T-704-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-704/11
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Improcedencia
para obtener el reintegro
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia general/ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional por existencia de
perjuicio irremediable
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia
excepcional para solicitar el reintegro de servidores públicos por existencia
de perjuicio irremediable
PROTECCION A
TRAVES DE ACCION DE TUTELA DE DOCENTE AMENAZADO-Reiteración de
jurisprudencia
ACCION DE
TUTELA DE DOCENTE AMENAZADO-Protección especial y pago de salarios
ACCION DE
TUTELA DE DOCENTE AMENAZADO-Improcedencia por cuanto no puede reemplazar
medios ordinarios para verificar legalidad de acto administrativo que acepto
renuncia al cargo
ACCION DE
TUTELA DE DOCENTE AMENAZADO-Demora e imposibilidad para acudir a vías administrativas
y judiciales debe ser acreditada
ACCION DE
TUTELA DE DOCENTE AMENAZADO CONTRA SECRETARIAS DE EDUCACION DISTRITAL Y
DEPARTAMENTAL-Improcedencia nulidad de acto administrativo que acepto
renuncia al cargo y pago de salarios
DOCENTE
AMENAZADO-Requisitos de régimen especial de protección aplicable a
situaciones de violencia
ACCION DE
TUTELA DE DOCENTE AMENAZADO CONTRA SECRETARIAS DE EDUCACION DISTRITAL Y
DEPARTAMENTAL-Aplicar esquema de beneficios y remitir listado de cargos
vacantes donde no exista riesgo a la integridad
Referencia: expediente T-3036509
Acción de tutela instaurada por Omar Torres Murillo contra el Distrito
Especial y Portuario de Buenaventura.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre
de dos mil once (2011)
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Elías Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9 de la Constitución y el Decreto
2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de
los fallos dictados por los juzgados Primero Civil Municipal y Primero Civil
del Circuito de la ciudad de Buenaventura.
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Omar Torres Murillo presentó escrito de
acción de tutela el 29 de noviembre de 2010 contra el Distrito Especial y
Portuario de Buenaventura, en razón a la vulneración de sus derechos
fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social integral, al
mínimo vital, a la vida, a la dignidad humana, a la igualdad, a la solidaridad,
de los niños y de los desplazados.
1.  Hechos y requerimientos
El actor sustenta la presente
solicitud de amparo constitucional en los siguientes hechos:
Relata que fue vinculado como docente
mediante Decreto 1568 de 1982.  Destaca que su último cargo fue en la
Institución Educativa Liceo Femenino del Pacífico a partir de septiembre de
1992 y que en 1997 fue ascendido al grado 14 del escalafón.
Narra que en 1999 y 2000 fue
víctima de dos atentados contra su vida, que lo obligaron a cambiarse sus
apellidos y a salir de la ciudad y del país, asilándose en Canadá a partir del
08 de marzo de 2000.  El proceso penal relativo a estos hechos es el 105880 de
1999.
Dichos acontecimientos y la
recomendación del jefe del Distrito Educativo de Buenaventura lo presionaron
para que presentara renuncia a su cargo, la cual fue aceptada mediante la
Resolución 1485 de 2000, proferida por la Secretaría de Educación
Departamental.
Señala que durante el asilo él,
su familia y algunas personas allegadas han sufrido “persecución, robos,
atentados y amenazas de muerte”, tal y como se comprueba en las denuncias presentadas
ante la Fiscalía y el concepto de las sicólogas Rosa Bravo Campaz y Mirna
Esther Mosquera.
Considera que en este momento han
cesado las condiciones que afectaban su seguridad y, por tanto, argumenta que
es necesario que se decrete la nulidad del acto administrativo que aceptó su
renuncia, ya que la misma no fue voluntaria, y se haga lo necesario para
restablecer su derecho, de manera que pueda reintegrarse a la docencia sin
solución de continuidad.
Informa que el Ministerio de
Educación expidió la Resolución 1240 de 2010 que da un término a los docentes
en situación de desplazamiento o asilados en el exterior para que resuelvan su
situación jurídica.  Asimismo, indica que conforme a la Ley 715 de 2001, la Alcaldía
Distrital de Buenaventura es la competente para resolver sus pretensiones.
Aclara que el 02 de noviembre de
2010 pidió al alcalde Distrital el reintegro a su cargo docente pero que hasta
la fecha de presentación de la tutela tal petición no ha sido respondida.
Solicita la protección de los
derechos fundamentales invocados y que, como consecuencia, se declare la
nulidad de la Resolución 1485 de 2000 así como se ordene el restablecimiento de
sus derechos, reintegrándolo al mismo cargo que venía desempeñando y pagándole
todos los salarios y prestaciones dejadas de percibir en su condición de
docente en el grado 14 del escalafón. Adicionalmente solicita el pago de
perjuicios morales que ha sufrido, tasados en el valor de cien salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
Finalmente, cita una parte de la
sentencia T-025 de 2004 y concluye que el alcalde del Distrito le ha
desconocido su situación de desplazado y su derecho de petición.
2.  Respuesta de las autoridades
accionadas
La alcaldía del Distrito de
Buenaventura, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones presentadas
por el señor Omar Torres Murillo. Argumentó que la acción de tutela no es
procedente para resolver el conflicto económico planteado y que existen otros
medios de defensa judicial a los que puede acudir el actor. Aclaró que el
trámite dado a la renuncia fue el adoptado para cualquier servidor y que no son
responsabilidad de la administración los hechos que le hicieron asilarse.
Concluyó que no puede inferirse la vulneración de los derechos invocados,
teniendo en cuenta que no existió desvinculación del servicio estatal. Finalmente,
aseveró que el derecho de petición fue contestado por la Secretaría de
Educación, mediante escrito recibido por el actor el 23 de noviembre de 2010,
teniendo en cuenta sus competencias sobre el caso.
3.  Réplica presentada por el
actor a la respuesta de la alcaldía distrital
El actor insiste en que la
presentación de la renuncia fue causada por la “fuerza ejercida por terceros”
y considera que tal situación constituye un “vicio del consentimiento”,
para lo cual transcribe los artículos 1508, 1514 y 1524 del Código Civil. A
partir de lo anterior, concluye lo siguiente: “Como se desprende de las
normas transcritas, no es difícil llegar a la conclusión que la renuncia presentada
por el suscrito, adolece del vicio del consentimiento, pues mi renuncia fue por
mera liberalidad (sic), si no por el contrario fue producto de los
atentados y las amenazas que se presentaron contra mí en esa época || Como
se puede determinar dentro del expediente del presente caso, el acto
administrativo por medio del cual se acepta mi renuncia Resolución No. 1485 de
2000, esta no me fue notificada personalmente, pues para la época en que se
emitió dicho acto administrativo me encontraba asilado en el país de Canadá.
Por lo tanto al demostrarse la violación al derecho fundamental al Debido
Proceso, es innegable la vulneración delos (sic) demás derechos
fundamentales conculcados”.
Finalmente trae a colación la
sentencia T-1634 de 2000, en la que la Corte Constitucional habría protegido
los derechos de trabajadores que fueron secuestrados y plantea que es un caso
de violación de derechos similar al suyo.  También considera que el derecho de
petición sí fue vulnerado, ya que la respuesta fue emitida por la Secretaría de
Educación y no por parte del Alcalde, a quien se había dirigido la solicitud.
4.  Respuesta de la Secretaría
de Educación Departamental del Valle del Cauca
Esta entidad presentó escrito
dentro del trámite de la impugnación de la acción de tutela y advirtió que la
competencia para declarar la nulidad de los actos administrativos se encuentra
definida en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
II.  DECISIONES OBJETO
DE REVISIÓN
1.  Primera Instancia
El Juzgado Primero Civil
Municipal de Buenaventura, a través de fallo del 4 de febrero de 2011, concedió
la tutela de los derechos fundamentales invocados. Luego de esgrimir los
fundamentos e ingredientes del derecho al debido proceso administrativo,
consideró que la Resolución 1485 de 2000 lo vulneró, ya que tal acto no fue
notificado en debida forma, privándolo de agotar la vía gubernativa.  Aclaró
que el mismo podía notificarse a través del consulado de Colombia en Canadá y
concluyó que la renuncia es ilegal por haberse presentado sin la voluntad libre
y espontánea del actor, para lo cual cita dos sentencias proferidas por el
Consejo de Estado. Como consecuencia, ordenó el reintegro al cargo que venía
ocupando antes de que su renuncia fuera aceptada.
2.  Impugnación
La entidad demandada, a través de
apoderado, presentó impugnación contra la decisión de primera instancia, sin
presentar argumentos en contra de ella.
3.  Segunda Instancia
El Juzgado Primero Civil del
Circuito de Buenaventura, mediante sentencia del 16 de marzo de 2011, revocó la
decisión anterior. Señaló que no es necesario sustentar la impugnación para que
ésta sea estudiada de fondo por la segunda instancia. Luego se refirió al
carácter subsidiario y residual de la tutela, haciendo énfasis en la censura de
los actos administrativos. Comprobó que el actor no hizo uso de los medios
judiciales ordinarios para atacar la resolución que aceptó su renuncia al cargo
docente e infirió que esta acción no tiene la “virtualidad de revivir
términos vencidos”.  Evidenció que no existe irregularidad en la
notificación, debido a que el acto simplemente debía comunicarse en los términos
del “ordinal 4º del artículo 137 del CCA” (sic).
III.  PRUEBAS
En el trámite de la acción de
tutela en comento obran las siguientes pruebas:
1.   Fotocopia
de las actas de posesión en cargos docentes a nombre del señor Omar Torres
Murillo, a partir del 10 de septiembre de 1982 (folios 1 y 2).
2.   Fotocopia
autenticada del Decreto 1595 de 1992, por el cual se traslada al señor Torres
Murillo al Liceo Femenino del Pacífico (folio 3).
3.   Fotocopia
autenticada de la Resolución F-60085 de febrero de 1997, por la cual se
ascendió en el escalafón docente al señor Torres Murillo (folio 4).
4.   Fotocopia
autenticada de la Resolución 1485 de 2000, por la cual se acepta la renuncia
del señor Torres Murillo a su cargo docente (folio 5).
5.   Fotocopia
autenticada del certificado de tiempo de servicio expedido a nombre del señor
Torres Murillo por parte de la Secretaría de Educación Departamental (folio 6).
6.   Fotocopia
de la renuncia presentada por el señor Torres Murillo al cargo docente el 16 de
febrero de 2000 (folio 7).
7.   Fotocopia
autenticada de la solicitud elevada por la señora Felisa Benitez Casquete, a la
Secretaría de Educación Distrital, en la que solicita su traslado de su cargo
docente por amenazas contra su vida, del 24 de junio de 2005 (folio 8).
8.   Fotocopia
autenticada de la remisión de la denuncia penal presentada por la señora Felisa
Benitez Casquete al Procurador Provincial de Buenaventura, por amenazas contra
su vida, fechada 24 de junio de 2005 (folio 9).
9.   Fotocopia
autenticada de la declaración extraprocesal presentada por Luz Stella Moya
Sinisterra, Rosalía Belalcazar Garcías y Leyda Noviteño Hinestroza, en donde
hacen constar las amenazas en contra de la señora Felisa Benitez (folio 10).
10.
Fotocopia autenticada de las declaraciones extraprocesales presentadas
por Sofía Esmeralda Caicedo de Romero, Ana Cecilia Quiñones, Felix María Torres
Grueso y Elías Márquez Delgado en donde hacen constar las amenazas en contra de
la señora Felisa Benitez (folios 11 a 17).
11.
Fotocopia de la denuncia penal por amenazas y del formato único de
noticia criminal de la Fiscalía General de la Nación, en el que se denuncia el
atentado en contra de la señora Felisa Benitez, de fecha 11 de septiembre de
2006, así como sus soportes (folios 18 a 28).
12.
Fotocopia de las solicitudes elevadas por la señora Felisa Benitez al
Director de la Defensoría Pública del Valle del Cauca y al Presidente de la
República, para que sea tramitado su asilo en Canadá (folios 29 a 33).
13.
Fotocopia de la declaración presentada por la señora Felisa Benitez
para su evaluación e inscripción ante el Registro Nacional Único de Personas
Desplazadas por la Violencia, de fecha 25 de abril de 2006 (folio 34).
14.
Fotocopia del documento expedido por la Oficina Gestión Permanente de
Derechos Humanos en Colombia, el 11 de agosto de 2006, en el que relata la
situación que ha sufrido la señora Felisa Benitez (folio 39).
15.
Fotocopia auténtica de la respuesta que la Defensoría del Pueblo da a
la señora Felisa Benitez (folio 41).
16.
Fotocopia auténtica de las respuestas efectuadas por el Ministerio del
Interior y de Justicia, así como de la Presidencia de la República (folio 45 a 47).
17.
Fotocopia auténtica del diagnóstico aplicado a la señora Felisa Benitez
por parte de una sicóloga (folio 51 a 58).
18.
Fotocopia del concepto emitido por el “Comité Especial de Docentes
Amenazados y Desplazados del Municipio de Buenaventura”, en donde se
encuentra incluida la señora Felisa Benitez (folios 59 a 61).
19.
Fotocopia auténtica de la constancia expedida por la Fiscalía Cuarenta
y Uno Seccional Delegada ante Juzgados Penales del Circuito de Buenaventura
(folio 62).
20.
Fotocopia de la Resolución 1240 de 2010, “por la cual se fija el
procedimiento para la protección de los docentes y directivos docentes
estatales que prestan sus servicios en los establecimientos educativos
estatales ubicados en las entidades territoriales certificadas en educación y
que se encuentran en situación de amenaza, y se dictan otras disposiciones”
(folios 63 a 65).
21.
Fotocopia auténtica del certificado expedido por Citizenship and
Immigration Canada a nombre del señor Omar Quiñones Ortiz el 08 de julio de
2009 (folio 66).
22.
Fotocopia auténtica de la ampliación de denuncia rendida por el señor
Omar Torres Murillo el 14 de abril de 2010 (folios 67 a 69).
23.
Fotocopia de la respuesta al derecho de petición, efectuada por la
Secretaría de Educación Distrital de Buenaventura, el 11 de noviembre de 2010
(folio 101).
IV.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
1.      Competencia
Es competente esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional para revisar los fallos mencionados, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241
numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Presentación
del caso y planteamiento del problema jurídico
Después de haber prestado sus servicios como docente
durante 17 años, el actor renunció a su cargo a causa de las amenazas y los
atentados que se presentaron contra su vida. Esto lo llevó a asilarse en el
extranjero por el término de 9 años, luego de los cuales retorna a Colombia,
solicitando la protección de sus derechos fundamentales, para lo cual requiere,
primero a través de un derecho de petición y luego por medio de acción de
tutela, la anulación del acto administrativo que aceptó su renuncia, el
reintegro a su empleo y el pago de los salarios y las prestaciones dejados de
percibir.
Las Secretarías de Educación Distrital y
Departamental se opusieron a estas pretensiones y advirtieron que existen otros
medios de defensa judicial para debatirlas. Además, la primera de ellas aclaró
que a la renuncia del actor se le imprimió el trámite normal aplicable a este
tipo de actos.
La primera instancia que conoció de la acción
constitucional estudió las pautas del debido proceso aplicables a los actos
administrativos y evidenció la existencia de una anomalía en el trámite de
notificación de la resolución que aceptó la renuncia del actor. En estas
condiciones, concedió la protección de los derechos, anuló el acto y ordenó su
reintegro. Por su parte, la segunda instancia hizo énfasis en el carácter
subsidiario de la tutela, aclaró que la misma no sirve para revivir los
términos judiciales que se hubieren vencido y concluyó que no existe
irregularidad en la notificación del acto que aceptó la renuncia del actor, lo
que hace innecesaria la protección de derechos fundamentales.
Este escenario fáctico y jurídico conlleva a que la
Sala se plantee los siguientes problemas jurídicos:
¿La acción de tutela procede para censurar un acto
administrativo que acepta la renuncia de un docente que venía siendo amenazado
de muerte y que fue proferido hace más de diez años?
¿La negativa de reintegrar al actor al cargo que
venía desempeñando, luego de haber renunciado por las amenazas y atentados que
tuvo que soportar y de haberse asilado en otro país, vulnera sus derechos
fundamentales?
Para responder este interrogante la Sala hará
mención de las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela frente a
actos administrativos y se referirá a las pautas de protección de los docentes
amenazados.
3. Improcedencia de la acción
de tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto,
específicamente para obtener el reintegro. Reiteración de jurisprudencia[1].
La jurisprudencia de esta
Corporación ha establecido que la acción de tutela no es procedente, como regla
general, para controvertir actos administrativos, toda vez que las
discrepancias suscitadas por la aplicación o interpretación de los mismos deben
ser dirimidas a través de la jurisdicción contenciosa administrativa[2].
No obstante, en criterio de la
Corte la aceptación de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
los actos administrativos depende de si del contenido de los mismos deviene una
vulneración evidente de los derechos fundamentales o la amenaza de la
ocurrencia de un perjuicio irremediable de tal magnitud, que obligue la protección
urgente de los mismos. Al respecto la sentencia T-514 de 2003 precisó:
“La Corte
concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como
mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten
amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos,
como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales
para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio
contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la
configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos
casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo
(artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique
(artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
De esta manera, la Corte ha admitido la procedencia excepcional del
amparo constitucional cuando, por ejemplo, se pretende el reintegro de un
servidor público que ha sido desvinculado de su cargo, siempre que en el caso
concreto se advierta la vulneración de sus derechos fundamentales y se
evidencie la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Se ha considerado que en
estos eventos la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no
proporciona un mecanismo de protección idóneo y eficiente a los derechos
conculcados[3].
Incluso, la Corte ha aceptado que la tutela también procede para
verificar la vulneración de derechos que se pueda desprender del acto de
aceptación de una renuncia.  En la sentencia T-374 de 2001, en un caso en el
que la actora alegó la falta de consentimiento en la renuncia que presentó al
cargo de Concejal, la Corte aceptó la procedencia de la tutela, aunque luego
aclaró que determinar la autenticidad de un documento desbordaba el alcance del
amparo constitucional. Luego, argumentó que la posibilidad de presentar una
renuncia hace parte del régimen de libertades constitucionales de una persona y
que, por tanto, concomitantemente al Estado le corresponde la obligación de “aceptar,
dentro de un término razonable, la renuncia. En estas condiciones, la actuación
de las autoridades demandadas, antes que configurarse en una violación de sus
derechos políticos fundamentales, supone el cumplimiento del deber jurídico de
respeto por el ejercicio de su libertad”.
Nótese que la procedencia subsidiaria y excepcional de la tutela no
conlleva su exclusión automática como mecanismo eventual y transitorio cuando
quiera que se evidencie la vulneración de derechos derivada de un acto
administrativo. Reconociendo los alcances y límites del medio ordinario de
defensa judicial, la tutela puede impetrarse para evitar el acaecimiento del
perjuicio irremediable o cuando quiera que se compruebe la inefectividad de aquel
para hacer frente a la causa de la vulneración de los derechos.
4. Protección aplicada a
través de la acción de tutela a los docentes amenazados
La jurisprudencia constitucional
no ha sido ajena a la triste problemática adscrita al ejercicio de la profesión
docente en Colombia. Reiterados testimonios, muchos de ellos materializados en
acciones de tutela que han sido revisadas por esta Corporación[4],
dan fe del contagio del que ha sido objeto esta ocupación a manos de la
violencia presente en gran parte del territorio colombiano.
En la sentencia T-733 de 1998 la
Corte estudió el caso de un docente de matemáticas que fue desplazado por
grupos armados y que remitió su caso al “Comité Especial de Docentes
Amenazados”, quien le ofreció un traslado a un municipio que también tenía
problemas de orden público. Para resolver el caso, la Sala de Revisión se
refirió al Decreto 1645 de 1992[5] y, en particular, a la
protección del salario aplicable a los profesores desplazados.  La sentencia en
mención, argumentó lo siguiente:
“Esta Sala
debe señalar al respecto que los docentes son servidores públicos civiles y, a
diferencia de los miembros de las fuerzas armadas, no tienen el deber de
arriesgar su vida en ejercicio del cargo para el cual han sido nombrados.
Precisamente por las situaciones de alto riesgo a las que vienen siendo
sometidos por los grupos alzados en armas, se dictó el Decreto 1645 de 1992, en
el que se reguló la protección especial que debe otorgarles el Estado,
previéndose en ese estatuto el pago del salario de los docentes desplazados
hasta tanto les sea resuelta su situación en forma definitiva. Es claro
entonces que el actor, habiendo probado ante el Comité Especial de Docentes
Amenazados su situación, tenía derecho a recibir regularmente su salario, sin
que se le obligase a esperar hasta tanto se le trasladará de manera definitiva
y pudiera obtener la certificación de estar nuevamente laborando. La Secretaría
de Educación de Antioquia violó sus derechos fundamentales a la vida y al
trabajo, porque ignoró los términos de la protección especial que debía
brindársele a Ayala Mosquera, y la orden de protección que dieron los jueces de
tutela en ambas instancias, en lugar de poner término a esa actuación contraria
al ordenamiento constitucional, la acogió como debida; por tanto, tal orden
hizo inane la tutela que en ambas instancias se decidió otorgar”.
Posteriormente, en la sentencia
T-028 de 2000 se reiteraron los argumentos de la sentencia T-733 de 1998, se
aclaró que el Decreto 1645 de 1992 reguló la figura extraordinaria de la
reubicación y se agregó que debido a su situación, los docentes amenazados
hacen parte de la protección especial que tiene el Estado en virtud del
artículo 13 Superior.  En esa oportunidad se afirmó lo siguiente:
“Es claro
entonces que el docente amenazado de muerte y forzado a abandonar su sitio de
trabajo y de residencia por cualquiera de los diversos grupos levantados en
armas que operan en el país, es una persona que ha sido sometida injustamente a
un trato violento, contrario al ordenamiento vigente y gravemente
discriminatorio, por lo que debe ser objeto, según lo establecido en el inciso
segundo del artículo 13 de la Carta Política[6], de una acción
positiva de parte del Estado. Precisamente para orientar la actuación de las
autoridades encargadas de administrar el servicio público de la educación en la
aplicación de esa clase de acción positiva, se expidió el Decreto 1645 de 1992,
al que hace referencia la sentencia que se acaba de citar, en el que se regula,
no la figura administrativa ordinaria del traslado, sino la extraordinaria de
la reubicación de los docentes amenazados”.
En el mismo orden de ideas, la
sentencia T-1026 de 2002 hizo énfasis en el tratamiento que las autoridades
públicas deben aplicar a los casos de los docentes amenazados, con el objetivo
de apropiar verdaderas alternativas para defender la vida de los profesores. De
manera especial, en esta providencia se advirtió que la tutela no es un medio
apto para definir la responsabilidad patrimonial derivada de estos hechos. Vale
la pena destacar las siguientes reflexiones:
“Que las
autoridades estatales tengan esta obligación de protección implica que para el
juez constitucional es indiferente quien es el sujeto que con sus actuaciones
amenaza el derecho fundamental a la vida, pues la obligación estatal de
asegurar su inviolabilidad es en cualquier caso exigible. En efecto, que la
actuación ilícita provenga de la delincuencia común, de grupos armados al
margen de la ley o incluso del propio Estado, no tiene trascendencia para
efectos de ordenar la protección del derecho fundamental del ciudadano, pues
como se resaltó en la Sentencia T-1206 de 2001, la solicitud de amparo por vía
de la acción de tutela no busca declarar responsabilidades individuales por
hechos punibles, ni declarar la responsabilidad patrimonial por los daños
antijurídicos generados con la actuación, así como tampoco establecer la
responsabilidad disciplinaria de un servidor público. Teniendo en cuenta la
naturaleza de la acción de tutela, la finalidad del amparo es salvaguardar el
derecho a la vida exigiendo la protección estatal conforme a lo establecido en
los arts. 2, 5º y 11 de la Carta Política.[7]”
De la misma manera, en la
sentencia T-787 de 2003 se estudió el caso de una docente amenazada que había
requerido ayuda a varias entidades del Estado. En aquella oportunidad, la Corte
nuevamente se remitió al Decreto 1645 de 1992 y aclaró que corresponde al
profesor efectuar el trámite ante el Comité de Docentes Amenazados de la
respectiva entidad territorial. Posteriormente, la sentencia T-731 de 2007
reiteró las condiciones de protección de los profesores desplazados y, teniendo
en cuenta la reglamentación definida en el Decreto 3222 de 2003[8],
estudió las condiciones de pago de los salarios de los docentes que han sido
reubicados. En ese fallo se estimó lo siguiente:
“En cuanto
al deber de pagar los salarios a los docentes trasladados por razones de
seguridad, esto es, a quienes después de agotar el trámite pertinente fueron
declarados docentes amenazados o desplazados, el artículo 3º del Decreto 3222
de 2003 dispone que mientras se logra el traslado definitivo a otra entidad
territorial o se supera la situación que genera el peligro, la entidad
territorial a la que se encuentra vinculado el docente amenazado “continuará
cancelando el salario y las prestaciones sociales de los docentes que se
encuentran ubicados transitoriamente fuera de su jurisdicción por razones de
seguridad”.
6. Resulta
evidente, entonces, que la protección que el Estado otorga a los docentes que
se encuentran en especial situación de riesgo no sólo involucra la protección
de su derecho a la vida, en cuanto le permite y lo apoya para desplazarse a
otro lugar que le brinde seguridad, sino también la garantía del derecho al
trabajo y al mínimo vital personal y familiar, porque asegura la continuidad en
el pago de los salarios que le permiten proveer las necesidades económicas
personales y familiares en un lugar distinto al de la sede. En síntesis, el
derecho de los docentes amenazados a recibir el pago de salarios en el lugar
distinto al de la sede constituye una consecuencia lógica del deber
constitucional de protección integral a la vida, el trabajo y al mínimo vital
de los docentes y su familia y, por consiguiente, su protección puede exigirse
por medio de la acción de tutela.”
Finalmente, la sentencia T-731 de
2007 concluyó que frente a los docentes que hubieren sido declarados en
situación de amenaza, el Estado tiene la obligación de “regularizar su
situación administrativa”, es decir, debe adelantar los trámites necesarios
para efectuar su reubicación. Todo ello, indicó el fallo, sin perjuicio del
pago de los salarios correspondientes, los cuales tienen que seguir siendo
pagados puntualmente por parte de la entidad territorial respectiva.
5.  Caso concreto
Omar Torres Murillo ejerció la
docencia durante un poco más de 17 años en el Distrito de Buenaventura. En los
años 1999 y 2000 recibió algunas amenazas y atentados contra su vida, que lo
llevaron a renunciar a su cargo, a abandonar su familia, la ciudad en la que
residía y el país. Durante sus años de asilo, su familia permaneció en Colombia
y ellos también fueron objeto de múltiples intimidaciones que son certificadas
por las denuncias presentadas por su esposa, la señora Felisa Benitez Casquete,
diversas autoridades e, inclusive, por el concepto de sicólogos. En el
transcurso del año 2010 regresa a Colombia y solicita, a través de derecho de
petición y de la acción de tutela, la protección de sus derechos en su calidad
de docente amenazado y desplazado. Él considera que la entidad territorial debe
anular el acto que aceptó la renuncia, reintegrarlo al cargo que venía
desempeñando y pagarle los salarios y las prestaciones que dejó de percibir
durante su instancia fuera del país.
En respuesta al derecho de
petición, la Secretaría de Educación Distrital negó las pretensiones para lo
cual resaltó que el actor presentó renuncia al cargo desde el 17 de febrero del
año 2000, la cual fue aceptada a través de la Resolución 1485 del 19 de mayo
del mismo año. En sede de tutela la entidad insistió en este hecho y presentó
argumentos tendientes a mostrar que el trámite dado a la renuncia fue legal,
que la tutela no es el medio apto para definir el conflicto económico planteado
y para demostrar que el derecho de petición fue contestado.
La primera instancia
constitucional concedió la protección de derechos, ya que comprobó la
existencia de una anomalía en el trámite de notificación del acto
administrativo de aceptación de renuncia.  Por su parte, la segunda instancia
resaltó el carácter subsidiario del amparo y puntualizó que la tutela no sirve
para renovar términos que se hubieren dejado prescribir o caducar.
5.1.  Sobre el cargo relativo
a la vulneración del derecho de petición.  Aunque el señor Murillo
considera que quien debía responder su solicitud era el Alcalde de Buenaventura,
la Sala juzga que este hecho no constituye una vulneración a este derecho
fundamental, en la medida en que se ajusta a las previsiones del artículo 33 del
CCA, en el que se dispone el trámite que se debe adelantar para que el memorial
sea respondido por el funcionario competente.  Lo anterior, teniendo en cuenta que
la petición fue radicada el 02 de noviembre de 2010 y respondida mediante
escrito recibido por el actor el 23 de noviembre del mismo año[9].
En este aspecto la Sala de Revisión coincide con los fallos adoptados por las
dos instancias.
5.2.  Sobre el cargo relativo
a la vulneración de los derechos al debido proceso, al trabajo, a la seguridad
social integral, al mínimo vital, entre otros.  Ninguna de las partes o
instancias de este proceso objetaron o censuraron la condición del señor Torres
Murillo como docente amenazado. A partir de este hecho y de los numerosos
soportes allegados por el actor, la Sala infiere su clara condición de sujeto
de especial protección y por tanto, reconoce que su situación, como la de
cualquier desplazado o víctima de la violencia, es digna de un trato especial
por parte de todos los servidores públicos.
La pretensión principal del
actor, es decir, aquella con la que considera que se restablecerán todos sus
derechos, consiste en la demostración de que el acto administrativo que aceptó
su renuncia es anómalo y, por tanto, debe ser anulado por el juez de tutela.
Para ello, el señor Torres Murillo insiste, respaldado por normas del Código
Civil, en que al momento de tomar dicha decisión su voluntad estaba viciada por
las amenazas ya comentadas.
Esta Sala estima, al igual que el
juez de segunda instancia, que la presente acción no puede reemplazar los
medios ordinarios establecidos para verificar la constitucionalidad o la
legalidad de los actos administrativos. De hecho, a pesar de la difícil
situación que en su momento afectó al actor, en este caso no existe
justificación que vuelva a hacer procedente la acción ordinaria y, menos la
acción de tutela como mecanismo transitorio o definitivo de protección de los
derechos. Lo cierto es que las vías establecidas ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo ya caducaron y que en la tutela no se encuentra
ningún argumento que justifique el por qué durante el término de diez años el
actor se desentendió de su situación laboral y de las obligaciones que podrían
engendrarse en cabeza del Estado en virtud de su condición de desplazado.
Sin duda, la jurisprudencia ha
declarado que los criterios para interponer el amparo constitucional en el caso
de los desplazados son mucho más flexibles. No obstante, también ha entendido
que la demora o la imposibilidad para acudir a las vías administrativas y
judiciales para hacer valer sus derechos debe estar acreditada. La Sala
considera que a pesar de los delicados antecedentes del caso, la aprobación del
asilo y su persistencia durante el término de 10 años no excusan la inactividad
del actor sino que, al contrario, dejan ver que no obstante haber adquirido
cierta tranquilidad, él optó por desatender las decisiones que fueron tomadas
cuando fue intimidado por la delincuencia. En estas condiciones se hace
improcedente que a través del amparo constitucional se definan cuestiones como
la nulidad del acto administrativo y el posible derecho del actor a recibir
todos los salarios y prestaciones dejados de percibir, lo que lleva a que,
sobre este aspecto, la Sala confirme el fallo proferido por el juez de segunda
instancia.
A diferencia de lo acaecido con
su cónyuge, la señora Felisa Benitez, el actor pasó por alto durante todo el
término mencionado, que los docentes gozan de un régimen especial de protección
aplicable a las situaciones de violencia que los aquejen, pero que requieren
del cumplimiento de algunos requisitos básicos[10]. Para el caso del señor
Torres Murillo, tal y como se detalló en el argumento jurídico número 4 de esta
providencia, la normatividad aplicable y que le daba la posibilidad de escoger
entre varias alternativas diferentes a la renuncia, estaba incluida en el Decreto
1645 de 1992. Con la utilización de tal estatuto, el ex docente habría podido
tramitar una reinstalación, un traslado, una reubicación o el estudio de un
esquema de protección[11], figuras que a juicio de
la Sala habrían podido dar una solución frente a los hechos registrados en 1999
y 2000, y que, en todo caso, no eran inaccesibles o incompatibles frente a su
situación.
Sin embargo, para la Sala es
importante destacar que la improcedencia del amparo no conlleva a que se
descarten los actos de apoyo que se propongan a favor del ex docente. Con base
en esto, el actor puede acudir a Acción Social para que, como coordinadora del
RUPD, le guíe sobre el conjunto de opciones para impulsar su estabilización
socio-económica. De igual manera, no se puede pasar por alto que al momento de
responder el derecho de petición, la entidad territorial le ofreció al actor una
vacante en su área de conocimiento para que fuera ocupada en provisionalidad[12].
Infortunadamente el tutelante no se refirió a ella. Sin embargo, para la Sala
esta opción es absolutamente viable en orden a que el señor Torres Murillo reinicie
su proyecto de vida. Por esta razón animará a las Secretarías de Educación
Distrital y Departamental para que evalúen la posibilidad de aplicar un esquema
de beneficios a favor del ex docente en los términos señalados en el argumento
jurídico número 4 de esta providencia y le presenten los cargos docentes que se
encuentren vacantes y que se ajustan a su hoja de vida, de manera que éste
pueda escoger un trabajo en el que no exista riesgo para su integridad.
VI.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la
sentencia proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura,
fechada 16 de marzo de 2011, que revocó el fallo número 007 proferido por el
Juzgado Primero Civil Municipal de Buenaventura del 04 de febrero de 2011, en
cuanto declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Omar Torres
Murillo contra las Secretarías de Educación Distrital de Buenaventura y
Departamental del Valle del Cauca.
Segundo.- SOLICITAR
a los Secretarios de Educación Distrital de Buenaventura y Departamental del
Valle del Cauca que, en el término de 48 horas, evalúen la posibilidad de
aplicar un esquema de beneficios a favor del ex docente en los términos señalados
en el argumento jurídico número 4 de esta providencia y envíen al señor Omar
Torres Murillo un listado de los cargos docentes que se encuentren vacantes y
que se ajustan a su hoja de vida, de manera que éste pueda escoger un trabajo
en el que no exista riesgo para su integridad.
Tercero.-  Por Secretaría líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-187 de 2010.
[2] Ver entre otras la Sentencia T-016 de 2008.
[3]  Al respecto, esta Corporación
en la sentencia T-016 de 2008 manifestó: “la Corte ha precisado como regla general, que la acción de tutela es improcedente para solicitar
el reintegro de los empleados públicos, pues en el ordenamiento jurídico está
prevista la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, luego existe un
medio de defensa judicial propio, específico y eficaz que excluye la prevista
en el artículo 86 Constitucional. No obstante la Corte ha manifestado que, excepcionalmente ante un perjuicio irremediable, puede resultar
procedente el amparo cuando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
resulta inadecuada para la efectividad de los derechos fundamentales violados,
dada la situación que afronta el accionante.”
[4] Entre otras sentencias pueden revisarse las siguientes: T-733 de 1998,
T-028 de 2000, T-258 de 2001, T-787 de 2003, T-539 de 2004, T-1132 de 2004 y
T-731 de 2007.
[5] “por el cual se adiciona y modifica el Decreto 1706 de 1989 y se
establecen mecanismos para la solución de la situación del personal docente y
administrativo de los planteles nacionales y nacionalizados, que se encuentren
bajo situación de amenaza y se dictan otras disposiciones”.
[6] "El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados y
marginados" (subraya fuera del texto).
[7] “Teniendo en cuenta que la finalidad de la acción es proteger efectivamente
los derechos fundamentales, la amenaza debe verse como resultado de la
concurrencia de un conjunto de circunstancias frente a las cuales las
autoridades estatales tienen un deber de protección, y no como resultado
directo de una acción imputable a la guerrilla. Como se dijo
anteriormente, la obligación del juez no está encaminada a establecer una
responsabilidad subjetiva, sino a garantizar la eficacia de los derechos
fundamentales, en estos casos, en lo que respecta al incumplimiento de las
obligaciones constitucionales de protección por parte de otras autoridades
estatales.” (negrilla del texto) Sentencia, T-1206 de 2001.
[8] “Por el cual se reglamenta el artículo 22 de la Ley 715 de 2001, en relación con traslados de docentes y directivos docentes de los
establecimientos educativos estatales”.
[9] Folio 101.
[10]  Decreto 1645 de 1992, artículo 5º.  “Artículo
5º.- Del procedimiento a seguir por el personal que
se encuentre bajo, la situación de amenaza.
El docente
que no pueda seguir prestando sus servicios por razones de amenaza, deberá
presentar ante la respectiva autoridad nominadora del sitio en donde ocurrieron
los hechos los siguientes documentos:
1.  Exposición
escrita, clara y precisa, de las razones en que fundamenta su situación y la
petición respectiva.
2.  Copia
de la denuncia bajo la gravedad de juramento formulada ante el juez competente.
3.  Copia
o aviso ante la Procuraduría Regional o Nacional.
4. Pruebas
de la situación de amenaza.
5. Certificación
del Rector o Jefe de la dependencia en donde se indique el último día que
prestó servicio.”
[11]  Ibíd, artículo 4º.
[12] Folio 76.