SU210-17
Sentencia SU210/17
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO ORGANICO
COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO
COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES
CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL
O SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
VIOLACION
DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
SEGURIDAD
SOCIAL-Doble condición de derecho constitucional y servicio público
REGIMEN
SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA Y REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL
CON SOLIDARIDAD-Características según la Ley 100 de 1993
DERECHO
AL REGIMEN DE TRANSICION EN MATERIA PENSIONAL-Desarrollo
legal, artículo 36 de la Ley 100 de 1993
MONTO
E INGRESO BASE DE LIQUIDACION EN EL MARCO DEL REGIMEN DE TRANSICION-Precedente
establecido en la sentencia C-258/13
REGIMEN
ESPECIAL DE PENSIONES DE LOS CONGRESISTAS-Desarrollo
normativo
REGIMEN
DE TRANSICION EN PENSIONES PARA CONGRESISTAS Y MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES-Artículo
25 del Decreto 043/99
ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2005-Finalidades
REGIMEN
DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993-Cambio
de jurisprudencia y alcance de la sentencia C-258/13
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Finalidad
La finalidad que cumple el recurso extraordinario de revisión,
–como excepción al principio de cosa juzgada– es la de enmendar los errores o
irregularidades cometidas en determinada providencia, para que en aplicación de
la justicia material, se profiera una nueva decisión que resulte acorde al
ordenamiento jurídico. Sin embargo, el cumplimiento de esta finalidad está
debidamente encausado en unas situaciones específicamente delimitadas y que no
pueden ser interpretadas de manera analógica o extensiva.
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION CONTRA LAS SENTENCIAS QUE RECONOCEN PRESTACIONES
PENSIONALES-Especificidades
FUERO
DE ATRACCION-Finalidad
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por cuanto la decisión judicial incurrió en un defecto sustantivo por
desconocimiento de la Sentencia C-258/13
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por defecto sustantivo en relación al reconocimiento del régimen de transición
especial para Congresistas y Magistrados de Altas Cortes, desconociendo la
Sentencia C-258/13 sobre el tope de 25 SMLMV
El monto de la pensión reconocida al
ex Consejero de Estado en el caso en concreto, debía sujetarse a la orden
expresa de la Sentencia C-258 de 2013, en lo relativo al tope de 25 salarios
mínimos mensuales legales vigentes y, por tanto, el Consejo de Estado no podía
ordenar como lo hizo en la parte resolutiva de la Sentencia de 21 de agosto de
2014, que “[l]os
parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258-13 no
son aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25 salarios mínimos de
las mesadas pensionales (…)”, pues sobre dicho aspecto había cosa
juzgada constitucional.
Referencia: Expediente T- 5.442.725
Acción de tutela instaurada por la
Fundación Universidad Externado de Colombia contra la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente (e):
JOSE ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Bogotá, D.C., abril cuatro (4) de dos mil
diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política,
así como en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos
proferidos el 12 de noviembre de 2015, por la Sección Cuarta de la Sala
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en primera instancia, y, el
21 de enero de 2016, por la Sección Quinta de la Sala Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en segunda instancia, dentro de la acción
de tutela instaurada por la Fundación Universidad Externado de Colombia contra
la Sentencia del 21 de agosto de 2014, proferida por la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
El proceso de la referencia fue seleccionado para
revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro, integrada por la
Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez.
En el mismo Auto, fechado el catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016),
fue repartido al Magistrado Sustanciador Alberto Rojas Ríos.
En cumplimiento del artículo 61 del Acuerdo 02 de
2015, –Reglamento Interno de la Corte Constitucional-, en razón a que el asunto
de la referencia se trataba de una acción de tutela instaurada contra una
providencia del Consejo de Estado, el Magistrado Alberto Rojas Ríos puso en
consideración de la Sala Plena el caso, con la finalidad de que ésta asumiera
su conocimiento.
En sesión del 7 de julio de 2016, la Sala Plena de la
Corte Constitucional decidió asumir el estudio del expediente de la referencia.
En consecuencia, mediante Auto de 12 de julio de 2016, el Magistrado
Sustanciador procedió a suspender los términos para fallar, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 59 del Acuerdo 02 de 2015.
El 6 de octubre de 2016, el Magistrado Rojas Ríos
presentó ponencia, la cual fue parcialmente modifica el 10 de octubre de 2016. Posteriormente,
en sesión del 4 de abril de 2017, la mayoría de la Sala Plena de la Corte
improbó el proyecto de sentencia referido, y dispuso una nueva decisión.
Finalmente, con base en lo anterior, y en cumplimiento
de lo ordenado en auto del 24 de abril de 2017, el expediente de tutela fue
remitido al Despacho del Magistrado (e) José Antonio Cepeda Amarís, en razón a
que la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió no acoger el proyecto de
fallo inicialmente presentado por el Magistrado Alberto Rojas Ríos, en el caso
de la referencia.
I. ANTECEDENTES
La Fundación
Universidad Externado de Colombia formuló acción de tutela contra la Sección Segunda de
la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por considerar que la
Sentencia del 21 de agosto de 2014, proferida por dicha Corporación, mediante
la cual se confirmó la Sentencia del 2 de diciembre de 2010, dictada en primera
instancia por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda
instaurada por el señor Manuel Santiago Urueta Ayola contra el Instituto de
Seguros Sociales –en adelante ISS– y la Universidad Externado de Colombia, vulneró
sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad y acceso a la administración de
justicia. Lo anterior, con fundamento en los siguientes
1. Hechos
1.1. El 10 de junio de 2003, el señor
Manuel Santiago Urueta Ayola  solicito al ISS el reconocimiento de la pensión
especial de jubilación en calidad de Magistrado de Alta Corte, por considerar
que era beneficiario del régimen de transición, de conformidad con el artículo
36 de la Ley 100 de 1993 y lo establecido en la Ley 4ª de 1992 y los Decretos
1359 de 1993 y 1293 de 1994. En la decisión el ISS consideró que el
peticionario: (i) no cumplía con el requisito de tiempo de servicio,
dado que el tiempo laborado en la Universidad Externado de Colombia no fue
cotizado al ISS y, por tanto, no podía ser computado para efectos pensionales; (ii)
no realizó las cotizaciones al ISS con anterioridad a la entrada en vigencia de
la Ley 100 de 1993, para ser beneficiario de la pensión por aportes de que
trata la Ley 71 de 1988; y (iii) porque no reunía los 20 años de
servicio estipulados en el régimen especial aplicable a los Congresistas,
contenido en el Decreto 1293 de 1994.
1.2. Mediante Resolución 7515 del 11 de
marzo de 2015, proferida por la Gerencia II Centro de Atención Pensiones –Seccional
Cundinamarca–, el ISS negó la pensión de jubilación solicitada por el
accionante por considerar que no se reunían los requisitos de tiempo.
Adicionalmente, consideró que tampoco era beneficiario de los regímenes
previstos en la Ley 33 de 1985 para servidores públicos, y de la Ley 71 de 1988
que regulaba la pensión por aportes.
1.3. La anterior decisión fue confirmada mediante
las Resoluciones 28325 del 5 de septiembre de 2005, expedida por la Gerencia II
Centro de Atención Pensiones del Seguro Social –Seccional Cundinamarca–, y 1114
del 30 de 2006, emitida por la Vicepresidencia de Pensiones del ISS, en las que
se negaron los recursos de reposición y apelación –respectivamente– presentados
por el solicitante.
1.4. Producto de las anteriores decisiones
administrativas, el señor Urueta Ayola demandó en acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, la legalidad de las Resoluciones Números 7515 del 11 de marzo
de 2005, 28325 del 5 de septiembre de 2005 y 1114 del 30 de junio de 2006,
mediante las cuales el Instituto de Seguros Sociales le negó el reconocimiento
y pago de la pensión de jubilación bajo los regímenes invocados –especial de
Congresistas y Magistrados de Altas Corte, y especial por aportes–.
1.5. En la demanda, el actor formuló las
siguientes pretensiones: (i) que se condenara a la entidad demandada a reconocer
y pagar la “pensión especial de jubilación”, desde la fecha de su retiro
del servicio como Consejero de Estado hasta que se cumpliera la sentencia,
incluyendo la mesada 14 y demás emolumentos debidamente indexados y; (ii) que
de ser necesario, se declarara que el Instituto de Seguros Sociales podía
repetir contra la Universidad Externado de Colombia por el valor del cálculo
actuarial que se fijara en el proceso como monto de lo debido por no haberlo
afiliado a aquella entidad de seguridad social.
1.6. Dentro de los hechos que fundamentaron
la demanda, el accionante relató que había trabajado en diferentes periodos de
tiempo y para diferentes empleadores del sector público y privado, de la
siguiente manera:
(i) Como docente de tiempo completo en la Universidad
Externado de Colombia, desde el 1º de febrero de 1967 hasta el 31 de enero de
1987, con algunas interrupciones[1],
y sin afiliación por parte del empleador al Instituto de Seguros Sociales;
(ii) en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 3
de septiembre de 1976 al 1º de mayo de 1977;
(iii) en el Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República, del 20 de marzo de 1981 al 7 de agosto de 1982;
(iv) en el Ministerio de Relaciones Exteriores, del 11 de
febrero de 1987 al 31 de agosto de 1993; y
(v) en la Rama Judicial, como Magistrado del Consejo de
Estado, del 1º de diciembre de 1995 al 30 de noviembre de 2003.
El ISS no contestó la demanda; mientras que
la Universidad Externado de Colombia, como tercero interesado, se opuso a las
pretensiones de la misma, proponiendo excepciones de: (i) falta de
jurisdicción, en cuanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo no
tenía competencia para dirimir las controversias sobre seguridad social
surgidas entre particulares; (ii) indebida acumulación de pretensiones; (iii)
caducidad de la acción, toda vez que los hechos ocurrieron antes de 1987 y la
demanda se presentó en el año 2007; (iv) violación del debido proceso y
ausencia absoluta del nexo causal para la configuración del fuero de atracción;
(v) la no configuración de la figura del llamamiento en garantía y; (vi)
de conformidad con el Decreto 2665 de 1998, las cotizaciones por el tiempo en
que existió la supuesta relación laboral eran deudas inexistentes.
2. Proceso contencioso de nulidad y
restablecimiento del derecho
2.1. Sentencia de primera instancia proferida
por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca
En Sentencia de primera instancia, del 2 de
diciembre de 2010, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones y accedió a
las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente (i) declaró la
nulidad de las resoluciones 07515 del 11 de marzo del 2005, 028235 del 5 de
septiembre de 2005 y 114 del 30 de junio de 2006, expedidas por el ISS; y (ii)
ordenó reconocer y pagar al señor Manuel Urueta Ayola la pensión de vejez al
amparo de la Ley 4ª de 1992 y los decretos 1359 de 1993, 104 de 1994 y 47 de
1995, “en cuantía del 75% del ingreso mensual promedio, que durante el
último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio, a la
fecha en que se decrete la prestación, sin sujeción al límite de cuantía a que
hace referencia el artículo 2º de la Ley 71 de 1988, decreto 510 de 2003, a
partir del 29 de agosto de 1998, fecha en la que cumplió los 55 años de edad,
pero con efectos fiscales a partir del 1 de diciembre de 2003. Igualmente hará
los descuentos, que por aportes se deban realizar”. Adicionalmente, (iii)
declaró que la Universidad Externado de Colombia debía “realizar los aportes
por el tiempo que sirvió el actor a la institución, los cuales debe situar al
Instituto de Seguros Sociales, en título pensional, previo calculo actuarial,
conforme lo dispone el Decreto 1887 de 1994…”.
Como fundamentos de la decisión, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca argumentó que el ISS no podía negar el
derecho pensional con base en no haber demostrado 20 años de servicio, debido a
que se encontraban acreditados 14 años y dos meses en el sector privado
(Universidad Externado de Colombia) y 16 años y 3 meses en el sector público,
siendo el último cargo ocupado el de Magistrado del Consejo de Estado (1995 a
2003). Señaló que si bien, el lapso en el sector privado no fue cotizado,
conforme a la jurisprudencia y a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, con las
modificaciones previstas en la Ley 797 de 2003, se permite contabilizar para
pensión el tiempo laborado con empleadores que omitieron afiliar a sus
empleados.
Precisó que el régimen pensional aplicable
al caso era el dispuesto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, reglamentado
por los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, para los Magistrados de Alta
Corte, según lo dispuesto en el Decreto 104 de 1994. Al respecto sostuvo que “(…)
el demandante reúne los requisitos exigidos para acceder a la pensión de vejez,
y su situación se encuentra amparada por el régimen previsto en el decreto 1359
de 1993. Por tanto, el Instituto de Seguros Sociales al denegar el reconocimiento
pensional al actor desconoció, los derechos adquiridos, el derecho a la
seguridad social en pensiones, el régimen especial y de transición establecido
en el ordenamiento jurídico en favor de los magistrados de alta corte incurrió
en vía de hecho, pues las controversias entre empleadores y entes de previsión
deben ceder frente al derecho pensional, y en el sublite el actor cumplió con
los requisitos exigidos por las normas pensionales especiales, como quedó
anotado en precedencia y existe obligación legal de que las diferentes
entidades, entre estas, la Universidad Externado, debe contribuir en la
conformación del capital necesario para financiar la pensión”.
Concluyó que el demandante era beneficiario
del régimen especial de transición de congresistas y adquirió el derecho
pensional al haber cumplido 55 años de edad y 20 años de servicios, tanto en el
sector público como privado, esto es, desde el 29 de agosto de 1998, “(…) prestación
que no debe ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el
último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio (…)”.
En relación con la responsabilidad del
empleador por falta de afiliación de sus servidores, consideró que “(…) la
Universidad Externado de Colombia, al no haber afiliado ni cotizado a ente de
previsión por el tiempo que el actor le sirvió, ni antes ni después de la ley
100 de 1993, asumió directamente el riesgo pensional por ese lapso y entonces
debe realizar los aportes correspondientes los cuales debe situar al Instituto
de Seguros Sociales, en título pensional, previo cálculo actuarial conforme lo
dispone el decreto 1887 de 1994, para asegurar que el actor disfrute su pensión
(…)”.
2.2 Recurso de apelación
El anterior fallo fue recurrido por la
Universidad Externado de Colombia y por el Instituto de Seguros Sociales.
La mencionada institución universitaria
argumentó que el Tribunal desconoció el principio de irretroactividad de la
ley, establecido en el artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo, al
aplicar normas que no existían al momento en que el actor terminó su relación
laboral con la Universidad, incluso, afirmó que, dando efectos retroactivos a
la Ley 71 de 1988, la misma sería inaplicable al caso porque el artículo 21 del
Decreto 1160 de 1989 establece que el tiempo laborado en una empresa privada no
afiliada al ISS no es computable para el reconocimiento de la pensión de vejez.
Adicionalmente, para la Universidad, el
actor pudo reclamar directamente en la institución educativa una indemnización
de perjuicios por la omisión en la afiliación al ISS. Sin embargo, la acción
prescribió al no haberlo hecho en tiempo. Aclaró, que tampoco hay lugar al pago
del bono pensional, toda vez que la relación laboral terminó antes de la
creación de esta figura y los empleadores privados no estaban obligados a
emitir bonos pensionales. Finalmente, reiteró que el régimen pensional especial
de los Congresistas y Magistrados no le es aplicable al demandante porque el
tiempo laborado en el sector privado no le resulta útil para completar los 20
años de servicio debido a que no realizó cotizaciones al ISS.
Por otra parte, el Instituto de Seguros
Sociales argumentó en su recurso de apelación que: (i) al demandante no
le era aplicable el régimen especial de Congresistas, porque el Decreto 047 de
1995 exige que el cargo estuviera siendo desempeñado al 20 de junio de 1994 y
el señor Urueta lo ejerció a partir del 1º de diciembre de 1995; (ii) el
régimen aplicable era la Ley 71 de 1988 que establece la pensión por aportes,
al acreditarse los 20 años de servicios en el sector público y privado y los 60
años de edad y; (iii) el tiempo cotizado al ISS por el demandante es de
16 años, 3 meses y 25 días, por lo que es insuficiente para el reconocimiento
de la pensión de que trata la Ley 71 de 1988, en consideración a que el tiempo
laborado en la Universidad Externado no fue cotizado y no es útil para efectos
pensionales.
2.3. Sentencia de segunda instancia
proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado
El 21 de agosto de 2014, la Sección Segunda
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, profirió fallo
de segunda instancia en el que confirmó la sentencia de primera instancia.
Dentro de los considerandos de la decisión se expusieron las siguientes razones
para decidir:
(i) La jurisdicción contenciosa es competente porque lo
pretendido era la aplicación del régimen de transición de congresista para
acceder al régimen especial, que no hace parte del sistema general de seguridad
social. Si bien, por la naturaleza jurídica de los sujetos demandados, la
competencia correspondería a dos jueces diferentes, lo cierto es que la demanda
fue dirigida contra una entidad pública para lograr la nulidad de actos
administrativos y, en consecuencia, la jurisdicción contenciosa es competente
para conocer por fuero de atracción.
(ii) La obligatoriedad de la afiliación de un trabajador al
seguro social antes de la Ley 100 de 1993 (desde 1946), suponía que el ISS
asumía el reconocimiento y pago de la obligación sólo cuando el empleador
realizaba el aporte proporcional al tiempo que el trabajador había laborado en
la empresa, de lo contrario, la empresa mantenía la obligación de asumir la
prestación.
(iii) Las semanas cotizadas por el trabajador no afiliado al
ISS antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, son computables para
efectos de reunir el requisito de tiempo exigido por la ley para la pensión de
vejez y, en tal efecto, corresponde al ISS conformar la historia laboral y
reunir los títulos o bonos pensionales a que haya lugar para financiar la
pensión. Las semanas dejadas de cotizar por omisión del empleador deben
liquidarse a través del cálculo actuarial en los términos del Decreto 1887 de
1994.
(iv) El señor Urueta Ayola cumplió el requisito de tiempo
de servicios para acceder a la pensión de vejez y la nulidad de los actos
administrativos era evidente. También le era aplicable el régimen especial de
congresistas, porque los beneficios de la transición, tanto del régimen general
como del régimen especial de congresistas, garantizan una situación jurídica
concreta sustentada en una expectativa legítima de quien reúne los requisitos
para acceder al régimen provisional que le resulte más favorable. Al respecto,
destacó que:
“(…) El Doctor Manuel Santiago Urueta es
beneficiario del régimen de transición especial previsto en el Decreto 1293 de
1994, artículo 2, porque contaba con más de 15 años de servicio y 40 años de
edad al 1 de abril de 1994, pues nació el 29 de agosto de 1943.
-Acreditó 14 años de servicio en la
Universidad Externado de Colombia donde laboró como profesor de tiempo completo
desde el 1º de febrero de 1967 hasta el 31 de enero de 1987, con interrupciones
que suman 6 años y 17 días aproximadamente.
-En el sector público acumuló 16 años, 3
meses y 27 días de servicio, siendo el último cargo el de Magistrado del
Consejo de Estado, el cual ejerció del 1 de diciembre de 1995 al 30 de
noviembre de 2003.
-Para la fecha en que radicó la petición de
reconocimiento pensional ante el ISS, 10 de julio de 2003, reunía los
requisitos de edad y tiempo de servicio.
-Al momento del retiro definitivo del
servicio como Magistrado del Consejo de Estado, 30 de noviembre de 2003, reunía
30 años, 3 meses y 10 días de servicio aproximadamente, y contaba con 60 años de
edad”.
(v) Según la normatividad, el régimen especial de
Congresistas es aplicable a los Magistrados de las Altas Cortes, en factores y
cuantía de pensión, así como en requisitos, debido a que “(…) el actor tiene
derecho al reconocimiento de la pensión de vejez conforme al régimen especial
de Congresistas (…), la liquidación deberá realizarse conforme a los dispuesto
en los artículo 5 y 6 del Decreto 1359 de 1993 (…)”.
(vi) Los parámetros de la Sentencia C-258 de 2013 no son
aplicables a aquellas pensiones consolidadas con anterioridad a su expedición,
ni a las causadas antes del 31 de julio de 2010, en lo que tiene que ver con el
tope, en tanto se constituyen en derechos adquiridos que solo pueden ser
modificados luego de surtirse un trámite legal, cuando se demuestre que fueron
reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos de
ley. En este sentido, resaltó que “…si bien los derechos adquiridos en
materia pensional no son absolutos, las limitaciones y restricciones deben
sustentarse “en la vía legal adecuada”, en “razones de utilidad pública o
interés social” y en todo caso, deberán imponerse luego de agotar el
procedimiento adecuado. (…) En el caso concreto, el derecho pensional se causó
antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005 y de la Sentencia
C-258-13, por tal razón, las normas aplicables para el reconocimiento de la
prestación son las que se encontraban vigentes antes de la sentencia referida,
armonizadas con lo dispuesto en las Sentencias C-608-99 y las expedidas por
esta Corporación respecto de los Decretos Reglamentarios”.
Adicionalmente, realizó la siguiente
aclaración:
Las “expresiones “por todo concepto” y
“a la fecha en que se decrete la prestación”, contenidas en los artículos 17 de
la Ley 4ª de 1992 y 5 del Decreto 1359 de 1993, deben aplicarse conforme a lo
dispuesto en la Sentencia C-608 de 1999 y el Decreto 816 de 2002, es decir,
incluyendo únicamente los factores que tengan carácter de ‘retribución’ de los servicios
y solo respecto de lo pagado ‘individualmente’ al demandante. Los parámetros
establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258-13 no son
aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25 salarios mínimos de las
mesadas pensionales, por las razones expuestas en la parte considerativa.”
2.4. Salvamento parcial de voto del Magistrado
Gerardo Arenas Monsalve a la Sentencia de segunda instancia
El Magistrado Gerardo Arenas Monsalve se
apartó parcialmente de lo resuelto por la Sección Segunda del Consejo de
Estado, mediante la Sentencia del 21 de agosto de 2014. El Consejero disidente
señaló que no compartía algunos aspectos de la decisión, en particular,
aquellos referidos a la aplicabilidad del régimen pensional especial de los Congresistas
contenido en la Ley 4ª de 1992 y extensivo a los Magistrados de las Altas
Cortes, en virtud del Decreto 104 de 1994.
En su parecer, la posición mayoritaria no
consideró que el tratamiento de la situación del actor varió a raíz de la Sentencia
C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, que no permitía la aplicación del
régimen especial otorgado al demandante. También señaló que discrepaba de
algunas posiciones de la Sala respecto a los efectos de la referida sentencia
de constitucionalidad. En particular, enfatizó en que la Sentencia C-258 de
2013 tenía efectos erga omnes y que se debía respetar la cosa juzgada
constitucional, que no era aplicable el régimen especial de Congresistas al
caso del actor debido a que no estaba vinculado al cargo de magistrado al
momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y porque el régimen
aplicable a su condición era el de pensión por aportes previsto en la Ley 71 de
1988.
3. La acción de tutela
El 14 de abril de 2015, la Fundación
Universidad Externado de Colombia, por intermedio de apoderado judicial,
formuló acción de tutela contra la Sentencia del 21 de agosto de 2014 de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración
de justicia. En la demanda, adujo que la decisión judicial del Consejo de
Estado incurrió en una “vía de hecho” al desconocer el precedente
jurisprudencial sentado en la Sentencia C-258 de 2013. Además, argumentó la
configuración de los defectos fáctico, sustantivo, orgánico y por violación
directa de la Constitución, conforme a la doctrina de la Corte Constitucional, decantada
en las Sentencias “SU-128 de 2013” (sic) y T-125 de 2012.  Respecto a estos últimos expuso lo
siguiente:
Respecto al defecto orgánico,
argumentó que el juez del caso debió ser un juez laboral y no uno
administrativo, y que“(…) la Sección Segunda del Consejo de Estado, como
juez del caso quebrantó la Constitución y la Ley, al avocar conocimiento de un
asunto de competencia exclusiva de una jurisdicción especializada como lo es la
jurisdicción laboral, porque la controversia versaba sobre el reconocimiento y
pago de una pensión de un trabajador particular que no es beneficiario del
régimen de transición en pensiones a congresistas (…)”.
En relación con el defecto fáctico,
sostuvo que el Consejo de Estado en el fallo atacado presuntamente careció de
apoyo probatorio para aplicar el supuesto legal en el que se sustentó su
decisión, toda vez que los antecedentes del caso no se subsumían adecuadamente
en el supuesto de hecho que la Ley 4ª de 1992 estipula para la aplicación del
régimen especial de pensión a Congresistas. Indicó que el fallo realizó una
valoración irrazonable de las pruebas, hizo suposiciones de las mismas y le
otorgó un alcance contraevidente a los medios probatorios, donde se tuvieron
como probados documentos que determinan los periodos laborados y cotizados
erróneamente. Así por ejemplo, consideró que:
“(…) para la fecha del 1 de abril de 1994
el mencionado señor no se encontraba afiliado al sistema o régimen especial de
congresistas, ya que según lo probado, él laboró en el Ministerio de Relaciones
Exteriores desde el 25 de enero de 1991 hasta el 31 de agosto de 1993, como
Magistrado del Consejo de Estado desde el 1 de diciembre de 1995 hasta el 30 de
noviembre de 2003, es decir que durante el lapso comprendido entre el 1 de
diciembre de 1993 hasta el 30 de noviembre de 1995 el señor URUETA AYOLA no se
encontraba laborando y mucho menos afiliado al sistema o régimen especial de
congresista”.
Sobre el defecto material o sustantivo,
explicó que la providencia censurada desconoció las normas de rango legal o
infralegal aplicables al caso del señor Urueta Ayola, por absoluta
inadvertencia de la Ley 71 de 1988 y sus decretos reglamentarios que son los
que regulan el régimen de pensiones por aportes; por aplicación indebida de la
Ley 4ª de 1992, error grave de interpretación; y por desconocimiento del
alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes.
En particular, sostuvo que se interpretó “(…)
la Ley 4ª de 1994 en forma incompatible con las circunstancias fácticas, las
cuales concluían en la aplicación de la Ley 71 de 1988, por reunir el señor
URUETA AYOLA los requisitos de la misma, por la fecha en que ocurrieron los
hechos y la legislación aplicable, además de que el señor URUETA AYOLA no logró
el beneficio del régimen de transición especial de congresistas, el cual
implicaba estar afiliado a dicho régimen con anterioridad al 1º de abril de
1994 (…)”.
En cuanto al defecto por violación
directa de la Constitución, insistió en que se realizó una aplicación la
Ley 4ª de 1992, al margen de los postulados constitucionales y los precedentes
que la han interpretado. Así, en criterio de la accionante, se vulneraron los
derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la legalidad, toda
vez que se ordenó asumir el pago de una pensión a favor del señor Urueta Ayola
que no correspondía con el régimen legal a él aplicable, que es el estipulado
en la Ley 71 de 1988 o pensión por aportes.
Finalmente, argumentó la existencia de un desconocimiento
del precedente en relación con la Sentencia C-258 de 2013, debido a que la Sentencia
del 21 de agosto de 2014 del Consejo de Estado, ordenó desconocer un fallo de
constitucionalidad al establecer que las pensiones reconocidas o causadas con
anterioridad a la sentencia, deben regularse por las normas que se encontraban
vigentes para ese momento, y sostener que “…las situaciones pensionales
definidas por las autoridades administrativas y judiciales antes de la
sentencia C-258 de 2013, en aplicación de las normas que se encontraban
vigentes, atendiendo a los parámetros establecidos en la Sentencia C-608-99 y
las sentencia de nulidad de esta Corporación, no son susceptibles de
reliquidación (…)”.
Agregó que la sentencia atacada fue
proferida el 21 de agosto de 2014, es decir, con posterioridad a la sentencia
de constitucionalidad C-258 de 2013. En consecuencia, la sentencia del Consejo
de Estado “debió indiscutiblemente tener en cuenta la sentencia de
constitucionalidad referida, pues allí se estableció un precedente
jurisprudencial respecto de las pensiones causadas o reconocidas con
anterioridad y las que se causen o generen con posterioridad a dicha sentencia,
en relación al régimen especial de los congresistas el cual se hizo extensivo
para los magistrados de las altas cortes, no podrían superar los 25 salarios
mínimos legales mensuales vigentes y que aquellas que se concedieron por encima
de este tope, debían ser reliquidadas y ajustadas por las entidades encargadas
del reconocimiento y pago, para lo cual, la Corte fijó como fecha límite el 31
de diciembre de 2013, de conformidad con la parte resolutiva de la sentencia de
constitucionalidad”.
Por lo anterior, solicitó como pretensión
principal dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia, proferida el 21
de agosto de 2014 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por: (i)
la inaplicación de las normas jurídicas correspondientes al caso (Ley 71 de
1988 y demás normas concordantes); (ii) la indebida interpretación de
las normas jurídicas aplicadas (Ley 4 de 1992) y; (iii) por el
desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la Sentencia C-258
de 2013, respecto de lo ordenado en el numeral 3°, literal “i” de la parte
resolutiva, según el cual, “no puede extenderse el régimen pensional allí
previsto a quienes con anterioridad al 1° de abril de 1994, no se encontraren
afiliados al mismo”.
Subsidiariamente, solicitó dejar sin efecto
la parte final del numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de
segunda instancia, la cual reza, “Los parámetros establecidos por la Corte
Constitucional en la sentencia C-258-13 no son aplicables en este caso, así
como tampoco el tope de 25 salarios mínimos de las mesadas pensionales, por las
razones expuestas en la parte considerativa” para que, en su lugar,
se profiera la decisión que en derecho correspondiera aplicar con base en el
tope máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, conforme a los
parámetros establecidos en la Sentencia C-258 de 2013.
4. Trámite de la acción
de tutela
Mediante auto de 17 de julio de 2015, fue admitida la
acción de tutela y, simultáneamente, se ordenó notificar a la autoridad
judicial accionada, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al señor Manuel
Santiago Urueta Ayola y al Instituto de Seguros Sociales, como terceros
interesados en las resultas del proceso.
4.1. Respuesta de la Sección Segunda
del Consejo de Estado
En calidad de Magistrado encargado del Despacho que
elaboró la sentencia tutelada, el doctor Gerardo Arenas Monsalve procedió a dar
respuesta a la acción de tutela en los siguientes términos:
Argumentó que según la normatividad aplicable y la
situación fáctica, el demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión
de vejez, conforme al régimen especial de congresistas y, por ello, la
liquidación debe realizarse de acuerdo con los artículos 5 y 6 del Decreto 1359
de 1993.
En tal virtud, la Sección Segunda del Consejo de Estado
decidió confirmar la sentencia del a quo que: (i) ordenó el
reconocimiento pensional con efectos a partir del 1 de diciembre de 2003, fecha
de retiro definitivo del servicio como Magistrado del Consejo de Estado, y (ii)
condenó a la Universidad Externado de Colombia a pagar a título pensional o
cálculo actuarial al ISS-; y resolvió que los parámetros establecidos por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-258-13, no resultaban aplicables a
aquellas pensiones consolidadas con anterioridad a su expedición, ni a las
causadas antes del 31 de julio de 2010 en lo que tiene que ver con el tope.
4.2. Respuesta del ciudadano Manuel
Urueta Ayola
El señor Manuel Urueta Ayola, intervino para resaltar
que la acción de tutela impetrada no reunía los requisitos de inmediatez y
subsidiariedad exigidos por la ley y la jurisprudencia constitucional.
Con respecto a la inmediatez indicó que “(…) en
este asunto fue interpuesta el 16 de abril de 2014, esto es, por fuera del
término de seis (6) meses que tiene establecido la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado”. Y en relación con la
subsidiaridad, expuso que contra la sentencia de la Sección Segunda del Consejo
de Estado procede el recurso extraordinario de revisión, de conformidad con lo establecido
por el artículo 248 del CPACA. Citó la Sentencia T-113 de 2013, según la cual
la acción de tutela no procede cuando “se cuenta con la posibilidad de
agotar los medios de defensa previstos en el ordenamiento, así como la
posibilidad de agotar los recursos extraordinarios, como ocurre con la acción
de revisión”. En este caso, la acción se está utilizando para revivir
oportunidades procesales vencidas, ante el no agotamiento oportuno de los
recursos previstos por el proceso ordinario. De igual manera alegó que, según
jurisprudencia de la Corte, los requisitos de procedencia de la acción de
tutela contra sentencias judiciales deben ser analizados con mayor exigencia y
rigurosidad.
Sobre el fondo del asunto, manifestó que para el 6 de
junio de 2003, fecha de la solicitud del reconocimiento de la pensión, ya había
reunido los requisitos en tiempo de servicio y de edad, “(…) por lo que si
el Externado hubiera cumplido con sus obligaciones legales de cotización o de
traslado de bono pensional, desde esa época he debido disfrutar de la pensión
de jubilación. Para dicho momento no existía el precedente que alega la
Universidad. Los únicos precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de
Estado iban en el sentido de aplicarle a los Magistrados el régimen especial de
los congresistas (…)” (…) Así mismo, no puede pretender la accionante que a una
situación jurídica individual consolidada en el año 2003 se le aplique
retroactivamente un precedente judicial que se sentó diez (10) años después,
esto es en el 2013, obviamente que dicho precedente aplicará para situaciones
futuras en los casos que sea aplicable. Téngase en cuenta que a la luz del
artículo 48, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, artículo 1° de la
Constitución, se establecieron, entre otros, los principios constitucionales
siguientes: a) el Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera
del sistema pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley;
b) por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de
la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho; c) en materia
pensional se respetarán todos los derechos adquiridos, y a partir de la
vigencia del Acto Legislativo no habrá regímenes especiales”.
En escrito posterior, de fecha 16 de mayo de 2016, el
señor Urueta Ayola reiteró los argumentos expuestos y solicitó como pretensión
principal que se confirmara la improcedencia de la tutela instaurada, por el no
cumplimiento de los principios de inmediatez y subsidiariedad. Adicionalmente,
solicitó que, de avocarse el estudio de fondo del asunto, se denegaran las
pretensiones de la acción de tutela porque “la sentencia no incurrió en
vicio alguno constitutivo de vía de hecho que pueda afectar esas decisiones
judiciales”.
También solicitó, que de llegarse a aplicar la
Sentencia C-258 de 2013 al caso sub judice, se confirmara parcialmente
la aplicación que Colpensiones hizo al reconocimiento de su derecho pensional,
ajustado a la Sentencia C-258 de 2013, pero que en dicha confirmación se
corrigiera el error de aplicación en tanto la sentencia de la Corte no tiene
efectos retroactivos para la liquidación de los derechos consolidados antes de
la fecha de su aprobación, esto es, de 2003 a 2013, por lo que la liquidación
de esos derechos debe realizarse de acuerdo con la normatividad vigente en su
momento. Sobre este aspecto, sostuvo que el numeral 3º, literal IV, de la parte
resolutiva de la sentencia de la Corte establece que “(…) Las mesadas
correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen
especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013”.
Así mismo pidió que Colpensiones respetara el tope
límite de su liquidación, pues el tope de los 25 salarios mínimos no resultaba
aplicable el 75 por ciento previsto en la ley, pues de ser así el límite
establecido por la Corte se transformaría de 25 a 20 salarios mínimos.
4.3. Respuesta de Colpensiones
Mediante oficio fechado el 29 de agosto de 2015, el
Gerente Nacional de Defensa Judicial de Colpensiones, solicitó que la Corte
declarara la carencia de objeto por hecho superado, toda vez que al emitir la
Resolución número 245937 del 13 de agosto de 2015, desapareció la causa
vulneradora del derecho, “(…) habiéndose satisfecho por COLPENSIONES el
derecho fundamental invocado como lesionado por el accionante, mediante la
expedición del acto administrativo enunciado en precedencia, el amparo
constitucional pierde toda razón de ser como mecanismo apropiado y expedito de
protección judicial (…).”
En adición, Colpensiones aportó copia de la Resolución
antedicha en la cual consta que le fue reconocida y pagada la pensión de vejez
al señor Manuel Urueta Ayola, en cumplimiento al fallo judicial proferido por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, modificado por el Consejo de
Estado, Sección Segunda. Sin embargo, en dicho acto administrativo se indicó
que la respectiva pensión sería ajustada según los topes establecidos por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, “(…) la pensión aquí
reconocida se ajustará de conformidad con las reglas aplicables al valor mínimo
o máximo de la pensión, según corresponda, vigente para la fecha de
efectividad, por la cual la suma a reconocer será de $ 8.300.000 (OCHO MILLONES
TRESCIENTOS MIL PESOS M/CTE)”.
Así, el numeral primero de la parte resolutiva, ordenó
reconocer y pagar la pensión mensual vitalicia de vejez, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, en los siguientes términos y cuantías:
“Valor mesada a 1 de
diciembre de 2003 = 8.300.000
2004:
8.838.670
2005 :   9.324.797
2006 :   9.777.050
2007 :   10.215.062
2008 :
10.796.299
2009 :
11.624.375
2010 :
11.856.863
2011 :   12.232.726
2012 :   12.689.007
2013 :
12.998.619
2014 :   13.250.792
2015 :   13.735.771
LIQUIDACIÓN RETROACTIVO
CONCEPTO
VALOR
Mesadas
1.587.701.517
Mesadas adicionales
213.705.510
F. Solidaridad Mesadas
31.754.100
F. Solidarid. Mesadas
Adic.
3.372.800
Incrementos
0.00
Indexación
0.00
Intereses de Mora
20.920.480
Descuentos en salud
191.678.500
Valor a pagar
1.595.522.107”
5. Fallo de tutela de primera
instancia
Mediante Sentencia de 12 de noviembre de 2015, la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, negó el amparo solicitado por la Universidad Externado de Colombia.
El a quo sustentó su determinación en que, a su
juicio, la acción de tutela de la referencia no cumplió con los requisitos
generales de tutela contra providencia judicial, en especial el relativo a la
inmediatez. En particular, estimó que “no se cumple con el requisito de
inmediatez, dado que, por una parte, la providencia objeto de la acción de
tutela se profirió el 21 de agosto de 2014, notificada por edicto desfijado el
30 de septiembre de 2014 y la acción de tutela se radicó el 14 de abril de 2015
(…).” Lo anterior implica que entre el momento en que se profirieron las
providencias y la interposición del amparo constitucional transcurrieron seis
(6) meses y catorce (14) días, situación que supera el lapso de seis meses
establecido en la jurisprudencia citada de esta Alta Corte”.
Consideró, además, que no se estableció en la acción
constitucional algún criterio de urgencia que amenazara o vulnerara los
derechos fundamentales de la demandante; y tampoco se señaló una justificación
en relación con la tardanza en la interposición del amparo, ni se verificó que
la Fundación Universidad Externado de Colombia sea un sujeto constitucional
vulnerable.
6. Impugnación
Inconforme con la decisión adoptada, la parte
accionante impugnó la respectiva sentencia. Planteó que el Consejo de Estado
únicamente dio aplicación objetiva a su propio precedente en el que la
caducidad de la acción de tutela es de 6 meses, considerando que al haberse
superado por 14 días dicho plazo no era viable entrar a estudiar de fondo la
tutela, no obstante, con ello desconoció el precedente constitucional[2] y sacrificó el derecho sustancial
sobre un término procesal que ni la propia ley, ni la Corte Constitucional han
estipulado. Y reiteró, que en el caso se configuraban las causales genéricas y
los defectos específicos de procedibilidad (orgánico, fáctico, sustantivo,
desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución) en que
incurrió la providencia judicial censurada.
Finalmente, solicitó revocar la sentencia de primera
instancia para que, en su lugar, se estudiara el fondo del asunto con la
decisión que en derecho corresponda. Anotó que el transcurso de 14 días
adoptado por la Sala es insostenible y “facilista”, toda vez que lo
realmente importante es “que la vía de hecho sigue existiendo y en
consecuencia la vulneración del derecho a mi representado es permanente en el
tiempo, porque olvidó la sala de decisión que el objeto de la tutela es relacionado
precisamente con el reconocimiento ilegal y desproporcionado de una pensión a
favor de un exmagistrado de esa misma corporación (…).”
7. Fallo de tutela de segunda
instancia
Mediante Sentencia de 11 de febrero de 2016, la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, confirmó el fallo de 12 de noviembre de 2015, proferido por el a quo.
De acuerdo con el fallo, el plazo de 6 meses, desde la
ocurrencia del hecho generador que dio lugar a la solicitud de protección
constitucional y la presentación de la misma, conlleva a la improcedencia,
motivo por el cual, concluyó que “(…) el término que dejó transcurrir el
accionante para alegar la vulneración de sus derechos, sin evidenciarse
justificación alguna sobre el mismo, desconoce el requisito de inmediatez y,
por tanto, resulta improcedente la solicitud de amparo.”
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente
para conocer los fallos proferidos dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso, problema
jurídico y estructura de la decisión
En el asunto bajo estudio, la Fundación Universidad
Externado de Colombia, reclama la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al
acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por la Sentencia del 21 de agosto de 2014 proferida por la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que, a su vez,
confirmó la Sentencia de 2 de diciembre de 2010 dictada por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en la que se accedió a las pretensiones de la
demanda incoada por el señor Manuel Santiago Urueta Ayola contra el Instituto
de Seguros Sociales y la mencionada Universidad Externado de Colombia.
La institución demandante considera que la decisión
del Consejo de Estado incurrió en cinco causales específicas de procedibilidad
en materia de acción de tutela contra providencia judicial, que se pueden
sintetizar de la siguiente manera: (i) un defecto orgánico porque el
juez del caso debió ser un juez laboral y no uno administrativo; (ii) un
defecto fáctico debido a que el fallo del Consejo de Estado presuntamente
carecía de apoyo probatorio para la aplicación del supuesto legal en el que se
sustentó su decisión; (iii) un defecto material o sustantivo porque el
fallo tutelado (iii.i) desconoció las normas de rango legal o infralegal
aplicables al caso concreto (L. 71 de 1988 y sus decretos reglamentarios), (iii.ii)
por aplicación indebida de la Ley 4ª de 1992, y (iii.iii) por error
grave de interpretación al desconocer el alcance de la Sentencia judicial con
efectos erga omnes C-258 de 2013.
También alega (iv) un defecto por violación
directa de la Constitución, debido a que la sentencia demandada realizó una
aplicación de la Ley 4ª de 1992 al margen de los postulados constitucionales y
de los precedentes que la han interpretado; y finalmente, un (v) desconocimiento
del precedente pues la decisión del 21 de agosto de 2014 del Consejo de Estado,
ordenó desconocer la Sentencia C-258 de 2013, al establecer que las pensiones
reconocidas o causadas con anterioridad a este último fallo, deben regularse
por las normas que se encontraban vigentes para ese momento, contrariando lo
dispuesto en la decisión de constitucionalidad mencionada.
Los intervinientes en el proceso coincidieron
en afirmar que la acción de tutela debe ser negada. El Magistrado encargado del
Despacho que proyectó la sentencia y el demandante, señor Manuel Santiago
Urueta Ayola, coincidieron en solicitar que se dejara en firme la decisión
demandada. Sostuvieron que la decisión estuvo ajustada a derecho pues se
fundamentó en la normatividad aplicable y la situación fáctica que corresponde
al régimen especial de Congresistas (art. 5º y 6º del Dcto. 1359 de 1993).
Adicionalmente, argumentaron que los parámetros establecidos en la Sentencia
C-258 de 2013 no eran aplicables al caso, pues la pensión había sido causada
con anterioridad a la decisión de constitucionalidad, y porque las decisiones
de la Corte no tienen efectos retroactivos. El señor Urueta, en particular,
alegó que la acción de tutela no cumplía con los requisitos de inmediatez y
subsidiaridad.
De otra parte, Colpensiones solicitó la
declaratoria de una carencia actual de objeto por hecho superado, debido a que
la pensión fue reconocida y empezó a ser pagada a raíz de la decisión de
primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Con base en los elementos fácticos y jurídicos
descritos, la Corte debe determinar si la Sentencia del 21 de agosto de 2014, proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, que confirmó la Sentencia del 2 de diciembre de 2010,
proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, que ordenó al ISS (ahora Colpensiones) el
reconocimiento y pago de la pensión de vejez en favor del señor Manuel Santiago
Urueta Ayola, bajo el régimen especial de Congresistas y Magistrados de las
Altas Cortes (Ley 4ª de 1992 y Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994), vulneró
los derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de
justicia y a la igualdad de la Fundación Universidad Externado de Colombia.
Debido a que el anterior problema jurídico involucra una
providencia judicial, la Corte deberá aplicar la doctrina jurisprudencial en la
materia. Por esta razón, deberá analizar, en un primer momento, si la acción de
tutela que se revisa cumple con los requisitos generales de procedencia que
habilitan al juez constitucional a estudiar una posible vulneración del derecho
fundamental al debido proceso por parte de la Corporación judicial accionada.
Sólo después de verificado el cumplimiento de dichos requisitos, la Sala podrá
analizar la posible configuración de los defectos específicos de procedibilidad
alegados por la parte demandante.
De llegar a este último escenario, la Corte encuentra
que con base en los cargos de la demanda, deberá estudiar si, al emitir la
Sentencia del 21 de agosto de 2014, la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado:
(i)
¿incurrió en un defecto orgánico al asumir el conocimiento de una controversia
relativa al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación de un trabajador
particular que correspondería a la jurisdicción ordinaria laboral?
(ii)
¿se configuró un defecto fáctico al: (ii.i) emitir una decisión sin
sustento probatorio para la aplicación del régimen especial de pensión de Congresistas
y Magistrados de las Altas Cortes; y (ii.ii) realizar una valoración irrazonable
de las pruebas que llevaron a otorgar un alcance contraevidente a los medios
probatorios, y dar como probados documentos que erróneamente determinaban
periodos laborados y cotizados por parte del señor Urueta Ayola?
(iii) ¿incurrió en un defecto material o sustantivo por: (iii.i) la
presunta inaplicación de la Ley 71 de 1988 y sus decretos reglamentarios que
regulaban el régimen de pensiones por aportes, (iii.ii) un error grave
de interpretación al dar un alcance indebido a la Ley 4ª de 1992, y (iii.iii)
un desconocimiento de la Sentencia con efectos erga omnes C-254 de 2013?
(iv)
¿viola directamente la Constitución al desconocer los derechos fundamentales a
la igualdad (art. 13 C.N.), el debido proceso (art. 29 C.N.) y la legalidad, al
ordenar asumir el pago de una pensión que no correspondía con el régimen legal
a aplicable?
(v) ¿se configuró un desconocimiento del precedente al señalar que las
pensiones reconocidas o causadas con anterioridad a la Sentencia C-258 de 2013,
deben regularse por las normas que se encontraban vigentes para ese momento,
contrariando lo dispuesto expresamente en la decisión de constitucionalidad
mencionada?
Para resolver los anteriores cuestionamientos, la Sala
Plena realizará el estudio de los siguientes aspectos tratados en la
jurisprudencia constitucional: (i) la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales, con un breve énfasis en las
reglas atinentes a los defectos orgánico, fáctico, sustantivo o material, por
violación directa de la constitución, y por desconocimiento del precedente;
posteriormente, reiterará (ii) la jurisprudencia constitucional en
relación con el régimen especial de pensiones para Congresistas y Magistrados,
y el régimen de transición en la materia; y, adicionalmente, se referirá (iii)
al fundamento y alcance del recurso extraordinario de revisión en materia
contencioso-administrativa.
Finalmente, la Sala (iv) llevará a cabo el
estudio del caso concreto, momento en el que deberá constatar la concurrencia
de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra la
providencia judicial demandada, para posteriormente proceder al eventual
análisis de los cargos específicos planteados por la Universidad accionante.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 86 de la Constitución Política, al
consagrar la acción de tutela, estableció expresamente que ella puede ser promovida
para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales “cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”. Con base en este mandato, la jurisprudencia Constitucional
ha señalado desde sus primeros pronunciamientos que la acción de tutela procede
excepcionalmente contra providencias emitidas por los jueces de la República.
De esta manera, en la Sentencia C-547 de 1992, la Corte
declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de
1991, que hacían referencia a la procedencia de la tutela contra sentencias
judiciales. En sus
consideraciones, esta Corporación indicó que: (i) por regla
general, el recurso de
amparo no procedía contra providencias judiciales; (ii) la jurisdicción ordinaria era el escenario natural para
resolver las controversias relativas a los derechos de los ciudadanos; (iii) las
decisiones de los jueces estaban revestidas por el efecto de la cosa juzgada, que
garantiza la seguridad jurídica como elemento esencial del Estado de Derecho; y
(iv) que se debe respetar el principio la autonomía e
independencia de los jueces. No obstante, la
Corte admitió que la tutela sí era procedente contra actuaciones u omisiones
del juez distintas a la providencia judicial o contra “vías de hecho
judiciales”.[3]
La evolución jurisprudencial en la materia, llevó a
concluir a la Corte, que no obstante la relevancia constitucional de los
principios de autonomía judicial y seguridad jurídica, el amparo constitucional
podría proceder excepcionalmente cuando se reunieran estrictos requisitos
contemplados en la propia jurisprudencia.[4] Con base en estos criterios, en numerosos
fallos[5] y, en especial, en la Sentencia C-590 de 2005, la
Corte estableció las causales de orden general y especial que debe examinar el
juez constitucional para determinar si la acción de tutela procede como
mecanismo de protección frente a la decisión adoptada por otra autoridad
judicial. En particular, la Corte advirtió que la tutela procede únicamente
cuando se verifica la concurrencia de la totalidad de los requisitos generales
de procedencia, que se mencionan a continuación:
(i)
“Que la cuestión
que se discuta tenga una evidente relevancia constitucional; (…)
(ii)
Que se hayan
agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable;(…)
(iii)
Que se cumpla
con el requisito de la inmediatez;(…)
(iv)
Que,
tratándose de una irregularidad procesal, quede claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora. (…)
(v)
Que la parte
actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados, y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible;(…)  y
(vi)
Que no se trate de
sentencias de tutela (…)”.[6]
Con base en lo anterior, la Corte advirtió que sólo en
los eventos en los que la acción de tutela promovida contra una providencia judicial
ha superado este examen, el juez constitucional puede entrar a analizar de
fondo si en la decisión
judicial se configuró al menos uno de los requisitos especiales de
procedibilidad. Estos requisitos especiales de procedibilidad constituyen los defectos en que puede
incurrir la sentencia que se impugna, y son el aspecto nuclear de los cargos
elevados contra la providencia judicial demandada. La Sentencia C-590 de 2005, los
sintetizó de la siguiente manera:
“a.  Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello.
a.     Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando
el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.[7]
c.  Defecto fáctico, que surge
cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo,
en los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre
los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta
cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f.  Decisión sin motivación, que
implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que
precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g.  Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h.  Violación directa de la
Constitución, [se
estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta
Política, ya sea porque: (i)  deja de aplicar una disposición ius fundamental a
un caso concreto; o porque (ii) aplica la ley al margen  de los dictados de la
Constitución.][8]”[9]
En síntesis, la procedencia excepcional de la acción
de tutela contra providencias judiciales depende de la verificación de la
configuración de todos los requisitos generales y, al menos, de una causal
específica de procedibilidad, que conlleve a la violación de un derecho
fundamental, en particular, el derecho al debido proceso. El examen riguroso de
dichos requisitos protege los elevados intereses constitucionales que se
materializan en la ejecutoria de las providencias judiciales, al tiempo que se
garantiza el carácter supremo de la Constitución y la vigencia de los derechos
de los ciudadanos.
Ahora bien, por resultar pertinente para el análisis
del caso sometido a revisión de la Sala, se hará una breve referencia a los
defectos orgánico, fáctico, sustantivo o material, violación directa de la
Constitución, y por desconocimiento del precedente jurisprudencial.
Caracterización del defecto orgánico
El
defecto orgánico tiene fundamento en el respeto de la garantía constitucional
del juez natural, prevista en el artículo 29 de la Constitución.[10] Bajo ese entendido, dicho defecto se configura cuando
una persona o un asunto objeto de litigio es juzgado por quien carece de los
elementos de la competencia fijados previamente en las normas que regulan los
procedimientos judiciales.[11]
Sobre
el mismo, la Corte ha explicado[12] que la incompetencia en un proceso judicial constituye
un defecto de carácter orgánico que afecta el derecho al debido proceso, en
tanto “el grado de jurisdicción correspondiente a un juez, tiene por
finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad judicial para asegurar
así el principio de seguridad jurídica” que representa un límite para la
autoridad pública que administra justicia, en la medida en que “las
atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los términos que
la Constitución y la ley establecen”[13].
Adicionalmente,
la jurisprudencia constitucional ha determinado que “la extralimitación de
la esfera de competencia atribuida a un juez quebranta el debido proceso y,
entre otros supuestos, se produce cuando los jueces desconocen su competencia o
asumen una que no les corresponde”[14], así como también cuando adelantan “alguna
actuación o emiten pronunciamiento por fuera de los términos jurídicamente
dispuestos para que se surtan determinadas actuaciones.”[15]
Específicamente,
sobre su configuración, la Corporación ha explicado[16] que para su análisis existen dos elementos por
valorar: (i) que el peticionario se encuentra supeditado a una situación
en la que existe una actuación consolidada y no tiene otro mecanismo de
defensa, como es el caso de una decisión que está en firme y que fue dada por
un funcionario que carecía de manera absoluta de competencia[17]; y (ii) que en el transcurso del proceso el
actor pusiera de presente las circunstancias de incompetencia y dicha situación
fuera desechada por los jueces de instancia, incluso en el trámite de recursos
ordinarios y extraordinarios, constituyéndose en una actuación erigida sobre
una competencia inexistente[18].
Por
lo tanto, las actuaciones judiciales están ajustadas al ordenamiento constitucional
cuando se respeta los diferentes ámbitos de la competencia territorial,
funcional y temporal –según el caso–[19], que han sido determinados constitucional y
legalmente. Y en aquellos casos en que estos ámbitos sean desconocidos la
actuación del juez conlleva a la configuración de un defecto orgánico, y, por
lo tanto, a la vulneración del derecho fundamental al debido proceso.[20]
Caracterización del defecto fáctico
De acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal[21], el defecto fáctico se produce cuando el
juez toma una decisión sin que los hechos del caso se subsuman adecuadamente en
el supuesto que legalmente la determina[22], como consecuencia de una omisión en el
decreto[23] o valoración de las pruebas; de una
valoración irrazonable de las mismas; de la suposición de una prueba, o del
otorgamiento de un alcance contraevidente de los medios probatorios.[24]
El defecto fáctico puede configurarse tanto en una
dimensión positiva[25], que comprende los supuestos de una valoración
por completo equivocada, o en la fundamentación de una decisión en una
prueba no apta para ello, como en una dimensión negativa[26], es decir, por la omisión en la valoración
de una prueba determinante o en el decreto de pruebas de carácter esencial[27]. Sobre las dimensiones del defecto fáctico,
en la Sentencia SU-447 de 2011, la Corte precisó que: se estructura de forma
(i) negativa, cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria,
irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por
probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y
objetivamente. Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de
pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados
por el juez”; y, (ii) una positiva, que se configura “cuando el juez
aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia
cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron
indebidamente recaudadas (artículo 29 C.P.) y al hacerlo el juez desconoce la
Constitución”.
Concretamente, respecto al defecto fáctico en su
versión negativa, se han identificado[28] tres escenarios de ocurrencia: el primero,
por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria
determinante en el desenlace del proceso[29]; el segundo, desconocimiento de las reglas
de la sana crítica[30]; y, el tercero, por no decretar pruebas de
oficio en los procedimientos en que el juez esté legal y constitucionalmente
obligado a hacerlo[31].
En cuanto a los fundamentos y al marco de intervención
que compete al juez de tutela, en relación con la posible ocurrencia del
defecto fáctico, este Tribunal ha sentado ciertos criterios relevantes. En
primer lugar, ha señalado que el fundamento de la intervención de la tutela,
radica en que, a pesar de las amplias facultades discrecionales reconocidas al
juez natural para el análisis del material probatorio, éste debe actuar de
acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, su actividad
evaluativa probatoria debe estar basada en criterios objetivos y racionales. En
este orden de ideas, se censura “la negación o valoración arbitraria,
irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el juez
simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o sin razón valedera alguna
no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y
objetivamente[32]”[33]
A pesar de lo expuesto, se debe advertir que la
intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez de
conocimiento es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. Debe tenerse
en cuenta que los principios de autonomía judicial y del juez natural, impiden
que el juez de tutela realice un examen exhaustivo del material probatorio. La
Corte ha subrayado que “en lo que hace al análisis del material probatorio,
la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia”[34].
En segundo lugar, en virtud del principio de inmediación,
el campo de intervención del juez de tutela es aún más restringido,
tratándose de pruebas que se valoran de forma directa, como por ejemplo los
testimonios, pues quien está en mejor posición para determinar el alcance de
este medio probatorio, es el juez natural. Así, ha señalado la Corte que: “En
estas situaciones no cabe sino afirmar que la persona más indicada, por regla
general, para apreciar tanto a los testigos como a sus aseveraciones es el juez
del proceso, pues él es el único que puede observar el comportamiento de los
declarantes, sus relaciones entre sí[35] o con las partes del proceso, la forma en
que responde al cuestionario judicial, etc”.[36]
En tercer lugar, las diferencias en la valoración y
apreciación de una prueba no constituyen errores fácticos. Frente a
interpretaciones diversas y razonables, el juez natural debe determinar,
conforme con los criterios señalados, cuál es la que mejor se ajusta al caso
concreto. El juez, en su labor, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones se
presumen de buena fe[37]. En consecuencia, el juez de tutela debe
considerar que, en principio, la valoración de las pruebas realizadas por el
juez natural es razonable[38].
En cuarto lugar, para que la tutela resulte procedente
ante un error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe
ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe
tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede
convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria
del juez que ordinariamente conoce de un asunto”[39].
De manera que, solamente en estos casos excepcionales,
el juez constitucional, puede entrar a evaluar un posible yerro sobre la
actividad probatoria adelantada en un proceso, pues, como lo ha señalado la
jurisprudencia[40], en esta materia cobran mayor relevancia
los principios de autonomía, independencia judicial y juez natural, debido a
que son los correspondientes procesos estatuidos por el legislador, los
escenarios naturales en los que se debe realizar la discusión probatoria.
Ahora bien, sobre el examen de la valoración
probatoria en una decisión judicial, en la Sentencia T-1015 de 2010, la Corte
definió el ámbito del razonamiento sobre los hechos (premisa fáctica) y su
proyección en la motivación de la decisión judicial. En dicho pronunciamiento
se explicó que una sentencia debe basarse no solamente en razones
constitucionalmente legítimas, sino también en un razonamiento probatorio
basado en la lógica, la experiencia y la sana crítica. Con base en dichas
herramientas metodológicas el juez pueda excluir la arbitrariedad de su
decisión, pese a que muy excepcionalmente pueda logra la certeza. Por lo tanto,
cuando se valora la existencia de hipótesis alternativas que puedan ser
plausibles sobre los hechos, el funcionario competente debe elegir entre ellas
y explicar qué motivos constitucionalmente legítimos orientaron su elección.
En tal sentido, la Corte explicó que en la
argumentación judicial de los hechos (construcción de la premisa fáctica), el
juez debe comprobar una hipótesis sustentada en la evidencia probatoria, la que
valorada bajo los cánones de la sana crítica (la lógica, la ciencia y la
experiencia) permiten al funcionario judicial formular una decisión basada en
motivaciones razonables que en todo caso deben ser explicitas para que el
ciudadano las pueda conocer.
En
suma, el defecto fáctico no se deriva necesariamente de la inconformidad con la
apreciación que haya hecho el juez, pues para que se configure debe advertirse
un error excepcional y protuberante relacionado con la actividad probatoria que
además tenga incidencia en la decisión adoptada, pues se presume la legalidad
de ésta y el juez de tutela no está llamado a ser una nueva instancia dentro
del proceso.[41]
Debe tratarse por tanto, de un error determinante para
minar la confiabilidad de la hipótesis fáctica establecida por el juez y, por
lo tanto, capaz de incidir en el sentido de la decisión controvertida. De no
cumplirse las condiciones expuestas, las conclusiones del juez natural sobre el
alcance de los elementos probatorios resultan intangibles en sede de tutela,
siempre que sean compatibles con la sana crítica (la lógica, la ciencia y la
experiencia) y que el funcionario haga explícitas sus conclusiones en la
motivación (razonable) del fallo.[42]
Caracterización del defecto sustantivo
La jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que
el defecto material o sustantivo se presenta cuando “la decisión que toma el
juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al
apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.”[43] De igual forma ha señalado que la
construcción dogmática del defecto sustantivo, como causal de procedibilidad de
la acción de tutela, parte del reconocimiento de que la competencia asignada a
las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas,
fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún
caso absoluta. En este sentido has señalado que “[p]or tratarse de una
atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la
misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y,
principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que
identifican al actual Estado Social de Derecho.”[44]
El desarrollo jurisprudencial de esta causal, ha
llevado a la identificación de  las situaciones en las que se incurre en dicho
error, básicamente condensadas en los siguientes eventos:
(i)  Cuando existe una carencia
absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión se sustenta en una
norma que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido declarada
inconstitucional.[45]
(ii) Aplicación de norma que requiere interpretación
sistemática con otras normas, caso en el cual no se tienen en cuenta otras
normas aplicables al caso y que son necesarias para la decisión adoptada.[46]
(iii) Por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables
al caso concreto. En este evento, la norma no es inconstitucional pero al ser
aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe
ser igualmente inaplicada.[47]
(iv) Porque la providencia incurre en incongruencia entre los
fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la
resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la
providencia.[48]
(v) Al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una
sentencia de efectos erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma
cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia
sus efectos a todo el ordenamiento jurídico.[49]
(vi) Por aplicación de normas abiertamente
inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido
declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la constitución. En
este evento, la tutela procede si el juez ordinario no inaplica la norma por
medio de la figura de la excepción de inconstitucionalidad.[50]
Adicionalmente, esta Corte ha señalado[51] que una autoridad judicial puede incurrir
en defecto sustantivo por interpretación irrazonable, en al menos dos
hipótesis:
(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido
y alcance que ésta no tiene (contraevidente), es decir, deriva
interpretativamente una norma jurídica que no se desprende del marco normativo
que ofrece la disposición aplicable al caso, vulnerando de esta manera el
principio de legalidad. En otras palabras, se trata de una hipótesis en la cual
se arriba a una norma jurídica cuya adscripción a la disposición de la que se
pretende su derivación no es posible por contrariar los principios
básicos de la lógica y las reglas de la experiencia o,
(ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional
una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de
las varias opciones que ofrece, pero que en realidad (ii.1) contraviene
postulados de rango constitucional o (ii.2) conduce a resultados
desproporcionados.
En relación con la primera hipótesis (interpretación
contraevidente), la Corte ha indicado que las fallas originadas en el proceso
hermenéutico “han de ser protuberantes para que sea factible predicar que a
la ley se le ha otorgado un sentido contraevidente”[52]. De manera que no es una simple
discrepancia dogmática respecto de la opción interpretativa acogida por la
autoridad judicial la que estructura el defecto sustantivo, sino que la misma
ha de ser manifiestamente irracional, sin sentido, consecuencia de una
desviación notoria del derecho.[53]
Sobre la segunda hipótesis de la interpretación
irrazonable como defecto sustantivo, la Corte ha señalado[54] que, si bien en este también se está en
presencia de una afrenta al principio de legalidad, su nota particular está
dada “por una mayor incidencia del desconocimiento de la Constitución, dado
que la interpretación de la ley se traduce en defecto sustantivo debido a que
en el proceso interpretativo se dejan de tomar en cuenta contenidos superiores
que a la luz del caso concreto han debido guiar ese proceso y condicionar su
resultado”[55]. Igualmente, ha indicado que “cuando la
interpretación otorgada a la disposición legal es posible, pero contraviene el
contenido constitucional aparejando la vulneración o el desconocimiento de los
derechos fundamentales o preceptivas superiores, el juez constitucional está en
la obligación de adecuar el contenido de dicha norma legal y hacerla consonante
con los fines y principios constitucionales.”[56]
Adicionalmente, la Corte ha explicado que es probable
que en algunas circunstancias concurran los dos motivos genéricos señalados
“y que la interpretación contraevidente de la ley –que ya de por sí riñe con la
Carta– comporte, así mismo, la vulneración de ciertos contenidos de la
Constitución, que sean relevantes para el caso específico”.[57] Precisando que en todo caso estas fórmulas en
principio son “independientes y, en consecuencia, no es indispensable que
concurran para que sea viable hablar de defecto sustantivo derivado de la
interpretación, pues pueden configurarse por separado, hipótesis en la cual,
cada uno genera el anotado defecto sustantivo, sin necesidad de que se
configure la otra causal”[58].[59]
Caracterización de la causal de violación directa de
la Constitución
Esta causal especial de procedibilidad de la acción de
tutela, encuentra fundamento en que el actual modelo de ordenamiento
constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal
que contienen mandatos y previsiones de aplicación directa por las distintas
autoridades y, en determinados eventos, por los particulares. En
consecuencia, al ser la Constitución una norma directamente aplicable, es
decir, al tener sus disposiciones valor normativo vinculante, resulta evidente que
una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela,
cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente los postulados superiores
que rigen una materia[60].
Se estructura cuando el juez ordinario adopta una
decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: (i)
deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto[61]; o porque (ii) aplica la ley al
margen  de los dictados de la Constitución[62].
En el primer caso, la Corte ha dispuesto que procede
la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución:
(a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una
disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) cuando
se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata,[63] y  (c) cuando el juez en sus resoluciones
vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de
interpretación conforme con la Constitución[64].
En el segundo caso, la jurisprudencia ha sostenido que
el juez debe tener en cuenta en sus fallos, que de conformidad con el artículo
4 de la C.P., la Constitución es norma de normas, y que en todo caso en que
encuentre, deduzca o se le interpele sobre una norma que es incompatible con la
Constitución, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a
las legales, mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad[65].
Caracterización del defecto por violación del
precedente judicial
En el marco de la evolución jurisprudencial en materia
de tutela contra providencia judicial, la Corte ha revisado fallos de tutela
proferidos con ocasión de supuestas vías de hecho por desconocimiento de un
precedente judicial[66]. En este sentido, respecto a este defecto
de las decisiones judiciales, la Corte ha sostenido que “para garantizar la
confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de
seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, el desconocimiento
del precedente es una causal especial de procedencia de la tutela contra
providencias judiciales[67].” Adicionalmente, ha señalado que el desconocimiento del
precedente jurisprudencial “puede llevar a la existencia de un defecto sustantivo en una decisión
judicial, en la medida en que el respeto al precedente es una obligación de
todas las autoridades judiciales, - sea éste vertical u horizontal-, dada su
fuerza vinculante y su inescindible relación con la protección de los derechos
al debido proceso e igualdad.[68]”
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, de conformidad con
los artículos 228 y 230 de la Constitución, los jueces gozan de autonomía e independencia para el
ejercicio de sus funciones y “en sus providencias, sólo están sometidos al
imperio de la ley.”  Sin embargo, es ampliamente aceptado que los jueces,
más allá de llevar a cabo una aplicación mecánica de la ley, realizan un
ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento jurídico que implica
esencialmente la determinación de cuál es la disposición jurídica aplicable al
caso y los efectos que de ella se derivan[69]. Incluso, se ha entendido que mediante sus
providencias los jueces desarrollan un complejo proceso de creación e
integración del derecho que trasciende la clásica tarea de la subsunción y
elaboración de silogismos jurídicos[70].
Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha sido
enfática en señalar que la autonomía judicial en el proceso de interpretación y
aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta, pues un primer límite se
encuentra en el derecho de toda persona a recibir el mismo tratamiento por
parte de las autoridades judiciales[71]. De hecho, en el ámbito judicial, dado que
como se dijo, los jueces
interpretan la ley y atribuyen consecuencias jurídicas a las partes en
conflicto, “la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las
personas supone además una igualdad en la interpretación y la aplicación de la
ley.[72]”
De manera que la jurisprudencia de la Corte ha
advertido que el problema de relevancia constitucional en el manejo de los
precedentes judiciales surge cuando, en franco desconocimiento del derecho a la
igualdad y tomando como fundamento la autonomía e independencia judicial[73], los jueces adoptan decisiones disímiles
frente a casos semejantes[74]. La importancia de este problema fue
puesta de presente en la Sentencia T-698 de 2004:
“Este fenómeno de la contradicción en sede
judicial, a pesar de que se considere por algunos como una reflexión meramente
fútil o parte de un anecdotario judicial, es en realidad una circunstancia
grave para una comunidad que se precia  de buscar la seguridad jurídica.
No debe olvidarse que de los fallos judiciales superiores, dependerán
evidentemente otras definiciones judiciales en otras instancias, al igual que
el “estado del arte” sobre un tema específico o sobre la aplicación normativa
en casos concretos, aspectos que involucra no sólo a las partes, sino a los
jueces inferiores, los demás operadores jurídicos, los litigantes, la doctrina
e incluso la jurisprudencia futura de un organismo judicial. Es decir, los
fallos de las autoridades llamadas a asegurar la protección de los derechos de
las personas, o llamadas a definir la interpretación normativa para casos
concretos, delimitan parte del engranaje del ordenamiento jurídico. De allí
que, sentencias contradictorias de las autoridades judiciales en circunstancias
en que aparentemente debería darse un trato igualitario, generan indefinición
en elementos del ordenamiento y favorecen la contradicción o el desconocimiento
del derecho a la igualdad de los asociados.”
Además de vulnerar el principio fundamental de la
igualdad,[75], las decisiones judiciales contradictorias
lesionan los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe.[76] En este sentido, la consistencia y estabilidad en la interpretación y
aplicación de la ley tiene una relación directa con los principios de seguridad
jurídica y confianza legítima, al menos por dos razones. En primer lugar,
porque la previsibilidad de las decisiones judiciales “hace posible a las
personas actuar libremente, conforme a lo que la práctica judicial les permite
inferir qué es un comportamiento protegido por la ley.” De manera que,
interpretaciones judiciales divergentes sobre un mismo asunto “impide[n] que
las personas desarrollen libremente sus actividades, pues al actuar se
encontrarían bajo la contingencia de estar contradiciendo una de las posibles
interpretaciones de la ley.”[77] Y en segundo lugar, porque la confianza en
la administración de justicia comprende “la protección a las expectativas
legítimas de las personas de que la interpretación y aplicación de la ley por
parte de los jueces va a ser razonable, consistente y uniforme.”[78]
Igualmente, ha reconocido la jurisprudencia
constitucional que la autonomía judicial debe respetar ciertos límites al
momento de interpretar y aplicar la ley.[79] En este sentido, la actividad de los
jueces estaría condicionada por: (i) la posibilidad de que el juez
superior controle la interpretación del juez inferior mediante los mecanismos
procesales de apelación y consulta; (ii) el recurso de casación cuya
finalidad es la unificación de la jurisprudencia nacional, en el caso de la
Corte Suprema de Justicia, la Corporación se encarga de revisar la
interpretación propuesta y aplicada por los jueces y de determinar “la manera en que los jueces han de
interpretar determinadas disposiciones.”; (iii) la sujeción al precedente vertical,
es decir, al precedente dado por el juez superior en relación con la manera en
que se ha de interpretar y aplicar una norma; y (iv) al precedente
horizontal que implica el acatamiento al precedente fijado por el propio
juez –individual o colegiado- en casos decididos con anterioridad.[80]
Adicionalmente, se ha precisado que la actividad
judicial también se encuentra limitada por “el marco axiológico, deóntico y
el cuerpo normativo y constitucional que compromete el ordenamiento jurídico”,
los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como el principio
de supremacía de la Constitución, que obliga a todos los jueces a interpretar
el ordenamiento jurídico de manera compatible con la Constitución.[81]
En cuanto al respeto al precedente como límite de la
actividad judicial, en particular, la Corte ha señalado que está dado por las
razones de derecho con base en las cuales un juez resuelve un caso concreto.[82] Igualmente ha dicho que es un asunto que
adquiere relevancia constitucional pues en aras de garantizar el derecho a la
igualdad, los jueces “deben
decidir los casos futuros de una manera idéntica a como fueron decididos los
casos anteriores.” Finalmente
ha explicado que el problema surge cuando dos casos en principio similares son
resueltos de manera diferente. Es preciso distinguir, sin embargo, cuáles son
los argumentos jurídicos que constituyen el precedente y que, por tanto,
resultan vinculantes y deben ser atendidos para resolver casos futuros.[83]
Al respecto, ha explicado qué elementos del precedente
son los que vinculan particularmente al juez, para lo cual ha precisado que
usualmente, las sentencias judiciales están compuestas por tres partes: la
parte resolutiva o decisum, que generalmente sólo obliga a las partes en
litigio; la ratio decidendi que puede definirse como “la formulación
general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio,
regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial
específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte
resolutiva”; y los obiter dicta o dictum que son “toda
aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es
necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en
la argumentación del funcionario.”[84]
En consecuencia, es la ratio decidenci que es
la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud
del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para
resolver casos similares.[85] Esto, por cuanto ella constituye el
conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido
en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo
fundamentan.[86] De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial
constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser
desconocido por los jueces.[87]
Ahora bien, es importante resaltar que la
jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical
para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los
efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el
fallador en su sentencia[88]. En este sentido, mientras el precedente
horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede
separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los
jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades
judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.[89]
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el
derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e
independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el
precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es
responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y
asumir los desafíos propios de la evolución del derecho. [90]
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente
del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una
referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o
su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse
una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”[91] (requisito de transparencia); y (ii) expone
razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los
supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo
que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro
sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no
resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo[92] (requisito de suficiencia). Satisfechos
estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende
protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada
la autonomía e independencia de los operadores judiciales.[93]
Específicamente, respecto al precedente vertical, la Corte
ha señalado que las autoridades judiciales que se apartan de la jurisprudencia sentada por
órganos jurisdiccionales de superior rango sin aducir razones fundadas para
hacerlo,  incurren necesariamente en violación del derecho a la
igualdad,  susceptible de protección a través de la acción de tutela.[94]
De manera que para apartarse del precedente sentado
por los superiores (precedente vertical), se deben cumplir los requisitos que
ha sentado la jurisprudencia constitucional: (i) que se refiera al
precedente del cual se aparta, (ii) resuma su esencia y razón de ser y (iii)
manifieste que se aparta en forma voluntaria y exponga las razones que sirven
de sustento a su decisión. Esas razones, a su turno, pueden consistir en que 1)
la sentencia anterior no se aplica al caso concreto porque existen elementos
nuevos que hacen necesaria la distinción; 2) el juez superior no valoró, en su
momento, elementos normativos relevantes que alteren la admisibilidad del
precedente para el nuevo caso; 3) por desarrollos dogmáticos posteriores que
justifiquen una posición distinta; 4) la Corte Constitucional o la Corte
Interamericana de Derechos Humanos se hayan pronunciado de manera contraria a
la interpretación del superior jerárquico; o que 5) sobrevengan cambios
normativos que hagan incompatible el precedente con el nuevo ordenamiento
jurídico.[95]
En esta perspectiva, ha concluido la Corte que ningún
juez debería fallar un caso sin determinar cuáles son las disposiciones de ley
aplicables para solucionarlo y sin determinar si él mismo o el tribunal del
cual hace parte (en el caso de las salas de un mismo tribunal) ha establecido
una regla en relación con casos similares, o si existen reglas interpretativas
fijadas por autoridades judiciales de superior jerarquía, o por órganos tales
como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o la Corte
Constitucional, ubicados en la cúspide de las respectivas jurisdicciones y
dotados de competencias destinadas a unificar la jurisprudencia.[96]
En consecuencia, cuando las altas corporaciones se han
pronunciado sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la subregla
sentada por ellas. En estos casos, la autonomía judicial se restringe a los
criterios unificadores de dichos jueces colegiados.[97] En caso de que el cambio de postura no se
justifique expresamente, la consecuencia no puede ser otra que la vulneración
de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.[98]
En síntesis, la autonomía judicial en el proceso de interpretación y aplicación del
ordenamiento jurídico no es absoluta, pues las autoridades judiciales deben
procurar respeto al derecho fundamental a la igualdad y a los principios de
confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe. La observancia del derecho a
la igualdad en el ámbito judicial, implica que los jueces deben resolver los
casos nuevos de la misma manera en que han resuelto los casos anteriores.
Sin embargo, con el propósito de armonizar el derecho
fundamental a la igualdad y la autonomía judicial, los falladores pueden
apartarse del precedente aplicable si en sus providencias hacen una referencia expresa a este y explican las
razones con base en las cuales se justifica el cambio de jurisprudencia.
Finalmente, en el caso del precedente vertical, cuando
las altas corporaciones se han pronunciado sobre un asunto particular, el juez
debe aplicar la subregla sentada por ellas. Y en caso de que el cambio
de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los
derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia
y al debido proceso.
Ahora bien, como quiera que en el presente caso está
en discusión el régimen pensional aplicable a un ex-Consejero de Estado, la
Sala estudiará los aspectos pertinentes del régimen especial de Congresistas y
Magistrados de las Altas Cortes, que permitan determinar, ulteriormente, si
este es aplicable o no en el asunto sub examine.
4. El régimen especial de pensiones para Congresistas
y Magistrados de las Altas Cortes
La
Corte Constitucional ha estudiado con detenimiento el origen, alcance y
aplicabilidad del régimen especial de pensiones para los Congresistas y los
Magistrados de las altas Cortes, en el marco del sistema general de seguridad
social en pensiones que se creó a partir de la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991 y la posterior expedición de la Ley 100 de 1993.[99]
Debido a la especial importancia que
tiene este tema para el caso que se revisa, en este apartado, la Sala Plena reiterará
la jurisprudencia en la materia, con especial énfasis en: (i) el Sistema
de Seguridad Social Integral creado por la Ley 100 de 1993 y su régimen de
transición en pensiones; (ii) el desarrollo del régimen pensional especial
de los Congresistas y su transición a partir del cambio constitucional y legal
del sistema pensional; (iii) la ampliación de dicho régimen especial a
los Magistrados de las Altas Cortes; y finalmente, (iv) indicará las
variaciones que generó el cambio del parámetro de control constitucional debido
a la introducción del Acto Legislativo 01 de 2005, que dispuso la finalización
de los regímenes especiales y los topes de los montos de las pensiones.
a.
El Sistema General
de Seguridad Social creado a partir de la Constitución de 1991. La Ley 100 de
1993 y la garantía del régimen de transición
La jurisprudencia de este Tribunal ha explicado, con
base en el artículo 48 de la Constitución Política, que la seguridad social
tiene una doble connotación jurídica. Es un derecho irrenunciable y, a la vez,
un servicio público de carácter obligatorio, prestado por entidades públicas o
privadas bajo la dirección, coordinación y control del Estado, y sujeto a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos
establecidos por la ley.[100]
Adicionalmente, esta Corte ha precisado que la
seguridad social es un derecho que, por su carácter social, no solamente tiene una
faceta prestacional, sino también contenido fundamental.[101] Así, además de las diferentes medidas de
orden económico, institucional y legal que debe desplegar de manera progresiva
el Estado para materializar dicho derecho (obligaciones positivas), también
cuenta, como todo derecho fundamental, con garantías de protección frente a la
actuación de las autoridades públicas y los particulares que puedan desconocer sus
contenidos esenciales (obligaciones negativas).[102]
Para desarrollar el mandato constitucional de la
seguridad social, el Congreso de la República expidió la Ley 100 de 1993,
mediante la cual se creó el Sistema General de Seguridad Social Integral. Este
sistema está conformado por cuatro sub-sistemas o componentes: el Sistema
General de Pensiones, el Sistema General de Salud, el Sistema General de
Riesgos Profesionales[103], y los Servicios Sociales Complementarios
definidos en la Ley.[104]
El Sistema Pensional, en particular, fue creado con el
objeto de garantizar a la población la protección de diferentes riesgos
sociales, dentro de los que se destacan los de vejez, invalidez y muerte, a
través del establecimiento de unas prestaciones para cada uno de esos fines –pensiones
de vejez, invalidez y sobrevivientes, respectivamente–. Para responder a estos
objetivos, la ley dispuso la creación de dos regímenes pensionales: por una
parte, el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida (RPM) y, por
otra parte, el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS).
Dentro de los objetivos que tuvo la creación del sistema
pensional dispuesto en la Ley 100 de 1993, se consideró la configuración de una
transición entre los regímenes pensionales que existían previamente a su
expedición y el régimen general al que optarían todos los nuevos afiliados al
sistema. En este proceso, y con el fin de proteger las “expectativas
legítimas”[105] de quienes a la fecha de expedición de la
Ley 100 de 1993 se encontraran próximos a cumplir con los requisitos establecidos
para acceder a las pensiones de jubilación consagradas en los diferentes
regímenes que serían unificados, la ley estableció un régimen de transición
(art. 36, L. 100 de 1993). Esta Corte ha definido el régimen de transición como:
“un mecanismo de protección para que los
cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a
quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber
cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir
ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionarse, en
el momento del tránsito legislativo.”[106].
Es decir, se trata de una garantía establecida por la
Ley en el marco de un cambio legislativo, en el que se varían las condiciones
para acceder a un determinado derecho; y tiene como propósito proteger las “expectativa
legítima” de quienes están próximos a consolidar tal derecho.
En particular, la Ley 100 de 1993, estableció la
garantía del régimen de transición en su artículo 36[107], el cual permite que (i) la edad
para consolidar el derecho a la pensión de vejez, (ii) el tiempo de
servicio –o número de semanas cotizadas–, y (iii) el monto de
la misma, sean los establecidos en el régimen anterior al cual se encontraban
afiliadas las personas. Para el efecto, el beneficiario debe estar afiliado al
régimen anterior al momento de entrada en vigencia del Sistema General de
Pensiones (1° de abril de 1994[108]), y debe encontrarse en alguna de las
hipótesis previstas en el inciso 1º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que
establece cuáles son los destinatarios del régimen de transición. Esta
disposición, fijó tres categorías de trabajadores cuyas expectativas legítimas
serían protegidas:
(i) Las mujeres con treinta y cinco (35) o más años de
edad, a 1° de abril de 1994.
(ii) Los hombres con cuarenta (40) o más años de edad, a
1° de abril de 1994.
(iii) Los hombres y mujeres que, independientemente de la
edad, acrediten quince (15) años o más de servicios cotizados, a 1° de abril de
1994.
De esta manera, para hacerse acreedor al régimen de
transición pensional, basta con cumplir con uno de estos requisitos[109], con lo cual, el beneficiario queda exento
de la aplicación del régimen general previsto en la Ley 100 de 1993 en lo
referente a la (i) edad, (i) el tiempo de servicios o
cotizaciones, y (iii) el monto de la pensión de vejez.[110]
En lo que respecta al ingreso base de liquidación
(IBL) de la pensión, la jurisprudencia también ha realizado algunas precisiones
importantes en el marco de su reconocimiento como parte del régimen de
transición. Al respecto, la Ley 100, en su artículo 36, dispuso que:
“ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN.
(…)
La edad para acceder a la pensión de vejez,
el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión
de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan
treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más
años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados,
será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las
demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la
pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente
Ley.
El ingreso base para liquidar la pensión
de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos
de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en
el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo
si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del
Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. (…)”
Sobre el tema, la jurisprudencia de la Corte había
señalado inicialmente que el IBL hacía parte de la noción del monto de
la pensión, del que habla el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de
1993.[111] Bajo este criterio, los beneficiaros del
régimen de transición tenían derecho a que el ingreso base y el monto de la
pensión, fueran determinados con base en el régimen anterior; y solo era
aplicable lo determinado en el inciso 3° del mencionado artículo 36 la
Ley 100 de 1993 (liquidación con el promedio de los últimos 10 años), cuando el
régimen –especial– no determinara una fórmula para calcular el IBL de la pensión.[112] Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte,
posteriormente, explicaría que el
régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, únicamente
cobija los requisitos relacionados con la edad, el tiempo de servicios y tasa
de reemplazo, pero no así el ingreso base de liquidación, el cual debe ser
promediado, para todos los efectos, con la base del régimen general, esto es,
el promedio de los últimos 10 años de servicios.[113] En efecto, el artículo 36 de la Ley 100
de 1993 dispone que:
Sobre este tema, la Corte ha precisado[114] que en los pronunciamientos previos a la
Sentencia C-258 de 2013, relativos al régimen de transición, no se había fijado
el criterio de interpretación constitucional sobre el ingreso base de
liquidación, razón por la cual, se entendía que estaba permitida la
interpretación que, a la luz de la Constitución y en aplicación de las normas
legales vigentes, acogiera cualquiera de las Salas de Revisión en forma
razonada y justificada sobre el tema.
Así por ejemplo, en la Sentencia C-168 de 1995, que declaró
la inexequibilidad de un segmento del inciso tercero del artículo 36 de la Ley
100 de 1993, que establecía, para efectos de la liquidación de la pensión, un tiempo
inferior a dos años para los trabajadores del sector privado y un año para el
público, la Corte no hizo ningún pronunciamiento sobre si el monto estaba o no
ligado al concepto de ingreso base de liquidación. Posteriormente, en las
Sentencia C-1056 de 2003 y C-754 de 2003, que declararon inexequibles las modificaciones
introducidas por el artículo 18 de la Ley 797 de 2003 y 4º de la Ley 860 de
2003 al inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esta Corporación
tampoco abordó lo referente a la interpretación de las disposiciones de monto y
base de liquidación dentro del régimen de transición.
Solamente, hasta el pronunciamiento realizando en la
Sentencia C-258 de 2013, este Tribunal se refirió específicamente al alcance y
la interpretación del ingreso base de liquidación, en relación con el régimen de
transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En dicho fallo, la
Sala Plena declaró inexequible la expresión “durante el último año”,
contenida en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, y fijó el alcance de los
parámetros relativos al IBL. En la citada sentencia de constitucionalidad, la
Corte indicó que con el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, el Legislador buscó como propósito: (i) no permitir la aplicación
ultractiva de las reglas del IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de
la Ley 100; (ii) unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media,
por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100; (iii)
y que todo esto coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01
de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen
privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la
sostenibilidad del sistema.
En suma, la jurisprudencia de la Corte ha determinado
que el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, está circunscrito
a los aspectos de la edad, tiempo de servicios o cotización, y el monto de la
pensión. Y que lo atinente a las demás condiciones y requisitos pensionales que
no estén regulados por dicho artículo de la ley, como el ingreso base de
liquidación, deben regirse por las normas contenidas en la ley,
correspondientes al sistema general de pensiones.
Finalmente, la Corte ha advertido que debe tenerse en
cuenta que la Ley 100 de 1993, al regular el régimen de transición, no
estableció un derecho autónomo. Por el contrario, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional[115] (i) la estabilidad del régimen
pensional, si bien no da lugar a un derecho adquirido, sí protege una
expectativa legítima, (ii) esa especial protección se deriva no sólo de
la confianza legítima a la estabilidad de las reglas pensionales, sino también
del carácter progresivo de los derechos sociales, y, por consiguiente, (iii)
el Legislador solo puede reformar ese régimen, cuando la modificación se
encuentre suficientemente justificada y respete criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.[116] Es por estas razones que, como se verá en
un apartado posterior[117], el propio constituyente derivado reformó
(Acto Legislativo 01 de 2005) el artículo 48 Superior, debido a que el régimen
de transición no es indefinido en el tiempo.[118]
b.
Los antecedentes
normativos del régimen especial de los Congresistas
En
relación con el régimen especial de pensiones de los Congresistas, esta
Corporación ha explicado[119] que este se remonta a la Ley 48 de 1962, cuyo
artículo 7º[120] extendía las prestaciones reconocidas a los
servidores públicos a los integrantes del Congreso. En particular, la norma en
cita establecía que la pensión de jubilación para los Congresistas se
reconocería atendiendo los requisitos y la cuantía señalados en la Ley 6ª de
1945.[121]
Posteriormente, sería la Ley 33 de 1985, la que
crearía el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República como la
entidad (establecimiento) público del orden nacional, que estaría encargado de reconocer
y pagar las prestaciones sociales de los congresistas y empleados, tanto del
Congreso como del mismo Fondo. En esta regulación se incrementó en 5 años la edad y se mantuvo el tiempo de
servicio fijado en normas anteriores para alcanzar la pensión de jubilación; y se
estableció un régimen de transición que amparaba a quienes “a la presente
ley hayan cumplido quince años continuos o discontinuos de servicio
-continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían
con anterioridad a la presente ley-; y a aquellos ‘con veinte (20) años
de labor continua o discontinua como empleados oficiales, que actualmente se
hallen retirados del servicio’ [quienes] -tendrán derecho cuando cumplan
los cincuenta años (50) de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55), si
son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo
con las disposiciones que regían en el momento de su retiro”.[122]
Tiempo
después, la Ley 19 de 1987, que modificó el artículo 23 de la Ley 33 de 1985, dispuso
(art. 1º) que para tener derecho a las prestaciones y servicios que presta el
Fondo de Previsión Social del Congreso, los beneficiarios debían contribuir a
su funcionamiento, razón por la cual los Congresistas con pensión de jubilación
reconocida por el Fondo, podían continuar percibiendo la prestación, siempre y
cuando suspendieran o cesaran el ejercicio de sus funciones, y hubieran
prestado sus servicios al Congreso por un término no menor a un año, continuo o
discontinuo.
De
esta manera, con base en las leyes 33 de 1985 y 19 de 1987, los Congresistas
estaban sujetos a los siguientes requisitos para ser beneficiarios de su
pensión: (i) tener más de 50 años en el caso de las mujeres y 55 en el
de los hombres; (ii) contar con 20 o más años de servicios continuos o
discontinuos; y (iii) haber contribuido durante más de un año al
sostenimiento del Fondo, sin perjuicio de las condiciones de edad y tiempo de
servicios.
Además
de lo anterior, la Ley 71 de 1988, que regulaba el régimen de la pensión por
aportes, permitió acumular los periodos de servicio a distintos empleadores, lo
que por supuesto incluía a quienes habían trabajado al servicio del Congreso. En
especial, el artículo 7º de dicha ley señaló que, a partir del 22 de diciembre
de 1988, los empleados oficiales y trabajadores particulares que acreditaran 20
años de servicios a cualquier entidad administradora de pensiones, podían
solicitar el reconocimiento de una pensión de jubilación, al llegar a los 60
años para los hombres, y 55 para las mujeres. Para el efecto, la norma en
comento exigía que a la fecha mencionada (22 de diciembre de 1988) se contara
con 10 años de afiliación, en una de las entidades antes indicadas, y 50 años
para los hombres y 45 para las mujeres.
c.
El establecimiento
del régimen de transición especial de pensiones para Congresistas –y
Magistrados–
La
Constitución Política, en su artículo 150, numeral 19, determinó que es al
Congreso de la República a quien le corresponde expedir las leyes que señalen
las normas generales, los objetivos y los criterios a los cuales debe sujetarse
el gobierno nacional para reglamentar ciertos ámbitos propios del poder
ejecutivo, en temas tales como la política económica, el régimen salarial y
prestacional de los servidores públicos, los servicios públicos, la propiedad
intelectual y el tránsito dentro del territorio nacional.[123]
En desarrollo del literal “e” del numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución, el Congreso dictó la Ley Marco 4ª de 1992[124], en la que señaló los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los Congresistas y
los miembros de la Fuerza Pública. Dentro de los parámetros trazados en la Ley,
se estableció como pilar fundamental el respeto de los derechos adquiridos a
los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes
especiales, al punto que en ningún caso se pueden desmejorar los salarios y las
prestaciones sociales de los mismos.[125]
El artículo 17 de la citada Ley 4ª de 1992, ordenó el
establecimiento de un régimen especial de pensiones para Senadores y
Representantes.[126] Dicho régimen especial, como ha señalado
esta Corte, se expidió con base en ciertos lineamientos[127]: (i)
Las pensiones, reajustes y
sustituciones se fijarían en una cuantía no inferior al 75% del ingreso mensual
promedio que, durante el último año, y por todo concepto, percibía el
Congresista. (ii)
Las pensiones, reajustes y sustituciones tendrían un
incremento igual al del salario mínimo legal. Y (iii) las pensiones,
reajustes y sustituciones se liquidarían teniendo en cuenta el último ingreso
mensual promedio que por todo concepto devengaran los Representantes y
Senadores en la fecha en que se decretó la jubilación, el reajuste, o la
sustitución respectiva.
Sobre estos lineamientos, y en desarrollo de las
directrices dadas por el Legislador en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, el
Presidente de la República expidió el Decreto 1359 de 12 de julio de 1993, que
reguló de manera integral el régimen especial de pensiones, así como los
reajustes y sustituciones de las mismas, aplicables a los Senadores y
Representantes a la Cámara.
Este Decreto determinó que la entidad encargada del reconocimiento
y pago de las prestaciones a los Congresistas y empleados del Congreso continuaría
siendo el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, que había
sido creado por la Ley 33 de 1985. En relación con los requisitos para acceder
a la pensión de jubilación, el Decreto 1359 de 1993 mantuvo las mismas edades
establecidas en la Ley 33, artículo 4º; esto es, 50 años para las mujeres y 55
para los hombres. Y adicionalmente, exigió que el solicitante debía (i)
encontrarse afiliado a la entidad
pensional del Congreso, (ii) estar efectuando cumplidamente las
cotizaciones o aportes respectivos y (iii) haber tomado posesión de su
cargo.[128]
En cuanto al ingreso base de
liquidación, el referido Decreto 1359 de 1993, en sus artículos 5º y 6º[129], adoptó el mismo parámetro del artículo 17
de la Ley 4ª de 1992, al disponer que la pensión se debía liquidar con base en el
75% del ingreso mensual promedio que durante el último año, por todo concepto,
devengaran los Congresistas en ejercicio, incluyendo especialmente el sueldo
básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda[130], las primas de transporte, salud y navidad,
y toda otra asignación de la que gozaren. Y, además, determinó que la
prestación no estaría sujeta al límite dispuesto en el artículo 2º de la Ley 71
de 1988, esto es, 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El parágrafo del artículo 4º, estableció que el
régimen especial también sería aplicable a aquellos Congresistas que teniendo
la pensión reconocida por cualquier otra entidad, cumplieran las condiciones
establecidas en el artículo 1º, inciso 2º de la Ley 19 de 1987, a saber: (i)
estar afiliados al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y (ii)
tener aportes no inferiores a un año.
Posteriormente, se expidió el Decreto 1293 de 1994, que
ordenó la incorporación de todos los funcionarios del Congreso, incluidos los
Senadores y Representantes, al Sistema General de Pensiones. No obstante, el
mismo Decreto aclaró que no harían parte del régimen general, quienes
estuvieran cobijados por el régimen especial de transición.[131] En el artículo 2º, el citado Decreto dispuso que los Senadores, los Representantes,
los empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del
Congreso, tendrían derecho a los beneficios del régimen de transición de que
trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994, cumplieran
los siguientes requisitos:
(i)
haber cumplido
40 o más años de edad si son hombres, o 35 o más años de edad, si son mujeres;
y
(ii)
haber cotizado o
prestado servicios durante quince (15) años o más.
De esta manera, el Sistema General de Pensiones de la
Ley 100 de 1993, se aplicaría a todos los Congresistas y empleados del Congreso
de la República y del Fondo de Prestaciones del Congreso de la República, con
excepción de quienes acreditaran los requisitos de la transición especial, a la
entrada en vigencia de la Ley 100, esto es, a 1º de abril de 1994.
d.
La
ampliación del régimen especial de Congresistas a los Magistrados de las Altas
Cortes y otros altos funcionarios
Los servidores de la rama judicial –funcionarios y
empleados–, en relación con el régimen de seguridad social y prestaciones
sociales, están regidos por el Decreto 546 de 1971[132]. Sin embargo, en virtud de los Decretos[133] dictados en desarrollo de la Ley 4ª de
1992, se extendieron los beneficios otorgados a los Congresistas a otros
funcionarios, como por ejemplo a los Magistrados de las Altas Cortes.
De esta manera, mediante el Decreto 104 de 1994[134], se incluyó dentro del régimen salarial y
prestacional de los Congresistas a los Magistrados de las Altas Cortes, así
como al Procurador General de la Nación, el Fiscal General de la Nación y el
Defensor del Pueblo (artículo 1º, inciso 2º). Adicionalmente, en el mismo
Decreto se determinó que a dichos dignatarios se les reconocerían las pensiones
“teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías de los
senadores de la República y Representantes a la Cámara en los términos
establecidos en las normas legales vigentes” (artículo 28).
Adicionalmente, el Decreto 691 de 1994, que dispuso la
incorporación de todos los servidores públicos al Sistema General de Pensiones,
estableció unas excepciones con el fin de respetar los derechos adquiridos.
Estas excepciones hacían referencia a los denominados regímenes exceptuados
(artículo 279 Ley 100 de 1993) y a los establecidos en el citado artículo 28
del Decreto 104 de 1994, el Decreto 314 de 1994 y en el Decreto 1359 de 1993,
es decir, cobijó a los Congresistas y, por extensión normativa, a los Magistrados
de la Corte Suprema, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior
de la Judicatura.
La ampliación del régimen de los Congresistas a los
magistrados fue reiterado de manera sucesiva en los Decreto 047 de 1995[135] (artículo 28), 047 de 1995 (artículo 28), 034 de 1996 (artículo 28),
047 de 1997 (artículo 25) y 065 de 1998 (artículo 25). En todos ellos se
expresó que los Magistrados de las Altas Cortes se les reconocerían sus
pensiones teniendo en cuenta los mismos factores y cuantías de  los Senadores y
Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas
legales vigentes.
Posteriormente, el Decreto 043 de 1999[136] dispuso en su artículo 25, que los
Magistrados de las Altas Corte y los Procuradores Delegados ante la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado podrían: “pensionarse teniendo en
cuenta los mismos factores y cuantías de los Senadores de la República y
Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas vigentes”,
y precisó que: “[l]os Magistrados señalados (…) podrán también
pensionarse cuando reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicio señalados
para los Congresistas en el parágrafo del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994”.
Esta última norma referida, el parágrafo 3º del artículo 3 del Decreto 1293 de
1994 establecía que:
“[e]l régimen de transición de que trata
el presente artículo se aplicará también para aquellos senadores y
representantes que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994
tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha,
veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes
entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los
hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto
de Seguros Sociales en cualquier modalidad. En cuanto a la edad de jubilación
se aplicará lo dispuesto en el literal b) del artículo 2º del Decreto 1723 de
1964, es decir que tales congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios
aquí previsto podrán obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la
edad de cincuenta (50) años.”
De esta manera, el régimen especial de transición para
Congresistas se extendía a “los Magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado” a quienes, con base en los Decretos referidos, “se
les reconocer[ía]n las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores salariales
y cuantías de los senadores de la República y Representantes a la Cámara en los
términos establecidos en las normas legales vigentes”.[137]
Dicho régimen especial, previsto en el artículo 17 de
la Ley 4ª de 1992, adicionalmente, fue extendido mediante diferentes normas
–además de las ya señaladas– a ciertos funcionarios del Ministerio Público y de
órganos de control como el Procurador General de la Nación[138], el Fiscal General de la Nación, el
Registrador Nacional del Estado Civil, el Defensor del Pueblo, el Contralor
General, y los Delegados ante la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado[139].[140]
Ahora bien, dentro del desarrollo del marco normativo
del régimen especial de transición de los Congresistas y de los Magistrados de
las Altas Cortes, uno de los aspectos que mayores dudas generó era el
relacionado con la exigencia de vinculación del beneficiario del régimen de
transición, a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Es decir, si para
acceder al régimen especial mencionado resultaba necesario estar afiliado al
mismo a 1º de abril de 1994.
Inicialmente, la jurisprudencia constitucional sostenía
que a los ex-Congresistas les asistía el derecho a recibir su pensión de
jubilación conforme a lo indicado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.[141] Razón por la cual, simplemente bastaba con
acreditar que: (i) se ostentara la condición de Congresista a partir del
19 de diciembre de 1992[142], y (ii) que se contara al 1° de
abril de 1994[143], con 40 años de edad para los hombres y 35
para las mujeres, o que hubieran prestado servicios por lo menos durante 15
años a esta fecha. Al demostrar estos requisitos, los ex-Congresistas, y, por
extensión, los ex-Magistrados de las Altas Cortes, tenían derecho el
reconocimiento de la pensión especial, la que no podía ser inferior al 75% del
ingreso mensual promedio del último año, que por todo concepto percibían los
Congresistas en ejercicio.[144]
Esta posición de la Corte se apoyaba en la
jurisprudencia del Consejo de Estado, que al estudiar la legalidad de algunos
de los Decretos que regulaban el régimen especial de pensiones de Congresistas
y Magistrados de las Altas Cortes, había determinado que no se podía exigir la
vinculación al 1º de abril de 1994, por tratarse de un requisito que no estaba
previsto en la Ley 4ª de 1992. Para el máximo Tribunal de la jurisdicción
contencioso-administrativa, una exigencia de ese calibre solamente podía ser
regulada por el propio Legislador, en desarrollo del artículo 48 de la
Constitución. Razón por la cual, quienes cumplieran con los requisitos exigidos
por el régimen especial de transición (edad o tiempo de servicios, y
vinculación posterior al 19 de diciembre de 1992), consolidaban una situación
jurídica concreta que no podía ser menoscabada.[145]
Dicha posición en particular, fue asumida en la Sentencia
del 18 de noviembre de 2002, proferida
por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[146], que declaró la nulidad parcial del artículo 25 del
Decreto 043 de 1999, que limitaba la aplicación del régimen a los Magistrados “que
a 1º de abril de 1994 desempeñaban sus cargos en propiedad y cumplían las
condiciones previstas por el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”.
Para adoptar esta decisión, la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo tuvo en cuenta los siguientes argumentos:
(i)
El Decreto 043 de 1999[147] el Gobierno Nacional dispuso (artículo 25)
que para el reconocimiento de la pensión especial de jubilación de los
ex-Congresistas, los ex-Magistrados de las Altas Cortes, además de cumplir con
los requisitos del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993 (edad y tiempo de servicios), debían “estar desempeñando los
cargos en propiedad al 1º de abril de 1994”.
(ii)
Las normas vigentes que regulaban el régimen de transición especial para los
Magistrados de las Altas Cortes (Decreto 1359 de 1993 y el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993), no incluían la exigencia relativa al desempeño del cargo al
1º de abril de 1994.
(iii) Disponer de un nuevo requisito para el cálculo de las pensiones de los
Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, es una materia propia del
legislador, que al ser incluida por un Decreto genera una contradicción de una
norma inferior con el ordenamiento superior.
Con base en el anterior razonamiento, el Pleno de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió declarar
la nulidad del segmento del artículo 26 del Decreto 043 de 1993, que había
incluido el requisito de “estar desempeñando los cargos en propiedad al 1º
de abril de 1994”, para el reconocimiento de la pensión de los Magistrados
de las Altas Cortes.
Esta tesis del Consejo de Estado fue acompañada en
varios pronunciamientos por la jurisprudencia constitucional, que, tanto en
sede de control abstracto de constitucionalidad, como en control concreto –revisión
de tutelas–,[148] sostuvo que se debían reconocer las
pensiones a los Magistrados de las Altas Cortes bajo el régimen especial de
Congresistas, aun cuando tomaran posesión de los cargos en una fecha posterior
al 1° de abril de 1994, debido a la ilegalidad de la previsión normativa que
exigía la vinculación antes de esa fecha.[149]
No obstante, esta posición variaría debido al cambio
en los parámetros de control constitucional a raíz de la aprobación del Acto
Legislativo 01 de 2005, y a partir de la Sentencia C-258 de 2013, en la que la
Corte finalmente dispuso que no
era posible admitir que una persona vinculada con posterioridad al 1º de abril
de 1994 fuera sujeto del régimen de transición, pues no cuenta con una expectativa
legítima de pensionarse, al no estar vinculada como Congresista –o como
Magistrado–.
Este criterio, que constituye el precedente en vigor y
con fuerza de cosa juzgada constitucional, señala que una persona con una
vinculación posterior al 1º de abril de 1994 no puede acceder a un régimen
especial porque viola el principio de igualdad, al permitir que quienes están
por fuera del régimen especial a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993,
reciban beneficios desproporcionados y sin fundamento normativo válido, en
detrimento de aquellos que sí deben recibirlo con base en sus expectativas
legítimas.
e.
El Acto Legislativo
01 de 2005 y la variación del parámetro de control constitucional para el
régimen especial de Congresistas y Magistrados
En 2005, el artículo 48 de la Carta fue adicionado de
la siguiente manera:
“Artículo 1°. Se adicionan los siguientes incisos y
parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:
El Estado garantizará los derechos, la
sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos
adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de
acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se
expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo,
deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
Sin perjuicio de los descuentos,
deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún
motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de
las pensiones reconocidas conforme a derecho.
Para adquirir el derecho a la pensión será
necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización
o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los
requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o
de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones.
En materia pensional se respetarán todos
los derechos adquiridos.
Los requisitos y beneficios pensionales
para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de
alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de
Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para
apartarse de lo allí establecido.
Para la liquidación de las pensiones sólo
se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere
efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario
mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en
que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario
mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones
requeridas para tener derecho a una pensión.
A partir de la vigencia del presente Acto
Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del
aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido
en los parágrafos del presente artículo.
Las personas cuyo derecho a la pensión se
cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir
más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se
causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aun cuando no
se hubiese efectuado el reconocimiento.
La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados.
Parágrafo 1º. A partir del 31 de julio de 2010, no
podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.
Parágrafo 2º. A partir de la vigencia del presente
Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de
trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a
las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.
Parágrafo transitorio  1º. El régimen pensional de los docentes
nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público
educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones
legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de
2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan
vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los
derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones,
en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Parágrafo transitorio 2º. Sin perjuicio de los derechos
adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al
Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente
artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados,
así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las
leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010.
Parágrafo transitorio 3º. Las reglas de carácter pensional que
rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos,
convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados,
se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos,
convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto
Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones
pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En
todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.
Parágrafo transitorio 4º. El régimen de transición establecido
en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá
extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que
estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su
equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto
Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales
para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo
36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.
Parágrafo transitorio 5º. De conformidad con lo dispuesto por
el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la
entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de
custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el
régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con
anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente
para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto
para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las
cotizaciones correspondientes.
Parágrafo transitorio 6º. Se exceptúan de lo establecido por el
inciso 8° del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión
igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la
misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14)
mesadas pensionales al año".
La jurisprudencia de la Corte, con base en la
exposición de motivos del Acto Legislativo 01 de 2005, ha explicado que dicha reforma
constitucional buscó como principal objetivo homogeneizar los requisitos y
beneficios pensionales en aras de lograr una mayor equidad y sostenibilidad
en el sistema pensional.[150] Para este fin, se estableció que era
necesario eliminar los regímenes especiales, y anticipar (de 2014 a 2010) la finalización
del régimen de transición reglamentado en la Ley 100 de 1993. Todo ello, sin
afectar los derechos adquiridos de quienes habían consolidado sus derechos y las
“expectativas legítimas” de las personas que tenían cotizadas al menos
750 semanas a la entrada en vigencia de la reforma. En este sentido, el Acto
Legislativo dispuso una serie de propósitos, los cuales se pueden sintetizar de
la siguiente manera[151]:
(i)
la finalización de
los regímenes pensionales diferentes al régimen general;
(ii)
la obligatoriedad y
uniformidad de los requisitos para acceder a la pensión de vejez (edad, tiempo
de servicios, semanas de cotización o capital necesario y factores de
liquidación de la pensión);
(iii)
el reconocimiento
de la importancia de la sostenibilidad financiera del sistema, encaminada a
lograr la cobertura universal y el pago futuro de las pensiones a cargo del
sistema;
(iv)
el respeto por los
derechos adquiridos, y el mandato legislativo de establecer un procedimiento
breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin
el lleno de los requisitos;
(v)
el establecimiento
de un tránsito progresivo para hacer compatible el régimen de transición con la
terminación de los regímenes especiales; y
(vi)
la prohibición, a
partir del 31 de julio de 2010, de causar pensiones superiores a 25 salarios
mínimos.
Adicionalmente, la reforma constitucional dispuso la eliminación
de la mesada 14, y que las semanas cotizadas necesarias para pensionarse irían
en un incremento constante (de 25 semanas anuales), estableciéndose 1.200
semanas para el 2011, 1.225 para el 2012, 1.250 para el 2013, 1.275 en 2014,
hasta llegar a las 1.300 semanas en 2015, equivalentes a 26 años de trabajo.[152]
Como se anotó, dentro de los diferentes aspectos de la
reforma, el Acto Legislativo[153] también determinó que: en la liquidación
de las pensiones, sólo se tendrían en cuenta para determinar la base, los
factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones; que
ninguna pensión podría ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente; y
que a partir del 31 de julio de 2010 no se causarían pensiones superiores a
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a
recursos de naturaleza pública.
En cuanto a la eliminación de los regímenes especiales
y exceptuados, la reforma determinó que solamente subsistirían los de la fuerza
pública y el Presidente de la República. Y, adicionalmente, estableció
detalladamente las reglas con base en las cuales se efectuaría el tránsito normativo
para la eliminación de dichos regímenes especiales. De manera sintética, dichas
reglas se pueden resumir de la siguiente manera:
(i) Sin perjuicio de
los derechos adquiridos, la vigencia de los regímenes pensionales especiales y
los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera
permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones, expirarían el 31 de
julio del año 2010.
(ii) Las reglas de
carácter pensional que regían a la fecha de vigencia del Acto Legislativo
contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos
válidamente celebrados, se mantendrían por el término inicialmente estipulado.
En los pactos, convenciones o laudos suscritos entre la vigencia de este Acto
Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrían estipularse condiciones
pensionales más favorables que las vigentes, y en todo caso perderían su vigencia
el 31 de julio de 2010.
(iii) Y el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás
normas que desarrollen dicho régimen, no podría extenderse más allá del 31 de
julio de 2010, excepto para los trabajadores que estando en transición, además,
tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a
la entrada en vigencia del Acto Legislativo, a los cuales se les mantendría las
normas anteriores hasta el año 2014.
Finalmente, como lo ha destacado la Corte[154], la sostenibilidad financiera del
Sistema General de Pensiones fue una preocupación transversal a la reforma,
pues tuvo como fin la unificación de las reglas pensionales y la eliminación de
los beneficios desproporcionados que se generaban a raíz de los regímenes
especiales. Por tal razón, se estableció que el Estado era el garante de la
sostenibilidad financiera del sistema, y que las leyes futuras debían guiarse
por este criterio.
Dentro de los aspectos relevantes de la sostenibilidad
financiera, se buscó prevenir la práctica de la creación de beneficios
pensionales desproporcionados con cargo a los aportes de las generaciones
venideras. Así por ejemplo, con base en los principios constitucionales de la
seguridad social, y en especial de los de universalidad y solidaridad, la Corte
consideró justificado adoptar medidas como la obligatoriedad de la afiliación
al Sistema General de Pensiones[155], la limitación temporal del régimen de
transición, la posibilidad de variar algunas de las reglas aplicables a sus
beneficiarios[156], y el establecimiento de requisitos
estrictos para el retorno al régimen de prima media en el caso de personas
próximas a reunir los requisitos para pensionarse[157].
Además, en pronunciamientos recientes, esta
Corporación ha resaltado que en virtud de este criterio y de los principios que
rigen la seguridad social, es necesario no permitir la continuidad de
interpretaciones del régimen de transición que den lugar a ventajas pensionales
desproporcionadas.[158] En este sentido, los objetivos de la
reforma estaban ciertamente sintonizados con la preocupación que también venía
expresando en algunos pronunciamientos la jurisprudencia constitucional, debido
a la inequidad, y los posibles inconvenientes que se manifestaban a raíz del
reconocimiento del régimen de transición, de manera desproporcionada, en
relación con personas que recibían intempestivamente beneficios pensionales desproporcionados
a través del régimen de transición, con lo que se desnaturalizaba su finalidad,
por posibles situaciones de fraude a la ley y abuso del derecho.[159]
Las
anteriores circunstancias, derivadas del cambio del parámetro constitucional de
control de las normas del régimen de transición y los regímenes especiales y
exceptuados, llevaron a que la Corte variara su posición jurisprudencial inicial,
en aspectos relativos al régimen especial de Congresistas y Magistrados de las
Altas Cortes.
f.
La Sentencia C-258 de
2013. La interpretación del régimen especial de transición de Congresistas y
Magistrados
La
Corte Constitucional, en la Sentencia C-258 de 2013, estudió dos demandas en
contra del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992[160] y su parágrafo, que establecían el régimen especial de
pensiones en relación con los miembros del Congreso de la República y, por
extensión legal[161], a los Magistrados de las Altas Cortes.
Pese a existir pronunciamientos previos en la materia[162], la Corte realizó un nuevo análisis de
constitucionalidad que la llevó a declarar la inexequible de los apartes “durante
el último año” y “por todo concepto”, y la exequibilidad de las
demás expresiones normativas, con algunos condicionamientos. Lo anterior, a
partir de las razones que se exponen a continuación.
Para
empezar, la Corte aclaró que si bien el Acto Legislativo 01 de 2005 había
derogado de manera expresa los regímenes especiales y exceptuados, el artículo
36 de la ley relativo a dichos regímenes seguía produciendo efectos de manera
ultractiva. Por tal razón, pese a que la Sentencia C-608 de 1999 ya había
estudiado una demanda contra el mismo artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, sobrevenía
una situación jurídica nueva, debido a la introducción de un nuevo parámetro de
control, tras la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó las
reglas constitucionales sobre el régimen pensional de transición. Esta
situación justificaba que la Corte realizara un nuevo análisis de
constitucionalidad a raíz del nuevo marco constitucional vigente.[163] Sobre el particular se dijo en el mencionado fallo:
“En la Sentencia C-608 de 1999 esta
Corporación declaró la exequibilidad del artículo acusado. Sin embargo,  no
puede afirmarse que ha operado la cosa juzgada constitucional y que ello impide
emitir un pronunciamiento de fondo en este caso por varias razones:
La primera se basa en (…) que en la
Sentencia C-608 de 2009, la Corporación no realizó ningún análisis de la
constitucionalidad de la norma, de conformidad con el modelo y los fines del
Estado Social de Derecho. Este análisis resulta fundamental para estudiar la
constitucionalidad de cualquier régimen pensional.
En dicha sentencia, la cosa juzgada fue
relativa por cuanto la Corte limitó los efectos de su fallo a los cargos
estudiados en aquella oportunidad. Ello permite entonces que en el futuro
vuelvan a plantearse argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma
disposición que tuvo pronunciamiento anterior (…)
En segundo lugar, entre la expedición de la
Sentencia C-608 de 1999 y la interposición de la demanda, se produjo un cambio
en el parámetro normativo de control derivado de la expedición del Acto
Legislativo 1 de 2005, que, como se explicará más adelante, cambia las reglas
constitucionales sobre el régimen pensional, y por tanto, se produjo una inconstitucionalidad
sobreviniente.
En relación con la inconstitucionalidad
sobreviniente, ésta tiene lugar cuando se produce una modificación posterior de
las normas constitucionales o de la conformación de las normas que integran el
bloque de constitucionalidad a partir de las cuales se realizó el control, por
cuanto ello supondría la modificación del patrón de comparación.
(…) En tercer lugar, los argumentos por los
cuales la Corte descartó el desconocimiento del derecho a la igualdad en la
Sentencia C-608 de 1999, deben ser revisados a partir de la expedición del Acto
Legislativo 1 de 2005. (…) Bajo esta óptica, la Corporación debe estudiar si
bajo la óptica de esta nuevo esquema pensional introducido en 2005, el artículo
17 de la Ley 4 de 1992 desconoce o no la garantía a la igualdad consagrada en
el artículo 13 Superior.
(…) La cuarta razón tiene que ver con lo
que la jurisprudencia ha denominado cambio del contexto normativo.”
Luego
de destacar el carácter iusfundamental de la seguridad social, la Corte
explicó que el Acto Legislativo 01 de 2005 pretendió establecer un sistema
único y universal en materia pensional, con el fin de eliminar condiciones
pensionales diferentes o preferentes a las establecidas en la versión original
del sistema. Lo anterior, sin desconocer la existencia de un régimen de
transición en asuntos pensionales que contó con unos límites temporales y
materiales.
En
el caso especial del régimen de Congresistas, aplicable por extensión legal a
los Magistrados de las Altas Cortes, la Corte encontró graves problemas de
inequidad y cobertura que afectaban directamente los principios de
universalidad, eficiencia y solidaridad que constituyen contenidos
fundamentales del núcleo del derecho a la seguridad social. Bajo tal entendido,
concluyó que dicho régimen especial contrariaba los postulados constitucionales
de la seguridad social, y que, por tanto, las mesadas pensionales de los
Congresistas y Magistrados debían sujetarse a ciertos parámetros que lo hacían
conforme con la Constitución. Al respecto, la Corte indicó:
“Las expresiones en comento [normas
demandadas] permiten que un beneficiario del régimen especial bajo estudio
pueda incluir en su Ingreso Base de Liquidación ingresos sobre los que no hizo
las respectivas cotizaciones al sistema y que ni siquiera constituían salario,
en detrimento del principio de solidaridad que rige la seguridad social y los
objetivos del Acto Legislativo 01 de 2005, así como de la sentencia de la Corte
Constitucional C-608 de 1999 que tienen efectos erga omnes.
En efecto, el principio de solidaridad en
la seguridad social, como ya se explicó, tiene dos implicaciones: (i) la
obligación de los afiliados al sistema de contribuir a su financiación de
acuerdo con sus capacidades, de tal forma que los que más ingresos tienen
contribuyan en mayor medida a financiar el sistema y (ii) la obligación del
sistema, a su turno, de brindar protección especial a los sectores más pobres y
vulnerables, quienes por sus propios medios probablemente no podrían enfrentar las
contingencias frente a las que la seguridad social ofrece amparo. Esta exégesis
de la solidaridad fue además acogida por el Acto Legislativo 01 de 2005, cuyo
inciso 6 expresamente dispone: “Para la liquidación de las pensiones sólo se
tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado
las cotizaciones”. (…)
La interpretación de estas expresiones
conlleva la concesión de una ventaja a los beneficiarios del régimen especial
cobijados por la transición, que no fue prevista originalmente por el
Legislador al expedir la Ley 100 y que, por tanto, carece de justificación. En
efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la
disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de
transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de
pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas
personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una
autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que
se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de
servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no
fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto
del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razón
para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de Ingreso Base
de Liquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la
Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este tratamiento
diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad.”
En
particular, la Corporación resaltó algunos aspectos esenciales a la luz de la
reforma constitucional al sistema (A.L. 01 de 2005). En primer lugar, señaló
que la finalidad del régimen de transición es la de proteger las expectativas
ciertas y existentes de quienes se encontraban cotizando a un régimen de
pensión especial al momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es
decir, el 1º de abril de 1994. Por esta razón, para ser beneficiario de la Ley
4ª de 1992, era necesario que el Congresista o Magistrado hubiese tenido tal
calidad, con anterioridad a la entrada en vigencia de la mencionada Ley 100 de
1993 (1º de abril de 1994).
En
segundo lugar, que sin importar la fecha de causación del derecho pensional,
bajo el amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, las prestaciones
reconocidas están sometidas al tope máximo establecido en la Ley 100 de 1993 de
los 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Permitir lo contrario,
implicaría establecer un sistema de privilegios a un grupo que se encuentra en
una posición favorable respecto de las condiciones actuales de la mayoría de la
sociedad, que rompe con los principios estructurales del sistema (solidaridad,
equidad, eficiencia).
En
tercer lugar, y ligado con el anterior, a los beneficiarios del régimen
especial se les debe aplicar el ingreso base de liquidación (IBL) establecido
en el artículo 21 y el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debido
a que es la interpretación normativa que mejor se ajusta a los principios
constitucionales de equidad, eficiencia y solidaridad del artículo 48 superior,
a la cláusula de Estado social de Derecho, y que evita los posibles casos de
evasión y fraude al sistema, como el denominado “carrusel” de pensiones.
En
cuarto lugar, la liquidación de las pensiones del régimen especial no puede
incluir todos los rubros, sino que sólo debe incorporar como factores de
liquidación los que sean salariales y prestacionales que tengan la
característica de remunerativos del servicio sobre los cuales los beneficiarios
hayan realizado aportes. Por este motivo, es inconstitucional fijar que se
incluya “todo concepto” dentro del IBL de la pensión. En palabras de la
Corte:
“Esto mismo es predicable en relación con
los factores salariales que se tuvieron en cuenta al momento de liquidar la
pensión. Frente a ellos resultaría abiertamente irrazonable aplicar de forma
retroactiva lo aquí decidido en relación con dichos factores. Si bien es cierto
que los beneficiarios del régimen dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4 de
1992 accedieron a estas pensiones después de haber cotizado sobre factores
salariales diferentes que no permiten que se produzca una relación de
correspondencia entre lo cotizado y el monto de la mesada, esta situación
obedece a decisiones adoptadas por la rama ejecutiva del poder público, mediante
decretos que desarrollaron la Ley 4 de 1992 y a otras determinaciones de
autoridades administrativas o judiciales. Los pensionados se sujetaron a dichas
reglas, cotizaron sobre los factores que el Gobierno Nacional había establecido
y prestaron sus servicios como Congresistas, Magistrados o los demás cargos que
por disposición normativa les era aplicable el régimen dispuesto por el
artículo 17 de la Ley 4 de 1992. Es por ello que es imposible pretender que sus
cotizaciones hayan logrado acumular un capital que financie, sin subsidio
alguno, su pensión como si estuvieran inscritos en un régimen pensional diverso
como el régimen general, o peor aún, un régimen de ahorro individual.”
Finalmente, adujo que no era posible
invocar como derechos adquiridos o como justo título una prestación pensional
cuando se ha actuado de mala fe o infringiendo el orden jurídico, pues en estos
casos no se estaría frente a derechos adquiridos con arreglo a la ley:
“En este contexto, la
Constitución brinda especial protección a los derechos adquiridos. Por ejemplo,
el artículo 58 Superior dispone que “se garantizan la propiedad privada y los
demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden
ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”, mientras el artículo 48,
adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, indica que el Estado “respetará
los derechos adquiridos con arreglo a la ley” en el contexto de la seguridad
social en pensiones. Es decir, tanto el artículo 58 como el Acto Legislativo 01
de 2005 protegen los derechos adquiridos, pero siempre y cuando hayan sido
adquiridos, con justo título, sin fraude a la ley ni abuso del derecho.”
Sobre
este último punto, la Corte recordó que en materia pensional, las conductas de abuso
del derecho y fraude a la ley se refieren al reconocimiento de
derechos pensionales y ventajas injustificadas, que se fundan en
interpretaciones amañadas de las normas, las cuales contrarían las finalidades
y principios del Sistema General de Seguridad Social, conllevando al fraude del
erario. De tal manera, que al obtener una ventaja con base en el
aprovechamiento de una norma, se rompe con la equidad y se defrauda al Sistema
General de Seguridad Social, a través del abuso del derecho propio y el fraude
a la ley que debería ser aplicada. En estos casos, por tanto, no existe un
justo título, ni mucho menos un derecho adquirido legítimamente, pues la
Constitución consagra, como un deber de todos los ciudadanos, el de respetar
los derechos ajenos y no abusar de los propios (art. 95-1 C.N.). Sobre el
particular, se sostuvo en el citado fallo:
“El artículo 58 Superior y el Acto Legislativo 1 de
2005 protegen los derechos adquiridos siempre y cuando se hayan adquirido sin
fraude a la ley ni abuso del derecho.
Es decir, no se configura propiamente un derecho
adquirido cuando se ha accedido a éste  (i) por medios ilegales, (ii) con
fraude a la ley o (iii) con abuso del derecho.
Lo expuesto en la parte motiva de esta providencia
permite establecer qué tipos de pensiones corresponden a esta categoría.
En primer término, claro está no constituirán derechos
pensionales adquiridos aquellos que ha sido causados a través de conductas como
la alteración de documentos, la falsedad, entre otras. Este caso extremo puede
haber ocurrido en muy pocas ocasiones, pero no por ello debe dejar de
mencionarse.
En segundo lugar, tal y como se explicó, en las
figuras del fraude a la ley y abuso del derecho, se presenta un elemento
objetivo que se traduce en el aprovechamiento de la interpretación judicial o
administrativa de las normas o reglas, para fines o resultados incompatibles
con el ordenamiento jurídico y aquél que invoca las normas de una forma
claramente excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo jurídico que
persigue. En este orden de ideas, el juez y la administración tienen el deber
de evitar que se interpreten los textos legales de manera que se cometa fraude
a los principios del sistema.
Recuerda la Corte que, para ese menester se tendrá en
cuenta, de manera preponderante, la dimensión objetiva de los conceptos del
abuso del derecho y fraude a la ley, de manera que no se trata de establecer la
existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una
interpretación de la ley que, a la luz de lo establecido en esta sentencia,
resulta contrario a la Constitución y como resultado de la cual, la persona
accedió a una pensión, por fuera del sentido conforme a la Carta del régimen
pensional y que produce una objetiva desproporción y falta de razonabilidad en
la prestación. (…)
En todos estos casos, el pensionado no tiene un
derecho adquirido, y por tanto, en aras de dar cumplimiento a la presente
providencia, la Administración podrá proceder a revocar y reliquidar el derecho
pensional con el objeto de hacerlo compatible con el ordenamiento jurídico y
con el régimen pensional que realmente le corresponde. En efecto, en la
concesión de estos derechos pensionales no se respetó la legalidad. Sin
embargo, dicha reliquidación no puede ser arbitraria.”
Bajo
las anteriores consideraciones, la Corte ordenó la reliquidación pensional en
aquellos casos que amparados bajo el régimen pensional del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, se hubieran concedido prestaciones que superaran el monto de
los 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes, a más tardar al 31 de
diciembre de 2013. Adicionalmente, se prohibió de manera expresa extender el
régimen pensional de Congresistas, a quienes con anterioridad al 1º de abril de
1994, no se encontraren afiliados al mismo.
Finalmente,
se precisó que el reajuste se debía realizar de manera automática, sin que se
hiciera necesario iniciar un proceso de reliquidación, debido a que se trataba
de un mandato constitucional de obligatorio cumplimiento.[164]
III. ANALISIS DEL CASO CONCRETO
En el sub examine, la Corte revisa la acción de
tutela que instauró la Fundación Universidad Externado de Colombia, en contra
de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, al considerar que dicha Corporación, a través de la Sentencia del 21
de agosto de 2014, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y al acceso a la administración de justicia.
En la providencia judicial demandada, el Consejo de
Estado confirmó la Sentencia de 2 de diciembre de 2010, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ordenó el reconocimiento de la
pensión de jubilación al señor Manuel Santiago Urueta Ayola, bajo el amparo del
régimen especial de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, previsto en
la Ley 4ª de 1992, y los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994.
El problema jurídico que debe resolver la Corte, consiste
en determinar si la providencia judicial cuestionada (Sentencia del 21 de
agosto de 2014), proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado,
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la
administración de justicia y a la igualdad de la Fundación Universidad
Externado de Colombia.
No obstante, al tratarse de una acción de tutela
contra una providencia judicial la Sala debe, previamente, verificar el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia que ha estipulado la
jurisprudencia constitucional.[165]
6. Constatación del cumplimiento de
los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
6.1. La Relevancia constitucional del
asunto bajo examen
En primer lugar, la Sala Plena estima que el asunto que
se estudia reviste evidente relevancia constitucional para ser
examinado, debido a que se trata de una discusión que envuelve no solo la
presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 C.N.),
sino también la discusión de otros derechos y principios constitucionales como
la seguridad social, la buena fe, la seguridad jurídica y la supremacía
constitucional, en relación con una decisión judicial proferida por una Alta
Corte.
En el sub examine, la Sentencia de 21 de agosto
de 2014 de la Sección Segunda del Consejo de Estado ordenó el reconocimiento de
la pensión de jubilación al ex Consejero de Estado, Manuel Urueta Ayola, bajo
el régimen especial de Congresistas y Magistrados previsto en Ley 4ª de 1992 y
los Decretos 1359 de 1993, 104 de 1994 y 47 de 1995. No obstante, el
reconocimiento de la mencionada prestación puede implicar una tensión con otros
principios constitucionales como la supremacía constitucional y el debido
proceso, al presuntamente haber incurrido en múltiples defectos o requisitos de
procedibilidad específica (defectos orgánico, fáctico y violación directa de la
Constitución), y haber desconocido los lineamientos constitucionales establecidos
por ésta Corte en la Sentencia C-258 de 2013. Por estas razones, el presenta
asunto reviste evidente relevancia constitucional.
6.2. El agotamiento de los mecanismos
ordinarios y extraordinarios al alcance del actor
Como ha señalado esta Corte, para proceder al estudio
de una acción de tutela contra una providencia judicial, es requisito que la
discusión jurídica que plantea el accionante hubiese sido agotada ante la
jurisdicción ordinaria, debido a que, como regla general, los mecanismos
creados por el legislador constituyen el escenario natural para garantizar el
respeto de los derechos fundamentales de los asociados.
En este sentido, quien cuestiona una sentencia del
Consejo de Estado, en principio,  cuenta a su disposición con el recurso
extraordinario de revisión, mediante el cual puede impugnar las decisiones de
las Secciones o Subsecciones de ese Alto Tribunal. Lo anterior, sin desconocer
que la jurisprudencia constitucional ha señalado que existen ciertos casos
excepcionales en los que los medios ordinarios y extraordinarios, como la
revisión, no salvaguardan adecuada u oportunamente los derechos fundamentales
de los ciudadanos, razón por la que, excepcionalmente, resulta procedente la
acción de tutela.
En este caso, algunos de los intervinientes[166] alegaron que en el
proceso ordinario no se agotó la acción de revisión, razón por la cual, es
necesario analizar si los reproches formulados por el actor a través de los
defectos alegados en la demanda, pueden ser resueltos a través del vía extraordinaria
prevista en materia contencioso-administrativa.
Con el fin de realizar un adecuado análisis de la
idoneidad del mecanismo de revisión en relación con la acción de tutela, a
continuación, la Sala expondrá algunos de los aspectos más importantes de este
recurso, que permitirán, posteriormente, a la Sala, determinar si las causales
del mismo se corresponden con los reproches formulados por la entidad
accionante a través de la demanda que se estudia.
El recurso extraordinario de revisión en
materia contencioso-administrativa. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, regula el
recurso extraordinario de revisión y define su ámbito de aplicación de la
siguiente manera: “[e]l recurso extraordinario de revisión procede contra
las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales
Administrativos y por los jueces administrativos.”
Como lo ha explicado la jurisprudencia de esta Corte,
el recurso extraordinario de revisión, en materia contencioso-administrativa,
procede en ciertos casos excepcionales, en los que es necesario dejar sin valor
las sentencias ejecutoriadas dictadas por esa jurisdicción, que por hechos o
circunstancias no conocidas en el momento de adoptar la decisión, o acaecidas
con posterioridad a la decisión judicial[167], revelan que esta es injusta o está
fundada en un error, fraude o ilicitud.[168] De esta manera, mediante este mecanismo
judicial se busca, esencialmente, el restablecimiento de la justicia material,
al ordenar emitir una nueva providencia fundada en razones de justicia
material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico. Por tanto es una
excepción al principio general de cosa juzgada.[169]
Bajo esta óptica, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que el recurso extraordinario de revisión, previsto en las diferentes
áreas del derecho –penal, civil, laboral y administrativo–, ha sido diseñado
para proceder contra las sentencias ejecutoriadas,[170] por las causales taxativas que en cada
caso haya definido el Legislador.
El recurso extraordinario de revisión ante la
jurisdicción contencioso administrativo en particular, tuvo su origen en
el Decreto 01 de 1984 (anterior Código Contencioso Administrativo). A pesar de
que la Ley 167 de 1941 (relativa a la organización de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo) hacía referencia a una acción de revisión en casos
de cartas de naturaleza (artículo 149) y revisión de reconocimientos (artículo
164), no se trataba del mismo recurso extraordinario que ahora se estudia.
En el caso de la revisión de la Ley 167 de 1941, se
trataba en realidad de una acción que solamente operaba contra las decisiones
del Tesoro Nacional frente a la obligación de pagar una suma periódica, y era
procedente en cualquier tiempo. En contraste, el recurso extraordinario de
revisión creado por el Decreto 01 de 1984 procedía contra todas las sentencias
ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y el Consejo de
Estado, y se asemejaba más a la finalidad de restablecimiento de la justicia,
que dio origen a la misma acción en materia civil.[171]
En relación con su naturaleza, la Corte
Constitucional ha indicado que la revisión es “un remedio extraordinario que
concede la ley para que se rescinda y deje sin efecto una sentencia en firme,
ganada injustamente a fin de que se vuelva a abrir el juicio y se falle con
arreglo a justicia.”[172] Igualmente, la Corte ha explicado que la revisión es una medida “que afecta
la certeza brindada por la cosa juzgada”, y que es “no sólo
extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas
por la ley, y no es posible aducir otras distintas. (…) [E]sta
taxatividad es razonable, pues se trata de una figura que modifica providencias
amparadas por el principio de cosa juzgada y por ello las causales previstas
para la revisión debe ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido.”[173]
El Consejo de Estado ha recabado en que el recurso de
revisión no constituye de ninguna manera una nueva instancia, razón por la que
no es posible reabrir el debate probatorio o discutir sobre el fondo del
asunto, pues la discusión se circunscribe a las causales señaladas en la ley,
las que obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.[174] A este respecto, la máxima Corporación de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha señalado que el recurso
extraordinario de revisión se entiende como “una actuación completamente
ajena al proceso de origen, constituyéndose en un nuevo proceso, es decir, un
verdadero medio de control.”[175]
Acorde con ello, esta misma Corporación ha indicado
que el recurso extraordinario de revisión constituye más un remedio que un
recurso porque “no ataca la sentencia por errores de técnica en su
elaboración, sino por injusticia que sólo puede alegarse posteriormente con
base en hechos nuevos.”[176] Así vista, la revisión no está regulada para
errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas
pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso,
pues se trata de un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la
decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana.[177]
En cuanto a la finalidad del recurso
extraordinario de revisión, la Corte ha señalado que este ha sido instituido
para corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia a “contrariar
el derecho”. En estos eventos “se considera que existen razones de
justicia material que justifican desconocer la cosa juzgada, porque la sentencia
cuestionada está basada en hechos falsos, o erróneos, cuya falsedad o
incorrección no pudo ser conocida en el momento en que se profirió la sentencia
recurrida.”[178]
Por su parte, el Consejo de Estado ha señalado que el
recurso excepcional de revisión permite enmendar errores o ilicitudes comedidos
en la expedición de la sentencia recurrida,  con el fin de restituir el derecho
al afectado a través de una nueva sentencia.[179] En particular, dicha Corporación ha
señalado que “[e]ste medio de impugnación (…) se abre paso a la posibilidad
de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus
pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y
de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una
decisión ajustada a la ley.”[180]
En relación con el alcance de las causales de revisión, la Corte ha explicado que estas se
encuentran taxativamente definidas por el legislador y, por tanto, no es
factible presentar otras diferentes a las prescritas en la ley, pues su
aplicación e interpretación es de carácter restringido.[181]
Al estudiar las causales de revisión establecidas en el artículo 188 del Código
Contencioso Administrativo, reproducidas actualmente, en distinto orden en el
artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, este Tribunal señaló algunos de sus aspectos más relevantes.[182] A continuación, se citan los principales
argumentos expuestos por la Corte en la Sentencia C-520 de 2009, relacionado
con las causales previstas en el citado artículo 188 del anterior CCA., que
conservan su vigencia en relación con la actual regulación del recurso
extraordinario de revisión previsto en el artículo 250 del nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De esta
manera, debido a que el CPACA conserva las mismas causales de revisión que
estaban previstas en el anterior CCA, aunque en distinto orden, la Sala se
referirá a ellas, con el fin de analizar posteriormente si son aplicables al
caso concreto.
En relación con las causales consagradas en los
numerales 1, 2 (parcial), 5, y
7 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, estas se fundan en la
necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la ocurrencia de
hechos delictivos o fraudulentos. En particular, dichas causales hacen
referencia a la detección de documentos falsos o adulterados o de peritazgos
fraudulentos, que fueron decisivos en la adopción de la sentencia que se busca
dejar sin efectos, la aparición de documentos que no pudieron ser conocidos
porque la contraparte los ocultó, o el señalamiento penal de que la sentencia
fue producto de cohecho o violencia.
Las causales correspondientes a los numerales 2
(parcial), 3, y 4, “permiten corregir errores por circunstancias no
conocidas al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haber sido
conocidas, hubieran dado lugar a una sentencia distinta”[183]. En este caso, se trata de situaciones
como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser conocidos por
fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que
el beneficiado con la sentencia cuestionada, o la desaparición, al momento del
reconocimiento, de las circunstancias que justificaban que se hubiera decretado
una prestación periódica.
La causal 6ª, por su parte, busca restablecer el
debido proceso, al permitir corregir una nulidad originada en la sentencia que
puso fin al proceso que no era susceptible del recurso de apelación. Y
finalmente, la causal del numeral 8º, protege tanto el debido proceso como la
intangibilidad de la cosa juzgada desconocida con la sentencia que es objeto de
revisión.
En todos los eventos previstos en el artículo 188 CCA,
se garantiza al perjudicado la posibilidad de acceder a la justicia y obtener
la protección de sus derechos, frente a una sentencia que desconoce la justicia
material, pues cómo lo ha señalado esta Corporación en distintas oportunidades,
el recurso extraordinario de revisión constituye una garantía y un desarrollo
armónico del derecho a acceder a la administración de justicia.[184]
Ahora bien, aun cuando las causales de revisión
previstas en materia administrativa son las anteriormente expuestas, en materia
de reconocimiento de prestaciones pensionales existen algunas circunstancias adicionales
que también activan el mecanismo de revisión. Por tal motivo, la Sala las estudiará
con el fin de verificar si estas últimas son aplicables al asunto de la
referencia.
Especificidades del recurso
extraordinario de revisión contra las sentencias que reconocen prestaciones
pensionales
La
Ley 797 de 2003 reformó algunos aspectos del Sistema General de Pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y adoptó algunas disposiciones sobre los regímenes
pensionales exceptuados y especiales. Dentro de estas últimas, se incluyó un
mecanismo de revisión de los reconocimientos de prestacionales periódicos a
cargo del erario, cuyo trámite se realizaría mediante el mecanismo extraordinario
de revisión. Por tal razón, y debido a que en la actualidad la regulación de dicho
recurso, prevista en el artículo 250 del CPACA, incorpora las causales
previstas en la Ley 797 de 2003, la Sala estudiará su alcance a efectos de
realizar un adecuado estudio de la subsidiaridad en el sub examine.
El
artículo 20 de la Ley 797 de 2003[185], estableció la revisión del reconocimiento de
sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Para
el efecto, dispuso una acción especial que procede contras las providencias
judiciales y las transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales en
las que se decretara o acordara el reconocimiento de prestaciones pensionales
de cualquier naturaleza a cargo del erario.
Según
la norma referida, dicho actos prestacionales podrán ser revisados por el
Consejo de Estado o a la Corte Suprema de Justicia –de acuerdo con sus
competencias–, cuando así lo solicite (i) el gobierno por conducto del
Ministerio del Trabajo o de Hacienda y Crédito Público, (ii) el
Contralor General de la República o (iii) el Procurador General de la
Nación.[186]
Además,
señaló que, para el efecto, se surtiría el procedimiento del recurso
extraordinario de revisión, previsto en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o en el Código de
Procedimiento Laboral, según corresponda, con apoyo en las causales estipuladas
en estos estatutos y en las siguientes:[187]
a.
Cuando el reconocimiento se
haya obtenido con violación al debido proceso y,
b.
Cuando la cuantía del
derecho reconocido excediera lo debido de acuerdo con la ley, pacto o
convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
En
relación con este medio judicial, esta Corte, en la Sentencia C-835 de 2003,
declaró la inexequibilidad de la expresión normativa que habilitaba a la
interposición de la revisión “en cualquier tiempo”, por considerar que
afectaba el principio de seguridad jurídica y la protección de los derechos
adquiridos ya consolidados en cabeza de una persona. En esa oportunidad, se
explicó que permitir que la acción de revisión no contara con un término de
caducidad afectaba gravemente la confianza legítima y la inmutabilidad que toda
sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por
la ley. Por tal motivo, esta Corporación consideró que era necesario aplicar el
término de caducidad previsto para el recurso extraordinario de revisión ante
el Consejo de Estado (art. 251, CPACA[188]) y ante la Corte Suprema de Justicia (art. 32, Ley
712 de 2001[189]), hasta tanto el legislador decidiera si era
necesario establecer un nuevo plazo.
Con
base en lo anterior, tanto la jurisprudencia constitucional, como la de la
jurisdicción contencioso-administrativa,[190] han destacado las principales características de la
revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de la siguiente
manera:
(i) Es
procedente contra providencias judiciales y los reconocimientos pensionales o
de sumas periódicas, originados en transacciones o conciliaciones judiciales o
extrajudiciales con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública;
(ii) tiene
una causa por activa calificada, en la medida en que la solicitud la debe hacer
el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo, del Ministro de Hacienda y
Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General
de la Nación; y
(iii) la
competencia especial para su conocimiento está en cabeza de la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado, de acuerdo a sus competencias.
Sobre la idoneidad y la eficacia del recurso
extraordinario de revisión en asuntos pensionales, la Corte ha señalado[191] que este es útil para “asegurar la
aplicación justa de la ley en cada caso concreto” y “restablecer los
derechos que le han sido conculcados”. No obstante, la Corte también ha
admitido que en el estudio del agotamiento de los recursos ordinarios y
extraordinarios como el de revisión, es necesario estudiar su idoneidad y
eficacia de manera particular.[192]
En este sentido, una acción de tutela es procedente,
por ejemplo, cuando el recurso extraordinario no cumple con “garantizar la
protección de los derechos fundamentales del accionante, debido a la duración
del proceso administrativo. Por lo anterior, resulta entonces procedente la
acción de tutela (…), no obstante existir otro medio judicial para la
protección de los derechos presuntamente conculcados”.
Recientemente,
la Sala Plena[193] se refirió al alcance de la idoneidad y la eficacia
del recurso de revisión en casos de fraude o abuso del derecho en el
reconocimiento de pensiones. Al analizar estas situaciones, la Corte recordó que
“ante la existencia de dicho recurso de revisión, en principio, las acciones
de tutela (…) contra providencias judiciales en las que presuntamente se
incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de una
prestación periódica son improcedentes, salvo en aquellos casos en los que de
manera palmaria se evidencie la ocurrencia de dicha irregularidad”.[194] En tales casos, por tanto, la acción de tutela es el
mecanismo judicial idóneo para resolver la controversia.
En síntesis, la jurisprudencia de la Corte ha señalado
que el recurso extraordinario de revisión es una excepción al principio de
inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada. Con este
mecanismo judicial se abre la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado,
siempre que se configure alguno de los eventos consagrados taxativamente en la
legislación correspondiente. El objeto del recurso es procurar el
restablecimiento de la justicia material de la decisión, cuando quiera que esta
última ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en
el proceso correspondiente o son injustas, pero que, a juicio del legislador,
revisten tal gravedad que autorizan romper el principio de la cosa juzgada.
La eficacia e idoneidad del recurso extraordinario de
revisión debe examinarse en cada caso concreto. En principio, dicho mecanismo
de defensa judicial es eficaz e idóneo habida cuenta de que procede contra
sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, el juez constitucional es quien debe
revisar si en el asunto en particular el derecho fundamental invocado es
susceptible de ser protegido mediante alguna causal específica de revisión, o
si por el contrario es la acción de tutela el mecanismo judicial idóneo o
eficaz para resolver una posible vulneración de derechos fundamentales.
Análisis del agotamiento
del recurso de revisión en el caso concreto
Como se explicó, el recurso extraordinario de revisión
está previsto para ser propuesto ante la Sala Plena del Consejo de Estado
contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.[195] Las causales que rigen
actualmente dicho recurso, están previstas en el artículo 250 de la Ley 1437 de
2011 (CPACA), que las establece de la siguiente manera:
“Sin perjuicio de lo
previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:
1. Haberse encontrado o
recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales
se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo
aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte
contraria.
2. Haberse dictado la
sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
3. Haberse dictado la
sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos
cometidos en su expedición.
4. Haberse dictado
sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento
de la sentencia.
5. Existir nulidad
originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede
recurso de apelación.
6. Aparecer, después de
dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para
reclamar.
7. No tener la persona en
cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento,
la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la
sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.
8. Ser la sentencia
contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso
en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el
segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.”
La Sala observa que el accionante alega la existencia
de los defectos orgánico, fáctico, por violación directa de la Constitución,
sustantivo y de desconocimiento del precedente. Todos ellos en contra de la
decisión de la Sección Segunda
del Consejo de Estado en la que se adujo que el
ex Consejero de Estado Manuel Urueta Ayola, tenía derecho al reconocimiento de
la pensión de jubilación bajo el amparo del régimen especial de los
Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes.
Al analizar el cargo por defecto orgánico, la demanda
señala que la controversia sobre la pensión del señor Urueta Ayola era una
discusión que correspondía resolver a la jurisdicción ordinaria laboral, y no a
la contencioso-administrativa. El defecto fáctico se alega por la presunta falta
de pruebas y la irrazonabilidad en la valoración de las que fundamentaron la
decisión. Y la violación directa, el desconocimiento del precedente y el
defecto sustantivo, porque presuntamente se contravino la Sentencia C-258 de
2013, en la que esta Corte señaló que las pensiones de los altos dignatarios
como los Congresistas y los Magistrados de las Altas Cortes no podían superar
el tope máximo de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes, porque con
ellos de desconocían los artículos 13 y 48 de la Constitución que fundamentan
los principios de solidaridad, universalidad y eficiencia del Sistema de
Seguridad Social en pensiones.
Al comparar el fundamento de los cargos formulados en la
demanda, con las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, la Sala Plena
concluye que el recurso extraordinario de revisión carece de idoneidad para resolver
los planteamientos formulados a través de la acción de amparo que se revisa,
razón por la cual ésta última es el mecanismo judicial adecuado para solucionar
la controversia expuesta por la parte accionante.
De manera particular, la Sala Plena evidencia que en
el caso que se examina, no son aplicables tales causales, debido a que en este
caso no se discute la ilicitud o algún error del procedimiento, sino más bien si
los parámetros bajo los cuales fue reconocida la pensión, incurrieron en alguno
de los defecto específico de procedibilidad predicados en la demanda. Tampoco
son aplicables las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[196], pues en aquellos casos,
el recurso de revisión debe ser presentado por la entidad correspondiente del
Gobierno, el Contralor General de la República o el Procurador General de la
Nación, lo que no sucede en este caso.
Como lo ha señalado en anteriores ocasiones la Corte[197], la finalidad que cumple
el recurso extraordinario de revisión, –como excepción al principio de cosa
juzgada– es la de enmendar los errores o irregularidades cometidas en
determinada providencia, para que en aplicación de la justicia material, se
profiera una nueva decisión que resulte acorde al ordenamiento jurídico. Sin
embargo, el cumplimiento de esta finalidad está debidamente encausado en unas
situaciones específicamente delimitadas y que no pueden ser interpretadas de
manera analógica o extensiva.
Así por ejemplo, esta Corte ha señalado[198] que cuando el recurso de
revisión, no se identifica con algunos de los reproches que pueden ser
formulados en sede de tutela a través de la doctrina de los defectos
específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, no
es necesario agotarlo en el caso concreto. En la Sentencia T-935 de 2009 la
Corte señaló que respecto a los defectos sustantivo y fáctico alegados por el
actor en dicha oportunidad, no tenían “cabida dentro de las causales
legalmente previstas para la procedencia de dicho recurso, al tenor de lo
señalado por el artículo 188 del mismo estatuto [C.C.A.], por lo tanto, tampoco
era menester agotarlo en el caso concreto.”
En el caso que ahora revisa la Corte, ninguno de los
planteamientos se corresponde con las causales del recurso extraordinario de
revisión. Dentro de las causales citadas no se establece el error en la
competencia o jurisdicción (defecto orgánico), no se señala la omisión o la
irrazonabilidad en la valoración de las pruebas (defecto fáctico), la violación
por el desconocimiento directo de un mandato de la Constitución, o el
desconocimiento de providencias de constitucionalidad o la cosa juzgada
constitucional (desconocimiento del precedente constitucional y defecto
sustantivo).
De esta manera, al evidenciar que los reproches
formulados por la parte demandante, contra la sentencia de la Sección Segunda, no
pueden ser resueltos mediante el recurso extraordinario de revisión, la Sala Plena
considera que dicho recurso no es idóneo ni eficaz para resolver el problema
jurídico planteado en sede de tutela, razón por la cual encuentra que el
requisito de subsidiaridad está superado.
6.3. Satisfacción del requisito de
inmediatez
En relación con el requisito general de inmediatez,
la Sala encuentra que, contrario a lo expuesto por las Secciones Cuarta y
Quinta del Consejo de Estado en los fallos de tutela de instancia, esta
exigencia se encuentra debidamente acreditada.
En las sentencias de instancia, las Secciones 4ª y 5ª
del Consejo de Estado, que conocieron en primera y segunda instancia la acción
de tutela, adujeron que había transcurrido un término de 6 meses y 14 días
entre la notificación de la sentencia de 21 de agosto de 2014 –que se
demandaba–, y la presentación de la acción de tutela. En particular, la Sección
Cuarta en primera instancia adujo que esta “(…) situación supera el lapso de
seis meses establecido en la jurisprudencia citada de esta Alta Corte”. Así
por ejemplo, la Sección Cuarta destacó que “este plazo no es caprichoso
pues, por una parte, ha sido un término considerado como razonable por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y, por otra, es fruto de la
apreciación de lo que acaece en relación con este tipo de acciones”. Y en
segunda instancia la Sección Quinta sostuvo que “(…) el tiempo que dejó
transcurrir el accionante para alegar la vulneración de sus derechos, sin
evidenciarse justificación alguna sobre el mismo, desconoce el requisito de
inmediatez (…)”.
En criterio de la Sala Plena, la anterior posición no
se corresponde con los lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional
en relación con el principio de inmediatez, en los cuales –contrario a lo
afirmado por el Consejo de Estado– no se ha señalado ningún término específico
para la presentación de la acción de tutela.
Como ha explicado esta Corte[199], la inmediatez, como criterio
general de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, exige que
ésta se presente dentro de un término razonable y proporcionado a
partir del hecho que originó la vulneración, sin que para ello exista un plazo perentorio.[200] Desde sus primeros
pronunciamientos[201], la jurisprudencia
constitucional ha insistido en que no existe un término de caducidad para la
acción de tutela, debido a que el artículo 86 de la Constitución establece que esta
puede intentarse "en todo momento”, sin que ello implique que la
inmediatez no sea esencial en el examen de procedibilidad de la acción de tutela.
Al respecto, la Corte ha explicado que aun cuando no
sea válido establecer “de antemano un término para interponer la acción,
debe mediar entre la violación y la interposición del amparo un plazo
razonable, pues de lo contrario la tutela podría convertirse en un factor de
inseguridad, con la virtualidad de afectar derechos de terceros”.[202] Este “plazo
razonable” es consustancial a las regulaciones procedimentales de la
acción de tutela y determina en gran medida el campo de acción del juez de
tutela, pues su orden debe estar respaldada por la urgencia e inmediatez.[203]
Por las anteriores razones, la Corte se ha preocupado
por establecer algunos criterios que permiten a los jueces constitucionales determinar
cuándo se está ante un plazo oportuno, incluso en los casos de vulneración de
derechos fundamentales por parte de providencias judiciales. Para facilitar el
examen de la razonabilidad del lapso transcurrido entre el momento de la
presunta vulneración del derecho fundamental invocado y el ejercicio de la
acción tutelar, la Corte ha indicado algunos criterios relevantes que deben ser
valorados por los jueces de tutela.[204] De esta manera, el juez
debe examinar en cada caso concreto:
“(i) si existe un motivo
válido para la inactividad de los accionantes;
(ii) si la inactividad
justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados
con la decisión;
(iii) si existe un nexo
causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos
fundamentales del interesado;
(iv) si el fundamento de
la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los
derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la
fecha de interposición.”[205]
Siguiendo estos parámetros, en el caso que se analiza,
se observa que la Sentencia del 21 de agosto de 2014 de la Sección Segunda del
Consejo de Estado fue notificada el 30 de septiembre de 2014[206], y que la acción de
amparo fue presentada el 14 de abril de 2015, es decir luego de 6 meses y 14
días. Adicionalmente, se debe tener en cuenta que la demanda que dio origen al
proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada el
26 de febrero de 2007[207], y la última decisión que
se adoptó (Sentencia del 21 de agosto de 2014) cobró ejecutoria el 30 de
septiembre de 2014[208]. Es decir, se trata de un
proceso que tomó poco menos de 7 años y 6 meses. Bajo estas circunstancias
particulares, la Sala considera que el término en el que se presentó la acción
de amparo no es desproporcionado e irrazonable, pues no existe un transcurso
del tiempo excesivo por parte de la Universidad actora que conlleve al
sacrificio del principio constitucional de la seguridad jurídica y la cosa
juzgada.
Además, si bien la Corte ha tomado como referencia, en
algunos casos, el término de 6 meses para determinar si el transcurso del
tiempo entre la ejecutoria de una decisión judicial y la presentación de una
tutela es proporcional, lo cierto es que esta Corporación ha aclarado que tal término
no es taxativo, pues puede suceder que “en algunos casos, seis (6)
meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente;
pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar
razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las
particularidades del caso”.[209] Sobre este asunto, la
Corte ha entendido que 6 meses es un plazo razonable para satisfacer el
requisito de inmediatez sin que ello signifique que dicho término es
perentorio.
De esta manera, la jurisprudencia constitucional ha
concluido que el análisis de la razonabilidad de la inmediatez, en materia de
tutela, debe realizarse en cada caso concreto.[210] Sobre este tema, en la
Sentencia T-246 de 2015, la Sala Octava de la Corte explicó que:
“(…) de acuerdo con las reglas fijadas por
la jurisprudencia constitucional y las interpretaciones garantistas efectuadas
sobre este principio [inmediatez], no se desprende la imposición de un plazo
terminante para la procedencia del amparo, sino uno razonable y prudente que
debe ser verificado por el juez, de acuerdo a las circunstancias fácticas y
jurídicas que rodean cada caso en concreto, máxime si el establecimiento de
un plazo perentorio para interponer la acción de tutela implicaría el
restablecimiento de la caducidad, con efectos contraproducentes sobre
principios que inspiran la filosofía de la Constitución de 1991, tales como: i)
el acceso a la administración de justicia; ii) la prevalencia del derecho sustancial
sobre el formal; iii) la autonomía e independencia judicial; iv) la primacía de
los derechos de la persona y; v) la imprescriptibilidad de los derechos
fundamentales.” (Subrayado adicionado al texto)
Finalmente, tampoco se genera una vulneración del núcleo
esencial de los derechos de terceros afectados por la decisión. Al respecto, en
relación con el derecho a la pensión del ex Consejero de Estado Manuel Urueta
Ayola, la Sala Plena aclara que en el presente caso no está en discusión su
derecho a la pensión, ni el reconocimiento de los aporte pensionales debidos
por la Universidad Externado de Colombia, por el tiempo que prestó los
servicios de docente en dicha institución. En realidad, el debate en sede de
tutela se limita a la posible trasgresión del derecho fundamental al debido
proceso, por parte de la Sentencia del 21 de agosto de 2014 de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, al reconocer en beneficio del señor Urueta Ayola
el régimen pensional de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes. Por tal
motivo, la eventual decisión que adopte la Sala Plena no podría afectar el
núcleo esencial del derecho a la pensión del señor Urueta Ayola, sino solamente
los aspectos liminares relativos al régimen de transición que le es aplicable.
Así las cosas, y debido a que como ya se señaló, el término
de presentación de la acción de tutela no es irrazonable y desproporcionado, la
Corte concluye que el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho.
6.4.
La incidencia directa de una irregularidad procesal en la decisión
impugnada.
En el caso que se examina, este requisito no es
aplicable pues los defectos alegados en la demanda (orgánico, fáctico,
violación directa de la Constitución, sustantivo y desconocimiento del
precedente constitucional), no se corresponden con una irregularidad en el
procedimiento.
6.5. La identificación razonable de
los hechos y derechos presuntamente vulnerados, y su alegación  en el proceso
judicial
Este requisito también está cumplido. En la demanda la
Fundación Universidad Externado de Colombia, explicó adecuadamente que reclama
la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y
al acceso a la administración de justicia, debido a que la Sección Segunda del
Consejo de Estado profirió la Sentencia del 21 de agosto de 2014, que a su vez confirmó
la Sentencia de 2 de diciembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, en la que se reconoció una pensión a favor del señor Manuel
Santiago Urueta Ayola, bajo el régimen especial de transición pensiona para
Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes.
Tanto en el proceso judicial como en la acción de
tutela, la parte actora se opuso a tal reconocimiento, por considerar que el
accionante no era acreedor a tal régimen pensional. Posteriormente en la acción
de tutela, sostuvo su posición para agregar que la decisión judicial del
Consejo de Estado había incurrido en causales específicas de procedibilidad tales
como los defectos orgánico,  fáctico, material o sustantivo, la violación
directa de la Constitución, y el desconocimiento del precedente constitucional
sentado en la Sentencia C-258 de 2013. Por tal motivo, el requisito se
encuentra acreditado.
6.6. No se trata  de una tutela
contra tutela
Como se indicó, en este caso se impugna una decisión
de segunda instancia en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho,
que dio lugar a la Sentencia de 21 de agosto de 2014 de la Sección Segunda del
Consejo de Estado. De esta manera, la demanda no se dirige contra una sentencia
de tutela, sino contra un fallo ordinario de nulidad y restablecimiento del
derecho. Por tanto, el requisito está satisfecho.
Con base en las razones expuestas, la Sala Plena encuentra
reunidos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencia judicial, razón por la que procede a estudiar la presunta
configuración de los cargos alegados por la parte accionantes en relación con
la providencia judicial demandada.
7. Del análisis de la presunta
configuración de los defectos específicos de procedibilidad
Como se mencionó en los antecedentes de la demanda y
en la presentación del caso, la Fundación Universidad Externado de Colombia
alega que se configuraron varios defectos específicos de procedibilidad en la Sentencia
de 21 de agosto de 2014 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que
reconoció la pensión de jubilación al ex Consejero de Estado Manuel Urueta
Ayola, bajo el amparo del régimen de transición especial de Congresistas y
Magistrados de las Altas Cortes.
A continuación, la Sala procede a analizar la presunta
configuración de los diferentes cargos formulados en la demanda. No obstante,
para realizar una revisión ordenada de los diferentes cargos formulados por la
parte actora, la Corte los examinará de la siguiente manera: en primer lugar estudiará
los defectos orgánico, fáctico y por violación directa de la Constitución; en
un segundo momento, revisará en conjunto la presunta configuración de los
defectos sustantivo –o material – y de desconocimiento del precedente
constitucional, debido a que los argumentos de la demanda sobre estos, son similares.
Sobre estos últimos, como se verá, se centrará gran parte de la discusión
constitucional que resolverá la Sala.
7.1. De la inexistencia de un defecto
orgánico, debido a que la jurisdicción contencioso-administrativa era la competente
para resolver la controversia relativa a la pensión del señor Manuel Urueta
Ayola
La Fundación Universidad Externado de Colombia sostiene
que la Sentencia del 21 de agosto de 2014 incurrió en un defecto orgánico y “quebrantó
la ley y la Constitución” debido a que la jurisdicción de lo contencioso
administrativa no era la competente para resolver la controversia relativa al
reconocimiento de la pensión del señor Manuel Urueta Ayola. En este sentido, la
parte actora adujo que el señor Urueta trabajó para una Universidad de carácter
privado, y que por esa razón, el juez competente en este caso era el juez
ordinario laboral “porque la controversia versaba sobre el reconocimiento y
pago de una pensión de un trabajador particular que no es beneficiario del
régimen de transición en pensiones a congresistas”.
La Sala encuentra que no se configura el defecto
orgánico alegado por la demandante, y que, contrario a lo señalado, la
controversia surgida entre el señor Manuel Urueta Ayola, y la Universidad
Externado de Colombia y el Instituto de Seguros Sociales, podía ser analizada
ante la jurisdicción contencioso administrativo, al ser competencia de los
jueces administrativos.
Al examinar la decisión demandada, la Sala encuentra
que la Sección Segunda del Consejo de Estado realizó un análisis detallado de
la configuración del denominado “fuero de atracción”.[211] En dicho acápite, se
examinó la naturaleza jurídica de las partes del proceso, se estudió la
naturaleza de los actos jurídicos demandados, y se consideró el tipo de
controversia que se debía resolver. Lo anterior, con base en las siguientes razones.
En primer lugar, la demanda que dio lugar a la Sentencia
del 21 de agosto de 2014, fue propuesta en contra de los actos administrativos del
Instituto de Seguros Sociales (ISS) que negaron la solicitud de pensión del
señor Urueta Ayola. Sobre este aspecto, la sentencia demandada explicó adecuada
y razonadamente que, tratándose de la solicitud de nulidad de actos
administrativos, opera el criterio funcional y el denominado “fuero de
atracción” para la determinación de la jurisdicción.
En este sentido, el fallo indicó que en asuntos
similares, el Consejo Superior de la Judicatura había resuelto conflictos
jurisdiccionales, en los que determinó que la jurisdicción competente,
tratándose de controversias relativas al régimen de transición de los servidores
públicos (lo que incluye a los Consejeros de Estado), era del resorte de la
jurisdicción contencioso-administrativa. Por esta razón, a pesar de involucrar a un
empleador privado –la Fundación Universidad Externado de Colombia–, al incluir
a una entidad pública dentro del proceso –Instituto de Seguros Sociales–, el
denominado “fuero de atracción” se activaba a favor de la jurisdicción contencioso
administrativa.
De la misma manera, se explicó que, si bien el
artículo 2º
del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por la Ley
712 de 2001, establece que la competencia general de la jurisdicción ordinaria
en sus especialidades laboral y de seguridad social, incluye “[l]as controversias
referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los
afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras
o prestadores, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de
los actos jurídicos que se controviertan. (Numeral modificado por del
artículo 622 de la Ley 1564 de 2012)”[212], lo cierto es que en el
caso analizado se estaba estudiando la aplicación del régimen de transición de
Congresistas que permitía acceder a un régimen pensional de transición. Por tal
motivo, no se aplicaba la jurisdicción ordinaria o el Sistema de Seguridad
Social Integral, sino la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las razones expuestas, la Sala Plena considera
que la competencia efectivamente correspondía a la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo. Como lo ha indicado la jurisprudencia
constitucional[213] y del propio Consejo de
Estado[214], el denominado “fuero
de tracción” implica que “si se demanda a una entidad pública en
relación con la cual el competente para conocer de los juicios en los cuales ha
de dilucidarse su responsabilidad es el juez administrativo, en conjunto con
otra u otras entidades o incluso con particulares, en relación con los cuales
la competencia para el conocimiento de los pleitos en los que se encuentren
implicados está atribuida a otra jurisdicción, por aplicación del ‘factor de
conexión’, el juez de lo contencioso administrativo adquiere competencia para
conocer del asunto en relación con todos ellos.”[215]
Es por esto que, como razonablemente lo concluyó el
Consejo de Estado, a pesar de existir una controversia sobre el reconocimiento
de los aportes pensionales que la Fundación Universidad Externado de Colombia –empleador
particular– debía al señor Urueta, lo cierto es que al haber sido servidor
público, e incluir dentro de la demanda a una entidad pública –el Instituto de
Seguros Sociales–, en virtud del “fuero de atracción”, la competencia
recaía en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
Se
trata, además, de una posición jurisprudencial consolidada y uniforme que, por
tanto, no responde a una actitud improvisada e inconsistente del juez
contencioso, y que no puede ser considerara como arbitraria o contraria a
derecho.
En
consecuencia, ante la evidencia de la naturaleza de los actos demandados, la
configuración del denominado “fuero de atracción”, y el contenido de la
controversia analizada, la Corte encuentra ajustada a los parámetros
constitucionales del debido proceso, la conclusión del Consejo de Estado según
la cual la jurisdicción competente para dirimir la controversia planteada por el
señor Urueta Ayola era la contencioso-administrativa. En consecuencia, no hay
lugar a la configuración del defecto orgánico alegado.
7.2. No se configura un defecto
fáctico pues no hubo omisión ni interpretación irrazonable en las pruebas que
sustentaron la Sentencia de 21 de agosto de 2014 del Consejo de Estado
La parte actora también señala que la sentencia
demandada incurrió en un defecto fáctico por dos razones. En primer lugar,
porque se profirió sin el apoyo probatorio que permitiera la aplicación del criterio
legal en el que se sustentó su decisión, toda vez que los antecedentes del caso
no se subsumían adecuadamente en el supuesto de hecho que la Ley 4ª de 1992
estipula, para la aplicación del régimen especial de pensión de los
Congresistas. Y en segundo lugar, porque presuntamente el fallo realizó una
valoración irrazonable de las pruebas, dando un alcance contraevidente a las mismas,
al tomar como acreditados documentos que determinaban los periodos laborados y
cotizados por el actor.
Así por ejemplo, la demanda señala que “(…) para la
fecha del 1º de abril de 1994 el mencionado señor no se encontraba afiliado al
sistema o régimen especial de congresistas, ya que según lo probado, él laboró
en el Ministerio de Relaciones Exteriores desde el 25 de enero de 1991 hasta el
31 de agosto de 1993, como Magistrado del Consejo de Estado desde el 1° de
diciembre de 1995 hasta el 30 de noviembre de 2003, es decir que durante el
lapso comprendido entre el 1 de diciembre de 1993 hasta el 30 de noviembre de
1995 el señor URUETA AYOLA no se encontraba laborando y mucho menos afiliado al
sistema o régimen especial de congresista”(…).
Lo anterior demuestra que el fallo
atacado incurrió en un defecto fáctico cuando con ese acerbo probatorio
concluyó que al señor URUETA AYOLA, le era aplicable el régimen pensional
especial de congresista de la ley 4ª de 1992, cuando claramente según la
jurisprudencia Constitucional dicho régimen le es aplicable únicamente a quien
estuviera afiliado a ese régimen especial al 1º de abril de 1994, y el señor
URUETA AYOLA no lo estaba.”[216]
Frente al cargo formulado, la Sala encuentra que el reproche
planteado por la entidad actora no corresponde a una discusión relativa a la
posible omisión en la valoración de las pruebas, o de una interpretación
irrazonable de las mismas, pues lo que en realidad se expone es una discusión –sustantiva–
sobre la interpretación de las normas aplicables al régimen de transición (Ley
4ª de 1992 y sus Decretos reglamentarios) del beneficiario de la pensión.
En por esto que, al asumir que al ciudadano Urueta
Ayola efectivamente le era aplicable el régimen de transición previsto en la
Ley 4ª de 1992 y los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, era razonable que la
Sección Segunda del Consejo de Estado concluyera que las pruebas que
demostraban su vinculación a diferentes entidades, tanto del sector público
como privado, eran válidas, pues demostraban los supuestos de hecho y de
derecho que acreditaban los requisitos para acceder a la pensión especial de
jubilación para los ex-Magistrados de las Altas Cortes.
Por tal motivo, la Universidad accionante confunde el
análisis del defecto fáctico, al cuestionar la valoración probatoria de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, con lo que realmente discute es la
determinación de la fuente sustantiva que regulaba el régimen de transición
aplicable a la pensión del señor Urueta Ayola.
Así, contrario a lo afirmado por la parte actora, no
existe ninguna omisión en relación con las pruebas que demostraban la
vinculación del ex Consejero Urueta al “Ministerio de Relaciones Exteriores
desde el 25 de enero de 1991 hasta el 31 de agosto de 1993” o “como
Magistrado del Consejo de Estado desde el 1 de diciembre de 1995 hasta el 30 de
noviembre de 2003”, pues, al asumir que las normas aplicables al actor
admitían la posibilidad de su vinculación con posterioridad al 1º de abril de
1994, el fallo simplemente constató el supuesto de hecho que daba lugar a la aplicación
de la norma que presuntamente regía la situación del actor. Lo mismo sucede con
la presunta irrazonabilidad en la valoración de las pruebas, pues la decisión
no se basó en una discusión probatoria, sino en la interpretación de las normas
que regulan el régimen de transición aplicable al señor Urueta Ayola.
Bajo las anteriores consideraciones, y al encontrar
que la decisión no incurrió en ningún defecto fáctico, la Sala concluye que, sobre
este aspecto, no hay lugar al cargo formulado en la demanda.
7.3. Inexistencia de una violación
directa de la Constitución
La parte demandante señala que la Sentencia del 21 de
agosto de 2014 del Consejo de Estado se aplicó al margen de los postulados
constitucionales y de los precedentes constitucionales que la han interpretado debido
a que “la aplicación de la ley 4ª de 1992 a un caso que a todas luces no
correspondía, como lo demuestra el acervo probatorio (folio 19 y 20 de la
sentencia cuestionada), sin tener en cuenta el principio de interpretación
conforme; y además con ello, tomar una decisión que vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso, igualdad y legalidad (…). ”
Frente a este defecto de procedibilidad, la Sala
encuentra que no hubo una debida estructuración del cargo, pues la demanda no
demuestra que el fallo contraríe de manera directa ningún postulado
constitucional. En particular, el accionante no señala qué contenidos
constitucionales fueron desconocidos a través de la decisión judicial censurada,
y simplemente reitera los argumentos relativos a la interpretación del régimen
especial de transición aplicable al caso del actor, y la valoración probatoria.
En cuanto a la vulneración de los derechos al debido
proceso, igualdad y legalidad, no existe ninguna referencia que explique la
manera en que esta se materializa. Por el contrario, la Sala encuentra que el
procedimiento que dio lugar a la decisión judicial demandada se surtió con la
observación de todas las formalidades que exige el respeto al debido proceso, y
que la afectación del derecho a la igualdad no está debidamente acreditada
pues, en principio, el fallo se profirió para otorgar el mismo régimen de
transición que han recibido otros ciudadanos en sus mismas circunstancias, con
base en la propia jurisprudencia del Consejo de Estado.
Por las anteriores consideraciones la Corte concluye
que no se estructura el cargo por violación directa de la Constitución.
7.4. La Sentencia de 21 de agosto de
2014 del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo por
desconocimiento de la Sentencia C-258 de 2013
La demanda que se estudia sostiene
que la Sentencia del 21 de agosto de 2014 incurrió en (i) un defecto por
desconocimiento del precedente constitucional fijado en la Sentencia C-258 de
2013, y (ii) en un defecto sustantivo por contrariar la misma sentencia
de constitucional, la cual tiene efectos erga omnes. Los argumentos
planteados en relación con ambos cargos son los mismos, razón por la que la
Corte los analizará de manera conjunta.
En términos generales, la Universidad
accionante argumenta que la Sección Segunda del Consejo de Estado “al
momento de proferir la sentencia de segunda instancia, desconoció evidentemente
el precedente jurisprudencial fijado por el máximo órgano constitucional en
procesos como el que se discutía en la jurisdicción contencioso administrativo
referente a la demanda interpuesta por Manuel Santiago Urueta Ayola,
inaplicando una interpretación constitucional, más exactamente, la sentencia de
constitucionalidad C-258 de 2013 (…)”
Respecto al defecto sustantivo
sostiene, de manera particular, que el fallo demandado omitió la aplicación de
la Ley 71 de 1988 y sus decretos reglamentarios que son los que regulan el
régimen pensional por aportes; realizó una aplicación indebida de la Ley 4ª de
1992 al interpretarla equivocadamente; y desconoció el alcance de las Sentencia
C-258 de 2013, que tiene efectos erga omnes y es cosa juzgada constitucional.
También, enfatizó en que el señor Urueta Ayola no era beneficiario del régimen
especial de Congresistas porque no estaba afiliado al mismo con anterioridad al
1º de abril de 1994, cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993.
Con base en el anterior argumento, aduce
que si bien el Consejo de Estado cuenta con autonomía e independencia judicial
para interpretar y aplicar las normas en sus fallos, está libertad está
limitados por el propio ordenamiento jurídico, lo que no podía significar que
la decisión se basara en una interpretación ostensible y abiertamente contraria
a las normas jurídicas aplicables.[217]
En relación con el desconocimiento
del precedente, destacó que la Sentencia C-258 de 2013 declaró la
inexequibilidad de algunos apartados normativos del artículo 17 de la Ley 4ª de
1992, y que declaró la exequibilidad condicionada del resto de la norma, con
base en ciertos parámetros. Dentro de tales condicionamientos, la Corte
Constitucional determinó que el tope máximo de las pensiones reconocidas bajo
el régimen especial de Congresista y Magistrados previsto en el artículo 17 de
la Ley 4ª no podía superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales
vigentes. Y que el reconocimiento de dicho régimen especial no podía hacerse a
quienes no tuvieran la calidad de Congresistas –y Magistrados– antes del 1º de
abril de 1994.
Bajo las anteriores consideraciones,
la Fundación Universidad Externado de Colombia concluyó que la providencia del
21 de agosto de 2014 de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció las
órdenes impartidas por la Sentencia C-258 de 2013, y, por tanto, la cosa
juzgada constitucional, al disponer expresamente en la parte resolutiva del
fallo que “los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-258 de 2013 no son aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25
salarios mínimos de las mesadas pensionales, por las razones expuestas en la
parte considerativa.”
De esta manera, para la parte actora
la sentencia del Consejo de Estado debió indiscutiblemente tener en cuenta la
sentencia de constitucionalidad referida, pues en ella se resolvió la situación
de las pensiones causadas o reconocidas con anterioridad a dicha decisión, y
las que se generaran con posterioridad.
Al analizar la decisión judicial
demandada, la Sala Plena encuentra que la Sección Segunda del Consejo de Estado
fundó su decisión en los siguientes argumentos:
En primer lugar, afirmó que la orden
dada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258-13, de limitar el tope
de las pensiones del régimen especial de Congresistas a 25 salarios mínimos, a
todas las pensiones a cargo del tesoro público a partir del 1 de julio de 2013,
aun cuando fueran causadas con anterioridad al 31 de julio de 2010, no cumplía con
el respeto de los derechos adquiridos en materia pensional, y con el respeto de
“la vía legal adecuada”, cuando se ordenaban las limitaciones y
restricciones de los derechos por “razones de utilidad pública o interés
social”.
Sostuvo que, en primer lugar, no
existía fundamento constitucional o legal pues el acto legislativo 01 de 2005
no limitó o restringió los derechos adquiridos en materia pensional, y que, por
el contrario, garantizó las pensiones consolidadas antes de su vigencia. Por
tal razón, el tope de las prestaciones con cargo a recursos de naturaleza
pública se aplicaría a las causadas solo a partir del 31 de julio de 2010.
Adicionalmente, adujo que la
aplicación del tope pensional ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-258 de 2013, a todas las pensiones que excedieran los 25 salarios mínimos
legales mensuales vigentes fue impuesta “sin necesidad de hacer
reliquidaciones caso por caso”, es decir, que la limitación o restricción
del derecho adquirido no obedeció al agotamiento de un procedimiento sino que
se produjo de manera imperativa, a partir del 1º de julio de 2013.
Por lo anterior, concluyó que en el
caso del ex Consejero Urueta Ayola, los parámetros establecidos tanto en la
parte resolutiva como en la considerativa de la Sentencia C-258-13, no resultaban
aplicables porque se trataba de una pensión consolidada con anterioridad a la
expedición de la sentencia de constitucionalidad, y que había sido causada
antes del 31 de julio de 2010. Bajo tal argumento, indicó que las normas
aplicables para el reconocimiento de la prestación –como el tope– son las que
se encontraban vigentes antes de la sentencia referida, armonizadas con lo
dispuesto en las Sentencias C- 608-99 y las expedidas por esa Corporación
respecto de los Decretos Reglamentarios.
En segundo lugar, s obre la
aplicación del régimen especial de Congresistas, el Consejo de Estado consideró
que el ciudadano Manuel Santiago Urueta era beneficiario del régimen de
transición especial previsto en el Decreto 1293 de 1994, porque contaba con más
de 15 años de servicio y 40 años de edad al 1º de abril de 1994. En particular,
señaló que el beneficiario había acreditado, de manera discontinua, 14 años de
servicio a la Universidad Externado de Colombia, y acumuló 16 años, 3 meses y
27 días de servicio en diferentes entidades en el sector público. Dentro de dicho
lapso como servidor público, ejerció el cargo de Magistrado del Consejo de
Estado, entre el 1º de diciembre de 1995 y el 30 de noviembre de 2003, lo que
permitía la aplicación del régimen especial de Congresistas.
Enfatizó en que al momento de
presentar la petición de reconocimiento pensional ante el ISS (10 de julio de
2003), reunía los requisitos de edad y tiempo de servicio, y que tenía el derecho
al reconocimiento de la pensión de vejez conforme al régimen especial de
Congresistas, con base en lo dispuesto en los artículos 5° y 6° del Decreto
1359 de 1993.
Con base en las anteriores razones
confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección “B”, que declaró la nulidad de los actos administrativos
del ISS que habían negado la prestación; ordenó el reconocimiento pensional con
efectos a partir del 1º de diciembre de 2003, fecha de retiro definitivo del
servicio como Magistrado del Consejo de Estado, aplicando el régimen especial
de Congresistas; y condenó a la Universidad Externado de Colombia a pagar el
título pensional o cálculo actuarial correspondiente al ISS.
Pues bien, al analizar los argumentos formulados en la
demanda, y la decisión adoptada por la Sección Segunda del Consejo de Estado
mediante la Sentencia de 21 de agosto de 2014, la Sala Plena evidencia que la
decisión judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo por
desconocimiento de la Sentencia C-258 de 2013, por dos razones fundamentales.
1.
Defecto
sustantivo en relación por el reconocimiento del régimen de transición especial
para Congresistas y Magistrados de Altas Cortes
En primer lugar, al señor Manuel
Urueta Ayola no le era aplicable el régimen pensional establecido por el
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, especial de Congresistas y Magistrados, debido
a que no se encontraba afiliado al mismo para el 1º de abril de 1994, ya que su
vinculación como Consejero de Estado ocurrió el 1º de diciembre de 1995.
Esta situación no podía ser
desconocida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues como lo señaló
de manera expresa esta Corte en la parte resolutiva de la Sentencia C-258 de
2013, al declarar condicionalmente exequible el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, el régimen
especial de Congresistas “no puede extenderse (…), a quienes con
anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.”
Como lo explicó la Corte en la Sentencia C-258 de 2013,
al realizar el “examen de constitucionalidad de las ventajas otorgadas por
el régimen previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992”, el Decreto 1293
de 1994 señaló expresamente el ámbito de aplicación del régimen especial de
transición de los Congresistas, al disponer en el parágrafo de su artículo 2º que:
“el régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará
también para aquellas personas que hubieran sido senadores o representantes con
anterioridad al 1º de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas
posteriores, siempre y cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que
tratan los literales a) o b) de este artículo, en cuyo caso este último será el
que conservarán.”
Sobre este punto, se explicó que no era posible
admitir que una persona vinculada con posterioridad al 1º de abril de 1994,
fuera sujeto de ese régimen de transición, pues no tenía una expectativa
legítima de pensionarse como Congresista –o como Magistrado–. Para la
Corte, permitir que una persona con una vinculación posterior al 1º de abril de
1994 accediera al régimen especial de Congresistas, constituía una verdadera violación
del principio de igualdad, al otorgar beneficios desproporcionados y sin
fundamento normativo válido a un grupo de personas que estaban por fuera del
régimen especial a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, en detrimento
de quienes sí hacían parte del mismo.
Adicionalmente, la Corte advirtió que permitir que
alguien se vea favorecido con las ventajas de un régimen pensional especial,
como el de Congresistas, constituye un claro desconocimiento del principio de
solidaridad al perpetuar exigencias y beneficios desproporcionados a personas
que no tenían una expectativa protegible al 1° de abril de 1994. Y en el
mismo sentido agregó, que no era constitucionalmente admisible, desde el punto
de vista de las reglas de la seguridad social y los principios del Estado
Social de Derecho, ninguna interpretación que permita la entrega de subsidios
públicos a personas que no reúnan las condiciones para ello. Menos aun cuando
se trata de personas que gozan de mejores condiciones socio-económicas con respecto
al resto de la población, y cuyo favorecimiento con subsidios estatales
conlleva una afectación directa al cumplimiento de las metas de cobertura y
universalidad del sistema general de seguridad social en pensiones.
Con base en estas mismas consideraciones, este
Tribunal, en la Sentencia SU-230 de 2015, interpretó el alcance de la Sentencia
C-258 de 2013, y recordó que los únicos conceptos aplicables para el
reconocimiento de las pensiones regidas por las normas anteriores a la entrada
en vigencia de la Ley 100 de 1993 –como la Ley 4ª de 1992–, eran: “(i) la
edad para consolidar el acceso al beneficio prestacional; (ii) el tiempo de
servicios o el número de semanas cotizadas para el  efecto; y (iii) el monto de
la misma”[218], los que a su vez
constituyen, en estricto sentido, el régimen de transición. Y, posteriormente,
en la Sentencia SU-566 de 2015, la Corte nuevamente reiteró que “[p]ara ser
beneficiario del régimen de transición del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, el
cual se encuentra regulado por el Decreto 1293 de 1994, era necesario e
indispensable en el caso de los congresistas, estar afiliado al Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República al 1° de abril de 1994, siendo
tal afiliación la llave de entrada para ser acreedor de la transición especial.”[219]
Por las anteriores razones, es claro que no puede reconocerse
ninguna prestación bajo el régimen especial de transición para Congresistas, y
por consecuencia de Magistrados de Altas Cortes, a quienes no estuvieran
vinculados como tales, antes del 1º de abril de 1994.
En suma, la Sección Segunda del
Consejo de Estado, en la Sentencia del 21 de agosto de 2004, desconoció
directamente la orden proferida en la Sentencia C-258 de 2013, que condicionó
la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en la que se prohibió el
reconocimiento de cualquier pensión del régimen especial para Congresistas –y
Magistrados de Altas Cortes– a quienes no estuvieran afiliados a tal régimen con
anterioridad al 1º de abril de 1994. Al contrariar dicha orden, el Consejo de
Estado vulneró la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.N., y art. 48, L. 270
de 1996) que prohíbe a cualquier autoridad pública desconocer los fallos de
esta Corporación, y que ordena su acatamiento debido a sus efectos erga
omnes. Por lo tanto, la Corte encuentra configurado un defecto sustantivo
en el asunto de la referencia.
2.     Defecto sustantivo en
relación con el desconocimiento del tope máximo de las pensiones especiales reconocidas
en el régimen especial de Congresista y Magistrados de las Altas Cortes
En segundo lugar, el monto de la
pensión reconocida al señor Manuel Urueta Ayola en el caso en concreto, debía sujetarse
a la orden expresa de la Sentencia C-258 de 2013, en lo relativo al tope de 25
salarios mínimos mensuales legales vigentes y, por tanto, el Consejo de Estado no
podía ordenar como lo hizo en la parte resolutiva de la Sentencia de 21 de
agosto de 2014, que “[l]os parámetros establecidos por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-258-13 no son aplicables en este caso, así como tampoco el
tope de 25 salarios mínimos de las mesadas pensionales (…)”, pues sobre
dicho aspecto había cosa juzgada constitucional.
En efecto, en la Sentencia C-258 de
2013, dentro de los condicionamientos que la Corte introdujo al artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se señaló
en la parte resolutiva que “[l]as mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de
conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013”.
Como se explicó en los fundamentos de
esta decisión, a partir del Acto Legislativo 01 de 2005, el parámetro de control
constitucional cambió al señalar expresamente que la regla del límite del monto
de las pensiones a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, aplica
no solo para el sistema general de pensiones, sino también para el régimen
especial de Congresistas y Magistrados. Por tal razón, no podía la Sección
Segunda del Consejo de Estado desconocer dicho tope pues, sobre el particular,
la Corte había tomado una decisión que había hecho tránsito a cosa juzgada
constitucional en la materia, y, por tanto, era de obligatorio cumplimiento
para todas las autoridades públicas.[220]
Tampoco era de recibo el argumento de
la Sección Segunda, según el cual la sentencia se había causado con
anterioridad al fallo de constitucionalidad, y que por tanto no se regía por
sus efectos, pues la orden emitida por la Sentencia C-258 de 2013 cobijaba a
todas las prestaciones de Congresistas, y por extensión de Magistrados de Altas
Cortes, que hubiesen sido reconocidas, incluso con anterioridad a dicha
decisión de constitucionalidad.
Desde las Sentencias C-089 de 1997 y
C-155 de 1997, esta Corporación ha señalado que cuando las normas especiales de
los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, no disponían de un límite
cuantitativo para las mesadas, lo procedente era aplicar el tope señalado en
las reglas generales de la Ley 100 de 1993.
Además, como se señaló en la Sentencia
C-258 de 2013, la fijación de límites a los subsidios que el Estado destina al
pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, es un
asunto previsto desde antes de la expedición del mismo Acto Legislativo 01 de
2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993. Así
por ejemplo, la Ley 4ª de 1976 (pensiones del ISS original), establecía un
valor máximo de 22 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Posteriormente,
la Ley 71 de 1988 (pensión por aportes) disminuyó el tope a 15 salarios mínimos
mensuales legales vigentes, y finalmente, la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su
artículo 18, a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes para los
afiliados al régimen de prima media.
Dicha dispersión en los montos se
resolvió en el sistema actual regido por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que
fijó el tope de las pensiones a 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Ese mismo criterio fue el acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005, y con base
en él, la Sentencia C-258 de 2013, en su parte resolutiva, previó textualmente
“que a partir del 1° de julio de 2013 “ninguna pensión reconocida en
aplicación del régimen demandado podrá superar los 25 SMMLV.” [221]
Dicha orden es imperativa y
categórica, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes
pensionales especiales, como el de Congresistas y Magistrados de las Altas
Cortes, pues, como lo explicó la Corte[222], el Acto Legislativo 01
de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado
destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas
originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la
expedición de la Ley 100 de 1993.
Por las anteriores razones, la Sala Plena
concluye que al haber desconocido la cosa juzgada constitucional en la materia,
también por este aspecto, la Sentencia del 21 de agosto de 2014, proferida por la Sección
Segunda del Consejo de Estado,  incurrió en un defecto sustantivo.
Así las cosas, establecida la configuración de un
defecto específico de procedibilidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procederá
a revocar las sentencias de tutela de primera y segunda instancia, proferidas
por las Secciones Cuarta y Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, respectivamente, y, en su lugar, concederá el amparo del
derecho al debido proceso de la Fundación Universidad Externado de Colombia.
En consecuencia, dejará sin efectos la Sentencia del
21 de agosto de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado,
para que, en su lugar, dicha Corporación profiera una nueva providencia de
conformidad con las consideraciones expuestas en esta decisión.
Cabe precisar que, en cuanto en este caso no se
cuestionó la titularidad del derecho a la pensión del señor Manuel Urueta
Ayola, y considerando que el debate se concentró únicamente en aspectos
relacionados con el régimen de transición a él aplicable y el tope máximo de la
prestación reconocida, la Corte dispondrá que, hasta tanto se expida una nueva
sentencia por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se
suspenderá el pago de la pensión concedida a su favor. Lo anterior, debido a
que, como lo ha explicado esta Corporación[223], en aquellos casos en los
que el juez constitucional analice una posible irregularidad en el
reconocimiento de prestaciones pensionales, se deben valorar no solamente los
principios superiores de seguridad jurídica y confianza legítima, sino también
la posible afectación de los derechos de los implicados en la decisión.
En efecto, frente a situaciones irregulares como la
que se plantea en la presente causa, lo que se cuestiona, en realidad, son las
decisiones judiciales que, en desconocimiento del ordenamiento jurídico y la
jurisprudencia constitucional, definen las condiciones en las que se reconoce
la pensión y el régimen de transición aplicable, y no el derecho de los
beneficiarios a la aludida prestación.
Bajo estas consideraciones, además de no verse
afectado el derecho a la pensión del señor Manuel Urueta Ayola -a propósito de
la decisión adoptada en la presente causa-, la Corte reitera lo sostenido en
decisiones anteriores en que se resolvieron casos similares al presente, en el
sentido que, como consecuencia de la modificación del régimen pensional
aplicable, no habrá lugar al reintegro de las sumas de dinero ya canceladas,
comoquiera que las mismas se presumen percibidas de buena fe por el
beneficiario de la prestación, al estar fundadas en el cumplimiento de una
decisión judicial.[224]
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR las Sentencias de tutela de primera y segunda instancia
proferidas por las Secciones Cuarta y
Quinta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
respectivamente. En su lugar, CONCEDER
el amparo del derecho fundamental al debido proceso, invocado por la Fundación
Externado de Colombia en contra de la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia del 21 de agosto de 2014,
dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, para que, en su lugar, dicha Corporación profiera una nueva
providencia de conformidad con las consideraciones expuestas en los fundamentos
de la presente decisión.
TERCERO: DISPONER que hasta tanto se profiera una nueva sentencia por
parte de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, no se suspenderá el pago de la pensión concedida en favor de
Manuel Santiago Urueta Ayola.
CUARTO: LÍBRENSE
por Secretaría General las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con aclaración de voto
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Impedimento aceptado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e)
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado Ponente (e)
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
A LA SENTENCIA SU210/17
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Se
debió declarar la improcedencia por cuanto el recurso extraordinario de
revisión constituía un medio idóneo y eficaz de protección (Salvamento de voto)
La acción de tutela era improcedente
porque existía otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz. Adicionalmente,
es preciso advertir que no puede utilizarse el amparo para revivir
oportunidades procesales prelucidas, ni tampoco para discutir asuntos de índole
económica. El recurso extraordinario de revisión sí constituía un medio idóneo
y eficaz de protección de los derechos de la Fundación Universidad Externado de
Colombia, al disponer no solo de las causales legales sino de las
constitucionales producto de la eficacia directa de la norma superior.
Referencia: Expediente T-5442725
Acción de tutela promovida por la Fundación
Universidad Externado de Colombia contra la Subsección “B” de la Sección
Segunda del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente (e.):
José Antonio Cepeda Amaris
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, me permito salvar el voto en la determinación adoptada
por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia. Para exponer mi
discrepancia haré una relación sucinta del contenido de la decisión y la
consecuente exposición de los motivos que la justifican.
1.  La sentencia SU-210 de 2017
1.1. La Fundación Universidad Externado de Colombia
instauró acción de tutela contra la sentencia del 21 de agosto de 2014,
proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a
la igualdad y acceso a la administración de justicia, al conceder las
pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada
por el señor Manuel Santiago Urueta Ayola contra el Instituto de Seguros
Sociales y la Universidad Externado de Colombia, para obtener la pensión de
exmagistrado de alta corte bajo el régimen especial de congresistas.
Concretamente, la providencia impugnada le
ordenó a la Universidad “realizar los aportes por el tiempo que sirvió el
actor a la institución, los cuales se deben situar al Instituto de Seguros
Sociales, en título pensional, previo calculo actuarial, conforme lo dispone el
Decreto 1887 de 1994…” y, aclaró el tope de 25 salarios mínimos de las
mesadas pensionales establecido por la Corte en la sentencia C-258-13, no era
aplicable a ese caso porque la prestación se había causado antes de la
expedición de dicho fallo así como de la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2005.
1.2. La Fundación Universidad Externado de Colombia le
endilgó a la providencia acusada los defectos orgánico, fáctico, sustantivo,
violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial.
1.3. En instancia, las Secciones Cuarta y Quinta del
Consejo de Estado negaron el amparo invocado, bajo el argumento de que la
acción de tutela no satisfacía el requisito de la inmediatez al haberse incoado
trascurridos 6 meses desde la expedición y notificación de la providencia en
cuestión.
1.4. En sede de revisión, la Sala Plena analizó la
procedibilidad de la acción, destacando que la institución demandante no
contaba con otro medio de defensa judicial idóneo para controvertir el fallo
acusado, ya que el recurso extraordinario de revisión está dirigido a
situaciones externas, extraprocesales, a hechos nuevos presentados luego de la
ejecutoria de la respectiva sentencia y, no ha sido previsto para plantear
nuevamente controversias sobre asuntos que se debatieron en las instancias,
presupuestos que no se cumplían en el caso objeto de análisis, y, por ello, no
le era exigible agotar esta herramienta jurídica.
1.5. En el estudio de fondo, la Corte encontró que la
sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un
defecto sustantivo al aplicarle al exmagistrado Manuel Santiago Urueta Ayola el
régimen de pensión especial de congresistas y magistrados establecido en el
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, del cual no era beneficiario por cuanto no se
encontraba afiliado al mismo al 1º de abril de 1994, puesto que su vinculación
como Consejero de Estado ocurrió el 1 de diciembre de 1995.
1.6. Además, este Tribunal puntualizó que debió tenerse en
cuenta el precedente de la sentencia C-258 del 2013, y en especial lo relativo
al tope de veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, aspecto que
fue desatendido por el Consejo de Estado al ordenar expresamente que no le era
aplicable al exmagistrado, bajo el argumento de haberse causado el derecho
pensional antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005 y de la
precitada sentencia.
1.7. Por lo anterior, la Corte Constitucional revocó las
sentencias de tutela de instancia proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta
del Consejo de Estado y concedió el amparo del derecho al debido proceso de la
Fundación Universidad Externado de Colombia. Dispuso dejar sin efectos la
sentencia del 21 de agosto de 2014, proferida por la Subsección “B” de la
Sección Segunda de esa misma Corporación, para que en su lugar, profiera una
nueva providencia de conformidad con las consideraciones expuestas en la
decisión. Finalmente, dispuso que mientras no se profiera una nueva sentencia
por parte de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado no
se suspenderá el pago de la pensión concedida a favor del exmagistrado Manuel
Santiago Urueta Ayola.
2. Motivos del salvamento de voto.
Discrepo de la postura mayoritaria. En mi criterio la
acción de tutela formulada por la Fundación Universidad Externado de Colombia
contra la sentencia de 21 de agosto de 2014, proferida por la Sección Segunda
del Consejo de Estado, debió ser declarada improcedente por la Sala Plena de
esta Corporación.
En virtud del artículo 86 de la Constitución, el
Decreto Estatutario 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte, la acción de
tutela es un mecanismo de defensa judicial residual y subsidiario, que solo
procede ante la inexistencia de otro medio idóneo y eficaz, o ante la
inminencia de un perjuicio irremediable. Lo anterior, cobra aún mayor fuerza
cuando la solicitud de amparo se dirige contra sentencias, ya que en ese
escenario el juez constitucional, atendiendo a la excepcionalidad que
caracteriza a este recurso judicial, debe verificar si se cumplen con
rigurosidad los presupuestos generales y específicos que habilitarían su
intervención en el caso.
En el asunto de la referencia, el agotamiento efectivo
de los mecanismos y los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa
judiciales no solo es una exigencia mínima de diligencia por los accionantes
frente a sus propios asuntos, sino que se trata de un requisito sine qua non
de procedibilidad de la de tutela contra providencias judiciales. Es necesario
que quien alega la violación de derechos fundamentales haya concluido todas las
instancias judiciales -valga repetir, las ordinarias y extraordinarias-
disponibles para el efecto. Esto por cuanto la acción constitucional no puede
considerarse un medio que desplaza a los jueces naturales, ni un trámite
paralelo a los procesos establecidos para cada jurisdicción, dado que para ello
están previstos distintos dispositivos y oportunidades procesales que permiten
conjurar las posibles falencias que se pudieran suscitar.
La Corte en la sentencia C-520 de 2009 examinó la
idoneidad y eficacia del recurso extraordinario de revisión en materia
contencioso administrativa, advirtiendo que está diseñado para enmendar errores
o ilicitudes en la expedición de la sentencia en el marco de las expresas
causales establecidas. Dicho recurso se constituye en una verdadera acción
impugnatoria con efectos rescisorios, en la cual no hay lugar a la reapertura
del debate jurídico o probatorio, ni espacio para discutir el sentido del
razonamiento del juez, sino únicamente la presentación de cargos relativos a
extremas injusticias, o licitudes dentro de la decisión. Asimismo, para evitar,
aun luego de la ejecutoria de la decisión, que persistan dentro del
ordenamiento jurídico sentencias que vulneran el debido proceso, o que no se
ajustan al derecho y a la Constitución, erigiéndose dicho recurso como un
desarrollo del derecho de acceder a la justicia.
A mi juicio, el recurso extraordinario de revisión sí
constituía un medio idóneo y eficaz de protección de los derechos de la
Fundación Universidad Externado de Colombia, al disponer no solo de las
causales legales sino de las constitucionales producto de la eficacia directa
de la norma superior.
La institución pudo acudir en sede extraordinaria de
revisión invocando la causal constitucional del debido proceso o la causal
prevista en el numeral 7º del artículo 250 del CPCA que dispone que hay lugar a
revisar la sentencia en el evento en que la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, no tenía
al tiempo del reconocimiento la aptitud legal necesaria, la perdió con
posterioridad a la decisión o sobrevino alguna de las causales legales para su
pérdida. Lo anterior porque pese a los múltiples argumentos que expone la parte
actora el punto central de la discusión era el derecho a la pensión.
La Universidad debió
primero discutir a través del recurso extraordinario el derecho pensional y si
tenía la aptitud legal para ello, ej. el régimen legal aplicable) y su deber de
efectuar las cotizaciones para financiar la pensión. En consecuencia, era el
escenario de la jurisdicción contencioso administrativa donde ab initio debía
plantearse esta discusión y, una vez agotado dicho mecanismos, si la
Universidad consideraba que persistía la vulneración de sus derechos, le era
posible acudir a la acción de tutela.
Entonces, la acción de
tutela era improcedente porque existía otro medio de defensa judicial idóneo y
eficaz. Adicionalmente, es preciso advertir que no puede utilizarse el amparo
para revivir oportunidades procesales prelucidas, ni tampoco para discutir
asuntos de índole económica.
Fecha ut supra
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA
MAYOLO
Magistrado (e)
Salvamento de voto de los Magistrados
Aquiles Arrieta Gómez, Iván Humberto Escrucería
Mayolo, Alberto Rojas Ríos
a la Sentencia SU210/17
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ
COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Debe ponderarse bajo el
criterio del plazo razonable y oportuno/PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Considerar que seis (6) meses es un
plazo irrazonable impone un término de caducidad o prescripción prohibido por
el art. 86 de la Constitución (Salvamento de voto)
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se debió declarar improcedente al no haberse cumplido el requisito de
subsidiariedad, por cuanto Universidad tenía a su disposición el recurso
extraordinario de revisión (Salvamento de voto)
En el pasado, la Corte ha reconocido que el
recurso extraordinario de revisión generalmente es un recurso que procede y es
eficaz para proteger el derecho al debido proceso.
Referencia: Expediente T-5.442.725
Acción de tutela interpuesta por la
Fundación Universidad Externado de Colombia contra la Sentencia del 21 de
agosto de 2014, proferida por la Subsección B, Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
Magistrado ponente:
José Antonio Cepeda Amarís.
afortunadamente una golondrina no hace
verano[225]
Los Magistrados que salvamos el voto a la
decisión adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-210 de 2017,[226] consideramos que la acción de tutela
analizada no podía ser objeto de estudio por parte del juez de tutela, pues
aunque se cumplía cabalmente con el requisito de inmediatez, no así con el
requisito de subsidiariedad, puesto que el accionante sí contaba con un recurso
de defensa alternativo. La decisión que adopta la Sala en esta oportunidad va
en abierta contravía de la amplia, pacífica y reiterada jurisprudencia sobre la
posibilidad de que proceda una acción de tutela para cuestionar providencias
judiciales, en especial cuando el reclamo lo hace una persona jurídica respecto
a un asunto referente al cumplimiento de una obligación de carácter
patrimonial. Afortunadamente, se trata de una única y solitaria sentencia que
no afecta el entendimiento de la Constitución ni de las reglas derivadas de
ella, pues así como una golondrina no hace verano, una única sentencia, en
medio de una clara línea jurisprudencial que va en otra dirección, no hace
jurisprudencia.
1. El requisito de inmediatez
1.1. En primer lugar, se insiste, compartimos
plenamente la decisión adoptada por la Corte en materia de inmediatez, puesto
que es acorde con las reglas relevantes y la manera como las ha entendido y
aplicado la jurisprudencia. El artículo 86 de la Constitución Política permite
interponer la acción de tutela “en todo tiempo”, lo cual de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional significa que la tutela no tiene un término de
caducidad. Este fue justamente uno de los motivos por los cuales se declararon
inexequibles las normas que fijaban una limitación temporal a la presentación
de tutelas contra sentencias (los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991).[227]  Por ese mismo motivo, la Corte ha
admitido la procedencia de tutelas interpuestas luego de haber pasado un tiempo
considerable, siempre y cuando sea razonable la demora en el contexto del caso
concreto. Así, se ha aceptado la procedencia de acciones de tutela presentadas
en términos tan variados como un mes,[228] un año,[229] dos años,[230] ocho años,[231] e incluso, en un caso extremo, diecinueve
años.[232] Siempre, claro está, analizando las
circunstancias concretas del caso. En materia de inmediatez la Corte ha
construido una sólida línea jurisprudencial que se funda en la razonabilidad
del tiempo transcurrido y no en la aplicación automática de términos generales
improrrogables, tantas veces arbitrarios en ciertos casos concretos.[233]
1.2. Suponer que existe algo así como un “término
absoluto de seis meses” impuesto por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo
de Estado es una posición judicial que no tiene ningún soporte en la
Constitución Política y que ignora los precedentes de esta Corte sobre la
razonabilidad del término entre el hecho y la interposición de la tutela,
reiterados pacífica y ampliamente. Por eso, compartimos plenamente las
consideraciones expuestas por la Corte en la sentencia SU-210 de 2017, en el
sentido de que la tesis del Consejo de Estado de fijar un supuesto término
genérico de caducidad de la acción de tutela, antepone el derecho formal sobre
el sustancial, además de pretender revivir e imponer un término de caducidad
previamente declarado inconstitucional. Ningún juez, bajo el orden
constitucional vigente, puede resolver los problemas jurídicos puestos a su
consideración en aislamiento del resto de la jurisdicción constitucional.
Hacerlo implica desconocer los principios de igualdad y seguridad jurídica.
2. El requisito de subsidiariedad
Pese a cumplir el requisito de inmediatez, los
suscritos Magistrados salvamos el voto a la decisión tomada en la sentencia
SU-210 de 2017, pues consideramos que la tutela ha debido ser declarada
improcedente al no haberse cumplido el requisito de subsidiariedad, pues la
Universidad Externado de Colombia tenía a su disposición un recurso que no
utilizó ni intentó utilizar: el recurso extraordinario de revisión.
2.1. En el presente caso, una persona jurídica (la
Universidad Externado de Colombia) fue vinculada a un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por un exempleado suyo, el profesor
Manuel Urueta Ayola, contra el Instituto de Seguros Sociales (I.S.S.). En este
proceso judicial, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló las
resoluciones proferidas por el I.S.S., ordenó a esa entidad reconocer la
pensión de vejez de acuerdo con la Ley 4 de 1992 y declaró que la Universidad “debe
realizar los aportes por el tiempo que sirvió el actor a la institución, los
cuales debe situar al Instituto de Seguros Sociales, en título pensional,
previo cálculo actuarial, conforme lo dispone el Decreto 1887 de 1994 […]”.
La Universidad interpuso acción de tutela contra esta
decisión alegando cinco causales específicas de procedibilidad. Cuatro de estas
causales apuntan a una sola discusión entre la fundación accionante y el
Consejo de Estado, a saber: para la Universidad Externado de Colombia, el señor
Urueta Ayola no debió ser reconocido como beneficiario del régimen de
transición aplicable a congresistas. Por lo tanto, señala la Universidad, la
Sección Segunda del Consejo de Estado habría incurrido en un defecto orgánico,
porque la demanda realmente la habría tenido que conocer la jurisdicción
laboral; un defecto fáctico, porque se habría concluido equivocadamente que el
demandante era beneficiario del régimen aplicable a congresistas; un defecto
sustantivo, porque se habría aplicado la norma sobre el régimen de transición
para congresistas a una hipótesis no regulada por ella; y finalmente, una
violación directa de la Constitución, porque se habría concedido una pensión
que no corresponde al régimen legal aplicable. Dicho de otra forma, según la
Universidad Externado de Colombia, el Consejo de Estado se equivocó en sostener
que Manuel Urueta era beneficiario del régimen de transición aplicable a
congresistas, y tal equivocación sería el origen de la vulneración de los
derechos fundamentales de la Universidad reflejada en cuatro causales
específicas de procedibilidad. La quinta causal específica de procedibilidad
alegada es un desconocimiento del precedente. Bajo este encabezado la
Universidad alegó un desconocimiento del tope de 25 salarios mínimos
establecido en la sentencia C-258 de 2013.[234]
2.2. Contrario a lo que sostiene la decisión de la
mayoría de la Sala Plena, el recurso extraordinario de revisión sí era un medio
apto para plantear estos dos problemas jurídicos y controvertir la decisión de
la Sección Segunda del Consejo de Estado.[235] En este caso, las
normas procesales
originalmente aplicables eran el
artículo 185 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 1 de 1984), que permitía interponer el recurso extraordinario de revisión “contra
las sentencias ejecutoriadas”, y el artículo 188 del mismo Código que establecía la siguiente causal de revisión:[236]
“Artículo
188. Son causales de revisión: […] 4. No reunir la
persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del
reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para
su pérdida.”
Estas disposiciones fueron remplazadas por el Congreso
de la República al inicio del año 2011 (enero 18), en el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo
(CPACA) [Ley 1437 de 2011], mediante el artículo 248[237] y el artículo 250, que en su numeral 7°
establece:
“Artículo 250.- Causales
de revisión. Sin perjuicio
de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de
revisión:
7. No tener la persona
en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del
reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para
su pérdida. […]”[238]
La Corte examinó la procedencia del recurso
extraordinario de revisión y, para el caso concreto, consideró que “los
reproches formulados por la parte demandante, contra la sentencia de la Sección
Segunda, no pueden ser resueltos mediante el recurso extraordinario de
revisión”, razón por la cual este no es idóneo ni eficaz.[239] Justamente, la sentencia de la cual nos
apartamos, muestra como la tutela que se estudió alegaba, precisamente, que la
persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica no reunía ‘la aptitud
legal necesaria’. Según la sentencia, la entidad accionante indicó que el
Consejo de Estado “en el fallo atacado […] careció de apoyo probatorio
para aplicar el supuesto legal en el que se sustentó su decisión, toda vez que
los antecedentes del caso no se subsumían adecuadamente en el supuesto de hecho
que la Ley 4ª de 1992 estipula para la aplicación del régimen especial de
pensión a Congresistas. Indicó que el fallo realizó una valoración irrazonable
de las pruebas, hizo suposiciones de las mismas y le otorgó un alcance
contraevidente a los medios probatorios, donde se tuvieron como probados
documentos que determinan los periodos laborados y cotizados erróneamente.
[…]” (SU-210 de 2017). La sentencia advierte que la tutela también alegó que el
Consejo de Estado, en su sentencia, “[…] desconoció las normas de rango
legal o infralegal aplicables al caso del señor Urueta Ayola, por absoluta inadvertencia
de la Ley 71 de 1988 y sus decretos reglamentarios que son los que regulan el
régimen de pensiones por aportes; por aplicación indebida de la Ley 4ª de 1992,
[…]” (SU-210 de 2017). Adicionalmente, se dijo que la tutela “insistió en
que se realizó una aplicación [de] la Ley 4ª de 1992, al margen
de los postulados constitucionales y los precedentes que la han interpretado.
[…]” (SU-210 de 2017).  Este triple cuestionamiento, no de orden
constitucional, como expresamente se reconoce, sino a “la aptitud legal
necesaria” para acceder a la pensión, muestra, de manera clara y distinta,
que el recurso extraordinario de revisión sí era un medio adecuado de defensa
judicial para que la persona jurídica presentara su reclamo de carácter
patrimonial.
2.3. La jurisprudencia ha considerado dos factores al
analizar la idoneidad del recurso alternativo al que puede acceder la persona
en lugar de la acción de tutela, a saber:
“(a) el objeto del proceso judicial que se
considera que desplaza a la acción de tutela y (b) el resultado previsible de
acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la protección eficaz y
oportuna de los derechos fundamentales”.[240]
El examen de estos dos elementos ha sido realizado
caso a caso por la Corte, dependiendo del recurso alternativo que se considera,
el carácter de la protección constitucional que solicita la persona accionante,
así como las características particulares de ésta. Especialmente, el juez de
tutela debe valorar que quien acude a la tutela se encuentre en un estado de
debilidad manifiesta o que sea un sujeto de especial protección constitucional.
2.3.1. Estas últimas características (situación de
debilidad manifiesta o ser sujeto de especial protección constitucional), por
lo general, no concurren en los casos en que personas jurídicas controvierten
decisiones judiciales con efectos patrimoniales, pues no suelen ser sujetos de
especial protección ni ordinariamente se encuentran en una situación de
particular gravedad o urgencia que ponga en riesgo la dignidad humana y
requiera una intervención inmediata del juez constitucional. Probablemente por
ese motivo lo común es que la Corte Constitucional declare improcedentes las
acciones de tutela que presentan sociedades, patrimonios autónomos u otras
personas jurídicas cuando se detecta que un recurso judicial procedente no ha
sido agotado.[241]
Quienes salvamos el voto reconocemos que una Universidad puede ser objeto de
especial protección constitucional, debido a la importancia que la Carta le
reconoce a esta institución en una sociedad abierta y democrática.[242] Así, una cosa es una tutela de una
universidad contra una decisión de la administración que, por ejemplo,
restringe la autonomía Universitaria y otra distinta un reclamo de una
universidad, en calidad de empleador en contra de una decisión judicial en
favor de uno de sus profesores, por razones de carácter patrimonial. Este
segundo escenario constitucional fue el que enfrentó la Sala en el caso
analizado, no el primero.
2.3.2. Por el contrario, cuando las circunstancias
concretas justifican atenuar el rigor del análisis de subsidiariedad (como las
características particulares del caso o la condición del accionante), la Corte
ha flexibilizado los requisitos para materializar la efectividad de los
derechos fundamentales, en reiterada y pacífica jurisprudencia. Por ejemplo,
así ocurrió en la sentencia T-210 de 2014,  donde la Corte Constitucional
consideró procedente la tutela para discutir el traslado que una docente
solicitaba debido al estado de salud de su hija. En esa oportunidad la Corte
afirmó que el medio ordinario, que sería una acción de nulidad y
restablecimiento del derecho para controvertir el acto administrativo, era
ineficaz para el caso concreto “en consideración al delicado estado de salud
de la menor hija de la accionante, de apenas 19 meses de edad, el cual exige de
atención inmediata que no puede ser garantizada si se somete a la docente a la
espera de las resultas de un proceso contencioso administrativo para resolver
su solicitud de traslado”.[243] O la sentencia T-823 de 2014 que concedió la tutela
relacionada con una pensión de sobrevivientes teniendo en cuenta “el
carácter apremiante que tiene el presente amparo constitucional, pues, como ya
se dijo, se trata de una persona de 69 años de edad, que presenta dificultades
en su condición salud, que lleva más de cuatro años esperando la resolución de
su situación pensional y que carece de un trabajo fijo del cual derivar su
subsistencia”.[244]  Recientemente en la sentencia T-040 de
2016, la Corte consideró procedente una tutela referida a la terminación de un
contrato de prestación de servicios profesionales, no obstante la existencia de
medios de defensa judicial, debido a la situación de salud del accionante.[245]
2.3.3. Sin embargo, incluso en estas situaciones la
Corte Constitucional ha sido estricta y no ha flexibilizado los requisitos de
procedibilidad. Así ocurrió, por ejemplo, en dos casos similares donde los
accionantes fueron despedidos y buscaban probar una relación laboral, sin que
se identificaran circunstancias especiales que dieran lugar a la protección de
esas personas. La Corte hizo prevalecer la competencia de la jurisdicción
ordinaria, afirmando que “a través de la acción de tutela no puede evadirse
el debate probatorio propio que se debe adelantar ante la jurisdicción
ordinaria laboral, con el fin de identificar o no la existencia de una relación
laboral”.[246]
En estas sentencias, la Corte no sometió el proceso ordinario laboral a la
prueba exigente que se hizo en esta sentencia, y no verificó si los argumentos
constitucionales de las respectivas acciones de tutela hacían parte de las
causas por las cuales se puede presentar una demanda laboral. Simplemente
observó que el mismo debate, sobre los mismos hechos, con las mismas
pretensiones, podía ser resuelto por la jurisdicción ordinaria. Aquellos
trabajadores, invocando la protección de sus derechos fundamentales
individuales, no corrieron con la suerte ante la Corte que sí tuvo la persona
jurídica que fue protegida en el presente proceso, invocando la protección de
sus derechos patrimoniales, ante una sentencia que se considera contraria a la
ley.
Son varias las decisiones que se han proferido en ese
sentido. Por ejemplo, la Corte Constitucional ha negado la tutela respecto de
reclamaciones de efectividad de pólizas de seguros de vida cuando no se
detectan circunstancias particulares. Tal es el caso de la sentencia T-442 de
2015, que declaró improcedente una tutela debido a que “las pretensiones que
invoca [el accionante] sí pueden tramitarse, idónea y eficazmente, por
las vías judiciales civiles-comerciales”, y no había evidencia en el caso
concreto de “debilidad ostensible” o “completa desprotección”.[247]
En este caso, de nuevo, lo que la Corte revisó fue si las pretensiones podían
resolverse por las vías ordinarias, no si los argumentos constitucionales podían
plantearse a través de ellas.
2.3.4. En otra variante de casos, la Corte ha
analizado el medio judicial ordinario y ha encontrado que, debido a sus
características, este no puede lograr un amparo constitucional integral. Por
ejemplo, en la sentencia T-292 de 2006, la Corte declaró procedente la tutela
para proteger el derecho al libre desarrollo de la personalidad frente a una
decisión de sustitución pensional, teniendo en cuenta que la protección de este
derecho fundamental no era “el objeto directo” del proceso laboral.[248] En el mismo sentido se pronunció la
sentencia T-736 de 2015, en que la Corte examinó el caso del sellamiento de un
establecimiento de comercio, afirmando que “es claro que la protección de
los derechos fundamentales de los dueños de las casas de prostitución en la
ejecución de la relocalización voluntaria, o en subsidio coercitiva, no hace
parte de la verificación del Pacto de Cumplimiento, y por lo tanto no es
competencia del Juez Primero Administrativo de Yopal”.[249]
2.3.5. Sin embargo, en casos donde no se hace evidente
una dimensión constitucional ajena al objeto central del medio judicial
ordinario ante el juez natural, la Corte Constitucional ha sido exigente al
aplicar el principio de subsidiariedad. Tal es el caso de la sentencia T-704 de
2014 que exigió a la accionante acudir al recurso de casación para reclamar una
pensión de vejez, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional “no puede
invadir la órbita de decisión de la Corte Suprema de Justicia, quien de acuerdo
con la Constitución y la ley, es la autoridad competente para pronunciarse al
respecto.”[250] Incluso frente a reclamaciones de
procedimientos médicos requeridos para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud, algunas Salas de Revisión de
la Corte, en algunos casos, ha exigido recurrir antes ante la
Superintendencia Nacional de Salud, como ocurrió en la Sentencia T-603 de 2015.[251]
2.3.6. Lo anterior demuestra que el examen de
subsidiariedad de la acción de tutela, en especial cuando se atacan
providencias judiciales, es en principio excepcional y privilegia las
competencias del juez natural para conocer de una determinada controversia, y
que este examen ha sido aplicado de manera rigurosa por algunos de los
Magistrados que acompañaron la decisión de la cual nos separamos. El análisis
de la jurisprudencia, como se mostró, se flexibiliza cuando se trata de sujetos
de especial protección o de casos con una dimensión constitucional que el
recurso judicial no puede tratar adecuadamente. En ambos casos, dependiendo de
la circunstancia concreta, el juez constitucional puede considerar que el
recurso judicial a disposición del accionante no es idóneo ni eficaz para la
protección del derecho presuntamente vulnerado. Esta evaluación requiere
entonces considerar (i) las características del recurso al que se podría
acudir, (ii) la naturaleza del problema jurídico planteado por la acción de
tutela y (iii) las condiciones específicas del accionante y su situación
particular. Estas tres variables permiten apreciar la eficacia del recurso
judicial “en concreto” y “atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante” (Decreto 2591 de 1991, art. 6º, num. 1).
2.4. Como se ha dicho, en el caso analizado por la
Corte en la sentencia SU-210 de 2017, se debía determinar si el recurso
extraordinario de revisión permitía al Consejo de Estado evaluar los argumentos
de la Universidad Externado contra la sentencia de la Sección Segunda de esa
Corporación judicial y ofrecerle una protección eficaz y oportuna. El contraste
entre los argumentos de tutela, incluso
como como están expuestos en
la sentencia, y la norma aplicable para definir la competencia del Consejo de
Estado, evidencia que la situación alegada por la entidad accionante sí cabe
dentro de las causales del recurso extraordinario de revisión.
2.4.1. Así, podría considerarse que el medio de
defensa alternativo no sería adecuado si, por ejemplo, se encontrara que la
Universidad realmente no podía interponer el recurso, que las causales eran tan
estrictas y taxativas que no permitían plantear el problema jurídico completo
al Consejo de Estado, que los poderes del Consejo de Estado en la resolución de
ese recurso serían muy limitados para ofrecer una protección eficaz o que la
Universidad requería una protección inmediata que no podría ofrecer el recurso
extraordinario de revisión. Sin embargo el recurso existía, podía ser ejercido
por la Universidad, tenía una causal que se ajustaba al caso y ofrecía la
posibilidad de que el Consejo de Estado revocara la sentencia.
2.4.2. En el pasado, la Corte ha reconocido que el
recurso extraordinario de revisión generalmente es un recurso que procede y es
eficaz para proteger el derecho al debido proceso. Ha dicho al respecto:
“[…] el recurso de revisión constituye un mecanismo
idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los
derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las
causales aplicables al proceso específico. Así, el recurso será eficaz cuando
a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y,
eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b)
cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de
ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque
concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar
dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran
de forma suficiente y oportuna el derecho.”[252]
Esta regla fue reiterada en la Sentencia SU-263 de
2015  en que la Corte negó la tutela presentada por una sociedad anónima contra
una providencia de la Sección Tercera con efectos patrimoniales adversos. La
Sala Plena, por unanimidad, decidió negar la tutela debido a que no se había
agotado el recurso extraordinario de revisión. La Sala descartó la posibilidad
de la demora en la decisión de este recurso pudiera hacerlo ineficaz, pues
tratándose de una reclamación patrimonial, una decisión favorable sería
suficiente para reparar a la empresa accionante de encontrarle razón a su
reclamo. Sostener lo contario, dijo la Corte, “llevaría al reemplazo de la
acción de revisión y a la supresión de esa competencia del órgano de cierre
jurisdiccional”.[253]
Cabe afirmar, entonces, que el recurso extraordinario
de revisión por lo general es eficaz e idóneo para proteger el derecho al
debido proceso. Esto no quiere decir que siempre que exista la posibilidad de
interponer ese recurso sea improcedente la tutela, pues, se insiste, siempre
será necesario revisar los problemas jurídicos del caso concreto, para
garantizar el acceso efectivo a la justicia en caso de necesitarse.
2.4.3. El análisis de los problemas jurídicos
planteados por la tutela, y la comparación de los mismos con las causales del
recurso, llevan a una conclusión similar. Los problemas jurídicos, que
básicamente eran dos, versaban sobre los siguientes asuntos, a saber,
determinar: (i) si en efecto el señor Manuel Urueta Ayola reúne la aptitud
legal necesaria para recibir la pensión en los términos en que le fue
reconocida y (ii) si la Sección Segunda del Consejo de Estado violó los topes
establecidos en la Sentencia C-258 de 2013. Estos dos reparos caben
perfectamente dentro de la causal séptima del artículo 7° del CPACA (cuarta del artículo 188 del anterior Código Contencioso Administrativo). El
propio Consejo de Estado ha dicho que, a diferencia de las demás causales de
revisión, esta permite reabrir toda la discusión jurídica de la sentencia
impugnada, ya que
“[…] su descripción normativa está referida de
manera directa y específica a la cuestión de si se reúnen los requisitos que le
den al actor la aptitud legal para acceder al derecho en mención, que viene a
ser el tema central de toda providencia judicial en la que se decrete o
reconozca una pensión periódica a favor de persona determinada, pues justamente
la causal se estructura cuando esa persona no reúna “la aptitud legal
necesaria”, o la pierda después de proferida la sentencia o sobrevenga alguna
causal legal para su pérdida”.[254]
La causal del numeral séptimo
era entonces suficientemente amplia para permitir a la Universidad plantear
todos los argumentos contra la sentencia de la Sección Segunda.[255] El hecho de que en la tutela se hubiera
planteado un defecto orgánico o una violación del precedente, causales que
quizá fueran distintas a las legales, no niega esta conclusión, pues ambas
causales específicas de procedibilidad son consecuencia de una misma premisa en
el razonamiento, a saber: que la Sección Segunda reconoció a favor de Manuel
Urueta un derecho pensional que legalmente no le ha debido reconocer.
2.4.4. La mayoría de la Sala afirmó, sin embargo, que
en este caso no se aplican las causales del recurso de revisión, debido a que “en
este caso no se discute la ilicitud o algún error del procedimiento sino más
bien los parámetros bajo los cuales fue reconocida la pensión [...]”. Sin
embargo, esa es precisamente la finalidad de la causal del numeral 7, que se
refiere a la falta de “aptitud legal necesaria” para recibir una
prestación periódica. Esta causal, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo
de Estado, permite reabrir la discusión sustantiva y determinar, precisamente,
si fueron o no correctos los parámetros para reconocer la pensión.
Con una lectura en esencia formalista, la mayoría de
la Sala Plena concluyó que la formulación legal del recurso de revisión no
contiene una tipificación de los defectos orgánico, fáctico, sustantivo o el
desconocimiento del precedente. Los suscritos Magistrados consideramos que ese
argumento es insostenible. Equivale a descartar como mecanismo de defensa
judicial todo procedimiento que no tenga causales textualmente equivalentes a
las causales específicas de procedibilidad, así materialmente den la misma protección.
Esto, por supuesto, no es razón para dejar de analizar la subsidiariedad, y por
ese motivo varios de los Magistrados que hoy estuvieron en la mayoría, en sede
de revisión han declarado la improcedencia de tutelas que, con argumentos
constitucionales, plantean pretensiones que podrían resolverse en otros
procesos, tal como se ha mostrado en las consideraciones precedentes.
2.4.5. Al analizar la idoneidad del recurso de
revisión, la Corte ha debido privilegiar la sustancia de
las reclamaciones hechas por el accionante por encima de la forma o el ropaje
legal con el cual se presentaron, e identificar el motivo de desacuerdo de la
Universidad con la sentencia. En este caso la Universidad alegó cinco causales
de procedibilidad, como legítima estrategia de litigio ante el juez de tutela,
para plantear una sola discusión sobre el mérito legal de la pensión del señor
Urueta Ayola. Así, a pesar de las distintas nociones y palabras jurídicas
escogidas en la acción de tutela para nombrar los yerros judiciales y presentar el caso, la Sala debió reconocer
la sustancia unívoca de la pretensión y las violaciones al orden jurídico
alegadas, así como la posibilidad de presentar la cuestión por medio de un
recurso extraordinario de revisión. La orden que se buscaba con la tutela, por
supuesto, consistía exclusivamente en dejar sin efectos la sentencia. Esta
misma protección podía obtenerse por medio del recurso extraordinario de
revisión, el cual, de ser exitoso, resultaría en la revocatoria de la sentencia
de la Sección Segunda y por lo tanto en la extinción de la obligación
pecuniaria de la Universidad Externado para con el I.S.S.
2.5. Entonces, desde las dos perspectivas de la
idoneidad, que son el objeto del recurso y su resultado previsible, el recurso
extraordinario de revisión era eficaz e idóneo para proteger el derecho al
debido proceso. La Corte ha dicho que las reglas de subsidiariedad “deben
seguirse con especial rigor en los casos en que la tutela se dirija en contra
de una providencia judicial”.[256] En la sentencia SU-210 de 2017 se desconoció ese parámetro. Por el contrario, la
apreciación de la idoneidad del recurso de revisión siguió un análisis laxo.
Fue más flexible, incluso, que aquel que realiza la Corte cuando se encuentra
ante un sujeto de especial protección que es víctima de una violación grave y
evidente de un derecho fundamental.
La coherencia a la que está obligada la Corte exige
que las variables para flexibilizar el análisis de subsidiariedad se apliquen
de manera uniforme. Es difícil explicar la laxitud del análisis que se hace en
esta sentencia, en un caso en que una persona jurídica con amplias
posibilidades de acceso a la administración de justicia, dado su conocimiento del derecho, que sufre un perjuicio patrimonial por la
sentencia controvertida, deja de usar un recurso judicial procedente y, en su
lugar, promueve una acción de tutela para cuestionar el pronunciamiento del
máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Salvo casos excepcionales, en los que los
derechos de un sujeto de especial protección, mal representado judicialmente,
están en juego[257] (así, por ejemplo, un menor de edad
reclamando el reconocimiento de su filiación y derechos herenciales,[258]
una persona condenada luchando por su libertad[259] o una madre cabeza de familia luchando
por su casa[260]), el dejar de usar un recurso judicial no
es razón para recurrir a la tutela. No es el caso de la entidad accionante. El
único sujeto de protección especial cuyos intereses se encuentran en juego en
el presente caso, son los del señor Urueta Ayola, que con 73 años de edad,
sigue en medio de vericuetos legales luchando por el goce efectivo, cierto y
definitivo de su derecho a la seguridad social.
2.6. El análisis del principio de subsidiariedad no es
una mera formalidad. Tiene una importancia de fondo que consiste en garantizar
que la jurisdicción constitucional se enfoque en la garantía de los derechos
fundamentales, que no fueron objeto de protección en la jurisdicción ordinaria.
El propósito es que todo juez ordinario tenga la oportunidad de aplicar el área
del derecho de su competencia
y especialidad, a la luz de la
Constitución Política. La intervención del juez de tutela debe ser excepcional
y orienta a proteger con urgencia la dignidad humana, cuando se vea afectada o
amenazada, y especialmente si se trata de personas o comunidades de especial
protección constitucional. La
lectura según la cual el recurso extraordinario de revisión y sus causales debe
ser aplicado de forma estricta y literal, apegada a la ley, desconoce el
espíritu del CPACA, que categóricamente advierte que los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo “tienen por objeto la efectividad de los
derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del
orden jurídico”, por
esto, se advierte, tanto en la
“aplicación”
como en la “interpretación” de
las normas del Código, “deberán observarse los principios constitucionales y
los del derecho procesal”
(art. 103, CPACA). El juez administrativo, como cualquier
otro juez bajo el orden constitucional vigente, es también un juez
constitucional. Y las normas administrativas no sólo le permiten al juez ser
respetuoso de la Constitución Política, sino que se lo demandan. Los reclamos
de carácter fundamentalmente legal presentados por la acción de tutela, también
hubiesen podido ser analizados en su dimensión constitucional por el Consejo de
Estado.
2.7. Los
Magistrados que nos apartamos de la decisión mayoritaria no nos pronunciamos
acerca de las cuestiones materiales que fueron debatidas, una vez se decidió
admitir la demanda en Sala Plena, precisamente porque consideramos que el juez
de tutela en el presente proceso no es competente para entrar a considerar la
acción presentada y, por tanto, debe respetar las competencias de la justicia
ordinario. Ahora, si la sentencia de la jurisdicción ordinaria fue un claro y
evidente error, como lo alegó la parte accionante y así lo consideró la Sala
Plena, los derechos afectados no quedarían sin reparación por el hecho de
proceder la acción de tutela. Las fallas en la prestación del servicio de
justicia que se alegaron, como cualquier falla del servicio junto con las
afectaciones pecuniarias que haya generado, pueden ser objeto de reclamación.
Pero estas son cuestiones que escapan al juez de tutela, se insiste.
2.8. Por
supuesto, las personas jurídicas tienen acceso a la acción de tutela para
proteger su derecho al debido proceso contra posibles arbitrariedades
judiciales. Sin embargo, es importante mantener la perspectiva bajo
la cual la Corte Constitucional reconoció el derecho a usar la acción de tutela
a una persona jurídica:
“…en principio, es necesario tutelar los
derechos constitucionales fundamentales de las personas jurídicas, no per se,
sino que en tanto que vehículo para garantizar los derechos constitucionales
fundamentales de las personas naturales, en  caso concreto, a criterio
razonable del Juez de Tutela”.[261]
Así, por ejemplo, al negar la nulidad de una sentencia
proferida por una sala de revisión, la Corte Constitucional hizo hincapié en la
diferencia entre personas jurídicas con amplio acceso a la administración de
justicia y los sujetos de especial protección: “[e]s
importante resaltar que las empresas públicas tienen el deber de obrar
diligentemente en su defensa, no son sujetos de especial protección”.[262] No se puede equiparar, los derechos que la
Constitución concede a las personas naturales como sujetos del derecho a la
dignidad humana, y aquellos que se extienden a las personas jurídicas,
en especial, en lo que respecta al derecho a recurrir a la acción de tutela contra providencias judiciales como medio excepcional de defensa judicial. La jurisprudencia comparada registra experiencias
que muestran las tensiones que puede generar el equiparar, sin los debidos
matices, los derechos de las personas, por un lado, frente al de las personas
jurídicas, por el otro.[263] Dos conceptos que no son equiparables en
la Carta Política.[264]
En materia de tutela contra providencias judiciales,
la jurisprudencia ya ha dicho que los elementos de procedibilidad “deben
seguirse con especial rigor”.[265] Consideramos que a ese rigor debería
agregarse que las acciones constitucionales de personas jurídicas que plantean
cuestiones de legalidad frente al órgano de cierre de la jurisdicción
competente, para liberarse del efecto patrimonial de una providencia judicial,
deben examinarse con mucha cautela, y, en estos casos, las dudas en relación con la subsidiariedad deberían resolverse a
favor del juez natural. La acción de tutela y la jurisdicción constitucional no
es para resolver legítimas demandas de orden legal, en las que no se encuentra
comprometida, al menos de forma urgente, la dignidad humana de alguna persona,
de algún ser humano.
Estas son pues las razones por las cuales, con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte, los
Magistrados suscritos salvamos el voto a la decisión adoptada en la sentencia
SU-210 de 2017. Lo que tranquiliza en este caso, es saber que esta decisión no
tiene la fuerza suficiente para cambiar ni alterar la pacífica y reiterada
jurisprudencia que ya está establecida en esta materia, de forma similar a como
una golondrina no hace verano.
Fecha ut supra.
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA SU210/17
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Debió analizarse si en el caso concreto era o no aplicable la
regla sobre la “obligatoriedad de la cotización por parte de los empleadores
antes de 1993” (Aclaración de voto)
Estoy de acuerdo con la decisión adoptada por la
Sala Plena, sin embargo, como lo expresé ante la Sala Plena, considero que
debido a las situaciones fácticas planteadas por la accionante, era pertinente
analizar si en este caso concreto era o no aplicable la regla sobre la “obligatoriedad
de la cotización por parte de los empleadores antes de 1993”. Lo anterior, pues esa obligación está supeditada a revisar en cada
caso concreto el momento en que fue llamado a cotizar el sector a que se hace
referencia, en este caso el educativo.
Referencia: Expediente T-5.442.725
Acción de tutela incoada por la Fundación Universidad
Externado de Colombia contra la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente:
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, presento a continuación las razones por las cuales aclaro
mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena, en sesión del 4 de abril de
2017, en la cual se profirió la sentencia SU-210 de 2017.
En esta decisión la Sala revocó las sentencias
de tutela en primera y segunda instancia, proferidas por las Secciones Cuarta y
Quinta del Consejo de Estado, respectivamente, las cuales habían negado el
amparo al debido proceso invocado por la fundación demandante. En consecuencia,
tuteló el derecho fundamental en cuestión y dejó sin efectos la
sentencia del 21 de agosto de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo
de Estado, para que en su lugar, se emitiera una nueva providencia de
conformidad con los fundamentos presentes en esta decisión.
Teniendo en cuenta los hechos del presente caso
reseñados en el acápite fáctico de esta sentencia, la Sala Plena determinó la
necesidad de resolver un problema jurídico general, circunscrito a que la Corte
determinara “si la
Sentencia del 21 de agosto de 2014, proferida por la Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó la
Sentencia del 2 de diciembre de 2010, proferida por la Subsección “B” de la
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ordenó al ISS
(ahora Colpensiones) el reconocimiento y pago de la pensión de vejez en favor
del señor Manuel Santiago Urueta Ayola, bajo el régimen especial de
Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes (Ley 4ª de 1992 y Decretos 1359
de 1993 y 1293 de 1994), vulneró los derechos fundamentales al debido proceso,
el acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la Fundación
Universidad Externado de Colombia”[266]. De este problema general, la Sala Plena derivó varios relacionados con los
defectos que invocó la Universidad Externado de Colombia[267].
En la resolución del caso concreto, la Sala Plena
encontró que se configuró un defecto sustantivo por desconocimiento de la
Sentencia C-258 de 2013, en especial, porque el Consejo de Estado reconoció al
señor Urueta Ayola: (i) el régimen de transición de Congresistas y Magistrados
de Altas Cortes, sin que éste tuviera derecho a ello, e (ii) inaplicó el tope
máximo de las pensiones especiales de ese régimen que se había establecido por
la Corte Constitucional.
2. Estoy de acuerdo con la decisión adoptada por la Sala Plena, sin
embargo, como lo expresé ante la Sala Plena, considero que debido a las
situaciones fácticas planteadas por la accionante, era pertinente analizar si
en este caso concreto era o no aplicable la regla sobre la “obligatoriedad de la cotización por parte
de los empleadores antes de 1993”. Lo anterior, pues esa obligación está supeditada a revisar en cada
caso concreto el momento en que fue llamado a cotizar el sector a que se hace
referencia, en este caso el educativo.
Considero que el análisis sobre la obligación de cotizar
en pensiones a cargo del empleador perteneciente al sector educativo era
pertinente, pues la Corte sólo ha analizado asuntos referentes a la ausencia de
cotización por parte de empleados antes de 1993, cuando los empleadores eran
empresas del sector petrolero[268]
o cervecero[269],
debido a que antes de 1993 el ISS hacía el llamado a cotizar por sectores
económicos y se probó que la obligación operó para estos sectores desde
determinado tiempo. Por tanto, era necesario verificar si tal deber operaba o no en este caso concreto para la
Universidad Externado de Colombia.
3. Consignados
los motivos de mi aclaración de voto, reitero que, a pesar del punto señalado, comparto la decisión
adoptada.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Certificación expedida el 4 de agosto de 2006 por la Directora de Recursos Humanos de la Universidad Externado de
Colombia. Folios 16 y 17 del expediente del proceso ordinario de nuliad y
restablecimiento de derecho.
[2]
Citó entre otras, las Sentencias
SU-961 de 1999, T-643de 2014 y T-246 de 2015.
[3]
Cfr. Sentencia C-543 de 1992.
[4]
Así por ejemplo se puede consultar la Sentencia T-079 de 1993 en la que la Corte desarrolló con mayor
profundidad la doctrina de la “vía de hecho judicial”. Posteriores
sentencias señalaron que la tutela podía proceder contra sentencias que no
fueran vías de hecho siempre que contra las mismas no existiera recurso alguno,
que violaran directa o indirectamente los derechos fundamentales, por ejemplo
porque llevaran o indujeran a error a los funcionarios judiciales (Sentencia
SU-014 de 2001), que presentaran graves problemas en la justificación de la
decisión (Sentencia T-114 de 2002), que desconocieran el precedente judicial (Sentencias
SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999), que constituyeran una interpretación
contraria a la Constitución (Sentencias SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000, T-1031
de 2001), y que implicaran una violación manifiesta de la Constitución (Sentencia
T-522 de 2001).
[5]
Al respecto, se pueden consultar las Sentencias T-231 de 1994, T-008 de 1998,
SU-640 de 1998, SU-168 de 1999, T-1625 de 2000, SU-014 de 2001, T-522 de 2001, T-1031
de 2001, SU-1184 de 2001 y T-114 de 2002.
[6]
Cfr. Sentencia C-590 de 2005.
[7]
Es importante precisar que la jurisprudencia constitucional, adicionalmente, ha
desarrollado una segunda modalidad del defecto procedimental denominada “por
exceso ritual manifiesto”, que a pesar de no estar incluida en el conjunto
de los tipos establecidos en la Sentencia C-590 de 2005, hace parte integral de la doctrina de la
tutela contra providencia judicial que ha desarrollado la Corte. Esta forma de
estructuración de aquel vicio de las providencias judiciales ha sido
desarrollado por las Sentencias
T-1306 de 2001, T-974 de 2003, T-973 de 2004, T- y T-599 de 2009, entre otras.
[8]
Cfr. Sentencia SU-198 de 2013.
[9]
Cfr. Sentencia C-590 de 2005.
[10] Cfr. Sentencias C-208 de 1993, SU-1184 de 2001, T-757 de
2009, T-309 de 2013, SU-198 de 2013 y SU-565 de 2015.
[11] Cfr. Sentencias T-008 de 1998, T-1057 de 2002, T-929 de
2008, T-757 de 2009 y SU-565 de 2015.
[12] Cfr. Sentencias SU-198 de 2013 y T-522 de 2016.
[13] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1057 de 2002. Con
reiteración en las Sentencias
T-929 de 2008 y T-757 de 2009.
[14] Cfr. Sentencia T-446 de 2007.
[15] Cfr. Sentencia T-929 de 2008.
[16] Cfr. Sentencia T-522 de 2016.
[17] Cfr. Sentencias T-058 de 2006, T-309 de 2013 y SU-565 de
2015.
[18] Cfr. Sentencias T-446 de 2007, T-313 de 2010, T-511 de 2011,
T-309 de 2013 y SU-565 de 2015.
[19] Así por ejemplo en la Sentencia SU-565 de 2015, la Corte explicó dos hipótesis en las
cuales se configura el defecto orgánico, a saber: (i) la funcional,
cuando la autoridad judicial extralimita en forma manifiesta el ámbito de sus
competencias constitucionales y legales; y (ii) la temporal, cuando a
pesar de tener ciertas atribuciones o competencias, la autoridad judicial las
ejerce por fuera del término previsto para ello.
[20] Cfr. Sentencia T-522 de 2016.
[21] Ver,
especialmente, la Sentencia SU-159 de 2002. Otros fallos sobre el mismo tema
son: T-231 de 1994,  T-442 de 1994,  T-008 de 1998 y T-567 de 1998, T-025 de
2001, T-109 de 2005, y T-639  de 2006,  T-737 de 2007, T-264 de 2009, T-310 de
2009 y T-590 de 2009.
[22] Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-159 de 2002, se define el
defecto fáctico como “la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de
los hechos determinantes del supuesto legal a partir de pruebas válidas”.
[23] Cabe resaltar que si esta omisión obedece a una negativa
injustificada de practicar una prueba solicitada por una de las partes, se torna
en un defecto procedimental, que recae en el ejercicio del derecho de
contradicción.
[24] En la Sentencia
SU-817 de 2010, la Corte precisó que el defecto fáctico se configura, “cuando
la valoración probatoria realizada por el juez ordinario es arbitraria y abusiva
o constituye un ostensible desconocimiento del debido proceso, esto es, cuando
el funcionario judicial (i) deja de valorar una prueba aportada o practicada en
debida forma y que es determinante para la resolución del caso, (ii) excluye
sin razones justificadas una prueba de la misma relevancia o (iii) valora un
elemento probatorio al margen de los cauces racionales”. En esos casos,
corresponde al juez constitucional evaluar si en el marco de la sana crítica,
la autoridad judicial desconoció la realidad probatoria del proceso, lo que se
traduce en que se debe emitir un juicio de evidencia en procura de determinar
si el juez ordinario incurrió en un error indiscutible en el decreto o en la
apreciación de la prueba. (Subrayado adicional al texto.)
[25] Cfr. Sentencias SU-159 de 2002, T-538 de 1994 y T-061 de
2007.
[26] Ver Sentencias
T-442 de 1994, T-567 de 1998,  y SU–159 de 2002.
[27] Sentencia SU-159 de 2002.
[28] Sentencias T-737 de 2007, T-654 de 2009 y T-386 de 2010, entre
otras. Adicionalmente, en la Sentencia
SU-447 de 2011, se hizo la respectiva recopilación jurisprudencial de los
pronunciamientos en los que la Corte ha señalado las diferentes hipótesis de
configuración del defecto fáctico. Al respecto, reiteró la Corte que: “[e]n
[la] sentencia T-458 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis dijo la Corte: (…) se
presenta en  las hipótesis de (i) “incongruencia entre lo probado y lo
resuelto”; (ii) “no se aplica la regla de exclusión de la prueba ilícita y con
base en esta, el juez de la causa decide el asunto jurídico debatido”; (iii)
“la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia
es manifiestamente arbitraria”. En Sentencia T-077 de 2009
M.P. Clara Inés Vargas Hernández dijo la Corte respecto de las ocasiones en
que se presenta un defecto fáctico: (i) Omisión por parte del juez en el
decreto y práctica de pruebas T-889 de 2003,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. // La Corte ha considerado que se
configura, cuando el funcionario judicial omite el decreto y la práctica de
pruebas, generando en consecuencia la indebida conducción al proceso “de
ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del asunto jurídico
debatido.” T-902 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. // (ii) No
valoración del material probatorio allegado al proceso judicial T-039 de 2005,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa T-902 de 2005,
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. // Esta hipótesis tiene lugar, cuando la
autoridad judicial a pesar de que en el respectivo proceso existen elementos
probatorios, “omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene
en cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso
concreto resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la
solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente.” T-039 de 2005,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sobre este mismo tópico, la sentencia T-902
de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. // (iii) Valoración defectuosa del
acervo probatorio T-235 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. // Esta
situación tiene lugar, cuando el operador jurídico decide separarse por
completo de los hechos debidamente probados, y resuelve a su arbitrio el asunto
jurídico puesto a su consideración, o cuando aprecia una prueba allegada al
proceso que se encuentra viciada. // Con todo, el defecto fáctico se configura
en primer término, cuando el juez aprecia pruebas ilegítimas que han sido
allegadas al proceso, ya sea por no haber sido decretadas, practicadas o
valoradas con sujeción a las formas propias de cada juicio, o por tratarse de
una prueba inconstitucional, es decir que su obtención implicó la vulneración
de derechos fundamentales, y en las que la autoridad judicial correspondiente
no acudió a la regla de exclusión prevista en el artículo 29 Superior, por
tratarse de material probatorio recaudado con violación del debido proceso. //
Asimismo, aparece este requisito especial de procedibilidad de la acción de
tutela contra decisiones judiciales, en el supuesto de que (i) el funcionario
judicial se abstenga de decretar y practicar una prueba que busca demostrar la
existencia de hechos determinantes para adoptar la decisión correspondiente;
(ii) cuando a pesar de que existen elementos probatorios relevantes en el
proceso judicial correspondiente, la autoridad judicial omite valorarlos, o
sencillamente los deja de lado al momento de fundamentar la respectiva
decisión, y (iii) cuando el operador jurídico decide separarse sin razón alguna
de los hechos que están probados en el proceso, llegando a una decisión arbitraria.”
[29] En la Sentencia
T-458 de 2007 la Corte explicó que esta “se presenta cuando el funcionario
judicial, a pesar de que en el proceso existan elementos probatorios, omite
considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos
de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente
que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto
jurídico debatido variaría sustancialmente.” Cfr. SU-447 de 2011.
[30] La Sentencia T-458 de 2007 explicó que esta se observa “cuando
el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse
por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el
asunto jurídico debatido, es el defecto fáctico por valoración defectuosa del
material probatorio;  o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se
abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva.”
Cfr. SU-447 de 2011.
[31] Sobre esta causal, en la Sentencia T-458 de 2007 se determinó que “se presenta
cuando el funcionario judicial omite el decreto y la práctica de pruebas, lo
cual tiene como consecuencia impedir la debida conducción al proceso de ciertos
hechos que resultan indispensables para la solución del asunto jurídico
debatido.” Cfr. SU-447 de 2011.
[32] Cfr. Sentencia T-442 de 1994.
[33] Cfr. Sentencia T-590 de 2009.
[34] Entre otras, las Sentencia
T-055 de 1997  y T-590 de 2009.
[35] Ver Sentencias
T-055 de 1997 y T-008 de 1998.
[36] Ver Sentencias
T-055 de 1997 y T-008 de 1998. Reiteradas en T-590 de 2009 y SU-447 de 2011.
[37] “En el plano de lo que constituye la valoración de una prueba,
el juez tiene autonomía, la cual va amparada también por la presunción de buena
fe” Sentencia T-336 de 1995, reiterada por la T-008 de 1998.
[38] Cfr. Sentencia T-008 de 1998. Reiterada en las Sentencia T-636 de 2006 y T-590 de 2009. En la Sentencia SU-447 de 2011 la Corte señaló que
“[e]n el plano de lo que constituye la valoración de una prueba, el juez
tiene autonomía, la cual va amparada también por la presunción de buena fe”.
En igual sentido, la Sentencia
T-336 de 1995, reiterada por la T-008 de 1998.
[39] Cfr. Sentencias
T-636 de 2006 y T-590 de 2009.
[40] Cfr. Sentencias T-055 de 1997 y T-737 de 2007.
[41] Cfr. Sentencia T-374 de 2014.
[42] Cfr. Sentencia T-1015 de 2010.
[43] Cfr. Sentencia T-156 de 2009. Ver
también Sentencias T-008 de 1998 y C-984 de 1999.
[44] Cfr. Sentencia T-757 de 2009.
[45] Cfr. Sentencias
T-158 de 1993, T-804
de 1999 y SU-159 2002.
[46] Cfr. Sentencia T-790 de 2010, T-510
de 2011.
[47] Cfr. Sentencias
T-572 de 1994, SU-172
de 2000 y SU-174 de 2007.
[48] Cfr. Sentencia
T-100 de 1998.
[49] Cfr.
Sentencia T-790 de 2010.
[50] Cfr. Sentencias
T-572 de 1994 y
SU-159 de 2002.
[51] Cfr. Sentencia T-1095 de 2012.
[52] Cfr. Sentencia T-1045 de 2008 y Sentencia T-1095 de 2012.
[53] En la Sentencia T-079 de 2010 se afirmó que “la
interpretación errada de una disposición jurídica constituye una transgresión
evidente al principio de legalidad, parte esencial del derecho fundamental al
debido proceso, y un desconocimiento de la obligación del juez de fallar dentro
del imperio de la ley (es decir, del derecho)”. Al respecto, Cfr.
Sentencia T-1095 de 2012.
[54] Cfr. Sentencia T-1095 de 2012.
[55] Cfr. Sentencia T-1045 de 2008.
[56] Como puede apreciarse, esta causal se encuentra íntimamente ligada
con el criterio hermenéutico de interpretación conforme, según el cual, la
interpretación de la totalidad de los preceptos jurídicos debe hacerse de tal
manera que se encuentre en armonía con las disposiciones constitucionales. En
esa dirección la Sala Tercera de Revisión en Sentencia T-191 de 2009 manifestó
lo siguiente: “Así pues, el principio de interpretación conforme encuentra
su fundamento en la supremacía y jerarquía normativa máxima de la Constitución
Nacional, a partir de cuya premisa se deriva que toda interpretación jurídica
debe arrojar un resultado que no sólo no debe ser contrario, ni solamente
permitido, sino más allá debe estar ajustado a la Constitución Política”.
[57] Cfr. Sentencia T-1045 de 2008.
[58] Ídem.
[59] En la Sentencia T-230 de 2007 se precisó que: “[e]n todo caso,
cuando se trata de una tutela contra decisiones judiciales y salvo casos de
evidente arbitrariedad, la parte actora tiene la carga de demostrar que la
interpretación del juez es abiertamente irrazonable o arbitraria. En este
sentido, se exige de quien presenta la tutela contra una decisión judicial una
mayor diligencia pues el acto que impugna es nada menos que una decisión de un
juez que ha estado sometida a todas las garantías constitucionales y legales
existentes”.
[60] Cfr. Sentencias T-310 de 2009 y T-555 de 2009.
[61] En la Sentencia C-590 de 2002, la
Corte señaló que se deja de
aplicar una disposición iusfundamental en los casos en  que, “… si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se
trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”.
[62] En la Sentencia C-590
de 2005, se reconoció autonomía a esta causal de procedibilidad de la acción de
tutela, y se establecieron algunos criterios para su aplicación.
[63] Cfr. Sentencias T-765 de 1998 y
T-001 de 1999. Los derechos de aplicación inmediata están consagrados en el
artículo 85 de la C.P, que establece que los derechos de aplicación inmediata
son el derecho a la vida, a la integridad personal, a la igualdad, a la
personalidad jurídica, intimidad, al buen nombre, la honra, al libre desarrollo
de la personalidad, libertad, de conciencia, de cultos, expresión, de petición,
a la libertad de escoger profesión u oficio, a la libertad personal, a la libre
circulación, al debido proceso, al habeas corpus y a la segunda instancia en
materia penal, a la inviolabilidad del domicilio, a la no incriminación, de
reunión, de asociación y los derechos políticos.
[64] Ver entre otras, las Sentencia T-199 de
2005, T-590 de 2009 y T-809 de 2010.
[65] En la Sentencia T-522
de 2001 se dijo que la solicitud  debía ser expresa.
[66] Sentencias T-443 de 2010, T-100 de 2010, T-599 de 2009, T-014 de
2009, T-1094 de 2008, T-871 de 2008, T-777 de 2008, T-808 de 2007, T-589 de
2007, T-571 de 2007, T-117 de 2007, T-086 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de
2006, T-302 de 2006, T-292 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de
2003, T-670 de 2003, T-468 de 2003 y T-340 de 2004. En particular en esta
oportunidad se seguirá de cerca la línea argumentativa expuesta en la Sentencia
T-918 de 2010.
[67] Cfr. Sentencia
T-441 de 2010.
[68] Cfr. Sentencia
T-086 de 2007.
[69] Sobre la labor interpretativa del juez, en la Sentencia T-330 de 2005, se indicó: “La
actividad judicial supone la interpretación permanente de, entre otras cosas,
disposiciones jurídicas. Ello implica que al funcionario corresponde determinar
en cada proceso la norma que se aplicará al caso concreto. En ese sentido los
diversos jueces pueden tener y tienen comprensiones diferentes del contenido de
una misma prescripción jurídica y derivan de ella, por esta razón, efectos
disímiles.”
[70] Al respecto, en la Sentencia C-836 de 2001, al estudiar la
exequibilidad del artículo 4 de la Ley 169 de 1896, relativo a las decisiones
uniformes dadas por la Corte Suprema de Justicia que constituyen doctrina
probable, este Tribunal sostuvo: “La función creadora del
juez en su jurisprudencia se realiza mediante la construcción y ponderación de
principios de derecho, que dan sentido a las instituciones jurídicas a partir
de su labor de interpretación e integración del ordenamiento positivo. Ello
supone un grado de abstracción o de concreción respecto de normas particulares,
para darle integridad al conjunto del ordenamiento jurídico y atribuirle al
texto de la ley un significado concreto, coherente y útil, permitiendo encausar
este ordenamiento hacia la realización de los fines constitucionales. Por tal
motivo, la labor del juez no pueda reducirse a una simple atribución mecánica
de los postulados generales, impersonales y abstractos consagrados en la ley a
casos concretos, pues se estarían desconociendo la complejidad y la
singularidad de la realidad social, la cual no puede ser abarcada por completo
dentro del ordenamiento positivo. De ahí se derivan la importancia del papel
del juez como un agente racionalizador e integrador del derecho dentro de un
Estado (…)”. Consultar adicionalmente la Sentencia T-441 de 2010.
[71] Sentencia T-918 de 2010. En la Sentencia T-193 de 1995, se estimó: “el
principio de igualdad no se contrae exclusivamente a la producción de la ley.
Asimismo, la aplicación de la ley a los diferentes casos debe llevarse a cabo
con estricta sujeción al principio de igualdad. || La Corte Constitucional
repetidamente ha señalado que se vulnera el principio de igualdad si se otorga
un trato desigual a quienes se hallan en la misma situación, sin que medie una
justificación objetiva y razonable. Se pregunta la Corte si este principio se
viola por el juez que resuelve un caso sometido a su consideración de manera
distinta a como él mismo lo decidió ante una situación sustancialmente
semejante o si se aparta de la jurisprudencia vigente sentada por los órganos
jurisdiccionales de superior rango (…). || En materia judicial el principio de
igualdad no puede entenderse de manera absoluta, lo que no quiere decir que
pierda vigencia. La Constitución reconoce a los jueces un margen apreciable de
autonomía funcional, siempre que se sujeten al imperio de la ley (CP arts. 230
y 228). (…). || Es evidente que si el principio de independencia judicial se
interpreta de manera absoluta, se termina por restar toda eficacia al principio
de igualdad. En la aplicación de la ley, los jueces podrían a su amaño resolver
las controversias que se debaten en los procesos. En esta hipótesis no se
podría objetar el hecho de que simultáneamente el juez, enfrentado a dos
situaciones sustancialmente idénticas, fallase de distinta manera. || Los
principios y normas constitucionales se deben aplicar de manera coordinada y
armónica. La interpretación más acorde con la Constitución es la que evita que
la escogencia de un principio lleve al sacrificio absoluto de otro de la misma
jerarquía. Si en el caso concreto, el juez está normativamente vinculado por
los dos principios -igualdad e independencia judicial-, debe existir una forma
de llevar los principios, aparentemente contrarios, hasta el punto en que ambos
reciban un grado satisfactorio de aplicación y en el que sus exigencias sean
mutuamente satisfechas.”
[72] C-836 de 2001.
[73] Sobre este punto, en la citada Sentencia C-836 de 2001, la Corte concluyó: “para interpretar
correctamente el concepto de sometimiento de los jueces a la ley y establecer
el nivel de autonomía que tienen para interpretar el ordenamiento, el juez
constitucional debe partir de la premisa de que las potestades y prerrogativas
otorgadas a las autoridades estatales en la parte orgánica de la Constitución
están sometidas a un principio de razón suficiente.  En esa medida, la
autonomía e independencia son garantías institucionales del poder judicial, que
se legitiman constitucionalmente en tanto que son necesarias para realizar los
fines que la Carta les asigna”.
[74] Cabe advertir que, en criterio de la Corte, no toda divergencia
interpretativa en este ámbito constituye una vía de hecho. Al respecto, en la Sentencia T-302 de 2006, se precisó: “la
Corte Constitucional ha sido unánime al señalar que siempre que la
interpretación normativa que los operadores jurídicos hagan de un texto legal
permanezca dentro del límite de lo razonable, la mera divergencia
interpretativa con el criterio del fallador no constituye una vía de hecho. (…)
|| Por tanto, no es dable sostener que la interpretación que hacen los
operadores judiciales de las normas, se torna violatoria de derechos
fundamentales por el solo hecho de contrariar el criterio interpretativo de otros
operadores jurídicos, e incluso de los distintos sujetos procesales.”
[75] De acuerdo con la Sentencia
T-198 de 1998, un trato diferenciado puede ser constitucionalmente legítimo
frente a situaciones que son similares, si se reúnen las siguientes condiciones:
“(i) que las personas se encuentren efectivamente en distinta situación de
hecho; ii) que el trato distinto que se les otorga tenga una finalidad; iii)
que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva
de los valores y principios constitucionales; iv) que el supuesto de hecho
-esto es, la diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato
desigual que se otorga- sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden
una racionalidad interna; v) que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte
que la consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guarde una
absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la
justifican.”
[76] Véase las Sentencias
T-468 de 2003 y SU-120 de 2003.
[77] Cfr. Sentencia
C-836 de 2001.
[78] Cfr. Sentencia
C-836 de 2001.
[79] Cfr. Sentencia
T-688 de 2003.
[80] Los límites de la autonomía judicial también pueden consultarse en
las Sentencias T-808 de 2007,
T-302 de 2006, T-698 de 2004 y T-468 de 2003.
[81] Cfr. Sentencia
T-698 de 2004.
[82] Cfr. T-292
de 2006.
[83] Cfr. Sentencia
T-918 de 2010.
[84] Cfr. Sentencia
SU-047 de 1999.
[85] Sobre el particular, en la Sentencias T-766 de 2008, se sostuvo: “el
precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones
jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto
fáctico sometido a consideración del juez. Así, el precedente está ligado a la ratio
decidendi o razón central de la decisión anterior, la que, al mismo
tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso (sentencia
T-049 de 2007).”
[86] En relación con el contenido de la ratio decidendi en la Sentencia T-117 de 2007 la Corte señaló que
“i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se
determina a través del problema jurídico que analiza la Corte en relación con
los hechos del caso concreto  y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos
los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella”. Igualmente
consultar la Sentencia T-569 de
2001.
[87] Sentencia T-918 de 2010.
[88] Sobre precedente vertical y horizontal, se pueden consultar las Sentencias T-441 de 2010 y T-014 de 2009.
[89] Sentencia T-918 de 2010.
[90] Al respecto en la Sentencia
T-468 de 2003 la Corte señaló que “en la medida en que la Constitución
Política (C.P. arts. 228 y 230) les reconoce a los jueces un margen apreciable
de autonomía funcional, el principio de igualdad, en materia judicial, no puede
interpretarse de manera absoluta, so pena de petrificar el ordenamiento
jurídico y, en consecuencia, impedir que las normas se ajusten a los cambios
sociales, políticos y económicos que les dotan de pleno contenido y
significación.”.
[91] Cfr. Sentencia T-688 de 2003. Además, en esta oportunidad se
sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las
reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus
decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una
tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria,
esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento,
introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de
seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a
cosa juzgada y que han definido ratio decidendi, que los ciudadanos
legítimamente siguen.”
[92] Ver entre
otras, las Sentencias T-014 de 2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de
2007, T-440 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de
2003.
[93] Cfr. Sentencia
T-918 de 2010.
Sobre este punto, por ejemplo, en la Sentencia T-330 de 2005, esta Corporación precisó: “en suma, prima
facie, los funcionarios judiciales están vinculados por la obligación de
aplicar el precedente sentado por los órganos encargados de unificar
jurisprudencia. No obstante, si pretenden apartarse del mismo en ejercicio de
la autonomía judicial, pesa sobre los mismos una carga de argumentación más
estricta. Es decir deben demostrar de manera adecuada y suficiente las razones
por las cuales se apartan.” Así mismo, en la
Sentencia T-468 de 2003, la Corte concluyó: “[S]i en la
interpretación y aplicación de la ley se dota a la norma jurídica de contenido
y significación, es obvio que las autoridades judiciales no pueden desconocer o
inaplicar un precedente en un caso determinado, a menos que exista un principio
de razón suficiente que justifique dicho cambio de criterio (precedente
horizontal) o resulte admisible un tratamiento desigual a partir de la
diversidad de circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y
decisión del juez (precedente vertical).”
[94] Cfr. Sentencia
T-698 de 2004.
[95] Cfr. Sentencias
T-698 de 2004 y T-934 de 2009.
[96] Cfr. Sentencia
T-934 de 2009.
[97] Cfr. Sentencia
T-794 de 2011.
[98] Cfr. Sentencia
T-112 de 2012.
[99] Cfr. Sentencias SU-1354 de 2000, C-258 de 2013, T-483 de
2009, SU-230 de 2015, T-320 de 2015, SU-556 de 2015 y T-060 de 2016.
[100] En sus primeros pronunciamientos, la Corte definía (T-116 de 1993)
a la seguridad social como el “conjunto de medios de protección
institucionales frente a los riesgos que atentan contra la capacidad y
oportunidad de los individuos y sus familias para genera los ingresos suficientes en orden a una subsistencia digna (…) [t]oda persona
afiliada a una institución de seguridad social, tales como el Instituto de los
Seguros Sociales y la Caja de Previsión Social, mediante las condiciones
determinadas en las leyes y acuerdos que la reglamentan, adquiere el derecho a
ser atendida en forma
inmediata y adecuada en desarrollo del inciso primero del artículo 48 de la
Carta, que consagra los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad
para la prestación del servicio público de seguridad social.” Posteriormente, la Corte resaltaría (Sentencias T-1752 de 2000 y C-125 de 2000) la doble dimensión de la
seguridad como derecho irrenunciable y como servicio público obligatorio. Al
respecto se pueden consultar, entre otras, las Sentencias: T-1752 de 2000, C-125 de 2000, C-674 de 2001, C-921 de
2001, C-835 de 2003, C-834 de 2007, C-1065 de 2008, T-880 de 2009, C-398 de
2010, T-695A de 2010, T-662 de 2011, T-849 de 2011 y C-313 de 2014.
[101] En relación con el carácter fundamental del derecho a la seguridad
social, se pueden consultar, entre otras las siguientes Sentencias: T-110 de 2011, T-762 de 2011,
T-164 de 2013, T-217 de 2013, T-477 de 2013, SU-132 de 2013 o T-564 de 2015.
[102] Cfr. Sentencias T-016 de 2007, T-184 de 2011, T-164 de 2013,
T-477 de 2013, T-361 de 2014. En igual sentido se puede consultar dentro de la
doctrina a: Urquilla, Carlos, “La justiciabilidad directa de los derechos
económicos sociales y culturales”, Ed. Instituto Interamericano de Derechos
Humanos, San José de Costa Riva, 2009; y Abramovich, Víctor, y Courtis, Christian,
“Los derechos sociales como derechos exigibles”, Ed. Trotta, Madrid,
2002.
[103] Con la entrada en vigencia de la Ley 1562 de 2012, "por la
cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras
disposiciones en materia de Salud Ocupacional", el término "riesgos
profesionales" debe entenderse como "riesgos laborales".
[104] Cfr. Sentencias T528 de 2012, SU-130 de 2013, T-391 de 2013,
T-115 de 2016, T-211 de 2016 y C-078 de 2017.
[105] Como explicó esta Corte en la Sentencia C-168 de 1995, el régimen de transición distingue entre: (i) meras
expectativas, (ii) expectativas legítimas y (iii) los derechos
adquiridos. En relación con los derechos adquiridos, el Constituyente de 1991,
en forma clara y expresa, se refirió a ellos al estatuir en el artículo 58 que "se
garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por
leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social". De esta manera, los derechos adquiridos son situaciones creadas y consolidadas bajo
el amparo de la ley y, por tanto, no pueden ser desconocidos por la norma
posterior. Por el contrario, la “mera expectativa”, se da cuando aún no
se han consolidado las situaciones previstas en la norma, y existen sólo
esperanzas. En estos casos el legislador puede legítimamente modificarlas.
[106] Cfr. Sentencia C-789 de 2002, reiterada en la Sentencia
C-663 de 2007.
[107] Ley 100 de 1993, artículo 36: términos: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la
pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y
sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se
incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para
los hombres. // La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de
servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de
las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y
cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad
si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás
condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión
de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
// El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas
en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el
derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta
para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior,
actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al
consumidor, según certificación que expida el DANE. // Lo dispuesto en el
presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el
régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas
personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con
solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas
para dicho régimen. // Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el
régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima
media con prestación definida. // Quienes a la fecha de vigencia de la presente
Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o
de vejez, conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese
efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos
adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de
favorabilidad vigentes, al momento en que cumplieron tales requisitos. //
PARÁGRAFO. Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata
el inciso primero (1o) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las
semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al
Instituto de Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades de seguridad
social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores
públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio.” (Subrayado
adicionado al texto)
[108] Como se precisó en la Sentencia SU-130 de 2013, la excepción a
dicha regla se aplica en el nivel territorial del sector público, respecto del
cual la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones es la que haya
determinado el respectivo ente territorial, según lo dispuesto por el artículo
151 de la propia Ley 100 de 1993.
[109] Como ha indicado la jurisprudencia constitucional, estos requisitos no se cumplen de manera concurrente
debido a que la norma señala estas categorías de manera disyuntiva, razón por
la que no es necesario cumplir paralelamente el requisito de edad y tiempo de
servicios. Cfr. Sentencia SU-130 de 2013.
[110] Sobre este punto es importante precisar que la jurisprudencia
también ha tratado lo referente a la pérdida del régimen de transición,
circunstancia que no se predica respecto de todos los trabajadores
beneficiarios de dicho régimen, sino tan solo de las dos primeras categorías de
ellos, concretamente, de mujeres y hombres que, a 1° de abril de 1994, cumplen
con el requisito de edad en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Esto sucede, debido a que el inciso 4° de dicha disposición determinó que “[e]l
presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el
régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas
personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con
solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas
para dicho régimen.” (Subrayado adicionado al texto original); en tanto que
el inciso 5° del mismo artículo estableció que, “[t]ampoco será aplicable
para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad
decidan cambiarse al de prima media con prestación definida”. (Subrayado
adicionado al texto original). // Por lo tanto, los trabajadores que al momento
de entrar en vigencia el sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres, o
40 o más años de edad si son hombres, pierden los beneficios del régimen de
transición, en cualquiera de los siguientes eventos: (i) cuando el
afiliado inicialmente y de manera voluntaria decide acogerse definitivamente al
régimen de ahorro individual con solidaridad o (ii) cuando habiendo
escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decide trasladarse al
de prima media con prestación definida. // En síntesis, los sujetos del régimen
de transición, bien por edad o por tiempo de servicios cotizados, pueden elegir
libremente el régimen pensional a cual desean afiliarse e incluso tienen la
posibilidad de trasladarse entre uno y otro. Sin embargo, en el caso de los beneficiarios
del régimen de transición por cumplir el requisito de edad, la escogencia del
régimen de ahorro individual o el traslado que hagan al mismo, trae como
consecuencia ineludible la pérdida de los beneficios del régimen de transición.
En este caso, y como consecuencia de la pérdida del régimen de transición, para
adquirir el derecho a la pensión de vejez, los afiliados deberán cumplir los
requisitos previstos en el régimen general de la Ley 100 de 1993 y no podrán
hacerlo de acuerdo con las normas anteriores que los cobijaban, aun cuando les
resulte más favorable. Al respecto se pueden consultar las Sentencias SU-062 de 2010 y SU-130 de 2013.
[111] Cfr. Sentencias T-631 de 2002, T-526 de 2008 y T-210 de
2011.
[112] Ídem.
[113] Cfr. Sentencias C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de
2015.
[114] Cfr. Sentencias C-258 de 2013, T-078 de 2014, A-326 de 2014
y SU-230 de 2015.
[115] Cfr. Sentencias C-789 de 2002, C-1011 de 2008 y C-258 de
2013.
[116] En la Sentencia C-754 de 2004, este
Tribunal, reiteró la Sentencia C-789 de 2002, y señaló que aunque el artículo
36 de la Ley 100 de 1993 protegía las expectativas legítimas de las personas
próximas a pensionarse, la consagración de tal tipo de régimen generó un
derecho a continuar en el régimen de transición para
quienes ya ingresaron a él, por lo que los cambios normativos posteriores que
afecten ese derecho resultan inconstitucionales. Con todo, la Corte explicó que
ello no implica la imposibilidad del legislador de hacer modificaciones al
sistema pensional, pero ellas siempre deberían respetar los principios de
proporcionalidad y razonabilidad en la toma de decisiones del legislador. En
igual sentido, consultar la sentencia C-789 de 2002.
[117] Infra, “El Acto Legislativo 01 de 2005 y la variación del
parámetro de control constitucional para el régimen especial de Congresistas y
Magistrados”.
[118] Mediante el Acto Legislativo 01 de 2005 se dispuso que “el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y
demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31
de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen,
además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de
servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales
se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014. Los requisitos y beneficios
pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho
régimen.”
[119] Cfr. Sentencias T-483 de 2009, C-258 de 2013 y T-230 de
2015.
[120] Ley 48 de 1962, artículo 7: “Los
miembros del Congreso y de las asambleas departamentales gozarán de las mismas
prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores
públicos en la ley 6ª de 1945 y demás disposiciones que la adicionen o
reformen.”
[121] Ley 6ª de 1945, Artículo  17º: “Los empleados y obreros
nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones: // (…)
b). Pensión vitalicia de jubilación, cuando el empleado u obrero haya llegado
o llegue a cincuenta (50) años de edad, después de veinte (20) años de servicio
continuo o discontinuo, equivalente a las dos terceras partes del promedio de
sueldos o jornales devengados, sin bajar de treinta pesos ($30) ni exceder de
doscientos pesos ($200) en cada mes. La pensión de jubilación excluye el
auxilio de cesantía, menos en cuanto a los anticipos, liquidaciones parciales o
préstamos que se le hayan hecho lícitamente al trabajador, cuya cuantía se ira
deduciendo de la pensión de jubilación en cuotas que no excedan del 20% de cada
pensión.”
[122] Al respecto, el
artículo 1° de la Ley 33 de 1985 señalaba lo siguiente: “Artículo 1°. El
empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o
discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a
que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual
vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del
salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de
servicio. // No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que
trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la
Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un
régimen especial de pensiones. // En todo caso, a partir de la fecha de
vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su
consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años
(60), salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. // Parágrafo
1°. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de
jubilación o vejez, sólo se computarán como jornadas completas de trabajo las
de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el
respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando
las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así
se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de
descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley. // Parágrafo 2°. Para
los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince
(15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las
disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la
presente ley. // Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua
como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán
derecho cuando cumplan los cincuenta años (50) de edad, si son mujeres, o
cincuenta y cinco (55), si son varones, a una pensión de jubilación que se
reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían en el momento
de su retiro. // Parágrafo 3°. En todo caso, los empleados oficiales que a la
fecha de vigencia de esta Ley, hayan cumplido los requisitos para obtener
pensión de jubilación, se continuarán rigiendo por las normas anteriores a esta
Ley”. La expresión “rige a partir de su sanción”
del artículo 25 de la Ley 33 de 1985, fue declarada inexequible en la Sentencia
C-932 de 2006.
[123] La jurisprudencia constitucional ha sostenido que a este tipo de
leyes se les denomina “leyes marco o cuadro”, debido a que con ellas se dictan
unas normas generales y se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el gobierno en ciertas materias. Al respecto, se pueden consultar
las Sentencias C-421 de 2012 y
C-053 de 2013.
[124] Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que
debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los
Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo
establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución Política.
[125] Cfr. Sentencias C-258 de 2013 y SU-556 de 2015.
[126] Ley 4ª de 1992, artículo 17: “El
Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y
sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y
éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante
el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en
el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. // Parágrafo.
La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en
cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los
Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste,
o la sustitución respectiva.”.
[127] Cfr. Sentencias C-258 de 2013 y SU-556 de 2015.
[128] Decreto 1359 de 1993, artículo 4º: ““ART.
4º—Requisitos para acceder a este régimen pensional. Para que un congresista
pueda acceder a la aplicación de este régimen especial, deberá cumplir en
debida forma con los siguientes requisitos: // a) Encontrarse afiliado a la
entidad pensional del Congreso y estar efectuando cumplidamente las
cotizaciones o aportes respectivos a la misma, y // b) Haber tomado posesión de
su cargo. // PAR.—De igual manera accederán a este régimen pensional los
congresistas que al momento de su elección estuvieren disfrutando de su pensión
vitalicia de jubilación decretada por cualquier entidad del orden nacional o
territorial, y que cumplieren las condiciones y requisitos establecidos en el
artículo 1º, inciso 2º de la Ley 19 de 1987. // ART.
7º—Definición. Cuando quienes en su condición de senadores o representantes a
la cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1º, parágrafo
2º de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de
servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho
público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y
cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de
Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 71 de
1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser
inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por
todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio, de conformidad con lo
establecido en los artículos 5º y 6º del presente decreto. // PAR. Para efectos
de lo previsto en el presente decreto y en especial de la pensión vitalicia de
jubilación, las sesiones ordinarias o extraordinarias del Senado y la Cámara de
Representantes en cada legislatura anual se computarán en materia de tiempo y
de asignaciones, como si el congresista hubiere percibido durante los doce (12)
meses del respectivo año calendario idénticas asignaciones mensuales a las
devengadas en tiempo de sesiones. Si las corporaciones públicas no se hubieren
reunido por cualquier causa, se aplicará el presente parágrafo para los efectos
de tiempo y asignación como si dichas corporaciones hubiesen estado reunidas.”
[129] “Artículo 5°: Ingreso Básico para la
liquidación pensional. Para la liquidación
de las pensiones, así como para sus reajustes y sustituciones, se tendrá en
cuenta el ingreso mensual promedio del último año que por todo concepto
devenguen los Congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la
prestación, dentro del cual serán especialmente incluidos el sueldo básico, los
gastos de representación, la prima de localización y vivienda, prima de transporte,
prima de salud, prima de navidad, y toda otra asignación de la que gozaren.” //
“Artículo 6°: Porcentaje mínimo de liquidación pensional. La liquidación
de las pensiones, reajustes y sustituciones a que se refiere el artículo
anterior, en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del
ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto
devenguen los congresistas en ejercicio; ni estará sujeta al límite de cuantía
a que se refiere el artículo 2° de la Ley 71 de 1988.”
[130] En relación con la prima de localización y de
vivienda el Consejo de Estado en Sentencia del 28 de febrero de 2013 (Exp.
0458-10, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren), resolvió declarar la Nulidad
condicionada de la norma que la regulaba (Dcto. 801 de 1992) por considerar que
dicha prestación sólo se podía reconocer a los Congresistas cuando las
circunstancias así lo justificaran, como cuando el Congresista residiera fuera
de la Capital de la República, situación que además debía estar debidamente
comprobada.
[131] Cfr. Decreto 1293 de 1994, artículo 1º. Igualmente,
Sentencia C-258 de 2013.
[132] “Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección
social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del
Ministerio Público y de sus familiares.”
[133] Cfr. Decretos 104 de 1994, 047 de 1995 y 043 de 1999.
[134] “Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y
prestacional de la rama judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal
Militar y se dictan otras disposiciones.”
[135] “Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y
prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal
Militar y se dictan otras disposiciones.”.
[136] “Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y
prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal
Militar y se dictan otras disposiciones.”
[137] Artículo 28 del Decreto 104 de 1994, reiterado en el artículo 28
del Decreto 47 de 1995, y el Decreto 043 de 1999, en los mismos términos de la
norma citada.
[138] Artículo 25 del Decreto 65 de 1998.
[139] Artículo 25 del Decreto 682 de 2002.
[140] Cfr. Sentencia C-258 de 2013.
[141] Cfr. Sentencia T-631 de 2002, T-483 de 2009 y T-771 de 2010.
[142] Al respecto, es necesario recordar que el parágrafo del artículo 2º
del Decreto 1293 de 1994 (mediante el cual se ordenó la incorporación de
todos los funcionarios del Congreso, incluidos los Senadores y Representantes,
al Sistema General de Pensiones, con excepción de los cubiertos por el régimen
de transición), dispuso que “[e]l régimen de
transición de que trata el presente artículo se aplicará también para
aquellas personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad
al 1º de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores,
siempre y cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los
literales a) o b) de este artículo, en cuyo caso este último será el que
conservarán.” (Negrilla adicionada al texto)
[143] En esta categoría se encuentran incluidos
quienes fueron elegidos para la legislatura del 20 de julio de 1994
a menos que para esta fecha se encontraran afiliados a un régimen pensional
anterior más favorable. Cfr. Parágrafo 3 del artículo 3 del Decreto 1293
de 1994.
[144] Cfr. Sentencias C-258 de 2013.
[145] Cfr. Sentencias del 18 de noviembre de 2002 de la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (Exp. IJ-008 M. P.
Pedro Charria Angulo); y Sentencia del 2 de abril de 2009 de la Sección Segunda
del Consejo de Estado (Exp. 5678-03, M.P. Gerardo Arenas Monsalve).
[146] Expediente IJ-008 (M. P. Pedro Charria Angulo), reiterada en la Sentencia
del 2 de abril de 2009 de la Sección Segunda del Consejo de Estado (Exp.
5678-03, M.P. Gerardo Arenas Monsalve), que declaró la nulidad del literal b)
del parágrafo del artículo 11 del Decreto 816 de 2002, según el cual no tenían
derecho a la aplicación del régimen de transición de Congresistas que “hubieren
sido elegidos como congresistas por primera vez para la legislatura de 1998 y
posteriores o que habiendo sido elegidos en legislaturas anteriores, no
hubiesen tomado posesión del cargo.”.
[147] “Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y
prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal
Militar y se dictan otras disposiciones.”
[148] Cfr. Sentencias
T-456 de 1994, T-463 de 1995, T- 214 de 1999, C-608 de 1999, C-681 de 2003, T-862
de 2004 y T- 211 de 2005. Así por ejemplo, en la Sentencia T-214 de 1999, la Corte señaló que
los Magistrados de las Altas Cortes tenían derecho a un régimen pensional
especial, el cual podía ser el propio de la rama judicial o el que se desprendía
del de los Congresistas. Sobre el particular sostuvo: “Adicionalmente, la
jurisprudencia constitucional comentada anteriormente relativa a la cuantía
mínima de la pensión de todo tipo de ex congresistas, según la cual todos deben
recibir una idéntica mesada pensional, equivalente al 75% del ingreso mensual
promedio que durante el último año y por todo concepto perciban los
congresistas en ejercicio, debe ser referida también, como efecto de la homologación
legal, a los ex magistrados de las altas cortes. Una interpretación diferente
sería, evidentemente, discriminatoria. // Aplicando las anteriores conclusiones
al caso sometido ahora a la consideración de la Sala, ésta encuentra que,
indudablemente, al actor le asiste el derecho a percibir una pensión de
jubilación que no puede estar por debajo del límite mencionado. Si al hacer la
liquidación inicial, en el momento del reconocimiento que se le hizo de la
pensión - ocurrido en el año de 1993- no se tuvieron en cuenta las
disposiciones pertinentes del Decreto 1359 de 1993, por la sencilla razón de no
haber sido expedidas para ese momento, resulta obvio que el actor tiene derecho
a la reliquidación que invoca, a fin de quedar en pie de igualdad con los ex
congresistas a quienes se les ha re liquidado su pensión, y a los ex
magistrados que igualmente obtuvieron el reconocimiento en las condiciones de
la normatividad transcrita. Contribuye a llegar a esta conclusión, el hecho de
que el Decreto 1359 de 1993 dispuso que el régimen pensional de los
congresistas, y por homologación de los ex magistrados, - que indica el
reconocimiento de una pensión no inferior al 75% del salario mensual promedio-
se aplicaría a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992. // La Sala estima
finalmente, que la homologación entre ex magistrados y ex-congresistas en lo
concerniente a la pensión de jubilación, debe hacerse efectiva respecto de
todos los ex magistrados pensionados en cualquier tiempo, por las mismas
razones que expuso esta Corporación en las Sentencia T-456 de 1994 y T-463 de 1995 anteriormente comentadas y relativas
a pensiones de ex congresistas. // Por lo
anterior la negativa de la entidad accionada a llevar a cabo la reliquidación
solicitada, se erige en un desconocimiento de los derechos prestacionales del
actor y además en una violación a su derecho a recibir un trato igualitario o
no discriminatorio en relación con los demás ex magistrados pensionados,
respecto de los cuales se encuentra en idéntica situación legal.” La Corte Constitucional también ha reiterado la aplicación del
régimen especial pensional de los Congresistas a los Magistrados de las Altas
Cortes en sede de control constitucional abstracto. Así, en la Sentencia C-681
de 2003, la Corte señaló que: “A los magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia, y de la
Corte Constitucional, el Procurador General de la Nación, el Defensor del
Pueblo, el Contralor y el Registrador Nacional del Estado Civil, se les liquida
la pensión de jubilación con los factores salariales de los congresistas; es
decir, asignación básica, gastos de representación, prima de salud, prima de
localización y vivienda, prima de navidad y prima de servicios en virtud del
decreto 1293 de 1994. Esto quiere decir que no se aplica lo establecido en el
artículo 15 respecto de la prima especial de servicios sin carácter salarial.
Esta se reemplaza por los factores salariales de los congresistas. Los altos funcionarios
cotizan sobre sus factores salariales, es decir asignación básica y gastos de
representación”
[149] Así por ejemplo, en la Sentencia C-608 de 1999 la Corte declaró la exequibilidad del artículo 17 de
la Ley 4ª de 1992, al considerar que no contrariaba el principio de igualdad.
Sin embargo, la norma estudiada en dicha decisión fue condicionada en tres
aspectos: (i) la expresión “por todo concepto” sólo podía incluir los
rubros que tengan carácter remuneratorio en cada caso concreto; (ii) el monto
pensional equivalente al 75% de lo devengado debía fijarse en relación directa
y específica con la situación del Congresista individualmente considerado; y
(iii) no se realizó una integración normativa porque solamente se demandaron
las disposiciones legales que conforman el régimen de Congresistas. Al respecto, la Corte precisó en dicha oportunidad, que tanto el
Legislador al fijar las pautas generales, como el Presidente al desarrollarlas,
“deben procurar la integración de un sistema normativo armónico y coherente
que, en su conjunto, promueva los valores de la igualdad, la solidaridad y la
responsabilidad, que sea económicamente viable, relacionadas las distintas
variables que inciden en la carga pensional que, respecto de los congresistas,
habrá de asumir el Estado”. Igualmente, consultar la Sentencia T-483 de 2009.
[150] Como se anotó en la Sentencia C-258 de
2013, a pesar de las finalidades y principios reconocidos en el artículo 48
Superior, los cuales fueron reiterados y desarrollados por la Ley 100 de 1993,
para 2005 el sistema de pensiones solamente cobijaba al 57% de la población
colombiana económicamente activa, de los cuales únicamente el 42% eran
cotizantes activos. Estos datos, entre otros, motivaron la expedición del Acto
Legislativo 01 de 2005.
[151] Cfr. Sentencia C-258 de 2013.
[152] Ídem.
[153] Así por ejemplo, la reforma también estableció reglas unificadas para el Sistema
General de Pensiones, en relación con su funcionamiento. En particular,
consagró los siguientes presupuestos: (i) las leyes en materia pensional
que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este Acto
Legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en
ellas; (ii) para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir
con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital
necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de
lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y
beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de
sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones; (iii) los requisitos y beneficios pensionales para todas las
personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo,
serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá
dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí
establecido; y (iv) a partir de la vigencia del presente Acto
Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de
trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a
las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.
[154] Cfr. Sentencia C-258 de 2013.
[155] Cfr. Sentencias C-1089 de 2003 y
T-138 de 2010.
[156] Cfr. Sentencia
C-242 de 2009.
[157] Cfr.
Sentencia T-489 de 2010.
[158] Cfr.
Sentencias T-181 de 2015 y T-596 de 2016.
[159] Así por ejemplo, consultar entre otras, la Sentencia T-353 de 2012, y recientemente la Sentencia SU-427 de 2016.
[160] Ley 4ª de 1992: “Artículo 17º.- El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes
y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. // Aquellas
y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que,
durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se
aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. // Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y
sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que
por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que
se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.”
[161] El Decreto 104 de 1994 que incluyó dentro
del régimen salarial y prestacional de los Congresistas a los Magistrados de
las Altas Cortes, (artículo 1º, inciso 2º). Adicionalmente, el Decreto 691 de
1994, que dispuso la incorporación de todos los servidores públicos al Sistema
General de Pensiones, y estableció unas excepciones denominados regímenes
exceptuados (artículo 279 Ley 100 de 1993) y a los establecidos en el citado
artículo 28 del Decreto 104 de 1994, el Decreto 314 de 1994 y en el Decreto
1359 de 1993, es decir, cobijó a los Congresistas y, por extensión normativa, a
los Magistrados de la Corte Suprema, Consejo de Estado, Corte Constitucional y
Consejo Superior de la Judicatura. La ampliación del régimen de los
Congresistas a los Magistrados de las Altas Cortes fue reiterado de manera
sucesiva en los Decreto 047 de 1995  (artículo 28), 047 de 1995 (artículo 28),
034 de 1996 (artículo 28), 047 de 1997 (artículo 25) y 065 de 1998 (artículo
25). En todos ellos se expresó que los Magistrados de las Altas Cortes se les
reconocerían sus pensiones teniendo en cuenta los mismos factores y cuantías
de  los Senadores y Representantes a la Cámara en los términos establecidos en
las normas legales vigentes. Posteriormente, el Decreto 043 de 1999  dispuso en
su artículo 25, que los Magistrados de las Altas Corte y los Procuradores
Delegados ante la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado podrían pensionarse
teniendo en cuenta los mismos factores y cuantías de los Senadores de la
República y Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las
normas vigentes.
[162] Cfr. Sentencia C-608 de 1999.
[163] Cfr. Sentencia T-320 de 2015.
[164] Cfr. Sentencias C-258 de 2013 SU-230 de 2015, y T-320 de
2015.
[165] Cfr. Sentencia C-590 de 2005.
[166] Supra, “Respuesta del ciudadano Manuel Urueta Ayola”.
[167] Cfr. Sentencia C-520 de 2009.
[168] Ídem.
[169] Cfr. Sentencia C-450 de 2015. En la Sentencia
C-871 de 2003, la Corte explicó sobre la acción de
revisión que: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter
absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso
concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión,
la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia
ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la
decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse
que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para
evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la
cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin
último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como
fines esenciales del Estado”.
[170] Cfr. Sentencia C-520-09.
[171] Al respecto se puede consultar la Sentencia C-418 de 1994, así como el Auto de 25 de abril de 1986 de
la Sala Plena del Consejo de Estado.
[172] Cfr. Sentencias C-680 de 1998. En igual sentido ,T-039 de
1996 y C-450 de 2015.
[173] Cfr. Sentencias T-039 de 1996, C-680 de 1998, C-004 de 2003, C-520-09 y C-450 de 2015.
[174] Cfr. Sentencia del 29 de mayo de
2014 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (Rad. N°:
2019387-70001-23-31-000-2005-01422-01- 18915, M.P. Carmen Teresa Ortiz de
Rodríguez).
[175] Cfr. Sentencia del 3 de febrero de 2015 de la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado (Rad. N° 11001-03-15-000-2014-00387-00, M.P. Alberto
Yepes Barreiro). En la Sentencia C-520 de 2009 la Corte
explicó que: “Desde otro punto de vista el recurso extraordinario de
revisión no puede confundirse con una nueva instancia, pues presupone que
exista una sentencia ejecutoriada, de única o de segunda instancia, creadora de
la cosa juzgada material, la cual sólo podría ser desconocida con la
comprobación de una de las causales legales taxativas indicadas en el artículo
188 del Código Contencioso Administrativo y con la necesaria y concurrente
conclusión de que el fallo atacado es erróneo o injusto por esa causa, es decir
que la prosperidad de la causal conduciría en la realidad, a otra decisión
distinta”.
En similar sentido, en la Sentencia de 18
de octubre de 2005 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado (Rad. N°
11001-03-15-000-1998-00173-00, REV–173, M.P. María Elena Giraldo Gómez),
expresó lo siguiente: “constituye una verdadera acción impugnatoria con
efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no
se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni
se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidas en el proceso
que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna. Dicho recurso se
dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen
situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue
erróneo o injusto.”
[176] Cfr. Sentencia C-680 de 2008.
[177] Cfr. Sentencia C-252 de 2001.
[178] Cfr. Sentencias C-520 de 2009 y C-450 de 2015.
[179] En este sentido, consultar la Sentencia del 18 de octubre de 2005 de la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejo de Estado, (Rad. N°
11001-03-15-000-1998-00173-00, REV–173, M.P: María Elena Giraldo Gómez).
[180] Cfr. Sentencia de 18 de octubre de
2005 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
(Rad. N° 11001-03-15-000-1998-00173-00, REV–173, M.P. María Elena Giraldo
Gómez).
[181] Cfr. Sentencias C-680 de 1998.
[182] Cfr. Sentencias C-520 de 2009.
[183] Ídem.
[184] Ídem.
[185] Ley 797 de 2003, artículo 20: “Las providencias judiciales que
en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al
tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas
periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas
por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus
competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor
General de la República o del Procurador General de la Nación. // La revisión
también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o
conciliación judicial o extrajudicial. // La revisión se tramitará por el procedimiento
señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y
podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en
el mismo código y además: // a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con
violación al debido proceso, y // b) Cuando la cuantía del derecho reconocido
excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le
eran legalmente aplicables.”
[186] Cfr. Sentencia C-835 de 2003.
[187] Ídem.
[188] Cfr. Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), artículo 251: “Término
para interponer el recurso. (…) En los casos previstos en el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años
siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que
ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del
perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.”
[189] Cfr. Ley 712 de 2001 (Por la cual se reforma el Código
Procesal del Trabajo), artículo 32: “TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El
recurso podrá interponerse dentro de los seis (6) meses siguientes a la
ejecutoria de la sentencia penal sin que pueda excederse de cinco (5) años
contados a partir de la sentencia laboral o de la conciliación, según el caso.”.
[190] Cfr. Sentencia C-835 de 2003 y la Sentencia del 27 de marzo
de 2014, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, (Radicado:
11001-03-25-000-2011-00561-00 – R. I.  2129-2012. –REV.- M.P. Dr. Gerardo
Arenas Monsalve). Igualmente se puede consultar el Auto del 1º de julio de 2016
(Radicado: 11001 03 25 000 2014 00238 00 - 0704 2014), de la Subsección “B” de
la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado.
[191] Cfr. Sentencia T-828 de 2012 en la
que se revisó una acción de tutela presentada contra el Tribunal Superior de
Medellín -Sala Quinta de Decisión Laboral-, que revocó el fallo de primera
instancia por medio del cual se había reconocido a la accionante como
beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, con base en dos errores fácticos.
La tutela fue “negada por improcedente” dado que se incumplió el
requisito de subsidiaridad al verificarse que el accionante contaba con medios
idóneos de defensa judicial de su derecho fundamental y no los utilizó
oportunamente, sin que mediara justificación suficiente de su inactividad. En
particular, se precisó en aquella oportunidad que, “la accionante dispuso
del recurso extraordinario de casación, medio judicial de acceso idóneo y
eficaz a la justicia.
[192] Así por ejemplo, en la Sentencia T-1066 de
2012 al determinarse si el Tribunal Administrativo del Quindío, con
ocasión de la decisión de reconocer el pago de la prima de servicios a docentes
oficiales en el marco de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho,
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del
Municipio de Armenia, se estimó procedente la acción de tutela incoada porque para
el caso concreto era tardío el recurso extraordinario de revisión.
[193] Cfr. Sentencia SU-427 de 2016.
[194] Cfr. Sentencia SU-427 de 2016. En esta sentencia de
unificación la Corte abordó una acción de tutela interpuesta por la UGPP
contra dos providencias judiciales dictadas al interior de un proceso ordinario
laboral. La Sala Plena, al resolver el caso concreto, encontró viable examinar
de fondo la petición de amparo al identificar la ocurrencia de un abuso del
derecho en la prestación reconocida, y admitió que este es el único evento en
el cual el juez de tutela está facultado dejar sin efectos las providencias
judiciales que avalaron el mismo, y disponer que se reajuste la prestación.
[195] Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículo 248: “[e]l recurso
extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas
por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces
administrativos.”
[196] Ley 797 de 2003, Artículo 20. “Revisión de reconocimiento de
sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública:
Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten
reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública
la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier
naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de
Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por
conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del
Procurador General de la Nación. // La revisión también procede cuando el
reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o
extrajudicial. // La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para
el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá
solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el
mismo código y además: // a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación
al debido proceso, y // b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere
lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran
legalmente aplicables.”
[197] Cfr. Sentencia SU-501 de 2015.
[198] Cfr. Sentencia T-935 de 2009.
[199] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las Sentencias T-033 de 2010, T-288 de 2011, T-187 de 2012, T-797 de
2013, T-936 de 2013, T-047 de 2014, T-643 de 2014, T-332 de 2015 y T-060 de
2016.
[200] Cfr. Sentencias T-033 de 2010, T-328 de 2010 y T-060 de 2016.
[201] En la sentencia C-543 de 1992, la Corte decidió declarar inexequible el término de caducidad de 2 meses
que se había establecido inicialmente en el Artículo 11 del Decreto 2591 de
1991, para presentar la acción de tutela contra providencias judiciales que
ponen fin al proceso.
[202] Cfr. Sentencia T-504 de 2009.
[203] Cfr. Sentencias T-158 de 2006 y T-619 de 2009.
[204] Cfr. Sentencias T-033 de 2010, T-619 de 2009 y T-328 de
2010.
[205] Cfr. Sentencia T-033 de 2010.
[206] Cfr. Folio 634 del expediente de tutela.
[207] Cfr. Folio 165 del expediente del proceso ordinario de
nulidad y restablecimiento del derecho.
[208] Cfr. Notificación por estado a folio 639 del expediente del
proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
[209] Cfr. Sentencia T-328 de 2010, reiterada, entre otras, en las
Sentencias T-860 de 2011, T-217 y T-505 de 2013 y T-246 de 2015.
[210] Cfr. Sentencias T-1178 de 2004, T-109 de 2009, T-960 de
2010, T-164 de 2011, SU-189 de 2012, T-217 de 2013 y T-246 de 2015.
[211] Cfr. Sentencia de segunda instancia proferida el 21 de
agosto de 2014 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, folios 559 a 563 del expediente del
proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
[212] Ley 797 de 2003, artículo 2º: “1. Los
conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de
trabajo. // 2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza
de la relación laboral. // 3. La suspensión, disolución, liquidación de
sindicatos y la cancelación del registro sindical. // 4. Las controversias
referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los
afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades
administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación
jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. (Numeral modificado por
del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012)”.
[213] Cfr. Sentencia T-446 de 2007.
[214] Cfr. Sentencias del 4 de febrero de 1.993 (Rad. Int. 7.506),
del 25 de marzo de 1993 (Rad. Int. 7.476), 12 de septiembre de 1997 (Rad. Int.
11.224), del 30 de abril 1997 (Rad. Int 12.967), del 19 de mayo de 2005 (Rad.
25000-23-27-000-2002-90106-01-AP-),del 14 de julio de 2005 (Rad. Int. 15.462) y
del 29 de agosto del 2007 (Exp. Int. 15.526), de la Sección Tercera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
[215] Cfr. Sentencia del 29 de agosto del 2007 (Exp. Int. 15.526),
de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado.
[216] Cfr. Folio 13 del expediente de tutela.
[217] Cfr. Folio 14 del expediente de tutela.
[218] Cfr.
Sentencia SU-230 de 2015.
[219] Cfr.
Sentencia SU-566 de 2015.
[220] Cfr. Sentencia C-301 de 1993 y T-704 de 2012. Como ha indicado la jurisprudencia de esta Corte (C-301 de 1993), la cosa juzgada
constitucional “se predica tanto de los fallos de inexequibilidad como de
los de exequibilidad, vincula a todas las autoridades -incluida la misma Corte
Constitucional- y se extiende, por igual, al continente de la norma como a su
contenido material - precepto o proposición jurídica en sí misma considerada”.
[221] Cfr. Sentencia T-320 de 2015.
[222] Cfr. Sentencia C-258 de 2013.
[223] Cfr.
Sentencias C-258 de 2013 y SU-427 de 2016.
[224] Cfr.
Sentencia C-258 de 2013 y SU-427 de 2016. Como se mencionó en la Sentencia
C-258 de 2013, la buena fe y la confianza legítima de haber actuado de
conformidad con la normatividad vigente, sin que pueda predicarse abuso del
derecho ni fraude a la ley, amparan aquellas situaciones en las que una
situación agotada haya ingresado al patrimonio de una persona. La consecuencia
de ello es que esta sentencia no puede ser invocada  para exigir devoluciones
de dinero por concepto de ingresos pensionales.
[225] Poner título a los salvamentos y aclaraciones de voto es una
práctica instaurada por el Magistrado Ciro Angarita Barón y continuada por la
Magistrada María Victoria Calle Correa.
[226] Corte Constitucional, sentencia SU-210 de 2017 (MP José Antonio
Cepeda Amarís; AV Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado;
SV Aquiles Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos e Iván Escrucería Mayolo).
[227] Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992 (MP José Gregorio
Hernández Galindo; SV Ciro Angarita Barón, Alejandro Martínez Caballero y
Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta sentencia se resolvió, entre otras cosas,
declarar inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 que establecía lo
siguiente: ‘Caducidad. La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo,
salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un
proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia
correspondiente.’
[228] Corte Constitucional, sentencia T-523 de 2016 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado).
[229] Corte Constitucional, sentencia T-764 de 2015 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo).
[230] Corte Constitucional, sentencias T-1028 de 2010 (MP Humberto Sierra
Porto) y T-436 de 2016 (MP Alberto Rojas Ríos).
[231] Corte Constitucional, sentencia T-114 de 2008 (MP Rodrigo Escobar
Gil).
[232] Corte Constitucional, sentencia T-294 de 2004 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[233] Para algunos pronunciamientos recientes de la Sala Plena, ver por
ejemplo las sentencias SU-339 de 2011 (MP Humberto Sierra Porto) (“la
procedibilidad de la acción de tutela exige su interposición dentro de un
término razonable y oportuno”), SU-158 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa)
(“no cualquier tardanza en la presentación de las acciones de tutela acarrea su
improcedencia, sino sólo aquella que pueda juzgarse como injustificada o
irrazonable”), SU-407 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa) (“no cualquier
tardanza en la presentación de las acciones de tutela acarrea su improcedencia,
sino sólo aquella que pueda juzgarse como injustificada o irrazonable”), SU-377
de 2014 (MP María Victoria Calle Correa) (“No hay, como se ve, un término fijo
y definitivo, a partir del cual se pueda considerar una solicitud de amparo
improcedente por falta de inmediatez”), SU-378 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva) (“el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito de
procedibilidad de la tutela, de tal manera que ésta debe ejercerse dentro de un
término oportuno, justo y razonable, circunstancia que deberá ser calificada
por el juez constitucional de acuerdo con los elementos que concurren en cada
caso”) y SU-391 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo) (“No existen reglas
estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo,
sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las
circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable.
Esto implica que la acción de tutela no puede ser rechazada con fundamento en
el paso del tiempo, sino que debe el juez estudiar las circunstancias con el
fin de analizar la razonabilidad del término para interponerla”).
[234] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chlajub, SPV Mauricio González Cuervo, SV Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[235] La sentencia SU-210 de 2017 concluyó que “(…) en el caso que ahora
revisa la Corte, ninguno de los planteamientos se corresponde con las causales
del recurso extraordinario de revisión. (…)”.
[236] Un argumento que se discutió en Sala Plena pero no quedó plasmado
en la sentencia es que la Universidad no podía acceder al recurso de revisión
debido a las limitaciones del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que en casos
de pensiones permite a algunas entidades públicas, pero no a las partes,
interponer un recurso de revisión por las causales establecidas en el Código y
por violación al debido proceso o un exceso en la cuantía reconocida. Esta
norma, según el argumento, impediría a la Universidad Externado interponer el
recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, el Consejo de Estado ha
aclarado que se trata de dos recursos distintos y que las limitaciones del
artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no impide a los sujetos procesales hacer uso
del recurso extraordinario de revisión según las causales del artículo 188 del
Código Contencioso Administrativo. Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, auto
del 27 de marzo de 2014, Rad. 2129-12 (MP Gerardo Arenas Monsalve).
[237] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. “Artículo 248.- Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias
ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales
Administrativos y por los jueces administrativos.”
[238] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. “Artículo 308.- Régimen de
transición y vigencia. El presente Código comenzará
a regir el dos (2) de julio del año 2012.  ||  Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones
administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se
instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.
||  Los procedimientos y las actuaciones
administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la
presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen
jurídico anterior.”
[239] Corte Constitucional, sentencia SU-210 de 2017 (MP José Antonio
Cepeda Amarís; AV Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado;
SV Aquiles Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos e Iván Escrucería Mayolo).
[240] Estos dos criterios son citados, entre otras, en las sentencias
T-822 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-292 de 2006 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa) y T-795 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) y SU-659 de 2015 (MP
Alberto Rojas Ríos).
[241] Ver, por ejemplo, sentencias T-242 de 2014 (MP Nilson Pinilla
Pinilla) (sociedad anónima no agotó el proceso abreviado para establecer una
servidumbre de paso), T-291 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) (sociedad
limitada no agotó el recurso extraordinario de revisión para proteger el
derecho al debido proceso frente a una sentencia en un proceso civil), T-310 de
2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) (sociedad anónima no agotó el recurso
extraordinario de revisión para alegar posibles vicios de nulidad), T-384 de
2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) (sociedad no actuó en el proceso en que
resultó derrotada), T-574 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo) (patrimonio
autónomo de remanentes de Telecom no agotó el recurso de casación contra
sentencia laboral adversa), SU-263 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) (sociedad
anónima no agotó el recurso extraordinario de revisión contra decisión
patrimonial adversa de la Sección Tercera del Consejo de Estado), T-610 de 2015
(MP Gloria Stella Ortiz Delgado) (sociedad limitada habría podido solicitar la
revisión de la caución prestada, en cualquier etapa del proceso), T-150 de 2016
(MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) (consorcio puede instaurar las acciones
procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para
controvertir una declaratoria de incumplimiento de un contrato), y T-430 de
2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez) (municipio debió usar la contestación
de la demanda para controvertir apreciaciones fácticas en el proceso).
[242] Constitución Política, Artículo 69. Se garantiza la autonomía
universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus
propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen
especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la
investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá
las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitará mecanismos
financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la
educación superior.
[243] Corte Constitucional, sentencia T-210 de 2014 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[244] Corte Constitucional, sentencia T-823 de 2014 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[245] Corte Constitucional, sentencia T-040 de 2016 (MP Alejandro Linares
Cantillo). La Corte afirmó respecto del caso concreto: "...si bien el señor
Guzmán cuenta con mecanismos judiciales para su defensa, por su condición de
salud, éstos no pueden ser denominados eficaces. Así, someterlo a esperar que
la justicia ordinaria resuelva de fondo la controversia planteada, haría
nugatoria la protección efectiva de sus derechos constitucionales”.
[246] Corte Constitucional, sentencias T-037 de 2016 (MP Alejandro
Linares Cantillo) y T-334 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo).
[247] Corte Constitucional, sentencia T-442 de 2015 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez). Ver en el mismo sentido la Sentencia T-570 de 2015 (MP Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[248] Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[249] Corte Constitucional, sentencia T-736 de 2015 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado).
[250] Corte Constitucional, sentencia T-704 de 2014 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado).
[251] Corte Constitucional, sentencia T-603 de 2015 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado; SPV Jorge Iván Palacio Palacio). Esta posición
restrictiva del derecho a la salud no es la que más se
ha aplicado. Al respecto ver, entre otras, las sentencias
T-206 de 2013 (Jorge Iván Palacio Palacio), T-234 de 2013 (MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez), T-316A de 2013 (MP
Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-728 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-121
de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-098 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz
Delgado), T-558 de 2016 (MP
María Victoria Calle Correa, AV Alejandro Linares Cantilo), que identifican circunstancias específicas para permitir la tutela
en salud como recurso principal de protección judicial, sin necesidad de
recurrir antes a la Superintendencia Nacional de Salud.
[252] Corte Constitucional, sentencia T-649 de 2011 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva). En este caso, se negó una acción de
tutela de la Contraloría Distrital de Bogotá contra una sentencia (del
25 de marzo de 2010, Sección Tercera)
del Consejo de Estado, por haber desconocido el derecho al debido proceso de la entidad. La providencia acusada
había revocado una decisión judicial
previa, (4 de octubre de 2006,
Sección Tercera Subsección B del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca), mediante la cual se había declarado civilmente responsable a Carlos Ariel Sánchez Torres por la
actuación gravemente culposa en que incurrió siendo contralor de Bogotá, y que
condujo a esta entidad a una condena judicial en 1997.
La Sala consideró que el recurso de revisión“[…] es
idóneo en el caso concreto, puesto que el procedimiento contencioso
administrativo prevé una causal específica que permite proteger de manera
integral los derechos invocados por la entidad accionante. Además, es eficaz
toda vez que los remedios otorgados para tales casos por la Sala Plena del
Consejo de Estado demuestran tener un espectro lo suficientemente amplio para
garantizar la restauración de tales derechos. Se trata entonces de un mecanismo
que debe ser agotado antes de acudir a la tutela.”
[253] Corte Constitucional, sentencia SU-263 de 2015 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio).
[254] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
sentencia del 7 de diciembre de 2010, Rad. 11001-03-15-000-2005-00297-01 REV
(MP Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta).
[255] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (Ley 1437 de 2011), artículo 250. Causales de revisión. “[…] 7. No tener la persona en cuyo favor
se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud
legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o
sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.”
[256] Corete Constitucional, sentencia SU-686 de 2015 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado).
[257] Corte Constitucional, sentencia T-329 de
1996 (MP José Gregorio Hernández Galindo, con AV); en este caso se dijo: “[…] si se atiende a la equidad, que busca realizar la justicia en el
caso concreto, habrá de reconocerse que en determinadas situaciones la absoluta
imposibilidad en que se halla el sujeto perjudicado por la omisión procesal
para evitarla, o para ejercer los recursos que le permitan su defensa, lo
libera plenamente de responsabilidad por la conducta omisiva y hace necesario
que, con miras a la prevalencia del Derecho sustancial, se atempere la rigidez
de la exigencia expuesta y se otorgue la posibilidad del amparo judicial
extraordinario.”
[258] Corte Constitucional, sentencia T-329 de
1996 (MP José Gregorio Hernández Galindo, con AV). (se tutelaron los derechos
al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de dos niñas que
habían sido muy mal representadas en un proceso de filiación y reclamo de
derechos herenciales).
[259] Corte Constitucional, sentencia T-573 de 1997 (M.P. Jorge Arango Mejía) (se
decidió admitir una acción de tutela en contra de una
sentencia penal en la que se había condenado al accionante, pese a que no fue
apelada, a encontrarse en firme, y a que posteriormente un nuevo abogado
intentó diferentes recursos que no procedieron, en tanto que no eran medios
judiciales idóneos para cuestionar la sentencia condenatoria; para la Corte “[…] cuando hay una
indebida defensa, por la actuación negligente y descuidada del abogado
defensor, la existencia de esos instrumentos se hace inane, sobre todo cuando
de asuntos penales se trata”). Ver también la
sentencia T-654 de 1998 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[260] Corte Constitucional, sentencia  T-289 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), (una tutela contra una sentencia de
primera instancia no apelada, teniendo en cuenta la precaria situación
economíca de la accionante; su condición de mujer cabeza de familia; el ser
claro que había sido mal representada judicialmente y la actitud de reclamo
constante de la mujer, así fuera por los caminos procesales inadecuados; el
estar afectados los derechos de una mujer cabeza de familia y la de sus hijos,
concretamente la posibilidad de perder su vivienda familiar).
[261] Corte Constitucional, sentencia T-411 de 1992 (MP Alejandro
Martínez Caballero).
[262] Corte Constitucional, auto 410 de 2015 (MP Mauricio González
Cuervo).
[263] Por ejemplo, la controversia suscitada por la decisión de la Corte
Suprema de los Estados Unidos en el caso Citizens United v. Federal Election
Commission, 558 U.S. 310 (2010), en que se consideró que los topes a las
contribuciones de empresas a campañas políticas era una violación al derecho
constitucional de libertad de expresión de las empresas. Para uno de varios
comentarios académicos sobre las consecuencias constitucionales de esa decisión
ver, Amy Sepinwall, “Citizens United and the Ineluctable Question of Corporate
Citizenship”, en Connecticut Law Review, Vol. 44, pp. 575-615
(2012).
[264] La Constitución Política, en sinnúmero de
artículos, emplea la expresión ‘persona’ como sinónimo de ser humano (ver por
ejemplo los artículos 26, 28, 49 y 79, CP, entre otros), y no como el clásico
concepto genérico de ‘persona’ que incluye ‘personas naturales’ y ‘personas
jurídicas’, propio del derecho civil.
[265] Corte Constitucional, sentencia SU-686 de 2015 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado).
[266] Página 18 de la sentencia
[267] (i) El defecto orgánico, para identificar
si el asunto debió ser tramitado por la jurisdicción laboral ordinaria. (ii) El
defecto fáctico, para identificar si se hizo una correcta valoración de la
pruebas, (iii) El defecto material, para establecer si hubo o no error grave en
la aplicación de las normas, en la interpretación de las mismas y en desconocimiento
del precedente constitucional. (iv) La violación directa de la Constitución,
para verificar si hubo o no desconocimiento del debido proceso y del derecho a
la igualdad. Y por último, (v) El desconocimiento del precedente, referente a
la sentencia C-258 de 2013.
[268] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-712 de 2011, M. P.
María Victoria Calle Correa. Acción de tutela interpuesta por Julio César Ariza
Pinilla contra Texas Petroleum Company, Occidental de Colombia Inc. y Perenco
Colombia Limited.
Corte
Constitucional, sentencia T-784 de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra
Porto. Acción de tutela instaurada por Nelson Arias Pabón contra Texas
Petroleum Company y/o Chevron Petroleum Company.
Corte
Constitucional, sentencia T-890 de 2011. M. P. Jorge Iván Palacio
Palacio. Acciones de tutela interpuestas por
María de Jesús Cuenca Sornoza y Eduardo Hernando Correa Camargo contra Chevron
Petroleum Company (antes Texas Petroleum Company); Víctor Manuel Motta
Sepúlveda contra Occidental de Colombia, LLC; y José Delfín Díaz Polo contra BJ
Services Switzerland Sarl.
[269] Crf. Corte Constitucional, sentencia T-719 de 2011,
M. P. Nilson Pinilla Pinilla. Acción de tutela instaurada por Juan José Castro
Romero, contra Bavaria S. A. y el Instituto de Seguros Sociales, seccional
Cundinamarca.