C-016-13
Sentencia C-016/13
Sentencia C-016/13
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE PUBLICIDAD DE
LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO A TRAVES DE MECANISMOS ELECTRONICOS-Exequibilidad
No vulnera el legislador
delegado las facultades conferidas en virtud del artículo 150 numeral 10,
cuando opta por mecanismos electrónicos para darle publicidad a la actividad
contractual del Estado. La supresión  o sustitución del deber de publicar en
medios escritos y otros sistemas electrónicos, hace parte de la potestad
extraordinaria, pues, en aras de la eficacia, la economía y la celeridad; se
puede ordenar la supresión del uso de medios escritos de publicidad
privilegiando el uso de medios electrónicos. Tampoco se encuentra un uso
excesivo de las facultades legislativas delegadas, cuando se estima como
innecesaria la publicación en medios escritos impresos de alta circulación, de
avisos de notificación que permitan surtir notificaciones de actuaciones
administrativas, en materia tributaria aduanera y cambiaria y, en su defecto se
autorizan publicaciones electrónicas. El legislador extraordinario ha optado
por mecanismos que estima más eficientes, los cuales reducen costos en los que
se incurriría si se preservase el deber de seguir publicando en medios escritos
e impresos, de alta circulación. El Tribunal Constitucional entiende que se
aviene a la Carta el que se regulen las actividades de la Administración de
conformidad con los avances tecnológicos, siempre y cuando, ello no vaya en
detrimento de los derechos de los administrados.
NOTIFICACION DE ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACION POR
VIA ELECTRONICA-Alcance/NOTIFICACION
POR CORREO ELECTRONICO EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance/DEVOLUCION DE
CORREO-No releva a la administración de las consecuencias, cuando acontezca
por razones imputables a la entidad estatal
La
consagración de formas electrónicas de notificación por aviso electrónico, en
materia tributaria, aduanera y cambiaria, como mecanismo subsidiario para
suplir trámites de notificación infructuosos, no resulta violatoria del debido
proceso, ni, puntualmente, del derecho de defensa. En materia de notificaciones
por correo, resulta constitucionalmente admisible la inserción del aviso en la
página electrónica de la DIAN, cuando el correo sea devuelto; pero ello no
releva a la Administración de las consecuencias, cuando la devolución del
correo acontezca por razones imputables a la entidad estatal. En consecuencia,
los artículos 59, 60, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de 2012 se encuentran
ajustados al Art. 29 de la Constitución Política.
NORMAS PARA SUPRIMIR O
REFORMAR REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRAMITES INNECESARIOS EXISTENTES EN LA
ADMINISTRACION PUBLICA-Trámites, procedimientos y regulaciones del sector
administrativo de hacienda y crédito público
NORMAS PARA SUPRIMIR O REFORMAR
REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRAMITES INNECESARIOS EXISTENTES EN LA
ADMINISTRACION PUBLICA-Eliminación del diario único de contratación y eliminación de
la publicación de las convocatorias a licitación/ELIMINACION DEL DIARIO
UNICO DE CONTRATACION-Cosa juzgada constitucional
NORMAS PARA SUPRIMIR O
REFORMAR REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRAMITES INNECESARIOS EXISTENTES EN LA
ADMINISTRACION PUBLICA-Efectividad de derechos y deberes constitucionales
NORMAS QUE SUPRIMEN
PROCEDIMIENTOS INNECESARIOS EN LA ADMINISTRACION-Facultades extraordinarias
conferidas por el legislador/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos
En relación con las
facultades que de conformidad con el artículo 150, numeral 10, de la Carta
Política, el Congreso otorga al Gobierno para la expedición de normas con
fuerza de ley, abundante ha sido la jurisprudencia de esta Corporación.  Se ha
precisado que se trata de facultades que buscan delegar en el Ejecutivo, de
manera transitoria, una potestad legislativa que en determinados caso puede ser
atendida de manera más expedita por el Gobierno. Así por ejemplo, asuntos de
carácter técnico que requieren de respuestas más inmediatas, encuentran una
mejor regulación por parte del legislador delegado, cuyo procedimiento de
expedición de normas es menos complejo que el procedimiento propio del
legislador ordinario. O, también, cuando se trata de asuntos puntuales de la
Administración, puede resultar más adecuada la solución normativa establecida
por el Gobierno en razón de la proximidad con el problema o asunto que se busca
regular. Con todo, la concesión de estas facultades está mediada por una serie
de requisitos determinados por el constituyente; tales son, de manera general:
la existencia de una ley habilitante (i); la necesidad  de una mayoría especial
para la aprobación de la ley habilitante (ii); la concesión de las facultades
por un término no mayor a 6 meses (iii);la existencia de un presupuesto de
hecho, el cual bien puede ser “cuando la necesidad lo exija o la conveniencia
pública lo aconseje”(iv);el carácter expreso y preciso sobre lo delegado (v);
el carácter provisional de la delegación (vi); la restricción constitucional de
conferir tales facultades para expedir códigos, leyes orgánicas y estatutarias
o, decretar impuestos (vii). En fecha reciente esta Corporación mediante fallo
C- 366 de 2012 M.P. Vargas Silva, ha recordado varios de estos requisitos. Es
tanta la trascendencia de la legislación delegada que el constituyente le
entregó el control de constitucionalidad de esta normatividad a la Corte
Constitucional. Se trata de normatividad producida por el Ejecutivo, pero, cuya
evaluación respecto del respeto o transgresión de la Constitución le
corresponde al Guardián supremo de la Constitución. En esta tarea de control
constitucional desempeña un papel importante la ley habilitante de facultades,
pues se trata de un verdadero parámetro de constitucionalidad. Se entiende que
el alcance de la actividad reguladora del Ejecutivo está trazado por los
límites materiales y temporales establecidos por el poder delegante.
NOTIFICACION DE
ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACION POR VIA ELECTRONICA COMO MECANISMO
SUBSISDIARIO-Garantía del debido proceso y derecho de defensa
NOTIFICACION DE ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACION POR
VIA ELECTRONICA-No resulta contrario
al principio de publicidad y derecho a la información sobre la actividad
de la administración, del cual son titulares los ciudadanos
No
resulta lesivo del principio de publicidad y del derecho a la información sobre
la actividad de la Administración, del cual son titulares los ciudadanos,
modificar e incluso suprimir formas de publicidad de la actividad contractual
del Estado, siempre y cuando tales cambios contribuyan a realizar los
principios de publicidad, eficacia y economía establecidos como marco de la
función administrativa en el artículo 209 de la Carta. Dadas las ventajas de la
comunicación electrónica, la Corte considera que las disposiciones de los
artículos 218,222 y 224 del Decreto Ley 019 de 2012, no son inconstitucionales
cuando sustituyen la publicidad de la gestión contractual del Estado en medios
escritos por publicidad en medios electrónicos.
Referencia: expediente D-9091
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de
los artículos 59, 60, 61, 62, 218, 222, 223 y 224 del Decreto Ley 019 de 2012 “Por
el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos
y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.
Actor:
José Gregorio Hernández Galindo
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil trece
(2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos
241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano José Gregorio Hernández
Galindo demandó la inexequibilidad de los artículos 59, 60, 61, 62, 218, 222,
223 y 224 del Decreto Ley 019 de 2012, expedido con base en facultades
extraordinarias conferidas por el art. 75 de la ley 1474 de 2011, “Por el
cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.
Mediante
Auto de veintidós (22) de mayo de 2012, el Magistrado Sustanciador decidió
admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente corrió
traslado al señor Procurador General de la Nación para los efectos de su
competencia.
En
la misma providencia, ordenó oficiar al Ministro de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, para que, certificara cuál es la real y
actual cobertura de computadores e internet (público y privado) en el
territorio nacional, indicando y detallando las zonas del país en las que se
tiene acceso garantizado y efectivo a tales medios.
Así
mismo, en el mencionado Auto se ordenó comunicar la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Ministro de Justicia y Derecho, al Ministro de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y al Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública, para que, si lo estimaban
conveniente, se pronunciaran respecto de la exequibilidad o inexequibilidad de
las disposiciones acusadas.
De
igual forma, se invitó al Presidente del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los
decanos de las facultades de Derecho de las Universidades del Norte, del
Atlántico, Pontificia Javeriana, Libre y Externado de Colombia, para que, si lo
consideraban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el fin de rendir
concepto sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. EL TEXTO DEMANDADO
A continuación se transcribe el texto de los artículos
59, 60, 61, 62, 218, 222, 223 y 224 del Decreto Ley 019 de 2012, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 48.308 de 10 de enero de 2012.
DECRETO LEY 019 DE 2012
(10 de enero de 2012)
Diario Oficial No. 48.303 de 10 de enero de 2012
“Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“(…)
CAPÍTULO IV
TRÁMITES, PROCEDIMIENTOS Y REGULACIONES DEL SECTOR
ADMINISTRATIVO DE HACIENDA Y CRÈDITO PÚBLICO
ARTÍCULO 59. Dirección para notificaciones. El
artículo 563 del Estatuto Tributario quedará así:
(…)
“Artículo 563. Dirección para notificaciones. La
notificación de las actuaciones de la Administración Tributaria deberá
efectuarse a la dirección informada por el contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y
patrimonio, según el caso, o mediante formato oficial de cambio de dirección;
la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses
siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada.
Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor
o declarante, no hubiere informado una dirección a la Administración de
Impuestos, la actuación administrativa correspondiente se podrá notificar a la
que establezca la Administración mediante verificación directa o mediante la
utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información
oficial comercial bancaria.
Cuando no haya sido posible establecer la dirección
del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por ninguno de
los medios señalados en el inciso anterior, los actos de la Administración le
serán notificados por medio de la publicación en el portal de la web de la
DIAN, que deberá incluir mecanismos de búsqueda por número de identificación
personal”.
(…)
ARTÍCULO 60. NOTIFICACIONES MEDIANTE AVISO.
Modifíquese el inciso tercero del artículo 562 del Decreto 2685 de 1999, el
cual quedará así:
“Cuando no sea posible establecer la dirección del
responsable por ninguno de los medios señalados anteriormente, los actos
administrativos se deberán notificar mediante aviso en el portal web de la
DIAN, que deberá incluir mecanismos de búsqueda por número de identificación
personal”.
(…)
ARTÍCULO 61. NOTIFICACIONES POR CORREO. Modifíquese el
inciso tercero del artículo 567 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el
artículo 56 del Decreto 1232 de 2001, el cual quedará así:
“Las actuaciones notificadas por correo que por
cualquier razón sean devueltas serán notificadas mediante aviso en el portal
web de la DIAN que deberá incluir mecanismos de búsqueda por número de
identificación personal; la notificación se entenderá surtida para efectos de
los términos de la administración, en la primera fecha de introducción al
correo, pero para el responsable, el término para responder o impugnar se
contará desde el día hábil siguiente a la publicación en el portal o de la
corrección de la notificación. Lo anterior no se aplicará cuando la devolución
se produzca por notificación a una dirección distinta a la informada en el RUT,
en cuyo caso se deberá notificar a la dirección correcta dentro del término
legal.
Cuando no haya sido posible establecer la dirección
del investigado por ninguno de los medios señalados anteriormente, los actos
administrativos se deberán notificar mediante aviso en el portal web de la
DIAN, que deberá incluir mecanismos de búsqueda por número de identificación
personal".
(…)
ARTÍCULO 62. NOTIFICACIONES DEVUELTAS POR CORREO.
Modifíquese el inciso primero del artículo 18 del Decreto 2245 de 2011, el cual
quedará así:
"Las actuaciones y actos administrativos enviados
a notificar por correo que por cualquier razón sean devueltas, serán
notificadas mediante aviso en el portal web de la DIAN, la notificación se
entenderá surtida para efectos de los términos de la administración, en la
primera fecha de introducción al correo, pero para el responsable, el término
para responder o impugnar se contará desde el día hábil siguiente a la
publicación en el portal”.
PARÁGRAFO.
El inciso segundo del artículo 13 del Decreto 2245 de 2011, quedará así:
"Cuando no haya sido posible establecer la dirección del investigado por
ninguno de los medios señalados anteriormente, los actos administrativos se
deberán notificar mediante aviso en el portal web de la DIAN".
ARTÍCULO 218. De la publicación de los actos y
sentencias sancionatorias. El artículo 31 de la Ley 80 de 1993, quedará así:
“Artículo 31. De la publicación de los actos y
sentencias sancionatorias. La parte resolutiva de los actos que declaren la
caducidad, impongan multas, sanciones o declaren el incumplimiento, una vez
ejecutoriados, se publicarán en el SECOP y se comunicarán a la cámara de
comercio en que se encuentre inscrito el contratista respectivo. También se
comunicarán a la Procuraduría General de la Nación”.
(…)
ARTÍCULO 222. Supresión del SICR, gratuidad y sistema
de análisis de precios. Derógase la Ley 598 de 2000, la cual creó el Sistema de
Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el Catálogo
Único de Bienes y Servicios CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia
PURF, de los bienes y servicios de uso común en la Administración Pública.
En desarrollo del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007, la
Contraloría General de la República podrá obtener un análisis de precios de
mercado de valor de los contratos que se registran en los sistemas de
información o en los catálogos existentes sobre la contratación pública o
privada, nacional o internacional; en virtud de lo cual, existirán los sistemas
de registros de precios de referencia y los catálogos que las necesidades de
análisis de precios aconsejen, para racionalizar la vigilancia a los precios de
la contratación.
(…)
ARTÍCULO 223. Eliminación del diario único de
contratación. A partir del primero de junio de 2012, los contratos estatales
solo se publicarán en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública
-SECOP- que administra la Agencia Nacional de Contratación Pública-Colombia
Compra Eficiente. En consecuencia, a partir de dicha fecha los contratos
estatales no requerirán de publicación en el Diario Único de Contratación y
quedarán derogados el parágrafo 3 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los artículos
59, 60, 61 y 62 de la ley 190 de 1995 y el parágrafo 2 del artículo 3 de la Ley
1150 de 2007.
(…)
ARTÍCULO 224. Eliminación de la publicación de las
convocatorias a licitación. El numeral 3 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, modificado por
el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, quedará así:
"3. Dentro de los diez (10) a veinte (20) días
calendario anteriores a la apertura de la licitación se publicarán hasta tres
(3) avisos con intervalos entre dos (2) y cinco (5) días calendario, según lo
exija la naturaleza, objeto y cuantía del contrato, en la página Web de la
entidad contratante y en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública
-SECOP. En defecto de dichos medios de comunicación, en los pequeños poblados,
de acuerdo con los criterios que disponga el reglamento, se leerán por bando y
se fijarán por avisos en los principales lugares públicos por el término de
siete (7) días calendario, entre los cuales deberá incluir uno de los días de
mercado en la respectiva población.
Los avisos contendrán información sobre el objeto y
características esenciales de la respectiva licitación".
(…)”
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales
que se consideran infringidas
El
demandante estima que las disposiciones objeto de censura constitucional,
contenidas en el Decreto Ley 019 de 2012“Por el cual se dictan normas para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública”, contravienen lo dispuesto en los
artículos 3, 13, 20, 29, 121, 150-10, 209 y 228 de la Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
Inicialmente, el demandante se refiere a la inconstitucionalidad
del artículo 59 del Decreto Ley 019 de 2012, modificatorio del artículo 563 del
Estatuto Tributario, relativo a la dirección en la cual debe efectuarse la
notificación de las actuaciones tributarias.
A criterio del actor, esta norma es imperativa y
restrictiva, por cuanto su inciso final dispone que en el evento de no poderse
establecer la dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor o
declarante, la Administración debe notificarlo por medio de una publicación en
el portal web de la DIAN.
En lo atinente al carácter imperativo, afirma que el
precepto en mención excluye la utilización de un medio diferente a la
publicación en internet ante la ocurrencia del evento antes mencionado. Si no
se atiende el mandato citado, considera el actor que la Administración
vulneraría la normatividad aplicable y, por tanto, se expondría a la apertura
de procesos disciplinarios, fiscales o penales por detrimento patrimonial o
gasto indebido.
En lo que respecta al carácter restrictivo, el
demandante estima que la disposición en comento limita injustificadamente las
posibilidades de una notificación accesible al interesado, afectándole así su
derecho de defensa.
Con el fin de justificar este cargo, indica que ante
la circunstancia de que el afectado no disponga de un computador, no tenga
acceso a internet, se presente el fenómeno de red caída o cualquier otro inconveniente
de índole técnico, que le impida ingresar a la página web; no podría tener
conocimiento acerca de la actuación administrativa que lo involucra.
A juicio del actor, en la norma se debieron contemplar
otros medios de publicación con mayores posibilidades de acceso para la persona
concernida, particularmente, los periódicos de amplia circulación, los cuales
son de mayor alcance, cobertura y tradición para la sociedad colombiana.  Por
ende, la publicación en internet debió ser un mecanismo adicional y no
exclusivo, máxime si se tiene en cuenta que ésta desvía el comportamiento
habitual y el uso constante de los medios tradicionales.
Así las cosas, afirma que la disposición bajo estudio
vulnera el derecho de defensa, ya que no garantiza el conocimiento por parte
del afectado sobre las decisiones que pueden interesarle y frente a las cuales
deba participar.
Adicionalmente, agrega que el precepto acusado
desconoce el derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la
Constitución Política, pues al no notificarse al afectado se le impide ejercer
su defensa, dado que si alguien no conoce previamente acerca de la existencia
de una actuación que le interese, el comportamiento normal es que no se
preocupe por buscar, si con su número de identificación, la DIAN ha producido
alguna providencia.
Del mismo modo, señala que la norma en comento transgrede
el artículo 2° Superior, por cuanto restringe la participación de todos en las
decisiones que les afectan, y porque dificulta el ejercicio y realización
efectiva de las garantías fundamentales.
Sumado a lo anterior, afirma que el precepto acusado
atenta contra el principio de la igualdad, toda vez que ante el evento de que
dos personas, una de las cuales tenga acceso a internet y la otra no, sean
requeridas por la DIAN ignorándose su ubicación, el Estado limita las
posibilidades de conocimiento sobre la existencia de la actuación a quien tiene
acceso a las páginas web, y excluye a quien no lo tiene.
Adicionalmente, asevera que la disposición en mención,
al señalar la publicación en el portal web de la DIAN como mecanismo exclusivo
de notificación frente a la imposibilidad de establecer la dirección del
interesado, implica que el Estado brinde un trato diferenciado y discriminado a
las personas afectadas por la actuación administrativa materia de notificación,
ya que no todas tienen acceso a un computador o a la red de internet. Además,
muchas zonas del territorio nacional carecen de este servicio.
A renglón seguido, procede a pronunciarse acerca de la
inconstitucionalidad del artículo 60 del Decreto Ley en estudio el cual
modificó el Decreto 2685 de 1991, relativo a la legislación aduanera,
consagrando las notificaciones mediante aviso en el portal web de la DIAN,
cuando no sea posible establecer la dirección del responsable por ninguno de
los medios señalados en el artículo 59 ibídem.
Según el actor, dicha norma restringe y dificulta las
posibilidades de conocimiento de las providencias en materia aduanera y, por
ende, el derecho de defensa. Aunado a esto, considera que vulnera el artículo
2° Superior, especialmente en lo atinente a la finalidad del Estado de
garantizar la efectividad de los derechos y facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan.
Posteriormente, se refiere a la inconstitucionalidad
del artículo 61 acusado, el cual dispone que las actuaciones notificadas por
correo que por cualquier motivo sean devueltas, serán notificadas mediante
aviso en la página web, que deberá incluir mecanismos de búsqueda por número de
identificación personal.
A su juicio, la devolución del correo mencionada en
este precepto, impide garantizar la notificación y, en consecuencia, la defensa
del investigado, imponiéndole la carga de buscar, sin previa noticia, si contra
él se ha iniciado alguna actuación.
Continúa refiriéndose a la inconstitucionalidad del
artículo 62 del Decreto Ley 019 de 2012 modificatorio de los arts. 18 y 13 del
Decreto 2245 de 2011 (legislación en materia de procedimiento cambiario), la
cual fundamenta en la vulneración de los artículos 2, 13 y 29 Superiores, por
los mismos motivos expuestos en relación a los artículos 59, 60 y 61 de la
norma en estudio.
Por otro lado, señala que el artículo 218 acusado debe
ser declarado inexequible, toda vez que reduce las garantías de acceso a la
administración de justicia cuando alguien ha sido sancionado sin tener
conocimiento y no puede impugnar la actuación.
En refuerzo de este planteamiento, asevera que el
anterior precepto restringe las posibilidades de acceder a la información, dado
que vulnera el derecho a recibirla.
Adicionalmente, precisa que las publicaciones en el
Sistema Electrónico para la Contratación Pública y en una Cámara de Comercio no
son una garantía efectiva para permitir a cualquier persona conocer oportuna y
plenamente sobre los actos que declaren la caducidad, impongan las multas,
sanciones o declaren el incumplimiento de los contratos.
Del mismo modo, aduce que la norma en comento es
restrictiva y vulneratoria de los derechos constitucionales al debido proceso,
al acceso a la administración de justicia y a conocer la información del
afectado.
Sumado a lo anterior, agrega que esta disposición
desconoce el artículo 209 de la Carta Política, el cual establece que la
función administrativa se desarrolla respetando el principio de publicidad, por
cuanto la información acerca de las decisiones tan solo llegan a quienes tienen
acceso al Sistema Electrónico para la Contratación Pública y a los inscritos en
alguna Cámara de Comercio del país.
Acto
seguido, se refiere a la inconstitucionalidad de los artículos 222, 223 y 224,
indicando que estos preceptos vulneran gravemente el derecho a la información,
especialmente si se tiene en cuenta que el contenido de las actuaciones en materia
de contratación estatal, es un tema de especial trascendencia.
Sobre
el particular, sostiene que limitar las informaciones a lo que se publique en
el Sistema Electrónico para la Contratación Pública y en los portales web de
las entidades contratantes, y a una publicación facultativa de la Contraloría
General de la República, reduce las posibilidades de conocimiento de los
afectados sobre las licitaciones, los contratos, los bienes y servicios y los
precios de referencia. Además, transgrede el artículo 20 Superior, ya que
dificulta el acceso de las personas a recibir información.
Aunado a esto, afirma que los preceptos mencionados
violan el principio de publicidad que rige la función administrativa,
consagrado en el artículo 209 de la Carta Política.
Resalta que el legislador era consciente de que en
algunas zonas del territorio nacional no es viable acceder a las páginas de
internet, razón por la cual dispuso en el inciso 2 del artículo 224, que en
poblados pequeños era posible superar la restricción impuesta por las normas
acusadas al circunscribir las publicaciones a la página web de la entidad contratante
y al SECOP mediante la lectura por bando y la fijación de avisos en los
principales lugares públicos, obligatoriamente en un día de mercado en la
respectiva población.
Una vez expuestas las razones específicas en las que
funda su solicitud, indica a modo general, que los artículos acusados deben ser
declarados inexequibles, por cuanto violan el numeral 10 del artículo 150 y el
artículo 121 Superiores, pues el Presidente de la República se excedió en el
uso de las facultades extraordinarias conferidas.
Para fundamentar su afirmación, sostiene que mediante
el Decreto Ley 019 de 2012, el Presidente legisló acerca de temas que no se
encontraban incluidos en el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de
2011, norma que le otorgó la facultad de suprimir o regular trámites o
procedimientos innecesarios en la administración pública, es decir, este asunto
era de competencia exclusiva del Congreso.
En igual sentido, manifiesta que los artículos
demandados, contrario a lo que el Congreso pretendía al otorgar la facultad en
comento al Presidente, restringieron el espectro de los medios idóneos para
realizar las notificaciones o publicaciones necesarias encaminadas a garantizar
el conocimiento de las actuaciones de la Administración.
Por consiguiente, el Presidente no se sujetó a los
límites señalados por la disposición que lo autorizaba para ejercer
excepcionalmente la función del Congreso, es decir, suprimir o regular trámites
o procedimientos innecesarios o inútiles, razón por la cual el actor estima que
el Presidente contravino precedentes jurisprudenciales de la Corte
Constitucional, relativos a la prohibición impuesta al Gobierno de ampliar sus
excepcionales atribuciones legislativas.
Por otro lado, a juicio del demandante, los preceptos
acusados también transgreden el principio de proporcionalidad. El actor
recuerda que uno de los propósitos de las disposiciones en estudio es
garantizar el derecho de defensa en condiciones de igualdad, y de todos los
derechos procesales y, en general, la garantía al debido proceso. Al respecto,
señala que las normas demandadas en aras de cumplir con el objetivo referente a
suprimir los procedimientos que obstaculizan la normal actividad de los
ciudadanos y sus relaciones con las autoridades y el Estado, desconocen el
citado propósito garantista.
Reforzando este argumento, expresa que los preceptos sub
examine al considerar que el acudir a medios de mayor amplitud y cobertura,
como por ejemplo, a periódicos de amplia circulación, se constituyen en un
trámite innecesario; limitan el derecho de defensa de quienes no cuenten con
acceso a internet.
De igual manera, asevera que también es vulnerado el
derecho a la información, ya que para lograr la supresión de los trámites
innecesarios se restringieron las posibilidades de conocimiento de los
ciudadanos, atinente a las actuaciones y decisiones administrativas, lo cual es
completamente desproporcionado.
Por otra parte, el actor hace énfasis en que los
artículos 59, 60, 61 y 62 del Decreto 019 de 2012 al modificar disposiciones
del Estatuto Tributario, desacata la prohibición contenida en el numeral 10 del
artículo 150, relativa a que, con ocasión de las facultades extraordinarias que
el Congreso concede al Presidente de la República, no se pueden expedir
códigos.
Para concluir, añade que las normas acusadas violan
el artículo 3 Superior ya que en el presente caso el Presidente ha ejercido sus
atribuciones en contra de lo previsto en la Constitución Política.
En ese orden de ideas, solicita que se declare la
inconstitucionalidad de los artículos 59, 60, 61, 62, 218, 222, 223 y 224 del
Decreto Ley 019 de 2012, por cuanto desconocen el derecho fundamental a la
defensa y contradicción, a la igualdad, el derecho público a la información y,
además, porque en la producción de dichas normas el Presidente se excedió en el
ejercicio de sus facultades extraordinarias.
INTERVENCIONES
De manera previa a la presentación de las
intervenciones, es de resaltar que, mediante escrito del 5 de junio de 2012, el
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, con el fin de
dar respuesta a lo solicitado por la Corte Constitucional a través del oficio
OPC-090/12 del 24 de mayo de 2012, adjuntó un CD que contiene la información
relativa a los proyectos en materia de internet que ejecuta el programa
Compartel debidamente desagregados por departamento y municipio, los datos
suministrados por la Oficina de Planeación del Ministerio sobre penetración de
internet conmutado y dedicado y los datos de suscriptores, la población 2011 y
el índice de penetración, para el cuarto trimestre de 2011.
Valga mencionar que la información contenida en el CD
corresponde a la respuesta emitida por el Gerente del Programa Compartel, el
señor Jonathan Malagón, el 4 de junio de 2012, frente la solicitud de apoyo
presentada por la mencionada cartera ministerial, en la cual se pronuncia
acerca de la real y actual cobertura de computadores e internet en el
territorio nacional.
Finalmente, cabe resaltar que el
señor Malagón González manifestó que el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones no se encuentra en capacidad de certificar lo
requerido por la Corte, y que los datos adjuntos, se refieren a información
reportada por los proveedores de redes y servicios al ministerio en comento, en
aras de dar cumplimiento a la normatividad vigente expedida por la Comisión de
Regulación de Comunicaciones.
Vencido
el término de fijación en lista, y en cumplimiento de lo ordenado en Auto de
veintidós (22) de mayo de dos mil doce (2012), la Secretaria General de esta
Corporación informó que de acuerdo con las comunicaciones libradas se
recibieron los siguientes escritos de intervención:
1. Ministerio de Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones
A través de representante, el
Ministerio de Tecnologías de la información y las Comunicaciones, intervino en
el trámite de la acción, mediante la presentación de un escrito en el que
solicitó que se declaren la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
De manera previa a la
presentación de sus consideraciones sobre los fundamentos de su solicitud, el
interviniente hace algunos planteamientos para señalar que el Decreto 019 de
2012 surgió como consecuencia de las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República, mediante la Ley 1474 de 2011, para expedir normas
con fuerza de Ley para reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes es la Administración Pública, entre otros.
Según el interviniente, el actor
desconoce la política de telecomunicaciones liderada por el Gobierno Nacional,
a través del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
cuya finalidad es la conectividad total del país al servicio de internet, pues
el demandante no tiene en cuenta que dicha política ha generado resultados muy
satisfactorios, toda vez que conforme con el informe de 2011, actualmente
existen 6.46 millones de suscripciones de las 8.8 millones que se esperan para
el año 2014.
En refuerzo de este
planteamiento, trae a colación que según el comunicado de prensa “La Locomotora
de internet va a todo vapor”, emanado del Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, el avance en la implementación del “Plan Vive
Digital” que tiene como meta alcanzar 8.8. millones de conexiones en 2014, ha sido muy significativo.
Por lo anterior, señala que las
apreciaciones del demandante atinentes a la imposibilidad de tener acceso a
internet a nivel nacional, en territorios diferentes a las ciudades capitales,
no corresponden a la realidad.
En cuanto al cargo por violación
a los derechos al debido proceso, de defensa, igualdad e información, debido al
mecanismo de notificación electrónica consagrada en los artículos 59, 60, 61 y
62 acusados, el interviniente considera que éste es una herramienta de mayor
difusión que los periódicos, por cuanto se trata de una notificación disponible
las 24 horas del día durante los 7 días de la semana, para el usuario que
consulte con su número de identificación personal.
Cita apartados de las sentencias
C-1147 de 2001, C-624 de 2007 y C-1114 de 2003, en los cuales se acepta la
implementación de mecanismos electrónicos para la comunicación de actuaciones
administrativas.
Adicionalmente, señala que la
notificación mediante diario sí es restrictiva, pues al circular solamente
durante el día de su emisión, se configura en un medio de circulación limitada
en el tiempo y en el espacio, en tanto que la información en el portal web se
encuentra unificada y es de permanente y fácil acceso para el ciudadano.
Se refiere a continuación al
artículo 218 acusado, para señalar que dicho precepto no dispone una
notificación, sino un medio masivo de publicación para que la comunidad conozca
los actos administrativos sancionatorios ejecutoriados. Aunado a esto, reitera
que la disposición en comento sí garantiza el derecho a la información, pues el
internet es un medio de consulta permanente y no restringido, como lo considera
el demandante.
Por consiguiente, asevera que la
publicación en el SECOP se ajusta a la finalidad de las facultades
extraordinarias que le fueron conferidas al Presidente, pues a través de este
sistema se masifica la información, permitiendo que todas las personas accedan
al portal web, contrario a lo que sucede si se publica la sanción en los
diarios, pues a éstos solo puede acceder un grupo selecto.
En torno al artículo 222 del
Decreto Ley 019 de 2012, afirma que el demandante desconoce el alcance de la
norma y su armonía con lo señalado en la Ley 1150 de 2007, la cual fue
declarada exequible mediante Sentencia C-259 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño).
Agrega, que la disposición en
mención es constitucional, toda vez que desarrolla un proyecto establecido por
el legislativo y por el Gobierno desde el año 2007, tendiente a la unificación
de un sistema electrónico de información, el SECOP, que permite a diversas
autoridades, entre ellas, a la Contraloría General de la República el acceso
permanente a la información sobre contratación administrativa.
En lo que atañe a la
constitucionalidad del artículo 223, señala que, contrario a lo aseverado por
el actor, esta disposición, al convertir la publicación escrita de los
contratos estatales en electrónica, propugna por la transparencia
administrativa, permite la flexibilización de las relaciones contractuales
entre los particulares y el Estado y agiliza la actuación tanto pública como
privada en materia de contratación pública. Sobre este punto cita la sentencia
C-384 de 2003.
Por otra parte, indica que el
artículo 224 demandado cataloga como innecesaria la publicación en diarios o
periódicos de las convocatorias a licitación para pequeñas poblaciones,
implementando la publicación previa de las licitaciones en páginas web de fácil
consulta y acceso ilimitado, con el fin de garantizar el derecho a la
información. Trae en su favor el fallo C-259 de 2008, el cual, según su
lectura, afirma que el SECOP cumple con la garantía del derecho de
participación.
Posteriormente, menciona que la
reforma implementada mediante los preceptos acusados no es contraria a la
Constitución, por cuanto surgió como consecuencia de la concesión legislativa
de facultades del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, que contemplaba tanto la
reforma como la supresión de trámites innecesarios, y de los estudios
realizados por el Gobierno, de los que se concluyó que la notificación a través
de diarios o periódicos implicaba un trámite complejo para la Administración
que no garantizaba completamente el conocimiento de la información por parte
del ciudadano. Invocó en este caso las sentencias C-395 de 1996 y C-340 de 1996
en las cuales se alude al margen de apreciación del Gobierno en materia de
facultades legislativas conferidas por el Congreso.
Finalmente, explica que las
normas demandadas no desconocen el principio de proporcionalidad, dado que no
se tornan restrictivas respecto de un grupo de ciudadanos. Además, destaca que
los artículos acusados son de aplicación general, no establecen limitaciones en
lo referente a la consulta en los portales web y permiten una mayor difusión de
la información.
2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
A través de apoderado, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito remitido a esta
Corporación el 22 de agosto de 2012, intervino en el proceso de la referencia,
para defender la constitucionalidad de las normas acusadas, de conformidad con
los argumentos que a continuación se reseñan.
Propone en primer lugar, la
excepción de ineptitud sustantiva de la demanda pues, a su juicio la  esta no
cumple con el requisito de pertinencia al señalar como causales de violación de
los preceptos constitucionales consideraciones totalmente subjetivas y de
conveniencia. Agrega que las afirmaciones del actor no cumplen con los
presupuestos de especificidad de los cargos de inconstitucionalidad, por cuanto
las apreciaciones del actor son subjetivas, indeterminadas, indirectas y
abstractas. Observa el interviniente que el actor manifiesta demandar lo
subrayado, pero no aparecen en su escrito ningunas subrayas
Por lo anterior, solicita la
declaración de inhibición para decidir de fondo, pero,  advierte que si la
Corte considera la demanda apta, en términos de requisitos,  deberá declarar la
exequibilidad de los preceptos acusados, por las siguientes razones.
Sostiene que la notificación por
publicación de aviso en un portal de internet contenida en los artículos 59,
60, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de 2012, corresponde a una especie de
notificación electrónica que cambia el medio de comunicación establecido
originalmente en el Estatuto Tributario, pasando de la publicación en un periódico
de amplia circulación nacional o regional a la página web de la respectiva
entidad.
Al respecto, indica que las
notificaciones por medios electrónicos son producto de una tendencia
generalizada actualmente, relativa a la sustitución del papel periódico por los
medios en línea, la cual se ha incorporado en la legislación nacional y,
especialmente, en materia tributaria, por medio del artículo 46 de la Ley 1111
de 2006. Aunado a esto, señala que la implementación de nuevos medios
tecnológicos a los procedimientos tributarios corresponde a un desarrollo del
debido proceso administrativo en las actuaciones tributarias, aduaneras y
cambiarias.
Se refiere a continuación el
interviniente a que el Tribunal Constitucional ha determinado que el contenido
que efectiviza el debido proceso administrativo y garantiza el derecho de
defensa de los contribuyentes corresponde al inicio del término para que el
afectado impugne o recurra los actos administrativos notificados, el cual debe
comenzar con posterioridad a la publicación del aviso en el periódico.  En este
punto cita algunos apartados de las Sentencias C-624 de 2007, C-1114 de 2003 y
C-9292 de 2005.
Sumado a lo anterior, aduce que
el modo para surtir la notificación corresponde al ejercicio de la potestad de
configuración tributaria legislativa, que el Congreso otorgó al Presidente a
través de facultades extraordinarias temporales, la cual permite actualizar los
medios de comunicación para la publicación de los actos administrativos.
Referente a la utilización de
guías telefónicas, directorios y demás medios de información oficial, comercial
o bancaria, en aras de determinar la dirección de los contribuyentes que
hubieran omitido informarla a la Administración, el interviniente estima que
esta disposición garantiza el derecho al debido proceso y a la defensa, por
cuanto brinda a los afectados la posibilidad de ser notificados a la dirección
que hayan registrado en otras entidades o ante otras autoridades.
Prosigue su exposición señalando
que los preceptos acusados no desconocen los artículos 2 y 29 Superiores, toda
vez que el Decreto 019 de 2012 tan sólo remplaza el uso de un medio de
comunicación por otro más expedito, gratuito, masivo y uniforme, como lo es el
internet, ante los eventos de devolución de la notificación por correo y la
imposibilidad de determinar la dirección del contribuyente a través de guías
telefónicas, directorios y de información oficial, comercial o bancaria.
El apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público discrepando de lo aseverado por el actor, afirma que
las disposiciones demandadas garantizan los principios de publicidad, economía,
celeridad y eficacia en mayor medida, ya que utilizan el internet, medio masivo
gratuito, inmediato y permanente, para la notificación de las actuaciones de
manera supletoria a la notificación personal.
En torno a la vulneración del
principio de la igualdad, sostiene que los preceptos normativos no lo
desconocen, puesto que no es posible la configuración de un test de igualdad al
no existir dos grupos identificables de personas a quienes resulte aplicable
las normas demandadas en diferente modo. Adicionalmente, manifiesta que el
contenido normativo específico de las disposiciones acusadas, no establece un
trato diferencial entre dos grupos de personas o dos situaciones fácticas. .
En cuanto hace al cargo por
violación a los artículos 20, 29, 209 y 229 de la Constitución Política, por la
publicación de los actos administrativos de carácter contractual y
precontractual por medio del SECOP y la eliminación del SICE, CUBS y RUPR,
precisa que el artículo 3° de la Ley 1150 de 2007, que ya fue objeto de control
constitucional, faculta a las entidades públicas para la sustanciación,
trámite, expedición, notificación, y publicación de las actuaciones de
contenido contractual y precontractual por medios electrónicos y establece la
integración de los demás sistemas de información de la contratación pública en
el SECOP, incluyendo el SICE, sin perjuicio de las competencias y facultades
para el ejercicio del control fiscal por parte de la Contraloría General de la
República. En este punto transcribe in extenso un acápite de la
Sentencia C-259 de 2008 en el cual se alude a la facultad del Gobierno para
regular los mecanismos del sistema de contratación pública electrónica.
A juicio del interviniente, y
luego de repasar un documento de antecedentes del MINTIC, las normas demandadas
garantizan el derecho a la información y el principio de publicidad de las
actuaciones contractuales, a través de la implementación de un sistema único,
gratuito, independiente  y de fácil acceso como el SECOP. Además, afirma que
dichos preceptos garantizan el principio de economía, toda vez que evitan el
gasto recurrente de publicación de apertura de procesos de licitación en periódicos
impresos.
Para concluir, aclara que el
Presidente de la República no se excedió en el ejercicio de las facultades
otorgadas por el artículo 75 de la Ley 1471 de 2011, por cuanto las normas que
fueron modificadas y derogadas por los artículos demandados, sí se tornaban
innecesarias, dado que contenían trámites incompatibles con el SECOP. Así
mismo, agrega que los preceptos acusados no desconocen el numeral 10 del
artículo 150 Superior, pues no modificaron ni eliminaron normas contenidas en
un Código.
3. Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República de Colombia
La
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, presentó escrito
orientado a oponerse a las pretensiones de la demanda, debido a que considera
que las normas acusadas se ajustan a la Constitución Política.
Expresa, en primer lugar, que la
demanda está afectada de ineptitud sustantiva y de falta de certeza del cargo
de inconstitucionalidad y, por ende, solicita a la Corte abstenerse de emitir
pronunciamientos de fondo.
La anterior afirmación la
sustenta en que las acusaciones dirigidas contra los artículos 59, 60, 61 y 62,
se fundamentan en una interpretación incompleta que no alcanza a generar una
duda mínima referente a la inconstitucionalidad de las normas demandadas, toda
vez que el actor omitió señalar que la notificación por aviso en la página de
internet surge cuando los demás mecanismos de notificación han sido agotados
infructuosamente, es decir, es supletoria.
Así mismo, indica que no es
cierto que el legislador extraordinario le otorgó carácter obligatorio a la
notificación en el portal web, pues ésta solo procede ante la imposibilidad de
lograr la notificación mediante los mecanismos tradicionales.
Por consiguiente, señala que las
afirmaciones realizadas por el actor no son ciertas y que de haberse hecho una
lectura completa del texto acusado, las consecuencias habrían sido diferentes.
Prosigue su exposición señalando
que el artículo 59 demandado no es una norma imperativa, exclusiva ni
excluyente, sino que contiene una alternativa supletoria ante la imposibilidad
de ubicar al contribuyente por los medios tradicionales. Por lo tanto, conforme
a dicha disposición, la publicación en el portal web es subsidiaria y no principal.
Por otra parte y en aras de
desvirtuar lo afirmado por el actor acerca del artículo 60 del Decreto 019 de
2012, sostiene que la notificación por publicación en la página de internet de la
DIAN no remplazar los medios convencionales de notificación.
En este punto del razonamiento
se destaca la calidad de la obligación fiscal que tiene el contribuyente con la
Administración. Tal compromiso implica el deber del obligado de hacerse visible
frente al Estado. No hay una  obligación en cabeza de la Administración que
comporte perseguir al contribuyente para que cumpla sus obligaciones. Para
fundar su afirmaciones cita jurisprudencia del Consejo de Estado
En cuanto al artículo 61
acusado, expresa que si bien dicha disposición permite que la notificación por
correo se sustituya por la publicación del acto en la página web de la DIAN,
esto solo es admisible después de haberse agotado todas las alternativas
señaladas en el artículo 60.
Igualmente, recalca que la
notificación a través de aviso, señalada en el artículo 62, se debe considerar
como el último mecanismo habilitado para que la Administración ubique al
contribuyente.
Del mismo modo, y en defensa de
las normas acusadas, indica que la aplicación de éstas no implica que la
Administración evada la responsabilidad de notificar al contribuyente, sino que
ante la imposibilidad de ubicar al ciudadano a través de los medios físicos
utilizables, acude a un mecanismo de notificación subsidiario.
Sumado a lo anterior, resalta
que conforme a la jurisprudencia de la Corte, no es inconstitucional que el
legislador disponga la notificación de los actos de la DIAN en sitios públicos,
como por ejemplo, en la página web de la institución, máxime si se tiene en cuenta
que este mecanismo es eficiente, permanente, accesible, directo, específico y
tiene incorporado un sistema de búsqueda por identificación del contribuyente.
Referente al cargo de
inconstitucionalidad contra el artículo 218, fundado en que dicha norma impide
que los afectados por una sanción se enteren de la decisión y, por ende,
impugnen el acto administrativo, la interviniente resalta que la disposición no
impide dicho conocimiento, pues se refiere a decisiones que ya se encuentran
ejecutoriadas.
Por lo anterior, afirma que la
publicación en el SECOP no modifica la oportunidad procesal de impugnación del
acto administrativo, toda vez que éste ya se encuentra en firme.
En lo atinente al cargo contra
los artículos 222, 223 y 224 del Decreto 019 de 2012, asevera que el actor se
limitó a afirmar que la norma redujo considerablemente las posibilidades de
conocimiento público de las licitaciones, contratos, bienes y servicios, razón
por la cual el cargo incumple con el requisito de la concreción al ser insuficiente
y abstracto.
Recuerda que la creación del
SECOP fue dispuesta por la Ley 1510 de 2007 y no por el Decreto bajo examen y,
señala que el demandante no demostró porqué el SECOP es menos eficiente que el
SICE en cuanto al manejo de la información necesaria para adelantar el control
público de la actividad contractual. Cita jurisprudencia que se pronunció de
manera favorable al SECOP y concluye que la norma acusada no eliminó la
publicación del contrato sino que modificó el medio técnico para hacerlo.
Resalta que la tecnología contemporánea es más eficiente en términos de
publicidad de la información que la tecnología de la imprenta.
Por otra parte, destacó que los
cargos por ejercicio excesivo de las facultades extraordinarias y por violación
del principio de soberanía popular, no están suficientemente sustentados.
Así mismo, indica que las normas
demandadas sí garantizan los principio de proporcionalidad y publicidad, toda
vez que el legislador lo que hizo fue sustituir los antiguos sistemas análogos
por recursos tecnológicos, es decir, estos principio se siguen garantizando
pero por vías de información diferentes y de mayor difusión.
En torno al principio de
soberanía popular, sostiene que a pesar de la escasa presentación de la
accionante, se puede afirmar que el Presidente no extralimitó sus funciones,
pues actuó en pro del interés general y en coordinación con las nuevas
tecnologías de la información, de manera que los ciudadanos tengan contacto con
las entidades públicas y tramiten sus quejas y reclamos o sus peticiones de
información.
Igualmente, se rechaza la
supuesta infracción al principio de proporcionalidad, pues, no hay
subvaloración del derecho de defensa frente al principio de publicidad. Tampoco
se subestima el principio de publicidad de los contratos, lo que se hizo fue
desarrollar mecanismos distintos para informar.
Finalmente, se pronuncia
respecto al cargo por violación del artículo 150-10 Superior, frente a lo cual
resalta que conforme a la jurisprudencia constitucional, la prohibición
contenida en este precepto no impide que el Presidente, en ejercicio de
facultades extraordinarias, modifique normas concretas, sino que busca evitar
que el mismo remplace íntegramente un código o expida una regulación integral
sobre un tema específico.
4. Departamento
Administrativo de la Función Pública
Mediante escrito allegado a esta
Corporación, el Departamento Administrativo de la Función Pública, intervino en
el trámite de la presente acción, con el fin de solicitarle a la Corte que
declare la exequibilidad de los artículos 59, 60, 61, 62, 218, 222, 223 y 224
del Decreto Ley 019 de 2012.
Después de reseñar los cargos
formulados en la demanda, la interviniente sostiene que el Gobierno no excedió
las facultades extraordinarias al expedir las normas acusadas, ya que éstas se
encuentran en armonía con la autorización concedida al Ejecutivo Nacional, en
el parágrafo 1° del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, que le confiere la
potestad de modificar o derogar las normas de rango legal que contienen las
regulaciones, procedimientos y trámites suprimidos y reformados. Para tal
efecto, define los conceptos de regulación, procedimiento y trámite;
concluyendo que la reforma o supresión en esos ámbitos estaba autorizada al
Ejecutivo. Refiere en su argumentación sobre el punto, apartes de la sentencias
C-340 de 1996 y C-1155 de 2008.
Igualmente, afirma que la
reforma en comento no altera la estructura y esencia del Estatuto Tributario,
por ende, no es de recibo afirmar que el Presidente vulneró la prohibición
contenida en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política.
En cuanto a las disposiciones
demandadas, indica que la publicación en la página web de la DIAN brinda mayor
idoneidad y conocimiento, por cuanto este sistema no tiene barreras
geográficas. Adicionalmente sostiene que aun cuando es común que existan
dificultades para acceder a internet, la norma concede la posibilidad al
contribuyente de acudir a las instalaciones de la DIAN, para ser notificado en
la forma ordinaria y el Estado continúa teniendo la carga de notificar sus
decisiones.
También pone de presente que
gracias a la entrada en vigencia del Decreto demandado, la notificación se
torna más fácil, rápida y eficaz, pues los medios electrónicos permiten que la
ciudadanía acceda con mayor facilidad a la información administrativa que le
concierne, sin tener que incurrir en gastos de desplazamiento, ni compra diaria
de periódicos.
Por lo anterior, sostiene que
los preceptos acusados, al propender hacia la eficiencia y la eficacia de la
actuación administrativa, contribuyen al cumplimiento de las funciones del
Estado, consultan el interés general y desarrollan los postulados del Estado
Social de Derecho.
En lo que respecta al
desconocimiento que pudiese sobrevenir con relación al procedimiento previsto
ante el portal web de la DIAN, indica el hecho de tener que surtirse
previamente la revisión e implementación en el Sistema Único de Información,
SUIT y consecuentemente, la carga continúa en cabeza de la Administración.
De igual manera, destaca que la
procedencia del procedimiento establecido a través de medios electrónicos
depende de la frustración de la notificación anterior, lo cual implica que la
Administración cuenta con mecanismos alternativos que propician la notificación
del contribuyente, con el fin de no paralizar la actuación administrativa,
situación que, de todas maneras, se encuentra sujeta al control de legalidad de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Posteriormente, manifiesta que
la finalidad de las disposiciones en estudio es la regulación procedimental en
los casos en que las notificaciones sean devueltas por el correo por cualquier
motivo, evento en el cual serán notificados por aviso con trascripción de la
parte resolutiva del acto administrativo en la página web de la DIAN y la
búsqueda con el número de identificación personal, garantizándose así el
derecho de defensa y de contradicción del contribuyente, ya que la norma amplía
el término de notificación.
De esta forma y, discrepando de
lo afirmado por el actor, señala que el inciso segundo del artículo 59
demandado, no desconoce la garantía del debido proceso, pues su finalidad es
reiterar la obligación que tiene el contribuyente de actualizar su dirección de
notificaciones, conforme los deberes que impone el artículo 95 Superior.
Explica que bajo ninguna
circunstancia se puede catalogar a las normas demandadas como excluyentes, pues
éstas no impiden otras posibilidades de notificación de los actos
administrativos ni suprimen las contempladas en el Código Contencioso
Administrativo, sino que, por el contrario, imponen a la Administración la
carga de realizar la publicación de las notificaciones en su portal web.
En lo relativo a la
constitucionalidad del artículo 218 acusado, manifiesta que el demandante no
tiene en cuenta que su aplicación recae sobre los actos de carácter sancionatorio
que se encuentran ejecutoriados. Por ende, no es de recibo afirmar que la
mencionada disposición vulnera los principios de publicidad ni la oportunidad
de ejercer el derecho de defensa e interponer los recursos legales.
En torno a los cargos planteados
contra los artículos 222, 223 y 224 del Decreto 019 de 2012, expresa que la
diversidad de sistemas de información no garantiza necesariamente una mejor
publicidad de la actividad contractual, dado que muchas veces las fuentes que
alimentan uno y otro sistema no reportan la misma información o lo hacen
inoportunamente. Además, la multiplicidad obliga a que las personas consulten
diferentes sistemas de información estatal para un mismo propósito.
Agrega que es necesario tener en
cuenta que el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, SECOP, facilita
la buena gestión de la Administración Pública, por cuanto constituye una
herramienta de las más altas especificaciones técnicas y administrativas en la
difusión y control de los procesos de contratación.
Bajo esa óptica, destaca que la
Corte Constitucional, mediante Sentencia C-259 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) declaró exequible el SECOP, al considerar que garantiza el principio
de publicidad de la función administrativa, especialmente de la actividad
contractual del Estado. Afirma la interviniente que lo eliminado, fue la
impresión física de la información, no la publicación de la misma.
Para concluir, se refiere al
cargo relativo al desconocimiento del principio de proporcionalidad, frente a
lo cual indica que el hecho de notificarse el acto en la página web, no atenta
contra el derecho de defensa ni el principio de publicidad de la actividad
contractual, pues no exonera a la  DIAN del deber de ubicar y notificar al
contribuyente por los medios convencionales. Además, recuerda que los actos
administrativos que se notifican se encuentran ejecutoriados.
Finalmente, expone que el
legislador extraordinario al disponer la eliminación de unos sistemas de
información, sustituyéndolos por la utilización y el  aprovechamiento de un
mecanismo idóneo para que el Estado de a conocer sus procesos de contratación,
dejo a disposición de la Administración una herramienta tecnológica de mayor
difusión y consulta que propugna por el principio de publicidad y acceso a la
información.
5. Academia Colombiana de
Jurisprudencia
En escrito allegado con
posterioridad al término de fijación en lista, la  Academia Colombiana de
Jurisprudencia, intervino en el trámite de la acción solicitando que se declare
la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, por cuanto vulneran los
artículos 13, 20, 29, 121, 150-10, 209 y 229 Superiores.
A juicio del interviniente, los
preceptos demandados del Decreto Ley 019 de 2012 desconocen el derecho de
defensa y del debido proceso a quienes por sus condiciones socioeconómicas les
es imposible tener acceso a internet. Refiere decisiones de la Corte que en su
opinión han tratado aspectos del tema en estudio. Agrega que hasta tanto el
Estado no garantice el acceso físico e intelectual a internet, se configura una
vulneración del derecho a la igualdad.
Respecto al principio de
publicidad y del derecho a la información, sostiene que limitar la publicación
de la información relacionada con la contratación estatal exclusivamente a
través del SECOP, o a los portales web de las entidades contratantes, pone en
peligro el principio de transparencia en la contratación. Sumado a lo anterior,
expresa que debido a las limitaciones tecnológicas, no todos los interesados
tienen la oportunidad de conocer y controvertir las decisiones o procesos que
se adelantan en el marco de la contratación estatal.
En cuanto al exceso en el uso de
las facultades extraordinarias, coincide con el accionante y manifiesta que las
normas acusadas no suprimen trámites innecesarios, sino que restringen el
espectro de medios idóneos para surtir notificaciones o publicaciones
necesarias para garantizar el conocimiento de las actuaciones de la Administración
Pública por parte de los ciudadanos. Por ende, afirma que el Presidente se
extralimitó, pues las facultades extraordinarias que se le confieren son
estrictas y restrictivas.
6. Universidad Externado de
Colombia
El Director del Departamento de
Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, también con
posterioridad al término, intervino en el proceso de la referencia en aras de
solicitarle a la Corte que declare la constitucionalidad de las normas
acusadas, toda vez que las pretensiones de la demanda carecen de fundamento.
Previo a referir su análisis, el
interviniente solicite se considere por la Corte si deben unificarse el
expediente en estudio y la actuación D-9195 en la cual se acusan los arts. 59,
61 y 62 del Decreto 019 de 2012.
En lo que hace relación al
fondo, se afirma en la intervención que el mecanismo de publicidad de los actos
proferidos por la Administración Pública que contemplan los preceptos acusados
no implica ninguna injusticia ni indefensión para los ciudadanos.
Específicamente y en favor de la
exequibilidad del artículo 59 del Decreto 019 de 2012, señala que no es una
disposición autónoma ni independiente, sino que, por el contrario, se integra
en el conjunto de normas que ordenan el régimen de notificaciones de los actos
administrativos de carácter fiscal.
Adicionalmente, indica que las
reglas que gobiernan la notificación de los actos administrativos tributarios
brindan a los obligados la oportunidad de ejercer el derecho de defensa.
Precisa que la notificación no es una actividad libre de la autoridad tributaria,
sino que debe estar precedida del intento de notificación directa.
Sin embargo, expresa que para
garantizar el derecho fundamental contenido en el artículo 29 Superior, los
ciudadanos deben atender el deber de registrar y actualizar su información en
el RUT, el cual es razonable, justificado y de fácil cumplimiento.
Así las cosas, la notificación
por internet de los actos de la administración tributaria procederá únicamente
en el evento de que el obligado no atienda el deber de registrarse en el RUT.
Refutando las consideraciones
realizadas por el actor, en favor de la prensa escrita y en contra del
internet, expresa que de la misma forma en que puede ponerse en duda el acceso
universal a internet, es cuestionable si en verdad existen ciudadanos que
tengan la costumbre de leer diariamente los avisos judiciales publicados en los
periódicos, y si este tipo de publicaciones, genera desigualdades entre quienes
pueden adquirir los diarios y quienes no lo pueden hacer o, quienes habiéndolos
adquirido no tienen la disposición de leer los avisos judiciales.
Aunado a lo anterior, destaca
que la nueva norma genera ahorro fiscal y que la notificación de los actos
administrativos mediante avisos publicados en internet es un medio supletorio
de notificación que impide la parálisis de la actividad administrativa ante el
evento en que se incumplan los deberes a cargo de los obligados tributarios.
Respecto de la
constitucionalidad del artículo 60 demandado, expresa que al igual que el
artículo 59, esta norma no dispone que el medio de notificación de los actos
administrativos sea la publicación de un aviso en una página de internet, sino
que éste es apenas un mecanismo supletorio. Esto permite incluso difundir las
providencias en casos en los cuales, el interesado ha omitido suministrar la
información de su dirección a las autoridades.
En cuanto al cargo señalado en
contra del artículo 61 acusado, por considerar que impone a los administrados
la carga de buscar, sin previa noticia, si se ha iniciado alguna actuación que
los afectara, el interviniente manifiesta, contra lo aducido por el actor, que
dicha norma establece un mecanismo supletorio que bajo ningún entendido implica
que los ciudadanos deban hacer una revisión permanente de una página de
internet, del mismo modo que en el régimen anterior tampoco se les imponía la
carga de tener que leer diariamente los avisos judiciales publicados en todos
los diarios nacionales para  identificar si se había proferido algún acto
administrativo en su contra.
A su vez, respecto al artículo
62 del Decreto bajo examen, expresa que se adecua al Texto Superior, ya que
esta norma consagra para el ámbito cambiario las mismas reglas de notificación
que existen en materia aduanera y tributaria.
Referente a la
constitucionalidad de la disposición contenida en el artículo 218  acusado,
expresa que lo consagrado por la norma es un sistema de difusión de las
decisiones administrativas en firme, lo cual no afecta el derecho de defensa ni
el debido proceso, dado que se refiere a actos ejecutoriados, que han sido
notificados al administrado y frente a los cuales, éste ha contado con la
oportunidad para impugnarlos.
En lo relativo a los artículos
222, 223 y 224 del Decreto 019 de 2012, manifiesta su desacuerdo con la
acusación formulada, indicando que el hecho que la norma cambie el medio de
difusión de los asuntos relativos a la contratación estatal, no implica el
desconocimiento del derecho a la información, pues las comunicaciones se
realizan en el Sistema Electrónico de Contratación Pública, en las Cámaras de
Comercio o a través de bandos leídos por las autoridades municipales.
Para concluir, sostiene que no
es cierto que en ejercicio de las facultades extraordinarias se haya expedido
un código, pues en el presente caso no se reúnen las condiciones señaladas por
el Tribunal Constitucional en Sentencia C-046 de 1998 para esa clase de cuerpos
normativos, según las cuales “un código es un conjunto sistemático, lógico y
completo de las disposiciones que regulan determinada actividad”.
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS
5.1. El ciudadano Fabián
Eduardo Cortés Castillo, mediante escrito de 21 agosto de 2012, solicita a la
Corte declararse inhibida respecto a los cargos endilgados por el actor contra
el artículo 59 del Decreto acusado.
Según el interviniente, los
fundamentos expuestos por el actor no cumplen con los requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de las demandas de
inconstitucionalidad.
Expresa que la modificación de
la norma solamente cambia la forma para realizar la notificación ante el evento
que no resulten efectivas las previamente realizadas, razón por la cual estima
que las disposiciones acusadas no son excluyentes.
Así mismo, indica que el cambio de medio de publicación
a la página web no desconoce el artículo 29 Superior y que por tratarse de
actuaciones tributarias, los contribuyentes o responsables previamente están
inscritos en el RUT.
Por consiguiente, afirma que no es de recibo la
intención del demandante de tratar de mostrar la notificación tributaria como
una notificación de un proceso ordinario y de hacer creer que los responsables
de las contribuciones son sujetos que ni siquiera conocen su responsabilidad
tributaria o que están incursos en una evasión. Destaca que conforme al
artículo 652 del Estatuto Tributario, es deber de los declarantes informar los
cambios de dirección dentro de los tres meses contados a partir de su
ocurrencia.
Finalmente, agrega que la demanda no es conducente,
por cuanto el artículo 59 del Decreto 019 de 2012 propicia el idóneo
conocimiento de los actos administrativos.
5.2. Los ciudadanos César
Lozano y Ramón Niño, mediante escrito de agosto de 2012, intervinieron en la
presente causa con el fin de expresar el apoyo a las pretensiones de la demanda
de inconstitucionalidad. Consideran que las disposiciones contenidas en los
artículos 59, 60, 61 y 62 del Decreto 019 de 2012, configuran un retroceso
procesal y vulneran el derecho al debido proceso, toda vez que en Colombia no
existe una real cobertura de internet, pues solamente un grupo privilegiado
puede tener acceso a dicho servicio. Según ellos, se obliga a quien no lo
posee, a la adquisición de un computador, e incluso a la suscripción de un plan
de datos, lo cual resulta gravoso.
Expresan que debido a la forma como las normas
demandadas regulan la notificación de la actuación administrativa, es posible
que una persona pueda estar siendo objeto de una actuación administrativa, sin
siquiera ser comunicada de la misma.Con respecto a los restantes artículos
censurados, sostienen que desconocen el principio de publicidad, dado que el
derecho a recibir la debida información, se limita a un espacio que si bien es
aceptado globalmente, a nivel nacional no cuenta con la cobertura necesaria.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5436, del 17 de
septiembre de 2012, intervino en el trámite de la presente acción,
solicitándole a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de las
disposiciones acusadas.
De
manera previa a la presentación de sus consideraciones sobre los cargos
endilgados por el demandante, advierte que mediante el Concepto 5424, rendido
en el trámite del Expediente D-9195, el Ministerio Público se pronunció acerca
de una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 58, 59, 61 y 62 del
Decreto 019 de 2012, la cual considera pertinente reiterar, puesto que el sub
lite se dirige contra las mismas normas y utiliza argumentos similares.
Indica
que el actor omite considerar dos importantes circunstancias, a saber: (i) que
la notificación en el portal web de la DIAN no es el principal mecanismo de
notificación de los actos administrativos tributarios, sino una forma supletiva
que procede cuando no se pueda efectuar la notificación personal a través del
envío por correo a la dirección informada por el obligado y, (ii) que en
lugar de publicarse el aviso en un diario de amplia circulación nacional, por
una sola vez  y sin ninguna indicación particular que permita su
identificación, la norma establece la publicación del aviso en el portal web de
la DIAN, permitiendo así que sea consultado en varias oportunidades a través
del número de identificación personal del interesado.
Prosigue
señalando que si bien es cierto que no todos los contribuyentes tienen acceso a
internet, no es viable inferir que la Administración haya actuado
negligentemente, puesto que debe tenerse en cuenta que esta situación es
consecuencia de la devolución del correo enviado a la dirección informada por
el obligado. El contribuyente diligente que reporta oportunamente los cambios
de dirección, hace innecesario acudir a la notificación por internet.
En
cuanto a la constitucionalidad del artículo 218 del decreto demandado, expresa
que no desconoce la garantía fundamental de defensa y del debido proceso, por
cuanto la decisión que declara la caducidad, impone una multa o sanciona, se
publica tanto en el SECOP, que es un sistema informático abierto, como en la
Cámara de Comercio en que está inscrito el contratista y en la Procuraduría
General de la Nación. Es decir, el ciudadano dispone de diversos medios para
enterarse de la decisión aun cuando no cuente con acceso a internet.
En
lo atinente al artículo 222, expresa que solamente dispone un cambio de
sistemas de información que en nada impide obtener la información relevante.
Respecto
del cargo formulado contra los artículos 223 y 224 del Decreto 019 de 2012,
afirma que una apreciación subjetiva lleva al actor a plantear una posible
violación de los derechos de quienes no cuentan con acceso a internet, sin
prever que las publicaciones electrónicas tienen un ámbito más amplio, sin
límite de tiempo ni espacio.
Por
lo anteriormente expuesto, sostiene que la publicación física de la
información, bien sea en el ámbito tributario o contractual, según las
circunstancias previstas en las disposiciones acusadas, es innecesaria, puesto
que existen sistemas electrónicos que permiten la publicación garantizando el
principio de publicidad.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241 de la
Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la
demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se formula contra los
artículos 59, 60, 61, 62, 218, 222, 223 y 224 del Decreto Ley 019 de 2012.
1.1
Cuestiones previas
Antes
de decidir de fondo, considera la Sala, se hace necesario resolver
preliminarmente tres asuntos: de un lado, lo relacionado con la existencia de
otra acción en esta Corporación, contra tres de las disposiciones aquí cuestionadas,
del otro, la aptitud de los cargos formulados en la demanda. Finalmente, se
aludirá a algunos eventos de cosa juzgada respecto de algunos preceptos
acusados.
1.1.1Improcedencia
de acumulación
Si
bien es cierto, no hay solicitud formal de acumulación, sí se cuenta con la
manifestación en la intervención de la Universidad Externado sobre otro juicio
de constitucionalidad radicado con el número D- 9195, en el cual es ponente el
Dr. Mauricio González Cuervo, y se sugiere por parte del interviniente, la
unificación de las acciones D- 9195 y D- 9091. Igualmente, en el concepto del
señor Procurador General de la Nación, allegado a esta actuación, se alude al
trámite D- 9195, en el que se conceptúa de manera similar frente a las mismas
disposiciones demandadas. En consecuencia, es preciso considerar previamente
este aspecto.
Sobre
la procedencia de la acumulación de actuaciones y el término para ello, se ha
pronunciado en repetidas ocasiones esta Corporación precisando que, de
conformidad con el reglamento de la Corte, esta situación debe atenderse al
momento del reparto y con la aprobación de la Sala Plena. Si ya se han
adelantado actuaciones con posterioridad al reparto, no resulta viable darle
vía libre a la unificación de las acciones bajo una misma cuerda procesal. Dice
al respecto el artículo 47 del Reglamento interno de la Corte (Acuerdo No. 05
de 1992):
"Sólo podrán acumularse aquellos procesos que
se incluyan en el respectivo programa mensual de trabajo y reparto, siempre y
cuando la propuesta de acumulación se justifique en los términos del artículo 5
del Decreto 2067 de 1991, sea formulada al momento de someterse el referido
programa a consideración de la Sala Plena y ésta la apruebe."(negrillas
de la Sala Plena).
En
el caso presente se encuentra que dentro del expediente D- 9195 se registró
proyecto de fallo para Sala Plena el 17 de octubre de 2012, en consecuencia, la
oportunidad procesal para acumular ha precluido y, atendiendo tanto a la
normatividad transcrita como a la jurisprudencia de la Corte, se desestima
cualquier propuesta en este sentido[1].
1.1.2
La Demanda de Inconstitucionalidad y la aptitud de los cargos
El otro asunto de relevancia
jurídica a considerar preliminarmente lo constituye la recurrente censura
manifestada en varias intervenciones, sobre la discutible aptitud de los cargos
elevados por el actor en su libelo acusatorio. Al respecto, se tienen los
reparos del Ministerio de Hacienda el cual pone de presente que el actor
consigna en su escrito como demandado lo subrayado, pero ninguna de las
disposiciones transcritas presenta subrayado alguno.
Además de lo anotado, el interviniente
propone la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por considerar que
los cargos carecen de pertinencia, pues entiende, como consideraciones
subjetivas y de conveniencia las causales de violación alegadas por el actor.
Los gustos y preferencias del accionante respecto de un medio de comunicación,
señala el apoderado del Ministerio, no pueden ser razón de inconstitucionalidad
de los enunciados acusados. Igualmente, califica de vagos los asertos del
actor, respecto de supuestas aplicaciones problemáticas de las normas acusadas.
Similar excepción de ineptitud
sustantiva está contenida en el escrito de la Secretaría Jurídica de la
Presidencia. En este caso, el reparo se hace a la falta de suficiencia y
certeza de los cargos formulados a los artículos 59, 60, 61, y 62 censurados.
En el sentir de esta interviniente el actor omitió mencionar que el aviso en la
página web, solo opera cuando los demás mecanismos de notificación no han
tenido éxito, lo que evidencia que el razonamiento en el cual se soporta el
cargo está incompleto.
El cuestionamiento a la certeza
se advierte cuando el demandante lo que pone en tela de juicio, según la Secretaria
Jurídica de la Presidencia, no es el contenido normativo de las disposiciones,
sino una lectura parcializada. Esta última consistiría en entender de manera
equivocada que la publicación en la web es imperativa, exclusiva y excluyente.
Finalmente, se observa la
intervención del ciudadano Fabio Cortés, quien en relación con los cargos al
artículo 59, manifiesta que no satisfacen las exigencias mínimas establecidas
por la jurisprudencia. En materia del requisito de certeza coincide con la
tacha hecha por la Presidencia antes referida. Igualmente, cuestiona la falta
de claridad en el actor,quien pretende hacer ver la notificación tributaria
como si se tratase de la notificación en un proceso ordinario.
Ha sido una línea constante en
la jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana,lasalvaguardia del
derecho político de los ciudadanos a interponer acciones en defensa de la
Constitución y del ordenamiento jurídico, tal como lo dispone el artículo 40
numeral 6 de la Carta. Sin embargo, el ejercicio de este derecho a través de
las demandas de inconstitucionalidad comporta algunas exigencias necesarias
para el correcto trámite de la solicitud.
El artículo 2 del Decreto 2067
de 1991 contempla una serie de requisitos mínimos  que debe atender el
ciudadano para entablar su solicitud de pronunciamiento frente al Tribunal
Constitucional.[2]Específicamente,
la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que como requisitos
esenciales la demanda debe contener  “el objeto demandado, el concepto
de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para
conocer del asunto[3]”.
En cuanto al objeto, se trata de
los enunciados o disposiciones puestos en tela de juicio por el accionante. En
lo atinente al concepto de violación, la jurisprudencia ha detallado una serie
de requisitos que permiten determinar la idoneidad de la demanda para obtener
de la Corte un pronunciamiento de fondo. Se debe siempre advertir, que el
análisis de estos requisitos, en cada caso concreto, está mediado por la
presencia del principio proactione, el cual implica para la Corte una
valoración de los requisitos que prefiera “una decisión de fondo antes que
una inhibitoria”[4].
La aplicación de este principio tiene asidero constitucional en el artículo 2
de la Constitución Política, el cual propende Hacia la realización efectiva de
los derechos como exigencia esencial del Estado Social de Derecho.
De manera puntual la Corte ha
advertido que las razones aducidas por el actor en la demanda deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes; pues de no serlo, no le es
posible a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre las inquietudes de quien
instaura la acción.[5]En
el caso presente y en relación con varios cargos, se han manifestado reparos
respecto de las calidades de los motivos expuestos por el demandante, por ello,
se hace necesario un análisis discriminado de las inconformidades planteadas.
En principio, cabría advertir en
relación con la demanda, que no se trata de un escrito precisamente cuidado.
Así por ejemplo, se manifiesta al inicio que se transcriben los textos y se
subraya lo demandado, pero, no se incorporan los subrayados anunciados. Otra
evidencia de desatención se constata cuando al especificar el ataque a los
artículos 222, 223 y 224 se copian con yerros tales que una lectura literal
permitiría afirmar, sin asomo de dudas, que se trata de otro enunciado diferente
al citado en la parte introductoria de la demanda. Con todo, la Corte considera
que la lectura del escrito acusatorio y en aplicación del citado principio pro
actione, permite establecer a cuáles preceptos apuntan las varias censuras.
La Corte encuentra que es del
caso considerar algunos cargos, respecto de los cuales la misma Corporación
tiene dudas y, seguidamente, revisar los reparos hechos por algunos de los
varios intervinientes a la demanda. En particular llama la atención la presunta
infracción de los artículos 3, 121, 229 y 13 de la Carta Política los cuales,
por las manifestaciones del actor, resultarían vulnerados por la totalidad de
las disposiciones acusadas.
En primer lugar, se observa que
el demandante considera vulnerado el art. 3, al parecer, en razón de la
presunta infracción del artículo150 numeral 10, aunque por la ambigua
redacción, podría ser por todos los supuestos quebrantamientos que ha relacionado
en la acusación. El asunto es que este cargo sufre manifiestamente de falta de claridad,
pues el hilo conductor se hace confuso para el lector al momento de precisar
cuáles sonlos motivos del ataque. Adicionalmente, esta ausencia de claridad
redunda en el déficit de especificidad que requiere una acusación
constitucional. De lo escrito no se puede colegir un cargo concreto contra las
normas acusadas que permita sospechar la transgresión del artículo 3 de la Constitución.
Sobre este aspecto, ha dicho la Corte que “las razones son específicas si
definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la
Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”[6].
Por lo que guarda relación con
la suficiencia como condición exigible al cargo, no se encuentran argumentos
que permitan dudar sobre la constitucionalidad de las normas acusadas en
relación con el artículo 3. Probablemente, el motivo de esta insuficiencia
radique en que justamente, no se adujeron razones puntuales de transgresión al
citado mandato constitucional. Como consecuencia de lo referido la Sala
desechará el cargo por su ineptitud.
En lo que tiene que ver con el
supuesto quebrantamiento del artículo 121 de la Carta, también se advierten
falencias. Al censurar las disposiciones acusadas en relación con el artículo
150, numeral 10, el actor concluye que la trasgresión del último mandato citado
implica la infracción del primero. Sin embargo, carece la demanda de una
argumentación específica que apunte a demostrar el desconocimiento del artículo
121. Al parecer, el actor supone que la hipótesis normativa del artículo 150,
numeral 10, es similar a la hipótesis normativa del artículo 121. Es posible
que haya coincidencia en algunas hipótesis normativas derivadas de los mandatos
constitucionales en referencia, pero tal evento no se precisa en la demanda.
Así las cosas, no puede la Corte suponer lo que significan los silencios del
actor. Pues, de hacerlo, esta Corporación estaría asumiendo un control oficioso
de constitucionalidad que le está vedado por cuanto que no puede ser juez y
parte.
Consecuentemente, vistos los
vicios en materia de claridad, especificidad y suficiencia del cargo por
violación del artículo 121 de la Constitución Política, resulta de recibo
acoger su ineptitud y abstenerse de pronunciase sobre su inconstitucionalidad.
Tampoco encuentra la Sala que el
cargo formulado contra el artículo 218 del decreto 019 de 2012, por presunta
infracción al artículo 229 de la Carta Política, alcance a revestir el mínimo
de las exigencias para pronunciarse de fondo. El ciudadano que acusa, se limita
a decir que “puede verse por simple confrontación de textos, representa una
evidente reducción de garantía de acceso a la Administración de justicia cuando
alguien ha sido sancionado sin saberlo y no puede, por tanto impugnar o atacar
por la vía judicial el acto sancionatorio”. En este caso, es la pertinencia[7] la que no se
encuentra evidenciada, pues el demandante colige que las órdenes del legislador
delegado, de publicar en el SECOP decisiones ejecutoriadas y el comunicar las
mismas a la Cámara de Comercio y a la Procuraduría, implican un obstáculo para
acceder a la Administración de Justicia. Respecto del mismo artículo 218,
tampoco se considerará una supuesta violación al debido proceso, pues el cargo
se contrae, a afirmar que por tratase de una norma restrictiva, vulnera el
debido proceso.
Como se puede observar, se trata
de una apreciación subjetiva del accionante. No hay tal hipótesis normativa en
el texto acusado. La elucubración del actor no tiene la entidad suficiente para
suscitar en la Sala un pronunciamiento de fondo en este cargo.
Aparece también en la demanda
una censura contra los artículos 59, 60, 61 y 62 del decreto 019 de 2012, según
la cual violan el artículo 150, numeral 10, de la Constitución pues tales
preceptos legales modifican el Estatuto Tributario, el cual es sustancialmente
un código y, la norma constitucional prohíbe expresamente la concesión de
facultades para expedir códigos. En este caso, se encuentra que la afirmación
hecha por el ciudadano no se corresponde con la realidad, pues de las
disposiciones mencionadas, solamente el artículo 59 modifica un precepto del
Estatuto Tributario, las restantes regulaciones cuestionadas corresponden a la
legislación aduanera y al régimen sancionatorio cambiario.
Como se puede apreciar, dicho
cargo en revisión, incumple las exigencias de certeza, yde pertinencia
requeridas, pues se trata de apreciaciones subjetivas del demandante, las
cuales con una mera verificación quedan al descubierto.
Por lo que tiene que ver con las
acusaciones de vulneración al artículo 13, la Corte ha tenido oportunidad de
pronunciarse sobre las especiales condiciones que supone la formulación de este
tipo de cargos, esto es, no se trata de una censura ordinaria. Ha dicho la
jurisprudencia:
“(…) recuérdese que conforme
lo expresado reiteradamente por (…) esta Corporación[8], para efectos de
configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por violación del
principio de igualdad, no es suficiente con sostener que las disposiciones
objeto de controversia establecen un trato diferente frente a cierto grupo de
personas y que ello es contrario al artículo 13 superior”[9].
Por tener la igualdad un
carácter relacional, implica la presencia de ciertos elementos mínimos. Tales
son, los sujetos a quienes afecta la medida, el objeto o bien concedido o
negado y, el criterio relevante que pretende justificar el trato diferente.
Pero no basta con referir los extremos anotados, además, corresponde a quien
cuestiona la medida argumentar sobre lo arbitrario de la justificación que
subyace a la medida cuestionada, en tal sentido es pertinente repasar la
jurisprudencia:
“(…)en relación con los
destinatarios de la ley, es de resaltarse que la máxima de la igualdad se
entiende quebrantada, no por el hecho de que el legislador haya previsto un
trato desigual entre unos y otros sujetos, sino como consecuencia de que tal
diferencia normativa resulte arbitraria y desprovista de una justificación
objetiva y razonable, generando una verdadera discriminación(...)”[10]
Ha advertido esta Corporación
que el alcance de la acusación debe comprender el cuestionamiento al fundamento
mismo de la medida enjuiciada:
“(…)es imprescindible que se
expresen las razones por las cuales considera el demandante que la supuesta
diferencia de trato resulta discriminatoria, sustentando tal discriminación con
argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la
medida(…)”[11]
Las peculiaridades del cargo por
violación al principio de igualdad no relevan al actor de cumplir, además, con
los requisitos generales atrás anotados. Entonces, al avocar el conocimiento de
un cargo por quebrantamiento del principio de igualdad, es deber de la Corte
evaluar la presencia de las condiciones anotadas.
En el caso en estudio, el
ciudadano parece contraer el ataque a lo dispuesto en los artículos 59, 60, 61
y 62 del Decreto Ley 019 de 2012.Es respecto de tales disposiciones que se hace
el análisis, anticipando que la acusación desatiende varias de las exigencias
previamente anotadas. En primer lugar, no se cumple el requisito general de la
pertinencia del cargo, pues como ha dicho la Corte, pesa la ineptitud
sustantiva cuando lo que se pretende es que el Tribunal Constitucional se
pronuncie sobre interpretaciones subjetivas del accionante o aplicaciones del
precepto a un caso particular y concreto:
“(…)cargos que se sustenten en
(i) simples consideraciones legales o doctrinarias; (ii) la interpretación
subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación
en un problema particular y concreto; o (iii) el análisis sobre la conveniencia
de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras,
incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de
inconstitucionalidad(...)”C- 1052 de2001 M.P. Cepeda Espinosa.
Al cuestionar la notificación
del administrado por vía del portal web de la DIAN, el actor manifiesta que
ello traza una diferencia entre quienes tienen acceso a internet y quienes no
lo tienen. Cabe aquí anotar, que del mandato cuestionado no aparece distinción
entre los sujetos que tienen acceso a internet y quienes no lo tienen. Esa, a
lo sumo, sería una hipótesis deducida por el actor. Bien puede acontecer que
quien no tiene acceso a internet fuese informado, por quien sí tiene acceso a
la información sobre la existencia de una decisión administrativa que le
afecta. En ese caso, lo que se puede observar es que el actor cuestiona una
posible aplicación concreta de la disposición acusada. Cabria aquí afirmar,
desde ya, que no tener acceso a internet, no es idéntico a no tener acceso a la
información que se encuentra en la red. Queda para esta Sala evidenciado el
incumplimiento de la pertinencia.
En segundo lugar y posiblemente
como consecuencia de la falencia inmediatamente referida, se advierte la falta
de certeza en el cargo en estudio, pues, la acusación se vierte sobre una
proposición que no podría sostenerse como efectivamente contenida en el texto
acusado. Más bien, observa la Corte, que la tacha recae sobre la norma deducida
por el accionante. En este punto no sobra citar lo dicho por esta Corporación:
“(…)La certeza de los
argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan
contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición
acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante,  implícita o que
hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este
requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un
contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado(…)”C-
1052 de 2001 M.P. Cepeda Espinosa.
En lo concerniente a los
elementos específicos que permiten una evaluación de la medida para establecer
el respeto o desconocimiento del principio de igualdad, se puede también
afirmar, el incumplimiento de las exigencias del caso. En primer lugar, no
aparece en el texto legal la designación de un grupo o clase de sujetos
titulares de alguna suerte de privilegio u objeto de algún tipo de censura,
disminución o, genéricamente, discriminación. Los presuntos conjuntos de
individuos surgen de la inferencia del actor, pero no de la ley.
En segundo lugar, tampoco se
encuentra en el análisis de la demanda la presencia del criterio relevante que
tuvo el legislador para adoptar la medida presuntamente discriminatoria, y
consecuentemente, no aparece el juicio que permita dudar sobre la
constitucionalidad del anotado criterio. Lo que parece haber en el libelo, es
el deseo de sugerirle a la Corte que de lo alegado deduzca lo que debería estar
expreso en la demanda. En relación con esto último, ya se ha dicho, que no
puede la Corporación asumir la carga del demandante.
Como consecuencia de lo
considerado, declarará esta Corte, la inhibición en relación con los cargos por
presunta vulneración de los enunciados demandados a los artículos 3, 13, y 121
de la Constitución. Igual acontece en el caso específico del artículo 223del
Decreto 019 de 2012, con el hipotético quebrantamiento de los artículos 29 y
229 de la Constitución.
Es oportuno ahora, referirse a
los cuestionamientos hechos por los intervinientes. En cuanto a las
observaciones de la intervención del Ministerio de Hacienda, es del caso decir,
que ellas pecan de generalidad y carecen de un cuestionamiento pormenorizado
que permita atender cada una de las críticas hechas al accionante. Como se ha
señalado, la demanda presenta varios defectos, pero para esta Corporación, en
virtud del principio pro actione, se ha de buscar la lectura que
favorezca una decisión de fondo frente a una eventual decisión inhibitoria.
De las varias páginas redactadas
por el actor, se puede colegir que estima violatorio del principio del debido
proceso y el derecho de defensa, el contenido de los artículos59, 60, 61 y 62
del Decreto 019 de 2012, redundando negativamente en una no garantía efectiva
de los derechos y deberes estipulados en la Carta. Si bien es cierto, el
demandante no subrayó apartes demandados, se entiende, de su argumentación, que
su censura recae en la notificación por internet, cuando la Administración no
ha podido ubicar al afectado o interesado, y debe acudir a este mecanismo que,
en su sentir, no está al alcance de todas las personas.
En cuanto a los artículos 218,
222, y 224 019 de 2012, aparece claro para la Corte que el actor estima como
transgredidos, el derecho a la información y el principio de publicidad propio
de la función administrativa. La razón esencial de esta acusación estriba,
justamente, en la ya anotada, según el actor, restricción del acceso a
internet.
Como cargo generalizado, para
todas las disposiciones cuestionadas, el accionante propone una extralimitación
en el uso de las facultades conferidas al ejecutivo en virtud de lo dispuesto
en el artículo 150, numeral 10, de la Carta, y, para ello, hace un análisis del
concepto de trámite o procedimiento innecesario. Adicionalmente, desarrolla
alguna consideración sobre la infracción al principio de proporcionalidad.
En suma, la Corte encuentra que
si debe resolver de fondo estas últimas censuras.
Es del caso precisar que los
reparos de la intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia en lo
que tienen que ver con el presunto desconocimiento del actor sobre el carácter
subsidiario de la notificación por internet, no resultan de recibo, pues en la
demanda, se advierte que a pesar de tratarse de una medida subsidiaria, según
el demandante, pesa sobre ella la inconstitucionalidad. Como la intervención
ciudadana mencionada en su momento, coincide en lo relacionado con la censura
al artículo 59, se atiene la Sala a lo hasta ahora expuesto.
1.1.3Los artículos 59,61 y 62
y la sentencia C-012 de 2013. Cosa juzgada relativa
A través de fallo C-012 de 2013,
con ponencia del Magistrado Mauricio González, la Corte Constitucional se
pronunció sobre la presunta vulneración entre otros, por parte de los artículos
59, 61 y 62del decreto 019 de 2012, al artículo 2 de la Carta Política, pues en
opinión de los actores del caso, los citados preceptos contienen mandatos que
conducen a una no garantía efectiva de los derechos y deberes contemplados en la
Constitución.
Para el actor del presente
proceso, tal como quedo referido, los artículos 59, 60, 61 y 62 presentan un
defecto similar, por los menos así se colige de sus manifestaciones de
inconformidad con los citados mandatos. Como se puede apreciar, hay una
coincidencia en cuanto al cargo y respecto de los textos acusados, siendo
apropiado aplicar el principio de la Cosa Juzgada. No sobra advertir que se
esta aquí en presencia de una Cosa Juzgada relativa. Resultará entonces
oportuno, considerar los preceptos mencionados en lo relacionado con otras
acusaciones.
Consecuentemente, esta Sala en
lo referente, al cargo que según el actor, implica una no garantía efectiva de
los derechos y deberes consagrados en la Constitución, por parte de los
artículos citados, se atendrá a lo resuelto en el fallo C-012 de 2013.
1.1.4El artículo 223 y la
sentencia C-711 de 2012. Cosa Juzgada relativa
Por otra parte y mediante
Sentencia C- 711 de 2012, esta Corporación con ponencia del Doctor Mauricio
González, declaró exequible el artículo 223 del Decreto 019  de 2012, por
considerar que no transgrede el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política.
Igualmente, se desestimó en el fallo que el precepto vulnerara el artículo 209
de la Constitución.
Como se anotó en el acápite de
la demanda, parte de la inconformidad de la acusación contra el mencionado
artículo 223, hace relación al posible quebrantamiento de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente con base en el artículo 150, numeral
10, y al principio de publicidad que informa la función administrativa.
Resulta entonces palmario que
opera aquí, al igual que en el apartado inmediatamente anterior,  el principio
de la Cosa Juzgada, y a ella se atiene esta Sala. No sobra advertir que se está
frente a una Cosa Juzgada relativa, siendo posible estudiar la
constitucionalidad del mencionado artículo 223 a la luz de otros cargos. En este caso, se revisará la situación del enunciado censurado frente
al derecho a la información contenido en el artículo 20 de la Carta
Fundamental. A esto último, se contraerá el análisis respecto del artículo 223
en esta decisión.
2
Los Problemas jurídicos
Depuradas las varias cuestiones
preliminares, se impone seguidamente, precisar los diversos problemas jurídicos
que ameritan un pronunciamiento de fondo por parte del Tribunal Constitucional.
Se cuestionan los artículos
59,60,61 y 62 del Decreto Ley 019 de 2012 que incorporan el mandato del
legislador delegado de notificar en la página web de la DIAN los actos de la
Administración en materia tributaria, aduanera y cambiaria, que no resulte
posible notificar tras haber agotado otras formas de ubicación del interesado.
En relación con esta censura, debe la Corte resolver el siguiente problema ¿es
violatorio del debido proceso y del derecho de defensa, atentando contra la realización
efectiva de los derechos, ordenar en materia tributaria, aduanera y cambiaria,
la notificación en la página web de la DIAN, cuando se ha acudido a otros
mecanismos de ubicación del interesado y han resultado éstos infructuosos?
Respecto de estos cargos se impone resolver otro problema ¿es violatorio del
debido proceso y en particular del derecho de defensa, ordenar en materia
tributaria, aduanera y cambiaria, la notificación en la página web de la DIAN,
cuando, tratándose de notificaciones por correo, son devueltas por cualquier
razón?
Por lo dispuesto en el artículo
218 atacado, también cuestiona el demandante que los actos y sentencias
condenatorias en materia contractual se publiquen en el SECOP (Sistema
Electrónico de la Contratación Pública). Por ende, es del caso resolver el
problema que se enuncia seguidamente ¿desconoce el principio de la publicidad
de las actuaciones de la Administración y el derecho a la información, ordenar
la publicación en el SECOP de actos y sentencias ejecutoriadas en materia
contractual, eliminando el mismo mandato las publicaciones escritas impresas u
otros medios de publicidad?.
Dados los enunciados de los
artículos 222,223 y 224 demandados, otro asunto que preocupa al actor hace
relación a la incorporación de las actividades propias de la contratación
estatal en el SECOP y en páginas web, prescindiendo para este efecto de
publicaciones escritas  impresas. En este caso, el problema se contrae a esta
inquietud ¿desconocen el principio de publicidad de la función administrativa y
el derecho a la información, medidas que ordenan la incorporación de la
información de las actividades de la contratación estatal, en medios
electrónicos, modificando disposiciones que ordenaban tal publicación en medios
escritos impresos?.
Finalmente, se encuentra que
todas las disposiciones acusadas se estiman por el actor como violatorias del
principio de proporcionalidad y manifestaciones de un exceso del Ejecutivo en
el uso de las facultades extraordinarias conferidas por el legislador, esto en
razón de haber restringido medios idóneos para notificar, suprimir
publicaciones necesarias para el conocimiento, defensa e información de
personas afectadas y de la comunidad en general sobre actuaciones
administrativas. En este último punto y, en aras de la precisión, se pueden
distinguir los siguientes problemas:
(i)   ¿Se excede el
legislador delegado, en el uso de sus facultades extraordinarias, cuando estima
como innecesaria la publicación en medios escritos impresos de alta
circulación, que permita surtir notificaciones de actuaciones administrativas,
en materia tributaria aduanera y cambiaria y, en su defecto, autoriza
publicaciones electrónicas?
(ii) ¿Incurre el Presidente como
legislador extraordinario en un uso excesivo de sus facultades, cuando ordena
publicar en medios electrónicos actuaciones propias de la contratación estatal,
suprimiendo el deber de hacer tales publicaciones en medios escritos impresos
de alta circulación?
(iii)
¿Incurre  el legislador delegado en un uso excesivo de sus facultades
extraordinarias, cuando suprime medios de publicidad de la contratación estatal
y, ordena la publicidad de la actividad de la materia en referencia, en medios
electrónicos de publicidad de la Administración?
Enunciados los varios problemas,
procede la Corte a considerar los aspectos de fondo, para ello, inicialmente,
abordará el tema relacionado con el uso de las facultades excepcionales del
legislador (i), seguidamente se revisará la notificación electrónica en el
marco del debido proceso (ii), posteriormente se analizará el principio de
publicidad de la Administración y el derecho a la información de los ciudadanos
(iii) y, finalmente se concluirá sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de cada uno de los preceptos censurados.
3 Las facultades extraordinarias
conferidas por el legislador para la expedición de normas que suprimen
procedimientos considerados como innecesarios en la Administración Pública
En relación con las facultades
que de conformidad con el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, el
Congreso otorga al Gobierno para la expedición de normas con fuerza de ley,
abundante ha sido la jurisprudencia de esta Corporación[12].  Se ha precisado que se
trata de facultades que buscan delegar en el Ejecutivo, de manera transitoria,
una potestad legislativa que en determinados caso puede ser atendida de manera
más expedita por el Gobierno. Así por ejemplo, asuntos de carácter técnico que
requieren de respuestas más inmediatas, encuentran una mejor regulación por
parte del legislador delegado, cuyo procedimiento de expedición de normas es
menos complejo que el procedimiento propio del legislador ordinario. O,
también, cuando se trata de asuntos puntuales de la Administración, puede
resultar más adecuada la solución normativa establecida por el Gobierno en
razón de la proximidad con el problema o asunto que se busca regular.
Con todo, la concesión de estas
facultades está mediada por una serie de requisitos determinados por el
constituyente; tales son, de manera general: la existencia de una ley
habilitante (i); la necesidad  de una mayoría especial para la aprobación de la
ley habilitante (ii); la concesión de las facultades por un término no mayor a
6 meses (iii);la existencia de un presupuesto de hecho, el cual bien puede ser
“cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”(iv);el
carácter expreso y preciso sobre lo delegado (v); el carácter provisional de la
delegación (vi); la restricción constitucional de conferir tales facultades
para expedir códigos, leyes orgánicas y estatutarias o, decretar impuestos
(vii). En fecha reciente esta Corporación mediante fallo C- 366 de 2012 M.P. Vargas Silva, ha recordado varios de estos requisitos.
Es tanta la trascendencia de la
legislación delegada que el constituyente le entregó el control de
constitucionalidad de esta normatividad a la Corte Constitucional. Se trata de
normatividad producida por el Ejecutivo, pero, cuya evaluación respecto del
respeto o transgresión de la Constitución le corresponde al Guardián supremo de
la Constitución.
En esta tarea de control
constitucional desempeña un papel importante la ley habilitante de facultades,
pues se trata de un verdadero parámetro de constitucionalidad. Se entiende que
el alcance de la actividad reguladora del Ejecutivo está trazado por los límites
materiales y temporales establecidos por el poder delegante.
En el caso presente se trata de
revisar si las disposiciones acusadas excedieron el límite material definido
por el legislador en el parágrafo 1 del artículo 75 de la ley 1474 de 2011, en
el cual, se facultó al Presidente de la República para “suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”. Con este análisis resultará posible resolver
varios de los problemas jurídicos planteados, en particular, los que tienen que
ver con el presunto uso excesivo de las facultades legislativas delegadas en
comento.
Las consideraciones que sobre
este punto se hagan, no pueden pasar por alto lo sostenido por esta Corporación
en fallo reciente, el cual se pronunció sobre una de las disposiciones aquí
atacadas y, hubo de ocuparse del asunto del límite material de las facultades
legislativas delegadas. Se dijo en la sentencia C- 711 de 2012 M.P. González Cuervo:
“(…)las facultades
extraordinarias deben ser expresas y precisas, nunca implícitas, y no admiten
analogías, ni interpretaciones extensivas, de manera que se aparta de la
Constitución Política toda interpretación que entienda que cierta facultad
incorpora o incluye otras que no se encuentran expresamente contenidas en la
norma de facultades”.
De lo transcrito se advierte que
el control es restrictivo, para impedir que por vía de la legislación delegada
se vacíe la facultad general en cabeza del Congreso. Sin embargo, tampoco se
trata de exigir una delegación con un contenido material tan minucioso que la
actividad del Ejecutivo se contraiga a reproducir lo materialmente establecido
por el principio democrático. Se dijo en el fallo C- 711  de 2012 citando
jurisprudencia precedente:
“(…)es indispensable
que la delegación legislativa que efectúa el Congreso en la respectiva ley de
facultades se haga para una materia concreta, específica. Al efecto, en dicha
ley no sólo se debe señalar la intensidad de las facultades que se otorgan sino
que, además, se ha de fijar su extensión determinando con precisión cuál es el
objeto sobre el cual el Presidente ejercerá la facultad legislativa
extraordinaria que se le confiere,lo cual no significa que el legislador en
la norma habilitante necesariamente deba entrar a regular en forma detallada la
materia sobre la cual versan dichas facultades,”[13](subrayas
fuera del original).
La decisión en estudio,
consideró que una valoración de las facultades conferidas al Presidente para
expedir el Decreto Ley 019 de 2012, implica revisar cada uno de los términos
que comporta una autorización al Ejecutivo, por ello, se dijo in extenso:
“Para determinar los límites materiales de dichas
facultades debe precisarse el alcance de las expresiones “regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública”,
que justamente la ley habilitante faculta a “suprimir o reformar”.
5.3.3.1. La expresión “suprimir”, en cuanto hacer cesar o desaparecer algo, se entiende
jurídicamente como sinónimo de abrogar normas o abolir un aspecto sustancial o
procedimental regulado en ellas. Y la voz “reformar”, entendida como volver a formar, rehacer, por lo
general con la intención de mejorarlo,
hace referencia a modificaciones introducidas en los supuestos fácticos o
jurídicos contenidas en las reglas de derecho.
5.3.3.2. En relación con el objeto u objetos sobre los que deben recaer las
acciones precitadas del ejecutivo, la norma de facultades señaló que debían
dirigirse hacia tópicos existentes en la administración pública, como: “regulaciones, esto es, reglamentos de ajuste u ordenación de aspectos de un sistema;
“procedimientos” o modo secuencial de
ejecutar algunas cosas; y “trámites” como diligencias
que hay que recorrer en determinado asunto o negocio hasta su conclusión.
5.3.3.3. Finalmente,
condiciona el objeto de las facultades extraordinarias a que se trate de
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, esto es, no
indispensables o que no hacen falta.
5.3.3.4. De las anteriores consideraciones podemos
concluir que el legislador extraordinario estaba facultado para dictar las
normas con fuerza de ley   tendientes a eliminar o alternativamente modificar
reglas, métodos de ejecución o diligencias no
indispensables en la
Administración Pública”.
En
el caso que se juzga, el actor consideró que los preceptos acusados, no solo no
suprimieron o modificaron trámites o procedimientos innecesarios, sino que en
esa actividad se produjo el recorte de derechos. Por ello, se encuentra que se
trata de dos inconformidades. De un lado, se debe valorar si los trámites o
procedimientos suprimidos, resultaban innecesarios y, de otro, se debe
considerar si esa supresión o modificación comportó la restricción de derechos.
Respecto del carácter necesario o innecesario se hará seguidamente una
consideración en concreto. Sobre la restricción de derechos por las medidas
adoptadas se pronunciará la Sala más adelante, cuando se consideren las
específicas transgresiones de derechos en concreto que demandó el actor y, las
cuales han quedado referidas en los primeros párrafos del apartado de los
problemas jurídicos.
Se
ha precisado, de conformidad con la jurisprudencia trascrita, que el carácter
de innecesario, hace relación a aquello que no es indispensable o que no hace
falta. Resulta evidente que cualquier estimación del concepto de necesariedad
debe implicar mínimamente un elemento de referencia teleológico, esto es, lo necesario
debe serlo con miras a un determinado fin. En la normatividad en estudio la
finalidad se colige de los considerandos del Decreto 019 de 2012, esta se
expresa en los principios de eficiencia, equidad, economía, transparencia,
moralidad y la realización efectiva de los derechos, los cuales,  deben signar
las actuaciones de la Administración Pública.
En
consecuencia, la apreciación que se haga del carácter necesario de una medida y
la proporcionalidad de la misma, requieren atender el conjunto de finalidades
anotadas.
Dicho
lo anterior cabe preguntarse, si tal como aconteció en los artículos 59, 60, 61
y 62 censurados ¿era innecesario para el logro de las finalidades anotadas,
modificar la forma de notificación en materia tributaria, aduanera y cambiaria,
cuando habiéndose agotado los mecanismos establecidos, resultan estos
infructuosos? El legislador extraordinario optó por establecer formas de
notificación electrónica a través de la página web de la DIAN, retirando del
ordenamiento la exigencia de acudir a periódicos de alta circulación. Entiende la
Sala que tal forma de notificación contribuye a la eficiencia de la función
administrativa como bien constitucional protegido, pero, además, la vía
electrónica ahorra los costos que comporta una publicación en un diario de
importante circulación y, con ello se realiza el fin de la economía como
principio de actuación de la Administración.
Las
eventuales fricciones que la medida pueda tener con otros derechos, afectando
el principio de realización efectiva de los derechos, requieren especificar con
cuáles derechos se genera la tensión, por ello este asunto se revisará más adelante,
de conformidad con los cargos del accionante por el supuesto quebrantamiento al
debido proceso. En consecuencia, no se considera que el legislador, en este
punto, hubiese adoptado medidas por fuera del límite material otorgado por el
principio democrático.
Por
lo que tiene que ver con el contenido de los artículos 218 y 224 cuestionados, es
del caso responder si resultaba innecesario ordenar la publicación de actos
propios de la actividad contractual del Estado en páginas electrónicas,
suprimiendo publicaciones que se hacían en medios escritos impresos.
Para
estimar las medidas de supresión de publicaciones escritas, privilegiando las
publicaciones electrónicas, es del caso atender y, así lo ha reconocido esta
Corporación en varias decisiones, las ventajas de la tecnología informática.Por
ejemplo, se dijo en la ya mencionada Sentencia C-711 de 2012, a propósito de la supresión del diario único de contratación y la centralización de la
información de la contratación estatal en el SECOP:
“suple algunas de las limitaciones de las que adolecía
el Diario Unico de Contratación, en términos de cobertura geográfica, de
cantidad de ejemplares y de posibilidad de acceso por parte de la ciudadanía”.
El
legislador no puede desconocer el creciente incremento del mensaje electrónico
en todos los ámbitos como expresión de un mundo que demanda celeridad en la
información. Adicionalmente, la tecnología informática cuenta entre sus méritos
con la facilidad para superar barreras geográficas. Tampoco se puede perder de
vista la difusión de los mecanismos que hoy permiten acceder a las páginas
electrónicas, hoy el computador es solo uno de los varios dispositivos que
propician el ingreso a la red. Pero, también está claro que tales formas de
comunicación requieren de la regulación y, así lo ha entendido la Corte,
precisamente cuando se ha pronunciado en materia de contratación estatal:
“la Corte considera que un sistema automatizado de
información sobre la contratación estatal debe, para mostrarse ajustado a los
postulados constitucionales, contar con instancias tecnológicas que aseguren,
entre otros objetivos, (i)  la imparcialidad y la transparencia en el manejo y
publicación de la información, en especial las decisiones adoptadas por la
administración; (ii) la participación oportuna y suficiente de los interesados
en el proceso contractual, al igual que los organismos de control; y (iii) el
conocimiento oportuno de la información atinente en la contratación estatal, a
fin de garantizar los derechos constitucionales a la defensa, el debido proceso
y el acceso a los documentos públicos, al igual que la preservación del
principio de seguridad jurídica.”(C-259 de 2008 M.P. Córdoba Triviño)
Bien
podría del apartado transcrito surgir el interrogante sobre la situación
constitucional del SECOP en relación con las finalidades que debe cumplir, pero
ya sobre el punto la misma jurisprudencia en referencia manifestó:
“(…)se muestra prima facie compatible con el principio
de publicidad, habida cuenta que el diseño legislativo del Secop prevé
instancias para el cumplimiento de las finalidades constitucionales arriba
anotadas(…)”
En
suma, el legislador extraordinario ha optado por un mecanismo que estima más
eficiente y reduce costos, en los cuales se incurriría si se preservase el
deber de seguir publicando en medios escritos e impresos, de alta circulación.
Adicionalmente, del aparte citado se concluye, que esta Corporación encontró al
SECOP como un medio compatible con otro fin constitucional importante para la
función administrativa, esto es, el principio de publicidad.
Se
puede, entonces, concluir que el legislador delegado no incurre en un uso
excesivo de sus facultades, cuando suprime el deber de publicar actividades
propias de la contratación estatal en medios electrónicos, siempre y cuando
tales decisiones estén signadas por la realización efectiva de los principios
propios de la función administrativa. Por ello, concluye el Tribunal
Constitucional que no prospera la acusación por exceso en el uso de las
facultades delegadas, respecto de los artículos 218 y 224 cuestionados en la
demanda.
Un
asunto, en principio diferente, podría plantearse en relación con la supresión
del SICE ordenada en el artículo 222 acusado. Se trata de la supresión de un
medio electrónico, pero a la vez se ordena publicitarla actividad propia de la
contratación estatal en otro medio electrónico. Respecto de este punto debe la
Corte advertir que se trata realmente de la centralización de la información en
un sistema (SECOP) que el legislador delegado estima como más eficiente.
Cabe
acotar que la supresión del SICE guarda relación con críticas que se han hecho
a este sistema en razón de obsolescencia. Tras diez años de funcionamiento, el
legislador extraordinario ha estimado que el SECOP puede cumplir de mejor modo
las finalidades constitucionales de los medios de publicidad de la función
contractual administrativa. Este periodo de tiempo en materia de tecnología
comporta variaciones significativas que el derecho no puede desconocer.
Respeto
de las bondades del SECOP, esta Corporación se atiene a lo considerado en la
Sentencia C-259 de 2008 M.P. Córdoba Triviño, antes citada.
Consecuentemente,
se puede afirmar que no hay quebrantamiento de las facultades cuando el
Presidente como legislador extraordinario, suprime un medio de publicidad de la
actividad contractual, pero conserva la publicidad de la materia en otro medio prima
facie más eficaz. Entonces, tampoco está llamado a prosperar el cargo en
este sentido contra el artículo 222 censurado.
Por
lo que tiene que ver con la acusación formulada contra el artículo 223, en
relación con un presunto exceso de las facultades legislativas, conferidas al
Presidente de la República, la Corte se atiene a lo decidido sobre el cargo en la
Sentencia C- 711 de 2012 M.P. González Cuervo.
4.
El debido proceso, el derecho de defensa  y, la notificación de actuaciones
de la Administración por vía electrónica como mecanismo subsidiario, cuando se
han agotado otros mecanismos tendientes a surtir la actuación
La
notificación de los actos procesales es un elemento imprescindible del debido
proceso, solamente el conocimiento de las decisiones que afectan a una persona
le permite actuar respecto de ellas, esto es, defenderse. La notificación es
una expresión del carácter público del proceso para aquel, cuya situación se
está definiendo dentro del mismo. Sobre la trascendencia del principio de
publicidad en el debido proceso ha dicho esta Corporación:
“(…)Uno de los contenidos del derecho fundamental al
debido proceso es el principio de publicidad.  Éste, en el caso colombiano, ha
sido expresamente consagrado por el constituyente al indicar que todo el que
sea sindicado tiene derecho “a un debido proceso público sin dilaciones
injustificadas”.  Además, el principio de publicidad mereció tanta atención del
constituyente, que fue consagrado por él como uno de los presupuestos de la democracia
participativa colombiana  (Artículo 2º) y como uno de los principios de la
administración pública (Artículo 209.)”(Sentencia
C- 1114 de 2003 M.P. Córdoba Triviño).
Y
ha explicado la Corte que este principio comporta el conocimiento de las
actuaciones estatales para el directamente interesado. Un supuesto
imprescindible para el logro de lo dicho es la notificación. Ha expuesto la
Corporación en el fallo inmediatamente citado:
“(…) el principio de publicidad se realiza a través de
las notificaciones como actos de comunicación procesal; es decir, del derecho a
ser informado de las actuaciones judiciales o administrativas que conduzcan a
la creación, modificación o extinción de una situación jurídica o a la
imposición de una sanción”
Ha precisado la Corte que en el propósito de asegurar
la defensa de los administrados juegan un papel preponderante varias garantías,
tales son:
“(…)a: (i)ser oído durante toda la actuación, (ii)
a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la
actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la
participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que
la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las
formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la
presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y
contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a
impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con
violación del debido proceso”. (C-980
de 2010 M.P. Mendoza Martelo) (subrayas fuera de texto)
Se constata pues, el carácter inescindible de la
notificación como acto que brinda al afectado el conocimiento de las
actuaciones que cursan en su contra y, consecuentemente le permiten considerar
las formas de defenderse.
Establecido
lo anterior, es oportuno evaluar la constitucionalidad en materia del derecho
de defensa, de la notificación por vía electrónica en el ámbito administrativo
y más puntualmente en el entorno tributario, cambiario y aduanero, dado que
estos son los espacios, en los cuales, tienen efecto los artículos 59, 60, 61 y
62 del Decreto 019 de 2012. Nuevamente, acude el Tribunal Constitucional a la
jurisprudencia ya sentada sobre el tema.
Importante
en este análisis, resulta la regla establecida por la Corte en Sentencia C- 096
de 2001, M.P. Tafur Galvis, la cual, en lo pertinente reza:
“Un acto de la administración es público cuando ha
sido conocido por quien tiene derecho a oponerse a él y restringir el derecho
de defensa, sin justificación, resulta violatorio del artículo 29 de la
Constitución Política” (negrillas
del original)
Y ha
explicado:
“(…)los actos de la administración solo le son oponibles
al afectado, a partir de su real conocimiento, es decir, desde la diligencia de
notificación personal o, en caso de no ser ésta posible, desde la realización
del hecho que permite suponer que tal conocimiento se produjo, ya sea porque se
empleó un medio de comunicación de aquellos que hacen llegar la noticia a su
destinatario final (…), o en razón de que el administrado demostró su
conocimiento(…)”.
“(…)la Corte no (…) puede considerar que se cumplió
con el principio de publicidad, que el artículo 209 superior exige, por la
simple introducción al correo de la copia del acto administrativo que el
administrado debe conocer, sino que, para darle cabal cumplimiento a la
disposición constitucional, debe entenderse que se ha dado publicidad a un
acto administrativo de contenido particular, cuando el afectado recibe,
efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto los
hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con la
realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en
forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo
extraordinarias.”(subrayas fuera
de texto)
La
jurisprudencia citada reviste mayor interés si se advierte que ella fue proferida,
a propósito de una demanda contra varios mandatos que regulaban las
notificaciones en materia tributaria. Esta regla fue seguida en la citada
Sentencia C- 1114 de 2003 M.P., Córdoba Triviño, cuando se revisaba la constitucionalidad
de una disposición que autorizaba la notificación por vía del correo
electrónico en materia tributaria. En esta última decisión se concluyó que por
vía de la legislación se podían incorporar diversas formas de notificación, y
que resultaba admisible la incorporación de las nuevas tecnologías informáticas
al régimen de las notificaciones procesales. Pero, se advertía que:
“(…)tal incorporación debe realizarse sin desconocer
la teleología que anima a aquellas(las notificaciones) como actos de
comunicación procesal y que no es otra que permitirles a los interesados el
conocimiento de las decisiones de la administración con miras al ejercicio de
su derecho de defensa(…)”(paréntesis
fuera de texto)
Puede
entonces, adelantarse como conclusión parcial que la notificación electrónica
es de recibo en nuestro ordenamiento jurídico, siempre y cuando, no se pierda
de vista, que su finalidad es permitir al administrado el ejercicio del derecho
de defensa. La notificación electrónica en materia tributaria fue nuevamente
puesta a consideración de la Corte Constitucional, la cual, se pronuncio
reiteradamente en su favor en el fallo C- 624 de 2007, M.P.Córdoba Triviño, con similares argumentos.
4.1
Los artículos 59, 60, 61 y 62 del Decreto- Ley 019 de 2012 frente al debido
proceso y el derecho de defensa
En
el caso a resolver en esta oportunidad, el cargo se ha formulado por una
presunta violación del derecho fundamental al debido proceso y específicamente
del derecho a la defensa, derivada de la incorporación de la notificación en la
página web de la DIAN en aquellos casos en los cuales, habiéndose agotado otros
mecanismos, estos no han permitido surtir la diligencia. Es respecto de esta
acusación y, no de otro reparo del cual se encarga la Corte en lo que sigue. No
sobra anotar que esta Corporación se atiene, en lo relacionado a otros
cuestionamientos de las disposiciones acusadas respecto del debido proceso, a
lo que ya se resolvió en la sentencia C-012 de 2013.
Para
el efecto propuesto, se revisarán los cuatro enunciados censurados de manera
individualizada.
(i)
El artículo 59 acusado, actual
artículo 563 del Estatuto Tributario, reza a tenor literal:
“ARTICULO 563. DIRECCIÓN PARA
NOTIFICACIONES. <Artículo
modificado por el artículo 59 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:>
La notificación de las actuaciones de la Administración Tributaria deberá
efectuarse a la dirección informada por el contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y
patrimonio, según el caso, o mediante formato oficial de cambio de dirección;
la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses
siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada.
Cuando el contribuyente, responsable,
agente retenedor o declarante no hubiere informado una dirección a la
Administración de Impuestos, la actuación administrativa correspondiente se
podrá notificar a la que establezca la Administración mediante verificación
directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en
general de información oficial, comercial o bancaria.
Cuando no haya sido posible establecer la
dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor, o declarante, por
ninguno de los medios señalados en el inciso anterior, los actos de la
Administración le serán notificados por medio de la publicación en el portal de
la web de la DIAN, que deberá incluir mecanismos de búsqueda por número
identificación personal.” (subrayado
de la Corte)
Una lectura literal del texto legal copiado, permite afirmar, sin
asomo de dudas, que la inserción de los actos administrativos proferidos por la
Administración Tributaria, solo tiene lugar cuando esta ha agotado otras vías
para establecer la dirección del administrado. Como se puede apreciar, la
primera ubicación a la que se acude es la informada por el interesado y, en
caso de carecerse de esa información, el inciso segundo le abre a la
Administración la posibilidad de establecerla mediante guías telefónicas,
directorios y otras fuentes de información oficial, comercial o bancaria.
Únicamente, cuando los mecanismos anotados no ofrecen resultados, tiene lugar
la notificación a travésde la web de la DIAN.
Significa lo anterior que se está frente a una notificación por
vía electrónica como un mecanismo subsidiario que evita la parálisis de los
procesos administrativos. También significa, que antes de incluir en la web el
acto administrativo del caso, la Administración ha desarrollado una actividad
tendiente a establecer la ubicación del afectado o interesado. Igualmente, se
puede afirmar que el principio de actuación estatal debe estar orientado por el
respeto a la información suministrada por el ciudadano. Ninguna de estas
implicaciones tiene reparo constitucional para esta Corporación.
En favor de la notificación electrónica en el ámbito tributario, la
Corte sostuvo en la citadaC- 1114 de 2003 M.P. Córdoba Triviño, y lo ratificó en la C- 624 de 2007, M.P. Córdoba Triviño:
“(…)la notificación electrónica como una nueva
alternativa de dar a conocer los actos de la administración, ofrece la ventaja
de minimizar las fallas que se presentan con las formas de notificación
tradicional como son en el campo tributario la notificación devuelta por
dirección errada, dificultad de ubicación, tener que a acudir a notificaciones
subsidiarias como el edicto y las publicaciones en prensa con el riesgo de la
baja efectividad.”
Encuentra pues la Corte, que no son pocas las razones evocables en
defensa de la constitucionalidad del enunciado censurado, varias de las cuales
ya han sido tenidas en cuenta, en otras ocasiones por la Corporación.
Por lo que tiene que ver con los motivos de censura expuestos por
el accionante, resulta oportuno manifestar que no resulta aceptable el
argumento, según el cual, se debería ordenar a la Administración la búsqueda de
medios más eficaces, para asegurar al interesado el conocimiento de la
actuación administrativa. Estima la Corte que el inciso 2 del enunciado
cuestionado le señala cargas a la Administración en la búsqueda de la dirección
del interesado. El inciso 3, que es realmente el cuestionado por el actor, solo
tiene aplicación, “cuando no haya sido posible establecer la dirección…por
los medios señalados en el inciso anterior…”. Respecto de la carga en
cabeza de la Administración ha dicho el Consejo de Estado:
“(…)Ha considerado la Sala en varias oportunidades[14]
que el no intentar en forma diligente notificar a un contribuyente de que
existe una actuación administrativa que lo vincula agotando todos los medios
para lograrlo en forma efectiva, que exige sólo el mínimo cuidado y diligencia
en la forma de efectuar la notificación por correo, puede presentarse una
violación al derecho de defensa y contradicción protegido por el artículo 29 de
la Constitución Política.”Sección
Cuarta, Julio 14 de 2005 M.P. Palacio Hincapie)
De lo anotado, se puede afirmar que la orden de búsqueda de la
dirección del interesado, cuando este no ha informado la ubicación en la cual
se le puede notificar, evidencia la obligación de un actuar diligente que no se
puede calificar de encaminado a restringir o vulnerar el debido proceso y
particularmente el derecho de defensa.
Otro aspecto que no puede pasarse por alto en el estudio que esta
Corporación hace, es que la actuación en materia tributaria, no se puede
asimilar a la actuación penal, en la cual pesa sobre el Estado la obligación de
perseguir al implicado. La materia tributaria, comporta deberes, entre otros,
el de suministrar la dirección a la cual se puede dirigir la Administración de
Impuestos para los efectos del caso. Estos deberes tienen su asidero
constitucional en el artículo 95 numeral 9 de la Carta y, alcanzan concreción
legal en el asunto de interés en esta decisión en el artículo 612 del Estatuto
Tributario cuyo tenor literal establece:
“(…) DEBER DE INFORMAR LA DIRECCIÓN. <Fuente original compilada: L. 52/77 Art.
64><Artículo modificado por el artículo 50 de la Ley 49 de 1990. El nuevo
texto es el siguiente:> Los obligados a declarar informarán su dirección y
actividad económica en las declaraciones tributarias.
Cuando existiere cambio de dirección, el
término para informarla será de tres (3) meses contados a partir del mismo,
para lo cual se deberán utilizar los formatos especialmente diseñados para tal
efecto por la Dirección General de Impuestos Nacionales.
Lo anterior se entiende sin perjuicio de
la dirección para notificaciones a que hace referencia el artículo563”
Entonces, existe un deber general en materia tributaria, de
suministrar una dirección, la cual eventualmente puede ser tenida en cuenta por
la Administración para hacer notificaciones. Y si esta ubicación cambiase,
existe el deber de informar tal variación.
No puede, pues, estimarse que se vulnere el derecho de defensa,
cuando tras haber agotado diversos caminos para la consecución de una dirección
que permita notificar al interesado, sin haber obtenido resultados positivos;
se acuda a la inserción de la actuación de la Administración en la página web
correspondiente, máxime si se tiene en cuenta que en el caso particular de los
obligados a declarar, existe el deber de informar a cuál dirección se le deben
remitir comunicaciones.
Estima la Corte que el derecho de defensa, al igual que todos los
derechos, no tiene carácter absoluto. En el caso en estudio, el derecho se
preserva con el deber que tiene la Administración de notificar en la dirección
informada por el contribuyente y, en caso de no tenerse tal información, existe
el deber para el Estado de establecer la dirección por verificación directa, o
mediante la utilización de guías telefónicas, directorios e información
oficial, comercial o bancaria. Aún más, frente a resultados infructuosos en la
búsqueda señalada, se procede, a notificar el acto administrativo en el portal
de la web de la DIAN.
Incluso, en tratándose de notificación electrónica, no se puede
pasar por alto que el Estatuto Tributario prevé la posibilidad de usar otros
mecanismos, si el interesado manifiesta la imposibilidad de acceder al mensaje
de datos. No  de otro modo se comprende el inciso 6 del artículo 566-1, el cual
en lo pertinente reza:
“Cuando el interesado en un término no
mayor a tres (3) días hábiles contados desde la fecha del acuse de recibo
electrónico, informe a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por medio
electrónico, la imposibilidad de acceder al contenido del mensaje de datos por
razones inherentes al mismo mensaje, la administración previa evaluación del
hecho, procederá a efectuar la notificación a través de las demás formas de
notificación previstas en este Estatuto, según el tipo de acto de que se trate.
En estos casos, la notificación se entenderá surtida para efectos de los
términos de la Administración, en la fecha del primer acuse de recibo electrónico
y para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde
la fecha en que se realice la notificación de manera efectiva.”
Entiende la Corte, que el derecho de defensa del interesado debe
armonizarse en este caso, con los principios constitucionales de eficacia,
economía y publicidad propios de la función administrativa. Para esta
Corporación, tal armonización se cumple con la medida adoptada por el
legislador ordinario.
Con todo, estima la Corporación, que antes de expresar el sentido
de la decisión en el punto en estudio, se debe hacer referencia al momento en
el cual se entiende surtida la notificación cuando se acude a la publicación en
el portal de la web. Frente a esta circunstancia, tiene en cuenta la Corte lo
considerado en la jurisprudencia varias veces citada. Se ha dicho al respecto:
“(…)la notificación de los actos administrativos por
correo electrónico,(…) se entiende realizada no a la fecha de envío del correo
electrónico sino al día siguiente del recibo de la información por parte del
contribuyente(…)”
“(…)es claro que del régimen legal del que entró a
hacer parte la disposición demandada se infiere que la notificación por correo
electrónico se entiende surtida no cuando se remite el correo, sino al día
siguiente del recibo de la comunicación que contiene el acto administrativo(…)
Lo
anterior significa que se entiende surtida la diligencia el día hábil siguiente
del recibo de la comunicación y, en el caso en estudio, el día hábil siguiente
a la publicación en el portal electrónico. Este criterio ésta orientado por el
contenido del artículo 568 del Estatuto Tributario, el cual contempla tal
término cuando se acude a la publicación en el portal en el caso de las
notificaciones devueltas por el correo.
De otra parte, advierte la Corte que el inciso 2 del parágrafo 1
del artículo 565 del Estatuto Tributario conserva un mandato de similar
supuesto de hecho al aquí analizado, pero, con una diferente consecuencia
jurídica:
“(…)Cuando no haya sido posible establecer
la dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor, o declarante,
por ninguno de los medios señalados en el inciso anterior, los actos de la
Administración le serán notificados por medio de publicación en un periódico
de circulación nacional”(subrayas fuera de texto).
Entiende la Corte que se trata de un texto cuyo conflicto con la
norma aquí acusada, se debe resolver con las reglas  propias de la resolución
de conflictos entre leyes en el tiempo.
Con fundamento en todo lo afirmado, considera esta Corporación,
que es imperativo desechar el cargo por violación al derecho de defensa, y
genéricamente al debido proceso, formulado por el actor contra el artículo 50
del Decreto Ley 019de 2012, actual artículo 563 del Estatuto Tributario, siendo
oportuno pronunciar la exequibilidad de la disposición en comento.
(ii)
Por lo que atañe al
artículo 60 acusado, cabe decir que este modifica el inciso 2 del artículo 562
del decreto 2685 de 1999, el cual quedó así:
ARTICULO 562. DIRECCIÓN PARA
NOTIFICACIONES. La
notificación de los actos de la Administración Aduanera deberá efectuarse a la
dirección informada por el declarante en la Declaración de Importación,
Exportación o Tránsito o a la dirección procesal, cuando el responsable haya
señalado expresamente una dirección, dentro del proceso que se adelante para
que se notifiquen los actos correspondientes, en cuyo caso la Administración
deberá hacerlo a dicha dirección.
Cuando no exista Declaración ni dirección
procesal, el acto administrativo se podrá notificar a la dirección que se
establezca mediante la utilización de los registros de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, guías telefónicas, directorios especiales y en
general, la información oficial, comercial o bancaria.
<Inciso modificado por el
artículo 60 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:>
Cuando no sea posible establecer la dirección del responsable por ninguno de
los medios señalados anteriormente, los actos administrativos se deberán
notificar mediante aviso en el portal web de la DIAN, que deberá incluir
mecanismos de búsqueda por número identificación personal.
Se constata que esta disposición, propia de la
legislación aduanera, es objeto de las mismas tachas que el precepto antes
considerado. Igualmente se observa que se trata de un mandato que acude al
mecanismo subsidiario de notificación contemplado en el evaluado artículo 563.
También se comprueba que la carga para la Administración en la determinación de
la dirección del interesado, es idéntica a la antes estudiada. En suma, en
términos sustantivos, no se advierte diferencia entre lo reglado en el 563 y el
artículo 562 del Decreto 2685 de 1999.
La identidad sustantiva entre los dos enunciados,
implica, una similitud en lo discurrido por la Corte. En consecuencia, estima
el Tribunal Constitucional que no caben las censuras expuestas por el
accionante. Se trata de un mecanismo subsidiario de notificación que
previamente ha contado con gestiones encaminadas a garantizar el derecho de
defensa. Igualmente, cabe recordar el deber de armonizar el citado derecho de
defensa con los principios que orientan la función administrativa, tal como se
ha expuesto en esta providencia.
De conformidad con lo dicho, la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 60 del Decreto Ley 019 de 2012
(iii)
En cuanto al artículo 61
censurado, se encuentra que modificó el inciso 3 del
artículo 567 del Decreto 2685 de 1999, el cual quedó así:
“(…)ARTICULO 567. NOTIFICACIÓN POR CORREO.
<Artículo modificado por el artículo 2
del Decreto 143 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación
por correo se practicará, mediante entrega de una copia del acto
correspondiente, en la dirección informada, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 562 de este decreto y se entenderá surtida en la fecha de recibo
del acto administrativo, de acuerdo con la certificación expedida por parte de
la entidad designada para tal fin.
La Administración podrá notificar los
actos administrativos, citaciones, requerimientos y otros comunicados, a través
de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería
especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.
Cuando el acto administrativo se envíe a
una dirección errada, se podrá corregir en cualquier tiempo enviándolo a la
dirección correcta. En este caso los términos empezarán a correr a partir de la
notificación efectuada en debida forma.
<Inciso modificado por el
artículo 61 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:>Las
actuaciones notificadas por correo que por cualquier razón sean devueltas,
serán notificadas mediante aviso en el portal web de la DIAN que deberá incluir
mecanismos de búsqueda por número de identificación personal; la
notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la
administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el
responsable, el término para responder o impugnar se contará desde el día hábil
siguiente a la publicación en el portal o de la corrección de la notificación.
Lo anterior no se aplicará cuando la devolución se produzca por notificación a
una dirección distinta a la informada en el RUT, en cuyo caso se deberá
notificar a la dirección correcta dentro del término legal.
Cuando no haya sido posible establecer la
dirección del investigado por ninguno de los medios señalados anteriormente,
los actos administrativos se deberán notificar mediante aviso en el portal web
de la DIAN, que deberá incluir mecanismos de búsqueda por número de
identificación personal”. (subrayas
de la Corte)
En
este caso, en la disposición contenida en el régimen aduanero, a diferencia de
los anteriores, se observan dos hipótesis normativas en las cuales procede la
publicación del acto en la página web de la entidad. Una de ellas es similar a
la considerada precedentemente, se constata en el último inciso que cuando no
es posible establecer la dirección del investigado, por ninguno de los medios
señalados, el acto administrativo se deberá publicar en el portal de la web. La
otra norma establece que cuando la notificación por correo, por cualquier razón
sea devuelta, la actuación será notificada mediante aviso incluido en el portal
de la web.
Por
lo que hace relación a la primera hipótesis normativa, no encuentra razones la
Corte para desatender lo considerado precedentemente en relación con el punto.
Sin embargo, observa la Corporación una  situación que merece atención, se
trata de una cierta incongruencia en el enunciado. En el texto se dice que, cuando
no se pueda establecer la dirección por los medios señalados, se procederá a
notificar por el portal de la web y, revisado el enunciado, no figuran los
medios a los que se hace referencia.
En
este último caso, entiende el Tribunal Constitucional, que a pesar de la
ausencia en el artículo en estudio de un precepto que especifique los medios a
los cuales se ha de acudir para establecer la dirección de la persona a
notificar, se preserva el deber de la Administración de agotar mecanismos
razonables que permitan saber cuál es la ubicación del ciudadano. Entiende la
Corte, que ese deber se puede cumplir teniendo en cuenta los mismos medios que
el régimen aduanero contempla en el artículo 562 ya aquí considerado. Esto
significa que deberá la Administración recurrir a registros de la DIAN, guías
telefónicas directorios y, en general a la información oficial, comercial o
bancaria.
Es
en este último entendido que la Corporación encuentra exequible la proposición
normativa contenida en  el inciso último del artículo en revisión.
Por
lo que respecta a la otra hipótesis normativa, consistente en incluir el aviso
en el portal, cuando la notificación por correo sea devuelta por cualquier
razón,   considera la Corte que se trata de un mecanismo de notificación
empleado cuando falla otro ampliamente aceptado en nuestro ordenamiento
jurídico y más aún en el ámbito tributario. La notificación por correo ya ha
sido objeto de no pocos pronunciamientos, tanto en este tribunal, como en el
Consejo de Estado.
En
relación con la notificación por correo se ha dicho en la jurisprudencia
constitucional:
“(…)El empleo de medios subsidiarios para
lograr la presencia de los interesados en las actuaciones administrativas o
para poner en conocimiento los actos de la administración, constituye un
procedimiento normal y ordinario, en atención a la necesidad de dar celeridad a
dichas actuaciones y satisfacer oportunamente los intereses públicos o
sociales, aparte de que la regularidad en la utilización de dichos medios se
garantiza a través del control jurisdiccional.
No se infringe el debido proceso, cuando
la aplicación del instrumento sustitutivo de la notificación personal permite
franquear un escollo para lograr la comunicación que resulta imposible de
manera directa, y si dicho instrumento contiene en sí mismo los elementos que
racionalmente permiten deducir la viabilidad del objetivo propuesto. En lugar
de desconocerse el derecho del interesado a ser oído, se establece una opción
real que busca garantizarle ese derecho(…)”[15]
Y más específicamente
“(…)dentro de las diversas formas de notificación que
han sido reguladas y desarrolladas por el legislador, este Tribunal ha
reconocido en la notificación por correo, un mecanismo idóneo y eficaz para
poner en conocimiento de las partes y terceros interesados algunas de las
decisiones adoptadas por las autoridades -administrativas y judiciales- en una
determinada actuación. En el caso concreto de las actuaciones de la
administración pública, la Corte ha sido clara en reconocer que la notificación
por correo es un medio de comunicación adecuado para que los destinatarios de
los actos administrativos puedan no solo conocerlos oportunamente, sino también
utilizar en su contra los medios o instrumentos jurídicos necesarios para la
defensa y protección de sus derechos e intereses(...)”[16]
Y
refiriéndose a la Sentencia C-1114 de 2003, agregaba:
“(…)la Corte precisó que la notificación por correo
desarrolla una de las facetas del principio de publicidad como garantía del
debido proceso, y constituye un mecanismo idóneo para permitir que los actos de
la administración sean conocidos por las personas directamente interesadas en
ellos(...)”
Se puede pues concluir que la notificación por correo es una forma
constitucionalmente admisible, contemplada por el legislador para informar a
interesados y afectados por actuaciones judiciales o administrativas de la
existencia de actos relevantes para su situación jurídica. Pero, de lo
expuesto, se puede advertir que en aras de la celeridad exigible en los
procesos judiciales o administrativos, es de recibo el uso de mecanismos que
permitan continuar con los procesos y preservar para el interesado la
posibilidad de defenderse.
En el caso en estudio, frente a lo infructuoso del correo, el
legislador ha contemplado la inserción del aviso correspondiente en la página
web de la entidad. Esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en este
fallo, estima idónea la forma de acudir a la página electrónica de la DIAN para
informar alas personas de la existencia, de actuaciones de su interés.
Resulta sí claro, para este Tribunal, que la incorporación del
aviso en la web, no releva a la Administración de las eventuales consecuencias
que pudiesen generarse, cuando la devolución del correo, estriba en una causa
imputable al órgano estatal. Es con esta condición que encuentra la Corte
admisible que se surta la notificación en la web cuando la notificación por
correo, resulte devuelta “por cualquier razón”.
En consecuencia, estima la Corporación que
el artículo60 del Decreto Ley 019 de
2012, actual inciso 2 del artículo 562 del decreto
2685 de 1999, es exequible, pues no hay en él, un enunciado normativo
violatorio del debido proceso y del derecho de defensa. Acontece con este que
armonizado con los otros preceptos del régimen aduanero, ofrece garantías de
conservación de los derechos constitucionales mencionados.
(iv) El artículo 62 acusado, presenta una
peculiaridad, consistente en modificar dos mandatos del Decreto 2245 de 2011,
el cual regula el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo
cambiario. Una primera parte cambió el artículo 18 del citado Decreto, el cual
quedo así:
“(…)Artículo 62. Notificaciones Devueltas por
Correo. Modifiquese el inciso primero del artículo 18 del Decreto 2245
de 2011, el cual quedará así:
“Las actuaciones y actos
administrativos enviados a notificar por correo que por cualquier razón sean
devueltas, serán notificadas mediante aviso en el portal web de la DIAN, la
notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la
administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el
responsable, el término para responder o impugnar se contará desde el día hábil
siguiente a la publicación en el portal. (Dect. 019).
La anterior regla no se aplicará cuando la
devolución se produzca por el envío de la notificación a una dirección distinta
a la determinada conforme a lo previsto en los artículos 13 y 14 del presente
decreto, en cuyo caso se deberá notificar a la dirección correcta dentro del
término legal (Dcto 2245 de 2011)(…)”
En
lo atinente a la hipótesis normativa derivada del mandato transcrito, caben las
mismas consideraciones hechas para el artículo 61 demandado. Se trata, de
incorporar en la web de la DIAN la actuación administrativa cuando el correo ha
sido devuelto. De conformidad con lo expuesto, operan las mismas razones que
justifican similar medida en materia aduanera. Pero al igual que en el caso
anterior, se entiende que la inserción del acto administrativo en la página
electrónica, no releva a la Administración de las consecuencias cuando la
devolución del correo acontezca por razones imputables a la entidad estatal.
La
segunda parte del artículo 62, modifica el inciso segundo del artículo 13 del
precitado Decreto 2245 de 2011, el cual se lee así:
Articulo 13. Dirección para notificaciones. La notificación de las actuaciones adelantadas por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en ejercicio de sus funciones de
control y vigilancia del Régimen Cambiario, deberá efectuarse a la dirección
informada por el investigado en el Registro Único (RUT). En su defecto, se
notificará a las direcciones que establezca la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales mediante la verificación directa o mediante la utilización de guías
telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o
bancaria (Decreto 2245 de 2011).
PARÁGRAFO. El inciso segundo del artículo 13 del Decreto 2245 de 2011,
quedará así: "Cuando no haya sido posible establecer la dirección del
investigado por ninguno de los medios señalados anteriormente, los actos
administrativos se deberán notificar mediante aviso en el portal web de la
DIAN"
Como
se puede apreciar, se trata de la hipótesis normativa ya contemplada en varios
de los preceptos estudiados y, respecto de la cual se ha dicho, no riñe con los
mandatos constitucionales. Se reitera que se trata de un mecanismo subsidiario
al cual se acude previo agotamiento de las gestiones en cabeza de la
Administración, las cuales le permitirían establecer la dirección de la persona
a notificar.
Basten las consideraciones
expuestas para afirmar que no es violatorio del debido proceso y del derecho de
defensa en particular, ordenar en materia tributaria, aduanera y cambiaria, la
notificación en la página web de la DIAN, cuando se ha acudido a otros
mecanismos de ubicación del interesado y han resultado estos infructuosos.
Igualmente, se puede sostener a estas alturas que tampoco resulta violatorio
del debido proceso y del derecho de defensa, ordenar en materia tributaria,
aduanera y cambiaria, la notificación en la página web de la DIAN, cuando,
tratándose de notificaciones por correo, son devueltas por cualquier razón.
Como se advirtió en el apartado
1.1.3 los artículos 59,61 y 62 referidos, ya fueron objeto de decisión respecto
del presunto quebrantamiento de la garantía de realización efectiva de los
derechos y deberes en la Sentencia C- 012 de 2013. Y en lo concerniente al
mismo cargo respecto del artículo 60, considera la Corporación que las razones
aquí aducidas, permiten despachar desfavorablemente dicha tacha. Pues, se
trataría de suposiciones, las cuales cobrarían cuerpo en aplicaciones concretas,
pero, no son derivables de las hipótesis normativas en estudio.
Por
ende, esta Corte declarará la constitucionalidad de los artículos 59, 60, 61 y
62 del Decreto 019 de 2012, en relación con los cargos analizados en esta
providencia.
5.
El principio de publicidad y el derecho a la información de los administrados
en materia de contratación administrativa, frente a los medios electrónicos de
información en la Administración
La
fórmula política que el constituyente colombiano incorporó en el artículo 1 de la
Carta, reconoce el elemento democrático. Congruente con esta decisión del
constituyente es el fin contenido en el artículo 2 de la Carta, el cual implica
un deber constitucional de las autoridades, consistente en “facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la nación”.
La
relación intrínseca entre democracia, participación y publicidad se advierte en
las críticas palabras de J.M. Santamaría Pastor: “(…) el nivel de opacidad de
una estructura política está en función directa del grado de autocracia de la
misma (...)”[17].
De tal modo, que si el secreto se aviene con la autocracia, la publicidad
concuerda con la democracia.
La
jurisprudencia de esta Corte no ha dudado en destacar la importancia de la
publicidad de las actuaciones estatales, en tal sentido, ha expresado:
“(…)El Estado de derecho se funda, entre otros
principios, en el de la publicidad, el cual supone el conocimiento de los actos
de los órganos y autoridades estatales, en consecuencia, implica para ellos
desplegar una actividad efectiva para alcanzar dicho propósito; dado que, la
certeza y seguridad jurídicas exigen que las personas puedan conocer, no sólo
de la existencia y vigencia de los mandatos dictados por dichos órganos y
autoridades estatales, sino, en especial, del contenido de las decisiones por
ellos adoptadas, para lo cual, la publicación se instituye en presupuesto
básico de su vigencia y oponibilidad, mediante los instrumentos creados con tal
fin.
(…) el referido principio constituye un fin esencial
del Estado social de derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y
mantenerla informada sobre los hechos que ocurren a su alrededor, así como de
los fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades.
Esta situación, contribuye a facilitar la
participación ciudadana de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política y cultural de la nación (C.P., art. 2o.), para efectos de formar
“un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico”[18]. que
pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado(...)”[19]
Obsérvese cómo la otra cara del deber de respeto y
desarrollo del principio de publicidad, presenta el derecho a la información
sobre las actuaciones de los poderes públicos, radicado en cabeza de los
ciudadanos. Esto implica que el déficit de publicidad de la gestión
administrativa, supone una mengua en el derecho de los ciudadanos a conocer del
actuar de quienes detentan el poder.
La Corte ha precisado el conjunto de finalidades
específicas que informan la publicidad de los actos de la Administración en
aras del derecho de información de los administrados:
“(…)El principio de publicidad, en consecuencia, no
sólo es “condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia”[20]
al evitar el ocultamiento o la clandestinidad de las actuaciones de las
diferentes ramas del poder público, sino que: (i) contribuye a asegurar
la imparcialidad y la transparencia de las decisiones adoptadas por las
autoridades[21]
al permitir que se revele ante la sociedad el manejo de los asuntos públicos. (ii)
Ayuda al fortalecimiento de la democracia participativa (C.P Preámbulo,
artículos 1° y 2°)[22],
al facilitar la intervención eventual de los ciudadanos en las decisiones que
los afectan (C.P. Art. 3). (iii) Favorece que las personas ejerzan las
funciones de “control político a las que se refiere el artículo 40 de la Carta”[23]. (iv)Garantiza
la consolidación de la seguridad jurídica, ya que permite el conocimiento de
las diferentes disposiciones jurídicas por parte de los ciudadanos; y
finalmente, (v) promueve el ejercicio de derechos fundamentales como el
debido proceso, el derecho a la información, el derecho de petición, el derecho
de acceso a documentos públicos y especialmente el derecho de defensa y
contradicción, entre otros, porque facilita a los asociados controvertir las
actuaciones del Estado[24].(…)”[25]
Este contenido teleológico inmediatamente transcrito
ha sido tenido en cuenta por este Tribunal al momento de pronunciarse sobre
disposiciones relacionadas con los medios de publicidad en el marco de la actividad
contractual de la Administración. Esto significa que los medios elegidos por el
legislador para informar a los administrados sobre los diversos aspectos que
comprende el proceso contractual público, deben atender a los telos
mencionados. Igualmente, puede apreciarse que tales metas no están
condicionadas al uso de una determinada forma de publicidad. En tanto el medio
elegido por el legislador extraordinario satisfaga las exigencias
constitucionales expresadas en la jurisprudencia, no serán aceptables las
censuras a lo decidido por el Gobierno en uso de facultades legislativas, en
esta materia.
Uno de los ámbitos capitales de la actuación
administrativa es el de la contratación estatal, ella implica, entre otros
aspectos significativos, la disposición de recursos públicos, la gestión de la
Administración y por esa misma vía, la realización efectiva de los derechos.
Tan trascendentes asuntos no pueden estar ocultos a los ciudadanos. Es deber
del poder público materializar el principio de transparencia en el entorno de
la contratación administrativa.
La
Sala, al pronunciarse sobre las facultades conferidas al Gobierno Nacional para
establecer los mecanismos e instrumentos a través de los cuales las entidades
cumplirían con las obligaciones de publicidad del proceso contractual, en el
marco de contratación pública electrónica dijo:
“(…)la Corte considera que un sistema automatizado de
información sobre la contratación estatal debe, para mostrarse ajustado a los
postulados constitucionales, contar con instancias tecnológicas que aseguren,
entre otros objetivos, (i)  la imparcialidad y la transparencia en el manejo y
publicación de la información, en especial las decisiones adoptadas por la
administración; (ii) la participación oportuna y suficiente de los interesados
en el proceso contractual, al igual que los organismos de control; y (iii) el
conocimiento oportuno de la información atinente en la contratación estatal, a
fin de garantizar los derechos constitucionales a la defensa, el debido proceso
y el acceso a los documentos públicos, al igual que la preservación del
principio de seguridad jurídica(…)”[26]
En consecuencia, para el Tribunal Constitucional una
valoración de los medios elegidos por el legislador en este ámbito, debe
ajustarse a las prescripciones específicas anotadas en la jurisprudencia
transcrita. Tal estimación de manera específica ya ha sido hecha por la Corte
cuando en el fallo citado consideraba:
“(…)Para cumplir esta finalidad, el legislador prevé
la creación del Sistema Electrónico de Contratación Pública – Secop, cuyo
desarrollo se adscribe en cabeza del Gobierno Nacional, de acuerdo con los
parámetros previstos en la misma norma, los cuales versan sobre (i) la aptitud
del Secop para realizar procesos de contratación pública, tanto licitatorios
como de selección abreviada; (ii) la unificación en el Secop para la
publicación de reportes de las entidades y la consulta de los mismos por los
ciudadanos; (iii)  la obligación que la información oficial sobre el gasto
público fruto de la contratación administrativa sea publicada en el Secop; y
(iv) la integración al Secop de otros sistemas de información relacionados con
la contratación estatal, entre ellos el Registro Único Empresarial de las
Cámaras de Comercio, al igual que la articulación con el Sistema de Información
para la Vigilancia del Control Estatal – SICE, administrado por la Contraloría
General de la República(…)”[27]
Y
concluía: “(…)el diseño legislativo del Secop prevé instancias para el
cumplimiento de las finalidades constitucionales arriba anotadas(...)”.
Para
esta Corporación, el mecanismo concebido por el legislador para desarrollar el
principio de publicidad en el marco de la contratación administrativa, resulta,
precisó la jurisprudencia varias veces mencionada, prima facie respetuoso
del principio de publicidad de la Administración y, apropiado para realizar el
derecho a la información sobre las actividades contractuales del cual son
titulares los ciudadanos.
Justamente,
varias de las normas censuradas por el actor en este radicado, apuntan a
cuestionar el uso del SECOP en el ámbito de la contratación estatal, como medio
de realización del principio de publicidad y  del derecho a la información de
los ciudadanos.
Recientemente
y de manera precisa esta Sala ha sentado la regla de decisión respecto del
principio de publicidad en materia contractual. En fallo también citado en esta
sentencia ha dicho la Corte:
“(…)La publicación de los contratos
constituye un requisito necesario para la conclusión del procedimiento de la
contratación estatal y el cumplimiento del principio de publicidad del que esta
revestida la función administrativa (art. 209 C.P.), sin embargo, la modalidad que se utilice para atender dicho cometido no se encuentra limitada, en tanto se
logren los fines para lo que está estatuida, como lo son la publicidad, la
eficacia y la transparencia de las actuaciones de la administración. En este
sentido, la publicación de los contratos en medio físico a través de su
inserción en el DUC no es esencial, en la medida que se trata de una de las
tantas modalidades posibles que puede ser remplazada por otros medios que
cumplan con las condiciones señaladas(...)”(Sentencia C- 711 de 2012 M.P. González Cuervo).
Y específicamente ha resuelto:
“(…) El principio de publicidad de las actuaciones de
la administración publica (sic) , contenido en el artículo 209 de la
Constitución, admite su realización en cualquier medio de difusión y consulta
que disponga el Legislador ordinario o extraordinario, en cuanto garantice
fidelidad, imparcialidad,
transparencia, cobertura y oportunidad respecto del contenido publicado(…)”(Sentencia C- 711 de 2012 M.P. González Cuervo).
En
suma, la Corte considera que el legislador delegado puede optar entre diversas
formas de materialización del principio de publicidad. Uno de tales medios es
el uso de páginas electrónicas y la contratación estatal, como actividad de la
Administración, no escapa a esta elección legislativa.
5.1
Los artículos 218, 222, y224 del Decreto- Ley 019 de 2012 frente al principio
de publicidad y el derecho a la información sobre las actividades de la
Administración
Con
los supuestos referidos previamente, procede la Sala a considerar
específicamente los preceptos atacados.
(i)
En relación con el artículo 218 acusado, se observa que se trata de una
modificación al artículo 31 de la Ley 80 de 1993, el cual quedo así:
ARTÍCULO 31. DE LA PUBLICACIÓN DE LOS
ACTOS Y SENTENCIAS SANCIONATORIAS. <Artículo
modificado por el artículo 218 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:>
La parte resolutiva de los actos que declaren Ia caducidad, impongan multas,
sanciones o declaren el incumplimiento, una vez ejecutoriados, se publicarán en
el SECOP y se comunicarán a Ia cámara de comercio en que se encuentre inscrito
el contratista respectivo. También se comunicarán a Ia Procuraduría General de
Ia Nación.
Como se puede apreciar, se trata de un enunciado encaminado a
lograr que la ciudadanía pueda informarse sobre las sanciones impuestas por la
Administración y la Rama Judicial, a quienes han infringido las normas que
regulan la contratación administrativa. Igualmente, se puede advertir que el
medio seleccionado por el legislador es una página electrónica.
En relación con la finalidad del precepto, se atiene la Corte a lo
precedentemente considerado. Esto es, pretender informar al ciudadano sobre decisiones
administrativas o judiciales ejecutoriadas y cuya causa sea el quebrantamiento
de disposiciones propias del marco de la contratación administrativa, resulta
ajustado a la Constitución. Cabría sí aquí precisar, que la información que se
le brinda a la ciudadanía, excede el marco de la actuación administrativa y,
alcanza el ámbito de las decisiones judiciales. Al respecto, vale anotar que el
deber de publicidad, tal como se anotó en las consideraciones introductorias
del acápite 5, no solo se predica de la actuación administrativa.
Por lo que hace relación al medio escogido, se atiene la Corte a
lo decidido en otros pronunciamientos ya citados, en los cuales se estimó que
no resulta inconstitucional contemplar las páginas electrónicas como la vía
para publicitar las actuaciones estatales, y más concretamente, las
relacionadas con la actividad de la contratación administrativa.
Específicamente, sobre el SECOP, al cual alude la norma aquí censurada,
manifestó la Corte:
“(…) Para la Corte, la publicación de los contratos
estatales en el SECOP cumple cabalmente con las exigencias constitucionales de
publicidad administrativa. En efecto, permite la presentación de la totalidad
del contenido aludido, en un medio al que puede tener acceso al público en
general, facilitando a los ciudadanos el conocimiento de las actuaciones de la
administración y de los particulares en los procesos de contratación estatal y
facilitando su participación en las decisiones que les afectan. Y, de conteras,
suple algunas de las limitaciones de las que adolecía el Diario Único de
Contratación, en términos de cobertura geográfica, de cantidad de ejemplares y
de posibilidad de acceso por parte de la ciudadanía”(Sentencia C- 711 de 2012 M.P. González Cuervo).
Prescindir
de publicaciones escritas, no es sinónimo de desconocimiento del deber de
publicidad, pues en la situación en estudio, la información se sigue
suministrando por medios electrónicos.
En consecuencia, no observa la Corte razones que permitan
prosperar el cargo elevado por el actor contra el artículo 218 del Decreto Ley
019 de 2012.Entiende esta Corporación, que no desconoce el principio de la publicidad de las actuaciones de la
Administración y, el derecho a la información, ordenar la publicación en el
SECOP de actos y sentencias ejecutoriadas en materia contractual, eliminando
el mismo mandato en publicaciones escritas impresas u otros medios de
publicidad. El legislador, ha juzgado que el uso del SECOP no solo respeta el
principio de publicidad contenido en el artículo 209de
la Carta, sino que realiza otros principios como la economía y la celeridad.
En cuanto a la economía cabe decir que resulta menos oneroso
introducir la información en la web que incorporarla en un medio físico que
implica la producción de numerosos ejemplares. Por lo que atañe a la celeridad,
cabe decir que la velocidad de transmisión del mensaje electrónico, es
manifiestamente superior a la velocidad de desplazamiento de ejemplares
impresos que contienen la misma información.
Consecuentemente, la Corte, en relación con los cargos analizados
procederá a declarar la exequibilidad de la disposición en estudio.
(ii)En lo atinente al artículo 224 acusado, es de anotar, que se
trata de una modificación al numeral 3 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993,
cuyo tenor literal en lo pertinente reza:
“ARTÍCULO 30. DE LA ESTRUCTURA DE LOS PROCEDIMIENTOS
DE SELECCIÓN. La
licitación se efectuará conforme a las siguientes reglas:
3o. <Numeral modificado por el
artículo 224 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:>
Dentro de los diez (10) a veinte (20) días calendario anteriores a la apertura
de la licitación se publicarán hasta tres (3) avisos con intervalos entre dos
(2) y cinco (5) días calendario, según lo exija la naturaleza, objeto y cuantía
del contrato, en la página Web de la entidad contratante y en el Sistema
Electrónico para la Contratación Publica -SECOP.
En defecto de dichos medios de
comunicación, en los pequeños poblados, de acuerdo con los criterios que
disponga el reglamento, se leerán por bando y se fijarán por avisos en los
principales lugares públicos por el término de siete (7) días calendario, entre
los cuales deberá incluir uno de los días de mercado en la respectiva
población.
Los avisos contendrán información sobre el
objeto y características esenciales de la respectiva licitación.”
Como
se observa, se trata, de una disposición que ordena la publicación de actos
propios de la gestión contractual estatal en una página electrónica,
concretamente en el SECOP. Eliminar el deber de publicar las actuaciones en
referencia en medios impresos escritos de circulación nacional no es razón
suficiente para concluir un presunto quebrantamiento del principio de
publicidad establecido en la Constitución.
En
este caso, no encuentra la Corte razones para apartarse de la jurisprudencia
varias veces citada. Entiende esta Sala, que caben en este asunto los mismos
motivos en los cuales se funda la declaratoria de exequibilidad del artículo
218 ya analizado y, se procederá de conformidad.
(iii)
Por lo que respecta al artículo 222 del Decreto Ley 019 de 2012, se tiene que
se trata de la supresión de un mecanismo electrónico de publicidad de la
actividad contractual. El precepto en lo pertinente reza:
“ARTÍCULO
222. Supresión del SICR, gratuidad y sistema de análisis de precios. Derógase la
Ley 598 de 2000, la cual creó el Sistema de Información para la Vigilancia de la
Contratación Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios CUBS, y el
Registro Único de Precios de Referencia PURF, de los bienes y servicios de uso
común en la Administración Pública.
En
desarrollo del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007, la Contraloría General de la
República podrá obtener un análisis de precios de mercado de valor de los
contratos que se registran en los sistemas de información o en los catálogos
existentes sobre la contratación pública o privada, nacional o internacional;
en virtud de lo cual, existirán los sistemas de registros de precios de
referencia y los catálogos que las necesidades de análisis de precios
aconsejen, para racionalizar la vigilancia a los precios de la contratación.”
Estima
la Corte, que se trata de una modificación en el sistema de publicidad de los
contratos, en este caso, el legislador ha suprimido un sistema y ha optado por
preservar la publicidad en otro sistema electrónico.
Sea
lo primero precisar, que la publicidad de la actividad contractual de la
Administración, se preserva. Lo que hay es una variación del medio a través del
cual se publicitan los actos del iter del contrato. Esta modificación, hace
parte de la potestad legislativa como se ha apuntado ya en otro lugar de este
fallo.
En
segundo lugar, cabe recordar que entre los móviles que explican la supresión
del SICE, ha de tenerse en cuenta la obsolescencia del sistema para atender las
exigencias de la contratación estatal colombiana. El legislador ha estimado que
el sistema electrónico de la contratación pública, resulta más adecuado y ha
entendido que no se justifica la presencia de dos sistemas encaminados a la
misma finalidad.
En
tercer lugar, estima este Tribunal, que se trata de una medida orientada por
los principios de la eficacia y la economía contenidos en el artículo 209 de la
Constitución Política. Riñe con la eficacia, insistir, en un sistema cuya
información, puede ser suministrada por otro que el legislador delegado ha
considerado como mejor. Conservar tal sistema en las condiciones anotadas,
supone un uso de recursos que no se corresponde con el mandato de la economía
en el ejercicio de la función administrativa.
Considera
entonces esta Corporación que con las razones expuestas no se pueden acoger los
motivos de inconformidad del accionante y, consecuentemente, se impone la
declaratoria de exequibilidad del artículo 222 del Decreto Ley 019 de 2012.
(iv)
Finalmente, resta por considerar la hipotética vulneración del derecho a la
información de los ciudadanos, la cual, según el actor, se presenta dado el
contenido del artículo 223 cuestionado. Este precepto, eliminó el diario único
de contratación y su contenido es el siguiente:
“ARTÍCULO 223. Eliminación del diario único de
contratación. A partir del primero de junio de 2012, los contratos estatales
sólo se publicaran en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública
-SECOP- que administra la Agencia Nacional de Contratación Pública-Colombia
Compra Eficiente. En consecuencia, a partir de dicha fecha los contratos
estatales no requerirán de publicación en el Diario Único de Contratación y
quedarán derogados el parágrafo 3 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los artículos
59, 60, 61 y 62 de la ley 190 de 1995 y el parágrafo 2 del artículo 3 de la Ley
1150 de 2007.”
Como
se advirtió previamente, se trata de una disposición ya juzgada por este
Tribunal, encontrándose que no trasgrede el principio de publicidad. También se
consignó previamente en estas consideraciones que el derecho a la información
de los ciudadanos es la otra faz del principio de publicidad y, si se realiza
la publicidad, no se perciben motivos para afirmar el desconocimiento del
derecho a la información del cual son titulares los ciudadanos. Tal
circunstancia, tendría que evidenciarse en un caso concreto, y no es la acción
de inconstitucionalidad la vía para resolver el asunto.
En
este fallo se han abordado varias razones que hablan a favor de los medios
electrónicos como idóneos para garantizar la publicidad, las cuales se tienen
también como argumentos para afirmar que en el caso en estudio, no se vulnera
el derecho constitucional a la información ciudadana en materia de actividad de
la Administración. Por ende, procederá esta Sala a declarar la
constitucionalidad del mandato censurado, en relación con el cargo analizado.
Se
puede en este punto afirmar que no desconocen el principio de publicidad de la
función administrativa y el derecho a la información, medidas que ordenan la
incorporación de la información de las actividades de la contratación estatal
en medios electrónicos, modificando disposiciones que ordenaban tal publicación
en medios escritos impresos.
6
Conclusiones y síntesis del fallo.
La
Corte Constitucional no ha encontrado razones para acoger los argumentos del
actor quien deprecaba la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 59,
60, 61, 62, 218, 222, 223 y 224 del Decreto Ley 019 de 2012. Por ello, todos
los enunciados referidos, serán declarados constitucionales.
Esta
Corporación ha tenido múltiples oportunidades de pronunciarse sobre la
constitucionalidad de disposiciones que ordenan el uso de medios electrónicos
en diversos ámbitos de la actividad estatal. En esas ocasiones, la Corte ha
reconocido la importancia de poner el derecho a tono con la realidad social, en
este caso con los recursos tecnológicos existentes.
Cuando
la Sala se ha visto enfrentada a valorar la presencia de los medios
electrónicos en la gestión pública, ha tenido como norte, el respeto del
principio de publicidad, el derecho a la información de los ciudadanos y, en
particular, el carácter inviolable del derecho de defensa y del debido proceso.
6.1.
Síntesis del fallo
No vulnera el legislador
delegado las facultades conferidas en virtud del artículo 150 numeral 10,
cuando opta por mecanismos electrónicos para darle publicidad a la actividad
contractual del Estado. La supresión  o sustitución del deber de publicar en
medios escritos y otros sistemas electrónicos, hace parte de la potestad
extraordinaria, pues, en aras de la eficacia, la economía y la celeridad; se
puede ordenar la supresión del uso de medios escritos de publicidad
privilegiando el uso de medios electrónicos. Tampoco se encuentra un uso
excesivo de las facultades legislativas delegadas, cuando se estima como
innecesaria la publicación en medios escritos impresos de alta circulación, de
avisos de notificación que permitan surtir notificaciones de actuaciones
administrativas, en materia tributaria aduanera y cambiaria y, en su defecto se
autorizan publicaciones electrónicas
El
legislador extraordinario ha optado por mecanismos que estima más eficientes,
los cuales reducen costos en los que se incurriría si se preservase el deber de
seguir publicando en medios escritos e impresos, de alta circulación. El
Tribunal Constitucional entiende que se aviene a la Carta el que se regulen las
actividades de la Administración de conformidad con los avances tecnológicos,
siempre y cuando, ello no vaya en detrimento de los derechos de los
administrados. Por ende, se declarará la constitucionalidad de los artículos
59, 60, 61, 62, 218, 222 y 224 del Decreto Ley 019 de 2012 en el entendido que
no hubo uso excesivo de las facultades conferidas por el legislador ordinario.
La
consagración de formas electrónicas de notificación por aviso electrónico, en
materia tributaria, aduanera y cambiaria, como mecanismo subsidiario para
suplir trámites de notificación infructuosos, no resulta violatoria del debido
proceso, ni, puntualmente, del derecho de defensa. En materia de notificaciones
por correo, resulta constitucionalmente admisible la inserción del aviso en la
página electrónica de la DIAN, cuando el correo sea devuelto; pero ello no
releva a la Administración de las consecuencias, cuando la devolución del
correo acontezca por razones imputables a la entidad estatal. En consecuencia,
los artículos 59, 60, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de 2012 se encuentran
ajustados al Art. 29 de la Constitución Política.
Igualmente,
estima la Corte Constitucional que no resulta lesivo del principio de
publicidad y del derecho a la información sobre la actividad de la
Administración, del cual son titulares los ciudadanos, modificar e incluso
suprimir formas de publicidad de la actividad contractual del Estado, siempre y
cuando tales cambios contribuyan a realizar los principios de publicidad,
eficacia y economía establecidos como marco de la función administrativa en el
artículo 209 de la Carta. Dadas las ventajas de la comunicación electrónica, la
Corte considera que las disposiciones de los artículos 218,222 y 224 del
Decreto Ley 019 de 2012, no son inconstitucionales cuando sustituyen la
publicidad de la gestión contractual del Estado en medios escritos por
publicidad en medios electrónicos.
Del
mismo modo, tampoco encontró la Corporación violatoria del derecho a la
información de los ciudadanos, la eliminación del Diario Único de Contratación,
reiterando los argumentos ya vertidos en la Sentencia C-711 de 2012, M.P. González Cuervo. Por lo
que respecta a la presunta vulneración del principio de publicidad por parte
del contenido del artículo 223 del Decreto Ley 019 de 2012, la Sala se atiene a
lo decidido en el fallo citado. Por lo que atañe a una supuesta transgresión
que implicaría una “no garantía efectiva de los derechos y deberes estipulados
en la Carta”, la Corporación se remite a lo resuelto en la Sentencia C-012 de 2013, M.P. González Cuervo.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declararse INHIBIDA para
emitir pronunciamiento de fondo en relación con los cargos formulados por el
actor contra los artículos 59, 60, 61, 62, 218, 222, 223 y 224 del Decreto Ley
019 de 2012, por la presunta violación de los artículos 3, 13, 121 y 229 de la
Constitución,  de conformidad con lo expuesto en el apartado 1.1.2 de la parte
considerativa de esta providencia.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C- 711
de 2012, en lo relacionado con el cargo consistente en la supuesta vulneración
del principio de publicidad por parte del artículo 223 del Decreto Ley 019 de
2012
Tercero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia  C-012
de 2013, en lo relacionado con el cargo de vulneración de la no garantía
efectiva de los derechos y deberes, respecto de los artículos 59, 61 y 62 del
Decreto Ley 019 de 2012
Cuarto.-
Declarar EXEQUIBLES, únicamente
por los cargos analizados, los artículos 59, 60, 61, 62, 218, 222, 223 y 224 del
Decreto Ley 019 de 2012, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de
esta providencia
Qinto.-
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con permiso
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]En
relación con la oportunidad para la proposición de la acumulación, pueden verse
entre otros, los autos A- 007 de 1997 M.P. Hernández Galindo, A- 085  de 2001 M.P. Araujo Rentería, A- 157 de 2004, A- 078 de 2000 y la sentencia C- 595 de 2010 M.P. Palacio Palacio
[2] El tenor literal del precepto en referencia, reza: “Artículo 2º.
Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán
por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio
o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de
las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por
las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La
razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda".
[3]Sentencia
C- 1052 de 2001 M.P. Cepeda Espinosa.
[4] Este criterio se encuentra presente en diversos pronunciamientos,
entre otros Sentencia C. 595 de 2010 M.P. Palacio Palacio, y Sentencia C- 1052
de 2001 M.P. Cepeda Espinosa.
[5] C- 1052 de 2001 M.P. Cepeda Espinosa, también se pueden revisar el
Auto 244 de 2001 M.P. Córdoba Triviño y la sentencia C- 898 de 2001 M.P. Cepeda Espinosa.
[6] C- 1052 de 2001 M.P. Cepeda Espinosa, también se puede ver la
sentencia C-568 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] Sobre la pertinencia se ha dicho en términos generales, “(…)
también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado(…)” ibid.
[8] Ver  entre otras, C-1115/04 M.P. Escobar Gil,
C-176/04 M.P. Vargas Hernández, C-673/01 y C-913/04 M.P. Cepeda Espinosa,
C-127/06 M.P. Tafur Galvis.
[9]Sentencia
C – 715 de 2006 M.P. Tafur Galvis
[10] Sentencia C- 1115 de 2004  M.P. Escobar Gil
[11]Sentencia
C. 650 de de 2006 M.P. Tafur Galvis
[12] Entre otras se pueden ver C- 119  de 1996 M.P. Barrera Carbonell, C- 368 de 1996 Hernández Galindo, C-050 de 1997 M.P. Arango Mejía, C- 892 de 2003 M.P. Tafur Galvis, C- 655 de 2007 M.P. Cepeda Espinosa y las más recientes C- 366 de 2012 M.P. Vargas Silva,  C- 711 de 2012 M.P. González Cuervo.
[13]Sentencia C-1028/02
[14] Entre ellas, las sentencias de fechas marzo 16 de 2001, dictada dentro
del expediente 11.628 con ponencia del Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, julio
10 de 2002, Exp. 12546, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa y de septiembre 12
de 2002, Exp. 12583 C.P. Dra. Ligia López Díaz.
[15]Sentencia
C- 428 de 1994 M.P. Barrera Carbonell
[16]Sentencia
C- 980 de 2010 M.P. Mendoza Martelo
[17]Santamaría
Pastor. J.A., Principios de Derecho Administrativo General, primera edición,
2da Reimp.Vol. I, Iustel, Madrid, 2005, pp 116
[18] C-053 de 1995, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[19]Sentencia
C- 957 de 1999 M.P. Tafur Galvis.
[20] Sentencia C-038 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[21] Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[22] Sentencia C-096 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[23] Vgr. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley; revocar el mandato de los elegidos  en los cargos públicos conforme la Constitución y la ley; etc.
[24] La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto del día cuatro (4) de noviembre de mil novecientos
noventa y nueve (1999). C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, a petición del
Ministro de Transporte. Radicación número: 1223., ha
sostenido al respecto, que:“...la certeza y la seguridad jurídicas exigen el
conocimiento oportuno por los administrados de las leyes expedidas, así como de
las decisiones adoptadas por la administración, no sólo por cuanto en los
estados democráticos no  deben existir actuaciones secretas de las autoridades,
sino porque de la publicidad se sigue la posibilidad de establecer  la
existencia, vigencia y obligatoriedad de las normas legales y de los actos
administrativos y, por consiguiente, el ejercicio de las garantías concretadas
en el derecho de defensa”.
[25]Sentencia
C- 802 de 2006 M.P. Cepeda Espinosa
[26]Sentencia
C-259 de 2008 M-P- Córdoba Triviño
[27] Ibid