C-183-20
Sentencia C-183/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Norma derogada
En
suma, la norma que es objeto del presente control de constitucionalidad fue
derogada por la Ley Estatutaria 1957 de 2019, la que reguló la autonomía
presupuestal y administrativa de la JEP en los artículos 110 (numerales 2, 3 y
8), 111, 123 y 124, por lo que operó el fenómeno de derogatoria tácita.
Igualmente, respecto a la autonomía técnica que reconocía el artículo 141 de la
Ley 1955 de 2019, ocurrió una derogatoria orgánica, dado que el asunto fue
regulado integralmente por los artículos 21, 86, 87, 88 y 89 de la Ley
Estatutaria 1957 de 2019.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto
Expediente: D-13280
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, “Por el cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022”. “Pacto por Colombia, Pacto por la
Equidad”.
Actores: María José Pizarro, Juanita
Goebertus, José Jans Carretero Pardo, Victoria Sandino Simanca, Jomary Liz
Ortegón, Rodrigo Granda Escobar, Antonio Sanguino Páez, Julián Gallo Cubillos,
Daniela Stefanía Rodríguez Sanabria, Gustavo Bolívar Moreno, Olga Amparo
Sánchez y Luis Alberto Albán.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de junio dos
mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la
Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución
Política, los ciudadanos María José Pizarro, Juanita Goebertus, José Jans
Carretero Pardo, Victoria Sandino Simanca, Jomary Liz Ortegón, Rodrigo Granda
Escobar, Antonio Sanguino Páez, Julián Gallo Cubillos, Daniela Stefanía
Rodríguez Sanabria, Gustavo Bolívar Moreno, Olga Amparo Sánchez y Luis Alberto
Albán demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 141 de la
Ley 1955 de 2019, por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
2.
Mediante providencia del 9 de julio de 2019, el Magistrado
sustanciador dispuso admitir la demanda contra el artículo demandado, por la
posible vulneración de los artículos 157, 158 y 159 de la Constitución Política
y de los artículos 1, 5, 7 y 12 del Acto Legislativo 01 de 2017. En la misma
providencia, requirió a los secretarios generales del Senado de
la República y de la Cámara de Representantes para que, (i) enviaran las
gacetas en las que conste el trámite legislativo que dio lugar a la expedición
de la Ley 1955 de 2019; (ii) aporten una certificación suscrita por ellos en la
que se dé cuenta del procedimiento detallado de aprobación de la misma Ley, la
publicación de las actas y lo sucedido en las Plenarias del Senado y de la
Cámara el 2 de mayo de 2019; y, finalmente, (iii) envíen una copia del video de
la Plenaria del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, del
mismo día. Asimismo, ofició a la Imprenta Nacional para que certifique la hora
y la fecha de la publicación del texto aprobado en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, el 2 de mayo de 2019, respecto del proyecto de Ley 311 de 2019
– Cámara – 227 de 2019, Senado, por el cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
Dispuso que una vez dichas pruebas fueran recibidas, se fijara en lista el
proceso para permitir la intervención ciudadana y se corriera traslado al
Procurador para que rindiera el correspondiente concepto; se comunicara la
iniciación del proceso al Presidente del Congreso, a la
Presidencia de la República y a algunos ministerios para que, si lo considerasen
conveniente, intervinieran en el presente proceso. Finalmente, invitó a
participar en el presente juicio a la
Presidencia de la JEP, a la Secretaría Ejecutiva de la JEP, a la Unidad de
Investigación y Acusación de la JEP, a la Comisión de búsqueda de Personas
Desaparecidas, a la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición, a la Fiscalía General de la Nación, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de
Planeación, a la Defensoría del Pueblo, al Alto Comisionado para la Paz, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Instituto para las
Transiciones Integrales -IFIT- a la  Consultoría para los derechos humanos –
CODHES y a varias universidades.
3.
Mediante Auto 449 del 14 de agosto de 2019, la Sala Plena decidió
denegar la solicitud de acumulación del presente proceso con el expediente
D-13353, formulada por Giovanni Álvarez Santoyo, actuando en calidad de
Director de la Unidad de Investigación y Acusación de la Jurisdicción Especial
para la Paz – JEP. Igualmente, frente a la solicitud de acumulación de procesos
formulada por María del Pilar Bahamón Falla, actuando en calidad de Secretaria
Ejecutiva de la Jurisdicción Especial Para la Paz – JEP, mediante Auto 467 del
21 de agosto de 2019 la Sala Plena dispuso estarse a lo resuelto en el Auto de
Sala Plena 448 del 14 de agosto de 2019, en el que se resolvió denegar la
solicitud de acumulación de los expedientes de constitucionalidad radicados
bajo los números D-13345 y D-13280. Finalmente, mediante Auto del 23 de
septiembre de 2019, el Magistrado sustanciador constató la reunión de todas las
pruebas solicitadas y dispuso continuar el trámite procesal.
A.
NORMA DEMANDADA
4.
El siguiente es el
texto de la norma demandada:
“LEY 1955 DE 2019
(Mayo 25)
Por el cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 141. Unidad de Investigación
y Acusación (UIA) de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). El Estado, por intermedio del
Gobierno nacional, garantizará la autonomía administrativa, técnica y
presupuestal de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) de la Jurisdicción
Especial para la Paz, para lo cual podrá hacer uso del plan de inversiones para
la paz, contenido en el artículo 3° del Acto Legislativo número 01 de 2016.
Con el fin de garantizar el funcionamiento
y autonomía administrativa, técnica y presupuestal de la Unidad de
Investigación y Acusación (UIA), el Director ejercerá de manera exclusiva e
independiente todas las funciones que correspondan para determinar la
estructura y funcionamiento de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) de
la Jurisdicción Especial para la Paz.
Parágrafo. El Director de la Unidad de
Investigación y Acusación (UIA) en desarrollo de tal facultad, asignará la
planta de personal que corresponda a cada dependencia, podrá variarla cuando lo
considere necesario y establecerá el manual de requisitos y funciones de cada
uno de los empleos.
La unidad de investigación y acusación de
la Jurisdicción Especial para la Paz se identificará como una sección en el
Presupuesto General de la Nación.
En ejercicio de estas atribuciones, el
Director de la Unidad de Investigación Acusación (UIA), no podrá crear, con
cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado asignado en el
Presupuesto a la unidad de investigación y acusación de la JEP”.
B.
LA DEMANDA
5.
Los demandantes
sostienen que la norma cuestionada adolece de vicios de forma y de fondo. En
cuanto a los vicios de forma, aseguran que contravino los
artículos 157, 158 y 159 de la Constitución. Explican que el artículo resulta
de una proposición realizada durante las sesiones conjuntas de las Comisiones
Terceras y Cuartas, por parte del representante a la Cámara por el Partido
Liberal, Édgar Alfonso Gómez Román, aprobada en primer debate, incluida en el
informe de ponencia para el segundo y finalmente aprobada. Indican que en su
formación se desconoció el derecho al debate parlamentario. En este
sentido, afirman que el artículo no fue suficientemente discutido en las
comisiones Terceras y Cuartas de Senado y de Cámara y en la Plenaria del
Senado, donde finalmente se aprobó, sin que allí incluso hubiera sido
previamente publicado. Aseguran que la norma fue incluida en las sesiones
conjuntas de Senado y Cámara y fue estudiada por unas comisiones técnicas
creadas para tal fin y por la comisión de ponentes, donde hubo discusión amplia
del asunto, pero no se discutió en las sesiones conjuntas de las Comisiones
Terceras y Cuartas de Cámara y Senado, como lo exigía el debate parlamentario,
no obstante la trascendencia de la reforma. Apuntan que tampoco hubo discusión
en el Senado, ya que allí se votó una proposición de aprobar el texto adoptado
por la Cámara, sin que hubieran conocido el cuerpo del proyecto. Sostienen que
la falta de discusión en el Senado constituye un vicio insubsanable. Ponen de
presente que varios integrantes de la oposición manifestaron que no estaban de
acuerdo con la votación del proyecto sin conocerlo ni discutirlo y terminaron
retirándose del recinto, lo que, en su concepto, desconoce el derecho al debate
previsto en el artículo 157 de la Constitución.
6.
Ponen igualmente de
presente que el artículo propuesto fue discutido en la plenaria de la Cámara en
segundo debate, con votación en bloque, a pesar de que se solicitó su votación
aparte, lo que impidió la deliberación plena del asunto.
7.
Por otra parte indican
que en la plenaria del Senado el asunto fue aprobado, sin que los senadores lo
hubieren previamente conocido, lo que desconocería el principio de
publicidad, de acuerdo con el artículo 157 de la Constitución. Explican que
los artículos 156 y 157 de la Ley 5 de 1992 exigen que el debate se realice
después de la publicación del proyecto o, en su defecto, de la entrega de una
reproducción del informe de ponencia, cuando lo haya autorizado el presidente
de la Comisión, lo que no habría ocurrido en el presente caso. En efecto, ponen
de presente cómo el Senado decidió aprobar la moción de adoptar el texto que minutos
antes había sido votado por la Cámara de Representantes, sin que éste hubiera
sido publicado o se hubiera entregado a los senadores, para que supieran qué
iban a votar. Indican que el proyecto fue aprobado por la plenaria de la Cámara
de Representantes el 2 de mayo de 2019 a las 7:20 pm y por el Senado, a las
11:13 pm, a pesar de que únicamente fue publicado en la página web del Senado,
a las 11:20 pm. Igualmente, precisan que a las 11:13 pm advirtieron que la
última Gaceta del Congreso que había sido publicada era la número 287, del 30
de abril de 2019, lo que corrobora que cuando fue aprobado el proyecto, su
texto no había sido publicado. Al respecto, incluyen fotografías de la cuenta
de Twitter del Senador Roy Barreras, donde, a su juicio, se evidenciaría la
hora de publicación del proyecto de ley en cuestión. Explican que se trataría
de un vicio insubsanable, no solo por cuanto que el término legal para purgar
el vicio ya expiró, sino porque esta actuación atenta directamente contra un
rasgo esencial del principio democrático que constituye, a la vez, un requisito
constitucional mínimo de formación del acto, que no podía ser convalidado por
la publicación posterior del proyecto.
8.
En cuanto a la
violación al principio de unidad de materia, los accionantes ponen de
presente que la inclusión de la norma cuestionada en las comisiones económicas
conjuntas fue registrada en los medios de comunicación, como un “mico”.
Al respecto, refieren, entre comillas, varias notas de prensa en este sentido.
Apuntan que la norma concierne una materia ajena a la regulada en el Plan
Nacional de Desarrollo, extraña a su objeto e inconexa temáticamente con el
resto del articulado. Precisan que no guarda relación con las disposiciones que
le dan fundamento al plan, tanto en su exposición de motivos, como en las Bases
del mismo. Explican al respecto que la expresión “autonomía”, que
utiliza la norma, busca que la Unidad de Investigación y Acusación, (en
adelante, UIA), no dependa de ninguna otra entidad u órgano y pueda autorregularse
por fuera de las reglas que aplican para la Jurisdicción Especial para la Paz,
(en adelante, JEP) y, en general, para el Sistema Integral de Justicia,
Reparación y No Repetición (en adelante, SIVJRNR), a pesar de que la exposición
de motivos del proyecto de ley, no señaló esta como una de sus finalidades.
Señalan que en el documento de las bases del Plan Nacional de Desarrollo lo que
se planteaba era la armonización de las funciones del SIVJRNR, con el Sistema
Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y no se hace mención
alguna a la UIA de la JEP. Como soporte del argumento de inconstitucionalidad,
citan la sentencia C-008 de 2018. Al respecto, explican que la norma no
responde a ninguna de las exigencias de unidad de materia en las leyes del
plan. Así, luego de reconocer el carácter multitemático de los Planes
Nacionales de Desarrollo, aseveran que la exposición de motivos del Plan, así
como el documento de sus bases, reconocen la autonomía del SIVJRNR, lo que
resultaría contradicho con la norma demandada, ya que ésta transgrediría dicha
autonomía, al permitir que uno de los órganos, de uno de sus componentes, actúe
independientemente. Igualmente, sostienen que no guarda conexidad con los
objetivos y metas del Plan, ni con los instrumentos para alcanzarlos.
Puntualizan que no existe conexidad directa con los objetivos y metas del Plan,
incluidas las presupuestales, porque permite que se ponga en riesgo la garantía
de recursos suficientes para el debido funcionamiento del SIVJRNR. Para ellos,
la norma no supera los requisitos determinados en la sentencia C-016 de 2016,
de conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del Plan y las
normas instrumentales de ejecución. Al respecto, (i) identifican la naturaleza
instrumental y alcance de la norma en cuanto que pretende dotar de autonomía a
la UIA de la JEP; (ii) identifican los objetivos, metas, planes o estrategias
incorporadas en la parte general relacionadas con esta norma, en particular, la
estrategia de armonizar las funciones del SIVJRNR, con el Sistema Nacional de
Atención y Reparación Integral para las Víctimas, donde se reconoció que deberá
respetarse la autonomía constitucional de los componentes del Sistema. Explican
que allí no se menciona, directa ni indirectamente, la UIA y, finalmente, (iii)
explican que no existe, entre la norma acusada y los objetivos, metas, planes o
estrategias de la parte general, conexidad ni directa, ni inmediata porque, en
realidad, con ella se contradice la autonomía que se buscaba preservar del
SIVJRNR. En suma, para los demandantes, no se verifica en la norma cuestionada,
conexidad alguna, temática, ni teleológica, respecto del Plan.
9.
Igualmente alegan que
existen vicios de fondo por desconocer el Acuerdo Final, así como
el Acto Legislativo 01 de 2017, en particular, sus artículos 1, 5, 7 y 12,
teniendo en cuenta que el SIVJRNR tiene por propósito garantizar los derechos
de las víctimas y, por lo tanto, aplica normas de DIH y derechos fundamentales
definidos en la Constitución, razón por la cual el Estado debe respetar y
acatar las normas que lo desarrollan, así como los preceptos que lo crean,
contenidos en el Acuerdo Final. En tal sentido, precisan que el punto 5 del
Acuerdo define el SIVJRNR  y para cumplir sus finalidades se establece la JEP,
cuya función judicial se ejerce de manera autónoma y preferente, de acuerdo con
el principio 9 del Sistema. Igualmente resaltan que, conforme al Acuerdo Final,
el Estado “garantizará la autonomía administrativa y la suficiencia y
autonomía presupuestal del SIVJRNR y en especial del componente de justicia” (p.
146 del Acuerdo). Para este fin, indican que se previó la creación de la
Secretaría Ejecutiva, la que actúa bajo la dirección de la presidencia de la
JEP y el Acto Legislativo 01 de 2017, en su artículo transitorio 1, parágrafo
2, dispuso la obligación del Estado de garantizar la autonomía, suficiencia y
autonomía presupuestal del sistema, al mismo tiempo que los artículos 5, 7 y 12
dispusieron que la Unidad de Investigación y Acusación es una dependencia de la
JEP, cuya administración corresponde a la Secretaría Ejecutiva.
10.
Explican que del Acto
Legislativo es posible extraer que la JEP goza de autonomía presupuestal,
autonomía administrativa y autonomía técnica. Indican que la autonomía
presupuestal implica la posibilidad de disponer, de manera independiente, de
los recursos de la Ley del Presupuesto, conforme a sus cometidos
constitucionales y legales. La autonomía administrativa permite reglamentar su
actividad, autoorganizarse, dictar sus estatutos, definir su planta de personal
y la nominación y remoción de sus empleados, salvo aquellos que la Constitución
o la Ley previeron otra manera de designación. Finalmente, la autonomía técnica
implica la facultad de determinar los métodos, procedimientos y mecanismos para
cumplir sus funciones. De esta manera, señalan que la norma desconoce el diseño
institucional de la JEP acordado para satisfacer los derechos de las víctimas.
Agregan que la contrariedad con el Acto Legislativo 01 de 2017 se evidencia
porque allí se confía a la Secretaría Ejecutiva y a los magistrados (presidente
u órgano de gobierno) la definición de la estructura, organización,
funcionamiento, presupuesto y ordenación y ejecución del gasto. Explican que en
el artículo 7 transitorio de dicho Acto Legislativo, se confía en el Secretario
Ejecutivo la administración, gestión y ejecución de los recursos de la entidad,
por lo que la autonomía presupuestal radica en dicho órgano y no en la UIA.
Precisan que contrariando entonces el Acto Legislativo, la norma permite que un
órgano de la JEP actúe aisladamente, ya que el director de la UIA podrá hacer
uso de los recursos de paz, los que están previstos en el artículo 3 del Acto
Legislativo 01 de 2016, para el funcionamiento del sistema en su totalidad,
para funcionar, determinar su estructura, planta de personal y funcionamiento
de la Unidad, lo que, a su juicio, desconoce que el Sistema exige que los
mecanismos que lo componen actúen de manera coordinada, para preservar los
derechos de las víctimas e incumple el deber del Estado de garantizar la
autonomía administrativa, suficiencia y autonomía presupuestal del Sistema,
como un todo y, para ello, se dispuso la creación de una Secretaría Ejecutiva.
11.
Afirman que si bien las
características internas de la UIA podrían ser definidas por el Legislador,
esto no podría desconocer el andamiaje constitucional del Sistema. Igualmente,
aseguran que los estatutos de la JEP podrían definir algún grado de autonomía a
la UIA, por ejemplo, para definir sus grupos internos de trabajo y fijar los
métodos y mecanismos para ejercer la acción penal ante el Tribunal para la Paz,
pero estas medidas serían un desarrollo de la autonomía de la JEP, mas no su
contradicción, ya que no se establecería un órgano que internamente le
disputara la autonomía a la JEP. Así, consideran que la norma restringe la
autonomía administrativa de la JEP, pues permite que la UIA defina su estructura,
planta de personal, etcétera, a pesar de que esta competencia es de la
Jurisdicción, como órgano unitario; vulnera su autonomía presupuestal, pues ya
no podrá definir, ordenar y ejecutar el gasto de la UIA, a pesar de ser una
dependencia de la JEP. Explican que al ser una dependencia de la Jurisdicción,
no es posible crear secciones en el presupuesto general, para uno de sus
órganos. Igualmente, consideran que anula el carácter de ente autónomo de la
JEP, pues fracciona la UIA del resto de las dependencias, lo que provoca
fractura institucional y falta de control.
12.
Apuntan que el Acto
Legislativo 01 de 2017 creó la JEP como un único órgano, a pesar de tener
diferentes dependencias, de acuerdo con su artículo 5. Además, que el inciso 5
del artículo 7 del mismo Acto Legislativo si bien reconoce una cierta autonomía
al director de la UIA, esta es completamente diferente a la aquí prevista.
Exponen que la norma cuestionada crea una jerarquía indebida dentro de la JEP,
excluye a la UIA del control funcional y estructural que ejercen los órganos de
gobierno y administración y que ordena el Acto Legislativo, le otorga
facultades desproporcionadas a la UIA y concentra funciones excesivas en su
director, lo que lo sitúa al mismo nivel de los órganos de gobierno de la JEP
misma, lo que genera un desbalance en el interior de la institución.
Finalmente, insisten en que esto riñe con los objetivos del Acto Legislativo,
porque pone a competir por los recursos, a órganos de la misma institución,
constitucionalmente autónoma, lo que termina afectando la autonomía judicial.
En fin, explican que la actuación de la UIA únicamente se activa cuando no ha
habido reconocimiento de verdad, caso en el cual este órgano debe investigar y
acusar ante la Sección de No Reconocimiento de Verdad, del Tribunal para la
Paz, diseño que demuestra que constitucionalmente no se pretendía que la Unidad
tuviera autonomía y, si bien algunas de sus funciones se asemejan a las de la
Fiscalía General de la Nación, aseguran que esto no es suficiente para predicar
un mandato constitucional de autonomía de la UIA, la que únicamente actúa por
remisión de la Sala de Reconocimiento.
13.
También señalan que la
norma cuestionada desconoce la reserva de ley orgánica, prevista en el
artículo 352 de la Constitución y en el artículo 36 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, pues es allí donde debe establecerse la manera como se programa,
organiza  y ejecuta el presupuesto, en particular, el presupuesto de gastos de
la Nación. Resaltan que la norma dispone que la UIA se identificará como una
sección en el Presupuesto General de la Nación, lo que pone de presente que se
trata de una norma que debía incluirse en una ley orgánica del presupuesto,
porque contraría el artículo 36 del Estatuto Orgánico del Presupuesto donde se
dispone que cada componente del presupuesto de gastos se presentará clasificada
en unas secciones allí determinadas. Precisan que, aparte de las secciones allí
previstas, existen otras derivadas de su existencia constitucional como órganos
autónomos, lo que se desarrolla en el artículo 110 del mismo Estatuto. Esto
demostraría que la forma como se estructura el presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones es un asunto de ley orgánica por tratarse de la programación y
ejecución de recursos prevista en el 352 de la Constitución.
C.
PRUEBAS RECAUDADAS
14.
En cumplimiento de lo
dispuesto por el auto admisorio de la demanda, se recibieron las siguientes
pruebas:
·
Certificación de la
Imprenta Nacional respecto del a publicación de la Gaceta del Congreso 293 de
2019 (folios 61-63).
·
Video de la plenaria
del Senado, del 2 de mayo de 2019 (folios 64-66 y 322-323).
·
Gacetas del Congreso de
la República, relativas al trámite legislativo (folios 88 y 93; 204-205, 209,
259, 406-407, 409)
·
Certificación del
Secretario General de la Cámara de Representantes, respecto del trámite
legislativo  (folios 90-92, 207-208, 256-258)
·
Certificación del
Secretario General del Senado de la República, respecto del trámite legislativo
(folio 321).
D.
INTERVENCIONES
15.
Durante el trámite del
presente asunto se recibieron oportunamente doce escritos de intervención[1], por medio de los cuales se solicitó a la
Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de
proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) se declare la exequibilidad de la
norma acusada; (iii) se declare su inexequibilidad; y, (iv) se condicione su
exequibilidad. A continuación
se exponen los argumentos que fundamentan cada una de dichas solicitudes:
16.
Solicitud de
inhibición. Teniendo en
cuenta que la Ley Estatuaria 1957 de 2019 es posterior a la Ley 1955 de 2019,
aquí demandada, ocurrió el fenómeno de la derogatoria tácita. La Ley Estatutaria
reguló integralmente las funciones de los órganos de la JEP y no atribuyó
ningún tipo de autonomía administrativa, presupuestal y técnica a la UIA. La regulación
hecha por la Ley 1957 es integral, sistemática y de superior jerarquía, al
tratarse de una Ley Estatutaria.
17.
Solicitud de exequibilidad.
Los diferentes órganos de
la JEP sí disponen de autonomía para el cumplimiento misional de sus funciones,
aunque se integran y articulan como un todo en la Jurisdicción. De las
funciones atribuidas al Director de la UIA es posible deducir que el
Constituyente derivado sí le otorgó a este órgano autonomía administrativa,
técnica y presupuestal. El Decreto 266 de 2018 asimiló orgánicamente y en su
funcionamiento la UIA a la Fiscalía General de la Nación, la cual dispone de
autonomía administrativa, técnica y presupuestal.  Además, someter a la UIA a
la administración de la Secretaría Ejecutiva ha generado dificultades para el
adecuado ejercicio de sus funciones y el Director de la unidad es minoría en el
Órgano de Gobierno de la JEP, integrado por un Magistrado, el Presidente de la
JEP y el Director de la UIA. Por otra parte, la autonomía misional, técnica y
administrativa de este tipo de órganos, caracteriza los tribunales ad hoc creados por la ONU y la
Fiscalía de la Corte Penal Internacional. Esta autonomía permite el adecuado
ejercicio de sus funciones en favor de las víctimas para, por ejemplo, poder
otorgar eficazmente medidas de protección. La autonomía presupuestal de la UIA
no afecta los recursos de la JEP, porque únicamente le permite disponer de los
recursos propios. Igualmente, de una lectura sistemática de las normas que
conciernen a la JEP, es posible concluir que el Legislador sí presupuso que la
UIA debía tener autonomía administrativa, técnica y presupuestal, como garantía
de los derechos de las víctimas y la autonomía del órgano de investigación es
una exigencia del derecho al debido proceso.
18.
No existe vulneración
del principio de unidad de materia, ya que la Ley del Plan es, por esencia,
multitemática y heterogénea. Tampoco se desconoce la reserva de Ley orgánica,
porque la Ley del Plan, tiene dicha naturaleza. Aunque la UIA no dispone
constitucionalmente de autonomía presupuestal, sí dispone de una independencia
financiera para cumplir sus funciones. La norma no se encuentra derogada, ya
que la norma demandada, aunque anterior a la Ley Estatutaria de la JEP, es
especial, al regular integralmente y de manera detallada lo relativo a la UIA. No
existe violación del principio de publicidad, porque previamente a la votación,
se realizó una exposición verbal a cargo de los ponentes, respecto del texto
aprobado por la Cámara de Representantes y publicado en la página web. La
ponencia mayoritaria, que fue producto de múltiples debates en comisión de
ponentes, estuvo disponible previamente. De la totalidad de los 349 artículos
que integraban el proyecto, únicamente 65 fueron modificados a partir de
proposiciones que recibieron el aval gubernamental, situación que fue expuesta
y debidamente votada por la Cámara de Representantes.
19.
Solicitud de inexequibilidad. La norma desconoce que, de acuerdo con el
Acto Legislativo 01 de 2017, la JEP, como un todo (principio de integralidad),
dispone de autonomía administrativa, presupuestal y técnica, por lo que otorgar
estos atributos a uno de sus órganos, afecta su autonomía constitucional,
desconoce la integralidad del sistema y el diseño constitucional de la JEP.
Constitucionalmente, esta autonomía es confiada al Órgano de Gobierno de la
JEP, a su Presidente y a la Secretaría Ejecutiva, mas no a la UIA. Igualmente,
la Ley Estatutaria de la JEP detalló las funciones de los diferentes órganos y
no le confirió autonomía administrativa, técnica y presupuestal a la UIA, ni
las funciones que de ella se derivan. Por otra parte, la norma demandada
desconoce el Acto Legislativo 02 de 2017, al tratarse de un incumplimiento del
deber de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, como política de Estado. Por
otra parte, aunque la UIA, en ejercicio de su función jurisdiccional debe gozar
de independencia judicial, de esta garantía no se deriva autonomía
administrativa, técnica y presupuestal. Al igual que en la justicia ordinaria,
los jueces carecen de funciones de autogobierno judicial y esta función
pertenece a un órgano diferente (el Consejo Superior de la Judicatura) y, en el
caso de la JEP, se radica en  el Órgano de Gobierno de la JEP, en coordinación
con su Presidente y de la Secretaría Ejecutiva, tal como fue desarrollado por
la Ley Estatutaria de la JEP. Crear una sección del presupuesto para la UIA
implica que los recursos asignados a la JEP deberán distribuirse entre la JEP y
la UIA, lo que afecta la eficacia en el ejercicio de sus funciones y
desarticula el SIVJRNR. Así, los atributos conferidos a la UIA significan un
recorte inconstitucional de las funciones del Órgano de Gobierno de la JEP y de
su Secretaría Ejecutiva. La autonomía técnica únicamente sería constitucional
si se refiere al ejercicio de las funciones jurisdiccionales de la UIA, mas no
en las otras funciones, como las de policía judicial.
20.
Solicitud de
exequibilidad condicionada.
Aunque es cierto que constitucionalmente la UIA no dispone de autonomía
presupuestal, sí  requiere independencia financiera, para el adecuado
cumplimiento de las funciones que le fueron confiadas. Por lo tanto, para
garantizar la eficiencia y eficacia de la labor de la UIA, en favor de los
derechos de las víctimas, es necesario que se declare exequible la norma, en el
entendido de que este órgano debe disponer de autonomía financiera para cumplir
sus funciones.
E.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
21.
El Procurador General
de la Nación[2] emitió en su oportunidad el Concepto 6678, por medio
del cual solicita, de manera principal, la inhibición
de la Corte Constitucional y, de manera subsidiaria, la inexequibilidad de
la norma demandada. Advierte que la presente demanda coincide con la
identificada con el expediente D-13345 donde conceptuó que la norma debe ser
declarada inexequible. Señala que la norma demandada podría estar derogada
tácitamente por la Ley Estatutaria 1955 de 2019 que únicamente asigna funciones
misionales a la UIA, que no implican autonomía administrativa, presupuestal y
técnica, por lo que, al tratarse de una norma derogada, la Corte deberá
inhibirse de proferir un fallo de fondo.
22.
Considera que si, no
obstante, la Corte decide pronunciarse de fondo, debe declarar la
inexequibilidad, porque se desconoce la autonomía administrativa, presupuestal
y técnica de la JEP, como componente de justicia del SIVJRNR. Explica que la
JEP es un órgano constitucionalmente autónomo con autonomía administrativa,
presupuestal y técnica, cuyo gobierno y administración lo ejerce exclusivamente
la instancia de gobierno o el presidente y el secretario ejecutivo, mientras
que la gestión y ejecución de los recursos de la JEP, le corresponden al
Secretario Ejecutivo. Estas funciones se encuentran detalladas en la Ley Estatutaria
1957 de 2019, que integra el bloque de constitucionalidad y no las radican en
cabeza de la UIA. Explica, entonces, que “el constituyente otorgó a la
Secretaria Ejecutiva, al Presidente y al órgano de Gobierno de la JEP , y a la
propia JE P como sección del presupuesto, el ejercicio de las competencias para
cumplir su autonomía administrativa, presupuestal y técnica”. De esta
manera, concluye que la autonomía atribuida a la UIA desconoce la integralidad
del sistema y el diseño constitucional de la JEP, como órgano autónomo.
23.
Pese a lo anterior,
señala el Procurador que esto no implica que la UIA carezca de cierto grado de
libertad para elegir a sus funcionarios, designarlos y ejercer sus funciones en
el marco de sus competencias de investigación y acusación, en desarrollo del
principio de independencia judicial, la que no exige autonomía presupuestal,
técnica y administrativa.
24.
Indica que el sistema
fue diseñado de tal manera que la UIA se concentre en su objeto propio de
actividad misional, que consiste en investigar y acusar a las personas que no
ofrezcan verdad y reconozcan responsabilidad en el marco de la JEP, o aporten
verdad parcialmente.
25.
Finalmente, el
Procurador resalta la importancia de las funciones de la UIA y la necesidad de
que ejerza sus funciones sin interferencias, para garantizar su funcionamiento
pleno y eficaz.
26.
Concluye que como
considera que la norma es inexequible por razones de fondo, no hay necesidad de
pronunciarse sobre los cargos por violación al principio de publicidad y
suficiencia del debate democrático.
27.
En suma, los escritos
de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en
relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado
según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte
Constitucional:
Interviniente
Argumentos
Solicitud
Comisión Colombiana de Juristas
Además
de las vulneraciones alegadas por la demanda, la norma también vulnera el
artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 2 de 2017, relativo a la
estabilidad y seguridad jurídica del Acuerdo Final, porque no se trata de una
ejecución de buena fe del acuerdo, como política de Estado. El Plan Nacional
de Desarrollo constituye el proyecto político a mediano plazo en donde debe
materializarse el cumplimiento de buena fe del Acuerdo Final. Contrario a lo
previsto en el Acuerdo, la norma demandada desconoce la autonomía de la JEP,
la que requiere necesariamente el manejo autónomo de sus propios presupuestos,
porque al otorgar autonomía presupuestaria a la UIA, así como para determinar
su estructura, planta de personal y funcionamiento, se atomiza el
funcionamiento de la JEP, lo que afecta su funcionamiento y su rol dentro del
SIVJRNR. De esta manera, se desconoce los artículos 5, 7 y 12 el Acto
Legislativo 01 de 2016.
Inexequibilidad
Unidad de Investigación y Acusación (UAI)
de la JEP
Cada
uno de los órganos que integran la JEP se articulan para el cumplimiento de
su misión funcional “respetándose su autonomía en la definición de “(…)
protocolos, lineamientos, circulares, manuales de funciones y reglamentos de
trabajo, acordes con la particularidad de la organización y funciones a su
cargo, con plena observancia de la Constitución y la  ley”[3], en el entendido de ser parte de un todo, pero
tener funciones específicas en virtud de la ley que no comparten los mismos
procedimientos”. Respecto de la
UIA, se dejó en manos de su director, la expedición de normas internas para
materializar los principios de unidad de gestión y jerarquía (art. 89 de la
Ley Estatutaria de la JEP). En cuanto a su estructura, el Decreto 266 de 2018
asimiló a la UIA a la FGN, diferente del resto de los órganos judiciales de
la JEP, asimilados a la estructura y funcionamiento de la Jurisdicción
Ordinaria. Esto denota que las funciones de la UIA, difieren del resto de
órganos de la JEP, lo que explica que “no se encuentre limitado por las
decisiones de índole administrativo que se adopten por las dependencias
subordinadas a los demás órganos de la Jurisdicción, en los términos de la
Carta Política”.
La
UIA es unidad ejecutora del presupuesto de la JEP (artículo 132 de la Ley
1940 de 2018), lo que implica tener derecho a  disponer de un presupuesto de
funcionamiento y de inversión. Antes de la norma demandada, la UIA debía
tramitar sus necesidades ante la Secretaría Ejecutiva de la JEP, quien debía
administrar y ejecutar los recursos bajo la orientación del órgano de
gobierno de la JEP, integrado por el Presidente, un magistrado y el director
de la UIA, “encontrando numerosas dificultades administrativas (…) que
impiden el acceso a los recursos y el cubrimiento de las necesidades”. Actualmente
la UIA “se encuentra en absoluta desventaja para la toma de decisiones
presupuestales y cumplir eficazmente su labor misional”, al ser su
director, minoría en el órgano que orienta la ejecución presupuestal.
La
autonomía misional, técnica y administrativa del órgano de investigación y
acusación caracteriza los tribunales ad hoc creados por la ONU y la
Fiscalía de la Corte Penal Internacional. Es razonable que la UIA disponga de
autonomía administrativa, técnica y presupuestal, en razón de las facultades
constitucionales y legales de que dispone para, entre otras cosas, ordenar
medidas de protección para las víctimas, testigos e interviniente.
No
existe vulneración del principio de unidad de materia, porque el Plan
Nacional de Desarrollo es, en esencia, multitemático y heterogéneo y esta
norma busca materializar la paz y los derechos de las víctimas.
La
UIA es un órgano de la JEP que goza de igual jerarquía y derechos que los
otros órganos del componente de justicia.
La
norma no afecta la autonomía y suficiencia presupuestal de la JEP porque es
justamente este el propósito de la norma, al crear una sección del
presupuesto en cabeza de la UIA, por lo que no es cierto que ésta podrá hacer
uso de la totalidad de los recursos del sistema, sino únicamente de los
recursos propios, lo que consulta la separación entre las funciones de
investigación y de juzgamiento.
La
norma no desconoce la necesidad de coordinación de los órganos de la JEP,
porque su director pertenece al órgano de su gobierno y participa de los
comités creados por dicho ente.
No
existe desconocimiento de la reserva de Ley orgánica, porque justamente el
Plan Nacional de Desarrollo tiene dicha naturaleza.
Exequibilidad
Universidad de la Sabana
Una
lectura sistemática del Acuerdo Final implica reconocer la autonomía administrativa,
técnica y presupuestal de la JEP, como garantía de justicia, verdad y
reparación de las víctimas. Dicho acuerdo previó la creación de la UIA y le
otorgó varias funciones y su participación en los procesos no es marginal;
ubicar a la UIA como una dependencia más de la JEP afecta el cumplimiento de
sus funciones. La independencia se justifica por el deber de respetar el
debido proceso y que implica diferenciar a quien investiga de quien juzga. El
otorgamiento de medidas de protección a víctimas y testigos, sin anuencia del
órgano administrativo de la JEP, busca la efectividad de esta función. Esta
independencia corresponde al diseño que se dio a la JEP, como garantía de las
víctimas.
La
independencia del órgano investigador, también caracteriza a los tribunales ad
hoc creados por la ONU y la Fiscalía de la CPI.
Exequibilidad
Secretaría Ejecutiva de la JEP
Primera intervención: La autonomía administrativa de la JEP, no debe
confundirse con la autonomía e independencia funcional de sus componentes.
Aunque la UIA, como órgano judicial, goza de autonomía funcional para el
ejercicio de sus funciones, no dispone de autonomía administrativa y
presupuestal para contratar y comprometer recursos de manera independiente, a
nombre de la persona jurídica. Esta segunda, equivale a la noción de
autogobierno judicial la que, en el caso de la JEP, se ejerce a través de la
Secretaría Ejecutiva y el órgano de gobierno y se trata de elementos que no
son cobijados por la autonomía judicial. Así, aunque la JEP, como componente
de justicia del SIVJRNR, dispone de facultad de autogobierno, sus componentes
no son individualmente considerados, como titulares de facultades de
autogestión administrativa. Por lo tanto, la autonomía administrativa  y
presupuestal de la JEP, de acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2017, se
ejerce a través del Órgano de Gobierno de la JEP, en coordinación con su
Presidente y de la Secretaría Ejecutiva, tal como fue desarrollado por la Ley
Estatutaria de la JEP, 1957 de 2019, parámetro de control de la norma
demandada. Igualmente, la norma demandada desconoce el mandato de cumplir de
buena fe el Acuerdo Final, según lo dispone el Acto Legislativo 02 de 2017.
La existencia de varias secciones presupuestales
dentro de la JEP implica que el techo presupuestal fijado por el Ministerio
de Hacienda en el marco fiscal de mediano plazo y en el presupuesto que se
asigne a la JEP, deberá distribuirse en dos secciones del Presupuesto General
de la Nación, lo que impide eficiencia en su ejecución, impide que la JEP
cumpla adecuadamente sus funciones y desarticula los tres componentes del
SIVJRN.
Teniendo en cuenta que la Ley estatuaria 1957 de
2019 es posterior a la Ley 1955 de 2019, aquí demandada, ocurrió el fenómeno
de la derogatoria tácita.
Segunda intervención: Al existir incompatibilidad entre la norma
demandada y normas posteriores temporalmente, previstas en la Ley 1957 de
2017, hay que entender que la norma cuestionada se encuentra derogada, lo que
fue ratificado por un oficio dirigido por el Ministerio de Hacienda a la JEP[4].
Inexequibilidad
DeJusticia
La JEP es un todo, que no puede ser analizado como
la suma de sus partes. Como expresión del principio de integralidad del
SIVJRN, el Acto Legislativo 01 de 2017 dotó de autonomía a cada una de las
instituciones que lo componen. Sin embargo, dotar de autonomía a la UIA
atentaría contra el principio de integralidad y desnaturalizaría el diseño de
la JEP.
La UIA es un órgano de investigación y acusación en
casos de no aceptación de responsabilidades que se asemeja al órgano
investigativo de la Justicia Penal Militar. Pero la función de investigación
también se radica en los magistrados y magistradas de la JEP.
La gestión judicial de la JEP se divide en un
gobierno judicial, en cabeza del Órgano de Gobierno y la Presidencia; una
gerencia judicial, en cabeza de la Secretaría Ejecutiva y una Gestión de
despachos y servicios judiciales, en cabeza de la secretaría judicial, los
magistrados, fiscales y funcionarios administrativos de los despachos.
La autonomía presupuestal de la UIA implica que
elabore el proyecto de presupuesto, disponga de los recursos otorgados en la
Ley anual de presupuesto y cuente con capacidad para contratar, comprometer
recursos y ordenar el gasto, facultades que, atribuidas a este órgano, son
inconstitucionales. En el diseño constitucional, la elaboración de los
presupuestos le corresponde al Órgano de Gobierno de la JEP y tanto la
ejecución presupuestal, como la contratación y administración de los
recursos, le corresponde a la Secretaría Ejecutiva, por lo que la norma
demandada significa un “recorte de funciones injustificado e
inconstitucional respecto de estos dos últimos órganos”. En cuanto a la
autonomía administrativa ésta implica ejercer las funciones del Consejo
Superior de la Judicatura que  el Acto Legislativo 01 de 2017 confía en el
Órgano de Gobierno y en la Secretaría Ejecutiva de la JEP, mientras que la
norma demandada otorga al Director de la UIA la función de asignar la planta
de personal, así como establecer el manual de requisitos y funciones.
La autonomía técnica que la norma otorga a la UIA es
constitucional si se refiere a la función de investigación y acusación, mas
no en lo relativo a la función de policía judicial, ya que esto impide el
ejercicio correcto de las funciones de las salas y secciones de la
Jurisdicción, también con funciones de investigación, ya que éstas dependerán
de la UIA para la práctica de una prueba determinada.
La norma se encuentra tácita y parcialmente derogada
por los artículos 111 y siguientes de la Ley 1957 de 2019, en lo relativo a
la autonomía administrativa y presupuestal, que otorgó estas funciones a los
órganos que prevé el Acto Legislativo 01 de 2017.
Inexequibilidad
Organización Law & Peace y
Corporación Centro e Interés Público y Justicia
Del Acto Legislativo 01 de 2017, de la Ley Estatutaria
1957 de 2019, de la Ley 1922 de 2018 y del Acuerdo 001 de 2018, reglamento de
la JEP, sí subyace una autonomía administrativa y técnica de la UIA, ya que
de esas normas se deriva que (i) el director de la UIA nombre y posesiona a
los fiscales, (ii) una de las funciones de la UIA es organizar sus tareas,
integrar comisiones de trabajo, fijar prioridades, acumular casos; (iii) los
fiscales gozan de independencia al ejercer funciones jurisdiccionales; (iv)
el director de la UIA debe actuar de acuerdo con los principios de jerarquía
y unidad de gestión; (v) la unidad cumple funciones permanentes de policía
judicial; (vi) el Director de la UIA expide normas para garantizar los
principios de jerarquía  y unidad de gestión; (vii) la misma Ley Estatutaria
confiere la calidad de máximo director de la Policía judicial en la JEP, al
director de la UIA; (viii) la independencia técnica y administrativa de los
órganos investigativos es crucial en el Estado Social de Derecho, en
particular en un proceso adversarial, como en el que la UIA actúa; (ix) la
UIA equivale constitucionalmente a la FGN, por lo que detenta la misma
independencia para el ejercicio de sus funciones.
Aunque es cierto que constitucionalmente la UIA no
dispone de autonomía presupuestal, sí dispone de independencia financiera, lo
que aunque no se encuentra expresamente reconocido, es algo “derivado de
la propia naturaleza sui generis que tiene esta institución. Para
garantizar el valor de la justicia se necesita el cumplimiento eficaz,
suficiente y oportuno de las funciones propias de la Unidad de Investigación
y Acusación”. Esta independencia se refiere, por ejemplo, al manejo de
viáticos y gastos de transporte. Tal atributo contribuye al adecuado
ejercicio de sus funciones en pro de las víctimas.
La Corte no debe estudiar el cargo formulado por la
Comisión Colombiana de Juristas respecto del desconocimiento de la obligación
de cumplir de buena fe el acuerdo. Subsidiariamente, hay que considerar que
la norma cumple de buena fe el numeral 16 del punto cinco del Acuerdo Final,
porque no le quita el presupuesto a la Secretaría Ejecutiva, sino que lo
condiciona porque debe entenderse que la UIA únicamente podrá disponer de los
recursos que le corresponden, pero dentro de la JEP, sin que se le asigne
directamente una suma en el presupuesto general de la Nación a la UIA
La norma demandada no está derogada porque aunque es
anterior, es especial, porque la Ley estatuaria regula todos los órganos de
la JEP, de manera general, mientras que esta norma anterior, se ocupa
concretamente de la UIA.
Exequibilidad condicionada de la
autonomía presupuestal “a una mera independencia financiera”
Presidencia de la República, Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación y
Ministerio de Justicia y del Derecho
La Corte Constitucional debe declararse inhibida
para pronunciarse de fondo sobre los cargos, ya que la disposición demandada
ha sido derogada tácitamente por los artículos 111 y 124 de la Ley Estatutaria
1957 de 2019, específicamente, en los relacionado con los aspectos
administrativos y presupuestales, ello por cuanto la anterior norma es (i)
posterior en el tiempo a la acusada; (ii) especial, pues su objeto es,
precisamente, la regulación integral y sistemática de esa jurisdicción; y
(iii) jerárquicamente superior.
En la exposición de motivos del proyecto de Ley Estatutaria
se dejó claro que la finalidad de la misma era “determinar los principios
que orientaran el funcionamiento de la JEP, su competencia material,
temporal, personal y territorial, el derecho aplicable. La conformación de
sus órganos y sus respectivas funciones, el régimen de sanciones y de
extradición aplicable, así como las disposiciones sobre el gobierno y la
administración de la JEP, y su respectivo régimen laboral y disciplinario”.
Finalmente, es claro la especialidad de la Ley
Estatuaria de la JEP y, particularmente, de los artículos 123 y 124,
relacionados entre sí, los cuales tienen la característica de ser orgánicos.
En ese sentido, el primero incluye a la JEP como una sección del Presupuesto
General de la Nación, de conformidad con lo establecido en la sentencia C-080
de 2018; y el segundo, le otorga a la Secretaría Ejecutiva de la JEP
facultades de contratación y de ordenación del gasto, funciones que se
desprenden de la autonomía presupuestal con la cual cuenta esa Jurisdicción.
Inhibición
Eduardo Alexander Franco Solarte,  Marcela
García Peña,  Giovanni Enrique Mendieta Montealegre
Mediante
escritos separados, pero con los mismos argumentos, los ciudadanos
consideran: dentro del marco de la autonomía del Congreso de la República, el
Senado podía, válidamente, adoptar el texto aprobado en la Cámara de
Representantes, situación que ocurrió en virtud de la decisión mayoritaria de
dicho órgano (Gaceta del Congreso 824 de 2019, páginas 201-202). De la misma
forma, el principio de publicidad no fue violado, en la medida que dentro del
trámite mencionado con anterioridad, se realizó una exposición verbal a cargo
de los senadores ponentes sobre el texto definitivo adoptado en la Cámara y
de la respectiva publicación en la página web.
Así,
la ponencia mayoritaria presentada para segundo debate y que fue producto de
múltiples deliberaciones adelantada en la comisión de ponentes, en la cual
participaron representantes de todos los partidos y movimientos políticos que
tienen asiento en el Congreso, estuvo disponible para conocimiento de todos
los congresistas y del público en general desde el 26 de abril de 2019. En
igual sentido de la totalidad de los 349 artículos que integraban el proyecto,
únicamente 65 fueron modificados a partir de proposiciones que recibieron el
aval gubernamental, situación que fue expuesta y debidamente votada por la
Cámara de Representantes.
No
existe irregularidad alguna en el trámite legislativo que surtió la norma
acusada, porque la decisión del Senado de acoger el texto aprobado en la
Cámara se enmarca dentro de la autonomía y de los preceptos constitucionales
y legales que rigen la actuación del Congreso de la República y, en todo
caso, la garantía de publicidad fue respetada, como quiera que (i) el texto
aprobado se encontraba disponible en l página web de la Cámara de
Representantes; y (ii) se efectuó una exposición de los cambios incorporados
respecto a la ponencia de segundo debate en las deliberaciones de la
plenaria.
Exequibilidad
Procurador General de la Nación
La norma se encuentra derogada tácitamente por la
Ley 1957 de 2019.
La norma cuestionada desconoce la
autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la JEP. La JEP es un órgano constitucionalmente
autónomo con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, cuyo gobierno
y administración lo ejerce exclusivamente la instancia de gobierno o el
presidente y el secretario ejecutivo, mientras que la gestión y ejecución de
los recursos de la JEP, le corresponden al Secretario Ejecutivo. La autonomía
atribuida a la UIA desconoce la integralidad del sistema y el diseño
constitucional de la JEP, como órgano autónomo.
La UIA dispone de libertad para elegir a sus funcionarios,
designarlos y ejercer sus funciones en el marco de sus competencias de
investigación y acusación, en desarrollo del principio de independencia
judicial, la que implica que se deba disponer de autonomía presupuestal,
técnica y administrativa.
El sistema fue diseñado de tal manera que la UIA se
concentrara en su objeto propio de actividad misional, sin distraerse en
otras tareas.
Inhibición
Inexequibilidad
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
28.
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, esta Corte es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
B.
CUESTIÓN PREVIA:
LA VIGENCIA DE LA NORMA DEMANDADA. REITERACIÓN DE LA SENTENCIA C-047 DE 2020
29.
La Presidencia de la
República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento
Nacional de Planeación, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Procurador
General de la Nación, coinciden en que la
norma demandada se encuentra derogada, debido a la entrada en vigor de la Ley
1957 de 2019, Ley Estatutaria de la Justicia Especial Para la Paz – JEP y, por
lo tanto, solicitan que la Corte se inhiba de proferir un pronunciamiento de
fondo respecto de la demanda. Al respecto, considera la Sala Plena de la Corte
Constitucional que les asiste razón a los intervinientes y a la vista fiscal,
tal como ya lo reconoció la sentencia C-047 de 2020. En dicha decisión, esta
corporación se inhibió de proferir un pronunciamiento de fondo frente a una
demanda presentada contra la misma norma que es objeto del presente proceso,
luego de concluir que se encuentra derogada.
30.
En efecto, en dicha decisión, la
Corte Constitucional examinó detalladamente la vigencia del artículo 141 de la
Ley 1955 de 2019 y concluyó que éste fue derogado por la Ley Estatutaria 1957
de 2019, de dos maneras: en lo que respecta a la autonomía presupuestal y
administrativa de la UIA, allí prevista, se trata de una derogatoria tácita y,
en lo que concierne a la autonomía técnica, la derogatoria fue orgánica.
31.
Así, la autonomía presupuestal
que reconocía el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 y que permitía al Gobierno Nacional, respecto de la UIA,
hacer uso del Plan de Inversiones para la Paz, contenido en el artículo 3 del
Acto Legislativo 01 de 2016, disponía que el presupuesto de la UIA  constituiría
una sección en el Presupuesto General de la Nación y, finalmente, preveía que
el director de la Unidad no podría crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que
excedan el monto global fijado asignado en el Presupuesto a la UIA. Esta
disposición fue reemplazada por la regulación prevista en los artículos 111,
123 y 124 de la Ley Estatutaria 1957 del 6 de junio de 2019. En efecto, en la
norma posterior, se estableció que la JEP, en su conjunto, se identificará como
una sección del Presupuesto General de la Nación y que las facultades que se
derivan de esa autonomía serán ejercidas por la Secretaría Ejecutiva. Por lo
tanto, al tratarse de una regulación contraria e incompatible con la norma de
la Ley 1955 de 2019, se evidencia que ésta fue objeto de una derogatoria
tácita.
Esta norma
derogada no es susceptible de seguir produciendo efectos porque, como lo
reconoció en el presente proceso el mismo Gobierno Nacional y como consta en la
Ley 2008 de 2019 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos
de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31
de diciembre de 2020», en dicha ley no se previó una sección del Presupuesto General de la Nación para la UIA, como lo
disponía la norma derogada y, por el contrario, la Jurisdicción Especial
para la Paz, en su conjunto, aparece como la Sección n.º 4401 de dicho
Presupuesto.
32.
Por su parte, las funciones
administrativas que la Ley 1955 de 2019 concedía al director de la UIA,
fueron atribuidas al órgano de gobierno de la JEP, mediante los numerales 2, 3 y 8 del artículo 110 de la Ley Estatutaria 1957 de 2019, por lo que al tratarse
de una regulación posterior e incompatible con la previa, ocurrió igualmente
una derogatoria tácita. Dichas facultades del director de la UIA no fueron
ejercidas, por lo que, la norma derogada, tampoco produce actualmente efectos.
33.
En lo que respecta a la
autonomía técnica que reconocía el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 a
la UIA, la misma fue objeto de una derogatoria orgánica, ya que las materias de que trata la norma en estudio fueron
reguladas de manera integral por la Ley Estatutaria 1957 de 2019.  Aunque no
existe una completa contradicción entre la norma previa y la posterior,
constata la Corte, al igual que lo hizo en la sentencia C-047 de 2020, que
todos los elementos y atributos de la autonomía técnica de la UIA fueron
regulados, de manera integral, por los artículos 21 a 86 y 89 de la Ley Estatutaria
1957 de 2019, por lo que estos aspectos fueron integralmente subsumidos por la
normatividad posterior y no existe prueba que demuestre que las normas
derogadas se encuentren produciendo aún efectos.
34.
En suma, la norma que es objeto
del presente control de constitucionalidad fue derogada por la Ley Estatutaria 1957 de 2019, la
que reguló la autonomía presupuestal y administrativa de la JEP en los
artículos 110 (numerales 2, 3 y 8), 111, 123 y 124, por lo que operó el fenómeno
de derogatoria tácita. Igualmente,
respecto a la autonomía técnica que reconocía el artículo 141 de la Ley 1955 de
2019, ocurrió una derogatoria orgánica, dado que el asunto fue regulado
integralmente por los artículos 21, 86, 87, 88 y 89 de la Ley Estatutaria 1957
de 2019.
35.
Finalmente, reitera la Sala plena de la Corte Constitucional que
no se configura el fenómeno de inconstitucionalidad sobreviniente, dado que “la
cesación de la vigencia de la norma demandada en virtud de la derogatoria
tácita y orgánica que operó sobre ella ocurrió ipso iure, una vez la Ley 1957
de 2019 fue publicada en el Diario Oficial el 6 de junio. De hecho, según se
indicó en precedencia, en la actualidad, el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019
no se encuentra produciendo efectos jurídicos, ni tiene capacidad para
producirlos”[5].
36.
Así las cosas, ante la inexistencia
de objeto del control de constitucionalidad[6],
por la derogatoria de la norma cuestionada y la ausencia de efectos jurídicos,
la Corte Constitucional deberá inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo
al respecto[7].
Esta decisión se justifica porque la función atribuida a este tribunal por el
artículo 241 de la Constitución, para la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, en lo que respecta a leyes expedidas por el Congreso de la
República, únicamente se predica de normas vigentes o aquellas que, aunque
derogadas, continúan produciendo algún efecto al momento de juzgar su
constitucionalidad[8]; efecto que permitiría juzgar la norma derogada, pero
aún con efectos normativos, que podrían desafiar la supremacía constitucional.
37.  La Sala Plena de la Corte Constitucional adoptará la
presente decisión, teniendo en cuenta que aunque el Consejo Superior de la
Judicatura, mediante Acuerdos  PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521,
PCSJA20-11526, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549 y PCSJA20-11556 y
comunicado del 11 de abril de 2020, adoptados con ocasión de la emergencia
sanitaria ocasionada por la pandemia que afecta a Colombia, suspendió los
términos para decidir el presente asunto entre el 16 de marzo y el 10 de mayo
de 2020, el artículo 1 del Decreto Legislativo 469 de 2020 dispuso que la Sala
Plena de la Corte Constitucional podrá levantar la suspensión de los términos
judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere
necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales. Por lo tanto,
en aplicación de lo dispuesto en el Auto 121 proferido por la Sala Plena de
esta Corte el 16 de abril de 2020, en este caso, la Sala de Revisión dispondrá
el levantamiento de la suspensión de términos para fallar el presente asunto.
C.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
38.
Ante la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, “Por el cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 - Pacto por Colombia, Pacto
por la Equidad”, por el presunto desconocimiento de los
artículos 157, 158 y 159 de la Constitución Política y de los artículos 1, 5, 7
y 12 del Acto Legislativo 01 de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la conclusión a la
que arribó en la sentencia C-047 de 2020 y, por lo tanto, identificó
que la norma demandada fue derogada por los artículos 21, 86, 87, 88, 89, 110
(numerales 2, 3 y 8), 111, 123 y 124 de la Ley Estatutaria 1957 de 2019.
39.
En virtud de lo anterior, la Corte
Constitucional determinó que no existe fundamento para juzgar de fondo la constitucionalidad
de la norma demandada, por lo que, ante la carencia de objeto de control, se
impone la inhibición de este tribunal.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR, respecto del presente asunto, la suspensión
de términos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura mediante Acuerdo
PCSJA20-11556, del 22 de mayo de 2020.
Segundo.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto
de la constitucionalidad del artículo
141 de la Ley 1955 de 2019, “por medio de la cual se expide el Plan de
Desarrollo 2018-20212 “Pacto
por Colombia, Pacto por la Equidad”, por carencia de objeto de control.
Notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En la Secretaría General de la Corte Constitucional se recibieron
oportunamente escritos de intervención de las siguientes personas: (i) Gustavo
Gallón Giraldo, Julián González Escallón, Juan Ospina Rendón y David Fernando
Cruz, miembros de la Comisión Colombiana de Juristas;
(ii) Giovanni Álvarez Santoyo, Director e la UIA de la JEP; (iii) Iván Garzón
Vallejo, profesor de la Universidad de la Sabana; (iv) María del Pilar Bahamón
Falla, Secretaria Ejecutiva de la JEP (tres escritos); (v)  Mauricio Albarracín
Caballero, Maryluz Barragán González, Lina María Arroyave Velásquez, Daniel
Marín López, Alejandro Jiménez Ospina, Santiago Virgüez Ruiz y Rodrigo Uprimny
Yepes, miembros de DeJusticia; (vi) Juan Pablo Acosta Peñaloza, Julián Andrés
Sanabria Rativa y Álvaro Cubillos Ruiz, de la Organización Law & Peace y de
la Corporación Centro e Interés Público y Justicia; (vii) Clara María González
Zabala, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Esteban Jordan
Sorzano, delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Juliette Astrid
Valencia Gaviria, apoderada del Departamento Nacional de Planeación y Ángela
María Bautista Pérez, apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho;
(viii) Eduardo Alexander Franco Solarte; (ix) Marcela García Peña; (x) Giovanni
Enrique Mendieta Montealegre.
[2] Fernando Carillo Flórez.
[3] “Art. 69. Normas habilitantes. Reglamento General. Acuerdo No.
001 de 2018”.
[4] “En consideración a los argumentos legales y jurisprudenciales
ut supra, el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, de naturaleza ordinaria, fue
derogado tácitamente por la Ley 1957 de 2019, de naturaleza EstatutariaEstatutaria.
En tal virtud, estará en cabeza de la Secretaría Ejecutiva de la Jurisdicción
Especial para la Paz, la administración y ejecución de los recursos de la JEP,
contando con capacidad para contratar y comprometer a nombre de la persona
jurídica,  ordenando el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas
en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal de dicho
órgano a que se refieren la Constitución Política y la Ley”: Oficio del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público n. 201915110336233 del 30 de julio de
2019, dirigido a la JEP, citado en el folio 133 del expediente y copia integral
en folios 135-139 del expediente.
[5] Sentencia C-047/20.
[6]
Sentencia C-348/17.
[7] Esta situación genera carencia actual de objeto o sustracción de
materia, que impide un pronunciamiento de fondo: sentencias
C-505/95 y C-215/17.
[8]
La derogatoria de una norma, “no es por sí misma motivo o causa para el
rechazo de la demanda o para que la Corte profiera un fallo inhibitorio; lo
anterior por cuanto la norma puede encontrarse produciendo efectos jurídicos”:
sentencia C-1067/08.