T-276-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-276/13
(Bogotá, D.C., mayo 14)
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
DEFECTO SUSTANTIVO O MATERIAL-Casos en que se configura
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por no existir defecto sustantivo, al
Tribunal interpretar y aplicar correctamente la norma sobre competencia de
nombrar y remover a Jefe de Control interno de la Superintendencia de Industria
y Comercio
INTERPRETACION DE LOS ARTICULOS 309, 310 Y 311 DEL
CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL PARA ACLARACION Y ADICION DE PROVIDENCIAS
Los artículos 309, 310 y 311 del Código de
Procedimiento Civil, se presentan como una oportunidad para que una vez
proferidas las sentencias – y sin que sean considerados recursos propiamente
dichos – la autoridad judicial pueda de oficio o solicitud de parte aclarar,
corregir o adicionar su providencia. La aclaración y corrección de las
sentencias pueden ser catalogadas como dos instituciones procesales diferentes
en tanto no solo están reguladas por normas distintas, responden a supuestos de
hechos disímiles, sino además en el primer caso no existe la posibilidad de
recurso alguno, mientras que para los autos de corrección se establece la
oportunidad de interponer los mismos recursos que procedían contra la
sentencia, salvo los de casación y revisión. No obstante lo anterior, éstas
figuras no pueden constituirse en una opción para modificar o reformar las
sentencias en tanto se encuentra expresamente prohibido por el artículo 309 del
CPC y además, no son consideradas como recursos propiamente dichos en los
cuales se puedan controvertir las decisiones establecidas. A juicio de la Sala,
la corrección determinada en el auto del, en la cual se cambió la entidad
encargada de cumplir la orden de reintegro no puede ser considerada como una
modificación sustancial o reforma de la sentencia.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto auto de aclaración a la
sentencia no constituye una reforma o cambio sustancial a la sentencia inicial
en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
Acorde con los artículo 309 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil, un cambio en la entidad obligada a llevar a cabo una orden
judicial - mediante un Auto de Aclaración - no constituye una reforma a la
sentencia inicial, cuando éste no altera el sustento jurídico de la providencia
y cuando la entidad señalada como obligada a través del auto, haya sido parte
del proceso. En estos términos, no se configura un defecto sustantivo.
Referencia: expediente T-
3.691.598
Fallos de tutela objeto de revisión: Sentencias proferidas por el Consejo de Estado
Sección Segunda – Subsección A- y Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo en primera y segunda instancia respectivamente.
Accionante: Superintendencia de Industria y Comercio
Accionado:
Tribunal Administrativo de
Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A-
Magistrados
de la Sala 2ª de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
Magistrado
sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Demanda de tutela.
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1. Derecho fundamental invocado. Debido proceso.
1.1.2.
Conducta que causa la vulneración. La
expedición por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del auto de
aclaración de la sentencia del 10 de marzo de 2011, en la cual se resolvió el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Pedro
Absalón Cifuentes Cerón contra la Nación – Ministerio de Desarrollo Económico y
Superintendencia de Industria y Comercio. En el mencionado auto, el Tribunal
decidió modificar la parte resolutiva de la citada providencia señalando que la
entidad encargada de reintegrar y pagar los sueldos dejados de percibir a favor
del demandante era la Superintendencia de Industria y Comercio, y no el
Ministerio de Desarrollo (ahora Ministerio de Comercio, Industria y Turismo)
como inicialmente había quedado consignado.
1.1.3.
Pretensión. Declarar la nulidad de
todo lo actuado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
promovido por el señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón contra la Nación – Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo y la Superintendencia de Industria y Comercio
a partir del fallo proferido el 10 de marzo de 2011 inclusive y el auto que lo
aclara, del 14 de julio 2011. Como consecuencia de lo anterior, ordenar al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferir nuevo fallo.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. El 1º de noviembre de 1995 el señor
Pedro Absalón Cifuentes Cerón fue nombrado en el cargo de Jefe de la Oficina
2045-19 de la Oficina de Calidad de la Superintendencia de Industria y Comercio
(cargo de carrera administrativa).
1.2.2. El señor Cifuentes se desempeñó en el mencionado
cargo hasta el 27 de enero de 2000, fecha en la cual renunció para ser nombrado
en el cargo de Jefe de Oficina 0137-16 de la Oficina de Calidad (cargo de libre
nombramiento y remoción) de la misma entidad.
1.2.3. La entidad accionante alega que el 14 de julio
de 2000 el funcionario presentó renuncia a su cargo a partir del 1º de octubre
del mismo año.
1.2.4. Mediante Resolución del 6 de septiembre de 2000
expedida por el entonces Ministro de Desarrollo Económico se declaró “la
vacancia del cargo de Jefe de Oficina 0137 – 16 de la planta global asignado a la
Oficina de Calidad  de la Superintendencia de Industria y Comercio en
titularidad del doctor Pedro Absalón Cifuentes Cerón”[1]. En consecuencia
se nombró a otra persona en dicho cargo.
1.2.5. El señor Cifuentes Cerón presentó acción de
nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Desarrollo
Económico y la Superintendencia de Industria y Comercio, solicitando la nulidad
de la resolución que declaró vacante el cargo que venía desempeñando, alegando
desviación de poder. El proceso fue resuelto en primera instancia por el
Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá denegando las pretensiones de la
demanda[2].
1.2.6. Apelada la sentencia de primera instancia, el
10 de marzo de 2011 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la
decisión inicial y en su lugar, declaró la nulidad de la resolución No. 0854
del 6 de septiembre de 2000. Sustentó su decisión alegando que quien era
competente para declarar la vacancia del cargo era el representante legal de la
entidad, es decir el Superintendente de Industria y Comercio, y no el Ministro
de Desarrollo.  Consecuencia de lo anterior, condenó a “La Nación –
Ministerio de Desarrollo, a reintegrar al accionante Pedro Absalon Cifuentes
Cerón, a un cargo de Jefe de Oficina 0137-16 de la planta global asignado a la
Oficina de Calidad de la Superintendencia de Industria y Comercio y otro de
equivalente categoría; reconocer, liquidar y pagar los sueldos y salarios
dejados de percibir, debidamente indexados mes a mes (…)”[3].
1.2.7. El 14
de julio de 2011, mediante auto de aclaración la Sección Segunda – Subsección A
– del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió corregir el numeral
tercero de la parte resolutiva de la mencionada providencia. El Tribunal
judicial consideró que se presentó un error en tanto, en la parte motiva de la
sentencia se estableció que es el Superintendente, en su calidad de
representante legal de la entidad, el funcionario competente para la remoción y
nombramiento de los jefes de control interno pero la orden de reintegro en la
parte resolutiva se dirigió al Ministerio de Desarrollo. En consecuencia
modificó el numeral tercero y condenó “a la Superintendencia de Industria y
Comercio a reintegrar al señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón al cargo de Jefe
de Ofician 01317-16 de la Planta Global asignado a la oficina de Calidad de la
Superintendencia de Industria y Comercio u a otro de equivalente categoría,
cancelándole todos los salarios y prestaciones sociales, debidamente indexados
mes a mes (…)”[4].
1.2.8. La
Superintendencia de Industria y Comercio presentó acción de tutela contra el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca al considerar que vulneró el derecho
fundamental al debido proceso al configurarse un defecto sustantivo tanto en la
sentencia del 10 de marzo de 2011 como en el auto de aclaración. Señaló que el
Tribunal profirió sentencia con base en una norma que no existía (Decreto 2539
de 2000) para el momento de los hechos.  Alegó que en el auto de aclaración no
se llevó a cabo una simple corrección, sino que se modificó la totalidad de la
sentencia al condenar a una entidad distinta a la que inicialmente se había
condenado y excluir a esta última de responsabilidad.
1.2.9. La
entidad nacional resume sus argumentos en contra de las providencias del
Tribual, así: (i) se profirieron con base en una norma que no existía para
el momento en que proferida la Resolución cuya nulidad decretó, (ii) lo hizo
sin argumentación jurídica que explicara por qué aplicaba dicha norma, así como
sin probar la desviación de poder que se alegó como causal de nulidad, (iii)
excluyó del fallo, en la parte resolutiva, a la entidad demandada que debería
haber realizado el nombramiento del actor, tras declarar la nulidad del acto
que lo declaró insubsistente, (iv) ‘reformó’ de oficio la sentencia, sin estar
facultado para ello, para modificar la parte resolutiva de la sentencia,
excluyendo del fallo a la Entidad que expidió el acto declarado nulo, es decir
al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y condenado a la
Superintendencia de Industria y Comercio al pago del dinero que ordenó a título
de restablecimiento del derecho, sin ser la Entidad que expidió el acto
declarado nulo, (vi) fundando su decisión en una norma que actualmente no está
vigente, por lo que, adicionalmente se hace imposible cumplir la sentencia”[5].
2. Respuesta del
accionado. – Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda –
Subsección A- [6].
2.1.
El tribunal judicial accionado afirmó que tanto la sentencia del 10 de marzo de
2011, como el auto que la aclara, fueron expedidos con sujeción al ordenamiento
jurídico y en consecuencia, no se vulneró el derecho fundamental al debido
proceso.
2.2.
Alegó que la decisión emitida en el auto de aclaración no constituye una
reforma a la sentencia, en tanto en la parte motiva de la misma se argumentó
que de conformidad con el artículo 11 de la Ley 87 de 1993, la facultad
nominadora de los jefes de control interno corresponde a los representantes
legales de cada una de las entidades estatales. Así, no resultaba posible que
en la parte resolutiva de la providencia se ordenara el reintegro del
demandante a quien no tiene esa competencia, en lugar de al Superintendente de
Industria y Comercio como se señaló a lo largo de la misma.
2.3.
Por último, advirtió que durante el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho la entidad pública contó con todas las garantías procesales en protección
de su derecho al debido proceso.
3.
Pronunciamientos de terceros interesados.
3.1.
Señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón[7].
3.1.1.
Afirmó que el auto de aclaración fue proferido como consecuencia de la
solicitud tanto de él en su calidad de demandante, como del Ministerio de
Desarrollo Económico, por presentar un error semántico al no mencionar
expresamente a la Superintendencia en la parte resolutiva de la sentencia.
Alegó que el mencionado error se encuentra previsto en el artículo 309 del
Código de Procedimiento Civil, aplicable al proceso contencioso administrativo,
por lo tanto, aseguró que la actuación del Tribunal de Cundinamarca se ajustó a
la legalidad. Agregó que la Superintendencia en todo momento fue parte del
proceso y en la parte motiva jamás se excluyó del mismo.
3.2.
Juez 29 Administrativo del Circuito de Bogotá – Tercero Interesado[8].
3.2.1.
Confirmó que el proceso contencioso administrativo objeto de la presente
controversia fue resuelto por su despacho en primera instancia, profiriendo
sentencia en la que se decidió negar las pretensiones de la demanda. Frente a
los hechos adelantados por los magistrados del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca no realizó pronunciamiento alguno.
4. Decisiones judiciales objeto de revisión:
3.1. Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A- del 23 de febrero
de 2012[9].
3.1.1. Denegó el amparo solicitado, argumentó que el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tanto en la sentencia como en el auto
que la aclara, llevó a cabo “una interpretación legal, válida y razonable”. Afirmó
que el accionante no demostró una vulneración al debido proceso, sino que
expresó una diferencia de tesis con la establecida por el Tribunal.
3.1.2. Afirmó que mediante el auto del 14 de julio de
2011, los magistrados del tribunal se limitaron a corregir un “error mecanográfico
en que se incurrió al plasmar erróneamente el nombre del demandante y de la
entidad condenada”, actuación que se encuentra conforme a lo estipulado en
los artículos 309 y 310 del C.P.C.
3.2. Impugnación[10].
3.2.1. La entidad accionante, además de reiterar los
argumentos iniciales, señaló que el A-Quo, al negar el amparo solicitado,
desconoce que la justicia contencioso administrativa es de naturaleza rogada,
por lo que el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca no podía
declarar la falta de competencia para la expedición del acto administrativo
objeto de controversia ya que el demandante no alegó dicha excepción.
3.2.2. En igual sentido reiteró que la sentencia del
Tribunal se sustentó en el Decreto 2539 de 2000, norma que entró en vigencia
con posterioridad a la expedición del acto administrativo demandado en nulidad.
Adicionalmente, afirmó que a partir de la entrada en vigencia del artículo 8º
de la Ley 1474 de 2011, la facultad nominadora de los jefes de control interno
de las entidades del orden nacional es el del Presidente de la República, por
lo que alega que resulta imposible cumplir la orden del Tribunal.
3.3. Sentencia del Consejo de Estado Sala de lo
Contencioso Administrativo – Sección Cuarta – del 7 de junio de 2012[11].
3.3.1. Confirmó el fallo de primera instancia. Afirmó
que “la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada responde a
criterios de interpretación expuestos de manera razonada, que no implican
desbordamiento del orden jurídico, por lo que divergencia planteada en la
presente acción de tutela, no constituye el desconocimiento del derecho al
debido proceso”.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar la
decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos
86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[12].
2. Procedencia de la demanda de tutela.
2.1. Afectación de un derecho fundamental. En el caso bajo estudio se analiza la posible
vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
2.2. Legitimación por activa. La demanda de
tutela fue presentada a través del jefe de la Oficina Jurídica de la
Superintendencia de Industria y Comercio, entidad descentralizada del orden
nacional con personería jurídica. La jurisprudencia constitucional de forma
expresa ha admitido que “las personas jurídicas de derecho público pueden
ser titulares de aquellos derechos fundamentales cuya naturaleza así lo admita y,
por lo tanto, están constitucionalmente habilitadas para ejercitarlos y
defenderlos a través de los recursos que, para tales efectos, ofrece el
ordenamiento jurídico”[13].
2.3.
Legitimación por pasiva. Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección ‘A’[14].
2.4.
Requisitos formales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
De
forma reiterada la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales para analizar
la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso. Así, se ha
señalado la necesidad de cumplir con seis (6) requisitos formales para
establecer la procedencia de la acción constitucional en cada caso particular.
Mediante la sentencia C – 590 de 2005, se establecieron los siguientes; “(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional
no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada
importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde
definir a otras jurisdicciones. (ii). Que se hayan agotado todos los
medios-ordinarios y extraordinarios-de defensa judicial al alcance de la
persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos
los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la
defensa de sus derechos, (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez,
es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración, (iv) Cuando se
trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene
un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que
afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (iv)  Que la parte actora
identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no
se trate de sentencias de tutela”[15].
Así,
la Sala debe verificar el cumplimiento de los mencionados requisitos formales,
en el caso particular.
2.4.1. Relevancia Constitucional. El presente caso
reviste especial importancia constitucional en tanto se está en presencia de la
posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la
Superintendencia de Industria y Comercio. Así mismo, resulta importante tener
en cuenta que en el presente caso se encuentran en conflicto varios valores
constitucionales de la más alta jerarquía como la correcta administración de
justicia y la efectiva prestación de la actividad administrativa.
2.4.2. Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios. Tendiendo en cuenta que de los dos argumentos presentados
por la entidad accionante cada uno de ellos apunta a providencias judiciales
distintas, es necesario analizar el requisito de subsidiariedad de manera
separada, tanto para la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca como para el auto de corrección.
En
relación con la sentencia del mencionado tribunal judicial, se tiene que ésta
se produjo en el marco de la segunda instancia. De conformidad con el artículo
189 del CCA – norma vigente al momento de los hechos – el recurso
extraordinario de revisión sólo procede bajo la ocurrencia de un número
taxativo de causales, ninguna de la cuales resulta aplicable para el presente
caso. Así, se concluye que la Superintendencia no cuenta con otros recursos
judiciales para controvertir la citada providencia judicial.
Por
su parte, la Sala encuentra que la entidad accionante no cuenta con otros
mecanismos judiciales para controvertir la decisión adoptada mediante el auto
del 15 de noviembre de 2011 en tanto, de conformidad con lo establecido por el
artículo 309 del Código de Procedimiento Civil  “el auto que resuelva sobre la aclaración no tiene
recursos”. Por su parte, el artículo
310 del CPC, señala que los autos de corrección de las sentencias tienen los
mismos recursos de ésta, excepto el de casación y revisión. Teniendo en cuenta lo
señalado en torno a la sentencia del Tribunal, se encuentra que bajo la
interpretación del artículo 310 del CPC, la entidad pública tampoco cuenta con
otros recursos judiciales.
2.4.3.  Inmediatez. La sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue proferida
el 10 de marzo de 2011. El auto de aclaración de la sentencia objeto de
la presente controversia cobró fuerza ejecutoria el 15 de noviembre de 2011[16] y la acción
de tutela fue presentada el 9 de diciembre de 2011, cumpliendo con el presente
requisito.
2.4.5. Que
en caso de tratarse de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia
directa en la decisión que se alega como vulneradora de los derechos
fundamentales. Teniendo en cuenta que en el caso particular no se
alega la existencia de un defecto procedimental, el presente requisito no
resulta aplicable.
2.4.6. Que no se trate de sentencias de tutela. Se discuten sentencias de naturaleza contenciosa
administrativa y por lo tanto, se satisface el último de los requisitos
formales de procedencia.
3.
Problema jurídico constitucional.
¿Se
vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la Superintendencia de
Industria y Comercio por parte del Tribunal Administrativo de Cundinarmarca por
la presunta configuración de un defecto sustantivo por: (i) sustentar su fallo
con base en una norma jurídica que no se encontraba vigente al momento de la
ocurrencia de los hechos; y (ii) modificar la entidad inicialmente obligada por
la sentencia a realizar el reintegro laboral del entonces accionante mediante
auto alegando que no se presenta una reforma a la sentencia sino una aclaración
de la misma con base en los artículos 309 y 310 del Código de Procedimiento
Civil?
4. Vulneración al debido proceso por la presunta configuración de un
defecto sustantivo al sustentar la sentencia condenatoria en una norma jurídica
que no se encontraba vigente al momento de la ocurrencia de los hechos y al
modificar la entidad responsable de resarcir los daños ocasionados mediante
Auto de Aclaración. (Cargo Único).
4.1. Requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales.
4.1.1.
Una vez superados los requisitos generales de procedibilidad, la Corte ha
advertido que se debe probar la existencia de un defecto o irregularidad
procesal de tal magnitud que vulnera de forma evidente el debido proceso y  que
resulte determinante para el sentido del fallo o la decisión plasmada en la
providencia judicial. Se ha establecido que los presupuestos materiales que
configurarían una vulneración al debido proceso, son:
a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente
al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita
la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales[i]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e. Error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión
sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales
de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
g. Desconocimiento
del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación directa
de la Constitución[17]
4.1.2.
Teniendo en cuenta las consideraciones del caso particular, resulta relevante
ampliar y reiterar la jurisprudencia constitucional en relación con la causal
relacionada con el defecto sustantivo. Mediante providencia T-213 de 2012, esta
Corporación afirmó que se configura el mencionado defecto cuando “se decide
con base en normas inexistentes, inconstitucionales o que claramente son
inaplicables al caso concreto”.
Bajo
la misma dirección, se han señalado diferentes causales para declarar la
ocurrencia de un defecto sustantivo; “(i) Cuando la interpretación de la
norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que
son necesarias para efectuar una interpretación sistemática, (ii) cuando la
norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada o (iii)
cuando a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no
se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó”[18],  (iv)
la ocurrencia de un grave error en la interpretación de la norma, (v) cuando se presenta una insuficiente
sustentación o justificación de la actuación[19] que afecte derechos
fundamentales; (vi) cuando se desconoce el precedente judicial  sin
ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una
decisión diferente[20]
o (vii) cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de
inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución
siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso[21].
4.1.3.
En relación con la errónea interpretación de las normas jurídicas, la Corte
Constitucional ha reiterado que se configura dicha causal cuando “a pesar
del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las
autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por
tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o
claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes
(irrazonable o desproporcionada)”[22].
De esta manera, se ha reconocido que el juez natural cuenta con un nivel de
interpretación de las normas jurídicas amplio y por lo tanto, le corresponde al
juez constitucional realizar un estudio cuidadoso y detallado para determinar
que efectivamente se llevó a cabo una interpretación irrazonable y no vulnerar
los límites del principio de la autonomía judicial.
5. Caso Concreto.
5.1.
Corresponde a la Sala analizar la posible configuración de un defecto
sustantivo tanto en la sentencia de segunda instancia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, como en el posterior Auto de Aclaración de la
misma, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado
por el señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón en contra de la Nación –
Superintendencia de Industria y Comercio. La entidad accionante alega dicho defecto
como consecuencia de (i) la presunta aplicación de normas sin vigencia al
momento de la ocurrencia de los hechos y (ii) la errónea interpretación de los
artículos 309 y 310 del Código de Procedimiento Civil relacionados con la
posibilidad de aclarar y corregir sentencias judiciales.
5.2.
La Superintendencia de Industria y Comercio argumenta que el Tribunal judicial
sustentó su decisión con base en el Decreto 2539 del 4 de diciembre de 2000,
norma que “entró en vigencia exactamente 3 meses después de haberse expedido la mencionada Resolución No. 0854
del 6 de septiembre de 2000 expedida por el entonces Ministro de Desarrollo
Económico, lo que evidencia un absurdo en el fundamento del Tribunal para
adoptar su sentencia, pues el mencionado Decreto no existía cuando se expidió la
Resolución atacada (…)”[23].
La
Sala encuentra que si bien dicha norma no se encontraba vigente al momento en
que se expidió el acto administrativo objeto de controversia, en tanto sólo fue
proferida cerca de 3 meses después, éste Decreto no fue el sustento jurídico
con el cual el Tribunal de Cundinamarca tomó la decisión. La sentencia
expresamente señaló:
“El Decreto 2539 de 2000, art. 8º, preceptuaba que esa
competencia administrativa estaba adscrita en el Presidente de la República
pero, esta norma fue declarada nula por el Consejo de Estado, Sección Segunda,
en sentencia de fecha 9 de octubre de 2008.
Como consecuencia de la nulidad en referencia, recobró
plena vigencia el artículo 11 de la Ley 87 de 1993, que estatuye que la
designación del jefe de la unidad u oficina de coordinación del control
interno, entre otros cargos, es de competencia del representante legal o máximo
directivo del organismo respectivo. Es claro, que el jefe de la entidad
demandada, es el Superintendente, por lo que será ese servidor público el competente
para designar o retirar del servicio al jefe de control interno de esa entidad
pública y no el Ministro o el Presidente de la República, como en efecto se
hizo. Por consiguiente, es evidente que se estructuró la causal de nulidad de
falta de competencia para la expedición del acto acusado (…)”[24].
Se
evidencia que si bien el Tribunal no descartó la aplicación del Decreto 2539 de
2000 por no encontrarse vigente al momento de los hechos, sino por la
declaratoria de nulidad del mismo por parte del Consejo de Estado en el año
2008, éste no fue el fundamento normativo de la decisión. La Corporación
judicial sustentó la causal de falta de competencia con base en el artículo 11
de la Ley 87 de 1993, el cual expresamente señalaba que “el asesor,
coordinador, auditor interno o quien haga sus veces será un funcionario de
libre nombramiento y remoción, designado por el representante legal o máximo
directivo del organismo respectivo, según sea su competencia y de acuerdo con
lo establecido en las disposiciones propias de cada entidad”
Para
Sala, resulta de especial relevancia realizar un breve comentario en relación
con los contenidos normativos del artículo 1º de Decreto 1172 de 1999[25] y el
artículo 20 del Decreto 2145 de 1999[26],
los cuales fueron citados por el entonces Ministro de Desarrollo Económico,
como sustento jurídico para la expedición del acto administrativo que declaró
vacante el cargo que venía desempeñando el señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón.
De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado – máximo órgano de
la jurisdicción contencioso administrativa – dichas normas no implicaron una
derogatoria del artículo 11 de la ley 87 de 1993, ni modificaron la competencia
en cabeza de los representantes legales de cada entidad para el nombramiento o
retiro de los jefes de control interno. Así el mencionado Tribunal afirmó:
“El Decreto Reglamentario 2145 de 1999 y el Decreto
1172 de 1999, reglan la ley 489 de 1998 y esta norma no derogó expresamente la
ley 87 de 1993 (artículo 121) y la creación del Sistema Nacional de Control
Interno (artículos 27 a 29), no implica necesariamente un desplazamiento de la
facultad nominadora del Jefe de la Oficina de Control Interno en favor del
Presidente de la República”[27].
En
igual sentido, es importante mencionar que el artículo 11 de la Ley 87 de 1993
estuvo vigente hasta la expedición del artículo 8º de la Ley 1474 de 2011, el
cual de manera expresa lo modificó y trasladó dicha competencia al Presidente
de la República. Es decir, que la norma con base en la cual el Tribunal
encontró probada la ausencia de competencia para la expedición del Acto en el
que se declaró la vacancia del cargo, estaba vigente al momento de los hechos.
De
conformidad con lo anterior, la Corte encuentra que la Ley 87 de 1993 era la
norma aplicable al caso particular al momento de estudiar a cargo de quien se
encontraba la competencia de nombrar y remover al Jefe de Control Interno de la
Superintendencia de Industria y Comercio. De esta manera, no se encuentra
probada la configuración de un defecto sustantivo por la supuesta incorrecta
aplicación de la norma vigente.
5.3.
Adicionalmente, la accionante alega la existencia de un defecto sustantivo como
consecuencia del auto de aclaración del 14 de julio de 2011, en el cual se
resolvió corregir la sentencia del 10 de marzo del mismo año específicamente en
el numeral 3º de la parte resolutiva, en el cual se condenó y ordenó al
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al reintegro del entonces
demandante, cuando en realidad se pretendió dar dicha orden al Superintendente
de Industria y Comercio. A juicio de la entidad tutelante, la decisión
establecida en dicho auto excede los límites permitidos por los artículos 309 y
310 del Código de Procedimiento Civil, en tanto no se presentó una aclaración o
corrección a la sentencia, sino una modificación total de la misma al cambiar
la entidad condenada y obligada a realizar el reintegro laboral.
Los
artículos 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento Civil, se presentan como
una oportunidad para que una vez proferidas las sentencias – y sin que sean
considerados recursos propiamente dichos – la autoridad judicial pueda de
oficio o solicitud de parte aclarar, corregir o adicionar su providencia. Las
dos primeras normas referenciadas constituyen parte del eje central de la
presente controversia, los cuales textualmente expresan:
Artículo
309. Aclaración. La sentencia no es
revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Con todo, dentro del
término de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte, podrán aclararse en
auto complementario los conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de
duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que
influyan en ella
La
aclaración de auto procederá de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a
petición de parte presentada dentro del mismo término. El auto que resuelva
sobre la aclaración no tiene recursos.
Artículo
310.- Corrección de errores aritméticos y otros. Toda providencia en que se haya incurrido en error
puramente aritmético, es corregible por el juez que la dictó, en cualquier
tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto susceptible de los
mismos recursos que procedían contra ella, salvo los de casación y revisión.
Si la
corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará en
la forma indicada en los numerales 1  y 2 del artículo 320.
Lo
dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de error por omisión
o cambio de palabras o alteración de éstas, siempre que estén contenidas en la
parte resolutiva o influyan en ella.
En
el caso particular, se encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
luego de declarar la nulidad de la resolución que declaró vacante el cargo del
entonces demandante debido a la ausencia de competencia por parte del Ministro
de Desarrollo Económico para nombrar o retirar al Jefe de Control Interno de la
SIC, en el numeral 3º de la parte resolutiva de la sentencia ordenó:
Tercero.- Como
consecuencia de las anteriores declaraciones, condenar a la Nación – Ministerio
de Desarrollo – a reintegrar al accionante Pedro Absalom Cifuentes Cerón, a un
cargo de Jefe de Oficina 0137 – 16 de la planta global asignado a la Oficina de
Calidad de la Superintendencia de Industria y Comercio u otro de equivalente
categoría; reconocer, liquidar y pagar los sueldos y salarios dejados de
percibir, debidamente indexados mes a mes, conforme a las consideraciones de
esta sentencia. El reintegro se encuentra sujeto a que el cargo no se encuentre
provisto en propiedad. En este caso, sólo procederá el pago de los sueldos y
prestaciones sociales causadas, debidamente indexadas desde la fecha del retiro
del servicio y hasta que se haga el reintegro.
Posteriormente,
tanto el Ministerio como la parte demandante dentro del proceso contencioso
administrativo, solicitaron aclaración y complementación de la sentencia debido
a que si bien en la parte motiva se expresa que quien es competente para
remover y nombrar al jefe de control interno es el representante legal de la
respectiva entidad, en la parte resolutiva de la sentencia se ordena el
reintegro al Ministro quien de acuerdo con la propia providencia no cuenta con
dicha facultad.
Ante
la solicitud el 14 de julio de 2011, el Tribunal profirió auto de “aclaración
de sentencia”, en el cual estableció que “la ordenación de
restablecimiento del derecho consecuente de la declaratoria de nulidad será a la
Superintendencia de Industria y Comercio y no al Ministerio de Desarrollo
Económico, como quedó consignado de manera equivocada”[28]. En
la misma providencia y acudiendo al artículo 310 del CPC,  la Corporación
Judicial corrigió una letra en el nombre del demandante y además, señaló que la
limitación de reintegro que había establecido relacionada con que el cargo no
estuviera ocupado en propiedad, no era adecuada en tanto éste era de libre
nombramiento y remoción. En síntesis, el Tribunal decidió corregir el numeral
3º de la parte resolutiva de la sentencia, así:
“Como consecuencia de las anteriores declaraciones,
condenar a la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO  a reintegrar al señor
PEDRO ABSALÓN CIFUENTES CERÓN al cargo de Jefe de Oficina 0137-16 de la Planta
Global asignado a la Oficina de Calidad de la Superintendencia de Industria y
Comercio u a otro de equivalente categoría, cancelándole todos los salarios y
prestaciones sociales, debidamente indexados mes a mes, junto con los aumentos
que se hayan producido desde la fecha de sus desvinculación hasta el día en que
efectivamente sea reintegrado al empleo”[29].
La
aclaración y corrección de las sentencias pueden ser catalogadas como dos
instituciones procesales diferentes en tanto no solo están reguladas por normas
distintas, responden a supuestos de hechos disímiles, sino además en el primer
caso no existe la posibilidad de recurso alguno, mientras que para los autos de
corrección se establece la oportunidad de interponer los mismos recursos que
procedían contra la sentencia, salvo los de casación y revisión. No obstante lo
anterior, éstas figuras no pueden constituirse en una opción para modificar o
reformar las sentencias en tanto se encuentra expresamente prohibido por el
artículo 309 del CPC y además, no son consideradas como recursos propiamente
dichos en los cuales se puedan controvertir las decisiones establecidas.
A
juicio de la Sala, la corrección determinada en el auto del 14 de julio de
2011, en la cual se cambió la entidad encargada de cumplir la orden de
reintegro no puede ser considerada como una modificación sustancial o reforma
de la sentencia del 10 de marzo de 2011.
Al
analizar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se observa
que de forma clara en la parte motiva se afirma que el funcionario competente
para nombrar y remover al jefe de control interno es el Superintendente y no el
Ministro. El sustento jurídico principal  a lo largo de la providencia para
encontrar la causal de nulidad basada en la ausencia de competencia fue, como
ya se mencionó, el artículo 11 de la ley 87 de 1993.
Teniendo
presente que el argumento básico era la ausencia de competencia del Ministro y
la afirmación de que dicha función sólo la tenía el Superintendente, resultaba
natural e inherente que la orden de reintegro estuviera dirigida a quien tenía
la facultad. La Corte considera que al realizar la modificación de la entidad,
el Tribunal no llevó a cabo ninguna reforma a la sentencia en tanto no se
presentaron nuevos argumentos jurídicos que dieran lugar a dicha modificación.
Es decir, la razón de la decisión no fue alterada por lo resuelto mediante el
auto del 14 de julio de 2011 y por lo tanto, no podría ser considerada como una
reforma a la sentencia.
La
corrección resultaba necesaria para que la providencia judicial no solo
guardara coherencia entre la parte motiva y la resolutiva, sino además, para
que existiera un efecto práctico y una verdadera posibilidad de realización de
la orden judicial. De esta manera, se encuentra que los magistrados del
Tribunal no interpretaron equivocadamente ni sobrepasaron los límites establecidos
en el ordenamiento jurídico para aclarar o corregir las providencias
judiciales.
Respecto
de la supuesta imposibilidad por parte de la Superintendencia de Industria y
Comercio para cumplir con la orden judicial debido a la modificación presentada
por el artículo 8º de la Ley 1474 de 2011 en relación con la competencia para
designar a los jefes de las oficinas de control interno, dejándola en cabeza
del Presidente de la República, la Sala considera que este alegato carece de
relevancia para resolver el caso concreto, toda vez que mediante verificación
realizada a través de la página web de la entidad[30], se constató que el
señor Cifuentes Cerón fue vinculado como jefe de la oficina de control interno
desde el mes de enero del año 2012 y actualmente desempeña el mencionado cargo.
6. Razón de la
decisión.
6.1.
Conclusión del caso.
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vulneró el derecho al debido proceso
de la Superintendencia de Industria y Comercio en tanto no resulta posible
alegar la configuración de un defecto sustantivo en la sentencia ni el
posterior auto de aclaración que resolvió en segunda instancia el proceso
contencioso administrativo iniciado contra dicha entidad por la declaratoria de
vacancia del cargo del jefe de control interno de la misma. En primer lugar, se
debe afirmar que la mencionada autoridad judicial sustentó la posición
expresada en la sentencia del 10 de marzo de 2011, con base en la norma
jurídica que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado se
encontraba vigente al momento de los hechos.
Por
su parte, la decisión tomada mediante el auto del 14 de julio de 2011 en la que
se cambia la entidad obligada a realizar el reintegro laboral del entonces
demandante, no vulneró los límites establecidos en los artículos 309 y 310 del
CPC, debido a que no se llevó a cabo una modificación sustancial o reforma de
la sentencia en tanto el sustento jurídico se mantuvo exacto e inalterado.
Ordenar a la Superintendencia de Industria y Comercio adelantar el reintegro
era una decisión que permitía el correcto, adecuado y efectivo goce de la
administración de justicia, ya que de lo contrario se presentaría una
imposibilidad jurídica para ejecutar la decisión del Tribunal.
6.2.
Regla de decisión.
Acorde
con los artículo 309 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, un cambio
en la entidad obligada a llevar a cabo una orden judicial - mediante un Auto de
Aclaración - no constituye una reforma a la sentencia inicial, cuando éste no
altera el sustento jurídico de la providencia y cuando la entidad señalada como
obligada a través del auto, haya sido parte del proceso. En estos términos, no
se configura un defecto sustantivo.
III. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
PRIMERO.
CONFIRMAR las sentencias proferidas
por Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda
– Subsección A del 23 de febrero de 2012 que negó en primera instancia la
presente acción constitucional y de la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la misma Alta Corporación del 7 de junio de 2012
que confirmó la mencionada providencia.
SEGUNDO.  LIBRAR, por
Secretaría General, la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Copia de la Resolución 0854 del 6 de septiembre de 2000. Folio 28 del cuaderno No. 1.
[2] Copia de la Sentencia del 21 de mayo de 2010 del Juzgado 20 Administrativo de Bogotá. Folios 29 a 53 del Cuaderno No. 1.
[3] Copia de la Sentencia del 10 de marzo de 2011 del Tribunal Administrativo, Sección Segunda – Subsección
A-. Folio 54 a 60.
[4] Copia del Auto de Aclaración del 14 de julio
de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Segunda
–Subsección A- Folios 61 a 65.
[5] Escrito de Acción de Tutela. Folio 16 y 17
del cuaderno No. 1.
[6] Escrito de contestación de la acción de
tutela. Folios 96 a 99 del cuaderno No. 1.
[7] Escrito del señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón. Folio 90 y 91 del
cuaderno No. 1.
[8] Escrito del Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá. Folio 89
del cuaderno No. 1.
[9]Sentencia de primera instancia. Folios 102 a 114 del cuaderno No.1.
[10] Escrito de Impugnación. Folios 121 a 135 del cuaderno No. 1.
[11] Sentencia de segunda instancia. Folios 145 a 158 del cuaderno No.1.
[12] En Auto del veintidós (22) de noviembre de
2012 de la Sala de Selección de tutela No 11 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su
reparto.
[13] Sentencia SU – 447 de 2011.
[14] De conformidad con el Artículo 5º del Decreto
2591 de 1991, “La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de
las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera
de los derechos de que trata el artículo 2o. de esta ley”.
[15] Sentencia
C – 590 de 2005
[16] Oficio No. 2-001585 proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en el que certifica la fecha de ejecutoriedad de las decisiones
proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Folio
68 del cuaderno No. 1.
[17] Ibidem.
[18] Ver Sentencia T-213 de 2012.
[19] Ver Sentencia T-1285 de 2005.
[20] Ver Sentencia T-292 de 2006.
[21] Ver Sentencia T-172 de 2012.
[22] Sentencia T-295 de 2005. Posición reiterada en la sentencia T-094 de
2012.
[23] Escrito de la demanda de tutela. Folios 17 y 18 del cuaderno No. 1.
[24] Sentencia de Segunda Instancia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca. Sección Segunda – Subsección A – del 10 de marzo de 2011.
Demandante: Pedro Absalon Cifuentes Cerón. Demandado: Nación – Ministerio de
Desarrollo Económico y Superintencia de Industria y Comercio. Fl. 58 del
cuaderno No. 1.
[25] Art. 1º - El nombramiento de los Jefes de
Control Interno de todas las entidades y organismos públicos del Orden
Nacional, se efectuará por parte de la autoridad competente conforme a la
delegación prevista en las disposiciones vigentes. Sin embargo, el Presidente
de la República reasumirá, en cualquier momento, su facultad nominadora en los
casos que lo considere conveniente.
[26] Art. 20 - Nombramiento de los jefes de Control Interno. El nombramiento
de los Jefes de Control Interno de las entidades y organismos públicos del
Orden Nacional, se efectuará por parte de la autoridad competente conforme a la
delegación prevista en las disposiciones vigentes.En los casos en que se
encuentren integrados los sectores administrativos, el nombramiento de los
Jefes de Control Interno o de quienes hagan sus veces en las entidades
adscritas y vinculadas, será efectuado por el Ministro o Director del
Departamento Administrativo responsable de la orientación y coordinación de
cada Sector Administrativo.
[27] Consejo de Estado en la Sentencia del 9 de octubre de 2008. Expediente:
11001-03-25-000-2002-00253-01
(5242-02). Sección 2ª. Actor: Jairo Villegas Arbeláez.
Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. Afirmación reiterada en la sentencia del
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Subsección  B. 24 de marzo de 2011. CP: Bertha Lucía Ramírez de Paez.
[28] Auto de aclaración del 14 de julio de 2011.
Folio 62 del cuaderno No. 1.
[29] Auto de aclaración del 14 de julio de 2011.
Folio 64 del cuaderno No. 1.
[30] Ver: http://www.sic.gov.co/oficina-de-control-interno