C-831-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-831/13
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia: expediente D-9690
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 –parcial- de
la ley 1551 de 2012  “Por la cual se dictan normas para modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”.
Magistrado Sustanciador:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá, D.C., trece
(13) de noviembre de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Iván
Palacio Palacio -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas
Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en
el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en
los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
El ciudadano
Daniel León Calle Sierra, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, demandó algunos apartes del artículo 24 de la ley 1551 de
2012, por desconocimiento del artículo 134 de la Constitución.
Mediante auto
del 27 de junio de 2013, la demanda fue admitida. En consecuencia, el
Magistrado Sustanciador ordenó comunicar el inicio del proceso al Congreso de la República, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, al Departamento Nacional de Planeación y a la Contraloría General de la República. También invitó a las siguientes instituciones para que,
si lo estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico que el presente
asunto propone: Universidad del Rosario,
Universidad de los Andes, Universidad Externado de Colombia, Universidad
Javeriana, Universidad Nacional de Colombia, Universidad Sergio Arboleda,
Universidad Pontificia Bolivariana sede Montería, Universidad del Sinú
Seccional Montería, Universidad de Medellín, Universidad del Norte, Universidad
Libre, la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, la Federación Colombiana de Municipios, la Federación Nacional de Departamentos, la Confederación de Concejos de Colombia, la Veeduría Distrital de Bogotá y la Red de
Veedurías Ciudadanas de Colombia. Por último, se ordenó fijar en lista la
demanda y dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corte procede a
decidir la demanda de la referencia.
1.1.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada;
se subrayan los apartes censurados:
“Artículo
24. Licencia. Los Concejales podrán solicitar ante la Mesa Directiva, Licencia Temporal no Remunerada en el ejercicio de sus funciones, que en
ningún caso podrá ser inferior a tres (3) meses. Concedida ésta, el concejal no
podrá ser reemplazado. Exceptúense de esta prohibición las licencias de
maternidad y paternidad.
En caso de ser
concedida la Licencia Temporal, el Presidente de la Corporación no permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a título de reemplazo
candidatos no elegidos, salvo en el caso de las mujeres que hagan uso de la
licencia de maternidad.”
1.2.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El demandante considera que las expresiones acusadas desconocen el
artículo 134 de la Constitución, por las siguientes razones:
Explica que el artículo 134 de la Carta dispone, en relación con los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, que “las faltas
temporales no darán lugar a reemplazos”. Afirma que tal prohibición no admite
excepciones, en otras palabras, “donde la Constitución no hace excepción, no es dado hacerla al legislativo”.
Sostiene que las expresiones acusadas, en tanto permiten que en
ciertas faltas temporales –licencia de maternidad y paternidad- se designen reemplazos
para los concejales, desconoce la prohibición constitucional.
Agrega que en un fallo del 3 de noviembre de 2011, el Consejo de
Estado, al examinar una demanda de pérdida de investidura, recogió la
interpretación que él propone del artículo 134 superior, pues señaló: “Lo
anterior pone de manifiesto que la norma es clara en señalar que la única falta
temporal permitida a los miembros de las corporaciones públicas de elección
popular, será cuando la mujer deba ausentarse de sus labores de licencia de
maternidad, sin que haya lugar a su reemplazo por mandato constitucional”.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.
Ministerio del Interior
Por intermedio de la Dirección de Gobierno y Gestión Territorial, explica que el acto legislativo 01 de 2009 debe interpretarse de manera integral
y sistemática con los derechos a la seguridad social que asisten a los miembros
de los concejos, “(…) por lo que el legislador incorpora la situación
administrativa denominada LICENCIA DE MATERNIDAD, como falta temporal; Pero
(sic) dicha vacancia NO da lugar a ser llenada la vacante por quien siga en
orden de votación el (sic) lista del partido por el cual fue licenciado el
titular de la curul.” Asegura que esa posición fue adoptada por el Consejo de
Estado, Sección Primera, en sentencia del 3 de noviembre de 2011, rad.
25000-23-15-000-2011-00009-01. La Dirección no precisa su posición sobre la constitucionalidad de las expresiones acusadas.
Adicionalmente, a través de la Oficina Asesora Jurídica, alega que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, en concepto No. 2073, precisó que el acto legislativo 01 de 2009 no
derogó la ley 136 de 1994 sobre las causas injustificadas de inasistencia de
los concejales a las sesiones de los concejos, pero dispuso que, salvo en el
caso de las licencias de maternidad, no puede haber reemplazos en dichos eventos.
Por último, aduce que la norma es exequible en virtud de la
protección reforzada que la Constitución otorga a la mujer embarazada.
1.3.2.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
Por intermedio del académico Miguel Pérez García, solicita que se
declaren inexequibles las expresiones demandadas, con fundamento en las
siguientes razones:
Indica que de acuerdo con el artículo 134 superior, el único
evento en el que puede existir una falta temporal de un concejal, es en el caso
de licencia de maternidad, es decir, esa es la única situación en la que un
miembro de una corporación de ese tipo puede ausentarse sin tener que solicitar
una licencia no remunerada.
A continuación, manifiesta que existe una vulneración del artículo
134 de la Constitución, ya que las expresiones acusadas asimilan “(…) las
licencias temporales no remuneradas con las faltas temporales establecidas en
el articulado de la Carta Política, extendiendo la calidad de licencia temporal
no remunerada a las licencias de maternidad que son un descanso remunerado,
extralimitándose, al afirmar que esas licencias de maternidad serán objeto de
ser reemplazadas mientras dure su goce efectivo”, pese a que el texto superior
prohíbe el reemplazo en dichas hipótesis.
1.3.3.
Universidad Externado de Colombia
Afirma que del artículo 134 de la Carta es posible extraer las siguientes normas: (i) “los miembros de las corporaciones públicas no tendrán
suplente (regla general prohibitiva). Sin embargo, en unos casos determinados
en la misma norma, éstos podrán ser reemplazados por alguien más, pero
exclusivamente en estos casos [muerte, incapacidad física absoluta para el
ejercicio del cargo, declaración de nulidad de la elección, renuncia
justificada y aceptada por la respectiva Corporación, sanción disciplinaria,
medida de aseguramiento o cuando un miembro de la corporación  decida presentarse
por un partido distinto]. De donde surge una norma prohibitiva, con unos casos
de excepción. Casos de excepción que en su calidad de tales, no podrán hacerse
extensivos a otros casos similares”. (ii) “[U]na regla prohibitiva, ‘NO
HABRÁ FALTAS TEMPORALES’, que es seguida por una excepción en los casos de las
licencias de maternidad”, y una “(…) prohibición de que esta falta temporal, la
única, dé lugar a reemplazos”.
Señala que el artículo 134 superior contiene entonces reglas que
son de aplicación directa e inmediata, y que no admiten excepciones de orden
legal.
Con apoyo en esta exégesis, concluye que el artículo demandado se
opone a la Carta, toda vez que se encuentra en abierta oposición al artículo
134 constitucional.
Para terminar, precisa que “[a]un cuando la norma Constitucional
contemple de manera exclusiva la licencia de maternidad como caso de falta
temporal, con la creación de la licencia de paternidad y los desarrollos sobre
la igualdad que se han dado en este sentido, debe entenderse, haciendo una
lectura sistemática de la constitución, que las faltas temporales incluyen
también a la licencia de paternidad”.
1.3.4.
Departamento Nacional de Planeación
Solicita a la Corte emitir un fallo inhibitorio, toda vez que, en
su opinión, el planteamiento del actor no permite realizar un cotejo de los
cargos con la Constitución. Además, asegura que los argumentos de la demanda se basan en juicios subjetivos e indirectos, de modo que no es posible analizar
su constitucionalidad.
1.3.5.
Federación Colombiana de Municipios
Relata que el Consejo de Estado, Sección Primera y Sala de
Consulta, ha señalado que el acto legislativo 01 de 2009 eliminó la vacancia de
los concejales por faltas temporales, salvo en el caso de la licencia de maternidad
de las mujeres, y que los reemplazos solamente proceden ante las faltas
absolutas. En consecuencia, considera que las faltas temporales previstas en la
ley subsisten como justificaciones de las ausencias de los concejales.
Agrega que a partir de una revisión de los antecedentes del
proyecto de acto legislativo, debe entenderse que el acto legislativo en ningún
caso autoriza los reemplazos ante las faltas temporales de los concejales, ni
siquiera en el caso de la licencia de maternidad.
1.3.6.
Contraloría General de la República
Solicita que se declare la inexequibilidad parcial del precepto
demandado, ya que asegura que la excepción que establece a la prohibición de
remplazo de los concejales en casos de ausencias temporales, esto es, en los
casos de licencias de maternidad y paternidad, viola flagrantemente el artículo
134 superior.
1.4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Para comenzar, asegura que debe declararse la existencia de una
unidad normativa entre los apartes acusados y el resto de los dos incisos del
artículo 24 de la ley 1551, para poder así configurar la proposición jurídica
de forma completa.
A continuación, solicita que la Corte se esté a lo resuelto en el expediente D-9585 o, en su defecto, que se declaren inexequibles los incisos,
toda vez que el artículo 134 de la Carta, de manera perentoria e indubitable,
establece que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular no
tienen suplentes, y que respecto de ellos tampoco opera el concepto de faltas
temporales, salvo en materia de licencias de maternidad, hipótesis en la que en
todo caso tampoco procede el reemplazo. Por tanto, en sentir de la Vista Fiscal, la disposición acusada es abiertamente contraria a la Constitución.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de
la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de la referencia, pues la disposición
acusada hace parte de una ley de la República.
2.2.
EXISTENCIA DE COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
El demandante acusada las siguientes expresiones del artículo 24
de la ley 1551 porque, en su concepto, son manifiestamente contrarias al
artículo 134 de la Carta:
“Artículo
24. Licencia. Los Concejales podrán solicitar ante la Mesa Directiva, Licencia Temporal no Remunerada en el ejercicio de sus funciones, que en
ningún caso podrá ser inferior a tres (3) meses. Concedida ésta, el concejal no
podrá ser reemplazado. Exceptúense de esta prohibición las licencias de
maternidad y paternidad.
En caso de ser
concedida la Licencia Temporal, el Presidente de la Corporación no permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a título de reemplazo
candidatos no elegidos, salvo en el caso de las mujeres que hagan uso de la
licencia de maternidad.”
En la reciente sentencia C-699 de 2013[1], la Corte declaró inexequibles el inciso primero del artículo 24 de la ley 1551, así como las
expresiones “[s]alvo el caso de las mujeres que hagan uso de la licencia de
maternidad” contenidas en el segundo inciso del mismo artículo, por vulnerar la
prohibición contenida en el artículo 134 superior[2].
En esa oportunidad, se explicó que el Constituyente de 1991 buscó
mejorar la calidad del ejercicio de la política y hacerlo transparente y responsable,
con el fin de hacer realidad los objetivos propios de un Estado social y
democrático de derecho. De ahí que, desde un comienzo, se suprimieran los
suplentes de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular,
mandato que permanece en el artículo 134 de la Constitución a pesar de las sucesivas reformas que ha tenido.
Sin embargo, la Sala recordó que la Carta reconoce que hay situaciones en las cuales la ausencia definitiva de quien es miembro
de una de esas corporaciones, justifica el reemplazo para que la fuerza
política del respectivo partido o movimiento no se vea afectada, eventos en los
cuales la Constitución establece que debe ser reemplazado por el candidato que
no haya sido elegido, que siga en la misma lista del ausente en forma sucesiva
y descendente, según el orden de inscripción o votación obtenida y de acuerdo a
si se trata de lista abierta o cerrada. De manera particular, el precepto
dispone que no habrá reemplazo cuando el miembro de la corporación pública haya
incurrido en ciertas conductas delictivas y la vacante se produzca desde antes
de la condena y aun cuando renuncie en estas circunstancias, no habrá lugar a
reemplazo. De dictarse sentencia condenatoria, continúa la disposición
superior, se produce la pérdida definitiva de la curul para el partido al que
pertenezca el condenado.
De acuerdo con lo anterior, la Sala concluyó que el establecer la posibilidad de que los concejales soliciten licencias no remuneradas de
duración mínima de tres meses, sin que sea necesario justificar de manera
alguna la ausencia temporal del cargo, contradice abiertamente la prohibición
del artículo 134 constitucional, según la cual no puede haber lugar a reemplazo
temporal de los concejales. No obstante, se aclaró que cosa distinta es que
circunstancias especiales, puedan justificar la falta temporal de los concejales,
como una enfermedad, calamidad familiar, fuerza mayor, etc. En esos eventos, continuó
el fallo, se deberán aplicar las normas que regulan este tipo de faltas
temporales de los servidores públicos, pero sin que en todo caso, el concejal
pueda ser reemplazado durante dicha falta.
Como se puede apreciar, las expresiones objeto de la demanda bajo
estudio fueron expulsadas del ordenamiento jurídico por medio de la sentencia
C-699 de 2013; en consecuencia, ha operado el fenómeno de cosa juzgada
constitucional y la Sala debe estarse a lo resuelto en el anterior
pronunciamiento.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en
la sentencia C-699 de 2013, mediante la cual se declararon INEXEQUIBLES el
inciso primero del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, así como las expresiones
“[S]alvo el caso de las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad”
contenidas en el segundo inciso del mismo artículo.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y
archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-831/13
Referencia: Expediente D-9690
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 24 -parcial- de la ley 1551 de 2012 "Por la cual
se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios ".
Magistrado ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
La aclaración de voto
en el caso examinado se contrae a lo siguiente:
Aunque comparto la decisión que se adopta en
la sentencia C-831 de 2013, en el sentido de "estarse a lo resuelto en la
sentencia C-699 de 2013, mediante la cual se declararon inexequibles el inciso primero
del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, así como las expresiones "salvo el
caso de las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad' contenidas en
el segundo inciso del mismo artículo" he considerado necesario aclarar mi
voto, por cuanto, en su oportunidad, me separé de la sentencia C-699 de 2013,
por las razones que seguidamente se transcriben:
"Mi
discrepancia con la decisión de mayoría respecto del Resolutivo que declara
exequible el inciso primero del artículo 22 de la ley 1551 de 2012, la explico
señalando que, a no dudarlo, la norma allí contenida reconoce un derecho a los
partidos que se declaren en oposición. Se trata de una prerrogativa predicable
de quienes pretenden ejercer la oposición que, por más que se quiera
desconocer, debería ser parte del estatuto de la oposición, el cual, por
mandato constitucional, debió ser parte de la regulación integral, con carácter
de la Ley Estatutaria, de que trata el artículo 112 Superior. Al efecto, para
abreviar, me permito acoger el concepto del Ministerio Público, que, en lo
pertinente, acertadamente, plantea:
"si bien el
derecho de participación de los partidos y movimientos políticos minoritarios
en las mesas directivas de los cuerpos colegiados de elección popular puede
regularse mediante leyes diferentes a las estatutarias, tal derecho no puede
ser desconocido por las leyes que regulen dicha participación, por ser un
mandato expreso constitucional que adquiere el rango de derecho fundamental
político como extensión del derecho fundamental político a ser elegido, y de su
homólogo a la igualdad real y efectiva mediante la adopción, en este caso
legal, de medidas en favor de grupos discriminados o marginados. En el caso
concreto, se tiene que el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 reguló una participación
específica en las mesas directivas de los concejos municipales, pero NO para
garantizar el derecho de los partidos y movimientos políticos minoritarios en
la conformación de dichas mesas directivas, sino en función de los partidos que
se declaren en oposición al alcalde, lo cual hace que el asunto no pueda ser
regulado por leyes diferentes a las estatutarias, sino que, todo lo contrario,
se convierte en un tema que debe ser regulado por leyes estatutarias, porque
así lo ordena expresamente el inciso final del artículo 112 de la Carta
Política, exigiendo al respecto una regulación integral como estatuto de
oposición, y no en forma suelta con temas que no tienen nada que ver con el
ejercicio de la oposición, como ocurre con la participación de los partidos y
movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados de representación popular, en su condición de tales y sin importar
si se declaran o no en oposición al gobierno. "
La perspectiva interpretativa que fluye
de la anterior reseña inequívocamente conduce a concluir que la norma en
cuestión debió declararse inconstitucional.
En lo concerniente al Resolutivo que
declara inexequible el inciso primero del artículo 24 de la ley demandada, en
cuanto se refiere a la licencia temporal no remunerada que en ningún caso podrá
ser inferior a tres (3) meses debo aclarar que comparto tal decisión
pero, básicamente, con fundamento en el hecho de que la licencia así concedida
tenía como finalidad permitir los reemplazos ante faltas temporales como quedó
regulado en el artículo 261 constitucional en los términos del Acto Legislativo
número 3 de 1993, el cual, como se sabe, fue modificado por el Acto Legislativo
número 1 de 2009, artículo 10, que abolió definitivamente los reemplazos frente
a faltas temporales. Luego si no hay reemplazos esta particular licencia no
inferior a tres (3) meses carecería de sustento constitucional, pues su razón
de ser desapareció del ordenamiento jurídico. Lo anterior no significa que
hayan quedado insubsistentes las normas constitucionales o legales que regulan
las situaciones en las que se presentan las denominadas "faltas temporales
", como el artículo 293 constitucional y el artículo 52 de la Ley 136 de
1994, entre otras, pues, claramente, la finalidad del último Acto Legislativo
citado en modo alguno consistió en eliminar las faltas temporales como sí lo
fue prohibir los reemplazos frente a las mismas ".
En los términos expuestos, dejo entonces
sentadas las razones que me llevaron a aclarar el voto en la presente
providencia.
Fecha ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] M.P. María Victoria Calle Correa.
[2] La parte resolutiva señala en lo pertinente: “Segundo.-
Declarar INEXEQUIBLES el inciso primero del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, así como las expresiones ‘Salvo el caso de las mujeres que hagan uso de la
licencia de maternidad’ contenidas en el segundo inciso del mismo artículo, por
el cargo analizado. “