C-536-97
Sentencia C-536/97
Sentencia C-536/97
BALDIOS-Naturaleza/BALDIOS-Adjudicación
Los baldíos, son bienes que pertenecen a la Nación,
cuya adjudicación se puede hacer a los particulares o a las entidades públicas,
bajo un criterio de utilidad y de beneficio social, económico y ecológico,
según la filosofía que inspira la reforma agraria, la cual tiene pleno sustento
en los arts. 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución. Ello justifica las
restricciones que ha establecido el legislador a su adjudicación, con el fin de
que la explotación de los baldíos se integre al proceso de transformación
agraria.
FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD/BALDIOS-Condiciones de acceso a la propiedad
La función social de la propiedad, a la cual le es
inherente una función ecológica, comporta el deber positivo del legislador en
el sentido de que dicha función se haga real y efectiva, cuando el Estado hace
uso del poder de disposición o manejo de sus bienes públicos. De esta manera,
los condicionamientos impuestos por el legislador relativos al acceso a la propiedad
de los bienes baldíos, no resultan ser una conducta extraña a sus competencias,
porque éstas deben estar dirigidas a lograr los fines que previó el
Constituyente en beneficio de los trabajadores rurales.
BALDIOS-Regulación Legal
En la Constitución de 1991 se mantuvo el sentido
prescriptivo del artículo 76-21 de la Carta de 1886, en el sentido de que el
legislador está autorizado para "dictar las normas sobre apropiación o
adjudicación y recuperación de tierras baldias”. En tal virtud, en desarrollo
de dicha atribución le es dado regular lo relacionado con la forma como se
adquiere la propiedad de los baldíos, las limitaciones a su adjudicación, las
restricciones que reclaman su disposición o enajenación una vez adjudicados,
los procedimientos administrativos a través de los cuales se hacen efectivas
tales limitaciones o restricciones y, en general, las cargas a las cuales puede
someterse su aprovechamiento económico, con el fin de lograr los objetivos
sociales y económicos.
BALDIOS-Límites para adquirir propiedad
La limitación introducida por la norma acusada sobre
el tamaño transferible de la propiedad originada en una adjudicación de
baldíos, no atenta contra el derecho de propiedad ni su libre enajenación. En
efecto, ha sido la voluntad del legislador, amparada como se dijo en la
previsión del art. 150-18 y en la persecución de los fines constitucionales de
lograr el acceso de los campesinos a la propiedad rural, el de limitar la
adjudicación de baldíos, salvo las excepciones que establezca la Junta
Directiva del Incora, a una unidad de explotación económica denominada UAF (ley
160/94 art. 66). Por lo tanto, este límite a la adjudicación guarda congruencia
con el precepto acusado, que prohibe a toda persona adquirir la propiedad de
terrenos inicialmente adjudicados como baldíos si la respectiva extensión
excede de una UAF, precepto que consulta la función social de la propiedad que
comporta el ejercicio de ésta conforme al interés público social y constituye
una manifestación concreta del deber del Estado de "promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios…con el fin
de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos"
BALDIOS-Prohibición de fraccionamiento
La prohibición del fraccionamiento, se adecua a los
preceptos de la Constitución, pues obedece a los altos intereses públicos o
sociales de impedir la concentración de la propiedad, o la desagregación
antieconómica que genera el minifundio improductivo.
Referencia: Expediente D-1632
Demanda de inconstitucionalidad contra
los incisos 9 y 12 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994.
Actor:
Luis Alfredo Fajardo M.
Magistrado Ponente:
Antonio Barrera Carbonell
Santafé de Bogotá D.C., octubre veintitrés (23) de mil
novecientos noventa y siete (1997).
I.
ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de la acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a
proferir  sentencia de mérito en el presente proceso promovido por el ciudadano
Luis Alfredo Fajardo Malagón contra algunos apartes de los incisos 9º y 12 del
artículo 72 de la Ley 160 de 1994, con fundamento en la competencia que le
otorga el artículo 241-4 de la Constitución Política.
II.
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a continuación el texto del artículo 72
de la Ley 160 de 1994, subrayando los apartes normativos acusados:
LEY 160 de 1994
“Por la cual se crea el Sistema Nacional
de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para
la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras disposiciones”.
(…)
ARTICULO 72. No se podrán efectuar
titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que
sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en
el territorio nacional.
Con el fin de dar cumplimiento a lo
dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de
titulación el propietario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si
es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio
nacional.
Serán absolutamente nulas las
adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en
este artículo.
La Acción de Nulidad contra las
resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los
Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el Tribunal Administrativo,
dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en
el Diario Oficial, según el caso.
La procedencia de esta acción se hará
constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el
INCORA.
Sin perjuicio de lo dispuesto en los
incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo,
las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a
lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
En este caso no se exigirá el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás el
procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del
Código de lo Contencioso Administrativo.
Para la aplicación de las prohibiciones
previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las
adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados
formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero
permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.
Ninguna persona podrá adquirir la
propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las
extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la
junta directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo
municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los
cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole la
propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con
ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales
terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad
Agrícola Familiar.
Quien siendo adjudicatario de tierras
baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de
transcurridos quince (15) años desde la fecha de titulación anterior.
Los terrenos baldíos adjudicados no
podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el INCORA como
Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las
excepciones previstas en esta ley.
Los Registradores de Instrumentos
Públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de
inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicación de baldíos nacionales,
en los que no se protocolice la autorización del INCORA cuando con tales actos
o contratos se fraccionen dichos inmuebles.
La declaratoria de caducidad de los
contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se
hará sin perjuicio de los derechos de terceros.
Las prohibiciones y las limitaciones
señaladas en los incisos anteriores deberán consignarse en los títulos de
adjudicación que se expidan.
III.
LA DEMANDA.
El demandante solicita la declaración de
inexequibilidad de los numerales 8 y 11 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994.
Interpretando la demanda en su contexto general y
teniendo en cuenta que dicho artículo no contiene numerales, sino incisos,
entiende la Corte que los apartes acusados como inconstitucionales son los que
corresponden a los incisos 9° y 12 del artículo 72 de la referida ley y no a
los numerales 8 y 11, como equivocadamente expresa el actor.
Considera el demandante que los segmentos normativos
acusados violan los artículos 13, 58 y 83 de la Constitución Política.
El concepto de la violación lo expresa el actor de
acuerdo con los siguiente argumentos:
El inciso 9º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994,
sanciona con nulidad absoluta la adquisición de “propiedad” rural inicialmente
adjudicada como terreno baldío, si las extensiones exceden los límites máximos
fijados por el Incora para la titulación de Unidades Agrícolas Familiares en el
respectivo Municipio o región, lo cual constituye una violación al derecho a la
propiedad que consagra el artículo 58  de la Constitución Política, pues impide
en forma tajante adquirir predios rurales de mayor extensión a la fijada por el
INCORA para adjudicar terrenos baldíos, de modo que los propietarios actuales y
anteriores a la referida ley no pueden enajenar sus fincas rurales por
imposición del Estado, si se tiene en cuenta que no se reguló lo relacionado
con la retroactividad de la misma para garantizar los derechos adquiridos con
anterioridad a su vigencia, perjudicando el tráfico inmobiliario rural y a
quienes con justo título adquirieron predios de mayor extensión con
anterioridad a la citada ley.
El inciso 9º del artículo 72 es inconstitucional, por
desconocer el artículo 13 de la Carta Política que consagra el derecho
fundamental de la igualdad,  por cuanto permite la adquisición de terrenos
rurales de extensiones inferiores a los límites máximos fijados por el Incora,
originando con ello desigualdad al consolidar el minifundio en perjuicio del
latifundio.
El inciso 12 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994
viola igualmente el artículo 83 de la Constitución, al exigir que debe
obtenerse una autorización del Incora para registrar actos y contratos de
tradición de inmuebles rurales, cuyo dominio inicial provenga de una
adjudicación de baldíos, cuando con tales actos o contratos se fraccionen
dichos inmuebles en extensión inferior a las Unidades Agrícolas Familiares.
Este precepto legal desconoce el principio de la buena
fe, el cual se presume y no necesita requisitos o comprobaciones adicionales;
pero al ordenarle a los Registradores de Instrumentos Públicos abstenerse de
registrar tales actos lo que en efecto se presume es la mala intención de los
contratantes.
IV. INTERVENCION CIUDADANA.
El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA,
mediante apoderado, expuso las razones que justifican la constitucionalidad de
las normas objeto de acusación, que se resumen a continuación:
- El artículo 72, incisos noveno y doce, de la Ley
160/94, al imponer restricciones para acceder al derecho de propiedad sobre un
predio rústico, pretende satisfacer otros derechos preexistentes, consagrados
en la propia Constitución Política, como actos de equidad y de justicia
distributiva en beneficio de personas o grupos sociales de escasos recursos que
merecen especial protección del Estado.
- Según la exposición de motivos presentada por el
Gobierno Nacional al someter a consideración de la Cámara de Representantes el
proyecto de ley No.114 de 1992, que dio origen a la ley 160 de 1994, con los
que, a su juicio, es posible avalar la constitucionalidad de los incisos
demandados, en virtud de que desarrollan los principios del derecho agrario
moderno en consonancia con el nuevo mandato constitucional, que expresa que “
es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra
de los trabajadores agrarios…”
- Las normas acusadas constituyen un mecanismo
encaminado a lograr la justicia distributiva en el área rural, con el fin de
evitar la concentración de la tierra en pocas manos y desarrollar la función
social de la propiedad y el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios.
- La prohibición establecida en el inciso noveno
impugnado en ningún momento pretende ser aplicada con retroactividad sino que,
por el contrario, respeta los derechos de propiedad de quienes adquirieron
terrenos mayores a una Unidad Agrícola Familiar con anterioridad a la vigencia
de la Ley 160 de 1994, pero si posteriormente deciden transferirlos, deben
hacerlo en consonancia con este mandato legal, es decir ajustándose a los fines
del Estado Social de Derecho.
- No
tiene razón el cargo de inconstitucionalidad del inciso noveno del artículo 72,
según el cual, dicho aparte desconoce el derecho de igualdad, pues, si por un
lado se prohibe adquirir más tierra de la permitida para evitar la
concentración de la propiedad, por otro, se prohibe el fraccionamiento
antieconómico de los baldíos adjudicados, porque la división implicaría
extensiones inferiores a la de la UAF, perjudicando la finalidad perseguida por
la ley , entonces no se entiende cómo habría lugar a un tratamiento
discriminatorio, si la autorización del fraccionamiento no está dirigida a
promover minifundios -lo que contradice los objetivos de la ley- sino a
reconocer unas situaciones de hecho que están objetiva y razonablemente
justificadas.
- Finalmente
el interviniente señala que la exigencia de la autorización del Incora para los
eventos en que, por medio de actos o contratos se pretenda fraccionar los
predios rurales inicialmente adjudicados como baldíos, no parte de la
presunción de mala fe de los otorgantes, sino del ejercicio legítimo de sus
facultades como administrador, en nombre del Estado, de las tierras baldías de
la Nación, para lo cual se halla autorizado a ejercitar las acciones y tomar
las medidas que correspondan conforme a la ley, cuando se encuentren ocupadas
indebidamente, o se incumplan las condiciones bajo las cuales fueron
adjudicadas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General de la Nación rindió el
correspondiente concepto y solicitó a la Corte declarar exequibles los incisos
acusados del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, con base en los siguientes
argumentos:
- De acuerdo con lo previsto en los artículos 58, 60 y
64 de la Constitución Política la Ley 160 de 1994 establece el sistema nacional
de reforma agraria y desarrollo rural campesino, cuyo objetivo central es
promover el acceso a la propiedad rústica por parte de los trabajadores del
campo, para mejorar sus ingresos y elevar su calidad de vida y convertir en
realidad el principio de la función social y ecológica de la propiedad.
- En este sentido, la legislación agraria,
desarrollando los artículos 58, 63, 102 y 150-18 de la Carta Política, regula
lo concerniente a la destinación de los baldíos nacionales, los cuales serán
adjudicados preferencialmente a los campesinos marginados de la propiedad de la
tierra, fomentando la consolidación de áreas económicamente productivas.
-
El legislador ha delegado en el Incora la tarea de administrar las tierras
baldías de la Nación y para tal efecto se constituyeron las denominadas
Unidades Agrícolas Familiares (UAF), definidas por el artículo 38 de la ley
agraria así:
“…Se entiende por Unidad Agrícola Familiar (UAF), la
empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya
extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con
tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un
excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio”.
- La UAF, como célula fundamental de la política
agraria del Estado, encuentra respaldo en el artículo 63 de la Carta Política,
pues ha sido concebida para resolver el problema de la tenencia de la tierra,
propiciado en gran medida por los fenómenos del minifundio y del latifundio,
que históricamente han generado desequilibrios en los ámbitos económicos y
sociales de la Nación; el primero, por ser una pequeña extensión de tierra, que
impide el empleo adecuado de la fuerza de trabajo familiar y, el segundo, por
concentrar en unos pocos la propiedad rural, manteniendo grandes áreas de
terreno sin cultivar.
- Con el fin de que la Unidad Agrícola Familiar cumpla
con su finalidad y no degenere en los aludidos sistemas de tenencia de la
tierra, el legislador dispensa un especial amparo a esta forma de propiedad,
traducida en una rígida reglamentación que señala requisitos para su
titulación, adjudicación y tradición, destinada a evitar su fraccionamiento y
su indebida acumulación.
- Las restricciones contenidas en los incisos
demandados, encuentran soporte en la Carta Política, pues de conformidad con lo
establecido en el artículo 64 de la Norma Superior, el legislador debe promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios.
- Los condicionamientos cuestionados por el demandante
son razonables y proporcionados, toda vez que buscan preservar la
intangibilidad de las Unidades Agrícolas Familiares, concebidas como pilar
fundamental de la reforma agraria , pues existe un interés de la comunidad en
su protección, puesto que al no someterse a reglas especiales el tráfico de la
propiedad en el sector rural, se conduciría, nuevamente, a la conformación de
minifundios o latifundios, dando al traste con los objetivos perseguidos por el
preámbulo y los artículos 1º  y  2º  de la Constitución Política y haciendo
nugatorio el postulado establecido en el artículo 58 ibídem, según el cual “la propiedad
es una función social que implica obligaciones”.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Planteamiento del problema.
1.1. El inciso 9 del artículo 72 de la ley 160/94
consagra, bajo sanción de nulidad, una prohibición en el comercio de los
inmuebles adjudicados como baldíos, en el sentido de que su titular no puede
transferir extensiones que excedan a las que correspondan a una Unidad Agrícola
Familiar, establecida para el municipio o la región por la Junta Directiva del
instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora. También se sanciona con
nulidad el acto o contrato mediante el cual una persona aporte un predio o
parte de él, adquirido como baldío, a una sociedad o comunidad si de este modo
"dichas sociedades y comunidades consolidan la propiedad sobre tales
terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad
Agrícola Familiar".
1.2. El actor considera que dicho segmento normativo
quebranta los artículos 58 y 13 de la Constitución. En efecto:
Se viola el art. 58, porque la norma acusada limita la
libre negociación de "terrenos rurales inicialmente adjudicados como
baldíos cuando las extensiones exceden los límites máximos para la titulación
de unidades agrícolas familiares señalados por la Junta Directiva del
Incora", lo cual significa, que "los propietarios actuales y
anteriores a la ley 160 de 1994, no pueden enajenar sus fincas rurales por
imposición del Estado mediante la norma acusada...".
Se transgrede el art. 13, porque desconoce el
principio de igualdad, "en razón de que el numeral acusado impone una
causal de nulidad absoluta por la adquisición de bienes rurales de mayor
extensión a los límites máximos fijados por el Incora y en cambio permite dicha
adquisición o tráfico inmobiliario en lo relacionado con bienes inmuebles
rurales de extensiones inferiores a los límites máximos precitados", lo
cual, a juicio del demandante, "permite con ello esta desigualdad en el
tráfico inmobiliario de minifundios e impide el de los latifundios".
De otra parte, la inconstitucionalidad del inciso 12
la sustenta en la violación del principio de la buena fe consagrado en el
artículo 83 constitucional, "el cual se presume y no necesita de
requisitos o comprobaciones adicionales y bastará la manifestación de los interesados
en los títulos....".
1.3. Conforme a los antecedente reseñados le
corresponde a la Corte determinar si el legislador puede establecer
limitaciones o restricciones a la disposición de bienes inmuebles originados en
la adjudicación de baldíos y, en caso afirmativo, en qué medida.
2. La solución del problema planteado.
2.1. Ni la Constitución de 1986 ni la reciente
de 1991 definen la noción jurídica de baldío, de manera que ésta debe extraerse
o auscultarse de las regulaciones contenidas en las leyes sobre la materia .
Según la Constitución de 1886, tanto los baldíos como
las minas y salinas pertenecían a la República de Colombia (art. 202-2) y, en
tal virtud, al Congreso se le atribuyó la competencia para regular todo lo
referente a la apropiación, adjudicación y recuperación de tierras baldías
(art. 76-21).
En la nueva Carta Política también es atribución
propia del Congreso, reglamentar la apropiación o adjudicación y recuperación
de tierras baldías (art. 150-21); pero es de observar  que no se hizo mención
expresa, como en la Constitución anterior, a la circunstancia de que tales
bienes son propiedad pública de la Nación. A pesar de ello, puede advertirse,
como ya lo hizo la Corte en otra oportunidad[1],
que los baldíos nacionales siguen perteneciendo a la Nación, de manera que
resultaría equivocado concluir que el Constituyente varió la naturaleza de
tales bienes y con ello consagró un tratamiento diferente al establecido en el
régimen anterior.
El tratamiento descrito anteriormente se explica, porque
el Constituyente del 91, en lo relativo a la regulación de los bienes de la
Nación, optó por un criterio mucho más comprensivo que el puntual elaborado
anteriormente. De manera que en esta materia se inclinó por una formulación
general, como la de que "el territorio, con los bienes públicos que de él
forman parte, pertenecen a la Nación" (art. 102), con lo cual, se mantiene
activa la concepción tradicional del "dominio eminente" del Estado
sobre todo el territorio, sin excepción, es decir, la capacidad de aquél para
regular el derecho de propiedad pública y privada, e imponer cargas y
limitaciones a éste, cuando ellas sean necesarias para alcanzar los fines
públicos esenciales consagrados por la Constitución (C.P. arts. 2, 58, 333, 334
y 366, entre otros), naturalmente que sin desbordar los límites que la propia
Carta Política establece.
Técnica y doctrinariamente el "dominio
eminente" es la expresión de la soberanía, que se manifiesta como un poder
que maneja el Estado, entre otras cosas, para regular, orientar, y vigilar el
uso, aprovechamiento y disposición de la propiedad, tal como ocurre con las
normas sobre la explotación de los recursos naturales, el uso del suelo en
armonía con sus aptitudes, la expropiación de bienes cuando la utilidad pública
o el interés social lo requieran, la extinción del dominio sobre los bienes de
origen ilícito o detentados al margen de su función social y ecológica, y, en
fin, para dictar prescripciones en la esfera de la propiedad pública o privada
cuando ello resulta necesario para asegurar el cumplimiento de los fines y
cometidos del Estado Social de Derecho.
2.2. Como se expresó antes, según el artículo 102 de
la Constitución, los bienes de la Nación que hacen parte del territorio se
clasifican bajo la denominación genérica de "bienes públicos", y
dentro de ésta se integran las dos subespecies tradicionales: bienes de uso
público (C.P. arts. 63, 72, 75)  y bienes fiscales .
Acudiendo a los términos del artículo 674 del C.C.,
los bienes de uso público pertenecen a la Nación y se caracterizan porque su
uso corresponde a todos los habitantes de un territorio.
El dominio de la Nación sobre esta clase de bienes, es
un dominio especial, que se expresa fundamentalmente mediante el ejercicio de
medidas destinadas a su protección y preservación y particularmente a lograr su
uso de acuerdo con la destinación a la cual están natural o socialmente
afectos, o con la necesidad de hacer efectivos ciertos derechos fundamentales.
Sobre la naturaleza de esta clase de bienes se pronunció esta Corte en
sentencia del 9 de diciembre de 1994[2],
así:
"La Nación es titular de los bienes de uso
público por ministerio de la ley y mandato de la Constitución. Ese derecho real
institucional no se ubica dentro de la propiedad privada respaldada en el
artículo 58 de la Constitución, sino que es otra forma de propiedad, un dominio
público fundamentado en el artículo 63 de la Carta, el cual establece que
"los bienes de uso público ... son inalienables, imprescriptibles e
inembargables".
Los bienes fiscales o bienes de la Nación, son
igualmente bienes públicos, pero su uso "no pertenece generalmente a los
habitantes" (C.C. art. 674, inc.3).
Dentro de la clasificación de los bienes fiscales se
comprende, tanto los bienes afectos a un servicio, actividad o finalidad
públicos como aquellos que no tienen dicha afectación. En este sentido se habla
de: los bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de
las entidades de derecho público, afectos o no a dichas finalidades, y sobre
los cuales éstas ejercen un dominio igual al que ejercitan los particulares
respecto de sus propios bienes, y los bienes fiscales adjudicables, entendidos,
según las voces del artículo 675 del C.C., como "todas las tierras que
estando situadas dentro de los límites territoriales, (de la Nación), carecen
de otro dueño", concepción que reitera el Código Fiscal (ley 110 de
1912).
Así lo señaló la Corte en sentencia C-595/95[3], en la cual
dijo:
"Se parte del supuesto según el cual
la Nación es propietaria de dichos bienes baldíos y que puede, en desarrollo de
las previsiones del legislador transferir a los particulares o a otras
entidades de derecho público, la propiedad fiscal de los mismos o cualquiera de
las competencias típicas del dominio eminente que como uno de los atributos de la soberanía le
corresponde ejercer de modo general y permanente al Estado sobre todo el
territorio y sobre todos los bienes públicos que de él forman parte".
(...)
"En este sentido es bien claro que
la Carta de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a
la Nación los bienes públicos que forman parte del territorio dentro de los
cuales se encuentran las tierras baldías".
2.3. Antes de 1961 la administración, manejo y
disposición de los baldíos constituía una actividad de la Nación dentro del
ejercicio ordinario y puntual de sus competencias administrativas
centralizadas, que luego fueron desplazadas por vía legislativa a nivel
departamental  y, excepcionalmente, a nivel municipal.
A partir de dicho año, con ocasión de la expedición de
la ley sobre reforma agraria, el legislador le confió la administración de los
baldíos al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora. Con esta
determinación los baldíos quedaron afectados, junto con los predios que el Estado
pudiera adquirir de los particulares por negociación directa o expropiación, al
proceso de reforma agraria, encaminado fundamentalmente a introducirle
profundas modificaciones a la estructura social de la tenencia de la tierra en
el sector rural, con el fin de "eliminar y prevenir la inequitativa
concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico"
(art. 1°, ley 135/61).
Tanto la concentración de la propiedad rural como su
atomización constituyen formas viciosas de la tenencia de la tierra, en cuanto
atentan contra toda racionalidad en su aprovechamiento económico y ecológico y,
además, contra la justicia social, en la medida en que aquéllas generan una
distribución inequitativa de los ingresos y los beneficios que la propiedad inmobiliaria
otorga a sus titulares.
Es apenas natural que con el fin de lograr sus loables
propósitos, el legislador, al inducir el proceso de reforma agraria, supedite
la tenencia de la tierra a una serie de condicionamientos establecidos para
impedir, precisamente, que se reproduzcan de nuevo los fenómenos, situaciones y
defectos propios de la estructura social agraria preexistente que pretendía
superar como resultado del desarrollo de dicho proceso,  tales como el
latifundio y el minifundio.
2.4. El inciso 2 del art. 38 de la Ley 160/94 dice:
"Se entiende por Unidad Agrícola Familiar (UAF),
la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya
extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con
tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un
excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio".
"La UAF no requerirá normalmente para ser
explotada sino del trabajo del propietario y su familia, sin perjuicio del
empleo de mano de obra extraña, si la naturaleza de la explotación así lo
requiere".
Corresponde a la Junta Directiva conforme a las
condiciones de la explotación agropecuaria, y demás factores que incidan en
ésta, determinar para cada región la extensión de la UAF (inciso final art. 38
ibídem).
El régimen jurídico a que están sometidas las UAF
consagra una serie de limitaciones a la persona o personas titulares de su
adjudicación en lo relativo a: sujetar la explotación del predio al uso y
protección de los recursos renovables; a no transferir su propiedad sino dentro
de un determinado tiempo, y en favor de campesinos de escasos recursos o
minifundistas; a no arrendarla o a gravarla, sino con autorización del Incora,
etc. Igualmente, dicho régimen, con miras a impedir el minifundio prohibe
fraccionar predios por debajo de una extensión equivalente a dicha unidad, so
pena de nulidad absoluta del respectivo acto o contrato (art. 44 de la ley
160/94), salvo las excepciones de ley.
Los baldíos, como se ha visto, son bienes que
pertenecen a la Nación, cuya adjudicación se puede hacer a los particulares o a
las entidades públicas, bajo un criterio de utilidad y de beneficio social,
económico y ecológico, según la filosofía que inspira la reforma agraria, la
cual tiene pleno sustento en los arts. 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución.
Ello justifica las restricciones que ha establecido el legislador a su
adjudicación, con el fin de que la explotación de los baldíos se integre al
proceso de transformación agraria.
Acorde con los referidos propósitos el legislador ha
determinado los baldíos que son inadjudicables, es decir, los que pertenecen a
la reserva del Estado; el área adjudicable con el fin de prevenir su
acaparamiento; el área mínima susceptible de titulación para evitar el
minifundio; la prohibición de adjudicar baldíos en favor de quienes posean un
patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales, etc. De esta
misma laya, son otras limitaciones que el legislador ha establecido a la
ocupación, adjudicación y disposición de baldíos, entre las que se encuentra la
regulada en el artículo 72 de la referida ley, tachado parcialmente de
inconstitucionalidad en el presente proceso, limitaciones que tampoco están
prohibidas en la Carta Política, sino que por el contrario, resulta imperioso
establecerlas como medios idóneos para poder dar cumplimiento a los deberes
atribuidos al Estado en los artículos 64, 333 y 334 de nuestra Constitución.
Como es sabido, atendiendo al sentido y alcance del
artículo 58 de la Constitución, la adquisición y ejercicio de la propiedad
privada puede ser susceptible de una serie de condicionamientos y cargas
impuestos por el Estado, en razón de que la propiedad no se concibe como un
derecho absoluto sino relativo, lo cual se deriva del principio constitucional
solidarista de que "la propiedad es una función social que implica
obligaciones".
Ahora bien, si la relativización de la propiedad se
predica del dominio privado, con mayor razón debe predicarse del que se genera
cuando la Nación adjudica los bienes baldíos, si se repara que éstos
indefectiblemente están destinados a contribuir al logro de fines esenciales
del Estado (C.P. art. 2), en lo económico y social, particularmente en lo que
concierne con la creación de las condiciones materiales que contribuyan a la
dignificación de la vida de los trabajadores del campo, mediante su acceso a la
propiedad y a los bienes y servicios complementarios requeridos para la
explotación de ésta y para su mejoramiento social y cultural.
El latifundio y el minifundio, como se ha advertido
antes, están reconocidos como sistemas de tenencia y explotación de las tierras
propios de una defectuosa estructura de la propiedad agraria, que contradicen
los principios políticos que informan el Estado Social de Derecho, en la medida
en que se erigen como obstáculos del desarrollo económico y social del campo,
bien porque concentra la propiedad y los beneficios que de ella se derivan, o
bien porque se atomiza su explotación, con el resultado de un bajo rendimiento
económico, que coloca al productor apenas dentro de unos niveles de
subsistencia.
La función social de la propiedad, a la cual le es
inherente una función ecológica, comporta el deber positivo del legislador en
el sentido de que dicha función se haga real y efectiva, cuando el Estado hace
uso del poder de disposición o manejo de sus bienes públicos. De esta manera,
los condicionamientos impuestos por el legislador relativos al acceso a la
propiedad de los bienes baldíos, no resultan ser una conducta extraña a sus
competencias, porque éstas deben estar dirigidas a lograr los fines que previó
el Constituyente en beneficio de los trabajadores rurales.
2.5. En relación con los cargos de
inconstitucionalidad que el demandante hace al inciso 9 del art. 72, estima la
Corte, que dicho texto normativo no contradice, sino que por el contrario se
aviene con los preceptos de la Constitución, por las siguientes razones:
- En la Constitución de 1991 se mantuvo el sentido
prescriptivo del artículo 76-21 de la Carta de 1886, en el sentido de que el
legislador está autorizado para "dictar las normas sobre apropiación o
adjudicación y recuperación de tierras baldias”. En tal virtud, en
desarrollo de dicha atribución le es dado regular lo relacionado con la forma
como se adquiere la propiedad de los baldíos, las limitaciones a su
adjudicación, las restricciones que reclaman su disposición o enajenación una
vez adjudicados, los procedimientos administrativos a través de los cuales se
hacen efectivas tales limitaciones o restricciones y, en general, las cargas a
las cuales puede someterse su aprovechamiento económico, con el fin de lograr
los objetivos sociales y económicos a los cuales se hizo alusión anteriormente.
La adquisición de los baldíos, según se
deduce de la preceptiva de la ley 160/94, se obtiene mediante la ocupación,
caracterizada como un aprovechamiento económico, y con el reconocimiento que de
ésta hace el Estado a través del acto administrativo de adjudicación.
Consecuente con este criterio la Corte
expresó:
"la adjudicación de terrenos de
propiedad de la Nación, concretamente de baldíos, tiene como objetivo
primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de
ella, pues es requisito indispensable, según la ley acusada, que el presunto
adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil
salarios mínimos mensuales (arts. 71 y 72 ley 160/94), como también contribuir
al mejoramiento de sus recursos económicos y, obviamente, elevar su calidad de
vida[4]".
- La limitación introducida por la norma acusada sobre
el tamaño transferible de la propiedad originada en una adjudicación de
baldíos, no atenta contra el derecho de propiedad ni su libre enajenación. En
efecto, ha sido la voluntad del legislador, amparada como se dijo en la
previsión del art. 150-18 y en la persecución de los fines constitucionales de
lograr el acceso de los campesinos a la propiedad rural, el de limitar la
adjudicación de baldíos, salvo las excepciones que establezca la Junta
Directiva del Incora, a una unidad de explotación económica denominada UAF (ley
160/94 art. 66). Por lo tanto, este límite a la adjudicación guarda congruencia
con el precepto acusado, que prohibe a toda persona adquirir la propiedad de
terrenos inicialmente adjudicados como baldíos si la respectiva extensión
excede de una UAF, precepto que consulta la función social de la propiedad que
comporta el ejercicio de ésta conforme al interés público social y constituye
una manifestación concreta del deber del Estado de "promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios…con el fin
de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos"  (art.
64 C.P.).
Es evidente que si se limita la posibilidad de
adquirir la propiedad de los baldíos, o la que se deriva de un título de
adjudicación de baldíos a una UAF, como lo prevé el acápite normativo acusado,
más posibilidades tendrá el Estado de beneficiar con dicha propiedad a un mayor
número de campesinos, aparte de que se logrará el efecto benéfico de impedir la
concentración de la propiedad o su fraccionamiento antieconómico.
2.6. Con respecto a la pretendida declaración de
inconstitucionalidad del inciso 12 del referido artículo 72 de la ley 160, que
ordena a los Registradores de Instrumentos Públicos a abstenerse de registrar
actos o contratos de tradición de inmuebles cuyo dominio inicial provenga de
adjudicación de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la
autorización del Incora, cuando con tales actos o contratos se fraccionen
dichos inmuebles, observa la Corte que dicho inciso constituye una unidad
normativa con el inciso anterior, que dice:
"Los terrenos baldíos adjudicables no podrán
fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el INCORA como Unidad Agrícola
Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas
en esta ley".
En tales circunstancias, la Corte analizará la
constitucionalidad de ambos incisos, con arreglo a las siguientes
consideraciones:
La prohibición del fraccionamiento, según las
consideraciones que se han hecho a lo largo de esta providencia, se adecua a
los preceptos de la Constitución, pues obedece a los altos intereses públicos o
sociales de impedir la concentración de la propiedad, o la desagregación antieconómica
que genera el minifundio improductivo.
Consecuentemente, la previsión contenida en el inciso
12 del referido art. 72 es igualmente constitucional, porque responde a un
instrumento complementario de control para hacer efectiva la prohibición del
fraccionamiento.
3. En conclusión, para la Corte los segmentos
demandados por el actor no violan las normas que invoca ni ningún otro precepto
de la Constitución.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES los incisos 9, 11 y 12 del
artículo 72 de la Ley 160 de 1994.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUNOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sent. C-595/95, M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[2] Sent. T-572/94, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[3] Sent.C-595/95 M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[4] .Sentencia C- 595/95.