C-372-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-372/14
(Bogotá
D.C., 11 de junio de 2014)
CREACION DE EMPRESA NACIONAL DE RENOVACION Y DESARROLLO URBANO,
VIRGILIO BARCO VARGAS SAS- Inhibición para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad
de un mínimo de argumentación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda por incumplimiento de requisitos de certeza y
especificidad
Demanda de inconstitucionalidad: en contra del Decreto Ley 4184 de 2011, contra su
artículo 2 y contra algunas expresiones contenidas en sus artículos 1, 3, 4 y
5.
Referencia: Expediente D-9976.
Actores: Felipe Andrés Jiménez Clavijo y otros.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado.
Los
actores, en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la
Constitución Política, demandaron la declaratoria de inconstitucionalidad del
Decreto Ley 4184 de 2011 y, de manera especial, de su artículo 2 y de algunas
expresiones contenidas en sus artículos 1, 3, 4 y 5, cuyo texto –con lo
demandado de manera especial en subrayas- es el siguiente:
DECRETO 4184 DE 2011
(noviembre 3)
Diario Oficial No. 48.242 de 3 de
noviembre de 2011
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por el cual se crea la Empresa Nacional de
Renovación y Desarrollo Urbano –Virgilio Barco Vargas–.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el artículo 18 literales e),
f), h) e i) de la Ley 1444 de 2011, y
CONSIDERANDO:
Que el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, en
los Documentos 3615 de 2009 y 3694 de 2011, consideró necesario que la Nación
acordara con el Distrito Capital de Bogotá un plan de acción, con una visión
urbanística integral y sostenible, para mantener y modernizar los amplios
espacios públicos de que disponen la Nación y algunas entidades
descentralizadas nacionales en el Centro Administrativo Nacional; y para
facilitar a la Nación y a esas entidades edificios seguros y funcionales para
cumplir las misiones que les encomiendan las leyes;
Que, al iniciar las actividades de planeación para el proyecto
descrito atrás, se ha encontrado que la Gobernación de Cundinamarca y la
Beneficencia de Cundinamarca han estado estudiando, entre otros, un proyecto de
desarrollo cultural y urbanístico, en lotes de aproximadamente 26
hectáreas, contiguos a los terrenos del CAN;
Que la posibilidad de integrar al plan de acción aludido arriba en
el espacio del que dispone la Beneficencia, crea la posibilidad de un
desarrollo urbanístico, administrativo y cultural de características únicas,
con proyecciones superiores a las que la Nación, la Gobernación y la
Beneficencia habían contemplado;
Que para desarrollar las acciones de coordinación entre Gobierno
Nacional y el Distrito Capital para mejorar la infraestructura y la prestación
adecuada de los servicios institucionales del CAN, en los términos recomendados
por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, es necesario crear una
entidad que se dedique especialmente a formular y ejecutar el proyecto de
desarrollo y renovación urbana aludido;
Que la creación de esta entidad desarrolla el propósito al que alude
el parágrafo 1o del artículo 18 de la Ley 1444
de 2011 de garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público y
hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración Pública,
con el objeto de lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos
públicos;
Que de acuerdo con las acciones estratégicas de sostenibilidad
ambiental y urbana previstas en el Plan Nacional de Desarrollo, la formulación
de programas de renovación urbana en todo el país requiere de una efectiva
articulación de la Nación y las entidades territoriales para fortalecer su
capacidad de estructuración financiera y gerencial, priorizar la generación de
suelo e infraestructura pública e incentivar la participación privada en la
implementación de los proyectos; dentro del respeto a las competencias de la
Nación y de cada nivel territorial.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. CREACIÓN Y
NATURALEZA JURÍDICA. Créase la Empresa
Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano, Virgilio Barco Vargas –SAS–, como
una sociedad pública por acciones simplificada del orden nacional, regida por
el derecho privado, vinculada al Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, con personería jurídica, patrimonio propio,
autonomía administrativa y financiera. El término de la duración de la sociedad
es indefinido.
La sociedad estará sujeta a la inspección, vigilancia y control de
la Superintendencia de Sociedades, según las normas legales pertinentes; y al
de la Contraloría General de la República, en los términos del artículo 267 de la
Constitución y de la ley, en cuanto se refiere a la gestión fiscal de la
administración y al manejo de los fondos o bienes de la Nación.
ARTÍCULO 2o. SOCIOS. La sociedad tendrá inicialmente como único socio a la Nación
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Se autoriza para que se vinculen
como socios en etapa posterior a la constitución de la sociedad, otras entidades
del orden nacional que tengan la propiedad o posesión de predios sobre el área
del proyecto o que, sin tenerla, decidan participar del capital de la sociedad
a fin de vincular sus sedes en dicha área.
ARTÍCULO 3o. TRANSFERENCIA Y APORTE DE
ACTIVOS. A
título de aporte los socios transferirán a la sociedad, la propiedad o posesión
sobre inmuebles que tengan en el área del proyecto. Para ello, elaborarán uno o
varios documentos en los que identifiquen los bienes respectivos y los títulos
de adquisición y harán los registros para perfeccionar las transferencias del
caso.
Otras entidades públicas del orden territorial titulares del derecho
de dominio o posesión sobre predios ubicados en el área del proyecto de
renovación y desarrollo urbano, podrán transferirlos como aporte a la sociedad
y participar así en su capital vinculados como socios. Los predios entregados
serán gestionados en el marco del proyecto de renovación y desarrollo.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio aplicará las reglas previstas
en el inciso 2 del artículo 33 de la Ley 1ª de 1991
a fin de lograr el perfeccionamiento de la transferencia de inmuebles cuyo
título sea precario o inexistente.
ARTÍCULO 4o. INTEGRACIÓN
DE SU PATRIMONIO. El patrimonio de la
Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano, Virgilio Barco Vargas –SAS–
estará constituido por recursos del Estado y podrá estar integrado por:
1. Aportes de entidades públicas del orden Nacional
2. Aportes de entidades públicas del orden Territorial
3. Los aportes, donaciones y (sic.) ingresos propios que reciba
4. Recursos del crédito.
PARÁGRAFO.
Autorizar a la Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano, Virgilio
Barco Vargas –SAS– la emisión de acciones para que sean adquiridas por personas
naturales o jurídicas públicas o privadas. De concretarse la participación
de particulares en estas condiciones la sociedad quedará organizada como
sociedad de economía mixta en cuyo caso las acciones en cabeza de la Nación no
podrán tener una proporción inferior al 51% del capital social.
ARTÍCULO 5o. OBJETO SOCIAL. El objeto de la Empresa Nacional de
Renovación y Desarrollo Urbano, Virgilio Barco Vargas –SAS– será:
a) Elaborar y ejecutar un proyecto de desarrollo y renovación urbana
en el área alinderada abajo, con sujeción a las normas aplicables para el
efecto, en función de la materia dentro del respeto a las competencias de la
Nación y de cada nivel territorial con el fin de:
a1. Contribuir a la mejor prestación de los servicios públicos a
cargo de las entidades nacionales establecidas en el área alinderada o de las
que se establezcan allí;
a2. Para mayor realce y dignidad de las edificaciones que se
construyan para prestar servicios públicos nacionales, dar a Bogotá un espacio
de desarrollo urbanístico y arquitectónico a la altura de los mejores del
mundo, y ejemplar en su respeto a las consideraciones ecológicas;
a3. Para que la prestación de los servicios públicos nacionales que
hayan de prestarse en el área tenga lugar en un ambiente digno y amable, dar a
Bogotá espacios culturales y recreativos adecuados a su crecimiento demográfico
y económico; y
a4. Mejorar, en general, la movilidad, el entorno y la vivienda
alrededor de lo que hoy es el Centro Administrativo Nacional.
Se entiende que los proyectos de desarrollo o renovación pueden
incluir ambos tipos de actividades, o una sola de ellas.
El área del proyecto está conformada por un polígono limitado así:
(i) al suroriente con la Carrera 50, entre la calle 26 y la calle 53; (ii) por
el suroccidente con la calle 26, entre la carrera 50 y la carrera 68; (iii) por
el noroccidente con la carrera 68, entre la calle 26 y la calle 53; (iv) al
nororiente con la calle 53, entre la carrera 68 y la carrera 50;
b) Garantizar que haya nuevos edificios, para que las entidades
estatales ubicadas hoy en las áreas del proyecto de desarrollo y renovación
urbana puedan entregar los que ocupan y operar, sin embargo, en forma
preferentemente continua, mediante la construcción aislada inicial de los
primeros edificios en el área del proyecto;
c) Llegar a acuerdos con la Beneficencia de Cundinamarca para
incorporar al proyecto de desarrollo y renovación descrito arriba, por
cualquier título adecuado a la ejecución del proyecto, o por su aporte a la
sociedad, los lotes de su propiedad localizados dentro del área del proyecto
alinderado arriba;
d) Llegar a acuerdos con el Distrito Capital para asegurar la
integración urbanística entre este proyecto de desarrollo y renovación urbana y
el proyecto “Parque Metropolitano Simón Bolívar-Centro Bolivariano” (Decreto
300 de 2003);
e) Elaborar y ejecutar estudios que faciliten la adquisición de
inmuebles aledaños al Centro Administrativo Nacional y dentro del área del
proyecto, y que se consideren necesarios para su adecuado desarrollo.
PARÁGRAFO 1o. La
Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano, Virgilio Barco Vargas
S.A.S. podrá, como parte de su objeto social, identificar, promover, gestionar
y ejecutar proyectos en otras áreas de renovación o desarrollo urbano en Bogotá
u otras ciudades del país; dentro del respeto a las competencias de la Nación y
de cada nivel territorial.
PARÁGRAFO 2o.
Para el desarrollo de su objeto la empresa también podrá celebrar, entre otros,
contratos de fiducia con sujeción a su régimen jurídico.
ARTÍCULO 6o. DOMICILIO PRINCIPAL. El domicilio principal de la sociedad será la ciudad de Bogotá, D.
C.
ARTÍCULO 7o. ÓRGANOS DE DIRECCIÓN Y
ADMINISTRACIÓN. La Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano, Virgilio
Barco Vargas –SAS– será dirigida y administrada por la Asamblea General, la
Junta Directiva y el Gerente de la Sociedad.
Las funciones de los órganos sociales a los que se refiere este
decreto, serán determinadas en los estatutos sociales; las funciones de las
demás personas que presten servicios a la sociedad, serán determinadas por el
Gerente General.
ARTÍCULO 8o. JUNTA DIRECTIVA Y COMPOSICIÓN. La Junta Directiva estará integrada
inicialmente por seis (7) miembros, sin perjuicio de lo que posteriormente
disponga la Asamblea de acuerdo con sus estatutos:
a) El Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República, o su delegado, quien la presidirá;
b) El Ministro de Hacienda y Crédito Público o el Viceministro en
quien delegue;
c) El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio o el Viceministro en
quien delegue;
d) El Ministro de Defensa Nacional, o el Viceministro en quien
delegue;
e) El Ministro de Educación, o el Viceministro en quien delegue;
f) El Ministro de Transporte, o el Viceministro en quien delegue;
g) El Director del Departamento Nacional de Planeación o el
subdirector cuando así lo delegue.
PARÁGRAFO. La
junta directiva podrá aprobar la asociación de la Empresa Nacional de
Renovación y Desarrollo Urbano, Virgilio Barco Vargas –SAS– con personas
naturales o jurídicas públicas o privadas para la constitución de otras
personas jurídicas según lo previsto en la Ley 1258 de 2008, que
le permitan asegurar el desarrollo de su objeto social en los términos del
artículo 209 de la
Constitución Política.
ARTÍCULO 9o. AJUSTES PRESUPUESTALES. Las autoridades públicas correspondientes harán los ajustes
pertinentes al Presupuesto General de la Nación para dar cumplimiento al
presente decreto. En todo caso para efectos presupuestales el régimen aplicable
será el que le corresponda según el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
ARTÍCULO 10. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
2. Demanda: pretensiones y cargos formulados.
2.1. Pretensiones: Sobre la base de
señalar como vulnerados los artículos 1, 6, 151, 287, 288 y 313 (numerales 2 y
7) de la Constitución, en la demanda se solicita a este tribunal que declare la
inexequibilidad de la norma demandada o de algunos de sus apartes, con
fundamento en cuatro cargos de diverso contenido y alcance, conforme pasa a
verse.
2.2.
Cargos: En la demanda, a partir de un mismo
núcleo argumentativo, se plantea cuatro cargos, a saber: la extralimitación de
las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República; la
violación de la autonomía de las entidades territoriales; la violación indirecta
de la reserva de ley orgánica; y la vulneración del principio de
descentralización administrativa.
2.2.1. El
núcleo argumentativo común a los cuatro cargos es una particular interpretación
de la norma demandada, que se opone al principio de autonomía territorial y a
la reserva de ley orgánica.
2.2.2. En
efecto, el cargo relacionado con la extralimitación de funciones parte de la
base de considerar que la creación de la Empresa Nacional de Renovación y
Desarrollo Urbano, Virgilio Barco Vargas –SAS– desconoce la reserva de ley
orgánica, pues su objeto social involucra temas propios del ordenamiento
territorial. Así pretende demostrarlo al oponer el artículo 5 del decreto con
el Decreto 190 de 2004 (norma que compila la regulación relacionada con el POT).
Para reiterar lo dicho, sostiene que la renovación y el desarrollo urbano son
materias propias del ordenamiento territorial. Se debe acotar que este cargo se
lo relaciona, por medio de la mención de la Sentencia C-240 de 2012, con la
prohibición del artículo 150.10 de la Constitución, según la cual el Congreso
no puede conferir facultades extraordinarias para expedir leyes orgánicas.
2.2.3. El
segundo cargo reitera el discurso, aunque de una forma diferente, pues señala
que el decreto demandado desconoce la autonomía de las entidades territoriales,
reconocida por los artículos 1 y 313 de la Constitución, para regular el
ordenamiento de su territorio, en materias como definir las áreas de renovación
urbana, de tal suerte que esta competencia se le asigna a una entidad del orden
nacional en la cual los entes territoriales no tienen ninguna representación o
participación. Para mostrarlo trae a cuento diversos apartes de los artículos
2, 3, 4 y 5 del Decreto.
2.2.4. El
tercer cargo señala otro matiz del discurso al advertir sobre la violación
indirecta del artículo 151 de la Constitución, que prevé las materias que son
objeto de regulación por leyes orgánicas y, en este contexto, plantea que las
leyes orgánicas hacen parte del bloque de constitucionalidad y opone el decreto
demandado a la Ley 1454 de 2011, orgánica del ordenamiento territorial. De este
ejercicio de oposición resulta la vulneración de los artículos 2, 3, 18 y 21 de
la Ley orgánica de ordenamiento territorial.
2.2.5. Por
último, y sin salir del mismo discurso, plantea la necesidad de ponderar el
decreto demandado, sin distinguir un principio en particular, con el principio
de autonomía territorial, a fin de aplicar un test de proporcionalidad que, si
bien no se califica y no se justifica, parecería ser el estricto, y concluir
que:
En definitiva,
la creación de la empresa VBV S.A.S. y el conjunto de competencias que le han
sido asignadas: (i) no son razonables, pues le han sido atribuidas competencias
que de la esencia de las entidades territoriales, generándose concentración de
funciones y centralización de poderes, contrariando abiertamente los principios
del ordenamiento territorial; (ii) no son necesarias, pues existe un marco
institucional diseñado para atender los temas que le han sido encargados a la
empresa; y, (iii) no son proporcionales, pues privilegia los poderes del orden
Nacional, en detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, las
cuales son excluidas de la toma de decisiones sobre asuntos que corresponden a
su órbita de intereses.
3.
Intervenciones.
3.1.
Intervención de la Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano Virgilio
Barco Vargas (EVB S.A.S.): inhibición.
Advierte
que la demanda carece de aptitud sustancial, pues no presenta cargos claros,
ciertos, específicos, pertinente y suficientes contra los artículos demandados
y, además, se sustenta en cuatro bases inadecuadas, como son: (i) confundir al
regulador con el operador; (ii) desconocer lo que es un proyecto de renovación
urbana y quién lo puede operar; (iii) asumir sin justificación que elaborar y
ejecutar proyectos con sujeción a las normas aplicables, tanto nacionales como
territoriales, puede vulnerar la Constitución; y (iv) interpretar de manera
desacertada y ajena a su sentido los artículos 27 y 28 del Código Civil.
En caso de
que se llegare a estudiar de fondo la demanda, señalan que en ella se confunde
la regulación sobre el uso del suelo, que corresponde al ente territorial, con
la gestión de proyectos de desarrollo y de renovación urbana, lo que es
inadmisible, pues la segunda tarea, que corresponde al objeto social de la
empresa EVB S.A.S., implica “realizar las gestiones para proponerlos [los
proyectos] y en caso de existir la norma urbana que lo permita, puede
ejecutarlo pero ‘dentro del respeto a las competencias de la Nación y de cada
nivel territorial’ (parágrafo 1 del art. 5 del Decreto 4184 de 2011”. Esto
puede verificarse en los reglamentos de este decreto, contenidos en los
Decretos 488 y 727 de 2013. Al tener que someterse la actividad de la empresa
al correspondiente plan de ordenamiento territorial, a las demás normas
aplicables y a obtener las licencias del caso, no se aprecia de qué manera se
puede desconocer la autonomía territorial o la reserva de ley orgánica.
3.2.
Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República:
exequibilidad.
Considera
que los cargos planteados se basan en una misma interpretación jurídica
desacertada, consistente en asumir que el Decreto 4184 de 2011 otorga una
competencia regulatoria a la EVB “que choca con las competencias de
regulación de las entidades territoriales en materia de uso del suelo e,
incluso, con la competencia regulatoria del Congreso en materia de ordenamiento
territorial”. Esta interpretación es desacertada porque resulta “manifiestamente
contraria al texto del Decreto 4184” leído en su integridad, ya que allí se
prevé desde un comienzo “un régimen de coordinación entre la Nación y las
entidades territoriales, con el fin de que el objeto social de la empresa se
desarrolle en un esquema concertado entre todas ellas, sin contar con el hecho
de que siempre somete la ejecución del objeto social de la empresa a la
normativa legal existente”, lo que puede verificarse en considerandos 1, 2,
4, 6 y en los artículos 3 y 5.
Al tener un
fundamento argumentativo deleznable y equivocado, los cargos no deben
prosperar, pues es claro que:
[…] a) el
objeto de la VBV no implica la invasión del decreto en la órbita de regulación
de la LOOT, pues la VBV no tiene competencia regulatoria, solo de ejecución, y
los proyectos de renovación que está llamada a realizar no generan por tanto
una modificación de las competencias asignadas por la LOOT; b) el decreto no
desconoce las competencias territoriales en materia de ordenamiento
territorial, pues el objeto de la VBV no desplaza la capacidad normativa ni
regulatoria de las entidades territoriales; c) las decisiones de la VBV deben
adoptarse en coordinación con las entidades territoriales, lo que descarta la
vulneración de la autonomía territorial, y, por último, d) el objeto social de
la VBV no está llamado a realizarse por fuera de la regulación de la LOOT,
sino, por el contrario, en sujeción a sus mandatos.
3.3.
Intervención del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: inhibición y, en
subsidio, exequibilidad.
Indica que
la demanda carece de aptitud sustantiva, pues no recae sobre un texto real,
sino sobre un texto que el actor deduce por sí y ante sí, sin que muestre o
demuestre que entre lo demandado y las normas constitucionales exista una
oposición objetiva y verificable.
Señala que,
en caso de estudiar la demanda, el proceso de formación del decreto demandado
no tiene ningún vicio, ya que se enmarca en el ejercicio de las competencias
que la Constitución y la ley habilitante le reconocen al Presidente de la
República. Luego de dar cuenta del principio de autonomía territorial, a partir
de las Sentencias C-1258 de 2001 y C-149 de 2010, afirma que la vulneración de
este principio es apenas una “apreciación subjetiva del actor”, que no
resulta del análisis de la norma demandada. Enseguida se ocupa de la reserva de
ley orgánica, para lo cual se vale de las Sentencias C-534 de 1996 y C-421 de
2012, y concluye que
[…] la norma
demandada no se reserva la regulación de los usos del suelo, ni implica
usurpación alguna de la competencia del concejo para ordenar su territorio,
pues de la norma se desprende con total claridad que la Empresa Nacional de
Renovación y Desarrollo Urbano Virgilio Barco Vargas S.A.S. debe ejecutar sus
proyectos en el marco de lo dispuesto en los planes de ordenamiento territorial
y los instrumentos que lo desarrollen y complementen, respetando las
competencias en materia de regulación de usos de suelo.
3.4.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación: inhibición y, en
subsidio, exequibilidad.
Destaca que
el “planteamiento de los actores no permite realizar con nitidez un cotejo
de alguno de los cargos formulados con la Constitución. La demanda plantea una
serie de percepciones o consideraciones de carácter subjetivo sin descender a
la forma en que se concreta esa violación”, por lo que habría ineptitud
sustancial de la demanda. En caso de que se conozca de fondo la demanda,
los argumentos para sustentar la exequibilidad de lo demandado son semejantes a
los planteados por el anterior interviniente.
3.5.
Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública: inhibición
frente al cargo relativo al vicio de forma y exequibilidad frente a los cargos
de fondo.
Frente al
cargo relativo al vicio en el proceso de formación de la norma que contiene las
expresiones demandadas, conforme se plantea en la demanda, considera que se ha
configurado el fenómeno de la caducidad de la acción y que, por lo tanto, la
Corte no puede pronunciarse ya sobre él, sino que debe inhibirse de hacerlo.
En cuanto a
los demás cargos, distingue entre la reserva de ley formal y la reserva de ley
material, con base en las Sentencias C-140 de 1998, C-078 de 1999, C-151 y
C-306 de 2004, para precisar que sobre esta materia sí se podía otorgar
facultades; indica que el decreto examinado cumple el presupuesto formal de la
ley habilitante, al haberse dictado en el término previsto, y el presupuesto
material de la misma, porque se enmarca en su precisa materia. Pone de presente
que, aún en caso de duda sobre si lo hace o no, en la Sentencia C-421 de 2012
se dejó en claro que dicha duda debe resolverse en favor del legislador
ordinario, y advierte que en este caso no se desconoce la reserva de ley
orgánica, pues,
[…] el hecho de
que la elaboración de los proyectos de desarrollo y renovación previstos en el
decreto extraordinario censurado deban ser ejecutados en los municipios y a
través de planes de acción concertados con sus autoridades locales no implica
ni conlleva que tales asuntos deban ser regulados a través de una ley orgánica,
en la medida en que la materia allí prevista no corresponde en estricto derecho
a una asignación de competencias normativas para las entidades territoriales.
3.6.
Intervención del Ministerio del Transporte: inhibición y, en subsidio,
exequibilidad.
Señala que
la demanda carece de aptitud sustancial, pues sus cargos no son claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Para ilustrarlo, se limita a
transcribir lo dicho sobre el particular en la Sentencia C-649 de 2010. En caso
de que se conociera de fondo sobre la demanda, sus argumentos para solicitar la
declaración de exequibilidad coinciden con los planteados por el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio y por el Departamento Nacional de Planeación.
3.7.
Intervención de la Universidad Externado de Colombia: exequibilidad.
Precisa que
si bien la afirmación de la demanda de que tanto la renovación como el
desarrollo urbano son temas relativos al ordenamiento territorial es cierta, no
es menos cierto que “la creación de una EMPRESA, que tiene como actividad
estas dos facetas del ordenamiento territorial, no es suficiente para
considerar que se trata ni de una extralimitación de funciones, ni de una
materia sujeta a reserva de ley orgánica”.
Y esto es
así, porque “no puede pretenderse que en razón de la actividad a la cual
habrá de dedicarse la empresa o sociedad cuya creación es autorizada por el
Congreso de la República, varíe la naturaleza de la ley que autoriza su
creación”; ni se puede asumir que la creación de dicha empresa “vací[e]
de competencia la reglamentación de usos del suelo, y el poder decisorio sobre materias
esenciales del ordenamiento territorial”. Para ilustrarlo, lleva su
argumento al límite y afirma:
De lo
contrario, una ley que autorice la creación de una empresa, cuyo objeto está
estrechamente ligado con los derechos fundamentales, debería ser autorizada por
una ley estatutaria. O, bajo el mismo entendido, cualquier reforma a un
Ministerio, cuya actividad esté inescindiblemente ligada a un derecho
fundamental, como el de la salud por ejemplo, debería autorizarse con una ley
estatutaria.
3.8. Intervención
del Ministerio de Defensa Nacional: exequibilidad.
La
solicitud de declaración de exequibilidad se funda en argumentos semejantes a
los planteados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por el
Departamento Nacional de Planeación y por el Ministerio del Transporte.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación: exequibilidad.
4.1. En el Concepto 5714, el Ministerio Público solicita a la Corte
declarar exequibles las expresiones demandadas, “pero únicamente por los
cargos formulados”.
4.2. Para
sustentar la anterior solicitud señala, a modo de aclaración previa, que en
este caso, pese a haber transcurrido más de un año entre la promulgación de la
norma y la presentación de la demanda, no se configura el fenómeno de la caducidad
de la acción, porque desconocer la reserva de ley orgánica, conforme a lo dicho
en la Sentencia C-894 de 1999, es un vicio material y no formal.
4.3. Dado
que en la demanda se sostiene que los asuntos relativos a la renovación y
desarrollo urbano son de competencia exclusiva de las autoridades
territoriales, procede a analizar el principio de autonomía territorial y el
papel que tiene la ley orgánica de ordenamiento territorial al momento de
distribuir competencias entre la Nación y los territorios.
En este
contexto, destaca que la ciudad de Bogotá tiene una situación especial, pues el
Distrito Capital es al mismo tiempo la capital de la República de Colombia y la
Capital del Departamento de Cundinamarca (art. 322 C.P.). Al ser la capital de
la república, esta ciudad es la sede central de todas las ramas y órganos del
poder público, en especial del Gobierno Nacional. En razón de esta
circunstancia, y sobre la base de la Sentencia C-149 de 2010, considera que:
[…] resulta
viable que la ley directamente se apersone de aspectos tales como la
organización urbanística y arquitectónica de las sedes del Gobierno Nacional
bajo un concepto armónico e integral, porque el Gobierno Nacional es el de
todos y para todos los habitantes de Colombia y no sólo para los del Distrito
Capital, por lo que se debe tener en cuenta una integración urbanística
administrativa pública nacional que le permita a la misma y a todos los
administrados, especialmente [a] los que proceden de otras partes del país, un
desempeño más eficiente y armónico, lo que incluye el desplazamiento vial, la
protección del medio ambiente y la belleza arquitectónica.
De no ser así,
se llegaría al absurdo de que las sedes del Poder Público Nacional dependerían
de las condiciones políticas y administrativas cambiantes de cada ente
regional. Al respecto, basta traer a colación, a manera de ejemplo, las
dificultades en la terminación de la línea de “Transmilenio” en el Aeropuerto
el Dorado.
4.4.
Esclarecido el punto principal, señala que ninguno de los cargos está llamado a
prosperar, pues si bien elaborar y ejecutar un proyecto de desarrollo y
renovación urbana puede tener relación directa con el uso del suelo y con el
desarrollo urbano y, por ende, con los asuntos y regulaciones del ordenamiento
territorial, se trata de “actividades de tipo empresarial”, que no son
ejercidas por una autoridad administrativa y que, en todo caso, “se deben
desarrollar respetando las competencias de la Nación y de cada nivel
territorial, tal como lo establecen expresamente el literal a) y el parágrafo1
del artículo 5 del Decreto 4184 de 2011”.
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Este tribunal es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del Decreto Ley
4184 de 2011 y, de manera especial, de su artículo 2 y de algunas expresiones
contenidas en sus artículos 1, 3, 4 y 5, atendiendo lo
dispuesto en el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cuestión previa: inaptitud sustancial de la demanda.
2.1. En vista de que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
y el Departamento Nacional de Planeación cuestionan la certeza y especificidad
del concepto de la violación contenido en la demanda[1],
el Ministerio de Transporte cuestiona, además, la claridad, pertinencia y
suficiencia del mismo[2], es menester analizar, a modo de cuestión
previa, la aptitud de la demanda.
2.2.
El Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, precisa que las
demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y
deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas cuya
inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o
aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas
constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por
las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un
vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el
trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue
quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como
concepto de la violación, implica una carga material y no meramente formal que
no se satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos,
sino que exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del
principio pro actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no
sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja
una verdadera controversia constitucional.
2.3.
Entre otras, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa
el alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad cuando existe un
hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la
demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza
cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en
una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una
verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad
cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta
Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance
persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima
sobre la exequibilidad de la norma demandada.
2.4. En la
Sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de
2009, C-055 y C-281 de 2013, este tribunal precisó la oportunidad procesal para
definir la aptitud de la demanda en los siguientes términos:
Aun
cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda
cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis
responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo
únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no
compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien
reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5).
2.5. Merece la
pena destacar que solo después del auto admisorio los ciudadanos y el
Ministerio Público tienen la oportunidad de intervenir en el proceso y de
manifestar sus opiniones y su concepto a la Corte. Estas opiniones y concepto
deben ser considerados por este tribunal al momento de tomar una decisión, ya
que contienen elementos de juicio relevantes[3].
Dado que uno de los temas que se puede trabajar en dichas opiniones y concepto
es el de la aptitud de la demanda, y en vista de que la decisión definitiva
sobre la misma corresponde a la Sala Plena de la Corte, esta cuestión puede y,
cuando hay solicitud sobre el particular, debe ser analizada por este tribunal
incluso con posterioridad al auto admisorio de la demanda.
2.6. La demanda
parte de una particular aproximación a la norma demandada, según la cual la
mera existencia de la Empresa Nacional de Renovación y
Desarrollo Urbano, Virgilio Barco Vargas –SAS–, su composición societaria y su
objeto social desconocen el principio de autonomía territorial, la reserva de
ley orgánica, en tanto y en cuanto se oponen a las competencias
constitucionales de los municipios –ejercidas por sus respectivos concejos-
para adoptar los planes y programas de desarrollo económico y social y de obras
públicas y para reglamentar los usos del suelo, y modifican la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales. Esta aproximación
aparece con evidencia y de manera reiterada en la demanda, como puede
constatarse en las siguientes excertas:
(…)
las funciones de “elaborar y ejecutar un proyecto de renovación urbana”
(Art. 5, Decreto-Ley 4184 de 2011, o de promover el ordenamiento del
territorio, son competencias referidas al ordenamiento territorial, y
propias de las entidades territoriales, como lo es la destinación de los
usos del suelo, razón por la cual si tales facultades van a ser reasignadas a
una nueva entidad, como por ejemplo la empresa VBV S.A.S., dicha reasignación
ha debido surtirse mediante ley orgánica de ordenamiento territorial, y no en
ejercicio de facultades extraordinarias, las cuales tienen un límite
específicamente definido por la Constitución consistente en que no pueden
otorgarse para expedir leyes sujetas a reserva de ley orgánica, como ocurre en
el caso sub examine[4].
(…)
no obstante que el objeto social de la empresa VBV S.A.S. incluye un aparte
donde establece “dentro del respeto a las competencias de la Nación y de cada
nivel territorial”, desde una dimensión material, dichas competencias no se
encuentran garantizadas desde el inicio, y se evidencia su desconocimiento por
parte del Decreto-Ley 4184 de 2011, pues las definiciones sobre materias que
son de la esencia del ordenamiento territorial, se toman en espacios donde las
entidades territoriales no tienen poder decisorio, ni autoridad alguna.[5]
(…)
Al momento de crearse la empresa VBV S.A.S., se ha debido regular de manera
específica e in extenso, sobre la participación de los entes
territoriales en los proyectos de desarrollo y renovación urbana, más allá de
introducir un superficial “dentro del respeto a las competencias de la nación y
de cada nivel territorial”, el cual resulta insuficiente y materialmente se ha
visto desdibujado por las competencias asignadas a la empresa VBV S.A.S., en
perjuicio de los entes del orden territorial[6].
(…)
La elaboración y ejecución de un proyecto de desarrollo y de renovación urbana
son manifestaciones de la organización y planificación del territorio, luego
todo proyecto de renovación y desarrollo urbano debe atender los lineamientos
de las “normas generales para la organización territorial” y atender “el marco
institucional y los instrumentos [diseñados] para el desarrollo territorial”,
so pena de desconocer la ley orgánica que gobierna la materia, y en
consecuencia incurrir en contradicciones con el bloque de constitucionalidad
conformado tanto por las disposiciones constitucionales como por las orgánicas[7].
2.7. La anterior
argumentación, pese a ser clara y comprensible, no corresponde con el texto de
la norma demandada, como pasa a verse.
2.7.1. El
Decreto 4184 de 2011 se dictó en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por los literales e), f) h) e i) del artículo 18[8]
de la Ley 1444 de 2011. La creación de la “Empresa Nacional de Renovación
y Desarrollo Urbano, Virgilio Barco Vargas –SAS–, como una sociedad pública por
acciones simplificada del orden nacional, regida por el derecho privado” (art.
1 del Decreto 4184 de 2011), corresponde al ejercicio de la facultad para “crear,
escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y de
otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional”, prevista
en el literal e) de la Ley 1444 de 2011. Su vinculación al Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República (art. 1 del Decreto 4184 de
2011), tiene que ver con la facultad para “determinar la adscripción o la
vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas”, prevista
en el literal h) de la Ley 1444 de 2011. Su objeto social y sus órganos de
dirección y administración (art. 5, 7 y 8 del Decreto 4184 de 2011),  obedecen
al ejercicio de la facultad para “señalar, modificar y determinar los
objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de
las creaciones, fusiones o escisiones”, prevista en el literal f) de la Ley
1444 de 2011. Los aportes de activos públicos a la sociedad (art. 3, 4 y 9 del
Decreto 4184 de 2011), atienden a la facultad para “realizar las
modificaciones presupuestales necesarias para garantizar los gastos de
financiamiento e inversión necesarios para el cumplimiento de las funciones que
se asignen a las entidades creadas”, prevista en el literal i) de la Ley
1444 de 2011.
2.7.2. En sus
seis consideraciones, el Decreto 4184 de 2011 alude de manera reiterada a tres
asuntos relevantes, a saber: (i) la necesidad de acordar, coordinar y articular
un plan de acción entre la Nación y las entidades territoriales, en especial
las del Distrito Capital; (ii) la necesidad de elaborar un plan de acción o
proyecto de desarrollo cultural, administrativo y urbanístico en predios de
propiedad de la Nación o de entes nacionales; y (iii) la necesidad de que, por
medio de dicho plan, se garantice la eficiencia en la prestación del servicio
público y se haga coherente la organización y el funcionamiento de la
administración. El primer asunto, relevante para el caso sub examine,
aparece en la primera, cuarta y sexta de las consideraciones, así: “consideró
necesario que la Nación acordara con el distrito capital un plan de acción”,
“para desarrollar las acciones de coordinación entre el Gobierno Nacional y el
Distrito Capital” y “la formulación de programas de renovación urbana en
todo el país requiere de una efectiva articulación de la Nación y las entidades
territoriales”, respectivamente.
2.7.3. No
obstante lo anterior, se podría pensar que, pese a sus consideraciones, el
Decreto 4184 de 2011 dispone otra cosa. Para verificarlo, es menester traer a
cuento su artículo 5, que concreta el objeto social de la Empresa
Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano, Virgilio Barco Vargas –SAS–. Y al
hacerlo, se aprecia de manera clara y contundente que lo dicho en las
consideraciones se respeta de manera cabal en el texto normativo, en especial
en el literal a) y en el parágrafo 1 del referido artículo, así: “a)
Elaborar y ejecutar un proyecto de desarrollo y renovación urbana en el área
alinderada abajo, con sujeción a las normas aplicables para el efecto, en
función de la materia dentro del respeto de las competencias de la Nación y de
cada nivel territorial […]”; “PARÁGRAFO 1. […] podrá, como parte
de su objeto social, identificar, promover, gestionar y ejecutar proyectos en
otras áreas de renovación o desarrollo urbano en Bogotá u otras ciudades del
país; dentro del respeto a las competencias de la Nación y de cada nivel
territorial” (subrayas agregadas).
2.8. En vista de
las anteriores circunstancias, el particular entendimiento que la demanda hace
de la norma demandada no corresponde a su contenido objetivo, ni se atiene a lo
que ésta dice de manera reiterada y explícita, tanto en sus consideraciones
como en su desarrollo normativo. Por lo tanto, la demanda no recae sobre una
proposición jurídica real y existente, sino sobre una proposición que los
actores deducen de manera subjetiva e injustificada, lo cual impide que exista
una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional, de
lo que se sigue que el concepto de la violación de la demanda carece de
certeza. Al fundarse sobre esta base deleznable, la demanda tampoco puede
definir o mostrar cómo la norma demandada vulnera la Constitución, por lo que
su concepto de la violación también carece de especificidad. Así las cosas, se
hace evidente la ineptitud sustancial de la demanda y, ante tal circunstancia,
este tribunal no puede pronunciarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad
de la norma demandada, ni proseguir el análisis sobre la misma.
III.
CONCLUSIÓN
Al estudiar
la aptitud de la demanda, como cuestión previa, este tribunal verificó la
inaptitud sustancial de la misma, porque su concepto de la violación no
satisface los mínimos argumentativos de certeza y de especificidad. En efecto,
los cuatro cargos planteados parten de una base común: la inadecuada
comprensión del Decreto 4184 de 2011, pues se asume que éste desconoce el
principio de autonomía territorial -competencias constitucionales de los
concejos municipales- y la reserva de ley orgánica, cuando en realidad, en
repetidos enunciados de sus consideraciones y de sus artículos, se precisa de
manera explícita que en todo caso el objeto social de la Empresa Nacional de
Renovación y Desarrollo Urbano, Virgilio Barco Vargas –SAS- se desarrollará de
manera acordada, coordinada y articulada entre la Nación y los entes
territoriales y, en todo caso, con sujeción a las normas aplicables para tal
efecto, con respeto de las competencias de los entes territoriales.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 4184 de 2011
y, de manera especial, de su artículo 2 y de algunas expresiones contenidas en
sus artículos 1, 3, 4 y 5.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente. Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente en comisión
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Supra I, 3.3 y  3.4.
[2] Supra I, 3.6.
[3] Cfr. C-1123 de 2008.
[4] Folio 13.
[5] Folio 20.
[6] Folio 24.
[7] Folio 26.
[8] Cfr. Sentencia C-240 de 2012.