T-363-17
Sentencia T-363/17
CARENCIA ACTUAL DE
OBJETO-Fenómeno que puede presentarse a partir de dos
eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: hecho superado y daño
consumado
La
carencia actual de objeto se presenta durante el trámite del proceso por hecho
superado cuando la situación que genera la amenaza o
vulneración de los derechos fundamentales invocados se supera,
en estos casos no es necesario el pronunciamiento de fondo por parte del juez,
salvo que se requiera precisar al agente transgresor que su acción u omisión
fue contraría a los derechos constitucionales.
CARENCIA ACTUAL DE
OBJETO POR HECHO SUPERADO-Configuración
ACCION DE TUTELA
PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia
excepcional
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Concepto, naturaleza y protección
constitucional
PENSION DE INVALIDEZ-Finalidad
FECHA DE
ESTRUCTURACION DE INVALIDEZ POR PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL
PENSION DE INVALIDEZ
DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O CONGENITA-Fecha de estructuración de la invalidez desde el momento de la pérdida
permanente y definitiva de la capacidad laboral
CARENCIA ACTUAL DE
OBJETO POR HECHO SUPERADO-Se reconoció pensión de
invalidez
ACCION DE TUTELA
PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Se exhorta
a Colpensiones para que dé cumplimiento a las reglas jurisprudenciales más
recientes frente al acceso a la pensión de invalidez de aquellas personas que
sufren enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas
Referencia: Expediente T- 5.959.835
Acción de tutela formulada por Luis Alfonso Rojas Sánchez contra
Colpensiones.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., primero (1) de junio
dos mil diecisiete (2017).
La Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Carlos Bernal Pulido, José
Antonio Cepeda Amarís (e), y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, específicamente, las previstas
en el Artículo 241, numeral 9° de la Constitución Política y en los Artículos
33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los
fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Octavo Administrativo
Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 8 de julio de 2016, y en segunda
instancia, por el Tribunal Administrativo de Santander, el 24 de agosto del
mismo año, dentro del proceso de tutela de Luis Alfonso Rojas Sánchez contra
Colpensiones.
El expediente de
la referencia fue seleccionado para revisión mediante Auto del 14 de febrero de
2017, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos.
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Luis
Alfonso Rojas Sánchez promovió acción de tutela contra Colpensiones, al considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital, a la seguridad social y “los
principios de solidaridad, universalidad, y derechos de las personas en
situación de discapacidad”, por cuanto la mencionada entidad le negó
el reconocimiento de la pensión de invalidez.
1. Hechos.
1.1.
El 16 de abril del 2010, la Gerencia Nacional de Atención del
Pensionado del Instituto del Seguro Social calificó al señor Luis Alfonso Rojas
Sánchez con una pérdida de la capacidad laboral del 73,07% y se determinó como fecha
de estructuración el 21 de julio de 2008, cuya enfermedad es de origen común.
1.2.
El 6 de septiembre de 2012, el actor radicó solicitud de pensión de
invalidez ante la entidad demandada, la cual mediante Resolución No. 008094 del
6 de febrero de 2013, negó el reconocimiento de dicha pensión, bajo el
argumento que no cumplía con los requisitos del artículo 1° de la Ley 860 de
2003, es decir haber cotizado 50 semanas dentro de los tres (3) años anteriores
a la fecha de estructuración de la invalidez.
1.3.
Ante la negativa de Colpensiones, el señor Rojas Sánchez manifestó que
inició “proceso ordinario laboral, el cual fue resuelto por sentencia del 22
de octubre de 2013, se profirió sentencia de primera instancia, por el JUZGADO
QUINTO LABORAL de B/GA, rad-.2013-105, en la cual se niega la pensión de
invalidez, con el argumento de que no se cumple las 50 semanas dentro de los
tres años anteriores a la estructuración de la invalidez, que exige el artículo
39 de la ley 100 de 1993, modificado por el art. 1 de la ley 860 de 2003, que
la estructuración de invalidez aconteció en vigencia de la ley 860 de 2003
(sic).”
1.4.
Señaló que en segunda instancia, el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bucaramanga, Sala Laboral mediante sentencia proferida el 22 de
octubre de 2013, confirmó la decisión.
1.5.
El accionante formuló acción de tutela contra las decisiones proferidas
en el proceso ordinario, la cual fue negada por la Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Laboral mediante sentencia del 30 de julio de 2014 y
confirmada por la Sala de Casación Penal en fallo de 11 de noviembre del mismo
año.
1.6.
Afirmó que ha cotizado un total de 964,43 semanas al 31 de enero de 2016
al sistema de seguridad social. Debido a su estado de salud, su esposa es quien
lo ayuda a movilizarse y a realizar sus actividades diarias.
1.7.
En consecuencia, solicitó la revocatoria de la resolución administrativa
proferida por Colpensiones que negó la pensión de invalidez, y en su lugar,
ordenar a la entidad mencionada que en reconozca y pague la pensión a partir de
la fecha en que se realizó la última cotización al sistema.
2.      Material probatorio obrante en el expediente.
2.1. Fotocopia de orden medica
del 14 de diciembre de 2011, en la cual el doctor Félix Rincón Díaz certificó
que “el paciente Luis Alfonso Rojas Sánchez con cc 5671297 de lebrija –
presenta enfermedad de Parkinson crónica bilateral avanzada, que le ha
producido incapacidad permanente desde hace un año - la enfermedad le ha
impedido trabajar – la incapacidad es definitiva ya que la enfermedad es
progresiva e irreversible”[1].
2.2. Fotocopia
del reporte de semanas cotizadas en pensiones, período de informe: enero 1967 a
junio de 2016 [2].
2.3. Copia
del dictamen sobre la pérdida de capacidad laboral No. 2165, proferida por el
ISS, del 16 de abril de 2010 en el que se determina el 73.07 % de invalidez,
con fecha de estructuración del 21 de julio de 2008, por enfermedad de
Parkinson[3].
2.4. Fotocopia de consulta de neurología expedida por el doctor
Félix Rincón Díaz, de fecha 24 de julio de 2015[4].
2.5. Fotocopia de Resolución No.
GNR 008094 del 6 de febrero de 2013 de Colpensiones, en el que se niega el
reconocimiento y pago de la prestación, al no cumplir con el número de semanas
cotizadas requeridas[5].
2.6.
Fotocopia de notificación de
resolución que resuelve una solicitud de prestaciones económicas, de fecha 8 de
febrero de 2013[6].
3.      Actuación procesal.
Mediante Auto del 24 de junio de
2016, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de
Bucaramanga avocó
conocimiento de la acción de tutela y corrió traslado a la entidad accionada,
para que ejerciera su derecho de defensa.
4. Respuesta de la entidad
accionada.
4.1. Colpensiones.
En escrito radicado el 29 de junio de
2016[7], el
Vicepresidente Jurídico y Secretario General (A) de la Administradora
Colombiana de Pensiones Colpensiones contestó la tutela solicitando declarar improcedente,
ya que la entidad no ha vulnerado derecho alguno. A su vez manifestó, que la
entidad proporcionó respuesta a la solicitud de reconocimiento de pensión de
invalidez mediante la resolución GNR 008094 del 6 de febrero de 2013, la cual negó
lo pedido, por cuanto no cumplía con los requisitos de las semanas cotizadas.
Adicionalmente, señaló que el
accionante acudió “a la vía ordinaria ante el Juzgado 5 Laboral del Circuito
de Bucaramanga para el reconocimiento de la pensión de invalidez, pretensión
que le fue negada y confirmada en segunda instancia por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bucaramanga. Ante la negativa obtenida por vía ordinaria,
el señor LUIS ALFONSO ROJAS SÁNCHEZ interpone tutela contra las decisiones
proferidas con el propósito de que fueran recovadas, la cual fue conocida por
la Corte Suprema de Justicia radicado 1100102050002014013900 quien mediante
fallo proferido el 30 de julio de 2014, negó el amparo solicitado”.
5.      Sentencias objeto de revisión
5.1 Decisión de primera
instancia
Mediante providencia del 8 de julio
de 2016, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga
tuteló los derechos fundamentales invocados por el actor, al considerar que si
bien el demandante para la fecha en la cual se emitió la resolución por parte
de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones no cumplía con los requisitos
para acceder a la pensión, no impedía que el señor Rojas continuará cotizando
al régimen de pensiones. Dado que le asiste el derecho a realizar “aportes
siempre que su capacidad laboral lo permita, y puesto que como se encuentra
acreditado con los reportes de semanas cotizadas en pensiones, la pérdida de
capacidad laboral fue progresiva”.
Finalmente, el despacho
judicial manifestó que aunque el actor no ha formulado una nueva solicitud para
acceder a la pensión de invalidez, debido a su condición de salud. La entidad
accionada no le brindó alternativas ni información “sobre el modo para acceder
debidamente a la pensión de invalidez, por lo tanto y en principio de
solidaridad que rige el régimen pensiona (sic) en Colombia”. Por lo tanto
ordenó que se valore nuevamente la solicitud de pensión de invalidez tomando
como fecha de estructuración el día en que se efectuó la última cotización al
sistema (8 de junio de 2016) y en el caso de cumplir con los requisitos
contemplados en la norma se deberá reconocer dicha prestación.
5.2 Impugnación del fallo
En la oportunidad procesal
correspondiente, la entidad accionada impugnó la decisión adoptada, al
considerar que no se encontraban acreditados los requisitos de procedibilidad. Manifestó
que en el caso particular, “ante la inexistencia de petición que permitiera
a Colpensiones conocer que la situación fáctica del accionante había cambiado,
no se puede atribuir vulneración del derecho alguna, debido a que no se puede
pretender que las actuaciones desplegadas por la administradora respecto a los
reconocimientos prestacionales inicien de manera oficiosa. Siendo también
imperativo señalar que debido al carácter subsidiario de la tutela, es
necesario que el accionante primero agote los medios de defensa que ha
dispuesto el legislador antes de acudir a esta acción”.
5.3 Decisión de segunda
instancia
Mediante providencia del 24 de
agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Santander revocó el fallo proferido
por el a quo. El juez de alzada argumento que el accionante
no ha agotado los mecanismos ordinario con los cuenta para logar el reconocimiento
de la pensión de invalidez, pues acudió de forma directa a la acción de tutela,
sin una previa solicitud ante Colpensiones, de tal manera que se le permitiera a
dicha entidad emitir un pronunciamiento en el cual se pudiera establecer una
presunta vulneración de sus derechos.
Actuaciones
surtidas en sede de Revisión
El 28 de abril de 2017, el Despacho del
Magistrado Ponente recibió el Oficio BV_2017_3995350 firmado por Juanita Duran
Vélez, Directora de Procesos Judiciales con funciones asignadas de Jefe de
Oficina de Asesora de Asuntos Legales de Colpensiones. En dicho documento, la
entidad accionada solicita se declare la carencia actual de objeto, toda vez
que mediante Resolución GNR 388093 del 22 de diciembre de 2016, accedió a la pensión
de invalidez reclamada por el señor Luis Alfonso Rojas Sánchez.
Adjuntó copia del mencionado acto
administrativo y certificación de pensión de la Dirección Nacional de Nómina de
Pensionado, en la cual el accionante ingreso a nomina en enero de 2017.[8].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Sala es
competente para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de
la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241
numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema Jurídico.
De conformidad con la situación
jurídica planteada, le corresponde a esta Sala de Revisión, determinar si
Colpensiones vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad
social del señor Luis Alfonso Rojas Sánchez, quien padece pérdida de capacidad
laboral del 73.07% y se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez por no cumplir con los requisitos legales. Asimismo,
si la acción de tutela es procedente para solicitar el reconocimiento y pago de dicha
prestación.
No obstante, como cuestión previa, la Sala Octava
de Revisión abordará el concepto de carencia actual de objeto por hecho
superado, en atención al reconocimiento de la pensión de invalidez del señor
Luis Alfonso Rojas Sánchez por parte Colpensiones, antes de iniciar el trámite
de revisión de la acción de tutela de la referencia. Al respecto, deberá
analizar la Corte si en el caso concreto se configuró el fenómeno de carencia
actual de objeto por hecho superado, en atención al reconocimiento pensional
realizado por la entidad accionada.
Para dar solución al problema
jurídico planteado, esta Sala reiterará: (i) el fenómeno de la carencia actual
de objeto; (ii) la procedencia excepcional de la acción de tutela para
solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez; (iii) el derecho
a la seguridad social, concepto, naturaleza y protección constitucional; (iv)
el derecho a la pensión de invalidez; (v) la determinación de la fecha de
estructuración de la pérdida de capacidad laboral. Finalmente, se analizará (vi)
el caso en concreto.
1.
El fenómeno de la carencia actual de objeto. Reiteración de
jurisprudencia[9]
La tutela es una acción procesal cuya finalidad es proteger
los derechos fundamentales de las personas cuando éstos resulten amenazados o
vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, en casos
específicos, por los particulares[10].
Esta protección consiste en que el juez constitucional profiera órdenes para
que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe de determinada manera,
o se abstenga de ejecutar una específica acción.
Ahora bien, en el momento en que cesa la
conducta que vulnera los derechos fundamentales objeto de estudio, o que dicha
violación se ha consumado, la solicitud de amparo pierde toda eficacia, y el
juez constitucional no tiene un objeto sobre el cual pronunciarse, escenario en
el que se configura lo que la jurisprudencia ha denominado carencia actual de
objeto[11].
La carencia actual de objeto, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional[12]
se presenta en tres hipótesis, a saber: (i) cuando existe un hecho superado,
(ii) se presenta un daño consumado, o (iii) acaece un hecho sobreviniente[13].
En lo que respecta a la carencia actual de objeto por hecho
superado, este Tribunal en su jurisprudencia[14] ha
señalado que se configura cuando como producto de la acción u omisión de la
entidad accionada, se satisface por completo la petición contenida en la acción
de tutela, entre el término de la interposición de la acción de tutela y el
fallo de la misma. Sobre el particular, la Corte, en Sentencia de Unificación
540 de 2007, dijo que:
“[E]l hecho superado se presenta cuando, por la
acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del
obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el
pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la
expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la
expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en la
tutela.”
La Corte Constitucional manifestó que en este evento la
solicitud de amparo pierde eficacia, dado que desaparece el objeto jurídico
sobre el cual recaía la eventual decisión del juez de tutela[15], por lo
que la intervención de éste resulta inocua. Por esta razón, el operador
judicial no está en la obligación de pronunciarse de fondo[16], pero
si debe adoptar una conducta tendiente a demostrar, en la sentencia, que
realmente se encuentra satisfecha por completo la pretensión objeto de la
acción de tutela, para después declarar la carencia actual de objeto y, de esta
manera, prescindir de dar orden alguna[17].
Respecto al alcance de las decisiones que las Salas de
Revisión deben adoptar cuando se configura la carencia actual de objeto por
hecho superado, este Tribunal Constitucional se ha pronunciado en los
siguientes términos:
“i.)Así, pues,
cuando el fundamento fáctico del amparo se supera antes de iniciado el proceso
ante los jueces de tutela de instancia o en el transcurso de este y así
lo declaran en las respectivas providencias, la Sala de Revisión no puede
exigir de ellos proceder distinto y, en consecuencia, habrá de confirmar el
fallo revisado quedando a salvo la posibilidad de que en ejercicio de su
competencia y con el propósito de cumplir con los fines primordiales de la
jurisprudencia de esta Corte, realice un examen y una declaración adicional
relacionada con la materia (…)
ii.) Por
su parte, cuando la sustracción de materia tiene lugar justo cuando la Sala de
Revisión se dispone a tomar una decisión; si se advirtiere que en el trámite
ante los jueces de instancia ha debido concederse el amparo de los derechos
fundamentales invocados y así no se hubiere dispuesto, la decisión
de la Sala respectiva de esta Corporación, de conformidad con la jurisprudencia
reciente, consistirá en revocar los fallos objeto de examen y conceder la
tutela, sin importar que no se proceda a impartir orden alguna”[18]
En conclusión, la carencia actual de objeto se presenta durante el trámite del
proceso por hecho superado cuando la situación que genera
la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados se supera, en estos casos no es necesario el pronunciamiento de fondo por
parte del juez, salvo que se requiera precisar al agente transgresor que su
acción u omisión fue contraría a los derechos constitucionales.
2.
La procedencia excepcional de la acción de tutela para solicitar
el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. Reiteración de
jurisprudencia[19].
La acción de tutela concebida como un
mecanismo jurisdiccional que busca la protección efectiva e inmediata de los
derechos fundamentales de los individuos, se caracteriza por ostentar un
carácter residual o subsidiario y, por tanto, excepcional. Lo anterior, parte
del supuesto de que en un Estado Social de Derecho como el que nos circunscribe,
existen mecanismos ordinarios para asegurar la protección de estos intereses de
naturaleza fundamental. En este sentido, resulta pertinente destacar que la
forma residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar
el reparto de competencias establecido por la Constitución a las diferentes
autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e independencia
judicial[20].
Por lo anterior, y como producto del carácter
subsidiario de la acción de tutela, resulta necesario concluir que, por regla
general, ésta solo es procedente cuando el individuo que la invoca no cuenta
con otro medio de defensa a través del cual pueda obtener la protección
requerida, o excepcionalmente, cuando a pesar de existir uno, éste resulta
carente de la idoneidad o eficacia requerida para garantizar la efectividad de
los derechos fundamentales del actor.
En este sentido, la Corte ha señalado que
hay ciertos eventos en los que a pesar de existir mecanismos ordinarios de
protección, resulta admisible acudir directamente a la acción de tutela con el
objeto de obtener la protección pretendida, los cuales han sido sintetizados de
la siguiente manera: (i) cuando se acredita que a través de estos es imposible al
actor obtener un amparo integral a sus derechos fundamentales, esto es, en los
eventos en los que el mecanismo existente carece de la idoneidad y eficacia
necesaria para otorgar la protección de él requerida, y, por tanto,
resulta indispensable un pronunciamiento por parte del juez constitucional que
resuelva en forma definitiva la litis planteada. En
estos eventos es necesario entender que se encuentran inmersos los casos en los
cuales la persona que solicita el amparo ostenta la condición de sujeto de
especial protección constitucional y, por ello, su situación requiere de una
especial consideración por parte del juez de tutela[21]; y (ii) cuando se
evidencia que la protección a través de los procedimientos ordinarios no
resulta lo suficientemente expedita como para impedir la configuración de un perjuicio
de carácter irremediable, caso en el cual el juez de la acción de
amparo se encuentra compelido a efectuar una orden que permita la protección
provisional de los derechos del actor, mientras sus pretensiones se resuelven
ante el juez natural.
En este sentido, la jurisprudencia de
esta Corte ha establecido ciertos criterios con base en los cuales es posible
determinar la ocurrencia o no de un perjuicio que pueda tildarse de
irremediable. Entre ellos se encuentran: que (i) esté sea inminente o próximo a
suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los
hechos y la causa del daño; (ii) de ocurrir, no
existiría forma de repararlo, esto es, que resulta irreparable;
(iii) debe ser grave y que, por
tanto, conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica
que se estima como altamente significativo para la persona; (iv) se requieran
medidas urgentes para superar la condición de amenaza en
la que se encuentra, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del
perjuicio y, a su vez, deben considerar las circunstancias particulares del
caso; y (v) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa
que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la
consumación del daño irreparable.[22]
En consecuencia, la jurisprudencia de esta Corporación
ha reconocido que, en estos dos eventos, en los que las circunstancias
particulares del caso constituyen un factor determinador, es posible que la
acción de tutela pase a otorgar directamente el amparo pretendido, ya sea de
manera transitoria o definitiva, a pesar de existir mecanismos ordinarios de
protección a los que sea posible acudir.
3.
El derecho a la seguridad social, concepto, naturaleza
y protección constitucional. Reiteración de jurisprudencia.[23]
El Estado Colombiano, definido desde la
Constitución de 1991 como un Estado Social de Derecho, cuenta con la obligación
de garantizar la eficacia de los principios y derechos consagrados en la Carta
Política, no solo desde una perspectiva negativa, esto es, procurando que no se
vulneren los derechos de las personas, sino que, en adición de ello, se
encuentra compelido a tomar todas las medidas pertinentes para la
materialización de los derechos.
En este orden de ideas, la seguridad
social concebida como un instituto jurídico de naturaleza dual que tiene la
condición tanto de derecho fundamental, como de servicio público esencial[24], surge como un
instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de
sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de
algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y
capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal
consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo.
Esta Corporación, en Sentencia T-628 de
2007, estableció que la finalidad de la seguridad social guarda:
“necesaria
correspondencia con los fines esenciales del Estado social de derecho como el
servir a la comunidad; promover la prosperidad general; garantizar la
efectividad de los principios y derechos constitucionales; promover las
condiciones para una igualdad real y efectiva; adoptar medidas a favor de
grupos discriminados o marginados; proteger especialmente a aquellas personas
que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia
de debilidad manifiesta; y reconocer sin discriminación alguna de la primacía de
los derechos inalienables de la persona como sujeto, razón de ser y fin último
del poder político[25],
donde el gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación[26]
[sic].”
Adicional a lo expuesto, es necesario
destacar que el concepto de "seguridad social" hace referencia a la
totalidad de las medidas que propenden por el bienestar de la población, en lo
relacionado con la protección y cobertura de las necesidades que han sido
socialmente reconocidas. Por ello, con respecto al contenido de este especial
derecho, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su
Observación General No. 19 destacó que:
“El derecho a la seguridad social incluye el
derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en
especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular
contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a
enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un
familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo
familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.”[27]
En reiteradas ocasiones, esta Corporación
ha señalado que la fundamentalidad de este especial derecho encuentra sustento
en el principio de dignidad humana y en la satisfacción real de los derechos
humanos, pues, a través de éste, resulta posible que las personas afronten con
decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal
desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los
recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos.[28]
En la misma
línea, esta Corporación, en Sentencia T-200 de 2010, destacó que la importancia
de este derecho radica en que "su máxima realización posible es
una condición ineludible de la posibilidad real de goce del resto de libertades
inscritas en el texto constitucional" y, por tanto, se
constituye en un elemento esencial para la materialización del modelo de Estado
que hemos acogido y que nos define como una sociedad fundada en los principios
de dignidad humana, solidaridad, trabajo y prevalencia del interés general[29].
Por lo expuesto
en precedencia, resulta claro que la garantía al derecho a la seguridad social,
entendida como el mecanismo a partir del cual es posible asegurar la
efectividad de los demás derechos de un individuo, en los eventos en los que
éste se ha visto afectado por ciertas contingencias, se constituye en uno de
los institutos jurídicos que un Estado que pretenda ostentar la condición de
Social de Derecho debe asegurar.
4.
Derecho a la
pensión de invalidez[30]
El derecho al
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, como medio a través del cual
se materializa el derecho a la seguridad social, se constituye en una
prestación económica mensual que se reconoce a favor de una persona que ha
sufrido una limitación física o mental que ha mermado, en forma considerable,
su capacidad laboral y le impide, tanto el normal ejercicio de sus derechos,
como la consecución de los medios de subsistencia para sí y para su núcleo
familiar.[31] Entre sus fines, se encuentra
permitir que las personas que por el acaecimiento de un determinado siniestro
no pueden procurarse un mínimo de sustento, adquieran una fuente de ingresos
que les permita sobrellevar con dignidad su actual condición, de forma que
puedan suplir los gastos de afiliación al SGSSS y garantizarse de esta manera
el acceso a la asistencia médica que requieran.
Al respecto, resulta necesario destacar que cuando se hace referencia a
una merma considerable en la capacidad laboral de una persona, la
jurisprudencia ha reconocido que debe materializarse una discapacidad que se
manifieste a tal punto, que pueda ser subsumida dentro del concepto de
“invalidez”, esto es, que la afectación a la salud física, mental, intelectual
o sensorial de la persona sea lo suficientemente grave como para impedir que
ésta, no solo desarrolle una actividad laboral remunerada y, así, pueda valerse
por sí sola para subsistir dignamente, sino que además le creé barreras infranqueables
que cercenen su posibilidad de injerir en forma plena y efectiva dentro de un
conglomerado social.[32]
En suma, la pérdida de la capacidad laboral de una persona se establece
a través de una evaluación de carácter técnico-científico, que realizan las
entidades autorizadas para el efecto por la ley, con respecto a: (i) el nivel
de afectación que ha causado en la capacidad laboral de un sujeto la ocurrencia
de un determinado suceso; (ii) el origen de esta situación; y (iii) la fecha en
que se estructuró la invalidez (de haberse materializado).[33]
5.
Determinación de la fecha de estructuración de la pérdida de
capacidad laboral[34].
Con respecto a la fecha de estructuración, el Decreto
917 de 1999[35] estableció que esta
correspondía al momento en que el individuo padece de una “pérdida en
su capacidad laboral en forma permanente y definitiva” y en el caso de las
personas que padecen de enfermedades degenerativas, el momento en que el
afiliado ve disminuidas sus capacidades físicas y mentales en tal grado que se
le hace imposible desarrollar la actividad económicamente productiva en virtud
de la cual derivaba su sustento diario, la cual debe estar fundamentada en “la
historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser
anterior o corresponder a la fecha de calificación”.
Es de destacar que en numerosas
ocasiones, entre las que es posible resaltar las Sentencias T-427 de 2012, T-143 de 2013, T-070 de 2014 y T-128 de 2015, la Corte valoró la estructuración de la
invalidez de unas personas a quienes esa fecha les fue fijada en un momento que
no correspondía con aquel en el que se vieron efectivamente imposibilitadas
para seguir laborando, ya sea porque se trataba de enfermedades de carácter
degenerativo o porque fueron víctimas de enfermedades de carácter congénito o
cuando eran muy jóvenes para haber laborado. Sobre dicha situación, consideró
esta Corporación que, al no haber concordancia entre estos conceptos, se hacía
necesario determinar materialmente cuál fue el momento en que el afiliado quedó
sin la posibilidad para seguir procurándose por sí mismo los medios de su subsistencia.
Al respecto, en Sentencia T-070 de
2014, se indicó:
“En síntesis, (…) (i) la fecha de la
pérdida de capacidad laboral no siempre coincide con la fecha en que sucede el
hecho que a la postre se torna incapacitante, o con el primer diagnóstico de la
enfermedad; (ii) no es razonable concluir que la fecha de estructuración de la
invalidez sea la fecha en que se diagnosticó por primera vez la enfermedad, si
la persona continua trabajando durante un tiempo; (iii) dependiendo del caso
concreto la fecha de estructuración puede ser fijada (a) cuando se efectúa el
dictamen por la Junta Regional de Calificación de Invalidez; o (b) cuando la
persona deja de trabajar.”
Sobre el particular, “se ha
indicado que una persona solo puede entenderse como inválida desde el momento
en que a ésta le es imposible procurarse por sí misma los medios económicos de
subsistencia; es decir, el estado de invalidez tiene relación directa con el
individuo del que se predica y con su contexto, de forma que es necesario que
se evalúe hasta qué punto se ven afectadas las aptitudes del trabajador para
desarrollar la labor en la que se desenvolvía”[36].
La Sentencia T- 608 de 2016 manifestó que “[l]a falta de concordancia entre la fecha de
estructuración y el momento en que se presenta el retiro material y efectivo
del mercado laboral, puede explicarse por la presencia de enfermedades
crónicas, padecimientos de larga duración, enfermedades congénitas o
degenerativas, bien sea porque se manifestaron desde el nacimiento o a causa de
un accidente. Lo anterior implica que una pérdida de capacidad laboral generada
de manera paulatina en el tiempo[37] en ocasiones no corresponde a la fecha de
estructuración dictaminada, pues aquella, en los mencionados eventos, se limita
a informar el momento en que acaeció la enfermedad y no la circunstancia
misma de la incapacidad para trabajar”[38].
En la mencionada sentencia se señaló que el
acceso a la pensión de invalidez de las personas que sufren enfermedades que se
agrava con el tiempo, debido a su naturaleza crónica y degenerativa, por lo que
implica que las administradoras de fondos de pensiones deben tener en cuenta lo
siguiente:
“(i)
Deben abstenerse de adelantar un análisis mecánico de los requisitos para el
reconocimiento de la pensión de invalidez y deben tener una especial
consideración frente a dichas solicitudes, pues la fecha de estructuración no
siempre coincide con la pérdida definitiva y permanente de la capacidad para
trabajar.
(ii) Cuando
se presenten cotizaciones posteriores a la fecha de estructuración de invalidez
debe verificarse que éstas provengan del ejercicio de una actividad laboral por
parte del afiliado que, con su capacidad laboral residual, se procuró los
medios económicos para su subsistencia y que los aportes no sólo persigan la
acreditación del número mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento de
la pensión de invalidez.
(iii)        Deben
considerarse los aportes realizados con posterioridad a la fecha de
estructuración de la invalidez hasta el momento en que se produce la real
incapacidad para trabajar del solicitante.
(iv)
Establecida la divergencia entre la fecha de estructuración y la pérdida real,
permanente y definitiva de la capacidad laboral, debe considerarse en principio
“la fecha de la última cotización efectuada por el afiliado para, a
partir de allí, contabilizar si cuenta con 50 semanas cotizadas dentro de los
tres años anteriores a dicha fecha.[39]”
En conclusión, se ha reconocido que
la invalidez de una persona solo puede entenderse constituida desde el momento
en que le es imposible procurarse los medios económicos de subsistencia de los
que con anterioridad derivaba su sustento[40];
es decir, que el estado de invalidez, por estar íntimamente relacionado tanto
con el individuo del que se predica, como con su contexto, debe ser evaluado a
partir de “patrones científicos que midan hasta qué punto el
trabajador queda afectado para desempeñar la labor [que desarrollaba] de
acuerdo con las características del mercado laboral”[41] en
el que se desenvuelve.
6.
Análisis del caso concreto
6.1.
Carencia actual de objeto por hecho superado.
Luis Alfonso Rojas Sánchez formuló acción de tutela contra
Colpensiones con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales
a la igualdad, al mínimo vital, a la seguridad social y “sus principios de
solidaridad, universalidad y los derechos a la personas con discapacidad”,
toda vez que ésta entidad negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez,
bajo el argumento de que no cumple con las 50 semanas dentro de los tres años
anteriores a la fecha de estructuración de invalidez.
Cabe precisar, que el actor acudió a la jurisdicción ordinaria
laboral, con el fin de revocar la resolución que negó la pensión de invalidez
por parte de Colpensiones, los jueces de instancia no accedieron a lo
pretendido. En virtud de lo anterior, formuló acción de tutela contra el
Juzgado 5° Laboral del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de la misma ciudad, en la cual le niegan el amparo invocado.
El accionante acude nuevamente a la acción de tutela, al
considerar que Colpensiones no tuvo en cuenta las cotizaciones realizadas al
sistema con posterioridad a la fecha de la estructuración, por lo cual se está
ante la presencia de un hecho sobreviviente.
De conformidad con los hechos planteados en el
escrito de tutela, correspondía a la Sala entrar a dar respuesta al siguiente
problema jurídico: determinar si Colpensiones vulneró los
derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social del señor Luis
Alfonso Rojas Sánchez, quien padece de párkinson, tiene una pérdida de capacidad
laboral del 73.07% y se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez por no cumplir con los requisitos establecidos en la
Ley 860 de 2003. Asimismo, si la acción de tutela es procedente para solicitar el
reconocimiento y pago de dicha prestación.
Sin embargo, en el asunto objeto de
estudio, y conforme a lo expuesto en las consideraciones anteriores, la
Sala debe valorar, de forma previa, la existencia de la carencia actual de
objeto por hecho superado en el caso concreto, con el fin de determinar si ha
desaparecido la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del
peticionario.
Durante el trámite de revisión
surtido ante esta Corporación, la Directora de Procesos Judiciales con
funciones asignadas de Jefe de Oficina de Asesora de Asuntos Legales de
Colpensiones informó al Despacho del Magistrado Ponente que el pasado 22 de
diciembre de 2016, se profirió la Resolución GNR 388093 por medio de la cual
resolvió “Reconocer y ordenar el pago de una pensión de invalidez a favor del
(la) señor(a) ROJAS SANCHEZ LUIS ALFONSO, ya identificado (a), en los
siguientes términos y cuantías:
Valor mesada a 1 de enero de 2017= $689,455”.
Con la prueba allegada en sede de
revisión por parte de la entidad accionada, la Sala concluye que en el caso sub
examine desapareció la amenaza o afectación de los derechos fundamentales
cuya protección deprecaba el accionante, ya que la situación que motivó la
interposición de la acción de tutela –el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez- desapareció el 22 de diciembre de 2016, fecha en la cual
Colpensiones le concedió la pensión de invalidez y realizó el respectivo
ingreso en la nómina de pensionados en enero de 2017.
Al respecto, la Sala observa que
la entidad accionada reconoció que el señor Luis Alfonso Rojas Sánchez “cuenta
con un total de 1024.15 semanas cotizadas, siendo la última cotización
en el mes de marzo de 2017. Así mismo, dentro del expedienté (sic) reposan dos
dictámenes de calificación de la pérdida de capacidad laboral, el primero de
ellos fue proferido por el Instituto de los Seguro Sociales el 16 de abril
de 2010, en donde se determinó que la pérdida de capacidad laboral ascendía
al 73.03% y la fecha de estructuración de la invalidez se fijaba
a partir del 21 de agosto de 2008 y el segundo dictamen es el emitido
por esta administración el día 17 de noviembre de 2016 donde se indica
que la fecha de estructuración de la invalidez fue el 10 de mayo de 2011,
último dictamen que se tuvo en cuenta para efectuar el estudio de la
prestación, por lo que el marco normativo aplicable sería el previsto en la Ley
860 de 2003, en el que de debe acreditar 50 semanas dentro de los 3 años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez (art.
1°), presupuesto que se cumple en esta ocasión, ya que el demandante efectuó
cotizaciones por 134.14 semanas”.
Por lo anterior, se observa que la entidad accionada reconoció
la pensión de invalidez a partir de la fecha de estructuración, es decir, el 10
de mayo de 2011. La Sala considera que la postura inicialmente adoptada por
Colpensiones desconoció la jurisprudencia constitucional, en torno a la pensión
de invalidez de personas que padecen enfermedades que se agravan con el tiempo,
como consecuencia de su naturaleza crónica y degenerativa, en la cual la fecha
de estructuración no siempre coincide con la pérdida definitiva y permanente de
la capacidad para trabajar. Sin embargo, la entidad accionada al efectuar nuevamente
el estudio del caso, realizó un segundo dictamen que permitió al accionante acceder
a su pensión.
Con base en las consideraciones expuestas en esta acción
constitucional, se concluye que en el presente caso se configuró una carencia
actual de objeto por hecho superado, es decir, que no existe una situación
fáctica sobre la cual la Sala pueda pronunciarse de fondo, por cuanto, el hecho
vulnerador desapareció, y en atención a la jurisprudencia de esta Corporación,
no existen motivos que obliguen al juez constitucional a proferir ordenes
encaminadas a la protección de los derechos fundamentales a la igualdad,
seguridad social y al mínimo vital del accionante.
No obstante, la Sala recuerda que como se mencionó en la
parte motiva de esta providencia, cuando las Administradoras de Fondos
de Pensiones estudia
la solicitud de reconocimiento de una pensión de invalidez de un afiliado que
padece una enfermedad crónica, degenerativa o congénita deberá tener en cuenta
el momento en que la persona haya perdido de forma definitiva y permanente su
capacidad para trabajar y a partir de ésta verificar si la persona que ha
solicitado la pensión de invalidez cumple con los requisitos establecidos por
la normatividad aplicable para el caso concreto
En conclusión, la Sala exhortará a Colpensiones para que de
cumplimiento a las reglas jurisprudenciales más recientes y actualizadas frente
al acceso a la pensión de invalidez de aquellas personas que sufren
enfermedades degenerativas, crónicas y que paulatinamente se agravan con el
tiempo.
De
conformidad con lo expuesto en precedencia, la Sala Octava de Revisión declarará
la carencia actual de objeto, por la ocurrencia de un hecho posterior a la
presentación de la acción de tutela, que modifica la situación generadora de la
vulneración alegada, como consecuencia del reconocimiento sobreviviente y el pago
de la pensión de invalidez del accionante. Se advertirá a Colpensiones para que
situaciones como la planteada en el presente caso no vuelvan a repetirse, y
acate el precedente de esta Corporación.
Síntesis de la decisión
Luis Alfonso Rojas Sánchez quien padece enfermedad de Parkinson,
formuló acción de tutela contra Colpensiones al considerar que esta entidad
vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y a la
seguridad social, con ocasión a la denegación del reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez.
En el trámite de revisión surtido en la Corte Constitucional,
la Directora de Procesos Judiciales con funciones asignadas de Jefe de Oficina
de Asesora de Asuntos Legales de Colpensiones, informó al Despacho del
Magistrado Ponente que mediante la Resolución GNR 388093 del 22 de diciembre de
2016, reconoció y pago la pensión de invalidez a favor del señor Luis Alfonso
Rojas Sánchez.
Por lo anterior, la Sala de Revisión concluye que existe una
carencia actual de objeto por hecho superado en la presente acción de tutela, toda
vez que  desapareció la causa de la vulneración alegada. Teniendo en cuenta que
la pretensión del accionante era el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez,
la cual fue reconocida por la entidad accionada, resulta innecesaria por
sustracción de materia cualquier orden que pudiera emitir el juez
constitucional al respecto.
Conforme a lo expuesto, no existe fundamento alguno para que
el juez de tutela acoja la pretensión de amparo invocada por el accionante, por
cuanto fue reconocida su pensión de invalidez por parte de Colpensiones.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Por las
razones y en los términos de esta providencia REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de
fecha 24 de agosto de 2016, que revocó el fallo del Juzgado Octavo
Administrativo Oral del Circuito judicial de Bucaramanga del 8 de julio del
mismo año, mediante el cual tuteló la protección de los derechos invocados por
el accionante. En su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por
hecho superado, como consecuencia del reconocimiento sobreviniente de la
pensión de invalidez al señor Luis Alfonso Rojas Sánchez por parte de
Colpensiones.
SEGUNDO.- EXHORTAR a
Colpensiones para que dé cumplimiento a las reglas jurisprudenciales más
recientes y actualizadas frente al acceso a la pensión de invalidez de aquellas
personas que sufren enfermedades degenerativas, crónicas y que paulatinamente
se agravan con el tiempo.
TERCERO.- Por Secretaría General de esta
Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
JOSÉ
ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado
(E)
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (E)
[1] Cuaderno principal. Folio 8.
[2] Ibíd. Folios 9 y 10.
[3] Ibíd. Folio 11.
[4] Ibíd. Folio 12.
[5] Ibíd. Folio 24 a 26
[6] Ibíd. Folio 27.
[7] Ibíd. Folios 20 al 27.
[8] Cuaderno de la Corte Constitucional, folios 14 al 24.
[9] Reiterado en Sentencia T-101 de 2017.
[10] Artículo 86 de la Constitución Política de Colombia.
[11]
Ver sentencias T-513 de 2017, T-194de 2016, T-383 de 2016 entre otras
[12] Sentencias T-199-11, T-525 de 2012, T-498 de 2012, T-787
de 2013, T-859 de 2013, T-741 de 2014, T- 597 de 2015, T-266 de 2015 y
T-224 de 2015.
[13] Sentencia T-321 de 2016.
[14] Sobre el tema se pueden consultar las siguientes
sentencias, entre otras: T-314 de 2011; T-640 de
2011; T-199 de 2011; T-612 de 2012; T-697 de 2012; T-874 de 2013.
[15] Sentencia T-447 de 2014.
[16] Sentencia T-011 de 2016.
[17] Sentencia T-321 de 2016.
[18] Sentencia T-722 de 2003. Al respecto ver también las Sentencias T-398 y T-742 de 2004, T-297 y T-1163 de
2005 T-442 de 2006 y T-188 de 2010.
[19] Reiterado en Sentencias T-690 de 2014, T-915 de 2014 y
T-330 de 2015, entre otras.
[20]
Corte Constitucional. Sentencia T-063 de 2013.
[21] Ello, en cuanto, como producto de las
particularidades que circunscriben su caso en concreto, resulta desproporcionado
someterlos a los trámites y dilaciones que un proceso ordinario implica.
[22]
Consultar entre otras sentencias: T-132 de 2006, T-463 de 2012, T-706 de 2012,
T-063 y T-090 de 2013.
[23] Reiterado en las Sentencias T-690 de 2014, T-915de
2014, T-009 de 2015 y T-330 de 2015.
[24] Artículo 48 de la Constitución Política de Colombia.
[25] “Artículos 2, 13, 5 de la Constitución.
Véase la sentencia C-575 de 1992.”
[26] “Artículo 366 de la Constitución.”
[27] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
Observación General No. 19. Introducción, Numeral 2.
[28]Ver,
entre otras, las sentencias T-032 de 2012; T-072 de 2013 y T-146 de 2013.
[29] Constitución Política
de Colombia, Artículo 1.
[30] Reiterado en Sentencia T-366 de 2016.
[31] Ver entre otras, las Sentencias: T-461 de 2012 yT-146
de 2013.
[32] Ver entre otras, las Sentencias: T-262 de 2012 y T-022
de 2013.
[33] Corte
Constitucional. Sentencia T-022 de 2013.
[34] Reiterado en Sentencia T-366 de 2016
[35] Es de destacar que si bien esta normativa fue derogada
por el Decreto 1507 de 2014, al momento de los hechos era la norma vigente y
aplicable.
[36]
Sentencia T-915 de 2014.
[37] Ibídem.
[38]
Sombreado del texto original.
[39]
Sentencia T-308 de 2016.
[40] Corte Constitucional. Sentencia T-262 de 2012.
[41] Corte Suprema de Justicia. Sentencia 17187 del 27 de
noviembre de 2001. Magistrado Ponente: German Valdez Sánchez.