C-239-10
SENTENCIA C-239/10
SENTENCIA C-239/10
(Abril 7; Bogotá
D.C.)
OBJECIONES PRESIDENCIALES AL
PROYECTO DE LEY QUE REGLAMENTA EL EJERCICIO PROFESIONAL DE LA ARCHIVISTICA Y
DICTA EL CODIGO DE ETICA Y OTRAS DISPOSICIONES-Infundadas
El Gobierno objetó el proyecto de ley 036 de 2007 Cámara
- 225 de 2007 Senado, "Por la cual se reglamenta el ejercicio profesional
de la Archivística, se dicta el Código de Ética y otras disposiciones”, y más
específicamente los artículos 3, 4 y 5, invocando para el efecto la violación
de los derechos constitucionales a la educación, a la igualdad y al trabajo, encontrando
la Corte que respecto de la posible violación del principio de igualdad, no
determinó con precisión ni los grupos sociales a comparar, ni la razón por la
cual el aparente trato diferenciado que introducen las normas objetadas genera
una discriminación constitucionalmente inadmisible. Tampoco explica el escrito
de objeciones las razones puntuales por las cuales se presenta una vulneración
del derecho al trabajo, ni cuál de las muchas modalidades en las que se
manifiesta este derecho constitucional resulta desconocida por las normas
objetadas. Finalmente, no se entiende de qué forma las disposiciones analizadas
vulneran el derecho a la educación, en la medida en que, muy por el contrario,
formalizan y sistematizan una determinada profesión, de tal manera que aquellos
que en ejercicio de su libertad de ejercer profesión u oficio opten por
formarse en ella, sepan cuáles serán los requisitos que les serán exigibles
para el legítimo desempeño de su actividad. En tal sentido, la Corte entiende
que en los artículos 3, 4 y 5, dedicados a definir los requisitos para el
ejercicio de la archivística, el legislador no ha desbordado sus competencias
constitucionales, pues en ellos simplemente establece los requisitos para el
ejercicio de esta actividad lo cual, dadas las características de impacto
social y de complejidad que la caracterizan, entra dentro de la órbita de sus
competencias expresas, contenidas en el artículo 26 de la Carta. Por lo demás,
estos artículos se limitan a regular la pertenencia a la profesión
archivística.
OBJECION PRESIDENCIAL-Trámite
oportuno
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE OBJECION PRESIDENCIAL-Procedencia ante insistencia de cámaras/CORTE
CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE OBJECION PRESIDENCIAL-Intervención atendiendo
insistencia de las cámaras
De conformidad con el
artículo 167 de la Constitución, es la insistencia de las cámaras la que activa
la competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre la constitucionalidad
de los proyectos de ley con objeción presidencial por inconstitucionalidad,
precisándose, asimismo que su actividad se
circunscribe, en principio, al estudio y decisión de las objeciones
presidenciales tal y como ellas hayan sido formuladas, sin abarcar aspectos no
señalados por el Ejecutivo, por lo cual no puede pronunciarse sobre normas no
objetadas.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
EN OBJECION PRESIDENCIAL-No
insistencia del Congreso/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN OBJECION
PRESIDENCIAL-Incumplimiento del requisito de certeza
El Gobierno Nacional en su escrito de objeciones afirma que
el parágrafo segundo transitorio del proyecto objetado establece una causal de
retiro del servicio de los servidores públicos, y por ende se vulnera el
principio de unidad de materia, pues se trata de un asunto que debe regularse
en norma especial, sobre lo cual el Congreso, al reconsiderar el proyecto
objetado, no se pronunció sobre este punto, y esta ausencia de argumentación
por parte del Congreso impide a la Corte abordar el estudio de fondo sobre esta
objeción, no siéndole posible a la Corte efectuar tal pronunciamiento, por
cuanto la objeción además se fundamentó en una lectura errónea del parágrafo
cuestionado y por lo tanto carece de la certeza suficiente para permitir a esta
Corporación un examen sustancial de la acusación consistente en una posible
violación del principio de unidad de materia.
REGISTRO
UNICO PROFESIONAL DE ARCHIVITAS-Ausencia
de inscripción no puede invocarse como casual de retiro de servidores públicos
El parágrafo segundo transitorio del proyecto objetado
no establece una nueva causal de retiro de los servidores públicos, sino que
determina una regla de protección a los servidores públicos que podrían verse
afectados con la entrada en vigor de la nueva ley, al disponer que no se podrá
invocar la ausencia de inscripción en el Registro Único Profesional de
Archivistas como causal de retiro en contra de aquellos servidores que hayan
desarrollado actividades archivísticas durante más de cuatro años. Se trata de
una regla de protección a un grupo de servidores del estado, que atiende
principios constitucionalmente válidos, como el de confianza legítima.
RETIRO DEL SERVICIO DE
SERVIDOR PUBLICO-Causales expresas y taxativas
CONGRESO DE LA REPUBLICA EN
MATERIA DE LIMITES AL DERECHO DE ESCOGER PROFESION U OFICIO-Competencia
La competencia del legislador para intervenir en el ejercicio
del derecho a escoger profesión u oficio se concreta en la posibilidad de
expedir las normas sobre: (i) la identificación y reconocimiento de las
profesiones; (ii) la exigencia de títulos de idoneidad; (iii) los requisitos de
formación académica; (iv) la definición de las ocupaciones y oficios que, aun
sin necesitar formación académica, generan riesgo social y requieren un mayor
grado de ingerencia estatal; y, en general, (v) el régimen jurídico que aplica
al desempeño de las profesiones, dentro del cual deben incluirse, además de los
principios y pautas generales y específicas, las faltas contra la ética en que
puedan incurrir sus destinatarios y, correlativamente, las sanciones que cabe
imponer.
ARCHIVISTICA-Regulación
por el Congreso no vulnera los derechos a la educación, la igualdad y al
trabajo
La Corte entiende que en los artículos dedicados a
definir los requisitos para el ejercicio de la archivística (artículos 3, 4 y
5), el legislador no ha desbordado sus competencias constitucionales, pues en
ellos simplemente establece los requisitos para el ejercicio de esta actividad
lo cual, dadas las características de impacto social y de complejidad que la
caracterizan, entra dentro de la órbita de sus competencias expresas,
contenidas en el artículo 26 de la Carta. Además estos artículos, en si mismos,
no están directamente excluyendo a otros profesionales del ejercicio de
actividades archivísticas, pues se limitan a regular la pertenencia a la
profesión archivística, por lo que no incurren en la vulneración que el Gobierno
les atribuye
Referencia:
Expediente: OP-129
Objeciones presidenciales: al
Proyecto de Ley 036 de 2007 Cámara  - 225 de 2007 Senado, "Por la cual
se reglamenta el ejercicio profesional de la Archivística, se dicta el Código
de Ética y otras disposiciones"
Magistrado
Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
Con oficio recibido en la
Secretaría General de la Corte Constitucional el 18 de diciembre de 2009, el
Presidente del Senado de la República remitió el proyecto de ley 036 de 2007
Cámara, 225 de 2007 Senado, "Por la cual se reglamenta el ejercicio
profesional de la Archivística, se dicta el Código de Ética y otras
disposiciones". Este proyecto fue parcialmente objetado por el
Gobierno Nacional. Las objeciones fueron parcialmente rechazadas por el
Congreso.
1. Normas
objetadas.
El proyecto
de ley 036 de 2007 Cámara  - 225 de 2007 Senado, "Por la cual se
reglamenta el ejercicio profesional de la Archivística, se dicta el Código de
Ética y otras disposiciones",  consta de 55 artículos, distribuidos en
10 títulos. Allí define para efectos legales el ejercicio profesional de la
archivística, sus campos de acción, los requisitos legales para ejercerla, las
consecuencias de su ejercicio ilegal y las funciones del Colegio Colombiano de
Archivistas. El proyecto contiene un “código deontológico” o “código
de ética” para el ejercicio de la profesión de archivística, que enuncia
los deberes y prohibiciones para quienes la ejercen, con su régimen
disciplinario, y propone la creación de los Tribunales Nacionales y Regionales
Éticos de Archivística.
El gobierno
objetó por inconstitucionalidad los artículos 3, 4, y 5 del proyecto, y un
artículo transitorio -sin número-, que en el texto que pasó a sanción
presidencial está ubicado entre los artículos 53 y 54. El texto de los
artículos objetados es el siguiente:
“Artículo 3º: De los profesionales de la
archivística: Se entiende por profesionales de la archivística y están
amparados por la presente ley, los profesionales técnicos, profesionales
tecnólogos y profesionales universitarios que hayan recibido título de
formación en programas archivísticos en instituciones de Educación Superior,
cuyo título corresponda a los niveles señalados en la Ley 30 de 1992 o en las
disposiciones legales vigentes en materia de educación superior.
Artículo 4º: Requisitos para ejercer la profesión de
archivista: Para ejercer legalmente
la profesión de Archivista en el territorio nacional, se requiere acreditar su
formación académica e idoneidad profesional mediante la presentación del título
respectivo, el cumplimiento de las demás disposiciones de ley, la inscripción
en el Registro Único Profesional de Archivistas y haber obtenido la Tarjeta
Profesional expedida por el Colegio Colombiano de Archivistas.
Artículo 5º: De la tarjeta profesional: Solo podrán obtener la Tarjeta Profesional de
archivista, ejercer la profesión y usar el respectivo título dentro del
territorio colombiano quienes:
a)
Hayan obtenido el Título
Profesional de Archivística otorgado por universidades, o Instituciones de
Educación Superior, legalmente reconocidas, conforme a lo establecido en el
artículo 3º de la presente ley.
b)
Hayan obtenido el Título
Profesional de Archivística, otorgado por universidades e Instituciones de
Educación Superior que funcionen en países con los cuales Colombia haya
celebrado tratados o convenios sobre reciprocidad de títulos.
c)
Hayan obtenido el Título
Profesional de Archivística, otorgado por universidades o Instituciones de
Educación Superior que funcionen en países con los cuales Colombia no haya
celebrado tratados o convenios sobre reciprocidad de títulos; siempre y cuando
hayan obtenido la homologación o convalidación del título académico ante las
autoridades competentes, conforme con las normas vigentes sobre la materia.
Artículo Transitorio: Quienes estuvieren ejerciendo o hayan ejercido la
actividad de la archivística en entidades públicas o privadas, sin tener título
profesional de archivística, y fuere certificada su experiencia específica por
las instituciones en que se hubieren desempeñado o estuvieren desempeñándose,
deberán aprobar un examen de conocimientos en archivística que lo habilita para
desempeñarse en este campo y así podrá obtener su inscripción en el Registro
Único Profesional de Archivistas y la expedición de la respectiva
certificación, de acuerdo con los niveles de que trata la Ley 30 de 1992.
Parágrafo Primero Transitorio: En un término no superior a un (1) año contado a
partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA deberá implementar los procesos necesarios para realizar el
examen de conocimientos y certificar las competencias para el desempeño en el
campo de la archivística.
Parágrafo Segundo Transitorio: Quienes al entrar en vigencia la presente ley, se
encuentren vinculados por entidades públicas y/o privadas, cuando éstas cumplan
funciones públicas, desarrollando actividades inherentes al ejercicio de la
archivística durante un lapso no menor a cuatro (4) años, no podrán ser
desvinculados de sus cargos invocando como única causal para el retiro el no
estar inscritos en el Registro Único Profesional de Archivistas.”
2. La
objeción presidencial.
2.1. En el
escrito por medio del cual el Presidente de la República devolvió sin la
correspondiente sanción ejecutiva el proyecto de ley 036 de 2007 Cámara  - 225
de 2007 Senado, se invocaron las siguientes razones:
“De sancionarse el proyecto de ley pueden afectarse
derechos fundamentales como son el de la educación (Art. 67), el principio de
igualdad (Art. 13), y aún el derecho al trabajo (Arts. 25 y 53) como puede
ocurrir, por ejemplo, con el caso de quienes se han formado académicamente en
otras disciplinas u ocupaciones, como los Historiadores, en los que el
componente de la Archivística constituye un elemento importante para su
desempeño, siendo así que dichos profesionales podrían también ejercer en el
campo o área de la Información Archivística y quedarían por fuera de esa
posibilidad afectándoseles en su núcleo central los derechos fundamentales
antes señalados, aún respecto de quienes vienen ya ejerciendo en esa área de
desempeño.
En consecuencia, para no limitar y desconocer derechos
legítimos de quienes vienen formándose a nivel profesional y para aquellos que
cuentan con títulos académicos válidamente expedidos en programas e
instituciones de educación, que cumplen los requisitos que las normas vigentes
han exigido, se propone que en el campo de desempeño que se regula en el
proyecto de ley se contemplen aquellas profesiones que como la del historiador
pueden tener las competencias e idoneidad para ejercer dicho campo, y aquellas
que siendo de la misma área o afines, también vienen egresando y recibiendo
títulos académicos de programas de los niveles técnico profesional y
tecnológico, todo con el cumplimiento de los requisitos legales.
Frente a los artículos transitorios este Despacho
considera que son violatorios del Derecho a la Igualdad…toda vez que el
concepto de educación formal en la Educación Superior, implica el cumplir con
unas condiciones de ingreso (artículo 14 Ley 30 de 1992), el cursar y aprobar
una etapa formativa y acreditar unas condiciones de grado, que permiten a las
instituciones autorizadas y con registro calificado del respectivo programa,
efectuar el reconocimiento expreso de idoneidad mediante el título académico.
(artículos 10 de la Ley 115 de 1994 y 25 de la Ley 30 de 1992 y Ley 1188 de
2008).
El permitir que se otorguen certificaciones, que sean
equivalentes a los títulos de los diferentes niveles de formación de que trata la
Ley 30 de 1992, sin que se cursen y aprueben los programas académicos, coloca
en una situación de desigualdad a quienes si los cursan y aprueban después de
3, 4 o hasta más años de formación, tanto como en el área de la archivistica
como en otras áreas de formación que se exigen títulos y no certificaciones…
…Un asunto diferente es que la ley pueda señalar que
quienes hayan ejercido la archivística, por un tiempo determinado, puedan como
sería lo más apropiado, en el caso del nivel de formación Técnico Profesional
que se destaca especialmente por su componente práctico, matricularse en un
programa que el SENA y otra institución de Educación Superior tenga en
desarrollo, por contar con el registro calificado de que trata la Ley 1188, y
en ellos la experiencia adquirida puede ser aceptada para que con el
cumplimiento de los demás aspectos indicados en las normas internas de la
respectiva institución, se les otorgue válidamente su título académico, sin que
se curse la totalidad del currículo del programa académico…”[1]
2.2. El
escrito propone unas modificaciones a la redacción de los artículos objetados
y, finalmente, agrega un último argumento de inconstitucionalidad, en los
siguientes términos:
“De otra parte, cuando el parágrafo segundo transitorio
establece una causal de retiro del servicio de los servidores públicos se
vulnera el principio de Unidad de Materia, consagrado en el artículo 158 de la
Constitución Política, pues se trata de un asunto que debe regular en norma
especial”.[2]
3. La
insistencia parcial de las Cámaras.
3.1. Tanto
la Cámara de Representantes[3]
como el Senado de la República[4]
aprobaron el informe sobre las objeciones presidenciales, elaborado por los
Senadores y Representantes designados para el efecto, en el que se pidió a las
plenarias desestimar parcialmente las objeciones presidenciales.
3.2. En el
informe se afirma que la posición  del Gobierno -en el sentido de que el
proyecto, al no contemplar “a otras disciplinas u ocupaciones como los
“historiadores”,  es violatorio del derecho a la educación, el principio de
igualdad y el derecho al trabajo- es  “palmariamente errónea”. Consideran
los congresistas firmantes que si en la iniciativa se incluyeran a otras
profesiones u ocupaciones se “estaría desconociendo el quehacer de los
profesionales de la archivística, con título legalmente expedido, en todo lo
relacionado con el manejo de los archivos, cuyo campo de acción se desarrolla
fundamentalmente en las áreas relacionadas con el conocimiento, organización,
recuperación, difusión, preservación de la información, conservación y
conformación del patrimonio documental del país”.
3.3. El
informe incluye extensos apartes de un estudio de la Universidad de La Salle
titulado “Epistemología de la Archivística como saber autónomo e
independiente de la historia”, en el cual, después de hacer un recuento de
la evolución histórica de la disciplina archivística, se afirma que hay hoy en
día diferencias sustanciales entre la actividad del historiador y la del
archivista. Concluye esta parte del informe:
“Del estudio académico antes referenciado se colige
que las de Archivística e Historia son dos profesiones con programas totalmente
diferentes, aunque dentro del plan de estudios se incluya por ejemplo en
Archivística la materia de historiografía y en historia otra relacionada con
Archivística, no determina que su campo de acción sea igual. Ni aún en
profesiones más cercanas como la Bibliotecología, no ejercen como Archivistas
sino como Bibliotecólogos debidamente reglamentados por la Ley 11 de 1979…Por
lo anterior, no son fundadas las razones de inconstitucionalidad en cuanto a la
inclusión de los historiadores en la iniciativa materia de estudio…”[5]
3.4. De
otra parte, en el informe aprobado por las dos Cámaras se aceptaron las
objeciones por inconstitucionalidad contra el artículo transitorio,
relacionadas con la violación del derecho a la igualdad, por permitir la
expedición de certificaciones equivalentes a los títulos profesionales. Las
plenarias acogieron las objeciones del Gobierno Nacional y por lo tanto
adoptaron, en este punto, la redacción alternativa propuesta en el escrito de
objeciones. El siguiente cuadro muestra la versión original del artículo
objetado, y la versión sugerida por el Gobierno y aceptada por las Cámaras:
Versión
original objetada por el Gobierno
Redacción
sugerida por el Gobierno y aceptada por las Cámaras
Artículo
Transitorio: Quienes estuvieren ejerciendo o hayan ejercido la actividad de
la archivística en entidades públicas o privadas, sin tener título
profesional de archivística, y fuere certificada su experiencia específica
por las instituciones en que se hubieren desempeñado o estuvieren
desempeñándose, deberán aprobar un examen de conocimientos en archivística
que lo habilita para desempeñarse en este campo y así podrá obtener su
inscripción en el Registro Único Profesional de Archivistas y la expedición
de la respectiva certificación, de acuerdo con los niveles de que trata la
Ley 30 de 1992.
Parágrafo
Primero Transitorio: En un término no superior a un (1) año contado a partir
de la entrada en vigencia de la presente ley, el Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA deberá implementar los procesos necesarios para realizar el
examen de conocimientos y certificar las competencias para el desempeño en el
campo de la archivística.
Parágrafo
Segundo Transitorio: Quienes al entrar en vigencia la presente ley, se
encuentren vinculados por entidades públicas y/o privadas, cuando éstas
cumplan funciones públicas, desarrollando actividades inherentes al ejercicio
de la archivística durante un lapso no menor a cuatro (4) años, no podrán ser
desvinculados de sus cargos invocando como única causal para el retiro el no
estar inscritos en el Registro Único Profesional de Archivistas.[6]
Artículo
Transitorio. Quienes estuvieren ejerciendo o hayan ejercido la actividad de
la archivística en entidades públicas o privadas, sin tener título
profesional de archivística, y fuere certificada su experiencia específica
por las instituciones en que se hubieren desempeñado o estuvieren
desempeñándose, deberán aprobar un examen de conocimientos en archivística
que lo habilita para desempeñarse en este campo y así podrá obtener su
inscripción en el Registro Único de Archivistas.
Parágrafo
1º Transitorio. En un término no superior a un (1) año contado a partir de la
entrada en vigencia de la presente ley, el Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, deberá implementar los procesos necesarios para realizar el examen de
conocimientos y certificar las competencias para el desempeño en el campo de
la archivística.
Parágrafo
2º  Transitorio.  Quienes al entrar en vigencia la presente ley, se
encuentren vinculados por entidades públicas y/o privadas, cuando éstas
cumplan funciones públicas, desarrollando actividades inherentes al ejercicio
de la archivística durante un lapso no menor a cuatro (4) años, no podrán ser
desvinculados de sus cargos, invocando como única causal para el retiro el no
estar inscritos en el Registro Único Profesional de Archivistas.
Quienes
estuvieren ejerciendo o hayan ejercido la actividad de la archivística en
entidades públicas o privadas, sin tener título profesional de archivística,
y aspiren a contar con él, podrán ingresar a una institución de Educación
Superior autorizada, en donde, con arreglo a su currículo, podrán validar su
experiencia, con el lleno de los requisitos de ingreso y de egreso y
titulación que en su autonomía tenga establecidos.
Este
proceso deberá adelantarse, según la reglamentación que se expida[7].
3.5. El
informe no se pronunció sobre la última de las objeciones, relativa a la
posible violación del principio de unidad de materia por parte del parágrafo
segundo transitorio del proyecto. Según el gobierno,  el establecimiento de una
causal de retiro del servicio de los servidores públicos, es asunto que debe
regularse en norma especial. El texto objetado se mantuvo en el articulado que
el Congreso envió a la Corte Constitucional.
El informe
sobre las objeciones presidenciales fue aprobado por las Cámaras en las fechas
y con las mayorías que se precisarán más adelante.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación[8].
4.1. A la
Corte Constitucional sólo le compete en este trámite pronunciarse sobre las
razones de inconstitucionalidad alegadas por el Gobierno Nacional y refutadas
por el Congreso de la República, lo cual excluye, no sólo las razones de
inconveniencia también invocadas por el Gobierno, sino las de
inconstitucionalidad aceptadas por el Congreso. Así, ha de circunscribirse el
análisis  al punto relacionado con la posible inconstitucionalidad derivada de
la no inclusión de otras profesiones distintas a la  archivística en el ámbito
de ejercicio profesional de ésta.
4.2.
Compete al legislador definir el campo propio de cada una de las profesiones
que se reglamenten y las actividades que en su aplicación concreta pueden
emprender las personas tituladas, de conformidad con lo establecido en el
artículo 26 de la Constitución. Esta atribución del legislador no puede
ejercerse de manera desproporcionada o en forma tal que afecte la libertad de
escoger profesión u oficio, y por tanto “debe colegirse que el Congreso de la
República no goza de libertad absoluta para regular las profesiones y oficios,
pues las limitaciones al ejercicio profesional deben: 1) perseguir un objetivo
válido constitucionalmente; y ii) ser proporcionadas –adecuadas y efectivas-
para alcanzarlo”.[9]
4.3. Un
detenido examen histórico subraya la metodología científica rigurosa que
caracteriza hoy la archivística, lo que le da, según la mayoría de los autores
revisados, un carácter de ciencia, o, en todo caso, de técnica científica, con
su propio sustrato teórico y un conjunto de técnicas y procedimientos que
constituyen su práctica. Ciencia o técnica, lo cierto es que tiene un carácter
autónomo y específico como disciplina del conocimiento, sin perjuicio de la
interdisciplinariedad que hoy caracteriza su ejercicio, como el de tantas otras
áreas del saber. Así, “el Congreso Nacional está actuando aquí en estricto
cumplimiento de sus obligaciones y facultades constitucionales más aún al
pretender reivindicar el carácter científico de la archivística en consonancia
con su desarrollo doctrinal en el mundo”[10].
4.4. En
consecuencia, deben declararse exequibles los textos objetados por el
Presidente de la República, en la medida en que tal objeción es, a su juicio,
infundada.
4.5. El
Procurador no se pronunció sobre la objeción relacionada con la vulneración del
principio de unidad de materia.
5.
Trámite en la Corte Constitucional.
Mediante
auto del 20 de enero de 2010, el Magistrado Ponente avocó el conocimiento de
las objeciones presidenciales al proyecto de ley 036 de 2007 Cámara  - 225 de
2007 Senado, "Por la cual se reglamenta el ejercicio profesional de la
Archivística, se dicta el Código de Ética y otras disposiciones”, ordenó la
correspondiente fijación en lista para efectos de intervención ciudadana, y
decretó la práctica de algunas pruebas, especialmente para que se allegaran al
expediente algunas certificaciones y gacetas relacionadas con el trámite de las
objeciones presidenciales.
II.
CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la
constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional, según lo
dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y 241 numeral 8º de la Carta
Política.
2. Norma objetada y problema
jurídico-constitucional.
2.1 Norma objetada.
2.1.1. Como se explicó atrás
(punto 2 de Antecedentes), el Gobierno Nacional objetó los artículos 3, 4, 5 y
el artículo transitorio del proyecto de ley 036 de 2007 Cámara - 225 de 2007
Senado. Las Cámaras acogieron las observaciones del Gobierno relacionadas con
la posible violación del principio de igualdad derivado del artículo
transitorio y sus parágrafos[11],
y aprobaron la redacción propuesta por el Gobierno respecto de ese artículo
transitorio, en los términos del cuadro incluido en el punto 3.4 de los
antecedentes de este fallo.
Asimismo, las Cámaras acogieron
la redacción alternativa propuesta por el Gobierno respecto de los artículos 4
y 5, pero sólo en relación con una objeción por inconveniencia que también se
había invocado en el escrito de objeciones.Esas objeciones por inconveniencia
aludían al hecho de que, tal y cómo estaba redactada la norma, podía entenderse
que su contenido estaba dirigido solamente a los profesionales universitarios y
no a los otros dos niveles de formación admitidos en el propio proyecto.[12] En efecto, en la
redacción enviada a sanción presidencial se dice que sólo podrán obtener la
tarjeta profesional de archivista, ejercer la profesión y usar el respectivo
título dentro del territorio colombiano, quienes “hayan obtenido el Título
Profesional de Archivística otorgado por universidades o Instituciones de
Educación Superior..” bien en Colombia, bien en países con los cuales
Colombia haya celebrado tratados o convenios sobre reciprocidad de títulos, o
bien en países con los cuales Colombia no haya celebrado ese tipo de tratados o
convenios, pero en tal caso, siempre y cuando hayan obtenido la homologación o
convalidación del título académico ante las autoridades competentes. En opinión
del Gobierno, esta redacción puede dejar por fuera del ámbito de aplicación de
la norma a los técnicos profesionales y tecnólogos, y por eso propuso que se
agregara, en el artículo 4 y en los tres numerales del artículo 5º, la
expresión “en el correspondiente nivel de formación”. Con esta adición,
acogida por las Cámaras, se aclara que la posibilidad de ejercer la
Archivística no se circunscribe necesariamente a la obtención de un título
profesional universitario, sino que es posible, como lo admite el artículo 3º
del proyecto, ejercerla en el nivel técnico o de tecnólogo, siempre y cuando se
acredite la formación en el respectivo nivel.
Esta modificación, propuesta por
el Gobierno para superar la objeción por inconveniencia, y acogida por las
Cámaras, no aborda ni supera, sin embargo, la objeción por
inconstitucionalidad, consistente en el eventual desconocimiento de los
derechos a la igualdad, al trabajo y a la educación al excluir a otras
profesiones de la posibilidad de ejercer la Archivística y por lo tanto, la
Corte debe dirimir esa discrepancia entre las dos ramas del poder.
2.1.2. En consecuencia, la Corte
entiende que la insistencia del Congreso frente a las objeciones presidenciales
por inconstitucionalidad opera sólo respecto de la primera y  la tercera de
ellas, a saber: la relacionada con la posible vulneración de los derechos
constitucionales a la educación, a la igualdad y al trabajo, en la medida en
que algunos artículos del proyecto de ley, al exigir requisitos para el
ejercicio de la profesión de archivista, podrían estar excluyendo
inconstitucionalmente a profesionales de otras disciplinas, quienes también
podrían ejercerla; y la relacionada con la posible vulneración del principio de
unidad de materia por parte del parágrafo segundo transitorio.  Por lo tanto,
el pronunciamiento de la Corte versará sobre las siguientes disposiciones del
proyecto de ley:
“Artículo 3º: De los profesionales de la
archivística: Se entiende por profesionales de la archivística y
están amparados por la presente ley, los profesionales técnicos, profesionales
tecnólogos y profesionales universitarios que hayan recibido título de
formación en programas archivísticos en Instituciones de Educación Superior,
cuyo título corresponda a los niveles señalados en la Ley 30 de 1992 o en las
disposiciones legales vigentes en materia de educación superior.
Artículo 4º: Requisitos para ejercer la profesión
de archivista: Para ejercer
legalmente la profesión de Archivista en el territorio nacional, se requiere
acreditar su formación académica e idoneidad del correspondiente nivel de
formación, mediante la presentación del título respectivo, el cumplimiento de
las demás disposiciones de ley, la inscripción en el Registro Unico Profesional
de Archivistas y haber obtenido la Tarjeta Profesional expedida por el Colegio
Colombiano de Archivistas.
Artículo 5º: De la tarjeta profesional: Solo podrán obtener la Tarjeta Profesional de
archivista, ejercer la profesión y usar el respectivo título dentro del
territorio colombiano quienes:
a)
Hayan obtenido el Título
Profesional de Archivística, en el correspondiente nivel de formación otorgado
por universidades, o Instituciones de Educación Superior, legalmente
reconocidas, conforme a lo establecido en el artículo 3º de la presente ley.
b)
Hayan obtenido el Título
Profesional de Archivística, en el correspondiente nivel de formación otorgado
por universidades e Instituciones de Educación Superior que funcionen en países
con los cuales Colombia haya celebrado tratados o convenios sobre reciprocidad
de títulos.
c)
Hayan obtenido el Título
Profesional de Archivística, en el correspondiente nivel de formación otorgado
por universidades o Instituciones de Educación Superior que funcionen en países
con los cuales Colombia no haya celebrado tratados o convenios sobre
reciprocidad de títulos; siempre y cuando hayan obtenido la homologación o
convalidación del título académico ante las autoridades competentes, conforme
con las normas vigentes sobre la materia.”
Parágrafo 2º Transitorio: Quienes al entrar en vigencia la presente ley, se
encuentren vinculados por entidades públicas y/o privadas, cuando estas cumplan
funciones públicas, desarrollando actividades inherentes al ejercicio de la
archivística durante un lapso no menor a cuatro (4) años, no podrán ser
desvinculados de sus cargos, invocando como única causal para el retiro el no
estar inscritos en el Registro Unico Profesional de Archivistas.”
2.2. El
pronunciamiento de la Corte.
2.2.1. Dice
el artículo 167 de la Constitución que ante la objeción presidencial de un
proyecto de ley por inconstitucional, la insistencia de las cámaras activará la
competencia de la Corte Constitucional para decidir su constitucionalidad.
2.2.2. La
Corte entiende que las cámaras no insistieron respecto del artículo
transitorio, y de hecho, acogieron la redacción propuesta por el Gobierno. En
cambio, sí insistieron explícitamente en relación con los artículos 3, 4 y 5
del proyecto. También debe la Corte pronunciarse sobre el parágrafo segundo
transitorio, cuya objeción por violación al principio de unidad de materia no
fue analizado por las cámaras, siendo tal texto remitido a la Corte.
2.2.3. El
texto de los artículos 4 y 5 del proyecto, transcritos en el punto anterior, y
que serán objeto de estudio en el presente fallo junto con el artículo 3, es
levemente diferente al texto que se envió a la Presidencia de la República para
sanción o eventual objeción. La diferencia radica, como se explicó, en que esos
artículos fueron objeto de una objeción de fondo por inconstitucionalidad, que
será dirimida en el presente fallo, pero también fueron materia de una puntual
objeción por inconveniencia, que fue acogida por las cámaras, lo cual llevó a
introducir una modificación consistente en agregar el término “…en el
correspondiente nivel de formación…” en varios de sus incisos. Esta
modificación, resultado de la aceptación que las cámaras hicieron de la
objeción por inconveniencia formulada por el Gobierno, no cambia el texto de
los artículos 4 y 5 en los aspectos que motivaron la objeción por
inconstitucionalidad, y que fueron materia de la insistencia de las cámaras.
2.2.4 La
Corte Constitucional ha señalado reiteradamente, al conocer de insistencias
congresionales frente a objeciones formuladas por el Presidente de la República
contra proyectos de ley por razones de inconstitucionalidad, “que su actividad se circunscribe, en principio, al estudio
y decisión de las objeciones presidenciales tal y como ellas hayan sido
formuladas, sin abarcar aspectos no señalados por el Ejecutivo, por lo cual no
puede pronunciarse sobre normas no objetadas”[13]. En este orden de ideas, la Corte se pronunciará en el
presente caso sólo sobre los cargos formulados en el escrito de objeciones
presidenciales relacionados con la posible violación del derecho a la
educación, a la igualdad y al trabajo de personas practicantes de otras
profesiones distintas a la archivística, y sobre la posible vulneración del
principio de unidad de materia originada en el parágrafo segundo transitorio
del proyecto.
2.3.
Problemas jurídico-constitucionales.
2.3.1. El
proyecto  de ley parcialmente objetado contiene disposiciones -artículos 3, 4 y
5- que definen quienes son profesionales de la archivística y cuáles son los
requisitos que deben cumplir para poder ejercer la profesión, entre los
cuales se cuenta el de haber obtenido la respectiva tarjeta profesional.
¿Vulneran estas disposiciones los derechos constitucionales a la educación, a
la igualdad y al trabajo en la medida en que impiden que profesionales de otras
disciplinas, que no cumplan tales requisitos, puedan ejercer la archivística?
2.3.2. El
parágrafo segundo transitorio del proyecto de ley dispone que quienes, a la
vigencia de la ley, se encontraren vinculados con entidades públicas o
entidades privadas que cumplan funciones públicas,  desarrollando actividades
inherentes al ejercicio de la archivística por cuatro o más años, no podrán ser
desvinculados de sus cargos, invocando como única causal para el retiro el no
estar inscritos en el Registro Único Profesional de Archivistas. El problema
jurídico a resolver es si esta disposición está o no creando una nueva causal
de retiro del servicio del servicio público, y en tal caso, si al hacerlo se
vulnera o no el principio de unidad de materia.
3.
Trámite de la objeción presidencial.
3.1. El
proyecto de ley fue recibido en la Presidencia de la República para efectos de
sanción presidencial, acompañado de todos sus antecedentes, el 6 de julio de
2009[14].
El escrito de objeciones presidenciales fue recibido en la Presidencia de la
Cámara de Representantes el 3 de agosto de 2009[15],
esto es, dentro de los 20 días de plazo a los que se refiere el artículo 166 de
la Constitución  cuando se trata, como en este caso, de un proyecto de más de
cincuenta artículos.
3.2. El
informe sobre las objeciones presidenciales, en el cual se propuso a las
cámaras desestimarlas parcialmente, en los términos explicados en los acápites
anteriores, fue publicado en la Gaceta del Congreso 975 del 29 de septiembre de
2009, para el Senado, y en la Gaceta del Congreso 983 del 30 de septiembre de
2009, para la Cámara[16].
3.3. En la
sesión plenaria de la Cámara de Representantes -10 de diciembre de 2009-, se
consideró y aprobó en votación nominal el mencionado informe sobre las
objeciones, con voto favorable por parte de 85 Representantes a la Cámara, de
148 que se encontraban presentes[17].
Esta votación se había anunciado en la sesión plenaria del día 9 de diciembre
de 2009[18].
En el Senado, por su parte, el respectivo anuncio se hizo en la sesión del 17
de noviembre de 2009[19],
y la votación del informe sobre las objeciones se hizo el 24 de noviembre de
2009[20],
con 53 votos a favor y ningún voto en contra.
3.4. El
Gobierno formuló sus objeciones dentro del término constitucionalmente
establecido, y las cámaras le dieron a ellas el trámite constitucional y
legalmente previsto, reconsiderando el proyecto en los términos y con las
mayorías exigidas también por la Carta, con el correcto cumplimiento de los
requisitos sobre anuncios y publicaciones. En consecuencia, no se detecta vicio
formal alguno.
4.
Análisis de las objeciones: violación del derecho a la educación, a la igualdad
y al trabajo.
4.1. Las
cámaras no aceptaron la objeción del Gobierno Nacional contra los artículos 3,
4 y 5 del proyecto. Estos artículos:
(i) Definen
que los profesionales técnicos, los profesionales tecnólogos y los
profesionales universitarios que hayan recibido título de formación en
programas archivísticos en Instituciones de Educación Superior, serán
considerados profesionales de la archivística.
(ii)
Establecen los siguientes requisitos para ejercer legalmente la profesión de
archivista:
-
Acreditar la formación académica e idoneidad del correspondiente nivel
de formación;
-
Cumplir las demás disposiciones de ley;
-
Estar inscrito en el Registro Único Profesional de Archivistas
-
Haber obtenido la Tarjeta Profesional expedida por el Colegio Colombiano
de Archivistas.
(iii) Establecen
las condiciones para obtener la mencionada Tarjeta Profesional de Archivista,
que básicamente consisten en haber obtenido el Título Profesional de
Archivista, en el correspondiente nivel de formación (técnico, tecnólogo,
profesional universitario), otorgado por universidades o instituciones de
educación legalmente reconocidas, bien en Colombia, bien en países con los
cuales Colombia haya celebrado tratados o convenios sobre reciprocidad de
títulos, o incluso en países con los cuales no se tengan tales acuerdos, pero
en este último caso, habrá que homologar o convalidar el título ante las
autoridades competentes.
4.2. A
juicio del Gobierno, estas disposiciones violan el derecho a la educación, a la
igualdad y al trabajo de aquellos profesionales de otras disciplinas, en las
cuales el componente de Archivística “constituye un elemento importante para
su desempeño”. Estima el Gobierno que este tipo de profesionales también
podría ejercer en el campo o área de la información archivística, y como, a su
juicio, el proyecto los deja por fuera de esa posibilidad, se configura una
violación de los mencionados derechos constitucionales. Propone entonces el
ejecutivo que en el campo de desempeño regulado en el proyecto, se contemplen
ese tipo de profesiones, que podrían “tener las competencias e idoneidad
para ejercer dicho campo”. El ejemplo al que recurre insistentemente el
escrito de objeciones para ilustrar su argumento es el de los historiadores.
4.3. El
Congreso, por su parte, consideró que la posición del gobierno es “palmariamente
errónea”, y desconoce el quehacer de los profesionales de la archivística.
Este quehacer se relaciona con el manejo de los archivos, y “el
conocimiento, organización, recuperación, difusión, preservación de la
información, conservación y conformación del patrimonio cultural del país”. Citando
in extenso estudios académicos, las Cámaras llegaron a la conclusión de
que son muchas las profesiones, además de la Historia, que requieren y utilizan
los archivos, y se nutren de la organización y los métodos de la archivística;
pero no por eso los profesionales de aquellas disciplinas pueden ejercer ésta,
pues en tal caso “¿Para qué las profesiones?”. El hecho de que haya
evidentes puntos de encuentro entre distintas profesiones no necesariamente
habilita a los practicantes de una a ejercer otra. Con base en estas
consideraciones, las cámaras rechazaron esta objeción presidencial.
4.4. La
Corte coincide con las Cámaras, por las siguientes razones:
4.4.1. De
los artículos objetados no se desprende exclusión o discriminación alguna
contra otras profesiones, especialmente la de los historiadores, como lo señala
el escrito presidencial. En efecto, tal y como se explicó anteriormente, estos artículos
se limitan a definir quienes son profesionales en archivística, exigiendo para
tener tal calidad la obtención de un título de formación, no necesariamente
profesional; a precisar que para ejercer la profesión de archivista se requiere
acreditar ciertos requisitos, uno de los cuales es la obtención de una tarjeta
profesional; y a definir las condiciones para obtener dicha tarjeta, que, en
virtud de la modificación propuesta por el Gobierno en el escrito de objeciones
y acogida por el Congreso, se circunscribe a acreditar el Título de
Archivística en el correspondiente nivel de formación (técnico profesional,
tecnólogo o profesional universitario).
4.4.2. La
facultad que tiene el legislador de imponer condiciones de este tipo para el
ejercicio de una profesión, ha sido analizada en reiteradas oportunidades por la
Corte Constitucional. A partir de lo establecido en el artículo 26 de la Carta,
la Corporación ha establecido que  “la jurisprudencia constitucional ha
identificado los aspectos de que se ocupa, señalando que en ella: (i) se
proclama el derecho fundamental de toda persona a escoger libremente profesión
u oficio; (ii) se le asigna al legislador la potestad para exigir títulos de
idoneidad; (iii) se le otorga a “las autoridades competentes” la función de
inspección y vigilancia sobre el ejercicio de las profesiones con la precisión
de que las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica, son
de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social; (iv) se
establece la reserva de ley respecto de las normas básicas conforme a las
cuales se lleve a cabo la función de inspección y vigilancia sobre las
profesiones; (v) se contempla la posibilidad de que las profesiones legalmente
reconocidas puedan organizarse en Colegios cuya estructura interna y
funcionamiento deberán ser democráticos; y (vi) se faculta al legislador para
asignarle a las profesiones que se organicen en Colegios el ejercicio de
funciones públicas y para establecer sobre ellos los debidos controles”[21].
4.4.3. Al estudiar la figura
concreta de los títulos de idoneidad, ha sido constante y unánime la posición
de la Corte en el sentido de entender que ellos están destinados a probar el
hecho de que su dueño cursó unos estudios: “Dicho en términos más sencillos:
el título legalmente expedido, prueba  la formación académica. Y la
facultad del legislador para exigirlo no resulta de abstrusos razonamientos,
sino del texto inequívoco de la norma constitucional. Es claro que la exigencia de títulos de
idoneidad, apunta al ejercicio de la profesión, porque es una manera de hacer
pública la aptitud adquirida merced a la formación académica. Y, en general,
todo ejercicio de una profesión tiene que ver con los demás, no solamente con
quien la ejerce…”[22]
. Así, la Corte ha reconocido un cierto margen de discrecionalidad al
legislador en el ejercicio de la facultad de exigir títulos de idoneidad, y  ha
reconocido como límite genérico el que las condiciones legalmente impuestas no
sean “exageradas o poco razonables”, es decir, que anulen el derecho
mismo a ejercer una profesión o al trabajo.[23] También
ha dicho que  “la regla general
es la libertad de ejercicio de las profesiones y oficios y que, por tanto, la
exigencia de títulos de idoneidad por parte del legislador es una excepción
que, como tal, debe aplicarse en forma estricta, con fundamento en la necesidad
de proteger el interés de la comunidad o los derechos fundamentales de otras
personas, frente al riesgo derivado de dicho ejercicio”.[24]
Y por tanto ha considerado que no le es dable al legislador exigir títulos
de idoneidad en los casos en los que la ausencia de formación académica no
genera un riesgo social: “no tiene sentido que la ley profesionalice ciertos
oficios e imponga, como requisito para su ejercicio,  un título de
idoneidad, si los riesgos de esa actividad no pueden ser claramente reducidos
gracias a una formación, pues, de no ser así, la exigencia del título sería
inadecuada e innecesaria. Por ende, sólo puede limitarse el derecho a ejercer
un oficio y exigirse un título de idoneidad, cuando la actividad genera (i) un
riesgo de magnitud considerable, (ii) que es susceptible de control o de
disminución a través de una formación académica específica”.[25]
4.4.4. En reciente
pronunciamiento[26],
la Corte conoció de un reproche de inconstitucionalidad similar en contra de la
exigencia de títulos de idoneidad para los contadores. En dicho fallo, que
resolvía un problema jurídico semejante al que ahora se aborda, la corporación
dejó sentado lo siguiente, en relación con la posibilidad de que la regulación
de la actividad de los contadores excluyera a otras profesiones afines de la
realización de ciertas tareas:
“No cabe duda de que con el  desarrollo de estas
normas constitucionales es posible que se restrinjan ciertas actividades a
otros profesionales, en virtud del título profesional exigido que deba
acreditarse para el desempeño de las mismas, restricción que de suyo no es
discriminatoria siempre que con ella se proteja al conglomerado contra los
riesgos sociales que el ejercicio de una profesión, arte, oficio, o función pública
por particulares,  puede generar.
(….)
Finalmente tampoco resulta contrario a la Carta que el
legislador, actuando dentro de su margen de configuración normativa, y de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución, haya
establecido determinados requisitos y exija títulos de idoneidad para el
ejercicio de ciertas actividades que involucran, como en el caso de los
Contadores Públicos, un riesgo social, y de cuyo adecuado desempeño dependen
asuntos tan importantes dentro del mundo económico de hoy como la defensa de la
competencia y del consumidor, el control de la corrupción, el ejercicio dentro
de limites razonables de la intervención estatal en la libertad de empresa y la
imposición de cargas en materia tributaria que obedezcan a los principios de
eficiencia y progresividad, con la posibilidad de sancionar a quienes no
cumplan el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones
del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad en la medida de sus
posibilidades reales”.
4.4.5. En el caso del proyecto objetado por el Gobierno,
materia del presente fallo, la Corte encuentra que desde el artículo 1º del
mismo se define que el ámbito de aplicación de la actividad archivística el
relacionado “con el manejo de los archivos, cuyo campo de acción se
desarrolla fundamentalmente en las áreas relacionadas con el conocimiento,
organización, recuperación, difusión, preservación de la información,
conservación y conformación del patrimonio documental del país”. Se trata
sin duda de una actividad de considerable exigencia técnica, con su propio
sistema conceptual y sus propios principios organizativos, lo cual queda claro
al revisar el artículo 2º del proyecto, según el cual el ejercicio de la
archivística comprende “la aplicación de los principios universales de
procedencia y de orden natural en la organización tanto de los archivos
públicos como privados, bajo el concepto de archivo total, que comprende
procesos tales como la producción o recepción, la distribución, la consulta, la
organización, la recuperación y la disposición final de los documentos, en sus
distintos soportes…La producción, identificación, organización, clasificación,
descripción, selección, valoración, diagnóstico, conservación y custodia de
documentos y en general todas las actividades que propenden por el desarrollo
de la gestión documental…La planeación, diseño, coordinación, control,
administración, evaluación y gerencia técnica de los procesos archivísticos, en
sus distintos soportes…La docencia y la investigación científica en el área de
archivística, que se complementa de manera interdisciplinaria con otras
profesiones y disciplinas afines”. El parágrafo del mismo artículo agrega
que las tareas de reprografía, microfilmación, digitalización, restauración,
divulgación, administración e investigación se consideran complementarias de la
actividad archivística. Revisado este “campo de acción” del ejercicio de
la archivística, es evidente que se trata de una actividad compleja y de un
importante nivel de sofisticación técnica.
4.4.6. A la luz de estas consideraciones, y de la
jurisprudencia que arriba se sintetizó, la Corte entiende que en los artículos
dedicados a definir los requisitos para el ejercicio de la archivística
(artículos 3, 4 y 5), el legislador no ha desbordado sus competencias
constitucionales, pues en ellos simplemente establece los requisitos para el
ejercicio de esta actividad lo cual, dadas las características de impacto
social y de complejidad que la caracterizan, entra dentro de la órbita de sus
competencias expresas, contenidas en el artículo 26 de la Carta. Por lo demás,
estos artículos, en si mismos, no están directamente excluyendo a otros
profesionales del ejercicio de actividades archivísticas. Se limitan a regular
la pertenencia a la profesión archivística.
4.4.7. El Gobierno invocó una posible violación del
principio de igualdad, pero no determinó con precisión ni los grupos sociales a
comparar, ni la razón por la cual el aparente trato diferenciado que introducen
las normas objetadas genera una discriminación constitucionalmente inadmisible.
Tampoco explica el escrito de objeciones las razones puntuales por las cuales
se presenta una vulneración del derecho al trabajo, ni cuál de las muchas
modalidades en las que se manifiesta este derecho constitucional resulta
desconocida por las normas objetadas. Finalmente, no se entiende de qué forma
las disposiciones analizadas vulneran el derecho a la educación, en la medida
en que, muy por el contrario, formalizan y sistematizan una determinada
profesión, de tal manera que aquellos que en ejercicio de su libertad de
ejercer profesión u oficio opten por formarse en ella, sepan cuáles serán los
requisitos que les serán exigibles para el legítimo desempeño de su actividad.
4.4.8. En síntesis, los artículos 3, 4 y 5 del proyecto de
ley 036 de 2007 Cámara  - 225 de 2007 Senado, "Por la cual se reglamenta
el ejercicio profesional de la Archivística, se dicta el Código de Ética y
otras disposiciones”, que a juicio del Gobierno podrían contradecir los
derechos constitucionales a la educación, a la igualdad y al trabajo, no
incurren en dicha vulneración constitucional. Por un lado, de su contenido
mismo no se deriva consecuencia directa alguna sobre la actividad de otras
profesiones; y por otro, constituyen cabal ejercicio de una explícita función
constitucional, la de exigir títulos de idoneidad, la cual, en este caso, se ha
desarrollado dentro de los parámetros jurisprudenciales aquí reiterados, toda
vez que se ha hecho de manera proporcionada y procurando disminuir las
consecuencias negativas que podrían derivarse del ejercicio antitécnico de
dicha actividad.
5. Vulneración del principio de unidad de materia.
5.1. Dice el Gobierno Nacional en su escrito de objeciones
que el parágrafo segundo transitorio del proyecto objetado establece una causal
de retiro del servicio de los servidores públicos, y por ende se vulnera el
principio de unidad de materia, pues se trata de un asunto que debe regularse
en norma especial. Ese parágrafo dice lo siguiente:
“Quienes al entrar en vigencia la presente ley, se
encuentren vinculados por entidades públicas y/o privadas, cuando éstas cumplan
funciones públicas, desarrollando actividades inherentes al ejercicio de la
archivística durante un lapso no menor a cuatro (4) años, no podrán ser
desvinculados de sus cargos, invocando como única causal para el retiro el no
estar inscritos en el Registro Único Profesional de Archivistas”.
El Congreso, al reconsiderar el
proyecto objetado, no se pronunció sobre este punto, pero incluyó el parágrafo
en el texto definitivo del proyecto que se remitió a la Corte Constitucional[27]. La ausencia de
argumentación por parte del Congreso impide a la Corte abordar el estudio de
fondo sobre esta objeción. En todo caso, no le sería posible a la Corte
efectuar tal pronunciamiento, por cuanto la objeción se fundamentó en una
lectura errónea del parágrafo cuestionado y por lo tanto carece de la certeza suficiente
para permitir a esta Corporación un examen sustancial de la acusación
consistente en una posible violación del principio de unidad de materia.
5.2.
La norma no establece una nueva causal de retiro de los servidores públicos. Por
el contrario, lo que determina es una regla de protección a los servidores
públicos que podrían verse afectados con la entrada en vigor de la nueva ley,
al disponer que no se podrá invocar la ausencia de inscripción en el Registro Único
Profesional de Archivistas como causal de retiro en contra de aquellos
servidores que hayan desarrollado actividades archivísticas durante más de
cuatro años. Justamente se trata de evitar que se invoque esa causal para ese
grupo de servidores, a quienes el legislador ha querido blindar, dados sus años
de experiencia, del riesgo de un súbito retiro. Se trata de una regla de
protección a un grupo de servidores del estado, que atiende principios
constitucionalmente válidos, como el de confianza legítima.
5.3.
De esta medida de protección no se puede deducir que a los servidores públicos
que lleven menos de cuatro años ejerciendo actividades inherentes a la
profesión de archivista, sí se les podrá invocar la causal consistente en la no
inscripción en el registro, para retirarlos del cargo. Esa es otra regla
jurídica distinta, que no necesariamente se desprende del texto del parágrafo
transitorio. La existencia de esta regla jurídica, contentiva de una nueva
causal de retiro, dependerá del régimen aplicable a cada servidor, según la
carrera a la que pertenezca, la entidad a la que preste sus servicios o la
actividad que desempeñe. Las causales de retiro del servicio público tienen que
ser expresas y taxativas, y no pueden deducirse por inferencia o analogía.[28] La norma objetada se limita a precisar, para evitar
equívocos e interpretaciones apresuradas, que no se puede invocar la ausencia
de inscripción en el Registro de Archivistas para retirar a un cierto grupo de
servidores. Pero de ello no se deduce que la hipótesis contraria -llevar menos
de cuatro años ejerciendo actividad archivística, y no estar inscrito en el
registro- sea una causal autónoma de retiro del servicio. En caso de existir
como causal, es evidente que ella no está contenida en el parágrafo objetado.
5.4. Al revisar el trámite legislativo se encuentra que este
punto fue introducido en el primer debate en el Senado de la República, después
del paso del proyecto por la Cámara de Representantes, con una redacción
distinta a la que finalmente quedó incorporada en el articulado definitivo.
Originalmente, el artículo propuesto para primer debate en el Senado decía que
no podría desvincularse de sus cargos invocando como única causal para el
retiro el no estar inscrito en el Registro Único Profesional de Archivistas, a
quienes al momento de entrar en vigor la ley hubiesen cumplido cincuenta años,
y se encontraren vinculados por entidades públicas o privadas desarrollando
funciones inherentes a la profesión de archivista durante un lapso no menor a
cinco (5) años. [29]
En la Gaceta del Congreso 518, del 12 de agosto de 2008, página 26, en la
cual se transcribe el primer debate en Senado, queda claro, de conformidad con
la intervención del Senador Ponente, que la intención no era crear una nueva
causal de retiro del servicio público, como lo interpreta el Gobierno, sino,
por el contrario, precisamente proteger a quienes han ejercido actividad
archivística de manera empírica durante un tiempo significativo.
5.5. En la Comisión de Conciliación se le hizo ajuste final
al texto del artículo segundo transitorio, eliminando el requisito de los 50
años de edad, y reduciendo a cuatro el número de años que como mínimo debe
haber ejercido el servidor la archivística, para quedar cubierto por la protección
del artículo. En ninguna de las etapas del proceso legislativo se entendió que
esta disposición, que finalmente quedó como parágrafo segundo transitorio,
estuviese concebida como una nueva causal de retiro para los servidores
públicos. En todas las instancias legislativas se percibió como un mecanismo de
protección a los archivistas empíricos.
5.6. Al no existir la regla jurídica que el Gobierno creyó
ver en el parágrafo objetado, a la Corte no le es dable hacer un pronunciamiento
de fondo pues el reproche de constitucionalidad no cumple con el requisito de
certeza que permita a la Corporación abordar el estudio sustancial del cargo.
En consecuencia, la Corte se inhibirá de hacer pronunciamiento en este punto, y
el Gobierno habrá de sancionar la ley, sin perjuicio de que en virtud del
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, y con el cumplimiento
de los requisitos jurisprudencialmente establecidos, pueda la Corte
eventualmente revisar el parágrafo por otros motivos.
6. Conclusión.
Las
consideraciones precedentes conducen a concluir que las objeciones  presidenciales formuladas contra los artículos 3, 4 y 5 del proyecto de ley
036 de 2007 Cámara  - 225 de 2007 Senado, son infundadas, al no vulnerar
el derecho a la educación, a la igualdad y al trabajo; y respecto de la
objeción formulada contra el parágrafo segundo transitorio, procede una declaración
de inhibición, por falta de certeza en la formulación de la objeción, ya que el
gobierno objetó una disposición normativa no contenida en la norma objetada.
III. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INFUNDADAS las objeciones
por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno contra los  artículos 3, 4, y 5 del Proyecto de Ley 036
de 2007 Cámara  - 225 de 2007 Senado, "Por la cual se reglamenta el
ejercicio profesional de la Archivística, se dicta el Código de Ética y otras
disposiciones” y declarar EXEQUIBLES, únicamente por los cargos
planteados en las objeciones estudiadas en esta sentencia, los referidos
artículos.
Segundo.- INHIBIRSE de pronunciamiento sobre la
objeción presidencial formulada contra el Parágrafo Segundo Transitorio del  Proyecto
de Ley 036 de 2007 Cámara  - 225 de 2007 Senado, "Por la cual se
reglamenta el ejercicio profesional de la Archivística, se dicta el Código de
Ética y otras disposiciones”, por las razones expuestas en el presente
fallo.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente en
comisión
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Fl 87. Expediente O.P. 129
[2] Folio89. Ibidem
[3] F.2. Ibidem
[4] Fl 2. Cuaderno de pruebas
[5] Fl 69. Cuaderno principal
[6] Fl 135. Expediente OP 129.
[7] Gaceta del Congreso 1232 del 1 de diciembre de 2009. Fl 3, OP
129.
[8] Concepto 4888 del 15 de enero de 2009
[9] Fl 10. Concepto 4888 del 15 de enero de 2009.
[10] Folio16. Ibidem
[11] Ver Gaceta 1232 del 1º de diciembre de 2009 (Folio 710), Fl 691,
Folio 2 de las pruebas remitidas por el Senado
[12] Fl 89. Expediente OP 129.
[13] C-650 de 2003. En el mismo sentido,
C-1404 de 2000 y C-482 de 2002.
[14] Folio 137. Expediente O.P. 129
[15] Folio 85. Expediente OP. 129
[16] Folio 3 del cuaderno de pruebas Senado de la República. Folio 4
del cuaderno de pruebas de la Cámara de Representantes. Por designación de los
respectivos Presidentes de cada Cámara, correspondió al Representante Alonso
Acosta Osío y al Senador Edgar Espíndola Niño la preparación del informe.
[17] Acta 225 de diciembre 10 de 2009.
[18] Folio 3 del cuaderno de pruebas de la Cámara de Representantes.
Acta 224 del 9 de diciembre de 2009.
[19] Gaceta del Congreso 1304 de 2009,
contentiva del Acta 19 del 17 de noviembre de 2009.
[20] Folio38. Expediente O.P. 129. Acta 20 del 24 de noviembre de
2009.
[21] Sentencia C-149/09. En esta misma
sentencia, se afirmó que “La competencia del
Congreso en esta materia se concreta en la posibilidad de expedir las normas
sobre: (i) la identificación y reconocimiento de las profesiones; (ii) la
exigencia de títulos de idoneidad; (iii) los requisitos de formación académica;
(iv) la definición de las ocupaciones y oficios que, aun sin necesitar
formación académica, generan riesgo social y requieren un mayor grado de
ingerencia estatal; y, en general, (v) el régimen jurídico que aplica al
desempeño de las profesiones, dentro del cual deben incluirse, además de los
principios y pautas generales y específicas, las faltas contra la ética en que
puedan incurrir sus destinatarios y, correlativamente, las sanciones que cabe
imponer.”
[22] Sentencia C-377/94
[23] Sentencia C-964/99. En el mismo sentido se pueden consultar las
Sentencias C-602 /92 y  C-191/05
[24] Sentencia C-038/03
[25] Sentencia C-964/99. En sentido similar, la C-399/09, en la que se dijo: “En todo caso, los títulos de idoneidad y las
tarjetas y licencias profesionales destinadas a controlar el ejercicio de una
profesión por parte del legislador, son elementos de regulación y control, que
no pueden desconocer los principios consagrados en la Carta del 91 en lo
concerniente a la libertad de profesión u oficio. Una profesión legalmente
reconocida en los términos anteriores, será aquella que, en virtud de las
atribuciones constitucionales y legales, sea definida como
"profesión" por el legislador y se encuentre estructurada o definida
en unas disposiciones normativas, - o estatuto -, que determinen su ámbito de
aplicación, naturaleza y títulos de idoneidad.”
[26] Sentencia C-861/08
[27] Gaceta del Congreso 1232 del 1 de
diciembre de 2009. Folio 710 Expediente O.P. 129.
[28] Inciso 4,  Artículo 125 C.P.
[29] Gaceta del Congreso 171 del 23 de abril
de 2008. Fl 574 del Expediente O.P. 129.