C-375-94
Sentencia No
Sentencia
C-375/94
EMERGENCIA
ECONOMICA Y SOCIAL-Competencias
del Ejecutivo
El art. 215 de la
Constitución Política claramente determina que hecha la declaración de
emergencia "podrá el presidente dictar decretos con fuerza de ley
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos", lo cual es indicativo de que, con el propósito señalado, es
titular de unos poderes jurídicos excepcionales que lo habilitan para ejercer
competencias del legislativo e incluso atribuciones que están asignadas a otros
organismos, como es el caso de las atinentes a la regulación y manejo del
crédito que corresponden al Banco de la República. En la solución de la crisis
que origina el estado de emergencia, el Gobierno tiene plena autonomía y goza
de un repertorio de facultades tendientes precisamente a restablecer la
normalidad alterada y sería un contrasentido el que pudiera asumir competencias
del legislador, pero no de otras autoridades, pues ello implicaría que aquél
tuviese que compartir con éstas su competencia, privativa y excluyente, en
cuanto al manejo de la situación de emergencia.  Si bien es de competencia del
Congreso de la República, disponer con arreglo a la ley de presupuesto, los
gastos de la administración para una vigencia fiscal esta competencia la puede
ejercer el Gobierno cuando se afrontan circunstancias graves que afectan el
orden económico, social y ecológico, a causa del acaecimiento de un fenómeno
natural del cual deviene una desgracia o infortunio que alcanza a sectores
significativos de la comunidad.
AUXILIOS O
DONACIONES-Damnificados
A juicio de la
Corte, un auxilio de la naturaleza indicada en favor de víctimas, plenamente identificadas
y sin recursos o con escasos recursos económicos para subvenir a sus
necesidades y para reparar así sea en parte los perjuicios recibidos, con
motivo de la calamidad pública de que dan cuenta los antecedentes es
constitucional, mirado como una excepción al art. 355 en referencia, con base
en las siguientes consideraciones: -  Los fines altruistas a los cuales
se dirigen las medidas contenidas en el decreto 1265 de 1994 encuentran
soporte, en principio, en los postulados del preámbulo de la Carta, en cuanto
proclama que la protección de la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia,
la igualdad, el conocimiento y la paz, constituyen elementos estructurales del
nuevo orden constitucional. La subrogación por la Nación en el pago de unas
obligaciones de que son titulares las víctimas de una calamidad pública, como
la que nos ocupa, responde a una misión propia de la función gubernamental en
el Estado Social de Derecho.
PRINCIPIO DE
SOLIDARIDAD
Es constitucional
la normatividad que en desarrollo del principio de la solidaridad y del derecho
a la igualdad tienda, como acontece con la preceptiva que se examina, a poner
en funcionamiento mecanismos que busquen atenuar o reparar los males que ha
sufrido, en lo económico, familiar y social, la población asentada en el
territorio afectado por la ocurrencia de los mencionados fenómenos naturales.
MEDIO AMBIENTE
SANO-Preservación y
restauración/CONSTITUCION ECOLOGICA
Se justifica
también la constitucionalidad de las normas examinadas desde el punto de vista
ambiental, bajo el entendido de que le corresponde al Estado no sólo la
obligación de preservar y restaurar los recursos naturales y el ambiente, sino
prevenir las consecuencias ambientales de las contingencias del mundo físico, y
proveer lo indispensable para reparar los daños que las eventualidades de la
naturaleza indicada pudieren ocasionar. La Constitución de 1991 contiene un
variado número de preceptos en materia ambiental que la han identificado como
una Constitución ecológica.
PRESUPUESTO NACIONAL-Modificación
Ha expresado la
Corte que dentro del Estado de Conmoción Interior es posible que el Gobierno
pueda a través de decretos modificar el presupuesto. Igual competencia puede
ejercer dentro del Estado de Guerra Exterior y, con mayor razón, cuando se
trata del Estado de Emergencia, el cual, por su misma naturaleza, exige
fundamentalmente medidas de tipo económico y la asunción de cargas económicas
que afectan el presupuesto.
EMERGENCIA
ECONOMICA Y SOCIAL-Conexidad/AUXILIOS
O DONACIONES-Prohibición
En la forma como
aparecen redactadas las disposiciones del decreto 1265 de 1994, las medidas que
allí se adoptan en materia de gasto público, implican el otorgamiento de un
auxilio prohibido por la Constitución, pues se impone a los establecimientos
bancarios oficiales la obligación de castigar las deudas de los productores
privados ubicados en las zonas afectadas por el sismo e igualmente a la Nación
la obligación de asumirlas como un gasto público, sin que se pueda identificar
en concreto si todos ellos son víctimas de la catástrofe y se encuentran en las
precarias condiciones económicas y sociales a que antes se hizo alusión. En tal
virtud, no se presenta la conexidad requerida por el art. 215 de la
Constitución en el sentido de que las medidas adoptadas deben tener una
relación causal con los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia,
aparte de que se establece una discriminación, prohibida por el art. 13 de la
Constitución Política, entre quienes tienen obligaciones crediticias con bancos
oficiales y con bancos privados, pues a estos últimos no los cobija la medida.
REFERENCIA:
EXPEDIENTE No. R.E.
064
TEMA:
Revisión decreto
1265 de junio 21 de 1994. "Por el cual se dictan disposiciones especiales
sobre los créditos en la zona de desastre de los Departamentos de Cauca y del
Huila".
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Aprobada en Santafé
de Bogotá D.C., a los veinticinco (25) días de mes de agosto de mil novecientos
noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES.
En cumplimiento de
lo dispuesto por el parágrafo del art. 215 de la Constitución Política, esta
Corte recibió para su revisión constitucional copia auténtica del decreto 1265
del 21 de junio de 1994, expedido por el Gobierno Nacional, cuyo texto se
incorpora como anexo a la presente sentencia.
II.  TEXTO DEL
DECRETO
El texto del decreto
que se revisa es el siguiente:
DECRETO 1265
DE 21 JUNIO 1994
Por el cual se
dictan disposiciones especiales sobre los créditos en la zona de desastre de
los Departamentos del Cauca y del Huila.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las
facultades conferidas en el artículo 215, en concordancia con el artículo 66 de
la Constitución Política, y en desarrollo del Decreto 1178 del 9 de junio de
1994 mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia por razones de grave
calamidad pública, y
CONSIDERANDO:
Que por Decreto 1178
de 1994 se declaró el Estado de Emergencia por el término de quince (15) días
calendario con el fin de conjurar y evitar la extensión de los efectos de la
crisis producida por razones de la calamidad pública que se presentó en varios
municipios de los Departamentos de Huila y Cauca;
Que como
consecuencia de esta calamidad pública, se afectó gravemente el desarrollo de
la actividad económica y social en dicha zona del país;
Que se hace
necesario dictar disposiciones especiales sobre los créditos en la zona de
desastre de los Departamentos del Cauca y del Huila con el fin de facilitar su
rehabilitación económica y social;
Que para tal efecto
se hace indispensable adoptar medidas que permitan extinguir las obligaciones
con establecimientos bancarios públicos por capital, intereses y gastos a cargo
de los damnificados, con el fin de brindarles el apoyo que requieren, así como
para contribuir a la reconstrucción y rehabilitación de la zona.
DECRETA:
ARTICULO 1o. Autorízase a los establecimientos
bancarios oficiales que hacen parte del Sistema Nacional de Crédito
Agropecuario a castigar las deudas por capital, intereses y gastos existentes
al 6 de junio de 1994, a cargo de los productores privados en las zonas
afectadas en los Departamentos del Huila y Cauca por el sismo ocurrido en la
fecha citada.
ARTICULO 2o. El castigo de la cartera por capital,
intereses y gastos, procederá, para los propósitos del presente decreto, en el
valor de la pérdida en la producción, capacidad actual y futura de pago y
siempre que, adicionalmente, las garantías hubieren sufrido pérdidas
acreditadas o deterioros sustanciales.
ARTICULO 3o. Las obligaciones castigadas con ocasión de
la aplicación del presente decreto, serán reembolsados por la Nación con cargo
al presupuesto nacional y con sujeción a las respectivas apropiaciones presupuestales.
ARTICULO 4o. Con el reembolso a los establecimientos
bancarios de los recursos en la forma expuesta en el artículo precedente, los
establecimientos bancarios cancelarán los pasivos a cargo de los productores
damnificados.
ARTICULO 5o. Los productores a quienes se les aplique
la anterior medida no quedarán inhabilitados para la obtención de crédito y por
lo tanto podrán acceder a nuevos créditos, en las condiciones generales de los
demás particulares.
ARTICULO 6o. Entiéndese que la Zona afectada por el
fenómeno natural es la comprendida dentro de la jurisdicción territorial de los
Municipios de los Departamentos de Cauca y Huila, así:
CAUCA:
CALDONO                   INZA          JAMBALO
TORIBIO             CALOTO   TOTORO
SILVIA                PAEZ                   SANTADER
DE QUILICHAO
HUILA:
LA PLATA          PAICOL     YAGUARA         IQUIRA
TESALIA   NATAGA
ARTICULO 7o. La determinación de las pérdidas
incurridas, totales o parciales, serán certificadas en el sitio por la
Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas
NASA, KI'WE, conjuntamente con un delegado de la Caja Agraria y el
representante de la UMATA o un delegado de la Secretaría de Agricultura del
respectivo Departamento.
ARTICULO 8o. La Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario, de acuerdo con lo dispuesto en este decreto y en ejercicio de sus
funciones, establecerá los términos y procedimientos necesarios para la
aplicación de esta norma.
ARTICULO 9o. Este Decreto rige a partir de la fecha de
su publicación.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, D.C. 21 de junio
de 1994
(siguen firmas)
III. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
El ciudadano Antonio
José Núñez Trujillo, designado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
intervino en el proceso y solicitó la declaratoria de exequibilidad del decreto
materia de revisión, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Luego de sintetizar
la parte considerativa y dispositiva del referido decreto, y de afirmar la
competencia de la Corte para conocer de su revisión, analiza los aspectos
formales del decreto y concluye que se han cumplido, en su integridad, los
requisitos exigidos por el art. 215 de la Constitución Política  para su
expedición regular.
En cuanto a los
aspectos de fondo del decreto, el ciudadano interviniente invocando la
sentencia C-004 del 7 de mayo de 1992, de la cual fue ponente el Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz, y que trata de la revisión constitucional del decreto 333 del
24 de febrero de 1992, expresa que el pronunciamiento de la Corte debe comprender
el aspecto material o contenido mismo del decreto que se somete a su examen.
Se detiene el
ciudadano interviniente en el examen de la normatividad del referido decreto en
relación con las medidas de tipo crediticio que en el mismo se adoptan y
expone:
"En desarrollo
de los artículos 64 y 65 de la Constitución Política se han expedido varias
leyes de fomento agrícola (cuotas parafiscales) así como la relativa al seguro
agropecuario (Ley 61 de 1993). Sin duda que dicha normatividad no es lo suficientemente
idónea para reproducir el sistema campesino en la zona o para que dicha
población realice lo que conoce de tiempo atrás en otra región. Por eso la
especial protección que debe prodigar el Estado a la agricultura redunda,
especialmente, en el manejo crediticio".
"Debe decirse
que, constatada la situación fáctica de la catástrofe, una de las medidas mas
adecuadas y razonables era la solución de los créditos que preexistían. La
pérdida de las cosechas hacía imposible su reconocimiento por parte de la población
indígena, la cual no sólo no tiene el fruto del trabajo de sol a sol junto a la
tierra sino que adolecen de un espacio para habitar y cultivar. Gran cantidad
de ellos han sido trasladados a la espera de conseguir nuevas tierras que le
permitan su subsistencia".
(....)
"Podía
igualmente el Gobierno, en ejercicio de las facultades de excepción, disponer
de las pérdidas incurridas por los establecimientos de crédito oficiales como
consecuencia de la cartera perdida fueran asumidas por el Presupuesto General,
puesto que, al tratarse de entidades oficiales, no se incurriría en la
prohibición del artículo 355 constitucional y por tener los decretos fuerza de
ley, podían disponer gastos públicos (art. 346, inciso 2o C.P.).
Finalmente el
interviniente, invocando los artículos 7°, 8°, 79 y 80 de la Constitución
Política, encuentra legítimas las medidas adoptadas en atención a que la
tragedia no solamente afecta económicamente a sus víctimas, sino que tiene una
amplia repercusión en lo que concierne con el ámbito cultural y ambiental de
las comunidades indígenas asentadas en la zona.
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE GOBIERNO.
A través del
ciudadano Eduardo Humberto Gómez Giraldo, el Ministerio de Gobierno expuso su
criterio sobre la constitucionalidad del decreto 1265 de 1994, y se refiere en
detalle a la paralización de la producción agrícola en la zona del desastre y a
las medidas crediticias contenidas en el referido decreto, asi:
"En concreto,
el Decreto 1265 de 1994, cuya constitucionalidad se estudia, tuvo en cuenta de
manera particular el derecho constitucional consagrado en el artículo 65 de la
C.P., en cuanto protege de manera especial la producción de alimentos, y el
previsto en el artículo 66 que le impone al Estado la obligación de dictar
disposiciones crediticias en materia agropecuaria".
"El Gobierno
considera de mayor importancia la protección de las personas que por su
condición económica, frente al desastre, se encontraban en circunstancias de
debilidad manifiesta. Desaparecidos en la mayoría de los casos los medios de
subsistencia de los productores, con ocasión del desastre natural, éstos
carecieron del sustrato material con qué atender sus obligaciones crediticias.
De no haberse dictado el Decreto que nos ocupa, la extensión del daño sería aún
mayor, porque a más de las pérdidas materiales actuales, en el futuro deberían
responder por las deudas (capital e intereses) adquiridas con la banca oficial bajo
el supuesto de que con sus medios de producción podían satisfacer esas
obligaciones y, se verían abocados a incumplir sus obligaciones crediticias, y
de esta manera su situación sería más gravosa".
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante el oficio
No. 467 del 28 de julio de 1994, el señor Procurador General de la Nación
rindió el concepto de rigor en esta clase de procesos, en los siguientes
términos:
- Se refiere en
primer término el Procurador a la jurisprudencia de esta Corte a propósito de
la revisión del decreto legislativo 333 de febrero 24 de 1992, dictado con
fundamento en el artículo 215 de la Constitución Nacional, en el sentido de que
el control de la Corte cuando se trata de la revisión constitucional de
decretos expedidos dentro de los estados de excepción es de naturaleza
integral, esto es, respecto de la forma y del fondo.
- Acto seguido el
Procurador analiza el aspecto formal del decreto sometido a examen y conceptúa
que se ajusta a la Constitución.
- En relación con la
conexidad entre la declaratoria del estado de emergencia y el aludido decreto,
y los aspectos sustanciales de éste se pronunció de la siguiente manera:
"El ejercicio
por el Gobierno de la facultad extraordinaria de dictar decretos con fuerza de
ley, para enfrentar una grave calamidad pública a términos del artículo 215
superior, exige, además, para su validez constitucional la conexidad entre las
medidas que se adopten y los factores que dieron origen a su declaratoria, como
que tales medidas deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y
a impedir la extensión de sus efectos, de tal manera, que aquellos decretos
ajenos al control de la crisis, o los que se refieren a materiales carentes de
la relación directa y específica con ella, se reputan contrarios a la
Constitución".
"Fue un hecho
notorio y por demás evidente que el sismo acaecido el 6 de junio de 1994 y las
avalanchas y desbordamientos de ríos que se produjeron como consecuencia del
mismo, en los departamentos del Cauca y el Huila, con resultados de pérdidas
humanas y materiales, constituye una grave calamidad pública que afecta
necesariamente el desarrollo de la actividad económica y social en dichas
zonas, lo que pudiere tomarse desde el punto de vista de la conexidad como
causa para la declaratoria del estado de emergencia".
"La regulación
del crédito agropecuario para la zona afectada por el sismo, determinada por la
respectiva jurisdicción de los municipios de los departamentos del Cauca y
Huila, señalados por el artículo 6o de la normatividad de excepción en estudio,
guarda el debido vínculo de conexidad exigido por la Carta, en cuanto está
destinada exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos, al permitir la reactivación económica y social de las áreas deprimidas
por el fenómeno natural".
"En el
propósito enunciado, el legislador extraordinario, con invocación de la
preceptiva del artículo 66 de la Constitución Política, que da cuenta de una
habilitación para que el Estado en materia crediticia pueda reglamentar
condiciones especiales del crédito agropecuario, autoriza a los
establecimientos bancarios que hacen parte del Sistema Nacional de Crédito
Agropecuario (art. 217 del Estatuto Orgánico Financiero) a castigar las deudas
por capital, intereses y gastos a cargo de los damnificados, existentes al 6 de
junio de 1994, lo que hace que las preceptivas del Decreto bajo examen sean
conformes al Ordenamiento Superior, en especial a los mandatos del artículo 215
constitucional".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Es competente la
Corte para conocer de la revisión constitucional del decreto 1265 de 1994 de
conformidad con los artículos 215 parágrafo y 241-7 de la Constitución
Política.
2. Constitucionalidad formal y límite temporal para la
expedición del Decreto 1265 de 1994.
El Decreto 1265 de
1994, es constitucional desde el punto de vista formal, es decir, no adolece de
vicios de procedimiento en su expedición que afecten su validez, por cuanto:
Se expidió por el Presidente de la
República, de acuerdo con las competencias que le fueron asignadas por el
artículo 215 de la Constitución Nacional.
De conformidad con el artículo 215 inciso
1° de la Carta, se firmó por el Presidente de la República y todos los
Ministros; anotándose que, para la fecha de la firma del decreto, el Secretario
General del Ministerio de Salud y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, se
encontraban encargados, en su orden, de los Ministerios de Salud y Comercio
Exterior.
Se expidió el 21 de junio de 1994, esto
es, dentro del término de vigencia del Decreto 1178 de junio 9 de 1994, por
medio del cual se declaró el Estado de Emergencia por el término de quince (15)
días.
3. Preceptiva del
Decreto 1265 de 1994.
Del contenido
normativo del Decreto 1265 de 1994, se establece en síntesis, lo siguiente:
Que los establecimientos bancarios
oficiales que se encuentran integrados al Sistema Nacional de Crédito
Agropecuario quedan autorizados para castigar las deudas por capital, intereses
y gastos existentes a 6 de junio de 1994, que tuvieren los productores privados
en las zonas afectadas en los departamentos del Huila y Cauca, por el valor de
las pérdidas originadas por el sismo ocurrido en la fecha mencionada y que
afectó a los municipios de Caldono, Inzá, Jambaló, Toribío, Caloto, Totoró,
SIlvia, Páez, Santander de Quilichao, en el Cauca, y La Plata, Paicol, Yaguará,
Iquirá, Tesalia y Nátaga, en el Huila.
Que dichas obligaciones serán asumidas por
la Nación con cargo al Presupuesto Nacional y con sujeción a las respectivas
apropiaciones presupuestales.
Que a los productores a quienes se les
aplique la anterior medida no quedarán  inhabilitados para la obtención de
crédito y por lo tanto podrán acceder a nuevos créditos, en las condiciones
generales.
Y que la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario será la encargada de establecer los aspectos técnicos y operativos
necesarios para la aplicación de las disposiciones a que alude el mencionado
decreto.
4. Examen de la
constitucionalidad material del decreto 1265 de 1994.
Esta Corporación en
varias sentencias ha afirmado que su competencia en materia de control
constitucional de los decretos dictados dentro de los estados de excepción debe
ser integral y no parcial o limitada a uno sólo de los aspectos de la
institución, cual es la mera cuestión procedimental o formal, como quiera que
la defensa de la supremacía de la Carta Política atribuida a esta Corte, no se
contrae a una parte de ésta sino a la totalidad de su preceptiva.
4.1. La
declaración del estado de emergencia económica.
El Decreto 1265 de
1994 fue dictado no sólo con fundamento en el artículo 215 de la C.N., sino en
el decreto 1178 de 1994, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia,
el cual fue declarado constitucional por esta Corte según sentencia No.
C-366/94 del 18 de agosto de 19941
.
En dicha sentencia se hizo un análisis
probatorio de los presupuestos materiales de la declaratoria de emergencia, en
los siguientes términos:
"Ahora bien, de
las pruebas allegadas en este proceso, y en particular del informe presentado
por Ingeominas, resulta claro que efectivamente el 6 de junio, a las 15,47
horas, ocurrió un sismo superficial de intensidad 6.4 en la escala de Richter,
siendo su epicentro en el municipio de Páez en el Departamento del Cauca. En
horas y días posteriores se presentaron numerosas réplicas, de variada
intensidad, en esa misma área geográfica".
"Igualmente es
claro que, debido a las características morfológicas de la zona y a los
promedios altos de lluvias con anterioridad al sismo, éste se acompañó de
desbordamientos de ríos y avalanchas, en particular en las cuencas de los ríos
Páez, Negro, Narváez, Moras, Ullucos y Símbola, con muy graves consecuencias en
términos de pérdidas de vidas, número de personas damnificadas y destrucción de
infraestructura económica y vial. Así, los diversos informes coinciden en
señalar que se vieron afectados más de treinta municipios en estos dos
departamentos. El informe de la Cruz Roja indica que hubo 34 poblaciones
afectadas, de las cuáles cuatro fueron totalmente arrasadas y cinco deben
reubicarse por razones de seguridad, y señala que fueron particularmente
afectados los municipios de Santander de Quilichao, Inzá, Belalcázar (Páez),
Silvia, Caldono, Jambaló, Toribío en el departamento de Cauca, así como los
municipios de La Plata, Paicol, Tesalia, Iquira y Yaguará en el departamento
del Huila. Según la Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres,
los reportes de las Fiscalías del Cauca y Huila señalan que hubo 148 muertos,
508 desaparecidos y 207 heridos, mientras que los afectados atendidos por los
organismos de socorro en albergues y campamentos son de cerca de 30.000
personas. Igualmente, los daños en infraestructura fueron considerables como lo
demuestran los informes del Ministerio de Gobierno, del Ministerio de Obras
Públicas y Transporte y de las Gobernaciones de Cauca y Huila. Así, fueron
destruidos seis puentes vehiculares, seis acueductos, más de veinte escuelas,
más de 1.500 casas mientras que otras tres mil quedaron gravemente
averiadas."
"Todo ello
obviamente alteró de manera dramática las condiciones normales de la vida
social y económica en la región. Además, es necesario tener en cuenta que la
mayoría de las personas afectadas son indígenas y que su atención se dificultó
considerablemente, no sólo por la destrucción misma de la infraestructura vial
sino por las condiciones topográficas de la zona".
"Finalmente,
también considera la Corte que la gravedad del hecho efectivamente desbordó la
capacidad ordinaria del Estado para enfrentar los desastres naturales. En
efecto, si bien Colombia cuenta con una legislación prolija y sofisticada en
materia de prevención y atención de desastres, lo cierto es que las entidades
que esta normatividad prevé -en particular aquellas que integran el Sistema
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres regulado por la Ley 46 de
1988 y el Decreto Ley 919 de 1989- no tuvieron la capacidad de responder a la
crisis, como lo reconocen los propios informes de la Dirección Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres y de la Gobernación del Cauca. Varios
elementos parecen explicar esa incapacidad. De un lado, la propia magnitud del
desastre. De otro lado, la complejidad misma de la zona, no sólo por sus
dificultades geográficas sino también por la extensa dimensión del área
afectada y la destrucción de las vías. En tercer término, la presencia de una
población mayoritariamente indígena que obligaba a la adopción de acciones
excepcionales que no eran posibles por medio del sistema ordinario, teniendo en
cuenta el tratamiento especial que requieren dichas comunidades. Finalmente, a
ello hay que agregar las propias dificultades que tuvo el sistema para
responder,  las cuáles parecieron deberse no sólo a la estructura esencialmente
descentralizada del mismo sino a problemas administrativos internos. "
4.2. Naturaleza
de las medidas adoptadas en el decreto que se revisa.
Del contenido
preceptivo del decreto 1265 de 1994, se observa que no se está regulando
propiamente un manejo del crédito agropecuario, sino que la Nación asume, es
decir, se subroga en las obligaciones que por capital, intereses y gastos
existentes al 6 de junio de 1994, tienen los productores privados de las zonas
afectadas en los Departamentos del Cauca y del Huila por el fenomeno natural a
que aluden los antecedentes. El valor de dichas obligaciones serán reembolsadas
por la Nación a los establecimientos bancarios oficiales a que alude el
decreto, con cargo al presupuesto nacional y con sujeción a las respectivas
apropiaciones presupuestales. En otros términos, se trata en el presente caso
de un problema de gasto público y no de regulación del crédito agropecuario.
En el evento de que
se tratare de medidas encaminadas a regular el credito agropecuario, que son de
competencia del Banco de la República en condiciones de normalidad y no del
legislador, según quedó definido por esta Corte en la Sentencia C-021/94,
cabría preguntarse, si dentro del estado de emergencia el ejecutivo puede
asumir tanto competencias de la Rama Legislativa, como de otras autoridades u
organismos.
La respuesta es
afirmativa, pues el art. 215 de la Constitución Política claramente determina
que hecha la declaración de emergencia "podrá el presidente dictar
decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos", lo cual es indicativo de que, con el
propósito señalado, es titular de unos poderes jurídicos excepcionales que lo
habilitan para ejercer competencias del legislativo e incluso atribuciones que
están asignadas a otros organismos, como es el caso de las atinentes a la
regulación y manejo del crédito que corresponden al Banco de la República. En
la solución de la crisis que origina el estado de emergencia, el Gobierno tiene
plena autonomía y goza de un repertorio de facultades tendientes precisamente a
restablecer la normalidad alterada y sería un contrasentido el que pudiera
asumir competencias del legislador, pero no de otras autoridades, pues ello
implicaría que aquél tuviese que compartir con éstas su competencia, privativa
y excluyente, en cuanto al manejo de la situación de emergencia.
4.3. La
prohibición de auxilios y las medidas del decreto en beneficio de los
damnificados de los Departamentos del Cauca y del Huila.
El art. 355 de la
Constitución Política, expresa lo siguiente:
"Ninguna de
las ramas u órganos del Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones en
favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
El Gobierno en
los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos
de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin
ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y
actividades de interés pública acordes con el Plan Nacional y los planes
seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia".
No le cabe duda a la
Corte que las normas del decreto que se revisa, en cuanto autorizan a los
establecimientos bancarios oficiales que hacen parte del Sistema Nacional de
Crédito Agropecuario para castigar las deudas por capital e intereses y gastos
existentes al 6 de junio de 1994, a cargo de los productores privados en las
zonas afectadas por la referida catástrofe natural y ordena su reembolso por la
Nación con cargo al presupuesto nacional, implica un auxilio en favor de los
destinatarios de la medida que lo son, de modo general, dichos productores.
A juicio de la
Corte, un auxilio de la naturaleza indicada en favor de víctimas, plenamente
identificadas y sin recursos o con escasos recursos económicos para subvenir a
sus necesidades y para reparar así sea en parte los perjuicios recibidos, con
motivo de la calamidad pública de que dan cuenta los antecedentes es
constitucional, mirado como una excepción al art. 355 en referencia, con base
en las siguientes consideraciones:
-  Los fines
altruistas a los cuales se dirigen las medidas contenidas en el decreto 1265 de
1994 encuentran soporte, en principio, en los postulados del preámbulo de la
Carta, en cuanto proclama que la protección de la vida, la convivencia, el
trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento y la paz, constituyen
elementos estructurales del nuevo orden constitucional.
La subrogación por
la Nación en el pago de unas obligaciones de que son titulares las víctimas de
una calamidad pública, como la que nos ocupa, responde a una misión propia de
la función gubernamental en el Estado Social de Derecho, pues por este medio,
se busca recuperar la producción agrícola y pecuaria seriamente afectada por
los fenómenos naturales que produjeron la destrucción de la infraestructura
física, económica y social de la zona.
- Los damnificados
de la aludida calamidad pública, se ubican dentro de las clases de personas que
según la norma del artículo 13 de la Carta Política merecen especial protección
estatal, dada la precaria condición económica y física en que se encuentran y
que las colocan en situación de debilidad manifiesta. En consecuencia, es
constitucional la normatividad que en desarrollo del principio de la
solidaridad y del derecho a la igualdad tienda, como acontece con la preceptiva
que se examina, a poner en funcionamiento mecanismos que busquen atenuar o
reparar los males que ha sufrido, en lo económico, familiar y social, la
población asentada en el territorio afectado por la ocurrencia de los
mencionados fenómenos naturales.
- Por otra parte, el
decreto objeto de revisión es igualmente constitucional, y además conveniente,
en razón de que su propósito es el de reparar los efectos nocivos de fenómenos
naturales que de alguna manera tienen vinculación con el derecho a gozar de un
ambiente sano, pues los recursos naturales no solamente pueden producir efectos
benéficos sino también efectos nocivos (huracanes, terremotos, incendios,
desbordamientos de aguas y lodos represados, etc). Por consiguiente, se
justifica también la constitucionalidad de las normas examinadas desde el punto
de vista ambiental, bajo el entendido de que le corresponde al Estado no sólo
la obligación de preservar y restaurar los recursos naturales y el ambiente,
sino prevenir las consecuencias ambientales de las contingencias del mundo
físico, y proveer lo indispensable para reparar los daños que las
eventualidades de la naturaleza indicada pudieren ocasionar.
La Constitución de
1991 contiene un variado número de preceptos en materia ambiental que la han
identificado como una Constitución ecológica. Por lo tanto, si la preservación
y restauración de los recursos naturales y la garantía que el Estado ofrece a
todos los habitantes a gozar de un ambiente sano, constituye un cometido
esencial de naturaleza constitucional, las calamidades ambientales que son el
resultado de fenómenos naturales aislados o asociados estos con los efectos
nocivos de dichos recursos naturales, deben merecer especial atención del
Estado no sólo para prevenir las consecuencias funestas de estas en la población,
sino para reparar, así sea parcialmente, los daños que ellas ocasionen.
Igualmente, la responsabilidad que puede asumir el Estado cuando se presenta
una calamidad de la naturaleza reseñada no es la prevista en el art. 90 de la
Constitución Política "por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas", sino la
responsabilidad social basada en la idea de justicia y en el deber de
solidaridad y en la filosofía que inspira el Estado Social de Derecho
(preámbulo, arts. 1o. y 2o. C.P.).
En cuanto a la
afectación presupuestal que de manera directa y expresa se hace a través del
artículo 3° del decreto 1265 de 1994, la Sala considera que si bien es de
competencia del Congreso de la República, disponer con arreglo a la ley de
presupuesto, los gastos de la administración para una vigencia fiscal esta
competencia la puede ejercer el Gobierno cuando se afrontan circunstancias
graves que afectan el orden económico, social y ecológico, a causa del
acaecimiento de un fenómeno natural del cual deviene una desgracia o infortunio
que alcanza a sectores significativos de la comunidad2 .
Ha expresado la
Corte que dentro del Estado de Conmoción Interior es posible que el Gobierno
pueda a través de decretos modificar el presupuesto. Igual competencia puede
ejercer dentro del Estado de Guerra Exterior y, con mayor razón, cuando se
trata del Estado de Emergencia, el cual, por su misma naturaleza, exige fundamentalmente
medidas de tipo económico y la asunción de cargas económicas que afectan el
presupuesto.
4.4. Falta de
conexidad entre la declaratoria de emergencia y las medidas contenidas en el
decreto 1265.
En la forma como
aparecen redactadas las disposiciones del decreto 1265 de 1994, las medidas que
allí se adoptan en materia de gasto público, implican el otorgamiento de un
auxilio prohibido por la Constitución, pues se impone a los establecimientos
bancarios oficiales la obligación de castigar las deudas de los productores
privados ubicados en las zonas afectadas por el sismo e igualmente a la Nación
la obligación de asumirlas como un gasto público, sin que se pueda identificar
en concreto si todos ellos son víctimas de la catástrofe y se encuentran en las
precarias condiciones económicas y sociales a que antes se hizo alusión. En tal
virtud, no se presenta la conexidad requerida por el art. 215 de la
Constitución en el sentido de que las medidas adoptadas deben tener una
relación causal con los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia,
aparte de que se establece una discriminación, prohibida por el art. 13 de la
Constitución Política, entre quienes tienen obligaciones crediticias con bancos
oficiales y con bancos privados, pues a estos últimos no los cobija la medida.
Por la razones
expuestas y dada la unidad material de las disposiciones del referido decreto,
será declarado inexequible.
IX. DECISION.
Según lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
el Decreto 1265 del 21 de junio de 1994 "por medio del cual se dictan
disposiciones especiales sobre los créditos en la zona de desastre de los
Departamentos del Cauca y del Huila"
Cópiese, publíquese, comuníquese al
Gobierno Nacional e insértese en la Gaceta  de la Corte  Constitucional y
archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 M.P. Alejandro Martinez Caballero
2 Así
lo consideró esta Corporación en la sentencia C-447 de 1992, M.P.Eduardo
Cifuentes Muñoz, al señalar que "nada obsta, a la luz de los preceptos
constitucionales, para que en tiempos de perturbación del orden económico y
social, con el objeto de hacer frente a las necesidades propias de ésta, sea el
Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, quien, revestido
de poderes extraordinarios, modifique o incremente tanto el presupuesto de
rentas como el de gastos, siempre y cuando ello se haga con el único objeto de
conjurar la crisis."