T-206-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-206/11
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Criterios
para determinar el cumplimiento a pesar de que no exista un término de
caducidad de la acción de tutela/PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Plazo razonable
para presentar tutela debe determinarse con base en las circunstancias del caso
concreto
La Corporación ha destacado una serie de elementos que
deben tomarse en cuenta al momento de efectuar el estudio del requisito de
inmediatez, y ha previsto algunos eventos en los cuales el análisis tiende a
ser más flexible, o el requisito es directamente inaplicable, siempre
concibiendo las exigencias de procedibilidad de la tutela como medios para la
eficacia de principios constitucionales de mayor relevancia. Entre los motivos
que, en concepto de la Sala, deben tenerse en cuenta por el juez de tutela se
encuentran: (i) la existencia de un motivo válido para la inactividad de
los accionantes; (ii) la eventual afectación a derechos de terceros derivada de
las órdenes a adoptar, y (iii) la presencia de un nexo causal entre el
ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales
del interesado. Y, entre los motivos que puedan dar lugar a la inaplicación del
requisito se encuentran, en primer término, las condiciones de vulnerabilidad
del peticionario pues, en virtud del principio de igualdad material, las cargas
procesales deben distribuirse de acuerdo con las posibilidades fácticas de
cumplimiento de los interesados; y, en segundo término, la permanencia en el
tiempo de la vulneración, o su agravación con el paso de los días, aspecto que
se evidencia especialmente en el escenario de los derechos pensionales.
REVOCATORIA UNILATERAL DE ACTO
ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL-Jurisprudencia constitucional
Cuando se busca revocar actos administrativos que
reconocen derechos pensionales, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el
artículo 19 de la Ley 797 de 2003, norma especial en la cual se estableció la
facultad de revisar y revocar dichos actos, en cabeza de las entidades
encargadas de su reconocimiento y pago, según la cual, cuando existan motivos
que hagan suponer que la prestación económica fue reconocida irregularmente, se
deberá adelantar un procedimiento para verificar el cumplimiento de los
requisitos y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para el
reconocimiento del derecho y, de encontrar que el pensionado no cumplió con los
requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se
deberá revocar directamente dicho acto. En la sentencia C-835 de 2003, la Corte
Constitucional analizó cuál debería ser la importancia del incumplimiento de
los requisitos que puede dar lugar a la revocatoria directa del acto
administrativo que reconoció un derecho pensional, concluyendo que esta sólo
podría declararse cuando, luego de haberse adelantado un procedimiento
administrativo en el que se respete el derecho al debido proceso de la persona
afectada con la decisión, la entidad encargada del reconocimiento y pago de la
prestación económica hubiera demostrado que tanto el acto de reconocimiento,
como los medios utilizados para obtener el reconocimiento del derecho, son
manifiestamente ilegales.
REVOCATORIA UNILATERAL DE ACTO
ADMINISTRATIVO-Le corresponde a la entidad encargada del reconocimiento y
pago de la pensión demandar su acto ante los jueces competentes
REVOCATORIA UNILATERAL DE ACTO
ADMINISTRATIVO-Prohibición de revocar unilateralmente derecho pensional,
sin existir pronunciamiento judicial o el consentimiento expreso del
beneficiario del acto
DERECHO AL DEBIDO PROCESO,
MINIMO VITAL Y SEGURIDAD SOCIAL-Orden de reiniciar el pago mesadas
pensionales, al revocar unilateralmente sin justa causa pensión de
sobrevivientes
Referencia: expediente
T-2861644
Acción de
tutela instaurada por María Anita Rodríguez de Suárez contra el Fondo de
Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP)
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil once
(2011)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales
y reglamen­tarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en
primera instancia, por el Juzgado Sesenta y Dos Penal Municipal con Función de
Control de Garantías de Bogotá el 26 de julio de 2010, y en segunda instancia,
por el Juzgado Quince Penal del Circuito de Bogotá el 15 de septiembre de 2010,
dentro de la acción de tutela promovida por María Anita Rodríguez de Suárez
contra el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP).
El expediente de la referencia fue escogido para revisión
por medio del Auto del diecisiete (17) de noviembre de dos mil diez (2010),
proferido por la Sala de Selección Número Once.
I. ANTECEDENTES
1.    Hechos
La señora María Anita Rodríguez de Suárez, actuando mediante
apoderado judicial, interpuso acción de tutela solicitando que se le ampararan
sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, en
conexión con el derecho a la vida, a la integridad, a la salud, al mínimo vital
y a la dignidad de una persona de la tercera edad, los cuales consideró
vulnerados por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, en
adelante FONCEP, al negarse a reactivar el pago de su pensión de
sobrevivientes, luego de que la Fiscalía General de la Nación profiriera
resolución inhibitoria en el proceso que adelantó para investigar la posible
comisión de las conductas punibles de fraude procesal y falso testimonio en el
trámite administrativo por medio del cual se le había reconocido la pensión de
sobrevivientes, y que en su concepto, constituyó el fundamento para revocar
directamente dicho acto administrativo.
La accionante fundamentó su solicitud en los siguientes
hechos:
1.1       María
Anita Rodríguez de Suárez nació el 3 de abril de 1937,[1] contrajo matrimonio con
Pablo Gonzalo Suárez Vargas el 30 de junio de 1957,[2] y desde esa fecha
dependió económicamente de su cónyuge hasta el 3 de agosto de 2002, fecha en
que éste falleció.[3]
1.2       El
2 de octubre de 1999, la señora María Anita Rodríguez de Suárez fue
diagnosticada con trastorno afectivo bipolar tipo II, enfermedad que para ese
momento presentaba un año de evolución, la cual estaba caracterizada por  “[…]
ansiedad, asociad[a] a ideación de tipo paranoide con sus familiares,
llegando a no recibir alimentación por temor a ser envenenada, […]
inquietud psicomotora y agresión verbal a sus familiares”.[4] La apoderada de la
tutelante manifestó que esa enfermedad produjo el deterioro de las relaciones
familiares.[5]
1.3       El
12 de febrero de 2000, María Anita Rodríguez de Suárez viajó a la ciudad de
Miami para acompañar a su hija Luz Helena Suárez quien se encontraba
embarazada. Desde esa fecha, la accionante no ha regresado al país a pesar que
su hija sí lo hizo, pues se afirma que en medio de su patología, la tutelante
considera que ese es su país de origen y que es allí donde tiene que estar.[6]
1.4      Mediante
Resolución No. 0278 del 21 de marzo de 1984, la Caja de Previsión Social de
Bogotá reconoció a favor del señor Pablo Gonzalo Suárez Vargas una pensión
mensual vitalicia de jubilación. Por lo anterior, luego del fallecimiento de su
cónyuge, la señora María Anita Rodríguez mediante poder conferido a su hijo
Jaime Hernán Suárez Rodríguez, solicitó el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes a la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, trámite para el
cual aportó declaraciones extraprocesales rendidas por los señores Carlos
Alberto Enciso y Gabriel López Rojas, en las cuales afirman que la señora María
Anita Rodríguez de Suárez convivió “[…] BAJO EL MISMO TECHO CON SU
ESPOSO […] DESDE EL DÍA EN QUE SE CASARON […] HASTA EL DÍA EN QUE
ÉL FALLECIÓ […]”.[7]
(mayúscula del texto original). La Secretaría Distrital de Hacienda
de Bogotá reconoció el derecho a la pensión de sobrevivientes de la señora
María Anita Rodríguez de Suárez por medio de la Resolución No. 2448 del 15 de
octubre de 2003.
1.5      El
18 de enero de 2006, la Secretaría de Hacienda del Distrito informó al señor
Jaime Hernán Suárez Rodríguez, hijo de la señora María Anita Rodríguez de
Suárez, la iniciación de una actuación administrativa con el fin de ordenar la
revocatoria directa de la Resolución No. 2448 del 15 de octubre de 2003, por la
cual se reconoció la pensión de sobrevivientes a favor de la tutelante, porque
existían indicios de que esta “[…] no convivió con el causante el tiempo
señalado en la ley, para  ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes y
con el fin de que dicha señora  se haga parte de la misma, y como persona
involucrada que puede ser afectada en forma directa, allegue sus opiniones,
solicite y aporte las pruebas que considere pertinentes para hacer valer sus
derechos y legitimar el reconocimiento efectuado en su favor”.[8]
1.6
El 1 de marzo de 2006, el señor Jaime Hernán Suárez Rodríguez
aportó al trámite administrativo adelantado por la Secretaría de Hacienda de
Bogotá para revocar la pensión de sobrevivientes de su madre, una declaración
extraproceso rendida por los señores Germán Gonzalo Suárez Rodríguez, Jorge
Enrique Suárez Rodríguez y Jaime Suárez Rodríguez, en la que manifiestan que
son hijos de Pablo Gonzalo Suárez Vargas y María Anita Rodríguez de Suárez, que
sus padres estuvieron casados desde el 30 de junio de 1957 hasta el
fallecimiento del señor Pablo Gonzalo Suárez Vargas, que desde la fecha del
matrimonio su madre dependió económicamente de su cónyuge y, para la fecha de
la declaración, dependía económicamente de la mesada por la pensión de
sobrevivientes reconocida por la Secretaría de Hacienda de Bogotá. Igualmente
aportó copia de la partida de matrimonio de sus padres, copia del registro
civil de los hijos sobrevivientes del matrimonio.[9]
1.7      Mediante
Resolución No. 00638 del 16 de marzo de 2006, la Secretaría Distrital de
Hacienda de Bogotá revocó la Resolución No. 2448 del 15 de octubre de 2003, por
la cual se había reconocido la pensión de sobrevivientes a la señora María
Anita Rodríguez de Suárez, porque consideró que no estaba demostrado el
requisito de convivencia de esta con el fallecido Pablo Gonzalo Suárez Vargas
durante el lapso de tiempo señalado en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.[10] Igualmente,
estimó que la información contenida en los documentos aportados por la actora al
momento de reclamar la pensión de sobrevivientes era contraria a los datos recaudados
durante el trámite administrativo, razón por la cual envió copia de las diligencias
a la Fiscalía General de la Nación para que investigara los hechos. Señala la
Secretaría que intentó la notificación de la Resolución mencionada a la señora
Rodríguez de Suárez, enviando una citación el 27 de marzo de 2006 a su última dirección registrada dentro del expediente correspondiente al proceso
administrativo,[11]
comunicación que fue contestada por el señor Jaime Hernán Suárez Rodríguez el
29 de marzo 2006, informando que “[p]ese a que la dirección a la cual
enviaron la citación, corresponde a un inmueble de propiedad de la señora
RODRÍGUEZ DE SUÁREZ, actualmente reside en los Estados Unidos de América, en la
dirección [informada]”.[12]
Finalmente la notificación se surtió mediante edicto fijado el 22 de mayo de
2006 y desfijado el 6 de junio de 2006,[13]
sin que se presentara recurso alguno contra la decisión, por parte de la
interesada.
1.8      El
25 de noviembre de 2009, la Fiscalía 222 Delegada ante los Jueces Penales del
Circuito de Bogotá D.C., adscrita a la Unidad de Delitos contra la
Administración Pública y de Justicia, profirió resolución inhibitoria dentro de
la investigación previa adelantada en contra de María Anita Rodríguez de Suárez
y Jaime Hernán Suárez Rodríguez, por la presunta comisión del delito de fraude
procesal y, contra Gabriel López Rojas y Carlos Alberto Enciso, por la presunta
comisión del delito de falso testimonio.[14]
En concepto de la Fiscalía, la presunta comisión de los hechos punibles fue
desvirtuada porque los investigados actuaron bajo la convicción de que “[…]
el matrimonio SUAREZ RODRÍGUEZ, para la fecha de fallecimiento del señor PABLO
GONZALO SUÁREZ VARGAS aún se encontraba vigente, toda vez que la señora
RODRÍGUEZ DE SUÁREZ había viajado a Estados Unidos por asuntos de salud mental,
lo que propici[ó] un alejamiento de la familia, atendiendo la agresividad
verbal de la señora en cita y los delirios de persecución que padecía”.[15]
1.9      El
19 de febrero de 2010, la señora María Anita Rodríguez de Suárez, actuando
mediante apoderada, presentó un derecho de petición al FONCEP solicitando la
reactivación del pago de su pensión de sobrevivientes, argumentando que con la
revocación directa del acto administrativo mediante el cual se reconoció su
derecho, se habían vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso y a
la seguridad social, ya que, en su concepto, la administración sólo podía
revocar dicho acto cuando se hubiera incurrido en una conducta tipificada como
delito para obtener el reconocimiento del derecho, pero, teniendo en cuenta que
la Fiscalía 222 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Bogotá había
proferido resolución inhibitoria dentro de la investigación previa que había
adelantado en su contra, el FONCEP estaba obligado a incluirla en forma
inmediata en la nómina de pensionados.
1.10  El 15 de abril de 2010, el FONCEP
mediante oficio No. 2010EE8570-01 respondió el derecho de petición negando la
solicitud de reactivación del pago de la pensión de sobrevivientes de la
tutelante, argumentando que la resolución mediante la cual se revocó el acto
administrativo que reconoció el derecho, tuvo como fundamento la constatación
de que la señora María Anita Rodríguez de Suárez no cumplió con el requisito de
haber hecho vida marital con el señor Pablo Gonzalo Suárez Vargas hasta el
momento en que éste falleció, hecho que no fue desvirtuado en la resolución
inhibitoria proferida por la Fiscalía. Adicionalmente, consideró que el
artículo 19 de la Ley 797 de 2003, autoriza la revocatoria de los actos
administrativos que reconocen indebidamente una pensión cuando se comprueba el
incumplimiento de los requisitos legales o, que el reconocimiento se hizo con
base en documentación falsa, aclarando que el procedimiento allí descrito es
independiente de la acción penal que se pueda desprender de los hechos, de
manera que no existe ningún tipo de prejudicialidad que haga depender la
decisión administrativa de la que se adopte dentro del proceso penal que
eventualmente se adelante.[16]
1.11
Finalmente, el 25 de junio de 2010, la señora María Anita Rodríguez de
Suárez, actuando mediante apoderado, interpuso acción de tutela en contra del
FONCEP, por considerar que se le está vulnerando su derecho fundamental al
mínimo vital al haberle revocado injustamente su derecho a la pensión de
sobrevivientes, pues esa es su única fuente de ingresos, es una persona de la
tercera edad y padece una enfermedad mental irreversible. Igualmente, considera
que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, con la expedición de la
Resolución 000638 del 16 de marzo de 2006, mediante la cual la entidad
accionada revocó el acto administrativo que le reconoció la pensión de
sobrevivientes, ya que en la actuación administrativa que adelantó no recaudó
suficiente material probatorio, ni valoró adecuadamente las pruebas aportadas
y, al proferirse el oficio No. 2010EE8570-0 1 del 15 de abril de 2010, mediante
el cual el FONCEP denegó la solicitud de reactivación del pago de su mesada
pensional, pues argumentó que la entidad accionada “[…] no le dio el valor
probatorio al contenido de la [r]esolución [i]nhibitoria proferida por la Fiscalía
General de [l]a Nación, ya que al desaparecer los hechos constitutivos de
revocatoria de un acto administrativo sin el consentimiento del administrado,
pues deben desaparecer, de igual forma, las razones y los argumentos que
llevaron a la accionada a su revocatoria”.[17]
En consecuencia, solicitó al juez de tutela que ordenara a la entidad la
reactivación del pago de sus mesadas pensionales a partir del 1 de agosto de
2006, junto con el pago de los intereses moratorios causados desde el momento
en que se revocó, en su criterio, injustamente el acto administrativo que
reconoció su derecho a la pensión de sobrevivientes.
2.  Respuesta de la entidad accionada
El FONCEP presentó informe sobre los hechos, afirmando que
en el escrito de tutela se demuestra que la señora María Anita Rodríguez de
Suárez no convivió con el señor Pablo Gonzalo Suárez Vargas durante los dos (2)
años anteriores a su fallecimiento y en el trámite administrativo no se
demostró que la accionante se haya ausentado para recibir algún tratamiento
médico. Igualmente, consideró que la acción de tutela es improcedente porque la
accionante cuenta con otros medios judiciales idóneos para resolver la
controversia objeto de estudio. Por último, consideró que no existió
vulneración del derecho al debido proceso, porque su actuación se ajustó a las
normas legales que regulan la materia.
3. Sentencia de primera instancia
El 26 de julio de 2010, el Juzgado Sesenta y Dos Penal
Municipal con Función de Control de Garantías profirió sentencia denegando el
amparo solicitado, porque consideró que la Resolución No. 000638 del 16 de
marzo de 2006, mediante la cual se revocó el acto administrativo que reconoció
la pensión de sobrevivientes a la señora María Anita Rodríguez de Suárez, tuvo
como fundamento principal la falta del cumplimiento del requisito de haber
convivido con su cónyuge hasta el momento de su fallecimiento, afirmación que,
en su concepto, estaba soportada en el material probatorio recaudado durante la
actuación administrativa adelantada por la Secretaría Distrital de Hacienda de
Bogotá, y que no fue desvirtuada por la tutelante ni en dicho trámite
administrativo ni en el trámite de la acción de tutela, razón por la cual,
concluyó que la entidad accionada no había vulnerado el derecho al debido
proceso de la accionante.
4. Impugnación
Esta sentencia fue impugnada por la apoderada de la
tutelante, porque en su concepto, a pesar de que la señora María Anita
Rodríguez de Suárez no convivió con el señor Pablo Gonzalo Suárez Vargas
durante los dos años anteriores a su fallecimiento, ésta situación fue
consecuencia de la enfermedad mental que padece la accionante, la cual hizo
imposible la cohabitación de los cónyuges bajo un mismo techo. Sin embargo, la
apoderada afirma que el vínculo matrimonial estuvo vigente hasta el
fallecimiento del señor Pablo Gonzalo Suárez Vargas, y que hasta ese momento
los cónyuges se brindaron apoyo mutuo, económico y espiritual, condiciones que
permiten constatar la vocación de convivencia entre la tutelante y su cónyuge,
y en consecuencia, la acreditación del cumplimiento de los requisitos legales
para ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes.
En segundo lugar, reiteró el argumento de que el FONCEP
incurrió en una vía de hecho al no valorar las pruebas aportadas en las que se
demuestra que el vínculo matrimonial entre la tutelante y su cónyuge estuvo
vigente hasta el momento en que el señor Pablo Gonzalo Suárez Vargas falleció
y, al no reactivar el pago de las mesadas pensionales de la señora María Anita
Rodríguez de Suárez, luego de que la Fiscalía profirió una resolución
inhibitoria dentro de la investigación previa que adelantó por la posible
comisión de hechos punible durante el trámite del reconocimiento de la pensión
de invalidez de la tutelante.
5. Sentencia de segunda instancia
El 15 de septiembre de 2010, el Juzgado 15 Penal del
Circuito de Bogotá confirmó el fallo de primera instancia porque consideró que
las actuaciones adelantadas por la entidad accionada estaban ajustadas a los
procedimientos legales y constitucionales y no vislumbró vulneración alguna a
los derechos fundamentales invocados.
II. Consideraciones y fundamentos
1.
Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de
la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°,
y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y problema jurídico
2.1      La
señora María Anita Rodríguez de Suárez actuando mediante apoderada, instauró
acción de tutela contra el FONCEP, porque consideró que dicha entidad le vulneró,
entre otros, su derecho fundamental al debido proceso con la expedición del oficio
No. 2010EE8570-0 1 del 15 de abril de 2010 del FONCEP, como respuesta al
derecho de petición presentado el 19 de febrero de 2010 y reiterado el 26 de
abril de ese mismo año, mediante el cual denegó la solicitud de reactivación
del pago de su mesada pensional, ya que, en su criterio, en esa decisión no se
valoró adecuadamente la resolución inhibitoria proferida por la Fiscalía 222
Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Bogotá, a propósito de la investigación
previa que adelantó por la posible comisión de los delitos de fraude procesal y
falso testimonio, cometidos presuntamente en el trámite de solicitud de
sustitución pensional presentada por la señora María Anita Rodríguez Suárez. Según
expresa, “al desaparecer los hechos constitutivos de revocatoria de un acto
administrativo sin el consentimiento del administrado, pues deben desaparecer,
de igual forma, las razones y los argumentos que llevaron a la accionada a su
revocatoria”.[18]
Para sustentar su pretensión, la apoderada de la tutelante
presenta argumentos que buscan demostrar, por una parte, que la señora María
Anita Rodríguez de Suárez cumplió con los requisitos legales para ser
beneficiaria de la pensión de sobrevivientes del señor Pablo Gonzalo Suárez
Vargas, porque en su concepto, la separación de los cónyuges durante los
últimos dos (2) años de vida del pensionado estuvo justificada en la enfermedad
mental que padece la señora Rodríguez y, agrega que, en todo caso, los cónyuges
nunca perdieron el cuidado, afecto y amor que entre ellos existía.[19]
Se argumenta que durante el trámite administrativo que
adelantó la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá para revocar la pensión
de sobrevivientes, se vulneró el derecho al debido proceso de la señora María
Anita Rodríguez de Suárez porque no se recaudó el material probatorio necesario
para adoptar una decisión ajustada a la verdad y no se valoró adecuadamente el aportado.
La apoderada considera que, si la tutelante cumple con los
requisitos para ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes de su cónyuge
fallecido y si se desvirtuó la comisión de conductas punibles durante el
trámite de reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes de su poderdante,
la entidad accionada está en la obligación de reiniciar el pago de la mesada
pensional de la señora María Anita Rodríguez de Suárez, lo contrario implicaría
mantener en el tiempo la vulneración de sus derechos fundamentales.
2.2      Por
su parte, el FONCEP afirma que la Resolución No. 000638 del 16 de marzo de
2006, por la cual se revocó la pensión de sobrevivientes de la señora María
Anita Rodríguez de Suárez, se profirió con base en el artículo 19 de la Ley 797
de 2003,[20]
luego de haber adelantado un procedimiento administrativo en el que se verificó
que la accionante no cumplió con el requisito legal para acceder al derecho a
la pensión de sobrevivientes de haber convivido con el pensionado hasta su
fallecimiento, el cual constituye el argumento principal de la revocatoria.
Adicionalmente, manifiesta que esa decisión no dependía de una providencia
judicial que declarara que la tutelante incurrió en fraude procesal o falso
testimonio durante la solicitud de sustitución pensional. Por lo tanto, la
entidad accionada argumenta que no vulneró el derecho al debido proceso de la accionante
al no reactivar el pago de su pensión.
A partir de los antecedentes expuestos, corresponde a la
Sala Primera determinar si el FONCEP incurrió en violación a los derechos
fundamentales al debido proceso, la seguridad social en pensiones y el mínimo
vital de la peticionaria al revocar directamente el reconocimiento de pensión
de sobrevivientes previamente efectuado, por considerar que aportó información
falsa para sustentar su petición; y sin considerar que la Fiscalía General de la
Nación dictó auto inhibitorio por ausencia de elementos para iniciar una
investigación penal por los delitos de fraude procesal y falso testimonio.
2.3      Para
dar solución al problema planteado, la Sala se referirá inicialmente a la
jurisprudencia constitucional sobre el requisito de inmediatez; posteriormente,
reiterará la doctrina constitucional sobre la relación entre el derecho
fundamental al debido proceso y la revocación directa de actos de
reconocimiento pensional. A partir de las subreglas jurisprudenciales
pertinentes, resolverá el caso concreto.
3.
Asunto previo. Legitimación por pasiva
En primer lugar, la Sala de Revisión considera que, si bien
es cierto, la Resolución No. 000638 del 16 de marzo de 2006 fue expedida por la
Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá D.C., luego de la expedición del
mencionado acto administrativo, las funciones de reconocimiento y pago de las
cesantías y las obligaciones pensionales a cargo del Distrito Capital fueron
encargadas al Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP
– mediante Acuerdo 257 de 2006 proferido por el Concejo de Bogotá.[21] Por lo
anterior, la entidad que se puede ver afectada por una posible decisión
respecto del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de la señora
María Anita Rodríguez de Suárez es el FONCEP, razón por la cual, esta última es
la entidad legitimada por pasiva en el proceso de tutela en estudio.
4.
El requisito de inmediatez de la acción de tutela
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido
consistente en señalar que, en todos los casos, la acción de tutela debe
ejercerse dentro de un término oportuno, justo y razonable, circunstancia que
deberá ser calificada por el juez constitucional de acuerdo con los elementos
que configuran cada caso.
Este tema fue desarrollado en la sentencia SU-961 de 1999,
en la cual esta Corporación sostuvo:
“Las consecuencias de la premisa
inicial, según la cual la tutela puede interponerse en cualquier tiempo, se
limitan al aspecto procedimental de la acción, en particular a su
admisibilidad, sin afectar en lo absoluto el sentido que se le deba dar a la
sentencia.  Todo fallo está determinad[o] por los hechos, y dentro de estos
puede ser fundamental el momento en el cual se interponga la acción, como puede
que sea irrelevante.
(…)
Teniendo en cuenta este sentido
de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de
caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse
dentro de un plazo razonable.  La razonabilidad de este plazo está determinada
por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso
concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.
Si bien el término para
interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de
manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se
ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de
inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros,
o que desnaturalice la acción”.[22]
En síntesis, no existe un término de caducidad de la acción
de tutela. Tal como lo expresó la Corte en sentencia de constitucionalidad
C-543 de 1992, esa posibilidad riñe de forma evidente con el texto superior
que, en su artículo 86 dispone que la tutela procede en cualquier tiempo, con
el fin de brindar una protección inmediata a los derechos fundamentales.
El requisito de inmediatez, de origen jurisprudencial,
exige, en cambio, que la acción se presente en un término razonable. En la
medida en que no se trata de un criterio objetivo, sólo los elementos de cada
caso pueden llevar al juez a definir si el tiempo transcurrido entre la acción
u omisión que se considera violatoria de derechos constitucionales y la
interposición de la acción es razonable.
La inmediatez supone, entonces, un ejercicio de ponderación
entre los propósitos que busca el amparo (principalmente, la defensa de los
derechos fundamentales), y aquellos que se dirigen a defender la estabilidad de
las relaciones jurídicas (principalmente, la seguridad jurídica y los derechos
de personas que puedan verse afectados por la decisión que debe adoptar el juez
de tutela).
A partir de esa concepción del principio de inmediatez, la
Corporación ha destacado una serie de elementos que deben tomarse en cuenta al
momento de efectuar el estudio del requisito en mención, y ha previsto algunos
eventos en los cuales el análisis tiende a ser más flexible, o el requisito es
directamente inaplicable, siempre concibiendo las exigencias de procedibilidad
de la tutela como medios para la eficacia de principios constitucionales de
mayor relevancia.
Entre los motivos que, en concepto de la Sala, deben tenerse
en cuenta por el juez de tutela se encuentran: (i) la existencia de un motivo
válido para la inactividad de los accionantes; (ii) la eventual afectación a
derechos de terceros derivada de las órdenes a adoptar, y (iii) la presencia de
un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los
derechos fundamentales del interesado.[23]
Y, entre los motivos que puedan dar lugar a la inaplicación
del requisito se encuentran, en primer término, las condiciones de
vulnerabilidad del peticionario pues, en virtud del principio de igualdad
material, las cargas procesales deben distribuirse de acuerdo con las
posibilidades fácticas de cumplimiento de los interesados; y, en segundo
término, la permanencia en el tiempo de la vulneración, o su agravación con el
paso de los días, aspecto que se evidencia especialmente en el escenario de los
derechos pensionales.[24]
Con fundamento en los criterios planteados, la Corte
analizará si la acción de tutela contra la Resolución No. 000638 del 16 de
marzo de 2006, cumple con el requisito de inmediatez.
5.     La
acción de tutela cumple el requisito de la inmediatez
1.1. El primer paso en la evaluación del requisito de
inmediatez consiste en determinar el momento desde el cual debe contarse el
tiempo transcurrido entre la presunta violación o amenaza de los derechos y la
interposición de la acción de tutela.
En este trámite, la actuación que se pretende dejar sin
efectos es la Resolución 00638 de 16 de marzo de 2006, del Foncep, por la cual
se revocó la pensión de sobrevivientes reconocida a María Anita Rodríguez de
Suárez.[25]
La acción de tutela fue presentada el 25 de junio de 2010; por lo tanto, a
primera vista el tiempo transcurrido entre la eventual lesión iusfundamental
y la presentación de la tutela es de cuatro años.
Sin embargo, en este trámite existen otros elementos
relevantes que deben ser tomados en cuenta. Concretamente, mediante la
resolución por la cual se revocó la pensión de sobrevivientes de la
peticionaria, también se decidió remitir copias de la investigación
administrativa correspondiente a la Fiscalía General de la Nación, para que el
ente investigador determinara si debía presentar una acusación penal por los
delitos de fraude procesal y falso testimonio contra quienes rindieron las
declaraciones extra proceso que fueron allegadas a la solicitud de
reconocimiento pensional.
Ese dato es relevante porque el motivo sobre el cual se basó
el Foncep para revocar el reconocimiento pensional fue precisamente la
utilización de documentos falsos por parte de la accionante, en aplicación del
artículo 19 de la Ley 797 de 2003. Ello explica que, el 18 de febrero de 2010,
tras conocer la decisión proferida por la Fiscalía General de la Nación el
veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009), la señora María Anita
Rodríguez de Suárez, mediante apoderado, haya elevado un derecho de petición ante
el Foncep, solicitando la reactivación del pago de mesadas, bajo el argumento
según el cual, al carecer de fundamento la acción penal, también carecía de sustento
legal y constitucional la revocatoria directa de la prestación reconocida a la
actora.[26]
La respuesta del derecho de petición se produjo el quince
(15) de abril de dos mil diez (2010) [Oficio No. 2010EE8570-0 1], y en éste se
decidió por parte de la accionada “mant[ener] el acto que revocó el
reconocimiento de la pensión sustitutiva a la señora María Anita Rodríguez de
Suárez”.[27]
Frente a esta decisión, la apoderada de la accionante interpuso la acción de
tutela objeto de estudio, porque consideró que dicha respuesta vulneró el derecho
fundamental al debido proceso de su poderdante, al no acceder a reactivar el
pago de su pensión, porque la revocatoria tuvo como fundamento el
incumplimiento de los requisitos legales. Al respecto, se puede leer en la
respuesta del Foncep:
“[…] esta Gerencia encuentra que la
Fiscalía estimó que no había lugar a deducir responsabilidad penal a los
implicados, por cuanto los cónyuges nunca se separaron legalmente y la no
convivencia se debió al estado de salud mental de la señora Rodríguez, lo que
conllevó que esta tuviera que fijar su residencia en los Estados Unidos. ‘Desvirtuándose
de esta manera la posible comisión de FRAUDE PROCESAL, como quiera que en
sentir  de los hijos de los señores MARÍA ANITA RODRÍGUEZ DE SUÁREZ y
PABLO GONZÁLEZ SUÁREZ VARGAS aún se encontraba vigente, toda vez que la señora
RODRIGUEZ DE SUAREZ había viajado a Estados Unidos por asuntos de salud mental,
lo que propició un alejamiento de la familia, atendiendo la agresividad verbal
de la señora en cita y los delirios de persecución que padecía’.
Sin embargo, se considera que tal
decisión no desvirtúa lo establecido por el FONCEP, en el sentido de que la
señora Rodríguez de Suárez no hizo vida marital con el pensionado y no convivió
durante los cinco años anteriores a la muerte, como lo exige el artículo 47 de la
Ley 797 de 2003, por cuanto la decisión de la Fiscalía de proferir resolución
inhibitoria a favor de los implicados, se basó fundamentalmente en que dicho
ente consideró que aquéllos tenían la convicción de que el matrimonio SUAREZ
RODRÍGUEZ, para la fecha de fallecimiento del señor PABLO GONZALO SUÁREZ
VARGAS, aún se encontraba vigente, lo que implica que la Fiscalía no encontró
establecido el elemento subjetivo de la culpabilidad de los imputados, pero en
manera alguna llegó a la conclusión de que los mencionados cónyuges sí
convivieron durante los cinco años anteriores a la muerte del pensionado.
[…]
Como se puede advertir, [el
artículo 19 de la Ley 797 de 2003] establece un procedimiento para efectos de
revocar los actos administrativos que hayan reconocido pensiones sin el
cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley o con base en documentos
falsos, el cual es independiente de la acción penal que se pueda desprender de
los hechos, de manera que no existe ningún tipo de prejudicialidad que haga
depender la decisión administrativa de la que se adopte dentro del proceso
penal que eventualmente se adelante […] Adicionalmente la [Corte
constitucional] determinó que la administración puede revocar el acto de
reconocimiento de la prestación, aún sin el consentimiento del afectado cuando
el incumplimiento de los requisitos esté tipificado como delito, así no se den
los demás elementos de la responsabilidad penal –antijuridicidad y culpabilidad
[…] De la misma manera, es preciso señalar que esta entidad no tuvo
conocimiento alguno de la enfermedad de la señora María Anita Rodríguez de
Suárez, como tampoco obra en el cuaderno administrativo constancia alguna que
demuestre que la señora María Anita Rodríguez de Suárez se encuentre recibiendo
tratamiento médico en Estados Unidos”.[28]
Pues bien, esta decisión supone una modificación sustancial
de la situación planteada al juez de tutela: frente a la posición de la
autoridad accionada, vertida en la resolución por la que se revocó directamente
el reconocimiento de pensión a la tutelante por incorporar documentos falsos,
en la respuesta del derecho de petición se sostiene que la resolución se
mantiene porque su fundamento es el incumplimiento de los requisitos legales.
Esas dos posiciones tienen relevancia directa para determinar la adecuada
aplicación del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 (aspecto que se retomará en
consideraciones ulteriores), razón por la cual, en concepto de la Sala, el
examen de inmediatez debe partir desde el 15 de abril de 2010[29]; de acuerdo con la
constancia de la oficina de reparto, la tutela fue presentada el 25 de junio de
2010, es decir algo más de dos meses después de la última actuación relevante,
según lo expuesto. En consecuencia, el requisito de inmediatez se encuentra
satisfecho.
2. Subsidiariedad.
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y
el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 (Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política), la acción de
tutela procede para la protección de los derechos fundamentales cuando (i) no
existen mecanismos alternativos de defensa judicial; (ii) existen esos
mecanismos, pero no resultan idóneos o eficaces dentro de las
condiciones del caso concreto; y (iii) cuando existen esos mecanismos, son
idóneos y eficaces, pero es precisa la intervención urgente e impostergable del
juez de tutela para evitar que se consume un perjuicio irremediable de carácter
iusfundamental.
En jurisprudencia constante, la Corte Constitucional ha
señalado que el análisis de subsidiariedad debe hacerse más amplio frente a
sujetos de especial protección constitucional, personas vulnerables o en
condición de debilidad manifiesta por razones de salud. Esa consideración se
desprende del principio de igualdad material y de mandatos concretos de
protección que cobijan a determinados grupos humanos, tales como los menores de
edad, las personas de la tercera edad, las personas con discapacidad, entre
otros.
Sin embargo, también ha señalado la Corte, en materia
pensional, que la sola pertenencia del peticionario a la población de la
tercera edad no da lugar a la procedencia inmediata del amparo, pues en la
medida en que uno de los riesgos cubiertos por la prestación es precisamente el
de vejez, la mayoría de los peticionarios han superado ampliamente el umbral de
los 60 años que, en términos de la Ley 1276 de 2009, “A través de la
cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos
criterios de atención integral del adulto mayor en los centros vida”, define
el concepto de tercera edad dentro del orden jurídico colombiano. El análisis
de subsidiariedad frente a esta población entonces, es amplio, pero requiere la
demostración de elementos de juicio que permitan determinar la importancia de
la intervención del juez constitucional, bien sea porque las demás condiciones
de vulnerabilidad del interesado suponen la amenaza de un perjuicio
irremediable; bien sea porque en el caso concreto puede evidenciarse la
ausencia de eficacia o idoneidad del medio ordinario.
Un supuesto especial, dentro del grupo de la tercera edad,
lo constituye la población que ha alcanzado o superado el promedio de vida de
la población colombiana. En la medida en que existen datos estadísticos que
demuestran el riesgo de que el trascurso del proceso judicial lo haga ineficaz
para otorgar un amparo oportuno de los derechos amenazados porque existe un
riesgo objetivo de que la persona pierda su fuerza vital mientras espera
respuesta judicial.
En ese contexto, existen en el asunto objeto de revisión dos
elementos de juicio que llevan a considerar ineficaz el medio ordinario
judicial, debido a que su agotamiento constituye una carga desproporcionada
para la accionante. En primer término, el hecho de que, al momento de la
presentación de la tutela la accionante contaba con 73 años de edad[30], de manera
que había alcanzado la expectativa de vida promedio de la población colombiana;
en segundo término, la constatación de que la jurisprudencia ha señalado de
manera uniforme que, frente a la revocatoria directa de actos de reconocimiento
pensional sin consentimiento del particular, la tutela es un mecanismo
procedente por tratarse de una posible violación intensa del derecho
fundamental al debido proceso y, principalmente, porque existiendo un
procedimiento legalmente determinado para que la administración (o las
entidades encargadas del reconocimiento y pago de pensiones) controviertan la
legalidad de sus actos, es irrazonable trasladarle al peticionario la carga de
agotar los recursos judiciales pertinentes.
6. Jurisprudencia constitucional sobre la revocación de
actos administrativos de reconocimiento pensional. Reiteración.[31]
6.1. La Corte Constitucional ha indicado que la revocatoria
directa es “[…] una decisión invalidante de otro acto previo, decisión que
puede surgir de oficio o a solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas
consecuencias hacia el futuro. En la primera hipótesis el acto de revocación lo
dicta el funcionario que haya expedido el acto administrativo a suprimir, o
también, su inmediato superior. En la segunda hipótesis, el acto de revocación
lo profiere el funcionario competente a instancias del interesado”.[32] [33]
6.2. De igual manera, los actos administrativos que hayan
creado o modificado una situación jurídica de carácter particular son
irrevocables, salvo que se cuente con el consentimiento expreso y escrito del
titular, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo,
si se dan las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo,
o si resultara evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. Además,
siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea
necesario para corregir errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el
sentido de la decisión (artículo 73 del C.C.A.).
La revocatoria del acto administrativo debe realizarse con
estricto cumplimiento del procedimiento establecido en el artículo 74 del
Código Contencioso Administrativo,[34]
según el cual, debe adelantarse una actuación administrativa, cuya iniciación
debe ser comunicada a los particulares que puedan ser afectados por la
decisión, y durante el trámite, se le debe dar la oportunidad al particular de
expresar sus opiniones y presentar pruebas, tomando una decisión debidamente
motivada en la que se resuelvan todas las cuestiones planteadas en la
iniciación y durante el trámite administrativo. La revocación entonces debe
sujetarse a un debido proceso, que el funcionario de conocimiento deberá
aplicar cuando se le haya advertido de la ausencia de los requisitos a que
alude la norma referida.
6.3. Ahora bien, cuando se busca revocar actos
administrativos que reconocen derechos pensionales, debe tenerse en cuenta lo
dispuesto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, norma especial en la cual se
estableció la facultad de revisar y revocar dichos actos, en cabeza de las
entidades encargadas de su reconocimiento y pago, según la cual, cuando existan
motivos que hagan suponer que la prestación económica fue reconocida
irregularmente, se deberá adelantar un procedimiento para verificar el
cumplimiento de los requisitos y la legalidad de los documentos que sirvieron
de soporte para el reconocimiento del derecho y, de encontrar que el pensionado
no cumplió con los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en
documentación falsa, se deberá revocar directamente dicho acto.[35]
6.4. En la sentencia C-835 de 2003,[36] la Corte Constitucional
analizó cuál debería ser la importancia del incumplimiento de los requisitos
que puede dar lugar a la revocatoria directa del acto administrativo que
reconoció un derecho pensional, concluyendo que esta sólo podría declararse
cuando, luego de haberse adelantado un procedimiento administrativo en el que
se respete el derecho al debido proceso de la persona afectada con la decisión,
la entidad encargada del reconocimiento y pago de la prestación económica
hubiera demostrado que tanto el acto de reconocimiento, como los medios utilizados
para obtener el reconocimiento del derecho, son manifiestamente ilegales.
Específicamente, se dijo:
“Por lo tanto, los motivos que
dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de
manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso.  Antes bien, la
manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los
medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe
probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las
prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o
sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el
debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento,
entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y
la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que
ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para
adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental.  Así, la decisión
revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad
sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en
la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron
al convencimiento del funcionario competente para resolver. En conclusión,
entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa
deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos
mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la
legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público.
Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es
lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene
el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo
que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha
mediado un delito”.[37]
(negrilla en texto original).
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala
Plena de esta Corporación concluyó que en aquellos eventos en los que el
incumplimiento de los requisitos proviene de una controversia sobre la
interpretación del derecho, estos litigios no podrán ser resueltos en sede
administrativa sino que deberán ser decididos por los jueces competentes y, por
lo tanto, declaró la exequibilidad condicionada de la norma, “[…] en el
entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se
hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén
tipificadas como delito por la ley penal”.
6.5. De acuerdo con la interpretación conforme del artículo
19 de la Ley 797 de 2003, la revocatoria del acto propio sólo procede frente a
irregularidades de tal trascendencia que podrían ser enmarcadas en un tipo
penal. En esos eventos, aunque no concurran los demás elementos constitutivos
de responsabilidad penal, resulta constitucionalmente legítima la revocatoria
unilateral del acto de reconocimiento pensional, aún sin el consentimiento del
afectado.
Es importante aclarar que, en la providencia citada la Corte
Constitucional expresó que las discusiones interpretativas sobre los regímenes
aplicables a la situación pensional del interesado no tienen la entidad de
irregularidades que puedan provocar la revocación directa del acto propio. En
esos eventos, corresponde a la administración la carga de acudir ante la
jurisdicción administrativa para perseguir la declaratoria de nulidad del acto
de reconocimiento pensional.
6.6. Además, en la sentencia T-790 de 2004 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis), esta Corporación sentenció que para la aplicación de la facultad
otorgada por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 a las Administradoras de Fondos de Pensiones, debe demostrarse que la irregularidad tuvo origen
en actuaciones del beneficiario de la prestación, pues en caso contrario se
permitiría a la administración alegar su propia culpa en perjuicio de los
derechos de una persona cuya buena fe debe presumirse.[38]
7. Del caso concreto.
Análisis de fondo.
El caso objeto de estudio plantea un problema interesante en
relación con la revocación de actos de reconocimiento pensional. En efecto,
como lo ha expresado la jurisprudencia constitucional, (i) para revocar un acto
de este tipo, la autoridad, o entidad encargada del reconocimiento y pago de
pensiones debe adelantar un procedimiento destinado a buscar el consentimiento
del particular que pueda verse afectado por esa decisión; y (ii) en caso de no
obtenerlo, deberá demandar su propio acto ante el juez competente. Sin embargo,
el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 previó una facultad de revisión oficiosa
de las pensiones que podría dar lugar a la revocatoria aún sin el
consentimiento del particular. Con todo, (iv) la Corte Constitucional, mediante
sentencia C-835 de 2003 determinó la interpretación conforme de la disposición
en mención, y sentenció que esa facultad sólo es aplicable cuando se presenten
documentos falsos como sustento de la solicitud pensional, o cuando medien
conductas susceptibles de ser tipificadas como delito, de acuerdo con la ley
penal, aunque no se configuren los demás elementos del injusto.
La decisión de revocar la pensión reconocida a María Anita
Rodríguez de Suárez se basó, precisamente, en la potestad conferida por el
artículo 19 de la Ley 797 de 2003 a las entidades encargadas del reconocimiento
y pago de pensiones para revocar unilateralmente las prestaciones reconocidas a
partir de actuaciones fraudulentas del favorecido. La razón esgrimida por el
Foncep para dar aplicación a la norma es que la peticionaria había viajado a
los Estados Unidos dos años antes de la muerte del causante, razón por la cual
no podía haber convivido los últimos cinco años con él, al contrario de lo
afirmado por las personas que declararon ante notario conocer de la vida
marital de la accionante con su esposo. En esa decisión, el Foncep también
remitió copias de la actuación administrativa a la Fiscalía General de la
Nación, con el fin de que el ente determinara si existía mérito para acusar a
los declarantes por el delito de fraude procesal.
La Fiscalía 222 Delegada ante los jueces penales del
Circuito de Bogotá, decidió proferir resolución inhibitoria a favor de los
investigados, pues no consideró que se evidenciara ninguna falsedad en la
declaración. Por el contrario, estimó la Delegada que los declarantes en efecto
afirmaron lo que les constaba, pues la pareja no se separó y si bien la
peticionaria había viajado y permanecido en los Estados Unidos por dos años, el
vínculo matrimonial nunca se disolvió, no desapareció la dependencia de la
señora María Anita Rodríguez de Suárez frente a su esposo, ni los lazos de
afecto entre la pareja. Además, uno de los investigados informó que el señor Pablo
Gonzalo Suárez Vargas visitó en los Estados Unidos a su esposa, dejando sin
piso los elementos para continuar la investigación penal.[39] Así lo afirmó la
Fiscalía competente:
“Importante es resaltar, que de
acuerdo a lo indicado en la versión libre recepcionada a los indiciados, los
señores MARÍA ANITA RODRÍGUEZ DE SUÁREZ y PABLO GONZALO SUÁREZ VARGAS, nunca se
separaron legalmente, y el hecho de que la señora MARÍA ANITA RODRÍGUEZ DE
SUÁREZ no residiera desde el año 2011 con su esposo PABLO GONZALO SUÁREZ
VARGAS, se debió única y exclusivamente a su estado de salud mental, la cual se
encontraba comprometida (sic), como nos lo certifica la Historia Clínica de la
CLÍNICA MONSERRAT, y fue precisamente su estado mental lo que conllevó a que la
señora MARÍA ANITA RODRÍGUEZ DE SUÁREZ tuviera que fijar su residencia en los
Estados Unidos. Desvirtuándose de esta manera la posible comisión de FRAUDE
PROCESAL, como quiera (sic) que en el sentir de los hijos de los señores MARÍA
ANITA RODRÍGUEZ DE SUÁREZ y PABLO GONZÁLEZ SUÁREZ VARGAS y de los amigos de
estos, el matrimonio SUÁREZ RODRÍGUEZ, para la fecha de fallecimiento del señor
PABLO GONZALO SUÁREZ VARGAS aún se encontraba vigente, toda vez que la señora
RODRÍGUEZ DE SUÁREZ había viajado a Estados nidos por asuntos de salud mental,
lo que propició un alejamiento de la familia, atendiendo la agresividad verbal
de la señora en cita y los delirios de persecución que predecía.
Igualmente se pronunciaron sobre
la dependencia económica total de la señora MARÍA ANITA RODRÍGUEZ DE SUÁREZ del
señor PABLO GONZALO SUÁREZ VARGAS, como quiera (sic) que la misma siempre se
ocupó de las labores del hogar, lo cual efectivamente pudo haber constado a los
declarantes (…)”. (Mayúsculas en el texto).
Por ese motivo, la peticionaria solicitó, en febrero de 2010
(es decir, después de ser notificada de la decisión de la Fiscalía), reactivar
el pago de su pensión de vejez. En la respuesta a su requerimiento, el Foncep
plantea diversos argumentos, que se pueden sintetizar así: (i) la decisión de la
Fiscalía no desvirtúa la conclusión sobre la ausencia de convivencia entre la
accionante y su esposo durante los cinco años previos a su fallecimiento; (ii)
la decisión de la Fiscalía se limita a señalar que no existió culpa en el
actuar de los declarantes, pero no puede dar lugar a considerar veraces las
afirmaciones contenidas en los documentos aportados como base del
reconocimiento pensional; (iii) la Entidad desconocía el estado de salud de la
actora al momento de revocar la prestación. Por lo tanto, (iv) concluyó que la
decisión debía mantenerse, con base en lo dispuesto por el artículo 19 de la
Ley 797 de 2003.
Esta Sala no comparte esa argumentación. En efecto, los
indicios de la actuación administrativa dieron pie a la suspensión del pago de
mesadas. Sin embargo, el resultado de la investigación penal aporta para esta Sala
nuevos elementos de juicio a partir de los cuales puede concluirse que la
decisión de suspender el pago de la mesada pensional de la accionante se basa
en una eventual discusión sobre el cumplimiento de los requisitos pensionales,
y no en las causales permitidas por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, como
se explica:
En primer término, lo que la Fiscalía concluyó es que la
señora María Anita Rodríguez y su esposo mantenían, para sus allegados, una
relación estable y permanente; y que si bien la accionante se alejó de su hogar
por dos años, ello obedeció a motivos de salud mental y no a una separación en
los vínculos de afecto y apoyo mutuo propios del matrimonio. Si bien, tal como
lo afirma el Foncep, en estos trámites no se prevé una especie de
prejudicialidad, que condicione las actuaciones administrativas al resultado de
las investigaciones penales, lo cierto es que la resolución inhibitoria
proferida por el ente acusador sí brinda elementos de juicio para considerar
que la investigación administrativa fue inadecuada, pues no indagó las razones
por las cuales la accionante se alejó de su hogar ni si, como ella lo propone,
obedecieron a motivos de fuerza mayor.
Esos elementos de juicio llevan a concluir que existe un
problema jurídico relativo al cumplimiento de los requisitos legales por parte
de la peticionaria, el cual consiste en determinar si la accionante, quien
dependía económicamente de su esposo y se ausentó del país durante los dos
últimos años de vida de este último, por razones de salud mental, cuenta con
los requisitos exigidos por la ley para acceder el derecho a la pensión.
Como lo dejó sentado esta Corporación de manera expresa en
la sentencia C-835 de 2003, las discusiones sobre el cumplimiento de requisitos
legales se encuentran por fuera del marco de aplicación del artículo 19 de la
Ley 797 de 2003, pues en ese tipo de eventos, corresponde a la entidad
encargada del reconocimiento y pago de la pensión demandar su acto ante los
jueces competentes.
Por ese motivo, el Foncep no tenía la facultad de revocar el
acto de reconocimiento pensional que favoreció a la accionante. Pero, incluso
en caso de que esa decisión se encontrara justificada en los resultados
iniciales de la investigación administrativa adelantada por la Entidad, al
momento de conocer la decisión de la Fiscalía General de la Nación, y el
derecho de petición de la accionante, debió reiniciar los pagos de manera
inmediata.
En virtud de las consideraciones precedentes, la Sala protegerá
los derechos fundamentales al debido proceso, el mínimo vital y la seguridad
social en pensiones de la accionante, y ordenará al Foncep (i) reiniciar
inmediatamente el pago de las mesadas pensionales de la actora; y (ii) cancelar
las mesadas dejadas de percibir desde la fecha en que se hizo efectiva la
Resolución 000638 de dieciséis (16) de marzo de dos mil seis (2006), del
Foncep, “por la cual se revoca una pensión de sobrevivientes reconocida a la
señora María Anita Rodríguez de Suárez”, siempre que no hayan prescrito, de
acuerdo con la normatividad legal vigente.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
el fallo proferido por el Juzgado Quince Penal del Circuito de Bogotá el 15 de
septiembre de 2010, que a su vez confirmó el expedido por el Juzgado Sesenta y
Dos Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá el 26 de
julio de 2010, en los cuales se negó el amparo de lo derechos invocados y, en
su lugar, CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales al debido
proceso, el mínimo vital y la seguridad social en pensiones de la señora María
Anita Rodríguez de Suárez.
Segundo.- DEJAR sin
efectos la Resolución 000638 de dieciséis (16) de marzo de dos mil seis (2006),
del Foncep, “por la cual se revoca una pensión de sobrevivientes reconocida a
la señora María Anita Rodríguez de Suárez”.
Tercero.- ORDENAR al
Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones de la Alcaldía Mayor de
Bogotá, D.C., que en el término de quince (15) días contados a partir de la
notificación de esta providencia, reinicie el pago de las mesadas pensionales
de la señora María Anita Rodríguez de Suárez, en virtud de la prestación que le
fue reconocida mediante Resolución 2448 de 2003, “por la cual se reconoce una
sustitución pensional a favor de la señora María Anita Rodríguez de Suárez”.
Cuarto.- Ordenar al
Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones de la Alcaldía Mayor de
Bogotá, D.C., que en el término de un (1) mes, contado a partir de la
notificación de esta providencia, consigne el monto de las prestaciones dejadas
de percibir por la accionante, a partir del momento en que se hizo efectiva la
Resolución 000638 de dieciséis (16) de marzo de dos mil seis (2006), del
Foncep, “por la cual se revoca una pensión de sobrevivientes reconocida a la
señora María Anita Rodríguez de Suárez”, siempre que no hayan prescrito, de
acuerdo con la normatividad legal vigente.
Quinto.- Por Secretaría General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] En el folio 10 del cuaderno principal,
obra copia de la cédula de ciudadanía de la señora María Anita Rodríguez de
Suárez, en la cual figura como fecha de nacimiento el 3 de abril de 1937. En
adelante, cuando se cite un folio se entenderá que hace parte del cuaderno
principal, salvo que se diga expresamente lo contrario.
[2] En el folio 2, obra copia del Acta de
Matrimonio católico, entre Pablo Gonzalo Suárez y María Anita Rodríguez de
Suárez.
[3] En el folio 17, obra copia del registro
civil de defunción del señor Pablo Gonzalo Suárez Vargas.
[4] Folios 3 – 9.
[5] Folio 69.
[6] Folio 92.
[7] Folio 24.
[8] Folio 27.
[9] Folios 28-30.
[10] El texto
original del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, establecía: “Son beneficiarios
de la pensión de sobrevivientes: // a. En forma vitalicia, el cónyuge o la
compañera o compañero permanente supérstite. // En caso de que la pensión de
sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o
compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida
marital con el causante y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no
menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya
procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; […]”. Esta norma fue
modificada por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en los siguientes
términos: “Los artículos 47 y 74 quedarán así: Artículo 47. Beneficiarios de
la pensión de sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes: // a. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero
permanente o (sic) supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha
del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la
pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la
compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo
haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el
fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte;
[…]”.
[11] Folio 37.
[12] Folio 38.
[13] Folio 39.
[14] Folios 52 –
57.
[15] Folio 55.
[16] Folios 62 –
65.
[17] Folio 92.
[18] Folio 92.
[19] Folio 91.
[20] La entidad
accionada afirma que “[d]e conformidad con el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, las instituciones de Seguridad Social están autorizadas para revocar el acto
de reconocimiento de la prestación económica, cuando se verifique que no se
cumplieron los requisitos exigidos para la adquisición del derecho o se
establezca que el reconocimiento se realizó con fundamento en documentos
falsos”. (folio 107)
[21] Acuerdo 257
de 2006 del Concejo de Bogotá, artículo 65. “Objeto y funciones básicas del
Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP. El objeto del
Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP es reconocer y
pagar las cesantías y las obligaciones pensionales a cargo del Distrito
Capital, el cual asume la administración del Fondo de Pensiones Públicas de
Bogotá. […]”.
[22] Sentencia
SU-961 de 1999 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa) En esta sentencia, la Corte Constitucional estudió dos acciones de tutela interpuestas por igual número de
aspirantes a Magistrados de Tribunal, quienes obtuvieron los puntajes más altos
dentro del concurso de méritos convocado por el Consejo Superior de la Judicatura, pero que no fueron nombrados porque la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia nombró a personas que se encontraban por debajo de ellos en las listas de
elegibles. En esta sentencia la Corte consideró que a pesar de la reiterada
jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela en casos similares,
en los casos en estudio, la acción de tutela era improcedente porque uno de los
actores había instaurado la acción de tutela dos (2) años y nueve (9) meses
después de ocurrida la elección, y el otro actor la había instaurado dos (2)
años y once (11) meses después.
[23] Sentencia
SU-961 de 1999 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[24] Ver,
sentencia T-1028 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). En esta
sentencia, la Corte Constitucional consideró que la acción de tutela era
procedente a pesar de haber sido interpuesta luego de treinta y dos (32) meses
desde el momento en que la sentencia quedó ejecutoriada, porque la tutelante
era un sujeto de especial protección constitucional por su edad avanzada y
porque el perjuicio a los derechos fundamentales de la tutelante era
permanente, y actual.
[25] Folios
31-36.
[26] El derecho
de petición tenía por pretensión material “[q]ue se profiera el acto
administrativo mediante el cual se proceda a la reactivación inmediata de la
prestación de sobrevivientes concedida a la señora MARÍA ANITA RODRIGUEZ DE
SUAREZ mediante [R]esolución No. 2448 de 15 de octubre de 2003, revocada a
través de la [R]esolución No. 638 de 16 de marzo de 2006”,[26]
pretensión que fue ratificada en el escrito de tutela, en el que se manifestó
“[q]ue en el término improrrogable de 48 horas proceda a la reactivación
inmediata de la prestación de la accionante señora MARÍA ANITA RODRIGUEZ DE
SUAREZ a partir del 01 de agosto de 2006, a fin de que cese la vulneración de los derechos invocados”Folio 75.
[27] Folio 65.
[28] Folios 62 –
65.
[29] Folio 96.
[30] En el folio
10 obra copia de la cédula de ciudadanía de la señora María Anita Rodríguez de
Suárez en la que se constata que nació el 3 de abril de 1937.
[31] En este fallo, se transcribe un amplio aparte
de la sentencia T-537 de 2011, decisión en la que esta Sala recogió, de forma
sucinta, las reglas jurisprudenciales sobre la revocatoria o revocación directa
de actos administrativos de carácter particular y concreto. La Sala debe destacar que la línea allí expuesta hace referencia a las disposiciones contenidas
en el Decreto 01 de 1984, el cual fue modificado por la Ley 1437 de 201. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo”, debido a que a la fecha de presentación de la
acción el citado decreto regía la materia. En el nuevo código (Ley 1437 de
2011), la revocación directa se encuentra regulada por los artículos 93 a 97. El procedimiento para la revocatoria o revocación de actos de carácter particular y concreto
se encontraba establecido en el artículo 74 del Código Contencioso
Administrativo, correspondiente al Decreto 1401 de 1984. En la Ley 1437, se puede consultar el artículo 97, que dispone: “REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las
excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea
expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo
titular. || Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que
el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. || Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará
sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su
suspensión provisional”.
[32] Sentencia
C-835 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería; SPV. Rodrigo Escobar Gil; AV. Jaime
Córdoba Triviño, fundamento jurídico número 4.). En esa sentencia, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003. Respecto del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en el cual se señala la
posibilidad de revocar directamente los actos administrativos que reconocen
pensiones o prestaciones económicas periódicas cuando se encuentre que la
pensión fue reconocida sin el cumplimiento de los requisitos legales o que su
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de dicho requisito “[…] en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a
conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”.
[33] Sentencia
C-672 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). En esa sentencia, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5 de la Ley 190 de 1995 “por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción
administrativa”. En dicho artículo, se establece que en caso de que un
cargo o empleo público esté siendo ejercido por una persona que no cumple con
los requisitos legales para ello, se debe proceder a solicitar la revocatoria
directa del acto administrativo de nombramiento y posesión. Para el demandante,
en el artículo se establecía una obligación de revocar directamente el acto de
nombramiento y posesión, sin que se adelantara un proceso administrativo
previo. La Corte declaró la exequibilidad de la norma, porque consideró que la
norma demandada no implicaba el desconocimiento del debido proceso del actor,
ya que “[…] toda actuación  administrativa iniciada de oficio que
afecte a un particular  deberá  estar precedido de un procedimiento
que garantice su derecho de defensa”.
[34] Código Contencioso
Administrativo (Decreto 01 de 1984), artículo 74: “PROCEDIMIENTO PARA LA REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Para proceder a la revocación de actos
de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en
la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este Código. En el
acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio
administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que
autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones
penales o disciplinarias correspondientes. // El beneficiario del silencio que
hubiese obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante la
jurisdicción en lo contencioso administrativo si el acto presunto se revoca”.
El artículo 28, ibídem, señala “DEBER DE COMUNICAR. Cuando de la actuación
administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden
resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicará la existencia de
la actuación y el objeto de la misma. // En estas actuaciones se aplicará en lo
pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35”; el 34, dispone: “PRUEBAS. Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas
y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a
petición del interesado”; y el 35 prescribe: “artículo 35: “ADOPCIÓN DE
DECISIONES. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus
opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la
decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares”.
Como se indicó en el pie de página 30, a partir del dos de julio de dos mil once, entra en vigencia la Ley 1437 de 2011, Por la cual se expide el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo
con el artículo 309 (ibídem): ARTÍCULO
309. DEROGACIONES. Deróganse a
partir de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones
que sean contrarias a este Código, en especial, el Decreto 01 de 1984, el
Decreto 2304 de 1989, los artículos 30 a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la Ley 954 de 2005, la Ley 1107 de 2006, el artículo
73 de la Ley 270 de 1996, el artículo 9o de la Ley 962 de 2005, y los artículos
57 a 72 del Capítulo V, 102 a 112 del Capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010. || Derógase también el inciso 5o del artículo 35 de la Ley 640 del 2001, modificado por el artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, en la siguiente
frase: “cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar el decreto
y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a la
jurisdicción”. En la citada Ley, la revocación directa de actos de carácter
particular y concreto está regida por el artículo 97, citado.
[35] Ley 797 de 2003. Artículo
19. “REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes
legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el
pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar
de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y
la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el
reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del
tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda
suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario
proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el
consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades
competentes.”
[36] MP. Jaime
Araújo Rentería; SPV. Rodrigo Escobar Gil; AV. Jaime Córdoba Triviño,
fundamento jurídico número 4 (antes citada).
[37] Sentencia
C-835 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería; SPV. Rodrigo Escobar Gil; AV. Jaime
Córdoba Triviño, fundamento jurídico número 4). (Antes citada).
[38] Otras
sentencias en las que la Corte ha analizado el alcance de las irregularidades
que pueden dar origen a la revocatoria directa del acto administrativo de reconocimiento
pensional sin consentimiento del titular, son: T-460 de 2007, T-1003 de 2008 y
T-949 de 2010.
[39] “GABRIEL
LÓPEZ ROJAS (…) en su versión libre, manifestó que efectivamente conocía al
matrimonio SUÁREZ RODRÍGEUZ desde aproximadamente el año 1978, que desde que lo
conoció pudo observar que era un matrimonio estable, que siempre convivieron
los señores MARÍA ANITA RODRÍGUEZ DE SUÁREZ y el señor PABLO GONZALO SUÁREZ
VAERGAS bajo el mismo techo, hasta que aproximadamente en 3el año 2011, la
señora RODRÍGUEZ SUÁREZ tuvo que viajar a Estados Unidos por motivos de salud,
que pese a que ella nunca regreso, tuvo conocimiento que el señor PABLO GONZALO
sí viajó a visitarla”. Fl. 54. Resolución proferida por la Fiscalía 222 delegada ante los jueces penales del circuito de Bogotá el veinticinco (25 de
noviembre de 2009).