T-049-14
Sentencia T-049/14
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance
como derecho fundamental y su protección a través de la acción de tutela
Con la implementación de
proyectos y programas dirigidos a la adquisición de vivienda propia, como por
ejemplo los planes de subsidios de vivienda para personas de escasos recursos,
se supera la indeterminación del derecho a la vivienda digna, que ponía en duda
la procedencia del amparo a través de la tutela y se delimitan las prestaciones
en cabeza de las entidades públicas encargadas de desarrollar este tipo de
políticas, generado de esta manera un derecho subjetivo y como consecuencia,
susceptible de protección por medio de esta acción constitucional.
SUBSIDIO DE VIVIENDA FAMILIAR Y DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE
PERSONAS DE ESCASOS RECURSOS ECONOMICOS
La Corte,
al abordar el tema del régimen general de los subsidios de vivienda, ha
manifestado que se trata de un medio que permite al Estado lograr que las
personas de escasos recursos cuenten con la posibilidad de adquirir un lugar de
habitación, en el cual puedan desarrollar su proyecto de vida en condiciones
dignas. Esta política, consiste en un aporte, en especie o en dinero, entregado
por una sola vez al beneficiario a cargo del Estado para, de esta manera, dar
aplicación a lo establecido en el artículo 51 de la Constitución.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA Y DERECHO A LA VIDA EN
CONDICIONES DIGNAS-Orden a Caja de Compensación
Familiar prorrogar la vigencia del subsidio familiar del accionante
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA Y DERECHO A LA VIDA EN
CONDICIONES DIGNAS-Orden al Instituto de
Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana entregar y legalizar el inmueble
del accionante, en caso de que ello no se hubiere realizado
Referencia: expediente
T-4.076.204
Accionante:
Fredy
Aguilar Galvis
Accionados:
la
Caja de Compensación Familiar Comfenalco Santander y el Instituto de Vivienda
de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga (INVISBU)
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos
mil catorce (2014)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de los fallos proferidos
por el Juzgado 6° Penal Municipal con Funciones de Conocimiento y por el
Juzgado 5° Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga, en
el trámite de la acción de tutela promovida por Fredy Aguilar Galvis, contra la
Caja de Compensación Familiar Comfenalco, Santander, y el Instituto de Vivienda
de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga (INVISBU).
El
presente expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección número Nueve,
a través de auto del 26 de septiembre de 2013, y repartido a la Sala Cuarta de
Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud
Fredy Aguilar Galvis presentó acción de
tutela contra la Caja de Compensación Familiar Comfenalco, Santander (en
adelante Comfenalco Santander) y el Instituto de Vivienda de Interés Social y
Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga (en adelante INVISBU), por
considerar que esas entidades vulneraron sus derechos fundamentales a la
vivienda digna y a la vida en condiciones dignas, al no mantener el subsidio
familiar de vivienda que le fue adjudicado, hasta que se surta el proceso de legalización
del inmueble destinado para su habitación y por incumplir en la entrega del
Proyecto Conjunto Residencial Paseo de la Feria IV Etapa.
2. Hechos
2.1.  Luego de verificar el cumplimiento
de los requisitos establecidos en el Decreto 2190 de 2009, Comfenalco Santander,
a través del Acta 51 del 23 de junio de 2010, otorgó subsidio familiar de
vivienda a Fredy Aguilar Galvis y a su familia, conformada por su esposa y sus
cuatro hijos menores de edad, por el valor de 11’072.500 pesos.
2.2. Con el propósito de aplicar el
beneficio recibido, el accionante celebró contrato de promesa de compraventa
para adquirir una vivienda de interés social, el 29 de noviembre de 2010, con
el INVISBU, entidad que, a su vez, le adjudicó un subsidio complementario para
la compra del inmueble por un valor de 8’500.000 pesos[1].
2.3.Posteriormente, el 5 de octubre de
2012, el INVISBU acudió a la modalidad de giro anticipado para el cobro del
subsidio familiar de vivienda, mediando autorización del hogar favorecido,
conforme con los términos del artículo 59 del Decreto 2190 de 2009. Así las
cosas, Comfenalco Santander procedió a pagar el 80% al oferente, y se
comprometió a complementar el 20% restante una vez se cumplieran los requisitos
exigidos por la normatividad vigente para la respectiva legalización.
2.4. En comunicación del 22 de mayo de
2013, Comfenalco Santander informó al accionante que el término de vigencia del
subsidio vencería el 1° de julio de 2013. En atención a ello, se le invitó a
legalizarlo o a renunciar a este con el propósito de evitar sanciones futuras,
dado que extender el período de vigencia del beneficio no era posible, toda vez
que ya había sido prorrogado hasta el límite permitido por la ley, de
conformidad con el Decreto 2190 de 2009.
2.5. No obstante, en junio de 2013, el
demandante firmó un nuevo contrato para el inicio de las obras de construcción
de vivienda, con el contratista seleccionado por el INVISBU. A su vez, el 17
del mismo mes y año, funcionarios de Comfenalco Santander adelantaron una
visita técnica al proyecto y concluyeron que la obra se encontraba en etapa
inicial de localización, replanteo y movimiento de tierra, sin evidenciar
avance en la construcción. Con base en ello, manifestaron que el inmueble no se
podría legalizar antes de que expirara el término establecido para la ejecución
del subsidio.
2.6. El actor, de 40 años de edad,
manifiesta que es una persona de escasos recursos económicos, pues percibe un
salario mínimo mensual como trabajador de oficios varios en el Colegio
Coorpotec de Bucaramanga. Aunado a ello, expone que su esposa se encuentra
desempleada al cuidado de su hija menor pues no tienen dinero suficiente para
asumir el costo de una persona que se encargue de dicha labor.
Sostiene que no posee los medios
económicos para asumir el precio total de la vivienda que desea conseguir. De
igual manera, afirma que cumplió con  los requisitos para acceder al subsidio, entre
ellos, el ahorro programado por un valor de 3’984.855 pesos, hecho que le
exigió un gran esfuerzo, razón por la cual perder el beneficio otorgado por
Comfenalco Santander, pone en riesgo su derecho fundamental y el de su familia
a una vivienda digna, lo que considera inadmisible, máxime si ello es atribuible
al accionar de entidades involucradas en el proceso de atender a la solución de
necesidad social tan apremiante.
3. Pretensiones
El accionante solicita le sean amparados
sus derechos fundamentales y los de su familia a la vivienda digna y a la vida
en condiciones dignas. Como consecuencia, pide que se ordene a Comfenalco
Santander acceder a la prórroga del subsidio familiar de vivienda que le fue
otorgado, hasta la fecha de entrega del inmueble y se haga el registro de la
respectiva escritura pública.
De igual manera, pretende que se ordene
al INVISBU cumplir con lo ya establecido en los contratos celebrados y proceder
a la entrega del proyecto Conjunto Residencial Paseo de la Feria IV Etapa lo
más pronto posible.
4. Pruebas
En el expediente obran las siguientes
pruebas:
-
Copia
de la cédula de ciudadanía de Fredy Aguilar Galvis (folio 5, cuaderno 2).
-
Comunicación
emitida por Comfenalco Santander, el 22 de mayo de 2013, en la que se le indica
al accionante que el plazo de vigencia del subsidio otorgado se encuentra
próximo a vencer (folio 6, cuaderno 2).
-
Copia
de la autorización para el giro de subsidio familiar de vivienda (folio 9,
cuaderno 2).
-
Copia
del contrato de construcción de unidad de vivienda de interés prioritario
proyecto Conjunto Residencial Paseo de la Feria IV Etapa (folio 10 a 12,
cuaderno 2).
5. Respuesta de las entidades accionadas
5.1. Dentro de
la oportunidad procesal correspondiente, Comfenalco
Santander, a través de representante legal, solicitó denegar el amparo
pretendido, argumentando que:
En virtud del Decreto 2190 de 2009, la
entidad se encuentra facultada para otorgar subsidios familiares de vivienda
con los recursos parafiscales administrados por esa corporación, a hogares en
que uno o más de sus miembros se encuentren afiliados a la misma.
Aunado a ello, señala que el accionante
se postuló como candidato para acceder a este subsidio y luego de verificado el
cumplimiento de los requisitos exigidos para tal propósito, a través de Acta 51
de junio de 2010, se le otorgó subsidio familiar de vivienda por un valor de
11’072.500 pesos.
A su vez, indica que fue el actor quien
escogió el constructor para la aplicación del subsidio y, de manera libre y
consentida, decidió celebrar un contrato de promesa de compraventa de vivienda
con el INVISBU en noviembre de 2010, dentro del proyecto Conjunto Residencial
Paseo de la Feria IV Etapa.
La entidad sostiene que, de conformidad con
los términos del contrato, la entrega del inmueble debía realizarse en un plazo
de 5 meses contados a partir de la fecha de inicio de la obra. No obstante,
expone que se presentó un incumplimiento por parte del oferente del proyecto al
no iniciar la obra en un tiempo prudente, hecho que tuvo como consecuencia el
vencimiento del término para ejecutar el subsidio.
Por otra parte, afirma que el 5 de
octubre de 2012, la entidad encargada de la construcción del proyecto acudió a
la modalidad de giro anticipado para el cobro del subsidio familiar de
vivienda, mediando autorización del hogar favorecido, conforme con los términos
del artículo 59 del Decreto 2190 de 2009.[2]
Debido a ello, la entidad procedió a desembolsar el 80% del subsidio al
oferente sin que este haya legalizado el subsidio de vivienda, lo cual genera
un incumplimiento del contrato de promesa de compraventa, situación que, en su
concepto, debe resolverse ante la jurisdicción ordinaria.
De otro lado, señala que el 17 de junio
de 2013, se adelantó una visita técnica por parte de un funcionario de la
entidad al proyecto en construcción y se corroboró que la obra se encuentra en
etapa inicial de localización, replanteo y movimiento de tierra sin evidenciar
avance en las obras.
En consecuencia, sostiene que las
unidades de vivienda objeto de proyecto del INVISBU no podrán legalizarse antes
de que expire la vigencia de los subsidios, incluyendo sus prórrogas, ya que
esta vence el 29 de junio de 2013, tal y como se le anunció al demandante.
De igual manera, manifiesta que el
subsidio es solo un medio para poder acceder a la vivienda, sin perjuicio de
que el beneficiario pueda optar por otra alternativa para pagar el valor del
inmueble. Indica a su vez, que la vigencia de los subsidios, al estar
consagrada en la ley, es de obligatoria observancia por ser recursos
parafiscales, los cuales se encuentran bajo el control y vigilancia de los
entes de control, razón por la cual, desconocer dicho mandato acarrearía
sanciones para la entidad.
Considera pertinente resaltar que la
entidad no tiene relación alguna con el constructor y tampoco es responsable de
la construcción de las obras ni de su entrega, pues su competencia se limita al
tema de los subsidios de vivienda que se otorgan. No obstante, manifiesta que
solicitaron concepto a la Superintendencia de Subsidio Familiar sobre la
viabilidad de extender el plazo de vigencia de los subsidios, obteniendo
respuesta negativa.[3]
5.2. Por su
parte, el INVISBU, a través de representante legal, solicitó denegar el amparo
pretendido, atendiendo a los siguientes argumentos:
Sostiene que no se ha presentado
vulneración alguna de los derechos fundamentales alegados por parte de la
entidad y, por otra parte, indica que ya se encuentra ejecutando el Proyecto
Conjunto Residencial Paseo de la Feria Etapa IV, cuya fecha máxima de entrega y
suscripción de la Escritura Pública es el 28 de febrero de 2014.
Finalmente, expone que, al igual que el
accionante, requieren la prórroga del subsidio familiar de vivienda para la
ejecución del mismo. Aunado a ello, afirma que si eventualmente el accionante pierde
el derecho al subsidio, la entidad hará lo propio con el que ésta también
adjudicó, toda vez que este último es de carácter complementario.
II. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA
1. Primera instancia
El Juzgado 6° Penal Municipal con
Funciones de Conocimiento de Bucaramanga, en providencia del 10 de julio de
2013, resolvió conceder el amparo solicitado, al considerar que las
pretensiones del actor se ubican en la fase prestacional del derecho
fundamental a la vivienda digna, toda vez que la orden de prórroga y
legalización del subsidio otorgado, hacen parte de las políticas del Estado para
garantizar el acceso a la vivienda de las personas de escasos recursos, derecho
que, en su sentir, está viéndose seriamente afectado en este caso.
Señaló que si bien Comfenalco Santander
ha mantenido el subsidio vigente y ha procedido a las prórrogas legales, el
INVISBU inició la construcción del proyecto solo hasta el mes de junio de 2013,
a pesar de contar con los dineros del subsidio, hecho que tuvo como
consecuencia que el actor no lograra materializar su derecho fundamental a la
vivienda digna.
De igual manera, sostuvo que las
entidades demandadas generaron una expectativa legítima en el actor y que las
consecuencias derivadas del incumplimiento de la entidad municipal no son
atribuibles al accionante, máxime si la actuación de este se enmarcó en el
principio de la buena fe. Por ende, consideró que el INVISBU debía resolver las
controversias contractuales con Comfenalco Santander, sin afectar los derechos
fundamentales del demandante.
En esa medida, ordenó a Comfenalco
Santander extender el plazo para la ejecución del subsidio, hasta que se
efectúe el proceso de legalización del inmueble que el INVISBU se obligó a
entregar, teniendo en cuenta la fecha de inicio de las obras.
También, ordenó al INVISBU realizar
todas las gestiones necesarias para agilizar la entrega de la obra lo más
pronto posible y, finalmente, reconoció que Comfenalco Santander tenía la
posibilidad de repetir contra el INVISBU en caso de generarse algún perjuicio
patrimonial. Lo anterior, toda vez que a juicio del juez, la negligencia de una
entidad municipal no puede convertirse en un obstáculo para la materialización
de los derechos fundamentales del demandante.
2. Impugnación
Debido a su inconformidad con la
decisión de primera instancia, Comfenalco Santander impugnó lo resuelto,
alegando argumentos similares a los presentados en la contestación de la
demanda de tutela, exponiendo que la Superintendencia del Subsidio Familiar[4] le
informó que no era posible  ampliar el plazo para la ejecución de los subsidios
y que en el evento de exceder el tiempo determinado para tal propósito, debía
proceder al traslado de los dineros al patrimonio autónomo de que trata el
artículo 185 de la Ley 1607 de 2012.
De igual manera, puso en consideración
algunos casos de tutela con presupuestos fácticos y pretensiones similares que,
en su oportunidad, el amparo fue negado.
3. Segunda Instancia
El Juzgado 5° Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Bucaramanga, en fallo del 14 de agosto de 2013,
revocó la decisión de primera instancia, al considerar que Comfenalco Santander
actuó de conformidad con las normas jurídicas que regulan tales procedimientos,
razón por la cual, ese despacho judicial sostuvo que no estaba en presencia de
una actuación que vulnerara los derechos fundamentales del actor.
En ese sentido, señaló que el motivo de
la presente acción de tutela, fue un presunto incumplimiento por parte del
INVISBU, entidad con la cual el actor había celebrado el contrato de promesa de
compraventa, por ende, es la justicia ordinaria la que debe resolver la
controversia.
Así, consideró que ordenar a Comfenalco legalizar
subsidios que han perdido su vigencia y que por ley deben ser destinados a
patrimonios abiertos por el Gobierno Nacional, conllevaría contravenir
disposiciones legales. Bajo ese entendido, al contar el actor con otros
mecanismos judiciales para hacer efectivos sus derechos, la tutela no es el
mecanismo adecuado para satisfacer tales pretensiones.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia
A través de esta Sala de Revisión, la
Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida por el
Juzgado 5º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga, que
revocó la dictada por el Juzgado 6º Penal Municipal con Funciones de
Conocimiento de la misma ciudad, dentro del proceso de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
3. Problema jurídico
Corresponde a la Sala Cuarta de
Revisión, determinar si las entidades demandadas vulneraron los derechos
fundamentales a la vivienda digna y a la vida en condiciones dignas de Fredy
Aguilar Galvis, al no prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda
que le fue otorgado, hasta que se efectúe el proceso de legalización del
inmueble destinado para su habitación y por incumplir con la entrega del
Proyecto Paseo de la Feria IV Etapa.
Para
dirimir este asunto, se abordarán los siguientes temas: (i) alcance
del derecho fundamental a la vivienda digna y su protección a través del
ejercicio de la acción de tutela, (ii) los
subsidios de vivienda familiar, como mecanismo para el logro progresivo de la
efectividad del derecho a contar con una vivienda digna para,
finalmente, (iii) analizar y resolver el caso concreto.
3. Alcance del
derecho fundamental a la vivienda digna y su protección a través del ejercicio
de la acción de tutela. Reiteración de la jurisprudencia
La Constitución,
en su artículo 51, consagra que todos los colombianos tienen derecho a una
vivienda digna. Así, es responsabilidad del Estado establecer las condiciones
necesarias para la efectividad del derecho y en esa medida debe promover planes
de vivienda de interés social, pero sobre todo, desarrollar una política
pública encaminada a la creación de formas asociativas de ejecución de
programas para el efecto y de sistemas de financiación a largo plazo adecuados
para permitir la materialización de este derecho.
Por
su parte, la jurisprudencia constitucional ha definido este derecho como aquel
por medio del cual, se satisface la necesidad humana de poder contar con un
sitio, propio o ajeno, que disponga de las condiciones adecuadas y suficientes
para que quien lo habite pueda desarrollar, con dignidad, su proyecto de vida.[5]
El
derecho a la vivienda digna ha sido entendido como parte de los llamados
derechos económicos, sociales y culturales. En ese sentido, en los primeros
pronunciamientos de la corporación al respecto, se señalaba que estos derechos incorporan
una naturaleza prestacional, por ende, no se predicaba su carácter fundamental y
requerían para su efectivo cumplimiento un desarrollo legal amplio y la
implementación de políticas públicas dirigidas a obtener los medios para su
materialización. En consecuencia, no era procedente amparar el derecho a la
vivienda digna por vía de tutela.[6]
Lo
anterior, tenía fundamento en que, al tratarse de un derecho cuyo desarrollo
debía ser progresivo, se tornaba indeterminado al no ser posible garantizar su
protección inmediata, dada la ausencia de un derecho subjetivo del cual
predicar su exigibilidad.
Posteriormente,
la Corte decidió moderar esta tesis al sostener, luego de un análisis del artículo
11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, entre otros instrumentos internacionales, en conjunto
con el artículo 51 superior, que la relación entre una vida digna y la garantía
de los derechos económicos, sociales y culturales era evidente. Es decir que,
el desarrollo de una vida digna va ligado a la posibilidad de contar con un
lugar de habitación adecuado.[7]
Así
las cosas, se acogió la postura de la conexidad con la intención de proteger de
manera efectiva aquellas garantías que pudieran resultar conculcadas por causa
de la vulneración del derecho a la vivienda digna. En virtud de esta tesis,
aunque el derecho comporte una naturaleza  prestacional, cuando su
desconocimiento ponga en peligro los derechos reconocidos por la Carta como
fundamentales, se torna procedente el amparo por medio de la acción
constitucional. [8]
Sin embargo, de
manera más reciente, la jurisprudencia ha abordado el tema desde otro punto de
vista, señalando que la naturaleza de fundamental que adquiere un derecho no
puede estar sujeta a la manera como este se hace efectivo en la práctica. Bajo
ese orden de ideas, la Sentencia T-016 de 2007, expuso que “Los derechos
todos son fundamentales pues se conectan de manera directa con los valores que
las y los Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de
bienes especialmente protegidos por la Constitución. Una cosa es la
fundamentalidad de los derechos y otra – muy distinta – la aptitud de hacerse
efectivos tales derechos en la práctica o las vías que se utilicen para ese
fin.”[9]
En esa línea
argumentativa, si se reconoce que todos los derechos son fundamentales, unos más
que otros y que además cada uno cuenta con cierto contenido prestacional,
incluso el derecho fundamental a la vida, resulta “artificioso” señalar que el
amparo de los derechos económicos sociales y culturales, como el derecho a la
vivienda digna, a través de la acción de tutela, solo es posible bajo la tesis
de la conexidad.
Al respecto el
tribunal señaló que:
“[L]a implementación práctica de los
derechos constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor o menor
erogación presupuestaria, de forma tal, que despojar a los derechos
prestacionales – como el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda, al
acceso al agua potable entre otros - de su carácter de derechos fundamentales
resultaría no sólo confuso sino contradictorio. Al respecto, se dice, debe
repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales – con
independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales,
de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta
tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría
predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a
los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias
derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los
cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que hoy resulta
obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica.”[10]
Así las cosas,
con la implementación de proyectos y programas dirigidos a la adquisición de
vivienda propia, como por ejemplo los planes de subsidios de vivienda para
personas de escasos recursos, se supera la indeterminación del derecho a la
vivienda digna, que ponía en duda la procedencia del amparo a través de la
tutela y se delimitan las prestaciones en cabeza de las entidades públicas
encargadas de desarrollar este tipo de políticas, generado de esta manera un
derecho subjetivo y como consecuencia, susceptible de protección por medio de
esta acción constitucional.[11]
A la luz de lo
anterior, el juez de tutela no puede argumentar la ausencia del carácter
fundamental del derecho a la vivienda digna o acudir a la teoría de la
conexidad para evaluar la procedibilidad del amparo. Por el contrario, debe
analizar en el caso concreto si lo que se busca defender es el derecho
subjetivo en cabeza del accionante como consecuencia de un determinado plan de
adquisición de vivienda propia, pues, de ser así, la protección se torna
procedente.
5.
Los subsidios de vivienda familiar, como mecanismo para el logro progresivo de
la efectividad del derecho a contar con una vivienda digna
La
Corte, al abordar el tema del régimen general de los subsidios de vivienda, ha
manifestado que se trata de un medio que permite al Estado lograr que las personas
de escasos recursos cuenten con la posibilidad de adquirir un lugar de
habitación, en el cual puedan desarrollar su proyecto de vida en condiciones
dignas. Esta política, consiste en un aporte, en especie o en dinero, entregado
por una sola vez al beneficiario a cargo del Estado para, de esta manera, dar
aplicación a lo establecido en el artículo 51 de la Constitución.[12]
En virtud de lo señalado
en el ordenamiento jurídico al respecto, una de las maneras de llevar a cabo la
implementación de proyectos de subsidios de vivienda es a través de las Cajas
de Compensación familiar. Dichas entidades administran los recursos
parafiscales, ejerciendo una función administrativa dirigida a la ejecución de políticas
públicas con el fin de lograr el acceso de los ciudadanos de escasos recursos a
una vivienda digna, lo que genera en los beneficiarios una expectativa legítima
de poder materializar este derecho.[13]
En ese sentido,
es pertinente mencionar que el actuar de las entidades que ejercen este tipo de
funciones, debe sujetarse a los principios constitucionales entre ellos el de
buena fe, el cual se concreta en la exigibilidad del principio de la confianza
legítima y el principio del respeto por el acto propio que “conjuntamente,
previenen a los operadores jurídicos de contravenir sus actuaciones precedentes
y de defraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que compelen
a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones,
un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y
durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el
cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”.[14]
El respeto por
el acto propio, implica básicamente que debe existir una coherencia en las
actuaciones desarrolladas por los operadores jurídicos a lo largo del tiempo y
que toda actuación que, a pesar de ser lícita, resulte contradictoria con la
conducta originalmente delegada por el sujeto no puede ser aceptada.[15] Por
su parte, la confianza legítima busca proteger aquellas razones objetivas con
las que goza el interesado que le permiten inferir la consolidación de un
derecho aún no adquirido. Así, no es de recibo que las autoridades desconozcan
de manera intempestiva esta confianza que con su conducta habían producido en
la persona, máxime, cuando puede conllevar  la afectación de derechos
fundamentales.[16]
No obstante, como se trata de derechos no adquiridos, las autoridades se
encuentran facultadas para emplear conductas que puedan modificar las expectativas
de los interesados. Sin embargo, dichas medidas no pueden presentarse de manera
repentina o sorpresiva, pues en virtud de la buena fe, se debe permitir un
periodo de transición para que el interesado se ajuste a esa nueva situación.
Ahora bien, retornando
al tema referente a la administración de los recursos parafiscales a cargo de
las Cajas de Compensación Familiar, destinados a otorgar subsidios de vivienda,
se entiende que dicha labor implica también que, una vez expire la vigencia de
los subsidios otorgados y estos no se hayan legalizado, la entidad tiene la
obligación de trasladar los dineros a patrimonios autónomos constituidos por el
Gobierno Nacional para tal fin.[17]Luego,
lo que se persigue es la protección de los recursos dirigidos a la adquisición
de vivienda digna por parte de personas de escasos medios económicos.
Sin embargo, esta
no es la única finalidad para lo cual se establece tal garantía legal, pues, en
efecto, también pretende salvaguardar el derecho que tiene todo colombiano de
contar con un sitio de habitación que le permita desarrollar su proyecto de
vida en condiciones dignas. Debido a ello, en ciertos casos, el hecho de
aplicar lo establecido en el artículo 185 de la Ley 1607 de 2012 y en los
artículos 58 y 59 del Decreto 2190 de 2009, puede resultar desproporcionado y
sus consecuencias contrarias a lo consagrado en la Constitución.
En ese sentido,
la protección de dichos recursos se puede alcanzar a través de distintas
medidas que no vulneren los derechos fundamentales de los beneficiarios, como
por ejemplo, la constitución de pólizas de seguro que permitan cubrir las
contingencias generadas por la falta de legalización de los subsidios por
circunstancias ajenas a la voluntad de los beneficiarios.
Así las cosas,
antes de aplicar la legislación al respecto, se debe analizar cada caso
concreto para verificar que no se afecten derechos fundamentales de los
beneficiarios, generando consecuencias desproporcionadas para ellos. Lo
anterior, dado que es posible que no solo se esté vulnerando el derecho a la
vivienda digna, sino también el derecho fundamental al mínimo vital, derechos
fundamentales de los niños, así como el derecho a la vida en condiciones
dignas. En ese sentido, lo principal en cada asunto es velar por el
cumplimiento del objetivo fijado por los programas de subsidio de vivienda
familiar, para así desarrollar los fines del Estado Social de Derecho a su
cabalidad, específicamente lo establecido en el artículo 51 de la Constitución
que interesa a la causa.
6. Caso Concreto
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, pasa la Sala a verificar si efectivamente se presentó la
vulneración del derecho fundamental a la vivienda digna de Fredy
Aguilar Galvis, por parte de la Caja de Compensación Comfenalco Santander y el
Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de
Bucaramanga (INVISBU) al no prorrogar el subsidio de vivienda que le fue
otorgado hasta que se presente su respectiva legalización y no haber entregado
el Proyecto Conjunto Residencial Paseo de la Feria IV Etapa.
De lo acreditado en el expediente, se
evidencia que Comfenalco, a través del Acta 51 del 23 de junio de 2010, le
otorgó subsidio familiar de vivienda al accionante por el valor de 11’072.500 de
pesos. En consecuencia, este último celebró contrato de promesa de compraventa
con el Instituto de Vivienda de Interés Social y reforma Urbana del Municipio
de Bucaramanga, para adquirir una vivienda de interés social en el cual se
pactó que la obra sería entregada en 5 meses contados partir de la fecha del
acta de inicio de la obra.
Posteriormente, el 22 de mayo de 2013,
el actor recibió una comunicación por parte de Comfenalco Santander en la que
se le informó que la vigencia del subsidio vencería el 1° de julio de 2013 y,
por ende, se le invitaba a legalizarlo o a renunciar a este para evitar posibles
sanciones en el futuro. Lo anterior, dado que extender el periodo de vigencia
del beneficio no era posible, toda vez que ya había sido prorrogado hasta el
límite permitido por la ley en virtud del Decreto 2190 de 2009.
No obstante haber firmado el actor nuevamente
un contrato para el inicio de las obras de construcción de vivienda en junio de
2013, Comfenalco Santander concluyó, luego de realizar una visita técnica a la
obra,  que el inmueble no se podría legalizar antes de que expirara el término
de vigencia del subsidio y, como consecuencia, de acuerdo con el concepto
emitido por la Superintendencia de Subsidio Familiar, estos dineros debían ser trasladados
a los patrimonios autónomos de que trata el artículo 185 de la Ley 1607 de
2012.
En cuanto a su condición personal, el
actor es una persona de 40 años de edad y de muy escasos recursos. Aunado a
ello, esta Sala verificó, por vía telefónica, que ya no presta sus servicios en
el Colegio Coorpotec de Bucaramanga y su esposa se encuentra desempleada. En
consecuencia, no puede asumir el precio total de la vivienda a la que desea
acceder.
Como se observó en la parte considerativa
de esta providencia, las cajas de compensación familiar tienen la obligación de
administrar los recursos parafiscales destinados a los planes de subsidio de
vivienda para que las personas de escasos recursos puedan adquirir un lugar de
habitación adecuado. Se evidenció, a su vez, que la labor de administración
implica que de ocurrir el vencimiento del término de vigencia del subsidio,
luego de las prórrogas permitidas por la ley, la entidad debe trasladarlas a
los patrimonios autónomos implementados por el Estado para ello.
No obstante, en el presente caso, si
bien la posición de Comfenalco Santander tiene soporte legal, resulta contraria
a los principios constitucionales que irradian nuestro ordenamiento, pues la
demora en la legalización del predio objeto del subsidio se debió a
circunstancias ajenas a la voluntad del accionante, razón por la cual, la
decisión adoptada por la accionada de revocar el subsidio de vivienda a Fredy
Aguilar Galvis fue desproporcionada y lesiva de sus derechos fundamentales a la
vivienda digna y de los principios de buena fe, específicamente la confianza
legítima debido a las expectativas legítimas generadas en cabeza del actor.
Lo anterior, toda vez que el actor
cumplió con todos los requisitos y exigencias que se necesitaban para poder
adquirir su inmueble y actuó conforme con lo que las entidades y la ley le
exigían, alcanzando incluso el correspondiente ahorro  programado lo que
demandó un gran esfuerzo de su parte, por ende, tenía la confianza de que su
casa le iba a ser entregada. Así, no sería de recibo que por el actuar
negligente del INVISBU, al actor sea privado de acceder a una vivienda digna.
De igual manera, no se estaría
cumpliendo con el principal objetivo de la administración de los recursos
parafiscales, cual es crear una herramienta que permita la implementación de
proyectos dirigidos a promover el acceso de las personas de escasos recursos a
un lugar de habitación digno. En efecto se está generando el efecto contrario
al convertirse en un obstáculo para la materialización de este derecho.[18]
Por lo tanto, se reitera que, si bien
trasladar los dineros correspondientes al subsidio de vivienda otorgado a los
patrimonios autónomos de que trata el artículo 185 de la Ley 1607 de 2012, es
un fundamento válido para no prorrogar la vigencia del auxilio, la consecuencia
de ello sería que el actor perdiera la posibilidad de acceder a una vivienda
digna para él y su familia, por consecuencias ajenas a su actuar, conllevando a
su vez ,la vulneración de sus derechos fundamentales, de ahí la necesidad de
dejar de aplicar lo establecido en la mencionada norma.
En efecto, precisamente para evitar la
conculcación de los derechos fundamentales del actor, la entidad cuenta con
otras alternativas como hacer efectivas las pólizas constituidas o la
posibilidad de repetir contra el INVISBU entidad municipal encargada de la
construcción del proyecto, pues, como lo ha reconocido esta corporación: “en casos como estos, los beneficiarios del
subsidio de vivienda no deben correr con las consecuencias de un incumplimiento
que  no les es imputable, porque la misma finalidad que se logra con una
decisión como la cuestionada, puede alcanzarse al menos en un grado aceptable
con otra medida, que no sacrifica el derecho a la vivienda como sí lo hace la
decisión adoptada en este caso por Comfenalco.”[19]
Aunado a lo anterior, evidencia
la Sala que el actor merece una especial protección constitucional, toda vez
que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad, al ser padre cabeza de
familia teniendo que velar por sus cuatro hijos menores de edad y su esposa, sin
contar con los recursos económicos para ello.
Por tanto, con base en las
circunstancias fácticas de este caso y el material probatorio que reposa en el
expediente, la Sala advierte la vulneración del derecho fundamental a la
vivienda digna del afectado por parte de las entidades demandadas, al no
prorrogar el término de vigencia del subsidio de vivienda otorgado y por no
entregar el inmueble destinado para su habitación en el tiempo previsto para
tal fin.
De conformidad con las
consideraciones esbozadas, esta Sala restablecerá los derechos conculcados de
Fredy Aguilar Galvis y ordenará a Comfenalco Santander prorrogar la vigencia
del subsidio de vivienda familiar otorgado a Fredy Aguilar Galvis, hasta la
fecha de legalización y de registro de la escritura pública del inmueble destinado
para su habitación.
De igual manera, ordenar
al Instituto de Vivienda de Interés Social
y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga, que en el término de treinta (30) días contados a partir de
la notificación de la presente sentencia, entregue
y legalice el inmueble del accionante, en caso de que ello no se
hubiere realizado.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado 5° Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Bucaramanga, el 14 de agosto de 2013, dentro del
proceso de tutela iniciado por Fredy Aguilar Galvis, contra la
Caja de Compensación Familiar Comfenalco Santander y el Instituto de Vivienda
de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga (INVISBU), por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y en consecuencia, TUTELAR los
derechos fundamentales a la vivienda digna y a la vida en condiciones dignas.
SEGUNDO.-
ORDENAR
a la Caja de Compensación Familiar Comfenalco
Santander, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de
la notificación de la presente sentencia, inicie los trámites administrativos
necesarios para prorrogar la vigencia del subsidio familiar de Fredy Aguilar
Galvis. No obstante, de haber procedido a trasladar los dineros correspondientes
al auxilio, al patrimonio autónomo de que trata el parágrafo 4° del artículo
185 de la Ley 1607 de 2012, Comfenalco Santander debe iniciar los trámites
administrativos necesarios para retrotraer esta acción y mantener el subsidio
de vivienda otorgado a Fredy Aguilar Galvis.
TERCERO.- ORDENAR al Instituto de Vivienda de Interés Social
y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga, que en el término de treinta (30) días contados a partir de
la notificación de la presente sentencia, entregue
y legalice el inmueble del accionante, en caso de que ello no se
hubiere realizado.
CUARTO.-
ORDENAR que
por conducto de la Secretaría General de esta corporación, se compulsen copias
a la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo, para que,
a través de sus delegadas competentes, se haga auditoría y seguimiento sobre
los recursos que se han invertido en la construcción del proyecto Paseo de la
Feria IV Etapa y se efectúe el acompañamiento necesario a las personas que han
resultado afectadas por el incumplimiento del INVISBU respecto de la entrega de
los correspondientes inmuebles.
QUINTO.-
Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 42, cuaderno 2.
[2] Artículo
59. Giro anticipado del
subsidio. El beneficiario del subsidio
familiar de vivienda podrá autorizar el giro anticipado del mismo a favor del
oferente. Para proceder a ello, el oferente debe presentar ante la entidad otorgante
o su operador, el certificado de elegibilidad del proyecto, las respectivas
promesas de compraventa o los contratos previos para la adquisición del
dominio, acreditar la constitución de un encargo fiduciario para la
administración unificada de los recursos del subsidio o de una fiducia
mercantil que administrará los recursos del subsidio a través de un patrimonio
autónomo, el contrato que garantice la labor de interventoría, y una póliza que
garantice a los beneficiarios del encargo fiduciario o del patrimonio autónomo
la construcción de la solución de vivienda, así como la correcta inversión de
los recursos desembolsados por concepto del subsidio familiar de vivienda, que
debe cubrir el ciento por ciento (100%) del valor de los subsidios desembolsados
por la entidad otorgante.
El ciento por ciento (100%) del
valor de los subsidios se desembolsará al encargo fiduciario o patrimonio
autónomo que se constituya, y cuyos beneficiarios serán el hogar beneficiario
de subsidio familiar de vivienda y la entidad otorgante del subsidio.
El 80% de esta suma se girará
al oferente en los términos establecidos mediante resolución por el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio.
En todos os casos, para el giro
del veinte por ciento (20%) restante, la entidad otorgante del subsidio
familiar de vivienda o el operador autorizado informará por escrito a la
fiduciaria el cumplimiento de la totalidad de los requisitos señalados en el
artículo 58 del presente decreto, según la modalidad de solución de vivienda de
que se trate, para que esta proceda a girar los recursos, previa certificación
del interventor avalada por la entidad supervisora. De este modo se entenderá
legalizada la aplicación total del subsidio, conforme al procedimiento
establecido mediante resolución por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio.
En ningún caso podrán
destinarse los recursos del subsidio girado de manera anticipada para la
construcción o terminación de las obras de urbanismo.
Las condiciones particulares
que debe cumplir la póliza, el aval bancario, el encargo fiduciario y la
fiducia mercantil, y las referentes a la interventoría y la supervisión, para
efectos del presente artículo, serán las establecidas mediante resolución por
el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Parágrafo 1°. Cuando se trate del giro
anticipado de los recursos del subsidio familiar de vivienda en las modalidades
de construcción en sitio propio o mejoramiento de vivienda, el oferente debe allegar
el contrato de obra suscrito con el hogar beneficiario.
Parágrafo 2°. Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente artículo, podrá
efectuarse el giro anticipado del ciento por ciento (100%) de los recursos del
Subsidio Familiar de Vivienda al oferente, cuando la garantía que este
constituya para el efecto corresponda a un aval bancario. Dicho aval debe
presentar las condiciones mínimas que a continuación se indican, sin perjuicio
de aquellas otras adicionales que las entidades otorgantes o el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio definan para el desembolso anticipado de los
subsidios familiares de vivienda que ellas asignen:
a) Que la garantía sea exigible
si vencido el plazo de vigencia del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés
Social o de sus prórrogas, el oferente no da cumplimiento a los requisitos y
condiciones establecidas en el artículo 58 del presente decreto;
b) Que el valor garantizado
cubra el ciento por ciento (100%) de las sumas desembolsadas anticipadamente
por concepto del subsidio familiar de vivienda, corregidas monetariamente con
fundamento en el Índice de Precios al Consumidor, IPC;
c) Que la vigencia del aval
corresponda como mínimo a la del Subsidio Familiar de Vivienda y a la de sus
prórrogas, si las hubiere conforme a lo dispuesto en el artículo 51 del
presente decreto y tres (3) meses más.
Parágrafo 3°. Para el caso de los subsidios familiares de vivienda otorgados por
las Cajas de Compensación Familiar, el beneficiario podrá autorizar el giro
anticipado de los recursos al oferente, quien debe presentar ante la Caja de
Compensación Familiar, los documentos señalados en el inciso 1° del presente
artículo, con excepción del contrato que acredite la constitución del encargo
fiduciario o fiducia mercantil, en cuyo caso, los Consejos Directivos de las
Cajas de Compensación Familiar podrán autorizar el giro anticipado del ochenta
por ciento (80%) del subsidio, en las condiciones y con las garantías que
mediante acta definan, velando en todo caso por la correcta preservación y
destinación de los recursos.
El giro del veinte por ciento
(20%) restante para la legalización del subsidio se efectuará una vez el
oferente acredite ante la Caja de Compensación Familiar el cumplimiento de la
totalidad de los requisitos señalados en el artículo 58 del presente decreto.
En todo caso, las Cajas de
Compensación Familiar deben velar por la correcta aplicación del subsidio y en
ningún caso, estos recursos podrán ser destinados para la construcción o
terminación de las obras de urbanismo.
Parágrafo 4°. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá establecer
aquella información que las entidades fiduciarias deben reportar a la entidad
otorgante del subsidio en relación con los subsidios girados anticipadamente,
la periodicidad con que ella deba suministrarse y las demás condiciones que
estime conducentes a efectos de monitorear la efectiva y adecuada aplicación de
los recursos.
Parágrafo 5°. En el acto de postulación a los subsidios familiares de vivienda,
el hogar debe otorgar un mandato a la entidad otorgante para que represente sus
intereses ante el eventual siniestro en la construcción de la solución de
vivienda y correcta inversión de los recursos girados anticipadamente, y
proceda a reclamar la indemnización ante la aseguradora, conforme a la
reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio. .
[3] Folios 80, Cuaderno 2.
[4] Folio 80, cuaderno 2.
[5] Ver Sentencias T-585
de 2008, T-675 de 2011, T-761 de 2011.
[6] Ver sentencia T-907
de 2010.
[7] Ver Sentencia T-675
de 2011.
[8] Ver sentencias T-509
de 2010, T675 de 2011 y T-585 de 2008.
[9] Sentencia T-016 de
2007.
[10] Ver Sentencia T-016 de
2007.
[11] Ver Sentencia T-907
de 2010.
[12] Ver Sentencia T-040 de 2007.
[13] Decreto 2190 de 2009.
[14] Sentencia T-248 de
2008.
[15] Ver sentencia T-1228
de 2001.
[16] Ver Sentencia T-053
de 2008 y T-722 de 2012.
[17] Artículo
185, parágrafo 4 de la Ley  1607 de 2012 “DESTINACIÓN
DE RECURSOS PARAFISCALES DESTINADOS A SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA. Adiciónese
un parágrafo al artículo 68 de la Ley 49 de 1990:
PARÁGRAFO 4o. Los recursos
administrados por las Cajas de Compensación Familiar en los fondos para el
otorgamiento de subsidio familiar de vivienda, se regirán por las condiciones
de focalización y distribución que establezca el Gobierno Nacional. Las Cajas
de Compensación Familiar podrán transferir recursos del FOVIS a los patrimonios
que constituya Fonvivienda junto con las Cajas de Compensación Familiar y otras
entidades públicas o las entidades que determine el Gobierno Nacional, para que
en forma conjunta con recursos del Gobierno Nacional se desarrollen programas
de vivienda de interés prioritaria dirigidos a los hogares con ingresos
familiares de hasta dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes
conforme a la normatividad vigente. Las condiciones para la asignación de los
subsidios las reglamentará el Gobierno Nacional.
La vigencia de los subsidios familiares
de vivienda que fueron otorgados por la caja de compensación familiar y que a
la fecha de entrada en vigencia de la presente ley no hubieren sido aplicados
dentro del término de su vigencia, serán transferidos al Patrimonio Autónomo de
que trata el presente artículo. Así mismo, para los próximos tres (3) años, los
recursos de los Fondos de Vivienda de las Cajas de Compensación Familiar, serán
destinados a dicho patrimonio autónomo en los porcentajes y en las condiciones
que determine el Gobierno Nacional atendiendo la composición poblacional.”
[18] Sentencia T-617 de
2005 “Es que esta Corte ha
insistido en la necesidad de adecuar los trámites y requisitos para acceder a
los planes de vivienda y a la vez ha rechazado las prácticas tendientes a
obstaculizar el ingreso de las personas de menores recursos a soluciones
habitacionales y los procedimientos que discriminan a los más débiles,
destacando la importancia que comporta la confianza de los asociados en los
sistemas de ejecución y financiación de programas de vivienda.”
[19] Sentencia T-675 de
2011.