C-375-10
Sentencia C-375/10
Sentencia C-375/10
(Mayo 19; Bogotá D.C.)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos basados en supuestos, conjeturas, presunciones,
sospechas e interpretaciones subjetivas del demandante al igual que sustentados
en exposiciones vagas e indeterminadas no prosperan
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento sobre norma no demandada
En el presente caso, si
bien el literal d) del artículo 43 de la ley 30 de 1992  no fue acusado
en la demanda, debe entenderse incorporado en el presente estudio, al ser
relacionado  en el artículo 10 inciso 3  de la ley 1324 de 2009, que si es
acusado en sede de inconstitucionalidad.
MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL-Recursos para el fomento de la educación superior en
universidades públicas no vulneran la Constitución/MINISTERIO DE EDUCACION
NACIONAL-Recursos que se trasladan del ICFES con destinación exclusiva a
inversión social en educación superior no vulnera la Constitución
La
Ley 1324 de 2009 que fija parámetros y criterios para
organizar el sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación,
dicta normas para el fomento de una cultura de la evaluación, en procura de
facilitar la inspección y vigilancia del Estado y transforma el ICFES, en sus
artículos 10 y 11 determina que el Ministerio de Educación Nacional
asumirá todas las funciones de fomento de la educación superior ejercidas por
el ICFES y precisa los recursos que serán administrados por este Ministerio y
su destinación específica a actividades de fomento de la educación en
universidades públicas, con lo que no se vulnera la Constitución, en particular
la prohibición contemplada en el artículo 359, en la medida que los recursos de
que trata son recursos parafiscales que no constituyen renta nacional y están
dirigidos a inversión social en educación superior en universidades, que
constituye una excepción que la misma Constitución prevé a la citada
prohibición de destinación específica de rentas nacionales.
RECURSOS PARAFISCALES-Características
RECURSOS PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR EN
UNIVERSIDADES PUBLICAS-Carácter
parafiscal con destinación específica
GASTO PUBLICO SOCIAL-Definición/INVERSION SOCIAL-Excepción a la
prohibición de destinación específica de rentas nacionales/GASTO PUBLICO
SOCIAL EN EDUCACION-Carácter
El
gasto público social se define como aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas
de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las
tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la
población, programados tanto en funcionamiento como en inversión, y dado que la
educación ha sido señalada como objetivo fundamental del estado social de
derecho, siendo ésta una de las áreas prioritarias de inversión social, la
misma Constitución determinó que no hay rentas de destinación específica
exceptuando las destinadas para inversión social, en la que se encuentran los
recursos de educación.
Referencia: Expediente
D-7899
Demanda de
inconstitucionalidad: contra los artículos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009.
Demandante: Martha Jeannette Valbuena Buitrago.
Magistrado Ponente:
Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Texto normativo demandado.
La ciudadana Martha Jeannette Valbuena Buitrago, demandó la
inconstitucionalidad de los artículos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009 “Por la
cual se fijan parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de
resultados de la calidad de la educación, se dictan normas para el fomento de
una cultura de la evaluación, en procura de facilitar la inspección y
vigilancia del Estado y se transforma el ICFES.”,
por considerar que vulneran los artículos 67, 69, 150 ( numerales 7 y
11), 154, 158, 189 ( numeral 21) 356 y 359 de la Constitución. Las disposiciones demandadas son las siguientes:
“LEY 1324 DE 2009[1]
(Julio 13)
Por la cual se fijan parámetros y
criterios para organizar el sistema de evaluación de resultados de la calidad
de la educación, se dictan normas para el fomento de una cultura de la
evaluación, en procura de facilitar la inspección y vigilancia del Estado y se
transforma el ICFES.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 10. FUNCIONES Y
RECURSOS PARA EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. El Ministerio de Educación Nacional
asumirá todas las funciones de fomento de la educación superior que ejerció en
el pasado el ICFES y que no le hayan sido trasladadas. En particular, las que
le atribuían el Decreto 2232 de 2003, en los numerales 3.2, 3.3, 3.4, 3.5, y
3.6, el artículo 38 de la Ley 30 de 1992, salvo el literal “k” del mismo
artículo.
Igualmente el Ministerio de Educación
Nacional asumirá la función asignada al ICFES por el artículo 88 de la Ley 30
de 1992, cuyo ejercicio se encuentra reglamentado por el Decreto 2786 de 2001,
modificado por el Decreto 1700 de 2002.
El monto de los recursos a los que se
refiere el literal “d” del artículo 43 de la Ley 30 de 1992, una vez apropiadas
las partidas que por este concepto deben presupuestar las instituciones de
educación superior estatales u oficiales, será deducido por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, o por el Ministerio de Educación Nacional, según el
caso, al ordenar y efectuar el pago a las mencionadas instituciones, y girado
al Ministerio de Educación Nacional para inversión social en educación
superior. A partir de la vigencia de esta ley, cesarán todas las
responsabilidades existentes para el ICFES por razón del uso de las
transferencias hechas al Ministerio de Educación con los recursos del literal
“d” del artículo 43 de la Ley 30 de 1992 y sus correspondientes normas
reglamentarias.
ARTÍCULO 11. Los recursos de que trata el artículo 10
de esta ley serán destinados exclusivamente a actividades de Fomento de la
Educación en Universidades Públicas, dichos recursos serán administrados por el
Ministerio de Educación Nacional de manera concertada con el Sistema
Universitario Estatal SUE, de acuerdo con criterios de equidad y lo establecido
en el artículo 87 de la Ley 30 de 1992.
[…]”
2. Demanda: cargos y
pretensión.
2.1. Primer cargo: vulneración
de los artículos 67, 189 numeral 21, 356 y 359 de la Constitución.[2]
Es función del Estado la
inspección y vigilancia de la educación superior.  Esta labor la venía
realizando el ICFES.  Para permitirle a esta entidad y a las superintendencias
su financiación, se establecieron unas “tasas de vigilancia” y ese es el
sentido del 2% consagrado en el literal d) del artículo 43 de la ley 30 de
1992.  Este rubro presupuestal sería inconstitucional (i) por ir en contra del
artículo 359 de la Constitución, que prohíbe las rentas de destinación
específica, si no fuera porque se trata de una tasa de vigilancia.  Esta tasa
deviene en inexequible cuando se convierte en recursos del Ministerio de
Educación Nacional y se destina a actividades de fomento.  (ii) Al determinar
las normas demandadas una repartición de responsabilidades administrativas
entre el Ministerio de Educación y el ICFES, resultó el Congreso de la
República inmiscuyéndose en competencias exclusivas del Presidente. (iii) El
artículo 11 acusado al hacer referencia al art. 87 de la ley 30 de 1992, lo que
pretende es disminuir los aportes directos del Estado a la educación superior
estatal, con lo que se vulnera el deber constitucional de garantizar el
adecuado cubrimiento del servicio educativo, señalado en el artículo 67
constitucional.  (iv) Igualmente se vulnera el artículo 356 de la Constitución
que ordena una adecuada distribución de los servicios a cargo de la Nación y de
las entidades territoriales, incluyendo el servicio educativo quedando rota la
proporcionalidad y la adecuación de ese reparto de competencias, al permitirle
a los Ministerios de Hacienda y de Educación retenerle a las universidades
estatales recursos del presupuesto.
2.2. Segundo Cargo: Vulneración
de los artículos 150 y 154 de la Constitución Política.[3]
La Ley 1324 de 2009, en los
segmentos acusados, no acató en su integridad  el principio de iniciativa
gubernamental exclusiva consagrado en las normas constitucionales señaladas.
Afirma la demandante que se violan
los artículos 150 y 154 de la Constitución, por cuanto las normas atacadas
requerían iniciativa legislativa.  Para fundamentar su aseveración señala
únicamente que “…La Honorable Corte Constitucional, en la sentencia C-177 de
2007, analizó las situaciones contempladas por el inciso 2° del artículo 154 de
la Constitución, habiendo sostenido que se pueden presentar cuatro
eventualidades, respecto de la iniciativa  gubernamental exclusiva respecto de
las leyes allí contempladas, pudiéndose afirmar que la ley 1324 de 2009, en los
segmentos demandandos
no acató íntegramente  el
principio de iniciativa gubernamental exclusiva consagrado en las normas
constitucionales invocadas, lo cual , al tenor de lo sostenido por la Honorable
Corte en la Sentencia C-177 de 2007, determina la inexequibilidad de los
segmentos normativos que aquí se demandan”.
2.3. Tercer Cargo. Vulneración
del artículo 69 de la Constitución Política.
Con las disposiciones acusadas se
le está permitiendo al Estado disminuir los aportes económicos directos a las
universidades estatales, además de admitirse que al convertirse ese 2% en un
rubro presupuestal a disposición del Ministerio de Educación Nacional, se
utilice no como lo determinen las universidades, sino como lo decida el
Ministerio.  Igualmente se está autorizando a los Ministerios de Hacienda y de
Educación para manejar el presupuesto de las universidades estatales,
realizando retenciones directas a las sumas que dichos entes universitarios
autónomos deben recibir y determinando la entrega de esas sumas y el manejo por
parte de las mismas en cabeza del Ministerio de Educación.
2.4. Cuarto Cargo. Vulneración
del Artículo 158 Constitucional.
Dicha
norma se vulneró por cuanto el objeto de la ley era fijar
unos parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de
resultados de la calidad de la educación,  dictar normas para el fomento de una
cultura de la evaluación, en procura de facilitar la inspección y vigilancia
del Estado y  transformar el ICFES; lo que no es claro porque se incluyó normas
atinentes al presupuesto nacional concretamente a las sumas que deben incluirse
en la financiación de las universidades estatales y se rebajan en forma
efectiva los aportes a cargo del Estado para tales efectos; y además se ordena
realizar gasto público, en actividades de fomento, creando competencias
compartidas entre el Ministerio de Educación y el sistema universitario
estatal.
2.5. Pretensión.
La actora solicita la
inexequibilidad de las normas acusadas por ser contrarias a  los artículos 67,
69, 150 (numerales 7 y 11), 154, 158, 189 (numeral 21) 356 y 359 de la
Constitución Política.
3.  Intervenciones.
3.1. Respecto del Primer
Cargo.  Vulneración de los artículos 67, 189 numeral 21, 356 y 359 de la
Constitución.
3.1.1. Ministerio de Educación
Nacional.
Las funciones de fomento que se
radicaban en cabeza del ICFES fueron trasladadas al Ministerio de Educación.
Estos recursos son destinados exclusivamente a actividades de fomento de la
educación en universidades públicas, y son administrados por el Ministerio de
Educación Nacional y son concertadas con el sistema universitario estatal, de
acuerdo con criterios de equidad y lo establecido en el artículo 87 de la ley
30 de 1992. Luego la norma acusada no varió sustancialmente la destinación de
los recursos.  La sentencia C-547 de 1994, estableció que la destinación de
dichos recursos no desconoce el mandato constitucional del artículo 359.  En
conclusión, al asumir el Ministerio de Educación las funciones de fomento que
le correspondían al ICFES, resulta apropiado que el legislador pudiese
trasladar dichas rentas al cumplimiento de dichas actividades, tratándose de
recursos destinados a inversión social.  Por tal razón se solicita la
exequibilidad de las normas acusadas.
3.1.2. Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educación Superior.
- El artículo 10 acusado si tuvo
iniciativa gubernamental y el artículo 11 no es más que un desarrollo que
éste.  Ninguna de estas normas establece una renta nacional ni fija gastos de
administración ni ordena la participación en las rentas nacionales o
trasferencias de las mismas.
- No se trata de una “tasa de
vigilancia” sino de una verdadera contribución destinada a “inversión social”.
Los recursos a los que se refiere el literal d) del artículo 43 de la ley 30 de
1992, se autorizan únicamente para inversión social en educación superior y en
particular para actividades de fomento de la educación pública en universidades
públicas.  De manera, que tal destino específico está amparado por las excepciones
a las que se refiere el numeral 2 del artículo 359.  Así habiéndose trasladado
al Ministerio la función de educación superior, la lógica exige que también
sea  el Ministerio el nuevo destinatario de las contribuciones autorizadas para
financiar dichas actividades.
- En relación con la violación del
art. 67 constitucional, la norma acusada se ha referido al artículo 87 de la
ley 30 de 1992 es para ordenar al Ministerio, que al administrar los recursos
en cuestión se lo respete. Por eso no se advierte como hace la actora para
adivinar una intención del legislador de reducir los aportes directos del
Estado a la educación superior, ni puede esperarse prueba alguna que sea su
consecuencia.  Por ende la Corte debe inhibirse para fallar sobre este cargo.
- No se vulnera el artículo 356
constitucional por cuanto ninguna de las normas acusadas altera las
responsabilidades de la nación y las entidades territoriales en cuanto a la
prestación del servicio educativo. Las normas demandadas trasladaron funciones
y recursos de una entidad nacional – el ICFES – a otra de la misma naturaleza –
el Ministerio de Educación Nacional-.
3.1.3  Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
La actora parte de una base errada
al suponer que una de las fuentes de financiación del ICFES se tipifica como
una tasa de vigilancia. Debe precisarse que el ICFES no tiene, ni tenía, dentro
de su objeto y funciones la inspección y vigilancia que la accionante le
imputa. (Arts 37 y 38 de la ley 30 de 1992).  Los recursos no son de carácter
tributario y no se enmarcan en el artículo 359 como lo pretende la actora. Sin
embargo, en aras de discusión, si fueran una renta de destinación específica se
enmarcarían dentro de la excepción prevista en el artículo 359 constitucional.
3.1.4. Universidad Nacional de
Colombia.
El problema radica en que los
recursos no se trasladan para el cumplimiento de las mismas funciones que viene
desarrollando el ICFES – fomento de la educación superior – pues el Ministerio
de Educación en la normas acusadas lo destinará para el fomento de la educación
superior en universidades públicas, afectando el contenido del derecho a la
educación.  Se está trasladando la administración de los recursos propios de
las universidades al Ministerio de Educación Nacional, no para gastos de
fomento sino para inversión, en contravía de lo que señala la ley 30 de 1992.
3.1.5. Universidad del Rosario.
La prohibición de rentas
específicas no es absoluta.  Aún aceptando que los recursos a que alude el
literal d) del artículo 43 de la ley 30 de 1992 fuesen rentas tributarias del
orden nacional, es claro que su destinación específica para el fomento de la
educación superior se encontraría autorizada por el artículo 359 de la
Constitución.  Una partida presupuestal que tenga por objeto atender
actividades relacionadas directamente con el fomento de la educación superior,
cae al amparo del espectro semántico de la expresión inversión social y en
consecuencia, no puede ser objetada constitucionalmente.
3.2. Respecto del Segundo
Cargo. Vulneración de los artículos 150 y 154 de la Constitución Política.
3.2.1.  Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
El cargo se desvirtúa cuando se
observa en la página 20 de la Gaceta del Congreso No 431 de 2008, que la
Ministra de Educación Nacional otorgó el respectivo aval del gobierno para este
proyecto de ley.  En consecuencia, la exigencia del numeral 7 del artículo 150
se cumplió.
3.2.2.  Universidad del
Rosario.
En relación con el cargo por
vulneración del artículo 150 y 154 de la Constitución, el proyecto de ley según
publicación contenida en la Gaceta 431 de 2008 fue presentado por el Ministerio
de Educación. En consecuencia, no puede advertirse la violación de las normas
constitucionales.
3.3. Respecto del Tercer Cargo.
Vulneración del artículo 69 de la Constitución Política.
3.3.1.  Instituto Colombiano para
el Fomento de la Educación Superior.
La actora debió comparar los
textos anteriores a la ley 1324 de 2009 con los de la nueva normatividad.  Esa
comparación mostraría que la ley de 2009 no sustrae del sistema de fomento de
la educación superior recurso alguno, y que se limita a modificar la manera en
la cual se ejecutará el gasto de fomento sin modificar su finalidad.  Los
recursos a los que se refieren los artículos 10 y 11 acusados, no eran de los
que se pudieren disponer con autonomía las universidades en el régimen anterior
a la ley 1324 de 2009, y por lo mismo no se están sustrayendo esos recursos. La
actora pretende desconocer la cosa juzgada constitucional señalada en la
sentencia C-547 de 1994. Por ende, la Corte debe estarse a lo resuelto en dicha
sentencia.
No obstante lo anterior, la
autonomía universitaria no impide al Congreso regular las contribuciones
fiscales o crear o modificar las rentas de las que han de disponer las
universidades.  No es verdad que los Ministerios de Hacienda y Educación
reciban ahora permiso para manejar el presupuesto de las universidades
estatales.  Lo que disponen  dichos artículos es que las contribuciones – de
las que no podían disponer las universidades estatales en sus presupuestos- no
sean giradas al ICFES sino que los gastos respectivos sean ejecutados por el
Ministerio.  Lo anterior, se ajusta a la jurisprudencia sentada en la sentencia
C- 547 de 1994.
3.3.2.  Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
No existe vulneración del artículo
69 constitucional, por cuanto las normas acusadas en nada están interfiriendo
con la definición del régimen interno de las universidades ni con la forma como
deben manejar su presupuesto.  Las disposiciones no están disminuyendo los
recursos de las universidades.  Por el contrario, las disposiciones ordenan que
la totalidad de ellos se inviertan en fomento de la educación en universidades
públicas lo que no sucedía antes.  Es válido que el legislador haya dispuesto
la administración del fomento de la educación superior por parte del Ministerio
de Educación Nacional por ser éste el órgano rector de la política educativa
nacional.
3.3.3.  Universidad Nacional de
Colombia.
Hay vulneración de la autonomía
universitaria y de la autonomía administrativa.  El traslado de funciones que
mediante ley se pretende hacer, se concentran en el Ministerio de Educación
Nacional, desestimando todo el proceso de descentralización y
desconcentración.  La ley no puede extender sus regulaciones en aspectos tan
sensibles a la independencia y la autonomía como son el manejo docente, el
manejo de recursos, etc.
3.3.4.  Universidad del
Rosario.
No resulta desproporcionada la
adopción de una medida legislativa expedida en desarrollo de una competencia
constitucional expresa y cuyo objeto consiste en señalar que un porcentaje de
los recursos aportados por el Estado a las Universidades pueda ser retenido por
el Ministerio de Educación y el Ministerio de Hacienda con el propósito de
desarrollar actividades de fomento de la educación superior.  Afirmar que la
autonomía universitaria trae implícita cualquier limitación va en contra de la
misma constitución.
3.4.  Respecto del Cuarto
Cargo.  Vulneración del Artículo 158 Constitucional.
3.4.1.  Instituto Colombiano de
Fomento de la Educación Superior.
No se vulnera el artículo 158
constitucional, por cuanto las reglas de los artículos acusados no son reglas
generales sobre el ejercicio de la actividad legislativa, que deban incluirse
en una ley orgánica, sino son simples instrucciones de carácter particular, a
los ejecutores del gasto.  Además no cabe duda que los artículos demandados
regulan materias íntimamente relacionadas con las que describe el título de la
ley.
3.4.2. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
No se presenta violación del
artículo 158 de la Constitución debido a que la ley 1324 de 2009 está
transformando el ICFES tal como lo anuncia el epígrafe.  Por ende, existe
conexidad entre los artículos demandados y el contexto general de la ley toda
vez que estos hacen referencia a los recursos que de acuerdo con la ley
anterior pertenecían al ICFES.
3.4.3. Universidad Nacional de
Colombia.
Debe prosperar por cuanto los
artículos acusados no transforman el ICFES sino que realiza una reforma
integral de éste, al punto de desaparecerlo por completo, limitando únicamente
sus funciones a la evaluación.  Reformar integralmente el ICFES no era el
propósito del proyecto de ley.
3.4.4. Universidad del Rosario.
Se puede concluir que las normas
acusadas se anudan al propósito que se manifiesta en la ley y que consiste en
introducir algunas modificaciones en relación con los asuntos sustantivos e
institucionales de la actividad educativa.
4.  Concepto del Procurador
General de la Nación[4].
4.1. Respecto del Primer Cargo.
Vulneración de los artículos 67, 189 numeral 21, 356 y 359 de la Constitución.
- En relación con la
supuesta violación de los artículos 67, 189-21 y 359 de la Carta Política, no
resulta procedente el estudio sobre las  violaciones al deber del Estado de
contribuir a la financiación de la educación o el adecuado cubrimiento del
servicio educativo, y tampoco la referida a la prohibición de establecer rentas
de destinación específica, en cuanto el cargo refiere una argumentación que es
insuficiente. En efecto, en la estructuración de los cargos no aparece una
argumentación que permita establecer, así sea a manera de hipótesis, cómo la
supuesta transformación de una “tasa de vigilancia” en recursos del Ministerio
de Educación, destinada al fomento de dicha actividad vulnera el ordenamiento
superior. De igual manera, en consonancia con el cargo, no se hace mención
alguna a la forma como se desnaturaliza la función del Presidente de la
República en el ejercicio de la inspección y vigilancia del servicio público de
la educación; finalmente, no aparecen razones que permitan determinar que las
normas acusadas están constituyendo rentas de destinación específica y, por
ende, se incurra en la trasgresión del mandato de prohibición constitucional.
- En eventos como los
anteriores, en los cuales el actor incumple la carga mínima argumentativa que
le corresponde, ya sea por ausencia o insuficiencia de la misma, ha dicho la
Corte Constitucional que no se cumplen los presupuestos exigidos por el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, norma que regula el ejercicio de las
acciones y procedimientos que se surten ante la Corte Constitucional. En
consecuencia, respecto de la presunta violación de los artículos 67, 189-21 y
359 de la Carta, el fallo debe ser inhibitorio.
4.2. Respecto del Segundo
Cargo. Vulneración de los artículos 150 y 154 de la Constitución Política.
- El Ministerio Público
considera que independientemente del análisis que en el caso concreto amerita
la determinación acerca de si las normas demandadas están ordenando un gasto a
cargo del Estado, el cargo formulado no es cierto, toda vez que el Proyecto de
Ley 04 de 2008-Cámara, tuvo iniciativa gubernativa.
- En efecto, se desprende
del contenido de la Gaceta del Congreso No. 431 del 23 de julio de 2008 que el
texto aprobado por el Congreso de la República, que en la nomenclatura del
texto definitivo aparece como artículo 10 de la Ley 1324 de 2009, fue
presentado por la Señora Ministra de Educación Nacional CECILIA MARÍA VÉLEZ
WHITHE –corresponde en la nomenclatura del proyecto original al artículo 9°-.
Por su parte, el artículo 11 del texto legal aprobado, el cual fue adicionado
en el curso del debate parlamentario, constituye un desarrollo necesario del
artículo 10 de la citada ley, en cuanto en éste se dispone mantener la
destinación de los fondos que eran transferidos al ICFES para el fomento de la
educación superior estatal u oficial, y la necesaria intervención del Sistema
Universitario Estatal –SUE- en la destinación de tales recursos.
-El cargo carece del
carácter de certeza que se exige para que sea de naturaleza constitucional[5],
en consecuencia, el pronunciamiento sobre la violación de los artículos 150-,
numerales 7 y 11 y 154 de la Carta Política debe ser inhibitorio.
4.3.  Respecto del Tercer
Cargo. Vulneración del artículo 69 de la Constitución Política.
- Las normas demandadas no anulan el mandato del
artículo 67 constitucional; tampoco implican una autorización para su
desconocimiento parcial, ello lo demuestra el hecho según el cual el Estado
bajo la vigencia de los artículos 10 y 11 de la Ley en cuestión fijó en la ley
del presupuesto general de la Nación para el año 2010 un rubro destinado al
financiamiento y funcionamiento de la educación pública del nivel superior. De
hecho un traslado del producto del porcentaje con que las instituciones
estatales u oficiales del nivel superior contribuyen al financiamiento de la
educación encaminado al mismo fin no implica un recorte de los recursos
destinados por el Estado a la Educación superior.
- La autonomía Universitaria implica la libertad para
aprobar y manejar su presupuesto, también lo es que dicha facultad se ejerce de
acuerdo con la ley (inciso primero del artículo 69 de la Carta Política). Lo
anterior significa que una ley, que en esas materias no ha sido cuestionada en
sede de constitucionalidad[6], como lo es la Ley 30 de
1982 (literal “d” del artículo 43), al fijar a las universidades públicas u
oficiales una tarifa con la cual contribuyen al fomento de la educación
superior, sobre la base de sus ingresos recibidos como aportes del presupuesto
nacional, no afecta la autonomía de los entes universitarios, en cuanto como lo
dispone el mismo artículo 69 de la Carta Política, tal autonomía se ejerce de
acuerdo con la ley.
- En virtud de lo dicho, se colige que la Ley 1324 de
2009 lo que hizo fue establecer la nueva modalidad de ejecución de la
contribución de las instituciones de educación superior estatales u oficiales
ante la supresión del ICFES. Por estos
aspectos, la Procuraduría solicita la declaratoria de exequibilidad de las
normas cuestionadas.
4.4. Respecto del Cuarto Cargo.
Vulneración del Artículo 158 Constitucional.
- Basta con analizar el
título de la ley para entender, en el presente caso, que uno de los
propósitos que persiguió el legislador con la expedición de la Ley 1324 de 2009
fue la transformación del ICFES, y que tal propósito conllevaba necesariamente:
(i) la reasignación de funciones en otros organismos educativos de la rama
ejecutiva del poder público; y, (ii) la disposición sobre los recursos que
constituían el patrimonio del mismo instituto, destinados al fomento de la
educación pública superior.
- Se infiere, entonces, la
existencia de una conexidad temática y teleológica entre las normas acusadas y
el resto de la ley; igualmente, debe afirmarse la existencia de una armonización
plena entre lo dispuesto en los artículos 10 y 11 de la ley en cita y el título
de la misma. Por ende, las disposiciones acusadas no vulneran la regla
constitucional de unidad de materia y, por lo mismo el cargo formulado en tal
sentido no tiene vocación de prosperidad en sede de constitucionalidad.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para decidir la constitucionalidad
de las normas legales, como las disposiciones demandadas,  con base en el
artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.
2. Norma, cargo y problema
de constitucionalidad.
2.1.  Contexto normativo.
La Ley 1324 de 2009, fija
parámetros y criterios para organizar el sistema de
evaluación de resultados de la calidad de la educación, dicta normas para el
fomento de una cultura de la evaluación, en procura de facilitar la inspección
y vigilancia del Estado y transforma el ICFES.
En
este contexto de transformación del ICFES, el artículo 10 de la mencionada ley,
determina que el monto de los recursos a que se refiere el literal “d” del artículo 43 de la Ley 30 de 1992 -  el
dos por ciento (2%) de los aportes que por cualquier concepto reciban del
presupuesto nacional las instituciones de Educación Superior, tanto estatales u
oficiales como privadas y de economía solidaria - será
deducido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o por el Ministerio
de Educación Nacional, según el caso, al ordenar y efectuar el pago a las
mencionadas instituciones, y girado al Ministerio de Educación Nacional para
inversión social en educación superior.  Estos recursos, acorde con el artículo
11 de la Ley 1324 de 2009 serán destinados exclusivamente a actividades de
fomento de la educación universitaria pública.
Existe un cambio de la Ley 1324 de 2009 respecto del literal d)
del artículo 43 de la Ley 30 de 1992, en relación con la destinación de los
recursos.  En efecto,  la ley de 2009 establece que los recursos en mención
serán girados al  Ministerio de Educación para inversión social en educación
superior y destinados de manera exclusiva a actividades de fomento de la
educación universitaria pública; la Ley 30 de 1992 señalaba que los recursos serían destinados al funcionamiento del
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) y a las
actividades de fomento de la Educación Superior.
Con base en lo anterior, aunque el
literal d) del artículo 43 de la ley 30 de 1992[7]  no fue acusado en la
demanda; debe entenderse incorporado en el presente estudio, al ser
relacionado  en el artículo 10 inciso 3  de la ley 1324 de 2009, el cual si es
acusado en sede de inconstitucionalidad.
2.2.
Examen formal de los cargos.
Corresponde a la Corte establecer
si los argumentos esbozados en los cargos permiten efectuar un pronunciamiento
de constitucionalidad.  Para lo anterior se recordarán (i) los requisitos
mínimos señalados por la Corte Constitucional para realizar un estudio de
constitucionalidad para posteriormente (ii) analizar los fundamentos jurídicos
de los cargos.
2.2.1 Requisitos
para realizar un estudio de constitucionalidad.
Esta
Corporación[8] ha especificado a través
de su jurisprudencia  el contenido de los requisitos mínimos señalados por el
artículo 2° del Decreto 2067.  En este orden de ideas se ha venido afirmando
que el cargo será claro si permite comprender el concepto de violación
que se pretende alegar.  Para que dicha comprensión se presente por parte
del juez de constitucionalidad, no solo  es forzoso que la argumentación
tenga un hilo conductor, sino que quien la lea – en este caso la Corte
Constitucional- distinga con facilidad las ideas expuestas y que los
razonamientos sean sencillamente comprensibles.
La certeza
en el cargo se refiere a que éste recaiga sobre una proposición jurídica
presente en el ordenamiento jurídico , que ataque la norma acusada y no otra no
mencionada en la demanda; así entonces, los cargos no pueden inferir
consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas , ni extraer de estas
efectos que ellas no contemplan objetivamente.  En últimas, los cargos serán
ciertos si las proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del
“texto normativo”.  Los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las
sospechas y las creencias  del demandante respecto de la norma demandada
no podrán constituir un cargo cierto.
La especificidad
como parámetro del cargo y razonamiento de la demanda, indica que estos
deben mostrar sencillamente una acusación de inconstitucionalidad contra la
disposición atacada.  Así las cosas, los cargos de inconstitucionalidad
deben relacionarse directamente con la norma demandada y no pueden sustentarse
en exposiciones “vagas,  indeterminadas, indirectas, abstractas y globales
“que no permitan directamente realizar un juicio de constitucionalidad.
En resumen, este parámetro pretende que el cargo realizado sea efectivamente de
inconstitucionalidad y que sus fundamentos sean específicos, determinados,
concretos, precisos y particulares en relación a la norma acusada.
En relación
con la pertinencia del cargo se ha afirmado que debe tener una naturaleza
constitucional. Es decir, que los cargos contrapongan normas de inferior
categoría a las normas constitucionales.  Por ende, es indispensable que
los razonamientos sean del orden constitucional, razón por la cual no podrán
ser aceptados cargos basados en argumentos legales o doctrinarios.
De igual manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden
sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada basado en ejemplos,
acaecimientos particulares,  hechos personales, vivencias propias, sucesos
y ocurrencias reales o imaginarias, en las que supuestamente se aplicó o será
aplicada la norma demandada. Finalmente, el cargo es  suficiente si despierta
una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal
manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.
2.2.2. Análisis del Primer
Cargo. Vulneración de los artículos 67, 189 numeral 17, 356 y 359 de la
Constitución.[9]
Por cuanto la demandante en el
primer cargo señala la violación de varios artículos constitucionales; es
indispensable estudiar la fundamentación mínima respecto de cada uno de ellos,
resaltando que es la única que esboza:
2.2.2.1.  Violación del
artículo 67[10] Constitucional: Afirma
la actora que el artículo 11[11] acusado al hacer
referencia al art. 87[12] de la ley 30 de 1992, lo
que pretende es disminuir los aportes directos del Estado a la educación
superior estatal, con lo que se vulnera el deber constitucional de
garantizar el adecuado cubrimiento del servicio educativo, señalado en el
artículo 67 constitucional.[13]
En este orden de ideas, el
argumento expuesto carece de certeza, por cuanto parte de una conjetura
o sospecha del actor en relación con el artículo 11° de la ley 1324 de 2009.
En efecto, el demandante parte de una presunción subjetiva según la cual la
norma ya anotada pretende disminuir los aportes del Estado a la Educación.  No
obstante, dicha creencia no deviene de manera objetiva del texto normativo acá
atacado.
2.2.2.2.  Violación del
artículo 189 numeral 21[14]: Indica la demandante
que al establecer las normas acusadas una repartición de responsabilidades
administrativas entre el Ministerio de Educación y el ICFES, resultó el
Congreso de la República inmiscuyéndose en competencias exclusivas del
Presidente.[15]
El fundamento anotado carece de especificidad
debido a la vaguedad del argumento.  En momento alguno la actora determina
en que consiste la supuesta repartición de competencias entre el Ministerio y
el Icfes y tampoco se menciona como dicha repartición vulnera la facultad del
Presidente para ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a
la ley.  Por tal razón lo esbozado por la demandante
resulta abstracto y global e impide efectuar un análisis de constitucionalidad.
2.2.2.3. Violación del
artículo 356[16] constitucional. Indica
la demandante que las normas acusadas quebrantaron la proporcionalidad y la
adecuación del reparto de competencias, al permitirle a los Ministerios de
Hacienda y de Educación retenerle a las universidades estatales recursos del
presupuesto.[17]
El argumento referido carece de especificidad
debido a la indeterminación y abstracción del mismo.  La demandante no
sustenta en que consiste el supuesto quebranto de competencias entre el
Ministerio de Hacienda y las Universidades Estatales y tampoco porque la
aparente situación vulnera la norma constitucional acusada. Lo afirmado por la
actora resulta global y vago e impide efectuar un estudio de
constitucionalidad.
2.2.2.4.  Violación del
artículo 359[18] constitucional: Se
afirma que es función del Estado la inspección y vigilancia de la educación
superior.  Esta labor la venía realizando el ICFES.  Para permitirle a esta
entidad y a las superintendencias su financiación  se establecieron unas “tasas
de vigilancia” y ese es el sentido del 2% consagrado en el literal d) del
artículo 43 de la ley 30 de 1992.  Este rubro presupuestal sería
inconstitucional  por ir en contra del artículo 359 de la Constitución, que
prohíbe las rentas de destinación específica.  Esta tasa deviene en inexequible
cuando se convierte en recursos del Ministerio de Educación Nacional y se
destina a actividades de fomento.
Estima esta Corporación que en
este preciso caso si existe un cargo de constitucionalidad por las siguientes
razones:
- Aunque la demandante hace
referencia a los recursos establecidos en el literal d) del artículo 43 de la
ley 30 de 1992[19] y esta norma no fue
demandada; debe entenderse incorporada en el estudio al ser  relacionada  en el
artículo 10 inciso 3  de la ley 1324 de 2009 el cual si es acusado en sede de
inconstitucionalidad.
-  En este orden de ideas, el
cargo se circunscribe en determinar si el porcentaje del dos por ciento (2%)
señalado en el literal d) del artículo 43 de la ley 30 de 1992- acorde con lo
establecido por el inciso 3 del artículo 10 de la ley mencionada-al ser girado
al Ministerio de Educación Nacional para inversión social en educación superior
y exclusivamente destinados a actividades de fomento de la Educación
Universitaria Pública; vulnera el artículo 359 constitucional que prohíbe las
rentas nacionales de destinación específica.
- En conclusión, la contradicción
constitucional planteada radica en dilucidar si el hecho que el Ministerio de
Educación Nacional tenga que destinar los recursos mencionados a la inversión
social en educación superior - exclusivamente a actividades de fomento de la
Educación Universitaria Pública- vulnera la prohibición constitucional de
rentas de destinación específica?
- Así las cosas, cumpliendo con
los requisitos constitucionales, el cargo por vulneración del artículo 359
constitucional será sujeto de análisis de fondo dentro de esta providencia.
2.2.2.5. En conclusión,
esta Corte no se pronunciará respecto de los cargos por violación de los artículos
67, 189 numeral 17 y 356 de la Constitución y se pronunciará de fondo respecto
de la supuesta vulneración del artículo 359 de la Constitución.
2.2.3.  Análisis del Segundo
Cargo. Vulneración de los artículos 150 y 154 de la Constitución Política.[20]
Se afirma que la ley 1324 de 2009,
en los segmentos acusados, no acató en su integridad  el principio de
iniciativa gubernamental exclusiva consagrado en las normas constitucionales
señaladas.
Señala la demandante que se violan
los artículos 150 y 154 de la Constitución, por cuanto las normas atacadas
requerían iniciativa legislativa.  Para fundamentar su aseveración señala
únicamente que “…La Honorable Corte Constitucional, en la sentencia C-177 de
2007, analizó las situaciones contempladas por el inciso 2° del artículo 154 de
la Constitución, habiendo sostenido que se pueden presentar cuatro
eventualidades, respecto de la iniciativa  gubernamental exclusiva respecto de
las leyes allí contempladas, pudiéndose afirmar que la ley 1324 de 2009, en los
segmentos demandandos
no acató íntegramente  el
principio de iniciativa gubernamental exclusiva consagrado en las normas
constitucionales invocadas, lo cual , al tenor de lo sostenido por la Honorable
Corte en la Sentencia C-177 de 2007, determina la inexequibilidad de los
segmentos normativos que aquí se demandan”.
2.2.3.1. Los argumentos presentados por la actora carecen de la
especificidad, indispensable para emitir un pronunciamiento de fondo.
Ciertamente, los simples enunciados de contradicción entre resultan vagos,
indeterminados, abstractos y globales para desarrollar un estudio de
constitucionalidad.  Lo afirmado por la demandante no muestra la posible
contradicción Constitucional, así entonces no se  edifican cargos concretos y
explícitos sobre el particular.  En sentido estricto, la demanda carece de
cargos en punto de la sustentación  de los textos al parecer vulnerados;
desdibujando así la oportunidad de acceder a un examen de fondo sobre la
constitucionalidad de la ley.  En la demanda no se indica por qué las normas
atacadas crean un gasto público que requiera de iniciativa gubernamental.
Siendo ésta la premisa no se puede extraer la consecuencia del artículo 154
pregonado por  la actora.  En realidad, el cargo no es determinado ni específico
y por ende es insuficiente para un estudio de constitucionalidad.
Por consiguiente, esta Corporación
no se pronunciará respecto de la supuesta violación de los artículos 150 y 154
de la Constitución, por ineptitud sustantiva de la demanda.
2.2.4.  Análisis del
Tercer Cargo. Vulneración del artículo 69 de la Constitución Política.
Señala la demandante que se viola
el artículo 69 constitucional debido a que con las normas acusadas “…se le
está permitiendo al Estado disminuir sus aportes económicos directos a las
universidades estatales u oficiales , además de admitirse que al convertirse
ese 2% en un rubro presupuestal a disposición del Ministerio de Educación
Nacional, se utilice no como lo determinen las universidades, sino como lo
decida el Ministerio.(…) se está autorizando a los Ministerios de Hacienda y de
Educación para manejar el presupuesto de las universidades estatales,
realizando retenciones directas a las sumas que a dichos entes universitarios
autónomos deben recibir y determinando la entrega de esas sumas y el manejo por
parte de las mismas en cabeza del Ministerio de Educación.”[21]
2.2.4.1. Dichas fundamentos
carecen de la certeza necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional.  En efecto, la actora basa su escrito en
supuestos y conjeturas que no se derivan del texto acusado.  Se indica que las
normas atacadas permiten al Estado disminuir sus aportes directos a las
universidades; lo cual en momento alguno deviene de la lectura objetiva de las
disposiciones acusadas, ni tampoco se esboza argumentación que permita concluir
con dicha aseveración.  Sospecha y cree la demandante que las disposiciones
demandadas autorizan a los Ministerios de Hacienda y de Educación para manejar
el presupuesto de las universidades estatales realizando retenciones directas a
sumas que les pertenecen. No obstante lo anterior, dichas  desconfianzas no
tienen sustento en los textos normativos acusados.  Las dos inferencias
realizadas por la actora, son sospechas y conjeturas suyas en relación con las
normas demandadas, pero que en momento alguno hacen parte de su lectura.
Igualmente se utiliza como parámetro un porcentaje (2%) para sustentar su
escrito; porcentaje éste que no hace parte de las normas acusadas sino de otra
– como se señaló atrás- que no fue demandada en sede de constitucionalidad.
Por consiguiente, esta Corporación
no se pronunciará respecto de la supuesta violación del artículo 69 de la
Constitución, por ineptitud sustantiva de la demanda.
2.2.5.  Análisis del Cuarto
Cargo. Vulneración del Artículo 158 Constitucional.
Afirma
la demandante que se viola el artículo 158 constitucional sobre unidad de
materia, por cuanto “se incluyó en la ley
disposiciones atinentes al presupuesto nacional concretamente a las sumas que
deben incluirse en la financiación de las universidades estatales y se rebajan
en forma efectiva los aportes a cargo del Estado para tales efectos; y “se ordena realizar gasto público, en actividades de
fomento, creando competencias compartidas entre el Ministerio de Educación y el
sistema universitario estatal.” (SUE)[22]
Al igual que el cargo anterior, el
presente carece de la certeza y pertinencia imperiosas para que
esta Corporación emita una sentencia de fondo.  La actora parte de unos
supuestos que nunca logra demostrar, esto es, que en las normas demandadas
existen disposiciones sobre el presupuesto, valoración que no deviene
objetivamente del texto acusado; no explica porque la contradicción supuesta
entre lo establecido en las normas y el título de la ley 1324 de 2009. No basta
con señalar que no son univocas en los temas, sino que la demandante en momento
alguno esboza argumentos que sustenten en qué consiste la disparidad de temas
entre las normas acusadas y la ley de la que hacen parte.  Estas conjeturas
efectuadas por la actora no tienen respaldo en las normas acusadas, aún más, no
explica en momento alguno en qué consisten las competencias compartidas entre
las universidades y el  sistema universitario estatal y porque esto viola el
artículo 158 constitucional.  Por tal razón, esta Corte no se pronunciará por
la supuesta vulneración del anterior artículo constitucional.
2.3. Problema Jurídico.
Corresponde a esta Corte
establecer ¿Si el porcentaje del dos por ciento (2%) señalado en el literal d)
del artículo 43 de la ley 30 de 1992- acorde con lo establecido por el inciso 3
del artículo 10 de la ley mencionada-al ser girado al Ministerio de Educación
Nacional para inversión social en educación superior y exclusivamente destinado
a actividades de fomento de la Educación Universitaria Pública; vulnera el
artículo 359 constitucional que prohíbe las rentas nacionales de destinación
específica?
Para lo anterior, se describirá (i) el contenido
normativo del artículo 359 constitucional, (ii) se analizará, si en el evento
de que los recursos del literal d) del artículo 43 de la ley 30 de 1992, como
lo señala la actora, fueran considerados como  una “tasa de vigilancia”, es
decir una contribución parafiscal, vulneraría el artículo 359 constitucional,
(iii) y se establecerá si -acorde con las normas acusadas- al ser girados
actualmente dichos recursos al Ministerio de Educación Nacional – ya no al
ICFES- y tener una destinación específica,  se vulnera la prohibición de la
norma constitucional ya referida.
3. Cargo de
inconstitucionalidad: vulneración del artículo 359 Constitucional.
3.1. Fundamento del cargo.
Señala la demandante que es función del
Estado la inspección y vigilancia de la educación superior.  Esta labor la venía
realizando el ICFES.  Para permitirle a esta entidad y a las superintendencias
su financiación  se establecieron unas “tasas de vigilancia” y ese es el
sentido del 2% consagrado en el literal d) del artículo 43 de la ley 30 de
1992.  Este rubro presupuestal sería inconstitucional  por ir en contra del
artículo 359 de la Constitución, que prohíbe las rentas de destinación
específica.  Esta tasa deviene en inexequible cuando se convierte en recursos
del Ministerio de Educación Nacional y se destina a actividades de fomento.
El artículo 359 Constitucional señala:
ART.
359. No habrá rentas nacionales de
destinación específica.
Se
exceptúan:
1.
Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos,
distritos y municipios.
2.
Las destinadas para inversión social.
3.
Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de
previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.
3.2. La contribución parafiscal, otra excepción a la
prohibición de rentas de destinación específica.
Con base en lo expuesto por la actora, si los recursos
de que trata el literal d) del art. 43 de la Ley 30 de 1992 estuvieren en
cabeza del ICFES, constituyéndose en contribución parafiscal, en momento alguno
vulneraría la prohibición constitucional de destinación específica de rentas
nacionales, lo anterior por las siguientes razones:
(i) Dichos recursos cumplirían a cabalidad con los
requisitos de la parafiscalidad[23], por cuanto constituyen
una contribución a cargo de entidades pertenecientes a determinado sector
económico- en este caso la educación -, cuyos fondos se reinvierten en el
mismo.
(ii) En efecto, el artículo 43 de la ley 30 de 1992
literal d), señalaba que eran recursos del ICFES el dos por ciento (2%) de los
aportes que por cualquier concepto recibieren del presupuesto nacional las
instituciones de Educación Superior, tanto estatales u oficiales como privadas
y de economía solidaria. Este porcentaje sería deducido y girado al Instituto
Colombiano para la Educación Superior (Icfes). Dichos recursos serían
destinados al funcionamiento del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior (Icfes) y a las actividades de fomento de la Educación
Superior.
Mediante Sentencia C-547 de 1994, la Corte
Constitucional encontró exequible el literal d) del artículo 43 de la ley 30 de
1992 por el cargo de falta de iniciativa gubernamental y por el cargo que
esgrimía que dicha norma no podía ser una ley ordinaria sino que era propia de
una ley orgánica del presupuesto.   Respecto del primero se señaló:
“Queda entonces demostrado que no le asiste razón al
demandante, pues el literal d) del artículo 43, materia de impugnación, tuvo
iniciativa gubernamental. Lo mismo acontece con los artículos 90 y 92
demandados, los que si bien no fueron incluídos dentro del proyecto de ley que
presentó el Gobierno al Congreso, fueron avalados en su debida oportunidad por
éste por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Los Ministros,
como es sabido, actúan bajo la dirección del Presidente de la República, y al
tenor de lo dispuesto en el artículo 208 del Estatuto Superior, obran como
voceros del Gobierno ante las Corporaciones Legislativas.
El propósito fundamental buscado por el Constituyente
al radicar en cabeza del Gobierno la presentación de ciertos proyectos de ley,
"no es otro que el de confiar al Ejecutivo la responsabilidad de orientar
el gasto público, partiendo del supuesto de que aquel órgano detenta con
exclusividad el recto criterio para interpretar las necesidades del
Estado". Entonces, bien podía el Ministro de Hacienda, quien tiene a cargo
el manejo de las finanzas públicas, comprometer al Gobierno, dando su consentimiento
para la aprobación de las disposiciones legales analizadas.”
Con relación al segundo se afirmó:
“- Sobre la acusación contra el literal d) del
artículo 43, cabe resaltar que en dicha disposición se consagra uno de los
recursos del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
-ICFES-, y se señalan la forma y el procedimiento de recaudo de dineros que
necesariamente deben aparecer dentro de la ley de apropiaciones y rentas que se
formule anualmente.
El ICFES es un establecimiento público del orden
nacional, adscrito al Ministerio de Educación y, como tal, recibe aportes no
sólo del presupuesto nacional, sino también todas aquellas contribuciones,
tasas, etc, que determine la ley, para su propio funcionamiento y el
cumplimiento de las actividades relacionadas con el fomento de la educación
superior.
Así las cosas, no es ajeno a la ley que organiza el
servicio público de la educación superior, consagrar cuáles son los recursos financieros
del ICFES y, por el contrario, es propio de todo ordenamiento que crea un
establecimiento público señalar cómo está conformado su patrimonio. El hecho de
que se trate de normas atinentes a recursos, no significa que necesariamente
deban formar parte de la ley orgánica del presupuesto, pero sí han de incluirse
las partidas respectivas en la ley de rentas y apropiaciones.”
La autonomía universitaria fue definida en la
Sentencia de la siguiente manera:
“La autonomía universitaria se concreta entonces en la
libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de
educación superior. En ejercicio de ésta, las universidades tienen derecho a
darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y
administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos,
definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas
y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus
profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y
establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión
social y de su función institucional. Haciendo un análisis sistemático de las
normas constitucionales que regulan este asunto, se concluye que la autonomía
universitaria no es absoluta, puesto que corresponde al Estado regular y
ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar
por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación
moral, intelectual y física de los; y a la ley establecer las condiciones
requeridas para la creación y gestión de los centros educativos, y dictar las
disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse
sus directivas y regirse por sus estatutos.”
(iii) Así las cosas, al ser deducido un porcentaje
(2%) de los aportes del presupuesto nacional a las instituciones de
educación superior, ser girado al ICFES y este a su vez revertirlo
en el funcionamiento del Instituto y en las actividades de fomento de la misma educación
superior;   se cumplía a cabalidad con los presupuestos de la
parafiscalidad. Es decir, que el sector que contribuye sea simultáneamente
aquél que se favorece con la destinación posterior de lo recaudado.
(iv) En este orden de ideas, teniéndose dichos
recursos como parafiscales, se excluye su forzoso ingreso al Presupuesto
General. En efecto, ha afirmado la Corte[24] que los recursos
parafiscales, no obstante su carácter de recursos públicos, no entran necesariamente
a formar parte del Presupuesto General de la Nación. Se diferencian de los
ingresos corrientes de la Nación, en cuanto que están afectos a la finalidad
prevista en la ley de su creación, y no pueden destinarse a la atención de los
requerimientos generales del Estado; y por otro, que su manejo se realiza de
manera autónoma, al margen, en general, de las disposiciones que gobiernan la
administración de los recursos que sí hacen parte del presupuesto. Los recursos
parafiscales no son ingresos corrientes de la Nación.
(v) Por consiguiente, no haciendo parte dichos
recursos parafiscales del Presupuesto General, mal puede predicarse de ellos la
característica de renta nacional y menos aún la prohibición de su destinación
específica, que en este caso recae en el mismo sector que la financia -la
educación superior-. Por ende, no se configura el supuesto establecido en la
norma constitucional, al tener una destinación que la misma ley (art. 150-12
constitucional) ha indicado- ley 30 de 1992- orientada al mismo sector
económico, en este caso el de la educación superior.
3.3. Constitucionalidad de establecimiento de rentas
de destinación específica de inversión social.
3.3.1. En
relación con los artículos 10 y 11 de la ley 1324 de 2009, los recursos que
allí se mencionan son dirigidos al Ministerio de Educación Nacional para
inversión social en educación superior, destinados exclusivamente a actividades
de fomento de la educación en universidades públicas.
Así las cosas, mal puede afirmarse que dichos recursos
vulneran la prohibición constitucional del artículo 359, cuando esta misma
norma establece como una excepción a la prohibición de destinación específica
de rentas nacionales, aquellas destinadas a inversión social. Y tal situación
es propia del presente caso, ya que los recursos previstos en la norma
demandada  son destinados a una finalidad de inversión social en educación,
específicamente el fomento de la misma en universidades públicas.
En ambos eventos, en el que señala la actora respecto
a la parafiscalidad de los recursos cuando eran dirigidos al ICFES y en el que
dichos recursos son dirigidos a la inversión social en educación superior por
parte del Ministerio de Educación Nacional, se está obrando de conformidad con el
artículo 359 constitucional.
3.3.2. La
Constitución, la ley orgánica de presupuesto y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, han dejado establecido que la inversión en educación forma
parte del concepto de inversión social y de gasto público social.
-  La Constitución Política[25]
ha señalado que los recursos del sistema general de participaciones de los
departamentos distritos y municipios se destinarán a la financiación de los
servicios a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de
educación preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos
domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación
y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.
Ahora bien, la prioridad en materia de
inversión social y de gasto público social en educación se ve especificada en
la Constitución[26]al señalar que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de la población son finalidades sociales del Estado. Por ende, es objetivo
esencial del Estado la solución de necesidades insatisfechas de salud, de educación,
de saneamiento ambiental y de agua potable.  En estos casos, el gasto público
social – como el de educación- tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación.
-. En la Ley Orgánica del Presupuesto[27],
por su parte, define como gasto público social aquel cuyo objetivo es la
solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar
general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados
tanto en funcionamiento como en inversión. Respecto al presupuesto de inversión
social no se puede disminuir porcentualmente en relación con el del año
anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de
apropiaciones.
- Con base en las disposiciones normativas señaladas,
la Corte Constitucional, ha desarrollado el derecho a la educación como
prioritario dentro del Estado, al respecto ha afirmado:
“Si la educación es un objetivo y un derecho
fundamental, que debe ir de la mano con otros derechos fundamentales: la
igualdad y la dignidad, es obvio que ello implica la prevalencia de tal servicio
dentro de la estructura del estado social de derecho. Esa prioridad, en cuanto
tiene que ver con el juez constitucional en la resolución de las tutelas,
significa no solo la viabilidad de esta acción cuando el educador reclama el
pago oportuno de sus salarios, sino la exigencia que puede formular el educador
y el educando para la no distracción de los fondos presupuestados. Los recursos
destinados para tal fin deben ser empleados. Si, además, la educación es un
derecho-deber, tal calificativo se predica tanto a los estudiantes como a los
docentes y al personal administrativo que colabora en la labor educativa, para
que dentro de lo fáctico haya un grado alto de eficacia y eficiencia en la
utilización de todos los instrumentos para el acceso al conocimiento. La
eficacia del derecho depende del apoyo logístico y económico, por lo tanto lo
presupuestado es condicionante para la viabilidad del derecho. Por eso el Juez,
de tutela, para la efectividad del derecho a la educación tiene que verificar
si resulta violado por el no cumplimiento de la afectación de los recursos
ordenados por la Constitución Política, viendo si éstos han sido o no empleados
o si se distrae su destinación en perjuicio de la educación.”[28]
Así entonces, esta Corporación ha señalado que el
concepto de gasto público social[29] trae consigo el servicio
público de educación:
“[…] el servicio público de educación ha sido definido
por el mismo constituyente en el artículo 366, como gasto público social. Una
disposición de una ley ordinaria, como es la acusada parcialmente, en cuyo
artículo 84 se reitera que el gasto público en la educación hace parte del
gasto público social, no puede ser violatoria de la Carta, porque ella se
limita a reproducir el contenido del artículo 366 del Estatuto Supremo, en el
que el gasto de la educación se ha definido como social”[30].
Ese gasto público social justifica que la Constitución
hubiera señalado a la educación como objetivo fundamental del estado social de
derecho. En efecto, la educación es una de las áreas prioritarias de inversión
social que ratifica la finalidad  social propia del Estado representada en los
servicios públicos, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la población.[31] Así las cosas, la
Constitución determinó que no hay rentas de destinación específica exceptuando
las destinadas para inversión social, situación en la que se encuentran los
recursos de educación.
3.3.3. En
consecuencia, esta Corte declarará la exequibilidad de los artículos 10 y 11 de
la Ley 1324 de 2009 por la supuesta vulneración del artículo 359
constitucional.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLES los artículos 10° y 11 de la Ley 1324 de 2009, respecto del
cargo por vulneración del artículo 359 Constitucional.
Notifíquese, comuníquese,
cópiese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente en comisión
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON E. PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Diario Oficial No. 47.409 de 13
de julio de 2009.
[2] Folio 2.
[3]  Folio 3.
[4] Concepto No. 4878 recibido en la Corte
Constitucional el 10 de diciembre de 2009.
[5] Sentencia C-1052 de 2001.
[6] El literal “d” del artículo 43 de la Ley 30 de
1992, sólo ha sido examinado por el cargo de falta de iniciativa gubernamental
y fue declarado exequible mediante sentencia C-547 de 1994.
[7] Ley 30 de 1992. Artículo 43 (…) d) El dos por ciento (2%) de los
aportes que por cualquier concepto reciban del presupuesto nacional las
instituciones de Educación Superior, tanto estatales u oficiales como privadas
y de economía solidaria. El Ministerio de Hacienda con cargo al presupuesto
nacional apropiará las partidas que por este concepto deben efectuar las instituciones
de Educación Superior estatales u oficiales.
Este porcentaje será deducido y girado al Instituto
Colombiano para la Educación Superior (Icfes) por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público o por el Ministerio de Educación Nacional, según el caso, al
ordenar y efectuar el pago a las mencionadas instituciones.
Los recursos recibidos por este concepto serán
destinados al funcionamiento del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior (Icfes) y a las actividades de fomento de la Educación
Superior que para estos efectos programe el Consejo Nacional de Educación
Superior (CESU).
[8] Sentencia C-1052 de 2001 y  Auto 032 de 2005, Sala
Plena, Corte Constitucional.
[9] Folio 2.
[10] ART. 67.—La educación
es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social;
con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a
los demás bienes y valores de la cultura.
La educación formará al
colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y
en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural,
científico, tecnológico y para la protección del ambiente.
El Estado, la sociedad y la
familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco
y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y
nueve de educación básica.
La educación será gratuita
en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos
a quienes puedan sufragarlos.
Corresponde al Estado
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin
de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor
formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias
para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
La Nación y las entidades
territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de
los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución
y la ley.
[11] ARTÍCULO
11. Los recursos de que trata el
artículo 10 de esta ley serán destinados exclusivamente a actividades de
Fomento de la Educación en Universidades Públicas, dichos recursos serán
administrados por el Ministerio de Educación Nacional de manera concertada con
el Sistema Universitario Estatal SUE, de acuerdo con criterios de equidad y lo
establecido en el artículo 87 de la Ley 30 de 1992.
[12] ARTÍCULO
87. A partir del sexto año de la vigencia de la presente ley, el
Gobierno Nacional incrementará sus aportes para las universidades estatales u
oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del Producto
Interno Bruto.
Este incremento se efectuará en
conformidad con los objetivos previstos para el Sistema de Universidades
estatales u oficiales y en razón al mejoramiento de la calidad de las
instituciones que lo integran.
PARÁGRAFO. El incremento al que se
refiere el presente artículo se hará para los sistemas que se creen en
desarrollo de los artículos 81 y 82 y los dineros serán
distribuidos por el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), previa
reglamentación del Gobierno Nacional.
[13] Folio 4
[14] ART. 189.-Corresponde
al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa: (…)21. Ejercer la inspección y vigilancia de la
enseñanza conforme a la ley.
[15] Folio 5
[16] ART. 356.—Modificado.
A.L. 1/93, art. 2º. Modificado. A.L. 1/2001,
art. 2º. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del
Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos,
distritos, y municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos
y  proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el
sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y
municipios.
Los distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y
departamentos para efectos de la distribución del sistema general de
participaciones que establezca la ley.
Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales
indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como
beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando éstos no se hayan
constituido en entidad territorial indígena.
INC. 4º—Modificado. A.L. 4/2007, art. 1º. Los recursos del
sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios
se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad
al servicio de salud, los servicios de educación preescolar, primaria,
secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y
saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas
con énfasis en la población pobre.
Teniendo en cuenta los principios de solidaridad,
complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la
Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que
sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y
municipios.
La ley reglamentará los criterios de distribución del sistema
general de participaciones de los departamentos, distritos, y municipios, de
acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y
contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el sistema
general de participaciones de éstas, incorporando principios sobre distribución
que tengan en cuenta los siguientes criterios:
a) Modificado. A.L. 4/2007, art. 2º. Para educación, salud
y agua potable y saneamiento básico: población atendida y por atender, reparto
entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad.
En la distribución por entidad territorial de cada uno de los componentes del
sistema general de participaciones, se dará prioridad a factores que favorezcan
a la población pobre, en los términos que establezca la ley.
b) Para otros sectores: población, reparto entre población y
urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación
de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.
Los recursos del sistema general de participaciones de los
departamentos, distritos, y municipios se distribuirán por sectores que defina
la ley.
El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y
educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del
presente acto legislativo a cada uno de estos sectores.
PAR. TRANS.—El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que
regule la organización y funcionamiento del sistema general de participaciones
de los Departamentos, Distritos, y Municipios, a más tardar el primer mes de
sesiones del próximo período legislativo.
PÁRRAFO.—Adicionado. A.L. 2/2007, art. 1º. Las ciudade*(s)*
de Buenaventura y *(Tumaco)* se organiza*(n)* como
distrito*(s)* especial*(es)*, industrial*(es)*,
portuario*(s)*, biodiverso*(s)* y ecoturístico*(s)*.
Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la
Constitución y las leyes especiales, que para el efecto se dicten, y en lo no
dispuesto en ellas, las normas vigentes para los municipios.
*(La ciudad de Popayán se organiza como distrito especial
ecoturístico, histórico y universitario. Su régimen político, fiscal y administrativo
será el que determine la Constitución y las leyes especiales que para el efecto
se dicten y en lo no dispuesto en ellas las normas vigentes para los municipios)*.
*(La Ciudad de Tunja, capital del departamento de Boyacá, se
organizará como distrito histórico y cultural, con un régimen fiscal y
administrativo propio determinado por la Constitución y por las leyes especiales
que para el efecto se expidan)*.
*(El municipio portuario de Turbo (Antioquia) también se constituirá
en distrito especial)*.
*(El municipio de Cúcuta se constituirá como distrito especial
fronterizo y turístico)*.
INC.—Adicionado. A.L. 4/2007, art. 3º. El Gobierno Nacional
definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto
ejecutado por las entidades territoriales con recursos del sistema general de
participaciones, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad.
Esta estrategia deberá fortalecer los espacios para la participación ciudadana
en el control social y en los procesos de rendición de cuentas.
INC.—Adicionado. A.L. 4/2007, art. 3º. Para dar aplicación
y cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, el Gobierno Nacional, en
un término no mayor a seis (6) meses contados a partir de la expedición del
presente acto legislativo, regulará, entre otros aspectos, lo pertinente para
definir los eventos en los cuales está en riesgo la prestación adecuada de los
servicios a cargo de las entidades territoriales, las medidas que puede adoptar
para evitar tal situación y la determinación efectiva de los correctivos
necesarios a que haya lugar.
[17] Folio 3
[18] ART. 359.—No habrá
rentas nacionales de destinación específica.
Se exceptúan:
1. Las participaciones
previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y
municipios.
2. Las destinadas para
inversión social.
3. Las que, con base en
leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las
antiguas intendencias y comisarías.
[19] Ley 30 de 1992. Artículo 43 (…) d) El dos por ciento
(2%) de los aportes que por cualquier concepto reciban del presupuesto nacional
las instituciones de Educación Superior, tanto estatales u oficiales como
privadas y de economía solidaria. El Ministerio de Hacienda con cargo al presupuesto
nacional apropiará las partidas que por este concepto deben efectuar las
instituciones de Educación Superior estatales u oficiales.
Este porcentaje será deducido y girado al Instituto
Colombiano para la Educación Superior (Icfes) por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público o por el Ministerio de Educación Nacional, según el caso, al
ordenar y efectuar el pago a las mencionadas instituciones.
Los recursos recibidos por este concepto serán
destinados al funcionamiento del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior (Icfes) y a las actividades de fomento de la Educación
Superior que para estos efectos programe el Consejo Nacional de Educación
Superior (CESU).
[20]  Folio 3
[21] Folio 5
[22] folio 5
[23] Ver entre otras las siguientes sentencias:  C- 959
de 2007, C-228 de 2009, C-1170 de 2004,
[24] Sentencias C-546 de 1994 , C-1170 de 2004
[25] Art.
356 Inciso 4.
[26] Art  366.
[27] Art. 41. Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la
Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
[28] Sentencia T- 516 de 1996.
[29] Respecto de la definición de
Gasto Público Social, la Corte ha dicho que “Definido el gasto público social, según lo ordena la
Constitución, como aquel destinado a solucionar necesidades insatisfechas de
salud, educación, saneamiento ambiental, agua  potable, vivienda, etc., es
apenas lógico que las partidas correspondientes figuren en los capítulos
respectivos.  No hay que olvidar que según el artículo 16 de la ley 179,
"El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento,
del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión" Sentencia
C- 541 de 1995
[30] Sentencia C- 547 de 1994, T-1330 de 1999, C-931 de
2004, entre otras.
[31] Sentencia C- 151 de 1995