T-224-96
Sentencia T-224/96
Sentencia T-224/96
DERECHO A LA
IGUALDAD-Insubsistencia de
persona incapacitada/DISMINUIDO FISICO-Declaración de insubsistencia
Cuando, a pesar de esa carencia física,
está demostrado que la persona se encuentra capacitada para desempeñar un cargo
en una entidad, en igualdad de condiciones con los demás, es innegable que no
puede escapar al acatamiento de las normas que rigen esa relación laboral,
pues, de lo contrario, se estaría lesionando el derecho a la igualdad respecto
de las demás personas, que se encuentran vinculadas laboralmente a la misma
entidad y a las cuales sí se les aplican las normas referentes a la vinculación
y retiro del servicio.
DISMINUIDO FISICO-Cumplimiento de normas laborales/DERECHO
AL TRABAJO-Insubsistencia persona con incapacidad física
Una persona con una carencia física,
designada para desempeñar un cargo para el cual es apta, está sujeta a la
potestad discrecional del nominador establecida por la ley, si ese cargo tiene
la característica de ser de libre nombramiento y remoción, o a las normas que
regulen la relación laboral, y no puede, so pretexto de una condición física
especial, sustraerse a su cumplimiento.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Declaración de
insubsistencia
Cuando el acto presuntamente lesivo de los
derechos fundamentales es la declaración de insubsistencia en un cargo,
indudablemente se cuenta con los medios idóneos y eficaces para lograr la
defensa de los derechos fundamentales constitucionales que hayan podido verse
afectados con dicha decisión. La legislación ha previsto para ello la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, pues la subsistencia o no de un vínculo
laboral escapa al ámbito de la acción de tutela, debiendo ser tramitada a
través de los procesos ordinarios y ante los jueces competentes para decidir
los conflictos entre la administración y quienes están a su servicio.
Referencia: Expediente
T-85.780
Peticionaria: Próspero
Balvuena Suárez.
Procedencia: Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá D.C. - Sala General.
Temas:
Protección especial
a los minusválidos
Facultad
discrecional del nominador Otros medios de defensa judicial.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C. veintiuno (21) de
mayo de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa
-Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de tutela radicado bajo el
número T-85.780, adelantado por el señor Próspero Valbuena Suárez contra el
Ministerio de Comunicaciones.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos
86 de la Constitución Política y 33 del decreto 2591 de 1991, la Sala de
Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió para efectos de su
revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del
decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia
correspondiente.
1. Solicitud
El señor Próspero Valbuena Suárez, quien
afirma ser invidente, interpuso acción de tutela ante el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santafé de Bogotá D.C., en contra del Ministerio de
Comunicaciones, por presunta violación de los derechos fundamentales
constitucionales a la vida, a la igualdad, al trabajo, a la protección especial
de los disminuidos físicos y los derechos del trabajador, consagrados en los
artículos 11, 13, 25, 47 y 53 de la Constitución Política, respectivamente.
2. Hechos
Afirma el actor, que se desempeñaba como
auxiliar administrativo Grado 5120-11 del despacho del Ministro de
Comunicaciones, y que el día veintiocho (28) de septiembre de 1995, a través de
la sección de personal del Ministerio, fue notificado del contenido de la
resolución 02466 de 1995, donde se le declaró insubsistente en el cargo que
hasta ese momento venía ocupando.
Asegura que el motivo que originó tal
determinación no es otro que su ceguera, sin tener en cuenta que ha venido
desempeñando cabalmente su función y olvidando el deber que tiene el Estado de
garantizar la rehabilitación e integración social de los disminuidos físicos;
además, lo privó del único medio con que cuenta para su sostenimiento y el de
su familia.
3. Pretensiones.
Pretende el actor, que se declare sin valor
la resolución No. 02466 de septiembre 26 de 1995, proferida por el señor
Ministro de Comunicaciones, por medio de la cual se le declaró insubsistente en
el cargo que desempeñaba. Solicita además, que sea reintegrado inmediatamente a
un cargo igual o similar al que venía desempeñando, y se declare que no ha
habido solución de continuidad y por tanto, se le reconozcan todos los salarios
y prestaciones sociales dejados de percibir hasta el momento en que se produzca
el reintegro.
III. ACTUACION JUDICIAL
1.  Sentencia de primera instancia
En providencia fechada el veintitrés (23)
de octubre de 1995, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de
Bogotá D.C. - Sala General, resolvió negar el amparo solicitado, por considerar
que las pretensiones del actor no caben dentro de los supuestos de la acción de
tutela, pues se pide la declaratoria de nulidad de un acto administrativo,
mediante el cual se declaró insubsistente al actor en el cargo que venía
desempeñando, pronunciamiento que corresponde a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Además, no encontró prueba en el expediente
que permita afirmar que la decisión de prescindir de los servicios del actor
obedezca a su condición de discapacitado, sino al ejercicio de la facultad
discrecional que tiene el nominador.
Por último, no estimó fundada la afirmación
del actor en el sentido de que su condición lo priva de la posibilidad de
acceder a otros cargos, pues según el certificado de Aptitud Ocupacional que
expidió la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (CAPRECOM), el actor está
en capacidad de desempeñar otros cargos, desvirtuando así la existencia de un
perjuicio irremediable.
2. Auto de la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional.
Esta Sala de Revisión, por medio de auto
fechado el veintidós (22) de abril de 1996, solicitó al Ministerio de
Comunicaciones información acerca de la calidad de libre nombramiento y
remoción o de carrera del cargo de Auxiliar administrativo grado 5120-11 que
desempeñaba el actor.
2.1 Oficio No. 00855 suscrito por la jefe
de personal del Ministerio de Comunicaciones.
Por medio del oficio fechado el 29 de abril
de 1996, la doctora Margarita Zapata Egea, jefe de la Sección de personal del
Ministerio de Comunicaciones informó que, de acuerdo con el artículo 1° numeral
"C"  de la ley 61 de diciembre 30 de 1987, el cargo de Auxiliar
Administrativo 5120-11 del despacho del Ministro, es de libre nombramiento y
remoción.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.      Competencia.
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política y 31 a 36 del
decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, es
competente para revisar el fallo de tutela de la referencia.
2.      El derecho a la igualdad y la
situación especial de los minusválidos.
El derecho a la igualdad, tal como lo
consagra el artículo 13 de la Carta Política, prohibe toda discriminación entre
las personas, buscando que estas reciban el mismo trato y protección de las
autoridades, y que se les permita tener las mismas libertades y oportunidades.
Reconoció, además, el Constituyente de 1991
que algunas personas pueden estar en inferioridad de circunstancias frente a
las otras, como consecuencia de una especial condición económica, física o
mental, lo cual amerita la intervención del Estado como regulador de esta
situación, para otorgar a esos individuos un tratamiento especial que equilibre
las circunstancias y los coloque en un plano de igualdad. La cual no puede ser
entendida en sentido matemático o mecánico, sino como aquella que permita
establecer diferencias razonables, consultando las reales circunstancias que se
presenten entre los sujetos.
Al respecto, la Corte Constitucional ha
sostenido:
"Ese principio
de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los
iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de
la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de
la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se
permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe
diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se autoriza
un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con
la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática.
Hay pues que mirar
la naturaleza misma de las cosas; ella puede en sí misma hacer imposible la
aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de obstáculos del
orden natural, biológico, moral o material, según la conciencia social
dominante en el pueblo colombiano.
Por ello, para
corregir desigualdades de hecho, se encarga al Estado de promover las
condiciones para que la igualdad sea real  y  efectiva. En este sentido se debe
adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados, y proteger
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental se encuentren en circunstancias de inferioridad manifiesta, como afirma
el artículo 13 en sus incisos 2º y 3º." (Sentencia C-221 de 1992, M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero)
Así mismo, cuando una persona se encuentre
en esa situación de disminición física, el Estado, conforme a lo establecido en
el artículo 13, en concordancia con el artículo 54 de la Carta Política, está
en la obligación de garantizarle un desempeño laboral acorde con su condición
de salud.
Sin embargo, cuando, a pesar de esa
carencia física, está demostrado que la persona se encuentra capacitada para
desempeñar un cargo en una entidad, en igualdad de condiciones con los demás,
es innegable que no puede escapar al acatamiento de las normas que rigen esa
relación laboral, pues, de lo contrario, se estaría lesionando el derecho a la
igualdad respecto de las demás personas, que se encuentran vinculadas
laboralmente a la misma entidad y a las cuales sí se les aplican las normas
referentes a la vinculación y retiro del servicio.
Entonces, resulta claro que una persona con
una carencia física, designada para desempeñar un cargo para el cual es apta,
está sujeta a la potestad discrecional del nominador establecida por la ley, si
ese cargo tiene la característica de ser de libre nombramiento y remoción, o a
las normas que regulen la relación laboral, y no puede, so pretexto de una
condición física especial, sustraerse a su cumplimiento.
3.      El poder discrecional de la
Administración y la declaratoria de insubsistencia.
La facultad discrecional de la
Administración es excepcional, aplicable únicamente en situaciones que así lo
exigen para la buena marcha de la misma y cuenta con dos elementos, uno es la
adecuación de la decisión a los fines de la norma que autoriza dicha facultad,
y el otro, la proporcionalidad de los hechos que dieron origen a esa decisión,
concluyendo que la discrecionalidad no obedece a una facultad arbitraria de
quien tiene el poder de aplicarla, pues debe ser racional y razonable para
efectos de ejercerla.
Sobre el particular, la Corte
Constitucional ha dicho:
"Encontramos,
pues, en la discrecionalidad, dos elementos; uno, la adecuación de la decisión
a los fines de la norma que autoriza la facultad discrecional, y otro, la
proporcionalidad con los hechos que sirvieron de causa.  La adecuación es la
correspondencia, en este caso, del contenido jurídico discrecional con la
finalidad de la norma originante, en otras palabras, la armonía del medio con
el fin; el fin jurídico siempre exige medios idóneos y coherentes con él. Por
su parte, la proporcionalidad es con los hechos que le sirven de causa a la
decisión, y no es otra cosa que la acción del hecho causal sobre el efecto
jurídico; de ahí que cobre sentido la afirmación de Kelsen, para quien la
decisión en derecho asigna determinados efectos jurídicos a los supuestos de hecho.
De todo lo anterior se desprende que la discrecionalidad no implica
arbitrariedad al estar basada en los principios de racionalidad y
razonabilidad. Se advierte, sin embargo, que esta discrecionalidad no puede
entenderse como regla general, sino que es excepcional, para situaciones como
la que ahora ocupa la atención de la Corte; cuando, en eventos diferentes, se
trata de la aplicación de sanciones por parte de la autoridad, debe respetarse
el debido proceso, y el inculpado debe ser oído en descargos."(Sentencia
C-525 de 1995, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
La facultad discrecional de la
Administración opera frente al vínculo laboral de sus empleados de libre
nombramiento y remoción, por medio de la declaración de insubsistencia que
afecta, sin que sea necesaria motivación alguna, el derecho fundamental al
trabajo. Por ello el juez constitucional debe analizar la verdadera razón que
motivó el acto de desvinculación de una persona que, por su manifiesta
condición de debilidad, como resultado de una invalidez total o parcial, se
encuentra en desventaja frente a las demás, y sólo en esos casos proceder a
amparar el derecho impetrado.
Al respecto la Corte ha sostenido:
"4. El artículo
25 de la Constitución reconoce la doble naturaleza del trabajo como derecho
fundamental y como obligación social, y le otorga una especial protección en
todas sus modalidades. De otra parte, el constituyente estableció un mandato al
legislador de expedir el estatuto del trabajo y señaló los principios
fundamentales mínimos que deberá contener, entre ellos la estabilidad en el
empleo (CP art. 53)."
"El anterior
marco normativo impone la necesidad de examinar cuidadosamente -estricto
escrutinio- las circunstancias concretas en que se da la declaratoria de
insubsistencia, ya que sus efectos pueden vulnerar el derecho fundamental al
trabajo y, en particular, la especial protección de la estabilidad laboral del
funcionario sobre el cual recae la medida."
"6. Por tener
la declaratoria de insubsistencia la virtualidad de afectar, sin necesidad de
motivación alguna, el derecho fundamental al trabajo, el juez constitucional
debe ser especialmente sensible frente a las circunstancias concretas del caso.
Aunque la decisión administrativa goce de la presunción de legalidad, el juzgador
debe hacer un  examen minucioso de los hechos determinantes de la misma, con
miras a comprobar las verdaderas motivaciones del acto, y evitar así un
tratamiento discriminatorio en contra de los funcionarios de libre
nombramiento." (Sentencia T-427 de 1992 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
4.      Existencia de otros medios de
defensa judicial.
El artículo 86 de la Constitución Política,
establece que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de defensa, cuyo
único objetivo es la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales de los ciudadanos, cuando estos no dispongan de otro medio
judicial para ello, o se trate de prevenir un perjuicio irremediable. No puede
pues, ser entendida como una manera de obviar los procesos que la legislación
establece para dirimir, ante los jueces competentes, los conflictos que se
presenten con las autoridades públicas, o con los particulares en los casos
expresamente señalados en el artículo 42 del decreto 2591 de 1991.
Cuando el acto presuntamente lesivo de los
derechos fundamentales es la declaración de insubsistencia en un cargo,
indudablemente se cuenta con los medios idóneos y eficaces para lograr la
defensa de los derechos fundamentales constitucionales que hayan podido verse
afectados con dicha decisión. En efecto, la legislación ha previsto para ello
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo
85 del Código Contencioso Administrativo, pues la subsistencia o no de un
vínculo laboral escapa al ámbito de la acción de tutela, debiendo ser tramitada
a través de los procesos ordinarios y ante los jueces competentes para decidir
los conflictos entre la administración y quienes están a su servicio.
En tal sentido, la sentencia T-441 del 12
de octubre de 1993 de la Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión ha
señalado:
"...el
trabajo constituye factor esencial de la convivencia, por lo cual, como uno de
los elementos en que se funda el sistema jurídico, es un derecho fundamental
que goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado
(artículo 25 de la Constitución)."
"Pero, si
bien, de acuerdo con lo dicho, la Constitución Política ampara al trabajador y
le brinda el mecanismo de la tutela para obtener la protección de este derecho
cuando le sea conculcado o corra grave riesgo, no puede olvidarse que, si se
trata de preservar la vinculación de una persona a cierto empleo -como en esta
ocasión acontece- la garantía del trabajo está supeditada a la vigencia de una
relación jurídica de carácter laboral según las reglas aplicables en el caso
concreto. Es decir, el juez tiene la obligación de verificar cuál es el régimen
jurídico aplicable a la situación en que se halla el solicitante, pues si
resulta que el vínculo jurídico ha terminado de acuerdo con la ley, no es
procedente la tutela con el objeto de restaurarlo -para lo cual existen otros
medios judiciales de defensa-, a menos que se llegue a demostrar una de dos
excepcionales circunstancias: que la norma legal en que se ha fundado la
desvinculación del trabajador es claramente incompatible con la Constitución
Política (artículo 4º C.N.) o que se ha violado directamente un precepto
constitucional en detrimento de derechos fundamentales".
5.      El caso concreto.
En el oficio No. 00855 enviado a este Despacho
por la señora Margarita Zapata Egea, jefe de la Sección de personal del
Ministerio de Comunicaciones, se informa que la desvinculación del actor
obedece al ejercicio de una facultad que la Ley 61 de 1987 artículo 1° numeral
"C" (declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia
C-195 de 1994, con ponencia del Magistrado Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), concede
al Ministro de Comunicaciones para nombrar y remover libremente a los empleados
de su despacho.
Lo anterior conduce a que la tutela solicitada
por el demandante sea improcedente por cuanto éste cuenta con otros medios de
defensa judicial, como es el de acudir ante la jurisdicción contencioso
administrativa para controvertir la decisión de desvincularlo del cargo que
venía desempeñando, y solicitar que se hagan las declaraciones que pretende; es
decir, anular la resolución No. 02466 de septiembre 26 de 1995, ordenar su
reintegro inmediato sin solución de continuidad y reconocer todos los salarios
y prestaciones sociales dejados de percibir hasta el momento en que sea
reintegrado a un cargo igual o similar al que venía desempeñando. Dichas
pretensiones escapan al ámbito del proceso breve y sumario de la acción de
tutela, pues su competencia está atribuida expresamente en la ley a la jurisdicción
contenciosa, por lo que mal haría el juez constitucional en pronunciarse sobre
las mismas, desconociendo dicha competencia.
Ahora bien, para poder definir la situación
concreta del demandante, en cuanto a la supuesta vulneración del derecho
fundamental a la igualdad, debe señalarse el significado que el Diccionario de
la Real Academia de la Lengua Española da a la palabra "minusválido",
que es del siguiente tenor: "minusválido, da. (Del lat. minus,
menos, y valorar) adj. Dícese de la persona incapacitada, por lesión
congénita o adquirida, para ciertos trabajos, movimientos, deportes,
etc.".
Visible al folio 7 del expediente, se
encuentra el certificado de aptitud, expedido por la Caja de Previsión Social
de Comunicaciones, donde consta que el actor está capacitado para tomar
posesión y desempeñar el cargo para el cual fue designado. En consecuencia, el
demandante se encuentra en igualdad de condiciones frente a los demás
empleados, sin que pueda afirmarse que es la supuesta deficiencia física la causa
que motivó su desvinculación del Ministerio de Comunicaciones, sino que, como
ya se dijo, ésta corresponde a la facultad discrecional que la Ley 61 de 1987
otorga al señor Ministro de Comunicaciones para nombrar y remover libremente a
todos los empleados que laboran en su despacho.
Lo anterior, en modo alguno contradice la
jurisprudencia de esta Corporación cuando ha sostenido, en relación con las
personas que se encuentran en una situación de desigualdad manifiesta frente a
los demás, que son dignas de la especial protección del Estado, conforme a lo
dispuesto por el artículo 13 de la Constitución Política.
Al efecto la Corte ha sostenido:
"Factor
determinante para el establecimiento y desarrollo del Estado Social de Derecho
y del orden justo que buscó instaurar el Constituyente (Preámbulo
y artículo 1º C.N.) es el de una concepción material de la igualdad ante la
ley. En ella prevalece el reconocimiento real de situaciones diversas y, por
tanto, de condiciones de original desigualdad, frente a las cuales es papel de
las autoridades el de procurar, por los medios que les brinda el sistema
jurídico, un equilibrio en cuya virtud, si bien es cierto no es
factibe pretender que aquellas desaparezcan en todos los casos, cuando menos
puede mitigarse el padecimiento de quienes parten de una condición inferior
para que les sea posible sobrevivir de manera digna como corresponde al ser
humano, sea cualquiera su circunstancia particular.
Así entendida la
igualdad, no es un criterio vacío que mide mecánicamente a los individuos de la
especie humana equiparándolos desde el punto de vista formal pero dejando
vigentes y aun profundizando las causas de desigualdad e inequidad
sustanciales, sino un criterio jurídico vivo y actuante que racionaliza la
actividad del Estado para brindar a las personas posibilidades efectivas y
concretas de ver realizada, en sus respectivos casos, dentro de sus propias
circunstancias y en el marco de sus necesidades actuales, la justicia material
que debe presidir toda gestión pública."   (Sentencia T-441 de 1993, M.P.
Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Así entonces, en el caso que aquí se
examina, no se dan las condiciones de desigualdad manifiesta que ameriten el
otorgamiento de una especial protección al actor, pues éste se encuentra bajo
las mismas circunstancias laborales que los demás empleados del despacho del
ministro de Comunicaciones.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá D.C. Sala General,
negando la tutela solicitada por el señor Próspero Valbuena Suárez, por las
razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO: COMUNICAR a través de la Secretaría General de la
Corte Constitucional el contenido de esta sentencia al Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santafé de Bogotá D.C. Sala - General, al Ministerio de
Comunicaciones y al peticionario de la presente tutela.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General