T-490-92
Sentencia No
Sentencia No.
T-490/92
DERECHO A LA
LIBERTAD-Reserva Judicial/AUTORIDAD
JUDICIAL/COMPETENCIA/ALCALDE
En materia del
derecho a la libertad personal, el constituyente ha estructurado una serie de
garantías sin antecedentes en nuestra tradición jurídica. La Constitución
establece una reserva judicial en favor de la libertad individual,
siendo indispensable el mandamiento escrito de autoridad judicial competente,
con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley, para
que una persona pueda ser reducido a prisión, arresto o detención. En adelante,
solamente las autoridades judiciales tienen competencia para imponer penas que
conlleven la privación de la libertad. En consecuencia, a la autoridad
administrativa le está vedado imponer motu proprio las penas correctivas que
entrañen, directa o indirectamente, la privación de la libertad, salvo
mandamiento escrito de la autoridad judicial competente. La opción por la
libertad que llevó a consagrar el monopolio de las penas privativas de
la libertad en cabeza de los jueces, se basa en el principio de la separación
de poderes, propio del régimen democrático y republicano. Los jueces son,
frente a la administración y al propio legislador, los principales defensores
de los derechos individuales.
Es inconstitucional la imposición de penas de arresto por parte de
autoridades de policía.
SANCION/DEBIDO
PROCESO
La imposición de
penas o medidas correccionales por la autoridad de policía debe sujetarse, por
tanto, a las garantías procesales del derecho de defensa y contradicción y, en
especial, al principio constitucional de la presunción de inocencia. Los
principios contenidos en el artículo 29 de la Constitución tienen como
finalidad preservar el debido proceso como garantía de la libertad del
ciudadano. La presunción de inocencia sólo puede ser desvirtuada mediante una
mínima y suficiente actividad probatoria por parte de las autoridades
represivas del Estado. Este derecho fundamental se profana si a la persona se
le impone una sanción sin otorgársele la oportunidad para ser oída y ejercer
plenamente su defensa. Las garantías materiales que protegen la libertad de la
persona priman sobre las meras consideraciones de la eficacia de la
administración. las sanciones administrativas impuestas de plano, por ser
contrarias al debido proceso están proscritas del ordenamiento constitucional.
ARRESTO-Improcedencia
El arresto
supletorio por el incumplimiento en el pago de una multa de carácter correctivo
es una institución del derecho de policía contraria al precepto constitucional
que prohibe la detención, prisión o arresto por deudas, además de ser un medio
desproporcionado de privación de la libertad respecto de la finalidad buscada,
cual es la de garantizar el pago de la obligación pecuniaria pública originada
en la sanción de un supuesto contravencional. En efecto, la metamórfosis de la
deuda para con el erario público (pago de la multa) en arresto (privación de la
libertad) no se compadece con el valor otorgado a la libertad física en el
orden constitucional, amén de prescindir, y por tanto tornar ineficaz, el
régimen de la jurisdicción coactiva instituido precisamente para exigir el
cumplimiento de las obligaciones y cuya actuación permite despojar a la sanción
del carácter vindicativo que, aparte de innecesario, no se aviene con su
función esencial.
PODER DE
POLICIA/EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
Se inaplican
parcialmente los artículos 435 y 436 del Decreto 1889 de 1986, expedido por el
Gobernador de Cundinamarca en uso de las atribuciones conferidas por el
artículo 8o. de la ordenanza No. 27 de 1985, que facultan a los alcaldes para
imponer sanciones de multa o arresto a las personas que incurran en actos de
irrespeto a la autoridad, con base en una simple certificación del secretario o
la declaración de dos o más testigos presenciales. La sanción de plano
establecida en el mencionado artículo es manifiestamente contraria al artículo
29 de la Constitución. Es así mismo evidente la vulneración de los derechos al
debido proceso y al derecho de defensa del petente sancionado, habida cuenta
que la norma ni siquiera le otorgaba la posibilidad de controvertir las pruebas
aducidas por el Alcalde presuntamente agraviado, ni éstas se ajustaban a los
requisitos legales exigidos para imponer la mencionada sanción. Igualmente, la
eventual conversión de la multa impuesta en arresto es contraria a la
prohibición constitucional de la imposición de penas de prisión, arresto o
detención por deudas. Las anteriores razones justifican la revocatoria de la
sanción impuesta por el Alcalde.
ACCION DE
TUTELA/ACTO POLICIVO/JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Improcedencia
Las decisiones
mediante las cuales se imponen por los alcaldes, al término de un juicio penal
de policía, sanciones o penas correccionales, están excluidas expresamente de
la competencia de la jurisdicción contencioso- Administrativa. No existiendo
otro medio de defensa judicial frente a las decisiones proferidas en los
juicios civiles o penales de policía regulados especialmente por la ley, es
necesario concluir que la acción de tutela constituye, para éstos casos, el
único medio idóneo a disposición de la persona agraviada para solicitar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales vulnerados o amenazados.
AGOSTO  13  DE 1992
REF: Expediente
T-1973
Actor: PEDRO
ROMULO GOMEZ PINTOR
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez
Caballero, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-1973 adelantado por el señor PEDRO ROMULO GOMEZ PINTOR contra las
Resoluciones número 020 del 13 de febrero y 052 del 22 de febrero de 1992,
proferidas por la Alcaldía Municipal de Sasaima.
A N T E C E D E N T E S
1. El Alcalde
Especial de Sasaima, Cundinamarca, mediante Resolución 020 del 13 de febrero de
1992, con fundamento en el Decreto 1889 de 1986, expedido por la Gobernación de
Cundinamarca, decidió "imponer (...) al señor PEDRO ROMULO GOMEZ PINTOR
como medida correctiva  multa equivalente a la suma de DOS MIL PESOS ($
2.000.oo), o arresto hasta de seis (6) días", por irrespeto a la
autoridad.
2. Según la
autoridad local:
"El día Domingo
19 de enero de 1992 hacia las 5:30 p.m. se presentaron algunos hechos de
irrespeto a la Autoridad en mi calidad de Alcalde Especial de esta localidad
por parte del señor PEDRO ROMULO GOMEZ PINTOR, al encontrarme parado en la
puerta del establecimiento o negocio de mi propiedad ubicado en el perímetro
urbano de Sasaima calle principal y al pasar dicho individuo en su vehículo y
al verme me lanzó un improperio diciéndome "Alcalde Hijueputa" y
continúo su marcha. Horas más tarde en el negocio de cantina de propiedad de la
señora MERCEDES ARAQUE DE PICO procedió a hacer dos (2) disparos al aire y se
retiró".
La sanción se basó
en la declaración de la señorita ARGELIA RAMOS LEON y en la declaración del
Comandante de la policía de la localidad a quien el Alcalde informó
personalmente de lo sucedido.
3. El señor PEDRO
ROMULO GOMEZ PINTOR interpuso recurso de reposición contra la Resolución,
negando la ocurrencia de los hechos y cuestionando el valor de las pruebas
aportadas para sustentarla. Afirmó el recurrente que:
"de conformidad
con el artículo 217 del Código de Procedimiento Civil la testigo ARGELIA RAMOS
LEON  es sospechosa porque ha sido dependiente en el establecimiento comercial
de propiedad del señor Alcalde (...) Es normal que la declaración que una
persona rinda en esas circunstancias no refleje lo que en la realidad sucedió
si no que por el contrario  se incline  en favorecer los fines del
interesado".
Respecto a la
segunda prueba anotó que "testigo presencial no es el uniformado que
recibió el informe de parte del Alcalde de lo que sucedió".
No obstante, la
impugnación fue rechazada mediante resolución 052 del 22 de febrero de 1992,
quedando así en firme la decisión.
4. El 3 de marzo del
año en curso, el afectado ejerció acción de tutela contra la Resolución
sancionatoria, por considerar que con ella se amenazaba su derecho fundamental
de la libertad de locomoción y se vulneraban los artículos 29 y 15 de la
Constitución. El petente solicitó declarar la ilegalidad de la resolución No.
052 de 1992, que culminó la actuación administrativa, y ordenar al Alcalde
abstenerse de ejecutar el mencionado acto.
5. El Juzgado Civil
Municipal de Sasaima, mediante providencia del 13 de marzo de 1992, denegó la
tutela impetrada. Sostiene el Juzgado:
"El interesado
cuenta con un mecanismo de defensa judicial para debatir ante el estrado
correspondiente la legalidad o ilegalidad de la resolución atacada aquí,
mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho encaminada a que
el acto del señor Alcalde sea declarado nulo y en consecuencia se reparen los
daños ocasionados con él. Es la Jurisdicción Contenciosa-administrativa la
llamada por la ley a resolver tal controversia.
"Tampoco cabe
la tutela como mecanismo transitorio, habida razón de que dentro del trámite
contencioso administrativo se puede solicitar la suspensión provisional del
acto administrativo impugnado, medida tendiente a evitar posibles perjuicios
que la ejecución del acto acarrearía".
6. Por no haber sido
impugnada la anterior decisión, el proceso fue remitido a la Corte
Constitucional para su eventual revisión y, siendo seleccionado, correspondió a
esta Sala su conocimiento.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Petitum de la
acción de tutela
1. El accionante
aduce la vulneración producida a su derecho al buen nombre, al debido proceso y
la amenaza de su derecho a la libertad de locomoción por parte del Alcalde
Especial de Sasaima, quien mediante resolución le impuso multa de dos mil pesos
o arresto hasta por seis días, por irrespeto a la autoridad.
Atribuciones del
Alcalde como máxima autoridad municipal de policía
2. El Código de
Policía de Cundinamarca (Decreto 1889 de 1986, artículo 435) otorga a los
Alcaldes la atribución de imponer multa o arresto hasta por seis (6) días, a
las personas que les desobedezcan, no cumplan sus órdenes o les falten al
respeto debido. El numeral segundo del artículo 435 establece:
"Artículo 435.-
PENAS CORRECCIONALES. Los funcionarios de policía del Departamento podrán
imponer pena correccional a los que los desobedezcan o no cumplan sus órdenes y
a los que les falten al respeto debido, en el ejercicio de sus funciones o por
razón de ellas, de acuerdo con las reglas siguientes:
(...)
2. Los alcaldes
municipales con multas o con arresto hasta de seis (6) días;
(...)".
Para imponer la
correspondiente pena correccional el artículo 436 de la misma normatividad
exige que "es necesario probar primero la falta, bien con una
certificación escrita del secretario, o con declaraciones de dos (2) o más
testigos presenciales". En similar sentido, el Código Nacional de Policía
consagra la sanción de arresto de uno a treinta días para aquel que desobedezca
orden legítima de autoridad u omita sin justa causa prestarle el auxilio que
aquella solicite (Decreto 522 de 1971, artículo 18), la cual para poder ser
impuesta requiere de un procedimiento previo que garantice el derecho de
defensa.
Dentro de las
razones que históricamente explican la existencia de "sanciones de
plano", o sea, aquellas tomadas sin procedimiento alguno ni previa audiencia
del acusado, está el interés de dotar a la autoridad de un instrumento de
coacción suficiente para ser obedecida. La práctica de este tipo de sanciones
fue corriente en el Estado-policía que se prolongara hasta fines del siglo
XVIII, finalmente, suprimida como consecuencia de la Revolución Liberal que
consagró el principio de la separación de poderes y antepuso los derechos del
hombre a las prerrogativas del monarca. No obstante, la doctrina autoritaria
que la avala se conserva en forma atenuada en ciertos ámbitos del derecho de
policía y aparece revestida con el argumento de ser necesaria para asegurar la
efectividad de la función pública, así como para controlar situaciones que
requieren la  adopción de decisiones inmediatas.
Poder y función
de policía
3. La distinción
conceptual entre las diversas manifestaciones del poder de policía permite
fijar con precisión los límites de las competencias estatales que pueden llegar
a restringir los derechos y las libertades públicas. Tradicionalmente, la
doctrina ha entendido por poder de policía la atribución o facultad de
expedir normas, - leyes o reglamentos -, que limitan o restringen los derechos
individuales con la finalidad de conservar el orden público interno y
salvaguardar la seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad públicas. Esta
potestad normativa reposa en el legislativo (CP art. 150-1, 150-2 y 152-a.) y,
residualmente, en las Asambleas Departamentales, a las cuales corresponde
dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición
legal (CP art. 300 num. 8).
La función de
policía puede dar lugar al ejercicio de la potestad sancionatoria por parte
de las autoridades administrativas. El ejercicio de la función de policía exige
el uso racional y proporcionado de la fuerza, así como la escogencia de los
medios más benignos y favorables para proteger los derechos fundamentales al
momento de contrarrestar los peligros y amenazas que se ciernen sobre la
comunidad.
Facultad
sancionatoria de los Alcaldes y derechos fundamentales
4. Las normas
Nacionales y Departamentales que facultan a los Alcaldes para imponer multas o
arrestos a las personas que desobedezcan o no cumplan sus órdenes y les falten
al debido respeto, deben interpretarse y aplicarse con arreglo a la Constitución
política vigente. En este campo, la intervención estatal sólo será legítima si
con ella no se vulneran o amenazan los derechos fundamentales. Esta exigencia
constituye una mínima garantía en favor de la libertad y del Estado de Derecho,
que contribuye a evitar la arbitrariedad y el autoritarismo.
En el caso
sub-examine, la atribución de imponer multas o arrestos conferida a los
Alcaldes busca garantizar la obediencia y el respeto debido a la autoridad, y
con ello asegurar la efectividad de la función pública, mediante la afectación
del patrimonio del acusado o, en su defecto o reticencia, la privación hasta
por seis (6) días de su libertad física.
Desde una
perspectiva constitucional, la imposición de penas correctivas por parte de la
administración no riñe con las normas constitucionales relativas a los derechos
fundamentales, siempre y cuando en el procedimiento respectivo sean respetadas
las garantías procesales  que protegen la libertad personal y el debido proceso
(CP arts. 28, 29 y 31), sin perjuicio desde luego de mantener abierta la
posibilidad de recurrir ante los jueces en defensa de sus derechos
constitucionales fundamentales (CP art. 86).
Aplicación de los
principios constitucionales del derecho penal a la actividad sancionatoria de
la administración.
5. La imposición de
penas de multa o arresto por parte de la administración tenía sustento bajo la
Carta de 1886.  El artículo 23 de la antigua Constitución no precisaba la
autoridad competente en virtud de cuyo mandamiento escrito una persona podía
ser detenida o arrestada. A su vez, el artículo 27 de la misma consagraba
excepciones al principio nemo poena sine legale iudicium al
permitir, entre otros casos, a los funcionarios que ejercen autoridad o
jurisdicción "penar con multas o arrestos a cualquiera que los injurie o
les falte al respeto en el acto en que estén desempeñando las funciones de su
cargo". Finalmente, el artículo 28 de ese Estatuto fundamental contemplaba
la aprehensión y retención administrativas por parte del gobierno nacional de
personas contra quienes pesaran graves indicios de que atentaban contra la paz
pública.
La recuperación de
la legitimidad de las instituciones fue una de las ideas fuerza que guió
el proceso constituyente de 1991, el cual se tradujo en una nueva concepción
del ejercicio de la autoridad. No sólo la primacía de los derechos inalienables
de la persona  (CP art. 5) y la consagración de las garantías para su
efectividad (CP arts. 84, 85, 86, 93, 94) reflejan la redistribución del poder
político en favor de los individuos y las colectividades, sino igualmente la
convicción de que el fortalecimiento de la autoridad y de la conciencia
institucional se logra por la vía de la protección de los derechos
fundamentales y no mediante el ejercicio patrimonialista del poder político,
tan severamente cuestionado en el pasado. Es por ello que en el texto
constitucional ha quedado plasmada una noción de la autoridad acorde con el
principio fundamental de la dignidad humana (CP art. 1), con el acento puesto
más en la protección de la libertad (CP arts. 28, 29) que en las ciegas razones
de estado.
En materia del
derecho a la libertad personal, el constituyente ha estructurado una serie de
garantías sin antecedentes en nuestra tradición jurídica. La Constitución
establece una reserva judicial en favor de la libertad individual,
siendo indispensable el mandamiento escrito de autoridad judicial competente,
con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley, para
que una persona pueda ser reducido a prisión, arresto o detención (CP art. 28).
En adelante, solamente las autoridades judiciales tienen competencia para
imponer penas que conlleven la privación de la libertad. En consecuencia, a la
autoridad administrativa le está vedado imponer motu proprio las
penas correctivas que entrañen, directa o indirectamente, la privación de la
libertad, salvo mandamiento escrito de la autoridad judicial competente.
Además de la
garantía fundamental de la reserva judicial, se eliminaron de la Constitución
las excepciones a la imposición de penas sin juicio previo y  la detención  y
retención por orden del Gobierno. De otra parte, el constituyente  elevó a
rango constitucional la garantía procesal penal del Habeas Corpus (CP art. 30)
y estableció la prohibición de imponer las penas de destierro y de prisión
perpetua (CP art. 34). Adicionalmente y como garantía última de la libertad, el
artículo 29 de la Carta impone la observancia del debido proceso (v.gr.: el
derecho de defensa, la presunción de inocencia, el principio de contradicción),
en toda clase de actuaciones administrativas y judiciales, operándose una
derogatoria tácita de los procedimientos contrarios a esta exigencia
constitucional.
Separación de
poderes y reserva judicial en materia de restricción de la libertad
6. La opción por
la libertad que llevó a consagrar el monopolio de las penas privativas de
la libertad en cabeza de los jueces, se basa en el principio de la separación
de poderes, propio del régimen democrático y republicano. Los jueces son, frente
a la administración y al propio legislador, los principales defensores de los
derechos individuales. Por ello su protección inmediata ha sido confiada a la
rama judicial, como garantía de imparcialidad contra la arbitrariedad,
impidiendo así que la autoridad acusadora acabe desempeñando el papel de juez y
parte. Si la autoridad administrativa tuviere la potestad de imponer penas de
arresto, sin intervención judicial que las autorice (CP art. 28), la protección
del derecho a la libertad personal confiada a ésta última se tornaría
innecesaria y carecería de efectividad para cumplir su cometido. El
reconocimiento de los derechos fundamentales y su limitación o restricción en
la práctica, suponen la intervención de una instancia imparcial, que mediante
una decisión motivada, proporcional y razonada, concilie los valores e
intereses en pugna, permitiendo la judicialización del conflicto social y
evitando la exacerbación de la violencia mediante el uso exclusivo de la
coacción.
El artículo 113 de
la Constitución consagra el principio de la separación de poderes, recogiendo
parcialmente el contenido del artículo 55 del anterior texto constitucional
pero conservando su esencia al establecer que "los diferentes órganos del
Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de los fines del Estado". De otra parte, tratándose de la
función jurisdiccional, la misma Constitución establece la posibilidad
excepcional de que ésta sea atribuida por la ley en materias precisas a determinadas
autoridades administrativas, sin que les sea permitido adelantar la instrucción
de sumarios ni juzgar delitos (CP art. 116, inc. 3). Sin embargo, la regulación
estatutaria de los derechos fundamentales y de los procedimientos para su
protección (CP art. 152) y la reserva judicial respecto a la imposición de
penas de prisión, arresto o detención (CP art. 28), constituyen claros límites
constitucionales al ejercicio de funciones jurisdiccionales excepcionalmente
confiadas por la ley a otro órgano del Estado, todo lo cual representa una
garantía insustituible del estado de derecho y de la institución de la
libertad.
Tránsito
constitucional y deber del legislador
7. Las anteriores
consideraciones serían suficientes para deducir la inconstitucionalidad de la
imposición de penas de arresto por parte de autoridades de policía. No
obstante, el fundamento temporal de dicha facultad deriva de lo señalado en el
artículo 28 transitorio de la Constitución, el cual establece:
"Mientras se
expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los
hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las
autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos".
La norma transitoria
cobija tanto los hechos punibles de irrespeto o desobediencia a la autoridad,
como las demás contravenciones especiales, particularmente las consagradas en
la Ley 23 de 1991, cuya competencia está atribuida a las autoridades de
policía. Por mandato constitucional, de imperiosa observancia dado el carácter
de derecho de aplicación inmediata que ostenta la libertad (CP art.85),
corresponde al Legislador, en un término breve, expedir la ley que atribuya
integralmente a las autoridades judiciales el conocimiento de estas conductas,
so pena de incurrir en inconstitucionalidad por la vía omisiva.
Respeto a la
autoridad y rechazo al autoritarismo
8. No obstante lo
anterior, el constituyente tampoco ignoró al momento de definir la Carta
Política colombiana que no se puede tener libertad sin seguridad. Prescindir
del ejercicio legítimo de la autoridad es contrario a la conservación misma de
la democracia y equivale a la claudicación ingenua ante las fuerzas violentas
que pretenden desestabilizar y destruir las instituciones. En tal sentido, la
Constitución impone a toda persona el deber de respetar y apoyar a las
autoridades legítimamente constituidas (CP arts. 95 y 6).
El ejercicio de la
autoridad es indispensable para el mantenimiento de la convivencia pacífica y
la vigencia de un orden justo. Las autoridades están instituidas principalmente
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares (CP art. 2). Estos, a su vez, tienen el deber de respetar y
obedecer a las autoridades (CP arts. 4 y 95). En caso de irrespeto o desacato,
las diferentes autoridades tienen a su disposición medios coercitivos cuyo
empleo debe ser proporcional a la transgresión. En materia contravencional, la
autoridad administrativa está facultada para imponer multas al término de un
procedimiento, el cual debe tener por objeto garantizar el debido proceso y el
derecho de defensa. Tratándose de la imposición de penas que conlleven la
privación de la libertad - detención o arresto -, mientras el legislador expide
la ley que atribuya su competencia a las autoridades judiciales, la
constitucionalidad de su ejercicio dependerá exclusivamente de la
proporcionalidad y racionalidad de la medida y, sobre todo, del estricto
cumplimiento de las reglas del debido proceso (CP art. 29).
La efectividad y
credibilidad de las autoridades públicas no justifican el uso de medios
inadecuados o desproporcionados, menos aún existiendo otros mecanismos
alternativos igualmente eficaces para exigir el respeto y la obediencia a la
autoridad pero que no desconocen el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. La libertad personal no debe ser el precio del irrespeto o de la
desobediencia. Cuando estas conductas adquieren una magnitud que no es
razonable tolerar, la autoridad tiene a su alcance variadas opciones que van
desde la imposición de multas hasta la aprehensión y conducción ante un juez de
la persona que presuntamente pueda estar incursa en la flagrante comisión de un
ilícito penal. La tradicional regulación, proscrita por el artículo 28 de la
Constitución, de imponer arrestos por parte de la primera autoridad policiva
del municipio, con el fin de hacer valer "su autoridad" y exigir el
debido respeto, se compagina más con estados autoritarios donde el poder
ejecutivo se confunde con el judicial y la preservación del orden público, en
sus manifestaciones abstractas de la tranquilidad, la salubridad y la
moralidad, es invocado como fundamento para la represión. Estas características
de la autoridad, en el régimen monárquico del Estado Feudal obedecían a la
necesidad de afianzar una endeble legitimidad y a inculcar la noción de
soberanía y autoridad en la población de los nacientes Estados. En las
democracias modernas solamente el juez ostenta la facultad de limitar o
restringir la libertad física de las personas, ya que es precisamente la
autoridad judicial la encargada de impartir justicia, previo el trámite de un
procedimiento con el lleno de las garantías procesales que la Constitución
ordena.
Sanciones de
plano y debido proceso
9. El artículo 29 de
la Constitución obliga al respeto del debido proceso en toda clase de
actuaciones administrativas. La imposición de penas o medidas correccionales
por la autoridad de policía debe sujetarse, por tanto, a las garantías
procesales del derecho de defensa y contradicción y, en especial, al principio
constitucional de la presunción de inocencia.
Los principios
contenidos en el artículo 29 de la Constitución tienen como finalidad preservar
el debido proceso como garantía de la libertad del ciudadano. La presunción de
inocencia sólo puede ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente actividad
probatoria por parte de las autoridades represivas del Estado. Este derecho
fundamental se profana si a la persona se le impone una sanción sin otorgársele
la oportunidad para ser oída y ejercer plenamente su defensa. Las garantías
materiales que protegen la libertad de la persona priman sobre las meras
consideraciones de la eficacia de la administración.
Si al procedimiento
judicial, instancia imparcial por excelencia, son aplicables las reglas de un
proceso legal justo, a fortiori deben ellas extenderse a las decisiones de las
autoridades administrativas, en las cuales el riesgo de arbitrariedad es más
alto y mayor la posibilidad de "manipular" - mediante la
instrumentación personificada - el ejercicio del poder.
Toda persona tiene
derecho a que antes de ser sancionada se lleve a cabo un procedimiento mínimo
que incluya la garantía de su defensa. La sola exigencia de una certificación
secretarial o de la declaración de dos o más testigos presenciales para
sancionar al acusado, prescindiendo de que éste pueda contradecir la veracidad
de las pruebas, constituye una acción unilateral de la administración contraria
al estado de derecho democrático y participativo y a la vigencia de un orden
jurídico justo.
La prevalencia de
los derechos inalienables de la persona humana (CP art. 5), entre los que se
encuentra la libertad personal, desplaza la antigua situación de privilegio de
la administración y la obliga a ejercer las funciones públicas en conformidad
con los fines esenciales del Estado, uno de los cuales es precisamente la
garantía de eficacia de los derechos, deberes y principios consagrados en la
Constitución (CP art. 2). En consecuencia, las sanciones administrativas
impuestas de plano, por ser contrarias al debido proceso (CP art. 29), están
proscritas del ordenamiento constitucional.
Prohibición de
prisión, arresto o detención por deudas
10. El arresto
supletorio por el incumplimiento en el pago de una multa de carácter correctivo
es una institución del derecho de policía contraria al precepto constitucional
que prohibe la detención, prisión o arresto por deudas (CP art. 28 inc. 3),
además de ser un medio desproporcionado de privación de la libertad respecto de
la finalidad buscada, cual es la de garantizar el pago de la obligación
pecuniaria pública originada en la sanción de un supuesto contravencional. En
efecto, la metamórfosis de la deuda para con el erario público (pago de la
multa) en arresto (privación de la libertad) no se compadece con el valor
otorgado a la libertad física en el orden constitucional, amén de prescindir, y
por tanto tornar ineficaz, el régimen de la jurisdicción coactiva instituido
precisamente para exigir el cumplimiento de las obligaciones y cuya actuación
permite despojar a la sanción del carácter vindicativo que, aparte de
innecesario, no se aviene con su función esencial.
Vulneración de
los derechos fundamentales en el caso concreto
11. En el caso
sub-examine es palmario que una autoridad administrativa en ejercicio de la
función de policía impuso una multa conmutable en arresto a un particular por
la supuesta conducta de irrespeto a la autoridad y, luego, confirmó su
decisión, sin abundar en otros argumentos ni dar lugar al ejercicio del derecho
de defensa. Lo expuesto en los numerales anteriores es suficiente para proceder
a revocar dicha resolución, e inaplicar parcialmente los artículos 435 y 436
del Decreto 1889 de 1986, expedido por el Gobernador de Cundinamarca en uso de
las atribuciones conferidas por el artículo 8o. de la ordenanza No. 27 de 1985,
que facultan a los alcaldes para imponer sanciones de multa o arresto a las
personas que incurran en actos de irrespeto a la autoridad, con base en una
simple certificación del secretario o la declaración de dos o más testigos
presenciales. La sanción de plano establecida en el mencionado artículo es
manifiestamente contraria al artículo 29 de la Constitución. Es así mismo
evidente la vulneración de los derechos al debido proceso y al derecho de defensa
del petente sancionado, habida cuenta que la norma ni siquiera le otorgaba la
posibilidad de controvertir las pruebas aducidas por el Alcalde presuntamente
agraviado, ni éstas se ajustaban a los requisitos legales exigidos para imponer
la mencionada sanción. Igualmente, la eventual conversión de la multa impuesta
en arresto es contraria a la prohibición constitucional de la imposición de
penas de prisión, arresto o detención por deudas. Las anteriores razones
justifican la revocatoria de la sanción impuesta por el Alcalde Especial de
Sasaima, mediante resolución 020 del 13 de febrero, confirmada por resolución
052 del 22 de febrero de 1992.
Revocatoria del
fallo de tutela revisado
12. El Juzgado Civil
Municipal de Sasaima, en providencia del 13 de marzo de 1992, denegó la tutela
solicitada aduciendo la existencia de otros medios de defensa judicial, en
particular, las acciones contencioso-administrativas a disposición de la
persona agraviada para hacer valer sus derechos fundamentales. No obstante, las
decisiones mediante las cuales se imponen por los alcaldes, al término de un
juicio penal de policía, sanciones o penas correccionales, están excluidas
expresamente de la competencia de la jurisdicción contencioso- Administrativa
por los artículos 1 y 82 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo).
No existiendo otro
medio de defensa judicial frente a las decisiones proferidas en los juicios
civiles o penales de policía regulados especialmente por la ley (art. 82
C.C.A.), es necesario concluir que la acción de tutela constituye, para éstos
casos, el único medio idóneo a disposición de la persona agraviada para
solicitar la protección inmediata de sus derechos fundamentales vulnerados o
amenazados (CP art. 86).
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión  de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia del 13 de
marzo de 1992, proferida por el Juzgado Civil Municipal de Sasaima, mediante la
cual se denegó la tutela solicitada por el señor PEDRO ROMULO GOMEZ PINTOR.
SEGUNDO.-
CONCEDER la tutela
solicitada por el señor PEDRO ROMULO GOMEZ PINTOR y, con el objeto de dar
protección inmediata a sus derechos fundamentales de libertad personal, defensa
y debido proceso, INAPLICAR PARCIALMENTE los artículos 435 y 436 del
Código de Policía de Cundinamarca (Decreto 1889 de 1986), y REVOCAR las
resoluciones número 020 del 13 de febrero y 052 del 22 de febrero de 1992,
proferidas por el Alcalde especial de Sasaima.
TERCERO.- LIBRESE
comunicación al Juzgado
Civil Municipal de Sasaima, con miras a que se surta la notificación de esta
providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
(Sentencia aprobada
por la Sala Segunda de Revisión, en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., a los
trece (13) días del mes de Agosto de mil novecientos noventa y dos ).