T-212-18
Sentencia T-212/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y
especiales de procedibilidad
UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE
PROCEDENCIA Y LEGITIMIDAD DE LA UGPP PARA INTERPONER RECURSO DE REVISION
UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE PROCEDENCIA Y
LEGITIMIDAD DE LA UGPP PARA INTERPONER RECURSO DE REVISION-Para controvertir decisiones
judiciales que han reconocido y reliquidado pensiones con palmario abuso del
derecho, según art. 20 de la ley 797 de 2003
PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO-Criterios para identificar
eventos en los que el abuso del derecho emerge de modo palmario
Un abuso
palmario del derecho se presenta cuando esos incrementos o ventajas
irrazonables se fundan en una vinculación precaria.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES INTERPUESTA POR LA UGPP-Improcedencia por no existir abuso
palmario del derecho en reliquidación pensional
La Sala concluyó que en el presente caso no se
acreditó el abuso palmario del derecho y declaró improcedente el amparo pues la
UGPP puede interponer el recurso de revisión para cuestionar la providencia
alegada, que constituye un mecanismo eficaz e idóneo para controvertir las
providencias judiciales que ordenaron la liquidación pensional a favor de la
accionante.
Referencia: Expediente T-6.406.733.
Acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP
contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección
A y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección A.
Asunto: Tutela contra providencia judicial, abuso del derecho en
forma palmaria, alcance del régimen de transición y exclusión del IBL.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., primero
(1º) de junio de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas, y las
Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la presente
SENTENCIA
En la revisión de la providencia del 30 de agosto de 2017 de la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que confirmó el fallo del 13 de julio de 2017 proferido por la Sección Cuarta
de la misma Corporación, dentro de la acción de tutela promovida por la UGPP
contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección A y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.
El expediente
llegó a la Corte Constitucional en virtud de lo ordenado por los artículos 86
(inciso 2°) de la Constitución y 32 del Decreto 2591 de 1991. Mediante auto del
27 de octubre de 2017, la Sala Número Diez de Selección de Tutelas de esta
Corporación escogió el expediente T- 6.406.733  para su revisión y lo asignó a
la Magistrada Ponente para su sustanciación[1].
En el mismo auto se dispuso acumular el referido expediente al T-6.390.550
seleccionado por auto del 13 de octubre de 2017 “por presentar unidad de materia,
para que sean fallados en una sola sentencia, si así lo considera la Sala de
Revisión correspondiente”[2].
Posteriormente, la Magistrada Sustanciadora profirió el Auto 660 del
5 de diciembre de 2017 en el que decretó la desacumulación procesal del expediente
T-6.406.733 para que fuera fallado en una sentencia independiente[3].
I. ANTECEDENTES
A. Hechos y
pretensiones.
1. La señora María Esther Chiquillo Tavera prestó sus servicios a
la Contraloría General de la República desde el 16 de agosto de 1978 hasta el
12 de marzo de 2004 y su último cargo desempeñado en la entidad fue de asesora
grado 02 del Despacho de Vicecontralor en Bogotá.
2. CAJANAL le reconoció la pensión de vejez mediante Resolución
del 5 de octubre de 2007, tomando como ingreso base de liquidación el 75 % del
promedio de lo devengado en los últimos diez años.
3. La referida señora, inconforme con tal liquidación solicitó a
través de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que se ordenara
reliquidar su monto pensional equivalente al 75 % de la totalidad de los
factores salariales devengados durante los últimos 6 meses de servicio y que se
incluyeran factores que no se tuvieron en cuenta como la Bonificación Especial,
vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, de
conformidad con el régimen especial previsto para los funcionarios de la
Contraloría General de la República.
4. El 13 de mayo de 2010 el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A accedió a las pretensiones de la
demandante y condenó a CAJANAL a la reliquidación pensional de la señora María
Esther Chiquillo Tavera.
5. La decisión fue apelada por la UGPP y por la demandante[4] y el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección A, en providencia del 7 de diciembre de 2011 confirmó el fallo de
primera instancia.
6. En diciembre de 2012, la UGPP reliquidó el monto pensional con
el 75 % de los factores devengados en el último semestre
de servicios, incluyendo como factores la bonificación especial
(quinquenio), vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de
navidad, en cumplimiento del fallo emitido por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.
7. La UGPP interpuso acción de tutela en la que solicita que se
tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la
administración de justicia “en conexidad con el principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional”[5].
Pidió que: (i) se dejen sin efecto los fallos proferidos por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A
del 13 de enero de 2010 y el 7 de diciembre de 2011 respectivamente, (ii) se
ordene al Consejo de Estado dictar una nueva sentencia y (iii) se dejen sin
efectos las resoluciones por las cuales se dio cumplimiento a los fallos objeto
de la acción de tutela.
Alegó que las referidas providencias judiciales “desconocieron
el precedente jurisprudencial […] en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de
2013, T-078 de 2013, en torno a la forma de aplicar el régimen de transición en
cuanto al IBL”[6]
y en defecto sustantivo al indicar indebidamente que el ingreso base de liquidación
corresponde al 75 % del promedio de lo devengado en el último semestre de
servicio conforme lo establece la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 de 1985.
Fundamentos de la acción de tutela
La UGPP argumentó el cumplimiento de cada uno de los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Aseguró que la cuestión que se plantea tiene relevancia constitucional porque
discute la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso
a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad
financiera del sistema de pensiones. Sostuvo que no existe otro medio de
defensa eficaz e inmediato que evite la ocurrencia de un perjuicio irremediable
porque agotó el recurso de apelación. Aseguró que se cumple el requisito de
inmediatez pues la violación de sus derechos que se concretan en el desembolso
periódico de la mesada pensional muestra el carácter actual de la vulneración.
En todo caso, señaló que el tiempo transcurrido para la interposición de la
acción de tutela obedeció a la existencia de cinco circunstancias que
configuran fuerza mayor: (i) la sucesión procesal de la extinta CAJANAL, (ii)
las funciones asignadas a la UGPP, (iii) la recepción de entidades liquidadas,
(iv) la fecha de notificación de la sentencia SU-230 de 2015 y (v) la fecha de
notificación de la sentencia SU-427 de 2016.
La UGPP señaló como hechos que generaron la vulneración de sus
derechos fundamentales la inadecuada liquidación del IBL en la pensión de vejez
de María Esther Chiquillo Tavera.
Acerca de las causales específicas la UGPP argumentó que las
providencias judiciales atacadas incurrieron en defecto sustantivo porque
indican en forma incorrecta que el IBL corresponde al 75 % del promedio de lo
devengado en el último semestre de servicio y con la inclusión de los factores
devengados según lo establecido en la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 de 1985.
Igualmente incurrieron en desconocimiento del precedente judicial pues al
momento de proferirse esos fallos ya estaban en firme las sentencias de
unificación SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016.
B. Actuación procesal
Mediante auto del 19 de mayo de 2017, la Sección Cuarta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de
tutela presentada por la UGPP y ordenó la notificación a los despachos
judiciales accionados. Adicionalmente, dispuso notificar en calidad de terceros
con interés a la señora María Esther Chiquillo Tavera y a la directora de
defensa jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Respuesta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.
Uno de los magistrados integrantes de la Alta Corporación solicitó
la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela presentada por la UGPP.
Expuso que la providencia cuestionada se “notificó por edicto fijado entre
el 24 de mayo y el 28 de febrero de 2012, y la solicitud de tutela se radicó el
2 de mayo de 2017, es decir que la acción constitucional no se presentó dentro
del plazo de inmediatez que fue acogido por la Sala Plena de esta corporación,
[…] esto es, seis meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia”[7]. Agregó que
aun desde el 12 de junio de 2013, fecha en la que la UGPP asumió las funciones
de CAJANAL, “ya transcurrió el referido término de caducidad, por tal razón
aquella no se presenta como una justificación válida que permita superar este
requisito para que proceda la acción de tutela de la referencia”[8].
Por último, expuso que la UGPP cuenta con otro medio de defensa
judicial para cuestionar la mesada pensional de la señora Chiquillo Tavera,
esto es, el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de
2003, si considera que es
superior a la que legalmente corresponde.
Respuesta de la señora María Esther Chiquillo Tavera
La señora María Esther Chiquillo Tavera manifestó que como
beneficiaria del régimen de transición goza de derechos adquiridos y, en
consecuencia, “el régimen aplicable es el anterior, esto es el 75 % de lo
devengado durante los últimos seis (6) meses de servicio, conforme al Artículo
7º del Decreto 929 de 1976”[9].
Aseguró que no es cierto que las Sentencias C-258 de 2013, T-078
de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 “se encontraban vigentes para la
fecha en que se dictaron las sentencias controvertidas en la presente Tutela,
[…], las decisiones contenciosas administrativas son de fechas 13 de mayo de
2010 y 7 de diciembre de 2011”[10].
Argumentó que “[e]n el presente caso, se observa que las
providencias enjuiciadas, quedaron debidamente ejecutoriadas el 2 de marzo de
2012, y se tiene que la acción de tutela se presentó el 24 de abril de 2017; es
decir, luego de transcurrido un término de más de cinco (5) años. Por lo que la
acción de tutela no acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez”[11]. Así
mismo, desde el 12 de junio de 2013, fecha en que se dio la sucesión procesal
de CAJANAL a la UGPP, hasta la fecha de interposición de la acción de tutela “también
vemos que carece del principio de inmediatez, pues transcurrió un término de
más de tres (3) años y diez (10) meses”[12].
Agregó que “se deberá declarar improcedente por no haberse
agotado el requisito del recurso extraordinario de revisión contemplado en el
artículo 20 de la ley 797 de 2003”[13].
Respecto de los presuntos defectos que la UGPP atribuye a los
fallos que ordenaron la reliquidación pensional, expuso que las normas
relativas al régimen de transición deben aplicarse de manera integral y en
consonancia con el principio de inescindibilidad de la norma. En su caso se
refiere al artículo 7º del Decreto 929 de 1976.
Acerca de la aplicación de las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de
2015 y SU-427 de 2016 citó las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de
Estado del 10 de julio de 2014 y del 25 de febrero de 2016 en las cuales se
expuso que las consideraciones hechas en la Sentencia C-258 de 2013 no pueden
extenderse de manera general a otros regímenes pensionales o exceptuados. A su
juicio, la Sentencia C-258 de 2013, “únicamente aplica para
aquellas personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y
de altos funcionarios del Estado”[14]
(énfasis original). Agregó que el precedente fijado en la Sentencia SU-230 de 2015 no resulta
aplicable a los asuntos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
pues esa providencia se profirió con ocasión de una acción de tutela
interpuesta contra una sentencia de la Corte Suprema de Justicia. Y trajo a
colación la Sentencia T-615 de 2016[15]
en la que se señaló “que el precedente de la sentencia C-258 de 2013 y SU
230 de 2015, no aplicaba para las personas que hubiesen consolidado su
derecho pensional antes de la expedición de estas sentencias”[16] (énfasis
originales).
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 13 de julio de 2017, declaró
improcedente la acción de tutela invocada por la UGPP, con fundamento en los
siguientes argumentos:
“En definitiva, la solicitud de amparo formulada por la UGPP
carece del requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia del 7 de diciembre,
dictada en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección A, fue expedida en el año 2011, notificada por edicto desfijado el
28 de febrero de 2012, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 9 de
mayo de 2017. Es decir, la UGPP dejó transcurrir más de cinco años para
solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados
por las autoridades judiciales aquí demandadas, circunstancia que, sin duda,
desconoce el requisito de inmediatez”[17].
También señaló que no advertía circunstancias que justificaran la
presentación tardía de la acción de tutela.
Impugnación
La UGPP impugnó el fallo proferido el 13 de julio de 2017. La
entidad expuso que no se tuvo en cuenta la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre la flexibilización del requisito de inmediatez para las
acciones de tutela de la UGPP dado que no podría haber iniciado acciones en
defensa de sus intereses antes del 12 de junio de 2013 y que la negligencia de
CAJANAL no puede imputarse a la UGPP. Añadió que en la decisión de primera
instancia se desconoció que a partir de la Sentencia SU-427 de 2016 se facultó
a la UGPP para iniciar acciones de tutela cuando exista “un flagrante abuso
del derecho”[18].
Argumentó que existen motivos válidos para haber interpuesto la
acción de tutela seis meses después de la fecha de la sentencia cuestionada. Se
refirió a que hubo circunstancias de fuerza mayor y justas causas como: (i) el
agotamiento del procedimiento interno en la UGPP para determinar si la
prestación ordenada judicialmente “es irregular o no y en caso afirmativo
determinar qué tipo de acciones procede (sic) contra ese tipo de
reconocimientos”[19];
(ii) el ejercicio de competencias de la UGPP respecto de otras entidades liquidadas,
distintas a CAJANAL.
Reiteró lo dicho en la acción de tutela sobre la configuración de
los defectos sustantivo o material y de desconocimiento del precedente
judicial.
Sentencia de segunda instancia
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 30 de agosto de 2017, confirmó la
decisión proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado el 13 de julio de 2017.
Si bien la Sección Quinta constató que la UGPP dejó trascurrir un
tiempo considerable para interponer la acción de tutela, estimó que había lugar
a flexibilizar el requisito de inmediatez porque (i) se trata de sentencias
dictadas dentro de procesos que la UGPP recibió como consecuencia de la
liquidación de CAJANAL y el estado de cosas inconstitucional asociado a dicha
entidad, y (ii) no es un caso iniciado directamente contra la UGPP.
Luego de declarar superado el requisito de inmediatez, advirtió
que la UGPP aún cuenta con la posibilidad de interponer el recurso de revisión
previsto para discutir providencias judiciales que ordenan reconocimientos
pensionales y que, en este caso, no se avizora un abuso palmario del derecho
para hacer excepcionalmente procedente la tutela a pesar de existir mecanismos
ordinarios de defensa.
II.
ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN
El 15 de diciembre de 2017, la Magistrada sustanciadora profirió
auto en el que ofició a la UGPP para que informara  sobre
el incremento pensional resultado de los fallos que ordenaron la reliquidación
pensional dentro de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en
los que se tuvo como base para la reliquidación todos los factores devengados en el último semestre de servicio[20].
Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
El Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP expuso que
el monto pensional inicialmente reconocido a la señora María Esther Chiquillo
Tavera en la Resolución del 5 de octubre de 2007 fue de $3’819.903,85. El
historial de pagos allegado por la UGPP[21]
mostró que el nuevo monto pensional en cumplimiento de la reliquidación
efectuada en el año 2013 fue de $7’213.717,14.[22]
II.
CONSIDERACIONES
Competencia
1. La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer los fallos de
tutela proferidos dentro de los procesos de la referencia, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
El 6 de diciembre de 2017,
ante el informe rendido por la Magistrada Sustanciadora de acuerdo con lo
establecido en el parágrafo 2º del artículo 61 del Reglamento de esta
Corporación, la Sala Plena decidió no asumir el conocimiento del asunto de la
referencia.
Asunto objeto de análisis y problema jurídico
2. En el caso
objeto de estudio, la señora María Esther Chiquillo Tavera es beneficiaria del
régimen de transición en pensiones. CAJANAL liquidó su prestación pensional de
conformidad con las normas sobre IBL contenidas en los artículos 21 y 36 de la
Ley 100 de 1993. Inconforme con esa determinación ejerció el medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se anulara la resolución
que calculó y otorgó su pensión y, en consecuencia, se ordenara su
reliquidación de forma tal que el ingreso base de liquidación (IBL) sea
considerado como parte del régimen de transición pensional.
3. El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en la sentencia
del 13 de mayo de 2010 concedió las pretensiones de la señora Chiquillo Tavera
y ordenó reliquidar la pensión “en cuantía equivalente al 75 % del promedio
de salarios devengados durante el último semestre”, y la inclusión como
factores de la bonificación especial (quinquenio), vacaciones, prima de
vacaciones, prima de servicios y prima de navidad. El Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A resolvió,
en segunda instancia, confirmar la orden de reliquidación pensional.
4. La UGPP
sostiene que los anteriores fallos vulneran sus derechos al debido proceso y de
acceso a la administración de justicia al incurrir en defecto sustantivo, por
aplicar normas derogadas, y en desconocimiento del precedente jurisprudencial
fijado por la Corte Constitucional sobre la exclusión del IBL del régimen de
transición en pensiones.
5. A partir de
lo anterior, la Sala debe primero resolver si la acción de tutela cumple con
los requisitos generales de procedencia excepcional contra providencias
judiciales. De superar ese análisis, se deberá verificar si: ¿las sentencias
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección A y del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A incurren en defecto sustantivo o
en desconocimiento del precedente judicial al ordenar la
reliquidación pensional de la señora María Esther Chiquillo Tavera, de acuerdo
a las normas sobre IBL contenidas en el régimen de transición en pensiones?
6. Para abordar los problemas
jurídicos planteados, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia constitucional
sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales con
especial mención de las subreglas fijadas para las acciones interpuestas por la
UGPP en supuestos de abuso del derecho. Posteriormente analizará (ii) la
procedencia general en el caso concreto y, de superar dicho examen, la Sala
reiterará: (iii) la caracterización del defecto sustantivo y del
desconocimiento del precedente como causales específicas de procedibilidad de
la acción de tutela contra providencias judiciales, (iv) la interpretación
jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y (v) para resolver los
problemas jurídicos de fondo procederá al análisis de la existencia de un
defecto sustantivo o del desconocimiento del precedente en el caso concreto.
Procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales.
Reiteración de jurisprudencia[23]
7. El artículo
86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela como mecanismo de
protección de derechos fundamentales, cuando quiera que resulten amenazados o
vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad pública,
incluidas las autoridades judiciales.
En desarrollo de
este precepto, los artículos 11, 12 y 40 Decreto 2591 de 1991 previeron la
posibilidad de que cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran garantías
fundamentales, las mismas fueran susceptibles de verificación por vía de
tutela. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de
1992[24],
declaró la inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo, la Corte
precisó que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias
judiciales, transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba
los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
8. A pesar de
tal declaración de inexequibilidad, esta Corporación sostuvo la doctrina de las
vías de hecho, mediante la cual se plantea que la acción de tutela sí
puede ser invocada contra una providencia judicial, cuando ésta es producto de
una manifiesta situación de hecho, creada por acciones u omisiones de los jueces,
que implican trasgresión o amenaza de un derecho fundamental.
En esa medida, a
partir de 1992 se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar,
por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables,
proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno
al fijado por la legislación vigente. Tales vías de hecho fueron
identificándose caso a caso[25].
9. Con
posterioridad, esta Corte emitió la Sentencia C-590 de 2005[26], en la cual la
doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los términos de los
avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En dicho fallo, la
Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, así: (i) requisitos generales de
naturaleza procesal y (ii) causales específicas de procedibilidad, de
naturaleza sustantiva.
Requisitos
generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales
10. En la Sentencia
C-590 de 2005, la Corte buscó hacer compatible el control por vía de tutela
de las decisiones judiciales, con los principios de cosa juzgada, independencia
y autonomía judicial y seguridad jurídica. Por ello, estableció diversas
condiciones procesales que deben superarse en su totalidad, a fin de avalar el
estudio posterior de las denominadas causales especiales.
Tales
condiciones son: (i) que la cuestión sea de relevancia constitucional; (ii)
que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance; (iii)
que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) si se trata de una
irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que
se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración
de derechos fundamentales y (vi) que no se trate de una tutela contra
tutela.
10.1. Frente a
la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional,
esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los
jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez
de tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su
consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que
afecta los derechos fundamentales de las partes.
10.2. El deber
de agotar todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa
judicial al alcance del afectado, guarda relación con la excepcionalidad y
subsidiariedad de la acción de tutela, pues de lo contrario ella se convertiría
en una alternativa adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae
consigo la excepción consagrada en el artículo 86 Superior, en tanto puede
flexibilizarse cuando se trata de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable.
10.3.
Adicionalmente, el juez debe verificar que la acción de tutela se invoque en un
término razonable y proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, a fin
de cumplir el requisito de la inmediatez. De no
ser así, se pondrían en riesgo la seguridad jurídica y la institución de la
cosa juzgada, pues las decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una
eventual evaluación constitucional.
10.4. Asimismo, cuando se trate de una irregularidad procesal,
ésta debe haber sido decisiva o determinante en la sentencia que se impugna
y debe afectar los derechos fundamentales del peticionario. Este
requisito busca que sólo las irregularidades verdaderamente violatorias de
garantías fundamentales tengan corrección por vía de acción de tutela, de
manera que, se excluyan todas aquellas que pudieron subsanarse durante el
trámite, bien por el paso del tiempo o de las actuaciones, bien por la ausencia
de su alegato.
10.5. También se exige que la parte accionante identifique
razonablemente los hechos que generaron la vulneración de derechos
fundamentales. Este requisito pretende que el o la demandante ofrezca plena
claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que se imputa a
la decisión judicial. En este punto, es importante que el juez de tutela
verifique que los argumentos se hubieren planteado al interior del proceso
judicial, de haber sido esto posible.
10.6. La última exigencia de naturaleza procesal que consagró la
tipología propuesta en la C-590 de 2005, fue que la sentencia atacada no sea
de tutela. Así se buscó evitar la prolongación indefinida del debate
constitucional, más aún cuando todos los fallos de tutela son sometidos a un
proceso de selección ante esta Corporación, trámite después del cual se tornan
definitivas, salvo las escogidas para revisión.
Reiteración de jurisprudencia sobre la procedencia de acciones de
tutela contra providencias judiciales presentadas por parte de la UGPP
11.
Como es sabido, el Gobierno Nacional ordenó la liquidación y supresión de la
antigua Caja Nacional de Previsión, en adelante CAJANAL[27], y en
consecuencia, dispuso que las funciones de dicha entidad fueran asumidas por la
UGPP[28]. Situación que
ocurrió de forma definitiva el 11 de junio de 2013[29].
En ejercicio de
tales funciones, dentro de las cuales se contaba la de asumir la defensa
judicial de los intereses de la extinta CAJANAL, la UGPP formuló varias
acciones de tutela contra providencias judiciales, a partir de las cuales
argumentaba que los jueces habían concedido pensiones o prestaciones de forma
irregular o sin el lleno de los requisitos, razón por la cual era imperiosa su
revisión. Algunas de esas acciones de tutela fueron seleccionadas para revisión
de esta Corporación. Así, al analizarlas, la Corte Constitucional a través de
sus distintas Salas de Revisión llegó a conclusiones distintas sobre la satisfacción
de los requisitos de inmediatez y subsidiaridad de los reclamos
de la UGPP.
12. La discusión
no fue pacífica y, a través del estudio de los fallos de esta Corte, se podían
distinguir claramente dos posturas opuestas. La primera sostenía
que dadas las barreras que encontró CAJANAL al haber entrado en un estado de
cosas inconstitucional, no le eran exigibles los requisitos de inmediatez y
subsidiaridad a la UGPP con la misma rigurosidad que a otras personas que
pretendían atacar por vía de tutela una decisión judicial. Entretanto, la segunda
planteaba que la flexibilización de las exigencias de procedencia no debía
aplicarse a la UGPP, en la medida en que no es un sujeto de especial protección
y las prestaciones ordenadas por los jueces, a pesar de ser periódicas, no
podían leerse desde la óptica del derecho fundamental a la seguridad social[30].
Para unificar
una postura al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional expidió las Sentencias
SU-427 de 2016[31], SU-395
de 2017[32]
y SU-631 de 2017[33], de las cuales se pueden extraer las siguientes reglas sobre subsidiariedad
e inmediatez en materia de tutelas presentadas por la UGPP.
Subsidiariedad
13.
El Acto Legislativo 1º de 2005, adicionó el artículo 48 de la Constitución, e
indicó que la Ley debía establecer “un procedimiento breve para la revisión
de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales
válidamente celebrados”. A partir de dicha reforma constitucional, se
entiende que tal procedimiento es el que debe seguir cualquier administradora
de pensiones, como la UGPP, cuando encuentra irregularidades en el
reconocimiento de prestaciones pensionales.
Ahora bien, como lo indicó la Sentencia SU-427 de 2016, ese mandato
constitucional no ha tenido un desarrollo legal específico, por lo tanto, desde
hace varios años, se ha recurrido al recurso
de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[34],
para que las administradoras de pensiones puedan hacer la revisión de las
referidas prestaciones concedidas a partir de ciertas irregularidades y/o con
abuso del derecho. Lo anterior, tal y como lo dispuso la Sentencia C-258 de
2013[35].
14.
Del mismo modo, es importante aclarar que si bien el artículo 20 de la Ley 797
de 2003, establece que ese recurso sólo puede ser usado por parte de unas
entidades[36], esta Corte precisó que la legitimación
para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del
derecho recae “además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en
cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las
prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras
instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen
funcionamiento financiero”[37].
15. Ahora bien, en relación con el término que tienen las
administradoras de pensiones para interponer el mecanismo extraordinario de revisión de las decisiones
judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho, la regla
general, según el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, es dentro de los
cinco (5) años contados a partir de la ejecutoria de la providencia judicial.
En el caso específico de las reclamaciones que presente la UGPP respecto de
providencias judiciales proferidas con anterioridad a que esa entidad asumiera
la defensa judicial de CAJANAL, esta Corte indicó en Sentencia SU-427 de
2016, que “el
plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día
en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa [CAJANAL], es decir, con posterioridad
al 12 de junio de 2013”[38].
Es decir, para estos eventos se mantienen los cinco (5) años, pero se cuentan, excepcionalmente
para la UGPP, a partir del 12 de junio de 2013.
16.
Así las cosas, ante la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el
recurso extraordinario de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797
de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP u otra
administradora de pensiones para cuestionar decisiones judiciales en las que
presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes, al
tenor del artículo 86 de la Constitución.
17.
No obstante lo anterior, esa improcedencia como
regla general de las acciones de tutela que las administradoras de pensiones
interpongan contra providencias judiciales, tiene una excepción establecida por
la jurisprudencia constitucional[39]. De este modo, se señaló que la acción de tutela es
procedente únicamente en casos en los que se presente un abuso palmario del
derecho.
Lo anterior, tuvo como justificación que en casos de abuso
palmario del derecho, “el ejercicio del derecho pensional pudo haber
desbordado los límites que le impone el principio de solidaridad del sistema de
seguridad social”, y a su vez, generar ventajas irrazonables que ponen en “riesgo inminente a los demás afiliados del
sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación
judicial, en relación con la cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa
y la UGPP se encuentra obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su
carácter periódico, atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema,
de manera actual. Todo ello debe derivar de la elusión de los principios y de las
reglas que rigen el sistema pensional”[40].
En
este sentido, esta Corte en las Sentencias SU-427 de 2016[41],
SU-395 de 2017[42] y SU-631 de 2017[43] tuvo la oportunidad de establecer en
qué circunstancias se acredita el “abuso palmario del derecho” que
conduzca a la procedencia excepcional de aquellas acciones de tutela promovidas
por la UGPP contra providencias judiciales que ordenan liquidaciones
pensionales.
18.
Así, por ejemplo, la Sentencia SU-427 de 2016[44] destacó que el
medio principal para discutir las providencias judiciales en las que
presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho es el recurso de
revisión y que excepcionalmente la acción de tutela es procedente únicamente
ante la existencia de un abuso palmario del derecho. Adicionalmente, la Sala
Plena recurrió a un análisis conjunto de varias circunstancias indicativas de
un abuso del derecho.
De
acuerdo con lo anterior, para declarar la configuración de un abuso palmario
del derecho, el Tribunal Constitucional recurrió a criterios indicativos como:
(i) el monto del incremento pensional; y (ii) que este sea consecuencia de
vinculaciones precarias en cargos con asignaciones salariales superiores. De
ese modo, la Sala Plena de la Corte Constitucional advirtió que se verificaba
el abuso palmario del derecho de estas características y, en consecuencia la
acción de tutela es procedente, en la situación en la que las “autoridades
judiciales demandadas elevaron el monto de la pensión reconocida a María
Margarita Aguilar Álzate de $3.935.780 pesos m/cte. a $14.140.249 pesos m/cte.
con fundamento en una vinculación precaria en encargo que tuvo la mencionada
ciudadana como fiscal delegada ante un tribunal superior de distrito judicial
por 1 mes y 6 días, período en el cual se incrementó considerablemente su
asignación salarial y recibió una bonificación por gestión judicial, que a la
postre también fue tenida [en] cuenta para efectuar la liquidación de la
mesada prestacional”[45].
19.
Posteriormente, en la Sentencia SU-395 de 2017[46], además de reiterar
la improcedencia general de las acciones de tutela ante la existencia de una
vía judicial principal para controvertir la decisión judicial en la que se
configure un presunto abuso del derecho señaló que, “reconocimientos
prestacionales logrados mediante un abuso del derecho evidente, amerita que
ante casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial
que impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP” el amparo es
procedente excepcionalmente. Se concluye que no cualquier aumento pensional es
susceptible de configurar un abuso del derecho evidente o palmario y este
carácter se restringe a aquel que pueda considerarse “grave”.
20.
Así mismo, en aras de precisar tal noción, la Sentencia SU-631 de 2017[47] señaló como criterios para identificar un abuso
palmario del derecho: (i) que se presenten incrementos pensionales
ilegítimos que resultan mensualmente tan cuantiosos, que indudablemente
desfinanciarán al sistema pensional; (ii) que no exista una correspondencia
entre el reconocimiento pensional y la historia laboral del beneficiario,
que permite suponer que el incremento que favoreció al interesado es excesivo;
y (iii) que la conducta de quien busca el beneficio pensional esté
dirigida a buscar en forma evidente, inconfundible y a ultranza una ventaja
irrazonable o un incremento monetario significativo en comparación con
otros afiliados sin arreglo a la normativa vigente, como puede ser el caso de omitir
la regla constitucional establecida en la Sentencia C-258 de 2013[48]
según la cual, ninguna pensión con cargo a recursos de naturaleza pública puede
superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Aunado a lo anterior, se
indicó que un abuso palmario del derecho se presenta cuando esos incrementos o
ventajas irrazonables se fundan en una vinculación precaria. Así, la Sentencia SU-631 de 2017[49], consideró que el carácter precario de la vinculación se define por
su fugacidad la cual puede originarse, por ejemplo, por la satisfacción de un
encargo o una provisionalidad o en el nombramiento en propiedad en cargos de
libre nombramiento y remoción. Asimismo, señaló que hay vinculaciones como las
que son resultado de un concurso de méritos que excluyen el carácter fugaz de
tal vinculación precaria. De ese modo, la ventaja irrazonable se da como
consecuencia de una “anomalía en la interpretación judicial”[50] ante la cual,
administradoras de pensiones, como la UGPP, se ven obligados a hacer “erogaciones
cuantiosas que, por su carácter periódico, atentan contra la equidad y la
sostenibilidad del sistema, de manera actual”[51].
A partir de los criterios expuestos, en dos de los
casos analizados en la Sentencia SU-631 de 2017[52], la Sala
Plena de la Corte Constitucional señaló que se comprobó la existencia de un
abuso palmario del derecho al verificar que: (i) hubo incrementos pensionales
de $2.723.076 y $5.958.057 equivalentes a un aumento porcentual de 51,44 % y
115 % respectivamente; (ii) esos incrementos fueron a causa de vinculaciones
precarias por designaciones en encargo por un mes y 20 días y 2 meses y 23
días; y (iii) la cotización histórica en los dos casos mostraba que la historia
laboral se había efectuado a partir de un rango salarial menor a aquel que
corresponde con el cargo ocupado mediante vinculación precaria.
Por su parte, el tercer caso estudiado en la Sentencia
SU-631 de 2017[53]
fue declarado improcedente al señalar que la UGPP no aportó la información
necesaria para demostrar que se estaba ante un abuso palmario del derecho que
superara la regla general de improcedencia para discutir las decisiones
judiciales con presunto abuso del derecho. Cabe destacar entonces que es deber
del accionante, en este caso la UGPP, aportar la información necesaria,
pertinente y conducente para establecer la existencia del abuso palmario del
derecho y, así, hacer viable la acción de tutela excepcionalmente.
En suma, de las anteriores decisiones se desprende
que (i) en cada caso se deben analizar en conjunto todos los factores puestos a
consideración y no sólo uno de ellos; (ii) la UGPP tiene la carga de aportar la
información necesaria para demostrar un abuso palmario del derecho; y (iii) algunos
criterios indicativos que ha considerado la Corte para determinar la existencia
de un abuso palmario del derecho son: (a) el monto del incremento pensional; (b) la
vinculación precaria en cargos con asignaciones salariales superiores, (c) la falta de correspondencia entre el reconocimiento
pensional y la historia laboral del beneficiario y (d) la ventaja irrazonable
en comparación con otros beneficiarios del sistema pensional como es el caso de
la exclusión de topes al monto pensional.
Si bien es cierto que la
verificación de uno solo de estos criterios indicativos por sí sola no es
suficiente para concluir sobre un abuso del derecho de las características anotadas
y es necesaria la evaluación del conjunto de circunstancias presentes en cada
caso, los criterios y pautas de interpretación antes
mencionados tienen por propósito facilitar la labor interpretativa de la Corte
para determinar los casos de abuso palmario del derecho. Sin embargo, la Corte
Constitucional y sus distintas Salas de Revisión conservan la autonomía
interpretativa para formar su criterio en torno a la acreditación de un abuso
palmario del derecho que conduzca a la procedencia excepcional de la acción de
tutela.
21.
Ahora bien, cuando se cumplen los referidos criterios, de manera tal que se
compruebe que existe un abuso palmario del derecho que habilita el estudio de
una acción de tutela, esta Corte indicó en la Sentencia SU-427 de 2016[54] que el operador jurídico deberá
tomar las medidas necesarias para no afectar de manera grave los derechos
fundamentales de los implicados en la causa, por lo que, en caso de verificarse
la existencia de una irregularidad, lo procedente es disponer que el reajuste
de la prestación se dé conforme al ordenamiento jurídico constitucional. Esto
significa que no tenga efectos de manera inmediata, sino que se conceda un
periodo de gracia, que la Sala, en la Sentencia SU-631 de 2017[55], fijó como prudencial en seis meses
contados a partir de la fecha de la notificación del reajuste. Por otra parte,
la Corte estableció que el funcionario jurisdiccional también deberá disponer
que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya canceladas, comoquiera
que las mismas se presumen percibidas de buena fe.
22.
En síntesis, para el análisis del requisito de subsidiariedad en las
acciones de tutela interpuestas la UGPP se tendrán en cuenta las siguientes
reglas:
(i)
Por regla general las acciones de tutela que pretendan controvertir
providencias judiciales que ordenaron algún tipo de reconocimiento prestacional
periódico con abuso del derecho, son improcedentes.
(ii)
Esa improcedencia general del amparo obedece a la existencia del
recurso extraordinario de revisión dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de
2003, siempre y cuando se
interponga dentro de la oportunidad establecida en el artículo 251 de la Ley
1437 de 2011 (cinco años contados a partir de la fecha de ejecutoria de la
providencia judicial) o en la Sentencia SU-427 de 2016 (cinco
años contados a partir del 12 de junio de 2013, en el caso de que sean
providencias judiciales proferidas antes de la fecha de sucesión de la UGPP en
la representación judicial de CAJANAL, o a partir de la fecha de ejecutoria).
(iii)
La legitimación para interponer el recurso extraordinario de
revisión por la configuración de un abuso del derecho recae, además de los
sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de
pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de
manera irregular.
(iv)
Excepcionalmente,
las acciones de tutela interpuestas por las administradoras de pensiones para
controvertir providencias judiciales por abuso del derecho, serán procedentes
si tal abuso del derecho es de carácter palmario.
(v)
Para la
identificación de un abuso palmario del derecho en materia pensional debe
realizar un análisis en
conjunto de las diversas circunstancias presentes en los casos concretos y para
el efecto se puede acudir a
los criterios y pautas de interpretación fijados en las Sentencias
SU-427 de 2016[56], SU-395 de 2017[57]
y SU-631 de 2017[58], relacionados con la
existencia de incrementos pensionales desproporcionados, no correspondencia
entre el monto de la pensión y la historia laboral, ventajas irrazonables como
el desconocimiento de topes pensionales y/o vinculaciones precarias. El
accionante tiene la carga de aportar la información necesaria, pertinente y
conducente para establecer la existencia del abuso palmario del derecho y, así,
que en el caso concreto procede excepcionalmente la acción de tutela. En todo
caso, la Corte Constitucional, sus distintas Salas de Revisión y los jueces de
tutela,  con base en los principios de autonomía e independencia judicial, se
encuentran en libertad para establecer su convencimiento sobre el caso concreto
y sobre si existe o no un abuso del derecho de carácter palmario.
(vi)
En los casos en los
que se acredite un abuso palmario del derecho y se decida de fondo el caso se
adoptarán medidas para no afectar los derechos fundamentales de los
implicados en la causa, tales como establecer un período de gracia de seis
meses para hacer el reajuste pensional y/o no hacer exigible el reintegro de
sumas ya canceladas.
Inmediatez
23.
Respecto del requisito de inmediatez, esta Corporación ha resaltado que de
conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede
interponerse “en todo momento” porque no tiene término de caducidad[59]. Sin embargo, la jurisprudencia ha
exigido “una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho
judicial vulnerador de los derechos fundamentales”[60].
Lo
anterior ocurre porque se trata de un mecanismo judicial que tiene como
finalidad conjurar situaciones urgentes, que requieren de la actuación rápida
de los jueces. Por ende, cuando la acción se presenta mucho tiempo después de
la acción u omisión que se alega como violatoria de derechos, se desvirtúa su
carácter apremiante.
24.  Este
requisito de procedencia tiene por objeto no afectar la certeza y estabilidad
de los actos o decisiones que no han sido controvertidos durante un tiempo
razonable, respecto de los cuales se presumen sus efectos ante la ausencia de
controversias jurídicas.
25.  De otra parte, la jurisprudencia de esta
Corporación ha determinado que de acuerdo con los hechos del caso, corresponde
al juez establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y
adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Así pues, no
existe un término para interponer la acción, de modo que el juez está en la
obligación de verificar cuándo ésta no se ha presentado de manera razonable,
con el fin de que se preserve la seguridad jurídica, no se afecten los derechos
fundamentales de terceros, ni se desnaturalice la acción[61].
En este orden de ideas, tras analizar los hechos del caso, el juez
constitucional puede concluir que una acción de tutela que en principio parecía
carente de inmediatez por haber sido interpuesta después de un tiempo
considerable desde la amenaza o vulneración del derecho fundamental, resulta
procedente debido a las particulares circunstancias del asunto.
Específicamente, la jurisprudencia ha identificado tres eventos en los que esto
sucede:
“(i) [Ante] La existencia de razones válidas para la inactividad,
como podría ser, por ejemplo[62], la ocurrencia de un suceso de fuerza
mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer
la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente
nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias
previas, entre otras.
(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece,
es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus
derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la
finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de
prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate
de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad,
una protección inmediata.
(iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela
en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad
manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato
preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que ‘el
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan’”[63].
26.  En
síntesis, la jurisprudencia de este Tribunal ha precisado que el
presupuesto de inmediatez: (i) tiene fundamento en la finalidad de la
acción constitucional, la cual supone la protección urgente e inmediata de un
derecho fundamental[64]; (ii)
persigue la protección de la seguridad jurídica y los intereses de terceros; (iii)
implica que la tutela se haya interpuesto dentro de un plazo razonable, el cual
dependerá de las circunstancias particulares de cada caso; y (iv) debe
analizarse de forma rigurosa cuando la acción se dirige contra providencias
judiciales.
Análisis de los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales en el caso concreto.
-
Legitimación por activa y pasiva
27. Conforme al artículo 86 de la Carta Política,
toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier
autoridad pública o particular.
En el caso de
estudio, la acción de tutela fue formulada en nombre de la UGPP, por su
Subdirector Jurídico Pensional, Salvador Ramírez López, quien aportó los
poderes generales que le habilitan para actuar en representación de los
intereses de la entidad accionante[65].
En consecuencia la legitimación por activa, en los términos del artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991, se encuentra plenamente comprobada.
28. Por su
parte, la legitimación por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a
la capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser demandado,
pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental
en el evento en que se acredite la misma en el proceso.
En
el asunto de la referencia se constata que los despachos judiciales y
jueces colegiados accionados son autoridades públicas a quienes se les endilgan
los hechos presuntamente violatorios de los derechos fundamentales y de las
cuales se puede predicar acciones para que cesen o impidan que la vulneración
de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia
se siga produciendo.
-
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales
29. El caso que en esta oportunidad se revisa cumple los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
de (a) relevancia constitucional, (b) la identificación de los hechos
generadores de la vulneración y los derechos fundamentales afectados y (c) que
no se cuestione una sentencia de tutela.
30. La acción constitucional analizada involucra un asunto de relevancia
constitucional como es la presunta vulneración de derechos fundamentales
como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Asimismo,
supone la discusión sobre la capacidad financiera del sistema pensional y la
aptitud del mismo para garantizar conforme a principios de sostenibilidad y solidaridad
los derechos pensionales. De este modo, el asunto objeto de análisis trasciende
la protección de derechos de estirpe exclusivamente legal.
31. En la acción de tutela que se revisa se identifican en forma
suficiente los hechos que vulneran los derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia. La UGPP señala que las providencias judiciales que ordenaron reliquidar la
pensión de la señora María Esther Chiquillo Tavera con base en normas que
integran el régimen de transición pensional violan su derecho al debido proceso
al desconocer la interpretación constitucional fijada al respecto.
32. Por último, a ninguna de las decisiones judiciales se le
atribuyó una irregularidad procesal y ninguna de las providencias resuelven
acciones de tutela. Se refieren a sentencias proferidas en primera y
segunda instancia que resolvieron la demanda interpuesta en ejercicio del medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la señora María Esther
Chiquillo Tavera como beneficiaria del régimen de transición y que pretendía su
reliquidación pensional.
-
Inmediatez
33. En el fallo de tutela de primera instancia se declaró incumplido
el requisito de inmediatez al tomar como referencia la fecha de ejecutoria de
la providencia judicial objeto de reproche constitucional y el momento en el
que se interpuso la acción de tutela. Sin embargo, tal análisis no corresponde
a las condiciones que ha fijado la Corte Constitucional para analizar el
requisito de inmediatez de aquellas acciones de tutela que se impetran contra
providencias proferidas antes de que la UGPP asumiera la representación
judicial de los casos conducidos por CAJANAL. De este modo, la fecha relevante
a partir de la cual debe analizarse el plazo razonable para la interposición de
la acción de tutela es el 12 de junio de 2013, como fecha en la que la UGPP
sustituyó en sus funciones a CAJANAL.
En todo caso, la señora María Esther Chiquillo Tavera y el fallo de
tutela de primera instancia coincidieron en manifestar que la presente acción
no cumple el requisito de inmediatez porque desde el 12 de junio de 2013
transcurrieron más de tres años y diez meses para la radicación de la tutela.
34. Pese a que este término parece irrazonable en principio, la Sala
considera que se cumple el requisito de inmediatez por dos razones. En primer
lugar, en la Sentencia SU-631 de 2017[66]
se advirtió que al momento de evaluar la procedencia de las acciones de tutela
interpuestas por la UGPP deben considerarse “[e]l
estado de cosas inconstitucional en el que estuvo inmersa CAJANAL hasta el
momento de la liquidación de esa entidad, implica que la misma no tuvo ocasión
de defender sus intereses en oportunidad y por los mecanismos ordinarios de
acción judicial, y que el juez constitucional debe tener en cuenta su
imposibilidad fáctica de respuesta para constatar el cumplimiento de los
requisitos de procedencia de la acción. Cargar ahora a la UGPP con la
responsabilidad de haber emprendido acciones imposibles, tanto para ella como
para su antecesora, resulta desproporcionada y, en casos como estos, impediría
la defensa de sus derechos y menoscabaría la posibilidad de mantener sostenible
el sistema pensional, en desmedro de los principios constitucionales que lo
informan, como el de la solidaridad”[67]. En
segundo lugar, la presunta vulneración de los derechos de la UGPP es de
carácter continuo que se concreta en el pago de las mesadas pensionales que
generan detrimento del sistema pensional.
-
Subsidiariedad
35. La acción de tutela interpuesta por la UGPP sería improcedente
dada la posibilidad que le cabe a la referida entidad de interponer el recurso de revisión por la posible
configuración de un abuso del derecho. Por un lado, la providencia judicial proferida en segunda
instancia quedó ejecutoriada el 2 de marzo de 2012[68], esto es, con anterioridad a la fecha en
la que la UGPP asumió la representación judicial de la extinta CAJANAL, luego
la oportunidad para interponer el recurso de revisión aún está disponible hasta
el 11 de junio de 2018.
36.
Por lo anterior, corresponde entonces evaluar si en este caso existe un abuso
palmario del derecho que habilite la procedencia excepcional de la acción de
tutela. Para lo anterior, se recurrirá a las pautas y criterios interpretativos
sobre abuso palmario del derecho que pueden extraerse de las Sentencias
SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017.
37. A partir de los elementos fácticos allegados al
expediente por la UGPP, esta Sala comprobó que se generó un incremento
pensional a favor de la señora María Esther Chiquillo Tavera, pero, de
conformidad con las pruebas aportadas, el mismo no representa una grosera
incongruencia entre la historia laboral de la pensionada y el referido
incremento pensional, y no se verificó la existencia de una vinculación precaria
con el objeto de obtener ventajas irracionales.
38. En efecto, la UGPP allegó
un reporte histórico de pagos de la mesada pensional de la señora María Esther Chiquillo Tavera. El reporte muestra que:
-El monto
pensional inicialmente reconocido en octubre de 2007, a valores de 2013,
equivale a $4’860.809,41.
-La
reliquidación efectuada en 2013 en cumplimiento de los fallos judiciales
conduce a un monto pensional de $7’213.717,14. Los anteriores datos evidencian
que el incremento pensional en el caso analizado es del 48 %.
39. Esta Sala encuentra que si bien existe un
incremento considerable del 48 %, este puede ser revisado a través del
mecanismo ordinario estipulado para ello, porque en las condiciones de la
accionante:
(i) No hay evidencia de que su situación se inscriba
en el caso de una vinculación precaria que altere
repentinamente y por corto tiempo su historial laboral, y sobre la cual se haya
liquidado el monto de la pensión, ya que la
señora Chiquillo Tavera trabajó para la Contraloría General de la República
desde el 16 de agosto de 1978 hasta el 12 de marzo de 2004  como sostuvo la
UGPP en el escrito de tutela[69];
es decir, aproximadamente 26 años, y aunque se afirma que el último cargo
desempeñado fue de asesora de despacho no se aporta información de la duración
en el mismo.
(ii) No se constata la ausencia de correlación entre
la historia laboral y la pensión, que sean indicativos de la configuración de
un abuso palmario del derecho. El escrito de tutela presentado por la UGPP no argumentó
que la pensión reconocida a la señora Chiquillo Tavera no corresponde con su
historia laboral, ni la referida entidad allegó elementos probatorios que le
permitan a esta Sala concluir que hay una ausencia de correlación entre los
períodos laborados de María Esther Chiquillo Tavera y el monto pensional
liquidado a su favor.
Aunado a lo anterior, en la Resolución RDP 018795 del
10 de diciembre de 2012, por la cual se dio cumplimiento a la orden judicial de
liquidación pensional se determinó en el artículo séptimo “descontar de las
mesadas atrasadas a las que tiene derecho el(a) [sic] señor(a) CHIQUILLO
TAVERA MARIA ESTHER , la suma de SIETE MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA MIL
DOSCIENTOS OCHO pesos ($ 7,340,208.00 m/cte) por concepto de aportes para
pensión de factores de salario no efectuados […]”[70].
Posteriormente, en la Resolución RDP056053 del 11 de
diciembre de 2013 que modificó la resolución anteriormente mencionada se
dispuso efectuar un descuento de “NUEVE MILLONES QUINIENTOS VEINTISIETE MIL
CUATROCIENTOS NOVENTA Y OCHO pesos ($ 9,527,498 M/CTE) por concepto de
aportes para pensión de factores de salario no efectuados […]”[71].
Lo transcrito de los actos administrativos de
liquidación pensional evidencia que sobre los factores salariales por los
cuales se ha liquidado el monto pensional de la señora Chiquillo Tavera se ordenaron
los correspondientes descuentos por concepto de pensión con lo cual se cumplió
el requerimiento constitucional expuesto en el artículo 48 de la Constitución
según el cual, para la liquidación de las pensiones, sólo se tendrán en cuenta
los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
(iii) Por
último, valga señalar que el monto pensional liquidado a favor de María Esther
Chiquillo no viola el tope pensional de 25 salarios mínimos legales mensuales
vigentes fijados constitucional y legalmente.
En conclusión, la Sala constata que en el presente caso no existe un
abuso palmario del derecho por cuenta del incremento que sufrió la pensión de
la señora Chiquillo Tavera y, por ese motivo, la acción de tutela interpuesta
por la UGPP no es procedente para ser decidida de fondo. Por tanto, es
necesario que la UGPP redirija su actuación hacia la interposición de los
recursos pertinentes y principales. En este caso, el recurso extraordinario de
revisión.
Conclusiones y órdenes a adoptar.
40. La UGPP cuestionó las sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección A y del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A mediante las
cuales se ordenó reliquidar la mesada pensional de la señora María Esther Chiquillo Tavera con
base en el IBL que establecía las normas del régimen de transición y no la
regla general contenida en los 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. La UGPP consideró
que esos fallos incurrieron en defecto sustantivo y en desconocimiento del
precedente judicial por no acoger lo dispuesto por la Corte Constitucional
sobre la exclusión del IBL de los aspectos regulados por el régimen de transición
y, de este modo, no aplicar lo previsto en los artículos mencionados de la Ley
100 de 1993.
La Sala concluyó que en el presente caso no se acreditó el abuso
palmario del derecho y declaró improcedente el amparo pues la UGPP puede
interponer el recurso de revisión para cuestionar la providencia alegada, que
constituye un mecanismo eficaz e idóneo para controvertir las providencias
judiciales que ordenaron la liquidación pensional a favor de la señora
Chiquillo Tavera.
Respecto de la falta de acreditación del abuso palmario del derecho,
a pesar de lo expuesto por la UGPP, la Sala expuso que
no hay argumentos que indiquen que el aumento en la pensión cuestionada
obedece a una falta de correspondencia entre la historia laboral de la
pensionada y el monto de la pensión, no se produjo una vinculación precaria que
derivara en una ventaja irracional y desproporcionada respecto del Sistema de
Seguridad Social y no se exceden los topes pensionales establecidos en la
Constitución y la ley.
En consecuencia, se
confirmará la sentencia del 30
de agosto de 2017 proferida por la Sección Quinta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
que declaró improcedente el amparo constitucional por incumplimiento del
requisito de subsidiariedad, dentro del proceso de la referencia
Con base en las consideraciones expuestas, la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR el
fallo del 30 de agosto de 2017 proferido por la Sección Quinta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que declaró
improcedente el amparo constitucional por incumplimiento del requisito de
subsidiariedad.
Segundo.- Por Secretaría
General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
A LA
SENTENCIA T-212/18
Con el respeto acostumbrado
por las decisiones de la Corte me permito expresar las razones que me llevan a
apartarme de la posición adoptada por la mayoría en la sentencia T-212 del 1°
de junio de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
1. En esa providencia la Corte estudió la acción de tutela
interpuesta por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social – UGPP, con el objeto de dejar sin efectos los fallos
proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca  y la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,  a través de los cuales se
ordenó a la entidad reliquidar la pensión de vejez de la señora María Esther
Chiquillo Tavera con el promedio del 75% de lo devengado en el último semestre
de servicio, conforme a lo establecido en la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 de
1985.
En efecto, refirió la entidad accionante que la señora Chiquillo
Tavera prestó sus servicios en la Contraloría General de la República desde el
16 de agosto de 1978 hasta el 12 de marzo de 2004 y que el último cargo
desempeñado fue el de asesora grado 2 del despacho del Vicecontralor de Bogotá.
Con fundamento en su historia laboral, Cajanal le reconoció pensión de vejez
tomando como ingreso base de liquidación el 75% de lo devengado en los últimos
diez años de servicio.
No obstante, la pensionada solicitó a través de demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho se ordenara a Cajanal reliquidar su monto
pensional con base en el 75% de la totalidad de los factores devengados durante
los últimos 6 meses de servicio, así pues, el 13 de mayo de 2010, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca condenó a Cajanal a la reliquidación pensional,
decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado en providencia del 7 de
diciembre de 2011.
La UGPP argumentó el cumplimiento de los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; esto es, la
relevancia constitucional, la inexistencia de  otro medio de defensa eficaz e
inmediato que evite la ocurrencia de un perjuicio irremediable y el requisito
de inmediatez.
Frente a las causales específicas la UGPP precisó que las
providencias judiciales atacadas incurrieron en defecto sustantivo porque
indican en forma incorrecta que el IBL corresponde al 75% del promedio de lo
devengado en el último semestre de servicio. Igualmente, refirió que incurrieron
en desconocimiento del precedente judicial pues al momento de proferirse los
fallos cuestionados, ya estaban en firme las sentencias de unificación SU-230
de 2015 y SU-427 de 2016.
Por lo anterior, la UGPP solicitó la protección de los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia
“en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera” y, en
consecuencia, se ordene a las autoridades judiciales accionadas i) dejar
sin efectos los fallos proferidos; ii) dictar nueva sentencia y, iii)
dejar sin efectos las resoluciones por las cuales se dio cumplimiento a los
fallos objeto de la presente acción.
En primera instancia, la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, en sentencia del 13 de julio de 2017, declaró la
improcedencia de la acción al considerar que no se cumplía con el requisito de
inmediatez, teniendo en cuenta que el fallo censurado fue proferido el 07 de
diciembre de 2011, mientras que la acción de tutela fue interpuesta el 09 de
mayo de 2017.
Por su parte, la Sección Quinta de la misma Corporación, en
providencia del 30 de agosto de 2017, confirmó por razones diferentes la
decisión de primera instancia, al considerar que la acción incumplía el
principio de subsidiariedad ya que la entidad gestora del amparo podía acudir
al trámite de revisión previsto para discutir providencias judiciales que
ordenan reconocimientos pensionales.
Mediante la sentencia T-212 de 2018, esta Corte confirmó la decisión
del juez de segunda instancia al encontrar que no se superaba la procedencia de
la acción de tutela, debido al incumplimiento del principio de subsidiariedad.
La Sala determinó que por regla general, las acciones de tutela que
pretenden controvertir providencias judiciales que ordenan reliquidaciones pensionales
con abuso del derecho son improcedentes debido a la existencia del recurso
extraordinario de revisión dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; igualmente señaló que de forma excepcional dichas acciones de tutela
superarían el principio de subsidiariedad, únicamente en los casos en los que
se presente un abuso palmario del derecho.
Así pues, para la identificación del abuso palmario del derecho en
materia pensional, la providencia indicó que según lo expuesto por la
jurisprudencia de esta Corporación[72],
es posible acudir a los siguientes criterios indicativos o pautas de
interpretación: i) el monto del incremento pensional, ii) la
vinculación precaria, iii) la falta de correspondencia entre el
reconocimiento y la historia laboral y, iv) la ventaja irrazonable en
comparación con otros beneficiarios.
En ese orden de ideas, la Sala concluyó que en el presente asunto,
pese a existir un incremento pensional considerable,[73] no se
hallaban los argumentos suficientes que permitieran apreciar la configuración
del abuso palmario del derecho, si se tiene en cuenta que: i) no había
evidencia de que la situación se inscribiera en una vinculación precaria, toda
vez que la señora Chiquillo Tavera laboró para la Contraloría General de la
República aproximadamente durante 26 años y adicionalmente la entidad
accionante no aportó los medios de prueba pertinentes; ii) no  se
constataba la ausencia de correspondencia entre la historia laboral y la
pensión, dado que la UGPP tampoco allegó los elementos probatorios que la
permitieran concluir y, iii) finalmente, el monto pensional liquidado,
no excedía el tope pensional de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes
fijados constitucional y legalmente.
En consecuencia, en el referido fallo no se abordó el análisis de
fondo del asunto al no encontrarse superado el principio de subsidiariedad, por
lo cual se advirtió que la UGPP debía acudir al mecanismo dispuesto en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para solicitar la revisión del incremento
pensional censurado por vía de tutela.
2. Ahora bien, mi desacuerdo con la sentencia T-212 de 2018 se
fundamenta en las razones que paso a exponer:
2.1 Respecto al abuso del derecho, la sentencia de unificación 631
de 2017 estableció que: “quien sin sustento
normativo, más allá de un regla de un régimen especial que perdió vigencia
–como lo son aquellas que rigen el IBL-, busca a ultranza una ventaja
irrazonable en comparación con otros afiliados, podrá haber incurrido en forma
notoria en un abuso del derecho.
En efecto, desde la sentencia C-258 de 2013 la Corte refirió que “en
términos generales, comete abuso del derecho: (i) aquél que ha adquirido el
derecho en forma legítima, pero que lo utiliza para fines no queridos por el
ordenamiento jurídico; (ii) quien se aprovecha de la interpretación de las
normas o reglas, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento
jurídico; (iii) el titular de un derecho que hace un uso inapropiado e
irrazonable de él a la luz de su contenido esencial y de sus fines; y (iv) aquél
que invoca las normas de una forma excesiva y desproporcionada que desvirtúa el
objetivo jurídico que persigue.”
En
igual sentido, en la SU-395 de 2017 esta Corporación expresó que “el
reconocimiento de una pensión de vejez o de jubilación con ocasión del régimen
de transición, sin tener en cuenta la reseñada hermenéutica del artículo
36 de la Ley 100 de 1993, puede derivar en un abuso del derecho de quien se aprovecha de la
interpretación de las normas o reglas de los regímenes prestacionales
preconstitucionales, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento
jurídico.”
De tal forma, este Tribunal ha
aclarado que cuando se utilizan los conceptos del abuso del derecho y fraude a
la ley en materia de reliquidación pensional, no se trata de establecer la
existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una
interpretación del artículo 36 que resulta contraria a la Constitución y “que
produce una objetiva desproporción y falta de razonabilidad en la prestación”.[74]
En consonancia con
lo indicado, la SU-631 de 2017 determinó que “[c]uando la búsqueda [de la ventaja irrazonable] sea evidente e
inconfundible, al perseguir un incremento monetario significativo sin
arreglo a la normativa vigente, ese abuso debe entenderse palmario.” Negrilla fuera del original.
De conformidad con lo
anterior, la providencia en cita relacionó algunos criterios que podían ser
tenidos en cuenta por el juez constitucional, con el objeto de determinar en
qué situaciones emerge en modo palmario el abuso del derecho, habilitando de
esta manera la procedencia de la acción de tutela. Estos son:
i) La obtención de una
ventaja irrazonable fundada en una vinculación precaria: la cual proviene
de dos escenarios distintos, “[d]e un lado puede surgir con ocasión de la aplicación
de un régimen especial para personas que cumplieron los requisitos de acceso a
la pensión antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, dentro del
cual se contemplaba un IBL distinto al de su artículo 36.” De otro lado “[p]ara
quienes por el contrario, cumplieron esas exigencias en vigencia de dicha
norma, el impacto de una vinculación precaria, solo puede concretarse cuando se
hace una aplicación ultractiva del régimen especial en lo que atañe al índice
base de cotización.”
Con todo, si bien la Corte
refirió que cobra mayor
relevancia el concepto de vinculación precaria cuanto más reducido sea el lapso
que pueda afectar la cuantía de la mesada pensional, igualmente resaltó que sus efectos pueden darse por la mera
aplicación del régimen especial anterior a la Ley 100 de 1993. Adicionalmente,
consideró que el primero de los criterios para identificar la existencia de un
posible abuso palmario del derecho, es el reconocimiento y aplicación de un IBL
distinto a aquel fijado en la Ley 100.
ii) Incremento
excesivo de la mesada pensional: el cual debe ostentar la virtualidad
necesaria para demostrarle al juez constitucional la dimensión de las ventajas
ilegítimas en favor del pensionado desde el punto de vista legal o
constitucional. En tal sentido, el aumento de la mesada pensional debe ser
protuberante.
Así pues, se tiene que los
lineamientos delimitados en la SU-631 de 2017 a efectos de identificar el abuso
del derecho en forma palmaria son la obtención de una ventaja irrazonable
fundada en una vinculación precaria y el incremento excesivo de la mesada
pensional. Los criterios referidos en la sentencia T-212 de 2018 en cuanto a la
falta de correspondencia entre la pensión y la historia laboral del pensionado,
así como la ventaja irrazonable, no son pautas que hayan sido abordadas de
manera independiente en la sentencia de unificación, sino que hacen parte de
los lineamientos arriba señalados.
Sin embargo, no se debe
desconocer que la misma providencia fue enfática al advertir que los parámetros
anotados no desconocen la autonomía del juez de tutela, sino que, por el
contrario, le orientan en su labor argumentativa desde el punto de vista
constitucional. Efectivamente,
se refirió que dichos criterios que ayudarían al funcionario judicial a hacerse
a una idea de la necesidad de su intervención, no impedían que, en consonancia
con la independencia y la autonomía judicial que asiste a todos los jueces de
la República, estos consoliden su propia visión de los distintos caso concretos
y determinen la procedencia de la acción conforme su propio criterio.
En consonancia, la SU-631 de 2017 es clara al manifestar que las
reglas allí contenidas brindan apoyo interpretativo para el juez
constitucional, para establecer en qué eventos puede entenderse que se ha
configurado un abuso del derecho en forma ostensible. Sin embargo, “en todo
caso el juez de tutela, (...) se encuentra en libertad para establecer su
convencimiento sobre el caso concreto y sobre si existe o no un abuso del
derecho de tal magnitud”. Además señala que “el objetivo es brindar un
apoyo para valorar el caso concreto, que potencie el análisis. Lejos de limitar
la función jurisdiccional, en todo caso autónoma e independiente, el objetivo
es concretar el punto de vista constitucional sobre la materia.”
Por tal motivo, estimo que las pautas referidas no tienen un
carácter restrictivo, ni implican que en todos los casos, sin excepción alguna
se deba verificar la concurrencia de cada uno de todos los requisitos allí
previstos con el objeto de apreciar el carácter palmario del abuso del derecho,
pues el juez de tutela es autónomo y puede consolidar su propia visión del
caso, atendiendo a las particularidades del asunto que conllevan a formar su
criterio y convencimiento acerca de la situación.
2.2. Desde otro punto de vista, si fuera imperativo constatar la
concurrencia de tales parámetros de interpretación, considero que ciertamente
los mismos se encuentran presentes en el asunto bajo análisis como se pasa a
exponer:
a) Respecto a la obtención de la ventaja irrazonable fundada en la
vinculación precaria, se advierte que se encuentra
acreditado de un lado que la señora Chiquillo Tavera obtuvo un incremento
pensional con fundamento en un régimen especial que no se encuentra vigente, es
decir, el Decreto 929 de 1976.
Adicionalmente, el incremento pensional
demandado fue obtenido con base en los ingresos de un reducido período de
tiempo, es decir, de los últimos 6 meses de servicio, que no corresponden a los
26 años que la señora Chiquillo Tavera laboró para la Contraloría General de la
República y con fundamento en los cuales había alcanzado una pensión de vejez
con una mesada muy inferior a la finalmente obtenida tras la liquidación; esta
situación, a su vez, permite evidenciar que el período de tiempo tenido en
cuenta para la liquidación, representó un salto abrupto y desproporcionado en
relación con los salarios recibidos durante toda su historia laboral.
b) Existe un
aumento monetario significativo de la mesada pensional. En el 2007 Cajanal
reconoció la pensión de vejez a la señora Chiquillo Tavera por valor de $3’819.903,85, tomando como ingreso base de
liquidación el 75% del promedio de lo devengado en los últimos diez años de
servicio; en valores del año 2013[75]
la mesada pensional ascendía a la suma de $4.860.809,41.
Empero, en el seno de la jurisdicción contencioso administrativa, se
ordenó un aumento pensional aproximado de $2.352.908, por lo que el monto de la
pensión pasó a $7.213.717, es decir, que el incremento constituyó un porcentaje
aproximado del 48%. Los anteriores datos evidencian que la variación del monto
de la pensión ciertamente es ostensible y representa cifra significativa que
implica el valor aproximado de cuatro salarios mínimos legales mensuales
vigentes para la época.[76]
En efecto, dicho incremento involucra la obligación para el Estado
de proveer un subsidio muy alto para poder pagar la pensión reconocida, dejando
de lado los principios que de solidaridad e igualdad que inspiran el Sistema de
Seguridad Social.
2.3. Por otro lado, si en gracia de discusión se aceptara que en el
caso sub examine, no existían los elementos de juicio necesarios que
permitieran evidenciar el carácter palmario del abuso del derecho, considero
que la Sala pudo haber subsanado dicha falencia a través de la recopilación de
las pruebas pertinentes y necesarias para llegar al cabal conocimiento del
asunto sometido a su consideración.
En efecto, el juez debe fallar sobre la base de elementos
objetivos demostrados en el proceso que le ayuden a construir su pleno
convencimiento, sin embargo, si dichos elementos no están presentes, puede
solicitar pruebas de oficio, como quiera que tiene el deber de reunir los
elementos de juicio indispensables para resolver el asunto sometido a su
consideración.
Es preciso señalar que uno de los rasgos más
característicos de la acción de tutela es la informalidad de la solicitud, por
lo cual esta Corporación ha señalado que en el evento en que el accionante no
aporte las pruebas necesarias que apoyen su pretensión, es necesario para el
fallador hacer uso de la facultad – deber que le asiste como juez
constitucional de decretar pruebas de oficio, por medio de las cuales pueda
llegar al cabal conocimiento de la situación.[77]
De
tal manera, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la práctica de
pruebas para el juez constitucional no es solo una potestad, sino también un
deber inherente a su función judicial.
Al
respecto, en la sentencia T-074 de 2000, la Corte señaló que “de conformidad
con el Decreto 2591 de 1991, el juez de tutela goza de amplias facultades con
miras a establecer la verdad de los acontecimientos que se llevan a su análisis
y las verdaderas circunstancias del caso controvertido.” Más adelante
indicó que “a los jueces de tutela les asiste el deber de decretar y
practicar pruebas de oficio cuando de la solicitud de amparo y los informes que
alleguen los accionados no obren suficientes elementos de juicio para decidir
el asunto sometido a su consideración, por cuanto la labor constitucional encomendada
es precisamente la protección efectiva de los derechos fundamentales.”
Siendo así, no era suficiente con manifestar que la UGPP no acopió
todos los elementos de juicio necesarios para establecer si la vinculación era
o no precaria, pues, por el contrario, sí se evidenció que se adolecía de los
medios de prueba pertinentes para determinar la procedibilidad del asunto, se
hubiere podido ordenar oficiosamente allegarlos al expediente, con el fin de
formar el pleno convencimiento acerca de los hechos constitutivos de la acción
de tutela.
2.4. De conformidad con lo expuesto, estimo que la acción de tutela
sí era procedente y, por tanto, se debió pasar al estudio de fondo de la
solicitud, es decir, al análisis de la configuración sobre el posible desconocimiento
del precedente constitucional frente a la aplicación de las reglas del IBL
contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del
régimen de transición y/o del defecto sustantivo por interpretación incorrecta
de las normas que rigen el IBL de la pensión de vejez.
Al respecto, esta Corporación ha indicado que existe un precedente
constitucional consolidado, imperante y en vigor, según el cual, el monto de la
pensión reconocida en favor de quienes son beneficiarios del régimen de
transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no puede
calcularse conforme al IBL estipulado en la legislación anterior, sino al
previsto en el inciso tercero de la referida norma, regla que fijó este
Tribunal en la sentencia C-258 de 2013 y que hizo extensiva en la SU-230 de
2015 y SU-427 de 2016, entre otras. En ese sentido, a quienes son beneficiarios
del régimen de transición se les calculará el IBL con base en el promedio de
los factores salariales devengados durante los últimos 10 años de servicio y no
con fundamento en la aplicación ultractiva del régimen especial.
No obstante, los fallos judiciales censurados mediante la presente
acción de tutela fueron expedidos el 13 de mayo de 2010 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y el 7 de diciembre de 2011 por el Consejo de
Estado, así pues toda vez que la sentencia que fijó la línea jurisprudencial
respecto a las reglas del IBL para los beneficiarios del régimen de transición
fue la C-258 del año 2013, no cabe duda que a los jueces accionados no les era
exigible seguir el precedente allí establecido.
Se debe resaltar que en la SU-631 de 2017 la Corte también evidenció
que las sentencias acusadas por la UGPP habían sido emitidas con anterioridad a
la sentencia C-258 de 2013, razón por la cual, se estableció que era
cronológicamente imposible que los fallos acataran las reglas determinadas en
la providencia de constitucionalidad.
A pesar de lo anterior, en esa oportunidad se llegó a la conclusión
de que los incrementos pensionales eran incompatibles con la Constitución, ya
que “sus mesadas pensionales, reliquidadas por vía judicial, desbordaron los
límites que el principio de solidaridad y el ánimo de equidad imponen a los
derechos pensionales, y sus posiciones privilegiadas fueron reforzadas a partir
de un reconocimiento incongruente con sus historias laborales, si se les aplica
el marco temporal del último año de servicio, como lo hicieron los jueces
ordinarios”.[78]
Adicionalmente, se indicó que los fallos de la jurisdicción contencioso
administrativa contravenían los principios fundamentales de la seguridad
social, en especial, el principio de solidaridad. Ciertamente, esta Corporación
sostuvo que dicho principio se encontraba expresamente consagrado en el
artículo 48 de la Constitución, por lo que era exigible su aplicación y, de
esta manera, cualquier ejercicio hermenéutico sobre las normas del sistema de
seguridad social, no podía pretermitirlo o abandonarlo; la Corte dijo: “[l]a
existencia del principio de solidaridad, constitucional y legalmente, se
traduce no en una mera expectativa o axiología carente de sentido. Implica
necesariamente que el sistema de seguridad social al que afecta debe servirse
de él al momento de aplicar sus normas, y al mismo tiempo que ha de alcanzarlo
.a través de las disposiciones que lo forjan como un todo. Las decisiones que,
en el marco del sistema de seguridad social en pensiones, en este caso, sin
tener presente la operatividad de los principios, puede llegar a engendrar un
contrasentido que vacíe el conjunto de normas que el Legislador ha
estructurado.”
Con ocasión de lo anterior, este Tribunal Constitucional encontró en
aquella oportunidad que las sentencias demandadas[79]
efectivamente vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de la UGPP al
encuadrar su actuación en un defecto sustantivo y, en consecuencia, se procedió
a dejar sin efectos las providencias que ordenaron las respectivas
reliquidaciones pensionales.
Por lo señalado, considero que en el presente asunto si bien no era
exigible a las autoridades judiciales accionadas la aplicación del precedente
constitucional fijado desde la sentencia C-258 de 2013, de conformidad con lo
expuesto en la citada sentencia de unificación, sí era posible determinar la
vulneración del derecho al debido proceso de la UGPP con fundamento en la
reliquidación pensional que otorgó una ventaja pensional irrazonable, al
realizar la aplicación de un régimen especial derogado, sin tener en cuenta las
normas constitucionales y legales necesarias para realizar una aplicación
sistemática del régimen de transición.
En estos términos, dejo consignado mi salvamento de voto.
Fecha ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
[1] El
expediente de la referencia fue seleccionado y repartido a la Magistrada
Sustanciadora por la Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional,
conformada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y el Magistrado Antonio José
Lizarazo Ocampo, de acuerdo con el criterio orientador del proceso de selección
de carácter objetivo “desconocimiento de un precedente jurisprudencial”
y el criterio complementario denominado “tutela contra providencias
judiciales en los términos de la jurisprudencia constitucional”.
[2] Cuaderno 1,
folio 17.
[3] En los
expedientes que se desacumularon se encontraron elementos que
singularizan la situación fáctica y jurídica de los asuntos acumulados, lo que
impedía que fueran fallados en una misma sentencia. En concreto, en el expediente T-6.406.733 la acción de
tutela se dirige contra una providencia judicial emitida por una de las
secciones del Consejo de Estado.
[4] CAJANAL en la
apelación reiteró los argumentos expuestos en la contestación a la demanda: el
derecho pensional de la accionada se causó en vigencia de la Ley 100 de 1993 y
los factores salariales que componen su base de liquidación son los que fija el
régimen general contenido en esa Ley. De ese modo, el ingreso base de
liquidación se calcula con el promedio del tiempo que le faltaba para retirarse
del cargo como lo dispone el numeral 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Por su parte, en la apelación, la señora María Esther Chiquillo Tavera
controvierte que la inclusión de factores salariales solo se tomen en cuenta en
una doceava parte y que la bonificación especial de quinquenio se haya ordenado
incluirla proporcionalmente y no por el valor total de esta bonificación
certificado por la Contraloría General de la República.
[5] Cuaderno 2,
folio 1.
[6] Cuaderno 2,
folio 29.
[7] Cuaderno 2,
folio 90.
[8] Cuaderno 2,
folio 90.
[9] Cuaderno 2,
folio 93.
[10]
Cuaderno 2, folio 93.
[11]
Cuaderno 2, folio 95.
[12]
Cuaderno 2, folio 95.
[13]
Cuaderno 2, folio 95.
[14]
Cuaderno 2, folio 104.
[15] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[16]
Cuaderno 2, folio 109.
[17]
Cuaderno 2, folio 136.
[18]
Cuaderno 2, folio 155.
[19]
Cuaderno 2, folio 160.
[20] La
parte resolutiva del auto del 15 de diciembre de 2017 dispuso lo siguiente: “PRIMERO. Por Secretaría
General, OFÍCIESE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)[20]
para que, en el término máximo de tres (3) días hábiles contados a partir de la
notificación del presente auto, INFORME:
i) El monto de la pensión
reconocida a favor de la señora María Esther Chiquillo Tavera resultante de la
liquidación en cumplimiento de los fallos del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y del Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.
(ii) El monto de
la pensión referida actualizado a valores de 2017;
(iii) El monto de
la mesada pensional reconocida a noviembre de 2017 a favor de María Esther
Chiquillo Tavera; y
(iv) El
incremento porcentual entre el monto previo a la liquidación ordenada
judicialmente y el monto calculado de cumplirse las órdenes judiciales de reliquidación
respecto de María
Esther Chiquillo Tavera.” (énfasis
originales).
[21]
Cuaderno 1, folio 29.
[22] La
UGPP informó lo siguiente: “Así las cosas, se tiene que para el año 2007 la
mesada paso [sic] de la suma de $3.819.903,85 M/Cte a la suma de $7.233.832,65
M/Cte incrementándose un 89%”. Cuaderno 1, folio 47.
[23] Para
la exposición de las consideraciones sobre la procedencia excepcional de la
tutela contra providencias judiciales se tomarán como base las contenidas en la
sentencia SU-168 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y SU-427 de 2016,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[24] M. P.
José Gregorio Hernández Galindo
[25] Al
respecto ver, entre otras, las sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en
ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en
ambas M. P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M. P. Martha Victoria
Sáchica Méndez.
[26] M. P.
Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión del
artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier
acción, incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[27]
Decreto 2196 de 2009, “por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión
Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se
dictan otras disposiciones.”
[28]
Decreto Ley 4107 de 2011. “Artículo 64. Cajanal EICE en liquidación continuará
realizando las actividades de que trata el artículo 3° del Decreto 2196 de 2009
hasta tanto estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,
UGPP, a más tardar el 1° de diciembre de 2012. (…)”
[29] Según
una prórroga que se autorizó a través del Decreto 877 de 2013, “Por el cual se
prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social
CAJANAL EICE en Liquidación y se dictan otras disposiciones”.
[30]
Sentencia SU-631 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[31] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez. La sentencia revisa la acción de tutela
promovida por la UGPP contra las decisiones judiciales proferidas dentro del
proceso ordinario laboral iniciado por María Margarita Aguilar Álzate contra
CAJANAL, en las que presuntamente se incurrió en un defecto sustantivo por la
indebida interpretación de las normas aplicadas para determinar el ingreso base
de liquidación utilizado para resolver la demanda de reajuste pensional impetrada
por la ciudadana Aguilar Alzate. En primer lugar, la Sala Plena estableció que
el aumento en el monto pensional a favor de María Margarita Aguilar Alzate de
$3.935.780 a $14.140.249 con fundamento en una vinculación precaria en encargo
que tuvo la mencionada ciudadana como fiscal delegada ante un Tribunal Superior
de Distrito judicial por un mes y seis días evidencian un abuso palmario del
derecho. En segundo lugar, la Corte concluyó que las autoridades judiciales que
resolvieron en primera y segunda instancia la demanda ordinaria laboral de la
señora Aguilar Alzate en sentencias del 12 de septiembre de 2007 y el 13 de
junio de 2008 incurrieron en defecto sustantivo al reajustar la pensión de
vejez de María Margarita Aguilar Alzate con base en el ingreso base de
liquidación del régimen especial cuando debieron utilizar los parámetros del
sistema general.
[32] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez. En esta sentencia se revisaron cinco acciones de
tutela promovidas por separado por CAJANAL, COLPENSIONES y pensionados contra
autoridades judiciales en las que se discutió la aplicación y alcance del
régimen de transición pensional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y las
reglas acerca del promedio del ingreso base de liquidación aplicables a
pensiones del sector público. La Sala Plena señaló que en los casos analizados
se cumplían todos los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales al señalar que eran asuntos en los que existían
reconocimientos prestacionales logrados mediante un abuso palmario del derecho.
Adicionalmente declaró que incurrieron en defecto sustantivo aquellas
decisiones judiciales que incluyeron el ingreso base de liquidación dentro de
los aspectos sujetos al régimen de transición en pensiones.
[33] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado. La providencia judicial estudió tres acciones
tutela interpuestas por la UGPP contra las decisiones
judiciales que accedieron a las pretensiones de reliquidación pensional de tres
beneficiarias del régimen de transición sin aplicar la normativa que rige su
cálculo del ingreso base de liquidación. La Sala Plena de la Corte
Constitucional consideró que en dos de los casos analizados se demostró la
existencia de un abuso palmario del derecho en los que se presentaron
incrementos pensionales de $7.636.401 y $5.575.058 con fundamento en
vinculaciones precarias que no guardaban correspondencia con su historia
laboral. En el primer caso, la pensionada se desempeñó toda su vida laboral, a
lo largo de aproximadamente 32 años, como Juez 4° Penal de Alto Riesgo del
Circuito de Santa Marta y solo ocupó un cargo distinto entre el 20 de enero de
2000 y el 9 de marzo de ese mismo año, como Magistrada de la Sala Disciplinaria
del Consejo Seccional de la Judicatura que incidió en su monto pensional. En la
segunda acción de tutela analizada, la beneficiaria de la pensión se desempeñó
en cargos de distinto nivel y alcance salarial durante su vida laboral: en la
Rama Judicial fue Abogada Asistente Grado 21 por cerca de 4 años, Secretaria
Grado 21 por 6 años y se desempeñó además como Directora Seccional de
Administración Judicial y Directora Nacional de Administración Judicial, por
cerca de dos años hasta el 5 de abril de 1994. Por último, la Corte
Constitucional concluyó que las decisiones proferidas el 28 de agosto de 2003 y
el 7 de octubre de 2004 dentro de procesos laborales ordinarios  incurrieron en
un defecto sustantivo porque la liquidación pensional ordenada obedeció a la
interpretación de las reglas sobre ingreso base de liquidación y el régimen de
transición pensional consideradas en forma aislada y no bajo una interpretación
sistemática, que produjeron resultados incompatibles con el ordenamiento
jurídico consagrado en materia de seguridad social en la Constitución de 1991.
[34]
Artículo 20 de la Ley 797 de 2003: “Revisión de reconocimiento de sumas
periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes
tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier
tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al
tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas
periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas
por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus
competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor
General de la República o del Procurador General de la Nación.
La revisión
también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o
conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se
tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de
revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier
tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y
además:
a) Cuando el
reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y
b) Cuando la
cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto
o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
[35] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. La Sentencia analizó la demanda de
constitucionalidad dirigida contra el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 en la
que le correspondió a la Corte resolver si tal disposición desconoce la
cláusula de igualdad y los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política,
modificado por el Acto Legislativo 1 de 2005, al establecer un régimen
pensional especial a favor de los Congresistas y de todos aquellos a los que
les es aplicable el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en asuntos como la
ausencia topes en el monto pensional y la forma de liquidar el ingreso se toma
a partir del último año de servicio y no como lo consagra el régimen general de
pensiones. La sentencia, en el apartado pertinente, expone que: “este
procedimiento  fue diseñado para otras causales y fue adoptado antes de 2005.
Por lo tanto, no constituye el desarrollo del mandato contenido en el Acto
Legislativo. Sin embargo, en ausencia de un vehículo legal específico, para
esta hipótesis se dará aplicación a los artículos 19 y 20 de dicha ley. El
primero, para las pensiones reconocidas exclusivamente por vía administrativa.
El segundo, para las pensiones reconocidas en cumplimiento de una sentencia
judicial sobre el alcance del derecho a la pensión, el derecho a la igualdad u
otro derecho atinente al alcance del derecho pensional del interesado, no
simplemente sobre el derecho de petición”.
[36] El
Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Contralor General de la República
o el Procurador General de la Nación.
[37]
Sentencia SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, fundamento
jurídico 7.23.
[38]
Sentencia SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, fundamento
jurídico 7.22.
[39] Sentencias
C-258 de 2013, SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017, entre otras.
[40]
Sentencia SU-631 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[41] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[42] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[43] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[44] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[45]
Sentencia SU-427 de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, fundamento
jurídico 7.30.
[46] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez. Esta sentencia resolvió las acciones de tutela
presentadas por (i) CAJANAL y el ISS (hoy COLPENSIONES) contra autoridades
judiciales que ordenaron liquidaciones pensionales con base en las normas sobre
el cálculo del ingreso base de liquidación contenidas en regímenes distintos al
de la Ley 100 de 1993; y por (ii) personas beneficiarias de pensiones contra autoridades
judiciales que calcularon su base de liquidación conforme a la Ley 100 de 1993
y no las normas aplicables en virtud del régimen de transición.
[47] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[48] M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[49] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[50]
Sentencia SU-631 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico
26.
[51]
Sentencia SU-631 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico
26.
[52] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[53] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[54] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[55] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[56] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[57] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[58] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[59]
Sentencia SU-961 de 1999; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[60]
Sentencia SU-241 de 2015; M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[61] Ver
sentencia SU-961 de 1999; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[62] Sentencias
T-1009 de 2006 y T-299 de 2009.
[63]
Sentencia T-1028 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[64]
Sentencia T-246 de 2015, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[65]
Cuaderno 2, folios 70 a 72.
[66] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[67]
Sentencia SU-631 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico
39.
[68]
Cuaderno 2, folio 2.
[69] Cuaderno
2, folio 1.
[70] Cuaderno
2, folio 42.
[71] Cuaderno
2, folio 47.
[72]
Entre los cuales destacó la SU-631 de 2017.
[73] Toda vez que el monto pensional pasó de $4’860.809,41 a $7’213.717,14.
[74]
SU-395 de 2017.
[75] Año en
el
cual la UGPP efectúa la liquidación en cumplimiento a lo ordenado por los
jueces contencioso administrativos.
[76] El valor del
salario mínimo legal mensual vigente para el año 2013 era de $660.000.
[77] Al respecto, es
posible consultar las sentencias T-154 de 2014, T-062 de 2017, T-260 de
2017, T-365 de 2017 y T-495 de 2017, entre otras.
[78] SU-631 de 2017.
[79] Los
casos correspondientes a los expedientes T-5.574.837 y 5.631.824.