T-656-07
(Proyecto de circulación restringida)
Sentencia
T-656/07
ENTIDADES TERRITORIALES Y
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Responsabilidad
en atención en salud de las personas vinculadas
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Regímenes
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Atención a personas no afiliadas a los regímenes subsidiado y
contributivo
ADMINISTRADORA DEL REGIMEN SUBSIDIADO-Obligaciones
frente a sus afiliados
ENTIDADES TERRITORIALES EN REGIMEN SUBSIDIADO DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-No pueden alegar
validamente a la luz de la Constitución la falta de presupuesto o de contratos
para negar el servicio
Referencia: expediente T-1616913
Acción de tutela instaurada por Blanca Odilia Martínez Pabón contra
la Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, DC.,
veintitrés (23) de agosto de dos mil siete (2007).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en
el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del fallo
dictado por el Juzgado Sexto Penal Municipal de Barranquilla que resolvió la
acción de tutela interpuesta por Blanca Odilia Martínez Pabón contra la
Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla.
I. ANTECEDENTES
El 12 de diciembre de 2006, la ciudadana Blanca
Odilia Martínez Pabón interpuso acción de tutela ante
el Juzgado Sexto Penal Municipal de Barranquilla contra la Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla, por considerar vulnerado su derecho
fundamental a la salud en conexidad con la vida digna.
Fundamentó su acción en los siguientes:
1. Hechos:
1.1 La
accionante indica que como consecuencia del censo
realizado por la Alcaldía Distrital de Barranquilla el día 10 de marzo de 2005,
mediante la ficha No. 150972, se encuentra registrada en el nivel uno (1) del
Sistema de Identificación y Selección de Potenciales Beneficiarios de Programas
Sociales – SISBEN
1.2 Sostiene que
de acuerdo con el diagnóstico de su  médico tratante adscrito a la Clínica La
Asunción, el Dr. Juan Carlos Márquez, en virtud de que padece una enfermedad
denominada “Carcinoma escamocelular moderadamente diferenciado infiltrante
´Cáncer´.”, necesita de “[c]ita por oncólogo ginecólogo, control de
radioterapia, medicamentos, laboratorio clínico,” para la recuperación de
su estado de salud.
1.3 Afirma que
la Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla, bajo el argumento de que no
cuenta con el presupuesto y los convenios con Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud requeridos para ello, negó la prestación de los servicios
médicos que necesita para la recuperación de su estado de salud.
1.4 Por último,
la actora manifiesta que no cuenta con los recursos económicos suficientes para
sufragar por su cuenta el tratamiento médico exigido ante la Secretaría de
Salud Distrital de Barranquilla.
2. Solicitud de tutela
2.1 Por lo anterior, el día 12 de
diciembre de 2006, la ciudadana Blanca Odilia Martínez Pabón interpuso acción de tutela ante el Juzgado Sexto
Penal Municipal de Barranquilla contra la Secretaría de
Salud Distrital de la misma ciudad, por considerar vulnerado su derecho fundamental a la salud en
conexidad con la vida digna.
2.2 En su criterio, la decisión de la Secretaría
de Salud Distrital de Barranquilla, en el sentido de negar el suministro del
tratamiento médico ordenado por su médico tratante, dado que no cuenta con los
medios económicos necesarios para acceder de manera particular a los servicios
médicos que requiere, constituye un obstáculo para la efectividad de su derecho
fundamental a la salud en conexidad con la vida digna.
2.3 Con fundamento en las consideraciones
y hechos descritos anteriormente,  Blanca Odilia Martínez Pabón solicitó que el juez de tutela ordenara a la Secretaría de Salud
Distrital de Barranquilla “[s]uministrar las siguientes órdenes de
servicios: cita por oncólogo ginecólogo, control de radioterapia, medicamentos,
laboratorio clínico y lo que llegare a necesitar en el presente y en el
futuro.”
3. Trámite de instancia
3.1 La acción de tutela fue tramitada
ante el Juzgado Sexto Penal Municipal de Barranquilla, el cual mediante auto
del día 14 de diciembre de 2006 ordenó su notificación a la Secretaría de Salud
Distrital de Barranquilla.
Respuesta de la Secretaría de Salud
Distrital de Barranquilla
3.2 Mediante escrito dirigido el día 19
de diciembre de 2006, la Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla,
actuando por intermedio del Jefe de la Oficina  Asesora Jurídica de la Alcaldía
Distrital de la ciudad, el Sr. Raymundo Francisco Morenco Boekhoudt, solicitó
ante el juez de instancia denegar la tutela interpuesta.
3.3 Para fundamentar su solicitud, la
Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla adujo que la razón por la cual la
accionante no ha recibido el tratamiento médico que requiere, obedece al
agotamiento de los recursos que destina periódicamente el Ministerio de la
Protección Social y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS)
para la atención en salud de la población vinculada al Sistema de Seguridad
Social en Salud de la jurisdicción del Distrito de Barranquilla. En este
sentido, la Secretaría manifestó: “[u]na vez sean girados estos recursos
procederemos a contratar con las IPS de este Distrito, de lo cual se le
informará a su despacho judicial de manera inmediata.”
3.4 En consideración de lo expuesto, dado
que las políticas financieras respecto de la atención en salud de la población
de escasos recursos es competencia del Ministerio de Protección Social y del
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS), y no de la Secretaría de
Salud Distrital de Barranquilla, la Entidad accionada solicitó ante el juez de
instancia no tutelar el derecho invocado.
4. Pruebas
relevantes allegadas en la instancia.
4.1 Folio 3,
cuaderno 2, recetario médico de la paciente Blanca Martínez Pabón, suscrito el
día 4 de diciembre de 2006 por el Dr. Juan Carlos  Márquez adscrito a la
Clínica La Asunción, en el cual se indica: “Consulta por Ginecólogo
oncólogo. R/. 1) Carcinoma de cuello uterino EIIB. Radioterapia pélvica 4.500
mg en fracciones de 180 mg. Mayo-julio 2006. 2) Braquiterapia Alta Tasa 500 mg
a puntos  a 6 aplicaciones. Sept.-oct. 2006.”
4.2 Folios 4,
cuaderno 2, recetario médico de la paciente Blanca Martínez Pabón, suscrito el
día 4 de diciembre de 2006 por el Dr. Juan Carlos  Márquez adscrito a la
Clínica La Asunción, en el cual se indica: “R/. Cita a control de
radioterapia en 2 meses.”
4.3 Folios 5 –
6, cuaderno 2, recetario médico de la paciente Blanca Martínez Pabón, suscrito
el día 27 de noviembre de 2006 por el Dr. Luis Castellón Armella adscrito al
Centro de Oncología y Hematología ONCOMEDIC, mediante la cual se ordenan
exámenes médicos y medicamentos.
4.4 Folio 8,
cuaderno 2, diagnóstico médico de la paciente de 63 años de edad Blanca
Martínez Pabón, suscrito el día 5 de enero de 2005 por el Dr. Eduardo Urdaneta
adscrito a la Unidad Médica Villa Contry, mediante el cual se indica que padece
de “Carcinoma Escamocelular Moderadamente Diferenciado Infiltrante.”
4.5 Folio 10,
cuaderno 2, copia de la ficha de identificación en el SISBEN del núcleo
familiar de la Sra. Blanca Odilia Martínez Pabón, No. 150972, suscrita el día
10 de marzo de 2005 por el Jefe de la Oficina del SISBEN de la Alcaldía
Distrital de Barranquilla, el Sr. Roberto Santiago. En ella, se indica que la
Sra. Blanca Odilia Martínez Pabón se encuentra clasificada en el nivel 1 del
SISBÉN.
5. Pruebas
practicadas por la Corte Constitucional
5.1 Por encontrar necesario para la
adecuada protección del derecho fundamental invocado, y con el fin de contar
con mayores elementos de juicio al momento de proferir el fallo, el Magistrado
sustanciador mediante Auto del 11 de julio de 2007, dispuso que la Secretaría
General de esta Corporación oficiara a la Clínica La
Asunción y al Centro de Oncología y Hematología
ONCOMEDIC de la ciudad de Barranquilla, para que a través de sus respectivos
representantes legales, respondieran cuestiones relacionadas con la prestación
de sus servicios a la accionante; la existencia de una relación  contractual
con la Secretaria de Salud Distrital de Barranquilla para el efecto; el estado
de salud actual de la Sra. Martínez Pabón; y los servicios médicos que aquella
necesita.
5.2 En escrito dirigido a la Corte
Constitucional el día 25 de julio de 2007, el Jefe del Departamento Jurídico de
la Clínica La Asunción, el Sr. Jaime Díaz Peláez, indicó que de conformidad con
el convenio sucrito para el efecto con la Secretaría de Salud Distrital de
Barranquilla, esta IPS ha prestado a la Sra. Blanca Martínez Pabón los
servicios médicos de radioterapia y braquiterapia de alta tasa de dosis.
En este sentido, sostuvo que de acuerdo
con valoración médica efectuada el día 28 de marzo de 2007, “[l]a Sra.
Blanca Martínez Pabón requiere actualmente de la realización de un TAC de
abdomen total con contraste y una Cistoscopia con la finalidad de descartar la
persistencia tumoral”
Por último, la Clínica La Asunción señaló
que “[n]o le ha negado en ningún momento [a la Sra. Martínez Pabón], la
prestación de los servicios médicos contratados [con la Secretaría de Salud
Distrital de Barranquilla] y legalmente habilitados, los cuales son
Radioterapia y Braquiterapia de alta tasa de dosis.”
5.3 Por su parte, la representante legal
del Centro de Oncología y Hematología ONCOMEDIC, la Sra. Carmen Alicia Castro,
en escrito dirigido a la Corte Constitucional el día 25 de julio de 2007,
afirmó que la Sra. Martínez Pabón recibió en una sola oportunidad los servicios
médicos prestados por esta Entidad. Al respecto, manifestó que en dicha
oportunidad “[s]e le solicitaron laboratorios y se le indicó tratamiento con
Metronidazol.”
Así mismo, la IPS ONCOMEDIC explicó que
para el efecto, suscribió un convenio con la Secretaría de Salud Distrital de
Barranquilla. En este orden, la IPS precisó: “A la paciente Blanca Odilia
Martínez Pabón se le atendió con base en una orden de consulta de bajo costo,
con la cual la Sra. Pabón, canceló $12.000. (…) De manera ocasional la
Secretaría de Salud [Distrital de Barranquilla] remite pacientes para
que se les haga una consulta y el paciente debe cancelar la suma mencionada. La
Unidad de Oncología Médica de ONCOMEDIC Ltda., no se negó a hacerle la consulta
de bajo costo a la paciente, solicitada por la Secretaría de Salud [Distrital
de Barranquilla]. Y se le atendió nuevamente en consulta que es lo único
convenido con la Entidad, mediante la modalidad ya citada, porque la paciente,
no volvió a ser remitida, ni nos informó en forma voluntaria de su estado de
salud.”
Adicionalmente, la IPS sostuvo que dado
lo anterior, desconoce el estado de salud actual de la accionante, y en
consecuencia, la atención médica que requiere para la recuperación de su estado
de salud.
II. SENTENCIA QUE SE REVISA
En sentencia única instancia del día 22
de diciembre de 2006, el Juzgado Sexto Penal Municipal de Barranquilla negó el
amparo invocado.
Para el efecto, el juez de tutela argumentó que de
acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, “Se observa que a la
accionante le han venido suministrando el tratamiento requerido.”
Adicionalmente, estimó que tal y como lo indicó la
Entidad accionada en el escrito de contestación de la acción de tutela, la
actora no ha recibido la atención médica que necesita por razones ajenas a la
Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla, pues los recursos económicos
para suministrar dicha atención, no han sido remitidos por el Ministerio de
Protección Social y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
LA CORTE.
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991 y con la selección y el reparto efectuados el 31 de mayo de 2007, esta
Sala es competente para revisar la decisión judicial mencionada.
2. Problema Jurídico
2.1 De acuerdo con los hechos expuestos,
en el presente caso corresponde a la Corte Constitucional examinar el siguiente
problema jurídico: ¿ la Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla vulnera
el derecho fundamental a la salud en conexidad con la vida digna de la Sra.
Blanca Martínez Pabón, al negar la prestación de los servicios médicos que
requiere para la recuperación de su salud, con fundamento en la falta de
disponibilidad presupuestal y de convenios con Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud para ello?
2.2 Para dar
solución al problema jurídico planteado, en primer lugar, esta Sala, se
referirá a la responsabilidad de las entidades territoriales en la atención
médica de las personas vinculadas al Sistema General de Seguridad Social en
Salud. En segundo lugar, reiterará el criterio jurisprudencial que la Corte
Constitucional ha definido respecto de la falta de presupuesto o de convenios
como justificación no válida a la luz de la constitución Política, para que las
entidades de salud nieguen la atención médica que los pacientes requieren para
su recuperación.
2.3 Finalmente,
y con base en lo anterior, ésta Sala determinará si es menester amparar el
derecho fundamental a la salud en conexidad con la vida digna de la Sra. Blanca
Martínez Pabón, presuntamente vulnerado por la Secretaría de Salud Distrital de
Barranquilla.
3. Responsabilidad de las entidades
territoriales en la atención en salud de las personas vinculadas al Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
3.1 El artículo 49 de la Constitución
Política dispone que el Estado es responsable de garantizar a todas las
personas el acceso al servicio público de atención en salud. Razón por la cual,
en concordancia con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad,
le corresponde la organización, dirección y reglamentación de dicho servicio.
En este orden, hace parte de sus funciones la definición de las normas y políticas
que las entidades privadas que prestan los servicios de salud deben cumplir,
así como la de ejercer su vigilancia y control.[1]
3.2 En desarrollo de la norma
constitucional, el Congreso de la República expidió la ley 100 de 1993 “Por
la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras
disposiciones”. En su contenido se encuentra prevista la regulación del
conjunto de instituciones públicas y privadas que integran el Sistema, así como
las normas y procedimientos orientados al funcionamiento de los regímenes de
pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales
complementarios contenidos en la ley.
3.3 Así, con el objetivo de “[r]egular
el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso en toda la
población al servicio en todos los niveles de atención”[2], el
legislador dispuso la creación de dos regímenes de afiliación al Sistema de
Seguridad Social en Salud: el régimen subsidiado y el régimen contributivo. En
este sentido, indicó que “[t]odo colombiano participará en el servicio
esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud.”,
para ello, “Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo
o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados.”[3]
3.4 En  efecto, en concordancia con el artículo
157 de la ley 100 de 1993, los participantes vinculados al Sistema de Seguridad
Social en Salud, “[s]on aquellas personas que por motivos de incapacidad de
pago y mientras logran ser beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho
a los servicios de atención de salud que prestan las instituciones públicas y
aquellas privadas que tengan contrato con el Estado.”
3.5 En relación con la atención médica de
los pacientes vinculados al Sistema de Seguridad Social en Salud, el artículo 3
del Acuerdo 77 de 1997 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, por el cual se define la forma y condiciones de
operación del régimen subsidiado, señala que en los municipios, la identificación de los
potenciales beneficiarios del régimen subsidiado se hará mediante la aplicación
de la encuesta que el Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas
Sociales - SISBEN prevé para este fin. En este sentido, en su artículo 49, el
Acuerdo indicado determina que todas aquellas personas que se encuentren en el
listado de potenciales beneficiarios del régimen subsidiado deben ser
atendidas, en calidad de participantes vinculados al Sistema, en las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas o privadas o en las
Empresas Sociales del Estado que hayan suscrito contrato con el Estado para
esto con cargo a los recursos del subsidio a la oferta.
3.6 Ahora bien,
el artículo 33 del Decreto 806 de 1998 “Por el cual se reglamenta la afiliación al
Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del
servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de
interés general, en todo el territorio nacional.”, dispone que, las
personas vinculadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, tendrán
acceso a los servicios de salud que prestan las instituciones públicas y
aquellas privadas que tengan contrato con el Estado, mientras se garantiza su afiliación al régimen subsidiado a
través de la asignación de un Empresa Promotora de Salud de dicho régimen.
3.7
Es así como la ley 715 de 2001 “Por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros”, en su artículo
43, dispone que les corresponde a los departamentos
gestionar la prestación de los servicios de salud, de manera oportuna,
eficiente y con calidad a la población vinculada al Sistema, que resida en su
jurisdicción, mediante Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas
o privadas. También
les corresponde la financiación -con recursos propios o asignados por concepto de participaciones-, de la prestación
de servicios de salud de esta población, así como la organización, dirección,
coordinación y administración de la red de instituciones prestadoras de
servicios de salud públicas en el departamento.
Por su parte, el artículo 44 de la ley en comento, indica que los
municipios tiene la responsabilidad de dirigir y coordinar la prestación de los
servicios de salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual, deben identificar a la población pobre de su territorio a fin de
seleccionar los potenciales beneficiarios del Régimen Subsidiado, y financiar o cofinanciar su afiliación a dicho Régimen.
Por último, con relación a la responsabilidad en la
atención en salud de las personas vinculadas al Sistema General de Seguridad
Social en Salud, el artículo 45 de la ley dispone que los
distritos tienen las mismas competencias que los municipios y departamentos,
excepto aquellas que correspondan a la función de intermediación entre los
municipios y la Nación.
3.8
En suma, si bien las personas vinculadas al Sistema de Seguridad Social en
Salud no se encuentran afiliadas a los regímenes subsidiado y contributivo,
tienen derecho a recibir la atención médica que requieran. Para ello, el
Estado, con cargo a los recursos del subsidio a la oferta, a través de sus
entes territoriales, deberá suscribir los contratos respectivos con
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas o privadas o con las
Empresas Sociales del Estado. En este orden, les corresponde a los
departamentos gestionar y financiar la atención en salud de la población
vinculada al Sistema que resida en su jurisdicción; y a los municipios,
adelantar el censo de identificación de los potenciales beneficiarios del
Régimen Subsidiado y financiar
o cofinanciar su afiliación a éste. Por su parte, los distritos tienen las
mismas competencias que los departamentos y los municipios, excepto aquellas
relacionadas con sus funciones de intermediación entre los municipios y la
Nación.
4. Protección
del derecho fundamental a la salud en conexidad con la vida digna. La falta de
presupuesto o de convenios no es una justificación valida a la luz de la
Constitución, para que las entidades de salud nieguen la atención médica
requerida por un paciente. Reiteración de Jurisprudencia.
4.1 Con fundamento en el artículo 49 de
la Constitución Política, la Corte se ha referido en múltiples sentencias al
contenido y alcances del derecho a la salud. En este sentido, la jurisprudencia
constitucional ha indicado que la protección del derecho a la salud está
determinada por su condición de derecho fundamental autónomo o por conexidad
con derechos fundamentales. Así, en varias oportunidades, esta Corporación ha
sostenido que el derecho a la salud es un derecho fundamental autónomo, en el
caso de los niños, las personas de la tercera edad y las personas con
discapacidad física o mental;[4]
y por conexidad, en los eventos en que su vulneración o amenaza deriven en la
afectación de los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal y la
dignidad humana.[5]
Conforme a esta distinción, la Corte ha entendido que la acción de tutela es el
mecanismo idóneo y preferente para garantizar la protección del derecho a la
salud.
4.2 Dado lo anterior, con el propósito de
garantizar la protección del derecho a la salud como derecho fundamental
autónomo o por conexidad con los derechos fundamentales, en reiteradas
ocasiones, la Corte Constitucional ha indicado que las entidades prestadoras de
los servicios de salud y el Estado por intermedio de sus secretarías de salud
en el orden territorial, tienen la responsabilidad de disponer de todos los
medios que se encuentren a su alcance para que los usuarios del Sistema General
de Seguridad Social en  Salud, conserven y restablezcan su estado de salud.[6]
4.3 Por ello, la Corte ha insistido en
que las Empresas Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado y las secretarías
de salud en el orden territorial, no pueden alegar la falta o agotamiento del
presupuesto, o la ausencia o vencimiento de contratos o convenios, para negar
la atención médica que requieran sus usuarios, pues una conducta en esta
dirección vulnera el derecho fundamental de los pacientes a la salud en
conexidad con la vida digna. Esto por cuanto, (i) la
tardanza injustificada en la prestación de los servicios médicos que un
paciente requiere, prolonga sus padecimientos, y por lo tanto, disminuye sus
condiciones de vida en términos de dignidad; (ii) la efectividad de un
derecho fundamental no puede depender de los recursos económicos o de los
trámites administrativos que las entidades responsables deban gestionar para
este fin; y, (iii) la falta de los recursos económicos o de contratos para la
prestación de los servicios médicos a la población, son cargas de tipo
administrativo cuya responsabilidad debe ser asumida por las entidades que
integran el Sistema de Seguridad Social en Salud, y no por sus usuarios.
Sobre el particular, en la sentencia
T-812 de 1999, la Corte precisó:
“Los beneficiarios del sistema de salud, ha
dicho la Corte, no deben padecer los inconvenientes de carácter presupuestal
que atraviesan las entidades encargadas de prestar el servicio. Los
pacientes no pueden ver obstaculizado o impedido su tratamiento médico, por
razón de los trámites internos adelantados por las entidades de salud.
Estos procedimientos burocráticos deben ser ajenos a la prestación misma del
servicio y, por tanto, no deben afectar la protección ofrecida por el Estado en
esta materia.[7] Además, ha dicho la
jurisprudencia, quien presta un servicio de salud no debe efectuar acto
alguno que pueda comprometer la continuidad del servicio y en consecuencia la
eficiencia del mismo. Es obligación primordial, tanto de las entidades
estatales como de los particulares que participen en la prestación del servicio
público de salud, garantizar su continuidad.[8]” (Negrilla fuera del texto original)
Así mismo, en la sentencia T-808 de 2004,
la Corte afirmó:[9]
“[e]s claro que tales entidades [prestadoras de los servicios de salud]
no pueden excusar la inoportuna prestación de algún servicio asistencial
requerido por un usuario del sistema, con base por ejemplo, en
desordenes administrativos al interior de la EPS o ARS o de la Secretaría de
Salud respectiva, o la falta de presupuesto o la ausencia o vencimiento de
un contrato con las instituciones prestadoras de salud públicas o privadas,
pues el usuario –sujeto pasivo de la relación- no tiene por qué soportar la
ineficiencia del Sistema. En tales situaciones la Corte Constitucional
ha considerado que el proceder de tales entidades es negligente. Así ha
dispuesto que no llevar a cabo los exámenes y proce­dimientos ordenados por
el médico tratante con la urgencia que el paciente pueda requerirlos, por
existir incumplimiento de las obligaciones contractuales con aquellas
instituciones a las que ha ordenado la práctica de dichos procedimientos,
constituye un demora injustificada en la prestación del servicio de salud, y
una violación de los derechos funda­mentales del petente.”  (Negrilla
fuera del texto original).
4.4 En síntesis, a fin de garantizar la
prestación y continuidad del servicio de salud, las Empresas Promotoras de
Salud del Régimen Subsidiado y las secretarías de salud en el orden
territorial, no pueden alegar válidamente a la luz de la Constitución la falta
de presupuesto o de contratos para negar a sus usuarios dichos servicios. Esto, en razón de que la omisión o negligencia en la
prestación de la atención médica que un paciente requiere, con fundamento en
trámites administrativos, presupuestales o contractuales, desconoce su derecho
fundamental a la salud en conexidad con la vida digna pues prolonga
ostensiblemente sus padecimientos, y por tanto, desmejora su calidad de vida en
condiciones dignas.
5. Estudio del caso concreto.
5.1 En virtud de los hechos que fundamentan la presente acción de
tutela y de las reglas jurisprudenciales expuestas, como pasará a demostrarse,
la Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla vulneró el derecho fundamental
a la Salud en conexidad con la vida digna de la Ciudadana Blanca Odilia
Martínez Pabón, y en consecuencia, esta Corte concederá el amparo invocado.
5.2 En efecto, con base en las pruebas
que obran en el expediente de tutela, se encuentra probado que la Sra. Martínez
Pabón padece de Cáncer, razón por la cual, para
el mejoramiento de su estado de salud requiere de la
continuidad en la prestación de los servicios médicos de radioterapia y
braquiterapia de alta tasa de dosis, la realización de un TAC de abdomen total
con contraste, la práctica de una Cistoscopia;[10]
atención por parte de médicos especialistas en oncología y ginecología;[11] y la realización de
exámenes médicos, así como el suministro de medicamentos.[12] Entonces, para esta
Sala es claro que el derecho invocado tiene el carácter de fundamental, pues la
falta del tratamiento médico señalado, amenaza sus derechos fundamentales a la
vida digna y a la integridad personal.
5.3 Así mismo, en concordancia con el folio 10 del cuaderno 2 del
expediente de tutela, se encuentra probado que la Sra. Blanca Odilia Martínez
Pabón tiene la calidad de participante vinculada al Sistema de Seguridad Social
en Salud, pues no se ha efectuado su afiliación a una EPS del Régimen
Subsidiado y se encuentra clasificada en el nivel 1 del SISBÉN; esto, de
acuerdo con la ficha de identificación en el SISBEN No. 150972, suscrita el día
10 de marzo de 2005 por el Jefe de la Oficina del SISBEN de la Alcaldía
Distrital de Barranquilla.
5.4 En este sentido, en consideración de lo sostenido por la actora
en su escrito de tutela, y por la Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla
durante el trámite de la acción, la Sra. Martínez Pabón no ha recibido el
tratamiento médico que requiere como consecuencia del agotamiento de los
recursos económicos que destinan periódicamente el Ministerio de la Protección
Social y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) para la
atención en salud de la población vinculada al Sistema de Seguridad Social en
Salud del Distrito de Barranquilla.
Adicionalmente, la actora señaló que la negativa por parte de la
Entidad accionada respecto de los servicios de salud que necesita, también se
fundamenta en la ausencia de los convenios correspondientes entre Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud y la Secretaría de Salud Distrital de
Barranquilla. Para esta Sala, dado que esta afirmación no fue refutada por la
Entidad accionada durante el trámite de tutela, en aplicación del artículo 20
del Decreto 2591 de 1991 reglamentario de la acción de tutela, para efectos del
presente fallo se tendrá por cierta.[13]
5.5 Ahora bien, como se indicó en los fundamentos jurídicos de esta
Sentencia, los participantes vinculados al Sistema de Seguridad Social en Salud
tienen derecho a recibir atención médica en las Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud públicas o privadas o en las Empresas Sociales del Estado,
con las cuales, el Estado, a través de sus entes territoriales, haya suscrito
contrato o convenio para el efecto. En este orden, como se dijo anteriormente,
en el caso particular de los distritos, dado que en esta materia tienen la
misma competencia de los departamentos y los municipios, tienen la
responsabilidad de gestionar y financiar la atención en salud de la población
vinculada al Sistema de Seguridad Social en Salud que resida en su
jurisdicción, y de adelantar el censo de identificación de los potenciales
beneficiarios del Régimen Subsidiado y financiar o cofinanciar su afiliación a éste.[14]
5.6 Es decir, en el presente caso es claro que
en virtud de la condición de la Sra. Martínez Pabón como participante vinculada
al Sistema de Seguridad Social en Salud, y de que aquella reside en la ciudad
de Barranquilla, la Secretaría de Salud Distrital de dicha ciudad tiene la responsabilidad
de garantizar los servicios médicos que la actora necesita para mejorar su
estado de Salud. Para esto, con fundamento en la ley, la Secretaría de Salud
Distrital de Barranquilla tiene la obligación de gestionar los recursos
necesarios para permitir el acceso de la accionante a la atención médica
requerida y de suscribir los contratos respectivos con Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud públicas o privadas o con Empresas Sociales
del Estado.
5.7 En este orden de ideas, en concordancia con
el criterio jurisprudencial expuesto en las consideraciones generales de este
fallo, la Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla
no puede alegar válidamente a la luz de la Constitución la falta de presupuesto
o de contratos para negar a la Sra. Martínez Pabón los servicios médicos que
necesita como consecuencia de sus padecimientos de salud, pues una decisión en
este sentido, como se señaló anteriormente, vulnera su derecho fundamental a la
salud en conexidad con la vida digna.
Esto por cuanto, (i) durante el trámite de
la presente acción quedó probado que la Sra. Martínez Pabón requiere de
atención médica inmediata para la recuperación de su salud, y  por tanto, para
evitar la disminución de su calidad de vida en términos de dignidad; (ii)
la efectividad del derecho fundamental a la salud en conexidad con la vida
digna de la actora, no puede depender de los recursos o de los trámites
administrativos que la Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla deba
gestionar para este fin; y, (iii) la falta de los recursos o de contratos para
la prestación de la atención médica en comento, son cargas de tipo
administrativo cuya responsabilidad recae sobre la Entidad accionada y no sobre
la actora.
5.8 Por
último, esta Sala estima necesario advertir que de acuerdo con lo indicado en
el escrito de tutela, la Sra. Martínez Pabón es una mujer de escasos recursos
económicos que no está en capacidad de asumir el costo de del tratamiento
médico que necesita, lo que incluye por supuesto, el valor de los copagos o
cuotas moderadoras que debe cancelar para el efecto. Adicionalmente, en este
sentido, resulta importante resaltar que la accionante se encuentra clasificada
en el nivel 1 del SISBÉN, razón por la cual, en atención a la jurisprudencia
constitucional, es admisible presumir que carece de los medios económicos
suficientes para sufragar el valor de dicho tratamiento médico y de los copagos
o cuotas moderadoras referidos.[15]
Por lo
anterior, esta Sala aplicará en el presente caso el criterio jurisprudencial de
esta Corte según el cual, con el propósito de garantizar la efectividad del
derecho fundamental a la salud en conexidad con la vida digna, corresponde la
inaplicación de las normas legales y reglamentarias que prevén la exigencia de
pagos compartidos y de cuotas moderadoras en los casos en que los afiliados,
beneficiarios o participantes vinculados del sistema de seguridad social en salud,
en razón de su situación económica, no puedan efectuar su costo para acceder a
la prestación de los servicios médicos que requieren.[16]
Así, en
atención del criterio jurisprudencial indicado, la Secretaría de Salud
Distrital de Barranquilla no podrá exigir a la actora pagos compartidos o
cuotas moderadoras por los servicios médicos que le sean prestados a partir de
la notificación de esta Sentencia.
5.9 En conclusión, en virtud de que en el presente caso se encuentra
establecido (i) que la Sra. Martínez Pabón padece de una enfermedad que
requiere de atención médica inmediata; (ii) que la Secretaría de Salud
Distrital de Barranquilla, para negar dicha atención, adujo argumentos de tipo
administrativo que desconocen sus obligaciones legales y constitucionales, y
que con ello, vulneró el derecho fundamental a la salud en conexidad con la vida
digna de la actora, esta Corporación revocará la sentencia única de instancia
proferida por el Juzgado Sexto Penal Municipal de Barranquilla el día 22 de
diciembre de 2006, y en su lugar, concederá el amparo invocado.
5.10 En consecuencia, la Corte ordenará a la Secretaría de Salud
Distrital de Barranquilla que dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación de esta Sentencia, y conforme a lo ordenado por el médico
tratante, proceda a ordenar la continuidad en la prestación de los servicios
médicos de radioterapia y braquiterapia de alta tasa de dosis; la realización
de un TAC de abdomen total con contraste y demás exámenes diagnósticos que se
requieran para establecer su estado de salud; la práctica de una Cistoscopia;
atención por médicos especialistas en oncología y ginecología; y el suministro
de los medicamentos que la accionante necesite.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.
REVOCAR la decisión adoptada el día veintidós (22)
de diciembre de 2006 por el Juzgado Sexto Penal Municipal de Barranquilla
dentro del trámite de la acción de tutela instaurada por Blanca Odilia Martínez
Pabón contra la Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla, y en su lugar, CONCEDER
el amparo de su derecho fundamental a la salud en conexidad con la vida
digna.
Segundo.-
ORDENAR a la Secretaría de Salud Distrital de
Barranquilla, que dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta Sentencia,
conforme a lo ordenado por el médico tratante, proceda a prestar, si aún no lo
ha hecho, los siguientes servicios médicos a la Sra. Blanca Odilia Martínez
Pabón: radioterapia y braquiterapia de alta tasa de dosis; la realización de un
TAC de abdomen total con contraste y demás exámenes diagnósticos que se
requieran para establecer su estado de salud; la práctica de una Cistoscopia;
atención por médicos especialistas en oncología y ginecología; y el suministro
de los medicamentos que la accionante necesite.
Para el
cumplimiento de esta orden, la Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla no
podrá exigir a Blanca Odilia Martínez Pabón pagos compartidos o cuotas moderadoras
por los servicios médicos que le sean prestados a partir de la notificación de
esta Sentencia.
Tercero.- DÉSE cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sobre las obligaciones internacionales del
Estado colombiano con relación a la protección del derecho a la salud, se puede
consultar el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y culturales, incorporado al ordenamiento jurídico colombiano mediante
la ley 74 de 1968.
[2] Ley 100 de 1993, artículo 152.
[3] Ley 100 de 1993, artículo 157.
[4] Ver las sentencias: T-085 de 2006, T-704 de 2005, T-646 de 2005, T-598
de 2005, T-364 de 2005, T-519 de 2004, T-850 de 2002, T-1081 de 2001, T-822 de
1999, SU-562 de 1999, T-209 de 1999 y  T-248 de 1998.
[5] Al respecto, se pueden consultar las siguientes sentencias: T-133 de
2007, T-964 de 2006, T-888 de 2006, T-913 de 2005, T-805 de 2005 y T-372 de
2005.
[6] Sobre el particular, se pueden consultar, entre otras, las sentencias:
T-426 de 2007, T-273 de 2007, T-778 de 2006, T-702 de 2006, T-441 de 2006 y
T-945 de 2005, T-635 de 2001, T-285 de 2000, .
[7] Cfr. sentencia T-428 de 1998.
[8] Cfr. Sentencias T-428 de 1998,
T-059 de 1997 y T-109/99.
[9] MP Dra. Clara Inés Vargas.
[10] Cfr. Folios 21 y 22, cuaderno 1.
[11] Cfr. Folio 3, cuaderno 2.
[12] Cfr. Folios 5 – 6, cuaderno 2 y folios 25 y 26, cuaderno
1.
[13] Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política.”, artículo 20: “Presunción de veracidad.
Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por
ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime
necesaria otra averiguación previa.”
[14] Cfr. Fundamento
jurídico 3.7 de esta Sentencia.
[15] Sobre el particular, se pueden consultar la sentencias T-310 de 2006
M.P. Humberto Sierra Porto.
[16] Al respecto, se pueden consultar, entre otras,  las sentencias
T-301 de 2007, T-548 de 2005, T-720 de 2005, T-908 de 2004, T-829 de 2004,
T-743 de 2004 y T-714 de 2004.