C-670-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-670/15
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DECRETADO PARA ATENDER CRISIS HUMANITARIA POR MEDIDAS ADOPTADAS POR
GOBIERNO VENEZOLANO CONTRA RESIDENTES COLOMBIANOS EN ZONA DE FRONTERA-Cumplimiento de las condiciones
establecidas en la Constitución Política
DECRETOS DECLARATORIOS DE ESTADOS DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Control automático e integral de constitucionalidad
ESTADOS DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O
ECOLOGICA-Reglas
generales/DECRETOS DECLARATORIOS DE ESTADOS DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
O ECOLOGICA-Alcance del control constitucional/DECRETOS DECLARATORIOS DE
ESTADOS DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Reiteración de
jurisprudencia
ESTADO DE EXCEPCION-Naturaleza del estado de emergencia
DECRETOS DECLARATORIOS DE ESTADOS DE
EMERGENCIA-Requisitos
formales
DECRETOS DECLARATORIOS DE ESTADOS DE
EMERGENCIA-Requisitos
materiales o sustantivos
DECRETOS DECLARATORIOS DE ESTADOS DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Control de constitucionalidad formal
DECRETOS DECLARATORIOS DE ESTADOS DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Control material
Referencia: Expediente RE-210
Revisión de
constitucionalidad del Decreto No. 1770 del 7 de septiembre de 2015, “Por el
cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte
del territorio nacional”.
Magistrada Ponente:
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D. C., veintiocho (28) de octubre de dos mil
quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. Revisión automática de constitucionalidad
El Presidente de la República, mediante oficio de 8 de
septiembre de 2015,  remitió para revisión constitucional copia auténtica del
Decreto No. 1770 del 7 de septiembre de 2015, “Por el cual se declara el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio
nacional”.
2.  Texto del Decreto
objeto de revisión.
A continuación
se transcribe el texto del Decreto No. 1770 de 2015, conforme a la copia
auténtica que del mismo fue remitida a la Corte por la Secretaria Jurídica de
la Presidencia de la República:
“DECRETO NUMERO 1770 DE 2015
7 de septiembre de 2015
Por el cual se declara el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en uso de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en desarrollo de las facultades
previstas en la Ley 137 de 1994, y
CONSIDERANDO:
Que de acuerdo con el artículo 215 de la
Constitución Política de Colombia, cuando sobrevengan hechos distintos de los
previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el
estado de emergencia por períodos hasta de treinta (30) días, que sumados no
podrán exceder noventa (90) días en el año calendario.
Que la declaración del Estado de Emergencia
autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
para dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
1. PRESUPUESTO FACTICO
Que mediante Decreto 1.950 del 21 de agosto
de 2015, el gobierno venezolano declaró el Estado de Excepción de los
municipios de Bolívar, Pedro María Ureña, Junín, Capacho Nuevo, Capacho Viejo y
Rafael Urdaneta del estado Táchira, limítrofes con el departamento de Norte de
Santander.
Que entre las razones para declarar el
Estado de Excepción el gobierno venezolano invocó la amenaza a los derechos de
los habitantes de la República por la presencia de circunstancias delictivas y
violentas vinculadas con el ‘paramilitarismo, el narcotráfico y el
contrabando de extracción, organizado a diversas escalas, entre otras conductas
delictivas análogas’.
Que en virtud de la declaratoria del Estado
de Excepción, el Decreto 1.950 de 2015 autorizó, entre otras medidas, ‘1. La
inspección y revisión por parte de los organismos públicos competentes del
lugar de habitación, estadía o reunión de las personas naturales, domicilio de
personas jurídicas, establecimientos comerciales, o recintos privados abiertos
o no al público, siempre que se lleven a cabo actividades económicas,
financieras o comerciales de cualquier índole, formales o informales, con el
fin de ejecutar registros para determinar o investigar la perpetración de
delitos o de graves ilícitos administrativos contra las personas, su vida,
integridad, libertad o patrimonio, así como los delitos o ilicitudes relacionados
con la afección de la paz, el orden público y Seguridad de la Nación, la fe
pública, el orden socioeconómico, la identidad y orden migratorio y delitos
conexos, podrá realizarse sin necesidad de orden judicial previa’.
Que en la misma línea, el Decreto 1.950 de
2015 autorizó requisas personales, restricciones al tránsito de bienes y
personas, el traslado de bienes y pertenencias en el país, así como el
establecimiento de restricciones a la disposición, traslado, comercialización,
distribución, almacenamiento o producción de bienes esenciales o de primera
necesidad, ‘o regulaciones para su racionamiento así como restringir o
prohibir temporalmente el ejercicio de determinadas actividades comerciales’.
Que en virtud del artículo 16 del Decreto
1.950 de 2015, el mismo ‘tendrá una duración de sesenta (60) días, contados
a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, prorrogables por sesenta (60) días más de acuerdo al procedimiento
constitucional’.
Que mediante decreto 1.969 del 1º de
septiembre de 2015, el gobierno venezolano amplió el Estado de Excepción a los
municipios de Lobatera, García de Hevia, Ayacucho y Panamericano, también del
Estado de Táchira.
Que, adicionalmente, el gobierno venezolano
dispuso desde el 19 de agosto el cierre de la frontera, en el puente Simón
Bolívar, que comunica los municipios de Cúcuta y San Antonio del Táchira, en
Venezuela, frontera que permanece cerrada hasta la fecha de expedición de este
decreto, situación que podría extenderse indefinidamente.
- Deportaciones, repatriaciones, retornos y
expulsiones
Que como consecuencia de las medidas
adoptadas por el gobierno venezolano en desarrollo del Estado de Excepción,
miles de colombianos han retornado o han sido deportados, repatriados o
expulsados a Colombia.
Que aunque es un hecho notorio que la
migración forzada de connacionales ha generado una crisis inminente de tipo
humanitario, económico y social, pues así lo han reportado gráfica y
profusamente los medios de comunicación y ha sido denunciado por autoridades
nacionales, internacionales y formadores de opinión, las autoridades públicas
competentes han descrito con detalle la magnitud de los hechos.
Que según datos de Migración Colombia,
entre el 21 de agosto de 2015 y el 7 de septiembre de 2015, es decir en los
últimos 17 días, el número de personas deportadas, expulsadas y repatriadas[1] que ingresaron al país
por los Puestos de Control Migratorio en la frontera con Venezuela fue de
1.443, de las cuales el 19% de estas personas corresponden a menores de edad.
Esta cifra contrasta con las 3.211 personas que ingresaron de la misma manera,
durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2015 al 20 de agosto de
este año (7 meses y 20 días), y con las 1.590 personas que fueron sujeto de las
mismas medidas durante todo el año 2014 (Dinámica migratoria en la frontera
con Venezuela – Informe Estadístico de Seguimiento No. 158 del 3 de septiembre
de 2015, Informe Estadístico Ejecutivo Coyuntura al 06 de septiembre, 7 de
septiembre de 2015).
Que además la Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres, para el 7 de septiembre de 2015, registra
10.780 personas provenientes del territorio venezolano que han retornado al
país desde que se desató la crisis. En efecto, tal como lo manifestó el señor
Presidente de la República en el Consejo de Ministros del 2 de septiembre de
2015 en Cúcuta, una parte considerable de la migración se ha dado por miedo a
las medidas represivas (destrucción de casas, deportaciones) que las
autoridades venezolanas han tomado en contra de los colombianos. Esta
información ha sido confirmada por inspectores internacionales como el
Coordinador Residente y Humanitario de las Naciones Unidas, Fabrizio Hochschild,
en entrevista que dio el 31 de agosto de 2015 a la emisora de Radio la W.
Que en el mismo informe de la UNGRD se
tienen datos totales de que a la fecha serían al menos 13.138 personas
perjudicadas con la emergencia en la frontera.
Que, por su parte, según el Informe de
Situación No. 2 del 1º de septiembre de 2015 de la Oficina para la Coordinación
de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA), en ‘el marco del
Estado de Excepción Constitucional declarado por el Gobierno de Venezuela desde
el 21 de agosto en diez municipios del estado Táchira, 1.097 ciudadanos
colombianos han sido deportados/repatriados hacia Norte de Santander,
incluyendo 220 menores de edad (al 30 de agosto, 07:00hs), según reporte del
PMU. Si bien los últimos casos de deportación se produjeron el 26 de agosto, la
cifra de personas que retornan a Colombia por vías informales se ha mantenido
constante, ascendiendo a 9.826, según cálculos del PMU al 30 de agosto’[2].
Que según dicha publicación, a ’31 de
agosto, 3.109 personas se encuentran albergadas en Cúcuta y Villa del Rosario,
de las cuales 2.339 están en nueve albergues habilitados y formalizados, 332
personas se encuentran en albergues espontáneos en proceso de formalización o
evacuación y 438 han sido albergadas en hoteles’[3].
Que de acuerdo con dicho documento entre ‘los
deportados y retornados a Norte de Santander, se han identificado al menos 102
casos de personas sujeto de protección internacional’[4].
Que, además, según comunicado de prensa del
28 de agosto de 2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de ‘acuerdo
a información de público conocimiento, las personas deportadas se encontrarían
en situación migratoria irregular en Venezuela. Esta información a su vez
indica que las autoridades venezolanas habrían realizado redadas y operativos
de control migratorio en barrios y lugares principalmente habitados por
personas colombianas. En el marco de estos operativos, las autoridades
venezolanas estarían desalojando forzosamente a las personas colombianas de sus
casas, reportándose abusos y el uso excesivo de la fuerza por parte de las autoridades,
para luego proceder a deportar a las personas colombianas de forma arbitraria y
colectiva. La forma en que se están llevando a cabo los operativos habría
impedido que muchas de las personas pudiesen llevar consigo sus documentos y
otros de sus bienes’[5].
Que de acuerdo con el mismo comunicado, la ‘CIDH
a su vez ha recibido información indicando que muchas de las personas
deportadas han sido separadas de sus familias. En algunos casos, personas
adultas habrían sido deportadas sin sus hijos, así como otros familiares a
Colombia. A través de videos publicados en medios de comunicación, la Comisión
ha tomado conocimiento de que las autoridades venezolanas han procedido a
marcar con la letra ‘D’ las casas de personas colombianas en el barrio La
Invasión, para luego proceder a demolerlas tras haber desalojado y deportado
arbitrariamente a las personas que habitaban en las mismas’.
Que según indica la CIDH en el documento, ‘el
Comisionado Felipe González, Relator sobre los Derechos de los Migrantes de la
CIDH, manifestó que… “La información de la que disponemos indica que estas
deportaciones se estarían realizando de forma arbitraria, sin que se respetasen
garantías de debido proceso migratorio, el principio de la unidad familiar, el
interés superior del niño, el derecho a la integridad personal, ni el derecho a
la propiedad de estas personas. La forma en la que se están llevando a cabo
estas deportaciones indica que a estas personas se les están violando múltiples
derechos humanos y que están siendo expulsadas de forma colectiva, algo que es
completamente contrario al derecho internacional. Desde la Comisión también nos
preocupa que entre las personas deportadas se encuentran refugiados y otras
personas que requieren protección internacional, sobre las cuales el Estado
venezolano tiene un deber de respetar el principio de no devolución”.’[6]
Que según lo informó la Canciller
colombiana, María Ángela Holguín, en el Consejo extraordinario de
Ministros que se celebró el 2 de septiembre de 2015 en Cúcuta, a esa fecha ya
se habían reportado los primeros casos de personas deportadas desde Caracas por
la frontera venezolana con Arauca; al tiempo que el Ministerio del Interior
tiene datos de deportaciones en otros puntos fronterizos sin cierre, lo que
indica que las deportaciones se han venido ampliando a distintos puntos
fronterizos con el país vecino.
2. PRESUPUESTOS VALORATIVO Y DE NECESIDAD
Que las cifras de deportaciones masivas,
repatriaciones y expulsiones ordenadas por las autoridades venezolanas, además
de las personas que voluntariamente han regresado al país por temor a las
medidas de las autoridades venezolanas, que a la fecha ascienden al menos a
13.138 personas, según el último informe de la UNGRD, han generado una grave e
inminente crisis humanitaria, social y económica en gran parte de los
municipios colombianos de la frontera con Venezuela, que no puede conjurarse
con los mecanismos ordinarios a disposición de las autoridades competentes.
Que en ejercicio de sus propias facultades
constitucionales y legales, las autoridades locales y nacionales han desplegado
las competencias requeridas para superar la crisis humanitaria generada por la
migración masiva de colombianos al territorio Nacional.
Que entre las medidas locales ordinarias
que se han dictado para conjurar la crisis están la declaratoria de calamidad
pública en los municipios de Puerto Santander, Villa del Rosario, y Cúcuta,
Norte de Santander, mediante los decretos Nos. 060 del 29 de agosto de 2015,
157 del 24 de agosto de 2015 y 849 del 24 de agosto de 2015, respectivamente,
no obstante lo cual, tal como lo han reconocido las mismas autoridades
territoriales, la emergencia ha superado la capacidad institucional del
municipio.
Que por su parte, el Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social –DPS- ha adoptado medidas para mitigar
la afectación de los derechos fundamentales de las personas afectadas.
Que, en efecto, como respuesta a la
situación que se presenta en la frontera Colombo-Venezolana, el Gobierno
Nacional a través de las entidades que integran el Sector de la Inclusión
Social y la Reconciliación adelantó acciones de caracterización de la población
deportada con el propósito de proceder a cualificar y complementar la
información de las familias afectadas; inclusión en el Registro Único de
Víctimas de aquellas personas que, además de la condición de afectados derivada
de la situación de la frontera, fueron identificados como víctimas del
conflicto armado interno; orientación a las personas afectadas en la frontera
sobre los derechos que les asisten como víctimas del conflicto armado interno
cuya inclusión en registro se realizó con anterioridad; asignación de cupos de
empleos temporales y promoción de otros mediante la aceleración de obras de
infraestructura comunitaria; destinación de recursos con el propósito de
brindar un incentivo económico a las familias afectadas que participan en
procesos de formación en el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA; creación de
cupos en el marco del Programa Generaciones con Bienestar; identificación de
menores de edad afectados con la situación de la frontera y atención en los
casos requeridos.
Que al atender la crisis fronteriza, la
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD- adelantó desde
el comienzo las actividades propias de su competencia, incluyendo el
seguimiento al plan de atención y coordinación; el establecimiento de una sala
de crisis; el levantamiento, caracterización y unificación de criterios para
datos estadísticos y la implementación de medidas para evitar el fraude a la
oferta institucional; la disposición de vehículos y bodegas para el depósito de
víveres; el traslado de personas a albergues; el diseño de medidas de seguridad
en los albergues; el mejoramiento del agua y el saneamiento básico en los
mismos; la identificación de medidas de enfoque diferencial; la atención a
niños de primera infancia con colaboración del ICBF, y el adelantamiento de
jornadas de vacunación.
Que el ICBF ha atendido a 3.161 personas,
de las cuales 605 corresponden a menores de 5 años, 817 a menores entre los 6 y
los 17 años, y 104 a madres lactantes y gestantes.
Que, adicionalmente, según el último
reporte recibido de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres,
se han habilitado en los municipios de Cúcuta y Villa del Rosario un total de
22 albergues ubicados en centros educativos, iglesias y hoteles en los cuales
se encuentran alojadas 3.367 personas. También se registra un acompañamiento
por la UNGRD y la OIM en el retorno y salida de albergues hacia diferentes
ciudades de 1.082 personas.
Que, adicionalmente, según los reportes de
la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se han habilitado
en los municipios de Cúcuta y Villa del Rosario un total de 20 albergues
ubicados en centros educativos, iglesias, hoteles en los cuales se encuentran
alojadas 3.429 personas.
Que adicionalmente, el 4 de septiembre de
2015 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1768 de 2015 mediante el cual
estableció condiciones especiales de afiliación al régimen subsidiado del
Sistema General de Seguridad Social en Salud de los migrantes Colombianos que
han regresado de Venezuela a raíz de la declaratoria de Estado de Excepción en
ese país y se estableció el mecanismo para la prestación de los servicios de salud
de las personas que no se encuentran afiliadas y que requieran de atención
médica.
Que no obstante que las autoridades locales
y nacionales han adelantado acciones dirigidas a solucionar los problemas
generados por la crisis, estas han sido insuficientes para conjurarla
definitivamente, a pesar de que en los casos más graves la migración masiva
afecta los derechos fundamentales de niños, adolescentes, adultos mayores,
personas enfermas y familias de escasos recursos, poniendo en peligro su
subsistencia digna, el derecho a la vivienda, a la familia y sus derechos
patrimoniales.
Que en atención a la gravedad de las
circunstancias, se hace indispensable adoptar medidas legislativas que permitan
superar la emergencia económica, social y ecológica que viven los colombianos
afectados por la crisis de la frontera, según los registros que lleven las
autoridades públicas competentes.
Que en atención a que las medidas adoptadas
por el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela pueden extenderse a
toda la frontera con Colombia –prueba de lo cual es el hecho de que el Estado
de Excepción inicialmente declarado ya fue ampliado a otros municipios del
vecino país-, se hace necesario declarar el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todos los municipios colombianos limítrofes con
Venezuela, así como en los municipios de El Zulia, Salazar de las Palmas y
Sardinata, del Norte de Santander, con el fin de conjurar la crisis e impedir
la extensión de sus efectos.
a. Reintegración familiar
Que, entre las situaciones producidas por
la crisis, la deportación masiva e indiscriminada de colombianos, las
repatriaciones, los retornos y las expulsiones han desintegrado familias
compuestas por miembros de ambas nacionalidades.
Que con el fin de garantizar la
reunificación inmediata de familias integradas por nacionales colombianos y
venezolanos, resulta necesario adoptar medidas excepcionales de tipo migratorio
que permitan la expedición de permisos especiales de ingreso y permanencia en
el territorio nacional de los cónyuges o compañeros permanentes de nacionalidad
venezolana, con miras a adelantar posteriormente el trámite de solicitud de la
nacionalidad colombiana.
b. Atención social
Que dado que muchas de las personas que
regresaron y siguen regresando al país lo hacen habiendo dejado atrás todas sus
pertenencias, escasamente provistas de elementos de primera necesidad, resulta
necesario levantar ciertas restricciones legales relacionadas con la
identificación, selección y registro de personas en programas asistenciales y
sociales ofrecidos por el Estado, así como establecer criterios adecuados a su
condición que permitan focalizar y priorizar el gasto público social en favor
de ellas, incluyendo la posibilidad de destinar recursos parafiscales para su
atención.
c. Mercado laboral
Que, adicionalmente, el cierre de la
frontera ha presionado fuertemente el mercado laboral en los municipios
afectados por la medida.
Que aunque el efecto de cierre de las
fronteras genera un incremento del desempleo en los municipios limítrofes, la
situación en Cúcuta es particularmente crítica si se tiene en cuenta que la
ciudad y su área metropolitana presentan problemas graves de desempleo – muy
superiores a los de la media nacional- motivo por el cual, el súbito e
intempestivo cierre del tránsito entre los dos países ha disminuido las
posibilidades de que los cucuteños pasen la frontera para derivar recursos de
subsistencia en Venezuela.
Que de acuerdo con información suministrada
por el Departamento Nacional de Estadística –DANE-, la ciudad de Cúcuta, junto
con el área metropolitana (Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios y El Zulia),
para el trimestre móvil mayo-julio 2015, es la tercera ciudad con mayor índice
de desempleo en Colombia y la que presenta mayor porcentaje de empleo informal
de las grandes ciudades del país.
Que en función de las dinámicas económicas
propias de los municipios de la frontera, el cierre de los puntos de paso se
traduce en un aumento de la presión del mercado laboral que puede traer
consecuencias desfavorables de tipo social y económico. Así, por ejemplo, según
cifras del Ministerio del Trabajo, la crisis fronteriza amenaza con poner en
riesgo 7.000 empleos del sector minero, en razón de la imposibilidad de
transportar carbón por territorio venezolano. En otros casos, el cierre
fronterizo compromete 3.200 empleos en el sector de transporte de pasajeros y
carga.
Que en tales condiciones, con el fin de
dinamizar el mercado laboral de la región, se hace necesario adoptar medidas
que reduzcan las cargas laborales no salariales, que promuevan la capacitación
y la formalización laboral y que dinamicen la oferta laboral de personas
afectadas por la crisis en la frontera con Venezuela.
d. Definición de situación militar
Que según información del Registro Único de
Damnificados de la UNGRD, un número cercano a los tres mil hombres entre los 17
y los 59 años han ingresado al país en condiciones anormales a raíz de la
crisis fronteriza.
Que entre ellos, muchos podrían estar
obligados a definir su situación militar o estar próximos a tener que hacerlo.
Que la definición de la situación militar
incide en i) la posibilidad de ser objeto de sanción o compulsión para prestar
el servicio militar; ii) en el pago de la cuota de compensación militar; iii)
en la posibilidad de celebrar contratos con entidades públicas; iv) en la
posibilidad de ingresar a la carrera administrativa; v) en la posibilidad de
tomar posesión de cargos públicos; vi) en la posibilidad de vincularse
laboralmente y de que las empresas que contraten sin el cumplimiento de ese
requisito sean sancionadas; y vii) en la posibilidad de vincularse a organismos
docentes de enseñanza superior o técnica.
Que dadas las múltiples consecuencias que
se derivan de la necesidad de definir la situación militar, resulta necesario
adoptar medidas que permitan establecer excepciones a dicho régimen en
beneficio de las personas que hayan ingresado al país a raíz de la crisis
fronteriza.
e. Comercio e industria
Que no obstante que Colombia tiene un
mercado natural con Venezuela, al punto que, pese a las dificultades, el país
vecino es el tercer destino de las ventas no minero energéticas de Colombia,
entre el 2008 y el 2014 las ventas totales al mismo se redujeron en 67%.
Que según estimaciones de la Cámara de
Comercio de Cúcuta, cada 30 días de cierre generan pérdidas en exportaciones de
alrededor de USD 3,2 millones, generando que los productores tengan que buscar
nuevos clientes para su oferta en el mercado nacional o en otros países
incurriendo en costos en la transición.
Que según el DANE, cerca del 40% de las
importaciones desde Venezuela representan el 10% de la canasta básica de
consumo para hogares, por lo cual no se descartan impactos directos sobre la
inflación.
Que todo lo anterior se traducirá en una
desaceleración generalizada de la actividad económica de los municipios de la
frontera que afectará la calidad de vida de sus habitantes y daría espacio a
una mayor desigualdad, afectando gravemente el orden social y económico de la
zona de frontera.
Que por lo anterior es necesario generar
mecanismos de emergencia, tales como medidas tributarias, contractuales,
crediticias, de cofinanciación o destinación de recursos parafiscales, que
contrarresten el impacto de la crisis sobre el mercado laboral, que disminuyan
los costos transaccionales de ciertos trámites, que permitan aliviar el impacto
negativo sobre los sectores productivos y sobre los consumidores de la región
de frontera, que estimulen la microempresa, que faciliten la atracción de la
inversión nacional y extranjera directa en los municipios respecto de los
cuales se declara el Estado de Emergencia y que permitan atenuar la situación
económica incrementando la productividad y diversificación de su tejido
empresarial.
f. Transporte de carbón
Que gran parte del intercambio comercial
que se realiza con la República Bolivariana de Venezuela se materializa en el
transporte y habilitación de centros de acopio vinculados al proceso de
explotación de minerales, al punto que cuatro municipios de Norte de Santander
(El Zulia, Salazar de las Palmas, Sardinata y Cúcuta) producen algo más del 80%
del carbón del departamento, mineral que se despacha por puertos del vecino
país.
Que en el mismo ámbito, los pequeños
productores de carbón de varios municipios de Norte de Santander, que usan el
puerto de Maracaibo en Venezuela para sus exportaciones, están enfrentando
pérdidas por US$175.000 por cada día de cierre de la frontera, lo que implica
pérdidas por seis millones cuatrocientos mil dólares (US$6’400.000). A esto se
suma que las hullas son el principal producto de exportación del departamento
(32% del total en el período enero-mayo 2015).
Que en estas condiciones, el cierre de las
fronteras afecta inusitada y gravemente el intercambio comercial de este
mineral, perjudica el empleo vinculado a esa actividad, afecta a las familias
de los trabajadores que viven de la industria y perturba el orden social y
económico derivado de la misma, lo cual obliga a buscar alternativas de tipo
tributario, contractual, administrativo, ambientales; reducción de tarifas de
carretera, férreas y portuarias, y en general, cualquier medida que permita que
el transporte de ese mineral en territorio colombiano garantice las condiciones
de eficiencia y competitividad existentes.
Que así mismo, se hace necesario adoptar
medidas que permitan superar algunas restricciones de movilidad que vienen
operando hasta la fecha.
g. Convenios interadministrativos y
contratación directa
Que con el fin de atender la crisis
humanitaria, social y económica generada en la frontera, se hace indispensable
brindar a los colombianos afectados atención especial para satisfacer sus
necesidades básicas y apoyar su reubicación en territorio nacional, para lo
cual la Nación y los municipios afectados deben trabajar conjuntamente, a fin
de coordinar esfuerzos y ejecutar los recursos requeridos para el efecto.
Que para la debida colaboración y
coordinación de esfuerzos y la ejecución de los recursos para atender la
emergencia, resulta necesario que las entidades estatales, tanto las del
Gobierno Nacional central como descentralizado, y los departamentos fronterizos
con Venezuela, suscriban convenios interadministrativos con los municipios afectados,
de manera que sea posible encausar y agilizar la ejecución de recursos del
orden nacional y territorial en las obras, proyectos, programas, actividades y
demás acciones que estén orientadas a conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, para lo cual se hace indispensable levantar restricciones
legales vigentes en la materia.
Que, con el mismo fin, resulta necesario
habilitar a las entidades estatales financieras o de naturaleza financiera para
que asignen, a través de mecanismos de contratación directa, recursos no
reembolsables que permitan estructurar proyectos prioritarios de manera eficaz,
ágil y eficiente.
h. Industrias y empresas ubicadas en
territorio venezolano
Que teniendo en cuenta las medidas
adoptadas por el gobierno venezolano y considerando que la inversión extranjera
directa de Colombia en Venezuela, de acuerdo con las cifras del Banco de la
República, fue de 8,2 millones de dólares en 2014, se hace necesario la
adopción de medidas administrativas, fiscales, tributarias, arancelarias, entre
otras, para efectos de facilitar la relocalización en Colombia de empresas de
colombianos ubicadas en Venezuela.
DECRETA:
Artículo 1º. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El
Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato
Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz,
Agustín Codazzi, Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el
departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto
Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen,
El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de norte de
Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita
y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y
Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía,
por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la
vigencia de este decreto.
Artículo 2º. El Gobierno Nacional, ejercerá las facultades a las
cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política y el artículo 1º
del presente decreto.
Artículo 3º. El Gobierno Nacional adoptará mediante decretos
legislativos, las medidas que se requieran en desarrollo del presente estado de
emergencia económica, social y ecológica y dispondrá las operaciones
presupuestarias necesarias.
Artículo 4º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su
expedición.
Publíquese, comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D.C., a 7 de septiembre de
2015.
El Ministro del Interior,  Juan Fernando
Cristo Bustos (firma)
El Ministro del Interior, Encargado de las
funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,  Juan Fernando
Cristo Bustos (firma)
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Mauricio Cárdenas Santamaría (firma)
El Ministro de Justicia y del Derecho,
Yesid Reyes Alvarado (firma)
El Ministro de Defensa Nacional, Luis
Carlos Villegas Echeverri (firma)
El Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural, Aurelio Iragorri Valencia (firma)
El Ministro de Salud y Protección Social,
Alejandro Gaviria Uribe (firma)
El Ministro de Trabajo, Luis Eduardo Garzón
(firma)
El Ministro de Minas y Energía, Tomás
González Estrada (firma)
La Ministra de Comercio, Industria y
Turismo, Cecilia Álvarez-Correa Glen (firma)
La Ministra de Educación Nacional, Gina
Parody D’Echeona (firma)
El Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, Gabriel Vallejo López (firma)
El Ministro de Vivienda, Ciudad y
Territorio, Luis Felipe Henao Cardona (firma)
El Ministro de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, David Luna Sánchez (firma)
La Ministra de Transporte, Natalia Abello
Vives (firma)
La Ministra de Cultura, Mariana Garcés
Córdoba (firma).”
III.  INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS
1. Intervención de la Presidencia de la República
La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República intervino oportunamente durante el término de fijación en lista para
solicitar a la Corte que declare exequible el Decreto bajo revisión.
1.1. Sobre el cumplimiento de los requisitos de forma
La interviniente afirma en primer lugar que el Decreto
1770 de 2015 cumplió con los requisitos de forma establecidos en la
Constitución Política y la Ley 137 de 1994, en la medida en que (a) fue
suscrito por el Presidente de la República con la firma de todos los ministros
del Despacho, precisando que la Ministra de Relaciones Exteriores se encontraba
en comisión en el exterior, por lo cual firmó el Ministro del Interior como
encargado de las funciones del Despacho de dicha Ministra; (b) se encuentra
motivado, ya que incluye una exposición de los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción; (c) incluye una valoración de la gravedad
de las causas que produjeron la declaratoria, así como de su impacto sobre los
distintos órdenes relevantes; (d) señala las razones por las cuales las medidas
ordinarias adoptadas por las autoridades estatales resultarían insuficientes
para afrontar la crisis; (e) señala con precisión las zonas del país cobijadas
por la medida de emergencia; (f) señala el lapso dentro del cual el Presidente
puede ejercer las facultades extraordinarias propias del estado de emergencia;
y (g) de conformidad con el artículo 16 de la Ley 137 de 1994 y las
obligaciones convencionales de Colombia, el Presidente de la República informó
sobre la declaratoria de este estado de excepción a los Secretarios Generales
de la ONU y la OEA[7].
1.2. Sobre el cumplimiento de los requisitos
materiales
1.2.1. Sobre el supuesto fáctico
1.2.1.1. Presupuesto de realidad. Con respecto
a este presupuesto para la declaratoria del estado de emergencia –definido por
la interviniente, citando la jurisprudencia constitucional, como la
constatación de la ocurrencia de los hechos en tanto verificación objetiva de
su existencia-, afirma que el Decreto 1770 de 2015, bajo revisión, “se expidió
como consecuencia de hechos verificables ocurridos a partir del 21 de agosto en
la frontera entre Colombia y Venezuela”. Acto seguido, la interviniente procede
a efectuar el siguiente recuento fáctico, que por su importancia para la
decisión que se ha de adoptar en el presente proceso se transcribe a
continuación:
“El Decreto 1770 de 2015 se expidió como
consecuencia de hechos verificables ocurridos a partir del 21 de agosto en la
frontera entre Colombia y Venezuela.
a. El 13 de julio de 2015, el Presidente de
la República Bolivariana de Venezuela activó la Operación de Liberación del
Pueblo (OLP) con el fin de liberar las zonas de su país ocupadas por
delincuentes y bandas vinculadas al secuestro y al paramilitarismo. Las
operaciones de la fuerza pública venezolana produjeron incautaciones, bajas
humanas y personas detenidas, entre ellas, colombianos acusados de pertenecer a
grupos paramilitares.
El Presidente de la República Bolivariana
de Venezuela extendió la OLP a la frontera con Colombia donde, el 19 de agosto
de 2015, según informes oficiales, se produjo un ataque a la Armada Nacional
Bolivariana con un saldo de tres miembros de la fuerza pública heridos.
El 20 de agosto de 2015, el presidente de
Venezuela, Nicolás Maduro Moros, ordenó el cierre de la frontera con Colombia
por 72 horas, concretamente en el paso fronterizo de San Antonio del Táchira y
Ureña.
b. El viernes 21 de agosto de 2015,
mediante Decreto 1.950 de 2015 (anexo 6), el presidente Nicolás Maduro declaró
el Estado de Excepción en los municipios de Bolívar, Pedro María Ureña, Junín,
Capacho Nuevo, Capacho Viejo y Rafael Urdaneta, del Estado de Táchira,
limítrofes con Colombia.
La declaratoria de Estado de Excepción se
justificó en la necesidad de adoptar medidas para conjurar la amenaza al pleno
goce de los derechos de los habitantes de la República, generada por
circunstancias delictivas y violentas vinculadas al paramilitarismo, el
narcotráfico y el contrabando de extracción, organizado a diversas escalas,
entre otras muchas conductas análogas, ‘lo que evidencia una intención
deliberada de generar alteraciones del orden público’.
En concreto, el decreto denuncia el
ejercicio de la violencia contra ciudadanos y funcionarios venezolanos en
puestos fronterizos, incluidos algunos ataques contra miembros de la Armada
Nacional Bolivariana, atentados contra la estabilidad monetaria venezolana y
tráfico de mercancías.
Como alternativas para conjurar la crisis,
el decreto autorizó, en términos generales, la adopción de medidas de
restricción temporal de garantías constitucionales y legales. En concreto,
autorizó la inspección y revisión del lugar de habitación, estadía o reunión de
personas naturales; el domicilio de personas jurídicas, de establecimientos
comerciales, o recintos privados abiertos o no al público, ‘siempre que se
lleven a cabo actividades económicas, financieras o comerciales de cualquier
índole, formales o informales, con el fin de ejecutar registros para determinar
o investigar la perpetración de delitos o de graves ilícitos administrativos contra
las personas, su vida, integridad, libertad o patrimonio, así como los delitos
o ilicitudes relacionados con la afección de la paz, el orden público y
seguridad de la Nación, la fe pública, el orden socioeconómico, la identidad y
orden migratorio, y delitos conexos, podrá realizarse sin necesidad de orden
judicial previa’.
Adicionalmente, la norma permitió la
restricción del tránsito de mercancías y bienes de los municipios afectados y
la práctica de requisas personales, de equipajes y vehículos. En la misma
línea, autorizó a las autoridades venezolanas para ‘establecer restricciones al
tránsito de bienes y personas en los municipios afectados por la declaratoria’
y para exigir ‘el cumplimiento de determinados requisitos o la obligación de
informar el cambio de domicilio o residencia, la salida de la República o el
ingreso a ésta, el traslado de bienes y pertenencias en el país, su salida o
entrada, sin más limitaciones que las establecidas por la ley’, entre otras
medidas restrictivas relacionadas con el derecho de asociación, la libertad de
expresión, y el manejo de bienes esenciales o de primera necesidad, incluido el
racionamiento de los mismos.
El Decreto 1.950 de 2015 fue declarado
exequible por el Tribunal Supremo de Justicia mediante providencia del 28 de
agosto de 2015.
Mediante Decreto 1.969 de 2015, el Gobierno
venezolano amplió el Estado de Excepción a los municipios de Lobatera,
Panamericano, García de Hevia y Ayacucho, del Estado de Táchira.
Mediante Decreto 1.989 del 7 de septiembre
de 2015 (anexo 7), el Estado de Excepción se amplió también a los municipios
Indígena Bolivariano, Guajira, Mara y Almirante Padilla, del estado Zulia.
c. En ejecución de las medidas autorizadas
por el Gobierno venezolano, las autoridades de ese país iniciaron un programa
de deportaciones, repatriaciones y expulsiones masivas de connacionales
colombianos. La situación produjo, además, un éxodo intempestivo e imprevisible
de colombianos temerosos de ser objeto de medidas similares.[8]
La magnitud del problema se refleja en las
siguientes cifras. De acuerdo con el Informe Estadístico Ejecutivo No. 162 del
7 de septiembre de 2015 difundido por Migración Colombia –Ministerio de
Relaciones Exteriores-, entre el 21 de agosto de 2015 y el 6 de septiembre de
2015, habían sido deportados, expulsados o repatriados a Colombia 1.443
compatriotas: en solo 17 días, regresaron a Colombia por los puestos oficiales
migratorios controlados por Migración Colombia, 1.443 colombianos (Anexo 8).
(…) Esta cifra contrasta con el total de
colombianos deportados, expulsados o repatriados entre el 1 de enero de 2015 y
el 20 de agosto del mismo año, es decir, un día antes de que el Gobierno de
Venezuela decretara el Estado de Excepción. El acumulado del año, antes de que
se cerrara la frontera, fue de 3.211 colombianos objeto de medidas de
deportación, expulsión o repatriación. Según estas cifras, en solo 17 días el
Gobierno venezolano hizo salir de ese país una cifra equivalente al 40% de
todos los colombianos que habían sido devueltos desde el primero de enero de
2015.
(…) Las cifras precedentes corresponden a
colombianos objeto de medidas concretas de deportación, repatriación o
expulsión del territorio venezolano.
Según el informe más reciente, fechado el
23 de septiembre de 2015, entre el 21 de agosto de 2015 y el 23 de septiembre
de 2015, un total de 1.704 colombianos habían sido objeto de medidas
administrativas por parte de las autoridades venezolanas. Esta cifra
corresponde al período iniciado después de la orden de cierre de fronteras
(Anexo 9).
No obstante lo anterior, la cifra más
gruesa de la migración de colombianos es la de ‘retornados’, es decir, personas
que no regresaron al país como resultado de ninguna medida administrativa
específica de las autoridades venezolanas, sino por voluntad propia, en la
mayoría de los casos, forzados por la situación a que fueron sometidos los
colombianos al otro lado de la frontera.
Según el Formato de Reporte Diario de la
Gestión de Manejo de Desastres, Código FR-1703-SMD-13 versión 02, con corte a 7
de septiembre de 2015, el total de personas afectadas por la crisis ascendería
a 13.138, incluidos retornados, deportados y reportados sin clasificar (Anexo
10).
d. Ahora bien, es necesario advertir que el
altísimo e inusitado volumen de colombianos que ha regresado al país es
resultado directo no solo de las medidas administrativas adoptadas por las
autoridades venezolanas, sino también consecuencia del temor de los
connacionales a ser objeto de medidas de fuerza por parte de la Guardia
Bolivariana.
En efecto, es un hecho reportado por los
medios de comunicación que dicha Guardia cometió atropellos contra los
colombianos residentes en Venezuela, contra sus familias, contra su patrimonio
y su dignidad, comportamiento que las instancias internacionales no han dudado
en calificar como xenófobo, y que dichos excesos presionaron con mayor fuerza
el retorno masivo de compatriotas.
Estos abusos fueron perpetrados incluso en
contra de normas venezolanas vigentes (el propio Decreto 1.950 de 2015 por el
cual se declaró el Estado de Excepción o la Ley 37.944 de Extranjería e
Inmigración) que explícitamente obligan a las autoridades venezolanas a
respetar el debido proceso, la dignidad y otros derechos fundamentales de las
personas objeto de medidas migratorias.
Según la Mesa Unificada de Mando, instalada
por el Gobierno Nacional al comienzo de la crisis, los colombianos en la
frontera denunciaron agresiones físicas y verbales, desintegración familiar,
hurto o despojo, destrucción de sus viviendas, retención y destrucción de
documentos de identidad, privación de la libertad, violencia sexual y retención
de bienes y enseres.
Las arbitrariedades de la Guardia
Bolivariana fueron denunciadas por otras instancias, entre ellas, por la
Defensoría del Pueblo de Colombia, que en vista de las voluminosas quejas de
las víctimas, solicitó ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la
adopción de medidas cautelares para proteger los derechos fundamentales de
miles de colombianos afectados[9].
A 2 de septiembre de 2015, la Defensoría
del Pueblo había recibido un total de ‘1.478 quejas formales de los colombianos
afectados por el cierre fronterizo, 505 por  agresión física y verbal de la
Guardia Bolivariana, 462 por desintegración familiar, 266 por despojo de
pertenencias, 183 por derribo de viviendas y 145 por retención de documentos,
teniendo presente que en algunos casos los peticionarios han manifestado ser
víctimas de más de una de estas conductas violatorias de los derechos humanos’
(Anexo 12).
Según informe consultado de la Defensoría
del Pueblo y que aparece publicado en su sitio Web (sin fecha), las quejas
formales presentadas por colombianos deportados o retornados ascendía a 2.000,
‘1.576 de las cuales han sido presentadas en la frontera de Norte de Santander
y 424 en otras 18 regiones del país’[10].
Los datos indican que en el caso de las ‘denuncias recibidas en Cúcuta y Villa
del Rosario, vale la pena precisar que 545 corresponden a situaciones de
maltrato físico y verbal atribuidos a miembros de la Guardia Bolivariana, 498 a
desintegración familiar, 279 a hechos relacionados con el despojo de
pertenencias, 195 asociados a la destrucción de viviendas, 162 a la retención
de documentos durante las diligencias de las autoridades venezolanas y 96 más a
circunstancias de privación de la libertad. Hasta el momento se mantienen los
mismos cuatro casos advertidos respecto a presuntos abusos sexuales en medio de
los desalojos’.
La Comisión Interamericana de Derechos
Humanos también llamó la atención sobre los abusos cometidos por la Guardia
Nacional Bolivariana. En el comunicado de prensa del 28 de agosto de 2015 que
subió a su página Web advirtió que, según ‘la Cruz Roja Colombiana, 4.260
personas adicionales habrían retornado de forma espontánea a Colombia tras la
declaratoria del estado de excepción y el cierre de la frontera. Diversas
fuentes han indicado que muchas de las personas que habrían retornado a
Colombia por su propia cuenta lo habrían hecho por miedo a que las autoridades
venezolanas los desalojen y deporten de manera forzada’ (Anexo 13). (http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2015/100.asp)
Además, lo dicho se encuentra profusamente
documentado por los medios de comunicación nacionales e internacionales, que
convirtieron la situación fronteriza en un hecho notorio. El 1º de septiembre
de 2015 la señora Canciller de Colombia, María Ángela Holguín Cuéllar, expuso
ante la Comisión Segunda del Senado la situación fronteriza hasta la fecha,
oportunidad en la cual profundizó sobre los detalles de la situación.”
A continuación, la interviniente inserta un acápite
titulado “Efectos de la migración masiva de colombianos”, en el cual presenta a
la Corte la siguiente información:
“- Efectos de la migración masiva de
colombianos
La intempestiva y masiva llegada de
colombianos a los municipios de frontera generó, como primera medida, un
evidente problema humanitario. La dificultad más urgente que las autoridades
nacionales debieron atender fue la afectación de los derechos fundamentales de
los recién llegados. La crisis humanitaria generada por las repatriaciones,
deportaciones, expulsiones y retornos obligó la adopción de medidas
provisionales con el fin de dar albergue, alimentación y atención en salud a
los afectados.
Las víctimas regresaron al país a marchas
forzadas, dejando atrás sus pertenencias. Como las medidas se adoptaron a la
fuerza, los retornos se hicieron con los bienes que alcanzaron a ser
transportados a mano. Las imágenes de colombianos cruzando el Río Táchira,
cargados de colchones, sillas, maletas, muebles, etc., son tristemente
elocuentes.
Del mismo modo, el carácter sorpresivo del
cierre de fronteras hizo que muchas familias se vieran divididas sin previo
aviso por las barricadas de la Guardia Bolivariana. Matrimonios, uniones
libres, padres e hijos quedaron separados súbitamente a ambos lados de la
frontera. La mayoría de la población afectada no estaba vinculada al sistema de
salud, no tenía dónde vivir y carecía de medios de subsistencia y de la forma
de proveérselos.
Ahora bien, tras la crisis humanitaria, las
consecuencias sociales y económicas de la migración masiva de colombianos se
hicieron evidentes, especialmente en el tema del empleo. La situación se hizo
particularmente crítica en Cúcuta y Villa del Rosario, ciudades con altos
índices de desempleo e informalidad.
Según información suministrada por el
Departamento Nacional de Estadística –DANE-, la ciudad de Cúcuta, junto con el
área metropolitana (Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios y El Zulia), para el
trimestre móvil mayo-julio 2015, era la tercera ciudad con mayor índice de
desempleo en Colombia. La llegada masiva de personas aumentó la presión laboral
en una sociedad con pocas opciones laborales (…). Adicionalmente, según
estadísticas del DANE, Cúcuta y su área metropolitana concentran el mayor
porcentaje de trabajo informal del país. (…)
Es de resaltar que muchos colombianos
trabajan legal o ilegalmente en Venezuela antes del cierre de la frontera, sea
porque la falta de oportunidades en Cúcuta los empujaba a buscar recursos en el
país vecino o porque los subsidios otorgados por el Gobierno venezolano les
permitían ajustar sus ingresos familiares en especie. En ambos casos, el
impacto de las medidas instauradas por Venezuela produjo la desaparición de sus
empleos o la reducción drástica de los ingresos dedicados a ajustar el
patrimonio familiar.
A los números indicados se suman las bajas
laborales de mototaxistas, de personas que vivían del contrabando, de
pimpineros, de dueños de casas de cambio y de muchos otros ejecutores de
oficios transfronterizos.
La vida comercial de las ciudades limítrofes
también sufrió graves afectaciones. Tal como lo indica el Decreto 1770 de 2015,
Venezuela era el tercer destino de las ventas no minero energéticas de
Colombia. A pesar de la contracción de las exportaciones, un mes de cierre de
las fronteras implica pérdidas por valor de USD 3,2 millones, lo cual deriva en
la descapitalización de los negocios fronterizos.
A todo lo anterior se suma que el cierre de
las fronteras produjo el consecuente cierre de las vías de acceso al Golfo de
Maracaibo para el transporte y exportación de carbón producido en Norte de
Santander. De esta industria dependen alrededor de 7.000 empleos directos y
21.000 empleos indirectos.
Según certificación de la Asociación de
Carboneros de Cúcuta y Norte de Santander, a 5 de septiembre de 2015, en los
centros de acopio de carbón desde los que se despachaba el mineral para
exportación en tránsito por Venezuela había depositada una suma cercana a las
220.000 toneladas métricas, concentración que incluso pone en peligro el
soporte financiero de la explotación, cuyo ejercicio diario demanda una suma
superior a los US$175.000.
Esta acumulación de carbón y la
imposibilidad de transportarla por las vías tradicionales genera, además, un
peligro de tipo ecológico por las exigencias ambientales que impone el uso de
otros medios de carga.”
1.2.1.2. Juicio de identidad. La interviniente
recuerda que el juicio de identidad se refiere a la caracterización de los
hechos como propios de una situación de emergencia; y haciendo referencia al
artículo 215 de la Constitución, según el cual se podrá declarar un estado de
emergencia económica, social o ecológica cuando sobrevengan hechos diferentes a
aquellos que darían lugar a un estado de conmoción interior o de guerra
exterior, explica:
“En el caso concreto, la llegada masiva de
colombianos a la frontera evidentemente no constituye una causal de guerra
exterior, pero tampoco generó, por sí misma, problemas de orden público. Más
allá de la alteración social propia de la emigración, los colombianos que regresaron
al país lo hicieron de forma pacífica, sin alterar la seguridad de los
municipios receptores, apoyados en todo momento por las autoridades
administrativas y especialmente por la policía, y motivadas únicamente por el
ánimo de rehacer su vida en Colombia, pues se trata de familias de escasos
recursos que dejaron sus pertenencias al otro lado de la frontera.
Lo que sí produjo la migración fueron
graves dificultades económicas, sociales y ecológicas. La llegada masiva de
personas, junto con el cierre de la frontera, cortó los canales comerciales
entre los dos países; incrementó la presión laboral en ciudades como Cúcuta, en
donde el desempleo y la informalidad constituían un problema importante incluso
antes de la crisis fronteriza; dividió familias; desajustó los precarios
equilibrios del mercado de frontera; produjo un aumento inusitado de
colombianos sin vinculación a programas sociales o programas de salud; alteró
los canales tradicionales de transporte del carbón, generando una acumulación
indebida del mineral, etc.
Es claro que los motivos que produjeron la
declaratoria de emergencia tienen un contenido económico, social y ecológico, y
por tanto, su caracterización permite enfrentarlos con las normas regulatorias
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.”
1.2.1.3. Juicio de sobreviniencia. En cuanto al
necesario carácter sobreviniente de los hechos que motivaron la declaración de
un estado de emergencia en este caso, la interviniente explica a este tribunal:
“En el caso concreto, el súbito incremento
de colombianos en la frontera tiene causa directa en las medidas adoptadas por
el gobierno y la fuerza pública de Venezuela. Antes de que el Presidente
Nicolás Maduro decretara el Estado de Excepción, la situación de la frontera
era de normalidad relativa. Pero, tal como lo demuestran las tablas aportadas a
este memorial, el incremento de migraciones colombianas sufrió un ascenso
vertiginoso después del 31 de agosto de 2015, lo que indica que las causas de
la perturbación tuvieron efecto inusitado e intempestivo, sin que hubiesen
podido ser calculadas por las autoridades colombianas y por el Gobierno
Nacional, pues ningún anuncio se hizo de la declaración del estado de Excepción
que permitiera prepararse para sus efectos, sin contar con el hecho de que las
medidas de fuerza adoptadas para hacerlo cumplir se adelantaron de espaldas al
debido proceso de los colombianos afectados, tal como quedó evidenciado en los
testimonios recopilados por los medios de comunicación.
En tal virtud, la multitudinaria
movilización en la frontera y el cierre de los pasos entre los dos países
fueron acontecimientos súbitos e inesperados, y no pudieron preverse por las
autoridades colombianas en el cálculo ordinario de sus riesgos.
Cabe agregar a lo anterior el carácter
extraordinario en términos de magnitud del fenómeno de la migración masiva,
pues, tal como se indicó precedentemente, ‘en sólo 17 días el Gobierno
venezolano hizo salir de ese país una cifra equivalente al 40% de todos los
colombianos que habían sido devueltos desde el primero de enero de 2015’, sin
contar con las más de 10.000 personas que para la fecha en que se expidió el
Decreto 1770 de 2015 habían retornado ‘voluntariamente’ a Colombia, temerosos
de las decisiones de las autoridades venezolanas.
Las condiciones en que se produjo el
regreso están profusamente documentadas en los medios de comunicación y son un
hecho notorio que debe ser reconocido. Esta inusual forma de regresar al país y
este elevadísimo número de personas indican que las medidas migratorias
adoptadas por el Gobierno de Venezuela enfrentaron a las autoridades nacionales
a un reto sin precedentes, de efectos inéditos para la región.”
1.2.2. Sobre el supuesto valorativo
Recordando que según la jurisprudencia constitucional,
el supuesto valorativo exige al Gobierno determinar que los hechos que dan
lugar a la declaratoria de emergencia son de carácter grave y actual, la
interviniente explica:
“En el caso concreto, la crisis producida
por la declaración de estado de excepción en Venezuela, por la activación de
operativos de deportación y expulsión de colombianos desde ese país, por el
consecuente retorno masivo de colombianos atemorizados por las medidas
restrictivas de la Guardia Bolivariana y por el cierre de la frontera, fue de
gravedad inusitada en los municipios directamente afectados por el cierre,
cuando el Gobierno decidió expedir el Decreto 1770 de 2015.
No obstante, existía el riesgo inminente de
que la misma se extendiera a otras zonas de la frontera en la medida en que el
Gobierno venezolano decidiera ampliar el estado de excepción a otros municipios
de su frontera, tal como de hecho lo había venido haciendo mediante la
expedición de los Decretos 1.969 y 1.989 de 2015. Esta es la razón por la cual
la declaratoria del Estado de Emergencia cobijó todos los municipios de la
frontera colombo venezolana, incluidos tres municipios no fronterizos, por las
razones que serán explicadas más adelante. Ahora bien, como ya se indicó, para
la fecha de expedición del decreto de declaratoria del estado de Emergencia, el
Gobierno contaba con cifras cercanas a las 13.138 personas, de las cuales
10.780 eran retornadas, 1.687 deportadas y 671 sin clasificar, según informe de
Reporte Diario de la Gestión de Manejo de Desastres, Código FR-1703-SMD-13
versión 02, con corte a 7 de septiembre de 2015.
Aunque resulte difícil de determinar, las
autoridades presumen que gran parte de esta afluencia se asentaría en los
municipios fronterizos, pues la escasez de recursos económicos y las
condiciones precarias materiales que marcaron la huida de Venezuela supone
dificultades de asentamiento en zonas alejadas, en las que no estuviera
localizada la ayuda del Estado. De ese gran total, alrededor de 3.400 personas
se encontraban refugiadas en albergues en Cúcuta y Villa del Rosario.
Aunque a esa fecha las cifras ya indicaban
una afluencia anormal y crítica de migrantes colombianos, la gravedad de la
situación ha venido confirmándose con las cifras recibidas después de la
declaratoria de emergencia económica. Según el mismo informe de la UNGRD, con
corte a 14 de septiembre, la cifra total de personas que habrían cruzado la
frontera era de 14.154, lo cual demuestra que la perturbación del orden
económico, social y ecológico no solo era actual para el momento de declaración
de la emergencia, sino que amenazaba con intensificarse (Anexo 11).
A simple vista, el contraste de estos
valores con las cifras de personas que hasta el 21 de agosto de 2015 habían
sido deportadas, repatriadas o expulsadas a Colombia, haría suponer, por sí
mismo, la ocurrencia de una situación de gravedad inusitada para la cual
tendrían que haberse adoptado medidas de emergencia. Si a ese incremento se
suma el cierre del paso fronterizo y el ahogamiento de un flujo de bienes y
servicios que alimentaba tradicionalmente la vida de las comunidades
limítrofes, la conclusión no puede ser distinta que la ocurrencia de una grave
emergencia económica, social y ecológica.
Es necesario tener en cuenta que con posterioridad
al cierre de la frontera en Cúcuta, el Gobierno de Venezuela ordenó el cierre
de otros pasos fronterizos. Informes de Cancillería indican que a la fecha de
presentación de este memorial, habían sido cerrados los siguientes puestos de
frontera:
1. Puente Simón Bolívar, Villa del Rosario,
Norte de Santander
2. Paraguachón, Maicao, La Guajira
3. Puente internacional José Antonio Páez,
Arauca
4. Puesto de Control Migratorio Fluvial en
Puerto Carreño, Vichada.
Las ciudades limítrofes desarrollan dinámicas
comerciales particulares que se afectan de manera decisiva con la
neutralización de alguno de sus polos. En una frontera abierta, el mercado de
bienes y servicios circula regularmente y se integra al modo de vida de sus
habitantes. Tal como se dijo en el cuerpo de los considerandos del Decreto 1770
de 2015, el mercado comercial entre Colombia y Venezuela es altamente dinámico.
El país vecino es el tercer destino de las ventas no minero energéticas de
Colombia, aun considerando que entre el 208 y el 2014 las ventas totales al
mismo se redujeron en 67%. Las estimaciones de la Cámara de Comercio de Cúcuta
indican que cada 30 días de cierre conlleva una pérdida en exportaciones de
alrededor de USD 3,2 millones, generando que los productores tengan que buscar
nuevos clientes para su oferta en el mercado nacional o en otros países
incurriendo en costos en la transición.
Ahora bien, aunque individuos concretos
pudieran vivir del contrabando, es claro que la dinámica general del comercio
legal alimenta la vida de las ciudades a ambos lados de la frontera. Por ello,
si se estrangulan los canales comerciales, pero, además, uno de los dos
extremos se ve sorprendido por una presión demográfica inusitada, los efectos económicos
y sociales no pueden ser menos que ruinosos.
Sobre este particular, refiriéndose
exclusivamente al movimiento humano de colombianos, Fabrizio Hochschild,
Coordinador Residente y Humanitario de las Naciones Unidas en Colombia, indicó
en la ciudad de Cúcuta, el 31 de agosto de 2015, que ‘en cualquier parte del
mundo, si llegan 12.000 personas, sin previo aviso, y esas personas no tienen
los medios para sostenerse y donde dependen de la respuesta de las comunidades
a donde llegan, dependen de la ayuda de las autoridades locales y nacionales, y
de una manera complementaria de la ayuda internacional, esto constituye una
crisis humanitaria’.
Durante los primeros días de la crisis, los
gobiernos locales de Puerto Santander, Villa del Rosario y Cúcuta, Norte de
Santander, decretaron el estado de calamidad pública mediante decretos 060 del
29 de agosto de 2015, 157 del 24 de agosto de 2015 y 849 del 24 de agosto de
2015, respectivamente (…). No obstante, la magnitud de la migración hacia
ciudades limítrofes y la decisión del cierre de las fronteras hizo que el
problema superara las capacidades institucionales municipales, al punto de que
los alcaldes tuvieron que solicitar al Gobierno Nacional medidas más vigorosas
para atender la situación. Los oficios están incluidos en los anexos de este
memorial (…).
Este requerimiento de las autoridades
territoriales confirma la gravedad de la situación, pues las herramientas
institucionales ordinarias fueron sobrepasadas por la subversión del orden
económico y social preexistente.
Ahora bien, la gravedad de la crisis está
determinada por la intensidad de sus efectos. En este sentido, es procedente
remontarse a los efectos de la crisis migratoria para considerar su grave
intensidad en los derechos fundamentales de los colombianos directamente
afectados, pero también en la realidad socio económica de ciudades que no
estaban preparadas para recibir una afluencia humana magnificada.
Tal como se indicó atrás, el cierre
intempestivo de la frontera dividió familias cuyos miembros se encontraban en
uno u otro de los dos países. Lo que en casos individuales podría haber sido
atendido por la oferta institucional del Estado, terminó convirtiéndose en un
problema humanitario y migratorio de proporciones mayores. Muchas de las personas
que formaban parte del núcleo familiar de los colombianos que regresaban al
país no contaban con nacionalidad colombiana, ni permiso de estadía o
residencia.
Adicionalmente, por estar radicados en
Venezuela, la mayoría de los colombianos que volvieron al país lo hicieron sin
vinculación alguna al sistema de salud, no estaban censados en el SISBEN o no
pertenecían a los programas sociales ofrecidos por el Estado. Regresaron sin un
lugar donde vivir, por lo cual un número significativo tuvo que ser ubicado en
albergues o en hoteles de la zona. Otros se acomodaron en auto albergues, es
decir, fueron recibidos por familiares, amigos o conocidos.
Las cifras detalladas pueden consultarse en
la copia de los informes anexos a este memorial, en los que además se relaciona
el cruce de información entre las distintas bases de datos de programas
sociales del Estado, pero baste indicar aquí que, en cuanto a la ayuda
humanitaria ofrecida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social –DPS-, en coordinación con las demás entidades competentes en la
materia, las cifras con corte al 2 de septiembre, según reporte de la UNGRD,
daban cuenta de haber sido atendidas unas 2.007 familias, con 5.323 personas,
alojadas en albergues de Cúcuta y Villa del Rosario (Anexo 21).
Estos números pueden compararse con valores
cercanos ofrecidos por la Oficina de la ONU para la Coordinación de Asuntos
Humanitarios –OCHA-, cuyos informes se adjuntan en el anexo de material de
soporte (Anexo 22).
Evaluadas las condiciones de llegada de los
colombianos y de su núcleo familiar se evidencia que la situación respecto de
la garantía de sus derechos fundamentales era grave, pues regresaban al país
sin ningún tipo de cobertura institucional. Teniendo en cuenta que le Estado
colombiano tiene por obligación constitucional garantizar la prevalencia de los
derechos fundamentales de los nacionales, evidente resultaba que el desamparo
de los recién llegados implicaba una desprotección grave en términos
constitucionales.
La movilización no solo generó dificultades
de tipo humanitario sino que perturbó el frágil equilibrio laboral de una zona
tradicionalmente aquejada por problemas de empleo. La frontera era una vena
abierta para la fuerza de trabajo, por lo que el cierre del paso limítrofe
presionó indebidamente el mercado laboral en Cúcuta, una de las ciudades con
mayor índice de desempleo en el país y quizá la primera ciudad en empleo
informal de Colombia. Esta valoración incluye las fuentes de ingreso derivadas
del contrabando, pues muchas de las personas que regresaron al país vivían de
esa actividad.
Las medidas adoptadas por el gobierno de
Caracas, según informe presentado por el Ministerio de Trabajo para justificar
la declaratoria del Estado de Emergencia, afectaron a unas 2.000 personas que
vivían de esta actividad, así como a los llamados pimpineros que, según el
mismo documento, se redujeron de 6.000 a solo 1.000, sin contar con la
afectación del negocio, propiamente dicho.
También deben sumarse las bajas laborales
de los mototaxistas que prestaban sus servicios entre los dos países. Cálculos
del Ministerio de Trabajo sugieren que 2.500 de estos transportadores pudieron
haber perdido su medio de subsistencia al suspenderse el paso entre Colombia y
Venezuela.
Por su parte, las casas de cambio
simplemente dejaron de funcionar después del cierre fronterizo. Cerca de 1.300
personas que vivían de ese negocio quedaron sin trabajo, sin contar los
cambistas ilegales.
La siguiente tabla, elaborada por el
Ministerio de Trabajo, incluida en el informe que sirve de base a estas
consideraciones, indica la magnitud del posible impacto laboral producido por
la crisis de la frontera (Anexo 24).
Población
Desempleados
Contrabando
2.000
Mototaxistas
2.500
Pimpineros
5.000
Cambistas
2.300
Trabajadores migrantes
1.500
Deportados y refugiados
6.300
Total
17.100
Ahora bien, el informe de indicadores del
mercado laboral adjunto a este memorial, elaborado también por el Ministerio de
Trabajo, evidencia tasas de desempleo oscilantes entre el 14,0% y el 16,4% en
el último año, lo cual ubica al área metropolitana en el segundo lugar con más
alto desempleo, solo debajo de Armenia.
En cuanto a trabajo informal, el DANE
señaló que Cúcuta y su área metropolitana concentran el mayor porcentaje del
país. (…)
No son necesarios complejos cálculos
económicos para concluir que el aumento intempestivo del desempleo en una
ciudad con alto número de desempleados y de trabajadores informales es la
fórmula perfecta para el estancamiento laboral y el caldo de cultivo de
inminentes problemas sociales. Figuradamente, es echar leña al fuego. La grave
perturbación es resultado de una infortunada concurrencia entre el fuerte e
inusitado aumento de la demanda en un mercado de oferta deficitaria.
(…) En el proceso de estructuración del
Decreto 1770 de 2015, el Ministerio de Trabajo, con apoyo en información del
DANE (Censo 2005) aportó cifras significativas en la materia. El Ministerio
afirmó que ‘existen aproximadamente 296.233 hogares con experiencia migratoria
en Colombia de los cuales el 18,5% (616.254) se encuentra en territorio
venezolano, especialmente en ciudades como Caracas, Maracaibo, Táchira, Zulia y
Valencia; además, el Censo Nacional de Población y Vivienda de Venezuela 2011
registra 721.791 colombianos residentes en ese país’.
Teniendo en cuenta dichas cifras, y el
hecho de que en el Estado del Táchira residen aproximadamente 137.795 colombianos,
de los cuales el 44% (60.804) habita en los siete municipios donde se
estableció el cierre fronterizo, la crisis de la frontera podría generar un
retorno del 90% de los habitantes de estos 7 municipios.
De acuerdo con los cálculos del Ministerio,
la crisis podría extenderse a otros municipios fronterizos. Repetimos que a la
fecha de elaboración de este documento, Caracas había ordenado el cierre de los
puestos fronterizos que en Colombia coinciden con los pasos del Puente Simón
Bolívar, Villa del Rosario, Norte de Santander; Paraguachón, Maicao, La
Guajira; Puente Internacional José Antonio Páez, Arauca, y el Puesto de Control
Migratorio Fluvial en Puerto Carreño, Vichada, lo que demuestra que la crisis
no se restringía a la ciudad de Cúcuta, sino que amenazaba con extenderse a
otros municipios limítrofes. La inminencia de la perturbación a todo lo largo
de la frontera era evidente y ha sido confirmada por los hechos.
Ahora bien, en relación con el tema del
carbón y sus implicaciones sociales, laborales y ambientales, el presupuesto
valorativo de la gravedad de los hechos se encuentra plenamente justificado.
De acuerdo con los datos suministrados por
la Agencia Nacional de Infraestructura, en informe que se adjunta a este
memorial, de las 300 minas de carbón que existen en Norte de Santander, 17%
están en Cúcuta, el 15% en Sardinata, el 15% en El Zulia y el 3% en Salazar.
Esto quiere decir que en esos 4 municipios se produce algo más del 80% del
carbón del Departamento (Anexo 25).
Según estimados de la Agencia, existen
cerca de ‘7 mil trabajadores vinculados directamente al proceso productivo y de
extracción y cerca de 24 mil trabajadores en actividades indirectas en
transporte, centros de acopio, servicios a la exportación y servicios a la
minería’.
Antes del cierre de las fronteras, el
carbón producido por estos municipios se exportaba a través de puertos del Lago
de Maracaibo. El cierre de las fronteras impidió continuar haciéndolo por esa
vía, por lo que fue necesario establecer nuevas rutas de evacuación nacionales.
Este cambio de estrategia repercute en el aumento considerable de los costos de
exportación, independientemente de las diferentes opciones geográficas que
fueron propuestas. Téngase en cuenta por ahora que el combustible venezolano es
más barato que el nacional y que esa sola reducción implicaba una disminución
de costos evidente para industriales. El aumento en los costos de transporte
del carbón ponía en riesgo inminente los empleos vinculados con dicha
actividad. Esta fue justamente la razón que el Gobierno Nacional tuvo en cuenta
para declarar el Estado de Emergencia en los municipios de Sardinata, El Zulia
y Salazar que, sin ser fronterizos, acumulaban entre sí, con el municipio de
Cúcuta, cerca del 80% de la producción de carbón del departamento. La
dependencia económica de estos municipios del transporte eficiente del carbón
justificaba la extensión del estado de emergencia, dada la gravedad de los
efectos producidos por la política de fronteras del Gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela.
Por otro lado, según certificación de la
Asociación de Carboneros de Cúcuta y norte de Santander, a 5 de septiembre de
2015, en los centros de acopio de carbón desde los que se despachaba el mineral
para exportación en tránsito por Venezuela había depositada una suma cercana a
las 220.000 toneladas métricas, concentración que incluso pone en peligro el
soporte financiero de la explotación, cuyo ejercicio diario demanda una suma
superior a los US$175.000.
Esta acumulación de carbón y la
imposibilidad de transportarlo por las vías tradicionales generaba, además, un
peligro de tipo ecológico de graves consecuencias para la comunidad, por lo que
también el impacto de las medidas de las autoridades venezolanas se evidenciaba
en el orden ecológico. A este respecto es importante señalar que para la fecha
de expedición del Decreto 1770 de 2015, la Corte Constitucional, mediante
sentencia T-672 de 2014, había impuesto restricciones de transporte del mineral
por razones ambientales y de protección de derechos fundamentales de habitantes
de municipios ubicados en la línea del ferrocarril que podría utilizarse para
sacar al Atlántico el carbón de Norte de Santander.
Estas consideraciones, la necesidad de
encontrar alternativas económicamente viables para el transporte del carbón y
la necesidad de conciliar los intereses ambientales y los derechos
fundamentales de la zona determinaron que el cierre de la frontera con
Venezuela se convirtiera en un hecho de gravedad inusitada respecto de los
impactos económicos, sociales y ecológicos de dicha actividad.”
1.2.3. Sobre el presupuesto de necesidad
1.2.3.1. Adopción de medidas ordinarias para
enfrentar la crisis. La interviniente provee a la Corte una descripción
detallada de las distintas medidas que las autoridades nacionales,
departamentales y municipales han adoptado para afrontar la crisis en ejercicio
de sus funciones y atribuciones ordinarias, en los términos siguientes:
“C.1. Competencias ordinarias.
El Gobierno Nacional tiene facultad
constitucional para reglamentar normas de rango legal con el fin de atender la
crisis en la frontera. De hecho, mediante Decreto 1768 de 2015 –reglamentario-,
estableció condiciones especiales de afiliación al régimen subsidiado del
Sistema General de Seguridad Social en Salud de los migrantes colombianos que
regresaron de Venezuela, y se dispusieron medidas para atender a la población
no afiliada.
Las entidades gubernamentales también han
desplegado todas sus competencias institucionales para atender la crisis
humanitaria generada por el regreso masivo de colombianos a la frontera.
Así, a cargo del Sistema Nacional de
Información para la Gestión del Riesgo de Desastres se llevó a cabo la atención
primaria en las fases de respuesta y recuperación. Las primeras medidas
buscaron garantizar el alojamiento de los connacionales afectados. Estas
acciones contaron con líneas principales de acción, así:
- Asistencia Humanitaria de Emergencia
alimentaria y no alimentaria.
- Instalación y adecuación de alojamientos.
- Agua y saneamiento básico.
- Atención a la primera infancia.
- Acción de prevención y atención en salud.
- Oferta educativa.
- Ubicación y capacitación laboral.
- Registro e identificación (Documento de
Identidad).
- Subsidios de arrendamiento por tres meses
en cualquier municipio del país.
- Logística para el traslado de enseres
desde los municipios afectados a cualquier lugar del país.
- Acompañamiento en el retorno y salida de
albergues de población a diferentes ciudades.
- Logística administrativa y operativa para
el adecuado funcionamiento del Puesto de Mando Unificado –PMU, en el cual se
realizan las reuniones diarias de coordinación y direccionamiento de los retos
que como país se determinan, para la atención de la población damnificada y
lograr de manera pronta y efectiva el retorno a la normalidad.
En primer lugar, los colombianos
deportados, repatriados, expulsados y/o retornados fueron identificados en el
Registro Único de Damnificados – R.U.D., que es la herramienta con la cual se
administran las ayudas y se determina la magnitud de la crisis.
La estrategia, que se ha desarrollado con
el apoyo y compromiso de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
– UNGRD, está estructurada con la colaboración de la Primera Dama de la
República; la Ministra de la Presidencia; la Ministra Consejera para las
Comunicaciones; los Ministerios del Interior, Trabajo, Educación, Salud,
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Defensa, Comercio Industria
y Turismo, Hacienda, Vivienda, Minas y Energía y Transporte; la Directora del
DPS; la Directora del ICBF; el Director de la Policía Nacional; el Ejército
Nacional; la Registraduría Nacional del Estado Civil; la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales –DIAN-; el SENA; la Fiscalía General de la Nación; la
Defensoría del Pueblo; la Procuraduría General de la Nación, y la Contraloría
General de la República.
En desarrollo de las labores de coordinación,
el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social –DPS- presentó un plan
de atención para la frontera. La primera estrategia del DPS persiguió la
caracterización de la población perjudicada. Las acciones concretas se
encuentran consignadas en detalle en el informe denominado ‘Plan de atención
sector de la inclusión social y la reconciliación frontera colombo-venezolana’
que acompaña este memorial y que el Gobierno pone a disposición de la Corte por
si el tribunal considera conveniente profundizar en los detalles de la
atención.
En colaboración con las entidades
previamente citadas, el manejo de la crisis ha tenido el acompañamiento de la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV-, que
destinó funcionarios para asesorar sobre las rutas de atención y para
identificar víctimas del conflicto que hubieran llegado de Venezuela con el fin
de suministrarles atención prioritaria.
Por su parte, el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar –ICBF- ha ejercido sus competencias en coordinación con las
demás entidades desde la Regional del Norte de Santander y a través de equipos
de trabajo con las Defensorías de Familia, las Unidades Móviles, los
Profesionales de Asistencia Técnica y los Centros Zonales. Las actividades
realizadas se encuentran registradas en detalle en el completo informe que se
adjunta a este documento y que el Gobierno pone a disposición de la Corte para
su revisión exhaustiva.
Con todo, de dicho informe (Anexo 26) cabe
destacar algunas funciones importantes en el manejo de la atención humanitaria,
como son:
- Disposición de equipos para la atención
en terreno, distribuidos en 7 albergues (4 en Villa del Rosario y 2 en Cúcuta).
- Garantía de acompañamiento permanente en
sitio, así como la presencia en zonas estratégicas como la orilla del río
Táchira y el puente internacional.
- Asistencia permanente en la Mesa
Humanitaria de Mando Unificado. Organización de los albergues a través del
manual de convivencia (Comités de Cocina, Juvenil, de Protección, Aseo y
Lactarios).
- Coordinación interinstitucional para
gestiones de goce efectivo de derechos.
- Apoyo en el proceso de caracterización
oficial del albergue Morichal, con mayor número de familias, actividad que
lidera Cancillería y OIM.
El proceso en la frontera también contó con
la participación de la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial
–UACT-, que desplegó sus funciones en la región, en estrategias de desarrollo
alternativo, como la de Familias Guardabosques.
A lo anterior debe agregarse que las
medidas más urgentes fueron atendidas por las autoridades locales, mediante la
declaratoria de Calamidad Pública en los municipios de Cúcuta, Villa del
Rosario y Puerto Santander, alcaldías que solicitaron la ayuda del Gobierno
Nacional y la adopción de medidas más consolidadas como consecuencia del
desbordamiento de la crisis y de la incapacidad de atenderla exclusivamente con
los recursos locales. Las solicitudes de los alcaldes locales figuran en el
anexo de pruebas de este memorial.”
1.2.3.2. Sobre la necesidad de las potestades
legislativas. Efectuadas las anteriores precisiones, la Secretaria Jurídica
de la Presidencia explica a la Corte por qué son necesarias para el Gobierno
Nacional las potestades legislativas extraordinarias derivadas del estado de
emergencia, al ser insuficientes las competencias ordinarias con las que cuenta
para hacer frente a las exigencias de esta crisis:
“C.2. Necesidad de las potestades
legislativas
Pese a que el Gobierno Nacional y las autoridades
administrativas competentes han actuado con eficiencia para atender la crisis
migratoria, es claro que existen restricciones de tipo legal que no pueden
superarse con el ejercicio de las competencias ordinarias. Así, el tamaño de la
crisis, la extensión de sus efectos, las implicaciones económicas y sociales de
la migración masiva, etc., son circunstancias que requieren la adopción de
medidas de impacto general mucho más profundas que las que podrían adoptarse en
desarrollo de la facultad reglamentaria o en despliegue de las funciones
regulares administrativas.
Aunque por disposición constitucional, en
desarrollo del Estado de Emergencia el Gobierno puede adoptar todas las medidas
destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, el
Decreto 1770 de 2015 identificó posibles alternativas de regulación que solo
pueden ser adoptadas por disposición de rango legal, pues implican la
modificación de disposiciones de la misma jerarquía.
El contexto procesal de este memorial no
permite profundizar en la justificación de cada medida, pues ese es el objeto
del control de constitucionalidad de los decretos que adoptan, en cada caso
concreto, las decisiones de rango legislativo destinadas a conjurar la crisis.
En este sentido, este no es el escenario jurídico para defender la legitimidad
de las medidas específicas del Estado de Emergencia.
Con todo, a fin de evidenciar la necesidad
de la declaratoria del Estado de Emergencia, en consideración a la
insuficiencia de los recursos reglamentarios y las competencias administrativas
ordinarias, el Gobierno Nacional puede indicar que el Estado de Excepción en la
frontera de Colombia y Venezuela permitió y permitirá levantar restricciones de
rango legal para conceder permisos especiales de ingreso y permanencia a
familiares venezolanos de nacionales colombianos que quisieran naturalizarse,
con el fin de garantizar el derecho fundamental a la unidad familiar.
Así mismo, en atención a la crisis, la
asunción de facultades legislativas está encaminada a ampliar la cobertura de
los programas sociales en favor de las personas afectadas por la crisis, las
cuales, por razón de sus condiciones migratorias, sociales y económicas, no
habían tenido la oportunidad de vincularse a dichos programas; también busca
eliminar exigencias previas, de orden legal, diseñadas para condiciones de
normalidad, facilitando la priorización del servicio.
Del mismo modo, el Estado de emergencia
permitirá adoptar decisiones de rango legal orientadas a dinamizar el mercado
laboral y a suprimir ciertos requisitos legales vinculados con la definición de
la situación militar, que puede facilitar la movilidad laboral de los recién
llegados.
La industria y el comercio local también
salen beneficiados con la adopción de regulaciones pertinentes de orden legal.
Estas excluyen del cumplimiento de requisitos de esa jerarquía a las empresas
nacientes y a las empresas dedicadas al turismo, y contemplan el otorgamiento
de apoyos tributarios, contractuales, crediticios y de cofinanciación, así como
la adopción de medidas de estímulo a la inversión, que actualmente se
encuentran reguladas por normas legales.
De igual forma, las facultades derivadas
del Estado de Emergencia habilitan al Gobierno para levantar restricciones
vigentes en materia de transporte del carbón del Norte de Santander, que no
resultaría posible por la vía reglamentaria ordinaria.
Por último, y se recuerda que esta lista no
es taxativa, pues las competencias derivadas de la Emergencia no encuentran
restricción tipológica, el estado de excepción habilita el levantamiento de
restricciones legales para favorecer la celebración de convenios
interadministrativos, para celebrar contratos de manera directa, por encima de
algunas prohibiciones impuestas por la Ley de Garantías, y para favorecer el
retorno de empresas e industrias ubicadas en Venezuela que decidan volver como
consecuencia de la situación vigente.
En últimas, la justificación de la
declaratoria del estado de emergencia, desde el punto de vista de la
insuficiencia de las medidas ordinarias para conjurar la crisis, radica en la
necesidad de levantar ciertas barreras de orden legal que permitan flexibilizar
los mercados de la zona de frontera, ampliar la oferta social del Estado, y
facilitar la dinamización de una economía impactada por un hecho social
inédito.”
La interviniente acompañó a su escrito numerosas
pruebas documentales en sustento de lo allí consignado.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante Concepto No. 005975, recibido en la
Secretaría General de esta Corporación el 8 de octubre de 2015, el señor
Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que declare exequible el
Decreto Legislativo No. 1770 de 2015.
En cuanto a los requisitos de forma, el Procurador
afirma que éstos fueron cumplidos con el decreto declaratorio bajo revisión,
puesto que “(i) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, fue
declarado a través del Decreto Legislativo No. 1770 del 7 de septiembre de
2015, publicado en el Diario Oficial No. 49.628; (ii) en su parte considerativa
el citado decreto señala como razones para declarar el estado de excepción la
gravedad de los hechos ocurridos a partir del 21 de agosto de 2015 como consecuencia
de las medidas adoptadas por el Gobierno Venezolano en desarrollo del estado de
Excepción declarado a través del Decreto 1950 del 21 de agosto de 2015, las
cuales fueron la causa de que miles de colombianos retornaran o hayan sido
deportados, repatriados o expulsados a nuestro país; (iii) el decreto
legislativo 1770 de 2015 fue firmado por el Presidente de la República y por
todos los ministros; (iv) la declaración se hizo por el término de 30 días
(art. 1); (v) durante ese término el Gobierno Nacional ejercerá las facultades
legislativas extraordinarias a las que se refiere el artículo 215 de la Carta
Política y el artículo 1 del Decreto 1770 de 2015 (art. 2); y (vi) el Gobierno
Nacional adoptará mediante decretos legislativos las medidas que se requieran
en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y
dispondrá las operaciones presupuestales necesarias (art. 3)”. Igualmente, el
jefe del Ministerio Público constata que el Decreto precisa los municipios en
los cuales tendrá vigencia, y que se surtió la comunicación correspondiente a
los Secretarios Generales de la OEA y de la ONU. Por lo anterior, afirma que
“la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica cumplió con los
requisitos formales establecidos por la Constitución Política, la Ley 137 de
1994, la Convención Americana de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos”.
En cuanto a los requisitos sustantivos de
constitucionalidad, el Procurador General también los da por cumplidos por las
razones siguientes:
(i) El supuesto fáctico de la declaratoria de
emergencia se cumplió como consecuencia de las medidas efectivamente adoptadas
por el Gobierno Venezolano a partir de la adopción del Decreto 1950 de 2015, “las
cuales fueron la causa de que miles de colombianos retornaran o hayan sido
deportados, repatriados o expulsados a nuestro país”, y se trató de hechos
sobrevinientes, “esto es, vinieron improvisamente, de repente, sin previsión y,
sin lugar a dudas, generaron una crisis inminente de tipo humanitario,
económico y social, pues como consecuencia de las medidas adoptadas por el
Gobierno Venezolano en desarrollo de un Estado de Excepción se presentó una
migración forzada de connacionales. Así, de conformidad con los datos de
Migración Colombia, entre el 21 de agosto de 2015 y el 7 de septiembre de 2015
el número de personas deportadas, expulsadas y repatriadas que ingresaron al
país por los puestos de control migratorio en la frontera con Venezuela fue de
1.443. Y esto se dio por miedo a las medidas represivas tomadas por el Gobierno
Venezolano (destrucción de casas, deportaciones) en contra de los colombianos.
De igual manera, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
–UNGRD reportó como datos totales, el 7 de septiembre de 2015, que a esa fecha
serían al menos 13.138 las personas perjudicadas con la emergencia en la
frontera.”
(ii) El requisito de la gravedad e inminencia de los
hechos que dan lugar a la emergencia también se cumplió, por cuanto “las
deportaciones, repatriaciones, retornos y expulsiones de colombianos desde
Venezuela efectivamente produjeron la perturbación del orden económico, social
o ecológico de manera grave e inminente, constituyéndose en una grave calamidad
pública (…). Además, vale resaltar que la deportación, repatriación, retorno y
expulsión de colombianos desde Venezuela fueron calificados por el Gobierno
Nacional de manera objetiva como hechos notorios, esto es, sabidos por todos,
de conocimiento público, pues se registraron ampliamente por los medios de
comunicación tanto nacionales como internacionales”.
(iii) En relación con el requisito de tratarse de
circunstancias frente a las cuales resultan insuficientes las competencias
ordinarias del Gobierno, afirma el Procurador que también se ha cumplido, tal y
como lo indica el propio Decreto 1770 de 2015, y según lo expone el Gobierno en
su intervención y en las motivaciones de la declaratoria de emergencia.
En conclusión, para el Procurador General de la Nación
el Decreto declaratorio bajo revisión “se ajusta a la Carta Política tanto
desde el punto de vista formal como material”, por lo cual pide que se declare
su exequibilidad.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación es competente para decidir en forma
definitiva sobre la constitucionalidad del Decreto 1770 del 7 de septiembre de
2015, sometido a revisión automática, de
conformidad con lo señalado por los artículos 214.6, 215 (parágrafo) y 241.7 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 55 de la Ley 137 de
1994 y 36 del Decreto 2067 de 1991.
En
reiteradas oportunidades[11]
esta Corte ha ejercido su competencia constitucional para controlar en forma
automática los decretos declaratorios de estados de emergencia económica,
social y ecológica, precisando que si bien tales decretos declaratorios no son,
técnicamente, decretos legislativos stricto senso –ya que éstos por
definición son los que dicta el Presidente de la República durante la vigencia
de los estados de excepción y en ejercicio de las facultades excepcionales
correspondientes-, sí son actos jurídicos con una naturaleza propia y
específica, y de inmensa trascendencia constitucional, puesto que mediante ellos
se altera transitoriamente el reparto ordinario de las funciones del Estado
entre las tres ramas del poder público, y se faculta extraordinariamente al
Poder Ejecutivo para conjurar, mediante medidas igualmente extraordinarias, las
causas de la crisis a la que haya que responder. De allí que por su naturaleza
misma, los decretos declaratorios de estados de excepción, y en particular los
decretos declaratorios de estados de emergencia económica, social o ecológica,
están sujetos al control automático e integral de constitucionalidad que ejerce
la Corte Constitucional.[12]
2. Reglas generales atinentes a los estados de
emergencia económica, social y ecológica. Alcance del control constitucional
sobre los decretos declaratorios respectivos. Reiteración de jurisprudencia.
La Constitución Política consagra ciertos mandatos
generales aplicables a los estados de emergencia económica, social y ecológica,
que han sido desarrollados por la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción
(Ley 137 de 1994) y precisados en su alcance por la jurisprudencia
constitucional. Estos mandatos, en su correcta interpretación, son reiterados a
continuación y serán aplicados en la presente providencia.
2.1. Naturaleza del estado de emergencia en tanto
estado de excepción constitucional.
En el artículo 215 de la Carta Política, el
constituyente previó la posibilidad de que el Presidente de la República
declare un estado de emergencia en el orden económico, social o ecológico, o en
casos de grave calamidad pública, cuandoquiera que sobrevengan hechos
diferentes a aquellos constitutivos del estado de guerra exterior o del estado
de conmoción interior, y que configuren una perturbación, o amenaza de
perturbación, de los órdenes social, económico o ecológico del país. El
referido artículo 215 contiene una regulación constitucional detallada del
estado de emergencia económica, ecológica o social, al consagrar el parámetro
central de control al que se atendrá la Corte en el presente caso.[13]
La jurisprudencia constitucional ha decantado ya el
alcance de estos mandatos constitucionales, explicando en varias oportunidades
que la declaratoria de un estado de emergencia económica, social o ecológica
presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con
respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control integral y estricto.
En efecto, tal y como se señaló en la sentencia C-156
de 2011[14],
“la Carta Política de 1991 estableció un
estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena
vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del
principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los
derechos fundamentales. (…) La alteración extraordinaria de la normalidad
admite, en el constitucionalismo, la posibilidad de la alteración excepcional
de las competencias legislativas. (…) a través de los estados de excepción, el
propio Jefe de Gobierno se reviste a sí mismo de poderes de legislación, sin la
mediación de otro poder. De ahí la necesidad de que el control de
constitucionalidad de la declaración de estados de excepción y el ejercicio de
los poderes que de allí emanan, sea jurisdiccional, automático, integral y
estricto, sin perjuicio del control político constitucionalmente previsto. Al
otorgar poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se
faculta al Ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y
establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos, cuidando en todo
caso de no introducir alteraciones desproporcionadas al orden legal vigente y
de minimizar las limitaciones de los derechos durante su vigencia. (…) Esta
facultad de apreciación de las circunstancias que dan lugar a los estados de
excepción y de las medidas necesarias para conjurar las perturbaciones de la
normalidad, no se concibió ilimitadamente discrecional sino reglada, y en todo
caso, ceñida a la finalidad del restablecimiento expedito de la normalidad.”
En
igual sentido, en la sentencia C-216 de 2011[15]
la Corte explicó:
“Como se ha sostenido por parte de la jurisprudencia
constitucional, la Constitución de 1991 estableció una serie de limitaciones
constitucionales y legales a la declaratoria y desarrollo de los estados de
excepción en Colombia, en consonancia con las obligaciones internacionales al
respecto. Las limitaciones y restricciones constitucionales derivan del querer
del constituyente de 1991 de fortalecer el principio de separación y control de
los poderes, ya que en la experiencia histórica de la Constitución de 1886 se
había verificado el abuso de las medidas de excepción por intermedio del
artículo 121 de la C.P sobre el Estado de Sitio. De esta manera se dispuso por
parte del constituyente de 1991 que estos instrumentos solo pueden utilizarse
en situaciones extraordinarias y que por tanto su uso puede calificarse como
excepcionalísimo. // El carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia
en Colombia ha dado lugar a que se insista por parte de la Corte en sus
distintos análisis, que el uso de estas herramientas es una potestad reglada
que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del
bloque de constitucionalidad, parámetro de constitucionalidad en el análisis de
las declaratorias de los estados de excepción y de los decretos de desarrollo.
// Este carácter reglado de las potestades gubernamentales para poder ejercer
las facultades de excepción se debe a que una declaración de estado de emergencia por causas
económicas, sociales, ecológicas o que constituyan grave calamidad pública,
puede comprometer entre otros los derechos fundamentales y los principios
democrático, de separación de poderes y de estructura y organización del
Estado. // Por ende, la jurisprudencia constitucional ha señalado
de manera sostenida, que el control de constitucionalidad que le corresponde
realizar a la Corte en virtud del mandato de los artículos 215 y 241 de la
Constitución Política, debe ser estricto y riguroso para evitar la eventual
vulneración de los postulados y preceptos superiores a los que deben sujetarse
tanto su declaratoria, como los decretos de desarrollo de las facultades de las
que temporalmente se inviste al Ejecutivo, en aras de conjurar la crisis y
evitar la extensión de sus efectos. Este control riguroso se deriva de que de
manera enfática el constituyente de 1991, tanto en el texto mismo de la Carta
como en los debates que se llevaron en ella, indicó que se debía superar el uso
habitual de los estados de excepción en el que se había caído bajo la vigencia
de la Constitución de 1886, puesto que ello representaba una muestra exacerbada
del presidencialismo que desarticulaba la separación de poderes y negaba la
importancia que debía tener el Congreso de la República como máxima expresión
del foro democrático de la Nación.”
En
consecuencia, en esta oportunidad –como en las anteriores en que se ha ejercido
el control de constitucionalidad sobre decretos declaratorios de estados de
emergencia- la Corte aplicará un criterio estricto e integral de escrutinio al
Decreto 1770 de 2015, verificando el cumplimiento tanto de los requisitos de
forma como de los requisitos materiales trazados por la Constitución.
2.2. Requisitos de forma
En virtud del artículo 215 Superior, según ha sido
interpretado por la jurisprudencia constitucional, los decretos declaratorios
de estados de emergencia deben cumplir los siguientes requisitos de índole
formal: (a) haber sido firmados por el Presidente de la República y todos los
ministros de su gabinete; (b) estar motivados; (c) establecer claramente su
duración; (d) determinar con precisión su ámbito territorial de aplicación; (e)
haber sido notificada su adopción a los organismos internacionales competentes;
(f) estar reunido el Congreso, o en caso de no estarlo, habérsele convocado
para los diez días siguientes al vencimiento del estado de emergencia; y (g)
haber sido remitido a la Corte Constitucional al día siguiente de su adopción
para revisión automática de constitucionalidad.
2.2.1.
Firma del Presidente de la República con todos sus Ministros.
El propio
texto del artículo 215 Superior dispone que el Presidente deberá contar con la
firma de todos los ministros para declarar el estado de emergencia, y este
mandato se reproduce en el artículo 46 de la Ley 137 de 1994. La Corte ya ha
explicado que este requisito se explica por la figura de la responsabilidad
política del Gobierno en su conjunto en relación con la declaratoria de esta
modalidad de estado de emergencia.[16]
2.2.2. Motivación expresa
El
requisito de que el decreto declaratorio contenga una motivación se deriva
también del propio texto del artículo 215 Superior, que lo exige expresamente.
La jurisprudencia constitucional lo ha reputado cumplido “en la medida en que en el texto mismo
del decreto y a modo de considerandos se consignen las razones que dieron lugar
a la declaratoria”[17], precisando
que en este punto del proceso de revisión de constitucionalidad el examen de la
Corte se limita a establecer si hay o no una motivación presente en el Decreto,
reservándose el escrutinio de su contenido para una fase ulterior del proceso,
a saber, la dilucidación del presupuesto valorativo de la declaración del
estado de emergencia. Así, la Corte se limitará a establecer si existe o no una
motivación. Ello sin perjuicio de recordar que, tal como lo precisó la
sentencia C-216 de 2011[18],
“la exigencia de motivación no era una mera formalidad, sino un requisito de
orden sustancial, porque la expresión de las razones de la declaratoria le
permite a la Corte ejercer control integral sobre los estados de excepción”.
2.2.3. Determinación
del ámbito temporal de aplicación.
El texto del artículo 215 de la Constitución establece
que la declaratoria de un estado de emergencia podrá hacerse por períodos hasta
de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en
cada año calendario. También dispone este artículo que el Gobierno debe señalar
en el decreto declaratorio cuál es “el término dentro del cual va a hacer uso
de las facultades extraordinarias”. Tal y como lo ha explicado la
jurisprudencia constitucional, esta regla es consecuencia necesaria del
principio de temporalidad que caracteriza los estados de emergencia; “...la
temporal asunción de la función legislativa por parte del Gobierno y el virtual
poder que de ello se sigue para restringir las libertades y garantías
constitucionales...”[19],
hace necesario que tengan “una limitada duración en el tiempo y por el
periodo estrictamente limitado a las exigencias de la situación -art. 27 CADH-.”[20].
2.2.4.
Determinación del ámbito territorial de aplicación.
Este
requisito ha sido deducido por la jurisprudencia de una lectura integral del
régimen constitucional de los estados de excepción, que permite al Gobierno
declarar la emergencia en todo el territorio nacional o en una parte del mismo.
Tal como se explicó en las sentencias C-156 de 2011 y C-135 de 2009, este
requerimiento refleja “un desarrollo jurisprudencial por medio del cual se ha
dado una aplicación de las normas que regulan la declaratoria del Estado de
Conmoción Interior, para permitir que se hagan tanto declaraciones de Estado de
Emergencia que cobijen todo el territorio nacional, como también se permita la
declaratoria y el ejercicio de los poderes extraordinarios solo en parte del
país”.
2.2.5.
Notificación a los organismos internacionales correspondientes.
En
cumplimiento de las obligaciones internacionales convencionales del Estado
colombiano bajo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 4)
y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 27), y por mandato del artículo
16 de la Ley 137 de 1994[21],
la adopción de un decreto declaratorio de estado de emergencia económica,
social o ecológica debe ser comunicada tanto al Secretario General de la
Organización de las Naciones Unidas como al Secretario General de la
Organización de los Estados Americanos.
2.2.6.
Reunión del Congreso de la República.
El artículo
215 Superior dispone expresamente que el Congreso deberá ser convocado por el
Gobierno en el decreto declaratorio del estado de emergencia, en caso de no
hallarse reunido, dentro de los diez días siguientes al vencimiento de su
término de vigencia. El
objetivo de esta convocatoria es el de permitir la realización del control
político que compete realizar al poder legislativo sobre la declaración de un
estado de emergencia constitucional. En palabras de la Corte, “este deber tiene como propósito
posibilitar el control político específico que sobre el Gobierno le corresponde
ejercer al Congreso de la República en un régimen democrático; y,
simultáneamente, realizar el principio democrático que, en desarrollo de la
separación de los poderes y del mandato de representación, requiere del funcionamiento
normal del Congreso de la República. Es por estas
razones, que el Legislativo ‘debe reunirse por derecho propio en caso de
que no sea convocado por el Gobierno (inc. 7, art. 215 CP), o
extraordinariamente cuando éste lo convoque, en cuyo caso si no se haya
reunido, debe hacerlo para los diez (10) días siguientes al vencimiento del
término de la situación de emergencia (inc. 4o. art. 215 ib)’[22].”[23] También ha precisado la Corte que este requisito de
convocatoria no es aplicable cuandoquiera que el Congreso se halle reunido
durante sus períodos de sesiones ordinarias, al momento de la adopción de un
decreto declaratorio de estado de emergencia.[24]
2.3. Requisitos materiales o sustantivos
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 de la Carta, la jurisprudencia
constitucional ha elaborado y aplicado un test que contiene los distintos
requisitos materiales o sustantivos que han de cumplir los decretos
declaratorios de un estado de emergencia, y que se sintetiza así: (a) el estado
de emergencia debe cumplir con su presupuesto fáctico, es decir, debe responder
a hechos sobrevinientes y extraordinarios que alteren el orden económico,
social o ecológico y sean distintos a los que constituirían estados de guerra
exterior o conmoción interior; el presupuesto fáctico se desagrega, a la vez,
en tres componentes: (i) el juicio de realidad de los hechos invocados, (ii) el
juicio de identidad de dichos hechos como constitutivos de un estado de
emergencia, y (iii) el juicio de sobreviniencia de tales hechos; (b) debe
cumplir con un presupuesto valorativo, consistente en que la alteración o
amenaza de alteración del orden económico, social o ecológico debe ser grave y
actual o inminente; y (c) debe satisfacer un juicio de necesidad, es decir,
basarse en la insuficiencia de los medios ordinarios estatales para conjurar la
crisis correspondiente, y la correspondiente necesidad de apelar a medidas
extraordinarias o excepcionales en cabeza del Ejecutivo.
Adicionalmente,
en virtud de mandatos expresos de la Constitución y de obligaciones
internacionales del Estado desarrolladas en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción,
los decretos declaratorios de estados de emergencia deben cumplir con una serie
de prohibiciones, a saber, (d) no pueden suspender los derechos humanos o
libertades fundamentales, ni limitar aquellos que no son susceptibles de
limitación ni siquiera durante los estados de emergencia, y deben cumplir con
las reglas constitucionales e internacionales aplicables a las hipótesis de
limitación legítima de derechos constitucionales; (e) no pueden interrumpir el
normal funcionamiento de las ramas del poder público; y (f) no pueden suprimir
ni modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y
juzgamiento.
2.3.1.
Presupuesto fáctico
2.3.1.1.
Juicio de realidad de los hechos invocados.
El juicio
de realidad consiste en la determinación de que los hechos que dan lugar a la
declaratoria de emergencia efectivamente existieron, es decir, que se generaron
objetivamente en el mundo de los fenómenos reales. Se trata de un examen
eminentemente objetivo; en palabras de la Corte, “la metodología que debe ser
empleada es una verificación positiva de los hechos”[25], por lo cual
“no se trata entonces de un análisis de valoración de la alteración del orden
social, económico y ecológico o de la circunstancia sobreviniente de los
mismos, sino una verificación objetiva de la existencia de la amenaza o  de la
perturbación.”[26]
2.3.1.2. Juicio de identidad de los hechos invocados.
La jurisprudencia constitucional ha explicado que el
juicio de identidad consiste en la constatación de que los hechos invocados
como sustento de la declaratoria del estado de emergencia efectivamente
corresponden a aquéllos que la Constitución previó como detonantes específicos
de esta modalidad de estado de excepción. Dada la forma como está redactado el
artículo 215 de la Carta, esta constatación se realiza por vía negativa – esto
es, verificando que los hechos invocados no correspondan a aquellos que darían
lugar a la declaratoria de un estado de guerra exterior, o de un estado de
conmoción interior. En palabras de esta Corte, “corresponde al juez
constitucional determinar si los hechos causales de la perturbación no son
asimilables a los actos de agresión o guerra externa en que se basa el Estado
de Guerra Exterior (C.P., 212), ni consistan en actos lesivos de la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, que integran
la noción de orden público político y fundamentan el Estado de Conmoción
Interior (C.P., 213).”[27]
La jurisprudencia también ha determinado que el juicio
de identidad puede prestarse a ciertas complejidades cuando se trata de
diferenciar entre aquellos hechos que darían lugar a un estado de conmoción
interior, y los que darían lugar a un estado de emergencia económica, social y
ecológica,  “por la relación estrecha que suele tener orden público con el
orden económico y social. Así, la Corte ha optado por reconocer que en casos en
los que sea complicado establecer la naturaleza de los hechos que provocan la
declaración del estado de excepción y realizar el test de exclusión con arreglo
a criterios de diferenciación y subsidiaridad (…), sea reconocido al Presidente
de la República, como responsable directo del mantenimiento y restablecimiento
del orden público político, social y económico, un margen suficiente de
apreciación para hacer la evaluación de la figura que se ajusta mejor a la
situación concreta”[28].
2.3.1.3.
Juicio de sobreviniencia de los hechos invocados
Derivado
del texto del artículo 215, el requisito de sobrevinencia exige que los hechos
invocados tengan un carácter repentino, inesperado, imprevisto, anormal o
extraordinario. La naturaleza sobreviniente de estos hechos fue explicada en la
sentencia C-216 de 1999 en los siguientes términos: “los acontecimientos, no
sólo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se
presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes
manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la
utilización de sus competencias normales.” Se oponen así a situaciones
ordinarias, crónicas o estructurales, de ocurrencia normal y previsible en la
vida de la sociedad. Sobre el carácter “extraordinario de los hechos”, en la
sentencia C-135 de 2009 la Corte expuso que la Constitución y la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción sólo exigen que “las circunstancias
invocados sucedan de manera improvisada (según el Diccionario de la Real
Academia)  y se aparten de lo ordinario, esto es, de lo común o natural. En esa
medida también la agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente
puede tener el carácter de sobreviniente y extraordinario, por ocurrir de
manera inopinada y anormal.”
La
constatación que al respecto está llamada a efectuar la Corte Constitucional es
de carácter netamente fáctico; como se explicó en la sentencia C-252 de 2010,
“dicho presupuesto (fáctico) se agota con la comprobación del carácter
sobreviniente de los hechos, que también es de índole objetivo.”
2.3.2.
Presupuesto valorativo
2.3.2.1.
Juicio de gravedad de la afectación
El
artículo 215 Superior exige que los hechos que motivan la declaratoria de un
estado de emergencia generen una afectación o amenaza grave del orden social,
económico o ecológico en todo o en parte del territorio nacional. De allí que
el juicio de gravedad que adelanta la Corte se enfoque ya no sobre los hechos
detonantes de la declaratoria de emergencia, sino sobre sus efectos, impactos y
consecuencias en la sociedad colombiana en términos económicos, sociales o
ecológicos.
La
jurisprudencia ha identificado los derechos constitucionales, en su catálogo
completo, como criterio para medir la gravedad de determinada afectación o
perturbación –actual o potencial- del orden económico, social o ecológico. Así,
a mayor afectación o amenaza de afectación de los derechos de las personas
colombianas o residentes en el país, mayor gravedad del impacto
correspondiente. En palabras de la sentencia C-156 de 2011, “los parámetros de
medición de la perturbación y la calamidad pública o la amenaza de ellas son
los derechos, específicamente, los derechos fundamentales, económicos, sociales
y ambientales de los habitantes del país. La gravedad de la perturbación actual
o eventual depende del alto grado de afectación de estos derechos subjetivos.
Puede ser grande la magnitud o intensidad de unos hechos capaces de generar
perturbaciones en el orden social; pero mientras su impacto en el goce de los
derechos de la población no sea significativo, no podrá hablarse de una
perturbación grave que amerite la declaración de la Emergencia. Así, el ‘juicio
de gravedad’ de la perturbación o la calamidad pública -o de la amenaza de
ella- ha de expresarse en la afectación significativa de los derechos a la
vida, la integridad física, la subsistencia digna, al trabajo, la propiedad, la
salud, la educación, la movilidad y circulación, el ambiente sano, etc.”
Es
relevante precisar que el juicio de gravedad es de alto contenido valorativo,
ya no fáctico –como los pasos precedentes del test de constitucionalidad que se
está aplicando-.  La Corte lo ha explicado así:
“Se trata de un ‘juicio valorativo’
porque la apreciación de la gravedad de una perturbación no consiste en la mera
aproximación a los hechos. Presupone: (i) un concepto establecido de orden
público económico, social y ecológico, a partir de la preexistencia de un orden
jurídico determinado; y (ii)  unas valoraciones históricas sobre el criterio de
normalidad y anormalidad  propio de la vida social en un tiempo y un lugar
determinado. Y supone una definición sobre el nivel de bienestar y atención de
que debe gozar la población, para efectos del diseño de medidas que deban
adoptarse a través de los poderes de excepción. Bien puede suceder que la
alteración del orden social que en una nación resulta extraordinaria y
excepcional, en otra nación se tenga por ordinaria, crónica o habitual; y lo
que en Colombia pudo considerarse como un hecho gravemente perturbador del
orden político o social en un pasado de fragilidad institucional, hoy se
aprecie como una situación de menor importancia o entidad. Cuando el Gobierno
decreta un Estado de Emergencia, debe contar “con las exigencias y
necesidades de la comunidad, [que] lo colocan en una posición
privilegiada para determinar el advenimiento de la anormalidad y la adopción de
las medidas idóneas para su conjuración”[29].
Esta valoración es indispensable para responderle a la sociedad ante la
sobreviniencia de hechos generadores de perturbaciones del orden social.”
Al contener un elemento subjetivo de valoración tan
importante, el juicio de gravedad es necesariamente respetuoso de un
significativo margen de apreciación presidencial para determinar exactamente
qué tan grave puede ser o llegar a ser una afectación del orden económico,
social o ecológico, y proceder en consecuencia. Según lo ha explicado la
jurisprudencia, ello implica que el control de constitucionalidad efectuado por
esta Corporación no debe estar encaminado a suplir o reemplazar al Presidente
de la República en su valoración de la situación, sino a simplemente constatar
que no se haya incurrido en error o en arbitrariedad al calificar de graves los
hechos detonantes de la emergencia. En palabras de la sentencia en cita,
“El entendimiento del ‘juicio de
gravedad’ de la perturbación actual o inminente del orden económico, social o
ecológico, como un examen con un alto componente valorativo, tiene una
consecuencia central: la admisión de un margen importante de apreciación de tal
gravedad, en cabeza de la autoridad pública, que dispone de la información
necesaria para evaluar la dimensión de la perturbación,  encargada de velar por
la vigencia del orden económico, social y ecológico y la protección de los
derechos de todos los habitantes, vale decir, el Jefe del Ejecutivo nacional.
No en vano el artículo 188 de la Constitución Política expresa que el
Presidente de la República “al jurar el cumplimiento de la Constitución y de
las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los
colombianos”. Solo que tal potestad, en un Estado de Derecho, tiene los
límites propios de la función pública: la inadmisibilidad de la actuación
arbitraria o contraevidente”.
Por eso, la facultad reservada al
gobierno de determinar la gravedad de las perturbaciones no es omnímoda o
absolutamente discrecional. Es así como “[e]l Gobierno no puede
arbitrariamente definir cualquier circunstancia como sobreviniente y gravemente
perturbadora del orden económico, social o ecológico del país o constitutiva de
grave calamidad pública.[30],
pues detrás de dichas calificaciones siempre será posible encontrar un sustento
objetivo que inspire la calificación de gravedad e inminencia. Estas
circunstancias, antes enunciadas, son las que le permiten al juez
Constitucional verificar si la valoración reservada al Gobierno y realizada por
él, se ajusta o no a la Constitución, encaminando dicho análisis a servir como
“límite y freno al abuso de la discrecionalidad”[31]. El papel de
la Corte en el análisis del componente valorativo de la declaratoria del Estado
de Emergencia consiste en “proceder a su examen objetivo para determinar si
fue arbitrario o no, o fruto de un error manifiesto[32]”.[33] La sentencia
C-135 de 2009 dijo al respecto:
(…) Cabe reiterar que el examen que
realiza la Corte Constitucional no se encamina a suplantar, alterar o suprimir
la valoración que de la gravedad de la situación realiza el Presidente de la
República, por ser de su exclusiva competencia, sino que se contrae a verificar
desde el punto de vista positivo, si la valoración, en su dimensión objetiva,
ha sido arbitraria o afectada por un error manifiesto que la vicie. Por el
contrario, la jurisprudencia constitucional  ha reconocido que la valoración de
la intensidad de la afectación “debe necesariamente comportar un margen de
discreta apreciación por parte del Presidente”[34]que debe
respetar la Corte al emprender el estudio de este presupuesto valorativo. Esta
necesidad de “corrección” de la calificación de la intensidad de la situación
ha sido sistematizada en jurisprudencia posterior, al reiterar que el abuso de
ese margen de discreta apreciación ocurre cuando el Gobierno incurre en
arbitrariedad[35]
o error manifiesto en la apreciación de la situación. (…) En suma, la
constatación con la realidad objetiva permite a la Corte Constitucional
examinar si el Gobierno incurrió en error o arbitrariedad al calificar una
determinada perturbación como grave, sin con ello llegar a  suplantar al
Gobierno, autoridad encargada de realizar la valoración correspondiente.”
2.3.2.2. Juicio de necesidad de las medidas
extraordinarias
El juicio de necesidad –o test de subsidiariedad- de
las medidas de emergencia consiste, según lo ha desarrollado la jurisprudencia,
en la determinación de si las atribuciones ordinarias con las que cuentan las
autoridades estatales resultan insuficientes para hacer frente a las
circunstancias detonantes de la crisis, y por ende se hace necesario recurrir a
las atribuciones extraordinarias propias de un estado de excepción
constitucional. Así, al decir de la Corte, “para la revisión del Decreto
declaratorio de los estados de excepción, la Corte Constitucional ha ido
desarrollando un análisis en tres pasos: (i) verificar la existencia de medidas
ordinarias; (ii) establecer si dichas medidas fueron utilizadas por el Estado;
(iii) determinar la insuficiencia de estas medidas para superar la crisis.”[36] Este
presupuesto “se desprende de los principios de necesidad y proporcionalidad
contenidos en la (Ley Estatutaria de Estados de Excepción), y ha sido
ampliamente reconocido por la jurisprudencia constitucional (según los cuales)
sólo se puede acudir al estado de emergencia cuando las herramientas jurídicas
ordinarias a disposición de las autoridades estatales no permitan conjurar la
grave perturbación”[37]
del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública. Se
deriva igualmente de la naturaleza temporal y extraordinaria de los estados de
excepción constitucional: “De esta manera, toma importancia el “principio de
subsidiariedad”, según el cual el recurrir al estado de emergencia se
encuentra supeditado a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las
instituciones de la normalidad para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, descartando que un criterio de eficacia pueda anteponerse al
mismo.”[38]
Ahora bien, al igual que sucede con el juicio de
gravedad recién aplicado, en relación con el juicio de necesidad o
subsidiariedad la jurisprudencia constitucional ha reconocido al Presidente de
la República un importante margen de valoración, para efectos de determinar si
efectivamente es necesario recurrir a los poderes extraordinarios de un estado
de emergencia. Para la Corte, “el juicio de suficiencia ha seguido aplicándose
en todas las sentencias que analizan declaratorias de emergencia, incluidas las
más recientes (C-254 de 2009, C-252 de 2009 y C-843 de 2010). Gracias a lo
anterior, hay consenso frente al desarrollo del control del requisito de
subsidiariedad, partiendo del punto de reconocer que la valoración de la
suficiencia o insuficiencia de los mecanismos ordinarios al alcance del Estado
le corresponde por al Presidente de la República. Dicha valoración, sin embargo
y como ocurre con otros requisitos materiales, no puede ser absoluta ni
arbitraria, ‘ya que debe sujetarse al marco normativo de los estados de
excepción, conformado por la Constitución Política, los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia y la Ley
Estatutaria sobre los Estados de Excepción’[39].”[40]
En este mismo orden de ideas, el control
constitucional que esta Corporación está llamada a ejercer sobre la
determinación presidencial sobre la necesidad de poderes extraordinarios para
afrontar la crisis, al momento de revisar el decreto declaratorio de la
emergencia, es de carácter global y no detallado, no sólo para respetar el
referido margen de discrecionalidad ejecutiva, sino especialmente para respetar
el ámbito y objeto propio de los procesos subsiguientes de revisión
constitucional de los decretos legislativos que se hayan de dictar al amparo
del estado de emergencia. Según se explicó en sentencia reciente de esta Corte,
“se trata, en todo caso, de un análisis global y no detallado de la suficiencia
de los poderes ordinarios para conjurar la situación de crisis pues de lo
contrario quedaría sin objeto el control que la Corte debe emprender
posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos de desarrollo. No es
por lo tanto un examen de cada una de las medidas que se anuncien en el decreto
declaratorio, sino de determinar, desde el ámbito de validez de ese decreto, si
se puede inferir que la crisis no se supera con el solo ejercicio de las
atribuciones ordinarias de policía”[41].
2.4. Estándar estricto e integral de control
constitucional
Por la
trascendencia y repercusiones constitucionales que tiene la declaratoria de un
estado de emergencia económica, social o ecológica, el control automático que
ejerce la Corte Constitucional debe ser de carácter integral, y aplicarse con
un estándar de escrutinio estricto, para determinar en forma minuciosa el cumplimiento
de los requisitos tanto de forma como materiales que la Carta Política impone a
tales actos jurídicos.
Es
pertinente mencionar que la jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado,
en numerosas sentencias, un test específico para determinar la
constitucionalidad de los decretos declaratorios de un estado de emergencia,
que se diferencia en su estructura y componentes del test que se ha
desarrollado, en paralelo, para ser aplicado a los decretos legislativos o de
desarrollo que adopte el Gobierno en ejercicio de las facultades excepcionales
que le confiere un estado de emergencia.[42]
3. Control de constitucionalidad
formal del Decreto 1770 de 2015
3.1. Firma
del Presidente de la República con todos sus Ministros.
La Corte
constata que el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 fue firmado tanto por
el Presidente como por todos los Ministros de su Gobierno. Como la Ministra de
Relaciones Exteriores se encontraba en comisión de servicios en el exterior,
las funciones de su despacho fueron encargadas al Ministro del Interior[43], quien firmó
este Decreto consignando expresamente tal condición de encargado, lo cual no
presenta problemas de validez para esta Corporación.
3.2.
Motivación expresa
La Corte
constata que el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 efectivamente contiene
una motivación amplia, extensa y detallada, en la que se exponen las razones
que llevaron al Gobierno Nacional a declarar la emergencia económica, social y
ecológica en la región fronteriza con Venezuela. Esta motivación se transcribió
en su integridad en la Sección I (“Antecedentes”) de la presente providencia.
Verificada la existencia de esta motivación, se da por cumplido el requisito
formal, y su contenido será objeto de un examen sustantivo más atento en las
secciones subsiguientes.
3.3.
Determinación del ámbito temporal de aplicación.
El Decreto 1770 de 2015, en su artículo 1º, dispone
con claridad que el estado de emergencia económica, social y ecológica allí
declarado tendrá una duración de treinta días calendario, contados a partir de
su entrada en vigencia. Se ha dado cumplimiento así al requisito constitucional
en comento.
3.4.
Determinación del ámbito territorial de aplicación.
El artículo
1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 establece con precisión su ámbito
geográfico de aplicación, que corresponde a los municipios fronterizos con
Venezuela, así:
“Artículo 1º. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El
Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato
Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz,
Agustín Codazzi, Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el
departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto
Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen,
El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de norte de
Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita
y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y
Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía,
por  el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la
vigencia de este decreto.”
Se ha dado
cumplimiento así al requisito constitucional de determinación del ámbito
territorial de aplicación del estado de emergencia.
3.5.
Notificación a los organismos internacionales correspondientes.
Según
acreditó el Gobierno Nacional, la adopción del Decreto 1770 del 7 de septiembre
de 2015, con la declaratoria del estado de emergencia allí contenida, fue
comunicada tanto al Secretario General de la Organización de Naciones Unidas,
como al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos,
mediante sendos oficios del 8 de septiembre de 2015, copia de los cuales reposa
en el expediente. Se ha dado cumplimiento al requisito formal en cuestión.
3.6.
Reunión del Congreso de la República.
A la fecha de adopción del Decreto 1770, es decir,
el 7 de septiembre de 2015, el Congreso de la República se hallaba reunido en
las sesiones ordinarias de la legislatura que empezó el veinte de julio de este
mismo año. Por lo tanto no era necesario efectuar una convocatoria específica
al poder legislativo.
3.7.
Remisión a la Corte Constitucional.
En
cumplimiento del mandato contenido en el parágrafo del artículo 215 de la
Carta, el Gobierno Nacional envió una copia auténtica del Decreto 1770 de 2015
a la Corte al día siguiente de su expedición, el 8 de septiembre del año en
curso. Con esta remisión se dio cumplimiento al referido requisito formal.
3.8.
Conclusión sobre la validez formal del Decreto 1770 de 2015
Ha quedado
demostrado así que el Decreto 1770 de 2015 dio cumplimiento a todos los
requisitos formales de constitucionalidad.
4. Control material de
constitucionalidad del Decreto 1770 de 2015
4.1. Presupuesto fáctico
Como se
explicó anteriormente, la declaratoria del estado de emergencia bajo revisión
debe cumplir con su presupuesto fáctico, esto es, debe responder a hechos
sobrevinientes y extraordinarios que alteren el orden económico, social o
ecológico y sean distintos a los que constituirían estados de guerra exterior o
conmoción interior; el presupuesto fáctico se desagrega, a la vez, en tres
componentes: (i) el juicio de realidad de los hechos invocados, (ii) el juicio
de identidad de dichos hechos como constitutivos de un estado de emergencia, y
(iii) el juicio de sobreviniencia de tales hechos. Se procederá a continuación
a efectuar estos tres juicios de constitucionalidad.
4.1.1. Juicio
de realidad de los hechos invocados.
Según se
consigna en la motivación del Decreto 1770 de 2015, el supuesto fáctico de la
declaración del estado de emergencia consiste en tres grupos principales de
hechos ocurridos a partir del mes de agosto del año en curso:
(a) La
adopción de una serie de medidas jurídicas por parte del Gobierno de Venezuela,
invocando la realización de una operación de preservación de la legalidad y el
orden público en dicho país, emprendida bajo la vigencia de un estado de
excepción constitucional. Estas medidas consistieron principalmente en la
adopción del Decreto No. 1.950 de 2015, que declaró el estado de excepción en
varios municipios fronterizos, y de los Decretos Nos. 1.969 y 1.989, que
ampliaron dicho estado de excepción a otros municipios a lo largo de la
frontera con Colombia.
(b) La
implementación o ejecución efectiva de las atribuciones dadas a las autoridades
venezolanas por los Decretos recién referidos, que se tradujo en numerosos
casos de expulsión, deportación o repatriación, de los cuales fueron objeto cientos
de personas de nacionalidad colombiana que estaban presentes en territorio
venezolano.
(c) Como
consecuencia de ello, el retorno masivo de miles de personas de nacionalidad
colombiana al territorio nacional, provenientes de Venezuela, en distintas
condiciones jurídicas – como deportados, expulsados, repatriados, o simplemente
retornados. La inmensa mayoría de estos retornos transfronterizos fueron
realizados por personas que, atemorizadas, prefirieron volver a Colombia. Las
condiciones en las que se dieron materialmente estos retornos fueron extremas,
y quedaron consignadas en los numerosos registros videográficos divulgados por
diversos medios de comunicación nacionales e internacionales, que documentaron
–entre otras- la situación de cientos de colombianos que debieron cruzar un río
con sus pertenencias cargadas a sus espaldas para volver al país, desde Venezuela.
La Corte
Constitucional considera que estos tres grupos de hechos son, todos ellos, de
naturaleza pública y notoria, según se ha confirmado más allá de toda duda con
el despliegue detallado que los medios de comunicación les han dado.
Independientemente
del carácter público y notorio de estos hechos, que la Corte da por probados,
el Gobierno remitió al presente proceso numerosos documentos que dan cuenta de
lo ocurrido, incluyendo copias de los actos jurídicos producidos por el
gobierno venezolano, diversos informes gubernamentales colombianos que
documentan la magnitud de la crisis y sus alcances, y algunos informes de
organismos internacionales tales como la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos o la Organización de las Naciones Unidas a través de sus diversas
agencias y mecanismos.
En suma,
para esta Corporación no cabe duda sobre el carácter cierto de los hechos que
el Gobierno Nacional ha invocado como sustento de la declaratoria del estado de
emergencia bajo revisión. El juicio de realidad se encuentra, así, superado.
4.1.2. Juicio
de identidad de los hechos invocados
En
criterio de la Corte, el Presidente de la República obró razonablemente dentro
del margen de apreciación que le es propio cuando encuadró los hechos recién
descritos dentro de aquellos que dan lugar a la declaratoria de un estado de
emergencia económica, social y ecológica bajo el artículo 215 Superior.
En
efecto, no se trata de una situación de guerra exterior con la República de
Venezuela, por lo cual no sería aplicable el artículo 213 de la Carta.
Por
otra parte, aunque la llegada masiva de miles de colombianos procedentes de
Venezuela ha generado serias afectaciones a las condiciones económicas y
sociales de los municipios receptores, además de las circunstancias propias de
una crisis humanitaria severa, afectando así el orden social, ello no ha
adquirido un nivel de especificidad suficiente en tanto amenaza al orden
público como para que se justifique la declaratoria de un estado de conmoción
interior, puesto que no se ha demostrado que el arribo de estas personas se
erija en un riesgo para la seguridad pública o la convivencia ciudadana de las
ciudades y poblaciones a las que llegaron.
En
consecuencia, la Corte considera que se ha cumplido el juicio de identidad.
4.1.3.
Juicio de sobreviniencia de los hechos invocados
Para
la Corte, salta a la vista que los hechos que han motivado la declaratoria de
este estado de emergencia constituyen un ejemplo prototípico de circunstancias
sobrevinientes, imprevistas y anormales, carentes de cualquier precedente en la
historia de las relaciones binacionales y, por lo mismo, imposibles de predecir
o pronosticar.
En
efecto, la adopción de los Decretos 1.950, 1.969 y 1.989 de 2015 por el
Gobierno Venezolano, y la implementación de los mismos a través de los actos de
expulsión, deportación, y repatriación de ciudadanos colombianos residentes en
Venezuela y sus consecuencias -hechos que motivaron la adopción del Decreto
1770 de 2015 en Colombia-,  fueron claramente imprevisibles, anormales y
extraordinarias. La Corte considera que habría sido imposible para el Gobierno
colombiano prever semejante giro en los acontecimientos.
En
esta medida, la Corte entiende cumplido el juicio de sobreviniencia de los
hechos invocados como detonantes de la emergencia.
4.2.
Presupuesto valorativo
4.2.1.
Juicio de gravedad de la afectación
La Sala Plena considera evidente que las violaciones
de los derechos humanos de los colombianos que debieron retornar forzadamente a
Colombia fueron profundas y comprehensivas, y en esa medida fueron muy graves,
en sí mismas y en sus consecuencias sobre la existencia de miles de personas en
situación de vulnerabilidad acentuada. Por lo tanto, en sí misma considerada,
esta situación es de la mayor gravedad.
De tal manera que el Presidente de la República de
Colombia, lejos de haber incurrido en un error de apreciación o en una
arbitrariedad valorativa, ejerció correctamente su potestad, dentro del margen
razonable de análisis que le corresponde. Frente a una situación de este nivel
de profundidad en la afectación masiva de derechos constitucionales, la Corte
concluye que el juicio de gravedad se entiende adecuadamente satisfecho.
La anterior conclusión no obsta para que la Sala
efectúe una precisión de la mayor importancia. Se observa que la Presidencia de
la República, en su intervención en el presente proceso a favor de la
constitucionalidad del Decreto 1770 de 2015, se extendió en la presentación y
explicación de los motivos que, en su concepto, hacen de esta situación un
hecho grave que amerita declarar un estado de emergencia. Si bien la mayor
parte de estos motivos y explicaciones son razonables y tienen pleno sustento
en los hechos, existe un grupo de consideraciones que ha llamado la atención de
esta Sala Plena por centrarse en lo que parecería ser la situación de personas
dedicadas a actividades económicas ilegales en la zona de frontera binacional.
En efecto, parte de la argumentación que se consigna en la intervención de la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República alude a la situación de
contrabandistas, “pimpineros” –esto es, traficantes ilegales de combustible- y
cambistas ilegales, quienes también se habrían visto afectados en sus
posibilidades de sustento –ilícito- como consecuencia de las medidas adoptadas
por los mandatarios y militares venezolanos.
Para la Corte este curso de argumentación no es aceptable,
al basarse en consideraciones atinentes al bienestar de quienes se lucran con
actividades contrarias a la ley, tales como el contrabando, el tráfico ilegal
de hidrocarburos, o el cambio irregular de divisas. Lo anterior no impide que
el Gobierno Nacional pueda válidamente, mediante eventuales medidas de
excepción adoptadas bajo el estado de emergencia, buscar la integración de
quienes ejercen estas actividades ilícitas al ámbito del comercio legal
formalizado en la zona abarcada por este Decreto.
Pese al carácter inconstitucional de este curso de
argumentación, la Corte no considera que ello configure un vicio en el decreto
declaratorio bajo revisión, principalmente por el hecho de que esos argumentos
no fueron incluidos dentro de la motivación del Decreto 1770 de 2015.
4.2.2. Juicio de necesidad de las medidas
extraordinarias
El Gobierno Nacional ha acreditado satisfactoriamente
ante esta Corporación que, por la magnitud y gravedad de la crisis humanitaria
resultante de esta situación, las atribuciones ordinarias de las autoridades
nacionales, departamentales y municipales de la zona de frontera han resultado
insuficientes, y por lo mismo se han hecho necesarias medidas extraordinarias
en diversos ámbitos de la atención debida a estos colombianos. Así mismo, ha demostrado
el Gobierno no sólo que sus competencias ordinarias son insuficientes para
responder adecuadamente a esta emergencia, sino que en varias áreas puntuales
se requieren medidas específicas, de nivel legislativo y no administrativo,
para garantizar el goce efectivo de los derechos humanos de la numerosa
población afectada por la emergencia.
En efecto, se demostró en primer lugar –cumpliendo así
con el primer componente del test de necesidad- que el gobierno contaba con
atribuciones ordinarias para enfrentar la crisis; y en segundo lugar –dando
cumplimiento al segundo componente del test-, que hizo uso de tales
atribuciones para atender a la población forzosamente retornada. Así, consta en
el expediente, según lo relató el Gobierno, ante el influjo masivo de
colombianos, (a) el Gobierno ejerció su potestad reglamentaria para expedir un
decreto –el Decreto 1768 de 2015- trazando condiciones especiales de afiliación
al sistema de salud para estas personas, y disponiendo medidas para su atención
específica; (b) una amplia coalición de agencias estatales ha provisto, dentro
del rango de sus competencias ordinarias, atención humanitaria en sus distintas
fases a la población forzosamente retornada; (c) el Departamento Administrativo
de la Prosperidad Social, coordinando los esfuerzos interinstitucionales, ha
producido un plan de atención para la zona de frontera, aportado a la Corte por
el Gobierno; (d) la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas ha provisto atención directa a estas personas para dar atención
prioritaria a las víctimas del conflicto armado que hayan sido obligadas a
volver al país; (e) el ICBF a través de sus Unidades Regionales y de
funcionarios específicamente dispuestos en la zona ha provisto la atención a la
infancia, niñez y adolescencia que encuadra dentro de sus competencias
ordinarias; y (f) las autoridades locales han declarado distintos estados de
calamidad pública en sus respectivos ámbitos territoriales, pero ante su
incapacidad material de atender a la población masivamente retornada han tenido
que recurrir a la ayuda del Gobierno Nacional.
Pese a lo anterior, las competencias ordinarias de las
autoridades estatales han resultado insuficientes, o poco específicas, para
responder apropiadamente a las exigencias de esta situación de crisis. En
términos más concretos, la Presidencia de la República ha indicado una serie de
aspectos en los cuales existen impedimentos u obstáculos legales para la debida
atención que necesitan ser superados mediante medidas de rango legislativo, que
habrán de ser adoptadas en los decretos legislativos de desarrollo
correspondientes. En esta línea, el Gobierno explicó que “el tamaño de la crisis, la extensión de sus
efectos, las implicaciones económicas y sociales de la migración masiva, etc.,
son circunstancias que requieren la adopción de medidas de impacto general
mucho más profundas que las que podrían adoptarse en desarrollo de la facultad
reglamentaria o en despliegue de las funciones regulares administrativas”; y
señaló los siguientes ámbitos específicos de acción legislativa requerida con
urgencia: (i) levantar las restricciones legales para la concesión de permisos
especiales de ingreso y permanencia en el territorio nacional de los familiares
venezolanos de personas colombianas que deseen naturalizarse en el país,
garantizando así el derecho a la unidad familiar; (ii) ampliar la cobertura de
los programas sociales existentes para así proveer la atención que esta
población materialmente requiere, permitiendo por ejemplo la afiliación de
personas afectadas por la crisis que antes no se habrían podido vincular, dadas
las exigencias legales normales en la provisión de la atención; (iii) dinamizar
el mercado laboral de la zona de frontera mediante medidas de rango legal, dada
la seria crisis de desempleo que se ha agudizado intensamente ante el influjo
poblacional masivo e inesperado proveniente de Venezuela; (iv) suprimir ciertos
requisitos legales que impiden regularizar la situación militar de personas
retornadas al país, facilitando así su inserción laboral y legal; y (v)
levantar restricciones legales al transporte de carbón, que ha sido
profundamente cercenado por las medidas adoptadas en Venezuela, ya que
normalmente la mayor parte de la producción carbonífera de la zona fronteriza
se ha exportado a través de puertos venezolanos en el lago de Maracaibo y éstos
fueron cerrados al carbón colombiano; entre otras medidas que son necesarias
con urgencia para responder a la situación.
Estas razones son suficientes para la Corte
Constitucional, en tanto justificación de la necesidad de recurrir a un estado
de emergencia que faculte al Gobierno Nacional para adoptar las medidas precisas
y razonablemente requeridas en atención a la crisis humanitaria actual. El
juicio de necesidad ha sido así cumplido.
4.2.3. Cumplimiento de otras prohibiciones
constitucionales
Constata la Corte que con el decreto declaratorio bajo
revisión no se ha incurrido en suspensión de los derechos humanos, ni se ha
limitado ningún derecho que no sea susceptible de ello durante la vigencia de
un estado de excepción. Antes bien, la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica es una medida que se orienta a garantizar los
derechos humanos de miles de personas que han sido afectadas por los actos
arbitrarios y violentos de las autoridades venezolanas.
También constata la Corte que este decreto
declaratorio no está interrumpiendo el funcionamiento normal de las demás ramas
del poder público, ni suprimiendo ni modificando los organismos o funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
4.3. Conclusión sobre el control material del Decreto
1770 de 2015
Por las razones anteriormente expuestas, la Corte
concluye que el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 dio cumplimiento a los
distintos requisitos de índole sustantiva o material exigibles
constitucionalmente a los decretos declaratorios de estados de emergencia. En
esa medida será declarado exequible.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el Decreto 1770 del 7 de
septiembre de 2015, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM ÁVILA ROLDAN
Magistrada (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
A LA
SENTENCIA C-670/15
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O
ECOLOGICA-Flexibilización
del juicio de constitucionalidad al no examinar con rigurosidad presupuestos
para declaración y no haber valoración dogmática de gravedad de deportaciones
masivas frente al respeto de derechos humanos universales (Aclaración de voto)
REGIMENES DE EXCEPCION-Previsión constitucional como forma de auto
conservación y garantía del orden existente (Aclaración de voto)
ESTADOS DE EXCEPCION-No excepcionan la Constitución ya que
poderes extraordinarios no revisten grado absoluto al encontrarse limitados por
diversas formas de control (Aclaración de voto)/TRIDIVISION DE LAS RAMAS DEL
PODER-Límites formales y materiales al ejercicio de las facultades
extraordinarias bajo controles mutuos (Aclaración de voto)
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL,
ECOLOGICA Y GRAVE
CALAMIDAD PUBLICA-Requisitos materiales para la declaratoria (Aclaración de
voto)
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DECRETADO PARA ATENDER CRISIS HUMANITARIA POR MEDIDAS ADOPTADAS POR
GOBIERNO VENEZOLANO CONTRA RESIDENTES COLOMBIANOS EN ZONA DE FRONTERA-Control objetivo (Aclaración de voto)
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DECRETADO PARA ATENDER CRISIS HUMANITARIA POR MEDIDAS ADOPTADAS POR
GOBIERNO VENEZOLANO CONTRA RESIDENTES COLOMBIANOS EN ZONA DE FRONTERA-Se demanda del Estado respuestas oportunas
y eficaces a partir del establecimiento de políticas públicas a mediano y largo
plazo (Aclaración de voto)
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DECRETADO PARA ATENDER CRISIS HUMANITARIA POR MEDIDAS ADOPTADAS POR
GOBIERNO VENEZOLANO CONTRA RESIDENTES COLOMBIANOS EN ZONA DE FRONTERA-Se debido empezar por reconocer
problemática para justificar declaración (Aclaración de voto)
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DECRETADO PARA ATENDER CRISIS
HUMANITARIA POR MEDIDAS ADOPTADAS POR GOBIERNO VENEZOLANO CONTRA RESIDENTES
COLOMBIANOS EN ZONA DE FRONTERA-Se debido adelantar juicio estricto
de constitucionalidad (Aclaración de voto)
Comparto
la determinación de exequibilidad del Decreto 1770 de 2015 que declaró el
estado de emergencia económica, social y ecológica en parte del territorio
nacional.
No
obstante, encuentro necesario hacer algunas precisiones sobre la parte
considerativa de la sentencia C-670 de 2015, toda vez que consideró que, en
últimas, terminó flexibilizando el juicio de constitucionalidad al no examinar
con la rigurosidad requerida los presupuestos para la declaración de un estado
de excepción (táctico, valorativo y juicio de suficiencia), además de no haber
contenido una parte dogmática que valorara la gravedad de las deportaciones
masivas frente al respeto de los derechos humanos universales.
La
Constitución Política previo los regímenes
de excepción como forma de su
auto conservación y garantía del orden existente, caracterizados esencialmente
por el incremento de las facultades del Gobierno y una mayor-posibilidad de
restricción a los derechos constitucionales[44].
La historia colombiana informa el empleo abusivo del denominado estado de sitio
que llevó al país a permanecer por varias décadas e hizo necesario poner fin a
tal práctica al suplantar el principio democrático (Congreso de la República:
espacio de razón pública)[45].
Los
estados de excepción no excepcionan la Constitución, ya que los poderes
extraordinarios no revisten grado absoluto al encontrarse limitados por
diversas formas de control que buscan impedir los excesos y garantizar los
principios que soportan el Estado de derecho[46].
De ahí que la Constitución Política, los tratados internacionales de derechos
humanos y del derecho internacional humanitario, y la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción constituyan límites formales y materiales al ejercicio de
las facultades extraordinarias, acogiendo particular importancia la tridivisión
de las ramas del poder bajo
controles mutuos.
Las
alteraciones del orden que el Constituyente de 1991 encuentra deben ser
conjuradas por medio del estado de emergencia (art. 215 superior) son, en su
orden: i) la económica, ii) la social, iii) la ecológica y iv) la grave
calamidad pública (art. 215 superior).
Los
requisitos materiales para
la declaratoria son, en esencia, los siguientes: i) acreditar la ocurrencia de
hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar el orden, además de su
carácter extraordinario (presupuesto fáctico); ii) demostrar por qué la
perturbación o la amenaza es grave e inminente, o los hechos constituyen una
grave calamidad pública (presupuesto valorativo); y iii) explicar las razones
por las cuales la perturbación o amenaza no pueden ser conjuradas mediante e!
uso de las atribuciones ordinarias (juicio de suficiencia). En todo caso, se
prevén otros límites dados por la prohibición de suspensión de los derechos
humanos y las libertades fundamentales, el principio de intangibilidad de
ciertos derechos, la prohibición constitucional de desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores, además de otros principios rectores de los
estados de excepción[47].
En
esa medida, el examen jurídico que corresponde a la Corte (art. 241-7 CP.) es
efectuar un control objetivo que implica una labor de cotejo entre el acto
emitido y los parámetros normativos mencionados[48].
En
cuanto al presupuesto
fáctico la sentencia ha
debido reconocer que los hechos sociales, económicos y políticos que se generan
en los municipios fronterizos (colombo-venezolanos) hacen parte de una
problemática estructural que viene de tiempo atrás, ocasionada por distintos
factores como la crisis comercial, alta tasa de desempleo, el panorama
industrial desalentador, la informalidad laboral, la falta de inversión social,
la alta dependencia de la economía venezolana, la devaluación del Bolívar, el
contrabando de gasolina, víveres y medicamentos, traslado sin mayores
controles, etc.
Por
tanto, más allá de la grave coyuntura presentada demanda del Estado respuestas
oportunas y eficaces que deben otorgarse a partir del establecimiento de
políticas públicas suficientemente razonadas, coherentes, serias y a mediano y
largo plazo.
Entonces,
la decisión proferida por la Corte ha debido empezar por reconocer la
problemática profunda que aqueja a los territorios fronterizos, para avanzar en
señalar que la justificación de la declaratoria del estado de emergencia
obedecía a la agravación rápida e inusitada de un fenómeno existente, toda vez
que las medidas de respuesta que profirió el Gobierno venezolano (deportaciones
masivas) se dieron de manera anormal e inopinada, desproporcionada, con
desconocimiento de los derechos mínimos ciudadanos y las garantías procesales
que les asisten, que terminó por ocasionar una grave crisis humanitaria[49].
No
bastaba simplemente afirmar en la sentencia que se estaba ante hechos de
naturaleza pública y notoria que la Corte dio por probados[50].
Si bien la declaratoria del estado de excepción se muestra forzosa, ello no
exoneraba a la Sala Plena del deber de adelantar el juicio estricto de
constitucionalidad que anunció, concretamente examinar a fondo las dificultades
estructurales que  en la vida cotidiana permean sobre la población fronteriza[51],
para que las respuestas otorgadas por los decretos legislativos de desarrollo
no se quedaran en medidas temporales y de coyuntura, sino que pudieran invitar
a la expedición de una legislación más adecuada, integral y de fondo.
Similar
situación puede predicarse respecto a los presupuestos valorativo y el juicio
de suficiencia, ya que era indispensable ante las deportaciones masivas denotar
la intensidad de la perturbación y sus consecuencias (gravedad e inminencia),
así como la insuficiencia de las instituciones de la normalidad para conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Por
último, en la sentencia también se echa de al menos un acápite sobre las
deportaciones masivas y su alcance respecto de los derechos humanos, de
conformidad con la Constitución y el orden internacional de los derechos
humanos, que al no haberse observado por la República venezolana comprometió
intensamente derechos tan caros para una democracia constitucional como la
vida, la salud, la prohibición de tratos crueles, inhumanos y degradantes, la
igualdad, el debido proceso, el derecho de propiedad, entre otros.
De
esta manera, dejo sentados los argumentos que me llevan a aclarar el voto en
esta oportunidad.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Deportado: Medida entendida como sanción impuesta a colombianos en el país
receptor por incumplimiento de la normatividad migratoria, incurriendo en su
gran mayoría en permanencia irregular.
Expulsado:
Medida entendida como sanción impuesta a
colombianos en el país receptor por cumplimiento de pena privativa de la
libertad, entre otras causas.
Repatriado:
Para efectos estadísticos se clasifica en esta
categoría a menores de edad que viajan con su núcleo familiar, parte de este o
solos, y cuyos acompañantes fueron sujetos de medidas de deportación.
[2] La Oficina para la Coordinación de
Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA) menciona en su informe el
número de personas que ingresaron al país por el Puesto de Control Migratorio
del Puente Simón Bolívar (Villa del Rosario) (1097 personas), pero no hace
referencia a las cifras de otros Puestos de Control Migratorio como Puente Paéz
– Arauca, Paraguachón – Maicao o puerto Carreño – Vichada. Por otra parte, el
informe de la OCHA introduce datos de aquellas personas que ingresaron al país
por vías informales, esto es, que no hicieron tránsito por ninguno de los
Puestos de Control Migratorio de la Frontera con Venezuela.
[3] Idem.
[4] Idem.
[5] http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2015/100.asp
[6] Idem.
[7] La obligación de realizar esta
notificación se deriva del artículo 27 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, y el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
[8] “El Gobierno Nacional entiende por
deportación aquella sanción impuesta a colombianos en el país receptor por
incumplimiento de la normativa migratoria, principalmente por permanencia
irregular en otro país. La expulsión es la sanción impuesta a colombianos en el
país receptor por cumplimiento de pena privativa de la libertad o por otras
causas específicas de su regulación. El concepto de repatriación se aplica a
los menores de edad que viajan con su núcleo familiar, parte de este o solos, y
cuyos acompañantes fueron sujetos de medidas de deportación.”
[9] http://www.defensoria.gov.co/es/nube/noticias/4072/Ante-crisis-humanitaria-en-la-frontera-con-Venezuela-Defensor-del-Pueblo-solicita-medidas-cautelares-a-la-CIDH-CIDH-Defensor-del-Pueblo-Comisión-Interamericana-de-Derechos-Humanos-frontera-con-venezuela-Frontera-con-Venezuela.htm
[10] http://www.defensoria.gov.co/es/nube/noticias/4031/Ascienden-a-207-las-quejas-formales-recibidas-por-la-Defensor%C3%ADa-del-Pueblo-a-trav%C3%A9s
–de-los-colombianos-deportados-desde-Venezuela-Crisis-fronteriza-Venezuela-acompa%C3%B1amiento-humanitario-estado-de-excepci%C3%B3n.htm?_item=090501&_secc=09&ts=2&hs=0905
[11] Ver las sentencias C-156 de 2011 (M.P.
Mauricio González Cuervo), C-252 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), que
sintetizaron y consolidaron la línea jurisprudencial correspondiente.
[12] En este sentido, en la sentencia C-156 de 2011 la Corte explicó:
“Los artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución Política aluden explícitamente
a ‘decretos legislativos’, esto es, con fuerza de ley. Por su contenido
material, el acto de declaración de un estado de excepción -de guerra exterior,
de conmoción interior o de emergencia- no encuadra en el tipo de normas
jurídicas expedidas para derogar o modificar leyes preexistentes, como ocurre
con los decretos de desarrollo expedidos su amparo. No obstante, en un estado
de derecho no pueden existir actos del poder público exentos de control, como
una garantía del sometimiento efectivo de las autoridades y los ciudadanos al
orden jurídico y en guarda de la supremacía de la Constitución. Con razón
mayor, si se trata de aquel acto mediante el cual el titular de la rama
ejecutivo se habilita temporalmente como Legislador, esto es, se inviste de
poder legislativo. Por eso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado el
control jurisdiccional integral que le corresponde ejercer sobre los decretos
declaratorios de los estados de excepción.”
[13]
El artículo 215 de la Constitución
Política estableció: “Artículo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los
previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos
los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada,
podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Estos decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos
últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente.
El Gobierno, en el decreto que declare el estado de
emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las
facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al
Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término.
El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta
días, prorrogables por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le
presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia
y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas.
El Congreso, durante el año siguiente a la
declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquéllas que son
de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en
todo tiempo.
El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por
derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este
artículo.
El Presidente de la República y los ministros serán
responsables cuando declaren el estado de emergencia sin haberse presentado
alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también
por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la
Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia.
El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales
de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo.
Parágrafo.- El Gobierno enviará a la Corte
Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que
dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla
decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de
enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata
su conocimiento.”
[14] M.P. Mauricio González Cuervo
[15] M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[16] Así, en la sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González
Cuervo), la Corte explicó: “La responsabilidad política del Gobierno en su
conjunto -en este caso, Presidente y sus ministros- es la razón de la presente
exigencia. Según los artículos 214.5 y 215 de la carta, “el Presidente y los
Ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber
ocurrido las situaciones de anormalidad que los justifiquen y lo serán también,
al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido
en el ejercicio de sus facultades” (Sentencia C-004 de 1992). Busca el
Constituyente que el Jefe de Estado y  sus ministros se hallen políticamente
comprometidos con el contenido de la declaratoria y sus desarrollos, para
deducir de ello las responsabilidades que la propia Constitución les asigna por
utilización del Estado de Emergencia en el artículo 215, que dice: “El
Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren
el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias
previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido
en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno
durante la emergencia”.
[17] Sentencia C-004 de 1992.
[18] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[19] Sentencia C-122 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz; salvamento de
voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández
Galindo; aclaración de voto de los magistrados Marta Victoria Sáchica y Carlos
Gaviria Díaz).
[20] Sentencias C-135 de 2009 (M.P. Humberto Sierra Porto; salvamento
de voto del magistrado Jaime Araujo Rentería) y C-802 de 2002 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño; salvamentos de voto de los magistrados Jaime Araujo Rentería,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra;
aclaración de voto del magistrado Jaime Córdoba Triviño; salvamento parcial de
voto de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández).
[21] Ley 137 de 1994, Art. 16: “INFORMACIÓN A LOS ORGANISMOS
INTERNACIONALES. De acuerdo con el artículo 27 de la
Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4o. del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al día siguiente de la
declaratoria del estado de excepción, el Gobierno enviará al Secretario General
de la Organización de Estados Americanos y al Secretario General de las
Naciones Unidas, una comunicación en que dé aviso a los Estados Partes de los
tratados citados, de la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos
que condujeron a ella. Los decretos legislativos que limiten el ejercicio de
derechos, deberán ser puestos en conocimiento de dichas autoridades. Igual
comunicación deberá enviarse cuando sea levantado el estado de excepción”.
[22] Sentencia C-179 de 1994.
[23] Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio
González Cuervo.
[24] Sentencias C-447 de 1992, C-366 de 1994 y
C-156 de 2011.
[25] Sentencia C-135 de 2009.
[26] Sentencia C-156 de 2011.
[27] Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio
González Cuervo.
[28]
Sentencia C-135 de 2009.
[29] Sentencia C-004 de 1992.
[30] Ibíd.
[31] Ibíd.
[32]Cft. Sentencia C-135 de 2009.
[33] Sentencia C-252 de 2010.
[34] Sentencia C-004 de 1992.
[35] De acuerdo con la
Real Academia Española, debe entenderse por arbitrariedad todo “Acto o
proceder contrario a la justicia, la razón o las leyes, dictado solo por la
voluntad o el capricho”. En: www.rae.es.
[36] Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio
González Cuervo).
[37] Sentencia C-135 de 2009.
[38] Sentencia C-252 de 2010 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio).
[39] Sentencia C-135 de 2009.
[40] Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio
González Cuervo).
[41] Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio
González Cuervo).
[42] El test aplicable a los decretos
legislativos de desarrollo del estado de emergencia contiene elementos
distintos, tales como los presupuestos de finalidad, conexidad, necesidad,
proporcionalidad, etc., que no son directamente aplicables al control del decreto
declaratorio correspondiente por responder a mandatos distintos de la
Constitución y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
[43] Obra en el expediente copia del Decreto
No. 1767 del 4 de septiembre de 2015, mediante el cual el Presidente de la
República comisionó a la Ministra de Relaciones Exteriores “para que se
traslade a las ciudades de Ginebra, Suiza, y Nueva York – Washington, Estados
Unidos, entre el 5 y el 11 de septiembre de 2015 (7 días), con el fin de
asistir a la ciudad de Ginebra a atender reuniones, con el Alto Comisionado de
los Derechos Humanos y con la Organización Internacional de Migraciones, en la
ciudad de Nueva York con el Secretario General de Naciones Unidas y en la
ciudad de Washington asistirá a la XIX conferencia Anual de la corporación
Andina de Fomento, CAF.” En el artículo 5º del mismo Decreto, se dispuso que
“Durante la ausencia de la doctora Holguín Cuéllar, encárguese de las funciones
del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores, entre el 5 y el 11 de
septiembre de 2015, al doctor Juan Fernando Cristo, Ministro del Interior.
[44] Sentencias C-252
de 2010, C-224 de 2009 y C-251 de 2002
[45] Sentencia C-224
de 2009
[46] Ibidem
[47] Sentencia C-252
de 2010.
[48] Sentencia C-802
de 2002.
[49] Sentencias C-135
de 2009 y C-252 de 2010.
[50] Deportaciones
masivas, expulsión y repatriación.
[51] Que claramente no
justificaban las medidas arbitrarias o desproporcionadas adoptadas por el
gobierno de Venezuela.