T-090-06
(Proyecto de circulación restringida)
Sentencia T-090/06
MADRE CABEZA DE FAMILIA EN PROGRAMA DE RENOVACION DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA-No retiro del servicio a quienes se encuentran sin
alternativa económica
PROCESO DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA DE
ENTIDADES DEL ESTADO-Facultades y límites de la administración
La Administración Pública está legítimamente facultada
para crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su planta de
personal, cuando las necesidades públicas o las restricciones económicas se lo
impongan, o cuando el desempeño de los funcionarios así lo exija. Sin embargo, dicha facultad no puede ser ejercida por la
Administración de manera arbitraria. Sus límites se encuentran en las
disposiciones constitucionales y legales que protegen la estabilidad laboral de
los trabajadores y que garantizan el respeto de sus derechos fundamentales.
Por ello, la Corte Constitucional  ha señalado que, en los eventos en que el
Estado lleve a cabo planes de modificación o restructuración de las entidades
públicas, y que en virtud de ello, se haga necesaria la supresión de algunos de
sus cargos, debe  adoptar las medidas que se requieran para amparar el derecho
a la estabilidad laboral reforzada de los trabajadores, que dada su condición
física, mental o económica se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta. En este sentido, la protección social conferida en el
artículo 12 de la ley 790 de 2002 a las madres cabeza
de familia sin alternativa económica, a las personas con limitación física,
mental, visual o auditiva, y a los prepensionados, se encuentra vigente hasta
tanto no culmine la ejecución del plan de renovación de la Administración
Pública.
MUJER CABEZA DE FAMILIA-Protección constitucional especial
MUJER CABEZA DE FAMILIA-Protección busca amparar a la familia como
institución básica de la sociedad
MUJER CABEZA DE FAMILIA-Beneficio previsto en
relación con los menores dependientes
MADRE CABEZA DE FAMILIA O PADRE CABEZA DE
FAMILIA-Protección
constitucional especial/DERECHOS FUNDAMENTALES DEL NIÑO-Protección
MADRE CABEZA DE FAMILIA-Protección especial por tener a su cargo
la responsabilidad familiar
DERECHO A LA FAMILIA-Ampliación de estabilidad laboral a padres
cabeza de familia/DERECHOS DEL NIÑO-Ampliación de estabilidad laboral a
los padres cabeza de familia
MADRE CABEZA DE FAMILIA O PADRE CABEZA DE
FAMILIA-Protección
constitucional especial/DERECHOS FUNDAMENTALES DEL NIÑO-Protección
DERECHO A LA FAMILIA-Protección al cabeza de hogar sin
diferenciar si es el padre o la madre
MADRE CABEZA DE FAMILIA-Presupuestos jurisprudenciales para que una
mujer sea considerada como tal
ACCION DE TUTELA PARA ASEGURAR MEDIDAS DE
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA-Procedencia por existir vulneración a mandatos constitucionales/ACCION
DE TUTELA-Mecanismo principal para evitar perjuicio irremediable
En aplicación de la protección de la mujer cabeza de
familia dispuesta en el artículo 12 de la ley 790 de 2002, en diferentes
ocasiones la Corte ha aceptado la procedibilidad de la acción de tutela para
proteger sus derechos fundamentales en los eventos en que estos se ven
vulnerados con la actuación de una entidad pública que se encuentra en proceso
de reestructuración. Por ello, ha tutelado los derechos fundamentales al
trabajo y a la familia de la mujer cabeza de familia
y los derechos fundamentales de sus hijos menores, en los eventos en que
aquellas son retiradas del servicio como resultado de la supresión de su cargo.
En estas ocasiones,  la Corte Constitucional  ha ordenado, que de acuerdo con
el principio de estabilidad en el empleo y, en consideración a la  situación de
debilidad en que se encuentran, las entidades públicas debían reintegrar sin
solución de continuidad a las trabajadoras que tienen bajo su
responsabilidad exclusiva, el sustento económico de su núcleo familiar,
particularmente el de sus hijos menores de edad
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL EN EL PROGRAMA DE RENOVACION DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA-Protección especial del servidor público
discapacitado
Los servidores públicos que al
momento de la ejecución de los programas de renovación y reestructuración
institucional, tengan incapacidad física, mental, visual o auditiva y ésta se
encuentre debidamente acreditada en los términos del artículo 13 del decreto
190 de 2003, en aplicación del derecho de protección laboral reforzada de que
son titulares y de la obligación del Estado de garantizar su amparo especial
dada su situación de debilidad manifiesta, deben ser incluidos en los programas
de protección social que para el efecto previó el artículo 12 de la ley 790 de
2000 y permanecer en el ejercicio de su cargo. En consideración a la protección
laboral reforzada de las personas que hacen parte de este colectivo, la Corte
Constitucional en diferentes ocasiones, ha tutelado su derecho fundamental al
trabajo cuando, en virtud del plan de Renovación de la Administración Pública,
han sido retirados del servicio
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE MADRES CABEZA DE FAMILIA Y
DISCAPACITADAS-Protección especial
MUJER CABEZA DE FAMILIA-Condición se predica de quienes deben
proveer de forma exclusiva sustento económico de hijos menores de edad
SERVIDOR PUBLICO DISCAPACITADO-Requisitos mínimos necesarios para
reconocimiento de tal calidad
La sola manifestación de padecer una limitación
física, mental, visual o auditiva, no es suficiente para proceder a
garantizarle a la persona los derechos que surgen de la aplicación del
principio de estabilidad laboral reforzada. Tampoco basta, con aportar
certificados sobre afectaciones de la salud que no constituyan una discapacidad
en los términos de la norma demandada, esto es, “Quien sea calificado
con una pérdida de capacidad laboral en un rango entre el veinticinco (25) por
ciento y el cincuenta (50) por ciento, teniendo en cuenta los factores de
deficiencia, discapacidad y minusvalía.”. Por ello, como lo indica el artículo
13 del decreto 190 de 2003, los servidores públicos que consideren encontrarse
dentro del grupo de personas con uno de los tipos de limitaciones señaladas,
deben solicitar la valoración médica y la  calificación de invalidez de la EPS
o ARP, a la cual estén afiliados, o de no existir este organismo, de la Junta
de Calificación de Invalidez y radicar ante el jefe de personal o quien haga
sus veces la correspondiente certificación.
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DEL
DISCAPACITADO-Improcedencia de tutela por no demostrar al momento de
desvinculación eventual discapacidad
Referencia: expediente T-1197463
Acción de tutela interpuesta por Emperatriz Jaimes
Yáñez contra el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil seis
(2006).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y
en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos
dictados por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cúcuta y la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta, que resolvieron
la acción de tutela promovida por Emperatriz Jaimes Yáñez contra el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.
I.
ANTECEDENTES
Hechos y
acción de tutela interpuesta
El 23 de junio
de 2005, Flor María Rincón Barón actuando como apoderada judicial de la
ciudadana Emperatriz Jaimes Yáñez, interpuso acción de
tutela  ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cúcuta, contra el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. Fundamentó
su acción en los siguientes hechos y consideraciones:
1. Desde el
día 25 de mayo de 1993, la accionante se desempeñó en el Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA Regional Norte de Santander, bajo la modalidad de nombramiento
provisional, en el cargo de carrera administrativa secretaria grado 06.
2. El día 28
de abril de 2004, el Director General del SENA, envió una comunicación dirigida
a la accionante, en la cual le informó, que de acuerdo con el plan de rediseño
institucional previsto en el programa de Renovación de la Administración
Pública: “el cargo que usted desempeñaba en titularidad en el SENA de
Secretaria G06 de(l)  (la) Despacho Administrativa y financiera, de la REGIONAL
NORTE DE S/DER, sin derechos de carrera administrativa, ha sido suprimido, por
lo cual usted no fue incorporado a la nueva planta de personal adoptada para la
Entidad por el decreto 250 de 2004”.
3. Manifiesta
la actora que en virtud de su nombramiento provisional en el Servicio Nacional
de Aprendizaje SENA, la Entidad no le canceló la indemnización que la ley prevé
en los casos en que existe despido sin justa causa, pues de acuerdo con lo
manifestado por el SENA, este pago sólo procede en los eventos en que el cargo
haya sido ejercido en carrera administrativa.
4. La
accionante considera que para hacer efectiva su desvinculación laboral, la
Dirección General del SENA no tuvo en cuenta que posee las condiciones
necesarias para ser considerada madre cabeza de familia, y por ello ser
incluida en el denominado Retén Social (art. 12 de la ley 790 de 2002). Estima,
que su calidad de madre cabeza de familia se derivó como consecuencia del fallecimiento
de su cónyuge, debiendo garantizar de forma solitaria el sostenimiento
económico de sus dos hijos mayores de edad, quienes para la fecha de su despido
cursaban estudios universitarios.
5. En el mismo
sentido, la actora estima que el SENA no consideró que, de acuerdo con los
resultados de los exámenes médicos de desvinculación laboral, padece del
Síndrome del Túnel Metacarpiano, enfermad que a su juicio, la hace merecedora
de su inclusión en retén social.
6. Como
resultado de su inconformidad con la decisión del SENA, presentó el 28 de enero
de 2005, un derecho de petición dirigido al Director General de la Entidad, en
el que le solicitó su reintegro por ser madre cabeza de familia y padecer de
una enfermedad que la incapacita para laborar.
7. Como
respuesta al derecho de petición presentado por la accionante, el 17 de febrero
de 2005 el Director General de la entidad le informó que no era posible acceder
a su  pretensión. Para ello, arguyó que la accionante no ostenta la calidad de
madre cabeza de familia en los términos que señalan la ley y la jurisprudencia
y, que el proceso de reestructuración que adelantaba la Entidad, así como la
reincorporación en la nueva planta de personal de la institución, se llevaron a
cabo conforme a las normas aplicables para la época.
8. Señala que
en virtud de su despido como trabajadora del Servicio Nacional de Aprendizaje
SENA, sus hijos tuvieron que suspender sus estudios universitarios, ya que no
cuentan con una alternativa económica diferente al salario que en su momento
devengaba. Adicionalmente, señala que en la actualidad tiene 52 años de edad y
que dada la preferencia de la población más joven para la contratación laboral,
no ha podido acceder a otro trabajo.
9. Por lo anterior, el 23 de junio de 2005 Flor María Rincón Barón,
actuando como apoderada judicial de la  ciudadana Emperatriz Jaimes Yáñez, interpuso acción de tutela  ante el Juzgado Primero Laboral del
Circuito de Cúcuta contra el Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA, por considerar que esta entidad
vulneró sus  derechos fundamentales al trabajo (Art. 25 de la CP), a la
igualdad (Art. 13 de la CP), y a recibir especial protección por parte del
Estado por ser una mujer cabeza de familia (Art. 43 de la CP).
Estima que la
decisión del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, en el sentido de ordenar su
despido laboral y negar su reintegro, vulnera sus derechos fundamentales, pues
no tuvo en cuenta que es madre cabeza de familia y sufre de una enfermad que la
incapacita para desarrollar una actividad laboral diferente.
10. Por esta
razón, solicita que el juez de tutela ordene su reintegro como trabajadora del
SENA al cargo de secretaria grado 06 o a otro de mayor jerarquía, y la
cancelación de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde
el 28 de abril de 2004, fecha en la que fue despedida, hasta la fecha de
interposición de la presente acción de tutela.
Decisiones
judiciales objeto de revisión
11. La acción
fue tramitada ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cúcuta, quien
ordenó su notificación al representante legal del Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA.  Adicionalmente, dispuso que la Entidad accionada rindiera un
informe sobre los aspectos jurídicos que consideró para efectuar el rediseño
institucional, así como la no inclusión de la accionante en la nueva planta de
personal.
12. El 7 de
julio de 2005 dirigido al juez de tutela, el Coordinador del Grupo de Gestión
Humana del SENA, solicitó al juez de tutela que negara el amparo invocado.
12.1 Argumentó
su solicitud, en que no es posible acceder al reintegro de la actora en calidad
de madre cabeza de familia, pues para la fecha en que fue retirada del
servicio, sus hijos eran mayores de edad. Al respecto, cita el decreto
reglamentario 190 de 2003, numeral 1.3 del artículo 1: “Madre cabeza de familia sin alternativa económica: Mujer con
hijos menores de 18 años de edad, biológicos o adoptivos, o hijos inválidos
que dependan económicamente y de manera exclusiva de ellas, y cuyo ingreso
familiar corresponde únicamente al salario que devenga del organismo o entidad
pública a la cual se encuentra vinculada”.
(Negrilla del texto original).
12.2 Así
mismo, sostuvo que no es posible acceder a la petición de la actora, pues para
el momento en que el Director General del SENA profirió las resoluciones que
excluyeron a la accionante de la nueva planta de personal, el literal D del
artículo 8 de la ley 812 de 2003 no había sido declarado inexequible parcialmente.
12.3 En cuanto
al proceso de rediseño institucional del SENA, el funcionario explicó que este
se llevó a cabo con base en los estudios técnicos que para el efecto determinó
el Departamento Administrativo de la Función Pública. Así, conforme a los estudios
técnicos realizados, el Gobierno Nacional expidió los decretos 248, 249, y 250
de 2004, mediante los cuales reorganizó la planta de personal de la institución
y suprimió algunos cargos.
De acuerdo con
dichos decretos,  el Director General del SENA emitió las resoluciones No 647
del 22 de abril de 2004, 658 del 23 de abril de 2004 y 677 del 26 de abril de
2004, en las que distribuyó los cargos de la planta global entre Áreas,
Oficinas, Direcciones Regionales y Centros de Formación Profesional Integral,
atendiendo a “prioridades tales como los servidores
públicos con fuero sindical, los prepensionados, los servidores con carrera
dentro de los cuales se dio prelación a las madres y padres cabeza de familia y
a los discapacitados”.
En este
sentido, expuso que no procede el reintegro de la accionante al mismo cargo que
esta desempeñaba, ya que el decreto 250 de 2004 dispuso la incorporación de 41
cargos de secretaria grado 06, de los cuales, por necesidades del servicio, sólo
previó la ubicación de uno de ellos en la Regional Norte de Santander del
SENA.
Afirmó que en
el cargo de secretaria grado 06 de la Regional Norte de Santander, se posesionó
una persona que hace parte de los servidores cuyo nombramiento corresponde a la
modalidad de carrera administrativa  y que adicionalmente, cuenta con 24 años
de servicios en la entidad, situaciones estas que la hacen merecedora de
especial protección por parte de la institución. Con relación a lo señalado
explicó: “de los funcionarios que fueron incorporados a los cargos de la
nueva planta de personal, cada uno de ellos tiene una razón para permanecer en
el cargo, por lo cual no encontramos procedente que se remueva en este momento
a uno de ellos para incorporar a una persona  que fue retirada del servicio por
supresión de cargo”.
12.4
Finalmente, expuso que no procede el pago de la indemnización alegada por la
accionante, pues esta es obligatoria sólo en los casos en que el despido sea
injustificado. Al respecto, precisó que según el artículo 25 del decreto 2400
de  1968 modificado por el artículo 1 del decreto 3074 del mismo año, la
supresión de cargos en la Administración Pública, como en este caso,  es una
justa causa de terminación de la relación laboral.
13. En
sentencia del 13 de julio de 2005, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Cúcuta denegó la protección solicitada. Para ello, consideró que tal y como lo
afirmó la Entidad accionada, la actora no puede ser reincorporada a la nueva
planta de personal de la institución en calidad de madre cabeza de familia,
pues no cuenta con uno de los requisitos que al respecto exigen la ley y la
jurisprudencia, esto es, tener hijos menores de edad.
Adicionalmente
estimó que no es procedente conceder la protección invocada, pues una decisión
en otro sentido, afectaría el principio de inmediatez.
14. Como
consecuencia del fallo de primera instancia, la accionante interpuso recurso de
impugnación. En él, sostuvo que en el cargo de secretaria grado 06 de la Regional
Norte de Santander, fue incorporada una funcionaria que se encuentra en una
mejor condición económica que ella, pues cuenta con el apoyo de su cónyuge, el
cual trabaja también en el SENA.
Respecto al
principio de inmediatez alegado por el juez de tutela en primera instancia,
indicó que su omisión en la presentación de la acción, se debió a que, de acuerdo con el artículo 8 de la ley 790 de 2002, el Gobierno
Nacional le hizo efectivo el pago de un reconocimiento económico por un plazo
de 12 meses, el cual vence en agosto de 2005. Al respecto, afirmó que no había realizado las gestiones necesarias para recibir
oportunamente asesoría jurídica, pues empleó el término transcurrido desde su desvinculación laboral hasta la interposición
de la acción de tutela, en conseguir recursos económicos que le permitieran
satisfacer las necesidades de su familia.
15. En
sentencia del 19 de agosto de 2005, la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Cúcuta, confirmó el fallo del a quo. En dicha providencia
manifestó que la acción de tutela no procede para otorgar el reintegro y el
pago de prestaciones sociales, solicitados por la accionante. Señaló que  la
protección constitucional de los servidores públicos que cumplen los requisitos
para ser considerados padres y madres cabeza de familia, durante la ejecución
del programa de Renovación de la Administración Pública, procede en los casos
en que la acción de tutela haya sido presentada antes del 15 de abril de 2005.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente para
revisar los fallos de instancia proferidos en el trámite de este proceso, en
virtud de los artículos 86 y 241 de la Constitución.
Problema
jurídico
2. De
conformidad con los antecedentes expuestos corresponde a la Sala establecer si
la desvinculación laboral de una servidora pública, como consecuencia de la
supresión del cargo que ejerce, vulnera el núcleo esencial de sus derechos
fundamentales, en los casos en que provee de forma integral el sustento
económico de sus dos hijos mayores de edad y, padece de una enfermedad, que en
su criterio, la invalida para trabajar.
3. Para
resolver el interrogante planteado, la Corte
Constitucional recordará el precedente jurisprudencial acerca de las
condiciones necesarias para que proceda la acción de tutela para garantizar la
protección de los derechos fundamentales de quienes, en virtud de la ejecución
del programa de renovación de la
Administración Pública, (i) ostentan la calidad de mujeres cabeza de familia
sin alternativa económica y, (ii) padecen de alguna limitación física, mental, visual o auditiva que
disminuye su capacidad laboral. Posteriormente procederá la Corte a establecer
si la actora se encuentra en las circunstancias que la acreditan como sujeto de
especial protección constitucional.
Facultades
y limites de la Administración en los procesos de reestructuración
administrativa. Reiteración de jurisprudencia.
4. Sobre las facultades de la Administración Pública, para
rediseñar su estructura y funcionamiento de acuerdo con las necesidades del
servicio, la Corte Constitucional ha advertido:
“La Administración Pública está legítimamente
facultada para crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su planta
de personal, cuando las necesidades públicas o las restricciones económicas se
lo impongan, o cuando el desempeño de los funcionarios así lo exija. No sería
posible cumplir con los fines de moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad impuestos por el artículo 209 de la Carta Política,
si la Administración no pudiera distribuir y manejar libremente sus recursos
según se lo exigieran las necesidades del servicio. La Administración está
habilitada para separar a sus funcionarios de acuerdo con exigencias
circunstanciales y previa motivación justificada”[1].
5. Sin embargo, dicha facultad no puede ser ejercida por la
Administración de manera arbitraria. Sus límites se encuentran en las disposiciones
constitucionales y legales que protegen la estabilidad laboral de los
trabajadores y que garantizan el respeto de sus derechos fundamentales[2].  Por ello,
la Corte Constitucional  ha señalado que, en los eventos en que el Estado lleve
a cabo planes de modificación o restructuración de las entidades públicas, y
que en virtud de ello, se haga necesaria la supresión de algunos de sus cargos,
debe  adoptar las medidas que se requieran para amparar el derecho a la
estabilidad laboral reforzada de los trabajadores, que dada su condición
física, mental o económica se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta[3].
En este sentido, la protección social conferida en el
artículo 12 de la ley 790 de 2002 a las madres cabeza
de familia sin alternativa económica, a las personas con limitación física,
mental, visual o auditiva, y a los prepensionados, se encuentra vigente
hasta tanto no culmine la ejecución del plan de renovación de la Administración
Pública.
Protección
especial de las madres cabeza de familia en el proceso de renovación de la
Administración Pública
6. El numeral 1.3 del
artículo 1 del decreto reglamentario 190 de 2003 de la ley 790 de 2002, definió
a la mujer cabeza de familia como:
“Madre cabeza de familia sin alternativa económica:
Mujer con hijos menores de 18 años de edad, biológicos o adoptivos, o
hijos inválidos que dependan económicamente y de manera exclusiva de ellas, y
cuyo ingreso familiar corresponde únicamente al salario que devenga del
organismo o entidad pública a la cual se encuentra vinculada”. (Subrayado fuera del texto
original).
En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha
sostenido que la protección a la mujer cabeza de familia, guarda una particular
relación con la necesidad de amparar a la familia como institución básica de la
sociedad y garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de los
menores que hacen parte de ella[4].
Al respecto, en la sentencia C-1039 de 2003, mediante la cual la Corte examinó
la exequibilidad de la expresión “madres” contenida en el artículo 12 de la
citada ley, precisó:
“No obstante lo anterior, debe tenerse en
cuenta que como se anotó este tipo de disposiciones van encaminadas a proteger
los derechos de quienes realmente se encuentran indefensos ante la toma de
tales determinaciones, y es precisamente el grupo familiar dependiente de quien
es cabeza de familia, llámese padre o madre que no tiene otra posibilidad económica
para subsistir.
Así las cosas, la protección otorgada en la
norma no es entonces a la mujer por el sólo hecho de ser mujer, sino por el
contexto dentro del cual se encuentra, es decir, tener a su cargo la
responsabilidad de la familia.
(…)
Dentro de este contexto, debe entenderse
que es indiferente quien asume la condición de cabeza de familia, como quiera
que los sujetos de protección son los menores, cuyos derechos tienen
prevalencia sobre los demás conforme al artículo 44 de la Constitución.
Es decir, conforme a lo expuesto, no se protege en
situaciones como la que ahora analiza la Corte a la mujer por ser mujer, ni al
hombre por ser tal sino, al uno o al otro cuando tengan la calidad de cabeza
del hogar, en razón de la protección constitucional a que tiene derecho la
familia (artículo 5 de la Carta), y de manera especial los niños, conforme a lo
preceptuado, se repite, por el artículo 44 de la Constitución pues ellos, por
su condición, han de ser especialmente protegidos en todo lo que atañe a sus derechos
fundamentales”.
7. En la Sentencia de Unificación SU- 388 de
2005, la Corte Constitucional analizó el despido de algunas trabajadoras madres
cabeza de familia de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones-TELECOM en
liquidación, cuyos contratos fueron terminados el 31 de enero de 2004, sin que
para el efecto la entidad haya considerado tal situación. En aquella
oportunidad sobre la protección a la madre o padre cabeza de familia la Corte
precisó:
“En efecto, para
tener dicha condición (madre o padre cabeza de familia) es
presupuesto indispensable (i) que se tenga a cargo la responsabilidad de
hijos menores o de otras personas incapacitadas para trabajar; (ii) que esa
responsabilidad sea de carácter permanente; (iii) no sólo la ausencia permanente
o abandono del hogar por parte de la pareja, sino que aquélla se sustraiga del
cumplimiento de sus obligaciones como padre; (iv) o bien que la pareja no asuma
la responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un motivo
verdaderamente poderoso como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental
ó, como es obvio, la muerte; (v) por último, que haya una deficiencia
sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia, lo cual significa la
responsabilidad solitaria de la madre para sostener el hogar”. (Subrayado fuera del texto original).
8. En aplicación
de la protección de la mujer cabeza de familia dispuesta en el artículo 12 de
la ley 790 de 2002, en diferentes ocasiones la Corte ha aceptado la
procedibilidad de la acción de tutela para proteger sus derechos fundamentales
en los eventos en que estos se ven vulnerados con la actuación de una entidad
pública que se encuentra en proceso de reestructuración. Por ello, ha tutelado
los derechos fundamentales al trabajo y a la familia
de la mujer cabeza de familia y los derechos fundamentales de sus hijos
menores, en los eventos en que aquellas son retiradas del servicio como
resultado de la supresión de su cargo. En estas ocasiones,  la Corte
Constitucional  ha ordenado, que de acuerdo con el principio de estabilidad en
el empleo y, en consideración a la  situación de debilidad en que se
encuentran, las entidades públicas debían reintegrar sin solución de
continuidad a las trabajadoras que tienen bajo su responsabilidad exclusiva, el
sustento económico de su núcleo familiar, particularmente el de sus hijos
menores de edad[5].
Protección
especial de los servidores públicos que padecen limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas en el proceso de renovación de la Administración Pública
9. Ahora bien, con relación a los servidores públicos
que padecen alguna  limitación física, mental, visual
o auditiva y, con el fin de garantizar la protección de sus derechos
fundamentales y la prevalencia de los postulados constitucionales, el artículo
12 de la ley 790 de 2002, al igual que para el caso de las mujeres cabeza de
familia, prohibió su retiro del servicio durante el desarrollo del programa de
renovación de la Administración Pública.
10. El numeral 1.4 del artículo 1 del
decreto reglamentario 190 de 2003 de la ley 790 de 2002, definió la condición
de discapacitado para los efectos de los beneficios del denominado retén
social, en los siguientes términos:
1.4 Persona con limitación física, mental, visual o
auditiva: Aquella que
por tener comprometida de manera irreversible la función de un órgano, tiene
igualmente afectada su actividad y se encuentra en desventaja en sus
interacciones con el entorno laboral, social y cultural. De conformidad con la
valoración médica de que se trata más adelante, se considera:
(…)
c) Limitación física o mental: Quien sea calificado
con una pérdida de capacidad laboral en un rango entre el veinticinco (25) por
ciento y el cincuenta (50) por ciento, teniendo en cuenta los factores de
deficiencia, discapacidad y minusvalía.” (Subrayado fuera del texto
original).
11. Respecto al trámite mínimo necesario
para el reconocimiento de la calidad de discapacitado, el Decreto citado
dispuso:
ARTÍCULO 13. TRÁMITE. Para hacer efectiva la
estabilidad laboral de que trata el artículo anterior, los organismos y
entidades que modifiquen sus plantas de personal dentro del Programa de
Renovación de la Administración Pública en el orden nacional respetarán las
siguientes reglas:
13.1 Acreditación de la causal de protección
(…)
c) Personas con limitación física o mental: Los
servidores públicos que consideren encontrarse dentro del grupo de personas con
uno de estos tipos de limitación, deben obtener el dictamen de calificación
del equipo interdisciplinario de calificación de invalidez de la Empresa
Promotora de Salud, EPS, o Administradora de Riesgos Profesionales, ARP, a la
cual estén afiliados, o de no existir este organismo, de la Junta de
Calificación de Invalidez y radicar ante el jefe de personal o quien haga sus
veces la correspondiente certificación. El organismo o entidad, podrá solicitar
por conducto del jefe de personal, o de quien haga sus veces, la verificación
de la valoración presentada a las Juntas de Calificación de Invalidez”.
(subraya fuera del texto)
12. En suma, los servidores públicos que al momento de
la ejecución de los programas de renovación y reestructuración institucional,
tengan incapacidad física, mental, visual o auditiva y ésta se encuentre
debidamente acreditada en los términos del artículo 13 del decreto 190 de 2003,
en aplicación del derecho de protección laboral reforzada de que son titulares
y de la obligación del Estado de garantizar su amparo especial dada su
situación de debilidad manifiesta, deben ser incluidos en los programas de
protección social que para el efecto previó el artículo 12 de la ley 790 de
2000 y permanecer en el ejercicio de su cargo. En consideración a la protección
laboral reforzada de las personas que hacen parte de este colectivo, la Corte
Constitucional en diferentes ocasiones, ha tutelado su derecho fundamental al
trabajo cuando, en virtud del plan de Renovación de la Administración Pública,
han sido retirados del servicio[6].
Estudio del caso concreto
13. Desde el día 25 de mayo de 1993 hasta el día 28 de
abril de 2004 la accionante se desempeñó en la Regional Norte de Santander del
Servicio Nacional de Aprendizaje SENA bajo la modalidad
de nombramiento provisional, en el cargo de carrera administrativa secretaria
grado 06. En esta fecha, el
Director General de la Entidad le manifestó, que como consecuencia del plan de
rediseño institucional previsto en el programa de renovación de la
Administración Pública, debía ser retirada del servicio pues su empleo había
sido suprimido y no procedía su incorporación a la nueva planta de personal.
La accionante afirma que para hacer efectiva su
desvinculación laboral, la Dirección General del SENA no tuvo en cuenta que, de
acuerdo con su condición de madre cabeza de familia y de discapacitada, debía
ser incluida en el “retén social” de la Entidad. En su criterio, su calidad de
madre cabeza de familia se deriva de que debe proveer de manera exclusiva el
sustento económico de sus dos hijos mayores de edad, quienes al momento de su
despido, se encontraban realizando estudios universitarios. Por otro lado,
estima que reúne los requisitos que la ley exige para ser considerada
discapacitada, ya que padece del Síndrome del Túnel Metacarpiano, enfermedad
que a su juicio la invalida para realizar una actividad laboral diferente a la
que desempeñaba en el SENA.
A su turno, el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA señala
que la accionante no cumple con los requisitos exigidos por la ley y la
jurisprudencia para ser considerada madre cabeza de familia, pues las
disposiciones son claras en indicar que tal condición sólo se predica de las
mujeres que deben asumir de manera solitaria el sustento económico de sus hijos
menores de edad, y no de los mayores, como sucede en el presente caso. Con
relación a la discapacidad laboral alegada por la actora, la Entidad guardó
silencio.
14. De conformidad con los requisitos esenciales para hacer
efectiva la protección constitucional del principio de
estabilidad reforzada de las mujeres cabeza de familia, encuentra la Sala que
en el presente caso, no es posible acceder a las pretensiones de la
accionante.  Como se expuso con anterioridad, la condición de mujer cabeza de
familia se predica de aquellas mujeres que deben proveer de forma exclusiva el
sustento económico de sus hijos menores de edad o de las personas incapacitadas
para trabajar. Así, la estabilidad en el empleo de las mujeres cabeza de
familia no sólo tiene como finalidad proteger los derechos fundamentales de
esta, sino particularmente, los derechos de sus hijos menores que, por
encontrarse en tal condición, están imposibilitados para trabajar.
La accionante
considera que es madre cabeza de familia pues tiene bajo su responsabilidad, el
cubrimiento de las necesidades económicas de sus hijos mayores de edad quienes
no pueden trabajar por encontrarse estudiando. Sin embargo, de acuerdo con el
fundamento anterior, no es posible conceder la protección invocada en los
casos, en que como en el presente, quienes dependen económicamente de la
extrabajadora, poseen las condiciones necesarias para realizar una actividad
productiva que les permita contribuir al sustento económico del núcleo
familiar, bien sea porque se trate de hijos mayores de edad o de personas que
no padecen alguna limitación física o mental.
15. En segundo
término, la accionante sostiene que dada la enfermedad que padece, el Servicio
Nacional de Aprendizaje SENA debe acceder a su reintegro en los términos del
artículo 12 de la ley 790 de 2002 y de su decreto reglamentario.  Como se
precisó en el fundamento jurídico número 12 de esta providencia, la sola
manifestación de padecer una limitación física, mental, visual o auditiva, no
es suficiente para proceder a garantizarle a la persona los derechos que surgen
de la aplicación del principio de estabilidad laboral reforzada. Tampoco basta,
con aportar certificados sobre afectaciones de la salud que no constituyan una
discapacidad en los términos de la norma demandada, esto es, “Quien sea
calificado con una pérdida de capacidad laboral en un rango entre el
veinticinco (25) por ciento y el cincuenta (50) por ciento, teniendo en cuenta
los factores de deficiencia, discapacidad y minusvalía.”
Por ello, como
lo indica el artículo 13 del decreto 190 de 2003, los servidores públicos que
consideren encontrarse dentro del grupo de personas con uno de los tipos de
limitaciones señaladas, deben solicitar la valoración médica y la  calificación
de invalidez de la EPS o ARP, a la cual estén afiliados, o de no existir este
organismo, de la Junta de Calificación de Invalidez y radicar ante el jefe de
personal o quien haga sus veces la correspondiente certificación.
16. En el
presente caso, la actora no aportó prueba de su alegada discapacidad.  Tampoco
se encuentra demostrado que la accionante haya alegado su condición de
discapacitada ante el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA o ante la EPS o ARP
a la cual se encontraba afiliada en calidad de trabajadora de la entidad. Ni
siquiera aparece sugerido que hubiere iniciado el trámite para que su condición
fuera reconocida. En suma, no se encuentra demostrado en el expediente que,
antes de la interposición de la acción de tutela, la actora hubiere considerado
que se encontraba discapacitada, en los términos del decreto 190 de 2003.
En las
condiciones descritas no puede pasar desapercibido para el juez constitucional
que es a la trabajadora a quien le correspondía la carga de solicitar los
exámenes necesarios para que, al momento de la desvinculación, fuera
considerada su eventual discapacidad. Si la interesada no adelantó ninguno de
tales trámites, ni aportó razón suficiente para justificar tal omisión, ni
adjuntó la prueba que permitiera pensar que al momento de la desvinculación se
encontraba efectivamente en alguna de las hipótesis de especial protección para
las personas con discapacidad, no puede el juez constitucional, más de 12 meses
después de la desvinculación, suplir tal deficiencia probatoria.
En
efecto, si la persona interesada, sin razón suficiente, dejó de asumir la carga
que le correspondía en el momento oportuno, y no aporta una prueba que permita
pensar que en realidad al ser desvinculada tenía una reducción de, al menos, el
25% de su capacidad laboral, no puede, en principio, solicitarle al juez que
asuma esta carga y que entre a probar si, en efecto, al momento de la
desvinculación se encontraba en la circunstancia que la norma en cuestión
establece.
En
consecuencia, por no encontrarse acreditada la calidad de discapacitada, en los
términos indicados por las normas que regulan la materia y la jurisprudencia
aplicable al caso, no procede la aplicación de los derechos de especial
protección que se confieren exclusivamente a quien acredite tal condición.
Sin
perjuicio de lo anterior, es preciso aclarar que en el evento en que la
accionante considere que la actuación adelantada por el SENA vulneró sus
derechos de orden legal, esta se encuentra facultada para acudir ante  la
jurisdicción laboral  a fin de demandar la protección judicial correspondiente.
III. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: CONFIRMAR,
exclusivamente por las razones expuestas en esta providencia, los fallos
proferidos por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cúcuta y la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de la misma ciudad que
negaron la tutela instaurada por Emperatriz Jaimes Yáñez contra el Servicio
Nacional de Aprendizaje SENA.
Segundo: Por Secretaría, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia T-800 de 1998.
[2]
Al respecto, en la sentencia C-209 de 1997, mediante la
cual, la Corte Constitucional examinó la exequibilidad de la Ley 300 de 1996,
expresó: “Es preciso tener en cuenta, que cada vez que se
adelantan procesos de reestructuración del Estado, sus efectos repercuten de un
lado, en la comunidad beneficiaria o receptora de los servicios prestados en
desarrollo de una función administrativa, y, de otro, en sus propios
trabajadores, quienes son los directamente afectados con la medida.  Por lo
tanto, en uno u otro caso, la reestructuración deberá hacerse respetando la
Constitución y los derechos fundamentales de los sujetos involucrados.
En el
marco de las relaciones laborales que se vean afectadas con las medidas de
reestructuración, se ha sostenido por parte de la Corte que son plenamente
viables las reformas institucionales del Estado que conlleven una alteración en
las plantas de personal, siempre que se enmarquen dentro de unos parámetros que
tiendan hacia el respeto de los derechos de los trabajadores”.
[3]
Al respecto, en la sentencia T-602 de 2005, la Corte
Constitucional expuso: “Así pues, si en una
actuación desplegada por la Administración Pública en los procesos de
reestructuración del Estado no se respetan los mandatos constitucionales y
legales establecidos para tal fin, es posible que con su proceder se vulneren
derechos fundamentales que sean suceptibles de ser protegidos en sede de
tutela.  Por ello, resulta pertinente advertir, que en los procesos de
reestructuración administrativa que impliquen supresión de cargos, la
administración pública está obligada a adoptar medidas de diferenciación
positiva a favor del servidor público con limitación y que resulte afectado con
la supresión del cargo del que es titular”.
[4]
Como desarrollo del artículo 43 de la Constitución Política, el Congreso de la
República emitió la ley 82 de 1993, mediante la cual se
expidieron normas para apoyar de manera especial a la mujer cabeza de familia.
Esta ley, definió tal condición en los siguientes términos: entiéndase por "Mujer Cabeza de Familia"
quien siendo soltera o casada, tenga bajo su cargo,
económica o socialmente, en forma permanente, hijos menores propios u otras
personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia
permanente o incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o
compañero permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros
del núcleo familiar”. (subrayado fuera del
texto original).
Con
el fin de garantizar la protección del núcleo familiar y particularmente, de
los hijos menores de la mujer cabeza de familia, la citada ley estableció
algunos de los beneficios de que son títulos, dadas las circunstancias de
debilidad manifiesta en la que se encuentran: “El Estado definirá mediante
reglamento el ingreso de la mujer cabeza de familia y de la familia a su cargo
al sistema de seguridad social, buscando la protección integral(…), (Art.
4); “Los establecimientos educativos prestarán textos escolares a los
menores dependientes de mujeres cabeza de familia que los necesiten, y,
mantendrán servicios de intercambio en sus bibliotecas a fin de garantizar el
cumplimiento de esta obligación”.  (Art. 5); “En ningún caso podrá
negarse el acceso a los servicios de educación o de salud a los hijos o demás
personas dependientes de mujeres cabeza de familia con base exclusiva en esta
circunstancia”.(Art. 6); “Los establecimientos de educación primaria y
secundaria atenderán de preferencia las solicitudes de ingreso de hijos o
dependientes de mujeres cabeza de familia (…), , (Art. 7).
[5] Ver entre otras las sentencias: T-773 de 2005, T-641 de 2005, T-493 de
2005 y T-081 de 2005.
[6] Ver las sentencias T-1167 de 2005, T-1031 de 2005, T-726 de 2005,
T-602 de 2005 y T-092 de 2005.