C-428-00
Sentencia C-428/00
Sentencia
C-428/00
LEY-Trámite general para expedición
PROYECTO DE LEY
ORDINARIA-Trámite
PROYECTO DE LEY
ORDINARIA-Términos en el
trámite
Referencia:
expediente D-2537
Demanda de
inconstitucional contra la Ley 490 de 1998.
Actor: Raúl Javier
Isaza
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., abril doce (12) de dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Raúl Javier Isaza demandó
la Ley 490 de 1998, "por la cual se transforma la Caja Nacional de
Previsión Social de Establecimiento Público en Empresa Industrial y Comercial
del Estado y se dictan otras disposiciones".
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación, se
transcribe el texto de la Ley 490 demandada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 43.465 del 31 de diciembre de 1998.
LEY 490 DE 1998
(diciembre 30)
Por la cual se transforma la Caja Nacional
de Previsión Social de Establecimiento Público en Empresa Industrial y
Comercial del Estado y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º.
Naturaleza jurídica. La
Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional
creado mediante la Ley 6ª. de 1945, se transforma en virtud de la presente ley
en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de
personal será el de las entidades públicas de esta clase. Estará vinculada al
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
Para todos los
efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión
Social y podrá utilizar la sigla "Cajanal".
En su actividad
como entidad promotora de salud, podrá adicionar la sigla E.P.S. En las demás
actividades que organice Cajanal podrá adicionar la sigla que las identifique.
Para efectos
tributarios la Caja Nacional de Previsión Social se regirá por lo previsto para
los establecimientos públicos y estará exenta del impuesto sobre la renta y
complementarios.
Artículo 2º.
Objeto. La Caja
Nacional de Previsión Social, en su naturaleza jurídica de Empresa Industrial y
Comercial del Estado, operará en el campo de la salud como Entidad Promotora de
Salud (E.P.S.) y podrá también desarrollar y administrar otras prestaciones
económicas y de salud, así como servicios complementarios en los términos de la
Ley 100 de 1993.
La Caja Nacional
de Previsión Social diseñará, estructurará, organizará, cofinanciará y atenderá
el programa de bienestar social de los pensionados y de la tercera edad
afiliados a esta Empresa.
Artículo 3º.
Funciones. Son
funciones de la Caja Nacional de Previsión Social:
a) Desarrollar
las funciones asignadas en la Ley 100 de 1993 y demás normas que la
reglamenten, modifiquen o complementen, propias de las entidades promotoras de
salud, de las instituciones prestadoras de salud y de cualquier otro tipo de
servicio y actividad o programa relacionado con la seguridad social integral a
cargo de la empresa, en los términos de la Ley 100 de 1993;
b) Ejercer la
actividad contractual para el cabal cumplimiento de sus objetivos;
c) Invertir los
recursos de tal manera que le permitan garantizar la calidad y el pago de los
servicios a su cargo;
d) Garantizar la
prestación de los servicios de seguridad social integral que ofrezca a sus
afiliados;
e) Diseñar,
estructurar, organizar, cofinanciar y atender los servicios de bienestar social
para los pensionados y de la tercera edad de Cajanal;
f) Las demás que le
señale la ley, los decretos y los Estatutos.
Artículo 4º.
Reconocimiento y liquidación de pensiones. La Caja Nacional de Previsión Social continuará con
las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo
de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley, las cuales serán
giradas mensualmente al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, entidad
que se encargará del pago de las respectivas pensiones. Las demás prestaciones
económicas seguirán tramitándose, reconociéndose y concediéndose por Cajanal.
Las reservas que
haya acumulado la Caja Nacional de Previsión Social hasta la vigencia de la
presente ley por concepto pensiones, serán entregadas al Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional.
Para atender el
costo que demanden estas funciones y el pago de las primas de invalidez y
sobrevivencia, se destinará hasta el tres punto cinco (3.5) puntos de la
cotización al sistema general de pensiones establecido por la ley, previos los
análisis periódicos que permitan determinar los gastos de funcionamiento del
acuerdo con los estudios correspondientes. En todo caso, el Gobierno Nacional
garantizará los aportes necesarios para cubrir el costo que demande la
administración de este sistema, en la medida en que la reducción en el número
de los afiliados disminuya los ingresos recibidos por concepto de cotizaciones.
Las entidades
públicas del orden nacional, que de acuerdo con lo establecido en las
respectivas normas, estén obligadas a concurrir con el pago de las pensiones
causadas con anterioridad al primero de abril de 1994, suprimirán las
obligaciones recíprocas que por concepto de cuotas partes hayan asumido,
efectuando en sus estados financieros los registros contables correspondientes.
Las obligaciones pensionales causadas a partir de tal fecha, se financiarán
además de los recursos previstos en la ley, con el bono pensional o cuota parte
que para el efecto deberá expedir la entidad que esté en la obligación de
concurrir en el pago de la respectiva pensión, o la que haga sus veces, emitido
a favor de la entidad encargada del pago de dicha prestación.
La Nación podrá
pagar por cuenta de las entidades territoriales las cuotas obligatorias cuando
existan obligaciones recíprocas de pago de cuotas partes pensionales entre
entidades del orden nacional y entidades territoriales; procederá la
compensación de las mismas mediante convenios en los términos del Código Civil
sin perjuicio que por acuerdo de las partes puedan compensar dichas
obligaciones de pagar cuotas partes entre ellas.
Artículo 5º.
Domicilio. El
domicilio de la Caja Nacional de Previsión Social será la ciudad de Santa Fe de
Bogotá, D.C., y podrá establecer en todo el territorio nacional dependencias
regionales según lo determine la Junta Directiva, sin exceder el porcentaje que
para gastos de administración determine la autoridad competente.
Artículo 6º.
Organos de dirección. La
dirección de la Caja Nacional de Previsión Social estará a cargo de una Junta
Directiva integrada por:
1. El Ministro de
Trabajo y Seguridad Social o su delegado, quien la presidirá.
2. El Ministro de
Hacienda y Crédito Público o su delegado.
3. El Director
del Departamento Administrativo Nacional de Planeación o su delegado.
4. Un delegado
del señor Presidente de la República.
5. Un
representante o su suplente de los afiliados cotizantes pensionados, de Cajanal
EPS, elegidos directamente por ellos.
6. Un
representante o su suplente de los afiliados cotizantes no pensionados, de
Cajanal EPS, elegidos directamente por ellos.
7. Un
representante de las entidades empleadoras, escogido de la entidad con mayor
número de afiliados cotizantes a Cajanal EPS.
Parágrafo. El
representante legal de Cajanal, asistirá con voz pero sin voto a las reuniones
de la Junta Directiva. Actuará como Secretario de la Junta Directiva, el
Secretario General de Cajanal, o quien haga sus veces.
Artículo 7º.
Funciones de la Junta Directiva. Son funciones de la Junta Directiva:
1. Formular la
política general de la Caja Nacional de Previsión Social de conformidad con el
objeto de la presente ley y demás normas que rigen el sistema de seguridad
social integral en Colombia.
2. Expedir y
modificar los Estatutos de la Empresa, conforme a las normas que regulen su
trámite.
3. Velar porque
el funcionamiento de la Empresa corresponda a la política formulada.
4. Determinar la
estructura interna de la Empresa y aprobar su planta de personal, conforme a
las normas que regulen su trámite.
5. Aprobar el
anteproyecto de presupuesto anual, que será enviado al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y al Departamento Administrativo de Planeación Nacional para el
trámite señalado en las normas que regulan la materia presupuestal y controlar
su ejecución.
6. Aprobar los
estados financieros de la Empresa que deben enviarse al Conpes, para trámite de
distribución de excedentes financieros.
7. Adoptar el
reglamento interno de trabajo de la Empresa y sus modificaciones.
8. Autorizar al
Gerente para que la Empresa pueda participar en sociedades que se relacionen
con el objeto de la misma, para adquirir o enajenar acciones o partes de
interés social en sociedades, con sujeción a las disposiciones legales sobre la
materia.
9. Ejercer las
demás funciones que le confieran las leyes, decretos o los estatutos y las que
naturalmente le correspondan como órgano de dirección de la Empresa.
Artículo 8º.
Gerente. Representación Legal. La representación legal de la Caja Nacional de
Previsión Social, estará a cargo de un Gerente General quien será agente del
Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción. Sus funciones
son las fijadas por la ley y los Estatutos de la Empresa.
Artículo 9º.
Clasificación de los servidores públicos de la Caja Nacional de Previsión
Social. Las
actividades de dirección, confianza y manejo que deban ser desempeñadas por
empleados públicos en la Empresa Industrial y Comercial del Estado - Cajanal,
se determinará en los estatutos de la misma; los demás servidores tendrán la
calidad de trabajadores oficiales.
Parágrafo
transitorio.
Mientras se establezca la nueva planta de cargos y la incorporación a la misma,
el personal de planta que venía vinculado a Cajanal, continuará desempeñando
las mismas funciones y recibiendo el mismo salario.
Artículo 10º.
Indemnización por retiro de servidores públicos de Cajanal. Los trabajadores oficiales a quienes se le
suprima el cargo como consecuencia de la reestructuración de la Caja Nacional
de Previsión Social -Cajanal, y no puedan ser reubicados en cargo igual o se
superior categoría, tendrán derecho a la siguiente indemnización:
1. Cuarenta y
cinco (45) días de salario cuando el empleado tuviere un tiempo de servicio
continuo no mayor de un año.
2. Si el empleado
tuviere más de un año de servicio continuo y menos de cinco (5) años, se le
pagarán quince (15) días adicionales de salario sobre los cuarenta y cinco (45)
días básicos del numeral uno por cada uno de los años de servicio subsiguientes
al primero, y proporcionalmente por fracción.
3. Si el empleado
tuviere cinco (5) años o más de servicio continuo, y menos de diez (10), se le
pagarán veinte (20) días adicionales de salario sobre los cuarenta y cinco (45)
días básicos del numeral uno y por cada uno de los años de servicio
subsiguientes al primero y proporcionalmente por fracción.
4. Si el empleado
tuviera diez (10) años o más de servicio continuo, se le pagarán cuarenta (40)
días adicionales de salario sobre los cuarenta y cinco (45) días básicos del
numeral uno y por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y
proporcionalmente por fracción.
Para los efectos
previstos en la aplicación de las indemnizaciones señaladas en este artículo el
tiempo de servicio debe ser continuo y se contabilizará a partir de la fecha de
la última o única vinculación de empleado con la Caja Nacional de Previsión
Social.
Parágrafo 1º. A los servidores a quienes se les suprima
el cargo en virtud de la reestructuración de Cajanal, tendrán derecho a ser
reubicados en un cargo igual o de superior categoría, o podrán acogerse a la indemnización
prevista en el presente artículo, siempre que dicha supresión se efectúe dentro
de los seis (6) meses siguientes a la vigencia de la presente ley.
Parágrafo 2º. La misma indemnización se concederá a los
servidores de Cajanal que voluntariamente y dentro de los seis (6) meses
siguientes a la vigencia de la ley, decidan retirarse del servicio.
Artículo 11.
Derechos y obligaciones de la Caja Nacional de Previsión Social. Los derechos y obligaciones que tenga la
Caja Nacional de Previsión Social, a la fecha de la promulgación de la presente
ley, continuará a favor y a cargo de la Empresa Industrial y Comercial del
Estado.
Artículo 12.
Criterios que orientan la reestructuración. La reestructuración de la Caja Nacional de Previsión
Social, se orientará de acuerdo con los siguientes principios y reglas
generales; deberá financiarse totalmente con recursos propios; funcionará de
manera desconcentrada y eficiente; se ajustará a los desarrollos
administrativos y técnicos de la administración pública, para lo cual podrá
apoyarse en servicios prestados por particulares.
Artículo 13.
Plazo para reestructuración. Dentro de los seis meses siguientes a la promulgación
de la presente ley, no prorrogables, la Junta Directiva de la Caja Nacional de
Previsión Social adoptará los estatutos y demás disposiciones necesarias para
la reestructuración, organización y funcionamiento de la empresa. Mientras se
expiden éstas se continuarán aplicando las normas legales, reglamentarias y
estatutarias vigentes a la fecha de su transformación.
Artículo 14. El artículo 31 del Decreto 2400 de 1968,
quedará así: todo servidor público o empleado que sea funcionario del Estado o
que ejerza funciones públicas y que cumpla la edad de 65 años, será retirado
del servicio y no podrá ser reintegrado. No obstante, si por decisión libre y
voluntaria del mismo, manifiesta al nominador su deseo en el ejercicio de las
funciones que venía desempeñando podrá continuar en el cargo hasta cumplir la
edad de 70 años.
Los empleados que
cesen en el desempeño de sus funciones por razón de la edad, se harán
acreedores a una pensión de vejez, de acuerdo que (sic) sobre el particular
establezca el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos.
La remuneración y
la pensión serán incompatibles para quienes se acojan a esta norma.
Artículo 15.
Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las
disposiciones que le sean contrarias.
REPUBLICA DE
COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y
ejecútese.
Dada en Santafé
de Bogotá, D.C., a 30 de diciembre de 1998.
III. LA DEMANDA.
- El demandante
solicita la declaración de inconstitucionalidad de la mencionada ley, por
considerar que en su expedición se violaron los trámites previstos en la
Constitución para el desarrollo de la función legislativa. Además, de manera
especial acusa su artículo 14, por quebrantar el principio de unidad de materia
que establece el artículo 158.
- Anota el
actor, que el proyecto de ley se presentó por el Gobierno Nacional a través del
Ministro de Trabajo, ante la Secretaría de Cámara de Representantes, que lo
repartió a la Comisión Séptima.
- El 30 de Noviembre
de 1996 el proyecto fue aprobado por la Comisión  y remitido a la Plenaria de
la Corporación. El 3 de Diciembre siguiente fue aprobado en segundo debate por
la Cámara, con lo cual se quebrantó el art. 160 superior, porque entre el
primero y segundo debate no medió al menos un lapso de ocho días.
Como resultado de su
tercer debate ante la Comisión Séptima del Senado, el proyecto se aprobó el 28
de mayo de 1997. Pero durante  su estudio, en el cuarto y último debate ante la
plenaria de la Corporación, el señor Viceministro de Hacienda y Crédito
Público, Eduardo Fernández, señaló algunos reparos por las modificaciones que
se le habían introducido al texto del proyecto. Por tal razón, las dos
corporaciones integraron una comisión accidental para conciliar los textos
aprobados en una y otra cámara.
La Comisión concilió
los textos de las dos corporaciones, sobre los cuales el gobierno había
formulado observaciones, y presentó un artículo nuevo, que correspondió al
artículo 14 de la ley, en el que se amplía la edad de retiro forzoso para los
funcionarios públicos. El proyecto de ley es aprobado por la comisión
conciliadora el 25 de Noviembre de 1997 e inmediatamente aprobado por la
plenaria del Senado, sin que transcurrieran los ocho días de que habla el
artículo 160 de la Constitución.
Posteriormente, en
sesión plenaria del 9 de diciembre de 1997, la Cámara de Representantes
"... aprueba el proyecto de ley conciliado a tan sólo siete días de
haberlo hecho el Senado de la República y olvidándose que deben transcurrir
quince días entre la aprobación de una corporación y el inicio del debate en la
otra".
Luego el demandante agrega:
"Siguiendo el
estudio cronológico del trámite surtido por la ley 480 de 1998, señalemos que
después de haber sido aprobada por el Congreso, el Presidente de la República
presentó objeciones el día 24 de diciembre de 1997, las cuales fueron aceptadas
y un texto definitivo (sic) aprobado por una nueva comisión accidental que
permitió a las plenarias de Cámara y Senado dar nueva aprobación los días 27 de
Octubre y 3 de noviembre de 1998 respectivamente, violando una vez más el
mandato constitucional del art. 160, toda vez que los proyectos objetados deben
volver a las cámaras para segundo debate, pero eso si, respetando los términos
que deben transcurrir entre la aprobación de la comisión accidental de
conciliación, la plenaria de la Cámara de Representantes y la plenaria del
Senado de la República".
IV. INTERVENCION
DE LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL.
La Caja
interviene mediante apoderado y solicita que la Corte declare exequible la ley
demandada.
Afirma la
interviniente, que los argumentos esbozados para establecer los pretendidos
vicios de forma no corresponden a la realidad. Con tal fin, precisa la
actuación de las Cámaras, así:
- El proyecto de ley
fue presentado ante la Cámara de Representantes el 14 de agosto de 1996 por
intermedio del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y radicado bajo
el número 68/96.
- El texto del
proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 335/96 y asignado para su
examen a la comisión séptima de la Cámara de Representantes.
- No es verdad que
el primer debate en la comisión se haya llevado a acabo el 30 de noviembre de
1996, porque esa fecha corresponde a un sábado, oportunidad en la cual no
sesionó esa célula legislativa.
- El segundo debate
en la plenaria de la Cámara ocurrió el 3 de diciembre/96, según acta 119
publicada en la Gaceta 622 del 24 de diciembre del mismo año. "... de esta
forma, y no habiéndose establecido que el 30 de noviembre de 1996 se haya
celebrado sesión alguna de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes,
y mucho menos aprobado texto normativo alguno, no existe violación del artículo
160 del Estatuto Superior, ya que se respetaron los términos que dicha norma
prevé para el trámite de los proyectos de ley".
- El tercer debate
ante la Comisión Séptima del Senado se aprobó el 28 de mayo de 1997, pero en
esa oportunidad efectivamente se le incorporaron al proyecto otras
disposiciones, de manera que se conformó una comisión accidental encargada de
unificar el texto, la cual rindió su informe, ante la Comisión Séptima, el 13
de noviembre, el cual aprobó el texto unificado el 25 de noviembre siguiente,
luego de lo cual se envió a la Plenaria del Senado para su aprobación.
- El texto
definitivo del proyecto se aprobó por la Plenaria del Senado el 9 de diciembre
de 1997, según acta 164 de esta fecha, publicada en la Gaceta 564 del 26 de
diciembre del mismo año; "... en consecuencia, nuevamente yerra el
accionante puesto que el artículo 160 de la Constitución no hace distinción entre
un proyecto de ley en el cual no se presentan discrepancias entre una y otra
cámara y aquél en el cual si se presentan, de tal manera que en donde la
Constitución no hace la distinción no le es dable al intérprete hacerla de
manera acomodada".
- En cuanto al
trámite de las objeciones presidenciales se cumplieron, no por la norma citada
por el actor, sino por lo previsto en el artículo 167 constitucional, pues se
tramitaron en segundo debate en las respectivas plenarias los días 27 de
Octubre y 3 de Noviembre de 1998, según actas números 19 y 21 de esas mismas
fechas, publicadas en las Gacetas 309 del 30 de Noviembre y 260 del 10 de
Noviembre, respectivamente.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que se declare exequible la ley
demandada.
En razón de que el
cargo contra la ley 490/98 se refiere a vicios de procedimiento en su
formación, el concepto se dedica a rastrear y verificar el trámite que se
surtió en el Congreso para expedir la ley acusada. Con tal fin señala lo
siguiente;
- El proyecto de
ley, 068/96, Cámara, 166/96, Senado, fue presentado en la Cámara el 14 de
Agosto de 1996, por intermedio del Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
- El proyecto se
publicó en la Gaceta del Congreso 335/96.
- La iniciativa fue
debatida y aprobada en la Comisión Séptima de la Cámara el 30 de octubre de
1996 y por la Plenaria de la Corporación el 3 de diciembre del mismo año.
- La Comisión
Séptima del Senado, debatió y aprobó el proyecto el 28 de mayo de 1997 y se
aprobó en la plenaria el 25 de noviembre del mismo año.
- Las Mesas
Directivas del Senado y de la Cámara de Representantes, en virtud de lo
previsto por los arts. 161 de la Constitución  y 186 de la ley 5ª. De 1992,
integraron una Comisión accidental para unificar el texto definitivo del
proyecto. El informe de la Comisión fue aprobado por las plenarias del Senado y
de la Cámara el 9 de diciembre de 1997.
- El presidente de
la República recibió el proyecto el 16 de diciembre, y lo devolvió objetado por
inconstitucional el 24 de diciembre de 1997.
- Con el fin de
resolver las objeciones, se integraron comisiones accidentales en el Senado y
la Cámara. Las plenarias de estas corporaciones aprobaron los respectivos informes
los días 3 y 27 de noviembre de 1998, respectivamente.
- Finalmente el 30
de diciembre de 1998, el Presidente de la República sancionó la ley 490 de
1998.
Según la
Procuraduría el trámite de la ley acusada se surtió con arreglo a los preceptos
constitucionales y legales.
En efecto, entre la
aprobación del proyecto por la Comisión Séptima de la Cámara y la que le
impartió la plenaria de dicha Corporación, transcurrieron más de 8 días, que es
el plazo que media entre el 30 de octubre de 1996 y el 3 de diciembre del mismo
mes y año.
En el Senado de la
República también se observaron los términos respectivos, porque en la Comisión
se aprobó la iniciativa el 27 de Mayo de 1997, es decir, más de 15 días después
de haber sido aprobada en la Cámara y, a su vez, se le impartió su aprobación
en la Plenaria el 25 de noviembre, esto es, mucho después de ocho días de
haberse aprobado en la Comisión.
Finalmente afirma el
concepto fiscal:
"Ahora bien, el
hecho de que las plenarias de Senado y Cámara hubieran aprobado el mismo día 9
de diciembre de 1997 el informe de conciliación presentado por la Comisión
Accidental, que se conformó para solucionar algunas discrepancias, no puede
tomarse como una transgresión a los términos mínimos consagrados en el canon
160 de la Carta Política, ya que el artículo 161 ibídem, referente a la
integración de dichas comisiones, no fija término alguno para la aprobación del
texto conciliado del proyecto de ley".
En relación con el
trámite de la objeción presidencial al proyecto por razones de
inconstitucionalidad, advierte la Vista Fiscal que se cumplió en el Congreso
con arreglo a lo dispuesto en el artículo 167 de la Carta Política, toda vez
que el proyecto de ley retornó a las Cámaras para segundo debate. Allí se
integró una comisión accidental que decidió aceptar los reparos formulados por
el ejecutivo, según el informe respectivo aprobado por las plenarias del Senado
y Cámara los días 3 y 27 de noviembre de 1998, respectivamente.
"En relación
con el procedimiento legislativo de las objeciones presidenciales -agrega la
Procuraduría- el demandante considera que las Cámaras legislativas están
obligadas a respetar los términos previstos en el artículo 160 de la
Constitución, pues en su entender debieron transcurrir quince días, como mínimo,
entre la aprobación aprobada en la plenaria del Senado y la que se llevó a cabo
en la Cámara de Representantes".
"Si bien el
mencionado término fue observado por el Senado y la Cámara de Representantes,
cree el Procurador que cuando un proyecto de ley objetado por el Presidente de
la República regresa a las Cámaras para segundo debate, estas no se encuentran
obligadas a respetar el término mínimo de quince días establecido en el
artículo 160 del Estatuto Superior, porque en ningún momento el canon 167 de la
Carta Política ordena la sujeción del trámite de las objeciones a este límite
temporal".
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Consideración
preliminar.
La Corte no se
pronunciará en torno a la inconstitucionalidad del artículo 14 de la ley
490/98, porque la demanda fue rechazada en relación con dicha norma, según auto
del 17 de septiembre de 1999, por cuanto ella había sido declarada inexequible
mediante sentencia C-644/99.
Según lo dispone el
numeral 3 del artículo 242 de la Constitución, las acciones por vicios de forma
caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo
acto.
La ley fue publicada
el 31 de diciembre de 1998 en el Diario Oficial No. 43.465, por lo que a la
fecha de presentación de la demanda, que lo fue el 10 de agosto de 1999, no
había transcurrido el plazo de caducidad de la acción, y resulta procedente,
por lo mismo, que la Corte entre a pronunciarse sobre las pretensiones del
actor.
2. El problema
jurídico planteado.
El demandante acusa como inconstitucional la ley 490
de 1998, por considerar que el Congreso desconoció las formalidades que la
Constitución consagra y éste debe observar en el proceso de formación de una
ley.
Por ello resulta necesario, para el pronunciamiento
de mérito que deberá adoptar, que la Corte entre a revisar la actuación surtida
en el Congreso durante el proceso de discusión y aprobación del proyecto de ley
que dio origen a la ley acusada, tanto en la Cámara de Representantes como en
el Senado de la República, con el fin de determinar si en relación con dicha
ley se cumplieron los trámites de procedimiento, señalados tanto en la
Constitución como en la ley 5/92 y si, en consecuencia, ella se ajusta o no a
la Constitución desde el punto de vista formal.
3. Solución al
problema.
3.1 A partir del
artículo 151, la Constitución establece las exigencias formales a las cuales
debe someterse el congreso para expedir una ley, en ejercicio de la función
legislativa que le es propia. Desarrolla y complementa esas pautas, el
reglamento del congreso consagrado en la ley 105 de 1992.
3.2 Por su contenido
y trámites en su formación, se puede clasificar la ley 490/98 como una ley
ordinaria, de manera que el procedimiento al cual debió sujetarse para su
expedición está regulado  por la Constitución como un trámite general, esto es,
el que se aplica a las leyes que no requieren de exigencias especiales. Por lo
mismo, la ley en comento debió someterse a las formalidades que se detallan
enseguida.
a) Como se sabe, los
proyectos de ley pueden iniciar su trámite en cualquiera de las Cámaras, con
excepción de los relativos a tributos que lo iniciarán en la Cámara de
Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales en el Senado
(art. 154).
b) Antes de iniciar
su debate en la comisión respectiva, el proyecto debe ser publicado en el
órgano oficial del Congreso. Cuando se trate de un proyecto dirigido a
modificar parcialmente una ley, ésta deberá publicarse en un solo texto de
manera que incorpore las modificaciones pertinentes arts. 157 y 158.
c) Luego de ser
repartido a una comisión, según su materia, se le da en esta el primer debate,
que comprende el informe del ponente, la discusión y la aprobación de la
ponencia por la comisión (art. 160).
d) En determinados
casos, la Constitución y el Reglamento del Congreso autorizan la sesión
conjunta de Comisiones homólogas de una y otra Cámara, con el fin de agilizar y
facilitar el trámite de determinados proyectos de ley (C.P. 157-2). Así, se
permite por la Constitución la sesión conjunta de las comisiones de asuntos
económicos para dar primer debate al proyecto de ley del Presupuesto de Rentas
y Ley de Apropiaciones o elaborar el informe sobre el proyecto de Plan Nacional
de Desarrollo, que luego serán sometidos a discusión y evaluación de las
Plenarias de las Cámaras(C.P. 342 y 346). También es de recibo la sesión
conjunta de comisiones cuando el Presidente de la República envía un mensaje
para trámite de urgencia y el proyecto se encuentra al estudio de una Comisión
permanente, ésta, a solicitud de aquél, deliberará conjuntamente con la
correspondiente de la otra cámara para darle primer debate (C.P. art. 163). Y
lo es, finalmente, en el evento en que surjan discrepancias en las Cámaras
respecto de un proyecto, caso en el cual ambas integrarán comisiones
accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido
a decisión final en sesión plenaria de cada cámara (C.P. art. 161 y R.C. arts.
169 a 173).
e) Cumplida la etapa
anterior, el proyecto pasa a segundo debate en la Cámara plena, pero es
necesario tener en cuenta que entre el primero y segundo debate debe mediar un
lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de
las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo
menos 15 días (C.P. 160).
f) En el informe a
la Cámara para segundo debate el ponente debe consignar todas las propuestas
que fueron consideradas por la comisión y las razones que motivaron su rechazo,
si ello ha ocurrido. Desde luego, la Cámara respectiva podrá introducirle al
proyecto las reformas y modificaciones que juzgue necesarias (C.P. art.
160).
g) Según lo
establece el artículo 183 del Reglamento del Congreso, aprobado un proyecto de
ley por una de las Cámaras, su Presidente lo remitirá, con los antecedentes del
mismo y con los documentos producidos en su tramitación, al Presidente de la
otra Cámara.
Entre la aprobación
del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deben
transcurrir al menos quince (15) días, salvo que el proyecto haya sido debatido
en sesión conjunta de las comisiones constitucionales, en cuyo caso podrá
presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada una de las cámaras. El
interregno señalado obedece a la necesidad de evitar que la discusión de los
proyectos se lleve a cabo sin un análisis detenido y ponderado, de forma que su
a su aprobación sea el resultado a última hora de un "pupitrazo",
como se denomina el procedimiento reprochable que muchas veces se utiliza por
el Legislador para decidir sobre una propuesta legislativa.
3.3. Teniendo en
cuenta los señalamientos precedentes donde se puntualizan las actuaciones y
plazos para tramitar y aprobar un proyecto de ley con arreglo a los ordenamientos
vigentes, es el caso de confrontar lo ocurrido en esta materia con el proyecto
que dio lugar a la ley 490/98, para establecer la constitucionalidad formal de
su expedición.
- El proyecto en
cuestión fue presentado a la Cámara de Representantes el 14 de agosto de 1996,
por intermedio del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, y allí se radicó
bajo el número 068/96. (fl.349)
- El proyecto se
publicó el 21 de Agosto de 1996, en la Gaceta del Congreso No. 335 y fue
asignado para su estudio a la Comisión Séptima de la Cámara de
Representantes.(fl. 291)
- La Comisión
decidió sobre la iniciativa el 30 de octubre de 1996 como se consigna en el
acta de 8 de noviembre de 1996, y no el 30 de noviembre de 1996, tal como lo
señala el actor, (fl, 291).
- La Plenaria de la
Cámara a su vez, aprobó el proyecto el 3 de diciembre del mismo año, según acta
119 del mismo día publicada en la Gaceta No. 622 del 24 de diciembre/96 (fl.
268).
Lo anterior
significa, que en el trámite ante la Cámara de Representantes, se respetaron
los términos que señala el art. 160 de la Constitución.
- En su primer
debate ante la Comisión Séptima del Senado se aprobó el proyecto el 28 de mayo
de 1997, según acta 023 de la fecha, publicada en la Gaceta No. 179 de junio
3/97 (fls. 69).
- En razón de las
observaciones del señor Viceministro de Hacienda, sobre ciertas modificaciones
al proyecto que consideró improcedentes porque contrariaban el Sistema General
de Salud, las Mesas Directivas de las dos Cámaras integraron una subcomisión accidental
para conciliar los textos, que rindió su informe de ponencia el 13 de
noviemre/97 (fl.155).
- La ponencia para
segundo debate en el Senado fue presentada a la plenaria del Senado el 25 de
noviembre de 1997, donde fue aprobada, según se hizo constar por el Secretario
de dicho organismo (fl. 203).
- Las plenarias de
la Cámara de Representante y del Senado aprobaron el informe de la Comisión
Accidental al proyecto definitivo ley, el 9 de diciembre de 1997, según se
establece del acta 164 de esa misma fecha, que fue publicada en la Gaceta No.
564 del 26 de diciembre siguiente (fl. 140).
- El Presidente de
la República recibió el proyecto el 16 de diciembre de 1997 (fl. 139) y lo
devolvió sin sancionar el 24 siguiente, por considerar que algunas de sus
disposiciones vulneraba la Constitución Política (fl. 127).
- Se integró una
comisión accidental, encargada de estudiar y resolver las objeciones
presidenciales, cuyo informe fue aprobado en la sesión del 28 de octubre/98, en
la Cámara de Representantes (fl.181), y el 3 de Noviembre de 1998, por el
Senado (fl. 121).
- Finalmente el 30
de diciembre de 1998, el Presidente de la República sancionó la ley 490 de 1998
(fl. 107).
No encuentra la
Corte que se hubiere incurrido en vicio alguno de procedimiento en la
expedición de la ley 490/98, y por lo tanto, carecen de fundamento los cargos
formuladas por el demandante. En tal virtud,  procederá a declararla exequible.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
En relación con los
cargos formulados en la demanda, declarar EXEQUIBLE la ley 490 de 1998,
salvo el art. 14 de la misma que fue declarado INEXEQUIBLE, según la
sentencia C-644/99.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES CABALLERO
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General