T-947-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-947/03
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reconocimiento de
prestaciones sociales
ACCION DE TUTELA-Pago oportuno de mesadas pensionales
ciertas e indiscutibles
DERECHO DE PETICION-Alcance
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para el reclamo de reajuste
pensional de sumas ya causadas
Se pide
concretamente el pago  de una cantidad de dinero correspondiente a un reajuste
pensional hasta el mes de noviembre de 2002. Es decir, se reclama por sumas ya
causadas. Estas prestaciones debidas, correspondientes a un posible  reajuste
pensional, no son reclamables por tutela. El derecho reclamado tiene que ser
cierto e  indiscutible y  debe demostrarse que el no pago afecta el mínimo
vital. En el presente caso, ni siquiera existen dentro del expediente las
decisiones que darían lugar a la reclamación del reajuste. Tampoco hay elemento
de juicio que permita deducir que se afecta el mínimo vital del actor.  En
efecto, la petición es de entregar una suma de dinero, no como obligación
futura sino como obligación causada pero no pagada, y, para esta finalidad no
está establecida la tutela.
Referencia:
expediente T-772072
Peticionario: Alejandro Escorcia
Procedencia: Juzgado 9° Civil del Circuito
de Barranquilla
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D. C., dieciseis (16) de octubre de
dos mil tres (2003).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra quien
la preside, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales,  profiere  la siguiente
SENTENCIA
Dentro
de la revisión de las sentencias proferidas por  el Juzgado 9° Civil del
Circuito de Barranquilla el 23 de mayo de 2003 y por la Sala de Decisión Civil
Familia  del Tribunal Superior de Barranquilla el 17 de junio de 2003, dentro
de la acción de tutela instaurada por el señor Alejandro Escorcia Zambrano
contra el Subdirector  de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social –CAJANAL-.
ANTECEDENTES
1. El señor
Alejandro Escorcia Zambrano dice que el Juzgado Sexto Laboral de Barranquilla,
mediante sentencia de 20 de abril de 2001, ordenó la reliquidación de la
pensión que CAJANAL le reconoció; decisión judicial que fue confirmada por el
Tribunal Superior de Barranquilla.  Sin embargo, no obra dentro del expediente
de tutela prueba alguna que demuestre la existencia y contenido de tales
decisiones judiciales.
2. En todo
caso, el señor Escorcia adjuntó la fotocopia de un escrito que su apoderado
presentó el 12 de diciembre de 2002 ante el Subdirector de Prestaciones
Económicas de CAJANAL y que en lo pertinente dice:
“...acudo ante su despacho para solicitar  la
cancelación de la sentencia proferida por el Juzgado 6° Laboral  del Circuito
de Barranquilla, el día 20 de abril del año 2001.
“El monto total de la obligación se detalla así (hasta
noviembre 30 de 2002):
“Valor de la diferencia pensional a noviembre del 2002
(indexada): $149’827.335,oo
“Agencias en derecho: $7’559.842,oo
“Total: $157’387.177,oo”.
Y pide el abogado que el cheque salga a su nombre.
3. En la solicitud de tutela el señor
Escorcia dice que la petición de su abogado no ha sido respondida y por tanto
solicita que los funcionarios de la Subdirección de Prestaciones Económicas de
CAJANAL “le den estricto cumplimiento a la petición presentada ante esta
entidad el día 12 de diciembre de 2002”.
Posición de la entidad
demandada
La Subdirección de Prestaciones Económicas de CAJANAL
no presentó ningún escrito dentro del trámite de la tutela, pese a que fue
informado de la iniciación de la acción el 14 de mayo de 2003. Solamente  el
Gerente de la Seccional de CAJANAL en Atlántico presentó un escrito para decir
que él no tenía nada que ver con el tema de pensiones por cuanto esto
corresponde decidirlo a la Subdirección de Prestaciones Económicas de CAJANAL
en Bogotá.
PRUEBAS
Se adjuntó
a la solicitud de tutela la fotocopia del escrito que el apoderado judicial del
señor Alejandro Escorcia Zambrano presentó  el 12 de diciembre de 2002 ante el
Subdirector de Prestaciones Económicas de CAJANAL.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
En primera
instancia, la sentencia fue proferida por  el Juzgado 9° civil del Circuito de
Barranquilla el 23 de mayo de 2003. Negó el otorgamiento de la tutela porque en
su sentir “Del escrito contentivo anexado al expediente con la presente
acción se tiene que lo presentado ante la entidad entutelada es una cuenta de
cobro y de lo dicho por el petente de tutela la motivación principal de este
accionar es la falta de pago de una presunta acreencia laboral ordenada en
sentencia”.
La segunda
instancia fue decidida por la Sala de Decisión Civil Familia  del Tribunal
Superior de Barranquilla el 17 de junio de 2003. Considera el ad-quem  que no
es la tutela el camino adecuado para reclamar lo adeudado al señor Alejandro
Escorcia Zambrano  por  la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL-; y, por
consiguiente, se confirmó lo decidido por el a-quo.
COMPETENCIA
Esta
Sala de Revisión es competente para conocer de la revisión de los fallos en el
presente caso, de conformidad con los artículos  86 y 241 de la Constitución
Política y el decreto 2591 de 1991.
TEMAS
JURIDICOS
1. En principio, la tutela no es vía
adecuada para reclamar prestaciones económicas
La sentencia T-01 de 1997[1] dijo lo siguiente:
“Ahora bien, tampoco es viable la tutela -
salvo los casos excepcionales que ya la jurisprudencia ha venido definiendo,
según los criterios expuestos- para alcanzar la ejecución de
obligaciones laborales en cabeza de entidades públicas o privadas. Para el
efecto, el sistema jurídico ha previsto los procesos ejecutivos laborales, que
son ágiles y adecuados a la finalidad perseguida, cuyas reglas, por supuesto,
facilitan el acceso de los trabajadores a la administración de justicia,
desplazando al amparo.”
Sin embargo, existen algunas situaciones
excepcionales en las cuales se puede mediante tutela pedir el cumplimiento de
una obligación de hacer establecida en una sentencia judicial. La anterior
afirmación se sustenta en la sentencia T-537 de 1994 que dijo que el derecho a
pedir el cumplimiento de un fallo judicial es un derecho fundamental, en la
sentencia T-553 de 1995 que señaló a la tutela como vía  procedente para tal
efecto, y en la sentencia T-395 de 2001[2]
que precisó que la tutela procede para exigir las obligaciones de hacer
ordenadas en un fallo judicial[3].
Dijo la T-395/01:
“ No se puede ignorar  el carácter
subsidiario de la acción de tutela y el hecho de que se pueda contar con el
proceso ejecutivo para procurar la efectividad de una decisión judicial. Sin
embargo,  la vía ejecutiva, según lo ha señalado la Corte, T-329/94 y T-211/99
entre otras, no siempre es la  más eficaz para la protección de los derechos
reconocidos en una sentencia judicial.
Tratándose de obligaciones de hacer, la
ejecución no siempre es  una manera de lograr el cumplimiento de la orden
judicial. En efecto,   si no se cumple con la sentencia, transcurre  un plazo
razonable y continúa el incumplimiento, y hay un procedimiento de conciliación,
como ocurrió en el caso que motiva el presente fallo y no solo no prospera la
conciliación sino que expresamente se indica que no se cumplirá con la orden,
entonces, la tutela aparece como una via adecuada para lograr la ejecución de
una decisión judicial que imponga al demandado una obligación de hacer, siempre
y cuando se afecten derechos fundamentales.”
2. El pago de mesadas pensionales se puede
reclamar por tutela, siempre y cuando sean ciertas e indiscutibles
La acción de tutela sólo
ampara el derecho al pago oportuno de mesadas pensionales ciertas e
indiscutibles, pues aquellos montos que se discuten o que no hubieren sido
expresamente reconocidos, deberán cobrarse en la justicia ordinaria laboral.
Para que se pueda exigir el pago de una
mesada pensional, es necesario que exista una resolución o una sentencia que
reconozca la prestación. En este segundo evento, si la reclamación se formula
ante el organismo gestor encargado de la seguridad social en pensiones,
previamente se deben  agotar determinados actos administrativos, puesto que no
es el peticionario de la pensión quien señala el monto de ésta. En la sentencia
T-135 de 1993[4]
se dijo:
“ El pago de las pensiones se hace
efectivo si previamente al mismo se realiza la inclusión en la nómina de
pensionados, que es un acto de ejecución  previsto en el
ordenamiento administrativo y fiscal de la Nación.
Según el derecho administrativo moderno,
para llegar al acto administrativo definitivo  se recorre un "iter
administrativo" con fases distintas, se produce lo que denomina Garrido
Falla "una constelación de actos"[5],
así:
Anteriores al acto administrativo se
encuentran los actos preparatorios que son aquellos que se dictan para
posibilitar un acto principal posterior. Y los actos de trámite que son
los que se producen dentro de una actuación administrativa a fin de impulsar
hacia su conclusión.
Posterior al acto administrativo, se
encuentran los actos de ejecución, como aquellos que deben realizarse
para que se cumpla un acto administrativo en firme.
Estos tres actos - preparatorios, de trámite
y de ejecución -, son actos instrumentales de la decisión administrativa, la
preparan, la hacen posible y la ejecutan; no son susceptibles de recurso de vía
gubernativa, excepto los casos previstos en norma expresa, de conformidad con
el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo.
La razón de lo anterior se funda en que por
sí solos no producen efecto directo respecto a un sujeto de derecho, no
encierran declaraciones de voluntad constitutivas en sentido exacto del
vocablo, lo que es predicable tan sólo de los actos administrativos.
Los actos administrativos definitivos o
finales, que son los que producen efectos jurídicos, si son objeto de la
vía contenciosa, como lo establece el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo.
El artículo 64 del mismo Código establece
que los actos que quedan en firme al concluir el procedimiento administrativo
serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de
inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.”
La inclusión en nómina con el valor que
legalmente corresponde a la tasa de remplazo es un acto final y es esto lo que
se protege tutelarmente, si se dan las condiciones requeridas. También se puede
pedir que se lleven a cabo los actos preparatorios y de trámite para que se
produzca una actuación administrativa definitiva que tenga en cuenta un
reajuste pensional ordenado judicialmente. Lo que no puede hacer el juez de
tutela es ordenar un reajuste pensional, salvo que la demora en hacerlo, por el
órgano gestor, afecte el mínimo vital del peticionario.
3. Alcance del derecho de petición
(reiteración de jurisprudencia)
La sentencia T-377 de 2000[6] dijo lo siguiente:
“4. En relación con el derecho de petición,
la amplia jurisprudencia de la Corte Constitucional[7] ha
establecido estos parámetros:
a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica
aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta
escrita.
e) Este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
f) La Corte ha considerado que cuando el
derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres
situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando
realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se
dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se
constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra
particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental
solamente cuando el Legislador lo reglamente.
g). En relación con la oportunidad de la
respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver
las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del
Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser
posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular
deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la
contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será
determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la
complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha
confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder
dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será
ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
h) La figura del silencio administrativo no
libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de
1994.”
CASO
CONCRETO
1.La
petición  de tutela se presentó el 25 de abril de 2003. Se pide concretamente
el pago  de una cantidad de dinero correspondiente a un reajuste pensional
hasta el mes de noviembre de 2002. Es decir, se reclama por sumas ya causadas.
Estas prestaciones debidas, correspondientes a un posible  reajuste pensional,
no son reclamables por tutela.
2.Ya se
indicó que el derecho reclamado tiene que ser cierto e  indiscutible y  debe
demostrarse que el no pago afecta el mínimo vital. En el presente caso, ni
siquiera existen dentro del expediente las decisiones que darían lugar a la
reclamación del reajuste. Tampoco hay elemento de juicio que permita deducir
que se afecta el mínimo vital del actor. Por el contrario, lo que solicita el
señor Escorcia es que se cumpla con lo pedido por su abogado Blas José Lechuga
Camero, y éste solicitó que se consignara una suma de dinero en la cuenta de
ahorros  de dicho señor Lechuga Camero, luego no se aprecia razón alguna para
colegir que al señor Escorcia  se le ha afectado el mínimo vital.
3. Las
sentencias de instancia, en el presente caso de tutela,  parten de la base de
que el escrito  presentado ante CAJANAL por el apoderado del señor Alejandro
Escorcia fue una cuenta de cobro porque el abogado del señor Escorcia estimó en
dicho escrito una cuantía por el reajuste, adicionada con una suma por las
agencias en derecho y pidió que se le pagara a él y no a su poderdante. El
propio tutelante en el escrito que presentó para la impugnación reconoce  que
el escrito tiene las características de una cuenta de cobro. En efecto, el
tutelante expresó lo siguiente:
“Como
nos podemos dar cuenta en las normas antes señaladas  y lo señalado por la
Corte en su desarrollo jurisprudencial, en ningún momento se excluye dentro de
las peticiones una cuenta de cobro.
“Además,
una cuenta de cobro es una petición que se hace a la administración, en este
caso para que cumpla una obligación de dar y si es una petición, los
funcionarios están en la obligación de darle respuesta a la misma en los
términos establecidos en el Código Contencioso Administrativo y no existe norma
legal alguna que faculte a dichos funcionarios a no pronunciarse al respecto,
por ser esta una CUENTA DE COBRO”.
Como ya se
indicó, la tutela no es viable para  reclamaciones consistentes en una
obligación de dar una suma de dinero, así provenga ésta de una decisión
judicial. Otra es la vía adecuada para reclamar.
4. En aras
del principio de informalidad que tiene la tutela, se podría pensar que lo que
persigue el señor Alejandro Escorcia es que la Caja Nacional de Previsión
cumpla una sentencia judicial. En tal hipótesis, cabría la tutela únicamente
para cumplir el fallo en cuanto a la obligación de hacer (inclusión en la nómina
con el reajuste ordenado); pero tal orden no se puede dar porque no existe
prueba alguna de la orden judicial  de reajustar.
5. El señor
Escorcia reclama una respuesta para un escrito presentado por su apoderado el
12 de diciembre de 2002, en razón a que han transcurrido mas de 15 días sin que
la Subdirección de Prestaciones Económicas de CAJANAL hubiere contestado. Pero
la respuesta que exige el tutelante tiene las siguientes características:
a.  Se refiere expresamente a la petición que su abogado dirigió a
la Subdirección de Prestaciones Económicas de CAJANAL el 12 de diciembre de
2002. En ese escrito el abogado pide  “la cancelación” de una suma de
dinero, que dicho abogado cuantifica unilateralmente y que indica  se le debe
consignar a dicho abogado en una cuenta de ahorros del Banco Caja Social. Es
decir, que lo que se solicita es entrega de dinero.
b.  En la solicitud de tutela el señor Alejandro Escorcia no  pide
que CAJANAL   incluya en la  nómina del pensionado el reajuste o que explique
por qué la demora en incluirlo, sino que lo que se pide en la tutela es que los
funcionarios de CAJANAL “le den estricto cumplimiento a la petición
presentada ante esta entidad el día 12 de diciembre de 2002”, es decir que
le entreguen una suma de dinero a su abogado.
Como bien
lo anota el Tribunal de Barranquilla en el fallo de segunda instancia, “se
observa una maniobra para disfrazar el contenido real de la acción de tutela”. En
efecto, la petición es de entregar una suma de dinero, no como obligación
futura sino como obligación causada pero no pagada, y, para esta finalidad no
está establecida la tutela.
Por
consiguiente, no hay lugar a conceder la tutela impetrada y deben confirmarse
las sentencias objeto de revisión.
DECISION
En mérito de lo expuesto la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR  las
sentencias proferidas por  el Juzgado 9° Civil del Circuito de Barranquilla el
23 de mayo de 2003 y por la Sala de Decisión Civil Familia  del Tribunal
Superior de Barranquilla el 17 de junio de 2003, dentro de la acción de tutela
instaurada por el señor Alejandro Escorcia Zambrano  contra el Subdirector  de
Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL-.
SEGUNDO. Por Secretaria, LÍBRESE la comunicación
prevista por el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
M.P. José Gregorio Hernández
[2]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[3]
Se refería expresamente a la orden de reintegro de un trabajador
[4]
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[5]GARRIDO
FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen I. Parte General.
Editorial Tecnos. Madrid. Sexta Edición, pág. 410.
[6]
M.P. alejandro Martínez Caballero
[7] Pueden consultarse las sentencias T-12 de 1992, T-419
de 1992, T-172 de 1993, T-306 de 1993, T-335 de 1993, T-571 de 1993, T-279 de
1994, T-414 de 1995, T-529 de 1995, T-604 de 1995, T-614 de 1995, SU-166 de
1999, T-307 de 1999, entre muchas otras.