C-428-97
Sentencia C-428/97
Sentencia C-428/97
LEGISLACION
LABORAL-Cambios sólo
obligatorios para el futuro
Con la salvedad hecha sobre beneficios
incontrovertibles para los trabajadores, los cambios que contemple la nueva
legislación únicamente pueden hacerse obligatorios para las relaciones
laborales futuras, es decir, las que se entablen después de haber entrado
aquélla en pleno vigor, y, en consecuencia, excepto el caso de anuencia expresa
y enteramente voluntaria del trabajador afectado, no es admisible cobijar bajo
las nuevas disposiciones las situaciones jurídicas nacidas a partir de vínculos
de trabajo que se venían ejecutando al producirse la reforma. Respecto de
ellas, el único que puede optar por incorporarse al régimen posterior, pudiendo
permanecer en el antiguo, es el empleado, libre de toda coacción externa y bajo
el supuesto de su mejor conveniencia.
RESERVA DE LEY-Materias no pueden dejar de hacer parte de
ley marco
Las materias que con arreglo a la
Constitución son de reserva de la ley, que no pueden transferirse al Ejecutivo
ni delegarse en él, y ni siquiera ser objeto del mecanismo de las facultades
extraordinarias, no pueden tampoco dejar de hacer parte del marco que el
Congreso de la República debe trazar en las materias previstas en el artículo
150, numeral 19, de la Constitución, para pasar a la órbita gubernamental. El
marco, en esos ámbitos, es legal y el único que puede establecerlo es el
Congreso, ya que solamente es permitido que se contenga en leyes en sentido
formal y orgánico.
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Alcance
La potestad reglamentaria, que se amplía en
tratándose de asuntos objeto de regulación mediante la figura que contempla el
numeral 19 del artículo 150 de la Carta, corresponde al Gobierno, pero éste
ejerce una función sometida al marco de la ley, puramente administrativa, y no
le es posible modificar, derogar, ampliar ni restringir lo que el legislador
haya dispuesto al sentar las bases generales que orientan la actividad estatal
en la materia respectiva. El Presidente de la República apenas puede -y debe-
concretar tales directrices, en su campo, que es el administrativo, pues el
desarrollo de las leyes marco no le confiere atribuciones de legislador, con el
objeto de adecuar las pautas generales a las variables circunstancias de la
economía y al manejo de situaciones objeto de su decisión.
REGIMEN DE
CESANTIAS-Efectos futuros
El régimen de cesantías resulta reformado
por el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 para las personas que se vinculen en
el futuro a los órganos y entidades del Estado. Las reglas que se venían
aplicando, en cuanto hacían parte del régimen prestacional, eran de jerarquía
legislativa y solamente podían ser afectadas o modificadas mediante ley, por lo
cual las directrices que el Congreso ha dictado en la norma que ocupa la
atención de la Corte no podían dejar de contemplar de manera directa, como se
hizo, los nuevos sistemas de liquidación definitiva de cesantías por
anualidades o fracciones de ellas. Se cambió, pues, por el legislador -que era
quien podía hacerlo- el sistema que se hallaba en vigor, y a ello se procedió
con el propósito definido de disminuir o atemperar el gasto público, pero no
aparece por tales razones violado precepto constitucional alguno, en cuanto no
se afectaron los derechos adquiridos de los trabajadores (la norma surte
efectos hacia el futuro); no se rompió la unidad de materia exigida por la
Carta; no se vulneró el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política;
no se sustituyó al Gobierno en el ejercicio de una función que fuera propia de
él y, por el contrario, se circunscribió el Congreso a establecer reglas
propias de su competencia.
REGIMEN DE
CESANTIAS CON RETROACTIVIDAD-Inconstitucionalidad
de autorización para crear incentivos
El inciso final de la norma examinada
autoriza al Gobierno para establecer programas de incentivos con la finalidad
de propiciar que los servidores públicos que en el momento de la publicación de
la ley tenían régimen de cesantías con retroactividad se acojan al nuevo
sistema. Esta parte del precepto es abiertamente inconstitucional, toda vez que
representa una autorización indeterminada, tanto desde el punto de vista
material como desde el temporal, para que el Ejecutivo cumpla una función
indudablemente legislativa.
CESANTIAS
PARCIALES-Reconocimiento
no sujeto a disponibilidad presupuestal
No ocurre lo mismo con el reconocimiento y
liquidación de las cesantías parciales, que no pueden negarse al trabajador so
pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son
actos que apenas hacen explícita una obligación ya existente en cabeza del
organismo estatal y, lo más importante, el correlativo derecho del trabajador
solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor, si se somete a esos
requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal
concepto le es posible retirar.
REGIMEN DE
CESANTIAS-Fijación de un
mínimo de rezago/INDEXACION DE CESANTIAS
La norma no fija un tope anual, o un máximo
del diez por ciento del rezago, como meta para atender solicitudes represadas,
sino un mínimo, una base necesaria, imperativa, por debajo de la cual los
resultados de la gestión administrativa no pueden descender, pero el objetivo
acorde con la Constitución consiste en la agilización global de las solicitudes
y reconocimientos pendientes de pago, en cuanto la mora causa grave daño a los
trabajadores y compromete disciplinariamente a los servidores públicos
responsables de ella, contra los cuales el Ministerio Público debe iniciar
investigaciones disciplinarias, de oficio o a solicitud de los peticionarios,
sin perjuicio del pago indexado de las sumas debidas. Este es obligatorio,
según la jurisprudencia de la Corte, para evitar que se traslade al trabajador
-por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda- el efecto negativo de la
ineficiencia y la indolencia administrativas.
CESANTIAS
PARCIALES-Destinación/SANCION
DISCIPLINARIA INDETERMINADA-Inconstitucionalidad
Si la ley señala la destinación que debe
darse a las cesantías parciales por parte de los trabajadores que las
solicitan, resulta violada cuando ellos, asaltando la buena fe de la
administración, llevan el producto de lo parcialmente pagado a objetos
distintos de los debidos. Ese comportamiento debe ser sancionado, pero, claro
está, únicamente puede serlo sobre la base del debido proceso, que tiene
aplicación en materia disciplinaria. El comportamiento censurado en la norma
que se examina ha debido tener en ella su sanción correspondiente, clara e
indudablemente determinada. Se viola la garantía constitucional del debido
proceso, y específicamente el principio de legalidad de la sanción, cuando se remite
indiscriminadamente al infractor a "las sanciones establecidas en la Ley
200 de 1995", que son once posibles, según el artículo 29 de aquél
estatuto. La conducta descrita no está allí incluida, a no ser por remisión de
unas normas a otras, lo cual significa que en la práctica no se sabe a ciencia
cierta cuál es la sanción aplicable, quedando a discreción de quien aplica el
precepto la escogencia del castigo que cada persona merezca.
ENCARGO TEMPORAL-Remuneración
El empleado
encargado no puede recibir la remuneración del empleo para el cual ha sido
asignado provisionalmente, pues ello supondría una doble carga prestacional
para la Administración pública por un mismo empleo y, además, una doble
remuneración para el encargado, quien, dada la naturaleza excepcional y
transitoria del encargo, en ningún momento deja de recibir el salario
correspondiente al empleo que originalmente desempeña y al cual regresará luego
de cumplido el encargo. Permitir que quien desempeña un empleo por encargo
temporal reciba la asignación del titular estando éste devengándola,
contraviene lo dispuesto en los artículos 122 y 128 de la Constitución
Política.
ENCARGO TEMPORAL-Concepto
El encargo
temporal es una situación administrativa de creación legal que le permite al
Estado sortear las dificultades que puedan presentarse en los casos de ausencia
temporal o definitiva de un empleado cuya labor es indispensable para la
atención de los servicios a su cargo. Se trata realmente, de una medida de
carácter excepcional que igualmente enfrenta situaciones excepcionales o de
urgencia y que se cumple en lapsos cortos.
PRINCIPIO DE
RAZON SUFICIENTE
La igualdad,
evidentemente, busca un tratamiento igual para casos análogos y diferente para
situaciones cuyas características son distintas. Sin embargo, la existencia de
la igualdad no limita la posibilidad de que pueda darse un tratamiento
diferente para hechos que se encuentran cobijados bajo una misma premisa,
siempre que la diferencia esté amparada por una razón clara y lógica que la convalide
y que la doctrina constitucional ha denominado "principio de razón
suficiente". Por ello, el establecer formas de diferenciación y
tratamientos distintos no necesariamente conduce a una discriminación, pues a
ésta sólo se llega cuando la diferencia no es el resultado de una justificación
razonable y lógica.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Libre
competencia en afiliación
Si bien es cierto que la disposición
examinada establece que las Administradoras de Régimen Subsidiado contratarán
por lo menos el 40% con I.P.S oficiales, ello no implica violación al derecho a
la igualdad ni transgresión a principios o preceptos superiores, ya que el
artículo 48 de la Carta Política establece que la ley determinará si la
seguridad social es prestada por entidades públicas o privadas, y en tal medida
puede entonces determinar el porcentaje de contratación con entes oficiales o
particulares para la prestación del mencionado servicio público. Desde luego,
los trabajadores gozan de plena libertad para escoger la I.P.S, los centros
asistenciales y los médicos que los puedan atender, sin que sea permitido a la
entidad para la cual laboran ni a la correspondiente ARS señalar cuáles de
aquéllos serán atendidos por las I.P.S oficiales, forzándolos a tomar sus
servicios, pues ello, además de vulnerar la libertad del trabajador,
significaría abierto desconocimiento del principio de igualdad.
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza/FONDO
NACIONAL DE REGALIAS-Recursos para financiación de gastos de protección al
medio ambiente/RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA
Aunque las corporaciones autónomas
regionales no son en estricto sentido entidades territoriales -en los términos
del artículo 286 de la Constitución-, los recursos provenientes del Fondo
Nacional de Regalías llegan finalmente a los departamentos y municipios, pues
expresamente se destinan, al tenor del precepto demandado, a la financiación de
gastos relativos a la protección del medio ambiente, lo que a tales entidades
territoriales interesa. No se vulnera, entonces, el artículo 361
constitucional. Dictar normas sobre canalización de recursos en una materia tan
importante como el medio ambiente sí contribuye a la racionalización del gasto.
DEUDA JUDICIAL-Pago
Se está
estableciendo un nuevo mecanismo para que el Estado pague sus deudas
judiciales, por medio del registro de las mismas como deuda pública y la
emisión de los bonos respectivos. Por ende, la norma no está posibilitando que
el Ministerio reconozca o no las deudas contenidas en las sentencias o
conciliaciones, caso en el cual sería inexequible, pues permitiría a la
autoridad administrativa desestimar las deudas judicialmente reconocidas, sino
que simplemente le permite a ese Ministerio utilizar un nuevo mecanismo de
pago, que consiste en registrar la obligación en favor del particular como una
deuda pública, a fin de satisfacerla mediante un bono. Así entendida la norma,
la Corte considera que el mecanismo en manera alguna desconoce la Carta ya que,
como lo establece la propia disposición acusada, se debe contar siempre con el
consentimiento del beneficiario, con lo cual éste tiene la posibilidad de
decidir si le conviene o no el pago mediante el bono.
COMPENSACION-Autorización de cruce de información
La norma
simplemente autoriza un cruce de información sobre las obligaciones que el
particular beneficiario de la decisión judicial puede tener en favor del Estado
a fin de que se efectúe, si es el caso, la correspondiente compensación. Como
es obvio, esa información sólo puede versar sobre aquellas obligaciones del
particular que se encuentren consolidadas mediante la ejecutoria del respectivo
acto administrativo, y respecto de las cuales existe mérito ejecutivo y se haya
iniciado, antes de la sentencia en contra de la administración, el trámite
judicial de su cobro forzoso. Sin embargo, la administración no puede dilatar
el cumplimiento de sus obligaciones más allá de un tiempo razonable para el
cruce de la información, pues el principio de celeridad del artículo 209 C.P.
impone una efectiva y rápida decisión.
Ref.:
Expedientes  acumulados  D-1590,  D-1599, D-1607 y D-1613.
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 13, 14, 15, 18, 22, 26, 29 y 30 de la
Ley 344 de 1996.
Actores: LUIS
ANTONIO VARGAS ALVAREZ y otros.
Magistrados
Ponentes:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Sentencia
aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los cuatro (4) días del mes de
septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
I.
ANTECEDENTES
Los
ciudadanos LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ, CLAUDIA MERCEDES PENAGOS CORREA, DARIO
GIOVANNI TORREGROZA LARA, MARIA ELENA VEGA VALCARCEL, ARMANDO JOSUE DUARTE
GOMEZ y MANUEL ANTONIO APONTE AVELLA, haciendo uso del derecho consagrado en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, han presentado ante la
Corte demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 13, 14, 15, 18, 22,
26, 29 y 30 de la Ley 344 de 1996.
Por
decisión de la Sala Plena de la Corte, dada la coincidencia temática, se han acumulado
los libelos en cuestión y se resolverá sobre ellos mediante un solo fallo,
cumplidos como están los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de
1991.
II.
TEXTOS
Los
textos acusados son del siguiente tenor literal:
"LEY 344 DE 1996
(diciembre 27)
por la cual se dictan normas tendientes a
la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades
extraordinarias y se expiden otras disposiciones.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 13. Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo
estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley,
las personas que se vinculen a los Organos y Entidades del Estado tendrán el
siguiente régimen de cesantías:
a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación
definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin
perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la
relación laboral;
b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes
sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que
no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo.
El Gobierno Nacional podrá establecer programas de incentivos
con la finalidad de propiciar que los servidores públicos que en el momento de
la publicación de la presente Ley tengan régimen de cesantías con
retroactividad, se acojan a lo dispuesto en el presente artículo.
Parágrafo. El régimen de cesantías contenido en el presente artículo no
se aplica al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional.
Artículo 14. Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de
los servidores públicos, sólo podrán reconocerse, liquidarse y pagarse cuando
exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto, sin perjuicio de
que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales
para estos efectos y para reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los
reconocimientos y pagos, cuando existan. En este caso, el rezago deberá
reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarse.
Artículo 15. Incurrirán en las sanciones establecidas en la Ley
200 de 1995 los servidores públicos que destinen sus cesantías parciales para
fines diferentes a los establecidos en las disposiciones legales y quienes
teniendo como función velar por la correcta aplicación de tales recursos, no
realicen el debido seguimiento.
(...)
Artículo 18. Los servidores públicos que sean encargados, por
ausencia temporal del titular, para asumir empleos diferentes de aquellos para
los cuales han sido nombrados, no tendrán derecho al pago de la remuneración
señalada para el empleo que se desempeña temporalmente, mientras su titular la
esté devengando.
Ninguna entidad territorial u organismo del Estado podrá
encargar provisionalmente a servidor público alguno para ocupar cargos de mayor
jerarquía sin la disponibilidad presupuestal correspondiente. El funcionario
que contravenga lo dispuesto en este inciso incurrirá en falta disciplinaria y
será responsable civilmente para los efectos del mismo.
(...)
Artículo 22. Las entidades territoriales deberán adoptar los
mecanismos necesarios para garantizar la libre competencia en la afiliación al
Sistema de Seguridad Social en Salud y en la prestación de los servicios de
salud subsidiados. La Superintendencia Nacional de Salud adoptará las medidas
para el cumplimiento de lo establecido en el presente artículo.
Parágrafo. Las ARS (Administradoras de Régimen Subsidiado), contratarán
por lo menos el 40% con I.P.S oficiales.
(...)
Artículo 26. El Fondo Nacional de Regalías podrá financiar los
gastos operativos de los proyectos de inversión de protección del medio
ambiente ejecutados por las Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo
Sostenible.
(...)
Artículo 29. El Ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda
pública las sentencias y conciliaciones judiciales. Cuando las reconozca, las
podrá sustituir y atender, si cuenta con la aceptación del beneficiario,
mediante la emisión de bonos en las condiciones de mercado que el gobierno
establezca y en los términos del Estatuto Orgánico del presupuesto.
Cuando, como consecuencia de una decisión judicial, la Nación
o uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación
resulten obligados a cancelar una suma de dinero, antes de proceder a su pago,
solicitará a la autoridad tributaria nacional hacer una inspección al
beneficiario de la decisión judicial, y en caso de resultar obligación por
pagar en favor del Tesoro Público Nacional, se compensarán las obligaciones
debidas con las contenidas en los fallos, sin operación presupuestal alguna.
Artículo 30. Revestir al Presidente de la República de facultades
extraordinarias por el término de 6 meses, contados a partir de la fecha de
publicación de la presente ley, para suprimir y fusionar, consultando la
opinión de la Comisión de Racionalización del Gasto Público, dependencias,
órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional que desarrollen las
mismas funciones o que traten las mismas materias o que cumplan
ineficientemente sus funciones, con el propósito de racionalizar y reducir el
gasto público. Igualmente, tendrá facultades para separar la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
Parágrafo 1. El ejercicio de las facultades que se confieren en el
presente artículo no incluye los órganos, dependencias o entidades a los cuales
la Constitución les reconoce un régimen de autonomía.
Parágrafo 2. Para el ejercicio de estas facultades el Gobierno
solicitará a las Mesas Directivas de las respectivas Comisiones de Senado y
Cámara, la designación de tres Senadores y tres Representantes que lo asesoren
en el tema propio de acuerdo con las funciones de cada una de ellas".
III.
LAS DEMANDAS
Los
ciudadanos LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ y CLAUDIA MERCEDES PENAGOS CORREA
demandan la inconstitucionalidad de los artículos 13, 14, 18 y 29 transcritos,
por ser violatorios de los artículos 1, 2, 5, 13, 25, 46, 48, 53, 54, 90, 228,
229 y 230 de la Carta Política.
Manifiestan
que las cesantías no son salario, pero sí una prestación muy importante para el
trabajador, quien al retirarse del empleo encuentra en ellas el único medio
para subsistir mientras logra ubicarse nuevamente.
Deducen
de lo dicho que el artículo 13 demandado, al querer desaparecer esta
prestación, es violatorio de la dignidad humana, del derecho al trabajo y de la
seguridad social. Los incentivos que se ofrecen a los trabajadores que han
adquirido el derecho a que se les liquiden las cesantías en la forma
tradicional, son inconstitucionales, pues son mecanismos de presión,
aprovechándose de "las situaciones de emergencia económica de las
personas, para obtener de éstas la renuncia a derechos que por su naturaleza
son irrenunciables".
En
cuanto a las cesantías parciales, tal como están concebidas en el artículo 14
demandado, aduce que se está entrabando su trámite y pago, y los trabajadores
no tienen por qué soportar las improvisaciones que se hagan al aprobarse la ley
de presupuesto.
En
relación con el artículo 18, afirman que se está desconociendo el principio que
ordena reconocer "a trabajo igual salario igual", y es inadmisible
que si se encarga a una persona, para que cumpla unas determinadas funciones,
no se le pague la remuneración correspondiente por ello, por el sólo hecho de
que el titular la esté percibiendo. Estas -expone- son circunstancias extrañas
que no tienen por qué ser asumidas por el trabajador.
Finalmente
manifiestan que se está desconociendo la autonomía de la Rama Judicial, pues
con la redacción del artículo 29, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
"se constituye en juez de los jueces", desconociendo las sentencias
judiciales. Se atenta contra el debido proceso, pues una vez proferida una
sentencia hay que cumplirla y no con posterioridad a ella condicionar su
cumplimiento a una previa investigación tributaria. El Estado ya tuvo su
oportunidad de defenderse y demostrar la existencia de una compensación y no puede
iniciar nuevo proceso para ello (expediente D-1590).
Los
ciudadanos ARMANDO JOSUE DUARTE GOMEZ y MANUEL ANTONIO APONTE AVELLA, demandan
la inconstitucionalidad del artículo 18 aduciendo iguales razones (expediente
D-1613).
La
ciudadana MARIA ELENA VEGA VALCARCEL solicita se declaren inexequibles los
artículos 14 y 15, el inciso primero del 18, el inciso segundo del 29, el
inciso primero del 30 y el parágrafo del artículo 22.
En
cuanto al artículo 14, manifiesta su inconformidad, señalando que las
cesantías  forman  parte   de   las  prestaciones  sociales   del
trabajador.  Son -expresa- un ahorro que él hace durante su relación laboral, y
por tanto le pertenecen únicamente a él y no al Estado. Son -termina diciendo-
un derecho adquirido y el ente estatal no puede condicionar su pago a la
existencia de apropiación presupuestal disponible.
El
artículo 15 viola los artículos 1, 2, 5, 16, 28, 29 y 83 de la Constitución
Política, pues se establece una conducta que debe hacer parte de un
ordenamiento disciplinario. Además se desconoce el principio de la buena fe, lo
cual atenta contra la libertad de la persona, y al trabajador se le tiene como
responsable anticipadamente, sin que se le hubiese oído y vencido en juicio.
Afirma
que, con la redacción del primer inciso del artículo 18, se desconoce el
principio de la prevalencia del interés general, pues un trabajador no va a
querer ascender dentro una entidad mientras no se le reconozca una
contraprestación económica por su trabajo, quedando el cargo vacante y causando
perjuicio a los ciudadanos que demanden el servicio.
A
su juicio, con el parágrafo del artículo 22 se rompe el concepto de igualdad y
se consagra un indebido privilegio para las I.P.S oficiales, impidiendo que los
trabajadores escojan el médico y el centro asistencial donde desean ser
atendidos.
Los
argumentos para justificar la inconstitucionalidad del artículo 29 son los
mismos expuestos por los actores LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ y CLAUDIA MERCEDES
PENAGOS CORREA.
Respecto
al artículo 30, afirma que se están violando los artículos 4, 6 y 121
constitucionales, pues la facultad en ellos contemplada es del Congreso, de
acuerdo con el artículo 150 C.P. (expediente D-1607).
El
ciudadano DARIO GIOVANNI TORREGROZA LARA demanda la inconstitucionalidad del
artículo 26, manifestando que las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible, no son, de acuerdo con el artículo 286 de la Carta
Política, entidades territoriales. Por tal motivo, con dineros del Fondo Nacional
de Regalías no se pueden financiar sus proyectos, por expresa prohibición del
artículo 361 constitucional (expediente D-1599).
IV.
INTERVENCIONES
El
ciudadano JUAN MANUEL VEGA ZARAZA presenta escrito mediante el cual apoya la
demanda presentada por MARIA ELENA VEGA VALCARCEL y agrega, en cuanto al
artículo 14 acusado, que realmente sus destinatarios son aquellos trabajadores
que no se acogieron al nuevo régimen prestacional contenido en la Ley 50 de
1990 y en el Decreto 1063 de 1991, estableciéndose una clara violación al
derecho a la igualdad.
El
ciudadano MANUEL AVILA OLARTE, actuando en su calidad de apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presenta escrito en el cual solicita
a la Corte declare la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Considera
que las cesantías de los servidores públicos no han desaparecido, como
erradamente -según su criterio- lo afirman los demandantes, y no constituyen un
"seguro de desempleo".
Asegura
que lo que se pretende con la ley demandada es cumplir el principio de la
legalidad del gasto público, es decir, que cualquier gasto que la
administración quiera realizar debe tener previamente una disponibilidad
presupuestal y hacerse en forma ordenada, buscando siempre el interés general.
En
cuanto al artículo 15 demandado, manifiesta que está orientado a evitar el
desorden fiscal, además de que es un deber de todas las personas utilizar los
recursos de las cesantías para aquellos fines determinados por el legislador
(art. 95 C.P.), no sólo porque el no hacerlo perjudica fiscalmente al Estado,
sino por cuanto también afecta a los demás servidores públicos, que también
tienen derecho a ellas. La remisión que aquí se hace a la Ley 200 de 1995 es
ajustada a la Carta Política y no rompe la unidad de materia.
Expresa
que el artículo 18 de la Ley 344 de 1996 es un desarrollo del artículo 122 de
la Constitución y por ello no puede ser contrario a la misma Carta.
En
cuanto a la contratación con instituciones prestadoras de salud pertenecientes
al sector público, afirma que ello es consecuencia del sistema de transición
previsto en la Ley 100 de 1993 y se busca que aquéllas perciban ingresos
regulares, no siendo en ningún caso un privilegio, pues también, como las de
carácter particular, están obligadas a cumplir los principios de eficacia y
eficiencia que orientan la función pública.
Respecto
del artículo 26, objeto de acción, manifiesta que la Corte Constitucional
reconoció en Sentencia C-593 de 1995, que los recursos que corresponden al
Fondo Nacional de Regalías pueden ser destinados a las Corporaciones Autónomas
de Desarrollo con el objeto de que cumplan el fin constitucional a ellas
asignado.
Afirma
que el actor confunde la deuda y el servicio de deuda pública. Con la
conversión en deuda pública de las sentencias y conciliaciones, se trata de
crear un mecanismo distinto para que el Estado pague las condenas a través de
la expedición de títulos, siempre y cuando el beneficiario de las mismas opte
por ello. No existe tampoco inconstitucionalidad alguna respecto del inciso 2
del artículo 29, el cual debe ser interpretado en conjunto con la Ley 179 de
1994, y dice que "este fenómeno de la compensación no sólo es un
instrumento efectivo de recaudo, sino que el mismo opera en favor del
contribuyente, en la medida en que, realizada la misma, el contribuyente deja
de ser deudor de la obligación tributaria".
Finalmente
aduce que el Presidente de la República, a través de las facultades
extraordinarias, puede modificar la estructura de la administración nacional.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas con base en las mismas
razones aducidas por el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Manifiesta,
además, que no se ha despojado a los trabajadores del derecho a sus cesantías.
Sólo se estableció -indica- un régimen de liquidación diferente, respetando las
situaciones jurídicas consolidadas y buscando la observancia del principio de
legalidad del gasto público, principio que tampoco puede desconocerse cuando se
acude a la figura del encargo.
El
artículo 15 acusado es, a su juicio, una aplicación de los artículos 6, 123 y
124 de la Constitución Política, que facultan al legislador para determinar la
responsabilidad de los servidores públicos
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La
Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de
las normas acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política.
2.
Facultad del legislador para regular hacia el futuro los distintos regímenes
de prestaciones sociales
Como
lo había destacado esta Corte a propósito del análisis por ella efectuado sobre
la constitucionalidad de la Ley 100 de 1993, la Constitución Política no impone
al legislador unos determinados criterios acerca del régimen legal de las
prestaciones sociales que se deban pagar a los trabajadores, ni estipula normas
que impidan a la ley cambiar hacia el futuro los sistemas de liquidación o
determinación de aquéllas, ni obstruye la evolución de la estructura laboral
fundada en la ley, siendo claro que le es posible crear nuevas prestaciones,
introducir reglas distintas sobre las vigentes y aun sustituir unas por otras,
todo sobre la base de que no afecte situaciones jurídicas consolidadas ni
pretenda dar a los nuevos ordenamientos efectos retroactivos -a menos que sean
indudablemente benéficos para los trabajadores- o atribuirles consecuencias
contrarias a garantías laborales mínimas señaladas en la Constitución.
Así
lo señaló la Sentencia C-529 del 24 de noviembre de 1994:
"Desde
luego, no se puede perder de vista que en lo referente a prerrogativas
reconocidas por el sistema jurídico a los trabajadores y bajo la perspectiva
del Estado Social de Derecho, el legislador carece de atribuciones que
impliquen la consagración de normas contrarias a las garantías mínimas que la
Carta Política ha plasmado con el objeto de brindar protección especial al
trabajo. Por ello, no puede desmejorar ni menoscabar la libertad, la dignidad
humana ni los derechos de los trabajadores, como perentoriamente lo establece
el artículo 53 de la Constitución.
El
análisis correspondiente habrá de ser efectuado en cada caso, teniendo en
cuenta si en concreto una determinada disposición de la ley quebranta las
expresadas garantías constitucionales.
Pero
de allí no se sigue que las normas legales de carácter laboral sean
inmodificables. Ocurre sí que no pueden tener efecto negativo sobre situaciones
jurídicas ya consolidadas a la luz de las disposiciones que las anteceden.
En
cuanto a la posible desmejora de derechos y garantías laborales consagrados
genéricamente en leyes anteriores, solamente puede establecerse que ella se
configura si se acude al examen de una determinada disposición o de un conjunto
de normas que materialmente impliquen una contradicción con la preceptiva
constitucional.
La
sola derogación del mandato legal que consagraba una garantía no implica per
se la desmejora laboral, pues bien puede acontecer que mediante otras
disposiciones el legislador la haya restablecido o inclusive mejorado o
complementado".
En
verdad, tal criterio no se opone a la protección especial que merece el
trabajo, según lo establecido en el Preámbulo de la Constitución y en sus
artículos 25 y 53, ya que no puede suponerse que, cuando se dictan normas
legales que modifican el sistema vigente en materia laboral, ello se hace con
el fin de desmejorar las condiciones de remuneración y de garantía de las
cuales el orden jurídico rodea las relaciones de trabajo, o de desconocer
conquistas sociales de los trabajadores.
Claro
está -se reitera-, las nuevas reglas que el legislador introduzca no pueden
afectar los derechos adquiridos, la dignidad humana ni la libertad de los
trabajadores, según lo establece claramente el artículo 53 de la Constitución
Política.
De
la misma manera, si se parte del supuesto de que resulte indispensable
introducir correctivos a la normatividad en vigor por razones de carácter
económico o social, en cuya virtud algunos de los trabajadores en ejercicio se
vean beneficiados por el nuevo sistema mientras que otros, dado el tiempo
transcurrido, podrían sufrir perjuicio, no es permitido a la ley forzar, sin
ninguna clase de distinciones, la incorporación de todos a la misma
normatividad.
En
otras palabras, con la salvedad hecha sobre beneficios incontrovertibles para
los trabajadores, los cambios que contemple la nueva legislación únicamente
pueden hacerse obligatorios para las relaciones laborales futuras, es decir,
las que se entablen después de haber entrado aquélla en pleno vigor, y, en
consecuencia, excepto el caso de anuencia expresa y enteramente voluntaria del
trabajador afectado, no es admisible cobijar bajo las nuevas disposiciones las
situaciones jurídicas nacidas a partir de vínculos de trabajo que se venían
ejecutando al producirse la reforma. Respecto de ellas, el único que puede
optar por incorporarse al régimen posterior, pudiendo permanecer en el antiguo,
es el empleado, libre de toda coacción externa y bajo el supuesto de su mejor
conveniencia.
Tampoco
cabe introducir elementos normativos que impliquen la ruptura de la igualdad,
ni disposiciones que comporten deterioro de las condiciones dignas y justas en
que debe prestarse todo servicio, según perentorio mandato del artículo 25 C.P.
En
sentencias C-529 del 24 de noviembre de 1994 y T-418 del 9 de septiembre de
1996 esta Corte sostuvo:
"El Estado se encuentra obligado a asegurar que las relaciones
laborales se desenvuelvan en condiciones dignas y justas y a velar por el
permanente respeto de los empleadores, públicos o privados, a las garantías
mínimas de los trabajadores, por la adecuada remuneración de sus servicios y
por el pago oportuno de sus prestaciones.
El artículo 53 de la Constitución, a cuyos principios mínimos
está sujeto el legislador y lo están, por supuesto, el Gobierno y los jueces,
dispone la igualdad de oportunidades para los trabajadores, en desarrollo del
principio general de la igualdad, que, de conformidad con el artículo 13 Ibídem,
proscribe toda forma de discriminación o preferencia injustificada.
Aunque, como lo ha declarado esta Corte, el legislador tiene
competencia para introducir modificaciones a la normatividad laboral y puede,
en consecuencia, plasmar cambios en el contenido de las prestaciones sociales,
crear nuevas modalidades de ellas y señalar condiciones y requisitos aplicables
a las relaciones laborales futuras, es lo cierto que no goza de atribuciones
para instituir o propiciar distinciones no sustentadas en motivos fundados y
razonables, para desconocer los derechos de los trabajadores ni para menoscabar
su libertad". (Cfr. Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996).
(...)
"Si
el legislador careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes
preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal
tendría que quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de
la colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la
ley quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que
quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero
que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos
propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene
aplicación el orden jurídico.
(...)
Como
se observa, los límites que surgen del sistema constitucional para que el
legislador ejerza este normal atributo, inherente a su función, son tan sólo de
índole formal, jamás materiales o sustanciales. La ley podrá siempre modificar,
adicionar, interpretar o derogar la normatividad legal precedente, sin que sea
admisible afirmar que en el ordenamiento jurídico existen estatutos legales
pétreos o sustraídos al poder reformador o derogatorio del propio
legislador". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-529 del 24
de noviembre de 1994).
"Desde
luego, no se puede perder de vista que en lo referente a prerrogativas
reconocidas por el sistema jurídico a los trabajadores y bajo la perspectiva
del Estado Social de Derecho, el legislador carece de atribuciones que impliquen
la consagración de normas contrarias a las garantías mínimas que la Carta
Política ha plasmado con el objeto de brindar protección especial al trabajo.
Por ello, no puede desmejorar ni menoscabar la libertad, la dignidad humana ni
los derechos de los trabajadores, como perentoriamente lo establece el artículo
53 de la Constitución.
El
análisis correspondiente habrá de ser efectuado en cada caso, teniendo en
cuenta si en concreto una determinada disposición de la ley quebranta las
expresadas garantías constitucionales". (Cfr. C-529 del 24 de noviembre de
1994).
"Por tanto, el tránsito de un determinado sistema
salarial o prestacional a otro no puede implicar el establecimiento de
categorías o castas de trabajadores, ni la pérdida, por parte de algunos de
ellos, de los derechos mínimos reconocidos directamente por la Constitución.
El cambio de legislación no puede llevar a que los
trabajadores que queden cobijados por las nuevas modalidades de protección de
sus derechos laborales -que no otro puede ser su contenido- queden marginados
de la igualdad de oportunidades ante la ley; de la remuneración mínima vital y
móvil; de la proporcionalidad entre la remuneración y la cantidad y calidad de
trabajo; de la garantía de estabilidad en el empleo; de la irrenunciabilidad a
los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales; de la seguridad en
el sentido de que no serán forzados o estimulados a transigir o conciliar sobre
derechos ciertos e indiscutibles; de la situación más favorable al trabajador en
caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del
Derecho; de la primacía de la realidad sobre las formalidades; de las garantías
de seguridad social, capacitación, adiestramiento y descanso necesario, ni de
la protección laboral especial para las mujeres, las madres y los menores.
De ninguna manera las reformas del sistema jurídico en
materia laboral pueden llevar consigo la pérdida o la relativización del
derecho que tiene todo trabajador, por el hecho de serlo, con independencia del
régimen laboral que lo cobije, al pago puntual y al reajuste periódico de
salarios, pensiones y prestaciones sociales, ni al justo e inalienable derecho
de reclamar que se le reconozcan intereses moratorios, acordes con la tasa real
vigente en el mercado, cuando el patrono -oficial o privado-, la respectiva
entidad de seguridad social o el fondo de pensiones y cesantías al que
pertenece, según el caso, incurre  en mora  en el pago o cubrimiento de tales
factores". (Cfr. Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996).
3.
La unidad de materia. Las leyes marco. Exclusividad de la función del
Congreso en asuntos de estricta reserva legal
La
Ley 344 de 1996, de la cual hacen parte las disposiciones demandadas, tiene por
objeto dictar normas tendientes a la racionalización del gasto público.
De
conformidad con la jurisprudencia de esta Corte sobre el alcance del principio
constitucional de unidad de materia -que aquí se reitera-, no se encuentra
motivo de inconstitucionalidad por ese aspecto en la norma del artículo 13
recién estudiado, ni en los demás de la Ley, pues resulta ostensible que la
liquidación anual de cesantías y las reglas que se establecen sobre pagos parciales
o anticipos de dicha prestación y en torno a la contratación preferente de
I.P.S. oficiales, así como las disposiciones sobre encargos y acerca del
cumplimiento  de sentencias  judiciales, confluyen  al objetivo básico de la
ley -la reducción del gasto- y repercuten en la disminución de cargas laborales
en cabeza de la administración.
No
se olvide lo que sostuvo la Corte en Sentencia C-390 del 22 de agosto de 1996:
"Toda ley del Congreso está sometida a las disposiciones
constitucionales relativas a su expedición y contenido, por lo cual, no
obstante gozar el Congreso de facultad o competencia para legislar en
determinada materia, resulta inconstitucional la normatividad que expida si, al
hacerlo, desconoce o inaplica los preceptos generales que la Constitución
consagra.
Dos preceptos superiores buscan delimitar el contenido de las
leyes, con el fin de garantizar que en sus textos no serán introducidos de
manera sorpresiva, inopinada o subrepticia reglas que no hacen parte del asunto
que el legislador ha escogido para cumplir su función.
Es claro que esos perentorios mandatos del Constituyente
están encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos
claramente definidos por el mismo Congreso, con el objeto de brindar a los
destinatarios de las leyes seguridad jurídica y adecuado marco para la
interpretación y aplicación de las mismas.
Los artículos aludidos son los números 158 y 169 de la
Constitución, en los cuales se dispone respectivamente que "todo proyecto
de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella" y que
"el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido" (subraya la Corte).
La delimitación constitucional está deferida, entonces,
doblemente al Congreso, pues este se halla obligado a definir con  precisión,
como lo exige la Carta, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de
ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley, y simultáneamente
ha de observar una estricta relación interna, desde el punto de vista
sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, para que todas ellas
estén referidas a igual materia, la cual, desde luego, deberá corresponder al
título de aquélla.
En ese orden de ideas, es el propio legislador, en cada caso,
el encargado de establecer los criterios con arreglo a los cuales se pueda
verificar después si en efecto hay correspondencia entre el título de la ley y
su contenido, y si existe unidad de materia en los artículos, relacionados
entre sí.
Si el Congreso ha previsto él mismo unos confines aplicables
a su actividad legislativa, independientemente de la competencia que tenga para
legislar sobre ciertos temas, viola la Constitución cuando incluye cánones
específicos que, o bien no encajan dentro del título que delimita la materia
objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido
global del articulado.
Estos principios se han reafirmado y aplicado en varias
providencias de la Corte.
Empero, no pueden ser entendidos dentro del criterio de una
rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones
sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas
pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa,
por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en
otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por
el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo
disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles.
Esto resulta particularmente cierto ante las
responsabilidades que asume el Congreso como parte vital del Estado Social de
Derecho, el cual, por fuerza, para alcanzar las metas a él inherentes, debe
consultar elementos en principio distintos y ajenos, pero concatenados entre sí
por multitud de circunstancias de la vida real, convertidas en factor
condicionante de su tarea.
A nadie se oculta, entonces, que  si bien la seguridad
social -materia prevaleciente en la Ley 100 de 1993- se presenta como objeto de
labor legislativa fácilmente separable de la que implica el poder de imposición
del Estado, pueden vincularse desde el punto de vista material cuando, como en
el proceso presente, se aprecia que, para el adecuado e integral cumplimiento
de los cometidos sociales subyacentes a esa normatividad, son indispensables la
canalización de recursos y el arbitrio rentistico, lo que, dentro de un sistema
ordenado y previamente concebido por el legislador, aconseja el uso de las
atribuciones constitucionales del Congreso para incorporar, en un solo haz
normativo, las reglas que, a su juicio, son aptas para la finalidad propuesta,
como ocurre con el Fondo de Solidaridad creado y con la necesaria referencia a
las fuentes que lo alimentan, una de las cuales son los tributos objeto de
demanda.
No sobra advertir que la unión sustancial que puede
establecer el legislador, cobijando elementos aparentemente diversos en un solo
conjunto legislativo, debe fundarse en razones objetivas y que, por
tanto, las reglas constitucionales sobre unidad de materia no son transgredidas
cuando la relación entre los varios asuntos tratados en la ley puede ser
establecida de manera fehaciente y clara, como a todas luces se muestra en este
caso. Los mandatos constitucionales al respecto son vulnerados, en cambio,
cuando el vínculo invocado es apenas subjetivo o si, pese a cualquier esfuerzo
dialéctico, aparece como indudable la diversidad de las materias tratadas en la
ley respecto del conjunto normativo que integra. Así acontece con los
denominados "micos" o proposiciones normativas artificialmente
agregadas a un estatuto con el que no guardan la más mínima relación".
Considera
la Corte que todos los temas tratados en las normas enjuiciadas tienen un
denominador común -cumplir el objetivo de racionalización y disminución del
gasto público- y que ese elemento, sustancialmente resultante de los textos
mismos sometidos a examen, atiende a todas luces los requisitos
constitucionales sobre unidad de materia; con lo cual se desvirtúa de plano el
cargo formulado.
Ahora
bien, establece el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución
Política, que la materia objeto de análisis, en cuanto corresponde al régimen
prestacional de los empleados públicos, ya que las cesantías reguladas en los
preceptos que se examinan son prestaciones sociales, debe tratarse por el
Congreso mediante normas que tengan un carácter general, conocidas en nuestro
sistema como leyes marco.
En
efecto, la facultad estatal de regulación de las diversas materias contempladas
en el indicado mandato constitucional debe ejercerse en dos momentos: uno, a
cargo del Congreso, en el cual se fijan las grandes directrices, los objetivos
y criterios y las reglas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno
cuando cumpla la gestión a él encomendada; otro, precisamente a cargo del
Ejecutivo, en el cual se establecen con carácter mucho más específico y
concreto las medidas aplicables a cada uno de los rubros genéricamente
previstos por el legislador, lo que implica una considerable ampliación de la
potestad reglamentaria.
La
Corte, en Sentencia C-465 del 16 de julio de 1992 (M.P.: Dr. Ciro Angarita
Barón) sintetizó así los rasgos característicos de las leyes en mención:
"El legislador debe circunscribir su actuación a fijar
la política, los criterios y los principios que guiarán la acción del ejecutivo
al desarrollar la materia que constituye su objeto.
2o. Estas leyes limitan la función legislativa del Congreso
en cuanto que dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a enunciar
los principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe ceñirse
el ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos específicos
de la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a esta clase de
estatutos normativos;  de ahí que su materia escape a la regulación de la ley
ordinaria.
3o. Para expedirlas o modificarlas se requiere de iniciativa
gubernamental, si bien el legislativo decide autónomamente sobre su contenido.
4o. En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el
señalamiento de la política general y al ejecutivo su regulación particular y
su aplicación concreta.
5o.  Revisadas las materias que la reforma de 1968  reservó a
este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a cuestiones
técnico-administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos que por su
condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que
permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan
decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar
por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.
6o. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica
que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben
ajustarse a los parámetros o "marcos" dados  por el legislador  en la
respectiva Ley".
Sin
embargo, el Legislativo no tiene por estas razones vedada su posibilidad de
estatuir normas marco dentro de leyes más amplias o comprehensivas. Se admite
la posibilidad de que ellas sean aprobadas junto con otras que se hallen dentro
del mismo haz normativo pero que no tengan dicha calidad, lo cual no es
prohibido por la Constitución.
Por
otra parte, que el legislador, en la norma marco, establezca reglas detalladas
cuando se trate de materias reservadas por la Constitución a la ley, en nada
invade la órbita del Gobierno, que es administrativa.
No
puede olvidarse, sobre este último punto, que, de todas maneras, las pautas
generales que dicte el Congreso en las leyes marco hacen parte del ejercicio de
su función legislativa. Es decir, las materias que con arreglo a la
Constitución son de reserva de la ley, que no pueden transferirse al Ejecutivo
ni delegarse en él, y ni siquiera ser objeto del mecanismo de las facultades
extraordinarias (Art. 150, numeral 10, C.P.), no pueden tampoco dejar de hacer
parte del marco que el Congreso de la República debe trazar en las materias
previstas en el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, para pasar a la
órbita gubernamental. El marco, en esos ámbitos, es legal y el único que puede
establecerlo es el Congreso, ya que solamente es permitido que se contenga en
leyes en sentido formal y orgánico. La potestad reglamentaria, que se amplía en
tratándose de asuntos objeto de regulación mediante la figura que contempla el
numeral 19 del artículo 150 de la Carta, corresponde al Gobierno, pero éste
ejerce una función sometida al marco de la ley, puramente administrativa, y no
le es posible modificar, derogar, ampliar ni restringir lo que el legislador
haya dispuesto al sentar las bases generales que orientan la actividad estatal
en la materia respectiva. El Presidente de la República apenas puede -y debe-
concretar tales directrices, en su campo, que es el administrativo, pues el
desarrollo de las leyes marco no le confiere atribuciones de legislador, con el
objeto de adecuar las pautas generales a las variables circunstancias de la
economía y al manejo de situaciones objeto de su decisión.
Es
evidente, entonces, que la Carta Política resultaría violada si se
"deslegalizaran" por esta vía asuntos que son de competencia exclusiva
del Congreso y que jamás pueden ser modificadas por el Gobierno Nacional sin
grave peligro para la seguridad jurídica y para la debida estructura de las
jerarquías normativas, según la separación funcional que establece el artículo
113 de la Constitución.
Tal
es el caso precisamente del régimen de cesantías, que resulta reformado por el
artículo 13 de la Ley 344 de 1996 para las personas que se vinculen en el
futuro a los órganos y entidades del Estado. Las reglas que se venían
aplicando, en cuanto hacían parte del régimen prestacional, eran de jerarquía
legislativa y solamente podían ser afectadas o modificadas mediante ley, por lo
cual las directrices que el Congreso ha dictado en la norma que ocupa la
atención de la Corte no podían dejar de contemplar de manera directa, como se
hizo, los nuevos sistemas de liquidación definitiva de cesantías por
anualidades o fracciones de ellas.
Se
cambió, pues, por el legislador -que era quien podía hacerlo- el sistema que se
hallaba en vigor, y a ello se procedió con el propósito definido de disminuir o
atemperar el gasto público, pero no aparece por tales razones violado precepto
constitucional alguno, en cuanto no se afectaron los derechos adquiridos de los
trabajadores (la norma surte efectos hacia el futuro); no se rompió la unidad
de materia exigida por la Carta; no se vulneró el artículo 150, numeral 19, de
la Constitución Política; no se sustituyó al Gobierno en el ejercicio de una
función que fuera propia de él y, por el contrario, se circunscribió el Congreso
a establecer reglas propias de su competencia.
El
inciso final de la norma examinada autoriza al Gobierno para establecer
programas de incentivos con la finalidad de propiciar que los servidores
públicos que en el momento de la publicación de la ley tenían régimen de
cesantías con retroactividad se acojan al nuevo sistema.
Esta
parte del precepto es abiertamente inconstitucional, toda vez que representa
una autorización indeterminada, tanto desde el punto de vista material como
desde el temporal, para que el Ejecutivo cumpla una función indudablemente
legislativa.
En
efecto, corresponde al Congreso de la República de manera exclusiva establecer
las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración (art. 150,
numeral 11, C.P.)
En
tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos (art. 345 C.P.)
Según
el artículo 347 de la Constitución, el proyecto de ley de apropiaciones que se
lleva a la aprobación del Congreso deberá contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
Si
el Gobierno, a partir de la norma examinada, puede establecer incentivos para
los trabajadores estatales con el objeto de que, aun contra su conveniencia
económica derivada de la forma de liquidación de cesantías que se les viene
aplicando, se acojan al nuevo, tendrá que incurrir el Estado en los gastos
correspondientes a esos estímulos. El Ejecutivo sería el encargado de fijarlos
cuantitativa y cualitativamente, sin límites -pues la norma no los fija- y sin
término, en evidente transgresión a lo establecido constitucionalmente.
El
Congreso ha delegado en el Ejecutivo una función propia indelegable que
solamente en los estados de excepción puede asumir aquél, como lo ha recordado
la Corte en reciente fallo, al declarar inexequible el artículo 31 de la Ley
333 de 1996 (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-409 del 28 de
agosto de 1997).
Se
dirá que los estímulos mencionados no necesariamente son de naturaleza
económica. ¿Y, entonces, de qué tipo pueden ser?
A
juicio de la Corte, no podrían consistir en ascensos o promociones dentro de
los organismos o entidades a los que pertenezca el trabajador, pues según el
artículo 125 de la Constitución, el progreso en el rango de los empleos tiene
por único fundamento la verificación objetiva de los méritos y calidades de los
aspirantes.
Tampoco
tendría lugar la autorización si se tratara de estímulos consistentes en
asegurar, en cualquier campo, la prelación, la exclusividad o el trato
diferente, desde el punto de vista laboral o administrativo, programas
preferenciales de vivienda o educación, o de otra índole, por cuanto ello
implicaría injustificada discriminación, ya proscrita por la jurisprudencia en
cuanto violatoria del derecho a la igualdad (Sentencia T-418 del 9 de
septiembre de 1996), en contra de quienes no quieran acogerse al nuevo sistema.
El
parágrafo del artículo 13 acusado deja a salvo los regímenes especiales que la
ley haya establecido o pueda establecer para las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional, lo cual se aviene a la Constitución Política.
4.
Sujeción a apropiación presupuestal para cesantías parciales
Salvo
las expresiones "reconocerse, liquidarse y", la primera parte del
artículo 14 acusado, se ajusta a la Constitución, pues no hace sino desarrollar
los mandatos que se acaban de citar sobre la necesidad de partida presupuestal
disponible para todo gasto público.
En
efecto, aun habiendo reconocido una cesantía parcial o un anticipo de cesantía,
y siendo claro que el trabajador tiene derecho a su pago, éste no puede producirse
de manera inmediata si en el presupuesto de la respectiva vigencia no ha sido
prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración disponer
de los fondos correspondientes. De manera que esta exigencia legal encuentra
sustento en la Carta Política.
No
ocurre lo mismo con el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales,
que no pueden negarse al trabajador so pretexto de no existir partida
presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son actos que apenas hacen explícita
una obligación ya existente en cabeza del organismo estatal y, lo más
importante, el correlativo derecho del trabajador solicitante, quien según las
normas jurídicas en vigor, si se somete a esos requisitos, puede pedir que se
le reconozcan y liquiden las sumas que por tal concepto le es posible retirar.
Por
ese motivo, esta Corporación, en Sala de tutela, por Sentencia T-228 del 13 de
mayo de 1997, inaplicó las aludidas expresiones a casos concretos, dada su
ostensible oposición a los artículos 53 y 345 de la Constitución Política.
Dijo
así la Sala Quinta de Revisión:
"Dicha norma, en cuanto hace a la liquidación y
reconocimiento de cesantías, es inconstitucional, puesto que desconoce
abiertamente el artículo 53 de la Carta, a cuyo tenor "la ley, los
contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores"
(subraya la Corte). Y es claro que, para todo trabajador es un verdadero
derecho el que tiene a pedir que se le liquiden y reconozcan sus prestaciones
sociales, entre ellas la cesantía, total o parcial, cuando cumple los
requisitos contemplados en la ley, independientemente de la existencia de
partidas presupuestales. Pero, además, existe una evidente contradicción entre
la norma legal transcrita, en lo que concierne a la liquidación y
reconocimiento, y el artículo 345 de la Carta Política, que refiere la
prohibición en él contenida exclusivamente a las erogaciones con cargo
al tesoro no incluidas en el presupuesto.
Con arreglo al artículo 4 de la Constitución Política, esta
Corte inaplicará las palabras "reconocerse, liquidarse y...",
incluidas en el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, y aplicará, a cambio de
ellas, lo previsto en los artículos 53 y 345 de la misma Carta".
Las
enunciadas razones son suficientes para declarar inexequibles los indicados
términos.
El
mismo artículo 14 de la Ley 344 de 1996 establece que en los presupuestos
públicos anuales podrán incluirse las apropiaciones legales para el pago de
cesantías parciales o anticipos de cesantías, y para reducir el rezago
existente respecto del monto de solicitudes, lo cual se acomoda a las
prescripciones constitucionales, pues no solamente permite la adecuación de las
conductas administrativas en materia de preparación del presupuesto a las
perentorias reglas del artículo 53 de la Constitución, y sirve a los fines de
satisfacer los derechos de los trabajadores, sino que desarrolla a cabalidad
los principios de igualdad, eficacia, economía y celeridad, que rigen la
función administrativa, según el artículo 209 de la Carta Política.
Eso
sí, debe advertirse -y en tal sentido se condiciona la exequibilidad- que la
norma no fija un tope anual, o un máximo del diez por ciento del rezago,
como meta para atender solicitudes represadas, sino un mínimo, una base
necesaria, imperativa, por debajo de la cual los resultados de la gestión
administrativa no pueden descender, pero el objetivo acorde con la Constitución
consiste en la agilización global de las solicitudes y reconocimientos pendientes
de pago, en cuanto la mora causa grave daño a los trabajadores y compromete
disciplinariamente a los servidores públicos responsables de ella, contra los
cuales el Ministerio Público debe iniciar investigaciones disciplinarias, de
oficio o a solicitud de los peticionarios, sin perjuicio del pago indexado de
las sumas debidas. Este es obligatorio, según la jurisprudencia de la Corte,
para evitar que se traslade al trabajador -por la pérdida del poder adquisitivo
de la moneda- el efecto negativo de la ineficiencia y la indolencia
administrativas:
"Para la Corte es claro que los dineros de las cesantías
pertenecen a los trabajadores y que cuando ellos, de conformidad con las normas
vigentes y cumpliendo los requisitos legales, hacen uso de su derecho a reclamarlas
parcialmente, una vez que los valores respectivos les han sido liquidados,
tienen derecho también a que las sumas correspondientes les sean desembolsadas.
Como se dijo en Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996, si el momento del
pago de las cesantías parciales se hace depender de que el trabajador hubiere
optado por uno u otro régimen laboral, cancelando con rapidez unas y demorando
otras, además de que se viola el derecho a la igualdad por la diferencia
injustificada de trato, se castiga con el retardo a ciertos trabajadores por la
pérdida del poder adquisitivo de la moneda, al paso que los demás no la
padecen.
Ya expresó la Corte al respecto que "la necesidad de
recibir los dineros de sus cesantías, que pertenecen a los trabajadores y no al
Estado, no es menor en el caso de quienes prefirieron el nuevo régimen que en
el de quienes permanecieron en el antiguo". Lo cual pone de presente el
perjuicio ocasionado al trabajador a quien el pago se ha demorado.
En efecto, una vez liquidada la suma que en ese momento puede
retirar el empleado, lo normal sería que se le entregara, toda vez que él
cuenta con ella para atender a las necesidades que según la ley justifican el
retiro de la cesantía parcial. El retardo de la administración le causa daño económico,
bien sea por la pérdida de la oportunidad de utilización efectiva de los
fondos, ya por la necesidad de contratar créditos mientras el desembolso se
produce.
Bien es cierto que desde el punto de vista de la entidad
pública obligada, ésta, de conformidad con el artículo 345 de la Constitución,
no podría efectuar el correspondiente gasto público sin la suficiente
disponibilidad presupuestal, pero no lo es menos que, por una parte, el tiempo
que transcurra entre la liquidación y el desembolso, inclusive por causas
presupuestales, implica un deterioro del poder adquisitivo de la moneda, y por
otra, que el costo respectivo no debe asumirlo el trabajador sino el patrono.
Si éste desea que tal costo disminuya, habrá de procurar el pronto pago,
mediante la agilización de los trámites presupuestales, pero no le será lícito
prolongar indefinidamente la iniciación de los mismos, cargando al trabajador
con las consecuencias.
Así, si el trabajador, mientras se produce el pago efectivo,
ha contratado un empréstito y debe pagar unos intereses, sería del todo injusto
y profundizaría la desigualdad respecto del empleado a quien sí se cancela con
rapidez la cesantía parcial, pretender que aquél no tenga derecho a la
actualización monetaria de las cantidades que la administración le adeuda.
La Corte Constitucional, en Sentencia T-418 del 9 de
septiembre de 1996, dejó en claro que los obligados al pago de salarios,
prestaciones y pensiones deben asumir, además del cubrimiento íntegro de las
sumas correspondientes, la actualización de los valores que hayan venido
reteniendo a los trabajadores, desde el momento en que adquirieron el derecho
al pago hasta el instante en que éste se produzca efectivamente.
Tal actualización, según lo destacó la Sala Plena en
Sentencia C-448 de 1996, desarrolla claros principios constitucionales, en
especial el que surge del artículo 53 C.P., a cuyo tenor la remuneración
laboral debe ser móvil, a fin de proteger el poder adquisitivo de los
trabajadores, lo que se logra normalmente mediante la indexación de las sumas
adeudadas, para que éstas no se deterioren en términos reales con el paso del
tiempo, sin detrimento de los cargos que pueda hacerse a la entidad incumplida
en cuanto a la indemnización de otros perjuicios que su ineficiencia y demora
puedan generar al afectado. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
SU-400 del 28 de agosto de 1997).
Entendida
de otra manera, la referencia legal al diez por ciento (10%) del retraso sería
inconstitucional, pues significaría aceptación, proveniente del legislador, de
la ineficiencia de las autoridades públicas, la cual, de ese modo, se
extendería indefinidamente, permitiéndoles que cada año dejaran sin solución
presupuestal el noventa por ciento de las solicitudes acumuladas de cesantías
parciales, en clara oposición a los artículos 53 y 209 de la Carta Política.
5.
Inconstitucionalidad de las sanciones disciplinarias indeterminadas
El
artículo 15 impugnado declara que incurrirán en las sanciones establecidas en
la Ley 200 de 1995 (Código Unico Disciplinario) los servidores públicos que
destinen sus cesantías parciales para fines diferentes a los establecidos en
las disposiciones legales y quienes teniendo como función velar por la correcta
aplicación de tales recursos, no realicen el debido seguimiento.
No
vacila la Corte en afirmar que, si la ley señala la destinación que debe darse
a las cesantías parciales por parte de los trabajadores que las solicitan,
resulta violada cuando ellos, asaltando la buena fe de la administración, llevan
el producto de lo parcialmente pagado a objetos distintos de los debidos.
Ese
comportamiento, a juicio de la Corte, debe ser sancionado, pero, claro está,
únicamente puede serlo sobre la base del debido proceso, que tiene aplicación
en materia disciplinaria.
El
artículo 29 de la Constitución señala que nadie podrá ser juzgado sino conforme
a leyes preexistentes al acto que se le imputa.
Eso
significa que no sólo las conductas proscritas por la ley y que dan lugar a
sanciones (en materia disciplinaria, las faltas) deben estar contempladas con
precisión, de tal manera que en el caso concreto el comportamiento observado
por la persona encaje exactamente en la descripción normativa, sino que también
las penas, castigos o sanciones tienen que predeterminarse en la norma general
respectiva, de tal manera que entre la conducta y su consecuencia jurídica
exista una relación directa.
Ello
impide que quien aplica las sanciones pueda, respecto de conductas iguales y
bajo idénticas circunstancias, escoger la pena o sanción que habrá de imponer.
Obviamente,
en el campo disciplinario, como en el estrictamente penal, es posible que el
legislador señale un margen de apreciación y de graduación de las sanciones,
para que dentro de los límites legales, quien impone la pena o la sanción pueda
obrar previa la evaluación de las circunstancias, los atenuantes y los
agravantes que deban tenerse en cuenta para determinar el monto de aquéllas.
Pero
una cosa es permitir que así suceda y otra bien distinta remitir de manera absoluta
e indeterminada una cierta conducta a las sanciones, muy diversas, que otro
estatuto legal contiene.
En
efecto, el comportamiento censurado en la norma que se examina ha debido tener
en ella su sanción correspondiente, clara e indudablemente determinada.
Se
viola la garantía constitucional del debido proceso, y específicamente el
principio de legalidad de la sanción, cuando se remite indiscriminadamente al
infractor a "las sanciones establecidas en la Ley 200 de 1995", que
son once posibles, según el artículo 29 de aquél estatuto. La conducta descrita
no está allí incluida, a no ser por remisión de unas normas a otras, lo cual
significa que en la práctica no se sabe a ciencia cierta cuál es la sanción
aplicable, quedando a discreción de quien aplica el precepto la escogencia del
castigo que cada persona merezca.
6. Los encargos
Consagra el primer inciso del artículo 18 acusado que los
servidores públicos a quienes se encargue de asumir empleos, diferentes de aquéllos
para los cuales fueron nombrados, cuando estuviere ausente su titular, no
tienen derecho a percibir la remuneración correspondiente al empleo que
desempeñan temporalmente, mientras el titular la esté devengando.
Debe tenerse en cuenta, para comenzar, que el Decreto-ley
2400 de 1968 y el Decreto Reglamentario 1950 de 1973, prevén las distintas
situaciones administrativas en que se encuentran los empleados públicos
vinculados a la administración: 1) en uso de licencia o permiso; 2) en
comisión; 3) ejerciendo las funciones de un empleo por encargo; 4) prestando el
servicio militar obligatorio; 5) en servicio activo; 6) en vacaciones; o 7)
suspendido en el ejercicio de sus funciones.
De estas situaciones administrativas sólo dos no dan derecho
al pago de remuneración; ellas son, las licencias renunciables sin sueldo hasta
por sesenta (60) días al año contenidas en el artículo 19 del Decreto-ley 2400
de 1968 y la licencia para prestar servicio militar obligatorio de que trata el
artículo 24 del mismo ordenamiento. Las demás situaciones administrativas dan
lugar al pago de la correspondiente remuneración[1].
En relación con la situación administrativa "por
encargo", la ley distingue entre aquel que tiene lugar por falta temporal
o el que se presenta por falta definitiva. Sobre el particular, anota la Corte
que el encargo aparece definido en el artículo 34 del Decreto 1950 de 1973,
reglamentario del Decreto-ley 2400 de 1968, el cual expresa: "Hay encargo
cuando se designa temporalmente a un empleado para asumir, total o
parcialmente, las funciones de otro empleo vacante por falta temporal o
definitiva de su titular, desvinculándose o no de las propias de su
cargo". Por su parte, el artículo 23 del Decreto-ley 2400 de 1968,
refiriéndose a  la duración del encargo prescribe: "Cuando se trate de
ausencia temporal el encargo podrá conferirse hasta por el término de aquélla y
en caso de vacante definitiva hasta por un plazo máximo de tres (3) meses.
Vencido este término el encargado cesará automáticamente en el ejercicio de
tales funciones y el empleo deberá proveerse de acuerdo con los procedimientos
normales". Y el artículo 37 del Decreto Reglamentario 1950 de 1973,
haciendo mención al sueldo durante el encargo señala: "El empleado
encargado tendrá derecho al sueldo de ingreso señalado para el empleo que
desempeña temporalmente, siempre que no deba ser percibido por su
titular".
Ahora bien, si el encargo opera para un empleado público y
tiene por finalidad que éste asuma total o parcialmente las funciones de
empleos diferentes de aquel para el cual ha sido nombrado por ausencia temporal
o definitiva de su titular, resulta pertinente determinar cuál de estas
situaciones se presenta. Si se trata de una ausencia temporal, como la
planteada en la norma que se analiza, el  encargo se conferirá por el término
de la misma; y si se trata de ausencia definitiva, el encargo no podrá exceder
de  tres  meses.  En  este  último  caso -ausencia definitiva-, el empleado
encargado tiene derecho a recibir el sueldo correspondiente  al empleo para el
cual ha sido encargado, pues por tratarse de vacancia definitiva de su titular,
éste ha dejado de ocupar el cargo y, por tanto, también ha dejado de recibir el
sueldo correspondiente.
Tratándose de ausencia temporal, la cual genera el encargo
temporal, la misma es por esencia transitoria y, por tanto, el encargo durará,
como máximo, el término dispuesto para la ausencia definitiva cual es, según la
norma anteriormente citada, de tres (3) meses. Obsérvese, que la ausencia
temporal del empleado supone de todas maneras su vinculación en el cargo del
cual es titular, aún cuando circunstancias de orden administrativo o de otro
orden, no le permitan, transitoriamente, estar al frente del mismo. Por tanto,
el hecho de seguir vinculado a  su cargo original lo habilita para continuar
recibiendo la correspondiente remuneración y las prestaciones sociales a que
tenga derecho; de allí que el empleado encargado no pueda recibir la
remuneración del empleo para el cual ha sido asignado provisionalmente, pues
ello supondría una doble carga prestacional para la Administración pública por
un mismo empleo y, además, una doble remuneración para el encargado, quien,
dada la naturaleza excepcional y transitoria del encargo, en ningún momento
deja de recibir el salario correspondiente al empleo que originalmente
desempeña y al cual regresará luego de cumplido el encargo. En efecto, el
empleado público, al variar su situación administrativa en aquella denominada
encargo, tendrá derecho a recibir la remuneración del empleo en el cual ha sido
encargado, "...siempre que no sea percibido por su titular" (art. 37
D.R. 1950 de 1973)[2].
Así, permitir que quien desempeña un empleo por encargo
temporal reciba la asignación del titular estando éste devengándola,
contraviene lo dispuesto en los artículos 122 y 128 de la Constitución Política
que expresamente señalan:
"Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en la ley o reglamento y para proveer los de carácter
remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y
previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente."
"Artículo 128. Nadie podrá desempeñar
simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que
provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga
parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la
ley."
El encargo temporal, es entonces una situación administrativa
de creación legal que le permite al Estado sortear las dificultades que puedan
presentarse en los casos de ausencia temporal o definitiva de un empleado cuya
labor es indispensable para la atención de los servicios a su cargo. Se trata
realmente, de una medida de carácter excepcional que igualmente enfrenta
situaciones excepcionales o de urgencia y que se cumple en lapsos cortos[3]. Ella encuentra
fundamento en el inciso 2o. del artículo 123 de la Carta Política, que dice:
"los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad;
ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el
reglamento".
Por ello, no considera la Corte que la norma bajo estudio sea
inconstitucional y establezca una discriminación en contra del servidor público
bajo encargo, por no recibir el salario percibido por su titular, pues como lo
ha reconocido la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el derecho a la
igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, no puede ser
entendido como una igualdad matemática que le impida al legislador regular
tratamientos diferentes con respecto de aquellos casos que presentan
características diversas, producto de las distintas situaciones en que se
desenvuelven los sujetos.
La igualdad, evidentemente, busca un tratamiento igual para
casos análogos y diferente para situaciones cuyas características son distintas.
Sin embargo, la existencia de la igualdad no limita la posibilidad de que pueda
darse un tratamiento diferente para hechos que se encuentran cobijados bajo una
misma premisa, siempre que la diferencia esté amparada por una razón clara y
lógica que la convalide y que la doctrina constitucional ha denominado
"principio de razón suficiente". Por ello, el establecer formas de
diferenciación y tratamientos distintos no necesariamente conduce a una
discriminación, pues a ésta sólo se llega cuando la diferencia no es el
resultado de una justificación razonable y lógica.
En el caso de la norma acusada, lo que busca el legislador
con su consagración, como ya se ha dicho, es suplir una necesidad pública de
servicio cuya atención es indispensable para dar cumplimiento a los fines
esenciales del Estado, relacionados con el servicio a la comunidad y la
prosperidad general (art. 2 C.P.), pero garantizando su continuidad y
eficiencia con arreglo a criterios de economía y racionalización de los costos
operativos que puede llegar a demandar su ejercicio. En este punto no sobra
recordar que, según los postulados consagrados en el artículo 209 de la
Constitución Política, la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad e imparcialidad, entre
otros. Igualmente, la norma citada le impone a las autoridades administrativas
el deber de coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los
fines del Estado.
Por lo demás, debe insistirse en que la situación prevista en
la norma acusada es eminentemente transitoria y, por lo tanto, coyuntural, a la
cual no cabe aplicar el principio de "a trabajo igual salario igual",
pues si bien es cierto que el servidor encargado de asumir transitoriamente las
funciones propias de un cargo, por ausencia temporal del titular de éste, debe
desempeñar dichas funciones durante un lapso, generalmente corto, no por ello
asume la totalidad de las prerrogativas, preeminencias y responsabilidades que
corresponden al titular, quien lo desempeña en razón de haber reunido la
plenitud de los requisitos exigidos para ello, a juicio del nominador, y con
carácter permanente, mientras goce, naturalmente, de la confianza de éste, si
se trata de funcionarios de libre nombramiento y remoción, o cumpla a cabalidad
con las funciones propias del cargo, si es de carrera.
7.
La libre competencia en la afiliación al sistema de seguridad social en
salud
El
artículo 22 demandado se limita a enunciar la libre competencia en la
afiliación al sistema de seguridad social en salud y en la prestación de los
servicios de salud subsidiados, para el caso de las entidades territoriales, de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 48 y 333 de la Carta. De manera
que no existe incompatibilidad alguna entre la norma demandada y la
Constitución.
Téngase
presente que, de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución, las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, pero
"dentro de los límites de la Constitución y la ley".
Así
lo disponen también los artículos 300, 305, 313 y 315 del Estatuto Fundamental,
en cuanto al ejercicio de las competencias correspondientes a los distintos órganos
de tales entidades.
Por
otra parte, al tenor del artículo 49 de la Constitución, "corresponde al
Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a
los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la
prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su
vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las
entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo
en los términos y condiciones señalados en la ley".
Y,
en cuanto a los servicios públicos, uno de los cuales es el de la salud, señala
el artículo 365 de la Carta Política:
"Los servicios públicos estarán sometidos al régimen
jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo
caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia
de dichos servicios".
En
otro aspecto, si bien es cierto que la disposición examinada establece que las
Administradoras de Régimen Subsidiado contratarán por lo menos el 40% con I.P.S
oficiales, ello no implica violación al derecho a la igualdad ni transgresión a
principios o preceptos superiores, ya que el artículo 48 de la Carta Política
establece que la ley determinará si la seguridad social es prestada por
entidades públicas o privadas, y en tal medida puede entonces determinar el
porcentaje de contratación con entes oficiales o particulares para la
prestación del mencionado servicio público.
Desde
luego, los trabajadores gozan de plena libertad para escoger la I.P.S, los
centros asistenciales y los médicos que los puedan atender, sin que sea
permitido a la entidad para la cual laboran ni a la correspondiente ARS señalar
cuáles de aquéllos serán atendidos por las I.P.S oficiales, forzándolos a tomar
sus servicios, pues ello, además de vulnerar la libertad del trabajador,
significaría abierto desconocimiento del principio de igualdad.
En
tales términos se condicionará la exequibilidad.
8.
Recursos del Fondo Nacional de Regalías
La
Corte considera que el artículo 26 de la Ley 344 de 1996, objeto de proceso, se
aviene a las disposiciones constitucionales.
En
efecto, aunque las corporaciones autónomas regionales no son en estricto
sentido entidades territoriales -en los términos del artículo 286 de la
Constitución-, los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías llegan
finalmente a los departamentos y municipios, pues expresamente se destinan, al
tenor del precepto demandado, a la financiación de gastos relativos a la
protección del medio ambiente, lo que a tales entidades territoriales interesa.
No
se vulnera, entonces, el artículo 361 constitucional según el cual, "con
los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los
departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de regalías cuyos
recursos se destinarán a entidades territoriales en los términos que señale
la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la
preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión
definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas
entidades territoriales" (se subraya).
Los
términos que debe señalar la ley son precisamente los consignados en el
artículo materia de examen.
No
puede olvidarse que la Corte, mediante Sentencia C-593 del 7 de diciembre de
1995, declaró exequibles varios artículos de la Ley 161 de 1994. Al sustentar
esa determinación, la Corte sostuvo:
"Para la Corte no se configura  la supuesta violación de
los artículos 360 y 361 de la Constitución Nacional, y no le asiste la razón al
demandante cuando afirma que al establecerse en la norma  señalada que el
"patrimonio y las rentas" de Cormagdalena estarán conformados, entre
otros recursos, por los que corresponda de acuerdo con la ley que reglamente,
al Fondo Nacional de Regalías, pues en su concepto dichos bienes les
corresponderían como propiedad a los departamentos y municipios. Observa la
Corte que en este caso no se trata de un recurso que haga parte del patrimonio
de Cormagdalena, ni que constituya una renta propia; se trata de una renta que
ingresa  para ser administrada e invertida en los departamentos y municipios de
la jurisdicción de Cormagdalena y especialmente en los municipios ribereños.
En concepto de la Corte, de lo dispuesto por la norma acusada
no se desprende violación alguna a los artículos 360 y 361 de la Carta
Política, pues no obstante que los derechos a las regalías que dichos preceptos
constitucionales establecen como contraprestación económica en favor del
Estado, corresponden según lo determinan tales preceptos con claridad, en el
porcentaje fijado por el legislador a los departamentos y municipios en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así
como a los puertos marítimos y fluviales  por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, es claro que  ellas son del
Estado y que los departamentos y municipios tienen derecho a participar en su
distribución. También le corresponde al legislador en este caso definir su
administración dentro de la naturaleza del recurso y, en buena medida,
desarrollar la destinación constitucional que debe dárseles. Al respecto, esta
Corporación definió el tema en la sentencia No.C-567  de noviembre 30 de 1995.
De otra parte, con los ingresos provenientes de las regalías
que no sean asignados directamente a dichas entidades territoriales o a los
puertos marítimos y fluviales mencionados, se creará, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 361 de la Carta, un Fondo Nacional de Regalías, cuyos
recursos se destinarán igualmente a entidades territoriales en los términos que
señale la ley, de tal manera que la norma acusada se ajusta plenamente a estas
prescripciones constitucionales, cuando prevé que una parte de las regalías que
administra el Fondo Nacional de Regalías, pueden conformar una de las rentas de
un ente que no es, según la Carta Política, una entidad territorial, claro
está, esta renta no es propia de Cormagdalena y por ello debe aplicarla a
gastos de inversión en los departamentos y municipios de su jurisdicción.
Pero, de otra parte también es cierto que el inciso segundo
del artículo 331 de la Carta Política establece que la ley señalará las fuentes
de financiación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena y que determinará en favor de los municipios ribereños un tratamiento
especial en la asignación de regalías y en la participación que les corresponda
en los ingresos corrientes de la Nación, lo cual asegura la competencia del
legislador para disponer que la mencionada corporación reciba alguna parte de
aquellas regalías como fuente de financiación para cumplir con sus cometidos
constitucionales, dentro del ámbito geográfico de sus funciones.  Desde luego,
sin que aquellas puedan ser destinadas al funcionamiento de Cormagdalena, pues
no son una renta propia.
En este sentido, la Ley  161 de 1994, dispone  que la destinación
de aquellos recursos se lleve a cabo a través de la financiación de proyectos
relacionados con su objeto, adelantados, bien por las entidades territoriales o
por las corporaciones  autónomas regionales, en lo que a la preservación del
medio ambiente  se trate,  a través de la realización de proyectos relacionados
con el objeto de la Corporación; así, se otorga el tratamiento especial a los
municipios ribereños exigido por el artículo 331 de la Carta, toda vez que se
benefician directamente de las actividades que desarrolla la Corporación a lo
largo de todo el río.
En última instancia, los recursos del Fondo Nacional  de
Regalías que integran el patrimonio y rentas de la Corporación, aun cuando no
son de  propiedad de las entidades territoriales éstas si tienen el derecho
constitucional a beneficiarse de  las mismas; por ello,  el Fondo se constituye
con los recursos provenientes de las regalías que no  deban asignarse
directamente a las entidades territoriales, pero  con el objeto de contribuir al
mejoramiento de aquellas, por vía de las prioridades definidas por el
legislador e inclusive en alguna de sus partes o en un porcentaje a través de
la financiación de actividades de inversión de Cormagdalena.
No obstante que el artículo 361 de la Carta ordena que los
recursos del Fondo Nacional de Regalías, deben destinarse a las entidades
territoriales, también delega en el legislador el señalamiento de las
condiciones en que dicha destinación debe realizarse; así, la Ley  161 de 1994,
dispone  que ella se realice a través de la financiación de proyectos
relacionados con su   objeto, adelantados, bien por las entidades
territoriales, o por las corporaciones  autónomas regionales, en lo que se
refiere a la preservación del medio ambiente.
Además, a través de la realización de proyectos relacionados
con el objeto de la Corporación, se está dando el tratamiento especial a los
municipios ribereños exigido por el artículo 331 de la Carta, toda vez que se
benefician directamente de las actividades que desarrolla la Corporación a lo
largo de todo el río, a la que, por demás, pertenecen todos los representantes
legales de los municipios ribereños, pues éste es el desarrollo que el
Constituyente quiso dar a las regalías de los municipios ribereños en
concordancia con el objeto de Cormagdalena".
Adicionalmente,
estima la Corte que no se presenta el otro vicio de inconstitucionalidad
insinuado en una de las demandas, consistente en el posible desconocimiento del
principio de unidad de materia, ya que, en criterio del actor, entre el título
de la Ley 344 de 1996 -"Por la cual se dictan normas tendientes a la
racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias
y se expiden otras disposiciones"- y el texto normativo enjuiciado, no existe
correspondencia material alguna.
La
Corte no acepta esta tesis, ya que dictar normas sobre canalización de recursos
en una materia tan importante como el medio ambiente sí contribuye a la
racionalización del gasto.
En
consecuencia, se declarará la exequibilidad del precepto.
9. Registro y compensación de conciliaciones y sentencias
judiciales
El primer inciso del artículo 29 demandado dispone que el
Ministro de Hacienda puede reconocer las sentencias y conciliaciones judiciales
como deuda pública. Cuando así lo reconozca podrá sustituirlas y atenderlas, si
cuenta con la aceptación del beneficiario, para lo cual emitirá bonos en las
condiciones de mercado que el Gobierno establezca y en los términos del
estatuto orgánico de presupuesto. Por su parte, el segundo inciso de ese
artículo precisa que, si como consecuencia de una decisión judicial, la Nación
o uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación
resultan obligados a cancelar una suma de dinero, antes de pagarla solicitarán
a la autoridad tributaria nacional la práctica de una  inspección al
beneficiario de la decisión judicial, y si resulta obligación por pagar en
favor del tesoro público, se compensan las obligaciones debidas con las
contenidas por los fallos, sin que sea necesaria operación presupuestal alguna.
Según el actor, esa norma desconoce la autonomía de la Rama
Judicial y viola el debido proceso, pues otorga a la autoridad tributaria la
posibilidad de impedir el cumplimiento de las decisiones judiciales. La Corte
no comparte esa interpretación, pues el primer inciso simplemente está
estableciendo, como bien lo señala el interviniente, un nuevo mecanismo para
que el Estado pague sus deudas judiciales, por medio del registro de las mismas
como deuda pública y la emisión de los bonos respectivos. Por ende, la norma no
está posibilitando que el Ministerio reconozca o no las deudas contenidas en
las sentencias o conciliaciones, caso en el cual sería inexequible, pues
permitiría a la autoridad administrativa desestimar las deudas judicialmente
reconocidas, sino que simplemente le permite a ese Ministerio utilizar un nuevo
mecanismo de pago, que consiste en registrar la obligación en favor del
particular como una deuda pública, a fin de satisfacerla mediante un bono. Así
entendida la norma, la Corte considera que el mecanismo en manera alguna
desconoce la Carta ya que, como lo establece la propia disposición acusada, se
debe contar siempre con el consentimiento del beneficiario, con lo cual éste
tiene la posibilidad de decidir si le conviene o no el pago mediante el bono.
De otro lado, la Corte considera que el segundo inciso
tampoco vulnera la Carta, pues no está permitiendo a los organismos obligados a
cancelar sumas de dinero en virtud de decisiones judiciales, eludir su cumplimiento.
En efecto, la norma simplemente autoriza un cruce de información sobre las
obligaciones que el particular beneficiario de la decisión judicial puede tener
en favor del Estado a fin de que se efectúe, si es el caso, la correspondiente
compensación. Como es obvio, esa información sólo puede versar sobre aquellas
obligaciones del particular que se encuentren consolidadas mediante la
ejecutoria del respectivo acto administrativo, y respecto de las cuales existe
mérito ejecutivo y se haya iniciado, antes de la sentencia en contra de la
administración, el trámite judicial de su cobro forzoso. Sin embargo, la
administración no puede dilatar el cumplimiento de sus obligaciones más allá de
un tiempo razonable para el cruce de la información, pues el principio de
celeridad del artículo 209 C.P. impone una efectiva y rápida decisión.
Es necesario, para que pueda hacerse efectiva la
compensación, que las deudas reúnan los requisitos previstos por el artículo
1715 del Código Civil, a saber: 1) que  sean ambas de dinero o de cosa fungible
o indeterminadas de igual género y calidad; 2) que ambas deudas sean líquidas;
y 3) que ambas sean actualmente exigibles.
10.
Facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República
Mediante
el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, se reviste al Presidente de la República
de facultades extraordinarias por seis (6) meses, desde la fecha de publicación
de la Ley, para suprimir y fusionar, consultando la Comisión de Racionalización
del Gasto Público, dependencias, órganos y entidades de la Rama Ejecutiva del
orden nacional que desarrollen las misma funciones, que traten las mismas
materias o que cumplan ineficientemente sus funciones. También podrá separar la
Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
DIAN. No podrá utilizar sus facultades en los órganos, dependencias o entidades
cuyo régimen de autonomía sea reconocido por la Constitución.
Para
la Corte, con la normatividad demandada no se está invadiendo la órbita del
legislador, ya que el artículo 150-10 de la Carta autoriza al Congreso para
revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias. Los
límites materiales señalados al ejercicio de tal atribución son taxativos, y
dentro de éstos no se encuentra ninguno relativo a la facultad de reestructurar
órganos y dependencias de la administración con miras a racionalizar el gasto
público.
Ha
cumplido el Congreso con establecer el término dentro del cual puede el
Presidente de la República hacer uso de las facultades por él solicitadas y ha
señalado de manera concreta y directa las materias objeto de legislación
extraordinaria. Que éstas afecten o puedan afectar a gran número de entidades y
organismos de la Rama Ejecutiva es algo que no implica falta de precisión en
cuanto al asunto confiado al Gobierno, claramente definido en la ley.
DECISION
Con
fundamento en las precedentes consideraciones, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declárase
EXEQUIBLE, en los términos de este fallo, el artículo 13 de la Ley 344
de 1996, excepto el último inciso que dice: " El Gobierno Nacional podrá
establecer programas de incentivos con la finalidad de propiciar que los
servidores públicos que en el momento de la publicación de la presente Ley
tengan régimen de cesantías con retroactividad, se acojan a lo dispuesto en el
presente artículo", que se declara INEXEQUIBLE.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE,
en los términos de esta sentencia,  el artículo 14 de la Ley 344 de 1996,
excepto las expresiones "reconocerse, liquidarse y", que se declaran INEXEQUIBLES.
Tercero.- Declárase INEXEQUIBLE
el artículo 15 de la Ley 344 de 1996.
Cuarto.-
Decláranse
EXEQUIBLES, en los términos de esta sentencia, los artículos 18,
22, 26, 29 y 30 de la Ley 344 de 1996.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                       FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-428/97
REGIMEN DE
CESANTIAS-Inconstitucionalidad
de fijación de mínimo de rezago (Salvamento parcial de voto)
Aunque la Corte
ha manifestado con razón que el diez por ciento no es un tope sino un mínimo,
la inconstitucionalidad de la norma resultaba, a mi juicio, incontrovertible,
ya que, a su amparo, puede la Administración seguir en la censurable conducta
omisiva que viene observando, sólo que ahora deberá reducirla al noventa por
ciento anual de las solicitudes de cesantías parciales, aplazando su trámite
indefinidamente, en detrimento de claros derechos de los trabajadores. La
disposición viola, en mi criterio, el artículo 209 de la Constitución, pues,
contrariando su tenor obligatorio, conduce a que la función administrativa se ejerza
sin tener en cuenta los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía y
celeridad. No entiendo cómo la Corte declara exequible la norma pero advierte
que debe ser investigada la conducta de los servidores públicos que no tramiten
con celeridad las solicitudes de cesantías parciales, si según aquélla han
quedado autorizados legalmente para demorar, sin sanción, el noventa por ciento
de las que están represadas.
ENCARGO TEMPORAL-Remuneración (Salvamento parcial de voto)
Trabajo igual
merece salario igual, y no por el título del cargo ni por su carácter
permanente o transitorio, sino por su contenido; en razón de su ejercicio
material y concreto, aunque se cumpla por encargo. Cabe preguntar si, para la
Corte, el trabajo que desempeña el encargado es, por definición, de inferior
categoría al que cumpliría, si estuviera ejerciéndolo, el titular. O si la
Corporación presume que ser titular de un empleo al servicio del Estado
comporta necesariamente el derecho a una menor remuneración, lo cual no tiene
sentido, por cuanto tal elemento es ajeno a la cantidad y calidad del trabajo y
constituye una forma nada plausible de justificar la discriminación.
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza/FONDO
NACIONAL DE REGALIAS-Destino de recursos (Salvamento parcial de voto)
La Corte ha
resuelto utilizar en esta oportunidad un criterio de interpretación de la Carta
Política que no puedo compartir: el de hacer decir a sus normas lo que no
dicen. Con base en ese criterio, se otorga a las corporaciones autónomas
regionales el carácter de entidades territoriales. Considero que -por elemental
que parezca- debe insistirse en que no es lo mismo destinar unos recursos -los
del Fondo Nacional de Regalías- a las entidades territoriales que a las corporaciones
autónomas regionales. Son entes distintos desde el punto de vista
constitucional.
DEUDA JUDICIAL-Facultad inconstitucional del Ministro/SENTENCIA-Incumplimiento
(Salvamento parcial de voto)
El Ministro de
Hacienda podrá reservarse la facultad inconstitucional de reconocer, en vez de
cumplir, las sentencias y conciliaciones judiciales, dando lugar a una
artificiosa distinción entre su contenido y el concepto de deuda pública. Con
ello -por otra parte-, se quita el carácter de tal a las obligaciones derivadas
de providencias judiciales que el funcionario mencionado, en ejercicio de la
facultad otorgada, decida no reconocer.
COMPENSACION POR
ACREENCIAS TRIBUTARIAS
(Salvamento parcial de voto)
Además, se
permite a las entidades y organismos obligados a cancelar sumas de dinero en
virtud de decisiones judiciales, eludir su cumplimiento, forzando una
compensación derivada de la facultad potestativa y unilateral de la autoridad
tributaria, en abierta violación al debido proceso y ocasionando que el Estado
aproveche su propia responsabilidad pecuniaria, su negligencia o su culpa,
deducidas judicialmente, para recaudar las acreencias tributarias.
PRINCIPIO A
TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL (Salvamento de voto)
Referencia:
Expedientes  acumulados  D-1590,  D-1599, D-1607 y D-1613
Santa Fe de Bogotá,
D.C., cuatro (4) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
En la ponencia
original, elaborada por el suscrito Magistrado, además de las normas que fueron
declaradas inexequibles, aparecieron como inconstitucionales las expresiones
"en este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta
eliminarse", perteneciente al artículo 14, y los artículos 18 (inciso 1),
26 y 29, en su totalidad, todos integrantes de la Ley 344 de 1996.
Infortunadamente la
Sala, con argumentos no convincentes, declaró tales normas ajustadas a la
Constitución.
El respeto debido a
la cosa juzgada constitucional y a las decisiones de la Corte no impide, sin
embargo, que resuma brevemente los motivos de mi discrepancia:
1. El artículo 14,
en la parte pertinente, dice:
"...sin
perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las
apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre el
monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan. En este
caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarse"
(subrayo).
Aunque la Corte ha
manifestado con razón que el diez por ciento no es un tope sino un mínimo, la
inconstitucionalidad de la norma resultaba, a mi juicio, incontrovertible, ya
que, a su amparo, puede la Administración seguir en la censurable conducta
omisiva que viene observando, sólo que ahora deberá reducirla al noventa por
ciento anual de las solicitudes de cesantías parciales, aplazando su trámite
indefinidamente, en detrimento de claros derechos de los trabajadores.
La disposición
viola, en mi criterio, el artículo 209 de la Constitución, pues, contrariando
su tenor obligatorio, conduce a que la función administrativa se ejerza sin
tener en cuenta los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía y
celeridad.
Es evidente que
tampoco se realiza el mandato del mismo precepto, en el sentido de que las
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado, uno de los cuales, de conformidad con el
artículo 2 C.P., consiste en garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes constitucionales.
No entiendo cómo la
Corte declara exequible la norma pero advierte que debe ser investigada la
conducta de los servidores públicos que no tramiten con celeridad las
solicitudes de cesantías parciales, si según aquélla han quedado autorizados
legalmente para demorar, sin sanción, el noventa por ciento de las que están
represadas.
2. El artículo 18 acusado dispuso en su primer
inciso:
" Artículo
18. Los servidores públicos que sean encargados, por ausencia temporal del
titular, para asumir empleos diferentes de aquellos para los cuales han sido
nombrados, no tendrán derecho al pago de la remuneración señalada para el
empleo que se desempeña temporalmente, mientras su titular la esté
devengando".
Se trata de una
norma abiertamente contraria al principio de igualdad (art. 13 C.P.) y al
imperativo constitucional (art. 53) según el cual la remuneración de los
trabajadores debe ser proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Trabajo igual merece
salario igual, y no por el título del cargo ni por su carácter permanente o
transitorio, sino por su contenido; en razón de su ejercicio material y
concreto, aunque se cumpla por encargo.
Cabe preguntar si,
para la Corte, el trabajo que desempeña el encargado es, por definición, de inferior
categoría al que cumpliría, si estuviera ejerciéndolo, el titular. O si la
Corporación presume que ser titular de un empleo al servicio del Estado
comporta necesariamente el derecho a una menor remuneración, lo cual no tiene
sentido, por cuanto tal elemento es ajeno a la cantidad y calidad del trabajo y
constituye una forma nada plausible de justificar la discriminación.
Ahora bien, la
Corte, en los párrafos de la Sentencia redactados por el doctor Vladimiro
Naranjo Mesa, funda la constitucionalidad del precepto en argumentos de índole
legal, referentes a los decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973, cuando a la Corte
le estaban pidiendo que se pronunciara, como es su deber, no sobre el ajuste de
la disposición acusada a ordenamientos legales constitucionales, sino acerca de
la relación entre aquélla y los perentorios mandatos de la actual Constitución
Política.
Por otra parte, es
una afirmación gratuita, que además ignora los alcances del encargo, la que
trae la Sentencia en el sentido de que "si bien es cierto que el servidor
encargado de asumir transitoriamente las funciones propias de un cargo, por
ausencia temporal del titular de éste, debe desempeñar dichas funciones durante
un lapso, generalmente corto, no por ello asume la totalidad de las prerrogativas,
preeminencias y responsabilidades que correspondan al titular..."
(subrayo).
¿Puede entonces el
encargado desentenderse de las funciones que son inherentes al empleo, o tendrá
que consultar toda decisión con el titular, o habrá determinaciones que no
pueda adoptar a la espera del regreso de aquél?
Así las cosas, me
pregunto: ¿Para qué el encargo?
Pero, por otra
parte: ¿En qué queda, a partir de este novedoso fallo, la responsabilidad del
encargado? ¿Hasta dónde llega?
3. El artículo 26,
objeto de proceso, dice:
"Artículo
26. El Fondo Nacional de Regalías podrá financiar los gastos operativos de
los proyectos de inversión de protección del medio ambiente ejecutados por las
Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo Sostenible".
También aquí hay una
inconstitucionalidad manifiesta. Para resaltarla es suficiente transcribir los
artículos 361 y 286 de la Constitución, en ese orden:
"Articulo
361. Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a
los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías
cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que
señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la
preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión
definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas
entidades territoriales" (subrayo).
"Artículo
286. Son entidades
territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los
territorios indígenas.
La ley podrá darles
el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se
constituyan en los términos de la Constitución y de la ley".
La Corte ha resuelto
utilizar en esta oportunidad un criterio de interpretación de la Carta Política
que no puedo compartir: el de hacer decir a sus normas lo que no dicen.
Con base en ese
criterio, se otorga a las corporaciones autónomas regionales el carácter de
entidades territoriales.
Considero que -por
elemental que parezca- debe insistirse en que no es lo mismo destinar unos
recursos -los del Fondo Nacional de Regalías- a las entidades territoriales que
a las corporaciones autónomas regionales. Son entes distintos desde el punto de
vista constitucional.
Ahora bien, en otro
fallo de cuyo sentido discrepo, por lo cual también salvé mi voto (Sentencia
C-423 del 29 de septiembre de 1994. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte
sostuvo, contra la evidencia de los textos constitucionales, que las
corporaciones autónomas regionales son establecimientos públicos.
Ahora pueden
tomarse, según el presente fallo, como entidades territoriales, o al menos como
los organismos que gestionan el interés de ellas.
¿En qué quedamos?
Ninguna de las dos
acepciones encaja dentro de la preceptiva constitucional y, por ende, me aparto
en todo de la resolución adoptada y de la motivación en que se funda.
4. El artículo 29
demandado señala:
"Artículo
29. El Ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda pública las
sentencias y conciliaciones judiciales. Cuando las reconozca, las podrá
sustituir y atender, si cuenta con la aceptación del beneficiario, mediante la
emisión de bonos en las condiciones de mercado que el gobierno establezca y en
los términos del Estatuto Orgánico del presupuesto.
Cuando, como
consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los órganos que sean
una sección del presupuesto general de la Nación resulten obligados a cancelar
una suma de dinero, antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad
tributaria nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión
judicial, y en caso de resultar obligación por pagar en favor del Tesoro
Público Nacional, se compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en
los fallos, sin operación presupuestal alguna".
El precepto transcrito
fue declarado exequible, a pesar de su ostensible inconstitucionalidad. Ella se
sustenta, como lo decía la ponencia original, en lo siguiente:
a) Se ha conferido
al Ministro de Hacienda y Crédito Público y a la autoridad tributaria la insólita
atribución de vetar las decisiones judiciales, con lo cual no solamente se
socava la prevalencia del Estado Social de Derecho, sino que se rompe el
principio constitucional de separación e independencia entre las ramas del
poder público (art. 113 C.P.).
b) Se ha consagrado
una extraña instancia administrativa para examinar decisiones judiciales
definitivas, convirtiendo en teóricas las condenas judiciales en especial las
que profiere el Consejo de Estado. Sufre así grave impacto la autonomía de los
jueces, reconocida en los artículos 228 y 230 de la Constitución.
El Gobierno, que
será juez y parte en procesos ya resueltos, decidirá si reconoce o no la deuda
generada en el fallo del cual se notifica, afectando, por contera, el derecho,
ya establecido judicialmente, de la persona a cuyo favor se resolvió.
c) El Ministro de
Hacienda podrá reservarse, entonces, la facultad inconstitucional de reconocer,
en vez de cumplir, las sentencias y conciliaciones judiciales, dando
lugar a una artificiosa distinción entre su contenido y el concepto de deuda
pública. Con ello -por otra parte-, se quita el carácter de tal a las
obligaciones derivadas de providencias judiciales que el funcionario
mencionado, en ejercicio de la facultad otorgada, decida no reconocer.
d) Además, en el
inciso 2, se permite a las entidades y organismos obligados a cancelar sumas de
dinero en virtud de decisiones judiciales, eludir su cumplimiento, forzando una
compensación derivada de la facultad potestativa y unilateral de la autoridad tributaria,
en abierta violación al debido proceso y ocasionando que el Estado aproveche su
propia responsabilidad pecuniaria, su negligencia o su culpa, deducidas
judicialmente, para recaudar las acreencias tributarias.
Afortunadamente se
logró que la Sala condicionara la exequibilidad de esta norma, con miras a
eliminar la posibilidad de que la Administración de Impuestos, una vez conocido
el fallo en su contra, y abierto por ese sólo hecho el juicio fiscal al
demandante, estructure artificialmente deudas por impuestos en cabeza suya, lo
que, de haberse autorizado, habría representado la entronización de la
arbitrariedad y el más completo desconocimiento del orden fundado en la
justicia (Preámbulo de la Carta Política).
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Adhiero a la parte b) del Salvamento de Voto suscrito
por el Magistrado José Gregorio Hernández Galindo.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
[1] Cfr. Concepto del Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio
Civil. Septiembre 5 de 1987. Consejero Ponente, doctor Jaime Betancur Cuartas.
[2] Cfr. Ibidem.
[3] Cfr. Ibidem.