C-542-10
Sentencia C-542/10
Sentencia C-542/10
INCIDENTE
DE DESACATO EN ACCIONES POPULARES Y ACCIONES DE CUMPLIMIENTO-No hay vacío
normativo respecto de recursos contra decisión absolutoria
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos
ACCION
POPULAR Y ACCION DE CUMPLIMIENTO-Recurso de apelación y grado
jurisdiccional de consulta de decisión que impone sanciones por desacato
GRADO
JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN DECISION QUE IMPONE SANCION POR DESACATO EN
ACCIONES POPULARES Y DE CUMPLIMIENTO-No se trata de un medio de
impugnación
Observa la
Sala que en el presente caso no hay un vacío normativo respecto de recursos que
puedan ser ejercidos contra la decisión absolutoria, toda vez que el legislador
consagró expresamente el recurso de apelación o el grado jurisdiccional de
consulta a favor de la persona sancionada, impidiendo voluntariamente a los
demás sujetos el ejercicio de mecanismos de verificación o recursos de alzada
respecto de la decisión adoptada. Nótese que en las dos normas
demandadas está presente el grado jurisdiccional de consulta para el caso en
que la autoridad judicial sancione al renuente, todo para que el superior
jerárquico verifique si el trámite y la sanción son acordes con lo dispuesto en
el sistema jurídico. No se trata, entonces, de un medio de impugnación, por
cuanto el legislador, en ejercicio de la potestad de configuración del derecho
y de los trámites judiciales, consideró razonable el grado jurisdiccional,
teniendo en cuenta la naturaleza especial y preferente que caracteriza tanto a
las acciones de cumplimiento, como a las acciones populares.
INCIDENTE
DE DESACATO EN ACCIONES POPULARES-Recursos y el grado de consulta, según el
Consejo de Estado
POTESTAD DISCIPLINARIA
ASIGNADA AL JUEZ PARA IMPONER SANCIONES POR DESACATO-Contenido
La
facultad reconocida por el sistema normativo al funcionario judicial para
imponer sanciones por desacato a sus decisiones, deriva del acuerdo consignado
en la Constitución Política, según el cual la Ley, por su carácter general y
abstracto, es la misma para todos y las decisiones adoptadas con fundamento en
ella deben ser cumplidas, pues de otra manera, además de desatender los
principios y las reglas del Estado de derecho, se generaría un ambiente de
anarquía en el que todo destinatario de los preceptos legales y de las órdenes
judiciales podría actuar según su propio interés en desmedro del interés
general y de instituciones jurídicas que corresponden a conquistas logradas por
las sociedades modernas al cabo de siglos de evolución política. La autoridad
reconocida a los jueces para dirigir los procesos y las diligencias que en
estos se presentan, tiene carácter disciplinario; ella corresponde al
desarrollo de lo establecido en el artículo 95-7 de la Constitución Política,
según el cual son deberes de la persona y del ciudadano: “7. Colaborar para el
buen funcionamiento de la administración de justicia”. En concordancia con esta
norma, el artículo 4º, inciso segundo de la Carta, establece que “Es deber de
los nacionales y de los extranjeros acatar la Constitución y las Leyes, y
respetar y obedecer a las autoridades”.
PODER
DISCIPLINARIO DEL JUEZ-Competencia
El juez,
como máxima autoridad responsable del proceso, está en la obligación de
garantizar el normal desarrollo del mismo, la realización de todos y cada uno
de los derechos de quienes en él actúan, y, obviamente, de la sociedad en
general, pues su labor trasciende el interés particular de las partes en
conflicto. Para ello el legislador lo dota de una serie de instrumentos que
posibilitan su labor, sin los cuales le sería difícil mantener el orden y la
disciplina que son esenciales en espacios en los cuales se controvierten
derechos y se dirimen situaciones en las que predominan conflictos de
intereses”. En el mismo sentido la Corporación ha dicho: “Los mencionados
poderes se traducen en unas competencias específicas que se asignan a los
jueces para imponer sanciones de naturaleza disciplinaria a sus empleados, o
correccionales a los demás empleados públicos, o los particulares.  Las
sanciones que el Juez impone a los empleados de su despacho tienen un contenido
y  una esencia administrativa y los respectivos actos son actos
administrativos, contra los cuales proceden los recursos gubernativos y las
acciones contencioso administrativas; en cambio, los actos que imponen
sanciones a particulares, son jurisdiccionales, desde los puntos de vista
orgánico, funcional y material. “Dado el carácter punitivo de la sanción,
asimilable a la sanción de tipo penal, cuando el juez hace uso de la facultad
correccional, a que alude el numeral 2 del art. 39 del C.P.C. y pretende sancionar
con arresto a la persona que ha incurrido en una conducta que atenta contra el
respeto debido a la dignidad del cargo, debe adelantar el correspondiente
procedimiento con estricto cumplimiento de las normas que rigen el debido
proceso (art. 29 C.P.) y justificar la medida en criterios de proporcionalidad
y de razonabilidad, en relación con los hechos y circunstancias, debidamente
comprobadas, que le sirvan de causa....”.
PODER
DISCIPLINARIO DEL JUEZ-Carácter correccional o sancionatorio, derivado del
poder punitivo propio del Estado
Los
poderes disciplinarios del juez revisten un carácter correccional o
sancionatorio, derivado del poder punitivo propio del Estado, atribución que es
ejercida mediante la legislación penal y de policía, principalmente. En esta
medida resulta razonable que el legislador, pensando en otorgar un mayor grado
de protección a la parte débil del proceso disciplinario denominado “incidente
de desacato”, únicamente haya previsto el recurso de apelación o el grado de
consulta a favor del sancionado, a lo cual se agrega que el promotor del
incidente no arriesga sanción alguna, siendo, por lo tanto, dos sujetos
procesales que difieren en su naturaleza. Ha de tenerse en cuenta que
“el incidente de desacato” no constituye el único medio puesto a disposición de
los interesados para lograr el cumplimiento de una decisión judicial, por
cuanto en el ordenamiento jurídico se encuentran previstos mecanismos que
prevén sanciones más severas, entre ellos el proceso penal por “fraude a
resolución judicial”. Además, cuando el desacato de la orden judicial involucra
a servidores públicos, también es posible dar inicio al proceso disciplinario
previsto en la Ley 734 de 2002, en caso de que su comportamiento signifique
incumplimiento de los deberes y obligaciones consagrados en los artículos 34 y
35 del mencionado estatuto.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Procesos judiciales
De manera reiterada la Corte
ha explicado que en virtud de las competencias establecidas en el articulo
150-2 de la Carta Política, el legislador cuenta con un amplio margen para
configurar los procesos judiciales, entre estos los que buscan determinar si
una persona ha incurrido en desacato a una orden judicial. En ejercicio de sus
atribuciones, el Congreso de la República tiene la potestad para crear o
modificar el proceso, señalarle etapas, fijar competencia territorial a las autoridades,
establecerle términos para la práctica de diligencias y consagrar mecanismos de
impugnación.
POTESTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESOS JUDICIALES-Límites
Al tiempo que la Corte
reconoce en favor del legislador la potestad de configurar los trámites
judiciales, también recuerda los límites de tal atribución, la cual   “(…)
debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la
vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, y los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre lo
adjetivo (Art. 228 C.P.), que se constituyen en límites al ejercicio legítimo
de tales competencias.
PREAMBULO
DE LA CONSTITUCION-Poder Vinculante/PREAMBULO DE LA CONSTITUCION
POLITICA-Contenido
El
Preámbulo de la Constitución incorpora, mucho más allá de un simple mandato
específico, los fines hacia los cuales tiende el ordenamiento jurídico; los
principios que inspiraron al Constituyente para diseñar de una determinada
manera la estructura fundamental del Estado; la motivación política de toda la
normatividad; los valores que esa Constitución aspira a realizar y que
trasciende la pura literalidad de sus artículos. El Preámbulo da sentido a los
preceptos constitucionales y señala al Estado las metas hacia las cuales debe
orientar su acción; el rumbo de las instituciones jurídicas. Lejos de ser ajeno
a la Constitución, el Preámbulo hace parte integrante de ella.  Las normas
pertenecientes a las demás jerarquías del sistema jurídico están sujetas a toda
la Constitución y, si no pueden contravenir los mandatos contenidos en su
articulado, menos aún les está permitida la transgresión de las bases sobre las
cuales se soportan y a cuyas finalidades apuntan. Considera la Corte que la
preceptiva constitucional ha sido enderezada por el propio Constituyente a la
realización de unos fines, al logro de unos cometidos superiores ambicionados
por la sociedad, que cabalmente son los que plasma el Preámbulo y que
justifican la creación y vigencia de las instituciones.  Quitar eficacia
jurídica al Preámbulo, llamado a guiar e iluminar el entendimiento de los mandatos
constitucionales para que coincida con la teleología que les da sentido y
coherencia, equivale a convertir esos valores en letra muerta, en vano
propósito del Constituyente, toda vez que al desaparecer los cimientos del
orden constitucional se hace estéril la decisión política soberana a cuyo
amparo se ha establecido la Constitución. Juzga la Corte Constitucional que el
Preámbulo goza de poder vinculante en cuanto sustento del orden que la
Carta instaura y, por tanto, toda norma -sea de índole legislativa o de otro
nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de los fines en él señalados,
lesiona la Constitución porque traiciona sus principios. Si la razón primera y
trascendente del control constitucional no es otra que la de garantizar la
verdadera vigencia y supremacía de la Constitución, ese control deviene en
utópico cuando se limita a la tarea de comparar entre sí normas aisladas, sin
hilo conductor que las armonice y confiera sentido integral, razonable y sólido
al conjunto”.
GRADO
JURISDICCIONAL DE CONSULTA-Naturaleza
La consulta,
como lo ha entendido esta Corporación es una institución que en muchos casos
tiene por objeto garantizar los derechos de las personas involucradas en un
proceso. El artículo 31 de la Constitución la prevé como una de las
manifestaciones de la doble instancia, y por tanto puede decirse que ésta
establece un vínculo especial con el debido proceso y el derecho de defensa.
Pero tal vínculo no comporta un carácter necesario e inescindible con los
mencionados derechos, como lo sugiere el accionante, por lo cual su ausencia no
implica indefectiblemente su vulneración. En efecto, del tenor mismo de la
Constitución, puede deducirse que el legislador cuenta con discrecionalidad
para determinar en qué situaciones resulta necesaria la aplicación del grado
jurisdiccional de la Consulta. Por ello, la Carta dispone en el citado artículo
31 que "toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las
excepciones que consagre la Ley.. Debe considerase por consiguiente, que su
ausencia en algunos procesos no afecta a primera vista los derechos
fundamentales de las personas. De igual forma, los diversos requisitos de
procedibilidad y las distintas finalidades con las cuales ha sido instituida,
si responden a supuestos de hecho disímiles y pueden ser justificados
objetivamente, tampoco vulneran los principios y mandatos constitucionales. Tal
cosa sucede entre los tipos de consulta establecidos en el procedimiento
laboral y en el contencioso administrativo. En el primero de ellos, el artículo
69 del código de procedimiento laboral  dispone que cuando las sentencias de
primera instancia sean totalmente adversas a las pretensiones del trabajador,
el superior jerárquico cuenta con la facultad para revisar o examinar
oficiosamente las providencias o decisiones adoptadas, buscando corregir o
enmendar los yerros en que el primero pudo haber incurrido. Su finalidad en estos
casos, consiste en proteger los derechos ciertos del trabajador, asegurando la
aplicación real de justicia en los casos concretos”
DEBIDO
PROCESO EN EL DERECHO DISCIPLINARIO-Elementos mínimos
Por
tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la Corte ha
señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario
los siguientes: “..(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción
disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y
especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv)
el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el
principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el
principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus.
INCIDENTE
DE DESACATO EN ACCIONES POPULARES Y ACCIONES DE CUMPLIMIENTO-Razones de
improcedencia de recursos frente a decisión absolutoria
El
legislador no facultó al promotor del incidente para interponer recursos ante
la decisión absolutoria, teniendo en cuenta (i) que se trata de un trámite
disciplinario en el que el Estado, mediante un juez, decide si hubo o no
incumplimiento de una orden impartida por el mismo juez,  (ii) no se trata de
un proceso contencioso entre el promotor del incidente y el investigado, sino
de un trámite correccional que puede concluir con medidas disciplinarias que,
según el caso, implican restricción a la libertad individual del sancionado o
afectación a su patrimonio, sin que la imposición de éstas medidas garantice
per se el cumplimiento de la decisión judicial, y (iii) existe diferencia
sustancial entre el promotor del incidente de desacato y el investigado, por
cuanto el primero da inicio al trámite sin correr el riesgo de ser sancionado;
por lo mismo, el legislador no lo facultó para recurrir decisiones que no
afectan su libertad personal o su peculio,  al paso que, para rodear de mayores
garantías al procesado, acordó permitirle en uno de los casos el ejercicio del
recurso de apelación (Ley 393 de 1997, art. 29) y en ambos casos dar trámite al
grado jurisdiccional de consulta. Así, encuentra la Sala razonable la
diferencia de trato dispensada por el legislador para favorecer a la persona
sancionada al cabo del incidente  de desacato regulado mediante las normas que
se examinan.
RECURSO DE
APELACION Y CONSULTA EN DECISION QUE IMPONE SANCION POR DESACATO EN ACCIONES
POPULARES Y DE CUMPLIMIENTO-Garantía del debido proceso
En
concepto de la Sala, las expresiones impugnadas antes que violar las reglas del
debido proceso, contribuyen a precisar con antelación y de manera abstracta,
cuáles son las garantías que rodean a la persona sancionada al cabo del
mencionado incidente. De esta manera, las normas demandadas contribuyen a dar
certeza a la decisión del juez, pues con ellas se sabe de antemano que la
decisión absolutoria no será susceptible de recursos, aportando al mismo tiempo
condiciones para un juzgamiento justo, quedando habilitado el Congreso de la
República para modificarlo en el futuro, dentro de los términos precisados por
la jurisprudencia.
DOBLE INSTANCIA-No es obligatoria en todos los asuntos que son de
decisión judicial
Tradicionalmente
se ha aceptado que el recurso de apelación forma parte de la garantía universal
de impugnación contra las decisiones judiciales. Sin embargo, de lo dispuesto
en el artículo 31 Fundamental se concluye que la doble instancia mediante el
reconocimiento del recurso de alzada no es obligatoria en todos los asuntos que
son de decisión judicial, puesto que la Ley está autorizada para establecer
excepciones siempre y cuando se respeten el debido proceso, el derecho de
defensa, la igualdad, y no se niegue el acceso a la administración de justicia. Lo
anterior significa que el principio de la doble instancia no tiene carácter
absoluto en el sentido de que necesariamente toda sentencia o cualquier otra
providencia judicial sea susceptible de ser apelada o consultada, ‘pues su
aplicación práctica queda supeditada a las regulaciones que expida el
legislador dentro de su competencia discrecional, pero sin rebasar el límite
impuesto por los principios, valores y derechos fundamentales constitucionales,
específicamente en lo que atañe con el principio de igualdad’. Así, pues, es
facultad del legislador señalar en qué casos los procesos judiciales se
tramitarán en dos instancias y cuáles no, salvo en los casos en que la
Constitución haya dispuesto expresamente lo contrario como es el caso de la
impugnación de la sentencia condenatoria y de las decisiones adoptadas en ejercicio
de la acción de tutela”.
Referencia:
expediente D-7903
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 52 (parcial) del Decreto 2591 de
1991, 29 (parcial) de la Ley 393 de 1997 y 41 (parcial) de la Ley 472 de 1998.
Actor:
Ricardo Alberto Manjarres Charris  y otros
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D. C., treinta (30) de junio de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad el ciudadano      Ricardo Alberto Manjarres Charris y
otros presentaron demanda contra los artículos 52 (parcial) del Decreto 2591 de
1991, 29 (parcial) de la Ley 393 de 1997 y 41 (parcial) de la Ley 472 de 1998.
Mediante auto del 2 de octubre de
2009, el Magistrado Sustanciador resolvió rechazar la demanda contra el
artículo 52 (parcial) del Decreto 2591 de 1991, por considerar que respecto de
las expresiones demandadas había operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, según lo estableció la Corte en la sentencia C-243 de 1996.
En el mismo auto se dispuso
inadmitir la demanda en relación con los artículos 29 (parcial) de la Ley 393
de 1997 y 41 (parcial) de la Ley 472 de 1998. Interpuesto el recurso de súplica
contra la decisión de rechazo, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
mediante auto del 10 de noviembre de 2009, resolvió confirmar el numeral
primero del auto de 2 de octubre del mismo año; es decir, quedó en firme la
decisión de rechazar la demanda contra el artículo 52 (parcial) del Decreto
2591 de 1991.
Una vez presentado el escrito de
corrección, el Magistrado Sustanciador, mediante auto del 11 de diciembre de
2009, resolvió admitir la demanda contra los artículos 29 (parcial) de la Ley
393 de 1997 y 41 (parcial) de la Ley 472 de 1998.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad,
previo concepto del Procurador General de la Nación,  la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  TEXTO  DE  LAS  NORMAS  DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las normas
subrayando los apartes demandados:
“LEY 393 DE 1997
(julio 29)
Diario Oficial No. 43.096, de 30 de julio de 1997
Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la
Constitución Política.
(…)
ARTICULO 29. DESACATO. El que incumpla orden judicial
proferida con base en la presente Ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad
con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o
penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo Juez mediante
trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior
jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe
revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se hará en el efecto
suspensivo”.
“LEY 472 DE 1998
(agosto 5)
Diario Oficial No. 43.357, de 6 de agosto de 1998
Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones
populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.
(…)
ARTICULO 41. DESACATO. La persona que incumpliere una
orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se
adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50)
salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos
e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin
perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que
profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al
superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe
revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo”.
III. LA DEMANDA
Para los demandantes, las
expresiones demandadas violan lo dispuesto en el Preámbulo y en los artículos
13, 29, 228 y 229 de la Constitución Política.
Empiezan los actores explicando
que las normas demandadas establecen que la sanción por desacato aplica para la
persona que incumpla una orden judicial, siendo pasibles de la respectiva
acción tanto los particulares como las autoridades públicas. El juez competente
para imponer la sanción es el mismo que profirió la orden incumplida, siendo
necesario iniciar un trámite incidental; respecto de la decisión adoptada con
base en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, no procede ningún recurso.
Las normas demandadas establecen
como obligatorio el grado jurisdiccional de consulta cuando se resuelve
sancionar al renuente, pero no cuando se decida absolver al presunto renuente.
Según los accionantes, frente a la decisión que descarta la existencia del
desacato no hay posibilidad de reconsideración, desdibujándose el medio legal
con el que cuenta el accionante para que se respete su derecho fundamental o a
que se haga efectivo el cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o
actos administrativos, según el caso.
Normas superiores
presuntamente vulneradas
Preámbulo
En cuanto al Preámbulo de la
Constitución Política, los actores consideran que las expresiones atacadas
desconocen los principios de justicia e igualdad, como también la garantía de
un orden político, económico y social justo. En su criterio, los textos
atacados truncan la realización del valor superior de justicia, pues no puede
hablarse de justicia cuando se concede prerrogativas a uno de los sujetos
procesales, que bien pudo haber incurrido en mora en el cumplimiento de una
orden judicial, mientras que aquél que cuenta con el derecho de exigir el cumplimiento
de lo decidido a su favor, recibe como castigo adicional la imposibilidad de
controvertir la decisión que resulta adversa.
Artículo 13
Serían inconstitucionales las
normas atacadas porque hacen obligatorio el grado jurisdiccional de consulta
sólo cuando se sanciona al renuente, pero no cuando se le absuelve. Igualmente,
el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, instituye el recurso de apelación sólo
para favorecer al condenado, facultad que no se le reconoce a aquél que inicia
el trámite incidental. Para los demandantes, esta situación desequilibra las
cargas a favor de uno de los sujetos procesales, haciendo que la seguridad
jurídica propia de las sentencias ejecutoriadas se pierda, por cuanto una vez
negado el incidente no cuenta con más recursos para lograr el cumplimiento del
fallo.
Artículo 29
En concepto de los accionantes,
las normas demandadas dejan maniatado a quien hace uso del incidente de
desacato para obtener el cumplimiento de lo fallado a su favor, mientras que el
renuente tiene la posibilidad de que la decisión que le resulte adversa pueda
ser consultada o apelada, según el caso. Esta situación constituye una
limitación al derecho de defensa y de contradicción respecto de quien inició el
incidente.
Artículo 228
Para los demandantes, el artículo
228 de la Carta Política resulta vulnerado ante la imposibilidad de impugnar la
decisión de absolver a quien pudo incurrir en desacato, siendo también
sacrificados derechos y garantías reconocidos en la sentencia resultante de la
respectiva acción constitucional.
Artículo 229
En criterio de los actores, se
viola el artículo 229 superior por cuanto con las normas atacadas se excluye a
quien inicia el incidente de desacato de toda opción de hacer revisar por el
superior la decisión que le es contraria. En sus palabras: “… si se niega el
desacato sin opción de impugnar o consultar la providencia, el cumplimiento del
fallo quedará en el limbo jurídico o peor aún, su cumplimiento quedará
supeditado al arbitrio del ya renuente incidentado”. (Pág. 17 del escrito
de corrección).
IV. INTERVENCIONES
1.  Ministerio del interior y de justicia
El Ministerio intervino por
intermedio de apoderada especial, solicitando a la Corte que declare exequibles
los preceptos parcialmente atacados. Empezó explicando que los demandantes
parten de una falsa premisa al creer que tanto quien promueve el incidente de
desacato, como quien resulta sancionado en primera instancia por dicho
desacato, dentro de una acción de cumplimiento o una acción popular, se
encuentran en la misma condición.
Recordó la
representante del Ministerio que mediante la Sentencia C-243 de 1996, al
resolver sobre el cargo por presunta violación del principio de igualdad
formulado contra el aparte del artículo 52, inciso 2º del Decreto 2591 de 1991,
conforme al cual la sanción por desacato de un fallo de tutela será
consultada al superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres (3) días
siguientes si debe revocarse la sanción, precisó que no se da la violación
del principio de igualdad por el hecho de contemplar la norma la posibilidad de
consultar la decisión del desacato cuando el incidente se decide sin imponer
sanción.
Para la interviniente, las normas
demandadas tienen el mismo contenido explicado por la Corte en la citada
sentencia, en cuanto no permiten que en el incidente de desacato el superior
revise la decisión de no imponer sanción y dicho incidente corresponde a
acciones constitucionales que tienen un trámite preferencial. En el presente
caso, continúa la interviniente, se controvierte la posible discriminación
contra el incidentante, quien no cuenta con las mismas oportunidades previstas
para el incidentado.
La vocera del Ministerio
considera que al no existir la supuesta discriminación, resultan improcedentes
los cargos basados en la presunta violación del derecho al debido proceso, por
cuanto estos se encuentran basados en la eventual vulneración del derecho a la
igualdad.
2. Comisión colombiana de
juristas
Los representantes de la Comisión
analizan la jurisprudencia sentada mediante la sentencia C-243 de 1996, para
pedir a la Corte que la revise en cuanto allí se procuró explicar el poder
sancionatorio del juez frente a quienes incumplan los mandamientos contenidos
en sus providencias. Aseguran los intervinientes que la Corte concluyó que el
desacato es una medida de carácter correccional o punitivo en cabeza del juez
en virtud de sus poderes disciplinarios para garantizar el normal desarrollo
del proceso.
Concluyen,
entonces, que el incidente de desacato generado en una orden proferida en un
proceso de tutela no excluye otro tipo de acciones, por ejemplo la de tipo
penal, que pueden tener lugar con motivo del desconocimiento de un fallo de
tutela. Posteriormente la Corte ha señalado que el incidente de desacato se
convierte en una oportunidad para que el juez sancione a quienes se muestren
renuentes al cumplimiento de una orden dirigida a proteger un derecho
fundamental, como también para que el juez adopte las medidas necesarias para
el efectivo cumplimiento del fallo de tutela.
Para la
Comisión, esta sentencia aclara la posibilidad de que el juez que tramita el
incidente de desacato e incluso el juez que conoce de la consulta, pueda
sancionar a quienes incumplan el fallo de tutela y adoptar medidas para la
efectiva garantía de los derechos. Añaden:
“Un juicio de constitucionalidad en este sentido debe
considerar que dentro del incidente de desacato no sólo se conocen temas
sancionatorios, sino que se encuentran involucrados juicios que afectan la
efectiva tutela del derecho fundamental o de los derechos fundamentales
debatidos en cada caso. Por tal razón, el que bajo el argumento de la
especialidad en el procedimiento de tutela se niegue la posibilidad de
presentar recursos frente a autos proferidos dentro de los incidentes de
desacato, en especial tratándose de la parte en el proceso de tutela que está
solicitando el amparo de sus derechos que es la directamente afectada con el
incumplimiento del fallo de tutela, contraviene la Constitución, en particular
el derecho de acceso a la justicia y a un recurso efectivo para la protección
de sus derechos”
Solicitan los intervinientes que la
Sentencia C-243 de 1996, sea revisada en este aspecto.
Avanzan los intervinientes en el
análisis de la mencionada sentencia, como también del artículo 52, inciso
segundo del Decreto 2591 de 1991, señalando que en su criterio ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada absoluta. Sin embargo, reiteran su interés en que la
Corte revise el precedente constitucional expuesto para hacer una nueva
interpretación de la norma citada en el sentido que se permita a las partes, en
especial al titular de los derechos amenazados o conculcados, recurrir las
providencias dictadas en el marco de los incidentes de desacato y estarse a lo
resuelto en la sentencia C-243 de 1996, que declaró la inexequibilidad de la
expresión “la consulta se hará en el efecto devolutivo”.
3. Universidad Sergio Arboleda
Luego de recordar el sentido de
la sentencia C-243 de 1996, el representante de la Universidad explica que la ratio
decidendi que sirvió a la Corte en aquella ocasión debe ser utilizada en el
presente caso, por tratarse de situaciones muy similares, quedando la
Corporación en posibilidad de llegar a la misma conclusión, es decir, que la
expresión atacada, correspondiente al artículo 41, inciso 2º de la Ley 472 de
1998, es exequible.
Sin embargo, advierte una
probable inconstitucionalidad relacionada con el efecto devolutivo de la
consulta del auto que sanciona por el desacato, por cuanto si el superior
decide revocar la sanción se violaría el artículo 28 de la Carta, en cuanto el
sancionado ya ha perdido algunos días de libertad.
Frente a los cargos formulados
contra el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, considera el vocero de la
Universidad que la Corte debe declarar exequible el aparte atacado, en el
entendido que la apelación procede para ambas partes, es decir, también para
quien promovió el incidente de desacato y éste le fue desestimado.
4. Universidad Libre
El Decano de la facultad de
derecho de la Universidad Libre intervino para solicitar a la Corte que declare
exequibles los apartes demandados. Acerca del artículo 29 de la Ley 393 de
1997, considera que el legislador cuenta con la facultad de regular los
trámites judiciales y en esa medida puede omitir el ejercicio del recurso de
apelación respecto de una providencia, como también permitirlo respecto de
otra.
En cuanto al grado jurisdiccional
de consulta, por tratarse de una revisión impuesta por la Ley en casos
concretos y puntuales, teniendo en cuenta la facultad del legislador para
regular los trámites judiciales, puede también señalar el efecto en el cual se
concede.
5. Wilman Rafael Guerrero
Simanca
El ciudadano Guerrero Simanca
interviene para coadyuvar la demanda, por considerar que mediante las normas
atacadas se genera una discriminación respecto de algunos sujetos procesales.
En su concepto, el fin para el cual fue instituido el incidente de desacato fue
el de hacer cumplir las sentencias proferidas en el respectivo proceso,
careciendo de sentido que se beneficie con los recursos únicamente a la parte
contra la cual se profirió la sentencia de condena y quien está obligado a
cumplir la orden impartida, permitiéndole por el contrario al sancionado
sustraerse al cumplimiento de la orden impartida por el juez de conocimiento.
En su criterio, el sancionado
goza de una segunda instancia para rebatir su inconformidad, instancia que le
es negada al incidentante, resultando una ruptura del principio de igualdad,
careciendo tal discriminación de una justificación razonable.
Recuerda el interviniente que el
código de procedimiento civil en sus artículos 138 y 351, en relación con el
incidente de desacato en materia privada, establece que el auto que decide el
incidente es susceptible del recurso de apelación si se impone la sanción, como
si no la imponen. De estas normas concluye el interviniente que las
disposiciones demandadas deben optar por lo mismo, pues el legislador busca que
se dé cumplimiento a una decisión que ordenó proteger y hacer cumplir derechos
de rango constitucional.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante el concepto No 4913 del
23 de febrero de 2010, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte
Constitucional declarar exequible la expresión “y será consultada al
superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe
revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo”,
contenida en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. Además solicitó a la Corte
declarar exequible la expresión “de no ser apelada se consultará con el
superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si
debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se hará en el efecto
suspensivo”, contenida en el artículo 29 de la Ley 393 de 1997.
Como fundamento de su solicitud
el Procurador General explica que el legislador goza de libertad de
configuración para diseñar los procedimientos judiciales, aún cuando esta
facultad no es absoluta, ya que está limitada por los principios y derechos
constitucionales cuyo núcleo esencial debe salvaguardar, haciendo que las
normas procesales deban ser razonables y proporcionadas con el fin de lograr
los objetivos previstos en la Carta. En esa medida, el diseño en los procesos
judiciales debe amparar el derecho de defensa y el debido proceso.
En cuanto al grado jurisdiccional
de consulta, el Jefe del Ministerio Público recuerda que en virtud del mismo el
superior jerárquico del juez que profirió la providencia, debe revisar la
decisión de primera instancia, con el fin de confirmarla, modificarla o
revocarla. El Procurador señala que según el artículo 31 superior, toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la Ley. Por tanto, el legislador instituyó la consulta en los
diferentes ordenamientos procesales, para defender los intereses de las
entidades públicas, lo mismo que para proteger a la parte más débil de la
relación procesal respectiva.
Por lo anterior, el artículo 286
del Código de procedimiento civil, establece que deben consultarse las
sentencias adversas a la Nación, los departamentos, los distritos especiales y
los municipios, siempre que no sean apeladas por sus representantes o
apoderados. En este mismo orden, deben ser consultadas las sentencias que decreten
la interdicción y las que fueren adversas a quien estuvo representado por
procurador ad litem, excepto en los procesos ejecutivos.
Similar situación se presenta en
materia laboral, donde el artículo 69 del Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social, prevé el grado jurisdiccional de consulta de las sentencias
de primera instancia cuando fueren adversas a las pretensiones al trabajador,
afiliado o beneficiario si no fueren apeladas, lo mismo que de la sentencia de
primera instancia cuando fueren adversas a la Nación, al Departamento o al
Municipio o a aquellas entidades descentralizadas en que la nación sea garante.
La Vista Fiscal recuerda que
según el artículo 184 del Código contencioso administrativo, el grado
jurisdiccional de consulta opera respecto de sentencias que impongan condenas
en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad pública
cuando la misma exceda de 300 smmlv o que hayan sido proferidas en contra de
quienes hubieren estado representados por curador ad litem, cuando no fueren
apeladas.
Para el Ministerio Público los
cargos formulados en el presente caso se fundan en que las normas acusadas
amparan a quien resulta sancionado por el desacato de la orden judicial
proferida por la autoridad competente, en los procesos relacionados con
acciones populares y de cumplimiento, al prever el recurso de apelación y el
grado jurisdiccional de consulta únicamente respecto de tales sanciones y no a
favor de quien promovió el incidente.
Reitera el Procurador General de la
Nación la amplia libertad de configuración otorgada al legislador para diseñar
los procedimientos judiciales y para establecer excepciones a la regla según la
cual toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada. En su criterio,
mediante las disposiciones acusadas el legislador determinó que la sanción por
desacato será consultada en todos los casos cuando se imponga en la acción
popular y cuando contra ella no se haya interpuesto el recurso de apelación
tratándose de la acción de cumplimiento.
Por lo anterior, según la Vista
Fiscal los textos demandados no vulneran el derecho al debido proceso de quien
promovió el desacato. la Ley se limitó a definir el trámite de dicho incidente
garantizando a las partes el derecho a ser juzgadas conforme a normas
preexistentes al acto que se les imputa, ante juez competente y observando la
plenitud de las formas propias de cada juicio.
Añade que suprimir el grado
jurisdiccional de consulta y el recurso de apelación para quienes promueven el
incidente de desacato es razonable y proporcionado, por cuanto se pretende
lograr la realización de un fin constitucionalmente legítimo como es darle
mayor celeridad y eficacia a las acciones populares y de cumplimiento, sin que
pueda afirmarse que se desconoce el principio de prevalencia del derecho
sustancial sobre el procesal.
Frente a los cargos por supuesta
discriminación entre quien resulta sancionado en el incidente de desacato y
quien lo promovió, para el Procurador se debe destacar que la situación en uno
y en otro caso son diferentes, pues el primero tiene que soportar un castigo
originado en su culpa o yerro, razón por la cual el legislador le concede la
oportunidad de que el superior jerárquico de quien le impuso la sanción revise
la legalidad de la misma, con lo cual se garantiza la certeza jurídica y el juzgamiento
justo.
Afirma el Procurador General que
los textos atacados no desconocen el derecho de acceso a la administración de
justicia, pues en todo caso los interesados cuentan con la facultad para poner
en marcha la actividad jurisdiccional del Estado buscando el reconocimiento de
sus derechos, sin que las normas impidan el ejercicio del derecho consagrado en
el artículo 229 superior.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2. Cuestión preliminar
Antes de proceder al examen de
constitucionalidad de las expresiones demandadas, la Sala considera necesario
precisar que (i) en relación con el artículo 228 superior, las razones
expresadas por los accionantes no cumplen con las condiciones establecidas por
la jurisprudencia para fundar cargos de inexequibilidad, por lo cual la Corte
se declarará inhibida respecto de los mismos; y que (ii) la totalidad de las
expresiones impugnadas no están relacionadas con las razones formuladas en la
demanda, es decir, serán excluidos algunos apartes del texto atacado, debido a
su ausencia de vínculo con los argumentos esgrimidos por los actores.
2.1.  Presunta
violación del artículo 228 de la Constitución Política
2.1.1. La eventual violación del
artículo 228 superior la fundan los demandantes en la imposibilidad que tiene
el promotor del incidente de impugnar la decisión de absolver a quien pudo
incurrir en desacato, pues, según ellos, también resultan sacrificados derechos
y garantías reconocidos en la sentencia resultante de la respectiva acción
constitucional.
2.1.2. Al cotejar el texto del
artículo 228 de la Constitución Política, según el cual la administración de
justicia es función pública y sus decisiones son independientes, con las normas
demandadas, la Sala, considerando lo establecido en la sentencia C-1052 de
2001,  encuentra que los argumentos esgrimidos por los actores no son claros,
ciertos, específicos ni pertinentes[1]. Por este motivo, no hay cargos de
inconstitucionalidad fundados en la presunta violación del artículo 228 superior.
2.1.3. No hay claridad en
relación con los derechos sacrificados en desmedro del promotor del incidente,
como tampoco frente a las garantías reconocidas en la sentencia eventualmente
incumplida, toda vez que, como se explicará a continuación, la situación
procesal del promotor del incidente difiere sustancialmente de aquella
predicable del investigado.
2.1.4. No hay certeza en los
argumentos de los demandantes, por cuanto deducen de las normas impugnadas
consecuencias que no están en el texto, sino que derivan de su particular
manera de analizarlas. Las razones tampoco son específicas, ya que su
explicación no demuestra la manera como las expresiones atacadas desconocen lo
establecido en el artículo 228 de la Carta y, finalmente, tampoco son
pertinentes porque están fundadas en la presunta aplicación indebida de textos
que, según ellos, deberían facultar al promotor del incidente para interponer
recursos de alzada.
En conclusión, la Corte se declarará
inhibida para resolver respecto de la presunta vulneración del artículo 228,
por ausencia de cargos de inconstitucionalidad.
2.2. Luego
de analizar los fundamentos de la demanda, la Sala concluye que los argumentos
empleados por los accionantes no comprenden las expresiones: “La apelación o
la consulta se hará en el efecto suspensivo”, (Art. 29 de la Ley 393 de
1997), y “La consulta se hará en efecto devolutivo”, (Art. 41 de la Ley
472 de 1998.
2.2.1. Como
se ha explicado, la inconformidad de los demandantes se debe a la imposibilidad
de que el promotor del incidente interponga recursos de alzada contra la
decisión absolutoria favorable al investigado; los argumentos presentados no
están dirigidos a impedir que la apelación o la consulta se tramiten en el
efecto suspensivo o devolutivo, según el caso. Por esta razón, la Sala
examinará las expresiones impugnadas, con excepción de aquellas que regulan los
efectos en los que conceden tanto la apelación como la consulta.
2. Problema Jurídico
La Sala Plena de la Corte
Constitucional deberá determinar si las normas demandadas vulneran los derechos
a la igualdad, al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración
de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial, cuando establecen el
recurso de apelación y el grado jurisdiccional de consulta sólo respecto de la
decisión judicial que impone sanciones por desacato a la orden judicial
proferida por la autoridad competente en los procesos relacionados con acciones
populares y acciones de cumplimiento, pero no en el evento que la decisión en
el incidente respectivo resulte contraria a la petición de quien lo inició,
esto es, no imponga la sanción correspondiente.
La Sala abordará el problema
jurídico planteado considerando (i) el contenido y alcance de las normas
demandadas, (ii) la potestad disciplinaria asignada al juez, (iii) la potestad
de configuración legislativa en los procesos judiciales, (iv) el trámite de los
incidentes por desacato en las normas examinadas, y (v) el examen de
constitucionalidad de las expresiones impugnadas.
3. Contenido y alcance de las normas demandadas
3.1. El texto de las
disposiciones parcialmente demandadas es el siguiente. Se destacan los apartes
tachados como inconstitucionales:
“LEY 393 DE 1997
(julio 29)
Diario Oficial No. 43.096, de 30 de julio de 1997
Por la cual se desarrolla el artículo 87
de la Constitución Política.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTICULO 29. DESACATO. El que incumpla orden judicial proferida con base en
la presente Ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las
normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que
hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo Juez mediante
trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior
jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe
revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se hará en el efecto
suspensivo”.
“LEY
472 DE 1998
(agosto
5)
Diario
Oficial No. 43.357, de 6 de agosto de 1998
Por
la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en
relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan
otras disposiciones.
(…)
ARTICULO 41. DESACATO. La persona que incumpliere una
orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se
adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50)
salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos
e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin
perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que
profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada
al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe
revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo”.
4.
Alcance de las expresiones demandadas
4.1. Las
normas parcialmente impugnadas son comunes en cuanto (i) establecen el
procedimiento a seguir respecto de quien incumpla una orden judicial proferida
con fundamento en las Leyes 393 de 1997 y 472 de 1998, (ii) en ambos casos se
dará inicio a un incidente procesal que permitirá a la autoridad judicial
determinar si lo dispuesto en la providencia respectiva se ha cumplido o no,
(iii) en caso de incumplimiento o desacato la persona renuente será sancionada
atendiendo al trámite y al régimen disciplinario previsto en el ordenamiento
jurídico, (iv) en favor de la persona sancionada operan el recurso de apelación
y el grado jurisdiccional de consulta; ambos mecanismos están consagrados en el
artículo 29 de la Ley 393 de 1997 y únicamente el de consulta en el artículo 41
de la Ley 472 de 1998; además, (v) en ambos casos el legislador guardó silencio
respecto de eventuales recursos o medios de impugnación para ser ejercidos por
el promotor del incidente respecto de la decisión absolutoria o favorable a la
persona presuntamente renuente a cumplir la orden judicial.
4.2. Los
apartes demandados difieren en cuanto (i) en el caso del artículo 29 de la Ley
393 de 1997, la persona sancionada puede apelar la decisión y de no hacerlo se
activará el mecanismo conocido como grado jurisdiccional de consulta; (ii) en
el primer caso tanto la apelación como la consulta se conceden en el efecto
suspensivo, mientras en el segundo caso la consulta se hará en el efecto
devolutivo. Sin embargo, los demandantes no consideraron estas diferencias, por
cuanto su inconformidad está basada en la falta de reconocimiento al promotor
del incidente para interponer recursos de alzada. Por esta razón, la Corte no
examinará las expresiones que regulan los efectos en los cuales se concede la
apelación o la consulta[2].
4.3. Observa
la Sala que en el presente caso no hay un vacío normativo respecto de recursos
que puedan ser ejercidos contra la decisión absolutoria, toda vez que el
legislador consagró expresamente el recurso de apelación o el grado
jurisdiccional de consulta a favor de la persona sancionada, impidiendo
voluntariamente a los demás sujetos el ejercicio de mecanismos de verificación
o recursos de alzada respecto de la decisión adoptada.
Nótese que en las dos
normas demandadas está presente el grado jurisdiccional de consulta para el
caso en que la autoridad judicial sancione al renuente, todo para que el
superior jerárquico verifique si el trámite y la sanción son acordes con lo
dispuesto en el sistema jurídico. No se trata, entonces, de un medio de
impugnación, por cuanto el legislador, en ejercicio de la potestad de
configuración del derecho y de los trámites judiciales, consideró razonable el
grado jurisdiccional, teniendo en cuenta la naturaleza especial y preferente
que caracteriza tanto a las acciones de cumplimiento, como a las acciones
populares.
4.4. Las
disposiciones demandadas revisten un carácter especial en cuanto son aplicables
a los casos de desacato de providencias judiciales proferidas con
fundamento en lo dispuesto en las Leyes 393 de 1997 y 472 de 1998, estatutos
que regulan mecanismos judiciales creados por el constituyente mediante los
artículos 87 y 88 de la Carta Política, los cuales tienen entre sus
características el haber sido concebidos como instrumentos preferentes y
sumarios para garantizar los derechos allí consagrados y, al mismo tiempo, para
mantener en vigencia la supremacía y la aplicación de la Ley Fundamental; en
esta medida, contrario a lo que consideran los demandantes, a los trámites
previstos en las normas parcialmente atacadas no les son homologables o
aplicables los mecanismos de impugnación señalados para incidentes de desacato
en estatutos como el código de procedimiento civil o el código contencioso
administrativo.
4.5. En relación con
los recursos a interponer y el grado de consulta previsto en el artículo 41 de la
Ley 472 de 1998, el Consejo de Estado ha señalado:
“Encuentra la Sala que la
providencia no es susceptible de tal impugnación, como quiera que para efectos
del control de la decisión que niega el incidente de desacato el legislador no
consagró la procedencia de recurso alguno. Conforme a lo dispuesto en el
artículo 41 ib., respecto al desacato del fallo dentro de la acción popular
únicamente se ha previsto la consulta ante el superior jerárquico, cuando el
fallador de instancia impone la sanción a quien incumpliere la orden judicial. La
sanción por desacato es una medida disciplinaria impuesta por el juez que
profirió el fallo dentro de la acción popular y exige que se reúnan dos
requisitos: uno objetivo, referido al incumplimiento de la orden; y otro
subjetivo, relativo a la culpabilidad de la persona encargada de su
cumplimiento. Su verificación corresponde al juez de instancia, razón por
la cual si hay lugar a la imposición de la sanción por desacato, dicha decisión
es la que puede ser consultada ante el superior y no la providencia por medio
de la cual se niega el incidente”[3]. (Subraya
la Sala).
5. Potestad
disciplinaria asignada al juez
5.1. La facultad
reconocida por el sistema normativo al funcionario judicial para imponer
sanciones por desacato a sus decisiones, deriva del acuerdo consignado en la
Constitución Política, según el cual la Ley, por su carácter general y
abstracto, es la misma para todos y las decisiones adoptadas con fundamento en
ella deben ser cumplidas, pues de otra manera, además de desatender los
principios y las reglas del Estado de derecho, se generaría un ambiente de
anarquía en el que todo destinatario de los preceptos legales y de las órdenes
judiciales podría actuar según su propio interés en desmedro del interés
general y de instituciones jurídicas que corresponden a conquistas logradas por
las sociedades modernas al cabo de siglos de evolución política.
5.2. La autoridad
reconocida a los jueces para dirigir los procesos y las diligencias que en
estos se presentan, tiene carácter disciplinario; ella corresponde al
desarrollo de lo establecido en el artículo 95-7 de la Constitución Política,
según el cual son deberes de la persona y del ciudadano: “7. Colaborar para
el buen funcionamiento de la administración de justicia”. En concordancia
con esta norma, el artículo 4º, inciso segundo de la Carta, establece que “Es
deber de los nacionales y de los extranjeros acatar la Constitución y las Leyes,
y respetar y obedecer a las autoridades”.
Ontológicamente esta
atribución se funda en la necesidad de proteger el interés general (C. Po. art.
1º), representado en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales.
Acerca de estas atribuciones, la Corte ha expresado:
“El juez, como máxima autoridad responsable del
proceso, está en la obligación de garantizar el normal desarrollo del mismo, la
realización de todos y cada uno de los derechos de quienes en él actúan, y,
obviamente, de la sociedad en general, pues su labor trasciende el interés
particular de las partes en conflicto. Para ello el legislador lo dota de una
serie de instrumentos que posibilitan su labor, sin los cuales le sería difícil
mantener el orden y la disciplina que son esenciales en espacios en los cuales
se controvierten derechos y se dirimen situaciones en las que predominan
conflictos de intereses”[4].
En el mismo
sentido la Corporación ha dicho:
“Los mencionados poderes se traducen en unas
competencias específicas que se asignan a los jueces para imponer sanciones de
naturaleza disciplinaria a sus empleados, o correccionales a los demás
empleados públicos, o los particulares.  Las sanciones que el Juez impone
a los empleados de su despacho tienen un contenido y  una esencia
administrativa y los respectivos actos son actos administrativos, contra los
cuales proceden los recursos gubernativos y las acciones contencioso
administrativas; en cambio, los actos que imponen sanciones a particulares, son
jurisdiccionales, desde los puntos de vista orgánico, funcional y material.
“Dado el carácter punitivo de la sanción, asimilable a
la sanción de tipo penal, cuando el juez hace uso de la facultad correccional,
a que alude el numeral 2 del art. 39 del C.P.C. y pretende sancionar con
arresto a la persona que ha incurrido en una conducta que atenta contra el
respeto debido a la dignidad del cargo, debe adelantar el correspondiente
procedimiento con estricto cumplimiento de las normas que rigen el debido
proceso (art. 29 C.P.) y justificar la medida en criterios de proporcionalidad
y de razonabilidad, en relación con los hechos y circunstancias, debidamente
comprobadas, que le sirvan de causa....”[5].
5.3. Los poderes
disciplinarios del juez revisten un carácter correccional o sancionatorio,
derivado del poder punitivo propio del Estado, atribución que es ejercida
mediante la legislación penal y de policía, principalmente. En esta medida
resulta razonable que el legislador, pensando en otorgar un mayor grado de
protección a la parte débil del proceso disciplinario denominado “incidente de
desacato”, únicamente haya previsto el recurso de apelación o el grado de
consulta a favor del sancionado, a lo cual se agrega que el promotor del
incidente no arriesga sanción alguna, siendo, por lo tanto, dos sujetos
procesales que difieren en su naturaleza.
5.4. Ha de tenerse en
cuenta que “el incidente de desacato” no constituye el único medio puesto a
disposición de los interesados para lograr el cumplimiento de una decisión
judicial, por cuanto en el ordenamiento jurídico se encuentran previstos
mecanismos que prevén sanciones más severas, entre ellos el proceso penal por
“fraude a resolución judicial”[6].
Además, cuando el desacato de la orden judicial involucra a servidores
públicos, también es posible dar inicio al proceso disciplinario previsto en la
Ley 734 de 2002, en caso de que su comportamiento signifique incumplimiento de
los deberes y obligaciones consagrados en los artículos 34 y 35 del mencionado
estatuto.
6. Potestad de
configuración legislativa en procesos judiciales
6.1. De manera
reiterada la Corte ha explicado que en virtud de las competencias establecidas
en el articulo 150-2 de la Carta Política, el legislador cuenta con un amplio
margen para configurar los procesos judiciales, entre estos los que buscan
determinar si una persona ha incurrido en desacato a una orden judicial[7]. En ejercicio de
sus atribuciones, el Congreso de la República tiene la potestad para crear o
modificar el proceso, señalarle etapas, fijar competencia territorial a las
autoridades, establecerle términos para la práctica de diligencias y consagrar
mecanismos de impugnación.
En cuanto a
esta atribución del legislador, la Corte ha expresado:
“Como lo ha venido señalando la jurisprudencia
constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud de la cláusula
general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la
Carta Política, al legislador le corresponde regular en su totalidad los
procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza de un amplio
margen de autonomía o libertad de configuración normativa para evaluar y
definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y
términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el
ejercicio legítimo de sus derechos ante las autoridades públicas. Autonomía
que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y
proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren
acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización
material de los derechos sustanciales”[8].
6.2. Al tiempo que la Corte
reconoce en favor del legislador la potestad de configurar los trámites
judiciales, también recuerda los límites de tal atribución, la cual   “(…) debe ser ejercida sin desconocer
los principios y valores constitucionales, la vigencia de los derechos
fundamentales de los ciudadanos, y los principios de razonabilidad,
proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228
C.P.), que se constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales
competencias”[9].
7. Examen de
constitucionalidad de las normas demandadas
7.1. Eventual
desconocimiento del Preámbulo de la Constitución Política
7.1.1. Para los
demandantes, las expresiones atacadas desconocen el texto del Preámbulo de la
Carta Política en cuanto establece que ella fue expedida para asegurar la
justicia, dentro de un marco jurídico que garantice un orden político,
económico y social justo.
El Preámbulo de la
Constitución se caracteriza por contener una declaración de valores y de
principios que, siendo derecho positivo, afectan las funciones de elaboración
de las reglas jurídicas y su interpretación. Por su naturaleza, los valores y
principios consagrados en el Preámbulo son desarrollados por el constituyente y
por el legislador ordinario, sirven para cohesionar el sistema normativo,
suministrar elementos de integración al mismo, contribuir a llenar vacíos
jurídicos y, en general, guiar a las autoridades encargadas de aplicar las
disposiciones legales.
7.1.2. Acerca del
carácter vinculante del Preámbulo y de su contenido, la jurisprudencia ha
expresado:
“El
Preámbulo de la Constitución incorpora, mucho más allá de un simple mandato
específico, los fines hacia los cuales tiende el ordenamiento jurídico; los
principios que inspiraron al Constituyente para diseñar de una determinada
manera la estructura fundamental del Estado; la motivación política de toda la
normatividad; los valores que esa Constitución aspira a realizar y que
trasciende la pura literalidad de sus artículos.
El Preámbulo da sentido a los preceptos
constitucionales y señala al Estado las metas hacia las cuales debe orientar su
acción; el rumbo de las instituciones jurídicas.
Lejos de ser ajeno a la Constitución, el Preámbulo
hace parte integrante de ella.  Las normas pertenecientes a las demás
jerarquías del sistema jurídico están sujetas a toda la Constitución y,
si no pueden contravenir los mandatos contenidos en su articulado, menos aún
les está permitida la transgresión de las bases sobre las cuales se soportan y
a cuyas finalidades apuntan.
Considera la Corte que la preceptiva constitucional ha
sido enderezada por el propio Constituyente a la realización de unos fines, al
logro de unos cometidos superiores ambicionados por la sociedad, que cabalmente
son los que plasma el Preámbulo y que justifican la creación y vigencia de las
instituciones.  Quitar eficacia jurídica al Preámbulo, llamado a guiar e
iluminar el entendimiento de los mandatos constitucionales para que coincida
con la teleología que les da sentido y coherencia, equivale a convertir esos
valores en letra muerta, en vano propósito del Constituyente, toda vez que al
desaparecer los cimientos del orden constitucional se hace estéril la decisión
política soberana a cuyo amparo se ha establecido la Constitución.
Juzga la Corte Constitucional que el Preámbulo goza de
poder vinculante en cuanto sustento del orden que la Carta instaura y,
por tanto, toda norma -sea de índole legislativa o de otro nivel- que
desconozca o quebrante cualquiera de los fines en él señalados, lesiona la
Constitución porque traiciona sus principios.
Si la razón primera y trascendente del control
constitucional no es otra que la de garantizar la verdadera vigencia y
supremacía de la Constitución, ese control deviene en utópico cuando se limita
a la tarea de comparar entre sí normas aisladas, sin hilo conductor que las
armonice y confiera sentido integral, razonable y sólido al conjunto”.[10]
7.1.3. En el presente
caso, los cargos formulados por los demandantes pueden ser entendidos merced a
una lectura conjunta del Preámbulo y de las normas superiores empleadas por los
accionantes; es decir, aisladamente el Preámbulo resultaría insuficiente para
comprender el sentido de la demanda, razón por la cual los cargos serán
analizados considerando tanto el texto del Preámbulo como el de los artículos
13, 29, 228 y 229 de la Constitución Política.
7.2. Presunta
vulneración del artículo 13 de la Carta Política
7.2.1. Consideran los
demandantes que las normas impugnadas violan el derecho a la igualdad, en
cuanto el auto que pone fin al incidente de desacato, según el artículo 29 de la
Ley 393 de 1997, es susceptible del recurso de apelación por quien resulta
sancionado, como también porque la misma providencia deberá ser enviada en
consulta ante el superior jerárquico, según lo dispuesto tanto en la norma
mencionada como en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, mientras que quien
promovió el incidente no cuenta con la posibilidad de apelar el auto que
exonera de responsabilidad disciplinaria al investigado. En relación con el
recurso de apelación y la potestad del legislador para establecerlo, la Corte
ha manifestado:
“35. La apelación es un recurso por medio del cual el
ordenamiento permite que el superior jerárquico de quien ha tenido que conocer
una causa, pueda revocar o modificar las decisiones tomadas en un proceso. Por
medio de esta figura, el sistema jurídico posibilita caminos para la corrección
de sus decisiones, para la unificación de criterios jurídicos de decisión y
para el control mismo de la función judicial.
36. Es evidente que la Constitución da facultades
discrecionales al legislador, para que éste determine en cuáles casos no
procede la apelación de una sentencia judicial. En efecto, el artículo 31 de la
Carta señala que "toda sentencia judicial podrá ser apelada o
consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. (subraya la
Sala). Es claro entonces que eliminar la apelación no afecta necesariamente
el debido proceso. Por esta razón, la Corte ha afirmado que la doble instancia
no es un principio absoluto que deba regir todos los procesos judiciales y que
por tanto, no es forzosa u obligatoria su previsión para todos los asuntos
sobre los cuales tiene que producirse una decisión judicial”[11].
7.2.2. En cuanto a la
potestad que tiene el legislador para establecer el grado jurisdiccional de
consulta en unos procesos y en otros no, y la eventual violación del derecho a
la igualdad, la Corte ha precisado:
“Naturaleza de la consulta.
6. La consulta, como lo ha entendido
esta Corporación es una institución que en muchos casos tiene por objeto
garantizar los derechos de las personas involucradas en un proceso. El artículo
31 de la Constitución la prevé como una de las manifestaciones de la doble
instancia, y por tanto puede decirse que ésta establece un vínculo especial con
el debido proceso y el derecho de defensa. Pero tal vínculo no comporta un
carácter necesario e inescindible con los mencionados derechos, como lo sugiere
el accionante, por lo cual su ausencia no implica indefectiblemente su
vulneración. En efecto, del tenor mismo de la Constitución, puede deducirse que
el legislador cuenta con discrecionalidad para determinar en qué situaciones
resulta necesaria la aplicación del grado jurisdiccional de la Consulta. Por
ello, la Carta dispone en el citado artículo 31 que "toda sentencia
judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la
Ley. (Subraya la Sala).
7. Debe considerase por consiguiente, que su ausencia
en algunos procesos no afecta a primera vista los derechos fundamentales de las
personas. De igual forma, los diversos requisitos de procedibilidad y las
distintas finalidades con las cuales ha sido instituida, si responden a
supuestos de hecho disimiles y pueden ser justificados objetivamente, tampoco
vulneran los principios y mandatos constitucionales. Tal cosa sucede entre los
tipos de consulta establecidos en el procedimiento laboral y en el contencioso
administrativo. En el primero de ellos, el artículo 69 del código de
procedimiento laboral  dispone que cuando las sentencias de primera instancia
sean totalmente adversas a las pretensiones del trabajador, el superior
jerárquico cuenta con la facultad para revisar o examinar oficiosamente las
providencias o decisiones adoptadas, buscando corregir o enmendar los yerros en
que el primero pudo haber incurrido. Su finalidad en estos casos, consiste en
proteger los derechos ciertos del trabajador, asegurando la aplicación real de
justicia en los casos concretos”[12].
7.2.3. Para la Sala,
el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales
ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza
correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder
punitivo a través de uno de sus agentes (el juez), respecto de quien
presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar
sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente
procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar
el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso,
disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para
quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la
presunción de inocencia.
7.2.4. Por tratarse
de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la Corte ha señalado
como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los
siguientes:
“..(i) el principio de legalidad de la falta y de la
sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de
defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la
prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de
inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in
idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la
reformatio in pejus.[13]”
En el asunto que
ahora examina la Sala, el legislador no facultó al promotor del incidente para
interponer recursos ante la decisión absolutoria, teniendo en cuenta (i) que se
trata de un trámite disciplinario en el que el Estado, mediante un juez, decide
si hubo o no incumplimiento de una orden impartida por el mismo juez,  (ii) no
se trata de un proceso contencioso entre el promotor del incidente y el
investigado, sino de un trámite correccional que puede concluir con medidas
disciplinarias que, según el caso, implican restricción a la libertad
individual del sancionado o afectación a su patrimonio, sin que la imposición
de éstas medidas garantice per se el cumplimiento de la decisión
judicial, y (iii) existe diferencia sustancial entre el promotor del incidente
de desacato y el investigado, por cuanto el primero da inicio al trámite sin
correr el riesgo de ser sancionado; por lo mismo, el legislador no lo facultó
para recurrir decisiones que no afectan su libertad personal o su peculio,  al
paso que, para rodear de mayores garantías al procesado, acordó permitirle en
uno de los casos el ejercicio del recurso de apelación (Ley 393 de 1997, art.
29) y en ambos casos dar trámite al grado jurisdiccional de consulta.
Así, encuentra la
Sala razonable la diferencia de trato dispensada por el legislador para
favorecer a la persona sancionada al cabo del incidente  de desacato regulado
mediante las normas que se examinan.
7.3. Presunto
desconocimiento del artículo 29 superior
7.3.1. Los
demandantes consideran que se desconocen las reglas del debido proceso al
impedir al promotor del incidente de desacato apelar el auto que absuelve al
investigado. Este argumento no es de recibo, toda vez que el artículo 150-1 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 29 y 31 del mismo
Estatuto, facultan al Congreso de la República para configurar los trámites o
procesos judiciales, sin que en el presente caso la Sala encuentra un ejercicio
desbordado de tal atribución.
7.3.2. La facultad de
regular los procesos que se adelantan ante las autoridades judiciales garantiza
a la colectividad la observancia del principio de legalidad propio del Estado
de derecho, excluyendo las acciones contrarias al ordenamiento jurídico. Es
pertinente recordar que la función de impartir justicia está sometida a los
designios del constituyente y del legislador, sólo puede ser ejercida por las
autoridades investidas de potestad judicial, en la jurisdicción territorial,
material y funcional asignada, en los términos establecidos con antelación
mediante normas de carácter general y abstracto.
Así, el respeto a las
reglas del debido proceso judicial requiere que cada trámite esté previamente
definido en la Ley, para de esta manera garantizar los derechos de las partes a
ser juzgadas imparcialmente, ante autoridades anteriormente determinadas y con
observancia de las reglas fijadas con antelación.
7.3.3. Las normas
demandadas establecen que el auto mediante el cual se exonera de
responsabilidad al investigado por la presunta inobservancia de una orden
judicial, no es susceptible del recurso de apelación o del grado jurisdiccional
de consulta, según el caso, sin que la Sala encuentre transgresión a los
valores ni a los principios que gobiernan la actividad legislativa en materia
de regulación de los procesos judiciales. Mediante los apartes demandados, el
Congreso de la República se limitó a establecer las formas propias del juicio,
dentro del trámite judicial conocido como “incidente de desacato”.
En concepto de la
Sala, las expresiones impugnadas antes que violar las reglas del debido proceso,
contribuyen a precisar con antelación y de manera abstracta, cuáles son las
garantías que rodean a la persona sancionada al cabo del mencionado incidente.
De esta manera, las normas demandadas contribuyen a dar certeza a la decisión
del juez, pues con ellas se sabe de antemano que la decisión absolutoria no
será susceptible de recursos, aportando al mismo tiempo condiciones para un
juzgamiento justo, quedando habilitado el Congreso de la República para
modificarlo en el futuro, dentro de los términos precisados por la
jurisprudencia.
7.4. Cargos
fundados en la eventual violación del artículo 229 de la Carta Política
7.4.1. Para los
demandantes, se viola el artículo 229 superior por cuanto con las normas
atacadas se excluye a quien inicia el incidente de desacato de toda opción de
hacer revisar por el superior la decisión que le es contraria. El error de
apreciación de los actores queda en evidencia, por cuanto el derecho de acceso
a la administración de justicia está garantizado al promotor del incidente,
quien además de estar legitimado para dar inicio al trámite respectivo, también
cuenta con la posibilidad de presentar pruebas, controvertir las aportadas por
el procesado y, en general, de participar activamente dentro del respectivo
proceso. Materia distinta es la relacionada con los beneficios reconocidos al
sancionado, quien podrá (i) interponer el recurso de apelación, o (ii) resultar
favorecido con el trámite propio de la consulta ante el superior jerárquico de
quien impuso la medida disciplinaria.
7.4.2. El incidente
de desacato regulado mediante las normas demandadas garantiza a su promotor el
acceso a la administración de justicia, pero no lo habilita para interponer
recursos contra la decisión favorable al investigado; es decir, tiene
garantizado el acceso a la administración de justicia pero no el acceso a la
segunda instancia, circunstancia que no puede entenderse como desconocimiento
de lo estipulado en el artículo 229 de la Carta Política, toda vez que el
artículo 31 del mismo Estatuto prevé que “Toda sentencia judicial podrá ser
apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la Ley”;
en este caso, el legislador, en ejercicio de la potestad de configuración de
los procesos judiciales y mediante normas de carácter abstracto, dispuso que el
promotor del incidente de desacato no está legitimado para impugnar la decisión
absolutoria.
7.4.3. En relación
con la potestad que tiene el legislador para establecer los casos en los cuales
proceden los recursos de alzada o el grado jurisdiccional de consulta, la Corte
ha expresado:
“Tradicionalmente se ha aceptado que el recurso de
apelación forma parte de la garantía universal de impugnación contra las
decisiones judiciales. Sin embargo, de lo dispuesto en el artículo 31
Fundamental se concluye que la doble instancia mediante el reconocimiento del
recurso de alzada no es obligatoria en todos los asuntos que son de decisión
judicial, puesto que la Ley está autorizada para establecer excepciones siempre
y cuando se respeten el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad, y
no se niegue el acceso a la administración de justicia.
Lo anterior significa que el principio de la doble
instancia no tiene carácter absoluto en el sentido de que necesariamente toda
sentencia o cualquier otra providencia judicial sea susceptible de ser apelada
o consultada, ‘pues su aplicación práctica queda supeditada a las
regulaciones que expida el legislador dentro de su competencia discrecional,
pero sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y derechos
fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el
principio de igualdad’[14].
Así, pues, es facultad del legislador señalar en qué
casos los procesos judiciales se tramitarán en dos instancias y cuáles no,
salvo en los casos en que la Constitución haya dispuesto expresamente lo
contrario como es el caso de la impugnación de la sentencia condenatoria y de
las decisiones adoptadas en ejercicio de la acción de tutela”[15].
7.4.4. Al resolver
sobre una petición de inexequibilidad fundada en la imposibilidad que tiene el
promotor del incidente de desacato para interponer recursos contra el auto que
absuelve al investigado en el trámite de la acción de tutela, la Corte expresó:
“… la norma constitucional autoriza expresamente para
establecer excepciones al principio por ella consagrado de que toda sentencia
podrá ser apelada o consultada. Luego perfectamente se puede concluir que
estamos en presencia de una excepción legal autorizada por la Constitución, al
principio que señala que toda sentencia es susceptible de segunda instancia.
Así, el auto que decide el incidente de desacato sin imponer sanción, no es
forzosamente apelable o consultable, por expresa autorización constitucional”[16].
En este orden, las expresiones
demandadas tampoco desconocen lo dispuesto en el artículo 229 de la Carta
Política.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declararse
INHIBIDA para decidir sobre la exequibilidad de las expresiones
demandadas, respecto de la presunta violación del artículo 228 de la
Constitución Política, por ausencia de cargos fundados en esta norma.
SEGUNDO:
Declarar EXEQUIBLES las expresiones “de no ser apelada se consultará
con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días
siguientes si debe revocar o no la sanción.”, como también “y será
consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3)
días si debe revocarse o no la sanción.”, contenidas en los artículos 29 de
la Ley 393 de 1997 y 41 de la Ley 472 de 1998, únicamente por los cargos
analizados en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “La claridad de la demanda es un
requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la
violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, por regla general, releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental’, no lo excusa del deber de seguir un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los
cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente sobre
una deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes
que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.  Así, el ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella otra encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden’.
De otra parte, las razones son específicas
si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o
vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un
cargo constitucional concreto contra la norma demandada’. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la Ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la
acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento
esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.
Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este
orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico’; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola ‘de inocua, innecesaria, o
reiterativa’ a partir de una valoración parcial de sus efectos”.
[2] Cfr. fundamento 2.2.1. de esta providencia.
[3] Consejo de Estado, Auto de 10 de agosto de 2000, expediente AP-069.
[4] Corte Constitucional, sentencia C-218 de 1996.
[5] Corte Constitucional, sentencia T-351 de 1993.
[6] El código penal, Ley
599 de 2000, en su artículo 454, establece: “FRAUDE A RESOLUCION JUDICIAL. (Penas aumentadas por el artículo 14 de la Ley
890 de 2004, a partir del 1o. de enero de 2005). El texto con las penas
aumentadas es el siguiente: El que por cualquier medio se sustraiga al
cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial, incurrirá en
prisión de dieciséis (16) a setenta y dos (72) meses y multa de seis punto
sesenta y seis (6.66) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales
vigentes”.
[7] Cfr. Entre otras, las sentencias C-090 de 2002, C-377 de 2002, C-204
de 2003, C-313 de 2003, C-899 de 2003, C-1091 de 2003, C-692 de 2008 y C-740 de
2008.
[8] Corte Constitucional, sentencia C-428 de 2002.
[9] Corte Constitucional, sentencia C-692 de 2008.
[10] Corte Constitucional, sentencia C-477 de 2005.
[11] Corte Constitucional, sentencia C-479 de 1992.
[12] Corte Constitucional, sentencia C-090 de 2002.
[13] Corte Constitucional, sentencia C-692 de 2008.
[14] Corte Constitucional, sentencia C-1091 de 2003.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-377 de 2002.
[16] Corte Constitucional, sentencia C-243 de 1996.