C-368-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-368/06
ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Improcedencia
frente a educadores que fueron vinculados en provisionalidad e inscritos en el
escalafón docente antes de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001
Los destinatarios de la disposición contenida en el inciso primero
del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 son única y exclusivamente los educadores
debidamente inscritos en la carrera administrativa docente, y es a tales
docentes a quienes, para poder ascender en el escalafón, se les exige el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 24 de la Ley 715 de
2001, precisamente con el propósito de asegurar la sostenibilidad del Sistema
General de Participaciones. En consecuencia,  cuando en el artículo 24 de la
Ley 715 de 2001 se establecen los requisitos que – durante el lapso señalado en
la misma norma - han de cumplir los docentes  y los directivos docentes
inscritos en la respectiva carrera, para ascender dentro del escalafón nacional
docente, en manera alguna se está aludiendo a la situación propia de los
educadores que no se hallan inscritos en la carrera y, menos aun, se está
impidiendo que los mismos logren a su vez los ascensos a que tengan derecho,
con arreglo a la normatividad que les es aplicable. Contra lo aseverado por el
actor, no encuentra en consecuencia la Corte que, al señalar el Legislador los
requisitos que han de cumplir los docentes inscritos en la carrera para
ascender dentro del escalafón, haya vulnerado derecho alguno a quienes, antes
de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, habían sido nombrados en
provisionalidad y se encontraban inscritos en el escalafón.
DERECHOS ADQUIRIDOS-Concepto
MERAS EXPECTATIVAS-Definición
DERECHOS ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVAS-Distinción
ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Improcedencia
frente a educadores no inscritos en carrera no desconoce el principio de
igualdad/ DERECHOS ADQUIRIDOS DE DOCENTE-No desconocimiento en relación con educadores no inscritos en
carrera administrativa
El
señalamiento de los requisitos exigidos para que quienes se hallen debidamente
inscritos en la carrera administrativa docente puedan ascender en el escalafón,
en manera alguna comporta un desconocimiento del principio de igualdad en
relación con los educadores que no se encuentran inscritos en dicha carrera,
por cuanto evidentemente se trata de situaciones objetivamente distintas, razón
por la cual no resulta procedente efectuar el juicio de igualdad. La reiterada
jurisprudencia constitucional tanto en materia de principio de igualdad como en
materia de derechos adquiridos, conduce a declarar la constitucionalidad de la
norma demandada, por los cargos examinados. La norma acusada se refiere única y
exclusivamente a los educadores debidamente inscritos en la carrera
administrativa docente, y es a tales docentes a quienes se les exige el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 24 de la Ley 715 de
2001, para obtener el ascenso en el escalafón, precisamente con el propósito de
asegurar la sostenibilidad del Sistema General de Participaciones. No encuentra
entonces la Corte vulneración alguna del principio de igualdad en relación con
los educadores que no se hallan inscritos en la carrera administrativa docente,
ni desconocimiento de derechos adquiridos por éstos ya que, por el contrario,
es evidente que en cuanto concierne a tal categoría de educadores y en relación
con el tema planteado en la demanda, no se configura derecho adquirido alguno.
ESCALAFON NACIONAL DOCENTE-Inscripción
no implica que educador se encuentre vinculado en forma automática a la carrera
administrativa
Referencia:
expediente D-6021
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 24, parcial, de la Ley 715 de 2001
Actor:
Nevardo Antonio Alzate Zuluaga
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En  ejercicio  de  la  acción  pública  de  inconstitucionalidad
consagrada  en  los  artículos  40-6,  241-4 y  242-1  de  la  Constitución
Política,  el  ciudadano Nevardo Antonio Alzate Zuluaga solicita a la Corte
Constitucional la declaración de inexequibilidad del artículo 24, parcial, de
la Ley 715 de 2001.
Mediante auto del 9 de noviembre de 2005, la demanda fue admitida y
además se dispuso i) comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente
de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de
Educación Nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministro
del Interior y de Justicia, de conformidad con los artículos 244 de la
Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, ii) fijar en lista la
norma acusada por el término de diez (10) días y simultáneamente correr
traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rinda el concepto
de que trata el artículo 278-5 de la Constitución, y finalmente iii) invitar al
presidente de la Federación Colombiana de Educadores FECODE, al director del
Departamento Nacional de Planeación, a la Federación Colombiana de Municipios,
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Escuela Superior de la
Administración Pública ESAP y a las facultades de derecho de las universidades
Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia
Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los
Andes para que expongan sus opiniones sobre la demanda de la referencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este
asunto y previo concepto del Jefe del Ministerio Público, la Corte
Constitucional procede a decidir en relación con la presente demanda.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a continuación el texto del artículo 24 de la Ley 715
de 2001, subrayando el aparte acusado:
“LEY 715 DE 2001
(diciembre 21)
Diario Oficial No 44.654, de 21 de diciembre de
2001
Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política
y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios
de educación y salud, entre otros.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 24. SOSTENIBILIDAD DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. Durante el período de siete años, comprendido
entre enero 1o. de 2002 y 30 de diciembre de 2008, el ascenso en el escalafón
de los docentes y directivos docentes, en carrera, se regirá por las
siguientes disposiciones:
En ningún caso se podrá ascender, a partir del grado
séptimo en el escalafón, de un grado al siguiente y a ninguno posterior, sin
haber cumplido el requisito de permanencia en cada uno de los grados. Solo
podrán homologarse los estudios de pregrado y posgrado para ascender hasta el
grado 10 del escalafón nacional docente, de acuerdo con las normas vigentes.
El requisito de capacitación será en el área específica de
desempeño o general según la reglamentación que para tal efecto señale el
Gobierno Nacional.
El tiempo de permanencia de los grados 11, 12 y 13
establecido en las disposiciones vigentes se aumenta en un año a partir de la
vigencia de esta ley, y no será homologable.
Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso
podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación, y tiempo,
entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este
artículo expida el Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO.
El régimen de carrera de los nuevos docentes y directivos docentes que se
vinculen, de manera provisional o definitiva, a partir de la vigencia de la
presente ley, será el que se expida de conformidad con el artículo 111.”
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para el actor la expresión “en carrera” contenida en la
disposición referente a la sostenibilidad del sistema general de
participaciones desconoce los artículos 13 y 58 de la Constitución.
En cuanto a la presunta violación del artículo 58 de la Carta,
señala el actor que la disposición parcialmente acusada “niega el derecho de
ascenso en el escalafón a los educadores vinculados antes de la vigencia de la
Ley 715 de 2001 bajo la modalidad de provisionalidad y que se encuentra
debidamente inscritos en el escalafón, regulados por el antiguo estatuto
docente, contenido en el decreto ley 2277 de 1979, porque las entidades
territoriales certificadas para el manejo de la educación pública así lo han
interpretado, decidiendo que el ascenso en este estatuto solo cobija a los
docentes en carrera.”
Respecto a la violación del artículo 13 de la Constitución señala el
actor que ello obedece a que los docentes que fueron nombrados en
provisionalidad e inscritos antes de la Ley 715 de 2001 en el escalafón
nacional docente “se les niega su derecho a ascender en dicho estatuto
docente. En cambio a aquellos educadores que están en carrera se les otorga la
garantía de ascender en este escalafón.” Agrega que la discriminación
respecto a este grupo de docentes radica en negarles el derecho que han
adquirido desde el momento en que se le expidió el acto administrativo en que
se les reconoció la inscripción en el estatuto docente regulado en el decreto
ley 2277 de 1979.
Concluye que con la expresión acusada se condiciona el ascenso en el
escalafón a los docentes que se encuentran inscritos en carrera por cuanto se
deja por fuera a los que por alguna circunstancia no se hallan registrado en la
misma, desconociendo así los artículos 13 y 58 de la Constitución. Se conculca
el derecho adquirido por cuanto la garantía de ascender en el escalafón
nacional docente prevista en el antiguo Estatuto Docente se regula para los
educadores vinculados antes de la Ley 715 de 2001, independiente del tipo de
nombramiento que se tenga.
Finalmente, solicita el actor que en el evento de declararse la
inexequibilidad de la norma parcialmente acusada, se decida sobre el efecto
retroactivo de la Sentencia “porque el parágrafo transitorio del artículo 5
del decreto 1095 …de 2005 (que reglamentó por fin los artículos 6, numeral
6.2.15, 7, numeral 7.15 y 24 de la Ley 715 de 2001 sobre ascenso en el
escalafón docente), permite que las solicitudes de ascenso en el escalafón
realizadas con anterioridad a la vigencia del decreto 1095, tengan un
reconocimiento retroactivo o costo acumulado del ascenso, causado a partir de
los 60 días siguientes a la radicación de la solicitud hasta la fecha de
expedición del acto administrativo de ascenso.”
IV.    INTERVENCIONES
1.   Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ana María del Pilar Nieto Nieto, interviniente en este asunto en
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte
declarar la exequibilidad del aparte acusado.
Al efecto, señala que los docentes que estuvieron vinculados
provisionalmente en sus cargos deben cumplir con los requisitos del parágrafo
del artículo 13 del Decreto 1278 de 2002, para que puedan ser nombrados en
propiedad en el cargo y así poder acceder a los derechos de carrera docente.
Así mismo, considera que no constituye un trato discriminatorio
señalar que el ascenso en el escalafón docente sólo aplica para los docentes en
carrera ya que los vinculados en provisionalidad al no estar inscritos en la
carrera no pueden gozar de los derechos que la misma le otorga como lo es el
ascenso en el escalafón. Por ende, indica que los docentes en provisionalidad
con anterioridad a la Ley 715 de 2001, no tienen derechos adquiridos respecto
de la carrera por cuanto esta requiere de más requisitos además de estar
inscrito en el escalafón, aún dentro del régimen del Decreto 2277 de 1979.
Aplicando lo que denomina un test integrado de igualdad al caso
concreto señala que la disposición parcialmente acusada “antes que
afectar derechos constitucionales la norma busca su realización, estableciendo
unos requisitos para garantizar los estándares de calidad de la docencia para
que al momento de ascender, cumplan con los requisitos de aptitud, calidad e
idoneidad que establece la carrera docente; lo cual sólo se logra mediante la
superación del concurso de méritos que se establece con ese fin. Así, los
maestros provisionales tienen la obligación de realizar dicho concurso si
quieren poder ser ascendidos y vinculados en propiedad dentro del estatuto
docente, garantizándose así la calidad del sistema educativo de la Nación.”
Concluye su intervención indicando que la norma acusada resulta
constitucional por cuanto el actor confunde conceptos disímiles como los de
carrera y nombramiento en provisionalidad y, además, resulta conforme con los
principios y valores que inspiran nuestra Constitución con son el derecho a la
educación y los correlativos estándares de calidad.
2.   Ministerio de Educación Nacional
Adriana María Sánchez Vergara, ciudadana interviniente y apoderada
del Ministerio de Educación Nacional solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de la norma parcialmente demandada.
Expone que a partir de la expedición de la Ley 715 de 2001, los
docentes provisionales conservan el derecho a ascender en el escalafón pero de
acuerdo a los requisitos previsto en el estatuto 1278 de 2002, atendiendo que
la situación de provisionales únicamente se mantiene hasta cuando concursen y
se efectúe el nombramiento que conlleva una vinculación nueva conforme a las
normas vigentes.
Señala que la expresión acusada “en carrera” no desconoce los
derechos adquiridos por cuanto “únicamente los docentes nombrados en
propiedad antes de la expedición de la ley 715 de 2001, son quienes pueden
aducir la existencia de un derecho adquirido, los docentes nombrados en provisionalidad
contaban solamente con meras expectativas que fueron de todas maneras amparadas
por el legislador manteniendo sus vinculaciones hasta el momento de la
celebración de concurso para la provisión de cargo de los cargos.”
Respecto a la violación del artículo 13 de la Carta, indica que no
puede predicarse de los docentes nombrados en provisionalidad al momento de
expedirse la Ley 715 de 2001, una situación de igualdad respecto a los docentes
nombrados en propiedad por cuanto el mismo Decreto 2277 de 1979, establece una
diferencia al señalar quiénes gozarán de los derechos y garantías de la carrera
docente, excluyendo a quienes no hubieren sido nombrados en propiedad.
3.  Departamento Nacional de Planeación
Andrés Montenegro Sarasti, ciudadano interviniente en representación
del Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte declarar la
exequibilidad del parágrafo acusado.
En lo concerniente a la presunta violación del derecho a la igualdad
señala que “no se configura la desproporción absoluta argumentada por el
demandante ya que, el trato diferente entre maestros de carrera y provisionales
se ve justificado por los requisitos y la consiguiente condición que tienen
unos y otros, esto es, estar en carrera o estar nombrados apenas en provisionalidad.”
Respecto al desconocimiento del artículo 58 de la Constitución,
expone que la Constitución delegó en la ley la profesionalidad de la educación.
Por ende, lo que hizo la Ley 715 de 2001, fue colocar la normatividad legal en
correspondencia con los mandatos establecidos por el Constituyente. Anota que
el artículo 26 del Decreto 2277 de 1979, define la carrera docente y señala que
son aquellas personas que están inscritas en la carrera docente que da derecho
a poder ascender dentro de la misma, lo cual se ratifica con el artículo 27 que
indica que para el ingreso a la carrera tiene que cumplirse unos requisitos
como el ser nombrado en propiedad que está dado en superar las etapas previstas
en la ley a través del concurso de méritos.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto recibido en la Secretaría General de esta Corporación,
el día 25 de enero de 2006, el Procurador General de la Nación solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de la expresión acusada.
Expone el Ministerio Público que el actor confiere a la norma
acusada un alcance que no tiene ya que de su texto no puede derivarse la
conclusión a que llega, pues, la disposición en beneficio de la sostenibilidad
del sistema general de participaciones establece las reglas a las que debe
sujetarse el ascenso en el escalafón de los docentes y directivos docentes en
carrera, en el término comprendido entre el 1 de enero de 2002 y el 30 de
diciembre de 2008, sin que prohíba que los demás servidores que se encuentran
inscritos en el escalafón asciendan en él, es decir, “los destinatarios del
artículo 24 de la Ley 715 de 2001 son los docentes y directivos docentes en
carrera, más no los demás educadores, privados o públicos vinculados en
provisionalidad, cuyo ascenso en el escalafón escapa a la regulación efectuada
por el legislador a través de la norma cuestionada, por lo tanto, mal podría la
norma que se acusa discriminarlos o afectar sus derechos adquiridos.”
Recuerda que la regla general es que los empleos en las entidades
del Estado son de carrera, mientras que los nombramientos en provisionalidad
constituyen una excepción por lo que resulta razonable que el trato que se de a
los servidores vinculados de uno u otra tipo de nombramiento sea diferente.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con los
artículos 241-4 de la Constitución.
2.      Problema jurídico a examinar
La Corte debe examinar si, de conformidad con lo expuesto por el
demandante,  la expresión “en carrera” contenida en el inciso primero
del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, referida a la sostenibilidad del Sistema
General de Participaciones, desconoce los principios consagrados en los
artículos 13 y 58  de la Constitución, por cuanto los educadores que fueron
vinculados mediante la modalidad de  provisionalidad e inscritos en el
escalafón docente antes de la entrada en vigencia de la Ley 715, no podrían
ascender en dicho escalafón, lo cual comportaría un trato discriminatorio y un
desconocimiento de los derechos adquiridos por los mismos.
3.
La disposición acusada no vulnera el
principio de igualdad
Con el fin de determinar, en primer lugar, si la garantía
fundamental consagrada en el artículo 13 de la Constitución resulta  conculcada
con la expresión demandada, se hace imperioso examinar el patrón fáctico
presentado por el demandante.
Se afirma en la demanda que limitar a los educadores que se
encuentran  inscritos en la carrera administrativa docente la aplicación de las
disposiciones contenidas en el artículo 24 de la Ley 715 de 2001, comporta una
violación del derecho a la igualdad en relación con los educadores que fueron
vinculados en provisionalidad, los cuales quedarían en una situación de
inferioridad por cuanto, a pesar de hallarse inscritos en el escalafón y
cumplir con los requisitos exigidos para el efecto, no les es dado ascender
dentro del escalafón, sin que exista un fundamento objetivo y razonable para
tal limitación.
Sobre el particular, el Señor Procurador General de la Nación
consideró que “el ciudadano  Alzate Zuluaga otorga a la disposición acusada
un alcance que realmente no tiene , pues de su texto no puede derivarse la
conclusión a que llega, por cuanto la norma cuestionada, en aras de la
sostenibilidad del sistema general de participaciones, se contrae a establecer
las reglas a las que debe someterse el ascenso en el escalafón de los docentes
y directivos docentes, en carrera, en el término comprendido entre el 1º. de
enero de 2002 y el 30 de diciembre de 2008, pero de manera alguna prohíbe que
los demás servidores que se encuentran inscritos en el escalafón asciendan en
él, es decir, los destinatarios del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 son los
docentes y directivos docentes en carrera, más no los demás educadores,
privados o públicos vinculados en provisionalidad, cuyo ascenso en el escalafón
escapa a la regulación efectuada por el legislador a través de la norma cuestionada,
por lo tanto, mal podría la norma que se acusa discriminarlos o afectar sus
derechos adquiridos”.
La Corte comparte el criterio expuesto por el Ministerio Público por
cuanto, efectivamente, los destinatarios de la disposición contenida en el inciso
primero del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 son única y exclusivamente los
educadores debidamente inscritos en la carrera administrativa docente, y es a
tales docentes a quienes, para poder ascender en el escalafón, se les exige el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 24 de la Ley 715 de
2001, precisamente con el propósito de asegurar la sostenibilidad del Sistema
General de Participaciones.
En consecuencia,  cuando en el artículo 24 de la Ley 715 de 2001 se
establecen los requisitos que – durante el lapso señalado en la misma norma -
han de cumplir los docentes  y los directivos docentes inscritos en la
respectiva carrera, para ascender dentro del escalafón nacional docente, en
manera alguna se está aludiendo a la situación propia de los educadores que no
se hallan inscritos en la carrera y, menos aun, se está impidiendo que los
mismos logren a su vez los ascensos a que tengan derecho, con arreglo a la
normatividad que les es aplicable.
Contra lo aseverado por el actor, no encuentra en consecuencia la
Corte que, al señalar el Legislador los requisitos que han de cumplir los
docentes inscritos en la carrera para ascender dentro del escalafón, haya
vulnerado derecho alguno a quienes, antes de la entrada en vigencia de la Ley 715
de 2001, habían sido nombrados en provisionalidad y se encontraban inscritos en
el escalafón.
Ya en precedentes ocasiones ha tenido oportunidad la Corte de
pronunciarse en relación con el ejercicio, por parte del Legislador, de la
facultad de configuración en relación con la educación y, específicamente, en
cuanto concierne a la carrera docente y al escalafón nacional docente.
Así por ejemplo, con ocasión del análisis de constitucionalidad del
artículo 21 (parcial ) del Decreto 2277 de 1979, dijo la Corte:[1]
“Si bien las normas relacionadas con la educación cumplen múltiples
fines y desarrollan diversos programas públicos, las reglas sobre la carrera
docente cumplen el mandato constitucional de profesionalización y dignificación
de la actividad (artículo 68) y también se encaminan a mejorar la calidad de la
educación. En este sentido, la Constitución Política entrega al legislador
principios conforme a las cuales debe regular lo relativo al Escalafón Nacional
Docente. Del artículo 68 de la Carta, se infieren los criterios que deben
presidir el diseño de la carrera para los educadores, allí se señala que la
enseñanza debe estar a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y
pedagógica. De otro lado, la norma citada encomienda a la ley garantizar la
profesionalización y dignificación de la actividad docente. La libertad en el
diseño de las políticas de educación y estructura de la actividad no pueden
modificar estos criterios generales sino por el contrario, se encuentra en la
obligación de desarrollarlos.
10. El desarrollo legislativo tiene en el Decreto Ley 2277 de 1979 y
la Ley 115 de 1994 dos instrumentos normativos que pueden catalogarse como las
reglas básicas del sistema educativo nacional.
El Decreto Ley 2277 de 1979, mejor conocido como el Estatuto
Docente, se dicta con el propósito de cumplir con la tarea de iniciar el
proceso de profesionalización de la actividad educativa. Así, prescribe en el
artículo 2° que la profesión docente consiste en el ejercicio de la enseñanza
en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de
que trata este Decreto. Dentro de esta profesión también se encuentran
incluidos los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de
planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y
capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación
especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal
autorizadas por el Ministerio de Educación.
(....)
11. Por otra parte, la Ley 115 de 1994, Ley General de Educación,
fue expedida para cumplir con el mandato constitucional previsto en los
artículo 67 y 68 que diera lugar a un sistema nacional de educación. En ella,
el legislador define como uno de los propósitos fundamentales de la Ley la
profesionalización de la actividad docente. En consonancia con dicho propósito
el artículo 109 de la misma ley establece, de manera general, las finalidades
en la formación de docentes: (1) formar un educador de la más alta calidad
científica y ética; (2) desarrollar la teoría y la práctica pedagógica como
parte fundamental del saber del educador; (3) fortalecer la investigación en el
campo pedagógico y en el saber científico; y, (4) preparar educadores a nivel
de pregrado y postgrado para los distintos niveles y formas de prestación del
servicio educativo.
(......)
12. Conforme a lo expuesto, el legislador ha desarrollado el mandato
constitucional en procura de la profesionalización de la actividad docente como
una aspecto necesario para garantizar la calidad e idoneidad de quienes se
dedican a la educación, aspecto plenamente concordante con lo dispuesto por la
Carta Política”.
(.......)
19. El diseño por grados (14) del Estatuto Docente basado en el
aumento en la capacidad e idoneidad del docente profesional, no constituye un
proceso acumulado en términos remunerativos, sino una carrera diseñada en
términos diferenciales, en el que cada grado es un paso independiente. Esta
situación configura una posición jurídica distinta en la que las condiciones de
mérito e idoneidad son independientes y a ellas corresponde en términos
proporcionales una remuneración especifica para cada grado que se causa desde
el momento en que se reconoce tal posición”[2].
De otra parte, la Corte encuentra oportuno reiterar que el
señalamiento de los requisitos exigidos para que quienes se hallen debidamente
inscritos en la carrera administrativa docente puedan ascender en el escalafón,
en manera alguna comporta un desconocimiento del principio de igualdad en
relación con los educadores que no se encuentran inscritos en dicha carrera,
por cuanto evidentemente se trata de situaciones objetivamente distintas, razón
por la cual no resulta procedente efectuar el juicio de igualdad.
De conformidad con reiterada jurisprudencia constitucional[3]
si bien el principio general de igualdad prohíbe que se de un trato diferente a
supuestos iguales, “permite y autoriza tratamientos distintos cuando se
encuentren supuestos desiguales que estén justificados de manera objetiva y
razonable”.
El ingreso a la carrera administrativa docente está determinado por
el mérito y por la profesionalización de los educadores que se encuentren
inscritos en el escalafón y, por ende, presupone la superación de los procesos
de selección o concurso, el nombramiento en propiedad y la toma de posesión del
respectivo cargo.[4] En consecuencia, mal
podría pretenderse que quienes no hayan cumplido con todos y cada uno de tales
requisitos y, por tal razón, no se hallen inscritos en la carrera docente,
padezcan vulneración alguna de su derecho a la igualdad en virtud de la norma
acusada por cuanto, se reitera, se trata de “supuestos desiguales que están
justificados de manera objetiva y razonable”.
De otra parte,
resulta oportuno reiterar también, que si bien la inscripción en el escalafón
nacional docente constituye una “conditio sine qua non”  para el ingreso
a la carrera administrativa docente, la sola inscripción en el escalafón no
constituye “per se” título suficiente para ingresar a la carrera
administrativa docente, ni para acceder a las prerrogativas propias de dicha
carrera[5].
4.
La disposición acusada no desconoce derechos
adquiridos
Abordando
entonces el análisis del segundo de los cargos formulados contra la norma
acusada, consistente en un supuesto desconocimiento de los derechos adquiridos
por los educadores vinculados antes de la vigencia de la Ley 715 de 2001 bajo
la modalidad de provisionalidad y que han sido debidamente inscritos en el
escalafón, encuentra la Corte que tampoco le asiste razón al actor.
El artículo 58
de la Constitución consagra la protección de los derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles y establece la garantía de que no podrán ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.
La Corte ha
definido los derechos adquiridos como aquellas “situaciones jurídicas
individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una
ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o
pertenecen al patrimonio de una persona”[6].
En cuanto a las denominadas meras
expectativas, esta Corporación ha dicho que son aquellas “situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los
supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado”[7].
La Corte ha sido
reiterativa en aludir a las implicaciones de la ya tradicional distinción entre
derechos adquiridos y meras expectativas. En el fallo proferido al decidir
sobre la exequibilidad de los artículos 11 (parcial), 36 (parcial) y 228 de la
Ley 100 de 1993,[8] la Corte dijo al
respecto:
“Como se puede apreciar, la jurisprudencia al igual que la
doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y
coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por tanto, el
legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No
sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su
nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen
de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas
discrecionalmente por el legislador.
“Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58,
los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren
o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas,
cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y
justicia que le ha trazado el propio Constituyente para el cumplimiento de su
función”.
El mismo
criterio ha sido reiterado por esta Corporación, entre otras,  en las
Sentencias C-596 de 1997, C-789 de 2002, C-781 de 2003, C-038 de 2004, C-314 de
2004, C-754 de 2004 y C-177 de 2005.
De otra parte, la Corte tuvo ocasión de pronunciarse en cuanto atañe
a la inexistencia de derechos adquiridos en relación con una específica
categoría de educadores[9], frente a régimen de
carrera administrativa docente establecido a través del Decreto 2277 de 1979[10],
en los siguientes términos:
“(iii) Esta Corporación en diversas oportunidades ha establecido que
la existencia de un derecho adquirido (C.P. art. 58), independientemente de la
materia jurídica objeto de regulación, se somete al cumplimiento riguroso de
los supuestos jurídicos previstos en la ley[11]. Así las
cosas, mientras dichos supuestos no se consoliden completamente en el
patrimonio de un sujeto a manera de consecuencia jurídica, éste tan sólo tiene
la esperanza o probabilidad de obtener algún día los intereses o derechos
individuales o sociales creados y definidos bajo el imperio de una ley,
denominándose dicho fenómeno como mera expectativa o situación jurídica
abstracta[12], a
contrario sensu, si todos los hechos jurídicos previstos en la norma, son
objeto de realización por el individuo, se producen las consecuencias jurídicas
nacidas en virtud de la disposición legal y consolidan a favor de su titular un
derecho adquirido o una situación jurídica concreta que debe ser respetada.
En el presente caso, es indiscutible que los educadores a los cuales
se refiere el accionante, no cumplieron las exigencias o supuestos jurídicos
para consolidar en su patrimonio el derecho adquirido a la aplicación del
régimen de carrera administrativa docente previsto en el Decreto 2277 de 1979,
pues no acreditaron, entre otros, los requisitos de superación del proceso de
selección, ser nombrados en propiedad y tomar posesión del cargo docente.
Es preciso concluir entonces que
el Presidente de la República no desbordó el alcance de las facultades
extraordinarias concedidas en el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001, toda vez
que los educadores a los que se refiere el artículo 38 de la Ley 715 de 2001,
no habían ingresado a la carrera administrativa docente, ni reunían los
requisitos previstos en el Decreto 2277 de 1979, para consolidar en su órbita
personal y jurídica esa situación”.
En la misma providencia, al desestimar un segundo cargo formulado esta
vez contra el artículo 13 del Decreto - Ley 1278 de 2002, la Corte dijo:
“En primer lugar, a diferencia de lo expuesto por el demandante, es
claro que no se adquieren los derechos de la carrera docente previstos en el
Decreto 2277 de 1979, por haber estado inscrito en el Escalafón Nacional
Docente, pues dicho sistema de clasificación -según se vio- se aplica
indistintamente para los educadores del sector oficial y no oficial.
En segundo término, para el ingreso a la carrera administrativa
docente no sólo se exigía la inscripción en el Escalafón Nacional, sino también
superar las etapas del concurso de méritos, lograr el nombramiento en propiedad
en un cargo docente y tomar posesión del mismo.
Desde esta perspectiva, retomando lo previamente expuesto, emana con
absoluta claridad que los educadores a los que hace referencia el demandante,
sujetos a las directrices del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, fueron
nombrados en provisionalidad y, por lo mismo, no adquirieron los
derechos y garantías de la carrera docente prevista en los artículos 27 y
subsiguientes del Decreto 2277 de 1979”.
La constitucionalidad de la norma
acusada
La reiterada
jurisprudencia constitucional tanto en materia de principio de igualdad como en
materia de derechos adquiridos, conduce a declarar la constitucionalidad de la
norma demandada, por los cargos examinados. La norma acusada se refiere única y
exclusivamente a los educadores debidamente inscritos en la carrera
administrativa docente, y es a tales docentes a quienes se les exige el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 24 de la Ley 715 de
2001, para obtener el ascenso en el escalafón, precisamente con el propósito de
asegurar la sostenibilidad del Sistema General de Participaciones.
No encuentra
entonces la Corte vulneración alguna del principio de igualdad en relación con
los educadores que no se hallan inscritos en la carrera administrativa docente,
ni desconocimiento de derechos adquiridos por éstos ya que, por el contrario,
es evidente que en cuanto concierne a tal categoría de educadores y en relación
con el tema planteado en la demanda, no se configura derecho adquirido alguno.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE la expresión “en carrera”,
contenida en el artículo 24 de la Ley 715 de 2001, sólo en relación con los
cargos analizados.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Corte Constitucional.
Sentencia C-1109 de 2001.
[2] En igual sentido ver
Sentencia C-508 de 2004.
[3] Corte Constitucional.
Sentencias C-841 de 2003 y C-078 de 2006.
[4] Decreto 2277 de 1979.
Artículo 27.
[5] Corte Constitucional.
Sentencia C-031 de 2006.M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[6] Corte Constitucional.
Sentencia C-147 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonel.
[7] Corte Constitucional.
Sentencia C-314 de 2004.
[8] Corte Constitucional.
Sentencia C-168 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[9]  “Los docentes
previamente vinculados con contratos de prestación de servicios que, a raíz del
artículo 38 de la Ley 715 de 2001, fueron vinculados de manera provisional”.
[10] Corte Constitucional.
Sentencia C-1169 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11]
Véanse, entre otras, las sentencias C-529 de 1994 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), C-126 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara),
C-168 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz ), C-789 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil) y C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[12]
Sobre la materia, dispone el artículo 17 de la Ley 153 de 1887: “Las
meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o
cercene”.