T-774-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-774/03
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO
PARTICULAR Y CONCRETO Y DEBIDO PROCESO-Revocatoria acto de elección de Presidente del
Concejo/DERECHO A SER ELEGIDO Y DERECHO A PERMANECER EN EL EJERCICIO DEL
CARGO
Para proceder a la revocación directa de
actos administrativos que han creado una situación particular y concreta, sólo
es posible en los términos del Código Contencioso Administrativo, artículo 73,
inciso 1º. Es decir, si no se dan las circunstancias de los incisos segundo y
tercero del mismo artículo, debe existir el consentimiento expreso y escrito
del titular del derecho, de lo contrario, se está ante la violación del derecho
al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta. El derecho de ser
elegido para un determinado cargo en la administración, consagrado en el
artículo 40, numeral 1, de la Constitución, implica el ejercicio de las
funciones públicas, y lleva consigo, necesariamente, el derecho a permanecer en
el ejercicio del cargo si no existe motivo legal para el retiro. La
irrevocabilidad de los actos administrativos a los que se hace referencia,
ampara también, la irrevocabilidad de actos administrativos que confieran a la
persona el  ejercicio de funciones públicas que impliquen una distinción o un
reconocimiento para el titular, como por ejemplo ser integrante de la mesa
directiva de una corporación, aunque esta designación no se traduzca en
reconocimientos de índole económica. Y, de conformidad con la situación que ha
rodeado el caso concreto, la Corte ha otorgado como mecanismo transitorio, el
amparo de estos derechos fundamentales: debido proceso y el ejercicio de las
funciones públicas, no obstante existir el otro medio defensa judicial.
Referencia : expediente
T-740722
Acción de tutela instaurada
por Fabio Reyes Rodríguez contra el Concejo Municipal de Acacías, departamento
de Meta.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil
tres (2003).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en
el proceso de revisión del fallo del Juzgado Civil del Circuito de Acacías,
Meta, de fecha 11 de abril de 2003, en la acción de tutela presentada por Fabio
Reyes Rodríguez contra el Concejo Municipal de Acacías.
El expediente llegó a la Corte, por
remisión que hizo el Juzgado, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del
decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de Tutelas Número Seis de la Corte,
en auto de fecha 6 de junio de 2003, eligió, para efectos de su revisión, el
expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El actor es concejal del municipio de
Acacías. El día 6 de noviembre de 2002 fue elegido Presidente de la Corporación
para el período 2003. Sin embargo, en la sesión del Concejo del día 30 del
mismo mes y año, se nombró a otro Presidente para el mismo período, sin que
existiera consentimiento de su parte. Considera que se le violó el derecho
fundamental al debido proceso, razón por la cual presentó acción de tutela ante
el Juzgado Promiscuo Municipal el 10 de diciembre de 2002. Los hechos que
rodearon esta situación, se resumen así:
1. Hechos.
- El 6 de noviembre de 2002, durante la
sesión plenaria ordinaria del Concejo, el actor fue elegido Presidente de la
Corporación por 9 votos de la totalidad de los concejales, que son 13. Todos
asistieron a esta sesión, tal como se acredita en el Acta 089 de 2002.
En esta misma sesión tomó posesión del
cargo, de acuerdo con el artículo 49 de la Ley 136 de 1994.
- El 30 de noviembre de 2002, durante
sesión plenaria ordinaria, 7 concejales, en forma ilegal en opinión del actor,
eligieron nueva mesa directiva, con lo que se desconocieron los derechos de los
concejales debidamente elegidos para conformar la mesa directiva de la
Corporación y posesionados, entre ellos, el actor.
Considera que la actuación de los
concejales Raúl Moreno, Rogelio Rojas, Hebert Peña, Armando Amaya, Luz Marina
Díaz, José Ramírez y Esneyder Rivero, al elegir una nueva mesa directiva,
desconociendo la nombrada y posesionada, constituye violación del artículo 29
de la Constitución en concordancia con el artículo 209 de la Carta sobre la
función administrativa. Manifiesta que de acuerdo con los artículos 28 y 31 de
la Ley 136 de 1994 y los artículos 8, 9, 26 del reglamento interno del Concejo
municipal de Acacías, Acuerdo 13 de 1998,  la elección de la mesa directiva es
para el período de un año.
Pone de presente el demandante que la
elección realizada el 6 de noviembre de 2002, tal como consta en el Acta 089 de
2002, es una actuación administrativa, que creó una situación jurídica
concreta, que está amparada por la presunción de legalidad y que, en
consecuencia, no puede ser revocada sin el consentimiento expreso de su
titular. El nombramiento para el que fue elegido es institucional y no
individual, se encuentra en firme, pues no ha sido suspendido o anulado por la
jurisdicción contenciosa administrativa. En estas condiciones, no le es dado
hacerlo al Concejo sin su autorización. Cita y transcribe apartes de las
sentencias T-347 de 1994, T-441 de 1998, T-759 de 1999 y T-1162 de 2001 de la
Corte Constitucional, sobre la revocatoria directa de los actos
administrativos.
Considera que está ante un perjuicio
irremediable, pues se le amenaza el ejercicio de un derecho fundamental, al
pretender unos cuantos concejales desconocer su elección, sin tener en cuenta
que las actuaciones de la administración son regladas y no están sometidas al
libre albedrío de los servidores públicos.
Señala que evidentemente el camino
ordinario en este caso es la demanda de nulidad ante el contencioso contra la
decisión del Concejo de revocar la elección de la mesa directiva, sin embargo,
es claro que el pronunciamiento de tal jurisdicción no podría evitar el
perjuicio que significa la imposibilidad de ejercer y desempeñarse como
Presidente de la Corporación para el año de 2003, dado que el procedimiento
toma un período de tiempo.
En consecuencia, solicita al juez que
tutele sus derechos en forma definitiva o transitoria, ordenando dejar sin
efecto la elección de la mesa directiva realizada el 30 de noviembre de 2002
por algunos concejales, mientras se hace uso de los mecanismos jurídicos para
alegar la respectiva inconstitucionalidad e ilegalidad.
Adjuntó las siguientes pruebas:
Fotocopias del Acta 089 del 6 de
noviembre de 2002, certificación de la Secretaria General del Concejo de fecha
5 de diciembre de 2002, del Reglamento del Concejo, Acuerdo 13 de 1998 y del
Acuerdo que lo modificó.
También hizo llegar entre otros
documentos, el concepto de la Escuela Superior de Administración Pública
Territorial Meta, Llanos Orientales y Amazonia, Esap, de fecha 9 de diciembre
de 2002, sobre la validez del Acta 089 del 6 de noviembre de 2002, mientras no
se invalide o declare su nulidad. (fl. 48 del cuaderno principal)
2. Trámite procesal.
El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Acacías, el 10 de
diciembre de 2002 admitió la demanda y con base en el artículo 7 del Decreto
2591 de 1991, resolvió como medida provisional para proteger el derecho,
suspender la aplicación y ejecución de lo aprobado en la sesión plenaria del 30
de noviembre de 2002, en lo que se refiere a la elección de una nueva mesa
directiva para la vigencia del año de 2003.
Además, dispuso notificar esta decisión y correr traslado de la
demanda al actual Presidente del Concejo y a la Secretaria del mismo, para que
presenten sus descargos e informes correspondientes. (fl. 49).
Con fecha 12 de diciembre de 2002, el actor adjuntó un casete de la
sesión del 30 de noviembre de 2002, por no tener copia del Acta del 30 de
noviembre de 2002.
3. Respuesta de la apoderada del Presidente del Concejo Municipal de
Acacías al juez de tutela.
Mediante apoderada, quien en el año 2002 era el Presidente del
Concejo, solicitó que se denieguen las pretensiones de esta tutela y se ordene
levantar la suspensión provisional, por las razones que se resumen así:
La apoderada se remonta a lo sucedido en la plenaria del 18 de
noviembre de 2002, Acta 098, en la que en el punto cuarto, proposiciones,
página 5, fue presentada en forma verbal una proposición del concejal Hebert
Peña en el sentido de poner en consideración la del concejal Sneyder Rivero que
dice “Se debe asumir con seriedad las elecciones que se han venido realizando,
pero si hay necesidad se debe reconsiderar el próximo 30 de noviembre”. Esta
proposición, al ser sometida a consideración, produjo un empate en la votación
de 6 votos a favor y 6 en contra, por lo que el Presidente de la Corporación
manifestó que la proposición quedaba en estudio, decisión que no fue apelada
por ningún miembro de la Corporación.
Como consecuencia de ello, el actor con otros 5 concejales,
presentaron una nueva proposición, de fecha 18 de noviembre de 2002, que fue
radicada por Secretaría al día siguiente, donde solicitan la ratificación de la
elección de la mesa directiva realizada el 6 de noviembre de 2002 para el año
de 2003.
La apoderada señala que a esta proposición el actor no hace alusión
en ninguna parte de su escrito de tutela ni al Acta 098 de la sesión del 18 de
noviembre de 2002, que cobran vital importancia en la elección de la nueva mesa
directiva, pues, significó darle vía libre a la Corporación para tomar la
decisión más apropiada para el buen funcionamiento del Concejo y, de paso,
asaltó la buena fe de la administración de justicia. Considera que “al
presentar el accionante la proposición de ratificación o no de la mesa
directiva, autoriza de manera plena a la corporación como ya se dijo para tomar
o no la decisión de ratificar dicha mesa directiva. Cómo puede ser posible que
hoy venga con un argumento tan peregrino como el que consigna en el libelo de
la demanda de que hubo violación de la Ley 136 de 1994 al C.C.A., cuando está
actuando de manera temeraria puesto que la Plenaria del Concejo recibió con
dicha proposición la autorización de parte del señor Fabio Reyes Rodríguez
entre otros de optar o no por el cambio de la mesa directiva.” (fls. 59 y 60)
De otra parte, la apoderada trae a colación algunas definiciones de
tratadistas sobre el concepto de ratificación. Sobre lo sucedido, informa que
según consta en el Acta 108 de 2002, el Presidente puso en consideración la
ratificación de la elección de comisiones para el 2003, en el orden del día
aprobado por unanimidad, en el numeral sexto, así : “Reconsideración de las
comisiones permanentes y ratificación de la mesa directiva.” El actor, a su
vez, propuso que se reconsiderara la elección de comisiones permanentes. El
Presidente puso en consideración ratificar la mesa directiva conforme a la
proposición verbal del concejal Heberth Peña y a la proposición escrita
radicada en secretaría con fecha 19 de noviembre y firmada entre otros por el
actor. Sometida a votación, la ratificación es negada, por una mayoría de 7 y 5
votos, por lo que se produjo la nueva elección.
Señala que era obligación del Presidente someter a consideración las
proposiciones presentadas, máxime que se encontraban en el orden del día,
puesto que no es la autoridad competente para determinar la legalidad o
ilegalidad de los actos administrativos emitidos por el Concejo, pues ellos son
materia de la jurisdicción contenciosa.
Se pregunta la apoderada cuál era la intención oculta del actor al
proponer la  ratificación de las comisiones permanentes y de la mesa directiva.
Considera que el actor actuó de mala fe y de manera temeraria al instaurar la
acción de tutela alegando hechos contrarios a la realidad. Cita para estos
efectos, la sentencia T-655 de 1998.
De otro lado, advierte que el Reglamento interno del Concejo, en el
artículo 43 expresa que toda decisión que el Concejo hubiere aprobado o
adoptado podrá ser reconsiderada o modificada por éste, salvo cuando se
encuentra para sanción del Alcalde. Además, la Ley 136 de 1994 no establece la
prohibición expresa de ratificar o no las mesas directivas. Ni aparece en el
reglamento interno. En consecuencia, los errores subsanables hay que
corregirlos y no esperar que ellos causen mayores perjuicios a la
administración pública. Se puede apreciar que hubo tácitamente una revocatoria
del acto administrativo emitido por la Corporación con la autorización del
supuesto afectado. Considera que se hubiera violado el debido proceso si no se
hubiera realizado en el último período de sesiones ordinarias; que no se
hubiera citado a sesión plenaria; que no se hubiera incluido en el orden del
día, que la mesa directiva que no obtuvo ratificación hubiese entrado a ejercer
las funciones como tal. Pero como nada de esto sucedió, no se presenta la
vulneración alegada.
Finalmente menciona que no obstante que está contestando esta acción
de tutela, considera que no hay legitimación por la parte pasiva, pues el
Concejo no tiene personería jurídica y el actor ha debido dirigir su acción
contra el municipio de Acacías – Concejo municipal. Además, no aparece con
poder para representar a los demás miembros de la mesa directiva. Hay,
entonces, una indebida acumulación de sujetos.
Acompañó fotocopias de las Actas 089, 098, 108 del 2002; de la
proposición de fecha 18 de noviembre y del Acuerdo 13 de 1998, reglamento del
Concejo.(fls. 70 a 131)
4. Diligencia de interrogatorio de parte al actor con el fin de
ampliar las circunstancias de la acción de tutela.
El día 13 de diciembre de 2002, el juez decidió interrogar al actor
sobre los hechos de esta demanda y el contenido del Acta 108 de 2002. Sobre la
mencionada Acta, el demandante señala que en cuanto al retiro del concejal
Hemel Eslava de esta sesión, no obra que lo hizo porque no compartía lo que se
iba a realizar en el Concejo. Tampoco está la manifestación del actor en el
sentido de que en ningún momento radicó una proposición al Presidente o a la
Secretaría. Esto se demuestra en los casetes de las sesiones anteriores.
Además, en ninguna ley aparece la exigencia de la ratificación de las mesas
directivas. En la sesión del 30 de noviembre no estaban todos los concejales :
Ramiro Flórez, que no asistió por enfermedad e Iván Hernández y Lucy Fernanda
Tamayo se retiraron cuando estaban eligiendo los vicepresidentes.
Informó que el argumento para cambiar la mesa directiva obedeció a
que el día 30 de noviembre se cambió la coalición del Concejo municipal “ya que
de dicha coalición se retiraron Rogelio Rojas, Luz Marina Díaz y Esneider
Riveros, éste fue el argumento que ellos presentaron para cambiar la mesa
directiva y esta elección no puede estar a las modificaciones de las
coaliciones políticas.” (fl. 134) Además, señala que los 3 concejales cambiaron
su voto debido al proceso de reestructuración del municipio desarrollado según
la Ley 617 de 2000, proceso del que fue ponente, y en el que salieron algunos
empleados que eran recomendados de esos concejales. Sobre la proposición de
ratificación señala que no fue radicada por él, sino que fue tomada
abusivamente por el Presidente. El actor sólo habló de la reconsideración de
las comisiones, pues no se habían posesionado. Quien habló de la
reconsideración de la mesa directiva fue el concejal Hebert Peña. Señala que
había supuesto inicialmente que una de las formas para que la oposición dejara
de insistir en una segunda elección era la ratificación, pero que cuando se
asesoró de otro compañero y abogados le quedó claro que de acuerdo con la ley,
él era el Presidente, por la elección del 6 de noviembre de 2002 y por ello no
continuó con la proposición, ni la radicó.
5. Intervenciones de los integrantes de la nueva mesa directiva en
virtud de la declaración de nulidad de la sentencia de primera instancia.
Por auto de fecha 31 de enero de 2003, el Juzgado Civil del Circuito
de Acacías se abstuvo de fallar en segunda instancia, la sentencia de fecha 18
de diciembre de 2002 proferida por el a quo, en la que había concedido
la acción de tutela. El ad quem resolvió que se pusiera en conocimiento
de los concejales Ramiro Flórez,  William Iván Hernández, Armando Amaya, José
del Carmen Ramírez y Luz Marina Díaz, también, a la Secretaria del Concejo
elegida para el año 2003, la existencia de esta acción, por ser terceros con
interés en el resultado de la misma.
Los concejales Ramiro Flórez y William Iván Hernández pidieron al
juez que se ratifique la decisión del a quo, que dejó sin efectos la
elección de nueva mesa directiva. Los argumentos son semejantes a los
expresados por el actor en la acción de tutela. (folios 24 a 49)
La Secretaria del Concejo expresó que no le es posible alegar la
nulidad porque su designación se produjo en actuación distinta y pide que se la
desvincule del proceso.
Los concejales Armando Amaya Huertas, José del Carmen Ramírez Caro y
Luz Marina Díaz, que conforman la nueva mesa directiva, en escritos y pruebas
iguales, solicitaron al Juzgado Civil del Circuito de Acacías, declarar la
nulidad del proceso de tutela, por no haber tenido oportunidad de hacerse parte
en el mismo.
En providencia del 10 de febrero de 2002, el Juzgado Civil del
Circuito de Acacías declaró la nulidad de la actuación adelantada en este
proceso por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de esa ciudad, ordenó
rehacerla “previa vinculación de las personas echadas de menos en providencia
de fecha 31 de enero de 2003” y dispuso regresar el expediente al juzgado de
origen. (fls. 247 y 248 del segundo cuaderno)
En providencia denominada “interlocutorio penal nro. 004”, sin
fecha, el Juez Segundo Promiscuo Municipal consideró errada la interpretación
del Juzgado Civil del Circuito de Acacías de no emitir pronunciamiento de fondo
y estimó  improcedente que se hubiere declarado la nulidad de la actuación,
incluida la medida provisional de suspensión que su juzgado había adoptado. Por
ello, el a quo resolvió remitir toda el expediente de tutela al Tribunal
Superior de Villavicencio para que dispusiera a quién le correspondía seguir o
continuar el trámite de este proceso.
En auto del 17 de febrero de 2003, el Tribunal Superior de Villavicencio,
Sala Civil Laboral, discrepó de la decisión del a quo de remitir este
expediente al Tribunal. Observó que el juez debía saber que a la luz del
artículo 28 del C. de P. C. no podía suscitarse conflicto de competencia entre
el superior y el subordinado funcional, pues, el inferior debe estar a lo
resuelto por el superior en la decisión del respectivo recurso. Además, expresó
que, desconocer lo dispuesto por el superior funcional constituye un claro
desacato y desnaturaliza la finalidad de las instancias. Por ello, la remisión
que hizo el a quo del expediente al Tribunal atenta contra el principio
de la economía procesal, la celeridad propia de la tutela y “es pretender
asignar funciones al Tribunal que ni por la mente del legislador han pasado.”
En consecuencia, ordenó compulsar copia de lo pertinente al Consejo Seccional
de la Judicatura, Sala Disciplinaria, y dispuso la remisión inmediata del
expediente al juzgado de origen. (fl. 196 del cuaderno principal)
En auto del 24 de febrero de 2003, el Juzgado Segundo Promiscuo
Municipal de Acacías reinició el proceso y ordenó notificar a los concejales
Armando Amaya, José del Carmen Ramírez y Luz Marina Díaz del auto admisorio de
la demanda de fecha 10 de diciembre de 2002.
En escritos separados, pero en términos semejantes a los argumentos
esgrimidos por la apoderada de quien era Presidente del Concejo en el año 2002,
es decir, al inicio de la acción de tutela, los concejales Armando Amaya, José
del Carmen Ramírez y Luz Marina Díaz se opusieron a esta acción de tutela.
(fls. 270 a 397 del primer cuaderno)
6. Sentencia de primera instancia.
Finalmente, en sentencia de 28 de febrero de 2003, el Juzgado
Segundo Promiscuo Municipal de Acacías, resolvió tutelar el derecho fundamental
al debido proceso reclamado por el actor, así:
“Primero: Tutelar el derecho fundamental al debido proceso, previsto
en el art. 29 de la nuestra Constitución Política, reclamado por el señor Fabio
Reyes Rodríguez contra la actual Mesa Directiva del Concejo Municipal de
Acacías, por los hechos dilucidados en la parte motiva de esta providencia.
“Segundo: En consecuencia, declarar en firme la Mesa Directiva del
Concejo Municipal de Acacías elegida el día 6 de noviembre de 2002 para el año
fiscal 2003 en la cual quedó como presidente de la misma el concejal Fabio
Reyes Rodríguez.
“Tercero: El presente amparo constitucional es sin perjuicio de la
Acción Contencioso Administrativa ante el Tribunal respectivo, que se pretenda
dentro del término legal por parte de los Concejales que consideren que la
elección de la Mesa Directiva efectuada el día 30 de noviembre 2002 estuvo
enmarcada de legalidad.
“(...) (fl. 406)
Señala el juez que sopesando las pruebas que obran en el expediente,
allegadas separadamente por las partes en conflicto, encuentra que si bien es
cierto que existió un escrito firmado por 6 concejales, entre ellos el actor,
denominada “proposición” para ratificar la mesa directiva elegida el 6 de
noviembre de 2002, también es cierto que “analizado el material aportado por la
misma Entidad demandada, en especial la trascripción de la sesión del 30 de
noviembre, y lo escuchado en el fragmento de la grabación magnetofónica
aportada por el accionante, nos encontramos con graves dudas en el manejo
mecánico procesal de la sesión plenaria en cuanto se refiere a la inclusión de
dicha proposición en el Orden del Día para el citado día.” (fl. 404, cuaderno
principal)
De lo que escuchó el juez, sobre el desenvolvimiento de la sesión,
considera que el presidente del Concejo desbordó sus facultades e indujo en
error al resto de ediles al someter a consideración y votación la proposición
de confirmar a la mesa directiva elegida y posesionada ante él mismo el 6 de
noviembre pasado.
El juez señala que no es de recibo el argumento de los concejales de
citar el artículo 43 del Reglamento interno, sobre la reconsideración de las
decisiones del Concejo, salvo cuando se encuentran para sanción del alcalde,
pues la elección de mesa directiva es un acto autónomo de la Corporación, que
no requiere sanción del alcalde.
Manifiesta que no obstante las citas de diccionarios jurídicos
hechas por los demandados en relación con el concepto de ratificación, éstas no
se avienen al caso por cuanto los actos administrativos que la requieren deben
estar señalados de manera taxativa en los reglamentos.
Considera, entonces. que con el material probatorio que obra en el
expediente, debe protegerse el debido proceso del actor, sin perjuicio de la
acción ante el contencioso, por parte de los concejales que consideren que la
elección de la mesa directiva efectuada el 30 de noviembre de 2002 estuvo
enmarcada de legalidad.
7. Impugnación.
Los Concejales Armando Amaya, José del Carmen Ramírez y Luz Marina
Díaz impugnaron esta decisión en escritos separados, pero con los mismos
argumentos, que se resumen así:
Se oponen a lo decidido en el numeral primero que concedió la
tutela, pues no hubo violación al debido proceso, ya que si el actor cree que
la elección de la mesa directiva del 30 de noviembre de 2002 ha vulnerado este
derecho debe acudir a la jurisdicción contenciosa, solicitando la suspensión
provisional, pues esta elección se presume legal. Existe entonces el otro medio
de defensa judicial, que no puede ser desconocido, según el artículo 6 del
Decreto 2591 de 1991.
Tampoco están de acuerdo con el numeral segundo de la sentencia,
dado que en la misma nunca se señala que se concede como mecanismo transitorio,
sino que declara que la elección del 30 de noviembre de 2002 es nula. Esto es
una extralimitación de funciones del juez de tutela, que puede constituir un
prevaricato por acción, pues está invadiendo competencias del contencioso
administrativo. Además, señalan que si hubiese sido concedida como mecanismo
transitorio habría que haberse probado que existía un perjuicio irremediable,
como lo explica la sentencia T-225 de 1993, ni puede ser aceptado el argumento
de que el proceso en el contencioso es extenso en el tiempo, lo que es falso,
como lo ha señalado también la Corte, en la sentencia T-383 de 2001.
En cuanto al artículo tercero, tampoco están de acuerdo porque el
que debe iniciar la acción contenciosa es el actor y no los miembros de la Mesa
Directiva elegida el 30 de noviembre de 2002.
Finalizan los escritos de la siguiente forma:
“No entiendo cómo el juez de primera instancia con base en el acta
del 6 de noviembre del año anterior y con la información adicional solicitada
por el mismo del Concejal Fabio Reyes Rodríguez, falla la tutela desconociendo
elementos tan importantes como el acta del 30 de noviembre del año anterior en
donde se elige la nueva Mesa Directiva y demás elementos que forman parte de
las contestaciones de la tutela. De otra parte no verifica la autenticidad de
la prueba magnetofónica presentada por el accionante a pesar de que se le
aclaro (sic) que el acta del 30 de noviembre es de 3 cassetes (sic) y no de uno
como lo presento (sic) el señor Fabio Reyes, de la misma manera no tiene en
cuenta los testigos y en fin desconoce todo el acápite de pruebas solicitadas
constituyéndose en una nulidad procesal por cuanto nunca se pudo controvertir
pruebas a las partes.” (fls. 412 a 423 del cuaderno principal)
8. Sentencia de segunda instancia.
Antes de proferir la sentencia de segunda instancia, el ad quem
dictó una providencia de fecha 17 de marzo de 2003, en la que se abstuvo de
fallar en ese momento, porque consideró que el a quo no cumplió
íntegramente la orden impartida de vincular a la actuación a los concejales
Ramiro Flórez y William Iván Hernández, así como a la Secretaria del Concejo
para el año de 2003. En consecuencia, ordenó poner en conocimiento la
existencia del proceso, para los efectos procesales correspondientes.
Superado lo anterior, finalmente en sentencia de 11 de abril de
2003, el Juzgado Civil del Circuito de Acacías confirmó la providencia
impugnada. Consideró que no cabe duda de que la elección de la Mesa Directiva
del Concejo para el año 2003, del día 6 de noviembre de 2002, constituyó un
acto que puso en cabeza de cada uno de los concejales que conforman la Mesa un
derecho subjetivo, el cual no puede desconocerse sino a través de los
procedimientos judiciales previstos en el ordenamiento jurídico. El Concejo no
puede arrogarse la facultad de revocar sus propias decisiones, cuando con ellas
se ha creado un derecho individual, de carácter subjetivo. Alude, también, que
se viola el derecho a ser elegido.
Manifiesta que como lo ha registrado la jurisprudencia en estos
eventos, el ente público debe demandar su propio acto ante la autoridad
competente.
De otro lado, señala que ni la ley ni el reglamento interno del
Concejo prevén la posibilidad jurídica de ratificar una elección de mesa
directiva del concejo. Las coaliciones políticas que se produzcan no pueden
servir para ignorar abiertamente los derechos que sus actos han creado. Para
revocar un acto administrativo generador de un derecho subjetivo, debe mediar
necesariamente, la renuncia expresa y escrita a tal derecho por parte de su
titular.
Si bien el actor puede acudir ante la jurisdicción contenciosa con
el objeto de incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para
que se respete su derecho al debido proceso, tal medio judicial no es idóneo,
por lo efímero del derecho : un año, y la congestión judicial por la que
atraviesa la justicia administrativa.
Por estas razones, el ad quem confirma la sentencia impugnada
que concedió el amparo pedido.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
La Corte es competente para conocer de
esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9,
de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Lo que se debate.
El presente asunto radica en determinar si
existió violación del derecho fundamental invocado por el actor, el debido
proceso, porque el Concejo municipal de Acacías no obstante haberlo elegido y
posesionado como  Presidente de la Corporación para el año 2003, en sesión
posterior eligió una nueva mesa directiva para el mismo año, de la que el actor
ya no hace parte, sin que hubiera existido su consentimiento para tal
revocatoria.
Quien era Presidente del Concejo y los
integrantes de la nueva mesa directiva se opusieron a esta acción de tutela
principalmente por las siguientes razones : existe otro medio de defensa
judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para dirimir
este asunto, donde el afectado puede acudir para la defensa del derecho que
considere vulnerado, lo que hace improcedente esta acción de tutela; el actor
aceptó la revocatoria de su elección, al someter, en sesión posterior, la
ratificación de la mesa directiva; y, a la luz del reglamento interno del Concejo,
todas las decisiones pueden ser reconsideradas o modificadas, salvo si se
encuentran para sanción del Alcalde, por ello, esta era susceptible de
reconsideración.
Los jueces de las dos instancias tutelaron
el derecho al debido proceso del actor, porque consideraron que no existió su
consentimiento para proceder a la revocatoria de su elección como Presidente
del Concejo para el año 2003. Y la acción de tutela resulta procedente porque
el período del ejercicio de estas  mesas directivas es corto, sólo tiene un año
de duración, por lo que no resulta idóneo acudir para la protección inmediata
del derecho, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Planteada de esta forma esta acción,
observa la Sala que no obstante que el actor centra la solicitud de tutela en
la violación del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el
artículo 29 de la Constitución, para la Sala resulta claro que, además, debe
examinarse si existió vulneración del derecho fundamental de acceder al
ejercicio de las funciones públicas, como se traduce en el derecho a elegir y
ser elegido contemplado en el artículo 40, numeral 1, de la Carta, y si es la
acción de tutela el mecanismo procedente para proteger estos derechos.
3. Consentimiento del titular del derecho
para la revocación directa de un acto administrativo que creó una situación
particular y concreta. Reiteración de Jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
La exigencia del consentimiento del titular
del derecho para la revocación directa de un acto administrativo que creó una
situación de carácter particular y concreta, ha sido objeto de pronunciamientos
de la Corte en varias oportunidades y, de acuerdo con las circunstancias que
han rodeado el caso concreto y no obstante la existencia de otro medio de defensa
judicial, se ha protegido el derecho al debido proceso, por las razones
expuestas en las sentencias T-347 de 1994, T-355 de 1995, T-276 de 2000; y,
recientemente, la T-1162 de 2001, entre otras muchas. Pero, además de lo
anterior, existe un claro antecedente jurisprudencial que corresponde
precisamente al caso en estudio y a cuyo análisis y conclusiones habrá de
remitirse en este caso.
3.1 En efecto, en la sentencia T-759 de
1999, la Corte examinó el doble nombramiento de la mesa directiva del Concejo Distrital
de Santa Marta, en razón de que la segunda elección de la mesa se produjo sin
consentimiento de los titulares del derecho, en una sesión posterior que revocó
la realizada días antes. En virtud de la elección de esta nueva mesa, quien
había sido elegida presidente de la Corporación, presentó acción de tutela.
En aquella oportunidad, la
Corte examinó los mismos temas que se discuten en la presente acción, que son :
si procede la acción de tutela es viable como mecanismo transitorio cuando, no
obstante la existencia de otro medio de defensa judicial, cuando hay violación
o amenaza de violación de derechos fundamentales; la  revocatoria directa de
los actos administrativos de carácter particular y concreto requiere del
consentimiento expreso del titular; y, el derecho de elegir y ser elegido, que
se traduce en el derecho al desempeño de funciones públicas corresponde a un
derecho fundamental, que, eventualmente,  puede ser protegido mediante la
acción de tutela. Examinados estos temas, la Corte tuteló como mecanismo
transitorio, los derechos al debido proceso y a acceder al desempeño de
funciones públicas de la demandante.
En lo pertinente dijo la
sentencia:
“La
tutela como mecanismo transitorio es viable, como reiteradamente lo ha
expresado la Corte, cuando en virtud de la acción u omisión de la autoridad
pública o de los particulares se viola o amenaza vulnerar los derechos
fundamentales de las personas y se requiere de la adopción por el juez de
tutela de medidas urgentes, impostergables y eficaces que aseguren la
protección de éstos en forma inmediata, con la finalidad de asegurar su goce
efectivo e impedir que se consume un perjuicio irremediable[1], mientras la
jurisdicción competente, a la cual le corresponde conocer de la solución del
conflicto objeto de la acción correspondiente al medio alternativo de defensa
judicial, adopta la decisión de fondo.
Significa
lo anterior, que la tutela como mecanismo transitorio supone necesariamente que
exista un mecanismo alternativo de defensa judicial, pero que haya la necesidad
o la urgencia de proteger el derecho fundamental, mientras la autoridad
judicial competente para resolver de fondo la controversia adopta la
correspondiente decisión.
2.2. Los actos administrativos que la
actora cuestiona son controlables por la vía de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho (art. 85 del C.C.A.) ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Es decir, que existe un medio alternativo de
defensa judicial que es idóneo y eficaz para la defensa de los derechos que la
demandante estima conculcados; en efecto, a través de esta acción la actora
puede obtener la nulidad de los referidos actos y el consiguiente
restablecimiento del derecho presuntamente lesionado con motivo de su
expedición.
2.3. Procede la Sala a considerar si, no
obstante la existencia del medio alternativo de defensa judicial, es viable
conceder la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. En tal virtud, razona de la siguiente manera:
(...)
d)
En síntesis, la posibilidad de la revocación directa de los actos de carácter
particular y concreto o subjetivos sólo es posible en las siguientes
circunstancias: i) cuando media el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular; ii) cuando resulten de la aplicación del silencio
administrativo positivo; iii) si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales; iv) y en general, cuando sea necesaria la revocación para corregir
simples errores aritméticos o de hecho que no incidan en el sentido de la
decisión.
En
el evento en que el acto haya ocurrido por medios ilegales se requiere, como lo
ha admitido esta Corte, que se encuentre debidamente probado que su expedición
estuvo determinada e influida por la conducta ilícita de quien resulta
favorecido con la situación subjetiva creada por aquél. Pero en todo caso,
según se deduce de la preceptiva del art. 74 del C.C.A. se requiere que se
adelante una actuación administrativa que garantice el debido proceso.
(...)
No
comparte la Sala la aseveración que hace el Concejo en el sentido de que la
elección de la peticionaria “no constituye un destino remunerado sino una
responsabilidad”, que no crea un derecho particular y concreto, siendo, en
consecuencia, posible la revocación sin obtener su consentimiento, porque el
artículo 73 del C.C.A. protege con la irrevocabilidad no sólo los derechos,
sino las situaciones jurídicas individuales o subjetivas, que pueden asumir
diferentes modalidades, esto es, el reconocimiento de intereses de diversa
índole que, en estricto sentido, no configuren propiamente derechos.
2.5.
La decisión del Concejo Distrital de Santa Marta que eligió como su Presidente
a la actora, creó a favor de ésta una situación jurídica subjetiva y concreta
que la habilitaba para desempeñar las funciones propias de la dignidad que se
le otorgó, por el periodo de un año, comprendido entre el 1º de enero y el 31 de
diciembre de 1999.
La
situación jurídica favorable originada en el acto de elección no podía ser
desconocida por la referida Corporación, a su arbitrio, porque tratándose de un
acto que generaba un derecho o un interés protegido en beneficio de la actora,
sólo podía ser revocado con invocación de las causales de revocación y los
requisitos y procedimientos que exige la ley para el retiro del ámbito jurídico
de un acto de esta naturaleza.
Al
examinar la decisión del Concejo Distrital de Santa Marta que revocó el
mencionado acto, observa la Sala:
Que
las causales que se invocan como revocación no se subsumen dentro de las
previstas en el artículo 69 del C.C.A. para justificar la revocación de un acto
administrativo.
Que
el acto de elección no podía ser revocado, sino con el consentimiento expreso y
escrito de la accionante, como titular del referido derecho o interés, pues su
situación no encajaba dentro de ninguna de las previsiones establecidas en los
incisos segundo y tercero del artículo 73 del C.C.A. para la revocación de los
actos administrativos. Por lo tanto, el referido acto sólo podía ser excluido
del mundo jurídico por decisión de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, con base en la demanda que de su propio acto instaurara la administración.
2.6.
Si bien la Corte ha analizado el caso concreto bajo la perspectiva legal, en
cuanto a la posibilidad de que el acto de elección de la actora como Presidenta
del Concejo Distrital de Santa Marta pudiera ser revocado directamente, la decisión
de la Sala tiene indudablemente un  fundamento constitucional en lo siguiente:
-
En que a la demandante se le desconoció el derecho al debido proceso al haberse
producido ilegítima e irregularmente la revocación del mencionado acto, cuando
lo procedente, era acudir al trámite de un proceso ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, en virtud de demanda que debía instaurar la
propia administración.
-
En la violación de su derecho a ser elegida y a acceder al desempeño de
funciones públicas.
Los
principios constitucionales relativos a la efectividad de los derechos, a la
garantía de éstos, a la buena fe en las actuaciones y decisiones de la
administración, a la responsabilidad de ésta y a la seguridad jurídica, entre
otros, que son connaturales al Estado Constitucional Social de Derecho,
justifican y legitiman el respeto por la estabilidad de los actos que expiden
las autoridades, los cuales sólo pueden ser invalidados por los medios
regulares institucionalizados en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, los
derechos de la demandante a ser elegida y a acceder al desempeño de funciones
públicas, implicaba necesariamente el de permanecer en el ejercicio de éstas,
mientras no se retirara el acto o se invalidara a través de la utilización de los
referidos medios.
Por
lo demás, razones del buen servicio administrativo, fundadas en los principios
relativos a la necesidad de dar satisfacción de los intereses generales, de
igualdad, eficacia e imparcialidad, que rigen la función administrativa, determinan
que la conformación de las mesas directivas de los concejos municipales y
distritales se mantengan estables durante el periodo respectivo, pues el cambio
de éstas sin motivo legítimo impide o por lo menos dificulta el adecuado
funcionamiento de estos cuerpos colegiados y les resta credibilidad a sus
actuaciones frente a la comunidad.
2.7.
En conclusión, por estimar la Sala que a la demandante se le violaron los
derechos fundamentales al debido proceso, a ser elegida y a acceder al
desempeño de funciones públicas se confirmará la sentencia de segunda instancia
que concedió la tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, con la modificación de que únicamente se tutelan los referidos
derechos.”  (sentencia T-759 de 1999, MP., doctor Antonio Barrera Carbonell)
(se subraya)
3.2 En la sentencia T-315 de 1996, la Corte examinó
otros aspectos de la revocación directa y su relación con el derecho
fundamental al debido proceso, en lo concerniente en determinar en quién recae
la obligación de demandar. Allí se dijo que la obligación de demandar ante la
jurisdicción contenciosa administrativa no recae en el afectado, sino en la
administración; y que cuando la administración elude tal procedimiento,
desconoce los principios de la seguridad jurídica y legalidad que, en el caso
concreto, obran a favor del afectado, pues éste confía que sus derechos se
mantendrán inmodificables, a no ser que medie decisión del juez competente.
Dijo, en lo pertinente, la providencia:
"Esta prerrogativa con que cuenta el
particular, como lo ha expuesto la Corte a través de sus distintas salas de
revisión,  tiene como objetivos, entre otros, evitar que la administración, en
uso de ciertos poderes y aduciendo una serie de necesidades, desconozca
derechos subjetivos cuya modificación o desconocimiento requiere de la anuencia
de su titular, pues, sólo él, por la misma naturaleza del derecho, puede
renunciarlo. Si la administración no logra obtener ese consentimiento debe
buscar la intervención del aparato jurisdiccional, que decide si es posible
modificar o desconocer los derechos reconocidos al particular.
"Se busca, así, darle algún
equilibrio a las relaciones que surgen entre la administración y el particular,
asegurándole a éste que aquélla no modificará o desconocerá sus derechos,  sin
el agotamiento previo de ciertos requisitos. Se evitan así decisiones que
asalten la buena fe del titular del derecho y rompan la seguridad jurídica.
"Los requisitos mencionados son: el
consentimiento del titular del derecho y, en su defecto, la intervención de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Intervención que se logra cuando
la administración demanda su propio acto, es decir, la obligación de
demandar corresponde al ente administrativo y no al particular.
"Es importante recordar que,
tratándose de la revocación de actos administrativos de carácter particular y
creadores de derechos, es al ente administrativo, y no al particular, a quien
corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio
acto. De esta manera, al particular se le garantiza que sus derechos se
mantendrán inalterables, mientras la jurisdicción, agotadas las formas propias
de un juicio, no resuelva en favor o en contra de sus intereses.
"Dentro de
este contexto, si la administración revoca directamente un acto de carácter
particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos
señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso del particular,
derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución, deben regir en
las actuaciones administrativas.
"Si la administración decide revocar
el acto administrativo prescindiendo de la intervención del juez
correspondiente, desconoce los principios de  seguridad jurídica y legalidad
que en este caso obran en favor del particular, quien confía que sus derechos
se mantendrán inmodificables, hasta que él acepte que se modifiquen o el juez
lo decida." (sentencia T-315 de 1996, M.P., doctor Jorge Arango Mejía)
(se subraya)
3.3 En la sentencia T-276 de 2000, se
reunió y reiteró una vez más la jurisprudencia de la Corte, en el sentido de
que los actos administrativos de carácter particular y concreto sólo pueden ser
revocados en los términos del artículo 73, inciso 1º del Código Contencioso
Administrativo y el camino que tiene la administración para revocar sus propios
actos. En lo pertinente dijo:
a) Revocatoria directa de los actos
administrativos y la procedencia de la acción de tutela.
En primer lugar, los actos administrativos
de nombramiento de cada uno de los docentes que presentaron esta acción de
tutela, habían creado para ellos una situación jurídica de carácter particular
y concreto.
El Alcalde consideró que tales actos de
nombramiento habían sido producto de una evidente violación de la Constitución
y la ley. Señaló que cuando se dieron los nombramientos, se presentaron
protuberantes ilegalidades, pues, en algunos casos los docentes ingresaron sin
concurso, siendo que la Constitución y la ley (artículos 125 de la
Constitución, y 105 de la ley 115 de 1994) obligan a tal realización. En otros,
si bien el ingreso se hizo mediante concurso, sin embargo, no había
disponibilidad presupuestal, según establece el artículo 106 de la ley 115 de
1994. El Alcalde manifiesta que al tenor del artículo 107 de la citada ley,
esta clase de nombramientos son ilegales y no producen efecto alguno. Además,
hace otras consideraciones en el sentido de que se trata de actos-condición, lo
que los hace revocables, pues estima que son de carácter general.
La Sala no desconoce la importancia de
algunos de los argumentos esgrimidos por el Alcalde : ingreso sin concurso, en
unos casos, o sin disponibilidad presupuestal, en otros, pero, tampoco puede
hacer caso omiso de que existe un procedimiento para que la administración
revoque sus propios actos, cuando éstos son de carácter particular y concreto,
que es, precisamente, la situación de los actos de revocatoria, objeto de esta
demanda.
El camino está señalado en el artículo 73
del Código Contencioso Administrativo, que dice:
"Artículo 73. Revocación de actos
de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya
creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
"Pero habrá lugar a la revocación de
los actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo
positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere
evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
"Además, siempre podrán revocarse
parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir
simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la
decisión."
Esta Corporación, en la sentencia T-347 de
1994, señaló que si bien cuando se está en presencia de un acto de contenido
general, es procedente su revocabilidad, siguiendo el procedimiento del
artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, tratándose de actos administrativos,
que hayan creado o modificado una situación de carácter particular y concreta,
no podrá ser revocado sin el consentimiento del titular. Por ello, cuando la
administración considera que el acto administrativo es contrario a la
Constitución o a la ley, debe demandar su propio acto ante la jurisdicción
contenciosa. Se manifestó en la sentencia:
"Dicho de otra manera, los actos
administrativos expresos expedidos por la administración que reconocen un
derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos ya indicados
(arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la administración
observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la Constitución o la ley
debe proceder a demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.), pero no podrá revocarlo
directamente." (sentencia T-437 de 1994, M.P., doctor Antonio Barrera
Carbonell) (se subraya)
(...)
De este recuento de la jurisprudencia de la
Corporación, se tiene que cuando la administración no cuenta con el
consentimiento escrito y expreso del titular del derecho, no puede proceder a
la revocatoria directa del acto. Y cuando así se ha obrado, la Corte ha
protegido el derecho al debido proceso, y ha señalado que sea la administración
la que tenga la obligación de acudir a la jurisdicción contenciosa
administrativa.” (T-276 de 2000, MP., doctor Alfredo Beltrán Sierra) (se
subraya)
3.4 Finalmente, en la sentencia T-1162 de
2001, la Sala Primera de Revisión de la Corte reiteró la jurisprudencia
expuesta.
En conclusión : (1) para proceder a la revocación directa de actos
administrativos que han creado una situación particular y concreta, sólo es
posible en los términos del Código Contencioso Administrativo, artículo 73,
inciso 1º. Es decir, si no se dan las circunstancias de los incisos segundo y
tercero del mismo artículo, debe existir el consentimiento expreso y escrito
del titular del derecho, de lo contrario, se está ante la violación del derecho
al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta. (2) El derecho de
ser elegido para un determinado cargo en la administración, consagrado en el
artículo 40, numeral 1, de la Constitución, implica el ejercicio de las
funciones públicas, y lleva consigo, necesariamente, el derecho a permanecer en
el ejercicio del cargo si no existe motivo legal para el retiro. (3) La
irrevocabilidad de los actos administrativos a los que se hace referencia,
ampara también, la irrevocabilidad de actos administrativos que confieran a la
persona el  ejercicio de funciones públicas que impliquen una distinción o un
reconocimiento para el titular, como por ejemplo ser integrante de la mesa
directiva de una corporación, aunque esta designación no se traduzca en
reconocimientos de índole económica. (4) Y, de conformidad con la situación que
ha rodeado el caso concreto, la Corte ha otorgado como mecanismo transitorio,
el amparo de estos derechos fundamentales : debido proceso y el ejercicio de
las funciones públicas, no obstante existir el otro medio defensa judicial.
4. El caso concreto. Examen sobre si
existió el consentimiento del titular del derecho.
En primer lugar, observa esta Sala de
Revisión que lo voluminoso del expediente y lo extendido en el tiempo para
proferir las sentencias de tutela correspondientes por las respectivas
instancias, se explica entre otras razones, por la nulidad que inicialmente
decretó el ad quem, con el fin de que se aceptara la intervención de
todos los interesados en las resultas de la acción de tutela, lo cual permitió
que el proceso se enderezara, y la inconformidad del a quo con esta
decisión de nulidad, que puso en conocimiento del Tribunal Superior de
Villavicencio, lo que le acarreó un duro reproche por parte del Tribunal por
suscitar un aparente conflicto de competencia con un superior jerárquico,
conflicto que no está contemplado en la ley. Esta conducta del a quo fue
puesta en conocimiento del Consejo Seccional de la Judicatura, Sala
Disciplinaria, para lo de su cargo. (fl. 196 del primer cuaderno)
La Corte comparte esta remisión del
Tribunal a la autoridad competente, para los efectos que corresponde.
Ahora bien, en el examen que corresponde al
presente caso, no se discute que el día 6 de noviembre de 2002, el Concejo
municipal de Acacías eligió mesa directiva para el año 2003. Que en la misma
sesión tomaron posesión los concejales elegidos, dentro de los cuales se
encuentra el actor de esta acción de tutela, que fue elegido Presidente de la
misma. Esto consta en el Acta 089 de 2002.
Tampoco existe discusión respecto de que el
30 de noviembre de 2002 fue elegida otra mesa directiva para el año 2003, de la
que no hace parte el demandante de esta acción de tutela, tal como consta en el
Acta 108 de 30 de noviembre de 2002.
Lo que se discute es si existió el
consentimiento expreso y escrito del Presidente del Concejo, demandante de esta
tutela, elegido el 6 de noviembre de 2002, para que se nombrara una nueva mesa
directiva el día 30 del mismo mes, dado que se había creado un derecho
particular y concreto a su favor, que implicaba el ejercicio de la dignidad
para la que fue designado. Es en este punto donde se centrará el presente
examen, pues como se advirtió en el punto anterior, si el consentimiento se
otorgó, no resulta procedente la acción de tutela, pero, si éste no existió, la
sentencia procede, al reiterarse la jurisprudencia consolidada de la Corte en
este aspecto.
Al respecto, se tiene que los demandados
señalaron que existió tal consentimiento, pues, fue el propio  actor el que
solicitó la ratificación de la mesa directiva elegida el 6 de noviembre. Y que,
para tal efecto, hizo circular una proposición de fecha 18 de noviembre en la
que se pide tal ratificación y que fue radicada al día siguiente en la
Secretaría del Concejo. Esta proposición contiene 6 firmas, dentro de las
cuales está la del demandante de esta acción. (fl. 80 primer cuaderno)
Por su parte, el actor explicó que cuando
se percató que se quería realizar otra elección de mesa directiva, empezó a
recoger firmas para una proposición de ratificación que, finalmente, no fue
radicada por él en la Secretaría, sino que fue tomada abusivamente por quien
era en esa época Presidente del Concejo y que fue quien la radicó. Remite a las
grabaciones del casete correspondiente.
Planteado este asunto en estos términos,
desde ahora se advierte que sólo se tienen en cuenta las pruebas documentales
que obran en el expediente y lo dicho en las intervenciones de los concejales
que se opusieron a esta acción de tutela y las de los concejales que la
apoyaron. Es decir, la Corte no tendrá en cuenta los casetes que fueron
aportados, pues, examinar esta clase de pruebas, en términos generales, es
propio del proceso ordinario y no de la acción de tutela. Además, que existe,
en este caso, la objeción de quienes se opusieron a esta acción de que algunos
casetes no corresponden a grabaciones completas, sino a una parte de ellas.
En consecuencia, se examinará si obra en el
expediente el consentimiento del titular del derecho. Para tal efecto, se
transcribirá lo pertinente que obra en las Actas:
- Acta 089 de 6 de noviembre de 2002:
Asistieron 13 concejales. El punto 3 del
orden del día señala la elección de la mesa directiva. Consagra que mediante
votación nominal es elegido “por mayoría el Concejal Fabio Reyes, para el
período de 2003 como presidente de esta Corporación.” Una vez elegidos primero
y segundo Vicepresidente, consta lo siguiente:
“El presidente toma el Juramento de rigor a
los integrantes elegidos para la Mesa Directiva del 2003 Concejal Fabio
Reyes como Presidente, el concejal Ramiro Flórez como primer Vicepresidente
y el concejal Iván Hernández como segundo Vicepresidente de conformidad con el
artículo 49 de la Ley 136 de 1994”. (fls. 11 a 14) (se subraya)
- Acta 098 de 18 de noviembre de 2002:
En los dos últimos párrafos a folio 48 se
lee:
“Continúa el concejal Hebert Peña (...)
otra situación que se ha venido presentando es ver como comenta la gente que la
camioneta del Alcalde esta sirviendo para transportar reinas y esta costo (sic)
más de 80 millones que se encuentran rodando, mientras los maestros siguen
aguantando, de esta manera proponer reconsiderar la mesa directiva de al
vigencia 2003 el día de hoy.
“Toma la palabra el concejal Iván
Hernández, manifiesta que no entiende las proposiciones porque la elección de
mesa directiva ya se hizo y esta es por un año.
“El concejal Hebert Peña, dice que es
cierto que ya se eligió Mesa Directiva pero hasta el momento no han empezado a
ejercer sus funciones y nos encontramos dentro del término de apelar las
decisiones.
“El concejal Hemel Eslava anuncia su voto
negativo a la proposición porque la plenaria ya se pronunció además ya se hizo
una posesión con la toma de juramento.
“Interviene el concejal Fabio Reyes,
dice que está de acuerdo con lo expresado por el concejal Hemel Eslava y que le
asombra que después de haber tomado decisiones se quiera cambiar.
“Toma la palabra el concejal Hebert Peña,
dice que esta Mesa Directiva no se ha instalado y que parece que el cargo de se
le subido a la cabeza al concejal Fabio entonces esto que está pasando ojalá le
sirva para que se vuelva más sencillo.
“El presidente concejal Raúl Moreno, dice
que en cualquier momento el Concejo puede reconsiderar sus decisiones.
“El concejal Armando Amaya, manifiesta que
tienen todo el mes para tomar decisiones por eso es viable reconsiderar la Mesa
Directiva.
“El concejal Esneyder Rivero dice que se
debe asumir con seriedad las elecciones que se han venido realizando pero si
hay necesidad se debe reconsiderar el próximo 30 de Noviembre.
“Interviene el concejal Rogelio Rojas
manifiesta que si un acuerdo puede ser reconsiderado, con mayor razón su (sic)
puede la mesa directiva ya que esta va a trabajar a honores por que (sic) estos
concejales van a seguir ganando lo mismo, entonces es completamente viable.
“El concejal Hebert Peña propone que se
ponga en consideración la propuesta del concejal Esneyder.
“Puesta en consideración contó con 6 votos
a favor y 6 en contra, anunciando el presidente que la propuesta a (sic)
quedado en estudio.” (fls. 78 y 79) (se subraya)
- Acta 108 de 30 de noviembre de 2002:
En el punto 6 del orden del día se lee :
“Reconsideración de las comisiones permanentes y ratificación de la mesa
directiva 2003.”
Este punto se inicia con la intervención
del concejal Fabio Reyes. Este propone “que se reconsidere la elección de
comisiones y propone que queden integradas de la siguiente manera (...)
En cuanto a la mesa directiva, en el Acta
se lee:
“El presidente pone en consideración
ratificar la mesa directiva conforme a la proposición verbal del concejal
Hebert Peña y a la escrita radicada en secretaría y firmada entre otros por el
concejal Fabio Reyes.
“Puesta en consideración es negada la
ratificación con la siguiente votación:
Votos negativos a la ratificación:
Raúl Moreno, Rogelio Rojas, Hebert Peña,
Armando Amaya, Luz Marina Díaz, José del Carmen Ramírez y Esneyder Rivero.
Votos positivos por la ratificación:
Iván Hernández, Hemel Eslava, Fabio Reyes,
Fernanda Tamayo y Carlos Beltrán.
En consecuencia de no haber sido ratificada
la mesa directiva, el presidente abre las postulaciones para elegir nueva mesa
directiva para el 2003, empezando por presidente.
El concejal José del Carmen Ramírez,
manifiesta que en virtud a la proposición escrita radicada en secretaria y
firmada entre otros por el concejal Fabio Reyes, postula como candidato a
presidente de la mesa directiva para el 2003, al concejal Armando Amaya.
La secretaria deja constancia que el
concejal Hemel Eslava se retira del recinto.
Toma la palabra el concejal Fabio Reyes,
dice que se está cometiendo una irregularidad porque él no había terminado de
recoger las firmas de la proposición, además que no se la entregue al
presidente ni a la secretaria y el presidente Raúl Moreno la cogió
abusivamente, por eso solicita que se la entregue, porque él no radicó ninguna
proposición de ratificación, por otra parte la elección de la mesa directiva
tomó el juramento, y solicita copia de los cassettes (sic) para hacer los
trámites correspondientes ante el tribunal, porque esto es una ilegalidad, por
eso le solicito nuevamente presidente me entregue la proposición.
El presidente dice al concejal Fabio Reyes,
que él propuso reconsiderar las comisiones y el concejal Hebert Peña realizó la
adición para ratificar la mesa directiva 2003, y que fue así como se incluyó en
el orden del día aprobado por unanimidad, adicionalmente en sesión anterior se
había dejado en estudio esta proposición para el día de hoy, de esta manera
cierra las postulaciones para presidente siendo elegido el concejal Armando
Amaya con la siguiente votación : (...)
Ingresa nuevamente el concejal Iván
Hernández.
Interviene el concejal Iván Hernández, dice
que no está de acuerdo con la nueva votación, porque en días anteriores ya se
habían tomado decisiones, además que no se le puede dar este manejo.
El presidente Raúl Moreno toma el juramento
a los concejales Armando Amaya como presidente, José del Carmen Ramírez como
primer vicepresidente y Luz Marina Díaz como segunda vicepresidente, para la
vigencia 2003; dice que la comunidad presente es fiel testigo de lo aprobado
por la plenaria, el día de hoy.
Séptimo punto : El concejal Hebert Peña
deja constancia que la proposición de incluir en el orden del día fue aprobada
por unanimidad, además que se ha encontrado que el concejal Fabio Reyes no es
la persona más idónea para desempeñar este cargo y da lectura al reglamento
interno del concejo.
Interviene el concejal Fabio Reyes
clarifica la ilegalidad de lo ocurrido en el día de hoy, y dice al concejal
Hebert Peña que él no puede decir si tiene la capacidad para desempeñarse como
presidente y que va a demandar por que (sic) está amparado por el decreto 1333
de 1996, la Constitución Nacional, la ley 136 y el reglamento interno, porque
esto no es juego y la ley prevalecerá e informa que él tiene el acta
certificada por la secretaria del día 6 de noviembre de 2002, día en que lo
eligieron presidente y que le fue tomado el juramento, y le dice al presidente
que no está demostrado ser un administrador público y nuevamente le solicita le
devuelva el original de la proposición que pedía que lo ratificará (sic) a él
como presidente de la corporación, en cuanto al presupuesto el POAI, es
aprobado por el confis municipal y no por ustedes, por eso es que deben leer el
decreto ley 111 y finalmente manifiesta que no está de acuerdo con la elección
de la mesa directiva porque es ilegal.
El presidente concejal Raúl Moreno, da
lectura a un oficio de fecha 22 de noviembre suscrito por la concejal Luz
Marina Díaz, y que se anexará al acta de hoy, dice que al parecer los
concejales Fabio Reyes y Hemel Eslava cometieron una violación a la ley, por
eso la decisión tomada el día de hoy tiene mucha más validez.” (fls 108 y 109)
(se subraya)
De las transcripciones anteriores se
concluye que por parte del actor no sólo no existió el consentimiento para la
revocatoria de la elección de la mesa directiva del 6 de noviembre de 2002, en
la forma establecida por la ley en el artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo : expreso y escrito del titular, sino que, por el contrario,
desde que se percató que se iría a nombrar una nueva mesa directiva, hizo
numerosas manifestaciones para que se respete su designación como Presidente
del Concejo para el año 2003, como se ve en las Actas a que se aludió. Así
mismo, se percibe que realizó procedimientos encaminados al mismo fin, como fue
inicialmente tramitar una proposición de ratificación de mesa directiva, que al
parecer no culminó. Entonces, para la Corte, en estas condiciones, no existe el
consentimiento exigido por la ley.
Esta afirmación no obsta para que cualquier
otra interpretación judicial se produzca por parte de la justicia contenciosa,
oportunidad en la que se exhiban los argumentos de quienes se opusieron a esta
acción, al considerar que proponer la ratificación de mesa directiva es un acto
igual al de otorgar el consentimiento expreso y escrito para la revocación de
su nombramiento.
Entonces, para lo que tiene que ver con la
competencia del juez de tutela, en el presente caso se está ante una situación
semejante a la examinada por la Corte en la sentencia T-759 de 1999, que protegió
como mecanismo transitorio, los derechos fundamentales al debido proceso y al
ejercicio de funciones o dignidades públicas, como se explicó en el punto
anterior. Jurisprudencia que ahora se reitera.
En consecuencia, se confirmará la sentencia
objeto de esta revisión, que había concedido el amparo solicitado, como
mecanismo transitorio, en cuanto a los dos derechos fundamentales examinados.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Confirmar la
sentencia proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Acacías, departamento
del Meta, de fecha once (11) de abril de dos mil tres (2003), en la acción de
tutela presentada por Fabio Reyes Rodríguez contra el Concejo Municipal de
Acacías. Esta tutela se concede como mecanismo transitorio, para proteger los
derechos fundamentales al debido proceso, a ser elegido y a acceder al
desempeño de funciones públicas.
Líbrense por Secretaría, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
Sentencia T-225/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa