T-185-96
Sentencia T-185/96
Sentencia T-185/96
MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL-Incumplimiento de obligación contractual/EXHIBICION ANTICIPADA-Conformación
de título ejecutivo
Se percibe la eventual
existencia de un incumplimiento de obligaciones de origen contractual. Se trata
de una reclamación sobre una clase de derechos, de contenido económico, para
cuya solución no fue instituída la acción de tutela. Lo reclamado por la posibilidad
de un resarcimiento íntegro, descarta que pueda presentarse un perjuicio
irremediable que justifique la concesión de la tutela como mecanismo
transitorio. La parte actora solicita “que se ordene al demandado  hacer la
reserva presupuestal relativa al contrato, legalizar el acta de liquidación de
los contratos y pagar inmediatamente el capital e intereses de lo adeudado”,
pero contaba con los medios judiciales contencioso administrativos. Y la
improcedencia de la tutela no se afecta por el simple hecho de que la demanda
ejecutiva, haya sido rechazada por fallas en la conformación del título
ejecutivo, es decir, por no haberse aducido las órdenes de pago legalizadas,
puesto que la actora siempre ha estado en capacidad de reintentar la ejecución,
subsanando las deficiencias anotadas, acreditando, por exhibición anticipada,
la existencia de la orden de pago e incluso prescindiendo de la cuenta de
cobro, pues la presentación de ésta ya no es necesaria para el pago de la
obligación contraída. Si lo anterior no resulta suficiente, puede proponer la
correspondiente acción contractual.
Referencia:
Proceso T-88771.
Actora:
Nancy Cecilia Polo Rovira.
Procedencia:
Juzgado Civil del Circuito de Riohacha.
Magistrado
ponente:
Dr.
JORGE ARANGO MEJÍA
Sentencia aprobada en sesión
del siete (7) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Primera (1a.) de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Arango
Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre la
sentencia del Juzgado Civil del Circuito de Riohacha de fecha quince (15) de
noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. Antecedentes.
A. La demanda.
Está enderezada contra el
Departamento de la Guajira, por la defensa del derecho al trabajo.
Sostiene que la actora y el
demandado celebraron en 1993, el contrato 180, para la instalación de la línea
de conducción y red de distribución del acueducto de Cotoprix, Municipio de
Riohacha; y en 1994, el contrato adicional 180-2, en el que se contrató mayor
cantidad de obra de instalación de la línea de conducción y red de distribución
del acueducto del mismo municipio.
Afirma, además, que dichos
contratos están terminados y recibidos totalmente por el Departamento de la
Guajira, aclarando que por medio del Acta de Recibo Adicional número 1 del 12
de enero de 1995, se recibió el objeto del contrato adicional 180-2 de 1994.
Cuando la actora tramitó la
cuenta de cobro, en la oficina de presupuesto se le informó que no existía
reserva presupuestal para el pago, a pesar de que el 23 de diciembre de 1994 se
había expedido el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal,
documento sin el cual no habría sido posible la firma del contrato adicional
180-2 del mismo año.
Ante esa situación, la actora,
mediante carta del 7 de marzo de 1995, solicitó una solución al doctor Carlos
Eliécer Rodríguez, Secretario de Obras Públicas del Departamento de la Guajira,
sin recibir respuesta alguna hasta la fecha de presentación de la demanda de
tutela. Así, la necesidad de defenderse contra el daño patrimonial consecuencia
del incumplimiento de su contraparte, obligó a la demandante a recurrir a la vía
contenciosa.
Entonces, el 27 de julio de
1995, ante el Tribunal Contencioso de Riohacha, la contratista presentó una
demanda ejecutiva para el cobro de lo que el Departamento le adeudaba. Y como
en auto del 9 de agosto del citado año, se inadmitió la demanda por haberse
presentado como títulos ejecutivos sólo los contratos y “no la orden de pago
o cuenta de cobro” del contrato adicional 180-2, fue necesario manifestar
al Tribunal la imposibilidad de la presentación de la orden de pago o cuenta de
cobro, porque al presentar la actora las cuentas para su legalización “no se
las admitieron por no existir la reserva presupuestal, a pesar de haberse
expedido el certificado de disponibilidad presupuestal”. Posteriormente,
por auto del 24 de agosto de 1995, se rechazó la demanda por no haberse
aportado las exigidas órdenes de pago o cuentas de cobro del contrato
adicional.
El 8 de septiembre de 1995, la
actora, en ejercicio de su derecho de petición, pidió al Gobernador de la
Guajira, doctor Jorge Pérez Bernier, una fotocopia autenticada de los
comprobantes de egreso de lo adeudado por el Departamento respecto de los
contratos mencionados. En su defecto, solicitó la elaboración de las órdenes de
pago o cuentas de cobro respectivamente. Su requerimiento no fue respondido.
Sólo recibió unas fotocopias de los contratos y las actas de recibo.
Así, pues, a la demandante -que
únicamente reconoce haber recibido un pago parcial del valor del contrato
original- no se le expidió la orden de pago o cuenta de cobro necesaria
para la cancelación del total de lo adeudado.
El precio del contrato 180 de
1993 ascendía a $36.909.513.oo pesos. De ellos, el 50% del anticipo, es decir,
la suma de $18.454.756.oo pesos, fue cancelada a la actora el 21 de enero de
1994. El saldo se pagaría mediante actas de recibos parciales suscritas por la
contratista y el señor José Saurith, interventor de la obra. El 26 de mayo de
1994 se firmó el acta de recibo parcial número 01, correspondiendo a un valor
total de obra ejecutada de $28.437.487.oo pesos. De esta suma se amortiza el
50% de su valor para cancelar la parte del anticipo previamente recibido.
Además, se descontó el 10% del valor del acta, o sea la cantidad de
$2.843.748.oo pesos, como retención por estabilidad, suma que debería devolverse
al contratista una vez liquidado el contrato. Por tanto, el valor neto pagado a
la actora fue de $11.374.995.oo pesos, tal como figura en el acta y la orden de
pago 25 de 1994.
El 26 de julio de 1994 se firmó
el acta de recibo parcial número 02, por un valor de obra ejecutada de
$8.471.692.oo pesos. De esta cantidad, el 50%, es decir $4.236.012.oo pesos,
amortizó el anticipo. Y se descontó el 10% como retención por estabilidad, o
sea $847.169.oo pesos, pagaderos a la liquidación del contrato. Con los anteriores
descuentos, el valor neto a pagar a la actora era de $3.388.512.oo pesos. La
orden de pago por este valor, totalmente legalizada, reposa en la Tesorería
General del Departamento desde el 28 de diciembre de 1994, sin que hasta la
fecha de presentación de la tutela se haya cancelado a la demandante.
En resumen, a la actora el
Departamento de la Guajira, en lo atinente al contrato original 180 de 1993, le
debe la cantidad de $7.079.428.oo pesos, valor correspondiente a la suma del
valor neto a pagar del acta de recibo parcial 02 ($3.388.511.oo), más la
retención por estabilidad descontada en el acta de recibo parcial 01
($2.843.748.oo) y más la retención por estabilidad descontada en el acta de
recibo parcial 02 ($847.169.oo).
De otra parte, por el contrato
180-2 del 23 de diciembre de 1994, se legalizó la obra adicional del contrato
180 de 1993, por un valor de $18.239.775.oo pesos. Y, según acta de recibo de
obra ejecutada 01 de enero 12 de 1995, se recibió la totalidad de la obra del
contrato adicional 180-2 de 1994. Como a la actora no se le pagó nada por este
último contrato, el Departamento de la Guajira le adeuda, en total, la cantidad
de $25.319.203.oo pesos.
La orden de pago por el valor
de la obra adicional, no se ha podido tramitar porque la oficina de presupuesto
dice que no hay reserva presupuestal, pese a que allí  mismo se emitió el
certificado de disponibilidad presupuestal que sirvió de fundamento para la
firma del contrato.
Lo correspondiente a las
retenciones por estabilidad no se ha podido cobrar porque el acta de
liquidación no se ha legalizado, a pesar de haberse firmado el 12 de enero de
1995.
La demandante pretende se “ordene
a la administración departamental (Oficina de Presupuesto) hacer la reserva
presupuestal para poder legalizar dicho pago, ya que en fecha 23 de diciembre
de 1994 la misma oficina expidió el certificado de disponibilidad presupuestal”.
También quiere que se “ordene a la administración departamental (Secretaría
de Obras Públicas), la legalización del acta de liquidación de los contratos
tanto original No. 180/93, como el adicional No. 180-2/94, para poder hacer
efectivo el cobro de la retención por estabilidad de dichos contratos”.
Igualmente, pretende se “ordene a la administración departamental
(Tesorería), proceder al pago inmediato de las sumas adeudadas como capital a
mi poderdante; más los intereses de mora corrientes y moratorios causados hasta
la fecha en que se realice dicho pago”. Y, por último, pide que se “ordene
que sean sancionados los funcionarios encargados de dicho trámite demorando así
un proceso y su solución”.
B. La decisión judicial.
El Juzgado Civil del Circuito
de Riohacha, el 15 de noviembre de 1995, tuteló el derecho fundamental al
trabajo de la actora y, en consecuencia, ordenó al Departamento de la Guajira
que, en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de la
providencia, “proceda a realizar los trámites de reserva presupuestal para
el pago del contrato de obra número 180-2/94, cuya disponibilidad existe pero
fue omitida por negligencia de la administración departamental, y con el fin de
que la petente pueda legalizar debidamente la cuenta de cobro”. Igualmente,
y dentro del mismo término, ordenó al demandado “realizar el acta de
liquidación de los contratos Nos. 180/93 y 180-2/94, con el fin de que la
accionante pueda hacer efectivo el cobro de la retención por estabilidad de
dichos contratos”. Además, resolvió denegar la petición tercera; ordenó al
Gobernador de la Guajira darle aviso del inicio de los trámites ordenados por
el fallo, y dispuso el envío de la providencia a la “Procuraduría
Departamental para lo de su cargo”.
Se
fundamentó esencialmente en la ausencia de otros medios idóneos de defensa
judicial. Así, dijo que, como la acción ejecutiva se torna inane si al
contratista no le es fácil obtener las copias de las cuentas legalizadas para
hacer valer sus derechos, tal situación acaba vulnerando el derecho fundamental
al trabajo.
II. Consideraciones.
A. Competencia.
La Sala es competente para
decidir, por lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la
Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
B. Improcedencia de la presente
acción de tutela, por no ser ésta medio de defensa de derechos distintos de los
constitucionales fundamentales; tener carácter subsidiario y no ser idónea para
definir cuestiones de orden contractual.
1) La falta de vulneración de
derechos fundamentales.
Conforme
a la demanda, lo violado aquí sería el derecho al trabajo de la actora. No
obstante, la Sala discrepa de tal enfoque. En efecto, el hecho de que el
Departamento de la Guajira no haya pagado unos dineros a un contratista que
afirma tener derecho a ellos, o no haya adelantado los trámites necesarios para
estos pagos, no implica, de ninguna manera, que el interesado no pueda seguir
trabajando, bien sea ejerciendo su profesión o dedicándose a otros menesteres.
Esto demuestra, entonces, que no estamos frente a la violación del derecho
fundamental al trabajo de la parte demandante.
En el fondo, lo único que se
percibe en este negocio es la eventual existencia de un incumplimiento de
obligaciones de origen contractual. En otras palabras, se trata de una
reclamación sobre una clase de derechos, de contenido económico, para cuya
solución no fue instituída la acción de tutela.
Así mismo, lo reclamado por la
actora, por la posibilidad de un resarcimiento íntegro, descarta que pueda
presentarse un perjuicio irremediable que justifique la concesión de la tutela
como mecanismo transitorio.
Finalmente, la Sala tampoco ve
la transgresión de otros derechos constitucionales fundamentales distintos del
derecho al trabajo.
2) La subsidiaridad de la
tutela.
Ahora bien, admitiendo, en
gracia de discusión, que en esta tutela pudiera caber una posible violación del
derecho al trabajo de la actora, lo dispuesto por el artículo 86, inciso 3o.,
de la Constitución, que consagra el llamado carácter subsidiario de la
acción de tutela, al decir que ésta “sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, excluye la
procedencia del amparo que brinda la tutela. Veamos.
Siguiendo la jurisprudencia de
la sentencia de esta Corte T-22 del 1o. de febrero de 1995, el concepto de
subsidiaridad se ha expresado así:
“La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterada en el sentido de
que la acción de tutela presenta, como una de sus características primordiales,
la de subsidiariedad, derivada de los perentorios términos del artículo
86 de la Carta. Ella consiste en que, salvo el caso de un perjuicio
irremediable que se haga preciso contrarrestar mediante una tutela transitoria,
no puede demandarse esta especial forma de protección judicial cuando, dentro
del sistema jurídico, han sido previstos otros medios de defensa cuya
utilización ante los jueces tenga por objeto el mismo asunto.
“Como se
subrayó en la Sentencia T-001 del 3 de abril de 1992, "...la acción de
tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos
alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar
las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para
crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes
la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y
definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución indica,
que no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y
subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales
que la Carta le reconoce".
“En el
enunciado principio insistió la Sala Plena de la Corte al proferir la Sentencia
C-543 del 1º de octubre de 1992, en la cual, trazando los límites de la acción
de tutela, sostuvo:
"...tiene
cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y
oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas
específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara
indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho
fundamental.  De allí que, como lo señala el artículo 86 de la Constitución,
tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la
defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable...".
(...)
"Así,
pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no
es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del
interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se
da la concurrencia entre éste  y la acción  de tutela  porque  siempre
prevalece -con la excepción dicha- la acción ordinaria.
“La
acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos
adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco puede
afirmarse que sea el último  recurso al alcance del actor, ya que su
naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección,
precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera
ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de
sus derechos esenciales".
(...)
"Vistas
así las cosas, en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la
idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros
llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los
derechos, es decir, constituyen por definición "otros medios de defensa
judicial" que, a la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por
regla general la acción de tutela".
(...)
"En
ese orden de ideas, la acción de tutela no puede asumirse como un sistema de
justicia paralelo al que ha consagrado el ordenamiento jurídico en vigor. El
entendimiento y la aplicación del artículo 86 de la Constitución tan solo
resultan coherentes y ajustados a los fines que le son propios si se los
armoniza con el sistema.  De allí que no sea comprensible como medio judicial
capaz de sustituir los procedimientos y las competencias ordinarias o
especiales, pues ello llevaría a un caos no querido por el Constituyente".
Así, pues, con excepción de los
casos donde sea necesario precaver provisionalmente la presencia de perjuicios
irremediables, el carácter subsidiario de la tutela enseña que ésta no procede
si existen otros medios de defensa judicial.
Como en este asunto la parte
actora, para el logro de sus pretensiones solicita “que se ordene al
demandado  hacer la reserva presupuestal relativa al contrato 180-2/94,
legalizar el acta de liquidación de los contratos 180/93 y 180-2/94 y pagar
inmediatamente el capital e intereses de lo adeudado”, pero contaba con los
medios judiciales contencioso administrativos, la subsidiaridad de la tutela
indica que esta acción es improcedente. Y tal improcedencia no se afecta por el
simple hecho de que la demanda ejecutiva, interpuesta ante el Tribunal
Contencioso de la Guajira, haya sido rechazada por fallas en la conformación
del título ejecutivo, es decir, por no haberse aducido las órdenes de pago
legalizadas, puesto que la actora siempre ha estado en capacidad de reintentar
la ejecución, subsanando las deficiencias anotadas, acreditando, por exhibición
anticipada, la existencia de la orden de pago por $3.388.512.oo pesos que, en
relación con el contrato 180/93, reposa en la Tesorería General del
Departamento desde el 28 de diciembre de 1994, e incluso prescindiendo de la
cuenta de cobro, pues la presentación de ésta, según el inciso primero del
artículo 19 del decreto 2150 de 1995, ya no es necesaria para el pago de la
obligación contraída. Si lo anterior no resulta suficiente, bien puede proponer
la correspondiente acción contractual tendiente al reconocimiento y pago de lo
que se le adeude.
Por último, debe advertirse que
la Sala, con arreglo a la sentencia T-003 del 11 de mayo de 1992, considera que
los mencionados medios judiciales son idóneos, puesto que su utilización es apta
para la cristalización de las pretensiones de la parte actora. Sobre el
concepto de idoneidad, en tratándose de los medios de defensa que impiden la
procedencia de la acción de tutela, dicha providencia, en lo pertinente, dijo:
"Considera
esta Corporación que, cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política
se refiere a que "el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial ..." como presupuesto indispensable para entablar la acción de
tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a
través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su
amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de
defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe
ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de
medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales
efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción
de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una
utopía".
En todo caso, conviene dejar
constancia de que según comunicación del 24 de noviembre de 1995, dirigida al
Juez Civil del Circuito de Riohacha, el Gobernador (E) del Departamento de la
Guajira, doctor Alvaro Cuello Blanchar, la Unidad Especializada de Presupuesto
ya constituyó la reserva presupuestal del contrato 180-2 a nombre de la señora
Nancy Polo Rovira.
3) Mediante la tutela no se
definen cuestiones de orden contractual.
Este concepto, que es simple
consecuencia del hecho de que la acción de tutela es un instrumento excepcional
de defensa de derechos fundamentales, debe reiterarse en el presente asunto.
Al respecto, cabe recordar lo
dicho por esta Corte en la sentencia T-107 de marzo 12 de 1993:
“Las
pretensiones de los actores tienen por objeto el hacer valer derechos como los
que provendrían, del incumplimiento o las fallas en la ejecución contractual,
que no son susceptibles de amparo por vía de tutela, mediante la cual se
protegen, de manera exclusiva, los derechos constitucionales fundamentales, y
por tanto, no puede ser utilizada para hacer respetar derechos de rango legal,
ni para hacer cumplir las leyes, los decretos, los reglamentos o cualquier otra
norma de rango inferior.”
La jurisprudencia citada ha
sido sostenida también en las sentencias T-340 de 1994 y T-435 de 1995.
C. La investigación disciplinaria
y otras disposiciones.
Como se recuerda, la sentencia
que se revisa dispuso informar de este asunto a la Procuraduría Departamental,
“para lo de su cargo”. Como la Sala no ve ningún inconveniente legal
para que la conducta de los funcionarios respectivos del Departamento de la
Guajira sea analizada, confirmará tal determinación, con la advertencia de que
realmente no se observa, prima facie, una falta o un hecho constitutivo
de delito.
Igualmente, se confirmarán las
medidas tomadas en los numerales 7o. y 8o. del fallo sometido a revisión, pues
éstos simplemente ordenaron la remisión del expediente a esta Corte, si la
providencia no era impugnada, y la notificación de la sentencia a las partes
por el medio más expedito y eficaz.
D. Decisión.
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVÓCANSE los numerales 1o., 2o., 3o. y
5o. de la sentencia del Juzgado Civil del Circuito de Riohacha, de fecha quince
(15) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995) y, en consecuencia,
DENIÉGASE la tutela impetrada por Nancy Cecilia Polo Rovira contra el
Departamento de la Guajira.
SEGUNDO. CONFÍRMASE el numeral 4o. de la
providencia, que denegó la petición tercera de la demanda, es decir, la que
solicitaba se “ordene a la administración departamental (Tesorería),
proceder al pago inmediato de las sumas adeudadas como capital a mi poderdante;
más los intereses de mora corrientes y moratorios causados hasta la fecha en
que se  realice dicho pago”.
TERCERO. CONFÍRMASE el numeral 6o. del fallo revisado,
el cual ordenó el envío “de copia auténtica de este fallo a la Procuraduría
Departamental para lo de su cargo”.
CUARTO. CONFÍRMANSE los numerales 7o. y 8o. del
fallo revisado, que ordenaron la remisión del expediente a esta Corte, si la
providencia no era impugnada, y la notificación de la sentencia a las partes
por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO. COMUNÍQUESE este fallo al Juzgado Civil
del Circuito de Riohacha, para los efectos previstos en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, cópiese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte.
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General