C-334-17
Sentencia
C-334/17
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Incumplimiento
de condiciones de excepcionalidad para que una autoridad administrativa pueda
emitir órdenes de ingreso a inmuebles, resulta incompatible con la Constitución
Política/CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Enunciación “ingreso
a inmueble con orden escrita” contenida en norma sobre instrumentos
jurídicos con que cuentan las autoridades competentes para el cumplimiento
efectivo de la función y actividad de Policía resulta inconstitucional
En el presente asunto, el
artículo 149 del Ley 1801 de 2016 se ocupa de los medios de policía en general,
los define, los clasifica en materiales e inmateriales, enuncia cinco (5) de la
primera clase y quince (15) de la segunda clase. Dentro del segundo grupo
prevé, en el numeral 8, “ingreso a inmueble con orden escrita”. A su vez, el
artículo 162 de la misma Ley, declarado inexequible, regulaba específicamente
el procedimiento de ingreso a inmueble con orden escrita, establecía las
situaciones en que podía llevarse a cabo, las exigencias y los requisitos para
la ejecución del procedimiento. Mientras la primera expresión solo consagra en
general la medida de ingreso a inmueble con orden escrita, el artículo 162 de
la Ley 1801 de 2016 confería expresamente al alcalde la potestad de utilizar
ese medio, bajo unas determinadas condiciones, y fijaba unas facultades y
obligaciones en relación con el desarrollo del procedimiento. De la primera
disposición no se derivan competencias, prohibiciones o reglas específicas. En
cambio, el artículo 162 declarado inexequible se ocupaba de estas
prescripciones, en relación con el medio de policía en mención. Por lo tanto, a
pesar de su íntima relación, no puede predicarse una identidad entre los dos
contenidos regulativos y, por consiguiente, tampoco la existencia de cosa
juzgada material respecto de la expresión “ingreso a inmueble con orden
escrita” contenida en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016. No obstante lo
anterior, resulta innegable que las dos disposiciones mencionadas introducían
en el Código Nacional de Policía y Convivencia el medio material de policía
denominado ingreso a inmueble con orden escrita. Así mismo, es claro que las
dos disposiciones se encuentran inescindiblemente ligadas, por cuanto, particularmente
la declaratoria de inexequibilidad de la regulación específica de la medida
(artículo 162 de la Ley 1801 de 2016), mediante la Sentencia C-223 de 2017,
priva de todo efecto su enunciación dentro de los medios materiales de policía,
en el artículo 149 de la misma Ley, por falta de reglas de competencia y
procedimiento para su empleo. Pero, además, en tanto se ocupan exactamente de
la misma institución, aunque tengan ubicaciones sistemáticas distintas, la
inconstitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 acarrea de forma
necesaria a la inconstitucionalidad de la expresión “ingreso a inmueble con
orden escrita”, prevista en el artículo 149 ídem. El incumplimiento de las
condiciones de excepcionalidad para que una autoridad administrativa pueda
emitir ordenes de ingreso a inmuebles y, específicamente, el hecho de que se tratara de una
facultad general, permanente, sin límites definidos ni control judicial, que se
habilitaba en numerosas oportunidades, llevó a la inconstitucionalidad de la regulación
del ingreso a inmueble con orden escrita, contenida en el artículo 162 de la
Ley 1801 de 2012. Las mismas razones implican que, también la mera enunciación
de la medida, que solo se comprendía en su integridad a la luz del artículo
declarado inexequible, sea entonces incompatible con la Constitución. Si lo es
la regulación completa, detallada y específica del ingreso a inmueble con orden
escrita, lo es también su consagración como un medio material de policía que,
ahora, es excluida del sistema jurídico.
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Cosa juzgada
constitucional respecto de la expresión “traslado por protección”,
contenida en norma sobre medios materiales de policía
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Cosa juzgada
constitucional respecto de la expresión “ingreso a inmueble sin orden
judicial”, contenida en norma sobre medios materiales de policía
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Cosa Juzgada
constitucional en materia de ingreso a inmueble con orden escrita de alcalde,
contenida en norma sobre medios materiales de policía
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes
De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067
de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener: (i) el señalamiento
de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por
cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el
señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
(iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando
fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la
expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón
por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. A la luz de lo
anterior, una de las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad
consiste en la formulación de uno o varios cargos contra las normas legales que
se impugnan, por desconocimiento de las disposiciones constitucionales que se
consideran infringidas. En este sentido, la Corte ha considerado que los cargos
deben reunir ciertos requisitos para que se ajusten a la naturaleza normativa,
abstracta y comparativa del control que realiza la Corte y permitan comprender
el problema de transgresión constitucional que se propone. Este presupuesto ha
sido sintetizado en la necesidad de que los cargos sean claros, específicos,
pertinentes, suficientes y satisfagan la exigencia de certeza.
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de certeza y especificidad en los cargos
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Finalidad
La cosa juzgada constitucional se halla
intrínsecamente relacionada con varios fines superiores. Garantiza la
seguridad jurídica, la cual implica estabilidad, certeza y claridad en las normas
jurídicas que confieren competencias, conceden derechos o permisos y asignan
obligaciones, tanto de los ciudadanos, como de las autoridades públicas. Así
mismo, salvaguarda la buena fe y la confianza
legítima de los administrados, dado que obliga a la Corte a ser consistente con
las decisiones adoptadas previamente e impide que casos semejantes sean
estudiados y resueltos de modo distinto (art. 83 C. P.). Además, preserva la
autonomía judicial, por cuanto impide que luego de examinado un asunto por la Corte,
según las normas vigentes, pueda reabrirse de nuevo el debate (art. 228 C.P.).
La cosa juzgada, adicionalmente, asegura el principio de supremacía
constitucional, en tanto las decisiones que definen la constitucionalidad de
una norma y que, por ende, tienen el propósito de asegurar la integridad de la
Carta, no pueden ser, como regla general, discutidas o enervadas con
posterioridad. Por último, la cosa juzgada garantiza el derecho a la igualdad,
pues el sentido y alcance de las leyes adquieren estabilidad luego de una
decisión de la Corte, en especial cuando emite sentencias interpretativas, de
exequibilidad condicionada. La cosa juzgada, en consecuencia, resulta
trascendental a los fines del Estado constitucional y democrático derecho, pues
garantiza (i) la seguridad jurídica, (ii) la buena fe y (iii) la confianza
legítima, salvaguarda la (iv) autonomía judicial y asegura (v) el principio de
supremacía constitucional, así como (vi) el derecho fundamental a la igualdad
en el acceso y la administración de justicia.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos
La Corte ha considerado que existe (i) cosa
juzgada formal, cuando se impugna un enunciado normativo del legislador sobre
el cual la Corte ya ha emitido previamente un juicio sobre su
constitucionalidad y (ii) cosa juzgada material, en aquellos casos en los
cuales se demanda, ya no la misma disposición lingüística, pero sí idéntico
contenido regulatorio examinado en una sentencia anterior. Ha sostenido,
además, que existe (iii) cosa juzgada absoluta si la decisión sobre la
constitucionalidad de una disposición no puede ser discutida nuevamente, ni
siquiera a partir de nuevos cargos, y (iv) cosa juzgada relativa, cuando la
constitucionalidad de una norma fue resuelta respecto de un cargo específico,
pero puede volver a ser examinada, a partir de otros cargos.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
Puede hacerse referencia a dos conjuntos de
efectos de la cosa juzgada constitucional, dependiendo de si la decisión de la
Corte fue de (i) inexequibilidad o de (ii) exequibilidad. Efectos de la cosa
juzgada constitucional, cuando la decisión es de inexequibilidad: (i) Si la
Corte declara inexequible un texto normativo y, por lo tanto, este es
retirado del sistema jurídico, hay (i.i) cosa juzgada formal, pues la constitucionalidad
de ese enunciado ya fue decidida y no puede ser controvertida y (i.ii) cosa
juzgada absoluta, en la medida en que el debate sobre su constitucionalidad no
puede ser reabierto, ni siquiera a partir de unos cargos distintos. La decisión
de la Corte deberá ser, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia
anterior. Si se demanda, no un mismo texto ya declarado inexequible, pero sí
otro del cual se desprende un contenido normativo idéntico al declarado
inexequible en una sentencia anterior, existe (i.iii) cosa juzgada material,
por tratarse de una regulación cuya inconstitucionalidad ya fue constatada y
declarada. La Corte deberá, por lo tanto, estarse a lo resuelto en la sentencia
anterior y declarar la inexequibilidad de la disposición acusada. Efectos de la
cosa juzgada constitucional, cuando la decisión es de exequibilidad: (ii) Si la
Corte declara exequible un enunciado normativo, en caso de que sea demandado
una vez más, por los mismos cargos analizados con anterioridad, habrá (ii.i)
cosa juzgada formal, pues se impugna el texto legislativo ya declarado
exequible antes, y (ii.ii) cosa juzgada relativa, pues no procede el nuevo
pronunciamiento en razón de que el juicio de constitucional se formula con
arreglo a los mismos cargos ya analizados. En todos estos casos, la Corte
deberá estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y declarar su
exequibilidad. Si se demanda de nuevo, no el mismo enunciado declarado
exequible en una sentencia dictada antes, pero sí un contenido normativo idéntico
al estudiado en esa ocasión y por los mismos cargos analizados en dicha
oportunidad, habrá, como regla general, (ii.iii) cosa juzgada material, por
tratarse de una regulación que la Corte ya encontró conforme con la Carta
Política en una decisión anterior, y (ii.iv) cosa juzgada relativa, pues un
nuevo pronunciamiento no procede en razón de que la acusación de
inconstitucionalidad contra la norma es idéntica a la ya examinada. La Corte
deberá, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y
declarar su exequibilidad. La jurisprudencia constitucional ha considerado, sin
embargo, que en estos últimos casos la ratio decidendi de la sentencia anterior
podría no constituir una cosa juzgada sino meramente un precedente, del cual la
Corte se podría apartar, mediante el ofrecimiento de argumentos con capacidad
para demostrar que existen elementos normativos y de hecho que obligan a
distinguir entre la regulación material juzgada en el pasado y la regulación
material que ahora se propone juzgar. De esta manera, en los supuestos en los
cuales un contenido prescriptivo ha sido declarado exequible en precedencia,
existe la posibilidad de una sentencia de inexequibilidad con posterioridad. En
síntesis, (i) si una disposición ha sido declarada inexequible y, por ende,
retirada del sistema jurídico, existe cosa juzgada formal, absoluta, pues no
puede analizarse nuevamente la constitucionalidad del texto excluido, ni
siquiera a partir de nuevos argumentos. (ii) Si un contenido normativo ha sido
declarado inexequible, existe cosa juzgada material y, en principio, absoluta,
pues la Corte no puede analizar una vez más la constitucionalidad de una
regulación encontrada incompatible con la Carta, tampoco a partir de otros
cargos. (iii) Si una disposición ha sido declarada exequible por unos
específicos cargos, hay cosa juzgada formal, relativa, en la medida en que el
texto legal no puede controlarse una vez más por los mismos argumentos y (iv)
si un contenido prescriptivo ha sido declarado exequible, con arreglo a un
cargo específico, por regla general, la Corte no puede pronunciarse de nuevo
sobre esa norma, aunque tiene la posibilidad de apartarse de la decisión
anterior, con la carga de ofrecer razones que justifiquen el cambio de
precedente.
MEDIOS DE POLICIA-Definición/MEDIOS DE POLICIA-Clasificación/MEDIOS
MATERIALES DE POLICIA-Definición/MEDIOS INMATERIALES DE POLICIA-Definición
Referencia: Expedientes acumulados D-11717 y 11760.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 149
(parcial), 155, 162 y 163 de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Demandantes: Mario Felipe Daza Pérez (D-11717) y Jonathan
Alfonso Parra Forero (D-11760).
Magistrado Ponente (E):
JOSÉ
ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Bogotá D.C.,
diecisiete (17) de mayo de dos mil diecisiete (2017).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4º
de la Constitución Política, Mario Felipe Daza Pérez demandó los
parágrafos 1º y 2º, artículo 163, de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se
expide el Código Nacional de Policía y Convivencia” y, de otra parte, Jonathan
Alfonso Parra Forero demandó los artículos 149 (parcial), 155, 162 y 163 de la
misma Ley.
Mediante auto
del 27 de octubre de 2016, el Magistrado Sustanciador dispuso admitir la
demanda. En la misma providencia, ordenó correr traslado a la Procuradora
General de la Nación (E) y comunicó el inicio del proceso al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso, a los Ministros de Justicia, del Interior
y de Defensa Nacional.
De igual forma, con el objeto de que
emitieran concepto técnico sobre la demanda de la referencia, conforme a lo
previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invitó a participar en
el proceso a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado, Libre y
Nacional de Colombia, Javeriana, ICESI de Cali, Eafit de Medellín, del
Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, así
como a la Defensoría del Pueblo, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad –Dejusticia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Colectivo
de Abogados José Alvear Restrepo, a la Policía Nacional y a la Fiscalía General
de la Nación.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre las demandas de la referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se
transcriben los artículos acusados, subrayando y destacando en negrilla los
fragmentos específicamente atacados:
“LEY 1801 DE 2016
(julio 29)
Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 149. MEDIOS DE POLICÍA. Los medios de
Policía son los instrumentos jurídicos con que cuentan las autoridades
competentes para el cumplimiento efectivo de la función y actividad de Policía,
así como para la imposición de las medidas correctivas contempladas en este
Código.
Los
medios de Policía se clasifican en inmateriales y materiales.
Los
medios inmateriales son aquellas manifestaciones verbales o escritas que
transmiten decisiones de las autoridades de Policía.
Son
medios inmateriales de Policía:
1.
Orden de Policía.
2.
Permiso excepcional.
3.
Reglamentos.
4.
Autorización.
5.
Mediación policial.
Los
medios materiales son el conjunto de instrumentos utilizados para el desarrollo
de la función y actividad de Policía.
Son
medios materiales de Policía:
1.
Traslado por protección.
2.
Retiro del sitio.
3.
Traslado para procedimiento policivo.
4.
Registro.
5.
Registro a persona.
6.
Registro a medios de transporte.
7.
Suspensión inmediata de actividad.
8.
Ingreso a inmueble con orden escrita.
9.
Ingreso a inmueble sin orden escrita.
10.
Incautación.
11.
Incautación de armas de fuego, no convencionales, municiones y explosivos.
12.
Uso de la fuerza.
13.
Aprehensión con fin judicial.
14.
Apoyo urgente de los particulares.
15.
Asistencia militar.
(…)
ARTÍCULO
155. TRASLADO POR PROTECCIÓN. Cuando la vida e
integridad de una persona o de terceros esté en riesgo o peligro, el personal
uniformado de la Policía Nacional, podrá trasladarla para su protección o la de
terceros, en los siguientes casos:
Cuando
deambule en estado de indefensión o de grave alteración del estado de
conciencia por aspectos de orden mental, o bajo efectos del consumo de bebidas
alcohólicas o sustancias psicoactivas o tóxicas, cuando el traslado sea el
único medio disponible para evitar el riesgo a la vida o integridad de la
persona o los terceros.
Cuando
esté involucrado en riña o presente comportamientos agresivos o temerarios,
realice actividades peligrosas o de riesgo que pongan en peligro su vida o
integridad o la de terceros, o esté en peligro de ser agredido cuando el
traslado sea el único medio disponible para evitar el riesgo a la vida o
integridad de la persona o los terceros.
PARÁGRAFO
1o. Cuando el comportamiento señalado en el inciso 3
del presente artículo se presente en contra de una autoridad de Policía, se
podrá utilizar este medio.
PARÁGRAFO
2o. Antes del traslado y como primera medida, la
autoridad de Policía entregará la persona a un allegado o pariente que asuma la
protección; en la ausencia de estos, se trasladara la persona a un centro
asistencial o de protección, de salud u hospital o a un lugar especialmente
destinado para tal fin por la administración municipal, según sea necesario, o,
en cuanto fuera posible, se intentará llevarla a su domicilio.
En
ningún caso se hará traslados a sitios destinados a la privación de libertad y
la duración del mismo no podrá ser mayor a doce (12) horas. Es deber de las
Alcaldías definir el lugar al que pueden ser enviadas las personas, separadas
en razón del sexo.
En
el centro asistencial o de protección deberá hacer presencia un representante
del Ministerio Público.
PARÁGRAFO
3o. La autoridad de Policía que ordena y ejecuta el
traslado, deberá informar a la persona trasladada y al superior jerárquico de
la unidad policial y elaborar un informe escrito donde consten los nombres e
identificación de la persona trasladada por cualquier medio; de quien da la
orden y quien la ejecuta, el motivo, el sitio al que se traslada y el nombre
del allegado o a quien la persona trasladada informa para ser asistido, de ser
ello posible. A la persona, sujeto de la medida, se le deberá entregar copia de
dicho informe.
PARÁGRAFO
4o. La autoridad de Policía permitirá a la persona
que va a ser trasladada comunicarse con un allegado o con quien pueda asistirlo
para informarle, entre otras cosas, el motivo y sitio de traslado. Si la
persona no tiene los medios para comunicarse, la autoridad se los facilitará.
Si se niega a informar a otra persona o no es factible hacerlo, se enviará
copia de inmediato del respectivo informe escrito al Ministerio Público.
PARÁGRAFO
5o. Cuando se trate de un traslado por alteración del
estado de conciencia, porque la persona se encuentra bajo el efecto del consumo
de bebidas alcohólicas o sustancias psicoactivas o tóxicas no podrá ser
trasladada por el simple hecho de estar consumiendo sino que deben existir
motivos fundados y el agente de Policía con fundamento en el principio de
proporcionalidad determinará si existen las razones objetivas previstas en este
Código.
(...)
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1801_2016_pr003.html
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ARTÍCULO 162. INGRESO A INMUEBLE CON ORDEN ESCRITA. Los
alcaldes podrán dictar mandamiento escrito para el registro de domicilios o de
sitios abiertos al público, en los siguientes casos:
1.
Para aprehender a persona con enfermedad mental que se encuentre en un episodio
de la enfermedad de crisis o alteración que pueda considerarse peligrosa o
enfermo contagioso.
2.
Para inspeccionar algún lugar por motivo de salubridad pública o transgresión
de las normas ambientales.
3.
Para obtener pruebas, cuando existan motivos fundados, sobre la existencia de
casas de juego o establecimiento que funcione contra la ley o reglamento.
4.
Para practicar inspección ordenada en procedimiento de Policía.
5.
Para examinar instalaciones de energía eléctrica y de gas, chimeneas, hornos, estufas,
calderas, motores y máquinas en general y almacenamiento de sustancias
inflamables o explosivas con el fin de prevenir accidente o calamidad, cuando
existan indicios de riesgo o peligro.
6.
Verificar que no exista maltrato, abuso o vulneración a los derechos de los
niños, niñas y adolescentes, mujeres y adultos mayores y discapacitados.
7.
Verificar el desarrollo de actividades económicas, comerciales, industriales,
de prestación, venta o depósito de bienes o servicios contrarios a la ley o
reglamento.
8.
Cuando se adelante obra en un inmueble, para determinar el cumplimiento de las
normas en materia de usos de suelo, obras o urbanismo.
9.
En establecimientos públicos o de comercio o en inmuebles donde se estén
desarrollando obras o actividades económicas, cuando se requiera practicar
diligencia o prueba ordenada en un procedimiento de Policía, para utilizar un
medio o para ejecutar una medida correctiva de Policía.
PARÁGRAFO
1o. La orden de ingreso a inmueble deberá ser escrita
y motivada. Así mismo, deberá levantarse un acta en la que conste el
procedimiento de Policía adelantado. El funcionario que autorizó el ingreso al
inmueble deberá enviar de inmediato la orden de ingreso y el acta al Ministerio
Público. Podrán utilizarse y enviarse otros medios de documentación del
procedimiento.
PARÁGRAFO
2o. El ingreso a un inmueble deberá realizarse de
manera respetuosa, tanto con las personas como con sus bienes. En caso de
oposición a la orden de ingreso, la autoridad podrá hacer uso de la fuerza de
manera excepcional y proporcional a los actos opuestos.
PARÁGRAFO
3o. Para la práctica de pruebas los gobernadores y
alcaldes podrán disponer comisión para el ingreso al inmueble determinado.
PARÁGRAFO
4o. Si de manera circunstancial o por descubrimiento
inevitable en el procedimiento, se encuentran elementos que justifiquen la
iniciación de una acción penal, la autoridad de Policía informará al personal
uniformado de la Policía Nacional o a la Policía Judicial para que inicie el
procedimiento estipulado en el Código de Procedimiento Penal.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1801_2016_pr003.html
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ARTÍCULO 163. INGRESO A INMUEBLE SIN ORDEN ESCRITA. La
Policía podrá penetrar en los domicilios, sin mandamiento escrito, cuando fuere
de imperiosa necesidad:
1.
Para socorrer a alguien que de alguna manera pida auxilio.
2.
Para extinguir incendio o evitar su propagación o remediar inundación o
conjurar cualquier otra situación similar de peligro.
3.
Para dar caza a animal rabioso o feroz.
4.
Para proteger los bienes de personas ausentes, cuando se descubra que un
extraño ha penetrado violentamente o por cualquier otro medio al domicilio de
estas personas.
5.
Cuando desde el interior de una casa o edificio se proceda por la vía de hecho
contra persona o propiedad que se halle fuera de estos.
6.
Para proteger la vida e integridad de las personas, si en el interior del
inmueble o domicilio se están manipulando o usando fuegos pirotécnicos, juegos
artificiales, pólvora o globos sin el debido cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley.
PARÁGRAFO
1o. El personal uniformado de la Policía Nacional que
realice un ingreso a inmueble sin orden escrita, de inmediato rendirá informe
escrito a su superior, con copia al propietario, poseedor o tenedor del
inmueble, donde conste la razón por la cual se realizó el ingreso. Si el
propietario, poseedor o tenedor considera que no había razón para el ingreso o
que se hizo de manera inapropiada, podrá informar a las autoridades
competentes. En todo caso, previo al ingreso al inmueble, las personas podrán
exigir la plena identificación de la autoridad a fin de evitar la suplantación,
verificación a realizar mediante mecanismos provistos o aceptados por la
autoridad policial.
PARÁGRAFO
2o. El personal uniformado de la Policía Nacional,
por razones propias de sus funciones, podrá ingresar sin orden escrita a un
bien inmueble cuando esté abierto al público”.
III. LAS DEMANDAS
1. Mario Felipe Daza Pérez acusa de
inconstitucionales los parágrafos 1º y 2º del artículo 163 de la Ley 1801 de
2016, por considerar que contravienen los derechos a la libertad personal y a
la inviolabilidad de domicilio consagrados en el artículo 28 de la Constitución
Política. Sostiene que además de las seis situaciones específicas en las cuales
la Policía puede ingresar a los domicilios sin orden judicial, previstas en la
primera parte del artículo 163, los citados parágrafos establecen la
posibilidad de que también se lleve a cabo “por cualquier otra situación que
crea pertinente”. En su opinión, “esto no se debe permitir, porque las
causales deben ser explícitas”, tal como la Corte Constitucional lo ha
determinado, por ejemplo, en la Sentencia C-519 de 2007.
2. Por su parte, Jonathan Alfonso Parra
Forero afirma que el conjunto de disposiciones demandadas, que regulan (i) el
traslado por protección (arts.149 y  155 de la Ley 1801 de 2016), (ii) el
ingreso a inmueble sin orden escrita (arts. 149 y 163 ídem) y (iii) el ingreso
a inmueble con orden escrita (arts. 149 y 162 ídem) infringen los derechos a la
libertad personal, a la inviolabilidad de domicilio, a la restricción de estos únicamente
en virtud de orden de autoridad judicial, a la intimidad familiar y personal y
al buen nombre de las personas, establecidos en el artículo 28 de la Carta
Política. El demandante, sin embargo, desarrolla el cargo solo por infracción
de los tres primeros mandatos constitucionales.
2.1. Afirma que el traslado por
protección desconoce la garantía constitucional de que toda privación de la
libertad se encuentre precedida de mandamiento escrito emitido por autoridad
judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente
definido en la ley. Con fundamento en la sentencia C-239 de 2012, precisa que la
única excepción a la regla anterior está dada por los casos de flagrancia, en
cuyos supuestos la libertad de una persona puede ser restringida sin orden
judicial, aunque la diligencia está sometida a revisión posterior por parte del
juez de control de garantías.
2.2.  En relación con las medidas de ingreso
a inmueble sin orden escrita y de ingreso a inmueble precedido de mandamiento
escrito, señala que los mismos argumentos expuestos con anterioridad
resultan aplicables. Considera, además, que tales medios de policía conculcan
la intimidad personal y familiar y el buen nombre, en la medida en que los
servidores de policía no tienen límites legales al llevarlos a cabo. Con base
en las Sentencias C-1024 de 2002 y C-519 de 2007, indica que, si bien los
citados derechos no son absolutos, pues admiten ciertas restricciones fundadas
en intereses superiores, en todo caso las medidas siempre deben estar sometidas
a un cuidadoso y exhaustivo análisis de juez, para establecer la razonabilidad
de la intromisión en el ámbito privado.
Añade que, incluso en el régimen procesal
penal y en el artículo 250.2 C.P. se prohíben los registros, allanamientos o
incautaciones al domicilio, residencia o lugar de trabajo, sin la orden escrita
del Fiscal General de la Nación o su delegado, y por motivos previamente definidos
en la ley. En estos casos, sin embargo, la diligencia se somete al respectivo control
por el juez de garantías, con el fin de establecer su legalidad formal y
material.
2.3. El actor sostiene que el ingreso a
inmueble con mandamiento escrito de los alcaldes municipales vulnera la
Constitución, pues desconoce la órbita funcional de las autoridades judiciales
y atribuye competencias a un servidor administrativo, que ni constitucional ni
legalmente le corresponden.
Estima que para proceder con dicha medida es
obligatoria la orden escrita emitida por el juez, quien evalúa críticamente su
necesidad, proporcionalidad y razonabilidad. En cambio, señala que la norma autoriza
a la Policía Nacional a ingresar a un inmueble, sin la autorización del morador
ni orden judicial y solamente con sujeción a causales “precarias” y
ambiguas, que dejan la puerta  abierta a eventuales extralimitaciones y abusos
de autoridad, con violación del derecho a la libertad personal. En tanto se infringen
los requisitos para la restricción a esta garantía, asevera que también se
desconoce el debido proceso, tanto en el escenario administrativo como “en
el eventual judicial”.
Con fundamento en los anteriores argumentos,
el actor solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 149 (parcial), 155, 162 y 163 de la Ley 1801 de 2016 y, en razón de
la trascendencia de la demanda, se convoque a una audiencia pública, para que
ciudadanos las organizaciones no gubernamentales puedan ser oídas.
IV. INTERVENCIONES.
Intervenciones de
instituciones oficiales
1. Ministerio del
Interior.
1. El Ministerio
del Interior intervino dentro del presente proceso para respaldar la solicitud
de inexequibilidad de las normas impugandas.
1. Indica que las
causales que justifican la aplicación del traslado por protección, el ingreso a
inmuebles sin orden judicial y el ingreso a inmueble precedido de mandamiento escrito
se encuentran “en los límites” de las conductas punibles y, en ese
sentido, dejan al arbitrario de la Policía la definición de aquellas
situaciones que exigen intervención de las autoridades judiciales, como ocurre
con los preceptos contenidos en los parágrafos 1 y 5 del artículo 155 de la Ley
1801 de 2016.
En su criterio, de
los citados, el primer parágrafo era innecesario, pues existen normas que
sancionan la violencia contra servidor público. La regla, para el Ministerio, deja
a la discrecionalidad del servidor de policía la definición del instrumento a aplicar,
lo cual puede desembocar en violaciones desproporcionadas e irrazonables del
derecho a la libertad personal. La misma consideración aplica, desde su
punto de vista, a los casos en los cuales se permite a la Policía definir cuándo
los estados de alteración de la consciencia hacen necesaria la adopción de la
medida.
2. La entidad
interviniente asevera que las normas cuestionadas conllevan otros riesgos, pues
en la realidad no existen en todos los municipios del país las redes de
protección a las que ellas se refieren y, en tanto los lugares a donde serán
trasladadas las personas serán definidos por las alcaldías, se crean potestades
imprecisas y contradictorias con el resto de la regulación, por cuanto no se
señalan expresamente las condiciones que deben tener esos espacios y, así
mismo, las demás previsiones indican que el traslado por protección debe
efectuarse a instituciones hospitalarias, con fines de protección y restablecimiento
de su salud (física o mental).
3. Con base en los
anteriores argumentos, el interviniente solicita a la Corte declarar la “inconformidad
a la Constitución” de los artículos 149 (inciso 6º) y 155 de la Ley 1801 de
2016.
2. Ministerio de Defensa
1.
El Ministerio de Defensa
intervino dentro del presente trámite de constitucionalidad para solicitar a la
Corte, en primer término, un pronunciamiento inhibitorio y, subsidiariamente, declarar
la constitucionalidad de las normas acusadas.
2. Luego
de citar jurisprudencia de esta Corporación sobre los requisitos que debe
reunir una demanda de inconstitucionalidad para provocar un pronunciamiento de
fondo, el interviniente señala que los cargos formulados carecen de claridad,
certeza, suficiencia, pertinencia y especificidad. Afirma que el planteamiento
de los demandantes, sobre la inconstitucionalidad de las tres modalidades de
policía impugnadas, se basa en la genérica consideración de que se requiere la
orden judicial para su realización y en una fusión inapropiada de las normas
penales con las del Código Nacional de Policía y Convivencia.
Argumenta
que se confunden los allanamientos del campo del derecho penal y el ingreso a
inmuebles en el plano del derecho de policía y que, en términos generales, el
legislador actuó en uso de su libertad de configuración normativa, para dar
aplicación a los mandatos constitucionales. Agrega que en la demanda falta un
concepto claro de la violación, suficiencia argumentativa y precisión
conceptual, por lo cual, los cargos no pueden ser objeto de análisis de fondo
y, en consecuencia, la Corte debe inhibirse de emitir pronunciamiento. El
Ministerio, en todo caso, puso de manifiesto las siguientes razones en defensa
de las disposiciones acusadas.
3. Luego
de exponer ampliamente algunos conceptos de la jurisprudencia constitucional
sobre el derecho de policía y la teleología y características del traslado por
protección, indica que el legislador buscó dar respuesta en el diseño de esta
figura a los reparos que la Corte Constitucional realizó a la institución
similar, del Decreto Ley 1355 de 1070, denominada retención transitoria, en la Sentencia
C-720 de 2007. Así, presenta un cuadro comparativo entre, por un lado, las
condiciones que fijó la Corte, en la citada Sentencia, para la aplicación
provisional de la retención transitoria y, por otro lado, las previsiones
contenidas en el traslado por protección de la Ley 1801 de 2016, y concluye que
el legislador observó las primeras a cabalidad en la construcción de la nueva
medida.
Asegura,
además, que el traslado por protección no es aplicable de forma subjetiva ni a
discreción por el uniformado, pues, conforme al artículo 155 de la Ley 1801 de
2016 que lo prevé, en concordancia con el artículo 205 de la misma Ley, corresponde
a los alcaldes el establecimiento de los centros de protección a donde serán
enviadas las personas objeto de la medida y los mismos deberán ser vigilados por
el Ministerio  Público, en virtud de mandatos contemplados en el mismo Código
Nacional de Policía y Convivencia.
4. En
relación con el ingreso a inmueble precedido de orden escrita de los alcaldes, el
interviniente señala que el cargo se basa en una lectura “penalista y
centrada en la reserva judicial” del problema, descontextualizada del
derecho y de la ciencia de policía y, por lo tanto, de la esencia preventiva y
administrativa de la Ley 1801 de 2016. Con base en la Sentencia C-024 de 1994, precisa
que el contexto preventivo, avalado por la Corte, siempre ha existido en la
legislación de policía, tanto en el anterior como en el actual Código y, a
partir de otras decisiones de la jurisprudencia constitucional, sustenta que se
han permitido en varias ocasiones que autoridades administrativas ordenen
registros en domicilios, dada su finalidad de protección y prevención.
Destaca que
los alcaldes tienen la obligación de motivar la orden escrita para el ingreso a
inmuebles, lo que implica que su decisión no puede ser caprichosa sino que debe
estar basada en medios, como quejas, querellas, videos, testigos, etc. En este sentido,
en opinión del Ministerio, al contrario de lo argumentado por el actor, sí
existen formalidades para la emisión del citado mandamiento escrito.
5.
En lo relativo a la medida de ingreso a inmueble sin orden escrita, el
interviniente pone igualmente de presente y transcribe varios apartes de la Sentencia
C-176 de 2007, mediante la cual la Corte declaró la exequibilidad del artículo
83 del Decreto 1355 de 1970, cuyo contenido, afirma, es idéntico al ahora
cuestionado, con la salvedad de su numeral 6º, agregado en la Ley 1801 de 2016.
La entidad compara una vez más lo establecido en el Decreto 1355 de 1970, los
fundamentos de la citada decisión y las reglas que enmarcan la nueva redacción
de la figura, para demostrar que el ingreso excepcional al domicilio por parte
de la Policía Nacional es acorde con la Constitución, a la luz de la
jurisprudencia de la Corte. Indica que para lo anterior, este Tribunal se ha
fundado en la necesidad de una rápida y urgente reacción de la Policía, dadas
las específicas y extremas circunstancias que motivan la medida, y en el
carácter relativo del derecho a la inviolabilidad del domicilio.
6.
Por último, el Ministerio señala que, en relación con el argumento de que el
parágrafo 1 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 establece, además de las seis
situaciones específicas en las cuales la Policía puede ingresar a los
domicilios sin orden judicial, la posibilidad de que también se lleve a cabo “por
cualquier otra situación que crea pertinente”, considera que el demandante
se equivoca. Afirma que la norma es clara, al señalar que el servidor de
policía debe informar las razones de la realización del procedimiento, lo cual
no puede interpretarse en el sentido de que ellas puedan ser diferentes a las
indicadas en los citados seis numerales. Por el contrario, a su juicio, el
propósito de la norma es que se deje consignado en un documento escrito cuál de
ellas justificó el uso de la medida.
Considera
que la disposición debe entenderse de forma sistemática, pues  al indicar “el
personal uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso a inmueble
sin orden escrita”, hace alusión a todo el texto del artículo 163 de la Ley
1801 de 2016, denominado “ingreso a inmueble sin orden escrita”, que
prevé seis razones, como justificación de su realización, “sin que pueda
imaginar el actor que haya lugar para crear otras causales”.
7. Con
arreglo a los anteriores argumentos, el Ministerio de Defensa solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de los artículos demandados.
3. Defensoría del Pueblo
1. La Defensoría
del Pueblo envió escrito de intervención a la Corte para apoyar la
inexequibilidad de las normas acusadas.
2. Luego de citar jurisprudencia
de la Corte sobre la constitucionalidad de ciertos casos de ingreso a domicilio,
con fines no penales, sin previa orden de autoridad judicial, la interviniente
señala que en la Sentencia C-256 de 2008 se examinó una disposición, del
Decreto 1355 de 1970, sobre la posibilidad administrativa de dictar
mandamientos escritos para ingresar a inmuebles, muy similar a la ahora
acusada. Sin embargo, precisa que mientras en esa oportunidad dicha atribución
radicaba en los jefes de la Policía, en el artículo demandado en esta oportunidad,
la potestad se les confiere a los alcaldes.
Por lo anterior,  la
Defensoría considera que la Corte debe estudiar y precisar si las causales contempladas
como justificaciones para la emisión de mandamientos escritos de ingreso a
inmuebles se enmarcan “dentro de la filosofía que inspira los allanamientos
administrativos” y, de esta manera, determinar si los alcaldes, como
autoridades administrativas, pueden ordenar registro de domicilios o de sitios
abiertos al público. Así mismo, estima necesario que la Corte aclare las
nociones de “domicilio” y
de “sitios abiertos al público”, pues el legislador, afirma, la usa
indistintamente en la norma impugnada.
No
obstante lo anterior, al mismo tiempo, con arreglo el artículo 32 de la Ley
1801 de 2016, que permite distinguir entre lugares privados y lugares abiertos
al público, y la jurisprudencia de la Corte sobre la protección del concepto
amplio de domicilio, la Defensoría del Pueblo sostiene que el domicilio tiene
un estándar de protección mayor al de los sitios de acceso público, de manera
que el similar tratamiento que se les proporciona a los dos espacios en el
artículo 162 de la Ley 1801, resulta contrario al artículo 28 de la Carta
Política.
2.
En lo relativo al ingreso a inmueble sin orden judicial, la interviniente
señala que el contenido material de las causales para su procedencia estaba ya
contenido en las homólogas causales previstas en el artículo 83 del Decreto Ley
1335 de 1979, cuya constitucional fue analizada en la Sentencia C-176 de 2008,
por los mismos cargos que se proponen en esta oportunidad, de manera que, en su
opinión, se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En cambio,
considera que la autorización prevista en el parágrafo 2º del artículo 163 de
la Ley 1801 de 2016, para que la Policía, “por razón de sus funciones”,
pueda ingresar sin orden escrita a un inmueble abierto al público, desconoce la
inviolabilidad del domicilio consagrada en el artículo 28 C. P.
A
su juicio, los allanamientos administrativos obedecen a ciertos eventos
específicos definidos en la ley, que delimitan la actuación de la respectiva
autoridad. Por el contrario, considera que la referida justificación (“por
razón de sus funciones”) es general, ambigua e indeterminada y no ofrece un
parámetro claro y objetivo que precise a la autoridad en qué casos puede llevar
a cabo dicha medida. Subraya, además, que esto contrasta con la taxatividad de
las circunstancias de procedencia del ingreso sin orden judicial y del ingreso
con mandamiento escrito del alcalde, previstos en la misma Ley 1801 de 2016.
3.
En cuanto al traslado por protección, la interviniente considera que el
artículo que la prevé revive la “retención transitoria” contenida en el
antiguo Código de Policía y, aunque solucionó algunos de los problemas que,
según la Sentencia C-720 de 2007, presentaba con anterioridad, sigue siendo
problemática frente a la garantía de los derechos fundamentales del afectado y,
por ende, es incompatible con la Constitución Política.
Argumenta
que si bien el traslado no podrá ser mayor a 12 horas, la norma acusada no aclara
que deba cesar cuando el retenido supere el estado de excitación o embriaguez o
cuando una persona responsable pueda asumir su protección. Esto, a pesar de que
la medida afecta la libertad personal y la libertad de circulación del afectado
(arts. 24 y 28 CP) y, una vez han cesado las circunstancias que dieron motivo a
su utilización, no existen razones para que la persona continúe retenida. De
otro lado, la interviniente sostiene que el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016
no prevé reglas especiales y diferenciales para los casos en que el traslado se
aplique a niños, niñas y adolescentes, pese a que así lo ordenó la Corte en la Sentencia
C-720 de 2007, en razón de su vulnerabilidad.
Así
mismo, la Defensoría del Pueblo señala que la norma tampoco precisa que los
sujetos de especial protección constitucional sólo podrán ser conducidos a
lugares donde se atienda su situación, por lo cual desconoce el derecho a la
igualdad material. Finalmente, estima que el artículo 155 de la
Ley 1801 de 2016 emplea unas expresiones constitucionalmente problemáticas.
Ejemplifica que uno de los eventos que da origen al traslado por protección
consiste en que la persona “deambule en estado
de indefensión o de grave alteración del estado de conciencia por aspectos de
orden mental”. Esta
expresión, en su criterio, podría interpretarse en el
entendido que las personas con discapacidad intelectual representan un riesgo
para la vida e integridad de ellas mismas o de terceros y, por esta razón,
deben ser objeto del traslado, comprensión contraria a sus derechos
fundamentales amparados por la Constitución.
4. Con fundamento
en las razones anteriores, la Defensoría del Pueblo solicita a la Corte “[a]clarar
la naturaleza de las categorías “domicilio” y de “sitios abiertos al público” y
declarar la inexequibilidad del término “domicilios o de” contenido en el
artículo 162 de la Ley 1801 de 2016”; [d]eclarar la inexequibilidad del
parágrafo 2º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016; [d]eclarar la
inexequibilidad de la expresión “traslado por protección” consagrada en el
numeral 1º del inciso 6º del artículo 149 de la Ley 1801 de 2016  y [d[eclarar
la inexequibilidad del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016”.
4. Fiscalía General
de la Nación
1. La Fiscalía
General de la Nación intervino dentro del presente trámite para solicitar a la
Corte que se inhiba de emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
2. Luego de hacer
referencia a las exigencias formales que, de acuerdo con la jurisprudencia de
la Corte, debe cumplir un cargo de inconstitucionalidad para ser analizado de
fondo, la interviniente considera que la demanda
correspondiente al expediente D-11717, si bien señala las normas legales acusadas
y las disposiciones superiores presuntamente infringidas, así como la competencia
de la Corporación, no formula un cargo que satisfaga los requisitos de certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, en orden a sustentar la alegada
infracción a la Constitución.
2.1.
Afirma que, según el actor, el parágrafo 1 del
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 establece, además de las seis
situaciones específicas en las cuales la Policía puede ingresar a los
domicilios sin orden judicial, la posibilidad de que también se lleve a cabo “por
cualquier otra situación que crea pertinente”. Sin embargo, a su juicio,
este argumento carece de certeza, en la medida en que de la citada norma no
se puede interpretar que se otorguen facultades a la Policía Nacional para
ingresar a un inmueble sin autorización “cuando a bien tenga”. Para la
interviniente, la norma solo prevé el procedimiento que debe adelantar la
Policía Nacional luego de ingresar a un inmueble sin orden escrita, en todo
caso, a partir de las causales previstas  en el referido artículo.
2.2. Del mismo
modo, la Fiscalía considera que el cargo no es específico, por cuanto los
argumentos presentados para demostrar la inconstitucionalidad de las
disposiciones atacadas son vagos y abstractos, se sustentan en
deducciones del actor y, en consecuencia, no explican la presunta violación a
la Constitución. Igualmente, considera que resultan impertinentes, pues se
fundan en puntos de vista del actor respecto de la interpretación de los
parágrafos cuestionados. En consecuencia, en su opinión, las razones
presentadas no son suficientes para llevar a cabo un análisis de constitucionalidad
y solicita a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo.
3. En relación con
la demanda correspondiente al expediente D-11760, la interviniente estima que los
cargos planteados tampoco cumplen los requisitos de
certeza, pertinencia y suficiencia.
3.1.
Asevera que el argumento de la impugnación no satisface el requisito de certeza,
porque sostiene que el traslado por protección implica una privación de la
libertad para la cual se precisa de orden escrita de autoridad judicial, con lo
cual ignora que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las normas que
establecen restricciones a la libertad, con carácter preventivo o protector,
proferidas por una autoridad administrativa, no son prima facie
contrarias a la reserva judicial que consagra el artículo 28 de la Constitución.
Así
mismo, indica que, contrario a lo que señala  el actor, no es cierto que el
artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 permita a la Policía establecer
discrecionalmente cuándo una persona se encuentra en estado de indefensión o
grave alteración, pues la norma precisa las circunstancias que permiten
identificar esas situaciones, las cuales no quedan, entonces, al arbitrio del
servidor de policía. De igual forma, la interviniente asevera que la acusación
no es pertinente ni suficiente, dado que no resulta posible realizar una
confrontación objetiva entre las normas constitucionales supuestamente vulneradas
y el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016.
3.2.
Respecto de la impugnación contra la medida de ingreso a inmueble mediado de
orden escrita de los alcaldes, por supuesta violación de la reserva de orden judicial,
la Fiscalía General de la Nación considera que el cargo carece de certeza,
pertinencia y suficiencia, en tanto resulta impreciso, subjetivo y vago y no
explica la infracción constitucional denunciada.  En el mismo sentido, señala
que la censura a la medida de ingreso a domicilio sin orden escrita, por
supuesto desconocimiento de la necesidad de orden judicial, no cumple el
requisito de certeza, por cuanto la Corte ha admitido limitaciones, adecuadas,
necesarias y proporcionales de la Policía al citado derecho, en aras de
proteger otras garantías constitucionales.
3.3.
En el mismo sentido, considera que la acusación por indeterminación de las
causales de procedencia del ingreso sin orden escrita no constituye un cargo de
inconstitucionalidad, dado que no se provee una explicación de las razones por
las cuales se deduce esa amplitud, ni las posibles interpretaciones ambiguas de
las mismas. De este modo, señala que los razonamientos del demandante son apreciaciones
subjetivas que, a su vez, hace que también resulten impertinentes e insuficientes,
por cuanto no logran generar una duda mínima sobre la constitucionalidad del artículo
163 de la Ley 1801 de 2016.
3.4.
Finalmente, señala que el traslado por protección ya fue estudiado por la
Corte, bajo la figura de la retención transitoria del Código de Policía anterior,
en las Sentencias C-199 de 1998 y C-720 de 2007 y, en todo caso, la nueva redacción
de esa medida de policía supera el test estricto de proporcionalidad, a la luz
de las pautas establecidas en las citadas providencias. Así mismo, indica que lo
propio ocurre con el ingreso a inmuebles sin orden escrita y el ingreso a
inmueble precedido de mandamiento escrito, a partir de los fundamentos
expresados en las Sentencias C-176 de 2007, C-519 de 2007 y C-256 de 2008. En
este orden de ideas, afirma que los tres medios de policía indicados resultan compatibles
con la Constitución.
4.
Con base en los anteriores argumentos, la Fiscalía solicita a la Corte declararse
inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
5.
Policía Nacional
1. El Secretario
General de la Policía Nacional interviene ante la Corte, con el fin de
solicitar que se emita decisión inhibitoria, por carencia de aptitud sustantiva
de los cargos y, en su defecto, se declare la exequibilidad de las normas
acusadas.
2. Con fundamento
en jurisprudencia constitucional, sobre los requisitos que debe reunir una
demanda de inconstitucionalidad para provocar una decisión de fondo, el
interviniente considera que los cargos planteados carecen de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia. Indica que uno de los demandantes plantea
forma meramente genérica que las normas impugnadas son inconstitucionales por
violación a la reserva judicial y, de otro lado, mezcla conceptos del derecho
de policía con reglas del derecho penal, de manera que el cargo incumple el requisito
de claridad.
Así
mismo, sostiene que los argumentos de la demanda confunden el sentido y
finalidad de medidas propias de las actividades de policía, como el ingreso a
inmueble sin orden escrita, no para privar de la libertad sino por razones de protección
a bienes o personas en virtud del principio de solidaridad social, con
diligencias que se desarrollan en el marco del proceso penal, como los allanamientos
realizados en busca de elementos materiales probatorios y con fines
incriminatorios, todo lo cual hace que los cargos carezcan de especificidad, pertinencia
y suficiencia.
3.
De otra parte, la interviniente reproduce los mismos argumentos
presentados por el Ministerio de Defensa, atrás sintetizados, para defender la
constitucionalidad de las normas demandadas. Con fundamento en los argumentos
expuestos, la Policía Nacional solicita a la Corte inhibirse de emitir
pronunciamiento de fondo y, en su defecto, declarar la exequibilidad de los
artículos impugnados.
6. Ministerio de
Justicia
1. El Ministerio de
Justicia envió escrito de
intervención a la Corte, para solicitar una decisión inhibitoria por ineptitud
sustantiva de los cargos y existencia de cosa juzgada material respecto de
algunas de las normas acusadas, así como para defender la constitucionalidad de
las disposiciones objeto de impugnación.
2.
Sostiene que los cargos contenidos en las dos demandas carecen del requisito de
certeza, por cuanto no plantean una verdadera confrontación entre la norma
legal acusada y los mandatos constitucionales que se estiman infringidos. De la
misma manera, considera que los argumentos que los sostienen que no cumplen las
exigencias de especificidad y pertinencia, en la medida en que solamente se
basan en hipótesis, reproches, reproches y afirmaciones subjetivas, tales como “resulta
vergonzoso es que crea otras causales además de las descritas y abiertas",
o "las facultades que se establecen en cabeza de la Policía Nacional,
impiden y menoscaban el ejercicio de los derechos protegidos por la
Constitución y la ley, entre los que se encuentran principalmente...”.
3.
En todo caso, el Ministerio proporciona varios argumentos en defensa de la
constitucionalidad de las normas censuradas.
3.1.
Luego de exponer un cuadro comparativo entre las regulaciones del ingreso a
inmueble con orden escrita en el anterior Código de Policía y en el actual
régimen, manifiesta que la nueva redacción de la figura es más clara que la
anterior, en especial al establecer que son los alcaldes quienes emiten el
respectivo mandamiento escrito, a partir de la interpretación que la Corte
realizó en la Sentencia C-024 de 1994, de la expresión “jefes de policía”
contenida en la norma anterior.
De la misma manera, la interviniente hace un paralelo detallado
entre las causales para el ingreso a inmueble contenidas en la norma anterior y
en la actual y considera que las nuevas contienen elementos más garantistas en
términos de los riesgos o peligros inminentes que justifican la adopción de la
medida. Así mismo, sostiene que las nuevas causales incluidas en la regulación
demandada buscan resguardar los derechos de personas de especial protección
constitucional, derechos colectivos y la efectividad de las medidas de policía.
3.2. En cuanto a las reglas que deben seguir los servidores de policía
luego de ingresar a un domicilio sin orden escrita, previstas en el parágrafo 1º del
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, la interviniente señala que el legislador
solamente incorporó las advertencias que la Corte
Constitucional realizó en la sentencia C-176 de 2007, al analizar la
constitucionalidad de la misma institución, prevista en el artículo 83 del
Decreto Ley 1355 de 1970. Considera, adicionalmente, que la medida contenida en
la norma acusada es de carácter excepcional y su finalidad constitucionalmente
razonable y necesaria, por cuanto permite la reacción oportuna, rápida y
efectiva de la Policía Nacional, ante situaciones excepcionales de riesgo para
la vida e integridad de las personas, definidas por el legislador y avaladas
por la jurisprudencia constitucional.
3.3.
Por último, en lo que hace relación al traslado por protección, la
interviniente cita la Sentencia C-199 de 1998, en la cual la Corte avaló en
términos generales la homóloga institución de la retención transitoria, y
sostiene que la nueva medida recoge de manera más específica y garantista la
finalidad de protección que se establecía en la anterior regulación.
4.
Con fundamento en las anteriores razones, el Ministerio de Justicia solicita a
la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva
de la demanda y, subsidiariamente, declarar la existencia de cosa juzgada
material sobre el contenido normativo del inciso y los cinco primeros numerales
del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, así como la exequibilidad del numeral
6 y del parágrafo 1º del mismo artículo 163 y de los artículos 149, 155 y 162
ídem.
Intervenciones de
instituciones académicas
7. Universidad del
Rosario.
1. La Universidad
de Rosario intervino dentro del presente proceso para respaldar la solicitud de
inexequibilidad de las normas acusadas.
2. Señala que el
traslado por protección faculta a la Policía Nacional
para que, de forma desmedida y arbitraria, retenga a una persona sobre la base
de consideraciones subjetivas y sin necesariamente encontrarse incursa en una
conducta delictiva o contravencional, lo cual implica una restricción evidente
a la libertad personal, que solo puede ser limitada por autoridad competente y
con las formalidades establecidas en la ley. A su juicio, si bien la medida
tiene un fin de protección, de la misma persona o de la comunidad, son
suficientes las atribuciones que actualmente detenta la Policía, pues muchos de
los supuestos que el plantea le artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 consisten
en la comisión de  delitos y de situaciones de indefensión del afectado, en las
cuales la Policía tiene la obligación de brindarle la atención requerida.
3. Por otro lado, la interviniente considera que el ingreso a
inmueble con mandamiento escrito de los alcaldes es inconstitucional, pues muchas
de las situaciones que habilitan la expedición de esa orden se deben dar al
interior de un proceso administrativo o judicial y conforme a las reglas
propias de cada juicio, con respeto de los derechos al debido proceso, defensa
y contradicción.
3.
En lo que hace relación al ingreso al inmueble sin orden escrita, la entidad
plantea que la mayoría de circunstancias establecidas en el artículo 163 de la
Ley 1801 de 2016, que facultan a los servidores de Policía para adelantar ese
procedimiento, constituyen excepciones a la inviolabilidad de domicilio,
fundadas en la protección de los derechos fundamentales de las personas, que ya
han sido reguladas en la Constitución y en el marco del derecho penal. En todo
caso, afirma que la disposición es inconstitucional, por cuanto se deja de lado
los controles judiciales y reduce la protección a un simple informe y al
criterio interpretativo del agente de policía.
4.
Por lo anterior, la institución educativa solicita a la Corte declarar inexequibles
las disposiciones acusadas.
8.
Universidad Libre de Colombia.
1.
El Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de
Derecho de la Universidad Libre intervino dentro de esta actuación para
defender la constitucionalidad de las normas acusadas, con excepción del artículo
162 de la Ley 1801 de 2016, el cual considera contrario a la Carta Política.
2.
Sostiene que la regulación del traslado por protección es acorde con el orden
constitucional, pues constituye una medida adecuada, proporcional y razonable
para el mantenimiento del orden público y el amparo de los  derechos a la vida
y a la integridad de las personas.
3.
Por el contrario, el interviniente señala que la medida de ingreso a inmuebles
con mandamiento escrito de los alcaldes es contraria a la Constitución, en la
medida en que, conforme a los mandatos de la Carta, se prescribe reserva
judicial para la expedición de una orden de esa naturaleza. De la misma manera,
indica que, de conformidad con el artículo 162 de la Ley  1801 de 2016, debe
enviarse al Ministerio Público la orden de ingreso y el acta en la cual conste el
procedimiento realizado por la Policía. Sin embargo, a su juicio, el Código de
Policía no le concede al Ministerio Publico la facultad para revocar
actuaciones o hacer control efectivo sobre ellas, competencia que, señala, le
correspondería a un juez de la República.
En
el mismo sentido, desde su punto de vista, el parágrafo 3º del artículo 162 de la
Ley 1801 de 2016, que establece la posibilidad de disponer comisiones para la
práctica de pruebas, es ambiguo, abierto y riesgoso, en la medida en que “se
podría comisionar al alcalde, al gobernador o cualquier otra autoridad”,
con lo cual se amplía el margen de competencias atribuidas por la Constitución
a las referidas autoridades municipales y departamentales.
4.
Por último, el Observatorio sostiene que el ingreso a inmuebles sin mandamiento
escrito es constitucional, pues si bien el margen de configuración normativa
del legislador es limitado, por cuanto compromete el derecho a la libertad  del
afectado, la medida es proporcional en comparación con los fines imperiosos,
asociados a la protección de derechos, que pretende alcanzar.
5.
De este modo, el interviniente solicita a la Corte declarar la exequibilidad de
los artículos 149, 155 y 163 de la Ley 1801 de 2016 y, a su vez, declarar
inexequible el artículo 162 de la misma Ley, sobre el ingreso a inmuebles con
orden escrita.
9.
Universidad Industrial de Santander.
1. La
Escuela de Derecho de la Universidad Industrial de Santander intervino dentro
del presente proceso para justificar la inconstitucionalidad de las
disposiciones impugnadas.
2. La
interviniente sostiene que el ingreso a inmueble sin orden escrita es
inconstitucional, debido a que implica la limitación del derecho a la libertad
personal, sin sujeción al artículo 28 C.P., según el cual, la intervención al
domicilio exige mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley.
3. Por
otro lado, sostiene que la norma en la cual se contempló el traslado por
protección es ambigua y “deja muchos vacíos”, no prevé qué ocurre si las
personas manifiestan su voluntad de no ser trasladadas por los servidores de
policía o de qué manera “un oficial de policía está en la capacidad de
determinar cuándo una persona puede llegar a causar un posible daño a terceros,
sin que se pueda predecir el comportamiento de los mismos, o qué grado debe
tener la alteración de conciencia en una persona, para que esta sea objeto de
detención por parte de los policías so pretexto de su propia protección”.
La norma,
en consecuencia, según la interviniente, podría dar lugar a abusos de
autoridad, por cuanto son los policías mismos quienes determinan la ocurrencia
de las causales contenidas en la norma, ni siquiera con autorización o
conocimiento previo del Ministerio Público. En el mismo sentido, la
interviniente señala que, en la práctica, la aplicación de la medida puede ser
problemática, pues ni la Policía ni las Administraciones cuentan con sitios
para el traslado y “retención” de las personas incursas en los supuestos
contemplados en el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, de manera que estos
terminarán en estaciones de Policía, recluidos con aquellas personas que se
encuentran en privación de la libertad, dentro del marco de una actuación
penal.
4. Por
las anteriores razones, la institución educativa solicita a la Corte declarar
la inexequibilidad de las normas que prevén el traslado por protección y el
ingreso a inmueble sin orden escrita.
10. Universidad
de Ibagué.
1. La
Universidad de Ibagué intervino dentro del presente juicio para respaldar la
inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas.
2.
La interviniente argumenta que la protección del derecho a la libertad personal
fue entregada a las autoridades judiciales y que las únicas salvedades a este
mandato están dadas (i) por la posibilidad de que la Fiscalía, en casos
excepcionales,  emita el respectivo mandamiento o (ii) por las situaciones
flagrancia en que la autoridad de Policía puede restringir ese derecho sin
orden judicial, aunque el procedimiento se someta, en todo caso, al control
posterior por parte del Juez de Control de Garantías.
3.
De otra parte, indica que el ingreso a inmueble con mandamiento escrito de los
alcaldes invade “la órbita funcional de una autoridad judicial en cabeza de
una autoridad administrativa, incluso abrogando funciones que ni constitucional
ni legalmente tiene el primer mandatario municipal”. Así mismo, considera que
se requiere siempre un examen ex ante o ex post de la medida, por
el Juez de Control de Garantías, pues esta autoridad ha sido formada para la
protección de las garantías fundamentales de las personas y es ella quien deben
evaluar críticamente la necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de la
expedición de la citada orden.
Estima
que pese a las sanas finalidad de la reforma, dejar en manos de una autoridad
administrativa la expedición de un mandamiento de las anotadas características,
conllevaría al desbordamiento de esas funciones administrativas que únicamente
están instituidas, como en el caso de la fuerza pública, para garantizar la
seguridad de los ciudadanos en su vida, honra y bienes. De otro lado, estima, significaría
un retroceso, pues incluso en el marco del sistema procesal acusatorio, toda la
labor de la Fiscalía General de la Nación es controlada por un juez de control
de garantías, que facilita  la separación de funciones y garantiza mayor transparencia
e imparcialidad entre los diferentes órganos encargados de la administración de
justicia.
Con base en las
anteriores consideraciones, la interviniente solicitar a la Corte declarar la “exequibilidad
condicionada de las normas cuestionadas, por ser violatorias de la Constitución
Política, de los derechos a la libertad, intimidad y seguridad ciudadano”.
4.8.
Intervención del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo –CCAJAR-
1. El CCAJAR
interviene ante la Corte para cuestionar la aptitud sustantiva de algunos cargos
y sustentar la inconstitucionalidad de una parte de las disposiciones
impugnadas.
2. El
interviniente argumenta que, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801
de 2016, el personal uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso a
inmueble sin orden escrita, de inmediato debe rendir un informe escrito a su
superior, donde conste la razón por la cual se realizó el ingreso. Este
precepto, en su opinión, implica para el uniformado la obligación de justificar
la decisión de realizar el procedimiento, pero, contrario a lo que afirma uno
de los demandantes, no trae como consecuencia una ampliación de las causales de
ingreso a inmueble sin orden escrita, ni faculta en abstracto al agente de
policía a realizar el procedimiento “por cualquier razón”.
3. De otra parte,
el CAJAR considera que, dentro del expediente D-11760, el demandante no formula
un cargo apto contra las normas que consagran el registro de inmueble sin orden
judicial y el registro de inmueble precedido de mandamiento escrito. Argumenta
que la impugnación carece de claridad, pues “sustenta los problemas de
constitucionalidad “del traslado por protección, y se introduce el tema de la
inviolabilidad del domicilio como absolutamente distinto”. De igual forma,
señala que el actor no ilustra concretamente de qué manera las disposiciones
acusadas menoscaban la inviolabilidad de domicilio y tampoco controvierte ni
fundamenta la acusación en reglas jurisprudenciales sobre la reserva judicial a
la intervención del domicilio.
4. El interviniente
considera, entonces, que el único cargo apto es aquel dirigido a cuestionar las
disposiciones que consagran el traslado por protección, el cual respalda a
partir de la transcripción de parte de la demanda que, también la propia ONG,
formuló contra esa medida, dentro del expediente D-11670. El
CCAJAR afirma que el traslado por protección: (i) se funda en unas causales
indeterminadas, que menoscaban el principio de legalidad, (ii) vulnera la
reserva judicial, pues no son las autoridades de policía quienes lo deciden y
ejecutan, sin procedimientos previos ni recursos y sin las garantías del debido
proceso, (iii) no se desarrolla con intervención obligatoria del Ministerio
Público, de un juez o de una persona que pueda asistir a la personas
trasladada, dentro de las 12 horas que puede durar la retención y (iv) tampoco
se precisa el tipo de atención especializada, según la situación en la cual la
persona se encuentre.
El
interviniente somete el citado medio de policía citado a un juicio estricto de proporcionalidad,
mediante el cual muestra fundamentalmente que, si bien podría tener una
finalidad constitucional “legítima” a la luz de la jurisprudencia
constitucional, no es idónea, pues el procedimiento de policía no tiene la
entidad suficiente para solucionar la situación en la que se encuentran las
personas trasladadas; no es necesaria, en la medida en que otros mecanismos de
orden policivo, mucho menos invasivos que el traslado por protección, podrían
lograr los mismo fines que este persigue. Por último, asevera que la medida no
es estrictamente proporcional, por cuanto se producen restricciones de los
derechos a la libertad personal y, sin embargo, no conduce necesariamente a una
mayor protección de los derechos de terceros o de los suyos propios.
Como
conclusión, el interviniente sostiene que el traslado por protección es más una
sanción encubierta que una verdadera medida de protección, en tanto viola de
manera injustificada los derechos s la libertad personal, al principio de estricta
legalidad y las garantías mínimas del debido proceso constitucional. Con
fundamento en las anteriores razones, solicita a la Corte abstenerse de emitir
pronunciamiento de fondo en relación con los cargos por inviolabilidad de
domicilio, dirigidos contra los parágrafos 1 y 2 artículo 163 de la Ley 1801 de
2016, “y contra las expresiones: “ingreso a inmueble con orden escrita”
e “ingreso a inmueble sin orden escrita, numerales 8 y 9 del inciso 6, del
artículo 149, de la referida ley”.
Solicita,
adicionalmente, declarar inexequible la expresión “traslado por protección”
contenida en el numera 1, inciso 6, del artículo 149 y los artículos 155 y 157
de la Ley 1801 de 2016.
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN (E)
1. En cumplimiento a lo
dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, la
Procuradora General de la Nación (E), mediante concepto 006228 del 11 de enero
de 2017, solicita a la Corte declararse inhibida para emitir decisión de fondo,
por ineptitud sustantiva de los cargos formulados. Subsidiariamente, solicita estarse
a lo resuelto en la sentencia mediante la cual se resuelva la demanda del expediente
D-11670, donde el Ministerio Público intervino para solicitar la exequibilidad
de algunas de las disposiciones cuestionadas en este asunto.
2. En criterio de la Vista
Fiscal, los actores señalan las normas acusadas, precisan las
disposiciones constitucionales supuestamente infringidas y sustentan la
competencia de la Corte para conocer de las acciones interpuestas. Sin embargo,
a su juicio, los cargos planteados no cumplen con los requisitos de certeza,
pertinencia y suficiencia. Argumenta que las razones que sostienen la acusación
contra las normas que contemplan el traslado por protección, el registro a
inmueble sin orden escrita y con mandamiento escrito no son claras ni
específicas, pues se basan “en un punto de vista sobre aquellas facultades,
sin individualizar la razón constitucional de los cargos”.
3.
De la misma manera, sostiene que es “insuficiente” la impugnación contra
los parágrafos 1º y 2º, artículo 163, de la Ley 1801 de 2016, que prevé la
obligación para los servidores de Policía de presentar un informe por escrito
al superior jerárquico y al afectado, luego del ingreso a un inmueble sin orden
judicial, en  tanto la acusación no corresponde coherentemente a esas
disposiciones, sino a otras normas de la Ley 1801 de 2016.
4.
En todo caso, la Vista Fiscal considera que el traslado por protección, en la
redacción que adoptó el legislador, está rodeado de un conjunto de garantías
relevantes, de manera que no implica una sanción restrictiva de la libertad, ni
supone una medida desproporcional e innecesaria, sino que es un mecanismo que
obedece a situaciones taxativamente descritas en la misma ley y que tiende a
ser de utilización restrictiva. Así mismo, subraya que no es equiparable a la
detención o la captura, en la cual la Policía Nacional hace uso de la fuerza
para someter la libertad de una persona, sino que es un medio de Policía para
garantizar la convivencia de la ciudadanía.
5. En los anteriores términos, la Procuradora General de la Nación (E)
solicita a la Corte que, de examinar las demandas de fondo, declare la
exequibilidad de los artículos 149 y 155 de la Ley 1801 de 2016.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
6.1. Competencia de
la Corte
1. De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la expresión
acusada hace parte de una Ley de la República, en este caso, de la Ley 1801 de
2016.
6.2. Cuestiones
previas
2. Antes de indicar los eventuales problemas
jurídicos que deben ser resueltos y la correspondiente estructura de la
decisión, es necesario determinar la aptitud sustantiva de la demanda interpuesta
contra los
parágrafos 1º y 2º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, sobre el ingreso a
inmueble sin orden de escrita (Expediente D-11717), pues varios
intervinientes consideran que no cumple los requisitos mínimos para ser
estudiada y solicitan a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo.
3. De la misma manera, se debe establecer previamente
si existen decisiones de constitucionalidad sobre una o varias de las
disposiciones acusadas en este proceso, que hayan hecho tránsito a cosa juzgada
constitucional, pues la Procuradora General de la Nación (E) pidió a la Sala decidir
estarse a lo resuelto en la sentencia mediante la cual se decidiera la demanda
correspondiente al Expediente D-11670, donde había solicitado la exequibilidad de normas, a la
postre también demandadas en este asunto.
6.2.1. Requisitos de
procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad
4. De conformidad con el artículo 2 del Decreto
2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener: (i) el
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción
literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las
mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren
infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por
la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda.
5. A la luz de lo anterior, una de las exigencias
de las demandas de inconstitucionalidad consiste en la formulación de uno o varios
cargos contra las normas legales que se impugnan, por desconocimiento de las
disposiciones constitucionales que se consideran infringidas. En este sentido,
la Corte ha considerado que los cargos deben reunir ciertos requisitos para que
se ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del control que
realiza la Corte y permitan comprender el problema de transgresión
constitucional que se propone. Este presupuesto ha sido sintetizado en la
necesidad de que los cargos sean claros, específicos, pertinentes,
suficientes y satisfagan la exigencia de certeza.
La claridad hace relación a que los
argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué sentido
el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles, no contradictorios,
ilógicos ni anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza, de una
parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado normativo
perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la disposición
señalada en la demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible de inferirse
del enunciado acusado y no constituir el producto de una construcción
exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o sospechas del
actor.
La especificidad de los cargos supone
concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que el
enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la
explicación de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. Es necesario
que los cargos sean también pertinentes y, por lo tanto, por una parte,
que planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y
una de jerarquía constitucional y, por la otra, que el razonamiento que funda
la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal,
doctrinal, política o moral.
Tampoco el cargo es pertinente si el
argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de
hecho, reales o de presunta ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es
aplicada la disposición. Y, por último, la suficiencia implica que la
demostración de los cargos contenga un mínimo desarrollo, en orden a mostrar la
inconstitucionalidad que le imputa al texto demandado. El cargo debe
proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la
presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio
democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el
resultado del acto político del legislador[1].
6.2.1.1. Inhibición en relación
con la demanda contra los parágrafos 1º y 2º  del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 (Expediente
D-11717)
6. El artículo 163 de la Ley 1801 de 2016  regula
el medio material de policía denominado “ingreso a inmueble sin orden
escrita”. El artículo confiere a la Policía Nacional la potestad de
penetrar en los domicilios, sin orden escrita, cuando existiere imperiosa
necesidad, y establece seis situaciones en las cuales esta se configura[2].
A continuación, en el parágrafo 1º, el
legislador señala que “el personal uniformado de la Policía
Nacional que realice un ingreso a inmueble sin orden escrita, de inmediato
rendirá informe escrito a su superior, con copia al propietario, poseedor o
tenedor del inmueble, donde conste la razón por la cual se realizó el ingreso”.
Así mismo, establece que “si el propietario, poseedor o tenedor considera
que no había razón para el ingreso o que se hizo de manera inapropiada, podrá
informar a las autoridades competentes” y que, en todo caso, “previo al
ingreso al inmueble, las personas podrán exigir la plena identificación de la
autoridad a fin de evitar la suplantación, verificación a realizar mediante
mecanismos provistos o aceptados por la autoridad policial”. Por su parte,
en el parágrafo
2º del mismo artículo, el legislador prevé: “el personal
uniformado de la Policía Nacional, por razones propias de sus funciones, podrá
ingresar sin orden escrita a un bien inmueble cuando esté abierto al público”.
7. Dentro del Expediente D-11717, el
demandante acusa de inconstitucionales los dos anteriores parágrafos del
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, contra los cuales plantea un solo cargo.
Sostiene que, al exigir al servidor de policía dejar constancia de “la razón”
que lo llevó a realizar el ingreso a inmueble sin orden escrita, la ley
introduce una causal abierta para la justificación del procedimiento, adicional
a las seis (6)  causales expresamente previstas en el mismo artículo. En otros
términos, considera que, en tanto la ley simplemente establece que la autoridad
de policía deberá señalar meramente la “razón” general que motivó el
procedimiento, la autoriza a penetrar en los domicilios, sin mandamiento
escrito, no solo en los seis supuestos expresamente previstos en el artículo,
sino además, “por cualquier otra situación que crea pertinente”. Esta
autorización general de la norma, a su juicio, desconoce los derechos
fundamentales a la libertad personal y la inviolabilidad de domicilio previstos
en el artículo 28 de la Constitución Política.
8. La Fiscalía General de la
Nación considera que el cargo carece de certeza, pues los citados parágrafos no
son susceptibles de ser interpretados en el sentido de que otorgan facultades
a la Policía Nacional para ingresar a un inmueble sin autorización “cuando a
bien tenga”. Para la interviniente, la norma solo prevé el procedimiento
que debe adelantar la Policía Nacional luego de ingresar a un inmueble sin
orden escrita, en todo caso, a partir de las causales previstas  en el referido
artículo. En el mismo sentido, el Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo considera que el cargo no es apto, en la medida
en que la disposición impugnada no trae como consecuencia una ampliación de
las causales de ingreso a inmueble sin orden escrita, ni faculta en abstracto
al agente de policía a ejercer su actividad “por cualquier razón”.
Por su parte, el Ministerio de
Defensa afirma que la norma es clara al indicar que la autoridad de policía
debe informar las razones de su ingreso al domicilio, lo cual no puede
interpretarse en el sentido de que ellas puedan ser diferentes a las indicadas
en los citados seis (6) numerales. Por el contrario, a su juicio, el propósito
de la norma es que se deje consignado en un documento escrito cuál de ellas
justificó el uso de la medida.  Advierte que la
disposición debe entenderse de forma sistemática, de manera que el enunciado “el
personal uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso a inmueble
sin orden escrita” hace alusión a todo el texto del artículo 163,
denominado “ingreso a inmueble sin orden escrita”, que prevé seis
razones, como justificación de su realización, “sin que pueda imaginar el
actor que haya lugar para crear otras causales”.
De manera más general, la Fiscalía General de la Nación considera también
que el cargo carece de especificidad, por cuanto los argumentos presentados para demostrar la
inconstitucionalidad de las disposiciones atacadas son vagos y abstractos,
se sustentan en deducciones del demandante y, en consecuencia, no explican la
presunta violación a la Constitución. Igualmente, considera que resultan
impertinentes, pues se fundan en puntos de vista del actor respecto de la
interpretación de los parágrafos cuestionados. El Ministerio de Justicia y del
Derecho, por su parte, estima que la acusación no cumple las exigencias de especificidad
y pertinencia, por cuanto se basa en hipótesis, reproches, reproches y
afirmaciones subjetivas, tales como “resulta vergonzoso
es que crea otras causales además de las descritas y abiertas", o
"las facultades que se establecen en cabeza de la Policía Nacional,
impiden y menoscaban el ejercicio de los derechos protegidos por la
Constitución y la ley…”
9.
La Sala comparte sustancialmente el criterio de
los citados intervinientes, en el sentido de que el cargo bajo análisis exhibe
una evidente carencia de certeza. El parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley
1801 de 2016 establece el procedimiento a seguir por los servidores de policía una vez han
llevado a cabo el ingreso a un inmueble sin orden escrita. La norma les fija la
obligación de rendir un informe a su superior, con copia al propietario,
poseedor o tenedor del inmueble, donde conste “la razón” por la cual se
realizó el ingreso al inmueble. El demandante parte de la base de que el deber
en cabeza de los servidores de policía, de expresar “la razón” que los
condujo a realizar la diligencia implica, correlativamente, que la autoridad
detenta la autoridad de emplear este medio de policía bajo cualquier
justificación. Sin embargo, la interpretación del enunciado normativo que
realiza el actor de ninguna manera se deriva de su texto
La razón o
el motivo que el agente de policía debe plasmar en el citado informe no
equivale, como lo considera el actor, a una cláusula general y amplia que lo
habilite a invocar cualquier circunstancia como sustento para llevar a cabo el
ingreso a un inmueble sin mandamiento escrito. Como lo plantea el Ministerio de
Defensa, bajo una interpretación sistemática del artículo en el cual se
encuentra inserto el precepto cuestionado, resulta claro que la circunstancia
que debe ser expuesta por los servidores de policía, como razón para haber
efectuado el ingreso al domicilio, hace referencia a las justificaciones
previstas en los numerales  del mismo artículo.
Según se
indicó, en la primera parte, el artículo 163 confiere a la Policía Nacional la
potestad de penetrar en los domicilios, sin orden escrita, cuando existiere
imperiosa necesidad. Luego, la disposición contempla seis causales en las
cuales se configura específicamente ese supuesto de necesidad que habilita la
potestad de las autoridades de policía. A continuación, el legislador
estableció dos parágrafos, el primero de los cuales prevé que después de
realizar el ingreso al inmueble, las autoridades deberán elaborar el informe
escrito, en el que deben dejar constancia de la razón que motivó el
procedimiento. A partir de una interpretación conjunta de las partes que
componen el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, con base en la cual todas
ellas adquieren sentido, resulta claro que la justificación que debe ser
consignada en el informe de policía se refiere a las causales expresadas,
inmediatamente antes, en el mismo artículo.
De modo más
específico, el legislador impone a los agentes de policía el deber de señalar
las circunstancias de hecho, correspondientes a una de las causales previstas
en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, que motivaron el ingreso al
inmueble. Es decir, la norma fija la obligación de que manifiesten o hagan
mención por escrito, no a una de las abstractas causales previstas en el
artículo, sino a los hechos susceptibles de ser subsumidos en alguna de ellas,
que, en consecuencia, permitan justificar la realización del procedimiento.
Esto explica que la ley no establezca simplemente la obligación para la Policía
Nacional de invocar uno de los seis (6) supuestos de necesidad imperiosa
contenidos en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, sino la “razón”
del ingreso, es decir, las circunstancias fácticas que, subsumibles en una de
las causales, justifiquen la realización de la diligencia.
Por consiguiente, la
disposición no admite el significado, ni tiene el alcance que le atribuye el
demandante, en la medida en que, en lugar de contemplar una amplia y abierta cláusula
general de justificación, que admita “cualquier razón” para el ingreso a
inmueble sin orden escrita, establece en realidad un control administrativo a
la actividad de las autoridades de Policía, que les impone el deber de
justificar la decisión de haber empleado el medio material en mención. De
manera específica, el precepto funciona como un límite al uso de la medida de  ingreso
a inmueble sin orden escrita, que se manifiesta en el deber de dejar
constancia de las razones de hecho que, en correspondencia con una de las
causales contenidas en el mismo artículo, motivaron la realización del
procedimiento. Esto significa, en suma, que en oposición al planteamiento interpretativo
del actor, no existen más causales o justificaciones legales para el ingreso a
inmueble, adicionales a las seis (6) previstas en el artículo 163 de la Ley
1801 de 2016.
En este orden de
ideas, en tanto el sentido de la disposición del cual parte el actor no se
deriva de su texto, el cargo de inconstitucionalidad carece de certeza.
10. El cargo, además, no satisface la exigencia de especificidad,
debido a que, en gran parte como consecuencia del anterior problema, el
demandante no logra demostrar una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de las disposiciones acusadas y la norma constitucional invocada. No
se observa concreción ni puntualidad en la censura, ni tampoco una debida
demostración de la inconstitucionalidad que, se alega, le es atribuible a las
normas objeto de impugnación. Por último, la demanda carece de suficiencia, en
razón de que la demanda se funda únicamente en el elemental planteamiento
analizado y no ofrece adicionales argumentos o explicaciones tendientes a poner
en evidencia la inconstitucionalidad que sostiene, de manera que no está en
capacidad de generar una mínima duda sobre la incompatibilidad, con la Carta, de
las disposiciones impugnadas.
11. Lo anterior lleva a la conclusión de que la demanda contra los parágrafos 1º y 2º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, correspondiente
al Expediente D-11717,
carece de aptitud sustantiva y, en consecuencia, la Corte deberá inhibirse
de emitir un pronunciamiento de fondo.
6.2.2. La cosa juzgada constitucional.
Reiteración de jurisprudencia.
6.2.2.1. Los fines de la cosa juzgada
constitucional
12. De conformidad con los artículos 243 C. P., 46
y 48 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y 22 del Decreto
2067 de 1991, las sentencias que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del
control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y ninguna
autoridad puede reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma
ordinaria y la Constitución.
13. De manera general, en virtud de la cosa juzgada
constitucional, las decisiones adoptadas por la Corte, en cumplimiento de su
función de garantizar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren
valor jurídico o fuerza vinculante y se tornan definitivas, intangibles, incontrovertibles
e inmutables y con efectos erga omnes[3].
14. La cosa juzgada constitucional se halla intrínsecamente
relacionada con varios fines superiores. Garantiza la seguridad jurídica, la
cual implica estabilidad, certeza y claridad en las normas jurídicas que
confieren competencias, conceden derechos o permisos y asignan obligaciones, tanto
de los ciudadanos, como de las autoridades públicas. Así mismo, salvaguarda la buena
fe y la confianza legítima de los administrados, dado que
obliga a la Corte a ser consistente con las decisiones adoptadas previamente e
impide que casos semejantes sean estudiados y resueltos de modo distinto (art.
83 C. P.). Además, preserva la autonomía judicial, por cuanto impide que
luego de examinado un asunto por la Corte, según las normas vigentes, pueda
reabrirse de nuevo el debate (art. 228 C.P.).
La cosa juzgada, adicionalmente, asegura el
principio de supremacía constitucional, en tanto las decisiones que definen la
constitucionalidad de una norma y que, por ende, tienen el propósito de
asegurar la integridad de la Carta, no pueden ser, como regla general, discutidas
o enervadas con posterioridad. Por último, la cosa juzgada garantiza el derecho
a la igualdad, pues el sentido y alcance de las leyes adquieren estabilidad
luego de una decisión de la Corte, en especial cuando emite sentencias interpretativas,
de exequibilidad condicionada[4].
La cosa juzgada, en consecuencia, resulta trascendental
a los fines del Estado constitucional y democrático derecho, pues garantiza (i)
la seguridad jurídica, (ii) la buena fe y (iii) la confianza legítima, salvaguarda
la (iv) autonomía judicial y asegura (v) el principio de supremacía
constitucional, así como (vi) el derecho fundamental a la igualdad en el acceso
y la administración de justicia.
6.2.2.2. Cuatro tipos principales de cosa
juzgada constitucional
15. La determinación de los efectos de la cosa
juzgada constitucional, dentro del control jurisdiccional que lleva a cabo la
Corte, implica la identificación del  objeto sobre el cual recae ese efecto y
la identificación de sus alcances. En el análisis de estos dos elementos, la jurisprudencia
constitucional ha llevado a cabo una importante labor de clarificación conceptual,
mediante la distinción entre varios tipos de cosa juzgada constitucional. Por
lo que aquí interesa, la Corte ha distinguido entre, por un lado, (i) entre
cosa juzgada formal y cosa juzgada material y, por otro lado, (ii) entre cosa
juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa.
16. La cosa juzgada formal recae sobre enunciados
normativos cuya constitucionalidad ya ha sido juzgada por la Corte con
anterioridad. Se impugna una disposición, es decir, un texto emanado del
legislador que ha sido objeto de control constitucional en el pasado. Por el
contrario, se predica la existencia de cosa juzgada material en los eventos en
los cuales la demanda dirige el ataque, si bien no contra el mismo texto
normativo examinado en una sentencia anterior, sí contra un contenido prescriptivo
cuya constitucionalidad ya ha sido juzgado antes por la Corte, a partir de una disposición
distinta[5].
La cosa juzgada formal recae sobre un artículo, un
inciso, un numeral o un segmento de estos, constitucionalmente controlado en
una ocasión precedente. En cambio, en la cosa juzgada material, el texto sometido
a control mediante una demanda no ha sido examinado antes y, sin embargo, se
considera que hay cosa juzgada porque expresa el mismo supuesto de hecho y la
misma consecuencia jurídica, tiene los mismos destinatarios y los mismos
ingredientes normativos de una regulación juzgada en una sentencia anterior. La
cosa juzgada material supone que la constitucionalidad de un contenido
normativo, que se desprende del texto ahora acusado, ha sido decidida en una
decisión anterior[6].
17. Por otra parte, la cosa juzgada absoluta
implica que una sentencia de la Corte resolvió definitivamente la
constitucionalidad de una disposición y, por lo tanto, agotó cualquier otro
debate ulterior al respecto. En contraste, se predica la cosa jugada relativa
cuando la norma acusada ya ha fue analizada antes por la Corte, solo por uno o
unos específicos cargos, en relación con los cuales su incompatibilidad con la
Constitución no puede volver a discutirse. Mientras que en la cosa juzgada
absoluta, como regla general, la resolución adoptada por la Corte implica la
imposibilidad de que esta vuelva a ocuparse de examinar cualquier cargo contra
la norma, en la cosa juzgada relativa la Corte debe volver a conocer las impugnaciones
contra aquella, salvo que se funden en los mismos cargos ya resueltos con
anterioridad[7].
En este orden de ideas, la Corte ha considerado que
existe (i) cosa juzgada formal, cuando se impugna un enunciado normativo del
legislador sobre el cual la Corte ya ha emitido previamente un juicio sobre su
constitucionalidad y (ii) cosa juzgada material, en aquellos casos en los
cuales se demanda, ya no la misma disposición lingüística, pero sí idéntico
contenido regulatorio examinado en una sentencia anterior. Ha sostenido,
además, que existe (iii) cosa juzgada absoluta si la decisión sobre la
constitucionalidad de una disposición no puede ser discutida nuevamente, ni
siquiera a partir de nuevos cargos, y (iv) cosa juzgada relativa, cuando la
constitucionalidad de una norma fue resuelta respecto de un cargo específico,
pero puede volver a ser examinada, a partir de otros cargos.
6.2.2.3. Los efectos de la cosa juzgada
constitucional
18. A la luz de la anterior conceptualización,
puede hacerse referencia a dos conjuntos de efectos de la cosa juzgada
constitucional, dependiendo de si la decisión de la Corte fue de (i) inexequibilidad
o de (ii) exequibilidad[8].
Efectos de la cosa juzgada constitucional, cuando
la decisión es de inexequibilidad:
(i) Si la Corte declara inexequible un
texto normativo y, por lo tanto, este es retirado del sistema jurídico, hay (i.i)
cosa juzgada formal, pues la constitucionalidad de ese enunciado ya fue
decidida y no puede ser controvertida y (i.ii) cosa juzgada absoluta, en la
medida en que el debate sobre su constitucionalidad no puede ser reabierto, ni
siquiera a partir de unos cargos distintos. La decisión de la Corte deberá ser,
en consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia anterior[9].
Si se demanda, no un mismo texto ya declarado
inexequible, pero sí otro del cual se desprende un contenido normativo idéntico
al declarado inexequible en una sentencia anterior, existe (i.iii) cosa juzgada
material, por tratarse de una regulación cuya inconstitucionalidad ya fue constatada
y declarada[10].
La Corte deberá, por lo tanto, estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y
declarar la inexequibilidad de la disposición acusada.
Efectos de la cosa juzgada constitucional, cuando
la decisión es de exequibilidad:
(ii) Si la Corte declara exequible un
enunciado normativo, en caso de que sea demandado una vez más, por los mismos
cargos analizados con anterioridad, habrá (ii.i) cosa juzgada formal, pues se
impugna el texto legislativo ya declarado exequible antes, y (ii.ii) cosa
juzgada relativa, pues no procede el nuevo pronunciamiento en razón de que el
juicio de constitucional se formula con arreglo a los mismos cargos ya
analizados[11].
En todos estos casos, la Corte deberá estarse a lo resuelto en la sentencia
anterior y declarar su exequibilidad.
Si se demanda de nuevo, no el mismo enunciado declarado
exequible en una sentencia dictada antes, pero sí un contenido normativo idéntico
al estudiado en esa ocasión y por los mismos cargos analizados en dicha
oportunidad, habrá, como regla general, (ii.iii) cosa juzgada material, por
tratarse de una regulación que la Corte ya encontró conforme con la Carta
Política en una decisión anterior, y (ii.iv) cosa juzgada relativa, pues un
nuevo pronunciamiento no procede en razón de que la acusación de
inconstitucionalidad contra la norma es idéntica a la ya examinada. La Corte
deberá, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y
declarar su exequibilidad[12].
La jurisprudencia constitucional ha considerado,
sin embargo, que en estos últimos casos la ratio decidendi de la
sentencia anterior podría no constituir una cosa juzgada sino meramente un
precedente, del cual la Corte se podría apartar, mediante el ofrecimiento de
argumentos con capacidad para demostrar que existen elementos normativos y de
hecho que obligan a distinguir entre la regulación material juzgada en el
pasado y la regulación material que ahora se propone juzgar. De esta manera, en
los supuestos en los cuales un contenido prescriptivo ha sido declarado
exequible en precedencia, existe la posibilidad de una sentencia de
inexequibilidad con posterioridad[13].
19. En síntesis, (i) si una disposición ha sido
declarada inexequible y, por ende, retirada del sistema jurídico, existe
cosa juzgada formal, absoluta, pues no puede analizarse nuevamente la constitucionalidad
del texto excluido, ni siquiera a partir de nuevos argumentos. (ii) Si un
contenido normativo ha sido declarado inexequible, existe cosa juzgada
material y, en principio, absoluta, pues la Corte no puede analizar una vez más
la constitucionalidad de una regulación encontrada incompatible con la Carta,
tampoco a partir de otros cargos. (iii) Si una disposición ha sido declarada exequible
por unos específicos cargos, hay cosa juzgada formal, relativa, en la medida en
que el texto legal no puede controlarse una vez más por los mismos argumentos y
(iv) si un contenido prescriptivo ha sido declarado exequible, con arreglo a un
cargo específico, por regla general, la Corte no puede pronunciarse de nuevo
sobre esa norma, aunque tiene la posibilidad de apartarse de la decisión
anterior, con la carga de ofrecer razones que justifiquen el cambio de
precedente.
6.2.2.4. Existencia de cosa
juzgada constitucional en relación con los artículos 149 (parcial) y 155 de la
Ley 1801 de 2016
20. Dentro del Expediente D-11760, el
demandante acusa de inconstitucionales los artículos 149 (parcial) y 155 de la
Ley 1801 de 2016. El citado artículo 149, titulado “[m]edios de policía”,
en los primeros dos incisos define los medios de Policía como los
instrumentos jurídicos con que cuentan las autoridades competentes para el
cumplimiento efectivo de la función y actividad de Policía, así como para la
imposición de las medidas correctivas contempladas en el Código. De la misma
manera,  establece que los medios de Policía se clasifican en
inmateriales y materiales.
A continuación,
el artículo define los medios inmateriales como manifestaciones verbales o
escritas que transmiten decisiones de las autoridades de Policía y establece cinco
(5) medios de esta naturaleza[14].
Luego, el mismo artículo define los medios materiales de policía, como los instrumentos
utilizados para el desarrollo de la función y actividad de Policía, y contempla
quince (15) medios materiales de policía, entre ellos, “1. Traslado por
protección…”[15].
22. El demandante
impugna la expresión “1. Traslado por protección”, prevista en el
artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, mediante la cual se enuncia uno de los medios
materiales de policía. En concordancia, acusa también el artículo 155 de la
misma Ley, denominado igualmente “Traslado por protección”, que desarrolla
y regula detalladamente el procedimiento que debe seguir la Policía Nacional
para llevar a cabo el traslado por protección. En este artículo se definen las
causales en las cuales procede el traslado por protección, las condiciones, los
límites, prohibiciones y las específicas actuaciones que deben realizar los
servidores de policía, durante y con posterioridad al procedimiento del
traslado por protección.
El demandante considera sustancialmente que
el traslado por protección desconoce el derecho a la libertad personal y
la garantía constitucional de que toda privación de este derecho se encuentre
precedida de mandamiento escrito emitido por autoridad judicial competente, con
las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. Precisa que
la única excepción a la regla anterior está dada por los casos de flagrancia,
en cuyos supuestos la libertad de una persona puede ser restringida sin orden
judicial, aunque la diligencia tiene control por parte del juez de garantías.
23.  Pues bien, en la Sentencia C-281 de
2017, M. P. (E) Aquiles Arrieta Gómez, la Corte estudió una demanda, entre
otras disposiciones, contra las mismas dos impugnadas en esta oportunidad. Se acusaba
la expresión “1. Traslado por protección” del artículo 149 de la Ley
1801 de 2016 y de otro lado, el artículo 155 de la misma Ley, que regula de forma
detallada y específica esa medida y las condiciones, límites, prohibiciones y
reglas para los servidores de policía, durante del procedimiento y luego de su
realización. De la misma manera, como en el presente caso, en aquél los
demandantes sostenían que el traslado por protección desconocía, entre otras normas
constitucionales, el derecho a la libertad personal y la reserva de orden
judicial para su restricción.
24. En la citada sentencia, la Corte sostuvo
que, si bien el artículo 28 de la Constitución establecía una reserva judicial
para la privación de la libertad, existían varias excepciones a esta regla, una
de las cuales estaba constituida por las restricciones, con fines preventivos y
de protección y, específicamente, para la salvaguarda de derechos como la vida
y la integridad de las personas, llevadas a cabo por la Policía Nacional. Sin
embargo, consideró que la constitucionalidad de esta excepción estaba sometida
a que las causales para su procedencia fueran determinadas o determinables y a
que superara un juicio estricto de proporcionalidad, partiendo de la base de
que su fin solo podía ser preventivo, no sancionatorio.
25. Estimó, entonces, que en el contexto del artículo 155 de la
Ley 1801 de 2016, todas las causales que justifican el traslado por protección
eran determinadas y satisfacían el principio de legalidad, con excepción  de la
prevista en el parágrafo 1º, según la cual, “cuando el comportamiento señalado
en el inciso 3º del presente artículo se presente en contra de una autoridad de
Policía, se podrá utilizar este medio”. De acuerdo con la Corte, no
resultaba claro si esta circunstancia, como justificante para el empleo del
traslado por protección, solo reiteraba la causal prevista en el inciso
tercero, en los casos en los cuales los sujetos pasivos de los comportamientos
agresivos fueran servidores de policía o, de otro lado, si se trataba de una
causal separada de las demás y, por consiguiente, procedía sin los requisitos
de estricta necesidad o de protección de la vida e integridad de las personas o
de terceros, siempre que el comportamiento se dirigiera contra una autoridad de
policía. Esto último suponía, además, según la Sala, la posibilidad de que la
medida de protección se tornara en un mecanismo sancionatorio impuesto por la
Policía, lo cual no está constitucionalmente permitido. En consecuencia, la
Corte consideró que el parágrafo 1º, artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 era
incompatible con la Carta, por violación al principio de legalidad.
26. Por otro lado, la Corte
estableció que debido a la existencia de específicas causales, de requisitos
estrictos de necesidad y condiciones previas para el empleo del traslado por
protección, este medio tiene una finalidad preventiva de riesgos contra la vida
y la integridad de las personas, propósito  que estimó constitucionalmente
imperioso. Así mismo, afirmó que el medio no estaba prohibido. Sin embargo, encontró
que en un conjunto de casos, el traslado por protección no era idóneo para
perseguir el citado fin, ni estrictamente proporcional.
Indicó que, si bien cuando
se realiza por razones de salud y la persona es llevada a un centro de salud
resulta apta y estrictamente proporcional, en aquellos supuestos en los cuales,
según el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, el trasladado debe ser llevado a
“un lugar especialmente destinado para tal fin”, la medida no tenía la
capacidad para lograr el propósito trazado y se mostraba desproporcionada.
Esto, por cuanto el artículo 155 no define las características que debe tener
ese “lugar”, ni el modelo de atención con el que debe contar, para
asegurar objetivo de protección y prevención por el cual propende la medida y
para que no se convierta en una forma de sanción.
27. Por último, sostuvo
que la norma no ofrecía suficientes  garantías durante la aplicación del
traslado, en la medida en que en el informe que, se prevé, debe elaborar la
Policía, no es claro que esté obligada a expresar las circunstancias que motivaron
el traslado, así como tampoco se contempla ninguna posibilidad de contradecir
la imposición de la medida, ni de solicitar su cesación.
28. En este orden de
ideas, partiendo de los tres anteriores problemas detectados, relativos a (i)
la indeterminación de una de las causales que habilitaban la aplicación del
traslado por protección, (ii) la no superación del test de proporcionalidad
cuando la persona es llevada a “un lugar especialmente destinado para tal
fin”, y (iii) la carencia de algunas garantías en desarrollo del procedimiento,
la Corte resolvió “DÉCIMO-. Declarar EXEQUIBLE la expresión “traslado por
protección” del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que (i)
el traslado por protección “a un lugar destinado para tal fin” solo se podrá
aplicar en los municipios que cuenten con los lugares adecuados de atención y
protección de personas trasladadas; (ii) en el informe escrito exigido por el
parágrafo 3º del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 se deberá incluir, además
de la causal invocada, los hechos que dieron lugar al traslado y las razones
por las cuales se considera que esos hechos caben dentro de la causal; y (iii)
la persona sujeta al traslado podrá solicitar la cesación del mismo al superior
jerárquico que haya recibido el informe. Así mismo, se declara INEXEQUIBLE el
parágrafo 1º del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, y EXEQUIBLE el parágrafo
3º del mismo artículo, por los cargos examinados y en los términos de esta
sentencia”.
29. De esta manera, la Corte
encuentra que la constitucionalidad del artículo 155 y de la expresión “1.
Traslado por protección” del artículo 149, de la Ley 1801 de 2016,
demandados en el presente asunto, ya fue examinada en la Sentencia C-281 de 2017.
Así mismo, observa que el control constitucional de estas disposiciones fue llevado
a cabo, entre otros, con arreglo al mismo cargo planteado en el presente caso,
es decir, por violación a la libertad personal y a la reserva judicial de la
orden para su privación (art. 28 C. P.). En consecuencia, resulta claro que la
decisión de exequibilidad sobre dichos textos normativos, en los términos
indicados en el párrafo anterior, hizo tránsito a cosa juzgada formal, de
carácter relativo y, por lo tanto, la Corte resolverá estarse a lo resuelto en
la Sentencia C-281 de 2017.
6.2.2.5. Existencia de cosa
juzgada constitucional en relación con el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016
30. El demandante
impugna la expresión “8. Ingreso a inmueble sin orden escrita”, prevista
en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, mediante la cual se designa uno de
los medios materiales de policía.  Acusa también el artículo 163 de la misma
Ley, denominado igualmente “Ingreso a inmueble sin orden escrita”, que
desarrolla y regula en detalle la medida. Este precepto confiere a la Policía Nacional
la potestad de penetrar en los domicilios sin orden escrita, cuando existiere
imperiosa necesidad, y contempla seis causales en las cuales se configura
específicamente ese supuesto que habilita la potestad de las autoridades de
policía.
A continuación, el artículo en cita contiene
dos parágrafos. En el primero, el legislador prevé que después de realizar el
ingreso al inmueble, el servidor de policía deberá elaborar un informe escrito
a su superior, con copia al propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde
conste la razón por la cual se realizó el procedimiento. Establece, además, que
si el propietario, poseedor o tenedor del inmueble considera que no había razón
para el ingreso o que se hizo de manera apropiada, podrá informar a las
autoridades competentes. Así mismo, señala que previo al ingreso al inmueble,
las personas podrán exigir la plena identificación de la autoridad a fin de
evitar la suplantación, verificación a realizar mediante mecanismos provistos o
aceptados por la autoridad policial. Por su parte, en el segundo parágrafo, el
legislador contempla que el personal uniformado de la Policía Nacional, por
razones propias de sus funciones, podrá ingresar sin orden escrita a un bien
inmueble cuando esté abierto al público.
31. El demandante, entonces, impugna (i) la
expresión “8. Ingreso a inmueble sin orden escrita”,
prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, mediante la cual se designa
uno de
los medios de los medios materiales de policía, y (ii) el artículo
163 de la misma Ley, que (ii.i) concede a la Policía la posibilidad de utilizar
dicho medio de policía en domicilios, bajo un conjunto de estrictas causales
de procedencia, y (ii.ii) confiere a la misma autoridad la posibilidad de
emplear el mismo medio de policía en inmuebles abiertos al público. El
actor, sin embargo, fundamentalmente sostiene que el ingreso a inmueble sin
orden escrita vulnera el derecho a la inviolabilidad de domicilio y la reserva
de orden escrita, emitida por autoridad judicial, para proceder a su limitación
(artículo 28 C.P.).
32. Ahora, la enunciación del ingreso a
inmueble sin orden escrita, como medio material de policía, en el artículo
149 de la Ley 1801 de 2016, está relacionada y proporciona sustento normativo,
tanto a la penetración en el domicilio (ii.i), como al ingreso a un
bien inmueble abierto al público (ii.ii), es decir, a las dos modalidades del
medio material reguladas en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016. El demandante,
sin embargo, no formula ningún cargo contra la enunciación del medio material
de policía en general, previsto en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, ni
contra el ingreso a inmuebles abiertos al público, contenido en el parágrafo 2º
del artículo 163 de la misma Ley.
El cargo contenido en la demanda es general
y solo está dirigido a atacar la autorización y regulación del ingreso al
domicilio sin orden judicial, establecidas en el artículo 163 de la Ley 1801
de 2016. En este sentido, la Corte solo deberá pronunciarse respecto de dicha atribución
concedida a la Policía en este precepto, por infracción a la inviolabilidad de
domicilio y a la reserva de orden judicial para su limitación, y se inhibirá de
pronunciarse sobre la constitucionalidad de la enunciación del medio material
de policía en general, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, y la
autorización de ingreso a inmuebles abiertos al público, del parágrafo 2º del
artículo 163 de la misma Ley.
33. La Corte encuentra que en la Sentencia C-212 de 2017, M. P. Alejandro
Linares Cantillo, se estudió una demanda también contra el artículo 163 de la
Ley 1801 de 2016, así mismo, por vulneración del derecho a la inviolabilidad de
domicilio. El actor argumentaba que ese derecho solo era limitable mediante
orden escrita emitida por una autoridad judicial (art. 28 C. P.). La demanda
impugnaba el citado artículo 163, incluida la parte del parágrafo 1º que
establece que, después de realizar el ingreso al inmueble, el servidor de
policía debe elaborar un informe escrito a su superior, con copia al
propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde conste la razón por la cual
se realizó el procedimiento. El parágrafo establece, además, que si el
propietario, poseedor o tenedor del inmueble considera que no había razón para
el ingreso o que se hizo de manera apropiada, puede informar a las autoridades
competentes.
34. En la Sentencia citada, la Corte
consideró que el derecho a la inviolabilidad de domicilio, como todos los demás
derechos,  no es absoluto, sino que puede ser limitado en
casos excepcionales, ante el grave e inminente peligro en que pueda encontrarse
un derecho fundamental. En estas circunstancias, consideró que, a la luz de la
regla fijada en la Sentencia C-176 de 2007, una medida como el ingreso a
inmueble sin orden escrita es constitucional, siempre que persiga la protección
de derechos fundamentales o el cumplimiento de un deber constitucional y sea
necesaria, razonable y proporcional a su finalidad. A partir de estas
consideraciones, sostuvo que la medida examinada y las seis causales que
habilitan a los servidores de policía para ingresar al domicilio superaban el
test de proporcionalidad y, por  lo tanto, eran ajustadas a la Constitución.
Por otro lado, en
tanto el parágrafo 1 del artículo 163 demandado, establece que la autoridad que
realice la diligencia debe elaborar un informe escrito donde consten las
razones del ingreso dirigido a su superior, la Sentencia estimó que esto no
excluía la intervención de una autoridad judicial competente para proteger la
inviolabilidad del domicilio, dado que se trata de una garantía que hace parte
del núcleo esencial de este derecho fundamental. Por consiguiente, concluyó que
el procedimiento de control administrativo previsto en la norma era compatible
con la Carta, en el entendido de que no excluía el control judicial posterior
de la diligencia. No obstante, como no existe norma que establezca la
jurisdicción competente y el procedimiento para realizar este control judicial
a solicitud del interesado, decidió exhortar al Congreso de la República para
su creación.
35. Con
fundamento en los anteriores argumentos, la Corte resolvió: “Primero.-
Declarar EXEQUIBLES el enunciado y los numerales 1 al 6 del artículo 163
de la Ley 1801 de 2016, por los cargos examinados. Segundo.- Declarar EXEQUIBLES
los apartes demandados del parágrafo 1 del artículo 163 de la Ley 1801 de
2016, EN EL ENTENDIDO de que el cumplimiento de las garantías allí
previstas no excluye la realización de un control judicial posterior de la
actuación policial. Tercero.- EXHORTAR al Congreso de la República para
que, de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia, en un término no
superior al agotamiento de las siguientes dos legislaturas, es decir, antes del
20 de junio de 2019, expida una ley que defina: (i) la jurisdicción y el juez
competente para realizar el control posterior y rogado del acceso al domicilio
sin orden judicial previa por parte de autoridades administrativas, (ii) los
términos y condiciones para solicitarlo y para su realización, (iii) los
aspectos procesales del control y (iv) los poderes del juez en la materia. Cuarto.-
En el caso en el que al vencimiento del plazo previsto en el numeral anterior,
dicha ley no haya sido promulgada, el control judicial del acceso al domicilio
sin orden judicial previa deberá ser realizado, previa solicitud del
interesado, por el juez de control de garantías”.
36. En este orden
de ideas, la Corte encuentra que la constitucionalidad del ingreso a domicilio
sin orden escrita, previsto en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, ya fue
decidida en la Sentencia C-212 de 2017. Así mismo, observa que el control
constitucional de esta disposición fue llevado a cabo en esa Sentencia con
arreglo al mismo cargo planteado en el presente caso, es decir, por violación a
la inviolabilidad de domicilio y a la reserva de orden judicial para restringir
este derecho (art. 28 C. P.). En consecuencia, resulta claro que la decisión de
exequibilidad de esa disposición, en los términos indicados, hizo tránsito a
cosa juzgada relativa y, por lo tanto, la Corte resolverá estarse a lo resuelto
en la Sentencia C-212 de 2017.
6.2.2.6. Existencia de cosa
juzgada constitucional respecto del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016
37. Dentro del Expediente D-11760, el
demandante acusa de inconstitucional la expresión “8.
Ingreso a inmueble con orden escrita”, prevista en el artículo 149 de la
Ley 1801 de 2016, mediante la cual se designa uno de los medios materiales de
policía. Impugna también el artículo 162 de la misma Ley, titulado igualmente “Ingreso
a inmueble con orden escrita”, que desarrolla y regula en detalle la
medida. Este precepto confiere a la Policía Nacional la potestad de penetrar en los domicilios con
orden escrita del Alcalde y contempla seis causales en las cuales se configura
específicamente el supuesto que habilita la emisión de dicho mandamiento. El
artículo también prevé cuatro parágrafos, sobre las características que deben
tener la orden, la forma y requisitos de ejecución del procedimiento y
previsiones para la práctica de pruebas.
38. Como en los dos casos anteriores, el actor
considera que el ingreso a domicilio con mandamiento escrito de los
alcaldes municipales vulnera la Constitución, pues desconoce la inviolabilidad
del domicilio y la reserva judicial de la orden emitida para llevar
restricciones a ese derecho.
39. La Corte encuentra que en la Sentencia
C-223 de 2017, M.
P. Alberto
Rojas Ríos, se estudió una demanda también contra el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, así mismo, por
vulneración del derecho a la inviolabilidad de domicilio. La impugnación sostenía que este derecho solo podía
sufrir injerencias, a partir de órdenes escritas emitidas por una
autoridad judicial (art. 28 C.P). En la Sentencia, la Corte consideró que la
garantía de la reserva judicial dispuesta para la protección del derecho
fundamental a la inviolabilidad de domicilio, en el artículo 28 de la Carta,
tiene igual dimensión y valor que la garantías de la reserva judicial
establecida para las restricciones a la liberad personal. Sostuvo que esta regla
admitía excepciones, las cuales, sin embargo, debían ser extraordinarias, no
demasiado amplias ni numerosas, satisfacer la reserva de ley y ser precisas en
la regulación legislativa.
La Sala encontró, entonces, que el ingreso a
inmueble, a partir de mandamiento escrito emitido por los alcaldes, no cumplía con
los anteriores criterios de excepcionalidad. Sostuvo que se trataba de una
facultad general, permanente, sin límites definidos ni control judicial, que se
habilitaba en numerosas oportunidades (nueve causales, en total) y que radicaba
esta prerrogativa en un mismo funcionario, sin considerar la especialidad de
las distintas materias, ni su régimen normativo específico, lo cual, consideró,
afectaba la referida cláusula de excepción. Por las anteriores razones, la
Corte señaló que el artículo 162 desconocía el artículo 28 de la Constitución
Política y lo declaró inexequible.
40. En
consecuencia, la Corte encuentra que la inexequibilidad del artículo 162
de la Ley 1801 de 2016 ya fue decidida e hizo tránsito a cosa juzgada absoluta,
de manera que, en relación con este precepto, la Corte resolverá estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-223 de 2017.
41. Ahora bien, la declaratoria de
inexequibilidad de la Sentencia anterior no se extendió a la expresión “8. Ingreso a inmueble con orden escrita”,  prevista en el
artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, pues, a diferencia del presente caso, ese
segmento no había sido demandado en ese asunto. Esta norma, sin embargo, se
encuentra en íntima relación con el artículo 162 de la misma Ley, declarado
inexequible mediante la Sentencia C-223 de 2017, pues el artículo retirado
del sistema jurídico desarrollaba en detalle precisamente el ingreso a inmueble
con orden escrita contemplado en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016 y, a su
vez, esta previsión solo proporcionaba sustento normativo a la norma declarada
inexequible.
Por lo anterior,
podría considerarse que la expresión “ingreso a inmueble con orden escrita”,
prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, no tiene un alcance
normativo autónomo o separable del artículo excluido del sistema jurídico, mediante
la Sentencia C-223 de 2017. Esto, así mismo, podría
conducir a pensar que la inconstitucionalidad de la referida expresión hizo tránsito
a cosa juzgada material, a partir de la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, en la Sentencia C-223 de 2017. Con todo, como se indicó, la Corte ha sido particularmente
estricta al determinar que ha tenido lugar una cosa juzgada material y ha exigido
que el contenido normativo juzgado con anterioridad sea idéntico al que luego se
analiza, para concluir que en el caso posterior la materia ya ha sido objeto de
control precedentemente[16].
42. En el presente asunto, como se
ha señalado, el artículo 149 del Ley 1801 de 2016 se ocupa de los medios de
policía en general, los define, los clasifica en materiales e inmateriales,
enuncia cinco (5) de la primera clase y quince (15) de la segunda clase. Dentro
del segundo grupo prevé, en el numeral 8, “ingreso a inmueble con orden
escrita”. A su vez, el artículo 162 de la misma Ley, declarado inexequible,
regulaba específicamente el procedimiento de ingreso a inmueble con orden
escrita, establecía las situaciones en que podía llevarse a cabo, las exigencias
y los requisitos para la ejecución del procedimiento.
Mientras la primera expresión solo
consagra en general la medida de ingreso a inmueble con orden escrita, el artículo
162 de la Ley 1801 de 2016 confería expresamente al alcalde la potestad de utilizar
ese medio, bajo unas determinadas condiciones, y fijaba unas facultades y
obligaciones en relación con el desarrollo del procedimiento. De la primera
disposición no se derivan competencias, prohibiciones o reglas específicas. En
cambio, el artículo 162 declarado inexequible se ocupaba de estas
prescripciones, en relación con el medio de policía en mención. Por lo tanto, a
pesar de su íntima relación, no puede  predicarse una identidad entre los dos
contenidos regulativos y, por consiguiente, tampoco la existencia de cosa
juzgada material respecto de la expresión “ingreso a inmueble con orden
escrita” contenida en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016.
43.
No obstante lo anterior, resulta innegable que las dos disposiciones
mencionadas introducían en el Código Nacional de Policía y Convivencia el medio
material de policía denominado ingreso a inmueble con orden escrita. Así
mismo, es claro que las dos disposiciones se encuentran inescindiblemente
ligadas, por cuanto, particularmente la declaratoria de inexequibilidad de la
regulación específica de la medida (artículo 162 de la Ley 1801 de 2016),
mediante la Sentencia C-223 de 2017, priva de todo efecto su enunciación dentro
de los medios materiales de policía, en el artículo 149 de la misma Ley, por falta
de reglas de competencia y procedimiento para su empleo.
Pero, además, en tanto se ocupan exactamente
de la misma institución, aunque tengan ubicaciones sistemáticas distintas, la
inconstitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 acarrea de forma
necesaria a la inconstitucionalidad de la expresión “ingreso a inmueble con
orden escrita”, prevista en el artículo 149 ídem. El incumplimiento de las
condiciones de excepcionalidad para que una autoridad administrativa pueda
emitir ordenes de ingreso a inmuebles y, específicamente, el hecho de que se tratara de una facultad
general, permanente, sin límites definidos ni control judicial, que se
habilitaba en numerosas oportunidades, llevó a la inconstitucionalidad de la
regulación del ingreso a inmueble con orden escrita, contenida en el artículo
162 de la Ley 1801 de 2012. Las mismas razones implican que, también la mera
enunciación de la medida, que solo se comprendía en su integridad a la luz del
artículo declarado inexequible, sea entonces incompatible con la Constitución. Si
lo es la regulación completa, detallada y específica del ingreso a inmueble con
orden escrita, lo es también su consagración como un medio material de policía
que, ahora, será excluida del sistema jurídico.
44. En este orden de ideas, por las razones
anteriores, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “8.
Ingreso a inmueble con orden escrita”, prevista en el artículo 149 de la
Ley 1801 de 2016.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR INEXEQUIBLE la
expresión “8. Ingreso a inmueble con orden escrita”, contenida en el
artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia”.
SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir
pronunciamiento de fondo, dentro del Expediente D-11717, en relación con el
cargo formulado contra los parágrafos 1º y 2º, artículo 163, de
la Ley
1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de
Policía y Convivencia”.
TERCERO.- INHIBIRSE de emitir
pronunciamiento de fondo, dentro del Expediente D-11760, en relación con la
acusación por inconstitucionalidad de la expresión “9. Ingreso a inmueble
sin orden escrita”,  prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, y
contra el parágrafo 2º, artículo 163, de la misma Ley.
CUARTO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-212
de 2017, respecto al cargo contra el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016,
“[p]or
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
QUINTO.- ESTARSE A LO RESUELTO en
la Sentencia C-281
de 2017, en relación con el cargo contra la expresión “1. Traslado
por protección”, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, y contra el
artículo 155  de la misma Ley.
SEXTO.- ESTARSE A LO
RESUELTO en la Sentencia C-223 de 2017, en lo relativo al cargo contra el
artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional
LUIS GULLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (E)
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (E)
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ ANTONIO
CEPEDA AMARÍS
A LA SENTENCIA
C-334/17
Referencia:
Expedientes acumulados D-11717 y 11760.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 149 (parcial), 155, 162 y 163 de la
Ley 1801 de 2016, "por la cual se expide el Código Nacional de
Policía y Convivencia”.
Demandantes:
Mario
Felipe Daza Pérez (D-11717) y Jonathan Alfonso Parra Forero (D-11760).
Magistrado Ponente (E):
José Antonio Cepeda Amarís
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, a continuación me permito expresar las razones por las
cuales, si bien comparto integralmente la decisión adoptada, aclaro mi voto
dentro de la presente Sentencia.
Estoy de acuerdo
con la Sala Plena en que existía cosa juzgada en relación con el cargo contra
el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, derivada de la Sentencia C-223 de 2017,
y en lo relativo al cargo contra el artículo 163 de la misma Ley, a partir de
la Sentencia C-212 de 2017. Sin embargo, como lo dejé expuesto en mi
salvamentos parciales de voto a ambas sentencias, considero que, en la primera,
el artículo 162 de la misma Ley no debió haberse declarado inexequible y, en la
segunda, no era procedente condicionar la exequibilidad de los apartes
demandados del parágrafo 1, artículo 163, de la Ley 1801 de 2016, a que se
entendiera que los controles previstos para el ingreso a inmueble sin orden
escrita no excluían un procedimiento de control judicial, posterior de la
actuación policial. Tampoco debió exhortarse al Congreso de la República, en
esta última, para que expidiera una ley que regulara de manera detallada el
procedimiento para la realización de dicho control judicial.
Remito, pues, a las razones que expuse en tales
oportunidades para apartarme parcialmente de las referidas Sentencias. En esto
términos, dejo expuestas las razones de mi aclaración de voto.
Fecha ut supra,
JOSE ANTONIO
CEPEDA AMARIS
Magistrado (e)
[1] Una explicación
amplia de las exigencias que deben cumplir los cargos puede encontrarse en la
Sentencia C-1052 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] “1. Para socorrer a
alguien que de alguna manera pida auxilio. 2. Para extinguir incendio o evitar
su propagación o remediar inundación o conjurar cualquier otra situación
similar de peligro. 3. Para dar caza a animal rabioso o feroz. 4. Para proteger
los bienes de personas ausentes, cuando se descubra que un extraño ha penetrado
violentamente o por cualquier otro medio al domicilio de estas personas. 5.
Cuando desde el interior de una casa o edificio se proceda por la vía de hecho
contra persona o propiedad que se halle fuera de estos. 6. Para proteger la
vida e integridad de las personas, si en el interior del inmueble o domicilio
se están manipulando o usando fuegos pirotécnicos, juegos artificiales, pólvora
o globos sin el debido cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley”.
[3] “No obstante
que la cosa juzgada constitucional tiene su fuente en la teoría general, la
particular naturaleza del juicio de constitucionalidad impone unas diferencias
significativas, como, por ejemplo, la relacionada con el efecto ínter partes,
que tiene la cosa juzgada en el proceso ordinario frente al efecto erga omnes,
que reviste en el proceso constitucional”, Sentencia C-774 de 2001. En este
mismo sentido, la Corte ha considerado que si bien la cosa juzgada
constitucional comparte algunas características propias de la cosa juzgada de
los fallos ordinarios, como su fuerza vinculante que impide un nuevo
pronunciamiento respecto del mismo asunto, “la cosa juzgada
constitucional tiene además particularidades derivadas de su naturaleza
objetiva y abstracta, así como de su efecto erga omnes, pues su obligatoriedad
no sólo se predica de la norma formalmente analizada sino también de su
contenido material y su efecto irradia tanto el contenido actual de la ley
estudiada como de la ley posterior”. Sentencias C-659 de 2016, C-820
de 2006, y C-489 de 2009. La Corte ha indicado, por otro lado, que la cosa
juzgada “caracteriza un determinado conjunto de hechos o de normas que han
sido objeto de un juicio por parte de un tribunal con competencia para ello y
en aplicación de las normas procedimentales y sustantivas pertinentes”,
Sentencias C-462 de 2013. Ver, así mismo, las Sentencias C-193 de 2016, C-838
de 2013, C-468 de 2011, C-979 de 2010, C-241 de 2012, C-978 de 2010, C-774 de
2001.
[4] La Corte ha explicado que, en aras de respetar y
proteger la labor del legislador y del principio democrático, a través de las
sentencias interpretativas busca asegurar al máximo la vigencia de leyes y
disposiciones con fuerza material de ley dentro del ordenamiento jurídico,
mediante la armonización de normas con la Constitución. “En efecto,
con las sentencias de constitucionalidad condicionada, si una disposición legal
admite varias interpretaciones, de las cuales algunas violan la Carta pero
otras se adecuan a ella, entonces corresponde a la  Corte proferir una
constitucionalidad condicionada o sentencia interpretativa que establezca
cuáles sentidos de la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento
jurídico y cuáles no son legítimos constitucionalmente”. Sentencia C-496 de
1994, citada en la Sentencia C-259 de 2015. En el mismo sentido, ver las
Sentencias C-1299 de 2005, C-923 de 2005, C-928 de 2005, C-128 de 2002, C-333
de 2001, C-477 de 2001 y C-505 de 2001. C-259 de 2015. Sobre los anteriores
fines de la cosa juzgada constitucional, entre muchas otras decisiones, ver las
Sentencias C-600 de 2010, C-241 de 2012, C-462 de 2013, C-007 de 2016, C-798 de
2003, C-1034 de 2003, C-244 de 2006, C-716 de 2008, C-073 de 2014, C-073 de 2014, C-337 de 2007, C-287 de 2014, C-259 de 2015, C-798 de 2003, C-1034 de 2003, C-244 de 2006 y C-716 de
2008, C-310 de 2002, C-393 de
2011, C-241 de 2012, C-257 de 2013, C-332 de 2013, C-090 de 2015, C-259 de
2015, C-007 de 2016 y C-659 de 2016.
[5] Con frecuencia,
la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que la distinción entre cosa juzgada
formal y cosa juzgada material se identifica con otra distinción, originada en
la filosofía analítica del derecho y recepcionada luego en la teoría
constitucional, entre disposición y norma, distinción también
aceptada en la doctrina de esta Corte (a este respecto, ver las Sentencias
C-1046 de 2001, C-038 de 2006, C-857 de 2008 y C-073 de 2014). La disposición
se entiende como el enunciado normativo o el texto creado por las autoridades
normativas (ya sea el legislador o el constituyente), y la segunda como el
significado de ese texto, atribuido por los intérpretes, particularmente por
los jueces. Bajo el empleo de esta distinción, no se interpretan normas, sino
que estas son el resultado de interpretar las disposiciones. Las normas, en
suma, no anteceden la interpretación sino que la suceden. Sobre la aplicación
de esta aproximación analítica a la distinción entre cosa juzgada formal y cosa
juzgada material, ha afirmado la Corte: “[d]e acuerdo con ideas de la teoría
del derecho aceptadas en la jurisprudencia de esta Corporación, es posible
distinguir entre las normas y los textos en que son formuladas. Los últimos se
denominan disposiciones o enunciados jurídicos y, en principio, coinciden con
los artículos, numerales o incisos en que se encuentran formuladas las reglas o
principios constitucionales y legales, aunque estas formulaciones pueden
encontrarse también en fragmentos más pequeños de un texto normativo, como
oraciones o palabras individuales, siempre que incidan en el sentido que se
puede atribuir razonablemente a cada disposición… Las normas, siguiendo con
esta construcción, no son los textos legales sino su significado. Ese
significado, a su vez, solo puede hallarse por vía interpretativa y, en
consecuencia, a un solo texto legal pueden atribuírsele (potencialmente)
diversos contenidos normativos, según la forma en que cada intérprete les
atribuye significado. Las normas de competencia del orden jurídico determinan
el órgano autorizado para establecer con autoridad la interpretación jurídica
de cada disposición, según criterios de especialidad y jerarquía, en el sistema
de administración de justicia… En ese plano, la cosa juzgada formal recae sobre
disposiciones o enunciados normativos, mientras que la cosa juzgada material se
estructura en relación con las normas, o los contenidos normativos de cada
disposición. En consecuencia, la cosa juzgada formal se configura cuando se
presenta una demanda contra una disposición sobre cuya constitucionalidad la
Corte se había pronunciado previamente, mientras que la cosa juzgada material
se produce cuando, a pesar de demandarse una disposición distinta, el Tribunal
constitucional constata que su contenido normativo coincide con el que ya había
analizado. Por ejemplo, cuando un artículo de una ley formula de manera
distinta un contenido normativo previamente estudiado por la Corte Constitucional
(Sentencia C-279 de 2014). En el mismo sentido, ver las Sentencias C-259 de
2015 y C-007 de 2016.
[6] La
Corte ha sido rigurosa en la exigencia de que, para la configuración de la cosa
juzgada material, es imprescindible que el contenido regulativo juzgado con
anterioridad sea idéntico al que luego se demanda. Así, por ejemplo, en la
Sentencia C-241 de 2012, en la cual se analizó la constitucionalidad del
artículo 237
de la Ley 599 de 2000 (actual Código Penal) que tipifica el delito de
incesto, la Corte llegó a la conclusión de que, no obstante a través de la
Sentencia C-404 de 1998 se había decidido que el artículo 259 del Decreto 100 de 1980
(anterior Código Penal), que consagraba la misma conducta punible, era ajustado
a la Constitución, no existía cosa juzgada material, por cuanto no solo
el contexto jurídico e histórico de expedición de las dos normas era distinto,
sino que los marcos
punitivos eran diferentes para cada una de las prohibiciones. En otra decisión,
la Corte señaló:
“el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, tal como lo ha reiterado la Corte,
no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del juez constitucional
en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda, sino
también cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es
literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico. En el mismo
sentido, ha dicho la Corte que existe cosa juzgada material cuando a pesar de
haberse demandado una norma formalmente distinta, su materia o contenido
normativo resulta ser idéntico al de otra u otras disposiciones que ya fueron
objeto del juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el cual se
apliquen comporte un cambio sustancial en su alcance y significación. Se requiere
entonces que la primera decisión recaiga sobre una disposición
distinta – a la demandada - pero que es literalmente igual o cuyo contenido
normativo es idéntico”
(Sentencia C-394 de 2002). Ver, así mismo, las Sentencias C-489 de 2000, C-310
de 2002 y C-040 de 2003.
[7] Ver al
respecto, las Sentencias C-600 de 2010, C-279 de 2014, C-659 de 2016, C-287
de 2014, C-774 de 2001, C-310 de 2002, C-004 de 2003, C-039 de 2003, C-1122 de
2004, C-469 de 2008 y C-621 de 2015.
[8] En la
Sentencia C-007 de 2016, también se plantean dos grupos de efectos de la cosa
juzgada, tomando como ejes las decisiones de exequibilidad e inexequibilidad
que puede adoptar la Corte.
[9] En la Sentencia
C-245 de 2009, la Corte estableció: “en relación con las sentencias de
constitucionalidad, el principio general es la cosa juzgada constitucional
absoluta, el cual impide que el juez se pronuncie de nuevo sobre lo que ya ha
sido juzgado por esta Corporación en providencias constitucionales anteriores o
inicie un nuevo debate constitucional respecto de normas sometidas a decisiones
constitucionales definitivas… debe la Sala resaltar que el principio de cosa
juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando se trata de
decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas
y encontradas contrarias a la Carta Política son expulsadas del ordenamiento
jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad
o ser objeto de nueva discusión o debate. Lo anterior, máxime si se trata de
una declaración de inexequibilidad de la totalidad del precepto demandado o de
la totalidad de los preceptos contenidos en una ley. En tales casos, independientemente
de los cargos, razones y motivos que hayan llevado a su declaración de
inconstitucionalidad, no es posible emprender un nuevo análisis por cuanto
tales normas han dejado de existir en el mundo jurídico”.
[10] La
Corte ha denominado a la cosa juzgada material, derivada de una sentencia de
inexequibilidad, “cosa juzgada material en sentido estricto” y ha
establecido que su verificación implica varias condiciones “1. Que un acto
jurídico haya sido previamente declarado inexequible, 2. que la disposición demandada
se refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto
es, que lo reproduzca ya que el contenido material del texto demandado es igual
a aquel que fue declarado inexequible. Dicha identidad se aprecia teniendo en
cuenta tanto la redacción de los artículos como el contexto dentro del cual se
ubica la disposición demandada, de tal forma que si la redacción es diversa
pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que
ha habido una reproducción, y, por el contrario, si la redacción es igual pero
del contexto se deduce un significado normativo distinto, se entiende que no se
realizó una reproducción, 3. que el texto de referencia anteriormente juzgado
con el cual se compara la “reproducción” haya sido declarado inconstitucional
por “razones de fondo”,  lo cual significa que la ratio decidendi de la
inexequibilidad no debe haber reposado en un vicio de forma, y 4. que subsistan
las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de
fondo en el juicio previo de la Corte en el cual se declaró la inexequibilidad”.
Sentencia
C-1173 de 2005, reiterada en las Sentencias C-241 de 2012, C-259 de 2015 y
C-007 de 2016.
[11] Puede, no
obstante, predicarse también cosa juzgada formal, de carácter absoluto, en
aquellos casos en los cuales se impugna una disposición perteneciente a una
regulación más amplia, cuya constitucionalidad integral ya ha sido decidida, a
partir de una confrontación con toda la Constitución, como ocurre con el
control previo de las leyes estatutarias. La Corte también clarificó en la Sentencia C-774 de
2001, que cuando la Corte no fija expresamente el alcance de sus decisiones
de exequibilidad, en principio, se entiende que las mismas hacen tránsito a
cosa juzgada constitucional absoluta, pues “está Corporación está obligada a
confrontar las disposiciones demandadas con la totalidad de la Constitución”.
[12] La
Corte ha denominado a la cosa juzgada material, derivada de una sentencia de
exequibilidad, “cosa juzgada material en en sentido lato o amplio”.
[13] Más exactamente, la Corte ha considerado que cuando un
contenido regulatorio ha sido declarado exequible con anterioridad y es
demandado un texto normativo del cual se puede inferir el mismo contenido, se
tienen básicamente dos opciones: (i) reiterar el precedente, como cosa juzgada
material, de modo que se garantice la consistencia judicial, la estabilidad del
derecho, la seguridad jurídica y el principio de la confianza legítima. Se
aplica, entonces, la misma ratio decidendi anterior, se mantiene la
conclusión que de ella se deriva y se decide estarse  a lo resuelto, además de
declarar exequible la norma demandada, o (ii) apartarse del precedente, con la
asunción de la carga argumentativa que la obliga a justificar por medio de “razones
poderosas”, que el cambio se hace para evitar la petrificación del derecho
y la continuidad de eventuales errores. En estos supuestos, se ha considerado
que los efectos de la cosa juzgada material de un fallo de exequibilidad son
específicos y se enmarcan dentro de la doctrina sobre precedentes judiciales
que garantiza la interpretación de la Constitución como un texto viviente. Ver
la Sentencias C-447 de 1997, C-311 de 2002, C-774 de 2001, C-096 de 2003  C-774
de 2001. De la misma manera, ver las Sentencias C-241 de 2012 y C-007 de 2016.
[14] 1. Orden de
Policía, 2. Permiso excepcional. 3. Reglamentos, 4. Autorización, y 5.
Mediación policial.
[15] Los demás medios materiales de policías previstos son:
“2. Retiro del sitio. 3.
Traslado para procedimiento policivo. 4. Registro. 5. Registro a persona. 6.
Registro a medios de transporte. 7. Suspensión inmediata de actividad. 8.
Ingreso a inmueble con orden escrita. 9. Ingreso a inmueble sin orden escrita.
10. Incautación. 11. Incautación de armas de fuego, no convencionales,
municiones y explosivos. 12. Uso de la fuerza. 13. Aprehensión con fin
judicial. 14. Apoyo urgente de los particulares, y 15. Asistencia militar.
[16] De la
misma manera, ha señalado que cuando existe una pronunciamiento sobre una norma
estrechamente relacionada con la norma objeto del segundo juicio, el juez
constitucional debe tener seriamente en cuenta el precedente constitucional de
forma tal que se respeten los principios de coherencia y consistencia de la
jurisprudencia, pero no es posible, pese a sus similitudes, confundir el
respeto al precedente con el cumplimiento del efecto de cosa juzgada de una
determinada decisión. Ver, a este respecto, la Sentencia C-720 de 2007.