C-424-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-424/06
COSA JUZGADA MATERIAL-Concepto
COSA JUZGADA MATERIAL-Requisitos
COSA JUZGADA MATERIAL-Respeto del precedente
COSA JUZGADA MATERIAL-No configuración por inexistencia de
identidad formal
En la presente sentencia no ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada material. Aquí nos encontramos ante una situación
diferente, a saber, que la disposición jurídica sobre la cual la Corte
Constitucional se había pronunciado y al respecto de la que había declarado su
compatibilidad con el texto constitucional o una similar se reprodujo en un
cuerpo legislativo diferente y está en una Ley diferente. Esta disposición
normativa fue demandada de nuevo por los mismos cargos. No se presenta entonces
identidad formal, pues se trata de la misma disposición pero insertada en un cuerpo
legislativo diferente. (Énfasis añadido) En estas circunstancias la corte debe
hacer un pronunciamiento de fondo.
PRIMA TECNICA-Computo como factor salarial/PRIMA TECNICA-Exclusión
como factor salarial
PRECEDENTE JUDICIAL-Aplicación
Referencia: expediente D-5971
Demandante: Ivette Josefina Gardeazabal
Micolta
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 7º del Decreto 1661 de 1991 “Por el cual se modifica el régimen de
Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los
mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de
dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
establecida en el artículo 241 de la Constitución, la ciudadana Ivette Josefina
Gardeazabal Micolta solicitó ante esta Corporación la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 7º del Decreto 1661 de 1991 “Por el cual
se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar
estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras
disposiciones.”
Mediante auto de 22 de septiembre de 2005, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra el artículo 7º del decreto
1661 de 1991 y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor; comunicó al Presidente de la
República y al Ministerio del Interior y de Justicia para que, si lo
consideraban oportuno, intervinieran directamente o por medio de apoderado.
Invitó, igualmente, a las Facultades de Derecho de las Universidades Andes, de
Cartagena, Externado, Javeriana, Nacional y Rosario para que, de considerarlo
oportuno, intervinieran mediante escrito indicando las razones que, en su
criterio, justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma
demandada.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de
esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada:
Decreto 1661 de 1991
(junio 27)
Diario Oficial No 39.881, del 27 de junio
de 1991
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
“Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica,
se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores
empleados oficiales y se dictan otras disposiciones”
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en uso de las facultades extraordinarias
conferidas por los
numerales 2o y 3o del artículo 2o de la Ley
60 de 1990,
DECRETA:
(...)
“ARTICULO 7o. FORMA DE PAGO, COMPATIBILIDAD
CON LOS GASTOS DE REPRESENTACION. La Prima Técnica asignada se pagará
mensualmente, y es compatible con el derecho a percibir gastos de
representación. La Prima Técnica constituirá factor de salario cuando se
otorgue con base en los criterios de que trata el literal a) del artículo 2º
del presente Decreto; y no constituirá factor salarial cuando se del mismo
artículo[1].”  (Nota a pie de página fuera del texto
original)
III. LA DEMANDA
La actora, Ivette Josefina
Gardeazabal  Micolta, considera que el artículo 7º del decreto 1661 de 1991 “Por
el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para
otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan
otras disposiciones” genera un trato desigual entre los funcionarios para
quienes la prima constituye factor salarial y aquellos para quienes no se
configura esta posibilidad. En este orden de ideas, estima la actora que se
desconocen, de paso, los artículos 4º (la supremacía jurídica de la
Constitución); 9º (la soberanía nacional  como fundamento de las relaciones
internacionales); 25 (el derecho al trabajo); 53 ( el principio según el cual
los Convenios de la OIT debidamente ratificados forman parte de la legislación
interna); el Convenio 95 de la OIT de 1º de Julio de 1949 ratificado por medio
de la Ley 54 de 1962; el artículo 93 superior[2].
Según lo expresado por la actora, “el
restarle el carácter salarial a la prima por la evaluación del desempeño,
vulnera no sólo la definición de salario contenida en el artículo 1º del
Convenio 95 de la OIT de 1949, ya que de conformidad con la jurisprudencia en
materia de salarios se aplican los criterios plasmados por la O.I.T. en su
trigésima Segunda Reunión, efectuada en Ginebra en 1949 y aprobada mediante Ley
54 de 1962, sino en contexto el espíritu del tratado, cual es la protección del
salario.” Lo anterior apareja, a juicio de la demandante, un
desconocimiento del bloque de constitucionalidad “toda vez que el
ordenamiento interno  debe guardar armonía con los convenios de la OIT.”
En opinión de la demandante, dado
que, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, la normatividad
interna debe armonizar con lo dispuesto en los Tratados y Convenio
Internacionales y el artículo 7º demandado no lo hace, se desconoce el artículo
93 superior y también los artículos 4º  y 53 de la Constitución Nacional. Tanto
las competencias ejercidas por el Legislador como las ejercidas por el
ejecutivo, dice la actora, están limitadas por lo dispuesto en los Tratados y Convenios
internacionales y, en el caso concreto, por lo dispuesto en el Convenio 95 de
la OIT.  Según la actora, esta obligación ha sido ampliamente desarrollada por
la jurisprudencia constitucional. Para apoyar su punto de vista cita las
sentencias T-603 de 2003; T-568 de 1999 de la Corte Constitucional.
IV. INTERVENCIONES
1. Universidad del Rosario
En escrito recibido en la Secretaría
General de esta Corporación el día 12 de enero de 2006 emite concepto la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y solicitó declarar
exequible el precepto acusado. A continuación, se sintetizan las razones
expuestas en el concepto para apoyar su solicitud.
Luego de referirse de manera breve a la
noción de prima técnica establecido por la sentencia de la Corte Constitucional
C-100 de 1996, señaló que de conformidad con lo allí expuesto la prima técnica
constituye “(a) una remuneración suplementaria” y (b) constitucionalmente
justificada.” Añade, que la jurisprudencia constitucional “ha admitido
la posibilidad de excluir como factor salarial para efectuar otros pagos
debidos a los trabajadores, determinados componentes constitutivos, en
principio, de su remuneración.” A propósito de lo anterior, citó la
sentencia proferida por la Corte Constitucional C-521 de 1995 y puso énfasis en
que de acuerdo con lo dicho en esta providencia “no es incompatible que una
retribución otorgada a un trabajador y que puede considerarse, en principio,
elemento constitutivo de salario, se entienda no incorporada como factor
salarial a efectos de llevar a cabo la liquidación de indemnizaciones o
prestaciones debidas al respectivo trabajador.”
El concepto recordó también lo que al
respecto de la prima técnica dijo la sentencia C-279 de 1996 e insistió en que
en virtud de la facultad de configuración otorgada por la Constitución al
Legislador, éste goza de una margen de apreciación y puede, en tal sentido,
definir si la prima técnica constituye o no factor de salario. Subrayó,
igualmente, que en el caso bajo análisis tampoco se vulneraba lo dispuesto en
la legislación internacional por cuanto el Convenio de la Organización
Internacional del Trabajo 111 de 1998 autoriza de manera expresa a realizar “distinciones,
exclusiones o preferencias basadas en calificaciones exigidas para un
determinado empleo” sin que estas actuaciones se pudieran equiparar a un
trato discriminado.
Indicó el concepto, que el argumento
expresado por la demandante según el cual se estaría incurriendo en un trato
discriminado, carecía de todo sustento por cuanto las personas frente a las
cuales se aplicaba la distinción no se hallaban en la misma situación y el
trato diferenciado se fundamentaba en motivos justificados desde el punto de
vista constitucional. En relación con este punto, el concepto transcribió en
extenso la opinión emitida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado para precisar los alcances del artículo 7 del decreto 1661 de 1991.
Concluyó el concepto, finalmente, lo
siguiente: “La medida que se anuda a la distinción analizada y que es
susceptible de evaluarse a la luz de un juicio débil de igualdad –según las
reglas contempladas en la sentencia C-673 de 2001 – dado que su adopción se
inscribe en un ámbito medianamente dilatado de regulación y se apoya en
precisas disposiciones constitucionales (segundo inciso del artículo 53 y
artículo 209), es evidentemente proporcionada si se tiene en cuenta (1) que
persigue una finalidad constitucionalmente importante (profesionalizar la
administración pública) empleando para ello, (2) una medida (a) no prohibida
constitucionalmente y (b) claramente adecuada para alcanzar la finalidad
mencionada dado que la consideración de la prima técnica como factor de salario,
únicamente cuando su reconocimiento obedezca a la formación avanzada y a la
experiencia altamente calificada de funcionarios, resulta para promover en
estos últimos el interés de profundizar su formación o calificar su
experiencia.”
En consideración a lo expuesto, estimó que
los argumentos alegados en la demanda para solicitar la inexequibilidad de la
norma analizada carecían de cualquier sustento.
2.- Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
En escrito allegado a la Secretaría General
de la Corte Constitucional el día 13 de enero de 2006 el Asesor de la Dirección
Superior del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señor Juan Camilo
Bejarano Bejarano emitió concepto.
El interviniente consideró que la demanda “se
fundamenta[ba] en una mera cotejación (sic) formal de los artículos que
componen la norma y por tanto adolece de ineptitud por cuanto carece de
análisis y argumentación jurídica.” A renglón seguido, recordó el
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público los requisitos exigidos
por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional al respecto de tales requisitos y concluyó, apoyándose en la
Sentencia C-048 de 2004, que la demanda no cumplía con el principio de
suficiencia, esto es, con la “necesidad de que el actor presente los
argumentos y elementos probatorios que sustentan la demanda, de manera tal que,
‘….aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es
contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente
un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de inconstitucionalidad que
ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional.”
Según el interviniente, la actora no sólo
hizo una lectura superficial de la norma acusada sino que ha debido transcribir
y analizar los preceptos que considera vulnerados. Tal es el caso del Convenio
95 de la OIT que no fue trascrito por la demandante, ni analizado pues de
haberlo hecho, agrega el representante del Ministerio de Hacienda, se habría
dado cuenta la actora que “sus alegatos no tienen soporte.” Lo anterior,
tendría que conducir a la Corte a inhibirse por ineptitud sustantiva de demanda.
Ahora bien, el señor Bejarano puso énfasis
en que si la Corte llegara a pronunciarse de fondo, entonces sólo podría
examinarse un único cargo alegado por la demandante, a saber, “la supuesta
violación del bloque de constitucionalidad en materia laboral.” En relación
con lo anterior, dividió su exposición en dos acápites. En el primero, se
refirió al régimen salarial y al salario. Allí subrayó el interviniente el
margen de apreciación del Legislador en materia laboral y recordó lo dicho por
la sentencia C-279 de 1996 por medio de la cual se pronunció la Corte
Constitucional sobre el numeral 2º de la Ley 60 de 1990 y concluyó lo
siguiente: “si bien el salario es un derecho inviolable de los trabajadores y
está amparado y protegido especialmente por el derecho interno como externo, no
es menos cierto que el régimen salarial está y debe estar en constante
evolución, y por tanto, asumir posiciones exegéticas como las del actor
conducen a absurdas conclusiones como que el derecho al trabajo fuera inmutable
y entonces que por ejemplo que (sic) el legislador no podría establecer nuevos
derechos conexos  al salario – como las primas técnicas- cercenando beneficios
a los trabajadores.”
En el segundo acápite, abordó el ciudadano
Bejarano lo supuesta vulneración del derecho a la igualdad en relación con la
prima técnica y acudió, de nuevo, a la sentencia C-279 de 1996 para concluir
que lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto 1661 de 1991, que a su turno
significaba un desarrollo del numeral 3º del artículo 2º de la Ley de 1990
mediante la cual el Congreso de la República otorgó al Ejecutivo facultades
Extraordinarias para modificar el régimen de prima técnica, no desconocía el
derecho a la igualdad tal como lo dijo la Corte Constitucional del numeral 3º
del artículo 2º de la mencionada Ley. A continuación hizo un desarrollo de la
evolución del concepto de prima técnica, una noción, que a juicio del
interviniente, no establecía distinciones injustificadas por cuanto los
criterios utilizados se aplicaban a personas que se encontraban en
circunstancias diferentes y son, además, razonables desde el punto de vista
constitucional[3]. El representante del
Ministerio de Hacienda solicitó que la Corte se inhibiera de pronunciar fallo
de fondo. En su defecto, pidió a la Corporación declarar la exequibilidad del
precepto demandado.
3. Departamento Administrativo de la Función
Pública
El señor Ramón González González emitió
concepto en nombre del Departamento Administrativo de la Función Pública. El
concepto fue allegado a la Secretaría General de esta Corporación dentro del
tiempo establecido para tales efectos el día 13 de enero de 2006 y solicitó a
la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del precepto demandado. A
continuación se hace un resumen de las razones esgrimidas en apoyo de esta
solicitud.
Encontró el concepto que son dos los
asuntos planteados por la demanda. De una parte, el que la prima técnica al no
ser considerada como factor salarial lesione los derechos de los trabajadores
y, por otra, que al establecer regímenes diferentes, el precepto acusado genere
un trato discriminado. Tanto en un caso como en el otro, no consideró el
representante del Departamento Administrativo de la Función Pública que se haya
desconocido la Constitución.
En relación con el primer asunto, dijo el
concepto que caía bajo la libertad de configuración legislativa el “establecer
los componentes que constituyen o no el salario, pues es de su competencia
desarrollar los temas que contiene la Constitución.” Frente a este punto,
estimó el señor González que la actora incurría en una confusión. Una cosa es
el régimen salarial y otra muy distinta es el salario. “Al primero le
corresponden los derechos laborales que la Constitución y la Ley le ha otorgado
al servidor público, mientras que el segundo es apenas una parte integrante de
tales derechos. El régimen salarial es el género y está compuesto por el
conjunto de derechos salariales y no salariales.” (Énfasis añadido
por el interviniente).
Así las cosas, dijo el señor González, “las
primas técnicas otorgadas por el criterio de ‘evaluación del desempeño’
que no están consideradas como factor salarial, no lesionan los derechos de los
trabajadores y no implican un desarrollo en contra de la Constitución ni se
aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad
internacional.”
Con respecto al segundo asunto, subrayó el
interviniente la necesidad de distinguir entre trato discriminado y
diferenciación justificada objetiva y razonablemente. Apoyándose en la
sentencia C-279 de 1996 por medio de la cual la Corte Constitucional se
pronunció acerca de la constitucionalidad de la expresión ‘sin carácter
salarial’ concluyó el interviniente que allí donde existen razones objetivas y
razonables para establecer distinciones no se incurre en una discriminación
prohibida por la Constitución. A propósito de lo anterior, recordó el
interviniente la cláusula general de competencia que prevé el orden
constitucional para el Legislador y la manera como la Corte Constitucional ha
subrayado la importancia de tal cláusula.
En lo que concierne al régimen salarial,
señaló el interviniente, que le correspondía al Legislador dictar normas
generales  e indicar en ellas “los objetivos a los cuales debe
sujetarse el gobierno para determinar el régimen salarial y prestacional de los
servidores públicos de acuerdo con la competencia atribuida por la Constitución
que en esta materia es restrictiva.” Recordó el señor González que la
Constitución le atribuía al Presidente como suprema autoridad administrativa
competencias para que, de conformidad con los objetivos y criterios
determinados por el Legislador, expidiera el régimen salarial y prestacional de
los servidores públicos.
Insistió en que el régimen salarial “no
comprende solo el salario o asignación básica de los diferentes empleos, sino
está compuesto por un sin número de emolumentos y factores salariales y no
salariales.” Citó la sentencia de la Corte Constitucional C-510 de 1999 en
donde se confirma lo anterior. Consideró, en suma, que la norma acusada no
desconocía los preceptos constitucionales.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante escrito recibido por la Secretaría
General de la Corte Constitucional el día 8 de febrero de 2006 el señor
Procurador de la Nación emitió concepto respecto de la demanda bajo examen.
Según la Vista Fiscal, el problema jurídico que se plantea consistía en
determinar si el artículo 7º del Decreto 1661 de 1991 establece un trato
discriminatorio entre los grupos de funcionarios que se benefician con la prima
técnica y aquellos funcionarios para quienes la prima técnica por virtud de lo
señalado en la norma demandada no constituye factor salarial. Luego de analizar
la noción de prima técnica y de señalar cómo el Decreto demandado amplió este
concepto, admitió que el precepto en cuestión contenía elementos
diferenciadores pero indicó, de inmediato, que el Legislador en ejercicio de su
facultad de configuración podía establecer distinciones justificadas y
razonables, algo que se cumplía perfectamente en el caso bajo examen.
El señor Procurador advirtió, a renglón
seguido, que frente al cargo formulado por la actora había operado el fenómeno
de la cosa juzgada material respecto de lo establecido en la sentencia C-279 de
1996 “que declaró la exequibilidad de la expresión ‘y sin que constituya
factor salarial’ contenida en el numeral 3º del artículo 2º de la Ley 60 de
1990 ‘Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades
extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el
régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación, y tomar otras
medidas en relación con los empleos del sector público del orden nacional y se
dictan otras disposiciones.”
El concepto transcribió varios apartes de
la mencionada sentencia y llega a la conclusión que las consideraciones
realizadas por la Corte Constitucional en aquella ocasión se aplican también al
presente caso. Por este motivo, solicita a la Corporación estarse a lo resuelto
en esa sentencia y declarar la exequibilidad de la disposición demandada con
base en la existencia de cosa juzgada material.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º  de
la Carta.
Objeto de la demanda
2.- La demandante estima que el  artículo
7º del Decreto 1661 de 1991 “Por el cual se modifica el régimen de Prima
Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los
mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones” genera un
trato desigual entre los funcionarios para quienes la prima constituye factor
salarial y aquellos para quienes no se configura esta posibilidad. Añade la
demandante que en este sentido el precepto demandado desconoce los derechos
laborales consignados en los artículos 25, 53 de la Constitución así como los
derivados del Convenio 95 de la OIT de 1º de Julio de 1949 ratificado por medio
de la Ley 54 de 1962 y, en tal sentido, vulnera el bloque de constitucionalidad
y, más concretamente, el artículo 93 de la Constitución Nacional[4]
al determinar que la prima técnica en algunas eventualidades no configurará
factor salarial.
Cuestión preliminar. De la cosa juzgada
material
3.- Algunos de los intervinientes y
el concepto del señor Procurador General de la Nación se pronunciaron acerca de
la existencia de cosa juzgada material en relación con el contenido normativo
de la disposición acusada. Según los conceptos allegados, en la sentencia C-279
de 1996 por medio de la cual le correspondió realizar a esta Corporación el
juicio de constitucionalidad sobre la expresión “sin carácter salarial” contenida
en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 examinó la Corte los mismos cargos
alegados en la presente demanda y no encontró sustento constitucional para que
prosperaran.
4.- Ha reiterado la Corporación en
múltiples ocasiones su deber de guardar la consistencia con decisiones previas
en la medida en que las circunstancias fácticas y jurídicas que sirvieron de
base para la decisión se mantengan y no hayan variado. Así lo estableció, por
ejemplo, en la sentencia C-447 de 1997 cuando afirmó que “todo tribunal, y
en especial la Corte Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con
sus decisiones previas. Ello deriva no sólo de elementales consideraciones de
seguridad jurídica -pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente
previsibles- sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no
es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo
juez.” En esta misma línea de pensamiento, insistió la Corte en que un Tribunal
puede, desde luego, apartarse de decisiones previamente adoptadas cuando
existen motivos de peso para ello.
5.- En vista de lo anterior, debe
la Corte Constitucional establecer si en relación con los cargos formulados en
la presente demanda ha operado el fenómeno de la cosa juzgada material respecto
de lo establecido en la sentencia C-279 de 1996. Para tales efectos, examinará
la Corte su jurisprudencia acerca del fenómeno de la cosa juzgada material.
Luego analizará el caso en concreto.
Cosa juzgada material y respeto del
precedente
6.- El fenómeno de la cosa juzgada material
implica que los problemas jurídicos decididos por la Corte Constitucional a
propósito de una  misma Ley no pueden plantearse de nuevo en un juicio de
constitucionalidad. No es factible, por consiguiente, volver a cuestionar la
Ley por vía de acción de constitucionalidad cuando ya ha sido objeto de examen
por los mismos cargos pues, en este evento, ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional.
7.- La Sala Plena de la Corte
Constitucional se pronunció recientemente sobre la cosa juzgada material en la
sentencia C-1189 de 2005. Allí indicó la Corte Constitucional que se presenta
cosa juzgada material cuando se cumplen los siguientes requisitos: (i) existe
una sentencia de constitucionalidad sobre el mismo texto normativo frente a la
cual se ha solicitado previamente un examen de constitucionalidad (identidad
formal); (ii) existe identidad entre los cargos que sirvieron de fundamento a
la sentencia que puso fin al juicio de constitucionalidad y aquellos que
promueve la nueva demanda de inconstitucionalidad.
8.- De acuerdo con lo anterior, es preciso
indicar que en el caso bajo análisis de la Corte en la presente sentencia no ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada material. Aquí nos encontramos ante una
situación diferente, a saber, que la disposición jurídica sobre la cual la
Corte Constitucional se había pronunciado y al respecto de la que había
declarado su compatibilidad con el texto constitucional o una similar se
reprodujo en un cuerpo legislativo diferente y está en una Ley diferente. Esta
disposición normativa fue demandada de nuevo por los mismos cargos. No se presenta
entonces identidad formal, pues se trata de la misma disposición pero
insertada en un cuerpo legislativo diferente. (Énfasis añadido) En estas
circunstancias la corte debe hacer un pronunciamiento de fondo.
9.- Como se sabe, mediante la sentencia
C-279 de 1996 estimó la Sala Plena de la Corte Constitucional que la expresión “y
sin que constituya factor salarial” contenida en el numeral 3º del artículo
2º de la Ley 60 de 1990 “Por la cual se reviste al Presidente de la
República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas
de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación,
y tomar otras medidas en relación con los empleos del sector público del orden
nacional y se dictan otras disposiciones” era por entero compatible con la
Constitución Nacional. La disposición demandada tiene el siguiente tenor:
“Artículo 2.- De conformidad con el ordinal
12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la
República de facultades  extraordinarias por el término de seis (6) meses,
contados  a partir de la vigencia de la presente ley, para adoptar las
siguientes medidas en relación con los empleos de las distintas ramas y
organismos del poder público.
(…)
3o. Modificar el régimen de la prima técnica,
para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se
permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya
factor salarial. Para tal efecto, se determinará el campo y la temporalidad de
su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación.”
En aquella ocasión se acumularon varias
demandas, las cuales, planteaban, en general, los mismos cargos que formula la
demanda bajo examen de la Corte Constitucional en la presente ocasión, esto es,
que la norma demandada desconocía el derecho de igualdad pues implicaba un
trato discriminado injustificado desde el punto de vista constitucional y que
vulneraba también la legislación constitucional – incluido el bloque de
constitucionalidad - sobre la protección del trabajo y del salario.
10.- La Vista Fiscal ad hoc solicitó
en aquella época a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del
precepto demandado. Estimó el Procurador ad hoc que los beneficiarios de
la prima técnica estaban plenamente determinados y que no podía afirmarse que
este reconocimiento de la calificación para acceder a cargos que exigen
conocimientos especializados implicara de modo alguno un trato discriminado.
Dijo, además, que en el caso bajo examen se trataba de requisitos que todos
podían llegar a cumplir, motivo por el cual, en el momento en que cualquier
persona demostrara poseer los conocimientos especializados requeridos, podía
acceder a los beneficios de la prima técnica, pues en eso consiste justamente
el sentido y razón de ser de esa figura: “atraer y mantener en el servicio
a funcionarios con conocimientos especializados”[5].
11.- Respecto del desconocimiento de la
protección que la Constitución y el Bloque de Constitucionalidad ofrecen al
trabajo y al salario tampoco estimó el Procurador ad hoc que esto fuera
así. En relación con lo anterior son bastante ilustrativos los siguientes
pasajes:
"Como se ha expresado, el legislador
al establecer que la Prima Técnica y la Prima Especial no tienen, en algunos
casos, carácter salarial, no transgredió el mandato del artículo 25
constitucional, pues establecer una reconocimiento económico a favor de algunos
servidores públicos, atendiendo a sus calidades, en modo alguno significa
desprotección al trabajador, como tampoco puede entenderse que se hayan
desmejorado los derechos  de las personas referidas por las normas
acusadas"[6].
12.- Y más adelante agregó refiriéndose a
un escrito presentado el 12 de febrero de 1996 por medio del cual se pronunció
la Vista Fiscal sobre la constitucionalidad del artículo 14 (parcial) de la Ley
4ª de 1992:
“El trabajo en condiciones dignas y justas
garantizado por la Constitución, impone al legislador la obligación de crear
estímulos para que los servidores del Estado se vean atraídos por las ofertas
laborales  que formulan las entidades públicas, permitiendo al mismo tiempo que
las personas vinculadas a la función pública permanezcan en sus cargos ante los
ofrecimientos provenientes de otros empleadores[7]."
13.- La Corte Constitucional elaboró en la
sentencia C-279 de 1996 un conjunto de conceptos que se reiteran aquí para
declarar la exequibilidad de la disposición demandada en el presente proceso. En
aquella oportunidad, la Corte Constitucional analizó dos aspectos. De un lado,
si la disposición demandada desconocía los derechos de los trabajadores y, de
otro, si vulneraba el derecho a la igualdad. Respecto del primer asunto, la
Corporación estimó que tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
como la sentada por la Corte Constitucional - luego de la vigencia de la
Constitución de 1991 - habían reiterado la tesis según la cual el Legislador
goza de un amplio margen de apreciación y puede, en consecuencia, disponer que
algunas remuneraciones no se tomen en cuenta para efectos de liquidar
prestaciones sociales.
Subrayó la Corte Constitucional en aquella
oportunidad, que la actora había confundido dos conceptos cuya distinción era,
a su juicio, indispensable: por una parte, el concepto de régimen salarial, y,
por otra, la noción de salario. Dijo la Corte, que mientras el régimen salarial
constituye el género, el salario, entretanto, es la especie. Así las cosas,
agregó, por virtud de lo dispuesto en la misma Constitución y previa una ley
marco, el gobierno  quedará facultado para fijar el "régimen
salarial" esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales  y
prestacionales.” Concluyó la Corte, que el no considerar ciertas primas como
factor salarial no implicaba una lesión de los derechos de los trabajadores. A
propósito de lo anterior, vale la pena transcribir  el siguiente pasaje:
“Este entendimiento de la norma es el único
que racionalmente cabe hacer, ya que aún cuando habitualmente se ha tomado el
salario como la medida para calcular las prestaciones sociales y las
indemnizaciones que legalmente se establecen en favor del trabajador, no
existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la
materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada
prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total
del salario del trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores
no obstante su naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal carácter” (Énfasis dentro del texto).
Así pues, el considerar que los pagos por
primas técnicas  y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos
de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del
especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el
derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes  que Colombia ha adquirido ante
la comunidad internacional.”
Respecto del argumento presentado por la
demandante de acuerdo con el cual “el hecho de que las normas acusadas
establezcan a favor de ciertos funcionarios del Estado una prima técnica y una
especial, que no constituye factor salarial, lesiona el derecho a la
igualdad  constitucional en el campo del trabajo” (énfasis dentro del
texto), recordó la Corte que existía ya una jurisprudencia reiterada, rica en
matices y contenidos, acerca del derecho a la igualdad. Recalcó, por lo demás,
que “el derecho a la igualdad se predica[ba] entre iguales” . De ahí,
que cuando existen razones objetivas y no arbitrarias para determinar regímenes
diferentes entre sujetos ubicados en condiciones distintas, es factible
establecer diferenciaciones sin que ello signifique una discriminación
injustificada. Dijo la Corte en aquella oportunidad:
“no se exige igualdad cuando hay razones
objetivas, no arbitrarias, para establecer regímenes diferentes entre los
sujetos de las normas que imperan en la República. Ciertamente, las calidades
que se exigen a las personas en cuyo favor se crearon las primas a las que se
refieren las demandas, y sus responsabilidades, son factores que justifican, de
suyo, la creación de tales primas para estos funcionarios; y las mismas razones
por las cuales se justifica la creación de primas que no son comunes a toda la
administración publica, justifican  también que no produzcan los mismos efectos
económicos que otras remuneraciones que se conceden a un número mayor de
servidores públicos.
El Ministerio Publico señala que los
Convenios Internacionales del Trabajo admiten que las calificaciones exigidas
para un empleo ocasionen exclusiones distinciones o preferencias. Con mayor
razón pueden servir para establecer distinciones al otorgar la prima técnica fundada
en la evaluación del desempeño.
Tampoco existe una disposición,
constitucional de la cual puede inferirse que (…) deba existir idéntico régimen
salarial [para todos los funcionarios]. No siendo iguales las calidades para
acceder a los cargos ni sus funciones, no es extraño que su remuneración sea
diferente.”
Con fundamento en lo expuesto, la Corte
Constitucional llegó a la conclusión que el precepto acusado no atentaba ni
contra los derechos laborales ni contra el derecho a la igualdad garantizados en
la Constitución Nacional.
14.- En el presente proceso, la Corte
reitera los argumentos de la sentencia C-279 de 1996 para declarar la
constitucionalidad  del artículo 7 del Decreto 1661 de 1991. Por tratarse del
mismo contenido que la norma enjuiciada en la sentencia C-279 pero, en este
caso, encontrarse en otro texto, en otra Ley, y no habiéndose modificado el
contexto fáctico y normativo, la Corte acoge el precedente y , en consecuencia,
declarará la constitucionalidad del artículo 7 del Decreto 1661 de 1991.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-279 de 1996 y, en
consecuencia, declarar exequible el artículo 7º del Decreto 1661 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
AUSENTE EN COMISION
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] ARTICULO 2o. CRITERIOS PARA OTORGAR PRIMA TECNICA.
Para tener derecho a Prima Técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno
de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de
los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o
empleado:
a).
Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en
el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas
relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de
tres (3) años, o
b).
Evaluación del desempeño.
PARAGRAFO
1o. Los requisitos contemplados en el literal a) podrán ser reemplazados por
experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la
investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones
propias del cargo durante un término no menor de seis (6) años.
PARAGRAFO
2o. La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe
de la entidad con base en la documentación que el funcionario acredite.
[2] Prevalencia en el orden interno de los Tratados y Convenios
internacionales aprobados por el Congreso y ratificados por el Gobierno que
prohíben la limitación de los derechos constitucionales fundamentales en los
estados de excepción//la obligación de interpretar los derechos y deberes
establecidos en la Constitución Nacional conforme a los Pactos o Convenios
sobre Derechos Humanos aprobados por el Congreso y ratificados por el Gobierno.
[3] La diferenciación señalada entre los dos tipos de
criterios empleados, radica en que a quienes se les otorga prima técnica, no se
encuentran en ‘idéntica situación jurídica’, como señala el libelista, por el
contrario, aquellos funcionarios o empleados cobijados por el primer criterio
de asignación de la prima técnica, se les pretende hacer atractiva su
permanencia al servicio del Estado, reconociendo sus calidades de especial
formación académica y experiencia altamente calificada; en el segundo caso,
quienes son acreedores a prima técnica con base en la evaluación de su
desempeño, no necesariamente poseen formación avanzada y experiencia laboral
altamente calificada, sino que con fundamento en su buen desempeño laboral,
evaluado por el competente en cada entidad, la prima en comento opera como un
estimulo a tal ejercicio sobresaliente de las funciones propias del cargo.”
[4] La prevalencia en el orden interno de los Tratados y
Convenios internacionales aprobados por el Congreso y ratificados por el
Gobierno que prohíben la limitación de los derechos constitucionales
fundamentales en los estados de excepción//la obligación de interpretar los
derechos y deberes establecidos en la Constitución Nacional conforme a los
Pactos o Convenios sobre Derechos Humanos aprobados por el Congreso y
ratificados por el Gobierno.
[5] Corte Constitucional. Sentencia C-279 de
1996.
[6] Ibídem.
[7] Ibídem.