C-245-19
Sentencia C-245/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No vulnera el principio de unidad de
materia en el procedimiento de formación del acto legislativo 01 de 2016 por lo
tanto se declara la exequibilidad de la norma demandada
La Corte señaló que el
vicio por desconocimiento del principio de unidad de materia alegado por las
accionantes contra el artículo 5° del AL01/2016 no presenta una vulneración a
dicho principio, por cuanto, se trata de un requisito que no es exigible frente
a actos legislativos, pues dicho acto de reforma puede tratar diversos temas y
asuntos sin que sea posible reducirlo a uno solo de ellos, en virtud del principio
de unidad constitucional. En consecuencia, la Sala no advierte ninguna
irregularidad y declaró la exequibilidad de la norma demandada, respecto de
este cargo (…).
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN
RELACION CON EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Requisitos para estructurar cargo por violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Exigencias
La Corte ha sido
enfática en señalar que para el planteamiento de un cargo por violación del
principio de consecutividad se exige que el demandante presente las razones por
las cuales: (i) lo aprobado en segunda vuelta modifica de manera esencial el
texto que resultó acogido en el curso de la primera; o (ii) lo debatido en
primera vuelta carece de conexión con las normas aprobadas en segunda vuelta,
de modo que se está ante un asunto nuevo. En vista de lo anterior, este Tribunal
ha manifestado que la formulación de un cargo por infracción de las exigencias
constitucionales que se desprenden del principio de consecutividad impone a los
demandantes deberes especiales de argumentación, por lo cual no basta con
advertir la existencia de diferencias entre lo aprobado en primera vuelta y el
texto final acogido en la reforma constitucional. En otras palabras, la
acusación debe dar cuenta de que (i) la institución política reformada fue
objeto de una modificación de tal trascendencia que se alteró su esencia;
o (ii) de que lo debatido y decidido en segunda vuelta fue un tema
completamente nuevo
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones o adiciones introducidas en segunda
vuelta que no constituyen un cambio esencial
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Exigencias
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
EXCESO EN EL PODER DE REFORMA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Exigencias
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incremento de la carga argumentativa
INHIBICION EN CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Incumplimiento de la carga argumentativa propia de las
demandas por sustitución de Constitución
Referencia: Expediente D-11768
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 5º del Acto Legislativo 01 de 2016 “Por medio del cual se
establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y
el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera”.
Actores: Julia Adriana Figueroa Cortes y
otros.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil diecinueve
(2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante,
la “Corte”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el
artículo 241 de la Constitución Política, las ciudadanas Julia Adriana Figueroa
Cortés, Luz Marcela Pérez Arias, Adriana Patricia Martínez Romero, Marisol
Figueroa Cortés y Judith Maldonado Mojica solicitan a la Corte declarar la
inexequibilidad del artículo 5º del Acto Legislativo 01 de 2016 ‘Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para
facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo
final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera’ (en adelante, “AL01/2016”).
Por medio de auto de fecha nueve (9) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado ponente dispuso admitir la
demanda, al constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin
de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de
la Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier
ciudadano impugnara o defendiera la norma; y comunicar la iniciación del mismo
al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta, así como al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del
Derecho, al Ministerio de Interior, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Alta Consejería Presidencial
para la Paz y a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz.
Así mismo, se invitó a participar en el presente
proceso al Director de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la organización Colombianos y
Colombianas por la Paz; a la Fundación Ideas para la Paz; a la Red Nacional de
Iniciativas Ciudadanas por la Paz y contra la Guerra –REDEPAZ; a la Fundación
País Libre; al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –DEJUSTICIA;
a la Corporación Excelencia en la Justicia; a la Corporación Siglo XXI; al
Partido Liberal Colombiano; al Partido Social de Unidad Nacional; al Partido
Conservador; al Partido Opción Ciudadana; al Partido Centro Democrático; al
Partido Cambio Radical; al Partido Alianza Verde; al Partido Polo Democrático
Alternativo; al Partido Alianza Social Indígena; al Movimiento Social y
Político Marcha Patriótica; al Centro de Investigación y Educación Popular
–CINEP; a la Asociación de Oficiales Retirados de las Fuerzas Armadas –ACORE; a
los Decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, de la
Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, de la Facultad de
Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional de Colombia, de la Escuela de Derecho de la Universidad
Sergio Arboleda, de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia,
de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana, del departamento de
Gobierno y Ciencias Políticas de la Universidad EAFIT y de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario; a Fedesarrollo; a la Asociación
Nacional de Industriales –ANDI; al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social (DPS); a la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR);
al Centro Nacional de Memoria Histórica; a la Unidad de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas; a la Unidad Administrativa para la Consolidación
Territorial; a la Defensoría Delegada para los Asuntos Constitucionales y
Legales; al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
en Colombia; y al Director de Human Rights Watch, así como el grupo de
ciudadanos conformado por Jaime Castro, Hernando Yepes Arcila, Carlos Lleras de
la Fuente, Carlos Esteban Jaramillo, Jorge Bustamante Roldán, Oscar Ortíz
González, Lorena Garnica de la Espriella y Carlos Hugo Ramírez Zuluaga.
Igualmente, se invitó a los siguientes expertos: padre Francisco de Roux,
fundador del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio; y Rafael Nieto
Loaiza, periodista, abogado y catedrático.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma demandada,
subrayando y resaltando en negrilla el texto que se solicita sea declarado
inexequible:
“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016.
(julio 7)
por medio del cual se
establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y
el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 5o. Vigencia.
El presente acto legislativo rige a partir de la refrendación popular del
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera”.
B.
LA DEMANDA
Las
demandantes solicitaron a la Corte declarar la inexequibilidad de la
disposición acusada -artículo 5 del AL01/2016-,
al considerar que el Congreso (i) había vulnerado los principios de
consecutividad y unidad de materia en el procedimiento de formación del Acto
Legislativo; y, (ii) actuando como constituyente derivado, había excedido su
poder de reforma, de modo que se ha presentado una sustitución de la
Constitución en diferentes pilares esenciales.
A partir de
esa consideración, las demandantes expusieron de manera individual cada uno de
los cargos de inconstitucionalidad.
1. Primer cargo: violación al principio de
consecutividad y unidad de materia
De conformidad con lo señalado en la demanda, el
condicionamiento a la vigencia del AL01/2016 contenido en el artículo 5º demandado
vulnera el principio de consecutividad contenido en el inciso 3º del artículo
375 de la Constitución Política[1].
Las demandantes sostienen que, a pesar de que desde el inicio del trámite en el
Congreso se discutió la necesidad de refrendación del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (en
adelante, “Acuerdo Final”) como condición para el adelanto de las políticas
contenidas en el Acto Legislativo, esta refrendación no se planteó como
condición para la vigencia de la totalidad de la reforma, “aspectos
[…] que comportan dos circunstancias por completo diferentes”[2]. Señalan que el
condicionamiento de refrendación para la entrada en vigencia de todo el Acto
Legislativo, tal como se encuentra contenido en el artículo 5, tan solo fue
incluido en el segundo período –específicamente, en la ponencia presentada del
octavo debate-[3].
Las demandantes destacan que, sin perjuicio de que el
legislador goza de libertad de configuración con respecto a la entrada en
vigencia de las leyes o actos legislativos, la jurisprudencia de la Corte sólo
ha contemplado dos posibilidades: (i) que rija a partir de su promulgación, o
(ii) a partir de una fecha posterior, cierta y determinada. Con base en esto,
sostienen que el artículo 5 del AL01/2016 supedita la entrada en vigencia de este cuerpo
normativo a una condición, a saber, la refrendación popular del Acuerdo Final,
lo cual no se encuentra contemplado en las hipótesis antes mencionadas.
Además, consideran que se desconoce el principio de
unidad de materia, pues el artículo 5 del AL01/2016 no agiliza ni garantiza la implementación
del Acuerdo Final, siendo contrario al objeto de la reforma. En esa medida,
teniendo en cuenta la posibilidad de que no se refrendaran los acuerdos,
señalan que el Congreso suprimió y bloqueó las facultades del Presidente de la
República para poner en marcha la implementación del Acuerdo Final.
2. Segundo cargo: sustitución de la Constitución en
el eje definitorio de separación de poderes
Según lo señalado por las demandantes, “[e]l
contenido esencial del principio de separación de poderes consiste en que
ninguna de las ramas del poder público está habilitada para superponerse sobre
otra, de modo que le impida el ejercicio cabal de sus competencias”.[4] En esa medida,
sostienen que el artículo 5 del AL01/2016 introduce en la Carta un elemento nuevo consistente
en que el poder legislativo puede condicionar o limitar las facultades del
poder ejecutivo. De este modo, el Congreso, por medio del referido artículo, se
adjudica poderes supremos para interferir en las funciones del Presidente,
facultad que no le está adjudicada en la Constitución.
En consideración de las demandantes, dicha
extralimitación del legislador se agrava aún más si se tiene en cuenta que, en
virtud del artículo acusado, la decisión correspondiente a la entrada en
vigencia del AL01/2016 recae
en cabeza de un tercero. Lo anterior implica una indebida injerencia del
legislador en la órbita de competencia del Presidente de la República, pues la
decisión de firmar e implementar un acuerdo de paz se encuentra dentro del
marco funcional o competencial del Presidente. Por lo anterior, consideran que,
de encontrarse exequible la norma, la Corte debe aplicar la regla general de
vigencia de la ley, en aras de no comprometer las facultades del Presidente de
la República.
3. Tercer cargo: sustitución de la Constitución en
el eje definitorio de supremacía constitucional
Según las demandantes, el artículo 5 del AL01/2016
sustituye el principio de
supremacía constitucional contenido en el artículo 4º de la Carta, el cual
constituye un eje definitorio de la Constitución. Consideran que la disposición
acusada desconoció las formas y métodos de producción de las normas definidas
por la Carta Política, al conferir de manera impropia al pueblo una decisión
establecida en cabeza del Congreso por la Constitución. Por lo anterior, la
norma acusada hace de la soberanía popular un hecho ilimitado, pues por medio
de ella se le faculta al pueblo dejar sin efectos una reforma desarrollada por
un poder constituido constitucionalmente para tal fin.
Sumado a lo anterior, manifiestan que se le confiere
de manera impropia a un tercero (el pueblo) facultades que no se enmarcan
dentro de los límites establecidos por la Constitución, debido a que la
refrendación popular limita las facultades presidenciales para firmar e
implementar un acuerdo de paz. Lo anterior implica desconocer que, como lo
establece el artículo 3º Superior, la soberanía popular debe efectuarse con
arreglo a la Constitución Política. La aceptación de una interpretación
contraria, sostienen, haría inviable la existencia del Estado, pues ello
conllevaría la consumación de un modelo de participación directa contrario al
principio de participación democrática consagrado en la Carta.
4. Cuarto cargo: sustitución de la Constitución en
el eje definitorio de la obligación del Estado de respetar y garantizar los
derechos humanos
Las demandantes sostienen que “el acto legislativo
01 de 2016, al establecer de manera tácita que el Acuerdo Final no se podía
implementar pues su vigencia se supeditaba a la decisión popular mediante un
mecanismo de refrendación posteriormente definido, sustituye la obligación
estatal de respetar y garantizar los derechos humanos, que define esencialmente
la Constitución de 1991”. Lo anterior, por cuanto, en su concepto, el
Acuerdo Final tiene inmerso en su esencia normas de derecho internacional
humanitario, integra el bloque de constitucionalidad y, por ende, su desarrollo
legal no puede someterse a la refrendación. En esa medida, consideran que, “[s]ometer
a refrendación el cumplimiento de los principios fundantes de la CP de 1991 y
los tratados internacionales que hacen parte integrante del bloque de
constitucionalidad, sustituye la Constitución, quien además en su propio texto
dejó claramente señalado que la Constitución (incluido el bloque de
constitucionalidad) es norma de normas)”.
5. Quinto cargo: sustitución de la constitución en
el eje definitorio del deber del Estado frente a la búsqueda de la paz
En la demanda se sostiene que la norma acusada
sustituye “el deber del Estado frente a la búsqueda de la paz como un deber
de obligatorio cumplimiento”. En esta medida, las demandantes consideran
que la Constitución Política tiene como rasgo definitorio la búsqueda de la paz
como deber y fin del Estado, el cual es sustituido por la consideración de que
“[l]a iniciativa del gobierno de buscar e implementar acuerdos de paz estará
sometida a la voluntad popular”. En consecuencia, señalan que reducir la
paz a una decisión de mayorías implica que ésta pierda su carácter como deber,
por estar supeditado a un tercero, y como fin, pues no se pone en acción un
mecanismo eficaz para garantizarla.
6. Sobre el escrito de corrección de la demanda
Las demandantes presentaron escrito de corrección, en
donde unificaron los cargos CUARTO y QUINTO en un único cargo
denominado “sustitución de la Constitución de los ejes definitorios de
obligación estatal de respetar y garantizar los derechos humanos y el deber del
Estado frente a la búsqueda de la paz como un deber de obligatorio cumplimiento”.
Sobre este CUARTO cargo unificado, las demandantes sostuvieron que la
paz y la protección de los derechos humanos, como deber, obligación y finalidad
del Estado, son un eje definitorio de la Constitución que encuentra su
consagración en el Preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 22, 93, 94, 214, y 215-2.
Manifestaron que, por medio del artículo 5 del AL01/2016, “[e]l Congreso excedió sus
competencias reformatorias al establecer que un principio constitucional –la
paz como fin del Estado- se debía someter a la refrendación por parte del
pueblo”[5].
La paz, entendida como valor supremo que posibilita la convivencia civil, no
puede estar sujeta a las regla de las mayorías. Teniendo en cuenta que “ni
el congreso (en la aprobación de un acto legislativo) ni el pueblo (en un
referendo) fungen como poder constituyente originario”[6] -sino como poder
constituido[7]-,
la posibilidad de sustitución de la Constitución por parte de éstos se
encuentra proscrita. De este modo, siendo la rama ejecutiva la principal
responsable de “propender al logro y mantenimiento de la paz”[8], en virtud del artículo
acusado no es posible garantizar los mecanismos jurídicos tendientes a este
fin, pues la facultad de firmar e implementar un acuerdo de paz se encuentra
limitada y condicionada a la decisión de un tercero.
Teniendo en cuenta este escrito de corrección,
mediante auto del nueve (9) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), tras
aceptar la unificación de cargos propuesta por las demandantes, se resolvió
admitir los cargos SEGUNDO y CUARTO, de modo que la totalidad de
los cargos formulados por las accionantes contra el artículo 5º del AL01/2016
fueron admitidos.
En consecuencia, los cargos que serán objeto de
pronunciamiento por parte de la Corte en la presente providencia son los
siguientes: (i) violación de los principios de consecutividad y unidad de
materia; (ii) sustitución de la Constitución en el eje definitorio de
separación de poderes; (iii) sustitución de la Constitución en el eje
definitorio de supremacía constitucional; y (iv) sustitución de la Constitución
en el eje definitorio de obligación estatal de respetar y garantizar los
derechos humanos y el deber del Estado frente a la búsqueda de la paz como un
deber de obligatorio cumplimiento.
C.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
a.
Agencia Colombiana para la Reintegración[9]
La Agencia intervino en el presente proceso
con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad del
aparte demandado. Tras resaltar la importancia del AL01/2016, afirmó que no se vulneró el principio de
consecutividad, “dado que la necesidad de refrendar los acuerdos para que el
acto legislativo tuviese vigencia sí se había tenido en cuenta desde los
primeros debates”[10].
Señaló que no existe una obligación de contar con el mismo texto en todos los
debates legislativos que se surtan y que el Congreso podía libremente decidir
que el artículo demandado no quedaría en la forma en la que se planteó en el
primer debate. Afirmó también que la Corte ya estableció en la sentencia C-699
DE 2016 que “[d]ebe ser el Congreso quien defina la vigencia del Acto
Legislativo (…) [y que] el Congreso tiene también competencia para
interpretar cuándo esas facultades entran en vigencia, pues el órgano encargado
de aplicar la Constitución tiene, como presupuesto analítico necesario, la
competencia para interpretarla”.
En relación con la presunta violación al
principio de unidad de materia, el interviniente consideró que dicho principio
se encuentra satisfecho en el trámite llevado a cabo. Afirmó que la exigencia
de la refrendación se estableció en el Acuerdo Final, como compromiso del
Presidente con los colombianos. Señaló igualmente que la exigencia de la
refrendación guarda relación directa con el Acto Legislativo, teniendo en
cuenta: (i) la importancia de la participación del pueblo colombiano respecto a
una materia tan relevante como la paz; (ii) la importancia de la promoción de
la participación y el fomento de una cultura política; (iii) la necesidad de
darle un fundamento al desarrollo normativo y a la formalización jurídica del
Acuerdo Final; y (iv) que la refrendación sienta las bases políticas para el
reto de implementar el Acuerdo Final.
Con respecto al cargo de sustitución de la
Constitución por presunta vulneración del principio de separación de poderes,
manifestó que este cargo no está llamado a prosperar. Señaló que el AL01/2016
no limita el principio de
separación de poderes porque la potestad de reforma en cabeza del Congreso no
se cede al pueblo en ningún momento. Por el contrario, es dicho órgano el
encargado de determinar las leyes y actos legislativos que implementen el
Acuerdo Final[11].
Por otra parte, a juicio del interviniente, yerran las demandantes en el
presente cargo al considerar que la exigencia de refrendación ha de convertirse
en regla general, ignorando su naturaleza de caso particular y concreto.
Citando nuevamente la jurisprudencia de la Corte[12], la Agencia Colombiana
para la Reintegración señaló que el proceso de refrendación cobija al “Congreso
y a las distintas corporaciones de representación del orden territorial”[13], pudiendo ser éstas
quienes adelanten dicha labor, por lo cual “en ningún momento está el
Congreso delegando su facultad de reformar la Constitución al pueblo”[14].
Continuó el interviniente señalando que el
cargo por sustitución del principio de supremacía constitucional tampoco está
llamado a prosperar. Afirmó que la Constitución Política establece que la
democracia es un principio y eje esencial del Estado[15], y por ende la Carta
no prohíbe que las decisiones trascendentales del país se refrenden. Por lo
anterior, sostuvo que, siendo el pueblo el fundamento del poder público, “es
dable consultarle sobre situaciones y decisiones que pueden cambiar e incidir
en el curso del país”[16],
como es el caso del Acuerdo Final. En este orden de ideas, señaló que las
formas de participación no se limitan “a un referendo o a una consulta al
Constituyente primario”[17],
sino que, por el contrario, la Corte Constitucional reiteradamente ha aceptado
nuevos mecanismos de participación, siendo la refrendación vía Congreso válida
para el caso concreto[18].
El interviniente concluyó, respecto a este cargo, afirmando que no se evidencia
suplantación por parte del pueblo de las competencias del Presidente o del
Congreso.
Con respecto al tercer cargo, el
interviniente señaló que las demandantes no logran definir con claridad el eje
definitorio presuntamente reemplazado y que tampoco hay claridad en la demanda
con respecto a por qué el Acuerdo Final hace parte de las normas de ius
cogens, siendo evidente que en las modificaciones realizadas al Acuerdo
Final después de los resultados del plebiscito del 2 de octubre de 2016 se le
negó este carácter. A juicio de la Agencia Colombiana para la Reintegración, el
Acuerdo Final no es el único mecanismo que garantiza y protege los derechos
humanos en el territorio nacional, razón por la cual, “con o sin la
refrendación”[19],
éstos se encuentran asegurados. Afirmó que, contrario a la interpretación del
demandante, el artículo 3º común de los Convenios de Ginebra es de carácter
sustantivo, y que éstos, “acobijados por el principio de soberanía, no
entran a regular la forma o la vía en que este Acuerdo Especial es introducido
en el Derecho Interno de cada país”[20].
Por último, en relación con el cargo por
sustitución del deber del Estado frente a la búsqueda de la paz como deber de
obligatorio cumplimiento, el interviniente señaló que éste tampoco está llamado
a prosperar. Luego de realizar un recuento del tratamiento jurídico que la
Corte le ha dado a la paz, afirmó que “el artículo demandado no pone en
cuestión la naturaleza de la paz como principio, deber y derecho
constitucional, sino que plantea la necesidad de que el Acuerdo Final […] sea
refrendado popularmente”. Como corolario de lo anterior, señaló que la
exigencia de refrendación popular tiene como propósito consultar al pueblo
sobre las medidas contenidas en el Acuerdo Final y en ningún momento se pone en
tela de juicio el carácter de la paz como principio constitucional.
b.
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado[21]
La Agencia intervino en el presente proceso con el fin de
solicitar a la Corte declararse inhibida con respecto a los cargos
presentados en la demanda[22].
Como pretensión subsidiaria, solicitó que se declare la exequibilidad del aparte demandado.
A juicio del interviniente, los cargos por
los que se admitió la demanda no cumplen los requisitos sustanciales de la
acción pública de inconstitucionalidad. De este modo, luego de exponer un
recuento de dichos requisitos, sostuvo que, con respecto a la presunta
vulneración al principio de unidad de materia: (i) la afirmación contenida en
la demanda, según la cual la norma acusada no guarda relación con el AL01/2016, carece de certeza, en cuanto se
evidencia una clara conexidad lógica, fáctica y jurídica entre ambas; (ii)
dicha afirmación carece también de especificidad, pues no se indicó “por
qué la refrendación popular no podría considerarse como una garantía más para
el establecimiento de una paz estable y duradera”[23]; y (iii) el cargo
carece de pertinencia, pues se fundamenta en razones puramente
subjetivas, además de ser un “típico análisis de conveniencia”. En esa
medida, solicita a la Corte inhibirse frente a este cargo.
Por otra parte, afirmó que tampoco se
evidencia violación alguna al principio de consecutividad. Sobre este punto
señaló, en primer lugar, que la Corte ha sostenido en su jurisprudencia[24] que el procedimiento
de formación de leyes y actos administrativos ha de ajustarse al trámite
contemplado en la Constitución, pero que este no debe interpretarse de manera
restrictiva. De lo contario, se llegaría al exceso de considerar como vicio de
procedimiento cualquier novedad introducida en el texto del articulado. De este
modo, destacó que las demandantes reconocen que desde el primer período del
trámite del AL01/2016 se puso de presente la necesidad de refrendación del
Acuerdo Final, y procedió a demostrar que así fue en las distintas etapas del
trámite[25].
Concluyó entonces que el condicionamiento para la eficacia de las disposiciones
en el mencionado acto legislativo “no fue incluido en sede de segunda vuelta
de forma arbitraria o caprichosa”[26],
y que, a pesar de que dicho condicionamiento no estuvo plasmado expresamente en
el artículo 5 durante el primer período de debates, existe una relación de
conexidad entre tal exigencia y lo discutido en el primer período.
Con respecto al cargo correspondiente a la
presunta sustitución del eje definitorio de separación de poderes, afirmó que
éste carece de certeza al no recaer sobre ninguna norma jurídica o la
interpretación de ella. A juicio de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado, dicho cargo “parte de una conjetura puramente subjetiva según la
cual el Presidente de la República no va a poder implementar los acuerdos de
paz, a partir de los resultados del plebiscito del 2 de octubre de 2016”[27]. Afirmó que la demanda
fue presentada con anterioridad a la refrendación realizada por el Congreso,
por lo cual la supuesta imposibilidad de implementación del Acuerdo Final se
basa en hipótesis coyunturales y fácticas, más no normativas.
Igualmente, en relación con este mismo
cargo, el interviniente señaló que el artículo demandado “no estructura una
nueva configuración del principio de separación de poderes que sea radicalmente
opuesta a la preexistente”[28].
Afirmó que, con independencia del incumplimiento de los requisitos de la
demanda de inconstitucionalidad, dicho cargo no está llamado a prosperar en
cuanto a que del artículo 5 del AL01/2016 no se desprende que el legislador pueda imponer la
refrendación como límite a las facultades del Presidente. La norma demandada
tampoco implica una “indebida injerencia de una rama del poder público sobre
otra”.[29]
Señaló que en la sentencia C-699 de 2016 la Corte precisó que la refrendación
podía cumplirse a través de otros mecanismos igualmente democráticos. Así, se
está en presencia de un “contexto de flexibilización de la escogencia y
practica”[30]
de los mecanismos de refrendación, que no vulnera el principio de separación de
poderes. Concluyó el interviniente que en la actualidad los poderes públicos
están actuando de manera armónica dentro de sus competencias con respecto a la
implementación del Acuerdo Final, sin que se haya evidenciado afectación al
principio en cuestión.
Con respecto al tercer cargo, la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado señaló que éste carece de certeza. Según
el interviniente, la argumentación de las demandantes se fundamenta en
conjeturas puramente subjetivas, originadas en el contexto de incertidumbre
acaecido con posterioridad a los resultados del plebiscito del 2 de octubre de
2016. Igualmente, afirmó que no se evidencia sustitución alguna al principio de
supremacía constitucional, aportando argumentos similares a los utilizados para
defender la constitucionalidad de la norma demandada por el cargo anterior.
Destacó que el AL01/2016 es un
mecanismo transitorio y excepcional, “de tal manera que no puede hablarse de
sustitución cuando no existe un cambio permanente del principio supuestamente
afectado”.[31]
Por último, el interviniente señaló que el
cuarto cargo carece de certeza, pertinencia, y suficiencia.
Afirmó que las demandantes yerran al considerar el plebiscito como la única
forma de refrendación, lo cual a la luz de la jurisprudencia de este tribunal
resulta erróneo. Dicho error, a juicio del interviniente, derrumba los
argumentos presentados para este cargo. Afirmó también que el artículo
demandado no sustituye el deber constitucional de proteger la paz y los
derechos humanos, en cuanto a que la refrendación del AL01/2016 es una garantía de legitimidad del Acuerdo
Final. Citando la jurisprudencia de esta Corte[32],
afirma que este Tribunal ya se ha pronunciado respecto a la “presunta
renuncia al derecho a la paz por dejarlo aparentemente sujetado a la voluntad
de las mayorías”[33],
razón por la cual estimó que la Corte puede extender efectos de cosa juzgada
constitucional. Señaló que la refrendación no implicó la pérdida de
competencias para ningún órgano, como tampoco implica que éstos puedan desistir
del deber de conseguir la paz, y que la refrendación no tiene efectos
normativos, sino políticos[34].
El interviniente concluyó que la sustitución sólo puede predicarse en casos
de magnitud extrema, situación que dista del caso concreto.
2.
Intervenciones académicas
a.
Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá[35]
Los intervinientes solicitaron que se declare la inexequibilidad del
aparte demandado por el cargo
de violación al principio de consecutividad. Por su parte, consideran que no
existe violación de la Constitución por los cargos restantes. En primer lugar,
manifestaron que, si bien en el trámite del AL01/2016 en el Congreso de la República se discutió sobre
el condicionamiento del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y de las
facultades especiales del Presidente de la República frente a la refrendación
popular del Acuerdo Final, este tema no fue abordado con relación a la cláusula
de vigencia.
Afirmaron que solo hasta el octavo debate en segunda
vuelta se discutió plenamente la entrada en vigencia del AL01/2016. Agregaron
que sólo hasta dicho debate se planteó que el condicionamiento antes referido
al Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y a las Facultades especiales
del Presidente de la República habría de extenderse a todo el Acto Legislativo.
Citando la sentencia C-178 de 2007, los intervinientes señalaron que, según la
Corte, “el principio de consecutividad se cumple cuando a) el tema debe
haber sido debatido y votado durante los debates correspondientes (sic); b) en
cada debate solo pueden discutirse los asuntos que hayan sido considerados en
los debates precedentes, y c) las modificaciones y adiciones que se introduzcan
deben guardar relación de conexidad material con lo que ha debatido (sic) en
las etapas anteriores al trámite legislativo”. En ese orden de ideas, los
intervinientes concluyeron que se evidencia una “grave alteración al
principio de consecutividad para la totalidad del A.L.-01/2016”, por lo
cual el artículo 5 de dicho acto legislativo debe ser declarado inexequible.
Con respecto al “exceso de libertad de
configuración legislativa” planteado en la demanda, consideraron que dicho
cargo no está llamado a prosperar por carencia de competencia por parte de la
Corte. Sostuvieron que, en primer lugar, “es la regla general que el
[Congreso de la República] establezca las cláusulas de vigencia a partir de
reglas de temporalidad”. En segundo lugar, señalaron “que no hay
cláusula constitucional que delimite, al menos de manera somera, reglas
determinadas sobre la vigencia de las normas”. En esa medida, los
intervinientes señalaron que, como consecuencia de lo anterior, la Corte ha
establecido que sólo se puede predicar la inexequibilidad de las disposiciones
relativas a la vigencia de las normas cuando éstas produzcan situaciones de
discriminación o “afecten de manera injustificada otra regla o valor
superior”.
Refiriéndose al cargo de unidad de materia,
sostuvieron que el AL01/2016
ostenta conexidad teleológica y que esta Corte ha establecido que los
requisitos de unidad de materia deben ser abordados con flexibilidad por el
tribunal constitucional para salvaguardar el principio democrático.
Afirmaron que los cargos contra el artículo 5 del AL01/2016 por
sustitución de la Constitución no están llamados a prosperar. Sostuvieron que
el artículo demandado no limita las facultades del Presidente de la República y
que, por el contrario, la condición de refrendación busca hacer efectivo un
mandato de la Constitución: “cumplir con el efecto expansivo y universal del
principio democrático”. Sostuvieron que para declarar la inexequibilidad de
la norma no es suficiente constatar únicamente que ella modifica un pilar
fundamental de la Constitución, sino que también tiene que contrariarlo.
Por último, los intervinientes concluyeron resaltando
la necesidad de que, en virtud de la presunción de constitucionalidad, los
efectos del fallo de inexequibilidad sobre la norma demandada tengan efectos a
futuro. Esto, con el fin de salvaguardar la fuerza ejecutoria de los actos
normativos expedidos en ocasión del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz.
b.
Academia Colombiana de Jurisprudencia[36]
La Academia intervino ante la Corte con el fin de solicitar que se
declare inhibida para pronunciarse con respecto a la constitucionalidad
del aparte demandado. Sostuvo
que el AL01/2016 se
encuentra vigente, por cuanto se cumplió con la exigencia de refrendación
popular, según los criterios expuestos en la sentencia C-699 de 2016. Citando
la misma sentencia, el interviniente afirmó que existe cosa juzgada
sobre la vigencia del AL01/2016.
Aun así, si “llegara a considerarse el estudio de las acusaciones que el
actor plantea”, el interviniente advierte que la demanda no cumple con los
requisitos de “necesidad, pertinencia, suficiencia, claridad [y] certeza”
propios del test de sustitución.
3.
Intervenciones ciudadanas
a.
Senadores Fernando Nicolás Araújo Rumié,
Daniel Alberto Cabrales Castillo, y Jaime Alejandro Amín Hernández
En calidad de Senadores de la República, Fernando
Nicolás Araújo Rumié, Daniel Alberto Cabrales Castillo y Jaime Alejandro Amín
Hernández, solicitaron a la Corte mantener “incólume la condición
refrendadora para su vigencia”.  En ese orden de ideas, manifestaron que
“[l]a condición de la refrendación popular del Acuerdo Final, emanada por la
libertad de configuración legislativa del Congreso, es el elemento que
materializa la voluntad del pueblo colombiano para aceptar o rechazar el
contenido de los Acuerdos. Así, la decisión soberana de los ciudadanos
colombianos expresada en los comicios del plebiscito realizados el día 2 de
octubre de 2016, que por una mayoría suficiente NO acogió el contenido del
acuerdo final, es la condición constitucional para que no se surtan los efectos
jurídicos del Acto Legislativo 01 de 2016. Desconocerlo, sería una afrenta
directa contra la democracia y, peor aún, a la soberanía del pueblo colombiano
frente al ejercicio excesivo de los Poderes Públicos”.
b.
Eduoro Echeverri Quintana
El ciudadano intervino en el presente proceso con el fin de
solicitar a la Corte
Constitucional abstenerse de “emitir fallo de fondo sobre las demandas
presentadas contra el Acto Legislativo 01 de 2016” por incompetencia
de esta Corporación. De igual forma, solicitó que se rechacen las demandas que
sobre esa misma reforma constitucional llegaran a presentarse. Afirmó que el AL01/2016 perdió
vigencia como resultado de la votación realizada el 2 de octubre de 2016.
Citando la jurisprudencia de este Tribunal, el
interviniente señaló que, aunque la vigencia de una norma no es requisito para
que proceda el control constitucional, existen excepciones, como la reconocida
en la sentencia C-387 de 2015. En relación con el caso en cuestión, trayendo a
colación el antecedente jurisprudencial antes mencionado, señaló que: “(…)
la Corte ha sostenido que: (i) cuando no existen dudas sobre la pérdida de
vigencia de la norma acusada, sea porque ha operado su derogatoria o porque se
trata de una norma de efectos temporales una vez que ha vencido su término de
vigencia, la Corte debe inhibirse, salvo que el contenido normativo acusado
siga produciendo efectos”.
En ese mismo orden de ideas, citando la sentencia
C-1114 de 2003, destacó que: “[c]uando se trata de pronunciarse sobre la
constitucionalidad de una norma de efectos temporales pero una vez que ha
vencido su término de vigencia, no hay lugar a emitir un fallo de fondo, dado
que una tal decisión sería inocua tanto si se declara la exequibilidad de tales
disposiciones, como si se afirma su inexequibilidad”.
c.
Ciudadanos Oscar Ortiz González, Hernando
Yepes Arcila, Carlos Esteban Jaramillo, Esteban Jaramillo A., Laura A. Silva
Gómez, Jaime Castro, María Paula Robayo y Carlos Hugo Ramírez
Los ciudadanos intervinieron ante la Corte con el fin de solicitar
que se declare la exequibilidad del aparte demandado con respecto al
primer cargo.
Señalaron los intervinientes que, a lo
largo de todo el trámite[37]
surtido en el Congreso, “el texto sometido a debate proponía condicionar a
la refrendación popular del “Acuerdo Final”, tanto la vigencia del
“Procedimiento legislativo especial para la paz” como de las “Facultades
presidenciales de paz”[38].
Afirmaron que, en ese orden de ideas, se respetaron los principios de
consecutividad y unidad de materia. Por otra parte, sostuvieron que dichos
principios se encuentran salvaguardados ya que, en virtud del principio de
identidad flexible, “no existe como tal una prohibición constitucional para
que en la segunda vuelta se introduzcan modificaciones a los textos aprobados
por la primera; con base en el [artículo] 160 de la Constitución Política, en
el debate sobre lo aprobado en el primer período se pueden introducir
modificaciones a lo previamente aprobado. Lo único que se exige es que se trate
de iniciativas presentadas en la primera vuelta (por oposición a
artículos o textos aprobados)”[39].
En ese mismo orden de ideas, afirmaron que el proyecto original de acto
legislativo contenía dos materias (el procedimiento legislativo especial para
la paz y las facultades presidenciales para la paz), sobre las cuales versaba
el condicionamiento de refrendación. Señalaron que los artículos 3 y 4 del AL01/2016
fueron incorporados con
posterioridad.
Por último, los intervinientes destacaron
que el plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016 no surtió la refrendación
del Acuerdo Final, como tampoco lo hizo la refrendación adelantada por el
Congreso de la República, concluyendo que la condición de refrendación
contenida en el artículo 5 del AL01/2016 no se ha cumplido.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público, mediante Concepto No. 006325
rendido el ocho (8) de junio de dos mil dieciséis (2016), solicitó a la Corte
que declare la exequibilidad del artículo 5 del AL01/2016.
El Ministerio Público señaló que, con respecto al
principio de consecutividad, en primer lugar[40],
“la verdadera prohibición [contenida en el artículo 375 C.P.] no
recae sobre los textos, ni sobre el alcance de las normas, sino sobre los temas
que pueden ser o no aprobados válidamente en la segunda parte del trámite”[41]. En este orden de
ideas, sostuvo que, si bien es cierto que el texto de vigencia solo fue
aprobado en el octavo debate, también lo es que la refrendación popular del
AL01/2016 correspondió a un tema presente desde el primer debate[42]. A juicio del
Ministerio Público, yerran las demandantes al considerar que el artículo 5 de
la mencionada reforma es novedoso en cuanto a que no es lo mismo condicionar
los efectos de una norma que supeditar su vigencia. Advirtió que no comparte
tal interpretación por dos razones: (i) “la prohibición del artículo 375 no
impide cambiar los alcances de una misma institución que ya ha sido objeto de
debate”; y (ii) “las demandantes yerran en el cargo, toda vez que
parecieran entender que la vigencia de una norma es un fenómeno equiparable a
su existencia. Por el contrario, la vigencia es una institución ligada
directamente al momento en que la disposición empieza a producir efectos, y no
guarda relación con la existencia de los textos, evento este que ocurre cuando
se cumplen todos los formalismos para su creación”[43]. Concluyó que cuando
el legislador decide sobre la vigencia de una norma resuelve simultáneamente
sobre un mismo tema: sus efectos.
Con respecto al cargo relativo a la presunta
vulneración del principio de unidad de materia, el Ministerio Público afirmó
que éste no está llamado a prosperar. Sobre el particular manifestó que el
principio de unidad de materia no implica –como lo sugieren las demandantes-
que el título de la norma determina el único sentido de ésta. Por el contrario,
sostuvo que el principio de unidad de materia hace referencia a una exigencia
de conexidad entre todas las disposiciones de una norma, y entre ellas y su
título. A su juicio, lo anterior explica por qué una norma puede regular una
temática simultáneamente de varias maneras, sin desbordar el referido principio[44]. Así, “la regla de
unidad de materia no se refiere al sentido regulativo, sino a las temáticas
normadas”[45].
Concluyó que “la regla de unidad de materia obliga a que todas las
disposiciones versen sobre dichos mecanismos; pero no como una imposibilidad
para establecer condiciones o requisitos a las referidas herramientas, aunque
ello ralentice o incluso impida su aplicación, pues en todo caso, tal efecto
sigue perteneciendo al mismo tema regulado”[46].
El Ministerio Público advirtió que el cargo de
sustitución del principio de separación de poderes tampoco está llamado a
prosperar. En este sentido, sostuvo que, a pesar de que las demandantes
aciertan al identificar la separación de poderes como eje axial de la
Constitución, no se evidencia una violación a dicho principio. La argumentación
del Ministerio Público con respecto a este punto puede resumirse en los siguientes
términos: (i) las disposiciones contenidas en el AL01/2016 tratan “medidas que no eliminan las potestades
ordinarias de los diversos órganos estatales, sino que establecen un catálogo
adicional y paralelo de facultades para la implementación del Acuerdo Final;
(ii) a la luz del principio de colaboración armónica, la fórmula de vigencia
utilizada […] materializó una forma de colaboración armónica entre el
pueblo, como órgano constitucional, y el Congreso”; (iii) los mecanismos de
participación no están taxativamente señalados en el ordenamiento jurídico
colombiano[47];
y (iv) el Congreso no renunció a su facultad de regular la implementación del
Acuerdo Final.
Por otra parte, a juicio del Ministerio Público, las
demandantes aciertan al identificar la supremacía constitucional como eje axial
de la Constitución, pese a lo cual señaló que el cargo no está llamado a
prosperar. Afirmó que la supremacía constitucional es una “consecuencia
emanada directamente de la soberanía popular”[48], y que este principio
implica “que el sometimiento del pueblo se materializa en las formas de
encauzar la participación popular”[49].
De igual forma, señaló que el principio de supremacía constitucional no implica
el sometimiento del pueblo a sus representantes, citando a manera de ejemplo el
artículo 377 de la Constitución Política. Concluyó que no se evidencia
quebrantamiento alguno al principio de supremacía constitucional.
Con respecto a la presunta sustitución del deber de
buscar la paz y de proteger los derechos humanos, el Ministerio Público
advierte que, si bien es cierto que los derechos fundamentales son un pilar de
la Constitución Política, en el caso concreto no se evidencia su
quebrantamiento. Sostiene que la exigencia de refrendación contenida en la
disposición demandada está dirigida a un acuerdo de paz en concreto, y no al
derecho a la paz. Por otra parte, afirma que “la negativa de dicha
refrendación en nada hubiera menoscabado el deber del Presidente de la
República de buscar la paz”[50].
El Ministerio Público concluyó señalando que acceder a
los cargos formulados por las demandantes “generaría un efecto más gravoso
sobre las mismas garantías constitucionales que se buscan proteger”[51], pues la declaratoria
de inexequibilidad de la disposición demandada tendría como consecuencia
modificar el momento en que el Procedimiento Legislativo para la Paz y las
facultades presidenciales para la paz hubieran entrado a regir. Así, dichas
figuras habrían vencido en un momento distinto si la vigencia del AL01/2016 se cuenta a
partir de su promulgación o a partir de la refrendación. Sostuvo que lo
anterior también implicaría dejar sin sustento la prórroga del Procedimiento
Legislativo para la Paz. En esa medida, solicitó a la Corte que, en caso de
declarar la inexequibilidad de la norma acusada, adopte una figura para que los
efectos del fallo mitiguen esas consecuencias.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
La Corte es competente para conocer de las demandas
formuladas en contra del AL01/2016, de conformidad con lo previsto en el numeral
primero del artículo 241 de la Constitución, que dispone que corresponde a esta
Corte “[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan
los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera
que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”.
B.
ESTRUCTURA Y MÉTODO DE LA DECISIÓN
2.
En el presente caso,
encuentra la Corte que los cargos formulados contra el artículo 5º del AL01/2016 pueden dividirse en dos categorías
independientes. Por un lado, el cargo PRIMERO, que se refiere a la
vulneración de los principios de consecutividad y unidad de materia durante el
trámite formación AL01/2016, se circunscribe al trámite legislativo de aprobación de
la norma mencionada. Por el
otro, los cargos SEGUNDO, TERCERO y CUARTO, que giran en
torno al presunto exceso en el poder de reforma en el que habría incurrido el
Congreso de la República con la expedición del artículo 5 demandado.
3.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte
procederá a analizar los cargos planteados con base en la distinción antes
mencionada. En consecuencia, en primer lugar, se determinará si en el trámite
del AL01/2016 se
respetaron las reglas aplicables al procedimiento establecido para los actos
reformatorios de la Constitución, en particular, en lo atinente a los
principios de unidad de materia y consecutividad respecto del artículo 5º acá
demandado. Posteriormente, se analizará si con el artículo 5º del AL01/2016 se incurrió
en un exceso en el poder de reforma por parte del Congreso de la República,
para lo cual (i) se estudiarán primero los requisitos que deben reunir las
demandas por sustitución de la Constitución, para luego, en caso de concluirse
que ellos se encuentran cumplidos, (ii) pronunciarse de manera específica
frente a los cargos SEGUNDO, TERCERO y CUARTO planteados
por las accionantes.
C.
ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO DEL ARTÍCULO 5º DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016. PRINCIPIOS DE
CONSECUTIVIDAD Y UNIDAD DE MATERIA
Delimitación
del cargo por violación al principio de unidad de materia
4.
Las demandantes consideran que se desconoce el
principio de unidad de materia, debido a que el artículo 5° del AL01/2016 no agiliza ni garantiza la implementación del Acuerdo Final, siendo
contrario al objeto de la reforma. En esa medida, teniendo en cuenta la
posibilidad de que no se refrendaran los acuerdos, señalan que el Congreso
suprimió y bloqueó las facultades del Presidente de la República para poner en
marcha la implementación del Acuerdo Final.
Exequibilidad por el cargo por violación del principio
de unidad de materia
5.
El principio de unidad de materia se encuentra
establecido en el artículo 158 de la Constitución, el cual señala que “[t]odo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones y modificaciones que no se relacionen con ella”. Este
principio, de modo general, pretende asegurar que las leyes tengan un contenido
sistemático e integrado, referido a un solo asunto o a una pluralidad de ellos
relacionados entre sí, a partir de la identificación de un eje temático
dominante en el proyecto, sin que ello se traduzca necesariamente en una
diversidad de materias[52].
6.
De manera reiterada, la jurisprudencia de esta
Corte ha considerado que el principio de unidad de materia resultaba aplicable
tanto a proyectos de ley como de acto legislativo[53]. Con todo, este
tribunal decidió apartarse de esta consideración, asumiendo una nueva línea
jurisprudencial, conforme a la cual dicha exigencia no resultaba aplicable en
relación con la aprobación de actos reformatorios de la Constitución[54].
7.
Al respecto, en la sentencia C-674 de 2017 esta
Corte señaló que el principio de unidad de materia, incorporado en el artículo
158 de la Constitución, se refería de manera expresa a los “proyectos de ley”[55], sin que fuera posible
su aplicación sobre la aprobación de actos legislativos, por cuanto dicha
exigencia no resultaba compatible con el proceso de reforma
constitucional. Por ello, no puede ser aplicado también frente al trámite de
actos legislativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 227 de la
Ley 5 de 1992[56].
De manera particular, la Corte enfatizó en:
“la imposibilidad, en la práctica, de requerir el
cumplimiento de la citada exigencia, pues mientras la ley si puede reducirse a
un solo asunto o eje temático dominante, como lo reclama el artículo 158 de la
Constitución, en el caso del referido acto de reforma su contenido es
multitemático, por lo que no cabe restringirlo a una materia principal,
especialmente si se tiene en cuenta la estrecha relación que existe entre todas
las partes que integran el Texto Superior, que impiden su separación material,
en virtud del principio de unidad constitucional”[57].
8.
En este sentido, concluyó la Corte que, teniendo
en cuenta los alcances de los actos legislativos, resultaba claro que respecto
de su aprobación “no cabe exigir el cumplimiento del requisito de unidad de
materia, en la medida en que resulta imposible reducir su contenido
pluritemático a un solo eje principal, como lo pretende el artículo 158 de la
Carta”[58].
9.
En vista de lo anterior, en esta ocasión la Sala
Plena reitera que el acto constituyente es producto de la actuación de un
órgano constituido, que al reflejar la soberanía popular debe tener la
capacidad de pronunciarse, “en un mismo acto, de las materias que en cada
momento histórico resulten relevantes”. De ahí que, una reforma puede impactar
en diferentes áreas o temas, entendiendo que corresponden “a una misma
materia”, por la estrecha relación que existe entre las partes que integran una
Constitución.
10.
Con fundamento en lo anterior, considera que el vicio por desconocimiento del principio de unidad de
materia alegado por las accionantes contra el artículo 5° del AL01/2016 no
presenta una vulneración a dicho principio, por cuanto, como ya fue mencionado,
se trata de un requisito que no es exigible frente a actos legislativos, pues
dicho acto de reforma puede tratar diversos temas y asuntos sin que sea posible
reducirlo a uno solo de ellos, en virtud del principio de unidad constitucional.
En consecuencia, la Sala no advierte ninguna irregularidad y procederá a
declarar la exequibilidad de la norma demandada, respecto de este cargo.
Delimitación del cargo por violación del principio de
consecutividad
11.
Las demandantes señalan que el condicionamiento
a la vigencia del AL01/2016 contenido en su artículo 5º vulnera el principio de
consecutividad contenido en el inciso 3º del artículo 375 de la Constitución
Política, pues, a pesar de que desde el inicio del trámite legislativo en el
Congreso se discutió la necesidad de refrendación del Acuerdo Final como
condición para el adelanto de las políticas contenidas en esa enmienda
constitucional, ella no se planteó como condición para la vigencia de la totalidad
de la reforma, “aspectos […] que comportan dos circunstancias por
completo diferentes”[59].
En ese sentido, ponen de presente que el condicionamiento de refrendación para
la entrada en vigencia de toda la reforma constitucional, tal como se encuentra
contenido en el artículo 5 demandado, tan solo fue incluido hasta el segundo
período, más precisamente, en la ponencia para el octavo debate[60]. Así las cosas, consideran las accionantes
que surtidos los cuatro debates correspondientes al primer periodo ordinario
legislativo no se presentó discusión ni consideración alguna respecto de la
vigencia de la totalidad del proyecto de reforma constitucional, lo cual
impedía la inclusión del condicionamiento mencionado en
el final de la segunda vuelta.
Indebida formulación del cargo relacionado con el
principio de consecutividad
12.
El artículo 375 de la
Constitución establece distintas reglas aplicables al trámite de los proyectos
de acto legislativo, entre las cuales se encuentra que este debe surtirse en
dos periodos ordinarios y consecutivos, y que en el segundo periodo “sólo
podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”. Al interpretar
esta disposición, la Corte ha entendido que de allí se desprende el deber de
observar el principio de consecutividad en el trámite de este tipo de
iniciativas.
13.
La Corte ha sido
enfática en señalar que para el planteamiento de un cargo por violación del
principio de consecutividad se exige que el demandante presente las razones por
las cuales: (i) lo aprobado en segunda vuelta modifica de manera esencial
el texto que resultó acogido en el curso de la primera; o (ii) lo debatido en
primera vuelta carece de conexión con las normas aprobadas en segunda vuelta,
de modo que se está ante un asunto nuevo. En vista de lo anterior, este
Tribunal ha manifestado que la formulación de un cargo por infracción de las
exigencias constitucionales que se desprenden del principio de consecutividad
impone a los demandantes deberes especiales de argumentación, por lo cual no
basta con advertir la existencia de diferencias entre lo aprobado en primera
vuelta y el texto final acogido en la reforma constitucional[61]. En
otras palabras, la acusación debe dar cuenta de que (i) la institución política
reformada fue objeto de una modificación de tal trascendencia que se alteró su esencia;
o (ii) de que lo debatido y decidido en segunda vuelta fue un tema
completamente nuevo.
14.
La Corte observa que,
al plantear el cargo relacionado con el desconocimiento del principio de
consecutividad, las demandantes utilizan argumentos propios del asunto nuevo y
de la alteración de la esencia de la institución política reformada. En
consecuencia, la Corte procederá a realizar el análisis de cada uno de ellos.
(i)
Cambio esencial
15.
Tratándose de cargos formulados por la
introducción de un cambio esencial, esta Corte ha señalado que no le
basta al demandante mostrar que el texto de un proyecto de acto legislativo
finalmente adoptado es diferente al aprobado al momento de finalizar la primera
vuelta del debate, por cuanto es necesario indicar que esa diferencia afecta la
esencia de la institución política reformada según aprobada inicialmente. Solo
con fundamento en lo anterior, se puede llegar a concluir que no era posible
incorporar dicho cambio[62].
16.
En efecto, para que la Corte pudiese adelantar
el examen de fondo del cargo presentado por vulneración del principio de
consecutividad por cambios esenciales, las demandantes debieron (i) haber
identificado con relativa precisión la institución política reformada; (ii)
para luego indicar cuáles eran los elementos que
definían su esencia al culminar la primera vuelta; y (iii) luego, con base en
lo anterior, exponer razones suficientes que permitieran demostrar que los
cambios que le fueron introducidos en segunda vuelta la impactaron de tal
manera que condujeron, finalmente, a la alteración de su esencia o naturaleza
jurídica[63].
17.
En este caso particular, las demandantes se
limitaron a afirmar que los debates del primer periodo en el que se tramitó el
AL01/2016 giraron en torno al compromiso de la refrendación al Acuerdo Final,
mas no al condicionamiento de la vigencia de toda la reforma. Por lo anterior,
argumentan que no era posible introducir dicho condicionamiento, toda vez que
lo que no sea debatido y aprobado en la primera vuelta no tiene cabida en el
segundo periodo ordinario de sesiones. Se observa que las demandantes se
limitaron a sostener que el artículo que condiciona la vigencia del proyecto a
la refrendación popular no fue discutido en los ocho debates, y que su
inclusión hasta el último momento vició todo el procedimiento legislativo, sin
entrar a explicar, en la forma que corresponde, si la supuesta violación del
principio de consecutividad alteró la esencia de la institución política
reformada. En suma, las demandantes no cumplen las tres cargas de argumentación
mencionadas en el párrafo anterior.
18.
Bajo este panorama, pareciera que las
demandantes confundieron la materia central tratada en el curso de los debates,
a saber: los instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación
y el desarrollo del Acuerdo Final, fallando así en identificar con relativa
precisión la institución política reformada y en consecuencia omitiendo señalar
cuáles eran los elementos que definían su esencia al culminar la primera
vuelta. En efecto, se limitaron simplemente a reiterar que no se observa
discusión alguna sobre la entrada en vigencia de la totalidad del AL01/2016 a
lo largo de los primeros cuatro debates, y que, por consiguiente, quedaba
proscrito condicionar la vigencia de todo el Acto Legislativo a un momento
posterior diferente a la regla general que se estableció en el primer debate.
19.
Asimismo, al señalar que “no comporta la
misma redacción que tenía el proyecto original (…), y tampoco comporta en
esencia los mismos lineamientos general que en un primer momento se tuvieron en
cuenta por los ponentes a efectos de determinar las fechas en que entraría en
vigencia el mismo” ­, las demandantes se limitaron a exponer el cambio que
se dio a lo largo del procedimiento de formación del AL01/2016, sin indicar
cuáles eran los elementos que definían la esencia de la institución reformada
al culminar la primera vuelta, ni exponer razones suficientes dirigidas a
demostrar que los cambios introducidos en la segunda vuelta la impactaron de
tal manera que condujeron, finalmente, a la alteración de su esencia o
naturaleza jurídica.
20.
En efecto, lo único que adujeron las demandantes
con respecto al condicionamiento adoptado en segunda vuelta fue lo siguiente:
“(…) Menos aún se discutió en el primer
debate, no solo este cambio de fijación de la entrada de vigencia de la norma,
la cual es una libertad del resorte legislativo, sino también los efectos y
límites que tendría esta modificación, en la medida en que sometía la misma a
una condición futura que podría tener la potencialidad de anular para este caso
su propia investidura constitucional de poder constituyente como otras
implicaciones[64]
que se explicarán en apartes posteriores”.
21.
De lo anterior resulta evidente que los
señalamientos efectuados por las demandantes en cuanto a los efectos de la
modificación introducida en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz
no cumplen con los requisitos mínimos para provocar un pronunciamiento de fondo
sobre su constitucionalidad. Lo anterior por cuanto las razones dirigidas a
demostrar que los cambios introducidos en segunda vuelta la impactaron de tal
forma que condujeron a la alteración de su esencia no logran suscitar
dudas sobre si estos eran “evidentemente contrarios a la finalidad de la
institución aprobada y restringen el alcance de la decisión adoptada”[65] en la primera vuelta.
22.
En esa medida, teniendo en cuenta que los
señalamientos de las demandantes reflejan simples inferencias
o consecuencias subjetivas derivadas de las disposiciones demandadas, al
extraer de éstas efectos e implicaciones jurídicas que las normas no contemplan
objetivamente dentro de su ámbito normativo, el cargo endilgado por violación
del principio de consecutividad por cambio esencial se torna improcedente, toda
vez que la interpretación del precepto objeto de estudio que sirve de criterio
para definir el cargo formal no responde a su contenido, sino a la
interpretación subjetiva de las accionantes[66].
(ii)
Asunto nuevo
23.
En relación con los cargos por violación al
principio de consecutividad por asuntos nuevos, esta Corte ha señalado
que en la demanda en la que se argumente su desconocimiento se deberá
evidenciar no sólo que el artículo impugnado es nuevo, sino que el contenido
normativo no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta; en
otras palabras, que aquél resulta absolutamente novedoso al contenido normativo
del proyecto inicial[67].
24.
En efecto, resulta insuficiente que en la
demanda se afirme, simple y llanamente, que la norma no estaba incluida en el
proyecto original y que apareció en un momento posterior del debate. En esa
medida, a quien demanda le corresponde indicar, como requisito sustantivo, por
qué esa modificación –claramente identificada– es violatoria del principio de
consecutividad y va en contravía de la potestad general de modificación de los
proyectos que tienen las Cámaras.
25.
En vista de lo anterior, si bien en la demanda
se identifica claramente la novedad introducida, consistente en el requisito de
refrendación para la entrada en vigencia del AL01/2016, no se explica por qué
esa modificación introducida es un asunto nuevo que resulte violatorio del
principio de consecutividad. En lugar de ello, la demanda se limita a (i)
afirmar que una cosa es suspender las políticas establecidas en el Acto
Legislativo hasta la refrendación del Acuerdo Final y otra muy diferente es
condicionar en segunda vuelta la entrada en vigencia de la reforma
constitucional a la refrendación; y a (ii) reconocer que, si bien el
legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, puede diferir los
efectos de entrada en vigencia de las normas, en este caso debió ceñirse a la
regla general que establece que las leyes cobran vigencia a partir de su
promulgación y publicación, sin entrar a dilucidar por qué la modificación
efectuada iba en contravía de la potestad general de modificación de los
proyectos que tiene el legislador.
26.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, la
Corte encuentra que la demanda no cumple las exigencias argumentativas que
permitan emprender un examen de constitucionalidad por violación al principio
de consecutividad. Lo anterior, por cuanto las demandantes no aportaron
argumentos suficientes que permitieran evidenciar que las modificaciones
introducidas durante el trámite legislativo constituyeran un cambio esencial
carente de toda conexidad con la regulación previamente aprobada o que no
revistiera la condición de disposición instrumental para alcanzar los
propósitos perseguidos por la reforma, ni que los asuntos incluidos fuesen un
tema absolutamente nuevo. Su planteamiento, en suma, se limitó a formular
discrepancias con las modificaciones introducidas en la segunda vuelta, sin
explicar, en la forma que corresponde, que lo allí debatido y decidido fuera un
cambio esencial o un tema totalmente nuevo.
D.
ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD FRENTE AL EXCESO EN EL PODER
DE REFORMA POR PARTE DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Los requisitos de las demandas por exceso
en el poder de reforma de la Constitución por parte del Congreso de la
República
27.
De conformidad con lo establecido por la
jurisprudencia de esta Corte, la aptitud de una demanda depende, entre otras
cosas, de la debida formulación de cargos de inconstitucionalidad[68]. En ese sentido, se ha
establecido que quien presenta una acción pública de inconstitucionalidad
deberá plantear razones claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes, como condición necesaria para que la Corte pueda entrar a
analizar los cargos formulados.
28.
Las anteriores exigencias son aplicables también
cuando la demanda se dirige contra un acto reformatorio de la Constitución
aprobado por el Congreso, pero en este caso la carga de argumentación que le
corresponde cumplir al demandante es mayor. Así, según lo ha expresado la
jurisprudencia, “si se trata de la posible ocurrencia de un vicio
competencial la carga argumentativa se incrementa considerablemente en atención
a la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el
compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones
que se cotejan”[69].
Lo anterior no implica la exigencia de requisitos adicionales a los que se
desprenden del Decreto 2067 de 1991, sino el reconocimiento de que una
acusación por un vicio de competencia por parte del Congreso de la República en
su poder de reforma de la Carta plantea problemas particulares y suscita
desafíos argumentativos especiales que no pueden dejarse de lado[70].
29.
De este modo, la jurisprudencia de esta Corte ha
establecido que las condiciones que deben satisfacerse en la formulación de un
cargo de inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de un vicio de
competencia por exceso en el poder de reforma por parte del Congreso son las
siguientes[71]:
a)
El planteamiento debe ser claro, de
manera que la ilación de ideas permita entender cuál es el sentido de la
acusación en contra del acto reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte
pueda “conocer”, comprendiéndolas, las razones en las que se funda el
desacuerdo respecto de la decisión del Congreso.
b)
El cuestionamiento requiere ser cierto y,
en esa medida, el acto reformatorio de la Constitución debe existir
jurídicamente y encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le
atribuyen deben derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentación en la
suposición de normas, en interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o
en premisas relativas evidentemente falsas o inconsecuentes.
c)
El razonamiento debe ser pertinente y, en
consecuencia, debe tratarse de un verdadero cargo que ponga de presenta la
infracción de las normas constitucionales relacionadas con la competencia del
Congreso de la República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos
argumentos fundados en la inconveniencia política de la reforma o en los
problemas prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos
últimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También
carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de
normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales.
d)
El razonamiento debe ser específico, por
lo cual, debe plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto,
en contraposición a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales,
que no guarden relación concreta y directa con las disposiciones demandadas
e)
Como condición de suficiencia del cargo,
los demandantes deben esforzarse por presentar de manera específica las razones
por las cuales la aprobación del acto reformatorio de la Constitución por parte
del Congreso desconoce las normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo
de los ciudadanos debe, en consecuencia, contener explicaciones que logren
demostrar por qué el acto legislativo acusado constituye no solo una reforma de
la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma.
30.
En relación con lo anterior, la Corte ha
sostenido que, debido a la naturaleza del vicio de competencia, la
argumentación debe presentarse, en principio, siguiendo las líneas
metodológicas del juicio de sustitución, debiendo demostrarse por parte de los
demandantes “ i) cuáles son los pilares esenciales de la Constitución que se
sustituyen; ii) por qué son definitorios de la identidad de la Carta Política;
iii) cuál es el nuevo elemento introducido con la reforma constitucional; y iv)
por qué dicho elemento sustituye el anterior de tal forma que lo hace definitivamente
incompatible, llegando incluso a desnaturalizar la estructura básica del
ordenamiento superior”[72].
31.
Lo anterior no implica imponer una carga
excesiva en cabeza de los demandantes, de modo que el examen de los cargos
dirigidos contra una reforma constitucional sea tan rígido que impida que
cualquier ciudadano pueda acceder a la acción pública con el fin de obtener un
pronunciamiento de fondo por parte de la Corte sobre la validez de un acto
reformatorio de la Carta. Esto, sin embargo, implica tener en cuenta que no se
puede ser laxo en este examen, admitiendo que cualquier desacuerdo pueda
propiciar un examen de constitucionalidad, precisamente debido a que las
demandas por vicios competenciales se dirigen contra actos legislativos, los
cuales, por tener esta naturaleza, han sido objeto de un procedimiento agravado
de aprobación en el Congreso de la República.
Examen concreto de
aptitud de los cargos
32.
Los cargos SEGUNDO, TERCERO y CUARTO
esgrimidos por las demandantes tienen como propósito cuestionar la competencia
del Congreso de la República para adoptar el artículo 5º del AL01/2016 y. La Corte considera, analizadas
las acusaciones propuestas, que ellas no cumplen las condiciones que permiten
un pronunciamiento de fondo. A continuación, se fundamenta esta conclusión.
Cargo SEGUNDO: sustitución de la Constitución en el eje
definitorio de separación de poderes
33.
El cargo fundando en la posible sustitución de
la Constitución debido al reemplazo del eje definitorio de la constitución de
separación de poderes no cumple con las cargas argumentativas exigidas por esta
Corte. Dicho cargo se planteó argumentando que la sustitución de la
Constitución en este eje definitorio es el resultado de la introducción por
parte del órgano legislativo de un condicionamiento de las competencias de la
rama ejecutiva, impidiéndole la firma de acuerdos de paz.
34.
Para la Corte, este cargo no cumple la exigencia
de especificidad. En efecto, a pesar de que la acusación sugiere el
reemplazo del pilar esencial de la separación de poderes, las razones expuestas
no se ocupan de explicar en qué consiste tal eje. Dicho en otras palabras, a
pesar de que identifican la premisa mayor del juicio de sustitución, no
explica, así sea de manera general, su contenido. En efecto, las demandantes
(i) no señalan la forma en que se caracteriza el principio de separación de
poderes a la luz de las funciones propias de la rama ejecutiva y de la
legislativa, de la existencia de controles inter-orgánicos, y del mandato de
colaboración armónica de los diferentes órganos del poder público, y (ii) no
explican en qué sentido la exigencia de una ‘refrendación popular’,
impuesta por el mismo reformador de la Constitución como condición previa para
la entrada en vigencia de un acto legislativo, anula las competencias propias
de la rama ejecutiva –entre las que se incluye la de mantener el orden público
en el territorio nacional– teniendo como consecuencia la supremacía del órgano
legislativo.
35.
Además, estas deficiencias argumentativas
impiden establecer por qué se considera que, después de la reforma, la
Constitución resultó irreconocible. Ello se debe a que la deficiente exposición
de la premisa mayor afecta necesariamente el desarrollo del juicio de
sustitución, incluyendo la premisa de síntesis. Los argumentos que se exponen
sobre este punto particular coinciden más con un juicio sobre la conveniencia
de la reforma y se alejan del cumplimiento de las exigencias impuestas cuando
de controlar la constitucionalidad de actos legislativos se trata.
36.
Sumado a lo anterior, la Corte encuentra que
este segundo cargo no cumple la exigencia de certeza. De acuerdo con las
demandantes, la sustitución del eje de separación de poderes es la consecuencia
de supeditar a la refrendación popular la entrada en vigencia del AL01/2016, lo que,
señalan, limita de manera indebida las competencias de la rama ejecutiva y,
como tal, tendría el efecto de sustituir este eje axial.
37.
Al respecto, la Corte encuentra que los
demandantes no presentaron razones dirigidas a demostrar -con el grado
requerido de precisión que se exige cuando se trata de acreditar la existencia
de un vicio competencial del Congreso- que la condición introducida en el
artículo 5º del AL01/2016
anulara alguna competencia de la rama ejecutiva, específicamente aquella
relacionada con el mantenimiento del orden público en el territorio y la
búsqueda de la paz por una vía negociada. La referencia a la supuesta
supremacía del legislador, sin dar cuenta de cómo se ha configurado y cómo se
ha desconocido el modelo de “colaboración armónica” entre los poderes públicos
adoptado por la Carta de 1991, no es suficiente para evidenciar la grave
afectación de un eje axial como el propuesto. En esa medida, los déficits
argumentativos identificados impiden establecer con precisión por qué las
demandantes consideraban que la Constitución, después de la reforma, se tornaba
irreconocible. En efecto, las accionantes realizan una lectura del artículo 5°
del AL01/2016 que no refleja lo que él dispone, por cuanto en realidad la
condición para la entrada en vigencia de esa reforma constitucional depende de
la refrendación popular, no del Congreso de la República. En ese sentido, si la
realización de la condición prevista en la disposición demandada no depende del
Congreso, no se entiende las alegaciones hechas por las accionantes en el
sentido de que la reforma constitucional estableció una supremacía del
legislador.
38.
Adicionalmente, a juicio de este
Tribunal, las demandantes no cumplen con el requisito de suficiencia. En efecto,
argumentan que condicionar la entrada en vigencia del AL01/2016 a la
refrendación popular supone una intromisión en las funciones del Presidente de
la República en materia de firma e implementación de acuerdos de paz. Este
argumento, sin embargo, parte de dos premisas que las accionantes no
demostraron: (i) que el AL01/2016 es la única vía que permitiría la
implementación del Acuerdo Final; y (ii) que existe una coincidencia absoluta
entre la implementación del Acuerdo Final y la búsqueda de la paz, al punto que
no realizar la primera supone renunciar a la segunda.
Cargo TERCERO: sustitución de la Constitución en el
eje definitorio de supremacía constitucional
39.
Según lo señalado por las demandantes, con la
aprobación de la regla prevista en el artículo 5º del AL01/2016 se reemplazó el eje definitorio de supremacía
constitucional, con lo cual se estarían limitando las competencias del poder
constituyente derivado y del poder ejecutivo que fueron expresamente otorgadas
por el constituyente originario en 1991. Conforme a ello, se le estaría dando
al pueblo un poder no previsto por el Constituyente en el procedimiento de
aprobación de los actos legislativos.
40.
A juicio de este Tribunal, el planteamiento no
es específico puesto que se erige en un cargo de sustitución de la
Constitución, pues la argumentación no demuestra la manera en la que introducir
una condición de “refrendación popular” a la entrada en vigencia del AL01/2016 afecta
gravemente la Carta Política en su condición de norma suprema, sino que, por el
contrario, su ataque se apoya en la inconveniencia de tal reforma. Por ello,
puede afirmarse que el cargo no cumple con el requisito de pertinencia.
41.
Adicionalmente, aunque la demanda cumple con la estructura formal
de un juicio de sustitución de la Constitución, identificando una premisa mayor
(supremacía constitucional), una premisa menor (restricción al poder del
Congreso para reformar la Constitución) y una conclusión (sustitución del
elemento axial supremacía constitucional), no fueron presentadas razones
dirigidas a demostrar -con el grado requerido de precisión que se exige cuando
se trata de acreditar la existencia de un vicio competencial del Congreso- que
un eje definitorio de la Constitución consista en la imposibilidad de someter a
refrendación popular la entrada en vigencia de un Acto Legislativo, como
tampoco encuentra la Corte un esfuerzo argumentativo encaminado a demostrar
cuales componentes del eje de “supremacía constitucional” estaban siendo
sustituidos o anulados con la reforma. En efecto, la argumentación parece ir
dirigida a fortalecer el cargo anteriormente analizado sobre la posible
sustitución del eje definitorio de la separación de poderes, partiendo de un
entendimiento propio de las demandantes, en el sentido de considerar que la
negociación y suscripción de acuerdos de paz es una competencia constitucional
exclusiva del Presidente de la República, por lo que cualquier modificación,
afectación o limitación a ello sería inconstitucional.
42.
Por lo demás, considera la Corte que este cargo tampoco cumple con
el requisito de suficiencia. En este sentido, las demandantes afirman
que se habría producido una alteración del procedimiento de reforma
constitucional. Sin embargo, no dirigen su argumentación con precisión y
claridad a demostrar que la supremacía constitucional, tal como fue concebida
por el Constituyente de 1991, implica la intangibilidad absoluta de los
mecanismos de reforma constitucional.
Cargo CUARTO: sustitución de la Constitución en el eje
definitorio del deber del Estado frente a la búsqueda de la paz como un deber
de obligatorio cumplimiento y la obligación estatal de respetar y garantizar
los derechos humanos
43.
A pesar de que en la demanda inicial se
formularon cargos separados frente a los ejes definitorios que se denominaron “obligación
estatal de respetar y garantizar los derechos humanos” y “deber del
Estado frente a la búsqueda de la paz como un deber de obligatorio cumplimiento”,
en el escrito de subsanación se procedió a unificarlos en un único cargo de
sustitución de la Constitución.
44.
En el escrito de corrección de la demanda, las
demandantes consideraron que el artículo 5º del AL01/2016 desnaturaliza la búsqueda de la paz, pues esta deja de ser una
obligación estatal para someterse a una decisión popular. De este modo, señalan
que, teniendo en cuenta que la responsabilidad de propender por el logro y
mantenimiento de la paz es responsabilidad de la rama ejecutiva, el hecho de
someter la entrada en vigencia del Acto Legislativo a la refrendación popular
transfiere esta responsabilidad a las mayorías, las cuales pueden optar por no
refrendar popularmente el Acuerdo Final, cambiando el sentido de la búsqueda de
la paz como fin esencial del Estado.
45.
En criterio de esta Corte, no se cumplen los
requisitos exigidos por la jurisprudencia para la procedencia del estudio de
eventuales vicios de competencia por este cuarto cargo. Lo anterior por cuanto,
si bien éste se plantea de manera clara, sobre una norma que existe en el
ordenamiento jurídico y que se encuentra actualmente vigente, no logra
satisfacer los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia,
los cuales, tratándose de un posible vicio competencial, suponen una carga
argumentativa considerablemente alta.
46.
En cuanto al requisito de certeza, para
la Corte el cargo endilgado contra el artículo acusado no logra explicar por
qué el Congreso de la República aparentemente desnaturalizó las obligaciones
estatales de garantía de los derechos humanos y consecución del principio-valor
paz, al someter la entrada en vigencia del AL01/2016 a la ocurrencia de una refrendación popular. Lo que se evidencia,
por su parte, es que las demandantes fundamentaron su cargo en interpretaciones
meramente conjeturales, al suponer que “la paz como fin del Estado está
condicionada a actos de refrendación popular”, sin tener en cuenta que,
como lo sostiene el Ministerio Público dentro de su intervención en el presente
caso, la exigencia de refrendación contenida en la disposición demandada está
dirigida al Acuerdo Final en concreto y no al derecho a la paz de manera
general. En este sentido, tal como se advirtió en el análisis del cargo de
sustitución de la Constitución por desconocimiento del equilibrio de poderes,
las demandantes asumen que la implementación del Acuerdo Final agota todo el
contenido del derecho a la paz, sin explicar si quiera de manera mínima esta
asimilación.
47.
Por su parte, con relación al requisito de pertinencia,
encuentra la Corte que este cargo es a todas luces impertinente, pues se limita
a argumentar sobre la inconveniencia política y los problemas prácticos que
conllevaría el someter la vigencia del AL01/2016 a una refrendación popular, sin poner de presente una verdadera
infracción a las normas constitucionales de competencia del Congreso de la
República. No es claro para este Tribunal cómo la imposición del requisito
previsto en el artículo demandado implica la imposibilidad del Estado de
propender por la búsqueda de la paz y la garantía de los derechos humanos, pues
simplemente constituye un requisito para la vigencia de unas normas que
facilitan la implementación del Acuerdo Final, tomado de manera particular.
48.
Por último, frente al requisito de suficiencia,
no se logra demostrar por qué el artículo acusado desconoce las normas que le
atribuyen competencia al Congreso, al imponer el requisito de refrendación para
la entrada en vigencia de dicha reforma constitucional. En efecto, no resulta
claro, de una lectura textual de la norma, y tampoco se encuentra
suficientemente demostrado por parte de las demandantes, cómo con esta norma se
cambió la búsqueda de la paz como un fin esencial del Estado o por qué implicó
la pérdida de competencia de los otros órganos del Estado. Así, no se logra
verificar por qué el artículo demandado pone en cuestión la naturaleza de la
paz como principio, deber y derecho constitucional, o la búsqueda de la
garantía de los derechos humanos. Bajo los anteriores supuestos, la Corte
considera que debe inhibirse de realizar un pronunciamiento de fondo sobre los
cargos planteados por las demandantes, referentes al exceso en el poder de
reforma por parte del Congreso de la República.
E.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
49.
Las demandantes solicitan a este Tribunal que
declare la inexequibilidad del artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016. Lo
anterior, al considerar que el Congreso (i) había vulnerado los principios de
consecutividad y unidad de materia en el procedimiento de formación del Acto
Legislativo; y, (ii) actuando como constituyente derivado, había excedido su
poder de reforma, de modo que en su opinión tuvo lugar una sustitución de la
Constitución en diferentes pilares esenciales, a saber, separación de poderes,
supremacía constitucional, obligación del Estado de respetar y garantizar los
derechos humanos y el deber del Estado frente a la búsqueda de la paz.
50.
La Corte señaló que el vicio por desconocimiento
del principio de unidad de materia alegado por las accionantes contra el
artículo 5° del AL01/2016 no presenta una vulneración a dicho principio, por
cuanto, se trata de un requisito que no es exigible frente a actos legislativos,
pues dicho acto de reforma puede tratar diversos temas y asuntos sin que sea
posible reducirlo a uno solo de ellos, en virtud del principio de unidad
constitucional. En consecuencia, la Sala no advierte ninguna irregularidad y
declaró la exequibilidad de la norma demandada, respecto de este cargo. Por lo
demás, la Corte encontró que respecto de los demás cargos formulados por las
demandantes, no se evidenció el cumplimiento de la carga mínima de
argumentación que exige el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad respecto de actos reformatorios de la Constitución, por lo
cual, la Corte se declarará inhibida de adoptar un pronunciamiento de fondo,
por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de los cargos de sustitución
de la Carta formulados contra el artículo 5° del AL01/16.
III.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos, declarada mediante el Auto
305 del veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017).
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE el
artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016 “por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera”, por el cargo analizado en esta
oportunidad.
Tercero.-
INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo con relación a la presunta sustitución de la
Constitución en la que incurrió el Congreso de la República al aprobar el
artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, por las razones expuestas en la
parte motiva de esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente en comisión
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Constitución Política. “Artículo 375. Podrán
presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del
Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los
ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo
electoral vigente.
El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y
consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes,
el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la aprobación
requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara.
En este segundo período solo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero.”
(Subrayas y negrillas fuera del texto original).
[2] Folio 9.
[3] Según consta en la Gaceta 342/2016.
[4] Folio 83.
[5] Folio
80.
[6] Ibíd.
[7] En este punto, las accionantes citan la sentencia
C-551 de 2003.
[8] Numeral 6 del artículo 95 de la Constitución
Política.
[9] Javier
Augusto Solarte, en su
condición de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Colombiana para
la Reintegración,
[10] Folio 360.
[11] El interviniente fundamenta su posición el siguiente
extracto de la sentencia C-699 de 2016: “Debe ser el Congreso de la República, o una autoridad
revestida de legitimidad democrática, quien defina dentro del más amplio margen
de apreciación si se han cumplido los principios de la refrendación popular
señalados en esta providencia, y si el Acto Legislativo ha entrado en vigencia.
[…] El Congreso puede también intervenir en la conclusión del proceso de
refrendación popular en ejercicio de sus funciones de reforma constitucional o
legislativas, con fundamento en la cláusula general de competencias, en virtud
de la cual el listado de sus atribuciones no sería taxativo”.
[12] El interviniente cita el siguiente aparte de la
sentencia C-699 de 2016: “la refrendación
popular designa un (i) proceso, (ii) en el cual haya participación ciudadana directa, (iii) cuyos resultados deben ser respetados, interpretados y
desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de
mayores consensos, (iv)proceso que puede concluir en
virtud de una expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de
legitimidad democrática, (v) sin perjuicio de
eventuales espacios posibles de participación ciudadana para la revisión
específica de aspectos concretos ulteriores.”
[13] Folio 362
[14] Ibíd.
[15] Sentencia C-150 de 2015,
[16] Folio 364
[17] Ibíd.
[18] El interviniente citó las sentencias C-150 de 2015,
C-379 de 2016, y C-699 de 2016.
[19] Folio. 365
[20]Ibíd.
[21] Luis
Guillermo Vélez Cabrera, en su condición de Director General de la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado
[22] Folio 329.
[23] Folio 330.
[24] Sentencia C-992 de 2001.
[25] Cita el interviniente apartes de las Gacetas del
Congreso No. 706 de 15 de septiembre de 2015, No. 821 del año 2015 (sic),
y No. 943 de 18 de noviembre de 2015. Afirma que en la exposición de motivos,
en la primera versión del artículo primero transitorio, y en los Informes de
ponencia para segundo debate en primera vuelta en el Senado, para primer debate
en Comisión Primera de la Cámara en primera vuelta, y para segundo debate en
Plenaria de la Cámara de Representantes en primera vuelta, se muestra de manera
clara cómo el condicionamiento para la eficacia de las disposiciones contenidas
en el Acto Legislativo se encontraba presente a lo largo del trámite
legislativo.
[26] Folio 335.
[27] Folio 336.
[28] Folio. 339.
[29] Ibíd.
[30] Folio. 340.
[31] Folio 342.
[32] Sentencias C-379 de 2016 y C-699 de 2016. De esta
última, el interviniente cita, entre otros, el siguiente aparte: “En la sentencia C-379 de 2016,
dijo la Corte por ese motivo que “la consecuencia correlativa de la votación desfavorable o de la falta de
votos suficientes para la [ratificación del acuerdo], es la imposibilidad
jurídica para el Presidente de adelantar la implementación de ese Acuerdo en
específico”. Pero ese pronunciamiento no neutraliza su obligación
constitucional de lograr la paz (art 22), y por tanto debe perseguir otras
formas de concretar este imperativo.”
[33] Folio 344.
[34] Ibíd.
[35] Jorge Kenneth Burbano Villamarín, actuando en calidad
de Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, Jorge Ricardo Palomares
García, actuando como miembro de dicho observatorio y profesor de derecho
público en la Universidad Libre de Bogotá, y Javier Enrique Santander Díaz y
Edgar Valdeleón Pabón, actuando como ciudadanos y abogados de la Universidad
Libre de Bogotá.
[36] El
ciudadano Francisco Barbosa Delgado, actuando en calidad de representante de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[37] Los intervinientes citan a manera de ejemplo el
Informe de Ponencia para Primer Debate, el Informe de Ponencia para Segundo
Debate, y el Acta de la Comisión Primera Constitucional Permanente No. 40 del
18 de mayo de 2016.
[38] Folio. 375.
[39] Folio 378.
[40] Para efectos de fundamentar su posición, el concepto
del Ministerio Público citó el siguiente aparte de la sentencia C-094 de 2017:
“[…] “en
el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”. Agregó que ello no implica una prohibición constitucional para que en la segunda
vuelta se introduzcan modificaciones a los textos aprobados por la primer; en
cambio, implica que “en el segundo periodo deberá adelantarse un debate sobre lo
aprobado en el primero, y tal debate, al tenor de lo dispuesto en el artículo
160 de la Carta implica la posibilidad de introducir modificaciones a lo
previamente aprobado. Del artículo 375 superior sólo se desprende la limitación
según la cual, en el segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre
iniciativas que hayan sido presentadas en el primero.” Argumentó
que, como bien puede corroborarse, el artículo 375 C.P., cuando determina la
materia de los cambios constitucionalmente admisibles en segunda vuelta, usa el
concepto de “iniciativas
presentadas”, el
cual se opone a artículos o textos aprobados. Esta diferenciación, a su juicio,
conlleva “(…)
que una iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los
cuales, precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate. [Por
tanto,] en el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es,
iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, sí
es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del
texto del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia
del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias”.
[41] Folio 397.
[42] Citó el Ministerio Público las Gacetas 706, 776, 821,
y 943 de 2015, correspondientes respectivamente al proyecto de Acto
Legislativo, la ponencia para primer debate, ponencia para segundo debate, y al
pliego de modificaciones para ponencia para tercer debate.
[43] Folio 399.
[44] El concepto del Ministerio Público citó como ejemplo:
“una ley que establezca un contenido prohibitivo o la penalización de una
conducta, también puede introducir disposiciones que efectúen excepciones a la
prohibición o a la penalización.”
[45] Folio 401.
[46] Ibíd.
[47] El Ministerio Público citó el numeral 2 del artículo
40 C.P.
[48] Folio 406.
[49] Ibíd.
[50] Ibid.
[51] Folio 407.
[52] Al respecto ver sentencias C-095 de 1993, C-390 de
1996, C-714 de 2008, C-748 de 2011, C-540 de 2012, C-765 de 2012 y C-896 de
2012, entre otras.
[53] Ver sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de
2002, C-1200 de 2003, C-313 de 2004, C-372 de 2004, C-668 de 2004, C-816 de
2004, C-208 de 2005, C-1040 de 2005, C-1053 de 2005, C-1057 de 2005, C-1052 de
2012 y C-373 de 2016.
[54] Al respecto, en la sentencia C-674 de 2017 se aclaró
que “este pronunciamiento se limita al estudio de los requisitos de forma
del acto legislativo, por lo que el análisis propuesto no se extiende a las
otras vías que autorizan la reforma a la Constitución y frente a las cuales se
ha juzgado de manera puntual si cabe o no exigir la expedición de una
regulación, acorde con los requerimientos que emanan del citado principio”.
[55] Constitución Política. Artículo 158.
“Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella
(…)” (subrayado fuera del texto original).
[56] Ley 5 de 1992. Artículo
227. Reglas de Procedimiento Aplicables. “Las
disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso
legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones
constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena
aplicación y vigencia” (subrayado fuera del texto original).
[57] Ver sentencia C-674 de 2017.
[58] Iídem.
[59] Folio 9.
[60] Según consta en la Gaceta 342 de 2016.
[61] Ver sentencia C-992 de 2001 y Sentencia C-373 de
2016.
[62] Ver sentencia C-373 de 2016.
[63] Ibídem.
[64] Las “otras implicaciones” a las que se refieren las
demandantes tienen que ver con el cargo de violación a la unidad de materia,
mediante el cual, según las actoras, contrariando el objeto del Acto
Legislativo, el condicionamiento adoptado al final del trámite legislativo “no
agilizó, ni garantizó la implementación del acuerdo final” y que terminaba
por “bloquear y suprimir las facultades constitucionales que tiene el
presidente para firmar acuerdos de paz (…)”.
[65] Ver sentencia C-322 de 2005.
[66] Ver sentencia C-539 de 2011 y Auto 174 de 2012.
[67] Ver sentencia C-373 de 2016
[68] Ver sentencias C-336 de 2013, C-053 de 2016, entre
otras.
[69] Ver sentencia C-053 de 2016. En ese sentido también
puede verse las sentencias C-1124
de 2004, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de
2008, A-274 de 2012 y C-968 de 2012.
[70] Al respecto puede verse las sentencias C-153 de 2007,
C-178 de 2007, C-216 de 2007, C-427 de 2008 y C-599 de 2010, entre otras.
[71] Ver sentencia C-053 de 2016.
[72] Ver, sentencia C-336 de 2013 que, a su vez, cita las
sentencia C-170 de 2012 y C-968 de 2012.