C-597-97
Sentencia C-597/97
Sentencia
C-597/97
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL
El Presidente de
la República al expedir el literal a) del artículo 1o. del Decreto 973 de 1994
en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 4o.
del artículo 248 de la Ley 100 de 1993, se sujetó a los límites materiales
impuestos por el legislador. Ello indica que deba rechazarse por infundado el
cargo que por exceso en el ejercicio de esas facultades la actora esgrimió en
su libelo en contra del artículo 1o. del Decreto 973 de 1994, ya que en este
sentido que el legislador al facultar al Presidente de la República para
expedir un régimen de inhabilidades e incompatibilidades de ciertos
colaboradores de las Entidades Promotoras de Salud, se refirió a todas aquellas
entidades que participan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo
cual significa que las incorporó a todas, independientemente de la naturaleza
jurídica privada o pública que presenten.
INCOMPATIBILIDADES
E INHABILIDADES DE ADMINISTRADORES O SOCIOS DE EPS
Mediante la
expedición del inciso 1o. y del literal a) del artículo 1o. del Decreto 973 de
1994, se incluyeron a varias personas entre las cuales están los representantes
legales, miembros de juntas directiva u organismos directivos,
"administradores o socios" de las Entidades Promotoras de Salud. En
este sentido, una regulación con ese alcance aparece conforme a los límites
materiales otorgados por el legislador al Presidente de la República cuando fue
revestido de la facultad extraordinaria legislativa, excepto para el caso
destacado de los "administradores o socios", ya que resulta claro que
se extendió el campo de aplicación de la disposición, más allá de los
destinatarios permitidos en esos mismos límites materiales y sin fundamento
alguno para ello, por cuanto no guarda relación con el propósito que allí se
tuvo, lo que necesariamente conduce a que dichas expresiones sean objeto de
reparo. La expresión "administradores" que se consigna en el literal
a) de la disposición acusada será declarada exequible, en la medida en que los
denominados de esa manera tengan la calidad de miembros de las juntas directivas
u organismos directivos o empleados de las Entidades Promotoras de Salud, para
que de esta forma se les pueda aplicar el régimen de incompatibilidades e
inhabilidades allí establecido; por el contrario, el término "socios"
también utilizado, será declarado inexequible por violar el numeral 10 del
artículo 150 de la Carta Política, al exceder los límites de precisión de
materia determinados por el legislador cuando confirió las facultades
extraordinarias al titular del ejecutivo, en razón a que dicha categoría no fue
comprendida en la norma habilitante ni puede confundirse con los miembros de
las juntas directivas u organismos directivos.
Referencia:
Expediente D-1684.
Norma acusada:
Artículo 1o. del
Decreto 973 de 1994 “por el cual se expide un régimen de inhabilidades e
incompatibilidades”.
Actora: María
Adelaida Pérez Jaramillo.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA.
Santafé de Bogotá
D.C., veinte (20) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
I.     ANTECEDENTES.
La ciudadana María
Adelaida Pérez Jaramillo, en ejercicio de la acción pública consagrada en
los numerales 6o. del artículo 40 y 5o. del artículo 241 de la Constitución
Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1o. del
Decreto 973 de 1994 “por el cual se expide un régimen de inhabilidades e
incompatibilidades”.
Al proveer sobre su
admisión, mediante auto de fecha 5 de junio de 1997, el Magistrado Ponente
ordenó fijar en lista el negocio en la Secretaría General con el fin de
asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y
realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Cumplidos todos los
trámites y requisitos previstos en la Constitución Política y el Decreto 2067
de 1.991 para los procesos de constitucionalidad, esta Corporación procede a
resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE
LA DISPOSICION ACUSADA.
La disposición
acusada es del siguiente tenor literal ; se subraya lo demandado:
"DECRETO 973 DE 1994
(mayo 13)
Por el cual se expide un régimen de
inhabilidades e incompatibilidades
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en uso de las facultades extraordinarias
previstas en el numeral 4o. del artículo 248 de la Ley 100 de 1993,
DECRETA:
CAPITULO I
Incompatibilidades
Artículo 1o.
Incompatibilidad con el Fondo de Solidaridad y Garantía o con las Entidades que
por disposición legal administren riesgos profesionales. No podrán ser miembros de las Juntas
Directivas u organismos directivos, o empleados o accionistas de las entidades
que intervengan en la administración y control del Fondo de Solidaridad y
Garantía o de las entidades que administren riesgos profesionales por
disposición legal:
a. Los
representantes legales, miembros de junta directiva u organismos directivos,
administradores o socios de las Entidades Promotoras de Salud.
b. Los
representantes legales, miembros de junta directiva u organismos directivos,
administradores o socios de las Instituciones Prestadoras de Servicios de
Salud.”.
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio de la
demandante, la norma acusada vulnera la Constitución Política en sus artículos
58, 150-10 y 333, por cuanto, en su expedición, el Gobierno Nacional se excedió
en el uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 248-4 de
la Ley 100 de 1993, las cuales se limitaban al señalamiento de un régimen de
incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para los
miembros de junta directiva u organismos directivos y para los representantes
legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras de servicios
estatales así como de las instituciones de utilidad común o fundaciones que
contraten con el Estado la prestación de servicios, o las que reciban aportes
estatales o contraten con la administración pública la prestación de servicios
dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pero en modo alguno
para intervenir en las sociedades y entidades de carácter privado con libertad
de empresa e inversión, como lo hace la preceptiva cuestionada.
Para sustentar lo
anterior, la accionante comienza por precisar que las entidades prestadoras y
promotoras de servicios estatales son aquellos entes de carácter público que
prestan servicios del Estado, advirtiendo que existe una diferencia entre el
servicio estatal y el servicio público ; por el primero, entiende aquél
prestado por la administración y, por el segundo, el que está destinado a
satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua bajo
la dirección y control del Estado, pudiendo ser otorgado por el Estado
directamente o por intermedio de personas privadas, mediante delegación
expresa.
Por ello, indica que
al no poder ser consideradas esas expresiones como sinónimas, el Gobierno no
podía limitar las actividades económicas de los particulares por medio de un
decreto ley, atentando con ello contra los derechos constitucionales a la libre
empresa e inversión y a la libertad económica, con restricciones a la facultad
de administración, inversión, dirección y control de los particulares en las
Entidades Promotoras de Salud, las Instituciones Prestatarias de Servicios de
Salud y las Administradoras de Riesgos Profesionales.
De la misma manera,
señala que la norma acusada es contraria a los postulados del artículo 333
superior, dado que, si bien la libertad económica no es absoluta y el Estado
puede intervenir en la economía para garantizar el equilibrio social, lograr
sus fines y dirigir la economía, no es constitucional limitar la libre
inversión y violar el derecho a la propiedad privada consagrado en el artículo
58 constitucional, en cuya esencia está la facultad de intervenir y dirigir el rumbo
de tales inversiones, lo cual en el caso de las personas jurídicas se
manifiesta a través de la influencia que los socios o accionistas puedan
ejercer a través de sus órganos de administración, específicamente por
intermedio de los representantes legales y miembros de junta directiva.
Para la demandante,
ni la Ley 100 de 1.993, ni el Decreto Ley 1295 de 1.994, ni las demás normas y
decretos reglamentarios prohibieron a las administradoras de riesgos
profesionales invertir o participar accionariamente en Instituciones
Prestatarias de Servicios de Salud (IPSS), por lo cual no le resulta lógico que
la ley permita invertir en una compañía y, posteriormente, coarte las
facultades de dirección y control inherentes a los derechos que otorga la
propiedad privada, como son el de uso, goce y disposición. En este orden de
ideas, explica, resulta inconstitucional limitar las facultades de los
particulares, cuando esto no obedece a una razón de bien social o interés
público.
Finalmente, expresa
que no existe una relación lógica entre las facultades otorgadas por la Ley 100
de 1.993, en su artículo 248-4, y el desarrollo normativo que se dio con base
en las mismas, a través de la disposición cuestionada, en cuanto se condiciona
sin justificación la composición de los órganos directivos de entidades de
carácter privado. En efecto, estima que la Ley 100 de 1.993 otorgó a las
Administradoras de Riesgos Profesionales el carácter de privadas, compuestas
por aportes de particulares, por lo que no pueden ser consideradas entidades
estatales, ni instituciones de utilidad común, ni fundaciones que contratan con
el Estado o reciben aportes estatales, razones que la llevan, en resumen, a
solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la preceptiva censurada.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS.
Según informe de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, del 24 de junio del año en
curso, intervinieron oportunamente las siguientes autoridades públicas:
1.      Ministerio
de Salud.
Por intermedio de
apoderado especial, el Ministerio de Salud defiende la constitucionalidad de la
norma acusada, manifestando que la Corte Constitucional ya se pronunció, en la
sentencia No. C-140 de 1996, sobre la debida interpretación del artículo 248-4
de la Ley 100 de 1.993, en el sentido de que cuando esta norma menciona a las
entidades prestadoras de servicios estatales, se está refiriendo a los
servicios que ellas otorgan, como es el caso de la salud, y no a su carácter de
públicas o privadas, como erróneamente lo entiende la demandante ; así las
cosas, afirma que, de conformidad con esa providencia, el Gobierno Nacional
estaba facultado para expedir un régimen de inhabilidades e incompatibilidades
que las cobijara.
De manera que, para
el interviniente existe cosa juzgada parcial, para lo cual interpone la
respectiva excepción, toda vez que la Corte Constitucional en esa oportunidad
realizó un completo análisis de los temas en los cuales se basa la demanda en
estudio, particularmente en lo relativo a la relación armónica que existe entre
los postulados de libertad de empresa e iniciativa privada (C.P., art. 333) y
los del artículo 1o. de la letra b) del Decreto 973 de 1.994, que resultan
aplicables al asunto sub examine.
2.      Ministerio
de Justicia y del Derecho.
El Ministerio de
Justicia y del Derecho, mediante apoderado judicial, justifica la exequibilidad
de la preceptiva legal demandada, al considerar que no existe violación de
canon constitucional alguno, por cuanto las entidades que se encuentran dentro
del régimen de inhabilidades e incompatibilidades demandado, cumplen con los
supuestos de hecho planteados en la norma que otorgó facultades extraordinarias
al Gobierno Nacional (Ley 100 de 1.993, art. 248-4).
En su concepto, el
Gobierno Nacional enmarcó adecuadamente el ejercicio de esa atribución al
incluir a entidades privadas en el mismo, ya que, por una parte, las
administradoras del Fondo de Solidaridad y Garantía manejan una cuenta especial
del Ministerio de Salud que recibe aportes del presupuesto nacional y de los
entes territoriales y, por la otra, las Administradoras de Riesgos
Profesionales, pertenecientes al Sistema de Seguridad Social Integral, cumplen
servicios estatales en el sentido amplio del término.
De otro lado, el
interviniente puntualiza que la Constitución autoriza al legislador para
limitar el derecho a la propiedad privada y a la libertad de empresa, cuando
afecten el interés general. Además, agrega, que en el nuevo régimen de
seguridad social cobra relevancia la empresa privada bajo la suprema vigilancia
del Estado, en la medida que sus actividades constituyen la prestación de
servicios públicos.
Posteriormente, al
referirse a la naturaleza y funciones del Fondo de Solidaridad y Garantía,
señala que éste requiere para el manejo de sus fondos de la intervención de una
entidad fiduciaria pública o privada, por lo que considera que una
incompatibilidad como la consagrada en la norma acusada, lejos de vulnerar la
Carta Política, encuentra su sustento en los artículos 2, 48 y 83 de la misma,
puesto que con ella se busca dar un real alcance al principio de la libre
competencia impidiendo que, por medio del control de una o más Administradoras
de Riesgos Profesionales, una Empresa Promotora de Salud abuse de su posición
dominante en el mercado y excluya del negocio de la salud a otros entes que
hayan entrado a participar en el mismo.
Estas
consideraciones llevan al apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho a
concluir que, lejos de vulnerar derechos como la propiedad privada o la libre
empresa, las inhabilidades consagradas en la norma cuestionada garantizan
principios del Estado Social de Derecho, como son los de igualdad real de
oportunidades dentro del mercado, control y dirección del Estado sobre la
economía y eficiencia en la prestación de los servicios de seguridad social, lo
que exige la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante Concepto
No. 1338, del 15 de julio del presente año, el señor Procurador General de la
Nación pide a esta Corte declarar la constitucionalidad del literal a) del
artículo 1o. del Decreto 973 de 1.994, con excepción de la palabra “socios”
en él contenida, advirtiendo que de esta disposición no podrá deducirse que el
régimen de incompatibilidades e inhabilidades cobija a los “administradores”
que no tengan la calidad de miembros de junta directiva u organismos
directivos, o no sean representantes legales o empleados de las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud, las Entidades Promotoras de Salud o las
instituciones de utilidad común o fundaciones que presten servicios de salud y
que contraten con el Estado la prestación de sus servicios o reciban aportes
estatales.
Así mismo, en
relación con el literal b) del artículo 1o. del Decreto Ibidem, solicita
a la Corporación estarse a lo resuelto en la Sentencia C-140 de 1996, una vez
identificada la existencia de la cosa juzgada constitucional que lo declaró
exequible, con excepción de la palabra “socios”, declarada inexequible.
En la argumentación
planteada para formular esas peticiones, respecto del presente cuestionamiento
al citado literal a), el Jefe del Ministerio Público manifiesta que resultan
aplicables las consideraciones que la Corte expuso en la antedicha sentencia,
en relación con el literal b) del Decreto 973 de 1.994, toda vez que contiene
los mismos supuestos jurídicos ; lo anterior lo lleva a concluir que si el
régimen de incompatibilidades para las personas que laboran en las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, contenido en ese literal b),
fue declarado exequible por la Corte Constitucional, la misma razón jurídica
debe llevar a la Corporación a encontrar ajustado a la Carta el literal a) del
artículo 1o. del Decreto en mención, acerca del régimen de incompatibilidades
para quienes se desempeñen en las Entidades Promotoras de Salud, de tal forma
que sean comunes las reglas en materia de inhabilidades e incompatibilidades de
quienes intervienen en las actividades propias del Sistema de Seguridad Social.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o., de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una norma que
hace parte de un decreto con fuerza de ley, dictado por el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
Congreso de la República en el numeral 4o. del artículo 248 de la Ley 100 de
1.993.
2.      Cosa
juzgada constitucional.
Corresponde en este
punto precisar que el literal b) del artículo 1o. del Decreto 973 de 1.994,
acusado en la demanda sub lite, ya fue objeto de análisis y decisión
constitucional por parte de esta Corporación, mediante la Sentencia C-140 de
1.996, con ponencia del Magistrado Dr. Jorge Arango Mejía.
En esa providencia
dicho literal fue declarado exequible con excepción de la palabra “socios”
allí contenida, declarada a su vez inexequible, bajo la advertencia de que “no podrá deducirse que el régimen de incompatibilidades e
inhabilidades cobija a los “administradores” que no tienen la calidad de
miembros de junta directiva u organismos directivos, o no son representantes
legales o empleados de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, las
Entidades Promotoras de Salud o las instituciones de utilidad común o
fundaciones que presten servicios de salud y que contraten con el Estado la
prestación de sus servicios o reciban aportes estatales;”.
Comoquiera que en la
demanda que ocupa la atención de esta Corte los cargos esgrimidos en contra del
citado literal b) presentan el mismo sustento de las acusaciones ya analizadas
y que dieron lugar a la expedición de la sentencia de constitucionalidad antes
referida, la Corporación en la parte resolutiva de esta decisión se estará a lo
allí resuelto, en razón al efecto de la cosa juzgada constitucional consagrado
en el artículo 243 de la Constitución Política ; de manera que, el estudio
de constitucionalidad que en seguida pretende adelantar la Corporación, se
concentrará, exclusivamente, a las partes restantes del artículo 1o. del
Decreto 973 de 1.994, es decir a su inciso primero y literal a).
3.     La
materia a examinar.
Son dos los aspectos
primordiales sobre los cuales debe detenerse esta Corporación para adoptar una
decisión de constitucionalidad de fondo frente a la disposición
demandada : en primer lugar, la sujeción que dicha preceptiva debe
presentar a los límites temporales y materiales impuestos por la norma
habilitadora de facultades extraordinarias ; y, en segundo lugar, el
examen constitucional del contenido de la misma, a fin de verificar si el
régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones
para cierta calidad de miembros y personas vinculadas a las Entidades
Promotoras de Salud, restringe su capacidad de acción, dentro del principio
constitucional de la libertad económica y de empresa.
4.     Análisis
constitucional de la disposición demandada.
A raíz de la
expedición de la Ley 100 de 1.993 “por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, el legislador
otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias, con fundamento
en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, para que, entre
otras materias, expidiera un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y
las correspondientes sanciones para los miembros de junta directiva u
organismos directivos y para los representantes legales y empleados de las
entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales y las instituciones
de utilidad común o fundaciones que contraten con el Estado la prestación de
servicios o las que reciban aportes estatales (num. 4o.).
Constituye, pues, el
numeral 4o. del artículo 248 de la Ley 100 de 1.993 la fuente normativa
inmediata para la expedición, por parte del Gobierno Nacional, del Decreto 973
de 1.994, el cual estableció un régimen de inhabilidades e incompatibilidades
en las entidades antes mencionadas, particularmente, en relación con el Fondo
de Solidaridad y Garantía o con las entidades que por disposición legal
administran riesgos profesionales, como se indica en su artículo 1o., y que
ahora es centro de cuestionamientos de orden constitucional.
Vale la pena
recordar, que la normatividad fue objeto de recopilación para conformar el
Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante la
expedición del Decreto 1298 del 22 de junio de 1.994, dictado con base en las
facultades extraordinarias conferidas en el numeral 5o. del artículo 248 de la
Ley 100 de 1.993, declarado posteriormente inexequible por la Corte
Constitucional en la Sentencia No. C-255 de 1.995, debido a la violación que
con el mismo se produjo a la prohibición de conferir facultades extraordinarias
al Gobierno Nacional para expedir códigos, según lo estatuye el inciso 3o. del
numeral 1o. del artículo 150 superior, lo que determinó que el Decreto 973 de
1.994 recuperara su vigor normativo.
Hecha la anterior
precisión sobre la vigencia de la norma demandada, corresponde señalar que el
eje de la acusación constitucional esgrimida por la actora se contrae a
sostener que la expedición de la disposición acusada ocurrió mediante un exceso
en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno
Nacional en el numeral 4o. del artículo 248 de la Ley 100 de 1.993,
quebrantándose el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, así
como los artículos 58 y 333 sobre propiedad privada y libertad económica y de
iniciativa privada, respectivamente.
Esas afirmaciones se
derivan del criterio expresado por la demandante en el sentido de que la ley de
facultades en mención, solamente, autorizó el establecimiento de un régimen de
incompatibilidades e inhabilidades para ciertas personas vinculadas a las
entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales; es decir, que
circunscribió su ámbito de aplicación a las entidades estatales, sin llegar a
incluir a las sociedades y entidades de carácter privado con libertad de
empresa e inversión.
Lo anterior, en
concepto de la actora, se deduce del hecho de que las entidades objeto de la
norma son aquellas que prestan servicios estatales, expresión que supone una
participación exclusiva de la administración pública, a diferencia del servicio
público, que permite la intervención del sector privado a través de la
delegación expresa de funciones ; por consiguiente, el Gobierno no podía
limitar las actividades económicas de los particulares, con desconocimiento de
sus derechos constitucionales a la propiedad privada, la libre empresa e
inversión y a la libertad económica, mediante restricciones a la facultad de
administración, inversión, dirección y control de los particulares en las
Entidades Promotoras de Salud, las Instituciones Prestatarias de Servicios de
Salud y las Administradoras de Riesgos Profesionales, en especial cuando esto
no obedece a una razón de bien social o interés público y bajo el presupuesto
de que las Administradoras de Riesgos Profesionales detentan el carácter de
privadas, según la Ley 100 de 1.993, lo que, en consecuencia, impedía darles un
tratamiento de entidades estatales.
Pues bien, el
artículo 248 de la Ley 100 de 1.993, en su parte pertinente, o sea el numeral
4o., es del siguiente tenor literal :
“Artículo 248.
Facultades Extraordinarias.
De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la
fecha de publicación de la presente ley para :
(...)
4.        Expedir un régimen de
incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para los
miembros de junta directiva u organismos directivos y para los representantes
legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras de servicios
estatales y las instituciones de utilidad común o fundaciones que contraten con
el Estado la prestación de servicios o las que reciban aportes estatales.”.
Del referido texto
legal se desprende que el Presidente de la República contaba con seis (6)
meses, a partir de la publicación de la Ley 100 de 1993, para ejercer las
facultades legislativas extraordinarias. Teniendo en cuenta que la publicación
se produjo el día 23 de diciembre de 1.993, según el Diario Oficial No. 41.148,
y que el Decreto 973 de 1.994 se expidió el 13 de mayo de 1.994, claramente, se
colige que las mismas se ajustaron a los requisitos de temporalidad demarcados
por el legislador, en cuanto fueron oportunamente utilizadas.
Por otra parte, en
cuanto al desarrollo material de la ley habilitante y la adecuación de su
contenido al ordenamiento superior vigente, se advierte que la autorización
para expedir un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las
correspondientes sanciones para los miembros de junta directiva u organismos
directivos y para los representantes legales y empleados de las entidades
prestadoras y promotoras, se circunscribió específicamente a aquellas que
presten servicios estatales, contenido normativo que desarrollado en el Decreto
973 de 1.994, artículo 1o., incorporó a las Entidades Promotoras de Salud y a
las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
Sobre el particular,
es conveniente aclarar que la Corte Constitucional, mediante la ya mencionada
Sentencia C-140 de 1.996, con ponencia del Magistrado Dr. Jorge Arango Mejía,
al estudiar la constitucionalidad del literal b) del mismo artículo 1o. del
Decreto 973 de 1.994, definió lo que por servicios estatales debe entenderse,
para efectos de la aplicación de ese Decreto, de la siguiente manera :
“La
Corte estima que el decreto 973 de 1994 no desborda las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República, porque la interpretación
armónica de la expresión “servicios estatales”, consagrada en el numeral 4o.
del artículo 248 de la ley 100 de 1993, conduce al entendimiento de que ella en
realidad se refiere al servicio público de la seguridad social en lo atinente a
las prestaciones de salud.”. (Subraya la Sala).
Posteriormente, la
Corte después de efectuar una interpretación sistemática de la Ley 100 de 1.993
señaló que en el Sistema de Seguridad Social Integral, creado por la misma ley
bajo la dirección, control y coordinación del Estado, figuran las prestaciones
de salud, y que el mismo constituye un servicio público obligatorio encaminado
a brindar esa prestación a través de las entidades públicas o privadas, en los
términos y condiciones legalmente establecidos. Este presupuesto condujo a la
Corporación a la conclusión de que las Entidades Promotoras de Salud y las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud hacen parte del referido
Sistema, sin condicionamientos a un origen  exclusivamente estatal, pues las
mismas pueden presentar una naturaleza jurídica pública, privada o mixta. Sobre
el particular, se expresó en dicha oportunidad :
“Lo
anterior le permite a la Corte afirmar que la intención o espíritu del numeral
4o. del artículo 248 de la ley 100 de 1993, claramente manifestados en ella
misma, fue la de conceder al Presidente de la República unas facultades
extraordinarias para crear un régimen de incompatibilidades e inhabilidades
respecto de determinados colaboradores de las Entidades Promotoras de Salud y las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, sin excluir las que tienen
naturaleza privada, razón por la cual el cargo de inconstitucionalidad por
exceso en el uso de las facultades, habrá de denegarse.” (Subraya la Sala).
En consecuencia, de
todo lo antes expuesto se deduce que cuando el legislador utilizó el término “servicios
estatales” en el artículo 248, numeral 4o. de la Ley 100 de 1.993, se
refirió al carácter de servicio público del Sistema General de Seguridad Social
en Salud y que debido a que las Entidades Promotoras de Salud y las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud forman parte del mismo,
presentando naturalezas jurídicas diversas, todas ellas resultan incluidas para
efectos del señalamiento de un régimen de incompatibilidades e inhabilidades de
algunos de sus colaboradores.
De manera pues, que
el literal a) del artículo 1o. del Decreto 973 de 1.994 demandado al
identificar a ciertos miembros y personal ligado a las Entidades Promotoras de
Salud, como destinatarios de la regulación sobre incompatibilidades del Fondo
de Solidaridad y Garantía o de las entidades que administren riesgos
profesionales por disposición legal, presenta una misma situación fáctica y un
mismo contenido normativo a los analizados por la Corte Constitucional respecto
del literal b) del artículo y Decreto Ibidem, diferenciándose sólo en
cuanto a la clase de entidad obligada con dicha regulación, aunque como se ha
señalado, igualmente incluida en ese grupo de destinatarios de la normatividad
en cuestión.
Frente a lo
anterior, los razonamientos planteados resultan plenamente aplicables en el
caso en estudio ; por lo tanto, la Corte encuentra que el Presidente de la
República al expedir el literal a) del artículo 1o. del Decreto 973 de 1.994 en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 4o. del
artículo 248 de la Ley 100 de 1.993, se sujetó a los límites materiales
impuestos por el legislador. Ello indica que deba rechazarse por infundado el
cargo que por exceso en el ejercicio de esas facultades la actora esgrimió en
su libelo en contra del artículo 1o. del Decreto 973 de 1.994, ya que en este
sentido -se reitera- que el legislador al facultar al Presidente de la
República para expedir un régimen de inhabilidades e incompatibilidades de
ciertos colaboradores de las Entidades Promotoras de Salud, se refirió a todas
aquellas entidades que participan en el Sistema General de Seguridad Social en
Salud, lo cual significa que las incorporó a todas, independientemente de la
naturaleza jurídica privada o pública que presenten.
Así las cosas, al no
aceptarse la argumentación principal que cuestiona la norma demandada en la
forma ya vista, los demás cargos propuestos por la accionante, en el sentido de
que incluir a las entidades privadas en la regulación de impedimentos aplicable
a las Entidades Promotoras de Salud quebranta los mandatos constitucionales
contenidos en el artículos 58 sobre propiedad privada y 333 atinente a la
libertad económica y la iniciativa privada, necesariamente se ven afectados por
cuanto pierden su soporte fundamental.
Por último, cabe
examinar lo relacionado con el desarrollo material de las facultades
extraordinarias mencionadas que prohiben ser miembros de las juntas directivas
u organismos directivos, o empleados o accionistas de las entidades que
intervengan en la administración y control del Fondo de Solidaridad y Garantía
de las entidades que administren riesgos profesionales por disposición legal, a
aquellos representantes legales, miembros de junta directiva u organismos
directivos, administradores o socios de las Entidades Promotoras de Salud,
según lo prescrito en el inciso 1o. y el literal a) del artículo 1o. del
Decreto 973 de 1.994.
Con ese fin, debe
recordarse que la norma habilitante -numeral 4o. del artículo 248 de la Ley 100
de 1.993- revistió de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la
República para expedir un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las
correspondientes sanciones “para los miembros de junta directiva u organismos
directivos y para los representantes legales y empleados” de las entidades
prestadoras y promotoras de servicios estatales y las instituciones de utilidad
común o fundaciones que contraten con el Estado la prestación de servicios o
las que reciban aportes estatales.
Como resultado de la
utilización de dicha facultad, mediante la expedición del inciso 1o. y del
literal a) del artículo 1o. del Decreto 973 de 1.994, se incluyeron a varias
personas entre las cuales están los representantes legales, miembros de juntas
directiva u organismos directivos, “administradores o socios” de las
Entidades Promotoras de Salud. En este sentido, una regulación con ese alcance
aparece conforme a los límites materiales otorgados por el legislador al
Presidente de la República cuando fue revestido de la facultad extraordinaria
legislativa, excepto para el caso destacado de los “administradores o
socios”, ya que resulta claro que se extendió el campo de aplicación de la
disposición, más allá de los destinatarios permitidos en esos mismos límites
materiales y sin fundamento alguno para ello, por cuanto no guarda relación con
el propósito que allí se tuvo, lo que necesariamente conduce a que dichas
expresiones sean objeto de reparo por las razones aducidas por esta Corporación
en la aludida Sentencia No. C-140 de 1.996, cuando se examinó de fondo el
literal b) del Decreto 973 de 1.994, el cual presentaba idéntico contenido
normativo, y de la que se citan algunos de sus apartes más importantes :
“La
inserción de la palabra “administradores”, por su carácter anfibológico, merece
la siguiente consideración. Como ellos pueden confundirse con los miembros de
junta directiva u organismos directivos o con los representantes legales y
empleados de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, las Entidades
Promotoras de Salud o las instituciones de utilidad común o fundaciones que
presten servicios de salud, habrá de decretarse la exequibilidad de las
inclusiones en el artículo 1o., numeral b), artículo 2o., inciso 1o, y artículo
3o., inciso 1o., pero, en guarda de la precisión que exige la concesión de
facultades extraordinarias según el artículo 150, numeral 10o, de la
Constitución, se advertirá que el régimen de incompatibilidades e inhabilidades
no cobija a los “administradores” que no tienen la calidad de miembros de junta
directiva u organismos directivos, o no son representantes legales o empleados
de las mencionadas instituciones. En relación con este último tema, conviene
anotar que es perfectamente concebible que existan “administradores” sin
continuada subordinación y dependencia respecto de un empresario, con
obligaciones y derechos regidos por contratos comerciales de prestación de
servicios personales, en sus diferentes modalidades. En estos casos, tales
“administradores” no pueden catalogarse como empleados.
Por el
contrario, la extensión de las incompatibilidades e inhabilidades a los
“socios” de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, se estima
violatoria del artículo 150, numeral 10o., de la Constitución, porque tal
categoría de personas no fue tenida en cuenta por la ley de facultades y, a
diferencia del caso anterior, no pueden confundirse con los miembros de junta
directiva u organismos directivos o con los representantes legales y empleados.
En consecuencia, para impedir este exceso en el uso de las facultades
extraordinarias, la Corte declarará inexequible la palabra “socios” en el
literal b) del artículo 1o. del decreto 973 de 1994.”.
Al presentarse una
situación fáctica idéntica en los literales a) y b) del artículo 1o. del
Decreto 973 de 1994, salvo por la especificidad de la entidad a la cual cada
uno de ellos se refiere, esto es, en el primer caso, a las Entidades Promotoras
de Salud y, en el segundo, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de
Salud, se impone la conclusión de que los anteriores criterios deben ser
tenidos en cuenta como fundamentos de la decisión de constitucionalidad que
corresponde adoptar a esta Corporación, razonamiento que fue, igualmente,
expuesto por el representante del Ministerio de Salud y por el Procurador
General de la Nación.
En este orden de
ideas, la expresión “administradores” que se consigna en el literal a)
de la disposición acusada será declarada exequible, en la medida en que los
denominados de esa manera tengan la calidad de miembros de las juntas
directivas u organismos directivos o empleados de las Entidades Promotoras de
Salud, para que de esta forma se les pueda aplicar el régimen de
incompatibilidades e inhabilidades allí establecido ; por el contrario, el
término “socios” también utilizado, será declarado inexequible por
violar el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, al exceder los
límites de precisión de materia determinados por el legislador cuando confirió
las facultades extraordinarias al titular del ejecutivo, en razón a que dicha
categoría no fue comprendida en la norma habilitante ni puede confundirse con
los miembros de las juntas directivas u organismos directivos, decisiones que,
en el sentido indicado, serán adoptadas en la parte resolutiva de esta
providencia.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- ESTESE a
lo resuelto en la Sentencia C-140 de 1.996 de la Corte Constitucional que
resolvió la constitucionalidad del literal b) del artículo 1o. del Decreto 973
de 1.994.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE
el inciso 1o. del artículo 1o. del Decreto 973 de 1.994 y su literal a),
salvo la expresión “socios”, contenida en el mismo, la cual es INEXEQUIBLE,
con la advertencia de que no podrá deducirse que el régimen de
incompatibilidades e inhabilidades cobija igualmente a los “administradores”
que no tienen la calidad de miembros de junta directivas u organismos
directivos, o no son representantes legales o empleados de las Entidades
Promotoras de Salud.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General