C-635-00
Sentencia C-635/00
Sentencia C-635/00
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Características
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Etapas
INVESTIGACION
FISCAL-Objeto
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Características
según naturaleza jurídica y objeto
JUICIO FISCAL-Notificación
OMISION
LEGISLATIVA-Elementos
configurativos de la inconstitucionalidad
OMISION
LEGISLATIVA-Modalidades
JUICIO FISCAL-Duración
JUICIO FISCAL-Sujeción al Código Contencioso
Administrativo
Referencia:
expediente D-2624
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 79 de la Ley 42 de 1993.
Actor:  Víctor
Obdulio Benavides Ladino
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá, D.C., treinta y
uno (31) de mayo de dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Víctor Obdulio Benavides Ladino promovió
demanda ante la Corte Constitucional contra el artículo 79 de la Ley 42 de
1993, “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los
organismos que lo ejercen.”
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial N°
40.732 de Enero 27 de 1993:
LEY 42 DE 1993
(Enero 26 de 1993)
Sobre la organización del sistema de
control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Decreta
[…]
Artículo 79. El juicio fiscal es la etapa del proceso
que se adelanta con el objeto de definir y determinar la responsabilidad de las
personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación.
El auto que
ordena la apertura del juicio fiscal se notificará a los presuntos responsables
y al asegurador si lo hubiere, en la forma y términos que establece el Código
Contencioso Administrativo y contra él sólo procede el recurso de reposición..
III. LA DEMANDA
Considera el actor que la disposición
acusada viola los artículos 13, 29 y 209 de  la Constitución Política, pues al
no señalar el término de duración del juicio fiscal se infringe el debido
proceso por cuanto no determina la oportunidad que tienen los órganos de
control para ejercer la acción fiscal ni definir y determinar la
responsabilidad de las personas cuya gestión haya sido objeto de observación;
no puede garantizarse el debido proceso sin dilación injustificada.
Así mismo considera que el vacío que
observa en la norma acusada no se llena con los Códigos Contencioso
Administrativo y de Procedimiento Penal; a su modo de ver el término para
dictar fallo fiscal no puede ser fijado para que se celebre en audiencia
pública ni celebrar esa misma audiencia por no ser formalidad de aquel
procedimiento.
Para el demandante, el artículo 79 de la
Ley 42 de 1993 quebranta los preceptos superiores por él invocados al omitir el
término para adelantar o tramitar el juicio fiscal como etapa del proceso de
responsabilidad fiscal atentándose con ello contra la observancia del debido
proceso sin dilaciones injustificadas ya que a los procesados no se les
garantiza con el texto acusado pronta y debida justicia o pronta resolución de
la definición y determinación de la responsabilidad de las personas cuya
gestión fiscal haya sido objeto de observación.
Concluye el demandante afirmando que la
norma acusada no se ajusta a las disposiciones constitucionales superiores por
cuanto no contienen formas o maneras para que se tramite un juicio fiscal con
economía, sin dilación injustificada precisamente porque no fue acompañado del
término legal para su desarrollo, vacío que no alcanza a llenarse con el Código
de Procedimiento Penal por contener formalidades diferentes.
IV. INTERVENCIONES
1.   Intervención de la Contraloría General
de la República.
La  Contraloría General de la República
mediante apoderado, intervino dentro del término legal con el objeto de
defender la exequibilidad del artículo 79 de la Ley 42 de 1993, bajo la
consideración de que la norma acusada en ningún momento desconoce las garantías
sustantivas y procesales de que debe gozar el proceso de responsabilidad fiscal
en la etapa del juicio por cuanto esta etapa se nutre de los principios
generales y especiales consagrados en la Constitución y la ley. En ese orden de
ideas recuerda que la Constitución Política en su artículo 209 establece que la
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad, contradicción y publicidad. Tanto el
C.C.A., como la ley 42 de 1993 se refieren a ellos.
El principio de economía hace referencia a
que las diligencias fiscales (auto de apertura del juicio fiscal, su
notificación, el recurso de reposición, el auto de traslado, la práctica de
pruebas, el traslado a las partes para alegar, entre otros) se deberán adelantar
en el menor tiempo posible y con la menor cantidad de gastos sin exigir más
documentos y copias  de los estricamente necesarios que soporten la actuación
fiscal.
Recuerda el interviniente que es en la
etapa de juicio fiscal una vez vencidos los términos previstos en el Código
Contencioso Administrativo para cada una de las actuaciones del proceso, donde
se define la responsabilidad de la persona o personas cuya gestión fiscal ha
sido objeto de cuestionamiento y termina con un fallo con o sin responsabilidad
fiscal debidamente motivado.
El hecho de que en la norma acusada,
artículo 79 de la ley 42 de 1.993, no se establezca un término para que los
organismos de control diligencien o tramiten la etapa del juicio fiscal del
proceso de responsabilidad fiscal no hace que la norma sea inconstitucional y
que se desconozcan los principios que rigen la función administrativa previstos
en el artículo 209 de la Constitución.
En el caso en controversia agrega la
interviniente, “se trata de un vacío legislativo que por remisión expresa de la
ley se puede subsanar conforme al fenómeno jurídico del reenvío que consiste en
la remisión que un precepto hace a otro u otros del mismo o de diversos
ordenamientos jurídicos para solucionarlo en este caso la solución al problema
está ya legalmente previsto, como se dejó anotado, lo cual hace inocua la
petición para que se declare inconstitucional la norma acusada.”
Al respecto recuerda que por remisión
expresa el artículo 89 de la ley 42 de 1993 dispone que en los aspectos no
previstos en el capítulo que trata en el proceso de responsabilidad fiscal se
aplicarán las disposiciones contenidas en el C.C.A. o de Procedimiento Penal
según el caso. En ese orden de ideas precisa que el artículo 1o. del C.C.A., en
relación el campo de aplicación prevé que la normas de la parte Primera del
Código se aplicarán a “...la Contraloría General de la República y Contralorías
Regionales” y que  “... los procedimientos administrativos regulados por leyes
especiales se regirán por éstas en lo no previsto en ellas se aplicarán las
normas de esta parte primera que sean compatibles” ; reitera que en el
trámite del juicio se aplican los artículos 209, 210 y 211 como lo demuestran
los procedimientos internos que se siguen en la entidad en el trámite del
juicio.
El interviniente pone de presente el
trámite que de conformidad con las normas vigentes ha de seguirse :
- Una vez allegado el expediente a la
dependencia de juicios correspondiente, el jefe de la misma previa verificación
de la competencia y debida notificación a los presuntos responsables fiscales y
compañías aseguradoras, del auto de cierre de investigación y orden apertura a
juicios fiscal y la constancia de ejecutoria del mismo, procede a efectuar el
reparto y para tal efecto dicta auto designando al funcionario para el trámite
del juicios fiscal.
- El funcionario comisionado dicta un auto
mediante el cual aboca conocimiento y abre a juicio fiscal agotado este
procedimiento, se corre traslado del expediente con disponibilidad en Secretaría
a los presuntos responsables o a su apoderados y a la Compañía Aseguradora, por
un término de diez (10) días, para que soliciten y/o aporten las pruebas que
pretendan hacer valer en el proceso. Este auto se notifica para garantizar  el
derecho de defensa.
Si el presunto responsable no se hiciere
presente en el proceso por si o por medio de su representante judicial, se le
designa apoderado de oficio para que lo represente en la etapa del juicio
fiscal, artículo 80 Ley 42 de 1993.
- Vencido el término de traslado, el
funcionario abre el proceso a pruebas mediante auto, donde decreta las que
considere conducentes, pertinentes y útiles y niega aquellas que no lo sean,
igualmente decreta de oficio las que estime necesarias. Este auto debe
determinar el tiempo para la práctica de pruebas que no excederá de treinta
(30) días, prorrogables por otros treinta (30).
Este término no se comienza a contar desde
la ejecutoria del auto que decrete las pruebas. El que niegue la práctica de
pruebas se notifica, firmado por el funcionario comisionado, y por el jefe
inmediato y una vez notificado es susceptible de los recursos de Ley, artículo
209 del Código Contencioso Administrativo.
También en la vinculación de personas no
cobijadas por el auto de cierre de investigación y orden de apertura a juicio,
se  siguen los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo para
el efecto y el artículo 29 de la carta y de otras disposiciones legales que contemplan
el derecho al debido proceso, el  cual se desagrega en una serie de principios
particularmente dirigidos a tutelas la intervención plena y eficaz del sujeto
proceso y a protegerlo de la eventual conducta abusiva, que pueda sumir al
autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su
decisión.
En esta etapa del juicio, también se corre
traslado para alegar por el término de diez (10 días hábiles a los presuntos
responsables, su apoderado o a las Compañías Aseguradores, conforme lo indica
el artículo 210 del C.C.A.
Cuando del análisis crítico jurídico de las
pruebas obrantes en el proceso se determina que hay lugar a establecer o no
responsabilidad fiscal, se consigna en el respectivo fallo, el cual contiene
una notificación jurídico legal y un análisis probatorio completo, y una vez
vencido el término de traslado para alegar de conclusión, el abogado designado
para la etapa del juicio, elabora el respectivo fallo en un término de cuarenta
(40) días; este puede ser  con o sin responsabilidad que se debe notificar en
la forma y términos que establece los artículos 44 y siguientes del C.C.A.
2.  Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
El apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público interviene en el proceso y solicita que en relación con la
expresión “y contra él sólo procede el recurso de reposición” contenido en el
artículo acusado se esté a lo resuelto en la Sentencia C-054 de 1997 por medio
de la cual se declaró su exequibilidad y que la Corte se declare inhibida para
decidir acerca de la parte restante del artículo “Por no existir conexidad
temática entre el cargo formulado y el texto que se impugna”. Subsidiariamente
solicita que declare le exequibilidad del artículo, a salvo la expresión ya
revisada.
Como fundamento de sus pretensiones
sostiene que  el cargo formulado por el demandante conduce a considerar la
existencia de una eventual omisión legislativa consistente en que en las normas
que tratan el tema del juicio fiscal así como la Ley 42 en general, no
incorporan disposición alguna en la cual se establezca un término conclusivo
para dicha. Con apoyo en la jurisprudencia de esta corporación particularmente
la Sentencia C-543 de 1996 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz, señala que si en
gracia de discusión se aceptare el planteamiento del demandante “ podríamos
afirmar la existencia de una omisión legislativa relativa pero que en nada
afecta la norma subjudice. Al respecto puntualiza que declarar la
inexequibilidad de la norma porque en ella no se incluyó una determinada
disposición o no se hizo relación a un tema desdice del nexo causal que debe
existir en el proceso constitucional el cual se plantea entre la disposición
acusada y los textos constitucionales .
Plantea igualmente que a diferencia de lo que
el accionante informa, tanto el Código de Procedimiento Penal como el Código
Contencioso Administrativo, señalan términos para diversas clases de
actuaciones. De otra parte, señala que lo que evidentemente ocurre en el caso
presente es que el patrimonio público se privatiza y el funcionario o el
particular que administra fondos públicos termina enriqueciéndose en detrimento
de la sociedad  entera y que sin duda la adopción de un estado social de
derecho conduce a una relación íntima entre el control y una responsabilidad
funcional fuerte  de la cual es depositaria la ley 42 de 1993.
En torno de la caducidad de la acción penal
argumenta que “ha sido el parapeto alegado para evitar las respectivas
investigaciones”. Expresa que  al respecto se olvida que sobre lo que
ilícitamente se adquiere no puede alegarse protección de derecho alguno y por
lo tanto las actuaciones de las entidades estatales competentes han de
mantenerse incólumes. En apoyo de su aseveración recuerda el artículo 34 de la
Constitución y la interpretación que sobre el mismo ha realizado esta
Corporación en el sentido de que no puede haber legitimidad alguna en dicho
detrimento y por lo tanto nunca se purga un actuar contrario a derecho en ese
ámbito (Sentencia C.374 del 13 de Agosto de 1997 M.P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo).
En el escrito de impugnación se enuncian
las características del proceso fiscal tal como él se regula en la ley 42 de
1993 en cuanto a la oficiosidad en la actuación que investiga la
responsabilidad fiscal las etapas que conforman el proceso, la investigación y
el juicio fiscal. Respecto de este último destaca la descripción que hace la
disposición acusada y destaca que en ella expresamente se dispone que el auto
de apertura de juicio fiscal será notificado personalmente a los presuntos
responsables y a los aseguradores en la forma que establece el C.C.A.
Así mismo puntualiza que el juicio fiscal
conforme al artículo 81 del C.C.A. finaliza con providencia motivada, en la que
se determina si hubo o no responsabilidad fiscal, decisión que será notificada
a los interesados y contra la cual se podrán interponer los recursos que en esa
norma se señalan.
Teniendo en cuenta las disposiciones de
“extensión” incorporadas a la ley 42 (artículos 72 y 89) concluye el impugnante
que no fue pretensión del legislador sustraer el procedimiento de
responsabilidad fiscal de los principios generales que regulan un debido
proceso. Antes bien, su propósito fue introducirlo en dicho esquema general y
garantista concorde con la tendencia ecuménica.
Por último, llama la atención acerca de que
el artículo 268 de la Constitución Política al determinar que es atribución del
Contralor General de la República establecer la responsabilidad que se deriva
de la gestión fiscal, exige una capacidad investigativa oficiosa no negociable
ni transable como quiera que lo que se debe dilucidar es la debida o indebida
utilización de los recursos del erario.
Finalmente advierte el interviniente que el
propósito del juicio fiscal es resarcir la pérdida patrimonial que ha sufrido
el Estado y es consecuencia  de la investigación disciplinaria  que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte se sujeta a los principios del debido
proceso. Concluye señalando que de seguir el propósito del demandante, se llegaría
al absurdo de que dentro del proceso de responsabilidad fiscal no hubiese la
etapa de  juicio lo cual contraría la restante normatividad que alude al mismo
en la misma ley privando además la notificación del auto de apertura y del
fundamento de dicha etapa.
3.  Intervención Contraloría Distrital de Santafé de
Bogotá
La Contraloría de Santafé de Bogotá ha
intervenido en el presente proceso para  abogar por la exequibilidad de la
disposición acusada, por cuanto considera que ella se ajusta a las
disposiciones constitucionales vigentes y que de accederse a la pretensión del
demandante quedaría cercenado el proceso de responsabilidad fiscal en una de
sus etapas, tal vez la más importante en perjuicio de los intereses de la
comunidad que son consustanciales a esta clase de actuaciones, favoreciendo el
incremento de los niveles de corrupción en el país que siempre afectan el
erario.
La interviniente recuerda las orientaciones
seguidas por las normas constitucionales antes de la expedición de la Carta de
1991, circunscritas a la verificación en términos numéricos de la forma como se
había ejecutado el presupuesto y desde el punto de vista legal la verificación
del cumplimiento formal de las disposiciones vigentes. Señala que a partir de
la Constitución de 1991 el control fiscal hace parte de los distintos tipos de
control previstos en la Constitución para garantizar el correcto ejercicio de
las funciones públicas y por ende el cumplimiento de los fines del Estado. En
ese orden de ideas debe reconocerse que la función pública de control fiscal
tiene como principal objetivo la protección del patrimonio público, “su razón
de ser residen en garantizar su correcta y legal utilización independientemente
de la calidad o naturaleza jurídica de quien realiza la gestión éste recae
tanto sobre los servidores públicos como los particulares que acometan gestión
fiscal, toda vez que la competencia fiscal se articula y legitima en torno de
manejo de fondos o bienes públicos.”
Así mismo destaca la interviniente que en
la regulación de la ley 42 de 1993 el control fiscal ejercido por las
Contralorías tiene dos finalidades claramente determinadas, de una parte
garantizar el cumplimiento de las normas que rigen la utilización de los
recursos públicos, y de otra, salvaguardar los intereses patrimoniales del
Estado, obteniendo la reparación del daño económico causado por la acción u
omisión de los responsables del erario.
Sobre el particular pone de presente la
distinción de la actividad de las Contralorías encaminada a la imposición de
sanciones en aquellos eventos previstos por la ley aun cuando con la conducta
asumida no se haya ocasionado detrimento económico al erario(proceso
sancionatorio fiscal) que conduce   a la imposición de la sanción disciplinaria
fiscal que puede consistir en amonestación o multa, de la actuación de las
Contralorías dirigida a la recuperación del valor en que se ha visto afectado
el patrimonio público por la acción o la omisión de los responsables del mismo.
En este último evento, las Contralorías adelantan lo que se conoce como el
proceso de responsabilidad fiscal cuyo trámite se encuentra expresamente
regulado por la ley y cuyo objeto es la definición de la responsabilidad de las
personas cuya gestión fiscal haya sido observada por afectar el erario.
Para la interviniente,  el hecho de no
haberse estipulado en la norma acusada un término para proferir fallo no
significa en modo alguno que se atente contra derechos constitucionales a cuyo
imperio deben someterse los administrados, “sino que debe entenderse que el
legislador deliberadamente no lo estipuló en forma expresa considerando el
objeto jurídico tutelado y la diversidad de situaciones presentadas, dejando al
juzgador lógicamente marcado dentro de los parámetros impuestos por la garantía
del debido proceso. La inexistencia de un término para concluir el juicio no
imposibilita su culminación pues tanto el fallador como el implicado tienen a
su cargo el impuso procesal sin que sea posible que se presenten dilaciones
injustificadas.”
Finalmente, en torno de la caducidad señala
la interviniente cuál es el sentido de la misma, la competencia del legislador
para establecer los respectivos términos en aras de garantizar la seguridad
jurídica a los asociados que no pueden permanecer de manera indefinida en la
expectativa de la concreción de un derecho o de una situación jurídica respecto
de los demás asociados o de la administración. No obstante, reitera que la
definición de dicho término compete en forma exclusiva al Congreso y en
atención a la naturaleza especial del proceso que pretenda regular por tratarse
de normas de orden público.
A juicio de la interviniente el
establecimiento de un término de caducidad corto para la acción fiscal, significa
coadyuvar para que queden impunes las acciones de los administradores de la
cosa pública cuando con su actuar doloso o culposo ocasionan irregularidades
que conllevan detrimento al erario público, pues en muchos casos como estos,
las personas implicadas han tenido acceso a los archivos y demás documentos de
la entidad, logrando ocultas las huellas de sus atentados al patrimonio,
situación que demanda la realización de investigaciones especializadas que no
pueden llevarse a feliz término en poco tiempo.
En sus apreciaciones la interviniente
Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá se basa en la Sentencia C-046 de
1994 de esta Corporación.
4.  El concepto del Señor Procurador
General de la Nación
El  Señor Procurador General Encargado en
concepto 2014 de Enero 13 del presente año, solicita a la Corte declarar la
inconstitucionalidad por omisión del artículo 79 de la ley 42 de 1993 y que
consecuencialmente se exhorte al Congreso de la República para que en un plazo
razonable fije el término procesal de la etapa del juicio fiscal dentro del
proceso de responsabilidad fiscal.
En ese orden de ideas el informe del Señor
Procurador destaca que  la ley 42 de 1993 no señaló expresamente términos para
la etapa de indagación preliminar, lo que ha llevado a la Contraloría General
de la República a dar aplicación a los términos señalados en el Código de
Procedimiento Penal para la investigación previa.
En cuanto a la etapa de investigación
disciplinaria señalada que el artículo 77 de la ley 42 determina un término
prorrogable por otro tanto de treinta días a cuyo vencimiento la Contraloría
debe ordenar el archivo definitivo del expediente o proferir auto de apertura
del juicio fiscal.
Dice el Procurador que la circunstancia de
que  el artículo 79 de la ley 42 no haya fijado término para adelantar el
juicio fiscal, somete al procesado a dos circunstancias: a) que se le dé
aplicación al criterio de la Contraloría General en el sentido de aplicar el
término que para el juicio en materia penal señalan los artículos 446 y 456 del
C.P.P. o los términos del C.C.A., o b) que el ciudadano sea sometido a un
proceso de responsabilidad fiscal indefinido en el sentido que el funcionario
investigador tiene competencia para adelantar el juicio fiscal pero no tiene
término legal preestablecido.
A juicio del Señor Procurador esas dos
circunstancias transgreden el artículo 29 de la Carta en tanto que es la ley,
de conformidad con el artículo 150-2 constitucional, la que debe señalar las
diferentes etapas del proceso de responsabilidad fiscal, así como los términos
procesales que se  erigen en garantías de estado social de derecho y del debido
proceso, en tanto que el investigado cuenta con reglas preestablecidas cuya
legitimidad deriva del legislador como expresión de la voluntad general.
Por lo anterior, la Contraloría General de
la República y las territoriales como órganos competentes para conocer de los
procesos de responsabilidad fiscal deben cumplir con sus funciones dentro de
los estrictos términos que les señala la ley con la seguridad de que esta
regula las diferentes funciones estatales en garantía del interés general.
Expresa el Señor Procurador que, dejar en
manos de quien tiene la competencia para adelantar el proceso de
responsabilidad fiscal, la posibilidad de aplicar en materia de garantías y
términos procesales, las normas del C.C.A., o del C.P.P., viola el principio de
igualdad que señala el artículo 209 constitucional y el derecho a la igualdad
del artículo 13 de la Constitución, por cuanto dependiendo del criterio del
funcionario, se le pueden aplicar a unos investigados las normas del C.C.A. y a
otros las normas del C.P.P., o en el pero de los casos someterlo a un dilatado
e indefinido juicio fiscal ante la ausencia de términos para ello.
En este último caso, la aplicación de los
términos de la etapa del juicio fiscal queda a merced de la voluntad del
funcionario investigador “ pues la realidad jurídica nos muestra que éste puede
incluso no someterse a término alguno bajo la consideración de que si el
legislador no lo señaló el funcionario tampoco podría hacerlo”.
En torno de las facultades atribuidas al
Contralor General de la República por el artículo 268, numeral 1, de la
Constitución, en virtud de las cuales ese funcionario puede prescribir los
métodos y la forma cómo deben rendir cuentas los responsables del manejo de
fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera,
operativa y de resultados, expresa el Señor Procurador, que esas facultades no
incluyen la de señalar términos procesales dentro de las etapas del proceso de
responsabilidad fiscal, por cuanto “la reglamentación legal del proceso de
responsabilidad fiscal, las formas propias del juicio, términos procesales y
demás garantías que comprende el derecho al debido proceso, es un asunto de
reserva legal del Congreso de la República. Sobre el particular recuerda  que
el numeral 9o. del artículo 268 constitucional, le atribuye al Contralor
General de la República iniciativa legislativa para presentar al Congreso de la
República proyectos de ley relativos al régimen de control fiscal y a la
organización y funcionamiento de la Contraloría General. Así las cosas, afirma
el concepto del Procurador “ es el legislador el órgano competente para cada
una de las etapas del proceso de responsabilidad fiscal.”
Finalmente, la circunstancia del artículo
79 de la ley 42 de 1993 defina el objeto de la etapa de juicio fiscal sin que
señale el término al que deba someterse y sin que remita de manera expresa a
otra norma en particular, lleva  al Procurador a considerar que el legislador
omitió fijarle término a la etapa de juicio fiscal, lo que ostensiblemente
viola el artículo 29 de la Carta, ya que expone al investigado a un juicio
fiscal indefinido y dilatado en el tiempo, en tanto que al no tener un término
preestablecido no sabe hasta cuándo permanecerá subjudice.
Con apoyo en  lo expresado por esta Corporación
en la Sentencia C-412 de 1993 la cual declaró inexequible el artículo 324 del
Decreto Especial 2.700 de 1971 que no señalaba término alguno para la
investigación previa en materia penal y cuyas consideraciones estima plenamente
válidas en relación con la norma acusada, señala que  ésta “al definir la etapa
del juicio omitiendo la fijación de los términos de esta etapa la cercena al
investigado el derecho al debido proceso, sin dilaciones injustificadas y
conforme a las formas propias del juicio que señale la ley”.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Por virtud de lo dispuesto en el artículo
241 numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente
para decidir definitivamente la demanda que en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad se formula contra el artículo 79 de la Ley 42 de 1993.
Al respecto ha de señalarse que en el auto
de 28 de octubre de 1999 el Magistrado Sustanciador, teniendo en cuenta que
mediante sentencia número C-054 de 6 de febrero de 1997, la Corte, con ponencia
del Magistrado Antonio Barrera Carbonell había declarado exequibles las
expresiones “y contra él sólo procede el recurso de reposición”, contenidas en
el artículo 79 de la ley 42 de 1993 resolvió rechazar la demanda sobre estas
últimas sin que contra esa providencia se hubiere ejercitado el recurso
previsto en la ley, en consecuencia la presente decisión solo abarcará el
contenido restante de la disposición acusada.
2. La materia objeto de examen
En el presente caso se pide a la Corte que
declare la inconstitucionalidad del artículo 79 de la ley 42 de 1993, por
cuanto esta  norma, al regular lo relativo al juicio fiscal omitió determinar
el plazo para adelantar el trámite pertinente que concluya en decisión motivada
en la cual se declara o no la responsabilidad fiscal de las personas cuya
gestión fiscal haya sido observada.
En la demanda se invocan como disposiciones
constitucionales violadas aquellas que consagran los principios de igualdad
(Artículo 13), debido proceso  sin dilaciones injustificadas (Artículo 29), y
aquellos específicos de la función administrativa como son los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad
(Artículo 209).
En su concepto el Señor Procurador solicita
a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada por cuanto a su
juicio el legislador incurrió en una omisión que amerita tal declaratoria.
Los intervinientes en defensa de la
constitucionalidad de la disposición legal objeto de acusación aluden a la
necesidad de que se realice el examen de la  disposición acusada dentro del
contexto significado por el conjunto de la ley 42 de 1993 y en especial por
aquellas disposiciones que se ocupan del proceso de responsabilidad fiscal,
artículos 72 a 88 de la ley, y con las disposiciones de los Códigos de
Procedimiento Penal y De lo Contencioso Administrativo conforme a la expresa
remisión ordenada por el artículo 89 de la propia ley 42 de 1993.
En armonía con lo anterior la Corte deberá
determinar, en primer lugar, cuáles son las características  del juicio de
responsabilidad fiscal, enmarcado dentro del proceso de responsabilidad fiscal
tal como se regula en la ley 42 de 1.993 ; en segundo lugar, habrá de
establecer si la no expresión de un término de duración del juicio fiscal en la
disposición acusada implica la incursión, por parte del legislador en una
omisión que configure motivo directo de inconstitucionalidad y por último
establecerá las conclusiones pertinentes con miras a resolver sobre la demanda
instaurada.
1. Del proceso de responsabilidad fiscal y
del juicio fiscal
1.1. La responsabilidad fiscal se determina
por las autoridades de control fiscal.
Esta Corporación en varias oportunidades ha
estudiado lo relativo a las características que dentro del ordenamiento
jurídico colombiano, comprendidas las disposiciones tanto constitucionales como
legales, presenta el proceso de responsabilidad fiscal y de manera especial el
juicio fiscal como parte de aquel[1].
En ese orden de ideas se ha precisado que
las autoridades de control fiscal como función complementaria del control y de
la vigilancia de la gestión fiscal que ejercen tienen   igualmente, a su cargo,
“la de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer
las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la
jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma, la cual
constituye una especie de la responsabilidad que en general se puede exigir a
los servidores públicos o a quienes desempeñen funciones públicas, por los
actos que lesionan el servicio o el patrimonio público, e incluso a los
contratistas y a los particulares que hubieren causado perjuicio a los
intereses patrimoniales del Estado (arts. 6, 29, 90, 121, 123 inciso 2, 124,
267, 268-5 y 272 C.P., 83 y 86 de la ley 42 de 1993)”[2].
1.2. Las características de la
responsabilidad fiscal.
Dicha especie de responsabilidad, ha dicho
esta Corporación, es de carácter subjetivo, porque para deducirla es necesario
determinar si el imputado obró con dolo o con culpa, tiene naturaleza
administrativa, en la medida en que se refiere a conductas de servidores
públicos y de quienes manejan recursos del Estado; así mismo esta
responsabilidad es patrimonial porque como consecuencia de su declaración  el
imputado debe resarcir el daño causado por la gestión irregular mediante el
pago de una indemnización pecuniaria compensatoria[3].
1.3. El proceso de responsabilidad  fiscal
comprende las etapas de investigación y de juicio
El proceso encaminado a deducir la
responsabilidad fiscal  se desenvuelve  a través de las etapas de investigación
y juicio fiscal . Al respecto la Corte ha precisado que la indagación
preliminar a que alude el artículo 76 de la ley 42 de 1993 no constituye
propiamente etapa del juicio fiscal :
- "La
investigación es la etapa de instrucción dentro de los procesos que adelantan
los organismos de control fiscal, en la cual se allegan y practican las pruebas
que sirven de fundamento a las decisiones adoptadas en el proceso de
responsabilidad". Durante la etapa de investigación se pueden decretar
medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables
de un faltante de recursos del Estado, las cuales podrán impedir aquéllas u
obtener el desembargo de sus bienes ofreciendo caución (art. 75).
Es de anotar, que la
etapa de investigación sólo tiene cabida cuando los funcionarios de los
organismos de control fiscal que realicen funciones de investigación fiscal,
quienes se encuentran investidos de las atribuciones previstas en el Código de
Procedimiento Penal y las especiales que señala el artículo 76, han adelantado
oficiosamente "las indagaciones preliminares que se requieran por hechos
relacionados contra intereses patrimoniales contra el Estado", y
determinado, mediante el acopio de las informaciones y pruebas
correspondientes, la ocurrencia del hecho y su posible incidencia en la gestión
y en la responsabilidad fiscal, la identificación de los autores o partícipes y
de sus bienes. Es decir, que cuando el resultado de las diligencias
preliminares amerite la apertura de investigación, se procederá a ello mediante
la expedición de un auto del investigador, en el que se "ordenarán las
diligencias que se consideren pertinentes, las cuales se surtirán en un término
no mayor de 30 días, prorrogables hasta por otro tanto".
Es deber del
investigador ordenar y practicar las pruebas que le sean solicitadas, y las que
considere procedentes decretar y practicar en relación con los hechos
investigados, como se deduce de los artículos 72 y 75, según los cuales, en las
actuaciones relacionadas con el proceso de responsabilidad fiscal se
garantizará el debido proceso, y que durante la etapa de investigación,
"se allegan y practican las pruebas que sirven de fundamento a las
decisiones adoptadas en el proceso de responsabilidad fiscal".
En consonancia con
la anterior orientación la Corte igualmente ha precisado  que la etapa de
juicio fiscal propiamente tal surge cuando vencido el término de la
investigación o su prorroga “del acervo probatorio se establezca que existe
mérito para deducir responsabilidad fiscal a quienes han resultado imputados”.
Esta etapa tiene por
objeto "definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya
gestión fiscal haya sido objeto de observación". La providencia que ordene
la apertura del juicio (pág. 8) fiscal se debe notificar a los presuntos
responsables en forma personal o por edicto, según las normas del C.C.A. Contra
dicha providencia procede únicamente el recurso de reposición. Si los presuntos
implicados no se hicieren presentes en el proceso personalmente  o por
intermedio de apoderado el funcionario competente le nombrará apoderado de
oficio con quien se surtirá el trámite (art. 79).
“Al proceso de
responsabilidad fiscal se le pone fin mediante un acto administrativo motivado,
en el cual se declara si existe o no responsabilidad fiscal, y que debe ser
notificado en la forma y término que establece el Código Contencioso
Administrativo y contra el cual proceden los recursos y acciones de ley (art.
81).
“La providencia que
declara la responsabilidad fiscal, una vez se encuentra en firme, presta mérito
ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes. Además, dicha
providencia se da a conocer en un boletín que publica la Contraloría General de
la República y sólo procede la exclusión de una persona del boletín de
responsables fiscales por: revocación, anulación o pérdida de la fuerza
ejecutoria del acto, prescripción de la acción de cobro y  terminación del
proceso de cobro coactivo (arts 82, 83 y 84)”[4].
1.4. El proceso de
responsabilidad fiscal tiene unas características específicas atendidas  su
naturaleza y objetivos.
También esta
Corporación ha tenido oportunidad de determinar las características del proceso
de responsabilidad fiscal, comprensivo tanto de la investigación fiscal como
del juicio fiscal, propiamente dicho. Al respecto, en la sentencia SU 620, en
doctrina reiterada  en las sentencias C-054 de 1.997, C-540 de 1997 y C-189 de
1998, se expresa :
“El proceso de
responsabilidad fiscal, atendiendo su naturaleza jurídica y los objetivos que
persigue, presenta las siguientes características:
a) Es un proceso de
naturaleza administrativa, en razón de su propia materia, como es el
establecimiento de la responsabilidad que corresponde a los servidores públicos
o a los particulares que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de
bienes o recursos públicos. Su conocimiento y trámite corresponde a autoridades
administrativas,  como son: la Contraloría General de la República y las
contralorías, departamentales y municipales.
b) La
responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente
administrativa, porque juzga la conducta de un servidor público, o de una
persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que
les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que
afectan el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por
consiguiente, el patrimonio estatal.
Esa responsabilidad
es, además, patrimonial, porque como consecuencia de su declaración, el
imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular,
mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio
sufrido por la respectiva entidad estatal.
Adicionalmente, la
declaración de la referida responsabilidad tiene indudablemente incidencia en
los derechos fundamentales de las personas que con ella resultan afectadas (intimidad,
honra, buen nombre, trabajo, ejercicio de determinados derechos políticos
etc.).
c) Dicha
responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo
(parágrafo art. 81, ley 42 de 1993). En efecto, la declaración de responsabilidad
tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización
por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo
tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la
disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los
mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulación de
responsabilidades, con (pág. 10) las disciplinarias y penales, aunque se
advierte que si se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso
penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de
ellos a  través de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia
C-046/94[5].
d) En el trámite del
proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar  las garantías
sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente
compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas,
que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que dependen
de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e
inmediata necesidades de interés público o social, con observancia de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad (art. 209 C.P.),  a través de las actividades propias de
intervención o de control de la actividad de los particulares o del ejercicio
de la función y de la actividad de policía o de las que permiten exigir
responsabilidad a los servidores públicos o a los particulares que desempeñan
funciones públicas. En tal virtud, la norma del art. 29 de la Constitución, es
aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de
las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o
legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de
inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el
proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir
pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido
proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido
proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por
el mismo hecho.
En armonía con las anteriores transcripciones,
la Corte, en esta ocasión debe destacar que entendido el juicio fiscal como
parte del proceso de responsabilidad fiscal tiene unas claras connotaciones, en
cuanto a su finalidad, objeto,  potestades de los funcionarios de control
fiscal, etapas que deben surtirse y efectos.
Con el juicio fiscal se busca deducir la
responsabilidad fiscal de los encargados de la gestión de los bienes y recursos
del estado para resarcir al Estado el deterioro patrimonial que dicha gestión
haya ocasionado.
Por ende, la responsabilidad que se declara
a través de  ese proceso, según se expresó,  es esencialmente administrativa y
de carácter patrimonial. No tiene carácter sancionatorio, ni penal ni
administrativo; la declaración de responsabilidad fiscal tiene una finalidad
meramente resarcitoria.
El juicio fiscal,  como proceso, esto es,
conjunto de actos y actuaciones encaminados a dilucidar conductas de
funcionarios y deducir efectos directos y obligatorios,  se debe sujetar en su
trámite a la observancia plena de las garantías sustanciales y procesales
debidamente “compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones
administrativas”. Y como lo puso de presente esta misma Corporación en la
sentencia C-189 de 1.998, las decisiones que ponen fin al juicio fiscal, no
ostentan el carácter de cosa juzgada sino tan solo de cosa decidida sujetas a
la revisión por una autoridad judicial, el juez contencioso administrativo.
De otra parte, es claro que  la regulación
del juicio fiscal, en la normatividad de la ley 42 de 1993 no se circunscribe
al artículo 79, objeto de acusación dentro del presente proceso, el cual se
limita a señalar el objeto del juicio fiscal - definir y determinar la
responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal haya sido observada-, la
exigencia de notificación del auto que ordena la apertura del mismo, y a prever
que contra dicho auto de apertura solo procede el recurso de reposición.
En efecto, de conformidad con los artículos
80 a 88  de la misma ley 42 de 1.993[6]
que no fueron objeto de acusación, resulta claro, entre otros aspectos,  que
si  la notificación del auto que da apertura al juicio no puede realizarse
personalmente, la contraloría una vez cumplido el término de notificación del
edicto debe designar un apoderado de oficio para que represente al presunto
responsable en el juicio ( Art. 80) ;  que terminado el proceso se
declarará por providencia motivada el fallo respectivo, el cual se dictara con
o sin responsabilidad y ha de ser notificado a los interesados “en la forma y
términos que establece el Código Contenciosos Administrativo y contra el
proceden los recursos y acciones de ley” (Art. 81); el fallo con
responsabilidad, una vez ejecutoriado presta mérito ejecutivo contra los
responsables y sus garantes conforme a la regulación sobre jurisdicción
coactiva establecida en el misma ley 42 de 1993 ( Art. 82). Así mismo, esta ley
dispone acerca de la extensión de los efectos de las decisiones con
responsabilidad fiscal ( Artículo83) ; de la publicación  de boletines que
contengan relación de las personas a quienes se haya deducido responsabilidad
fiscal (Art. 84); del deber que gravita sobre los representantes legales y
nominadores de las entidades públicas de abstenerse de nombrar, dar posesión o
celebrar cualquier tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de
responsables “so pena de  incurrir en  causal de mala  conducta”   (Artículo
85).
2. Las omisiones legislativas como
fundamento de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma legal y su
aplicación al caso sub judice
El demandante plantea, según lo ya
expresado, como fundamento central de su petición de inconstitucionalidad, que
luego es reiterado en la vista fiscal en forma más explícita, el que se hace
consistir en la no delimitación del término de duración del proceso fiscal y
del juicio fiscal, específicamente. Es decir se hace descansar la objeción
contra la constitucionalidad de la norma acusada en la presunta omisión
legislativa al no precisar el legislador en ella el termino máximo que debe
durar el “juicio” que concluye con la fijación de la responsabilidad del
encargado de la gestión fiscal y con la determinación de la condena
resarcitoria, en favor del Estado.
Con el fin de establecer la procedencia y
configuración de la omisión legislativa y su trascendencia respecto del
artículo 79 de la ley 42 de 1.993  deben recordarse los elementos
configurativos de la omisión legislativa  llamada a generar declaratoria de
inconstitucionalidad por omisión.
2.1. La configuración de la omisión legislativa
como causal de inconstitucionalidad
Esta Corporación en ya múltiples ocasiones
se ha ocupado del tema de la omisión legislativa y su incidencia en el juicio
de constitucionalidad y ha puesto de presente cómo no toda omisión legislativa
puede dar lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad : sólo las
omisiones relativas (las que la doctrina llama omisiones legislativas) mas no
las absolutas (o de legislador, según la doctrina) pueden llevar a la
inconstitucionalidad declarable por el juez constitucional[7].
Así mismo, en el específico ámbito de las
omisiones relativas es necesario tener presente el margen de normatividad que
el constituyente haya dejado al legislador respecto de una determinada materia;
sobre el particular será necesario entonces, en cada caso establecer ese ámbito
propio precisando si el constituyente al consagrar la facultad legislativa,
previó una reserva de la misma, con amplia posibilidad de apreciación, o si
determinó objetivos y medios o señaló deberes concretos.
Al final del análisis, en armonía con las
orientaciones doctrinarias prevalecientes, habrá que tener en cuenta la
interpretación y adecuación de los mandatos y voluntad del constituyente
efectuada por el legislador en función de traducir la realización del ideal
democrático en ellos envuelto.
2.2. Las omisiones legislativas  y su
proyección en el control constitucional
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional de tiempo atrás ha precisado que la omisión en que puede
incurrir el legislador  reviste  varias modalidades :
“En relación con el fenómeno de la
inconstitucionalidad por omisión, esta Corporación ha afirmado que tiene lugar
cuando el legislador no cumple un deber de acción expresamente señalado por el
constituyente. Esta omisión puede ocurrir de varias maneras :  a) cuando
se abstiene de expedir una norma encaminada a ejecutar un deber concreto
establecido por el constituyente ; b) Cuando expide una ley que si bien
desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y
perjudica a otros ; c) Cuando adopta un precepto que  corresponde a una
obligación constitucional, pero excluye expresa y tácitamente a un grupo de
ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás ; y d) Cuando al
regular una institución omite una condición o un elemento esencial, exigido por
la Constitución.
En la primera hipótesis, corresponde a una
omisión legislativa absoluta, pues no existe precepto alguno ; en
los demás casos, a una omisión legislativa relativa, porque si bien el
legislador ha expedido la ley que desarrolla un deber constitucional, en ella
solamente ha regulado algunas situaciones dejando por fuera otros supuestos
similares, con clara violación del principio de igualdad”[8].
2.3.  La pretendida omisión legislativa en
la regulación legal del juicio fiscal
Al descender al análisis del caso concreto
se encuentra que evidentemente en el texto del artículo 79 de la ley 42 de
1993 no se expresa precisión sobre el plazo de duración del juicio fiscal.
Pero, entonces, ¿ esa sola circunstancia es determinante de una omisión
legislativa relevante en términos de generar la inconstitucionalidad de la
norma ?.
Al respecto  como se ha expresado el
artículo 79 de la ley 42 de 1999 describe  el objeto  del juicio  fiscal como
etapa del proceso encaminado a establecer  la responsabilidad de las personas
cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación. Así mismo preve que el
auto que ordena la apertura del juicio fiscal ha de notificarse  en la forma y
términos del Código Contencioso Administrativo, y  dispone que contra dicho
acto  sólo procede el recurso de reposición
La norma acusada, entonces, no favorece ni
perjudica a sectores específicos de la población, ni regula parcialmente
situaciones omitiendo extremos de las mismas en términos que pudiera generar
tratamientos desiguales respecto de sus destinatarios ; tampoco puede
afirmarse de ella que desatiende deberes explícitamente  señalados por el
legislador. Así las cosas  el cargo propuesto por el demandante  se debe
despacharse desfavorablemente.
Si bien las consideraciones anteriores
bastarían para despachar desfavorablente  el cargo propuesto por el demandante,
la Corte,  teniendo en cuenta que la disposición acusada no es la única que
dentro de la ley 42 de 1993 regula lo relativo al juicio fiscal  y en atención
al especial régimen normativo de la responsabilidad fiscal y de los
procedimientos ordenados para su esclarecimiento estima conveniente avanzar  en
un análisis comprensivo de la finalidad de la regulación legal contenida no
solo en la norma acusada sino en las demás que integran la ley 42 de 1993 y en
especial en el capítulo sobre responsabilidad fiscal -proceso fiscal-, en
función del mandato constitucional democrático y de los cometidos que a la
gestión fiscal y al control sobre la misma - en cabeza del Contralor General de
la República y de los demás contralores que conforme a la ley se establezcan en
las entidades territoriales-  ha encomendado el Constituyente.
Si de esa confrontación aparece que la
omisión legislativa puesta de presente por el demandante y el señor Procurador
en su vista fiscal, tiene la relevancia de enervar el mandato democrático
constitucional porque impida el cumplimiento del control, en términos de
igualdad, eficiencia, eficacia, publicidad, y con plena observancia de
garantías sustanciales y procesales para la persona a la cual se imputa la
responsabilidad fiscal, la Corte habrá de concluir en la inconstitucionalidad
de la norma acusada. En caso contrario, no.
2.4. La necesaria integración normativa de
la disposición acusada con los demás textos que en la ley 42 de 1.993 y con el
Código Contencioso Administrativo.
Frente a la norma acusada, y en armonía con
las consideraciones ya expresadas, encuentra la Corte que ella regula una parte
de un procedimiento específico, cumplido por la doctrinariamente llamada
administración de control, encomendada, entre nosotros a un órgano autónomo e
independiente pero que cumple función especializada - no legislativa ni
jurisdiccional -, en los términos de la tradicional distinción de funciones
dentro del Estado-[9].
Como procedimiento específico el juicio
fiscal tiene una regulación propia en la ley 42 de 1993, y en lo no previsto en
ella, en las disposiciones del Código Contencioso Administrativo en plena
correspondencia con aquella contenida en el artículo 89 de la ley 42 de 1993
que ordena que en lo no previsto en ella respecto del proceso de
responsabilidad fiscal se aplicarán las normas del Código de lo Contencioso
Administrativo.
Así las cosas, no puede afirmarse la
existencia de un vacío normativo en el artículo 79 de la ley 42 de 1993 y menos
de un vacío que configure una omisión legislativa que a su vez determine
inconstitucionalidad de la norma respecto de la cual pueda predicarse tal
ocurrencia. Efectivamente, de la disposición acusada y de las demás que
resultan de la integración normativa ordenada por la ley 42 de 1.993 (artículo
89) se tiene que la duración del juicio fiscal, en cuanto etapa del proceso
encaminado a deducir la responsabilidad fiscal aparece determinable mediante el
cumplimiento de las actuaciones que con intervención del órgano de control, de
la persona cuya conducta fiscal es objeto de análisis y de los terceros que han
de intervenir, conforme lo preceptuado por la primera parte del Código
Contencioso Administrativo y  que necesariamente habrán de culminar en decisión
motivada ( Artículo  de la ley 42 de 1.993) , sujeta al control judicial
ulterior.
Entonces, es evidente que la norma acusada
no puede tomarse de manera aislada pues forma parte de un ordenamiento
sistemático que en otras disposiciones da respuesta a la supuesta falta de
señalamiento de un término dentro del cual debe adelantarse y concluirse el
llamado juicio fiscal. Para la Corte es claro que con esa conducta
legislativa,  perfectamente armónica con la libertad de  conformación que
asiste al legislador, se realiza  en plenitud  el mandato constitucional
democrático de hacer efectivo el control público respecto de la gestión fiscal,
sin que se afecte el principio de igualdad pues el no señalamiento de un plazo
explícito, en términos de  años, meses o días, como sucede en otro tipo de
procesos (según la invocación del demandante y de la vista fiscal) no significa
duración indefinida del correspondiente procedimiento administrativo.
En ese orden de ideas, repárese que la
norma acusada, como lo puso de presente esta Corporación en la sentencia C-046
de 1.994 señala de manera explícita el objeto del juicio fiscal y el
presupuesto  que debe  cumplirse para su adelantamiento. Como ya se expresó,
con dicho juicio se busca definir y determinar la responsabilidad de las
personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación, en la etapa
previa de investigación fiscal. Así mismo la norma acusada prevé que el
procedimiento administrativo en que consiste el juicio fiscal comienza con una
providencia  (auto de apertura del juicio fiscal) que debe ser notificada (al
igual que sucede en todos los procedimientos administrativos) a los presuntos
responsables y al asegurador. La notificación pertinente, por  expresa
previsión de la norma acusada debe efectuarse en la forma prevista en el Código
Contencioso Administrativo.
Por lo demás, no puede omitirse la
consideración de que siendo el juicio fiscal un procedimiento administrativo, y
hallándose sujeto, además de las normas especificas contenidas en la ley 42 de
1993, a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, la persona interviniente
en el procedimiento que se encamina precisamente a dilucidar su conducta en la
gestión que haya tenido a su cargo, cuenta con la posibilidad de ejercicio de
todos los recursos previstos en la ley y en caso de que respecto de éstos no
recaiga la oportuna decisión, dentro de los términos al efecto señalados en el
Código Contencioso Administrativo, puede invocar  el  silencio administrativo y
acudir directamente ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo
(Código Contencioso Administrativo, artículos 50 a 61).
Definida, como la tiene la Corte  a través
de las providencias que se han citado, la naturaleza  del juicio de
responsabilidad fiscal ( y en general del proceso de responsabilidad fiscal)
como actuación administrativa que en los términos de la ley 42 de 1.993 ha de
regirse por las normas que en ella se contienen y por las que sean pertinentes
del Código Contencioso Administrativo, es claro que no cabe la arbitrariedad
que inquieta tanto al actor como al Señor Procurador pues la definición de las
disposiciones aplicables no queda al juicio del funcionario del control fiscal.
Tratándose del juicio fiscal los funcionarios de control fiscal han de aplicar
al trámite respectivo las disposiciones de la ley 42 de  1993 y las que
resulten pertinentes del C.C.A. dado el carácter de procedimiento
administrativo que él reviste.
3. Conclusión. La improcedencia de los
cargos de inconstitucionalidad contra la el artículo 79 de la ley 42 de 1993
Dentro del marco conceptual y normativo
trazado, la Corporación debe concluir que la disposición acusada no viola las
reglas constitucionales invocadas en la demanda, esto es los artículos 13, 29 y
209 de la Constitución Política.
En efecto,  se repite que conforme al
entendimiento dado por la Corte el análisis de la pretendida omisión
legislativa no puede  limitarse al artículo acusado sino que debe abarcar las
demás disposiciones de ley 42 de 1.993 relativas al juicio fiscal, de las
cuales se ha dado cuenta y aquellas del Código Contencioso Administrativo que
regulan el procedimiento administrativo de producción de los actos
administrativos. De ese conjunto normativo, para la Corte es claro entonces,
que en el juicio fiscal, como etapa del proceso de responsabilidad fiscal se
han de observar las garantías sustanciales y procesales que conforme a la
jurisprudencia de la Corte desde su  sentencia SU -620 de 1996, ya transcrita
en lo pertinente, han de integrar el debido proceso en esta clase de
procedimientos sin perder de vista que dichas garantías han de compatibilizarse
“con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por
reglas propias de  orden constitucional y legal que dependen de variables
fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades
de interés público o social, con observancia de los principios de igualdad,
moralidad, eficacia economía, celeridad, imparcialidad y publicidad ( Artículo
209 C.P.)”.
Al respecto  se ha de reiterar que en la
disposición acusada como en las demás que integran el Capítulo III de la ley 42
de 1993 se establecen, la autoridad competente para adelantar el
procedimiento; una duración determinable, a través del oportuno cumplimiento de
las actuaciones de las autoridades como de los intervinientes en el
procedimiento ; derecho de  defensa, que comporta la puesta en
conocimiento de las providencias de impulsión y decisión del procedimiento,
el ejercicio de los recursos,  presentación y contradicción de pruebas,  y
naturalmente el juzgamiento de la conducta  con arreglo a aquellos principios
superiores de favoravilidad, presunción de inocencia, oposición de nulidades,
debido proceso público sin dilaciones injustificadas derecho a no ser juzgado
dos veces por el mismo hecho mecanismos que les permiten la cabal protección de
los derechos y principios que el demandante considera desconocidos por la
circunstancia de que en la especifica norma acusada no se haya indicado un
término exacto de duración del “juicio fiscal”. Así las cosas, mal pueden
configurarse las violaciones a los derechos de igualdad y debido proceso ni  a
los principios propios de la función administrativa. Y en consecuencia la Corte
debe declarar que la disposición demandada en el presente proceso, interpretada
en armonía con las demás que en la ley 42 de 1.993 regulan el juicio fiscal se
avienen al mandato  democrático constitucional que proclama la existencia del
control público fiscal cuyo cumplimiento ha de efectuarse, en términos de
igualdad, eficiencia, eficacia, publicidad, y con plena observancia de garantías
sustanciales y procesales para la persona a la cual se imputa la
responsabilidad fiscal.
Las consideraciones antecedentes llevan a
la Corte a  concluir  que la acusación formulada en la demanda, y por las
razones en ella expuestas, secundada en la vista fiscal por el Señor Procurador
encargado, no está llamada a prosperar y así lo declarará en la parte
resolutiva.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 79 de la ley
42 de 1993, por los cargos examinados, salvo las expresiones “y contra él
sólo procede el recurso de reposición”  respecto de las cuales se
está a lo decidido en la sentencia C 054 de 1997.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia  C-046 de 1.994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz ; SU
620 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell ;  C-054 de 1997 M.P. Antonio
Barrera Carbonell ; C-540 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara  y C- 189
de 1.998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[3] Sentencia SU-620 de 1996
[4] Sentencia SU 620 de 1996
[5] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[6]
[7] Entre otras, sentencias C-543/96 y C-675/99. M.P. Doctor Carlos
Gaviria Díaz ; C-405/97 y C-369/99 M.P. Doctor Fabio Morón Díaz ;
C-067/99 y C-215/99.M.P. Doctora Martha Victoria Sáchica de Mendez .
[8] Sentencia C-067/99 M. P. Martha Victoria Sáchica Mendez
[9] Sentencia C-189/98. M.P. Doctor Alejandro Martínez Caballero