T-139-99
Sentencia T-139/99
Sentencia T-139/99
LICENCIA DE
MATERNIDAD-Procedencia
excepcional de tutela para el pago/MUJER TRABAJADORA EMBARAZADA-Protección
constitucional especial
La Corte
Constitucional ha considerado que la acción de tutela es un mecanismo apto para
ordenar el pago de la licencia de maternidad, no obstante existir una norma que
al fijar unas condiciones mínimas para acceder a la prestación económica en
cuestión, señala un requisito que no cumplen las reclamantes: el período mínimo
de cotización. La Constitución de 1991, en su artículo 43, establece que
la durante el embarazo y después del parto, la mujer gozará de especial
asistencia y protección del Estado, y recibirá de éste subsidio alimentario si
entonces estuviere desempleada o desamparada. Esta norma que si bien consagra
un derecho de carácter prestacional en favor de la mujer y el recién nacido,
según la cual al Estado le corresponde adoptar las medidas necesarias para su
efectivo cumplimiento, puede, por estar íntimamente relacionado con derechos
fundamentales no sólo del menor sino de la madre, hacerse efectivo mediante el
mecanismo de la acción de tutela, dado que el mínimo vital de éstos puede verse
desconocido de no obtenerse esta ayuda. Las prestaciones económicas derivadas
de la licencia de maternidad, cuyo  objeto es permitir la manutención de la
madre y el hijo recién nacido, durante el período en que aquélla logra
restablecerse y puede retornar a sus labores sin poner el peligro su salud,
como el permitirle estar con el recién nacido durante las primeras semanas de
su existencia y satisfacer las necesidades de éste, no puede ser catalogado con
un simple derecho de carácter legal que no requiera de una rápida y pronta
satisfacción.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD NORMATIVA EN MATERIA DE LICENCIA DE MATERNIDAD-Pago/LICENCIA DE MATERNIDAD-Pago
por aplicación de norma existente al iniciarse embarazo
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
Expedientes T- 196.449, y T-196.651.
Actoras: Elizabeth
Agudelo Moreno y Natalia Romero Bernal.
Procedencia: Juzgado
Segundo Penal del Circuito de Rionegro -Antioquia- y Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Civil.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá
D.C., a los cuatro (4) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y
nueve  (1999).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo
Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, decide sobre los fallos proferidos por
el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Rionegro -Antioquia- y por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Civil, dentro de los
procesos de tutela instaurados por las señoras Elizabeth Agudelo Moreno y
Natalia Romero Bernal, en contra de Saludcoop y el Instituto de los Seguros
Sociales.
Los  expedientes llegaron a la Corte
Constitucional, por remisión que hicieran las secretarías de los mencionados
despachos judiciales, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto
2591 de 1991. La Sala Segunda de Selección, por auto del quince (15) de febrero
de 1999, ordenó la selección de los mencionados expedientes para su revisión, así
como su acumulación, para ser decididos en un solo fallo, si así lo estimaba
pertinente la Sala de Revisión a la que le fueron asignados.
I.  ANTECEDENTES.
A. Hechos.
Los hechos que sirvieron de base para
iniciar las  tutelas de la referencia, parten de un mismo supuesto: la negativa
de las instituciones  acusadas de reconocer a las actoras la licencia de
maternidad por no haber cotizado un período igual al de la gestación, según lo
prevé el artículo 63 del decreto 806 de 1998. Decreto que entró a regir después
de que las actoras ya se encontraban afiliadas y cotizando en el plan P.O.S.,
de las mencionadas entidades.  Veamos:
1. La actora Elizabeth Agudelo Moreno, como
trabajadora independiente, se afilió  al  plan P.O.S., de la empresa Saludcoop,
el 1 de febrero de 1998. Por su parte, Natalia Romero Bernal, igualmente
trabajadora independiente, se afilió al plan del Instituto de los Seguros
Sociales, el 8 de enero de 1998.
2. Las actoras se encontraban en estado de
gravidez al momento de la afiliación.
3. En mes de julio, la señora Natalia
Romero Bernal tuvo un parto triple. En el mes de septiembre, Elizabeth Agudelo
Moreno dio a un luz un niño. Una  vez ocurrido el parto, las peticionarias
iniciaron las gestiones respectivas para el reconocimiento de la licencia de
maternidad.
4. La solicitud de las actoras fue denegada
por las instituciones de salud  a las que se encuentran afiliadas. La razón: el
decreto 806 de 1998, vigente desde el cinco (5) de mayo de 1998, exige como
mínimo de cotización para el reconocimiento de la licencia de maternidad, un
período igual al de la gestación, requisito que no cumplían las actoras, pues
su afiliación se había producido después de haberse iniciado este período.
5. Para la época en que las actoras se
afiliaron al régimen contributivo en salud, se encontraba vigente el decreto
1938 de 1994, según el cual las prestaciones económicas derivadas de la
licencia de maternidad requerían una cotización mínima de doce (12) semanas
antes del parto (artículo 25). Decreto éste que fue derogado
expresamente por el decreto 806 de 1998.
Afirman las demandantes que no han obtenido
el pago de la prestación económica derivada de la licencia de maternidad, hecho
que hace gravosa su situación. En el caso especial de la señora Natalia Romero
Bernal, afirma que no tiene los medios económicos para subvencionar los gastos
propios ni los de sus tres hijos recién nacidos.
B. Pretensiones.
Con las acciones de tutela de la referencia
se pretende que tanto la empresa Salucoop como el Instituto de los Seguros
Sociales, reconozcan y cancelen  las prestaciones económicas derivadas de la
licencia por maternidad a la que dicen tener derecho las actoras, pues sus
derechos fundamentales a la vida, salud y seguridad social,  como los derechos
fundamentales de sus hijos  recién nacidos,  están siendo desconocidos por la
negativa de las entidades acusadas. Sobre todo si se tiene en cuenta que al
iniciar el período de gestación, las normas que regían el reconocimiento de
esta prestación señalaban un período de cotización inferior (12 semanas
anteriores al parto).
C. Fallos que se revisan.
Mediante sentencias  del diez y nueve (19)
de octubre  y veintiséis (26) de noviembre de 1998, los Juzgados Segundo Penal
Municipal de Medellín y el Tercero Civil del Circuito de Santafé de Bogotá,
denegaron el amparo solicitado en las acciones de la referencia.
Las consideraciones expuestas por los
mencionados despachos judiciales,  para denegar la protección solicitada son
similares: i) inexistencia de vulneración o amenaza a un derecho fundamental.
ii) la improcedencia de la acción tutela para reconocer derechos de carácter
legal y prestaciones de carácter económico. La licencia de maternidad tiene
esta naturaleza. iii) La existencia de otros medios judiciales a través de los
cuales se puede obtener el reconocimiento de la prestación económica  derivada
de la mencionada  licencia. iv) La inexistencia de un perjuicio irremediable
que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. v) la
existencia de otros medios de defensa judicial como la acción ordinaria ante la
justicia laboral.  vi) el cumplimiento por parte de las entidades acusadas de
las normas que rigen el reconocimiento y pago de la prestación económica que se
reclama.
Las mencionadas providencias fueron objeto
de impugnación. Sin embargo, sólo en el caso del fallo proferido por el Juzgado
Trece Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, en la acción de tutela
interpuesta por Natalia Romero Bernal, ésta fue motivada. En el escrito de
impugnación,  se afirma que el juez de instancia no hizo un estudio detallado
de la situación que le fue planteada, en especial, porque éste olvidó la
especial circunstancia en que se encuentra la actora al haber dado a luz a tres
menores que requieren ser atendidos, sin tener los recursos económicos para tal
efecto.
D. Fallos de Segunda instancia.
El Juzgado Segundo Penal del Circuito de
Rionegro, Antioquia, en fallo del veintitrés (23) de noviembre de 1998,
confirmó la decisión de denegar el amparo solicitado por Elizabeth Agudelo
Moreno. En igual sentido se pronunció el Tribunal Superior de Santafé de
Bogotá, Sala Civil, en fallo del diez y seis (16) de diciembre de 1998, en el
caso de la señora Natalia Romero Bernal.
Las razones expuestas en las mencionadas
providencias, son las mismas que sirvieron a los juzgadores de primera
instancia para denegar el amparo demandado, en especial, la inexistencia de un
derecho fundamental vulnerado o la configuración de un perjuicio irremediable,
pues las entidades acusadas sólo han cumplido lo que prescriben las normas que
las rigen. En  este caso, un decreto que prevé el requisito de unas semanas
mínimas de cotización para obtener la prestación económica derivada de la
maternidad.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Sala Segunda de Revisión es competente
para decidir sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 241, numeral 9°, de la Constitución, y 33 y 34 del decreto
2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de discusión.
Consideran las actoras que tienen derecho
al reconocimiento de las prestaciones económicas derivadas de la licencia de maternidad,
porque  a la fecha de su vinculación con la entidad acusada no sólo se
encontraban en período de gestación sino que regían unas normas que les daban
el derecho a obtener el reconocimiento de la mencionada licencia. En otros
términos, que la aplicación de una normatividad posterior, que les es
desfavorable, desconoce no sólo sus derechos fundamentales sino los  de sus
hijos recién nacidos.
Tercera.  Reiteración de jurisprudencia en
la materia objeto de discusión.
3.1. En sentencia T-792 de 1998 y T-093 de
1999,  las  Salas Primera y Segunda  de Revisión, en casos similares a los
planteados en el asunto de la referencia, han considerado que la acción de
tutela es un mecanismo apto para ordenar el pago de la licencia de maternidad,
no obstante existir una norma que al fijar unas condiciones mínimas para
acceder a la prestación económica en cuestión, señala un requisito que no
cumplen las reclamantes:  el período mínimo de cotización.
Las razones que han llevado a la
Corporación ha conceder el amparo deprecado, pueden resumirse así:
3.1.1. La Constitución de 1991, en su
artículo 43,  establece que la durante el embarazo y después del parto,  la
mujer gozará de especial asistencia y protección del Estado, y recibirá de éste
subsidio alimentario si entonces estuviere desempleada o desamparada.
Esta norma que si bien consagra un derecho
de carácter prestacional en favor de la mujer y el recién nacido, según la
cual  al Estado le corresponde adoptar las medidas necesarias para su efectivo
cumplimiento, puede, por estar íntimamente relacionado con derechos
fundamentales no sólo del menor sino de la madre, hacerse efectivo mediante el
mecanismo de la acción de tutela, dado que el mínimo vital de éstos puede verse
desconocido de no obtenerse esta ayuda (sentencias T-568 de 1996;  T-270 de
1997; T-662 de 1997, entre otras).
“En relación con la
procedencia de la acción de tutela para obtener el pago de derechos
prestacionales, la Corte Constitucional en su labor hermenéutica ha
desarrollado la tesis del mínimo vital, pues se parte de la base que ante la
urgencia de la protección y la presencia indispensable de un mínimo de recursos
para la subsistencia en condiciones dignas del trabajador, la acción de tutela
es procedente.”
“En estas
circunstancias, la protección de la mujer trabajadora embarazada en
circunstancias de debilidad económica manifiesta, hace procedente la acción de
tutela para el pago de los dineros adeudados correspondientes a la licencia de
maternidad, pues existen circunstancias donde la licencia, que se constituye en
el salario de la mujer que dio a luz durante el tiempo en que la trabajadora
permanece retirada de sus labores, es el único medio de subsistencia en
condiciones dignas tanto para la mujer como para su familia, en especial para
el recién nacido (Sentencia T-270 de 1997. Magistrado ponente, doctor Alejandro
Martínez Caballero.)
3.1.2. Las prestaciones económicas
derivadas de la licencia de maternidad, cuyo  objeto es permitir la manutención
de la madre y el hijo recién nacido (Convenios No. 3 y 103,  relativos al
empleo de las mujeres antes y después del parto y de protección a la
maternidad), durante el período en que aquélla logra restablecerse y puede
retornar a sus labores sin poner el peligro su salud, como el permitirle estar
con el recién nacido durante las primeras semanas de su existencia y
satisfacer las necesidades de éste, no puede ser catalogado con un simple
derecho de carácter legal que no requiera de una rápida y pronta satisfacción,
como lo entendieron los jueces de instancia.  Al respecto, la Sala Tercera de
Revisión,  señaló:
“...la licencia de
maternidad tiene por objeto brindarle a la madre el descanso necesario para
poder reponerse del parto y prodigarle al recién nacido las atenciones que
requiere. El descanso se acompaña del pago del salario de la mujer gestante, a
fin de que ella pueda dedicarse a la atención de la criatura. Por lo tanto, el
pago del dinero correspondiente al auxilio de maternidad es de vital importancia
tanto para el desarrollo del niño como para la recuperación de la madre...”
(subrayas fuera de texto).(Sentencia T-568 de 1996. Magistrado ponente, doctor
Eduardo Cifuentes Muñoz).
En el mismo sentido, los Convenios No. 3 y
103, establecen:
“c) (la mujer)
recibirá, durante todo el período en que permanezca ausente en virtud de los
apartados a) y b), prestaciones suficientes para su manutención y las del hijo
en buenas condiciones de higiene: dichas prestaciones, cuyo importe exacto será
fijado por la autoridad competente en cada país, serán satisfechas por el
Tesoro público o se pagarán por un sistema de seguro. La mujer tendrá además
derecho a la asistencia gratuita de un médico o de una comadrona.”
3.1.3. La licencia de maternidad, dentro de
este contexto,  es un derecho mínimo que tiene la mujer y que el Estado está
obligado a reconocer y proteger (artículo 53 de la Constitución). Por tanto,
para su reconocimiento, no se pueden establecer requisitos que la hagan
nugatoria.
3.1.4. El artículo 236 del Código
Sustantivo del Trabajo, establece que toda trabajadora en estado de embarazo
tiene derecho a doce (12) semanas de licencia  remunerada con el salario que
esté  devengando al entrar a disfrutar del descanso.
Esta licencia, por tratarse de trabajadoras
que deben estar afiliadas al sistema de seguridad social,  sean éstas
dependientes o independientes (es obligación de todo empleador  afiliar
a  sus empleados al sistema), es financiada,  dentro del régimen contributivo,
por el Fondo de Solidaridad (artículo 207 de la ley 100 de 1993), que
transfiere a las entidades promotoras correspondientes los recursos para su
cubrimiento.  Es decir, la entidades promotoras son simples intermediarios para
su reconocimiento. Sin embargo, son las obligadas a tramitar la licencia
correspondiente ante el mencionado fondo y responsables ante sus afiliados.
Cuarta. Análisis de los casos en revisión.
4.1.  Las actoras consideran que sus
derechos como los de sus hijos recién nacidos están siendo desconocidos, porque
se está dando aplicación a una nueva normatividad que hace gravosa su
situación, porque al no cumplir el requisito por ella exigido (cotización
igual al período de gestación), su derecho a obtener las prestaciones económicas
derivadas de la licencia de maternidad ha sido negado. Al momento de su
afiliación al sistema, regían unas normas que establecían unos requisitos menos
rigurosos para acceder a esta  prestación (12 semanas de cotización antes
del parto).
4.2. Esta Corporación, en las sentencias
T-792 de 1998 y T-093 de 1999,  estableció que “...pese al cambio normativo que
se produjo en cuanto a los requisitos exigidos para el reconocimiento de las
prestaciones económicas derivadas de la licencia de maternidad, haciéndolos más
estrictos y restrictivos (decreto 806 de 1998), era necesario aplicar el
principio de favorabilidad para que quienes estuviesen en período de
gestación durante el cambio normativo, no viesen desmejorados sus derechos.
Derechos que,  pese a tener un carácter económico, son esenciales para la
protección de la mujer y el recién nacido, razón por la que,
excepcionalmente, pueden ser reconocidos a través de la acción de tutela...”.
En consecuencia, ha ordenado la inaplicación del artículo 63 del decreto 806 de
1998, para que la mujeres que se hubiesen afiliado con anterioridad a la
expedición del mencionado decreto (mayo 5 de 1998),  les fuese reconocida la
prestación económica derivada de la mencionada licencia.
4.3. Para esta Sala, el artículo 63 del
decreto 806 de 1998, está fijando un requisito que hace nugatorio el derecho de
la mujer a que se le reconozca la prestación económica derivada la licencia de
maternidad, hecho que en si mismo haría necesaria su inaplicación, a los casos
en revisión, por desconocer los derechos que la Constitución y los tratados
internacionales han consagrado en cabeza de la mujer parturienta  y el recién
nacido.
4.4. No existe, en principio, un medio de
defensa judicial al que puedan acudir las actoras para el reconocimiento de sus
derechos,  y que pueda considerarse idóneo para el efecto. La acción ordinaria
ante el juez laboral, e incluso la demanda de nulidad ante el contencioso
administrativo, no  pueden considerarse como medios eficaces para la protección
que se solicita a través de  la acción de tutela de la referencia.
“...para situaciones
como las consideradas en esta ocasión, que la mujer merece especial protección
durante el embarazo y después del parto, particularmente si es cabeza de
familia, y por tanto el Estado Social de Derecho, a través de sus jueces, está
obligado a velar por la intangibilidad de sus derechos, valiéndose de los
mecanismos consagrados por el ordenamiento jurídico, uno de los cuales es el
previsto en el artículo 86 de la Carta cuando otros instrumentos judiciales
resultan inoficiosos para ello." ( Sentencia T-270 de 1997. Magistrado
ponente, doctor Alejandro Martínez).
4.5.  Dentro de este contexto, es
necesario, a fin de dar efectividad al principio a la igualdad,  reiterar y
aplicar los considerandos expuestos en las sentencias T-792 de 1998 y T-093 de
1999,  a los casos en revisión, a efectos de otorgar  la protección que
demandaron las señoras Elizabeth Agudelo Moreno y Natalia Romero Bernal, en
contra de Saludcoop y el Instituto de los Seguros Sociales,  por no existir
circunstancia alguna que los haga disímiles a los casos analizados en las
referidas providencias, pues pese a que estas entidades promotoras, según las
normas que rigen la materia, son simples intermediarias ante el Fondo de
Solidaridad que gira los dineros para cubrir esta prestación, son las señaladas
entidades las que  deben responden antes sus afiliadas por los derechos que se
derivan de su vinculación para con éstas.
En consecuencia, habrá de revocarse los
fallos proferidos por el Juzgado Segundo  Penal del  Circuito de Rionegro
-Antioquia-, como el emitido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá, Sala Civil, dentro de los procesos de tutela instaurados por
las señoras Elizabeth Agudelo Moreno y Natalia Romero Bernal, en contra de
Saludcoop y el Instituto de los Seguros Sociales, respectivamente.
Por consiguiente, se ordenará al Saludcoop
y al Instituto de los Seguros Sociales inaplicar el artículo 63
del decreto 806 de 1998, para que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación del presente fallo, procedan a reconocer y
gestionar ante el Fondo de Solidaridad,  la licencia de maternidad a la que
puedan tener derecho  las señoras Elizabeth Agudelo Moreno y Natalia Romero
Bernal, a efectos de hacer efectiva la especial protección que la Constitución
prescribe para las mujeres en las condiciones en que se encuentran éstas  y sus
hijos recién nacidos.
III. Decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVÓCANSE los fallos
proferidos por el Juzgado Segundo Penal del  Circuito de Rionegro -Antioquia-,
como el emitido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de
Bogotá, Sala Civil, dentro de los procesos de tutela instaurados por las
señoras Elizabeth Agudelo Moreno y Natalia Romero Bernal, en contra de
Saludcoop y el Instituto de los Seguros Sociales, respectivamente.
En consecuencia, CONCÉDASE el amparo
solicitado por las actoras. ORDÉNASE a Saludcoop y al Instituto
de los Seguros Sociales, inaplicar el artículo 63 del decreto 806
de 1998, para que en el término de las  cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de la presente providencia, procedan a reconocer y gestionar
ante el Fondo de Solidaridad, la licencia de maternidad a la que puedan tener
derecho las señoras Elizabeth Agudelo Moreno y Natalia Romero Bernal.
Segundo: Por Secretaria General, líbrense
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
PABLO E. LEAL RUIZ
Secretario General (E)