C-426-20
Sentencia
C-426/20
Referencia:
Expediente D-13466
Demandante:
Adelaida
Ángel Zea
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016[1]
Magistrado
Sustanciador:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., treinta
(30) de septiembre de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991[2], decide
sobre la demanda de inconstitucionalidad que, en ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, presentó la ciudadana
Adelaida Ángel Zea contra el artículo 1 de la Ley 1821 de 2016, cuyo texto es
del siguiente tenor:
I.
EL TEXTO DEMANDADO
LEY
1821 DE 2016
Diario
Oficial No. 50.102 de 30 de diciembre de 2016
Por
medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las
personas que desempeñan funciones públicas.
DECRETA
ARTÍCULO 1o.
<Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 321 de 2017. El nuevo
texto es el siguiente:> La edad máxima para el retiro del cargo de las
personas que desempeñen funciones públicas será de setenta (70) años. Una vez
cumplidos, se causará el retiro inmediato del cargo que desempeñen sin que
puedan ser reintegradas bajo ninguna circunstancia.
Lo aquí
dispuesto no se aplicará a los funcionarios de elección popular ni a los
mencionados en el artículo 29 del Decreto-ley 2400 de 1968, modificado por el
artículo 1o del Decreto-ley 3074 de 1968. (Subrayas de la demandante)
II.
LA DEMANDA
A juicio de la
demandante, dicha disposición vulnera los artículos 150, numerales 13, 17b y
22, 371, 372 y 373 de la Constitución Política. Su primer inciso, por implicar
que la edad de retiro forzoso se aplica a los miembros de la Junta Directiva
del Banco de la República y, el segundo, por no incluir a estos funcionarios
entre las excepciones y, por consiguiente, incurrir en una omisión legislativa
relativa.
(i) Cuestiones
previas
La demandante
realiza tres precisiones iniciales. La primera, que no es contradictorio
afirmar que el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 es inconstitucional por
violar directamente la Constitución y, al mismo tiempo, por incurrir en una
omisión legislativa relativa. El cargo por violar directamente la
Constitución recae sobre el inciso primero, porque hace extensiva la edad
de retiro forzoso a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la
República. La omisión legislativa recae en el inciso segundo, por no
incluir entre las excepciones a estos funcionarios. La inconstitucionalidad se
evidencia “cuando se aprecia el alcance normativo de esa disposición a
través de las excepciones que taxativamente enumera el inciso segundo”[3].
En consecuencia, “la tacha de inconstitucionalidad solo se hace evidente por
la omisión del Legislador”[4].
La segunda
precisión consiste en que no existe cosa juzgada. Según indica la demandante,
la Corte Constitucional ha estudiado la disposición bajo estudio en dos
oportunidades en las Sentencias C-084 y C-135 de 2018[5]. En
dichas providencias se analizaron cargos por presuntos vicios de trámite y por
el presunto desconocimiento de los derechos fundamentales a la “participación
en el ejercicio de la función pública y acceso y permanencia en los cargos que
comportan el ejercicio de funciones públicas”[6]. En
ambas oportunidades la norma se declaró exequible. Por consiguiente, no existe
cosa juzgada relativa y resulta posible el análisis bajo los nuevos cargos
planteados.
La tercera y
última precisión se enfoca en demostrar que el inciso primero de la disposición
demandada incluye a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la
República, por tres razones: (i) La “literalidad de la norma que se
demanda”[7];
(ii) la voluntad del Legislador, que buscó cubrir a la totalidad de las
personas que ejercen funciones públicas[8];
y (iii) la Sentencia C-135 de 2018, según la cual la norma es aplicable
a “(a) quienes ya estaban sometidos a la edad de retiro forzoso de
conformidad con la legislación anterior y (b) a quienes en su condición de
servidores públicos o (c) particulares que desempeñan funciones públicas, no
estaban sujetos a esta causal de retiro”[9]. Entre estos, los
miembros de la mencionada Junta, excluidos durante la vigencia del Decreto
Extraordinario 2400 de 1968.
(ii) Violación
de las disposiciones constitucionales. Artículos 150, numerales 13, 17b y 22,
371, 372 y 373 de la Constitución Política
(a) Presunto
desconocimiento del régimen especial del Banco de la República y de su Junta
Directiva
El artículo 1º
de la Ley 1821 de 2016 impone como causal de retiro forzoso de las funciones
públicas a quienes alcancen la edad de 70 años, incluyendo a los miembros de la
Junta Directiva del Banco de la República. Esta disposición contradice los
artículos 371 y 372 Superiores, en los cuales se consagra el régimen especial
del Banco y, particularmente, el diseño institucional de su Junta Directiva, regulados
en la Constitución con el fin de garantizar el cumplimiento de los fines de la
entidad bajo parámetros de autonomía y colaboración entre la Banca Central y
los poderes Ejecutivo y Legislativo[10].
Estos criterios se introdujeron en 1991 para superar el modelo intervencionista
regulado en la Constitución de 1886[11].
El Constituyente comprendió que la autonomía de la Banca Central respecto de
los demás poderes públicos y órganos del Estado le permitirían cumplir sus
funciones y el objetivo de garantizar el interés de la Nación con metas a largo
plazo.
La Comisión
Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente discutió sobre la autonomía del
Banco de la República y determinó que esta es una garantía para salvaguardar
las funciones y fines que debe cumplir, relacionadas con los problemas
monetarios, cambiarios y bancarios. Se concluyó que se trataba de un órgano del
Estado de naturaleza única que “debe actuar con una identidad propia, con un
régimen legal y operativo distinto y autónomo, pues no de otra forma podría
poner en práctica eficiente y oportunamente, las medidas monetarias que por ley
está llamado a dictar y ejecutar”[12].
En concordancia, la Corte ha reconocido que la Banca Central debe ejercer sus
funciones bajo un amplio margen de libertad e independencia, sin injerencias de
las ramas del poder público o de otros órganos del Estado, salvo las admisibles
para asegurar la coordinación, y no está condicionada a las dinámicas
electorales[13].
(b) La Junta
Directiva y el desconocimiento del régimen especial mediante una ley de
carácter general.
Según el
artículo 372 Superior “(e)l Congreso dictará la ley a la cual deberá ceñirse
el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con
sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco”. Por
ende, parte del régimen especial del Banco es el que concierne a los servidores
públicos vinculados y, particularmente, a aquellos que conforman la Junta
Directiva. Y, según las disposiciones mencionadas y la jurisprudencia
constitucional[14],
parte del régimen especial lo conforma el marco jurídico laboral, que incluye
la edad de retiro. En consecuencia, el desarrollo legal y reglamentario
correspondiente debe obedecer a los postulados que fijó el constituyente para
garantizar que el Banco cumpliera sus fines.
Particularmente,
el periodo de los miembros de la Junta tiene una lógica constitucional propia
que impide su separación del cargo con el mismo criterio aplicable a los demás
servidores públicos. Los periodos y la permanencia se establecen en beneficio
de la estabilidad y la confiabilidad de las políticas económicas y con el fin
de conservar entre sus miembros a personas con altos niveles de formación,
experiencia e independencia[15].
La determinación de que la Junta Directiva tenga un régimen laboral propio concuerda
con la voluntad del constituyente, el cual no reguló un régimen especial para
otras “autoridades independientes”[16]. En consecuencia, al
regular el régimen laboral de los miembros de la Junta Directiva se debe tener
en cuenta que estos funcionarios no se pueden someter a las normas generales,
su régimen responde a una dinámica especial y única para garantizar la política
monetaria, cambiaria y crediticia. Por consiguiente, las previsiones sobre
retiro forzoso deberán ser consideradas y evaluadas expresamente por el
Legislador.
En consecuencia,
establecer que estos funcionarios se deben someter, indiscriminadamente, a una
edad de retiro forzoso, viola el régimen constitucional y desconoce las
funciones que debe cumplir este órgano de rango constitucional. Sin embargo, el
Legislador, mediante el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016, impone como causal
de retiro el cumplimiento de 70 años a todos quienes desempeñen funciones
públicas, incluyendo a los miembros de la Junta Directiva, causal que
desatiende el diseño institucional previsto por el constituyente para definir
el periodo de quienes asumen la  autoridad de la Banca Central, quienes pueden
ser reemplazados por disposición del ejecutivo únicamente  cambiando a dos de
sus miembros por periodo presidencial. Por ende, el Legislador al regular por
vía general asuntos propios de un régimen especial, contradijo no solo los
artículos 371 y 372 Superiores sino también el artículo 150, numerales 13 y 22
CP.
(c) El Gerente del
Banco de la República
El Gerente del
Banco, además de ser miembro de la Junta Directiva, es el responsable principal
de la ejecución de las políticas que se adoptan y es el representante legal de
la entidad. Se trata de un cargo regulado con el fin de lograr las metas de
largo plazo, previsto por el constituyente en beneficio de la estabilidad
monetaria y de un entorno macroeconómico que posibilite el cumplimiento de los
fines del Estado Social de Derecho. Si bien el Constituyente no se refirió a su
periodo sí señaló que las normas que se emitan al respecto deben comprender,
entre otros aspectos, la “permanencia”[17]. En consecuencia, la
determinación de la edad de retiro forzoso del Gerente del Banco de la
República “sólo puede ser el resultado del diseño organizacional que el
Legislador formule en los términos del inciso segundo del artículo 372 de la
Constitución Política y de los desarrollos que haga el Gobierno de conformidad
con la misma norma”[18].
(d) Presunto
desconocimiento de la autonomía
Según el
artículo 372 de la Constitución “el Gerente del Banco será elegido por la
junta directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de
dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República para períodos
prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años”
(resaltado fuera de texto). Se trata de un régimen de periodos fijos y la
previsión de que solo dos de sus miembros puedan ser reemplazados cada cuatro
años. En este sentido, en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente[19]
el constituyente Rodrigo Lloreda indicó:
La
Comisión Quinta acogió la propuesta de los delegatarios que consideran que la
Constitución debe prever de una vez la integración de la Junta del Banco
Central (…). La Junta debe renovarse parcialmente, para lo cual, se le otorga
al Presidente de la República la facultad de reemplazar cada cuatro (4) años a
dos de sus miembros, lo cual garantiza la autonomía de la Junta respecto del
Gobierno. La renovación de los miembros de la Junta debe ser parcial: dos en
cada administración. En la relativa independencia de los miembros de la Junta
respecto del gobierno en ejercicio, radica la mejor garantía de la autonomía de
la institución[20].
En contradicción
con lo anterior, la disposición demandada establece como causal de retiro de
los miembros de la Junta Directiva el cumplimiento de la edad de 70 años, sin
importar el periodo de los funcionarios definido por el constituyente. Ello
desconoce que el régimen constitucional es una garantía para la autonomía,
principio dispuesto por el constituyente como un parámetro inescindible del
Banco de la República y para que los miembros de la Junta Directiva cumplan sus
funciones, particularmente la consistente en ejercer la representación
exclusiva de los intereses nacionales[21]
y lograr el cumplimiento de metas a largo plazo[22]. La
estabilidad de los miembros supone estabilidad en la dirección de la Banca
Central en beneficio de los fines de la entidad, entre otros, conservar el
poder adquisitivo de la moneda. Por ende, el constituyente primario definió la
estructura de la entidad precisando directamente la forma de designación y la
estabilidad de los miembros que asumirían las decisiones.
En concordancia,
la aplicación de la edad de retiro forzoso a los miembros de la Junta Directiva
contradice al menos tres reglas previstas en ese artículo constitucional, a
saber: (i) la vocación de permanencia que deben tener tres de los
directores de dedicación exclusiva del Banco frente a los periodos
presidenciales; (ii) la finalidad de que el Gerente garantice, con
independencia del gobierno de turno, la materialización de las decisiones de la
Junta Directiva; y (iii) la coordinación como forma de relación entre la
autoridad monetaria y el Gobierno[23].
(e) Presunta
violación de los artículos 150, numeral “17b”, 371 y 373 por cambiar el régimen
de colaboración por subordinación
El esquema
institucional monetario tiene una base tripartita compuesta por el Banco de la
República, el Congreso y el Gobierno Nacional. Este funciona bajo una lógica de
coordinación, pero no de subordinación. Las disposiciones de la Constitución y
la jurisprudencia reflejan un diseño institucional que busca establecer “pesos
y contra pesos entre objetivos macroeconómicos de largo plazo y las políticas
de corto plazo”[24].
Uno de los mecanismos de equilibrio en las complejas relaciones económicas, es
la estabilidad de los miembros de la Junta Directiva en el ejercicio de los
cargos, la cual se altera con normas como la demandada.
El Legislador,
según la Corte Constitucional, “puede determinar la manera como el banco
debe cumplir con las atribuciones que le corresponden (…), pero ello solo
habilita a aquel para establecer las limitaciones que resulten necesarias e
indispensables y, además, proporcionadas (…) de tal manera que no lesione el
núcleo esencial de la autonomía (de) que es titular”[25]. Por su
parte, el Presidente ejerce la facultad nominadora de los miembros de la Junta.
Sin embargo, teniendo en cuenta que el Banco de la República solo representa
los intereses de la Nación, la facultad nominadora del Presidente constituye
una mediatización[26]
de la autonomía, “admisible únicamente como mecanismo para lograr la
armonización de sus funciones con las del Gobierno Nacional”[27].
Para la demandante, el concepto de “mediatización” evidencia una “barrera
infranqueable en la diferencia conceptual que existe entre coordinación y
subordinación”[28].
No obstante, la
aplicación de la disposición demandada permite que en un mismo período el presidente
de turno pueda designar a más de dos miembros de la Junta Directiva del Banco
de la República. Es decir, de cinco miembros de dedicación exclusiva, podrían
ser nombrados más de dos por el presidente durante su período. En consecuencia,
se quebranta uno de los límites para definir la composición de los miembros de
la autoridad de la Banca Central dispuestos en el artículo 372 Superior[29].
Una alerta sobre este aspecto fue señalada por la Corte en la Sentencia C-141
de 2010, en la cual se declaró la inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009,
que buscaba convocar un referendo para modificar la Constitución y ampliar las
posibilidades de reelección presidencial a un tercer periodo. En la
providencia, se analizó el impacto de que un presidente eligiera más de una
vez, durante su gobierno, a los miembros de la Junta Directiva de la Banca
Central[30].
En criterio de
la demandante, “(u)n ordenamiento jurídico que abre la posibilidad de la
designación de más de dos miembros de la Junta Directiva para un periodo
presidencial, pone en riesgo la finalidad de las previsiones del artículo 373
de la Constitución Política que prohíben al Banco “establecer cupos de crédito”
u otorgar garantías a “favor de particulares” y que exige una aprobación
unánime de la Junta Directiva para las operaciones de funcionamiento a favor
del Estado”[31].
(iii) Presunto
desconocimiento de los artículos 372 y 373 de la Constitución
por Omisión legislativa relativa
La demanda recae
igualmente sobre el inciso segundo del artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 que
regula las excepciones respecto de la aplicación de la edad como causal de
retiro forzoso. Entre estas no se contemplaron a los miembros de la Junta
Directiva del Banco de la República, a pesar de que los artículos 372 y 373
evidencian que estos funcionarios deben ser excluidos, según se explicó en el acápite
anterior. En consecuencia, se incurrió en una omisión legislativa relativa. No
se trata de una omisión legislativa absoluta, pues el Legislador actuó mediante
la norma demandada para regular la edad máxima de retiro forzoso. En el primer
inciso estableció una “fórmula global de cobertura” y en el segundo
determinó dos excepciones. El cargo recae sobre este último inciso.
III.
INTERVENCIONES
1.
Solicitando la inexequibilidad
1.1. Los miembros de
la Junta Directiva del Banco de la República, mediante escrito
presentado el 26 de noviembre de 2019, intervinieron en el proceso manifestando
que la aplicación de la edad de retiro a los miembros de la Junta Directiva del
Banco de la República puede afectar, entre otros, la autonomía de la entidad.
El escrito fue presentado por cuatro miembros de la Junta y frente a los
interrogantes planteados por el magistrado sustanciador, respondieron lo
siguiente:
¿Existe
justificación constitucional que sustente la imposición de una edad de retiro
forzoso de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República?
Al contrario,
existe justificación constitucionalmente válida para que la norma general de
retiro forzoso por edad sea exceptuada respecto de los miembros de la Junta
Directiva. Más allá de la edad, en las labores que ejercen estos funcionarios
prima su conocimiento, experiencia y trayectoria. Los requisitos válidos son la
experiencia y el conocimiento técnico, profundo y especializado de las
particularidades de las políticas monetarias, cambiarias y crediticias, en pro
de la eficiencia de la función pública[32]. Si bien en algunos
casos esta causal de retiro forzoso atiende a aspectos como el principio de
igualdad de oportunidades, el derecho al trabajo y el acceso a empleos públicos
o la disminución de la productividad, es constitucionalmente razonable hacer
excepciones debido a la naturaleza e importancia de ciertos cargos públicos,
como sucede con los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República.
Aplicar la edad
como causal de retiro forzoso a los miembros de la Junta puede conducir a que
se consoliden situaciones que buscó evitar el constituyente. Entre estas, el
retiro de funcionarios con la experiencia y los conocimientos necesarios para
asumir el cargo, así como que se evite nombrar personas con edad superior a 60
años, pues la disposición demandada sesga el nombramiento de quienes puedan
cumplir la edad de retiro en el marco de los doce años máximos previstos para
los miembros de la Junta si fueren reelegidos en tres periodos. Es decir, se
podrían determinar nombramientos por incentivos distintos a la capacidad
técnica.
¿Se vería
alterado el diseño institucional y, por consiguiente, la autonomía del Banco de
la República a causa de la obligación de retiro forzoso para los miembros de la
Junta Directiva del Banco de la República?
Explicaron que
el reconocimiento de la autonomía de los Bancos Centrales obedeció a un
esfuerzo por reducir los elevados grados de inflación e hiperinflación, estos
últimos producidos, especialmente, en países en desarrollo como los ubicados en
América Latina. La solución fue fortalecer a estas entidades institucionalmente
y evitar que sus decisiones atendieran a intereses políticos coyunturales de
los gobiernos en ejercicio. Se buscó generar garantías para reemplazar las
medidas de corto plazo por aquellas de largo plazo, propiciando estabilidad en
la moneda, la inversión y el crecimiento. La autonomía está asociada a la
capacidad de lograr estabilidad en los precios y, entre las herramientas
identificadas, están aquellas de carácter institucional.
Siguiendo esta
lógica, en Colombia el constituyente determinó que el Banco de la República
estaría sujeto a un régimen especial y debía gozar de autonomía, con el fin de
reducir la inflación y cumplir el objetivo de preservar la capacidad
adquisitiva de la moneda, en coordinación con la política económica en general.
Para ello se resolvió crear la Junta Directiva y definir directamente en la
Constitución su fórmula de designación y reemplazo. Se establecieron factores
como la designación, los períodos, las prórrogas y el mecanismo de renovación
escalonada de los miembros y de la elección del Gerente[33].
Siguiendo los debates en la Asamblea Nacional Constituyente, resalta que “(l)a
conformación de la Junta Directiva del Banco es un elemento crítico de la
noción de Banca Central ya que “en la relativa independencia de sus miembros
respecto del Gobierno en ejercicio, radica la mejor garantía de la autonomía de
la institución”[34].
Sin embargo, en
contradicción con todo lo anterior, la disposición demandada introduce un
elemento ajeno al artículo 372 Superior. Determinar que “con independencia
de su edad los directores cumplan los periodos y las prórrogas para las que han
sido nombrados, trasciende el interés del propio director al estar relacionado
con el denominado sistema de frenos y contrapesos”[35]. En el
mismo sentido, se resalta que los parámetros constitucionales en la fórmula de
designación y retiro se orientan a garantizar estabilidad en las políticas
monetarias, cambiaria y crediticia a cargo de la Junta, para lo cual se establece
que en cada periodo presidencial se debe reemplazar a dos miembros y, por ende,
ratificar a tres.
La importancia
de la forma de composición de la Junta ha sido reconocida por la Corte
Constitucional[36]
y el Consejo de Estado. La primera de estas Corporaciones, mediante la
Sentencia C-141 de 2010, al pronunciarse sobre la reelección presidencial y el
impacto en el diseño institucional, señaló que: “La segunda reelección
presidencial tendría como efecto definitivo que todos los codirectores del
Banco de la República fueran nombrados por el Presidente reelegido por segunda
vez. En la actualidad, debido a que el período de los codirectores puede prolongarse
incluso por doce años, aún en el supuesto de una primera reelección inmediata,
eventualmente uno de ellos puede haber sido nominado por el Presidente
anterior, pero esta alternativa desaparecería con la posibilidad de tres
mandatos presidenciales consecutivos”.
Adicionalmente,
las excepciones a la regla general de la aplicación de la edad como causal de
retiro forzoso no constituyen casos extraordinarios. El Consejo de Estado ha
señalado que las excepciones se justifican, por ejemplo, en cargos públicos que
deben ejercer personas con amplia experiencia, conocimiento y trayectoria, con
el fin de que se garantice la eficiencia de la función pública[37]. La
misma postura fue sostenida en relación con los miembros de la Junta Directiva
del Banco de la República al señalar que el “artículo 31 del Decreto 2400 de
1968, que fija en sesenta y cinco años la edad de retiro forzoso, no es
aplicable a los miembros de dedicación exclusiva de la Junta Directiva del
Banco de la República” en virtud del régimen especial constitucional.
En concordancia,
la Corte Constitucional en la Sentencia C-084 de 2018 señaló que la causal de
retiro forzoso es una regla general, sin embargo, advirtió a pie de página
que existen excepciones, así “durante el tiempo de vigencia del Decreto 2400
de 1968, por ejemplo, el Consejo de Estado concluyó que a los miembros de la
Junta Directiva del Banco de la República no cabe aplicarles la edad de retiro
forzoso”[38].
Igualmente, en el concepto que la Procuraduría General de la Nación[39]
rindió en el marco de ese asunto reconoció que entre las excepciones a la
causal de retiro se encuentran los miembros de la Junta Directiva del Banco de
la República.
Así las cosas,
existen argumentos constitucionalmente válidos para determinar que los miembros
de la Junta Directiva deben ser exceptuados del alcance de la norma, los cuales
se suman a los fundamentos que justifican las excepciones de la norma para
altos funcionarios del gobierno, los cuales pueden coincidir con las razones
para exceptuar a la Junta[40].
1.2. El ciudadano Fernando
Tenjo Galarza, mediante escrito presentado el 22 de octubre de 2018,
intervino en el proceso de la referencia, coadyuvando la demanda.
Según el
interviniente, el diseñó constitucional del Banco de la República obedeció al
interés por un cambio en la política monetaria. Diferentes países procuraron
introducir cambios en la Banca Central con el propósito de evitar “el
incentivo que tienen los gobiernos a posponer decisiones necesarias y costosas
en el corto plazo, pero que benefician a la sociedad en el mediano y largo
plazo”. Ello genera presiones inflacionarias y desbalance macroeconómico.
Dicho cambio se
introdujo en Colombia con la Constitución Política de 1991, los cambios en el
Banco de la República y la creación de la Junta Directiva, con lo cual se ha
buscado lograr la protección del poder adquisitivo de la moneda y la
consolidación de la estabilidad financiera. Dos rasgos particulares que han
favorecido esos avances son los conocimientos específicos y un estricto marco
de integridad[41].
¿Existe
justificación constitucional que sustente la imposición de una edad de retiro
forzoso de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República?
En criterio del
interviniente no se justifica. Al contrario, existen razones para que no se
imponga una edad de retiro. El manejo de la política monetaria exige un
conocimiento específico y especializado[42] que se adquiere no solo
con los estudios académicos sino también en el ejercicio profesional en la
banca central. Para los miembros de la Junta Directiva resulta de especial
importancia “la experiencia, las conexiones profesionales, las facultades
analíticas y argumentativas, la madurez en el análisis” [43].
Los conocimientos específicos son activos esenciales para los bancos centrales,
los cuales se buscan conservar en beneficio del ejercicio de las funciones.
Estos conocimientos no disminuyen con la edad, al contrario “cerrar o negar
su aporte a la política monetaria con la imposición de un retiro forzoso por
consideraciones de la edad sería un lamentable desperdicio de conocimientos
específicos”[44].
¿Se vería
alterado el diseño institucional y, por consiguiente, la autonomía del Banco de
la República a causa de la obligación de retiro forzoso para los miembros de la
Junta Directiva del Banco de la República?
La imposición de
la edad de retiro forzoso afectaría negativa e impredeciblemente los periodos y
la forma de composición los miembros de la Junta Directiva, alterando el diseño
institucional constitucional que garantiza la autonomía en la conducción de la
política monetaria y la gobernanza que favorece su integridad, ambas,
necesarias para el equilibrio de poderes. Según explicó, el cumplimiento de las
funciones del Banco de la República depende tanto de la autonomía como de la
integridad de sus miembros, esto último, por la relación entre moneda y
soberanía, confianza y estabilidad y, a la vez, la necesidad de evitar falta de
credibilidad. Para ello, el Banco de la República y la Junta Directiva han
desarrollado un “marco interno de gobernanza propio y moderno que ha
garantizado la integridad en el manejo de la política monetaria”[45],
se trata de una serie de protocolos, incentivos, controles operativos,
detallados procesos administrativos y otros mecanismos que minimizan riesgos de
falta de integridad[46].
Todo ello logrado gracias al modelo constitucional, el cual puede afectarse con
la introducción de elementos ajenos al diseño institucional.
2. SOLICITANDO
LA EXEQUIBILIDAD
2.1. El Ministerio
de Justicia, por medio de escrito presentado el 28 de octubre de 2019,
solicitó declarar la exequibilidad de la disposición demandada.
Inicialmente, hace
referencia al marco normativo general del Banco de la República y destaca que
el artículo 150, en los numerales 19 y 22, de la Carta establece la competencia
del Congreso para expedir las leyes atinentes a esa entidad y a las funciones
de la Junta Directiva. Por ende, la norma del Legislador relacionada con la
definición de la edad como causal de retiro forzoso debe acatarse y los efectos
coyunturales de su aplicación no son objeto de un estudio de
constitucionalidad. La autonomía del Banco de la República no es absoluta sino
relativa. Se debe ejercer con sujeción a los parámetros dispuestos por la
Constitución y la Ley. Particularmente, en los estatutos de la entidad se
establece que los miembros de la Junta Directiva, con excepción del Ministro de
Hacienda y Crédito Público, tienen la calidad de funcionarios públicos, su
forma de vinculación es de índole administrativa y el régimen salarial y
prestacional es aquel determinado por el Presidente[47].
Si bien el Banco
tiene un régimen legal propio, este no es único ni excluyente, no regula todo “el
sistema jurídico comprensivo de la normatividad que le puede ser aplicable en
desarrollo de sus funciones y operaciones”. Por ende, no excluye la
posibilidad de aplicar normas generales cuando existan vacíos. Un ejemplo de
ello son los artículos 64 al 69 del estatuto de la entidad, en los cuales se
señala un régimen especial para sus actos y contratos, pero se permite aplicar
las normas de derecho privado ante vacíos normativos. En consecuencia, “no
existiendo regulación propia sobre edad de retiro forzoso en el régimen
especial sobre los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, de
manera alguna puede considerar inconstitucional la aplicación a los mismos de
la regla general prevista para quienes ejerzan funciones públicas”[48].
La regla general
consistente en aplicar la edad como causal de retiro forzoso recae también
sobre los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, como
personas en ejercicio de funciones públicas. Según indicó el Ministerio, existe
un concepto del Consejo de Estado emitido el 2 de abril de 2013[49], que
contemplaba entre las excepciones a los miembros de la Junta. No obstante, esta
consideración no atiende a los parámetros legislativos actuales, no se
encuentra vigente. Según el Ministerio, “para el caso de la nueva regulación
sobre edad de retiro forzoso para las personas que ejercen funciones públicas,
contenida en la Ley 1821 de 2016 demandada en este proceso, existe derogatoria
expresa del artículo 31 del Decreto-Ley 2400 de 1968, así como del Decreto 3074
de 1968 y de los Decretos 1950 de 1973, 3047 de 1989 y 1069 de 2015, lo cual
impone que resulte improcedente recoger lo dispuesto en el citado concepto de
la Sala de Consulta y Servicio Civil”[50]. La Ley 1821 de 2016 se
emitió para unificar la regla general sobre la aplicación de esta causal de
retiro y cobijar a la mayoría de las personas que ejercen funciones públicas,
incluyendo a los miembros de la Junta Directiva, en concordancia con lo
dispuesto por la Corte en las Sentencias C-084 y C-135 de 2018.
2.2. El Departamento
Administrativo de la Función Pública, mediante escrito presentado el 25 de
octubre de 2019, solicita declarar la exequibilidad de la disposición
demandada.
Transcribe in
extenso el Concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado el 2 de abril de 2013. Señala que, según este documento, el
Legislador es competente para establecer la edad de retiro forzoso de los
miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, a través de una norma
general o especial. Esta competencia se encuentra revestida de una amplia
autonomía y la libertad de configuración correspondiente y fue ejercida por el
Congreso de la República al emitir la Ley 1821 de 2016, en la cual se fijó el
tope de edad de retiro en 70 años. Determinación general para todos quienes
ejerzan funciones públicas, incluyendo los mencionados funcionarios.
El alcance del
artículo 31 del Decreto Ley 2400 de 1968 y del artículo 1º de la Ley 1821 de
2016 son diferentes. Mientras el primero excluía a los miembros de la Junta
Directiva del Banco de la República[51],
el segundo los incluye, por recaer en “la totalidad de los servidores
públicos de la República de Colombia”. Lo dicho, en concordancia con lo
dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-084 de 2018.  En
palabras del interviniente:
A diferencia de
la regulación consagrada en el Decreto Ley 2400 de 1968, que es aplicable al
personal civil que presta sus servicios en los empleos de la Rama Ejecutiva del
Poder Público, y por extensión a las entidades enlistadas en el artículo 3° de
la Ley 909 de 2004, por virtud de lo ordenado en el artículo 55 de la misma
Ley, y residualmente en los artículos 6 a 10 al Banco de la Repúblico por
mandato el artículo 32 de la propia Ley 31 de 1992; los artículos 31 y 29 del
Decreto 2400 de 1968, que fijaban en sesenta y cinco años la edad de retiro
forzoso y las excepciones a dicha regla, no resultan aplicables en estos
últimos aspectos a los miembros de dedicación exclusiva de la Junta Directiva
del Banco de la República; mientras que el artículo 1° de la Ley 1821 de 2016,
demandado, que fija como edad límite de retiro forzoso la edad de setenta años
es aplicable, sin distinción, a la totalidad de los servidores públicos de la
República de Colombia, incluidos los miembros de dedicación exclusiva de la
Junta Directiva del Banco de la República.
Adicionalmente,
no se puede inferir que la no inclusión del Banco de la República entre las
excepciones corresponda a una situación de discriminación o inequidad de trato
de la Junta Directiva de la entidad. Ellos “no forman parte de la Rama
Ejecutiva del Poder Público ni accedieron a sus cargos por voto popular ni se
encuentran en las mismas condiciones que los demás servidores públicos”
[52].
El Legislador no se encuentra obligado a realizar exclusiones adicionales a las
consagradas “ni tales excepciones pueden imponérsele sin vulnerar el marco
de sus competencias normativas y de regulación”[53].
En todo caso, la
edad de 70 años es prudente y razonable para que los miembros de la Junta
Directiva se retiren del servicio y ejerzan su derecho a la pensión. Ello
garantiza, además, el relevo generacional y el acceso al desempeño de cargos
públicos y no obsta para que los mismos funcionarios puedan ser contratados por
la entidad “en razón de su experticia en temas monetarios, cambiarios y
crediticios”.  Sin embargo, el retiro forzoso de los funcionarios públicos por
razón de la edad no contraría la Constitución Política ni el régimen de
autonomía del Banco de la República. Las manifestaciones que se hacen en la
demanda al respecto obedecen a situaciones hipotéticas y especulativas ajenas a
la norma demandada y a un juicio de constitucionalidad.
2.3. La Academia
Colombiana de Jurisprudencia, mediante escrito presentado el 29 de octubre
de 2019, solicita declarar la exequibilidad de la disposición
demandada.  La Academia responde a los interrogantes de la Corte en el
siguiente sentido:
¿Existe
justificación constitucional que sustente la imposición de una edad de retiro
forzoso de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República?
En su criterio,
sí existe justificación para que la causal de retiro atinente a la edad recaiga
también sobre los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. La
extensión de dicha causal a los mencionados funcionarios atiende a las normas
constitucionales sobre el ejercicio de la función pública y excluirlos, al
contrario de permitir materializar preceptos constitucionales, conduciría a
vulnerar los principios de igualdad, alternancia y participación “que
orientan la formación de un marco jurídico democrático y participativo”[54].
Adicionalmente, no se afectan los principios de independencia ni autonomía ni
tampoco el régimen legal propio del Banco. Estos principios se encuentran
garantizados por el diseño constitucional de tal entidad y, en todo caso, “fuera
de lo establecido sobre prórroga de periodos en el artículo 372 CP, los
miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, están sujetos a lo
dispuesto por el constituyente sobre función pública, pues tales normas no
contradicen ni afectan el régimen legal propio del Banco”[55].
La edad como
causal de retiro forzoso hace parte del régimen legal general de la función
pública y no del régimen especial propio de la entidad. El único precepto
constitucional que se refiere a la causal de retiro es el artículo 233 CP, en
relación con los magistrados de Alta Corte y el Legislador tiene competencia
para definir y desarrollar esta causal. Para reforzar este argumento, resalta
que en la Ley 31 de 1992, por la cual se dictan las normas a las que debe
regirse el Banco, no se refiere a la mencionada causal de retiro. Aunado a
ello, la mencionada Ley 31 de 1992 y la Ley 1821 de 2016, en la cual se
consagra la disposición demandada, son disposiciones con el mimo nivel y ambas
aplican a los miembros de la Junta Directiva del Banco.
En adición, la designación
de los miembros de la Junta Directiva no tiene origen político electoral, el
cual fundamenta las dos excepciones consagradas en la norma, cuya fuente es
exclusivamente constitucional “tal y como sucede con las designaciones de
todos los funcionarios de periodo fijo en los demás órganos autónomos e
independientes de rango constitucional, comenzando por la integración de las
Altas Cortes”[56].
Establecer que los miembros de la Junta están dentro de las excepciones
carecería de razón suficiente, de ahí que “la afectación del mecanismo
constitucional de salvaguardia en esa eventualidad no sería estructural y
objetiva sino meramente coyuntural y subjetiva”[57].
Explicó que
funcionarios del poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los
organismos de control, tienen independencia y autonomía reconocida
constitucionalmente y el ejercicio de esos principios no está supeditado a que
exista una persona jurídica pública plena diferente a la del Estado. Otro
ejemplo de una entidad independiente y autónoma es la Comisión Nacional del
Servicio Civil, cuya personería jurídica no fue prevista por el constituyente,
sin que ello afecte el ejercicio de estos principios, cuyo desconocimiento solo
podría derivarse de imponer una norma que estableciera una relación de
dependencia y subordinación frente a un poder u órgano del Estado. Por lo
demás, “ninguno de los funcionarios públicos vinculados por una relación
legal y reglamentaria con las ramas del poder público o los órganos
constitucionales independientes y autónomos se encuentra excluido” de la
causal de retiro forzoso.
¿Se vería
alterado el diseño institucional y, por consiguiente, la autonomía del Banco de
la República a causa de la obligación de retiro forzoso para los miembros de la
Junta Directiva del Banco de la República?
A pesar de lo
anterior, sostiene que “(l)a eventualidad del retiro forzoso por edad de
alguno o algunos de sus miembros (de la Junta Directiva) podría afectar la
aplicación de ese mecanismo constitucional, vulnerando con ello los principios
de autonomía e independencia, no por el hecho del retiro forzoso -que se debe
aplicar a ellos, al igual que a los funcionarios de todos los demás órganos
constitucionales en la estructura del Estado- sino por la circunstancia
específica de que más de dos de sus miembros se encuentren incursos en esa
causal dentro del mismo periodo cuatrienal”[58]. Es
decir, eventualmente, la aplicación de la causal podría afectar la autonomía e
independencia “por la circunstancia específica de que más de dos de sus
miembros se encuentren incursos en esa causal dentro del mismo periodo
cuatrienal”[59].
En consecuencia,
a partir de la Ley 1821 de 2016 el Presidente para designar los miembros de la
Junta Directiva deberá tener en cuenta que sus miembros se encuentran sujetos a
la causal de retiro forzoso por edad. En el momento, esa afectación podría
solucionarse con la “adopción de disposiciones reglamentarias que permitan
el tránsito de legislación”[60].
Por consiguiente, si bien los cargos presentados contra el artículo 1º de la
Ley 1821 de 2016 no deben prosperar, la constitucionalidad condicionada de la
norma “a la adopción de disposiciones reglamentarias que permitan el
tránsito de legislación, estableciendo la posibilidad (i) de que los miembros
de la Junta Directiva del Banco de la República que alcancen la edad de retiro
forzoso una vez iniciado un cuatrienio presidencial distinto a aquel en el cual
fueron designados, pueden culminar el periodo en curso en lo que reste del
mismo, a partir del momento en que se presente la causal de retiro o, como
alternativa, (ii) que a este último evento se le dé el tratamiento de falta
absoluta, previsto en el artículo 35 de la Ley 31 de 1992”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto 6685 del 27 de noviembre de 2019,
solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para
emitir un pronunciamiento de fondo, debido a que la demanda no cumple con los
requisitos de certeza, especificidad, pertinencia ni suficiencia, dado que no
permite determinar cómo el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 desconoce los
artículos 150, numerales 13 y 17b, 371, 372 y 373 de la Constitución Política y
no se tuvo en consideración “el amplio margen de configuración que tiene el
Legislador al fijar criterios de edad en el diseño de la legislación”[61].
Incumplimiento
del requisito de certeza. La demandante no señala por qué la determinación de
la edad como causal de retiro forzoso o la “escogencia de los 70 años”[62]
es una determinación contraria a la Constitución. Se concentra en hacer
referencia a la autonomía del Banco de la República, reconocida por la Carta
Política y desarrollada en la jurisprudencia. Adicionalmente, se fundamenta en
deducciones personales atribuyendo al artículo demandado consecuencias
jurídicas que no se derivan de su texto. Ejemplo de ello es la afirmación
consistente en que aplicar la edad de retiro forzoso a la Junta Directiva del
Banco afecta el equilibrio de poderes y produce consecuencias similares a las
de la segunda reelección presidencial[63].
En adición, se enfoca en el régimen especial del Banco, sin embargo, este no es
mencionado en la norma. El legislador fue respetuoso de los regímenes
especiales como el del Banco de la República, según se desprende del artículo
3º de la Ley 1821 de 2016.
Incumplimiento
de los requisitos de especificidad y suficiencia. La demanda no
tiene una acusación concreta contra el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016.
Según la demandante, se desconoce el artículo 150, numeral 17b, sin embargo,
esta disposición no existe. El numeral 17 no tiene ningún literal y trata sobre
leyes de amnistía e indulto. A lo sumo, “pareciera que la demandante
pretende alegar la violación de la reserva de ley marco a la que se refiere el
numeral 19 del artículo 150 de la Constitución”[64]. Ello
implica que “no se señaló la disposición invocada como violada y tampoco se
explicó el concepto de la violación”[65]. La demandante reitera
el supuesto desconocimiento del régimen legal especial del Banco de la
República, sin precisar la norma superior aplicable a dicho régimen. No
obstante, se enfoca en “algo que no se discute”, la autonomía del Banco
de la República. Es decir, no existe ninguna conexión entre la norma acusada y
la demanda.
Improcedencia
del cargo por omisión legislativa relativa. Según el Procurador la demanda
incumple los requisitos de claridad, suficiencia y pertinencia, puesto que “contiene
una inadecuada comprensión del problema jurídico (…) es deficiente en sentido
argumental y no genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
disposición demandada” [66].
En criterio del
Procurador, el problema jurídico en realidad se concentra en el presunto
desconocimiento del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución Política y no en el supuesto desconocimiento de los artículos 372
ni 373 Superiores.
En efecto, según
la demandante los miembros de la Junta Directiva deben ser incluidos entre las
excepciones consagradas en el inciso segundo de la norma demandada porque se
les debe dar un trato igualitario respecto de quienes están exceptuados. La no
inclusión implica un trato desigual y, por ende, la norma debe ser declarada
inconstitucional. Sin embargo, el desconocimiento del principio de igualdad
exige una carga argumentativa especial que la demanda incumple.
La demandante
exige un mismo trato para los miembros de la Junta Directiva y los funcionarios
excluidos por el inciso segundo de la norma acusada, entre los cuales se
encuentran los de elección popular. No obstante, en contradicción con la exigencia
de claridad, omite desarrollar los argumentos exigidos por la
jurisprudencia para presentar ese cargo. Puntualmente, omite explicar por qué
esos funcionarios deben ser incluidos igualitariamente en el régimen de
excepciones. El argumento atinente a la autonomía no permite considerar que la
Junta debe ser incluida dentro de las excepciones, pues la autonomía se
relaciona con las funciones del Banco de la República, las cuales no resultan
afectadas por la edad de retiro de sus miembros.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para ejercer control de constitucionalidad
respecto del artículo 1 de la Ley 1821 de 2016 -disposición demandada-, en
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política.
Dicha
disposición fue objeto de corrección mediante Decreto 321 de 2017 y, por tanto,
la demanda se dirige contra el texto normativo corregido. La eventual decisión
de inexequibilidad de la disposición demandada implicará consecuencialmente la inexequibilidad
del artículo 1º del referido decreto de yerros[67].
2. Precisiones
previas
Antes de entrar
a analizar la demanda, la Corte debe resolver dos asuntos previos:
¿Existe cosa
juzgada constitucional frente a las Sentencias C-084 y C-135 de 2018, que
impidan emitir un nuevo pronunciamiento de fondo?
¿Cumple la
demanda con los requisitos de procedencia para emitir un pronunciamiento de
fondo?
2.1 No se
configura cosa juzgada constitucional
2.1.1
Los artículos 243 de la Constitución y 22 del Decreto 2067 de 1991 prevén que “los
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional”, lo cual implica que son inmutables,
vinculantes y definitivos[68]. Por la misma razón, cuando la cosa
juzgada “se configura surge, entre otros efectos, la prohibición e
imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de
fondo sobre lo ya debatido y resuelto”[69].
No obstante,
para declarar la configuración de cosa juzgada es
necesario que el juez constitucional verifique los siguientes requisitos: (i)
identidad de objeto, es decir, “que se proponga estudiar el mismo
contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una
sentencia anterior”[70];
(ii) identidad de causa petendi, esto es, “que se proponga
dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional
o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior”[71]y
(iii) subsistencia del parámetro de control de constitucionalidad [72].
2.1.2 En las Sentencias
C-084 y C-135 de 2018 si bien se demandó el artículo 1º de la Ley 1821 de
2016 y esta norma se declaró exequible, los argumentos de la demanda frente a
esta disposición, las consideraciones de los pronunciamientos de la Corte, así
como la parte resolutiva de los fallos, obedecieron a cargos distintos a los
planteados en la demanda actual. Por consiguiente, no existe cosa juzgada
absoluta ni relativa y resulta posible el análisis de la norma bajo los nuevos
cargos planteados, como se expone a continuación.
2.1.2.1 En la Sentencia
C-084 de 2018, se demandó la Ley 1821 de 2016 en su totalidad por los
siguientes cargos:
(i) Violación
del principio de publicidad, por actuaciones realizadas en el trámite
legislativo.
(ii) Desconocimiento
de las reglas de convocatoria a sesiones extraordinarias.
(iii) Vulneración
de los principios de racionalidad de la ley y de mérito en el acceso a la
función pública, en armonía con el derecho a la renovación laboral. La ley
demandada no tiene fin constitucionalmente válido, “restringe la
idoneidad del servicio únicamente al factor edad e impide que tenga
aplicación el derecho al relevo generacional que emana del artículo 40.7 del
Texto Superior”.
(iv) Infracción
de los artículos 125 y 131 de la Constitución, aunado a la violación de los
derechos adquiridos y los principios de buena fe, confianza legítima e
igualdad, toda vez que el cambio realizado por el Congreso en la edad de retiro
forzoso (65 a 70 años) desconoce la firmeza de varias listas de elegibles, que
crean derechos subjetivos de carácter particular y concreto, y que, como parte
de las reglas del concurso de méritos para acceder al servicio público, no
pueden ser alteradas ni modificadas por el legislador.
La Corte en esa
oportunidad decidió declarar exequible el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016,
ahora nuevamente demandado, pero el cargo consistió en la supuesta
vulneración de los principios de racionalidad de la ley y de mérito en el
acceso a la función pública, en armonía con el derecho a la renovación laboral.
Los demandantes alegaron que se “restringe la idoneidad del servicio
únicamente al factor edad e impide que tenga aplicación el derecho
al relevo generacional que emana del artículo 40.7 del Texto Superior”. Se
observa que, en principio, la demanda estaba en desacuerdo con la elevada edad
que se estableció para el retiro forzoso, de ahí que la edad de 70 años se
consideró como un riesgo para el “relevo generacional”. A diferencia de
la demanda actual, en la cual se considera que no debería aplicarse un límite
de edad para los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República.
De hecho, en la
Sentencia C-084 de 2018 se excluyó la intervención del Banco de la República,
referente al impacto de aplicar la edad de retiro forzoso a los miembros de la
Junta Directiva, frente a lo cual precisó la Corte que “toda vez que la
misma no se pronuncia sobre ninguno de los cargos formulados, sino que sugiere
una controversia distinta vinculada con la inaplicación de la Ley 1821 de 2016
para los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República (…)”.
“Al respecto, se considera que no cabe examinar el problema jurídico planteado
por el Banco de la República, ya que, como lo ha reiterado recientemente este
Tribunal, por lo general, el alcance de su pronunciamiento se limita a los
cargos planteados en la demanda”.
2.1.2.2 En la
Sentencia C-135 de 2018 se demandó la Ley 1821 de 2016 en su totalidad y
particularmente los artículos 2º y 3º. Los cargos fueron los siguientes:
(i) Violación
del mandato de no regresividad en materia laboral.
(ii)
Desconocimiento del principio de igualdad en el uso de la expresión “pensión
de jubilación” en los artículos 2 y 3 de la Ley 1821 de 2016.
(iii) Falta de
razonabilidad en el artículo 2º de la Ley 1821 de 2016, en lo referente a la
inaplicación de la causal de terminación de la relación legal y reglamentaria
prevista en el parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003.
(iv) Infracción
del derecho al relevo generacional. (se declaró la existencia de cosa juzgada)
(v) Violación
de los principios de buena fe y confianza legítima, aunado al desconocimiento
de los derechos adquiridos (se declaró la existencia de cosa juzgada)
En este
pronunciamiento la Corte decidió:
“Primero.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-084 de 2018 “en lo que respecta al
cargo relacionado con la violación de los principios de buena fe y confianza
legítima, aunado al desconocimiento de los derechos adquiridos; al igual que
frente a la acusación vinculada con la supuesta infracción del derecho al
relevo generacional”.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE la Ley en lo que atañe al cargo por la presunta violación
del mandato de no regresividad en materia laboral.
Tercero.-
Declarar EXEQUIBLE la expresión “pensión de jubilación” (artículos 2 y 3 de la
Ley 1821 de 2016).
Cuarto.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 de la Ley 1821 de 2016, en lo relativo al
cargo vinculado con la presunta vulneración del principio de razonabilidad.”
2.1.2.3
Por tanto, lo resuelto en las Sentencias C-084 y 135 de 2018 respecto del
artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 no configura la cosa juzgada, porque si bien
existe identidad respecto de la disposición ahora demandada, los argumentos de
la demanda, las consideraciones de la Corte, y la decisión de los fallos, se
refirieron a otros cargos totalmente distintos al ahora planteado.
En
efecto, si bien existe identidad de objeto, por cuanto los
pronunciamientos anteriores de la Corte recaen sobre la misma disposición
normativa, es decir, el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016, no existe identidad de
cargo o causa petendi porque el demandante formula un cargo totalmente
diferente a los ya decididos previamente por la Corte, en cuanto lo que
cuestiona es la aplicación del artículo 1º a los miembros de la junta directiva
del Banco de la República y el hecho de no haberlos excluido de su aplicación.
En consecuencia, no se configura cosa juzgada, lo que permite que esta Corte
profiera un nuevo pronunciamiento de fondo en el caso bajo estudio.
2.2 Aptitud
sustantiva de la demanda
2.2.1 En
reiterada jurisprudencia constitucional se ha precisado que la competencia de
la Corte para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas está
atada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la
demanda ciudadana reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991[73]
y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, si no lo están,
produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[74].
En relación con
los requisitos, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[75]
establece que las demandas de inconstitucionalidad deben contener (i) el
señalamiento de las disposiciones legales acusadas como inconstitucionales,
(ii) la determinación de las normas constitucionales que se estiman infringidas,
(iii) el concepto de la violación o razones por las cuales dichas normas
se estiman violadas, (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite
previsto en la Constitución para la expedición de las disposiciones acusadas y
la forma en que fue quebrantado, y (v) las razones por las cuales la Corte es
competente para conocer de la demanda.
En cuanto a las
razones por las cuales las normas constitucionales se estiman violadas, esta
Corporación ha indicado que su señalamiento se somete a exigencias de tipo
formal y material, destinadas a la formulación de un verdadero problema de
constitucionalidad, de tal manera que sea posible adelantar una discusión en el
marco del control abstracto a partir de la confrontación del contenido
verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato superior.
La
jurisprudencia ha expresado que se le impone al demandante “una carga de
contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta
que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de
cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones
invocadas sean claras[76], ciertas[77],
específicas[78], pertinentes[79]
y suficientes[80]. El cumplimiento de estas exigencias
le permitirá a la Corte realizar la confrontación de las normas impugnadas con
el texto constitucional.
2.2.2
En el presente caso, la Corte realizará el control que le corresponde respecto
de los cargos por violación de los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución,
en cuanto su formulación cumple con los requisitos anteriormente señalados,
pero no respecto de los cargos por desconocimiento del artículo 150, numerales
13 y 17b, por ineptitud sustantiva de la demanda, como pasa a exponerse:
(i)
Cargo por violación del artículo 150, numerales 13 y 17b
Según la
demandante, el Legislador, al regular por vía general asuntos propios de un
régimen especial, contradijo no solo los artículos 371 y 372 Superiores, sino
también el artículo 150, numerales 13 y 17b de la Constitución.
El presunto
desconocimiento del numeral 13
Este cargo no
cumple el requisito de claridad por cuanto no logra demostrar por qué una norma
relacionada con la edad de retiro forzoso contradice el numeral 13 del artículo
150 que establece que corresponde al Congreso “determinar la moneda legal,
la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema
de pesas y medidas”. Tampoco cumple con el requisito de especificidad,
debido a que no resulta posible observar una contradicción objetiva y
verificable entre la disposición legal demandada y la norma constitucional
supuestamente vulnerada.
El presunto
desconocimiento del numeral 17b
El artículo 150
de la Constitución no contiene el numeral “17b”, razón por la que el cargo
carece de certeza en cuanto no recae sobre una disposición realmente
existente. Tampoco cumple el requisito de especificidad, según el cual “el
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política”.
Sin
embargo, es claro que la demandante se refiere al literal b) del numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución. No obstante, en este caso, igualmente el cargo
carece de aptitud, porque la demandante no planteó un concepto de violación. En
efecto, en la demanda no se desarrolló una argumentación específica que
explicara la alegada vulneración de la mencionada norma y, por tanto, no puede
identificarse un argumento constitucional por falta de pertinencia.
(ii)
Cargos por violación de los artículos 371 y 372
Los cargos
formulados por violación de los artículos 371 y 372 cuestionan razonablemente
la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 1821 de 2016, debido a que las
mencionadas disposiciones constitucionales consagran la autonomía del Banco de
la República, disponen la adopción de un régimen legal propio y, entre otros
parámetros, establecen un diseño institucional de la entidad y un sistema de
conformación de su Junta Directiva.
En efecto, el
artículo 372 CP dispone que “(e)l Gerente del Banco será elegido por la
junta directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de
dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República para
períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro
años.” Por tanto, establecer una edad de retiro forzoso para los miembros
de la junta del Banco de la República introduce un requisito legal que podría
resultar incompatible con tal diseño constitucional.
Por
consiguiente, el cargo cumple con el requisito de claridad, plantea un
hilo conductor destinado a demostrar la inconstitucionalidad de la disposición
demandada, en cuanto la edad de retiro forzoso podría afectar la composición de
la Junta y su régimen de reemplazos. Igualmente, cumple con el requisito de especificidad,
ya que pone de presente una contradicción objetiva y verificable entre la norma
demandada y las disposiciones constitucionales mencionadas. Finalmente,
satisface el requisito de pertinencia, habida cuenta de que el parámetro
que se utiliza es de rango constitucional.
Particularmente,
sobre el requisito de certeza, es importante precisar que la
disposición demandada determina expresamente la edad de retiro forzoso de
quienes ejerzan funciones públicas. Según la demandante, la norma demandada, en
cuanto no los excluye, recae también sobre los miembros del Banco de la
República
(iii)
Cargo por violación del artículo 373
Según esta
disposición “(e)l Estado, por intermedio del Banco de la República, velará
por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. El Banco no
podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de
particulares, salvo cuando se trate de intermediación de crédito externo para
su colocación por medio de los establecimientos de crédito, o de apoyos
transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a
favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la junta directiva,
a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El legislador, en
ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de los
particulares”.
La demanda
cumple con el requisito de claridad, pues se observa un hilo conductor
orientado a demostrar por qué la edad de retiro forzoso establecida en la norma
demandada, si se aplicara a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la
República, podría afectar la disposición constitucional transcrita. Igualmente,
cumple con el requisito de especificidad, debido a que resulta posible
observar una contradicción objetiva y verificable entre la disposición legal
demandada y la norma constitucional supuestamente desconocida. Así, la
afectación de la autonomía incide en este tipo de decisiones en las que la
Constitución exige aprobación unánime. Se alega que, en efecto, la autonomía
(artículo 371 CP) resulta afectada por el impacto de la edad de retiro forzoso
en el sistema de reemplazo de los miembros de la Junta Directiva (artículo 372
CP), y, por lo mismo, en la unanimidad a que hace referencia el artículo 373
CP.
3. Problemas
jurídicos y esquema de resolución
Conforme a los
anteriores planteamientos corresponde a la Corte resolver los siguientes
problemas jurídicos:
¿Desconoció el
legislador la autonomía y el régimen legal propio del Banco de la República,
consagrados en los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución Política, al
establecer, mediante el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016, una edad de retiro
forzoso aplicable a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la
República? ¿Incurrió el legislador, por tal razón, en una omisión legislativa
relativa?
La Sala
realizará primero una referencia al estatus constitucional del Banco de la
República y de su Junta Directiva, de su autonomía e independencia; en segundo
lugar, se referirá a la disposición general sobre la edad de retiro forzoso
regulada por la ley 1821 de 1026 y a los pronunciamientos de esta Corte sobre
esta normativa para, finalmente, analizar la constitucionalidad de la
disposición demandada.
4. El Banco de
la República y su Junta Directiva en la Constitución de 1991
El artículo 371
de la Carta Política consagra que al Banco de la República corresponde ejercer
las funciones de banca central, para lo cual se organiza como persona jurídica
de derecho público con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, con
sujeción a un régimen legal propio. Igualmente establece que las
funciones básicas del Banco son regular la moneda, los cambios internacionales
y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales;
ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de
crédito y servir como agente fiscal del gobierno. Finalmente señala que el
Banco ejercerá tales funciones en coordinación con la política económica
general y que rendirá al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas a
su cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten.
Por su parte, el
artículo 372 regula lo relativo a la
organización y funcionamiento de la Junta Directiva del Banco, en particular sus
funciones, su conformación y su forma de elección. Establece que la Junta
Directiva es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las
funciones que le asigne la ley, y que tiene a su cargo la dirección y ejecución
de las funciones del Banco. Que está conformada por siete miembros, entre ellos
el Ministro de Hacienda, quien la preside, y el Gerente del Banco, quien es
elegido por la junta directiva; los cinco miembros restantes, de dedicación
exclusiva, son nombrados por el presidente de la República para períodos
prorrogables de cuatro años, pudiendo reemplazar a dos de ellos, cada cuatro
años. Finalmente señala que los miembros de la junta directiva representan
exclusivamente el interés de la Nación.
El Congreso dicta la ley a la cual debe ceñirse el Banco de
la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las
cuales el Gobierno expide los estatutos del Banco en los que se regulan, entre
otros aspectos, (i) la forma de su organización, (ii) su régimen legal, (iii)
el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de administración, (iv)
el período del gerente, (v) las reglas para la constitución de sus reservas,
entre ellas, las de estabilización cambiaria y monetaria, y (vi) el destino de
los excedentes de sus utilidades. El presidente de la República,
adicionalmente, ejerce inspección, vigilancia y control del Banco, en los
términos que señale la ley.
El
artículo 373 de la Constitución Política, por su parte, establece que el
Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento
de la capacidad adquisitiva de la moneda. El Banco no podrá establecer cupos de
crédito, ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de
intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los
establecimientos de crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los
mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la
aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones
de mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de
crédito a favor del Estado o de los particulares.
Con
fundamento en estas disposiciones constitucionales la jurisprudencia de esta
Corte, como pasa a exponerse, se ha pronunciado acerca de (i) la independencia
y autonomía del Banco de la República; (i) las funciones del Banco y de su
Junta Directiva; y (iii) la naturaleza y posición del Banco de la República en
la organización estatal colombiana.
4.1 El
alcance de la autonomía e independencia del Banco de la República
La
jurisprudencia de esta Corporación[81] ha sido reiterativa en afirmar que el
Banco de la República, conforme al modelo institucional adoptado en la Carta de
1991, es una entidad constitucional autónoma de naturaleza eminentemente
técnica, dotada de personería jurídica de derecho público, con autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, y sujeta a un régimen legal propio.
Desde sus
pronunciamientos más tempranos, esta Corporación –Sentencias C-529 de 1993,
C-021 y C-050 de 1994, entre otras), se ha ocupado de la importancia que, en el
esquema y estructura institucional de la Constitución de 1991, tiene el Banco
de la República como banca central autónoma e independiente.
A este respecto,
en la Sentencia C-529 de 1993 se examinó el significado y alcance de la autonomía
reconocida por el constituyente al Banco de la República, en los siguientes
términos:
"12.
El Constituyente estructuró al Banco de la República como entidad estatal de
carácter independiente y autónoma, organizada como persona jurídica de
derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeta
a un régimen especial (CP art. 371). El Banco de la República como aparato
al servicio de un imperativo funcional como es el de velar "por la moneda
sana" ha querido ser sustraído de la influencia determinante de otros
órganos, en especial de los de origen político, con lo cual se pretende
relievar su cometido preponderantemente técnico y de largo plazo. El diseño
de un aparato independiente es una prueba irrefutable del indicado designio del
Constituyente, ya que él no se justifica sino en términos teleológicos, que
se desvirtuarían si se inscribiera en el campo del Gobierno, como quiera
que allí quedaría sujeto a la suprema autoridad administrativa del Presidente
de la República. En este punto conviene recordar el pensamiento del
Constituyente:
"...,
el manejo de las finanzas públicas ha demostrado que los instrumentos de
carácter fiscal no deben financiar o asumir los costos que demande el manejo
monetario, cambiario y crediticio del país y que éste no debe financiar o
asumir los costos que demande el manejo fiscal. Los ponentes consideran que así
debe procederse para que se haga efectiva la separación del manejo monetario de
los asuntos de carácter fiscal y al mismo tiempo se garantice una real
autonomía del Banco Central respecto del Gobierno"
(Informe-Ponencia "La Banca Central, Ponentes: Oscar Hoyos, Carlos Lemos
Simmonds, Rodrigo Lloreda Caicedo, Ignacio Molina, Carlos Ossa Escobar y
Antonio Yepes Parra, Gaceta Constitucional Nº 53, p. 8).
En este mismo
sentido, la Asamblea Nacional Constituyente puso de relieve la naturaleza del
Banco de la República como órgano constitucional autónomo, instituido para el
cumplimiento de funciones técnicas, como se desprende de las siguientes
consideraciones:
"La
autonomía administrativa y técnica especial dentro de la estructura del Estado,
permite establecer que el Banco Central no forme parte de las ramas
Legislativa, Ejecutiva, Jurisdiccional, Fiscalizadora o Electoral del Poder
Público, sino que debe ser un órgano del Estado de naturaleza única, que por
razón de las funciones que está llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento
y organización especiales, propio, diferente del común aplicable a las demás
entidades públicas o privadas.
Dicha
naturaleza del Banco y, por ende, la razón de su normatividad, se justifican
porque se trata de una institución que debe tener en cuenta, ante todo, el
carácter eminentemente técnico y por lo demás complejo de los problemas
monetarios y cambiarios que maneja. El Banco Central debe ser el
órgano al que le corresponda la dinámica de la organización monetaria de la
economía para poner en funcionamiento el sistema, los controles y la dirección
de la moneda y para ello, debe actuar con
identidad propia, con un régimen legal y operativo distinto y autónomo, pues no
de otra forma podría poner en práctica eficiente y oportunamente, las medidas
monetarias que por Ley está llamado a dictar y ejecutar.
"La
constitucionalidad de las normas que rigen actualmente al Banco de la República
en este sentido, ha sido confirmada tanto por la Corte Suprema de Justicia como
por el Consejo de Estado, por lo que después de que han hecho carrera en el
ordenamiento jurídico colombiano, el constituyente puede ratificar los
principios universales en ellas previstos" (Informe-Ponencia
"La Banca Central", Gaceta Constitucional Nº 53, p. 8). (negrillas
fuera de texto).
Igualmente, en
la Sentencias C-021 y C-050 de 1994, sobre este mismo tema, la Corporación
sostuvo que “entre las más importantes innovaciones de la nueva Carta
Política figura la de haber elevado al Banco de la República a la categoría
de órgano del Estado con rango constitucional, concebido como persona jurídica
de derecho público económico, con autonomía patrimonial, técnica y
administrativa, sujeta a un régimen especial, con el propósito primordial de
ejercer las funciones de banca central.” Lo anterior, por las
siguientes razones:
"La
Constitución Política del 91, modificó sustancialmente la estructura jurídica
del Banco, al reconocerle la condición de Banca Central, y al asignarle, un
conjunto de atribuciones que acogen las modernas tendencias sobre organización
del Estado y responden a la necesidad de consolidar en  cabeza de un sólo
organismo estatal, de naturaleza jurídica única y con autonomía del
ejecutivo, el ejercicio de un haz de funciones relativas a la regulación de
la moneda, los cambios internacionales y el crédito, además de las relacionadas
con la responsabilidad de emitir la moneda legal, administrar las reservas
internacionales, ser prestamista de última instancia,  banquero de los
establecimientos de crédito y de servir como agente fiscal del Gobierno (Art.
371).
Debe
reconocerse que la autonomía administrativa con que la Carta dota al Banco
de la República, tiene un significado muy particular, porque no simboliza tan
sólo  la posibilidad de actuar con relativa independencia de la voluntad de
otros órganos del Estado,  como sucede dentro del régimen de las entidades
descentralizadas, en donde, de todas maneras  sobrevive alguna forma de tutela
en virtud de la relación jerárquica con el organismo central, sino que le
permite decidir con independencia frente a las exigencias de la comunidad, de
los demás organismos del Estado y en particular del Gobierno.
2.2.1.
Alcance de la autonomía administrativa y técnica del Banco.
En
la Asamblea Nacional constituyente, se identificó con claridad el sentido y
alcance de la autonomía del Banco, y en su oportunidad los miembros de la
comisión respectiva destacaron dicha autonomía, de la siguiente manera:
"La
autonomía de la política monetaria así concebida, significa entonces que en lo
sucesivo las decisiones del Banco Central no dependerán del curso que quieran
seguir las autoridades gubernamentales, aunque deberán coordinarse con ellas.
En otros términos, en sus decisiones frente al Gobierno, el Banco Central será
autónomo, debido a que en la realización de sus funciones será independiente de
las instrucciones políticas del Gobierno. La tarea fundamental del Banco
será la de asegurar la estabilidad del dinero. En todo caso, deberá existir un
alto grado de coordinación entre los distintos órganos ejecutores de la
política económica".
En armonía con
lo expuesto, la Corte expresó que los alcances de la independencia y autonomía
del Banco de la República no llegan hasta el punto de que sus decisiones puedan
adoptarse al margen de las estrategias y orientaciones generales de la política
económica incorporadas en el Plan Nacional de Desarrollo. De no ser así
sobraría la advertencia final del artículo 371, que acoge el principio universal
de que las políticas generales del Estado no pueden desconocerse por ninguna
autoridad y menos cuando está organizado en forma de república unitaria (C.P.
art. 1o.).
Con base en el
análisis precedente y la finalidad del Constituyente de 1991 al regular el
Banco de la República, la Corte ha esbozado las siguientes reglas
jurisprudenciales en torno al significado y alcance de su autonomía:
“(i)La
autonomía del Banco de la República asume diversas manifestaciones: por una
parte, se expresa en el hecho de poder abstenerse de atender los requerimientos
financieros de sectores específicos, particularmente del oficial, cuando le
asista para el efecto un criterio de razonabilidad técnica y legal. En segundo
término, la banca central puede utilizar los instrumentos que le corresponden
sin necesidad de autorizaciones previas de otras instancias del Estado.
(ii)La
autonomía administrativa del Banco significa que, aun cuando forma parte del
Estado, tiene una naturaleza única que, en razón de sus funciones, ha sido
dotado de un régimen y organización especiales, que difiere del común aplicable
a las demás entidades.
(iii)La
autonomía de gestión y de decisión del Banco frente al Gobierno, significa que
para el cumplimiento de sus funciones no debe ni puede obrar con sujeción a las
instrucciones políticas del Gobierno, pero sí en coordinación con la política
económica general.
(iv)La
autonomía técnica del Banco se traduce en términos de su capacidad para
analizar libremente los fenómenos monetarios y para diseñar sin injerencia de
otras autoridades los instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones
en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la moneda
y asegurar la solidez y la confianza en el sistema monetario del país, con prevalencia
de consideraciones de interés público y de beneficio de la economía nacional.
(v)La
autonomía patrimonial implica que podrá integrar y disponer de sus propios
activos, en moneda nacional y extranjera, los cuales contabilizará en sus
estados financieros para que exista unidad en el manejo de sus recursos, en la
obtención de las utilidades y en su destinación; así, las reservas
internacionales deben manejarse con los demás activos, desapareciendo la cuenta
especial de cambios. Las utilidades que se obtengan por la administración de
sus activos se destinarán para constituir las reservas legales que le permitan
al Banco atender a sus necesidades y fines propios y precaver los momentos de
crisis para con ellas asumir los costos que demande su intervención en el
manejo cambiario, monetario y crediticio por la utilización de los instrumentos
a su cargo.
Como
se puso de presente en el ya citado fallo C-529 de 1993, el Constituyente quiso
elevar al plano constitucional la naturaleza única del Banco en razón de las
funciones a su cargo.
(vi)
La sujeción del Banco de la República a un "régimen legal propio"
como lo establece el artículo 371 de la Carta, dadas las notas de autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, que el mismo le reconoce, las cuales lo
dotan de un incomparable grado de libertad en la toma de decisiones y en el
cumplimiento de las responsabilidades que la Carta le confía, protegiéndolo de
injerencias o interferencias arbitrarias de otras instancias o centros de
poder, no se desvirtúa por el hecho de que forme parte del Estado, deba actuar
en coordinación con otros órganos o instituciones y se encuentre sometido a la
inspección, vigilancia y control del presidente de la República. No se olvide
que, por decisión del propio Constituyente, Colombia es una República Unitaria,
factor este que indudablemente matiza la autonomía de sus órganos y entidades.
Una interpretación diferente comportaría, sin lugar a duda, ostensible
quebranto de la mencionada característica que continúa siendo nota esencial del
Estado colombiano (CP. Preámbulo y art. 1o. entre otros).
Ni
de sus facultades constitucionales ni de su órbita de autonomía se desprende
que la Constitución lo libere de cumplir los requerimientos que, en aras de la
armonización y coordinación de sus funciones con la política económica, le
planteen los órganos encargados de esas labores para la consecución de los
altos fines del Estado, siempre y cuando que, desde luego, la actuación de
estos últimos, se circunscriba a sus funciones y no comporte intromisión en la
capacidad decisoria o de gestión que constitucionalmente se le asegura al Banco
de la República.”
[82]
Este
es el enfoque de la Constitución de 1991 en favor de una banca central autónoma
e independiente, que ejerce funciones de autoridad monetaria, crediticia y
cambiaria, y que tiene entre sus finalidades combatir la inflación.
La
Carta establece entonces una regulación intermedia, fruto de la búsqueda de un
consenso entre estas distintas perspectivas[83], de suerte
que -si bien se impuso la tendencia a favor de reconocer autonomía a la Banca
Central con el objeto, entre otros, de preservar la capacidad adquisitiva de la
moneda-, se incorporaron aspectos muy importantes de otras visiones de este
modelo, lo cual explica la particularidad del diseño constitucional colombiano.
En
efecto, en relación con la autonomía del Banco de la República se dispuso que
sus funciones deben ceñirse a la ley, ejercerse en coordinación con la política
económica general y dentro del marco de los objetivos de la intervención
económica del Estado y de sus deberes sociales. De esta manera, la Constitución
no escogió ninguno de los dos modelos extremos de Banca Central, a saber, aquel
en que el Banco es una institución totalmente subordinada al Gobierno y que
persigue simultáneamente múltiples finalidades (estabilidad monetaria, fomento
de determinadas industrias, etc.), tal y como lo fue el Banco de la República
en los años sesenta, ni aquel en donde, por el contrario, la Banca Central es
totalmente independiente en sus decisiones y tiene exclusivamente la finalidad
de controlar la inflación, sin que deba tomar en consideración otros objetivos.
La Carta de 1991 optó por una regulación intermedia, pues si bien la finalidad
esencial del Banco es proteger la capacidad adquisitiva de la moneda, por lo
cual esa institución no desarrolla específicamente actividades de fomento, lo
cierto es que tales funciones deben ejercerse en coordinación con la política
económica general.
La particularidad
del diseño constitucional colombiano puede entonces ser resumida así: si bien
el Banco de la República es autónomo y tiene como finalidad básica preservar la
moneda sana (CP arts 371 y 373), esta autonomía tiene límites formales -su
sujeción a la ley (CP art 150 ords 13, 19 y 22 y art. 372)- y materiales: sus
funciones deben ejercerse en coordinación con la política económica general (CP
arts 113 y 371), y sus actuaciones, como las de los demás órganos del Estado,
deben propender a la realización de los valores del Estado social de derecho
(CP arts 1º y 2º) y a la materialización de los fines propios de la
intervención del Estado en la economía (CP art. 334). Esto significa que, si
bien la finalidad primaria de la actividad del Banco es velar por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, debe igualmente atender
otros objetivos de política económica de raigambre constitucional, como pueden
ser la búsqueda del pleno empleo o la distribución equitativa de los beneficios
del desarrollo (CP art. 334).
4.2 La Junta
Directiva del Banco de la República
El constituyente
desligó la banca central de las necesidades fiscales del gobierno, mediante la
consagración de su autonomía frente al mismo. Por ello otorgó
a la Junta Directiva del Banco el carácter de autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia independiente, como en efecto lo dispuso en los artículos 371 y 372
de la Carta, en concordancia con el artículo transitorio 51[84].
La
conformación de la Junta se encuentra regulada directamente en la Constitución.
El artículo 372 establece que estará integrada por siete miembros, entre ellos
el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien la presidirá, y el gerente del
Banco, quien es elegido por la Junta y es, al mismo tiempo, miembro de ella.
Los cinco restantes son nombrados por el presidente de la República para
períodos prorrogables de cuatro años, pudiendo ser reemplazados, dos de ellos,
cada cuatro años.
Según lo disponen
las precitadas disposiciones constitucionales, los miembros de la Junta son de
dedicación exclusiva, lo cual contribuye a su profesionalización y
especialización, y representan exclusivamente el interés de la Nación. Dichas
notas distintivas, aunadas a la autonomía del cuerpo, le permiten
asegurar decisiones esencialmente técnicas, como lo prevé el
artículo 372 Superior ya mencionado[85].
En el paradigma
constitucional de 1991, el Banco de la República no está sujeto a las
directrices del presidente de la República, sino a la regulación que de sus
funciones haga directamente el legislador. No obstante, el presidente de la
República ejerce inspección, vigilancia y control sobre el mismo, en los
términos que señale la ley. El Banco, igualmente, se encuentra sometido al
control político que realice el Congreso sobre la ejecución de las políticas a
su cargo, con base en los informes que el Banco le rinda, o de los informes que
le soliciten al Gerente General en relación con sus funciones, cuando quiera
que, de conformidad con el inciso final del artículo 208 de la Carta, sea
citado ante las Comisiones Permanentes de las Cámaras [86].
Corresponde al
legislador, de conformidad con los artículos 150, numeral 22, y 372, inciso
segundo, de la Constitución Política, a iniciativa del gobierno, dictar la ley
a la cual debe ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus
funciones, así como expedir las normas con sujeción a las cuales el Gobierno
expedirá los estatutos del Banco[87]. Ahora bien, la calificación constitucional de ser la Junta
“la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia”- conforme a lo ya
expresado-, impone al legislador, al desarrollar el mandato constitucional de
regular las funciones de la Junta Directiva, observar claros criterios
teleológicos, finalistas, para no interferir sino por el contrario asegurar la
misión constitucionalmente confiada a esa autoridad estatal.
En
diversas ocasiones y a propósito de las funciones que en desarrollo de la norma
constitucional (Art. 372) ha asignado la ley a la Junta directiva del Banco,
esta Corte ha tenido ocasión de precisar que “las regulaciones del
legislador en cuanto a la manera como el banco debe ejercer sus funciones deben
ser, como antes se expresó, generales y abstractas y no puntuales, a efecto de
que no se interfiera, reduzca o anule la iniciativa de la Junta Directiva en lo
que concierne al estudio y ponderación de las circunstancias de orden económico
y social que en un momento dado ameritan la adopción de una determinada medida”.
Finalmente,
en la Constitución se establece que el Estado ha de velar, por intermedio del
Banco de la República, por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda. En ese orden de ideas, se dispone que el Banco no podrá establecer
cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se
trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los
establecimientos de crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los
mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación
unánime de la Junta Directiva, a menos que se trate de operaciones de
mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito
a favor del Estado o de los particulares.
El
anterior resumen de las características constitucionales del Banco y de la
Junta Directiva del mismo, así como el enunciado de las interrelaciones
Legislador - Gobierno - Banco de la República y de las competencias
respectivas, significan un especialísimo modelo para la dirección, el manejo y
la ejecución de los aspectos atinentes a la política estatal en materias
monetarias, cambiarias y crediticias. Este modelo, como es sabido, sustituyó en
la organización estatal colombiana al que había sido formulado legalmente
dentro del marco constitucional anterior, que sucesivamente osciló entre una
concentración de funciones monetarias, crediticias y cambiarias, en el Gobierno
y en el Banco de la República (Leyes 24 y 25 de 1923, 17 de 1925 y 82 de 1931)
y la separación de funciones entre Gobierno - Banco de la República y Junta
Monetaria, bajo las formulaciones de la Ley 21 de 1963, la Ley 7ª de 1973 y los
decretos gubernamentales autónomos, expedidos dentro del marco de la Reforma
Constitucional de 1968.
4.3
El balance, equilibrio de poderes e interrelación entre el Banco de la
República y de su Junta Directiva con los otros poderes públicos en el diseño
institucional de la Constitución de 1991[88]
En
atención a los planeamientos hechos tanto por la demandante en relación con las
características e intensidad de la autonomía del Banco y de su junta Directiva
frente a la disposición legal que determina la edad de retiro forzoso, es
pertinente precisar:
a)       La
especial autonomía que la Constitución le atribuye al Banco de la República y a
su Junta Directiva como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, proyecta
en nuestra organización constitucional la presencia de las denominadas
autoridades independientes que en la doctrina y en la organización de los
estados ha venido enfatizándose[89] .
b)      Ahora
bien, en el modelo de Estado adoptado en Colombia a partir de 1991 y en
consonancia con experiencias institucionales de otros Estados, el organismo
encargado de las funciones de banca central no es solamente regulador y titular
de funciones de supervisión, sino que su acción se proyecta, además, en el
ámbito de ejecución directa de las políticas estatales en la materia. Esas
especialísimas funciones, conforme al mandato constitucional, se sujetan al “régimen
legal propio” del Banco.
c)       Empero
la autonomía, según el modelo de Estado unitario adoptado en la Constitución,
no es absoluta sino relativa, y debe ejercerse bajo el imperativo de la unidad
y de los principios y reglas operativos de la descentralización y la
desconcentración, en consonancia con las de competencia y coordinación. Es
necesario, por ende, para el caso del Banco de la República y a partir de las
reglas constitucionales, determinar las implicaciones de los mencionados
principios de organización e interrelación.
d)      La
autonomía predicada de instituciones no territoriales, como ha señalado esta
Corporación[90], adquiere, tratándose del Banco de la
República, particulares dimensiones que se enuncian en el propio texto
constitucional y que buscan hacer efectiva las finalidades y propósitos tenidos
en cuenta por el Constituyente y la necesaria independencia en el cumplimiento
de los objetivos constitucionalmente asignados.
Dentro
del contexto enunciado es pertinente reiterar los aspectos más sobresalientes
que a juicio de la Corte limitan y condicionan las competencias del legislador
y del Gobierno Nacional en relación con el Banco de la República.
4.3.1
La interrelación Congreso de la República - Banco de la República
La
Constitución señala las competencias del legislador respecto del Banco y su
Junta Directiva, al disponer dispone que i) la ley debe establecer un régimen
legal propio para el Banco (Art. 372), ii) compete a la ley asignar las
funciones que correspondan a la Junta Directiva del Banco como autoridad
monetaria cambiaria y crediticia (Art. 372); iii) el Congreso dictará la ley a
la cual debe ceñirse el Banco para el ejercicio de sus funciones  y las normas
con sujeción a las cuales el Gobierno ha de expedir los Estatutos del banco
(Art. 372), iv) señalará los términos para el ejercicio de la inspección,
vigilancia y control que sobre el Banco corresponde al Presidente de la
República (Art. 372), y v) tiene prohibido ordenar cupos de crédito a favor del
Estado o de los particulares (Art. 373).
De
otra parte, al Congreso de la República, mediante ley, corresponde “determinar
la moneda legal, convertibilidad y alcance de su poder liberatorio, y arreglar
el sistema de pesas y medidas” (Art. 150-13); así mismo le compete dictar
las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
se debe ajustar el Gobierno para “[r]egular el comercio exterior y señalar
el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la
Constitución señala para la Junta Directiva del Banco de la República”
(Art. 150-19-b); también al Congreso atañe regular la actividad financiera,
bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (Art.
150-19-d) y, en general, la expedición de las leyes que regirán el ejercicio de
las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos (Art. 150-23).
4.3.2
La interrelación Gobierno - Banco de la República
Como
ha reiterado la jurisprudencia de esta Corte, dada su sujeción a un régimen
legal propio, al Banco de la República no son aplicables las reglas generales
de organización y funcionamiento de la administración. No es el Banco una
entidad descentralizada y, por lo mismo, no le son aplicables los principios y
reglas de dirección y control administrativos. No puede el Gobierno dar
instrucciones al Banco para la gestión de sus asuntos propios, aunque el Banco
habrá de actuar, como ya se ha expresado, en coordinación con la política
económica general[91].
Al
Gobierno Nacional, dentro del marco que fije la ley, corresponde expedir los
estatutos del Banco, en los cuales, por mandato directo de la Constitución
(artículo 372), entre otros aspectos, se debe determinar “la forma de su
organización, su régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del
consejo de administración, el período del gerente, las reglas para la
constitución de sus reservas, entre ellas las de estabilización cambiaria y
monetaria y el destino de  los excedentes de sus utilidades”.
De
otra parte, al presidente de la República corresponde ejercer la inspección y
vigilancia y control del Banco en los términos que determine la ley (C.P., Art.
372, en concordancia con el 150-8). Igualmente debe recordarse que el ministro
de Hacienda y Crédito Público es miembro y presidente de la Junta directiva del
Banco y que al presidente de la República compete nombrar los cinco miembros
restantes de la junta directiva, para periodos de cuatro años prorrogables, pudiendo
reemplazar a dos de ellos cada cuatro años.
Tales
son las pautas y reglas señaladas en la Constitución para la configuración del
régimen institucional y jurídico del Banco de la República, así como las
competencias tanto del legislador como del Gobierno en su organización y
funcionamiento, y el marco de autonomía “administrativa, patrimonial y técnica”
que, para el cumplimiento de sus finalidades y objetivos, le reconoce la
Constitución al Banco. Correlativamente, ha de afirmarse, también, que el
ejercicio de la autonomía por parte del Banco ha de realizarse en armonía “con
la política económica general”.
Ahora
bien, ¿cómo determinar en los casos concretos hasta donde ha de ir la
“autonomía” y hasta donde ésta se instaura en limite a la acción de los otros
órganos estatales?
Con
el propósito de dar respuesta a los anteriores interrogantes es pertinente
precisar los valores y principios que se buscan proteger mediante la autonomía
institucional reconocida al Banco de la República dentro del régimen
constitucional.
Al
respecto cabe señalar que una finalidad primordial aparece definida en el
artículo 373 cuando señala que el Estado, por intermedio del Banco de la
República, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda, finalidad esta que coincide con la que se confía a la banca central en
los sistemas donde ésta funciona, como sucede en el caso colombiano. El
fundamento organizativo, preponderante dentro del esquema de banca central
independiente, parece dado por el resguardo contra el control por parte de los gobiernos
de turno y la injerencia de la política partidista en el manejo de la moneda
“sana”.
Sobre
el particular cabe indicar que, desde el punto de vista orgánico, la autonomía reconocida
al Banco recibe variadas mediatizaciones derivadas del origen de los
integrantes de sus órganos de dirección, pues aunque éstos estén sujetos a
período (lo cual es garantía de estabilidad), lo cierto es que el Presidente de
la Junta Directiva es el Ministro de Hacienda y Crédito Público, y que el
Presidente de la República designa a los otros cinco miembros y participa, a
través del Ministro de Hacienda, en la escogencia del Gerente del Banco quien,
a su vez, integra la Junta Directiva.
En
concordancia, es precisamente en los ámbitos técnico y funcional en donde la
autonomía constitucionalmente reconocida tiene la mayor relevancia, como lo
ha destacado esta Corporación en pronunciamientos que constituyen persistente
línea jurisprudencial.
Ahora
bien, a partir de los enunciados constitucionales y de acuerdo con los
desarrollos legales, el respeto al principio de autonomía habrá de ser
apreciado en cada caso por el Juez (la Corte Constitucional, cuando realiza el
control abstracto de constitucionalidad, y los demás jueces y tribunales de la
rama judicial), al resolver en concreto litigios en diferentes ámbitos del
quehacer del Banco de la República y de su Junta directiva, teniendo presente
que a estos órganos estatales asiste la garantía de ejercer sus competencias
sin la injerencia indebida de otras autoridades estatales, aunque habrá de
coordinar con ellas su acción.
Es
que, dentro del régimen constitucional, la autonomía institucional es garantía
de un ámbito de acción sin injerencia de otros órganos y es, al propio tiempo,
límite de actuación en el ámbito específico asignado (principio de
especialidad). Así mismo la autonomía significa para las demás autoridades
estatales deberes de actuar y velar porque el Banco ejerza sus competencias a
plenitud, sin interferencias indebidas.
De
otra parte, respecto de las relaciones del Banco de la República con los
órganos constitucionales de control, esta Corte ha tenido también ocasión de precisar
los parámetros aplicables. Sobre el particular ha expresado que, del
reconocimiento del Banco de la República como organismo autónomo e
independiente, no se sigue la ausencia de controles. Como es natural en todo
Estado de Derecho, los entes públicos, sin excepción, deben estar sujetos a
algún tipo de control, de manera que se garantice el recto ejercicio de las
funciones que les han sido encomendadas[92]. Al
respecto, en la sentencia C-529 de 1993 señaló:
"La Corte no cree que el Banco de la República, pese a ser
un órgano constitucional autónomo e independiente, quede sustraído de los
controles político, judicial, administrativo y fiscal, entre otros, que la
propia Constitución determina. Sostener esto último quebrantaría toda la
construcción del Estado colombiano como Estado de Derecho y república unitaria
y democrática. De hecho, las funciones básicas atribuidas al Banco se deben
cumplir con estricta sujeción a la Constitución y a la ley. De otra parte, los
controles existentes garantizan que este novísimo órgano constitucional no
quede cubierto con un mandato de silencio y oscuridad y se torne en parcela
tecnocrática oculta y aislada del Estado”[93].
Y en
la Sentencia C-566 de 2000, enfatizó esta Corporación:
“El Banco de la República está sujeto a diferentes tipos de
control: de legalidad, en la medida en que sus actos son de carácter
administrativo y, por ende, pueden ser demandados ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo (art. 237 C.P.); a un control político, en los
términos que establece el artículo 371 de la Carta; a un control disciplinario,
a cargo de la Procuraduría General de la Nación, respecto de los servidores
públicos; y a un control fiscal, por parte de la Contraloría General, en aquéllos
eventos en los que el Banco cumple actividades de gestión fiscal (art. 268
C.P.),como se precisará más adelante.
Adicionalmente, en atención a la naturaleza del Banco y a las
particulares funciones técnicas que le corresponde cumplir, la Constitución
prevé un sistema de control especial en cabeza del Presidente de la República,
que deberá ser ejercido de acuerdo con los parámetros trazados por el
legislador. Así, se consagra en el último inciso del artículo 372 de la
Constitución: "El Presidente de la República ejercerá la inspección,
vigilancia y control del Banco en los términos que señale la ley"[94].
5.
Edad de retiro forzoso en La ley 1821 de 2016
Es
necesario comenzar por recordar que el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016,
objeto de control en el presente proceso, ha sido declarado exequible por la
Corte mediante las Sentencias C-084 de 2018 y C-135 de 2018,
oportunidades en las cuales se hicieron las siguientes consideraciones:
(i)
En primer lugar, la ley impugnada busca actualizar la regla sobre retiro
forzoso, conforme a la variación en la expectativa de vida, generada por la
modificación de las condiciones socioeconómicas del país a lo largo de casi
cinco décadas. Se recordó que el tope inicial de los 65 años fue establecido en
un decreto de 1968, cuando la expectativa para hombres era de 58.33 años y para
mujeres de 61.83. Tales expectativas, en la actualidad, no reflejan la dinámica
que tiene la mortalidad en el país, como se deriva de la información
suministrada por el DANE.
(ii)
En segundo lugar, y en línea con lo expuesto, como parte de los objetivos que
se invocaron para expedir la Ley 1821 de 2016, se encuentra el de retener a
favor del servicio la experiencia de las personas mayores. Para el efecto, se
hizo referencia al Plan de Acción de Madrid, en el que se establece la
importancia de promover actitudes favorables a los trabajadores mayores, de
manera que puedan seguir en sus empleos y de promover la conciencia de su valor
en el mercado laboral. Sobre el particular, en la exposición de motivos de
ambos pronunciamientos se expuso que:
“Efectivamente, una ventaja con la edad de retiro ampliada y por
tanto la jubilación flexible es la de retener el conocimiento de los empleados
dentro de las entidades, especialmente el conocimiento tácito y no explícito,
que sólo se obtiene con la experiencia y que hoy en día es una necesidad
apremiante de las instituciones. Según la gerontología cognitiva, los mayores
aventajan a los jóvenes en un saber derivado de la experiencia, que se conoce
con el nombre de ‘inteligencia depurada’, el cual determina que al envejecer no
se atrofian todas las funciones cerebrales, por el contrario, se refuerzan
determinados procesos (Giraldo Ocampo & Cardona Arango, 2010).”[95]
(iii)
En tercer lugar, también se encontró como justificación de la Ley 1821 de 2016,
el cambio en la proporción del tipo de población por rangos de edades, por
cuanto paulatinamente se ha venido observando un crecimiento de las personas
mayores, las cuales hoy en día llegan al 8.1% de la población, con un ritmo de
crecimiento del 1.1% por quinquenio, según información del DANE.
(iv)
En cuarto lugar, se invocó como objetivo de la ley sus beneficios en materia
pensional. En efecto, se explicó que al aumentar la edad de retiro forzoso y al
inaplicar la justa causa de terminación laboral que se prevé en el parágrafo 3
del artículo 9 de la Ley 797 de 2003, se permite que durante más tiempo las
personas puedan seguir aumentando sus semanas de cotización o ampliando la base
requerida de su ahorro pensional para acceder a una pensión de jubilación, en
garantía de sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital. Mientras que,
frente a quienes ya tienen derecho a la citada pensión, se produce un ahorro de
recursos favorables a la sostenibilidad del sistema.
(v) En
quinto lugar, se resalta que Ley 1821 de 2016 al exigir que las personas sigan
cotizando al sistema, permitirá disponer de recursos adicionales en las cuentas
destinadas a atender mandatos de solidaridad, tanto en el régimen de pensiones,
como en el sistema de salud.
(vi)
Para finalizar, frente al cargo relacionado con el desconocimiento de los
artículos 125 y 131 de la Constitución, aunado a la violación de los derechos
adquiridos y a los principios de buena fe, confianza legítima e igualdad,
se concluyó que el cambio realizado por el Congreso en la edad de retiro
forzoso no desconoció la firmeza de las listas de elegibles, ya que la
provisión de cargos en la función pública se realiza sobre la base de la
existencia de vacantes, de suerte que, mientras tal fenómeno no ocurra, se está
en presencia de una mera expectativa, la cual es susceptible de modificación
por medio de la ley. En este orden de ideas, se puntualizó que no cabe alegar
que existe un derecho adquirido, en la medida en que para que ello se confluya
se requiere acreditar que (a) la persona participó en un concurso de méritos;
(b) que el nombre fue incluido en la lista de elegibles y (c) que existe una vacante
para ser designado.
(vii)
Con base en las anteriores razones, la Corte concluyó en ambas sentencias que
el señalamiento de una nueva edad de retiro forzoso se justificó en criterios
objetivos, en los que se tuvo en cuenta el aumento en la expectativa promedio
de vida de la población, el mayor envejecimiento de la misma, la necesidad de
incluir su experiencia dentro de las fuerzas productivas del país, la
posibilidad de aumentar la cobertura en el acceso del derecho a la pensión de
jubilación, los ahorros a favor de la sostenibilidad financiera del sistema
pensional y la alternativa de contar con recursos adicionales para atender
mandatos de solidaridad.
(viii) Por
tanto, se concluyó que (i) no se vulneraban los principios de racionalidad de
la ley ni de mérito en el acceso a la función pública, en armonía con el
derecho a la renovación laboral; (b) no se infringían los artículos 125 ni 131
de la Constitución, ni los derechos adquiridos, los principios de buena fe,
confianza legítima e igualdad. (c) no se violaba el mandato de no regresividad
en materia laboral; (d) no se infringía el derecho al relevo generacional.
6. ANÁLISIS
CONSTITUCIONAL DE LA DISPOSICIÓN DEMANDADA
6.1
Artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 y su alcance normativo
6.1.1
El artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 determina lo siguiente:
“Artículo 1.- <Artículo corregido por el artículo 1 del
Decreto 321 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> La edad máxima para
el retiro del cargo de las personas que desempeñen funciones públicas será de
setenta (70) años. Una vez cumplidos, se causará el retiro inmediato del cargo
que desempeñen sin que puedan ser reintegradas bajo ninguna circunstancia.
Lo aquí dispuesto no se aplicará a los funcionarios de elección
popular ni a los mencionados en el artículo 29 del Decreto-Ley 2400 de 1968,
modificado por el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968.”
Del
contenido normativo de este artículo se desprenden, en principio, las
siguientes conclusiones: (i) para los cargos que antes de la ley estaban
sometidos a una edad de retiro forzoso de 65 años, se aumenta esta edad a 70
años; (ii) se amplía su aplicación a los servidores públicos y particulares que
desempeñan funciones públicas, que no estaban sometidos con anterioridad a
dicha causal de retiro. Esta es la regla general que consagra la ley como se
afirmó en las sentencias C-084 y C-135 de 2018: “La edad máxima para el
retiro del cargo de las personas que desempeñen funciones públicas será de
setenta (70) años.” (iii) Se dispone que, una vez cumplida la edad de
retiro forzoso, se causará la separación inmediata del cargo y que la persona así
retirada no podrá ser reintegrada en ninguna circunstancia[96];
(iv) como excepciones a la regla general se señalan los funcionarios de
elección popular y “los mencionados en el artículo 29 del Decreto-Ley 2400
de 1968, modificado por el artículo 1 del Decreto-Ley 3074 de 1968.” En tal
listado se hallan los ministros de despacho; los jefes de departamento
administrativo; los superintendentes; los viceministros; los secretarios
generales de los ministerios o departamentos administrativos; el presidente,
gerente o director de establecimientos públicos o de empresas industriales y comerciales
del Estado; los miembros de misiones diplomáticas no comprendidos en la
respectiva carrera; y los secretarios privados de los despachos de los
funcionarios anteriormente señalados. (v) En esta lista de excepciones no se
incluyeron los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República.
6.1.2 Por tanto,
cabe entender que el artículo 1º demandado cobija a los miembros de la junta
directiva del Banco de la República por las siguientes razones:
(a) La “literalidad
de la norma que se demanda”[97].
En efecto, la norma se refiere a todas las personas que desempeñen funciones
públicas, lo que incluye a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la
República.
(b) La voluntad del
Legislador, que buscó cubrir a la totalidad de las personas que ejercen
funciones públicas[98].
Según la demandante, en principio, se buscó restringir el alcance de las
normas, por ejemplo, a los funcionarios de carrera pero, finalmente, se dispuso
incluir a todas las personas que ejerzan funciones públicas.
(c) La Sentencia
C-135 de 2018, según la cual la norma es aplicable a “(a) quienes ya estaban
sometidos a la edad de retiro forzoso de conformidad con la legislación
anterior y (b) a quienes en su condición de servidores públicos o (c)
particulares que desempeñan funciones públicas, no estaban sujetos a esta
causal de retiro”[99].
Entre estos, los miembros de la mencionada Junta estaban excluidos durante la
vigencia del Decreto Extraordinario 2400 de 1968.
6.1.3 Ahora
bien, como se vio en el apartado 4 de esta providencia, en la Sentencia
C-084 de 2018 se resolvió la demanda contra la Ley 1821 de 2016 en su
totalidad, y el artículo 1º que es el principal, por los cargos materiales de
(i) vulneración de los principios de racionalidad de la ley y de mérito en el
acceso a la función pública, en armonía con el derecho a la renovación laboral;
(ii) infracción de los artículos 125 y 131 de la Constitución, aunado a la
violación de los derechos adquiridos y los principios de buena fe, confianza
legítima e igualdad.
En esta
sentencia, no se tuvo en cuenta la intervención del Banco de la República,
referente al impacto de la edad de retiro forzoso de los miembros de la Junta
Directiva, frente a lo cual se expuso que “toda vez que la misma no se
pronuncia sobre ninguno de los cargos formulados, sino que sugiere una
controversia distinta vinculada con la inaplicación de la Ley 1821 de 2016 para
los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República (…)”. “Al
respecto, se considera que no cabe examinar el problema jurídico planteado por
el Banco de la República, ya que, como lo ha reiterado recientemente este
Tribunal, por lo general, el alcance de su pronunciamiento se limita a los
cargos planteados en la demanda”.
Por su parte, en
la Sentencia C-135 de 2018 se decidió sobre la demanda contra la Ley
1821 de 2016 en su totalidad. Los cargos materiales en relación con el artículo
1º fueron los siguientes: (i) violación del mandato de no regresividad en
materia laboral; (ii) infracción del derecho al relevo generacional; y (iii)
violación de los principios de buena fe y confianza legítima, aunado al
desconocimiento de los derechos adquiridos. Frente a estos dos últimos cargos
se declaró la existencia de cosa juzgada constitucional respecto de lo decidido
en la Sentencia C-084 de 2018.
En
estas sentencias se descartaron los cargos materiales presentados frente a la
Ley 1821 de 2016, particularmente para lo que atañe a este estudio, respecto
del artículo 1º de esa normativa, ya que se explicó que el cambio en la edad de
retiro forzoso hacía parte de la voluntad del legislador plasmada en los
antecedentes legislativos de la Ley 1821 de 2016 y se expusieron las razones
constitucionales por las cuales se justifica constitucionalmente el cambio
adoptado.
6.2 Omisión
Legislativa Relativa por desconocimiento de los artículos 371, 372 y 373 de la
Constitución Política.
La demanda, como
se sabe, se dirige contra el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016, cuyo inciso
segundo señala las excepciones a la aplicación de la edad como causal de retiro
forzoso. Entre estas no se incluye a los miembros de la Junta Directiva del
Banco de la República a pesar de que, conforme a los artículos 371, 372 y 373,
se encuentran sujetos a un régimen legal propio cuyos principales
elementos se encuentran previstos en dichas disposiciones constitucionales. La
Sala encuentra que la edad como causal de retiro forzoso prevista en la
disposición demandada es incompatible con el régimen constitucional que
establece la integración y funcionamiento de la Junta Directiva del Banco en
función de su autonomía y que, por lo mismo, el legislador incurrió en una
omisión legislativa relativa por desconocimiento de los mencionados mandatos
superiores.
6.2.1 La omisión
legislativa relativa:
En la sentencia C-543 de 1996 la Corte sistematizó los supuestos que han de
acreditarse para la debida formulación de un cargo por omisión legislativa relativa,
de la siguiente manera:
“i)
La existencia de una norma frente a la cual se predique la omisión; ii) la
norma acusada debe excluir un ingrediente, condición normativa o consecuencia
jurídica que a partir de un análisis inicial o de una visión global de su
contenido, permita concluir que su consagración normativa resulta esencial e
indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; iii)
que la omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por
ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; iv) que
dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; v) que, al
carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad
injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las
consecuencias previstas por la norma y; vi) que la omisión implique el
incumplimiento de un deber constitucional del legislador”.
6.2.2 La Corte
concluye que se configura una omisión legislativa relativa, por las siguientes
razones:
6.2.2.1 Desconocimiento
del diseño institucional básico y de la autonomía del Banco de la República y
de su Junta Directiva
(i) Desde los
debates iniciales en la Asamblea Nacional Constituyente, el Banco de la República
fue concebido como un órgano autónomo, de naturaleza única, sujeto en su
organización y funcionamiento a un régimen especial, cuya Junta Directiva debía
ser igualmente autónoma como la mejor garantía de la autonomía de la
institución.
En efecto, en la
Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente, al hacer referencia al
régimen jurídico especial del Banco de la República, se señaló que “debe
ser un órgano del Estado de naturaleza única, que por razón de las funciones
que está llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento y organizaciones
especiales”, lo cual se justifica porque “se trata de una
institución que debe tener en cuenta, ante todo, el carácter eminentemente
técnico y por lo demás complejo de los problemas monetario y bancarios que debe
manejar (…) debe actuar con una identidad propia, con un régimen legal y
operativo distinto y autónomo”, según se puede leer en el Informe de
Ponencia para Primer Debate en Plenaria sobre Banca Central, en el cual también
se dijo sobre el particular, que “(l)a Junta debe renovarse parcialmente,
para lo cual, se le otorga al Presidente de la República la facultad de
reemplazar cada cuatro (4) años a dos de sus miembros, lo cual garantiza la
autonomía de la Junta respecto del Gobierno. La renovación de los miembros de
la Junta debe ser parcial: dos en cada administración. En la relativa
independencia de los miembros de la Junta respecto del gobierno en ejercicio,
radica la mejor garantía de la autonomía de la institución”[100]
(negrillas fuera de texto).
(ii) A partir de
tales consideraciones, en el artículo 371 de la Constitución se dispuso que el
Banco de la República se organiza como persona jurídica de derecho público, con
autonomía administrativa, patrimonial y técnica. Se estableció, así mismo, que
se regula por un régimen legal propio que se adoptará con fundamento en los
artículos 150, numeral 22, y 372, en cuanto atribuyen al Congreso
competencia para expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República,
las funciones de su Junta Directiva y las normas con sujeción a las cuales el
Gobierno debe expedir los estatutos del Banco, en los cuales se determinará,
entre otros aspectos, el período del gerente.
(iii) En el
artículo 372 se señala, por su parte, en función de la autonomía del Banco, la
composición, el período y el régimen de reemplazos sucesivos de los miembros de
su Junta Directiva, con el propósito de garantizar, adicionalmente, que en el
ejercicio de sus funciones sus integrantes representarán exclusivamente el
interés de la Nación.
(iv) En relación
con el Gerente del Banco, el precitado artículo 372 constitucional dispone que
“será elegido por la junta directiva y será miembro de ella”. Establece
igualmente que “(e)l Congreso dictará (...) las normas con sujeción a las
cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco en los que se determinen,
entre otros aspectos (…) el periodo del gerente” (negrillas propias).
(v)
Los artículos 371, 372 y 373, por otra parte, regulan las funciones del Banco
de la República como banca central, las de su junta directiva como autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, y su función constitucional de velar por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, las cuales debe ejercer
en coordinación con la política económica general.
(vi)
El diseño institucional del Banco de la República, así como su sujeción a un
régimen legal propio, corresponden entonces a una ingeniería institucional
de equilibrio de poderes y a un sistema de frenos y contrapesos cuyo objetivo
es garantizar el principio de autonomía que rige su organización y
funcionamiento y, al mismo tiempo, su rol dentro del Estado Social de Derecho,
en particular el de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de
la moneda. Sobre el particular dijo la Corte en la Sentencia C-481 de 1999:
“8-
La búsqueda de la estabilidad en los precios se encuentra indisolublemente
ligada a la naturaleza, las funciones y la autonomía del Banco de la República,
puesto que la Carta no sólo señala que es básicamente por medio de esta
institución que el Estado busca preservar la capacidad adquisitiva de la moneda
sino que precisamente para lograr tal cometido es que la Constitución la dota
de un importante grado de autonomía (C.P. art. 371). Esto significa que la
autonomía del Banco de la República, y de su órgano rector, la Junta Directiva,
no es casual, sino que constituye un elemento esencial de su configuración
constitucional, por cuanto fue considerada en la Asamblea Constituyente como un
medio indispensable para lograr una mayor estabilidad en los precios[101].
La
idea básica que subyace a este enfoque en favor de la independencia de la Banca
Central es que la política monetaria debe estar radicada en un órgano que no
dependa directamente del ejecutivo, a fin de que la autoridad monetaria esté
libre de las presiones políticas y electorales que podrían llevarla a realizar de
forma recurrente políticas monetarias muy laxas. (…), la solución
institucional que se plantea para preservar la capacidad adquisitiva de la
moneda es sustraer al Ejecutivo toda capacidad de crear moneda y radicar
el manejo monetario en una institución autónoma, que tenga una perspectiva de
más largo plazo, y cuya responsabilidad esencial sea lograr la estabilidad en
los precios.” (Negrillas fuera de texto).
(vii) El
fundamento de la autonomía radica entonces en la necesidad de que el Banco de
la República no esté subordinado a una influencia externa, más allá del
mandato de coordinación de sus funciones con la política económica general
(art. 371 CP). “El Banco de la República como aparato al servicio de un
imperativo funcional como es el de velar "por la moneda sana" ha
querido ser sustraído de la influencia determinante de otros órganos, en
especial de los de origen político, con lo cual se pretende relievar su
cometido preponderantemente técnico y de largo plazo. El diseño de un
aparato independiente es una prueba irrefutable del indicado designio del
Constituyente, ya que él no se justifica sino en términos teleológicos, que se
desvirtuarían si se inscribiera en el campo del Gobierno, como quiera que allí
quedaría sujeto a la suprema autoridad administrativa del Presidente de la
República” [102].
(viii) El artículo 373 de
la Constitución, por otra parte, como precisó la Corte en la Sentencia C-481
de1999, no puede ser interpretado aisladamente sino a la luz del contenido
social del Estado colombiano (CP art 1º) y teniendo en cuenta las finalidades
de la intervención estatal en la economía (CP art. 334), por cuanto la
Constitución es explícita en señalar que todas las funciones del Banco deben
ejercerse en coordinación con la política económica general (CP art.
371). Sus decisiones, enconsecuencia, deben coordinarse con la política
económica general y desarrollar el contenido social del Estado colombiano. Al
respecto concluyó la Corte en la precitada providencia:
“(…), el desarrollo de las políticas monetaria, cambiaria y
crediticia, constitucionalmente asignadas a la Junta del Banco de la República,
también se vinculan por los principios constitucionales y por la efectividad
del Estado Social de Derecho, lo cual incluye la aplicación progresiva de los
derechos sociales, como deber del Estado”.
6.2.2.2. Deber
específico impuesto por el Constituyente al Legislador de regular respetando la
autonomía e independencia del Banco y su Junta Directiva
(ix) De
conformidad con el artículo 150.22 de la Constitución, al Legislador le
corresponde “Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y
con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva.”
El margen de
configuración del régimen legal aplicable al Banco, sin embargo, encuentra un
límite en la estructura esencial del Banco y en la autonomía de su Junta
Directiva definidas directamente por el constituyente, las cuales gozan
entonces de una garantía institucional frente a la ley. En relación con
la autonomía de la Junta Directiva del Banco cabría reiterar que sin ella, la
existencia misma del Banco, como institución constitucional, perdería gran
parte de su sentido[103].
(x) Por consiguiente, si bien el Legislador tiene un
amplio margen de configuración normativa en relación con la Junta del Banco de
la República, no puede establecer regulaciones que invadan el contenido
esencial de dicha autonomía, por cuanto “Las
disposiciones constitucionales solo lo habilitan para establecer las
limitaciones que resulten necesarias e indispensables y, además,
proporcionadas a la misión que le ha sido asignada al banco, de tal manera
que no lesione el núcleo esencial de la autonomía de que es titular”
[104].
(xi) No
obstante, al adoptar la disposición demandada, el legislador desconoció el régimen
especial de la Junta Directiva del Banco y la garantía de su autonomía. En
efecto, en el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 dispuso, como regla general, que
“(l)a edad máxima para el retiro del cargo de las personas que desempeñen
funciones públicas será de setenta (70) años. Una vez cumplidos, se
causará el retiro inmediato del cargo que desempeñen sin que puedan ser
reintegradas.” Y en su segundo inciso estableció que dicha regla “no se
aplicará a los funcionarios de elección popular ni a los mencionados en el
artículo 29 del Decreto-ley 2400 de 1968, modificado por el artículo 1o del
Decreto-ley 3074 de 1968.”[105],
entre los cuales no se menciona a los miembros de la Junta Directiva del Banco.
(xii) La Corte
coincide con la demandante en cuanto a que dicha disposición, al establecer
como causal general de retiro forzoso de las funciones públicas a quienes
alcancen la edad de 70 años, incluyendo a los miembros de la Junta Directiva
del Banco de la República, desconoce no sólo el régimen especial de dicha
entidad y de su Junta Directiva, sino la garantía institucional de su
autonomía.
En efecto, el
régimen constitucional especial de la Junta del Banco, desarrollado por el
legislador, no incluye como causal de retiro ni de vacancia absoluta de sus
miembros el cumplimiento de una determinada edad. Incluso, con el fin de
garantizar el régimen constitucional de conformación de la Junta, el legislador
estableció que los reemplazos en los casos de vacancia expresamente previstos en el artículo 35 de la Ley 31 de 1992 -en los que
no se incluyó la edad de retiro forzoso-, sólo podrán ser nombrados para el
resto del período, preservando de esa manera el carácter institucional de los
períodos de sus integrantes.
(xiii) Entonces,
si bien el legislador es competente para expedir leyes relacionadas con el
Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su junta
directiva, esa función la debe ejercer respetando la configuración específica
consagrada en los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución Política. Este diseño
constituye el soporte orgánico que requiere la Banca Central para cumplir los
fines y funciones definidos por el constituyente dentro del modelo de Estado
Social de Derecho adoptado.
Por tanto,
concluye la Sala que la norma demandada desconoce el régimen especial de la
Junta Directiva del Banco y la garantía de su autonomía, consagrados en la
Constitución Política, al establecer, mediante el artículo 1º de la Ley 1821 de
2016, la edad de retiro forzoso de los miembros de la Junta Directiva del Banco
de la República.
6.2.2.3 Falta de
razón suficiente que justifique la omisión
(xiv) El
análisis literal e histórico de la disposición demandada conduce a concluir que
el legislador no tuvo en consideración, al establecer las excepciones a la
regla general de la edad de retiro forzoso de quienes ejercen funciones públicas,
el régimen constitucional de la Junta Directiva del Banco de la República.
Únicamente tuvo en consideración a los servidores públicos de elección popular
y a quienes se mencionan en el artículo 29 del Decreto Ley 2400 de 1968, con la
modificación que introdujo el Decreto Ley 3074 de 1968. El fundamento del
cambio normativo consistió en que aumentar la edad de retiro significaba un
beneficio para quienes ejercen funciones públicas y estaban sometidos a
regímenes que fijaban la edad de retiro en 65 años. Sin embargo, el legislador
no consideró que dicha extensión generalizada, incluyendo a los miembros de la
Junta Directiva del Banco de la República -a pesar del régimen constitucional
especial que los cobija-, implicaba una omisión legislativa relativa. En efecto,
la Sala observa que en los antecedentes de la ley no se encuentra ninguna
consideración sobre si la extensión indiscriminada de ese “beneficio”,
podía ser lesiva del régimen especial y de la autonomía del Banco de la
República.
6.2.2.4
Violación de varios preceptos constitucionales por la falta de inclusión de los
miembros de la Junta del Banco de la República en la excepción que consagra el
inciso segundo de la norma demandada
(xv) La
inclusión de los miembros de la Junta Directiva, por omisión al no excluirlos
de la regla general, se dispuso a pesar de la incompatibilidad que dicha regla
presenta con el régimen constitucional de conformación de ese órgano autónomo.
En este sentido, como ya se expuso, resulta incompatible con las reglas
constitucionales previstas en los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución.
Según el artículo 373, cinco miembros, de dedicación exclusiva, deben ser
nombrados por el presidente de la República para períodos prorrogables de
cuatro años, pudiendo ser reemplazados dos de ellos cada cuatro años. El
fundamento de este diseño constitucional es la representación exclusiva del
interés de la Nación que recae en sus miembros, y la autonomía e independencia
del Banco de la República en función de los cometidos estatales que la
Constitución Política le confía. La edad de retiro forzoso, por consiguiente,
es incompatible con el diseño constitucional de integración de la Junta Directiva,
el cual pretende garantizar la estabilidad en sus integrantes y un sistema de
reemplazos escalonado.
6.2.2.5
Por
lo expuesto, la Corte concluye que el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016
desconoce los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución Política, al no
excluir de la causal de retiro forzoso que dicha disposición establece, a los
miembros de la junta directiva del Banco de la República, en particular a su
gerente y a sus miembros de dedicación exclusiva y que, por tal razón, incurrió
en una omisión legislativa relativa, cuyo remedio constitucional deberá ser la
declaratoria de exequibilidad condicionada en el entendido de que la edad de
retiro del cargo prevista en ella no es aplicable a los miembros de la Junta
Directiva del Banco de la República.
7. Síntesis de
la decisión
A partir de los
cargos de la demanda que dieron origen a este asunto, la Corte se planteó los
siguientes problemas jurídicos: ¿Desconoció́ el legislador el diseño
institucional adoptado por el constituyente para garantizar la autonomía del
Banco de la Republica, en los artículos 150, numeral 22, 371, 372 y 373 de la
Constitución Política, al no establecer en la disposición demandada que la edad
de retiro forzoso es inaplicable a los miembros de la Junta Directiva del Banco
de la Republica? ¿Incurrió el legislador, por tal razón, en una omisión
legislativa relativa?
Para resolver
estos problemas jurídicos, la Corte realizó, en primer lugar, un análisis
sistemático del estatus constitucional del Banco de la República y de su
función dentro del Estado Social de Derecho, del diseño institucional teniendo
en cuenta su autonomía y el régimen legal propio que le reconoció el
constituyente; en segundo lugar, analizó la regla general sobre edad de retiro
forzoso regulada por el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 y los
pronunciamientos de esta Corte sobre esta normativa; y, finalmente analizó la
constitucionalidad de la disposición demandada.
En desarrollo de
este análisis, la Corte concluyó que el legislador desconoció el diseño
institucional adoptado por el constituyente para garantizar la autonomía del
Banco de la Republica, al no establecer en la disposición demandada que la edad
de retiro forzoso señalada en ella es inaplicable a los miembros de su Junta
Directiva, en particular a su gerente y a sus miembros de dedicación exclusiva
y que, por tal razón, incurrió́ en una omisión legislativa relativa, con
fundamento en el desconocimiento de los mandatos contenidos en los artículos
371, 372 y 373 de la Constitución Política.
Con ello se
incurrió en un desconocimiento del diseño constitucional del Banco de la
República, así como su sujeción a un régimen legal propio, los cuales
configuran una ingeniería institucional de equilibrio de poderes y un sistema
de frenos y contrapesos, con el objeto de garantizar el principio de autonomía
que rige su organización y funcionamiento y, al mismo tiempo, su rol dentro del
Estado Social de Derecho.
Para la Corte,
en consecuencia, la facultad de regulación del legislador tiene un límite en la
autonomía que la Constitución le otorga al Banco de la República, de manera que
“Las disposiciones constitucionales solo lo habilitan para establecer las limitaciones que resulten necesarias e indispensables y, además, proporcionadas a la misión que le ha sido
asignada al banco, de tal manera que no lesione el núcleo esencial de la
autonomía de que es titular” [106].
Por tanto, se
desconoció el deber específico impuesto directamente por el constituyente al
legislador de regular el régimen legal propio del Banco de la República
respetando la autonomía de este y de su Junta Directiva, de manera que si bien
el legislador es competente para regular las causales de retiro de quienes
desempeñan funciones públicas y para expedir leyes relacionadas con el Banco de
la República y con las funciones que compete desempeñar a su junta directiva,
esa función la debe ejercer respetando la configuración específica consagrada
en los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución Política, en particular las
reglas relacionadas con la integración, períodos y reemplazos de sus miembros.
Este diseño constituye el soporte orgánico que requiere la banca central para
cumplir los fines y funciones definidos por el constituyente dentro del modelo
de Estado Social de Derecho adoptado.
Por lo expuesto,
la Corte concluye que el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016 desconoce los
artículos 371, 372 y 373 de la Constitución Política al no excluir de la causal
de retiro forzoso de los cargos públicos que dicha disposición establece, a los
miembros de la junta directiva del Banco de la República, en particular a su
gerente y a sus miembros de dedicación exclusiva, y que, por tal razón, incurre
en una omisión legislativa relativa, y en consecuencia declarará su
exequibilidad condicionada en el entendido de que la edad máxima para el retiro
del cargo no es aplicable a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la
República.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
DECLARARSE INHIBIDA para
pronunciarse de fondo sobre el presunto desconocimiento de los artículos 150,
-numerales 13 y 19b- de Constitución Política, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
SEGUNDO.
DECLARAR EXEQUIBLE el
artículo 1º de la Ley 1821 de 2016, en el entendido de que la edad máxima para
el retiro del cargo no es aplicable a los miembros de la Junta Directiva del
Banco de la República.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS JAVIER MORENO ORTÍZ
Magistrado (E)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
RICHARD
S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado
Con aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO (e)
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
A LA SENTENCIA C-426/20
Referencia: expediente D-13466
Magistrado ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo
Con respeto por las decisiones de la
Sala Plena, suscribo la presente aclaración de voto. Comparto la
decisión de declarar exequible el artículo 1º de la Ley 1821 de 2016,
en el entendido de que la edad máxima para el retiro del cargo no es aplicable
a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. Sin embargo,
considero que, en el presente asunto, no se configuró una omisión legislativa
relativa, por cuanto no existe un mandato constitucional específico que prohíba
al Legislador establecer la edad de retiro forzoso para los referidos
funcionarios. En este sentido, el fundamento de la exequibilidad condicionada
debió ser, únicamente, la afectación del diseño institucional previsto por el
Constituyente en relación con la autonomía e independencia de la Banca Central.
En
efecto, los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución Política prevén que el
Banco de la República debe actuar: (i) con autonomía e independencia y (ii)
de acuerdo al régimen jurídico especial dispuesto por el Legislador. Si bien la
Constitución exige que el Legislador “dict[e] la ley a la cual deberá
ceñirse el Banco de la República”[107],
de ello no se deriva un mandato específico que prohíba al Legislador imponer
edad de retiro forzoso a los miembros de su Junta Directiva o que lo obligue a
regularla en condiciones diferentes a las que aplican al resto de los
servidores públicos. Así, la inconstitucionalidad de la disposición estudiada
es consecuencia de que su aplicación a los miembros de la Junta Directiva del
Banco de la República afecta la autonomía e independencia de la Banca Central
que el diseño constitucional garantiza.
Fecha ut supra,
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
[1] Corregido por el artículo 1 del
Decreto 321 de 2017.
[2]
Inicialmente, el magistrado sustanciador, mediante auto del 10 de septiembre de
2019, inadmitió la demanda. Con fundamento en el artículo 6 del Decreto 2067 de
1991, en el auto se concedió a la demandante el término de 3 días hábiles para
corregir la demanda. Oportunamente, se presentó el escrito de corrección y la
demanda fue admitida mediante auto del 2 de octubre de 2019.  En el auto de
admisión el magistrado sustanciador resolvió dar traslado al Procurador General
de la Nación y fijar en lista la norma acusada. Igualmente, en razón de lo
dispuesto en el artículo 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067
de 1991, se comunicó la iniciación del proceso al Presidente del Congreso y a
la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, así como al
Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al
Departamento Administrativo de la Función Pública para que, si lo estimaban
oportuno, presentaran un escrito dentro de los 10 días siguientes, explicando
las razones que justifican la constitucionalidad de la norma sometida a
control.  Adicionalmente, en observación de lo señalado en el artículo 13 del
Decreto 2067 de 1991 y con el fin de que rindieran concepto dentro del proceso,
se invitó a la Junta Directiva del Banco de la República, al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las
universidades Antioquia, de los Andes, del Norte, Externado de Colombia,
Nacional de Colombia, EAFIT, Francisco José de Caldas, Javeriana y Libre de Bogotá,
a Rudolf Hommes, Miguel Urrutia Montoya, Cecilia López, José Antonio Ocampo
Gaviria, Salomón Kalmanovitz, Fernando Tenjo Galarza, Juan Carlos Echeverry y a
Roberto Junguito para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran en el
proceso con el fin de presentar su concepto técnico sobre puntos relevantes en
relación con la disposición acusada, especialmente sobre los siguientes
interrogantes:
(i) ¿Existe justificación que sustente la imposición de una edad de
retiro forzoso de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República?
(ii) ¿Se vería alterado el diseño institucional y, por consiguiente,
la autonomía del Banco de la República a causa de la obligación de retiro
forzoso para los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República?
[3]
Cuaderno en sede de constitucionalidad, folio 45.
[4] Ibídem.
[5] En
la primera providencia se analizó: (i) la presunta violación al principio de
publicidad en el trámite legislativo; (ii) el aparente desconocimiento de las
reglas de convocatoria a sesiones extraordinarias en el Congreso; (iii) la
supuesta vulneración de los principios de racionalidad de la ley y de mérito en
el acceso a la función pública, el derecho a la renovación laboral y al derecho
generacional; y (iv) la supuesta violación de los artículos 125 y 131
Superiores, así como de los principios de buena fe, confianza legítima e
igualdad.
En la Sentencia C-135 de 2018 la Corte estudió los siguientes
cargos (i) la aparente violación del mandato de no regresividad en materia
laboral; (ii) el presunto desconocimiento del principio de igualdad en relación
con los artículos 2º y 3º de la Ley 1821 de 2016; y (iii) la supuesta falta de
razonabilidad en el artículo 2º de la Ley 1821 de 2016 en lo referente a la
inaplicación de la causal de terminación de la relación legal y reglamentaria
prevista en el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 797 de 2003.
[6]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 52.
[7]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 50.
[8] En
este acápite de la demanda se hizo alusión a los Proyectos de Ley 110 de 2015
(Cámara), y 131 de 2016 (Senado). En criterio de la demandante el trámite
legislativo denota un interés por ampliar el alcance de la causal de retiro
sobre más funcionarios públicos. En principio, el proyecto tramitado en la Cámara
de Representantes buscó “modificar la edad de retiro máxima de algunos
servidores públicos” pero no a todas las personas que ejerzan funciones
públicas, dado que procuró dejar a salvo los regímenes especiales establecidos
en Colombia (Ver Gaceta 702 de 2015). Sin embargo, en el Segundo Debate en
Cámara se generaron modificaciones que ampliaron la cobertura de la norma a
quienes ejerzan funciones públicas, modificaciones propuestas con fundamento en
“razones de generalidad e igualdad” y evitar vicios de
inconstitucionalidad por omisión. En el texto final se señaló que “la edad
máxima de retiro del cargo para las personas que desempeñan funciones públicas
ya sea en régimen de carrera o de libre nombramiento y remoción, en caso
de que deseen continuar en el ejercicio de sus cargos será de setenta (70) años”
(Gaceta 603 de 2016) -negrillas fuera de texto-. En el Senado la regla
se continuó ampliando. En el texto propuesto para primer debate se omitieron
las referencias al “régimen de carrera o de libre nombramiento y remoción, y
se radicalizó la posibilidad de reintegro”, aunque se introdujo el inciso
segundo sobre las excepciones. Uno de los fundamentos fue la jurisprudencia,
particularmente, la Sentencia C-351 de 1995, que propendió por la existencia de
“una regla general pero no absoluta, que fije la edad máxima para el
desempeño de funciones (como) mecanismo razonable de eficiencia y renovación de
los cargos públicos”.
[9]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 49 -reverso-.
[10]
Según la Comisión Quinta a la Constituyente este “debe ser un órgano del
Estado de naturaleza única, que por razón de las funciones que está llamado a
cumplir, requiere de un ordenamiento y organizaciones especiales” ello se
justifica porque “se trata de una institución que debe tener en cuenta, ante
todo, el carácter eminentemente técnico y por lo demás complejo de los
problemas monetario y bancarios que debe manejar (…) debe actuar con una
identidad propia, con un régimen legal y operativo distinto y autónomo”.
Informe de Ponencia para Primer Debate en Plenaria sobre Banca Central. Gaceta
Constitucional 73 de 1992. Cuaderno de constitucionalidad, folio 21.
[11] Para
explicar con mayor claridad la diferencia entre el régimen legal propio
regulado en la Constitución Política de 1886 y el régimen especial vigente, la
demandante resalta las consideraciones de la Sentencia C-529 de 1993 en el
acápite denominado “El Banco de la República como sujeto de control fiscal”.
Cuaderno de constitucionalidad, folio 53.
[12]
Gaceta Constitucional 73 del 14 de mayo de 1992
[13] Al
respecto, la demandante cita las Sentencias C-481 de 1999 y C-886 de 2014.
[14]
Sentencia C-521 de 1994.
[15]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 54 -reverso-.
[16]
Ejemplo de ello es la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Consejo Nacional
Electoral y la antigua Comisión Nacional del Servicio Civil, respecto a los
cuales, según indica la demandante, el constituyente no previo una ley especial
sobre su constitución y funcionamiento.
[17]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 55 -reverso-.
[18]
Cuaderno de constitucionalidad, folios 55 -reverso- y 56.
[19]
Gaceta constitucional, No. 73 del 14 de mayo de 1991.
[20]
Acción de inconstitucionalidad, página 29 (pendiente de constatar folio en el
cuaderno de constitucionalidad).
[21] En
este sentido se destaca que la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional
Constituyente buscó que la Banca Central debe estuviera investida de autonomía
para cumplir las exigencias de la comunidad. En consecuencia, se determinó que
se requería un ordenamiento y organización jurídica especial. Gaceta
constitucional 73 de 1991.
[22]
Según la demandante las metas a largo plazo atienden a las finalidades y la
naturaleza de las funciones del Banco de la República y de la Junta Directiva.
En este sentido, destaca la Sentencia C-529 de 1993.
[23]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 57 -reverso-.
[24]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 59.
[25]
Sentencia C-208 de 2000.
[26] La
expresión “mediatización” fue utilizada por la Corte en la sentencia C-827 de
2001, al señalar lo siguiente “desde el punto de vista orgánico, la
autonomía diseñada para el Banco recibe variadas mediatizaciones derivadas del
origen de los integrantes de sus órganos de dirección, pues aunque éstos estén
sujetos a periodo (lo cual es garantía frente a inconsultos cambios) es lo
cierto que el Presidente de la Junta Directiva y miembro ex officio es el
Ministro de Hacienda y Crédito Público y que el Presidente de la República
nombra a los otro cinco miembros y participa, a través del Ministro de Hacienda
-miembro y Presidente de la Junta- en la escogencia del Gerente del Banco, a su
vez miembro de la Junta Directiva”.
[27] Sentencia
C-481 de 1999.
[28] Para
hacer énfasis en el criterio de autonomía, la demandante destacó la Sentencia
C-481 de 1999.
[29] En
consideración de la demandante se pueden distinguir dos fenómenos. En el
primero, un miembro del Banco de la República puede fallecer o renunciar al
cargo y, por ende, el Presidente de la República deba designar de manera
imprevista a otro miembro de la Junta Directiva. En el segundo, se presenta el
escenario propiciado con la norma, pues con esta, el ordenamiento jurídico
permitiría el cambio de más de dos miembros de la Junta durante el mismo
periodo presidencia, en el evento en que uno de ellos cumpla la edad de retiro
forzoso.
[30] En
este punto la demandante citó in extenso el acápite de la sentencia
denominado “6.3.6.1.1. La segunda reelección y los periodos de los altos
dignatarios estatales”.
[31]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 59 -reverso-.
[32]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 159.
[33]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 160.
[34]
Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta 73 de 1991.
[35]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 161.
[36] En
este punto, los intervinientes destacaron la Sentencia C-529 de 1993.
[37]
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia del 8 de
febrero de 2017. Consejero ponente Álvaro Namén Vargas. Radicado
11001-03-06-000-2017-00001-00.
[38]
Según se indicó, ello corresponde a la cita 279, en la cual se hizo alusión a
un concepto emitido por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio
Civil, el 2 de abril de 2013. Radicado 11001-03-06-000-2013-00086-00 (2142).
[39]
Concepto 6430 de 2018. Según la cita “(e)n el caso concreto, la norma
acusada es general, porque se aplica a todos los servidores públicos que se
encuentren en el supuesto fáctico de la edad, salvo excepciones que se deriven
de los regímenes especiales, como por ejemplo, el de los miembros de la Junta
Directiva del Banco de la República”.
[40]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 160.
[41]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 98.
[42] Se
requiere tener fundamentos conceptuales, técnicas analíticas avanzadas,
información, historia comparada de experiencias nacionales e internacionales.
Cuaderno de constitucionalidad, folio 98 -reverso-.
[43]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 98 -reverso-.
[44]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 98 -reverso-.
[45]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 99.
[46]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 98 -reverso-.
[47] Al
respecto, se resaltaron las Sentencias C-341 de 1996 y C-719 de 2004.
[48]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 121.
[49]
Radicado 11001-03-06-000-2013-00086-00 (2142). En este concepto se señaló que
“El artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 no es aplicable al Banco de la República,
habida cuenta de que forma parte de un estatuto propio de la rama ejecutiva del
poder público, a la cual, por consideración constitucional legal, no pertenece
el Banco de la República (…)”.
[50]
Cuaderno de Constitucionalidad, folio 121 -reverso-.
[51] El
alcance del Decreto se determinó en los artículos 1º, 31 y 29, en la Ley 909 de
2004, artículos 3º y 55, en el artículo 32 de la Ley 31 de 1992.
[52]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 114.
[53]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 114.
[54]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 136 -reverso-.
[55]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 132.
[56]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 136 -reverso-.
[57]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 137.
[58]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 136 -reverso-.
[59]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 136 -reverso-.
[60]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 137 -reverso-.
[61]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 164 -reverso-.
[62]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 164 -reverso-.
[63]
Sentencia C-141 de 2010.
[64]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 164 -reverso-
[65]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 165.
[66]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 165.
[67] C-041 de 2015: “7. Cuando
esta Corte ha emitido juicios de exequibilidad sobre decretos que corrigen
yerros, lo ha hecho entonces dentro de su función constitucional de controlar
las leyes o los decretos con fuerza de ley (CP art 241). Un ejercicio de
control constitucional sobre las leyes o los decretos con fuerza de ley –por su
contenido material o, en ciertos casos, por problemas de procedimiento en su
formación- supone dilucidar en primer lugar el alcance de la ley o del decreto
ley bajo examen. Cuando se demanda un acto del legislador o del legislador
extraordinario, que es objeto de enmienda por un decreto de yerros, es entonces
natural que la Corte incorpore este decreto al control constitucional pues está
evaluándose en esos casos un acto integrado por la decisión del legislador
ordinario o extraordinario y el decreto de yerros expedido por la
administración. En esos casos, cuando se dan las condiciones competenciales
necesarias y suficientes, la Corte define entonces el alcance de la norma
sometida a control, y en la elucidación de sus límites semánticos, sintácticos,
lógicos y teleológicos, está naturalmente autorizada para definir la función
que cumple el decreto de yerros en un marco de supremacía constitucional (CP
art 4). Otra enteramente distinta es por ende, en contraste, la hipótesis en
que se somete a control solamente el acto administrativo de corrección de
yerros -y no la norma que pretende corregir- pero además se cuestiona sobre la
base de que viola en primer lugar la ley, y sólo en sentido remoto desconoce el
principio de legalidad como precepto constitucional”.
[68]
Sentencia C-035 de 2019.
[69]
Sentencia C-035 de 2019.
[70] Sentencia
C-689 de 2017.
[71]
Sentencia C-689 de 2017.
[72] Al
respecto, en la sentencia C-008 de 2017 se indicó: “En la sentencia C-744
de 2015 se reiteraron las reglas jurisprudenciales de verificación de la
existencia de cosa juzgada que establecen que ésta se configura cuando: “(…)
(i) se proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición
jurídica ya estudiada en una sentencia anterior; (ii) se presenten las mismas
razones o cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma
presuntamente vulnerada), analizados en ese fallo antecedente; y (iii) no haya
variado el patrón normativo de control”. Es decir, para que se constante el
fenómeno se requieren tres elementos: (i) identidad de objeto; (ii) identidad
de causa petendi; y (iii) subsistencia del parámetro de
constitucionalidad, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas
razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión,
lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración”.
[73] Ver
entre otras, las Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.
[74] Ver
entre otras, las Sentencia C-699 de 2016.
[75]
Expedido en desarrollo del artículo 242 de la Constitución Política en cuanto
establece que los procesos que se adelanten ante la Corte serán regulados por
la ley conforme a las reglas que en la misma disposición se señalan.
[76] “La
claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la
conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de
la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que
la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición
entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de
seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender
el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.” Sentencia
C-1052 de 2001.
[77] “Que
sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición
jurídica real y existente y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o
implícita e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el
objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.” Sentencia C-1052 de
2001.
[78] “Las
razones son específicas si definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través de la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que
no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.
Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad.” Ibidem.
[79] “La pertinencia
también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que
el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que
está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como
podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico;
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua,
innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.”
Sentencia C-1052 de 2001.
[80] “La suficiencia
que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda
relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. (...) Por otra
parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo
de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren
prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
Ibídem.
[81]
Entre otras providencias, sobre la Ley 31 de 1992 y sobre las características y
régimen del Banco de la República y de la Junta Directiva del mismo, para la
elaboración de la presente sentencia se han consultado y analizado las
siguientes: C-485 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-529 de 1993, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-050 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-070 de
1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-489 de 1994, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-489 de
1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-383 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra; C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-481 de 1999, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-208 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell;
C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria
Díaz; C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[82]
Sentencia C-827 de 2001.
[83] Para
un seguimiento del debate constituyente sobre el tema, ver Gacetas
Constitucionales No 53, 73 y 113, en donde figuran los informes de ponencia
sobre el tema. Ver igualmente Gaceta No 100 en donde aparecen las actas de la
Comisión Quinta, que trabajó los asuntos económicos, y que en las sesiones del
2 y 3 de mayo abordó el debate sobre la Banca Central. Igualmente ver la Transcripción
textual de las discusiones en la Asamblea de los artículos 371, 372 y 373 de la
Constitución. Presidencia de la República. Consejería para el
Desarrollo de la Constitución. Finalmente, sobre algunos puntos,
desafortunadamente no existen documentos, por cuanto algunas decisiones fueron
tomadas en comisiones accidentales, de las que no quedaron actas ni
grabaciones. Pero existen algunas memorias de las mismas efectuadas por los
partícipes de esas comisiones y de estos debates. Ver su reseña en Roberto
Steiner. La autonomía del Banco de la República. Economía política de la
reforma. Bogotá: Tercer Mundo, Fedesarrollo, 1995. Todos estos
documentos y testimonios coinciden en señalar que la regulación adoptada, si
bien se fundamenta en la defensa de la independencia del Banco de la República,
que tiene como objetivo básico el control de la inflación, sin embargo es
resultado de un consenso y de una transacción, que supuso incorporar las
objeciones de algunos de los críticos del modelo de Banca Central totalmente
independiente y con una finalidad única.
[84]
Sentencia C-827 de 2001.
[85]
Ibídem.
[86]
Sentencia C-827 de 2001.
[87] Las principales funciones de la
Junta Directiva del Banco de la República se desarrollan en el artículo 16 de
la Ley 31 de 1992.
[88] En
este tema se reitera lo expuesto en la Sentencia C-827 de 2001.
[89]
Sobre el particular, Mariano Magide Herrero, Límites Constitucionales de las
Administraciones Independientes, en especial Capítulos V y VI “La independencia
del Banco de España como autoridad monetaria. Un caso peculiar que ha de
valorarse desde la perspectiva de su integración en el Sistema Europeo de
bancos centrales”, INAP. Madrid. 2000. Conseil d Etat de France. Etudes et
Documents N° 52. 2001. Les autorites administratives independantes Raport
Públic 2001. Andrés Betancor Rodríguez. Las autoridades Independientes. Tecnos.
Madrid. 1994.
[90]
Entre las más recientes, ver la sentencia C-401 de 2001, M.P. Alvaro Tafur
Galvis.
[91]
Sentencia C-050 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[92]
Sentencia C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[93] M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[94]
Sentencia C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[95]
Gaceta del Congreso No. 702 de 2015, p. 5.
[96] La
expresión “en ninguna circunstancia”, se vincula en los antecedentes
legislativos a los casos de tutela en los que se inaplicó la causal de retiro,
con miras a garantizar el mínimo vital de personas que estaban próximas a
acceder a la pensión de vejez.
[97]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 50.
[98] En
este acápite de la demanda se hizo alusión a los Proyectos de Ley 110 de 2015
(Cámara), y 131 de 2016 (Senado). En criterio de la demandante el trámite
legislativo denota un interés por ampliar el alcance de la causal de retiro
sobre más funcionarios públicos. En principio, el proyecto tramitado en la Cámara
de Representantes buscó “modificar la edad de retiro máxima de algunos
servidores públicos” pero no a todas las personas que ejerzan funciones
públicas, dado que procuró dejar a salvo los regímenes especiales establecidos
en Colombia (Ver Gaceta 702 de 2015). Sin embargo, en el Segundo Debate en
Cámara se generaron modificaciones que ampliaron la cobertura de la norma a
quienes ejerzan funciones públicas, modificaciones propuestas con fundamento en
“razones de generalidad e igualdad” y evitar vicios de
inconstitucionalidad por omisión. En el texto final se señaló que “la edad
máxima de retiro del cargo para las personas que desempeñan funciones públicas
ya sea en régimen de carrera o de libre nombramiento y remoción, en caso
de que deseen continuar en el ejercicio de sus cargos será de setenta (70) años”
(Gaceta 603 de 2016) -negrillas fuera de texto-. En el Senado la regla
se continuó ampliando. En el texto propuesto para primer debate se omitieron
las referencias al “régimen de carrera o de libre nombramiento y remoción, y
se radicalizó la posibilidad de reintegro”, aunque se introdujo el inciso
segundo sobre las excepciones. Uno de los fundamentos fue la jurisprudencia,
particularmente, la Sentencia C-351 de 1995, que propendió por la existencia de
“una regla general pero no absoluta, que fije la edad máxima para el
desempeño de funciones (como) mecanismo razonable de eficiencia y renovación de
los cargos públicos”.
[99]
Cuaderno de constitucionalidad, folio 49 -reverso-.
[100]
Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta 73 de 1991.
[101] Ver las ponencias sobre Banca Central en las
Gacetas Constitucionales No 53, 73 y 113.
[102] Sentencias C-529 de 1993 y C-566 de 200.
[103] Sentencia C-481
de 1999
[104]
Sentencia C-208 de 2000.
[105] Es
decir, entre las excepciones se encuentran:
Según el art. 1º Ley 1821 de 2016
Funcionarios de elección popular.
Según Decreto-ley 2400 de 1968, modificado por el
artículo 1o del Decreto-ley 3074 de 1968
Presidente de la República.
Ministro del Despacho.
Jefe de Departamento Administrativo.
Superintendente.
Viceministro.
Secretario General de Ministerio o Departamento Administrativo.
Presidente, Gerente o Director de Establecimientos Públicos o de
empresas Industriales y Comerciales del Estado.
Miembro de misiones diplomáticas no comprendidos en la respectiva
carrera.
Secretarios privados de los despachos de los funcionarios de que
trata este artículo.
[106] Sentencia C-208
de 2000.
[107] Artículo 372 de la Constitución
Política.