C-119-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-119/96
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Necesidad
y conveniencia pública/TRAMITOMANIA-Eliminación
La necesidad y la
conveniencia públicas de las facultades están suficientemente acreditadas, no
sólo con la exposición de motivos que acompañó el proyecto de ley presentado
por el Gobierno, sino con las constancias de los debates surtidos en  la Cámara
de Representantes y en el Senado de la República, pues de dichos antecedentes
se infiere que el propósito que inspiró la solicitud y el otorgamiento de las
facultades fue el de abolir los excesivos trámites administrativos que se han
erigido en un factor preocupante de corrupción.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Justificación
La Constitución
faculta al Congreso para revestir de precisas facultades extraordinarias al
Presidente, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija
o la conveniencia pública lo aconseje. Es obvio que el Gobierno al solicitar
las facultades debe, en el respectivo proyecto de ley, justificar
suficientemente las razones que determinan su petición y que al Congreso dentro
de la libertad política y la facultad discrecional de que es titular como
conformador de la norma jurídica le corresponde sopesar y valorar dicha
necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente atribuciones
que le son propias. Por lo tanto, debe presumirse que si otorgó las facultades
es porque halló méritos suficientes para ello, a menos que se demuestre de
manera manifiesta y ostensible que aquél obró caprichosamente, a su arbitrio y
sin fundamento real alguno. No le es dable, a quien hace uso de la acción
pública de inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado y ámbito
de la justificación de las facultades, pues como se dijo antes, existe un
margen apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a
dicha justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-No es
necesario solicitarlas separadamente/PRINCIPIOS DE ECONOMIA, CELERIDAD Y
EFICACIA DE LA FUNCION LEGISLATIVA
Contrariamente a
lo afirmado por el actor, que la solicitud de facultades se hiciera
separadamente del proyecto de ley presentado por el Gobierno y que se convirtió
en la ley 190 de 1995, en primer lugar, porque no existe en la Constitución una
exigencia de esta naturaleza, ni ella puede deducirse implícitamente de su
normatividad; en segundo lugar, porque tanto la regulación normativa de la materia
principal a que alude la ley 190 de 1995, como la atingente a la solicitud de
facultades extraordinarias, necesariamente requieren de una iniciativa que se
plasma en un proyecto de ley, y sería contrario a los principios de economía,
celeridad y eficacia (art. 209 C.P.) que igualmente pueden predicarse de la
función legislativa, como se deduce del conjunto preceptivo constitucional que
la regula y propugna la realización de dichos principios, el que de una parte
se presente un proyecto de ley sobre una materia determinada, y de otra, se
presente un proyecto  de  la misma índole contentivo únicamente de una petición
de facultades extraordinarias cuando ineludiblemente, en razón de la unidad o
comunidad de los asuntos a que aluden, ambos guardan una estrecha relación
material.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Puede
solicitarlas un ministro/GOBIERNO-Conformación
No se requería
que las facultades fueran solicitadas conjuntamente por el Presidente de la
República y el Ministro de Gobierno, hoy del Interior, como integrantes del
Gobierno, pues a pesar de que el artículo 115 de la Constitución señala que el
Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros
del despacho y los directores de departamentos administrativos, y que el
Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada
negocio particular, constituyen el Gobierno, el artículo 200 de la misma obra
dispone que "Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso:
1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio
de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de
sancionarlos con arreglo a la Constitución...". Esta atribución del
Gobierno de presentar proyectos de ley a través de sus ministros, igualmente
aparece corroborada por el inciso 2º del artículo 208 del mismo estatuto
superior.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Precisión
Debe entenderse
por precisión de las facultades extraordinarias, no una limitación absoluta ni
rigurosa de aquéllas, de modo que el Congreso señale con toda minuciosidad y
detalle el alcance, contenido y límites que debe contener cada una de las
materias objeto de regulación, hasta el punto que se le deje al Gobierno un
campo tan excesivamente estrecho y restringido de operación que hagan
prácticamente inocuas e innecesarias las facultades. Por lo tanto,  basta con
que claramente se determine y delimite la materia, los objetivos y fines de las
facultades, sin que importe su amplitud. Naturalmente, ésta de manera alguna
puede significar vaguedad e indeterminación.
Ref.: Expediente D-1071.
Norma Acusada:
Artículo 83 de la
Ley 190 del 6 de junio de 1995, "por la cual se dictan normas tendientes a
preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones
con el objeto de erradicar la corrupción administrativa".
Actor:
Wilfreddy Sabogal
Robles.
Magistrado
Ponente:
Dr. ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D. C., marzo veintiuno (21) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano
Wilfreddy Sabogal Robles demandó la declaración de inconstitucionalidad del
artículo 83 de la ley 190 del 6 de junio de 1995, por considerar que ella es
violatoria de la Constitución.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da origen la
acción de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a dictar el
fallo correspondiente, afirmando su competencia con fundamento en lo dispuesto
por el artículo 241-4 de la Constitución.
II. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA.
El texto de la norma
que se acusa es el siguiente:
LEY 190 DE 1995
"Por la cual se dictan normas
tendientes a preservar la moralidad de la administración pública y se fijan
disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa".
"Artículo
83. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que en el término de seis (6) meses, contados a
partir de la promulgación de la presente Ley, expida normas con fuerza de Ley
para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
existentes en la Administración Pública. En ejercicio de dichas facultades no
podrá modificar códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas.
"Los
Presidentes de las Comisiones Primeras Constitucionales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes designarán cada una, dos de sus
miembros que colaboren con el Gobierno para el ejercicio de las facultades a
que se refiere este artículo."
III.
INTERVENCIONES DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Y DE LA PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION.
Dentro del proceso
intervino el doctor Nestor Humberto Martínez Neira, en su calidad de Ministro
de Justicia y del Derecho, quien pide a la Corte la declaración de
exequibilidad de la norma acusada.
El señor Procurador
General de la Nación rindió el concepto de rigor y solicitó igualmente a la
Corte declarar la exequibilidad de dicha norma.
Al  analizar los
cargos de la demanda la Corte reseña y valora los argumentos expuestos tanto
por el interviniente como por el señor Procurador.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Concreción de
los cargos de la demanda.
Según el actor la
norma acusada infringe los artículos 113, 121, 150-10 Y 158 de la Constitución
Política, debido a que el Congreso desconoció los requisitos y condiciones
exigidos por ésta para otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la
República. En efecto, a juicio de aquél, las facultades otorgadas adolecen de
los siguientes vicios: ni por el Gobierno ni por el Congreso se invocaron y
manifestaron los hechos y circunstancias, justificativos de la necesidad y conveniencia
pública que aconsejaban su otorgamiento; el Gobierno no solicitó las facultades
extraordinarias; éstas no cumplen con el requisito de su “precisión” y, además,
el ejercicio de dichas facultades permite la modificación de códigos sobre la
materia.
2. Análisis de
los cargos de la demanda.
2. 1. La
necesidad y conveniencia pública para el otorgamiento de las facultades
extraordinarias.
- Manifiesta el
demandante que la disposición acusada no fue expedida con la observancia de los
requisitos que el artículo 150 numeral 10 de la Carta Política exige, porque no
existe constancia de que el Gobierno haya invocado y mucho menos justificado la
necesidad y la conveniencia pública requeridas para solicitar las facultades.
Tampoco existe evidencia de ello, dentro del trámite legislativo de la ley 190
de 1995 ante el Congreso de la República.
- El señor Ministro
de Justicia y del Derecho, previo el análisis de la finalidad que persigue la Ley
190 de 1995 y de sus antecedentes legislativos, considera que si se adujeron,
tanto por el legislativo como por el Gobierno, las razones de necesidad y
conveniencia justificativas de las facultades. Y armonizando los artículos 84 y
209 de la Constitución, estima que la gestión pública del Estado moderno exige
un alto grado de eficiencia y celeridad en sus actuaciones y para ello se hace
necesario eliminar todas aquéllas normas superfluas que entraban la actuación
de la administración y hacen lentos y engorrosos los procedimientos
administrativos, con miras a erradicar las prácticas administrativas inmorales.
- El Procurador
General de la Nación estima que si existió una valoración del legislador en
cuanto a dicha necesidad y conveniencia para el otorgamiento de las referidas
facultades, fundada en la realidad histórica, fáctica e institucional, y que se
deduce de relacionar la disposición demandada con el conjunto de los diferentes
apartes normativos que conforman la Ley 190 de 1995, así como sus antecedentes,
cuyos contenidos ponen de presente en todo momento la existencia del grave
problema institucional de la corrupción en todos los niveles de la
administración. Se trata, dice el Procurador, de utilizar las herramientas
legales para detener los efectos negativos de la descomposición moral en la
gestión pública, que ha conducido a la progresiva erosión de la legitimidad del
propio Estado. La necesidad y conveniencia de las facultades es algo obvio y no
exige mayor explicación, dado que es una realidad la morosidad y corrupción en
los organismos encargados de la gestión administrativa.
- A juicio de la
Corte, la necesidad y la conveniencia públicas de las facultades están
suficientemente acreditadas, no sólo con la exposición de motivos que acompañó
el proyecto de ley presentado por el Gobierno, sino con las constancias de los
debates surtidos en  la Cámara de Representantes y en el Senado de la
República, pues de dichos antecedentes se infiere que el propósito que inspiró
la solicitud y el otorgamiento de las facultades fue el de abolir los excesivos
trámites administrativos que se han erigido en un factor preocupante de
corrupción. En efecto:
El Ministro de
Gobierno, doctor Fabio Villegas Ramírez, presentó el día 12 de agosto de 1993
el proyecto de ley que se radicó en la Cámara de Representantes bajo el número
036 de 1993 “por el cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad
en la administración pública”.
Los senadores Andrés
Pastrana Arango, Efraín Cepeda Saravia, Eduardo Pizano de Narváez, Gustavo A
Galvis Hernández, Jaime Eduardo Ruiz Llano, Jorge A Hernández Restrepo,
Mariestela Sanín Posada y Claudia Blum de Barberi presentaron el proyecto de
ley que se radicó en la Cámara de Representantes bajo el número 018 de 1993
“por medio del cual se adopta el Estatuto contra la Corrupción”. El referido
proyecto número 036 fue acumulado al proyecto número 018.
En el proyecto de
ley número 036 de 1993 se expresa lo siguiente:
"Uno de los
capítulos fundamentales de la política de moralización del Gobierno está
constituido por el presente proyecto de ley, que tiene como finalidades
principales la de propiciar un análisis amplio y profundo del fenómeno de la
inmoralidad administrativa en torno a unas propuestas de desarrollo legal; así
como la de lograr que de su examen colectivo surja un conjunto de instrumentos
eficaces y permanentes que permitan su erradicación."
"La política
integral del Gobierno en materia de moralización y eficiencia de la
Administración Pública se ha fundamentado en dos grandes columnas: por una
parte, la promoción de reformas de carácter estructural y, por otra, la puesta
en marcha de acciones de carácter inmediato."
"Finalmente,
(el proyecto de ley) incluye una normatividad sobre supresión o reforma de
regulaciones, procedimientos, o trámites, con el ánimo de adecuar el
funcionamiento de la Administración Pública de los principios consagrados en
los artículos 83, 84 y 204 de la Carta Política sobre moralidad, buena fe,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad". (págs 9 y 13
de la Gaceta del Congreso No 290 del 26 de agosto de 1993).
En la exposición de
motivos del proyecto de ley número 018 de 1993, se dice:
"Internamente,
el Estado enfrenta un cáncer. Es una enfermedad que está llevando al país hacia
la muerte. Es un temor que está propiciando un divorcio, cada vez mayor entre
los ciudadanos y sus autoridades. Encuestas recientes muestran la sensación
inmensa que tienen la mayoría de los colombianos acerca del grado de corrupción
que opera en las instituciones públicas..."
(...)
"Una de las
causas de corrupción radica en la necesidad que tiene toda actividad económica
de contar con procedimientos rápidos y ágiles ante sus gestiones en la
administración pública. La imposibilidad de lograr la aprobación de un
documento en un tiempo razonable, puede resultar en una pérdida económica que
se refleja tanto a nivel personal como empresarial. Los colombianos nos hemos
acostumbrado a comprar tiempo. Pagar a alguien para que nos tramite algo más
rápidamente o se salte la cola. Esto se ha convertido en una forma de hacer
negocios...". (págs. 9 y 10 de la Gaceta del Congreso No. 265 del 6 de
agosto de 1993).
En la ponencia para
primer debate en la Cámara de Representantes, se dijo:
"Algunos
doctrinantes basados en los estudios de los organismos de control del Estado
han establecido cuales son las causales que generan corrupción
administrativa... de otra parte se identifican los excesivos trámites que
operan en la administración pública".[1]
En la ponencia para
primer debate en el Senado de la República, se alude a las causas de la
corrupción, cuando se afirma:
"La
conformación misma de diferentes instituciones que componen el aparato estatal,
así como una serie de procedimientos, muchos de ellos anquilosados en viejas
estructuras de poder, contribuyen a dificultar la transparencia, la economía y
la acción objetiva de los funcionarios públicos".[2]
Y en la ponencia
para segundo debate en el Senado, se advirtió:
"En muchos
casos, la forma como los ordenamientos jurídicos abordan el tema de la
corrupción, tiende más a aumentarla que a reducirla".[3]
La Constitución
faculta al Congreso para revestir de precisas facultades extraordinarias al
Presidente, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija
o la conveniencia pública lo aconseje. Es obvio que el Gobierno al solicitar
las facultades debe, en el respectivo proyecto de ley, justificar
suficientemente las razones que determinan su petición y que al Congreso dentro
de la libertad política y la facultad discrecional de que es titular como
conformador de la norma jurídica le corresponde sopesar y valorar dicha
necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente atribuciones
que le son propias. Por lo tanto, debe presumirse que si otorgó las facultades
es porque halló méritos suficientes para ello, a menos que se demuestre de
manera manifiesta y ostensible que aquél obró caprichosamente, a su arbitrio y
sin fundamento real alguno. No le es dable, a quien hace uso de la acción
pública de inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado y ámbito de
la justificación de las facultades, pues como se dijo antes, existe un margen
apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a dicha
justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso.
Por lo demás, la
propia Constitución contiene diferentes normas destinadas a asegurar la
moralidad en las diferentes actuaciones estatales que, a juicio de la Corte,
constituyen causa o motivo suficiente para avalar la necesidad y la
conveniencia pública en el otorgamiento de las facultades, que se encaminan a
que el Gobierno pueda suprimir, regulaciones, trámites y procedimientos
innecesarios en la administración que han contribuido a la corrupción.
El artículo 84, que
es concordante con el 333, inciso 1º, dice que “cuando un derecho o actividad
hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán
establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su
ejercicio”. Este mandato obviamente tiende a asegurar la celeridad, eficiencia
y eficacia de la administración en el sentido de que prohibe a las autoridades
la exigencia de requisitos o formalidades innecesarias y se armoniza con el
artículo 209, que expresamente consagra la moralidad como un principio que debe
ser observado en las actuaciones administrativas, y naturalmente en todas las
actuaciones estatales, como lo ha señalado la Corte. Los focos de corrupción
necesariamente se vinculan con la exigencia de requisitos, formalidades y
trámites innecesarios e inocuos que el legislador no ha previsto, y que más
bien obedecen al arbitrio y capricho de los burócratas enquistados en la
administración.
Concluye la Corte,
en consecuencia, que es infundado el cargo de inconstitucionalidad formulado
por el demandante, porque claramente surge de los antecedentes reseñados que
las razones de necesidad y conveniencia fueron debidamente invocadas y
justificadas.
3. La solicitud
expresa de las facultades extraordinarias.
- Se afirma en la
demanda que se quebrantó el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
Política, porque el Gobierno no solicitó expresamente las facultades
extraordinarias contenidas en la norma impugnada, puesto que aquellas se
incluyeron en el proyecto de ley presentado por el ejecutivo, a través de su
Ministro de Gobierno, más no se gestionaron de manera separada. Según el actor,
no debe confundirse la iniciativa legislativa con la iniciativa en materia de
facultades extraordinarias, porque éstas deben solicitarse por el Presidente de
la República y sus Ministros, ya que en sentido estricto son ellos quienes
conforman el Gobierno.
Asimismo, el actor
alega que las facultades extraordinarias no se solicitaron en la oportunidad
debida. Al respecto señala que "Durante el trámite legislativo, el
Gobierno reconoció que no había solicitado las facultades y por ello
expresamente las solicitó sólo que cuando lo hizo éstas ya habían sido
conferidas. En efecto, tal y como consta en el proceso legislativo, ellas se
solicitaron del Congreso cuando se repetía el segundo debate respeto de otros
artículos que fueron objeto de análisis en la Comisión de Conciliación. El
artículo 83 no fue objeto de análisis en dicha comisión ni lo podía ser por
cuanto no hubo discrepancia alguna entre el texto aprobado en la Cámara con el
texto aprobado en el Senado. Por lo tanto, tampoco podía ser objeto de decisión
alguna en las Plenarias de las Cámaras así fuera para convalidar la omisión del
Gobierno de solicitar expresamente las facultades extraordinarias."
- El señor Ministro
de Justicia y del Derecho afirma que el Gobierno solicitó expresa y
oportunamente las facultades extraordinarias.
Con respecto al
cargo de que la solicitud de facultades debió hacerse por separado, discrepa
del actor cuando afirma que éstas "pueden solicitarse en el cuerpo de un
proyecto de ley, si tenemos en cuenta que el acto congresional que finalmente
otorga dichas facultades, es una ley. Esto es perfectamente lógico y concuerda
además con principios constitucionales como los que refieren a la economía y
celeridad de los trámites."
Agrega que, de asistirle
razón al demandante, "es de recibo anotar que el Gobierno Nacional en
carta dirigida a los Presidentes de las Cámaras Legislativas de fecha 9 de mayo
de 1995 mientras se surtía el trámite de conciliación, reiteró con la firma del
Presidente de la República y del Ministro de Justicia y del Derecho la
intención de solicitar las facultades comentadas."
- El Procurador
General de la Nación conceptúa que no se desconoció el inciso primero del
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, pues cuando el Gobierno
presentó su proyecto de ley, a través del Ministerio de Gobierno, solicitó de
manera expresa las facultades extraordinarias.
En cuanto a las
presuntas irregularidades alegadas por el demandante, en el sentido de que no
se hubieran solicitado las mencionadas facultades por separado, y en forma
conjunta por el Presidente de la República y el Ministro del Ramo, dijo el
Procurador que lo primero es un requisito inexistente en la Carta, y lo
segundo, es un cargo improcedente, toda vez que de acuerdo al artículo 200 de
la Constitución, ha de entenderse que cuando un Ministro le presenta al
Congreso un proyecto de ley, está obrando como Gobierno y no a nombre del
órgano del cual es titular.
- La Corte considera
que son completamente infundados los cargos formulados por el demandante por
las siguientes razones:
a) Las referidas
facultades fueron oportuna y expresamente solicitadas por el Gobierno al
Congreso, como se desprende de los siguientes antecedentes legislativos que
obran en el proceso. En efecto:
En el artículo 120,
correspondiente al proyecto 036 de 1993 de la Cámara de Representantes,
presentado por el Gobierno, se alude a la solicitud de facultades
extraordinarias, así:
"De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias  para que en el término de seis (6) meses, contados a partir de
la promulgación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley que
supriman o reformen regulaciones, procedimientos o trámites existentes en la
administración pública, con el propósito de asegurar el cumplimiento de los
principios consagrados en los artículos 83, 84 y 209 de la Constitución sobre
moralidad, buena fe, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad."
Igualmente, en la
exposición de motivos del referido proyecto se consigna lo siguiente:
"II.
DISPOSICIONES VARIAS.
En este aparte
del proyecto de ley se solicitan facultades extraordinarias por el período de
seis meses, con el propósito de expedir normas con fuerza de ley que eliminen
procedimientos que limiten el ejercicio de una actividad lícita y que propendan
por la erradicación de prácticas administrativas inmorales". (pag. 16 de
la Gaceta del Congreso No. 290 del 26 de agosto de 1993).
b) No era necesario,
contrariamente a lo afirmado por el actor, que la solicitud de facultades se
hiciera separadamente del proyecto de ley presentado por el Gobierno y que se
convirtió en la ley 190 de 1995, en primer lugar, porque no existe en la
Constitución una exigencia de esta naturaleza, ni ella puede deducirse
implícitamente de su normatividad; en segundo lugar, porque tanto la regulación
normativa de la materia principal a que alude la ley 190 de 1995, como la
atingente a la solicitud de facultades extraordinarias, necesariamente
requieren de una iniciativa que se plasma en un proyecto de ley, y sería
contrario a los principios de economía, celeridad y eficacia (art. 209 C.P.)
que igualmente pueden predicarse de la función legislativa, como se deduce del
conjunto preceptivo constitucional que la regula y propugna la realización de
dichos principios, el que de una parte se presente un proyecto de ley sobre una
materia determinada, y de otra, se presente un proyecto  de  la misma índole
contentivo únicamente de una petición de facultades extraordinarias cuando
ineludiblemente, en razón de la unidad o comunidad de los asuntos a que aluden,
ambos guardan una estrecha relación material.
c) Tampoco se
requería que las facultades fueran solicitadas conjuntamente por el Presidente
de la República y el Ministro de Gobierno, hoy del Interior, como integrantes
del Gobierno, pues a pesar de que el artículo 115 de la Constitución señala que
el Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los
ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos, y que
el Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en
cada negocio particular, constituyen el Gobierno, el artículo 200 de la misma
obra dispone que "Corresponde al Gobierno, en relación con el
Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por
intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo
el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución...". Esta
atribución del Gobierno de presentar proyectos de ley a través de sus
ministros, igualmente aparece corroborada por el inciso 2º del artículo 208 del
mismo estatuto superior.
4. La precisión
de las facultades extraordinarias.
- Dice el actor que
las facultades otorgadas al Gobierno no son precisas; por el contrario son
imprecisas, ambiguas, vagas e indeterminadas. Al no cumplir la norma
cuestionada con el aludido requisito, se desconoció el artículo 150-10 de la
Constitución y "de paso se violaron los artículos 113 y 121 de la
Constitución que contemplan el ejercicio de funciones separadas, sin perjuicio
de la colaboración armónica, y la prohibición para que ninguna autoridad del
Estado ejerza funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la
Ley".
- El señor Ministro
de Justicia y del Derecho, desvirtúa la supuesta imprecisión de las facultades,
"puesto que al realizar un estudio a la luz del método de interpretación
literal de los supuestos normativos en cita, se puede concluir que en síntesis,
las facultades extraordinarias se dirigen a suprimir o reformar la forma de
acceso a la administración pública tal y como el demandante lo señaló, cuando
dijo que el propósito de las facultades "era amplio pero preciso".
Además, la exposición de motivos del proyecto de ley claramente señala la
finalidad a la cual se dirigen las facultades extraordinarias
solicitadas."
Luego agrega el
interviniente: "resulta claro que las facultades autorizadas por el Congreso
son perfectamente delimitadas en su radio de acción, puesto que además  de
restringirse por el mismo texto legal a través de su significado literal, se
circunscriben a la necesaria interpretación sistemática de aquellas respecto
del contexto y la filosofía que inspira la ley que las contiene. Por
consiguiente, y atendiendo a la unidad de materia (C.P. 158) que debe
respetarse en toda ley, las facultades extraordinarias deben ejercerse dentro
de los parámetros que el "Estatuto Anticorrupción" consagró, es decir
suprimir procedimientos o trámites innecesarios, y las regulaciones en que
éstas se basan."
- El señor
Procurador General de la Nación alude al cargo de la siguiente manera:
"A propósito de
las circunstancias históricas mencionadas cabe recordar que, no sólo son las
entidades del Estado encargadas de racionalizar el servicio público, sino
distintas organizaciones de la sociedad civil las que ya tienen conformado lo
que podría denominarse un inventario de los vicios de la administración
publica, que en materia de trámites, reglamentos, papeleos y requisitos,
propician la actividad ilícita y corrupta en el seno de esa administración. Y,
en cuanto a los organismos oficiales, los cuales por su complejidad e
interacción puede decirse que conforman ya todo un sistema, tienen como es
conocido de la opinión pública, un diagnóstico sobre la estrecha relación entre
los vicios administrativos antes reseñados y la inmoralidad y corrupción
administrativas, sobre la base de estudios técnicamente adelantados."
"Todo lo
anterior, que es fácilmente verificable desvirtúa la tesis consistente en que
la determinación de lo que hay que reformar o suprimir en el campo de trámites,
regulaciones o procedimientos en la administración pública, va a quedar
sometido a dictámenes caprichosos, ajenos a una realidad objetiva que golpea
cotidianamente la conciencia y la paciencia ciudadanas." Por consiguiente,
estima que las facultades otorgadas cumplen con el requisito de su precisión.
- La Corte considera
que en el presente caso las facultades otorgadas al Gobierno son precisas, pues
aunque son amplias,  con toda exactitud se delimita y puntualiza el ámbito
material dentro del cual el Gobierno debe hacer uso de aquéllas.
Según lo ha señalado
la jurisprudencia, debe entenderse por precisión de las facultades
extraordinarias, no una limitación absoluta ni rigurosa de aquéllas, de modo
que el Congreso señale con toda minuciosidad y detalle el alcance, contenido y
límites que debe contener cada una de las materias objeto de regulación, hasta
el punto que se le deje al Gobierno un campo tan excesivamente estrecho y
restringido de operación que hagan prácticamente inocuas e innecesarias las
facultades. Por lo tanto,  basta con que claramente se determine y delimite la
materia, los objetivos y fines de las facultades, sin que importe su amplitud.
Naturalmente, ésta de manera alguna puede significar vaguedad e
indeterminación. Dentro de esta concepción, la Corte en la sentencia C-074/ 92[4], señaló:
"En materia
de facultades extraordinarias la jurisprudencia ha señalado que el concepto de
"precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia
a la que se refiere. Cuando las facultades otorgadas al ejecutivo sean claras
tanto en el término de vigencia como en el ámbito material de aplicación y
establezcan las funciones que en virtud de la investidura legislativa
extraordinaria aquel puede ejercer, no son imprecisas.”
“Basta con que
los límites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las
facultades sean generales. Lo que exige la carta es que la ley determine
inequívocamente la materia sobre la cual el Presidente puede legislar..."
No cabe duda entonces,
que las facultades se circunscriben a un ámbito material preciso atinente a
conseguir un objetivo o finalidad cual es el de abolir o modificar las
regulaciones, procedimientos y trámites “innecesarios” que existen en la
administración; es decir, se busca poner en orden o ajustar el funcionamiento
administrativo en lo concerniente a su fase meramente ejecutiva u operacional,
en aspectos de orden material  o con ninguna o poca incidencia jurídica,
eliminando o reformando, en cuanto se juzguen innecesarias, las normas
simplemente adjetivas e incluso las prácticas y costumbres administrativas
aplicables usualmente en la administración, muchas veces sin respaldo legal,
que se han constituido en un obstáculo para la celeridad, eficiencia y eficacia
de las actuaciones administrativas y convertido en fuente de corrupción
administrativa. Tanto es así, que el mismo texto acusado perentoriamente
advierte que no es posible a través del ejercicio de las facultades “modificar
códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas”; ello implica que no se puede
reformar la estructura ni las normas básicas que gobiernan los procedimientos
administrativos regulados en la parte primera del libro primero del Código
Contencioso Administrativo, ni los contenidos en otros códigos.
5. La prohibición
de expedir códigos a través de las facultades extraordinarias.
- El actor alega la
vulneración del inciso 3o del artículo 150 de la Constitución que le prohibe al
Congreso conferir facultades extraordinarias al Gobierno para expedir códigos.
Argumenta que la autorización para modificar procedimientos administrativos
implica necesariamente la modificación de los códigos que los contienen.
- El señor Ministro
de Justicia y del Derecho estima que "no es posible compartir la
afirmación de que todo ordenamiento que incluye normas procedimentales o de
rito es necesariamente un ‘código’ o parte de otro preexistente" y, de
otra parte, señala que la norma impugnada prohibe expresamente modificar
códigos, restricción, que bien hubiera podido omitirse ya que la Constitución
también lo impide.
Agrega que
"afirmar que con la supresión o modificación de trámites innecesarios, se
están reformando códigos, no es correcto. ¿Acaso esas regulaciones que como lo
habíamos expuesto antes, son fuente de corrupción, corresponden a un todo
sistemático y lógico, o por el contrario son el rezago de una cultura jurídica
que hay que erradicar?. No, no se puede ver en la supresión de regulaciones
superfluas, la reforma de las estructuras del ordenamiento  jurídico contenidas
en lo códigos, ni en una forma de incorporar nuevas disposiciones."
- La Corte desestima
el cargo del demandante, con los siguientes argumentos:
Expresamente el
último aparte del inciso 1º del artículo demandado, señala que el Gobierno
"En ejercicio de dichas facultades no podrá modificar códigos, ni leyes
estatutarias u orgánicas". Es obvio, que con esta clara advertencia, el
ejercicio de las facultades en modo alguno puede conllevar la atribución para
reformar la estructura y las normas básicas de los procedimientos
administrativos contenidos en diferentes códigos.
Sobre el punto, es
ilustrativo el siguiente párrafo de la sentencia C-252/94[5], que dice:
“Se reitera, que
un código se caracteriza por ser un conjunto de normas que regulan de manera
completa, metódica, sistemática y coordinada, las instituciones constitutivas
de una rama del derecho; por lo tanto, las regulaciones específicas sobre las
cuestiones que directamente atañen a la materia propia del código, deben ser
objeto de previsión a través de sus normas. Así entonces, cuando los contenidos
que informan el correspondiente sistema normativo son cambiados en su esencia o
las modificaciones son de tal envergadura que comprometen su estructura
normativa, necesariamente la reforma tiene que realizarse mediante la ley y no
por el mecanismo de las facultades extraordinarias.”
Finalmente considera
la Corte que el simple temor que expresa el demandante, en el sentido de que el
Gobierno pueda utilizar las facultades para reformar códigos no hace la norma
inconstitucional, más aún cuando ella advierte que ésta es una competencia cuyo
ejercicio le esta vedado y que de su contenido no se infiere una autorización
para ejercerla.
Por lo expuesto, y
en atención a que el artículo 83 de la Ley 190 de 1995 no viola las
disposiciones invocadas en la demanda ni ningún otro precepto constitucional,
se declarará su exequibilidad.
V. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 83 de la Ley 190 de 1995.
Notifiquese,
copiese, insertese en la gaceta de la corte constitucional y archivese el
expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] . Gaceta del Congreso de 9 de diciembre de 1993, pag. 8.
[2]. Gaceta del Congreso No. 183 de 20 de octubre de 1994, Pag. 2.
[3]. Gaceta del Congreso No. 246 de 13 de diciembre de 1994, Pag. 2
[4]. M.P. Ciro Angarita Barón.
[5]  M.P.Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell.