C-495-19
Sentencia C-495/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
NORMA INEFICAZ-No conlleva a fallo inhibitorio
INTEGRACION OFICIOSA DE UNIDAD
NORMATIVA-Carácter
excepcional
INTEGRACION DE PROPOSICION JURIDICA Y
UNIDAD NORMATIVA-Reglas
jurisprudenciales/PROPOSICION JURIDICA INCOMPLETA-Configuración/PROPOSICION JURIDICA COMPLETA-Definición/INTEGRACION DE LA
UNIDAD NORMATIVA-Condiciones
PRESUNCION DE INOCENCIA-Garantía del debido proceso/PRESUNCION
DE INOCENCIA-Carácter fundamental/PRESUNCION DE INOCENCIA-Es
aplicable como criterio general en el derecho administrativo sancionador
POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACION Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO QUE SE ADELANTA PARA EJERCERLA-Garantías constitucionales
PRESUNCION DE INOCENCIA-Regla básica sobre la carga de la
prueba/PRESUNCION
DE INOCENCIA-Carga para demostrar la culpabilidad de la persona recae en el
Estado
DERECHO A LA PRESUNCION DE INOCENCIA-Carácter no absoluto/PRESUNCIONES
DE DOLO Y CULPA-Formas constitucionales de responsabilidad subjetiva/PROCESO
DISCIPLINARIO-Presunción de inocencia
(…) Por lo tanto, la regla “en caso de
duda, resuélvase en favor del investigado”, no es más que la confirmación de
que la persona nunca ha dejado de ser inocente y, en el caso de sanciones de
naturaleza administrativa, la no aplicación de esta regla, genera nulidad del
acto administrativo. Aunque la jurisprudencia constitucional haya precisado
que, en tratándose de procedimientos administrativos, la presunción de
inocencia no es un derecho absoluto y se haya admitido, de manera
excepcional, que el Legislador invierta la carga de la prueba de uno de los
elementos de la responsabilidad, (el elemento subjetivo), a través de la
previsión de presunciones de dolo y de culpa, dichas medidas han sido sometidas
al cumplimiento de rigurosas condiciones y, en todo caso, se ha advertido
que esta posibilidad se encuentra excluida para ciertos procesos, en
particular, el proceso disciplinario, en donde debe operar plenamente la
presunción de inocencia
PRESUNCION DE INOCENCIA-Requiere de convicción o certeza más
allá de una duda razonable para ser desvirtuada
PRESUNCION DE INOCENCIA-Se hace extensiva al Derecho
Disciplinario
PRESUNCION DE INOCENCIA-Alcance/DERECHO A LA PRESUNCION DE INOCENCIA-Opera tanto en procesos judiciales,
como en los procedimientos administrativos
ORDENAMIENTO JURIDICO EN ANTINOMIA
CONSTITUCIONAL-Connotación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo relativo a la violación de la
presunción de inocencia
Luego de
precisar el alcance del derecho fundamental a la presunción de inocencia, la
regla que implica resolver las dudas razonables en favor del investigado y de
recordar que se trata de garantías plenamente aplicables a los procesos penales
y a los procedimientos administrativos sancionatorios, incluido el proceso
disciplinario, concluyó este tribunal que la expresión demandada contraría la
presunción de inocencia porque al ordenar que las dudas razonables se resuelvan
en favor del disciplinado “cuando no haya modo de eliminar la responsabilidad”,
en realidad no está presumiendo la inocencia, sino su opuesto, es decir, la
responsabilidad. En estos términos, la Sala Plena de la Corte Constitucional
declarará la  inexequibilidad de la expresión “cuando no haya modo de
eliminar la responsabilidad”, contenida en el artículo 14 de la Ley 1952 de
2019, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se
derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011,
relacionadas con el derecho disciplinario”
Expediente: D-13121
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14 (parcial) de la Ley 1952 de 2019, “Por medio
de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de
2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el
derecho disciplinario”.
Actor: Silvio Luis Rivadeneira Stand.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., veintidós (22) de octubre dos
mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la
Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución
Política, el ciudadano Silvio Luis Rivadeneira Stand demandó la
inconstitucionalidad del artículo 14 (parcial) de la Ley 1952 de 2019, “Por
medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley
734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el
derecho disciplinario”.
2.
Mediante providencia del 22 de marzo de 2019, el Magistrado
sustanciador dispuso admitir la demanda contra el artículo demandado, por la
posible vulneración del artículo 29 de la Constitución, del
artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del artículo 14 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En el mismo
auto ordenó la práctica de pruebas y habiéndolas recibido correctamente, ordenó
que se continuara el trámite del proceso mediante auto del 29 de abril de 2019.
Por consiguiente, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a fin
de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de
la Constitución; se fijó en lista el proceso con el objeto de que cualquier
ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunicó la iniciación del mismo
al Presidente de la República, así como al Presidente del Congreso y al
Ministro de Justicia y del Derecho. Igualmente se invitó a intervenir en el
proceso a varias entidades públicas y entes académicos.
A.
NORMA DEMANDADA
3.
El siguiente es el
texto de la norma demandada. Se resalta el aparte cuestionado:
LEY 1952 DE 2019
(Enero 28)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se expide el código
general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de
la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario
ARTÍCULO 14. Presunción de
inocencia. El sujeto disciplinable se presume inocente y debe ser tratado como
tal mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado. Durante la
actuación disciplinaria toda duda razonable se resolverá a favor del sujeto
disciplinable cuando no haya modo de eliminar la responsabilidad”.
B.
LA DEMANDA
4.
El demandante solicita a este tribunal que se declare la
inexequibilidad del artículo 14 (parcial) de la Ley 1952 de 2019, por
considerar que infringe el artículo 29 de la Constitución, así como el artículo
8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, relativos a la presunción de
inocencia.
5.
El demandante cuestionó que el artículo 14 de le Ley 1952 de 2019,
en su aparte final, sostenga que durante la actuación disciplinaria toda duda
razonable se resolverá a favor del sujeto disciplinable, cuando no haya modo de
eliminar la responsabilidad. Considera que tal redacción es no sólo confusa,
sino también, violatoria del debido proceso que es aplicable a los
procedimientos administrativos sancionatorios, donde se incluye el
disciplinario.
Al referenciar algunos antecedentes
de la disposición acusada, se precisó que el inciso segundo del artículo 9° de
la Ley 734 de 2002 indicaba que “(…) durante la actuación toda duda
razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de
eliminarla”. En similar dirección, el artículo 6° de la Ley 200 de 1995
disponía que lo que se debía eliminar era la duda, en aplicación del principio in
dubio pro disciplinado.
6.
Pone de presente que la Corte Constitucional lo corroboró en la
sentencia C-244 de 1996, al referirse a la carga probatoria, en el marco del
proceso disciplinario:
“Como es de todos sabido, el juez
al realizar la valoración de la prueba, lo que ha de realizar conforme a las
reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción sobre la
existencia del hecho y la culpabilidad del implicado. Cuando la Administración
decide ejercer su potestad sancionatoria tiene que cumplir con el deber de
demostrar que los hechos en que se basa la acción están probados y que la
autoría o participación en la conducta tipificada como infracción disciplinaria
es imputable al procesado. Recuérdese que en materia disciplinaria, la carga
probatoria corresponde a la Administración o a la Procuraduría General de la
Nación, según el caso; dependiendo de quien adelante la investigación, y son
ellas quienes deben reunir todas las pruebas que consideren pertinentes y
conducentes para demostrar la responsabilidad del disciplinado.
Siendo así, no entiende la Corte cómo
se pueda vulnerar la presunción de inocencia cuando se ordena a la autoridad
administrativa competente para investigar a un determinado funcionario público
que en caso de duda sobre la responsabilidad del disciplinado ésta ha de
resolverse en su favor. Y, por el contrario, advierte que de no procederse en
esa forma sí se produciría la violación de tal presunción, pues si los
hechos que constituyen una infracción administrativa no están debidamente
probados en el expediente, o no conducen a un grado de certeza que permita
concluir que el investigado es responsable, mal podría declararse culpable a
quien no se le ha podido demostrar la autoría o participación en la conducta
antijurídica” (énfasis agregado por el accionante).
7.
Con sustento en lo anterior, concluyó el demandante que lo que
debe eliminarse es la duda, pues se parte de la inocencia del investigado y es
el Estado el que tiene el deber de desvirtuarla, a partir de la práctica legal
de pruebas.
De otra parte, cuestionó el
demandante que, al observar las gacetas que contienen los textos sometidos a la
aprobación de las cámaras del Congreso de la República, la expresión en
relación con la duda razonable hubiera sido modificada. En el Senado, como
consta en la Gaceta 879 de 2014, tal texto contenía la redacción original del
proyecto de ley, en donde se sometía a discusión y aprobación un contenido
similar al de la Ley 734 de 2002. Es decir, que la duda se debía resolver a
favor del disciplinado cuando no hubiere forma de eliminarla.
No obstante, en el texto propuesto
para primer debate en la Comisión de la Cámara (tercer debate del proyecto en
el Congreso) aparece el cambio de redacción, que es finalmente aprobado.
En síntesis, considera el accionante
que con el texto actual de la disposición se sugiere que lo que se busca
eliminar, ante la duda razonable, es la responsabilidad. Es decir, que se parte
de que el sujeto disciplinable es responsable y cuando ello no se logre
eliminar, se aplica la duda a favor del disciplinado. Esta situación, en
concepto del accionante, representa un peligro para las garantías propias del
debido proceso y es contraria a la presunción de inocencia que protegen las
normas que indicó como desconocidas y que supone que es el Estado quien tiene
la carga de la prueba para demostrar la responsabilidad; es decir, no le
corresponde al procesado probar su inocencia.
Señaló el demandante que: “(…) lo
que da lugar a la aplicación del principio in dubio pro disciplinado para
garantizar la presunción de inocencia, es resolver la duda a favor del
disciplinado cuando no se alcanza el nivel de certeza sobre la existencia de la
falta y sobre la responsabilidad, porque para llegar a ella debe
demostrarse que la conducta es típica, sustancialmente ilícita y que ha sido
ejecutada con culpabilidad, es decir, desvirtuar la presunción de inocencia eliminado
toda duda razonable para poder sancionar y si no hay forma de eliminarla se
debe declarar inocente al investigado”[1].
C.
INTERVENCIONES
8.
Durante el trámite del
presente asunto se recibieron oportunamente[2] cuatro escritos de intervención[3], por medio de los cuales se solicitó a la
Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de
proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) se declare la exequibilidad de la
norma acusada; y (iii) se declare su inexequibilidad. A continuación se exponen los argumentos que
fundamentan cada una de dichas solicitudes:
9.
Solicitud de
inhibición. La norma
demandada no ha entrado a regir, lo que impide que la Corte juzgue su
constitucionalidad.
10.
Solicitud de exequibilidad.
La norma no introduce una
presunción de responsabilidad, porque se requiere que se demuestre que se
cometió la falta, para poder ser declarado responsable.
11.
Solicitud de inexequibilidad. La norma tiene una redacción desafortunada
e ilógica, que conduce a una interpretación inconstitucional según la cual, en
materia disciplinaria, no se presume la inocencia, sino se parte de una
presunción de responsabilidad, lo que resulta contrario al artículo 29 de la
Constitución.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
12.
El Procurador General
de la Nación[4] emitió en su oportunidad el Concepto 6585, por medio
del cual solicita, de manera principal, la inhibición
respecto de la presente demanda y, de manera subsidiaria, que la norma
demandada sea declarada inexequible. Explica que la norma demandada
entraba en vigor el 28 de mayo del presente año, de acuerdo con el artículo 265
de la Ley 1952 de 2019, al tratarse de una disposición sustancial, que contiene
un principio y, por lo tanto, al momento de proferir sentencia, la norma ya
estaría vigente y podría proferirse el correspondiente fallo. Sin embargo, pone
de presente que el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 prorrogó la entrada en
vigencia del Código General Disciplinario al 1 de julio del 2021, por lo que el
artículo demandado no se encuentra vigente y no produce efectos. Por lo tanto,
solicita que la Corte se inhiba de juzgar su constitucionalidad.
13.
De manera subsidiaria,
conceptúa que la expresión cuestionada debe ser efectivamente declarada
inexequible, pero solicita que la Corte realice la integración de la unidad
normativa, considerando que a partir de la expresión “la responsabilidad”
no es posible establecer su carácter de prohibición, autorización u orden, ni
su contenido, es decir, qué es lo que prohíbe, autoriza y ordena, ni sus
sujetos destinatarios, lo que impide controlar su constitucionalidad. Por lo
tanto, considera que la expresión a juzgar debe ser “cuando no haya modo de
eliminar la responsabilidad”.
14.
Explica que con
fundamento en la presunción de inocencia, la valoración probatoria debe
conducir a la certeza sobre la existencia del hecho y la responsabilidad del
implicado, de manera que la investigación debe dirigirse a demostrar todos los
elementos de la responsabilidad, pero a partir de la presunción de inocencia.
De acuerdo con la Ley 1955 de 2019, indica que sólo son sancionables las
conductas en las que concurra tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad y
la presunción de inocencia cobija todos esos elementos. Por lo tanto, conceptúa
que la norma cuestionada es inconstitucional “porque en este caso el
legislador invirtió la carga de la prueba en el sentido que es el sujeto
disciplinable, y no el operador disciplinario, el que debe probar su inocencia
respecto de los elementos que configuran la falta disciplinaria. En efecto, la
mención expresa a la responsabilidad en el segmento normativo objeto de
control, implica que el disciplinado concurre al proceso en calidad de
responsable, y que la duda se aplica a su favor solo si se logra desvirtuar,
justamente, su responsabilidad”. Por lo tanto, solicita que la Corte
declare la inexequibilidad de la expresión “cuando no haya modo de eliminar
la responsabilidad”.
15.
En suma, los escritos
de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en
relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado
según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte
Constitucional:
Interviniente
Argumentos
Solicitud
Ministerio del Interior
De
la lectura de la norma se concluye que no introduce una presunción de
responsabilidad, porque exige que haya certeza frente al hecho, para que
alguien pueda ser declarado culpable.
Exequibilidad
I.C.D.P.
Al establecer
que “toda duda razonable se resolverá a favor del sujeto disciplinable
cuando no haya modo de eliminar la responsabilidad”, la norma “exhibe
una redacción ilógica y confusa, (…) porque, no obstante la primera
parte viene haciendo alusión a la duda razonable, culmina refiriéndose a la
imposibilidad de eliminar la responsabilidad, cuando desde la perspectiva de
la esencia de la garantía de presunción de inocencia, ha debido seguir
refiriendo a la duda razonable”. Así, la norma conduce a una conclusión
contraria a la Constitución porque indica que lo que se presume no es la
inocencia, sino la responsabilidad y “sólo cuando no haya modo de eliminar
esa presunción de responsabilidad, la duda razonable será resuelta a favor
del disciplinable”.
Inexequibilidad
Universidad Externado de Colombia
La
redacción de la norma es desafortunada, al no existir relación entre la
premisa de la norma y la consecuencia jurídica, ya que “si no se ha podido
eliminar la responsabilidad del sujeto disciplinable, la consecuencia sería
que ésta seguiría presente, lo cual no podría conducir a que la duda se
resuelva a su favor”. Fruto de esta redacción, en lugar de establecer la
presunción de inocencia, se introdujo una presunción de responsabilidad,
contraria al derecho fundamental al debido proceso.
Inexequibilidad
Universidad
de la Sabana
La
norma presume la responsabilidad del funcionario, por lo que desconoce la
presunción de inocencia, “pues lo que se da por cierto no es la no
participación del agente procesal en el ilícito sino, la comisión del hecho,
sin siquiera haber avanzado en una etapa procesal en donde las pruebas puedan
sustentar que hubo responsabilidad del disciplinable”.
Inexequibilidad
Procurador General de la Nación
Inhibición: La norma no ha entrado a regir.
Inexequibilidad: La Corte debe realizar la
integración de la unidad normativa de toda la expresión “cuando no haya
modo de eliminar la responsabilidad”. La presunción de inocencia cobija
la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad. La norma cuestionada
es inconstitucional “porque en este caso el legislador invirtió la carga
de la prueba en el sentido que es el sujeto disciplinable, y no el operador
disciplinario, el que debe probar su inocencia respecto de los elementos que
configuran la falta disciplinaria. En efecto, la mención expresa a la
responsabilidad en el segmento normativo objeto de control, implica que el
disciplinado concurre al proceso en calidad de responsable, y que la duda se
aplica a su favor solo si se logra desvirtuar, justamente, su
responsabilidad”.
Inhibición y, en subsidio,
inexequibilidad
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
16.
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, esta Corte es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
La competencia para controlar normas que no han entrado aún a
regir
17.
El Procurador General de la Nación solicita
que la Corte Constitucional se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo,
considerando que la norma no se encuentra vigente y, por lo tanto, este
tribunal carecería de competencia para juzgar su constitucionalidad. Dicha solicitud no es de recibo, teniendo
en cuenta que si bien es cierto que la norma demandada únicamente entrará a
regir el 1 de julio de 2021[5],
esta circunstancia no excluye que la Corte Constitucional tenga competencia
para juzgar su constitucionalidad, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional[6],
porque aunque se trata de una norma cuya vigencia se encuentra latente, la
misma entrará a regir[7].
Se trata de una norma
existente pero, por el momento, ineficaz.  Teniendo en cuenta que el juicio de
constitucionalidad recae sobre la validez de la norma legal y no sobre su
eficacia[8],
proferir una sentencia inhibitoria significaría desconocer la competencia
atribuida a esta Corte por el artículo 241 de la Constitución.
18.
Por otra parte, juzgar
la constitucionalidad de normas sancionadas, que entrarán a regir en el futuro,
no constituye un control preventivo o cautelar, porque no recae sobre
proyectos de Ley[9]
o de Acto Legislativo, el que constitucionalmente sólo procede en materia de
las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad y de los proyectos de
leyes estatutarias (artículo 241, n. 8 de la Constitución), ni un control
carente de objeto[10],
considerando que se trata de verdaderas normas jurídicas de rango legal,
sancionadas y promulgadas, que actualmente hacen parte del ordenamiento jurídico
y, en este sentido, se encuentran sometidas al principio de supremacía
constitucional, de acuerdo con el artículo 4 de la Constitución.
19.
Por lo tanto, la Corte
Constitucional sí es competente para conocer de la presente demanda.
B.
CUESTIÓN PREVIA
La integración de la proposición jurídica completa y de la
unidad normativa
20.
De acuerdo con el inciso tercero del artículo 6 del
Decreto 2067 de 1991, los accionantes tienen la carga de dirigir la demanda de
inconstitucionalidad contra todas las normas que conformen una unidad jurídica y,
por lo tanto, el Magistrado que sustancia el asunto debe inadmitir la demanda
cuando constata que el accionante incumplió dicha carga, para que sea el
ciudadano quien realice dicha integración. Es el ciudadano el primer llamado a
realizar la integración de la unidad de las normas demandadas, como resultado
del carácter ordinariamente rogado del control de constitucionalidad de las
normas con fuerza y rango de ley. Sin embargo, la misma norma del Decreto 2067
de 1991 dispone que la Corte
podrá realizarlo en la sentencia.
21.
Esta facultad oficiosa
atribuida a la Corte Constitucional es excepcional, con el fin de no desconocer
que su competencia se activa, de ordinario, con las pretensiones de los
ciudadanos y porque la extensión oficiosa del objeto de control se realiza
luego de la intervención ciudadana[11] y de que el Procurador ha rendido su
concepto, en el fallo, por lo que el ejercicio de esta potestad implica una
afectación del carácter público del control de constitucionalidad.
22.
Respecto de la facultad
de extender el objeto del control de constitucionalidad, la jurisprudencia
constitucional ha diferenciado dos hipótesis, con consecuencias jurídicas
diversas: aquella en la que la demanda se dirige contra una proposición
jurídica incompleta y aquella en la que la demanda se dirige contra una
proposición jurídica completa, pero la misma forma una unidad normativa con
otras que no fueron demandadas y que deberían, ineludiblemente, ser objeto
del control de constitucionalidad[12].
La proposición jurídica incompleta ocurre cuando a pesar de que la demanda es
apta, se encuentra dirigida contra (i) palabras o expresiones de la norma que,
tomadas de manera aislada no disponen de contenido normativo o contenido
regulador, es decir, no producen por sí mismas efecto jurídico alguno[13] o (ii) porque, de
declarar inexequibles dichas expresiones, la norma o alguna de sus partes,
perdería sentido o contenido normativo[14].
En este evento, la extensión del objeto de control busca permitir el desarrollo
del control de constitucionalidad, porque únicamente las normas con contenido
jurídico, pueden ser cotejadas o contrastadas con la Constitución[15]. Esto implica que la
integración de la proposición jurídica completa debe realizarse de manera
preliminar a la formulación del problema jurídico. Por el contrario, cuando la
norma demandada sí dispone de contenido normativo autónomo, pero (i) se
encuentra reproducida en otra norma o (ii) tiene una relación directa y
estrecha con otra de cuya constitucionalidad se tienen dudas[16], la integración de la
unidad normativa persigue que el fallo de inexequibilidad no sea carente de
efectos, es decir, inocuo en su función de garantizar la supremacía
constitucional[17].
Esta facultad de integración de la unidad normativa únicamente opera cuando se
ha concluido que la norma es inconstitucional y, por lo tanto, la integración
de la unidad normativa debe realizarse, en la sentencia, pero luego de concluir
que la misma es inexequible. Es por esta razón que la norma del Decreto 2067 de
1991 dispone que la Corte “podrá señalar en la sentencia
las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que
declara inconstitucionales” (negrillas y subrayas no originales).
En este evento, realizar la integración de la unidad normativa de entrada, sin saber
aún si la norma será declarada inexequible o no, desconocería el carácter
excepcional de esta facultad y permitiría, eventualmente, declarar la
exequibilidad oficiosa de normas que no han sido demandadas y frente a las
cuales no ha se ha permitido la intervención ciudadana y la intervención fiscal
por lo que, se trata de una decisión que pone en riesgo la supremacía
constitucional y cercena indebidamente el derecho ciudadano a presentar
acciones públicas de inconstitucionalidad, al desconocer el carácter rogado del
control de constitucionalidad.
23.
En suma, la integración
de la proposición jurídica completa busca evitar sentencias inhibitorias y
permitir el desarrollo del control de constitucionalidad, mientras que la integración
de la unidad normativa persigue la eficacia real, en el conjunto del
ordenamiento jurídico, de las sentencias que declaran inexequibilidadades.
24.
En el caso bajo
estudio, a pesar de que la demanda es completamente apta, la expresión
demandada, “la responsabilidad”, carece de contenido normativo autónomo,
es decir, no contiene una determinada regla de derecho cuya constitucionalidad
pueda ser examinada, lo que implica que no existe una proposición jurídica
completa, que permita el desarrollo del control de constitucionalidad[18]. Por lo tanto, es
imperativo acudir a la extensión oficiosa del objeto de control a la expresión
“cuando no haya modo de eliminar la responsabilidad”, ya que es allí
donde se encuentra el alcance normativo a la expresión demandada.
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE
LA DECISIÓN
25.  Le corresponde a la Corte Constitucional resolver el
siguiente problema jurídico: ¿El artículo 14 de la Ley
1952 de 2019, vulnera la presunción de inocencia prevista en el artículo 29 de
la Constitución, el artículo 8 de la C.A.D.H. y el artículo 14 del P.I.D.C.P.,
al disponer que durante la actuación disciplinaria, toda duda razonable se
resolverá a favor del sujeto disciplinable, “cuando no haya modo de eliminar
la responsabilidad”?
26.  Para resolver el anterior problema jurídico, la Corte
precisará el alcance del derecho a la presunción de inocencia y del deber de
resolver dudas razonables en favor del investigado y, con base en dichas
consideraciones, determinará si la expresión demandada contraría el artículo 29
de la Constitución.
D.
LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA Y EL DEBER DE RESOLVER LAS DUDAS
RAZONABLES EN FAVOR DEL INVESTIGADO
27.
Como elemento característico
de los sistemas políticos democráticos y de manera congruente con instrumentos
internacionales ratificados por Colombia, la Constitución Política de 1991
estableció en su artículo 29 la presunción de inocencia, como una de las
garantías del derecho fundamental al debido proceso. Se trata de una cautela
constitucional contra la arbitrariedad pública, que se activa en todos aquellos
eventos en los que el Estado pretenda ejercer el poder de reprochar
comportamientos, por la vía judicial o administrativa, esencialmente en
ejercicio de su facultad sancionadora (ius puniendi)[19].
28.
A pesar de que la
norma constitucional disponga que “Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente
culpable”, en una redacción equivalente a la del artículo 8 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y a la prevista en el artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos[20], ambos ratificados por Colombia[21], la
presunción de inocencia es una garantía fundamental que es igualmente exigible
en los procedimientos administrativos[22],
como lo reconoce expresamente el inciso primero del artículo 29 de la
Constitución colombiana y que entraña las siguientes consecuencias: (i)
corresponde al Estado la carga de desvirtuar la inocencia, a través de la
prueba de los distintos elementos de la responsabilidad, incluida la
culpabilidad[23].
(ii) A pesar de existir libertad respecto de las pruebas para desvirtuar la
presunción de inocencia, sólo son admisibles medios de prueba respetuosos del
debido proceso y acordes a la dignidad humana[24].
(iii) Nadie puede ser obligado a contribuir para que la presunción de inocencia
que lo ampara, sea desvirtuada y sus silencios carecen de valor probatorio en
forma de confesión o indicio de su responsabilidad[25]; (iv)
durante el desarrollo del proceso o del procedimiento, la persona tiene derecho
a ser tratada como inocente[26]
y (v) la prueba necesaria para demostrar la culpabilidad debe tener suficiente
fuerza demostrativa, más allá de toda duda razonable, la que, en caso de persistir,
debe resolverse mediante la confirmación de la presunción. Las anteriores, son “garantías constitucionales que presiden la
potestad sancionadora de la administración y el procedimiento administrativo
que se adelanta para ejercerla”[27].
29.
La regla que ordena
resolver las dudas razonables en favor del investigado (regla in dubio pro
reo, in dubio pro administrado, in dubio pro disciplinado) es
una consecuencia natural de la presunción constitucional de inocencia y constituye
la contracara misma de la carga de la prueba que pesa sobre el Estado, a través
de las entidades que ejercen el poder público. Así, no obstante que la norma
constitucional no exija expresamente que las dudas razonables sean resueltas en
beneficio de la persona investigada, se trata de una conclusión forzosa que
resulta de constatar que, a pesar de los esfuerzos demostrados durante el
desarrollo del procedimiento y en desarrollo del deber de instrucción integral,
el Estado no cumplió la carga probatoria que le incumbía y, por lo tanto, no
logró recaudar o aportar pruebas suficientes para desvirtuar la presunción de
inocencia. Por lo tanto, la regla “en caso de duda, resuélvase en favor del
investigado”, no es más que la confirmación de que la persona nunca ha
dejado de ser inocente y, en el caso de sanciones de naturaleza administrativa,
la no aplicación de esta regla, genera nulidad del acto administrativo[28]. Aunque la
jurisprudencia constitucional haya precisado que, en tratándose de
procedimientos administrativos, la presunción de inocencia no es un derecho
absoluto[29]
y se haya admitido, de manera excepcional, que el Legislador invierta la carga
de la prueba de uno de los elementos de la responsabilidad, (el elemento
subjetivo), a través de la previsión de presunciones de dolo y de culpa[30], dichas medidas han
sido sometidas al cumplimiento de rigurosas condiciones[31] y, en todo caso, se ha
advertido que esta posibilidad se encuentra excluida para ciertos procesos, en
particular, el proceso disciplinario, en donde debe operar plenamente la
presunción de inocencia.
30.
Las dudas que implican
la decisión de archivo del asunto[32]
o que conducen a proferir un fallo absolutorio, son las razonables u objetivas,
es decir, aquellas que luego del desarrollo de la instrucción, surgen de un
análisis conjunto de las pruebas obrantes en el expediente, presidido por la
sana crítica y la experiencia. La duda razonable resulta cuando del examen
probatorio no es posible tener convicción racional respecto de los
elementos de la responsabilidad y, por lo tanto, no se cuenta con las pruebas
requeridas para proferir una decisión condenatoria, que desvirtúe plenamente la
presunción de inocencia[33].
Es decir que las dudas irrazonables, subjetivas o que se fundan en elementos
extraprocesales, no permiten proferir una resolución favorable, cuando los
elementos de la responsabilidad se encuentren debidamente probados en el
expediente[34].
La certeza o convicción racional equivale a un estándar probatorio denominado
de convicción más allá de toda duda razonable[35] por lo que, para poder
ejercer el poder punitivo del Estado, no se requiere la certeza absoluta[36], sino que las pruebas
válidamente recaudadas demuestren la reunión de los elementos de la
responsabilidad y, al respecto, no existan dudas derivadas de la insuficiencia
probatoria o de contradicciones probatorias insuperables a partir del examen
conjunto del expediente.
31.  En lo disciplinario, el Legislador ha previsto tanto
la presunción de inocencia, como su consecuencia lógica: la regla de resolución
de las dudas en beneficio del investigado[37].
Así, aunque antes de 1995 se trataba de una aplicación analógica de las reglas
procesales penales, el Código Disciplinario Único contenido en la Ley 200 de
1995 dispuso en su artículo 6: “Resolución de la duda. En el proceso
disciplinario toda duda razonable se resolverá en favor del disciplinado,
cuando no haya modo de eliminarla”.  Esta norma fue demandada ante este
tribunal, porque, para el accionante, dicha regla desconocía la presunción de
inocencia, ya que si la persona se presume inocente, no es posible dudar al
respecto y declarar la inocencia por la presencia de dudas[38]. Mediante la sentencia
C-244 de 1996, se declaró la exequibilidad de dicha norma, luego de concluir
que “no entiende la Corte cómo se pueda vulnerar la presunción de inocencia
cuando se ordena a la autoridad administrativa competente para investigar a un
determinado funcionario público que en caso de duda sobre la responsabilidad
del disciplinado ésta ha de resolverse en su favor. Y, por el contrario,
advierte que de no procederse en esa forma sí se produciría la violación de tal
presunción, pues si los hechos que constituyen una infracción administrativa no
están debidamente probados en el expediente, o no conducen a un grado de
certeza que permita concluir que el investigado es responsable, mal podría
declararse culpable a quien no se le ha podido demostrar la autoría o
participación en la conducta antijurídica”[39].
32.  Con un contenido equivalente a la regla prevista en la
Ley 200 de 1995, el Código Disciplinario Único actualmente vigente (Ley 734 de
2002) dispuso en su artículo 9: “Presunción de inocencia. A quien se
atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su
responsabilidad en fallo ejecutoriado. ǁ Durante la actuación toda duda
razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de
eliminarla”, es decir, de superar la duda. Esta norma se compagina con el
artículo  128 del mismo Código, cuyo aparte final prevé que “La carga de la
prueba corresponde al Estado” y con el artículo 142, según el cual  “No
se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que
conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad
del investigado”, norma equivalente al artículo 118 del Código anterior,
Ley 200 de 1995.
33.  En suma, presumir la inocencia de quien está siendo
investigado por una autoridad estatal, es una de las garantías constitucionales
del derecho fundamental al debido proceso. Esta garantía es aplicable a los procesos
judiciales sancionatorios, como el penal y el disciplinario de la jurisdicción
disciplinaria y a los procedimientos administrativos que pueden conducir a
condenas o a sanciones administrativas, incluidas, entre otras, las sanciones
disciplinarias proferidas por autoridades administrativas, como la Procuraduría
General de la Nación  y las oficinas de control interno disciplinario. De la
presunción de inocencia se derivan, entre otras consecuencias, que corresponde
al Estado la carga de probar los elementos de la responsabilidad y, por lo
tanto, ante el incumplimiento de dicha carga, por ausencia, contradicción
objetiva o insuficiencia de pruebas, la consecuencia natural de presumir la
inocencia, consiste en que las dudas razonables deben resolverse en favor del
investigado. Esta regla resulta de concluir que no fue posible desvirtuar la
presunción de inocencia, porque no se logró llegar a una convicción racional de
la responsabilidad, desprovista de dudas razonables, es decir, aquellas que
objetivamente surjan del análisis y cotejo de las pruebas obrantes en el
expediente. Así, aunque excepcionalmente en materias diferentes a lo
disciplinario, resulte.
E.
LA EXPRESIÓN CUESTIONADA DESCONOCE LA PRESUNCIÓN
CONSTITUCIONAL DE INOCENCIA
34.  El artículo 14 de la Ley 1952 de 2019, mediante la
cual se expide el nuevo Código General Disciplinario dispone que “El sujeto
disciplinable se presume inocente y debe ser tratado como tal mientras no se
declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado. Durante la actuación disciplinaria
toda duda razonable se resolverá a favor del sujeto disciplinable cuando no
haya modo de eliminar la responsabilidad”. Para el accionante, la
parte final de la norma vulnera la presunción de inocencia porque, al disponer
que la duda se resolverá en favor del disciplinable, únicamente cuando no se
haya podido eliminar la responsabilidad, en realidad, la norma presume la
responsabilidad, en lugar de la inocencia. En otras palabras, de acuerdo con
esta norma, le correspondería al investigado la carga probatoria necesaria para
desvirtuar la presunción de responsabilidad que la norma estaría estableciendo,
en contradicción con el título dado al artículo 14, “presunción de inocencia”.
Del trámite legislativo no es posible identificar cuál fue la intención del
Legislador al introducir la norma, porque el asunto no fue expresamente
debatido y no existe referencia o explicación en las diferentes ponencias al
respecto[40].
Ahora bien, la interpretación de la norma demandada dada por el accionante, es
compartida por el Procurador General de la Nación, el I.C.D.P. y las
universidades Externado de Colombia y de la Sabana. Únicamente el Ministerio
del Interior afirma que la norma no introduce una presunción de
responsabilidad, porque exige que se demuestre la certeza del hecho, para poder
condenar.
35.  La Sala Plena de la Corte Constitucional coincide con
el accionante y la mayoría de los intervinientes: a pesar de que la norma
indica en su primera parte que en el proceso disciplinario se presumirá la
inocencia, introduce una regla que choca contra dicha presunción, que es
incompatible con la misma y la priva de efectos, según la cual, las dudas se
resolverán en favor del disciplinado, si no logra desvirtuarse su
responsabilidad. La presunción de responsabilidad implica dar por probados
todos los elementos necesarios para condenar[41]
y genera una exoneración total de la carga de la prueba en cabeza del Estado. En
el caso disciplinario, se trata de presumir que el hecho existió, que le es personalmente
imputable al disciplinado y dar por demostrada su tipicidad, ilicitud
sustancial y culpabilidad. Se trata de una norma que genera una antinomia al
interior del Código General Disciplinario, no sólo en lo que respecta a la
presunción de inocencia que proclama el mismo artículo 14, sino frente a su
artículo 147, el que dispone que “La carga de la prueba corresponde al
Estado”, porque establece efectivamente que en el desarrollo del proceso
disciplinario se presume la responsabilidad del investigado, no su inocencia,
por lo que es a éste a quien le corresponderá probar que el hecho no existió,
que no fue él quien lo cometió, que es atípico, que no reviste de ilicitud
sustancial o que no lo cometió de manera ni dolosa, ni culposa, es decir, que
el Estado no deberá probar ninguno de los elementos de la responsabilidad
disciplinaria, para poder imponer la sanción. Por el contrario, la presunción
de inocencia implica que es el Estado quien deberá recaudar y hacer valer las
pruebas suficientemente persuasivas, que demuestren que se reúnen los elementos
necesarios para declarar la responsabilidad porque, en caso de que existan
dudas al respecto y éstas no sean probatoriamente superables, deberá concluirse
que no fue posible vencer la presunción de inocencia. En otros términos, la
presunción de inocencia implica que lo que deben superarse para poder condenar
son las dudas, no que deba desvirtuarse la responsabilidad ya
que, constitucionalmente, ésta no puede presumirse.
36.  En este sentido, no le asiste razón a la interviniente
del Ministerio del Interior cuando afirma que la norma no establece una
presunción de responsabilidad, porque la única interpretación lógica de la
expresión demandada “cuando no haya modo de eliminar la
responsabilidad” consiste en que, en el proceso, se presume la responsabilidad,
mas no la inocencia. Una interpretación sistemática de la norma demandada con
el artículo 147 del mismo Código General Disciplinario, que impone al Estado la
carga de probar la responsabilidad y que permita interpretar que la norma no
establece una presunción de responsabilidad, no resulta posible, porque en
dicha antinomia primaría lo previsto en el artículo 14, norma introducida en la
parte general del Código, que establece los “Principios y normas rectoras de
la ley disciplinaria”, que guían todo el cuerpo normativo y que presiden su
interpretación, de acuerdo con el artículo 22 del mismo Código[42]. En otros términos, si
la Corte declarara la exequibilidad simple de la expresión demandada, habría
que concluirse que en materia disciplinaria no opera la presunción de inocencia
y, por lo tanto, no recae sobre el Estado la carga de probar los elementos de
la responsabilidad y es al disciplinado a quien le correspondería demostrar que
no es responsable. Realizar entonces una interpretación constitucional de la
norma demandada y conservarla en el ordenamiento jurídico no cumpliría
adecuadamente con la finalidad de garantizar la supremacía constitucional, en
concreto, la vigencia de la presunción de inocencia, porque persistiría el
importante riesgo de que dicha norma, en razón de su redacción, pueda ser
interpretada como una presunción legal de responsabilidad, que riñe
abiertamente con la Constitución.
37.  En estos términos, la expresión bajo control viola la
presunción de inocencia prevista en los artículos 29 de la Constitución
Política, 8 de la C.A.D.H. y 14 del P.I.D.C. y, por lo tanto, deberá ser
declarada inexequible.
38.
Las consideraciones
expuestas responden con suficiencia a los argumentos planteados por el
demandante y los intervinientes en el proceso, como se expone a continuación:
Argumentos de la demanda y de los
intervinientes
Consideraciones de la Corte
(i) Es adecuado disponer que la duda en
cuanto a la responsabilidad del investigado, debe resolverse en su favor.
Aunque la Corte comparte dicha
afirmación, la misma no surge del tenor literal de la norma demandada la que,
por el contrario, no establece la resolución favorable de las dudas en cuanto
a la responsabilidad, sino que dicha medida únicamente procede cuando no sea
posible desvirtuar la responsabilidad, la que se presume.
(ii) La norma no introduce una presunción de responsabilidad,
porque exige que haya certeza frente al hecho, para que alguien pueda ser
declarado culpable.
Aunque el artículo 147 del mismo Código
General Disciplinario dispone que la carga de la prueba le corresponde al
Estado, la norma demandada dispone lo contrario, es decir, que al
disciplinado le corresponde desvirtuar la presunción de responsabilidad.
(iii) La norma introduce una presunción
de responsabilidad contraria a la presunción de inocencia
En razón de su redacción, la norma no
presume la inocencia, sino la responsabilidad del disciplinado y, por lo
tanto, resulta inconstitucional.
39.
Con fundamento en lo
anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que la expresión
bajo control debe ser declarada inexequible.
F.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
40.
Le correspondió a la
Corte decidir una acción pública de inconstitucionalidad presentada contra expresiones
contenidas el artículo 14 de la Ley 1952 de 2019. Considerando que la expresión
demandada “la responsabilidad” carece por sí sola de contenido
normativo, este tribunal decidió, de manera preliminar, ampliar el objeto del
proceso a la expresión “cuando no haya modo de eliminar la responsabilidad”,
con el fin de juzgar una proposición jurídica completa. A partir de la
acusación formulada por el accionante, la Corte Constitucional resolvió el
siguiente problema jurídico: ¿El
artículo 14 de la Ley 1952 de 2019, vulnera la presunción de inocencia prevista
en el artículo 29 de la Constitución, el artículo 8 de la C.A.D.H. y el
artículo 14 del P.I.D.C.P., al disponer que durante la actuación disciplinaria,
toda duda razonable se resolverá a favor del sujeto disciplinable, “cuando
no haya modo de eliminar la responsabilidad”?
41.
Luego de precisar el
alcance del derecho fundamental a la presunción de inocencia, la regla que
implica resolver las dudas razonables en favor del investigado y de recordar
que se trata de garantías plenamente aplicables a los procesos penales y a los
procedimientos administrativos sancionatorios, incluido el proceso
disciplinario, concluyó este tribunal que la expresión demandada contraría la
presunción de inocencia porque al ordenar que las dudas razonables se resuelvan
en favor del disciplinado “cuando no haya modo de eliminar la
responsabilidad”, en realidad no está presumiendo la inocencia, sino su
opuesto, es decir, la responsabilidad. En estos términos, la Sala Plena de la
Corte Constitucional declarará la  inexequibilidad de la expresión “cuando
no haya modo de eliminar la responsabilidad”, contenida en el artículo 14
de la Ley 1952 de 2019, “Por medio de la cual se expide el Código General
Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley
1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”.
III.      DECISIÓN
La Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “cuando no haya
modo de eliminar la responsabilidad”, prevista en el artículo 14 de la Ley
1952 de 2019, “Por medio de la cual se expide el Código General
Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley
1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”.
Notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
- Impedimento -
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 4 de la demanda.
[2] De manera extemporánea, mediante sendos escritos, intervino
el Decano de la Facultad de Derecho de la UPTC,  Leonel Antonio Vega Pérez. En
el primer escrito considera que la norma es constitucional porque no
vulnera el derecho al debido proceso. Sostiene que la demanda parte de una
interpretación literal de la norma e, interpretada en su conjunto, no resulta
contraria a la Constitución. En un segundo escrito proyectado por el docente
William Iván Cabiativa Piracún, considera el Decano que la norma es inconstitucional.
Pone de presente que la norma demandada indica que no existe presunción de
inocencia “porque parte de una presunción de responsabilidad que se le
invierte la carga de la prueba al disciplinado”. Considera que la
presunción de inocencia riñe con el hecho de que “como no se logró eliminar
la responsabilidad, es responsable del hecho disciplinable”. Para él,  la
presunción de inocencia es un derecho absoluto, no ponderable y, en virtud de
lo anterior, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresión
demandada.
[3] En la Secretaría General de la Corte Constitucional se
recibieron oportunamente escritos de intervención de las siguientes personas:
(i) Sandra Jeannette Fuara Vargas, en calidad de
jefa de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del
Interior; (ii) Jason Alexander Andrade Castro,
miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, I.C.D.P.;
(iii) Jorge Iván Rincón Córdoba, como Director del Departamento de Derecho
Administrativo, de la Universidad Externado de Colombia; y (iv) Luisa
Fernanda Lasso Rivera y Doralba Muñoz Muñoz, como miembros de la Clínica
Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad de la Sabana.
[4] Fernando Carillo Flórez.
[5] A pesar de que el artículo 265 de la misma Ley 1952 de 2019 preveía
que, salvo las normas procesales taxativamente allí determinadas, entrarían a
regir cuatro meses después de la sanción de la Ley, lo que implicaría que la
norma demandada entraría a regir el 28 de mayo de 2019, el artículo 140 de la
Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”” modificó la norma de
vigencia y dispuso que la Ley 1952 de 2019 entrará a regir el 1 de julio de
2021.
[6] Por ejemplo, a pesar de tratarse de no
estar aún vigentes, la Corte Constitucional realizó el control de la
constitucionalidad de normas incluidas en la Ley 599 de 2000, Código Penal
(C-431/01 y C-646/01); en la Ley 600 de 2000, Código de Procedimiento Penal
( C-760/01); en Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo (C-634/11 y C-818/11); y en la Ley 1564 de
2012, Código General del Proceso (C-083/14).
[7] A pesar de que al momento de proferir la sentencia C-212/17, la
norma demandada ya se encontraba vigente, dicha decisión advirtió: “debe
aclararse que incluso en el caso en el que se tratara de una norma con vigencia
latente al momento de ser juzgada su constitucionalidad, este hecho no
impediría el control de constitucionalidad, tal como lo ha realizado en
diferentes ocasiones esta Corte, al constatar que hay materia de juzgamiento
tanto en el caso del control de las normas derogadas, pero que siguen
produciendo efectos, como en el caso de aquellas que no han entrado aún a
regir, pero que lo harán”.
[8] La cuestión de la eficacia sólo resulta importante, cuando se trata
del control de leyes derogadas, pero que producen efecto. Ver, entre otras, las
sentencias C-329/01, C-896/09, C-931/09, C-819/11 y C-502/12.
[9] El Auto 522/19 proferido por la Sala Plena, confirmó el rechazo de
una demanda presentada contra el artículo 202 del Proyecto de ley 311 de 2019
Cámara y 227 de 2019 Senado al considerar que “su competencia, en el marco
del control de constitucionalidad, es conferida “en los estrictos y precisos términos”
del artículo 241 de la Constitución Política, norma que enlista taxativamente
las normas cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte. En esta medida,
resulta manifiestamente incompetente para conocer de un proyecto de Ley”.
[10] “Bastaría entonces, como se observa, con que los actos sujetos a
control tengan potencialidad de entrar en vigencia y de producir efectos
jurídicos. Si tienen esta vocación, entonces no carecería de objeto un
pronunciamiento de constitucionalidad”: sentencia C-699/16.
[11] “(…) la conformación de la unidad normativa implica un control
oficioso del ordenamiento al integrar disposiciones no demandadas expresamente
y por lo tanto una restricción del carácter participativo de la acción, puesto
que los intervinientes no pueden pronunciarse sobre los preceptos con los que
se conformó la unidad normativa”: Corte Constitucional, sentencia C-182/16.
[12] La ampliación del objeto de control es posible en dos hipótesis:“(…) cuando
ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es
absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido
normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este
último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y
se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis
para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”:
sentencia C-320/97. “El primero procede en los casos en que las expresiones
acusadas no configuran en sí mismas una proposición jurídica autónoma, bien
porque carecen de contenido deóntico claro o requieren ser complementadas con
otras para precisar su alcance.  El segundo es aplicable cuando si bien lo
demandado conforma una proposición normativa autónoma, tiene un vínculo inescindible
con otros textos legales, de manera que si se omitiera la integración, la
decisión que adopte la Corte resultaría inocua. Igual criterio es utilizado
cuando dicho vínculo se predica de una norma prima facie inconstitucional”:
sentencia C-364/11.
[13] Ocurre “(…) cuando: i) se demande una disposición cuyo contenido
deóntico no sea claro, unívoco o autónomo”: sentencia C-182/16.
[14] “(…) para resolver los cargos de inconstitucionalidad formulados
contra fragmentos normativos, deben tenerse en cuenta dos aspectos: (i) que lo
acusado sea un contenido comprensible como regla de derecho que pueda
contrastarse con las normas constitucionales y (ii) si los apartes que no han
sido demandados perderían la capacidad de producir efectos jurídicos en caso de
declararse la inexequibilidad del fragmento normativo demandado, es procedente
la integración de la unidad normativa”: sentencia C-182/16.
[15] Para extender el objeto del control de constitucionalidad, no basta
en principio con que la norma demandada, con contenido normativo completo,
remita a otra, ya que “No todas las normas a las que remite aquella que es
objeto de demanda de inconstitucionalidad, o que son necesarias para
interpretarla, constituyen con ella, automáticamente, una unidad normativa a
efectos de control”: sentencia C-283/17.
[16] Se trata de las hipótesis en las que “ii) la disposición
cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones que posean el mismo
contenido deóntico de aquella y finalmente, cuando iii) la norma se
encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición que pueda
ser, presumiblemente, inconstitucional”: sentencia C-182/16.
[17] “El fenómeno jurídico de la proposición jurídica incompleta se
diferencia de la falta de unidad normativa, pues esta última ocurre cuando la
expresión o norma cuya constitucionalidad se cuestiona tiene un sentido
regulador propio pero requiere del estudio de un conjunto de normas más amplio.
En palabras de la Corte: “(…) la diferencia específica entre uno y
otro fenómeno jurídico radica en que en la proposición jurídica incompleta la
expresión acusada carece de sentido regulador propio y autónomo aisladamente
considerada. En cambio cuando hay falta de unidad normativa, la expresión
acusada sí tiene un sentido regulador propio y autónomo aisladamente considerada,
pero su estudio presupone el análisis de un conjunto normativo más amplio”
(C-503/07)”: sentencia C-149/18.
[18] No se trata de una demanda inepta, “sino que ataca un aparte que
carece de sentido regulador propio”: sentencia C-149/18.
[19] “El derecho fundamental que tiene toda persona a que se presuma
su inocencia, mientras no haya sido declarada responsable, se encuentra
consagrado en nuestro Ordenamiento constitucional en el artículo 29 (…) Este
principio tiene aplicación no sólo en el enjuiciamiento de conductas
delictivas, sino también en todo el ordenamiento sancionador -disciplinario,
administrativo, contravencional, etc.-, y debe ser respetado por todas las
autoridades a quienes compete ejercitar la potestad punitiva del Estado”:
sentencia C-244/96. “El principio de presunción de inocencia se
circunscribe, generalmente, al ámbito  de aplicación de los procedimientos
penales o sancionatorios”. Sin embargo, “la presunción de inocencia
configura uno de los diversos  límites con que cuenta el legislador al
momento de establecer un régimen de inhabilidades para acceder a cargos
públicos”: sentencia C-176/17. Ahora bien, la condena en responsabilidad
fiscal no tiene naturaleza sancionatoria, ya que pretende el resarcimiento de
los detrimentos patrimoniales causados al erario, por una inadecuada gestión
fiscal. Sin embargo, para ser condenado fiscalmente, se requiere demostrar una
actuación dolosa o gravemente culposa, razón por la cual, se activa la
presunción de inocencia. Cf. Sentencias C-512/13, respecto de las
presunciones de dolo  culpa en la materia y C-338/14, respecto del carácter
solidario de la responsabilidad fiscal, donde, no obstante no tratarse de
sanciones, la Corte concluyó que “La aplicación de los efectos de la solidaridad sólo
tiene lugar ante la existencia de un presupuesto jurídico: que se sea
responsable en materia fiscal. Una vez esto ha sido determinado, lo único que
la naturaleza solidaria de la obligación permite es el cobro del total de los
perjuicios causados a cualquiera de los deudores que, con base en su
actuar doloso o gravemente culposo, hayan sido encontrados responsables”
(negrillas originales).
[20] El artículo 8 de la Convención Americana
de Derechos Humanos prevé en su numeral 2: “Toda persona inculpada de delito
tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca
legalmente su culpabilidad” y el artículo 14.2 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos dispone que: “toda persona acusada de un delito
tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su
culpabilidad conforme a la ley”.
[21] La CADH fue ratificada por Colombia mediante la Ley 16 de 1972 y el
PICP, mediante la Ley 74 de 1968.
[22] La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido, en
varias ocasiones, que se trata de garantías no reservadas a los procesos
judiciales: “102. Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se
titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos
judiciales en sentido estricto, “sino al conjunto de requisitos que deben
observarse en las instancias procesales” a efecto de que las personas puedan
defenderse adecuadamente ante cualquier acto emanado del Estado que pueda
afectar sus derechos”: CIDH, sentencia de reparaciones y costas del
6 de febrero de 2001, Caso Ivcher Bronstein contra Perú.
[23] “Naturalmente como surge de la lógica del proceso, la carga de
la prueba está a cargo del Estado, sin perjuicio de que los acusados también
ejerzan la iniciativa probatoria a fin de buscar el esclarecimiento de los
hechos”: Corte Constitucional, sentencia C-599/92.
[24] “Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con
violación del debido proceso”: inciso final del artículo 29 de la
Constitución Política. De acuerdo con el artículo 12 de la Constitución, la
pruebas que impliquen tortura, serán nulas de pleno derecho.
[25] “Artículo 33. Nadie podrá ser obligado a declarar
contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o
parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
primero civil”. En razón de la presunción de inocencia “no le incumbe al
acusado desplegar ninguna actividad a fin de demostrar su inocencia, lo que
conduciría a exigirle la demostración de un hecho negativo”: Corte
Constitucional, sentencia C-205/03.
[26] Se trata del derecho a “ser considerada y tratada como inocente
hasta tanto no se demuestre lo contrario”: Corte Constitucional, sentencia
C-217/03.
[27] Sentencia C-551/01 y reiterado en C-763/09.
[28] “A juicio de esta Corporación, las pruebas aportadas en la
investigación no permitían llegar a la convicción de que el demandante hubiera
cometido la falta que se le endilgaba, es decir, haberse apropiado de la
aludida mercancía y fue solo con base en conjeturas carentes de
fuerza probatoria que se arribó a la conclusión de que el actor fue quien
se apropió de tales electrodomésticos. (…) al haberse afirmado en esa
misma declaración que no se había observado que el actor se apoderó de tales
elementos, debió hacerse prevalecer la presunción de su inocencia, en garantía
de lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política y aplicando el
principio in dubio pro disciplinario, contenido en el artículo
9º de la Ley 734 de 2002”: Consejo de Estado, Sección 2, sentencia del 7 de
noviembre de 2013, Wilson Elayner García contra Policía Nacional, rad. 2018270,
exp. 11001-03-25-000-2011-00181-00 (0623-11). “Para la Sala, al ver los
anteriores argumentos es claro que no existen elementos o pruebas contundentes
que den certeza de la existencia de la falta y de la responsabilidad del señor
Rubén Darío Gómez Castañeda, ya que los operadores disciplinarios motivaron sus
decisiones sólo en los declarantes de oídas, indirectos o de referencia,
quienes se limitaron, expresamente, a reproducir lo que el Joven Caicedo Muñoz
les había narrado sobre lo acontecido. Por último, observa la Sala que la
contundencia de las pruebas en uno y otro sentido simplemente impiden arribar a
un juicio certero sobre lo ocurrido y en consecuencia, la duda razonable
inclina la balanza a favor del acusado”: Consejo de Estado, Sección 2, Sub.
B, sentencia del 30 de julio de 2015, Rubén Darío Gómez contra Policía
Nacional, rad.  2076800, exp. 11001-03-25-000-2013-01217-00 (3065-13).
[29] “A pesar de tratarse de una garantía esencial del derecho
fundamental al debido proceso, la presunción de inocencia, como los otros
derechos y garantías constitucionales, no constituyen potestades absolutas
reconocidas a un individuo (…)Así, la jurisprudencia de este
tribunal constitucional, desde muy temprano ha reconocido el carácter relativo
del derecho al debido proceso, sobre todo cuando se trata de garantías
aplicables al desarrollo de procedimientos administrativos. Ha explicado que la
extensión del derecho al debido proceso a los procedimientos administrativos,
que realizó el Constituyente colombiano en el artículo 29 de la Constitución,
no significó un traslado automático y con el mismo rigor de todas las garantías
judiciales, al procedimiento administrativo, o de las garantías reconocidas en
materia penal, a los procedimientos administrativos sancionatorios. Por esta
razón, la jurisprudencia constitucional ha explicado la necesaria
flexibilización o la aplicación matizada de las garantías del debido proceso, a
las actuaciones administrativas”: sentencia C-225/17.
[30] La sentencia C-690/96 declaró la exequibilidad de presunciones de
culpa en materia tributaria; las sentencias C-285/02, C-374/02 y C-455/02,
respecto de la acción de repetición; la sentencia C-595/10 en cuanto a la
presunción de dolo y culpa en materia ambiental; la sentencia C-512/13,
respecto de las presunciones de dolo y culpa en la responsabilidad fiscal y,
finalmente, la sentencia C-225/17 declaró parcialmente exequible la norma que
preveía presunción de dolo y culpa en los comportamientos contrarios a la
convivencia en materia ambiental y de salud pública, del Código Nacional de
Policía.
[31]  “las condiciones que debe reunir una presunción de dolo o de
culpa para ser constitucionalmente admisible: (i) no puede tratarse de una
presunción de responsabilidad. La responsabilidad es el resultado de la
conjunción de varios elementos, uno de los cuales puede ser la culpabilidad;
las presunciones de dolo y culpa sólo se predican del elemento culpabilidad.
Por lo tanto, para que opere la presunción, es necesario que el hecho base se
encuentre debidamente probado. (ii) Deben ser verdaderas presunciones, no
ficciones. Por consiguiente, las presunciones de dolo y culpa deben ser
construidas a partir de la experiencia y de un razonamiento lógico. (iii) Debe
tratarse de medidas razonables y proporcionadas, al proteger intereses
superiores, cuya tutela, mediante la presunción de dolo o culpa, no resulte
desequilibrada frente a la afectación que engendra de la presunción de
inocencia. El carácter iuris tantum de las presunciones juega en favor de su
proporcionalidad” (negrillas no originales): sentencia C-225/17.
[32] En materia disciplinaria, la Procuraduría General de la Nación ha
sostenido que “Así las cosas, en cualquiera etapa del proceso
disciplinario en que exista duda razonable sobre la responsabilidad
disciplinaria del sujeto disciplinado, deberá resolverse a su favor, con el
consecuente archivo definitivo, sin que deba considerar su aplicación solamente
al momento del fallo definitivo, es decir, que tiene plena vigencia con las
evaluaciones de la indagación preliminar o la investigación disciplinaria,
establecidas en el Código Disciplinario Único”: Procuraduría General de la
Nación, fallo de segunda instancia en el expediente IUC 094-4034-2006.
[33] “El "in dubio pro disciplinado", al igual que el
"in dubio pro reo" emana de la presunción de inocencia, pues ésta
implica un juicio en lo que atañe a las pruebas y la obligación de dar un
tratamiento especial al procesado. ǁ Como es de todos sabido, el juez al
realizar la valoración de la prueba, lo que ha de realizar conforme a las
reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción sobre la existencia
del hecho y la culpabilidad del implicado”: sentencia C-244/96.
[34] “(…)   la duda debe ser razonable, esto es, concordante con la
prueba existente en el proceso, pues mal harían la Administración o la
Procuraduría, en aducir la duda como fundamento de una decisión favorable al
disciplinado, cuando del acervo probatorio recaudado se concluye que sí es
responsable de los hechos que se le imputan, proceder que en caso de producirse
daría lugar a las correspondientes acciones penales y disciplinarias en contra
de la autoridad que así actuara”: sentencia C-244/96.
[35] “Esa garantía, por otra parte, se vincula de manera indisoluble
con la presunción de inocencia, contenida en el artículo 29 de la Constitución,
porque quien decide no declarar, debe tenerse como inocente y le corresponde al
Estado establecer, fuera de toda duda, la responsabilidad más allá de toda duda
razonable”: sentencia C-258/11. Por su parte, el Consejo de Estado ha
precisado que la presunción de inocencia “acompaña al investigado desde el
inicio de la acción disciplinaria hasta el fallo o veredicto definitivo, y
exige para ser desvirtuado la convicción o certeza, más allá de una duda
razonable, basada en el material probatorio que establezca los elementos
del hecho y la conexión del mismo con el investigado. Esto es así, porque ante
la duda en la realización del hecho y en la culpabilidad del agente, se debe
aplicar el principio del in dubio pro disciplinado, según el
cual toda duda debe resolverse en favor del investigado”: Consejo de
Estado, Sección 2, Sub. A, sentencia del 6 de julio de 2017, Christian Camilo
Pineda contra Ministerio de Defensa y otros, rad. 2055921, exp.
11001-03-25-000-2010-00139-00 (1050-10).
[36] Aunque respecto de la constitucionalidad de los artículos 247 y 449
del Código de Procedimiento Penal, la siguiente precisión hecha por esta Corte
es plenamente predicable de los procedimientos administrativos sancionatorios:
“Obviamente, como lo ha indicado la doctrina y la jurisprudencia nacional e
internacional, no se trata de una certeza absoluta -pues ella es imposible en
el campo de lo humano- sino de una certeza racional, esto es, más allá de toda
duda razonable. Además, las dudas que implican absolución del condenado son
aquellas que recaen sobre la existencia misma del hecho punible o la
responsabilidad del procesado, pero no cualquier duda sobre elementos
tangenciales del delito, pues es obvio que en todo proceso subsisten algunas
incertidumbres sobre la manera como se pudieron haber desarrollado los hechos.
Lo importante es que el juez tenga, más allá de toda duda razonable, la certeza
de que el hecho punible aconteció y que el sindicado es responsable del mismo”:
sentencia C-609/96.
[37] Lo anterior no únicamente en el régimen disciplinario general, sino
también respecto de los regímenes especiales, como el de la Policía Nacional.
Así, la sentencia C-1156/03, respecto de este régimen disciplinario precisó: “Además
ante la duda en la realización del hecho y en la culpabilidad del agente, se
debe aplicar el principio según el cual toda duda debe resolverse en favor del
acusado (in dubio pro reo)”.
[38] "no tiene sentido que la duda se resuelva en favor de quien
constitucionalmente es inocente. Admitir la duda sería dar paso a dos clases de
sentencias absolutorias: una en donde la persona es absuelta por ser inocente y
la otra por ser resuelta la duda en su favor. Esta última significaría que la
persona no sería inocente ni responsable, pero que la duda la favoreció. No es
entendible cómo a un inocente la duda lo favorece, cuando por encima de todo es
inocente. Por esta razón el in dubio pro reo debe desaparecer tanto del Código
disciplinario como del Código de Procedimiento Penal” demanda de
inconstitucionalidad resuelta en la sentencia C-244/96.
[39] Sentencia C-244/96.
[40] El texto original del proyecto de ley número 55 de 2014 senado, 195
de 2014 Cámara, aprobado por la plenaria del Senado el  15 de diciembre de
2014, (Gaceta del Congreso n. 879 de 2014, p. 3), disponía en su
artículo 15: “presunción de inocencia. El sujeto disciplinable se presume
inocente y debe ser tratado como tal mientras no se declare su responsabilidad
en fallo ejecutoriado. Durante la actuación disciplinaria toda duda razonable
se resolverá a favor del sujeto disciplinable cuando no haya modo de eliminarla”.
Sin embargo, la modificación aquí demandada fue introducida en la Cámara de
representantes, sin que conste la razón de la misma: Gaceta del Congreso
276 de 2015, p. 92.
[41] “La responsabilidad es el resultado de la conjunción de varios
elementos, uno de los cuales puede ser la culpabilidad; las presunciones de
dolo y culpa sólo se predican del elemento culpabilidad”: sentencia
C-225/17. Dicha sentencia reiteró que aunque excepcionalmente se admitan las
presunciones de dolo y culpa, no resultan constitucionales las presunciones de
responsabilidad y, por lo tanto, concluyó respecto de la norma entonces juzgada
que “al disponer que la presunción de dolo y culpa trae como consecuencia
que se radique en cabeza del investigado la carga de demostrar que no se
encuentra incurso en el comportamiento contrario a la convivencia, hace pesar
sobre él la carga de probar no sólo la falta de culpabilidad, sino también la
ausencia de tipicidad e introduce así una verdadera presunción de
responsabilidad en la que ni siquiera corresponde a la autoridad pública
demostrar el supuesto de hecho de la presunción de comportamiento doloso o
culposo” y, por lo tanto, declaró la inexequibilidad de la expresión “(…) a
quién le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario
a la convivencia correspondiente”, prevista en el artículo 220 de la Ley
1801 de 2016.
[42] “ARTÍCULO 22. Prevalencia de los principios rectores e
integración normativa. En la interpretación y aplicación del régimen
disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en la
Constitución Política y en esta Ley además de los tratados y convenios
internacionales ratificados por Colombia (…)”.