el primero de enero de 1998, fecha a partir de la cual
entrará en plena vigencia lo establecido por la ley 181 de 1995 al
respecto, con una tarifa del diez (10%) por ciento.
"A partir del primero de enero de 1996 el
recaudo del impuesto de que trata este parágrafo será entregado a los
departamentos y al Distrito Capital con destino a cumplir la finalidad del mismo.
"Artículo 212 Participación del Distrito
Capital.  De conformidad con
el artículo 324 de la Constitución Política y con el artículo 3o. del decreto
3258 de 1968, el Distrito Capital de Santafé de Bogotá tendrá una participación
del veinte por ciento (20%) del recaudo del impuesto correspondiente al consumo
de cigarrillos y tabaco elaborado de producción nacional que se genere
en el departamento de Cundinamarca, incluyendo el Distrito Capital.
"El Distrito Capital de Santafé de Bogotá
es titular del impuesto que se genere, por concepto del consumo de cigarrillos y
tabaco elaborado, de procedencia extranjera, en el ámbito de su
jurisdicción, de conformidad con el artículo lo. de la ley 19 de 1970".
[35] Cfr. Artículo 33 de la Ley 1111 de 2006.
[36] Ello explica que en la Sentencia C-445 de 1995
se hubiera establecido que cuando se trata de analizar la constitucionalidad de
normas tributarias se aplica un juicio débil.