C-314-02
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-314/02
COSA JUZGADA
RELATIVA-Conciliación como requisito de
procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo
UNIDAD
NORMATIVA-Integración
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FORMAS PROPIAS DE CADA JUICIO
FORMAS
PROPIAS DE CADA JUICIO-Concepto
MECANISMOS DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No son fines
en sí mismos
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Garantía de acceso
efectivo a la justicia y resolución pacífica de conflictos
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MECANISMOS DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Diseño de estructura y funcionamiento
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL-Mecanismos de acceso a la justicia/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CONCILIACION-Determinación de estructura y
dinámica en trámite ante el juez o por fuera de su jurisdicción
CONCILIACION-Ley puede definir formas propias del procedimiento
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Determinación de los asuntos
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Facultad de inclusión y exclusión de asuntos
Visto que el legislador está habilitado para
establecer las acciones judiciales respecto de las cuales es necesario agotar
la conciliación previa, es consecuente deducir que aquél también lo está para
excluir las acciones que considere incompatibles con dicho requisito. En otros
términos, a la facultad constitucional de inclusión le correspondería una
facultad correlativa de exclusión.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN ACCION
DE REPETICION-No exigencia
La no exigencia de conciliación prejudicial como
requisito de procedibilidad de la acción de repetición es entonces una decisión
que el legislador adopta en ejercicio de su autonomía legislativa y que, por
tanto, sólo a él le corresponde decidir.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites
JUICIO DE
IGUALDAD-Alcance
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN ACCION DE REPETICION-Razonabilidad de la exclusión/ACCION DE REPETICION-Titularidad exclusiva en el Estado
La acción de repetición es una vía procesal cuya
titularidad es exclusiva del Estado, nunca de un particular, como sucede con
las acciones de reparación directa y contractual. De otro lado, la acción de
repetición es obligatoria. El objetivo del trato diferencial otorgado por el
legislador es la defensa de los intereses públicos custodiados por el Estado.
Atendiendo al hecho de que el fin perseguido por ese trámite judicial es la
recuperación de recursos públicos, resulta entendible y justificado que el
Legislador releve a su titular de la obligación de conciliar el pleito antes de
iniciar el trámite ante el juez correspondiente. La medida en cuestión no
resulta desproporcionada en relación con la posible afección del derecho al
acceso a la administración de justicia, ya que la falta de obligatoriedad de la
conciliación en los procesos de acción de repetición no implica que dicha
audiencia esté proscrita antes y durante el trámite de los mismos.
Referencia: expediente D-3638
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 37 (parcial) de la Ley 640 de 2001.
Actor: Henry
Aldemar Barreto Mogollón
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C.,
treinta (30) de abril de dos mil dos (2002)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Marco
Gerardo Monroy Cabra -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar
Gil, Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández, ha proferido la presente sentencia de acuerdo con los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241-1 de la Constitución
Política, los señores Henry Aldemar Barreto Mogollón y José Francisco Iturriza
demandaron la inexequibilidad del artículo 37 (parcial) de la ley 640 de 2001
por considerarlo contrario al preámbulo y a los artículos 1º, 13 y 53 de la
Carta Política.
El señor José Francisco Iturriza no fue
tenido por demandante en el proceso de la referencia, ya que, por disposición
de los Autos del 3 de agosto de 2001 y del 12 de septiembre de 2001, dictados
en el proceso de la referencia, su condición de ciudadano venezolano no le
permitía ejercer la acción pública de inconstitucionalidad de que trata el
artículo 241 constitucional.
Cumplidos los trámites procesales y legales
propios del proceso de constitucionalidad, la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación, procede a decidir acerca de
la demanda de referencia.
II. TEXTO OBJETO DE REVISION
Se transcribe a
continuación el  texto de la disposición acusada y se resalta y subraya el
aparte demandado:
“Artículo 37.
Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes
de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del
Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente,
deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que
se trate es conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición
de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las
pruebas que fundamenten las pretensiones.
“Parágrafo 1°.
Este requisito no se exigirá para el ejercicio de la acción de
repetición.
“Parágrafo 2°. Cuando se exija cumplir
el requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si
el acuerdo conciliatorio es improbado por el Juez o Magistrado, el término de
caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se
reanudará a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la
providencia correspondiente..”
III.  LA DEMANDA
1. Aclaración previa.
De acuerdo con el texto de la demanda, el
actor acusa de inconstitucionales las expresiones “85” y “no”,
contenidas en el artículo 37 de la Ley 640 de 2001.
Como se observa en la transcripción de la
norma acusada, que se adopta de la versión original publicada en el Diario
Oficial N° 44303 del 24 de enero de 2001, el número “85” no hace parte
del texto oficial del artículo 37.
Reconociendo dicha circunstancia, el
Despacho del suscrito Magistrado Ponente procedió a inadmitir, y luego a
rechazar, la demanda formulada contra ese aparte de la disposición, medida que
fue adoptada mediante Auto del 3 de agosto de 2001. En consecuencia, la
admisión del libelo se decidió únicamente respecto de la expresión “no”,
que hace parte del parágrafo primero de la norma.
El concepto del señor Procurador General de
la Nación aclara la confusión en que incurrió el demandante al acusar dicha
expresión, inexistente en la versión oficial del texto, señalando que se trató
de un error tipográfico cometido en el proceso de aprobación de la Ley 640 de
2001 y corregido por el Decreto 131 de 2001. Por ello solicita a la Corte
inhibirse de fallar respecto de los cargos correspondientes.
No obstante, como por disposición del Auto
del 15 de agosto de 2001, la demanda contra dicha expresión ya fue rechazada,
esta Corporación se abstendrá de hacer comentarios posteriores a los reproches
formulados por este aspecto.
2. Cargos de la demanda.
El actor sostiene que la expresión “no”,
contenida en el artículo 37 de la Ley 640 de 2001, es inconstitucional al
excluir la posibilidad de llegar a un acuerdo conciliatorio en acciones de
repetición.
Bajo el título de “violación al derecho a
la igualdad”, el actor formula su cargo contra esta disposición. Al efecto
señala que “dado que la acción de repetición tiene un fin eminentemente
patrimonial, pues busca que el Estado recupere el dinero que ha pagado como
consecuencia de una demanda en la que ha sido condenado, por la acción dolosa o
gravemente culposa de un servidor público, dice, no se entiende por qué el
legislador restringe de dicha posibilidad al servidor o ex servidor público
contra quien se adelanta la demanda, pues bien puede ocurrir que éste quiera
presentar propuestas de arreglo sin que se judicialice el conflicto.”
IV. INTERVENCIONES
Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho.
En representación del citado Ministerio, intervino
en el proceso el ciudadano José Camilo Guzmán Santos para solicitar a la Corte
la declaratoria de exequibilidad del parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 640
de 2001 y la inhibición respecto de la expresión 85, por las razones explicadas
precedentemente en esta providencia.
En relación con la solicitud de exequibilidad del
parágrafo 1º del artículo 37, el Ministerio se reafirma en los conceptos
emitidos por esa dependencia en procesos anteriores iniciados ante la Corte
Constitucional, según los cuales, el legislador trató de forma inequívoca los
asuntos susceptibles de conciliación excluyendo aquellos que, por sus
características intrínsecas y los intereses comprometidos, no merecían ser
tratados de manera similar.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Actuando dentro del término legal establecido para
los efectos, el señor Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón,
emitió el concepto de rigor respecto de la demanda formulada contra el artículo
37 de la Ley 640 de 2001.
Luego de hacer la precisión comentada en
relación con la imposibilidad de emitir pronunciamiento respecto de la
expresión “85”, supuestamente contenida en el artículo 37, la Vista fiscal
afirma que no es contrario a la Carta Política que el legislador haya decidido
excluir del requisito de la conciliación prejudicial a la acción de repetición.
Ello, por cuanto la acción de repetición presenta características especiales
que la diferencian de las demás acciones contenciosas administrativas, y que
tienen que ver con el hecho de ser el Estado el único titular de la misma.
Señala que, dado el carácter obligatorio de
esta acción, el establecimiento de la conciliación como requisito de
procedibilidad desgastaría a las entidades del Estado en la consecución de sus
fines y no permitiría garantizar la finalidad de dicha acción que es la
recuperación de los dineros desembolsados por el Estado en virtud de las sentencias
condenatorias por responsabilidad patrimonial.
Advierte que, de todos modos, la
conciliación como institución no está proscrita para las acciones de
repetición, en virtud de que aquella es admitida en el transcurso de estos
procesos, gracias a que así lo consagra el artículo 12 de la Ley 678 de 2001.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
resolver definitivamente sobre la constitucionalidad del aparte demandado, por
estar inserto en una ley de la República.
2. Ausencia de cosa juzgada
constitucional
Mediante Sentencia C-1195 de 2001, la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 640 de 2001[1]. No obstante, el fallo
en cuestión restringió los efectos de la cosa juzgada constitucional al
análisis vinculado con la no vulneración del derecho a acceder a la
administración de justicia por parte de la norma acusada.
Siendo los efectos de la Sentencia,
relativos a dichos argumentos, esta Corporación está obligada a emitir un nuevo
pronunciamiento sobre el aparte demandado del artículo 37, toda vez que los
cargos formulados en ésta oportunidad son diferentes a los que ya fueron objeto
de debate.
En efecto, lo que el demandante pone en
entredicho en esta ocasión no es el texto del artículo 37 ni sus efectos en el
libre ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia, sino la
circunstancia de que, por virtud del parágrafo 1º de la norma, la conciliación
como requisito de procedibilidad no se exija en las acciones de repetición.
Queda pues claro que la Corte debe
pronunciarse sobre este aspecto en virtud de que no ha sido analizado todavía.
3.
Problema jurídico
Pese a que, como quedó dicho, la Corte
Constitucional no hizo ningún pronunciamiento expreso en relación con la acción
de repetición y sus nexos con la audiencia prejudicial de conciliación, es lo
cierto que del texto de la citada Sentencia C-1195/01 se desprenden importantes
elementos de juicio que permiten resolver el problema jurídico planteado en
esta oportunidad por el impugnante.
El asunto que se debate tiene que ver con
la potestad que tiene el legislador para señalar las acciones judiciales de la
jurisdicción contencioso administrativa, respecto de las cuales es necesario
agotar la etapa prejudicial de la conciliación. Para ponerlo en términos de la
demanda, esta Corte debe determinar si el legislador rompe el principio de
igualdad al señalar que la audiencia de conciliación constituye requisito de
procedibilidad de las acciones contenciosas administrativas de reparación
directa (art.86 C.C.A.) y contractual (art. 87 C.C.A.), pero no de la acción de
repetición (Ley 678 de 2001).
4. Integración normativa
A pesar de que el demandante de esta
referencia sólo acusa la partícula “no” del artículo 37 de la Ley 640 de
2001, es indudable que los cargos de su demanda van dirigidos contra la
totalidad del parágrafo en el que aquella porción se encuentra incluida. Es
más, los reparos de la demanda no tendrían coherencia lógica si no es porque se
interpretan en relación con la totalidad del texto que constituye el parágrafo
primero del artículo 37.
En tal medida, esta Corporación procederá a
integrar la sección acusada con el resto del parágrafo en el cual se halla inserta,
y estudiará la exequibilidad de la disposición a la luz de los cargos de
inconstitucionalidad de la demanda, ya que la proposición jurídica completa la
constituye el parágrafo en su totalidad.
Lo anterior se adopta en sujeción a la
jurisprudencia de esta Corporación que prescribe la necesidad, derivada del
artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, de integrar los textos normativos no
demandados con los que sí lo han sido, a fin de dar coherencia discursiva y
sentido jurídico a la decisión que deba adoptar la Corte Constitucional.[2]
5. Competencia del legislador para diseñar las formas propias de la
conciliación
De acuerdo con la extensa jurisprudencia de
la Corte Constitucional, reiterada en el ámbito de la conciliación por las
Sentencias C-893/01 y C-1195/01, el legislador cuenta con un amplio margen de
regulación para determinar el diseño y dinámica de los mecanismos de acceso a
la administración de justicia, así como de los procedimientos judiciales que
operan para hacer efectivo dicho acceso.
Así, en términos generales, la Corte
Constitucional ha venido precisando que los efectos de la competencia general
configurativa del legislador en el terreno de la administración de justicia se
reflejan, principalmente, en la potestad que le asiste al ente legislativo para
determinar la forma en que los ciudadanos pueden acceder a las instancias
judiciales, los mecanismos a través de los cuales pueden hacerlo, las etapas de
los procedimientos adelantados ante ellas, los términos que delimitan dichas
etapas y, en general, la estructura del método que permite a los asociados
obtener una oportuna decisión del aparato judicial del Estado. La estructura de
dichas instituciones procesales ha sido llamada por la jurisprudencia
constitucional, en alusión al artículo 29 de la Constitución Política, como las
“formas propias de cada juicio”.
La Corporación ha subrayado sobre el
particular que las formas propias de cada juicio son “las reglas –señaladas
en la norma legal- que, de conformidad con la naturaleza de cada juicio,
determinan cada una de las etapas propias de un proceso y que, a su vez, se
constituyen en las garantías de defensa y seguridad jurídica para los
intervinientes en el respectivo litigio.” En la misma línea, la Corte
agregó que estas “formas judiciales” “deben ser establecidas única y
exclusivamente por el legislador, quien, consultando la justicia y el bien
común, expide las pautas a seguir –con fundamento en la cláusula general de
competencia y, generalmente, a través de códigos (art. 150-2 C.P.)- dentro de
cada proceso judicial.”[3]
En similar sentido, la Corte enfatizó que:
“...de
conformidad con lo preceptuado por el artículo 150-2 del Ordenamiento
Constitucional, le corresponde al Congreso de la República “Expedir los
códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”,
es decir, goza el Legislador, por mandato constitucional, de amplia libertad
para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones
originadas en el derecho sustancial.
“Por lo tanto,
como lo tiene establecido la doctrina constitucional, el órgano legislativo
tiene una importante “libertad de configuración legislativa”, que le
permite desarrollar plenamente su función constitucional y, en ese orden de
ideas, le corresponde evaluar y definir las etapas, características, términos y
demás elementos que integran cada procedimiento judicial.” (C-927 de 2000)
Ahora bien, frente a la consideración que
los mecanismos de acceso a la administración de justicia no son fines en sí
mismos sino -tan solo- herramientas utilizadas por el Estado para garantizar la
convivencia pacífica y la vigencia del orden justo, la jurisprudencia nacional
ha venido reconociéndole el carácter de tales a cierto tipo de mecanismos
alternativos de solución de conflictos que, como la conciliación, han
demostrado suficiente idoneidad y agilidad ejemplares en la reparación de las
contiendas surgidas entre los particulares y entre los particulares y el
Estado.
En efecto, de acuerdo con lo establecido
por la Corte Constitucional en la mencionada Sentencia C-1195 de 2001 –en donde
la corporación analizó la conciliación prejudicial obligatoria a la luz del
ordenamiento superior-, aquel dispositivo de mediación constituye una vía real
y efectiva de acceso a la administración de justicia que, como tal, goza de las
garantías y soporta las mismas imposiciones que otros mecanismos de mayor
tradición jurídica a los que comúnmente acuden los particulares para resolver
sus desavenencias.
Así, la providencia en cuestión afirmó que “mecanismos
como la mediación y la conciliación, más que medios para la descongestión
judicial, son instrumentos para garantizar el acceso efectivo a la justicia y
promover la resolución pacífica de los conflictos”.[4]
Y en otro de sus comentarios, la Corte
enfatizó en que el acceso a la administración de justicia no sólo se logra
mediante la utilización de los mecanismos tradicionales de solución de
conflictos sino también a través de vías alternas de enfrentamiento que, de
igual manera, conducen al restablecimiento del orden justo y de la convivencia
pacífica. Sobre este particular, subrayó que:
“De conformidad con la
jurisprudencia de la Corte, el acceso a la justicia comporta no sólo la
posibilidad de que cualquier persona solicite la protección de sus derechos
ante los jueces competentes[5],
sino también, por expresa autorización del artículo 116 constitucional, que
pueda resolver sus disputas a través de mecanismos como la conciliación o el
arbitraje.[6]
Así las cosas, dado que el legislador posee
libertad de configuración para diseñar la estructura y funcionamiento de los
diferentes mecanismos de acceso a la administración de justicia y sentado que
la conciliación –en particular la extrajudicial- constituye un verdadero
mecanismo de acceso a la administración de justicia, lógico es concluir que el
primero está en libertad de determinar la estructura jurídica y la dinámica de
funcionamiento de la conciliación, tanto de la que se tramita ante el juez como
de la que se adelanta por fuera de su jurisdicción.
En este sentido, es dable afirmar que la
ley puede definir las “formas propias” del procedimiento de conciliación
pues, como se viene reiterando, ésta es una vía de acceso al servicio público
de la administración de justicia.
6. “La determinación de los asuntos sujetos a conciliación
prejudicial obligatoria en materia contencioso administrativa”
Con subtítulo idéntico al que identifica
este capítulo, la Sentencia C-1195/01 procedió a analizar los artículos de la
Ley 640 de 2001 que establecen las acciones judiciales de la jurisdicción
contencioso administrativa cuya procedencia requiere de la celebración de una
audiencia previa de conciliación. El estudio realizado en esa oportunidad por
la Corte permite concluir el legislador cuenta con la autonomía constitucional
necesaria para determinar cuáles acciones judiciales requieren de conciliación
previa como requisito de procedibilidad.
En efecto, tal conclusión se deduce de las
consideraciones vertidas en el fallo, que se transcriben a continuación:
“7.4.
La determinación de los asuntos sujetos a conciliación prejudicial obligatoria
en materia contencioso administrativa
“En
materia contencioso administrativa, el legislador estableció unas condiciones
particulares que reducen la posibilidad de afectación del derecho de acceso a
la justicia en esta materia.
“En
primer lugar, con el fin de proteger la legalidad y los intereses patrimoniales
del Estado, la conciliación administrativa debe ser aprobada judicialmente.[7]
“En
segundo lugar, la conciliación administrativa sólo puede ser adelantada ante
los agentes del Ministerio Público asignados a la jurisdicción contencioso
administrativa. Ello implica una intervención mayor del conciliador con el fin
de proteger el interés general, la legalidad del proceso y los derechos
fundamentales. Además, el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las
presentadas por las partes para la sustentación del acuerdo conciliatorio[8] y si tales pruebas no
son aportadas, puede decidir que no se logró el acuerdo.[9]
“En
tercer lugar, la conciliación administrativa impone a los representantes de las
entidades públicas no sólo la obligación de concurrir a la audiencia de
conciliación, sino además la obligación de discutir las propuestas de solución
que se hagan, salvo que exista justificación para ello, y de proponer fórmulas
de solución[10].
El incumplimiento de estas obligaciones da lugar a sanciones disciplinaras.
“Según el artículo
70 de la Ley 446 de 1998, la conciliación en esta materia tiene importantes
restricciones.
‘Artículo
70. Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de 1991,
quedará así:
‘Artículo
59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o
judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus
representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de
carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la
jurisdicción contencioso administrativa a través de las acciones previstas en
los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
‘Parágrafo
1.- En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de
1993, la conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto
excepciones de mérito.
‘Parágrafo
2.- No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de
carácter tributario.”
“De los asuntos susceptibles de conciliación citados
en la Ley 446 de 1998, la Ley 640 de 2001 señaló la obligatoriedad de este
requisito de procedibilidad para los asuntos que hayan de ser tramitados
mediante las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso
Administrativo, es decir, acciones de reparación directa por daños
antijurídicos causados por hechos, omisiones, operaciones o actuaciones
administrativas o por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa
de trabajos públicos o por cualquier otra causa, así como controversias de
carácter patrimonial surgidas con ocasión de contratos estatales.
“En el caso de la conciliación prejudicial en
materia contencioso administrativa, la sentencia en la sentencia C-160 de 1999,
definió un requisito adicional sobre la definición de la procedencia o no de la
vía gubernativa que la Corte examinará a continuación.
“Por la naturaleza de la acción de reparación
directa (artículo 86 del Código Contencioso Administrativo), no es
indispensable de agotamiento previo de la vía gubernativa. Además, en el caso
de la acción contractual (artículo 87 del Código Contencioso Administrativo),
no existe incompatibilidad entre la conciliación prejudicial y el agotamiento
de la vía gubernativa, pues en este caso, según lo establecen los artículos 51
y 77 de la Ley 80 de 1993, Estatuto de la Contratación Estatal, “los actos
administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad
contractual sólo son susceptibles del recurso de reposición”, el cual no es
obligatorio para poder ejercer la acción contractual. Esta disposición cumple,
por lo tanto, con los condicionamientos enunciados por la Corte y resulta
constitucional en estos aspectos.
“Por lo anterior, la exigencia del requisito de
procedibilidad en materia contencioso administrativa resulta compatible con la
Carta....” (Sentencia C-1195 de 2001)
Visto de lo anterior que el legislador está
habilitado para establecer las acciones judiciales respecto de las cuales es
necesario agotar la conciliación previa, es consecuente deducir que aquél
también lo está para excluir las acciones que considere incompatibles con dicho
requisito. En otros términos, a la facultad constitucional de inclusión le
correspondería una facultad correlativa de exclusión.
La no exigencia de conciliación prejudicial como
requisito de procedibilidad de la acción de repetición es entonces una decisión
que el legislador adopta en ejercicio de su autonomía legislativa y que, por
tanto, sólo a él le corresponde decidir.
No obstante, queda la inquietud de si dicha
decisión, a pesar de corresponder al ejercicio legítimo de una competencia
constitucional, es respetuosa de los principios y reglas de la Carta, pues
mientras no se establezcan los motivos por los cuales las acciones de
repetición están excluidas del requisito de la conciliación prejudicial, no
podrá saberse si la normatividad acusada es razonable a los ojos del régimen
superior.
En otras palabras, habría que determinar si el trato
diferencial que el legislador confiere a la acción de repetición, en contraste
con las acciones de reparación directa y contractual, proviene de una decisión
razonada y no simplemente de un mandato desprovisto de sustento lógico. Ello,
porque la potestad de configuración del legislador consiste en una competencia
constitucional que, como tal, debe ejercerse dentro de los límites de la Carta
Política y debe estar justificada en un principio de razón suficiente que
excluya la tacha de arbitrariedad por la cual pudiera ser retirada del
ordenamiento jurídico.
En este contexto, resulta imprescindible dar
aplicación a la jurisprudencia de la Corte que desarrolla el principio
constitucional de la igualdad, ya que si el trato distintivo que el legislador
confiere a la acción de repetición no se encuentra sustentado en una diferencia
real entre dicho dispositivo y los otros frente a los cuales sí se exige la
conciliación previa, no existiría razón jurídica para conservar la norma en el
ordenamiento.
Si, por el contrario, se encuentra que la naturaleza
de la acción exigía que el legislador le diera un trato diferente a la
repetición frente a las demás acciones contenciosas administrativas del
artículo 37, habría que concluir que la distinción de la norma acusada no es
contraria al principio de igualdad constitucional sino que lo realiza, pues
éste ordena tratar lo igual de manera igual, y lo desigual de forma desigual.
En efecto, a la luz de la jurisprudencia de esta
Corporación, es claro que “...no necesariamente
toda desigualdad constituye una forma de discriminación, la igualdad sólo se
viola, -ha dicho la Corte- si la desigualdad está desprovista de una
justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe
apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo
darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y
la finalidad perseguida.”[11]
7.
Razonabilidad de la exclusión de la conciliación en materia de acción de
repetición
De acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, contenida principalmente en la Sentencia
C-022 de 1996, pero desarrollado en muchas otras providencias de la Corte, un
trato diferencial es razonable cuando se cumplen lo requisitos siguientes:
a. Cuando se
establece que la diferencia de trato tiene un objetivo claro.
b. Cuando se
determina que dicho objetivo es válido a la luz de la Constitución.
c. Cuando se
verifica que el trato desigual es proporcional al fin perseguido.
En el caso
objeto de la presente decisión, la Corte encuentra que la diferencia de trato
conferida por la Ley a la acción de repetición, en el sentido de no exigir
conciliación previa a la apertura del proceso, es constitucionalmente razonable
por los siguientes motivos.
De la normatividad contenida en la Ley 678 de 2001,
por la cual el Congreso reglamentó la acción de repetición o llamamiento en
garantía con fines de repetición, se deduce que dicha acción posee
características particulares que justifican, en lo que tiene que ver con el
requisito prejudicial de la conciliación, un trato diferente al del resto de
las acciones contempladas en el artículo 37 de la Ley 640 de 2001.
En primer lugar, la acción de repetición es una vía
procesal cuya titularidad es exclusiva del Estado, nunca de un particular, como
sucede con las acciones de reparación directa y contractual. La acción de
repetición se ejerce ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y su
finalidad es la concreción de la reparación patrimonial prevista en el artículo
90 de la Constitución. En efecto, la Carta Fundamental establece que el Estado
deberá repetir contra el agente que, por dolo o culpa grave, propicie la
condena en perjuicios a cargo del Estado.
De otro lado, conforme lo prescribe el artículo 4º
de la Ley 678, la acción de repetición es obligatoria. La norma señala que “[e]s
deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el
llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido
consecuencia de la conducta  dolosa o gravemente culposa de sus agentes”, y
enfatiza que “el incumplimiento de este deber constituye falta
disciplinaria.”. La obligatoriedad de la acción de repetición se evidencia
en el hecho de que tampoco le es posible al Estado desistir de las pretensiones
de la demanda, pues así lo dispone el artículo 9º de la Ley 678:
Artículo 9°.
Desistimiento. Ninguna de las entidades legitimadas para imponer la acción de
repetición podrá desistir de ésta.
Establecido en los términos anteriores que
la diferencia de trato viene impuesta por la conjunción de una titularidad
exclusiva y de la obligatoriedad de la acción, es posible determinar que el
objetivo del trato diferencial otorgado por el legislador es la defensa de los
intereses públicos custodiados por el Estado.
El tratamiento específico que el artículo
37 de la Ley 640 de 2001 otorga a dicha acción se justifica en la medida en que
el Estado no puede abstenerse de promover el procedimiento judicial respectivo.
Esta obligatoriedad en la iniciación de la acción conduce a que la Ley exonere
al Estado de la obligación adicional de celebrar la audiencia de conciliación
previo a la presentación de la demanda, como una medida que tiende a aligerar
su carga procesal. Desde esa perspectiva, el objetivo de la disposición: hacer
menos onerosa la carga procesal del Estado en el trámite de reparación del
patrimonio público afectado por la conducta de uno de sus agentes, está acorde
con los fines constitucionales de promover la prosperidad general y asegurar la
prevalencia del interés general (Arts. 1º y 2º C.P.)
Con todo, la norma acusada podría juzgarse
contraria al principio de igualdad constitucional en la medida en que establece
un privilegio procesal a favor del Estado, que el legislador no confiere a los
particulares en ejercicio de las demás acciones judiciales frente a las cuales
sí se requiere conciliación prejudicial.
No obstante, precisamente porque la acción
de repetición es una acción cuyo titular exclusivo es el Estado, el legislador
estaría habilitado para otorgar la excepción contenida en la norma acusada sin
que por ello se entienda violentado el principio de igualdad. Ciertamente, la
posición que afronta el Estado frente a la vulneración de su patrimonio, que
–debe recordarse- es el mismo patrimonio público, no es similar a la del
particular que recibe un desmedro económico de tipo individual. Por ello,
atendiendo al hecho de que el fin perseguido por ese trámite judicial es la
recuperación de recursos públicos, resulta entendible y justificado que el
Legislador releve a su titular de la obligación de conciliar el pleito antes de
iniciar el trámite ante el juez correspondiente.
Por último, además de encontrarse
justificada a la luz de las circunstancias particulares de la acción de
repetición, es dable sostener que la medida de exclusión que se consagra en el
parágrafo 1º del artículo 37 demandado también cumple con el requisito de
proporcionalidad impuesto en el test de razonabilidad. En efecto, la medida en
cuestión no resulta desproporcionada en relación con la posible afección del
derecho al acceso a la administración de justicia, ya que la falta de
obligatoriedad de la conciliación en los procesos de acción de repetición no
implica que dicha audiencia esté proscrita antes y durante el trámite de los
mismos, pues es visto que ésta puede ser convocada en los términos de los
artículos 12 y 13 de la Ley 678 de 2001.
En los términos anteriores, la Corte no
encuentra justificados los cargos formulados en la demanda. Por el contrario,
considera que la norma acusada está acorde con las disposiciones de la Carta
Fundamental y no sólo con las que fueron aducidas como demandadas por el
impugnante.
VII.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución.
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 1º
del artículo 37 de la Ley 640 de 2001.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] La parte resolutiva del fallo prescribe:
“Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 35, 36, 37 y 38 de la Ley
640 de 2001, que regulan la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad para acudir a las jurisdicciones civil y contencioso
administrativa, en relación con los cargos de la demanda, relativos al derecho
a acceder a la justicia.”
[2] Respecto del principio de integración de
la unidad normativa consúltense, entre otras, las sentencias C-010/01,
C-173/01,
C-204/01,
C-391/00 y
C-758/01
[3] Sentencia C-140/95
[4] Sentencia C-1195/01
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-037/96,
MP: Vladimiro Naranjo Mesa. En este caso al estudiar la constitucionalidad de
la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Corte analizó el
contenido del derecho a acceder a la justicia y dijo que éste “implicaba la
posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces competentes la
protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución
y la ley”.
[6] Corte Constitucional,
Sentencia C-163/99, MP: Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte al
estudiar la constitucionalidad del artículo 127 de la Ley 446 de 1998, que
regula la figura del arbitraje, señaló que los mecanismos alternos de solución
de conflictos también desarrollaban el derecho a acceder a la justicia.
[7] Ley 446 de 1998, artículo 73 y Ley 640
de 2001, artículo 24.
[8] Ley 640 de 2001, Artículo 25. “Pruebas en la
conciliación extrajudicial. Durante la celebración de la audiencia de
conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo los
interesados podrán aportar las pruebas que estimen pertinentes. Con todo, el
conciliador podrá solicitar que se alleguen nuevas pruebas o se complementen
las presentadas por las partes con el fin de establecer los presupuestos de
hecho y de derecho para la conformación del acuerdo conciliatorio.   Las
pruebas tendrán que aportarse dentro de los veinte (20) días calendario
siguientes a su solicitud. Este trámite no dará lugar a la ampliación del
término de suspensión de la caducidad de la acción previsto en la ley.   Si
agotada la oportunidad para aportar las pruebas según lo previsto en el inciso
anterior, la parte requerida no ha aportado las solicitadas, se entenderá que
no se logró el acuerdo.”
[9] El artículo 25, inciso final, de la Ley
640 de 2001 dice: “Si agotada la oportunidad para aportar las pruebas según
lo previsto en el inciso anterior, la parte requerida no ha aportado las
solicitadas, se entenderá que no se logró el acuerdo.”.
[10] Ley 446 de 1998, Artículo 74. Sanciones.
El artículo 64 de la Ley 23 de 1991, quedará así: "Artículo 64. La
inasistencia injustificada de las partes o sus apoderados a la audiencia de
conciliación o la negativa, igualmente injustificada, a discutir las propuestas
formuladas, se sancionará con multa hasta de diez (10) salarios mínimos
mensuales legales a favor del Consejo Superior de la Judicatura que será
impuesta, en la prejudicial, por el agente del Ministerio Público, y en la
judicial, por el Juez, Sala, Sección o Subsección respectiva."
Artículo
14 del Decreto 2511 de 1998: “De las sanciones. La inasistencia
injustificada de los interesados o de sus apoderados a la audiencia de
conciliación que se adelanta ante el procurador judicial o la negativa, igualmente
injustificada, a discutir las propuestas formuladas, se sancionará con multa
hasta de diez (10) salarios mínimos mensuales legales a favor del Consejo
Superior de la Judicatura, que será impuesta por el agente del ministerio
mediante acto administrativo motivado susceptible de recurso de reposición, el
cual deberá interponerse de acuerdo con los artículos 50, 51 y 52 del Código
Contencioso Administrativo”.
[11] Sentencia
T-422/92