C-590-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-590/95
MUNICIPIO-Categorías
No obstante que
sea viable el que legalmente se establezcan diferentes categorías de
municipios, y ello vaya acompañado de la posibilidad de señalar categorías con
respecto a los órganos internos que lo conforman, no es admisible que
adelantada la categorización, pueda el legislador establecer diferencias que no
encuentren una justificación razonable y objetiva, como es el caso de los
salarios asignados a los contralores municipales pertenecientes a aquellos
municipios clasificados por la ley como de tercera categoría.
CONTRALOR
MUNICIPAL-Igualdad
salarial
La Corte observa
en la norma acusada, una discriminación y por tanto una violación del derecho a
la igualdad, pues no existe una justificación seria y razonable que permita
comprender porqué en los municipios de las categorías especiales, primera y
segunda la asignación del contralor es diferente en porcentaje (100%) a la de
los contralores de los demás municipios (70%), más concretamente en relación
con aquellos que pertenecen a la tercera categoría.  Ciertamente, el que la
Constitución Política permita al legislador la categorización de los
municipios, es un reconocimiento al hecho cierto de que entre ellos se
presentan diferencias de orden socioeconómico y fiscal; por tanto, en lo
relacionado con el salario de los funcionarios, este debe ser proporcional a la
capacidad financiera y fiscal del respectivo municipio. Lo anterior no
significa, sin embargo, que el legislador pueda establecer diferencias de este
tipo entre los funcionarios de un mismo municipio, cuando frente a otros sí
consagra la igualdad salarial para sus funcionarios.
Ref: Expediente
D-970
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 159 de la Ley 136 de 1994.
Actor: Jorge
Ortiz Rubio
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., siete (7) de diciembre                                                 de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge
Ortiz Rubio, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad del artículo 159 de la Ley 136 de 1994.
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la disposición demandada es el siguiente:
"LEY 136 DE 1994
"(junio 2)
"Por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios
"..............................................................................................."
"Artículo
159. Salario del contralor. El monto de los salarios asignados a los contralores
de los municipios y distritos de categoría especial, primera y segunda
será del ciento por ciento (100%) del salario mensual fijado por el Concejo
municipal para el respectivo alcalde. En los demás municipios, será el
setenta por ciento (70%) del salario mensual del respectivo alcalde.
(Se subraya la parte demandada).
"............................................................................................."
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
la disposición acusada es violatoria del artículo 13         de la Constitución
Política.
2. Fundamentos
de la demanda
Según  el
demandante  la disposición  acusada  en el  texto parcial indicado, es
violatoria del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución  Política,  pues,  de  acuerdo  con  la  jurisprudencia  de  la
Corte Constitucional "la igualdad designa un concepto relacional y no una
cualidad,  es  decir  que  se  debe  establecer  un  criterio de  comparación -tertium
comparationis-, al cual se debe acudir para contrastar el utilizado por el
legislador e incorporado en la norma."
Señala igualmente el
actor, que "la misma jurisprudencia ha indicado fórmulas para precisar la
relevancia de una diferenciación; es decir, para determinar cuando se está en
presencia de un trato discriminatorio. Así, se han indicado los principios de
razonabilidad de la norma, de proporcionalidad de la norma, de la igualdad y la
justicia distributiva y la carga de la argumentación, entre otros
relevantes."
Por ello, afirma el
demandante, no puede el legislador señalar en forma arbitraria tratamientos
desiguales y si lo hace, debe justificarlo en forma objetiva, razonable y
proporcionada. En el caso del artículo 159 de la ley 136 de 1994, "no
existe ningún criterio razonable que permita justificar por que razón un
contralor municipal de tercera categoría, debe devengar apenas el 70% del
salario mensual que devengue el respectivo alcalde, mientras los contralores de
los municipios de categoría especial, primera y segunda, si pueden devengar el
100% de dicho salario."
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación (e) se pronunció sobre la
demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la
exequibilidad de la norma acusada con excepción de las expresiones demandadas,
de acuerdo con los argumentos que se enuncian a continuación:
- Indica que una
norma de similar redacción referida a los personeros municipales, fue objeto de
decisión por la Corte Constitucional, mediante la sentencia No. C-223 de 1995.
En esa oportunidad señaló la Corte, "que no es posible al efectuar dicha
categorización de municipios que el legislador estableciese diferenciaciones
que no tuvieren una justificación razonable y objetiva, como lo era el que se
le asignara a los personeros en los municipios y distritos de categorías
especiales, primera y segunda, el ciento por ciento (100%) del salario mensual
aprobado por el Concejo para el Alcalde, mientras que para los demás municipios
se determinaba que este seria igual al setenta por ciento (70%) del salario
mensual del Alcalde, lo cual a juicio del Alto Tribunal no contaba con un
sustento serio, objetivo y razonable que justificara la diferenciación
(...)".
Sostiene entonces el
ente fiscal, que similares consideraciones deben aplicarse a esta causa, ya que
nada justifica el tratamiento desigual, que en la norma acusada se otorga a
situaciones iguales, pues en lo que respecta al salario de los contralores municipales,
éstas son personas que también hacen parte de la estructura del municipio en
forma autónoma e independiente al igual que los personeros.
Señala igualmente el
Procurador (e), que el artículo 320 de la Carta permite la categorización de
los municipios derivada de explícitos factores de población y de carácter
fiscal, pero no contempla discriminaciones salariales al interior de esas
categorías.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2. El problema
planteado
En el presente caso,
como se ha señalado en el acápite correspondiente a los fundamentos de la
demanda, el actor considera que la parte demandada del art. 159 de la ley 136
de 1994, viola el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución Política de 1991.
Sobre el particular,
afirma el actor que no existe ningún criterio lógico que permita justificar
porqué razón un contralor municipal perteneciente a un municipio de tercera
categoría debe devengar apenas el 70% del salario mensual que devenga el
respectivo alcalde, mientras los contralores de los municipios de categoría
especial, primera y segunda, sí pueden obtener el 100% de dicho salario. Esta
situación, sostiene el demandante, genera una discriminación frente a los
contralores de los municipios de tercer grado.
Previo al análisis
del cargo, considera la Corte de singular importancia hacer algunas precisiones
sobre el principio de igualdad, contenido en el artículo 13 de la Constitución
Política de 1991.
3. El
principio de igualdad
En relación con el
derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política,
la Corte Constitucional ha señalado en forma reiterada que se trata a un
derecho fundamental que tienen todas las personas para gozar del mismo trato y
protección, de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin que pueda
existir discriminación alguna, por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
La igualdad, exige
un tratamiento igual para los casos iguales y un tratamiento diferente respecto
de los casos que presentan características desiguales. Esto último, teniendo en
consideración las circunstancias diversas o las condiciones en las que se
desenvuelven los sujetos, o por las situaciones de orden particular que puedan
afectarlos. Es importante recordar que la existencia de la igualdad no excluye
que pueda darse un tratamiento diferente para los sujetos y hechos que se
encuentran cobijados bajo una misma hipótesis; ello puede ocurrir, siempre y
cuando exista un principio de razón suficiente que lo justifique, es decir, que
haya una razón clara, objetiva y lógica que permita considerar la diferencia
como valida.
Sobre el particular
ha expresado la jurisprudencia de la Corte Constitucional lo siguiente:
"El actual
principio de igualdad ha retomado la vieja idea aristotélica de justicia, según
la cual los casos iguales deben ser tratados de la misma manera y los casos
diferentes de diferente manera. Así, salvo que argumentos razonables exijan
otro tipo de solución, la regulación diferenciada de supuestos iguales es
tan violatoria del principio de igualdad como la regulación igualada de
supuestos diferentes." (Sentencia No. T-526 de 1992, Magistrado Ponente,
doctor Ciro Angarita Barón), (negrillas fuera de texto).
En otro
pronunciamiento señaló esta Corporación:
"Ese
principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad
de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el
concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el
concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el
cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y
prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo
se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se
supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad
matemática." (Sentencia No. C-221 de 1992, Magistrado Ponente, doctor
Alejandro Martínez Caballero)., (negrillas fuera de texto).
De acuerdo con lo
anterior, no toda desigualdad genera necesariamente una discriminación, ya que
la igualdad sólo se vulnera en la medida en que la diferenciación no encuentre
respaldo en una justificación objetiva y razonable, siendo ésta el resultado de
un análisis previo entre los medios empleados y el fin de la medida considerada
(relación de proporcionalidad).
Así, entonces no
puede el legislador en forma arbitraria, es decir, sin justificación lógica,
establecer tratamientos desiguales, pues en cumplimiento de su deber
constitucional señalado en el artículo 150 de la Carta -hacer las leyes-, debe
procurar la realización de la igualdad material y efectiva, de conformidad con
el artículo 13 de la Constitución Política, bajo el entendido de que el derecho
a la igualdad es un factor de diferenciación y de igualación al mismo tiempo.
4. Análisis
del cargo
En cuanto a la
acusación del actor sobre la posibilidad de que la norma acusada viole el
principio de igualdad consagrado en el artículo 13, al establecer categorías de
contralores y señalar a su vez diferente trato en relación con el salario, es
preciso tener en cuenta, que el artículo 267 de la Constitución Política, se
refiere al control fiscal como una función pública que ejerce la Contraloría
General de la República, y que la misma disposición constitucional define la
Contraloría como una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y
presupuestal, cuyas funciones administrativas no serán distintas de las inherentes
a su propia organización.
En lo que tiene que
ver con el régimen municipal, las Contralorías son entidades que hacen parte de
la estructura orgánica y funcional de los municipios, y por disposición
constitucional -artículo 272- tienen a su cargo la vigilancia de la gestión
fiscal a nivel local, en aquellos municipios donde hayan sido creadas.
Los artículos 154 y
155 de la ley 136 de 1994, desarrollan el tema en los siguientes términos:
"Artículo
154-. Régimen de control fiscal. El régimen de control fiscal de los municipios se
regirá por lo que dispone la Constitución, la Ley 42 de 1993, lo previsto en
este capítulo y demás disposiciones vigentes.
"Artículo
155-. Contralorías. Las
contralorías distritales y municipales son entidades de carácter técnico,
dotadas de autonomía administrativa y presupuestal. En ningún caso podrán
realizar funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia
organización.
Ahora bien, sobre la
posibilidad de que se establezcan por  ley diferentes categorías de municipios,
el artículo 320 de la Constitución Política faculta al legislador para
adelantar dicha labor, de acuerdo con la densidad poblacional, los recursos
fiscales, la importancia económica y la situación geográfica de cada entidad
territorial. En desarrollo de dicho precepto constitucional, la ley 136 de
1994, artículo 6o., estableció en forma expresa la categorización de los
municipios, así:
"Categorización.
Los municipios de Colombia se clasificarán, atendiendo su población y sus
recursos fiscales como indicadores de sus condiciones socioeconómicas así:
"Categoría
especial. Todos
aquellos municipios con población superior a los quinientos mil uno (500.001)
habitantes y cuyos ingresos anuales superen los cuatrocientos mil (400.000)
salarios mínimos legales mensuales.
"Primera
categoría. Todos
aquellos municipios con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y
quinientos mil habitantes y cuyos ingresos mensuales oscilan entre cien mil
(100.000) y cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
"Segunda
categoría. Todos
aquellos municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno (50.001)
y cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos anuales oscilan entre
cincuenta mil (50.000) y cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales.
"Tercera
categoría. Todos
aquellos municipios con población comprendida entre treinta mil uno (30.001) y
cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos anuales oscilan entre
treinta mil (30.000) y cincuenta mil (50.000) salarios mínimos mensuales.
"Cuarta
categoría. Todos
aquellos municipios con población comprendida entre quince mil uno (15.001) y
treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos anuales oscilan entre quince
mil (15.000) y treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales.
"Quinta
categoría. Todos
aquellos municipios con población comprendida entre siete mil uno (7.001) y
quince mil (15.000) habitantes y cuyos ingresos anuales oscilan entre cinco mil
(5000) y quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales.
"Sexta
categoría. Todos
aquellos municipios con población inferior a siete mil (7.000) habitantes y con
ingresos anuales no superiores a cinco mil (5.000) salarios mínimos
mensuales."
La categorización de
los municipios permite que la ley pueda igualmente determinar diferentes
categorías para las instituciones que hacen parte de su estructura orgánica,
como es el caso de las contralorías, sin que ello resulte contrario al
ordenamiento constitucional. El propio artículo 320 del estatuto superior, le
permite al legislador establecer las mencionadas categorías y a su vez señalar
distinto régimen para su organización, gobierno y administración. Lo anterior,
se constituye en razón suficiente para comprender que las contralorías
municipales no puedan permanecer ajenas a las regulaciones que establezca el
legislador para los municipios, atendiendo a las circunstancias económicas,
sociales y fiscales de cada uno de ellos.
Sin embargo, no
obstante que sea viable el que legalmente se establezcan diferentes categorías
de municipios, y ello vaya acompañado de la posibilidad de señalar categorías
con respecto a los órganos internos que lo conforman, no es admisible que
adelantada la categorización, pueda el legislador establecer diferencias que no
encuentren una justificación razonable y objetiva, como es el caso de los
salarios asignados a los contralores municipales pertenecientes a aquellos
municipios clasificados por la ley como de tercera categoría. Cabe recordar
que, de acuerdo con el artículo 156 de la ley 136 de 1994, sólo los municipios
de categoría especial, y los de primera, segunda y tercera categoría pueden
crear sus propias contralorías.
En efecto, de
acuerdo con el artículo 159 de la ley 136 de 1994, el salario mensual de los
referidos contralores, equivale al setenta por ciento (70%) del salario fijado
por el Concejo para el respectivo alcalde, mientras que el de los contralores
de los municipios de categoría especial, primera y segunda, equivale al cien
por ciento (100%) del salario asignado a los alcaldes. Es decir, el sólo hecho
de que algunos contralores pertenezcan a la tercera categoría de municipios, a
juicio del legislador, se constituye en razón suficiente para marcar una
diferencia de orden salarial, con respecto a los demás funcionarios municipales
y a los contralores de los municipios catalogados en las primeras categorías.
La norma demandada,
no persigue una finalidad clara y razonable como debe predicarse de la
diferencia entre iguales, pues el hecho de establecer desigualdades salariales
entre funcionarios que desempeñan el mismo cargo va en contravía de la
Constitución Política, que asigna a los contralores en general, iguales
funciones esto es, la vigilancia de la gestión fiscal, y no señala en manera
alguna, ni puede deducirse de su texto, que a través de la ley puedan regularse
diferencias de orden salarial entre ellos.
Así entonces, la
Corte observa en la norma acusada, una discriminación y por tanto una violación
del derecho a la igualdad, pues no existe una justificación seria y razonable
que permita comprender porqué en los municipios de las categorías especiales,
primera y segunda la asignación del contralor es diferente en porcentaje (100%)
a la de los contralores de los demás municipios (70%), más concretamente en
relación con aquellos que pertenecen a la tercera categoría.
Ciertamente, el que
la Constitución Política permita al legislador la categorización de los
municipios, es un reconocimiento al hecho cierto de que entre ellos se
presentan diferencias de orden socioeconómico y fiscal; por tanto, en lo
relacionado con el salario de los funcionarios, este debe ser proporcional a la
capacidad financiera y fiscal del respectivo municipio. Lo anterior no
significa, sin embargo, que el legislador pueda establecer diferencias de este
tipo entre los funcionarios de un mismo municipio, cuando frente a otros sí
consagra la igualdad salarial para sus funcionarios.
En relación con el
tema, ya la Corte Constitucional se había pronunciado respecto de la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra el artículo 117 de la ley 136 de 1994,
referente a los salarios, prestaciones y seguros de los personeros como
empleados de los municipios. En esa oportunidad señaló la Corporación lo
siguiente:
"No
obstante, estima la Corte que si bien es procedente que el legislador
establezca diferentes categorías de municipios, con fundamento en el art. 320
de la Constitución, el cual le permite igualmente establecer distintas
categorías de personerías y de personeros en consonancia con aquellas, no es
posible cuando se hace la categorización de los municipios, establecer
diferenciaciones que no tengan una justificación razonable y objetiva. Así
vemos, que la asignación mensual de los personeros en los municipios y
distritos de las categorías especiales, primera y segunda será igual al ciento
por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el consejo para el alcalde.
Sin embargo en los demás municipios será igual al setenta por ciento (70%) del
salario mensual del alcalde, lo cual a juicio de la Corte no tiene un sustento
serio, objetivo y razonable que justifique la diferenciación, pues no encuentra
razón para que con respecto a los municipios de las categorías especiales,
primera y segunda la asignación del personero sea diferente en relación con el
resto de los municipios. (Sentencia No. C-223 de 1995, Magistrado Ponente,
doctor Antonio Barrera Carbonell).
En conclusión, el
legislador a la hora de hacer la ley debe tener en cuenta el criterio de
diferenciación (juicio de proporcionalidad), entendido éste como la razón que
motiva la diferencia frente a situaciones iguales, para no incurrir en una
desigualdad que genere discriminación. Frente al caso concreto, éste no
esgrimió los argumentos tendientes a justificar la diferencia establecida, ni
los mismos se pueden deducir del texto de la ley; por el contrario, el
ordenamiento constitucional permite establecer claramente que en la disposición
demandada hay una desigualdad no justificada de orden salarial, razón por la
cual, la parte acusada del artículo 159 de la ley 136 de 1994, será declarada
inexequible.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar INEXEQUIBLES
las expresiones "de categoría especial, primera y segunda" y "en
los demás municipios será el setenta por ciento (70%) del salario mensual del
respectivo alcalde" contenidas en el artículo 159 de la ley 136 de junio 2
de 1994.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General