C-630-17
Sentencia C-630/17
ACTO
LEGISLATIVO 02 DE 2017-Adiciona artículo transitorio a la
Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al
acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera
ACTO
LEGISLATIVO 02 DE 2017-Control automático y posterior de constitucionalidad/ACTO
LEGISLATIVO 02 DE 2017-Examen de trámite/ACTO LEGISLATIVO 02
DE 2017-Juicio de constitucionalidad
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Características del control
constitucional/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Control
jurisdiccional, automático, parcial, único, participativo, abreviado y
posterior de constitucionalidad/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA
PAZ-Parámetros de forma y de trámite impuestos por el Acto Legislativo 01
de 2016/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Características/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Especial, excepcional y transitorio
[E]l
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, consagrado en el Acto
Legislativo 01 de 2016, es una vía rápida, especial, excepcional y transitoria,
que cumple con los principios de celeridad, eficacia y eficiencia legislativa y
tiene como propósito “agilizar y garantizar” la implementación oportuna del
Acuerdo Final, cuyo thelos constitucional es hacer efectivo el derecho a la paz
mediante la reducción de los términos para la expedición de leyes y actos
legislativos, que solo pueden utilizarse para el desarrollo de lo pactado en el
Acuerdo Final.
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Parámetros de forma/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Iniciativa y contenido/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Carácter preferente/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Título del acto legislativo/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Trámite/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
ESPECIAL PARA LA PAZ-Tránsito entre cámaras legislativas/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Mayorías requeridas/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Modificaciones del proyecto/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Sesiones extraordinarias/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Decisiones/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
ESPECIAL PARA LA PAZ-Aplicación del reglamento del Congreso de la República
en lo no establecido dentro del procedimiento especial
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos de competencia en el
proceso de formación de los actos legislativos expedidos mediante dicho
procedimiento
Considera la
Corte importante destacar que, en este caso, se está ante un control automático
de constitucionalidad que contrasta con la circunstancia de que, de ordinario,
por expreso mandato del artículo 241-1 de la Constitución Política, el control
de constitucionalidad por presuntos vicios de competencia es de naturaleza
rogada.
TEORIA
DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Competencia de
la Corte Constitucional
La Corte Constitucional es competente
para ejercer el control de constitucionalidad sobre los actos reformatorios de
la Constitución, en particular, respecto de los actos legislativos que expida
el Congreso de la República en ejercicio de su poder de reforma y en su
condición de Constituyente derivado, pero solo por vicios de procedimiento en su
formación.
JUICIO
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Naturaleza
Ninguna
disposición [de la Constitución] está excluida o exenta de la posibilidad de
ser reformada, ya que, como lo ha reconocido en forma pacífica esta
Corporación, la actual Constitución Política no consagra clausulas pétreas o
inmodificables
JUICIO
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodología/JUICIO DE
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Finalidad de la metodología adoptada por la
Corte Constitucional/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Estructura/JUICIO
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos
JUICIO
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Características en procesos de
transición hacia la paz
En este caso, la
Corte debe realizar un ejercicio de ponderación, como lo ha hecho en anteriores
oportunidades, entre la Paz como pilar fundamental de la Constitución y otros
pilares igualmente esenciales del Estado social y constitucional de Derecho.
Ante posibles colisiones, esta Corporación realizará una interpretación
sistemática del ordenamiento Superior, basada en el principio de Unidad de la
Constitución, y otorgará una importancia preponderante al derecho a la Paz
cuando se presenten tensiones entre este derecho fundamental y otros pilares
esenciales de la Carta, buscando mantener la vigencia de todos los ejes
superiores, teniendo en cuenta que la garantía de la Paz maximiza per se su
vigencia.
ACTO
LEGISLATIVO 02 DE 2017-Juicio de sustitución/ACTO
LEGISLATIVO 02 DE 2017-Tiene como propósito dar estabilidad y seguridad
jurídica al Acuerdo Final suscrito entre el gobierno y las FARC
PAZ-Objetivo
constitucional de carácter esencial/PAZ-Valor no absoluto/PAZ-Importancia
constitucional
La Asamblea
Constituyente de 1991 le otorgó a la paz un lugar principalísimo en la escala
de valores protegidos por la nueva Carta Política, caracterizada como una
“Constitución para la paz”, al punto que en el propio ordenamiento superior es
concebida bajo la “triple condición” de valor fundante del modelo organizativo,
de deber y de derecho
PAZ-Respuesta
estatal preferencial a conflicto armado
El
reconocimiento de la Paz es, en síntesis, una de las decisiones
constitucionales más significativas y, a juicio de la Corte, se trata de un
propósito que vincula jurídicamente, de diferente modo y en diversos grados, la
actuación de las autoridades y de los particulares. En esa dirección, la
jurisprudencia más reciente de este Tribunal ha puesto de presente que la
protección constitucional de la paz, al paso que implica un deber estatal de diseño e implementación de acciones,
normativas y de política pública, dirigidas a la superación del conflicto
armado y, en general, el logro de la convivencia pacífica, comporta, también
una opción preferencial por la solución pacífica como instrumento
constitucionalmente deseable de resolución de las controversias y el logro
progresivo de la plena vigencia de los derechos fundamentales (…)
PAZ-Referente
obligado en juicio de sustitución al Acto Legislativo 02 de 2017
PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN LA CONSTITUCION POLITICA-Alcance y
contenido/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo/PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Relación con el principio de legalidad/PRINCIPIO DEMOCRATICO-No
es absoluto
LEY-Concepto/LEY-Características
esenciales en el Estado de derecho/LEY-Incluye la Constitución Política
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD-Alcance y contenido/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Existencia
de jueces independientes/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Origen democrático del
orden jurídico/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Garantías/PRINCIPIO DE
LEGALIDAD-Elemento esencial del Estado de derecho/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Importancia/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD-Deber de sujeción de aquellos que cumplen funciones públicas/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD-Presupuesto de validez de la actuación del poder público/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD-Principios de razonabilidad y proporcionalidad
En los términos
expresados, la identificación del principio de legalidad como eje definitorio o
estructural de la identidad de la Constitución Política, no deja duda, dado los
objetivos inspiradores de su incorporación en el Estatuto Superior: la
limitación en el ejercicio de poder público mediante su sumisión a la ley, a lo
que se suma la garantía de los derechos que surge de dicha función de
contención. En razón a su objetivo, el principio de legalidad representa, como
se ha dicho, uno de los fundamentos del constitucionalismo democrático, que se
manifiesta en la limitación y división del poder, siendo este un rasgo propio
del concepto del Estado de Derecho al que sirve la Constitución Política.
PRINCIPIO
DE SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Contenido y
alcance/PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Importancia
en el sistema normativo/PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Regla
jerárquica y regla interpretativa
SUPREMACIA
DE LA CONSTITUCION POLITICA-Constitucionalización del derecho/SUPREMACIA
DE LA CONSTITUCION POLITICA-Rigidez de la Constitución/SUPREMACIA DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Mecanismos para hacerla efectiva/SUPREMACIA DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Misión de la Corte Constitucional
PRINCIPIO
DE COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Alcance
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Evolución histórica/PRINCIPIO DE SEPARACION DE
PODERES-Características/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Finalidad/PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-Elemento definitorio de la Constitución de 1991
Los
principios democrático y de legalidad, de supremacía constitucional y de
separación de poderes, son principios estructurales y transversales de la
Constitución Política que hacen parte de su identidad y, por tanto, si bien
pueden ser objeto de reforma, en ningún caso pueden ser suprimidos.
ACUERDOS
DE PAZ-Definición/ACUERDOS
DE PAZ-Tipos/ACUERDOS DE PAZ-Firma/ACUERDOS DE PAZ-Jurisprudencia
constitucional
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Ámbito
sustancial
[L]os
contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de
derecho internacional humanitario y de derechos fundamentales consagrados en la
Constitución Política, y los conexos con ellos, serán, con sujeción a la
Constitución, parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez
de las normas y leyes de implementación y desarrollo del mismo.
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Ámbito
personal
[A]signa
a todas las instituciones y órganos del Estado, no solo al Gobierno Nacional,
una doble obligación. Por un lado, cumplir de buena fe con lo establecido en el
Acuerdo Final y, por el otro, que sus actuaciones, los desarrollos normativos
del Acuerdo Final que adopten, y su interpretación y aplicación, guarden
coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos,
objetivos, compromisos, espíritu y principios del Acuerdo Final.
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Ámbito
temporal
[L]as
obligaciones consignadas en la enmienda regirán durante tres periodos
presidenciales posteriores a la firma del Acuerdo.
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-No
se entiende incorporado automáticamente al ordenamiento jurídico
De ese modo, y como se ha enfatizado en esta providencia, para la
incorporación normativa al derecho interno del Acuerdo Final, se requerirá de
la activación de los mecanismos de producción normativa fijados en la
Constitución y la Ley. Todo lo anterior, enfatizando la obligación de las
autoridades del Estado de contribuir, de buena fe, a la implementación del
Acuerdo Final, en cuanto política de Estado, dentro del marco de sus
competencias constitucionales y legales.
ACTO
LEGISLATIVO 02 DE 2017-Política de Estado
[E]l
Acto Legislativo 02 de 2017, convierte el Acuerdo Final firmado el 24 de
noviembre de 2016, en una política pública de Estado cuya implementación y
desarrollo constituye compromiso y obligación de buena fe para todas las
autoridades del Estado, con el fin de garantizar el derecho a la paz,
respetando su autonomía.
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Parámetros
obligatorios de interpretación/ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO
Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Referente de desarrollo
para sus normas de implementación
[L]a
expresión “validez” del inciso primero del artículo primero, hace referencia a
la conexidad que deben guardar las normas y leyes de implementación con el
Acuerdo Final, así como a su concordancia con las finalidades del mismo.
Referencia:
Expediente RPZ-005
Revisión
constitucional automática del Acto Legislativo 02 del 11 de mayo de 2017 “por
medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el
propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
Magistrados
Ponentes:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C.
once (11) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El
artículo 1º, literal k, del Acto Legislativo 01 de 2016, establece que los
proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de
constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia.
En
cumplimiento de la anterior disposición, luego de su aprobación en el Congreso
de la República, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República,
mediante oficio del 12 de mayo de 2017, remitió a la Secretaría General de la
Corte Constitucional copia auténtica del Acto Legislativo 02 del 11 de mayo de
2017 “por medio del cual se adiciona un artículo
transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad
jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera”.
De acuerdo con el sorteo realizado en la
sesión de Sala Plena del 17 de mayo de 2017, el expediente de la referencia fue
repartido, ese mismo día, al magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, a quien
le correspondió la elaboración de la respectiva
ponencia.
Dentro del término dispuesto en el
artículo 1º del Decreto Ley 121 de 2017[1],
mediante Auto
del 22 de mayo de 2017, el magistrado ponente asumió el conocimiento del
control automático de constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2017.
En
la misma providencia, ordenó oficiar a las Secretarías Generales del Senado de
la Republica y de la Cámara de Representantes para que remitieran a esta
Corporación, copia de las Gacetas del Congreso de la República donde constara
el procedimiento legislativo adelantado al proyecto de reforma constitucional
que dio lugar al Acto Legislativo 02 de 2017; y emitieran las respectivas
certificaciones acerca de las fechas de las sesiones,
el plazo establecido para el tránsito del proyecto entre una y otra cámara, el
quórum deliberatorio y decisorio, el desarrollo exacto y detallado de las
votaciones con sus correspondientes anuncios, y si se convocó o no a audiencia
pública.
De
igual forma, dispuso oficiar a la secretaria jurídica de la Presidencia de la
República para que informara si se introdujeron modificaciones al proyecto
inicial de reforma constitucional que culminó con el Acto Legislativo 02 de
2017 y, en caso afirmativo, indicara quiénes presentaron las respectivas
proposiciones y cuáles de estas obtuvieron o no el aval previo del Gobierno
Nacional, en los términos del literal h) del artículo 1º del Acto Legislativo
01 de 2016.
Ordenó,
asimismo, que una vez recibidas y valoradas por el magistrado ponente las
pruebas solicitadas, se corriera traslado al Procurador General de la Nación
por el término de diez (10) días para que rindiera el concepto de su
competencia y, simultáneamente, se fijara en lista el proceso, por el mismo
lapso, para que cualquier ciudadano pudiera intervenir en éste, con el fin de
impugnar o defender la constitucionalidad de la norma sujeta a control, en
atención a lo previsto en el numeral 5º del artículo 1º del Decreto Ley 121 de
2017.
Dentro
del plazo antes mencionado, invitó, además, a participar en el presente
trámite, al Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía
General de la Nación, a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado.
Igualmente, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro Colombiano de
Derecho Procesal Constitucional, al Centro de Estudios Jurídicos -Derecho
Justo-, a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, al Comité Nacional de
Víctimas de la Guerrilla, al Centro de Investigación y Educación Popular
CINEP/Programa por la paz y al Centro Internacional para la Justicia
Transicional (ICTJ).
De
igual forma, extendió la invitación a las Facultades de Derecho de las
Universidades Nacional de Colombia, Javeriana, Externado de Colombia, Sergio
Arboleda, del Rosario, de la Sabana, Pontificia Bolivariana de Medellín,
Autónoma de Bucaramanga, Santo Tomás y Popular del Cesar.
II.
TEXTO
DE LA NORMA OBJETO DE EXAMEN
El contenido del Acto Legislativo 02 de
2017
“Por
medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el
propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”,
publicado en el Diario Oficial No. 50.230 del 11 de mayo
de 2017, sometido
a control automático de esta Corporación, es el siguiente:
“ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 02 DE 2017
Por medio del cual se adiciona un artículo
transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad
jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera
El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz.
DECRETA:
Artículo
1. La
Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará
así:
Artículo
transitorio xx. En desarrollo del derecho a la paz, los contenidos del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera, firmado el día 24 de noviembre de 2016, que correspondan a normas de
derecho internacional humanitario o derechos fundamentales definidos en la
Constitución Política y aquellos conexos con los anteriores, serán
obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y
validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final,
con sujeción a las disposiciones constitucionales.
Las
instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena
fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de
todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del
Acuerdo Final y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e
integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el
espíritu y los principios del Acuerdo Final.
Artículo
2. El
presente Acto Legislativo deroga el artículo 4 del Acto Legislativo número 01
de 2016 y rige a partir de su promulgación hasta la finalización de los tres
periodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final.
El Presidente del H. Senado de la República,
Óscar Mauricio Lizcano Arango
El Secretario General del H. Senado de la República,
Gregorio Eljach Pacheco
El Presidente de la H. Cámara de Representantes,
Miguel Ángel Pinto Hernández
El Secretario General de la H. Cámara de Representantes,
Jorge Humberto Mantilla Serrano”
III.
INTERVENCIONES
1. Intervenciones de autoridades públicas
1.1. Secretaría jurídica de la Presidencia de la
República
Mediante escrito allegado oportunamente
a esta Corporación, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
intervino en el proceso de la referencia, con el propósito de defender la
constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2017.
Inicia su intervención abordando el
estudio del proceso de formación del Acto Legislativo 02 de 2017, conforme con
el procedimiento especial de reforma previsto en el Acto Legislativo 01 de
2016, para concluir que durante el trámite adelantado en el Congreso de la
República para su aprobación, se observaron todas y cada una de las exigencias
del procedimiento legislativo especial para la paz.
En primer orden, destaca que la enmienda
constitucional guarda conexidad estricta con el acuerdo final, toda vez
que desarrolla, precisamente, uno de los puntos expresamente incorporados al
Acuerdo Final del 24 de noviembre de 2016, esto es, el relacionado con la
necesidad de impulsar una reforma constitucional que derogara el artículo 4º
del Acto Legislativo 01 de 2016 e introdujera un artículo transitorio a la
Constitución, con el propósito de facilitar y asegurar la implementación del
acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera.
En cuanto a las reglas procedimentales
propiamente dichas, advierte que, según la información contenida en las Gacetas
de Congreso, durante el trámite legislativo surtido por la norma objeto de
control se cumplió fielmente lo concerniente a: (i) la iniciativa
exclusiva del Gobierno Nacional, ya que el proyecto de acto legislativo, junto
con su exposición de motivos, fue radicado por el entonces ministro del
interior, Juan Fernando Cristo; (ii) la presentación y publicación de
cada una de las ponencias correspondientes a los cuatro debates; (iii) el
trámite en una sola vuelta de cuatro debates, los cuales se adelantaron en
las respectivas comisiones y plenarias de cada una de las Cámaras; (iv) el
tránsito del proyecto entre el Senado y la Cámara de ocho días; (v) el
anuncio de las votaciones, la discusión y aprobación del proyecto por mayoría
absoluta y en una sola votación; (vi) la introducción de modificaciones
solo con el aval del Gobierno Nacional, requisito que se cumplió con la
proposición presentada por el senador Carlos Fernando Galán Pachón, consistente
en adicionar al inciso primero del artículo 1º la expresión “con sujeción a
las disposiciones constitucionales”; y (vii) las observaciones
presentadas por personas naturales y jurídicas previa convocatoria a audiencia
pública.
Posteriormente, llama la atención acerca
de que el Acuerdo Final, tal y como lo ha reconocido la Corte, es un acuerdo
político carente de naturaleza jurídica, de ahí la importancia de elevar a
rango normativo algunas de sus disposiciones, con el fin de facilitar su
implementación y ofrecer garantías de seguridad y estabilidad jurídica de cara
al cumplimiento de lo pactado.
En ese sentido, señala que también por
tratarse de un acuerdo político, en principio, sus disposiciones solo
vincularían al Presidente de la República y, de suyo, al ejecutivo central,
razón por la cual, ampliar el deber de cumplimiento de lo acordado a las demás
instituciones y autoridades del Estado es, cuando menos, una medida razonable,
si lo que se busca es la construcción de una paz estable y duradera, aspiración
que no puede lograrse únicamente con los esfuerzos del ejecutivo central sino
con el compromiso del Estado en su conjunto.
Con base en lo anterior y luego de
realizar algunas consideraciones generales acerca del control constitucional de
los actos reformatorios de la Carta mediante la aplicación del juicio de
sustitución, procede a adelantar el correspondiente examen del Acto
Legislativo 02 de 2017, formulando como premisa mayor: la supremacía de
la Constitución, y como premisa menor: el inciso segundo de artículo 1º
del Acto Legislativo 02 de 2017, en razón de las críticas expuestas por algunos
sectores de la sociedad, quienes consideran que el mandato de cumplir de buena
fe con lo establecido en el Acuerdo Final y sujetarse a sus contenidos,
compromisos y principios, sin hacer mención alguna a la Constitución como marco
para el desarrollo e implementación de lo pactado, no solo amplía indebidamente
la fuerza jurídica del acuerdo, sino que representa un riesgo para la
supremacía constitucional.
Luego de contrastar la premisa mayor con
la premisa menor, finalmente concluye que “lejos de reemplazar el pilar
fundamental enunciado, el Acto Legislativo 02 de 2017 reconoce expresamente que
la Constitución Política es norma de normas en el ordenamiento jurídico
colombiano”. Ello, con fundamento en que “el primer inciso del artículo
1º reconoce que la sujeción interpretativa a los contenidos del Acuerdo que
correspondan a normas de Derecho Internacional Humanitario o derechos
fundamentales consagrados en la Constitución, en el desarrollo normativo que lo
implemente, tiene lugar en el marco de la propia Carta Fundamental”.
En ese orden de ideas, reitera que la
ausencia de referencia expresa a la observancia de la Constitución en el inciso
segundo “i) no resta supremacía al texto fundamental; ii) no amplía la
fuerza normativa del Acuerdo, sino que, antes por el contrario, iii) reconoce
el lugar prevalente de la Carta en el sistema de fuentes, así como iv) la
naturaleza política del Acuerdo Final, que hace necesario elevar a rango
normativo algunos de sus contenidos, como parámetros vinculantes de
interpretación para el desarrollo normativo necesario para la implementación”.
2. Intervenciones de universidades
2.1. Universidad Externado de Colombia
Carlos Alberto López Cadena, obrando en
calidad de profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de
Colombia, emitió su concepto en relación con la constitucionalidad de la norma
objeto de control, sin pronunciarse acerca de la exequibilidad o
inexequibilidad de la misma.
Considera el interviniente que el
constitucionalismo transicional en el que se encuentra actualmente inmerso el
ordenamiento jurídico colombiano, conlleva la necesidad de realizar ajustes al
juicio clásico de sustitución de la constitución, de manera que se adapte a los
nuevos parámetros o ejes definitorios del sistema constitucional, los cuales se
han venido flexibilizando en virtud de la inclusión al sistema de fuentes del
derecho de las normas constitucionales transitorias, buscando la consolidación
de la paz como aspiración constitucional obligatoria y esencial del momento
histórico por el que atraviesa el país.
Bajo ese entendido, sugiere que la Corte
Constitucional aplique, a la revisión automática del Acto Legislativo 02 de
2017, el juicio transicional de sustitución de la Constitución, y no el
juicio clásico, pues este último “no resulta ser idóneo como mecanismo de
garantía del actual sistema constitucional transicional”.
Conforme con ese nuevo juicio valorativo,
concluye que la reforma transitoria introducida a través del citado acto
legislativo no sustituye la Constitución, así como tampoco por la vía del
juicio clásico, habida cuenta de que no existe alteración de ningún elemento
definitorio de la identidad de la Carta Política, dado que los principios
fundamentales contenidos en la reforma corresponden a los mismos principios
consagrados en la Constitución.
2.2. Universidad Sergio Arboleda
Los
docentes Rodrigo González Quintero, Camilo Guzmán Gómez y Andrés Sarmiento
Lamus, comisionados por el decano de la Escuela Mayor de Derecho de la
Universidad Sergio Arboleda para pronunciarse dentro del trámite de la
referencia, le solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad del Acto
Legislativo 02 de 2017.
En
criterio de los intervinientes, si se asume que el Acuerdo Final no solo tiene
valor normativo –no obstante que se trata de un acuerdo de naturaleza
eminentemente política–, sino que también se le considera parámetro de
interpretación y referente de desarrollo y validez de actos legislativos, leyes
y decretos con fuerza de ley que se expidan para su implementación, “se pone
en evidencia la afectación del principio o eje definitorio de la rigidez
constitucional, que acaba por completo banalizado y destruido, al permitirse
que la Constitución sea modificada, e incluso sustituida, por un órgano que no
tiene ninguna competencia para ello (ya que el Acuerdo Final fue suscrito por
el Gobierno Nacional y las Farc, y ninguno de ellos puede reformar la
Constitución)”.
Sobre
esa base, estiman que el Acuerdo Final únicamente resulta vinculante para
quienes lo suscribieron, de suerte que no puede imponerse su cumplimiento a las
instituciones y autoridades del Estado, pues de esa manera se compromete el
principio de separación de poderes, en la medida en que un acuerdo del Gobierno
se eleva a la categoría de un acuerdo del Estado, sin cumplir con las
exigencias constitucionales previstas para ello.
Por
último, en cuanto hace al período de vigencia de la reforma en mención (finalización
de los tres períodos presidenciales completos posteriores a la firma del
Acuerdo Final), consideran que dicha medida resulta inocua, comoquiera que, en
un futuro, los órganos con competencia para reformar la Constitución podrían
introducir cambios para modificarlo.
2.3. Universidad Santo Tomás de Bogotá
Ciro Nolberto Güecha Medina, decano de la Facultad
de Derecho
de la Universidad Santo Tomás de Bogotá, y Carlos Rodríguez Mejía,
profesor y asesor del Consultorio Jurídico Internacional de la misma facultad, intervinieron en
el presente trámite, con el objeto de defender la constitucionalidad de
la norma sometida a control.
A
su juicio, el Acto Legislativo 02 de 2017 satisface plenamente los límites
formales impuestos por el procedimiento legislativo especial para la paz
para su aprobación, así como el criterio de conexidad, en la medida en
que la reforma tiene por objeto y finalidad mediata e inmediata facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final, ya que
fija como parámetro de interpretación de las normas y las leyes que se expidan
para tales efectos, los contenidos, los compromisos y el espíritu de dicho
acuerdo.
Agregan,
que la norma pretende, además, preservar el principio de la buena fe y la
confianza legítima, como garantía de los ciudadanos de que las autoridades del
Estado no obren contra sus propios actos sin razones claras y pertinentes, y
proteger a los gobernados de los cambios bruscos e intempestivos efectuados por
ellas mismas.
2.4. Universidad Libre de Bogotá
Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano
Villamarín, Jorge Ricardo Palomares García, Javier Enrique Santander Díaz y
Edgar Valdeleón Pabón, abogados de la Facultad de Derecho de la Universidad
Libre de Bogotá, presentaron escrito de intervención en el que solicitan a la
Corte declarar exequible el acto legislativo objeto de control. En
términos generales, fundamentan su petición en la consideración según la cual,
el mandato contenido en dicha norma responde a la exigencia constitucional de
construcción de la Paz, entendida, no como una política de Gobierno sino como
una política de Estado, para cuya realización converge la colaboración armónica
entre las distintas ramas del poder público, en un contexto de justicia
transicional.
3.
Intervenciones
de organizaciones sociales y académicas nacionales
3.1.
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad - Dejusticia
Cesar Augusto Rodríguez Garavito;
Rodrigo Uprimny Yepes, Diana Isabel Güiza Gómez y Hobeth Martínez Carrillo,
director e investigadores del Centro de Estudios de Derecho, Justicia, y
Sociedad -Dejusticia-, respectivamente, presentaron intervención ciudadana
dentro del presente trámite, solicitándole a la Corte declarar exequible
el Acto Legislativo 02 de 2017.
Luego de realizar algunas reflexiones
generales en torno al valor jurídico de los acuerdos de paz y de señalar la
importancia de otorgarles validez y fuerza normativa, pese a su naturaleza
política, como una forma de contrarrestar los riesgos de las etapas primarias
de su implementación, haciendo exigibles sus obligaciones no solo a las partes
sino también al Estado y a la sociedad en general, destacan que la fórmula
prevista en el Acto Legislativo 02 de 2017, materializada en una disposición
constitucional temporal, otorga a algunos contenidos del Acuerdo Final la
validez jurídica que se requiere para que, en un período transicional de doce
años, el pacto de paz sea efectivamente implementado, al tiempo que evita
introducir contenidos que podrían resultar extraños a la Constitución y, por lo
tanto, sustituir algunos de sus elementos esenciales.
A partir de dicha consideración,
aplicando lo que denominan el primer juicio de competencia, advierten
que en la expedición del Acto Legislativo 02 de 2017, el legislador no excedió
los límites competenciales para reformar la Constitución a través del fast
track. Ello, por cuanto, en primer lugar, la enmienda cumple con el criterio
de finalidad, pues su objetivo primordial es dotar de seguridad y fuerza
jurídica necesaria a algunos contenidos específicos del Acuerdo Final para
facilitar el desarrollo e implementación de las medidas que se requieren para
que el proceso transicional avance, y ofrecer garantías de cumplimiento y fin
del conflicto, tanto para la sociedad en general y las víctimas, como para las
partes directamente obligadas por el acuerdo; y, en segundo lugar, porque
satisface el criterio de conexidad, en la medida en que la reforma se
vincula directa y suficientemente con el Acuerdo Final, ya que reproduce uno de
sus puntos específicos como resultado del fortalecimiento democrático posterior
al plebiscito del 2 de octubre de 2016 y el proceso complejo de refrendación.
Conforme con lo anterior, sostienen que
la Corte Constitucional debe “ejercer un segundo juicio de competencia
doblemente ponderado, flexible, cuidadoso, sensible al contexto y abierto a
aceptar y facilitar las transformaciones que requiere el momento transicional
que vivimos”, para lo cual proponen la realización de un “juicio de
sustitución doblemente ponderado” al Acto Legislativo 02 de 2017 que, según
explican, consiste en un doble juicio de competencia, en el que el primer
nivel del juicio se encamina a verificar que la norma controlada no
contraviene los contenidos del Acuerdo Final sino que, por el contrario,
representa un desarrollo razonable del mismo y, el segundo nivel lo
constituye el juicio de sustitución que la Corte realiza sobre los actos
legislativos mediante los cuales se implemente el Acuerdo Final, ponderando el
pilar fundamental de la búsqueda de la paz con los otros pilares que
puedan llegar a ser impactados con la reforma constitucional que esté siendo
analizada.
En ese orden de ideas, estiman que el “juicio
de sustitución doblemente ponderado” que ha de aplicar la Corte al Acto
Legislativo 02 de 2017, debe partir de la premisa mayor consistente en
la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4º del texto
Superior, conforme al cual la Constitución es norma de normas, de manera que
prevalece en caso de incompatibilidad con otras normas que, por fuerza, tendrán
inferior jerarquía en el ordenamiento jurídico.
En cuanto a la premisa menor,
esto es, el alcance del citado acto reformatorio, lo describen como la norma
que “le confiere por un tiempo limitado fuerza normativa a algunos
contenidos del Acuerdo Final, pero con ello: i) no se está colocando al Acuerdo
Final por encima de la Constitución, sino que, de forma expresa, algunos de sus
contenidos ingresan a la Constitución, pero su fuerza normativa se sujeta a las
disposiciones constitucionales, luego no tienen el mismo rango constitucional;
ii) no se está integrando a la Constitución algo que le sea extraño, sino que
se establece una relación con lo que ya existe en su cuerpo normativo: los
derechos fundamentales y las normas de DIH; iii) se deja claro que ningún
contenido del Acuerdo Final entrará a la Constitución a través del bloque de
constitucionalidad (ni en sentido estricto ni en sentido lato); iv) la función
de ser parámetro de interpretación y referente de desarrollo y validez aplica
solo respecto de las normas que busquen implementar en Acuerdo Final, luego la
Constitución en sí misma continúa siendo la suprema fuente normativa del resto
del ordenamiento jurídico, incluso también de las normas de implementación del
Acuerdo Final”.
Por otra parte, refieren que lo
dispuesto en el inciso segundo del artículo 1º del mismo ordenamiento, acerca
de que las diversas instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación
de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final, “no implica
que la Constitución deje de ser el referente normativo supremo, ni que las
autoridades e instituciones públicas estén autorizadas para desobedecer la
[Carta]”, sino que “constituye un parámetro supletivo de interpretación
respecto del resto de normas y actuaciones estatales que no desarrollen ni
implementen directamente el acuerdo”.
Así las cosas, del resultado de
contrastar la premisa mayor con la premisa menor concluyen que el
Acto Legislativo 02 de 2017 no sustituye el pilar de la supremacía
constitucional, habida cuenta de que se trata de una norma con un
estatuto especial, temáticamente limitada y de vigencia temporalmente
restringida que no transforma ningún contenido del Acuerdo Final en norma
constitucional permanente, sino que fija algunos de sus contenidos como
parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas
que lo desarrollen e implementen. Ello, sin dejar de lado la posibilidad de
que, ante la advertencia de una afectación intensa de la supremacía
constitucional, la Corte pondere dicho pilar fundamental con el de la búsqueda
de la paz, como consideran es lo recomendable en el estudio de reformas
constitucionales en contextos de transición de un conflicto armado hacia su
terminación.
3.2.
Comisión Colombiana de Juristas
Gustavo
Gallón Giraldo; Juan Carlos Ospina Rendón, María Cielo Linares y Jorge Abril
Maldonado, en calidad de director y abogados de la Comisión Colombiana de
Juristas, respectivamente, emitieron su concepto dentro del presente trámite en
defensa de la constitucionalidad de la norma sometida a revisión.
En
términos generales, consideran que el Acto Legislativo 02 de 2017 fue expedido
dentro de los límites materiales y temporales de competencia conferidos al
Congreso de la República para hacer uso del procedimiento legislativo especial
para la paz, y que su contenido de ningún modo sustituye elementos identitarios
de la Constitución Política sino que, por el contrario, garantiza el pilar
esencial de respeto y protección de los derechos humanos, así como la búsqueda,
construcción y mantenimiento de la paz como eje definitorio de la identidad de
la Carta Política, pues el Acuerdo Final, cuyo valor jurídico resulta asegurado
con la reforma, responde al contenido material de la Constitución y al bloque
de constitucionalidad lato sensu.
3.3.
Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”, Movimiento Nacional de Víctimas
de Crímenes de Estado y Corporación Jurídica Yira Castro
De
manera conjunta, la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo (CCAJAR), el Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado (MOVICE) y
la Corporación Jurídica Yira Castro, presentaron intervención ciudadana, con el
fin de resaltar la importancia de la incorporación del Acuerdo Final al
ordenamiento jurídico colombiano, otorgándole estabilidad y seguridad jurídica
como garantía de lo pactado, por considerar que se trata de uno de los logros
más importantes hasta ahora alcanzados en la búsqueda de materializar el derecho
a la paz consagrado en la Constitución de 1991. Tras realizar algunas
reflexiones en torno a: (i) la paz como derecho, principio y valor
fundamental; (ii) la obligatoria observancia del principio de buena fe
en el cumplimiento del Acuerdo Final; (iii) el régimen del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos (DIDH); y (iv) la relación del
Acuerdo Final con el bloque de constitucionalidad, le solicitan a la Corte lo
siguiente:
- Declarar la exequibilidad
condicionada de la expresión contenida en el inciso primero del artículo 1º
del Acto Legislativo 02 de 2017, según la cual: “los contenidos del Acuerdo
Final […] que correspondan a normas de derecho internacional humanitario o
derechos fundamentales definidos en la Constitución Política y aquellos conexos
con los anteriores, serán obligatoriamente parámetros de interpretación y
referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y
desarrollo del Acuerdo Final, con sujeción a las disposiciones
constitucionales”, bajo el entendido de que: “1. Hay normas de DIDH y de DIH
que son obligatorias incluso en estados de excepción, de manera que los
contenidos del Acuerdo Final no pueden contrariar o rebajar la naturaleza
jurídica de estas a parámetro de interpretación, pues se encuentran ya
incorporadas al bloque de constitucionalidad en sentido estricto; 2. La
expresión ‘normas de derechos fundamentales definidos en las Constitución
Política’, bajo una lectura armónica y sistemática (no literal), incorpora
igualmente aquellos desarrollos jurisprudenciales en materia de derechos
fundamentales ya reconocidos por la Corte Constitucional, los cuales tampoco
pueden ser reducidos a parámetros de interpretación o contrariados por el
Acuerdo Final; 3. Esta disposición incorpora entonces únicamente aquellos
contenidos: i) que sean nuevos por cuanto no forman parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto, ii) que guarden una conexión con normas
de DIH o derechos fundamentales, iii) son incorporados como parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato, a modo de parámetros de interpretación y
referentes de desarrollo y validez normativo; 4. La expresión ‘derecho
internacional humanitario’ debe ser leída como un régimen normativo
complementario y convergente, no excluyente, del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos. De modo que, los contenidos del Acuerdo Final, que sean
nuevos y guarden una relación con el DIDH también sean incorporados al bloque
de constitucionalidad en sentido lato, así no se haya mencionado explícitamente
este régimen jurídico en el Acto Legislativo 02 de 2017.
-Declarar la exequibilidad
condicionada de las expresiones “en desarrollo del derecho a la paz”
y “las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de
cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final”, contenidas en
el mismo artículo, bajo el entendido de que el cumplimiento del Acuerdo Final
es una política de Estado, a la luz de la jurisprudencia constitucional, que
debe hacerse de buena fe, en aras de lograr la satisfacción de los derechos
humanos, en especial de las víctimas del conflicto armado y la violencia
socio-política en Colombia.
3.4.
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES)
Fernando Vargas Valencia, Emilio Lagos
Bruce y Josué David Soto, actuando en representación de la Consultoría para los
Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), intervinieron en el proceso de
la referencia, con el propósito de hacer un llamado a la Corte para que,
mediante su decisión en el marco del control automático de constitucionalidad
del Acto Legislativo 02 de 2017, contribuya a otorgar valor jurídico al Acuerdo
de Paz.
En ese sentido, solicitan tener en
cuenta para el examen de dicha enmienda constitucional, que los efectos que se
desprenden de los Acuerdos de Paz, como el firmado entre el Presidente de la
República y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016, en tanto desarrollo de la
paz como valor, principio, derecho y deber constitucional, son jurídicamente
vinculantes y un asunto de Estado (no solamente de Gobierno),
existiendo un interés legítimo en el mismo por parte de la comunidad
internacional, de todas las ramas del poder público y de la sociedad en
general. Acorde con ello, sugieren que se valoren aspectos como: i) la implementación
del Acuerdo de Paz, en el que éste juega un papel
instrumental para el uso del fast track, teniendo todas las ramas del
poder público y los particulares un interés legítimo en la materialización de
la paz, dado su carácter tríadico de derecho, valor y deber; y (ii) la interpretación
del Acuerdo Final, en el sentido de que las normas que lo desarrollen deben
ser interpretadas a la luz del propio Acuerdo, de tal suerte que estas no se
desdibujen o se vean desprovistas de su sentido en términos de conexidad
estricta.
3.5. Organización
Ruta Pacífica de las Mujeres
Esther María Gallego Zapata, en calidad
de Coordinadora Nacional de la Ruta Pacifica de las Mujeres, y Alejandra Coll
Agudelo, asesora jurídica de la misma organización, se pronunciaron en la
presente causa, por medio de escrito de intervención, en el que solicitan que
se declare la exequibilidad del acto legislativo objeto de control.
Consideran las intervinientes que los contenidos del Acuerdo Final que la
reforma incorpora a la Constitución, lejos de sustituirla, desarrollan uno de
sus pilares fundamentales: el derecho a la paz; y constituye una herramienta
jurídica necesaria para que lo acordado en la Habana en favor de los derechos
de las mujeres en condiciones de vulnerabilidad se mantenga en el tiempo, independientemente
de la composición del Gobierno.
4. Intervenciones ciudadanas
4.1. Ciudadanos Marta Lucía
Ramírez de Rincón, Camilo Jaimes, Camilo Bautista y Felipe Ortegón
Los ciudadanos Marta Lucía Ramírez de
Rincón, Camilo Jaimes, Camilo Bautista y Felipe Ortegón, presentaron
intervención ciudadana dentro del presente trámite, con el fin de impugnar la
constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2007 y, en consecuencia, solicitarle
a la Corte que declare su inexequibilidad. Ello, por considerar que
dicha enmienda sustituye la Constitución Política, al permitir la introducción
al texto Superior de la integralidad del Acuerdo Final suscrito entre el
Gobierno y las FARC-EP, varias de cuyas disposiciones suponen una ruptura de
ejes axiales como la administración de justicia, la participación política, y
la garantía y prevalencia de los derechos de las víctimas.
En efecto, se reafirman en que el
Acuerdo Final ingresó a la Constitución a través del bloque de
constitucionalidad, tal y como se había propuesto antes del plebiscito del 2 de
octubre de 2016, según se desprende de la redacción del primer inciso del
artículo 1º del acto legislativo en cuestión, pues consideran que la remisión
que allí se hace a normas de derecho internacional humanitario o derechos
fundamentales es espuria, debido a que el Acuerdo se firmó como un
Acuerdo Especial en los términos del artículo 3º común a los Convenios de
Ginebra, según consta en los anexos del mismo, firmado en noviembre de 2017. En
ese sentido, aducen que “el gran cambio fue modificar la redacción y
suprimir la ley de aprobación del Acuerdo Especial que se exigía en el Acto
Legislativo 01 de 2016, dado que fue derogado el artículo que contenía dicha
exigencia”.
En ese orden de ideas, reiteran que “el
Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC no puede ingresar
a la Constitución Política ni tenerse como criterio exclusivo y único de
interpretación y de creación y validez de normas […] no puede ser el fundamento
para sustituir la Constitución de 1991 y remplazar la voluntad del
constituyente primario. El constituyente primario ya manifestó su
voluntad a través del Plebiscito de octubre de 2016, y la Carta Política y
jurídica de 1991, que sí fue producto del consenso general en el que se
encontraban incluidos todos los actores de la sociedad [...] debe ser el
derrotero necesario y suficiente para los acuerdos de paz”.
4.2.
Ciudadanos Julián Carrero, Laura Sofía Zambrano, José Elías Turizo y Rafael
Alejandro Mendoza
Los
ciudadanos Julián Carrero, Laura Sofía Zambrano, José Elías Turizo y Rafael
Alejandro Mendoza, actuando en su condición de estudiantes de la Facultad de
Derecho de la Universidad de los Andes y de la Maestría en Construcción de Paz
de la misma facultad, participaron en el proceso de la referencia,
solicitándole a la Corte declarar exequible la norma objeto de control,
por considerar que, durante su trámite en el Congreso de la República, no se
incurrió en ningún vicio de procedimiento en su formación, y que sus
disposiciones no sustituyen ninguno de los pilares básicos de la Carta
Política.
Aplicando
la técnica del juicio de sustitución elaborado por la jurisprudencia de esta
Corporación, los intervinientes concluyen que el Acto Legislativo 02 de 2017,
al otorgarle valor normativo al Acuerdo Final –no en su conjunto, pero sí a los
contenidos que versen sobre derecho internacional humanitario o derechos
fundamentales, le brinda la estabilidad y seguridad jurídica que se requiere
para garantizar su cumplimiento y lograr así una transición sólida de la guerra
a la paz, evitando repetir experiencias comparadas en las que la falta de
certeza acerca del valor jurídico de un Acuerdo de Paz ha posibilitado su
incumplimiento o contribuido a su fracaso.
4.3.    Ciudadano
Luis Jaime Salgar Vegalara
El
ciudadano Luis Jaime Salgar Vegalara, actuando en calidad de Director del
Observatorio de Asuntos Constitucionales creado por la Fundación Mariano Ospina
Pérez y la Corporación Siglo XXI para analizar la normatividad expedida en el
marco del acuerdo suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de
noviembre de 2016, presentó escrito de intervención ciudadana dentro del
trámite del presente juicio, con el propósito de que la Corte declare la inexequibilidad
de los incisos de que se compone el artículo transitorio xx de la
Constitución y, en su lugar, se devuelva el Acto Legislativo 02 de 2017 al
Congreso de la República para que éste le asigne una identificación numérica o alfanumérica
válida.
Inclusive,
en el caso de que se llegue a declarar exequible el inciso primero de dicho
artículo transitorio, el interviniente pide que se introduzca un
condicionamiento en virtud del cual se establezca que las contradicciones entre
los derechos fundamentales y el Acuerdo serán superadas mediante la
interpretación de lo que éste procura.
Adicionalmente,
solicita que, si lo anteriormente descrito no fuere posible, en su lugar se
reconozca que lo previsto en el Acuerdo no puede ser aplicado, de manera que se
tenga por no escrito en lo que corresponde.
Por
último, apremia la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y
aquellos conexos con los anteriores”, contenida en el inciso primero del
artículo transitorio xx del Acto Legislativo 02 de 2017, así como de la
totalidad del inciso segundo de dicho artículo.
Para tales propósitos, el interviniente
empieza por señalar que el Acto Legislativo 02 de 2017 es producto de los
compromisos contenidos en un acuerdo suscrito por el Gobierno Nacional y una
organización al margen de la ley que, evidentemente, no ocupa un lugar cierto
dentro del diseño institucional colombiano, por lo que aquel acto normativo
genera varios interrogantes sobre su constitucionalidad, dada la importancia de
contar con reglas claras y ciertas a la hora de efectuar un cambio o rediseño
en la Carta Política.
Concluye esta parte introductoria
señalando los temas principales, sobre los que considera que esta Corporación
deberá pronunciarse, efectuando algunas observaciones preliminares sobre los
mismos: “(i) La naturaleza jurídica de los acuerdos que suscribe el
Presidente de la República con los grupos armados al margen de la ley y sobre
los límites que debe obedecer cuandoquiera que ejerza dicha función; (ii) el
alcance de la competencia de la que dispone el Presidente de la República para
asumir compromisos de reforma legal e incluso constitucional en el marco de las
negociaciones que delante con grupos armados al margen de la ley; (iii) el
alcance del control constitucional de los actos legislativos que se aprueben
como resultado de los compromisos adquiridos por el Presidente de la República
con grupos armados al margen de la ley y al amparo de procedimientos
extraordinarios de reforma de la Carta Política”.
Aunado
a lo anterior, sustenta su solicitud de declaratoria de inexequibilidad,
advirtiendo que, el Acto Legislativo 02 de 2017 tiene sólo dos artículos y de
estos, solo el artículo 1º tiene un contenido “propio” que merece un
análisis de constitucionalidad. En esta medida, inicia manifestando que la
denominación de una norma constitucional, no obstante, sea de carácter
transitorio, no puede ser indeterminada, como es el caso del Acto Legislativo
en estudio, al referirse al carácter (xx) del artículo transitorio,
puesto que queda en evidencia la improvisación que a lo largo del proceso ha
dejado ver, tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la República. En
razón a ello, considera que debe asignársele un valor numérico o alfanumérico.
Seguidamente, hace alusión al inciso
segundo del artículo transitorio xx, manifestando que, se trata de una
norma que somete, en términos estrictos, a las diferentes entidades estatales a
cumplir con lo pactado en el Acuerdo Final, sin que se haya efectuado un
reconocimiento de las características propias de las instituciones del Estado
obligadas a ello, lo que deriva en distintas inquietudes sobre el alcance de lo
ordenado en el acto legislativo, respecto de la autonomía de algunas entidades,
entre otros temas, que concluyen, según el interviniente, en una
extralimitación manifiesta del poder de reforma de la Constitución del cual
dispone el Congreso de la República.
Como última observación, asevera que,
podría argumentarse que la sumisión de los órganos del Estado operaría
solamente respecto a lo contenido en la normatividad descrita en el Acto
Legislativo 02 de 2017, sin embargo, observa que, en relación con las normas de
derecho internacional humanitario y las normas sobre derechos fundamentales, es
preciso señalar que el Acuerdo no tiene potestad para limitar su alcance. Con
fundamento en lo anterior, indica que en el texto del Acuerdo Final se incluyen
aspectos que podrían afectar negativamente garantías fundamentales, como el
derecho al debido proceso o el derecho a la participación política. No
obstante, a sabiendas que este es un tema que deberá ser debatido en el Proceso
RPZ-003, el cual no ha podido continuar con su trámite debido a la falta de
pruebas requeridas para su estudio, el interviniente no quería dejar de
resaltar esa importante observación, pese a que el artículo transitorio xx es
de alcance general e indeterminado.
Finalmente, sostiene que la inclusión de
normas que de una u otra manera limiten los derechos fundamentales, conduce
necesariamente a una sustitución de la Constitución, en tanto la función misma
del texto constitucional es la de velar por la protección de las garantías
válidas.
4.4. Ciudadano Carlos José
Lasprilla Villalobos
El ciudadano Carlos José Lasprilla
Villalobos realizó su intervención en la presente causa con el fin de
solicitarle a esta Corporación que declare la exequibilidad parcial del
Acto Legislativo 02 de 2017 tras sostener que, a pesar de considerarlo más un
acto político que una norma jurídica, el mismo establece los parámetros para la
introducción e implementación del Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
En esa medida, respecto del inciso
primero del artículo xx transitorio del artículo 1º considera que “no
presenta problema de constitucionalidad alguno que merezca mayor atención por
parte de la Corte Constitucional”. No obstante, respecto del fragmento “las
instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena
fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de
todos los órganos y autoridades del Estado”, contenido en el inciso segundo
del artículo 1º, sostiene que supera la competencia conferida al Congreso de la
República para hacer uso del procedimiento legislativo especial para la paz, lo
cual comporta una sustitución parcial de la Constitución. Lo anterior, en la
medida en que “hacer extensiva las obligaciones adquiridas por el Gobierno
Nacional a todas las autoridades que integran el Estado, trasgrede los ejes
definitorios consagrados en la Carta Política como son: la supremacía
constitucional, el Estado de derecho, la separación de poderes y la autonomía
territorial”.
Sin embargo, en el evento en que este
Tribunal no considere la inexequibilidad de la expresión antes citada, solicita
de manera subsidiaria, se declare su constitucionalidad condicionada bajo el
entendido de que las instituciones y autoridades allí mencionadas se refiere de
manera exclusiva a aquellos que comprenden la Rama Ejecutiva del nivel nacional
en el sector central.
5.
Intervenciones allegadas de manera extemporánea
Con
posterioridad a la fecha de registro del proyecto de fallo[2], se
recibieron las siguientes intervenciones ciudadanas:
5.1.
Ciudadanos Juan Pablo Acosta Peñaloza y Karen Daniela Rosero Narváez[3]
Los
ciudadanos Juan Pablo Acosta Peñaloza y Karen Daniela Rosero Narváez se
pronunciaron en la presente causa con el fin de solicitarle a esta Corporación
que declare la exequibilidad condicionada del Acto Legislativo 02 de
2017, en cuanto se requiere una interpretación restringida de lo que debe
entenderse por “parámetros de interpretación obligatoria”, expresión
contenida en dicha norma referente al ámbito de los derechos humanos y el
derecho internacional humanitario.
De
igual manera, instan a esta Corte para que declare que “debe existir una
interpretación restringida de la incidencia del contenido del Acuerdo Final
como parte del Bloque de Constitucionalidad en sentido estricto y en sentido
lato, puesto que existen apartes del Acuerdo que hacen referencia a directrices
administrativas que devienen inocuas en la interpretación como fuente
constitucional”.
En
términos generales, los intervinientes estiman que el artículo 1º del Acto
Legislativo 02 de 2017 se caracteriza porque de él se derivan múltiples
interpretaciones que parten de considerar que puede existir en el texto del
acuerdo una serie de desarrollos normativos que no están integrados propiamente
al texto constitucional vigente.
De
ahí que, por una parte, “considerar a los desarrollos en materia de DDHH y
DIH como elementos del bloque en sentido lato, sí viola el principio de
supremacía constitucional, pues se transforman en normas con un rango superior
al legal ordinario, donde dichas disposiciones sin cumplir el procedimiento
especial establecido en la constitución para hacerlo, es decir, alguno de los
trámites legislativos especiales, le otorgan pertenencia al bloque”. Situación
que, en su concepto, acarrearía un desconocimiento de los parámetros de validez
formal del texto constitucional, pues, por lo demás, dichos desarrollos
normativos no fueron efectuados por el Congreso de la República, sino por el
Gobierno y las FARC-EP.
Por
otra parte, otra interpretación apunta a que los desarrollos normativos no
pueden ser tenidos como elementos del bloque en sentido estricto porque
implicaría “reconocerle poder constituyente al gobierno colombiano y a las
FARC, con lo cual se afecta gravemente los parámetros de validez formal que la
Carta Política ha establecido en sus normas de competencia”.
Así
las cosas, a manera de corolario, los intervinientes ultiman su escrito
afirmando que sustituiría la Constitución Política de 1991 “interpretar que
los desarrollos normativos en materia de DDHH y DIH contenidos en el Acuerdo
Final hagan parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato y en sentido
estricto, porque violan el pilar esencial de supremacía constitucional al
omitir los criterios de validez formal y material que las normas que
pertenezcan al bloque deben cumplir. Sin embargo, es totalmente constitucional
reconocer como partes del bloque las normas que ya han sido señaladas como tal
por la Corte y que estén contenidas en el Acuerdo Final”.
5.2.
Ciudadanos Fabio Enrique Pulido Ortiz y José Miguel Rueda Vásquez[4]
Fabio Enrique Pulido Ortiz, profesor de
la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de La Sabana, y
José Miguel Rueda Vásquez, estudiante de la Maestría en Derecho Constitucional
del mismo claustro universitario, presentaron intervención ciudadana dentro del
presente trámite,  con el propósito de que se declare la exequibilidad
condicionada del acto legislativo sometido a revisión, bajo el entendido de
que solo serán parámetros obligatorios y referentes de validez aquellas
disposiciones del Acuerdo Final que correspondan a normas de Derecho
Internacional Humanitario o Derechos Humanos que, en concordancia con el
artículo 93 de la Constitución, conforman el bloque de constitucionalidad.
En términos generales, señalan que si se
parte de una interpretación del Acuerdo Final, en el sentido de constituir un
pacto creador de normas que se incorporan a la Constitución por virtud del Acto
Legislativo 02 de 2017 y, a su vez, constituyen parámetros obligatorios de
interpretación y referente de validez de las leyes que lo implementen y
desarrollen, convirtiéndose éste en criterio último de validez de reformas
constitucionales y legales, dicho acto legislativo sustituye la rigidez
constitucional como uno de los pilares fundamentales de la Constitución
Política, por cuanto reconoce poderes de creación normativa a sujetos que
carecen de dicha potestad exclusiva del legislador.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En ejercicio de la competencia prevista
en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, así como en el artículo 1º,
literal k, del Acto Legislativo 01 de 2016, el Procurador
General de la Nación remitió a esta Corporación el concepto No. 6359 del 14 de
julio de 2017, solicitando declarar exequible el Acto Legislativo 02 de
2017.
Para tales efectos, y teniendo en cuenta
las características del control de constitucionalidad de los actos legislativos
expedidos a través del procedimiento legislativo especial para la paz, centra
su análisis en tres puntos específicos: (i) la competencia del Congreso
de la República para expedir el Acto Legislativo 02 de 2017 en lo relacionado
con el límite temporal y la finalidad del mismo; (ii) el
procedimiento de formación del Acto Legislativo 02 de 2017; y (iii) el
juicio de sustitución de la Constitución como eventual vicio de procedimiento
por falta de competencia del constituyente derivado.
Respecto del primero de dichos puntos,
encuentra la Vista Fiscal que el Acto Legislativo 02 del 11 de mayo de 2017
cumplió, para su expedición, con los parámetros especiales de competencia
establecidos transitoriamente por el Acto Legislativo 01 de 2016. En efecto,
destaca que el proyecto de reforma constitucional fue radicado por el Ministro
del Interior, el 19 de diciembre de 2016, en la Secretaría del Senado de la
República, e inició su trámite en esa célula legislativa hasta su culminación
en segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes el 3 de abril
de 2017. Acorde con ello, colige que la norma objeto de control se tramitó en
vigencia del procedimiento legislativo especial para la paz introducido por el
Acto Legislativo 01 de 2016, por cuanto este se habilitó por el término inicial
de seis (6) meses, contados a partir de su refrendación popular, que tuvo lugar
el 30 de noviembre de 2016, cumpliéndose así con el límite temporal para su
expedición.
De igual manera, considera el Ministerio
Público que el Acto Legislativo 02 de 2017 guarda conexidad objetiva
con la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, toda vez que, en términos
generales, la reforma pretende ofrecer garantías para su cumplimiento por
distintas vías que describe, así: (i) otorga valor normativo a los
contenidos del mismo que se relacionen con normas de derecho internacional
humanitario o derechos fundamentales y conexos definidos en la Constitución
como referente de las normas jurídicas que desarrollen e implementen el
acuerdo; (ii) impone a las autoridades del Estado la obligación de
cumplir de buena fe con lo acordado y, en general, con las medidas jurídicas
que lo implementen; y (iii) establece una regla de vigencia para estas
disposiciones hasta la finalización de los tres períodos presidenciales
completos posteriores a la firma del Acuerdo Final. Recuerda, además, que desde
que se emitió el comunicado conjunto No. 69 del 12 de mayo de 2016, el Gobierno
Nacional y los delegados de las FARC hicieron saber la necesidad de adoptar
mecanismos tendientes a brindar estabilidad jurídica al Acuerdo Final como una
forma de garantizar su cumplimiento, lo cual inicialmente se hizo efectivo con
la aprobación del artículo 4º del Acto Legislativo 01 de 2016, norma que, tras
el resultado del plebiscito del 2 de octubre de 2016, terminó siendo derogada
por el artículo 2º del Acto Legislativo 02 de 2017, proponiéndose un nuevo
texto, similar al anterior, con el mismo propósito de asegurar el cumplimiento
del Acuerdo Final.
En lo que respecta al análisis del
procedimiento de formación del Acto Legislativo 02 del 11 de mayo de 2017,
previamente, la Vista Fiscal considera necesario advertir que, para tales
efectos,  no resulta aplicable lo dispuesto en la sentencia C-332 del 17 de
mayo de 2017, que declaró inexequibles los literales h) y j) del artículo 1º
del Acto Legislativo 01 de 2016, por cuanto dicho pronunciamiento es posterior
a su expedición, de manera que sus efectos solo tienen incidencia en el estudio
de normas ulteriores aprobadas mediante el procedimiento legislativo especial
para la paz.
Hecha la anterior precisión, con
fundamento en los antecedentes legislativos, las actas publicadas en las
Gacetas del Congreso de la República y las certificaciones emitidas por los
secretarios del Senado y de la Cámara de Representantes, el Ministerio Público
advierte que durante el trámite del proyecto que finalizó con la expedición del
Acto Legislativo 02 de 2017, se observaron todos los parámetros
constitucionales y legales y, en particular, las reglas del procedimiento
legislativo especial para la paz en lo relacionado con: (i) la
presentación del proyecto de acto legislativo junto con su exposición de
motivos por iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional; (ii) el trámite
preferencial que recibió; (iii) la fórmula especial de titulación del
proyecto; (iv) la convocatoria a sesiones extraordinarias; (v) el
trámite en una sola vuelta de cuatro debates: el primer debate en las
comisiones primeras constitucionales del Senado y la Cámara de Representantes
y, el segundo debate, en las plenarias de cada una de dichas Cámaras; (vi) el
tránsito del proyecto entre una y otra Cámara de 8 días; (vii) los
anuncios previos, la discusión y aprobación del proyecto por mayoría absoluta;
y (viii) la introducción de modificaciones              -como la
proposición presentada por el senador Carlos Fernando Galán Pachón consistente
en la adición del enunciado “con sujeción a las disposiciones
constitucionales” en la parte final del inciso primero del artículo 1º- con
el aval del Gobierno Nacional, la cual fue sometida a votación nominal y
aprobada por mayoría absoluta en la plenaria del Senado de la República.
Finalmente, en cuanto hace al estudio
del vicio de competencia por sustitución de la Constitución, antes de
conceptuar sobre dicho aspecto, la Vista Fiscal llama la atención sobre la
posible contradicción jurisprudencial en el contexto de la denominada teoría de
la sustitución de la constitución, toda vez que, en su sentir, en el
procedimiento de creación legislativa se viene sosteniendo que se trata de un
vicio de naturaleza sustancial, mientras que, tratándose de reformas
constitucionales, se califica como un vicio de naturaleza procedimental. En ese
sentido, le sugiere a la Corte que “adopte un criterio que sea concordante
en ambos eventos, con las respectivas consecuencias que ello supone, es decir,
que si se concluye que se trata de un vicio sustancial, se señale como un cargo
improcedente contra las reformas constitucionales; y si por el contrario, se
considera que es de naturaleza procedimental, esta afirmación se predique
entonces para ambos escenarios –leyes y actos legislativos– y, en consecuencia,
se aplique en estos dos eventos la regla sobre la caducidad de la acción”.
Con todo, la
Procuraduría General estima que el juicio de sustitución de la Constitución, en
caso de resultar admisible, debe ser siempre una herramienta excepcional, “llamada
a ser utilizada solo cuando se esté frente a una aniquilación del Estado Social
de Derecho, es decir, que la estructura jurídico política deje de ser en
esencia –y no en sus accidentes– lo que era en su origen” y, asimismo,
aplicarse de la forma más restringida posible para no afectar la soberanía
popular y el principio democrático.
Partiendo de
dicha consideración, en lo que respecta al primer inciso del artículo 1º del
Acto Legislativo 02 de 2017, el Ministerio Público considera que el eje axial
que, eventualmente, podría sustituirse con dicha norma es la supremacía de
la constitución, en la medida en que no habría certeza sobre los contenidos
del Acuerdo Final que ingresarían como normas que servirían de parámetro de
interpretación y referente de desarrollo en el ordenamiento jurídico, debido a
la indeterminación de los contenidos del Derecho Internacional Humanitario y de
los derechos fundamentales y conexos. Sin embargo, para la Vista Fiscal esa
postura no tiene el sustento suficiente para dar lugar a la realización del
juicio de sustitución.
Lo anterior,
sobre la base de entender que “los contenidos del DIH y de los derechos
fundamentales y conexos no son categorías indeterminadas y, en todo caso, el AF
es una aplicación concreta de estos contenidos en el marco de un proceso de
negociación, pero a partir de las categorías limitadas. Si bien es cierto que
el contenido del DIH y de los derechos fundamentales es amplio, las normas de
implementación no pueden convertir cualquier texto del acuerdo en DIH o en un
derecho fundamental”.
Así, por
ejemplo, plantea que las cláusulas del Acuerdo Final relativas a normas de
Derecho Internacional Humanitario tienen contenidos concretos como el
relacionado con el cese al fuego y de hostilidades, bilateral y definitivo, y
dejación de armas. Asimismo, que el Acuerdo comprende desarrollos concretos de
derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política como el derecho
de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación (punto 5).
Por otra parte,
resalta la Vista Fiscal que la sujeción de los contenidos del Acuerdo Final a
las disposiciones constitucionales, significa que sus normas “se integran al
bloque de constitucionalidad en sentido lato, y no en sentido estricto, pues el
AF en sus componentes de parámetro no tiene rango de norma constitucional, sino
que tiene un nivel superior al de la ley, pero inferior al de la Constitución.
Esta característica la tienen las leyes orgánicas y las leyes estatutarias que
pueden servir del parámetro de validez e interpretación de las leyes, pero con
valor infraconstitucional”.
En relación con
el segundo inciso del mismo artículo, el cual establece la obligación de las
instituciones y autoridades de Estado de cumplir de buena fe con lo establecido
en el Acuerdo Final, el Ministerio Público conceptúa que dicha disposición
comporta una obligación general de cumplimiento del Acuerdo Final que no se
refiere a su valor jurídico como parámetro de interpretación, validez y
desarrollo, sino que se refiere a un marco de aplicación específico de éste con
independencia de su rango normativo. Por tanto, refiere que “una cosa es el
valor jurídico del Acuerdo, y otra su cumplimiento general de buena fe como una
política de Estado. Y es que otra interpretación daría lugar a que el AF solo
debe cumplirse en tanto parámetro normativo, lo que resultaría contrario a sus
fines y su naturaleza y al pacta sunt servanda”.
Por último, en
lo que respecta al artículo 2º, que deroga el artículo 4º del Acto Legislativo
01 de 2016 y establece una regla de vigencia, según la cual, el acto
legislativo objeto de control rige “hasta la finalización de los tres
periodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final”,
el Ministerio Público considera que, en principio, podría entenderse que dicha
disposición contraría el principio de alternancia en el poder como eje axial de
la democracia. Sin embargo, sostiene que lo que se logra con la modificación
constitucional introducida no es la perpetuación de un modelo o régimen
particular de gobierno, sino el sometimiento de los poderes públicos a los fines
del Estado –la búsqueda de la paz a través del cumplimiento de un Acuerdo de
Paz firmado con las FARC-EP–, como componente esencial del Estado de Derecho, y
como parte del carácter limitado y controlado del poder.
V.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
La Corte Constitucional es competente
para decidir sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2017, de
conformidad con lo dispuesto en el literal k) del artículo
transitorio incorporado a la Constitución por el artículo 1º del Acto
Legislativo No. 01 de 2016, mediante el cual se estableció el procedimiento
legislativo especial para la paz como instrumento jurídico para la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
El control de
constitucionalidad que corresponde a la Corte sobre el precitado Acto
Legislativo 02 de 2017 es un control automático y único que debe realizar con
posterioridad a su entrada en vigencia, la cual de conformidad con el artículo
2º del referido ordenamiento, se cumplió el día 11 de mayo del presente año,
por ser esta la fecha de su publicación.
Cabe señalar que el Acto
Legislativo, con fundamento en el cual se expidió la norma objeto de control
automático de constitucionalidad, se encuentra vigente[5], en la
medida que, conforme lo precisó la Corte en la Sentencia C-160 de 2017, se
cumplieron los requisitos establecidos por esta Corporación en la Sentencia
C-699 de 2016, para la refrendación popular del Acuerdo Final[6].
Estructura y
metodología de la presente sentencia
De conformidad con lo previsto en el
artículo 241-1 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo
transitorio 1-k del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016, el control del
constitucionalidad que le corresponde adelantar a la Corte respecto de los
actos reformatorios de la Carta, se restringe a verificar que no se presenten “vicios
de procedimiento en su formación”, entendiendo que ello comprende tanto el
examen de la regularidad del trámite como la competencia del Congreso para
expedirlos.
Siendo ello así, en la presente
oportunidad le corresponde a la Corte Constitucional establecer si el Acto
Legislativo 02 de 2017, por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la
Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera, se tramitó conforme al procedimiento
legislativo especial para la paz y si el Congreso tenía competencia para
expedirlo.
Con ese propósito, la Sala Plena
dividirá en dos partes el juicio de constitucionalidad. En la primera
parte, abordará el examen del trámite de la norma objeto de estudio
-excluyendo el análisis de competencia-, teniendo en cuenta tanto los
requisitos especiales previstos en el Acto Legislativo 01 de 2016 como aquellos
del proceso ordinario de formación legislativa que resultan aplicables al
procedimiento especial. Para ello, se procederá en el orden que se
expone a continuación: (i) inicialmente, se hará referencia a la
naturaleza del control de constitucionalidad de los actos legislativos
expedidos mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz; (ii)
se señalarán las características generales que el Acto Legislativo 01 de 2016
fijó para la expedición de actos legislativos por la vía del referido trámite
especial; luego, (iii) se expondrá en detalle el control
constitucional de los actos legislativos expedidos mediante la vía legislativa
transitoria y abreviada, enfocando el análisis en los parámetros formales que
fueron señalados en el Acto Legislativo 01 de 2016; después de ello, (iv)
asumirá el estudio concreto del trámite de formación del Acto Legislativo 02 de
2017, a partir de las reglas generales y especiales que la Constitución y la
Ley Orgánica del Congreso prevén para el efecto.
De encontrarse que el Acto Legislativo
02 de 2017 satisface los requisitos especiales de trámite, debe proceder la
Corte con la segunda parte del juicio de constitucionalidad,
consistente en el examen de competencia con el fin de establecer
si en la expedición de dicho acto se incurrió en un vicio de competencia, bien
por desbordar el ámbito propio de la implementación del Acuerdo Final, o por
sustitución de la Constitución.
Debe
aclarar
la Sala que, para efectos de llevar a cabo el análisis de constitucionalidad
del Acto Legislativo 02 de 2017, en los términos expuestos, se tendrá en cuenta
el contenido del Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno Nacional y las
FARC-EP el 24 de noviembre de 2016, así como también las observaciones
formuladas por los distintos intervinientes y por el Ministerio Público.
PRIMERA PARTE: EXAMEN DE TRAMITE
1.
Naturaleza del control de constitucionalidad de los actos legislativos
expedidos mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz
El
literal k) del artículo transitorio incorporado a la Constitución mediante el
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016, “por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, prevé
que los proyectos de acto legislativo que se tramiten a través del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, “tendrán
control automático y único de constitucionalidad”. Así mismo,
dispone que dicha revisión se realizará, (i) una vez la reforma entre en
vigencia, (ii) únicamente por vicios de procedimiento en su formación y (iii)
los términos de revisión constitucional se reducirán a la tercera parte de los
previstos para el procedimiento ordinario, sin que los mismos puedan ser
prorrogados.
Ahora bien, aun
cuando debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el mencionado literal k) para
determinar la naturaleza del control constitucional de los actos legislativos
dictados al amparo del Procedimiento Especial para la Paz, igualmente debe
evaluarse el contexto constitucional del cual forma parte dicha disposición y
en el que se inserta, pues, de conformidad con el principio de unidad del orden
constitucional, el intérprete debe leer las previsiones de la Constitución como
integrantes de “un texto armónico y coherente, que como tal, debe ser
interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los propósitos
y objetivos perseguidos por el constituyente”[7].
En
ese orden de ideas, es dable afirmar que el control de constitucionalidad que
realiza esta Corporación sobre las reformas a la Carta Política, expedidas
mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, tiene las
siguientes características:
(i) Es
jurisdiccional, en tanto se encuentra a cargo de un
órgano judicial que no estudia la conveniencia u oportunidad del
acto legislativo sino su conformidad con el orden constitucional.
(ii) Es
automático, toda vez que no requiere para su inicio de la
presentación de una demanda de inconstitucionalidad. Es suficiente, para que
opere el control, que se promulgue la norma y que entre en vigor, a partir de
lo cual la Corte queda habilitada constitucionalmente para ejercer, aun de
oficio, la revisión.
(iii) Es
parcial, toda vez que la Corte solo
se encuentra habilitada para llevar a cabo el control de constitucionalidad del
Acto Legislativo 02 de 2017 por vicios de procedimiento en la formación y no
por su contenido material. La mención expresa a “vicios de
procedimiento” podría dar a entender que el control confiado a la Corte
Constitucional se circunscribe al examen del trámite surtido para la expedición
de la respectiva reforma. Sin embargo, conforme lo ha reiterado esta
Corporación, el análisis del procedimiento incorpora el de la competencia, y,
por lo tanto, la reforma solo puede ser adelantada válidamente por quien está
dotado de ella y siempre que actué dentro del marco de sus atribuciones
propias.[8]
Justamente, en la materia que ahora ocupa la
atención de la Corte, la jurisprudencia ha indicado que la Carta Política le ha
atribuido al Congreso de la República competencia para reformar o modificar la
Constitución (C.P. arts. 374 y 375), excluyendo otras modalidades como la
derogatoria o la sustitución parcial o definitiva, de donde surge, con nitidez,
que en la expedición de actos legislativos el Congreso puede incurrir en un
vicio de competencia que debe ser evaluado por la Corte[9]. Además, desde esta perspectiva, es
claro, también, que las reformas constitucionales que se adelanten por la vía
del procedimiento especial previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016, deben
tener una necesaria relación de conexidad con la implementación del
Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno y las FARC, por lo que incurriría
también en un vicio competencia toda reforma constitucional que, tramitada por
esa vía especial, no cumpla con el requisito de conexidad.
(iv) Es
único, porque busca que la decisión por adoptar sea definitiva y
haga tránsito a cosa juzgada absoluta. En el caso de las normas expedidas al
amparo del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, el control único de
constitucionalidad encuentra justificación en el propósito de dar certeza y
seguridad jurídica a las normas de implementación y desarrollo del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, suscrito el 24 de noviembre de 2016, entre el Gobierno y las FARC-EP.
No obstante lo dicho, la jurisprudencia de esta Corporación ha
dejado en claro que los controles mediante los cuales se busca una decisión
definitiva de constitucionalidad sobre una determinada norma jurídica no
excluye, en ningún caso, la posibilidad de un análisis posterior de la misma
siempre que dicho control sea justificado, lo cual tiene lugar
cuando existan vicios sobrevinientes o se presente un cambio en el
parámetro de control constitucional con base en el cual se realizó el
pronunciamiento automático, único y posterior. En esos casos, excepcionalmente,
es posible plantear la posibilidad de un nuevo pronunciamiento de
constitucionalidad sobre la norma examinada[10]. No
obstante, se debe tener en cuenta que las acciones públicas de inconstitucionalidad
por vicios de forma caducan en un año, contado a partir de la publicación del
respectivo acto, y que el control de constitucionalidad de Actos Legislativos
sólo procede por este tipo de vicios de conformidad con los artículos 241.1 y
242.3 de la Constitución Política.
(v) Es participativo,
en la medida en que
el Decreto Ley 121 de 2017[11], a través del
cual se fijan reglas especiales para el control de constitucionalidad de las
leyes y actos legislativos aprobados en virtud del Procedimiento Legislativo
para la Paz, prevé la participación ciudadana en dichos asuntos por el término
de diez (10) días. Tal mandato, a su vez, se ajusta a lo previsto en el
numeral 1º del artículo 242 de la Constitución, el cual prevé que cualquier
ciudadano podrá intervenir como impugnador o defensor en los procesos de
constitucionalidad para los cuales no existe acción pública, en consonancia con
el derecho que tienen de participar en la defensa de la Carta Política[12].
(vi) Es abreviado,
toda vez que el literal k) del artículo transitorio
incorporado a la Constitución mediante el artículo 1º del Acto Legislativo 01
de 2016 reducen a la tercera parte el término ordinario para realizar la
revisión constitucional de los actos legislativos expedidos en el marco del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.
(vii) Es posterior,
pues el control se efectúa una vez el acto legislativo es promulgado y entra
en vigor. En el caso objeto de estudio, la reforma constitucional fue
promulgada y publicada[13]
el 11 de mayo de 2017, fecha en la cual también entró en vigor. Después de su aprobación en
el Congreso, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, mediante
oficio de 12 de mayo de 2017, remitió a la Secretaría General de la Corte
Constitucional copia auténtica del Acto Legislativo 02 del 11 de mayo de 2017 “por
medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el
propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
De
conformidad con lo expuesto, la naturaleza del control de constitucionalidad de
los actos legislativos expedidos mediante el Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz, desde una interpretación armónica e integral de la Carta Política,
es jurisdiccional, automático, parcial, único, participativo, abreviado y
posterior a la vigencia del respectivo acto legislativo.
2.     Control
constitucional de los actos legislativos expedidos a través del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz: parámetros de forma y de trámite impuestos
por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2016
Como
ya ha sido señalado por la Corte, el Acto Legislativo 01 de 2016 consagra
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y el grupo
armado ilegal FARC-EP. En dicha reforma constitucional se consagran dos tipos
de mecanismos transitorios para la producción legislativa (actos legislativos,
leyes y decretos con fuerza de ley). El primero de ellos concebido como un
trámite abreviado denominado “procedimiento legislativo especial”, que
se surte directamente ante el Congreso, sometido a mayorías especiales y sujeto
a control automático de constitucionalidad. El segundo, por su parte, es la
concesión de las denominadas “facultades presidenciales para la paz”,
reguladas en el artículo 2º de la normativa mencionada[14].
Tratándose
del “procedimiento
legislativo especial”, el mismo incluye la posibilidad de llevar a cabo la
implementación y desarrollo del Acuerdo Final mediante la expedición de
reformas constitucionales a través de Actos Legislativos expedidos por el
Congreso de la República.
En
Sentencia C-699 de 2016, esta Corporación señaló que el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz incluye un mecanismo especial,
excepcional y transitorio de reforma a la Carta Política, que se
ajusta al marco constitucional preexistente, toda vez que mantiene el nivel de
resistencia al cambio de las normas constitucionales por encima del de las
leyes, no petrifica las cláusulas de reforma de la Constitución, no suprime ni
reduce la diversidad en los mecanismos de enmienda o sus formas de activación
ni equipara el poder constituyente a la competencia de reforma constitucional[15].
Dicho procedimiento tiene las siguientes
características: (i) es especial, por cuanto ofrece
herramientas para garantizar la transición a la terminación del conflicto
armado; (ii) es excepcional, porque a través de este solo se
pueden expedir las leyes y los actos legislativos que tienen por objeto
implementar el Acuerdo Final de forma expedita. Lo anterior se justifica en la
medida en que para poder garantizar el cumplimiento de lo acordado se
requieren de procedimientos ágiles y efectivos de desarrollo normativo, pues la
experiencia internacional ha demostrado que el mayor riesgo de fracaso en los
procesos de paz se da cuando la implementación de la primera fase se demora[16]; y, (iii) es
transitorio, porque tiene un término específico para su
funcionamiento, correspondiente a seis meses, prorrogables por una sola vez,
que se contarán a partir de la entrada en vigencia del Acto legislativo 01 de
2016[17].
En consecuencia, la habilitación constitucional para expedir leyes y actos
legislativos a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz
finalizará en la fecha en que se venza el plazo inicial o termine su prórroga[18].
Cabe
aclarar que el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz no eliminó
ni suspendió los mecanismos permanentes de enmienda constitucional. Por lo
tanto, el Congreso de la República también podrá usarlos para implementar el
Acuerdo Final, de conformidad con la cláusula general de competencia prevista
en los artículos 114 y 150 de la Constitución Política, según la cual radica en
cabeza del órgano
legislativo la facultad de regular todas las materias no confiadas a otras
esferas estatales.
De
allí que el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz solo pueda usarse para
expedir leyes y actos legislativos que desarrollen lo pactado en el Acuerdo
Final (requisito de conexidad). Ahora, si el Congreso de la República
incluye, a través de dicho mecanismo, normas que no tienen conexidad con el
Acuerdo, este Tribunal, al ejercer el control automático, único y posterior de
constitucionalidad[19],
tendrá que declarar su inexequibilidad, toda vez que el legislador habrá
excedido los límites de competencia previstos para dicho procedimiento en el
mismo Acuerdo Final.
Así las cosas,
el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, consagrado en el Acto
Legislativo 01 de 2016, es una vía rápida, especial, excepcional y
transitoria, que cumple con los principios de celeridad, eficacia y
eficiencia legislativa y tiene como propósito “agilizar y garantizar”
la implementación oportuna del Acuerdo Final, cuyo thelos constitucional
es hacer efectivo el derecho a la paz mediante la reducción de los términos
para la expedición de leyes y actos legislativos, que solo pueden utilizarse
para el desarrollo de lo pactado en el Acuerdo Final. Por consiguiente, si se
omite alguno de los requisitos señalados podría configurarse un vicio de
procedimiento en la formación de la norma, tal y como se explicará en el
siguiente apartado, que implicará su declaratoria de inexequibilidad por parte
de esta Corporación, al realizar el control automático, único y posterior de la
reforma bajo estudio.
Siguiendo
la metodología señalada, pasa inicialmente la Corte a realizar el análisis de
los parámetros especiales de forma y trámite dispuestos transitoriamente por el
Constituyente en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, para luego
estudiar los posibles vicios de competencia, en la formación del Acto
Legislativo 02 de 2017.
3.     Parámetros
especiales de forma dispuestos transitoriamente por el legislador en el diseño
del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz
Para
efectos de la expedición de actos legislativos, el procedimiento
legislativo especial para la paz fija varios parámetros de forma, los cuales
corresponde identificar a la Corte, para efectos de tenerlos como referente al
momento de adelantar el control de constitucionalidad del procedimiento de
formación del Acto Legislativo 02 de 2017, objeto de la presente providencia.
Tales parámetros son los siguientes:
(i) Los proyectos de
acto legislativo que se tramiten por la vía legislativa abreviada o también
llamada “fast track” serán de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional
y su contenido tendrá por objeto “la implementación y desarrollo normativo
del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y duradera” (art. 1º, literal a, del AL 01/16).
(ii) Su trámite se
adelantará con carácter preferente, lo cual significa que tendrán
absoluta prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto a
considerar, hasta tanto la respectiva Comisión o Plenaria decida sobre este
(art. 1º, literal b, del AL 01/16).
(iii) El título del
acto legislativo deberá corresponder con su contenido y al texto le
precederá la siguiente fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA” (art. 1º, literal c,
del AL 01/16).
(iv) Deberá
tramitarse en una sola vuelta de cuatro debates, cuyo
desarrollo será el siguiente: un primer debate en las respectivas Comisiones
Primeras Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara; y un segundo debate
en la Plenaria de cada una de dichas células legislativas (art. 1º, literal
f, del AL 01/16). Lo anterior, impone revisar si las
respectivas Comisiones Constitucionales Permanentes de cada Cámara en las
cuales se radicaron los informes de ponencia para primer debate del proyecto de
acto legislativo son competentes –de acuerdo con sus funciones– para discutir y
aprobar la propuesta legislativa especial (art. 2º, Ley 3ª/92).
(v) El
tránsito del proyecto de acto legislativo entre las Cámaras legislativas será
de ocho días (art. 1º, literal f, del AL 01/16).
(vi) Los proyectos de
acto legislativo serán aprobados por mayoría absoluta de los votos de los
asistentes a cada debate (art. 1º, literal g, del AL 01/16).
(vii) Los proyectos de
acto legislativo solo podrán ser modificados en su texto siempre que el
cambio introducido se ajuste al Acuerdo Final y obtenga el aval previo del
Gobierno Nacional (art.
1º, literal h, del AL 01/16). Sobre el particular debe señalarse que la
Corte, mediante Sentencia C-332 del 17 de mayo de 2017, declaró inexequible
este literal[20].
Sin embargo, como quiera que dicho fallo es posterior a la promulgación del
acto legislativo que en esta oportunidad se revisa, los efectos de esa decisión
no serán tenidos en cuenta en la valoración constitucional del parámetro en
referencia.
(viii) Todos
los proyectos de acto legislativo podrán tramitarse en sesiones
extraordinarias (art.
1º, literal i, del AL 01/16). En relación con esta exigencia, la Corte
debe verificar que, en caso de haberse convocado a sesiones extraordinarias, el
decreto haya sido expedido por el Gobierno Nacional, definiendo el período
exacto para el cuál tendrían lugar dichas sesiones, así como las atribuciones
limitadas del Congreso de la República durante ese lapso. Igualmente, debe
revisar que el decreto haya sido publicado en el Diario Oficial o, por lo
menos, debidamente comunicado al Congreso para efectos de garantizar el
principio de publicidad.
(ix) En
cada uno de los debates deberá decidirse sobre la totalidad del proyecto de
acto legislativo (votación en bloque), con las
modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votación (art. 1º,
literal j, del AL 01/16). Esta previsión normativa le impone a la
Corte considerar lo resuelto en la Sentencia C-332 del 17 de mayo de 2017,
mediante la cual se declaró inexequible el literal j del artículo 1º del
Acto Legislativo 01 de 2016, pronunciamiento cuyos efectos, como ya se
mencionó, solo tienen incidencia en el trámite de reformas constitucionales vía
fast track que sean impulsadas con posterioridad a dicho fallo. En
consecuencia, como quiera que el Acto Legislativo 02 de 2017 fue expedido con
anterioridad a la adopción de la Sentencia C-332 de 2017, los efectos de esa
decisión no serán tenidos en cuenta en la valoración constitucional del
parámetro en referencia.
(x) Los actos
legislativos expedidos en virtud del procedimiento legislativo especial para la
paz tendrán control constitucional automático, único y posterior a su entrada
en vigor, caso en el cual los términos para su revisión se reducen a la
tercera parte del procedimiento ordinario, sin posibilidad de ser prorrogados (art. 1º,
literal k, del AL 01/16).
(xi) Finalmente, el
inciso final del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 señala
expresamente que “[e]n lo no establecido en este procedimiento especial, se
aplicará el reglamento del Congreso de la República”. Lo cual quiere decir
que la Corte, al controlar el trámite de los actos legislativos expedidos
mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, debe verificar,
además, en ausencia de reglas especiales, el cumplimiento de las exigencias
previstas en la Constitución y en la ley, particularmente, las establecidas en
el Reglamento del Congreso y sus normas concordantes para la formación de los
actos reformatorios de la Carta Política (Ley 5ª/92; Ley 3ª/92).
4.     Control de
constitucionalidad del procedimiento de formación del Acto Legislativo 02 de
2017, expedido mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Aspectos
de forma y de trámite
Con
fundamento en los antecedentes legislativos, las actas publicadas en las
Gacetas del Congreso de la República y las certificaciones remitidas a la Corte
Constitucional por el Senado de la República y la Cámara de Representantes,
esta Corporación estableció que el Proyecto de Acto Legislativo radicado con
los números 01 de 2016 Senado - 007 de 2017 Cámara, que finalizó con la
expedición del Acto Legislativo 02 de 2017, “Por medio del
cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de
dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”,
surtió el siguiente trámite:
4.1.
Trámite en el Senado de la República
4.1.1.          Presentación del
proyecto de acto legislativo junto con su exposición de motivos por iniciativa
exclusiva del Gobierno Nacional, publicación y reparto
Conforme
con lo dispuesto en el literal a), del artículo 1º del Acto Legislativo 01
de 2016, los proyectos de acto legislativo tramitados mediante el
procedimiento legislativo especial para la paz serán de iniciativa exclusiva
del Gobierno Nacional.
El
19 de diciembre de 2016, se radicó en la Secretaría General del Senado de la
República el Proyecto de Acto Legislativo 01 Senado,
“Por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con
el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”,
junto con su exposición de motivos, por el entonces Ministro del Interior, Juan
Fernando Cristo Bustos.
En
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 144 de la Ley 5ª de
1992                   –Reglamento del Congreso–, el texto del proyecto de acto
legislativo y su respectiva exposición de motivos fue publicado
en Gaceta del Congreso Nº. 1161 del 20 de diciembre de 2016 (Pág. 2), y repartido
a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, por
ser de su competencia los asuntos relacionados con estrategias y políticas
de paz, en los términos del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992[21].
En
consecuencia, la Corte encuentra que, tanto la presentación del proyecto de
acto legislativo por iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, como su
publicación y posterior reparto a la Comisión Primera Constitucional Permanente
del Senado de la República, satisfacen los requisitos constitucionales y
legales para iniciar su trámite en esa célula legislativa, mediante el
procedimiento legislativo especial para la paz.
4.1.2. Convocatoria a sesiones extraordinarias
El
artículo 138 de la Constitución Política establece que el Congreso de la
República, por
derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias durante dos períodos por año
que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones iniciará
el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo período de sesiones
comenzará el 16 de marzo y finalizará el 20 de junio.
De igual forma,
la misma disposición constitucional habilita al Congreso para reunirse en
sesiones extraordinarias, “por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo
que éste señale”, solo para ocuparse de iniciativas legislativas que el
Gobierno Nacional someta a su consideración, sin perjuicio de la función de
control político que le es propia, la cual podrá ejercer en cualquier tiempo.
En consonancia con lo anterior, el artículo 200 siguiente determina que
corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso, convocarlo a sesiones
extraordinarias.
A su turno, el artículo
1º del Acto Legislativo 01 de 2016, puso en marcha el procedimiento
legislativo especial por un
período de seis meses contados a partir de la entrada en vigor de dicho acto
legislativo,
prorrogable
por un período adicional de hasta seis meses, y en el literal i) del precitado
artículo dispuso que todos los proyectos de ley y de acto legislativo
tramitados mediante tal procedimiento podrán tramitarse en sesiones
extraordinarias.
Con fundamento
en las citadas normas y con el fin de impulsar el trámite de proyectos de ley y
de actos legislativos necesarios para implementar el Acuerdo Final, el Gobierno
Nacional, a través del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, delegatario
de las funciones presidenciales mediante el Decreto 1977 de 2016, y el Ministro
del Interior, expidió el Decreto 2052 del 16 de diciembre de 2016, publicado en
el Diario Oficial No. 50.089 de la misma fecha, mediante el cual convocó al
Congreso de la República a sesiones extraordinarias desde el 19 de
diciembre de 2016 hasta el 15 de marzo de 2017. Puntualmente, en el
artículo 2º del citado Decreto 2052 de 2016 dispuso que, “[d]urante el
período de sesiones extraordinarias, el Congreso de la República se ocupará del
trámite de los proyectos de ley y de acto legislativo presentados por el Gobierno
Nacional con el fin de implementar el Acuerdo Final para la terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
Ahora
bien, el artículo 85 de la Ley 5ª de 1992 establece que son sesiones
extraordinarias las “convocadas por el Presidente de la República, estando
en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones
limitadas”. Sobre esa base, la Corte encuentra que el Decreto 2052,
expedido el 16 de diciembre 2016, convocó a sesiones extraordinarias cuando aún
se encontraba en sesiones ordinarias el Congreso de la República. No obstante
lo anterior, es menester recordar que en la sentencia C-141 de 2010, al
efectuar la revisión constitucional automática de la Ley 1354 de 2009[22],
la Corte sostuvo que una interpretación respetuosa del ordenamiento jurídico y
de los principios constitucionales que guían el actuar parlamentario es “aquella
que entiende que el llamado a sesiones extraordinarias puede hacerse en
cualquier momento, es decir, incluso durante el período de sesiones ordinarias
del Congreso”.
Lo
anterior, significa entonces que la habilitación constitucional del Gobierno
Nacional para “convocar o citar” a sesiones extraordinarias al Congreso
de la República opera en cualquier tiempo, es decir, cuando este se encuentre
en receso o, incluso, durante el período de sesiones ordinarias. Sin embargo,
el plazo señalado por el Gobierno para “sesionar” de manera extraordinaria,
indefectiblemente deberá corresponder, en todo o en parte, al período de receso
constitucional del Congreso.
Así
las cosas, la Sala estima que el Congreso de la República se encontraba
habilitado para sesionar de forma extraordinaria en el trámite del Proyecto de
Acto Legislativo 01 de 2016 Senado-007 de 2017 Cámara, no sólo porque se
encontraba dentro
del período especial de seis meses dispuesto por el Acto legislativo 01 de
2016, sino porque adicionalmente fue debidamente convocado por el
Gobierno Nacional, a través del Decreto 2052 del 16 de diciembre de 2016, para tramitar
proyectos de ley y de acto legislativo presentados por el Gobierno Nacional con
el fin de implementar el Acuerdo Final, durante el
lapso comprendido entre el 19 de diciembre de 2016 y el 15 de marzo de 2017, esto es,
encontrándose en receso constitucional del período ordinario.
4.1.3.
Ponencia
para primer debate en la Comisión Primera del Senado
De
acuerdo con lo establecido en la primera parte del literal f) del artículo
1º del Acto Legislativo 01 de 2016, los proyectos de acto legislativo que
se expidan en virtud del procedimiento especial de reforma previsto en dicha
norma deben tramitarse en una sola vuelta de cuatro debates, así: un primer debate en las respectivas Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara; y un segundo debate en la
Plenaria de cada una de dichas células legislativas.  El caso del
proyecto de acto legislativo que en esta oportunidad se revisa, la competencia
para su trámite, en primer debate, radica en la Comisión Primera Constitucional
Permanente del Senado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º de la
Ley 3ª de 1992.
4.1.4.
Informes de ponencia
De
manera previa al informe de ponencia, mediante Resolución 06 del 18 de enero de
2017, la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado de la Republica
convocó a Audiencia Pública, con el fin de escuchar a ciudadanos y
representantes de organizaciones civiles interesados en formular observaciones
u opiniones al Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado, la cual tuvo
lugar el 25 de enero de 2017, según consta en el Acta de Comisión de la misma
fecha publicada en la Gaceta del Congreso Nº 39 del 3 de febrero de 2017 (Págs.
1-44).
Celebrada
la audiencia pública, para el trámite del Proyecto de Acto Legislativo 01 de
2016 Senado se radicaron dos (2) informes de ponencia[23].
El primer informe fue presentado por los senadores Horacio Serpa Uribe
(Coordinador), Roberto Gerlein Echeverría, Germán Varón Cotrino, Manuel
Enríquez Rosero, Claudia López Hernández y Doris Vega Quiroz, solicitando “dar
primer debate al Proyecto de Acto Legislativo número 01 de 2016 Senado”; y,
el segundo informe, fue presentado por el senador José Obdulio Gaviria Vélez,
con la solicitud de “archivar el Proyecto de Acto Legislativo número 01 de
2016 Senado”.
La
publicación del informe de ponencia favorable para primer debate en la Comisión
Primera del Senado de la Republica se realizó en la Gaceta del Congreso Nº 52
del 6 de febrero de 2017 (Pág. 1-3). Entre tanto, la publicación del informe de
ponencia negativa con proposición de archivo se formalizó en la
Gaceta del Congreso Nº 61 del 8 de febrero de 2017 (Págs. 1-4).
4.1.5.
Anuncio
En cumplimiento de la exigencia prevista en el inciso quinto
del artículo 160 de la Constitución Política, tal y como fue adicionado por el
artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003[24],
la votación del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado por parte
de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República fue
anunciada el martes 7 de febrero de 2017, para realizarse en la próxima sesión,
esto es, en la sesión extraordinaria del miércoles 8 de febrero de 2017, según
consta en el Acta número 02 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso Nº 96 del 24 de febrero de 2017 (Págs. 4 y 12). El texto del anuncio
es el siguiente:
“Atendiendo instrucciones
de la Presidencia por Secretaría se da lectura al siguiente punto del Orden del
Día:
III
Anuncio
de proyectos
Atendiendo
instrucciones de la Presidencia por Secretaría se da lectura al proyecto que
por su disposición se someterá a discusión y votación en la próxima sesión.
1. Proyecto de Acto
Legislativo número 01 de 2016 Senado, por medio del cual se adiciona un
artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y
seguridad jurídica al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera. (Estabilidad y Seguridad Jurídica
al Acuerdo de Paz entre el Gobierno y las FARC).
[…]
Siendo la 5:27 p. m.,
la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 8 de
febrero de 2017 a partir de las 10:00 a. m., en el Salón de Sesiones
(Guillermo –Valencia) - Capitolio Nacional”.
4.1.6.
Aprobación
Según
lo dispuesto en el literal g) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de
2016, los proyectos de acto legislativo que se tramiten mediante el
procedimiento legislativo especial para la paz “serán aprobados por mayoría
absoluta”.
En
la sesión extraordinaria del 8 de febrero de 2017, tuvo lugar en la Comisión
Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, la discusión y
aprobación, en primer debate, del Proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2016 Senado, de conformidad con el anuncio que se realizó en
la sesión inmediatamente anterior, esto es, en la sesión del 7 de febrero de
2017, tal y como consta en el Acta de Comisión número 03 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso Nº 97 del 24 de febrero de 2017. Durante
dicha sesión se registró un quorum deliberatorio y decisorio de 17
senadores presentes, de los 19 senadores que integran la Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado de la República[25].
Adicionalmente, se tiene que, en el orden del día, como único
punto a considerar se encontraba el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016
Senado, con lo cual se advierte el trámite preferente que se le impartió a
dicho proyecto y su prelación sobre cualquier otro asunto, tal y como lo exige
el literal b) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016.
Conforme con lo
establecido en el artículo 157 de la Ley 5ª de 1992, la discusión inició
con la proposición de archivo con la que terminaba el informe de
ponencia del senador José Obdulio Gaviria Vélez, el cual, por
haberse presentado ese mismo día a las 11:12 a. m., es decir, minutos antes de
que comenzara la sesión (11:52 a. m.), la presidencia
autorizó su distribución en copias para conocimiento de los miembros de la
Comisión, según consta en el Acta de Comisión
número 03 del 8 de febrero de 2017, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 97
del 24 de febrero de 2017 (Pág. 3).
Una
vez cerrada la discusión, se abrió la votación, siendo negada la
proposición de archivo del Proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2016 Senado, de acuerdo con el siguiente resultado
registrado en el Acta de Comisión número 03 del 8
de febrero de 2017, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 97 del 24 de febrero
de 2017 (Pág. 11):
Total votos: 13
Por el SÍ:       3
Por el NO:   10
En consecuencia, se procedió a abrir la discusión de
la proposición positiva con la que terminaba el informe de ponencia presentado
por los senadores Horacio Serpa Uribe (Coordinador), Roberto Gerlein
Echeverría, Germán Varón Cotrino, Manuel Enríquez Rosero, Claudia López
Hernández y Doris Vega Quiroz. Una vez cerrada la discusión, se abrió la votación,
siendo aprobada la proposición positiva con la que termina el informe de
ponencia, de acuerdo con el siguiente resultado, registrado en el Acta de Comisión 03 del 8 de febrero de 2017, publicada en
la Gaceta del Congreso Nº 97 del 24 de febrero de 2017 (Pág. 21):
Total votos: 15
Por el SÍ:    11
Por el NO:   4
Posteriormente, la presidencia abrió la discusión del
articulado del proyecto, del título y la pregunta, y dio lectura a dos
proposiciones, una de las cuales fue presentada, en conjunto, por los senadores
Alfredo Rangel Suárez y Farud Urrutia Jalilie y, la otra proposición, por el
senador Manuel Enríquez Rosero. Los primeros propusieron eliminar la expresión:
“y aquellos conexos con los anteriores”, contenida en el primer inciso
del artículo 1º del proyecto de acto legislativo y, el segundo, buscaba
eliminar la expresión: “de buena fe”, contenida en el inciso segundo del
mismo artículo y suprimir la totalidad del artículo 2º. Cabe destacar, que tales
proposiciones no contaron con el aval del Gobierno Nacional, en los términos
del literal h) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016, vigente
para ese momento[26], razón por la cual no fueron
discutidas.
Finalmente, dando cumplimiento a lo dispuesto en el literal
j) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016, se sometió a una sola
votación el articulado del proyecto original, al igual que el título y la
pregunta “si cumplidos los trámites constitucionales y legales, ¿quieren los
Senadores presentes que el Proyecto de Reforma Constitucional aprobado sea Acto
Legislativo?”. La votación se realizó de forma nominal y pública
en los términos del artículo 133 de la Constitución Política[27], siendo aprobada la
iniciativa por mayoría absoluta, de acuerdo con los siguientes
resultados publicados en la Gaceta del Congreso Nº 97 del 24 de febrero de 2017
(Pág. 23) y debidamente certificados por el Secretario General de la Comisión
Primera del Senado de la República el 2 de junio de 2017[28]:
Total votos: 15
Por el SÍ:    11
Por el NO:   4
4.1.7.
Publicación del texto aprobado en la Comisión Primera del Senado
El
texto del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado, aprobado en primer
debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la
República, y publicado en la Gaceta del Congreso Nº. 97 del 24 de febrero de
2017 (Pág. 23), es el siguiente:
“El
Congreso de Colombia, en virtud
del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. La
Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, así:
Artículo
Transitorio XX. En desarrollo del derecho a la paz, los
contenidos del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera firmado el día 24 de noviembre de
2016, que correspondan a normas de Derecho Internacional Humanitario o derechos
fundamentales definidos en la Constitución Política y aquellos conexos con los
anteriores, serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de
desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo
del acuerdo final.
Las
instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena
fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de
todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del
acuerdo final y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e
integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el
espíritu y los principios del acuerdo final.
Artículo 2°. El presente Acto
Legislativo deroga el artículo 4° del Acto Legislativo número 01 de 2016 y rige
a partir de su promulgación hasta la finalización de los tres periodos
presidenciales completos posteriores a la firma del acuerdo final”.
4.1.8. Ponencia
para segundo debate en la Plenaria del Senado
4.1.9.
Informes de ponencia
Para
el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República se radicaron
igualmente dos informes de ponencia. El primer informe fue presentado por los
senadores Horacio Serpa Uribe (Coordinador), Manuel Enríquez Rosero, Claudia
López Hernández, Doris Vega Quiroz y Alexander López Maya, solicitando “dar
segundo debate al Proyecto de Acto Legislativo número 01 de 2016 Senado […], de
conformidad con el texto aprobado en primer debate en la Honorable Comisión
Primera Constitucional primera del Senado de la República”. El segundo
informe fue presentado por el senador José Obdulio Gaviria Vélez, con la
proposición de “archivar el Proyecto de Acto Legislativo número 01 de 2016
Senado”.
La
publicación del informe de ponencia favorable para segundo debate en la
Plenaria del Senado de la Republica se realizó en la Gaceta del Congreso Nº 68
del 14 de febrero de 2017 (Pág. 1-4). Entre tanto, la publicación del informe
de ponencia negativa con proposición de archivo se formalizó en la
Gaceta del Congreso Nº 87 del 20 de febrero de 2017 (Págs. 35-40).
4.1.10.
Anuncio
En cumplimiento de la exigencia prevista en el inciso quinto
del artículo 160 de la Constitución Política, tal y como fue adicionado por el
artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003[29],
la votación del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado por parte
de la Plenaria del Senado de la República fue anunciada el martes 14 de febrero de 2017, para
realizarse en la próxima sesión, esto es, en la sesión extraordinaria del
martes 21 de febrero de 2017, según consta en el Acta número 02 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 115 del 3 de marzo de 2017 (Págs.
27 y 40). El texto del anuncio es el siguiente:
“Por
instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de
2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en
la próxima sesión.
Sí, Presidente,
con ponencia para segundo debate, anuncio para la siguiente:
Proyecto de Acto
Legislativo número 01 de 2016 Senado,
por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el
propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
(Estabilidad y Seguridad Jurídica al Acuerdo de Paz entre el Gobierno y las
FARC).
Está anunciado,
Presidente.
[…]
Siendo la 6:01 p.m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el martes 21 de febrero de 2017,
a las 3:00 p.m.”
4.1.11.
Aprobación
En
la sesión extraordinaria del 21 de febrero de 2017, tuvo lugar en la Plenaria
del Senado de la República, la discusión y aprobación, en segundo debate, del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado, de
conformidad con el anuncio que se realizó en la sesión inmediatamente anterior,
esto es, en la sesión del 14 de febrero de 2017, tal y como consta en el Acta
de Plenaria número 03 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº
116 del 3 de marzo de 2017. Al inicio de dicha sesión, luego del
correspondiente llamado a lista, se registró un quorum deliberatorio de
90 senadores presentes de los 102 que integran el Senado de la República[30].
Cabe resaltar que, en el orden del día, como único punto a
considerar se encontraba el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado, con
lo cual se advierte el trámite preferente que se le impartió a dicho proyecto y
su prelación sobre cualquier otro asunto, tal y como lo exige el literal b)
del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016.
Comoquiera que durante el trascurso de la sesión el senador
José Obdulio Gaviria Vélez anunció el retiro de su ponencia negativa con
solicitud de archivo[31], se procedió a dar lectura a la
proposición positiva con la que terminaba el informe de ponencia presentado por
los senadores Horacio Serpa Uribe (Coordinador), Manuel Enríquez
Rosero, Claudia López Hernández, Doris Vega Quiroz y Alexander López Maya, la
cual fue aprobada, mediante votación nominal y pública en
los términos del artículo 133 Superior, de acuerdo con el siguiente resultado
publicado en la Gaceta del Congreso Nº 116 del 3
de marzo de 2017 (Pág. 30):
Por el SÍ:         54
Por el NO:      10
Total:              64 Votos
Seguidamente,
el senador Carlos Fernando Galán Pachón formuló una proposición aditiva
consistente en agregarle al primer inciso del artículo 1º del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado, en su parte
final, la expresión: “con sujeción a las disposiciones constitucionales”.
Dicha proposición, que contó con el aval del Gobierno Nacional[32],
se sometió a votación nominal y pública, junto con el bloque del
articulado cuyo resultado, publicado en la Gaceta del Congreso Nº 116 del 3 de
marzo de 2017 (Pág. 32), fue el siguiente:
Por el SÍ:         55
Por el NO:      10
Total:              65 Votos
Por otra parte, el senador Nerthink Mauricio Aguilar Hurtado
propuso eliminar la expresión: “y aquellos conexos con los anteriores”.
Sin embargo, dicha proposición no obtuvo el aval del Gobierno Nacional, tal y
como lo exige literal h) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016,
vigente para ese momento, razón por la cual no se sometió a discusión ni
aprobación.
Finalmente, dando cumplimiento a lo dispuesto en el literal
j) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016, se sometió a una sola
votación el título del proyecto y la pregunta si querían los senadores
presentes “que sea norma constitucional el Proyecto de Acto Legislativo
número 01 de 2016 Senado”. La aprobación se surtió mediante votación
nominal y pública, según lo dispuesto en el artículo 133 de la Carta
Política, y por mayoría absoluta, de acuerdo con el siguiente resultado
publicado en la Gaceta del Congreso Nº 116 del 3 de marzo de 2017 (Pág. 33) y
debidamente certificado por el Secretario General del Senado de la República el
22 de junio de 2017[33]:
Por el SÍ:        54
Por el NO:      8
Total:              62 Votos
4.1.12.
Publicación del texto aprobado en la Plenaria del Senado
El
texto definitivo del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado, aprobado
en segundo debate en la Plenaria del Senado de la República el 21 de
febrero de 2017, con la modificación aditiva avalada por
el Gobierno Nacional, se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso Nº. 94
del 22 de febrero de 2017. Dicho texto es el siguiente:
“El Congreso de
Colombia, en virtud
del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
1°. La Constitución Política tendrá un
nuevo artículo transitorio, así:
Artículo Transitorio XX. En
desarrollo del derecho a la paz, los contenidos del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
firmado el día 24 de noviembre de 2016, que correspondan a normas de Derecho
Internacional Humanitario o derechos fundamentales definidos en la Constitución
Política y aquellos conexos con los anteriores, serán obligatoriamente
parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas
y las leyes de implementación y desarrollo del acuerdo final, con sujeción a
las disposiciones constitucionales.
Las instituciones y autoridades del
Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el
Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de todos los órganos y
autoridades del Estado, los desarrollos normativos del acuerdo final y su
interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con lo
acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los
principios del acuerdo final
Artículo 2°. El presente Acto
Legislativo deroga el artículo 4° del Acto Legislativo número 01 de 2016 y rige
a partir de su promulgación hasta la finalización de los tres periodos
presidenciales completos posteriores a la firma del acuerdo final”.
(Negrilla fuera del texto original)
4.2. Trámite en la Cámara de
Representantes
4.2.1.          Radicación del
proyecto de acto legislativo en la Cámara de Representantes
El 2 de marzo de 2017, se radicó en la Comisión
Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el Proyecto de
Acto Legislativo 01 de 2016 Senado, con el número 007 de 2017 Cámara, siendo
designados como ponentes los representantes Albeiro Vanegas Osorio
(Coordinador), Heriberto Sanabria Astudillo, Norbey Marulanda Muñoz, Carlos
Abraham Jiménez, Fernando De la Peña Márquez, Carlos Germán Navas Talero,
Angélica Lozano Correa y Edward David Rodríguez Rodríguez.
4.2.2.          Ponencia para
primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes (tercer
debate)
Tal
y como se indicó en precedencia, los proyectos de acto legislativo que se
expidan en virtud del procedimiento especial de reforma previsto en el artículo
1º del Acto Legislativo 01 de 2016, deben tramitarse en una sola vuelta de
cuatro debates.
En
el caso del proyecto de acto legislativo que en esta oportunidad se revisa, la
competencia para su trámite en primer debate en la Cámara de Representantes,
radica en la Comisión Primera Constitucional Permanente de dicha célula
legislativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 3ª de
1992.
4.2.3. Informes de ponencia
Para
el primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara
de Representantes se radicaron dos (2) informes de ponencia. El primer informe
fue presentado por los representantes Albeiro Vanegas Osorio (Coordinador),
Heriberto Sanabria Astudillo, Norbey Marulanda Muñoz, Carlos Abraham Jiménez,
Fernando De la Peña Márquez, Carlos Germán Navas Talero y Angélica Lozano
Correa, solicitando “dar primer debate al Proyecto de Acto Legislativo
número 007 de 2017 Cámara […], de conformidad con el texto aprobado en plenaria
por el honorable Senado de la República”. El segundo informe fue presentado
por el representante Edward David Rodríguez Rodríguez, con la proposición de
que “se archive el Proyecto de Acto Legislativo número 007 de 2017 Cámara”.
La
publicación del informe de ponencia favorable para primer debate en la Comisión
Primera Constitucional Permanente de la Cámara de representantes se realizó en
la Gaceta del Congreso Nº 131 del 8 de marzo de 2017 (Págs. 1-3). Entre tanto,
la publicación del informe de ponencia negativa con proposición de archivo se
formalizó en la Gaceta del Congreso Nº 143 del 13 de marzo de 2017 (Págs. 1-5).
4.2.4.
Anuncio
El Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado-007 de 2017
Cámara fue anunciado en la sesión conjunta y extraordinaria de las Comisiones
Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y la Cámara de Representantes
del martes 7 de marzo de 2017, para realizarse en la próxima sesión de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta número
04 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 171 del 24 de
marzo de 2017 (Pág. 64). El texto del anuncio es el siguiente:
“Atendiendo instrucciones del presidente de la Comisión
Primera de la Cámara por Secretaría se informa que en la próxima sesión de la
Comisión Primera de la honorable Cámara de Representantes, se someterán a
discusión y votación, el siguiente proyecto:
Proyecto de Acto Legislativo número 007 de 2017 Cámara, 001
de 2016 Senado, por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a
la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera.”
4.2.5.
Aprobación
En
la sesión extraordinaria del 14 de marzo de 2017, tuvo lugar en la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes,
la discusión y aprobación, en tercer debate, del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado-007 de 2017
Cámara, de conformidad con el anuncio que se realizó en la sesión
inmediatamente anterior, esto es, en la sesión del 7 de marzo anterior, tal y
como consta en el Acta de Comisión número 05 de la misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso Nº 243 del 21 de abril de 2017. Al inicio de dicha sesión,
luego del correspondiente llamado a lista, se registró un quorum
deliberatorio y decisorio de 29 representantes presentes de los 35 que integran
esa Comisión[34].
Adicionalmente, se tiene que, en el orden del día, como único
punto a considerar se encontraba el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016
Senado-007 de 2017 Cámara, con lo cual se advierte el trámite preferente que se
le impartió a dicho proyecto y su prelación sobre cualquier otro asunto, tal y
como lo exige el literal b) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016.
Abierta la discusión y votación de la proposición de archivo
con la que terminaba el informe de ponencia presentado por el
representante Edward David Rodríguez Rodríguez, la misma fue negada, mediante votación nominal y pública, por mayoría
absoluta, de acuerdo con el siguiente resultado publicado en
la Gaceta del Congreso Nº. 243 del 21 de abril de 2017 (Pág. 9)
y debidamente certificado por la Secretaría de la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes[35]:
Por el SÍ:        4
Por el NO:     19
Total:              23 Votos
Posteriormente, se procedió a dar lectura a la proposición
positiva con la que terminaba el informe de ponencia presentado por los
representantes Albeiro Vanegas Osorio (Coordinador), Heriberto
Sanabria Astudillo, Norbey Marulanda Muñoz, Carlos Abraham Jiménez, Fernando De
la Peña Márquez, Carlos Germán Navas Talero y Angélica Lozano Correa, la cual
fue aprobada, mediante votación nominal y pública, de
acuerdo con el siguiente resultado publicado en la
Gaceta del Congreso Nº 243 del 21 de abril de 2017 (Pág. 28):
Por el SÍ:        23
Por el NO:      0
Total:              23 Votos
Acto
seguido, se sometió
a votación en bloque el articulado del proyecto, el título y la pregunta
a los representantes miembros de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes si “¿quieren que este Proyecto de Acto Legislativo pase a la
Plenaria de la Cámara y se convierta en Reforma Constitucional?”. La
aprobación se surtió mediante votación nominal y pública en
los términos del artículo 133 de la Constitución Política, por mayoría
absoluta, de acuerdo con el siguiente
resultado publicado en la Gaceta del Congreso Nº 243 del 21 de abril de 2017
(Pág. 29) y debidamente certificado por la Secretaría de la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el 26 de mayo de 2017[36]:
Por el SÍ:        23
Por el NO:      0
Total:              23 Votos
Finalmente,
cabe mencionar que durante el trámite de aprobación del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado-007 de 2017
Cámara en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes, el representante Álvaro Hernán Prada Artunduaga formuló dos (2)
proposiciones, una de las cuales iba encaminada a eliminar el artículo 1º de
dicho proyecto y la segunda, a modificar el artículo 2º del mismo ordenamiento,
en el sentido de limitar la vigencia de la norma hasta la finalización del “período
actual”. No obstante, dado que dichas proposiciones no obtuvieron el aval
de Gobierno Nacional[37] y, además, su autor se retiró del
recinto durante el trascurso de la sesión, según consta en la respectiva Acta
de Comisión[38], éstas no fueron consideradas.
4.2.6.          Publicación del texto
aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
El
texto definitivo del Proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2016 Senado-007 de 2017 Cámara, aprobado en tercer
debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes el 14 de marzo de 2017, sin modificaciones, se encuentra
publicado en la Gaceta del Congreso Nº 175 del 28 de marzo de 2017 (Pág. 5).
4.2.7.          Ponencia para
segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes (cuarto debate)
4.2.8.
Informe de ponencia
De
manera previa a la presentación del informe de ponencia, mediante Resolución
003 del 15 de marzo de 2017, la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes convocó a Audiencia Pública, con el propósito
de escuchar a personas naturales y jurídicas interesadas en formular opiniones
u observaciones al Proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2016 Senado-007 de 2017 Cámara, la cual se
llevó a cabo el 21 de marzo de 2017, según consta en el Acta de Comisión de la
misma fecha publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 245 del 21 de abril de 2017
(Págs. 1-21).
Celebrada la
audiencia pública, los representantes Albeiro Vanegas
Osorio (Coordinador), Heriberto Sanabria Astudillo, Norbey Marulanda Muñoz,
Carlos Abraham Jiménez, Fernando De la Peña Márquez, Carlos Germán Navas Talero
y Angélica Lozano Correa presentaron ponencia favorable y, en consecuencia,
solicitaron “dar segundo debate al Proyecto de Acto Legislativo número 007
de 2017 Cámara […], de conformidad con el texto aprobado en la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes”.
La
publicación del informe de ponencia favorable para segundo debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes se realizó en la Gaceta del Congreso Nº
175 del 28 de marzo de 2017 (Págs. 1-5).
4.2.9.
Anuncio
El Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado-007 de 2017
Cámara fue anunciado en la sesión ordinaria de la Plenaria de la Cámara de
Representantes del miércoles 29 de marzo de 2017, para realizarse en la próxima
sesión plenaria del 3 de abril de 2017, según consta en el Acta número 206 de
la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 292 del 2 de mayo de
2017 (Pág. 32). El texto del anuncio es el siguiente:
“Intervención de
la Subsecretaria, Yolanda Duque Naranjo:
Anuncio de proyectos para la sesión plenaria del día lunes 3
de abril, o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos
de ley o actos legislativos.
Primero
Proyectos para Segundo
Debate.
(Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz).
[…]
Proyecto de Acto Legislativo número 007
de 2017 Cámara, 001 de 2016 Senado.”
4.2.10.
Aprobación
En
la sesión ordinaria del 3 de abril de 2017, tuvo lugar en la Plenaria de la
Cámara de Representantes, la discusión y aprobación, en segundo debate, del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado - 007 de 2017
Cámara, de conformidad con el anuncio que se realizó en la sesión
inmediatamente anterior, esto es, en la sesión del 29 de marzo de 2017, tal y
como consta en el Acta de Plenaria número 207 de la misma fecha, publicada en
la Gaceta del Congreso Nº 369 del 22 de mayo de 2017.
Cabe señalar que, en el orden del día, como segundo punto a
considerar se encontraba el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado -
007 de 2017 Cámara, con lo cual se advierte el trámite preferente que se le
impartió a dicho proyecto y su prelación sobre cualquier otro asunto ordinario,
tal y como lo exige el literal b) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de
2016, ya que el primer punto de la agenda legislativa estaba relacionado
con otro proyecto fast track.
Una vez verificado el quorum decisorio que exige el
artículo 145 de la Constitución Política, se abrió la votación de la
proposición positiva con la terminaba el informe de ponencia presentado por los
representantes Albeiro Vanegas Osorio (Coordinador), Heriberto
Sanabria Astudillo, Norbey Marulanda Muñoz, Carlos Abraham Jiménez, Fernando de
la Peña Márquez, Carlos Germán Navas Talero y Angélica Lozano Correa, la cual
fue aprobada, mediante votación nominal y pública, de
acuerdo con el siguiente resultado:
Por el SÍ:        109[39]
Por el NO:      6[40]
Total:              115 votos
Cabe
señalar que, durante este trámite, el representante Álvaro
Hernán Prada Artunduaga nuevamente presentó las dos proposiciones que había
formulado ante la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, en la medida en
que dichas proposiciones no obtuvieron el aval del Gobierno Nacional, una vez
leídas para que quedara constancia en el registro, tampoco fueron consideradas
por la Plenaria de la Cámara de Representantes.
Finalmente,
se sometió
a votación el articulado del proyecto, el título y la pregunta si “¿quiere
la Plenaria que este Acto Legislativo sea norma Constitucional?”. La
aprobación se surtió por votación nominal y pública en los
términos del artículo 133 del texto Superior, por mayoría absoluta, de acuerdo con el siguiente resultado publicado en la Gaceta
del Congreso Nº 369 del 22 de mayo de 2017 (Pág. 32) y debidamente certificado
por el Secretario General de la Cámara de Representantes el 15 de junio de 2017[41]:
Por el SÍ:        109[42]
Por el NO:      4[43]
Total:              113 votos
4.2.11.        Publicación del texto
aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes
El
texto definitivo del Proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2016 Senado-007 de 2017 Cámara, aprobado en cuarto
debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 3 de abril de 2017,
se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso Nº 239 del 19 de abril de 2017
(Págs. 21-22).
4.2.12.
No hubo necesidad de conciliación legislativa (art. 161 CP)
Como
en el trámite del proyecto de acto legislativo objeto de control no surgieron
discrepancias en las Cámaras respecto éste, no fue necesario agotar la etapa
legislativa de conciliación del Proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2016 Senado-007 de 2017 Cámara.
4.3.     Cumplimiento
del término de ocho días para el tránsito del proyecto entre las Cámaras
legislativas
El
procedimiento especial, abreviado y transitorio de reforma constitucional
previsto en el literal f) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016,
señala que los actos legislativos se tramitarán, como ya se dijo, en una sola
vuelta de cuatro debates, y que el tránsito del proyecto entre una y otra
Cámara “será de ocho días”.
En
el presente caso, frente al término de ocho días que debe mediar entre el
tránsito del Proyecto de Acto Legislativo 01 de
2016 Senado-007 de 2017 Cámara, del Senado de la República a la Cámara de
Representantes, esta Corporación encuentra acreditada dicha exigencia, por
cuanto entre su aprobación en la Plenaria del Senado de la República que se
llevó a cabo el 21 de febrero de 2017, la publicación al día siguiente del
texto aprobado en la respectiva Gaceta del Congreso[44],
y la radicación del proyecto en la Comisión Primera Constitucional Permanente
de la Cámara de Representantes efectuada el 2 de marzo de 2017, trascurrieron
ocho días.
4.4. Cumplimiento de la fórmula sacramental
De
acuerdo con lo dispuesto en el literal c) del artículo 1º del Acto Legislativo
01 de 2016,
al texto de los actos legislativos expedidos en virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz le precederá la siguiente fórmula: “El
Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, DECRETA”.
En el presente
caso, esta exigencia constitucional transitoria se encuentra satisfecha, toda
vez que en la publicación del texto definitivo del Proyecto
de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado-007 de 2017 Cámara aprobado en cuarto
debate en la plenaria de la Cámara de Representantes[45],
así como en la publicación del Acto Legislativo 02 de 2017 en el Diario Oficial
50.230 del 11 de mayo de 2017, se consignó la siguiente fórmula
sacramental en su encabezado, sin que se advierta vicio alguno:
“ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 02 DE 2017
(mayo 11)
Por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la
Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al
acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable
y duradera
El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz.
DECRETA:
[…]”
4.5. Promulgación y remisión a la Corte
Constitucional
Finalmente, en cumplimiento de la
potestad conferida por el artículo 189-10 del texto Superior, el Presidente de
la República promulgó, el 11 de mayo de 2017, el Acto Legislativo 02 de 2017, “Por
medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el
propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”,
cuyo texto fue ese mismo día publicado en el Diario Oficial Nº 50.230.
Seguidamente, mediante oficio
17-00051313/JMSC110200 del 12 de mayo de 2017, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, Claudia Isabel González Sánchez, remitió a la
Corte Constitucional copia auténtica del Acto Legislativo 02 de 2017, con el
fin de que se adelantara el examen de constitucionalidad previsto en el literal
k) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016.
Así las cosas, la Corte encuentra que,
tanto el mandato constitucional de promulgación del Acto Legislativo 02 de
2017, como la exigencia especial de su remisión a esta Corporación para
adelantar el respectivo control de constitucionalidad automático, único y
posterior a su entrada en vigencia, fueron cumplidos de manera estricta, sin
que exista irregularidad procedimental alguna.
4.6.   Conclusión en relación con el cumplimiento de
los parámetros de forma dentro del procedimiento de formación del Acto
Legislativo 02 de 2017
A partir del examen realizado al Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado-007 de
2017 Cámara, que culminó con la expedición del Acto Legislativo 02 de 2017,
tramitado a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, no
encuentra la Corte reparo alguno respecto del cumplimiento de los parámetros de
forma exigidos en la Constitución y en la ley, ni de los establecidos de manera
excepcional y transitoria en el Acto Legislativo 01 de 2016 para su aprobación.
En efecto, está acreditado que:
(i) El
proyecto de acto legislativo junto con su exposición de motivos fue radicado
por iniciativa del Gobierno Nacional, a través del Ministro del Interior (art.
1º, literal a, del A.L. 01/16).
(ii) Su
conocimiento fue asignado a la comisión constitucional permanente
competente para el efecto, esto es, a la Comisión Primera Constitucional
Permanente del Senado de la República, donde inició su trámite en primer debate
(art. 2º, Ley 3/92).
(iii) Se
tramitó en una sola vuelta de cuatro debates desarrollados de la
siguiente manera: un primer debate en las respectivas Comisiones
Primeras Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, y un segundo
debate en la Plenaria de cada una de dichas células legislativas. A su vez,
el tránsito del proyecto entre una y otra Cámara fue de ocho días (art. 1º,
literal f, del A.L. 01/16).
(iv) En
el orden del día de cada sesión tuvo absoluta prelación sobre otros
asuntos a considerar (art. 1º, literal b, del A.L. 01/16).
(v) Se
efectuó la publicación del proyecto inicial, así como de los informes de
ponencia -tanto positivos como negativos-, de los anuncios, de las votaciones,
de los textos aprobados en cada uno de los debates y de las actas de las
audiencias públicas en la respectiva Gaceta del Congreso (art. 157-1 C.P.; Ley
5ª/92).
En este punto, encuentra la Corte
pertinente explicar lo ocurrido en la sesión extraordinaria del 8 de febrero de
2017, en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la
República, donde tuvo lugar la discusión y aprobación, en primer debate, del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado. Al
respecto, es importante destacar que, si bien es cierto la discusión y
aprobación del proyecto en dicha célula legislativa se llevó a cabo el mismo
día de la publicación del informe de ponencia negativa, situación que podría
configurar un vicio de procedimiento en relación con la garantía del principio
de publicidad de la función legislativa, también lo es que, comoquiera que el
ponente de la iniciativa presentó el informe minutos antes de que iniciara la
sesión, con el fin de agilizar el trámite del proyecto y previa autorización de
la presidencia, el mismo fue distribuido en copias a los miembros de la
Comisión antes del inicio del debate parlamentario, para luego efectuarse su
publicación oficial de manera oportuna, siendo este un procedimiento regulado y
autorizado por el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992[46].
En ese sentido, como ya lo ha advertido la jurisprudencia
constitucional en oportunidades anteriores al abordar el análisis de
situaciones similares[47], tal actuación no afecta el principio
de publicidad que guía la actividad legislativa, ni ninguno otro, toda vez
que con el reparto de las copias del informe de ponencia de manera previa a la
iniciación del debate, contando con la autorización de la Mesa Directiva, se
hace uso de una alternativa legítima prevista en el Reglamento del Congreso
para agilizar el trámite legislativo y, por esa vía, garantizar que los
senadores conozcan oportunamente el contenido del proyecto y puedan formar su
opinión antes del comienzo de la discusión y aprobación del mismo, siendo este
el mismo objetivo que se persigue con la publicación previa del informe de
ponencia en la Gaceta del Congreso. Tal procedimiento, encuentra además plena
validez, en el hecho de que, como ocurrió en el presente caso, no es
cuestionado por ninguno de los miembros de la célula legislativa respectiva.
(vi) Se
efectuó el anuncio previo a cada votación coincidiendo siempre la sesión
de aprobación con la fecha anunciada previamente (art. 160 C.P.; A.L. 01/03,
art. 8º).
(vii) Se
aprobó por mayoría absoluta de los votos de los asistentes a cada debate
(art. 1º, literal g, del A.L. 01/16), mediante votación nominal y
pública (art. 133 C.P.).
(viii) Se cumplió con la votación en bloque respecto del
texto del proyecto con la única modificación que se le introdujo, el título y
la pregunta sobre la manifestación de voluntad de los legisladores para que la
iniciativa se convirtiera en norma constitucional (art. 1º, literal j,
del A.L. 01/16).
(ix) Solo
se aprobaron las modificaciones ajustadas al Acuerdo Final y que obtuvieron el aval
del Gobierno Nacional (art. 1º, literal h, del A.L. 01/16).
(x) Se
convocó a sesiones extraordinarias para el período comprendido entre el
19 de diciembre de 2016 y el 15 de marzo de 2017, lapso durante el cual se
tramitaron los primeros tres debates (art. 1º, literal i, del Acto
Legislativo 01/16).
(xi) El
texto del proyecto de acto legislativo que culminó con el Acto Legislativo 02
de 2017 inicia con la fórmula sacramental: “El Congreso de
Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA” (art. 1º, literal c, del Acto Legislativo 01/16). Y,
finalmente,
(xii) Fue promulgado por el Presidente de la República el 11
de mayo de 2017 y publicado, ese mismo día, en el Diario Oficial (art.
189-10 C.P.).
5.  Análisis del Acto Legislativo 02 de 2017
desde la perspectiva competencial
Como
ha sido señalado de manera reiterada y uniforme por la jurisprudencia,
tratándose de reformas constitucionales mediante la expedición por parte del
Congreso de actos legislativos, el control de constitucionalidad que cabe
ejercer sobre ellas no se extiende al contenido material o sustantivo de la
respectiva reforma (C.P. arts. 241-1 y 379).
No
obstante, a partir de la competencia asignada a la Corte para adelantar dicho
control, “sólo por vicios de procedimiento en su formación”, sí es
posible indagar si se incurrió o no en un vicio de competencia, en dos
dimensiones: a) por un lado, es claro que la expedición de actos reformatorios
de la Constitución por la vía del procedimiento especial para la paz previsto
en el Acto Legislativo 01 de 2016 solo es posible cuando se trate de reformas
orientadas a implementar y desarrollar el Acuerdo Final de paz. En otras
palabras, el Congreso incurriría en un vicio competencial si tramita por el
procedimiento especial una reforma constitucional que no tenga una relación
de conexidad con el Acuerdo Final; b) por otro lado, de conformidad con
jurisprudencia de esta Corte, de manera general, un acto reformatorio de la
Constitución puede incurrir en un vicio competencial si comporta una
sustitución de la Constitución Política[48].
Considera
la Corte importante destacar que, en este caso, se está ante un control
automático de constitucionalidad que contrasta con la circunstancia de que, de
ordinario, por expreso mandato del artículo 241-1 de la Constitución Política,
el control de constitucionalidad por presuntos vicios de competencia es de
naturaleza rogada.
Con
respecto al primer tipo de vicios competenciales, se trata de una figura
novedosa, que surge de la aplicación del Acto Legislativo 01 de 2016, el cual
determina los supuestos de la competencia reformatoria, y la existencia de un
control único sobre la integralidad del respectivo acto reformatorio, el cual,
por supuesto, comprende la posibilidad de encontrar la existencia de un vicio
competencial por falta de conexidad.
En la segunda modalidad de vicios
competenciales, de ordinario el control de constitucionalidad se activa a
través del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, lo cual
implica, a su vez, que uno o varios ciudadanos, mediante la presentación de la
respectiva demanda, elevan a la Corte un cuestionamiento sobre una reforma
constitucional señalando las razones por las cuales consideran que se ha
producido un vicio de competencia por sustitución o quebrantamiento de la
Constitución.
En efecto, en lo que se refiere a la
cualificación de la acción de inconstitucionalidad, la jurisprudencia ha
insistido en que, sin perjuicio del carácter público de dicha acción, para el
caso de las demandas contra actos reformatorios de la Constitución, fundadas en
el reproche por el presunto vicio de competencia por sustitución de la Carta,
el demandante debe cumplir con una carga argumentativa mayor, dirigida a
mostrar cómo (i) el parámetro de control está conformado por un eje
definitorio de la Constitución, construido a partir de diversos preceptos de la
propia Carta Política y de normas del bloque de constitucionalidad, y no por
una norma superior particular y específica, pues en este último caso lo que se
buscaría es que la Corte ejerza un control material, para lo cual no tiene
competencia; y que (ii) la norma impugnada subvierte esa característica
que otorga identidad de la Carta, de manera que la
modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no sea una
reforma, sino que conlleve a una sustitución de la misma[49].
Es esta la razón para exigir al
demandante, no solo demostrar la existencia de una oposición objetiva y
verificable entre el precepto acusado y la misma Carta, sino, además,
determinar adecuada y suficientemente la índole del eje que se estima
subvertido y el modo como el acto reformatorio genera esa sustitución[50],
pues, a partir de tales aspectos se definen los extremos del respectivo juicio.
Tratándose del control automático
temporal, previsto en el literal k) del artículo transitorio 1º del Acto
Legislativo 01 de 2016, con base en el cual tiene lugar el presente juicio que
se adelanta contra el Acto Legislativo 02 de 2017, en cuanto en él no media
demanda ciudadana para cuestionar la competencia por una aparente sustitución
de la Constitución por parte del referido acto, se impone adoptar una metodología
distinta para llevar a cabo tal análisis tomando en consideración para ello el
propio texto del acto legislativo y lo expresado por los distintos
intervinientes y por el Ministerio Publico en el concepto de rigor.
Pues bien, por medio del Acto
Legislativo 02 de 2017 se adiciona un artículo transitorio a la Constitución, “con
el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
Dentro de ese contexto, el referido acto, a través de dos artículos, presenta
el siguiente contenido:
El
artículo primero, inciso primero, precisa que, en desarrollo del derecho a la
paz, los contenidos del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera, firmado el día 24 de noviembre de
2016, que correspondan a normas de derecho internacional humanitario o de
derechos fundamentales definidos en la Constitución Política y aquellos conexos
con los anteriores, serán obligatoriamente parámetros de interpretación y
referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y
desarrollo del Acuerdo Final, con sujeción a las disposiciones
constitucionales.
Acorde
con ello, el inciso segundo del mismo artículo primero prevé que las
instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena
fe con lo establecido en el Acuerdo Final, a partir de lo cual establece que
las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos
normativos del Acuerdo Final y su interpretación y aplicación deberán guardar
coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los
compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final.
Por
su parte, el artículo segundo regula lo referente a una derogatoria y a la
vigencia de dicho acto legislativo. En esa dirección, la norma prevé que el
Acto Legislativo 02 de 2017 deroga el artículo 4º del Acto Legislativo número
01 de 2016, y que rige a partir de su promulgación hasta la finalización de los
tres periodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo
Final.
5.1.   Constatación
de los parámetros
especiales de competencia dispuestos transitoriamente por el Constituyente
Derivado para el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz
El
Acto Legislativo 01 de 2016, reguló la actuación del Congreso de la República
al hacer uso del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
particularmente, frente a la expedición de actos legislativos a través del
aludido mecanismo, razón por la que corresponde a la Corte comprobar los
requisitos de: (i) conexidad material y finalista entre la
norma que se expide y el Acuerdo Final, (ii) la iniciativa del
proyecto por parte del Gobierno Nacional, y (iii) la expedición
dentro del término de vigencia del Procedimiento Legislativo Especial.
5.1.1 Criterio de
conexidad material
Las reformas
constitucionales que el legislador tramite mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz deben estar
necesariamente asociadas a la consecución de los objetivos pactados en el
Acuerdo Final,
de forma tal que evidencien que el mecanismo abreviado es utilizado para
implementar y desarrollar el Acuerdo Final.
Siendo
ello así, mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz el
Congreso de la República no está facultado constitucionalmente para aprobar
actos legislativos cuyo contenido no se relacione con el Acuerdo Final, pues,
para dichos asuntos, existe el trámite legislativo ordinario de reforma
diseñado por la Constitución Política de 1991. De lo contrario, el legislador
incurriría en un vicio de competencia, al extralimitar el objeto para el cual
se creó el denominado “fast track”, esto es, “la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” (A.L. 01 de 2016, art. 1º literal a), en forma
más ágil y oportuna, con el fin de garantizar el éxito de la etapa de ejecución
del Acuerdo.
Así las cosas,
el Congreso de la República solo podrá introducir enmiendas a la Constitución
mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz si estas tienen una conexión
clara, estrecha y directa con el Acuerdo Final. En esa medida,
se debe verificar si el mecanismo abreviado se utilizó dentro del propósito de
implementar y desarrollar lo pactado.
En el caso
objeto de estudio, esta Corporación observa que el Acto Legislativo 02 de 2017,
“por
medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el
propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, se
expidió con el propósito de desarrollar un punto específico del Acuerdo Final,
suscrito el 24 de noviembre de 2016 entre el Gobierno Nacional y el grupo de
las FARC-EP. Ciertamente, en la página 277 de dicho documento, las partes
acordaron:
“I.- En desarrollo del derecho a la
paz, una vez aprobado el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera, el Gobierno Nacional, mediante el
procedimiento legislativo especial para la paz o mediante otro Acto Legislativo
en caso de que el anterior procedimiento no estuviera vigente, impulsará
inmediatamente un Acto Legislativo que derogue el artículo 4 del Acto
Legislativo 01 de 2016 e incorpore a la Constitución Política el siguiente
artículo transitorio relativo al Acuerdo Final:
“Artículo transitorio XX:
“En desarrollo del derecho a la paz, los
contenidos del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera firmado el día 12 de noviembre de
2016 que correspondan a normas de derecho internacional humanitario o derechos
fundamentales definidos en la Constitución Política y aquellos conexos con los
anteriores, serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de
desarrollo y validez de las Normas y las Leyes de Implementación y desarrollo
del Acuerdo Final.
Las instituciones y autoridades del
Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el
Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de todos los órganos y
autoridades del Estado, los desarrollos normativos del Acuerdo Final y su
interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con lo
acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los
principios del Acuerdo Final.
El presente artículo rige a partir de la
fecha y hasta la finalización de los tres periodos presidenciales completos
posteriores a la firma del Acuerdo Final.”
De
conformidad con lo anterior, considerando que, objetivamente, el Acto
Legislativo 02 de 2017 persigue el propósito de “dar estabilidad
y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera”, esta
Corporación advierte que existe conexidad material directa, clara y
estrechamente vinculada entre la disposición objeto de control y los
contenidos específicos del Acuerdo que se pretende implementar mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Justamente, se observa un alto
grado de congruencia entre el objeto del Acto Legislativo 02 de 2017 y su texto
con los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional en el Acuerdo Final.
En consecuencia, el Congreso de la
República, al expedir el Acto Legislativo 02 de 2017, mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, no incurrió en un vicio de competencia por desconocimiento
de la conexidad material, toda vez que usó correctamente el mecanismo abreviado
y no se extralimitó respecto de las materias específicas reguladas en el
Acuerdo Final.
5.1.2.
Criterio de conexidad teleológica o de finalidad
Acorde
con lo anterior, las reformas constitucionales que se tramiten mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, además de tener que estar
asociadas a la implementación del Acuerdo Final, tienen que
responder instrumental y finalísticamente al objetivo de permitir la transición
hacia la paz y contribuir al desarrollo de los compromisos previamente
acordados y consignados en el Acuerdo Final.
En
este sentido, los actos legislativos expedidos al amparo del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz deben guardar congruencia con la finalidad del
Acuerdo Final, cuál es el fin del conflicto y la garantía de su no repetición
mediante la construcción de una paz estable y duradera.
El
Acto Legislativo 02 de 2017, según lo expresa su propio título, busca “dar estabilidad
y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera”.  En ese contexto, a dicho acto se
integran dos artículos, el primero de los cuales otorga a los contenidos del
Acuerdo, relacionados con “normas del derecho internacional humanitario o
derechos fundamentales definidos en la Constitución Política y aquellos conexos
con los anteriores”, el carácter de “parámetro de interpretación y
referente de desarrollo y validez de las normas y leyes de implementación y
desarrollo del Acuerdo Final”. Al mismo tiempo se establece la obligación
para las instituciones y autoridades del Estado de “cumplir de buena fe con
lo establecido en el Acuerdo Final”. El segundo, por su parte, deroga “el
artículo 4 del Acto Legislativo número 01 de 2016” y señala el término de
vigencia del acto, disponiendo que será a partir de su promulgación hasta “la
finalización de los tres periodos presidenciales completos posteriores a la
firma del Acuerdo Final”.
Ahora
bien, en la exposición de motivos del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016
Senado – 007 de 2017 Cámara[51]
, se advierte que el legislador, con la enmienda constitucional, buscó
implementar mecanismos que garanticen la seguridad y estabilidad jurídica del
Acuerdo Final, pues “[s]i bien el compromiso adquirido por parte del
Gobierno nacional es contundente, también es cierto que la implementación del
Acuerdo Final, en tanto que será un proceso de largo alcance, necesita de
mayores garantías de estabilidad. Asimismo, en virtud de que varios componentes
del Acuerdo requieren desarrollos legales, es necesario que tengan un sustento
normativo que los dote de validez jurídica”.
Significa
lo anterior que la finalidad que persigue la reforma constitucional, objeto de
control, es garantizar unas precisas condiciones de seguridad jurídica para el
cumplimiento del Acuerdo Final, a través de medidas sustantivas y temporales.
Esto, en la medida en que sus contenidos sean reconocidos como parámetros de
interpretación y referentes de desarrollo y validez de las normas y leyes que
los implementen y desarrollen; y dado que la fase de desarrollo e
implementación, que es de más largo alcance, debe contar con el tiempo
necesario para permitir consolidar, en el marco del contexto de un régimen
especial de transición hacia la paz y de reformas estructurales orientadas a la
consecución de una paz estable y duradera.
Así
las cosas, para esta Corte, el acto legislativo bajo revisión, tramitado por la
vía abreviada, responde, desde el punto de vista instrumental, a los propósitos
de “facilitar y asegurar” la implementación y el desarrollo normativo
del Acuerdo Final, toda vez que las medidas en él adoptadas se orientan hacia
el objetivo de “dar
estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
5.1.3.
Criterio temporal
El
Acto Legislativo 01 de 2016 dispone, en su artículo 1º, que el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz es transitorio, en el sentido de que extiende
su funcionamiento por un periodo de seis meses, contados a partir de la entrada
en vigor de dicho acto. El referido término, a su vez, podrá prorrogarse por un
periodo igual, previa comunicación formal del Gobierno Nacional ante el
Congreso de la República.
Al
respecto, es importante destacar que el artículo 5º del propio Acto Legislativo
01 de 2016, condicionó la entrada en vigencia de la reforma constitucional a “la
refrendación popular del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz establece y duradera”.[52] Dicho proceso, según esta Corporación,
luego de que, inicialmente, el pueblo su hubiera pronunciado negativamente en
el plebiscito convocado para el 2 de octubre, y que como consecuencia de ello,
el acuerdo fuera renegociado y ajustado, concluyó con las proposiciones aprobatorias de la Cámara de Representantes y del
Senado de la República del 29 y 30 de noviembre de 2016. En
esa medida, la
habilitación constitucional para expedir actos legislativos a través del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz está vigente desde el 1º de
diciembre de 2016.
Además, hay que
mencionar que el 26 de mayo de
2017, el Gobierno Nacional comunicó formalmente al Congreso de la República la
prórroga del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Por consiguiente,
dicho mecanismo se prorrogó hasta el 30 de noviembre del año en curso.
De
conformidad con lo expuesto, esta Corporación, al ejercer el control
automático, único y posterior de constitucionalidad, deberá revisar que los
proyectos de acto legislativo hayan sido radicados, tramitados y promulgados
dentro del límite temporal de 12 meses, en los términos enunciados.
En
ese marco, se advierte que el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado -
007 de 2017 Cámara, que se convirtió posteriormente en el Acto Legislativo 02
de 2017, objeto de control en la presente oportunidad, fue radicado por el
Gobierno Nacional ante el Congreso de la República el 19 de diciembre de 2016,
habiendo culminado su trámite definitivo el 11 de mayo de 2017 con la
promulgación por parte del Presidente de la República y la publicación en el
Diario Oficial[53].
Significa
lo anterior, que el trámite legislativo abreviado se cumplió en su totalidad
dentro del periodo de vigencia del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, acreditando así la exigencia de competencia temporal por parte del
Congreso de la República para expedir el Acto Legislativo 02 de 2017, mediante
el denominado mecanismo de “fast track”.
5.1.4.
Criterio de habilitación competencial
De
acuerdo con el literal a) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016, el
Congreso de la República solo había sido habilitado para tramitar, mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, las reformas constitucionales
de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional.
Dando
cumplimiento a esta disposición, el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016
Senado – 007 de 2017 Cámara que se tramitó mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, fue presentado por el Gobierno Nacional a
través del Ministro del Interior. De esta forma, la propuesta de acto
legislativo correspondió a una iniciativa del Gobierno Nacional, habilitando
con ello la competencia del Congreso de la República para tramitar y expedir el
Acto Legislativo 02 de 2017 por la vía abreviada especial.
SEGUNDA
PARTE: ANÁLISIS DE COMPETENCIA
A continuación,
pasa la Corte a realizar el análisis sobre la competencia del Congreso para la
expedición del Acto Legislativo 02 de 2017.
Sobre el contenido del Acto Legislativo
bajo revisión, la discusión planteada por distintos intervinientes y por el
Ministerio Público gira en torno al valor jurídico del Acuerdo Final de Paz,
sobre la base de que se le estaría reconociendo fuerza normativa vinculante por
un tiempo limitado, y se estaría imponiendo su cumplimiento a las instituciones
y autoridades del Estado.
Algunos intervinientes y la propia
Agencia Fiscal consideran constitucionalmente admisible dicha lectura, tras
entender que se trata de una medida razonable para brindar seguridad jurídica
al cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo Final, lo cual se inscribe en el
ámbito de competencia del Constituyente derivado, y no afecta ningún eje
definitorio de la Constitución Política.
Por el contrario, otro grupo de
intervinientes juzga que reconocerles fuerza normativa a algunos contenidos del
Acuerdo Final, conlleva necesariamente una sustitución de la Constitución, pues
dicho acuerdo solo vincula a quienes lo suscribieron, dada su naturaleza
eminentemente política, de suerte que no puede imponerse su cumplimiento a las
instituciones y autoridades del Estado. A juicio de dichos intervinientes, tal
lectura compromete elementos axiales de la Constitución, entre otros, el
principio de legalidad, la supremacía constitucional y la separación de
poderes.
Así las cosas, tomando en consideración
las distintas intervenciones y el concepto del Ministerio Público, a juicio de
la Corte,
las citadas disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2017 deben ser examinadas
desde la perspectiva competencial, con el objeto de verificar, a partir de sus
contenidos normativos, si se incurrió, en todo o en parte, en una  sustitución
de la Constitución, por comprometer ejes definitorios de la Carta, como el
principio democrático y de legalidad, la supremacía constitucional y la
separación de poderes.
Pasa entonces la Corte a examinar si el
Congreso excedió o no su competencia para expedir el Acto Legislativo 02 de
2017. Con ese propósito, se abordarán los siguientes aspectos:
-
En
primera instancia, se hará una breve referencia (i) a la teoría de la
competencia del Congreso y a los límites del poder de reforma, especialmente en
el marco de regímenes especiales de transición hacia la paz, a partir de la
reciente jurisprudencia de esta Corporación; (ii) posteriormente se
presentará  la
teoría de la sustitución de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y la
naturaleza, la estructura y los elementos del juicio de sustitución,
para, finalmente, iii) proceder a la aplicación
del mismo respecto de medidas de transición hacia la paz.
-
En
relación con el juicio de sustitución propiamente dicho, se empleará la
metodología que ha desarrollado la jurisprudencia, para lo cual se planteará la
premisa mayor del juicio de sustitución, a partir de i) los
contenidos constitucionales que definen los principios ii) democrático, iii)
de legalidad,
iv) de supremacía constitucional, y v) de separación de poderes.
Luego, se hará referencia a la premisa menor, reproduciendo el contenido
del Acto Legislativo 02 de 2017 y fijando la manera como el mismo se relaciona
con los elementos incorporados en la premisa mayor. Finalmente, en el acápite
de conclusión general del juicio, la Sala establecerá la posible
existencia de vicios de competencia en alguno de los contenidos del Acto
Legislativo 02 de 2017 a partir del contraste de la premisa
menor con la mayor, y con base en ello adoptará una decisión.
1.
TEORÍA DE LA SUSTITUCIÓN
1.1.   Competencia de
la Corte Constitucional para conocer sobre posibles vicios de sustitución de la
Constitución
La Corte Constitucional es competente para ejercer el control de
constitucionalidad sobre los actos reformatorios de la Constitución, en
particular, respecto de los actos legislativos que expida el Congreso de la
República en ejercicio de su poder de reforma y en su condición de
Constituyente derivado, pero solo por vicios de procedimiento en su formación.
El
fundamento general de dicha competencia radica, inicialmente, en el artículo 241-1 Superior que le atribuye la función de decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra
los actos reformatorios de la Carta, sólo por vicios de procedimiento en
su formación; y, además, en el artículo 379 del mismo ordenamiento, el cual
establece que los actos legislativos, la convocatoria a un referendo, la
consulta popular o el acto mediante el cual se convoca a una asamblea
constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen
los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución.
Para el caso específico de los Actos legislativos expedidos al
amparo del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, a su vez previsto en
el Acto Legislativo 01 de 2016, la aludida competencia aparece contenida
expresamente en el literal k) del artículo primero de dicho acto, al disponer
este que: “[l]os proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante
el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y
único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”, y que: [e]l
control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios
de procedimiento en su formación”.
Ahora bien, en diversas oportunidades, a partir la Sentencia C-551
de 2003[54], esta
Corporación se ha pronunciado acerca de su competencia para ejercer control de
constitucionalidad sobre actos reformatorios de la Constitución, en particular,
respecto de los actos legislativos expedidos por el Congreso de la República,
precisando que cuando la Constitución le asigna dicha función solo en relación
con los vicios de procedimiento en la formación de una reforma constitucional,
“no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal,
sino que también le confiere competencia para que examine si el constituyente
derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de
competencia”[55].
Al respecto, aun
cuando la referencia expresa que hace la Constitución a los vicios de
procedimiento podría suponer que el control confiado a la Corte se limita al
examen del trámite surtido para la expedición de la respectiva reforma, lo
cierto es que el artículo 374, que forma parte del Título XIII de la Constitución, establece que la Constitución sólo
podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el
pueblo mediante referendo, por lo que la competencia se erige en presupuesto
necesario, requisito sine qua non, para analizar el procedimiento que el
órgano encargado ha de seguir para expedir la respectiva norma[56].
En este sentido, la jurisprudencia ha sostenido que el parámetro
para controlar la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Carta
está conformado por las disposiciones del Título XIII de la Constitución, así
como por los preceptos constitucionales y orgánicos que regulan el
procedimiento legislativo y que resulten aplicables y, de manera especial, por
las normas constitucionales que regulan y delimitan la competencia de los órganos
con poder de reforma constitucional[57].
En punto a la competencia de los órganos
habilitados para enmendar la Constitución, este Tribunal ha puesto de presente
que la misma aparece definida en los artículos 374, 375, 376 de la Carta y
siguientes, el primero de los cuales precisa que “[l]a Constitución Política
podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Nacional Constituyente o
por el Pueblo mediante referendo”. De dicho mandato, y de las previsiones
contenidas en las demás disposiciones superiores que lo complementan, la Corte
ha precisado que la potestad de reforma se encuentra sometida a ciertas
limitaciones, siendo la propia Carta Política la que define las condiciones
para su ejercicio[58].
A juicio de este Tribunal, tal aserto
encuentra plena justificación en el hecho de que, como ocurre con toda potestad
del Estado, el poder de reforma de la Constitución no es absoluto y,
como tal, encuentra ciertos límites que pueden ser agrupados en dos
escenarios distintos, ambos de orden procedimental: (i) unos de trámite,
que se refieren a las reglas del proceso de deliberación democrática que
anteceden a la reforma; y otros, (ii) de naturaleza competencial,
enfocados en el propósito de impedir excesos en el ejercicio del poder de
reforma, “de modo que el texto modificado se identifique con el concepto
esencial de la Constitución”.
Sobre esto último, la jurisprudencia
ha expresado que el control que lleva a cabo la Corte sobre los defectos en la
formación del acto reformatorio no excluye los eventuales vicios de competencia
en el ejercicio del poder de reforma, “habida cuenta que toda Constitución
democrática, aun cuando no tenga expresamente cláusulas pétreas, impone límites
de competencia al poder de reforma del constituyente derivado, por ser un poder
constituido y no el poder constituyente originario[59]”[60]. Para el caso
colombiano, ha sostenido la misma jurisprudencia que, aun cuando el
Constituyente de 1991 no excluyó ninguna norma de la Constitución del poder de
reforma, de manera que cualquiera de sus contenidos puede ser legítimamente afectado
por los mecanismos de modificación estatuidos, ello no es incompatible con el
reconocimiento de límites competenciales al poder de reforma del constituyente
derivado, precisamente, “por ser éste un poder constituido y no el poder
constituyente originario”.[61]
En la Sentencia C-551 de 2003, la Corte se refirió a la distinción
entre el poder constituyente en sentido estricto, o poder constituyente
primario u originario, y el poder de reforma o poder constituyente derivado o
secundario. Con respecto al primero precisó que: “[e]n el mundo
contemporáneo, en desarrollo de los principios democráticos y de la soberanía
popular, el poder constituyente está radicado en el pueblo, quien tiene y
conserva la potestad de darse una Constitución. Este poder constituyente
originario no está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima
de todo, un ejercicio pleno del poder político de los asociados”. Y, en
relación con el poder de reforma, afirmó que el mismo “[s]e refiere a la
capacidad que tienen ciertos órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a
la ciudadanía, de modificar una Constitución existente, pero dentro de los
cauces determinados por la Constitución misma. Ello implica que se trata de un
poder establecido por la Constitución, y que se ejerce bajo las condiciones
fijadas por ella misma. […] Se trata, por lo tanto, de un poder de reforma de
la propia Constitución, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra
instituido por la Constitución existente, y es por ello derivado y limitado.”
En este orden de
ideas, dentro del propósito de determinar cuándo el poder constituido ha
incurrido en un vicio de competencia, la jurisprudencia de este Tribunal ha
definido que el juicio que se adelanta para el efecto no es de grado sino de
naturaleza. Ello, para significar que, en ejercicio del poder de reforma, el
titular de dicha competencia puede introducir modificaciones a la Carta,
profundas o radicales, sin que ello implique haber incurrido en un vicio de
competencia.
Esta
Corporación ha insistido en sostener que el control que le corresponde ejercer para
determinar si el constituyente derivado ha excedido el poder de reforma no
conlleva, en forma alguna, un análisis material del acto reformatorio que, como
tal, siempre va a implicar cambios e incluso diferencias sustanciales respecto
del contenido de las cláusulas que son objeto de modificación. Se trata, en
realidad, a juicio de la Corte, de un examen “que se realiza en función de
la competencia y en atención a los términos en que está se encuentra
reconocida, para establecer si el órgano reformador atendió los límites de su
atribución, aunque haya cumplido a cabalidad los distintos pasos del
procedimiento que permiten realizar la reforma constitucional”[62].
Acorde
con lo anterior, la jurisprudencia ha puntualizado, además, que el vicio de
competencia “no es un concepto completo, acabado o definitivamente agotado”[63],
a partir del cual sea posible identificar con claridad y precisión aquellos
aspectos estructurales o definitorios de la Constitución que dan lugar a su
ocurrencia. Con base en ello, ha destacado que la identificación de los ejes
definitorios de la Carta debe estar precedida de “un razonamiento inductivo,
en
el que en cada caso se determina, a partir de una interpretación sistemática de
la Constitución, cuáles son esos asuntos transversales que hacen parte de su
identidad y que, al ser subvertidos, ocasionan la sustitución de la Carta”[64].
Se trata, entonces, de un proceso de
construcción progresivo y gradual que se ha venido desarrollando a través de
los distintos pronunciamientos sobre la materia, en los cuales, bajo las
condiciones señaladas, se han definido algunos aspectos estructurales de la
Constitución. El control, se insiste, es por lo tanto de tipo inductivo y no
deductivo, en la medida que el análisis se lleva a cabo por la Corte caso por
caso, debiendo analizar en cada oportunidad si uno o varios principios
estructurales de la Constitución han sido sustituidos con la respectiva reforma
sometida a su conocimiento[65].
1.2. Naturaleza, estructura y elementos
del juicio de sustitución
La Corte, para definir cuándo un acto
reformatorio desborda la competencia del Congreso por sustitución de la
Constitución, ha desarrollado una metodología que ha sido reiterada de
manera reciente en el marco del actual proceso de transición hacia la paz, en
las Sentencias C-699 de 2016 y C-332 de 2017, que, bajo la forma de silogismo,
busca orientar a la Corporación en esa labor, de manera que esta pueda
establecer, en forma clara y precisa, en qué casos se presenta el fenómeno de
la sustitución.
En apoyo de lo anterior, este Tribunal
ha señalado que, con la expresión juicio de sustitución, se identifica
el mecanismo diseñado para definir “si en un evento específico se ha
producido una reforma o ha operado una sustitución a la Carta”, análisis
que tiene como presupuesto inicial, el hecho de que ninguna disposición
superior está excluida o exenta de la posibilidad de ser reformada, ya que,
como lo ha reconocido en forma pacífica esta Corporación, la actual
Constitución Política no consagra cláusulas pétreas o inmodificables.
Bajo el entendido de que el juicio de
sustitución no se asimila a un juicio de intangibilidad, la Corte viene
sosteniendo que el examen para establecer la posible ocurrencia de este preciso
vicio de competencia por sustitución de la Constitución está sujeto a
parámetros estrictos y rigurosos, sin que sea posible entenderlo de otra
manera, “puesto que un uso extensivo y carente del rigor suficiente de ese
instrumento llevaría a la petrificación de la Carta a través de la virtual inoperancia
de los mecanismos de reforma que la misma Constitución ha previsto”[66].
Sobre esa base, este Tribunal ha
señalado que la metodología que guía el juicio de sustitución se encuentra
limitada por la propia Constitución, a través de la cual se busca garantizar
que, en cada caso, se cumplan o verifiquen tres objetivos básicos: (i) preservar
la identidad de la Constitución, evitando que mediante actuaciones arbitrarias
del poder de reforma se sustituyan sus ejes definitorios; (ii) permitir
que, en todo caso, la Constitución pueda ser adaptada a los cambios que
resulten necesarios y adecuados a las realidades sociopolíticas que deben
enfrentar las sociedades contemporáneas, mediante el uso de los mecanismos de
reforma expresamente previstos en la propia Carta; y (iii)  impedir que
el juicio de sustitución pueda migrar o transformarse en un verdadero control
material de las reformas constitucionales, lo cual, como se ha explicado, no
hace parte de las competencias asignadas al órgano encargado del control de
constitucionalidad[67].
Tomando en consideración los aspectos
señalados, ha precisado este mismo Tribunal que los límites impuestos al juicio
de sustitución se ven materializados, de ese modo, en la metodología diseñada
para efectuar el denominado juicio o test de sustitución, el cual exige
agotar un razonamiento lógico consistente en establecer: (i) una premisa
mayor, (ii) una premisa menor y (iii) una conclusión,
en los siguientes términos:
-
La
premisa mayor, a través de la cual se identifican uno o más elementos
definitorios de la identidad de la Constitución que podrían haber sido
sustituidos por el acto reformatorio. De acuerdo con la jurisprudencia, la
construcción de la premisa mayor, “responde a un mínimo argumentativo que
debe desarrollar la Corte en el fallo correspondiente, el cual dé suficiente
cuenta que se está ante un aspecto estructural, que define la identidad de la
Constitución”[68].
Ello, sobre la base de llevar a cabo un proceso interpretativo que tome en
consideración las normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad,
cuyos contenidos concurrentes construyen y estructuran el eje definitorio de la
Constitución que se analiza.
-
La
premisa menor, en la que se fijan las características y el alcance
jurídico del acto reformatorio acusado de sustituir la Carta, a
través del examen detallado de su contenido material y de las
circunstancias que dieron lugar a su expedición. Dicha premisa “supone examinar el propósito de la
reforma, su alcance dentro del sistema de valores y principios constitucionales
y su posible impacto en términos de vigencia de los elementos definitorios de
la Carta”[69].
-
Finalmente,
la conclusión, entendiendo que en ese tercer momento del test
se confrontan la premisa mayor y la premisa menor, a fin de determinar si el
eje definitorio expresado en la premisa mayor ha sido sustituido o remplazado,
por el acto normativo reformatorio. De ser ello así, se estaría ante un exceso
de la competencia de reforma constitucional que se adscribe a los poderes
constituidos, como es el caso del Congreso cuando en su condición de
constituyente derivado profiere actos legislativos.
1.3.
El juicio de sustitución en procesos de transición hacia la paz. Ponderación
de la afectación de ejes esenciales de la Constitución con la maximización del
Derecho a la Paz
En
el marco del juicio de sustitución, esta Corporación ha tenido oportunidad de
pronunciarse sobre las reformas constitucionales a través de las cuales se implementan
medidas para garantizar la transición a la paz.
En la reciente Sentencia C-332 de 2017, la Corte se refirió a
los instrumentos
jurídicos y legislativos adoptados para facilitar y asegurar la implementación
y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera,
precisando que, de manera general, “reformas constitucionales que
contienen instrumentos propios de la justicia transicional, no sustituyen por
ese solo hecho elementos definitorios de la Carta Política, incluso si a través
de ellos se establecen herramientas excepcionales y transitorias, las cuales no
resultarían aplicables en períodos ordinarios de institucionalidad”. Sobre el particular, en el mismo
fallo, la Corte puntualizó que la propia jurisprudencia constitucional en la
materia, “ha sostenido la tesis de que las reformas constitucionales que
desarrollan modelos de justicia transicional en contextos de paz, no obstante
implantar mecanismos extraordinarios, no aplicables en periodos ordinarios de
institucionalidad, y la introducción de excepciones a mandatos constitucionales
específicos, no comportan en sí mismos una sustitución de la Constitución”.
Para
explicar dicha posición, en el mismo pronunciamiento se puso como ejemplo la
decisión adoptada previamente en la Sentencia C-579 de 2013, que declaró la
exequibilidad de algunas disposiciones contenidas en el Acto Legislativo 01 de
2012, denominado Marco Jurídico para la Paz, en el que, precisamente, se
incorporaron mecanismos de justicia transicional dirigidos a (i) la
creación de criterios de selección y priorización en la investigación
penal de los delitos contra los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario; (ii) la renuncia condicionada a la persecución judicial
penal y; (iii) la suspensión condicional de la ejecución de la pena.
En
el citado fallo, la Corte concluyó que dichos instrumentos, si bien suponían
tratamientos excepcionales frente al deber estatal de investigar y sancionar
las más graves conductas violatorias de los derechos humanos, los mismos no
sustituían ejes estructurales de la Constitución, en particular, el de
respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas
de graves crímenes, incorporado a la cláusula de Estado Social de Derecho. Para
llegar a tal conclusión, la Sala tuvo en cuenta “la necesidad de efectuar
una ponderación entre diferentes principios y valores como la paz y la
reconciliación, y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la
reparación y la garantía de no repetición”, considerando que, “para
alcanzar una paz estable y duradera es legítimo adoptar medidas de justicia
transicional, como los mecanismos de selección y priorización”[70].
Con
ese mismo criterio esta Corporación en la Sentencia C-577 de 2014, procedió a
declarar la exequibilidad de uno de los mecanismos de transición hacia la paz
contenido en el Acto Legislativo del Marco Jurídico para la Paz, que,
a efectos de permitir la participación en política de los ex combatientes que
no hubieren sido condenados por crímenes de lesa humanidad o genocidio
cometidos de manera sistemática, establecía la remisión a una ley estatutaria
para la definición de los delitos conexos al delito político. Precisó, al
respecto, que concluir que una norma de ese carácter sustituye la Constitución
“incumpliría
con el fin primordial de todo proceso transicional, cual es la reconciliación
de la sociedad con miras al establecimiento de una paz positiva, la cual
implica consolidar reformas estructurales en los procesos de decisión política
que sean estables e incluyentes”[71].
En armonía con
el criterio jurisprudencial expuesto, mediante la Sentencia C-699 de 2016, esta
Corporación declaró la exequibilidad, por los cargos examinados, de algunos apartes de los artículos 1º y 2º
del Acto Legislativo 01 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para
facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo
final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera”. En dicho fallo,
al pronunciarse sobre la constitucionalidad del literal f) del artículo 1º del Procedimiento
legislativo especial para la paz, en el que se prevé que “[l]os actos
legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates” y que “[e]l
tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días”, la
Corte concluyó que el mandato acusado no sustituía ejes estructurales de la
Constitución, en particular, el de supremacía y rigidez específica de la Carta.
Ello, sobre la
base de sostener que “la resistencia al cambio de las normas
constitucionales debe ciertamente ser superior a la de las leyes, pero el grado
de superioridad es un aspecto susceptible de adaptación transicional,
precisamente como una forma de garantizar la integridad de la parte dogmática
de la Carta, y en particular el derecho a la paz y los demás derechos y
principios que dependen de ella (CP arts. 22 y concordantes)”; lo cual
quiere decir, para el caso concreto “que en ejercicio del poder de reforma
se podían adaptar para la transición, dentro de los límites de competencia
indicados al enunciar la premisa mayor, las exigencias procedimentales para el
cambio constitucional con el fin de garantizar una transición apropiada hacia
el fin del conflicto, y en última instancia la paz”.
No
obstante lo anterior, en la misma Sentencia C- 332 de 2017, este Tribunal
precisó que, incluso en
el marco de mecanismos que propenden por la transición a la paz,  plasmados en
reformas constitucionales que son objeto del juicio de sustitución, aun cuando
la Constitución reconoce la paz como fin primordial del Estado, su consecución
debe partir del respeto de la identidad de la Constitución, de manera que
elementos esenciales de la misma no resulten anulados o sustituidos por las
medidas de transición.
Puso de presente que, en criterio de
la Corte “aun cuando es evidente que las enmiendas constitucionales que desarrollan mecanismos de
justicia transicional no son in genere sustituciones a la Constitución, siguiendo los criterios señalados,
también es cierto que pueden adoptarse medidas transicionales -reformatorias de
la Constitución- que, en ciertos aspectos, sustituyan la Carta, situación que
puede tener lugar cuando a través de ellas se reemplace un eje definitorio de
la identidad de la Constitución, como puede ser el caso de la separación y el
equilibrio de poderes”[72].
En consecuencia, este Tribunal ha
dejado claro que, en escenarios de transición hacia la paz, debe darse una
ponderación del pilar fundamental de la búsqueda del derecho a la paz con otros
pilares que puedan resultar comprometidos por el poder de reforma. En todo
caso, aun bajo escenarios de medidas de transición en contexto de paz, no es
posible sustituir los ejes definitorios de la Constitución. En esa dirección,
en la Sentencia C-332 de 2017, se destacó que “[s]i bien los procesos de paz
se desarrollan en un marco de medidas extraordinarias en el cual el Presidente
de la República tiene un papel primordial (C.P. art. 189-4), no puede llegarse
al punto de anular o vaciar las competencias constitucionales, en particular,
las del Congreso de la República, cuando precisamente lo que se busca es
generar mayores consensos, garantías de participación y espacios de reflexión
en la adopción de decisiones, que legitimen y fortalezcan la consecución de una
paz estable y duradera”.
De
acuerdo con lo anterior, el juicio de sustitución sobre reformas
constitucionales en contextos de transición hacia la paz toma en consideración
que la realización de la Paz maximiza los valores, principios y derechos
fundamentales de manera que posibilita una efectiva vigencia de la Constitución
Política.
En
esa misma línea jurisprudencial, la Corte entiende que el control de constitucionalidad
de desarrollos normativos para la implementación de acuerdos de paz debe
hacerse bajo diversos parámetros. En primer lugar, debe partirse de la
premisa conforme a la cual, al paso que debe respetarse la amplia facultad
jurídica y política que la Constitución le otorga al Presidente como Jefe de
Estado y de Gobierno (Art. 188 CP) para negociar y suscribir acuerdos de paz,
debe tenerse presente, también, que, en ejercicio de esas facultades, el
Presidente se encuentra subordinado a la Constitución. En segundo lugar, la
Corte debe tener en cuenta que los acuerdos de paz están orientados a poner fin
a un conflicto armado y a evitar que se repita, lo cual implica fortalecer los
cauces institucionales para el trámite de las diferencias y dar paso a reformas
estructurales en los asuntos en torno a los cuales ha girado el conflicto. Y,
en tercer lugar, es precisa una comprensión conforme a la cual los acuerdos de
paz requieren de un proceso de implementación fundamentado en la Constitución,
el DIH y la libre deliberación democrática.
En
este caso, la Corte debe realizar un ejercicio de ponderación, como lo ha hecho
en anteriores oportunidades, entre la Paz como pilar fundamental de la
Constitución y otros pilares igualmente esenciales del Estado social y
constitucional de Derecho. Ante posibles colisiones, esta Corporación realizará
una interpretación sistemática del ordenamiento Superior, basada en el
principio de Unidad de la Constitución, y otorgará una importancia
preponderante al derecho a la Paz cuando se presenten tensiones entre este
derecho fundamental y otros pilares esenciales de la Carta, buscando mantener
la vigencia de todos los ejes superiores, teniendo en cuenta que la garantía de
la Paz maximiza per se su vigencia.
2. JUICIO DE SUSTITUCION DEL ACTO
LEGISLATIVO 02 DE 2017
Como ya ha sido señalado, a partir del
análisis del Acto Legislativo 02 de 2017 y de lo planteado en las distintas
intervenciones, algunos de sus contenidos normativos presentan
interrogantes desde la perspectiva competencial, en la medida en que, a través
de ellos pudo haberse incurrido, en todo o en parte, en una sustitución de la
Constitución. Procede entonces la Corte a desarrollar la metodología del juicio
de sustitución.
2.1. PREMISA MAYOR
Estima la Corte que los elementos
esenciales de la Constitución que podrían haber sido objeto de sustitución por
cuenta del Acto Legislativo 02 de 2017, son: los principios democrático y de
legalidad,
el de supremacía constitucional y de separación de poderes, los cuales,
considerados tanto individualmente como en su conjunto, constituyen elementos
axiales definitorios de la identidad de la Constitución de 1991.
Al respecto, es importante recabar en
que el Acto Legislativo 02 de 2017, objeto del presente juicio, fue expedido
por el Congreso de la República en su condición de constituyente derivado, con
el fin de garantizar unas precisas condiciones sustantivas y temporales para el
cumplimiento del Acuerdo Final, que permitan consolidar, en el marco de un
contexto de justicia transicional, una paz estable y duradera.
Sobre esas bases, entiende la Corte que
la valoración de la configuración de la premisa mayor debe llevarse a cabo a
partir de la ponderación del objetivo fundamental de la búsqueda de la paz, por
un lado, con los elementos axiales que se estima pueden haber sido sustituidos.
Como se explicará en detalle a
continuación de este apartado, el diseño institucional promovido por la Carta
Política de 1991 otorga el carácter de pilar fundamental a la Paz. Dicha
posición privilegiada encuentra sustento (a) en los motivos que impulsaron la
adopción de la Constitución de 1991, (b) en su condición de presupuesto para el
ejercicio de los derechos, (c) en el reconocimiento que de ella se hace en el
Preámbulo de la Carta y (d) en su consagración como valor, condición ética del
ser humano conforme a la cual una sociedad sólo puede subsistir si sus miembros
se obligan, entre sí, a respetar los Derechos Humanos. También se vio que el
conflicto armado ha generado innumerables y masivas violaciones a los derechos
humanos. Por eso, el juicio de sustitución debe tener en cuenta que la
Constitución, desde su origen, tiene una apertura a las reformas que conduzcan
a la realización al derecho-deber de la paz como eje de la Carta. Al mismo
tiempo, esto no implica que la búsqueda de la Paz se pueda convertir en una
razón absoluta que pueda permitir la derogación de otros pilares esenciales de
la Constitución. Ante la colisión de pilares esenciales de la Constitución con
el pilar de la Paz, la Corte deberá usar el método de ponderación, dará
preferencia a una interpretación sistemática que, basada en el principio de la
unidad de la Constitución, tienda a maximizar la vigencia de todos los pilares.
Sólo en última instancia, cuando no existan alternativas interpretativas que
permitan la integración hermenéutica de la Constitución, se podrá declarar la
inexequibilidad por exceso de competencia del Congreso en su facultad de
reforma constitucional.
Dentro del contexto descrito, el valor
de la paz actúa como un parámetro de referencia obligatoria que debe
considerarse al evaluar la configuración de los elementos axiales de la
Constitución que integran la premisa mayor, tal y como pasa a establecerse.
2.1.1.          La paz como marco de
referencia imperativo en el juicio de sustitución
(i)      La paz en la
Constitución de 1991
La Asamblea
Constituyente de 1991 le otorgó a la paz un lugar principalísimo en la escala
de valores protegidos por la nueva Carta Política, caracterizada como una “Constitución
para la paz”, al punto que en el propio ordenamiento superior es concebida
bajo la “triple condición” de valor fundante del modelo organizativo, de
deber y de derecho[73].
En esa
dirección, la Corte Constitucional ha puntualizado que “la paz es un
objetivo de primer orden dentro del modelo de organización política adoptado
por la Constitución”[74]
y que la preeminencia reconocida por la Carta a la paz es consecuente con las
razones que influyeron en su expedición y con la clara tendencia humanista que
la inspiró; con la mención expresa que a ella se hace en el Preámbulo como
parte de los valores que la Constitución aspira a realizar; con su doble
condición de derecho y deber; y con la característica de constituirse en un
presupuesto para el ejercicio de los demás derechos. Premisas todas las cuales
reflejan el reconocimiento de la condición ética del ser humano conforme a la
cual, una sociedad solo puede subsistir si sus miembros se obligan, entre sí, a
respetar las libertades y los derechos humanos para lograr la convivencia
pacífica.
Este
propósito, en la promulgación de la Constitución de 1991, que se explica por la
variada y pluralista composición de la Asamblea Constituyente, reflejo de las más
diversas formas de opinión y expresión política,
se vincula estrechamente a una tradición en el ámbito internacional que
considera la Paz como una de las manifestaciones básicas del respeto debido a
la dignidad de las personas. Así lo expresa el Preámbulo de la Declaración de
los Derechos Humanos de 1948 al afirmar “que la libertad, la justicia y la
paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y
de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia
humana”. Fórmula que, como bien es sabido, fue retomada, en sus aspectos
centrales, en el Preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos[75], conforme al cual la paz aparece
como el fin al que se orienta el reconocimiento de los derechos humanos.
La paz,
entendida en su triple condición de valor, derecho y deber, identifica,
entonces, al Estado constitucional colombiano, cuya historia, como se ha dicho,
“ha estado signada por la violencia de diversas fuentes y en el intento
correlativo de lograr la superación del conflicto mediante vías institucionales”[76].
En cuanto valor,
la paz es fundamento y fin esencial del Estado y de los derechos humanos que
irradia el ordenamiento jurídico y que, como principio, debe dirigir la acción
de las autoridades públicas.
En el plano de
los deberes, el de la paz se manifiesta en el establecimiento de obligaciones
directas que se traducen en la existencia de (i) un deber de todos de
vivir con sujeción al ordenamiento jurídico y de tramitar de manera pacífica
las diferencias por los cauces en él previstos (ii) un deber estatal de
diseño e implementación de acciones normativas y de política pública dirigidas
al propósito de garantizar la convivencia pacífica, (iii) una acción
estatal orientada al logro progresivo del pleno ejercicio de los derechos
fundamentales[77],
y (iv) una opción preferencial por la solución pacífica como mecanismo
de resolución de conflictos que excedan los marcos constitucionales.
El
reconocimiento, por su parte, de la paz como derecho humano, individual y
colectivo, encuentra su origen en el derecho internacional. Concretamente, en normas
de derecho internacional de los derechos humanos que al haber sido ratificadas
por el Estado colombiano hacen parte del bloque de constitucionalidad en
sentido estricto.
La
consolidación de la paz ha resultado ser la misión primordial de la Organización
de las Naciones Unidas[78]
y de la Organización de Estados Americanos[79], ya no solo
debido a su reconocimiento como garantía de carácter individual y colectiva
radicada en cabeza de todos los pueblos y seres humanos, sino por razón de su
dimensión positiva relacionada con la democratización y la vigencia integral de
los derechos humanos. Así se refleja en el respectivo articulado de las cartas
de constitución de estas entidades, cuyos principales propósitos son el
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, al igual que el logro de
un orden de paz y de justicia.
En
armonía con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la paz
“como un derecho subjetivo de cada persona individualmente considerada”[80],
derecho que se compagina con el “correlativo deber jurídico de buscar la paz
social”[81],
igualmente de índole subjetiva y jurídica, cuyo fundamento es el artículo 95 de
la Constitución.
Frente
a ese punto de vista subjetivo, esta Corte ha destacado aquella multiplicidad
que asume el ejercicio de la paz como derecho, pues “es derecho de autonomía
en cuanto está vedado a la injerencia del poder público y de los particulares,
que reclama a su vez un deber jurídico correlativo de abstención”, además,
“un derecho de participación, en el sentido de que está facultado su titular
para intervenir en los asuntos públicos como miembro activo de la comunidad
política” y, tratándose de un derecho perteneciente a toda persona, “implica
para cada miembro de la comunidad, entre otros derechos, el de vivir en una
sociedad que excluya la violencia como medio de solución de conflictos, el de
impedir o denunciar la ejecución de hechos violatorios de los derechos humanos
y el de estar protegido contra todo acto de arbitrariedad, violencia o
terrorismo”[82].
De
ahí que la paz constituya tanto un derecho fundamental, ya que de su garantía
depende la efectividad de los demás derechos civiles y políticos de la persona[83],
como un deber jurídico de los ciudadanos, en tanto les corresponde propender
por su logro y mantenimiento, pues la paz no es algo que concierna
privativamente a los organismos y funcionarios del Estado, sino que vincula a
todos los colombianos, como lo declara expresamente el artículo 22 Superior, a
cuyo tenor es un derecho de todos y un deber de obligatorio cumplimiento[84].
Lo
anterior se corresponde con el hecho de que la paz, desde el marco de su goce y
ejercicio, también es considerada como un derecho colectivo del que son
titulares todas las personas en su conjunto.
Así entendida la
garantía de la paz, que en modo alguno excluye la existencia de desacuerdos,
disputas o conflictos, como manifestaciones propias de la condición humana, se
erige en un presupuesto normativo imperativo e insustituible para el ejercicio
de los derechos establecidos en la Constitución o, como lo ha dicho este mismo
Tribunal, se trata de una “condición
necesaria para el goce efectivo de los derechos fundamentales”[85]. Y es que una sociedad
signada por la guerra, la intolerancia o la violencia física, impide,
materialmente, la vigencia de los derechos. La renuncia a la búsqueda de la Paz
o el aplazamiento indefinido de su realización pugna con la centralidad de la
dignidad humana en las sociedades civilizadas, puesto que, en ausencia de ella,
las promesas de libertad e igualdad se ven frustradas. Existe, entonces, un
deber de la sociedad y de las propias autoridades, no solo jurídico sino
principalmente ético, que impone avanzar en la creación de condiciones que
aseguren materialmente la convivencia pacífica en el marco de un “proceso democrático, libre y abierto”[86]
que garantice la participación efectiva de todas las personas.
La importancia
de la Paz, como ya fue advertido, se refleja a lo largo del texto
constitucional adoptado en 1991. Entre otras disposiciones se destacan las siguientes:
(i) el Preámbulo de la Carta Política y su artículo 2º que imponen el
fortalecimiento de la unidad nacional a partir del logro de la paz y la
convivencia pacífica, dentro de un marco jurídico democrático y participativo
que garantice un orden político, económico y social justo; (ii) el artículo 22
reconoce que la Paz es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento;   (iii) el artículo 67 prevé que la educación debe
encaminarse a la formación del colombiano en el respeto a los derechos humanos,
a la Paz y a la democracia; (iv) el artículo 95 establece como deber de la
persona y del ciudadano propender al logro y mantenimiento de la paz, es
decir, asigna la obligación de asumir una actitud de compromiso permanente e
irrenunciable con la convivencia pacífica; (v) el artículo 189 prescribe que el
Presidente de la Republica es competente para conservar el orden público en
todo el territorio (num. 4º) y convenir los tratados de Paz (num. 6º); (vi) el
artículo 218 señala que el objetivo central de la Policía Nacional consiste en mantener las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas, y en asegurar que los
habitantes convivan en Paz; y (vii) los artículos 12 y 13 transitorios
habilitaron al Gobierno Nacional para adoptar medidas de diferente tipo
encaminadas a la reintegración social y política de grupos guerrilleros
vinculados, en ese entonces, a procesos de paz.
Estas
referencias específicas de la Paz, complementadas por algunos actos
reformatorios de la Carta (Acto Legislativo 01 de 2012), ponen de presente el
inequívoco propósito del Constituyente de 1991 y del Constituyente derivado de
emprender todas las acciones necesarias para hacer posible una sociedad en la
cual, de una parte, (i) las discrepancias sean consideradas una oportunidad de
enriquecimiento social, cultural y político, y, de otra, (ii) los conflictos
que de tales discrepancias pueden derivarse se tramiten a través de los canales
institucionales -políticos o judiciales- previstos para ello y, nunca, a través
de la violencia.
A tono con ese
objetivo fundamental, en la Constitución de 1991 se reafirmó el principio el
Estado de Derecho, como expresión de la necesaria sujeción de todos a la ley,
se consagró la cláusula del Estado Social, que pone en el centro de la vida
social la dignidad de la persona humana; exige la acción del Estado para
asegurar a todos el mínimo vital, así como para promover que la igualdad sea
real y efectiva; impulsó una apertura del sistema político, para permitir la
irrupción de distintas alternativas en la configuración y en el ejercicio del
poder para la orientación de la sociedad; incorporó los mecanismos de
democracia participativa; amplió la descentralización y afirmó la autonomía de
las entidades territoriales; reconoció la diversidad étnica y cultural y
contempló mecanismos para su efectiva expresión; en fin, creó mecanismos de
protección y garantía de los derechos fundamentales al alcance de todas las
personas. Todo ello dentro de la pretensión de configurar el Estado de una
manera más amplia, incluyente, transparente y democrática, de modo tal que
pudiese consolidarse un amplio consenso colectivo en torno al Constitución.
De allí surge el
deber de todos de vivir bajo el orden constitucional y la legitimidad del Estado
para preservarlo, a la vez que se promueven los contenidos aspiracionales de la
Carta. Esa es la primera condición de la paz. La sujeción a un orden constitucional
que permite la armónica convivencia y dentro del cual las diferencias, sean
económicas, sociales o políticas, se tramiten de manera pacífica, por los
canales institucionales que se han previsto para ello.
De
este modo, a partir de un marco constitucional democrático, participativo y
fundado en la dignidad de la persona humana, la preservación de la paz, que
implica la sujeción de todos, particulares y autoridades públicas, al
ordenamiento jurídico[87],
implica que deben adelantarse todas las medidas necesarias, no solo para
promover las condiciones materiales que son presupuesto de la misma, sino
también para eliminar las manifestaciones de violencia y las trasgresiones del
orden jurídico que la pongan en peligro[88].
Elemento central del orden constitucional es el
monopolio del Estado en el uso de la fuerza. De este modo, para preservar la
paz y la armónica convivencia, el Estado debe asegurar la vigencia del orden
jurídico, prevenir, controlar y, cuando sea del caso, sancionar las
infracciones a dicho orden. La paz, entonces, implica la sujeción de todos al
ordenamiento jurídico, sujeción que está garantizada por la fuerza coactiva del
Estado, que debe obrar para prevenir y reprimir las desviaciones que impliquen
desconocimiento del orden jurídico y el ejercicio ilegítimo de la fuerza.
Esa
expresión de la vigencia del orden jurídico se manifiesta en la actuación de
todos los órganos del Estado. Así, al legislador le corresponde, definir las
conductas que atentan contra los bienes jurídicos, es decir, los valores
esenciales de la sociedad, la pena que resulta de la comisión del delito, así
como las circunstancias que atenúan o aumentan el reproche estatal. A los
jueces compete la aplicación en los casos concretos de esas previsiones
legislativas y al Ejecutivo la labor de preservar y restablecer el orden
público[89].
La
capacidad coercitiva del Estado vista de este modo, sirve para enfrentar
situaciones extremas o anómalas, mediante las cuales, derechos como la vida, la
libertad y la seguridad de las personas pueden resultar seriamente afectados.
Esta facultad, propia de las democracias constitucionales, está sometida, de
manera absoluta, a las reglas jurídicas. Así, para acudir al uso de la fuerza
de policía, por ejemplo, deben estar normativamente definidos bajo qué
escenarios resulta factible su uso o las implicaciones de tal decisión. Lo
anterior, dado que el ejercicio de esta facultad debe conciliarse con el
respeto de los derechos humanos, garantizados desde la Declaración
Universal de Derechos Humanos y reafirmados con el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos[90].
(ii)     La
persistencia de un conflicto armado de larga duración
No obstante las
pretensiones del constituyente de 1991, lo cierto es que los colombianos han
tenido que afrontar un conflicto armado interno que tuvo su origen antes de la
Carta del 91, que no cesó con el advenimiento del nuevo orden constitucional y
que se ha extendido a lo largo de más de medio siglo, causando el
desplazamiento forzado de millones de personas, cientos de miles de muertos y
desaparecidos, así como decenas de miles de víctimas de amenaza, despojo y
abandono forzado de tierras, secuestro, tortura, violencia sexual, reclutamiento
de niños y niñas, entre otros graves y masivos crímenes.
Frente
a una realidad como esa cabe señalar que aun cuando el monopolio del uso de la
fuerza radica en el Estado, éste puede acudir a medios alternativos más
adecuados para preservar el orden y mantener o asegurar la paz. La obligación
constitucional fijada en el artículo 189 de la Norma Superior pasa, entonces,
por la determinación de cuál es la salida que se acompasa con las circunstancias
que alteran el orden público, e inclusive, los fines de la actuación estatal.
Esto supone que el tratamiento fijado afronta siempre un desafío, en el sentido
de encontrar la medida que de la mejor manera posible combata las conductas de
violencia y resista las implicaciones de la decisión.
En múltiples
oportunidades, este Tribunal ha destacado la significativa relevancia que tuvo
la consecución de la paz en el proceso constituyente de 1991. En ese contexto, ha precisado que “la búsqueda de
soluciones pacíficas a los conflictos internos desarrolla la filosofía
humanista de la Constitución de 1991 y legitima la acción de las autoridades
públicas en un Estado democrático”[91] y, en
consecuencia, “las partes en controversia, particularmente en aquellos
conflictos cuya continuación pone en peligro el mantenimiento de la convivencia
pacífica y la seguridad nacional, deben esforzarse por encontrar soluciones
pacíficas que vean al individuo como fin último del Estado”[92].
El
reconocimiento de la Paz es, en síntesis, una de las decisiones
constitucionales más significativas y, a juicio de la Corte, se trata de un
propósito que vincula jurídicamente, de diferente modo y en diversos grados, la
actuación de las autoridades y de los particulares. En esa dirección, la
jurisprudencia más reciente de este Tribunal[93] ha puesto de presente
que la protección constitucional de la paz, al paso que implica un deber estatal de diseño e implementación de acciones,
normativas y de política pública, dirigidas a la superación del conflicto
armado y, en general, el logro de la convivencia pacífica, comporta, también
una opción preferencial por la solución pacífica como instrumento
constitucionalmente deseable de resolución de las controversias y el logro
progresivo de la plena vigencia de los derechos fundamentales, “lo cual es
un presupuesto tanto para la paz como para la vigencia del orden democrático,
concebido desde una perspectiva material”[94].
La Constitución,
sin perjuicio de su inequívoca vocación y filosofía pacifista, no excluye ni
ordena, de manera definitiva, ningún instrumento para superar los diferentes
conflictos que a lo largo del tiempo han azotado el territorio nacional. En su
lugar, la Carta ha establecido competencias a cargo de las más altas
autoridades para asegurar la convivencia pacífica. Ciertamente, los
instrumentos que se adopten están sometidos a límites que se desprenden, por
ejemplo, de la máxima garantía posible de los derechos de las víctimas o de la
obligación de asegurar la vigencia del Estado de Derecho.
La opción por
una salida negociada al conflicto maximiza el valor de la paz y constituye un
paso hacia la efectiva vigencia de la Constitución. Debe producirse en armonía
con otros principios y valores constitucionales entre los cuales se cuentan el
principio democrático, la supremacía de la Constitución, los derechos de las
víctimas, pero tiene un valor intrínseco en cuanto que la consolidación de la
paz es un presupuesto para la materialización de los demás derechos.
(iii)
El A.L. 02 de 2017 se inscribe en el marco de un proceso orientado a
conseguir y aclimatar la paz
Es claro que el
Acto Legislativo 02 de 2017, objeto del presente estudio, se inscribe en el marco
de un proceso orientado a poner fin al conflicto armado y a la construcción de
una paz estable y duradera. Ello es así por cuanto el referido acto legislativo
tiene como propósito dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final
suscrito entre el gobierno y las FARC.
En
consonancia con lo que ha señalado en los apartados precedentes, cabe observar
que esta Corte ha expresado que “los instrumentos pacíficos para la solución
de conflictos se acomodan mejor a la filosofía humanista y al amplio despliegue
normativo en torno a la paz que la Constitución propugna”[95].
De ahí que las partes en controversia, particularmente en aquellos
conflictos cuya continuación pone en peligro el mantenimiento de la convivencia
pacífica y la seguridad nacional, “deben esforzarse por encontrar soluciones
pacíficas que vean al individuo como fin último del Estado”[96].
No en vano, el derecho a la paz “implica para cada miembro de la comunidad,
entre otros derechos, el de vivir en una sociedad que excluya la violencia como
medio de solución de conflictos, el de impedir o denunciar la ejecución de
hechos violatorios de los derechos humanos y el de estar protegido contra todo
acto de arbitrariedad, violencia o terrorismo”[97].
En
este punto, no sobra agregar que el derecho internacional público ha concebido
la negociación como un método no jurisdiccional de solución pacífica de
controversias, por medio de la cual se confía el arreglo a las partes en
conflicto. En tales casos, la buena fe y la confianza en los negociadores se
convierten en factores determinantes para la consecución de la paz; lo cual,
también es cierto, depende del momento histórico en que se desenvuelve el
proceso que, en consecuencia, será evaluado políticamente. En síntesis, las
partes en el conflicto interno deben valerse de los procedimientos de arreglo
pacífico que sean más adecuados a las circunstancias y a la naturaleza de la
controversia[98].
Por
tales razones, esta Corporación ha arribado a la conclusión conforme a la cual
los órganos políticos tienen amplio margen de discrecionalidad para diseñar
mecanismos de solución pacífica de conflictos, como la negociación para lograr
la sujeción al Estado de Derecho de actores ilegales con el fin de conseguir la
paz, el cual sirve para enfrentar situaciones extremas o anómalas, como el
conflicto armado interno padecido por el país por más de cincuenta años, en
cuyo contexto derechos fundamentales como la vida, la libertad y la seguridad
de las personas, y en general los derechos fundamentales consagrados en la
Constitución de 1991, han resultado gravemente afectados.
En
ese contexto, el Presidente de la República, como suprema autoridad
administrativa y jefe de Estado y de Gobierno, puso en marcha un conjunto de
acciones orientadas a lograr un Acuerdo Final de Paz, que constituye un
instrumento para el sometimiento del grupo armado al margen de la ley FARC-EP
al Estado social y constitucional de Derecho, en el marco de la Constitución de
1991. En ese proceso, resulta esencial la función del legislador, mediante la
promulgación de normas que desarrollan e implementan los acuerdos negociados,
como en este caso, la expedición del Acto Legislativo 02 de 2017, a fin de
brindar seguridad y estabilidad jurídica al Acuerdo, con pleno respeto de los
derechos fundamentales y el derecho internacional humanitario, y sujeción al
ordenamiento constitucional.
(iv)
La paz como referente obligado del juicio de sustitución
Concluye
la Corte que, en función de lo que ha sido expuesto, cuando se trate de
concretar el juicio de sustitución en torno al A.L. 02 de 2017, la valoración
sobre la manera como sus contenidos normativos repercuten sobre los ejes
definitorios de la identidad de la Constitución que se han identificado como
premisa mayor, necesariamente debe estar mediada por la consideración de la paz
como principio y valor constitucional de primer orden y por la constatación de
que el acto legislativo objeto de control se inscribe en el propósito de dar
estabilidad a los acuerdos realizados para finalizar el conflicto armado y
asegurar una paz estable y duradera.
2.1.2. El Principio Democrático y de Legalidad
Tal y como lo ha puesto de presente esta
Corporación, el principio democrático, en sentido amplio, se identifica con un
régimen político cuyo orden se instituye a partir de la manifestación de
voluntad de los ciudadanos y en el cual éstos gozan de libertades públicas y
mantienen la posibilidad de controlar el ejercicio del poder[99].
Así, la democracia es una forma de gobierno en la que “los destinatarios de
las normas son los mismos que las producen, pues las decisiones colectivas son
tomadas por los propios miembros de la comunidad [directa o indirectamente]”[100].
La Corte ha destacado la trascendencia institucional que tiene la democracia, “en
cuanto se concibe como un instrumento de consolidación de esa forma de
organización estatal que busca hacer realidad las aspiraciones de la
colectividad, y que basa todo su accionar en la limitación y racionalización
del ejercicio del poder y en el respeto por la libertad, la igualdad, la participación
y el pluralismo”[101].
Así entendido, el principio democrático es uno de los elementos esenciales del modelo de
Estado constitucional adoptado por la Carta Política de 1991[102],
que encuentra expresión, principalmente, en los siguientes mandatos Superiores:
(i) en el artículo primero, al establecer que Colombia es un Estado
Social de Derecho organizado en forma de República democrática, participativa y
pluralista; (ii) en el artículo segundo, que señala entre los
fines esenciales del Estado el de facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación; (iii) en el
artículo tercero, que radica la soberanía exclusivamente en el pueblo, refiriendo a éste el origen del
poder público y de las principales decisiones políticas que determinan la
organización y funcionamiento del Estado, las cuales son adoptadas directamente
o por medio de sus representantes, en los términos que la propia Constitución
establece; y (iv) en el artículo 40 CP,
que consagra el derecho de participación ciudadana en la conformación,
ejercicio y control del poder político.
Tal como se ha señalado por la Corte,
las implicaciones del carácter democrático del Estado colombiano son “(i)
que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del
poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar,
juzgar, administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus
representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos
del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los
órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y
(iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula,
intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus
representantes o directamente”[103].
Conforme con su consagración y
proyección constitucional, la jurisprudencia ha establecido que el principio
democrático se caracteriza por ser universal y expansivo, dentro
del propósito de garantizar su eficacia y de ampliar en forma progresiva y
dinámica los medios participativos de acceso al poder, su ejercicio
y control, así como también el nivel de intervención ciudadana en la toma de
las decisiones políticas. La Corte se ha referido a este punto, entre otras en
las Sentencias C-089 de 1994, C-008 de 2003 y C-379 de 2016. En la primera de ellas
explicó
que dicho principio es universal “en la medida en que compromete
variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también
porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente
pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto
susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social”.
Y que es expansivo “pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto
social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo
de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de
ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales
actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”.
Atendiendo a la filosofía que inspira el
principio democrático, este Tribunal ha sostenido que, para que el mismo se
entienda satisfecho y mantenga plena vigencia, los
actos decisorios o de poder deben ser el resultado de la expresión de la
voluntad soberana que emerge de un proceso en el que se garantice “el pluralismo, es
decir, el derecho de todas las corrientes de pensamiento que detentan la
representación popular, a ser escuchados y sus opiniones debatidas; la participación, esto es, el derecho de los ciudadanos a intervenir
en las deliberaciones y decisiones cuando les asista interés o puedan resultar
afectados con ellas; el principio de las mayorías, entendido como el derecho de unos y otros a que las decisiones sean
adoptadas por quienes sumen el mayor número de votos en torno a una misma
posición, habiéndose permitido previamente la participación de las minorías; y la publicidad, o sea la posibilidad de que el asunto a debatir sea
conocido en detalle por los interesados y por los propios miembros de las
corporaciones públicas, incluso, con anterioridad a la iniciación de los
debates”[104].
Como consecuencia del principio
democrático, se impone, entonces, que los actos destinados a la definición del
orden jurídico provengan del ejercicio de procedimientos de naturaleza
deliberativa, por órganos dotados de altos niveles de representatividad y
sujetos al escrutinio público. En ese contexto, el sentido de la
expresión “democrática” a que hace referencia expresa la Constitución
Política, establece una exigencia en el origen de la ley, cual es el que ésta
debe ser producto de la voluntad popular expresada directamente por el pueblo o
por medio de sus representantes.
Es a partir de esta premisa, que la propia Carta Política le confiere un amplio espectro de
facultades al Congreso de la República, con el propósito de definir el
contenido del derecho legislado[105], asignándole a dicho órgano la
función específica de debatir y votar las leyes, es decir, de expedir las
normas generales que gobiernan la vida en comunidad. La
jurisprudencia ha identificado esta atribución por medio del concepto de la cláusula
general de competencia legislativa, la cual encuentra un claro fundamento
constitucional expreso en los artículos 114 y 150 de la Carta, que, como se ha
expresado, la asignan al Congreso la función general de “hacer las leyes”.
Lo anterior, sin perjuicio de que la
misma Constitución permite que en ciertas condiciones el Presidente de la
República pueda expedir decretos con fuerza de ley (art. 150.10 C.P. y art. 2
del Acto Legislativo 01 de 2016). Igualmente, el Gobierno, tiene facultades de
expedir decretos reglamentarios que están sujetos al contenido de las Leyes que
desarrollan y tienen carácter erga omnes.
Esto tampoco objeta los diferentes
niveles de obligatoriedad que pueden tener otras fuentes de Derecho en el
sistema de fuentes de la Constitución, como los principios de derecho
internacional aceptados por Colombia (art. 9); la jurisprudencia[106];
la equidad, los principios generales del derecho y la doctrina (art. 230 C.P.);
o inclusive el carácter obligatorio de derechos no reconocidos expresamente en
la Constitución y en los Convenios Internacionales vigentes que sean inherentes
a la persona humana (art. 94 C.P.).
Por lo tanto, en virtud
del principio democrático, solo tendrá fuerza normativa vinculante todo acto
que se incorpore al ordenamiento jurídico a través de los procedimientos
previstos en la Constitución Política y mediante los órganos competentes que
para el efecto consagra el mismo Texto Superior. Siendo a su vez
la ley, en sentido amplio, la fuente jurídica de la limitación y
racionalización del ejercicio del poder.
Es precisamente a partir del principio
democrático que se deriva la amplia libertad de configuración legislativa y el
principio de legalidad que otorga fuerza normativa vinculante al ordenamiento
jurídico vigente, con fundamento en las normas Superiores ya mencionadas y las
reglas que regulan la dinámica de la democracia deliberativa, así como la presunción
de legalidad de las decisiones adoptadas mayoritariamente por el órgano
democrático legislativo. No obstante, el principio democrático no tiene un
carácter absoluto, sino que está sujeto a ciertos presupuestos
normativos sine qua non, de manera que dicha presunción puede ser
desvirtuada cuando en desarrollo de dicho principio se terminan adoptando
decisiones que trasgreden los límites de la competencia democrática, los cuales
refieren a las condiciones imperativas de un Estado social, constitucional y democrático
de Derecho, como son el respeto de los derechos fundamentales, la separación de
poderes y la democracia misma, y cuando en general se transgrede el orden
constitucional vigente.
Ahora bien, en consideración a su
alcance y configuración, la jurisprudencia ha sostenido que del
principio democrático emanan otros subprincipios[107],
como los de legalidad, mayoritario y pluralismo, los cuales, por razón de los
objetivos que persiguen, coadyuvan al propósito del Estado de Derecho, de
promover la democracia por la vía de garantizar la participación ciudadana en
las decisiones políticas y la posibilidad de controlar el ejercicio del poder.
Para efectos de la decisión que corresponde adoptar en la presente causa,
interesa referirse al principio de legalidad, el cual constituye, sin duda, una
expresión del principio democrático, en cuanto implica la sujeción del
ejercicio del poder a la Constitución y a la ley.
Así entendido, el principio de legalidad
constituye, principalmente, una limitación a la actividad de las autoridades
públicas, por cuanto significa que ellas se encuentran subordinadas a la ley,
por ser esta el origen de sus poderes jurídicos y presupuesto de su accionar,
pudiendo obrar solo con sujeción a ella.
La ley a la que se encuentra subordinado
el poder del Estado, es aquella norma general y abstracta, expedida por los
órganos democráticos competentes para regular las conductas humanas y cuyo fin es definir lo que es permitido y lo que es prohibido
hacer[108]. La generalidad y la
abstracción, junto con su expedición por el órgano competente, vienen a
constituir las características esenciales de la ley en el Estado de Derecho. La
generalidad, implica que la ley no se expide y regula para un sujeto en
especial, sino para todos los que se puedan encontrar inmersos en su ámbito de
aplicación. La abstracción, por su parte, lleva a que la ley no se formule con
relación a situaciones particulares e históricamente concretas, sino que se
expida de manera indefinida en el tiempo[109]. Asimismo, en el contexto de las democracias
liberales, la función legislativa, es decir, la actividad estatal dirigida a la
creación de la ley se radica en cabeza de una institución específica del
Estado, el Parlamento o Legislador, en cuanto es éste el órgano de
representación popular por antonomasia y expresión máxima de racionalidad y
justicia[110].
Tal y como lo ha sostenido esta
Corporación, las normas que rigen una sociedad deben ser el producto de un
procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: “el
principio de soberanía popular en virtud del cual los límites al ejercicio de
las facultades de las personas que hacen parte de una colectividad, tienen como
único origen legitimo la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como
una garantía de participación de la diversidad de los individuos y grupos que
componen una sociedad, que no es homogénea”. Conforme con ello, el
resultado de la expedición de la ley “debe ser el reflejo de un
procedimiento altamente democrático para que las normas no sean producto ni de
la imposición arbitraria por el uso de la fuerza, ni de la imposición de las
mayorías sobre las minorías y que además, sea un procedimiento sujeto al dispositivo
contramayoritario del respeto de los derechos fundamentales que no pueden ser
desconocidos en el devenir legislativo por el imperio de los intereses de turno
o al calor de las pasiones coyunturales”. Sobre este particular, el artículo 6º de la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano, prevé expresamente que: “[l]a ley es la
expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen el derecho de
participar personalmente o por medio de sus representantes en su formación”.
En relación con esto último, resulta de
interés destacar que el sometimiento de las autoridades del Estado a la ley,
como presupuesto del principio de legalidad, no hace referencia a la ley en
sentido formal, sino que se identifica con el concepto de ley en sentido
amplio, en cuanto incluye en su concepción, principalmente, la Constitución
Política, en su condición de norma Suprema del ordenamiento jurídico, pero
también, las demás disposiciones que se integran a los distintos niveles del
ordenamiento.
Es importante precisar,
como ya lo ha hecho la jurisprudencia constitucional, que el amplio concepto de
ley, necesario para comprender todas las formas de regulación que prevé la
Carta, no implica que entre sus diferentes componentes no existan las relaciones
jerárquicas propias de un ordenamiento escalonado. Esas relaciones, que
resultan imprescindibles para definir la validez de las normas, se fijan
conforme a ciertos criterios relacionados con: (i) el contenido de la
ley, en el sentido de que cierto tipo de leyes ostenten una especial posición
en el ordenamiento jurídico; y (ii) al procedimiento de aprobación de la
ley, conforme al cual determinadas normas requieren un trámite complejo de
expedición respecto de otro tipo de leyes[111].
Para el efecto
de controlar el cumplimiento y el acatamiento a la ley por parte de las
autoridades públicas, se prevé, además, como aspecto esencial integrado al
principio de legalidad, la existencia de jueces independientes que son los
encargados de su aplicación. En efecto, un elemento axial al concepto de Estado
de Derecho y al principio de separación de poderes, es que corresponde a la
Rama jurisdiccional del poder público, en cabeza de las
autoridades judiciales, definir, en última instancia, lo que se encuentra
jurídicamente ordenado, prohibido o permitido por la ley, a la cual, en todo
caso, también se encuentra subordinada.
Según se ha sostenido, pieza central del
principio de legalidad, es el origen democrático del orden jurídico, o la
articulación, democrática y en torno a la Constitución, del sistema de fuentes.
Sobre esa base, el principio de legalidad comporta a su vez una garantía para
las personas, conforme a la cual, las autoridades públicas solo pueden obrar en
el marco de la ley que ha sido democráticamente expedida y que toda actuación
que desconozca ese marco puede ser invalidada.
Cabe precisar, como lo ha hecho este
Tribunal en decisiones anteriores, que la consagración constitucional del
principio de legalidad “se relaciona con dos aspectos básicos y fundamentales
del Estado de derecho: con el principio de división de poderes en el que el
legislador ostenta la condición de representante de la sociedad como foro
político al que concurren las diferentes fuerzas sociales para el debate y
definición de las leyes que han de regir a la comunidad. Y de otro lado, define
la relación entre el individuo y el Estado al prescribir que el uso del poder
de coerción será legítimo solamente si está previamente autorizado por la ley.
‘Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se
le imputa’”[112].
En ese sentido, la importancia del
principio de legalidad en la estructura y configuración del Estado de Derecho
radica, por una parte, en que las autoridades públicas se encuentran
subordinadas a la ley y solo pueden obrar con sujeción a ella; y por otra, que
esa ley, que es el presupuesto de validez de la actuación del poder público,
debe ser aprobada por un órgano de carácter democrático y está, a su vez,
subordinada a la Constitución, la cual, se asume, es obra del constituyente
originario.
La posición de máxima relevancia en la
configuración del Estado de Derecho, como principio rector del ejercicio del
poder y como principio rector del ejercicio de las facultades para legislar y
para definir las sanciones y sus condiciones de imposición, ha dicho la Corte, “hacen
del principio de legalidad una institución jurídica compleja conforme a la
variedad de asuntos que adquieren relevancia jurídica y a la multiplicidad de
formas de control que genera la institucionalidad”[113].
Precisamente por ello, el principio de legalidad debe aplicarse de conformidad
con los mandatos expresos de la Constitución Política y en consideración a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales resultan
especialmente relevantes dentro del propósito de impedir que se afecten los
derechos fundamentales como consecuencia de una eventual aplicación de la ley
que no tome en cuenta los mandatos constitucionales sobre los que esta reclama
validez y legitimidad.
En
los términos expresados, la identificación del principio de legalidad
como eje definitorio o estructural de la identidad de la Constitución Política,
no deja duda, dado los objetivos inspiradores de su incorporación en el
Estatuto Superior: la limitación en el ejercicio de poder público mediante su
sumisión a la ley, a lo que se suma la garantía de los derechos que surge de
dicha función de contención. En razón a su objetivo, el principio de legalidad
representa, como se ha dicho, uno de los fundamentos del constitucionalismo
democrático, que se manifiesta en la limitación y división del poder, siendo
este un rasgo propio del concepto del Estado de Derecho al que sirve la
Constitución Política.
2.1.3. La supremacía de la Constitución
De acuerdo con la jurisprudencia de este
Tribunal[114],
el principio de supremacía constitucional garantiza la condición prevalente de
la Carta Política dentro del sistema de fuentes del derecho, resguardando de
esta manera su categoría de Ley Suprema y fundante del propio orden jurídico y,
por lo mismo, su ubicación en el nivel más alto de la estructura normativa
interna. Dicha supremacía se apoya en el hecho de que la Constitución es la
norma que consagra, de forma fundamental y originaria, la estructura y
organización del Estado, los principios, valores y reglas que ordenan la
sociedad política e instituye las garantías y derechos fundamentales de los
habitantes[115].   De ahí que
tal carácter prevalente encuentre fundamento expreso en el artículo 4 de la
misma norma superior que prescribe que “[l]a
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales”.
De conformidad con dicho mandato, la
supremacía constitucional se manifiesta tanto en una regla jerárquica,
que le confiere a la Carta Política la máxima ubicación dentro del sistema
jurídico interno, en virtud del carácter vinculante y prevalente que tienen los
mandatos constitucionales, como en una regla interpretativa, según la
cual la validez y eficacia de las normas infraconstitucionales depende del
grado de compatibilidad con la Constitución, tal como ocurre con el
cumplimiento de las formas y procedimientos de producción normativa allí
previstos[116].
A efectos de resolver el problema
jurídico expuesto por la Corte en esta oportunidad, debe resaltarse que la
supremacía constitucional, en su dimensión jerárquica, envuelve la
imposibilidad de otorgarle a las normas que hacen parte del ordenamiento
jurídico vigente un nivel superior al de la Constitución, inclusive, respecto
de las leyes que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido
estricto, cuyo contenido alcanza el mismo nivel jerárquico de la Carta Política
pero no uno superpuesto a la misma[117].
En particular, la jurisprudencia de este
Tribunal ha establecido que dicho componente jerárquico, al contener la
condición prevalente de las reglas y los mandatos constitucionales, le otorga a
la propia Norma Fundamental una fuerza normativa vinculante general, por medio
de la cual, no solo produce efectos inmediatos y plenos sobre todo el
ordenamiento jurídico, sino que, además, obliga a las autoridades del Estado y
a los particulares a su estricto acatamiento[118].
Al respecto, cabe mencionar que, justamente,
la fuerza vinculante de la Carta Política se constituye en un principio
elemental de lo que la doctrina especializada ha llamado “constitucionalización
del Derecho”, por cuanto a través de ésta se cristaliza una de las
condiciones inexcusables para la validez del sistema jurídico interno. Es más,
se ha puesto de presente que la Constitución y, por consiguiente, el principio
de supremacía y su carácter vinculante, conllevan a la vez un reconocimiento
jurídico como piedra angular, filosófica y política, con la capacidad para
gobernar todas las actividades que se desarrollan por el Estado, la sociedad y
los individuos, en general[119].
Un elemento básico para dicha fuerza
vinculante es, precisamente, la rigidez de la Constitución, entendida
ésta, en términos generales, como el mayor grado de resistencia al cambio de
normas constitucionales frente al contemplado para la expedición de leyes, lo
cual exige un procedimiento de reforma más riguroso, caracterizado por mayorías
estrictas y un trámite de aprobación más exigente. Este grado de exigencia es,
desde la perspectiva constitucional, lo que hace que todas las reglas de la
Carta de 1991 compartan un estrato jurídico superior que configura su
supremacía y, como resultado, sea portadora de una rigidez mayor a la
usualmente prevista en los trámites de reforma del ordenamiento jurídico[120].
La rigidez, así vista, se torna en un
rasgo estructural de la Carta Fundamental, en la medida en que, en palabras del
profesor Luigi
Ferrajoli,
“las constituciones son rígidas por definición, en el sentido de que una
constitución no rígida sino flexible, es decir, modificable en la forma
ordinaria, no es en realidad una constitución sino una ley ordinaria”[121].
Ahora bien, en cuanto a la regla interpretativa
que se deriva del principio de supremacía constitucional, esta Corporación
ha considerado que la rigidez de la norma fundante, que implica un límite
jurídico a los poderes del Estado y un mandato básico para la conformación y
estructura estatal, conlleva en sí misma una función directiva de la Carta, en
el sentido que la Constitución actúa como un árbitro frente a interpretaciones
jurídicas divergentes, definiendo de esta manera la aplicación de la norma
compatible con la Constitución o, en contraste, proscribiendo aquellas que no
cumplen con dicha condición.
Se ha reiterado por la Corte que esta
actividad se ejerce, preponderantemente, por las autoridades judiciales a
través del denominado control jurisdiccional, el cual propende por el
respeto de las reglas y mandatos constitucionales, así como la armonía y
coherencia en la aplicación de la Constitución y la materialización efectiva de
los fines del Estado. En este orden de ideas, la supremacía constitucional,
como garantía judicial, se desenvuelve por medio de los procedimientos de
control judicial fijados por la propia Constitución[122].
En este orden de ideas, la supremacía de
la Constitución, como principio fundante y estructural del Estado de derecho,
tiene como garante de su vigencia y solidez la existencia del control de
constitucionalidad, bien a través del control abstracto o concreto,
asignado a determinados órganos de la rama jurisdiccional del poder público.
Con respecto al tema, en la Sentencia C-415 de 2012, además, se señaló que, si
bien, en principio, “todos los poderes públicos deben velar porque la
producción del derecho se ajuste a las reglas formales y contenidos materiales
del orden constitucional, (…) las decisiones de los jueces y los actos de
legislación, se hallan dominados por el principio de supremacía de la
Constitución y sujetos a diversos tipos de exámenes de constitucionalidad de
los mismos, en unos casos a través de mecanismos de control concreto de la
constitucionalidad de las actuaciones públicas -por vía de acción o excepción-
y en otros eventos mediante modalidades de control abstracto de los actos
legislativos, las leyes y otras normas generales -por vía de acción o por
ministerio de la Constitución Política-”.
Concretamente, la Corte Constitucional,
como máximo intérprete de la Constitución y garante de su supremacía e
integridad, cuenta con el control abstracto de constitucionalidad por vía de la
acción pública o del control automático respecto de normas constitucionales,
legales, decretos a los que la Constitución les asigna fuerza de ley[123]
y otros actos con contenido material de ley o que forman parte del trámite
legislativo[124]
(art. 241 C.P.). Con ese sistema de control se busca que en la expedición de
las normas que integran el ordenamiento jurídico se respete la jerarquía de la
Carta Fundamental, como norma de normas, de modo que en todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
apliquen las disposiciones constitucionales, como lo preceptúa el artículo 4º constitucional[125].
Asimismo,
la
supremacía constitucional se garantiza por la vía del control concreto de
constitucionalidad, específicamente de la acción de tutela (C.P. art 86), que
habilita a las personas para acudir ante cualquier juez con el fin de solicitar
la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estime que
estos han sido vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública o por los particulares en las circunstancias que defina la
ley, sin
dejar a un lado la excepción de inconstitucionalidad que puede ser aplicada por
cualquier juez de la República (C.P. art. 4º).
Desde tal perspectiva, la jurisprudencia
ha resaltado que, por su importancia y transcendencia, “el principio de
supremacía normativa de la Carta Política es definitorio del Estado Social y
constitucional de Derecho”[126].
Sobre el particular, además, ha venido sosteniendo que, en virtud de la fuerza
normativa y vinculante de la Constitución, “las autoridades no solo se hallan
sometidas al derecho positivo presidido por la norma superior, en el ejercicio
de sus competencias; también para la realización efectiva de los derechos
subjetivos consagrados constitucionalmente, ante dichas autoridades pueden los
ciudadanos exigir la realización efectiva de los derechos constitucionales,
algunos de los cuales son de “aplicación inmediata” -al tenor del
artículo 85 constitucional-, merced, precisamente, a su fuerza normativa
vinculante”. Por lo tanto, “la supremacía normativa de las normas
constitucionales se erige en un principio clave para la concreción del catálogo
de derechos fundamentales y la efectividad de los demás derechos consagrados en
la Carta Fundamental”[127].
En concordancia con lo expuesto, esta
Corte concluye que el principio de supremacía de la Constitución no solo
obedece a su fundamento de carácter positivo, por la posición jerárquica en la
cúspide de la pirámide normativa, sino que se entiende como el primer elemento
normativo que reviste un carácter jurídico, social, económico y cultural del
Estado.
2.1.4.
La separación de poderes
El
principio de separación de poderes, sustentado en la premisa de que el
poder político debe ser limitado y compartido, constituye elemento básico y
esencial de la estructura democrático-constitucional del Estado de Derecho.
A
partir de su consagración histórica y posterior desarrollo práctico, se ha
entendido que su finalidad esencial obedece a requerimientos dirigidos a evitar
la concentración del poder político en uno solo de los órganos que constituyen
dicho modelo de organización estatal y, por esa vía, garantizar los derechos y
libertades ciudadanas. Al respecto ha dicho la Corte que “el principio de la
separación de los poderes surge como resultado de la búsqueda de mecanismos
institucionales enderezada a evitar la arbitrariedad de los gobernantes y a
asegurar la libertad de los asociados. Por esta razón, se decide separar la
función pública entre diferentes ramas, de manera que no descanse únicamente en
las manos de una sola y que los diversos órganos de cada una de ellas se
controlen recíprocamente”.[128]
Como
lo ha puesto de presente esta Corporación[129], la génesis del
principio de separación de poderes puede remontarse a la antigua Grecia, donde
dos de sus más distinguidos pensadores, Platón y Aristóteles, se refirieron a
una forma mixta de gobierno como aquella que mejor caracteriza la idea del
Estado, la cual implica la participación en el ejercicio del poder de distintos
estamentos, orientada más hacia una concepción plural del poder que a una
división en sentido estricto. La idea fue posteriormente retomada por Locke y
Montesquieu, quienes consideraron que la división de poderes era la forma más
apropiada de garantizar la libertad, en la medida que conduce a que las
funciones principales del Estado estén a cargo de distintos órganos y que, en
el contexto de esa división de poderes, los órganos que las ejercen se vinculan
recíprocamente mediante un sistema inter-orgánico de correctivos.
Los
planteamientos sobre división y control del poder público fueron
particularmente importantes en la configuración del constitucionalismo
británico, americano y francés, hasta el punto de constituirse en elemento
definitorio del concepto mismo de Constitución[130]. Sobre
este particular, es relevante referirse, como ya lo ha hecho la Corte, al
artículo 16 de la Declaración del Hombre y del Ciudadano, proclamada por la Asamblea
Nacional Francesa de 1789, el cual establece expresamente que: “Toda
sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada, ni la
separación de poderes determinada, no tiene Constitución”.
En
el caso colombiano, durante más de doscientos años de vida republicana, las
diferentes constituciones han consagrado el principio de separación de poderes.
Así, por ejemplo, además de su configuración en las Constituciones de 1853 y
1863, más recientemente, la Constitución centenaria de 1886 lo previó, al
disponer que los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus
funciones. Mediante la reforma constitucional de 1936, se modificó el principio
de división tripartita del poder, introduciendo la premisa de colaboración
armónica entre los órganos del poder para la realización de los fines del
Estado. Dicha cláusula, que se mantuvo con la reforma constitucional de 1945,
fue acogida por la actual Carta Política, la Constitución de 1991, que la
consagra expresamente en el artículo 113, al disponer que: “son ramas del
poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial y que, además de los
órganos que las integran, existen otros, autónomos e independientes para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado”. En concordancia con ello, la
referida norma precisa que: “los diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus
fines”.
A
la luz de lo previsto en el artículo 113 Superior, el principio de separación
de poderes se estructura sobre la base de que los órganos del Estado se hallan separados
funcionalmente pero deben colaborar de forma armónica para
realizar los fines del Estado. Frente a la separación funcional de los poderes
y órganos del Estado, la jurisprudencia ha destacado que, precisamente, su
consagración es garantía del equilibrio y control entre los órganos del Estado
en tanto “permite que el poder no descanse únicamente en las manos de una
sola persona o entidad, a fin de que los diversos órganos puedan controlarse
recíprocamente”[131].
Y, en lo que respecta al mandato de colaboración armónica entre las ramas y
órganos del poder, su finalidad se centra en que “los diversos órganos del
poder se articulan mediante funciones separadas, destinadas a la consecución de
unos mismos y altos fines del Estado”[132], sin
que ello “pued[a] dar lugar a una ruptura de la división de poderes ni del
reparto funcional de competencias, de modo que determinado órgano termine
ejerciendo las funciones atribuidas por la Carta a otro órgano”[133].
En
punto al alcance reconocido al principio de separación de poderes, ha destacado
esta Corporación que, aun cuando “la evolución misma de la teoría del Estado
impuso la necesidad de que los diferentes órganos de poder no actuaran en forma
aislada e independiente, se conservó, sin embargo, la idea original de contar
con un sistema de balanzas que equilibrara constantemente el peso entre ellos,
el  denominado “checks and balances”, con lo cual las ramas del poder público
comenzaron a interactuar unas con otras, de forma tal que a la par que se
producía una colaboración armónica entre ellas también operaba el control mutuo”.
Sobre
la base de los anteriores supuestos, en la Sentencia C-285 de 2016 esta
Corporación tuvo oportunidad de referirse al principio de separación de
poderes, definiendo aspectos concretos relacionados con su naturaleza jurídica
y finalidad, destacando también su condición de componente esencial de la
actual Carta Política.
En
dicho fallo, se puso de presente que, a partir de sus objetivos, la separación
de poderes presenta dos tipos de exigencias primordiales. La primera de ellas
trata sobre la necesidad de identificar los roles del Estado, efectuado
mediante el otorgamiento de funciones exclusivas a cada una de las ramas del
poder público, por medio de las cuales se cumplan los fines esenciales de su
organización y consagración
En
segundo término, el principio de separación de poderes se ve irradiado por los
principios de independencia y autonomía de los órganos creados por la Constitución,
como ya se dijo, con la finalidad de cumplir los fines esenciales del Estado,
es decir, que su mayor pretensión debe radicar, fundamentalmente, en la
ausencia de injerencias externas de un órgano hacia otro, en donde se
quebranten las funciones y roles asignados a cada uno de ellos, por cuanto ello
limita la capacidad de autogobierno. Para mayor claridad, es preciso resaltar
que, atendiendo la finalidad del Estado social, constitucional y democrático de
Derecho, no tendría valor -jurídico, social y/o político- que una vez
delimitadas las tareas misionales para cada órgano, éste no cuente con los
instrumentos idóneos para garantizar su verdadera independencia, razón por la
cual, a partir de la promulgación de la Constitución de 1991, este principio se
convirtió en uno de sus ejes cardinales.
Lo
anterior no debe -ni puede- ser interpretado de manera estricta y/o
restrictiva, por cuanto según fue señalado por la propia Asamblea Nacional
Constituyente, que le dio vida a la actual Carta Política, “sin perjuicio
de que la versión clásica del principio de separación de poderes debía ser
reformulada y flexibilizada, pues la división rígida y absoluta entre las
funciones legislativa, ejecutiva y judicial debía articularse con el
surgimiento de nuevos roles estatales como los asociados a la fiscalización y a
la organización electoral,  con el principio de colaboración armónica de
poderes y con la existencia de un sistema de controles interorgánicos
recíprocos[134],
la separación de poderes debía obrar como un principio irradiador de todo el
ordenamiento, y en especial, en la definición de toda la estructura y las bases
del funcionamiento del Estado”[135].
En
ese sentido, el principio de colaboración armónica juega un papel trascendental
en la estructura del equilibrio de poderes, objeto de estudio, en tanto que, a
partir de su positivización en la Carta Política, se convierte en un elemento
rector de las relaciones entre las diferentes ramas del poder público.
Conforme
lo ha expresado esta Corporación, a diferencia del modelo rígido de separación
de poderes, la actual Carta Política adopta un sistema flexible de distribución
de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio
de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos
mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes. En ese sentido, “la
Constitución de 1991 se encuentra a tono con los sistemas políticos
democráticos constitucionales, que como señala Loewenstein, se caracterizan
porque la Constitución reúne como elementos mínimos fundamentales, entre otros,
los siguientes: De una parte, se formula una diferenciación de las diversas
tareas del Estado y su asignación a diversos órganos estatales, y de otra
parte, se adopta un mecanismo de cooperación de los diversos detentadores del
poder[136]”[137].
Ahora
bien, la articulación constitucional del principio de separación de poderes
encamina su objetivo esencial a concretar y desarrollar dicho modelo. Así, el
artículo 121 de la Carta, como primera medida, establece una prohibición
expresa a las autoridades del Estado para ejercer funciones diferentes a las
previstas en el propio ordenamiento, el cual, analizado armónicamente con lo
dispuesto por los artículos 5º, que prescribe la responsabilidad de los
servidores públicos en la extralimitación de tales funciones, y el artículo 1º
que define a Colombia como un Estado organizado en la forma republicana,
pretende establecer que, si bien la misma Carta acepta la colaboración armónica
entre los poderes públicos, éstos no pueden interferir -funcionalmente- en las
decisiones que cada uno adopte en el ejercicio de las funciones a ellos
encomendadas.
En
ese contexto, la separación de poderes excluye tajantemente aquellos modelos
que respaldan la concentración del poder y de las funciones del Estado, por
cuanto su propósito elemental es, precisamente, la asignación de tales
funciones que le permitan cumplir con sus fines esenciales, tales como “legislar,
administrar, juzgar, controlar, organizar las elecciones o la de controlar el
funcionamiento estatal; si bien en ciertos casos excepcionales, a un mismo
órgano se le otorgan competencias para ejercer distintos roles, en cualquier
caso el diseño institucional se encuentra atravesado por la división y
separación funcional y por la prohibición de concentración y abuso del poder.
En este orden de ideas, la Constitución de 1991 resulta irreconocible si se
sustituye, total o parcialmente este principio, por un principio de
concentración de poder”[138].
En
efecto, el control al ejercicio del poder como consecuencia de la “mutua
contención entre autoridades” persigue el propósito de impedir la
concentración de las funciones en un solo órgano y, por tanto, asignar las
atribuciones básicas de la actividad estatal a distintos ámbitos del poder, de
forma tal que cada uno se encargue principalmente, y por separado, de cumplir
sus competencias, sin que en la atención de dicho propósito sea posible
apropiarse de las atribuciones reconocidas por el ordenamiento jurídico a una
rama u órgano distinto, interfiriéndolo en forma desmedida o privándolo de sus
funciones privativas, en procura de darle prevalencia y primacía a cualquiera
de los otros poderes u órganos del Estado[139].
Bajo
tales criterios, esta Corporación, en reiterados pronunciamientos, ha destacado
la relevancia del principio de separación de poderes como un elemento
axial y definitorio de la Carta Política, el cual no puede ser suprimido por el
Constituyente[140].
Así
las cosas, el principio de separación de poderes, además de constituirse en
elemento esencial del ordenamiento jurídico vigente, se traduce en un eje
definitorio de la Carta, por cuanto es un instrumento necesario tanto para
limitar el poder, como para garantizar los derechos y libertades cuyo ejercicio
es propio de los fines esenciales del Estado. Por lo tanto, “tal como fue
concebido por el constituyente de 1991, exige: (i) la identificación de las
funciones del Estado; (ii) la atribución de dichas funciones a órganos
estatales diferenciados, en principio, de manera exclusiva y excluyente; (iii)
la garantía de que cada órgano goce de independencia, en el sentido de que debe
estar exento de injerencias externas en el desarrollo de su función; [y] (iv)
la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido de que debe poder
desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse”[141].
2.1.5.
Conclusiones de la premisa mayor
Los principios democrático y de
legalidad, de supremacía constitucional y de separación de poderes, son
principios estructurales y transversales de la Constitución Política que hacen
parte de su identidad y, por tanto, si bien pueden ser objeto de reforma, en
ningún caso pueden ser suprimidos.
Adquieren tal condición, en cuanto se
trata de
instrumentos político-jurídicos necesarios para limitar y controlar el
ejercicio del poder como para garantizar los derechos y libertades consagrados
en el Estatuto Superior. Tal y como lo ha sostenido esta Corporación, “existe
una relación necesaria entre la vigencia de la democracia y la limitación en el
ejercicio del poder político. Esa limitación opera tanto como una garantía para
las libertades y derechos de los ciudadanos, como un factor para la
racionalidad en el ejercicio de las competencias propias del Estado”[142].
En
virtud de los citados principios, las autoridades públicas se encuentran
subordinadas a la Constitución y a la ley, y solo pueden obrar con sujeción a
ellas. La ley, que es a su vez el presupuesto de validez de la actuación del
poder público, tiene tal condición solo en la medida en que sea adoptada por un
órgano legislativo de carácter democrático, siguiendo el procedimiento previsto
para el efecto, a su vez subordinado a la Constitución.
Conforme
a ello, se afectan en forma grave los principios democrático y de
legalidad, el de supremacía constitucional y separación de poderes, cuando
se pretende sujetar y vincular las actuaciones de las autoridades públicas al
acatamiento de mandatos que no han sido incorporados al orden jurídico interno
por los canales de producción jurídica establecidos en la
Constitución y la Ley, y, que, además, no son susceptibles del
respectivo control de constitucionalidad.
Ahora bien, en el caso bajo estudio, el
análisis de la eventual sustitución o supresión de tales principios debe ser
ponderado con el propósito de realización de la Paz, que también cumple un rol
esencial en la Constitución de 1991, por el contexto que motivó su expedición,
porque la paz es un presupuesto para la realización de los derechos humanos y
por el reconocimiento que el mismo texto constitucional le da a la Paz como fin
de la Constitución (Preámbulo); como fin esencial del Estado (art. 2); como derecho
y deber de obligatorio cumplimiento (art. 22); como propósito de la educación
en Colombia (art. 67); como deber ciudadano (art. 95); y como fin primordial de
la Policía (art. 218). Es decir, la Asamblea Constituyente quiso que
Constitución y Paz fueran sinónimos.
2.2.
PREMISA MENOR
Para establecer el alcance del Acto
Legislativo 02 de 2017 y, de este modo, la manera como incide sobre los
contenidos de la premisa mayor, la Corte se referirá (i) al objetivo de
dicho acto y a los cuestionamientos que algunos intervinientes formulan en su
contra; (ii) hará un contraste con lo que, con la misma finalidad, se
preveía en el artículo 4º del Acto Legislativo 01 de 2016, que ahora se deroga;
(iii) y, finalmente, precisará el contenido del acto legislativo bajo
revisión en contraste con el alcance que le atribuyen sus críticos.
2.2.1. Contenido y alcance del
Acto Legislativo 02 de 2017
El
Acto Legislativo 02 de 2017 tiene como propósito brindar estabilidad y
seguridad jurídica al Acuerdo de Paz, suscrito entre
el Gobierno Nacional y los delegados de las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016. La discusión
sobre su contenido, planteada por los distintos intervinientes y el Ministerio
Público, como ya se indicó, gira en torno al valor normativo del texto final,
sobre la base de que por medio de la enmienda se le estaría reconociendo naturaleza
de norma jurídica, lo cual solo sería posible a través del proceso de implementación
y desarrollo normativo. Ese alcance del acto legislativo, según alegan algunos
intervinientes, comportaría la sustitución de varios elementos definitorios de
la Constitución.
Antes
de abordar el estudio propiamente dicho de la premisa menor, la Corte estima
oportuno realizar algunas consideraciones generales sobre los acuerdos de paz,
a partir de la experiencia comparada, particularmente en cuanto hace a los
requerimientos de implementación normativa de los mismos.
En ese contexto, de manera general, los
acuerdos de paz pueden definirse como pactos orientados a poner fin a un
conflicto armado. Sin embargo, más allá de esa conceptualización inicial, no es
fácil hacer una tipología de los acuerdos de paz, pues ello depende de la muy
variada clase de los conflictos subyacentes. Para lo que interesa en esta
oportunidad, el análisis se limita a los acuerdos de paz orientados a concluir
conflictos violentos de carácter interno, que presentan naturales diferencias
con los acuerdos propios de los conflictos entre Estados.
Los conflictos internos tienen un
carácter diverso en cuanto, entre otros aspectos, a las circunstancias en que
se producen, sus causas o su grado de intensidad. Así, en un variado rango, pueden
encontrarse casos en los que el conflicto surge de las pretensiones de secesión
de un sector de la población; otros que pueden calificarse como guerras civiles;
en ocasiones, el conflicto puede originarse en la lucha por la inclusión, con
orígenes étnicos o religiosos o de otra índole; puede tratarse de conflictos
generalizados por contraste con otros localizados, territorial o
poblacionalmente, cuando el conflicto, por ejemplo, fuese promovido por
sectores sociales en determinadas zonas del país.
También resulta relevante la intensidad
del conflicto y el momento en el que se produce el acuerdo de paz, pues el
conflicto puede comprometer, de manera general, a la población del Estado, que
se encuentra fraccionada, o trabarse solo con actores que se enfrentan al
Estado con la pretensión de transformar el orden económico y social existente,
pero sin un claro o amplio respaldo en la población. También es posible
distinguir procesos en los cuales las partes están en una relación simétrica de
fuerzas, por oposición a conflictos en donde la insurgencia tiene una presencia
marginal y una capacidad operativa menor que, sin embargo, no ha podido ser
derrotada por la vía de las armas. Igualmente, hay procesos en los que la
insurrección se produce contra un régimen autoritario que carece, o tiene bajos
niveles de legitimidad en el plano interno y en el internacional, en contraste
con procesos que se surten entre un grupo rebelde y un Estado con altos o
aceptables niveles de legitimidad, por su origen democrático, por su compromiso
con opciones pluralistas y con procesos de inclusión económica y social de la
población.
Las anteriores diferencias en las
posibles maneras de caracterizar los conflictos conducen a diferencias en el modus
operandi y en la naturaleza de los mismos. Así, por ejemplo, habrá casos en
los que el conflicto implique el ejercicio del control territorial y de
operaciones militares regulares a gran escala, al paso que otros conflictos se
manifiesten en guerrillas aisladas, con influencia en determinadas zonas del
país, a través de operaciones y ataques focalizados, pero sin impacto
generalizado. Cuando hay control territorial los grupos pueden actuar como
para-estados, con capacidad para recaudar recursos. En otros contextos, la
naturaleza de la confrontación conduce a formas de financiación como el
secuestro, la extorsión, narcotráfico y la minería ilegal.
Toda esa variedad de circunstancias
permite, a la luz del proceso que se adelanta en Colombia, distinguir entre
acuerdos de paz que se surten dentro del orden constitucional, en oposición a
aquellos que se cumplen cuando, a raíz del conflicto, el orden jurídico del
Estado ha dejado de regir o se encuentra altamente erosionado, al punto de que
el acuerdo de paz tiene la calidad de un pacto configurativo de un nuevo orden
constitucional.
Cabe también aquí, por asimilación, el
conflicto que, si bien se desenvuelve en el marco de un orden constitucional
vigente, tiene como propósito, precisamente, la sustitución de ese orden, que
resulta inaceptable para una de las partes, carece de legitimación
internacional o es insostenible en términos morales. Esos conflictos difieren
de aquellos otros en los cuales una fuerza marginal plantea aspiraciones de
reformas en distintos campos, pero sin pretender un cambio total de régimen.
La anterior diferencia es relevante
desde la perspectiva del interrogante que con frecuencia se plantea acerca de
la naturaleza jurídica de los acuerdos de paz.
En el primer caso, el acuerdo de paz
llena un vacío jurídico en una relación de poder de alta simetría, por
consiguiente, puede tener valor cuasi constitucional y adquirir un estatus
definitivo con un proceso menor de formalización. En el segundo caso, por el
contrario, el acuerdo de paz se produce en un escenario altamente
institucionalizado, que, por supuesto, es objeto de cuestionamientos, pero que
no es sustituido por el acuerdo de paz, el cual no obra en el vacío sino en el
marco de una Constitución actuante. En este caso, se acentúa la dimensión
política del acuerdo y su formalización requiere complejos procesos de
implementación jurídica por los cauces que la Constitución ha previsto para
ello.
En este contexto, la naturaleza del
acuerdo va a estar asociada, también, a la naturaleza de los compromisos
asumidos. Así, asuntos puramente operativos, como acuerdos de cese al fuego,
salvoconductos para los negociadores, pueden caber dentro de las facultades
ordinarias del Presidente o dentro de aquellas que, de manera especial, le
hayan sido conferidas previamente, al paso que otros componentes de los
acuerdos, que comportan reformas legislativas o constitucionales,
necesariamente, deberán ser objeto de incorporación por los cauces
constitucionales. En este último aspecto también cabe una distinción, puesto
que al paso que hay componentes del acuerdo que son determinantes de las
condiciones mismas de la desmovilización y el propósito de reincorporación a la
vida civil, que han sido previstos en el acuerdo con alto nivel de detalle, hay
otros que apuntan a transformaciones sociales políticas o económicas, que se
consideran presupuesto del acuerdo, pero que están formulados como compromisos
programáticos cuyos contenidos concretos han quedado sujetos a la deliberación
democrática, participativa y pluralista, lo cual sugiere que la decisión se
mantiene en una instancia distinta, dentro de la cual, en los términos de la
Constitución se hará una incorporación política de lo acordado, en el libre
juego democrático.
Como ya ha sido señalado, por medio del
A.L. 02 de 2017, se adiciona un artículo transitorio a la Constitución, “con
el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
Dentro de ese contexto, el referido acto, a través de dos artículos, presenta
el siguiente contenido:
En
el artículo primero, inciso primero, se precisa
que, en desarrollo del derecho a la paz, los contenidos del Acuerdo Final para
la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera,
firmado el día 24 de noviembre de 2016, que correspondan a normas de derecho
internacional humanitario o derechos fundamentales definidos en la Constitución
Política y aquellos conexos con los anteriores, serán obligatoriamente
parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas
y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, con sujeción a
las disposiciones constitucionales.
En
el inciso segundo del mismo artículo primero, se dispone que las
instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena
fe con lo establecido en el Acuerdo Final; en consecuencia de lo cual prevé
que, las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado, los
desarrollos normativos del Acuerdo Final y su interpretación y aplicación
deberán guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los
contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final.
Por
su parte, el artículo segundo regula lo referente a la
derogatoria y a la vigencia de dicho acto legislativo. En esa dirección, la
norma prevé que el A. L. 02 de 2017 deroga el artículo 4 del A.L. 01 de 2016, y
que rige a partir de su promulgación hasta la finalización de los tres periodos
presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final.
El A.L. 02 de 2017, que tiene como
propósito dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final, suscrito por
el Presidente de la República y los representantes de las FARC-EP, como puede
apreciarse, tiene un alto grado de especificidad.
La norma establece así un ámbito
sustancial, en el sentido de que los contenidos del
Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho
internacional humanitario y de derechos fundamentales consagrados en la
Constitución Política, y los conexos con ellos, serán, con sujeción a la
Constitución, parámetros de interpretación y referente de desarrollo y
validez de las normas y leyes de implementación y desarrollo del mismo. Un ámbito
personal, en cuanto asigna a todas las instituciones y órganos
del Estado, no solo al Gobierno Nacional, una doble obligación. Por un lado, cumplir
de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final y, por el otro, que sus
actuaciones, los desarrollos normativos del Acuerdo Final que adopten, y su
interpretación y aplicación, guarden coherencia e integralidad con lo
acordado, preservando los contenidos, objetivos, compromisos, espíritu y
principios del Acuerdo Final. Y un ámbito temporal, pues las
obligaciones consignadas en la enmienda regirán durante tres periodos
presidenciales posteriores a la firma del Acuerdo.
Los cuestionamientos formulados contra
del Acto Legislativo 02 de 2017 por algunos intervinientes giraron en torno a
que la derogatoria del artículo cuarto del Acto Legislativo 01 de 2016, resultó
aparente, pues los presupuestos negociados entre las delegaciones del Gobierno
y las FARC-EP para brindar seguridad y estabilidad jurídica al Acuerdo, se
mantuvieron tras la renegociación, con lo cual, el Acto Legislativo 02 de 2017 sustituiría la
Constitución, en cuanto sus previsiones buscan incorporar el Acuerdo Final al
ordenamiento jurídico.
Sobre el particular, ha de señalarse que
el tema relacionado con la estabilidad jurídica fue previsto en el primer
Acuerdo de Paz suscrito entre las partes el 24 de agosto de
2016, previo
a la votación del Plebiscito especial que se convocó con el fin de dotar dicho
Acuerdo de mayor legitimidad política. A su vez, las medidas acordadas con ese
mismo fin fueron incorporadas al ordenamiento jurídico a través del artículo
cuarto del A. L. 01 de 2016, expedido antes del Plebiscito. Posteriormente, como
consecuencia de los resultados del Plebiscito y de la renegociación del
Acuerdo, se acordó una nueva fórmula de estabilidad la cual fue incorporada al
ordenamiento jurídico a través del A.L. 02 de 2017, mediante el cual, a su vez,
se derogó expresamente el referido artículo cuarto del A.L. 01 de 2016.
Para comprender el asunto, es preciso
referirse, en primer lugar, a la manera como las medidas de estabilidad
jurídica fueron reguladas en el acuerdo previo al Plebiscito y la razón por la
que se consideró necesario derogar el artículo cuarto del Acto Legislativo 01
de 2016.
Mediante el Comunicado Conjunto No. 69
del 12 de mayo de 2016, las delegaciones del Gobierno y de las FARC-EP
anunciaron al país que el día 11 de mayo de 2016 habían llegado a un acuerdo
sobre los instrumentos para brindar seguridad y estabilidad jurídica al Acuerdo
Final y asegurar
su introducción al ordenamiento jurídico colombiano[143]. En
relación con dichos aspectos, la fórmula adoptada fue la siguiente:
-
El
reconocimiento del Acuerdo Final como un Acuerdo Especial en los términos del
artículo 3º común a los Convenios de Ginebra de 1949.
-
El
ingreso del Acuerdo Final al bloque de constitucionalidad durante el periodo de
implementación, como parámetro de interpretación y referente de desarrollo y
validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo.
-
La
incorporación al derecho interno del Acuerdo Final mediante una ley de la
República, a través del Procedimiento de Ley Aprobatoria del Acuerdo Especial,
que tendría los siguientes criterios procedimentales especiales: (i) la
radicación del proyecto ante la Secretaría del Senado y su publicación; (ii) el
debate parlamentario que se adelantaría primero en las comisiones
constitucionales conjuntas, en plenaria del Senado y posteriormente de la
Cámara, con un tránsito de 8 días entre una y otra; (iii) la votación sería
únicamente de aprobación o rechazo de todo el texto, por mayoría calificada;
(iv) surtiría un control constitucional único y automático; y (v) tras la
sanción presidencial sería publicado en el diario oficial.
Los puntos relacionados precedentemente,
fueron los que se introdujeron al trámite del A.L. 01 del 7 de julio de 2016 y
los que se aprobaron por medio del artículo cuarto. En consecuencia, el
contenido del artículo cuarto del A.L. 01 de 2016, era del siguiente tenor:
Artículo
4°. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual
quedará así:
Artículo
Transitorio: En desarrollo del derecho a la paz, el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
constituye un Acuerdo Especial en los términos del artículo 3 común a los
Convenios de Ginebra de 1949. Con el fin de ofrecer garantías de cumplimiento
del Acuerdo Final, una vez éste haya sido firmado y entrado en vigor ingresará
en estricto sentido al bloque de constitucionalidad para ser tenido en cuenta
durante el periodo de implementación del mismo como parámetro de interpretación
y referente de desarrollo y validez de las Normas y las Leyes de Implementación
y Desarrollo del Acuerdo Final.
En
desarrollo del Derecho a la paz, el Procedimiento Legislativo Especial para la
aprobación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, incluirá un "procedimiento de
ley aprobatoria del Acuerdo Especial" con los siguientes criterios
procedimentales especiales: envío al Congreso para su incorporación al derecho
interno por medio de una ley; tramitación como ley ordinaria: radicación del
proyecto ante la secretaria del Senado y publicación, debate en comisiones
constitucionales conjuntas del Senado y Cámara, votación, debate en plenario
del Senado; y debate en plenario de la Cámara. El tránsito del proyecto entre
comisión y plenaria será de 8 días, las votaciones serán únicamente de
aprobación o improbación de todo el texto; control de constitucionalidad de la
ley aprobatoria del Acuerdo Especial; sanción presidencial y publicación en
diario oficial; el Gobierno se obligará a presentar esta ley aprobatoria
inmediatamente sea firmado y aprobado el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, y entrado en vigor
el presente Acto Legislativo.
El
procedimiento legislativo de aprobación de leyes o actos legislativos para la
implementación o desarrollo del Acuerdo Final, será el Procedimiento
legislativo especial para la paz establecido en el artículo primero de este
Acto Legislativo, y estará en vigencia para la aprobación de normas de
implementación y desarrollo del Acuerdo Final durante el tiempo establecido en
el mismo artículo. El control constitucional relacionado con la aprobación de
la ley aprobatoria del Acuerdo Especial, será único y automático. El control
constitucional relacionado con la implementación del Acuerdo Final mediante
Leyes ordinarias o leyes estatutarias, será único y automático.
De esta forma, los representantes
del Gobierno y de las FARC-EP suscribieron el Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera de fecha 24 de
agosto de 2016, y lo sometieron a la refrendación ciudadana mediante el Plebiscito
especial regulado
en la Ley Estatutaria 1806 de 2016, “por la cual se regula el plebiscito
para la refrendación del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera”.
La Ley 1806 de 2016, fue a su vez
sometida al control previo y automático de constitucionalidad por parte de esta
Corporación, mediante Sentencia C-379 de 2016. En dicho fallo la Corte declaró
la exequibilidad del título del proyecto de ley estatutaria examinado, “bajo el
entendido de que el Acuerdo Final es una decisión política y la refrendación a
la que alude el proyecto no implica la incorporación de un texto normativo al
ordenamiento jurídico”. Sostuvo la Corte al respecto, que el Acuerdo
responde a una "política pública", razón por la cual, su
incorporación normativa debía llevarse a cabo por los cauces fijados en la
Constitución Política, sin que pudiera entenderse que el Plebiscito constituye
un mecanismo de incorporación, puesto que este era una medida de asentimiento o
rechazo a una decisión de “política pública” planteada por el ejecutivo,
cuyo resultado solo vinculaba al Presidente de la República.
El punto fue explicado en la citada
sentencia, en los siguientes términos:
El Plebiscito:
“(i) es un mecanismo de participación ciudadana que puede ser convocado
únicamente por el Presidente de la República en aquellos casos que este lo
considere necesario, (ii) para consultar a los ciudadanos una decisión política
de su Gobierno que se encuentre dentro de la órbita de sus competencias. El
pronunciamiento popular (iii) dota de legitimidad popular la iniciativa del
Jefe de Estado; y, además, (iv) tiene un carácter vinculante, en términos de
mandato político del Pueblo soberano, restringiéndose dichos efectos al
Gobierno, sin que resulten extensibles a otras ramas del poder público”.
En plena
correspondencia con lo anterior, se dijo que: “la
noción de Acuerdo Final concuerda con el de una ‘decisión de transcendencia
nacional’, en los términos del artículo 104 C.P. A su vez, la Sala evidencia
que dicho Acuerdo corresponde a una política pública que carece de naturaleza
normativa en sí misma considerada. Se ha señalado en esta sentencia que, a
partir de la información disponible sobre los asuntos debatidos en la etapa de
negociación del Acuerdo Final, estos consisten en una serie de compromisos
entre las partes, comprendidos como una agenda política susceptible de
implementación posterior. Esto implica que no contiene, ni podrá contener,
proyectos específicos de legislación o de enmienda constitucional que se
pretendan incluir directamente en el orden jurídico”.
En relación con esto último, se
precisó en la misma decisión que: “El Acuerdo Final no puede entenderse como
un conjunto de disposiciones jurídicas definidas, comprendidas estas como
proyectos normativos específicos, que modifican directamente la Constitución o
la ley, bien sea adicionándolas, derogando alguno de sus contenidos o
reformándolos. Para que sea susceptible de ser refrendado a través de plebiscito
especial, el Acuerdo Final se entiende como una decisión política o plan de
acción, susceptible de ser posteriormente implementado, incluso a través de
normas jurídicas. En dicho proceso de implementación, como se explicará por la
Corte a propósito del control de constitucionalidad del artículo 3º del PLE,
deberán utilizarse los mecanismos previstos en la Constitución para la
creación, modificación y derogatoria de normas jurídicas, pero este será un
proceso posterior y diferente a la refrendación popular del Acuerdo Final”.
Lo anterior, para concluir que: “la
potencial votación favorable del plebiscito especial, así comprendida, tiene
como principal consecuencia legitimar democráticamente el proceso posterior de
implementación, pero no está llamado a incluir, de manera directa e inmediata,
ninguna modificación al orden jurídico. Estas enmiendas normativas, de ser
necesarias, serán propias de la etapa de implementación y, por ende, deberán
cumplir estrictamente con las condiciones, requisitos y límites que para las
reformas constitucionales y legales dispone la Carta Política”.
Conforme con el pronunciamiento
hecho en la Sentencia C-376 de 2016, la etapa plebiscitaria se surtió,
entonces, con fundamento en Ley 1806 de 2016 y, mediante el Decreto 1391 de
2016, se convocó al pueblo para que, el domingo 2 de octubre de 2016, en
ejercicio de su soberanía, decidiera si apoyaba o rechazaba el Acuerdo Final suscrito
entre el Gobierno y las FARC el 24 de agosto de 2016.
De acuerdo con el Decreto 1391 de
2016, la pregunta sometida a votación fue la siguiente: “¿Apoya usted el
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera?”. En la fecha indicada se realizó la votación del plebiscito,
cuyo resultado fue favorable a los promotores del NO por una
diferencia del 0,43%.
Tras el plebiscito, se
hizo evidente la inconformidad de una parte importante de la población
colombiana con diferentes puntos del Acuerdo y, en acatamiento a este
pronunciamiento, el Acuerdo Inicial no fue implementado.
Las partes, así
mismo, decidieron reabrir la mesa de conversaciones de paz y convocar a un
diálogo público nacional[144],
con la participación de los diferentes promotores del NO, del SÍ, los
abstencionistas, las organizaciones de víctimas, los movimientos y partidos
políticos, y otros sectores de la sociedad civil. Dicho diálogo se llevó a cabo
con el fin de recoger las diversas propuestas que serían valoradas y
transmitidas a la mesa de negociaciones con las FARC-EP, dentro del propósito de revisar el
Acuerdo suscrito y adecuarlo teniendo en cuenta el resultado del Plebiscito. Surgieron aproximadamente 500 propuestas que fueron
organizadas en 57 grupos que serían negociados con las FARC-EP para llegar a un
Nuevo Acuerdo de Paz[145].
A partir de las
propuestas, la nueva
etapa de conversaciones “permitió ajustes
significativos sobre los seis puntos principales del Acuerdo relativos al Desarrollo
Agrario Integral, Participación Política, Fin del Conflicto, Solución al
Problema de las Drogas Ilícitas, Víctimas y Jurisdicción Especial para la Paz e
Implementación, así como sobre los Puntos Transversales referentes al género,
la libertad de culto, familia, organizaciones religiosas, medidas de
construcción de confianza y bloque de constitucionalidad…”[146].
El 12 de noviembre de 2016, en un comunicado conjunto, los
delegados informaron que habían llegado a un Nuevo Acuerdo Final. En
consecuencia, en el nuevo texto de Acuerdo Final, suscrito el 24 de noviembre
de 2016, frente a los puntos contenidos en el artículo cuarto del Acto
Legislativo 01 de 2016, se incluyeron los siguientes ajustes, cambios y
adiciones:
-
Sobre el reconocimiento del Acuerdo Final como
un Acuerdo Especial en los términos del artículo tercero común a los Convenios
de Ginebra de 1949, se precisó que dicho reconocimiento
sería “para efectos de su vigencia internacional”[147].
-
Se
excluyó cualquier posibilidad de incorporar automáticamente al derecho interno
el Acuerdo Final en su conjunto, sin perjuicio de que las normas de
derecho internacional humanitario y de derechos fundamentales reconocidos
constitucionalmente, en las que se inscribe el Acuerdo, ya estuvieran
reconocidas constitucionalmente.
-
Finalmente, se excluyó la posibilidad de que el
Acuerdo Final ingresara automáticamente al bloque de constitucionalidad, dado
que el acuerdo parcial firmado el 7 de noviembre de 2017, señalaba la
derogatoria del artículo 4º del A.L. 01 de 2016 y con ello descartaba tal
posibilidad.
Tales cambios
fueron claramente expresados y reconocidos durante el curso de los debates que
dieron lugar a la aprobación del Acto Legislativo 02 de 2017, objeto de estudio
en la presente causa. En
efecto, en la exposición de motivos del proyecto presentado por el Gobierno
ante la Secretaría del Senado de la República, se manifestó lo siguiente: “Entonces,
la derogatoria al artículo 4° del Acto Legislativo número 01 de 2016 implica:
i) que el Acuerdo Final como Acuerdo Especial, en los términos del artículo 3°
común a los Convenios de Ginebra, ya no se incorporará como ley de República;
ii) el Acuerdo Especial no entrará al bloque de constitucionalidad; y en
consecuencia, iii) no se incorpora el Acuerdo Final al ordenamiento jurídico
colombiano, si no que se garantizarán unas precisas condiciones de estabilidad
y seguridad jurídica”.[148]
De igual manera,
en el informe de ponencia para primer debate en Comisión Primera de Cámara se
precisó: “El presente proyecto de acto
legislativo deroga el artículo 4° del Acto Legislativo 01 de 2016, puesto que
en esta fórmula que se presenta ante el honorable Congreso de la República: i)
El Acuerdo Final como Acuerdo Especial, en los términos del artículo 3° común a
los Convenios de Ginebra, ya no se incorporará como ley de República; ii) El
Acuerdo Especial no entrará al bloque de constitucionalidad, y en consecuencia;
iii) No se incorpora el Acuerdo Final al ordenamiento jurídico colombiano, sino
que se garantizarán unas precisas condiciones sustantivas y temporales de estabilidad
y seguridad jurídica del mismo”.[149]
En la misma
dirección, en segundo debate en Plenaria de la Cámara, se expresó que el
acuerdo Final “…no entra al bloque de constitucionalidad, y, en
consecuencia, iii) no se incorpora el Acuerdo Final al ordenamiento jurídico
colombiano, sino que se garantizarán unas precisas condiciones sustantivas y
temporales de estabilidad jurídica del mismo”[150].
En concordancia
con ello, en los informes de ponencia para primero y segundo debate en Comisión
Primera y Plenaria del Senado, se dijo: “El presente
Proyecto de Acto Legislativo deroga el artículo 4° del Acto Legislativo número
01 de 2016, puesto que en esta fórmula que se presenta ante el Honorable
Congreso de la República: i) el Acuerdo Final como Acuerdo Especial, en los
términos del artículo 3° común a los Convenios de Ginebra, ya no se incorporará
como ley de República; ii) el Acuerdo Especial no entrará al bloque de
constitucionalidad, y en consecuencia, iii) no se incorpora el Acuerdo Final al
ordenamiento jurídico colombiano, sino que se garantizarán unas precisas
condiciones sustantivas y temporales de estabilidad y seguridad jurídica del
mismo”[151].
Dicha lectura, a
su vez, guarda plena correspondencia con lo consignado en el texto del Acuerdo
Final suscrito el 24 de noviembre de 2016, que prevé, para la implementación
normativa del mismo, que “[e]l acuerdo Final se incorporará conforme a las
normas constitucionales”, y establece las prioridades para la
implementación normativa, identificando los asuntos cuyo trámite, mediante
reformas constitucionales o legales, debe hacerse con carácter prioritario y
urgente y fijando un calendario para la implementación normativa que debe
cumplirse dentro de los 12 meses siguientes a la suscripción del Acuerdo Final[152].
Encuentra
así la Corte que la fórmula para blindar jurídicamente
el Acuerdo de Paz varió significativamente, pues el mismo no se entiende
incorporado automáticamente al ordenamiento jurídico, tanto por la eliminación
del trámite que internamente le daba vida, como por los efectos que fueron
señalados en el propio Acuerdo. En esa orientación, las partes pactaron que el
Acuerdo Final no ingresaría al bloque de constitucionalidad ni se incorporaría
automáticamente a la Constitución ni al ordenamiento legal. La implementación
de los compromisos, por lo tanto, se realizaría conforme con las normas
constitucionales por vía de su implementación normativa (punto 6.1.9.).
Bajo
esa óptica, advierte la Corte, en cuanto a las objeciones planteadas frente a
la derogatoria del artículo 4º del Acto Legislativo 01 de 2016, que no existe,
desde una perspectiva constitucional, algún elemento de juicio que lleve a
pensar que, a partir del contenido del Acto Legislativo 02 de 2017, se pretenda
incorporar normativamente el Acuerdo Final directamente al ordenamiento
jurídico. Lo anterior, sin perjuicio de que como se mencionó, las normas de
derecho internacional humanitario y de derechos fundamentales definidos en la
Constitución, que se integran a contenidos del Acuerdo Final, formen parte del
ordenamiento jurídico. La incorporación de dichas normas al orden jurídico
interno no surge del acuerdo ni del hecho de estar contenidas en el mismo, sino
directamente de los tratados y convenios internacionales de derechos humanos y
de derecho internacional humanitario suscritos por Colombia y ratificados por
el Congreso de la República, que las contienen, así como también, de la propia
Carta Política, incluido el Acto Legislativo 02 de 2017, siendo tales textos su
fuente jurídica de aplicación e interpretación.
En consecuencia, el Acuerdo Final no tiene un valor normativo per
se, lo que significa que ex ante de la activación de los mecanismos
de implementación y desarrollo, como política de Gobierno vincula al Gobierno
Nacional y lo obliga a impulsar su implementación. Sin embargo, a partir del
Acto Legislativo 02 de 2017, los contenidos del Acuerdo Final que correspondan
a normas de derecho internacional humanitario y a derechos fundamentales
consagrados en la Constitución serán parámetros de interpretación y referentes
de desarrollo y validez de las normas de implementación de lo pactado, con
sujeción al ordenamiento constitucional. Igualmente, a partir de ese acto legislativo
el Acuerdo se adopta como política de Estado, de manera que todos los
órganos, instituciones y autoridades del Estado, se encuentran comprometidos
con su  desarrollo e implementación de buena fe, y por tanto, cualquier
desarrollo del mismo debe tener por objeto su cabal cumplimiento y guardar
coherencia con sus contenidos, finalidades, espíritu y principios. Por la misma
razón de su reconocimiento como política de Estado, teniendo en cuenta su
refrendación y a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, se dispuso que rigiera
durante los tres periodos presidenciales siguientes.
De ese modo, y como se ha enfatizado en esta providencia, para la
incorporación normativa al derecho interno del Acuerdo Final, se requerirá de
la activación de los mecanismos de producción normativa fijados en la
Constitución y la Ley. Todo lo anterior, enfatizando la obligación de las
autoridades del Estado de contribuir, de buena fe, a la implementación del
Acuerdo Final, en cuanto política de Estado, dentro del marco de sus
competencias constitucionales y legales.
De lo que se trata, y así se lee en los
antecedentes, es de crear instrumentos que permitan garantizar la estabilidad
jurídica del Acuerdo Final mediante unas precisas condiciones sustantivas y
temporales para su cumplimiento, en la medida en que la fase de desarrollo e
implementación, que es de más largo alcance, depende en buena parte de la
existencia de elementos jurídicos y fácticos que permitan, en el marco de un
contexto transicional, el establecimiento de una paz estable y duradera. Ello,
sin embargo, respeta los márgenes de interpretación de buena fe del
Acuerdo de Paz, en los procesos de implementación y desarrollo.
En suma, el Acto Legislativo 02 de 2017, convierte el Acuerdo Final
firmado el 24 de noviembre de 2016, en una política pública de Estado
cuya implementación y desarrollo constituye compromiso y obligación de buena
fe para todas las autoridades del Estado, con el fin de garantizar el
derecho a la paz, respetando su autonomía.
2.3.
Conclusión general del juicio de sustitución. El Acto Legislativo 02 de 2017
no sustituye la Constitución en cuanto sus contenidos no afectan los ejes
estructurales definidos en la premisa mayor
Conforme
a las consideraciones que han sido expuestas, procede la Corte a determinar si
los ejes definitorios expresados en la premisa mayor han sido sustituidos o
remplazados, transitoria o definitivamente, por el Acto Legislativo 02 de 2017.
Para tales efectos, la Corte considera necesario realizar las siguientes
consideraciones:
(i)
Aun cuando los Acuerdos de Paz, desde una perspectiva general, puedan definirse
como pactos orientados a poner fin a un determinado conflicto armado, no existe
una tipología única de los mismos, pues ello depende de la muy variada clase de
conflictos, sus causas, grado de intensidad, el momento en el que se producen,
inclusive, su modus operandi. Estas diferencias, sin embargo, son
relevantes desde el punto de vista del interrogante que con frecuencia se
plantea y que resulta útil para abordar el presente juicio de sustitución: la naturaleza
jurídica de los Acuerdos de Paz.
(ii) En el Derecho Internacional Público
no existe una respuesta unívoca al anterior interrogante. La naturaleza
jurídica atribuida a este tipo de documentos todavía sigue siendo uno de los
temas más controvertidos en la doctrina especializada, debido, en buena parte,
a la falta de claridad existente en relación con su carácter normativo o
ubicación en las fuentes del derecho internacional e interno. De
esa forma, y dependiendo de los distintos contextos, un acuerdo de paz puede
ser caracterizado como: i) un documento ad hoc sujeto
a los cambios políticos fluctuantes, ii) una norma de soft
law o derecho blando, con un sustrato político y jurídico dinámico e
indeterminado, y iii) un instrumento de naturaleza
jurídica híbrida en razón a la participación de actores
internacionales y nacionales, y a los distintos grados de legitimidad
existentes en relación con los niveles o etapas del proceso de implementación y
ejecución que se surtan.
(iii) Las experiencias previas en el
ámbito interno, por su parte, demuestran que la negociación y suscripción de
Acuerdos de Paz no son un hecho novedoso en la historia colombiana. Distintos
gobiernos adoptaron y diseñaron instrumentos de política pública con el
propósito de desarrollar
procesos de paz, diálogos, negociaciones y eventuales suscripciones de pactos
parciales o definitivos. Y aunque el contenido y alcance de tales documentos
varió de un periodo a otro, lo cierto es que fueron fruto de la facultad
presidencial para mantener el orden público en todo el territorio nacional y
restablecerlo en los lugares donde fuere turbado. En este sentido, el
Presidente goza de la facultad, en el marco de sus competencias
constitucionales, de privilegiar la resolución pacífica de conflictos internos.
(iv)
El Acuerdo Final de Paz suscrito entre el Gobierno Nacional y los delegados de
las FARC-EP, el 24 de noviembre de 2016 incluyó como ejes temáticos: la reforma
rural integral, la participación política, el fin del conflicto, la solución al
problema de las drogas ilícitas, la implementación, verificación y refrendación
del Acuerdo y, principalmente, como aspecto esencial de la negociación, los
derechos de las víctimas, contenidos respecto de los cuales ahora se debate acerca
de su naturaleza jurídica.
(v)
Esta Corporación ha sostenido que la suscripción de los Acuerdos de
Paz materializa la facultad asignada al Presidente de la República en la
Constitución de 1991, para que en ejercicio de su doble calidad de Jefe de
Estado y de Gobierno, adelante las negociaciones orientadas a terminar
pacíficamente los conflictos armados internos y, por esa vía, a restablecer el
orden público en las zonas del país donde fue turbado por el actuar de grupos
armados al margen de la ley. El Presidente cuenta, de esta manera, con amplias
atribuciones constitucionales y legales para adelantar los diálogos de paz,
tanto por las repercusiones inmediatas en el diseño de la política pública
relacionada con la consecución de la paz, como por el impacto de tal
negociación frente al futuro de la colectividad y la satisfacción de los
derechos y libertades consignadas en la Carta Política. Dicha facultad, si bien
es amplia, debe ejercerse, en todo caso, con sujeción a la propia Constitución
Política y al reparto de competencias en ella contenido.
(vi) En razón a la calidad con la que
actúa el Presidente de la República y lo que representa, como asunto de interés
nacional, la finalización del conflicto armado interno y el logro de la paz, es
que esta Corporación ha sostenido que el Acuerdo de Paz corresponde, en
principio, a una
política pública de Gobierno. Se entiende así, porque el texto final
incorpora el conjunto de principios, estructuras y roles institucionales
liderados por el Gobierno, que constituyen a la vez la base de la gestión
estatal de lo que se considera necesario para materializar el derecho-deber a
la paz. Dicha política fue adoptada constitucionalmente como política de Estado
mediante el Acto Legislativo 02 de 2017, razón por la que, en cuanto tal,
resulta vinculante para todas las instituciones y autoridades públicas, puesto
que representa el compromiso de los órganos de representación democrática,
Presidente y Congreso de la República, en torno a lo que resulta deseable para
que los miembros de la sociedad colombiana puedan convivir pacíficamente a
mediano y largo plazo, en el respeto de los derechos humanos y el reconocimiento
de la paz como valor de primer orden dentro del modelo de organización política
adoptado por la Constitución del 91.
(vii)
El concepto de política de Estado en este contexto alude a un proyecto a
mediano y largo plazo sobre temas que, como en este caso, se refieren a la
consolidación de una paz estable y duradera, que, a su vez, incluye medidas de
transición hacia la paz de tipo penal, político, social, económico y cultural,
de derechos de las víctimas, de seguridad ciudadana, que conllevan los cambios
estructurales necesarios de las causas que dieron origen al conflicto interno
para su finalización y garantías de no repetición. Todos estos aspectos tienen
un valor estratégico, pues no dependen de los variables dinámicas de la
actividad política.
(viii) Siendo el Acuerdo Final, en los
términos del Acto Legislativo 02 de 2017, una política de Estado,
implica una obligación de cumplimiento de buena fe por parte de las
instituciones y autoridades públicas, y como estrategia de mediano y largo
plazo, se mantiene su vigencia durante los próximos tres gobiernos, plazo que
el constituyente derivado encontró razonable para la implementación y
consolidación de lo acordado.
(xiv)
De conformidad con lo expuesto, la Corte concluye que el Acto Legislativo 02 de
2017 guarda correspondencia con la consideración de la Paz (a) como elemento
fundante y esencial de la Carta Política de 1991, (b) como presupuesto para el
ejercicio de los derechos; y (c) como deber y derecho en los términos del
artículo 22 de la Constitución. Premisas todas ellas que reflejan el
reconocimiento de la condición ética del ser humano conforme a la cual una
sociedad solo puede subsistir si sus miembros se obligan, entre sí, a respetar
los derechos humanos para lograr la convivencia pacífica. Esto, por cuanto que,
la reforma que se analiza, pretende hacer realidad la implementación del
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera.
De ese modo, el Acto Legislativo
en mención, coadyuva al propósito de afianzar la cesación definitiva del
conflicto armado interno y su no repetición, pues en el Acuerdo Final se
fijaron las condiciones básicas y específicas de su finalización y las
garantías de no repetición, sobre la base de la incorporación de
las FARC-EP al pacto social y político de 1991, el respeto a la
institucionalidad preexistente y el sometimiento a la justicia.
(xv)
Ahora bien, el Acto Legislativo 02 de 2017 no tiene el propósito de incorporar
automáticamente el Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de 2016 al
ordenamiento jurídico interno, ni tampoco al bloque de constitucionalidad, sin
perjuicio de las disposiciones de DIH y de derechos humanos que inspiran parte
de los contenidos del Acuerdo, las cuales derivan su fuerza vinculante
directamente de los tratados y convenios internacionales de derechos humanos y
de derecho internacional humanitario suscritos por Colombia y ratificados por
el Congreso de la República, que las contienen. En ese sentido, a la luz de las
disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2017, el Acuerdo Final requiere, de
una parte, su implementación normativa por los órganos competentes y de
conformidad con los procedimientos previstos en la Constitución para el efecto,
y de la otra, la adopción de diversas decisiones o medidas por parte de las
autoridades públicas orientadas a garantizar su desarrollo y ejecución.
La circunstancia de que
los contenidos del Acuerdo Final solo adquieran un valor normativo a través de
los medios ordinarios de producción jurídica, se debe a que ello tiene
profundas implicaciones desde una perspectiva constitucional. Que la
incorporación al ordenamiento jurídico de los resultados de la negociación
dependan de los actos de implementación y desarrollo no es una simple
formalidad, sino, al contrario, representa la sujeción (i) al principio
democrático y de legalidad, conforme al cual las autoridades públicas solo
están sometidas al ordenamiento jurídico; (ii) al principio de
supremacía constitucional, en el sentido de que el parámetro supremo de
referencia para todas las autoridades y los particulares es la Constitución; y,
(iii) a la regla de separación de poderes, pues los órganos del Estado
deberán gozar de autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones,
sin perjuicio del deber de colaboración armónica para el cumplimiento de los
fines constitucionales.
(xvi) Sobre esas bases,
el referido acto legislativo, visto desde una perspectiva general, no
sustituye los principios democrático y de legalidad, porque
el ordenamiento jurídico, esto es, las normas válidamente incorporadas por los
cauces previstos en la Constitución para el efecto, siguen siendo el referente
obligado de la actuación de los poderes públicos, como ocurre con el Acto
Legislativo 02 de 2017, objeto de control, mediante el cual se elevó el Acuerdo
Final a la categoría de política de Estado, vinculando de esta manera a todas
las autoridades públicas a su cumplimiento de buena fe durante los próximos
tres períodos presidenciales y estableciendo que sus contenidos en materia de
DIH y de derechos humanos constituyen parámetros de interpretación y referentes
de desarrollo y validez de las normas de implementación.
(xvii) La reforma constitucional
tampoco
suprime la separación de poderes, porque la competencia legislativa,
esto es, la capacidad para producir normas jurídicas con alcance vinculante
general, se mantiene en cabeza del Congreso de la República, sin perjuicio de
las condiciones en que, excepcionalmente, el Presidente cumple funciones
legislativas. Al contrario, establece condiciones de colaboración armónica para
la implementación integral y de buena fe del Acuerdo Final en cuanto política
de Estado.
(xviii) La reforma constitucional
tampoco sustituye el principio de supremacía de la Constitución, sino
que, por el contrario, lo reitera, en cuanto dispone que el parámetro de
constitucionalidad para la implementación normativa del Acuerdo Final y de la
actuación de los poderes públicos es la propia Carta Política,  de la cual
forma parte el Acto Legislativo objeto de control, incluso en cuanto consagra
como referente de validez de las normas de implementación los contenidos del
Acuerdo Final que
correspondan a normas de DIH o de derechos fundamentales definidos en la
Constitución.
(xix)
De conformidad con lo expuesto, para la Sala Plena de esta Corporación es
claro, que analizados en su conjunto, los contenidos del Acto Legislativo bajo
revisión no sustituyen la Constitución, en cuanto no afectan los ejes
estructurales de la Carta Política de 1991 definidos en la premisa mayor y, por
el contrario, propugnan por la consecución de la Paz como eje y
objetivo de primer orden dentro del paradigma de Constitución Política adoptado
por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.
No
obstante lo anterior, encuentra la Corte que, debido a la indeterminación de algunos
de sus contenidos específicos, se impone una labor interpretativa del Acto
Legislativo 02 de 2017 para establecer su lectura conforme con la Constitución,
en los siguientes términos:
2.4.   Análisis del
inciso primero del artículo primero
El primer inciso del artículo primero
del Acto Legislativo 02 de 2017, prevé que:
“En desarrollo del derecho a la paz, los
contenidos del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera, firmado el día 24 de noviembre de
2016, que correspondan a normas de derecho internacional humanitario o derechos
fundamentales definidos en la Constitución Política y aquellos conexos con los
anteriores, serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de
desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo
del Acuerdo Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales”.
Del contenido normativo del anterior
inciso cabe referirse, en primer lugar, a la expresión según la cual los
contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho internacional
humanitario o de derechos fundamentales definidos en el Texto Superior, y
aquellos conexos, serán parámetros obligatorios de interpretación de las
normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, con
sujeción a las disposiciones constitucionales.
El establecimiento de dicho parámetro de
interpretación, no suscita problemas competenciales, como quiera que, entiende
la Corte, alude a un criterio ampliamente aceptado de interpretación del
ordenamiento jurídico, conforme al cual, en caso de duda sobre el sentido o
alcance de alguna disposición, cabe remitirse a distintos métodos
interpretativos, entre ellos al de la historia fidedigna del establecimiento de
la disposición en cuestión. En este caso, es claro que el precedente de las
normas de implementación es el propio Acuerdo, y, por consiguiente, resulta
razonable que el mismo constituya una pauta interpretativa ineludible.
Precisamente, este es el ingrediente especial que se añade en la norma objeto
de control, esto es, el carácter obligatorio del parámetro de interpretación,
pero no estima la Corte que de esa circunstancia se derive un problema de
constitucionalidad, puesto que ello es consistente con el hecho de tratarse de
normas de implementación, razón por la cual necesariamente tienen que tener
como un marco de referencia interpretativa el Acuerdo de Paz que se pretende
implementar. Así, entre varias interpretaciones de una disposición normativa
producto de la implementación del Acuerdo, y cuando todas ellas sean
constitucionales, se deberá preferir aquella que se ajuste de mejor manera al
contenido del Acuerdo Final. De esta forma, se garantiza en mayor medida el
cumplimiento de lo acordado y, por lo mismo, el derecho y deber a la paz.
En segundo lugar, el inciso que es
objeto de análisis establece que los contenidos del Acuerdo Final que se
enuncian, serán referentes de desarrollo y validez de las normas y
las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, con sujeción a las
disposiciones constitucionales.
Para la Corte es claro que no existe
ninguna dificultad de orden constitucional con el hecho de que se disponga que
los mencionados contenidos del Acuerdo Final constituyan referente de
desarrollo de las normas de implementación del mismo, sean ellas producidas por
el procedimiento especial del Acto Legislativo 01 de 2016 o por el ordinario.
Se trata de una previsión lógica que no admite posibilidad contraria: si lo que
se pretende es implementar el Acuerdo, sus contenidos, inevitablemente, son
referente de desarrollo para el proceso de producción normativa.
Tampoco presenta problemas de
constitucionalidad la previsión en torno al referente de validez, si se
entiende que ésta hace referencia a la conexidad que deben guardar las
normas y leyes de implementación con el Acuerdo Final, así como a su
concordancia con las finalidades del mismo, cual es la consecución de la paz
estable y duradera. En este sentido, las normas que implementen o desarrollen
el Acuerdo Final, proferidas por los cauces
ordinarios o especiales de producción normativa, sólo serán
válidas: (i) si guardan conexidad con los contenidos del Acuerdo Final que
correspondan a normas de derecho internacional humanitario o de derechos
fundamentales definidos en la Constitución Política; (ii) si tienen por objeto
alcanzar las finalidades que buscaron las partes al suscribir el Acuerdo Final;
y (iii) si sus contenidos o su incorporación al ordenamiento jurídico, se
sujetan a las disposiciones constitucionales. Si faltare uno cualquiera de
tales requisitos las respectivas normas de implementación o de desarrollo del
Acuerdo Final carecerán de validez y, por lo mismo, deberán ser expulsadas del
ordenamiento jurídico.
La conexidad opera así como un parámetro distintivo
del trámite legislativo en el actual proceso de transición hacia la paz, dentro
del propósito de garantizar los objetivos que con su implementación se
propongan en cada caso. Como se explicó en acápites anteriores,
este criterio se satisface en la medida en que las reformas tramitadas por los
órganos políticos, mediante los mecanismos especiales dispuestos en el Acto
Legislativo 01 de 2016 o mediante los procedimientos ordinarios de producción
normativa previstos en la Constitución, regulen materias claras que tengan una
vinculación estrecha y directa con los contenidos específicos del Acuerdo Final
y pretendan alcanzar sus finalidades, de forma tal que evidencien que la
implementación y desarrollo del Acuerdo Final tienen por objeto garantizar el
cumplimiento de lo pactado. Así pues, el objeto y contenido de las reformas
deben tener un alto grado de congruencia con lo acordado entre el Gobierno
Nacional y las FARC-EP. Sobre esa base, además, opera el criterio de conexidad
teleológica, como una figura que facilita la implementación del Acuerdo
para responder instrumentalmente al objetivo imperioso de finalizar
el conflicto armado interno y alcanzar una paz estable y duradera.
Pero, además de la
relación que debe existir entre los proyectos normativos y los contenidos del
Acuerdo de Paz, para esta Corte, la conexidad pasa también porque la
norma que busca asegurar la implementación normativa del Acuerdo de Paz tenga
concordancia con los contenidos del Acuerdo ya implementados y que integran el
sistema de fuentes del derecho.
Desde esa óptica, la conexidad
opera en una doble vía, de un lado, entre las normas de implementación y
los contenidos del Acuerdo Final y, por el otro, entre las propias normas de
implementación y desarrollo normativo, en el sentido de que disposiciones
posteriores no pueden contradecir las expedidas con anterioridad sobre las
cuales existe una razonable pretensión de intangibilidad.
Lo anterior en razón a
que, desde un sentido jurídico, la conexidad facilita coherencia entre
los contenidos que fueron acordados y las normas que han transitado por el
proceso de implementación normativa. La conexidad permite, así mismo,
una relación lógica y consecuente entre las normas mediante las cuales se ha
dado cumplimiento al Acuerdo de Paz, de modo que no se produzca contradicción
ni oposición entre ellas.
Los resultados del
proceso de implementación y desarrollo normativo de lo pactado se manifiestan
así como un sistema jurídico concordante, cohesionado y único, en el que cada
una de sus partes se considera necesaria y funcional al objetivo buscado: la
materialización del valor derecho-deber de la paz y, por consiguiente, las
autoridades públicas resultan sujetas a los contenidos ya
implementados, entre ellos, a la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo
Final, de conformidad con lo dispuesto en el Acto legislativo 02 de 2017
Así las cosas, si dentro del término
previsto en el artículo segundo del Acto Legislativo 02 de 2017, se somete a
consideración del Congreso de la República el trámite de leyes o actos
legislativos que, en relación con el Acuerdo de Paz, no tengan como propósito
la implementación y desarrollo normativo de sus contenidos, tales medidas podrían
desconocer el requisito de conexidad, toda vez que no cumplirían con el
propósito de contribuir efectivamente a la realización de lo acordado en el
mismo. Conforme lo señaló esta Corporación, “el ámbito de regulación del
Congreso respecto de la implementación del Acuerdo Final radica en la presentación
de diferentes opciones de regulación, pero todas ellas deben estar dirigidas a
facilitar dicha labor de implementación del Acuerdo”[153].
Con todo, cualquiera de
las vías escogidas deberá respetar los límites que impone la vigencia de los
ejes estructurales de la Constitución. Ello significa que el amplio margen de
configuración del que gozan los órganos políticos frente a los mecanismos
tendientes al logro de la paz, de ninguna manera, puede confundirse con el
abandono de las reglas que dispone la Carta e identifican al Estado
Constitucional de Derecho[154].
En los términos explicados, la expresión
“validez” del inciso primero del artículo primero, hace referencia a la conexidad
que deben guardar las normas y leyes de implementación con el Acuerdo Final,
así como a su concordancia con las finalidades del mismo.
Bajo tales parámetros, el inciso primero
del artículo primero del Acto Legislativo 02 de 2017, será declarado exequible.
2.5. Análisis del inciso segundo
del artículo primero
El segundo inciso del artículo primero
del Acto Legislativo 02 de 2017, prevé que:
“Las instituciones y autoridades del
Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el
Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de todos los órganos y
autoridades del Estado, los desarrollos normativos del Acuerdo Final y su
interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con lo
acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los
principios del Acuerdo Final”.
Encuentra la Corte que la disposición
conforme a la cual las instituciones y autoridades del Estado tienen la
obligación de cumplir de buena fe lo establecido en el Acuerdo Final y,
como consecuencia de ello, la actuación de todos los órganos y autoridades del
Estado debe guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los
contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final, no
plantea problemas competenciales en cuanto que, en primer lugar, se trata de
garantizar la ejecución del Acuerdo Final en cuanto política pública formulada
por el Gobierno, refrendada por el Congreso en los términos de la Sentencia
C-699 de 2016, y elevada a la categoría de política de Estado mediante el Acto
legislativo objeto de revisión. Adicionalmente, en cuanto remite al  desarrollo
normativo del Acuerdo, tratándose en consecuencia del cumplimiento de normas de
carácter constitucional y legal que al formar parte del ordenamiento jurídico
tienen fuerza vinculante general.
En segundo lugar, la previsión bajo
examen dispone, en armonía con lo establecido en el inciso precedente del mismo
artículo, que la  implementación de los contenidos del Acuerdo Final, en
consonancia con el postulado de la buena fe, implica, necesariamente,
tener como referencia de validez el mismo Acuerdo. No obstante tal obligación,
las autoridades, en el ámbito de sus competencias, gozan de un margen de
apreciación para elegir los medios más apropiados con el fin de cumplir de buena
fe con los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, en el marco de lo
convenido, sin que sea admisible adoptar medidas que no tengan como
propósito implementar o desarrollar lo acordado.
La formulación normativa que es objeto
de control, se reitera, establece dos previsiones que, si bien se entrelazan,
en la medida que una es consecuencia directa de la otra, merecen una referencia
particular por parte de la Corte. En primer lugar, cabe referirse a la
previsión según la cual existe por parte de las instituciones y autoridades del
Estado la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en
el Acuerdo Final.
Dicho mandato ha de entenderse como una obligación
de medio, lo que implica que los órganos políticos, en el
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, deberán llevar a
cabo, como mandato  constitucional, los mejores esfuerzos para cumplir con lo
pactado, en el marco de los principios de integralidad y no regresividad.
Ello comprende a los funcionarios de la Administración
Pública, al Congreso obrando como Legislador y como constituyente secundario, y
al propio órgano de control de constitucionalidad, cuyos juicios deberán
producirse a partir, obviamente, de la Constitución, así como de la conexidad
con los contenidos del Acuerdo Final ya implementados. Esta consideración,
no conlleva, sin embargo, a una afectación de los principios de independencia y autonomía de los que gozan las Ramas
del Poder Público[155].
En este sentido, el cumplimiento de buena
fe del Acuerdo Final por parte de todas las autoridades, no implica la
alteración de sus competencias constitucionales y legales, pues se trata, por
el contrario, de un mandato constitucional consagrado en el Acto Legislativo 02
de 2017, el cual se traduce en el compromiso de contribuir efectivamente a la
realización y cumplimiento del Acuerdo Final, siempre bajo el principio de
supremacía constitucional. Este compromiso de implementar de buena fe
excluye que, en relación con el Acuerdo de Paz, se adopten medidas que no
tengan como propósito su implementación y desarrollo normativo.
Conforme con lo anterior, a la Rama Ejecutiva, en cabeza del Presidente de
la República, le corresponde ejercer sus competencias constitucionales para la
implementación del Acuerdo[156]. Así, en lo que resulta relevante
para el análisis, hay contenidos de la negociación que pueden implementarse o
desarrollarse mediante decisiones administrativas o de política pública dentro
del ámbito de competencia de las autoridades que integran la Rama Ejecutiva del
poder público, otros contenidos podrán serlo en ejercicio de las facultades
extraordinarias previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016; o la iniciativa
frente a otras autoridades, particularmente el Congreso, para que fijen los
contenidos que se incorporaran al ordenamiento jurídico[157].
De hecho, la Rama Legislativa tiene de manera preferente la labor de
implementación normativa de los contenidos pactados. Dado que el Congreso goza
de la cláusula general de competencia, su deber en el marco del proceso
de paz resulta encaminado a construir las fórmulas que desarrollen y provean,
de forma progresiva e integral, los instrumentos para la superación del
conflicto armado y el logro de la paz[158].
Un aspecto fundamental para que el
Congreso pueda ejercer su competencia, radica en su capacidad para deliberar y
decidir las iniciativas sometidas a su consideración. Para que ello ocurra, el
debate parlamentario debe llevarse a cabo bajo el respeto del núcleo mínimo de
la autonomía legislativa conforme a sus competencias constitucionales para la
deliberación democrática[159].
Igualmente, su competencia se restringe por el criterio de conexidad que
se expuso arriba, así como con su obligación de cumplir de buena fe el
Acuerdo Final. De esta manera, el Congreso puede realizar modificaciones que
tengan como propósito facilitar la implementación y desarrollo del Acuerdo
Final, en los términos de lo previsto en el Acto Legislativo 02 de 2017, objeto
de la presente revisión. Así, se pondera la autonomía legislativa y la
separación de poderes, con la obligación de actuar de buena fe y
colaborar armónicamente al propósito de lograr una paz estable y duradera.
Frente a la rama judicial, en
particular, esta Corte se encuentra en el deber
de aplicar, como referente de validez de las normas de implementación, los
contenidos del Acuerdo Final en materia de DIH y de derechos humanos, con los
cuales deben guardar conexidad, ejercicio que debe realizarse con sujeción a la
Constitución.
La supremacía de la
Carta Política, por lo tanto, es el parámetro supremo de la actuación en el
control que le corresponda efectuar. De manera que “en cualquier
circunstancia siempre prevalezca esta, en razón de la vinculatoriedad del
principio de supremacía constitucional”.[160] Bajo esta óptica la Corte se ha pronunciado sobre
contenidos específicos del Acuerdo Final, sin perjuicio de la obligación
de la Corte de constatar la conexidad con los contenidos del Acuerdo
Final, conforme a lo establecido en el inciso primero del artículo primero del
Acto Legislativo 02 de 2017.
En segundo lugar, la
Corte advierte que, si bien se impone a los órganos y autoridades del Estado el
cumplimiento de buena fe de los contenidos y finalidades del Acuerdo
Final, como una obligación de medio, la expresión “deberán guardar
coherencia” con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos,
el espíritu y los principios del Acuerdo Final, implica que, en el ámbito de sus competencias
deberán realizar sus mejores esfuerzos para el cumplimiento del mismo, para lo
cual gozan de un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados
para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad.
La obligación de alcanzar la paz por medio de mecanismos que privilegien
las formas de arreglo pacífico, como sucede con la suscripción de los acuerdos
fruto de los diálogos de paz, deriva así en un llamado a la implementación de buena
fe por parte de las instituciones y órganos que conforman el Estado.
Como postulado constitucional (C.P. art.
83), la buena fe “exige a los particulares y de las
autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y
conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una persona correcta (vir
bonus). Así la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con
trascendencia jurídica, y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad
que otorga la palabra dada”[161].
En lo que se refiere a los órganos y
autoridades públicas, en virtud del principio de buena fe, estas
adquieren el deber no solamente de actuar de acuerdo con las específicas
atribuciones constitucionales y legales que le han sido conferidas, sino
también de orientarse y conducirse en concordancia con los compromisos
adquiridos por las propias autoridades del Estado, lo cual implica que tengan
que adelantar todas sus gestiones, en desarrollo de la articulación,
coordinación y colaboración armónica de los poderes públicos que, para el caso
bajo examen, se materializa en el propósito general de consolidar una paz
estable y duradera, objetivo cardinal atinente no solo al ejecutivo central,
sino de la organización estatal en todo su conjunto.
De ese modo, el cumplimiento e
implementación de los contenidos del Acuerdo Final si bien obligan directamente
al Gobierno, también comprometen a las demás autoridades y órganos del Estado,
en el entendido de que la finalización del conflicto, su no repetición y la
consolidación de una paz estable y duradera, constituyen finalidades imperiosas
dentro del modelo de organización política adoptado por la Constitución de
1991.
Así, mientras corresponde al Presidente
como jefe de Estado y de Gobierno ejercer el liderazgo para la incorporación normativa
del Acuerdo Final, abriendo espacios para la deliberación democrática, a través
de los cuales las fuerzas políticas, en su conjunto, se comprometan con el
cumplimiento del Acuerdo, la Corte entiende que las demás instituciones y
autoridades del Estado, en consonancia con el principio de buena fe y en
el marco de sus competencias, actúan teniendo como referencia el Acuerdo como política
de Estado en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017. Ello no implica
que la Constitución deje de ser el referente normativo supremo, sino que el
Acuerdo Final, en tanto política de Estado, presupone que las
autoridades públicas desarrollen sus contenidos, dentro del marco de la propia
Carta Política, y con el propósito de buscar la convivencia pacífica como fin esencial
del Estado, la garantía de los derechos humanos, en especial de las víctimas
del conflicto armado y la finalización del conflicto armado interno y las
garantías de no repetición.
En efecto, esta Corporación ha sostenido que “la consecución
de la paz es un objetivo constitucional con carácter esencial y en el cual se
encuentran comprometidos tanto los diferentes poderes del Estado, como la
sociedad en su conjunto”[162], por lo que
las instituciones que resulten encargadas de su cumplimiento deberán colaborar
de forma armónica con su implementación normativa, a fin de garantizar los
resultados deseados dentro del marco constitucional que reconoce a la paz como
un objetivo de primer orden del modelo de organización política fijado en la Carta
Política de 1991[163].
Por lo tanto, que sea el Presidente la
autoridad competente para negociar y suscribir los acuerdos de paz, en su
calidad de jefe de Estado y de Gobierno, no significa que éste sea el único
poder constituido sobre el cual recae la obligación de adelantar acciones
tendientes a la consecución de la paz. De hecho, esta Corporación ha afirmado
que esta finalidad “resultaría un imposible en el Estado colombiano fundado sobre el principio
de división de poderes y la colaboración armónica de las ramas del poder
público. Es decir que si bien la competencia de restablecer el orden público le
corresponde al Presidente de la República y este indefectiblemente es quien
debe firmar un acuerdo final de paz, las otras ramas del poder público también
deben desarrollar lo que les corresponda dentro de la órbita de sus respectivas
atribuciones en esta materia”[164].
Cabe precisar que, tratándose de contenidos del Acuerdo implementados, las
actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado deben sujetarse a sus
desarrollos normativos, en los términos de la Constitución, la ley y la
jurisprudencia constitucional.
Conforme con lo anteriormente expuesto,
el inciso segundo del artículo primero del Acto Legislativo 02 de 2017 se
declarará exequible, dado que:
(i)
La expresión “obligación” del inciso segundo del artículo 1º se refiere
a una obligación de medio, esto es, de llevar a cabo los mejores esfuerzos para
cumplir con lo establecido en el Acuerdo Final, entendido como política de
Estado, cuyo cumplimiento se rige por la condicionalidad y la integralidad
de los compromisos plasmados en el mismo.
(ii) Y, la
expresión “deberán guardar coherencia” del inciso segundo del artículo
1º se entiende en el sentido que impone a los órganos y autoridades del Estado
el cumplimiento de buena fe de los contenidos y finalidades del Acuerdo
Final, para lo cual, en el ámbito de sus competencias, gozan de un margen de
apreciación para elegir los medios más apropiados para ello, en el marco de lo
convenido, bajo el principio de progresividad.
2.6.
Análisis del artículo segundo
El artículo segundo del Acto Legislativo
02 de 2017 establece que:
“El presente
Acto Legislativo deroga el artículo 4 del Acto Legislativo número 01 de 2016 y
rige a partir de su promulgación hasta la finalización de los tres periodos
presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final”.
Como puede
apreciarse del propio texto, el contenido normativo allí incorporado no ofrece
interrogante alguno en materia competencial, toda vez que, en su parte inicial,
refleja la ocurrencia de dos circunstancias particularmente relevantes y
estrechamente relacionadas entre sí, que tienen que ver con el acoplamiento y
adecuación de la fase de desarrollo normativo e implementación del Acuerdo
Final. Por un lado, la reapertura de la mesa de conversaciones de paz y la
convocatoria a un diálogo público nacional que coadyuvara a sentar las bases
para la revisión del primer acuerdo, tras los resultados obtenidos en la
consulta plebiscitaria del 2 de octubre de ese mismo año; y, por otro lado,
como efecto directo de lo anterior, la negociación y celebración de un nuevo
acuerdo en el que terminó contemplándose de manera expresa la referida
derogatoria, habida cuenta de la exclusión de la posibilidad de que dicho
acuerdo ingresara directamente al ordenamiento jurídico interno y al bloque de
constitucionalidad y adquiriera, por consiguiente, un carácter normativo
autónomo.
Así
entendida, la norma busca acomodar el proceso de implementación del Acuerdo de
Paz a la realidad política surgida en el desarrollo del proceso de paz, y que
tuvo como referentes determinantes del mismo, se insiste, el Plebiscito del 2
de octubre de 2016 y la negociación de un nuevo acuerdo de paz en el que se
acordó el periodo requerido para garantizar la implementación del Acuerdo y
durante el cual el mismo será referente de validez de los procesos de
desarrollo normativo.
En ese contexto,
con respecto a la vigencia temporal del acto legislativo, durante los tres
periodos presidenciales posteriores a la firma del Acuerdo Final, tampoco la
enmienda es susceptible de ningún reproche desde la perspectiva competencial,
en la medida en que lo que se establece es un periodo que se estima adecuado
para garantizar unas precisas condiciones sustantivas y procesales dirigidas al
cumplimiento del Acuerdo Final. De hecho, como el cumplimiento de algunos
compromisos están priorizados a corto plazo, mientras otros están proyectados
para su ejecución a mediano y largo plazo, resulta previsible que el
constituyente derivado haya considerado pertinente asegurar, durante un
determinado periodo, el desarrollo e implementación normativa de tales
compromisos, a través de los canales de producción jurídica previstos en la
Constitución y la ley.
Así,
reconociendo que la ya mencionada fase de desarrollo normativo e implementación
es de largo alcance, resulta connatural de tal periodo que el Acuerdo Final
constituya un referente obligado en el afianzamiento del tránsito hacia la fase
de construcción y consolidación de una paz estable y duradera.
De esta manera, el artículo objeto de
examen incorpora
un principio de
estabilidad y seguridad respecto de lo acordado “hasta la finalización de
los tres periodos presidenciales posteriores a la firma del Acuerdo final”.
Periodo que, estima la Corte, es además coherente con las finalidades del
mencionado Acuerdo y hace posible que sea implementado con respeto de las
competencias de las autoridades y órganos del Estado, a nivel nacional y
territorial.
Como principio
que subyace al propio Acuerdo de Paz, busca mantener los compromisos asumidos
en el Acuerdo Final en razón a que se trata de una política pública de Estado
dirigida a la consecución de la paz y, por lo mismo, se proyecta más allá de un
periodo gubernamental. En esta dirección, se reduce el riesgo de que se
retroceda u obstruya el grado de cumplimiento del Acuerdo o, sea incierto, para
las partes y el propio Estado, en su conjunto, las obligaciones que se han
derivado del Acuerdo Final.
En ese
sentido, esta Corporación arriba al entendimiento según el cual el artículo 2º
del Acto Legislativo 02 de 2017 hace parte de los lineamientos esenciales y
concretos de política pública del Estado colombiano en procura de avanzar en la
terminación del conflicto armado interno y lograr la cabal observancia de unas
específicas condiciones previamente acordadas y delimitadas en el clausulado
del Acuerdo Final, las cuales, como ya se ha dejado en claro en esta
providencia, habrán de ser desarrolladas con posterioridad mediante su
implementación o ejecución y se basarán en el acatamiento de las previsiones
constitucionales sobre producción de normas jurídicas y, en general, sobre el
ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos órganos y autoridades estatales.
Por lo dicho en precedencia, el artículo
segundo del
A.L. 02 de 2017 será declarado exequible, en cuanto se entiende que incorpora
un principio de estabilidad y seguridad respecto de lo acordado “hasta la
finalización de los tres periodos presidenciales posteriores a la firma del
acuerdo final”. Dicho principio es deferente con las finalidades del
Acuerdo y hace posible su implementación con respeto de las competencias de las
autoridades y órganos del Estado, a nivel nacional y territorial.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBILIDAD del
Acto Legislativo 02 de 2017, “Por medio del
cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de
dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, en
los términos señalados en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese
y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-630/17
ACUERDOS
DE PAZ-Deben
cumplirse más allá del tipo de conflicto (Aclaración de voto)
El cumplimiento de buena fe de los
acuerdos está en la base del Estado Constitucional de Derecho, además, porque
de allí germina la confianza de los asociados en las autoridades, y porque
opera como herramienta imprescindible para la erradicación de la arbitrariedad.
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Ámbito
temporal (Aclaración
de voto)
[M]e parece oportuno aclarar que ese
término prudencial para la concreción normativa de lo pactado no implica que,
al cabo de estos tres períodos, el cumplimiento del Acuerdo Final deje de ser
obligatorio para autoridades, órganos del Estado y, muy especialmente, para sus
beneficiarios directos.
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Sala Plena, aclaro mi voto a la sentencia C-630 de 2017, por
la cual se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2017, por
medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el
propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
1.
Comparto
la decisión adoptada por la Sala Plena. El Acto Legislativo 02 de 2017 es
válido, pues sus normas (contenidas en tan solo tres disposiciones)
desarrollan adecuadamente el propósito de dar estabilidad al Acuerdo de Paz
suscrito entre el Gobierno Nacional y las Farc EP y, por lo tanto, no
sustituyen, sino que refuerzan o vigorizan la identidad de la Carta Política de
1991, usualmente concebida como un pacto de paz.
2. Esta aclaración tiene dos propósitos.
El primero consiste en explicar por qué considero que la exequibilidad de las
normas bajo control resultaba evidente; y el segundo, relacionado con el
anterior, en señalar las razones por las cuales ciertos apartes de la
argumentación contenida en la sentencia resultan inadecuados e innecesarios,
razón por la cual no hacen parte de la ratio decidendi de la sentencia,
es decir, del conjunto de razones y principios que sustentan lo decidido
por la Corte Constitucional.
3. El Acto Legislativo 02 de 2017 tiene
dos artículos. El primero, compuesto por dos incisos, se refiere al valor de
ciertos contenidos del Acuerdo Final, mientras el segundo se refiere a la
vigencia del acto de reforma
3.1. El primer inciso  del artículo
1º califica ciertos contenidos del Acuerdo final como parámetros de
interpretación y referentes de desarrollo y validez
del mismo; concretamente, habla de los contenidos que se refieran a normas
de derecho internacional humanitario, derechos fundamentales definidos
por la Constitución, y los contenidos conexos a unas y otros.
En la sentencia C-630 de 2017 la Corte
concluyó que la norma no sustituye la Carta. Que el Acuerdo Final es parámetro
de interpretación, pues así se satisface un criterio de interpretación
ampliamente reconocido, el de indagar por el origen de la norma. Que el Acuerdo
Final es referente de desarrollo, pues si las normas de implementación
pretenden dar concreción normativa precisamente a ese Acuerdo, no hay
alternativa lógica posible. Y que es referente de validez debido a que,
de una parte, la tarea de implementación es la que activa la competencia de los
órganos de producción normativa y, de otra, cada nueva norma debe guardar
coherencia con las ya desarrolladas en armonía con las aspiraciones de
sistematicidad y unidad del sistema jurídico.
Estimo que esta interpretación de la
norma bajo control (el acto legislativo analizado o la premisa menor del juicio
de sustitución) es adecuada, pues le otorga al Acuerdo Final un papel
protagónico y esencial en el origen de las normas correspondientes, al tiempo
que propugna por un avance continuo en la tarea de materializar de buena fe,
mediante un ejercicio vigoroso de implementación normativa, lo pactado. En ese
sentido, la interpretación acogida por la Sala Plena permite entender este
inciso de forma sistemática con el segundo inciso del mismo artículo, que se
refiere, precisamente, al principio de buena fe.
3.2. El segundo inciso del artículo 1º
ordena a los órganos y autoridades del Estado (i) cumplir el Acuerdo de buena
fe; (ii) guardar coherencia e integridad con el Acuerdo en sus actuaciones; y
(iii) preservar sus contenidos, compromisos, principios y espíritu.
Sobre esta norma, la Corporación
concluyó que (i) cumplir de buena fe implica obligaciones de medio y no de
resultado y (ii) las autoridades desplegarán sus mayores esfuerzos para
lograrlo.
Considero necesario aclarar que esta
fórmula debe entenderse en el marco de la mejor disposición de las partes de
hacer realidad el ambicioso arreglo alcanzado en aras de la paz, que se refiere
a seis grandes componentes de política pública, que involucran importantes
decisiones sociales, económicas y culturales. Es en ese sentido que todas las
autoridades, en el margen de sus competencias legales y constitucionales
(artículos 6º y 121) deberán dar todos los pasos destinados a la concreción de
lo acordado. Dentro de cada punto, por supuesto, en el plano de las obligaciones
concretas es posible identificar algunas de medio y otras de resultado.
Aunque, según lo expuesto, considero
afortunada la decisión de la Sala Plena, en la fundamentación de la Sentencia
C-630 de 2017 se incorporan apartes abiertamente irrelevantes y
constitucionalmente problemáticos. Concretamente, la indagación que se inicia
en la página 92 de la Sentencia acerca de los tipos de conflicto; así como la
propuesta según la cual la naturaleza del conflicto define el carácter
obligatorio (o no obligatorio) de los acuerdos, son inadecuadas y problemáticas
porque restan fuerza a un elemento central no solo de este acuerdo de paz, sino
del Derecho mismo.
Cumplir de buena fe lo pactado es
un principio general del derecho y un componente esencial de los sistemas
actuales de derecho. Es, incluso, una condición de existencia de los mismos.
Así, desde la teoría política moderna se ha ganado amplia aceptación la
referencia a un acuerdo supuesto o hipotético, que permite a las
sociedades pasar del estado de naturaleza a la civilización (contrato social).
Aunque esta construcción admite variantes y discusiones teóricas, no ocurre lo
mismo con el pacto real que da lugar a una Constitución Política, tal
como la Carta de 1991: la Constitución es un acuerdo sobre lo
fundamental y defender su eficacia y fuerza exige admitir, como premisa
ineludible, que los acuerdos deben cumplirse.
El cumplimiento de buena fe de los
acuerdos está en la base del Estado Constitucional de Derecho, además, porque
de allí germina la confianza de los asociados en las autoridades, y porque
opera como herramienta imprescindible para la erradicación de la arbitrariedad.
Sería, por otra parte, inadmisible la
expedición de una norma jurídica o la adopción de una decisión de la
Corte en sentido contrario: una, según la cual los acuerdos no deben
cumplirse, o, en el caso de los acuerdos de paz, que estos deben cumplirse en
función de la naturaleza de las partes y la intensidad del conflicto. Por
supuesto, comprender los conflictos es relevante para la superación de la
guerra, pero utilizar tal clasificación como fundamento para justificar
eventuales incumplimientos minaría la legitimidad del Estado que los suscribe,
si quien lo firmó tenía la competencia para hacerlo, como explícitamente lo admite
la Sentencia C-630 de 2017, en este escenario.
Por ello, aquellas consideraciones sobre
la tipología de los acuerdos, que poseen un ánimo más bien doctrinario o
pedagógico, no puede concebirse como el sustento de la decisión adoptada por la
Sala Plena en la Sentencia C-630 de 2017. Con independencia de cómo fue un
conflicto armado, una vez alcanzado un acuerdo entre las partes por las vías
constitucionales y legales pertinentes, este se debe cumplir.
3.3. Por último, en torno a la
derogatoria del artículo 4º del Acto Legislativo 01 de 2016 y que prevé la
vigencia de las normas previas durante los tres períodos presidenciales
siguientes al Acto Legislativo, me parece oportuno aclarar que ese término
prudencial para la concreción normativa de lo pactado no implica que, al cabo
de estos tres períodos, el cumplimiento del Acuerdo Final deje de ser
obligatorio para autoridades, órganos del Estado y, muy especialmente, para sus
beneficiarios directos. El término de estos períodos no es una licencia para desandar
el camino recorrido hacia la paz y privar de efecto las decisiones adoptadas
con ese norte.
Más aún, en el escenario de un Acuerdo
suscrito entre un grupo que estuvo al margen de la ley por varias décadas y el
Estado, titular del monopolio legítimo de las armas, es precisamente este
último quien está llamado a dar ejemplo en el cumplimiento de lo pactado.
La construcción de una paz estable y
duradera después de un período de más de cincuenta años de guerra es un proceso
que requiere confianza, estabilidad y perseverancia. Por ello, resultaría
inadmisible que se proponga la obligatoriedad de cumplir lo pactado,
únicamente, durante doce años. La interpretación correcta del artículo 2º a la
luz del derecho-deber a la paz y de la efectividad de los derechos de las
víctimas; y con miras a la reconciliación nacional y la no repetición de la
violencia exige comprender que ese es el tiempo destinado a la concreción
normativa esencial de lo acordado; no que los años siguientes serán de
incertidumbre para los ex combatientes, o de riesgos para las víctimas.
4. En esos términos, el Acto Legislativo
02 de 2017 y la sentencia C-630 de 2017 constituyen dos pilares esenciales para
la estabilidad de la paz. Esta aclaración de voto obedece entonces al interés
por evitar que la segunda (es decir, la sentencia), en su intento de abundar en
explicaciones para justificar lo que es evidente en un Estado constitucional de
derecho, proyecte sombras acerca de la obligación de las partes de cumplir un
Acuerdo suscrito, por los cauces legales y constitucionales, para alcanzar la
paz, bajo la promesa de dignificar a las víctimas y con la aspiración de
alcanzar la reconciliación.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA C-630/17
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Importancia
del Derecho Internacional Humanitario (Aclaración de voto)
[U]na
interpretación sistemática y teleológica permite advertir la satisfacción de
los presupuestos básicos para que el Acuerdo Final para la paz sea considerado
un acuerdo especial humanitario a los fines del artículo 3 común y
el Protocolo II de los convenios de Ginebra, con claras repercusiones en el
orden internacional, según se ha podido observar.
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Alcance
(Aclaración de voto)
[E]l
alcance reconocido en esta aclaración de voto al Acuerdo Final para la paz
desde la perspectiva del derecho internacional general se hubiera podido
proyectar con mayor ahínco en el derecho interno hasta reconocer la
potencialidad de que algunos de sus contenidos produjeran efectos jurídicos
mayores a los propios de una política de Estado, una vez pasarán por el tamiz
de la Corte Constitucional al efectuar el control automático de
constitucionalidad y éste así lo determinara.
Ref.: Expediente
RPZ-005
Acto
Legislativo 02 de 2017, adiciona un artículo transitorio a la Constitución para
dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la paz
La relevancia del DIH
Naturaleza y efectos jurídicos
del Acuerdo Final para la Paz
1. Una Constitución como la colombiana
de estirpe humanista proscribe la vía violenta como mecanismo de solución a los
conflictos. La Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas[165],
expone distintas causas vinculadas a las expresiones del conflicto armado interno[166]
que comprenden la cuestión agraria, las desigualdades sociales, la debilidad
institucional, los factores ideológicos, la intolerancia, la corrupción, entre
otros, que tras seis décadas de conflicto armado interno no encuentran
respuestas para la construcción de una nación más justa y equitativa para
todos.
En el mundo las contiendas entre la
fuerza pública de un Estado y los grupos alzados en armas obedecen comúnmente a
causas sociales, económicas, políticas, culturales, que comprometen la historia
de un país y se caracterizan por la crueldad y vejámenes entre quienes
finalmente comparten orígenes comunes[167].
2. Precisamente el artículo 3 común a
los Convenios de Ginebra surge para habilitar que los grupos insurgentes puedan
suscribir acuerdos especiales de paz con los Estados, en la garantía de
ampliación del trato humanitario y sin por ello reconocerles personalidad
jurídica o carácter beligerante. Instrumento que se desarrolla y completa en el
Protocolo II de 1977 (art. 1), que protege a las víctimas de conflictos sin
carácter internacional[168].
Como es conocido, los convenios de
Ginebra y sus protocolos adicionales son tratados internacionales que contienen
las principales reglas que buscan limitar la barbarie de la guerra, protegen a
la personas que no participan en las hostilidades (civiles, personal sanitario,
miembros de organizaciones humanitarias), a quienes no pueden seguir haciendo
parte de los combates (heridos, enfermos, prisioneros de guerras, etc.) y a las
víctimas de los conflictos armados en nuestro caso sin carácter internacional[169].
Tratándose del artículo 3 común se
establece que cada una de las partes de un conflicto que no sea de índole
internacional tiene como mínimo la obligación de tratar con humanidad a
quienes no participen en las hostilidades, por lo que se prohíben los atentados
contra la vida, la integridad corporal y la dignidad, la toma de rehenes, las
condenas sin previo juicio, además de preverse que serán asistidos los heridos
y los enfermos. También se contempla que corresponde a las partes hacer lo
posible por poner en vigor mediante “acuerdos especiales” la totalidad o
parte de las otras disposiciones de este convenio, precisando que la aplicación
de esas disposiciones “no surtirá efectos sobre el estatuto jurídico de las
partes en conflicto”.
3. Ahora bien, la determinación del
estatus jurídico del Acuerdo Final para la paz a la luz del derecho
internacional humanitario y si este constituye una fuente de obligaciones
jurídicas, no es un asunto pacífico en la doctrina ni en la interpretación dada
por los organismos internacionales. No obstante, el carácter controversial no
exime al Tribunal Constitucional en la edificación de la línea jurisprudencial
de cumplir con rigor y profundidad dicha tarea.
La
Corte ha señalado que el derecho internacional humanitario se incorpora
automáticamente al ordenamiento constitucional (bloque estricto)[170]
al prever normas básicas de humanidad con la categoría de ius cogens[171],
como acaece con el artículo 3 común, aprobado en Colombia por la Ley
5 de 1960[172].
El postulado de protección a la
población civil[173]
o el principio de trato humanitario y de respeto por las garantías
fundamentales constituyen el fundamento del DIH, además que
son normas de carácter convencional y consuetudinario. Así ha sido corroborado
por tribunales y organismos internacionales en torno al artículo 3o
común, entre otros, la Corte Internacional de Justicia[174]
al identificarlo como uno de los principios generales fundamentales del derecho
humanitario[175]
y que refleja consideraciones elementales de humanidad[176],
además que gobierna la totalidad de los conflictos armados[177];
el Tribunal Penal para la Antigua Yugoslavia al determinar el carácter
imperativo[178],
así como establecer reglas de humanidad esenciales[179]
y un nivel mínimo de protección para quienes no toman parte activa de las
hostilidades[180];
y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que ha destacado el
carácter absoluto -no sujeto a reciprocidad-[181] de
cumplir tal mandato internacional[182].
El
Comité Internacional de la Cruz Roja[183] y la doctrina han
realizados comentarios o expuesto criterios sobre el alcance de los acuerdos
especiales, al interpretar que:
(i)
Aplican
en caso de conflicto que no sea de índole internacional, entre gobiernos y
grupos armados organizados, o entre estos grupos[184];
(ii)
no
implican reconocimiento de beligerancia a la parte no estatal o de plena
personalidad jurídica internacional[185];
(iii)
permiten
acordar obligaciones más amplias o detalladas a las previstas en los convenios
de Ginebra[186];
(iv)
análogamente
pueden contener obligaciones derivadas de los derechos humanos y ayudar a
aplicar el derecho humanitario[187];
(v)
admiten
crear nuevas obligaciones jurídicas de carácter constitutivo si van más allá de
las disposiciones del DIH aplicables a las circunstancias específicas o
declarativo si retoman simplemente el derecho que vincula a las partes[188];
(vi)
se
fundamentan en el consentimiento y compromiso mutuos[189];
(vii)
un
ejemplo lo constituyen los acuerdos de paz o de cese de hostilidades que pueden
contener disposiciones derivadas de otros tratados de derecho humanitario como
la concesión de amnistías, liberación de personas capturadas, compromiso de
buscar a las personas desaparecidas, etc.[190];
(viii)      también existen
otras formas y formatos como las declaraciones paralelas o unilaterales[191],
además de la ayuda de terceros Estados y bajo los auspicios de las Naciones
Unidas[192],
entre otros; y
(ix)
si
bien no prevalecen sobre el derecho nacional como podría pregonarse de los
tratados internacionales, no debe recurrirse al derecho nacional para impedir
su aplicación[193].
4. Observado el Acuerdo Final para la
paz suscrito entre el Gobierno nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de
2016, producto de un proceso de negociación prolongado (5 años al menos)[194],
se puede concluir que se está ante un acuerdo especial propio del artículo 3
común a los convenios de Ginebra, con vigencia y repercusiones en
el orden internacional.
La firma de dicho documento obedeció al
conflicto armado interno que ha padecido Colombia por seis décadas
aproximadamente, cuyas causas determinantes radican en múltiples factores como
los que se han reseñado a nivel social, político, económico, cultural,
ideológico[195].
Así puede extraerse del Acuerdo Final al reconocer las partes que lo suscriben
para la “terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera”, en la búsqueda de “solucionar las causas históricas del
conflicto”, bajo el carácter de  “Acuerdo Especial en los términos del
artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949, para efectos de su
vigencia internacional”[196].
La naturaleza humanitaria se expuso al
pretender poner “fin del enorme sufrimiento que ha causado el conflicto” como
las muertes, desaparecimientos, desplazamiento forzado, afectación de
poblaciones que incluye minorías y sujetos de especial protección, de los
movimientos sociales y sindicales, partidos políticos, gremios económicos, etc.[197]
Expone el Acuerdo Final cinco puntos que tratan de contribuir a las “transformaciones
necesarias para sentar las bases de una paz estable y duradera”, a saber:
1) reforma rural integral; 2) participación política; 3) fin del conflicto; 4)
problema de las drogas ilícitas; y 5) víctimas, sistema integral de verdad,
justicia, reparación y no repetición, y derechos humanos.
Por último, instituyó mecanismos de
implementación, verificación y refrendación, además de los protocolos y anexos
sobre cese al fuego y de hostilidades, bilateral y definitivo, la dejación de
las armas y
garantías de seguridad.
5. Entonces, las condiciones para que el
Acuerdo Final para la paz suscrito entre el Gobierno nacional y las FARC-EP sea
considerado un acuerdo especial humanitario a la luz del artículo 3 común
y el Protocolo II de 1977  a los convenios de Ginebra se cumplen
satisfactoriamente, dada la existencia de un conflicto armado interno como ha
sido reconocido, en el que i) las partes son identificables, tienen una
organización y estructura mínima; ii) existe un nivel mínimo de intensidad del
conflicto donde se recurre a medios militares; y iii) se presente una duración
de la violencia[198].
El estatus jurídico de las FARC-EP no
cambia al haber sido celebrado el acuerdo de paz en el marco del DIH, sobre lo
cual la sentencia C-225
de 1995[199]
refirió
que son sujetos de derecho internacional humanitario mas no de derecho
internacional público, además de aludir a la coexistencia entre el
derecho humanitario y el derecho interno[200].
El Acuerdo Final para la paz tiene por
objeto proveer un conjunto de normas más amplias o detalladas, sin que por ello
pierdan la naturaleza de humanitarios, cuyo objetivo es restaurar los derechos
de las víctimas y aportar a la solución de las causas históricas del conflicto
y de persistencia de la violencia, siendo de tipo declarativo y constitutivo[201].
También incorpora otras obligaciones
propias del DIDH en materia de derechos civiles y políticos, así como sociales,
económicos y culturales[202],
en virtud de la complementariedad con el DIH, como aconteció en los casos de Liberia
(Acuerdo de Cotonou)[203]
y de Sierra Leona (Acuerdo de Lomé)[204].
En
la sentencia C-579 de 2013[205]
se expuso que se presenta como “relación
ineludible una convergencia entre el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos y el Derecho Internacional Humanitario[206],
la cual puede demostrarse, por una parte, por aquellos derechos inderogables en
estados de excepción que también lo son en los conflictos armados[207],
y por otra parte con el artículo 3 común de los Convenios de Ginebra que
contiene una lista de derechos que se deben proteger en todas las situaciones.
Estos derechos comprenden, de manera general, los derechos humanos inderogables
de los tratados de Derechos Humanos[208]”.
Así
mismo, está precedido del consentimiento y compromiso mutuos de las partes de
observar las normas humanitarias. En esa medida, el componente esencial de la
voluntad de las partes se hace explícito al suscribir el Acuerdo Final cuando
se determina que obedece a la libre manifestación de la voluntad, obrando de
buena fe y con la plena intención de cumplir lo acordado[209]. Se
pretende así
terminar la confrontación armada y contribuir a las transformaciones necesarias
para sentar las bases de una paz estable y duradera.
Para efectos de la implementación del
Acuerdo Final se instituye un Mecanismo de Monitoreo y Verificación, por lo que
la aplicación del derecho humanitario no se agota con la simple suscripción del
mismo sino que perdura mientras se cumple lo pactado. De forma
prioritaria y urgente se dispuso tramitar los proyectos normativos
concernientes a la ley de amnistía y acto legislativo de la JEP, Unidad de
Búsqueda de personas desaparecidas, tratamiento penal diferenciado para delitos
relacionados con cultivos ilícitos, garantías y participación para el nuevo
partido o movimiento político, etc., además de las previsiones sobre la
reincorporación de menores de edad. También se establece un calendario de
implementación normativa que atiende unas prioridades establecidas.
Debe anotarse que firmado como acuerdo
especial contó con países garantes y acompañantes (Cuba, Noruega, Chile y
Venezuela), y la verificación de la Organización de Naciones Unidas, ejemplar
que tras su firma se depositó ante el Consejo Federal Suizo (21 sep./16) y fue
objeto de una declaración unilateral del Estado colombiano ante las Naciones
Unidas (13 marz./17). Adicionalmente, se sujetó a una refrendación mediante un
sistema de participación ciudadana (plebiscito) que dio lugar a cambios del acuerdo
inicial. Por último, se llevó a cabo una refrendación por una corporación
pública elegida mediante sufragio (Congreso de la República, 29 y 30 nov./16),
cuya constatación se verificó por la Corte Constitucional[210].
6.
En consecuencia, una interpretación sistemática y teleológica permite advertir
la satisfacción de los presupuestos básicos para que el Acuerdo Final para la
paz sea considerado un acuerdo especial humanitario a los fines del artículo 3
común y el Protocolo II de los convenios de Ginebra, con claras
repercusiones en el orden internacional, según se ha podido observar.
La
jurisprudencia constitucional también respalda esta posición. La sentencia
C-225 de 1995, al proveer sobre la constitucionalidad del Protocolo II
Adicional a los convenios de Ginebra relativo a la protección de las víctimas
de los conflictos armados sin carácter internacional, expuso que el Presidente
de la República como responsable de la preservación del orden
público (art. 189 nums. 3 y 4 superior): “puede efectuar tales acuerdos
especiales, con el fin de hacer más efectiva la aplicación del derecho
internacional humanitario y su cumplimiento real por las partes enfrentadas.
En efecto, esos acuerdos especiales son no sólo una clara posibilidad jurídica
contemplada expresamente por el artículo 3º común, cuya vigencia no se discute,
sino que, además, (…), son útiles para aliviar la suerte de las víctimas de la
guerra, favorecer consensos y  acrecentar la confianza recíproca entre los
enemigos para la búsqueda de la paz”. Subrayas al margen del texto
transcrito.
Incluso
es posible apreciar en la exposición de motivos del Acto Legislativo 01 de
2017, la ratificación efectuada por el Congreso de la República de que el
Acuerdo Final para la paz, después de realizado el plebiscito (renegociación),
se mantiene como un acuerdo especial a la luz de artículo 3 común a
los convenios de Ginebra[211].
7.
Ahora bien, la determinación del estatus jurídico de los acuerdos especiales es
un asunto de mayor complejidad. No obstante, podría empezar por mencionarse que
el solo reconocimiento del Acuerdo Final para la paz como acuerdo especial de
suyo lo inserta dentro del orden internacional al constituir un desarrollo y
aplicación del DIH y del DIDH.
El
CICR y la doctrina especializada[212]
han abordado esta cuestión tomando como punto de partida la relevancia de los
acuerdos especiales como instrumentos que permiten fortalecer la confianza en
el DIH y conseguir la voluntad de las partes ampliando el cumplimiento de las
obligaciones humanitarias. Como vías de regulación se han establecido el
derecho doméstico[213],
un régimen sui generis[214]
y el derecho internacional[215],
proponiéndose sobre el último un enfoque alternativo.
Este
consiste en que los acuerdos especiales se deben observar como un proceso
continuo de decisiones con autoridad adoptada por actores que interactúan
libremente y se rigen por la voluntad de obligarse a cumplir las normas
internacionales. Acuerdos que vienen a regularse por el derecho internacional
en general y no por una institución jurídica específica, siendo las partes
tratadas como iguales con independencia de la condición jurídica. Todo se reduce
a un problema de eficacia de la ley internacional humanitaria, donde los
acuerdos especiales constituyen reglas internacionales creadas en un proceso
continuo de toma de decisiones por las partes en conflicto, sin tener que
identificarlos como una de las fuentes clásicas del derecho internacional[216].
La
Corte Especial para Sierra Leona al examinar el alcance del acuerdo de Lomé
entre el Gobierno y el Frente Unido Revolucionario (RUF) determinó que dicho
acuerdo especial no es un tratado internacional por la falta de personalidad
jurídica del RUF, sin dejar de reconocer que contiene obligaciones
internacionales. Determinó que aunque no corresponda a un tratado
internacional, no impide la creación de obligaciones que serán reguladas por el
derecho interno[217].
De
otro lado, la Corte en la sentencia C-225 de 1995 al estudiar el Protocolo II
de 1977 manifestó que en virtud del artículo 3 común a los convenios
de Ginebra que busca vigorizar la aplicación de las normas humanitaria, los
acuerdos especiales “no son, en sentido estricto,
tratados, puesto que no se establecen entre sujetos de derecho internacional
público sino entre las partes enfrentadas en un conflicto interno, esto es,
entre sujetos de derecho internacional humanitario. Además, la validez jurídica
de las normas humanitarias no depende de la existencia o no de tales acuerdos.
Sin embargo, tales acuerdos responden a una pretensión política perfectamente
razonable, puesto que la vigencia práctica y efectiva del derecho internacional
humanitario depende, en gran medida, de que exista una voluntad y un compromiso
reales de las partes por respetarlo”.
8. Por tales razones, aunque la ubicación de los
acuerdos especiales en las fuentes del derecho internacional no es un asunto
pacífico, puede sostenerse que producen efectos en el derecho internacional en
general dados
los deberes que tienen los Estados ante la comunidad internacional de hacer
efectivo el DIH, así como hacer cumplir los compromisos suscritos de buena fe
en desarrollo del mismo, producto de un acuerdo de paz con grupos alzados en
armas (sujetos del DIH), sin que por ello constituyan en sentido estricto un
tratado internacional.
El
reconocimiento expreso de celebrarse el Acuerdo Final para la paz como un
acuerdo especial y el acompañamiento y verificación internacional de que fue
objeto por distintos países y la Organización de las Naciones Unidas, más la
declaración unilateral ante las Naciones Unidas y el depósito del instrumento
ante el Consejo Federal Suizo, constituyen una inexorable muestra de ello.
Además,
la sentencia C-048 de 2001[218]
señaló que el derecho internacional público concibe la negociación como un
método no jurisdiccional de solución pacífica de las controversias que se
confía a la partes el conflicto, destacando que en tal caso “la
buena fe y la confianza en los negociadores se convierten en factores
determinantes para la consecución de la paz”.
De
ahí que factores como el que la Constitución le apuesta a suplir el conflicto
basado en la violencia por mecanismos pacíficos, siendo el Presidente de la
República el primer responsable de buscar la paz y estar habilitado para
suscribir acuerdos especiales con grupos alzados en armas, donde la buena fe y
la confianza son elementos determinantes para alcanzarla y cuya firma de los
acuerdos definitivos concierne a decisión de alta política reservadas; permiten
sostener que el Acuerdo Final para la paz suscrito entre el Gobierno nacional y
las FARC-EP se identifica como una fuente especial del derecho internacional en
general, al haber sido firmado bajo la autorización y en desarrollo de la
Constitución Política y del derecho internacional humanitario.
9.
Aunque no sean en sentido estricto un tratado internacional, al contener los
acuerdos especiales obligaciones entre las partes ante la comunidad
internacional y celebrarse conforme a los estándares internacionales (artículo
3 común y Protocolo II de 1977 a los convenios de Ginebra), tienen
eficacia sui generis en el orden internacional general, al responder a
la obligación del Estado de hacer efectiva la aplicación del derecho internacional
humanitario e implicar el cumplimiento de los compromisos adquiridos de buena
fe.
Debe
precisarse que si bien es cierto que los convenios de Ginebra y sus protocolos
facultativos se integran por sí mismos al bloque de constitucionalidad
estricto, de ello no se desprende que acaezca lo mismo respecto de los acuerdos
especiales, al comprender situaciones diferenciables dado que una cuestión es
el rango de derecho internacional humanitario que tiene el artículo 3 común así
como el Protocolo II de 1977 de los convenios de Ginebra y, otra, la permisión
que otorga uno de esos instrumentos de poder suscribir acuerdos especiales que
busquen desarrollar y cumplir la normativa humanitaria de Ginebra, donde se
llegan a puntos de común acuerdo que se firman entre un Jefe de Estado y un
grupo alzado en armas que no tiene la calidad de sujeto de derecho
internacional público.
10.
A nivel interno el Acuerdo Final para la paz previó la implementación
normativa. La línea jurisprudencial de la Corte ha sostenido que el acuerdo de
paz se suscribió a manera de política de Estado tomando como soporte principal
de dicha aseveración la sentencia C-379 de 2016.
Dicha
decisión en su momento examinó el proyecto de ley estatutaria 94/15 Senado y 156/15
Cámara, “por el cual se regula el plebiscito para la
refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera” (subrayas al margen del texto
transcrito), declarando la exequibilidad del título del proyecto de ley
estatutaria bajo el entendido de que el Acuerdo Final es una decisión política
y la refrendación a la que alude el proyecto no implica la incorporación de un
texto normativo al ordenamiento jurídico.
Como
es posible observar la categorización otorgada al Acuerdo Final para la paz de
que constituye una “decisión política” se dio en el marco de los
presupuestos del mecanismo de participación ciudadana que se analizaba en esa
oportunidad como era el “plebiscito” para la refrendación del acuerdo de
paz. Como
ese era el asunto que comprometía exclusivamente el juicio de
constitucionalidad, aunado al hecho que en la parte motiva no se registró
estudio alguno por la Corte a la luz del artículo 3 común a los convenios de
Ginebra para determinar si constituían o no acuerdos especiales, no resulta
vinculante como precedente constitucional definitivo.
El
aplazar el estudio oportuno y de fondo de este punto crucial para la
implementación normativa del Acuerdo Final para la paz, desde cuando esta
Corporación empezó a conocer los decretos, leyes y actos legislativos, incluso
cuando se demandó el artículo 4[219]
del Acto Legislativo 01 de 2016[220],
no permitió avanzar en la importancia del reconocimiento como acuerdo especial
y, por tanto, en la determinación del alcance jurídico a nivel internacional o
la relativización en el orden interno con la postura que se venía sosteniendo.
11.
Lo anterior no es óbice para coincidir con la afirmación de que
el cumplimiento de los fines de las medidas de transición hacia la paz pasa por
la acción concurrente y coordinada de los diferentes poderes
públicos así como por la sociedad civil[221], en respeto
de la democracia constitucional, el Estado de derecho y la legitimidad del
proceso de paz.
El acuerdo especial de paz (Gobierno nacional y
grupo alzado en armas) es objeto de regulación interna por el Estado a través
de actos normativos que en su aprobación participa el Congreso de la República
(principio democrático), los cuales a su vez se sujetan al control de validez
por la Corte Constitucional, en orden a determinar que sus contenidos
correspondan a la Constitución, al Derecho Internacional de los Derechos
Humanos y al Derecho Internacional Humanitario.
12.
Conforme a lo expuesto, el alcance reconocido en esta aclaración de voto al
Acuerdo Final para la paz desde la perspectiva del derecho internacional
general se hubiera podido proyectar con mayor ahínco en el derecho interno
hasta reconocer la potencialidad de que algunos de sus contenidos produjeran
efectos jurídicos mayores a los propios de una política de Estado, una vez
pasarán por el tamiz de la Corte Constitucional al efectuar el control
automático de constitucionalidad y éste así lo determinara.
Dentro
del Acuerdo Final para la paz es posible encontrar materias estrechamente
ligadas a lo prescrito por el artículo 3 común y al Protocolo II de
1977 a los Convenios de Ginebra, que por su contenido humanitario y de los
derechos humanos hacían viable excepcionalmente que pudieran obtener un mayor
reconocimiento jurídico (ley), incluso algunas de ellas alcanzar el nivel
constitucional sobre aquellos asuntos del DIH y del DIDH que lo impongan,
siempre que así  lo determinara caso a caso bajo criterios objetivos este
Tribunal Constitucional al examinar la validez de la implementación normativa.
Por
ejemplo el cese al fuego y de hostilidades, y la dejación de armas; liberación
de rehenes en el proceso de paz; el reconocimiento de los derechos de las
víctimas a la verdad, justicia, reparación y no repetición; la reincorporación
de los menores reclutados; la descontaminación territorial de minas
antipersonas; la búsqueda de personas desaparecidas; la concesión de amnistías;
la incorporación política; la sujeción a la JEP en cuanto al sistema integral
de verdad, justicia, reparación y no repetición, entre otros.
Fecha
ut supra,
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ACLARACION
DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
A LA
SENTENCIA C-630/17
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Parámetros
de control (Aclaración de voto)
ACTOS
REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Competencia de
la Corte Constitucional para evaluar la constitucionalidad a la luz de
criterios competenciales (Aclaración de voto)
TEORIA
DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Aplicación
puede conllevar a la petrificación del sistema constitucional (Aclaración
de voto)
TEORIA
DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Consideraciones
generales en torno a su uso (Aclaración de voto)
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Cumplimiento de buena fe por parte de
las instituciones y autoridades del Estado (Aclaración
de voto)
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Alcance (Aclaración
de voto)
SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance de la
metodología minimalista (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente
RPZ-005
Revisión automática del Acto
Legislativo 02 de 2017, “por medio del cual se adiciona un artículo
transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad
jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera”.
Magistrados
Ponentes:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ y
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional (en adelante, la “Corte”), me permito
aclarar mi voto sobre algunos de los argumentos planteados en la sentencia
C-630 de 2017 (en adelante, la “sentencia C-630/17”), en virtud de la cual, se
declaró la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2017 (en adelante, el
“AL 02/17”). Específicamente, me referiré a tres cuestiones: (i) algunas
consideraciones generales sobre la teoría de la sustitución de la Constitución
Política de 1991 (en adelante, la “Constitución”); (ii) la naturaleza jurídica
interna del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera (en adelante, el “Acuerdo Final”); y (iii) la
decisión minimalista sobre un asunto de gran sensibilidad para el proceso de
paz con las FARC-EP, así como los debates que se han generado sobre la paz con
el fin de reivindicar el valor del consenso.
I.
Consideraciones
generales sobre la teoría de la sustitución
1.
En
la sentencia C-630/17, la Corte reafirmó su jurisprudencia sobre el alcance de
su competencia para revisar reformas constitucionales. De acuerdo con esta,
cuando el numeral 1 del artículo 241 de la Constitución sostiene que la Corte
limitará su competencia a la revisión de los actos reformatorios de la
Constitución “sólo por vicios de procedimiento en su formación”, la
habilita para juzgar el trámite que se surtió para dar lugar al acto y la
competencia del órgano que la aprobó.
2.
En
oportunidades anteriores he indicado que, pese a que esta doctrina surgió hace
ya casi dos décadas (con su formulación inicial en la sentencia C-551 de 2003),
la fundamentación teórica de la doctrina, así como la metodología que se ha
construido para analizar la competencia del órgano que reforma la Constitución,
sigue siendo imprecisa, lo cual da lugar a un alto margen de indeterminación y
discrecionalidad[222].
Lo anterior resulta especialmente sensible, pues el acto sujeto a control es
una reforma constitucional, lo que supone que se ha cumplido uno de los procedimientos
rigurosos que la Constitución estableció para la realización de un cambio a
ella. Por lo anterior, he llamado la atención para que la Corte se acerque a su
ejercicio con especial prudencia y auto contención (self-restraint), en
aras de no convertir un control jurídico en un control político o de
conveniencia, desafiando en últimas a los órganos titulares del poder de
reforma.
3.
Uno
de los cuestionamientos que he expuesto a esta metodología –quizás el más
difícil de resolver– tiene que ver con la identificación de los llamados “pilares
esenciales de la Constitución”. La jurisprudencia constitucional no ha sido
clara al respecto (y la jurisprudencia reciente refleja las consecuencias
problemáticas de esta vaguedad[223]).
La Corte se ha limitado a decir que un pilar esencial no puede derivarse de un
simple artículo de la Constitución, sino que debe ser transversal a ella. Este
único criterio guarda relación con un asunto central de la doctrina de la
sustitución de la Constitución, que puede plantearse así: ¿cuál es el grado de
generalidad con el que deberían ser definidos los pilares esenciales de la
Constitución?
4.
Para
contestar lo anterior, debe tenerse bien presente que la definición amplia de
los pilares esenciales tiene como contrapartida el ensanchamiento de los
límites competenciales del Congreso (y de los otros mecanismos de reforma). Por
eso, la Corte debe ser muy cuidadosa en evitar que, vía supuestas deducciones
lógicas, se deriven un amplio número de reglas de un pilar esencial
inicialmente identificado. En otros términos: si la Corte identifica un pilar
esencial de la Constitución y lo define de forma amplia (argumentando que él
comprende una gama de “subprincipios”), ¿no se está acercando a hacer una
simple confrontación entre el texto antes existente con el reformado? ¿no
amplía así excesivamente la Corte las limitaciones al poder de reforma? Me
parece evidente que en ambos casos la respuesta es que sí. En adición a ello,
este grado de abstracción y discrecionalidad puede llevar al equívoco de
entender a la Corte no como un órgano constituido, a quien se le ha confiado la
guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución, sino como un órgano
constituyente, despojado de límites jurídicos.
5.
La
sentencia C-630/17 sostiene que el principio democrático es un pilar de la
Constitución, y que de este “emanan otros subprincipios”, como el de
legalidad, el mayoritario y el de pluralismo “(…) los cuales, por razón de los objetivos que persiguen, coadyuvan al
propósito del Estado de Derecho, de promover la democracia por la vía de
garantizar la participación ciudadana en las decisiones políticas y la
posibilidad de controlar el ejercicio del poder”. En este sentido, considero que si la Corte hace una
determinación detallada de los “pilares esenciales”, también corre el riesgo de
petrificar diseños institucionales específicos. Así, reiterando lo expuesto en
mi salvamento de voto a la sentencia C-285 de 2016, reitero mi constante
llamado a que se haga un uso prudente de la doctrina de la sustitución, en
razón a las dificultades teóricas y prácticas de las que adolece.
6.
En
este contexto, y siendo consciente que el juicio de sustitución es hoy una realidad,
creo necesario hacer algunas precisiones en cuanto a su intensidad en este caso
concreto. Así, considero que, tal como lo manifesté en la aclaración de voto a
la sentencia C-332 de 2017, en contextos de transición es preciso ser
especialmente prudente con el uso de la doctrina de la sustitución, en la
medida que “es
carente de lógica jurídica y política cerrar las alternativas de reforma
constitucional en una sociedad que constantemente redefine sus acuerdos
fundamentales y que por lo tanto está en un constante proceso de cambio
constitucional”. En esta medida, creo que es posible afirmar que la reforma
constitucional aquí analizada se enmarca dentro de la Constitución de 1991 y no
al margen de ella. En efecto, como se demostrará a continuación, uno de los
fundamentos de la Constitución de 1991 fue la búsqueda de la paz, y lo que hoy
se analiza es un medio constitucionalmente legítimo para ello.
7.
Un
análisis histórico de la Constitución de 1991 implica recordar que, en la
Asamblea Nacional Constituyente, se surtieron diversos debates que terminaron
por consolidar el actual artículo 22 de la Constitución, que advierte que “[l]a
paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”. Para llegar a
este enunciado, como dan cuenta las discusiones en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente, el punto de partida fue que había que considerar no
sólo el anhelo de paz de diferentes constituyentes, sino también “(…) el
hecho de que la Asamblea haya nacido bajo la vocación de la paz”[224]. Sin
embargo, las controversias surgieron al retomar el asunto de si la paz podía
considerarse o no un derecho, las dificultades de hacerlo exigible y las vías
para su efectividad. De allí que el texto que inicialmente había sido propuesto
empezó a cuestionarse. En efecto, la proposición inicial que advertía que “La
paz nacional e internacional es un derecho indeclinable del pueblo de Colombia”
fue revaluada.
8.
El
8 de abril de 1991, en la Sesión de la Comisión Primera de la Asamblea Nacional
Constituyente se propuso la redacción actual del artículo 22 sobre el derecho a
la paz. Muchas discusiones se dieron alrededor de este tema, entre las que se
destacan si su inclusión como derecho era necesaria, no obstante que en el
Preámbulo de la Constitución ya se había plasmado explícitamente esta
aspiración. Como contrargumento, expuso el constituyente Darío Mejía que “[r]ealmente
el proceso de paz que está viviendo este país y la situación crítica exige que
esta Asamblea Nacional Constituyente defina claramente lo que es la paz interna
y que, entonces sobre la base de esto, defina quiénes tenemos compromisos y por
eso se planteaba el gobierno, el Estado y la sociedad, porque hemos planteado
repetidas veces que el problema de la paz no es únicamente en el país, la
conversación y en llegar a acuerdos con los grupos insurgentes, la paz es algo
que va mucho más allá de eso (…)”[225].
9.
En
este contexto, el 10 de abril de 1991, se explicó la importancia de comprender
a la paz como un derecho-deber. En particular, el constituyente Diego Uribe
Vargas indicó que “(…) efectivamente la paz puede ser una aspiración o un
valor, son ambas cosas, pero lo importante es que quede en claro que esa
redacción, cualquiera de las dos palabras que se usen no impiden consagrar la
paz como un derecho y un deber de todos los colombianos, porque la paz es la
síntesis de todos los derechos humanos, sin ella no habrá vigencia de ningún
otro”. Pese a esto, se llegó a cuestionar por el constituyente Patiño si
existía la necesidad de precisar que la paz era una aspiración o no, al indicar
que “(…) al poner “aspiración”, si nosotros logramos la paz, como espero que
la logremos en cierto tiempo, de todas maneras en poco tiempo; al hablar de
aspiración, creo que ya no tendría sentido, lo que yo he planteado muchas veces
sobre la intemporalidad de la Constitución, entonces yo sigo afirmando que como
un valor o un principio”.
10.
El
anterior debate culminó con la discusión que en Sesión Plenaria se surtió, el 5
de junio de 1991, en la que se sometió a votación la inclusión del derecho a la
paz y se indicó, como sustento de ello, el siguiente texto:
“Veamos,
desde luego que en los principios habíamos hablado de la vocación, de la
voluntad de paz, esto no necesito respaldarlo, porque creo que por boca de
todos nuestros colegas y amigos, y del Gobierno mismo, se repite a diario; pero
es que el concepto de la paz como un derecho y un deber, tiene una connotación
diferente, porque sencillamente, porque en un mundo en donde la violencia tiene
tantos y tantos partidarios, el deber de mantener la paz, va paralelo con el
deber de evitar la propaganda bélica, de evitar la propagación de odio, de
evitar que las guerras se conviertan en una consigna nacional; el individuo por
tener derecho a la paz, exige que la sociedad, el Gobierno y las autoridades
eviten todo aquello que la perturbe; la propaganda de la guerra es algo
condenado en el mundo entero. Nosotros, y habrá gente que con complicidad dice
“es que nosotros no tenemos guerra”, ¿Cómo qué no? ¿Y la violencia en la que
estamos viviendo? (...) ¿No tendrán los colombianos derecho a un poco de
tranquilidad? ¿Qué se les respete el derecho a la paz como una inmersión
esencial de su vida?” [226].
11.
En
esta misma línea, la Corte Suprema de Justicia, en su función de garante de la
supremacía y la integridad de la Constitución de 1886, al dar vía libre a la
Constituyente de 1991, señaló que este mecanismo podría ser una estrategia para
conducir a la paz. A partir de lo anterior, es necesario considerar que desde
la misma definición del artículo 22 de la Constitución sobre el derecho
colectivo a la paz, se dieron importantes debates respecto a la configuración
jurídica de mismo. Incluso,
ello podría explicar las amplias facultades que tuvo en su momento el Gobierno
Nacional con el fin de facilitar la reincorporación a la vida civil de los
guerrilleros vinculados a un acuerdo de paz[227]. Si ello fue así en su
momento, esta intensidad en la deliberación en el marco actual de la justicia
transicional, se vio acentuada por la complejidad del ordenamiento jurídico. En
consecuencia, para adoptar la sentencia C-630 de 2017 fue preciso contemplar
variadas disposiciones constitucionales sobre el derecho a la paz y su tensión
con los derechos de las víctimas, múltiples pronunciamientos de organismos
nacionales e internacionales, así como distintos convenios internacionales
suscritos por Colombia, que complejizan el tema.
12.
Ahora
bien, lo anterior pone de presente dos consideraciones. Por una parte, (i) los
debates de la Sala Plena sobre la metodología de decisión no se fundamentaron
en concepciones rígidas o fórmulas inmodificables que responsan a una teoría
unificada de la materia; y (ii) no implica una defensa del originalismo
como el método de interpretación constitucional para adelantar el juicio de
sustitución. Por el contrario, lo que pone de presente es que el Constituyente
fijó unos términos para que los ciudadanos, los órganos políticos y esta Corte,
los desarrollen de acuerdo con las circunstancias propias de cada tiempo.
Precisamente, porque el Constituyente abrió la discusión a la paz para que el
proceso político la dotara de contenido concreto, es que, en principio, no le
corresponde a esta Corte aumentar la intensidad del juicio de sustitución
frente a las medidas que desarrollan este valor, principio y deber constitucional.
Así mismo, como bien lo reconoce la posición de la mayoría, el Acuerdo Final es
un medio para concretar el derecho y deber a la paz, contenido en el artículo
22 Superior, que debe darse con respeto de la Constitución, y que al
Constituyente haber habilitado a los órganos políticos para discutir su
contenido concreto, no es necesario recurrir a figuras como una nueva
constituyente, con el fin de derogar o sustituir la Constitución Política de
1991, sino encontrar mecanismos dentro del ordenamiento constitucional
existente, para construir los diseños institucionales específicos y las
políticas públicas concretas, que le den un contenido material y tangible a
dicho derecho.
13.
En adición a lo anterior, debo manifestar que el control
que adelanta la Corte en estos asuntos demanda un cuidadoso ejercicio por parte
del juez constitucional, que al actuar como una especie de tercera cámara
legislativa, deberá hacerlo con especial prudencia, buscando que, debido a
la excepcionalidad y trascendencia de los temas en cuestión, las decisiones
adoptadas se realicen con el mayor consenso posible (ver infra, sección
III). Lo anterior, permite un aumento en la calidad de la deliberación al
interior de la Sala Plena, buscando decisiones balanceadas que se aparten de
los extremos ideológicos que rodean estos temas, dotando de una mayor
legitimidad las decisiones de la Corte frente a materias complejas que generan
fuertes desacuerdos razonables entre los ciudadanos, y que merecen ser tomados
en cuenta y valorados en este escenario de decisión constitucional[228].
II.
La
naturaleza jurídica interna del Acuerdo Final como política de Estado, que
obliga a todas las autoridades a cumplirlo de buena fe
14.
Ahora
bien, al realizar el control automático del AL 02/17, la Corte se enfrentó a
serias discusiones sobre la naturaleza jurídica del Acuerdo Final y de las
obligaciones que este imponía para las autoridades del Estado; cuestiones de
gran dificultad jurídica y de evidentes consecuencias políticas, pues la
postura que la Corte tomara al respecto podría definir las garantías jurídicas
de estabilidad de lo pactado, lo cual a su turno podría impactar la confianza
de las partes del Acuerdo Final –y del país en general– sobre su cumplimiento.
15.
Previo
a ello, resulta importante situar en contexto tal discusión. En esta dirección,
se debe hacer explícito que en el curso de las intensas deliberaciones sobre la
materia se dieron profundos debates sobre si: (i) la integridad del Acuerdo
Final tenía un valor normativo autónomo en el ordenamiento jurídico colombiano
o si, por el contrario, como al final se decidió, tendría valor en tanto fuera
incorporado gradualmente al ordenamiento jurídico y, a su vez, como parámetro
para analizar la conexidad y finalidad del procedimiento especial para la paz,
de acuerdo con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016 y con la
sentencia C-699 de 2016, no obstante lo cual, conforme al Acto Legislativo 02
de 2017, los contenidos referidos a derecho internacional humanitario, derechos
fundamentales o conexos, debían considerarse como parámetros de interpretación
y referentes de validez, con sujeción a las disposiciones de la Constitución.
16.
Asimismo,
(ii) se abordó en el debate si era necesario profundizar sobre si se trataba en
un Acuerdo Especial, en los términos del artículo 3 común a los cuatro
Convenios de Ginebra de 1949, que le reconoce a los grupos armados la facultad
de suscribirlos, para lo cual se analizó el contenido del Acuerdo Final, sus
garantías de cumplimiento que incluían mecanismos internacionales de
verificación, así como la naturaleza de las obligaciones asumidas por ambas
partes, no obstante lo cual, se consideró pertinente no efectuar un
pronunciamiento explícito sobre este tema, al no ser necesario para adoptar la
decisión objeto de discusión. Ahora bien, un tercer aspecto a considerar era si
(iii) el Acuerdo Final debía entenderse como parte integral del bloque de
constitucionalidad, asunto frente al cual este Tribunal explícitamente se
pronunció para excluir esta posibilidad. Sobre el particular, considero que las
clasificaciones rígidas sobre este tema no pasan de ser modelos que, en la
realidad, no se cumplen, e impiden ver los matices al momento de analizar los
acuerdos de paz y, como se explicará más adelante, desconocen las complejidades
de las discusiones que se abordaron en esta oportunidad.
17.
Con
fundamento en lo anterior, la Corte optó por una solución que evitara darle
valor al Acuerdo Final como tratado internacional, acuerdo especial, o parte
del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Por lo cual, considero
relevante señalar que en la sentencia C-630/17 este Tribunal concluyó que, en
virtud de lo dispuesto en el AL 02/17, los contenidos del Acuerdo Final no
incorporados en el ordenamiento jurídico, deben ser considerados como una
política de Estado, por lo que las autoridades deben cumplirlo de buena fe. De
este modo, no hay dudas sobre la vinculatoriedad erga omnes de todo
aquello que hubiese sido elevado a norma jurídica y declarado exequible por
esta Corte, en el marco del trámite de los proyectos de acto legislativo y de
ley a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz (regulado
mediante el Acto Legislativo 01 de 2016). En este sentido, en lo no incorporado
a la normativa colombiana, hay un deber de todos los órganos del Estado de
emplear los mejores esfuerzos para cumplir de buena fe con lo pactado en
el Acuerdo Final.
18.
Para
definir cuál es el valor de dicho Acuerdo, considero importante estudiar
brevemente tres asuntos, como se expone a continuación.
A.
Argumentos
por los cuales la Corte concluyó que el Acuerdo Final debe ser considerado como
una política de Estado
19.
En
primer lugar, en la decisión adoptada en esta ocasión por consenso, la Corte
recordó que la Constitución, en el numeral 4 del artículo 189, reconoce amplias
facultades en cabeza del Presidente de la República para encaminar las
aspiraciones de paz del pueblo colombiano. De esta forma, sostuvo que el
Acuerdo Final es una “política pública del Gobierno”. Pero además, por
voluntad expresa de los propios órganos representativos (el Congreso de la
República y el Presidente), se le asignó al Acuerdo Final una protección
jurídica adicional, plasmada en el AL 02/17, en virtud del cual se lo
transformó en verdadera “política pública de Estado”.
20.
En
segundo lugar, la Corte indicó que del contenido del Acuerdo Final puede
apreciarse que éste pretende responder a situaciones estructurales que pueden
tener una relación causal con el conflicto armado, por lo que enfrentarlas no
es una simple preferencia política, sino que tiene “valor estratégico”,
de modo que “no dependen de variables dinámicas de la actividad política”.
21.
A
estos dos argumentos la decisión de la mayoría agregó que lo pactado en el
Acuerdo Final debe ser cumplido de buena fe por todas las autoridades
del Estado. Así, “a partir de ese acto legislativo el Acuerdo se adopta como
política de Estado, de manera que todos los órganos, instituciones y
autoridades del Estado, se encuentran comprometidos con su desarrollo e
implementación de buena fe, y por tanto, cualquier desarrollo del mismo debe
tener por objeto su cabal cumplimiento y guardar coherencia con sus contenidos,
finalidades, espíritu y principios. Por la misma razón de su reconocimiento
como política de Estado, teniendo en cuenta su refrendación y a partir del Acto
Legislativo 02 de 2017, se dispuso que rigiera durante los tres periodos
presidenciales siguientes” (negrillas fuera de texto original).
22.
En
adición a lo anterior, al estudiar la naturaleza jurídica del Acuerdo Final, la
Corte también invocó otro que, a mi entender, fue marginal –y, por lo tanto,
constituye un obiter dictum-. Según este Tribunal, existen, en términos
generales, dos tipos de conflictos armados: unos que se dan en el marco de un
orden constitucional y otros que pretenden sustituir dicho orden e instaurar
uno nuevo. A partir de tal distinción, la sentencia C-630/17 afirmó, al
desarrollar el fundamento 2.2.1, que:
“En
el primer caso, el acuerdo de paz llena un vacío jurídico en una relación de
poder de alta simetría, por consiguiente, puede tener valor cuasi
constitucional y adquirir un estatus definitivo con un proceso menor de
formalización. En el segundo caso, por el contrario, el acuerdo de paz se
produce en un escenario altamente institucionalizado, que, por supuesto, es
objeto de cuestionamientos, pero que no es sustituido por el acuerdo de paz, el
cual no obra en el vacío sino en el marco de una Constitución actuante. En este
caso, se acentúa la dimensión política del acuerdo y su formalización requiere
complejos procesos de implementación jurídica por los cauces que la
Constitución ha previsto para ello”.
23.
Según
esta cita, el valor jurídico de un acuerdo de paz depende no de lo que el
sistema jurídico del lugar donde se celebró establezca al respecto, sino de la
naturaleza misma del conflicto armado al que pretende poner fin. No es claro el
fundamento de esta afirmación, pues la sentencia no cita ninguna fuente que le
dé soporte histórico ni lógico. Tampoco se entiende cuál es su propósito: si se
trata de una afirmación descriptiva, en realidad no tiene relevancia alguna
para determinar el carácter jurídico del Acuerdo Final; si, en cambio, pretende
ser prescriptiva, es también irrelevante, pues lo cierto es que en el Acuerdo
Final las partes expresamente determinaron el carácter jurídico que le darían a
él, por lo que no era necesario estudiar la tipología de los acuerdos de paz en
términos generales y abstractos, sino tan solo limitarse a revisar e
interpretar el AL 02/17[229].
B.
La
importancia del criterio histórico para aclarar el alcance del AL 02/17
24.
Como
se ha dicho, en el AL 02/17 se definió un asunto de la mayor sensibilidad e
importancia para el proceso de paz desarrollado entre el Gobierno y las
FARC-EP: el blindaje jurídico a lo acordado. Por ello, era de especial
importancia interpretar de la manera más exacta posible el contenido del AL
02/17 para estudiar la validez de la fórmula que sobre este asunto eligió el
Congreso de la República. La redacción de esta norma no fue la más precisa; por
ejemplo, el AL 02/17 hace referencia a ciertos contenidos del Acuerdo Final,
sin especificar exactamente cuáles. A su vez, a esos contenidos se les da la
función de ser, entre otras, “referente de validez”, sin aclarar si esto
implica que deben considerarse como parámetro de control constitucional de las
normas de implementación y desarrollo del Acuerdo Final.
25.
Para
despejar estas dudas, la sentencia C-630 de 2017 propuso una interpretación del
AL 02/17 teniendo en cuenta los antecedentes legislativos de este mismo Acto
Legislativo. En este sentido, la Corte indicó que, en la versión del Acuerdo
Final del 24 de noviembre de 2016, se modificó lo que el Acuerdo Final del 24
de agosto de 2016 previó sobre el blindaje jurídico. Al respecto, en el
fundamento 2.2.1, al referirse al contenido y alcance del AL 02/17, indicó que:
“Encuentra
así la Corte que la fórmula para blindar jurídicamente el Acuerdo de Paz varió
significativamente, pues el mismo no se entiende incorporado automáticamente al
ordenamiento jurídico, tanto por la eliminación del trámite que internamente le
daba vida, como por los efectos que fueron señalados en el propio Acuerdo. En
esa orientación, las partes pactaron que el Acuerdo Final no ingresaría al bloque
de constitucionalidad ni se incorporaría automáticamente a la Constitución ni
al ordenamiento legal. La implementación de los compromisos, por lo tanto, se
realizaría conforme con las normas constitucionales por vía de su
implementación normativa (punto 6.1.9)”.
26.
En
esta misma lógica, creo que es de utilidad contrastar el AL 02/17 con la norma
constitucional transitoria derogada por este: el artículo 4° del Acto
Legislativo 01 de 2016. Esta comparación permite profundizar en la
identificación de las características de la fórmula adoptada mediante la
reforma constitucional revisada por la Corte en la sentencia C-630/17. Al
realizar este ejercicio, puede concluirse que, en virtud de la mencionada
enmienda, el Acuerdo Final tiene estas características: (i) no se le confirió
de forma expresa el carácter de acuerdo especial, en los términos del
artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949; (ii) no es parte de la
Constitución y tampoco tiene la fuerza per se de una norma de rango
constitucional; y (iii) no se previó un procedimiento legislativo mediante el
cual se aprobaría como un todo para que fuera parte del ordenamiento jurídico
colombiano, por lo cual, si bien es considerado política de Estado, no tiene
estatus normativo en sí mismo y, por ende, requiere para su implementación de
desarrollos normativos por las ramas legislativa y ejecutiva, órganos estatales
que deben cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final.
Adicionalmente, es preciso tener en cuenta que se agregó la totalidad del inciso
2 artículo 1°, del AL 02/17, relacionado con el deber de las autoridades del
Estado de cumplir de buena fe lo establecido en el Acuerdo Final, durante tres
períodos presidenciales posteriores a la firma del mencionado Acuerdo.
27.
Esta
comparación, a mi entender, refuerza la conclusión de la sentencia C-630/17, en
el sentido de que el AL 02/17 no le confirió a la totalidad del Acuerdo Final
valor normativo per se, pero sí estableció un deber de buena fe de
cumplir lo que allí se estableció, lo cual sugiere entonces que, en todo caso,
se le dio relevancia como política de Estado. Este punto lo desarrollaré con
más precisión en la siguiente sección.
C.
Margen
de actuación de las autoridades del Estado en el cumplimiento del Acuerdo Final
28.
Del
carácter del Acuerdo Final como política de Estado se desprenden dos
consecuencias relevantes. Por un lado, su cumplimiento no solo vincula al
gobierno, sino a todas las autoridades del Estado, y durante tres periodos
presidenciales. Por otro lado, a todas las autoridades les corresponde actuar
de buena fe en el cumplimiento de lo pactado, sin desconocer que ellas “gozan de un
margen de apreciación para elegir los medios más apropiados con el fin de
cumplir de buena
fe
con los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, en el marco de lo
convenido, sin que sea admisible adoptar medidas que no tengan como propósito
implementar o desarrollar lo acordado”. En este sentido, al
referirse al margen de acción que tienen las autoridades del Estado en el
cumplimiento del Acuerdo Final, la Corte indicó que “el Congreso puede realizar
modificaciones que tengan como propósito facilitar la implementación y
desarrollo del Acuerdo Final, en los términos de lo previsto en el Acto
Legislativo 02 de 2017, objeto de la presente revisión”.
29.
Es
precisamente este último punto uno de los principales aspectos de mi
aclaración. Como acabo de reseñar, la Corte afirmó que las autoridades del
Estado tienen el deber de cumplir de buena fe lo pactado en el Acuerdo Final,
lo cual en todo caso no implica que carezcan de margen alguno de actuación.
¿Hasta dónde llega tal margen? No fue este un tema desarrollado en detalle por
la sentencia C-630/17, pero su respuesta sí puede encontrarse en otros
pronunciamientos de la Corte.
30.
En
mi opinión, el margen de actuación que tienen las autoridades del Estado en el
desarrollo de lo pactado varía dependiendo del grado de detalle con el que
determinado asunto haya sido regulado en el Acuerdo Final. Esto se debe a que
la precisión con la que determinado tema fue consignado por el Gobierno
Nacional y las FARC-EP en ese documento da cuenta del lugar central que ellos
le asignaron en la negociación allí plasmada. Así, por ejemplo, puede verse que
los puntos 3 y 5, acerca del fin del conflicto y los derechos de las víctimas,
respectivamente, fueron regulados con especial detalle, dando cuenta no solo de
algunas finalidades que se pretendía lograr, sino indicando los mecanismos
concretos a través de los cuales ello debería suceder.
31.
Es
importante resaltar que, en una oportunidad anterior, la Corte ya tuvo en
cuenta la relación existente entre la especificidad de lo acordado y el margen
de autonomía de las instituciones del Estado. Así, en la sentencia C-332 de
2017, al desarrollar el contenido de las normas acusadas, se afirmó lo
siguiente:
“Estima
la Corte que no está por demás poner de presente que al paso que, en algunos
asuntos, el Acuerdo Final está concebido con un alto nivel de detalle,
particularmente cuando se trata de aspectos que atañen directamente a la suerte
de quienes por virtud del mismo entran en proceso de reincorporación a la vida
civil, en otros asuntos, por el contrario, se enuncian compromisos muy amplios
que deberían concretarse en una instancia posterior. Esta diferencia de
contenidos tiene necesaria incidencia sobre la manera como habrá de abordarse
el debate en el Congreso y, particularmente, en cuanto hace al segundo grupo de
materias, plantea una dificultad adicional, porque más allá del contenido del
acuerdo, en relación con el cual hay una exigencia política de fidelidad, en el
ámbito del propósito común de obtener la paz, en ellos se abre un espacio
amplio de decisión para instancias posteriores a la firma del acuerdo,
sustraídas, en principio, al ámbito de acción del Congreso, el cual solo podría
obrar sobre los textos que le fueren propuestos por el gobierno y sujeto al
aval de éste para cualquier modificación que se quisiere introducir”.
32.
La
anterior consideración fue realizada al estudiar el margen de deliberación que
le correspondía al Congreso de la República, en el marco del trámite de los
proyectos de acto legislativo y de ley a través del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz (regulado mediante el Acto Legislativo 01 de 2016). En esa
ocasión, se debatía el alcance de la facultad del Congreso de proponer fórmulas
de cumplimiento de lo pactado. En mi opinión, este razonamiento resulta también
aplicable, en términos generales, a toda actuación de las distintas autoridades
del Estado encaminadas al cumplimiento del Acuerdo Final. En este sentido,
aplica respecto de aquellos contenidos que hasta el momento no hayan sido
desarrollados por normas jurídicas. Ello se debe a que, aun cuando el término
de utilización del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz ya expiró, el
AL 02/17 dio valor jurídico especial al Acuerdo Final durante tres periodos
presidenciales.
33.
Considero
que de lo anterior se desprende la siguiente conclusión: a mayor grado de
precisión en la regulación de determinado asunto en el Acuerdo Final, menor es
el margen de las autoridades del Estado, durante su implementación y
desarrollo; y a la inversa, entre menor haya sido el detalle con el que
determinado asunto fue regulado, mayor será el margen de actuación de las
autoridades, aunque siempre cuidándose de respetar los fines del Acuerdo
Final. En este punto, la sentencia C-630/17 reconoce que las autoridades “gozan
de un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados para ello, en
el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad”.
34.
Adicionalmente,
considero que las autoridades del Estado deben tener especial consideración a
la naturaleza del Acuerdo Final al llevar a cabo su implementación y
desarrollo. Así, debe tenerse siempre presente que los acuerdos de paz son
documentos que, más que producto de una lógica interna, resultan de arduas
negociaciones y concesiones. La alteración de alguno de sus elementos no puede
reajustarse fácilmente por una determinada concesión a la parte afectada por
ella, como si se tratara de una compensación aritmética. En consecuencia, el
carácter de política de Estado del Acuerdo Final también implica un llamado a
las autoridades del Estado a actuar de forma coordinada para cumplirlo de
buena fe en su integridad, esto es, para así respetar la voluntad de las
partes signatarias. De esta forma, en el marco del análisis de cumplimiento de
las obligaciones de buena fe en la implementación del Acuerdo Final, la
sentencia C-630 de 2017 definió lo siguiente: “La obligación por parte de
las instituciones y autoridades del Estado de cumplir de buena fe con lo
establecido en el Acuerdo Final ha de entenderse como una obligación de
medio, lo que implica que los órganos políticos, en el ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, deberán llevar a cabo, como mandato
constitucional, los mejores esfuerzos para cumplir con lo pactado”.
35.
Así,
cuando la Corte Constitucional afirma que el Acuerdo Final es una política de
Estado, hace un llamado no sólo a las autoridades sino a los ciudadanos y
organizaciones sociales, para que hagan parte de las discusiones de política
pública, y de esta forma, son estos los verdaderos garantes de las decisiones
que materialicen no sólo el Acuerdo Final sino también el artículo 22 de la
Constitución. Considero que la Corte, en esta decisión, reconoce implícitamente
una limitación del constitucionalismo y en concreto del rol del juez
constitucional. Ni las normas constitucionales, ni este Tribunal –aun con sus
amplias facultades- pueden per se lograr transformaciones sociales, ni
mucho menos imponerlas.
36.
Tanto
la Constitución, como este Tribunal -en temas que provocan profundos
desacuerdos pero que tienen un valor fundante para la existencia del Estado y
la coexistencia de los ciudadanos-, deben buscar abrir un diálogo, en el cual
se resalte la importancia de un valor constitucional, con el fin de que sean
los ciudadanos quienes demanden de los órganos políticos un compromiso con su
cumplimiento e implementación. Así, a futuro le corresponde a este tribunal
constitucional ser el último en línea para dar estabilidad jurídica al Acuerdo
Final, por cuanto, le corresponde en ejercicio de las estrictas competencias
que le han sido asignadas en el artículo 241 de la Constitución, garantizar la
guarda y supremacía de la Constitución, de cara a cada uno de los casos que
lleguen a su conocimiento, tanto en control abstracto, en sede de revisión de
acciones de tutela, o en la definición de conflictos de competencia o de
jurisdicciones.
III.      La
sentencia C-630/17: una decisión minimalista sobre un asunto de gran
complejidad y con un gran debate en la Sala Plena
37.
En
el contexto de la justicia transicional, es imposible adoptar debates basados
en concepciones rígidas o fórmulas inmodificables que respondan a una teoría
unificada de la materia. Sumado a lo anterior, considero que la composición de
esta Corporación favoreció la creación de una deliberación intensa. En efecto,
las discusiones que culminaron en esta sentencia, tomaron cerca de cinco meses
(desde mayo 11 de 2017 a octubre 11 del mismo año), y culminaron con una
decisión redactada por 2 ponentes, y donde 5 magistrados presentamos
aclaraciones de voto. Es por ello que quisiera llamar la atención sobre la
importancia de haber logrado un consenso al proferir esta providencia, no
obstante los silencios y los desacuerdos que subyacen y que se reflejan en las
cinco aclaraciones de voto a esta sentencia.
38.
De
entrada, considero necesario señalar que la unanimidad no es una finalidad en
sí misma de las decisiones de la Corte. Antes bien, el fin de la Corte es
adoptar decisiones razonadas, siempre en cumplimiento de su función de
guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución. A ese propósito
contribuyen las variadas visiones del derecho que tienen lugar en un órgano
colegiado y que se explican también por el mandato del inciso 1° del artículo
239 de la Constitución que contempla que en la integración de la Corte
Constitucional se designarán “(…) magistrados pertenecientes a diversas
especialidades del Derecho”. Esa pluralidad enriquece las deliberaciones y
contribuye así a que se tomen decisiones más razonadas. En ese sentido, la
unanimidad en las decisiones de la Corte solo puede ser defendida en tanto sea
fruto del intercambio de razones que permitan llegar a un consenso sobre los
problemas jurídicos que se analizan, como en efecto se dio en esta oportunidad.
39.
Siguiendo
esta línea, en el presente caso los magistrados consideramos que era nuestro
deber adoptar una decisión unánime, por lo cual nos aproximamos a la misma a
través del consenso. Esto se debe a que el AL 02/17 pretende, precisamente,
otorgar seguridad jurídica al proceso de implementación de lo acordado, y una
sentencia frente a la cual distintos magistrados tuvieran grandes desacuerdos
podría minar dicho propósito. En este aspecto, cobra vigencia lo explicado en
el salvamento de voto a la sentencia C-178 de 2005 por el entonces Magistrado
Manuel José Cepeda Espinosa, quien advirtió que en ciertas circunstancias, “tanto
la certeza del derecho como la solidez de la Corte aconsejan reducir el disenso
y promover la unanimidad”.
40.
Para
ello, una decisión minimalista, limitada a los problemas jurídicos
planteados directamente por el caso analizado, permitía alcanzar el objetivo
propuesto. Como se trataba del control integral de constitucionalidad del AL
02/17, consideramos que debíamos restringir nuestro análisis a interpretar el
alcance de esta disposición y a estudiar si sustituía alguno de los pilares
esenciales de la Constitución. Evitamos entonces estudiar escenarios
hipotéticos que podrían presentarse en el futuro relacionados con la
implementación y el desarrollo del Acuerdo Final. A su vez, optamos por no
analizar cuestiones cercanas al asunto debatido, pero cuyo estudio no era
indispensable para ejercer el control de sustitución de la Constitución, tal
como es el caso de si se trata o no de un acuerdo especial de derecho
internacional humanitario.
41.
De
acuerdo con lo anterior, debo resaltar el gran valor constitucional que tiene
la adopción de una sentencia unánime en torno a un tema tan relevante[230],
pero tan complejo, como el blindaje jurídico del Acuerdo Final. Para este fin,
me referiré al autor norteamericano Cass R. Sunstein y al texto “Acuerdos
carentes de una teoría completa de derecho constitucional”[231].
Como sucedió en esta ocasión, advierte el autor que los ciudadanos enfrentan
desacuerdos sobre los temas más trascendentales y la existencia de ello parece
disminuir las posibilidades de configurar un real orden constitucional. Sin
embargo, en estas circunstancias, es posible llegar a ciertos acuerdos, pese a
que para ello deba recurrirse a “un acuerdo carente de una teoría completa”.
De manera que, sí es posible la construcción de una Carta Política en
divergencia, no a partir de la consolidación de grandes teorías abstractas,
sino con sustento en decisiones concretas.
42.
En
ese sentido, como lo advirtió el autor al que he venido haciendo alusión, el
descenso conceptual que se debe efectuar para llegar a ciertos acuerdos opera a
través de un mecanismo que “consigue que se haga silencio sobre ciertas
cuestiones básicas, como mecanismo para generar convergencia a pesar del
desacuerdo, la incertidumbre, las limitaciones de tiempo y de capacidad, y la
heterogeneidad”[232].
Ello es muy útil cuando se buscan lograr decisiones efectivas, en medio de
intensos desacuerdos[233].
Así, plantea el autor, que “una decisión sobre un conjunto de derechos puede
emerger del desacuerdo o de la incertidumbre acerca de los fundamentos de estos
derechos”[234].
43.
Es
por ello que, ante el intenso intercambio de ideas que se llevó a cabo para
adoptar esta decisión, el consenso adquiere una connotación de la mayor
relevancia. De acuerdo con Zagrebelsky, cuando se debaten las cuestiones más
importantes de derecho constitucional, es decir en donde está en juego la
función de la Constitución como instrumento de unidad, es preferible deliberar,
en vez de votar[235].
Sin embargo, “[l]a decisión unánime es más
fuerte, también en los sistemas que conocen el voto particular, por la simple
razón de que la división que reina entre los jueces proyecta sus posiciones
individuales a la sombra de preferencias personales (…) que no pueden
reivindicar a su favor la fuerza indiscutible de la Constitución”[236]. Reafirmo entonces
el uso constructivo del silencio en la decisión que fue adoptada.[237].
En los anteriores términos y con el
debido respeto por la decisión mayoritaria, dejo expuesta mi aclaración de voto
a la sentencia C-630 de 2017.
Fecha ut supra.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
[1]
“Por medio del cual se adiciona un capítulo transitorio al
Decreto 2067 de 1991”.
[2]
El proyecto de fallo se registró el 31 de julio de 2017.
[3]
Escrito de intervención radicado el 31 de julio de 2017, pero remitido al
despacho del magistrado ponente el 1º de agosto de 2017.
[4]
Escrito de intervención radicado el 2 de agosto de 2017 y remitido al despacho
del magistrado ponente el 3 de agosto siguiente.
[5] Acto Legislativo No. 01 de 2016. “Artículo 5°. Vigencia. El presente acto
legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”
[6] C-160 de 2017. “cabe entender que el proceso de
Refrendación Popular del Acuerdo Final concluyó con las proposiciones
aprobatorias en ambas Cámaras Legislativas en sus sesiones plenarias celebradas
el 29 y 30 de noviembre de 2016 y, en consecuencia, el Acto Legislativo 01 de
2016 se encuentra vigente”
[7] Sentencia C-535 de 2012.
[8] Sentencia C-546 de 1993.
[9]
C-373 de 2016.
[10]
Consultar, entre otras, la Sentencia C-332 de 2017.
[11]
Por medio del cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991.
[12]
Artículo 40 numeral 6º constitucional.
[13]
Mediante el Diario Oficial 50.230.
[14]
Consultar la Sentencia C-253 de 2017.
[15]
C-699 de 2016.
[16]
Exposición de Motivos Acto Legislativo 01 de 2016, Gaceta 706 de 2015.
[17] Acto
Legislativo No. 01 de 2016. “Artículo 5°. Vigencia. El
presente acto legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera.” Corte Constitucional, Sentencia C-160 de 2017 “cabe entender que el proceso de
Refrendación Popular del Acuerdo Final concluyó con las proposiciones
aprobatorias en ambas Cámaras Legislativas en sus sesiones plenarias celebradas
el 29 y 30 de noviembre de 2016 y, en consecuencia, el Acto Legislativo 01 de
2016 se encuentra vigente”.
[18]
El 26 de mayo de 2017, el Gobierno Nacional comunicó formalmente al Congreso de
la República la prórroga del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.
[19] De
acuerdo con los artículos 241 de la Constitución Política y 1º literal k) del
Acto Legislativo 01 de 2016.
[20] Al
examinar la constitucionalidad de los literales h) y j) del Artículo 1º del
Acto Legislativo 01 de 2016, encontró la Corte que sustituyen la Constitución, en la medida
en que “desvirtúan las competencias de deliberación y de eficacia del voto
de los congresistas, las cuales conforman el núcleo esencial de la función
legislativa.” Así mismo, advirtió que dichas disposiciones “implican un
desbalance en el equilibrio e independencia entre los poderes públicos, a favor
del ejecutivo y en desmedro de las prerrogativas propias del Congreso en una
democracia constitucional”.
[21] “Por la
cual se expiden normas sobre las Comisiones del Congreso de Colombia y se
dictan otras disposiciones”.
[22] “Por medio
de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración
del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
[23] El 24 de
enero de 2017, la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado de la
República designó como ponentes de la iniciativa a los senadores Horacio Serpa
Uribe (Coordinador), Roberto Gerlein Echeverría, Germán Varón Cotrino, Manuel
Enríquez Rosero, Claudia López Hernández, Alexander López, José Obdulio Gaviria
Vélez y Doris Vega Quiroz.
[24]
“Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras
disposiciones”.
[25] De acuerdo
con la información consignada en la Gaceta del Congreso Nº 97 de 2017, durante
el llamado a lista se verificó la presencia de 13 senadores. Posteriormente, en
el trascurso de la sesión se hicieron presentes 4 senadores más, para un total
de 17 senadores asistentes. Dicha información coincide con la suministrada por
el Secretario General de la Comisión Primera del Senado, mediante certificación
expedida el 2 de junio de 2017.
[26] Este
literal fue declarado inexequible en la sentencia C-332 del 17 de mayo de 2017,
proferida con posterioridad al Acto Legislativo 02 de 2017.
[27] “ARTICULO
133. <Artículo modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2009.
El nuevo texto es el siguiente:> Los miembros de cuerpos colegiados de
elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la
justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público,
excepto en los casos que determine la ley”.
[28]
Certificación visible a folio 63 del Cuaderno de Pruebas.
[29]
“Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras
disposiciones”.
[30] Ver,
certificación expedida por el Secretario General del Congreso de la República
el 22 de junio de 2017, visible a folio 109 del cuaderno principal.
[31]
Ver, Gaceta del Congreso Nº. 116 del 3 de marzo de 2017, pág. 22.
[32]
Información obtenida de la Gaceta del Congreso Nº. 116 de 2017 (Pág. 29) y del
Oficio 17-00056391 remitido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, visible a folios 14 a 19 del cuaderno principal.
[33]
Certificación visible a folio 109 del cuaderno principal.
[34]
Información contenida en la Gaceta del Congreso Nº. 243 de 2017.
[35]
Certificación visible a folios 92 a 96 del cuaderno de pruebas I.
[36]
Certificación visible a folios 92 a 96 del cuaderno de pruebas I.
[37]
Información obtenida de la Gaceta del Congreso Nº 243 de 2017 (Pág. 28) y del
Oficio 17-00056391 remitido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, visible a folios 14 a 19 del cuaderno principal.
[38] Acta
número 05 del 14 de marzo de 2017.
[39]
De los 109 votos registrados, 106 votos fueron electrónicos y 3 votos manuales.
[40]
Todos los votos electrónicos.
[41]
Certificación visible a folio 3, de cuaderno de pruebas III.
[42]
De los 109 votos registrados, 104 votos fueron electrónicos y 5 votos manuales.
[43]
Todos los votos electrónicos.
[44]
Gaceta del Congreso Nº. 94 de 2017.
[45]
Gaceta del Congreso Nº. 239 de 2017.
[46] “ARTÍCULO
156. PRESENTACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LA PONENCIA. El informe será presentado por
escrito, en original y dos copias, al secretario de la Comisión Permanente. Su
publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días
siguientes.
Sin embargo, y para
agilizar el trámite del proyecto, el Presidente podrá autorizar la reproducción
del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los
miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna
reproducción en la Gaceta del Congreso”.
[47] Sobre el
particular, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-915 de 2001,
C-953 de 2001, C-172 de 2004, C-1039 de 2004, C-721 de 2007, C-034 de 2009.
[48]En la Sentencia C-588 de
2009, recogiendo lo dicho previamente en la Sentencia C-551 de 2003, la Corte
se refirió a los conceptos de sustitución y quebrantamiento de la Constitución,
como instituciones jurídicas que aluden a supuestos distintos que claramente
constituirían vicios competenciales. Con respecto a la sustitución, se dijo en
dicho fallo que la misma “es un reemplazo de la Constitución en términos
materiales e implica franca oposición entre lo nuevo y lo anterior, en la
medida en que, so pretexto de la reforma, la Constitución es transformada en
otra completamente distinta, y cuando se produce la sustitución se incorpora a
la Constitución un nuevo elemento que reemplaza al originalmente adoptado por
el Constituyente”. Sobre el quebrantamiento, citando la doctrina
especializada, se precisó que este se define “´como la violación de
prescripciones constitucionales para uno o varios casos determinados, pero a
título excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las prescripciones
quebrantadas, siguen inalterables en lo demás, y, por lo tanto, no son ni
suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera de vigor’”.
[49] Cfr.
Las Sentencias C-888 de 2004, C-084 de 2016 y C-332 de 2017, entre otras. En la
Sentencia C-888 de 2004, la Corte puso de presente en punto al tema, lo
siguiente: “el ciudadano que instaure una acción pública de
inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte
del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre
las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución.
Es posible entonces demandar Actos Legislativos aduciendo que el legislador ha
incurrido en vicios en el procedimiento de formación del acto legislativo
respectivo, lo que incluye el presupuesto mismo de la competencia del Congreso
solo para reformar las normas constitucionales. En este caso, la carga para el
demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con
el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el
actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la
modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma,
sino que se está ante una sustitución de la misma. (…) La exigencia que la
Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de
inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que el Congreso de la
República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al reformar la
Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que tiene la
jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos requisitos exigidos
por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar
adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo también a
los intervinientes y al Procurador General de la Nación, el pronunciamiento
sobre  problemas jurídicos concretos. En otras palabras, el carácter público
que desde siempre ha caracterizado a la acción de inconstitucionalidad, de
manera alguna riñe con la exigencia de un mínimo de rigor en la acusación que
el ciudadano dirige contra una norma jurídica de rango constitucional.”
[50] Para
explicar esta obligación, en la sentencia C-1200 de 2003 la Corte indicó que: “…cuando
un ciudadano demanda una reforma constitucional por considerarla
inconstitucional tiene la carga argumental de demostrar que la magnitud y
trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constitución haya sido
sustituida por otra. No basta con argumentar que se violó una cláusula
constitucional preexistente, ni con mostrar que la reforma creó una excepción a
una norma superior o que estableció una limitación o restricción frente al
orden constitucional anterior. El actor no puede pedirle a la Corte
Constitucional que ejerza un control material ordinario de la reforma como si
ésta fuera inferior a la Constitución. Esto es fundamental para delimitar el
alcance del control atribuido al juez constitucional”.
[51]
Gaceta No. 1161 de 2016.
[52]
C-160 de 2017.
[53] El Acto
legislativo 02 de 2017 fue publicado en el Diario Oficial No. 50.230 del 11 de
mayo de 2017.
[54] En la
Sentencia C-552 de 2003, la Corte llevó a cabo el control automático de
constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, “Por la cual se convoca un
referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional”.
[55]
Sentencia C-551 de 2003.
[56]
Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-551 de 2003,
C-1040 de 2005 y C-373 de 2016.
[57]
Sobre el punto se pueden confrontar, entre otras, las Sentencias C-552 de 2003,
C-970 de 2004, C-303 de 2010, C-288 de 2012, C-084 de 2016 y C-332 de 2017.
[58]
Cfr. Sentencias C-551 de 2003, C-303 de 2010, C-574 de 2011, C-084 de 2016 y
C-332 de 2017, entre otras.
[59] Al respecto, la sentencia
C-551 de 2003 señaló en el fundamento jurídico 30, que el poder de reforma o
poder constituyente derivado “se refiere a la capacidad que tienen ciertos
órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadanía, de modificar
la Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la
Constitución misma. Ello implica que se trata de un poder establecido en la
Constitución, y que se ejerce bajos las condiciones fijadas por ella misma. (…)
Se trata, por lo tanto, de un poder de reforma de la propia Constitución, y en
ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitución
existente, y es por ello derivado y limitado”.
[60]
Sentencia C-084 de 2016, reiterando lo dicho en las Sentencias C-588 de 2009 y
C-288 de 2012.
[61]
Sentencia C-551 de 2003.
[62]
Sentencia C-332 de 2017.
[63]
Sentencia C-588 de 2009.
[64]
Sentencia C-084 de 2016.
[65]
Cfr. Entre otras, las Sentencias C-574 de 2011, C-288 de 2011, C-577 de 2014,
C-084 de 2016 y C-332 de 2017.
[66]
Sentencia C-084 de 2016.
[67] Sobre
el punto se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-543 de 1998, C-1200
de 2003, C-288 de 2012 y C-084 de 2016, C-332 de 2017.
[68]
Sentencia C-084 de 2016.
[69]
Sentencia C-010 de 2013.
[70] Sentencia
C-579 de 2013.
[71] Sentencia
C-577 de 2014.
[73] Consultar,
entre otras, la Sentencia C-048 de 2001
[74] Sentencia
C-379 de 2016.
[75] La
trascendencia de la paz en el orden internacional fue destacada por la Corte,
entre otras, en la sentencia C-370 de 2006.
[76]
Sentencia C-379 de 2016.
[77] Cfr.
Sentencia C-379 de 2016.
[78] El
artículo 1º del Capítulo I de la Carta de Naciones Unidas incluye entre los
propósitos de las Naciones Unidas “(…) Mantener la paz y la
seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces
para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u
otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de
conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el
ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de
conducir a quebrantamientos de la paz”.
[79] El
artículo 1º de la Carta de la Organización de los Estados Americanos establece
que: “Los Estados americanos
consagran en esta Carta la organización internacional que han desarrollado para
lograr un orden de paz y de justicia, fomentar su solidaridad, robustecer su
colaboración y defender su soberanía, su integridad territorial y su
independencia (…)”.
[80] Sentencia
C-379 de 2016.
[81] Sentencia
C-370 de 2006.
[82] Sentencia
T-102 de 1993.
[83] Sentencia
T-439 de 2002.
[84]
Consultar, entre otras, la Sentencia C-283 de 1995.
[85] Sentencia
T-439 de 1992.
[86] Ibídem.
[87] Consultar las
Sentencias C-379 de 2016 y C-408 de 2017.
[88] Artículo 95 de
la Constitución Política.
[89] Sentencia
C-181 de 2016.
[90] Sentencia
C-939 de 2002.
[91]
Sentencia C-047 de 2001.
[92]
Sentencia C-047 de 2001.
[93]
Cfr. Sentencia C-379 de 2016.
[94] Sentencia
C-379 de 2016.
[95] Sentencia C-048 de 2001.
[96] Ibídem.
[97] Sentencia T-102 de 1993.
[98] Sentencia C-048 de 2001.
[99]
Cfr. Sentencia C-008 de 2003. Sobre el tema se pueden
consultar también, entre otras, las Sentencias C-089 de 1994, C145 de 1994,
C-226 de 2002, C-664 de 2004, C-624 de 2013 y C-031 de 2017.
[100]
Sentencia C-145 de 1994.
[101]
Sentencia C-008 de 2003.
[102]
Cfr. Sentencias C-089 de 1994, C-180 de 1994, C-008 de 2003 y C-031 de 2017.
[103] Sentencia
C-150 de 2015, reiterada en la Sentencia C-379 de 2016.
[104]
Sentencia C-008 de 2003. En el
mismo sentido se puede consultar la Sentencia C-1190 de 2001.
[105]
C-031 de 2017.
[106]
Sentencia C-334 de 2011.
[107]
Cfr. Sentencias C-226 de 2002 y C-624 de 2013, entre otras.
[108]
Cfr. Enciclopedia Jurídica, 2014 y Sentencias C-306 de 2004 y C-253 de 2017.
[109] Cfr.
Jerónimo Betegón Carrillo, Marina Gascón Abellán, Juan Ramón de Páramo
Arguelles y Luis Prieto Sanchís, Lecciones de Teoría del Derecho, editorial
MCgraw-Hill (Madrid 1997), págs. 299.
[110]
Cfr Sentencias C-306 de 2004 y C-253 de 2017.
[111]
Cfr. Sentencia C-284 de 2015.
[112] Sentencia C-710 de 2001.
[113] Sentencia
C-710 de 2001.
[114] Sentencias T-006 de 1992, C-554 de 1992, C-560
de 1999, C-739 de 2001, C-1290 de 2001, C-816 de 2004, C-058 de 2010,
C-049 de 2012, C-415 de 2012, C-740 de 2013, C-054 de 2016 y C-699 de 2016.
[115]
Sentencias C-1290 de 2001, C-415 de 2012 y C-054 de 2016.
[116]
Cfr. las Sentencias C-054 de 2012 y C-054 de 2016.
[117]
Sentencia C-054 de 2016.
[118]
Sentencia C-415 de 2012.
[119]
Sentencia Ibídem.
[120]
Sentencias C-554 de 1992, C-816 de 2004, C-740 de 2013 y C-699 de 2016.
[121]
Tomado de la obra: “Principia Iuris”, volumen 2,
página 85.
[122]
Sentencia C-1290 de 2001.
[123]
Constitución Política, artículo 241, numerales 1 a 5 y 7,8 y 10.
[124]
Sentencias C-058 de 2010 y C-049 de 2012.
[125]
Sentencia C-739 de 2001.
[126]
Sentencia C-415 de 2012.
[127]
Sentencia Ibídem.
[128]
Sentencia C-497 de 1995. Sobre el punto se pueden consultar también, entre
otras, las Sentencias C-251 de 2002 y C-574 de 2004.
[129]
Cfr. Sentencia C-246 de 2004.
[130]
Cfr. Sentencia C-574 de 2004.
[131]
Sentencia C-251 de 2002.
[132]
Sentencia C-449 de 1992.
[133]
Sentencia C-246 de 2004.
[134]  En este sentido, cuando se presentaron las propuestas sobre el
capítulo correspondiente a la estructura del Estado en la Asamblea Nacional
Constituyente, uno de los ponentes advirtió que “hoy es claro que ya no
existe esa separación estricta en compartimentos (…) entre los órganos o las
ramas del poder que concebía Montesquieu y que concebía la doctrina clásica
tradicional del Estado y que los órganos, o las ramas, o los poderes, o como
queramos llamarlos, ejercen funciones específicas pero pueden ejercer otras
funciones que son propias o características de otras ramas; por ejemplo, el
Congreso ejerce funciones administrativas, lo que delimita y lo que define el
órgano desde el punto de vista funcional es su función principal del Congreso,
a pesar de tener control político, será hacer las leyes, sigue siendo su
función principal, como la función principal de los jueces será la de juzgar,
como la función principal del Gobierno será la de hacer cumplir las leyes y
administrar los servicios públicos del Estado y todos los aspectos que tienen
que ver con la administración”. Informe de Sesiones de la Comisión Tercera, correspondiente
al 15 de mayo de 1991. Presidencia de la República. Centro de Información y
Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, p. 27.
[135] Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2016.
[136]
Karl Loewenstein “Teoría de la Constitución”. Trad. A. Gallego Anabitarte,
Ariel, Barcelona, 1964, p.153.
[137]
Sentencia C-970 de 2004.
[138]
Sentencia C-970 de 2004.
[139]
Cfr. Sentencia C-332 de 2017.
[140]
C-970 de 2003; C-971 de 2004; C-1040 de 2005; C-141 de 2010;
C-171 de 2012
[141]
Sentencia C-285 de 2016.
[142]
Sentencia C-332 de 2017.
[144]
Comunicados Conjuntos de fecha 7 y 28 de octubre de 2016.
[145]
Cfr. Sentencia C-160 de 2007.
[146]
Sentencia C-160 de 2017.
[147]
Preámbulo del Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de 2016.
[148] Cfr. Exposición de motivos al Proyecto de Acto Legislativo número 01
de 2016, Senado. Gaceta del Congreso 1161 del 20 de diciembre de 2016.
[149] Cfr.
Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de Acto Legislativo 007
Cámara, 01 de 2016 Senado. Gaceta del Congreso 131 del 8 de marzo de 2017. Pág.
2. (Comisión Primera Cámara).
[150] Cfr.
Informe de ponencia para segundo debate al Proyecto de Acto Legislativo 007
Cámara, 01 de 2016 Senado. Gaceta del Congreso 175 del 28 de marzo de 2017.
Pág. 5. (Plenaria Cámara).
[152] Acuerdo
Final de Paz para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera. La Habana Cuba, noviembre 12 de 2016 y Bogotá, noviembre 24
de 2016. Pàg.200.
[153]
Sentencia C-332 de 2017.
[154] Sentencia
C-379/16.
[155] Sentencia
C-379 de 2016.
[156] Sentencia Ibídem.
[157]
Óp. Cit.
[158] Sentencia C-379 de 2016.
[159] Sentencia C-332 de 2017.
[160] Sentencia C-379 de 2016.
[161] Sentencia
C-1194 de 2008.
[162] Sentencia
C-379 de 2016.
[163] Sentencia
C-283 de 1995.
[164] Op.
Cit.
[165]
Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia. Febrero de
2015.
[166] Segunda y
tercera décadas del Siglo XX.
[167] Mejorar
el respeto del derecho internacional humanitario en los conflictos armados no
internacionales. Michelle Mack con contribuciones de Jelena Pejic. Septiembre
de 2008. CICR. Ginebra. Prefacio Jakob Kellenberger, Presidente CICR e
Introducción. Pág. 5.
[168]
Aprobado por la Ley 171 de 1994.
[169] Desde
1949 los Estados con la finalidad de reducir el sufrimiento humano en periodos
de hostilidades aprobaron: I Convenio para aliviar la suerte que corren los
heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña (1949; II Convenio
para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de
las fuerzas armadas en el mar (1949); III Convenio relativo al trato debido a
los prisioneros de guerra (1949); Artículo 3 común sobre trato debido a los
prisioneros de guerra (1949, tomado del III Convenio); Protocolo I adicional
para la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales
(1977); Protocolo II adicional relativo a la protección de las víctimas de los
conflictos armados sin carácter internacional (1977); y Protocolo III adicional
sobre aprobación de un signo distintivo adicional (2005).
[170] En la
sentencia C-291 de 2007 se sostuvo que las disposiciones del bloque de
constitucionalidad cumplen distintas funciones: una, interpretativa al
servir de parámetro guía en la comprensión del contenido de las cláusulas
superiores e identificación de las restricciones admisibles a los derechos
fundamentales y, otra, integradora al proveer parámetros específicos de
constitucionalidad en ausencia de normas superiores expresas (remisión de los
arts. 93, 94, 44 y 53 superiores).
[171]
Sentencias C-084 de 2016, C-664 de 2013, C-240 de 2009, C-750 de 2008, C-048 de
2001, C-225 de 1995 y C-574 de 1992.
[172] Ratificado
el 8 de noviembre de 1961. Las sentencia C-781 de 2012, C-291 de 2007, C-048 de
2001 y C-214 de 1993, han referido al artículo 3ero común a los
Convenios de Ginebra.
[173]
Principio de distinción.
[174]
https://www.icrc.org/spa/resources/documents
[175] Caso
de las Actividades Militares y Paramilitares en y contra Nicaragua, 27 de junio
de 1986.
[176]
Sentencia sobre el estrecho de Corfú, 9 de abril de 1949.
[177] Opinión
consultiva sobre la licitud de la amenaza o del empleo de las armas nucleares,
8 de julio de 1996.
[178] Caso
del Fiscal vs. Sefer Halilovic, sentencia del 16 de noviembre de 2005.
[179] Tribunal Penal
para la Antigua Yugoslavia, caso del Fiscal vs. Sefer Halilovic, sentencia del
16 de noviembre de 2005.
[180] Tribunal Penal
para la Antigua Yugoslavia, caso del Fiscal vs. Momcilo Krajisnik, sentencia
del 27 de septiembre de 2006.
[181] Caso “La
Tablada”, Informe No. 55/97, número 11.137 , Juan Carlos Abella vs.
Argentina, 18 de noviembre de 1997.
[182] Cfr.
sentencia C-291 de 2007.
[183] Es una
organización independiente y neutral que se esfuerza por brindar asistencia y
protección humanitarias a las víctimas de los conflictos armados y de otras
situaciones de violencia. Adopta medidas para responder a las emergencias y
promueve el respeto del derecho internacional humanitario así como su
aplicación en la legislación nacional. Consultar:
https://www.icrc.org/es/quienes-somos/cometido-y-mision-del-cicr
[184] Sobre la
definición de conflicto armado establece algunos criterios, a saber: i) partes
identificables existiendo una organización y estructura mínimas, y cadena de
mando; ii) nivel mínimo de intensidad del conflicto, recurriendo las partes a
sus fuerzas armadas; iii) tiempo o duración de la violencia. Ver, Mejorar el
respeto del derecho internacional humanitario en los conflictos armados no
internacionales. Michelle Mack (2008). Pág. 7.
[185]
Comentario de 2016. CICR. Cita a Van Steenberghe, pp. 51–65.
[186] Cfr. El 2
de junio, el Gobierno colombiano y las FARC-EP concluyeron un acuerdo para la
liberación de combatientes detenidos por las partes. Esta operación requirió de
varias etapas y culminó con la liberación de 14 combatientes de las FARC-EP y
359 miembros de la Policía y del Ejército. Ver, Colombia: El CICR ayuda en
liberación de 373 combatientes. https://www.icrc.org/spa/resources/documents/misc/5tdpj4.htm.
Cfr. Colombia: 10 preguntas sobre acuerdos de paz, acuerdos especiales y DIH.
CICR. 2016. https://www.icrc.org/es/document
[187] Comentario de
2016. CICR. Cita a Marco Sassòli,
“Possible Legal Mechanisms to Improve Compliance by Armed Groups with
International Humanitarian Law and International Human Rights Law”, Conferencia
sobre Grupos Armados, Vancouver, 2003, p. 10. Sobre la confirmación de la
inclusión de las obligaciones del derecho de los derechos humanos en acuerdos,
v. Sivakumaran, 2012, pp. 131–132. V. también Acuerdo Integral sobre el Respeto
de los Derechos Humanos y el DIH en Filipinas (1998).
[188] Mejorar
el respeto del derecho internacional humanitario en los conflictos armados no
internacionales. Michelle Mack (2008). Pág. 16.
[189] Mejorar
el respeto del derecho internacional humanitario en los conflictos armados no
internacionales. Michelle Mack (2008). Págs. 18-19.
[190] Protocolo
adicional II, artículo 6(5). V. por ejemplo, Acuerdo de Cotonou sobre Liberia
(1993). Un ejemplo de acuerdo especial conforme el artículo 3 común es el
establecido entre las partes en los conflictos armados en ex Yugoslavia en 1990
para poner en vigor disposiciones de los convenios de Ginebra y de los
protocolos adicionales. Otros son el Acuerdo de Intercambio Humanitario entre
las FARC y el Gobierno de Colombia, concluido en 2001; el Acuerdo Humanitario
de Cese de las Hostilidades sobre el Conflicto en Darfur finalizado en 2004; el
Código de Conducta para el Cese de las Hostilidades entre el Gobierno de Nepal
y el CPN (maoísta) cumplido en 2006; y el Acuerdo Integral sobre el Respeto de
los Derechos Humanos y el DIH en Filipinas concluido en 1998. La finalidad
consistió en regular las hostilidades, permitir la prestación de asistencia
humanitaria o aliviar los efectos negativos del conflicto en la población,
entre otras cosas. Cfr. Comentario de 2016, artículo 3ero,
conflictos armados de carácter no internacional. CICR.
[191]
Comentario de 2016. CICR.
[192] Mejorar
el respeto del derecho internacional humanitario en los conflictos armados no
internacionales. Michelle Mack (2008). Págs.13 y 20.
[193] En el
Comentario de 2016, CICR, se expresa en nota al pie: “El artículo 3 de la
Convención de Viena de 1969 sobre el derecho de los tratados especifica que la
Convención no se aplica “a los acuerdos internacionales celebrados entre
Estados y otros sujetos de derecho internacional o entre esos otros sujetos de
derecho internacional” (pero al mismo tiempo reconoce su existencia). Así
constituyan o no tratados en virtud del derecho internacional, los acuerdos
especiales concluidos entre partes en conflictos armados no internacionales sin
duda crean obligaciones en materia de derecho internacional. El TPIY consideró
que al menos uno de los acuerdos especiales entre las partes en el conflicto de
su competencia era vinculante y, en palabras de un comentarista, “semejante a
un tratado”. La Comisión Internacional de Encuesta sobre Darfur llegó a una
conclusión similar con respecto a los acuerdos entre el Movimiento/Ejército de
Liberación del Sudán y el Movimiento Justicia e Igualdad; v. Sivakumaran, 2012,
p. 109. Una sala de primera instancia del TPIY consideró un acuerdo especial como
una fuente de obligaciones jurídicas para sostener una sentencia en un caso,
pero en la instancia de apelación el Tribunal prefirió basar la misma
obligación en el derecho internacional humanitario consuetudinario. V. fallo de
la sala de primera instancia caso Galić, 2003, y fallo de la sala de
apelaciones, 2006. Más frecuentemente, el Tribunal ha considerado esos acuerdos
con fines probatorios; v. Vierucci, 2011, p. 423. En algunos casos, los
acuerdos entre grupos armados no estatales y Estados no se han considerado
tratados en virtud del derecho internacional, pero sí que “son capaces de crear
obligaciones vinculantes y derechos entre las partes en un acuerdo en el
derecho local”; TESL, Caso Kallon y Kamara, Decisión sobre falta de
jurisdicción, 2004, párr. 49. Sin embargo, esta decisión ha sido criticada:
Cassese, pp. 1134–1135. V. también Colombia, Corte Constitucional, Caso
Constitucional n.° C-225/95, Sentencia, 1995, párr. 17. Para un análisis del
estatuto de los acuerdos especiales, v. también Vierucci, 2015, pp. 515–517”.
[194] Consta de
una serie de etapas que lo hacen complejo (acuerdo general, acuerdos temáticos
y acuerdo final).
[195]
Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia. 2015. Comisión
Histórica del Conflicto y sus Víctimas.
[196]
Preámbulo.
[197]
Introducción.
[198] La
sentencia C-577 de 2014 reconoció que en Colombia es una realidad jurídica el
conflicto armado interno, que cumple las condiciones objetivas extraídas del
artículo 3 común a los convenios de Ginebra y el artículo 1 del
Protocolo II de 1977.
[199] Examinó
la constitucionalidad del Protocolo Adicional II a los Convenios de Ginebra
relativo a la protección a las víctimas de los conflictos armados sin carácter
internacional. Aprobado en Colombia por
la Ley 171 de 1994.
[200] En la sentencia se expuso: “en un
conflicto armado no internacional, los alzados en armas son sujetos de derecho
internacional humanitario, puesto que están obligados a respetar las normas
humanitarias, (…) son normas de ius cogens imperativas para todas las partes
del conflicto. Pero esos rebeldes no devienen, por la sola aplicación del
derecho humanitario, sujetos de derecho internacional público (…). Como dice el
jurista chileno Hernán Montealegre, ´el derecho humanitario coexiste con el
derecho interno, el que recibe su aplicación general, y no afecta la condición
jurídica de las partes contendientes respecto a su posición legal o ilegal ante
el recurso a la fuerza´” (La
seguridad del Estado y los derechos humanos. Santiago de Chile. 1979, pág.
563).
[201] Ver,
agenda temática y mecanismos de implementación, verificación y refrendación del
Acuerdo Final para la paz.
[202] La Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2014), ha manifestado
que los procesos de justicia transicional se ocupan cada vez más de las
cuestiones relacionadas con los derechos económicos, sociales y culturales, al habilitar
examinar las causas profundas de los conflictos y la represión, y las violaciones
ocurridas en ese contexto. Consultar:
http://www.ohchr.org/Documents
[203] Acuerdo
de asociación entre los países del África, del Caribe y del Pacífico (ACP) y la
Unión Europea (UE), firmado en Cotonú, año 2000. Establece la reducción y la
erradicación de la pobreza, así como la integración progresiva de los países
(ACP) en la economía mundial. Propone un marco a las relaciones de cooperación,
el cual debe contribuir a la paz y a la seguridad, como a la estabilidad
política y democrática de los países ACP. El acuerdo tiene una dimensión
política reflejada en: i) un diálogo regular; ii) políticas de consolidación de
la paz y para la prevención y resolución de conflictos; iii) el fomento de los
derechos humanos, de los principios democráticos basados en el Estado de
derecho y de la gestión transparente y responsable de los asuntos públicos. El
acuerdo se basa en un enfoque integrado, que incluye acciones a favor del
desarrollo económico, social y humano, y de integración regional, donde cada
país establece las prioridades para la intervención respetando el principio de
diferenciación. Aplica un tratamiento especial a los países ACP menos
desarrollados, así como a los Estados que salen del conflicto. Se les presta
atención particular en determinados ámbitos sobre todo en seguridad alimentaria,
de cooperación regional, de infraestructura de transporte y comunicaciones. El
texto prevé medidas en caso de incumplimiento de los elementos esenciales del
acuerdo. Consultar: http://eur-lex.europa.eu/legal
[204] Vincula a
países del África, Caribe y Pacífico (ACP) a los Estados miembros de la Unión
Europea, siendo hoy el mayor acuerdo colectivo de cooperación de la historia de
las relaciones entre los países del norte y los del sur. En 1975 la Comunidad
firmó el primer convenio de Lomé (nombre de la capital de Togo) con un grupo de
Estados independientes. Para el segundo (1980-1985) y tercer (1985-1990)
convenios aumentaron los signatarios. En 1989 se firmó la cuarta generación de
este convenio (1990-2000), incrementando el número de países firmantes. Se convirtió
en un modelo en materia de cooperación al desarrollo y siguió aumentando el
volumen de la ayuda. Por lo que se refiere a los intercambios económicos, los
países ACP gozan de un régimen comercial muy liberal, ya que éste establece la
libertad de acceso al mercado europeo sin reciprocidad para la práctica
totalidad de las exportaciones ACP. El cuarto convenio de Lomé recoge entre los
objetivos del desarrollo el respeto de los derechos humanos, incluidos los
derechos sociales, económicos y culturales. La protección del medio ambiente en
los países ACP forma parte integrante del Convenio. Consultar:
http://europa.eu/
[205] Declaró la
exequibilidad del inciso cuarto del artículo 1º del Acto legislativo 01 de 2012, en los
términos de esta sentencia. Cfr. sentencia C-084 de 2016 que refirió a los
nodos de interacción entre el DIH y el DIDH.
[206] La
doctrina y algunos organismos de derechos internacional han estudiado las
relaciones entre estos dos ordenamientos internacionales. Actualmente podría
afirmarse que las posturas más relevantes son las de la complementariedad y la
convergencia. La Asamblea General de las Naciones Unidas, inició
formulando una relación armónica de ambos ordenamientos a partir de la
Resolución XXIII, titulada “Derechos Humanos en Conflictos Armados”, adoptada
el 12 de mayo de 1968 por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de
Teherán, la cual marcó el inicio de la preocupación de los Estados miembros de
las Naciones Unidas sobre las relaciones imprescindibles entre el DIH y el DIDH.
Otras resoluciones como la Resolución 2444 (XXIII) adoptada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas el 19 de diciembre de 1968 y la  Resolución 2675
(XXV) adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 9 de diciembre
de 1970, la cual dispone los “Principios básicos para la protección de las
poblaciones civiles en los conflictos armados”.
[207] El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, las Convenciones Europea
y Americana afirman como inderogables: el derecho a la vida (artículo 6 del
Pacto, artículo 2 de la Convención Europea, Artículo 4 de la Convención
Americana), la prohibición de la tortura (arts. 7, 3 y 5 respectivamente), la
prohibición de la esclavitud (arts. 8 ,4 y 6 respectivamente), la prohibición
de la retroactividad de medidas penales (arts. 15, 7 y 9 respectivamente).
Además, el Pacto de 196(6) sobre los derechos civiles y políticos y el Pacto de
San José de 1969 consideran inderogables: el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica (arts. 16 y 18 respectivamente), la libertad de
conciencia y de culto (arts. 18 y 12 respectivamente). (El) Pacto de San José
agrega a la lista los derechos de la familia (art. 17), los derechos del niño
(art. 19), el derecho a la nacionalidad (art. 20), el derecho de participación
en la vida pública (art. 23).
[208] “Este conjunto
de circunstancias condujo a los académicos a redactar la "Declaración de
Turku", en la que se exhorta a llenar las zonas jurídicas grises (situadas
en las áreas confinantes del derecho de la paz y del derecho de la guerra)
mediante la aplicación acumulativa del derecho de los derechos humanos y el
derecho internacional humanitario, garantizando, de ese modo, al menos la
aplicación de un mínimo de normas humanitarias”.  Tomado de: Joachim-Heintze, Hans. “La relación entre la protección
conferida por el derecho de los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario”. Revista Internacional de la Cruz Roja (2004). Disponible en: http://www.icrc.org/spa/resources/documents
[209]
Preámbulo.
[210]
Sentencia C-160 de 2017. Cfr. C-699 de 2016.
[211] Gacetas
del Congreso 1161 de 20 de diciembre de 2016, 52 de 6 de febrero de 2017 y 175
de 28 de marzo de 2017.
[212] Los acuerdos especiales como medio para fortalecer el
cumplimiento del DIH en conflictos armados no internacionales: estudio de
régimen jurídico que los rige. International Review of the Red Cross (2014), 96
(895/896), 1195–1224. Ezequiel Heffes and Marcos D. Kotlik. 2015. https://www.icrc.org/es/international-review/article. Ver, Acuerdos
especiales concluidos por Grupos de Oposición Armada: ¿Dónde está la ley?
Ezequiel Heffes and Marcos D. Kotlik. Blog de revista europea del derecho
internacional. 2014. http://www.ejiltalk.org/author/heffeskotlik/. Cfr. Problemas y procesos, Derecho internacional y cómo lo
utilizamos. Rosalyn Higgins. Oxford:
Clarendon Press, 1994.
[213] Dado que
los grupos armados no estatales no tienen capacidad reconocida para crear
reglas internacionales. Se critica esta postura por partir de una relación
asimétrica entre las partes.
[214]
Partes tienen capacidad de establecer un nuevo régimen legal por su naturaleza
no interna ni internacional sino intermedia. Una nueva especie de derecho
transnacional (lex armatorum). Se critica por la imposibilidad de crear un
régimen legal independiente y garantizar la voluntad de las partes de cumplir
lo pactado.
[215] Esta vía
encuentra dificultades respecto a la calidad de las partes y su contenido.
[216] Acuerdos
especiales  concluidos  por  Grupos  de  Oposición  Armada:  ¿Dónde  está  la
ley?  Ezequiel Heffes and Marcos D. Kotlik.  Blog  de  revista europea  del
derecho internacional.  2014. http://www.ejiltalk.org/author/heffeskotlik/.
[217] Tribunal
Especial para Sierra Leona [SCSL]; Sala de Apelaciones [SCSL). RUF Trial,
Fiscal contra Kallon (Morris) y Kamara (Brima Bazzy). Decisión sobre el desafío
a la jurisdicción: Acuerdo de Lomé Amnistía. Caso No. SCSL-2004-15-AR72 (E),
SCSL-04-15-PT-060-I , ICL 24 (SCSL 2004), 13 de marzo de 2004.
[218] Declaró
exequible del artículo 8, parcial, de la Ley 418 de 1997.
[219]
Reconocía el carácter de acuerdo especial conforme al artículo 3ero común
a los convenios de Ginebra.
[220] “Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
[221] Sentencia
C-379 de 2016.
[222] Puede verse, en especial, mi salvamento de voto a la sentencia
C-285 de 2016.
[223] Me refiero particularmente a la aplicación de la sustitución de la
Constitución en las sentencias C-285 de 2016 y C-373 de 2016.
[224] Lectura del constituyente Alberto Salamea Costa sobre la exposición
de motivos. Asamblea Nacional Constituyente. Sesión de la Comisión Primera,
marzo 21 de 1990.
[225] Asamblea Nacional Constituyente. Sesión de la Comisión Primera, 9
de abril de 1990.
[226]
Intervención de constituyente Diego Uribe Vargas. Asamblea Nacional Constituyente. Sesión Plenaria, 5 de junio de
1991.
[227] Al respecto, es posible considerar el artículo 12 transitorio de la
Constitución que autorizó al Gobierno Nacional para establecer
circunscripciones especiales de paz; el artículo 13 transitorio que, en esta
misma dirección, precisó que éste podría dictar las disposiciones necesarias
para facilitar la desmovilización de los grupos guerrilleros vinculados al
proceso de paz. Asimismo, el artículo 30 transitorio autorizó al Gobierno para
conceder indultos o amnistías por delitos políticos y conexos, con el fin de garantizar
la reincorporación de los excombatientes a la vida civil.
[228] Como bien lo señaló Jeremy Waldron en su visita a esta Corporación
en el mes de octubre de 2017, existe la necesidad de evitar decisiones
divididas, como una manera de recuperar la civilidad política y la tolerancia,
de modo que “el punto clave sería lograr evitar disputas al ‘borde del
precipicio’, donde las decisiones alcanzadas con una mayoría mínima en el
legislativo son igualmente respaldadas o desestimadas por una mayoría exigua en
la Corte”.
[229] Para
estudiar de manera más general la naturaleza de los Acuerdos de Paz, puede
verse: Christine Bell, “Peace
Agreements: Their nature and legal status”, American Journal of
International Law, 2006. Al respecto, esta autora sostiene que los Acuerdos
de Paz se caracterizan por tener una “naturaleza híbrida”, en cuanto pueden ser
al mismo tiempo (i) un acuerdo humanitario; (ii) un documento político; (iii)
un instrumento internacional regulado por el artículo 3º de la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados; (iv) un acto jurídico unilateral
internacional del Estado; y (v) en algunos casos (v.gr., Timor Oriental), un
acuerdo vinculante al encontrarse incluido en una resolución del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas.
[230] En esta dirección, es posible consultar la aclaración de voto del
Magistrado Ciro Angarita Barón al primer reglamento interno de la Corte,
Acuerdo 02 de 1992. En su oportunidad, afirmó este Magistrado que discrepaba de
varios aspectos relacionados con la instalación de la Corte Constitucional y la
aprobación del reglamento interno, pues deben existir en estas esferas del
poder decisiones que incentiven el consenso: “8. Tampoco se estimuló
el discurso racional colectivo hacia el consenso como intento fructífero de auscultar
la complejidad de nuestro ser nacional. Se le sustituyó por la avasallante y
seca decisión de la mayoría absoluta. De este modo, una vez más, lo
instrumental terminó por prevalecer en desmedro de lo axiológico. // 9.
Ciertamente, para un país como Colombia, que se ha ido habituando a la solución
violenta de los conflictos, hubiera sido aleccionador dar una muestra de la
práctica sincera de diversidad por los encargados de velar, desde las más altas
cimas, por la integridad y eficacia de su ordenamiento”.
[231] Cass R. Sunstein (2006). “Acuerdos carentes de una teoría
completa de derecho constitucional”.  Precedente.
Revista Jurídica, 31-49.
[232] Ibídem.
[233] El autor
explica en su texto la manera en que la construcción de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos se produjo en un proceso parecido a este, en
donde se buscó lograr una “declaración universal” sobre la base de la
existencia de prácticas compartidas. De acuerdo a Jacques Maritain, que estuvo
involucrado en ello, “Sí, estamos de acuerdo sobre los derechos, pero con la
condición de que nadie nos pregunte por qué”. Cass R.
Sunstein (2006). “Acuerdos carentes de una teoría completa de derecho constitucional”.
Precedente. Revista Jurídica,
31-49.
[234] Cass R. Sunstein (2006). “Acuerdos carentes de una teoría
completa de derecho constitucional”. Precedente. Revista Jurídica,
31-49.
[235] No obstante, se debe indicar –como lo reconoce Sunstein- que estas
virtudes son parciales y, por ello, ante la existencia de una teoría que
responda de mejor manera a la justicia, ésta debe ser preferida: “Una
Constitución justa es más importante que un acuerdo sobre la constitución”.
[236] Gustavo Zagrebelsky (2008). “El tribunal vota”. En: “Principios y
votos”. El Tribunal Constitucional y la política, trad. de Manuel
Martínez Neira, Madrid, Trotta, 2008
Pág. 46 a
47.
[237] Cass R. Sunstein (2006). “Acuerdos carentes de una teoría
completa de derecho constitucional”.  Precedente.
Revista Jurídica, 31-49. En
los términos de Sunstein, “[e]l silencio –sobre algo que puede resultar
falso, obtuso, o excesivamente contencioso- puede ayudar a minimizar el
conflicto, puede permitir que el presente aprenda del futuro, y ahorrar gran cantidad
de tiempo (…)”