C-138-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-138/07
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance
dado por la jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN EL TRAMITE
LEGISLATIVO-Concepto y alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
vulneración/ PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-No vulneración/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Inclusión de artículo en plenaria del Senado
Para la Corte es claro que la disposición acusada, además de
respetar el principio de unidad de materia (pues tiene una relación causal,
teleológica y temática con la materia desarrollada por la Ley 964 de 2005), se
ajusta también al principio de identidad, pues desarrolla temas que desde la
presentación del proyecto de ley fueron tratados por las comisiones
constitucionales permanentes, especialmente en lo referente a la prevención de
los riesgos del mercado, la supervisión de quienes participan en él (incluso de
las entidades financieras) y la adopción de medidas contra el arbitraje
regulatorio. Además, el artículo 85 de la Ley 964 de 2005 corresponde en
esencia al literal a) del artículo 5º del proyecto original, al que se
adicionaron dos elementos que fueron objeto de debate a lo largo de todo su
paso por el Congreso: (i) la administración de los riesgos inherentes a las
actividades de intermediación de valores y (ii) la sujeción de todos los
agentes del mercado de valores a la misma normatividad, independientemente de
la superintendencia que ejerciera su supervisión y vigilancia. Así las cosas,
los cargos basados en la violación del principio de identidad no están llamados
a prosperar, pues es claro que el artículo demandado tiene relación directa con
las diferentes materias que ya habían sido debatidas en las comisiones constitucionales
permanentes de una y otra cámara, de manera que su inclusión se hizo dentro de
los límites previstos en la Constitución. En el mismo sentido, la Corte
encuentra que el Congreso de la República tampoco vulneró el principio de
consecutividad, pues el artículo 85 de la Ley 964 de 2005 regula materias que
fueron objeto de los cuatro debates exigidos por la Constitución para el
trámite de los proyectos de ley.
Referencia: expediente
D-6384
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 85 de la Ley 964
de 2005, “por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos
captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras
disposiciones.”
Actor: ELSON RAFAEL RODRIGO RODRÍGUEZ BELTRÁN.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos
mil siete (2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán presentó
demanda contra el artículo 85 de la Ley 964 de 2005, “por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos
captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras
disposiciones.”
Mediante auto del veinticinco (25) de julio de 2006, el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; así
mismo,  ordenó fijar en lista la norma acusada para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República y al Presidente del Congreso de la República, así como al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y a la Superintendencia Financiera, para que, de
estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la disposición
acusada. Igualmente, invitó a participar a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial
No. 45.963 del ocho (8) de julio de 2005:
“LEY 964
08/07/2005
por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos
captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
TITULO SEPTIMO
De las disposiciones finales
Artículo 85. (nuevo). El literal a) del numeral 3 del artículo 326
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero quedará así:
"Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como
deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios
técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar
los procedimientos para su cabal aplicación, así como instruir a las
instituciones vigiladas sobre la manera como deben administrar los riesgos
implícitos en sus actividades. Esta misma facultad será ejercida por la
Superintendencia de Valores respecto de las entidades sometidas a su inspección
y vigilancia permanente.”
III.
LA DEMANDA
El accionante demanda la inconstitucionalidad
del artículo 85 de la Ley 964 de 2005 porque considera que en su expedición se
violaron los artículos 149, 157, 158, 160, 161, 6 y 124 de la Constitución
Política y los artículos 147 a 185 de la Ley 5 de 1992, en la medida que fue
incorporado al texto de la ley por la Comisión de Conciliación, sin que
previamente hubiera sido aprobado y votado en las comisiones constitucionales
permanentes y en las plenarias de Senado y Cámara.
Señala que el artículo demandado no fue aprobado
en primer debate en las comisiones terceras de Cámara y Senado, ni en segundo
debate por las plenarias de dichas corporaciones, lo que desconoce el artículo
157 de la Constitución Política y el principio de consecutividad de la ley,
además de lo dispuesto en el artículo 160 ibídem.
Sostiene que el artículo demandado sólo vino a
ser incorporado a la ley por la comisión de conciliación, tal como
consta en las Gacetas del Congreso Números 361, 362, 365, 428 y 476 de 2005.
Que en las Gacetas 568, 689 y 797 de 2004 y 49 y 138 de 2005, en las que
aparece el trámite surtido en las Comisiones Terceras Permanentes del Congreso
y en las plenarias de Cámara y Senado, no hay constancia de la discusión del
artículo acusado.
Señala que la Constitución Política prohíbe que
en la conciliación de los proyectos de ley se introduzcan asuntos que no fueron
estudiados en las comisiones constitucionales permanentes, pues “éstas
constituyen el escenario de deliberación democrática necesario para que un
proyecto de ley pueda ser estudiado por las plenarias de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República.”
Considera que, en esa medida, se desconocen los
principios de: (i) identidad, porque no existe unidad entre el contenido
normativo discutido en las comisiones permanentes y el artículo que fue
incluido a última hora en la comisión de conciliación; y (ii) de unidad de
materia, porque la Constitución exige que la ley sea resultado de un debate
democrático abierto, que evita “la aprobación de normas sobre materias que
no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas.”
Advierte que la Constitución permite introducir modificaciones o adiciones a
los proyectos de ley por parte de las plenarias de cada cámara “si y sólo
sí, la materia o el asunto ha sido debatido y aprobado en primer debate,
situación que no se presentó en el caso del artículo demandado.”
Cita apartes de la Sentencia C-501 de 2001 y afirma
que las comisiones de conciliación sólo pueden actuar para solucionar
discrepancias entre las Cámaras, sin que en ese momento estén habilitadas para
adicionar artículos nuevos respecto de los cuales no se hayan cumplido los
trámites constitucionales y se haya dado aplicación a los principios de
consecutividad, identidad y unidad de materia. Que, por tanto, lo adecuado en
el presente caso hubiera sido devolver el proyecto a las comisiones permanentes
para que se estudiara y aprobara el artículo nuevo que pretendía incluir la
Comisión de Conciliación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 177 de
la Ley 5ª de 1992.
Así, concluye que “la aprobación de la  norma
demandada por el Congreso de la República se efectuó por fuera de las
condiciones constitucionales establecidas en los artículos 157, 158, 160, 161
de la C.P, por tanto carece de valor…”
IV.    INTERVENCIONES
1.  Superintendencia Financiera
La Superintendencia Financiera interviene en el proceso a
través de apoderado judicial, quien se opone a la demanda y solicita a la Corte
que declare la exequibilidad de la norma acusada.
Afirma que el artículo demandado no es producto de la
comisión de conciliación -como sostiene el actor-, sino que fue debatido e incorporado
al proyecto de ley en la Plenaria del Senado del 8 de junio de 2005, como
aparece en la Gaceta del Congreso No. 428 del 15 de julio de 2005. Que lo
anterior se ratifica con la Gaceta del Congreso No. 362 del 13 del mismo año,
en la que se publica el texto definitivo del proyecto de Ley 234 de 2005
aprobado en la sesión plenaria del Senado del 8 de junio de 2005. Que, en
consecuencia, los hechos en que se apoya la demanda no corresponden al trámite
que tuvo la norma acusada.
Señala que el artículo 157 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 160, 178 y 180 de la Ley 5ª de 1992, no impiden
que las plenarias introduzcan modificaciones o adiciones a los proyectos de
ley, sin necesidad de que éstos regresen a las comisiones constitucionales
permanentes, tal como ocurrió en el caso que se revisa. Que, además, la norma
acusada tiene relación directa con lo discutido durante el trámite del proyecto
de ley, pues se trata de un texto que hacía parte del literal c) del artículo 4
del proyecto inicial, que por claridad se amplió e independizó en un nuevo
artículo.
Considera que sí era necesario y así se hizo, conformar una
comisión de conciliación, en la medida que había diferencias en los textos
aprobados en las plenarias de Senado y Cámara, lo cual se ajusta a la
Constitución y a la Ley 5ª de 1992. Advierte que el texto adoptado por la
comisión de conciliación fue aprobado por las Cámaras del Congreso, tal como
aparece en las Gacetas 476 y 575 de 2005, “dando así cumplimiento a lo ordenado
en el artículo 186 de la Ley 5ª  de 1992.”
A continuación indica que con el procedimiento antes
descrito no se violó el principio de unidad de materia, pues el texto demandado
guarda estrecha relación con el objetivo general de la ley, cuya unidad
temática fue respetada. Cita las sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-675
de 1998, C-501 de 2001 y concluye con base en ellas que “es claro que
únicamente aquellas disposiciones o apartes normativos respecto de los cuales
no pueda determinarse en forma razonable y objetiva que existen vínculos de
conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con los fundamentos
jurídicos o con la materia que inspiró la iniciativa legislativa, deben
rechazarse como inadmisibles si hacen parte integral del proyecto o, en su
defecto, declararse inexequibles si ya se encuentran incorporados a la ley, lo
cual no sucede en el caso bajo estudio, toda vez que el contenido de lo
dispuesto en la norma demandada encaja dentro del sentido y objeto de la Ley
964 de 2005…”
Transcribe la intervención del Superintendente Bancario
ante la plenaria del Senado, en la que se justificó la necesidad de adicionar
el artículo 85 de la ley, y señala que la norma en cuestión sólo estaba
encaminada a establecer de manera expresa las facultades de instrucción que en
adelante tendría la Superintendencia de Valores, con sujeción a las leyes marco
que regulan la materia, “en orden a adecuar su esquema de supervisión
tradicional a un sistema de supervisión por riegos, impuesta por las directrices
internacionales.”
Transcribe el literal c) del artículo 4 del proyecto
inicialmente presentado y lo compara frente al artículo 85 que finalmente fue
aprobado, para indicar que este último es una transformación del primero y que
por ello tiene una relación directa con el núcleo temático de la ley.
2.  Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene en
el proceso a través de apoderada judicial, quien se opone a la demanda y
solicita que la Corte declare la exequibilidad de la norma acusada. Luego de
transcribir su texto y repasar los cargos presentados por el actor, señala lo
siguiente:
(i) El artículo 85 de la Ley 964 de 2005 fue debidamente
incorporado al proyecto de ley durante su trámite en el Senado de la República.
Contrario a lo afirmado por el actor, la norma acusada no es producto de la
comisión de conciliación, sino de la plenaria del Senado, tal como aparece en
la Gaceta No. 428 del 15 de julio de 2005 (página 41), en la cual se encuentra
el Acta Plenaria 47 del 8 de junio de 2005. En esa medida, no se está ante la
sustitución de la voluntad soberana por parte de las comisiones de
conciliación, sino frente al ejercicio legítimo de la voluntad legislativa por
parte de las plenarias del Congreso.
(ii) La inclusión del artículo demandado en la
plenaria del Senado no vulneró el principio de unidad de materia. Hace
referencia a los artículos 158 y 169 de la Constitución, así como a las
Sentencias C-501 de 2001 y C-124 de 2006, con fundamento en lo cual afirma que
lo que resulta esencial en este análisis es el núcleo temático de la ley y su
conexidad con la norma demandada. Que, en el caso concreto, el artículo 85 de
la Ley 964 de 2005 se refiere a la facultad de instrucción de la
Superintendencia Bancaria sobre las entidades vigiladas, lo cual guarda unidad
temática e ideológica con el resto de la ley, en especial con los artículos 6,
22, 25, 26, 29, 30, 49 y 72 que “se refieren a las funciones de los órganos
de inspección y vigilancia que para ese momento tenían injerencia en los
sectores financiero y bursátil. Cita la intervención del Superintendente
Bancario en el debate llevado a cabo en la Plenaria del Senado y señala que el
objeto de la norma acusada es evitar “el arbitraje regulatorio” en las
facultades de las Superintendencias. Resalta que una de las preocupaciones más
importantes de la Ley 964 de 2005 es la correcta gestión de los riesgos propios
de la actividad de las instituciones vigiladas, para lo cual la norma acusada
adicionó al antiguo literal a) del numeral 3 del artículo 326 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero la expresión “así como instruir a las
instituciones vigiladas sobre la materia como deben administrar los riesgos
implícitos de sus actividades.”
(iii) La inclusión del artículo demandado en la
plenaria del Senado no vulneró la Ley 5ª de 1992. Cita la Sentencia C-376 de
2005 y concluye que “en el presente caso, la revisión del trámite surtido
por el proyecto en la conciliación permite afirmar sin ambages que se dio cabal
cumplimiento a lo exigido por el artículo 161 de la Constitución y demás normas
aplicables. En efecto y tal como consta en la Gaceta 361 del lunes 13 de junio
de 2005, la Comisión Accidental de Conciliación acogió en su totalidad el texto
aprobado en la plenaria del Senado de la República, incluyendo el artículo 85.
El mismo texto fue incluido en la Gaceta No. 362 del lunes 13 de junio de 2005
y en la Gaceta No. 365 del martes 14 de junio de 2005 (…) Posteriormente, en
fecha 15 de junio de 2005, tal y como consta en la Gaceta No. 476 del miércoles
3 de agosto de 2005, el informe de conciliación fue aprobado por la plenaria
del Senado de la República y, en la misma fecha (15 de junio de 2005) fue
aprobado en la sesión plenaria por la Cámara de Representantes. En síntesis, el
trámite de conciliación, no sólo respecto del artículo 85 sino respecto del
proyecto de ley en su conjunto, surtió con todos los elementos aplicables al
mismo.”
(iv) Durante el trámite del proyecto de ley se
respetó el artículo 160 de la Constitución Política. Considera que si bien el
actor no explica la violación de este artículo de la Constitución, es evidente
que los plazos previstos en él fueron cumplidos a cabalidad, tal como se
desprende de las fechas de aprobación del proyecto de ley, tanto en comisiones
permanentes como en  las plenarias de Senado y Cámara.
3. Academia Colombiana de Jurisprudencia
El académico Ernesto Cavelier Franco interviene
en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Considera que la norma
acusada cumplió el trámite previsto en la Constitución y, por tanto, debe ser
declarado exequible.
Señala que el actor incurre en dos errores
evidentes:
(i) el primero, relacionado con el momento en
que el artículo 85 fue incluido en el proyecto de ley, en la medida que
contrario a lo afirmado en la demanda, ello no ocurrió en la Comisión
Accidental de Conciliación, sino en la Plenaria del Senado de la República en
la sesión del 8 de junio de 2005 (Gaceta 362 de 2005), lo que posteriormente
llevó a la aprobación del proyecto  de Ley 234 de 2005–Senado y 33 de
2004-Cámara, según consta en la Gaceta del Congreso 428 de 2005;
(ii) el segundo, respecto de la interpretación
del principio de identidad desarrollado por la Corte Constitucional, pues el
actor lo relaciona con el hecho de que el proyecto de ley no puede sufrir
modificaciones en su tránsito legislativo y que el artículo acusado no fue
debatido y aprobado en los cuatro debates legislativos, especialmente los que
deben surtirse en las comisiones constitucionales permanentes de cada Cámara.
Que, “sin embargo, el principio de identidad flexible en realidad establece
que las Plenarias y Comisiones pueden introducir las modificaciones que
consideren necesarias a los proyectos de ley durante su trámite legislativo,
siempre y cuando guarden relación con la materia que pretende regular el
proyecto.”
Cita la sentencia C-453 de 2006 y advierte que
la Corte Constitucional ha ratificado la facultad de modificación de los
proyectos de ley, dentro de los principios de identidad y consecutividad, que “aplicados
conjuntamente indican que los proyectos de ley deben  surtir los cuatro debates
de forma consecutiva, pero cada una de las modificaciones introducidas durante
dichos debates, no debe repetir el trámite que ha ya recorrido el proyecto.”
Que, en el caso concreto, el artículo demandado fue incluido en la Plenaria del
Senado, no obstante lo cual el proyecto de ley en su conjunto surtió los cuatro
debates previstos en la Constitución “respetando de tal forma el principio
de consecutividad.” Y que, respecto del principio de identidad, el mismo se
cumple totalmente pues el objeto de la Ley 964 de 2005 es señalar los
parámetros a los que debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las
actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del
público, y el artículo 85 demandado se refiere, precisamente, a las funciones
de instrucción que en dicha materia tienen las Superintendencia Bancaria y de
Valores, hoy Superintendencia Financiera, especialmente en materia de
administración de riesgos y de cumplimiento de la normatividad aplicable a esas
actividades. Que así, “la atribución contemplada para la Superintendencia
Financiera en el artículo 85, no es otra cosa distinta que el desarrollo de los
parámetros a los que ésta debe ceñirse en una de las materias en que interviene
el Gobierno Nacional, lo cual forma una unidad innegable con la materia
regulada por la Ley 964.”
Finalmente, indica que, en todo caso, así el
artículo 85 de la Ley 964 de 2005 hubiera sido incluido en el seno de la
Comisión Accidental, ello no lo volvería inconstitucional, en la medida que “dichas
comisiones pueden incluir las modificaciones y adiciones que consideren
pertinentes, siempre que se observe el principio de identidad…”
V.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación allegó el concepto
número 4176 del 27 de septiembre de 2006, en el cual solicita que se declare la
constitucionalidad de la norma demandada.
Inicialmente aclara que al momento de expedirse la Ley 964
de 2005, aún existían las Superintendencias de Valores y Bancaria, no obstante
lo cual fueron posteriormente unificadas mediante el Decreto 4327 de 2005,
expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
previstas en el articulo 189 de la Constitución Política y en las leyes 790 de
2002, 4ª de 1992, 489 de 1998 y 964 de 2005.
A continuación se refiere al trámite de la Ley 964 de 2005
y lo describe de la siguiente manera:
En la Cámara de Representantes: (i) El proyecto de ley fue presentado en la Cámara de
Representantes el 20 de julio de 2004 y publicado en la Gaceta del Congreso
número 387 del 23 de julio del mismo año, con lo cual se cumplió el requisito
referente a su publicación previa a la discusión en la comisión respectiva;
(ii) Dicho proyecto fue radicado con el número 33 de 2004 y en su texto no
existía propuesta alguna con relación a la norma demandada; (iii) La ponencia
para primer debate, junto con el pliego de modificaciones fue presentada en la
Comisión Tercera de la Cámara el 28 de septiembre de 2004 y aparece publicada
en la Gaceta del Congreso número 586 del 30 de septiembre de 2004; (iv) El
proyecto, sin el artículo demandado, fue aprobado en primer debate en la
Comisión Tercera de la Cámara de Representantes el 12 de octubre de 2004, según
consta en el Acta de Comisión No. 09 de 2004, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 769 de 2005, previamente a lo cual había sido anunciado en la
sesión del 6 de octubre de 2004 - Acta No. 08 - Gaceta del Congreso 768 de
2005; (v) La ponencia para segundo debate junto con el pliego de modificaciones
fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 797 del 9 de diciembre de 2004 y
hasta ese momento tampoco se había incluido el artículo acusado.  Según aparece
en la Gaceta del Congreso No. 48 del 14 de febrero de 2005, la Secretaría
General de la Cámara de Representantes anunció en la sesión del 7 de diciembre
de 2004 la discusión del proyecto de ley en la sesión del 13 de diciembre del
mismo año; (vi) De acuerdo con la Gaceta del Congreso No. 49 del 14 de febrero
de 2005, el proyecto fue aprobado en segundo debate en la sesión plenaria de la
Cámara de Representantes, como consta en el Acta de Plenaria No. 153 del 13 de
diciembre de 2004.  En el texto aprobado no figura el artículo demandado.
En el Senado de la República: (i) En la Comisión Tercera del Senado de la República la
ponencia favorable y el texto respectivo fueron publicados en la Gaceta del
Congreso No.261 del 16 de mayo de 2005; (ii) La Comisión Tercera Constitucional
Permanente del Senado, en sesión del 19 de mayo de 2005, aprobó en su primer
debate el respectivo proyecto de ley (Acta No. 18 de 2005 - Gaceta del Congreso
No. 294 del 26 de mayo de 2005), el cual había sido previamente anunciado en la
sesión del 18 de mayo de 2005. Hasta ese momento, la norma demandada aún no
había sido incluida en el proyecto de ley; (iii) Según lo anterior, se cumplió
el término mínimo de quince (15) días que debe transcurrir entre la aprobación
de un proyecto de ley en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la
otra, tal como está previsto en el artículo 160 de la Constitución Política;
(iv) La ponencia para segundo debate fue presentada el 25 de mayo de 2005 y
aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 294 del mismo año, junto con el
texto definitivo del proyecto de ley, “el cual no contiene el artículo acusado”;
(v) El proyecto fue anunciado para segundo debate en la sesión ordinaria del 7
de junio de 2005, en la que se convoca a la Plenaria del Senado para la
“próxima sesión” - Acta No.46 -Gaceta del Congreso No.400 del 24 de junio de
2005-; (vi) El proyecto fue aprobado en segundo debate en la Sesión Plenaria
del Senado de la República del 8 de junio de 2005 – Acta No. 47 – Gaceta del
Congreso No. 428 del 15 de julio de 2005; (vii) Durante este segundo debate en
el Senado de la República intervino el Superintendente Bancario del momento,
quien dio lectura “a un artículo nuevo, cuyo texto corresponde al artículo
85, acusado”, el cual fue sometido a votación y aprobado (Gaceta del
Congreso No. 428 de 2005); (viii) El texto definitivo del proyecto de ley
aprobado en el Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 362 del 13 de
junio de 2005.
En la Comisión Accidental de Conciliación: (i) La Comisión Accidental de Conciliación se
conformó por las diferencias en los textos aprobados en Senado y Cámara; (ii)
Según el Acta de Conciliación, la respectiva comisión acogió en su totalidad el
texto aprobado por el Senado de la República, que incluye el artículo 85
demandado  -Gaceta del Congreso No. 361 de 2005-; (iii) Según aparece en el
Acta de Plenaria No. 51 -Gaceta del Congreso No.476 de 2005-, en la sesión
ordinaria del Senado de la República del 15 de junio de 2005 se dio lectura al
acta de conciliación y se aprobó en su integridad el texto aprobado por la
respectiva comisión accidental; (iv) El acta de conciliación y el proyecto de
ley conciliado habían sido previamente anunciados en la sesión del 14 de junio
de 2005, tal como lo certifica la Secretaría General del Senado; (v) Según
consta en el Acta de Plenaria No. 181 - Gaceta del Congreso No.575 de 2005, el
15 de junio de 2005 la Comisión Accidental de Conciliación sometió a
consideración de la plenaria de la Cámara de Representantes el texto del
proyecto de ley conciliado, el cual fue sometido a discusión y posteriormente
aprobado. La consideración y aprobación del acta de conciliación había sido
previamente anunciada en la sesión ordinaria del 14 de junio de 2005, tal como
consta en el Acta de Plenaria No. 180 de esa misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No.503 del 8 de agosto de 2005.
Luego de lo anterior, el Ministerio Público señala que el
artículo 157 de la Constitución Política establece que todo proyecto de ley
debe surtir cuatro debates, lo cual no significa que su contenido deba ser el
mismo durante todo su trámite, pues ello desconocería el carácter democrático y
discursivo del proceso de formación de la ley. Que, por tanto, en el tercer o
cuarto debate se pueden introducir modificaciones, incluso si ello comprende
artículos nuevos, caso en el cual será la respectiva comisión de conciliación
la que acordará el texto definitivo que someterá a aprobación de las plenarias
de Senado y Cámara (art.186 de la Ley 5 de 1992).
Indica que en ese sentido, cada cámara puede hacer
modificaciones a lo que ha aprobado su homóloga, siempre que se respete el
límite previsto en el artículo 158 de la Constitución, en cuanto a mantener la
unidad de materia. Que, para ello, la Carta Política establece el principio de
consecutividad, según el cual “el estudio realizado en el Congreso de la
República con relación a la aprobación de las leyes, se hace sobre temas
consecutivos, es decir que a los proyectos se les puede ir introduciendo
cambios a medida que avance su trámite en cada una de las cédulas (sic)
legislativas, siempre y cuando estas reformas, que incluso pueden consistir en
artículos nuevos, respeten la regla de la unidad de materia.”
A continuación cita apartes de la Sentencia C-208 de 2005,
sobre los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad relativa
en la discusión de los proyectos de ley, y afirma que los mismos se respetaron
en el trámite dado a la disposición acusada.
Con base en lo anterior, considera que el artículo
demandado “fue incluido y aprobado en segundo debate en la plenaria del
Senado de la República, lo cual significa que, en contra de lo afirmado por el
demandante, tal precepto no fue incorporado por la Comisión Accidental de
Conciliación, comisión que sí acogió en su totalidad el texto aprobado por la
plenaria del Senado del cual formaba parte el artículo acusado.” A su
juicio, la inclusión de un texto nuevo en segundo debate es una posibilidad que
se deriva del artículo 160 de la Constitución , pues conforme lo ha aclarado la
Corte, la exigencia de cuatro debates se predica del proyecto de ley en sí
mismo y “no respecto de todos y cada uno de los artículos en particular.”
Que, a diferencia de la Constitución anterior, la Carta
Política de 1991 se refiere a un principio de identidad flexible, según el cual
la materia objeto de la ley debe ser la misma durante los cuatro debates
legislativos, “lo cual no quiere decir que durante su curso tenga que
mantenerse el texto literal de todos los preceptos que lo integran, pues se
podrán introducir las modificaciones, adiciones y supresiones que el legislador
considere necesarias, aún bajo la forma de artículos nuevos (artículo 160
superior)..” Que, desde el anterior punto de vista, el trámite dado al
artículo 85 de la Ley 964 de 2005 se ajusta al ordenamiento constitucional,
pues a pesar de que fue incluido en segundo debate en la Plenaria del Senado,
surtió el trámite correspondiente en la Comisión de Conciliación y fue aprobado
posteriormente en las plenarias de ambas cámaras.
Advierte que el texto del artículo 85 acusado tiene un
contenido similar al literal a) del artículo 6º de la Ley 964 de 2005
(originalmente artículo 5 del proyecto de ley), en cuanto a las funciones de
instrucción de la Superintendencia de Valores, que con la norma atacada
simplemente se extendieron a la Superintendencia Bancaria. Que, por tanto, la materia
regulada en dicho artículo “nunca fue ajena al tema esencial de la Ley 964
de 2005”.
Se refiere luego al principio de unidad de materia y señala
que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre las normas
de una ley debe haber una relación razonable, que puede obedecer a una
conexidad temática, causal, teleológica o sistemática. Que en el caso concreto
de la norma atacada existe una relación temática, causal y teleológica, ya que
la Ley 964 de 2005 tiene como finalidad dotar al mercado de valores de un marco
jurídico claro para todos los participantes y para ello se establecen los
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para intervenir las
actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del
público que se efectúen mediante valores, “independientemente del sujeto que
la realice y de la entidad gubernamental que la supervise”. Que, en ese
sentido, la ley reguló los casos en que las entidades sujetas a la vigilancia
de la Superintendencia Bancaria podrían realizar operaciones de intermediación
en el mercado de valores, por lo que era necesario que dicha entidad tuviera
las mismas facultades de inspección que se le otorgaban a la Superintendencia
de Valores (art. 6º), lo que acredita que la Plenaria del Senado incluyó una
norma que consideró necesaria dentro del tema central de la ley.
Reitera que no se desconoció el artículo 161 de la
Constitución Política, pues contrario a lo afirmado por el demandante, la norma
acusada no fue producto de la Comisión de Conciliación, cuya función consistió
en acoger el texto aprobado por la Plenaria del Senado y someterlo a aprobación
de ambas cámaras, donde fue aprobado.
Finalmente, tampoco considera que se haya violado el
artículo 177 de la Ley 5ª de 1992, pues la norma acusada no corresponde a un
tema nuevo y, en ese sentido, resulta aplicable el artículo 178 ibídem, que
permite incluir adiciones por parte de  las plenarias de ambas cámaras, sin
necesidad de que el proyecto vuelva a las comisiones constitucionales
permanentes.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral
4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición jurídica demandada
forma parte de una ley de la República.
Adicionalmente, la demanda fue presentada dentro
del año siguiente a la fecha de la promulgación de la Ley 964 de 2005 en el
Diario Oficial No. 45.963 del ocho (8) de julio de
2005, de manera que se cumple con el requisito exigido en el numeral 3º del
Artículo 242 de la Constitución Política, en cuanto al término que se tiene
para iniciar las acciones de inconstitucionalidad por vicios de trámite en el
proceso de formación de la ley.
2.      La materia sujeta a examen
El accionante demanda la inconstitucionalidad
del artículo 85 de la Ley 964 de 2005 por vicios de forma en su aprobación, los
cuales radica básicamente en que aquél no fue debatido y aprobado en las
comisiones constitucionales permanentes ni en las plenarias de cada cámara,
sino que fue incluido directamente como artículo nuevo por la Comisión de
Conciliación, con lo que se habría omitido el trámite ordinario que debe tener
toda ley. Para el actor, la Constitución no le permite a las comisiones
accidentales de conciliación incluir artículos nuevos, salvo que se trate de
una materia debatida y aprobada en primer debate, caso que, a su juicio, no se
cumple con el artículo demandado. Por ello, considera que se desconocieron los
artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución y 147 a 185 de la Ley 5ª de
1992, así como los principios de unidad de materia, identidad y consecutividad.
Por su parte,
el Ministerio Público, la Superintendencia Financiera, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y la Academia Colombiana de Jurisprudencia indican
que el actor parte de un supuesto equivocado, pues la disposición acusada no
fue incluida por la Comisión de Conciliación, sino que fue aprobada por la
Plenaria del Senado en segundo debate, luego de lo cual se surtió el trámite
previsto en la Constitución para la conciliación del proyecto de ley y su
aprobación por las plenarias de Senado y Cámara. Indican que, adicionalmente,
la norma acusada respeta los principios de unidad de materia, consecutividad e
identidad, pues las atribuciones que se conceden a las Superintendencias
Bancaria y de Valores, responden a la necesidad de mantener la supervisión y
vigilancia de las entidades que participan en el mercado de valores, lo que
corresponde, precisamente, al objeto central de la Ley 964 de 2005.
En
consecuencia, a la Corte le corresponde verificar en qué momento del debate
parlamentario fue incluido el artículo 85 de la Ley 964 de 2005 y si, con
relación a ello, el Congreso respetó los principios de unidad de materia,
consecutividad y, especialmente, de identidad. Para el efecto, se
estudiará previamente en qué consisten estos principios y la posibilidad de que
los proyectos de ley puedan ser objeto de adiciones, modificaciones o
supresiones por parte de las plenarias de las Cámaras y las condiciones que se
deben cumplir en tales casos. Posteriormente, se revisará el trámite que tuvo
el proyecto de ley y se resolverán los cargos presentados por el actor.
3. Los
principios de unidad de materia, identidad y consecutividad. Posibilidad de
hacer modificaciones a los proyectos de ley por parte de las plenarias del
Congreso.
De acuerdo con
el artículo 158 de la Constitución Política "todo proyecto de ley debe
referirse a una sola materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella” (art. 158). Esto determina
que la labor del legislador está regida por un principio de unidad de
materia[1], en virtud del cual las
diferentes disposiciones que integran una ley, deben tener necesariamente “una
relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia
dominante de la misma.”[2] Este
principio opera como medio de tecnificación del proceso legislativo, para
garantizar su transparencia y la legitimidad democrática y “evitar las
incongruencias normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta e
incluso anónimas aparecen en los proyectos de ley y que, por razón de su
imprevisión e incoherencia temática, no guardan ninguna relación con la materia
desarrollada en el respectivo proyecto.”[3]
Al respecto, la Corte ha señalado que el principio de unidad de
materia como límite al ejercicio de la potestad legislativa, no limita la
posibilidad de un debate democrático permanente a lo largo de la evolución del
proyecto de ley[4], por lo que “dicha
unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta de conexión o incongruencia” entre
los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma[5],
es decir, cuando una determinada disposición constituye un elemento totalmente
ajeno “que invade sin explicación el asunto específico de la regulación.”[6]
Por ello, el
control de constitucionalidad de una norma por presunta violación del principio
de unidad de materia debe respetar el margen de apreciación y configuración
normativa del legislador frente a las materias reguladas, así como los
principios democráticos y de conservación del derecho, de forma que “sólo
procederá la declaración de inconstitucionalidad de una norma por  violación
del principio de unidad de materia, cuando desde ningún punto de vista
razonable pueda sostenerse que la materia de que trata la norma demandada se
relaciona con la materia regulada por la ley a la cual pertenece.”[7]
Así mismo, la Corte ha precisado que el legislador también está
limitado por un principio de identidad, es decir, por la necesidad de
que el proyecto de ley sea el mismo a lo largo de su discusión en el Congreso y
que, por tanto, las modificaciones introducidas por las plenarias correspondan
a los asuntos debatidos en las comisiones constitucionales permanentes[8].
En tal sentido, esta Corporación ha reiterado que la Constitución de 1991 optó
por un principio de identidad flexible, que no
obliga al legislador a mantener el mismo texto del proyecto durante los cuatro
debates previstos en la Constitución (art. 157), sino que lo habilita, bajo
ciertas condiciones, para introducir las modificaciones, adiciones y
supresiones que considere necesarias (art. 160).[9]
En el caso específico de las reformas introducidas por las plenarias
del Congreso, la Corte ha señalado que no se vulnera la Constitución, “siempre
que se guarde relación con la materia propuesta y debatida”, es decir, “si
las modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las cámaras hacen
referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley”[10]
(se subraya) Al respecto, esta Corporación ha dicho que no es asunto
nuevo aquello que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada
en el proyecto de ley[11] y que la novedad de un
tema no se aprecia a la luz de un artículo específico, sino de todo el proyecto
de ley en su conjunto.[12]
La razón de ser de esta facultad, ha dicho la Corte, tiene relación
directa con la esencia misma del debate democrático y obedece “a la
idea acogida por el constituyente según la cual la
formación de la ley debe estar abierta a la expresión de todas las diferentes
corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de cámaras
congresionales”, así como “a la
necesidad de flexibilizar el trámite a fin de que el principio democrático se
haga efectivo al ejercer la actividad legislativa.”[13]
Sobre el particular, esta
Corporación ha señalado:
“El principio de identidad flexible o relativa “supone
que el pro­yecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los
cuatro debates parla­mentarios”, bajo el entendido que las comisiones y las
plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto (artículo
160, CP), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se
puede superar mediante un trámite especial (conciliación mediante Comisiones de
Media­ción), que no implica repetir todo el trámite. (…) Así pues, si bien
“el principio de identidad flexible permite a las comisiones y a las plenarias
de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o  supresiones a los proyectos
en curso, (…) en virtud del principio de unidad temática, esos cambios sólo
pueden producirse si versan sobre la misma materia general del proyecto.”[14] (se subraya)
Precisamente, la posibilidad de
introducir modificaciones al proyecto de ley durante su trámite en el Congreso,
justifica la función de la comisión de conciliación, encargada de unificar el
texto sobre el cual existe discrepancia entre una y otra cámara, con el fin de
someterlo nuevamente a la aprobación de sus plenarias (art. 161 C.P.) Y si la
conciliación se hace para unificar proyectos aprobados con contenidos distintos[15],
es claro que las comisiones accidentales creadas para ese fin, están
habilitadas para hacer los ajustes necesarios al texto del proyecto de ley,
aunque como ha dicho la Corte, solamente respecto de aquello que representa una
discrepancia entre ambas cámaras[16].
Igualmente, la
Constitución establece un principio de consecutividad[17],
que determina que todo proyecto de ley debe tener cuatro debates consecutivos
en el Congreso de la República (art. 157). Al respecto, esta Corporación ha
indicado que dicho principio de consecutividad está referido al proyecto de ley
en general y a los temas que forman parte del mismo y no a cada artículo en
particular, ya que de lo contrario se impediría el trabajo eficiente del órgano
legislativo y se dejarían sin efecto las normas de la misma Carta Política que
permiten la introducción de modificaciones o adiciones por parte de las
comisiones permanentes y las plenarias (art.160), así como aquéllas que se
refieren a las funciones de las comisiones conciliadoras para la solución de
las discrepancias que se presentan entre una y otra cámara. Así, esta
Corporación ha señalado lo siguiente:
“La Corte ha
hecho ver que la facultad que otorgan a las plenarias los artículos 160 y
siguientes de la Ley 5ª de 1992 y 160 de la Constitución hace que si bien, en
virtud del principio de consecutividad, los cuatro debates sean exigidos para
la aprobación de cualquier proyecto de ley, el texto del mismo no tenga que
tener exactamente el mismo tenor literal durante todo su decurso en el
Congreso; circunstancia que permite que, a la postre, los textos aprobados por
una y otra cámara no necesariamente resulten idénticos y que sea necesario
acudir a un mecanismo para superar las divergencias. Este mecanismo es el previsto
en el artículo 161 de la Carta, según el cual, cuando surjan discrepancias en
las cámaras respecto de un proyecto, ambas deben integrar comisiones
accidentales que, reunidas conjuntamente, deben preparar el texto que se somete
a decisión final en sesión plenaria de cada cámara. Si después de la repetición
del segundo debate persisten las diferencias, se considera negado el proyecto.”[18]
Con fundamento
en lo expuesto anteriormente, la Corte observa que aún cuando el demandante
alude indistintamente a la violación de todos estos principios (unidad
de materia, identidad y consecutividad), sus cargos están referidos en realidad
y de manera principal al de identidad, en cuanto que, a su juicio, el artículo
demandado regula un asunto no discutido por las comisiones permanentes y las
plenarias del Congreso, de manera que constituye un tema completamente nuevo
que desconoce la identidad del proyecto de ley[19]. Derivado de
lo anterior, se llegaría, según el actor, al desconocimiento del principio
de consecutividad, en cuanto a que, por esa misma vía, el artículo
demandado no habría tenido los cuatro debates exigidos por la Constitución.
Sobre este aspecto, cabe reiterar que “una cosa es el principio
de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios
introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y
aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de
materia, con el que se persigue garantizar que los artículos que conforman la
ley estén directamente relacionados con la materia general que la identifica y
que justifica su expedición.”[20] Por
eso, la Corte ha dicho que a pesar de que tales principios son concordantes y
están íntimamente relacionados, “es claro que mientras el principio de
unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia temática en todo el
articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia
legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el
principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan
en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del
contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate.” [21]
Con esta
precisión, se revisarán entonces los cargos de la demanda.
4. La
constitucionalidad de la disposición demandada.
4.1. Trámite legislativo del Artículo 85 de la Ley 964 de 2005. Su
inclusión se hizo por la Plenaria del Senado de la República.
La Ley 964 de 2005 tuvo su origen en el Proyecto de Ley Número 33 de
2004 Cámara - 234 de 2005 Senado, publicado inicialmente en la Gaceta del
Congreso No. 387 del 23 de Julio de 2004 (Cuaderno No. 4 de pruebas).
Tiene razón el demandante y en ello coinciden el Ministerio Público
y los demás intervinientes, respecto a que el artículo 85 demandado no se
encuentra incluido en el proyecto original ni en los textos aprobados por la
Comisión Tercera de la Cámara de Representantes (Gaceta No. 769 de 2005-
cuaderno 4º de pruebas), la Plenaria de la Cámara de Representantes (Gaceta No.
049 de 2005 – cuaderno 4º de pruebas) y la Comisión Tercera del Senado (Gaceta
294 de 2005 –cuaderno 2º de pruebas).
No obstante, la Corte observa que contrario a lo afirmado por el
actor, el artículo 85 de la Ley 964 de 2005 fue incluido y aprobado en
la Plenaria del Senado de la República -antes de llegar a la Comisión de
Conciliación-, a solicitud del Superintendente Bancario, según consta en el
Acta de Plenaria No. 47 del miércoles 8 de junio de 2005, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 428 del 15 de julio del mismo año. [22]
A partir de ese momento, el proyecto de ley  (incluido el artículo
demandado) tuvo el siguiente trámite:
-
El texto definitivo aprobado por la Plenaria del
Senado, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 362 del 13 de junio de
2005, pagina 11. (cuaderno 2º de pruebas)
-
La Comisión Accidental de Conciliación acogió en
su totalidad el texto aprobado por la Plenaria del Senado, según está publicado
en la Gaceta del Congreso No. 361 del 13 de junio de 2005, página 1 (cuaderno
2º de pruebas)
-
El acta de conciliación fue publicada en la
Gaceta del Congreso No. 365 del 14 de junio de 2005 (cuaderno No. 4º de
pruebas).
-
El texto conciliado fue sometido a consideración
de las Plenarias del Senado (Gaceta No. 476 del 3 de agosto de 20005, página 9
–cuaderno 2º de pruebas) y de la Cámara de Representantes (Gaceta No. 575 del 2
de septiembre de 2005, página 12- cuaderno 4º de pruebas), quienes le
impartieron su aprobación.
-
Las anteriores decisiones estuvieron precedidas
de los respectivos anuncios y se votaron con el quórum exigido para el efecto,
según aparece en las Gacetas del Congreso antes citadas y en las
certificaciones del Secretario General de la Cámara de Representantes y del
Senado (cuaderno 2 y 4 de pruebas).
Como se observa, la disposición acusada fue incorporada al proyecto
de ley en el segundo debate del Senado, es decir, con anterioridad a la entrada
en funcionamiento de la Comisión Accidental, quien para la conciliación del
proyecto y su aprobación posterior por las plenarias de Senado y Cámara, adoptó
sin ninguna modificación el texto aprobado por el Senado.[23]
Por tanto, como advierten los diversos intervinientes, se trata del ejercicio
de la facultad constitucional de modificación y adición de los proyectos de ley
por parte de las plenarias del Congreso (art.160 C.P.), frente a lo cual
resultan infundadas las acusaciones de la demanda sobre la imposición de la
voluntad de la Comisión Accidental de Conciliación y la suplantación de las
funciones de las Comisiones Constitucionales Permanentes y de las Plenarias de
Senado y Cámara.
En consecuencia,  el cargo presentado por el actor con base en los
artículos 149 y 161 de la Constitución Política y 147 a 185 de la Ley 5ª de
1992, en cuanto a que el artículo 85 acusado responde a la iniciativa de la
Comisión Accidental de Conciliación y no fue discutido en las plenarias del
Congreso, no tiene vocación de prosperidad y debe ser despachado negativamente.
4.2. El artículo demandado frente a los principios de identidad y
consecutividad.
Como se señaló anteriormente, la
constitucionalidad de las modificaciones o adiciones realizadas por las
plenarias de Senado y Cámara a los proyectos de ley, está sujeta a la
observancia de los principios de unidad de materia, identidad y consecutividad.  Para determinar si esa conformidad se da en
el presente caso, especialmente con relación a los dos últimos principios, debe
verificarse entonces si la disposición acusada[24]
-que fue introducida por la Plenaria del Senado y posteriormente aprobada por
las plenarias de ambas cámaras en la conciliación del proyecto-, forma parte o
no de los temas revisados y discutidos por las comisiones constitucionales
permanentes (identidad) y si, en esa medida, se respetaron los cuatro debates
que exige la Constitución para la tramitación de los proyectos de ley
(consecutividad).
Inicialmente se encuentra que por medio de la Ley 964 de 2005 “se
dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de
manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se
efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones.”
Se observa luego que alrededor de ese encabezado se estructuran
siete títulos organizados de la siguiente manera: I) De la intervención del
Gobierno Nacional; II) De la supervisión del sistema integral de información
del mercado de valores y de las contribuciones; III) Del sistema de
compensación y liquidación de  operaciones  y del depósito de valores; IV) Del
funcionamiento ordenado del mercado; V) Del régimen de protección a los
inversionistas; VI) De las infracciones y sanciones administrativas; VII) De
las disposiciones finales.
Cabe señalar para efectos del presente caso, que el Título I
(De la intervención del Gobierno Nacional) está integrado a su vez por tres
capítulos que se refieren a temas centrales que fueron objeto de estudio por
parte de las comisiones constitucionales permanentes y, posteriormente, por las
plenarias del Congreso: CAPITULO PRIMERO. Objetivos y criterios de la
intervención del Gobierno Nacional; CAPITULO SEGUNDO. Del concepto de valor y
de las actividades del Mercado de Valores; CAPITULO TERCERO. Intervención en el
mercado de valores.
Sobre estos temas, la exposición de motivos del proyecto de
ley señala entre otros aspectos, que se hace necesario expedir una ley marco
que determine la forma en que el Gobierno Nacional puede regular las
actividades de manejo, aprovechamiento e inversión del mercado de valores con
el fin de permitir su  desarrollo, de acuerdo con una adecuada prevención y
manejo del riesgo, sobre bases sólidas de vigilancia y supervisión[25].
Que, por ello, se incluye un capítulo especial de supervisión en cabeza
de la Superintendencia de Valores, con la salvedad de que tratándose de
entidades financieras que realicen operaciones en el mercado de valores, su
vigilancia corresponderá a la Superintendencia Bancaria.[26]
Con relación a este último aspecto, la exposición de motivos alude
expresamente a la necesidad de eliminar el “arbitraje regulatorio” que
puede surgir por la existencia de normatividades diferentes para quienes actúan
en el mercado de valores, “lo que impedirá que entidades que realizan la
misma actividad se encuentren sujetas a diferentes  regulaciones dictadas por
diversas instancias gubernamentales, con lo cual se permitirá que una misma
actividad, independientemente del sujeto que la realice y de la entidad
gubernamental que la supervise, se desarrolle bajo las mismas condiciones
regulatorias, sin crear ventajas artificiales para determinados agentes,
las cuales restringen innecesariamente la competencia, restándole eficacia al
mercado.”[27] (se
subraya)
En este sentido se observa que desde el articulado original del
proyecto de ley hasta su texto definitivo, las comisiones constitucionales
permanentes y las plenarias del Congreso se ocuparon de estudiar lo relacionado
con las actividades del mercado de valores realizadas por las entidades
financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria (art. 4), así como con
el fortalecimiento de las facultades de supervisión del mercado en todos su
ámbitos (art. 5 y ss)[28] y con los objetivos de
la intervención del Gobierno, entre los cuales estaba “9. Que se propenda
porque en la regulación y la supervisión se eviten los arbitrajes
regulatorios.” (art.1º)  Así mismo, se encuentra que en el proyecto inicial
ya aparece un artículo similar al demandado, que se refiere, precisamente, a la
facultad de la Superintendencia de Valores de “Instruir a las instituciones
sujetas a su inspección y vigilancia permanente acerca de la manera como deben
cumplirse las disposiciones que regulan su actividad en el mercado de valores,
fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales
normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación”.[29]
La revisión y estudio de estas materias se repitió a lo largo de
todo el debate legislativo. Así, por ejemplo, en la ponencia para primer debate
en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes se indica qué actividades
se consideran de intermediación del mercado de valores y se menciona que es
necesario modificar algunos artículos, con el fin de garantizar que “el
Gobierno pueda regular íntegramente la actividad de administración de fondos,
eliminando los arbitrajes regulatorios que actualmente existen entre las
carteras administradas por entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria
y la Superintendencia de Valores.” (Gaceta del Congreso No. 586 de 2004, p.
17)[30]
Igualmente, en la ponencia para segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes se revisa la necesidad de prevenir los riesgos
inherentes a la actividad de intermediación de valores, así como la importancia
de regular a todos los participantes del mercado, y se reitera la necesidad de
que dentro de los objetivos de la intervención esté “el evitar los
arbitrajes regulatorios entre diversas entidades que realicen la misma
actividad”, de manera que tanto el Gobierno Nacional, como las
Superintendencias Bancaria y de Valores, procuren “uniformidad en la
normativa que expidan dentro de sus respectivas competencias”. Para ello
se propuso en ese momento (Plenaria de la Cámara) adicionar una frase al
numeral 9 del artículo 1º del proyecto (en negrilla), que a la postre quedaría
en el texto de la actual Ley 964 de 2005: “9. Que se propenda porque en la
regulación y la supervisión se eviten arbitrajes regulatorios, procurando
que exista uniformidad en las normas que se expidan”. (Gaceta del
Congreso No. 797 de 2004, p. 9)
Nuevamente estas materias son tratadas en la Comisión Tercera
Permanente del Senado de la República, donde se dijo: “Dado que los
comisionistas e instituciones financieras operan en el mismo escenario, no es
deseable que estos dos tipos de organizaciones estén sujetos a estándares de
disciplina distintos, pues el mercado puede migrar a quienes puedan en un
momento ofrecer menores estándares de ejecución, revelación y cumplimiento  de
las operaciones. Por esto, el proyecto de ley asegura la eliminación de
arbitraje en materia de disciplina, no sólo de los intermediarios grandes como
los bancos, sino también de entidades que hoy son controladas, más no vigiladas
como las mesas de dinero.”[31] Más
adelante se revisó la necesidad de evitar arbitrajes en los procedimientos
administrativos que se adelanten ante las Superintendencias Bancaria y de
Valores, con fundamento en lo cual también se propuso unificar el sistema de
recursos en la vía gubernativa ante los organismos de supervisión.[32]
Una vez más los temas referentes a la supervisión, manejo del riesgo
y arbitraje de regulación aparecen en el segundo debate en la Plenaria del
Senado, a partir, precisamente, de la norma demandada (Gaceta No.294 del 26 de
mayo de 2005). Como lo advierten el Ministerio Público y los demás
intervinientes, el artículo 85 de la Ley 964 de 2005 fue incorporado en ese
momento para reforzar las medidas tomadas contra el riesgo del arbitraje
regulatorio entre las Superintendencias Bancaria y de Valores (que hasta ese
momento aún existían), para lo cual se amplió en un nuevo artículo (art. 85),
el alcance del literal a) del artículo 6º del proyecto de ley original (que en
todo caso también se conservó):
“Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el señor
Superintendente Bancario, doctor Jorge Pinzón Sánchez, quien da lectura a un
artículo nuevo:
Señor Presidente con su venia, señor Ponente, honorables Senadores,
me permito leer un texto y después hacer una muy breve explicación de una
adición al proyecto que actualmente se discute, es un artículo nuevo
modificatorio del actual literal a) del numeral tercero del artículo 326 del
Estatuto Orgánico, el proyecto dice así: Instruir, se refiere en general al
marco de las funciones de la entidad supervisora, respecto de las órdenes que
puede impartir a las entidades sujetas a supervisión, dice lo siguiente la
propuesta:
"Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como
deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios
técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar
los procedimientos para su cabal aplicación, así como instruir a las
instituciones vigiladas sobre la manera como deben administrar los riesgos
implícitos en sus actividades. Esta misma facultad será ejercida por la
superintendencia de valores respecto de las entidades sometidas a su inspección
y vigilancia permanente".
La justificación dice así:
Con el propósito de contemplar expresamente la facultad de la
Superintendencia Bancaria, de impartir instrucciones en materia de
administración de riesgos se sugiere adicionar un nuevo artículo, que adicione
el literal que acabo de leer, en consecuencia con el fin de eliminar arbitrajes
en las facultades de instrucción de las superintendencias bancaria y de valores
en materia de riesgos, se sugiere hacer extensiva dicha facultad a la
Superintendencia de Valores, por lo anterior la referencia que se hace en el
literal c) del artículo 4º en cuanto a la facultad del Gobierno para regular el
control y el manejo del riesgo debe ser eliminada.
La justificación honorables Senadores de la propuesta es doble: En
primer lugar; prever de manera expresa la posibilidad de impartir instrucciones
mediante actos administrativos de carácter general subordinados en todo caso a
la ley y a los decretos que expida el Gobierno dentro del marco legal,
referente a la intervención que aquí se regula, que a través de esas
instrucciones de carácter general se puedan prever aspectos acordes con la
forma contemporánea de ejercer la supervisión.
La supervisión actual debe complementar la supervisión tradicional
de inspección del día a día de las operaciones de las entidades vigiladas de la
verificación de los soportes, por ejemplo de su contabilidad hacia lo que se
denomina en la terminología corriente en el sector, impuesta por las
directrices internacionales por ejemplo el Comité de Basilea, supervisión por
riesgos.
Se parte de la base de la imposibilidad de verificar una a una todas
las operaciones que lleva a cabo una entidad vigilada y entonces es importante
instruir sobre la forma de administrar los diversos riesgos a los que está
sujeta una entidad, el ejemplo aunque no es el único, es el riesgo de crédito.
En el riesgo de crédito por ejemplo entonces se expiden circulares
como la de la actual Superintendencia Bancaria en materia de sistemas de
administración del riesgo de crédito, se asume que quienes controlan y dirigen
la entidad sujeta a vigilancia tienen sistemas referentes a los diversos
riesgos que afrontan, el riesgo de crédito, los riesgos de mercado, los riesgos
de liquidez, los riesgos de operación y que ellos mismos contribuyen al proceso
de una mejor gestión de la actividad a través de los procesos de control y esos
procesos están sujetos a un marco regulatorio que se quiere hacer extensivo
también a la supervalores para que no haya diferencias en cuanto a los
estándares de supervisión. Gracias ponente, gracias Presidente. Recobra el
uso de la palabra el honorable Senador Carlos Armando García Orjuela:
Yo tengo que decir que no conocía este artículo, pero lo comparto en
su totalidad y por lo tanto le sugiero señor Presidente que pregunte a la
plenaria, a la cual con todo respeto le solicito la aprobación de esta norma
que expone el Superintendente para normalizarlas.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo
nuevo leído por el señor Superintendente Bancario, y cerrada su discusión
pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo propuesto? Y esta responde
afirmativamente.”
Visto lo anterior, para la Corte es claro que la disposición
acusada, además de respetar el principio de unidad de materia (pues tiene una
relación causal, teleológica y temática con la materia desarrollada por la Ley
964 de 2005) [33], se ajusta
también al principio de identidad, pues desarrolla temas que desde la
presentación del proyecto de ley fueron tratados por las comisiones
constitucionales permanentes, especialmente en lo referente a la prevención de
los riesgos del mercado, la supervisión de quienes participan en él (incluso de
las entidades financieras) y la adopción de medidas contra el arbitraje
regulatorio, con el fin de que todos los intervinientes del mercado estén
sujetos a las mismas reglas y facultades de regulación por parte del Estado, independientemente
de que su vigilancia se encuentre en la Superintendencia Bancaria o de Valores,
hoy unificadas en la Superintendencia Financiera.
Además, tal como lo advierten el Ministerio Público y varios de los
intervinientes, el artículo 85 de la Ley 964 de 2005 corresponde en esencia al
literal a) del artículo 5º del proyecto original[34],
al que se adicionaron dos elementos que fueron objeto de debate a lo largo de
todo su paso por el Congreso: (i) la administración de los riesgos inherentes a
las actividades de intermediación de valores y (ii) la sujeción de todos los
agentes del mercado de valores a la misma normatividad, independientemente de
la superintendencia que ejerciera su supervisión y vigilancia.
Así las cosas, los cargos basados en la violación del principio de
identidad no están llamados a prosperar, pues es claro que el artículo
demandado tiene relación directa con las diferentes materias que ya habían sido
debatidas en las comisiones constitucionales permanentes de una y otra cámara,
de manera que su inclusión se hizo dentro de los límites previstos en la
Constitución.
En el mismo sentido, la Corte encuentra que el Congreso de la
República tampoco vulneró el principio de consecutividad, pues como ha quedado
expuesto, el artículo 85 de la Ley 964 de 2005 regula materias que fueron
objeto de los cuatro debates exigidos por la Constitución para el trámite de
los proyectos de ley.
Consecuencia de lo anterior, la Corte también concluye que no se
desconocieron los artículos 157, 158 y 160 de la Constitución Política ni de
suyo los artículos 6 y 124 de la misma, sobre la responsabilidad de los
funcionarios públicos por el incumplimiento de las normas que regulan su
actividad, en cuanto la presunta violación de tales normas derivaba de los
cargos que ya se han desvirtuado.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar exequible, por los cargos analizados, el
artículo 85 de la Ley 964 de 2005 “por la
cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios
a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades
de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se
efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones.”
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Pueden verse las
Sentencias C-1108 de 2001 MM.PP. Rodrigo Escobar Gil y  Marco Gerardo Monroy
Cabra y C-706 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Gálvis, entre otras.
[2] Sentencia C-233 de 2003.
M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[3]
Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Salvamento de voto de los
Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández y Álvaro Tafur
Gálvis con relación a la declaratoria de inexequibilidad de la disposición
acusada por la supuesta falta de tipificación y de proporcionalidad de las
conductas que constituyen abuso en contra de los menores por parte de las
autoridades de policía. Salvamento de voto del Magistrado Jaime Araújo
Rentería, porque a su juicio prevaleció la autoridad policial sobre los
derechos de los menores.
[4] Sentencia C-352 de 1998. MM.PP. Antonio Barrera
Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.
[5] Ibídem.
[6]
Cfr. Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Igualmente puede verse
la Sentencia C-124 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[7] Sentencia C-475 de 2006,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8]
“La jurisprudencia constitucional define el
principio de identidad como la condición según la cual ‘para que un proyecto se
convierta en ley de la república, es necesario que sea aprobado en cada uno de
los debates (en nuestra Constitución son cuatro para el caso de las leyes),
pero manteniendo siempre el mismo texto en el proyecto’.  Por lo tanto, debe
conservarse la coherencia interna del contenido del proyecto durante el
transcurso del debate parlamentario, según las etapas contempladas en el artículo
157 C.P.” (Sentencia C-839 de 2003, M.P. Jaime
Córdoba Triviño. Aclaración de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentería, en
cuanto a que en el caso concreto que se analizaba, los parlamentarios habían
“eludido” el debate del proyecto de ley.)
[9]
Sobre el principio de identidad flexible puede verse la Sentencia C-731 de
2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[10] Sentencia C-1488 de 2000. MP Martha Victoria Sáchica
Méndez. En ese sentido, el
artículo 178 de la Ley 5ª de 1992 establece que de acuerdo con el artículo 160, inciso 2º,
de la Constitución Política, las modificaciones, adiciones o supresiones
durante el debate en Plenaria, pueden resolverse “sin que el proyecto deba
regresar a la respectiva Comisión Permanente”, salvo que “se observaren
serias discrepancias con la iniciativa aprobada en Comisión, o se presentaren
razones de conveniencia”.
[11]
Sentencia C-1092 de 2003. M.P. Álvaro Tafur
Gálvis. Salvamento de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentería, pues a su
juicio con la expedición del Acto Legislativo 03 de 2002, el Congreso violó el
poder de reforma de la Constitución. Aclaración de voto de los Magistrados
Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett respecto a que las
modificaciones introducidas en el séptimo debate al numeral 3º del artículo 151
de la Constitución no eran esenciales y, por ello, no había sido afectado el
principio de identidad.
[12]
Sentencia C-920 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto del
Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Rodrigo Escobar Gil.
Salvamento de voto del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra.
[13]
Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Salvamento parcial de
voto de los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett,
Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Clara Inés
Vargas Hernández , Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería.
[14] Sentencia C-453 de 2006,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15] ARTÍCULO 186. COMISIONES ACCIDENTALES. Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional,
corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las Comisiones
accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que
surgieren respecto del articulado de un proyecto.  Las comisiones prepararán el
texto que será sometido a consideración de las Cámaras en el término que les
fijen sus Presidentes. Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones
de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones
nuevas. (Ley 5ª de 1992). “Dentro de este contexto, la competencia de
la comisión accidental, es de conciliación entre textos divergentes, lo que la
faculta para introducir modificaciones a los textos discordantes y  crear, si
es del caso, textos nuevos, si con ello se logran superar la divergencia. Sobre
el particular, se ha dicho  "...las comisiones
accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden introducirles las
reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos
artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las Plenarias de las
Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su
finalidad..." (Sentencia C-282 de
1995)
[16] “En cuanto a la labor de las comisiones accidentales
es necesario tener en cuenta como ya lo ha señalado esta Corporación, siguiendo
los textos constitucionales y legales, que ella se circunscribe al estudio de
las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto. Así las
cosas, se ha afirmado que si no hay discrepancias entre los proyectos aprobados
por una y otra Cámara, no se genera el presupuesto necesario para que se
integren y funcionen, en un caso determinado, las mencionadas comisiones.”
(Sentencia C-500 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Gálvis, salvamento parcial de voto
del Magistrado Jaime Araújo Rentería con relación a los efectos de la
sentencia).
[17]
Cfr. Sentencia C-839 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
Aclaración de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentería.
[18]
Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Salvamento parcial de
voto de los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett,
Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Clara Inés
Vargas Hernández , Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería.
[19]
Como ha explicado la Corte  de manera reiterada (entre
otras, las Sentencias C-1113/03 M.P. Álvaro Tafur Gálvis  y C-1147/03 M.P.
Rodrigo Escobar Gil ) el principio de unidad de
materia  no puede confundirse con la identidad temática
que es exigida por la Constitución para poder introducir modificaciones o
adiciones a los temas debatidos y aprobados en las comisiones constitucionales.
[20] Sentencia C-1147 de
2003, M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[21]
Sentencia C-352 de 1998, MM.PP. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán
Sierra.
[22] Luego de que el Superintendente Bancario presentara a la Plenaria
del Senado el nuevo artículo y justificara su inclusión, aparece el siguiente
texto: “Recobra el uso de la palabra el honorable senador Carlos Armando García
Orjuela: Yo tengo que decir que no conocía este artículo, pero lo comparto en
su totalidad y por lo tanto le sugiero Señor Presidente que pregunte a la
Plenaria, a la cual con todo respeto le solicito la aprobación de esta norma
que expone el Superintendente para normalizarlas. La Presidencia somete a
consideración de la Plenaria el artículo nuevo leído por el señor
Superintendente Bancario y cerrada su discusión pregunta ¿Adopta la Plenaria el
artículo propuesto? Y ésta responde afirmativamente.” (pág. 41)
[23] El artículo 85 del proyecto definitivo aprobado por
la Plenaria del Senado (Gaceta del Congreso No. 362 del 13 de junio de 2005),
corresponde en su integridad al que aparece en el texto aprobado por la
Comisión Accidental de Conciliación (Gaceta del Congreso No. 361 del 13 de
junio de 2005) y al aprobado posteriormente por las Plenarias de Senado y
Cámara.
[24] Artículo 85. (nuevo). El literal a) del numeral 3
del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero quedará así:
"Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben
cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios
técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar
los procedimientos para su cabal aplicación, así como instruir a las
instituciones vigiladas sobre la manera como deben administrar los riesgos
implícitos en sus actividades. Esta misma facultad será ejercida por la Superintendencia
de Valores respecto de las entidades sometidas a su inspección y vigilancia
permanente.”
[25] Gaceta del Congreso No.
387 del 23 de Julio de 2004 -Cuaderno No. 4 de pruebas, página 30.
[26] Ibídem. p.32 y 33
[27] Ibídem, p. 32.
[28] En el texto definitivo
corresponde al artículo 6º.
[29] Literal a) del artículo 5º. Posteriormente pasará a
ser el literal a) del artículo 6º.
[30]
Mas adelante se indica. “En la medida que en la actualidad,
agentes diferentes a las sociedades comisionistas de bolsa realizan actividades
de intermediación de valores, el proyecto de ley amplia el ámbito de la
autorregulación, imponiendo la obligación de autorregularse a todas las
personas que realicen dichas actividades, eliminando el arbitraje regulatorio
existente y permitiendo que esta función abarque a todos quienes realicen este
tipo de actividades, independientemente de su naturaleza.” (p.20)
[31] Ponencia para Segundo
Debate. Gaceta del Congreso No. 261 de 2005, p. 17.
[32] Ibídem, p.19.
[33]
Sentencia C-124 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Gálvis. En esa oportunidad se
identificaron los ejes temáticos de la ley para revisar un cargo por violación
del principio de unidad de materia respecto del artículo 82.
[34]
Que finalmente se mantuvo y quedó numerado como artículo 6º, así: “a.)
Instruir a las instituciones sujetas a su inspección y vigilancia permanente o
control  acerca de la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan
su actividad en el mercado de valores, fijar los criterios técnicos y jurídicos
que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para
su cabal aplicación”. La norma demandada, básicamente contiene una frase
adicional (“así como instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera
como deben administrar los riesgos implícitos en sus actividades”) y
extiende esa facultad a la Superintendencia Bancaria.