C-957-99
Sentencia
C-957/99
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD-Rige la
actividad del Estado
La Carta Política
establece la publicidad como principio rector de las actuaciones
administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en su artículo
209, obliga a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios
los actos administrativos, con el fin, no sólo de que éstos se enteren de su
contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a través de los
correspondientes recursos y acciones. Al imponer una norma, como ocurre en el
caso sub examine, que los actos administrativos en ella señalados sólo entran a
regir después de la fecha de su publicación, simplemente hace efectivo el
mandato constitucional contenido en el artículo 209, según el cual la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento, entre otros, en el principio de publicidad.
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD EN MATERIA LEGISLATIVA
El principio de
la publicidad se hace efectivo en materia legislativa, al disponer expresamente
el artículo 157 de la Carta Política que “ningún proyecto será ley sin (…)
haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva (…)”. Y agrega el artículo 165 ibídem que “aprobado un
proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si éste
no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley (…)”. Dentro del tema de la
puesta en conocimiento de los actos legislativos y de las leyes, es necesario
precisar que la expedición se refiere a la formulación de la materia y la
promulgación alude a la publicidad de dicho contenido. En consecuencia, la ley
o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen
efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial.
VIGENCIA DE LA
LEY-Señalamiento por el
legislador
En lo relativo a
su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su
promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia
constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a
aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario. Los
efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a
partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y
obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los
mismos.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Vigencia
En relación con
la vigencia de los actos administrativos, el Consejo de Estado considera que la
decisión administrativa contenida en el acto de carácter general o particular
es válida desde el momento en que se expide (desde que ha sido firmado, aún sin
haber sido publicado o notificado, según el caso); sin embargo, su fuerza
vinculante comienza desde que se ha producido la publicación o notificación del
acto; por lo tanto, la publicación no constituye un requisito de validez del
acto administrativo; se trata simplemente de una condición para que pueda ser
oponible a los particulares, es decir, de obligatoriedad. En este evento, se
está ante un problema de eficacia de la norma, no de validez; es un aspecto
extrínseco del acto y posterior al mismo. Adicionalmente, la jurisprudencia
contencioso administrativa sostiene que, si el acto administrativo concede un
derecho al particular, éste puede reclamarlo de la administración aunque el
acto no haya sido publicado. Si por el contrario, el acto impone una
obligación, ésta no puede exigirse hasta tanto dicho acto sea publicado, aunque
haya una instrucción en el mismo en sentido contrario.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Caso en que
rige después de la fecha de publicación
La Sala estima
que la exigencia del artículo 8º de la ley 57 de 1985, subrogado parcialmente
por el artículo 119 de la ley 489 de 1998 es razonable y no vulnera por lo
tanto el artículo 228 de la Constitución. En este caso, la exigencia de la
publicación del acto legislativo, de la ley y del acto administrativo en el
diario oficial o en los boletines departamentales (en tratándose de actos
emanados de autoridades del orden departamental), como requisito para la
vigencia y oponibilidad frente a terceros, tiene como finalidad rodear de
garantías a los administrados y a la ciudadanía en general, en relación con la
aplicación y obligatoriedad de los mismos. Pretender que el artículo 228 de la
Constitución hace inexequibles las normas relativas a la publicidad o la
exigencia misma de ésta, en los términos que establece la disposición demandada
es desconocer la finalidad de la publicidad (art. 209 CP.) y del proceso de
adopción de los actos legislativos, de las leyes y de los actos
administrativos, así como la facultad del legislador para regular sobre la
vigencia y oponibilidad de los mismos, al igual que para determinar sobre la
efectividad de los derechos de los particulares y de los intereses generales.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Expedición,
vigencia y obligatoriedad
Los actos
administrativos expedidos por las autoridades de los diferentes ordenes
territoriales existen y son válidos desde el momento mismo de su expedición,
pero no producen efectos jurídicos, es decir, no tienen fuerza vinculante, sino
a partir de que se realiza su publicación, en tratándose de actos
administrativos de carácter general, o su notificación cuando se trata de actos
administrativos de carácter particular. Sólo a partir de este momento, serán
obligatorios y oponibles a terceros.
PREVALENCIA DEL
DERECHO SUSTANCIAL-Contenido
Cuando el
artículo 228 de la Constitución Política establece la prevalencia del derecho
sustancial, está reconociendo que el fin de la actividad estatal en general, y
del procedimiento administrativo en particular, es la realización de los
derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo. En esa medida, dicha
prevalencia del derecho sustancial significa que el proceso es un medio y que,
por lo mismo, las normas procesales deben aplicarse con un fin, consistente en
la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial. Además, es
preciso destacar que lo formal y lo sustancial no son materias excluyentes,
como ocurre en el caso de las normas que se revisan; antes por el contrario,
ciertas formalidades, como la de la publicación (en el diario o boletín
oficial), o la notificación, según el caso, garantizan la efectividad del
derecho sustancial.
Referencia:
Expediente D-2413
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 8º de la Ley 57 de 1985
Actor: Ramón Esteban
Laborde Rubio
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá
D.C., primero (1o) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Ramón Esteban Laborde
Rubio promovió demanda ante la Corte Constitucional contra el artículo 8º de la
Ley 57 de 1985.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad,
la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 37.056 del 12 de julio de 1985, y se subraya lo demandado:
"Ley 57 de 1985
(julio 5)
Por la cual se ordena la publicidad de los
actos y documentos oficiales
Artículo
8º- Los
actos a que se refieren los literales a), b), c), e) y f) del artículo 2º y a),
c), f) y g) del artículo 5º de esta ley sólo regirán después de la fecha de su
publicación”.
III.   LA DEMANDA
El demandante
manifiesta que el artículo 8o. ibídem vulnera el artículo 228 constitucional en
cuanto le da prevalencia a lo formal sobre lo sustancial.
Según el actor, por
regla general los actos administrativos entran en vigencia desde su misma
expedición y para que produzcan efectos jurídicos frente a los administrados,
requieren de la publicación o notificación, según se trate de actos generales o
particulares. Afirma que entre nosotros rige el principio de publicidad de la
función administrativa contenido en el artículo 209 superior, y en desarrollo
del cual el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo prevé que los
actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los
particulares sino a partir de la publicación en el respectivo órgano de
divulgación oficial. Según él, el artículo 8º de la ley 57 de 1985 consagra una
excepción a la regla general cuando establece que la vigencia de ciertos actos
jurídicos (legislativos y administrativos), comienza a partir de la fecha de su
publicación en el órgano de divulgación oficial respectivo, lo cual se
encuentra en consonancia con lo señalado por la Corte Constitucional en la
sentencia C-069 de 1995.
Sin embargo, en
virtud de lo dispuesto en la norma acusada, asevera el demandante los actos
administrativos a los que se refiere el precepto, existen y tienen vigencia a
partir de la fecha de su publicación oficial, y en tal sentido la falta de esta
formalidad no sólo genera la inoponibilidad del acto, sino también su
inexistencia jurídica, pues el sentido de la disposición impugnada es claro, y
en los actos a los que se refiere la norma en cuestión se hace prevalecer lo
formal sobre lo sustancial, lo cual vendría a subordinar el contenido de dichos
actos jurídicos a la formalidad de la publicación oficial, con la salvedad que
para los actos legislativos se acepta que la misma ley pueda fijar un momento
distinto del de la publicación para entrar en vigencia.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Justicia.
El Ministro de
Justicia y del Derecho a través de apoderada, intervino con el objeto de
defender la constitucionalidad del artículo acusado.
Señala la
funcionaria que el artículo 97 del Decreto 2150 de 1995 derogó expresamente el
artículo 2º de la Ley 57 de 1985 al que hace alusión el artículo demandado, por
lo que solicita que la Corte se declare inhibida para estudiar la exequibilidad
del aparte del artículo 8º al que hace referencia el artículo 2º ibídem.
Sostiene la
interviniente que el cargo se funda en que la norma acusada supedita la
vigencia de algunos actos administrativos a un requisito de carácter formal,
con lo que se desconoce el artículo 228 superior. Criterio que no comparte,
pues en su opinión no se puede decir que la publicación oficial de las normas
sea un requisito meramente formal; en un Estado de Derecho no puede exigírsele
al individuo el cumplimiento de una ley que desconoce.
Para el caso
concreto, indica que el artículo 8º demandando establece que los literales a),
c), f) y g) del artículo 5º de la ley 57 de 1985, sólo regirán después de la
fecha de su publicación, la cual se hará en un boletín o gaceta oficial del
departamento que incluirá los documentos señalados.
Así entonces,
entiende la interviniente que la previsión demandada está dirigida sólo a
ciertos actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que a
juicio del legislador sólo deberán empezar a regir luego de que hayan sido
publicados en el boletín o gaceta mencionados. Se establece de esa forma la
excepción a la regla general en aras de asignar a estos actos una certeza
jurídica que no deberá sujetarse a la expedición del acto sino al momento de su
publicación.
Sobre el particular,
cita dos providencias del Consejo de Estado fechadas el 9 de julio de 1985 y el
30 de mayo de 1988, así como una de la Corte Constitucional, en la cual se
diferenció claramente la existencia del acto administrativo de la eficacia del
mismo y se supedita esta última al acto de publicación.
Finalmente,
manifiesta que según lo expresado por el Consejo de Estado, la existencia del
acto administrativo está ligada a su vigencia, que por lo general comienza a
partir de su expedición, condicionada a la publicidad del mismo. Con la norma
demandada se está frente a una excepción a la regla general que no contradice
el mandato constitucional. El requisito de la publicación del acto busca que
coincida el momento de su entrada en vigencia con la fecha de su publicación,
dándose cumplimiento al principio de publicidad de la función administrativa.
2. Intervención
ciudadana.
Dentro del término
legal, intervino el ciudadano Luis Alberto Torres Alvarez, en nombre propio con
el propósito de que se declare la constitucionalidad de la norma acusada.
Manifiesta que la
regla general según la cual los actos administrativos de carácter general
adquieren vigencia desde el momento de su expedición y su eficacia frente a
particulares o terceros, se encuentra condicionada al requisito externo de la
publicidad, tiene una excepción en los actos contenidos en el artículo 8º de la
ley 57 de 1985 para los cuales el requisito de la publicación oficial es
esencial y previo a su vigencia.
Así mismo, señala
que el artículo 43 del C.C.A. resulta insuficiente para asegurar la plena
eficacia y vigencia de las normas que conforman el ordenamiento jurídico, por
lo que encuentra justificada la exigencia de la previa publicidad de los actos
jurídicos señalados en el artículo 8º ibídem como requisito indispensable de su
vigencia. Afirma que el excesivo formalismo jurídico hace en ocasiones
nugatorio el derecho sustancial, más no en todos los casos se pueden subordinar
las formalidades a su contenido, pues éstas cumplen con el cometido de brindar
garantía a los derechos de las personas.
Finalmente, expresa
que el conocimiento de las normas jurídicas a través de la exigencia de su
promulgación como requisito previo e indispensable para su vigencia debe analizarse
en el marco de su relación con la eficacia general de la que debe estar
revestido el ordenamiento jurídico para que los destinatarios de las normas
jurídicas no puedan excusarse de su cumplimiento alegando su ignorancia.
V.     CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación en concepto 1853 recibido el 27 de julio de 1999, solicita
a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma en estudio, así como el
artículo 119 de la ley 489 de 1998, éste último por conformar unidad normativa
con el precepto demandado.
Advierte el
Procurador que la ley 489 de 1998 en su artículo 119 determinó los actos de
carácter nacional deben ser publicados en el Diario Oficial, observando que
éste precepto subrogó la norma acusada, por cuanto incluyó en su enunciación
parcialmente el contenido del artículo 2º de la ley 57 de 1985, pero lo
adicionó al exigir la publicación de los proyectos de acto legislativo y de
ley.
Antes de examinar el
cargo, el Agente Fiscal hace algunas consideraciones respecto a la publicación
de la ley, manifestando que una característica del Estado de derecho es la
publicidad de los actos proferidos por sus órganos y autoridades, buscando con
ello dar a conocer la existencia del acto y su contenido para proporcionar
seguridad jurídica a las personas, e impedir la arbitrariedad de las
autoridades. En este sentido, el artículo 52 del Código de Régimen Político y
Municipal dispone que la ley no obliga sino en virtud de su promulgación; por
su parte, el numeral 10 del artículo 189 de la Carta preceptúa que corresponde
al Presidente la promulgación de la ley, mientras que la ley 57 de 1985 ordena
la publicación de ciertos actos y documentos en el Diario Oficial.
No obstante,
manifiesta que la publicación de la ley no es un requisito constitutivo o
esencial para su existencia, ni hace parte del procedimiento de formación de
las leyes, toda vez que para que un proyecto sea ley, requiere haber sido
publicado oficialmente por el Congreso, aprobado por las Cámaras y sancionado
por el Presidente; sin que se disponga la promulgación de la ley, pues éste
último acto constituye una condición para la eficacia de la misma, y por tanto
una vez se cumple, aquella se vuelve obligatoria. Para sustentar su afirmación,
cita la sentencia C-084 de 1996 emanada de la Corte Constitucional.
Igual situación se
predica, en su concepto, respecto de los actos de carácter general, impersonal
y abstracto proferidos por la Administración, en relación con los cuales el
legislador exige la publicación y supedita su eficacia en ciertos casos al
cumplimiento de este requisito. Así lo preceptúan los artículos 43 y 44 del
Decreto 01 de 1984, según los cuales los actos administrativos de carácter
general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido
publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las
autoridades destinen para tal fin, o en un periódico de amplia circulación.
Al analizar la
naturaleza y el alcance de los actos legislativos, legales y administrativos
cuya vigencia está supeditada a la publicación de los mismos, de conformidad
con la ley, encuentra el Procurador que dicha exigencia resulta razonable y
justificada, ya que corresponde al Estado velar por la prevalencia del interés
general. De manera que a su juicio, la publicación de la ley y demás actos que
determine el legislador constituye una operación administrativa material
reglada, que compete ejecutar al Presidente de la República en el ámbito
nacional una vez sanciona la ley y otras disposiciones de la misma jerarquía.
Agrega que lo mismo ocurre con las demás normas de carácter departamental, las
cuales deberán ser insertadas en los boletines o gacetas que tengan los
departamentos para efectos de cumplir con el requisito de la publicidad.
De esa forma, al
disponer el legislador que los actos generales, impersonales y abstractos
inician su vigencia tan pronto sean publicados, desarrolla el principio de
legalidad y con él, el de la seguridad jurídica en la medida en que impone una
limitación al Estado respecto a la oponibilidad del contenido de dichas normas.
Además, el artículo 209 constitucional erige como principio orientador de la
función administrativa el de la publicidad.
En consecuencia,
estima el Jefe del Ministerio Público que la norma acusada antes que desconocer
el artículo 228 constitucional, desarrolla el principio de la prevalencia del
derecho sustancial sobre el formal. Y agrega que, siguiendo los lineamientos jurisprudenciales
de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, los actos administrativos
nacen a la vida jurídica desde el momento que la administración los expide y
llevan ínsita la condición de producir efectos jurídicos y ser eficaces. En
consecuencia, por la naturaleza de los actos legislativos, legales o
administrativos, por ser generales, impersonales y abstractos e involucrar el
concepto de interés general, el legislador ha sido exigente en determinar el
momento a partir del cual inicia su vigencia, esto es, en la fecha en que se
surta su publicación; una vez cumplida dicha exigencia, el acto adquiere
eficacia y produce efectos jurídicos.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente la demanda que, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, se formula contra el
artículo 8º de la Ley 57 de 1985, en el proceso de la referencia.
2.     Asunto
previo: La vigencia de la norma demandada.
La Corte comienza
por analizar si el artículo 8º de la ley 57 de 1985 acusado por el actor se
encuentra vigente, o si tal norma fue derogada por el artículo 119 de la ley
489 de 1998, toda vez que, ésta al expedir normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional, reguló acerca de la
publicidad de algunos actos de que trata la disposición demandada, para efectos
de su vigencia y oponibilidad.
Sea lo primero
señalar que, la Corte Constitucional ha sostenido que la circunstancia de la
derogatoria o subrogación de un precepto legal sometido a su examen conduce, en
principio, a la inhibición, por carencia actual de objeto o sustracción de
materia. como a continuación se indica:
“En efecto, para
la Corporación, si ya el legislador ha retirado del ordenamiento jurídico la
norma acusada y no existe motivo alguno para que se la aplique, o si ha sido
reemplazada por otra, carece de sentido que el juez constitucional entre a verificar
si ese contenido, ya no vigente, se opuso en su momento a la Constitución o no”. (Sentencia C-472 de 1997, M.P. Dr.José
Gregorio Hernández Galindo).
Sin embargo, a
partir de la Sentencia C-416 del 18 de junio de 1992 (M.P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo), la Corporación ha sostenido que la sustracción de materia
no debe conducir necesariamente a un fallo inhibitorio, "pues la
importancia del control constitucional no reside únicamente en el efecto
inmediato sobre la futura ejecutabilidad de la norma atacada sino que se
extiende al establecimiento de una doctrina por medio de la cual el organismo
encargado de velar por el imperio de la Carta Política señala el alcance e
interpretación de los principios y preceptos que la integran.".
Es así como, aún
frente a acciones públicas de inconstitucionalidad instauradas contra normas
que han perdido su vigencia formal, es procedente proferir sentencia de mérito
si se encuentra que aquellas continúan produciendo efectos. Y lo es también
cuando la norma ha sido subrogada sólo en forma parcial, tal como ocurre con la
norma examinada, la cual, si bien fue modificada en un aspecto por el artículo
119 de la ley 489 de 1998 -incluyendo algunos actos adicionales a los que se
señalaban en el precepto subrogado que para su vigencia requieren ser
publicados en el diario oficial-, en la otra parte del precepto conservó su
vigencia, en cuanto no fue objeto de regulación por el precepto posterior.
Al comparar el texto
del artículo 8º de la ley 57 de 1985 con el del artículo 119 de la ley 489 de
1998, se deduce que esta última norma subrogó parcialmente aquella, en cuanto
se ocupó de regular la misma materia, en lo que concierne a la obligatoriedad
de la publicación de ciertos actos, como los actos legislativos, las leyes, los
decretos, las resoluciones ejecutivas y los actos administrativos de carácter
general expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos
del orden nacional, como requisito para su vigencia y oponibilidad. No
obstante, no se refirió a los actos señalados en el artículo 5º de la ley 57 de
1985 (al cual remite el artículo 8º ibídem), es decir, a aquellos del orden
departamental. Para el efecto, conviene examinar el contenido de los citados
preceptos, los cuales se transcriben a continuación:
a) El artículo 8º de
la Ley 57 de 1985 dispone que:
“Los actos a que
se refieren los literales a), b), c), e) y f) del artículo 2º y a), c), f) y g)
del artículo 5º de esta ley sólo regirán después de la fecha de su
publicación”.
Tales actos, según
la ley 57 de 1985, corresponden, de una parte, a los enumerados en el artículo
2º (relativo a la publicación en el diario oficial de ciertas normas y
actos), que en los siguientes literales se refieren a: a) (los actos
legislativos y las leyes), b) (los decretos del gobierno), c)
(las resoluciones ejecutivas), e) (los actos del gobierno, de los
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y juntas
directivas o gerentes de entidades descentralizadas que creen situaciones jurídicas
impersonales) y f) (actos de naturaleza similar a la señalada en el
literal anterior que expidan otras autoridades por delegación que hayan
recibido o por autorización legal); y, de la otra, a los literales señalados en
el artículo 5º (relativo a la edición en cada departamento de un boletín
o gaceta oficial que incluya los documentos que en él se relacionan), los
cuales tratan de: a) (ordenanzas de la asamblea departamental), c)
(los decretos del gobernador), f) (los actos de la gobernación, de las
secretarías del despacho y de las juntas directivas y gerentes de las entidades
descentralizadas que creen situaciones jurídicas impersonales u objetivas o que
tengan alcance e interés general), y g) (los actos de naturaleza similar
a la señalada en el literal anterior que expidan otras autoridades
departamentales por delegación que hayan recibido o por autorización legal u
ordenanza), y que sólo regirán después de su publicación.
b) Por su parte, el
artículo 119 de la Ley 489 de 1998, que subrogó el artículo 8º de la ley 57 de
1985, preceptúa lo siguiente:
“A partir de la
vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en
el Diario Oficial:
a. Los actos
legislativos y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta.
b. Las leyes y
los proyectos de ley objetados por el gobierno.
c. Los decretos
con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el
gobierno nacional y los demás actos administrativos de carácter general
expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden
nacional de las distintas ramas del poder público y de los demás órganos de
carácter nacional que integran la estructura del Estado.
Parágrafo.
Unicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter
general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad
para efectos de su vigencia y oponibilidad”.
Con base en las
condiciones anotadas, para la Corte resulta evidente que el artículo 119 de la
ley 489 de 1998 subrogó parcialmente el artículo 8º de la ley 57 de 1985, en
los siguientes términos: i.) los actos a los que se refiere el artículo 2º de
la ley (actos legislativos, leyes, decretos del gobierno, resoluciones ejecutivas,
actos del gobierno, ministerios, etc.), fueron incorporados en el literal a)
del artículo 119 de la ley 489 de 1998, y por lo tanto fueron formalmente
subrogados; ii.) los actos señalados en el artículo 5º de la ley 57 de 1985 no
fueron objeto de regulación por el artículo 119 de la ley 489 de 1998, razón
por la cual no se entienden modificados por la nueva ley y, por consiguiente,
siguen vigentes, produciendo plenos efectos jurídicos.
Además, el artículo
119 de la ley 489 de 1998 adicionó a los actos que se incluían en el artículo
2º de la ley 57 de 1985, los proyectos de reforma constitucional aprobados en
primera vuelta, los proyectos de ley objetados por el gobierno y los actos
administrativos de carácter general expedidos por todos los órganos y dependencias,
entidades u organismos del orden nacional, los cuales deben ser publicados en
el diario oficial para efectos de su vigencia y oponibilidad.
En consecuencia, en
la medida en que la subrogación no implicó en el presente caso la derogatoria o
modificación total de la norma anterior, la Corte deberá resolver sobre la
exequibilidad del texto acusado en la versión anterior, teniendo en cuenta la
modificación introducida, pues de esta forma quedó integrada la proposición
jurídica normativa objeto de examen.
3. Problema
jurídico sujeto a decisión.
Corresponde a la
Corte determinar si, como lo afirma el demandante, la norma acusada desconoce
el artículo 228 constitucional (que hace prevalecer lo sustancial sobre lo
formal), ya que establece una excepción a la regla general de que los actos
administrativos entran en vigencia desde su expedición y producen efectos
jurídicos a partir de su publicación o notificación. Dicha excepción se hace
consistir en que ciertos actos jurídicos empiezan a regir a partir de su
publicación y el incumplimiento de esta formalidad genera inoponibilidad e
inexistencia.
Con el fin de
resolver el cargo, considera la Sala necesario hacer algunas precisiones de
orden jurisprudencial en torno de la expedición y promulgación de los actos
legislativos y de las leyes, así como de la expedición, vigencia y
obligatoriedad de los actos administrativos, ya sean de carácter general o
particular.
4.
De la publicidad como principio que rige la actividad del Estado.
El Estado de derecho
se funda, entre otros principios, en el de la publicidad, el cual supone el
conocimiento de los actos de los órganos y autoridades estatales, en
consecuencia, implica para ellos desplegar una actividad efectiva para alcanzar
dicho propósito; dado que, la certeza y seguridad jurídicas exigen que las
personas puedan conocer, no sólo de la existencia y vigencia de los mandatos
dictados por dichos órganos y autoridades estatales, sino, en especial, del
contenido de las decisiones por ellos adoptadas, para lo cual, la publicación
se instituye en presupuesto básico de su vigencia y oponibilidad, mediante los
instrumentos creados con tal fin.
Es más, el referido
principio constituye un fin esencial del Estado social de derecho, por cuanto
permite enterar a la comunidad y mantenerla informada sobre los hechos que
ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos que motivan las decisiones
adoptadas por las autoridades.
Esta situación,
contribuye a facilitar la participación ciudadana de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida económica, política y cultural de la nación (C.P.,
art. 2o.), para efectos de formar “un ciudadano activo, deliberante,
autónomo y crítico” [1]. que pueda ejercer un debido control de la
actividad del Estado.
En este orden de
ideas, la Carta Política establece la publicidad como principio rector de las
actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en
su artículo 209, obliga a la administración a poner en conocimiento de sus
destinatarios los actos administrativos, con el fin, no sólo de que éstos se
enteren de su contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a
través de los correspondientes recursos y acciones[2].
En esta medida, el
principio de publicidad, entendido como el conocimiento de los hechos, se
refiere a que las actuaciones de la administración -en general-, puedan ser
conocidas por cualquier persona, aún más cuando se trata de actos de la
administración que los afectan directamente. Se exceptúan de la regla general
aquellos casos en donde las disposiciones legales no permiten la publicidad de
los mismos, como por ejemplo, cuando el acto está sometido a la reserva legal.
Así lo establece el artículo 74 de la Carta Política, al disponer que “todas
las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los
casos que establezca la ley”. Entre dichas excepciones, se cuentan “las
negociaciones de carácter reservado” (C.P., art. 136, num. 2o.).
Por consiguiente, al
imponer una norma, como ocurre en el caso sub examine, que los actos
administrativos en ella señalados sólo entran a regir después de la fecha de su
publicación, simplemente hace efectivo el mandato constitucional contenido en
el artículo 209, según el cual la función administrativa está al servicio de
los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros, en el
principio de publicidad.
5.
Principio de publicidad
en materia legislativa. Expedición, promulgación y eficacia jurídica de los
actos legislativos y de las leyes.
El principio de la
publicidad se hace efectivo en materia legislativa, al disponer expresamente el
artículo 157 de la Carta Política que “ningún proyecto será ley sin (…)
haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva (…)”. Y agrega el artículo 165 ibídem que “aprobado
un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si
éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley (…)”.
En consecuencia, la
publicación de la ley presupone su existencia y configura como forma de
publicidad de la misma, aspecto trascendental de su eficacia[3], toda vez que, el acto de publicación de
la ley, se evidencia como "requisito indispensable para su
obligatoriedad, pues  es principio general de derecho que nadie puede ser
obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad)[4]. Dicha función le corresponde ejecutarla
al Gobierno, después de efectuada la sanción[5]. Tal regla es complemento de la que
prescribe que la ignorancia de la ley no excusa su incumplimiento,[6] puesto que sólo con la publicación oficial
de las normas se justifica la ficción de que éstas han sido conocidas por los
asociados,[7] para luego exigir su cumplimiento.". (Sentencia C-084 de 1996 M.P. Carlos
Gaviria Díaz).
A esto cabe agregar,
en criterio de esta Corporación, que la publicidad es “un requisito que no
se integra en el íter formativo de la ley” y, en cuanto a la publicación, “constituye
una operación administrativa material, reglada, que corresponde ejecutar al
Gobierno y que se desarrolla de conformidad con lo que establezca la ley, la
cual ha dispuesto que se realice por escrito y en el diario oficial”. [8]
Ahora bien, dentro
del tema de la puesta en conocimiento de los actos legislativos y de las leyes,
es necesario precisar que la expedición se refiere a la formulación de la
materia y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido. En
consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su
expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario
Oficial.
A lo anterior cabe
añadir que, según lo dispuesto por los artículos 157,165 y 168 de la
Constitución Política, la sanción de un proyecto de ley, ya sea por el Gobierno
o en su defecto por el presidente del Congreso, completa el proceso de
formación de la ley, y constituye presupuesto esencial para la existencia de la
misma. A su vez, la promulgación de ésta, a través de la publicación en el
Diario Oficial, da lugar a su obligatoriedad y oponibilidad, pues es principio
general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no
conoce.
De otra parte, en lo
relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de
su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia
constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a
aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario. Sobre el
particular, se anotó en la sentencia C-215 de 1999, MP. Dra. Martha Victoria
Sáchica Méndez, lo siguiente:
"la potestad
del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley
está limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y
de la otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación
es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la República,
cuando éste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea. Bien
puede ocurrir que una ley se promulgue y sólo produzca efectos algunos meses
después, o que el legislador disponga la vigencia de la ley a partir de su
sanción y su necesaria promulgación, en cuyo caso, una vez cumplida ésta, las
normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen carácter de
obligatorias”.
Por último, es de
resaltar que para que una disposición
produzca efectos, es decir sea aplicable y jurídicamente eficaz, es necesario
que haya sido incorporada al sistema jurídico, es decir que se encuentre
vigente y que, además, no contradiga las normas superiores, es decir que sea
válida. Al respecto, lo señaló la Corte, en la sentencia C-443 de 1997[9]:
“En la teoría jurídica, la existencia de una norma ha estado muy
asociado a la idea de validez; una disposición comienza a existir y entra a
hacer parte del ordenamiento jurídico por haber sido dictada conforme lo
prescriben las reglas del sistema. La validez de una norma no sería otra cosa,
como dice Kelsen, que “el modo particular de su existencia”[10].
(…)
Se propone llamar validez formal o vigencia al hecho de que la norma
formalmente haga parte del sistema, por haber cumplido los requisitos mínimos
para entrar al ordenamiento. Y finalmente se designa eficacia jurídica o
aplicabilidad a la posibilidad de que la disposición produzca efectos
jurídicos, o al menos sea susceptible de hacerlo”.
Como
puede observarse, la ley está sujeta a conceptos de validez, vigencia y
eficacia que, no obstante ser diversos, se interrelacionan, permitiendo definir
en un momento dado la aplicabilidad de la misma dentro de la estructura
jurídica, tal como lo afirma la Corporación, en esa misma providencia en cita:
“La Corte considera que las anteriores distinciones entre validez,
vigencia y eficacia no sólo son aplicables en el caso colombiano sino que
ayudan a comprender mejor el alcance del fenómeno de la derogación de las
normas en general, y de las leyes en particular. Así, el sistema jurídico
colombiano es un ordenamiento normativo jerarquizado, en donde la cúspide la
ocupa la Constitución (CP art. 4), por lo cual la idea de validez en estricto
sentido tiene perfecta cabida. Una norma contraria a los principios y valores
constitucionales no es válida. Pero igualmente la Carta establece en muchas
ocasiones los elementos mínimos para que determinados actos entren formalmente
al orden jurídico, esto es, adquieran vigencia. Por ejemplo, el artículo 157
superior consagra los requisitos para que un proyecto pueda convertirse en ley,
pero la ley así adoptada puede ser inconstitucional, con lo cual estaría
vigente pero sería inválida”.
En consecuencia, se
reitera que, los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que
se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su
oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la
existencia de los mismos.
6.   De la expedición, vigencia y obligatoriedad de los actos
administrativos.
Según lo preceptúa
el Código Contencioso Administrativo, la voluntad de la administración se
manifiesta mediante actos que producen efectos jurídicos como consecuencia del
ejercicio de las competencias constitucional y legalmente establecidas, previo
el cumplimiento de los procedimientos las formalidades específicamente exigidos
para su expedición, momento a partir del cual el acto nace a la vida jurídica,
pero su aplicación queda suspendida hasta que sea dado a conocer a sus
destinatarios.
La normatividad
vigente diferencia la forma de poner en conocimiento los actos administrativos
según sean éstos de carácter general o particular, en razón a los efectos que
estos mismos producen. Por consiguiente, es preciso tener en cuenta lo
siguiente:
a) Con respecto a
los primeros, el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo dispone que
“los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para
los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en
el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto (…)”.
En consecuencia,
estos actos administrativos sin publicar no son obligatorios para los
particulares, lo cual no significa que la publicación sea requisito de validez,
sino condición de oponibilidad. En efecto, la falta de promulgación de un acto
administrativo de carácter general no es causal de nulidad; produce la falta de
oponibilidad del acto a los particulares, o la no obligatoriedad del mismo.
b) En cuanto a los
segundos, es decir a los actos administrativos de carácter particular, su
obligatoriedad y los requisitos de su notificación están regulados en los
artículos 44 a 47 del Código Contencioso Administrativo. Al respecto, el
artículo 44 ibídem preceptúa que “las demás decisiones que pongan
término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al
interesado, o a su representante o apoderado”.
En este caso, la
notificación a través de los diversos medios señalados por el ordenamiento
legal, constituye una formalidad que le brinda legitimidad y eficacia a la
actividad administrativa, y así mismo, una garantía de los derechos
fundamentales de acceso a la administración de justicia y al derecho de
defensa, en cuanto eventualmente le permitirá al afectado por el mismo ejercer
los correspondientes recursos y acciones.
De lo anterior se
deduce que el acto administrativo, general o particular, existe desde el
momento mismo en que se profiere o expide, pero no produce efectos jurídicos,
es decir, carece de fuerza vinculante mientras no se realice su publicación,
notificación o comunicación. En este sentido, dispone el artículo 48 del C.C.A.
que “sin el lleno de los anteriores requisitos, no se tendrá por hecha la
notificación ni producirá efectos legales la decisión (…). Tampoco producirán
efectos legales las decisiones mientras no se hagan las publicaciones
respectivas en el caso del artículo 46”.
De otra parte, en
relación con la vigencia de los actos administrativos, el Consejo de Estado
considera que la decisión administrativa contenida en el acto de carácter
general o particular es válida desde el momento en que se expide (desde que ha
sido firmado, aún sin haber sido publicado o notificado, según el caso); sin
embargo, su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la publicación
o notificación del acto; por lo tanto, la publicación no constituye un
requisito de validez del acto administrativo; se trata simplemente de una
condición para que pueda ser oponible a los particulares, es decir, de
obligatoriedad. En este evento, se está ante un problema de eficacia de la
norma, no de validez; es un aspecto extrínseco del acto y posterior al mismo.
Así lo reconoció la citada Corporación en un caso concreto, al resolver un
recurso de apelación relativo a la nulidad del Decreto 0925 de 1991, mediante
providencia calendada 23 de junio de 1994, MP. Dra. Dolly Pedraza de Arenas,
cuando sostuvo que:
“Carece por tanto
de fundamento el cargo de nulidad dirigido por la parte actora contra el
Decreto 0925 de 1991 que determina la planta de personal de la entidad por
haber sido expedido antes de que se publicara el decreto de reestructuración de
la misma (..), toda vez que si bien éste debía ser publicado, por corresponder
a una normativa interna de la administración y no contener afectación alguna a
la libertad de los administrados, podía aplicarse aún antes de efectuarse
su promulgación sin que ello afecte la validez de los actos de ejecución. Aún
sin la publicación el decreto era oponible a la actora, pues le fue dado a
conocer a través de comunicación persona que era el medio pertinente,
toda vez que aun cuando se trata de un acto de contenido general no puede
desconocerse que produjo la afectación de una situación jurídica individual y
concreta de quien ocupaba el cargo” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Adicionalmente, la
jurisprudencia contencioso administrativa sostiene que, si el acto administrativo
concede un derecho al particular, éste puede reclamarlo de la administración
aunque el acto no haya sido publicado. Si por el contrario, el acto impone una
obligación, ésta no puede exigirse hasta tanto dicho acto sea publicado, aunque
haya una instrucción en el mismo en sentido contrario. En efecto, el Consejo de
Estado al respecto anotó que “si bien éste (el decreto) debía ser publicado,
por corresponder a una normativa interna de la administración y no contener
afectación alguna de la libertad de los administrados, podía aplicarse aún
antes de efectuarse su promulgación sin que ello afecte la validez de los actos
de ejecución.” [11].
Finalmente, se
concluye que, tratándose de actos administrativos de carácter general, la falta
de publicidad impide la obligatoriedad y la oponibilidad del acto a los
particulares (C.C.A., arts. 43 y 48), más no se constituye en causal de nulidad
del mismo (C.C.A., art. 84), por cuanto la publicación del acto no es requisito
para su validez.[12]
Dentro de una misma
línea jurisprudencial a la anteriormente reseñada, esta Corporación manifestó
en la sentencia T-335 de 1993[13], que el acto administrativo se entiende
debidamente perfeccionado, y en consecuencia produce efectos jurídicos, cuando
ha cumplido con todos los requisitos procedimentales y formales que la ley
exige para su expedición. Sin embargo, según la doctrina “la ley suele
exigir la publicación o notificación del acto administrativo, para que éste adquiera
eficacia, o sea, para que produzca efectos. Por eso la doctrina suele
distinguir el acto perfecto del acto eficaz, la perfección de la eficacia.
Aquella se refiere al cumplimiento de los trámites exigidos para la formación o
la producción del acto; ésta a sus efectos. En tales condiciones, el acto puede
ser perfecto, pero no eficaz; y, al contrario, para que el acto sea eficaz,
requiere ser perfecto”.[14]
En síntesis, los
actos administrativos expedidos por las autoridades de los diferentes ordenes
territoriales existen y son válidos desde el momento mismo de su expedición,
pero no producen efectos jurídicos, es decir, no tienen fuerza vinculante, sino
a partir de que se realiza su publicación, en tratándose de actos
administrativos de carácter general, o su notificación cuando se trata de actos
administrativos de carácter particular. Sólo a partir de este momento, serán
obligatorios y oponibles a terceros.
7.
Constitucionalidad de la disposición legal demandada.
Según el precepto
acusado, los actos señalados en el artículo 2º de la ley 57 de 1985, subrogado
por el artículo 119 de la ley 489 de 1998, así como los enunciados en el
artículo 5º de la ley 57 de 1985, sólo regirán después de la fecha de su
publicación.
De conformidad con
los criterios jurisprudenciales enunciados, es necesario distinguir dos
momentos diferentes en la formación del acto: el de la expedición, que se da
cuando el legislador o la administración dicta la ley o el acto administrativo,
respectivamente, y el de la promulgación, que ocurre cuando el texto ya
expedido se inserta en el Diario Oficial (o en tratándose de actos
administrativos de carácter particular, cuando se produce su notificación) con
el objeto de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma los
mandatos que ella contiene. Este último requisito, como se anotó, no es
constitutivo de la existencia de la norma o el acto, ni tampoco afecta su
validez, pero sí es requisito o condición para su obligatoriedad y su
oponibilidad.
El legislador está
habilitado constitucionalmente para decidir el momento a partir del cual la ley
ha de empezar a regir, lo cual se reitera, no afecta la existencia ni la
validez de la misma; tan sólo supedita su eficacia y obligatoriedad a que se
cumpla el requisito fijado en la ley. Por consiguiente, la eficacia frente a
terceros se encuentra condicionada a la publicación oficial en el caso de los
actos legislativos, de las leyes y de los actos administrativos de carácter
general, o a la notificación en el caso de los actos administrativos de
carácter particular.
En el caso de los
actos contenidos en el artículo 8º de la ley 57 de 1985, subrogado parcialmente
por el artículo 119 de la ley 489 de 1998, es preciso señalar que por la
naturaleza de los actos y normas allí enunciadas, como lo son los actos
legislativos, las leyes y los actos administrativos del orden nacional o
territorial, por ser generales, impersonales y abstractos, e involucrar el
interés general, el legislador es exigente en determinar el momento a partir
del cual inicia su vigencia. Y dada la trascendencia de los mismos, resulta
pertinente condicionar la vigencia y oponibilidad del acto a la publicación del
mismo en el diario o boletín oficial para asegurar los principios y derechos
enunciados, lo cual como ya se anotó, no afecta la existencia y validez del
acto legislativo, de la ley ni del acto administrativo. Lo cual, en criterio de
la Corte, permite concluir que los preceptos que se examinan se encuentran
ajustados y conformes al ordenamiento constitucional.
De otra parte, la
disposición impugnada no desconoce, a juicio de la Sala, el mandato contenido
en el artículo 228 de la Constitución Política, que reconoce la superioridad
del derecho sustancial sobre los formalismos jurídicos, por cuanto en ciertos
casos, como el de las normas que ocupan la atención de la Corte, es
indispensable establecer algunas formalidades que permitan garantizar no sólo
la eficacia de las normas sustanciales, sino en especial, el derecho de las
personas a conocer el contenido de los actos legislativos, de las leyes y de
los actos administrativos, en virtud del principio constitucional de la
publicidad.
Lo anterior asegura
la vigencia del Estado de Derecho que impone el respeto y acatamiento al
principio de legalidad y al de la seguridad jurídica, así como el sometimiento
de la actuación de cualquier autoridad a la normatividad expedida a fin de
garantizar la vigencia del derecho sustancial.
Cuando el artículo
228 de la Constitución Política establece la prevalencia del derecho
sustancial, está reconociendo que el fin de la actividad estatal en general, y
del procedimiento administrativo en particular, es la realización de los
derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo. En esa medida, dicha
prevalencia del derecho sustancial significa que el proceso es un medio y que,
por lo mismo, las normas procesales deben aplicarse con un fin, consistente en
la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial. Además, es
preciso destacar que lo formal y lo sustancial no son materias excluyentes,
como ocurre en el caso de las normas que se revisan; antes por el contrario,
ciertas formalidades, como la de la publicación (en el diario o boletín
oficial), o la notificación, según el caso, garantizan la efectividad del
derecho sustancial.
En consecuencia, la
Sala estima que la exigencia del artículo 8º de la ley 57 de 1985, subrogado
parcialmente por el artículo 119 de la ley 489 de 1998 es razonable y no
vulnera por lo tanto el artículo 228 de la Constitución. En este caso, la
exigencia de la publicación del acto legislativo, de la ley y del acto administrativo
en el diario oficial o en los boletines departamentales (en tratándose de actos
emanados de autoridades del orden departamental), como requisito para la
vigencia y oponibilidad frente a terceros, tiene como finalidad rodear de
garantías a los administrados y a la ciudadanía en general, en relación con la
aplicación y obligatoriedad de los mismos.
Pretender que el
artículo 228 de la Constitución hace inexequibles las normas relativas a la
publicidad o la exigencia misma de ésta, en los términos que establece la
disposición demandada es desconocer la finalidad de la publicidad (art. 209
CP.) y del proceso de adopción de los actos legislativos, de las leyes y de los
actos administrativos, así como la facultad del legislador para regular sobre
la vigencia y oponibilidad de los mismos, al igual que para determinar sobre la
efectividad de los derechos de los particulares y de los intereses generales.
Por lo tanto, no
encuentra la Corte reparo alguno de constitucionalidad respecto a las normas examinadas,
por lo que serán declaradas exequibles.
VII.
DECISION
En mérito a lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
los artículos 8º de la Ley 57 de 1985 y 119 de la Ley 489 de 1998 en
relación con el cargo formulado.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] C-053 de 1995, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Sentencia T-420 de 1998, MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[3] Sentencia C-306 de 1996, M.P., Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] FULLER, Lon. The Morality of Law. Yale University Press,
New Haven, 1969. Págs. 49-51.
[5] Dicha obligación del gobierno está consagrada expresamente en el
artículo 2o. de la Ley 57 de 1985.
[6] Este principio está consagrado expresamente en el artículo 9o.
del Código Civil Colombiano y en el artículo 56 del Código de Régimen Político
Municipal (Ley 4a. de 1913).
[7] Sentencia de la Corte Constitucional  C-544 de 1994,
magistrado ponente: Dr. Jorge Arango Mejía. AFTALIÓN, Enrique, Introducción
al Derecho . op. cit. Pág. 293.
[8] Sentencia C-306 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9] MP. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[10] Hans Kelsen. Teoría Pura del Derecho.  Buenos Aires:
EUDEBA, 1960, p35
[11]Cfr. providencia del 20 de septiembre de 1996, C.P. Dr. Carlos
Arturo Orjuela, rad. 8335.
[12] Consejo de Estado, ver Sentencia del 30 de enero de 1997, sección
primera, C.P., Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, rad. 4114 y Sentencia de la
sección segunda, C.P. Dr. Alvaro Lecompte Luna, exp. 6121.
[13] M.P. Dr. Jorge Arango Mejía.
[14]
("Derecho Administrativo" del doctor Gustavo
Humberto Rodríquez. Ediciones Librería del Profesional.). Cita tomada de la Sentencia T-335 de 1993, M.P. Dr. Jorge Arango
Mejía