C-088-14
Sentencia C-088/14
Sentencia
C-088/14
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Organización para el trámite interno y decisión de
peticiones
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE TRAMITE Y DECISION DE PETICION DE
INFORMACION ANALOGA POR MAS DE DIEZ “CIUDADANOS”-Cosa juzgada constitucional
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos
La Corte ha sostenido dos tipos de argumentos. Por un
lado, se ha sostenido que como el fallo judicial se sustenta en vicios de orden
procedimental, en estricto sentido el cuerpo normativo declarado
inconstitucional nunca surgió a la vida jurídica, y sobre disposiciones
inexistentes no es viable el control abstracto de constitucionalidad. Dicho de
otro modo, en la medida en que la regularidad en el procedimiento de expedición
de una ley es una condición necesaria para que ésta se incorpore al orden
jurídico, cuando mediante una sentencia de inexequibilidad se ha determinado
una falencia procedimental insalvable, propiamente lo que se ha establecido es
que no existen ninguna ley que pueda ser controlada y retirada del
ordenamiento. El segundo argumento, en cambio, se apoya en la tesis sobre los
efectos de cosa juzgada del fallo que declara la inexequibilidad diferida de
una ley o de una disposición legal en particular. En este sentido, en la mayor
parte de las providencias señaladas anteriormente se ha descartado el examen de
constitucionalidad sobre la base de que el fenómeno aludido excluye
automáticamente un nuevo juicio de constitucionalidad. Aunque normalmente la
Corte se ha limitado a invocar genéricamente el principio de la cosa juzgada, y
a derivar de allí la imposibilidad de un nuevo pronunciamiento judicial, en
otras ocasiones ha proporcionado explicaciones adicionales, referidas
específicamente a la hipótesis propuesta.
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA Y
PRINCIPIO DE COSA JUZGADA-Nueva
revisión podría amenazar la integridad del fallo inicial
Se ha señalado que una nueva revisión podría amenazar
la integridad del fallo inicial, pues si declara la exequibilidad del precepto
que anteriormente fue considerado inconstitucional, se quebrantaría la
declaratoria de inexequibilidad; y si declara la inexequibilidad sin diferir
los efectos en los mismos términos de la providencia original, también
desobedecería la orden de aplazamiento. En otras palabras, como la decisión
sobre la inexequibilidad diferida de la ley o de un precepto legal es
inamovible en virtud del principio de cosa juzgada, no podría ser modificada
posteriormente, ni para declararla exequible, ni para ordenar su retiro
inmediato del ordenamiento jurídico, anticipando los efectos de la declaratoria
de inconstitucionalidad.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE SENTENCIA
DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA POR VICIOS DE FORMA O PROCEDIMIENTO-Modificación del precedente por resultar
manifiestamente incompatible con valores y principios de la constitución
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Consecuencias por presunción de legitimidad
y validez de actos emanados del órgano legislativo
En atención al principio democrático, existe una
presunción general de legitimidad y de validez de los actos normativos emanados
de los órganos de producción normativa que tienen un origen democrático, y en
particular, del órgano legislativo. De esta presunción se derivan varias
consecuencias: (i) por un lado, el desconocimiento de la validez de tales actos
es excepcional; (ii) como consecuencia de lo anterior, el juicio de
constitucionalidad debe estructurarse únicamente en relación con las
acusaciones que tengan la potencialidad de desvirtuar esta presunción, y que
por este motivo, pongan en evidencia una disconformidad insalvable entre el
precepto legal y el ordenamiento superior; (iii) finalmente, una vez verificada
la oposición entre la disposición objeto de control y las normas de rango
constitucional, por regla general la declaración judicial correspondiente tiene
efectos hacia el futuro, y en principio no afecta las situaciones consolidadas
al amparo de la ley, cuando ésta se presumía válida.
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos de cosa juzgada
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD POR VICIOS DE
FONDO-Revisión no
compromete el principio de cosa juzgada
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Inviabilidad de nuevos procesos de
constitucionalidad cuando no se modulan los efectos o se retira la norma del
ordenamiento por sustracción de materia y no en función del principio de cosa
juzgada
En las sentencias de inexequibilidad diferida lo que
se prescribe es que en un momento futuro, determinado o determinable, la norma
se encuentre retirada del ordenamiento, mas no que inexorablemente deba
permanecer vigente durante todo este lapso de tiempo. Si así se entendiesen
estas órdenes, el legislador tendría vedada la posibilidad de expedir una nueva
normatividad en la misma materia antes de que expire el plazo señalado por la
Corte, situación claramente inaceptable. Así entendida la orden de
aplazamiento, si en nuevo examen de constitucionalidad la Corte encuentra que
la norma ya declarada inexequible, es también incompatible con el ordenamiento
superior por razones de fondo, y determina la inconstitucionalidad
correspondiente, la desaparición inmediata del ordenamiento no entraría en
conflicto con la orden judicial anterior, pues en todo caso, cuando llegue el
momento fijado por la Corporación, la norma estará retirada del ordenamiento.
Lo que ocurre entonces es que cuando en una sentencia de inexequibilidad no se
modulan los efectos temporales de la declaratoria de inexequibilidad y la norma
objeto del fallo es retirada inmediatamente del ordenamiento una vez adoptada y
comunicada la decisión de la Corte, por sustracción de materia se hacen
inviables nuevos procesos de inconstitucionalidad respecto del mismo precepto
ya retirado del ordenamiento, pues justamente, la disposición ya no hace parte
del mismo y carece de sentido pronunciarse sobre una norma que ya no integra el
sistema jurídico. Es esto, y no el principio de cosa juzgada, el que explica y
justifica la práctica institucional de no adelantar procesos de
constitucionalidad en contra de disposiciones declaradas inexequibles previamente.
Referencia: expediente D-9736
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 2
(parcial) de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo de los Contencioso Administrativo”
Actor: Andrioli Cubides Fontecha
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D. C.,  diecinueve (19) de febrero de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.     Demanda de inconstitucionalidad
En
ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el ciudadano Andrioli
Cubides Fontecha demandó parcialmente el Artículo 22 de la
Ley 1437 de 2011.
1.1.
Disposición demandada
A
continuación se transcriben y subrayan los apartes demandados:
LEY 1437 de 2011
(enero 18)
Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
El Congreso de la
República
DECRETA:
ARTÍCULO 22.ORGANIZACION PARA
EL TRÁMITE INTERNO Y DECISIÓN DE LAS PETICIONES. Las autoridades deberán
reglamentar la tramitación interna de las peticiones que les corresponda
resolver, y la manera de atender las quejas para garantizar el buen
funcionamiento de los servicios a su cargo.
Cuando más de diez (10) ciudadanos formulen
peticiones de información análogas, la Administración podrá dar una única respuesta que publicará en un diario de amplia
circulación, la pondrá en su página web y entregará copias de la misma a
quienes las soliciten.
1.2.
Solicitud
El
accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión
“ciudadanos” contenida en el inciso 2º del Artículo 22 de la
Ley 1437 de 2011, por las razones que se indican a continuación.
1.3.
Cargos
El peticionario sostiene que la disposición impugnada
desconoce el derecho de petición y el derecho a la igualdad, previstos en los
artículos 23 y 13 de la Carta Política, respectivamente, en la medida en que
únicamente faculta a los ciudadanos, y no a todas las personas, para presentar
solicitudes respetuosas a las autoridades.
En efecto, el primero de los preceptos
constitucionales radica el derecho de petición en todos los sujetos de derecho,
sin establecer ninguna limitación en función de criterios como la edad, la
condición migratoria o la ciudadanía, mientras que el aparte normativo
impugnado que regula este mismo derecho, habilita únicamente a quienes tienen
la condición de ciudadano.
Asimismo, en la medida en que la norma demandada
establece una diferenciación injustificada entre los ciudadanos y las demás
personas que no tienen esta condición, como ocurre con los niños y los
extranjeros, vulnera el derecho a la igualdad y la prohibición de
discriminación.
2.
Trámite procesal.
Mediante Auto del 15de julio de 2013, el magistrado
sustanciador admitió la demanda, y en consecuencia ordenó:
-
Correr traslado de la misma al
Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente
concepto.
-
Fijar en lista la disposición
acusada, para las respectivas intervenciones ciudadanas.
-
Comunicar de la iniciación del
proceso a la Presidencia y al Congreso de la
República, así como a los ministerios de Justicia y del Derecho, y del
Interior.
-
Invitar al Consejo de Estado, a la
red de Veedurías Ciudadanas de Colombia, a Dejusticia y a las facultades de
derecho de las universidades del Rosario, de los Andes, Externado de Colombia,
Javeriana, Nacional, del Norte, de Medellín, de Caldas, del Sinú y del Cauca,
para que participasen en el presente proceso, pronunciándose sobre las
pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad.
3.
Intervenciones
3.1.    Ministerio del Interior
Mediante escrito presentado a esta Corporación el día
2 de agosto de 2013, el Ministerio del Interior solicitó un fallo inhibitorio,
por la confluencia de tres circunstancias.
En primer lugar, se afirma que la
Corte debe estarse a los resuelto en la
Sentencia C-818 de 2011[1],
por cuanto en este fallo se declaró la inexequibilidad, con efectos diferidos,
de la disposición impugnada en esta oportunidad, por lo que, al haberse
configurado el fenómeno de la cosa juzgada, el juez constitucional carece de la
potestad para efectuar un nuevo control sobre el mismo precepto.
Esta incompetencia sería aún más evidente de tenerse
en cuenta que actualmente se está tramitando una ley estatutaria que regula en
su integridad el derecho de petición, materia sobre la cual recae la norma
demandada.
Finalmente, se advierte sobre la inviabilidad de un
pronunciamiento de fondo, toda vez que los cargos de la demanda se amparan en
un entendimiento erróneo de la disposición acusada. A juicio del actor la
inconstitucionalidad se produce porque el precepto legal cuestionado niega el
derecho de petición a las personas que no tienen la condición de ciudadano,
cuando de una somera lectura del texto corresponde se concluye, sin ningún
margen de duda, que éste no tiene una limitación semejante, sino que, por el
contrario, se limita a regular la forma en que la administración pública debe
dar respuesta a ciertas peticiones, medida que en todo caso se encuentra
justificada en el propósito de garantizar un gobierno eficiente, transparente y
participativa, a través de la utilización de nuevas tecnologías.
De acuerdo con el planteamiento anterior, la entidad
concluye que la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la norma demandada en razón de la
Sentencia C-818 de 2011, y que además, la ineptitud sustantiva de la demanda
impide cualquier pronunciamiento de fondo.
3.2.    Ministerio de Justicia.
Mediante escrito presentado a esta Corporación el día
8de agosto de 2013, el Ministerio de Justicia y del Derecho solicita estarse a
lo resuelto en la Sentencia C-818 de 2011, en atención a que en dicha
providencia ya se declaró la inexequibilidad de la norma demandada, aunque con
efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014. Si bien es cierto que la
norma aún no ha sido retirada del ordenamiento en virtud del especial efecto
temporal de la sentencia de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional ha establecido que en estas hipótesis ya se ha
configurado el fenómeno de la cosa juzgada, y que en tales circunstancias, no
hay lugar a un nuevo pronunciamiento de exequiblidad, incluso cuando la nueva
demanda se estructure a partir de cargos sustancialmente distintos[2].
Adicionalmente, un nuevo fallo carecería de sentido,
cuando la presunta inconstitucionalidad que se puso de presente en el escrito
de acusación, relacionada con la regulación de los derechos de petición presentados
por los ciudadanos, y no por las personas en general, ya ha sido subsanada en
el proyecto de ley estatutaria actualmente se tramita en el Congreso, y en el
que se sustituye la expresión “ciudadanos” por “personas”.
Finalmente, se aclara que por vía interpretativa es
posible solventar las dificultades señaladas por el demandante, pues la propia
Ley 1437 de 2011 señala que toda persona tiene derecho a presentar peticiones
respetuosas a las autoridades, y esta definición legislativa es la que debe
servir de referente para establecer el alcance del derecho de petición, más que
expresiones aisladas que se encuentran dispersas en el referido cuerpo
normativo.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, el
interviniente solicita a esta Corporación abstenerse de examinar la
constitucionalidad de la norma acusada, y en su lugar, atenerse a lo dispuesto
en el fallo de inexequibilidad, vale decir, en la
Sentencia C-818 de 2011.
3.3.    Centro de Estudios en Derecho Constitucional de la
Pontificia Universidad Javeriana
Mediante escrito presentado a esta Corporación el día
8 de agosto de 2013, el interviniente solicita estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-818 de 2011, con fundamento en los mismos argumentos esbozados por
el Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y del Derecho.
4.
Concepto de la
Procuraduría General de la Nación
La Procuraduría General de la
Nación presentó el correspondiente concepto el día 30 de agosto de 2013, que
se estructura en torno a tres ejes temáticos: la pertinencia de la figura de la
declaratoria de inexequibilidad con efectos diferidos, la configuración del
fenómeno de la cosa juzgada en virtud de la Sentencia C-818 de 2011, y la
aptitud de la demanda.
4.1.
En primer lugar, en la medida en
que en la Sentencia C-818 de 2011 se difirieron los efectos de la declaratoria
de inexequibilidad de la disposición impugnada en esta oportunidad, la Vista
Fiscal evalúa, desde la perspectiva constitucional, la validez de aquella
modalidad decisional. En tal sentido, la entidad advierte que la Corte
Constitucional carecía de la potestad para apelar a esta técnica de modulación
temporal de los fallos de constitucionalidad, por las siguientes razones:
De una parte, porque en general este tipo de fallos
riñen con el principio de supremacía constitucional. A juicio de la entidad,
carece de todo sentido que el órgano encargado de velar por la integridad y
supremacía del texto constitucional, advierta que una norma es contraria al
ordenamiento superior  y deje constancia de esa circunstancia al declararla
inexequible, pero que a pesar de ello, ordene su aplicación, y obligue a los
ciudadanos a “acatar y cumplir normas abiertamente inconstitucionales”.
En otras palabras, cuando se difieren los efectos de la declaratoria de
inexequiblidad, el órgano cuya misión fundamental es preservar la integridad de
la Carta Política, paradójicamente, ordena y dispone su vulneración al permitir
la aplicación de las disposiciones jurídicas que él mismo ha considerado
incompatibles con el texto superior.
Por otro lado, el Ministerio Público sostiene que en
el caso particular de la Sentencia C-818 de 2011, la decisión de diferir los
efectos del fallo carecía de fundamento. En efecto, el aplazamiento se decidió
sobre la base de un hipotético riesgo que no se había materializado en aquel
momento, como era el eventual vacío jurídico que se generaría en caso de que el
legislador no alcanzase a expedir una ley estatutaria que reglamentara
integralmente el derecho de petición, antes de que fuera derogado el Decreto 01
de 1984 y entrara en vigencia la Ley 1437 de 2011, es decir, antes del 31 de
diciembre de 2014; a juicio de la Procuraduría, este tipo de consideraciones
fácticas, hipotéticas, coyunturales y contingentes, no pueden servir como
justificación para suspender los efectos de los fallos de la Corte
Constitucional. Adicionalmente, aun suponiendo que el vacío advertido por este
tribunal hubiese podido concretarse, la solución habría consistido, no en
aplazar la exclusión del ordenamiento jurídico de la disposición declarada
inconstitucional, sino en condicionar el Artículo 309 de la Ley 1437 de 2011,
relativo a la derogatoria del Decreto 01 de 1984, exceptuando los artículos vinculados
al derecho de petición, medida que hubiese sido la adecuada desde la
perspectiva constitucional, porque en lugar de forzar la vigencia de normas
contrarias al ordenamiento superior, se habría extendido la vigencia de
aquellas otras que no adolecían de estos vicios.
En estos términos, la Vista Fiscal concluye que la
solución contenida en el fallo aludido es constitucionalmente inadmisible.
4.2.
Un segundo tipo de consideraciones
apunta a demostrar la procedencia de un pronunciamiento de constitucionalidad
respecto de disposiciones previamente declaradas inexequibles por defectos de
orden procedimental, pero vigentes en razón de una orden de diferimiento, por
vicios materiales no examinados en el fallo anterior, y en particular, la
viabilidad de una revisión del Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, pese a que
ya fue declarado inexequible, con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de
2014, en la Sentencia C-818 de 2011. El Ministerio Público apoya su concepto en
tres tipos de argumentos.
En primer lugar, la entidad apela a una interpretación
textual del Artículo 241.4 de la Carta Política. En efecto, como según esta
disposición la Corte debe resolver las demandas de inconstitucionalidad que los
ciudadanos presenten contra las leyes que se encuentran vigentes, y como
justamente en la hipótesis planteada, el precepto impugnado, a pesar de ser
contrario al texto superior, se encuentra vigente, permanece dentro del
ordenamiento jurídico, y por tanto, es susceptible de un juicio de
constitucionalidad.
En segundo lugar, la entidad apoya su planteamiento en
la distinción entre los vicios formales y los vicios formales que afectan la
validez de las disposiciones jurídicas. En este sentido, se precisa que la
declaratoria de inexequibilidad con efectos diferidos, ordenada con fundamento
en un defecto procedimental, no excluye una nueva evaluación a la luz de
defectos sustantivos, que una vez verificados, harían imperativo el retiro
inmediato de la respectiva norma. En otras palabras, la sentencia inicial de inconstitucionalidad
con efectos diferidos hace tránsito a cosa juzgada relativa, de modo que los
preceptos objeto del fallo pueden ser controvertidos nuevamente, a partir de
nuevos cargos, antes de ser eliminados definitivamente del sistema jurídico[3].
Finalmente, la entidad aclara que esta posibilidad no
genera ningún tipo de inconsistencia lógica o conceptual. Si una norma
inicialmente declarada inexequible, posteriormente es considerada
inconstitucional a la luz de una nueva acusación, “esto no implica problema
alguno, en tanto que una y otra decisión tendrían fundamentos y efectos
distintos (uno inmediato y el otro diferido). Y si a la inversa, una norma
es declarada inexequible, y luego lo contrario, ello no constituye ninguna
contradicción, en cuanto los pronunciamientos se refieren a vicios distintos y
únicamente “se está diciendo que una norma es exequible por algunas razones
pero que no lo es por otras”.
4.3.
A partir de este planteamiento, la
Vista Fiscal concluye que en este caso particular, el Artículo 22 de la Ley
1437 de 2011, pese a haber sido declarado inexequible previamente en la
sentencia cuyos efectos fueron diferidos, puede ser objeto de un nuevo juicio
de constitucionalidad, en atención a que en esta oportunidad la demanda se
sustenta en vicios materiales que no fueron abordados en el pronunciamiento
anterior, a que aún se mantiene vigente porque el diferimiento opera hasta
diciembre de 2014, y a que aunque el Congreso ya aprobó un nuevo Proyecto de
Ley Estatutaria sobre el derecho de petición, no se ha surtido el control
previo de constitucionalidad, y por tanto, no ha sido expedida la nueva ley.
4.4.
Por último, una vez establecida la
viabilidad de un pronunciamiento de fondo, el Ministerio Público sostiene que
en todo caso, la Corte debe declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la
demanda, en la medida en que los cargos planteados por el peticionario no
satisfacen las cargas de pertinencia, certeza y suficiencia
En efecto, los cuestionamientos del escrito de
acusación parten de suponer que la distinción entre persona y ciudadanía es
constitucionalmente inadmisible en sí misma, cuando en realidad la
diferenciación normativa no supone necesariamente un acto discriminatorio, sino
únicamente en cuanto implique una afectación o un menoscabo de los derechos que
son propios e inajenables de las personas. No obstante, en este caso  concreto,
la disposición acusada no desconoce en modo alguno el derecho de petición de
quienes no tienen la condición de ciudadanos; por el contrario, de manera
expresa el Artículo 13 de la Ley 1437 de 2011 consagra el derecho de toda
persona de presentar peticiones. Lo que ocurre es que la norma impugnada
confiere a la Administración Pública la facultad para responder de manera
conjunta las peticiones de información análogas que presenten más de diez
ciudadanos, cuestión esta no restringe ni limita el derecho fundamental de
petición.
Así las cosas, aunque eventualmente podría ser más
conveniente, práctico o expedito que la facultad de la Administración Pública
de dar una respuesta conjunta se extendiese también a las peticiones
presentadas por quienes no tienen la condición de ciudadanos, se trata de
consideraciones de oportunidad que son ajenas y extrañas al control
constitucional.
4.5.
En este entendido, la Procuraduría
solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, en atención a la
ineptitud sustantiva de la demanda.
II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.       Competencia
De acuerdo con el Artículo 241.4 de la Carta Política,
esta Corporación es competente para conocer y pronunciarse sobre la constitucionalidad
de la expresión demandada, como quiera la misma que se encuentra contenida en
una ley expedida por el Congreso de la República.
2.       Cuestiones a resolver
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, la
Corte estima necesario abordar tres cuestiones:
En primer lugar, dado que en la Sentencia C-818 de
2011[4] esta
Corporación declaró la inexequibilidad de los artículos 13 a 33 la Ley 1437 de
2011, en consideración a que tales disposiciones regularon el derecho de
petición de manera integral, estructural y completa sin seguir el procedimiento
estatutario exigido en la Carta Política, y en consideración a que en el mismo
fallo se ordenó aplazar los efectos de la declaratoria hasta el 31 de diciembre
de 2014 para no crear un vacío jurídico que anularía el ejercicio de tal
derecho fundamental, la Corte debe determinar si en esta oportunidad hay lugar
a un pronunciamiento de fondo, o si por el contrario, se debe estarse a lo resuelto
en aquella providencia.
En segundo lugar, en caso de concluir que es viable un
nuevo examen de constitucionalidad, se debe establecer la aptitud de los cargos
planteados en el escrito de acusación.
Finalmente, de concluirse la viabilidad del juicio de
constitucionalidad a partir de las acusaciones de la demanda, se debe definir
si el aparte normativo acusado es compatible con el principio de igualdad y con
el derecho de petición, previstos en los artículos 13 y 23 de la Carta
Política, respectivamente.
3.       La configuración del fenómeno de la cosa juzgada
3.1.
Tal como se señaló en los
acápites precedentes, en la Sentencia C-818 de 2011 se declaró la
inexequibilidad de los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, sobre la base
de que como tales disposiciones versaban sobre los elementos constitutivos del
derecho fundamental de petición, han debido ser expedidas a través del
procedimiento estatutario, y no a través del procedimiento legislativo
ordinario; no obstante, la  Corte postergó los efectos del fallo hasta el día
31 de diciembre de 2014, en atención a que el retiro inmediato del sistema
jurídico de los mencionados preceptos legales provocaría una situación de
inconstitucionalidad inaceptable, por cuanto el vacío jurídico en esta materia
se traduciría en la imposibilidad de ejercer el derecho de petición, y en
consideración a que la naturaleza procedimental de las irregularidades que
sustentaron la anterior decisión, hacían imperativo aplazar los efectos del
fallo en un lapso en el que el órgano legislativo tuviese la oportunidad de
expedir la normatividad correspondiente, según el procedimiento requerido.
Así las cosas, la hipótesis a la que se
enfrenta la Corte en esta oportunidad tiene los siguientes elementos
constitutivos: (i) Se demanda la inconstitucionalidad de un precepto legal por
presuntas irregularidades de orden sustantivo; (ii) la disposición cuestionada
ha sido declarada inexequible previamente en otro fallo de la Corte
Constitucional; (iii) la decisión judicial tuvo como fundamento la verificación
de falencias de tipo procedimental; (iv) pese a la declaratoria de
inexequibilidad, la disposición se encuentra vigente, por cuanto el fallo
original difirió los efectos de la declaratoria, y el precepto fue demandando
antes de que expirase el plazo previsto en la sentencia para su retiro
definitivo del ordenamiento.
De acuerdo con esto, para definir si en
esta oportunidad la existencia de la Sentencia C-818 de 2011 excluye de plano
un pronunciamiento de fondo, se debe establecer si los fallos de esta
Corporación que declaran la inexequibilidad diferida de una disposición legal
con fundamento en falencias procedimentales, puede ser objeto de un nuevo
juicio de constitucionalidad mientras la misma se encuentra vigente, a partir
de vicios sustantivos.
3.2.
Hasta el momento, este
tribunal ha resuelto negativamente el interrogante anterior. Es así como en las
sentencias C-957[5],
863[6], 1049[7], 1211 de 2001[8] y C-027 de
2012[9], así
como en el Auto 311 de 2001[10],
en las que esta Corporación se ha enfrentado a hipótesis análogas a la abordada
en esta oportunidad, se ha negado la posibilidad de estructurar un nuevo juicio
de constitucionalidad, y por el contrario, sistemáticamente ha ordenado estarse
a lo resuelto en las sentencias que declaran la inexequibilidad diferida de una
ley con fundamento en falencias de orden formal y procedimental, pese a que en
la nueva demanda se alegan vicios sustantivos de cuerpos normativos o de
preceptos legales que aún permanecen vigentes dentro del ordenamiento jurídico.
La Corte ha ido más allá, y ha establecido que esta prohibición opera incluso
cuando el fallo inicial que declara la inconstitucionalidad versa sobre un
cuerpo normativo como tal, y posteriormente se demanda una o más disposiciones
que la integran, en la medida en que lo que se predica del conjunto, también se
predica de sus elementos constitutivos[11].
Así, en la Sentencia C-027 de 2012, la Corte ordenó
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-366 de 2011, que declaró inexequible la
Ley 1382 de 2010 (que modificó el Código de Minas) con fundamento en que su
expedición no estuvo precedida de la consulta previa a las comunidades
indígenas, aunque en razón de la orden de diferimiento de dos años consagrado
en el mismo fallo, el referido cuerpo normativo se encontraba vigente al
momento del nuevo pronunciamiento judicial, y aunque en la nueva demanda se
ponía de presente una falencia distinta a la omisión de la consulta previa. Lo
mismo ocurrió en las sentencias C-957 C-853, C-1049 y C-1211 de 2001, así como
en el Auto 311 de 2001, cuando la Corte ordenó estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-737 de 2011[12],
que a su vez había declarado la inexequibilidad diferida de la Ley 619 de 2000[13], por haber
vulnerado los principios de unidad de materia e identidad flexible.
Para justificar esta solución, la Corte ha sostenido
dos tipos de argumentos. Por un lado, se ha sostenido que como el fallo
judicial se sustenta en vicios de orden procedimental, en estricto sentido el
cuerpo normativo declarado inconstitucional nunca surgió a la vida jurídica, y
sobre disposiciones inexistentes no es viable el control abstracto de
constitucionalidad. Dicho de otro modo, en la medida en que la regularidad en
el procedimiento de expedición de una ley es una condición necesaria para que
ésta se incorpore al orden jurídico, cuando mediante una sentencia de
inexequibilidad se ha determinado una falencia procedimental insalvable,
propiamente lo que se ha establecido es que no existen ninguna ley que pueda
ser controlada y retirada del ordenamiento[14].
El segundo argumento, en cambio, se apoya en la tesis
sobre los efectos de cosa juzgada del fallo que declara la inexequibilidad
diferida de una ley o de una disposición legal en particular. En este sentido,
en la mayor parte de las providencias señaladas anteriormente se ha descartado
el examen de constitucionalidad sobre la base de que el fenómeno aludido
excluye automáticamente un nuevo juicio de constitucionalidad. Aunque
normalmente la Corte se ha limitado a invocar genéricamente el principio de la
cosa juzgada, y a derivar de allí la imposibilidad de un nuevo pronunciamiento
judicial[15],
en otras ocasiones ha proporcionado explicaciones adicionales, referidas
específicamente a la hipótesis propuesta.
En este sentido, se ha señalado que una nueva revisión
podría amenazar la integridad del fallo inicial, pues si declara la
exequibilidad del precepto que anteriormente fue considerado inconstitucional,
se quebrantaría la declaratoria de inexequibilidad; y si declara la
inexequibilidad sin diferir los efectos en los mismos términos de la
providencia original, también desobedecería la orden de aplazamiento. En otras
palabras, como la decisión sobre la inexequibilidad diferida de la ley o de un
precepto legal es inamovible en virtud del principio de cosa juzgada, no podría
ser modificada posteriormente, ni para declararla exequible, ni para ordenar su
retiro inmediato del ordenamiento jurídico, anticipando los efectos de la
declaratoria de inconstitucionalidad[16].
3.3.
Coincidiendo con las
apreciaciones y el planteamiento de la Procuraduría General de la Nación, la
Corte encuentra que resulta imperioso modificar este precedente que descarta
el control constitucional respecto de disposiciones legales vigentes que han
sido declaradas inexequibles con efectos diferidos con fundamento en un vicio
de forma o procedimiento, cuando el nuevo cuestionamiento se refiere a
deficiencias de orden sustantivo. Esta necesidad se explica porque la regla
jurisprudencial anterior resulta manifiestamente incompatible con el sistema de
valores y principios que irradia la Carta Política, mientras que la solución
propuesta, en cambio, superaría esta deficiencia[17].
3.3.1. En efecto, la regla jurisprudencial cuya revisión se propone ha tenido
un doble fundamento: por un lado, el fenómeno de la cosa juzgada, y por otro,
la tesis sobre la inexistencia de acto declarado inexequible por razones de
orden procedimental.
Este último argumento resulta inadmisible.
Lo primero que debe advertirse es que la tesis referida no corresponde a ningún
precedente consolidado dentro de la jurisprudencia de este tribunal y, por el
contrario, se trata de una afirmación aislada, formulada únicamente en el
contexto del Auto 311 de 2001. En este escenario, como se trataba de una nueva
jurisprudencia sentada en la referida providencia, ha debido señalarse allí con
precisión, claridad y contundencia su fundamento jurídico, y en particular, las
razones por las que, de verificarse una deficiencia en el procedimiento de
expedición de una disposición, debe reputarse que nunca existió ni nació a la
vida jurídica; pese a lo anterior, en el Auto 311 de 2001 únicamente se afirma
que “cuando una ley es declarada inexequible, por vicio de procedimiento en
su formación, en realidad la voluntad del legislador no se ha formado nunca, o
no ha surgido válidamente a la vida jurídica y en consecuencia no es ni
siquiera examinar si es inexequible por razones de fondo; la inexequibilidad
por razones de fondo, presupone que la norma haya sido expedida de conformidad
con el procedimiento que la propia Constitución exige para que surja
válidamente el orden jurídico”.
Por lo demás, este entendimiento de los
vicios procedimentales y de los efectos jurídicos de la declaratoria de
inexequibilidad, no se compadece plenamente con los principios que orientan el
control constitucional. En atención al principio democrático, existe una
presunción general de legitimidad y de validez de los actos normativos emanados
de los órganos de producción normativa que tienen un origen democrático, y en
particular, del órgano legislativo. De esta presunción se derivan varias
consecuencias: (i) por un lado, el desconocimiento de la validez de tales actos
es excepcional; (ii) como consecuencia de lo anterior, el juicio de
constitucionalidad debe estructurarse únicamente en relación con las acusaciones
que tengan la potencialidad de desvirtuar esta presunción, y que por este
motivo, pongan en evidencia una disconformidad insalvable entre el precepto
legal y el ordenamiento superior; (iii) finalmente, una vez verificada la
oposición entre la disposición objeto de control y las normas de rango
constitucional, por regla general la declaración judicial correspondiente tiene
efectos hacia el futuro, y en principio no afecta las situaciones consolidadas
al amparo de la ley, cuando ésta se presumía válida.
En este contexto, afirmar que la
disposición o el cuerpo normativo declarado inexequible por razones
procedimentales nunca nació a la vida jurídica, y que por este motivo no podría
ser objeto de una nueva revisión por esta Corporación, desdibuja los elementos
estructurales del modelo de control constitucional.
Finalmente, la tesis esbozada en el
referido fallo lleva aparejado un contrasentido. En efecto, la idea de que las
irregularidades procedimentales afectan de tal modo el acto normativo, que en
estricto sentido impiden su nacimiento a la vida jurídica, podría tener asidero
de manera excepcional, cuando el fallo de inexequibilidad tiene efectos
retroactivos, y cuando por esta vía se presume que el acto nunca existió. No
obstante, en la hipótesis propuesta ocurre justamente lo contrario, porque una
vez advertida la falencia procedimental se declara la inexequibilidad de la
disposición, pero se aplazan los efectos de tal fallo. En este escenario, la
tesis del actor constituye un imposible lógico, y conduce al resultado
paradójico de entender que las normas que nunca han nacido a la vida jurídica,
sin embargo, se encuentran incorporadas al ordenamiento, producen efectos
jurídicos y se mantienen en él incluso después de que por vía judicial se declara
su inexequibilidad.
Por las razones expuestas, la regla que
descarta el control constitucional en la hipótesis examinada no podría
ampararse en el planteamiento propuesto.
3.3.2. Por su parte, tampoco es admisible el argumento que justifica la
limitación procesal a partir de la necesidad de preservar el principio de cosa
juzgada, porque no se compadece con el entendimiento que ha tenido esta
Corporación de este fenómeno, y porque además, podría entrar en conflicto con
la misión básica de la Corte de preservar la supremacía e integridad del
ordenamiento superior, así como de las facultades que en desarrollo de tal
función, le fueron asignadas en la Constitución.
En efecto, el Artículo 243 de la Carta
Política establece que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del
control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada. // Ninguna autoridad
podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible
por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución”. En estos términos, la Constitución atribuye a las sentencias
de constitucionalidad los efectos de cosa juzgada, y en este entendido, no es
posible revivir los debates allí planteados, y las decisiones en ellas
adoptadas son definitivas, inmutables e irrevocables.
Ahora bien. Para evaluar los efectos y
consecuencias jurídicas del principio de cosa juzgada en este escenario
concreto, debe tenerse en cuenta la naturaleza y el objeto específico de los
procesos de constitucionalidad, y en particular, el hecho de que los juicios de
validez que allí se efectúan, se estructuran siempre a la luz de uno o más
hipotéticos vicios que han sido puestos de presente por el demandante y los
intervinientes que coadyuvan sus pretensiones, cuando el control se activa por
una demanda de inconstitucionalidad, o por la propia Corte y por quienes han
intervenido en el proceso, cuando la revisión es oficiosa. En cualquier caso,
la evaluación efectuada por esta Corporación es siempre relacional, en el
sentido de que está inescindiblemente vinculada a una o más acusaciones o
posibles inconstitucionalidades, y como consecuencia de ello, los efectos de
cosa juzgada de las decisiones judiciales que determinan la exequibilidad o la
inexequibilidad de una disposición o de un cuerpo normativo, debe entenderse en
función de tales acusaciones[18].
En este contexto, incluso cuando se
declara la inexequibilidad de una disposición o de un cuerpo normativo, la
determinación judicial se establece en relación con la irregularidad o vicio en
función del cual se adoptó la decisión, por lo que, también en este tipo de
sentencias, los efectos de la cosa juzgada se predican del debate así
estructurado, y de la decisión así adoptada.
Por este motivo, la revisión de una
disposición declarada inexequible previamente por un vicio de fondo, a la luz
de un presunto vicio sustancial, tampoco podría comprometer el principio de
cosa juzgada, pues en modo alguno  se revive el debate jurídico ya cerrado en el
otro fallo judicial, que contenía únicamente un pronunciamiento sobre la
constitucionalidad del mismo precepto, pero a la luz de otra falencia.
Por este mismo motivo, una nueva
determinación judicial sobre el precepto legal tampoco tendría la potencialidad
de desconocer o de comprometer la parte resolutiva de la sentencia anterior
que, por un lado, ha declarado la inexequibilidad, y que por otro, ha dispuesto
el diferimiento de retiro del orden jurídico.
Si se declara la inexequibilidad de la
norma, la determinación inicial de inconstitucionalidad queda incólume, y no se
presenta ningún tipo de inconsistencia u oposición, pues ambas declaratorias
apuntan a poner en evidencia la incompatibilidad entre el precepto legal objeto
de control y el ordenamiento superior; aún más, ni siquiera podría considerarse
que se trata de decisiones redundantes, porque cada una de ellas establece la
incompatibilidad en función de cargos distintos. Y a la inversa, si en la
segunda sentencia se declara la exequibilidad con respecto al cargo material
examinado, el nuevo pronunciamiento tampoco tendría vocación para afectar la
orden judicial previa, pues en todo caso la norma sería incompatible con el
ordenamiento superior, aunque no desde una perspectiva material, sino por las
irregularidades procedimentales detectadas en la sentencia anterior; en este
sentido, la Corte comparte la apreciación de la Vista Fiscal, en el sentido de
que en este caso “lo que se está diciendo es que una norma es exequible por
algunas razones pero que no lo es por otras”, porque lo que desde una de
estas perspectiva puede aparecer como ajustado a la Carta Política, puede no
serlo desde la otra perspectiva. En definitiva, en ninguno de los
escenarios posibles el nuevo pronunciamiento sobre la exequibilidad, tendría la
potencialidad de afectar el carácter definitivo, inmutable e irrevocable de la
decisión judicial de la Corte.
Lo mismo acontece con la orden de
diferimiento. Cuando el aplazamiento se mantiene en la nueva sentencia, por
obvias razones no habría ninguna afectación del principio de cosa juzgada. Y
cuando ocurre lo contrario, es decir, cuando la Corte verifica la
inconstitucionalidad de la norma por un vicio material y ordena el retiro
inmediato de la disposición del orden jurídico, tampoco habría una afectación
del referido principio; en efecto, la inexequibilidad diferida se produce en
escenarios excepcionales en los que una vez ponderada la dimensión del vicio
procedimental frente a los perjuicios que provoca el retiro automático de la
norma del sistema jurídico, se concluye que, en términos constitucionales, el
daño provocado por el vacío legal sería muy superior a vigencia temporal del
precepto[19];
como esta ponderación que efectúa la Corte se produce en relación con el vicio
procedimental que fue identificado en el proceso, la determinación judicial
debe enmarcase dentro tal falencia, y por tanto, una nueva ponderación,
efectuada a la luz de otro vicio, tampoco lesionaría el principio de cosa
juzgada.
Pero además, en estricto sentido, en las sentencias de inexequibilidad
diferida lo que se prescribe es que en un momento futuro, determinado o
determinable, la norma se encuentre retirada del ordenamiento, mas no que
inexorablemente deba permanecer vigente durante todo este lapso de tiempo. Si
así se entendiesen estas órdenes, el legislador tendría vedada la posibilidad
de expedir una nueva normatividad en la misma materia antes de que expire el
plazo señalado por la Corte, situación claramente inaceptable. Así entendida la
orden de aplazamiento, si en nuevo examen de constitucionalidad la Corte
encuentra que la norma ya declarada inexequible, es también incompatible con el
ordenamiento superior por razones de fondo, y determina la inconstitucionalidad
correspondiente, la desaparición inmediata del ordenamiento no entraría en
conflicto con la orden judicial anterior, pues en todo caso, cuando llegue el
momento fijado por la Corporación, la norma estará retirada del ordenamiento.
Lo que ocurre entonces es que cuando en una sentencia de inexequibilidad
no se modulan los efectos temporales de la declaratoria de inexequibilidad y la
norma objeto del fallo es retirada inmediatamente del ordenamiento una vez
adoptada y comunicada la decisión de la Corte, por sustracción de materia se
hacen inviables nuevos procesos de inconstitucionalidad respecto del mismo
precepto ya retirado del ordenamiento, pues justamente, la disposición ya no
hace parte del mismo y carece de sentido pronunciarse sobre una norma que ya no
integra el sistema jurídico. Es esto, y no el principio de cosa juzgada, el que
explica y justifica la práctica institucional de no adelantar procesos de
constitucionalidad en contra de disposiciones declaradas inexequibles previamente.
Hipótesis distinta se presenta cuando la
propia Corte ordena el aplazamiento de la declaratoria de inconstitucionalidad
establecida en función de un defecto procedimental, y posteriormente se
presenta una demanda en contra de la misma disposición cuando aún se encuentra
vigente, por un vicio sustancial no abordado en la sentencia anterior. Como en
estos casos ya no se presenta esta sustracción de materia porque la norma aún
se encuentra vigente y además puede producir efectos jurídicos, decae el fundamento
de la prohibición de control, y de este modo, y tal como se explicará a
continuación, es viable una nueva revisión a la luz de la nueva acusación
propuesta por el demandante, y un nuevo fallo en relación con esta.
Por estas razones, la Corte concluye a la luz del supuesto fundamental
bajo el cual se estructuró el precedente constitucional hoy cuestionado,
relacionado con la necesidad de respetar el principio de cosa juzgada, no
podría justificarse la decisión de no efectuar el control constitucional de
disposiciones jurídicas vigentes, aunque sean declaradas inexequibles en virtud
de un fallo de constitucionalidad diferida.
3.3.3. En los párrafos precedentes se sostuvo que la práctica institucional, a
la luz de la cual resultan improcedentes los fallos de inconstitucionalidad
respecto de disposiciones jurídicas declaradas inexequibles previamente, se
explica, no en función del principio de cosa juzgada, sino porque en general,
la declaratoria de inexequibilidad lleva aparejada la pérdida inmediata de
vigencia de la correspondiente disposición, y su eliminación automática del
ordenamiento jurídico.
En la hipótesis propuesta, por el contrario, este
supuesto no se presenta porque justamente la Corte ha ordenado diferir los
efectos del fallo, por lo que en ausencia de tal premisa, queda abierta la
cuestión por la posibilidad de revisar la constitucionalidad a la luz de cargos
de tipo sustancial, de disposiciones vigentes pero declaradas
inconstitucionales por razones de tipo procedimental, en un fallo de
inexequibilidad diferida.
El referente para dar respuesta a este interrogante
debe ser el principio de la supremacía constitucional, y las funciones
asignadas a esta Corporación de velar por su integridad. En este sentido, la
Corte considera que existe una diferencia constitucionalmente relevante entre
los vicios de una y otra naturaleza, y que en la hipótesis examinada, la
verificación de una falencia procedimental no excluye, ni debe excluir, el
examen por vicios de orden sustantivo.
En efecto, mientras las exigencias formales y
procedimentales para la validez de una disposición legal, se establecen en
función del principio democrático y del principio de publicidad, las segundas
se orientan a la protección y defensa de los principios y valores contenidos en
el texto constitucional que no tienen un vínculo directo con aquellos. Por
ello, lo que desde la primera perspectiva puede aparecer como ajustado al
ordenamiento superior, puedo no serlo desde la otra perspectiva.
Es esto lo que explica que el mismo
Artículo 21 del decreto 2067 de 1991 establezca expresamente que “las
sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa
juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para toda las
autoridades y los particulares. La declaratoria de constitucionalidad de una
norma impugnada por vicios de formales no obsta para que ésta sea demandada
posteriormente por razones de fondo” (subrayado por fuera de texto).
En estos términos, el propio ordenamiento jurídico reconoce la diferencia
constitucionalmente relevante entre los vicios de una y otra naturaleza, y
dispone que el control constitucional no se agota con la revisión formal y
procedimental.
Esta distinción adquiere especial
relevancia en la hipótesis examinada, porque cuando el juez constitucional
imparte la orden de diferimiento de un fallo de inexequibilidad, lo hace sobre
la base de la irregularidad procedimental verificada, sin tener en cuenta, como
es obvio y natural, las posibles falencias de orden sustancial a la luz de las
cuales podría resultar imperativo retirar de inmediato la respectiva norma del
orden jurídico. Podría ocurrir, por ejemplo, que una ley cuyo trámite de
aprobación fue irregular, sea, además, claramente lesiva de un derecho
fundamental; si el referido cuerpo normativo es demandado por el primero de
estos vicios, y sobre esta base se declara su inexequiblidad, pero con efectos
diferidos, su aplicación temporal podría provocar una grave lesión de los
derechos fundamentales.
Por este motivo, el juez constitucional no
podría ampararse en la presunta pero falsa afectación del principio de cosa
juzgada, para negar la posibilidad de emprender un nuevo análisis desde una
perspectiva material. Por el contrario, la supremacía constitucional, y el
cometido fundamental asignado a esta Corporación de preservar su integridad y
superioridad jerárquica, hace imperativo un nuevo examen del precepto. Si en
estos casos el juez constitucional, por vía de rechazar la revisión judicial,
tácitamente admite la aplicación de una disposición legal materialmente
incompatible con el ordenamiento superior, además de provocar la vulneración
del texto constitucional durante la vigencia de la disposición ya declarada
inexequible, desconocería su deber de garantizar la supremacía constitucional,
y las competencias que le fueron asignadas para logar este cometido.
Así las cosas, cuando a la luz de un examen procedimental se concluye
que la norma cuestionada puede permanecer dentro del orden jurídico durante determinado
lapso de tiempo, al cabo del cual debe ser retirada, ello no obsta para que se
emprenda una revisión de tipo sustancial, y bien, o se declare su
exequibilidad, caso en el cual permanecerá vigente hasta que se agote el lapso
temporal fijado en el fallo inicial, o se declare inexequible, caso en el cual
deberá ser retirada del orden jurídico inmediatamente.
3.4.
Por las razones expuestas, la Corte concluye que aunque el
accionante demandó parcialmente el Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, ya declarado
inexequible en la Sentencia C-818 de 2011 por haberse expedido pretermitiendo
el procedimiento para la expedición de leyes estatutarias, la circunstancia de
que se hayan diferido los efectos de la declaratoria hasta el 31 de diciembre
de 2014, y la circunstancia de que en esta oportunidad la acusación se sustente
en cargos sustanciales no examinados en el fallo anterior, relacionados con la
afectación del derecho de petición y con el derecho a la igualdad, hace viable,
en principio, un nuevo juicio de constitucionalidad.
4.
Aptitud de la demanda
4.1.
Una vez descartada la tesis de que
esta Corporación se encuentra impedida para efectuar la revisión del Artículo
22 de la Ley 1437 de 2011, se debe determinar si los cargos del escrito de
acusación permiten la estructuración de un juicio de constitucionalidad.
4.2.
En este sentido, tanto la
Procuraduría General de la Nación, como la totalidad de los intervinientes
(Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia y el Centro de Estudios en
Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Javeriana), advierten sobre
la ineptitud sustantiva de la demanda.
4.2.1. La
primera falencia detectada, se refiere a que la acusación del actor se soporta
en una interpretación abiertamente inadecuada de la preceptiva legal demandada.
En este sentido, se advierte que los cargos parten del supuesto de que el
Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 niega el derecho de petición a todas las
personas que no tienen condición de ciudadanos, cuando el precepto legal versa
exclusivamente sobre un aspecto accesorio y operativo de tal derecho
fundamental, relacionado con la posibilidad de dar una respuesta y una
comunicación conjunta a peticiones análogas presentadas por diez o más
ciudadanos, y cuando además, una lectura sistemática y contextual del precepto,
permite disipar cualquier duda sobre los sujetos habilitados para presentar
peticiones, en el sentido de que también las personas que no tienen la
condición de ciudadanos, cuentan con este derecho fundamental.
4.2.2. Por
otro lado, se advierte que la acusación del actor parte de un entendimiento
inadecuado e incorrecto de la preceptiva constitucional, en tanto presume que
todo trato diferenciado entre los ciudadanos y las demás personas que no tienen
esta condición es, por sí mismo, discriminatorio, cuando en realidad esto
ocurre únicamente cuando la diferenciación normativa se traduce en una lesión o
un menoscabo de los derechos. En este caso, sin embargo, como el precepto demandado
no establece ninguna limitación al derecho de petición de las personas que no
tienen la condición de ciudadanos, sino que habilita a la administración
pública para dar una respuesta colectiva a peticiones análogas presentadas por
10 o más ciudadanos, no se configura ninguna forma de discriminación.
4.3.
La Corte encuentra que la
apreciación de la Vista Fiscal y de los intervinientes tiene pleno asidero, en
la medida en que la acusación del peticionario se estructuró en función de un
contenido que carece de todo referente normativo.
En efecto, el actor sostiene que como el
Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 solo habilita a los ciudadanos para
presentar peticiones a las autoridades públicas, se vulnera el derecho a la
igualdad y el derecho de petición de las personas que no tienen condición de
ciudadanos, y que por esta vía, desconoce los artículos13 y 23 del texto
constitucional. No obstante, el precepto demandado tiene un alcance
sustancialmente distinto del supuesto por el actor, en la medida en que se
limita a establecer que “cuando diez (10) o más ciudadanos formulen
peticiones de información análogas, la Administración podrá dar una única
respuesta que publicará en un diario de amplia circulación, la pondrá en su
página web y entregará copias de la misma a quienes la soliciten”.
Como puede advertirse, el supuesto fundamental
sobre el cual se estructura la totalidad de la acusación no tiene ninguna
correspondencia con esta disposición, ya que allí, lejos de limitar el derecho
de petición para algunos sujetos, regula un aspecto adjetivo del mismo,
relacionado con la facultad de la administración para responder y comunicar
colectivamente las peticiones análogas presentadas por diez o más ciudadanos.
Y a su turno, esta facultad de la
administración no representa ninguna restricción o limitación al derecho de
petición de las personas que no tienen la condición de ciudadanos, y mucho
menos confiere un privilegio en esta materia a los que sí la tienen. Por el
contrario, la medida legislativa cuestionada se estableció en beneficio de la
administración pública, para simplificar la labor de respuesta y de
comunicación de tales respuestas, a las peticiones presentadas por los
ciudadanos, al permitir una contestación y un aviso colectivo; de este modo, el
efecto jurídico de la disposición respecto de quienes no tienen la condición de
ciudadanos, es que respecto de ellos las respuestas y la comunicación de las
mismas en principio debe ser individualizada, circunstancia esta que, en
principio, resulta más benéfica para ellos.
4.4.
Por este motivo, la Corte concluye
que no es viable un pronunciamiento de fondo, como quiera que, en estricto
sentido, no existe ningún cargo o acusación específica respecto de la cual se
puede determinar su prosperidad.
Así las cosas, la Corte ordenará estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-818 de 2011, que declaró la inexequibilidad del
Artículo 22 de la Ley 1437 de 2001 y que difirió los efectos de la declaratoria
hasta el 31 de diciembre de 2014, y además, se inhibirá de emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión demandada,
por ineptitud sustantiva de la demanda.
5.
RECAPITULACIÓN
5.1.
El ciudadano Andrioli Cubides
Fontecha demandó la expresión “ciudadanos” contenida en el Artículo 2 de la Ley
1437 de 2011, que habilita a la Administración Pública para dar una respuesta y
una comunicación conjunta a las peticiones de información análogas presentadas
por diez o más ciudadanos. A juicio del actor, en la medida en que la norma únicamente
faculta a los ciudadanos para presentar solicitudes a la administración, y no a
todas las personas, desconoce tanto el derecho de petición como el derecho a la
igualdad, en contravía de los artículos 23 y 13 del ordenamiento superior.
5.2.
Aunque en la Sentencia C-818 de
2011 la Corte declaró la inexequibilidad del precepto acusado, en todo caso en
principio es viable un nuevo pronunciamiento sobre la disposición, en tanto
que, por un lado, el referido fallo difirió los efectos de la declaratoria hasta
el 31 de diciembre de 2014, de modo que el precepto demandado se encuentra
vigente, y en tanto que, por otro lado, la declaratoria de inexequiblidad se
sustentó en vicios de orden procedimental, y ahora se propone un vicio de
naturaleza sustancial.
Si bien en las sentencias C-957, 863, 1049 y
1211 de 2001, y C-027 de 2012, así como en el Auto 311 de 2001, la Corte se
abstuvo de pronunciarse sobre la constitucionalidad de normas declaradas
inexequibles previamente, pero que se encontraban vigentes en virtud de la
orden de diferimiento de la declaratoria, la Corte encuentra necesario revisar
y replantear este precedente, por las siguientes razones: (i) En primer lugar,
esta postura se sustentó en la tesis de que las disposiciones declaradas
inexequibles por razones de orden procedimental, en estricto sentido nunca
nacieron a la vida jurídica, y por tanto, no son susceptibles de
revisión judicial; esta tesis, sin embargo, es inadmisible porque contraviene el principio de presunción de validez del
sistema jurídico y las reglas sobre los efectos temporales de los fallos de
constitucionalidad; (ii) En segundo lugar, el precedente cuestionado otorga al
principio de cosa juzgad un alcance del que carece, al prescindir de la
consideración de que las sentencias que declaran la inexequibilidad de un
precepto legal o de un cuerpo normativo, hacen tránsito a cosa juzgada
únicamente respecto de los cargos por los cuales se han pronunciado; (iii)
Finalmente, abstenerse de ejercer el control constitucional de normas actualmente
vigentes, como ocurre en la hipótesis propuesta, podría afectar la supremacía
de la Carta Política dentro del orden jurídico, el deber de la Corte de velar
por su integridad, así como las competencias que le fueron asignadas en función
de este rol.
5.3.
Aunque en principio la existencia
de la Sentencia C-818 de 2011 no descarta de plano un pronunciamiento de fondo,
en esta oportunidad no es viable un nuevo juicio de constitucionalidad, en la
medida en que los cargos de la demanda se amparan en un entendimiento
manifiestamente inadecuado de la disposición impugnada. En efecto, la presunta
afectación de los derechos de petición y a la igualdad se producen, a juicio
del peticionario, porque el Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 únicamente
habilita a los ciudadanos a presentar peticiones, y no a todas las personas;
sin embargo, como quiera que la norma impugnada no tiene un contenido
semejante, y se limita a regular un aspecto accesorio del derecho de petición,
relacionado con la posibilidad de dar una respuesta y una comunicación conjunta
a las peticiones análogas presentadas por diez o más ciudadanos, y como quiera
que esta regla opera, no en beneficio de tales ciudadanos, sino de la propia
Administración Pública, las acusaciones presentadas no permiten la
estructuración de un juicio de constitucionalidad.
5.4.
En consecuencia con las
consideraciones anteriores, la Corte ordenará, por un lado, estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-818 de 2011, y por otro, inhibirse de pronunciarse
sobre los cargos propuestos por el actor, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-818 de 2011, que declaró inexequible
el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, y que
difirió los efectos de la inexequibilidad declarada, hasta el 31 de diciembre
de 2014.
SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de
la expresión “ciudadanos”, contenida en el Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011,
por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con salvamento de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-088/14
DEMANDA CONTRA CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE TRAMITE Y DECISION DE
PETICIONES ANALOGAS POR MAS DE DIEZ “CIUDADANOS”-Cargos expuestos cumplían con los presupuestos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia para decidir de
fondo (Salvamento parcial de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Puede pronunciarse sobre normas declaradas
inexequibles con efectos diferidos en caso que se presenten cargos de fondo
(Salvamento parcial de voto)/SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD CON EFECTOS
DIFERIDOS FRENTE AL DERECHO DE PETICION-Procedencia de nuevo
pronunciamiento siempre que se presenten cargos de fondo (Salvamento parcial de
voto)
Ref.: Expediente: D-9736
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2
(parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo”
Magistrado Ponente:
Luis Guillermo Guerrero Pérez
Con el debido respeto por las decisiones mayoritarias
de esta Corte, me permito salvar parcialmente mi voto a esta sentencia,
mediante la cual se decide estarse a lo resuelto en la Sentencia C-818 de 2011,
que declaró inexequible el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual
se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”, y que difirió los efectos de la inexequibilidad declarada,
hasta el 31 de diciembre de 2014; e inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “ciudadanos”,
contenida en el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
La razón de mi disenso se centra en la oposición  a la
decisión inhibitoria, por cuanto si bien comparto la existencia de cosa juzgada
en relación con el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, considero que los cargos
expuestos en este caso por el demandante cumplían con los presupuestos mínimos
de claridad, certeza,  pertinencia y suficiencia que permitían a la Corte
entrar a dilucidar si la expresión demandada “ciudadanos” contenida en
el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 vulneraba o no los derechos de igualdad y
de petición invocados por el actor y por lo tanto, entrar a determinar en esta
oportunidad, la viabilidad de un pronunciamiento acerca de anticipar el efecto de
la inexequibilidad diferida declarada en la sentencia C-818 de 2011 por violación de la reserva de ley
estatutaria al tratarse de la regulación del derecho de petición.
Por tanto, a juicio de este Magistrado, la Corporación ha debido
pronunciarse de fondo sobre la expresión “ciudadanos” por cargos de fondo, y los cargos
han debido prosperar, por cuanto la disposición es violatoria de los artículos
13 y 23 de la Constitución Política, al restringir la obligación de la
Administración Pública de dar contestación de manera unificada a las
solicitudes de información presentadas solo por ciudadanos, y dejar excluidas a
las demás “personas”, lo cual se encuentra en contravía del texto
literal del artículo 23 Superior.
En punto a este tema, considero que, si bien existe
cosa juzgada constitucional, en este caso, con efectos diferidos respecto de la
declaratoria de inexequibilidad, la cual es excepcional y solo se ha utilizado
por la Corte para dejar vigente una norma que es encontrada inconstitucional
con el fin de no generar vacíos normativos, o para no provocar una mayor
afectación de los derechos fundamentales que se pretenden garantizar; la Corte
sí puede volver a pronunciarse sobre normas declaradas inexequibles con efectos
diferidos, en el caso de que se presenten cargos de fondo, como en el presente
asunto, y así garantizar la aplicación  constitucional de la norma mientras
ésta se encuentre vigente, o la expulsión inmediata de la misma del
ordenamiento jurídico con el fin de garantizar el derecho fundamental
vulnerado. Así, a juicio de este Magistrado la
Corte debió entrar a estudiar de fondo y a declarar la inexequibilidad
inmediata de la norma declarada ya inexequible pero con efectos diferidos, por
razones de fondo que no se han estudiado, ya que la disposición se encuentra
vigente y produciendo efectos, de manera que en este punto, consideramos que es
posible variar la inexequibilidad diferida por una inexequibilidad con efectos
inmediatos.
Por consiguiente, en mi criterio la
sentencia ha debido entrar a analizar de fondo la expresión demandada “ciudadanos”
contenida en el artículo 22 de la ley 1437 de 2011, y declararla inexequible
por violación de los artículos 13 y 23 CP, en razón a que la restricción
consagrada en la norma solo para los ciudadanos es inconstitucional, en razón a
que limita la actuación de la Administración frente a respuestas unificadas a
derechos de petición, a que sean presentadas por ciudadanos, y no por
cualquier persona, tal y como lo consagra el artículo 23 CP.
Con fundamento en los argumentos expuestos, salvo
parcialmente mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-088/14
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE TRAMITE Y DECISION DE PETICIONES ANALOGAS
POR MAS DE DIEZ “CIUDADANOS”-Prevé
modalidad de respuesta unificada que incide en alcance o efectividad del
derecho de petición y eventual diferenciación injustificada de la respuesta de
las autoridades a peticiones de personas que no son ciudadanos (Salvamento de
voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Posibilidad de retrasar la entrada en vigor
de fallos de inconstitucionalidad y evitar un vacío normativo (Salvamento de
voto)
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Tipo de decisiones adoptadas por la Corte
Constitucional (Salvamento de voto)
NORMA DEMANDADA-Posibilidad de volver a examinar no
obstante se haya reconocido la existencia de cosa juzgada constitucional formal
(Salvamento de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 22 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.
A
continuación expongo los motivos que me llevan a apartarme de la decisión
mayoritaria tomada por la Sala.
1.
No comparto la decisión de inhibición porque considero que la demanda plantea
un mínimo de duda. Reconozco que dicha duda no recae sobre la dimensión del
derecho de petición que se relaciona con la facultad de elevar peticiones a las
autoridades, ya que en todo caso las personas no ciudadanas pueden formularlas,
de acuerdo con las reglas establecidas en las normas correspondientes del
Código. La duda se sitúa más bien sobre el derecho a obtener una respuesta a
las peticiones, dado que el artículo 22 de la
Ley 1437 de 2011, cuya expresión se demanda, prevé una modalidad de respuesta
unificada que podría incidir en el alcance o efectividad del derecho de
petición y así, en una eventual diferenciación injustificada en cuanto al modo
de repuesta de las autoridades a las peticiones formuladas por las personas que
no son ciudadanos.
Es tal la duda que genera la demanda, que la decisión de la
Corte en Sala Plena fue dividida. No puede tampoco pasarse por alto que, tal y
como lo señaló el Ministerio de Justicia en su intervención, en el artículo 22
del proyecto de ley estatutaria “Por medio de la
cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” [20], el cual  reproduce el
artículo 22 acusado, se cambió la palabra “ciudadanos” por la expresión “personas”.
Al
margen de lo anterior, cabe recordar que la
Corte Constitucional debe evitar, en lo posible, proferir decisiones
inhibitorias.
2.
Dicho esto, considero que al entrar a fallar de fondo el caso, la
Corte debió analizar lo siguiente:
2.1.
Las sentencias de inexequibilidad diferida representan una modalidad de
decisión que la Corte ha aceptado para
retrasar la entrada en vigor de los fallos de inconstitucionalidad y, de este
modo, evitar un vacío normativo o una situación peor que la misma
inconstitucionalidad en términos de los valores y principios constitucionales
protegidos.
2.2.
Al proferir una sentencia de inexequibilidad diferida la
Corte adopta dos tipos de decisiones: (1) sobre la incompatibilidad de la
disposición o de las normas acusadas con la
Constitución Política; (2) sobre la vigencia de la norma limitada a un término
preciso.
2.3.
En el caso de inexequibilidades diferidas de ciertas normas o disposiciones por
razones formales, es válido preguntarse sobre la posibilidad de reexaminarlas a
través de un control material en guarda del principio de supremacía de la
Constitución.
En
respuesta a lo anterior, considero que sí es posible volver a examinar una
norma no obstante se haya reconocido la existencia de una cosa juzgada
constitucional formal.
En
primer lugar, porque al ser una decisión por vicios de forma, se excluye que
haya habido un control material. De otro lado, sería posible reexaminar la
norma con fundamento en el hecho mismo de la vigencia y la producción de
efectos temporales de la norma.
2.4.
No obstante lo anterior, la posibilidad de reexaminar normas ya declaradas
inexequibles diferidas por la Corte tiene algunos límites insuperables siendo
el principal la cosa juzgada respecto de la inexequibilidad de la norma, que
impide reexaminarla para declararla inexequible y menos aún para declararla
exequible. De igual manera, no sería posible revisar la decisión con respecto
al término del diferimiento.
2.4.
Así, la finalidad de reexaminar la norma declarada inexequible diferida se
limitaría a la posibilidad de emitir declaraciones interpretativas respecto de
dicha norma para efectos de asegurar su compatibilidad material con la
Constitución, pero sin modificar la decisión sobre su vigencia temporal en
aplicación del principio de la supremacía de la
Constitución, sin desconocer la cosa juzgada o las decisiones previas tomadas
por la Corte.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-088/14
DEMANDA CONTRA CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE TRAMITE Y DECISION DE
PETICIONES ANALOGAS POR MAS DE DIEZ “CIUDADANOS”-Cargos expuestos cumplían con los
presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
para decidir de fondo (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D-9736
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 2 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
Magistrado Ponente:
Luis Guillermo Guerrero Pérez
Con el debido respeto, expongo a continuación
las razones por las cuales me separo de la decisión adoptada la Corte Constitucional
en la presente sentencia:
1-
El demandante solicita a la Corte declare la inexequibilidad de la expresión “ciudadanos”
contenida en el inciso 2º del artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, al considerar
que vulnera los artículos 4, 13 y 23 de la Constitución Política,
relacionados con la supremacía de la Constitución, el derecho a la igualdad y
el derecho de petición. Frente a estos cargos consideró la Sala que debía
estarse a lo resuelto en la sentencia C-818 de 2011, que declaró inexequible el
artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 e inhibirse por ineptitud de la demanda.
2-
Mi desacuerdo con el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia
C-088 de 2014, se fundamenta en que si bien en las consideraciones se reconoce
que el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia
C-818 de 2011, con efectos diferidos al 31 de diciembre de 2014, lo cual
implica que continua vigente porque se aplaza su exclusión del ordenamiento
jurídico, y se plantea con acierto que en los eventos de inexequibilidad
diferida es posible que la Corte Constitucional aborde el estudio de fondo de
las disposiciones demandadas, no se expone ningún argumento para concluir que
en éste asunto la Sala debe estarse a lo dispuesto en la mencionada sentencia
C-818 de 2011, es decir, que por existir cosa juzgada constitucional la Corte
debe estarse a lo allí señalado.
No
resulta coherente que se parta de señalar que en casos como el presente es
procedente adelantar un nuevo control de constitucionalidad sobre una norma
declarada inexequible en forma diferida, pero luego no se exponga ninguna razón
para afirmar que la Corte debe atenerse a lo resuelto en la sentencia C-818 de
2011, como si en éste fallo ya se hubiera pronunciado la Sala sobre el mismo
cargo ahora planteado, cuando el examen allí realizado fue sobre un aspecto
totalmente diverso relativo a la necesidad de trámite por ley estatutaria.
Si
la decisión de inexequibilidad lo fue por un aspecto totalmente diverso, y se
parte del supuesto que la Corte puede examinar de nuevo la norma demandada no
viene a lugar la decisión de estarse a lo resuelto en la sentencia C-818 de
2011. Considero lo anterior como un yerro estructural que crea confusión sobre
el contenido y alcance de la sentencia.
3-
Tampoco estoy de acuerdo con la decisión adoptada en el numeral segundo de la
parte resolutiva de la sentencia C-088 de 2014, relativa a “inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre
la constitucionalidad de la expresión “ciudadanos”, contenida en el Artículo 22
de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda”, por cuanto los
cargos expuestos por el demandante cumplían con los presupuestos mínimos de
claridad, certeza y pertinencia que permitían a la Corte Constitucional entrar
a dilucidar si al calificar a los peticionarios mediante la expresión ciudadanos
se vulneran los derechos de igualdad y de petición invocados por el actor.
Considero
que la Corte debió examinar la posibilidad de anticipar el efecto de la inexequibilidad
declarada en la sentencia C-818 de 2011, respecto de la expresión acusada, para
garantizar que mientras tenga aplicabilidad el artículo 22 acusado, no se
desconozcan preceptos constitucionales.
Lo
anterior por cuanto la expresión cuestionada constituye una restricción para la
efectividad del derecho de petición en la medida que la posibilidad de dar una
única respuesta a peticiones análogas, hasta el 31 de diciembre de 2014, no
podrá aplicarse a las peticiones elevadas por quienes carezcan de la condición
de ciudadanos, y era del caso examinar si existe una razón para limitar de esa
forma el campo de aplicabilidad del precepto demandado, y hacer un análisis de
la norma frente al derecho a la igualdad.
Con fundamento en lo expuesto, salvo mi voto a la
presente decisión.
Fecha
ut supra,
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-088/14
Ref.:
Expediente D-9736
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22
(parcial) de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el código de
procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo”.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Respetuosamente
expreso a continuación las razones que me llevan a apartarme de la decisión
mayoritaria, mediante la cual la Sala determinó estarse a lo resuelto en la
sentencia C-818 de 2011, que declaró inexequible el artículo 22 de la Ley 1437
de 2011, “por la cual se expide el código de procedimiento administrativo y
de lo contencioso administrativo”, defiriendo los efectos de la
inexequibilidad hasta el 31 de diciembre de 2014. Además de estarse a lo
resuelto, la Corporación decidió inhibirse para emitir un pronunciamiento de
fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “ciudadanos”, contenida
en el artículo 22 de la citada Ley, argumentando ineptitud sustantiva de la
demanda.
En
mi concepto la Corte debió abordar el estudio sobre la constitucionalidad de la
expresión “ciudadanos”, porque discrimina a otros titulares del derecho
de petición tales como las personas jurídicas y las naturales que no cumplen
los requisitos para ser ciudadanos, entre ellos los menores de edad, los
sometidos a restricciones que afectan sus derechos ciudadanos, los extranjeros y,
en general, a las personas que siendo titulares del derecho fundamental de
petición encuentran un límite desproporcionado que les impide actuar ante las
autoridades, más aún si se tiene en cuenta que desde el artículo 1º la
Constitución proclama el carácter democrático y participativo de
nuestras instituciones, a lo cual se suma que, según el artículo 2º superior,
entre los fines esenciales del Estado se cuenta el de facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan.
Afirmar,
como lo hace el demandante, que la expresión “ciudadanos” discrimina a
quienes no gozan de esta condición, no requiere de mayores esfuerzos
argumentativos para adelantar el examen respecto de la violación del artículo
13 superior. Por tanto, la demanda cumple con los presupuestos mínimos de
claridad, certeza, pertinencia y suficiencia. En esta medida, la Sala debió
abordar el estudio de fondo y declarar la inexequibilidad de la expresión
impugnada.
Respecto
de la decisión contenida en la sentencia C-818 de 2011, mediante la cual el
artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 fue declarado inexequible con efectos
diferidos a partir del 31 de diciembre de 2014, es pertinente recordar que esta
determinación fue adoptada considerando que se presentó un vicio de
procedimiento en la formación del citado precepto, el cual requería de una ley
estatutaria por tratarse del derecho fundamental de petición. Es decir,
mientras el Congreso de la República expide el nuevo estatuto, con el fin
evitar traumatismos mayores al ordenamiento jurídico, la Corte decidió mantener
el artículo 22 vigente.
Siendo
la disposición demandada parte del sistema normativo vigente y aplicable en el
tiempo y en el espacio, bien pueden aparecer argumentos nuevos que pongan en
duda su constitucionalidad y que conduzcan a su expulsión inmediata del sistema
jurídico; por esta razón la Corte tiene la obligación de conocer de esta clase
de demanda, ya que de otra manera estará abdicando de su deber de guardiana de
la integridad y supremacía de la Constitución, auspiciando la vigencia y
aplicación de textos violatorios de la Carta, denegando a los ciudadanos el
derecho a acceder a la jurisdicción constitucional y privilegiando la justicia
formal frente al deber de hacer prevalecer la justicia material.
A
pesar de la sentencia C-818 de 2011, el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 está
vigente y la demanda reúne los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de
1991 (art. 2º), razón suficiente para que la Corte hubiera emitido una
sentencia de mérito y con ella declarado inexequible la expresión “ciudadanos”
por ser violatoria de los artículos 13 y 23 de la Constitución Política. Esta
decisión tendría efectos inmediatos porque la razón no está dada en un vicio de
procedimiento susceptible de llevar a una decisión diferida, sino que el
ciudadano Cubides Fontecha aportó motivos nuevos, claros y contundentes
demostrativos de la pretendida inconstitucionalidad.
Fecha
ut supra
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[2] En este sentido, en el escrito de intervención se transcribe
parcialmente la Sentencia C-027 de 2012,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[3] Como apoyo de esta tesis, la Procuraduría reseña los argumentos
esbozados en la aclaración de voto de Rodrigo Uprimny Yepes al Auto 311 de
2011, así como a la aclaración de voto a la sentencia C-027 de 2012, M.P. Juan
Carlos Henao Pérez, de los magistrados Jorge Iván Palacio, Luis Ernesto Vargas
Silva y Juan Carlos Henao.
[4]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[5] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[6] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[7] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[8]M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[9]M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[10]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[11]En este sentido, en el Auto A-311 de 2001 se indició
lo siguiente: “Si la Corte ya juzgó desde el punto
de vista constitucional la ley 619 de 2000 y la declaró inexequible en su integridad, mal
podría ahora admitir nuevas demandas contra cada una de las disposiciones que
la conforman, así el vicio hubiere sido de carácter formal, pues es apenas
obvio que la inconstitucionalidad, como lo señaló expresamente la Corte
en lasentencia C-737/01 cubrió
todas las disposiciones que conforman dicho ordenamiento. Pretender lo
contrario sería no sólo desconocer la naturaleza misma de la cosa juzgada
constitucional, que convierte la sentencia en intocable e inmutable, sino
también infringir el artículo 243 del Estatuto Superior que así lo dispone y el
principio de seguridad jurídica.”. (Resaltado
por fuera de texto).
[12]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[13]
Ley que estableció el régimen de regalías petroleras.
[14] En el Auto A-311 de 2001
se recogió el referido argumento en los siguientes términos: “ Cuando una ley es declarada inexequible, por vicio de
procedimiento en su formación, en realidad la voluntad del legislador no se ha
formado nunca, o no ha surgido válidamente a la vida jurídica y en consecuencia
no es ni siquiera necesario examinar si es inexequible por razones de fondo; la
inexequibilidad por razones de fondo, presupone que la norma ha sido expedida
de conformidad con el procedimiento que la propia Constitución exige para que
surja válidamente al orden jurídico”.
[15]  Este es el caso de la
Sentencia C-863 de 2001, en la que únicamente se anotó que en la Sentencia
C-737 de 2001 la Corte declaró la inexequibilidad de la ley demandada
nuevamente, y que, “dado que en esta oportunidad también se acusa dicho
ordenamiento, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en el fallo citado, pues
ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional que impide a
la Corte volver sobre lo decidido”. Por su parte, en la Sentencia C-957 de
2011 se anota que “ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
que impide a la Corte volver sobre lo decidido. Ante esta circunstancia, sólo
procede ordenar estarse a los resuelto en el fallo”. En el mismo sentido se
encuentran las sentencias C-1049 de 2001.
[16]  En la sentencia C-027 de 2012 se expresó este
argumento en los siguientes términos: “Se subraya que como la ley fue declarada
inexequible en aquella oportunidad, dicha declaratoria implica de manera
ineludible, que la Ley 1382 de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento
jurídico, una vez transcurra el plazo fijado por la Corte, decisión que no
puede ser modificada en pronunciamiento posterior, bien sea para declararla
exequible o para disponer un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la
decisión de diferir los efectos de la sentencia”.
[17] Sobre
las condiciones para los cambios de jurisprudencia y para apartarse del
precedente judicial, cfr. las siguientes sentencias: C-634 de 2011, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva (declarando la exequibilidad condicionada del
Artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, en el que, a partir del reconocimiento de
la fuerza vinculante del precedente judicial, ordena a las autoridades atender
a las reglas jurisprudenciales definidas por el Consejo de Estado en las sentencias
de unificación que definan el sentido y alcance de los actos normativos a ser
aplicados por los operadores jurídicos; la Corte aclara que tal vinculación
opera sin perjuicio del deber de acatar la interpretación del ordenamiento
superior definido por esa misma Corporación, y sin perjuicio de la fuerza
vinculante de las sentencias de constitucionalidad abstracta); Sentencia C-710
de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra (declarando la exequibilidad del
Artículo 172.7 de la Ley 100 de 1993, en la medida en que reproduce el
contenido normativo del Artículo 187 de la Ley 100 de 1993, declarado exequible
previamente en la Sentencia C-542 de 1998, en lo referente a las competencias
del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud para la definición del
régimen de pagos compartidos); C-1121 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto (ordenando estarse a lo resuelto en la Sentencia C-224 de 1996, que
declaró la exequibilidad del inciso final del Artículo 148 de la Ley 734 de
2002, que asigna algunas funciones jurisdiccionales a la Procuraduría, para que
se puedan dictar  medidas tendientes a asegurar y practicar pruebas en el
proceso disciplinario); Sentencia C-795 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
(ordenando estarse a lo resuelto en la Sentencia C-305 de 2004, que declaró la
inexequibilidad del Artículo 119 de la Ley 812 de 2003, sobre la integración de
Corpoamazonía); Sentencia C-311 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
(ordenando estarse a los resuelto en la Sentencia C-739 de 2000, y distinguiendo
entre la obligatoriedad del precedente judicial y los efectos del fenómeno de
la cosa juzgada).
[18] Esto
ocurre incluso cuando el control constitucional es integral, pues en estos
casos se presume que la revisión ha operado respecto de todos los vicios
posibles.
[19] Sobre
el fundamento y las condiciones para diferir los efectos de una declaratoria de
inexequibilidad, cfr. las sentencias C-221 de 1997, M.P. Alejandro
Martínez Caballero; C-700 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-1541
de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-141 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-442 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-620 de 2001, M.P. Jaime
Araujo Rentería; C-852 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-366 de 2011, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva;  C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett;
C-720 de 2007, M.P. Catalina Botero Marino; C-252 de 2010, M.P.  Jorge Iván
Palacio; C-366 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-818 de 2011, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[20]
Proyecto de Ley Estatutaria 65 de 2012 Senado-227 de
2013 Cámara “Por medio de la cual se regula rl derecho fundamental de
petición y se sustituye un título
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.