C-455-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-455/93
TRANSITO
CONSTITUCIONAL
No se atenderá la
petición de la demandante que se dirige a obtener el juicio sobre el contenido
de las expresiones acusadas ante disposiciones de la anterior Constitución, y
el examen propuesto se adelantará ante la Constitución de 1991.
REGIMEN DE
CAMBIOS INTERNACIONALES-Regulación/CONPES-Naturaleza
El ejercicio de
la función de señalar el régimen de cambio internacional, además de estar
condicionado por los objetivos y criterios generales que establezca la
"ley marco", en concordancia con las funciones constitucionales de la
Junta Directiva del Banco de la República, no puede ser trasladado a organismos
o entidades en las que se desvirtúe la responsabilidad política y
administrativa del Gobierno, como es el caso del CONPES. Es contrario a la
Constitución que un organismo asesor y de coordinación, como lo es el CONPES,
pueda ser autorizado o llamado a participar  en el ejercicio de esta función
gubernamental de origen constitucional y de regulación legal, pues desvirtúa la
responsabilidad que le corresponde al Gobierno Nacional en su definición
jurídica.
REF.    Expediente
No. D-266
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 1o. (parcial) y 3o. (parcial) de la
Ley 9a. de 1991.
Ejercicio de las
Funciones de Regulación en Materia de Cambios Internacionales. CONPES.
Actor:
MARIA LUGARI
CASTRILLON
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  octubre  trece (13) de mil novecientos noventa  y tres (1993)
I.       ANTECEDENTES
La ciudadana MARIA
LUGARI CASTRILLON,  en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
que establece el artículo 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la
Corte Constitucional la demanda de la referencia contra algunas expresiones de
los artículos 1o. y 3o. de la Ley 9a. de 1991.
Admitida la demanda
se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó
en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y, simultáneamente,
se dió traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación, quien
rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda
presentada.
II.  EL TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA.
A continuación, se
transcriben los artículos 1o y 3o. de la Ley 9a. de 1991 y se subrayan las
expresiones acusadas:
"LEY  9a. DE 1991
( ENERO 17 )
"Por la cual se dictan normas
generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los
cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias"
El Congreso de Colombia
D E C R E T A :
TITULO I
D e las normas generales en materia de
cambios internacionales
CAPITULO I
Disposiciones generales.
"Artículo 1o.-
La regulación en materia de cambios internacionales será ejercida con sujeción
a los criterios propósitos y funciones contenidos en la presente ley, por parte
del Gobierno Nacional, directamente y por conducto de los organismos que esta
ley contempla. "
.....................................................................
"Artículo 3o.- Funciones
de Regulación. Las funciones consagradas en este título serán ejercidas por
el Gobierno Nacional y por conducto de la Junta Monetaria en los
casos contemplados en los artículos 4o., 5o., 6o., 7o., 9o., 10o., y 12o., y
del Consejo Nacional de Política Económica y Social las previstas en el
artículo 13o."
(Lo subrayado es lo
demandado; además, en el Diario Oficial No. 39.634 aparece una aclaración en el
sentido de advertir que la remisión que se hace en el último renglón del
artículo 3o.,  debe entenderse efectuada al artículo 15 de la misma ley y no al
artículo 13)
III.   LA DEMANDA
A.  Normas Constitucionales que se
Consideran Infringidas.
La demandante
considera que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 76 numeral 22
y 120 numeral 22 de la Constitución  Nacional de 1886 y los artículos 150
numeral 19, literal b), 371 y 372 de la Carta de 1991.
B.   Los Fundamentos de la Demanda.
Señala la demandante
que las expresiones acusadas son inconstitucionales en cuanto disponen que la
regulación en materia de cambios sea ejercida por el Gobierno Nacional, por
conducto de los organismos que la ley señala. Además, la demandante expone las
razones en las que se fundamenta su demanda, las que se resumen así:
En su concepto, los
cargos de la violación invocada encuentran su fundamento directo en cuanto que
la Carta Constitucional de 1991 "...después de expresar en su artículo
150, numeral 19, literal b) que corresponde al Congreso dictar las normas
generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para señalar el régimen de
cambio internacional,  omite en su correlativo, el 189, numeral 25, reconocerle
explícitamente esta función reguladora al Presidente de la República, esta
deficiencia constitucional no anula la atribución que el articulo 150 le
confiere al Gobierno como titular de la regulación de los cambios
internacionales".
Agrega que en la
adopción de los principios y las reglas  del ordenamiento jurídico cambiario
sólo pueden intervenir las tres autoridades a las cuales la Constitución de
modo expreso les atribuye dicha facultad y que en su opinión son:
-     El
Congreso, al que corresponde mediante una ley marco, la expedición de un
estatuto de carácter permanente por el cual adopta las normas generales que
señalan los objetivos y criterios que deben orientar el régimen.
-      El
Gobierno Nacional  y la Junta Directiva del Banco de la República, "a
los que corresponde, dentro del marco que les fije el Congreso, sin
contradecirlo ni extralimitarlo, desarrollar, en cualquier momento, esos
principios rectores, adoptando mediante normas que tienen fuerza de ley, las
regulaciones que las cambiantes situaciones económicas vayan demandando".
De otra parte, la
demandante sostiene que "En materia cambiaria la ley sólo puede  señalar
pautas, fijar las normas generales dentro de las cuales  las  dos  autoridades
administrativas pueden ejercer su facultad constitucional reguladora y
repartir, entre ellas, los asuntos cambiarios a regular, pero no puede
arrebatarles la función que la Constitución le entregó a  las dos autoridades a
un mismo tiempo (concurrencia que posiblemente será fuente de conflictos), u
obligarlas a ejercerla a través del o de los organismos que ella decida."
En este sentido encuentra que si  la Constitución ordena que sean el Gobierno y
la Junta Directiva del Banco de la República las únicas autoridades con facultad
para expedir las normas reguladoras de la ley marco de los cambios
internacionales, no puede el Congreso trasladar esa facultad al CONPES,
ordenando que el Gobierno la ejerza a través de este consejo, puesto que,
además, el CONPES no constituye Gobierno, sino solamente un organismo asesor y
técnico, sin capacidad normativa, ni legal ni reglamentaria.
IV.     EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad correspondiente, el Señor
Procurador General de la Nación rindió el concepto de su competencia y en él
solicita a esta Corporación que declare que las expresiones acusadas son
exequibles puesto que ellas encuentran conformidad con los postulados de la
nueva Carta Fundamental. En este sentido, el Jefe del Ministerio Público
observa que el examen de los aspectos de fondo de las expresiones acusadas se
debe hacer ante las disposiciones de la nueva Constitución, mientras que los
aspectos de forma se examinan ante las disposiciones constitucionales vigentes
al momento de su expedición. Por tal razón, señala que el juicio que se
adelanta en esta oportunidad debe efectuarse ante la Carta Fundamental de 1991.
Para fundamentar su concepto, el Jefe del
Ministerio Público formula las consideraciones que se resumen enseguida.
-        En primer término sostiene que
para el estudio de las disposiciones acusadas, es preciso partir de los
presupuestos constitucionales en materia de cambios internacionales, los cuales
señalan que al Congreso le corresponde la capacidad de ejercer la soberanía
monetaria del Estado, lo que le permite a aquel órgano del poder público dictar
normas de carácter general, para establecer los principios y las reglas básicas
a los que debe sujetarse el Gobierno al señalar el régimen de cambio
internacional. Igualmente, manifiesta que el Congreso esta facultado para
expedir las leyes a las cuales debe ceñirse la junta Directiva del Banco de la
República en cumplimiento de su función de regular los cambios internacionales,
en los términos de los artículos 150 num. 22, 371, 372 y 51 Transitorio de la
Constitución Nacional.
Manifiesta que el Gobierno Nacional es la
autoridad encargada de regular el comercio exterior y el régimen de cambio
internacional, con sujeción a las normas generales que el legislador establezca
en los términos de los artículos 189 y 150 num. 19 literal b); también,
encuentra que la Junta Directiva del Banco de la República es una autoridad
cambiaria del Estado, toda vez que se le atribuye la función de regular la
política monetaria, cambiaria, crediticia, cumpliendo además, con la función de
dirigir y ejecutar tales políticas en la medida en que le son conferidas en
los términos de los artículos 150 num. 19 lit. b) y 372 de la Constitución.
En relación con lo dispuesto por la Ley 9a.
de 1991 observa que "Se trata de una ley general o marco, por cuanto
dispone principios generales y estructurales a partir de los cuales la Rama
Ejecutiva puede crear situaciones jurídicas concretas. En ella se determinó que
el Gobierno ejercería las funciones de regulación cambiaria, directamente o por
conducto de sus órganos, la Junta Monetaria y el Consejo Nacional de Política
Económica y Social, CONPES, según lo dispuesto en los artículos 1o. y
3o.."
En este sentido señala que no obstante la
entrada en vigencia de la nueva Constitución y, en especial, de conformidad con
lo dispuesto por el artículo 51 transitorio de la Carta,  por virtud del cual
se suprimió la Junta Monetaria y trasladaron sus funciones a la nueva Junta
Directiva del Banco de la República, "...la competencia del Consejo
Nacional de Política Económica y Social no se afectó por el cambio
constitucional, pues como tal, siguió siendo un organismo gubernamental creado
legalmente, en razón de la atribución del Congreso para determinar la
estructura de la administración pública (numeral 7o. del artículo 150 de las
Carta Política)."
En cuanto hace relación a la integración
del CONPES, sostiene que éste aun cuando permite delegar y desconcentrar
funciones, siempre ha actuado bajo la dirección del Presidente de la República
y está integrado por varios Ministros, y por el Gerente del Banco de la
República y el Gerente General de la Federación Nacional de Cafeteros; éste es
un ente gubernamental de carácter consultivo que preside el propio Presidente
de la República y que ejerce las funciones que le corresponden, de conformidad
con lo dispuesto por la ley.
En su concepto, las disposiciones
constitucionales constituyen fundamento suficiente para que una Ley Marco pueda
otorgar al CONPES la función reguladora en materia cambiaria, pues el Gobierno opera
por dicho conducto.
V. LAS INTERVENCIONES OFICIALES.
a.) Dentro de la oportunidad
correspondiente, BLANCA EUGENIA URIBE TOBON, obrando en nombre y en
representación del Departamento Nacional de Planeación, se hizo presente
ante la Corte mediante escrito formalmente depositado para defender la
exequibilidad de las expresiones acusadas. Los fundamentos de su argumentación
se resumen enseguida:
Las expresiones acusadas forman parte de
unas disposiciones expedidas por el Congreso Nacional dentro de los precisos
términos de los artículos 115 y 209 de la Constitución Nacional; en este
sentido advierte que el CONPES  es el Gobierno, pues, reúne a quienes según el
artículo 115 de la Constitución deben hacer parte del Gobierno Nacional. En
este sentido, la competencia del CONPES relativa al régimen de inversiones
internacionales de que trata el artículo 15 de la ley 9a., hoy subsumido en el
artículo 59 de la Ley 31 de 1991, es una atribución que es ejercida por el
Gobierno Nacional, pues precisamente sus integrantes son las autoridades que
constitucionalmente conforman dicho concepto, bajo el principio de la
coordinación de las autoridades en los términos del artículo 209 de la Carta.
Observa que existe una especie de
delegación de funciones del Gobierno en favor del CONPES en los términos del
artículo 211 de la Carta Fundamental, ya que este es una agencia estatal ahora
autorizada para ser sujeto de delegación de funciones presidenciales.
b.)  Dentro de los mismos términos
establecidos por la Constitución y por el Decreto 2067 de 1991, se hizo
presente el abogado ANTONIO JOSE NUÑEZ TRUJILLO, actuando en nombre y
representación del Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público para
manifestar que, en concepto de su representado no existe reparo de
constitucionalidad sobre las expresiones acusadas;  además, el apoderado del
Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público fundamenta su concepto en los
siguientes razonamientos:
-
La Ley 9a. de 1991 es una Ley
marco que establece que la función gubernamental en materia cambiaria prevista
en el artículo 15 de la misma se ejerza por intermedio del CONPES, como una
herramienta del Gobierno Nacional.
Sostiene que la ley puede regular en las
leyes marco algunas materias con carácter específico, como ocurre en el asunto
que se examina, ya que no obstante estar llamadas para definir el ámbito dentro
del cual debe moverse el Gobierno Nacional para la reglamentación de diversas
materias, también pueden particularizar sobre ciertos aspectos en razón de la
cláusula general de competencias del Congreso.
Observa que la anterior precisión se hace,
previa la consideración de que esta modalidad de expresión de la actividad
legislativa no puede invadir la esfera de competencias del Gobierno y que ella
debe guardar el principio de la unidad de materia.
-
Indica
que  el Gobierno conserva, bajo la Ley 31 de 1992 (art.59), la función a que se
refiere el artículo 15 de la Ley 9a. de 1991, y que es indudable que ella sigue
ejerciéndose por intermedio del CONPES, puesto que la nueva ley no cambió la
asignación de competencias previstas en la Ley Marco. Sostiene que aquella es
la voluntad del legislador en los términos del trámite legislativo que se dió
al proyecto de ley que regula las funciones del Banco de la República; en este
sentido advierte que durante el debate del mencionado proyecto de ley el Señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público, en concordancia con la ponencia para
segundo debate ante la Cámara de Representantes, manifestó que se proponía el
mantenimiento de la vigencia de la Ley 9a. de 1991, ya que ella cumplía las
exigencias de la nueva Constitución en materia de las competencias previstas en
el literal b) del numeral 19 del artículo 150, "...en cuanto se refiere al
Gobierno para señalar  el cambio internacional, como en los artículos 371 y 372
en cuanto se refiere a la Junta Directiva del Banco, para regular los cambios
internacionales en su condición de autoridad cambiaria del Estado."
- Desde otro punto
de vista, advierte que la atribución de la mencionada función para que sea
ejercida por conducto del CONPES, solamente expresa las facultades del
legislador en cuanto que puede distribuir competencias en el seno de una
autoridad gubernamental; indica que esta es una facultad legislativa que se
desprende de la cláusula general de competencia prevista en la Constitución en
favor del Congreso, que le permite a éste ejercer funciones que no estén expresamente
atribuidas en la misma Carta a otros órganos o entes del Estado.
Advierte adem´s, que
el  artículo 1o. del Decreto 627 de 1974, en concordancia con el artículo 20
del Decreto 2167 de 1992, expedido este último en ejercicio de las facultades
extraordinarias del artículo 20 transitorio de la Carta, establece el carácter
jurídico del CONPES como organismo del Gobierno Nacional, para los efectos de
las funciones de regulación de cambios, en cuanto al estudio y a la definición
de las bases de los programas de inversiones y de los gastos públicos de
desarrollo, particularmente asignadas a ésta entidad en cumplimiento de los
fines para los cuales fue creada,  como el Gobierno opera a través de esta
instancia, en su opinión, la ley le puede atribuir a ella las facultades
necesarias para que cumpla su cometido, no obstante que la Constitución no
mencione su existencia. Además, el CONPES forma parte del Gobierno Nacional,
puesto que está presidido por el Presidente de la República y sus funciones son
de naturaleza ejecutiva.
c.) Dentro de los
mismos términos y en representación del Banco de la República en su
condición de apoderado especial, se hizo presente el ciudadano Jorge Enrique
Ibañez Najar, para defender la constitucionalidad de las expresiones acusadas.
Fundamenta su
defensa en los razonamientos que se resumen enseguida:
-        Dentro del
régimen constitucional vigente bajo el marco de la Carta de 1886 y de sus
reformas, en especial dentro de los supuestos normativos introducidos por la
Reforma Constitucional de 1968, se expidió  la Ley 9a. de 1991 (17 de Enero)
llamada  a ser la ley marco
de cambios
internacionales, con fundamento en la cual el Gobierno Nacional podía hacer uso
de la facultad reguladora que para esta materia se hallaba prevista en el
numeral 22 del artículo 150 de la Constitución Nacional; así, precisamente, la
regulación de esta materia, se dictó atendiendo a la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia en la que, en referencia a la Junta Monetaria, se indicó
cuáles funciones atribuidas por la Constitución al Presidente de la República
pueden ser ejercidas directamente o a través de sus ministros y de otros
funcionarios u organismos de la Administración, salvo aquellos casos en los
cuales las normas superiores impongan lo contrario (Sentencia del 24 de
septiembre de 1987, M. P. Hernando Gómez Otálora).
-        En su
concepto, las referencias hechas en la citada jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia "eran aplicables también al Consejo de Política
Económica y Social -CONPES-, que también es un organismo gubernamental
integrado principalmente por el equipo económico del Gobierno y presidido por
el presidente de la República, según la reestructuración hecha por el Decreto
627 de 1974, por lo cual, se dispuso que el Gobierno podría ejercer las
funciones previstas en el artículo 15 de la Ley, por conducto de ese organismo
de la Administración creado como tal por el legislador."
-        Al amparo
de las disposiciones de la nueva Constitución, en especial de lo establecido
por los artículos 371 y 372, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 22
del articulo 150 y del 51 Transitorio de la Constitución Política, se
consagró   como función de la Junta Directiva del Banco de la República, la de
regular los cambios internacionales, en coordinación con la política económica
general y se le otorgó a esa corporación de rango constitucional la condición
de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia; además, se suprimió la
existencia de la Junta Monetaria y se ordenó que la nueva Junta Directiva del
Banco asumiera las funciones que correspondían al mencionado organismo
administrativo, todo lo cual, en su concepto, supone una modificación directa
de la ley por disposición expresa del Constituyente en materia de la
titularidad para ejercer tales competencias, entre las que se encuentran
algunas de las previstas en la Ley 9a. de 1991 y que se examinan en este
proceso.
-        Posteriormente,
y para adecuar el régimen legal  a la nueva Constitución, se expidió la Ley 31
de 1992, mediante la cual, "...sin modificar las funciones previstas en la
Ley 9a. de 1991 se redistribu-yeron las competencias en ella consagradas,
radicando -conforme a los artículos 371 y 372 de la Carta- en la Junta
Directiva del Banco de la República las competencias para regular los cambios
internacionales en la forma prevista en el literal h) del artículo 16, y en el
Gobierno Nacional conforme a lo previsto en el literal b) del numeral 19 del
artículo 150 de la Carta Política-, las competencias para señalar el régimen de
cambio internacional en concordancia con las funciones atribuidas por la
Constitución a la Junta Directiva del Banco de la República, en la forma
prevista en el artículo 59 de dicha ley...". Manifiesta que esa fue la
voluntad del legislador en el trámite de la ley 31 de 1992 y para demostrarlo
presenta una extensa relación de las respectivas ponencias e informes para los
debates en ambas cámaras.
- Señala que el
ordinal h) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 le atribuyó a la Junta
Directiva del Banco de la República las funciones de regulación cambiaria que
estaban previstas en el Parágrafo 1o del artículo 3o. y en los artículos 5 a
13, 16, 22, 27, 28, y 31 de la Ley 9a. de 1991; igualmente, advierte que el
artículo 59 de la misma Ley 31 de 1992, determinó cuáles de las competencias
que  correspondían a la Junta Monetaria conforme a la Ley 9a de 1991, en
adelante debían ser ejercidas por el Gobierno Nacional. Además, en su opinión,
".. la ley 31 del 29 de diciembre de 1992, mantuvo vigente las funciones
previstas en la Ley 9a, de 1991, las cuales deben ejercerse con sujeción a los
criterios objetivos y propósitos en ella establecidos, pero modificó
parcialmente la Ley 9a. para redistribuir las competencias antes asignadas a la
Junta Monetaria según los nuevos mandatos constitucionales, en la forma
prevista en el ordinal h) del articulo 16, radicando algunas en la Junta
Directiva del Banco de la República y en el artículo 59, radicando las demás en
el Gobierno Nacional  para que sean ejercidas algunas directamente y otra por
conducto del CONPES."
En su opinión, las
expresiones demandadas del artículo 1o. de la Ley 9a de 1991 que dicen "..directamente
y por conducto de.." fueron inicialmente derogadas por el artículo 51
Transitorio de la nueva Constitución y luego por la Ley 31 de 1992, mientras
que subsisten las expresiones que dicen ".. los organismos que esta ley
contempla.", por cuanto los criterios, propósitos y funciones
contenidos en la Ley 9a. de 1991 no fueron modificados y a ellos deben
sujetarse tanto el Gobierno Nacional  como  la  Junta Directiva del Banco de
la  República   y   el   Consejo   Nacional  de   Política   Económica  y
Social -CONPES-, para ejercer las funciones de regulación en materia de cambios
internacionales.
En cuanto hace a la
función de regulación en materia de cambios prevista en el mencionado artículo
15 de la misma Ley 9a. de 1991, sostiene que la Ley 31 de 1992 no introdujo
modificación alguna, ya que ésta continúa siendo ejercida por el Gobierno
Nacional por conducto del CONPES; en este mismo sentido observa que el artículo
20 Decreto 2167 de 1992, establece que el Consejo Nacional de Política
Económica y Social es competente para dictar mediante resoluciones de carácter
general, las normas sobre inversión extranjera.
- El  CONPES es un
organismo gubernamental de creación legal, de carácter supraministerial que
cumple variadas funciones gubernamentales que conllevan decisiones de carácter
general; es presidido por el Presidente de la República y está integrado por el
equipo económico del Gobierno, el Gerente del Banco de la República y el
Gerente de la Federación Nacional de Cafeteros; en su opinión, el CONPES forma
parte de la estructura de la Administración Nacional  y puede ser revestido por
la ley de la competencia para ejerce funciones propias del Gobierno Nacional,
máxime que su presidente es el propio Presidente de la República. Si este
consejo, como otros de origen legal y constitucional, es un mecanismo de
desconcentración y delegación administrativas, que conlleva el traslado de
competencias normativas, ninguna norma superior impide asignarles las funciones
que la ley determine, entre ellas, la de cumplir como conducto del Gobierno
Nacional, las que son objeto de este proceso, y, en todo caso, el Presidente es
el Presidente del Consejo respectivo y en tal virtud aprueba, firma y expide la
decisión administrativa correspondiente.
Por último, advierte
que "Las funciones que cumple el CONPES en materia de inversión extranjera
son funciones que cumple el Gobierno Nacional por conducto de una agencia suya,
de una agencia del Estado, de carácter gubernamental, forma parte del sector
central de la Rama Ejecutiva del Poder Público y por ende de la Nación,
presidida por el Presidente de la República e integrada, además, por varios
Ministros del Despacho y el Director del Departamento Nacional de Planeación,
entre otros. Y se trata de funciones de regulación administrativa, que se
ejercen mediante la expedición de actos administrativos de carácter general,
que tienen la forma de resoluciones y que en todo caso llevan la firma del
Presidente de la República, como Presidente del Consejo Nacional de Política
Económica y Social."
VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.     La
Competencia y el objeto del control
A.) De conformidad
con lo dispuesto por el artículo 241 núm. 4o. de la Constitución Política, y en
atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de su
competencia, también corresponde a esta Corporación el examen de la
constitucionalidad de las leyes ordinarias demandadas por cualquier ciudadano,
no obstante que su expedición sea anterior a la entrada en vigencia de la nueva
Carta, como ocurre con las disposiciónes de las que hacen parte las expresiones
acusadas y que datan de enero 17 de 1991.
B.) En este mismo
sentido, la Corte ha señalado que el examen de la constitucionalidad de los
aspectos de procedimiento seguidos para la formación de las disposiciones de
rango legislativo que sean acusadas, debe hacerse frente a los requisitos
vigentes al momento de su expedición, y nó frente a los de la nueva Carta, en
razón a la necesidad de conservar la indispensable seguridad jurídica que
reclama el tránsito normativo.
C.) Observa la Corte
que en este caso sólo se acusan las mencionadas expresiones de los artículos 1o
y 3o. de la Ley 9a. de 1991 por el aspecto de su contenido material y no por el
del procedimiento seguido para su formación; empero, la actora solicita a la
Corte que examine lo demandado, en cuanto a los requisitos de naturaleza material
previstos tanto por la Constitución de 1886 como por las nuevas regulaciones
establecidas por la Constitución Politíca de 1991. Observa la Corte que tampoco
es procedente el examen de los mencionados requisitos frente a la Constitución
de 1886, ya que aquella se halla derogada y porque el deber que corresponde a
esta Corporación es la defensa de la supremacía e integridad de la Carta de
1991.
En consecuencia, no
se atenderá la petición de la demandante que se dirige a obtener el juicio
sobre el contenido de las expresiones acusadas ante disposiciones de la
anterior Constitución, y el examen propuesto se adelantará ante la Constitución
de 1991.
Segunda.   La
Materia de la demanda.
A.) En esta
oportunidad la demandante cuestiona la constitucionalidad de las disposiciones
de la Ley 9a. de 1991, que autorizan una específica modalidad de ejercicio de
las funciones jurídicas en materia de cambios internacionales que, según el
literal b) del artículo 150 num. 19 de la Carta, corresponde ejercer al
Gobierno Nacional.
Esta modalidad legal
de ejercicio de una función constitucional del Gobierno es cuestionada, en este
caso, por el alcance que se desprende del sentido natural y obvio del término
empleado por el legislador al señalar que ella se puede ejercer por conducto
del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, o de los organismos
que se establecen en la ley parcialmente acusada. Se afirma por la demandante
que si la  función se cumple por conducto del CONPES, aquella resulta ejercida
por otra entidad distinta, y nó por el Gobierno, en contra de los dispuesto por
la Carta Política.
B.) En este sentido,
se observa que la disposición constitucional mencionada (art. 150 num.19 lit.
b.), encuentra concordancia con las restantes prescripciones de la Carta
Política de 1991 que regulan las competencias de la Junta Directiva del Banco
de la República, pues en el citado artículo se advierte que aquella debe
ejercerse con sujeción a los criterios, propósitos y funciones contenidos en la
norma legal de carácter general llamada por la doctrina "Ley Marco",
cuya expedición es autorizada por la Constitución, y en concordancia con las
funciones constitucionales de la Junta Directiva del Banco (arts. 371 y 372).
C.) Para lo que a
este asunto corresponde, en primer término debe observarse que la disposición
acusada forma parte de una ley sancionada antes de la entrada en vigencia de la
nueva Constitución, ya que la fecha de  su expedición es la del 17 de enero de
1991, mientras que la Carta Política fue promulgada en el mes de julio de aquel
año; en este sentido, debe examinarse la constitucionalidad de la  disposición
acusada, teniendo en cuenta que se expidió dentro de una normatividad constitucional
en la que el régimen de la regulación de los cambios internacionales obedecía a
unos presupuestos jurídicos diferentes a los señalados por la nueva
Codificación Superior, y en el cual no se advertían competencias distintas de
las conferidas por la Constitución de 1886 al Congreso (art. 76 num. 22) y al
Presidente de la República como suprema autoridad administrativa (art. 120 num.
22).
En este orden de
ideas, se busca examinar lo acusado teniendo en cuenta el fenómeno del tránsito
normativo constitucional, y observando la necesidad de encontrar la
correspondencia entre las funciones públicas que continúan en la nueva
Constitución, no obstante el cambio de titular o su redistribución,  y la
conformidad de las disposiciones anteriores a la Carta de 1991. Igualmente, se
advierte que la Constitución suprimió la Junta Monetaria, y le entregó sus
funciones a la Junta Directiva del Banco, en una evidente modificación del
contenido de la ley acusada parcialmente, ya que en ella también se disponía
que algunas de las funciones constitucionales de regulación del cambio
internacional de competencia del Presidente de la República, eran ejercidas por
conducto de la mencionada Junta Monetaria. Este cambio aparece regulado de
manera precisa en el artículo 16 literal h) de la Ley 31 de 1992; además, en
punto a las funciones que ejerce el Gobierno en materia de
"regulación" cambiaria  por conducto del CONPES como es el caso de la
prevista en el artículo 15 de la Ley 9a de 1991, la Ley 31 de 1992 en su artículo
59 expresamente reiteró la competencia del Gobierno, sin derogar y sin subrogar
las expresiones acusadas en esta oportunidad.
Por otra parte, y de
modo preliminar, se advierte que la competencia señalada en las disposiciones
parcialmente acusadas se examinará bajo el marco de su adecuación al texto de
la nueva normatividad constitucional, entendiendo por la expresión
"regulación", empleada por el artículo 1o. de la Ley 9a. de 1991,
sólamente la competencia para señalar el régimen de cambio internacional
en la parte que precisamente se refiere y toca con el régimen general de las
inversiones de capitales del exterior y de las inversiones colombianas en el
exterior. Obsérvese que bajo esta interpretación del sentido normativo del
término "regulación", se reducen sus alcances jurídicos y se contrae
el contenido del mismo a la nueva normatividad prevista por la Constitución,
como se verá enseguida.
D.) Respecto de los
principales cambios ordenados en nuestro sistema jurídico, se tiene que en
estas materias el Constituyente de 1991 introdujo una de las más destacadas
modificaciones en la estructura del ordenamiento nacional, al incorporar, al
lado de la noción de Ramas del Poder Público, la de la existencia de órganos
autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del
Estado y, dentro de éstos, creó directamente a la Junta Directiva del Banco de
la República, comprendida y regulada principalmente dentro del capítulo
dedicado a la Banca Central, y de modo complementario en otras disposiciones de
la Constitución.
Obsérvese de modo
especial, que la Carta le entrega al Banco de la República las funciones de la
Banca Central, lo cual, en principio, significa la incorporación de un marco
técnico, conceptual y doctrinario de grandes dimensiones, y abre las puertas
para la incorporación ponderada y racionalmente evaluada de algunos elementos
normativos, propios de las contemporáneas expresiones de este tema, que en el
derecho público y en el derecho económico alcanza grandes dimensiones,
principalmente en el marco de las naciones que forman parte de la Comunidad
Económica Europea y, aún, de Inglaterra y los Estados Unidos y del concierto de
naciones latinoamericanas.
Las disposiciones
que se refieren a esta materia se encuentran principalmente en los artículos
150 numerales 19 literal b) y 22,  371 y 372 de la Constitución Nacional, y en
ellas se destaca que el Banco está sometido a un régimen constitucional y legal
propio que le reconoce autonomia administrativa, patrimonial y técnica, y la
competencia para regular, entre otras, la materia de los cambios
internacionales y que lo califica, tambien,  como autoridad cambiaria.
Obviamente, las
competencias de la Junta Directiva del Banco se encuentran sometidas, tanto al
marco general de la Constitución, como al conjunto de regulaciones legales  que
debe expedir específicamente el Congreso con miras a regular las funciones que
esta puede desempeñar dentro de su regimen propio (Cfr. Ley 31 de Diciembre 27
de 1992); además, la Junta esta sometida, por principio de coordinación y en
cuanto a la funcion de regular los cambios internacionales, a lo dispuesto por
la ley que establece el marco de las normas generales que señalan los objetivos
y los criterios  propios de esta especial categoría de ley.
D.) Así las cosas,
en todo caso el ejercicio de esta función constitucional de la Junta Directiva
del Banco de la República, está sometido a unos principios específicos de rango
constitucional que condicionan, por su parte, y por el aspecto material, la
validez jurídica de la ley que organiza el régimen del Banco.
E.) Como se ha
visto, en este caso se reclama la declaratoria de inconstitucionalidad de las
expresiones que hacen posible la participación del CONPES en el ejercicio de la
función que en materia de cambio internacional le corresponde ejercer al
Gobierno Nacional, en el caso del régimen general de inversiones del exterior
en el país y de las inversiones colombianas en el exterior. (art.15 de la  Ley
9a de 1991 y art. 59 Ley 31 de 1992).
En primer término
cabe observar que, de conformidad  con las funciones constitucionales de la
Junta Directiva del Banco de la República y atendiendo a las  Leyes 31 de 1992
y 9a. de 1991, se  pueden señalar las modalidades, la destinación, la forma de
apropiación y las condiciones generales de aquellas inversiones; igualmente,
mediante su ejercicio, se pueden establecer los régimenes excepcionales, de
acuerdo con el destino de la inversión según sea el sector de la misma, trátese
del financiero, del de hidrocarburos o del de la minería. (Cfr. art. 15 Ley 9a.
de1991).
Encuentra la Corte
que el ejercicio de la función establecida en el literal b) del numeral 19 del
artículo 150 de la Carta Política, además de estar condicionado por los
objetivos y criterios generales que establezca la "ley marco", en
concordancia con las funciones constitucionales de la Junta Directiva del Banco
de la República, no puede ser trasladado a organismos o entidades en las que se
desvirtúe la responsabilidad política y administrativa del Gobierno, como es el
caso del CONPES.
En este sentido
encuentra la Corte que es voluntad del Constituyente la de asegurar que, en el
ejercicio de las principales funciones del Estado y de la administración
pública, no se desvirtúe la responsabilidad política y administrativa de los
funcionarios; por tanto, en esta materia, la disposición que establece la
función constitucional de señalar el citado de regimén de cambio, no puede ser
interpretada en el sentido que permita que ella sea ejercida por conducto de
ningún cuerpo, organismo, entidad u  órgano público, oficial, particular,
privado o mixto.
Es del caso señalar
que las expresiones acusadas comportan una modalidad irregular de desprendimiento,
traslado o delegación de funciones exclusivas del Gobierno, creando una versión
extraña de revestimiento de competencias y de facultades, de las cuales no
puede desprenderse el ejecutivo, ya que la Carta Política es precisa y
rigurosa  en estas materias.
Además, en concepto
de la Corte Constitucional, frente a la función de señalar el régimen de cambio
internacional a la que se refiere el artículo 150 num. 19 lit. b) de la Carta
Política, resultan inconstitucionales las expresiones acusadas en las que se
autoriza el ejercicio de la función "...por conducto de los organismos que
esta ley contempla" y "...y por conducto del Consejo Nacional de
Política Económica y Social, las previstas en el artículo 13."
Desde otro punto de
vista, y bajo otras perspectivas jurídicas, nada se opone a que dentro del
marco de la Constitución Nacional, el Gobierno y el Presidente de la República
puedan adelantar el cumplimiento de sus funciones con la colaboración, asesoría
o con la coordinación de organismos de la administración central o
descentralizada, o con la asesoría, participación o coordinación de cuerpos
asesores y consultivos especiales, como lo es, en estas materias, el denominado
CONPES, o como otros tantos que se encuentran en el ordenamiento juridico
nacional, o con el auxilio de otros entes u organismos que, creados por la
Carta Politica o integrados en desarrollo de la misma Constitución de 1991,
participativa, democrática, pluralista y consensual; empero, la función de que
trata el citado numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, como otras
tantas de origen constitucional, no pueden ser ejercidas por conducto de
ninguno de estos organismos, cuerpos o instancias consultivas, de coordinacion
o de asesoría.
La Corte encuentra,
además, que es contrario a la Constitución que un organismo asesor y de
coordinación, como lo es el CONPES, pueda ser autorizado o llamado a
participar  en el ejercicio de esta función gubernamental de origen
constitucional y de regulación legal, pues desvirtúa la responsabilidad que le
corresponde al Gobierno Nacional en su definición jurídica; en este sentido se
encuentra que la noción constitucional de Gobierno está prevista en los incisos
segundo y tercero del artículo 115 de la Constitución Nacional, y que en ella
se señala que el Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la
República, los Ministros del espacho y los directores de departamento
administrativo, y que, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno, el
Presidente de la República y el ministro o director de departamento
correspondiente.
En el asunto que se
examina, se encuentra que el CONPES, como organismo asesor del Gobierno, no
puede ser vinculado al ejercicio de la citada función en la modalidad que se
expresa, al ser empleado por el legislador el termino "por conducto"
ya que como se advitió, ni el Presidente de la República ni los ministros
correspondientes pueden quedar excluidos de la responsabilidad debida en este
tipo de función, es decir, la señalada por los artículos 1o., 3o. y 15 de la
Ley 9a. de 1991 y por  una parte del artículo 59 de la Ley 31 de 1992.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar
INEXEQUIBLES las expresiones acusadas de los artículos 1o. y 3o. de la Ley 9a.
de 1991.
Cópiese, publíquese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                  ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                               Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                               Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
HERNAN A. OLANO GARCIA
Secretario General (E)