C-176-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-176/17
JUEZ DE PAZ-Inhabilidad por haber sido dictada en su contra resolución acusatoria
por delito que atenta contra la administración pública o de justicia,
constituye una medida que vulnera el derecho fundamental de acceso a cargos
públicos
Un examen de las diversas
intervenciones ciudadanas y de la Vista Fiscal, así como la resolución del
cargo de inconstitucionalidad, evidencia que la Corte debe entrar a resolver
los  siguientes problemas jurídicos: (i) El legislador, al establecer una inhabilidad
para ser juez de paz o de reconsideración, en el sentido de “Haber sido dictada
en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la
administración pública o de justicia”, ¿vulneró el principio de presunción de
inocencia (art. 29), así como el derecho a acceder a cargos públicos (art. 40);
o por el contrario, se trata de una medida razonable y proporcional, dadas las
funciones y el prestigio social que debe caracterizar a quien ejerce dentro de
una  determinada comunidad las labores de juez de paz? (ii) ¿El principio de la
presunción de inocencia se aplica exclusivamente en asuntos de carácter penal,
o por el contrario, abarca el régimen de inhabilidades? Para resolver el
problema jurídico la Corte: (i) revisa los antecedentes de la Ley 497 de 1999;
(ii) reitera su jurisprudencia sobre el margen de configuración con que cuenta
el legislador en materia de creación de inhabilidades; (iii) examina los
pronunciamientos de la Corte en materia de jueces de paz; y (iv) analiza las relaciones
existentes entre la presunción de inocencia y el derecho fundamental de acceso
a cargos públicos. La Corte concluye que la expresión “Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria
por cualquier delito que atente contra la administración pública o de
justicia”, prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999,
vulnera el derecho fundamental de acceso a cargos públicos, razón por la cual
es declarada inexequible.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de violación
INHABILIDADES PARA ACCEDER A FUNCIONES
PUBLICAS-Margen de
configuración legislativa
INHABILIDADES-Protección de principios y derechos constitucionales/REGIMEN
DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA EL EJERCICIO DE FUNCION PUBLICA-Finalidad
MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
DE INHABILIDADES-Límites
JUECES DE PAZ-Finalidad/JUECES DE PAZ-Características/JUECES
DE PAZ-Perfil/ACTUACIONES DE LOS JUECES DE PAZ-Límites/JUECES DE
PAZ-No son remunerados y fallan en equidad/REGIMEN DE IMPEDIMENTOS PARA
JUECES DE PAZ-Fines
En diversas ocasiones la Corte Constitucional
se ha pronunciado sobre la figura de los jueces de paz: 1. Finalidades
constitucionales de los jueces de paz: Se trata de un mecanismo que promueven la solución
pacífica de conflictos en el contexto comunitario y que lejos de pretender
sustituir la administración de justicia en manos de las autoridades estatales,
son espacios diferentes a los despachos judiciales que brindan la posibilidad
de que con el concurso de particulares se puedan dirimir controversias,
individuales o colectivas, de manera pacífica  (Sentencia C-059 de 2005). 2. Principales características de la
configuración legal de los jueces de paz: La Ley 497 de 1999 (arts. 1 a 10)
incorporó los siguientes principios generales sobre la jurisdicción de paz: i)
está orientada a lograr la solución integral y pacífica de los conflictos
comunitarios o particulares; ii) sus decisiones deberán ser en equidad,
conforme a los criterios de justicia propios de la comunidad; iii) la
administración de justicia de paz debe cumplir con la finalidad de promover la
convivencia pacífica en las comunidades de todo el territorio nacional; iv)
todas sus actuaciones serán verbales, salvo las excepciones señaladas en dicha
ley; v) es independiente y autónoma con el único límite de la Constitución; vi)
será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de
las expensas o costas que señale el Consejo Superior de la Judicatura; vii) es
obligación de los jueces de paz respetar y garantizar los derechos, no sólo de
quienes intervienen directamente en el proceso, sino de todos aquellos que se
afecten con él; viii) su objeto es lograr el tratamiento integral y pacífico de
los conflictos comunitarios o particulares que voluntariamente se sometan a su
conocimiento; ix) conocerán de los conflictos que las personas o la comunidad,
en forma voluntaria y de común acuerdo, sometan a su conocimiento, que versen
sobre asuntos susceptibles de transacción, conciliación o desistimiento y que
no sean sujetos a solemnidades de acuerdo con la ley, en cuantía no superior a
los cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; x) no tienen
competencia para conocer de las acciones constitucionales y contencioso-administrativas,
ni de las acciones civiles que versen sobre la capacidad y el estado civil de
las personas, salvo el reconocimiento voluntario de hijos extra matrimoniales (Sentencia C-059 de 2005). 3. El perfil
de los jueces de paz: Se trata de personas que, en principio, no cuentan con
una formación jurídica, pero que son reconocidas dentro de la comunidad a la
que pertenecen por su capacidad, su ecuanimidad y su sentido de la justicia,
puedan ocuparse de asuntos que por su sencillez no ameriten el estudio por
parte de la rama judicial, ni supongan un conocimiento exhaustivo del derecho
(Sentencia C-103 de 2004). Además, es importante subrayar de nuevo que los
administradores de justicia son personas de la propia comunidad que cuentan con
un alto grado de reconocimiento en ella (de hecho, en el caso de los jueces de
paz, estos son electos mediante votación popular), debido a su probada
habilidad para ayudar a solucionar los conflictos, y a quienes no se les exige
una profesión específica (Sentencia C-631 de 2012). 4. Límites a las
actuaciones de los jueces de paz: No obstante la
naturaleza específica que se reconoce a la jurisdicción de paz, las actuaciones
de los jueces que deciden en equidad deben ajustarse a los preceptos
constitucionales y al debido proceso previsto en la propia normatividad que la
establece. Respetando sus especificidades, las decisiones que profieren los
jueces de paz deben ceñirse a los principios que orientan la jurisdicción, a los criterios de competencia previstos
en la ley, y al procedimiento establecido
por el legislador para garantizar los derechos tanto de los intervinientes en
este tipo de procesos, como de los terceros que resulten afectados por sus
decisiones. (Sentencia T-796 de 2007). 5. Los jueces de paz no son remunerados
y fallan en equidad: lo cual significa que las decisiones son tomadas en equidad, no en
derecho, lo cual implica que la solución de un conflicto está más dirigida a la
recomposición de los vínculos sociales que a la aplicación de una norma jurídica
preexistente. Las decisiones, por ende, deben obedecer a una concepción de
justicia que sea aceptable en el contexto comunitario específico de que se
trate (Sentencia C-631 de 2012). 6. Fines de la consagración de un
régimen de impedimentos para los jueces de paz: Su fin es evitar conflictos de intereses y situaciones
que puedan afectar negativamente la objetividad e imparcialidad del juez de paz
en la resolución de la controversia sometida a su consideración, pues se espera
que decida con alejamiento de intereses personales, basado en criterios de
equidad y justicia de la comunidad y sin el ánimo de favorecer sin fundamento
alguno a una de las partes. Al igual que ocurre con la justicia formal estatal,
este régimen de impedimentos y recusaciones busca garantizar la independencia,
imparcialidad y objetividad de las autoridades de paz en la resolución de los
conflictos que sean puestos a su conocimiento por las partes (Sentencia C-631 de 2012).
PRESUNCION DE INOCENCIA Y DERECHO FUNDAMENTAL
DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Relaciones/PRESUNCION
DE INOCENCIA-Consagración en la Constitución e instrumentos internacionales
PRESUNCION DE INOCENCIA-Subreglas constitucionales
A lo largo de su jurisprudencia, la Corte
ha derivado las siguientes subreglas constitucionales: (i) Cualquier persona es
inicial y esencialmente inocente, partiendo del supuesto de que sólo se puede
declarar responsable al acusado al término de un proceso en el que deba estar
rodeado de las plenas garantías procesales y se le haya demostrado su
culpabilidad. (ii) La presunción de inocencia “se constituye en regla básica
sobre la carga de la prueba” de acuerdo con la cual “corresponde siempre a la
organización estatal la carga de probar que una persona es responsable de un
delito (…) lo que se conoce como principio onus probandi incumbit actori. La
actividad probatoria que despliegue el organismo investigador debe entonces
encaminarse a destruir la presunción de inocencia de que goza el acusado, a
producir una prueba que respete las exigencias legales para su producción, de
manera suficiente y racional, en el sentido de acomodarse a la experiencia y la
sana crítica. Así pues, no le incumbe al acusado desplegar ninguna actividad a
fin de demostrar su inocencia, lo que conduciría a exigirle la demostración de
un hecho negativo, pues por el contrario es el acusador el que debe demostrarle
su culpabilidad” (iii) Para que a una persona le puedan ser aplicadas las
sanciones previstas en la ley, es indispensable “que se configure y establezca
con certeza, por la competente autoridad judicial, que el procesado es
responsable por el hecho punible que ha dado lugar al juicio” (iv)
Ni el legislador ni los jueces pueden presumir la culpabilidad de nadie. Así,
“todo proceso penal debe iniciarse con una prueba a cargo del Estado que
comience a desvirtuar la presunción de inocencia. Por ello, el legislador no
puede implantar en una norma penal de carácter sustantivo una presunción de
culpabilidad en sustitución de la presunción de inocencia so pena de violar el
artículo 29 de la Constitución”
PRESUNCION DE INOCENCIA-Ámbito de aplicación
El principio de presunción de inocencia
se circunscribe, generalmente, al ámbito  de aplicación de los procedimientos
penales o sancionatorios, pero también “en todo el ordenamiento sancionador -
disciplinario, administrativo, contravencional etc.- y debe ser respetado por
todas las autoridades a quienes compete ejercitar la potestad punitiva del
Estado”.
PRESUNCION DE INOCENCIA-Papel fundamental al momento de diseñar
legislativamente no sólo medidas de aseguramiento en el proceso penal, sino
inhabilidades para acceder a cargos públicos
DERECHO A ACCEDER A CARGOS PUBLICOS-Carácter fundamental/DERECHO A ACCEDER
A CARGOS PUBLICOS-Ámbito de protección
La Corte ha reconocido el carácter
fundamental que caracteriza al derecho a acceder a cargos públicos, pues constituye garantía básica para lograr
amplios espacios de legitimación democrática. De allí que las restricciones,
condiciones y limitaciones al acceso a cargos públicos deben ser razonables y
proporcionados. La jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que entran
en el ámbito de protección de este derecho (i) la posesión de las personas que
han cumplido con los requisitos para acceder a un cargo, (ii) la prohibición de
establecer requisitos adicionales para
entrar a tomar posesión de un cargo, cuando el ciudadano ha cumplido a
cabalidad con las exigencias establecidas en el concurso de méritos, (iii) la
facultad de elegir de entre las opciones disponibles aquella que más se acomoda
a las preferencias de quien ha participado y ha sido seleccionado en dos o más
concursos, (iv) la prohibición de remover de manera ilegítima (ilegitimidad derivada de la
violación del debido proceso) a una persona que ocupen un cargo público.
REGIMEN DE INHABILIDADES-Limitante para el acceso a cargos
públicos
Una de las limitantes existentes para el
acceso a los cargos públicos, lo constituye el régimen de inhabilidades. Al
respecto, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa
con miras a determinar quienes aspiran a la función pública, por lo que la
definición de los hechos configuradores de las causales de inhabilidad, así
como el tiempo de duración de las mismas, son competencia de aquél y objeto de
una potestad discrecional amplia, pero subordinada a los valores, principios y
derechos constitucionalmente reconocidos, como lo es precisamente aquel de
acceso a cargos públicos.
CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA REGULAR
CONDICIONES Y REQUISITOS PARA ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Jurisprudencia constitucional/CONFIGURACION
LEGISLATIVA PARA REGULAR CONDICIONES Y REQUISITOS PARA ACCESO A CARGOS
PUBLICOS-Criterios de razonabilidad y proporcionalidad
INHABILIDAD PARA POSTULARSE COMO JUEZ DE PAZ
POR HABER SIDO DICTADA EN SU CONTRA RESOLUCION ACUSATORIA POR DELITO QUE ATENTA
CONTRA LA ADMINISTRACION PUBLICA O DE JUSTICIA-Medida no vulnera la presunción de inocencia, pero si
el derecho fundamental de acceso a cargos públicos
TEST DE RAZONABILIDAD-Pasos y grados de intensidad/TEST LEVE DE RAZONABILIDAD-Alcance/TEST
INTERMEDIO DE RAZONABILIDAD-Alcance/TEST ESTRICTO DE RAZONABILIDAD-Alcance
Referencia: Expedientes D- 11582 y
D-11586 (acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 15 (parcial) de la Ley 497 de 1999
Demandantes: Herney David Montero Pinto,
Eidy Carolina Borda Borda y Wilmer Alberto Burgos Burgos.
Magistrado Sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de
marzo de dos mil diecisiete (2017)
I.      ANTECEDENTES
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por
los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, María Victoria Calle Correa, Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado,
Iván Escrucería Mayolo (e), Aquiles Arrieta Gómez (e), Alberto Rojas Ríos y
José Antonio Cepeda Amaris (e), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo
cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Herney David Montero
Pinto demanda la inconstitucionalidad de la expresión “Haber sido dictada en
su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración
pública o de justicia”, del literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de
1999, por la supuesta vulneración de los artículos 5, 13, 29 y 40 Superiores (exp.
D-11582).
De igual manera, los ciudadanos Eidy Carolina Borda Borda
y Wilmer Alberto Burgos Burgos, demandaron la misma disposición, alegando la
vulneración de los artículos 2, 5, 29, y 40 Superiores (Exp. D-11586).
1.
NORMA
DEMANDADA
LEY 497 DE 1999
(febrero
10)
Diario
Oficial No. 43.499, de 11 de febrero de 1999
Por la
cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y
funcionamiento.
TITULO IV.
INHABILIDADES, IMPEDIMENTOS E
INCOMPATIBILIDADES
“ARTICULO 15. INHABILIDADES. No podrá postularse ni ser
elegido como juez de paz o de reconsideración, la persona que se encuentre incursa
en una cualquiera de las siguientes situaciones:
(…)
e) Haber sido dictada en su contra
resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración
pública o de justicia;
2.
LAS
DEMANDAS
2.1. Expediente D-11582
El ciudadano Montero Pinto planteó cuatro (4) cargos de
inconstitucionalidad.
2.1.1. Primer cargo: vulneración del
artículo 5 Superior
El demandante sostiene que la expresión acusada desconoce
el principio constitucional de supremacía de los derechos fundamentales:
“En el artículo 5 de la Constitución Política de 1991 se
establece que el Estado reconoce sin discriminación, la primacía de los
derechos, lo cual indica que el reconocimiento y el respeto por los derechos se
debe hacer sin ningún tipo de discriminación, cosa que no ocurre en la norma
demandada, pues se está poniendo una limitación injustificada para acceder al
cargo de juez de paz, impidiendo que quienes se encuentren con una resolución
de acusación por delitos contra la administración pública o de justicia, puedan
postularse a dicho cargo; con la vigencia del numeral demandado, se está
creando una discriminación sobre el reconocimiento y aplicación de derechos,
contradiciendo de esta manera al artículo 5”.
2.1.2. Segundo cargo:
desconocimiento del principio de igualdad
El
ciudadano Montero Pinto sostiene que la inhabilidad prescrita en el literal e)
del artículo 15 de la Ley 497 de 1999:
“El articulo demandado vulnera el derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 de la constitución política de 1991, pues se crea
una discriminación en contra de personas que se encuentren acusadas formalmente
por delitos relacionados con la administración pública y de justicia; se sabe
que la discriminación solo es posible cuando esta se realiza a favor de
personas que se encuentren en una situación de debilidad manifiesta o de
vulnerabilidad, cosa que no pasa en este caso; además, se puede limitar el
acceso de las personas a diferentes cargos estatales por diferentes razones que
estén justificadas por la ley o la constitución en casos determinados; en el
caso presente, el solo hecho de estar acusado por un delito contra la
administración pública o de justicia, no indica en ningún caso que la persona
realmente haya cometido el delito, la responsabilidad solo se ve reflejada con
una sentencia condenatoria, debidamente ejecutoriada, proferida por un juez de
la República”.
2.1.3. Tercer cargo: vulneración del derecho al debido proceso
El demandante sostiene que inhabilitar para
ser juez de paz a quien no ha sido condenado penalmente, desconoce principio de
la presunción de inocencia:
“Entre otros, en el artículo 29 de la constitución política de
1991 se establece el principio de Presunción de Inocencia, el cual consiste en
una presunción creada por el ordenamiento jurídico, estableciendo que toda
persona se reconoce como inocente hasta que no le sea demostrada su
culpabilidad; esto indica que en materia penal, la carga probatoria se
encuentra en manos del Estado, quien es el encargado de lograr a través de
diferentes medios probatorios y a través de un debido proceso establecido por
la ley, una sentencia condenatoria, en donde se reconozca la culpabilidad de
una persona determinada y se establezca una sanción.
Es por eso que el literal (e) del artículo 15 de la ley 497 de 1999
resulta siendo violatorio del artículo 29 de la constitución, pues en este
artículo se establece una inhabilidad para ser postulado como juez de paz, en
la cual se impide acceder a dicho cargo a cualquier ciudadano que en su contra
haya una resolución de acusación por delitos contra la administración pública y
de justicia; inhabilidad que a simple vista vulnera la presunción de inocencia,
pues toda persona debe ser considerada como inocente hasta que no exista una
sentencia penal condenatoria, debidamente ejecutoriada, pues hasta antes de
dicha sentencia condenatoria, la persona se presume inocente, más allá de lo
antes expuesto se está discriminando de forma negativa a ciudadanos que no han
cometido ningún delito para que sean inhabilitados para el ejercicio de esta
función pública pues se reitera que la sola sospecha no basta para criminalizar
a una persona.
Como lo establece la legislación procesal penal, la resolución
de acusación es un procedimiento determinado que se encuentra en el Código de
Procedimiento Penal Colombiano; y es un procedimiento que está inmerso en el
proceso penal, donde se acusa formalmente ante un juez de conocimiento a una
persona con el objetivo de que esta persona acepte los cargos o sea llevada a
un juicio oral; por esa razón tenemos que la simple resolución de acusación no
puede desvirtuar en lo absoluto la presunción de inocencia de una persona, pues
la resolución es solo un pequeño procedimiento que no indica en ningún caso la
culpabilidad de alguien. Cuando hay una resolución de acusación en contra de
una persona determinada, esta solo puede indicar que existe un proceso penal, y
que existe además una persona vinculada como acusada en dicho proceso, pero en
ningún momento, dicha resolución de acusación puede indicar que el "acusado"
sea responsable de la conducta penal que se le acusa.
Es razonable que el legislador cree una inhabilidad para evitar
que personas que han atentado contra la administración pública, accedan a
ejercer cargos jurisdiccionales, como es el caso del cargo de Juez de Paz, pero
no por esto, la legislación puede vulnerar derechos fundamentales, tales como
el de la presunción de inocencia; pues si se pretende proteger la
administración pública, no se debe crear una inhabilidad sobre alguien que está
vinculado a un proceso penal como imputado, acusado o indiciado, sino que dicha
inhabilidad se debe establecer para quien haya sido declarado responsable
penalmente de una conducta determinada y debidamente sancionado con una
sentencia penal debidamente ejecutoriada.
El literal demandado, Inhabilita para la postulación y ejercicio
del cargo de Juez de Paz a personas que no son responsables de una conducta
penal, sino que apenas están vinculadas al proceso, y que no se sabe con
certeza si va a existir una sentencia condenatoria; de tal manera que se está
inhabilitando de manera injustificada a personas con una característica no
motivada, se está inhabilitando a personas que hasta el momento son inocentes
de una conducta penal.
2.1.4. Cuarto cargo:
violación del derecho a acceder a cargos públicos
El demandante sostiene que la inhabilidad para
desempeñar el cargo de juez de paz, consistente en haberse dictado en su contra
resolución de acusación por cualquier delito que atente contra la
administración pública o la justicia, vulnera el derecho a acceder a cargos
públicos:
“En el artículo 40 de la constitución política de Colombia, se
establece como un derecho fundamental, el de participar en la conformación de
los diferentes cargos del Estado y el de elegir y ser elegido, por esa razón el
literal demandado resulta violatorio de este artículo, pues crea un requisito
injustificado para la postulación al cargo de juez de paz; como se ha dicho, la
ley prevé mecanismos para proteger el funcionamiento de la administración de
justicia, pero estos mecanismos no deben desconocer ni pasar por encima de los
derechos fundamentales de las personas. La simple vinculación formal de una
persona a un proceso penal no es una justificación que permita limitarle a
estas personas sus derechos políticos y de acceso a cargos de elección popular,
pues hay que tener en cuenta nuevamente que esta persona se presume inocente
hasta la sentencia condenatoria.
De esta manera, solicito nuevamente a la Honorable Corte
Constitucional que emita una sentencia declarando inexequible el literal (e)
del artículo 15 de la ley 497 de 1999, pues como ya expreso, es un artículo que
vulnera varios preceptos constitucionales relacionados con los derechos
fundamentales”.
2.2. Expediente D-11586
Los ciudadanos Eidy Carolina Borda Borda y Wilmer Alberto
Burgos Burgos, demandaron la inconstitucionalidad del literal e) del artículo
15 de la Ley 497 de 1999, alegando la vulneración de los artículos 2, 5, 29, y
40 Superiores.
2.2.1. Primer cargo: vulneración del artículo
2º Superior
Los demandantes sostienen que la inhabilidad prevista en
el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, vulnera los fines
constitucionales del Estado:
“El articulo segunde de la Constitución Política establece que
las autoridades están establecidas para la protección de los derechos y las
garantías de las personas; además establece como un fin, el garantizar el cumplimiento
de los principios y derechos fundamentales de todas las personas, razón por la
cual, el articulo demandado resulta siendo violatorio de la constitución de
1991, debido a que en este artículo se crea la inhabilidad que desconoce el
principio de presunción de
inocencia, la cual solo puede ser desvirtuada a través de una sentencia penal condenatoria
debidamente ejecutoriada”.
2.2.2. Segundo cargo: violación del artículo 5º Superior
Los ciudadanos afirman que la expresión legal acusada desconoce
el principio de supremacía de los derechos fundamentales, previsto en el
artículo 5º Superior:
“En el artículo 5 de la Constitución Política de 1991, se
establece que el estado desconoce sin discriminación, la primacía de los
derechos, lo cual indica que el reconocimiento y respeto de derechos se debe
hacer sin ningún tipo de discriminación, cosa que no ocurre en la norma demandada,
pues se está poniendo en limitación injustificada para acceder al cargo de juez
de paz, impidiendo que quienes se encuentran con una resolución de acusación
por delitos contra la administración pública o de justicia, puedan postularse a
dicho cargo; con la vigencia del numeral demandado, se está creando una
discriminación sobre el reconocimiento y aplicación de derechos, contradiciendo
de esta manera el artículo 5.”
2.2.3.
Tercer cargo: desconocimiento de la presunción de inocencia
Los
demandantes sostienen que la norma acusada vulnera el principio de presunción
de inocencia, dado que la persona no ha sido condenada:
“Entre
otros, en el artículo 29 de la constitución política de 1991 se establece el
principio de Presunción de inocencia, el cual consiste en una presunción creada
por el ordenamiento jurídico, estableciendo que toda persona se reconoce como
inocente a que no sea demostrada su culpabilidad; esto indica que en materia
penal, la carga probatoria se encuentra en manos del estado, quien es el
encargado de lograr a través de diferentes medios probatorios y a través de un
debido proceso establecido por la Ley, una sentencia condenatoria, en donde se
reconozca la culpabilidad de una persona determinada, y se establezca una
sanción.
Es por eso que el literal (e) del artículo 15 de la ley 497 de
1999, resulta siendo violatorio del artículo 29 de la constitución, pues en
este artículo se establece una inhabilidad para ser postulado como juez de paz,
en la cual se impide acceder a dicho cargo a cualquier ciudadano que en su
contra haya una resolución de acusación por los delitos contra la
administración pública y de justicia; inhabilidad que a simple vista vulnera la
presunción de inocencia pues toda persona debe ser considerada como inocente hasta
que no exista una sentencia penal condenatoria, debidamente ejecutoriada, pues
hasta antes de dicha sentencia condenatoria, la persona se presume inocente.
Como lo establece la legislación procesal penal, la resolución
de acusación es un procedimiento determinado que se encuentra en el código de
procedimiento penal colombiano; es un procedimiento que está inmerso en el
proceso penal donde se acusa formalmente ante el juez de conocimiento a una
persona con el objetivo de que esta acepte los cargos o sea llevada a un juicio
oral; por esa razón tenemos que la simple resolución de acusación no se puede
desvirtuar en lo absoluto la presunción de inocencia de una persona, pues la
resolución es solo un pequeño procedimiento, que no indica en ningún caso la culpabilidad
de alguien. Cuando hay una resolución de acusación en contra de una persona
determinada, esta solo puede indicar que existe un proceso penal, y que existe
además una persona vinculada, como acusada en dicho proceso, pero en ningún
momento dicha resolución de acusación puede indicar que el "acusado"
sea responsable de la conducta penal que se le acusa.
Es razonable que el legislador cree una inhabilidad para evitar
que personas que han atentado contra la administración pública, accedan a
ejercer cargos jurisdiccionales, como es el caso del cargo de juez de paz, pero
no por esto, la legislación puede vulnerar derechos fundamentales, tales como
el de la presunción de inocencia, pues si se pretende proteger la
administración pública, no se debe crear una inhabilidad sobre alguien que está
vinculado a un proceso penal como imputado, acusado o indiciado, sino que dicha
inhabilidad se debe establecer para quien haya sido declarado responsable
penalmente de una conducta determinada y debidamente sancionada con una
sentencia penal debidamente ejecutoriada.
2.2.4.
Cuarto cargo: vulneración del artículo 40 Superior
Los demandantes sostienen que la inhabilidad
para desempeñar el cargo de juez de paz, consistente en haberse dictado en su
contra resolución de acusación por cualquier delito que atente contra la
administración pública o la justicia, vulnera el derecho a acceder a cargos
públicos:
“En el artículo 40 de la constitución política de Colombia, se
establece como un derecho fundamental, el de participar en la conformación de
los diferentes cargos del Estado y el de elegir y ser elegido, por esa razón el
literal demandado resulta violatorio de este artículo, pues crea un requisito
injustificado para la postulación al cargo de juez de paz; como se ha dicho, la
ley prevé mecanismos para proteger el funcionamiento de la administración de
justicia, pero estos mecanismos no deben desconocer ni pasar por encima de los
derechos fundamentales de las personas. La simple vinculación formal de una
persona a un proceso penal no es una justificación que permita limitarle a
estas personas sus derechos políticos y de acceso a cargos de elección popular,
pues hay que tener en cuenta nuevamente que esta persona se presume inocente
hasta la sentencia condenatoria.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del 9 de agosto
de 2016, admitió parcialmente las demandas de inconstitucionalidad contra el
literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, por la supuesta vulneración
de los artículos 29 y 40 Superiores.  Debido a que los ciudadanos no
corrigieron sus respectivas demandas, las mismas fueron rechazadas mediante
Auto del 30 de agosto de 2016.
INTERVENCIONES
3.1.
Universidad
del Rosario
La ciudadana Diana Carolina Valencia Tello, obrando en su
calidad de Profesora de Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario,
interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare
la exequibilidad de la disposición legal acusada.
A su juicio, la inhabilidad establecida en el literal e)
del artículo 15 de la Ley 497 de 1999 es proporcional y razonable, ya que el
legislador determinó que para ser juez de paz, el ciudadano no deber tener
ninguna resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la
administración pública, “teniendo en cuenta la importante función pública
que realizan estos ciudadanos”.
Además, se trata de una inhabilidad de carácter
provisional y terminará tan pronto el juez competente profiera sentencia
definitiva.
3.2.
Ministerio
de Justicia y del Derecho
Diana Alexandra Remolina Botía, actuando en nombre y
representación del Ministerio de Justicia y del Derecho interviene en el
proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare la inexequibilidad
de la disposición legal acusada, y en su defecto, la exequibilidad condicionada.
Indica que una de las características de la justicia de
paz es que los jueces son elegidos por votación popular de los ciudadanos de
las comunidades ubicadas en la respectiva circunscripción electoral.
Se trata de particulares encargados de administrar justicia
en equidad, existiendo un régimen de incompatibilidades e inhabilidades,
destinado a evitar situaciones que puedan afectar negativamente su objetividad
e imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
Señala que el legislador, en materia de inhabilidades,
goza de un amplio margen de configuración normativa, el cual se encuentra
limitando por el ejercicio de los derechos fundamentales y las garantías
procesales.
Precisa que, bajo el sistema penal acusatorio, el escrito
de acusación no equivale a una sentencia condenatoria, y por ende, no podría
constituirse en una causal de inhabilidad, pues ello conllevaría una
vulneración del principio de la presunción de inocencia.
3.3.
Universidad
Libre, Seccional Bogotá
El ciudadano Jorge Kenneth Burbano Villamarín, actuando
como Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre, Seccional Bogotá, interviene en el
proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare la exequibilidad
de la disposición legal acusada.
Explica que las inhabilidades fueron creadas por el
legislador para garantizar la prevalencia del interés general, la idoneidad y
la moralidad pública, en relación con aquellos que ejerzan funciones públicas.
Argumenta que, conforme a la jurisprudencia
constitucional, es posible afirmar que la inhabilidad prevista en el literal e)
del artículo 15 de la Ley 497 de 2000, fue creada por el legislador con el
propósito de hacer prevalecer el interés general, debido a que la función de
los jueces de paz consiste en impartir justicia, razón suficiente para tener en
cuenta sus antecedentes penales, incluso la existencia de una resolución de
acusación, sin que aquello configure violación alguna de la presunción de
inocencia.
3.4.
Defensoría
del Pueblo
La ciudadana Andrea Liliana Romero López, actuando en
calidad de Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la
Defensoría del Pueblo, interviene en el proceso de la referencia para
solicitarle a la Corte declare la inexequibilidad de la disposición legal
acusada.
Explica que la Corte Constitucional ha reafirmado el
amplio margen de configuración que ostenta el legislador al momento de crear un
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, el cual debe fundarse en la
defensa del interés general y en otros bienes jurídicos amparados
constitucionalmente.
En relación con la resolución acusatorio, señala que bajo
la Ley 906 de 2004, se trata de un escrito de acusación, el cual debe contener
la calificación jurídica de la conducta, siendo de carácter provisional, puesto
que la materialización de la misma dependerá de la sentencia definitiva.
La Defensoría del Pueblo considera que la norma acusada
vulnera la presunción de inocencia, amén de diversos tratados internacionales
sobre derechos humanos, así como el derecho fundamental de acceder y permanecer
en cargos públicos.
3.5.
Universidad
Santo Tomás
El ciudadano Carlos Rodríguez Mejía, actuando en calidad
docente de la Universidad Santo Tomás, interviene en el proceso de la
referencia para solicitarle a la Corte declare la inexequibilidad de la
disposición legal acusada.
Luego de citar numerosos instrumentos internacionales
sobre derechos humanos, concluye que la disposición acusada vulnera la garantía
procesal de la presunción de inocencia, al igual que el derecho fundamental de
acceso a cargos públicos, en la medida en que la persona no ha sido condenada
penalmente.
3.6.
Universidad
de Cartagena (extemporánea)
El ciudadano Yezid Carrillo de la Rosa, actuando en
calidad de integrante del Grupo de Acciones Constitucionales de la Unversidad
de Cartagena, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la
Corte declare la inexequibilidad de la disposición legal acusada.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora General de la Nación, mediante concepto
número 6187 del 14 de octubre de 2016, solicita a la Corte declarar exequible
el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999.
Luego de comparar las Leyes 600 de 2000 y 906 de 2004,
señala que la resolución de acusación y la formulación de la acusación son
institutos procesales diferentes, no equivalentes, y por ello la norma acusada
sólo puede ser aplicada para el sistema penal inquisitivo, al igual que para
los juicios los aforados.
Indica que cuando se trata de la aplicación de una norma
con carácter no sancionatorio, cuyo objetivo es proteger un alto interés
social, es constitucionalmente aceptable que existan previsiones legales que
impidan el ejercicio de determinadas funciones públicas por parte de personas
que no revisten la credibilidad y confianza necesarias como sucede en el caso
concreto. Lo anterior, teniendo en cuenta que se trata de unos jueces de paz,
cuyas decisiones son adoptadas en equidad, y por ende, deben ser figuras
respetadas por la comunidad.
Sostiene que la norma acusada tampoco vulnera el derecho
a la igualdad ni el derecho a acceder a cargos públicos, en cuanto se trata de
una medida de carácter provisional. Cita al respecto la Sentencia C-398 de
2011, en la cual la Corte declaró exequible una incompatibilidad para ejercer
la profesión de abogado a las personas afectadas por una medida de
aseguramiento.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia, pues se
trata de una demanda interpuesta contra disposiciones que hace parte de una ley
de la República.
2. Cuestión previa: examen de la
aptitud de la demanda.
La totalidad de los
intervinientes, al igual que la Vista Fiscal coinciden en afirmar que los
demandantes configuraron un cargo de inconstitucionalidad contra el literal e)
del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, por la supuesta vulneración de los artículos
29 y 40 Superiores.
Entra la Corte a verificar el
cumplimiento de los requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de
inconstitucionalidad.
2.1. Requisitos mínimos que
deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad.
El ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una norma legal determinada debe señalar con
precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la
razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos
son los tres elementos desarrollados en el artículo 2° del Decreto 2067 de
1991, que hacen posible una decisión de fondo por parte de este Tribunal
Constitucional.
Para que realmente exista en la demanda una imputación o
un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que los argumentos
planteados en la misma permitan efectuar a la Corte Constitucional una
verdadera confrontación entre la norma acusada y la disposición constitucional
supuestamente vulnerada.
El artículo 2° del Decreto mencionado en precedencia,
consigna los requisitos que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad,
uno de los cuales es el contemplado en el numeral tercero de la citada
disposición, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las
normas constitucionales invocadas se estiman violadas.
La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera
reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que si bien es cierto
la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos
y debe prevalecer la informalidad[1],
deben existir requisitos y contenidos mínimos en la demanda que permitan a la
Corte Constitucional la realización satisfactoria del examen de
constitucionalidad, es decir, el libelo acusatorio debe ser susceptible de
generar una verdadera controversia constitucional.
Por ello, esta Corporación ha interpretado el alcance de
las condiciones materiales que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad
y ha sistematizado, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la
naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, que los
cargos formulados por la demandante deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes[2].
Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y
recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).
Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
legales ni doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales
(pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma
completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).
2.2. Argumentos de las demandas
y precisión del cargo de inconstitucionalidad.
Los ciudadanos Herney David Montero Pinto, Eidy Carolina
Borda Borda y Wilmer Alberto Burgos Burgos, demandan la inconstitucionalidad
del literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, contentivo de una inhabilidad
para postularse o ser elegido juez de paz, consistente en “Haber sido
dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente
contra la administración pública o de justicia”.
Inicialmente los demandantes plantearon cinco (5) cargos de
inconstitucionalidad: Violación de los deberes y fines estatales (art. 2);
desconocimiento del deber de protección y primacía de los derechos inalienables
de las personas (art.5); vulneración del derecho a la igualdad (art. 13);
violación de la presunción de inocencia (art. 29); y vulneración del derecho de
acceso a cargos públicos (art. 40).
A través de Auto del 9 de agosto de 2016, el Magistrado Sustanciador
admitió la demanda sólo por dos cargos, a saber: violación de la presunción de
inocencia (art. 29); y vulneración del derecho de acceso a cargos públicos
(art. 40), al considerar que observaron los requisitos legales y
jurisprudenciales para emitir una decisión de mérito. Además, inadmitió las censuras
contra el enunciado legal cuestionado que se sustentaron en el desconocimiento
de los deberes y fines estatales (art. 2),  la primacía de los derechos
inalienables de las personas (art.5) y del derecho a la igualdad (art. 13). No
obstante, los ciudadanos no corrigieron los ataques desechados, razón por la
cual, mediante Auto del 16 de agosto de 2016, se procedió a rechazar la demanda
por los tres (3) referidos cargos de inconstitucionalidad mencionados.
Así las cosas, los demandantes argumentan que la inhabilidad
a la que se encuentran sometidos los jueces de paz, en el sentido de haberse
dictado en su contra una resolución de acusación, vulnera la garantía procesal
de la presunción de inocencia, así como el derecho fundamental de acceso a
cargos públicos, en la medida en que la persona que aspira a ser elegida como
juez de paz o de reconsideración queda imposibilitada para ocupar dicho cargo
sin justificación alguna y sin haber sido declarada culpable de la comisión de
un delito contra la administración pública o de justicia.
Con base en los argumentos expuestos por los demandantes,
las intervenciones de las diversas entidades estatales y universidades, así
como la Vista Fiscal, la Corte considera que el cargo de inconstitucionalidad
planteado es el siguiente:
El legislador, al establecer como inhabilidad
para postularse o ser elegido como juez de paz o de reconsideración, que contra
la persona haya sido dictada en su contra una resolución de acusación por
cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia,
vulneró el principio de la presunción de inocencia y el derecho fundamental de
acceso a cargos públicos, toda vez que la persona no ha sido aún declarada
responsable por la comisión de un delito.
El cargo de inconstitucionalidad satisface los requisitos
de certeza, especificidad, suficiencia, pertinencia y claridad, razón por la
cual procede adelantar un fallo de fondo.
El primero, porque la censura recae sobre una proposición
jurídica existente, norma que se deriva de la disposición analizada y que
corresponde con la inhabilidad para ocupar el empleo de jueces de paz que
tienen las personas contra las que se ha dictado una resolución acusatoria por
cualquier delito que afecte a la administración pública o de justicia.
El segundo, toda vez que se proponen cargos concretos y
específicos que permiten evaluar una presunta contradicción entre el enunciado
legal demandado y las normas constitucionales denunciadas como vulneradas. De
un lado, los ciudadanos explicaron que el artículo cuestionado prohíbe que una
persona que tiene una resolución de acusación en su contra sea elegida y
posesionada como juez de paz. De otro lado, indicaron que esa norma desconoce
los artículos 29 y 40 Superior, al causar efectos sancionatorios a una persona,
sin fundamento alguno y sin que se hubiese desvirtuado la presunción de
inocencia. Así, consideran que el artículo 15 de la Ley 497 de 1999 cercena
derechos de las personas con fundamento en un estadio incipiente o inicial del
proceso penal, regido por la ley 600 de 2000.
El tercero, dado que los actores formularon argumentos
que generan duda sobre la validez constitucional de la proposición jurídica
demandada, por lo que es necesario que la Corte revise su conformidad en
relación con la Constitución. De ahí que existe una incertidumbre frente a la
razonabilidad y proporcionalidad de la medida de impedir que las personas
contra quienes se ha dictado una resolución de acusación por los delitos contra
la administración de justicia o pública puedan desempeñar el cargo de jueces de
paz.
El cuarto, como quiera que los ciudadanos fundamentaron
su ataque en argumentos de índole constitucional, por ejemplo precisaron que el enunciado legal
cuestionado quebranta los principios del debido proceso y de acceso a los
cargos públicos.
El quinto, en razón
de que los señores Herney David Montero, Eidy California Borda Borda y Wilmer
Alberto Burgos Burgos formularon cargos comprensibles sobre el concepto de la
violación alegada, al evidenciar un hilo conductor en su razonamiento y
facilidad del entendimiento de las premisas que sustentan la demanda.
3. Alcance de la norma y vigencia de la
misma
3.1. La norma legal acusada reza:
“ARTICULO 15. INHABILIDADES. No podrá postularse ni ser
elegido como juez de paz o de reconsideración, la persona que se encuentre
incursa en una cualquiera de las siguientes situaciones:
(…)
e) Haber sido dictada en su contra
resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración
pública o de justicia”
De conformidad con una interpretación sistemática, la
norma acusada se ubica en el artículo 15 de la Ley 497 de 1999, por medio de la
cual fueron creados los jueces de paz en Colombia, y hace parte de un conjunto
de inhabilidades para ser postulado o elegido como juez de paz o de
reconsideración, entre las que se encuentran: (i) Haber sido condenado a una
pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o
culposos, dentro de los cinco (5) años anteriores a la fecha de nombramiento o
de elección; (ii) Hallarse bajo interdicción judicial; (iii) Padecer afección
física o mental o trastorno grave de conducta, que impidan o comprometan la
capacidad necesaria para el debido desempeño del cargo; (iv) Hallarse bajo
medida de aseguramiento que implique privación de libertad sin derecho a libertad
provisional; (v) Hallarse suspendido o excluido del ejercicio de cualquier
profesión;  (vi) Haber perdido con anterioridad la investidura de juez de paz o
de conciliador en equidad; y (vii) Realizar actividades de proselitismo
político o armado.
Desde un punto de vista material, por tratarse de una
inhabilidad, la norma demandada configura una medida de intervención del
legislador en el derecho fundamental de acceso al ejercicio de administrar
justicia dentro de una determinada comunidad, por cuanto una persona que aún no
ha sido condenada queda excluida de la posibilidad de ser postulado a una
elección como juez de paz.
En relación con la naturaleza jurídica de las
inhabilidades, la Corte ha señalado que se trata de:
“aquellas circunstancias creadas por
la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea
elegida, o designada para un cargo público (…) y tienen como objetivo
primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y
eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos.”[3]
De igual manera, la Corte ha diferenciado entre las
inhabilidades-sanción y las inhabilidades-requisito:
“El primer grupo
tiene origen sancionatorio, es decir, cometida la conducta que la ley considera
reprochable, el Estado impone la sanción correspondiente y adiciona una
inhabilidad que impide al sancionado ejercer determinada actividad”[4] (…) “Las inhabilidades relacionadas directamente con la potestad sancionadora
del Estado, la cual se desenvuelve en los ámbitos penal, disciplinario,
contravencional, correccional y de punición por indignidad política. Según lo
ha señalado esta Corporación, a través de la potestad sancionadora el Estado
cumple diferentes finalidades de interés general.
(…)
10. El
segundo grupo contiene las
inhabilidades relacionadas con la protección de principios, derechos y valores
constitucionales, sin establecer vínculos con la comisión de faltas ni con la
imposición de sanciones. Su finalidad es la protección de preceptos como la
lealtad empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia, la
transparencia, el interés general o el sigilo profesional, entre otros
fundamentos. En este sentido, las prohibiciones e inhabilidades corresponden a
modalidades diferentes de protección del interés general y no se identifican ni
asimilan a las sanciones que se imponen por la comisión de delitos o de faltas
administrativas.
Desde este punto de vista la
inhabilidad no constituye una pena ni una sanción; de lo contrario, carecerían
de legitimidad límites consagrados en la propia Constitución Política. Por
ejemplo, cuando el artículo 126 de la Carta Política señala que los servidores
públicos no podrán nombrar empleados a personas con las cuales tengan
parentesco hasta el cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad, primero
civil o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente, no consagra
falta ni impone sanción alguna; por lo tanto no vulnera los derechos de
defensa, debido proceso, igualdad y trabajo ni el principio de proporcionalidad
de la pena que le asiste a los parientes de las autoridades administrativas[5]
En tal sentido, la inhabilidad prevista en el literal e)
del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, sería de aquellas restricciones
establecidas para proteger determinados bienes jurídicamente amparados, y no
como una manifestación del poder sancionatorio estatal, por cuanto su adopción
no depende de la imposición de una pena.
Cabe asimismo señalar que la inhabilidad establecida por
el Congreso de la República en la Ley 497 de 1999 para el caso de la elección
de los jueces de paz o de reconsideración, no se encuentra prevista para el
ejercicio de cargos en la Rama Judicial, en los términos de la Ley Estatutaria
270 de 1996.[6]
La norma acusada ofrece además una dificultad interpretativa,
puesta de presente por la Vista Fiscal, consistente en que se alude a una “resolución
acusatoria”, figura propia de la Ley 600 de 2000, pero inexistente en el
actual sistema penal acusatorio (Ley 906 de 2004).
Algunos intervinientes sostienen que la resolución de
acusación (Ley 600 de 2000) es equiparable a la formulación de la acusación
(Ley 906 de 2004); la Vista Fiscal, por el contrario, argumenta la existencia
de importantes diferencias, lo cual conllevaría, en la práctica, a que la inhabilidad
prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, sólo se
aplicaría a los procesos regulados por el anterior sistema procesal penal. La
Corte comparte tal interpretación, por las siguientes razones:
Dado que las inhabilidades e incompatibilidades son de
carácter restrictivo y excepcional, las normas que las contemplan no pueden ser
interpretadas de forma analógica o extensiva[7]. De allí no se pueden extender los
efectos de una inhabilidad, diseñada bajo la vigencia de determinado sistema
procesal penal, a uno diferente y posterior.
Aunado a lo anterior, la resolución de acusación y la
formulación de la acusación presentan diferencias importantes:
·
La
resolución de acusación es un acto jurisdiccional. La formulación de acusación
es un acto de parte y carece de la naturaleza jurisdiccional, tal como se
advirtió en la Sentencia C-232 de 2016.
·
Contra la
resolución de acusación proceden los recursos de ley (reposición y apelación);
contra la formulación no, por ser acto de parte. Además, este segundo acto
procesal puede ser objeto de controversia durante el juicio y solo tendrá
efecto de cosa juzgada con la decisión por parte del juez de conocimiento[8].
·
La
resolución de acusación es un acto único.  La formulación de acusación es
un acto complejo, compuesto por el escrito de acusación y la audiencia de
formulación de acusación.
·
Una vez
proferida la resolución de acusación el fiscal no la puede retirar; el escrito
de acusación puede ser retirado, ampliado y/o adicionado.
·
La
resolución de acusación no impide que el fiscal solicite posteriormente la
práctica de nuevas pruebas, Una vez formulada la acusación, el fiscal no podrá
solicitar pruebas diferentes a las contenidas en él, salvo las excepciones
legales.
Sobre la naturaleza jurídica de la formulación de la
acusación, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[9],
ha considerado lo siguiente:
“De manera, que la acusación constituye
la pieza procesal que sirve de marco de delimitación al juicio, al tiempo que
se erige en garantía del derecho a la defensa, como quiera que en ella se
establecen los sujetos, hechos jurídicamente relevantes, sus circunstancias y
delitos que estructuran la teoría del caso que la fiscalía se compromete a
demostrar en el juicio, y con base en este conocimiento la defensa planeará y
trazará su línea defensiva, razón por la cual debe garantizársele que no se le
sorprenderá  con una sentencia que no guarde correspondencia con la acusación.
Consecuentemente,
la acusación no puede ser realizada en cualquier momento ni de cualquier forma.
El escrito acusatorio se introducirá cuando
el fiscal considere, con base en la evidencia física y los elementos materiales
probatorios recaudados, que puede afirmar con probabilidad de verdad[10], que la conducta
delictiva existió y que el imputado es su autor o partícipe, respetando los
términos legalmente estipulados para ello[11].
Este
documento, que constituye un requisito previo a la formulación definitiva,
comporta el carácter instrumental[12] del derecho a ser informado
de la acusación y consolida el derecho del acusado a conocerla previamente,
contribuyendo a evitar acusaciones sorpresivas, al tiempo que permite proyectar
el ejercicio del derecho a la defensa, pues teniendo en cuenta la vinculación
de la sentencia a ella, la defensa trazará su estrategia jurídica, fáctica,
probatoria y argumentativa, tendiente a derruir la teoría del caso de la
Fiscalía, materializando la garantía de equilibrio entre las partes en el
proceso penal.”
En sentido análogo, la Corte Constitucional en Sentencia
C-390 de 2014, se pronunció en los siguientes términos:
“La Corte Constitucional[13],
por su parte, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[14],
ha establecido que la formulación de la acusación es un acto complejo, que se conforma
por dos oportunidades procesales: (i) por una parte, el escrito que presente la
fiscalía ante el juez del conocimiento y (ii) por otra, la formulación oral de
la acusación que se haga dentro de la Audiencia del mismo nombre. Tal acto
complejo se traduce a su vez en un procedimiento formalizado que se desarrolla
a través de: (i) la presentación del escrito de acusación ante el juez
competente[15],
(ii) dentro de los tres días siguientes a la recepción del escrito, la fijación
de la fecha para la audiencia de formulación de acusación[16]
y (iii) la realización de la audiencia[17].
Aunado a lo anterior, téngase presente que la inhabilidad
prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, ofrece un
ámbito de aplicación limitando, en la medida en que la resolución acusatoria
debe ser por cualquier delito “que atente contra la administración pública o
de justicia”.
En conclusión: la inhabilidad consagrada en el literal e)
del artículo 15 de la Ley 497 de 1999 no se aplica para los procesos penales seguidos
bajo el sistema acusatorio.
3.2. Previo al análisis de constitucionalidad del
artículo 15 de la Ley 497 de 1999 debe abordarse un estudio sobre su vigencia,
debido a que esta prohibición se aplica en el proceso penal adelantado bajo el
vigor de la Ley 600 de 2000, norma que la Ley 906 de 2004 derogó. Así, la norma
cuestionada quedaría sin ámbito de utilización si el sistema procesal donde
tiene cabida dejo de existir.
La derogación es una
figura que determina la existencia de una norma en un orden jurídico[18]. Esa pertenencia de un
enunciado prescriptivo es el presupuesto básico para iniciar un juicio de
validez sobre una norma. Por ello, la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha utilizado esa institución con el fin de identificar si tiene competencia
para examinar la exequibilidad de una proposición de rango legal. En esa
labor, este Tribunal debe verificar la configuración de tal fenómeno estático
del derecho. En caso que se supere ese estadio, se evaluará si la disposición
continúa surtiendo efectos en el ordenamiento jurídico y realizará el
correspondiente estudio de constitucionalidad
La derogación ha sido definida como el
trámite que se utiliza para eliminar la vigencia de una norma válida que
pertenece al ordenamiento jurídico[19]. Dicha figura
significa la aplicación del criterio de resolución de antinomias de ley
posterior y se encuentra regulada en la Ley 57 de 1887. El artículo 71 ibídem
establece los tipos de derogatoria de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 71.
CLASES DE DEROGACIÓN. La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es
expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua.
Es tácita,
cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de
la ley anterior.
La derogación de una ley puede ser
total o parcial”.
Frente a la
configuración de esa institución, este Tribunal ha manifestado que carece de
objeto pronunciarse sobre una disposición demandada que hubiese sido derogada,
dado que ésta no tiene vigencia. Nótese que la producción de efectos jurídicos
de una norma es presupuesto necesario para iniciar un juicio de
constitucionalidad, al punto que es un paso previo de verificación. En las
hipótesis descritas, se procede a emitir un fallo inhibitorio, toda vez que no
existiría norma sobre la que se ejerza el control[20].
Para que la Sala Plena descarte la posibilidad de emitir una decisión de
mérito debe existir certeza en la configuración de la pérdida de vigor de la
norma derogada, porque, solo en ese evento, dicha determinación no será
considerada una denegación de justicia. En caso que exista duda sobre la
derogatoria de la disposición, la Corte tiene vedado emitir un fallo de
inhibición[21].
Así mismo, la Corte mantendrá la competencia para pronunciarse de fondo
en una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma derogada, siempre
que ésta se encuentre produciendo efectos jurídicos
En caso concreto, la norma demandada no
ha sido objeto de derogación expresa. Sin embargo, existe el riesgo que haya
sufrido una derogatoria implícita, por cuanto su ámbito de aplicación pudo
desaparecer. Ante ese escenario, se requiere realizar dicho análisis.
El artículo 533 de la Ley 906 de 2004,
norma que reguló la vigencia de ese cuerpo normativo, señaló frente a su
pertenencia al ordenamiento jurídico lo siguiente:
“El presente Código regirá para los delitos cometidos con posterioridad al
primero de enero del año 2005. Los casos de que trata el numeral 3 del artículo 235 de la Constitución Política continuarán su trámite por
la Ley 600 de 2000. Los artículos 531 y 532 del presente código, entrarán en vigencia a partir
de su publicación.
De similar forma, el inciso 3ó del
artículo 6º de la ley en comentario indica que “las disposiciones de este
código se aplicarán única y exclusivamente para la investigación y el
juzgamiento de los delitos cometidos con posterioridad a su vigencia”. Al
respecto, en Sentencia   C-592 de 2005, la Corte Constitucional manifestó que las
normas del entonces nuevo código de procedimiento no pueden aplicarse a las
conductas cometidas con anterioridad a la fecha de entrada en vigor. Entonces,
la Ley 600 de 2000 continúa vigente para los hechos anteriores al primero de
enero de 2005.
La Sala Plena estima que el contexto de
aplicación de la norma cuestionada continúa vigente, debido a la Ley 600 de
2000 sigue aplicándose a las conductas acaecidas antes del primero de enero de
2005. Inclusive, el estatuto procesal mencionado continúa rigiendo la realidad,
escenario que imprime esa misma fuerza de vigor a la ley que establece la
inhabilidad demandada. Así, siempre que exista la posibilidad de que se dicten
resoluciones de acusación contra algunas personas o estás se encuentren
vigentes en la actualidad, lo que sucederá en caso de que no se haya dictado
sentencia en el proceso penal, el literal (e) del artículo 15 de la Ley 497 de
1999 seguirá manteniendo su ámbito de aplicación y la producción de los efectos
jurídicos.
Nótese que esta Corporación es
competente para estudiar el enunciado legal demandado ante la probabilidad
empírica, por mínima que sea, de la aplicación de la norma o de la existencia
de una hipótesis que acompañe el supuesto de hecho de la prescripción. Ello,
por cuanto, el juez constitucional revisa la validez de los enunciados de rango
legal y no la existencia o eficacia de las mismas.
Dicha conclusión permite que la Corte
inicie el juicio de validez de la disposición censurada en esta oportunidad.
4.
Problema
jurídico
De igual manera, un examen de las diversas intervenciones
ciudadanas y de la Vista Fiscal, así como la resolución del cargo de inconstitucionalidad,
evidencia que la Corte debe entrar a resolver los  siguientes problemas
jurídicos:
·       El legislador, al establecer una
inhabilidad para ser juez de paz o de reconsideración, en el sentido de “Haber
sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente
contra la administración pública o de justicia”, ¿vulneró el principio de
presunción de inocencia (art. 29), así como el derecho a acceder a cargos
públicos (art. 40); o por el contrario, se trata de una medida razonable y
proporcional, dadas las funciones y el prestigio social que debe caracterizar a
quien ejerce dentro de una  determinada comunidad las labores de juez de paz?
·       ¿El principio de la presunción
de inocencia se aplica exclusivamente en asuntos de carácter penal, o por el
contrario, abarca el régimen de inhabilidades?
Para resolver el problema jurídico la Corte: (i) revisará
los antecedentes de la Ley 497 de 1999; (ii) reiterará su jurisprudencia sobre
el margen de configuración con que cuenta el legislador en materia de creación
de inhabilidades; (iii) examinará los pronunciamientos de la Corte en materia
de jueces de paz; (iv) analizará las relaciones existentes entre la presunción
de inocencia y el derecho fundamental de acceso a cargos públicos; y (v)
resolverá el cargo de inconstitucionalidad.
5. Antecedentes de la Ley 497 de 1999
La Ley 497 de 1999 tuvo su origen en el Proyecto de Ley
número 57 de 1997, Senado “Por el cual se crean los jueces de paz y se
reglamenta su organización y funcionamiento”[22],
presentado por Ministra de Justicia, Almabeatriz Rengijo López.
La esencia del proyecto consistía en suplir las
insuficiencias que aquejan al sistema de administración de justicia colombiano,
caracterizado por un elevado grado de litigiosidad, mediante la creación de los
jueces de paz. En cuanto a la semblanza histórica de la figura, se citan
algunos ejemplos del derecho indiano, así como el llamado “Tribunal de Aguas” y
las “Ordenanzas de Bilbao”, las cuales privilegiaron los sistemas informales de
solución de controversias. De igual manera, se citan algunos ejemplos del
derecho comparado, en especial, el caso peruano.
En lo atinente a los requisitos que deben cumplir quienes
aspiren a ser designados como  jueces de paz, en el texto del proyecto de ley
se insiste en que “la naturaleza del cargo, le exige al juez de paz unas
calidades de carácter más social que jurídico, debido a que su función se
verifica dentro de la comunidad siguiendo los parámetros éticos y valorativos
definidos por ella misma”[23].
En cuanto al articulado del proyecto de ley, en su
artículo 19 se establecían, entre otras, la siguiente inhabilidad para el
ejercicio del cargo:
“1. Haber sido condenado a pena
privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o
culposos.
En cuanto a la explicación de la referida inhabilidad, se
afirma:
“Este régimen  de inhabilidades que se
propone tiene como base la Ley 270 de 1996 o Ley de Administración de Justicia,
adaptándola a los requerimientos propios de la figura, por considerarla acorde
con los ideales de comportamiento y oficios que debe observar un juez de paz”[24].
Adviértase que en el texto del proyecto de ley se incluía
era una inhabilidad-sanción, consistente en haber sido condenado, mas no
aquella de haberse dictado en su contra resolución de acusación.
En el texto de la “Ponencia para Primer Debate al
Proyecto de Ley  número 57 de 1997, Senado”[25]
se introdujo la siguiente modificación al régimen de inhabilidades para ser nombrado
o elegido juez de paz:
“Artículo 7. Inhabilidades. No podrá
postularse, ni ser nombrado, ni ser elegido o desempeñarse como juez de paz, la
persona que se encuentre incursa en cualquiera de las siguientes situaciones:
(…)
g) Haber sido dictada en su contra
resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración
pública o de justicia”
La referida inclusión fue justificada en los siguientes
términos:
“Se precisan algunas situaciones que
configuran el régimen de inhabilidades e impedimentos de los jueces de paz. De
manera que se adicionan algunas otras causales que terminan de perfilar el
debido reconocimiento de que (sic) debe gozar un juez al interior de su
comunidad”[26].
A partir de allí, la inhabilidad objeto de examen en este
fallo se preservó en los debates sucesivos surtidos por la Ley 497 de 1999.
6. El margen de configuración con que
cuenta el legislador para diseñar inhabilidades para acceder a  funciones
públicas
La Corte
Constitucional ha señalado que el artículo 123 de la Carta Política prescribe
que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y
ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el
reglamento[27].
En tal sentido, el numeral 23 del artículo 150 Superior establece que el
legislador expedirá las leyes que regirán el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos.
El artículo 209
Superior, por su parte, fija un conjunto de principios que irradian el
ejercicio de la función administrativa, tales como la igualdad, la moralidad,
la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad.
Con el fin de
asegurar el cumplimiento de estos principios, la Constitución de 1991 faculta al
legislador para configurar un régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
prohibiciones, dirigido a impedir o limitar el ejercicio de la función pública
a los ciudadanos que no observen las condiciones establecidas para asegurar la
idoneidad y probidad de quien aspira a ingresar o está desempeñando un cargo
público. De la misma manera, la regulación de inhabilidades, incompatibilidades
y prohibiciones, persigue evitar cualquier clase de injerencia indebida en la
gestión de los asuntos públicos al limitar el ejercicio de ciertas  actividades
por los servidores públicos durante y aún después de la dejación de sus
correspondientes cargos.
De forma constante,
la Corte ha sostenido que el legislador cuenta con un amplio margen de
discrecionalidad al momento de diseñar los supuestos fácticos que configuran
inhabilidades para acceder a funciones públicas[28].
De igual manera,
esta Corporación ha estimado que el ejercicio de la referida potestad se
encuentra limitado por los derechos fundamentales, en especial, aquellos
consagrados en los artículos 13, 25, 26 y 40-7 Superiores. También ha afirmado
que el legislador no puede desconocer los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad[29].
De allí que “la valoración constitucional de toda prohibición, inhabilidad o
incompatibilidad tendrá como presupuesto la realización material de los
principios de transparencia, moralidad, igualdad, eficacia y eficiencia a la
función pública”[30].
Las restricciones
mencionadas se sustentan en que el legislador se encuentra sometido al
ordenamiento jurídico superior, marco compuesto por principios y valores
constitucionales. Ello, por cuanto las inhabilidades implican una restricción
al acceso a los cargos públicos, limitación que entraña una perturbación a
derechos políticos en aras de desarrollar un adecuado ejercicio de la función
pública y la consecución de los fines del Estado. Dicho escenario muestra una
tensión entre normas constitucionales, la cual se armoniza con existencia de
inhabilidades que se encuentran reguladas dentro del régimen fijado por la
Carta Política.
7. Pronunciamientos de la Corte en
materia de jueces de paz
En
diversas ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la figura de
los jueces de paz:
·
Finalidades
constitucionales de los jueces de paz: Se trata de un mecanismo que promueven
la solución pacífica de conflictos en el contexto comunitario y que lejos de
pretender sustituir la administración de justicia en manos de las autoridades
estatales, son espacios diferentes a los despachos judiciales que brindan la
posibilidad de que con el concurso de particulares se puedan dirimir
controversias, individuales o colectivas, de manera pacífica  (Sentencia
C-059 de 2005).
·       Principales características de
la configuración legal de los jueces de paz: La Ley 497 de 1999 (arts. 1 a 10)
incorporó los siguientes principios generales sobre la jurisdicción de paz: i)
está orientada a lograr la solución integral y pacífica de los conflictos
comunitarios o particulares; ii) sus decisiones deberán ser en equidad,
conforme a los criterios de justicia propios de la comunidad; iii) la
administración de justicia de paz debe cumplir con la finalidad de promover la
convivencia pacífica en las comunidades de todo el territorio nacional; iv)
todas sus actuaciones serán verbales, salvo las excepciones señaladas en dicha
ley; v) es independiente y autónoma con el único límite de la Constitución; vi)
será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de
las expensas o costas que señale el Consejo Superior de la Judicatura; vii) es
obligación de los jueces de paz respetar y garantizar los derechos, no sólo de
quienes intervienen directamente en el proceso, sino de todos aquellos que se
afecten con él; viii) su objeto es lograr el tratamiento integral y pacífico de
los conflictos comunitarios o particulares que voluntariamente se sometan a su
conocimiento; ix) conocerán de los conflictos que las personas o la comunidad,
en forma voluntaria y de común acuerdo, sometan a su conocimiento, que versen
sobre asuntos susceptibles de transacción, conciliación o desistimiento y que
no sean sujetos a solemnidades de acuerdo con la ley, en cuantía no superior a
los cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; x) no tienen
competencia para conocer de las acciones constitucionales y contencioso-administrativas,
ni de las acciones civiles que versen sobre la capacidad y el estado civil de
las personas, salvo el reconocimiento voluntario de hijos extra matrimoniales (Sentencia C-059 de 2005).
·
El
perfil de los jueces de paz: Se trata de personas que, en principio, no cuentan con
una formación jurídica, pero que son reconocidas dentro de la comunidad a la
que pertenecen por su capacidad, su ecuanimidad y su sentido de la justicia,
puedan ocuparse de asuntos que por su sencillez no ameriten el estudio por
parte de la rama judicial, ni supongan un conocimiento exhaustivo del derecho (Sentencia
C-103 de
2004). Además, es importante subrayar de nuevo que los
administradores de justicia son personas de la propia comunidad que cuentan con
un alto grado de reconocimiento en ella (de hecho, en el caso de los jueces de
paz, estos son electos mediante votación popular), debido a su probada
habilidad para ayudar a solucionar los conflictos, y a quienes no se les exige
una profesión específica (Sentencia C-631 de 2012).
·       Límites a las actuaciones de los
jueces de paz: No obstante la naturaleza específica que se reconoce a
la jurisdicción de paz, las actuaciones de los jueces que deciden en equidad
deben ajustarse a los preceptos constitucionales y al debido proceso previsto
en la propia normatividad que la establece. Respetando sus especificidades, las
decisiones que profieren los jueces de paz deben ceñirse a los principios que
orientan la jurisdicción, a los criterios de competencia previstos en la ley, y al procedimiento  establecido
por el legislador para garantizar los derechos tanto de los intervinientes en
este tipo de procesos, como de los terceros que resulten afectados por sus
decisiones. (Sentencia T-796 de 2007).
·       Los jueces de paz no son
remunerados y fallan en equidad: lo cual significa que  las
decisiones son tomadas en equidad, no en derecho, lo cual implica que la
solución de un conflicto está más dirigida a la recomposición de los vínculos
sociales que a la aplicación de una norma jurídica preexistente. Las
decisiones, por ende, deben obedecer a una concepción de justicia que sea
aceptable en el contexto comunitario específico de que se trate (Sentencia
C-631 de 2012).
·       Fines de la consagración de un
régimen de impedimentos para los jueces de paz: Su fin es evitar conflictos de intereses y situaciones que
puedan afectar negativamente la objetividad e imparcialidad del juez de paz en
la resolución de la controversia sometida a su consideración, pues se espera
que decida con alejamiento de intereses personales, basado en criterios de
equidad y justicia de la comunidad y sin el ánimo de favorecer sin fundamento
alguno a una de las partes. Al igual que ocurre con la justicia formal estatal,
este régimen de impedimentos y recusaciones busca garantizar la independencia,
imparcialidad y objetividad de las autoridades de paz en la resolución de los
conflictos que sean puestos a su conocimiento por las partes (Sentencia C-631 de 2012).
En resumen: los jueces de paz
son particulares, elegidos popularmente por la comunidad a la que pertenece,
sin que sus servicios sean remunerados. Tampoco se les exige contar con una
formación jurídica, fallan en equidad y resuelven pequeñas causas relacionadas
con asuntos de convivencia. Con el fin de evitar  conflictos de intereses y
situaciones que puedan comprometer su objetividad y transparencia, la ley ha
previsto, en relación con ellos, un conjunto de inhabilidades e
incompatibilidades.
8. Relaciones existentes entre la
presunción de inocencia y el derecho fundamental de acceso a cargos públicos
El principio de presunción
de inocencia es una garantía fundamental consagrada en el artículo 29 Superior,
a cuyo tenor: “toda persona se presume inocente mientras no se le haya
declarado judicialmente culpable”. Los tratados internacionales sobre
derechos humanos, ratificados por Colombia, prevén dicha garantía. Al respecto,
la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece en su artículo 8 que “toda
persona inculpada del delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras
no se establezca legalmente su culpabilidad”, en tanto que el artículo 14.2
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prescribe que: “toda
persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley”.
A lo largo de su
jurisprudencia, la Corte ha derivado las siguientes subreglas constitucionales:
·
Cualquier
persona es inicial y esencialmente inocente, partiendo del supuesto de que sólo
se puede declarar responsable al acusado al término de un proceso en el que
deba estar rodeado de las plenas garantías procesales y se le haya demostrado
su culpabilidad[31].
·
La
presunción de inocencia “se constituye en regla básica sobre la carga de la
prueba” de acuerdo con la cual “corresponde siempre a la organización
estatal la carga de probar que una persona es responsable de un delito (…) lo
que se conoce como principio onus probandi incumbit actori. La actividad
probatoria que despliegue el organismo investigador debe entonces encaminarse a
destruir la presunción de inocencia de que goza el acusado, a producir una
prueba que respete las exigencias legales para su producción, de manera
suficiente y racional, en el sentido de acomodarse a la experiencia y la sana
crítica. Así pues, no le incumbe al acusado desplegar ninguna actividad a fin
de demostrar su inocencia, lo que conduciría a exigirle la demostración de un
hecho negativo, pues por el contrario es el acusador el que debe demostrarle su
culpabilidad”[32].
·
Para
que a una persona le puedan ser aplicadas las sanciones previstas en la ley, es
indispensable “que se configure y establezca con certeza, por la competente
autoridad judicial, que el procesado es responsable por el hecho punible que ha
dado lugar al juicio” [33].
·
Ni el
legislador ni los jueces pueden presumir la culpabilidad de nadie[34].
Así, “todo proceso penal debe iniciarse con una prueba a cargo del Estado
que comience a desvirtuar la presunción de inocencia. Por ello, el legislador
no puede implantar en una norma penal de carácter sustantivo una presunción de
culpabilidad en sustitución de la presunción de inocencia so pena de violar el
artículo 29 de la Constitución”[35].
El principio de presunción
de inocencia se circunscribe, generalmente, al ámbito  de aplicación de los procedimientos
penales o sancionatorios, pero también “en todo el ordenamiento sancionador
- disciplinario, administrativo, contravencional etc.- y debe ser respetado por
todas las autoridades a quienes compete ejercitar la potestad punitiva del
Estado”.[36]
La presunción de inocencia
desempeña un papel fundamental al momento de diseñar legislativamente no sólo
medidas de aseguramiento en el proceso penal, sino inhabilidades para acceder a
cargos públicos, en los términos del artículo 40.7 Superior.
Desde sus primeros fallos[37],
la Corte ha reconocido el carácter fundamental que caracteriza al derecho a
acceder a cargos públicos, pues constituye garantía básica para lograr amplios espacios
de legitimación democrática[38].
De allí que las restricciones, condiciones y limitaciones al acceso a cargos
públicos deben ser razonables y proporcionados.
La jurisprudencia de
esta Corporación ha entendido que entran en el ámbito de protección de este
derecho (i) la posesión de las personas que han cumplido con los requisitos para
acceder a un cargo[39],
(ii) la prohibición de establecer requisitos adicionales para entrar a tomar posesión de un cargo, cuando el
ciudadano ha cumplido a cabalidad con las exigencias establecidas en el
concurso de méritos[40],
(iii) la facultad de elegir de entre las opciones disponibles aquella que más
se acomoda a las preferencias de quien ha participado y ha sido seleccionado en
dos o más concursos[41],
(iv) la prohibición de remover de
manera ilegítima (ilegitimidad derivada de la violación del debido proceso) a
una persona que ocupen un cargo público[42].
Una de las limitantes existentes
para el acceso a los cargos públicos, lo constituye el régimen de
inhabilidades. Al respecto, el legislador cuenta con un amplio margen de
configuración normativa con miras a determinar quienes aspiran a la función
pública, por lo que la definición de los hechos configuradores de las causales
de inhabilidad, así como el tiempo de duración de las mismas, son competencia
de aquél y objeto de una potestad discrecional amplia, pero subordinada a los
valores, principios y derechos constitucionalmente reconocidos, como lo es
precisamente aquel de acceso a cargos públicos.
La Corte en sentencia C-952 de
2001 consideró que “el señalamiento de un régimen de inhabilidades puede
llegar a contraponer el ejercicio del interés personal del titular del derecho
político que pretende acceder al desempeño del cargo o función públicos, con el
interés general que se protege a través de limitaciones al mismo. De ahí que
sea factible una regulación restrictiva del derecho político aludido con
reducción del ámbito de goce para su titular, bajo el entendido de que
prevalece la protección de ese interés general, concretado en la moralización,
imparcialidad y eficacia del funcionamiento del Estado colombiano”.
En igual sentido en sentencia
C-100 de 2004, esta Corporación estimó que la facultad otorgada al legislador
para regular las condiciones y requisitos que se imponen para el acceso a los
cargos públicos, “tiene como finalidad salvaguardar el interés general y
propender por el logro de los fines esenciales del Estado. En este orden de
ideas, satisfacen los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, aquellos
límites que inequívocamente permiten asegurar la realización de los principios
que orientan la función pública, es decir, la eficiencia, economía, igualdad,
celeridad, imparcialidad y publicidad”[43]. Otro tanto puede decirse del
principio de moralidad pública, para cuya garantía el legislador ha previsto un
conjunto de inhabilidades, dentro de las cuales figura la imposición de
sanciones penales y disciplinarias.
Así las cosas, la presunción de
inocencia configura uno de los diversos  límites con que cuenta el legislador
al momento de establecer un régimen de inhabilidades para acceder a cargos
públicos.
9. Resolución del caso
concreto
Los demandantes alegan que el legislador, al establecer
una inhabilidad para ser juez de paz o de reconsideración, en el sentido de “Haber
sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente
contra la administración pública o de justicia”, vulneró el principio de
presunción de inocencia (art. 29), así como el derecho a acceder a cargos
públicos (art. 40).
Las opiniones de los
intervinientes se encuentran divididas. Algunos consideran que si bien se trata
de una limitación al acceso a cargos públicos, la misma se encuentra
justificada como quiera que: (i) se debe preservar el interés general; y (ii)
es importante que los jueces de paz sean personas de reconocida aceptación y
prestigio dentro de la comunidad.
La Vista Fiscal estima que se
trata de una medida razonable, por cuanto no se trata de una inhabilidad
originada en una sanción, sino fundada en un “alto interés social”, consistente
en la necesidad de preservar la credibilidad y la confianza necesarias dentro
de la comunidad en la figura de los jueces de paz.
Por el contrario, los
representantes de varias universidades, la Defensoría del Pueblo y el
Ministerio de Justicia y del Derecho, consideran que la medida es
desproporcionada ya que la formulación de una acusación contra una persona no
equivale a un fallo condenatorio. En este orden de ideas, se debe respetar la
presunción de inocencia.
La Corte considera que la medida
(inhabilidad) no vulnera la presunción de inocencia, pero sí el derecho
fundamental de acceso a cargos públicos.
Como se explicó, el principio de presunción
de inocencia es una garantía fundamental consagrada en el artículo 29 Superior,
a cuyo tenor: “toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado
judicialmente culpable”. Los tratados internacionales sobre derechos
humanos, ratificados por Colombia, prevén dicha garantía.
El principio de presunción
de inocencia se circunscribe, generalmente, al ámbito de aplicación de los
procedimientos penales o sancionatorios, pero también “en todo el
ordenamiento sancionador - disciplinario, administrativo, contravencional etc.-
y debe ser respetado por todas las autoridades a quienes compete ejercitar la
potestad punitiva del Estado”.[44]
En el caso concreto, la inhabilidad prevista en el
literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, es de aquellas establecidas
para proteger determinados bienes jurídicamente amparados (probidad de los
administradores de justicia) y no como una manifestación del poder sancionatorio
estatal, por cuanto su adopción no depende de la imposición de una pena o
sanción.
En los términos de la jurisprudencia constitucional, no
se trata de una inhabilidad-sanción, resultado del adelantamiento de un proceso
penal, disciplinario o fiscal, sino de una inhabilidad-requisito, es decir, de
aquellas relacionadas con la protección de principios, derechos y valores constitucionales, sin
establecer vínculos con la comisión de faltas ni con la imposición de
sanciones. Su finalidad es la protección de preceptos como la lealtad
empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia, la transparencia, el
interés general, la probidad de los jueces, o el sigilo profesional, entre
otros fundamentos. En este sentido, las prohibiciones e inhabilidades
corresponden a modalidades diferentes de protección del interés general y no se
identifican ni asimilan a las sanciones que se imponen por la comisión de
delitos o de faltas administrativas.
Por el contrario, la Corte considera que la inhabilidad prevista
en el literal e)
del artículo 15 de la Ley 497 de 1999 vulnera el derecho fundamental de acceso
a cargos públicos, por las siguientes razones:
El primer paso para la
resolución del caso, consiste en determinar la intensidad del test de
razonabilidad que debe ser aplicado.
Por regla general, el control de
constitucionalidad la Corte aplica un test leve de razonabilidad en examen de
una medida legislativa.
El test leve se limita a
establecer la legitimidad del fin y de la medida, debiendo ésta última ser,
además, adecuada para alcanzar el fin buscado. En tales supuestos, la Corte se
restringe a determinar si el fin buscado y el medio empleado no están
constitucionalmente prohibidos y, por otra,  establece si el medio escogido es adecuado,
esto es, es idóneo para alcanzar el fin propuesto. Se trata del punto de
partida o de arranque en el análisis de la razonabilidad.[45]
En diversas hipótesis la Corte
ha optado por aplicar un test leve de razonabilidad, como por ejemplo en
ciertos casos que versan exclusivamente sobre materias: (i) económicas; (ii)
tributarias;  o (iii) de política internacional, sin que ello signifique que el
contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve.
En la reciente Sentencia C-104
de 2016 se consideró que el test leve se aplica en materias económicas “tributarias
o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio una
competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional”.
Un test intermedio requiere
que el fin no sólo sea legítimo sino también constitucionalmente importante,
en razón a que promueve intereses públicos valorados por la Carta o en razón a
la magnitud del problema que el legislador busca resolver. De igual manera, se
exige que el medio, no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente o
necesario para alcanzar el fin buscado por la norma sometida a control
judicial.
La Corte lo ha empleado,
principalmente cuando: (i) la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional
no fundamental, o (ii) existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la
afectación grave de la libre competencia.
En test estricto de
razonabilidad, los elementos de análisis de la constitucionalidad son los más
exigentes. El fin de la medida debe ser legítimo e importante, pero además imperioso.
El medio escogido debe ser no sólo adecuado y efectivamente conducente, sino
además necesario, o sea, que no pueda ser remplazado por un medio
alternativo menos lesivo. Adicionalmente, el test estricto es el
único que incluye la aplicación de un juicio de proporcionalidad en sentido
estricto. El juicio de proporcionalidad en sentido estricto es el cuarto
paso del test estricto de razonabilidad[46]. Exige que los beneficios de adoptar
la medida excedan claramente las restricciones impuestas sobre otros principios
y valores constitucionales por la medida.
La Corte ha aplicado el test de
razonabilidad estricto  cuando: (i) está de por medio una clasificación sospechosa como
las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación
en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; (ii) la medida recae
principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos
marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma  de
decisiones o minorías insulares y discretas; (iii) la medida que hace la
diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el
goce de un derecho constitucional fundamental; y (iv) se examina una medida que
crea un privilegio.
En el caso de las
inhabilidades para acceder a cargos públicos, la Corte considera que debe
aplicarse un test intermedio de razonabilidad. Lo anterior por cuanto la
medida demandada no establece una clasificación sospechosa, ni recae en
personas o grupos especialmente protegidos por la Constitución o crea un
privilegio.
Aplicando el test intermedio
a la inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de
1999, la Corte encuentra lo siguiente:
(i) Fin de la medida. El fin de la medida es legítimo,
importante e imperioso, por cuanto el legislador buscó que las personas que se
desempeñaran como jueces de paz en sus respectivas comunidades fueran idóneas y
probas. Lo anterior es esencial en la medida en que las decisiones que adoptan los
jueces de paz son en equidad, y por ende, fundadas sobre unos criterios generales
de justicia que maneja un determinado conglomerado humano. Tanto es así que la
inhabilidad no se refiere a la existencia de cualquier resolución de acusación,
sino sólo a aquellas relacionadas con investigaciones por la comisión de
delitos que atenten contra la administración pública o de justicia.
(ii) Medio. El medio escogido (inhabilidad) por el
legislador para lograr la idoneidad y la probidad de los administradores de
justicia de paz es legítimo, como quiera que no se encuentra prohibido
constitucionalmente.
(iii) Relación medio-fin. La Corte encuentra que
la medida persigue un fin constitucionalmente válido y las inhabilidades, prima
facie, son unos medios legítimos para amparar ciertos bienes jurídicos como
es aquel de la probidad e idoneidad de quienes administran justicia, la medida
es conducente para alcanzar la meta buscada, dado que con la prohibición de
acceder al empleo de juez de paz que obra sobre las personas que cuentan con
resolución de acusación en su contra implica excluir a individuos que tienen
indicios de haber cometido un delito. Tal descarte beneficia la administración
de justicia que se basa en la confianza y la ética, como lo hacen los jueces de
paz. Ello sin desconocer que existen otros hechos que pueden minar esa
credibilidad de los mencionados funcionarios, situación que dependerá de cada
comunidad.
Sin embargo, esa medida es innecesaria para alcanzar el
fin legítimo pretendido por la disposición, por cuanto existen caminos menos
lesivos para el derecho político acceder  a los cargos públicos, opciones que
permiten garantizar ese respeto a la justicia de paz. La necesidad  hace referencia a
que la limitación a un derecho fundamental debe ser indispensable para la
obtención del objetivo previamente descrito como legítimo y, que de todos los
medios existentes para su consecución, debe ser el que, en forma menos lesiva,
injiera en la efectividad del derecho intervenido.
En el caso concreto,
impedir que una persona pueda postularse para ser juez de paz o de
reconsideración cuando quiera que contra ella un fiscal haya proferido una
resolución de acusación por la posible comisión de un delito relacionado con la
administración pública o de justicia, no conduce a proteger un bien
jurídicamente amparado como lo es la probidad con la cual deben actuar los
particulares que ejercen como jueces de paz.
Téngase presente que una
resolución de acusación, de no encontrarse el procesado privado de su libertad,
no le impediría ejercer como juez de paz. Además, la confianza que debe tener
la comunidad en sus jueces de paz, en tanto que fundamento de dicha
institución, no se mina por la adopción de una decisión de la Fiscalía que, de
forma alguna, equivale a un fallo condenatorio.
De igual manera, la medida resulta ser
innecesaria, como quiera que la limitación del derecho a acceder al cargo de juez de paz o de
reconsideración, no resulta indispensable para la obtención del objetivo previamente
descrito como legítimo. Tanto es así que, como se explicó, ni siquiera la Ley
Estatutaria 270 de 1996, prevé como inhabilidad para ejercer el cargo de juez
de la República, no haberse proferido en su contra una resolución de acusación.
De hecho existen otros medios menos lesivos para el derecho político de acceso
a cargos públicos que permiten alcanzar el fin perseguido por la norma, por
ejemplo la exigencia de certificados de ausencia de responsabilidad penal,
disciplinaria o fiscal, o de cartas de presentación de la comunidad. Con esos
elementos se comprueba la probidad de una persona que aspire a un cargo, sin
que afecte el derecho reconocido en el artículo 40 superior de manera inútil.
Siendo la medida innecesaria, no se logra
superar un test de razonabilidad intermedio.
La conclusión referida no queda
desvirtuada con las decisiones adoptadas en la Sentencias C-558 de 1994 y C-398
de 2011, en la medida en que no son escenarios jurídicos análogos que permitan
aseverar que sea razonable privar de los derechos políticos a una persona con
la resolución de acusación en el marco del proceso penal adelantado bajo el
régimen de la Ley 600 de 2000.
En la Sentencia C-558 de 1994, la Corte
estudió la demanda promovida contra Literal c) del artículo 136 del decreto
2699 de 1991 por desconocimiento de principio de inocencia. La disposición cuestionada
prohibía que “c) Quienes se encuentren en detención preventiva por delito
doloso aunque gocen del beneficio de excarcelación, o hayan sido afectados por
resolución de acusación o su equivalente en proceso penal por el mismo delito,
mientras se define su responsabilidad”. En esa ocasión, la Sala Plena
decidió que esa medida era razonable para mantener los funcionarios mantuvieran
la rectitud, honradez, honestidad y moralidad de todas sus actuaciones, al
existir indicios de la comisión de un hecho punible. Además, se indicó que la
constitucionalidad se refuerza en que la inhabilidad es temporal, debido a que
opera mientras se define su responsabilidad.
Para la Sala, la decisión referida no
vincula la resolución del presente caso, porque en aquella ocasión se contrastó
la prohibición frente al principio de inocencia, mandato que, como se explicó,
no opera para inhabilidades requisito. Así mismo, en esta oportunidad, este juez
colegiado se encuentra confrontando la inhabilidad producto de una resolución
de acusación frente al derecho de acceso a cargos públicos, principio que se ve
interferido de manera irrazonable. Nótese que uno de los elementos de esas
garantías en sí mismo corresponde con la posibilidad de ocupar un empleo
público.
Finalmente, el literal c) del artículo
136 del decreto 2699 de 1991 tenía una prescripción jurídica que reducía a la
afectación al principio de inocencia, enunciado que no tiene el literal (e) de
la Ley 497 de 1999 y que corresponde con la eliminación de la inhabilidad en
caso de que el acusado fuese declarado inocente en el proceso penal.
En la Sentencia C-398 de 2011 la Corte
estudió si el numeral 3º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007, Código
Disciplinario del Abogado, referente a la imposición de una medida de
aseguramiento como causal de incompatibilidad para el ejercicio de la profesión
de abogado, implicaba el desconocimiento de la presunción de inocencia, así
como los derechos al trabajo y a la igualdad. Esta Corporación consideró que la
norma era constitucional, por cuanto es una medida razonable de una medida que
implica privación de la libertad.
En igual sentido, la Sala Plena estima
que la providencia reseñada no es análoga a la presente demanda, ya que se está
ante sujetos y funciones diversas, diferencia que entraña la lejanía entre lo
público y lo privado. En la presente demanda, se estudia la restricción de
acceso a una persona al poder público, ámbito que reconoce el desempeño de una
función de esa naturaleza. La Sentencia C-398 de 2011 versó sobre la
imposibilidad del ejercicio de una profesión, la cual no implica una función
pública. Así mismo, los actos procesales inhabilitantes son diversos y jamás
pueden asimilarse. En los expedientes de la referencia, la resolución de
acusación es la actuación que restringe el derecho político. En la providencia
del año 2011, la medida de aseguramiento era el acto cuestionado. Ese escenario
no se puede soslayar que “la privación de la libertad apareja la
suspensión en el ejercicio de algunos derechos y la práctica restricción o
limitación de otros que no pueden ejercerse en la totalidad de facultades
comprendidas en su contenido o en las mismas condiciones en que se ejercen
cuando se disfruta de la libertad personal”.
Por último, los
parámetros de constitucionalidad en los asuntos comparados son diversos, por lo
que la decisión anterior no vincula la actual. Hoy, se analizó la razonabilidad
de una medida en relación con una de las dimensiones del derecho a participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político. En el año 2011, se
evaluó la validez de la norma frente al principio de presunción de inocencia y
los derechos al trabajo así como la igualdad.
En este orden de ideas, la Corte
considera que la expresión “Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por
cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”, prevista en el literal e) del
artículo 15 de la Ley 497 de 1999, vulnera el derecho fundamental de acceso a
cargos públicos, razón por la cual será declarada inexequible.
10. Síntesis
10.1. La demanda de
inconstitucionalidad. Los ciudadanos Herney David Montero Pinto, Eidy Carolina Borda
Borda y Wilmer Alberto Burgos Burgos demandaron la inconstitucionalidad de la
expresión “Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por
cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”,
prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, por la
presunta vulneración de la presunción de inocencia y el derecho fundamental de
acceso a cargos públicos.
10.2. El cargo de inconstitucionalidad. La Corte consideró que el
cargo de inconstitucionalidad era el siguiente:
El legislador, al establecer como
inhabilidad para postularse o ser elegido como juez de paz o de reconsideración,
que contra la persona haya sido dictada en su contra una resolución de
acusación por cualquier delito que atente contra la administración pública o de
justicia, vulneró el principio de la presunción de inocencia y el derecho
fundamental de acceso a cargos públicos, toda vez que la persona no ha sido aún
declarada responsable por la comisión de un delito.
10.3. Alcance e interpretación de la
norma y análisis de vigencia. Interpretación de la norma acusada. Luego de examinar el contenido
de la norma acusada la Corte concluyó que: (i) se trata de una medida que
limita el ejercicio del derecho fundamental de acceso a cargos públicos,
principio político que se encuentra reconocido en el artículo 40 Superior; (ii)
dado que las inhabilidades no pueden ser interpretadas de forma extensiva ni
analógica, la expresión “resolución de acusación”, no puede ser
entendida como “formulación de la acusación”, propia del sistema penal
acusatorio; y (iii) en consecuencia, la inhabilidad sólo puede ser aplicada en
relación con procesos penales regidos por la Ley 600 de 2000.
La Sala precisa que el estatuto procesal penal anterior
continúa vigente para los delitos cometidos con anterioridad al primero de
enero de 2005. Ello significa que el literal (e) del artículo 15 de la Ley 497
de 1999 sigue en vigor, por lo que existe la posibilidad de alguien tenga en su
contra una resolución de acusación o se dicte una medida en ese sentido,
escenario que torna procedente el estudio de la norma demandada. Máxime si se
tiene en cuenta que esta Corporación realiza un juicio de validez y no de
eficacia de los enunciados legales.
10.4. Problemas jurídicos. Esta Corporación resolvió los
siguientes problemas jurídicos:
·       El legislador, al establecer una
inhabilidad para ser juez de paz o de reconsideración, en el sentido de “Haber
sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente
contra la administración pública o de justicia”, ¿vulneró el principio de
presunción de inocencia (art. 29), así como el derecho a acceder a cargos
públicos (art. 40); o por el contrario, se trata de una medida razonable y
proporcional, dadas las funciones y el prestigio social que debe caracterizar a
quien ejerce dentro de una  determinada comunidad las labores de juez de paz?
·       ¿El principio de la presunción
de inocencia se aplica exclusivamente en asuntos de carácter penal, o por el
contrario, abarca el régimen de inhabilidades?
10.5. Antecedentes de la Ley 497
de 1999. La Ley
497 de 1999 tuvo su origen en el Proyecto de Ley número 57 de 1997, Senado “Por
el cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y
funcionamiento”[47],
presentado por Ministra de Justicia, Almabeatriz Rengijo López.
En lo atinente a los requisitos que deben cumplir quienes
aspiren a ser designados como  jueces de paz, en el texto del proyecto de ley
se insiste en que “la naturaleza del cargo, le exige al juez de paz unas
calidades de carácter más social que jurídico, debido a que su función se
verifica dentro de la comunidad siguiendo los parámetros éticos y valorativos
definidos por ella misma”[48].
En cuanto al articulado del proyecto de ley, en su
artículo 19 se establecían, entre otras, la siguiente inhabilidad para el
ejercicio del cargo:
“1. Haber sido condenado a pena
privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o
culposos.
En cuanto a la explicación de la referida inhabilidad, se
afirma:
“Este régimen  de inhabilidades que se
propone tiene como base la Ley 270 de 1996 o Ley de Administración de Justicia,
adaptándola a los requerimientos propios de la figura, por considerarla acorde
con los ideales de comportamiento y oficios que debe observar un juez de paz”[49].
Adviértase que en el texto del proyecto de ley se incluía
era una inhabilidad-sanción, consistente en haber sido condenado, mas no
aquella de haberse dictado en su contra resolución de acusación.
En el texto de la “Ponencia para Primer Debate al
Proyecto de Ley  número 57 de 1997, Senado”[50]
se introdujo la siguiente modificación al régimen de inhabilidades para ser
nombrado o elegido juez de paz:
“Artículo 7. Inhabilidades. No podrá
postularse, ni ser nombrado, ni ser elegido o desempeñarse como juez de paz, la
persona que se encuentre incursa en cualquiera de las siguientes situaciones:
(…)
g) Haber sido dictada en su contra
resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración
pública o de justicia”
La referida inclusión fue justificada en los siguientes
términos:
“Se precisan algunas situaciones que
configuran el régimen de inhabilidades e impedimentos de los jueces de paz. De
manera que se adicionan algunas otras causales que terminan de perfilar el
debido reconocimiento de que (sic) debe gozar un juez al interior de su
comunidad”[51].
A partir de allí, la inhabilidad objeto de examen en este
fallo se preservó en los debates sucesivos surtidos por la Ley 497 de 1999.
10.6. Extensión del margen de
configuración legislativa. La Corte reiteró sus pronunciamientos sobre el amplio margen
de configuración normativa del cual dispone el legislador al momento de regular
un régimen de inhabilidades para acceder a cargos públicos. Sin embargo, ese
espectro se encuentra restringido a los principios y valores constitucionales,
dado que las inhabilidades implican una limitación al derecho político
fundamental de participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político.
10.7. Pronunciamientos sobre los jueces
de paz. La
Corte trajo a colación sus principales pronunciamientos sobre los jueces de
paz, destacando aspectos tales como: (i) su naturaleza de mecanismo alternativo
de solución de controversias; (ii) sus rasgos distintivos de la jurisdicción
ordinaria; (iii) el carácter de los fallos en equidad; (iv) el perfil de los
jueces de paz; y (v) los fundamentos del régimen de inhabilidades que los
cobija.
10.8. El principio de presunción
de inocencia. Esta
Corporación consideró que la presunción de inocencia configura uno de los
diversos  límites con que cuenta el legislador al momento de establecer un
régimen de inhabilidades para acceder a cargos públicos, es decir, que aquélla
no se limita al ámbito penal.
10.9. Ausencia de vulneración del
principio de presunción de inocencia. La inhabilidad
prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, es de aquellas
establecidas para proteger determinados bienes jurídicamente amparados
(probidad de los administradores de justicia) y no como una manifestación del
poder sancionatorio estatal, por cuanto su adopción no depende de la imposición
de una pena o sanción.
En los términos de la jurisprudencia constitucional, no
se trata de una inhabilidad-sanción, resultado del adelantamiento de un proceso
penal, disciplinario o fiscal, sino de una inhabilidad-requisito, es decir, de
aquellas relacionadas con la protección de principios, derechos y valores constitucionales, sin
establecer vínculos con la comisión de faltas ni con la imposición de
sanciones. Su finalidad es la protección de preceptos como la lealtad
empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia, la transparencia, el
interés general, la probidad de los jueces,  o el sigilo profesional, entre
otros fundamentos. En este sentido, las prohibiciones e inhabilidades
corresponden a modalidades diferentes de protección del interés general y no se
identifican ni asimilan a las sanciones que se imponen por la comisión de
delitos o de faltas administrativas.
10.10. Vulneración del derecho
fundamental de acceso a cargos públicos. La Corte consideró que la inhabilidad prevista en el literal e)
del artículo 15 de la Ley 497 de 1999 debía ser sometida a un test estricto de
razonabilidad. Lo
anterior por cuanto si bien la disposición demandada no establece una
clasificación sospechosa, ni recae en personas o grupos especialmente
protegidos por la Constitución, y tampoco crea un privilegio, es indudable que
configura una grave afectación al ejercicio del derecho constitucional
fundamental de acceso a la conformación y control al poder político.
10.11. La medida no supera
un test intermedio de razonabilidad. La Corte consideró que la medida busca
un fin legítimo, importante
e imperioso, por cuanto el legislador pretendió que las personas que se
desempeñaran como jueces de paz en sus respectivas comunidades fueran idóneas y
probas. Lo anterior es esencial en la medida en que las decisiones que adoptan
los jueces de paz son en equidad, y por ende, fundadas sobre unos criterios
generales de justicia que maneja un determinado conglomerado humano. Tanto es
así que la inhabilidad no se refiere a la existencia de cualquier resolución de
acusación, sino sólo a aquellas relacionadas con investigaciones por la
comisión de delitos que atenten contra la administración pública o de justicia.
El medio escogido (inhabilidad)
por el legislador para lograr la idoneidad y la probidad de los administradores
de justicia de paz es legítimo, como quiera que no se encuentra prohibido
constitucionalmente.
La Corte encontró que no obstante la medida perseguir un
fin constitucionalmente válido y ser las inhabilidades, prima facie, unos
medios legítimos para amparar ciertos bienes jurídicos como es aquel de la
probidad e idoneidad de quienes administran justicia, la medida es innecesaria.
La necesidad  hace
referencia a que la limitación a un derecho fundamental debe ser indispensable
para la obtención del objetivo previamente descrito como legítimo y, que de
todos los medios existentes para su consecución, debe ser el que, en forma
menos lesiva, injiera en la efectividad del derecho intervenido.
En el caso concreto,
impedir que una persona pueda postularse para ser juez de paz o de
reconsideración cuando quiera que contra ella un fiscal haya proferido una
resolución de acusación por la posible comisión de un delito relacionado con la
administración pública o de justicia, no conduce a proteger un bien jurídicamente
amparado como lo es la probidad con la cual deben actuar los particulares que
ejercen como jueces de paz.
Téngase presente que una
resolución de acusación, de no encontrarse el procesado privado de su libertad,
no le impediría ejercer como juez de paz. Además, la confianza que debe tener
la comunidad en sus jueces de paz, en tanto que fundamento de dicha
institución, no se mina por la adopción de una decisión de la Fiscalía que, de
forma alguna, equivale a un fallo condenatorio.
De igual manera, la medida resulta ser
innecesaria, como quiera que la limitación del derecho a acceder al cargo de juez de paz o de
reconsideración, no resulta indispensable para la obtención del objetivo
previamente descrito como legítimo. Tanto es así que, como se explicó, ni
siquiera la Ley Estatutaria 270 de 1996, prevé como inhabilidad para ejercer el
cargo de juez de la República, no haberse proferido en su contra una resolución
de acusación. Además existen medios menos lesivos para el derecho fundamental a
participar en la conformación, ejercicio y control al poder político que la
medida censurada en esta oportunidad, como la revisión de datos de sanciones
penales, disciplinarias y fiscales impuestas a los aspirantes a los jueces de
paz.
Siendo la medida innecesaria, la medida
no logra superar un test intermedio de razonabilidad.
10.12. Decisión. La Corte declaró inexequible el literal
e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999.
III.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el literal
e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con aclaración de voto
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARIS
Magistrado (E)
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-176/17
JUEZ
DE PAZ-Incidencia de haber
sido dictada en su contra resolución acusatoria por delitos que atenten contra
la administración pública o de justicia en la confianza de la comunidad
(Salvamento de voto)
Demanda
contra el literal a) del artículo 15 de la Ley 497 de 1997 (por la cual se crean los jueces de paz y se
reglamenta su organización y funcionamiento).
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
En
la sentencia C-176 de 2017[52] la Corte Constitucional declaró inexequible el
literal a) del artículo 15 de la Ley 497 de 1997. Este literal establecía la
inhabilidad para ser juez de paz o de reconsideración, en aquellas personas en
contra de quienes se hubiera dictado resolución acusatoria por delitos contra
la administración pública o de justicia. La Sala, en su mayoría, consideró que
esta norma se opone a la Constitución, pues, la medida no resultaría necesaria
en los términos del principio de proporcionalidad, por existir alternativas
menos restrictivas de derecho y porque la decisión de la Fiscalía de proferir
resolución de acusación no es equivalente a una condena penal. Las medidas alternativas,
entonces, serían la exigencia de antecedentes penales o la presentación de
cartas firmadas por la ciudadanía sobre la probidad e integridad del
interesado.
Con
el respeto acostumbrado hacia las decisiones de este Tribunal, no comparto esas
apreciaciones. Los jueces de paz son funcionarios concebidos por el
constituyente de 1991 para solucionar conflictos sociales con base en la
equidad (es decir, no en el derecho aplicable, como los jueces). De esa forma,
el principio de participación, que irradia el texto superior en su integridad
se manifiesta también en el marco de la preservación de la paz social, a través
de una respuesta justa para las partes, sin necesidad de acudir a los jueces de
la república (es decir, a los jueces “en derecho”).
Los
jueces de paz deben ser funcionarios que cuenten con el respeto de la
comunidad, para que así sus decisiones sean efectivas y, en efecto, reflejen
para las partes alguien confiable para la aplicación de este tipo especial de
soluciones a las controversias de menor entidad. En el ejercicio de su función
no reciben remuneración alguna y (en parte por esa razón) no se encuentran
inhabilitados para acceder a otros cargos públicos.
La
sentencia de la que me aparto fundó su decisión principalmente en la consideración
según la cual la probidad e integridad de una persona no debe verse afectada
por una resolución del ente investigador, que no es una condena judicial, ni
implica pronunciamiento alguno sobre su responsabilidad penal.
Estimo
que ese razonamiento es válido, pero asume sólo una parte de la tensión
constitucional que debía resolver la Corporación. Si la primera finalidad de la
medida es, en efecto, asegurar la probidad del funcionario, la segunda, acaso
más importante en este asunto, es que la comunidad preserve la confianza en el
juez de paz.
La
resolución de acusación, como bien lo indica la sentencia de la que me aparto
no implica la existencia de responsabilidad, pero sí exige un indicio grave de
responsabilidad. En ese sentido, la inexistencia de un pronunciamiento de esta
naturaleza sí favorece, en mi criterio intensamente, la confianza de las
personas en sus jueces de paz (digo “sus” para destacar el sentido de
pertenencia a la comunidad). Además, esta inhabilidad sólo se aplica si el
delito investigado tiene que ver directamente con el adecuado funcionamiento de
la administración de justicia, lo que demuestra que no es una restricción
excesiva al acceso a esta dignidad.
Desde
el punto de vista del principio de proporcionalidad, la necesidad de una
medida se basa en el análisis de alternativas que, con la misma eficacia,
puedan alcanzar el fin propuesto y, en cambio, supongan una intervención menor
en los principios contrapuestos.
El
examen de necesidad no se traduce en la presentación de todo tipo de propuestas
desde el tribunal hacia el Congreso de la República, como ocurre cuando la
Corte hipotéticamente sugiere la recolección de firmas (un asunto que se basa
en la apreciación subjetiva de quienes suscriben la certificación), por el
hecho objetivo de la existencia de un indicio grave de responsabilidad penal en
asuntos relacionados con la administración de justicia. Considero que la
propuesta no satisface el aspecto del principio de necesidad según el
cual las alternativas deben tener, potencialmente, la misma idoneidad que la
medida estudiada. E incurre en una intervención amplia en la facultad del
Congreso de definir las condiciones para garantizar la confianza ciudadana.
Me
parece, entonces, que la posición mayoritaria no logró demostrar el carácter
irrazonable y desproporcionado de la medida, especialmente si se toma en cuenta
que la definición de inhabilidades es un ámbito en el cual el Congreso posee
una amplia facultad de configuración del derecho. Ahora bien, la norma sí
enfrenta un problema de inconstitucionalidad evidente, debido a que no
establece, de forma clara y específica, que la inhabilidad debe cesar una vez
la persona investigada sea declarada inocente.
Esta
interpretación es obviamente la única razonable, pues declarada la inocencia de
la persona, se ha levantado también el indicio de responsabilidad y porque la
resolución de acusación no puede ensombrecer el destino de una persona que la
justicia finalmente considera inocente. Sin embargo, como en el ámbito de la
interpretación gramatical o literal no existe esa precisión, resultaba
imprescindible un condicionamiento por parte de este Tribunal.
Fecha
ut supra
María
Victoria Calle Correa
Magistrada
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSE
ANTONIO CEPEDA AMARÍS
A
LA SENTENCIA C-176/17
INHABILIDAD PARA POSTULARSE COMO JUEZ DE PAZ-Causal de inhabilidad por “haber sido dictada en su
contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la
administración pública o de justicia”, se inscribe en un amplio margen de
configuración legislativa y es una medida necesaria para salvaguardar la
confianza de la comunidad en tales funcionarios jurisdiccionales (Salvamento de
voto)
INHABILIDADES NO SANCIONATORIAS EN LABORES
RELACIONADAS CON LA JUSTICIA-Constitucionalmente
admisible (Salvamento de voto)
INHABILIDAD PARA POSTULARSE COMO JUEZ DE PAZ POR “HABER SIDO DICTADA EN SU CONTRA RESOLUCION
ACUSATORIA POR CUALQUIER DELITO QUE ATENTE CONTRA LA ADMINISTRACION PUBLICA O
DE JUSTICIA”-Medida es proporcional pues se trata de
inhabilidad “temporal”, y no sancionatoria, ya que solamente permanece
mientras desaparece el manto de duda sobre la idoneidad del afectado
(Salvamento de voto)
Ref.: Expedientes D-11582 y D-11586
(acumulados)
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 497 de 1999.
Demandantes: Herney David
Montero Pinto, Eidy Carolina Borda Borda y Wilmer Alberto Brugos Burgos.
Magistrado Ponente:
ALBERTO
ROJAS RIOS
Con el debido respeto, me permito exponer
las razones que me llevaron a disentir de la decisión mayoritaria, adoptada por
la Corte en la Sentencia C-176 de 2017.
1.   En la citada
providencia, la Corporación resolvió declarar inexequible el literal
"e" del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, que establecía como causal
de inhabilidad para postularse como juez de paz, "haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por
cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia ". La
posición mayoritaria asumió que la norma demandada imponía una limitación
innecesaria y desproporcionada al derecho a acceder a cargos públicos, e
incluso a la presunción de inocencia, debido a que: (i) existían otras
medidas menos lesivas para impedir que una persona pudiera postularse al cargo
de juez de paz -p. e. la revisión de datos sobre sanciones penales,
disciplinarias y fiscales-; (ii) una decisión
judicial que no equivale a un fallo condenatorio -como la resolución de
acusación- no mina la confianza de la comunidad en sus jueces de paz; y (iii) la inhabilidad
resulta desproporcionada en cuanto incluye personas que pueden ser tanto
condenadas como absueltas, y deja por fuera delitos que pueden ser más graves
que aquellos cobijados por la aludida medida.
2.
En relación con la posición asumida por la mayoría,
las razones por las cuales disiento, son básicamente dos: la primera, porque la
inhabilidad derivada de la existencia de una resolución de acusación en contra
de la persona que pretende ejercer como juez de paz, se inscribe en el amplio
margen de configuración del legislador en la materia y es una medida necesaria
para salvaguardar la confianza de la comunidad en tales funcionarios
jurisdiccionales; y la segunda, porque la anterior tesis había sido sostenida y
reconocida por la propia jurisprudencia de la Corte, en la que se ha señalado
que las inhabilidades no sancionatorias, en labores relacionadas con la
justicia, son constitucionalmente admisibles. A continuación desarrollaré estas
dos ideas con mayor detenimiento.
3.   Sobre la
necesidad de la medida, encuentro que la decisión adoptada partió de una
apreciación errada que la llevó a una conclusión contraevidente. En efecto, la
posición mayoritaria sostiene que "la confianza que debe tener la comunidad en sus
jueces de paz, en tanto fundamento de dicha institución, no se mina por la adopción
de una decisión de la Fiscalía que de forma alguna, equivale a un fallo
condenatorio." Considero que el
argumento de la Sala carece de solidez pues la institución de los jueces de
paz, precisamente, está edificada sobre las condiciones que la misma comunidad
les reconoce a ciertos ciudadanos para ser elegidos popularmente y prestar un
servicio honorífico como jueces de paz. Esto es así, porque la jurisdicción de
paz está basada en la posibilidad de que los propios ciudadanos acudan a ella
voluntariamente, como mecanismo para la solución pacífica de sus conflictos.
Tal confianza sólo se puede lograr a través del reconocimiento ético y moral de
quien detenta la dignidad de juez.
3.1.
Desde este punto de vista, la institución de los
jueces de paz no tiene otro sentido que exaltar a las personas que muestren
especiales cualidades cívicas, morales y ciudadanas, que llevan a la comunidad
a depositar su confianza para que administren justicia -en equidad-. De esta
manera, es razonable que el juez de paz deba tener un mayor respaldo en
legitimidad, en confianza de la ciudadanía, y en credibilidad, debido a que son
estos los fundamentos de su investidura. Es por ello, que la existencia de una
acusación formal, contrario a lo concluido por la mayoría, sí podría minar esa
confianza, con lo que la medida adoptada por el legislador no solamente era
adecuada, sino necesaria.
3.2.
En la Sentencia C-103 de 2004, la Corte ya se había
referido a este tema al señalar que los jueces de paz son escogidos en virtud
de sus "calidades
personales y su reconocimiento comunitario". Sobre este
aspecto, en la misma decisión, la Corte puntualizó que "(...) los jueces de paz son elegidos como tales por la comunidad
en virtud del alto reconocimiento que ésta otorga a sus calidades personales -
lo cual reviste de un carácter honorífico."
3.3.
Adicionalmente, la medida es proporcional pues se
trata de una inhabilidad que es temporal[53]
y
no sancionatoria, ya que solamente permanece mientras desaparece el manto de
duda sobre la idoneidad del afectado. Bajo este entendido, era claro que el
objetivo de la medida no era afectar el derecho fundamental a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, ni el derecho a la
presunción de inocencia, pues lo que realmente hacía era aumentar el estándar
de exigencia de idoneidad para desempeñar la investidura de juez de paz. Este
atributo exige para los jueces de paz la inexistencia de una condena (por
supuesto), pero también la inexistencia de una acusación formal de contenido
penal, relacionada con delitos que atenten contra la administración pública o
de justicia.
3.4.
El fortalecimiento de ese estándar de idoneidad, se
insiste, no quebranta la presunción de inocencia ni el derecho de acceder a
cargos públicos. El hecho de que sea distinto al de los jueces y otros
servidores públicos (Art. 122 CP. y Ley 270/96) no lo hace inconstitucional
comoquiera que se trata funciones muy distintas. Es razonable que el juez de
paz deba tener una mayor respaldo en legitimidad, en confianza de la
ciudadanía, en credibilidad, toda vez que este es el único fundamento de su
investidura. Mientras los jueces de la República deben acreditar conocimientos
jurídicos, experticia, y por supuesto condiciones morales, rectitud y probidad,
los jueces de paz sustentan su cargo únicamente en la credibilidad y la
confianza de su comunidad. La existencia de una acusación formal podría,
entonces, minar esa confianza, único soporte de su investidura.
3.5.
En ese sentido, no resultaba admisible, como
equivocadamente lo sostuvo la mayoría de la Sala, comparar la situación de los
jueces de paz con la de los demás jueces. Según fue señalado, existen
diferencias relevantes para efecto de exigir o no la aplicación del mismo
régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Entre otras, los jueces pertenecientes
a la rama judicial, son funcionarios que ingresan al servicio público por
concurso de méritos, de manera que al ser jueces de carrera permanecen en
funciones mientras su rendimiento sea satisfactorio y no sean sancionados. El
juez ordinario debe fallar en derecho mientras que los jueces de paz lo hacen
en equidad. Además, los jueces ordinarios derivan su sustento del ejercicio de
este cargo, mientras que los jueces de paz son postulados por su comunidad,
elegidos popularmente y prestan un servicio sin remuneración alguna.
Adicionalmente, al paso que la jurisdicción ordinaria es imperativa para las
partes, la activación de la jurisdicción de paz surge del acuerdo entre ellas.
Esta última condición hace evidente que tanto la legitimidad de la jurisdicción
de paz, como la vocación de las personas de acudir a ella, se sustentan en la
confianza pública en torno a su labor de administrar justicia con pulcritud,
imparcialidad, ética y total probidad.
3.6.
En punto al presunto desconocimiento del derecho fundamental
de acceso a cargos públicos, resultaba además evidente que la medida acusada no
lo desconocía. Entre otras muchas razones, por cuanto el ejercicio del cargo de
juez de paz no es incompatibilidad con el ejercicio, al mismo tiempo, de otro
cargo público o privado (ley 497 de 1999, art. 17).
3.7.
En
efecto, a partir del carácter no remunerado[54] y honorífico de sus labores (Ley 497
de 1999, art. 19), los jueces de paz puedan ocupar otros empleos en el sector
público o privado. Así lo expresó esta Corporación en la Sentencia C-103 de
2004, al advertir que "el
desempeño del cargo de juez de paz es compatible con el de otros cargos
públicos. (...) el ejercicio de este cargo es netamente voluntario -es decir,
quien resulta elegido para ser juez de paz lo hace en virtud de una decisión
suya libre y voluntaria en el sentido de asumir una carga pública adicional, no
de una imposición ni un deber." De esta manera,
al poder desempeñar otra función pública -e incluso privada-, la inhabilidad
dispuesta por el legislador no constituía ninguna vulneración del derecho al
acceso a los cargos públicos.
4.   Cabe agregar,
además, que la posición adoptada por el suscrito, no obedece a una mera
diferencia de criterio personal, pues está fundada en la pacífica y decantada
línea jurisprudencial que hasta la sentencia C-176 de 2017, había sostenido la
Corte en materia de inhabilidades no sancionatorias.
4.1.
En ese sentido, la segunda razón por la que me aparto
del fallo es precisamente porque la decisión adoptada se apartó injustificadamente
de los pronunciamientos que con anterioridad había emitido la Corte en relación
con el mismo tipo de inhabilidades. En particular, existen dos sentencias de
esta Corporación (C-558 de 1994 y C-398 de 2011), e incluso una sentencia de la
Corte Suprema de Justicia, en vigencia de la extinta Sala Constitucional
(Sentencia 1858 de noviembre 11 de 1988), que establecían que la inhabilidad temporal
para
el ejercicio de funciones relacionadas con la actividad jurisdiccional, cuando
se profiere una resolución
acusatoria en contra de
quien pretende participar en la actividad jurisdiccional, bien por ser servidor
judicial o en relación con el ejercicio de la abogacía, es constitucionalmente
admisible.
4.2.   En la primera
decisión adoptada por la Corte en la materia, Sentencia C-558 de 1994[55], se
estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra del literal c) del
artículo 136 del Decreto 2699 de 1991, que inhabilitaba para desempeñar cargos
o empleos en la Fiscalía General de la Nación, a quienes se encontraran "en detención preventiva por delito doloso aunque gocen del
beneficio de excarcelación, o hayan sido afectados por resolución de acusación o su equivalente en proceso penal por el mismo delito,
mientras se define su responsabilidad; (...)". En
el caso, el demandante consideraba que era injusto que se suspendiera a un
empleado de la Fiscalía General de la Nación por haber sido objeto de un auto
de detención, y que además, se debía presumir su inocencia hasta que se
profiriera una sentencia en firme, ya que debía prevalecer la dignidad de la
persona sobre la del cargo. Al analizar la norma, la Corte declaró su
exequibilidad al considerar que "si se acepta que en órganos como la Fiscalía presten
sus servicios personas contra las cuales existen indicios graves de
responsabilidad en la comisión de delitos dolosos, es tanto como admitir que se
destruya el Estado de Derecho, pues la administración de justicia queda en
manos de personas cuyas virtudes o condiciones personales están en entredicho
y, por tanto, no serían garantía suficiente de un correcto ejercicio de la
función pública asignada, ni son garantía para los procesados."
4.3.
Posteriormente, en la Sentencia C-398 de 2011[56], la
Corte estudió una demanda contra el artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 (Código
Disciplinario del Abogado), que establecía como incompatibilidad para ejercer
la abogacía "la imposición de una medida de
aseguramiento o sentencia, excepto cuando la actuación sea en causa propia, sin
perjuicio de los reglamentos penitenciarios y carcelarios." En este caso el demandante sostenía que el detenido
podía ejercer la profesión "a pesar de que se le haya impuesto una medida de
aseguramiento privativa de la libertad, por cuanto sus calidades profesionales
no sufren mengua por estar detenido, ni hay lugar a un abierto cuestionamiento
de sus cualidades éticas y humanas."
En
el caso, la Corte declaró la exequibilidad de la disposición demandada, al
considerar que "la incompatibilidad censurada tiene
claros fines constitucionales en la previsión del riesgo social, en el interés
general inherente al ejercicio profesional de la abogacía y en la protección de
los derechos de terceros, objetivos que aportan un marco de justificaciones más
amplio que el fundado en la mera apreciación individual de las consecuencias
que la privación de la libertad tendría sobre el directamente implicado.
4.4.     Finalmente, vale
la pena resaltar que el criterio adoptado por la Corte tenía como antecedente
directo la jurisprudencia previa a la Constitución de 1991 proferida por la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Muestra de ello, es la
Sentencia 1858 de noviembre 11 de 1988[57] en la que la Corte Suprema había
estudiado una demanda de inconstitucionalidad contra el literal c) del artículo
56 del Decreto Numero 52 de 1987 (relativo a la carrera judicial), que
establecía una inhabilidad para los funcionarios judiciales que se encontraran "en detención preventiva, aunque
gocen del beneficio de excarcelación y quienes hayan sido llamados a juicio
mientras se resuelve su situación jurídica (...)"
En
la demanda, el actor alegaba que: (i) la norma acusada
violaba el artículo 16 de la Constitución de 1886, al prescindir de personal
que había venido prestando sus servicios en la Rama Jurisdiccional, "por existir en su contra un auto de
detención como medida de aseguramiento aunque goce del beneficio de la
excarcelación o libertad provisional, o una
resolución de acusación";
(ii) porque el
precepto acusado violaba el inciso primero del artículo 26 de la Constitución
de la época, debido a que no permitía el ingreso a la carrera a un funcionario,
por tener en su contra un auto de detención o una "resolución acusatoria",
que,
a su modo de ver, constituía una "condena anticipada"', lo que violaba
el derecho de defensa; y finalmente, (iii)
porque
contrariaba el artículo 160 de la Constitución, que señalaba que "los jueces y magistrados no podrán
ser suspendidos en el ejercicio de sus cargos, sino por virtud de sentencia
judicial proferida por el respectivo superior o en los casos que determine la
ley." En el análisis de
la demanda, la Corte Suprema concluyó que el requisito dispuesto en la norma
demandada se justifica porque "la conducta del ciudadano que va a
ingresar a la carrera judicial no debe estar en tela de juicio".
4.5.
Como se puede apreciar, para la jurisprudencia
constitucional este tipo de inhabilidades eran constitucionalmente validas
debido a que: (i) se fundamentaban
en la garantía del correcto ejercicio de la función pública de administración
de justicia, la cual debe quedar en manos de personas cuyas virtudes o
condiciones personales no pueden estar en entredicho; y, porque (ü)
la
previsión del riesgo social, el interés general inherente al ejercicio de
profesiones relacionadas con la justicia y la protección de los derechos de
terceros, aportaban justificaciones más amplias que la mera apreciación
individual de las consecuencias que la medida tendría sobre el directamente
implicado.
4.6. En mi concepto,
la Corte debió reiterar estas consideraciones jurisprudenciales, las cuales
constituían elementos valiosos para avanzar hacia la consolidación de una
administración de justicia más trasparente y legítima, basada en la virtud
cívica de las personas que desempeñan la loable y digna labor de impartir
justicia desde la equidad.
5.   Las anteriores
son las razones por las cuales, respetuosamente, me aparto de la decisión
adoptada por la mayoría de la Sala, y por las que, en consecuencia, salvo el
voto en la presente sentencia.
Fecha ut supra,
JOSE ANTONIO
CEDPEDA AMARIS
Magistrado (e)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-176/17
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD-Inadecuada aplicación (Aclaración de voto)
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD-Se omitió justificar las razones en la utilización del principio
de proporcionalidad (Aclaración
de voto)
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD-Exigencias metodológicas para su aplicación (Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes acumulados D-11582 y D-11586
acumulados
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15
(parcia) de la Ley 497 de 1999.
Magistrado Ponente
Alberto Rojas Ríos
Con
el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la
Corte, aclaro el voto respecto de lo decidido por la
Sala Plena en el fallo C-176 de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos), el cual declaró
la inexequibilidad del literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999 “por
la cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y
funcionamiento.”
1.
La sentencia llega a la conclusión, la cual comparto, según la cual la norma
acusada es inexequible en la medida en que impone una restricción
desproporcionada al derecho de acceso a cargos públicos, en este caso los
jueces de paz.  Asimismo, estoy de acuerdo con que la presunción de inocencia
es uno de los límites que circunscriben el amplio margen de configuración
legislativa en materia de fijación de inhabilidades, incompatibilidades y, en
general, la determinación de requisitos de acceso a los cargos del Estado.  Por
ende, coincido con los aspectos generales del fallo, razón por la cual acompañé
el sentido de la decisión.
2.
Sin embargo, considero necesario aclarar mi voto en un aspecto particular, de
naturaleza técnica y relacionado con la aplicación del juicio de
proporcionalidad en el asunto objeto de examen. Esto respecto de dos aspectos
definidos: la necesidad de motivar el uso de dicha herramienta de análisis
judicial y las exigencias metodológicas para dicha utilización.
3.
En cuanto al primer asunto, es bien sabido que la aplicación del juicio de
proporcionalidad opera, en el caso del control de constitucionalidad,
generalmente en dos tipos de escenarios: cuando se está ante la necesidad de
ponderar entre dos derechos, valores o principios constitucionales en tensión,
o cuando la norma objeto de examen impone una restricción al contenido y
alcance de un derecho con raigambre constitucional.  En cada uno de estos
escenarios el juicio de proporcionalidad ofrece una guía para la racionalidad
de la decisión judicial, la cual hace que sea argumentativamente controlable y,
por ende, alejada de la simple discrecionalidad de la Corte. Como lo señala la
doctrina comparada, el juicio de proporcionalidad permite la identificación de
los “límites sobre las limitaciones constitucionales” y por esta razón, tiene
un lugar central en el fundamento mismo de la democracia constitucional.  Ello
en tanto base jurídica para la limitación del poder legislativo, fundada en la
vigencia de los derechos.[58]
Sin
embargo, el juicio de proporcionalidad se restringe a los supuestos de análisis
antes descritos, sin que sea una herramienta apropiada cuando no se está ante
una limitación o tensión entre principios o derechos, sino frente a la
oposición entre reglas constitucionales y legales.  En este caso el juicio de
validez constitucional se restringe a identificar la contradicción, descartar
la posibilidad de prescribir una interpretación que haga la disposición de
inferior jerarquía compatible con la Constitución y, de ser así, declarar la
inexequibilidad de la previsión correspondiente.
El
carácter delimitado del juicio de proporcionalidad exige, por ende, que la
Corte justifique las razones que llevan a su utilización, en términos de la
presencia de una limitación o tensión entre derechos, principios o valores
constitucionales.  En el caso analizado, este paso previo es omitido por
completo, sin que la sentencia dé cuenta de la pertinencia del juicio de
proporcionalidad en el caso objeto de examen. Dicho argumento era necesario,
particularmente por motivos metodológicos, que ilustren a los ciudadanos qué
lleva a este Tribunal a utilizar determinadas alternativas de análisis para la
decisión judicial, en oposición a otras.  Para el presente asunto, la
justificación se centraba en advertir que la medida imponía una limitación prima
facie desproporcionada al derecho constitucional de acceso a cargos
públicos, que entraba en tensión con el deber de acreditar la debida idoneidad
para el ejercicio de dichos cargos.
4.
El segundo aspecto que motiva esta aclaración está vinculado a algunos reparos
de técnica jurídica que presenta el juicio de proporcionalidad adelantado en la
presente sentencia.
El
fallo describe adecuadamente el test de carácter intermedio como aquel que “requiere
que el fin no sólo sea legítimo sino también constitucionalmente importante,
en razón a que promueve intereses públicos valorados por la Carta o en razón a
la magnitud del problema que el legislador busca resolver. De igual manera, se
exige que el medio, no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente o
necesario para alcanzar el fin buscado por la norma sometida a control
judicial.”  Adicionalmente, también acierta en considerar que ese nivel del
juicio es el que debe aplicarse en el caso de la norma analizada.
Sin
embargo, al momento de aplicar el mencionado nivel de juicio en el caso
analizado, la decisión incurre en algunas imprecisiones que advierto importante
destacar. En efecto, al estudiar la finalidad de la medida, consistente en
garantizar que los jueces de paz sean personas idóneas y probas, se consideró
que la misma era legítima, importante e imperiosa.  A este respecto debe
advertirse que (i) bastaba con comprobarse que el fin era constitucionalmente
importante para que se cumpliera con el estándar exigido para el juicio
intermedio; y (ii) el fallo no ofrece argumentos que determinen por qué la
finalidad estudiada es imperiosa en el Estado constitucional, de manera que
deba calificarse de esa manera.
5.
Ahora bien, la segunda imprecisión que evidencio en el juicio de
proporcionalidad aplicado consiste en que al describir los pasos del test
intermedio la sentencia acertadamente indica que el medio adoptado por el
Legislador debe ser “efectivamente conducente o necesario” para el cumplimiento
del fin. Sin embargo, cuando aplica esa doctrina al asunto objeto de análisis,
determina que el medio es “legítimo”, para después concluir que, en cualquier
caso, la relación medio-fin no se comprobaba, debido a que la medida analizada
no era necesaria.  Esto en razón a que el hecho de haberse proferido resolución
de acusación contra una persona no desvirtúa, por sí mismo, su idoneidad y
probidad para el ejercicio de la investidura como juez de paz.  Ello más aun si
se tiene en cuenta que no se está ante una decisión judicial definitiva y que,
además, una exigencia de la misma naturaleza no se dispone por la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia respecto de los jueces ordinarios.
Considero
que la aplicación del juicio de proporcionalidad de la manera propuesta es
problemática, pues lo torna confuso y contradictorio.  Una solución más
sencilla al asunto era haber considerado que si bien el fin buscado por la
medida es constitucionalmente importante, la medida adoptada por la ley no era
necesaria, prescindiéndose de evaluarla inicialmente como legítima, para luego
concluir que no superaba el estándar de necesidad exigido en el juicio
intermedio.
6.
Los asuntos planteados, aunque insisto se centran en temas metodológicos,
resultan importantes en la medida en que advierto que la eficacia del juicio de
proporcionalidad pasa por la aplicación estricta de los pasos que sobre el
mismo ha definido la jurisprudencia constitucional. De esta manera, se preserva
la innegable utilidad que tiene esta metodología, y adicionalmente, se hace
comprensible y sencilla tanto para los jueces, como especialmente para los
ciudadanos.
Estos
son los motivos de mi aclaración de voto.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997,
expediente D-1718.
[2] Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001 y
C-1256 de 2001.
[3] Sentencia C-558 de 1994.
[4] Sentencia C-1016 de 2012
[5] Sentencia C-652 de 2003, C-780 de 2001 y C-468 de
2008, reiterada en los fallos C-618 de 2012 C-1016 de 2012.
[6] “ARTICULO 150. INHABILIDADES
PARA EJERCER CARGOS EN LA RAMA JUDICIAL. No
podrá ser nombrado para ejercer cargos en la Rama Judicial:
1. Quien se halle en interdicción
judicial.
2. Quien padezca alguna afección
mental que comprometa la capacidad necesaria para el desempeño del cargo,
debidamente comprobada por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
3. Quien se encuentre bajo medida
de aseguramiento que implique la privación de la libertad sin derecho a la
libertad provisional.
4. Quien esté suspendido o haya
sido excluido de la profesión de abogado. En este último caso, mientras obtiene
su rehabilitación.
5. Quien haya sido destituido de
cualquier cargo público.
6. Quien haya sido declarado
responsable de la comisión de cualquier hecho punible, excepto por delitos
políticos o culposos.
7. El que habitualmente ingiera
bebidas alcohólicas y el que consuma drogas o sustancias no autorizadas o tenga
trastornos graves de conducta, de forma tal que puedan afectar el servicio.”
[7] Ver al respecto, Sentencia C-903 de 2008.
[8] Sentencia C-232 de 2016
[9] Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia del 11 de febrero de
2015. M.P. José Leonidas Bustos Martínez.
[10] Respecto de esta valoración la Sala ha
sostenido que «corresponde ser realizada por la Fiscalía, luego de un
proceso de valoración de tales elementos de convicción, gracias al cual dicho
sujeto procesal evalúa si se satisface la exigencia probatoria prevista por el
mencionado precepto para convocar el juicio mediante la presentación del
mencionado escrito.». Cfr. CSJ., AP. de 18 de abril de 2012, Rad. 38521.
[11] Cfr. Ley 906 de 2004, art. 175.
[12] Cfr. Jaen Vallejo, Manuel, Derechos Fundamentales
del proceso penal, Ediciones jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá, pág.73.
[13] Sentencia C-025 de 2010
[14] Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, providencia
del 28 de noviembre de 2007, Rad. 27.518. “Además, el derecho de defensa
como mecanismo para la realización de la justicia y base fundamental del Estado
de derecho, ha de estar presente en toda la actuación, en consecuencia, la
necesaria armonía entre la formulación de la imputación y la acusación
(entendida esta última en su forma de acto complejo de escrito y formulación
oral) involucra el derecho del incriminado de conocer desde un principio los
hechos por los cuales se le va a procesar.”
[15] Capítulo I, Título I del Libro III del Código de
Procedimiento Penal
[16] Artículo 338 del Código de Procedimiento Penal
[17] Capítulo II , Título I del Libro III del Código de
Procedimiento Penal
[18] Serrano José Luis, Validez y Vigencia, la aportación
garantista a la teoría de la norma jurídica, Editorial Trotta, Madrid, 1999, pp
23 y  74.
[19] Sentencia C-412 de 2015.
[20] Sentencia C-412 de 2015 y C-369 de 2012
[21] Sentencia C-369 de 2012
[22] Gaceta
del Congreso número 346 de 1997.
[23] Ibídem, p. 13.
[24] Ibídem, p. 14.
[25] Gaceta
del Congreso número 389 de 1997, p. 1.
[26] Ibídem, p. 5.
[27] C-1173 de 2005.
[28] Sentencia C-257 de 2013
[29] Sentencias
C-194 de 1995 y C-617 y C-618 de 1997
[30] Sentencia C-1372 de 2000.
[31] Sentencia C-205 de 2003.
[32] Sentencia C-205 de 2003. En el mismo sentido, las
sentencias C-774 de 2001,       C-416 de 2002, C-271 de 2003 y C-576 de 2004.
[33] Sentencia C-689 de 1996. En similar sentido la
sentencia C-1156 de 2003.
[34] Sentencia C-689 de 1996. En similar sentido la
sentencia C-576 de 2004.
[35] Sentencia C-205 de 2003 en la que se declaró
inexequible un tipo penal que prescribía: “Quien comercie con autopartes
usadas de vehículos automotores y no demuestre su procedencia lícita, incurrirá
en la misma pena del artículo anterior”.
[36] Sentencia C-1156 de 2003
[37] Sentencia T- 03 de 1992.
[38] Sentencia SU-441 de 2001.
[39] Sentencia T-309 de 1993.
[40] Sentencia T-313 de 2006.
[41] Sentencia T-451 de 2001.
[42] Sentencia SU-441 de 2001.
[43] Sentencia C-100 de 2004.
[44] Sentencia C-1156 de 2003
[45] Sentencia C-673 de 2001.
[46] Sentencia C-673 de 2001
[47] Gaceta
del Congreso número 346 de 1997.
[48] Ibídem, p. 13.
[49] Ibídem, p. 14.
[50] Gaceta
del Congreso número 389 de 1997, p. 1.
[51] Ibídem, p. 5.
[52] MP. Alberto Rojas Ríos.
[53] La Corte ha determinado (C-353 de 2009, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio) que las inhabilidades como la referida en la disposición
demandada son de carácter temporal, pues permanecen hasta que se resuelva enjuicio la situación
del afectado. Este aspecto es importante porque con la medida de inhabilidad
temporal se salvaguarda la garantía de presunción de inocencia. La Corte
también ha precisado (Sentencias C-468 de 2008 -M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra- y C-1016 de 2012 -M.P. Jorge Iván Palacio Palacio-) que existe una
diferencia entre dos tipos de inhabilidades: (i) las inhabilidades sanción, que inhiben para desempeñar un cargo, como consecuencia de
una conducta reprochable previamente sancionada y declarada; y (ii) las inhabilidades requisito, que se exigen como requisito de idoneidad. Esta distinción
es igualmente relevante, porque en el caso de las inhabilidades requisito como la que estudió la Sala, no existe afectación de la
garantía de presunción de inocencia pues no se impone ninguna sanción ni
juzgamiento.
[54] Ley 497 de 1999, Artículo 19: "Remuneración. Los jueces de paz y de reconsideración
no tendrán remuneración alguna."
[55] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[56] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[57] M.P. Hernando Gómez Otálora.
[58]
Barak, Aharon (2013) Proportionality. Constitutional Rights and Their
Limitations. New York, Cambridge University Press, pp. 167.