T-489-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-489/08
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Restablecimiento de derechos afectados/INVESTIGACION
PENAL-Actuaciones policivas o administrativas
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Papel que deben cumplir en materia de
suspensión provisional de los actos administrativos
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES POR VIA DE HECHO-Defecto
sustantivo por cuanto la Sala jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura se basó en una norma inexistente consistente en la prohibición
absoluta de que los fiscales suspendan actos administrativos
En la sentencia T-029 de 1998 se consideró
que en ciertas situaciones los fiscales están facultados para suspender actos
administrativos y en la sentencia T-048 de 1999 se confirmó esa atribución para
casos específicos. Por otra parte, es claro que la providencia por la cual fue
enjuiciada la Fiscal Delegada, actora de este proceso, no constituye una
decisión arbitraria, sino que responde a un concepto que ha sido desarrollado
ampliamente por la demandante, como se deduce de los escritos presentados
dentro del proceso disciplinario y del hecho de que haya hecho una publicación
sobre el tema. Además, la providencia fue dictada después de que la Fiscal
Delegada había determinado que debía dictar una medida de aseguramiento contra
el Juez, por el delito de prevaricato por acción. Es decir, la providencia que
ordenó la suspensión del acto administrativo fue dictada luego de que la Fiscal
resolvió la situación jurídica del Juez Primero Laboral del Circuito de Tunja y
encontró que había suficientes elementos para considerar que éste había
cometido el delito de prevaricato por acción. En vista de ello y de que
precisamente el retiro del servicio del Secretario del Juzgado había sido
formalizado a través del acto administrativo, a su juicio ilegal del Juez, la
Fiscal decidió suspender ese acto provisionalmente para restablecer los
derechos del afectado. Lo anterior indica que la sentencia acusada en este
proceso incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, por cuanto la
decisión que se toma en ella está soportada en una subregla constitucional que
no existe: la prohibición absoluta de que los fiscales suspendan actos
administrativos. De la sentencia T-048 de 1999 no se deduce dicha regla. Por el
contrario, en dicha sentencia se admite de manera expresa la excepción que
analizó la Corte en la sentencia T-029 de 1998. La sentencia de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sobre la
cual versa este proceso constituye una vía de hecho por defecto sustantivo, por
cuanto se basó en una norma inexistente. Por eso, esta Sala de Revisión dejará
sin efecto la mencionada providencia y dispondrá que la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria dicte una nueva sentencia, conforme a los argumentos aquí
expuestos. Esta conclusión hace innecesario ocuparse con el segundo
interrogante jurídico planteado. Para terminar, la Sala de Revisión hará
referencia a un punto adicional que merece ser mencionado. Con base en el
análisis de la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional sobre las
facultades de los fiscales en materia de suspensión provisional de los actos
administrativos, esta Sala llegó a la conclusión de que la sentencia del
Consejo Superior de la Judicatura constituía una vía de hecho.
DERECHOS DE LAS VICTIMAS DE DELITOS-Jurisprudencia constitucional respecto a
las obligaciones y atribuciones de los fiscales en relación con el
restablecimiento de los derechos de las víctimas
Referencia: expediente T-1799681
Acción de tutela instaurada por María
Victoria Parra Archila contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil
ocho (2008).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela
proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
Judicatura - integrada por seis conjueces y un magistrado titular -, dentro del
proceso de tutela instaurado por María Victoria Parra Archila contra la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura.
I. ANTECEDENTES
El día 24 de abril de 2006, la ciudadana María
Victoria Parra Archila instauró una acción de tutela contra la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura, bajo la consideración
de que esta había incurrido en diversas vías de hecho al sancionarla dentro del
proceso disciplinario que adelantara contra ella. La acción de tutela está
fundamentada en los siguientes hechos:
1. El señor Alonso Bernal Flechas participó en el concurso
de méritos para el cargo de Secretario de Juzgado Laboral del Circuito. Como
resultado del proceso fue incluido en la lista de elegibles para esa posición en
el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja.
2. El 25 de abril de 2001, el señor Bernal fue
designado en propiedad y en carrera judicial. Él se posesionó el día 16 de
mayo. En esas circunstancias, 10 días después de la posesión, el Juez Rafael
Humberto Martínez Ojeda lo separó del cargo, sin haber tramitado previamente un
proceso disciplinario contra él o haber calificado sus servicios, bajo la
consideración de que era “inhábil e incompetente.”
3. El 16 de julio de 2001, con ocasión del retiro del
servicio del señor Bernal, la Fiscal Delegada ante el Tribunal Superior de Tunja,
María Victoria Parra Archila, inició un proceso penal contra el Juez Martínez
Ojeda, por el delito de prevaricato por acción. En el marco de la
investigación, la Fiscal dictó medida de aseguramiento contra el Juez Martínez
Ojeda, consistente en detención preventiva – domiciliaria. Más tarde, profirió “la
Resolución N° 024 del 16 de noviembre de 2001, a través de la cual ordenó el
restablecimiento de los derechos quebrantados al señor Joaquín Alonso Bernal
Flechas, por parte del Juez laboral, y como consecuencia dispuso la suspensión
provisional de la Resolución dictada por éste en virtud de la cual había
revocado el nombramiento de Bernal Flechas como Secretario del referido Juzgado
(fl. 1 y ss.)”.[1]
4. La Fiscal remitió a la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura copia de la resolución del 16 de noviembre de
2001, proferida dentro del proceso surtido contra el Juez Primero Laboral del
Circuito de Tunja. Esas copias fueron enviadas, a su vez, a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. El día 14
de febrero de 2005, esta Sala profirió pliego de cargos contra María Victoria
Parra Archila por presunta extralimitación en sus funciones, por haber ordenado
el restablecimiento de los derechos del señor Bernal Flechas y, por
consiguiente, la suspensión provisional del acto dictado por el Juez Martínez
Ojeda, mediante el cual aquél había sido retirado del servicio.
5. El día 18 de abril de 2005, la Fiscal Parra Archila
presentó sus descargos por escrito y solicitó que se realizara una inspección
judicial al proceso penal y que se tuviera como prueba el escrito
“Restablecimiento del derecho en el proceso penal”, de su autoría, publicado en
1996, por la Editorial Ibáñez.
6. El 27 de julio de 2005, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura negó la práctica de la
inspección judicial y dispuso tener como prueba el escrito de la Fiscal Parra
Archila.
7. El 1° de diciembre de 2005, la Procuradora Delegada
para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial, Patricia Murcia, presentó
sus alegatos de conclusión dentro del proceso disciplinario. La representante
del Ministerio Público solicitó que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
profiriera fallo absolutorio, puesto que en el proceso se encontraban “suficientemente
acreditados los presupuestos legales para eximir de responsabilidad
disciplinaria a la doctora María Victoria Parra Archila, por inexistencia de la
conducta imputada.”
La Procuradora Delegada expresó que “[s]i bien se
podría pensar que en el presente caso surge como evidente la incompetencia de
la doctora María Victoria Parra Archila para adoptar, en su condición de Fiscal
Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, decisiones
propias de la jurisdicción contencioso administrativa como la que en esta
oportunidad se revisa, lo cierto es que del análisis sistemático realizado a la
normatividad que regula la materia y del seguimiento de la evolución
jurisprudencial proferida por la Corte Constitucional y por la Corte Suprema de
Justicia sobre el tema, se tiene que la predicada incompetencia no resulta tan
clara.”
Afirmó que, si bien a todo funcionario judicial le
asiste la obligación de tener en cuenta los precedentes jurisprudenciales antes
de tomar sus decisiones, lo cierto es que existía jurisprudencia discordante de
la Corte Constitucional “sobre la posibilidad que le asiste al funcionario
judicial del área penal de declarar sin efectos un acto administrativo y la
obligación que le asiste al juzgador de tener en cuenta los precedentes
jurisprudenciales, sin que ello implique extralimitación de funciones o
usurpación de competencia de otras jurisdicciones.”
De esta manera, asegura que le asiste la razón a la
Fiscal Delegada inculpada “cuando afirma que cuando un funcionario del área
penal dispone la suspensión de actos administrativos producto de una ilicitud,
lo que está haciendo es aportando las medidas pertinentes a fin de evitar que
se sigan prolongando en el tiempo los efectos nocivos de esa ilicitud, y que en
aquellos eventos en que se tipifica la comisión de un comportamiento delictivo
que entraña la expedición de actos administrativos ilegales, cuando la Fiscalía
adopta las medidas pertinentes para su suspensión no puede pregonarse la
existencia de vía de hecho por incompetencia.”
Además, conceptuó que la Fiscal acusada había
explicado “en detalle las razones de derecho que le asistieron para ordenar el
restablecimiento de los derechos quebrantados y la suspensión provisional de la
resolución”, razón por la cual se podía aplicar para el caso “la teoría de la
autonomía funcional, tantas veces aplicada por esa alta Corporación judicial en
casos similares al presente.” Anota que la misma Sala Jurisdiccional
Disciplinaria tiene establecido que en situaciones como la que se analiza “no
resulta adecuado atribuir responsabilidad disciplinaria a los funcionarios
judiciales por interpretar la ley, siempre y cuando ello se haga en aplicación
de sanos criterios de interpretación…” También señala que la jurisprudencia ha
indicado que “cuando el juez se aparta de estas pautas y amparado en la
independencia y autonomía judicial llega a las vías de hecho para proferir su
propia decisión, en este caso lo que existe es una violación de la ley, por lo
que en manera alguna se puede confundir ‘discrecionalidad’ con ‘arbitrariedad’,
situación que en opinión del Ministerio Público no tiene ocurrencia en el
presente caso.”
Finalmente, destaca que del material probatorio
obrante en el proceso se puede deducir que la decisión proferida por la Fiscal
Delegada “no fue producto del capricho o la improvisación, toda vez que el tema
referente a la facultad que le asiste al funcionario penal para declarar sin
efectos un acto administrativo que habiendo sido expedido ilegalmente vulnere
derechos de la víctima o perjudicado ya había sido tratado con antelación por
la misma funcionaria, al punto que con antelación al proferimiento de la
decisión que se le critica ya había publicado una obra (…) sobre este mismo
tema.”
8. El día 1° de febrero de 2006, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura decidió
“sancionar con multa equivalente a once (11) días de salario devengado para la
época de la incursión en la falta endilgada a la doctora María Victoria Parra
Archila, en su calidad de Fiscal Delegada ante el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Tunja, como autora responsable de la incursión en el
incumplimiento del deber descrita en el artículo 153.1 de la Ley 270 de 1996,
en concordancia con el artículo 38 de la Ley 200 de 1995, hoy artículo 196 de
la Ley 734 de 2002, en armonía con los artículos 6, 238 y 250 de la
Constitución Política, 134B del Código Contencioso Administrativo y 114 y 21
del Código de Procedimiento Penal, conforme con lo expuesto en la parte motiva
de este proveído.”
En el numeral segundo de la parte resolutiva se dispuso,
entre otras cosas, que contra la providencia no procedía recurso alguno.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria expresó que los
artículos 21 y 114 de la Ley 600 de 2000 - el Código de Procedimiento Penal
vigente para la época de los hechos - disponen que el funcionario penal debe
adoptar las medidas necesarias para que cesen los efectos generados por el
ilícito y restablecer los derechos de las víctimas. También el artículo 250 de
la Constitución Política, reformado por el Acto Legislativo 03 de 2002,
establece que la Fiscalía General de la Nación debe tomar las medidas
necesarias para hacer efectivo el restablecimiento del derecho.
Al mismo tiempo, sin embargo, expone que el artículo 6
de la Constitución dispone que los servidores públicos son responsables ante
las autoridades “por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones”, que el artículo 238 de la misma señala que la jurisdicción
contencioso administrativa puede suspender provisionalmente los actos
administrativos, y que el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo establece
las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa.
De esta manera, asegura:
“Lo anterior permite concluir que
constitucional y legalmente, dicha jurisdicción tiene asignados los asuntos de
su competencia, y lo propio sucede con la jurisdicción ordinaria en cada una de
sus especialidades, concretamente en el campo penal en relación con Fiscales y
Jueces penales, sin que una de ellas pueda intervenir en los asuntos de la
otra.
“Para la Sala es claro que los Fiscales, de
conformidad con las normas citadas, pueden tomar las medidas necesarias para
hacer efectivo el restablecimiento del derecho y la indemnización de los
perjuicios ocasionados por el delito. Mas tal facultad no puede llevar
implícita la de pronunciarse sobre asuntos propios, por su naturaleza, de la
jurisdicción contencioso administrativa, cuya competencia está definida de manera
clara y precisa, como en efecto lo es frente a la suspensión, modificación o
anulación de los actos administrativos.
“La Fiscalía General de la Nación, so
pretexto de aplicar los artículos 250 de la Carta, y 21 y 114 de la Ley 600 de
2000, no puede inmiscuirse en al funciones que la misma Constitución y la Ley
respectiva tienen asignadas a la jurisdicción contencioso administrativa, y
bajo esa consideración proceder a adoptar decisiones de exclusivo resorte de
ésta, sin incurrir en palmario desbordamiento de las facultades asignadas a
aquella entidad.”
A continuación, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
manifestó que se fundaba para su pronunciamiento en lo dispuesto en la sentencia
T-048 de 1999 de la Corte Constitucional, en la cual se dispuso que, si bien a
la Fiscalía le correspondía velar por el restablecimiento de los derechos de la
víctima, ello no implica “la radicación en ella de jurisdicción ni competencia
para suspende o revocar actos administrativos.” Para el efecto, transcribe en
extenso apartes de la sentencia.
Entonces afirma:
“Como lo demuestra la Resolución de la
Fiscal mediante la cual ordenó el restablecimiento de los derechos del
secretario del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja (…), la
funcionaria optó por la aplicación de las preceptivas establecidas en el Código
Contencioso Administrativo, y de esta forma indicó que dicho Estatuto ‘consagra
la posibilidad de ordenar la suspensión provisional de los actos
administrativos, en aquellos eventos en los cuales estos ‘prima facie’, se
erigen como contradictorios de preceptos superiores de derecho, vale decir,
resultan ‘manifiestamente’ contrarios a los mismos…’, siendo así como luego
de ordenar el restablecimiento de los derechos dispuso ‘la SUSPENSIÓN
PROVISIONAL de la RESOLUCIÓN N° 016, calendada el treinta y uno (31) de mayo de
dos mil uno (2001) proferida por el Dr. RAFAEL MARTÍNEZ OJEDA, JUEZ PRIMERO
LABORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA…’
“Con la figura de la suspensión provisional
la doctora Parra Archila afectó la materialidad del acto administrativo dictado
por el Juez Martínez Ojeda, lo cual está reservado exclusivamente a la
jurisdicción contencioso administrativa, con claro desconocimiento de las
normas que tienen asignada su propia competencia y la de dicha jurisdicción.
“Ahora bien, los argumentos de defensa
expuestos por la funcionario así como la publicación sobre ese aspecto, y los
planteamientos del Ministerio Público, no permiten considerar que la situación
se presente como un caso de simple interpretación, y por lo tanto de autonomía
funcional, pues siendo tan clara la normatividad al respecto, no cabe
entenderla razonablemente en forma distinta a la Corte Constitucional en la
sentencia T-048 de 1999, y es por ello que la aplicación de tales normas en la
forma como lo hizo la acusada, sin lugar a dudas implica su abierto
desconocimiento.
“De esta forma, se agotan en contra de la
funcionaria los presupuestos demandados en la ley disciplinaria para proferir
sentencia de carácter sancionatorio por la realización de la conducta referida
calificada como grave a título de dolo, dada la afectación del esencial servicio
de administración de justicia, tal como se expuso en el auto de cargos, y la
jerarquía de la funcionaria, quien por con su conducta y posición tiene la
potencialidad para generar mal ejemplo entre los demás funcionarios judiciales,
configurándose el incumplimiento del deber descrito en el numeral 1° del
artículo 153 de la Ley 270 de 1996, con lo cual se tipifica falta disciplinaria
al tenor del artículo 38 de la Ley 200 de 1995, hoy artículo 196 de la Ley 734
de 2002, y los artículos 6, 238 y 250 de la Constitución Política, 134B del
Código Contencioso Administrativo y 114 y 21 del Código de Procedimiento Penal.”
9. La Fiscal María Victoria Parra Archila interpuso el
recuso de reposición contra la decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de Judicatura. Sin embargo, en decisión del día 19 de
abril de 2006, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria rechazó el recurso, por
improcedente.
Expresó la Sala:
“(…) si bien el artículo 207 de la Ley 734
de 2002, que hace parte del título dedicado al régimen de los funcionarios de
la Rama Judicial preceptúa que contra las providencias allí proferidas proceden
los recursos a que se refiere el Código, no es menos cierto que el artículo 205
expresamente consagra que la sentencia de única instancia dictada por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura queda
ejecutoriada al momento de su suscripción, deviniendo así, que no es
susceptible de recurso alguno.
“Respecto a esta aparente contradicción de
normas, es necesario aplicar el principio de hermenéutica jurídica que
establece, de frente a una colisión de normas, que ha de preferirse aquella de
carácter especial frente a la general, y en el sub lite, la norma general es la
prevista en el artículo 113 que consagra como regla de contenido general la
procedencia de la reposición contra el fallo de única instancia, mientras que
el artículo 215 ubicado en el Título XII del Código, el cual regula el régimen
disciplinario de los funcionarios de la rama judicial, es excepcional por
cuanto hace referencia a un trámite especial aplicable a esos específicos
sujetos disciplinables, deviniendo así que la norma de reenvío (el art. 207)
tendrá aplicación sólo en aquellos eventos que no se encuentren previstos en la
parte especial del código, que no es el caso de la reposición contra el fallo
de única instancia a cargo de esta Colegiatura, la cual cuenta, como se dijo en
precedencia, con expresa ordenación.
“Ahora bien, no sobra precisar que la
restricción del recurso de reposición no existía en aquellos procesos rituados
bajo la Ley 200 de 1995, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos
origen de la presente actuación; sin embargo, como en el evento de ocupación el
pliego de cargos fue dictado el 14 de febrero de 2005, acorde con lo
establecido en el artículo 223 de la Ley 734 de 2002, el marco procedimental
aplicable es justamente el de esta nueva ley, donde no se contempla la
reposición del fallo.”
10. El día 24 de abril de 2006, María Victoria Parra
Archila instauró una acción de tutela contra la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura. Afirma que la sentencia dictada
en su contra por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria configura “una verdadera
vía de hecho, que desdibuja su carácter judicial, en una actuación atentatoria
de varios derechos constitucionales fundamentales, como el debido proceso, la
presunción de inocencia, el in dubio pro disciplinado, el principio de
favorabilidad y el principio de igualdad, sin que cuente para poder lograr la
protección de los mismos con otro mecanismo judicial…”
Manifiesta que la sentencia contraría los desarrollos
jurisprudenciales de la Corte Constitucional en relación con el tratamiento que
se debe brindar dentro del proceso penal a las víctimas y con las competencias
atribuidas en este sentido al juez penal. Al respecto se refiere a las
sentencias C-228 de 2002, C-775 de 2003 y C-570 de 2003. De allí concluye:
“Referencias jurisprudenciales, que
permiten afirmar cómo por vía de sentencias de constitucionalidad, la Corte
Constitucional sigue la orientación ofrecida modernamente en torno a los
derechos que asisten a la víctima del delito, propugnando porque se haga
efectivo el restablecimiento de los derechos quebrantados con el mismo, en el
contexto del proceso penal, autorizando en consecuencia al funcionario de esta
área para adoptar las medidas necesarias en aras a lograr tal cometido. (…)
Aval que conlleva a dotar al funcionario penal de competencia para resolver en
el seno del proceso penal asuntos extrapenales, a condición de que los mismos
se orienten al reconocimiento de los derechos que en forma amplia se reconocen
a la víctima y de contera lograr la vigencia del principio de economía
procesal, evitando el desgaste que sufre la administración de justicia, con el
adelantamiento de diversos procesos, originados en el mismo hecho.”
También considera que la providencia del Consejo
Superior de la Judicatura desconoce la jurisprudencia de la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia, la cual “aludiendo a la figura del
restablecimiento del derecho, como parte integrante de la justicia material, ha
indicado que la misma supone una prórroga de jurisdicción o competencia, al
dotar al funcionario del área penal de la facultad de resolver en el contexto
del proceso penal asuntos de contenido extrapenal.” En este punto hace
referencia a las sentencias de casación del 10 de noviembre de 1992, proceso N°
6484, M.P. Jorge Enrique Valencia; del 29 de agosto de 2002, M.P. Carlos
Augusto Gálvez Argote; del 11 de diciembre de 2003, proceso 19547, M.P. Jorge
Aníbal Gómez Gallego; y del mismo 11 de diciembre de 2003, M.P. Álvaro Orlando
Pérez. Sobre este punto deduce:
“(…) la línea jurisprudencial de la Corte
Suprema de Justicia ha sido uniforme en afirmar la facultad que asiste a los
miembros de la fiscalía para proceder en esta forma, sin que ello implique vía
de hecho o usurpación de la competencia en este sentido atribuida
constitucional y legalmente a los miembros de la jurisdicción contencioso
administrativa, en un acto cuya legalidad aparece clara, a tal punto que se
niegan las solicitudes de nulidad presentadas con apoyo en tal proceder.”
De igual manera, considera que la sentencia desconoce
la línea jurisprudencial fijada por la misma Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura, en la cual ha manifestado que “el
ejercicio del ius puniendi, en tratándose de actos funcionales emanados
por los miembros de la judicatura no puede abarcar el campo funcional, en lo
que atañe a la autonomía de la interpretación y aplicación del derecho, salvo
los actos funcionales que entran en manifiesta y flagrante contradicción o
prescindencia de la Constitución y de la ley o que reflejen el desconocimiento
grosero de las normas aplicables en el caso concreto”, lo cual, en su opinión,
no es lo que sucede en este caso.
Por otra parte, afirma que la sentencia acusada
vulnera directamente la Constitución, en detrimento de sus derechos
fundamentales “al haber acogido una interpretación indebida en torno a la
normatividad aplicable frente al supuesto fáctico que se examinaba,
trasgrediendo garantías judiciales regentes en materia disciplinaria como la
presunción de inocencia, el in dubio pro disciplinado y el principio de
favorabilidad…”
Dice que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria debía
haber examinado la investigación en su contra “a la luz de los valores,
principios y preceptos regentes en la materia, postulados desde los tratados
internacionales de derechos humanos, la Constitución nacional y la normativa
incorporada al respecto a nivel legal.” En este sentido menciona que dentro del
proceso insistió en que su posición se sustentaba en una serie de documentos
internacionales que “imponen el deber a cargo de las autoridades públicas de
disponer lo necesario para obtener el restablecimiento de los derechos
conculcados a la víctima con la ejecución del delito.” Entre ellos menciona la
declaración sobre justicia y asistencia para las víctimas, dada en Ottawa, en
1984; la recomendación N° R (85) del Comité de Ministros del Consejo de Europa a
los Estados miembros sobre la posición de la víctima en el proceso penal,
adoptada por el consejo de ministros el 28 de junio de 1985; y los principios
fundamentales de justicia para las víctima de delitos y del abuso de poder,
expedidos por la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la
resolución 40/34 de noviembre de 1985. Afirma que todos esos instrumentos
fueron desarrollados a través de la Constitución Política de 1991 (art. 250) y
de la Ley 600 de 2000 (arts. 21 y 114, numeral 2).
Así, afirma que el Consejo Superior de Judicatura
acogió la tesis más restrictiva de la Corte Constitucional sobre el punto de
las facultades extrapenales de los fiscales, expuesta en la sentencia T-048 de
1999, a pesar de que la misma Corte, en la sentencia C-029 de 1998, había
establecido la posibilidad de que los fiscales suspendieran provisionalmente actos
administrativos, con el fin de proteger los derechos de las víctimas:
“Contrariando el deber que le asistía, la
Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura acoge una
interpretación restrictiva, en torno a la competencia que asiste al funcionario
del área penal, en aras a materializar los derechos fundamentales reconocidos a
la víctima, conforme a la cual en aquellos eventos en que el delito involucra
el proferimiento de un acto administrativo manifiestamente ilegal, el
funcionario del área penal debe abstenerse de decretar su suspensión,
respetando la competencia atribuida en la materia a las autoridades de la
jurisdicción contencioso administrativa; interpretación que lleva a la
conclusión irrazonable de que en aquellos eventos en que se acredite la
existencia de un acto administrativo manifiestamente ilegal, se permita que
éste siga generando efectos, en detrimento de los intereses de quienes derivan
perjuicio indebido del mismo, hasta tanto se proceda por la autoridad
contenciosa administrativa a decretar su suspensión, en los casos en que se
haya acudido a dicha jurisdicción, de lo contrario se autoriza su vigencia de
manera indefinida.”
“(…)
“Es así como ante la existencia de
múltiples fallos de constitucionalidad, que apoyan la tesis que autoriza al
funcionario de la jurisdicción penal a adoptar las medidas pertinentes y
conducentes al restablecimiento de los derechos conculcados con el delito, las
cuales se encuentran en concordancia con la postura asumida por la Corte
Suprema de Justicia como supremo intérprete de la normativa legal, la Sala
Jurisdiccional acoge la interpretación que en torno al tema se había
configurado en la sentencia T-048 de 1999, en la cual la Corte indica que las
atribuciones que asisten a la Fiscalía General de la Nación para obtener el
restablecimiento de los derechos quebrantados con el delito así como la
indemnización de los perjuicios ocasionados con el mismo, no llegan hasta la
radicación en esta autoridad de la jurisdicción y competencia para suspender y
revocar actos administrativos, advirtiendo que el deber postulado por el art.
250 de la Constitución debe entenderse en concordancia con lo normado por el
art. 238 ibídem, que radica en la jurisdicción contencioso administrativa la
facultad de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos
que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.
“No obstante, cabe destacar cómo la propia
Corte Constitucional admite en el fallo citado por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para sustentar la sanción
que se impone, que en oportunidad anterior la Corporación autorizó a la
Fiscalía para proceder a la suspensión de los actos administrativos, en tanto
se estaba en presencia de una actuación iniciada por medios ilícitos, trae a
colación lo dispuesto en la ST 029 de 1998 (…), en la cual frente al caso de un
fiscal que declaró la suspensión de un acto administrativo, emanado de la
alcaldía menor de Cartagena, en el trámite de una acción de amparo policivo,
por medio de la cual se disponía el lanzamiento de unas personas, la guardiana
de la Constitución dejó en claro que a la Fiscalía General de la Nación, en
cumplimiento de las funciones constitucionalmente asignadas, le correspondía
además de investigar los comportamientos que revistieran las características
del delito, adoptar las medidas necesarias para restablecer los derechos que
hubieren resultado afectados con la comisión del hecho punible, según lo
dispone el art. 250 de la norma fundamental, en consonancia con lo dispuesto
por el art. 14 del estatuto procedimental penal.
“Agrega la Corte Constitucional que la
labor desplegada por la Fiscalía General de la Nación apunta a administrar
justicia y bajo ese entendido no puede pensarse que cuando en el curso del
proceso penal se califica una conducta como típica y antijurídica no pueden los
fiscales adoptar medidas judiciales orientadas a proteger o garantizar los
derechos vulnerados a las víctimas; más aún si se tiene en cuenta que dicha
medida tiene como finalidad evitar que el ilícito siga generando efectos
nocivos. Concluye la alta Corporación indicando que en tratándose de
actuaciones policivas o administrativas, originadas en medios ilegales,
corresponde al fiscal restablecer los derechos que hayan resultado afectados.”
Considera también la demandante que la sentencia
acusada incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico, por cuanto “se me
atribuye responsabilidad en una supuesta falta disciplinaria imputada a título
de dolo, no obstante en el acápite atinente al grado de culpabilidad, bajo en
cual se me enrostra responsabilidad, se limita la Corporación a indicar que
ello obedece a la afectación esencial del servicio de la administración de
justicia, al igual que la jerarquía del cargo que ostento, omitiendo el deber
de explicar la premisa fáctica que le servía de apoyo para calificar mi
proceder como doloso, con apoyo en una debida valoración de los medios de
prueba traídos al proceso que le permitieran al juzgador adecuar mi proceder
tal como lo hizo en su decisión.”
Finalmente, expresa que la sentencia incurrió en una
vía de hecho por violación del debido proceso. Afirma al respecto que la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria no se pronunció acerca de los argumentos expuestos
durante el proceso por la representante de la Procuraduría y por la misma
actora, referidos a la inexistencia de la conducta imputada, a la autonomía
funcional del funcionario judicial, a la inexistencia de medios de prueba que
acreditaran la conducta dolosa de la actora, a la atipicidad y la ausencia de
antijuridicidad en la conducta y a la existencia de pronunciamientos
contradictorios sobre el punto por parte de la Corte Constitucional. Con ello se
habría desconocido “la estructura dialéctica que identifica al proceso, en
detrimento de garantías judiciales, como el derecho a la defensa, de
contradicción y de acceso a la administración de justicia, como elementos
estructurales del debido proceso.”
Además, considera que se vulneró su derecho al debido
proceso, por cuanto no se le permitió impugnar la decisión del Consejo Superior
de Judicatura, a pesar de lo establecido al respecto por los tratados
internacionales de derechos humanos y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. Asegura respecto a la interpretación que asumió la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria sobre el punto:
“Frente al caso sub judice se tiene que al
coexistir en la Ley 734 de 2002 normas que se presentan como contradictorias en
torno al derecho de impugnación del fallo de única instancia, toda vez que el
art. 113 señala que el recurso de reposición procede contra el fallo de primera
instancia, mientas que el art. 205 ibídem, aludiendo a la ejecutoria de la
sentencia de única instancia, proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de Judicatura, dispone que la misma quedará ejecutoriada
al momento de sus suscripción, se debe preferir la interpretación que resulte
más favorable a los intereses del disciplinado, así como aquella que se avenga
más a lo dispuesto por los tratados internacionales sobre derechos humanos, que
sin lugar a dudas la constituye la que permite el acceso al recurso al
funcionario que ha sido objeto de la imposición de un gravamen irreparable,
como es la sanción disciplinaria.
“No obstante, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura acoge nuevamente una
interpretación restrictiva, que afirma que frente a las sentencias
sancionatorias emitidas por la Corporación no procede recurso alguno,
impidiendo con ello nuevamente la vigencia de derechos fundamentales
trascendentales, como el derecho a la defensa, la contradicción y la
impugnación.”
Con base en todo lo anterior solicita que se declare
la nulidad de la sentencia en que fue sancionada y que se ordene a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura dictar una
nueva sentencia, respetuosa de los derechos fundamentales de la actora.
11. El día 9 de mayo de 2006, la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia dictó un auto mediante el cual afirmó
que, en los términos del Decreto 1382 de 2000, la competencia para conocer
sobre la tutela residía en la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de Judicatura. Por esta razón, dispuso remitir las diligencias a la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria “para los efectos a que haya lugar,
planteándose desde ya colisión negativa en caso de que no acepte la
argumentación precedente.”
12. Mediante auto del 24 de mayo de 2006, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura decidió
inaplicar para el caso concreto el numeral 2 del artículo 1° del Decreto 1382
de 2000, con el fin de garantizar el principio de la doble instancia. De esta
manera decidió abstenerse de tramitar la acción de tutela y remitir el expediente
a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura
de Boyacá, para lo de su competencia.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
13. En su sentencia del 14 de julio de 2006, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá
declaró improcedente la acción de tutela.
En la providencia se expresa que no se advierte que la
sentencia del Consejo Superior de Judicatura haya incursionado en vías de
hecho, “ya que los hechos, las pruebas recaudadas y analizadas, los
razonamientos y las conclusiones derivadas en la Sentencia proferida por el
máximo tribunal disciplinario, así como las invocaciones normativas en que tuvo
apoyo su decisión, en manera alguna permiten estimar que se haya adoptado una
resolución abiertamente contraria a derecho, y aunque se participe o no con el
criterio expuesto para persistir en el reproche formulado a la señora Fiscal
delegada ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Tunja, en forma alguna
puede desconocerse que las invocaciones normativas y la interpretación que de
las mismas realizó dicha Corporación emerjan como impropias y contrarias a una
rigurosa hermenéutica jurídica.”
Por otra parte, el Consejo Seccional concluyó que
tampoco se podía afirmar que constituía una vía de hecho la negativa del
recurso de reposición, pues el artículo 250 del CDU declara con claridad que
las sentencias de única instancia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de Judicatura “quedarán ejecutoriadas en el momento de su
suscripción.”
14. Luego de que todos los magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura se hubieran
declarado impedidos para fallar en segunda instancia sobre el proceso de la
referencia, la Sala de Conjueces, junto con un magistrado recién posesionado,
dictaron la sentencia de segunda instancia, el 23 de noviembre de 2007. En la
sentencia se decidió modificar la providencia de primera instancia y, en su
lugar, negar la tutela impetrada.
Manifiesta
la Sala que “no es dable calificar la decisión de la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura como error ostensible.” Estima que en la
providencia atacada se valora la prueba documental frente a las normas indicadas
por el Consejo y que “no puede el juez constitucional inmiscuirse, porque ello
es producto del examen integral, de lo cual están investidos los funcionarios judiciales,
siempre y cuando con esta práctica no incurran en valoraciones o
interpretaciones burdas, groseras, capaces de producir una vía de hecho.”
Agrega que
a la actora se le garantizaron sus derechos al debido proceso y a la defensa.
Por ello considera que tampoco se puede afirmar, como lo hace la demandante,
que no se le aplicaron los principios de presunción de inocencia e in dubio pro
disciplinado, pues “se valoraron detalladamente una serie de pruebas
documentales que ella tuvo la oportunidad de controvertir con los descargos y
en sus alegatos de conclusión, también detallados en el fallo sancionatorio.”
Por otra
parte, la Sala comparte la opinión del Consejo Seccional acerca de que el art.
205 del Código Disciplinario Único “cerró cualquier posibilidad de impugnación
en tratándose de sentencias en única instancia dictadas por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en tanto
una vez se suscriben cobran ejecutoria inmediata, pese a la obligación de tener
que ser notificadas, pero esto último como forma de enteramiento, mas no como
generador de oportunidades para controvertir.”
III. REVISIÓN POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
CONSIDERACIONES y
fundamentos
Competencia
1. Esta Sala es competente para revisar las
decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 y 241 numeral 9, de la Constitución Política.
Problema Jurídico
2. En este proceso, la Sala de Revisión habrá de resolver
los siguientes problemas jurídicos: ¿incurrió la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura en una vía de hecho, y con
ello vulneró los derechos fundamentales de la demandante, al dictar la
sentencia del día 1° de febrero de 2006, mediante la cual decidió sancionar
disciplinariamente a la actora por haber ordenado la suspensión provisional de
un acto administrativo? Y ¿vulneró la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de Judicatura el derecho de la actora al debido proceso, por
cuanto denegó el recurso de reposición que la actora había interpuesto contra
la sentencia mencionada?
La jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional
sobre la facultad de los fiscales de suspender actos administrativos
3. Tanto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura como la actora dentro de este proceso apoyan
sus argumentos en sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional.
De allí que sea necesario establecer lo manifestado por la Corte en esas
sentencias, apartes de las cuales se transcribirán en extenso dada su
importancia para el caso.
4. En la sentencia T-029 de 1998,[2] a la cual remite la
demandante, la Sala Novena de Revisión de la Corte conoció sobre una tutela
presentada por una empresa que había comprado unos terrenos en la urbanización
Chambacú de Cartagena, en los cuales estaban asentadas muchas personas. La
empresa inició una querella policiva contra los ocupantes del terreno y obtuvo
una orden de desalojo contra ellos. Los ocupantes del terreno consideraron que
el lanzamiento había sido ordenado en forma ilícita. Por eso, instauraron una
denuncia penal contra el abogado y solicitaron el restablecimiento de su
derecho a ocupar las viviendas. La fiscalía seccional ordenó suspender la
diligencia de lanzamiento y, después de calificar provisionalmente la conducta
punible, dispuso ordenar la revocatoria de la resolución de lanzamiento. Esta
última decisión fue confirmada en la segunda instancia.
La empresa propietaria de los terrenos y una sociedad
fiduciaria instauraron, entonces, una acción de tutela contra las decisiones de
la fiscalía. La Sala de Revisión destacó que uno de los problemas por resolver
en el proceso era si “la suspensión y posterior revocación de la resolución de
lanzamiento (…) proferida por el Alcalde Menor de Cartagena de Indias (…) se constituyó
en una vía de hecho, pues la ley procesal penal no autoriza dictar, como medida
de restablecimiento del derecho, la suspensión ni la revocación de los actos
administrativos.”
La Corte decidió no conceder la tutela en lo referente
al punto sobre la extralimitación de competencia por parte de los fiscales.[3] En la parte motiva
expresó que a la Fiscalía General de la Nación “no sólo le corresponde
investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores, sino además, tomar
las medidas necesarias para restablecer los derechos que hayan resultado
afectados con la comisión del hecho punible.” Fundamentó su aserto en los arts.
250 de la Constitución y 4 del CPP. Luego, expresó:
“Así las cosas, las investigaciones que
adelanta la Fiscalía General de la Nación apuntan, evidentemente, a cumplir con
su labor de administrar justicia (Art. 116 Constitucional). Por ello, no podría
pensarse que cuando en el curso del proceso penal se califica provisionalmente
la conducta como típica y antijurídica, no puedan los fiscales adoptar medidas
judiciales que protejan o garanticen los derechos violentados a las víctimas de
un delito o a quienes resulten perjudicados por la comisión del hecho punible.
Obsérvese que los efectos de un acto ilícito no puede persistir en el tiempo,
hasta cuando el juez dicte la respectiva sentencia. Es por eso que la
Constitución y la ley les han otorgado la facultad, en lo posible, de
restablecer los derechos que resulten vulnerados por medio de la conducta
punible.
“Vale la pena aclarar que la adopción de
medidas de protección tendientes a restablecer el derecho de las víctimas tiene
como único fin evitar que el ilícito continúe causando efectos nocivos, dañosos
o lesivos; pero en manera alguna busca otorgar a los perjudicados de un hecho
punible un mejor derecho del que tenían o poseían originalmente.
“En conclusión, cuando se trata de
actuaciones policivas o administrativas originadas por medios ilegales, lo que
le corresponde al fiscal en ejercicio de sus funciones es establecer dicha
ilicitud y restablecer los derechos que hayan resultado afectados. Cosa
distinta es la culpabilidad del sujeto activo, la cual única y, exclusivamente,
puede ser declarada por el juez de la causa, dentro de la etapa de juzgamiento,
a través de sentencia absolutoria o condenatoria.”
Y luego, al referirse al caso concreto que
se analizaba en la sentencia la Sala de Revisión manifestó:
“En síntesis, tanto el fiscal 14 como el ad
quem que confirmó las decisiones de aquél, consideraron que la instrucción
arrojó resultados concretos calificando así, provisionalmente, el hecho punible
en el tipo penal de fraude procesal establecido en el artículo 182 del Código
Penal.
“Al haberse calificado provisionalmente la
realización del delito, dentro de la etapa de instrucción, la Fiscalía está
obligada a tomar las medidas necesarias, tendientes a hacer cesar los efectos
del ilícito y evitar su prolongación en lo sucesivo, como ocurrió en el caso
que ahora se debate, ordenándose la revocación de la resolución de lanzamiento
(Art. 250-1 Const.; art. 14 C.P.P. y art. 3-5 Estatuto Orgánico de la Fiscalía
General de la Nación).
“No puede sostenerse, como lo pretende ver
el apoderado de las sociedades accionantes, que los fiscales demandados en el
caso sub lite invadieron la jurisdicción del contencioso administrativo
e incluso, la del alcalde ad hoc de Cartagena, pues, como quedó dicho,
tratándose de actuaciones policivas o administrativas originadas por medios
ilícitos es a la jurisdicción penal a la cual compete la investigación de los
factibles delitos. De esta manera, los fiscales simplemente cumplieron con sus
deberes constitucionales y legales, al encontrar que en la expedición de la
resolución de lanzamiento se encuadro la tipicidad y antijuricidad del delito
de fraude procesal, tomando la decisión de ordenar al alcalde ad hoc de
Cartagena la revocación del mismo, como medida de protección, tal como ya se
mencionó en el punto tercero (3) de la presente Sentencia.”
5. En la sentencia T-048 de 1999,[4] en la cual se apoya la
decisión atacada de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la Sala Quinta de
Revisión conoció sobre una demanda de tutela entablada contra decisiones de la
Fiscalía a través de las cuales se dispuso suspender ciertos actos
administrativos expedidos por la Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca – C.V.C. En los actos administrativos, la C.V.C. había improbado un plan
de manejo ambiental presentado por una compañía minera para explotar una
cantera en el área del municipio de Yumbo, Valle. También había ordenado
suspender de manera definitiva la explotación minera y que la compañía
presentara un plan de restauración o sustitución. Además, determinó que la
alcaldía de Yumbo debía tomar las medidas pertinentes para hacer efectiva la
prohibición de la explotación de la cantera.
Los directores de la C.V.C. fueron
denunciados penalmente por el delito de prevaricato por acción. En el curso de
la investigación, la Fiscalía le ofició al alcalde de Yumbo con el objeto de
que se abstuviera de ejecutar la orden de la C.V.C. acerca de impedir la
explotación de la cantera. Luego, la compañía minera demandó ante la
jurisdicción contencioso administrativa la nulidad de los actos
administrativos. Para el momento de la acción de tutela, el Tribunal
Administrativo había negado la solicitud de suspensión provisional de esos
actos.
La acción de tutela – instaurada por terceros –
solicitaba que se declarara que la decisión de la Fiscalía de dejar sin efecto
los actos administrativos reseñados constituía una vía de hecho, por violación
del debido proceso. La Corte concedió la tutela y dispuso dejar sin efecto la
resolución de la Fiscalía. Además dispuso remitir copia del proceso al Fiscal
General de la Nación, para que “verifique la actuación de sus subalternos.”
En aquella ocasión expresó la Corte:
“3. Incompetencia de la Fiscalía General
de la Nación para suspender actos administrativos. Configuración de una vía de
hecho
“Las atribuciones de la Fiscalía General de
la Nación, en ejercicio de su quehacer constitucional, contemplado en el
artículo 250-1 de la Constitución Política, según el cual puede "tomar las
medidas necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la
indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito", no llegan
hasta la radicación en ella de jurisdicción ni de competencia para suspender o
revocar actos administrativos.
“Es cierto que, como lo expuso la Sala
Novena de Revisión mediante Sentencia T-029 del 16 de febrero de 1998, "al
haberse calificado provisionalmente la realización del delito, dentro de la
etapa de instrucción, la Fiscalía está obligada a tomar las medidas necesarias,
tendientes a hacer cesar los efectos del ilícito y evitar su prolongación en lo
sucesivo" y que, "tratándose de actuaciones policivas o
administrativas originadas por medios ilícitos es a la jurisdicción
penal a la cual compete la investigación de los factibles delitos".
(Subraya la Corte).
“Pero debe observarse que la hipótesis de
la cual partió la indicada Sentencia fue muy específica y estuvo relacionada
con una actuación iniciada "por medios ilícitos", aspecto que, siendo
esencial allí, no se controvierte en este evento. El proceso penal iniciado
respecto de la actuación de la C.V.C. presenta características diferentes, en
las que nada tienen que ver los medios utilizados por unos funcionarios para
iniciar los trámites administrativos a su cargo.
“En consecuencia, lo acontecido en este
caso no puede analizarse bajo la óptica de la providencia en mención -sólo
aplicable al asunto allí considerado- y debe remitirse, por el contrario, a los
principios generales que, según la Carta Política, definen claramente la
competencia para resolver acerca de la suspensión, modificación o anulación de
los actos administrativos.
“Tales decisiones no han sido confiadas por
la Constitución al Fiscal General de la Nación ni a los funcionarios que de él
dependen, sino al Contencioso Administrativo, ni puede entenderse que, a
propósito de las investigaciones que se adelantan en materia criminal, pueda la
Fiscalía desplazar a los tribunales administrativos y al Consejo de Estado en
una de sus primordiales funciones: la de resolver sobre la validez de los actos
de esa naturaleza, según que se ajusten o no al ordenamiento jurídico.
“En otros términos, la vía de lo
contencioso administrativo es la adecuada para atacar las decisiones adoptadas
por la administración, y si bien éstas pueden ser objeto de investigación penal,
ello no supone necesariamente que sean los funcionarios judiciales que
intervienen en la etapa de instrucción los competentes para determinar, por
ejemplo, como ocurre en el presente caso, si un acto administrativo es o no
válido y si puede seguir produciendo efectos o es pertinente retirarlo del
sistema jurídico o de suspenderlo en su vigencia.
“Más aún, en el asunto sub lite debe
resaltarse que los actos administrativos expedidos por la C.V.C. no solo han
sido objeto de investigación penal, sino que contra tales resoluciones se
instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte del
interesado, sin que el Tribunal -ese sí competente- accediera a decretar la
suspensión provisional de aquéllos. Lo anterior resulta ser, además de un
contrasentido y un desconocimiento de lo resuelto por la jurisdicción
especializada.
“Ahora bien, el alcance del artículo 250 de
la Constitución debe entenderse en concordancia con lo prescrito en el artículo
238 ibídem, en virtud del cual la Constitución otorgó a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo la facultad de suspender provisionalmente
"por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos
de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía
judicial".
“Cabe recordar que los motivos y requisitos a los
cuales remite la disposición constitucional están señalados expresamente en el
Código Contencioso Administrativo (art. 152). Es así como la Carta Política ha
perseguido que la Administración no se paralice por una decisión judicial que
provenga de su propio arbitrio. Por ello la suspensión de un acto
administrativo sólo puede ser decretada, en principio, por el juez
administrativo, o inaplicada en el caso concreto por el juez constitucional con
el fin de proteger los derechos fundamentales, según lo determina el artículo 7
del Decreto 2591 de 1991 (ver Sentencia de la Sala Plena de esta Corporación
SU-039 del 3 de febrero de 1997. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).”
La sentencia de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura constituye una vía de hecho
por defecto sustantivo
6. A primera vista, algunas afirmaciones tajantes que
se encuentran en las dos sentencias conducen a deducir que ellas se oponen diametralmente.
Así, en la sentencia T-029 de 1998 se afirma incluso que “[a]l haberse
calificado provisionalmente la realización del delito, dentro de la etapa de
instrucción, la Fiscalía está obligada a tomar las medidas necesarias,
tendientes a hacer cesar los efectos del ilícito y evitar su prolongación en lo
sucesivo, como ocurrió en el caso que ahora se debate, ordenándose la
revocación de la resolución de lanzamiento…” Por su parte, en la sentencia
T-048 de 1999 se asevera que no puede entenderse que “a propósito de las
investigaciones que se adelantan en materia criminal, pueda la Fiscalía
desplazar a los tribunales administrativos y al Consejo de Estado en una de sus
primordiales funciones: la de resolver sobre la validez de los actos de esa
naturaleza, según que se ajusten o no al ordenamiento jurídico.”
Sin embargo, al examinar más detenidamente la segunda
providencia se puede observar que ella no se aparta completamente de la
primera. Más aún, en la sentencia T-048 de 1999 se establece que el caso que allí
se analiza es diferente al que se examinó en la sentencia T-029 de 1998. Por
eso, en ella se asegura que “la hipótesis de la cual partió la indicada
Sentencia [la T-029 de 1998] fue muy específica y estuvo relacionada con una
actuación iniciada ‘por medios ilícitos’, aspecto que, siendo esencial allí, no
se controvierte en este evento. El proceso penal iniciado respecto de la
actuación de la C.V.C. presenta características diferentes, en las que nada
tienen que ver los medios utilizados por unos funcionarios para iniciar los
trámites administrativos a su cargo.”
También se afirma en la mencionada
sentencia T-048 de 1999 que “lo acontecido en este caso no puede analizarse
bajo la óptica de la providencia en mención -sólo aplicable al asunto allí considerado-
y debe remitirse, por el contrario, a los principios generales que, según la
Carta Política, definen claramente la competencia para resolver acerca de la
suspensión, modificación o anulación de los actos administrativos.”
Y, finalmente, es importante tener en
cuenta que en la sentencia T-048 de 1999 se concluyó que “la suspensión de un
acto administrativo sólo puede ser decretada, en principio, por el juez
administrativo, o inaplicada en el caso concreto por el juez constitucional con
el fin de proteger los derechos fundamentales, según lo determina el artículo 7
del Decreto 2591 de 1991…”, afirmación que supone que pueden existir eventos en
los que los fiscales pueden suspender un acto administrativo.
7. Del fundamento jurídico anterior se puede
concluir que la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional no ha
rechazado de manera absoluta la posibilidad de que los fiscales dispongan
dentro de la investigación penal la suspensión provisional de los actos
administrativos. Si bien el principio general es que esta atribución reside en
la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo establece el art. 238
de la Constitución, pueden presentarse situaciones en las que el fiscal deba
acudir a esta medida en procura del restablecimiento de los derechos de la
víctima del delito. En esos casos especiales el fiscal deberá fundamentar por
qué encuentra necesario en ese caso concreto suspender el acto administrativo.
8. En su calidad de Fiscal Delegada ante el
Tribunal Superior de Tunja, la actora consideró que el Juez Primero Laboral del
Circuito de Tunja había incurrido en prevaricato por acción al retirar del
servicio al Secretario del Juzgado, sin haber cumplido con los requisitos que
establecen las normas sobre carrera. Por eso, le dictó al Juez la medida de
aseguramiento consistente en detención domiciliaria y determinó restablecer los
derechos de la víctima del presunto delito, para lo cual dispuso suspender
provisionalmente el acto administrativo a través del cual fue retirado del
servicio.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura consideró que era absolutamente claro que la
Fiscal Delegada se había extralimitado en el ejercicio de sus funciones.
Calificó la falta como grave y dolosa, “dada la afectación del esencial servicio
de administración de justicia, tal como se expuso en el auto de cargos, y la
jerarquía de la funcionaria, quien por su conducta y posición tiene la
potencialidad para generar mal ejemplo entre los demás funcionarios
judiciales.” Con ello se habría configurado “el incumplimiento del deber
descrito en el numeral 1° del artículo 153 de la Ley 270 de 1996, con lo cual
se tipifica falta disciplinaria al tenor del artículo 38 de la Ley 200 de 1995,
hoy artículo 196 de la Ley 734 de 2002, y los artículos 6, 238 y 250 de la
Constitución Política, 134B del Código Contencioso Administrativo y 114 y 21
del Código de Procedimiento Penal.”[5]
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria
fundamentó su decisión en una interpretación de las normas constitucionales y
legales que excluye absolutamente la posibilidad de que los fiscales ordenen la
suspensión provisional de actos administrativos. Para ello se apoyó en su
lectura del contenido de la sentencia T-048 de 1999.
Empero, como se pudo establecer, la Corte
Constitucional, en su carácter de intérprete autorizado de la Constitución, ha
avalado una postura menos restrictiva acerca de la posibilidad de los fiscales
de suspender actos administrativos. En la sentencia T-029 de 1998 se consideró
que en ciertas situaciones los fiscales están facultados para suspender actos
administrativos y en la sentencia T-048 de 1999 se confirmó esa atribución para
casos específicos.
Por otra parte, es claro que la providencia
por la cual fue enjuiciada la Fiscal Delegada, actora de este proceso, no constituye
una decisión arbitraria, sino que responde a un concepto que ha sido
desarrollado ampliamente por la demandante, como se deduce de los escritos
presentados dentro del proceso disciplinario y del hecho de que haya hecho una
publicación sobre el tema. Además, la providencia fue dictada después de que la
Fiscal Delegada había determinado que debía dictar una medida de aseguramiento
contra el Juez, por el delito de prevaricato por acción. Es decir, la
providencia que ordenó la suspensión del acto administrativo fue dictada luego
de que la Fiscal resolvió la situación jurídica del Juez Primero Laboral del
Circuito de Tunja y encontró que había suficientes elementos para considerar
que éste había cometido el delito de prevaricato por acción. En vista de ello y
de que precisamente el retiro del servicio del Secretario del Juzgado había
sido formalizado a través del acto administrativo, a su juicio ilegal del Juez,
la Fiscal decidió suspender ese acto provisionalmente para restablecer los derechos
del afectado.
Lo anterior indica que la sentencia acusada
en este proceso incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, por cuanto
la decisión que se toma en ella está soportada en una subregla constitucional
que no existe: la prohibición absoluta de que los fiscales suspendan actos
administrativos. De la sentencia T-048 de 1999 no se deduce dicha regla. Por el
contrario, en dicha sentencia se admite de manera expresa la excepción que
analizó la Corte en la sentencia T-029 de 1998.
La sentencia de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sobre la cual versa este
proceso constituye una vía de hecho por defecto sustantivo, por cuanto se basó
en una norma inexistente. Por eso, esta Sala de Revisión dejará sin efecto la
mencionada providencia y dispondrá que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
dicte una nueva sentencia, conforme a los argumentos aquí expuestos. Esta
conclusión hace innecesario ocuparse con el segundo interrogante jurídico
planteado.
9. Para terminar, la Sala de Revisión hará
referencia a un punto adicional que merece ser mencionado. Con base en el
análisis de la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional sobre las
facultades de los fiscales en materia de suspensión provisional de los actos
administrativos, esta Sala llegó a la conclusión de que la sentencia del
Consejo Superior de la Judicatura constituía una vía de hecho.
Ahora bien, cabe subrayar que en los
últimos años, con posterioridad a las dos sentencias de tutela citadas, la Corte
ha dictado distintas sentencias de constitucionalidad en las que ha resaltado
los derechos de las víctimas dentro del proceso penal, con lo cual ha marcado
distancia con respecto a las concepciones del pasado. Esta nueva línea
jurisprudencial tuvo comienzo con la sentencia C-228 de 2002.[6] La sentencia examinó la
constitucionalidad del art. 137 de la Ley 600 de 2000, cuyo primer inciso
establecía que la víctima del delito podría constituirse en parte civil dentro
de la actuación penal, a través de abogado, con la finalidad de obtener el
restablecimiento del derecho y el resarcimiento del daño ocasionado por la
conducta punible. En la sentencia se estableció que “la concepción
constitucional de los derechos de las víctimas y de los perjudicados por un
delito no está circunscrita a la reparación material. Esta es más amplia.
Comprende exigir de las autoridades y de los instrumentos judiciales
desarrollados por el legislador para lograr el goce efectivo de los derechos,
que éstos sean orientados a su restablecimiento integral y ello sólo es posible
si a las victimas y perjudicados por un delito se les garantizan sus derechos a
la verdad, a la justicia y a la reparación económica de los daños sufridos, a
lo menos.[7]”
Por lo tanto, en la sentencia se concluyó
que era necesario modificar la jurisprudencia que tenía sentada hasta ese
momento la Corte Constitucional acerca de los derechos de las víctimas dentro
del proceso penal, los cuales se habían restringido a la reparación económica:
“Las razones señaladas permiten afirmar que
la visión de la parte civil sólo interesada en la reparación económica, debe
ser abandonada. La víctima de un delito o los perjudicados por éste tienen
derecho a participar en el proceso penal no sólo para obtener el resarcimiento
pecuniario, sino también para hacer efectivos sus derechos a la verdad y a la
justicia. Incluso, pueden intervenir con la única finalidad de buscar la verdad
y la justicia, sin que se les pueda exigir demostrar un daño patrimonial o una
pretensión de esta naturaleza. Así, la parte civil es un sujeto procesal en
sentido pleno.
“Esta concepción de la parte civil tiene
trascendencia en la definición y alcances de la participación de la víctima o
los perjudicados tanto durante la investigación preliminar como dentro del
proceso penal. Por ejemplo, si sus derechos no están limitados a la búsqueda de
una reparación económica, la solicitud y presentación de documentos e
información relevante también podrá estar orientada a contribuir al
esclarecimiento de la verdad y a reducir el riesgo de impunidad y no sólo a demostrar
la existencia de un perjuicio ni a cuantificar el daño material. Esta
concepción también tiene implicaciones tanto en materia de los recursos que
puede interponer contra decisiones que puedan afectar sus derechos a la verdad
y a la justicia, como respecto la necesidad de que las providencias que puedan
menoscabar sus derechos sean conocidas oportunamente por la parte civil para
que pueda controvertirlas. Por ende, está legitimada, por ejemplo, para
impugnar decisiones que conduzcan a la impunidad o no realicen la justicia…”
Esta nueva concepción sobre los derechos de
las víctimas dentro del proceso penal ha sido corroborada en sentencias
posteriores.[8]
Evidentemente, ella plantea la necesidad de entender desde una perspectiva
distinta las obligaciones y atribuciones de los fiscales en relación con el
restablecimiento de los derechos de las víctimas. Este nuevo entendimiento
también ha debido ser valorado por el Consejo Superior, máxime si ha sido
plasmado en sentencias con efectos erga omnes.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia de tutela proferida por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el día 23
de noviembre de 2007, mediante la cual se negó la tutela solicitada por María
Victoria Parra Archila. En su lugar se concede la tutela impetrada.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el día 1°
de febrero de 2006, mediante la cual se decidió sancionar a María Victoria
Parra Archiva con una multa equivalente a once días de salario. La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deberá
proferir otra sentencia conforme a los planteamientos vertidos en esta
sentencia.
Tercero.- Para garantizar la efectividad de la acción de
tutela, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Boyacá notificará esta sentencia dentro de los cinco (5) días
siguientes a la recepción de la comunicación a la que se refiere el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto.- Líbrense por la Secretaría General las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado Ponente
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Los hechos y el aparte entre comillas son tomados del auto de
pliego de cargos elevado contra la actora por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura, de febrero 14 de 2005.
[2] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3]
Sin embargo, sí concedió parcialmente la tutela, en lo
referido a autorizar a las empresas que instauraron la tutela para intervenir
como terceros incidentales dentro del proceso penal.
[4] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5]
El texto de estas normas es el siguiente:
- Ley
270 de 1996 (Ley Estatutaria de la Administración de Justicia): “Artículo
153. Deberes. Son deberes de los funcionarios y empleados, según
corresponda, los siguientes: 1. Respetar, cumplir y, dentro de la órbita de sus
competencia, hacer cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos. (…)”
- Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único):
“Artículo 196. Falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria y da lugar a acción e imposición
de la sanción correspondiente el incumplimiento de los deberes y prohibiciones,
la incursión en las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y
conflictos de intereses previstos en la Constitución, en la Ley Estatutaria de
la Administración de Justicia y demás leyes. Constituyen faltas gravísimas las
contempladas en este código.”
- Constitución
Política: “Artículo 6o. Los
particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.” “Artículo 238. La jurisdicción de lo contencioso
administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los
requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que
sean susceptibles de impugnación por vía judicial.” “Artículo 250 [antes
de la reforma introducida por el AL 03 de 2002). Corresponde a la
Fiscalía General de la Nación: (…) 1. Asegurar la comparecencia de los
presuntos infractores de la ley penal, adoptando las medidas de aseguramiento.
Además, y si fuere del caso, tomar las necesarias para hacer efectivos el
restablecimiento del derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados
por el delito”.
- Código Contencioso Administrativo:
“Artículo 134-B. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. <Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 446
de 1998.> Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los
siguientes asuntos:
“1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de
carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se
controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía
no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.
“2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que
carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en una
relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan Actos
Administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden
nacional, con excepción de los actos referentes a la declaratoria de unidad de
empresa y a la calificación de huelga, cuya competencia corresponde al Consejo
de Estado en única instancia.
“3. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en
que se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la
cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.
“4. De los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución
o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales,
municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300)
salarios mínimos legales mensuales.
“5. De los referentes a contratos de las entidades estatales en
sus distintos órdenes, y de los contratos celebrados por entidades prestadoras
de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada
directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía no exceda de
quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.
“6. De los de reparación directa cuando la cuantía no exceda de
quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.
“7. De los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas
por la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la cuantía no exceda de
mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales.
“8. De las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los
servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con
la ley cumplan funciones públicas, cuando la cuantía no exceda de quinientos
(500) salarios mínimos legales mensuales, y cuya competencia no estuviere
asignada al Consejo de Estado en única instancia.
“9. De los relativos a la acción de nulidad electoral de los
Alcaldes y miembros de los Concejos de los municipios que no sean Capital de
Departamento, como también de los miembros de las Juntas Administradoras
Locales de cualquier Municipio y demás elecciones celebradas dentro del
respectivo territorio municipal.
“Igualmente de los relativos a la acción de nulidad electoral que
se promuevan con motivo de las elecciones o nombramientos hechos por las
Corporaciones o funcionarios de que trata el inciso anterior o por cualquier
organismo o servidor de los citados municipios.
“10. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con
fuerza material de ley o acto administrativo.”
- Ley 600 de 2000 (Código de Procedimiento Penal anterior):
“ARTICULO 21.- Restablecimiento y
reparación del derecho. El
funcionario judicial deberá adoptar las medidas necesarias para que cesen los
efectos creados por la comisión de la conducta punible, las cosas vuelvan al
estado anterior y se indemnicen los perjuicios causados por la conducta
punible.” “Artículo 114. Atribuciones. Corresponde a la Fiscalía General de la Nación: (…) 3.
Tomar las medidas necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del
derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito, cuando
a ello hubiere lugar. (…)”
[6]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett.
Aclaró su voto el magistrado Jaime Araújo Rentería.
[7]
No aborda la Corte en la presente sentencia otros derechos de las víctimas,
como el derecho a la protección de su vida e integridad física, así como el
derecho a ser tratados dignamente y a que su intimidad sea protegida. Tan sólo
se alude tangencialmente a ellos.
[8]
Ver, por ejemplo, las sentencias C-209 de 2007, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa; y C-454 de 2006., M.P. Jaime Córdoba Triviño