T-291-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-291/93
ACCION DE TUTELA-Naturaleza/ACCION DE REPARACION
DIRECTA/CADUCIDAD
Nadie puede
alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso
y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos
de que disponía.  Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro
del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el
sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales, el
interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco
puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de
sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria
contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario
de la acción.
REF: EXPEDIENTE
T-9240
Peticionario:
Junta de Acreedores Concordatarios de Casa Club Ltda.
Procedencia:
Juzgado 26 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santafé de Bogotá
D.C., julio veintiocho (28) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En proceso de tutela
identificado con el número de radicación T-9240, adelantado por la Junta de
Acreedores Concordatarios de Casa Club Ltda..
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la
Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para
efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por reparto le
correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió formalmente el
expediente el día 30 de abril del presente año.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto No. 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte
entra a dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud.
Bernardo Yepes
Lalinde actuando en calidad de representante legal de la Junta de Acreedores
Concordatarios de Casa Club Ltda. interpuso la acción de tutela contra el
Distrito Capital de Santafe de Bogotá, fundamentado en los siguientes hechos:
a) La sociedad Casa
Club Ltda. compró en 1959, un globo de terreno de 32.000 M2 ubicado en
cercanías de lo que hoy constituye la vía de la circunvalar, entre calles 46 y
51 de esta ciudad.
b) A la mencionada
sociedad se le inició un proceso de quiebra en el año de 1965 y fue radicado en
el Juzgado 1º Civil del Circuito de Bogotá (en la actualidad todavía cursa).
c) En el año de
1968, aproximadamente, se verificó dentro del proceso de quiebra el acuerdo
concordatario y fue registrado en la Cámara de Comercio de Bogotá. En el mismo,
además de conformar una junta de acreedores para ejecutarlo, se autorizó a la
misma junta para enajenar todos los bienes a fin de poder distribuir la masa de
la sociedad quebrada.
d) Durante el
trámite de la quiebra y sin que se verificara su secuestro, el predio
mencionado en el hecho a) fue objeto de varias invasiones.
e) El 25 de febrero
de 1986, el Concejo de Bogotá expidió el Acuerdo No. 1, en donde dispone una
serie de medidas tendientes a legalizar unas zonas sub-urbanas, entre ellas el
desarrollo urbanístico -barrio San Martín de Porres- donde se encuentra el
predio en mención.
f) El 22 de
noviembre de 1990 se celebró un contrato entre el Distrito Especial de Bogotá y
un arquitecto para la construcción de un centro comunitario en el barrio San
Martín de Porres, en predios de propiedad de Casa Club Ltda..
g) El 23 de
noviembre de 1990 se efectúa la aprehensión de las zonas de uso público del
Desarrollo San Martín de Porres, demarcados en el plano aceptado
cartográficamente por el Departamento Administrativo de Planeación distrital de
Bogotá. Las zonas que se aprehendieron suman un total de 23.728,94 M2, en las
cuales estan construyendo el centro comunitario señalado en el hecho f), es
decir, en predios de la sociedad Casa Club Ltda..
Con base en los
anteriores hechos, el petente sostuvo que el acta de Aprehensión de la
Procuraduría de Bienes del Distrito Especial de Bogotá dispuso de unos terrenos
de la sociedad Casa Club Ltda., sin mediar el debido proceso. Estima la
accionante que "el Distrito Capital pretermitió todo trámite judicial o
administrativo para adquirir el predio ubicado en la Avenida Circunvalar No.
46-51, y se dice que lo pretermitió por cuanto no presentó la demanda
pertinente, ni tampoco adelantó las conversaciones directas con los
propietarios que los son la Junta de Acreedores de Casa Club Ltda.".
Con la actuación del
Distrito Capital de Santafe de Bogotá, el peticionario considera que se está
violando el debido proceso (artículo 29 C.P.) y el derecho de propiedad
(artículo 58 C.P.).
2. Fallo del
Juzgado 26 Civil del Circuito del Santafé de Bogotá. Providencia del 22 de
enero de 1993.
El Fallador estima
que "la Procuraduría de Bienes únicamente podía llevar a cabo la
aprehensión, sobre la franja de terreno prometida en venta y no escriturada al
Distrito, para la Construcción de la Avenida Circunvalar, es decir, sobre una
franja de 4.160,61 M2 y no sobre 23.728,94 M2 a que se contrae la fotocopia del
ACTA DE APREHENSION No. 029 (fl. 50). Toda vez que no podía hacer uso de ésta,
para tomar zonas de uso público respecto del desarrollo del barrio o zona de
SAN MARTIN DE PORRES, demarcado en el plano cartográfico, en razón de que lo
que prevé el acuerdo No. 1 de 1986, es la legalización de desarrollo
urbanísticos que desde luego no obvia ningún trámite administrativo como es, el
de proferir la resolución de expropiación en caso de negativa a la enajenación
o de incapacidades para enajenar voluntariamente".
Añade el Juzgado que
"si bien es cierto, que conforme al art. 58 de la Carta Política, prima el
interés público o social sobre el privado, también lo es de que están fijados
los trámites para despojar a un particular de su propiedad, para que pase a la
propiedad del Estado, es decir, para convertir un bien privado en bien público.
Y si el Estado debe proteger los bienes del ciudadano, no puede vulnerar sus
derechos, vale acotar, a través de mecanismos no autorizados por la ley".
En ese orden de
ideas, el Juzgado 26 Civil del Circuito del Santafé de Bogotá concedió la
tutela impetrada por el representante legal de la Junta de Acreedores
Concordatarios de Casa Club Ltda. por la violación, por parte del Distrito
Capital de Santafe de Bogotá,  de los derechos fundamentales del debido proceso
y de la propiedad, ordenando la indemnización de perjuicios.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones
practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2. Del tema jurídico
objeto del estudio.
La Sala Séptima de
Revisión de Tutelas considera que la pregunta esencial en el caso concreto es
la siguiente:
¿Es procedente la
acción de tutela cuando ha operado la caducidad de la acción de reparación
directa por ocupación permanente de un inmueble por parte del Estado?
3. La
responsabilidad del Estado.
El artículo 90 de la
Carta establece:
Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por
los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas.
En el evento de
ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que
haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente
suyo, aquél deberá repetir contra éste.
La Asamblea Nacional
Constituyente, según el constituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero, cambió
la responsabilidad del Estado ya que "se desplaza el soporte de la
responsabilidad administrativa, del concepto subjetivo de la antijuridicidad de
la acción del Estado al concepto objetivo de la antijuridicidad del daño
producido por ella. Esta antijuridicidad habrá de predicarse cuando se cause un
detrimento patrimonial que carezca de un título jurídico válido y que exceda el
conjunto de cargas que normalmente debe soportar el individuo en su vida
social.
Por lo que hace a la
imputabilidad, se trata de resaltar la circunstancia de que para que proceda la
responsabilidad en cuestión, no basta con la mera relación de causalidad entre
el daño y la acción de una autoridad pública, sino que es necesario, además,
que pueda atribuirse al órgano o al Estado el deber jurídico de indemnizarlo.
La determinación de las condiciones necesarias para el efecto, quedará,
naturalmente, en manos de la ley y la jurisprudencia"1 .
La responsabilidad
del Estado para su concreción requiere de los siguientes requisitos: a) Que se
cause un daño; b) Que ese daño sea imputable, por acción u omisión, a una
autoridad pública; y c) Que ese daño sea antijurídico2 .
Primero, el daño,
como requisito esencial de toda responsabilidad, es el resultado de la conducta
del sujeto responsable hacia una persona, que se debe traducir en un perjuicio
patrimonialmente avaluable para el receptor de la acción u omisión estatal.
Segundo, la
imputabilidad del daño es la atribución jurídica de reparar un daño causado que
reposa en cabeza de un sujeto determinado. La imputación no puede realizarse
con base en la sola causación material de daño, sino que debe sustentarse,
"previa justificación de su procedencia, en otras razones o títulos
jurídicos diferentes, ya sea la propiedad de la cosa que ha producido el daño,
la titularidad de la empresa en cuyo seno ha surgido el perjuicio, la
dependencia en que respecto del sujeto responsable se encuentra el autor
material del hecho lesivo, o cualquier otra"3 .
Y tercero, La
antijuridicidad del daño se contrae a que el sujeto que se soporta el daño no
tenga el deber jurídico de afrontarlo.
En conclusión, el
artículo 90 de la Carta dispone una garantía de las personas en defensa de sus
derechos frente al comportamiento estatal.
4. La acción de
reparación directa como mecanismo de concreción de la responsabilidad estatal.
El artículo 86 del
Código Contencioso Administrativo preceptúa:
Artículo 86. La
persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la
causa de la petición sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o
la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos.
Esta acción consiste
básicamente en que la persona que acredite interés podrá pedir directamente,
sin necesidad del agotamiento de la vía gubernativa, la reparación, con una
naturaleza resarcitoria, del daño causado por la administración, cuando la
causa sea un hecho, una omisión, una operación administración o la ocupación
temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos.
La acción de
reparación directa es uno de los mecanismos de concretar la responsabilidad
patrimonial estatal de que habla el artículo 90 de la Carta. La mencionada
acción caduca, según el artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, al "vencimiento del plazo de dos (2) años contados
a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación de la administración o
de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena
por causa de trabajos públicos".
5. La naturaleza
jurídica de la acción de tutela.
La función de la
acción de tutela está claramente definida por el artículo 86 constitucional
como procedimiento que no suple a las vías judiciales ordinarias,  ya que
"sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial", salvo la situación en la cual tiene carácter supletivo
momentáneo, que es cuando "aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable".
La acción de tutela
no es una figura que entorpece o duplica al sistema judicial consagrado en la
Constitución y la ley, sino que esta integrada a las diferentes jurisdicciones;
por eso, "quien no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios
procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos
o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos
que le son adversos.  De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni
puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado
no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que,
pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia.  Es inútil, por tanto, apelar a la
tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el
propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal"4 .
Esto quiere decir
que ante todo la tutela tiene carácter subsidiario y su entidad esta
condicionada a la ausencia de defensa efectiva5
a través de los mecanismos judiciales.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional ha expresado que "se comprende, en consecuencia, que
cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando
ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse
adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del
artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola
existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya
culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse
que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el
medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus
remotos orígenes. En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de
medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si
tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía.
Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las
posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en
obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la
Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición,
tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de
salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia
incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter
subsidiario de la acción"6.
6. Del caso
concreto.
En el caso concreto
el representante legal de la Junta de Acreedores Concordatarios de Casa Club
Ltda., interpuso una acción de tutela contra lo dispuesto en el acta de
aprehensión No. 029 del 23 de noviembre de 1990 proferida por la Procuraduría
de Bienes del Distrito Especial de Bogotá, con la participación de los
delegados de los Departamentos de Planeación y Catastro Distrital de Bogotá, en
la cual se efectúa la aprehensión de las zonas de uso público del Desarrollo
San Martín de Porres. Dicha acta de aprehensión es pues un acto administrativo
que se materializó en la ocupación de hecho por parte del distrito de los
terrenos del petente. El Estado ocupó el terreno sub-exámine, sin que
mediara el proceso de expropiación, medio adecuado para llevar a cabo la
actuación estatal. Ante esta clase de eventos el ordenamiento jurídico prevee
mecanismos judiciales para que el afectado pueda proteger sus derechos
vulnerados, como la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
En el caso bajo
estudio, el abogado que asesoró a la Junta de Acreedores de Casa Club Ltda.,
impetró equivocadamente un proceso ordinario ante el Juzgado 30 Civil del
Circuito de Santafe de Bogotá, por los mismos hechos, el cual feneció por
prosperar la excepción previa de falta de jurisdicción (folio 159);
precisamente por ello se vencieron los términos para acceder a la Jurisdicción
Contencioso Administrativa a través de la acción de reparación directa, pues se
cumplieron los dos años de caducidad de la acción contados a partir de la
ocupación del inmueble, que en el caso particular se dió con la acta de
aprehensión No.029 del 23 de noviembre de 1990, ya mencionada, y trató de
remediar su conducta a través de la tutela, olvidando su especial naturaleza.
Así las cosas, la accionante tuvo otros medios de defensa judiciales que no
ejerció oportunamente, pudiendo haberlo hecho. Hubo pues negligencia de la
víctima que es justamente una de las formas de la denominada  "causa
extraña", que exonera de responsabilidad al culpable.
En ese orden de
ideas, no es procedente la acción de tutela cuando ha operado la caducidad de
la acción de reparación directa por ocupación permanente de un inmueble por
parte del Estado.
No obstante lo
anterior, observa la Corte que el ordenamiento jurídico prevee mecanismos
judiciales para resolver los conflictos derivados del hecho de que la nuda
propiedad y la posesión se encuentren en cabeza de distintas personas.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juez
26 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, y DENEGAR la tutela a la Junta
de Acreedores Concordatarios de Casa Club Ltda., por las razones antes
expuestas.
SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la
Corte Constitucional enviar copia de esta sentencia al Juzgado 26 Civil del
Circuito de Santafé de Bogotá, al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, a la
Procuraduría de Bienes del Distrito Capital,  al Instituto de Desarrollo Urbano
-I.D.U.-, al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, al Defensor
del Pueblo y a la Junta de Acreedores de "Casa Club" Ltda.
Cópiese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Gaceta Constitucional No. 56. Informe-Ponencia. Mecanismos de
Protección del orden jurídico y de los particulares. Ponente: Juan Carlos
Esguerra Portocarrero.
2 Consejo de Estado. Sentencia de marzo 2 de 1993. Expediente 7429.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente: Dr.
Carlos Betancur Jaramillo.
3 FERNANDEZ, Tomás-Ramón y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Curso de
Derecho Administrativo. Tomo II. Tercera Edición. Editorial Civitas S.A..
Madrid. 1992.
4 Corte Constitucional. Sentencia No. T-520 de 16 de septiembre de
1992. Sala Tercera de Revisión de Tutelas. Magistrado Ponente: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.
5 Ver numeral 1º del artículo 6º del Decreto No. 2591 de 1991 y
Sentencias T-554, T-568, T-569, T-572 de la Corte Constitucional, entre otras.
6 Corte Constitucional. Sentencia No. C-543 de 1 de octubre de
1992. Sala Tercera de Revisión de Tutelas. Magistrado Ponente: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.