C-123-14
Sentencia
Sentencia
C-123/14
CODIGO DE MINAS-Zonas reservadas, excluidas y
restringidas/PROCESO DE
AUTORIZACION DE ACTIVIDADES MINERAS-Acuerdo con las autoridades territoriales de la zona
sobre las medidas necesarias de protección ambiental/EXPLORACION Y
EXPLOTACION MINERA-Acuerdo con las entidades territoriales para la
protección del medio ambiente sano, mediante la aplicación de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la
Constitución Política
Para la Corte, si bien la interpretación del artículo 37 del Código
de Minas puede sustentarse en el principio constitucional de organización
unitaria del Estado –artículo 1 de la
Constitución- y los contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la
Constitución, que privilegian la posición de la
Nación en la determinación de las políticas relativas a la explotación de
recursos naturales; también deben tenerse en cuenta otros contenidos
constitucionales de igual valía dentro de la organización del Estado, como son
los principios de autonomía y descentralización de que gozan las entidades
territoriales para la gestión de sus intereses –artículo 287 de la Constitución-, y de coordinación y concurrencia –artículo 288 de la Constitución-, que se deben acatar al hacer el reparto de competencias entre la
Nación y, en este caso, los municipios y distritos. Por esta razón, y en
procura de una solución que permita aplicar de forma armónica el contenido de
los principios que se encuentran en tensión en este caso concreto, se concluye
que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 –Código de Minas- estará acorde con la
Constitución, siempre y cuando en el proceso de autorización para la
realización de actividades de exploración y explotación minera –cualquiera sea
el nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte
del Estado- se tengan en cuenta los aspectos de coordinación y concurrencia,
los cuales se fundan en el principio constitucional de autonomía territorial.
En este sentido, una autorización al respecto deberá dar la oportunidad de
participar activa y eficazmente a las entidades municipales o distritales
involucradas en dicho proceso, mediante acuerdos sobre la protección de cuencas
hídricas y la salubridad de la población, así como, del desarrollo económico,
social y cultural de sus comunidades.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA
TERRITORIAL-Formas de concreción de los contenidos
constitucionales/PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN
ESTADO CON ORGANIZACION TERRITORIAL UNITARIA-Jurisprudencia constitucional/AUTONOMIA
TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Tensión/NACION Y ENTIDADES
TERRITORIALES-Distribución de competencias/PRINCIPIO DE
COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE
LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance/AUTONOMIA
TERRITORIAL-Núcleo esencial/UNIDAD ESTATAL Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-Relación
PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido/ENTIDADES TERRITORIALES-Derechos/ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Función y reglamentación del uso del suelo por parte los
concejos municipales y distritales/ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Competencias/PLANES
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido
PROTECCION
DEL AMBIENTE-Contenido
El ambiente
ha sido uno de los principales elementos de configuración y caracterización del
orden constitucional instituido a partir de 1991. En la
Constitución vigente la protección del ambiente fue establecida como un deber,
cuya consagración se hizo tanto de forma directa –artículo 79 de la Constitución-, como de forma indirecta –artículos 8º y 95 – 8 de la
Constitución-; al respecto la Corte manifestó en la sentencia C-760 de 2007,
“[d]e entrada, la Constitución dispone como uno de sus principios fundamentales
la obligación Estatal e individual de proteger las riquezas culturales y
naturales de la Nación (art. 8°).  Adicionalmente, en desarrollo de tal valor,
nuestra Constitución recoge en la forma de derechos colectivos (arts. 79 y 80
C.P.) y obligaciones específicas (art. 95-8
C.P.) las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el
ecosistema. Con claridad, en dichas disposiciones se consigna una atribución en
cabeza de cada persona para gozar de un medio ambiente sano, una obligación Estatal
y de todos los colombianos de proteger la diversidad e integridad del ambiente
y una facultad en cabeza del Estado tendiente a prevenir y controlar los
factores de deterioro y garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración y sustitución”. El énfasis de la
Constitución de 1991 se materializa en un cúmulo de disposiciones que,
entendidas sistemáticamente, denotan la importancia que tiene en nuestro
ordenamiento jurídico el ambiente, ya sea como principio fundamental, derecho
constitucional y deber constitucional.
MEDIO
AMBIENTE-Concepto
El concepto
de medio ambiente que contempla la
Constitución de 1991 es un concepto complejo, en donde se involucran los
distintos elementos que se conjugan para conformar el entorno en el que se
desarrolla la vida de los seres humanos, dentro de los que se cuenta la flora y
la fauna que se encuentra en el territorio colombiano. Adelanta la
Corte que los elementos integrantes del concepto de medio ambiente pueden
protegerse per se y no, simplemente, porque sean útiles o necesarios para el
desarrollo de la vida humana. En efecto, la visión del ambiente como elemento
transversal en el sistema constitucional trasluce una visión empática de la
sociedad, y el modo de vida que esta desarrolle, y la naturaleza, de manera que
la protección del ambiente supera la mera noción utilitarista, para asumir una
postura de respeto y cuidado que hunde sus raíces en concepciones ontológicas. (…) La esencia y el significado del concepto “ambiente” que se
desprende de los instrumentos internacionales y que armoniza con la
Constitución de 1991 limita la discrecionalidad de los operadores jurídicos al
momento de establecer i) cuáles elementos integran el ambiente y ii) qué
protección debe tributárseles por parte del ordenamiento jurídico”.
SER HUMANO Y
ECOSISTEMA-Pautas
generales contenidas en la jurisprudencia
La
sentencia T-154 de 2013, al conocer sobre un caso de posible afectación del
ambiente por actividades de minería, consagró “[b]ajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del actual
régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las
riquezas culturales y naturales de la
Nación (art. 8° Const.), en virtud de la cual la carta política recoge y
determina, a manera de derechos colectivos, las pautas generales que rigen la
relación entre el ser humano y el ecosistema.// Estas disposiciones establecen
(i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano; (ii) la obligación
estatal y de todas las personas de proteger la diversidad e integridad del
ambiente; (iii) la obligación del Estado de prevenir y controlar los factores
de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible; y (iv) la función ecológica
de la propiedad”.
MEDIO
AMBIENTE-Consagración
como principio y como derecho
Respecto de
los deberes que surgen para el Estado a partir de la consagración del ambiente
como principio y como derecho, la jurisprudencia constitucional manifestó “[m]ientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como
un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están
legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben
colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes
correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las
riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia
ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los
ecosistemas situados en las zonas de frontera.
PROTECCION Y
PROMOCION DEL AMBIENTE-No es un bien absoluto/DESARROLLO
SOSTENIBLE-Contenido y alcance
La
protección y promoción del ambiente no es un bien absoluto en nuestro
ordenamiento constitucional, por lo que los mandatos derivados a partir de las
disposiciones constitucionales deben ser interpretados en conjunto con otros
principios y derechos protegidos por el ordenamiento constitucional, incluso
cuando en un caso concreto parezcan contradictorios o incoherentes con la
protección del ambiente. Un concepto que desarrolla este principio, y que se
relaciona con el tema ahora analizado, es el de desarrollo sostenible, con el
que se significa que las actividades que puedan tener consecuencias en el
ambiente –verbigracia, actividades económicas- deben realizarse teniendo en
cuenta los principios conservación, sustitución y restauración del ambiente. De
esta forma se busca disminuir el impacto negativo que actividades también
protegidas por la Constitución puedan generar en la flora y la fauna existente
en el lugar en que las mismas tienen lugar; por esta razón la conservación de
la biodiversidad resulta un objetivo esencial para la sociedad en general,
siendo responsabilidad prioritaria de todas las instituciones del Estado
armonizar su protección con los objetivos de crecimiento económico y desarrollo
de la actividad minera.
MEDIO
AMBIENTE SANO-Impacto ambiental/PROTECCION DEL
AMBIENTE-Aplicación del principio de progresividad
PROTECCION AL
MEDIO AMBIENTE-Contenido
normativo en el marco de realización de actividades de exploración o
explotación minera/LICENCIA AMBIENTAL-Concepto/LICENCIA AMBIENTAL-Estudio
de impacto ambiental
ZONAS
EXCLUIBLES DE LA MINERIA-Contenido normativo y
alcance/RESTRICCION DE LA MINERIA-Fundamento
DEBER DE
PROTECCION DEL PATRIMONIO CULTURAL-Contenido
PATRIMONIO
ARQUEOLOGICO, HISTORICO Y CULTURAL DEL ESTADO-Protección
constitucional
PLAN DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Planificación y uso del
suelo
PRINCIPIO
UNITARIO DE ORGANIZACION TERRITORIAL DEL ESTADO-Justifica
la existencia de políticas de orden nacional que buscan unificar los parámetros
a partir de los cuales se realiza la actividad minera en el territorio
nacional/PROPIEDAD DE SUBSUELO Y RECURSOS NATURALES EXISTENTES EN EL
TERRITORIO NACIONAL-Recae en cabeza del Estado/EXPLOTACION DE LOS
RECURSOS NATURALES-Intervención del Estado
MUNICIPIOS Y
DISTRITOS-Implicaciones de la exclusión absoluta
de participación sobre realización o no de exploración o explotación minera
LIMITES A LA
FACULTAD DE REGLAMENTAR LOS USOS DEL SUELO POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS-No implica per se vulneración
del principio de autonomía territorial
La simple existencia de una regulación nacional que establezca
límites a la facultad de reglamentar los usos del suelo por parte de los
municipios no implica per se vulneración del principio de autonomía
territorial. Por el contrario, esta parece ser la opción contenida en la
Constitución , que i) en su artículo 288 prevé que la gestión de sus intereses
por parte de, entre otros, los municipios debe hacerse dentro de los límites de
la Constitución y la ley; ii) que determina que, más que regular, los consejos
municipales reglamentaran los usos del suelo, reglamentación que, como es
obvio, debe hacerse en acuerdo con la regulación legal existente –artículos 311
y 313 numeral 7-; iii) que prevé que la distribución de competencias se hará en
los términos en que establezca la ley –artículo 288-; iv) que asigna la
propiedad del subsuelo al Estado –artículo 332-; v) que asigna la propiedad de
los recursos naturales al Estado –artículo 332-; vi) que determina que la
intervención del Estado en la economía debe seguir los parámetros establecidos
en la ley –artículo 334-; y vii) que dicha intervención debe tener como
objetivo el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del
territorio. De manera que el propio constituyente determinó que la ley fuera la
norma a partir de la cual i) se desarrollara el contenido del principio de
autonomía que ahora se considera vulnerado; y la norma a partir de la cual ii)
se diera el desarrollo de los parámetros de intervención del Estado en materia
de exploración y explotación minera, regulación que busca un objetivo legítimo,
como es el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de territorio.
En este sentido, resulta acorde con la organización unitaria del Estado que
exista unificación en los criterios, procesos y parámetros que permiten obtener
la autorización por parte de la administración para desarrollar actividades de
exploración y explotación minera –cualquiera sea el
nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte del
Estado-. Adicionalmente, es acorde con el
principio de organización unitaria del Estado que los lugares en que dichas
actividades pueden realizarse y, en consecuencia, los criterios para la
exclusión de un determinado territorio de la actividad minera sean determinados
por una misma entidad, siguiendo idénticos criterios para todo el territorio
del Estado.
Referencia: expediente D - 9700
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001 y del artículo
2º (parcial) del decreto 0934 de 2013.
Actora: Zulma
Tatiana Blanco Buitrago
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Bogotá, D.C.,
cinco (5) de marzo de dos mil catorce (2014).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y previo cumplimiento de los requisitos y de los trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Con fundamento
en la facultad consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el 28  de mayo
de 2013, la ciudadana Zulma Tatiana Blanco Buitrago presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la ley 685 de
2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se
dictan otras disposiciones” y contra el artículo 2º
del decreto reglamentario 0934 de 2013.
La demanda
presentada fue admitida respecto de la disposición legal y rechazada respecto
del decreto reglamentario por medio de auto de 28 de junio de 2013.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto del artículo 37 de la ley 685 de 2010 -publicada en el
Diario Oficial n. 44545, de 8 de septiembre de 2001-:
LEY 685 DE 2001
(agosto 15)
Diario Oficial No. 44.545, de 8 de septiembre de 2001
Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras
disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 37. PROHIBICIÓN LEGAL. Con
excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se
señalan en los artículos 34
y 35
anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer
zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la
minería.
Esta prohibición
comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente
artículo.
De acuerdo con la
accionante, las disposiciones demandadas vulneran los artículos 1, 2, 79, 80,
82, 288 y 313 numerales 2, 7 y 9 de la Constitución, por cuanto desconoce las
competencias asignadas a los concejos municipales y, en consecuencia, vulnera
el principio de autonomía; además, la disposición acusada impide que se cumpla
con el deber de protección del ambiente por parte de los concejos municipales.
III.
DEMANDA
1. Razones que sustentan la solicitud de declaratoria de
inexequibilidad
Reitera la Corte que
la accionante demandó dos disposiciones, una de ellas de rango legal –artículo
37 de la ley 685 de 2001- y otra de rango reglamentario –artículo 2º del
decreto 0934 de 09 de mayo de 2013-.
Por medio de auto de 28 de junio de 2013 el Magistrado Sustanciador
rechazó la demanda respecto del artículo 2º del decreto 0934 de 2013; el
término de ejecutoria del auto de rechazo venció sin que fuera interpuesto
recurso alguno, por lo que esta decisión quedó en firme. A la vez, y por medio
del mismo auto, se admitió la demanda contra el artículo 37 de la ley 685 de
2001; al ser este el contexto en que se analizarán las razones expuestas en la demanda,
y en aplicación del principio pro actione, en esta ocasión la Sala
considerará los argumentos que, dentro del escrito de demanda, se entiendan
presentados en contra del artículo 37 de la ley 685 de 2001, así como aquellos
que, siendo formalmente parte del ataque contra el artículo 2º del decreto 0934
de 2013, sean coherentes, claros, pertinentes y específicos respecto del cargo
presentado contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001.
En esta situación es posible realizar esta aplicación del principio pro
actione, por cuanto la disposición reglamentaria demandada tiene un
contenido normativo que resulta asimilable al contenido del artículo 37 del
Código de Minas –disposición esta última respecto de la cual sí fue admitida la
acción presentada-[1].
Se resalta que, en el escrito de demanda se encuentran razones que pueden ayudar a la lectura de los cargos
presentados por la accionante, por lo que un análisis que se aleje de lo
eminentemente formal permite concluir que i) al ser razones presentadas por la
propia accionante; ii) al existir identidad de contenido normativo entre las
dos disposiciones; iii) al ser pertinentes y específicas las razones expuestas
respecto del ataque contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001; y iii) al
tratarse de una acción pública que, por tanto, debe alejarse de entendimientos
formales que obstaculicen su ejercicio por parte de los ciudadanos, es posible
la interpretación que ahora se realiza del principio pro actione.
Por estas razones, se reitera, serán tenidos en cuenta los
argumentos presentados en contra de la exequibilidad del artículo 2º del
decreto 0934 de 2013, siempre que estos sean asimilables al ataque presentado
en contra del artículo 37 del Código de Minas y resulten pertinentes y
específicos a la discusión respecto de esta disposición.
Al ser esta la perspectiva de análisis a emplear por parte de la
Sala Plena de la Corte Constitucional, puede concluirse que se presentaron dos
acusaciones en la demanda: i) una que señala una presunta contradicción del contenido normativo acusado y
el principio de autonomía territorial; y ii) un segunda que señala la presunta
vulneración del deber de protección del ambiente que se deriva de la
Constitución.
1.1. Primera acusación: presunta vulneración del principio de
autonomía territorial.
El primer grupo de razones se enuncian al inicio del apartado
denominado concepto de la violación, en el que se expresó “[e]l problema
constitucional en el caso sub examine radica en el choque de competencias que
se hace evidente entre la autoridad que radica en cabeza de la entidad nacional
en este caso ministerio de minas y de medio ambiente –sic- y la
soberanía que está determinada y ha sido otorgada por la constitución política
a las entidades territoriales y sus respectivas autoridades. La pregunta que
surge ahora es cual -sic- autoridad pesa más, como bien sabemos la
constitución tiene carácter supranacional y es norma se –sic- normas
(art 4 CN) y esta debe primar sobre cualquier otra ley, decreto o acto
administrativo, es por ello que no se puede pasar por encima de la competencia
que se ha otorgado a los concejos y autoridades de las entidades territoriales
más aun cuando está específicamente estipulado en la carta nacional, (art 313.7
art 313.9 CN) y menos aun por cuestiones político económicas que van dirigidas
a beneficiar a un interés contrario a la constitución eminentemente” –folio
4-.
Posteriormente, la accionante manifiesta que “[e]l decreto 0934
de 2013 es violatorio de el –sic- principio de descentralización,
autonomía de las entidades territoriales, el derecho al goce de un ambiente sano
en conexidad con los derechos fundamentales como el derecho a la vida (art.
11), el derecho al trabajo (art. 25), y el derecho a la salud, entre otros”
–folio 5- y, a partir de este punto, desarrolla los argumentos que, si bien
señala tienen la intensión de atacar el artículo 2º del decreto 0934 de 2013,
resultan aplicables y son plenamente relevantes en la acusación contra el
artículo 37 del Código de Minas.
En este sentido la accionante señala que, si bien la Constitución i)
reconoce al Estado la propiedad sobre el subsuelo y los recursos naturales no
renovables –artículo 332 de la Constitución-; ii) asigna la competencia para
que por mandato de la ley se realice intervención estatal en la explotación de
los recursos naturales y en el uso del suelo –artículo 334 de la Constitución-;
y iii) consagra que será la ley la que determine las condiciones en que se
llevará a cabo la explotación de los recursos naturales, ello no puede
sustentar la conclusión que las entidades territoriales han quedado despojadas
de cualquier autonomía para decidir sobre los usos del suelo en lo relativo a
excluir la actividad minera de sus territorios –folio 5-. Resalta que la
autonomía de las entidades territoriales debe ser protegida de la interferencia
de entidades del nivel nacional, lo que no fue tenido en cuenta por la
disposición demandada.
En este sentido, el artículo 37 extiende la prohibición de
participar en este tipo de decisiones al procedimiento de elaboración a los
planes de ordenamiento territorial mencionados en el artículo 38 de la propia
ley 685 de 2001. A juicio de la accionante este contenido normativo infringe el
artículo 288 de la Constitución, pues “desconoce in limine los principios de
la descentralización administrativa dentro de un Estado social de de Derecho,
vale decir, donde las competencias de los distintos entes territoriales en un
Estado Unitario, son ejercidas bajo los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, tal y como lo dispone el artículo 288
constitucional, para armonizar las complejas relaciones en que puede
desenvolverse la vida institucional, económica y fiscal, así como la planeación
entre la Nación y las entidades territoriales, bajo el entendido que los
intereses territoriales son articulables y no enfrentados, como una premisa
política en un Estado Unitario” –folio 6-. Señala que la única forma
de respetar los principios de concurrencia y coordinación es por medio de la
colaboración entre la Nación y las entidades territoriales, no mediante el
enfrentamiento de los diferentes niveles competenciales, pues esto conduce al
desmembramiento de la unidad en un Estado.
Finaliza la exposición relativa a este cargo al manifestar que “[c]on
el principio de descentralización y el carácter autónomo que la Constitución
otorga a las entidades territoriales (artículo 1, 2 C.P.) Se –sic- logra
evitar que el legislador pueda copar íntegramente la atribución estatal de
introducir y regular totalitariamente y centralizadamente, vaciando de
contenido la función constitucional que a ellos corresponde. Por ello no es
coherente a la Constitución una norma legal que desplaza y elimina por completo
el margen de apreciación y decisión de dichas corporaciones, para establecer en
forma absoluta las decisiones sobre los permisos y licencias para explotar y
explorar en los respectivos suelos territoriales la minería” –folio 7-.
Son estos la totalidad de los argumentos que conforman la acusación
contra la prohibición legal prevista en el artículo 37 de la ley 685 de 2001 y
contra las consecuencias que de la misma se derivan por vulneración del
principio de autonomía territorial.
1.2.
Segunda acusación: presunta vulneración de los artículos 8, 79, 80 y 82 de la
Constitución.
En palabras de la accionante, con el artículo 37 de la ley 685 de
2001 “se está vulnerando palmariamente (…) el derecho a un ambiente sano y [el]
deber de contribuir a su realización” –folio 7-.
Para sustentar su acusación, la señora Blanco Buitrago recuerda que
la conservación del medio ambiente es un derecho de rango constitucional que se
haya en conexidad con el deber que tiene el Estado de garantizar la vida en
condiciones dignas de los habitantes del territorio nacional –folio 7-; que en
la Constitución de 1991 la protección del medio ambiente ocupa un lugar
trascendental, tanto que se ha reconocido el carácter ecológico de la Norma
suprema –folio 8-; que el ambiente es un derecho fundamental que afecta, a su
vez, la realización de otros derechos fundamentales –folio 8-; que los factores
de perturbación del medio ambiente pueden causar daños irreparables a los seres
humanos –folio 8-; menciona los deberes correlativos que, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional –entre ellas la sentencia C-339 de 2002-, se han
establecido para el Estado, en el sentido de proteger su diversidad,
salvaguardar su riqueza, conservar las áreas de especial importancia ecológica,
planificar su manejo y aprovechamiento, prevenir su deterioro e imponer
sanciones y exigir reparación ante los daños causados –folio 8-; razón por la
que concluye, en armonía con lo manifestado en la sentencia C-339 de 2002, que
“el aprovechamiento de recursos naturales, aunque es permitido, no puede dar
lugar a perjuicios intolerables en términos de salubridad individual o social y
tampoco puede acarrear un daño o deterioro que atente contra la diversidad y la
integridad del ambiente”-folio 8-.
Por lo anterior, cuando una norma de rango infra
constitucional “establece que [ni] los municipios ni los
departamentos pueden prohibir la actividad minera en sus tierras porque esa
decisión sólo compete a las autoridades ambientales y mineras, (…) quiere decir
que por más que un municipio se oponga a la actividad minera, no podrá hacer
nada para evitar que allí se entreguen títulos mineros. // Respecto a esto hay
municipios y departamentos que se dedican al sector agropecuario y agrícola, y
no es de su agrado trabajar en el sector minero por las graves consecuencias de
higiene, de peligro, de salud, de afectación al medio ambiente, quien más que
la población y las entidades territoriales son las indicadas para tomar este
tipo de decisiones como lo son permitir y determinar en qué lugares se podría
dar paso a la explotación minera, cómo es posible que se deje una decisión tan
importante al ministerio (…), entidad que no tiene conocimiento de aspectos
culturales, ambientales físicos territoriales de los suelos de determinadas
poblaciones” –folios 7 y 8-.
De acuerdo con la accionante “[a]dicionalmente a lo anterior se
está atentando contra el patrimonio cultural y natural de la nación (art. 8),
pues una de las funciones del [E]stado es protegerlo, pero además una de
las funciones específicas de los concejos municipales es Dictar las normas
necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico
y cultural del municipio, función que está siendo coartada, (…) es decir que si
el ministerio da la autorización para que se desarrolle la actividad minera en
un terreno de gran valor cultural para la nación y de interés cultural, nadie
podrá oponerse a ello, o resulta que se permitió desarrollar la respectiva
actividad de explotación en un territorio donde puede existir un patrimonio
cultural o ecológico o no ha sido declarado de interés cultural pero hace parte
del patrimonio cultural de la nación, el municipio no podrá oponerse a tal
arbitrariedad –folio 10-.
Esta situación, en criterio de la actora, implica desprotección para
el medio ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, por lo que considera
que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 desconoce los contenidos normativos de
rango constitucional que se derivan de los artículos 8, 72, 79 y 80 de la
Constitución –folio 10-.
Son estas las razones por las que la señora Blanco Buitrago
considera que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 debe ser declarado
inexequible.
2. Problemas jurídicos derivados de las acusaciones formuladas
Con base en el escrito de demanda, la Sala concluye que de la acción
interpuesta surgen dos cargos en contra del artículo 37 de la ley 685 de 2001,
que presentan los siguientes problemas jurídicos:
1.
El primero consistente en determinar si una
prohibición absoluta que consagre la ley para que los concejos
municipales y distritales excluyan zonas de su territorio de la realización de
actividades de exploración y explotación minera, prohibición que a su vez
implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial
consagren restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada
de la competencia para la regulación de los usos del suelo dentro del
territorio del municipio, reconocida a los consejos municipales y distritales
en los artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución. Exceso o desproporción
que, de acuerdo con la accionante, se presentaría en tanto el artículo 37 del
Código de Minas obvia los principios de coordinación y concurrencia en el
ejercicio de competencias derivadas del principio de autonomía territorial, de
acuerdo con el artículo 288 de la Constitución.
2.
La segunda, que obliga a establecer si la
imposibilidad de que los municipios determinen zonas de excusión de la
actividad minera implica el incumplimiento del deber de proteger el patrimonio
cultural de la Nación, así como del deber de proteger el ambiente en los
territorios municipales y distritales.
Son estos los problemas que deberá resolver la Sala en esta ocasión.
IV. INTERVENCIONES
Entidades Estatales
1.
Ministerio de Minas y Energía
El apoderado del Ministerio de Minas y Energía sostiene que los
cargos contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 no cumplen con los
requisitos de certeza y pertinencia pues están basados en consideraciones subjetivas de la demandante sobre
la conveniencia de las disposiciones acusadas, ajenas a su contenido normativo.
Sostiene que la falta de concreción de la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de
constitucionalidad, por lo cual solicita a la Corte Constitucional inhibirse de
adoptar una decisión de fondo sobre la constitucionalidad del precepto legal
demandado.
Adicionalmente, el interviniente hace las siguientes consideraciones
en torno a la argumentación de la demanda: i) existe cosa juzgada
constitucional, por cuanto el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 ha sido
examinado en las sentencias C-981 de 2002 y C-395 de 2012; ii) la demanda
desconoce que la actividad minera es de utilidad pública y que los recursos del
subsuelo como los minerales son de propiedad del Estado; iii) no se afecta el
patrimonio cultural y ecológico pues los capítulos XIV y XV del Código de Minas
protegen el aspecto cultural étnico, a las comunidades indígenas y negras, e
igualmente regulan la exploración y explotación del lecho marino; iv) contrario
a lo afirmado por la demandante, sí existe una autoridad nacional minera, pues
la Ley 4134 de 2011, creó la Agencia Nacional Minera, encargada de administrar
los recursos mineros del Estado, vi) el cargo sobre desconocimiento del
principio de descentralización no tiene un fundamento claro por cuanto aunque
las entidades territoriales tienen autonomía relativa para regular las materias
que se indiquen en la Constitución y las leyes, no tienen competencia para
determinar el ordenamiento minero el cual corresponde a las autoridades
nacionales competentes, en cuanto no es una materia que haga parte del
ordenamiento territorial; y vii) para el ejercicio de la actividad minera se
requiere el aval de autoridades mineras – que otorgan el título minero- y de
autoridades ambientales – que conceden o no la licencia ambiental-, por lo que
no es cierto que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 genere un conflicto de
competencias.
2. Agencia
Nacional Minera
El representante de la Agencia Nacional Minera solicita estarse a lo
resuelto en la sentencia C-395 de 2012 en relación con el cargo por
desconocimiento de los principios de coordinación y concurrencia por cuanto la
Corte Constitucional en dicha providencia declaró exequible el artículo 37 de
la Ley 685 de 2001, al estimar que no desconoce el principio de autonomía
territorial.  En subsidio de lo anterior, solicita a la Corte declarar
exequible la norma acusada puesto que en virtud del artículo 332 de la
Constitución el Estado es el único dueño del subsuelo y por tanto el llamado a
disponer de las minas y los yacimientos minerales mediante concesión, bajo
condiciones particulares, de tal forma que las entidades territoriales, a
través de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales no tienen la
facultad de disponer del subsuelo y los minerales que en éste se encuentran.
De otra parte, señala que la ley 388 de 1997 y los planes de
ordenamiento territorial no facultan a las entidades territoriales a desconocer
la normatividad especial que existe en materia minera y ambiental,
particularmente lo establecido en el artículo 332 de la Constitución. De otra
parte, indica que la finalidad de la disposición cuestionada es aplicar el
principio de coordinación entre autoridades nacionales y supeditar la
expedición de Planes de Ordenamiento Territorial, en cuanto toca materias de
interés nacional, a la aprobación y coordinación previa con las autoridades
nacionales.
Respeto de la vulneración del derecho colectivo a un ambiente sano, indica el interviniente
que la sustracción de determinadas zonas de actividad minera por la autoridad
ambiental se fundamenta en la necesidad de proteger el ambiente sano y un
desarrollo sostenible, y ello no impide que las autoridades territoriales
puedan imponer mayores restricciones a la minería en caso de que se estime
pertinente. Por las razones expuestas, la Agencia Nacional Minera estima que la
norma debe declararse exequible.
Instituciones
Privadas y Universidades
1.
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia  ANDI.
El representante de la Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia solicita a la Corte Constitucional declare la existencia de cosa
juzgada respecto del cargo por violación de las competencias de las entidades territoriales, aspecto que ya fue examinado en la
sentencia C-395 de 2012, en la cual la Corte declaró exequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 por no atentar
contra los principios de coordinación y concurrencia que rigen la distribución
de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
En relación con el cargo por vulneración de derecho colectivo al
ambiente sano, solicita se declare inhibida por cuanto parte de la
interpretación personal errónea que la actividad minera, independientemente de
los avances tecnológicos, causa perjuicios graves al ambiente e ignora que el artículo demandado debe interpretarse en armonía con los artículos 34 y 35 de la misma
ley 685 de 2001. Además, señala que la demanda parte de la consideración que
los departamentos y los municipios son los que pueden proteger el ambiente, y
que las autoridades nacionales ambientales no pueden cumplir esta atribución en
forma adecuada, contrariando así el principio de buena fe.
2. Pontificia Universidad Javeriana -Bogotá-.
La Clínica Jurídica en Derecho y Territorio de la Facultad de
Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana se pronunció sobre la
demanda en concepto de 25 de julio del presente año, con el fin de que las
disposiciones acusadas sean declaradas inexequibles.
En su opinión, el núcleo de la autonomía territorial se encuentra
contenido en el artículo 1° constitucional que consagra la autonomía de las
entidades territoriales, en el artículo 287 de la Constitución dentro del cual
se consagra la autonomía para la gestión de sus intereses y se otorga el
derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencia que les
correspondan, administrar los recursos, establecer los tributos y participar en
las rentas nacionales. La última parte de ese núcleo constitucional de la
autonomía territorial está descrito en el artículo 337 numeral 7 ° de la Constitución
en el cual se consagra que corresponde a los Concejos Municipales reglamentar
los usos del suelo.
Indicó, que el diseño institucional construido de esta manera,
supone una fuerte tensión entre el poder central y nacional y los poderes
locales, lo cual podría definirse como una tensión entre unidad y autonomía.
Para ello, citó diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional que
establecen reglas para entender el equilibrio que debe regir entre los dos
niveles.
En su concepto, las sentencias C-765 de 2006, C-216 de 1994 y C-579
de 2001 consagran que el equilibrio entre la unidad y la autonomía se logra
mediante un sistema de limitaciones recíprocas. Sin embargo, uno de los
argumentos reiteradamente utilizados en los cuerpos normativos que diseñan un
ordenamiento minero, es que la minería por sus características particulares es
un tema de interés nacional que debe por tanto ser determinado, organizado y
regulado por las autoridades centrales nacionales.
En oposición de dicho argumento, la Clínica Jurídica en Derecho y
Territorio consideró que la solución de conflictos entre unidad y autonomía
privilegia las decisiones de los municipios en materias como los usos del
suelo, por cuanto la Corte Constitucional ha reconocido cierta autonomía a los habitantes
respecto de sus territorios.
Posteriormente, señaló que la sentencia C-478 de 1992 establece
reglas de solución de conflictos entre unidad y autonomía. En dicha sentencia
se expresa que el motivo de la autonomía fue “la percepción ampliamente compartida,
de un exceso de concentración en casi todos los aspectos de la vida nacional.
Concentración del poder económico en la Nación, en el centro del país, en
ciertas capas de la población, en ciertos conglomerados”. (…) Por lo cual,
en criterio de esta Universidad “lo unitario no puede comprimir hasta la
extinción el derecho de lo autónomo a manejar sus propios asuntos” habida
cuenta que, según la jurisprudencia constitucional, parte de los asuntos
municipales propios son el uso del suelo y el ordenamiento territorial.
Finalmente, la Clínica Jurídica mencionada arguye el derecho a la
participación que implica un modelo de comportamiento social y político de los
ciudadanos en la definición del destino colectivo: “el ciudadano puede
participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que
incidirán significativamente en el rumbo de su vida”. En ese sentido, el
poder de los ciudadanos para decidir sobre sus territorios no se limita
únicamente a casos que hagan referencia a comunidades indígenas o afro.
3. Universidad Santo
Tomás de Aquino –Seccional Bogotá
La Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá insta
a esta Corte a realizar 2 pronunciamientos en concreto: (i) en lo relacionado
con la demanda que se hizo del parágrafo 1° contenido en el artículo 2 del
Decreto 934 de 2013, solicita a esta Corporación declararse inhibida para
realizar un pronunciamiento de fondo, pues considera que en virtud de las
normativas Constitucionales correspondientes, ésta no es competente para
conocer las demandas que se realicen en contra decretos reglamentarios, las
cuales, por mandato de este mismo texto, competen exclusivamente a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo; (ii) con respecto a los cargos
esbozados en contra del artículo 37 de la ley 685 de 2001, solicita se estimen
válidos, y por tanto se declare la inexequibilidad de dicha norma.
Para sostener su última
solicitud, realiza 3 argumentos en concreto, que podrían ser resumidos de la
siguiente manera:
1.-   Afirma el interviniente que la norma acusada vulnera los
principios constitucionales de descentralización, autonomía de las entidades
territoriales, democracia, participación ciudadana, dignidad humana y
prevalencia del interés general. Lo anterior lo sustenta en que la norma
demandada al prohibir a las entidades territoriales la posibilidad de
establecer zonas excluidas de minería, impide a éstas la gestión de sus propios
intereses. Esto, en la medida de que si bien se ha reconocido que la minería,
por sus características, efectos y consecuencias, es una actividad económica de
injerencia nacional, también es un fenómeno que afecta en gran medida a la
comunidad que habita en el lugar donde se desarrolla y por tanto, los intereses
de éstas poblaciones deben ser considerados en igual o mayor medida que
aquellos que importan al Gobierno nacional. Asevera igualmente, que el
legislador, al cercenar la facultad de los entes territoriales para
auto-regularse, quebranta el principio democrático y desconoce la participación
de estos entes, en el desarrollo de sus territorios.
2.- Como segundo argumento, indica que en el desarrollo de la norma
atacada no se cumplió con el
requisito de consulta previa que debe ejecutarse ante las autoridades indígenas
del país, pues éstas, por disposición constitucional, también se constituyen en
entes territoriales y por tanto, al verse afectados directamente por la medida,
encuentran desconocido este derecho fundamental.
3.- Para finalizar, el interviniente opina que la norma atacada debe
ser declarada inconstitucional, pues estima que ésta recae en lo que denomina
un “vicio insubsanable de competencia”. Lo anterior, en cuanto dicha norma,
tiene como finalidad la restricción de las competencias de las entidades
territoriales, las cuales, por clara disposición Constitucional, deben ser
exclusivamente limitadas a través de un ley orgánica y aprobadas mediante
mayorías reforzadas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución,
el Procurador General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad número
5618 en el proceso de la referencia. El representante del Ministerio Público
solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad condicionada de
los apartes cuestionados.
Luego de describir el marco normativo y jurisprudencial en que se
desarrolla el principio de autonomía territorial en la Constitución de 1991, el
Jefe de Ministerio Público concluye que “el artículo 37 de la ley 685 de
2001 no vulnera sino que desarrolla los artículos 313, numeral 7º, y 287 de la
Carta Política, por cuanto tales preceptos facultan al Legislador
para expedir normas a las cuales deben someterse los preceptos que en materia
de ordenamiento territorial expidan las autoridades municipales y distritales”,
por lo que considera que, contrario a desconocer, la norma demandada desarrolla
el artículo 313 numeral 7º de la Constitución –folio 87; negrilla ausente en
texto original-.
Sin embargo, señala que las decisiones que componen el ordenamiento
territorial y que, en consecuencia, afectan a las entidades territoriales deben
ser fruto de un proceso de decisión concertado. En este sentido, afirma que el
legislador no puede asignarle al Gobierno nacional la facultad de autorizar la
realización de proyectos de minería “sin permitirle a los ciudadanos que
se asientan en dichos territorios ejercer su derecho a participar en la toma de tales decisiones”, pues este sería un caso de concreción del derecho de
participación de los ciudadanos en las decisiones que los afecten –folio 88;
negrilla ausente en texto original-.
Destaca que la norma demandada no contempla medio alguno para poner
en práctica el derecho de participación ciudadana. En apoyo de su concepto
menciona el artículo 33 de la ley 136 de 1994, de acuerdo con el cual los
proyectos de naturaleza minera –entre otros- que amenacen con crear un cambio
significativo en el uso del suelo o que den lugar a la transformación en las actividades tradicionales de un municipio
deberán ser consultados a los habitantes afectados –por el mecanismo de
consulta popular-.
De manera que, sin desconocer que es el legislador quien determina las autoridades competentes
para establecer zonas excluidas de la actividad minera, dichos procesos pueden
incluir la participación de la población afectada, para así concretar el
principio de participación de la comunidad en las decisiones que los
afecten –folio 89-.
Por consiguiente, en concepto del Procurador General de la Nación la
disposición no vulnera el principio de autonomía territorial y, por el
contrario, resulta aplicación del mismo, en tanto que el legislador determinó
las competencias que corresponden a la Nación y a las autoridades
territoriales. Sin embargo, solicita realizar un condicionamiento en el sentido
que debe permitirse la razonable participación de las personas que se asientan
en un territorio cuando un proyecto minero pueda llegar a crear un cambio
significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación de las
actividades tradicionales del municipio –folio 89-.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de la
presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.
2. Argumentos de la demanda y problema
jurídico
La accionante presenta los siguientes
problemas jurídicos en contra del artículo 37 de la ley 685 de 2001:
1.
El primero consistente en determinar si una
prohibición absoluta que consagra la ley para que los concejos
municipales y distritales excluyan zonas de su territorio de la realización de
actividades de exploración y explotación minera, prohibición que a su vez
implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial
consagren restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada
de la competencia para la regulación de los usos del suelo dentro del
territorio del municipio, reconocida a los consejos municipales y distritales
en los artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución. Exceso o desproporción
que, de acuerdo con la accionante, se presentaría en tanto el artículo 37 del
Código de Minas obvia los principios de coordinación y concurrencia en el
ejercicio de competencias derivadas del principio de autonomía territorial, de
acuerdo con el artículo 288 de la Constitución.
2.
La segunda, que obliga a establecer si la
imposibilidad de que los municipios determinen zonas de exclusión de la
actividad minera implica el incumplimiento del deber de proteger el patrimonio
cultural de la Nación, así como del deber de proteger el ambiente en los
territorios municipales y distritales.
En concepto del Procurador General de la Nación la disposición no
vulnera el principio de autonomía territorial y, por el contrario, resulta
aplicación del mismo, en tanto que el legislador determinó las competencias que
corresponden a la Nación y a las autoridades territoriales. Sin embargo,
solicita realizar un condicionamiento en el sentido que debe permitirse la razonable
participación de las personas que se asientan en un territorio cuando un
proyecto minero pueda llegar a crear un cambio significativo en el uso del
suelo, que dé lugar a una transformación de las actividades tradicionales del
municipio.
Con base en la acusación, las intervenciones presentadas y el
concepto del Ministerio Público la Corte Constitucional realizará el estudio de
los problemas jurídicos planteados. Sin embargo, antes de presentar y
justificar la solución del
caso, se realizarán consideraciones relativas i) al principio de autonomía
territorial en el contexto de un Estado con organización territorial unitaria;
ii) a la función de ordenamiento territorial y la de reglamentación del uso del
suelo por parte de los concejos municipales y distritales; iii) a la protección
del ambiente a partir de la Constitución de 1991; y, finalmente, se dará
respuesta al caso concreto.
Observa la Sala el primer cargo, en tanto atiende a la función de
regulación del uso del suelo por parte de las autoridades locales, incluye el
contenido del segundo cargo planteado en la acción presentada. En efecto, uno
de los elementos determinantes de la función consistente en reglamentar los
usos del suelo es la protección del ambiente sano, tal y como fue definido en la
sentencia C-339 de 2002, a la cual se hará referencia en el numeral 3. del
literal B de la parte considerativa. Por esta razón, sumada a la
inescindibilidad de la función de protección y procura de un ambiente sano y
aquella de reglamentar las actividades que pueden desarrollarse en el
territorio del municipio, la Sala dará solución conjunta a los cargos que
controvierten la constitucionalidad del artículo 37 del Código de Minas.
Sin embargo, debido
a la existencia de una sentencia que resolvió de fondo un cargo similar al
ahora planteado, la Sala evaluará la existencia de cosa juzgada respecto del
cargo por vulneración del principio de autonomía territorial resuelto en la
sentencia C-395 de 2012.
A. Asunto previo: Inexistencia de cosa juzgada.
El apoderado del Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional
Minera y la Asociación Nacional de Empresarios –ANDI- manifestaron en sus
escritos que respecto del cargo por vulneración del principio de autonomía
territorial se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada, en tanto la misma
disposición legal –artículo 37 del Código de Minas- fue demandada por la
vulneración de los principios que rigen la distribución y el ejercicio armónico
de las competencias por parte de las autoridades territoriales y las del ámbito
nacional; demanda que fue resuelta por la sentencia C-395 de 2012, en la cual
se declaró exequible por los cargos analizados el mencionado artículo 37 de la
ley 685 de 2012.
En este sentido debe la Sala en esta ocasión examinar si la acción
interpuesta tiene identidad de cargos con los resueltos con ocasión de la
sentencia C-395 de 2012.
En primer lugar debe aclararse que, aunque el artículo acusado es el
mismo en uno y otro caso, al momento de tomar la decisión plasmada en la
sentencia C-395 de 2012 se encontraba vigente la ley 1382 de 2010, cuerpo
normativo que, si bien no modificó el artículo 37 del Código de Minas, subrogó
disposiciones determinantes para la interpretación del mismo, como son el
artículo 34 y el artículo 38 del mismo cuerpo normativo. Esto conllevaba a que
el sentido normativo derivado del artículo 37 en vigencia de la 1382 de 2010 se
viera afectado por el contenido normativo de preceptos que, al momento en que
se toma esta decisión, ya no se encuentran vigentes. Es esta la primera razón
para que la Sala considere que en relación de la acción que ahora se estudia,
no se presenta el fenómeno de cosa juzgada.
Adicionalmente, existe una clara diferencia entre los cargos
estudiados por la Sala al proferir la sentencia C-395 de 2012 y los ahora
propuestos por la accionante.
En aquella oportunidad los accionantes presentaron cargos contra
distintos artículos del Código de Minas, algunos con fundamento en la
existencia de una presunta omisión legislativa, otros por el presunto desconocimiento
de la obligación de realizar consulta previa y, finalmente, otros con relación
a la vulneración del principio de autonomía territorial. En concreto, la
argumentación fundada en el desconocimiento del principio de autonomía
territorial se presentó de forma conjunta en contra de los artículos 11 y 37
del cuerpo normativo referido. Al respecto se manifestó en la sentencia C-395
de 2012:
“4.3.3.3. Expresan los demandantes que los artículos 11, inciso 3º,
y 37 de la ley 685 de 2001 atentan contra el principio de coordinación en tanto
no permiten a las autoridades territoriales participar en la determinación de
los lugares donde se pueden realizar actividades mineras cuando se trata de
zonas rurales y de expansión, pues a pesar de que son encargadas de regular los
usos del suelo tal competencia se ve vaciada por el legislador al dar total y
exclusiva primacía a la autoridad minera para determinar el uso del suelo
dondequiera que se vayan a realizar actividades de minería. Para los
demandantes en el desarrollo adecuado de la actividad minera lo que procedería
es la actuación simultánea y armónica entre la Nación y los entes territoriales.
Así mismo, los accionantes consideran que estos artículos violan el
principio de concurrencia, en la medida en que las entidades territoriales, por
expresa disposición constitucional, tienen la facultad de regular determinados
asuntos, tales como los usos del suelo, la planeación y el desarrollo
económico, y la construcción de obras públicas entre otras. Añaden que, el
legislador, al regular la actividad minera ha impedido a las entidades
territoriales exigir licencias, permisos  o autorizaciones distintas a las
relacionadas en la Ley 685 de 2001, y les prohíbe intervenir en los procesos de
autorización de exploraciones y explotaciones de los materiales de construcción.
Consideran que lo anterior atenta contra su potestad de regular los usos del
suelo, así como de decidir de forma autónoma cuáles son los planes de
desarrollo social y económico más adecuados para sus poblaciones.” –pag. 14-
Siendo estos los cargos presentados, observa la Sala que la demanda
resuelta en aquella ocasión, aunque acusó el artículo 37 del código de Minas
por vulneración del principio de coordinación en materia de autonomía
territorial –artículo 288-, constituyó una acusación diferenciable de la que
ahora examina la Corte, en tanto los cargos estudiados por la sentencia C-395
de 2012 hacían referencia a la imposibilidad que surge para las entidades
territoriales de regular las condiciones y exigencias que deben imponerse a la
actividad minera. Esto, según los demandantes, ha impedido a las entidades
territoriales participar en el proceso de licenciamiento o autorización de
actividades de exploración y explotación.
Se resalta que los argumentos expuestos por la referida acción no
cuestionaban expresamente el contenido específico del artículo 37 del Código de
Minas, esto es la prohibición absoluta de excluir zonas de su territorio de la
actividad minera, si no la imposibilidad general de las entidades territoriales
de participar en la regulación de la actividad minera que se realice en su
territorio. Las razones que sustentaban el cargo hacían referencia al contenido
conjunto que se derivaba de la lectura de los artículos 11 y 37, los cuales
pueden ser interpretados como una exclusión general para regular asuntos
relativos a la exploración y explotación minera. Conclusión que fue expresada
por la propia sentencia C-395 de 2012, que al dar respuesta al asunto estudiado
consagró:
“Para los demandantes esa previsión del legislador comporta un
vaciamiento de la competencia de regulación de las entidades territoriales,
pero, sin embargo, no refieren la acusación al contenido específico de
las disposiciones demandadas. Específicamente, en cuanto hace al artículo
37, la declaratoria e inexequibilidad que pretenden los demandantes, no se
traduciría, simplemente en la recuperación de un espacio de regulación para las
entidades territoriales, concebido en abstracto, sino que implicaría la
afirmación de que tales entidades están habilitadas, por una derivación del
principio de autonomía contenido en la Constitución, para excluir zonas de la
minería”
Como puede observarse, el cargo estudiado por la sentencia C-395 de
2012 difiere del presentado a consideración de la Sala Plena en esta ocasión.
Se recuerda que el problema jurídico que ahora se resuelve con relación al
principio de autonomía, el cual surge del cargo presentado, consiste en
determinar si una prohibición absoluta que consagre la ley para que los
concejos municipales y distritales excluyan la exploración y explotación minera
en cualquier área de su territorio, prohibición que a su vez implica la
imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren
restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada de la
competencia para la regulación de los usos del suelo dentro del territorio del
municipio, reconocida a los consejos municipales y distritales  en los
artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución.
Así, a partir de la demanda que ahora se resuelve, observa la Corte
que no es la competencia de regulación general  de la actividad minera el
contenido del principio de autonomía territorial que se considera vulnerado,
sino la restricción en aspectos axiales a la competencia de regulación de los
usos del suelo.
Por tanto, en esta ocasión, i) en tanto el contexto normativo en que
se debe interpretar el artículo 37 ha variado; ii) los cargos presentados
controvierten un contenido legal distinto al abordado por la sentencia C-395 de
2012 y, así mismo, iii) utilizan como parámetro un contenido del principio de
autonomía que dista del abordado en la pasada ocasión, la Corte considera que
existen elementos de juicio suficientes para concluir que no existe cosa
juzgada y que, por consiguiente, el cargo presentado en esta ocasión amerita un
examen de fondo por parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional.
B. Consideraciones relativas a los cargos presentados y solución a
los problemas jurídicos planteados.
1. El principio de autonomía territorial en el contexto de un Estado
unitario. Reiteración de jurisprudencia.
El principio de autonomía territorial tiene como núcleo esencial la
garantía de que las entidades territoriales puedan gestionar de forma autónoma
sus intereses –artículo 288 de la Constitución-, para lo cual la Constitución
garantiza que los entes territoriales i) se gobiernen por autoridades propias;
ii) ejerzan las competencias que les correspondan; iii) administren sus
recursos y establezcan tributos que permitan el cumplimiento de sus funciones;
y iv) participen en las rentas nacionales.
En este sentido se ha manifestado de forma reiterada y pacífica en
la jurisprudencia de esta Corporación, al consagrar que “se tiene que
el artículo 287 C.P. reitera que las entidades territoriales gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses.  Sin embargo, el mismo texto señala que ese
grado de autonomía está circunscrito a los límites previstos en la Constitución
y la ley.  Este grado de autonomía se expresa, entre otras facetas, en los
derechos de las entidades territoriales a (i) gobernarse por autoridades
propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales. // Nótese que la Carta
Política refiere a derechos, como la categoría teórica que agrupa los
anteriores ámbitos constitucionalmente protegidos de las entidades
territoriales.  A partir de esta consideración, la jurisprudencia de esta Corte
ha considerado, tanto que esos derechos son exigibles judicialmente, entre
otros mecanismos a través de la acción pública de inconstitucionalidad, como
que los mismos conforman el núcleo esencial del grado de autonomía de los entes
territoriales, el cual opera como límite a la actividad legislativa referida a
la definición concreta de las competencias de esos entes.”[2]
Para lograr estos cuatro objetivos la Constitución creó un sistema
normativo que permite materializar a través de contenidos específicos las
garantías generales consagradas por el artículo 288 de la Constitución. En este
sentido las disposiciones constitucionales establecen una serie de
instituciones, procedimientos y competencias que buscan materializar los
contenidos del artículo 288 de la Constitución.
Sin embargo, en diversas ocasiones la jurisprudencia constitucional
ha recordado que los contenidos que integran el principio de autonomía
territorial no pueden ser entendidos de forma aislada o descontextualizada, por
lo que se hace preceptivo que su concreción en casos particulares atienda otros
contenidos del sistema constitucional colombiano. Por esta razón, la
interpretación de las posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía
territorial no puede desconocer que las instituciones, procedimientos y las
competencias que la concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de
acuerdo con el artículo 1 de la Constitución, ha adoptado una forma de
organización territorial unitaria, es decir, no puede olvidarse que el
colombiano es un Estado unitario en lo relativo al principio de organización
territorial.
En este sentido se ha resaltado la tensión que existe entre uno y
otro principio constitucional y la necesidad de que los operadores jurídicos al
realizar la labor interpretativa lleven a cabo una lectura integral y
sistemática de las disposiciones constitucionales, legales y administrativas
que permita armonizar contenidos constitucionales que, en principio, puede que no
resulten plenamente coherentes entre sí. Así, el principio de autonomía debe
desarrollarse dentro de los límites que impone la forma unitaria de Estado, lo
cual no puede llevar a que el legislador o los operadores jurídicos desconozcan
la obligación que tienen de respetar un espacio esencial de autonomía cuyo
límite lo constituyen los contenidos expresamente reconocidos por la
Constitución[3].
Respecto a la tensión mencionada, la Sala Plena de esta Corporación
manifestó que “[e]se diseño constitucional implica, entonces, la necesidad
de armonizar los principios de unidad y de autonomía, que se encuentran en
tensión. En la Sentencia C-579 de 2001, la Corte Constitucional
señaló que la naturaleza del Estado unitario presupone la centralización
política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la
legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes
del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel
territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la
formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el
territorio nacional[4].
Del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones
puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que
de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación
con los cuales existe un interés nacional de superior entidad”. Sin
embargo, “la jurisprudencia constitucional ha remarcado que
el principio de autonomía tiene unos contenidos mínimos que
comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos
propios, es decir, aquellos que sólo a ellos atañen.[5] Para la Corte, ‘el núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer
término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del
concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar
encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las
entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse
el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades
a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan[6]’.”[7].
Puede observarse que uno de los puntos en que mayor relevancia
adquiere esta tensión es en la distribución de competencias entre la Nación y
las entidades territoriales. En este sentido, el principio unitario permite la
existencia de parámetros generales que deban seguirse en todo el territorio del
Estado, mientras que el principio de autonomía territorial exige la salvaguarda
de un espacio de decisión propia a las autoridades territoriales. Parámetros
generales que unifiquen elementos esenciales en aspectos que sean de interés
nacional y la necesidad de respetar el espacio de autogestión de los asuntos
que les interesan resulta una de las principales manifestaciones de la tensión
entre principios constitucionales anteriormente comentada.
La jurisprudencia constitucional ha entendido que una lectura
armónica en este aspecto obliga a concluir que “[p]ara la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el legislador
deberá tener en cuenta que el contenido esencial de la autonomía se centra en
la posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas
manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a través de órganos
propios en la administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o
local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 Superior,
hace parte del núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el legislador.
// No obstante lo anterior, es claro que, para preservar el interés nacional y
el principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones
básicas de la autonomía y definir, respetando el principio de subsidiariedad,
las competencias del orden nacional que deberán desarrollarse conforme al
principio de coordinación, que presupone unas reglas uniformes y una pautas de
acción que, sin vaciar de contenido el ámbito de autonomía territorial,
permitan una armonización de funciones[8].”[9].
En otra ocasión se manifestó que “[e]stos
dos principios se relacionan de dos modos distintos: Por un lado, existe un
sistema de limitaciones recíprocas, en el que el concepto de autonomía
territorial se encuentra restringido por el de unidad, y a la inversa, la
unidad se encuentra circunscrita por el núcleo esencial de la autonomía. Por
tal motivo, la interpretación y aplicación de estos principios debe estar
encaminada a obtener su pleno equilibrio y coexistencia, sin que ninguno de
ellos sea absoluto en perjuicio del otro: el concepto de unidad del Estado
colombiano no puede ser utilizado como pretexto para desconocer la capacidad de
autogestión de las entidades territoriales, y a su turno, la autonomía de las
entidades territoriales no puede ser entendida de manera omnímoda, hasta el
punto de hacer nugatorias las competencias naturales de las instancias
territoriales centrales”[10].
Recuerda la Sala que, no obstante las diversas formas de concreción
de los contenidos constitucionales, la tensión señalada se presenta entre dos
principios constitucionales que, por consiguiente, tienen la posibilidad de ser
aplicados en distinta medida, de acuerdo a la concreta situación en que en cada
ocasión se vean enfrentados. En este sentido, no bastará con que se alegue la
existencia de un interés nacional para que una disposición legal que limita el
ejercicio de competencias a entidades territoriales se entienda acorde con los
preceptos constitucionales; ante un conflicto entre estos principios, los
órganos de la administración, el legislador y, en última instancia, el juez de
la constitucionalidad deberán evaluar si dicha limitación, que tiene como
fundamento el principio de organización unitaria del Estado –artículo 1º de la
Constitución-, resulta excesiva respecto del otro principio constitucional que
se está limitando, es decir, del principio de autonomía territorial. En este
sentido, las limitaciones a la autonomía territorial son constitucionalmente
aceptables, sólo cuando se concluya que éstas son razonables y proporcionadas
en el caso concreto.
Finalmente, debe recordarse que el artículo 288 de la Constitución
prevé que uno de los aspectos que componen el núcleo esencial del principio de
autonomía territorial, esto es la distribución de competencias entre el nivel
nacional y las autoridades del nivel territorial, deberá hacerse con base en
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, de manera que la
regulación y ejecución de las mismas sean llevadas a cabo de manera armónica.
Al respecto la jurisprudencia ha reiterado que “los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, previstos por el artículo 288
C.P., operan como fórmulas de articulación para el ejercicio de las
competencias adscritas al poder centralizado y a las autoridades territoriales.
Así, como lo señalado la Corte,[11]
el principio de coordinación parte de la existencia de
competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual
impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de
los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines
de la acción estatal. (…) “[E]l principio de concurrencia se explica a
partir de considerar que, en determinadas materias, la actividad del Estado
debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la
Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de
competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos,
de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea
posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a
participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato
conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su
presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que
puedan sustraerse de esa responsabilidad. // Por último, el principio de
subsidiariedad corresponde a un criterio tanto para la distribución y como para
el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que
la intervención del Estado, y la correspondiente atribución de competencias,
deben realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del
principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la
medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos
ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad
significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden
intervenir en los asuntos propios de las instancias
inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a
cabo sus responsabilidades”[12].
Con base en los elementos derivados de este contexto constitucional,
expondrá la Sala una breve consideración respecto de la función de ordenamiento
territorial y los usos del suelo.
2. La función de ordenamiento territorial y la reglamentación del
uso del suelo por parte de autoridades municipales y distritales
El
ordenamiento territorial hace referencia a una serie de acciones que buscan
como fin último el desarrollo armónico, equilibrado e integral de las
diferentes unidades territoriales existentes al interior de un Estado.
En
el ordenamiento colombiano el principal cuerpo normativo relativo al tema es la
ley 388 de 1997, que actualizó las normas existentes sobre planes de desarrollo
municipal -ley 9ª de 1989- y sobre el sistema nacional de vivienda de interés
social -ley 3ª de 1991-. La ley 388 de 1997 establece los mecanismos que le
permiten a los municipios, en ejercicio de su autonomía, promover el
ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, y la
preservación y defensa del patrimonio ecológico localizado en su jurisdicción
-artículo 1°-.
En
relación con el concepto de ordenamiento territorial, se dispuso en la ley que
el mismo comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de
planificación física emprendidas por los municipios o distritos y áreas
metropolitanas, tendientes a disponer de instrumentos eficaces para orientar
el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y, de esta manera, regular la
utilización, transformación y ocupación del espacio, en armonía con las
estrategias de desarrollo socioeconómico y de conservación del medio ambiente
-artículo 5°-.
Esta Corporación ha precisado que el ordenamiento territorial tiene
como función definir de manera democrática, participativa, racional y
planificada, el uso y desarrollo de un determinado territorio de acuerdo a
parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico,
biofísico, sociológico, económico y cultural, y que involucran una gran
interrelación y articulación entre los miembros de la sociedad y su entorno
cultural y natural; al ser este el principio de acción que se deriva de esta
función,  es de esperar que surjan algunas tensiones entre los principios y
elementos que inspiran o componen la regulación y reglamentación sobre
ordenamiento territorial, las que habrán de ponderarse y resolverse justa y
equilibradamente.[13]
La
ley 388 de 1997 también determina las competencias en materia de ordenamiento
territorial. De acuerdo con este cuerpo normativo a la Nación corresponde el
señalamiento de la política general en ese campo; al nivel departamental la
elaboración de las directrices y orientaciones para la organización de su
territorio; al nivel metropolitano la formulación de los planes integrales de
desarrollo metropolitano; y a los municipios y distritos la adopción de los
planes de ordenamiento territorial en armonía con las políticas nacionales,
departamentales y metropolitanas -art. 7°-.
Dentro
de ese contexto, se define igualmente el plan de ordenamiento territorial (POT)[14]
como “el conjunto de objetivos, directrices políticas, estrategias, metas,
programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el
desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”  -art. 9°-.
También se instituyen los denominados planes parciales, entendiendo como tal
aquellos instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las
normas que integran los planes de ordenamiento territorial cuando se trata de
determinadas áreas del suelo urbano, áreas incluidas en el suelo de expansión
urbana y aquellas que deban desarrollarse mediante unidades de actuación
urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales -art. 19-.
La ley 388 de 1997 también se ocupa de definir el componente rural
de los planes de ordenamiento territorial, que consiste en el instrumento que
garantiza la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera
municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas
tendientes a suministrar la infraestructura y el equipamiento básico para los
servicios de los pobladores rurales, prevé distintas exigencias para las
autoridades municipales y distritales. En acuerdo con este objetivo, el
componente rural deberá contener i) las políticas de mediano y corto plazo
sobre ocupación del suelo en relación con los asentamientos humanos localizados
en estas áreas; ii) el señalamiento de las condiciones de protección,
conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o
minera; iii) la delimitación de las áreas de conservación y protección de los
recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las
áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de
los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos
o líquidos; iv) la localización y dimensionamiento de las zonas determinadas
como suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos
admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de
ocupación en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de
servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de
conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente; v) la
identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones
necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de
infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social; vi) la
determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua
potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la
localización prevista para los equipamientos de salud y educación; y los
parámetros a partir de los cuales se expidan normas para la parcelación de
predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en
cuenta la legislación agraria y ambiental.
A
partir de la finalidad asignada a los planes de ordenamiento, se dispone su
adopción obligatoria y se prohíbe a los agentes públicos o privados la
realización de actuaciones urbanísticas por fuera de las previsiones contenidas
en éstos, en los planes parciales y, en general, en las normas que los
complementan y adicionan. -arts. 20 y 21-.
La regulación sobre ordenamiento territorial atañe a aspectos que
resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio,
sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural. La función de
ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de
determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad
y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las
condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental,
el urbanístico, entre otros.
Al ser estos los aspectos que Constitución y ley entienden que
conforman el ordenamiento territorial, se evidencia la trascendencia de la
función asignada a concejos distritales y municipales por los artículos 311 y 313
numeral 7, lo relevante que resulta la participación en la reglamentación de
los usos del suelo por parte de estas autoridades y lo fundamental que es que
en un Estado unitario, con autonomía de sus entidades territoriales y que
adopta como pilar fundamental la participación de sus habitantes en las
decisiones que los afectan, se entienda el papel de estas corporaciones como un
elemento identificador de la esencia y determinador del desarrollo práctico del
régimen territorial previsto por la Constitución.
3. La
protección del derecho al ambiente sano a partir de la Constitución de 1991
El ambiente ha
sido uno de los principales elementos de configuración y caracterización del
orden constitucional instituido a partir de 1991. En la Constitución vigente la
protección del ambiente fue establecida como un deber, cuya consagración se
hizo tanto de forma directa –artículo 79 de la Constitución-, como de forma
indirecta –artículos 8º y 95 – 8 de la Constitución-; al respecto la Corte
manifestó en la sentencia C-760 de 2007, “[d]e entrada, la Constitución
dispone como uno de sus principios fundamentales la obligación Estatal e
individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art.
8°).  Adicionalmente, en desarrollo de tal valor, nuestra Constitución recoge
en la forma de derechos colectivos (arts. 79 y 80 C.P.) y obligaciones
específicas (art. 95-8 C.P.) las pautas generales que rigen la relación entre
el ser humano y el ecosistema. Con claridad, en dichas disposiciones se
consigna una atribución en cabeza de cada persona para gozar de un medio
ambiente sano, una obligación Estatal y de todos los colombianos de proteger la
diversidad e integridad del ambiente y una facultad en cabeza del Estado
tendiente a prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración y sustitución”[15].
El énfasis de
la Constitución de 1991 se materializa en un cúmulo de
disposiciones que, entendidas sistemáticamente, denotan la importancia que
tiene en nuestro ordenamiento jurídico el ambiente, ya sea como principio
fundamental, derecho constitucional y deber constitucional. En este sentido en
la sentencia T-411 de 1992 la Corte desarrolló un concepto que resulta ser
fundamental para la comprensión del medio ambiente, la Constitución ecológica,
respecto de la cual manifestó
“(…) de una
lectura sistemática, axiológica y finalista surge el concepto de Constitución
Ecológica, conformado por las siguientes 34
disposiciones:  ||  Preámbulo (vida), 2º (fines esenciales del
Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del derecho a
la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención
de la salud y del saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la
propiedad), 66 (créditos agropecuarios por calamidad ambiental), 67
(la educación para la protección del ambiente), 78 (regulación de la
producción y comercialización de bienes y servicios), 79 (derecho a un
ambiente sano y participación en las decisiones ambientales), 80
(planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), 81
(prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares), 82 (deber de
proteger los recursos culturales y naturales del país), 215 (emergencia
por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226
(internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización
de los recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente
como función del Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las
acciones populares como mecanismo de protección del ambiente), 289
(programas de cooperación e integración en zonas fronterizas para la
preservación del ambiente), 300-2 (Asambleas Departamentales y medio
ambiente), 301 (gestión administrativa y fiscal de los departamentos
atendiendo a recursos naturales y a circunstancias ecológicas), 310
(control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de preservar el
ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y
patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización
para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5
(Concejos de los territorios indígenas y preservación de los recursos
naturales), 331 (Corporación del Río Grande de la Magdalena y
preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y
los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a la libertad
económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal
para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339 (política
ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de los
sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución
de necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del
Estado).”
Es claro, que
el concepto de medio ambiente que contempla la Constitución de 1991 es un
concepto complejo, en donde se involucran los distintos elementos que se conjugan
para conformar el entorno en el que se desarrolla la vida de los seres humanos,
dentro de los que se cuenta la flora y la fauna que se encuentra en el
territorio colombiano.
En este
sentido la sentencia C-666 de 2010 consagró “[e]s claro, que el concepto de
medio ambiente que contempla la Constitución de 1991 es un concepto complejo,
en donde se involucran los distintos elementos que se conjugan para conformar
el entorno en el que se desarrolla la vida de los seres humanos, dentro de los
que se cuenta la flora y la fauna que se encuentra en el territorio colombiano.
Adelanta la Corte que los elementos integrantes del concepto de medio ambiente
pueden protegerse per se y no, simplemente, porque sean útiles o necesarios
para el desarrollo de la vida humana. En efecto, la visión del ambiente como
elemento transversal en el sistema constitucional trasluce una visión empática
de la sociedad, y el modo de vida que esta desarrolle, y la naturaleza, de
manera que la protección del ambiente supera la mera noción utilitarista, para
asumir una postura de respeto y cuidado que hunde sus raíces en concepciones
ontológicas. (…) La esencia y el significado del
concepto “ambiente” que se desprende de los instrumentos internacionales y que
armoniza con la Constitución de 1991 limita la discrecionalidad de los
operadores jurídicos al momento de establecer i) cuáles elementos integran el
ambiente y ii) qué protección debe tributárseles por parte del ordenamiento
jurídico”.
En acuerdo con
lo anteriormente planteado, la sentencia T-154 de 2013, al conocer sobre un
caso de posible afectación del ambiente por actividades de minería, consagró
“[b]ajo ese entendido, uno de los principios
fundamentales del actual régimen constitucional es la obligación estatal e
individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art.
8° Const.), en virtud de la cual la carta política recoge y determina[16],
a manera de derechos colectivos[17],
las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el
ecosistema.// Estas disposiciones establecen (i) el derecho colectivo a gozar
de un ambiente sano; (ii) la obligación estatal y de todas las personas
de proteger la diversidad e integridad del ambiente; (iii) la obligación del
Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un
desarrollo sostenible[18];
y (iv) la función ecológica de la propiedad[19]”.
Respecto de
los deberes que surgen para el Estado a partir de la consagración del ambiente
como principio y como derecho, la jurisprudencia constitucional manifestó “[m]ientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano
como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez
están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y
deben colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los
deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2)
salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de
especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5)
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones
legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar
con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de
frontera”[20].
La protección
y promoción del ambiente no es un bien absoluto en nuestro ordenamiento
constitucional, por lo que los mandatos derivados a partir de las disposiciones
constitucionales deben ser interpretados en conjunto con otros principios y
derechos protegidos por el ordenamiento constitucional, incluso cuando en un
caso concreto parezcan contradictorios o incoherentes con la protección del
ambiente. Un concepto que desarrolla este principio, y que se relaciona con el
tema ahora analizado, es el de desarrollo sostenible, con el que
se significa que las actividades que puedan tener consecuencias en el ambiente
–verbigracia, actividades económicas- deben realizarse teniendo en cuenta los
principios conservación, sustitución y restauración del ambiente. De esta forma
se busca disminuir el impacto negativo que actividades también protegidas por
la Constitución puedan generar en la flora y la fauna existente en el lugar en
que las mismas tienen lugar; por esta razón la conservación de la biodiversidad
resulta un objetivo esencial para la sociedad en general, siendo
responsabilidad prioritaria de todas las instituciones del Estado armonizar su
protección con los objetivos de crecimiento económico y desarrollo de la
actividad minera.
En este
sentido, la sentencia C-339 de 2002, al resolver una demanda contra algunas
disposiciones de la propia ley 685 de 2001 que presuntamente desconocían la
protección debida al ambiente, consagró:
“Dentro de
este contexto es necesario conciliar el grave impacto ambiental de la minería
con la protección de la biodiversidad y el derecho a un medio ambiente sano,
para que ni uno ni otro se vean sacrificados. Es aquí donde entra el concepto
del desarrollo sostenible  acogido en el artículo 80 de nuestra
Constitución y definido por la jurisprudencia de la Corte como un desarrollo
que “satisfaga las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de
que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades.”[21]
El desarrollo
sostenible no es solamente un marco teórico sino que involucra un conjunto de
instrumentos, entre ellos los jurídicos, que hagan factible el progreso de las
próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico de la
naturaleza. En anteriores oportunidades esta Corte trató el concepto del
desarrollo sostenible a propósito del "Convenio sobre la Diversidad Biológica"
hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992. En esa oportunidad destacó:
‘La
Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco
normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr
un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo
y aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el
llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es
inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y
del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales
citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer
siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a
un equilibrio ecológico’.[22]”
Recordó la
Corte en la mencionada sentencia C-339 de 2002 que “[l]as explotaciones
mineras por lo general se encuentran acompañadas de obras de infraestructura
como tendidos de transmisión energética, accesos viales o ferroviarios, además
de la abstracción de cantidades importantes de agua. Igualmente, puede impactar
sobre los hábitos de la flora y fauna a través del ruido, polvo y las
emanaciones provenientes de los procesos de molienda”, por lo que en estos
casos resulta determinante la realización de un estudio de impacto ambiental,
que determine las consecuencias que el desarrollo de actividades lícitas y, en
algunas ocasiones, incluso promovidas por el ordenamiento constitucional
tendrán en el ambiente, para que sea posible adoptar medidas que compaginen
intereses que en principio parecen contrapuestos, de manera que no se
desconozcan mandatos de naturaleza constitucional.
Finalmente,
entre los elementos que para el caso en estudio resultan relevantes, debe
mencionarse que de las disposiciones constitucionales se desprende el deber de
progresividad en la protección del ambiente, en tanto principio constitucional
y derecho con facetas prestacionales que generan deberes de actuación a las
autoridades estatales. En este sentido manifestó “[a]hora bien, a pesar de que en nuestro ordenamiento constitucional
este derecho tiene el carácter de un derecho colectivo esta naturaleza no excluye
la aplicación del principio de progresividad, debido a que precisamente el
Protocolo de San Salvador, en su artículo 1.1, señala la obligación de los
Estados partes de adoptar las medidas necesarias “hasta el máximo de los
recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de
lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la
plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo’.
Es este el
contexto constitucional en que desarrolla la protección al ambiente en el
ordenamiento colombiano.
4. Normas
de rango legal que protegen el ambiente respecto de las consecuencias derivadas
a partir de la realización de actividades de exploración o explotación minera
La protección al medio ambiente tiene como principal parámetro legal
la ley 99 de 1993, a partir
de la cual se establecen una serie de instituciones y se reparten competencias
tendentes a la realización de este objetivo.
Es en este contexto que se enmarca la competencia prevista en el numeral 2º del artículo 5
de la ley 99 de 1993, de acuerdo con el cual corresponde al actualmente
denominado Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “[r]egular las
condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo,
aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos
naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de
actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del
patrimonio natural”. Así mismo, y como complemento al numeral 2º, el
numeral 14 del mismo artículo prevé que el Ministerio definirá y regulará “los
instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el
control de los factores de deterioro ambiental y determinar[á] los
criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades
económicas”.
Con base en estas
medidas, el artículo 49 de la ley 99 de 1993 previó la exigencia de licencia
ambiental a cualquier actividad o industria que pueda causar deterioro considerable
a los recursos renovables o al medio ambiente, o que introduzca modificaciones
considerables o notorias al paisaje. En concordancia con su objetivo, el
artículo 50 de la mencionada ley define licencia ambiental como “la
autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de
una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia
de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención,
mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la
obra o actividad autorizada”.
Este marco normativo se completa con la competencia prevista por el numeral 2º del
artículo 52 de la ley 99 de 1993, de acuerdo con el cual, para la “[e]jecución
de proyectos de gran minería” únicamente el –hoy denominado- Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible tendrá competencia para otorgar la respectiva
licencia ambiental. Igualmente, el parágrafo tercero de este artículo contempla
la posibilidad de otorgar licencias globales de explotación minera y de exigir
requisitos especiales para las áreas en que la adecuada conservación del
ambiente así lo requiera. Regulación que se complementa con el artículo 53 que
reconoce competencia para el otorgamiento de las licencias ambientales a las
corporaciones autónomas regionales en los demás casos relacionados con la
minería.
No debe perderse
la perspectiva de que la licencia ambiental es la autorización para desarrollar
un proyecto o una obra que impactará el medio ambiente, razón por la que la
misma debe ser el producto de un riguroso estudio, en el que se tomen en cuenta
las consecuencias que pueden producirse y, por consiguiente, se adopten las
medidas necesarias para evitar la causación de daños que tengan efectos
irreparables para el medio ambiente en tanto bien colectivo, así como para los
derechos fundamentales que se derivan del uso y disfrute del mismo, como el
derecho fundamental al agua, a la salud e, incluso, a la vida en condiciones
dignas[23].
En este sentido es el artículo 57 de la ley 99 de 1993 –modificado por el
artículo 223 de la ley 1450 de 2011- la disposición que prevé la realización de
un estudio de impacto ambiental, para lo cual consagra “[e]l Estudio de
Impacto Ambiental contendrá información sobre la localización del proyecto, y
los elementos abióticos, bióticos, y socioeconómicos del medio que puedan
sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se
pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse.
Además, incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección
y compensación de impactos y el plan de manejo ambiental de la obra o actividad”.
Así mismo, el artículo 60 de la mencionada ley incluye una protección especial para el
ambiente en los casos en que la explotación minera se realice a cielo abierto.
El mencionado precepto consagra “[e]n la explotación minera a cielo abierto,
se exigirá, la restauración o la sustitución morfológica y ambiental de todo el
suelo intervenido con la explotación, por cuenta del concesionario o
beneficiario del título minero, quien la garantizará con una póliza de
cumplimiento o con garantía bancaria. El Gobierno reglamentará el procedimiento
para extender la póliza de cumplimiento o la garantía bancaria”.
Por esta razón la concesión de una licencia no finaliza el proceso
de protección del ambiente respecto de una obra o un proyecto que lo pueda
afectar; a partir de la concesión de la misma debe examinarse el cumplimiento
de los requisitos y condiciones en ella previstos, por cuanto de esto depende
que verdaderamente se alcance el objetivo propuesto, cual es la efectiva
protección de los elementos que componen el ambiente del entorno en que la
actividad tiene lugar.
En armonía con la ley de protección del ambiente, el Código de Minas
–ley 685 de 2001- previó en el artículo 34 la posibilidad de que en
determinadas zonas del territorio no pudiera realizarse explotación minera
alguna, restricción que tendrá como fundamento el deber de protección del
ambiente que, como anteriormente se manifestó, tiene como fundamento el
artículo 79 de la Constitución. El mencionado artículo consagra:
ARTÍCULO 34. ZONAS EXCLUIBLES DE LA MINERÍA. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación
mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente
como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del
ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia,
expresamente excluyan dichos trabajos y obras.
Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan
conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de
parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de
reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas
geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos,
sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas
áreas de interés minero.
(…)
No obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado
de la autoridad ambiental que decrete la sustracción del área requerida, podrá
autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo, con excepción
de los parques, puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o
sólo por determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los
objetivos de la zona de exclusión. Para tal efecto, el interesado en el
Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que demuestren la
compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos. –negrilla ausente en texto original-
Debe anotarse que
la jurisprudencia constitucional conoció de una demanda en contra, entre otros,
del artículo 34 antes trascrito. En dicha ocasión, respecto de las zonas que
pueden ser objeto de exclusión, manifestó que [e]l  inciso segundo señala
que las zonas de exclusión se encuentran integradas por las siguientes áreas:
a) el sistema de parques nacionales naturales, b) los parques naturales de
carácter regional y, c) las zonas de reserva forestal. Con lo anterior se
pretende la protección de la biodiversidad, de acuerdo con la gran importancia
de Colombia a nivel mundial como lo reconoció la Corte cuando analizó el tema[24].
La Corte precisa que además de las zonas de exclusión previstas en esta Ley,
pueden existir otras, ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el
futuro por la autoridad ambiental.//Naturalmente las zonas excluidas deben
ser claramente delimitadas geográficamente y esta función se le asigna a la
autoridad ambiental en integración y armonía con lo preceptuado por el artículo
5 de la ley 99 de 1993. Además incluye la colaboración de la autoridad minera
en las áreas de interés minero, con lo cual se hace efectivo el principio de
protección prioritaria de la biodiversidad del país junto con un
aprovechamiento en forma sostenible, de acuerdo con los principios universales
y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de
junio de 1992, ratificada por Colombia.// En la aplicación del inciso 3 se debe
seguir el principio de precaución, principio que se puede expresar con la
expresión  “in dubio pro ambiente”. El mismo principio debe aplicarse respecto
del inciso cuarto del artículo 34 y que este debe ser observado también al
estudiar y evaluar los métodos y sistemas de extracción, en consonancia con el
principio número 25 de la Declaración de Río de Janeiro que postula: “La paz,
el desarrollo y la protección del medio ambiente son interdependientes e inseparables”.
En el mismo sentido, se prevé que existan zonas en las que la
explotación minera se encuentre restringida, entre otras, en virtud de que
dicha área sea i) una zona urbana o ii) haya sido definida “como de especial
interés arqueológico, histórico o cultural siempre y cuando se cuente con la
autorización de la autoridad competente” –literales a) y c) artículo 35 de
la ley 685 de 2001, respectivamente-.
Dicha exclusión se
presenta con fundamento en “la necesidad de contextualizar el tema del medio
ambiente y el desarrollo sostenible con la ciencia económica. Consecuencia de
lo anterior, es menester implementar desarrollos tecnológicos y acciones de
gestión ambiental que permitan una explotación minera sin detrimento de la
calidad de las áreas  que por sus valores excepcionales para el patrimonio
nacional a causa de sus características naturales, culturales o históricas, se
reservan para el beneficio de los habitantes del país” –sentencia C-339 de
2002-.
Específicamente, respecto de la restricción
de la minería en zonas en la mencionada sentencia C-339 de 2002 la Corte
manifestó “[c]onforme con lo anterior, la restricción de la minería
en el perímetro urbano de las ciudades y poblados se encuentra sujeta a las
normas ambientales y de ordenamiento territorial vigentes, agregando una
exclusión de la explotación y exploración minera en aquellas áreas donde las
normas territoriales lo prohíban expresamente.//Para la Corte es obligatorio
advertir que dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados, donde no
estén prohibidas las actividades mineras, estas actividades sólo podrán
efectuarse previo cumplimiento de las normas ambientales” –negrilla ausente
en texto original-.
Por su parte, respecto de la restricción prevista en el literal c)
tendiente a proteger el patrimonio cultural del Estado, la Corte Constitucional
concluyó “[l]a Constitución de 1991 establece en sus artículos 8, 63 y 72 la
voluntad del Constituyente de encargar al Estado la protección del patrimonio
cultural[25].
Así mismo, los bienes que le conforman pertenecen a
la Nación[26], con carácter inalienable,
imprescriptible e inembargable debiendo incluso la Ley proveer los mecanismos
necesarios para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares.
Si bien es cierto la norma constitucional no prohíbe la explotación minera de
estas áreas,  ello no es obstáculo para preservar el delicado equilibrio entre
el desarrollo económico, el desarrollo sostenido y los objetivos del Estado de
protección, conservación, rehabilitación y divulgación del patrimonio cultural.//Sería
impensable permitir, por vía de ejemplo, la destrucción del castillo de San
Felipe en Cartagena o del parque arqueológico de San Agustín en beneficio de la
actividad minera. Es por ello que el legislador admite la exploración y
explotación de la minería en consonancia con la Constitución, pero con límites
y bajo la condición de que medie una autorización previa de la autoridad
competente en concordancia con la autoridad minera, con lo cual se refuerza el
control y la protección del patrimonio cultural” –negrilla ausente en texto
original-.
En pos de cumplir
adecuadamente el deber de protección del patrimonio cultural –derivado del
artículo 63 y 72 de la Constitución-, en aquella ocasión se estableció que
dichas restricciones las podría imponer, no solamente la autoridad minera que
existiera en el nivel nacional, sino también la autoridad ambiental en
ejercicio de las competencias previstas por la Constitución y la ley. A modo de
conclusión se manifestó “[d]e tal manera que para garantizar la protección
adecuada del patrimonio, arqueológico, histórico y cultural de la Nación de
conformidad con los artículos 63 y 72 de la Constitución se condicionará la
expresión “autoridad competente” entendiendo que comprende además de la
autoridad minera, a la autoridad ambiental y a las autoridades encargadas de
cuidar el patrimonio arqueológico, histórico y cultural” –negrilla
ausente en texto original-.
No son estas las normas que regulan de manera integral la protección del ambiente respecto
de las actividades de exploración y explotación minera. Sin embargo, sí son los
preceptos del Código de Minas que la disposición demandada refiere expresamente
y, por consiguiente, son los contenidos normativos respecto de los cuales debe
realizarse una lectura conjunta y armónica de la disposición ahora acusada, con
el objeto de determinar si la misma desconoce los parámetros que los artículos
de la Constitución imponen al legislador en materia de protección del ambiente
y del patrimonio arqueológico, histórico y cultural del Estado.
Para la Sala, la regulación prevista en las disposiciones
mencionadas de la ley 99 de 1993 y en los artículos 34 y 35 del Código de Minas
–ley 685 de 2001- evidencian que el legislador tuvo en consideración el
ambiente al momento de establecer condiciones, requisitos y restricciones a la
actividad de exploración y explotación minera. Condiciones, requisitos y
restricciones algunas de las cuales han sido avaladas por el último intérprete
de la Constitución, en tanto ha considerado que las mismas atienden al
contenido derivado de las normas constitucionales relativas a la protección y
promoción del ambiente y del patrimonio cultural del Estado.
Tomando como referencia los contenidos normativos antes enunciados,
pasará la Sala a resolver el cargo planteado por la accionante.
5. Solución
a los cargos planteados
Se reitera
que, en tanto el primer cargo propuesto por la accionante subsume el segundo, y
ambos se dirigen contra la misma disposición legal –artículo 37 del Código de
Minas-, serán estudiados en conjunto por la Sala Plena de la Corte
Constitucional y, en consecuencia, se dará una única solución en la parte
resolutiva de la presente providencia.
En efecto, el
cargo por vulneración del principio de autonomía territorial, en tanto se
manifestaría en una restricción para regular los usos del suelo (función que se
desarrolla, entre otros, con el fin de procurar el cuidado y la conservación de
los recursos naturales existentes en el municipio), implica el estudio de la
posible afectación al deber de protección del medio ambiente, en lo que
corresponde a los municipios.
Al encontrarse
un cargo subsumido en el otro, no existe forma de considerarlos por separado,
por lo cual se seguirá lo anteriormente anunciado.
5.1.
Contenido normativo del artículo 37 de la ley 685 de 2001 y problema jurídico
planteado
La disposición demandada establece que “ninguna autoridad
regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden
permanente o transitoriamente excluidas de la minería”. Dicha prohibición
legal, por disposición expresa del último inciso del artículo 37 de la
disposición demandada y del siguiente artículo –esto es el artículo 38 de la
ley 685 de 2001-, limita la capacidad de decisión de las autoridades locales al
momento de elaborar los planes de ordenamiento territorial. En efecto, el
inciso final del artículo 37 prevé que la prohibición establecida en el inciso
anterior “comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el
siguiente artículo”; y el artículo 38 establece “[e]n la
elaboración, modificación y ejecución de los planes de ordenamiento
territorial, la autoridad competente se sujetará a la información
geológico-minera disponible sobre las zonas respectivas, así como lo
dispuesto en el presente Código sobre zonas de reservas especiales y zonas
excluibles de la minería”.
La lectura de la disposición demandada conduce a concluir que los
municipios al elaborar sus respectivos planes de ordenamiento territorial, en
los cuales se determinan los usos que pueden o deben darse a las diferentes
partes que conforman el territorio de un municipio, no pueden prohibir la
realización de actividades mineras en zona alguna de su territorio; en
consecuencia, a partir de una lectura gramatical del precepto objeto de
estudio, la decisión sobre si en una determinada zona del territorio de algún
municipio se puede o no llevar a cabo actividad minera recae exclusiva y, por
consiguiente, excluyentemente en cabeza de autoridades del nivel nacional.
Tomando en cuenta el marco trazado por la acción de
inconstitucionalidad que ahora se resuelve, debe la Sala Plena de la Corte
Constitucional determinar si el precepto acusado desconoce contenidos del
principio de autonomía territorial previstos en los artículos 287 y 288 de la
Constitución y, específicamente, el contenido establecido en el artículo 311 y
el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución, que asignan a las autoridades
municipales la función de determinar los usos del suelo que tendrá el
territorio del municipio, lo que, como se explicó, resulta ser uno de los
contenidos específicos que adquiere el principio de autonomía territorial
reconocido por la Constitución.
En este sentido, y a partir de los argumentos expuestos por la
accionante, concluye la Sala que el problema jurídico a resolver consiste en
determinar si una prohibición absoluta que consagre la ley para que los
concejos municipales excluyan zonas de su territorio de la realización de
actividades de exploración y explotación minera, prohibición que a su vez
implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial
consagren restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada
a la competencia de regular los usos del suelo dentro del territorio del
municipio en cabeza de los concejos municipales y distritales, de acuerdo a los
artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución. Exceso o desproporción que,
de acuerdo con la accionante, se presentaría en tanto el artículo 37 del Código
de Minas obvia los principios de coordinación y concurrencia en el ejercicio de
competencias derivadas del principio de autonomía territorial, de acuerdo con
el artículo 288 de la Constitución.
Aunque la accionante plantea un análisis basado en la presunta
contradicción de diversos contenidos normativos derivados del principio de
autonomía territorial, el análisis que ahora realice la Corte debe tener en
cuenta los dos principios que, en punto de regulación sobre minería, se
encuentran en permanente tensión: el principio de organización territorial
unitaria del Estado y el principio de autonomía territorial.
Siendo esta la premisa conceptual, inicia la Sala el análisis
pertinente.
5.2. El artículo 37 del Código de Minas a la luz del principio
constitucional de Estado unitario –artículo 1º de la Constitución-
Como se manifestó en la consideración número 1. del literal B, en la
lectura del artículo 37 del Código de Minas debe tenerse en cuenta que la
estructura del Estado colombiano se erige sobre la base del principio unitario
de organización estatal, de manera tal que el contenido del principio de
autonomía territorial no puede interpretarse sin tener en cuenta el contexto
que aporta la forma territorial de Estado en que el mismo se desarrolla.
Lo contrario, desde el punto de vista práctico, llevaría a la
inexistencia de límites en los contenidos que materializan el principio de
autonomía territorial, siendo uno de los posibles resultados una mal entendida
independencia de las entidades territoriales respecto del Estado central; y
desde el punto de vista de la interpretación constitucional, conduciría al
desconocimiento del principio de interpretación armónica de las disposiciones
constitucionales, que obliga a realizar una lectura sistemática que integre de
forma coherente y sin contradicciones insalvables los contenidos normativos que
se derivan de estos preceptos.
El principio unitario de organización territorial del Estado
colombiano justifica la existencia de políticas de orden nacional que busquen
unificar los parámetros a partir de los cuales se realiza la actividad minera
en el territorio nacional. En plena armonía con el artículo 1º, el artículo 332
de la Constitución determina que la propiedad de subsuelo y de los recursos
naturales existentes dentro del territorio colombiano recae en cabeza del
Estado; y el artículo 334 de la Constitución determina que el Estado, por
mandato de la ley, intervendrá en la explotación de los recursos naturales
para racionalizar la economía con el fin de mejorar la calidad de vida de los
habitantes del territorio. Por esta razón resulta válido que exista una
regulación de naturaleza legal –actual Código de Minas-, por medio de la que se
fijen los estándares que deban ser acatados en todo el territorio colombiano.
En consecuencia, la simple existencia de una regulación nacional que
establezca límites a la facultad de reglamentar los usos del suelo por parte de
los municipios no implica per se vulneración del principio de autonomía
territorial. Por el contrario, esta parece ser la opción contenida en la
Constitución , que i) en su artículo 288 prevé que la gestión de sus intereses
por parte de, entre otros, los municipios debe hacerse dentro de los límites de
la Constitución y la ley; ii) que determina que, más que regular,
los consejos municipales reglamentaran los usos del suelo, reglamentación que,
como es obvio, debe hacerse en acuerdo con la regulación legal existente
–artículos 311 y 313 numeral 7-; iii) que prevé que la distribución de
competencias se hará en los términos en que establezca la ley
–artículo 288-; iv) que asigna la propiedad del subsuelo al Estado –artículo
332-; v) que asigna la propiedad de los recursos naturales al Estado –artículo
332-; vi) que determina que la intervención del Estado en la economía debe
seguir los parámetros establecidos en la ley –artículo 334-; y
vii) que dicha intervención debe tener como objetivo el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes del territorio.
De manera que el propio constituyente determinó que la ley fuera la
norma a partir de la cual i) se desarrollara el contenido del principio de
autonomía que ahora se considera vulnerado; y la norma a partir de la cual ii)
se diera el desarrollo de los parámetros de intervención del Estado en materia
de exploración y explotación minera, regulación que busca un objetivo legítimo,
como es el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de territorio.
En este sentido, resulta acorde con la organización unitaria del
Estado que exista unificación en los criterios, procesos y parámetros que
permiten obtener la autorización por parte de la administración para
desarrollar actividades de exploración y explotación minera –cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir
dicha autorización por parte del Estado-.
Adicionalmente, es acorde con el principio de organización unitaria del Estado
que los lugares en que dichas actividades pueden realizarse y, en consecuencia,
los criterios para la exclusión de un determinado territorio de la actividad
minera sean determinados por una misma entidad, siguiendo idénticos criterios
para todo el territorio del Estado.
De esta forma se asegura uniformidad en las condiciones de
realización de la minería y se brinda seguridad jurídica a los sujetos
interesados en el desarrollo de dicha actividad.
Con base en el principio de organización unitaria del Estado,
concluye la Corte que la existencia de una regulación nacional que unifique el
régimen jurídico previsto para la exploración y explotación minera y, por
consiguiente, imponga límites a la facultad de reglamentar los usos del suelo
por parte de los municipios no implica per se vulneración del principio
de autonomía territorial.
En este contexto normativo, el contenido normativo que se deduce del
artículo 37 del Código de Minas sería tributario de las disposiciones
constitucionales y, por consiguiente, adecuado para alcanzar fines queridos por
la norma superior.
Sin embargo, una interpretación que sólo atienda a los parámetros
derivados de uno de los dos principios en tensión, no sólo estaría
desconociendo contenidos constitucionales que sustentan esta labor, sino que
además obviaría el principio de interpretación armónica de las normas
jurídicas.
5.3. El artículo 37 del Código de Minas a la luz del principio de
autonomía territorial –artículo 287 de la Constitución-
Como se explicó en la consideración número 1. del literal B de esta
providencia, el principio de autonomía territorial se manifiesta, entre otros
contenidos, en que las entidades territoriales –municipios incluidos- gocen de
autonomía para la gestión de sus propios intereses, lo que implica gobernarse
por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan,
administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y
participar en las rentas nacionales –artículo 287 de la Constitución-. Aunque
las entidades territoriales ejercen competencias que se consideran propias,
será la ley la encargada de determinar la distribución de dichas competencias
entre la Nación y las mencionadas entidades –artículo 288 de la Constitución-.
En ejercicio de esta competencia el legislador no cuenta con total e
irrestricta libertad de configuración normativa, pues son las propias
disposiciones constitucionales las que establecen límites o parámetros
competenciales que deben ser acatados en cumplimiento de esta tarea.
Respecto del contenido y límites que del principio de autonomía
territorial se derivan para el legislador, resulta relevante lo consagrado en
el artículo 311 de la Constitución, que señala como función en cabeza de los
municipios “ordenar el desarrollo de su territorio”, mandato que es
complementado por el séptimo numeral del artículo 313 al consagrar que dentro
de las funciones de los Concejos Municipales está “reglamentar los usos del
suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las
actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados
a vivienda”.
De manera que la libertad del legislador al determinar la
distribución de competencias entre uno y otro nivel competencial debe tener en
cuenta, entre otros, las expresas atribuciones reconocidas a los municipios por
dos disposiciones constitucionales distintas en materia de reglamentación de
los usos del suelo. En este sentido, la regulación legal no puede
desconocer que, cualquiera que sea la distribución competencial que determine,
la misma no puede anular el contenido específico del principio de autonomía
territorial que se manifiesta en la posibilidad de que los municipios
reglamenten los usos del suelo dentro de su respectivo territorio.
Esto constituye lo que la jurisprudencia constitucional ha
denominado garantía institucional, en tanto es un elemento axial a la
identidad del régimen municipal que es reconocido y delineado por normas de
naturaleza y, por consiguiente, rango constitucional.
A partir del contenido normativo derivado del principio de autonomía
territorial, el legislador en aplicación de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad –artículo 288 de la Constitución- deberá
determinar el método en que serán ejercidas las competencias que se deba y o
que se decida atribuir a las entidades territoriales. En otras palabras,
partiendo de que la ley no puede omitir el reconocimiento o la atribución de
ciertas competencias a las autoridades municipales, la regulación de su
titularidad y ejercicio deberá realizarse en el marco de los principios
constitucionales que permiten armonizar los distintos niveles competenciales,
como son los consagrados en el artículo 288 de la Constitución.
Para el caso concreto, observa la Sala que una lectura gramatical
del artículo 37 de la ley 685 de 2001 conduce a que de dicha disposición se
deduzca un contenido normativo que anula la posibilidad de reglamentación que
los municipios tienen para determinar los usos del suelo dentro de su
territorio en lo atinente a la posibilidad de excluir zonas de la actividad de
exploración y explotación minera. Es decir, tomando como fundamento
exclusivo el contenido del principio de autonomía territorial –uno de los
dos principios constitucionales en tensión en el problema planteado-, puede
concluirse que la disposición acusada elimina por completo la competencia de
concejos municipales y distritales para excluir zonas de su territorio de las
actividades de exploración y explotación minera, lo cual afecta el derecho de
los municipios y distritos de gobernarse por autoridades propias –artículo 287,
numeral 1º-, así como la competencia general de reglamentación que en materia
de usos de suelo les reconoce la Constitución –artículos 311 y 313 numeral 7-.
Esta conclusión tiene fundamento en las consecuencias que la
actividad minera tiene en las comunidades en que ésta tiene lugar. En efecto,
la imposibilidad de excluir zonas del territorio municipal de la exploración y
explotación minera, priva a las autoridades locales de la posibilidad de
decidir sobre la realización o no de una actividad que tiene gran impacto en
muy distintos aspectos, todos ellos principales, de la vida de sus habitantes
y, en consecuencia, no es una limitación que pueda considerarse como accesoria
o irrelevante para la competencia de reglamentación de los usos del suelo en el
territorio municipal o distrital.
La actividad minera implica aumento en la demanda de servicios;
obliga a tomar medidas que afronten los problemas derivados del aumento de la
población; obliga a precaver las necesidades de los nuevos habitantes del
municipio; crea el deber de prever medidas que faciliten la convivencia y
eviten posibles conflictos; afecta las políticas destinadas al cuidado del
medio ambiente; afecta las políticas que sobre cuidado, uso y destinación del
agua deban adoptarse en el municipio; puede originar variaciones en los precios
de artículos de primera necesidad; etc.
En lo relativo al aspecto social, la llegada de población migrante
altera las costumbres de los pobladores locales. En algunas poblaciones los
impactos sociales han implicado, incluso, deserción escolar en jóvenes que ven
la minería y los recursos que ésta provee como única salida a la pobreza.
Igualmente, el aumento de la drogadicción, la prostitución, la violencia
sexual, las enfermedades de transmisión sexual y el madresolterismo no deseado
han coincidido con la llegada de los mineros a un municipio o distrito que no
se encuentre preparado para recibirlos[27].
La economía pecuaria o agrícola suele ser desplazada por la minera,
afectando el nivel de seguridad alimentaria que existía antes del inicio de la
actividad minera, por cuanto los alientos que anteriormente se producían en la
población, ahora tendrá que ser comprados en los municipios que todavía los
produzcan. Igualmente, al aumentar la población aumenta el costo de vida debido
a la demanda de servicios para los cuales no suele existir una oferta adecuada,
afectando a la población local que no se dedica a la minería. Esto sin duda repercute
en el desarrollo económico de los municipios y afecta la función de planeación
del mismo, competencia de los municipios de acuerdo con el tantas veces
mencionado artículo 311 de la Constitución-.
Igualmente, en tanto la exploración y explotación minera exige el
empleo de ingentes cantidades de agua, implicará la posible afectación de la
fuente de donde sea tomada el agua requerida, así como del lugar en donde sean
vertida el agua utilizada; la actividad minera precisará, igualmente, de un
sitio adecuado para el depósito de los materiales necesarios para su
realización, la construcción de vías de acceso, la creación de una
infraestructura que permita disponer de los residuos que no se utilicen,  etc.
Alteraciones en los servicios requeridos por la población, en las
necesidades de planeación económica, en las actividades agrícolas e
industriales que se desarrollan en el municipio, en la seguridad alimentaria
del mismo, en los requerimientos de agua, en la política de cuidado y
protección de las fuentes hídricas  y en las costumbres de la población, tanto
la existente anteriormente como la llegada con razón de la actividad minera, se
aprecian como elementos que condicionan de forma principal y determinante el
desarrollo de la vida en los distritos y municipios en los que se decida
desarrollar actividades de exploración y explotación minera.
En este contexto, para la Sala no existe duda del gran impacto que
la actividad minera puede tener en la función de ordenamiento del territorio y,
adicionalmente, en la reglamentación que los usos del suelo por parte de los
concejos distritales y municipales. Por consiguiente, y en armonía con lo
concluido anteriormente, una lectura del artículo 37 del Código de Minas que
excluya de forma absoluta la participación de los municipios y distritos
en la decisión sobre si en su territorio se realiza o no una exploración o
explotación minera resulta contraria al contenido del principio de autonomía
territorial –artículo 288 de la Constitución-, específicamente, a la garantía
de gobernarse por autoridades propias[28]
–artículo 287, numeral 1º- y a la función de los concejos consistente en
reglamentar los usos del suelo en el municipio –artículo 313, numeral 7º-.
No obstante ser esta una conclusión derivada de la lectura del
artículo 37 a la luz del principio de autonomía, el análisis precedente debe
tener en cuenta el acuerdo que existe entre la disposición acusada y el principio
de organización territorial unitaria del Estado, que para el caso de la minería
impone obligaciones específicas al legislador en los artículos 332 y 334 de la
Constitución.
Entra la Corte a hacer el análisis de la norma acusada de acuerdo
con el parámetro que surge de la lectura conjunta de los principios en tensión.
5.4. Interpretación del artículo 37 a la luz de una lectura integral
–y sistemática- de la Constitución
Al igual que no puede concluirse que el constituyente estableció un
principio de autonomía territorial sin límite alguno, tampoco es válido afirmar
que el principio de Estado unitario avala cualquier regulación legal que, en
pos de distribuir competencias, establezca límites a contenidos esenciales
del principio de autonomía territorial.
No podría la interpretación de alguno de estos principios vaciar de
contenido, al punto de anular, el principio contrapuesto. Esta solución lejos
estaría de la exigencia de lectura sistemática que conlleve a una
interpretación armónica de las disposiciones constitucionales.
En el presente caso, observa la Sala que una lectura gramatical del
artículo 37 del Código de Minas -ley 685 de 2001-, aunque tiene como objeto la
creación de parámetros generales en la política de autorización de actividades
de exploración y de explotación minera, lo cual es un fin legítimo a la luz del
ordenamiento constitucional colombiano –artículos 1, 332 y 334 de la
Constitución-, implica una limitación excesiva del principio de autonomía
territorial establecido por la Constitución.
En efecto, lejos de reconocer que el principio de autonomía
territorial garantiza la participación de los municipios en la reglamentación
de los usos del suelo que se establezcan dentro de su territorio, el sentido
normativo gramatical anula la competencia de los concejos municipales y
distritales en la decisión relativa a la exclusión de la actividad minera en
determinadas zonas del territorio municipal.
Esta limitación es una afectación relevante en la competencia de los
concejos municipales para reglamentar el desarrollo de su territorio y los usos
del suelo dentro del mismo, debido a los grandes impactos que las actividades
de esta naturaleza tienen en aspectos como el medio ambiente, el modelo de
desarrollo económico que acoja un municipio, las fuentes de agua disponibles en
el territorio y la vida cotidiana de los pobladores del municipio, entre otras.
De esta forma, cercenar en absoluto las competencias de reglamentación que los
concejos municipales tienen respecto de la exclusión de la actividad minera, no
es algo accesorio o intrascendente respecto de la competencia general que la
Constitución les reconoce en las tantas veces mencionados artículos 311 y 313
numeral 7.
El sentido que se extrae a partir de una lectura fundada
exclusivamente en el criterio gramatical, aunque concreción del principio de
organización unitaria del Estado, previene a los concejos municipales de tomar
decisiones en asuntos que sin duda alguna afectan el fin que se deduce del
principio de autonomía constitucional en el específico contenido que se
concreta en los artículos 311 y 313 numeral 7: que sea el órgano de
representación popular más cercano a los ciudadanos el que participe en la
decisiones sobre los principales asuntos en la vida de la comunidad;
participación que tiene lugar, entre otros mecanismos, por medio de la
competencia reglamentaria prevista por el numeral 7 del artículo 313 de la
Constitución.
Adicionalmente, en tanto dichas competencias deben realizarse dentro
de los parámetros que determine la ley, excluir a los consejos municipales del
proceso de regulación y reglamentación de las mismas desconoce los principios
de concurrencia y coordinación que deben inspirar la repartición
de competencias entre los entes territoriales y los entidades del nivel
nacional. Principios que son exigencias de rango constitucional, expresamente
previstos por el artículo 288 de la Constitución como los parámetros a partir
de los cuales se armonice el principio de autonomía territorial con un principio
que, como el de forma unitaria del Estado, está en constante tensión con aquel.
Se recuerda que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio
de coordinación “parte de la existencia de competencias
concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su
ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos
órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción
estatal.  Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación
de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de
las mismas”[29].
No debe olvidarse, sin embargo, que la lectura del artículo 37 del
Código de Minas debe hacerse, también, a la luz del principio constitucional de
organización unitaria del Estado –artículo 1º de la Constitución- y de la
facultad que tiene el Estado para intervenir en la explotación de recursos
naturales –artículo 334 de la Constitución-, en tanto es éste el propietario de
subsuelo y de los recursos naturales no renovables –artículo 332 de la
Constitución.
Estas disposiciones constitucionales hacen preceptivo que se
establezcan estándares de alcance nacional que determinen los criterios
generales en que el Estado tomará la decisión de permitir la exploración o la
explotación minera en el territorio de un municipio o distrito. Esto por cuanto
la política minera es concreción de las políticas a desarrollar en virtud de la
propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables que en éste se
encuentren.
La elección que el legislador realice en este aspecto debe tributar
el principio de organización unitaria y los contenidos esenciales de los
artículos 332 y 334 de la Constitución, así como los contenidos esenciales del
principio de autonomía territorial, entre los que se cuenta el de gobernarse
por autoridades propias y el de que el órgano de representación más inmediato
al pueblo participe en la toma de las principales decisiones para el desarrollo
de la vida local. Participación que deberá entenderse como aplicación del los
principios constitucionales de coordinación y concurrencia de la Nación y los
municipios o distritos, tal y como se deduce de un sistema en que existan
distintos niveles competenciales.
Al ser esta la conclusión que surge de la aplicación de los
contenidos constitucionales en tensión, una de las soluciones podría ser la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 37 de la ley 685 de 2001. Sin
embargo, el principio de conservación del derecho –contenido derivado del
principio democrático en la creación de la ley- obliga a mantener dentro del
ordenamiento jurídico los frutos de la actividad legislativa, siempre que
exista fundamento para una interpretación que sea acorde con los términos
constitucionales.
Considera la Sala que es posible interpretar el artículo 37 del
Código de Minas en acuerdo con los dos principios constitucionales en tensión.
No a partir del uso exclusivo del criterio gramatical, pero sí a partir de una
lectura sistemática, que ubique el contenido de la disposición legal en acuerdo
con los dos principios constitucionales en tensión.
A la luz de este método interpretativo el artículo 37 –cuyo
contenido privilegia la organización unitaria del Estado- será exequible,
siempre y cuando su contenido garantice un grado de participación razonable de
los municipios y distritos en el proceso de decisión sobre si se permite o no
se permite la actividad de exploración o de explotación minera en su
territorio.
Esta solución implica, en acuerdo con los artículos 14 y siguientes
del Código de Minas, que la Nación continúe participando en dicho proceso; pero
que no sea el único nivel competencial involucrado en la toma de una decisión
de tal trascendencia para aspectos principales de la vida local, sino que los
municipios y distritos afectados por dicha decisión participen de una forma
activa y  eficaz en el proceso de toma de la misma. Es decir, que la
opinión de éstos, expresada a través de sus órganos de representación, sea
valorada adecuadamente y tenga una influencia apreciable en la toma de esta
decisión, sobre todo en aspectos axiales a la vida del municipio, como son la protección de cuencas hídricas, la salubridad de la población y
el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades
La implementación de esta decisión hace necesaria la creación de
elementales criterios de coordinación  que son indispensables siempre que
existen niveles concurrentes en el ejercicio de alguna competencia de
naturaleza pública. Se requiere una regulación en acuerdo con los mandatos de
coordinación y concurrencia –artículo 288 de la Constitución- y, por
consiguiente, que asegure la adecuada realización del principio de autonomía
territorial, contenido constitucional que, precisamente, es el que busca
protegerse en el caso que estudia la Corte.
Una adecuada protección de los contenidos principales en tensión
deberá permitir la participación de los municipios en la determinación de
aspectos como i) los fines que la exclusión de la actividad de exploración y
explotación minera en determinadas áreas del territorio busque alcanzar; ii)
las causas y condiciones que determinan que un área del territorio se declare
como zona excluida de esta actividad; iii) la forma en que cada uno de los
niveles competenciales participen en el proceso de creación normativa; iv) las
funciones específicas que uno y otro nivel tendrá en ejercicio de dicha
competencia; y v) los parámetros que deban cumplir los procedimientos que se
creen para declarar una zona excluida de la actividad minera.
Aspectos que no pueden ignorar contenidos constitucionales
relevantes, verbigracia, en materia de protección del ambiente sano –artículo
79 de la Constitución-; en relación con la defensa del patrimonio arqueológico
y cultural –artículo 72 de la Constitución-; relativos a la protección de los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos y las tierras de
resguardo –artículo 63 de la Constitución-; cuyo objetivo sea la protección de
las riquezas naturales –artículos 8 y 95 numeral 8º de la Constitución-, el
desarrollo armónico de los municipios y distritos –artículo 311 de la
Constitución-; y, sobre todo, aquellos que busquen asegurar los derechos
fundamentales de los habitantes de las zonas en que se autorice la realización de
actividades de exploración y explotación minera.
En este punto la Sala reitera el concepto de desarrollo sostenible,
como parámetro que debe guiar la realización de acciones que, si bien buscan el
progreso, no pueden conllevar a la destrucción de elementos protegidos por el
orden constitucional y que, sobre todo, son presupuesto para la satisfacción de
ciertas necesidades como el acceso a agua por parte del ser humano, el
desarrollo social y económico adecuado y el desarrollo de la vida en
condiciones satisfactorias de salubridad.
Son estos los espacios mínimos que el diálogo entre órbitas o
esferas competenciales debe garantizar con miras a un desarrollo armónico y
balanceado de los principios de autonomía territorial y organización unitaria
del Estado en el tema de exclusión de territorios del desarrollo de actividad
minera.
Por esta razón la Corte Constitucional declarará la exequibilidad
del artículo 37 del Código de Minas, siempre y cuando se entiendan involucrados
en su interpretación los contenidos que son resultado de la lectura armónica de
las disposiciones constitucionales en conflicto.
Síntesis
La acción interpuesta contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001
–Código de Minas- presentó cargos por vulneración de la competencia de los
concejos para regular los usos del suelo en el territorio del municipio o
distrito –artículo 313 numeral 7 de la Constitución- y por desconocimiento de
la protección que la Constitución obliga a brindar al derecho a un ambiente
sano –artículo 79 de la Constitución-.
Ante el problema jurídico planteado, la Corte concluye que la
lectura y, por consiguiente, la determinación del sentido normativo que de
dicha disposición se deduce debe hacerse en plena armonía con principios
fundamentales del ordenamiento constitucional que, en el caso de la exploración
y explotación minera, pueden entrar en tensión. Para la Corte, si bien la
interpretación del artículo 37 del Código de Minas puede sustentarse en el
principio constitucional de organización unitaria del Estado –artículo 1 de la
Constitución- y los contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la
Constitución, que privilegian la posición de la Nación en la determinación de
las políticas relativas a la explotación de recursos naturales; también
deben tenerse en cuenta otros contenidos constitucionales de igual valía
dentro de la organización del Estado, como son los principios de autonomía y
descentralización de que gozan las entidades territoriales para la gestión de
sus intereses –artículo 287 de la Constitución-, y de coordinación y
concurrencia –artículo 288 de la Constitución-, que se deben acatar al hacer el
reparto de competencias entre la Nación y, en este caso, los municipios y
distritos.
Por esta razón, y en procura de una solución que permita aplicar de
forma armónica el contenido de los principios que se encuentran en tensión en
este caso concreto, se concluye que el artículo 37 de la ley 685 de 2001
–Código de Minas- estará acorde con la Constitución, siempre y cuando en el
proceso de autorización para la realización de actividades de exploración y
explotación minera –cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para
expedir dicha autorización por parte del Estado- se tengan en cuenta los
aspectos de coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el principio
constitucional de autonomía territorial.
En este sentido, una autorización al respecto deberá dar la
oportunidad de participar activa y eficazmente a las entidades municipales o
distritales involucradas en dicho proceso, mediante acuerdos sobre la
protección de cuencas hídricas y la salubridad de la población, así como, del
desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 37 de la Ley 685 de
2001, en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se
autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las
autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades
territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del
ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico,
social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante
la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
previstos en el artículo 288 de la Constitución Política.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Presidente
Con
salvamento de voto
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
salvamento de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con excusa
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
aclaración de voto
LIGIA LOPEZ
DIAZ
Conjuez
Con
aclaración de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
No
intervino en votación original
Ausente
con excusa médica
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
con excusa
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
aclaración de voto
ALBERTO ROJAS
RIOS
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
CONJUEZ LIGIA LOPEZ DIAZ
A LA SENTENCIA C-123/14
Considero
que la Exequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 debió declararse
simple y llanamente, sin necesidad del entendimiento que se plasmó, toda vez
que éste surge de los Principios y preceptos consagrados en la Constitución
Política, especialmente, en ¡os artículos 2o, 8o, 49, 58, 79, 80, 81, 95-8,
226, 268-7, 277-4, 282-5, 288, 300-3-2, 330-1-5, 332, 333, 334, 339, 340, 341,
342, 344, 360, 361, 366, por lo que la aclaración únicamente resulta
pedagógica.
No
puede confundirse la "soberanía" con la "autonomía"
territorial. Por ello, toda vez que Colombia es un Estado organizado en forma
de República Unitaria, la descentralización y la autonomía territorial, deben
ejercerse necesaria y sistemáticamente dentro de los límites de la Constitución
y de la ley.
Los
Concejos Municipales respetando tales límites, así como las disposiciones de
carácter nacional, pueden reglamentar los usos del suelo y ejecutar las
actividades propias de su autonomía. Por su parte, el Estado tiene a su cargo
la dirección general de la economía y está facultado para intervenir en la explotación
de los recursos naturales, como propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables.
Para
coordinar las competencias atribuidas, existe el Plan Nacional de Desarrollo,
en cuya elaboración pueden y deben incidir activamente las distintas
autoridades territoriales, así corno los sectores económicos, sociales,
culturales, educativos, culturales, ecológicos, y las comunidades y sectores
minoritarios, de suerte que se estructure una política coherente,
predeterminada y concertada para la realización de uno de los fines esenciales
del Estado cual es promover la prosperidad general, a partir de un ambiente de
seguridad jurídica y de legítima confianza en las decisiones de las
autoridades. Estos son requisitos ineludibles para que haya inversión y
constante actividad económica.
El
crecimiento y el desarrollo del país, son fines del Estado para servir a la
comunidad, creando empleo, infraestructura, fuentes de ingreso y mayores
recursos que generen prosperidad y riqueza, obviamente dentro de los límites de
la Constitución Ecológica y bajo la planeación y las previsiones necesarias que
garanticen el empleo racional de los recursos y el respeto y la protección del
medio ambiente, del paisaje, de las cuencas hídricas, de los recursos naturales
y de la salud.
Tratándose
de una República Unitaria, en materia económica debe prevalecer la política
nacional, previamente concertada. El interés general y la autoridad nacional
priman sobre decisiones locales o seccionales que puedan interferir o impedir la
ejecución de proyectos y de obras de infraestructura planeadas por el Estado.
Se ha decidido sobre la competencia para prohibir la actividad minera[30],
no la competencia para controlar, preservar y
defender el patrimonio ecológico de los
entes territoriales.
Existen
instrumentos que garantizan el respeto de los derechos fundamentales,
colectivos, económicos, sociales y ambientales de los ciudadanos, a través del
ejercicio de acciones constitucionales como la tutela, las acciones populares,
las acciones de grupo, las de cumplimiento, las de constitucionalidad, y de
mecanismos que incentivan la participación ciudadana, tales como las audiencias
públicas, los derechos de petición, la solicitud de reconocimiento como tercero
interviniente, la publicidad de las decisiones ambientales, las consultas
populares, la participación activa en la planeación y en los esquemas de
ordenamiento territorial.
Las
autoridades territoriales y seccionales[31]
en ejercicio de su autonomía pueden inspeccionar las actividades mineras, dar
aviso a las entidades mineras y ambientales competentes para que frenen los
abusos, infracciones o daños ambientales que puedan resultar.
En
conclusión, no sólo debió declararse la exequibilidad pura y
simple del artículo 37 de la Ley 685 de
2001, sino que además, debió resaltarse que tanto la Constitución como el
ordenamiento legal consagran acciones y mecanismos eficientes que permiten a
las autoridades y a los ciudadanos velar por el amparo del ambiente sano, de
manera que se garantice el desarrollo sostenible y la protección de la libertad
empresarial.
Con
el debido respeto,
LIGIA
LOPEZ DÍAZ
Conjuez
SALVAMENTO
DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA Y
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
A
LA SENTENCIA C-123/14
PROHIBICION A
LAS AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES ESTABLECER ZONAS DEL
TERRITORIO QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Razones de discrepancia (Salvamento de voto)
PROCESO DE
AUTORIZACION EN REALIZACION DE ACTIVIDADES DE EXPLORACION Y EXPLOTACION MINERA-Condicionamiento no logra recomponer de manera adecuada el balance
entre el principio unitario que sustenta la prohibición impuesta en el artículo
37 del Código de Minas, y los demás contenidos constitucionales que se ven
afectados con ella (Salvamento de voto)
RECURSOS
NATURALES-Modelo de gestión basado en la
concertación entre la Nación y las entidades territoriales y respeto a la
participación ciudadana (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-9700
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 (Código de
Minas) y el artículo 2º (parcial) del Decreto 0934 de 2013, “Por el cual se
reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001”.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Sala, en esta ocasión nos apartamos del criterio de la
mayoría, por cuanto consideramos que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 es
inconstitucional y así debió declararlo esta Corte.
1. En El Mercader de Venecia se
cuenta que Shylock, un rico comerciante, le presta una gran suma de dinero a
Antonio, quien se compromete a pagarla cuando reciba unas mercaderías que
vienen camino al puerto de Venecia.  El contrato incluye una cláusula penal
según la cual, en caso de incumplir el pago, Shylock tendrá derecho a cobrarse
con una libra de la carne de su deudor. Ocurre que los barcos naufragan y, ante
la imposibilidad para Antonio de cumplir con lo acordado, se hace efectiva la
cláusula penal.  En el acto cuarto de la obra se escenifica el juicio, en cuya
decisión interviene un jovencísimo juez llamado Baltasar, pero que en realidad
es Porcia, la protagonista femenina de la obra, quien encuentra una fórmula que
le permite salvar la vida de Antonio. Esta consiste en advertirle a Shylock
que, en virtud del contrato suscrito, tiene derecho a cobrarse con una libra de
la carne de Antonio, pero sin derramar ni una gota de su sangre. De hacer esto
último, sus bienes serían confiscados conforme a la ley veneciana.
La controversia resuelta por la Corte en la
sentencia de la cual discrepamos evoca este conocido pasaje de la obra de
Shakespeare. El artículo 37 del Código de Minas prohíbe a las autoridades
regionales, seccionales o locales establecer, incluso a través de los planes de
ordenamiento territorial, zonas del territorio que queden permanente o
transitoriamente excluidas de la minería. Estas autoridades sólo podrán adoptar
una decisión en tal sentido cuando se verifique alguno de los supuestos de
exclusión y restricción de la actividad minera, regulados en los artículos 34 y
35 del Código de Minas.
Tal regulación presupone que es posible
explotar los minerales que yacen en el subsuelo sin que con ello se impacten
los demás recursos naturales y la posibilidad de ordenar los usos del suelo;
del mismo modo, presupone que en aquellos municipios que cuentan con
yacimientos minerales, puedan adoptarse decisiones en materia de asignación de
usos del suelo, conservación de cuencas hídricas, fomento de la producción de
alimentos, entre otras, sin que ellas impliquen la exclusión total o parcial de
la actividad minera en ciertas zonas del territorio.
2. La Sala Plena consideró que el precepto
acusado hallaba sustento constitucional en el principio de organización
unitaria del Estado y en los artículos 332 y 334 Superiores, que atribuyen al
Estado la propiedad de los recursos del subsuelo y la facultad para determinar
políticas relativas a la explotación de recursos naturales. Sin embargo,
advirtió que una interpretación en términos absolutos de dicha prohibición
desconocía la autonomía de las entidades territoriales (art. 287 CP) y los
principios que han de regir la distribución de competencias entre la Nación y
las entidades territoriales (art. 288 CP). En consecuencia, determinó que el
artículo 37 del Código de Minas sólo resultaba compatible con la Constitución “en
el entendido que, en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la
realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades
competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades
territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del
ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico,
social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante
la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”.
3. No acompañamos la decisión de la mayoría
por cuanto consideramos, en primer lugar, que la prohibición contenida en la
norma objeto de controversia es manifiestamente inconstitucional por
desconocer: (i) la participación que compete a las entidades territoriales,
como integrantes del Estado, en las decisiones relativas a la explotación de
los recursos naturales (arts. 332 y 334 CP); (ii) la autonomía de las entidades
territoriales (art. 287 CP), el modelo constitucional de distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales, basado en los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (art. 288 CP); (iii)
las competencias para regular usos del suelo y expedir normas orientadas a la
defensa del patrimonio ecológico y cultural que la Constitución atribuye de
manera directa a los municipios (arts. 311 y 313 num. 7 y 9 CP) y departamentos
(art. 300 num. 2 CP); (iv) los mandatos constitucionales que ordenan otorgar
especial protección a la producción de alimentos (art. 65 CP),  proteger la
diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica, prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, y garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan
afectar su derecho a gozar de un ambiente sano (arts. 79 y 80 CP).
En segundo lugar, salvamos nuestro voto por
estimar que el condicionamiento efectuado en la sentencia no logra recomponer
de manera adecuada el balance entre el principio unitario que sustenta la
prohibición impuesta en el artículo 37 del Código de Minas, y los demás
contenidos constitucionales que se ven afectados con ella.  No logra hacerlo,
pues pese a establecer un mandato claro de concertación en las decisiones
relativas a la ejecución de proyectos mineros, la sentencia no precisa los
criterios que deben orientar los acuerdos a que han de llegar las autoridades
nacionales con las regionales, distritales o municipales, al momento de aprobar
la realización de un proyecto minero, lo que arriesga a privar de todo efecto
práctico la decisión adoptada y, con ello, la garantía efectiva de los
contenidos constitucionales que se trata de salvaguardar a través del
condicionamiento establecido en la sentencia.
A continuación sustentamos los dos grupos
de argumentos en los que se basa nuestro disenso.
I.
El
artículo 37 del Código de Minas es manifiestamente inconstitucional y, por
ello, debió ser declarado inexequible
4. Para sustentar esta afirmación se
expondrán, en primer lugar, las razones por las cuales sostenemos que la norma
objeto de controversia descansa en un presupuesto constitucionalmente
inadmisible, como es la posibilidad de fragmentar y ejercer de manera
independiente las competencias de ordenamiento del territorio cuando, por el
contrario, la Constitución ha previsto un modelo de gestión basado en la
necesaria concertación entre la Nación y las entidades territoriales y en el
que debe garantizarse, en todo caso, espacios de decisión y participación ciudadana
en el ámbito local. En segundo lugar, los argumentos que nos llevan a concluir
que la norma enjuiciada desconoce los límites competenciales que se derivan de
este modelo de gestión del territorio. En tercer lugar, las razones por las
cuales también se desconocen los límites sustantivos a la actividad minera
impuestos por los artículos 65, 79 y 80 de la Carta Política.
La Constitución establece un modelo de
gestión de los recursos naturales basado en la concertación entre la Nación y
las entidades territoriales y el respeto a la participación ciudadana.
5. Acorde con la idea de que es posible
fragmentar los elementos del territorio, el artículo 37 del Código de Minas
presupone que es dable segmentar, regular y ejercer de manera independiente las
competencias para su ordenamiento que la Constitución asigna a la nación y a
las entidades territoriales; en particular, las relacionadas con la
planificación de los usos del suelo y la explotación del subsuelo. Sólo bajo
esta comprensión cabría afirmar la constitucionalidad del artículo 37 del
Código de Minas.
Sin embargo, esta fragmentación no es
posible desde el punto de vista empírico ni jurídico. No lo es en el plano
empírico, por el hecho evidente de que la extracción de los recursos minerales
que yacen en el subsuelo requiere de manera necesaria una intervención del
suelo. Pero, más allá de esto, tal fragmentación no es posible si se atiende,
por un lado, a la interdependencia que existe entre los organismos vivos y el
medio en el que cohabitan formando un ecosistema y, ligado a esta, a la
necesaria integralidad de los distintos elementos que conforman el territorio.
Es por ello que, como bien se expone en el
numeral 5.3. de la sentencia, la decisión de autorizar la actividad minera
tiene notables repercusiones de orden ambiental, social y económico, debido,
entre otras, a la afectación del recurso hídrico, al desplazamiento de otro
tipo de actividades productivas, como la agricultura, a las migraciones y demás
dinámicas sociales que acompañan las industrias extractivas. Tales impactos,
que recaen de manera directa sobre las personas y los territorios en los que se
lleva a cabo la actividad minera, condicionan de manera decisiva las facultades
de ordenación del territorio y determinación de usos del suelo que competen, en
primer lugar, a los municipios.
6. Tal fragmentación de competencias de
ordenación del territorio tampoco es posible desde el punto de vista jurídico.
En vista de la interdependencia de la especie humana con su entorno y la
integralidad de los elementos que conforman el territorio, y teniendo en cuenta
además la finalidad de procurar un reparto equitativo de los beneficios y
cargas derivados de la explotación de recursos naturales, la Constitución
dispuso un delicado equilibrio en las facultades relativas a la ordenación del
territorio,  y, de manera específica, en lo atinente a la explotación de
recursos naturales, de modo tal que ninguna autoridad estatal pueda adoptar de
manera unilateral decisiones a este respecto que excluyan la participación de
quienes, en el ámbito local, reciben de manera directa los impactos de dicha
explotación.
7. Este diseño constitucional basado en la
necesaria concertación de las decisiones relativas a la explotación de los
recursos naturales se expresa en los artículos 332 y 334, que atribuyen al Estado
la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables y la
competencia para intervenir en las decisiones relativas a su explotación. Aquí
se advierte una diferencia significativa con el orden constitucional anterior,
toda vez que la Constitución de 1886 atribuía de manera exclusiva a la Nación
la propiedad del territorio y de los bienes públicos que forman parte del
mismo.[32]
No se trata de una diferencia puramente terminológica, pues en ella se expresa
el tránsito de un modelo centralista y fundamentado en la noción de soberanía
nacional, como el que inspiraba el orden constitucional anterior, a uno
edificado en la soberanía popular, la democracia participativa y, sus
corolarios, la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales.
El actual diseño no implica desconocer el carácter unitario del Estado, pero sí
pensarlo de otro modo: esta unidad ya no viene asegurada ni impuesta desde el
nivel central, por una voz solista que desde el centro habla y decide por
todos, sino un proceso de construcción colectiva de país a partir de la
polifonía de voces que, desde el ámbito local y a partir de ahí en los demás
niveles decisorios, expresan su parecer sobre la manera en que deben conducirse
los asuntos públicos, en este caso, las decisiones relativas a la explotación
de recursos naturales que pertenecen a todos. La tarea de los órganos del nivel
central no consiste en acallar esas voces en aras de la unidad, sino en
intentar coordinarlas para hacer posible la armonía y para que las decisiones
adoptadas beneficien a todos los habitantes del territorio de manera
equitativa.
8. En atención a este diseño
constitucional, el artículo 2º de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
(Ley 1454 de 2011), señala que:
“El ordenamiento territorial
es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales
y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera
progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr
una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio,
para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad
cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo
económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente
sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la
diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia. // La finalidad del ordenamiento territorial
es promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación,
gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e
instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y
poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en
el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente
asignación de recursos. El ordenamiento territorial propiciará las condiciones
para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales,
con reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica,
ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional.” (Subrayas añadidas).
9. Así pues, cuando los artículos 332 y 334
de la Constitución atribuyen al Estado, y no sólo a la Nación, la propiedad
sobre los recursos del subsuelo y la facultad de decidir sobre su explotación –
aspecto de nodal importancia para el ordenamiento del territorio - en modo
alguno cabe entender que la única voz competente para hablar en estos asuntos
sea la de los órganos del nivel central, con exclusión de las demás. Ni
siquiera cabría entender, como se hace en la sentencia, que tales disposiciones
privilegien la posición de la Nación en la determinación de las políticas
relativas a la explotación de los recursos naturales. Al contrario, al
referirse al Estado, se está implicando tanto a la Nación como al conjunto de
las entidades territoriales, quienes deberán adoptar las determinaciones al
respecto de manera concertada.
10. Tal ha sido la interpretación dada a
los términos Estado y Nación por la jurisprudencia de este Tribunal, según se
expresa en la sentencia C-221 de 1997[33].
En aquella ocasión se debatía en torno a la constitucionalidad de una norma que
atribuía a los Concejos Municipales y al Distrito Especial de Bogotá la
facultad para establecer un impuesto a la extracción de arena, cascajo y
piedra, la cual fue acusada argumentando que la explotación de los recursos
naturales no renovables constituía un terreno en el cual solamente podía tener
dominio la Nación.[34]
Tanto los intervinientes en este proceso,
como el Ministerio Público, coincidieron en advertir que el demandante incurría
en una impropiedad al asimilar la palabra Estado al concepto de Nación. Al
referirse a esta cuestión la Corte interpretó el significado del término Estado
a la luz del modelo constitucional de reparto de competencias y de la
titularidad de derechos entre la Nación y las entidades territoriales,
concluyendo que dicha expresión debe interpretarse prima facie como una
alusión genérica a las entidades de los distintos órdenes territoriales y no
sólo a los del nivel central, que suelen ser designados por la palabra Nación.
Por su importancia para el presente análisis, es pertinente citar en extenso
las consideraciones efectuadas por la Corte en aquella oportunidad:
“(E)n general
nuestra normatividad ha reservado la palabra “Nación”, en vez de la palabra
“Estado”, para hacer referencia a las autoridades centrales y distinguirlas de
las autoridades descentralizadas. Así, el artículo 182 de la Constitución
derogada ordenaba a la ley determinar “los servicios a cargo de la Nación  y de
las entidades descentralizadas”. Ese lenguaje se ha mantenido en la
Constitución de 1991, pues la Carta utiliza la palabra Nación cuando se refiere
a las competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la
palabra Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades públicas.
Por ejemplo, el artículo 288 establece que corresponde a la legislación
orgánica territorial establecer “la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales”. Igualmente, el artículo 356 sobre
situado fiscal distingue entre los servicios a cargo de la Nación y aquellos a
cargo de las entidades territoriales, y el artículo 358 habla de la participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Esta interpretación
se ve confirmada si se tienen en cuenta otras disposiciones que hablan del
Estado, como el artículo 2º, que establece los deberes del Estado, o el
artículo 5º, que señala que el Estado reconoce la primacía de los derechos de
la persona, pues sería absurdo considerar que esas normas estatuyen deberes
constitucionales exclusivos de la Nación, pero que no obligan a las entidades
descentralizadas.
Por
consiguiente, es equivocada la apreciación del demandante según la cual el
empleo de la palabra Estado en los artículos 80 y 360 implica obligatoriamente
que se trata de competencias y titularidades propias de la Nación, ya que en
nuestro orden constitucional la palabra “Estado” no se refiere exclusivamente a
la Nación sino que se emplea en general para designar al conjunto de órganos
que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden
nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales.
9- Conforme a
lo anterior, la Corte considera que cuando la Carta se refiere al Estado, y le
impone un deber, o le confiere una atribución, debe entenderse prima facie que
la norma constitucional habla genéricamente de las autoridades estatales de los
distintos órdenes territoriales. Ahora bien ello no impide que en  determinadas
oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto específico, las palabras
Estado y Nación, y por ende denomine estatal a una competencia nacional o a la
titularidad de la Nación sobre un determinado recurso. Sin embargo, como en
principio la Constitución reserva la palabra Estado para hablar del conjunto de
autoridades de los distintos niveles territoriales, deberá mostrarse por qué en
determinada disposición esa palabra puede ser considerada un sinónimo de
Nación.”[35]
En esta misma providencia la Corte examinó
de manera específica si cuando el artículo 332 atribuía al Estado la propiedad
del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, tal expresión debía ser
entendida como un sinónimo de Nación o si, por el contrario, aludía también al
conjunto de las entidades territoriales. Al examinar los antecedentes de esta
disposición, la Corte concluyó que el cambio de terminología no era casual,
sino “tiene una finalidad específica profunda”, pues al asignar la
propiedad de los recursos del subsuelo al Estado en lugar de a la Nación, se
buscaba evitar tanto la centralización como la distribución inequitativa de los
beneficios derivados de su explotación. A este respecto sostuvo: “es claro
que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los
recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero
que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional,
municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de
ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de
las regalías que genera su explotación sea de un ente más abstracto, que
representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales,
esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los
recursos no renovables y el titular de las regalías”.[36]
11. Por eso no cabe establecer, como se
hace en la sentencia que motiva este salvamento de voto, una oposición entre lo
preceptuado en los artículos 332 y 334, de un lado, y lo dispuesto en los
artículos 287 y 288 de la Constitución, en donde los primeros concentrarían en
las autoridades del orden central las decisiones relativas a la explotación
minera, como manifestación del principio unitario, y los segundos garantizarían
los espacios de autonomía de las entidades territoriales. En lugar de oponerse,
todas estas normas convergen en establecer un modelo concertado de gestión del
territorio y de los recursos naturales, en el que intervienen la Nación y las
entidades territoriales, que en su conjunto constituyen el Estado. En este
modelo, la unidad no se impone desde el centro sino que se constituye a partir
de la pluralidad de las voces en las que se expresan la
diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural que
nos constituye como país.
Tal entendimiento ha estado presente en la
jurisprudencia constitucional, como se expresa en la sentencia C-535 de 1996[37], cuyas pertinentes
consideraciones ameritan ser citadas en extenso:
“El artículo 1o. de la Carta
introduce el concepto de autonomía de las entidades territoriales como elemento
integrante de una República unitaria y descentralizada.  La unidad así expresada
no puede entonces confundirse con centralismo y hegemonía pues la forma de
Estado unitaria no choca con el reconocimiento de la diversidad territorial,
que se expresa en la consagración de la autonomía local, por lo cual "es
la concepción de la unidad como el todo que necesariamente    se
integra por las partes y no la unidad como bloque monolítico". Por ello la
autonomía de la que gozan las diferentes entidades territoriales no es un mero
traspaso de funciones y responsabilidades del centro a la periferia sino que se
manifiesta como un poder de dirección política, que le es atribuido a cada
localidad por la comunidad a través del principio democrático, y en especial al
municipio que se constituye en la entidad territorial fundamental  de la
división político-administrativa del Estado (CP. art. 311). De esa manera se
busca la gestión eficiente de los intereses propios, ya que el municipio es el
ente idóneo para solucionar los problemas locales en la  medida en que
conoce realmente las necesidades a satisfacer, y tiene el interés para hacerlo
por hallarse en una relación cercana con la comunidad. Así, al acercar la
acción estatal al ciudadano, se fortalece la legitimidad a través de la gestión
territorial.
[…]
4- La autonomía no se agota
entonces en la facultad de dirección política pues las entidades territoriales
no solamente tienen derecho a gobernarse por autoridades propias sino que
deben, además, gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta un
poder de dirección administrativa (CP. art. 287). La autonomía está además
ligada a la soberanía popular y a la democracia participativa, pues se requiere
una participación permanente que permita que la decisión ciudadana se exprese
sobre cuáles son las necesidades a satisfacer y la forma de hacerlo (CP art.
1º, 2º y 3º). El poder de dirección del que gozan las entidades territoriales
se convierte así en pieza angular del desarrollo de la autonomía. A través de
este poder, expresión del principio democrático, la comunidad puede elegir una
opción distinta a la del poder central. La satisfacción de intereses propios
requiere la posibilidad de que existan en cada localidad opciones políticas
diferentes, lo cual no atenta contra el principio de unidad, pues cada entidad
territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad.
5- Los principios de
unidad y autonomía no se contradicen sino que deben ser armonizados pues, como
bien lo señala el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la
capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios
intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.  De esa
manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la supremacía de un
ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto
unitario.
El equilibrio entre ambos
principios se constituye entonces a través de limitaciones. Por un lado, el
principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la
Constitución y la ley, con lo cual  se reconoce la posición de
superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe
respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito
en que se desarrolla esta última.”
12. Este modelo de gestión colectiva del
ordenamiento territorial que incluye, como elemento de capital importancia, las
decisiones estatales relativas a la explotación de los recursos naturales del
subsuelo, establece unos principios para el reparto de competencias entre la
Nación y sus entidades territoriales en aras de salvaguardar un adecuado
balance entre unidad y autonomía.  Tales son
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, previstos en el
artículo 288 Superior.
El principio de concurrencia impone
que la actividad del Estado debe cumplirse, en lo posible, con la participación
de los distintos niveles de la Administración, sin que quepa excluir de manera
injustificada la competencia de una entidad cuya intervención resulte necesaria
para alcanzar los fines de la acción estatal. El principio de coordinación
reclama, a su vez, el ejercicio armónico de estas competencias concurrentes
entre Nación y sus entidades territoriales. Entretanto, en virtud del principio
de subsidiariedad, la intervención del Estado debe efectuarse en el
nivel más próximo al ciudadano y las autoridades de mayor nivel de
centralización sólo han de intervenir en asuntos que, en principio,
corresponderían a las entidades locales, cuando éstas se muestren incapaces o
sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades.[38]
13. Precisamente el principio de
subsidiariedad reafirma la opción del constituyente por un modelo de ordenación
del territorio y sus recursos en el que la construcción de la unidad no se
impone desde el centro sino que se gesta desde lo local.  Así lo corrobora,
además, el reconocimiento del municipio como entidad fundamental de la división
político administrativa del Estado (art. 311 CP), por tratarse del nivel
decisorio más cercano al ciudadano, donde pueden activarse de manera más
próxima y efectiva formas directas de participación ciudadana en la decisión y
gestión de los asuntos públicos y de control de la gestión de las autoridades
locales. También lo confirma la atribución directa a los concejos municipales de
competencias para regular los usos del suelo y expedir normas orientadas a la
defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (arts. 311 y 313 num.
7 y 9 CP).
Sin embargo, este modelo de gestión
colectiva del territorio y de sus recursos es abiertamente desconocido por el
artículo 37 del Código de Minas, como pasamos a exponer.
La norma acusada, al impedir a las
entidades territoriales adoptar decisiones que interfieran con la minería,
tiene el efecto de concentrar en una sola voz – la de quien autoriza dichas
actividades – las competencias de ordenamiento del territorio.
14. De acuerdo con cifras suministradas por
el Ministerio de Minas y Energía, para el año 2010 el número de títulos mineros
otorgados en el territorio colombiano ascendía a 8.832, equivalentes a un total
de 5.428.119 hectáreas, que corresponden al 5.13% de la superficie del
territorio continental del país.  Adicionalmente, se tramitaban para entonces
6.263 solicitudes de concesión.[39]
El área del territorio nacional
potencialmente destinada al desarrollo de proyectos mineros aumentó de manera
considerable para 2012, pues al crecimiento en las solicitudes de concesión se
sumó la declaratoria de áreas estratégicas mineras. Así, según cifras aportadas
por la Contraloría General de la República, para el año 2013, alrededor de una
tercera parte del territorio continental de Colombia es objeto de interés para
la minería, ya sea por estar titulada, solicitada para titulación o declarada
como área estratégica minera:
Se estima que en la actualidad existen más de
diecinueve mil (19.000) solicitudes mineras por resolver, que sumados a
las otorgadas y a las declaradas áreas estratégicas mineras en el
Amazonas (Departamentos de Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés,
Vichada) y el Pacífico (Departamento de Chocó (Riosucio,
Juradó, Carmen del Darién) que, según la Resolución 045
del 20 de junio de 2012 de la Agencia Nacional de Minería, suman una
extensión cercana a 22,3 millones de hectáreas, se puede
señalar que en el país las áreas con interés minero
abarcan cerca de cuarenta (40) millones de hectáreas de las ciento
catorce(114) millones de hectáreas que con- forman el territorio
continental.[40]
Para apreciar el impacto de la titulación
minera en la gestión del territorio, es pertinente aproximarse a los contextos
regionales y locales. Así, en el caso del departamento de Antioquia se tiene
que, a julio de 2012, se habían otorgado 1581 títulos, que comprometían
1.028.327 hectáreas de las 6.307.238 que comprende el territorio de este
departamento, es decir, un 17% del mismo estaba concesionado para minería, al
tiempo que se tramitaban 2.390  solicitudes de concesión adicionales que
cubrían un área total de 4.978.089 hectáreas, equivalentes al 79% de la superficie
de este departamento.[41]
Entretanto, en municipios de reconocida
vocación agrícola como Caramanta, situado en límites entre Caldas y Antioquia,
otra investigación revela que, para octubre de 2011, un total de 7.095
hectáreas de las 8.600 que en total comprende el territorio del municipio, es
decir, el 82.5% del mismo, habían sido tituladas a particulares para llevar a
cabo proyectos mineros.[42] Por su parte, en el
municipio de Buriticá, donde tradicionalmente ha existido explotación aurífera,
según cifras de la Gobernación de Antioquia, para el año 2012 estaban vigentes
17 títulos mineros que cubren 14.757,49 hectáreas, que corresponden al 41.7% de
la superficie total del municipio, que abarca 35.316 hectáreas.[43]
15. Las cifras expuestas revelan la
dimensión que ha cobrado la actividad minera en nuestro país en los últimos
años y cómo la interferencia entre las decisiones relativas a la explotación de
los recursos del subsuelo y las competencias de ordenación del territorio,
protección de los recursos hídricos y de la producción de alimentos, que la
Constitución asigna a las entidades territoriales, ha dejado de ser una mera
hipótesis para convertirse en una realidad cotidiana, que se acentúa de manera
considerable en aquellos municipios situados en zonas con potencial minero.
16. En el actual panorama de la titulación
minera en Colombia se expresa la apuesta por un modelo de desarrollo basado en
la explotación de los recursos del subsuelo. El Código de Minas vigente, Ley
685 de 2001, constituye el marco legal a través del cual se pretende alcanzar
dicho propósito, mediante la declaratoria de la minería como actividad de
utilidad pública e interés social (art. 13 C. Minas) y de una serie de normas
orientadas a favorecer su puesta en marcha. Se trata, sin duda, de una
alternativa de desarrollo legítima, por la que el legislador bien puede optar
en ejercicio de su libertad de configuración. Pero esta opción,
constitucionalmente permitida, debe llevarse a cabo dentro de los límites que
establece la propia Carta Política: de un lado, límites competenciales, que
obligan a las autoridades encargadas de decidir sobre la viabilidad técnica y
ambiental de los proyectos mineros, tener en cuenta las decisiones de las
autoridades locales en materia de ordenamiento territorial; asimismo, respetar
los espacios de participación que la Constitución y las leyes reconocen a la
ciudadanía para expresarse y decidir sobre la vocación productiva de sus
territorios y sobre las ofertas de desarrollo que puedan causar impactos en su
medio ambiente y en sus vidas.
17. El artículo 37 del Código de Minas
desconoce estos límites. Por un lado, al cercenar a los municipios, distritos y
departamentos la posibilidad de tomar decisiones que eventualmente impongan
restricción a la minería en los territorios bajo su jurisdicción, niega por
completo el modelo de distribución de competencias relativas a la explotación
de los recursos naturales descrito en el epígrafe anterior, en tanto establece
para las entidades territoriales una condición que resulta de imposible
cumplimiento: ordenar los usos del suelo de acuerdo con la vocación productiva
y las prioridades establecidas por los habitantes de los territorios en el
plano local y cumplir con los mandatos constitucionales que ordenan dar
prioridad a la producción de alimento y a la protección de los recursos
hídricos, y al mismo tiempo no interferir en las decisiones relativas al
otorgamiento de títulos mineros. El propósito de la norma es claro: allanar las
condiciones para que en aquellas zonas con potencial minero, el ordenamiento
del territorio gravite y esté subordinado a las decisiones que adoptan, por un
lado, quienes están interesados en llevar a cabo proyectos mineros en dichas
áreas y, de otro, la entidad del nivel central (hoy Agencia Nacional de
Minería) que, de manera directa o por delegación, otorga derechos de
exploración y explotación sobre las mismas.
De este modo, el artículo 37 del Código de
Minas vulnera la autonomía de las entidades territoriales y los principios de
coordinación entre estas y la Nación (arts. 287 y 288 CP). Contraría de manera
abierta el mandato constitucional de subsidiariedad,
al excluir a las entidades territoriales más próximas al ciudadano de la
competencia para ordenar los usos del suelo (de la cual forma parte la
posibilidad de determinar la prioridad de usos que resulten incompatibles con
la minería), para en su lugar hacer depender el ordenamiento del territorio de
las decisiones adoptadas por la autoridad central (o sus delegadas) en materia
de titulación minera. Esto, a su vez, desconoce los principios de concurrencia
y coordinación, pues en vez de procurar la participación conjunta y
armónica de los diversos niveles decisorios que conforman el Estado, se impide
a las entidades del orden local, seccional y regional incidir en las decisiones
atinentes a una actividad que, como la minería, tiene considerables
repercusiones económicas, sociales y ambientales que impactan la
vida de los municipios y el ordenamiento del territorio. Así, en lugar de una
construcción plural y colectiva, en la que se da prioridad a las voces de las
entidades más próximas al ciudadano, la norma enjuiciada convierte el
ordenamiento territorial en un solo ejecutado por la autoridad central que otorga
derechos de explotación sobre los recursos mineros.
18. Como corolario de lo anterior, el artículo 37 del Código
de Minas torna inoperante uno de los elementos que, de acuerdo
a lo establecido en la jurisprudencia constitucional, forman parte del límite
mínimo de la autonomía territorial que no puede ser sacrificado en aras de
promover el principio unitario, como es el ejercicio de aquellas competencias
directamente reconocidas por la Constitución a las entidades territoriales. En
efecto, la prohibición a las autoridades locales, de excluir de manera
permanente o transitoria el ejercicio de la actividad minera en zonas del
territorio vacía de contenido las facultades atribuidas a los Concejos
Municipales en los numerales 7º y 9º del artículo 313 y a las Asambleas
Departamentales en el artículo 300 numeral 2º Superior. Tal efecto se produce
por cuanto la competencia de las autoridades locales para, por ejemplo,
destinar determinada zona del territorio a la producción de alimentos (en
atención al mandato establecido en el artículo 65 CP), la protección de cuencas
hídricas o a la conservación de un bien que posee valor cultural para los
habitantes del municipio, aunque aún no haya sido declarado como patrimonio
cultural por las autoridades competentes, puede entrar en conflicto con la
decisión de las autoridades mineras ambientales de otorgar un título y una
licencia ambiental para llevar a cabo un proyecto minero sobre la misma porción
del territorio.
19. Asimismo, el artículo 37 del
Código de Minas es inconstitucional por cuanto, al impedir el ejercicio de las las competencias de ordenamiento territorial que la Constitución
atribuye a los municipios, obstaculiza la efectividad de los mecanismos de
participación ciudadana en el ámbito local y, de manera específica, la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar su derecho a
gozar de un ambiente sano (art. 79 CP). Ello por cuanto, en la actualidad, las
normas que regulan la expedición de planes de ordenamiento territorial (Ley 388
de 1997) aseguran importantes niveles de participación ciudadana,  mucho
mayores a los que garantizan los procesos de titulación minera. Adicionalmente,
la efectividad de otros mecanismos actualmente contemplados, como las consultas
populares obligatorias a las que se refiere el artículo 33 de la Ley 136 de
1994[44],
depende de que los concejos municipales puedan hacer uso de su competencia
reguladora para, en su caso, acoger los resultados de una consulta popular en
el que la población no avale la realización de un proyecto minero que implique
una modificación drástica la vocación productiva de su municipio.
20. Finalmente, queda la pregunta de si el
artículo 37 del Código de Minas, en tanto se ocupa de la distribución de
competencias en materia de ordenamiento del territorio entre la Nación y las
entidades territoriales, se ocupó de regular un asunto sometido a reserva de
ley orgánica, según lo establecido en el artículo 288 de la Carta Política. En
esta oportunidad, la Corte no abordó dicha cuestión, por cuanto no formaba
parte de los cargos planteados en la demanda, por lo cual permanece abierta a
futuros pronunciamientos.
La norma acusada desconoce los límites
sustantivos establecidos en los artículos 65 y 79 Superiores, al priorizar la
actividad minera sobre finalidades constitucionalmente imperiosas como la
conservación del medio ambiente, los recursos hídricos y la producción de
alimentos.
21. Además de límites competenciales, la
apuesta por un modelo de desarrollo que tiene en la actividad minera uno de sus
ejes centrales, debe respetar los límites sustantivos que la Constitución le
impone, los cuales le obligan a subordinar, limitar e incluso llegar a desistir
del desarrollo de proyectos mineros, allí donde no sea posible conciliarlos con
el logro de fines constitucionalmente imperiosos, como la protección del medio
ambiente y los recursos hídricos o la producción de alimentos. El artículo 37
desconoce también este conjunto de límites sustantivos.
22. De un lado, los artículos 79 y 80 de la
Carta asignan al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del
ambiente, conservar las áreas de importancia ecológica, planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales en orden a garantizar su desarrollo sostenible,
su conservación, restauración y sustitución, así como prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental. En las actuales circunstancias, donde los
efectos del cambio climático y el impacto de las intervenciones humanas en los
territorios están afectando de manera importante la cantidad y calidad de las
fuentes de agua, supone un deber específico a cargo del Estado de adoptar
decisiones que no pongan en riesgo la adecuada provisión de los recursos
hídricos. En ese orden de ideas, dando aplicación al mandato constitucional de
subsidiariedad y a la definición del municipio como entidad fundamental de la
división político administrativa del Estado (arts. 288 y 311 CP), el artículo
313 numeral 9 asigna una competencia específica a los Concejos Municipales para
dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del
patrimonio ecológico y cultural del municipio; entretanto, el artículo 300
numeral 2º confiere a las Asambleas Departamentales facultades de regulación
del medio ambiente. Ambas facultades comprenden, de manera importante, tomar
las decisiones necesarias en orden a asegurar la soberanía hídrica de los
municipios y departamentos.
23. El ejercicio decidido de esta facultad
por parte de las entidades territoriales del orden regional, seccional y local
se torna constitucionalmente imperioso si se tiene en cuenta que el ritmo de
titulación minera al que antes se hizo alusión, no ha estado acompañado de un
control ambiental de la misma intensidad y magnitud. Según cifras de la
Contraloría General de la República, obtenidas a partir del análisis de los
datos suministrados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el
Ministerio de Minas y Energía, de 8.973 títulos mineros otorgados a septiembre
de 2011, tan sólo 2.374 de ellos contaba con la autorización ambiental
respectiva; esto equivale a que de las 4.848 hectáreas del territorio que para
entonces estaban tituladas, apenas 528 contaba con autorización ambiental
vigente. Para la misma época, de las 80.436.999 hectáreas del territorio
protegidas como zonas especiales de reserva natural[45], 1.590.045 hectáreas,
correspondientes al 1.98%, era a la vez objeto de titulación minera.[46]
24. Así las cosas, la intervención de las
entidades territoriales y, en particular, de las autoridades municipales, en
defensa del patrimonio ecológico de los municipios se convierte en un
imperativo constitucional de primer orden; pero además se torna necesaria para
asegurar la efectividad de los artículos 34 y 35 del Código de Minas, donde se
regulan los supuestos en los que la actividad minera se encuentra prohibida o
restringida y que, de acuerdo a la regulación prevista en la norma acusada,
serían las únicas hipótesis admisibles de limitación de la actividad minera.
Por tratarse de una competencia específicamente orientada a la protección del
ambiente, la intervención de las autoridades locales, ya no sólo estaría
constitucionalmente permitida, sino que, además, vendría exigida en aplicación
del principio de rigor subsidiario[47],
el cual, como lo ha expresado este Tribunal, constituye una concreción
específica en materia ambiental de los principios establecidos en el artículo
288 de la Carta Política.
25. En la sentencia C-535 de 1996[48], al dar aplicación a
este principio para examinar la constitucionalidad de las normas que
restringían a las autoridades locales la competencia para regular la publicidad
exterior visual, la Sala Plena  sostuvo que:
“En
el campo ecológico, tal y como lo ha señalado la doctrina y lo ha recogido el
artículo 63 de la Ley 99 de 1993,  rige entonces un principio de rigor
subsidiario (CP art. 288), según el cual las normas nacionales de policía ambiental,
que limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por
tales razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden
hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes
de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales
pueden justificar una normatividad más exigente. En el caso del patrimonio
ecológico local, este principio es aún más claro, pues al ser una competencia
propia de los concejos municipales y los territorios indígenas, su potestad
reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de
contenido, por cuanto el Congreso desconocería la garantía institucional de la
autonomía territorial”.
De nuevo, en la sentencia C-554 de 2007, la Corte apeló a
este parámetro normativo para declarar la inexequibilidad de un apartado del
artículo 63 de la Ley 99 de 1993, que establecía el recurso de apelación ante
la autoridad superior y la vigencia transitoria de los actos administrativos expedidos
en aplicación del principio de rigor subsidiario. En esa ocasión reiteró que:
“(E)ste principio es una
expresión clara del principio superior de autonomía y guarda total concordancia
con el principio de gradación normativa, en cuanto respeta la jerarquía de
normas y decisiones,  y sólo tiene como efecto complementar o adicionar
las normas y decisiones de superior jerarquía con normas y decisiones de las
corporaciones autónomas regionales o de las entidades territoriales, en
desarrollo de la gestión de sus propios intereses ambientales, lo cual es un
elemento esencial del principio de autonomía.  En este sentido cabe
señalar que si se admitiera que las normas y decisiones de inferior jerarquía
fueran más flexibles que las de superior jerarquía, el resultado sería que se
desconocerían estas últimas, no obstante ser todas las normas ambientales de
carácter imperativo por referirse al interés general.
En este orden de ideas, del
principio de rigor subsidiario se desprende que si la regulación o las medidas
de superior jerarquía, con un ámbito de competencia territorial más amplio, son
adecuadas y suficientes para la protección integral del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, las autoridades regionales o locales de inferior
jerarquía no tendrían competencia para darle aplicación, por sustracción de
materia. Por el contrario, si la regulación o las medidas de superior
jerarquía no son adecuadas y suficientes, dichas autoridades sí tendrían
competencia para aplicarlo, en ejercicio de su autonomía, por  tratarse de
la gestión de un interés propio, que desborda la competencia de las autoridades
superiores”. (negrilla fuera del texto).
26. En el contexto antes descrito, y puesto en evidencia que
el aumento de las áreas del territorio nacional concesionadas para minería no
se ha visto acompañada de un correlativo fortalecimiento de la fiscalización
ambiental de esta actividad, resultaba insoslayable que, de la misma manera en
que lo hiciera en las sentencias antes mencionadas, en este caso la Corte
hubiere dado aplicación específica al principio de rigor subsidiario. Sin
fortalecer, a través de este instrumento normativo, la capacidad de control
local sobre los impactos ambientales y sociales de la minería, no parece
posible asegurar que esta actividad, en la que el país ha cifrado sus
esperanzas de desarrollo, respete los límites sustantivos establecidos por los
artículos 79 y 80 de la Carta Política. En este orden de ideas, se imponía
declarar inexequible la prohibición contenida en el artículo 37 del Código de
Minas, por cuanto esta norma priva a las entidades territoriales de una
garantía institucional necesaria para salvaguardar los límites ambientales de
la actividad minera.
27. De otro lado, como antes quedó
expuesto, la norma enjuiciada tiene la finalidad última de hacer efectiva la
apuesta legislativa por un modelo de desarrollo basado en la minería,
neutralizando los límites que para ella podrían derivarse del ejercicio de
competencias de ordenamiento territorial a cargo de departamentos, municipios y
distritos. Sin embargo, el logro de este propósito legislativo debe respetar la
decisión expresa del constituyente de priorizar
la producción de alimentos en orden a garantizar la soberanía alimentaria de
nuestro país. De tal suerte que, allí donde se presente un conflicto entre usos
mineros y usos agrícolas del territorio, resulta inconstitucional prohibir
a las entidades territoriales que den aplicación al criterio de prevalencia
previsto en el artículo 65 superior al momento de adoptar las decisiones
relativas a la destinación de usos del suelo y planificación de los
territorios.
II. La declaratoria de exequibilidad
condicionada, aunque matiza los alcances de la prohibición contemplada en el
artículo 37 del Código de Minas, no subsana su inconstitucionalidad
28. No cabe duda que la declaratoria de
exequibilidad condicionada de esta norma trae como consecuencia la necesidad de
construir espacios de coordinación, y ampliar y fortalecer los ya existentes, a
fin de garantizar la participación activa y eficaz de las autoridades locales,
departamentales y distritales, en las decisiones relativas a la exploración y
explotación de minerales que hayan de adoptarse por las entidades que tienen a
cargo el otorgamiento de contratos de concesión y de permisos y licencias
ambientales para la actividad minera. Asimismo, el condicionamiento establecido
en esta decisión implica que allí donde resulte incompatible el desarrollo de
proyectos mineros con la garantía de la producción de alimentos (art. 65 CP) y
la protección de recursos hídricos (arts. 79 y 80 CP), deberá darse en todo
caso prioridad a la realización de estos imperativos superiores, lo que podrá
dar lugar, eventualmente, a que se restrinjan las actividades mineras más allá
de los supuestos contemplados en los artículos 34 y 35 del Código de Minas. De
este modo, se matizan algunos de los efectos inconstitucionales derivados de
una interpretación en términos categóricos de la prohibición contenida en el
artículo 37 de dicho estatuto.
29. Sin embargo, nos apartamos de esta
decisión por considerar que los problemas de constitucionalidad de la norma
enjuiciada no se subsanan con la declaratoria de exequibilidad condicionada por
la que finalmente se decantó la Sala Plena. Esto último debido a que los
términos del condicionamiento aprobado por la mayoría no precisa los criterios
que deben orientar los acuerdos a que han de llegar las autoridades nacionales
con las distritales o municipales, al momento de aprobar la realización de un
proyecto minero, lo que arriesga a privar de todo efecto práctico la decisión
así concebida.
30. Muchos son los silencios que advertimos
en la sentencia. Así, entre otros aspectos, no se especifica de qué manera se
llevará a cabo la concertación requerida para hacer posible la aplicación
constitucionalmente adecuada del artículo 37 del Código de Minas: si a través
de los canales institucionales y mecanismos procedimentales actualmente
previstos en la legislación ambiental y minera, o de otros que tendrían que ser
creados para el efecto o implementados por las autoridades concernidas con
fundamento en la aplicación directa de esta sentencia. No se precisa si las
autoridades competentes estarán limitadas por la definición de usos del suelo
previamente adoptada por los municipios, al momento de decidir sobre el
otorgamiento de concesiones mineras, de permisos o licencias ambientales en las
fases de exploración y explotación minera, respectivamente; tampoco se
especifica si las entidades territoriales y, en particular, los concejos
municipales y distritales, tendrían alguna restricción sobre la definición de
usos del suelo en aquellas áreas del territorio que han sido concesionadas para
la exploración y explotación de minerales.
No hay tampoco un pronunciamiento expreso
respecto de si, como entendemos se deriva del condicionamiento, las decisiones
relativas al otorgamiento de títulos mineros o de las autorizaciones
ambientales correspondientes tendrán que respetar en todo caso las decisiones
en materia de desarrollo económico, social y cultural que, en el ámbito local,
adopten las poblaciones locales a través de sus representantes, allí donde
estas visiones del desarrollo sean incompatibles con el desarrollo de proyectos
mineros, o el pronunciamiento que hagan los ciudadanos a través de los
mecanismos de participación ciudadana. Aunque entender lo contrario, esto es,
dar viabilidad a proyectos mineros aún en contra de estas decisiones, supondría
negar todo efecto útil al condicionamiento y, con ello, desacatar la decisión
de la Corte Constitucional, habría sido deseable un pronunciamiento expreso
sobre los efectos que a este respecto tiene la declaratoria de exequibilidad
condicionada, tal y como lo solicitó el representante del Ministerio Público,
en orden a brindar claridad sobre esta importante y debatida cuestión.
31. Por último, nos llama la atención
que, si bien en la parte resolutiva se condiciona la constitucionalidad del
artículo 37 del Código de Minas en tanto se interprete de conformidad, entre
otras, con las exigencias del principio de subsidiariedad, en las
consideraciones de la sentencia se omite por completo el análisis de la
flagrante antinomia que existe entre la norma acusada y este mandato
constitucional, que exige precisamente dar prioridad a la ordenación del
territorio que tiene lugar en el nivel decisorio más próximo al ciudadano. Para
evitar que este condicionamiento se convierta en un mero flatus vocis, habría
sido necesario que la sentencia explicara de qué manera puede darse aplicación
a la prohibición de intervención de las autoridades locales, distritales y
regionales, contenida en la norma legal objeto de controversia y, a la vez,
actuar de conformidad con el mandato de subsidiariedad. Quienes suscribimos
este salvamento de voto entendemos que ello sólo es posible absteniéndose de
aplicar la prohibición establecida en el artículo 37 del Código de Minas para,
en su lugar, someter la necesaria concertación que debe tener lugar entre las
autoridades de distintos niveles al momento de ordenar la explotación de
recursos naturales no renovables, a las normas generales contenidas en la
legislación ambiental y en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en
tanto el legislador expida una regulación orgánica específica sobre este punto.
Pero tal solución requería admitir, como no lo hizo la Sala Plena, que la
decisión más coherente con el orden constitucional, con el respeto al principio
democrático y con el propio criterio de efecto útil de las normas habría sido
declarar la inexequibilidad de una norma que sólo puede ser conforme a la
Constitución mientras sea inaplicada.
32. La metáfora con la que comienza este
salvamento de voto muestra cómo un juez inexperto halló una solución creativa
para proteger al más débil, apegándose a la letra del contrato para impedir que
se ejecutara una cláusula abusiva que tenía como consecuencia necesaria acabar
con la vida de Antonio. Con cierta paradoja, la Corte Constitucional adoptó una
decisión análoga en esta oportunidad, pero apartándose de la letra de la
Constitución, de sus precedentes, y obteniendo un resultado opuesto al que
logró Porcia: al aceptar que los municipios tienen la facultad de adoptar
decisiones sobre el manejo del suelo, pero sin tocar una gota del subsuelo, y a
la vez adoptar una ambigua solución de compromiso entre unidad y autonomía, en
el intento de salvar la constitucionalidad de una norma manifiestamente
contraria a la Carta, este Tribunal apenas brindó una protección precaria a la
participación y la autonomía de los entes territoriales del nivel local, en uno
de los asuntos de mayor trascendencia para la satisfacción de sus necesidades,
para la definición de su destino y la conservación de sus formas de vida.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS
MAGISTRADOS
ALBERTO ROJAS RÍOS Y
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-123/14
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Se debe construir nuevas herramientas
metodológicas que superen la clásica aplicación del test de ponderación entre
principios de Estado unitario y autonomía de entidades territoriales
(Aclaración de voto)
DEMANDAS DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE NORMAS DE DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA
NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Aplicación del
test de ponderación entre principio unitario y autonomía de entidades
territoriales (Aclaración de voto)
PRINCIPIO
UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Diferencias (Aclaración de voto)
INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL-Métodos (Aclaración
de voto)
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Interpretación constitucional (Aclaración de voto)
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Interpretación histórica (Aclaración de voto)
DESCENTRALIZACION-En un Estado unitario no es política sino administrativa (Aclaración
de voto)
DESCENTRALIZACION
ADMINISTRATIVA TERRITORIAL-Características
(Aclaración de voto)
DESCENTRALIZACION
ADMINISTRATIVA POR SERVICIOS-Características
(Aclaración de voto)
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Manifestaciones (Aclaración
de voto)
TEST DE
PROPORCIONALIDAD-Medida de intervención en una
garantía constitucional (Aclaración de voto)
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Controversias
no tienen en cuenta las cláusulas de derechos fundamentales (Aclaración de voto)
REGIMEN
MUNICIPAL-Disfuncionalidades (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE
PARTICIPACION CIUDADANA EN MATERIA DE PROYECTOS MINEROS-Resultaba indispensable examinar el contenido del principio de
participación democrática (Aclaración de voto)
MINERIA-Interés de mayorías bajo noción de interés general aplasta a
minorías representadas en pequeñas comunidades que terminan por pagar elevados
costos ambientales, sociales y de seguridad (Aclaración
de voto)
REPARTO DE
COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES Y PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD-Importancia (Aclaración
de voto)
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIDAD-Perspectiva positiva y negativa (Aclaración de voto)
EXPLORACION Y
EXPLOTACION MINERA Y PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD-Corte
debió acordar mayor ámbito regulatorio a autoridades municipales enfatizando la
exigencia de armonía entre la política nacional de explotación minera y la
regulación del uso prevista en Planes de Ordenamiento Territorial (Aclaración de voto)
EXPLOTACION
MINERA-Tensión (Aclaración
de voto)
EXPLORACION Y
EXPLOTACION MINERA Y USOS AGRICOLAS DEL TERRITORIO-Autoridades
mineras deben dar prevalencia cuando resulten incompatibles (Aclaración de voto)/EXPLORACION Y
EXPLOTACION MINERA Y USOS AGRICOLAS DEL TERRITORIO-Prevalencia
en caso de conflicto entre actividades mineras y protección de recursos
hídricos de municipios y distritos (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-9700. Demanda de inconstitucionalidad
contra el Artículo 37 de la Ley 685 de 2001.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
“Los
regímenes dictatoriales o cesaristas implican, por su propia naturaleza, la
centralización, entendida como oposición entre el pluralismo y su concepción
del interés general. Así, la descentralización se presenta como incompatible
con los objetivos del bien público señalados por un gobierno autoritario”.
George
Burdeau, Traité de Science Politique (1985).
Con el respeto por las decisiones de la Corte Constitucional,
hacemos explícitas las razones que nos conducen a aclarar el voto respecto de
la presente providencia judicial:
Compartimos el sentido de la decisión adoptada por el pleno de la
Corporación,  de declarar exequible el Artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el
entendido de que “en desarrollo del proceso
por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y
explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán
acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias
para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas,
el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de
la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”.
Consideramos, sin embargo, que la Corte debe ir construyendo unas
nuevas herramientas metodológicas para el abordaje de
controversias constitucionales que versen sobre el ordenamiento territorial,
las cuales permitan superar la clásica aplicación del test de ponderación entre
los principios de Estado unitario y autonomía de las entidades territoriales.
De igual manera, estimamos que en el cuerpo de la sentencia se debió examinar con mayor precisión
y contundencia la influencia que determinados principios constitucionales
tienen en las decisiones relativas a las actividades de explotación y
explotación mineras. Lo anterior teniendo en cuenta el objeto de discusión y la
inserción del mismo en la compleja construcción de nuestro modelo de
ordenamiento territorial.
1.
El objeto de discusión en el
escenario de la construcción de modelo de Estado colombiano.
El tema de debate en la sentencia de la referencia giró en torno a
si el legislador podía prohibirle a las autoridades locales establecer zonas en
sus respectivos territorios que quedaran excluidas, de forma transitoria o
permanente, de la actividad minera. De esta forma, las autoridades nacionales
asumían competencia exclusiva y excluyente para delimitar las áreas de
exploración y explotación minera, sin que la voluntad o el querer de las entidades
territoriales y de sus pobladores, quienes resultan gravemente afectados en
términos sociales, medio ambientales, salud pública y de seguridad, contara en
lo absoluto. Se trata, en pocas palabras, de una medida de marcado corte
centralista y autoritario, más acorde con la estirpe de la Carta Política de
1886 que con el espíritu de la actual Constitución.
2.
Herramientas metodológicas para el
abordaje de controversias constitucionales entorno al ordenamiento territorial.
Tradicionalmente, la Corte Constitucional
ha resuelto las demandas de inconstitucionalidad que versan sobre normas
legales relacionadas con la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales, aplicando un test de ponderación entre dos
principios constitucionales: el unitario y la autonomía de las entidades
territoriales[49].
Al respecto, el juez
constitucional ha considerado que el principio unitario permite la existencia
de parámetros generales que deben seguirse en todo el territorio nacional (vgr.
regulaciones mineras, medioambientales, etcétera), en tanto que el principio de
autonomía de las entidades territoriales salvaguarda espacios de decisión de
las entidades territoriales.
Sobre el particular, estimamos
que el Tribunal Constitucional, no sólo ha incurrido en algunas imprecisiones
terminológicas, sino que debe avanzar en la construcción de una metodología más
elaborada en la materia, que comprenda, al menos, los siguientes aspectos: (i)
comprensión de ciertas variables históricas; (ii) precisiones conceptuales; y
(iii) una interpretación sistemática de las cláusulas constitucionales sobre
ordenamiento territorial con aquellas de derechos fundamentales.
Adicionalmente, para la resolución del caso concreto, la Corte debió tomar en
consideración algunas disfuncionalidades existentes en relación con el diseño
actual del régimen municipal.
3.
La
comprensión de las variables históricas.
En materia de interpretación
constitucional se suelen emplear diversos métodos tales como: exegético,
sistemático, teleológico, analógico, a fortiori, apagógico, pragmático,
entre otros[50].
En lo que concierne al tema del
ordenamiento territorial, sin desconocer la importancia que ofrecen los
diversos métodos de interpretación constitucional, el punto de partida debe ser
la comprensión de las variables históricas que han concurrido en la difícil
construcción de nuestro actual modelo de Estado.
El tradicional método histórico,
expuesto con toda claridad en la clásica obra de Savigny “Sistema de derecho
romano actual”[51],
y posteriormente desarrollado por autores como Wroblewski[52] y Bobbio[53], apunta no sólo a
revisar los trabajos preparatorios del constituyente o del legislador, con el
fin de desentrañar su voluntad, sino a comprender las variables históricas y
las ideas-fuerza que han concurrido en la formación y evolución de una
determinada institución jurídica, social o política, así como sucede con la
construcción de un modelo de Estado en lo territorial.
Se trata, en consecuencia, de
entender que la historia desempeña un doble papel en materia de interpretación
constitucional: una concepción estática y una dinámica[54]. A la primera se
adscribe la Escuela Histórica, según la cual lo importante es preservar la
voluntad del autor de la norma jurídica. De allí que el intérprete deba
consultar los textos de los debates parlamentarios o constituyentes, a efectos
de desentrañar y preservar la “voluntad de legislador” a lo largo de los
tiempos. La segunda, conocida como método histórico-evolutivo, propugna por
interpretar las normas jurídicas de conformidad con la realidad existente en el
momento de aplicarlas.
Por su propia naturaleza y
particularidades, el tema del ordenamiento territorial debe ser analizado desde
una perspectiva dinámica del método de interpretación histórico. De allí que el
abordaje de cualquier controversia constitucional relacionada con el reparto de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales, tome en
consideración las constantes históricas que explican por qué la actual
configuración constitucional y legal de nuestro ordenamiento territorial puede
ser calificada como una “tela de Penélope”, caracterizada por constantes
avances y retrocesos.
En tal sentido, la Corte al
momento resolver un problema jurídico como aquel sobre si el legislador puede
despojar por completo a los concejos municipales de la competencia para limitar
las actividades mineras en los territorios de los respectivos municipios, no
puede perder de vista que se encuentra en presencia de un debate que hunde sus
raíces en lo más profundo de la historia constitucional colombiana.
La elección y configuración del modelo centralista en Colombia,
acompañado por breves períodos federales durante el S.XIX,  respondió a la
necesidad de superar ciertas tendencias desintegradoras del sistema colonial[55],
que no estimuló la formación de nacionalidades, y se inspiró en el paradigma
francés revolucionario de la soberanía nacional. De hecho, en muchos países de
América Latina la formación del Estado como entidad política-jurídica presidió
a aquella de la nación, como realidad sociológica, contrario a la tendencia que
se vivió en Europa, con base en el conocido “principio de las nacionalidades”,
según el cual a cada pueblo le asistía el derecho a constituirse como un nuevo
Estado.[56] Se sostuvo que, mediante la adopción
de un modelo de Estado centralizado y fuerte, acompañado por un sistema de
gobierno presidencial, se lograría alcanzar una homogeneidad cultural
inexistente.
En este orden de ideas, el modelo
colonial, caracterizado por un fuerte centralismo unitario y jerarquizado, con
escasos visos de autonomía de los cabildos municipales[57], finalmente se impuso
sobre una realidad cultural heterogénea y diversa.  La debilidad del gobierno
peninsular condujo a una explotación caótica de los recursos naturales del
Nuevo Mundo, a un fenómeno de poblamiento desarticulado, y en últimas, a la
ausencia de un verdadero control territorial por parte de la Metrópoli.
Como lo señala Hernández Becerra:
“el alzamiento de las numerosas provincias del Virreinato de la Nueva Granada
contra la dominación española, las declaraciones de independencia, las primeras
constituciones, la resistencia contra la reconquista, los esfuerzos de la
Guerra de Independencia y la organización de la República, fueron todo obra de
los municipios y sus ayuntamientos. Sin embargo, una vez constituido el Estado,
los municipios quedaron desprovistos de poderes originarios y relegados a una
condición subalterna”[58].
Alcanzada la independencia de
España, el debate se centró entre acoger el modelo federal americano o el
centralismo napoleónico francés. En la Constitución de 1821 se impuso el
segundo, y en cuanto a los cabildos, el Congreso quedó facultado, en los
términos del artículo 155, a fijar “su número, sus límites y atribuciones, y
cuanto conduzca a su mejor administración”.
La Constitución de 1830 ratificó
el modelo centralista, dividiendo el territorio en departamentos, provincias,
cantones y parroquias, suprimiendo el concepto de autonomía municipal, en
reemplazo de un sistema “vertical y jerarquizado de funcionarios dependientes
del poder ejecutivo central”.[59]
Entre 1832 y 1836 el Congreso ajustó quince veces las fronteras internas de las
provincias, en beneficio de aquellas ubicadas en la región andina y en desmedro
de las menos pobladas.[60]
Un avance importante en materia
de autogobierno de las provincias, aunque dentro de los límites de la
Constitución de la ley, se dio con el Artículo 48 de la Constitución de la
Nueva Granada de 1853:
“Cada
provincia tiene el poder constitucional bastante para disponer lo que juzgue
conveniente a su organización, régimen y administración interior, sin invadir
los objetos de competencia del Gobierno general, respecto de los cuales, es
imprescindible y absoluta la obligación de conformarse a lo que sobre ellos
dispongan la Constitución o las leyes”.
Las Constituciones Federales
(1858 y 1863) realizaron un reparto de competencias entre la Unión y los
Estados federados, en tanto que, en líneas generales, el régimen municipal se
preservó.[61]
Bajo la Carta Política de 1886,
la nación colombiana “se reconstituye en forma de República unitaria” (art.
1º), se suprimieron los Estados Federados, se crearon los Departamentos, al
estilo francés. De igual manera, se limitaron las competencias de los concejos
municipales, las cuales debían ejercerse de conformidad con la ley. Todo lo
anterior, en el contexto de un régimen presidencial fuerte y un Estado
confesional.
Superado el espíritu triunfante
de la denominada “Regeneración”, a lo largo de los años, el modelo unitario
original se fue dulcificando, mediante la introducción de medidas
descentralizadoras (vgr. reforma constitucional de 1968, elección popular de
alcaldes, etcétera).
La Constitución de 1991, por su
parte, en su artículo 1º dispone que Colombia es un Estado Social de Derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de
sus entidades territoriales.
El modelo de Estado finalmente
acogido se explica por la multiplicidad de tendencias y debates que tuvieron
lugar en la Asamblea Nacional Constituyente. Así, por un lado, el Gobierno
Nacional propuso un modelo federal; otros delegados, se inclinaron por uno de corte
regional, en tanto que las mayorías apoyaron el clásico paradigma del Estado
unitario[62].
Sin lugar a dudas, la inclusión
del vocablo “autonomía de las entidades territoriales”, en la fórmula secular
de Estado unitario con descentralización administrativa, complejiza la
comprensión del texto constitucional y puede dar lugar a ciertos equívocos. De
allí la necesidad de adelantar algunas precisiones terminológicas.
4.
Precisiones
conceptuales
El Estado unitario presenta, en
términos de Prélot[63],
las siguientes características:
·
La
organización política es única porque consta sólo de un aparato gubernamental
que lleva a cabo todas las funciones estatales.
·
El
ordenamiento constitucional es único.
·
La
organización política abarca una colectividad unificada considerada
globalmente, sin tomar en consideración las individualidades.
·
Las
decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual
(homogeneidad del poder).
·
La
organización política cubre todo el territorio nacional de modo idéntico, es
decir, sin reconocer las diferencias entre las entidades territoriales.
·
El
poder central se impone sobre los poderes locales, mediante diversos
instrumentos de intervención, gracias al monopolio que se atribuye de la
defensa del interés de la Nación.
Desde el punto de vista
histórico, la centralización surgió de la mano de los regímenes absolutistas,
en su afán por crear un único centro de poder y hacer frente al paradigma
feudal, caracterizado por múltiples focos de decisión política. De allí que los
monarcas, con el fin de consolidar su autoridad crearon una unidad política
compleja: legislativa, judicial, diplomática, militar, jurídica y económica.[64]
Cuando el centralismo alcanza
niveles muy elevados, se genera la fuerza contraria: la descentralización.
Desde el punto de vista jurídico, consiste en la facultad que se les otorga a
entidades públicas diferentes al Estado central para autogobernarse.
En un Estado unitario, la
descentralización no es política, por cuanto ésta es propia de los Estados
federales o autonómicos, sino administrativa.[65]
Significa ello que las entidades territoriales pueden ejercer ciertas
competencias en su propio nombre y bajo su responsabilidad. La
descentralización administrativa puede ser territorial y especializada o por
servicios.
La descentralización
administrativa territorial presenta las siguientes características: (i)
existencia de necesidades locales, diferentes a las comunes de toda la nación;
(ii) personalidad jurídica del ente territorial; (iii) autonomía financiera;
(iv) autonomía administrativa; (v) autoridades locales; y (vi) controles de
tutela.
La descentralización
administrativa por servicios, por su parte, consiste en el otorgamiento de
competencias de administración a ciertas entidades especializadas, como por
ejemplo, la creación de establecimientos públicos, empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.
Otros conceptos que diferencia la
doctrina especializada son: (i) autarquía, base de Estado unitario
descentralizado; y (ii) autonomía, esencial del concepto de Estado regional.
Zanobini[66] define la autarquía
como: “la facultad con que cuenta un ente para administrarse por sí mismo” o en
otras palabras: “la esencia de los entes autárquicos radica en la potestad
reglamentaria y ejecutiva ejercida en nombre propio para el cumplimiento de los
fines públicos”. Por el contrario, la autonomía implica el ejercicio de
competencias legislativas, lo cual no conlleva ejercicio de soberanía, ya que
deben ser ejercidas “de conformidad con los principios de integración del
Estado del cual forman parte”. Así, la autonomía consiste en la facultad para
promulgar normas, pero en coordinación con la entidad territorial superior.
Esta facultad normativa, transciende el ejercicio de la simple administración,
así se encuentre sometida a reglas jurídicas superiores.[67]
En este orden de ideas, desde el
punto de vista teórico, la autonomía presupone la descentralización política;
no así la autarquía.[68]
Adicionalmente, mientras que la
fórmula del Estado unitario con descentralización administrativa es un
principio de rango constitucional, cuya estructura consiste en ser una norma de
atribución de competencias, la autonomía de las entidades territoriales es una
garantía institucional.
Las garantías institucionales
persiguen preservar la integridad de una determinada institución reconocida
constitucionalmente, frente a la actividad del legislador encaminada a
sustituirla o desnaturalizarla. En el caso de la autonomía local, el Tribunal
Constitucional alemán ha considerado que se trata de una garantía institucional[69], al igual que el
Tribunal Constitucional español[70].
En el caso colombiano, el
artículo 287 Superior prescribe las siguientes manifestaciones de la autonomía
de las entidades territoriales: (i) gobernarse por sus propias autoridades;
(ii) ejercer las competencias que les corresponden; (iii) administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones.
Así las cosas, no se trataba de
adelantar un test de ponderación entre dos principios constitucionales (estado
unitario con descentralización administrativa y autonomía de las entidades
territoriales), sino de analizar si el legislador había desconocido el núcleo
esencial de una garantía institucional, como lo es la autonomía con que cuentan
los municipios para reglamentar los usos del suelo.
Por tratarse de una medida de
intervención en una garantía constitucional, el juez constitucional debía
adelantar un test de proporcionalidad, lo que implicaba determinar: (i) la
finalidad constitucional de la medida; (ii) idoneidad y necesidad; y (iii)
proporcionalidad en sentido estricto.
En pocas palabras, no se trataba
de resolver un falso conflicto o tensión entre el principio de Estado unitario
y autonomía de las entidades territoriales, sino de ir delimitando el “núcleo
duro” de esta última, es decir, aquel espacio que, por mandato constitucional
le está vedado restringir al legislador.
5.
Una interpretación sistemática de las
cláusulas constitucionales sobre ordenamiento territorial con aquellas de
derechos fundamentales.
Tradicionalmente, las
controversias que giran alrededor del tema del ordenamiento territorial no
tienen en cuenta las cláusulas de derechos fundamentales. Lo anterior por
cuanto, en esencia, se considera que se trata de un tema de estructura del
Estado y de reparto de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales.
En un Estado Social de Derecho,
sin embargo, las disposiciones de derechos fundamentales irradian todo el
ordenamiento jurídico, incluyendo por supuesto las normas orgánicas de la Constitución.
Desde esta perspectiva, al
momento de determinar si el legislador se extralimitó en el ejercicio de sus
competencias, con ocasión de la expedición de alguna regulación que verse sobre
el ordenamiento territorial, la Corte deberá verificar si la medida afecta
derechos fundamentales tales como, el derecho a la salud, al igual que bienes
colectivos como el medio ambiente sano; incluso cláusulas como aquella que
garantiza la producción de alimentos.
6.
Ciertas disfuncionalidades del actual
diseño del régimen municipal.
Hernández Becerra[71] señala la existencia de
cuatro problemas estructurales que aquejan a los municipios en Colombia: (i) la
uniformidad del régimen jurídico municipal; (ii) la problemática de los
municipios pequeños; (iii) la debilidad de la función subsidiaria del Estado y
(iv) la recentralización como política de los años recientes.
Indica el autor que, la
concepción unitaria del Estado ha conducido a que se configure un único modelo de
municipio, en cuanto a su organización, forma de gobierno, competencias y
administración. Lo anterior se ve acentuado por un superávit regulatorio
constitucional en la materia.
Un segundo problema consiste en
la existencia de pequeños municipios con extensiones territoriales inmensas,
las cuales no pueden controlar. De allí que el Estado “debe reconocer la
realidad diversa de los asentamientos urbanos, semirrurales y rurales del
país”.[72]
Un tercer aspecto que afecta la
vida municipal es la debilidad institucional que ofrece el nivel intermedio con
la Nación, es decir, el Departamento. En efecto, en virtud del principio de
subsidiaridad, ante las insuficiencias que afectan a los municipios en términos
de prestación de servicios públicos, los Departamentos deberían entrar a
actuar. Sin embargo, la misma Constitución previó que aquellos, en el futuro,
deberán ser reemplazados por las regiones, lo cual no ha sucedido, generando
mayores incertidumbres en la materia.
Por último, la debilidad de los
municipios se ha acentuado por la expedición de leyes marcadas por un espíritu
recentralizador. De allí que “el presidencialismo colombiano, adaptándose a las
insuficiencias del régimen municipal y a la debilidad del nivel intermedio, se
ha robustecido y ha pretendido convertirse en una alternativa a la
descentralización”.[73]
Contrastando las anteriores
reflexiones académicas con el contenido de la sentencia C- 123 de 2014, se
advierte que el Tribunal Constitucional se limitó a realizar un test de
ponderación (entre lo que consideró dos principios constitucionales: el Estado
unitario y la autonomía de las entidades territoriales), y a arribar a un fallo
de exequibilidad condicionada, sin consultar la realidad que aqueja a los
municipios en Colombia. En otras palabras, la Corte, al igual que ha hecho el
legislador de forma secular, no estableció diferencia alguna entre los
municipios al momento de adoptar su decisión.
7.
Análisis del caso concreto
La puesta en marcha de los principios centralistas, acompañados
por excesos en el reconocimiento de facultades al Ejecutivo, impidió el
desarrollo de las autonomías de las regiones y de formas de autogobierno
democráticas, tendencia que se acentuó bajo la Constitución de 1886. En efecto,
en los términos de la anterior Carta Política, las entidades territoriales eran
consideradas como “inmaduras” para gestionar sus propios asuntos, en especial
en dos aspectos centrales: preservación del orden público y planeación
económica. Aquello condujo, entre otras cosas, a debilitar la institucionalidad
democrática en los territorios ubicados en la periferia, a una aplicación poco
uniforme del derecho en el territorio nacional, y a que el desarrollo
económico, social y cultural se concentrara en ciertas regiones del país.
Pues bien, el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, a pesar de los
avances realizados en la actual Constitución en materia de autonomía de las
entidades territoriales, se funda en esa concepción centralista decimonónica,
que miraba a las regiones como una suerte de “incapaces”, para adoptar ciertas
decisiones que los afectaran.
7.1.
El principio de participación
ciudadana en materia de proyectos mineros.
La sentencia se enfoca en la tensión existente entre dos
principios de rango constitucional: el Estado unitario y la autonomía de las
entidades territoriales.
Hemos explicado las razones por las cuales consideramos la
controversia giraba en determinar si el legislador había invadido el núcleo
esencial de una garantía constitucional, en concreto, la autonomía de los
municipios.
Desde esta perspectiva, en la sentencia se debió analizar si la
medida de intervención en la garantía constitucional perseguía la consecución
de un fin legítimo. Para ello resultaba indispensable examinar el contenido del
principio de participación democrática.
Sin duda, en los términos del fallo pareciera que se está en
presencia de una clásica controversia sobre el modelo de Estado adoptado por la
Constitución de 1991, es decir, un asunto que versa sobre el contenido y
alcance de los ámbitos competenciales de la Nación y las entidades
territoriales, en materia de minería y medio ambiente. Debate que finalmente se
resolvió, con ciertos matices reflejados en el condicionamiento de
exequibilidad, a favor del principio unitario, en la medida en que se consideró
admisible que el legislador restringiera severamente la competencia
constitucional con que cuentan los concejos municipales para “Reglamentar los usos del suelo” (art.
313.7 Superior).
El Tribunal Constitucional terminó
así por convalidar el espíritu centralista y regresivo que inspira a la Ley 685
de 2001, en desmedro de los avances que realizó la actual Carta Política en
materia de autonomía de las entidades territoriales, y sobre todo, desde la
perspectiva del principio democrático, materializado en el deber de propiciar
la participación efectiva de las comunidades en los asuntos que las afecten.
La Corte impartió su bendición a la
lógica eficientista y de mero cálculo económico a corto plazo, que gobierna al
artículo 37 de la Ley 685 de 2001, según la cual las entidades territoriales no
pueden convertirse en un freno u obstáculo al vertiginoso desarrollo minero del
país. Aquello significa, ni más ni menos, que el interés de las mayorías,
mimetizado bajo una comprensión amplia de la noción de “interés general” (i.e.
incremento de los ingresos por concepto de regalías, generación de empleo,
aumento de la inversión extranjera), termina por aplastar por completo a las
minorías, representadas en miles de pequeñas comunidades que, a lo largo de la
geografía nacional, terminan por pagar los elevados costos ambientales,
sociales y de seguridad que comporta la minería a gran escala.
Según datos oficiales[74], el país pasó de 1800
títulos mineros en 2002 a cerca de 9600 a finales de 2010, sin contar con
mayores requisitos para su expedición, ni un adecuado seguimiento, control y
fiscalización sobre los mismos. Así, paradójicamente, el espíritu centralista
inspirado históricamente en una profunda desconfianza hacia el autogobierno
regional, no se vio acompañado por el necesario fortalecimiento institucional.
De allí que, contrario a lo que se podía pensar, despojar de competencias a las
entidades territoriales para regular los usos de sus respectivos territorios,
tampoco condujo a que el Estado central cumpliera adecuadamente con sus deberes
de protección de las poblaciones vulnerables frente a los riesgos de salud,
deterioro de los recursos naturales y acceso a alimentos de calidad, que
implica la minería.
Así las cosas, los habitantes de los
pequeños municipios mineros del país terminaron en el peor de los mundos: por
una parte, sus autoridades locales, elegidas popularmente y representadas por
sus concejos municipales, quedaron fuertemente limitadas al momento de regular
el uso del suelo de la entidad territorial; por la otra, la Nación no entró a
asumir con el vigor necesario todas las responsabilidades que comportan la
inspección y vigilancia sobre la actividad minera.
El debate constitucional debió
entonces trascender el tema del reparto de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales, para ser enfocado desde la mirada de la garantía del
principio democrático. Sin duda, los beneficios que recibe el país en términos
de ingresos por la extracción de minerales, deben acompasarse con la voluntad
de los ciudadanos que sienten cada día los impactos ambientales y sociales de
los proyectos mineros en sus localidades.
7.2.
La
importancia del principio de subsidiariedad.
En los términos del artículo 288, las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales “serán
ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.
El principio de subsidiaridad ofrece
dos perspectivas: positiva y negativa. En virtud de la primera, la intervención
del Estado y la correspondiente atribución de competencias, deben realizarse en
el ámbito más próximo al ciudadano, en tanto que manifestación del principio
democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en
que son esas autoridades las que mejor conocen las necesidades de los
ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiaridad
implica que las autoridades de mayor nivel de centralización, sólo pueden
intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se
muestren incapaces o sean insuficientes para cumplir con sus responsabilidades.
En el caso concreto, en materia de regulación de la exploración y
explotación minera, en virtud del principio de subsidiaridad, la Corte debió
acordarle un mayor ámbito regulatorio a las autoridades municipales, en los
términos del artículo 313.7 Superior. En tal sentido, el Tribunal
Constitucional debió enfatizar la exigencia de armonía que debe existir entre
la política nacional de explotación minera y la regulación del uso, prevista en
los Planes de Ordenamiento Territorial.
7.3.
Las tensiones que pueden presentarse
entre la explotación minera y el mandato de aseguramiento de la producción de
alimentos (art. 65 Superior) y la protección de los recursos hídricos (art. 79
Superior).
En la sentencia no se abordó el tema de las tensiones que pueden
generarse entre el ejercicio de la minería, calificada por el legislador en términos
de actividad de utilidad pública e interés social (art. 13 de la Ley 685 de
2001), con dos mandatos de rango constitucional: el aseguramiento de la
producción de alimentos (art. 65 Superior) y protección de los recursos
hídricos (art. 79 Superior).
Así, el fallo debió quedar claro que, en aquellos casos en que
resulten incompatibles el desarrollo de la política de exploración y explotación
minera y los usos agrícolas del territorio, las autoridades mineras deberán dar
aplicación al criterio de prevalencia previsto en el artículo 65
constitucional. Igual razonamiento deberá aplicarse en caso de conflicto entre
las actividades mineras y la protección de los recursos hídricos de municipios
y distritos (Art. 79 constitucional).
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] El texto del artículo 2o del decreto 0934 de 2013 es el siguiente:
“Artículo 2°. Dado el carácter de utilidad pública e interés social de la
minería, a través del Ordenamiento Territorial no es posible hacer directa ni
indirectamente el Ordenamiento Minero, razón por la cual los planes de
ordenamiento territorial, planes básicos de ordena­miento territorial o
esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no podrán
incluir disposiciones que impliquen un ordenamiento de la actividad minera en
el ámbito de su jurisdicción, salvo previa aprobación de las autoridades
nacionales.
Parágrafo 1°. En desarrollo de la anterior prohibición, los Concejos Municipales
y las Asambleas Departamentales no podrán establecer zonas del territorio que
que­den permanentemente o transitoriamente excluidas de la minería mediante
acuerdos municipales u ordenanzas departamentales respectivamente, por exceder
el ámbito de sus competencias.
Parágrafo 2°. Las prohibiciones que se establezcan en los mencionados instrumentos
de ordenamiento del territorio en violación de la ley, no podrán ser oponibles,
aplicadas o exigidas a las actividades mineras, por ninguna autoridad.”
[2] Sentencia C-889 de 2012.
[3] Al respecto sentencias C-535 de 1996, C-579 de 2001 y C-149 de
2010.
[4] Cfr. Sentencia C-579 de 2001.
[5] Ibid.
[6] Sentencia C-535 de 1996.
[7] Sentencia C-149 de 2010.
[8] Sentencia C-931 de 2006.
[9] Sentencia C-149 de 2010.
[10] Auto 383 de 2010.
[11] La clasificación es tomada de la sentencia C-149/10.
[12] Sentencia C-889 de 2012.
[13] Sentencias C-795 de 2000, C-006 de 2002 y C-117 de 2006.
[14] Según la densidad poblacional de los
municipios y distritos, los planes de ordenamiento territorial se denominan: 1)
planes de ordenamiento territorial propiamente dichos, cuando son elaborados y
adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con una población
superior a los 100.000 habitantes; 2) planes básicos de ordenamiento
territorial, cuando son elaborados y adoptados por las autoridades de los
municipios con poblaciones que oscilan entre los 30.000 y los 100.000
habitantes y 3) esquemas de ordenamiento territorial, cuando son elaborados y
adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los
30.000 habitantes -ley 388 de 1997, art. 9°-.
[15] Sentencia C-760 de 2007.
[16] Artículo 95.8 ibídem.
[17] Artículos 79 y 80 ib..
[18] El artículo 3° de la Ley 99 de 1993, “por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras
disposiciones”, dispone que por desarrollo sostenible ha de entenderse “el
que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida
y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en
que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las
generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias
necesidades”. Igualmente, en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo, el artículo 4° indica que “los seres humanos constituyen el
centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen
derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”.
Además, en el Convenio sobre la Biodiversidad Biológica, aprobado por Colombia
mediante Ley 164 de 1994, se precisó que “conscientes de que la conservación
y la utilización sostenible de la diversidad biológica tienen importancia
crítica para satisfacer las necesidades alimentarias, de salud y de otra
naturaleza de la población mundial en crecimiento, para lo que son esenciales
el acceso a los recursos genéticos y a las tecnologías, y la participación en
esos recursos y tecnologías. Tomando nota de que, en definitiva, la
conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica
fortalecerán las relaciones de amistad entre los Estados y contribuirán a la
paz de la humanidad”.
[19] El artículo 58 de la Constitución, antes y después del Acto
Legislativo 1° de agosto 10 de 1999, dispone en su inciso 2° (no está en
negrilla en su texto original): “La propiedad es una función social que
implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.”
[20] Sentencia C-431 de 2000, cita tomada de sentencia T-154 de 2013.
[21] Sentencia C- 671 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería, refiriéndose
al documento de la Comisión sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Nuestro
Futuro Común (El Informe Brundtland).Oxford University Press, 1987.
[22] Sentencia C-519 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[23] Estrechamente relacionada con el acceso al servicio de agua apta
para el consumo humano, de acuerdo con los artículos 11 y 12 del pacto de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
[24] Sentencia C-519 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[25] El artículo 4 de la ley 397 de 1997 hace expresa referencia a los
inmuebles que poseen un especial interés histórico, arquitectónico, ambiental,
estético, plástico, etc. Y, específicamente, en el  parágrafo de este artículo,
se establece que los bienes declarados monumentos nacionales con anterioridad a
la ley, son bienes de interés cultural.
[26] “Vale la pena hacer mención aquí de la interpretación que la
jurisprudencia de esta Corporación ha efectuado de los  conceptos de Estado y
Nación, para concluir que, en este caso, al referirse el artículo 72 al deber
del Estado de proteger el patrimonio cultural de la Nación, está vinculando a
todas las autoridades territoriales y no sólo al poder central. Existiendo,
por tanto, una competencia compartida entre unas y otras.”  (Cfr, Sentencia
C-366 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[27]GONZALEZ PERAFÁN Leonardo, Impacto de la minería de hecho en
Colombia, Ed. Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz INDEPAZ,
2012, documento consultado el jueves 16 de enero de 2014 en el link
http://www.uis.edu.co/webUIS/es/catedraLowMaus/lowMauss13_1/terceraSesion/Impacto%20de%20la%20mineria%20de%20hecho%20en%20Colombia.pdf
[28] Este contenido  del principio de autonomía territorial implica,
entre otros aspectos, que se asegure la posibilidad de tomar las principales
decisiones para la vida de un determinado municipio o distrito o, como garantía
mínima, participar efectiva y eficazmente en el proceso por el que las mismas
son tomadas.
[29] Sentencia C-889 de 2012.
[30] En desarrollo del artículo 58 de la C.P., las ramas y fases de la
industria minera fueron declaradas de utilidad pública e interés social por el
Código de Minas (artículo 13, ley 685 de 2001).
[31] En ejercicio de sus facultades ambientales a prevención, como lo
establece la ley 1333 de 2009
[32] Según lo establecido en el artículo 4º de la
Constitución de 1886 “(e)l
Territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece
únicamente a la Nación”. Entretanto,
el artículo 202 disponía lo siguiente “pertenecen a la República
de Colombia: (…) 2. Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados,
cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a
favor de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título
de indemnización; 3. Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras
preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos
que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre
algunas de ellas”
[33] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[34] En esta sentencia la Corte concluyó que la
norma acusada (artículo 233, literal a., del Decreto 1333 de 1986) era contraria
a la Constitución, pero no sobre la base de afirmar que la propiedad de los
recursos naturales perteneciera a la Nación, sino por considerar que ella
define la extracción de un recurso no renovable como hecho impositivo, lo cual
no es constitucionalmente legítimo, por cuanto la explotación de esos recursos
se encuentra sujeta al régimen constitucional de las regalías. Sin embargo,
dado que la declaratoria de inexequibilidad supondría un vacío de regulación
respecto a la regalía que correspondía pagar por tal concepto, consideró que lo
procedente era declarar la exequibilidad temporal de la norma acusada, por un
término de cinco (5) años, en el entendido que la explotación de los recursos
naturales no renovables requiere de licencia ambiental conforme a lo exigido en
la Ley 99 de 1993. Asimismo, exhortó al Congreso para definir, en un plazo de
cinco (5) años, el régimen de regalías de aquellos recursos naturales no
renovables cuya explotación aún no está sujeta al pago de la contraprestación
exigida por la norma constitucional. Una vez expirado el término señalado de
cinco años, y en caso de que Congreso no haya establecido el correspondiente
régimen de regalías para la extracción de la arena, el cascajo y la piedra del
lecho de los ríos, el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 será
inexequible, en el entendido de que entonces la extracción de la arena, las
piedras y el cascajo de los ríos queda sometida al régimen general de regalías
definido por el artículo 18 de la Ley 141 de 1994.
[35] Sentencia C-221 de 1997 (MP. Alejandro Martínez
Caballero). Esta interpretación ha sido acogida, entre otras, en las sentencias
C-272 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero), al analizar el modelo de
distribución de competencias en materia de servicios públicos domiciliarios; en
la C-628 de 2003 (MP. Jaime Araújo Rentería), para considerar ajustada a la
Carta la norma legal que, al definir las regalías se refería a la “propiedad
nacional”, en el entendido que, en ese contexto, la expresión “nacional” debía
entenderse como sinónimo de “estatal”; en la C-928 de 2003 (MP. Jaime Araújo
Rentería), donde al examinar la constitucionalidad de una norma que atribuía a
la Comisión Nacional de Regalías facultades de inspección y vigilancia, se
reitera que “las regalías
constituyen rentas del Estado, y no de la Nación, entendida como nivel central,
con exclusión del departamental, distrital, municipal, regional o provincial”.
[36] Sentencia C-221 de 1997 (MP. Alejandro Martínez
Caballero).
[37] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[38] Entre otras, en la sentencia C-149 de 2010 (MP. Jorge
Iván Palacio Palacio, SV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[39] Cifras publicadas por el Ministerio de Minas en el Anuario
Estadístico Minero Colombiano, 2010, pp. 67-73. Disponible en: http://www.simco.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=rDDN5zSCgEo%3D&tabid=96 (Consultado el 4 de marzo de 2014).
[40] Cifras presentadas en el estudio Minería en
Colombia. Fundamentos para superar el modelo extractivista, L. J. Garay
Salamanca (dir.), Bogotá, Contraloría General de la República, 2013, p. 24.
Disponible en:  http://lasillavacia.com/sites/default/files/mineropedia/mineria_en_colombia.pdf (Consultado el 4 de marzo de 2014).
[41] Gobernación de Antioquia. Secretaría de Minas. Política
Integral para el Desarrollo Minero en Antioquia, 2012-2015, pp. 4-5.
Disponible en: http://www.planesmojana.com/documentos/normatividad/723_Pol%C3%ADtica%20Integral%20para%20el%20Desarrollo%20Minero%20de%20Antioquia.pdf (Consultado el 4 de marzo de 2014).
[42] Cardona Arango, Alonso. De señores de la tierra a
señores de las minas. Minería en Caramanta, Corporación Conciudadanía,
Medellín, 2012, p. 98. Disponible en: http://conciudadania.org/?p=2504 (Consultado el 4 de marzo de 2014).
[43] Gobernación de Antioquia. Secretaría de Minas.
[44] La Ley 136 de 1994“Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios”, establece
en su artículo 33 que: “Cuando
el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo,
amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a
una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá
realizar una consulta popular de conformidad con la ley. La responsabilidad de
estas consultas estará a cargo del respectivo municipio. // PARÁGRAFO. En todo
caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el Concejo
Municipal”
[45] Dentro de esta categoría quedan comprendidas las
zonas de reserva forestal constituidas en virtud de la Ley 2ª de 1959, las
áreas regionales y locales protegidas, los páramos, los humedales, los Parques
Nacionales Naturales, las zonas de reserva forestal protectora nacional y los
manglares.
[46] Cifras presentadas en el Informe del Estado de los
Recursos Naturales y del Ambiente, 2011-2012, Bogotá, Contraloría General
de la República, 2012, pp. 163-164. Disponible en: http://www.contraloriagen.gov.co/documents/10136/76600464/Informe+Medio+Ambiente+2011+-+2012.pdf/7d20ceac-edda-43ae-b96c-3f8ce2e29f62 (Consultado el 4 de marzo de 2014).
[47] Este principio, consagrado en el artículo 63 de la
Ley 99 de 1993, dispone que: “Las
normas y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que las autoridades
medioambientalistas expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento
y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del
medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos
individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio
ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada
actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más
rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel
regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se
desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las
competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en
concordancia con el artículo 51 de la presente Ley”.
[48] MP. Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia
se examinó la constitucionalidad de la Ley 140 de 1994, que reglamenta la
publicidad exterior visual, acusada, entre otros cargos, de violar la autonomía
administrativa local, en tanto algunas de sus normas impedían a las autoridades
municipales ejercer control sobre la publicidad exterior visual de ciertas
entidades públicas. La Corte consideró que varias disposiciones de la ley
acusada operaban un vaciamiento de las competencias de los municipios y
territorios indígenas para defender el patrimonio ecológico a través de normas
que regularan la publicidad exterior visual, razón por la cual declaró
inexequibles algunos artículos de la ley demandada y dispuso la exequibilidad
condicionada de los restantes, en este último caso, para efectos de dar
aplicación al principio de rigor subsidiario.
[49] Ver por ejemplo, sentencias
C-535 de 1996; C-795 de 2000; C-006 de 2002; C-117 de 2006; C-931 de 2006;
C-149 de 2010, entre otras.
[50] Francisco Javier Ezquiaga Ganuzas, La argumentación
en la justicia constitucional, Bogotá, edit. Dike, 2008.
[51] Savigny, Sistemas de derecho romano actual,
Madrid, 1878.
[52] Wroblewski, L., L’interprétation en droit: théorie
et idéologie, Paris, 1972.
[53] Norberto Bobbio, Teoria dell’ ordinamento giuridico,
Milán, 1960.
[54] Francisco Javier Ezquiaga Ganuzas, ob.cit. p.
447.
[55] Germán Arciniegas, Centralismo europeo, federalismo
americano, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1985.
[56] Falk, “The new States and International Legal Order”, R.G.D.I.P.,
1966.
[57] José María Ots Capdequi, España en América. Las
instituciones coloniales, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 1952.
[58] Augusto Hernández Becerra, “Del municipio sus reformas
y la paz”, en ¿unitaria o federal?. Estudios sobre la configuración del
nivel intermedio en Colombia y algunas referencias internacionales, Bogotá,
Universidad Externado de Colombia, 2013.
[59] Luis Villar Borda, Democracia municipal, autonomía,
planificación y desarrollo, Bogotá. Universidad Externado de Colombia,
1986.
[60] Liliana Estupiñan Achurry, Desequilibrios
territoriales. Estudio sobre la descentralización y el ordenamiento territorial
colombiano. Una mirada desde el nivel intermedio de gobierno, Bogotá,
Universidad del Rosario, 2013, p. 106.
[61] Jaime Orlando Santofimio, Bases constitucionales
del régimen municipal, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1990.
[62] Augusto Hernández Becerra, “El ordenamiento
territorial colombiano o la tela de Penélope”, en Ordenamiento y desarreglo
territorial en Colombia, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2001.
[63] Marcel Prélot, Institutions politiques et droit
constitutionnel, París, 1972.
[64] Hauriou, Droit constitutionnel et institutions
politiques, París, 1970.
[65] Juan Ferrando Badía, El Estado unitario, el federal
y el Estado autonómico, Madrid, Tecnos, 1990.
[66] Zanobini, La administrazione locale, Padua,
1936.
[67] Juan Ferrando Badía, ob.cit., p. 81.
[68] Garrido Falla, Administración indirecta del Estado
y descentralización, Madrid, 1950.
[69] Klaus Stern, Derecho del Estado de la República
Federal alemana, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987.
[70] En el caso de España, el concepto de garantía
institucional ha sido empleado en relación con lo siguientes temas: la
autonomía local (SSTC 32/1981, de 28 de julio y 240/2006, de 20 de julio), el
régimen foral (STC 76/1988, de 26 de abril); los colegios profesionales (STC
179/1994, de 16 de junio) y la autonomía universitaria (entre otras STC
75/1997, de 21 de abril).
[71] Augusto Hernández Becerra, ob. cit., p. 126.
[72] Ibídem, p. 128.
[73] Ibídem, p. 131.
[74] Luis Álvaro Pardo, Una política integral en minería
desde la perspectiva de un sistema complejo: hacia un modelo alternativo,
Bogotá, 2014.