T-531-17
Sentencia T-531/17
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE
VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Caso
de mujer víctima de un ataque con ácido por parte de su ex pareja que solicita
subsidio de vivienda
PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD E
INMEDIATEZ FRENTE A SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Juez debe ser más flexible, en desarrollo del principio de
igualdad, aplicando un tratamiento diferencial positivo
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA
DIGNA-Reiteración de
jurisprudencia/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Carácter fundamental y prestacional
DERECHO A LA REUBICACION DE LAS
VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO
El Estado debe garantizar el goce efectivo de los derechos de
la población en condición de desplazamiento cuando estos decidan retornar al
sitio del cual fue obligada a huir o también deberá proteger a estos en
cualquier parte del país que escoja para reubicarse.
VIOLENCIA DE GENERO-Tratados e instrumentos internacionales
VIOLENCIA CONTRA LA MUJER EN EL
CONFLICTO ARMADO
PROTECCION DE LA MUJER FRENTE A
TODO TIPO DE VIOLENCIA-Ley 1639 de 2013, por la cual se fortalecen las medidas de
protección a la integridad de las víctimas de crímenes de ataque con ácido
DELITO DE FEMINICIDIO-Alcance
POLITICAS PUBLICAS EN MATERIA DE
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES CON ENFOQUE DIFERENCIADO DIRIGIDO A
PROTEGER A LAS VICTIMAS DE VIOLENCIA DE GENERO EXTREMA-Importancia
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Orden a la UARIV gestionar y
entregar solución de vivienda temporal a la accionante, previa verificación que
no la hubiere recibido
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE VIOLENCIA DE
GENERO-Se exhorta al Congreso y al Gobierno para que adopte decisiones
y programas para superar el déficit de protección a las víctimas de violencia
de género para acceso prioritario a los programas de vivienda
Referencia:
Expediente T-6.113.717
Acción de tutela
formulada por María Cárdenas[1]
contra el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y la Alcaldía de
Barranquilla Distrito Especial, Industrial y Portuario.
Magistrado
Sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá
D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecisiete (2017).
La
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la
Magistrada Diana Fajardo Rivera y los Magistrados Carlos Bernal Pulido y
Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Quinto
Administrativo Oral de Barranquilla y por el Tribunal Administrativo del
Atlántico, Sala de decisión oral – Sección B, en primera y segunda instancia
respectivamente, en
el trámite de la acción de tutela instaurada por María Cárdenas contra el Fondo
Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y la Alcaldía Distrital de Barranquilla.
El
proceso de la referencia fue escogido por la Sala de Selección de Tutelas
Número Cuatro[2],
mediante auto proferido el 27 de abril de 2017, en aplicación del criterio de
selección subjetivo: “Necesidad de materializar un enfoque diferencial”.
Correspondiendo por sorteo al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos.
ANTECEDENTES
Con
el fin de proteger el derecho fundamental a la intimidad y a la
confidencialidad de la agenciada y de su familia, la Sala ha decidido
reemplazar las referencias a su identificación en el presente proceso[3]. En
consecuencia, para todos los efectos de la presente sentencia, el nombre de la
accionante será reemplazado por el de María Cárdenas.
La señora María Cárdenas instauró acción
de tutela contra el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y la Alcaldía
Distrital de Barranquilla, debido a que no cuenta con un lugar para habitar con
sus hijos y además, porque  le fue negada su postulación para un subsidio de
vivienda por no presentar los documentos requeridos en tiempo, ignorando que la
solicitante fue víctima de ataque con ácido sulfúrico y, por tal motivo, no
pudo completar el trámite, situación que a su juicio vulnera sus derechos
fundamentales a la vida, a la salud y a la vivienda digna.
1.         Hechos:
1.1.   La señora  María Cárdenas está incluida en
el Registro Único de  Víctimas –RUV–, como víctima del delito de desplazamiento
forzado.
1.2.   El 10 de enero
2015 la accionante fue víctima de un ataque con ácido sulfúrico por parte de su
ex pareja, ocasionándole graves secuelas físicas y psicológicas. El diagnóstico
es de quemaduras en la región facial izquierda, cuello, tórax, miembros
superiores, miembros inferiores y la región cervical, los cuales comprometieron
alrededor del 50% al 59% de la superficie total del cuerpo.
1.3.   Manifiesta la
actora que en la actualidad se encuentra en recuperación de una segunda
cirugía reconstructiva, pero no posee vivienda propia en la que pueda
recuperarse con tranquilidad y vivir junto con sus hijos.
1.4.   A su vez, afirma
que se encontraba recopilando los documentos necesarios para postularse a un
subsidio de vivienda o a una vivienda gratuita, cuando fue víctima de ataque
con ácido sulfúrico. De esta manera, le fue imposible que continuara con el
trámite, debido a que no puede salir de su domicilio, pues los rayos solares
afectan su estado de salud.
1.5.   Señala que se
encuentra en un delicado estado de salud y que requiere de intervenciones
quirúrgicas, motivo por el cual le es indispensable obtener una vivienda digna en
la que pueda habitar con sus hijos, pues en la actualidad duerme con ellos en
una habitación que una amiga le ha prestado por un tiempo.
1.6. Manifiesta que
no cuenta con recursos económicos, ya que su estado de salud no le permite
trabajar.
2.      Solicitud
de tutela
Con
fundamento en los hechos expuestos, la ciudadana María Cárdenas invocó la
protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la vivienda
digna,
para
que las entidades accionadas la reubiquen en algún lugar que pueda habitar con
sus hijos, además solicita ser incluida en las convocatorias de subsidio de
vivienda familiar.
3.   Traslado y
contestación de la Demanda
El
Juzgado Quinto Administrativo Oral de Barranquilla, admitió la acción de tutela
interpuesta por la ciudadana María Cárdenas contra el Fondo Nacional de
Vivienda (Fonvivienda) y la Alcaldía de Barranquilla, y en consecuencia, ordenó
vincular al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Así mismo,
dispuso a la entidad vinculada para que se pronunciara sobre “los hechos que
relaciona el accionante en sustento de su reclamación”.
3.1.             Alcaldía
de Barranquilla
Mediante escrito radicado el 23 de
septiembre de 2016 en el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Barranquilla, el
apoderado del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla,
solicitó que se declarará la improcedencia y se desestimarán las pretensiones
de la acción de tutela, puesto que “no es la Alcaldía Distrital de Barranquilla,
la entidad sujeto de este tipo de soluciones”. Agregó el apoderado de la
entidad accionada que “no ha mediado en el caso bajo atención, petición
previa de forma directa de la accionante, sobre el particular.”[4].
3.2.             Fondo Nacional del
Ahorro (FONVIVIENDA)
Mediante escrito de contestación, la
apoderada especial del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), solicitó negar
las pretensiones de la parte accionante, arguyendo lo siguiente:
“Uno
de los requisitos establecidos para que las personas tengan derecho a acceder a
un subsidio de vivienda, es postularse en una de las Convocatorias abiertas por
el Fondo Nacional de Vivienda, entendiendo por postulación la solicitud que
debe hacer el hogar con el objeto de acceder al subsidio.
Para
la población en situación de desplazamiento, como es el caso del accionante -sic-, Fonvivienda
llevó a cabo convocatorias en los años 2004 y 2007 “DESPLAZADOS ARRENDAMIENTO
MEJORAMIENTO CSP Y ADQUISICIÓN VIVIENDA NUEVA O USADA” y posteriormente en el
año 2011, dentro del proceso de promoción y oferta – Resolución 1024 de 2011,
derogada por la Resolución 0691 de 2012. Sin embargo, el hogar de la
accionante NO SE POSTULÓ en ninguna de las convocatorias mencionadas; es decir,
no presentó la solicitud dirigida a obtener un subsidio familiar de vivienda.
De
igual manera para la Convocatoria de Vivienda Gratuita el hogar tampoco se
postuló.
Para
que el hogar de la accionante se le otorgue el estado asignado, deberá cumplir
con la totalidad de requisitos establecidos en el programa de vivienda gratuita. (…)
Es
el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, quien viene
realizando la selección de los potenciales beneficiarios del subsidio familiar
10% de vivienda en Especie – SFVE (NO ES FONVIVIENDA QUIEN SELECCIONA A LOS
POTENCIALES BENEFICIARIOS), según los porcentajes de composición poblacional
del proyecto y atendiendo los criterios de priorización que se determinan en
las normas reglamentarias.
Por
lo anterior, FONVIVIENDA no cuenta con la facultad legal para seleccionarlo
como potencial beneficiario y/o para asignarle una de las viviendas dentro del
Programa de las 100 mil viviendas gratis, tal como como usted solicita. (…)
El
fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, da apertura de la convocatoria para
la postulación de dichos hogares, posteriormente los verifica y devuelve el
listado el listado de los que cumplen requisitos al DPS, entidad que selecciona
los beneficiarios de acuerdo a los criterios de priorización. (…) El Fondo
Nacional de vivienda expide el acto administrativo de asignación del subsidio
familiar de vivienda en especie a los beneficiarios señalados en la Resolución
que expide el DPS, quienes accederán a las viviendas ofrecidas en el programa
de Vivienda Gratuita.
El
hogar de la señora María del Carmen Romero Hernández no se ha postulado
en ninguna de las convocatorias realizadas por esta entidad, como tampoco ha
sido habilitado por el DPS para este tipo de convocatoria.” (Negrillas y
subrayas originales del texto)
3.3.             Departamento
Administrativo Para la Prosperidad Social
Por
medio de escrito radicado el 30 de septiembre de 2016 en el Juzgado Quinto
Administrativo Oral de Barranquilla, el Coordinador Grupo de Trabajo Acciones
Constitucionales de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social, solicitó que la entidad fuese desvinculada dentro
de la acción de tutela de la referencia. A su vez, estimó que el Juzgado Quinto
Administrativo Oral de Barranquilla carece de competencia, para conocer de la
acción de tutela en razón de la naturaleza de establecimiento público de orden
nacional que ostenta la entidad.
Agregó
que no existe vulneración alguna al derecho fundamental de petición de la
señora María Cárdenas, habida cuenta de que la entidad dio respuesta al derecho
de petición interpuesto, mediante comunicaciones con número de radicado
20161500513761 (respuesta parcial) y 20161500524001 (respuesta de fondo).
4.      Decisiones
judiciales objeto de revisión
4.1    Primera instancia
El Juzgado Quinto Administrativo Oral de
Barranquilla
mediante fallo del 3 de octubre de 2016, declaró improcedente el amparo de los
derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la vivienda digna requerido
por la ciudadana María
Cárdenas, al estimar lo siguiente:
“No
puede el juez de tutela suplir la inactividad de la demandante en cuanto a la
ausencia de manifestación de su interés concreto para la asignación de
beneficios vivienda como lo exige el Decreto 2190 de 2009 y sus normas
modificatorias, puesto que diligenciar el formulario que existe para tal fin y
presentarlo formalmente en alguna de las convocatorias, viene a ser punto de
partida para hacerse parte del proceso de selección y poder calificar para
recibir los beneficios que a través de la presente acción de -sic-
solicita le sean ordenados de manera directa, sin haber antes intentado ejercer
sus derechos dentro de los procedimientos establecidos por la legislación para
tal fin.”
4.2    Impugnación
El 10
de octubre de 2016 la señora Regina Hernández Porto en su condición de
defensora pública de la accionante rebatió la decisión de primera instancia,
toda vez que consideró que el a quo en su decisión únicamente tuvo en
cuenta meras formalidades que, si bien son exigidas por la ley, no atendieron
al estado de indefensión en el que se encontraba la ciudadana María Cárdenas,
habida cuenta de que al momento de iniciarse la convocatoria para el subsidio
de vivienda la actora se encontraba postrada en una cama, recuperándose de las
lesiones que le produjo el ataque con ácido sulfúrico del cual fue víctima.
Agregó
la defensora, que debido al estado físico y emocional en el que se encontraba
la señora Cárdenas,
le fue imposible reunir los documentos requeridos y allegarlos a la Caja de
Compensación, ya que las secuelas dejadas por las quemaduras son dolorosas, le
producen vergüenza y depresión.
Por
último, recalcó que el Despacho fallador no tuvo en cuenta que la accionante es
un sujeto de especial protección del Estado, es madre cabeza de familia y no
tiene trabajo, motivo por el cual no puede pagar un arriendo para poder vivir
con sus hijos.
4.3    Segunda instancia
El Tribunal Administrativo del Atlántico,
Sala de Decisión Oral – Sección B mediante sentencia del 30 de noviembre de
2016 confirmó la decisión adoptada por el a quo, sin embargo, conminó a
la Defensoría del Pueblo para que “apoye, asesore y acompañe a la actora,
señora María
Cárdenas,
en los trámites necesarios para poder acceder a los programas encaminados a
proveer de una vivienda digna a aquellas personas en situación de
vulnerabilidad, ante el Fondo Nacional de Vivienda y el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social – DPS”, bajo el
argumento que:
“la
Defensoría del Pueblo, a pesar de conocer de antemano las especialísimas
condiciones de la accionante, al ser víctima del conflicto armado y además
revictimizada al ser objeto de violencia intrafamiliar, teniendo graves secuelas
al ser atacada con ácido sulfúrico por su ex marido, omitió seguir los trámites
administrativos necesarios ante las entidades accionadas Fondo Nacional de
Vivienda y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS,
para que la actora pudiese acceder el -sic- subsidio que pretende se
otorgue por vía de tutela.”
5.      Pruebas
que obran en el expediente
5.1.   Copia de la
historia clínica de la ciudadana María Cárdenas[5].
5.2.   Copia de la
respuesta al requerimiento No. 201600180043 del 27 de mayo de 2016, por parte
de Ingrid Milay León Tovar, Jefe Oficina de Control Interno del Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, donde reconoce a la señora María
Cárdenas como Víctima de desplazamiento forzado incluida en el Registro Único
de Víctimas y recomienda que sea incluida en los planes de vivienda y a los
programas que tiene el Departamento de Atlántico[6].
5.3.
Copia del memorando número 67 del 10 de mayo de 2016, dirigido a Ingrid Milay
León Tovar, Jefe de la oficina de Control interno del DPS, donde se da
respuesta al requerimiento No. 00003561 de la Defensoría del Pueblo Regional
Atlántico, donde el Departamento Administrativo para Prosperidad Social indicó
que luego de haber consultado sus bases de datos en corte al 10 de mayo de 2016
“constató que la señora María Cárdenas, hace parte de la población víctima
de desplazamiento forzado por la violencia inscrita en el Registro único de
Víctimas – RUV, razón por la cual previa verificación del cumplimiento de los
requisitos señalados para cada programa, podrá participar en alguno de estos.”[7].
6.      Actuaciones en sede de revisión
6.1.   El 1 de junio de 2017 se ordenó a la Alcaldía
Distrital de Barranquilla que informara sobre los programas sociales que tiene
para la población vulnerable.
Mediante
escrito radicado el 13 de junio de 2017[8]
en la Secretaría de esta Corporación, el señor Rodrigo Cassiani Escorcia, en
calidad de apoderado del Distrito Especial, Industrial y portuario de
Barranquilla en oficio del 1 de junio de 2017, indicó:
“La
política de vivienda Distrital es complementaria a la Nacional y por esa razón
el Distrito accede a los recursos que el Ministerio de Vivienda. Ciudad y
Territorio (MVCT) tiene para otorgar Subsidios Familiares de Vivienda (SFV) a
través de convocatorias de los diferentes programas de vivienda dirigidos a los
hogares deficitarios, cuyas postulaciones deben someterse a los lineamientos y
parámetros contenidos en las normas que regulan la materia, como también en las
Convocatorias programadas por el Ministerio.
Con
referencia a los programas de vivienda que se desarrollan en el Distrito, la
Alcaldía de Barranquilla viene liderando la ejecución del MACROPROYECTO DE
INTERES NACIONAL, denominada VILLAS DE SAN PABLO, ubicado en la vía a Juan
Mina, para la construcción de soluciones de vivienda de interés, Vivienda de
Interés Prioritario (VIP), con el apoyo del Ministerio de Vivienda. Ciudad y
Territorio, la Fundación Mario Santo Domingo, adoptado por la Resolución 2353 de
2009 modificada por la Resolución 0362 de 2012 del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y desarrollo Territorial hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio.
A
través del Macroproyecto Villas de San Pablo el Distrito ha venido atendiendo a
la población víctima, a quienes el Distrito de Barranquilla les ha asignado un
número importante de subsidios de vivienda en este programa. A la fecha nos
encontramos a la espera de nuevos subsidios de vivienda familiar por parte del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT, para que conjuntamente con
el Distrito, se le pueda otorgar el cierre financiero a más hogares víctimas,
para la adquisición de una vivienda en el Macroproyecto.
Por
otra parte. El Distrito de Barranquilla. en marco del ‘PROGRAMA NACIONAL DE
REUBICACIÓN Y RECONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS PARA LA ATENCIÓN DE HOGARES
DAMNIFICADOS Y/0 LOCALIZADOS EN ZONAS DE ALTO RIESGO NO MITIGABLE AFECTADAS POR
LOS EVENTOS DERIVADOS DEL FENOMENO DE LA NIÑA 2010 – 2011’. Liderado por el
Fondo de Adaptación, adelantó en primera instancia el proceso de adjudicación
de vivienda para la población damnificada, registrada en la base de datos de
los 2.581 hogares que cumplen en primer orden con la condición de damnificado
debidamente registrados a nivel nacional (DANE) y distrital con destrucción
total de la vivienda o en un segundo orden registrados a nivel nacional (DANE)
con destrucción total de la vivienda y ubicados en una zona de amenaza alta o
muy alta.
Además
de lo anterior, el Distrito de Barranquilla viene impulsando el programa de
vivienda "Mi Casa Ya", liderado por el Gobierno Nacional; este
programa está dirigido a hogares cuyos ingresos estén entre 1 y 4 SMMLV en el cual pueden postularse la
población víctima, siempre que cumpla con los requisitos establecidos por la
ley.”[9].
Agregó
que tiene un programa denominado “Mujer líder de tu propio desarrollo” de
la oficina de la Mujer, Equidad y Género, vinculada a la Secretaría de Gestión
Social de Barranquilla, en el cual se incluyó la señora María Cárdenas.
La
Alcaldía Distrital de Barranquilla indicó que dentro del proceso para ser parte
del programa “Mujer líder de tu propio desarrollo”, se llevaron a cabo
una serie de entrevistas psicológicas, de las cuales se obtuvo el siguiente
diagnóstico respecto de la señora María Cárdenas:
“Mujer
víctima de violencia física con quemaduras de ácido por parte de su ex pareja,
violencia psicológica, en círculo de violencia de cuatro años sin saberlo, con
afectación y secuelas de culpabilidad. Con el fin de atender su estado de
vulnerabilidad se atenderá con estrategia integral la cual se trabajó: auto
reconocimiento del ser y reconocimiento como mujer sujeta de derechos,
ejercicio pedagógica reflexivo para la comprensión de su condición,
sensibilización para el conocimiento de la ley 1257 de 2008 y ruta de atención
a víctimas de violencia, ley 1773 de 2016 y violentómetro como herramienta de
pedagogía en la identificación y prevención de la violencia.”[10]
Por último,
solicitó que se vinculara a
la Unidad de Víctimas para constatar que la accionante, está efectivamente
incluida en el Registro Único de Víctimas -RUV-.
6.2.   El 1 de junio de 2017 se ordenó oficiar al Fondo Nacional
de Vivienda -Fonvivienda- y se le
solicitó rendir informe sobre las convocatorias y subsidios para vivienda que
ha otorgado desde el año 2007 y cuáles tiene vigentes a la fecha.
6.3.   Vencido
el término para allegar a la Secretaría de la Corte Constitucional escrito de
contestación, el Fondo Nacional de Vivienda         -FONVIVIENDA- guardó
silencio.
6.4.   El 1 de junio de 2017 se ordenó vincular al
Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, y se le solicitó pronunciarse sobre los hechos descritos
en la acción de tutela de la referencia.
6.5.   Al
respecto, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, guardó silencio sobre
los hechos descritos en la acción de tutela interpuesta por la ciudadana María Cárdenas en
contra de la Alcaldía Distrital de Barranquilla -Atlántico- y el Fondo Nacional
de Vivienda                                   -FONVIVIENDA-.
6.6.   El 4 de julio de 2017 se ordenó oficiar al Fondo Nacional
de Vivienda -FONVIVIENDA- y se le solicitó informar si cuenta con programas de
vivienda para las mujeres víctimas de la violencia.
6.7.   El Fondo
Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) guardó silencio.
6.8.   El
día 5 de julio de 2017 se autorizó a la Directora del Programa de Acción para la
Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS) para que interviniera mediante escrito
dentro de los 3 días siguientes a la notificación del Auto, de conformidad con
la solicitud presentada ante la Secretaría de esta Corporación el 22 de mayo de
la misma anualidad.
El día 21 de
julio de 2017 en la Secretaría General de esta Corporación, los asesores del
Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS) de la Facultad
de Derecho de la Universidad de los Andes radicaron el escrito de intervención
fuera de término.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Es
competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión
proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Planteamiento
del caso
María Cárdenas presentó acción de tutela
contra la Alcaldía de Barranquilla y el Fondo Nacional de Vivienda
(Fonvivienda) por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la
vida, a la salud y a la vivienda digna. Alega la accionante que las
entidades demandadas no tuvieron en cuenta su condición de víctima de ataque
con ácido sulfúrico y que por ello, no pudo reunir los documentos requeridos
para obtener el subsidio de vivienda destinada a atender a la población
desplazada. Por otra parte, indica que no tienen en cuenta que en la actualidad
no cuenta con un hogar donde pueda habitar con sus hijos.
3.      Problema
Jurídico
Corresponde
a la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, en primer lugar,
verificar ¿sí la acción de tutela interpuesta por María Cárdenas contra el
Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y la Alcaldía de Barranquilla Distrito
Especial, Industrial y Portuario, cumple con los requisitos de procedencia
formal de la acción de tutela?
Superado éste estudio, la Sala resolverá los
siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿El
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda
(Fonvivienda), la Alcaldía Distrital de Barranquilla y el Departamento para la
Prosperidad Social vulneraron
el derecho fundamental a la vivienda digna de la señora María Cárdenas, quien
es desplazada por la violencia y víctima de ataque con ácido sulfúrico, por no reubicarla
en un lugar donde pueda habitar junto con sus hijos, además de incluirla en la
convocatoria para la entrega de subsidios de vivienda, en especie argumentando
que allegó tardíamente los documentos requeridos?
(ii) Del mismo
modo se debe analizar si ¿el Estado se encuentra en la obligación de crear
políticas públicas para la asignación de vivienda digna que tenga en cuenta la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentran las personas víctimas
de violencia extrema por razones de género?
Para resolver los
problemas jurídicos planteado, esta Sala expondrá: (i) Estudio de procedencia
formal del amparo; (ii) el derecho a la
vivienda digna; (iii) derecho a la reubicación de las víctimas de
desplazamiento (iv)
las acciones del Estado en materia de violencia de género; (v) la importancia de que las políticas públicas
en materia de derechos económicos, sociales y culturales tengan un enfoque
diferenciado dirigido a proteger a las víctimas de violencia de género extrema.
Finalmente
(vi) estudiará el caso concreto.
4.      Estudio
de procedencia formal del amparo
4.1    De conformidad con el artículo 86 de la Carta Política, la
acción de tutela tiene por finalidad garantizar la protección de los derechos
fundamentales cuando estos son vulnerados o amenazados por la acción u omisión
de cualquier autoridad pública. Sin embargo, esta acción solo puede ser
ejercida cuando se cumplan con los criterios de procedibilidad, entre los
cuales se encuentra el principio de subsidiariedad, que debe ser acatado
siempre y cuando no se esté ante un posible perjuicio irremediable o cuando los otros mecanismos de defensa no sean
eficaces para brindar un amparo de forma integral dadas las circunstancias
especiales del caso y la situación en la que se encuentra el solicitante[11].
4.2    Esta Corporación en la Sentencia T-347 de 2016 dispuso que
el principio de subsidiariedad tiene como propósito “preservar el reparto de
competencias atribuido por la Constitución y la ley a las diferentes
autoridades judiciales, en desarrollo de los principios de autonomía e independencia de la actividad judicial”. No obstante lo
anterior, la jurisprudencia de esta Corte ha indicado que cuando no se cumplen
con los presupuestos del principio de subsidiariedad, la acción de tutela
procede excepcionalmente en los siguientes eventos:
“(i) Los medios ordinarios de defensa judicial no son lo
suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente
conculcados;
(ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de
no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría
un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.
(iii) El accionante es un sujeto de especial protección
constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas (sic), mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y
niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por
parte del juez de tutela.”[12].
4.3    Respecto de los sujetos de especial protección constitucional la
jurisprudencia de esta Corte ha dejado claro que ciertos grupos poblacionales
deben recibir un mayor nivel de protección del Estado[13], para así reducir la desigualdad material,
tal como lo dispone el inciso tercero del artículo 13 Superior.
La sentencia T-495 de 2010 señaló que son sujetos de especial protección
constitucional aquellos que por:
“su situación de debilidad manifiesta
los ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la
población”, por lo que “la
pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la
intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de
debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de
acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de
garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a
favor de los grupos mencionados”.
Por este motivo, para los sujetos de especial
protección constitucional el examen de procedibilidad que se adelanta en la
acción de tutela debe tener en cuenta las condiciones de vulnerabilidad en las
que se encuentra el accionante.
4.4    De acuerdo con los supuestos facticos y el
acervo probatorio del caso objeto de estudio, se corrobora  que la señora María
Cárdenas es sujeto de especial protección constitucional, dado que hace parte
de la población en situación de desplazamiento, tal como lo reconoce el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social mediante oficio con número
de radicado 20164060119743 del 10 de mayo de 2016[14]. Además, fue víctima de la
violencia género extrema, toda vez que fue atacada con ácido sulfúrico por
parte de su ex marido, lo cual le ocasionó lesiones que comprometieron
alrededor del 50 al 59 por ciento de su cuerpo.
4.5    En cuanto al requisito de inmediatez, es importante
resaltar que la señora Cárdenas a través de la Defensoría del Pueblo Regional
Atlántico, el 2 de mayo de 2016 radicó derecho de petición al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social -DPS- para que subsane su situación
de vulnerabilidad y por ende, sea incluida dentro de los planes de vivienda del
Departamento del Atlántico[15]. Motivo
por el cual, al no ser incluida por el DPS, el día 16 de septiembre de 2016
interpuso acción de tutela en contra de la Alcaldía Distrital de Barranquilla y
el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-, evidenciándose que tan solo
transcurrieron alrededor de 4 meses desde que no fue incluida en alguna
convocatorias de vivienda y la interposición de la tutela.
4.6    De esta manera, la Sala Octava de Revisión
considera que debido a la doble condición de vulnerabilidad de la accionante
por pertenecer a la población situación de desplazamiento y ser víctima de la
violencia de género extrema, se amerita la intervención urgente del juez
constitucional, para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En
esos términos la acción de tutela de la referencia cumple con el requisito de
subsidiariedad e inmediatez.
5.      El derecho
a la vivienda digna. Reiteración jurisprudencial
5.1    El artículo 51 de la Constitución Política establece que “todos
los colombianos tienen derecho a la vivienda digna. El Estado fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”
Del mismo modo, la Declaración Universal de Derechos Humanos en su artículo 25 dispone que “toda
persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su
familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la
vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios (…).”[16].
5.2    Es
por ello que para el cumplimiento de los mandatos
constitucionales encaminados a la satisfacción del derecho a la vivienda digna,
es imprescindible que las autoridades creen políticas públicas que verdaderamente
garanticen este derecho, pues, no solo implica tener un lugar donde habitar,
sino como lo indicó el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas, “es el
derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad”. Al respecto, el Comité en Opinión Consultiva
número cuatro[17] dispuso:
“i) el derecho a la
vivienda está íntimamente ligado a otros derechos humanos que encuentran su
fundamento en la dignidad inherente a la persona humana; y ii) se enfoca hacia
el concepto de vivienda adecuada, lo que implica disponer “… de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado,
seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura
básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los
servicios básicos, todo ello a un costo razonable”
Esta Corporación,
en varias ocasiones ha señalado que el derecho a la vivienda digna pretende
garantizar un espacio donde las personas puedan residir, sea propio o ajeno,
pero donde existan condiciones mínimas para desarrollar un proyecto de vida
dignamente[18].
No obstante lo anterior, también ha indicado que debe ser adecuada, habitable, asequible y provista de seguridad
jurídica en la tenencia[19].
Por
ello, para lograr la protección material del derecho a la vivienda digna, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que este tiene una doble
connotación. De un lado,
como un derecho de carácter prestacional de ejecución progresiva y por otro,
tiene características de un derecho fundamental de garantía inmediata[20]. En ciertos casos, el derecho a la vivienda
digna traspasa su contenido prestacional y alcanza la categoría de derecho
fundamental, debido a que integra contenidos propios del respeto a la
dignidad humana[21].
La
Sentencia C-444 de 2009 indicó que la vivienda digna se configura como derecho
fundamental cuando:
“las autoridades estatales han incumplido con sus obligaciones de respeto
y garantía y han afectado el derecho a la vivienda digna, el cual en estos
casos adquiere la configuración de un derecho de defensa frente a las
injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de los particulares.”
Ejemplo
de lo anterior, es el caso de la población desplazada, para quienes este
derecho tiene una connotación fundamental y susceptible de protección por medio
de la acción de tutela, debido a que la transgresión recae sobre sujetos de
especial protección que necesitan de una acción inmediata por parte del Estado.
5.3    El marco
normativo de los derechos económicos, sociales y culturales, incorporados al
ordenamiento jurídico por medio del bloque de constitucionalidad, establece un
mandato de optimización al Estado, donde éste tiene el deber de atender
progresivamente la necesidad de vivienda de la población y “en especial las
de aquellos cuyo no acceso a la vivienda digna tiene una mayor influencia en la
situación de desconocimiento de los postulados mínimos del principio de
dignidad humana”[22]. Al respecto esta Corporación
en la Sentencia C-507 de 2008 dispuso:
“La Constitución
Colombiana consagra un catálogo amplio de derechos sociales, pero somete la
actuación del Estado en esta materia, al llamado principio de progresividad. En
este sentido, la Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos
sociales exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales
el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos,
la satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta
“gradualidad progresiva” En este sentido, la Corte Constitucional, siguiendo el
derecho internacional, ha entendido que, en general, la obligación del Estado
en materia de derechos sociales, es la de adoptar medidas, “hasta el máximo de
los recursos posibles”, para lograr progresivamente la plena efectividad de
tales derechos”
5.4    No obstante, cuando de una política pública depende el goce
de un derecho fundamental y el Estado no ha desplegado ninguna acción tendiente
a garantizar el derecho, siendo deber de este por el carácter de progresividad
de los derechos, se estaría aceptando situaciones contrarias a los mandatos
constitucionales. En ello no solo incurren quienes hayan omitido llevar a cabo
el diseño de una política pública, sino también aquellos que adoptaron la
política pero no implementaron las acciones mínimas o estas fueron
insuficientes para asegurar la garantía efectiva del derecho[23].
Las facetas prestacionales de los derechos fundamentales tienen un
contenido exigible, pues debe existir “un plan escrito, público, orientado a garantizar progresiva y sosteniblemente el
goce efectivo del derecho, sin discriminación y con espacios de participación
en sus diferentes etapas que, en efecto, se estén implementando”[24]. Cada uno de estos requisitos se pasa a exponer brevemente:
a. Existencia de un plan: Si el
Estado no contempla planes que garanticen progresivamente la faceta
prestacional de un derecho fundamental, no se puede asegurar el goce efectivo
del derecho en la actualidad ni en el futuro. Respecto de la realización del
diseño o formulación de un plan de política pública, la Corte ha dicho lo
siguiente:
“[es] lo mínimo que debe hacer quien tiene la obligación de
garantizar la prestación invocada. Se desconoce entonces la dimensión positiva
de un derecho fundamental en sus implicaciones programáticas, cuando
ni siquiera se cuenta con un plan que conduzca, gradual pero seria y
sostenidamente a garantizarlo y protegerlo.”[25]
La simple descripción de un plan no es suficiente para garantizar
la faceta prestacional de un derecho fundamental, puesto que para ello es
indispensable llevar a cabo acciones y omisiones por parte de una autoridad dirigidas
a resolver la problemática social[26].
b. Publicidad: Este plan debe
estar a disposición de todas las personas que quieran acceder a él, sobre todo
de aquellas a las cuales esta faceta prestacional garantizará la protección de
su derecho. Por esta razón, es necesario que se encuentren por escrito y,
además, que todos sus actos en pro de su avance estén al alcance de todos.
c.  Tiempos de progreso:
debido a que los planes paulatinamente deben ir asegurando el goce efectivo de
los derechos, es indispensable que tenga unos límites temporales, es decir, no
puede ser indefinido. Además, debe ser un lapso razonable, pues su
implementación no puede demandar un tiempo excesivo debido a que no se estaría
garantizando esta faceta. Por último, este tiempo que se ha dispuesto para el
desarrollo de la política pública debe constar por escrito y además, como todas
las actuaciones, debe ser público.
d. Goce efectivo: todos los
planes que se implementen en cuanto a políticas públicas deben ir dirigidos a
garantizar efectiva y materialmente los derechos. “La
Constitución Política de 1991, introdujo el principio según el cual no sólo
importa la consagración formal del derecho en el papel, sino, ante todo, la
protección material del mismo en la realidad”[27].
Es por ello que el derecho no se garantiza cuando se expresa en algún texto
legal,  sino cuando se toman las medidas pertinentes para su consecución.
e.
Progresar
sosteniblemente: la política
pública que pretende el goce efectivo de un derecho debe “avanzar sosteniblemente”,
esto quiere decir que debe ir dirigida a conseguir nuevos logros que perduren
en el tiempo, y que además, mantenga los ya obtenidos.
Atendiendo
a lo anterior, esta Corporación en la Sentencia T-595 de 2002 indicó:
“Es pues inaceptable constitucionalmente no sólo la ausencia de políticas
en estas materias, sino que a pesar de existir un plan o programa, éste
(i) sólo esté escrito y no haya sido iniciada su ejecución, o (ii)
que así se esté implementando, sea evidentemente inane, bien sea porque no
es sensible a los verdaderos problemas y necesidades de los titulares del
derecho en cuestión, o porque su ejecución se ha diferido indefinidamente, o
durante un período de tiempo irrazonable.”
f. Sin discriminación: para el cumplimiento efectico de las facetas prestacionales de
los derechos, es indispensable que las políticas públicas no seas
discriminatorias. Sin embargo, debido a las complicaciones que puede tener una
administración, se puede excluir a un tipo de población, sin que ello implique
discriminar a ciertos grupos sociales. Pues todas las acciones llevadas a cabo
deben tener en cuenta el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de
la Carta Política. Con relación a lo anteriormente expuesto, esta Corte dispuso
que:
“el Estado deberá
prestar una ayuda especial a aquellas personas que por su condición (sujetos de
especial protección constitucional) o por su situación (personas en relación de
sujeción), merecen una atención y protección reforzada de sus derechos.”
g.
Participación: Debido a que Colombia es una democracia participativa, el artículo
2º  de la Constitución Política de 1991 reconoce que este es un fin esencial
del Estado, el cual deberá ‘facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación; defender la independencia nacional’. Es por ello que
la participación está permitida en cualquier etapa de las actuaciones
estatales, incluyendo aquellas que se encuentran en el marco de las políticas
públicas. Por lo tanto, atendiendo a la jurisprudencia constitucional, no puede
existir un plan que no permita la participación, o que permitiéndola sea
intrascendente.
h. Se esté implementando: Esto
implica que el plan deba estar en desarrollo, es decir, no solo enunciado en el
papel. Sin embargo, no tiene que haber culminado.
De acuerdo con las anteriores precisiones y
atendiendo a la faceta prestacional del derecho a la vivienda digna por parte
del Estado se demanda un desarrollo legal y presupuestal progresivo para la
materialización efectiva de las políticas públicas en materia de vivienda. Sin
embargo, puede darse una protección inmediata del derecho, teniendo en cuenta
las condiciones particulares del caso.
6.      Derecho a la reubicación de las víctimas
de desplazamiento
6.1    Las Naciones Unidas en el año de 1998 estableció los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, en donde se indicó que se
debe garantizar a las personas en condición de desplazamiento por parte de las
autoridades públicas, un nivel de vida adecuado, en donde por lo menos cuente
con alimentos esenciales, agua potable, alojamiento y vivienda básica[28]. En relación con el derecho a la vivienda y
a la reubicación de los desplazados, el principio 28 señaló que “las
autoridades competentes tienen la obligación y responsabilidad primarias de
establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso
voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de
residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del
país.  Esas autoridades tratarán de facilitar la reintegración de los
desplazados internos que han regresado o se han reasentado en otra parte”. Por
último, el principio 29 advierte que la población en condición de
desplazamiento que hayan regresado a su hogar, lugar de residencia o se haya
reasentado en otro lugar del país, no podrá ser objeto de discriminación.
Al respecto, la Declaración de San José sobre
refugiados y personas desplazadas en la sección II del documento, señaló los
derechos a la reubicación, restitución de viviendas y el patrimonio para la
población desplazada e indicó que “todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que se les restituyan
las viviendas, las tierras y el patrimonio
de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente.”.
6.2    En
relación con lo anterior, la Ley 1448 de 2011 dispone que el Estado debe garantizar
el goce efectivo de los derechos de la población en condición de desplazamiento
cuando estos decidan retornar al sitio del cual fue obligada a huir o también
deberá proteger a estos en cualquier parte del país que escoja para reubicarse.
Al respecto, el artículo 66 citada norma dispone:
“ARTÍCULO  66. RETORNOS Y
REUBICACIONES.  Con el
propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de
desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo
condiciones de seguridad favorables, estas
procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido para que el Estado
garantice el goce efectivo de los derechos, a través del diseño de esquemas
especiales de acompañamiento.
Cuando no existan las condiciones de seguridad para
permanecer en el lugar elegido, las víctimas deberán acercarse al Ministerio
Público y declarar los hechos que generen o puedan generar su desplazamiento.
Parágrafo 1º.  Modificado por
el art. 122, Ley 1753 de 2015. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, deberá adelantar las acciones pertinentes ante las
distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación
a las Víctimas para garantizar la efectiva atención integral a la población
retornada o reubicada, especialmente en lo relacionado con los derechos mínimos
de identificación a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, salud
a cargo del Ministerio de la Protección Social, educación a cargo del Ministerio
de Educación Nacional, alimentación y reunificación familiar a cargo del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, vivienda digna a cargo del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuando se trate de
vivienda urbana, y a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
cuando se trate de vivienda rural y orientación ocupacional a cargo del
Servicio Nacional de Aprendizaje.
Parágrafo 2º. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, reglamentará el procedimiento para
garantizar que las personas víctimas de desplazamiento forzado que se
encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las violaciones a las
que se refiere el artículo 3º de la presente Ley, sean incluidas en los
programas de retorno y reubicación de que trata el presente artículo.”
6.3    El
Decreto 2569 de 2014 que reglamenta los artículos 62, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1448 de 2011, en su artículo 14, indica cuales
son los objetivos del proceso de identificación de carencias en los componentes
de alojamiento temporal y alimentación realizado por la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en este advirtió:
“Artículo
14. Objetivos del proceso de identificación de carencias en los
componentes de alojamiento temporal y alimentación. Atendiendo las
variables establecidas en el artículo 110 del Decreto número 4800 de 2011, la
identificación de carencias en los componentes de alojamiento temporal y
alimentación realizada por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas tendrá los siguientes objetivos:
1.
Identificar en el hogar, fuentes o capacidades de generación de ingresos que
permitan, como mínimo, cubrir los componentes de alojamiento temporal y
alimentación.
2.
Establecer si los miembros del hogar presentan carencias en los componentes de
alojamiento temporal y alimentación.
3.
Clasificar las carencias en alojamiento temporal y/o alimentación, según su
nivel de gravedad y urgencia.
4.
Identificar si el hogar se encuentra en situación de extrema urgencia y
vulnerabilidad.
5.
Definir las características específicas en cuanto monto y periodicidad de la
atención humanitaria que será entregada a cada hogar.
Parágrafo
1°. Los
hogares incluidos en el RUV, cuyo desplazamiento forzado hubiese ocurrido
dentro del año anterior a la solicitud de atención humanitaria, no serán
sujetos de identificación de carencias en los componentes de alojamiento
temporal y alimentación. Durante el año siguiente a la ocurrencia del
hecho victimizante, se presumirá que las carencias en dichos componentes
son graves.
De
conformidad con los artículos 14 y 29 de la Ley 1448 de 2011 que señala la
participación activa de las víctimas en la superación de vulnerabilidad
manifiesta, transcurrido un (1) año desde la fecha del desplazamiento, los
hogares a que se refiere el inciso anterior facilitarán a la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas la información que permita
identificar las carencias en los componentes de alojamiento temporal y
alimentación. Lo anterior, de acuerdo con los procedimientos que esta entidad
establezca y con el fin de asegurar que la atención humanitaria entregada
responda a la situación particular, real y actual del hogar.
Parágrafo
2°. Atendiendo
lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 110 del Decreto número 4800 de 2011,
en caso de hogares que hayan sufrido otros hechos victimizantes adicionales al
desplazamiento forzado, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas tendrá en cuenta la posible contribución de estos hechos a la
existencia de carencias en los componentes de la subsistencia mínima del hogar
y/o al agravamiento de las mismas.
Parágrafo
3°. La
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas destinará y
coordinará la entrega de la atención humanitaria a que hubiere lugar a las
víctimas en procesos de retorno y/o de reubicación con acompañamiento
institucional y de acuerdo con la valoración de carencias en los componentes de
la subsistencia mínima de cada hogar”
6.4    Por
último, sobre de las
carencias en alojamiento temporal el artículo 2.2.6.5.2.9 del Decreto
Reglamentario 1084 de 2015 dispuso:
“Artículo 2.2.6.5.2.9. Responsables de la oferta de
alojamiento digno en la transición. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación a las Víctimas y las entidades territoriales deben implementar un
programa de alojamiento temporal en condiciones dignas para los hogares
víctimas del desplazamiento forzado cuyo desplazamiento haya ocurrido en un
término superior a un año contado a partir de la declaración, que no cuenten
con una solución de vivienda definitiva.
La
duración del programa de alojamiento será de hasta dos (2) años por hogar, con
evaluaciones periódicas dirigidas a identificar si persisten las condiciones de
vulnerabilidad y si el hogar necesita seguir contando con este apoyo.
Al
momento de iniciar la atención del hogar en este programa, se remitirá la
información al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para iniciar los
trámites correspondientes al acceso a vivienda urbana, y al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural en los casos de vivienda rural, para que en un
plazo no mayor a un (1) año vincule a los hogares víctimas en los términos del
artículo 3o de la Ley 1448 de 2011, en los programas
establecidos para el acceso a soluciones de vivienda.
Los
hogares que cuenten con un subsidio de vivienda asignado no aplicado al momento
de solicitar la oferta de alojamiento digno en la transición sólo podrán ser
destinatarios de esta oferta hasta por un (1) año.
PARÁGRAFO 1o. La Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación a las Víctimas desarrollará programas de prevención de
violencia sexual, intrafamiliar y maltrato infantil dirigidas a las familias
beneficiarias de la oferta de alojamiento, así como mecanismos de atención y
respuesta integral conforme a la Ley 1257 de 2008, la Ley 1098 de 2006 y otras aplicables a la materia.
PARÁGRAFO 2o. Las entidades territoriales, a partir de los
lineamientos establecidos por la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación a las Víctimas, deben diseñar estrategias y mecanismos
orientados a:
1.
Garantizar el acceso efectivo y oportuno de la población en situación de
desplazamiento a alternativas de alojamiento temporal en condiciones dignas.
2.
Realizar el seguimiento a las
condiciones de habitabilidad de los hogares beneficiados por el programa.
En
ese mismo sentido, el artículo 2.2.6.5.4.5. del Decreto 1084 de 2015 señala que
la UARIV debe asumir el componente de alojamiento temporal. No obstante, indicó
que en aquellos casos en los cuales la carencia en el componente de alojamiento
resulte leve la entrega deberá realizarla conjuntamente con las
entidades territoriales correspondientes. El artículo dispone:
Artículo
2.2.6.5.4.5. Efectos de la identificación de carencias en el componente de
alojamiento temporal. La
identificación de carencias en el componente de alojamiento temporal produce
los siguientes efectos:
1.
En casos de hogares en que se identifiquen carencias graves y urgentes en el
componente de alojamiento temporal, la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas entregará la atención humanitaria de emergencia de ese
componente.
2.
En casos de hogares en que se identifiquen carencias leves en el componente de
alojamiento temporal, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas entregará la atención humanitaria de transición correspondiente a ese
componente conjuntamente con las entidades territoriales correspondientes,
según lo establecido en los artículos 2.2.6.5.2.6 y 2.2.6.5.2.9 del presente decreto.
(Decreto 2569 de 2014, artículo 15)
De lo anterior, se concluye que el
proceso de retorno y reubicación de la población en condición de desplazamiento
debe cumplir con unos parámetros mínimos para que sean conformes a la
constitución, al bloque de constitucionalidad y a la legislación nacional, y
así, sea posible mejorar la calidad de vida de estas personas en condición de
vulnerabilidad.
7.      Las acciones del Estado en materia de
violencia de género
7.1    Con el paso del tiempo, el Estado Colombiano ha visto la
necesidad de celebrar y ratificar distintos tratados e instrumentos
internacionales en pro de los derechos de las mujeres, procurando hacer énfasis
en la erradicación de la violencia de género. Al respecto, la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing en la Cuarta Conferencia Mundial Sobre la Mujer dispuso que:
“la violencia contra la
mujer es una manifestación de las relaciones de poder históricamente desiguales
entre mujeres y hombres, que han conducido a la dominación de la mujer por el
hombre, a la discriminación contra la mujer y a la interposición de obstáculos
contra su pleno desarrollo”
7.2    El Estado ratificó por medio de la Ley 51 de 1981, la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer
-CEDAW-, que
dispuso la incorporación en las constituciones nacionales y en la legislación,
del principio de igualdad del hombre y la mujer, y su necesidad de ser
asegurado por los medios que garanticen su efectiva materialización. Esto, con
el fin de “reafirmar la fe en los derechos humanos fundamentales, en la
dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos de
hombres y mujeres”[29].
7.3    A su vez,
la Declaración Sobre la Eliminación de la Violencia Contra la Mujer,
reconoció que la violencia contra la mujer es una manifestación de la desigualdad
entre hombres y mujeres, que decanta en la dominación, subordinación,
discriminación, y en la imposibilidad de que estas puedan desarrollarse
plenamente. Es por ello, que encontró necesario establecer los derechos para la
erradicación de la violencia contra la mujer en todas sus formas. Al respecto,
el artículo 4 de la Declaración dispuso lo siguiente:
“Los Estados deben
condenar la violencia contra la mujer y no invocar ninguna costumbre, tradición
o consideración religiosa para eludir su obligación de procurar eliminarla. Los
Estados deben aplicar por todos los medios apropiados y sin demora una política
encaminada a eliminar la violencia contra la mujer”
7.4    La Convención Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer o también
conocida como la "Convención de Belém do Pará",
ratificada por Colombia mediante la Ley 248 de 1995, en su artículo 7 indicó
como obligaciones de los Estados partes, las siguientes:
“Los Estados Partes condenan todas las formas de
violencia contra la mujer y convienen en adoptar, por todos los medios
apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar y
erradicar dicha violencia y en llevar a cabo lo siguiente:
a. abstenerse
de cualquier acción o práctica de violencia contra la mujer y velar por que las
autoridades, sus funcionarios, personal y agentes e instituciones se comporten
de conformidad con esta obligación;
b.
actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la
violencia contra la mujer;
c.
incluir en su legislación interna normas penales, civiles y administrativas,
así como las de otra naturaleza que sean necesarias para prevenir, sancionar y
erradicar la violencia contra la mujer y adoptar las medidas administrativas
apropiadas que sean del caso;
d.
adoptar medidas jurídicas para conminar al agresor a abstenerse de hostigar,
intimidar, amenazar, dañar o poner en peligro la vida de la mujer de cualquier
forma que atente contra su integridad o perjudique su propiedad;
e.
tomar todas las medidas apropiadas, incluyendo medidas de tipo legislativo,
para modificar o abolir leyes y reglamentos vigentes, o para modificar
prácticas jurídicas o consuetudinarias que respalden la persistencia o la tolerancia
de la violencia contra la mujer;
f.
establecer procedimientos legales justos y eficaces para la mujer que haya sido
sometida a violencia, que incluyan, entre otros, medidas de protección, un
juicio oportuno y el acceso efectivo a tales procedimientos;
g.
establecer los mecanismos judiciales y administrativos necesarios para asegurar
que la mujer objeto de violencia tenga acceso efectivo a resarcimiento,
reparación del daño u otros medios de compensación justos y eficaces, y
h.
Adoptar las disposiciones legislativas o de otra índole que sean necesarias
para hacer efectiva esta Convención.”
7.5    Por último, la Declaración y Plataforma de Acción de
Beijing dispuso que “la expresión “violencia contra la mujer” se refiere a
todo acto de violencia basado en el género que tiene como resultado posible o
real un daño físico, sexual o psicológico, incluidas las amenazas, la coerción
o la privación arbitraria de la libertad, ya sea que ocurra en la vida pública
o en la privada”,
lo cual impide lograr objetivos de igualdad, desarrollo y paz. Agregó que
este tipo de violencia irrumpe el goce de los derechos humanos y libertades
fundamentales, motivo por el cual y en procura de las protección de estos, los
Estados tienen el deber de adoptar medidas tendientes a la mitigación de las
consecuencias generadas por estas vulneraciones.
7.6    En virtud de los diferentes instrumentos de derecho
internacional, el Estado ha tomado medidas administrativas, legislativas,
judiciales, financieras y fiscales, encaminadas a la implementación de
políticas públicas que pretenden eliminar todo tipo de manifestación de
violencia en razón del género. Una de las primeras iniciativas en materia
legislativa es la Ley 1257 de 2008 cuyos objetivos pretenden garantizar a las
mujeres una vida libre de violencia, el poder ejercer sus derechos en el
ordenamiento jurídico interno e internacional, acceder a los procedimientos
administrativos y judiciales para su protección, y la adopción de políticas
públicas necesarias para su realización. En cuanto a las políticas, el artículo
6 dispone que deben ser diseñadas bajo el principio de igualdad real y
efectiva, el cual garantice el cumplimiento material de los derechos de las
mujeres víctimas de la violencia.
7.7    Por
otro lado, el Decreto 164 de 2010 creó una Comisión Intersectorial denominada “Mesa
Interinstitucional para Erradicar la Violencia contra las Mujeres” cuya
labor se encuentra encaminada a aunar esfuerzos para la articulación, coordinación y
cooperación entre las entidades, a fin de lograr la atención integral,
diferenciada, accesible y de calidad a las mujeres víctimas de la violencia.
7.8    En el marco del conflicto
armado, la Ley 1448 de 2011 contempla que el Estado adoptará garantías de no
repetición, para lo cual implementará medidas de prevención a los grupos
expuestos a mayor riesgo, como las mujeres, para así evitar actos de violencia
contra ellas[30].
7.9    En
cuanto a las autoridades encargadas de investigar los delitos de violencia
contra la mujer, la Ley 1542 de 2012 agregó un parágrafo al artículo 74 de la
Ley 906 de 2004, en el cual se garantiza la diligencia y protección por parte
de estas autoridades, puesto que, les impone el deber de investigar de oficio, en cumplimiento
de la obligación de actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y
sancionar la violencia contra las mujeres consagrada en el artículo 7° literal
b) de la Convención de Belém do Pará, ratificada por el Estado colombiano
mediante la Ley 248 de 1995. Además, añadió que se elimina el carácter de
querellables y desistibles de los delitos de violencia intrafamiliar e
inasistencia alimentaria.
7.10  Como
consecuencia de los desafortunados, pero recurrentes ataques con ácido en
contra de las mujeres, se promulgó la Ley 1639 de 2013 “por medio de la cual
se fortalecen las medidas de protección a la integridad de las víctimas de
crímenes con ácido y se adiciona el artículo 113 de la Ley 599 de 2000”.
Esta ley aumentó la pena privativa de la libertad en los casos donde las
lesiones personales causen deformidad física, ya sea permanente o transitoria.
También incluyó una regulación a cargo
del INVIMA para controlar la comercialización al menudeo de ácidos; álcalis; sustancia similar o corrosiva que
generen daño o destrucción al entrar en contacto con el tejido humano. En su
artículo 4 impone el deber de orientar a las víctimas acerca de los derechos,
acciones y medios judiciales, administrativos y de atención en salud.
7.11  Por  último, el artículo 5 creó e incluyó el
artículo 53A en la Ley 1438 de 2011, donde se estableció que
“cuando las lesiones personales sean causadas por el uso de cualquier tipo
de ácidos o sustancia similar o corrosiva que generen daño o destrucción al
entrar en contacto con el tejido humano y generen algún tipo de deformidad o
disfuncionalidad, los servicios, tratamientos médicos y psicológicos,
procedimientos e intervenciones necesarias para restituir la fisionomía y
funcionalidad de las zonas afectadas, no tendrán costo alguno y serán a cargo
del Estado”.
7.12  Siguiendo con la evolución normativa respecto de
la violencia de género, la Ley 1719 de 2014 adoptó medidas tenientes a
garantizar el acceso a la justicia de las víctimas de violencia sexual con
ocasión al conflicto armado interno, atendiendo prioritariamente a las mujeres,
niñas, niños y adolescentes.
7.13  La Ley 1761 de 2015 creó el tipo penal de
feminicidio como delito autónomo, para garantizar la investigación y sanción de
los crímenes de violencia contra las mujeres por motivos de género y
discriminación. El artículo 104A del Código Penal lo definió en los siguientes
términos:
“Feminicidio.
Quien causare la muerte a una mujer, por su condición de ser mujer o por
motivos de su identidad o género o en donde haya concurrido o antecedido
cualquiera de las siguientes circunstancias, incurrirá en prisión de doscientos
cincuenta (250) meses a quinientos (500) meses.
a)
Tener o haber tenido una relación familiar, íntima o de convivencia con la
víctima, de amistad, de compañerismo o de trabajo y ser perpetrador de un ciclo
de violencia física, sexual, psicológica o patrimonial que antecedió el crimen
contra ella.
b)
Ejercer sobre el cuerpo y la vida de la mujer actos de instrumentalización de
género o sexual o acciones de opresión y dominio sobre sus decisiones vitales y
su sexualidad.
c)
Cometer el delito en aprovechamiento de las relaciones de poder ejercidas sobre
la mujer, expresado en la jerarquización personal, económica, sexual, militar,
política o sociocultural.
d)
Cometer el delito para generar terror o humillación a quien se considere
enemigo.
e)
Que existan antecedentes o indicios de cualquier tipo de violencia o amenaza en
el ámbito doméstico, familiar, laboral o escolar por parte del sujeto activo en
contra de la víctima o de violencia de género cometida por el autor contra la
víctima, independientemente de que el hecho haya sido denunciado o no.
f)
Que la víctima haya sido incomunicada o privada de su libertad de locomoción,
cualquiera que sea el tiempo previo a la muerte de aquella.”
7.14  Este nuevo tipo penal, vigoriza el marco
normativo establecido por la ley 1257 de 2008, en pro de garantizar el derecho
de las mujeres de tener una vida libre de violencias, pues obliga al Estado a
investigar, sancionar, reparar y a prevenir este tipo de delitos.
Aunado a ello, en el año 2016
se promulgó la Ley 1773 (Ley Natalia Ponce), “por medio de la cual se crea
el artículo 116A y se modifican los artículos 68A, 104, 113, 359 y 374 de la
Ley 599 de 2000 y se modifica el artículo 351 de la Ley 906 de 2004”, en la
cual se crea el tipo penal de lesiones con ácido u otras sustancias químicas
como un delito autónomo. Esta
disposición estableció lo siguiente:
“Artículo. 116A. Lesiones con agentes químicos,
ácido y/o sustancias similares. El que cause a otro daño en el cuerpo o en la
salud, usando para ello cualquier tipo de agente químico, álcalis, sustancias
similares o corrosivas que generen destrucción al entrar en contacto con el
tejido humano, incurrirá en pena de prisión de ciento cincuenta (150) meses a
doscientos cuarenta (240) meses y multa de ciento veinte (120) a doscientos
cincuenta (250) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Cuando la conducta cause deformidad
o daño permanente, pérdida parcial o total, funcional o anatómica, la pena será
de doscientos cincuenta y un (251) meses a trescientos sesenta (360) meses de
prisión y multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
Si la deformidad afectare el rostro,
la pena se aumentará hasta en una tercera parte.
Parágrafo. En todo caso cuando proceda la
medida de seguridad en contra del imputado, su duración no podrá ser inferior a
la duración de la pena contemplada en este artículo.
Parágrafo 2°. La tentativa en este delito se
regirá por el artículo 27 de este código.”
7.15  Teniendo en cuenta la
función de prevención general de la pena, la cual pretende disuadir a las
personas de la comisión de las conductas punibles, la Ley 1773 de 2016 dispuso
que no se concederán beneficios a aquellos sujetos que lesionen a otro con
sustancias químicas o radioactivas de alta peligrosidad. Así mismo, señaló que
la conducta se agravará si la lesión causa deformidad, daño permanente o si
afecta el rostro.
7.16  Por último, es importante mencionar que a nivel
territorial, dentro de la autonomía del Distrito, la Secretaría de la Mujer de
la Alcaldía de Bogotá, adoptó medidas en materia de vivienda para mujeres
víctimas de la violencia de género, creando así, las “casas de refugio”, las
cuales en virtud de una medida de protección,
otorgan a la mujeres alojamiento gratuito por un periodo de 4 meses,
brindándoles atención integral a la
víctimas de violencia al interior de las familias y/o en el marco del conflicto
armado interno y sus sistemas familiares. Para ello, implementan acciones
dirigidas a la
prevención, atención y restablecimiento de los derechos humanos vulnerados.
7.17  De lo
expuesto es notorio que las políticas públicas del Estado, en cuanto a la
protección de las mujeres víctimas de la violencia de género, se encuentran
encaminadas a una protección general, pues en su mayoría son políticas de
criminalización, que pretenden imponer sanciones que disuadan la realización de
actos de violencia contra la mujer, lo que es indispensable para el pleno goce
de sus derechos. Ahora bien, es pertinente estudiar si las políticas públicas y
la adopción de leyes se extienden más allá de la protección de la integridad
personal de las mujeres, hacia la
adopción de decisiones para garantizar los derechos económicos, sociales y
culturales -DESC- y de la misma manera, si es necesario garantizar instrumentos
para propugnar por una igualdad material.
8.  La importancia de que las políticas públicas
en materia de derechos económicos, sociales y culturales tengan un enfoque
diferenciado dirigido a proteger a las víctimas de violencia de género extrema.
8.1    La Constitución Política de 1991 en su artículo 13 dispone
que el Estado no solo tiene el deber de garantizar una igualdad formal, sino
además asegurar una igualdad material y propender por la erradicación de las
desigualdades, en especial de aquellos grupos tradicionalmente discriminados[31]. Para ello, consideró indispensable eliminar
todas las barreras que imposibiliten la igualdad material. Al respecto, esta
Corporación en Sentencia T-772 de 2003 dispuso lo siguiente:
“tal presupuesto implica que las autoridades están obligadas, en primer
lugar, a promover por los medios que estimen conducentes la corrección de las
visibles desigualdades sociales de nuestro país, para así facilitar la
inclusión y participación de los débiles, marginados y vulnerables en la vida
económica y social de la nación, y estimular un mejoramiento progresivo de las
condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos de la
sociedad –que día a día se multiplican, y de hecho conforman, actualmente, la mayoría poblacional […]”
8.2    El artículo 13 de la Carta Política establece una igualdad formal,
que se encuentra enunciada en el inciso primero, el cual indica que “Todas
las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección
y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”.
Así mismo, contempla la igualdad material, por medio de la cual se confía al Estado la obligación de promover la
igualdad real y efectiva[32].
8.3    En procura de la materialización del principio de igualdad,
esta Corporación ha concebido acciones afirmativas, entre ellas el enfoque
diferencial, como un elemento primordial para su consecución, toda vez que
da un trato diferente a aquellos sujetos desiguales, pretendiendo proteger a
las personas que encuentren en situación de vulnerabilidad o debilidad manifiesta
con base en los principios de equidad, participación e inclusión[33]. Esto, con la finalidad de evitar la
discriminación y la marginación de estos sujetos.
Es por esta razón, y en virtud del principio de igualdad material,
que es necesario por parte del Estado la formulación e implementación de
políticas públicas con enfoque diferencial, dirigidas a la protección de
aquellas personas que se encuentran en un estado de vulnerabilidad, todo ello
con el fin de hacer efectivo el goce de sus derechos.
8.4    Decantando en el objeto de la controversia que se contrae a
la necesidad de que las políticas públicas en materia de vivienda cuenten con
un enfoque diferencial, es importante aclarar que el Estado, en cumplimiento
del contenido prestacional de los derechos económicos, sociales y culturales, progresivamente
ha venido elaborando y desarrollando políticas en esta materia. Un claro
ejemplo es la
Ley 1537 de 2012, en la cual se dispuso que las viviendas otorgadas por el
Gobierno, producto de los proyectos financiados con los recursos dirigidos a los
subsidios de vivienda, puede entregarse a título de subsidio de vivienda en
especie. Además, estableció que dichos subsidios serán entregados según los
criterios de priorización y focalización establecidos por el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social. El artículo 12 de la Ley 1537,
indicó la población a la que va dirigida la entrega de subsidio en especie y
quienes son prioritarios para adquirirlos:
“Artículo 12. Subsidio en especie para
población vulnerable.
Las  viviendas resultantes de los proyectos que se financien con los
recursos destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por parte del
Gobierno Nacional, así como los predios destinados y/o aportados a este fin por
las entidades territoriales incluyendo sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se
podrán asignar a título de subsidio en especie a los beneficiarios que cumplan
con los requisitos de priorización y focalización que establezca el Gobierno
Nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Sin perjuicio de lo anterior, la asignación de las
viviendas a las que hace referencia el presente artículo beneficiará en forma
preferente a la población que se encuentre en alguna de las siguientes
condiciones: a) que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan
por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango
de pobreza extrema, b) que esté en situación de desplazamiento, c) que haya
sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o
d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro de
la población en estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y
hombres cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos
mayores.” (Negrilla y subraya
fuera del texto original)
Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que para materializar
el principio de igualdad, como lo dispone el artículo 13 Superior, son
necesarias acciones afirmativas como los enfoques diferenciales. Es por ello
que el Estado ha diseñado políticas en materia de vivienda con un enfoque
diferencial respecto de distintas poblaciones vulnerables, sin tener en cuenta
la protección que requieren las personas víctimas de  violencia de género
extrema.
8.5    Cobra importancia la protección de las personas cuando son
víctimas de violencia de género extrema, debido a que históricamente han sido
discriminadas en razón de su género. Además, este tipo de violencia basada en
la crueldad reduce al máximo el reconocimiento de la dignidad humana, pues,
quien comete este tipo de actos cosifica a la mujer con el objetivo de causar
en ella daños irreversibles a nivel físico y psicológico. Para la UNESCO:
“La
noción de “violencia extrema” tiende más bien a designar una forma de acción
específica, un fenómeno social particular, que parece situarse en un “más allá
de la violencia”. El calificativo “extrema”, colocado después del sustantivo,
denota precisamente el exceso y, por consiguiente, una radicalidad sin límites
de la violencia”[34].
8.6    Debido a la gravedad de estas conductas, el Estado ha implementado,
como bien se evidenció en el acápite cuarto de esta providencia, diferentes
políticas de criminalización encaminadas a mitigar, proteger y sancionar la
violencia de género, las cuales son indispensables para la reivindicación de
los derechos de las mujeres.
8.7    Sin embargo, en cuanto a los derechos económicos, sociales y
culturales, como lo es el derecho a la vivienda, que para el caso objeto de
estudio cobra importancia, el Estado no ha adoptado medidas tenientes a
garantizar su consecución. Pues si bien, en materia de vivienda se han
implementado políticas con enfoque diferencial como es la Ley 1537 de 2012
que da un trato preferente para aquellas poblaciones en condición de vulnerabilidad, se omitió tener
en cuenta a las personas víctimas de la violencia género extrema, para quienes
es indispensable la garantía de estos derechos para poder desarrollarse plenamente
en la sociedad. Por lo anterior, resulta indispensable que el Estado promueva
la elaboración de políticas públicas en materia de derechos económicos,
sociales y culturales con un enfoque diferencial en materia de violencia de
género extrema.
9.
Caso concreto
9.1.   En el
caso objeto de estudio, la Sala Octava de Revisión entrará a determinar si se
vulneró el derecho a la vivienda digna de la accionante, quien es víctima de
desplazamiento forzado, por no ser reubicada en un hogar temporal para poder
habitar con sus hijos, y además, al no ser incluida en las convocatorias para
la asignación de subsidios de vivienda por la entrega tardía de los documentos
requeridos para ello. Por último, se analizará la necesidad que las políticas
públicas de asignación de subsidios de vivienda tengan un enfoque diferencial que
incluya a las personas víctimas de la violencia de género extrema.
En relación con la pretensión encaminada a que la señora
María Cárdenas sea reubicada en un hogar donde pueda habitar con sus hijos y de
esta manera poder recuperarse de las cirugías reconstructivas que le restan, es
importante resaltar que la actora hace parte de la población en condición de
desplazamiento tal como lo corroboró el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, mediante oficio con número de radicado 20164060119743 del
10 de mayo de 2016[35],
por esta razón y de conformidad con los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos de las Naciones Unidas de 1998 y con el artículo 66 de
la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctima), el Estado debe garantizarle a la víctima,
si así lo quiere, poder retornar al lugar del cual fue obligado a huir o reubicarlo
en lugar distinto.
Atendiendo a que
la actora no cuenta con un hogar donde pueda habitar con sus hijos para recuperarse
de las cirugías reconstructivas y a la respuesta de la Alcaldía de Barranquilla
al oficio proferido por este Despacho, en el cual se le solicitaba informar
sobre los programas sociales que cuenta para la población vulnerable[36], se
evidencia una clara violación del derecho fundamental a la vivienda digna de la
Señora Cárdenas, toda vez que no se demostró que esta entidad territorial y la
UARIV hayan cumplido con la obligación de reubicar temporalmente a la accionante,
tal como lo dispone el artículo 2.2.6.5.2.9 del Decreto
Reglamentario 1084 de 2015.
9.2.   De otra parte, la señora María
Cárdenas también afirmó que las entidades accionadas vulneraron sus derechos
fundamentales a la salud, dignidad humana y vivienda digna, al serle negada su
postulación para ser beneficiaria de un subsidio de vivienda, por no allegar
los documentos requeridos en tiempo, ignorando que en ese entonces se
encontraba recuperando de un ataque con ácido sulfúrico del cual había sido
víctima.
Al respecto, es importante resaltar que
las convocatorias para ser otorgados los subsidios de vivienda en especie, se
llevaron a cabo en los años 2004, 2007, 2011[37]
y 2014[38],
y el ataque con ácido sulfúrico del cual fue víctima la accionante, ocurrió en
el año 2015. Así las cosas, el delito del cual fue víctima no constituye una
circunstancia que imposibilitara a la actora a presentar los documentos
requeridos para su postulación, lo que lleva a concluir que hubo inactividad
por parte de la demandante para la asignación de beneficios de vivienda. En
esos términos, no puede imputarse vulneración alguna al Fondo Nacional de
Vivienda, la Alcaldía Distrital de Barranquilla –Atlántico– y el Ministerio de
Vivienda, por tal concepto.
9.3.   Respecto de las políticas
públicas con enfoque diferencial que se adoptan en relación con las personas víctimas de la violencia
de género extrema, se logra determinar que en su mayoría estas son
de carácter sancionatorio pues tiene como objeto mitigar, sancionar y prevenir
la violencia de género, sin tener en cuenta que este tipo de acciones afirmativas de la misma
manera deberían desarrollar derechos económicos, sociales y culturales, entre
ellos el de vivienda digna.
Teniendo en cuenta lo anterior, se
evidencia que las personas víctimas de violencia de género extrema presentan un
déficit de protección que genera la vulneración de su derecho fundamental a la igualdad,
toda vez que el Estado no cuenta con una política clara que tenga en cuenta su
especial condición para que puedan acceder a una vivienda digna.
9.4    De acuerdo con el derecho
fundamental a la vivienda digna, es claro la necesidad de rediseñar un plan de
política pública enfocado a la entrega de subsidios de vivienda en especie, pues
si bien, se realizó un estudió encaminado a determinar las poblaciones que
debían tener priorización al momento de hacer efectivo la protección de este
derecho, éste no tuvo en cuenta a las personas víctimas de la violencia de
género extrema, como es el caso de aquellas mujeres atacadas con ácido
sulfúrico.
Al no realizarse esta inclusión, se
equipararía a las mujeres víctimas de la violencia de género extrema con
aquellas personas que no han padecido actos atroces, desconociendo así, las
secuelas físicas y psicológicas que generan estas conductas, las cuales reducen
al máximo el reconocimiento de la dignidad de la mujer, lo cual dificulta el
ejercicio pleno de sus derechos. En estos términos la Sala exhortará al
Honorable Congreso de la República y al Gobierno Nacional, para que adopte las
decisiones legislativas que considere pertinentes, urgentes y necesarias, con
el propósito de superar el déficit de protección expuesto.
9.5    Finalmente, es importante aclarar que a pesar que la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas −UARIV−
no se encuentre vinculada al presente proceso,
esta Sala solicita su concurso para que, en desarrollo de su funciones[39],
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 2569 de 2014 y los
artículos 2.2.6.5.1.5, 2.2.65.2.9 y 2.2.6.5.45
del Decreto 1084 de 2015 realice la
caracterización del grupo familiar de la señora  María Cárdenas y entregue solución de
vivienda temporal a la accionante. De corroborarse que
la carencia en el componente de alojamiento temporal es leve deberá
suministrarlo conjuntamente con la Alcaldía de Barranquilla.
9.6    Así las cosas, la Sala ordenará
que se revoque el fallo proferido el 3 de octubre de 2016, por el Juzgado Quinto Administrativo
Oral de Barranquilla –Atlántico– y el fallo del 30 de noviembre de la misma
anualidad emitido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de
Decisión Oral – Sección B, que declararon la
improcedencia de la acción de tutela de la referencia. En su lugar, se negará la pretensión relativa a la inclusión en las
convocatorias para la entrega de subsidio de vivienda en especie a la señora María Cárdenas por parte del Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA- y el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -DPS-.
9.7    Además, concederá el amparo del derecho fundamental a la
vivienda digna de la señora María Cárdenas en cuanto a la reubicación. Por lo
tanto, ordenará a la UARIV,
que en el término de
dos (2) días hábiles caracterice el hogar de la señora María Cárdenas y
determine: (i) si la carencia en el componente de alojamiento temporal es
“grave y urgente” o “leve”; (ii) si le fue entregada una solución de vivienda
temporal, y (iii) si se encuentra en condiciones de auto sostenimiento para
sufragar el costo del alojamiento.  En caso de que la UARIV verifique que la
actora no ha recibido una solución de vivienda temporal y que no cuenta con
recursos económicos para sufragar su costo, deberá gestionar
y entregar solución de vivienda temporal a la accionante.
En la hipótesis de que la UARIV identifique
carencias leves en el componente de alojamiento temporal, entregará la atención
humanitaria de transición correspondiente a ese componente conjuntamente con la
Alcaldía de Barranquilla Distrito Especial, Industrial y Portuario.
9.8    Por
último, se exhortará al Honorable Congreso de
la República y al Gobierno Nacional para que adopte las decisiones y los
programas que considere pertinentes, urgentes y necesarios, con el propósito de
superar el déficit de protección en el que se encuentran las personas víctimas
de violencia de género extrema, en relación con su acceso prioritario a los
programas de vivienda digna que ofrece el Estado.
10. Síntesis
10.1  En esta oportunidad, la Sala
Octava de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional estudió el caso donde presuntamente
se
vulneró el derecho fundamental a la vivienda digna de la señora María Cárdenas,
quien es víctima de desplazamiento forzado, por no ser reubicada en un hogar
temporal para poder habitar con sus hijos, y además, al no ser incluida en las
convocatorias para la asignación de subsidios de vivienda por la entrega tardía
de los documentos requeridos para ello. Por último, se analizó la necesidad que
las políticas públicas de asignación de subsidios de vivienda tengan un enfoque
diferencial que incluya a las personas víctimas de la violencia de género
extrema.
10.2  Mediante fallo del 3 de octubre de
2016, el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Barranquilla declaró
improcedente la acción de tutela, toda vez que consideró que el juez
constitucional no puede suplir la inactividad de la accionante en cuanto a la
ausencia de manifestación de su interés concreto para la asignación de
beneficios de vivienda.
10.3  La decisión fue impugnada por la
demandante y conoció en segunda instancia el Tribunal Administrativo del Atlántico,
Sala de decisión Oral – Sección B, quien mediante sentencia del 10 de octubre
de 2016 confirmó la decisión adoptada por el a quo. Sin embargo, conminó
a la Defensoría del Pueblo a apoyar, asesorar y acompañar a la actora en los
trámites necesarios para la asignación de una vivienda digna para las personas
en condición de vulnerabilidad ante Fonvivienda y el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social.
10.4  Teniendo
en cuenta lo anterior, la Sala resolvió los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿El
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda
(Fonvivienda), la Alcaldía Distrital de Barranquilla y el Departamento para la
Prosperidad Social vulneraron
el derecho fundamental a la vivienda digna de la señora María Cárdenas, quien
es desplazada por la violencia y víctima de ataque con ácido sulfúrico, por no
reubicarla en un lugar donde pueda habitar junto con sus hijos, además por no
incluirla en la convocatoria para la entrega de subsidios de vivienda, en
especie argumentando que allegó tardíamente los documentos requeridos? y (ii) ¿el
Estado se encuentra en la obligación de crear políticas públicas para la
asignación de vivienda digna que tenga en cuenta la situación de debilidad
manifiesta en la que se encuentran las personas víctimas de violencia extrema
por razones de género?
10.5  Para
solucionar la controversia planteada, la Sala ha tenido en cuenta los
siguientes ejes temáticos:
(i) derecho a la
vivienda digna; (ii) derecho a la reubicación de las víctimas de desplazamiento
(iii) las
acciones del Estado en materia de violencia de género; (iv) la importancia de que las políticas
públicas en materia de derechos económicos, sociales y culturales tengan un
enfoque diferenciado dirigido a proteger a las víctimas de violencia de género
extrema.
10.6  Conforme a la situación fáctica y
las pruebas allegadas al trámite de revisión, encuentra esta Sala que en el caso bajo estudio no hubo
vulneración por parte de las entidades accionadas respecto a las barreras
interpuestas para la postulación del subsidio, habida cuenta de que se
corroboró que las convocatorias para la entrega de subsidios de vivienda se
llevaron a cabo en los años 2004, 2007, 2011[40]
y 2014[41],
y el ataque con ácido sulfúrico del cual fue víctima la accionante fue cometido
el 1 de enero de 2015, no siendo tal agresión el motivo que imposibilitó a la
ciudadana María Cárdenas allegar los documentos requeridos para ser postulada
como posible candidata al subsidio de vivienda, por lo cual se evidenció que
hubo inactividad de la demandante para ejercer sus derechos.
10.7  Respecto
al derecho de la accionante a ser reubicada por pertenecer a la población en
condición de desplazamiento[42],
se concluyó que fue vulnerado su derecho fundamental a la vivienda digna de la
accionante al no serle otorgado un alojamiento temporal de conformidad con lo
establecido en el artículo 2.2.6.2.9 del Decreto Reglamentario 1084 de 2015.
10.8  Por
último, al analizar si las políticas públicas de asignación de subsidios de
vivienda con enfoque diferencial deban incluir a las personas objeto de
violencia de género extrema, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional considera que este es un mecanismo idóneo para garantizar la igualdad
material de la población en condición de vulnerabilidad, pues otorga un trato
diferente a aquellos que son diferentes, pretendiendo hacer efectivos los
derechos de las personas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad.
En
el asunto sub judice, no se materializó la protección del derecho a la
igualdad, debido a que las políticas públicas en materia de subsidios de vivienda
si bien tienen en cuenta a poblaciones en condición de vulnerabilidad, no han
incluido a las víctimas de la violencia de género extrema, para quienes también
cobra gran importancia que existan acciones afirmativas que permitan el
desarrollo pleno de sus derechos, puesto que como consecuencia de los crueles actos
de violencia que padecieron, quedan en situación de desigualdad.
10.9  Por lo anterior, la Sala ordenará
que se revoque el fallo proferido el 3 de octubre de 2016, por el Juzgado Quinto
Administrativo Oral de Barranquilla –Atlántico– y el fallo del 30 de noviembre
de la misma anualidad emitido por el Tribunal Administrativo del Atlántico,
Sala de Decisión Oral – Sección B, que
declararon la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. En su lugar, se negará la pretensión relativa a la inclusión en las
convocatorias para la entrega de subsidio de vivienda en especie a la señora María Cárdenas por parte del Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA- y el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -DPS-.
10.10   No obstante lo anterior, se concederá el amparo del derecho
fundamental a la vivienda digna de la señora María Cárdenas en su componente de
reubicación. Por lo tanto, ordenará a la UARIV, que en el término de dos (2) días hábiles
caracterice el hogar de la señora María Cárdenas y determine: (i) si la
carencia en el componente de alojamiento temporal es “grave y urgente” o
“leve”; (ii) si le fue entregada una solución de vivienda temporal, y (iii) si
se encuentra en condiciones de auto sostenimiento para sufragar el costo del
alojamiento.  En caso de que la UARIV verifique que la actora no ha recibido
una solución de vivienda temporal y que no cuenta con recursos económicos para
sufragar su costo, deberá gestionar y entregar solución de vivienda
temporal a la accionante.
En la hipótesis de que la UARIV identifique
carencias leves en el componente de alojamiento temporal, entregará la atención
humanitaria de transición correspondiente a ese componente conjuntamente con la
Alcaldía de Barranquilla Distrito Especial, Industrial y Portuario.
10.11 Por
último, se exhortará al Honorable Congreso de
la República y al Gobierno Nacional para que adopte las decisiones y los
programas que considere pertinentes, urgentes y necesarios, con el propósito de
superar el déficit de protección en el que se encuentran las personas víctimas
de violencia de género extrema, en relación con su acceso prioritario a los
programas de vivienda digna que ofrece el Estado.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la Sentencia del 3 de octubre de 2016, proferida por el Juzgado Quinto
Administrativo Oral de Barranquilla y la Sentencia del 30 de noviembre de 2016 emitida
por el Tribunal
Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral – Sección B, que declararon
la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la ciudadana María Cárdenas contra el Fondo
Nacional de Vivienda                  –FONVIVIENDA− y la Alcaldía
Distrital de Barranquilla, Atlántico. Y en su lugar, CONCEDER el amparo de su derecho fundamental a la
vivienda digna.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación a las Víctimas -UARIV-, que en el término de dos (2) días hábiles
caracterice el hogar de la señora María Cárdenas y determine: (i) si la
carencia en el componente de alojamiento temporal es “grave y urgente” o
“leve”; (ii) si le fue entregada una solución de vivienda temporal, y (iii) si
se encuentra en condiciones de auto sostenimiento para sufragar el costo del
alojamiento.
En caso de que la UARIV verifique que la actora
no ha recibido una solución de vivienda temporal y que no cuenta con recursos
económicos para sufragar su costo, deberá gestionar y
entregar solución de vivienda temporal a la accionante
en un plazo no mayor a diez (10) días hábiles subsiguientes a la anterior
operación.
En la hipótesis de que la UARIV identifique
carencias leves en el componente de alojamiento temporal, entregará la atención
humanitaria de transición correspondiente a ese componente conjuntamente con la
Alcaldía de Barranquilla Distrito Especial, Industrial y Portuario de
conformidad con lo expuesto en el numeral 6.4 de la parte considerativa de esta
providencia.
TERCERO.- NEGAR la pretensión relativa a la inclusión
en las convocatorias para la entrega de subsidio de vivienda en especie a la
señora María
Cárdenas por parte del Fondo Nacional de
Vivienda                    –FONVIVIENDA− y el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social –DPS−, de conformidad con la
parte motiva de esta providencia.
CUARTO.- EXHORTAR al
Honorable Congreso de la República y al Gobierno Nacional para que adopte las
decisiones y los programas que considere pertinentes, urgentes y necesarios,
con el propósito de superar el déficit de protección en el que se encuentran
las personas víctimas de violencia de género extrema, en relación con su acceso
prioritario a los programas de vivienda digna que ofrece el Estado.
QUINTO.- ORDENAR a la Secretaria General de la
Corte Constitucional, ABSTENERSE de mencionar en el texto
público de esta sentencia el nombre de la accionante del presente asunto, con
el fin de salvaguardar su intimidad, como también OMITIR el nombre
de la accionante y de las demás personas relacionadas con los hechos del caso
en las reproducciones que se hagan del presente texto, salvo en las destinadas
a las partes y a las autoridades vinculadas.
SEXTO.- Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con Salvamento Parcial
de Voto
ROCIO LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (e)
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS
BERNAL PULIDO
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE
VICTIMAS DE VIOLENCIA DE GENERO-El
fallo no ofrece las justificaciones fácticas y jurídicas necesarias para
fundamentar las medidas adoptadas en relación a subsidios de vivienda
(Salvamento de voto)
Sentencia T-531
del 15 de agosto de 2017
Referencia:
Expediente T-6.113.717
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
En
atención a la decisión adoptada por la Sala Octava de Revisión en la sentencia
T-531 del 15 de agosto de 2017, en el expediente de la referencia, me permito
presentar Salvamento de Voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1.    Si bien la
ponencia descarta el hecho de que el ataque con ácido haya sido el motivo por
el cual la tutelante no pudo reunir los documentos para postularse en las
convocatorias de FONVIVIENDA, en todo caso se decide amparar su derecho a la
vivienda digna en el sentido de ordenar a las entidades accionadas que tomen
medidas para caracterización del grupo familiar de la tutelante en procura de
brindarle una solución de vivienda temporal. Mi desacuerdo con esta decisión
radica fundamentalmente en que el proyecto no ofrece las justificaciones
fácticas y jurídicas necesarias para fundamentar las medidas adoptadas.
2.    No obstante
estar en desacuerdo con la decisión sobre el fondo el asunto, comparto el
sentido del exhorto consignado en el numeral cuarto de la parte resolutiva del
fallo, como quiera que considero relevante ampliar la protección de las
personas víctimas de violencia de género extrema en relación con el acceso
prioritario a los programas de vivienda ofrecidos por el Estado.
Con
el debido respeto,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Nombre ficticio asignado para
proteger la identidad de la agenciada y su familia.
[2] Integrada por los Magistrados Hernán Correa
Cardozo y Alberto Rojas Ríos.
[3] En casos anteriores, la Corte
Protegió el derecho a la intimidad de los respectivos accionantes por petición
expresa de ellos, o porque advirtió la necesidad de resguardar su derecho
cuando se trataba.
[4] Folio 48, cuaderno de primera
instancia.
[5] Folio 11-12, cuaderno de primera
instancia.
[6] Folio 13, cuaderno de primera
instancia.
[7] Folio 14-15, cuaderno de primera
instancia.
[8] Folio 26, cuaderno de primera
instancia.
[9]  Folio 26, cuaderno Corte
Constitucional.
[10]  Folio 28, cuaderno Corte
Constitucional.
[11] Sentencia T-347 de 2016.
[12] Sentencia
T-983 de 2007.
[13] Sentencia T-093 de 2015
[14] Folio 15, cuaderno de primera
instancia.
[15] Folio 13, 14 y 66, cuaderno de
primera instancia.
[16] (Negrilla y subraya fuera del
texto original)
[17] Opinión
Consultiva No. 4 del sexto período de sesiones de 1991, “El derecho a una
vivienda adecuada”. Comité de derechos sociales económicos y culturales de la
ONU.
[18] Sentencias T-167 de 2016, T-958 de
2001, T-791 de 2004, T-585 de 2008 y C-300 de 2011.
[19] Sentencia T-167 de 2016.
[20] Sentencias T-035 de 2017, C-299 de 2011 y
C-244 de 2011
[21] Sentencia T-583 de 2014.
[22] Ibíd.
[23] Sentencia T-388 de 2013.
[24] Sentencia
T-595 de 2002; reiterada, entre otras, en las sentencias T-025 de 2004, C-351
de 2013.
[25] Sentencia T-595 de 2002.
[26] Sentencia T-388 de 2013.
[27] Ibídem.
[28] Principio 18
[29] Introducción Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer.
[30] Ley 1448 de 2011. ARTÍCULO 149. GARANTÍAS DE NO REPETICIÓN. (…) d). La prevención de violaciones contempladas en el
artículo 3° de la presente Ley, para lo cual, ofrecerá especiales medidas de
prevención a los grupos expuestos a mayor riesgo como mujeres, niños, niñas y
adolescentes, adultos mayores, líderes sociales, miembros de organizaciones
sindicales, defensores de derechos humanos y víctimas de desplazamiento
forzado, que propendan superar estereotipos que favorecen la discriminación, en
especial contra la mujer y la violencia contra ella en el marco del conflicto
armado; s). Formulación de campañas nacionales de prevención y reprobación de
la violencia contra la mujer, niños, niñas y adolescentes, por los hechos
ocurridos en el marco de las violaciones contempladas en el artículo 3° de la
presente ley.
[31] Sentencia T-386 de 2013.
[32] Ibídem.
[33] Sentencia T-010 de 2015.
[34] Revista Internacional de Ciencias
Sociales. Violencia Extrema. Consejero editorial: Jacques Sémelin. 2002. Disponible
en: http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001290/129074s.pdf
[35] Folio 15, cuaderno de primera
instancia.
[36] En el que indicó que a la fecha
se encuentra a la espera de nuevos subsidios de vivienda familiar por parte del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y que la actora hace parte del
programa “Mujer líder de tu propio desarrollo” encaminado a fortalecer la
autonomía económica de las mujeres, sin pronunciarse  respecto de los programas
de vivienda en los que se encuentre vinculada la actora. Folio 39, cuaderno
Corte Constitucional.
[37] Resolución 1024 de 2011, derogada por la Resolución
0691 de 2012
[38]http://www.minvivienda.gov.co/sala-de-prensa/noticias/2014/agosto/la-proxima-semana-vencen-13-convocatorias-para-que-desplazados-de-6-departamentos-del-pais-se-postulen-en-proyectos-de-viviendas-gratis
[39] Cfr. Auto 193 de 2011, Auto 116
de 2017 y Sentencia T-469 de 2013
[40] Resolución 1024 de 2011, derogada por la Resolución
0691 de 2012.
[41]
http://www.minvivienda.gov.co/sala-de-prensa/noticias/2014/agosto/la-proxima-semana-vencen-13-convocatorias-para-que-desplazados-de-6-departamentos-del-pais-se-postulen-en-proyectos-de-viviendas-gratis
[42] Ley 1448 de 2011 (Ley de
víctimas)