C-742-10
Sentencia C-742/10
Sentencia C-742/10
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Especificidad respecto del
trámite de la objeción y la insistencia del congreso
OBJECION
PRESIDENCIAL-Oportunidad
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Publicación del proyecto objetado al estar
las cámaras en receso
REQUISITO DE
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad
REQUISITO DE
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas jurisprudenciales
sobre cumplimiento
REQUISITO DE
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No existe fórmula textual
específica para realizar anuncio
REQUISITO DE
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Omisión constituye un
vicio de trámite subsanable
INFORME DE
OBJECIONES-Aprobación por mayoría absoluta en votación ordinaria
OBJECION
PRESIDENCIAL-Término para insistencia de las cámaras
INFORME DE
OBJECIONES-Alcance del requisito de debida sustentación
OBJECION
PRESIDENCIAL-Insistencia del Congreso como requisito de procedibilidad
REGIMEN
PRESTACIONAL DE DIPUTADOS-Reserva de ley
RESERVA DE
LEY-Vulneración por norma que faculta a las asambleas departamentales para
determinar régimen prestacional de diputados
OBJECION
PRESIDENCIAL POR VULNERACION DE RESERVA DE LEY-Fundada
Mediante
el presente proyecto de ley objetado por el Gobierno, el Congreso de la
República define un régimen prestacional especial para los diputados, que
contempla asuntos como las prestaciones sociales a que tendrán derecho tanto
los diputados como quienes suplieren sus faltas absolutas o temporales, a
saber: seguro de vida, auxilio de cesantía e
intereses sobre las cesantías, vacaciones, prima de navidad y prima de
servicios. El proyecto señala la forma como se liquidará el auxilio de cesantía
por cada año laborado; la liquidación de la prima de navidad y prevé que en
materia de seguridad social los diputados  estarán amparados por el régimen de
la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias; pero no contempla
algunos asuntos que son necesarios para poder liquidar en cada caso algunas de
las prestaciones sociales a que la misma norma alude como el monto o tope y la
periodicidad con que debe reconocerse las vacaciones y la prima de servicios, asuntos
que no fueron expresamente regulados en la disposición acusada, vacío
legislativo que sería llenado por las propias asambleas departamentales, lo que
se traduciría en una delegación en las asambleas departamentales de una
función exclusiva del legislador, cual es la de determinar el régimen
prestacional de los diputados, que resulta
inexequible pues la definición del régimen prestacional de los diputados tiene
reserva de ley.
CONTENIDO Y ALCANCE DE LA PREVISION DEL IMPACTO FISCAL EN PROYECTOS
DE LEY-Subreglas/ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA
GASTO-Obligación del Congreso de valorar informe del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
En
relación con el cumplimiento del análisis del impacto fiscal previsto en el
artículo 7 de la Ley 819 de 2003, pueden deducirse las siguientes subreglas:
(i) las obligaciones previstas en el artículo 7º de la Ley 819/03 constituyen
un parámetro de racionalidad legislativa, que cumple fines constitucionalmente
relevantes como el orden de las finanzas públicas y la estabilidad
macroeconómica, (ii) el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7º de la
Ley 819 de 2003 corresponde al Congreso, pero principalmente al Ministro de
Hacienda y Crédito Público, en tanto que “es el que cuenta con los datos, los
equipos de funcionarios y la experticia en materia económica, (iii) en caso de
que el Ministro de Hacienda y Crédito Público no intervenga en el proceso
legislativo u omita conceptuar sobre la viabilidad económica del proyecto no lo
vicia de inconstitucionalidad, puesto que este requisito no puede entenderse
como un poder de veto sobre la actuación del Congreso o una barrera para que el
Legislador ejerza su función legislativa, y (iv) el informe presentado por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público no obliga a las células legislativas a
acoger la posición del Ministro. Sin embargo, en relación con esta última
subregla, se precisa que aunque el informe presentado por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público no obliga al legislativo a acoger las observaciones
del Ministro del ramo, sí genera una obligación en cabeza del Congreso de
valorar el concepto emitido por el Ministerio, es decir de estudiar y discutir
las razones aducidas por el ejecutivo. Sólo así se garantiza una correcta
colaboración entre las ramas del poder público y se armoniza el principio
democrático con la necesaria estabilidad macroeconómica
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY EN MATERIA SALARIAL Y
PRESTACIONAL DE MIEMBROS DE ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES-Se incumple por omisión
del Congreso de valorar informe presentado por Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY POR INCUMPLIMIENTO DE REQUISITO DE IMPACTO
FISCAL-Congreso no valoró informe presentado por Ministro de Hacienda y
Crédito Público
Los artículos 2º y 3º del
proyecto de ley número 136 de 2006 –Senado-, 240 de 2007 –Cámara-, “por medio
del cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los
miembros de las asambleas departamentales”, impactan el gasto público porque
crean el derecho de los diputados a percibir prestaciones sociales por el
ejercicio de sus funciones, con las condiciones y topes allí establecidos,
siendo aplicable para su tramitación, el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, en
cuyo trámite el Ministro de Hacienda y Crédito Público, radicó en el
Congreso de la República sus comentarios al proyecto de ley en referencia,
advirtiendo sobre el impacto fiscal negativo del proyecto y sobre su
inconveniencia por que se convirtiera en ley de la república. Es decir, dentro del trámite legislativo el Ministro de
Hacienda y Crédito Público explicó las graves consecuencias que la adopción de
estas disposiciones implicarían para las finanzas de los Departamentos, cumpliendo
con suficiencia la obligación contenida en el artículo 7º de la Ley 819 de
2003, y surgiendo para el Congreso la obligación de discutir y analizar las
razones presentadas por el ejecutivo. Sin embargo, dentro del trámite del
proyecto de ley no existe ninguna consideración ni sobre el impacto fiscal del
proyecto ni del informe presentado por el Ministro, por lo que la Corte estima
que en la presente oportunidad (i) el Congreso no examinó por sí mismo el
impacto fiscal de los artículos 2° y 3° del proyecto de ley de la referencia,
(ii) el Gobierno, cumplió con la obligación contenida en el artículo 7 de la
Ley 819 de 2003 y conceptuó negativamente en relación con la consistencia de lo
dispuesto en los mismos artículos y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, agregando
que dichas normas tampoco consultaban el estado de las finanzas de las
entidades territoriales y (iii) a pesar de la existencia del pormenorizado
informe del Ministerio de Hacienda sobre las graves repercusiones financieras
que acarrearía la adopción del proyecto a las entidades territoriales, el
legislador no hizo referencia ni análisis alguno del impacto fiscal de las
disposiciones dentro del trámite de la ley ni tampoco dentro de la insistencia
presentada.
Referencia: expediente D-8006
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1, 3, 5, 8, 23, 24, 25, 27, 33 y 37
(parciales) de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Luís Eduardo Montealegre Lynett.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., quince
(15) de septiembre de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo
-quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Luís Eduardo Montealegre Lynett demandó la
constitucionalidad de los artículos 1, 3, 5, 8, 23, 24, 25, 27, 33 y 37
(parciales) de la Ley 1333 de 2009, por considerarlos contrarios a los
artículos 13, 16 y 29 superiores, los numerales 2 y 3 del artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el numeral 2° del artículo 8
de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Mediante auto del 12 de febrero de 2010, el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda respecto de los artículos 1° -parágrafo 1°, 3,
5 –parágrafo 1°- y 8 de la Ley 1333 de 2009, y la inadmitió en relación con los
artículos 23, 24, 25, 27, 33 y 37 por no cumplir con los requisitos exigidos
por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, en particular, por carecer de
certeza.
Cumplido
el término concedido para subsanar la demanda y corregidos los defectos resaltados
por el Magistrado Sustanciador, aquella fue admitida en su totalidad mediante
auto del 5 de marzo de 2010.
1.1.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se
transcribe el texto completo de las disposiciones demandadas y se subrayan las
expresiones acusadas concretamente:
“LEY 1333 DE 2009
(julio 21)
Diario Oficial No. 47.417 de 21 de julio de 2009
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio
ambiental y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
TITULO I.
DISPOSICIONES GENERALES.
ARTÍCULO 1o. TITULARIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA EN
MATERIA AMBIENTAL. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en
materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de
otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo
Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se
refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos
ambientales a que se refiere el artículo 13  de la Ley 768 de 2002 y la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn,
de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos.
PARÁGRAFO. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del
infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será
sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para
lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios
probatorios legales.
(…)
ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS RECTORES. Son aplicables al procedimiento
sancionatorio ambiental los principios constitucionales y legales que rigen las
actuaciones administrativas y los principios ambientales prescritos en el
artículo 1o
de la Ley 99 de 1993.
(…)
TITULO II.
LAS INFRACCIONES EN MATERIA AMBIENTAL.
ARTÍCULO 5o. INFRACCIONES. Se considera infracción en materia ambiental
toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el
Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811  de 1974, en la Ley
99  de 1993, en la Ley 165  de 1994 y en las demás disposiciones ambientales
vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos
emanados de la autoridad ambiental competente. Será también constitutivo de
infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas
condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual
establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el
hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando
estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa
ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar
el hecho en materia civil.
PARÁGRAFO 1o. En las infracciones ambientales se presume la culpa o
dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla.
PARÁGRAFO 2o. El infractor será responsable ante terceros de la
reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión.
ARTÍCULO 8o. EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD. Son
eximentes de responsabilidad:
1.    Los eventos
de fuerza mayor o caso fortuito, de conformidad con la definición de los mismos
contenida en la Ley 95 de 1890.
2.    El hecho de
un tercero, sabotaje o acto terrorista.
(…)
ARTÍCULO 23. CESACIÓN DE PROCEDIMIENTO. Cuando aparezca
plenamente demostrada alguna de las causales señaladas en el artículo 9o del
proyecto de ley, así será declarado mediante acto administrativo motivado y se
ordenará cesar todo procedimiento contra el presunto infractor, el cual
deberá ser notificado de dicha decisión. La cesación de procedimiento solo
puede declararse antes del auto de formulación de cargos, excepto en el caso de
fallecimiento del infractor. Dicho acto administrativo deberá ser publicado en
los términos del artículo 71 de la ley 99 de 1993 y contra él procede el
recurso de reposición en las condiciones establecidas en los artículos 51  y
52  del Código Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO 24. FORMULACIÓN DE CARGOS. Cuando exista mérito
para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente,
mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra
el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño
ambiental. En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las
acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las
normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado. El acto
administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al
presunto infractor en forma personal o mediante edicto. Si la autoridad
ambiental no cuenta con un medio eficaz para efectuar la notificación personal
dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación del pliego de cargos,
procederá de acuerdo con el procedimiento consagrado en el artículo 44  del Código
Contencioso Administrativo. El edicto permanecerá fijado en la Secretaría Legal
o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por el término de
cinco (5) días calendario. Si el presunto infractor se presentare a notificarse
personalmente dentro del término de fijación del edicto, se le entregará copia
simple del acto administrativo, se dejará constancia de dicha situación en el
expediente y el edicto se mantendrá fijado hasta el vencimiento del término anterior.
Este último aspecto deberá ser cumplido para todos los efectos en que se
efectúe notificación por edicto dentro del proceso sancionatorio ambiental.
Para todos los efectos, el recurso de reposición dentro del
procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en el efecto devolutivo.
ARTÍCULO 25. DESCARGOS. Dentro de los diez días hábiles
siguientes a la notificación del pliego de cargos al presunto infractor
este, directamente o mediante apoderado debidamente constituido, podrá
presentar descargos por escrito y aportar o solicitar la práctica de las
pruebas que estime pertinentes y que sean conducentes.
PARÁGRAFO. Los gastos que ocasione la práctica de una prueba serán a
cargo de quien la solicite.
(…)
ARTÍCULO 27. DETERMINACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD Y
SANCIÓN. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de
los descargos o al vencimiento del período probatorio, según el caso, mediante
acto administrativo motivado, se declarará o no la responsabilidad del
infractor por violación de la norma ambiental y se impondrán las sanciones a
que haya lugar.
PARÁGRAFO. En el evento de hallarse probado alguno de los supuestos
previstos en los artículos 8  y 22 de la presente ley con respecto a alguno o
algunos de los presuntos infractores, mediante acto administrativo
debidamente motivado se declarará a los presuntos infractores, según el caso,
exonerados de toda responsabilidad y, de ser procedente, se ordenará el archivo
del expediente.
(…)
ARTÍCULO 33. MEDIDAS PREVENTIVAS SOBRE AGENTES Y BIENES
EXTRANJEROS. Las preventivas podrán ser aplicadas a personas extranjeras y sus
bienes, siempre que los bienes o las personas se encuentren dentro del
territorio nacional. En caso de que el agente sancionado tenga residencia en un
país extranjero, la autoridad ambiental enviará el auto de inicio y terminación
del proceso sancionatorio a la Cancillería colombiana para que esta los envíe
al país de residencia del presunto infractor y en el caso de que sea
sancionado, la Cancillería adelante las gestiones necesarias para hacer
efectiva la sanción impuesta.
(…)
ARTÍCULO 37. AMONESTACIÓN ESCRITA. Consiste en la llamada
de atención escrita a quien presuntamente ha infringido las normas ambientales
sin poner en peligro grave la integridad o permanencia de los recursos
naturales, el paisaje o la salud de las personas. La amonestación puede incluir
la asistencia a cursos obligatorios de educación ambiental. El infractor que
incumpla la citación al curso será sancionado con multa equivalente a cinco (5)
salarios mínimos legales mensuales vigentes. Este trámite deberá cumplir con el
debido proceso, según el artículo 3 de esta ley.”
1.2.
LA DEMANDA
El actor considera
que las disposiciones y expresiones demandadas consagran un sistema de
responsabilidad objetiva en materia ambiental contrario a los artículos 13, 16
y 29 superiores, los numerales 2 y 3 del artículo 14 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y el numeral 2° del artículo 8 de la Convención
Americana de Derechos Humanos. En su concepto, los artículos 1, 5, 23, 24, 25,
27, 33 y 37 de la Ley 1333 de 2009 consagran un régimen de responsabilidad
objetiva de manera expresa, pues disponen la presunción de responsabilidad del
infractor ambiental –no sólo una presunción de culpa; mientras los artículos 3
y 8 ibídem lo hacen por omisión, ya que no señalan el principio de
culpabilidad como principio rector del procedimiento sancionatorio ambiental y
excluyen de los eximentes de responsabilidad la demostración de la ausencia de
culpa o dolo.
1.2.1.  Para el demandante, las
disposiciones acusadas crean un régimen de presunción de responsabilidad o de
responsabilidad objetiva, y no solamente de presunción de culpa, pues permiten
la imposición de sanciones por la sola ocurrencia de un resultado perjudicial
para el medio ambiente. Explica que en un régimen de presunción de
responsabilidad se exige al presunto infractor probar la interrupción del nexo
de causalidad para ser eximido de responsabilidad, no solamente demostrar la
ausencia de culpa, razón por la cual es posible imponer sanciones incluso en
ausencia de responsabilidad subjetiva, es decir, con fundamento exclusivamente
en el resultado de la conducta del procesado. Las disposiciones acusadas crean
este tipo de régimen, particularmente los artículos 8, 9, 23 27, ya que, según
el artículo 8, son eximentes de responsabilidad en materia ambiental únicamente
la fuerza mayor, el caso fortuito, el hecho de un tercero y el sabotaje o acto
terrorista, es decir, hechos que rompen el nexo de causalidad, pero no hechos
que demuestren la falta de culpabilidad; mientras que de conformidad con los
artículos 9, 23 y 27, las causales de cesación del procedimiento sancionatorio
ambiental son la muerte de la persona natural investigada, la inexistencia del
hecho, la presencia de una causa extraña y la autorización legal de la
actividad, causales en las que no se incluye la demostración de diligencia,
cuidado y pericia, es decir, de ausencia de responsabilidad subjetiva.
1.2.2.  Asegura que el
procedimiento sancionatorio ambiental hace parte del derecho administrativo
sancionador y, por tanto, le son aplicables las garantías penales. Entre ellas
se hallan los principios de presunción de inocencia y el de nulla poena sine
culpa. Un régimen de responsabilidad objetiva es claramente contrario a
estas garantías constitucionales. Además, las
disposiciones infringen el principio de tipicidad en materia sancionatoria,
puesto que impiden al investigado demostrar la ausencia de la conducta que se
reprocha.
1.2.3.  Adicionalmente, el actor
explica que los regímenes de responsabilidad objetiva solamente pueden
emplearse en los procesos de responsabilidad cuya finalidad es reparar daños
antijurídicos causados por actividades riesgosas. El reproche administrativo
ambiental que se desprende de las disposiciones acusadas no surge del deber de
reparar daños antijurídicos en el marco de un proceso de responsabilidad, sino
de la potestad correccional del Estado, y tampoco tiene origen en el ejercicio
de una actividad que genera riesgo o es peligrosa, sino en la comisión de una
infracción tipificada. En consecuencia, el uso de un régimen de responsabilidad
objetiva en un proceso sancionatorio administrativo y no de responsabilidad es
desproporcionado desde el punto de vista constitucional.
1.2.4.  En
esta misma línea argumentativa, sostiene que el desplazamiento legal o judicial
de la carga de la prueba es razonable cuando el demandado tiene una mejor
posición probatoria o cuando el demandante es la parte débil de la relación litigiosa.
En este caso, el presunto infractor ambiental es la parte débil en el proceso
administrativo y, en consecuencia, no debe soportar la carga de la prueba.
Además, el Estado se encuentra en mejor posición probatoria “(…) que fácilmente
le permitiría, no sólo demostrar la existencia del hecho dañino sino también la
culpabilidad del investigado”[1]. La inversión de la carga
de la prueba conduce entonces a una afectación desproporcionada del derecho de
defensa del investigado, pues le exige “(…) desplegar una actividad de aquellas
que en derecho probatorio se conocen como probatio diabólica o ‘pruebas
diabólicas’. Es decir: la actividad de probar dos cosas que no existen o, (…)
dos hechos negativos indeterminados”[2]. Agrega que debido a la
imposibilidad que tiene el presunto infractor de probar un hecho negativo
indeterminado, tal como la ausencia de culpa o dolo, la inversión de la carga
de la prueba se convierte en una presunción de derecho, es decir, una
presunción que no admite prueba en contrario y, por tanto, que se opone a las
garantías constitucionales.
1.2.5.  También
sostiene que el derecho de defensa es desconocido por las expresiones acusadas
debido a la imposibilidad que tiene el investigado de demostrar que actuó
dentro del riesgo permitido por la administración. Al respecto, el demandante
asegura que “(…) la flexibilización del principio de tipicidad en el derecho
administrativo sancionador, no puede llegar al punto de afectar
desproporcionadamente el derecho de defensa, como en este caso. Si el
legislador no le da al investigado la posibilidad de demostrar que actuó dentro
del riesgo permitido en las normas jurídicas y técnicas que regulan la actividad,
esto es que no existe infracción ambiental, le impone una sanción
exclusivamente por el resultado y con ello afecta gravemente su derecho
fundamental de defensa”[3].
1.2.5.1.      Afirma
que las disposiciones y expresiones demandadas desconocen el principio de
igualdad reconocido en el artículo 13 constitucional “porque la ley incluye en
una regulación a más casos de los que es debido (violación que en el derecho
constitucional norteamericano se denomina ‘overinclusiveness’) y que
consiste en otorgar un tratamiento igualitario a casos que deben ser tratados
de manera diversa.”[4]
El actor explica
que las disposiciones acusadas vulneran el mandato de trato diferenciado de
situaciones disímiles que se desprende del principio de igualdad, toda vez que
“(…) supone igualar a todas las infracciones ambientales, en el sentido de
establecer que frente a todas ellas debe aplicarse el régimen de
responsabilidad objetiva”[5]. A su juicio, “si bien es
posible que haya alguna o algunas infracciones ambientales que puedan llegar a
admitir la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva, esta
conclusión no puede generalizarse.  (…) el establecimiento de un régimen de
responsabilidad objetiva sólo puede ser la excepción y no la regla general;
sólo puede hacerse en relación con determinados supuestos, tras un análisis
caso por caso; y sólo puede hacerse cuando así lo permita la satisfacción de
las exigencias del principio de proporcionalidad”[6]
En este sentido, indica que, por ejemplo, un régimen de responsabilidad
objetiva es constitucionalmente admisible cuando la sanción a imponer es de
tipo pecuniario, ya que solamente “(…) produce un impacto leve sobre los
derechos fundamentales de los administrados”[7]. Sin embargo, en este
caso el legislador extendió el régimen de responsabilidad objetiva a un régimen
sancionatorio que no comprende exclusivamente sanciones pecuniarias y que
afecta gravemente los derechos fundamentales de los procesados.
1.2.6.  Con
fundamento en los mismos argumentos, el actor alega que un régimen de
responsabilidad objetiva infringe el derecho general a la libertad reconocido
en el artículo 16 de la Carta. En este sentido expresa: “(…) la autorización
constitucional al legislador para regular los casos en los que procede la
declaración de responsabilidad civil objetiva en materia ambiental no debe
extenderse a los casos de responsabilidad derivada del ius puniendo del Estado
y, en especial, del derecho administrativo sancionador. Una aplicación
extensiva de esa autorización implica un exceso del Legislador, un ejercicio ultra
vires  de sus competencias, que vulnera sin lugar a dudas la libertad
general de acción de los individuos, establecida por el artículo 16 de la
Constitución Política”[8].
1.2.7.  Por último, aduce que en los artículos 3 y 8 de la
Ley 1333 el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, ya que en
el primero no incluyó el principio de culpabilidad del procedimiento
sancionatorio ambiental, pese a que el artículo 29 de la Carta, los numerales 2
y 3 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y
el numeral 2 del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos así
lo exigen como regla general aplicable a los procedimientos administrativos
sancionatorios y como una garantía ineludible frente al ius puniendo del
Estado. En el segundo caso, a juicio del actor, el legislador omitió regular la
ausencia de culpa o dolo o “(…) la prueba de permisión del riesgo por
atipicidad de la infracción o la prueba de la diligencia de la satisfacción del
deber de cuidado”[9] como causales de
exoneración de responsabilidad en materia sancionatoria ambiental. Tal omisión
“(…) viola el artículo 29 de la Constitución por cuanto no existe una razón
suficiente para no consagrarla y, por el contrario, su falta de regulación
flexibiliza los principios de legalidad y culpabilidad de manera contraria a
los derechos al debido proceso administrativo, a la defensa, a la presunción de
inocencia y a la aplicación del principio nulla poella sine culpa. En tal
virtud, el Congreso debió incluir la ausencia de culpa o la prueba de riesgo
permitido como eximente de responsabilidad en el régimen sancionatorio
ambiental”[10].
1.2.8.  Mediante escrito de corrección radicado el 18 de
febrero de 2010, el demandante agrega que las expresiones “presunto infractor”,
“presuntos infractores” y “presuntamente” contenidas en los artículos 23, 24,
25, 27, 33 y6 37, en tanto aluden a un sistema de responsabilidad objetiva en
el que se presume la responsabilidad del infractor, desconocen los artículos 13
y 29 de la Constitución. Para el actor “(…) la descripción del investigado,
como presunto infractor, implica e incorpora un sistema de responsabilidad
objetiva” (subraya original).
En este escrito
también indica que si en gracia de discusión no se acepta que las expresiones
demandadas hacen parte de un sistema de responsabilidad objetiva previsto en
varios artículos de la Ley 1333, en todo caso tales expresiones son
inconstitucionales de manera autónoma, ya que “(…) el trato procesal al
investigado como presunto infractor supone una desproporcionada afectación del
derecho de defensa del investigado, viola gravemente los principios de
culpabilidad y presunción de inocencia”.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.  Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Dentro del término de fijación en
lista, intervino el ciudadano Orlando Sepúlveda Otálora, apoderado judicial del
ministerio de la referencia, con el fin de solicitar a la Corte declarar
exequibles las disposiciones demandadas. Las razones en las que apoya su
solicitud son las siguientes:
1.3.1.1.En primer
lugar, aduce que el “medio ambiente es un bien jurídico particularmente
importante” protegido en más de 49 artículos de la Constitución de 1991, en
consonancia con múltiples instrumentos internacionales sobre la materia. De
conformidad con la Carta y los compromisos internacionales de Colombia, el
ejercicio del derecho de propiedad no puede hacerse en detrimento del derecho
al medio ambiente.
1.3.1.2.Explica que el
derecho ambiental en Colombia es esencialmente preventivo y, por tanto, las
autoridades deben actuar con inmediatez frente a posibles vulneraciones del
ambiente sano, lo que justifica que se tomen medidas preventivas tales como
“medidas cautelares en forma simultánea con mandamiento ejecutivo” para evitar
daños ambientales irreversibles. Como sustento de este argumento, el
representante del ministerio menciona las sentencias de la Corte Constitucional
C-524 de 1998, C-293 de 2002, T-640 de 2003 y C-925 de 1999.
1.3.1.3.También
expresa que conforme con la sentencia C-634 de 2000, el derecho a la libertad,
si bien ocupa junto con el derecho a la vida un lugar de privilegio en el orden
de los principios y garantías individuales, no tiene un carácter absoluto e
ilimitado.
1.3.1.4.Agrega que en
la sentencia C-669 de 2005, esta Corporación reiteró que el dolo se puede
presumir en los casos especialmente previstos en la ley, tal como lo contempla
el artículo 1516 del Código Civil. Por lo anterior, considera el representante
del Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que el
demandante incurrió en un error al afirmar que las presunciones legales como la
establecida en la Ley 1333 de 2009 configuran automáticamente una vulneración
al debido proceso, “pues las mismas tienen como característica esencial que
admiten prueba en contrario, razón por la cual sus consecuencias se hayan
inmersas en el ámbito probatorio, especialmente a la carga de la prueba, es
decir, las presunciones fijadas por el legislador derivan en la liberación de
la carga probatoria a quien la haga.”
Indica que la presunción de mala fe es
constitucional, según las sentencias C-540 de 1995 y C-1194 de 2008, en las que
la Corte Constitucional afirmó categóricamente que “el legislador sí puede
establecer presunciones de mala fe, sin quebrantar la Constitución”.
1.3.1.5.Finaliza
señalando que la administración tiene capacidad discrecional en el proceso
sancionatorio, sin que ello vulnere el derecho al debido proceso (sentencia
C-710 de 2001) y que la Constitución facultó al Estado para imponer las
sanciones legales que fueran pertinentes a los causantes del deterioro
ambiental; la Ley 1333 de 2009 simplemente estableció el procedimiento
sancionatorio en materia ambiental y subrogó, entre otras disposiciones, los
artículos 83 a 86 de la Ley 99 de 1993, sin que ello implique vulneración
alguna a la Constitución.
1.3.2.  Asociación Nacional
de Empresarios de Colombia (ANDI)
El ciudadano Juan Camilo Nariño
Alcocer, en representación de la ANDI, solicitó que se declaren inexequibles el
parágrafo del artículo 1° y el parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 1333 de
2009, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1.3.2.1.A juicio del
interviniente, la responsabilidad objetiva y la presunción de culpa en el
derecho administrativo sancionador tienen un carácter excepcional, de acuerdo
con jurisprudencia constitucional, en particular las sentencia C-506 de 2002 y
C-616 de 2002.
1.3.2.2.Agrega que las
sanciones previstas en la Ley 1333 de 2009 no están comprendidas dentro de los
casos que, en opinión de la Corte Constitucional, admiten una disminución de la
actividad probatoria exigida al Estado o pueden imponerse por responsabilidad
objetiva, por lo que presumir la culpa o el dolo del infractor implica
desconocer el derecho al debido proceso consagrado en el articulo 29 superior.
1.3.3.  Instituto Colombiano
de Derecho Ambiental
Actuando en
representación del instituto de la referencia, intervino el ciudadano José
Vicente Zapata Lugo para coadyuvar las pretensiones del demandante en el
sentido de que los artículos 1, 5, 23, 24, 25, 27, 33 y 37  parcialmente y en
su integridad los artículos 3° y 8° de la Ley 1333 de 2009 sean declarados
inexequibles, conforme a los siguientes argumentos:
1.3.3.1.En primer
lugar, el interviniente explica que la intención del legislador al promulgar la
Ley 1333 de 2009, que regula el nuevo procedimiento sancionatorio ambiental,
“era establecer una responsabilidad objetiva de quienes presuntamente habían
causado un daño ambiental, pero olvidó que por tratarse de un trámite que
implicaba la limitación o restricción de derechos fundamentales de primera
categoría, era obligatorio que promoviera la formación de un régimen subjetivo
de responsabilidad cuyo marco de referencia era el respeto de principios
supralegales como la presunción de inocencia, el debido proceso en sentido
estricto, la contradicción, la impugnación y la razonabilidad, todos elementos
integrantes del derecho fundamental al debido proceso consagrado en la
Constitución Política de Colombia.”
1.3.3.2.Indica que la
Ley 1333 de 2009 pretende desarrollar el mandato constitucional de protección
del medio ambiente sano, pero en realidad termina imponiendo una restricción
absoluta y desproporcionada del “(…) ejercicio de cualquier actividad que
implique un riesgo para el ambiente, independientemente de su licenciamiento y
de las garantías existentes que permitan su desarrollo.”
1.3.3.3.En cuanto a la
presunta violación del debido proceso por los artículos 23, 24, 25, 27, 33 y 37
de la Ley 1333 de 2009, sostiene que al incorporar un régimen de
responsabilidad objetiva, “impiden el ejercicio del derecho de defensa y no
permite[n] que el investigado se defienda y controvierta las afirmaciones de la
autoridad ambiental para exonerarse de ser sancionado, aun cuando tales
afirmaciones surjan únicamente del ejercicio de una actividad económica
amparada por la teoría del riesgo permitido”.
1.3.3.4.El interviniente
también considera que los artículos 3 y 8 de la Ley 1333 de 2009 deben ser
declarados inexequibles por omisión legislativa, pues en ellos el legislador
omitió establecer sin justificación alguna la ausencia de culpa como principio
rector del procedimiento sancionatorio ambiental y como eximente de
responsabilidad. En su criterio, los principios del derecho penal –como la
presunción de inocencia- también deben ser aplicados en el derecho
sancionatorio ambiental y su inobservancia resulta “irrazonable y absolutamente
desproporcionada”.
1.4
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la
Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, pide a la Corte declararse inhibida
para decidir de fondo la demanda en relación con los artículos 3, 8, 23, 24,
25, 27, 33 y 37; y declarar inexequibles el parágrafo único del articulo 1° y
el parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009. Sus argumentos se
resumen así:
1.4.1.  Conforme a
jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[11],
el Ministerio Público considera que existe una ineptitud sustantiva de la
demanda, ya que la Ley 1333 de 2009 “no establece un régimen de responsabilidad
objetiva, por cuanto en este tipo de responsabilidad no opera presunción alguna
de culpa o dolo, ni se funda o apoya en la culpabilidad, como lo hacen las
normas acusadas, sino en el riesgo o grave peligro que el ejercicio de una
actividad conlleva para los demás”. Por tanto, el Procurador estima que no
puede afirmarse que el régimen de responsabilidad aplicable a los infractores
ambientales por las normas acusadas sea el de la responsabilidad objetiva,
cargo en el que se funda el cuestionamiento que el demandante hace.
1.4.2.  Sin embargo, en virtud
del principio pro accionae, el Ministerio Público solicita que se falle
de fondo la demanda y se declaren inexequibles el parágrafo único del articulo
1° y el parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009. Para el Procurador
“(…) si lo que se pretendía con los parágrafos objetados era imponer un régimen
de responsabilidad objetiva en materia ambiental, autorizado por el propio
Constituyente, es evidente que no resultaba necesario para tal efecto crear una
presunción de culpa o dolo en contra del infractor, lo cual resulta
inconstitucional por atentar contra la presunción de inocencia, en razón de que
ni aun la notoriedad de la infracción o la posible prueba objetiva de la misma,
justifican una sanción que prive de cualquier elemental garantía de defensa al
inculpado, quedando está reducida al mero ejercicio posterior de recursos
administrativos.”
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
Conforme al
ordinal 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad de las expresiones demandadas, ya que se trata
de expresiones normativas contenidas en una ley y que son desmandadas por un
ciudadano en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
2.2.1.  El demandante asegura
que las expresiones acusadas de los artículos 1 (parágrafo), 5 (parágrafos 1 y
2), 8, 23, 24, 25, 27, 33 y 37 (parciales) de la Ley 1333 de 2009 desconocen
los artículos 13, 16 y 29 superiores, los numerales 2 y 3 del artículo 14 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el numeral 2° del
artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, por cuanto prevén un
régimen de responsabilidad objetiva en materia ambiental o, por lo menos, un
régimen de presunción de responsabilidad. (i) En el caso del parágrafo
del artículo 1° y del parágrafo 1° del artículo 5°, la violación de las
disposiciones constitucionales es directa, pues dichos parágrafos expresamente
se refieren a la presunción de culpa o dolo de infractor. (ii) En el
caso del artículo 3, la vulneración se deriva de la omisión del legislador de
establecer el principio de culpabilidad como principio rector del derecho
sancionatorio ambiental. (iii) Los numerales 1 y 2 del artículo 8, de
otro lado, desconocen los artículos 13, 16 y 29 superiores y las disposiciones
del bloque de constitucionalidad citadas porque en ellos el legislador no
previó dentro de los eximentes de responsabilidad la inexistencia de culpa o
dolo. (iv) Finalmente, en el caso de las expresiones “presunto
infractor”, “presuntos infractores” y “presuntamente” de los artículos 23, 24,
25, 27, 33 y 37, la transgresión de las disposiciones constitucionales deriva
de su referencia a un régimen de responsabilidad objetiva o de presunción de
responsabilidad.
En sentir del actor, las garantías del derecho
penal deben ser aplicadas plenamente en el derecho sancionatorio ambiental,
particularmente los principios de presunción de inocencia, debido proceso y
culpabilidad. Las disposiciones demandadas desconocen estos principios
constitucionales, así como otros derechos fundamentales como los derechos a la
libertad, a la igualdad y a la defensa, este último ya que las disposiciones
acusadas impiden alegar como causal de exoneración de responsabilidad el haber
obrado lícitamente y dentro del riesgo permitido por la administración.
2.2.2.  La petición del
demandante es apoyada por la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
(ANDI) y el Instituto Colombiano de Derecho Ambiental. Este último
interviniente agrega que las disposiciones acusadas son inconstitucionales, por
cuanto limitan de manera absoluta y desproporcionada cualquier actividad
económica que, aunque implique un deterioro del medio ambiente, se realice
dentro de los límites establecidos por la administración.
2.2.3.  Por el contrario, el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicita a la Corte declarar
exequibles las disposiciones demandadas, pues considera que ellas desarrollan
el deber constitucional de proteger el medio ambiente sano. El ministerio
explica que un régimen de presunción de culpabilidad es una herramienta que
permite al Estado actuar con celeridad y adoptar medidas preventivas con miras
a evitar daños ambientales irreparables. También sostiene que la presunción no
vulnera el derecho de defensa de los presuntos infractores, pues éstos pueden
presentar prueba en contrario; en otras palabras, para el ministerio las
disposiciones acusadas solamente invierten la carga de la prueba, pero no
obstaculizan el derecho de defensa.
2.2.4.  Finalmente, el
Procurador General de la Nación sugiere un fallo inhibitorio respecto de los
artículos 3, 8, 23, 24, 25, 27, 33 y 37 de la Ley 1333, puesto que –en su
criterio- los cargos formulados por el actor contra estas disposiciones carecen
de certeza, pues no es cierto que establezcan un régimen de responsabilidad
objetiva. De otro lado, el Procurador solicita que se declare inexequible el
parágrafo del artículo 1° y el parágrafo 1° del artículo 5, toda vez que
establecen una presunción de culpa o dolo contraria al principio constitucional
de presunción de inocencia.
2.2.5.  En este orden de ideas,
corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos. En primer
lugar, la Sala debe examinar la aptitud de los cargos formulados en la
demanda. En segundo lugar, como otro asunto previo, la Sala debe
analizar si ha operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional, ya que, en
sentencia C-595 de 2010[12], la Sala Plena se
pronunció sobre la constitucionalidad de algunas de las disposiciones objeto de
la demanda que ahora se estudia. Por último, la Sala debe estudiar si el
régimen de responsabilidad en materia ambiental creado por las normas acusadas
desconoce los artículos 13, 16 y 29 de la Carta, así como otras disposiciones
del derecho internacional de los derechos humanos que conforman el bloque de
constitucionalidad.
2.3.
EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA
Como cuestión
preliminar, es necesario analizar la solicitud del Procurador General de la
Nación en el sentido de que se profiera fallo inhibitorio en relación con los
cargos formulados contra los artículos 3, 8, 23, 24, 25, 27, 33 y 37 de la Ley
1333 de 2009.
2.3.1.  La carga
argumentativa mínima que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad
El artículo 40-6
de la Constitución reconoce el derecho de todos los ciudadanos a ejercer la
acción pública de inconstitucionalidad. Aunque se trata de una acción de
naturaleza pública, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha
señalado que ello no exime a los demandantes de cumplir con una carga
argumentativa mínima que permita a la Corporación emitir un pronunciamiento de
fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
En este sentido, el artículo 2° del Decreto
2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda
en los procesos de inconstitucionalidad[13]. Concretamente, el
ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad debe indicar con
precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la
razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos
tres elementos, desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de
1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, hacen posible un pronunciamiento
de fondo.
Las
características que debe reunir el concepto de violación formulado por el
demandante fueron precisadas en la sentencia C-1052 de 2001[14].
De acuerdo con este fallo, las razones de inconstitucionalidad alegadas por el
actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes.
La claridad
se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita
al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las
que se basa.
El requisito de certeza
exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y
existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el
texto de la disposición acusada.
La especificidad
demanda que el actor formule por lo menos un cargo constitucional concreto.
Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que
no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan,
impiden que la Corte lleve a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia
se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es
decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el
del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en
argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista
subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia
guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio
-argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de
constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto
es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.
2.3.2.  Examen de los cargos
por violación directa de los artículos 16 y 29 superiores, los numerales 2 y 3
del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el
numeral 2° del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos
2.3.2.1.En el texto de
la demanda y su corrección se pueden identificar cuatro grupos de cargos por
violación de las garantías del debido proceso: En primer lugar, el actor
alega que el parágrafo del artículo 1° y el parágrafo 1° del artículo 5° violan
de manera directa el artículo 29 superior, los numerales 2 y 3 del
artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el
numeral 2° del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, pues
aquellas disposiciones expresamente crean un sistema de responsabilidad
objetiva en el que se presume la responsabilidad –no solamente la culpa o el
dolo- del infractor ambiental. En segundo lugar, en el caso del artículo
3, la vulneración se deriva de la omisión en la que incurrió el
legislador por no señalar el principio de culpabilidad como principio rector
del derecho sancionatorio ambiental. En tercer lugar, los numerales 1 y
2 del artículo 8 de la Ley 1333 desconocen las disposiciones constitucionales
referidas porque en ellos el legislador no previó dentro de los
eximentes de responsabilidad la inexistencia de culpa o dolo. En cuarto
lugar, en el caso de las expresiones “presunto infractor”, “presuntos
infractores” y “presuntamente” de los artículos 23, 24, 25, 27, 33 y 37, la
transgresión de las disposiciones constitucionales deriva de su referencia
–indirecta- a un régimen de responsabilidad objetiva o de presunción de
responsabilidad.
2.3.2.2.La
Sala considera que los cargos formulados por el actor contra (i) el
parágrafo del artículo 1° y el parágrafo 1° del artículo 5°, y (ii)
contra las expresiones “presunto infractor”, “presuntos infractores” y
“presuntamente” de los artículos 23, 24, 25, 27, 33 y 37 de la Ley 1333 de
2009, por violación directa de las garantías del debido proceso, cumplen
con la carga argumentativa mínima antes descrita.
2.3.2.3.En
primer término, el actor identificó plenamente las expresiones de los artículos
citados que considera contrarios a la Constitución, las disposiciones de orden
constitucional que considera transgredidas específicamente, las razones por las
cuales la Corte es competente para conocer de su demanda y los argumentos en
los que apoya su pretensión de inexequibilidad.
2.3.2.4.En
segundo término, los argumentos en los que se fundamentan los cargos por
desconocimiento de los principios constitucionales de presunción de inocencia,
debido proceso, derecho de defensa y culpabilidad son claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes: (i) los cargos son claros, pues en la
redacción de la demanda se identifica un hilo conductor de la argumentación que
permite al lector comprender el contenido y fundamento de los cargos. (ii)
Los cargos son ciertos, ya que fueron formulados contra un contenido normativo
existente, no contra uno deducido por el demandante sin apoyo en el texto de
las disposiciones; aunque sea discutible la afirmación de que las disposiciones
acusadas en estricto sentido crean un régimen de responsabilidad objetiva en
materia ambiental –como se analizará más adelante, en todo caso el actor
también formula los cargos en el entendido de que las disposiciones acusadas
solamente crean una presunción de responsabilidad, un interpretación razonable
de las disposiciones acusadas. (iii) Los cargos son específicos, toda
vez que se basan en argumentos concretos que proponen una confrontación entre
los textos acusados y normas de rango constitucional. (iv) Los cargos
son pertinentes, puesto que contienen una acusación de orden constitucional: la
vulneración de los principios constitucionales de presunción de inocencia,
debido proceso, derecho de defensa y culpabilidad. Por último, (v) los
cargos son suficientes porque generan al menos una duda sobre la constitucionalidad
de las expresiones, es decir, tienen un efecto persuasivo, así sea mínimo.
2.3.2.5.En
resumen, toda vez que los cargos del demandante contra el parágrafo del
artículo 1° y el parágrafo 1° del artículo 5°, y contra las expresiones
“presunto infractor”, “presuntos infractores” y “presuntamente” de los
artículos 23, 24, 25, 27, 33 y 37 de la Ley 1333 de 2009, cumplen las cargas
argumentativas fijadas por esta Corporación y generan al menos un principio de
duda constitucional, la Sala Plena los analizará de fondo.
2.3.3.  Examen de los cargos
por existencia de una presunta omisión legislativa relativa que desconoce el
artículo 29 de la Carta
2.3.3.1.Los
cargos dirigidos contra el artículo 3 y los numerales 1 y 2 del artículo 8o de
la Ley 1333 también cumplen con la carga argumentativa mínima que exige el
artículo 2o del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación.
Sin embargo, dado que se basan en la presunta existencia de una omisión
legislativa relativa, un cargo de constitucionalidad más complejo, la Sala
considera que su aptitud o inaptitud merece un análisis independiente.
2.3.3.2.La
jurisprudencia constitucional ha identificado dos tipos de omisión legislativa:
la absoluta, que tiene lugar cuando el legislador deja de regular un
asunto de manera absoluta, lo que implica la ausencia de una normativa legal al
respecto; y la relativa, que se presenta cuando el Congreso regula una
situación de manera incompleta y con ello desconoce un mandato constitucional.
En el primer caso, ya que no existe un texto legal sobre el cual ejercer
control constitucional, la Corte es incompetente.[15]
Solamente la segunda modalidad de omisión –la relativa- puede suscitar un
juicio de constitucionalidad.[16]
Para que se
estructure omisión legislativa relativa, la jurisprudencia constitucional ha
indicado que deben reunirse los siguientes elementos[17]:
(i) la existencia de una norma respecto de la cual se predique el cargo,
en particular, esta Corporación ha precisado que el cargo debe referirse a un
contenido normativo existente; (ii) la exclusión de las consecuencias
jurídicas de la norma acusada de casos asimilables a los previstos en ella, o
la no inclusión de un ingrediente o condición indispensable para la
armonización de su enunciado normativo con los mandatos de la Carta;  (iii)
la ausencia de una razón suficiente para tal exclusión; (iv) la creación
de una situación de desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos de la
regulación o la violación de alguno de sus derechos fundamentales; y (v)
la existencia de un mandato constitucional específico que obligue al legislador
a contemplar los casos o ingredientes excluidos; la Corte ha precisado que sin
deber no puede haber omisión.[18]
En este orden de
ideas, cuando un ciudadano alega la existencia de una omisión legislativa
relativa, debe generar al menos una duda de índole constitucional sobre la
presencia de estos elementos, mediante razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes.[19] Además, cuando el cargo
de omisión legislativa relativa se alega por ausencia de un elemento que por
mandato constitucional debía ser previsto en la disposición acusada, la
exigencia de especificidad demanda que el actor precise el ingrediente omitido
y las razones por las cuales la Constitución exige indefectiblemente su
inclusión.
2.3.3.3.Lo
anterior significa que el cargo de omisión legislativa relativa impone a los
demandantes una mayor carga argumentativa, cuyo propósito no es limitar el
ejercicio del derecho político a interponer la acción pública de
inconstitucionalidad, sino generar un auténtico dialogo constitucional entre el
ciudadano, el legislador, las entidades que participan en la expedición e
implementación de la norma acusada y el juez constitucional.[20]
En este sentido, la Corte ha considerado que la exigencia de unos criterios
mínimos de racionalidad argumentativa que permitan la adopción de una decisión
de fondo, no se opone ni a la garantía del derecho ciudadano a ejercer la
acción pública de inconstitucionalidad, ni al principio pro actione[21].
Su objetivo –constitucionalmente valioso- es garantizar la autorrestricción judicial
y un debate constitucional en el que el demandante –y no el juez- sea quien
defina el ámbito del control constitucional.[22]
2.3.3.4.En
el presente caso, los cargos de omisión legislativa relativa cumplen con la
carga argumentativa mínima antes señalada, examinados a la luz del principio pro
actione. (i) El demandante identificó las disposiciones en las que
considera que el legislador incurrió en la omisión y sus cargos se fundamentan
en una interpretación razonable de ellas. (ii) El actor también señaló
con precisión los ingredientes que –en su sentir- fueron omitidos por el legislador;
estos son, la consagración del principio de culpabilidad como principio rector
del proceso sancionatorio ambiental y la ausencia de dolo o culpa como eximente
de responsabilidad en materia ambiental. (iii) La demanda explica las
razones por las cuales, en criterio del demandante, la inclusión de estos
elementos es un imperativo derivado de las garantías del debido proceso
aplicables a los procesos sancionatorios administrativos. (iv) Por
último, el actor expuso con claridad las razones por las cuales la exclusión de
dichos elementos no tiene una justificación razonable desde el punto de vista
constitucional.
2.3.3.5.Por
las razones antes expuestas, la Sala considera que debe emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con los cargos por existencia de una
presunta omisión legislativa relativa.
2.3.4.  Examen del cargo por
violación del artículo 13 de la Carta
2.3.4.1.Por
último, la Sala considera que el cargo que formula el demandante por violación
del artículo 13 de la Carta no es apto y la Corte, en consecuencia, debe
inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.
2.3.4.2.El
actor alega que las disposiciones demandadas desconocen el principio de
igualdad, “porque la ley incluye en una regulación a más casos de los que es
debido (violación que en el derecho constitucional norteamericano se denomina ‘overinclusiveness’)
y que consiste en otorgar un tratamiento igualitario a casos que deben ser
tratados de manera diversa.”[23] En su sentir, la
procedencia de la responsabilidad objetiva en materia ambiental supone un análisis
de cada caso desde el punto de vista de la proporcionalidad. En este caso, tal
régimen de responsabilidad no es procedente, a diferencia de por ejemplo las
infracciones administrativas que implican únicamente sanciones pecuniarias,
porque conduce a una afectación desproporcionada de las garantías del debido
proceso.
2.3.4.3.Esta
Corporación ha considerado que el concepto de igualdad es relacional, no es una
cualidad, y por ello cualquier juicio de igualdad debe recaer sobre una
pluralidad de elementos que permitan llevar a cabo una comparación; ellos se
denominan términos de comparación. En particular, cuando un demandante
alega la vulneración del mandato de trato diferenciado para situaciones
distintas que se desprende del principio de igualdad, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corte, debe precisar como mínimo: (i) los grupos
diferentes que reciben un trato igual, (ii) las razones por las cuales
estos grupos son diferentes –términos de comparación, y (iii) las
consecuencias inconstitucionales que produce el presunto tratamiento
igualitario en términos de igualdad y de otros principios constitucionales.
2.3.4.4.En
esta oportunidad, el demandante no precisa los grupos respecto de los  cuales
se debe llevar a cabo la comparación ni los términos de la misma. El actor se
limita a indicar que en algunos casos un régimen de responsabilidad objetiva es
constitucional, pero que en este caso no lo es. Propone como ejemplo los
procesos sancionatorios administrativos que conducen a sanciones pecuniarias
exclusivamente y alega que en ellos la responsabilidad objetiva es admisible,
pues conduce a una afectación leve de las garantías constitucionales; sin
embargo, no explica por qué en tales casos la afectación es solamente leve
mientras que en el caso de las disposiciones demandadas es mayor.
2.3.4.5.Como
se observa, el cargo por violación del principio de igualdad carece de
especificidad y suficiencia y por ello la Corte se abstendrá de emitir un
pronunciamiento de fondo.
2.4.
EXISTENCIA DE COSA JUZGADA RESPECTO DE ALGUNAS DISPOSICIONES
ACUSADAS
No obstante la
aptitud de los cargos formulados en la demanda, la Sala advierte que ha operado
el fenómeno de cosa juzgada constitucional en relación con el parágrafo único
del artículo 1° y el parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, pues
estas disposiciones fueron declaradas exequibles en la sentencia C-595 del 27
de julio de 2010[24] frente a cargos
similares a los formulados en la demanda bajo estudio. La demanda de Eduardo
Montealegre Lynett fue presentada el 26 de enero de 2010, es decir, antes del
pronunciamiento de la Corte Constitucional. Por ello, en enero de 2010, la
existencia de cosa juzgada no podía ser un argumento aducido por el Magistrado
Sustanciador para rechazar la demanda.
2.4.1    De acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, el fenómeno de cosa juzgada
constitucional tiene lugar cuando la Corte Constitucional ha emitido un
pronunciamiento previo sobre la misma norma que en una nueva demanda se acusa.
Este fenómeno puede ser absoluto o relativo. La Corte señaló lo siguiente al
respecto en la sentencia C-976 de 2002:
“La primera
[la cosa juzgada absoluta] opera plenamente, precluyendo la posibilidad de
interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de
inconstitucionalidad contra las normas que han sido examinadas, si en la
providencia no se indica lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones
constitucionales que fundamentaron la decisión. Por el contrario, la segunda
[la cosa juzgada relativa], admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos
de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos
a los que la Corte ya ha analizado. Sobre esta última posibilidad, la sentencia
C-004 de 1993, explicó que la cosa juzgada relativa opera en dos tipos de
situaciones:
a) cuando el
estudio de exequibilidad de una norma se ha hecho desde el punto de vista
formal, pues en el futuro pueden existir nuevos cargos por razones de fondo,
respecto de los cuales no ha existido un pronunciamiento de la Corte
Constitucional; y
b) cuando una
norma se ha declarado exequible a la luz de un número limitado de artículos de la
Constitución, y posteriormente es demandada por violar disposiciones de la
Carta distintas a las estudiadas. Será procedente entonces una nueva demanda
cuando la Corte misma, en el texto de la providencia, haya restringido los
efectos de su decisión. En ese sentido se pronunció la Corte, en la sentencia
C-037 de 1996 al interpretar el artículo 46 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia y puntualizó que "mientras la Corte
Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de
cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen
tránsito a cosa juzgada absoluta". En resumen, existe una
"presunción de control integral", en virtud de la cual habrá de
entenderse, si la Corte no ha señalado lo contrario, que la adopción de una
decisión ha sido precedida por un análisis de la disposición acusada frente a
la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la providencia se
encuentra amparada por la cosa juzgada absoluta.”[25]
2.4.2.  En la sentencia C-595 de
2010, la Corte Constitucional analizó una demanda de inconstitucionalidad
contra el parágrafo único del artículo 1° y el parágrafo 1° del artículo 5 de
la Ley 1333 de 2009, por vulneración del los artículos 4 y 29 superiores. A
juicio del actor de aquella ocasión, las normas acusadas, en tanto implican la
presunción de culpa o dolo del infractor ambiental e invierten la carga de la
prueba, contrarían el principio constitucional de presunción de inocencia, de
obligatoria aplicación en el derecho administrativo sancionatorio.
2.4.3.  La Sala Plena de la
Corte no accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, consideró que
las disposiciones demandadas se ajustan a la Carta y no implican una limitación
desproporcionada de las garantías del debido proceso. Un resumen de las
consideraciones de la sentencia C-595 de 2010 será presentado en el siguiente
acápite.
2.4.4.  La demanda bajo estudio,
en lo que respecta al parágrafo único del artículo 1° y al parágrafo 1° del
artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, versa sobre los mismos argumentos que dieron
lugar a la sentencia C-595 de 2010. Además, estas disposiciones no han sufrido
ninguna modificación o adición desde la adopción de la referida sentencia. En
consecuencia, la Sala considera que ha operado el fenómeno de cosa juzgada
relativa en relación con dichas disposiciones examinadas a la luz de las
garantías del debido proceso, lo que impide que la Corte vuelva a pronunciarse
sobre su constitucionalidad desde el mismo punto de vista.
2.5.
LAS DEMÁS DISPOSICIONES ACUSADAS NO DESCONOCEN LAS GARANTÍAS DEL
DEBIDO PROCESO
Para la Sala, ni
los artículos 3 y 8, ni las expresiones “presunto infractor”, “presuntos
infractores” y “presuntamente” de los artículos 23, 24, 25, 27, 33 y 37 de la
Ley 1333 de 2009 desconocen las garantías del debido proceso previstas en el
artículo 29 superior –en concordancia con el artículo 16 constitucional, el
artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el
numeral 2° del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Esta
conclusión se basa en las mismas consideraciones que dieron lugar a la
sentencia C-595 de 2010 y que a continuación se resumen:
2.5.2.  La ratio decidendi
de la sentencia C- 595 de 2010.
2.5.2.1.
Después de recordar la importancia que tiene el medio ambiente en la
Constitución de 1991, en la sentencia C-595 de 2010[26],
la Sala señaló que a nivel mundial los regímenes de responsabilidad objetiva y
de presunción de culpabilidad en materia ambiental se fundamentan en la
creciente y desmesurada amenaza que se cierne sobre el medio ambiente. En este
respecto, afirmó:
“Los daños
ambientales que se han generado lesionan gravemente los derechos fundamentales
y de allí que los mecanismos administrativos y jurisdiccionales deban ser más
severos, al igual que las regulaciones normativas que los consagran. La
especial vulnerabilidad en que se encuentra el ecosistema mundial, empuja la
tendencia trasnacional que enarbola la bandera de la responsabilidad
objetiva en el derecho medioambiental.”[27]
2.5.2.2.En
el caso colombiano, la Corte sostuvo que el establecimiento de un régimen de
presunción de culpa en materia ambiental no se opone a la Carta, por las
siguientes razones:
2.5.2.3.La
potestad sancionatoria administrativa es distinta a la potestad sancionatoria
penal del Estado, aunque las dos son manifestaciones del ius puniendo
del Estado. La segunda propende por la garantía del orden social en abstracto,
tiene una finalidad principalmente retributiva –eventualmente correctiva o
resocializadora- y se ocupa de manera prevalente de conductas que implican un
alto grado de afectación de los intereses jurídicamente protegidos, por lo que
puede dar lugar a sanciones tan severas como la privación de la libertad. La
potestad sancionatoria administrativa, de otro lado, busca garantizar
primordialmente los principios constitucionales que gobiernan la función
pública y cumplir los cometidos estatales. Para ello emplea sanciones por el
incumplimiento de deberes, prohibiciones y mandatos preestablecidos, pero no
implica sanciones tan severas como la privación de la libertad; la multa es la
sanción prototípica del derecho administrativo sancionatorio.
La naturaleza de
las sanciones administrativas y penales y el fundamento de su imposición son,
por tanto, diversos. De ello se desprende que no necesariamente la imposición
de sanciones administrativas debe ceñirse a las reglas del debido proceso que
rigen la imposición de sanciones penales. Mientras en el derecho penal las
garantías del debido proceso tienen su más estricta aplicación, entre otras
razones, porque las reglas penales se dirigen a todas las personas y pueden
llegar a limitar su libertad, en el derecho administrativo sancionador las
garantías del debido proceso deben aplicarse de manera atenuada porque,
por ejemplo, sus reglas van dirigidas a personas que tienen deberes especiales.
Esa aplicación
menos severa de las garantías del debido proceso se puede observar, por
ejemplo, en la jurisprudencia constitucional sobre los principios de legalidad
y tipicidad en materia administrativa sancionatoria. La Corte ha precisado que
el principio de legalidad en el ámbito administrativo sancionatorio solamente
exige la existencia de una norma con fuerza material de ley que contenga una
descripción genérica de las conductas sancionables, sus tipos y las cuantías
máximas de las sanciones, norma cuyo desarrollo puede ser remitido a actos
administrativos expedidos por la administración; es decir, no se requiere que
cada conducta sancionable esté tipificada de manera detallada en una norma de
rango legal, como sí lo exige el derecho penal. El principio de tipicidad en el
derecho administrativo sancionatorio, por otra parte, no demanda una
descripción pormenorizada de las conductas sancionables; permite recurrir a la
prohibición, la advertencia y el deber, es decir, a descripciones más generales
de las conductas sancionables.
2.5.2.4.
Los principios de presunción de inocencia y de culpabilidad, de
aplicación ineludible en el derecho penal, también adquieren otros matices en
el derecho administrativo sancionatorio. La jurisprudencia constitucional ha
aceptado, por ejemplo, que la administración redistribuya la carga probatoria
que le corresponde con el fin de probar la responsabilidad subjetiva del
posible infractor, dentro de los límites de la razonabilidad y la proporcionalidad.
Al respecto, la Corte expresó lo siguiente en la sentencia C-616 de 2002:
“Finalmente, a
manera de resumen, se constata que hay una amplia gama de alternativas de
configuración legislativa  respecto del tipo de elemento subjetivo
requerido y de la distribución de la carga probatoria, en materia de
infracciones administrativas. A título meramente ejemplificativo, caben las
siguientes variantes atendiendo a las especificidades de cada caso, según los
países mencionados: (i) En un extremo, el legislador puede disponer iguales
exigencias a las que rigen el derecho penal para la imposición de ciertas
sanciones administrativas; no obstante, también puede (ii) prescribir que la
administración cumpla con una carga probatoria inicial predeterminada y
suficiente, sin que sea necesario demostrar de manera específica la culpa, la
cual se deduce de lo ya probado, y permitir que el investigado demuestre que
obró diligentemente o de buena fe; (iii) concluir que el comportamiento del que
cometió un error es prueba de un grado de imprudencia como la simple
inobservancia, pero suficiente para imponer la sanción; (iv) presumir la
culpabilidad respecto de la comisión de ciertas infracciones y reglamentar las
condiciones en las que se puede presentar prueba en contrario; y (v) en el otro
extremo, el legislador puede permitir la imposición excepcional, bajo estrictas
condiciones, de sanciones por responsabilidad objetiva, caso en el cual no cabe
que el investigado pruebe su diligencia ni su buena fe.”[28]
Como una
manifestación de la atenuación de los principios de presunción de inocencia y
de culpabilidad, la jurisprudencia constitucional también ha avalado, de manera
excepcional y en atención a las características de casos específicos, la
existencia de regímenes de responsabilidad objetiva en algunos campos del
derecho administrativo sancionatorio, como en el caso analizado en la sentencia
C-010 de 2000[29], en el que la Corte
encontró ajustada a la Carta una disposición que prevé la responsabilidad
objetiva de los directores de programas periodísticos, cuando (i) no es
posible identificar el autor de los conceptos, declaraciones o comentarios
emitidos y que causan un perjuicio, o (ii) dicho autor no puede
responder por los perjuicios civiles causados y las multas impuestas por las
autoridades competentes.[30] En hipótesis como esta, la
Corte ha indicado que el sujeto de la acción administrativa debe ser rodeado de
todas las demás garantías procesales constitucionales, como la tipificación
previa de la conducta sancionable, el procedimiento y la sanción a imponer, y
la aplicación de los principios de favorabilidad y non bis in ídem.[31]
A manera de
resumen de la línea jurisprudencial, en la sentencia C-595 de 2010, la Corte
precisó los requisitos que deben reunir los regímenes de responsabilidad
objetiva en el marco del derecho administrativo sancionatorio para que puedan
ser considerados acordes con la Constitución. Estos son: (i) no deben
prever las sanciones que la doctrina denomina “resarcitorias”, es decir,
sanciones que comprometen de manera específica el ejercicio de derechos y
afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) deben conducir a
sanciones de naturaleza meramente monetaria; (iii) deben establecer
sanciones de menor entidad en términos absolutos –como las sanciones de
tránsito- o en términos relativos –como las sanciones cambiarias que
corresponden a un porcentaje del monto de la infracción; y (iv) deben
ser consagrados de manera expresa por el legislador.
2.5.2.5.
La jurisprudencia constitucional también ha admitido el
establecimiento de presunciones legales en el derecho administrativo
sancionador, es decir, presunciones que admiten prueba en contrario e implican
simplemente una inversión de la carga de la prueba. En particular, ha admitido
las presunciones legales de culpa o dolo.[32] Sin embargo, para que
una presunción legal se ajuste a la Constitución, la Corte ha precisado que
debe ser razonable, en otras palabras, debe responder a las leyes de la lógica
y de la experiencia, y ser proporcionada.[33] Cuando una presunción de
culpa o dolo en materia administrativa sancionatoria es razonable y
proporcionada, no desconoce el principio de presunción de inocencia; implica
simplemente una disminución de la carga probatoria en cabeza del Estado -no una
exoneración absoluta, pues el Estado conserva el deber de probar la ocurrencia
de la infracción.
2.5.2.6.
En el caso concreto, en la sentencia C-595 de 2010, la Corte precisó
que la Ley 1333 no crea un régimen de responsabilidad objetiva en materia
ambiental en estricto sentido, sino un régimen de responsabilidad subjetiva en
el que se presume la culpa o dolo del infractor, presunción que puede ser
desvirtuada a través de cualquier medio de prueba admitido por la normativa
vigente. Al respecto se manifestó:
“Todo lo
anterior permite a la Corte afirmar que los parágrafos acusados mantienen
una responsabilidad de carácter subjetiva conforme a unas características
especiales, particularmente porque los elementos de la culpa y el dolo siguen
presentes por disposición del legislador, además de otros factores que la
diferencian de la responsabilidad objetiva, esto es, la no necesaria
presentación del daño –sólo incumplimiento de la ley- y finalmente la
existencia de otras causales que exculpan el presunto infractor.”[34]
En este contexto, la
Corporación consideró que el parágrafo único del artículo 1° y el parágrafo 1°
del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 se ajustan a la Carta, por contener una
medida razonable y proporcionada desde el punto de vista constitucional, de
conformidad con el siguiente análisis:
En primer lugar,
las disposiciones cuestionadas persiguen un fin constitucionalmente
valioso: la preservación del medio ambiente sano y, por tanto, de la humanidad.
En segundo lugar,
contienen una medida necesaria ante las graves amenazas que en la sociedad
post-industrial se ciernen sobre el medio ambiente. Para la Corte,  no se
avizora otra medida que con el mismo grado de efectividad y oportunidad pueda
lograr el mismo resultado.
En tercer lugar,
las disposiciones acusadas prevén una medida  idónea, es decir, en
la que el medio guarda relación con el fin perseguido, toda vez que (i) su
efectividad tiene fundamento empírico suficiente: las amenazas que en la
actualidad enfrenta el medio ambiente y que han conducido en otros países a
adoptar principios como el de precaución, acción preventiva, quien contamina
paga y corrección en la fuente de los atentados al medio ambiente; (ii)
no exime a la administración del deber de probar la existencia de la infracción
ambiental, (iii) ni tampoco impide que el presunto infractor desvirtúe
la existencia de culpa o dolo.
Por último, se
trata una medida proporcionada en estricto sentido, ya que contiene “(…) un
equilibrio válido a la luz de la Constitución entre los beneficios obtenidos y
los resultados que implica su aplicación al permitir demostrar que se actuó sin
culpa y dolo, además de las eximentes de responsabilidad y causales de cesación
de procedimiento”. Además, otras disposiciones de la Ley 1333 de 2009
garantizan las demás prerrogativas del debido proceso en el marco del proceso
sancionatorio ambiental y no impiden el control de las decisiones
administrativas por la jurisdicción contencioso administrativa.
2.5.3.  Extensión de la ratio
decidendi de la sentencia C-595 de 2010 a las disposiciones demandadas
2.5.3.1.Siguiendo
la misma línea argumentativa de la sentencia C-595 de 2010, la Sala considera
que los artículos 3 y 8 y las expresiones “presunto infractor”, “presuntos
infractores” y “presuntamente” de los artículos 23, 24, 25, 27, 33 y 37 de la
Ley 1333 de 2009 se ajustan a la Carta, pues en realidad no prevén un régimen
de responsabilidad objetiva en materia ambiental, sino uno de responsabilidad
subjetiva en el que por razones de índole constitucional –la protección
efectiva y preventiva del medio ambiente- se invierte la carga de la prueba.
Esta inversión de la carga de la prueba, de otro lado, no implica una
limitación desproporcionada del derecho de defensa y otras garantías del debido
proceso de los presuntos infractores, toda vez que (i) responde a un fin
no solamente legítimo a la luz de la Constitución, sino imperativo, como es la
protección del medio ambiente, y la medida prevista es conducente para lograr
este fin; (ii) constituye una medida necesaria ante la imposibilidad de
lograr fines preventivos y disuasivos equivalentes mediante medidas menos
restrictivas en términos de derechos fundamentales, como lo ha demostrado el
derecho comparado; (iii) es proporcionada en estricto sentido, pues no
anula el derecho de defensa –el presunto infractor puede desvirtuar a través de
cualquier medio de prueba la presunción creada por las disposiciones acusadas,
mientras busca proteger con alta probabilidad un bien jurídico que ocupa un
lugar prevalerte en nuestro orden constitucional: el medio ambiente.
2.5.3.2.Además,
la constitucionalidad del artículo 8 de la Ley 1333 ya había sido sugerida por
la sentencia C-595 de 2010, cuando la Corte manifestó:
“La
circunstancia que en el artículo 8° de la Ley 1333 de 2009 no aparezca
establecido como causal eximente de responsabilidad la demostración de la
ausencia de culpa o dolo, atiende a dos (2) factores: i) el que dicha
disposición obedece, como su nombre lo indica, únicamente a las causales que
exoneran de responsabilidad, esto es, apreciado el conjunto de elementos que
determinan la incursión en la infracción ambiental para imponer la sanción,
mientras que los parágrafos cuestionados se limitan a presumir la culpa o el
dolo de los agentes determinantes de la responsabilidad; ii) los mismos
parágrafos cuestionados  instituyen la causal de exculpación al prever que el
presunto infractor podrá desvirtuar la presunción de culpa o dolo con los
medios probatorios legales.”[35]
En este orden de
ideas, la Corte dejó claro que el que el artículo 8 no prevea dentro de los
eximentes de responsabilidad la inexistencia de culpa o dolo, no significa que
un presunto infractor no pueda exculparse probando la ausencia de estos
elementos subjetivos, pues tal posibilidad se desprende directamente del
parágrafo único del artículo 1° de la Ley 1333 que dispone: “el infractor será
sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo
para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios
probatorios legales” (subraya fuera de texto). En consecuencia, no es
cierto que el legislador haya omitido consagrar la ausencia de culpa o dolo
como causales de exculpación en materia sancionatoria ambiental ni que los
presuntos infractores solamente puedan exculparse probando la ruptura del nexo
causal, como afirma el demandante.
2.5.3.3.
El mismo argumento puede extenderse al artículo 3 de la Ley 1333,
sobre los principios rectores del proceso sancionatorio ambiental. Como fue
establecido en la sentencia C-595 de 2010, la Ley 1333 no crea un régimen de
responsabilidad objetiva sino uno de responsabilidad subjetiva con presunción
de culpa o dolo. Esto significa que el régimen creado por la Ley 1333 se rige
por el principio de culpabilidad, aunque el artículo 3 no lo señale
expresamente; cosa distinta es que se haya desplazado la carga de la prueba al
presunto infractor. Además, de acuerdo con el texto del artículo 3, son
aplicables al procedimiento sancionatorio ambiental “los principios
constitucionales y legales que rigen las actuaciones administrativas” de donde
se deduce que también es aplicable el principio de culpabilidad. En
consecuencia, el cargo de omisión que formula el demandante carece de
fundamento.
2.5.3.4.
Finalmente, no es cierto que las expresiones “presunto infractor”,
“presuntos infractores” y “presuntamente” de los artículos 23, 24, 25, 27, 33 y
37 de la Ley 1333 de 2009 creen un régimen de responsabilidad objetiva, ni que
limiten de manera desproporcionada el derecho de defensa y otras garantías del
debido proceso, de acuerdo con las mismas razones que acompañaron el juicio de
proporcionalidad que se llevó a cabo en la sentencia C-595 de 2010.
3.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre el pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-595 de 2010, en la que se
declararon exequibles el parágrafo único del artículo 1° y el parágrafo 1° del
artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, frente al cargo de desconocimiento de las
garantías del debido proceso.
SEGUNDO.- Declarar
EXEQUIBLE los artículos 3 y 8 y las expresiones “presunto infractor”,
“presuntos infractores” y “presuntamente” de los artículos 23, 24, 25, 27, 33 y
37 de la Ley 1333 de 2009 “Por la cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”, exclusivamente por
los cargos analizados en esta oportunidad.
Notifíquese,
publíquese y cúmplase.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
No
firma
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Cfr.
fol. 12 C. 1.
[2] Cfr.
fol. 12 C. 1.
[3] Cfr.
fol 65 C. 1.
[4] Cfr.
fol 7 C. 1.
[5] Cfr.
fol 45 C. 1.
[6] Cfr.
Ibídem.
[7] Cfr.
fol 7 C. 1.
[8] Cfr.
fol 67 C. 1.
[9] Cfr.
fol 68 C. 1
[10] Cfr.
fol 68 C. 1
[11] Sentencia del 24 de agosto de 2009 M.P. William Namen Vargas. Expediente 11001-3103-038-2001-01054-01
[12] Sentencia C-595 del 27 de julio de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[13] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por
escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La
razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”
[14] MP. Manuel José Cepeda Espinosa
[15] Por ejemplo, en la sentencia C-442 del 8
de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, la Corte declaró que
existía omisión legislativa absoluta en los artículos 18 (parcial), 41
(parcial), 43-2 (parcial), 44-5 (parcial) y 47 (parcial) de la Ley 1098 de 2006
-Código de la Infancia y la Adolescencia, puesto no regulaban la
responsabilidad de los medios de comunicación por el incumplimiento de los
deberes de los numerales 5, 6, 7 y 8 del artículo 47 del Código de la Infancia
y la Adolescencia, y las sanciones que ello acarrea. La Corte encontró que escapaba de su competencia llenar el vacío dejado por el legislador, razón
por la cual se limitó a declarar exequible las disposiciones, pero exhortó al
Congreso para que emitiera la regulación omitida.
[16] Ver al respecto las sentencias C-543 del
16 de octubre de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, y C-192 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras. En la sentencia C-442 del 8 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, esta corporación explicó que la diferencia entre las omisiones
legislativas absolutas y relativas no radica en la existencia o no de un
mandato constitucional que obligue al legislador a regular una materia, sino la
existencia o no de un texto de rango legal sobre el cual pueda realizarse un
juicio de constitucionalidad. En efecto, una omisión absoluta -por inexistencia
de un texto de rango legal que pueda confrontarse con la Constitución- puede presentarse incluso en presencia de un mandato constitucional que obligue
al legislador a regular un asunto.
[17] Ver particularmente la sentencia C-185
de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil. Estos elementos han sido reiterados en las
sentencias C-192 del 15 de marzo de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-864 del 3 de septiembre de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-259 del 2 de
abril de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo; y C-442 del 8 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[18] Por ejemplo, en la sentencia C-155 del
24 de febrero de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte declaró que el artículo 299 (parcial) del Decreto Ley 663 de
1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sobre los bienes excluidos de
la masa de liquidación de las empresas del sector financiero, contenía una
omisión legislativa relativa, pues no extendía su protección en materia de
tratamiento contable a algunos de los recursos parafiscales de la seguridad
social respecto de los cuales es clara la obligación del Legislador
-establecida en el artículo 48 superior- de asegurar su destinación específica
sin ninguna distinción. En consecuencia, la Corte declaró exequible la disposición en el entendido que la expresión “así como los recaudos  realizados
por concepto de seguridad social” alude a todos los recursos parafiscales de la
seguridad social, a condición de que figuren como tales en la contabilidad de
la correspondiente institución de seguridad social. En este caso, para la Corte el Legislador había omitido un ingrediente indispensable de la regulación, según el
artículo 48 de la Carta. Posteriormente, en la sentencia C-394 del 23 de mayo
de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, la Corte nuevamente halló la existencia de una omisión legislativa relativa en los artículos 2°
y 15, parágrafo 3°, de la Ley 986 de 2005 “por medio de la cual se adoptan
medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan
otras disposiciones”. A juicio de la Corte, el legislador había excluido de
menare injustificada de los instrumentos de protección consagrados en dicha
ley, las víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, sus
familias y las personas que dependen económicamente de ellas. Estas personas
debían ser cobijadas por los efectos de las disposiciones en virtud del
artículo 13 superior.
[19] Sobre las características que debe tener
un cargo para ser claro, cierto,
específico, pertinente y suficiente ver las sentencias C-1052 del 4 de octubre
de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-370 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[20] Ver al respecto la sentencia C-192 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[21] La Corte ha señalado lo siguiente sobre este principio: “En esta medida, surge como pilar de aplicación el denominado
principio pro actione, según el cual, siempre que del análisis de una
demanda sea posible identificar el texto acusado, el cargo formulado o, al
menos, exista una duda razonable sobre el alcance hermenéutico de la
disposición acusada o de la norma constitucional que sirve como parámetro de
confrontación; es viable que esta Corporación subsane los distintos defectos de
las demandas que, en principio, hubieran llevado a un fallo inhibitorio y que
detectados en la etapa de admisión hubieran dado lugar a su inadmisión o a su
rechazo y, por ende, adelante el control de constitucionalidad, con el fin de
hacer prevalecer el derecho sustancial sobre el formal, y de garantizar los
derechos de acceso a la administración de justicia y de participación
democrática. Pero, en especial, con el propósito esencial de mantener ‘la
integridad y supremacía de la Constitución’, en los términos previstos en
los artículos 241 y subsiguientes del Texto Superior.” Cfr. Sentencia C-1192
del 22 de noviembre de  2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[22] Ver en este sentido la sentencia C-405
del 17 de junio de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[23] Cfr.
fol 7 C. 1.
[24] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[25] Cfr. Sentencia C-976 del 13 de
noviembre de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[26] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[27] Cfr.
consideración 4.6.
[28] Cfr.
Sentencia C-616 del 6 de agosto de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[29] Sentencia C-010 del 19 de enero de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[30] Otros casos de responsabilidad objetiva
en materia sancionatoria administrativa que han sido avalados por la Corte son: (i) el contemplado en artículo 105-4
de la Ley 104 de 1993, según el cual los suscriptores, licenciatarios o las
personas autorizadas para emplear los sistemas de radiocomunicaciones pueden
ser sancionados con la suspensión inmediata del servicio, sin consideración de
su culpabilidad, por el
envío de mensajes cifrados o en lenguaje
ininteligible. Este artículo fue declarado exequible en la sentencia
C-586 del 7 de diciembre de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio
Hernández Galindo; (ii) el régimen sancionatorio de las infracciones
cambiarias, como las previstas en los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de
1991. Estos artículos fueron declarados exequibles en la sentencia C-599 del 10
de diciembre de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz; y (iii) el régimen
sancionatorio objetivo a que da lugar la comisión de infracciones tributarias
como las previstas en los numerales a) y
d) del artículo 580 del Decreto 624 de 1989, disposiciones declaradas
exequibles en la sentencia C-690 del 5 de diciembre de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[31] Ver las sentencias C-690 del 5 de diciembre de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y C-616 del 6 de agosto de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[32] Ver las sentencias C-690 de 1996, en la
que la Corté avaló la presunción de culpa o dolo de quien ha incumplido el
deber tributario de presentar al declaración de renta en debida forma; y C-374
de 2002, en la que la Corte encontró ajustadas a la Carta las presunciones de dolo o culpa grave de los agentes del Estado para efectos de la
procedencia de la acción de repetición;
[33] Ver las sentencias C-388 del 5 de abril de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y C-055 del 3 de febrero de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[34] Cfr.
consideración 7.
[35] Cfr.
Consideración No. 7.