T-283-93
NOTA DE RELATORIA: Las sentencias Nos
NOTA DE
RELATORIA: Las sentencias Nos. T-279 a T-289/93 corresponden a las acciones de
tutela interpuestas contra Cajanal y el ISS. Se publica únicamente la tesis de
la sentencia T-279/93, ya que los mencionados fallos se profirieron en el mismo
sentido.
Sentencia No.
T-283/93
REF:
Expediente No 12843
Peticionario:
Fermín Mosquera Borja
TEMA:
Derecho de petición,                                                                                       silencio
administrativo
Procedencia:
Tribunal Superior del                                                                                Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá.
MAGISTRADO
PONENTE:  DR. HERNANDO                                                                                 HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiseis (26) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables Magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar las sentencias que para decidir la acción
de la referencia fueron proferidas por el Juzgado Primero Laboral del Circuito
de Santafé de Bogotá, el día diesisiete (17) de marzo de mil novecientos
noventa y tres (1993) y por el Tribunal Superior de esta misma ciudad, Sala
Laboral, el día catorce (14) de abril del mismo  año.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
El dos de marzo de
1993, el señor FERMIN MOSQUERA BORJA, mediante apoderado impetró la acción de
tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, en contra de la
CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, con el fin de que se le ordene el
reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación y además el
pago inmediato de las mesadas atrasadas y de los reajustes pensionales
contemplados en la ley.
A. HECHOS
Según el
peticionario, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela los
siguientes hechos:
1. El veinticinco de octubre de 1991, el
señor MOSQUERA BORJA presentó ante la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL
solicitud de reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, luego de haber
reunido los requisitos de ley y presentado los anexos respectivos.  La petición
fue radicada bajo el número 3956.
2. Debido a la prolongada demora en el trámite
y resolución de la petición con base en la operancia del silencio
administrativo negativo, el cuatro de marzo de 1992 el actor interpuso el
recurso de apelación contra el acto ficto, sin que hasta la fecha la entidad haya
emitido el pronunciamiento respectivo.
En sentir del
accionante, la actitud omisiva de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL vulnera
sus derechos a la vida, a la igualdad, al trabajo y también el de petición, ya
que la solicitud presentada no ha obtenido "pronta resolución".
II. LAS
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
A. PRIMERA
INSTANCIA
El Juzgado Primero
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante sentencia de marzo
diecisiete (17) de mil novecientos noventa y tres (1993), resolvió
"AMPARAR EL DERECHO DE PETICION solicitado por cunducto de apoderedo  por
el señor FERMIN MOSQUERA BORJA..." y en consecuencia ordenó a la CAJA DE
PREVISION SOCIAL, adoptar dentro del término de diez (10) días las medidas
necesarias para que la solicitud presentada "obtenga la resolución
respectiva". Además dispuso que "vencido dicho término, la accionada
cuenta con cuarenta y ocho (48) horas para que decrete a este Juzgado el
cumplimiento de esta decisión" de conformidad con las siguientes
consideraciones:
1. El juzgado ofició a la CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL a fín de que allegara el expediente relacionado con la
patición presentada por el señor FERMIN MOSQUERA BORJA. La entidad guardó
silencio y en tal virtud "deberá presumirse como cierto el hecho aducido en
la petición y de ahí que se colija la violación del derecho Constitucional
indicado en la demanda".
B. LA IMPUGNACION
El apoderado de la
CAJA DE PREVISION SOCIAL impgunó el fallo de primera instancia con base en los
siguientes argumentos:
1. Las entidades de Previsión Social están
obligadas a resolver las solicitudes de reconocimiento de prestaciones, en el
orden de su presentación, "sin prelación alguna". Proceder en forma
contraria implica violar el principio de imparcialidad y el derecho de igualdad.
2. El legislador ha previsto la figura del
Silencio Administrativo como opción rápida para acceder a la jurisdicción
Contencioso Administrativa,
3. La legislación aplicable a los servidores
públicos prevé "diversas formas para propender a su protección". Así
por ejemplo el artículo 76 del decreto 1848 de 1969 y el artículo 1o de la ley
33 de 1985 "no permiten que el Epleado Oficial sea retirado de su cargo,
hasta tanto la entidad de Previsión Social le haya reconocido la
pensión..."
4. El derecho de petición reclamado "es
distinto del que se hace en interés general o particular, puesto que lo pedido
a la entidad que represente, es el reconocimiento de una prestación
económica, sujeta a una actividad probatoria que corresponde por igual
tanto a  Cajanal, como al peticionario".
5. El silencio de la administración equivale
a un pronunciamiento negativo.
6. El catorce (14) de marzo del año en curso,
la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, "mediante un ingente esfuerzo,
notificó masivamente las resoluciones sobre reconocimiento de prestaciones
económicas cuyas solicitudes fueron radicadas hasta el 31 de diciembre de 1992.
En el día de hoy 24 de marzo, se contonúa la notificación masiva en las
instalaciones del Edificio Torre Blanca".
C. SEGUNDA
INSTANCIA
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, mediante sentencia de
marzo veintiseis (26) de 1993 decidió "CONFIRMAR la decisión del juzgado
Noveno Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá..." conforme a las
siguientes consideraciones:
1. La acción de tutela no es una vía de
defensa con fines generales, "ni de derechos subjetivos controvertibles
judicialmente ante las distintas jurisdicciones, ni una figura paralela a los
juicios que constituyen la vía común para hacer valer derechos cuya función
está asignada a la administración de justicia.  Es una medida excepcional que
como tal, no puede entorpecer los causes ordinarios que la legislación ha
dispuesto para dirimir conflictos privados".
2. En el caso bajo examen, el accionante busca
que se ordene a la entidad demandada el reconocimiento y pago inmediato de la
pensión de jubilación, y el reajuste y pago de las mesadas atrasadas.  Lo
reclamado es un derecho litigioso para cuya efectividad se cuenta con otros
medios judiciales de defensa, "ya que la tutela no está instituida como
mecanismo para alegar derechos y controvertir pruebas".
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. LA COMPETENCIA
En atención a los
dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala es competente para conocer de las sentencias que resolvieron
acerca de la acción de tutela de la referencia. Se procede a la revisión en
virtud de la selección practicada por la sala correspondiente y del reparto
efectuado según lo establecido por el reglamento de esta Corporación.
B. LA MATERIA
El caso sub-exámine
permite exponer algunas consideraciones acogidas en varios pronunciamientos
proferidos por diversas salas de esta Corporación, y que habrán de reiterarse
ahora a propósito de la solicitud que el actor presentó ante la Caja Nacional
de Previsión Social, en la cual invocó, entre otros, el derecho de petición
(artículo 23 de la C.N.), reconocido como fundamental por la jurisprudencia de
esta Corte; así en la sentencia No 12 de mayo 25 de 1992, con ponencia del H.
Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, se dijo:
"Se trata de
uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para
el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la
comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución y la participación de todos
en las decisiones que los afectan, así como para asegurar que las autoridades
cumplan las funciones para las cuales han sido instituidas (art. 2o
Constitución Política)".
El texto
constitucional vigente, recogiendo exigencia igualmente prevista en la Carta de
1886 contempla el derecho de tener "la pronta resolución de las peticiones
respetuosas presentadas ante las autoridades por motivos de interés general o
particular" aspecto que hace parte del núcleo esencial del derecho
fundamental de petición, ya que:
"sin la
posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad
este derecho", pudiendo "incluso llegar a afirmarse que el derecho
fundamental sería inocuo si solo se formulara en términos de poder presentar la
respectiva petición.  Lo que hace efectivo el derecho es que la petición
elevada sea resuelta rápidamente.  De nada serviría el derecho de petición si
la misma Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de
proferir pronta resolución.  Es en la resolución y no en la formulación donde
este derecho fundamental adquiere toda su dimensión como instrumento eficaz de
la participación democrática, el derecho a la información y a la efectividad de
los demás derechos fundamentales".  (sentencia T-426 de junio 24 de 1992 M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz y sentencia T-495 de agosto 12 de 1992 M.P. Dr. Ciro
Angarita Barón)
Además de lo anotado
la Corte, por intermedio de sus salas de Revisión, ha tenido oportunidad de
precisar las notas esenciales que caracterizan la "pronta resolución"
como parte integrante del derecho de petición, a saber:
"a) Su
pronta resolución hace verdaderamente efectivo el derecho de petición.
b) Es una obligación
inexcusable del Estado resolver prontamente las peticiones presentadas por los
ciudadanos.
c) Únicamente la
ley puede fijar los términos para que las autoridades resuelvan prontamente las
peticiones. Ello se desprende del carácter constitucional y fundamental que
tiene este derecho.
d) Cuando se
habla de "pronta resolución" quiere decir que el Estado está obligado
a resolver la petición, no simplemente a expedir constancias de que la
recibió.  Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias
de cada caso y, en esta medida, podrá ser positiva o negativa.  La obligación
del Estado no es acceder a la petición, sino resolverla".  (Sentencia
T-495 de 1992).
Ahora bien, acerca
de este último aspecto resulta pertinente recordar los criterios vertidos en la
antecitada sentencia No 12 de 1992:
"Pero no se
entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al
peticionario aunque la respuesta sea negativa.  Ella, siempre y cuando se
produzca dentro de los términos que la ley señala representa en sí misma,
independiente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición.  Cuando
al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está desconociendo
el derecho de petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la tutela para
reclamar la protección de este".
"Cuestión
muy diferente es la relativa a la validez del acto administrativo en que
consiste la respuesta, frente al cual el peticionario dispone los recursos por
vía gubernativa, en guarda de sus intereses.  En esta hipótesis no cabe la
acción de tutela, dada la asistencia de otros medios de defensa judicial, a
menos que se intente como medida transitoria para evitar un perjuicio
irremediable".
Sin embargo, frente
al planteamiento que se acaba de transcribir conviene destacar que reiterada
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la operancia de la figura
conocida como "silencio administrativo" en modo alguno satisface la
efectividad del derecho de petición.  La ya referida sentencia No T-426 de
1992, sobre el particular deja en claro que, "la posibilidad de las
autoridades de no contestar reclamaciones o solicitudes que conlleva la
configuración del fenómeno del silencio administrativo (arts 40 a 42 código
contencioso administrativo) no debe entenderse como vía expedita para el
desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición".  Y
en sentencia No T-481 de agosto 10 de 1992, con ponencia del H. Magistrado
Jaime Sanín Greiffenstein se consignaron conceptos que en lo pertinente se
transcribe:
"...Es de
notar también el (derecho de petición) consiste no simplemente en el derecho de
obtener una respuesta por parte de las autoridades sino de que haya una
resolución del asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión
sea favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de
fondo, clara y precisa, por el competente; por esto puede decirse también que
el derecho de petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el
silencio administrativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un
mecanismo que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea
posible y no sea bloqueada por la administración, especialmente con vista en la
promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple
con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a
una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia
meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia".
No sobra insistir
en la importancia que reviste el derecho de petición en cuanto tiene el
contenido de los derechos que se piden mediante su ejercicio, los cuales son de
naturaleza más general, públicos o privados, absolutos o relativos, subjetivos
y objetivos, lo cual ha llevado a sustentar la aseveración de que es un derecho
que sirve de instrumento para lograr la protección de los demás derechos de los
individuos" (Sentencia No T-452 de julio 10 de 1992, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
En reciente fallo,
la sala novena de Revisión, con ponencia del H. Magistrado Vladimiro Naranjo
Mesa, puntualizó que:
"El
ejercicio de este derecho se hace tal vez más evidente en determinadas
situaciones, donde el pronunciamiento de la entidad permite al particular
definir una expectativa, que a su vez es fundamento para la protección de
algunos derechos fundamentales. Tal es el caso de las personas de la tercera
edad o de quienes por circunstancias de la vida se enfrentan a la imposibilidad
física de ejercer una actividad económicamente productiva.  En casos como estos
no resolver oportunamente la solicitud, significa prolongar en el tiempo el
estado de imposibilidad para contar con los medios necesarios de subsistencia y
así poder disfrutar de la salud, el bienestar, y la dignidad a que toda persona
tiene derecho.  En cambio, dar pronta resolución a la petición, permite o bien
garantizar la efectividad de uno o varios derechos fundamentales, o bien
definir una posición jurídica que le garantice al afectado contar con los
mecanismos consagrados en la ley para controvertir los pronunciamientos de las
autoridades" (Sentencia T-124 de marzo 29 de 1993).
Finalmente, y en
obsequio de claridad, vale la pena destacar la afortunada síntesis que sobre el
tratamiento jurisprudencial otorgado por esta Corte al derecho de petición se
encuentra en la sentencia T-464 de 1992:
"Queda claro
que, a la luz de la doctrina constitucional sentada por la Corte
Constitucional, son de recibo los siguientes enunciados:
a) Su protección
puede ser demandada por medio de la acción de tutela, para lo cual es
presupuesto indispensable la existencia de actos u omisiones de la autoridad
que obstruyan el ejercicio del derecho o no resuelvan oportunamente sobre lo solicitado.
b) No se entiende
conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al peticionario,
aunque la respuesta sea negativa.
c) El derecho a
obtener una pronta resolución hace parte del núcleo esencial del derecho de
petición y de aquel depende la efectividad de este último.
d) El legislador
al regular el derecho fundamental de petición no puede afectar el núcleo
esencial del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta, ni la exigencia
de pronta resolución". (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
La posición adoptada
por el fallador tanto de primera como de segunda instancia, contradice
notoriamente los criterios que ha sostenido la Corte Constitucional por
intermedio de sus diversas Salas de Revisión, al respecto cabe advertir que en
la sentencia T-406 de junio cinco de 1992, con ponencia del H. Magistrado Ciro
Angarita Barón, se dejó en claro que:
"La revisión
tiene entre otras, la finalidad de servir de instrumento de fijación del
sentido de los textos.  Su alcance, por lo menos en términos prácticos, no se
limita a la solución definitiva del caso que se presenta para su conocimiento,
sino que va mucho más allá:  sirve de pauta a todas las autoridades para la
interpretación y aplicación de los derechos.
Es innegable el
valor pedagógico e incluso 'normativo-general' de la jurisprudencia de tutela
que crea la Corte Constitucional y su importancia y alcance apenas empiezan a
vislumbrarse en el panorama Jurídico Nacional".
En consecuencia, con
el fin de amparar el derecho de petición, se revocarán las sentencias revisadas
y se ordenará a la autoridad renuente resolver la solicitud presentada por el
peticionario.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.  REVOCAR la
sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé
de Bogotá, Sala Laboral, el veintiseis (26) de marzo de mil novecientos noventa
y tres (1993) que confirmó la del Juzgado Noveno Laboral del Circuito de
Santafé de Bogotá el cinco (5) de marzo de mil novecientos noventa y tres
(1993), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.  CONCEDER
la tutela por violación del derecho fundamental de petición y en tal virtud se
ordena a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL resolver la petición elevada por
GUILLERMO SEGUNDO ROCHA LARROTA, dentro del término improrrogable de 48 horas,
contado a partir de la notificación de esta sentencia, si para la fecha de esta
última no ha sido resuelta la solicitud.
Tercero.  LIBRENSE
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General