C-481-95
Sentencia No. C-481/95
Sentencia No. C-481/95
NOTIFICACION POR
EDICTO EN PROCESO ELECTORAL
La modalidad de notificación edictal
prevista en los incisos 2o. y 3o. del numeral 4 del art. 233, aunque especial y
de excepción frente a las disposiciones generales que normalmente prevén la
notificación personal del auto admisorio de la demanda, responde indudablemente
a la necesidad de la celeridad de los procesos electorales, que demanda su
rápida tramitación y decisión, obviamente bajo la observancia del debido
proceso, con el fin de que el pronunciamiento de la autoridad jurisdiccional
produzca los efectos deseados, en el sentido de garantizar la pureza del
sufragio y el acceso regular a la función pública. No es la notificación
personal el único medio que garantiza el conocimiento de un acto procesal, pues
el legislador puede idear, mecanismos sustitutivos que tengan tanta o igual
eficacia a aquélla.
REFERENCIA:
Expediente: D-913
NORMA ACUSADA.
Artículo 233 del
C.C.A., subrogado por el artículo 60 del decreto 2304 de 1989.
DEMANDANTE:
José Javier Buitrago
MAGISTRADO
PONENTE
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los
veintiséis (26) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites propios del proceso
a que da origen la acción pública de inconstitucionalidad, la Sala Plena de la
Corte Constitucional procede a adoptar la decisión de fondo, en relación con la
demanda presentada por el ciudadano José Javier Buitrago contra el inciso 2o.,
aparte final, del numeral 4 del artículo 233 del Código Contencioso
Administrativo, subrogado por el art. 60 del decreto 2304 de 1989.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
Se transcribe, en lo pertinente, la norma
del artículo 233 del C.C.A., en la forma como fue modificado por el decreto
2304 de 1989, destacando en negrilla los apartes que se acusan:
DECRETO 2304 DE 1989
(octubre 7)
"Por el cual
se introducen algunas modificaciones al Código Contencioso Administrativo.
"El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias
que le confiere la ley 30 de 1987 y oída la Comisión Contencioso
Administrativa,
DECRETA:
"Art. 60.-
El artículo 233 del Código Contencioso Administrativo quedará así:
"Art. 233.-
Auto admisorio de la Demanda. El auto admisorio de la demanda deberá
disponer:
1. Que se
notifique por edicto que se fijará durante cinco (5) días.
2. Que se
notifique personalmente al Ministerio Público.
3. Si se trata de
nombrado o elegido por junta, consejo o entidad colegiada, se dispondrá
notificarle personalmente el auto admisorio de la demanda. Si esto no fuere
posible dentro de los dos (2) días siguientes a la expedición del auto, sin
necesidad de orden especial, se lo notificará por edicto que se fijará en la
Secretaría de la Sala o Sección por el término de tres (3) días. El edicto debe
señalar el nombre del demandante y la naturaleza del proceso y copia del mismo
se remitirá, por correo certificado. a la dirección indicada en la demanda y a
la que figure en el directorio telefónico del lugar, de lo que se dejará
constancia en el expediente. El edicto, una vez desfijado, se agregará al
expediente. Si el notificado no se presenta, se le designará curador ad litem
que lo represente en el proceso.
4. Que se fije en
lista por tres (3) días una vez cumplido el término de la notificación, con la
prevención de que en este término se podrá contestar la demanda y solicitar
pruebas.
Si por virtud de
la declaración de la nulidad hubiere de practicarse nuevo escrutinio, se
entenderán demandados todos los ciudadanos declarados elegidos por los actos
cuya nulidad se pretende. En este caso se les notificará mediante edicto que
durará fijado cinco días (5) en la Secretaría  y se publicará por una  sola vez
en dos (2) periódicos de amplia circulación en la respectiva circunscripción
electoral.
Si el demandante
no comprueba la publicación en la prensa dentro de los veinte (20) días
siguientes a la notificación al Ministerio Público del auto que la ordena, se
declarará terminado el proceso por abandono y se ordenará archivar el
expediente".
(....)
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.
Considera el actor que la norma acusada
viola los artículos 2, 4 y 29 de la Constitución Política.
El concepto de violación lo desarrolla,
siguiendo fielmente lo expuesto por la Sala Contenciosa Electoral, mediante
auto del 18 de octubre de 1986, del cual fue Ponente el Consejero Hernán
Guillermo Aldana Duque. En dicho auto se declaró la nulidad de todo lo actuado
en el proceso electoral No. E-009, a partir del auto admisorio de la demanda
por no haberse notificado personalmente al demandado el auto admisorio de la
demanda.
Cita el demandante, como fundamento de su
argumentación, entre otros los siguientes apartes de dicha providencia:
"La Sala destaca que en el caso de
autos el elegido lo ha sido por manifestación de la voluntad soberana de la
Nación, y en esa medida "representa a la Nación entera". Sostiene que
el mecanismo de notificación por edicto es suficiente amparo y es el debido
proceso que proclama la Carta, para enterar al elegido de la existencia de
demanda que pone en tela de juicio su carácter de representante de la Nación,
no es afirmación que carece de asidero en la Constitución, pues por debido
proceso debe entenderse, naturalmente, un sistema de actuación que ofrezca
amplia oportunidad de defensa. Y la notificación regulada en la forma descrita
para este evento, no se ajusta a la concepción del artículo 26 de la
Constitución Nacional".
"En el sistema del C.C.A., se debe
señalar que el demandado notificado supuestamente de la demanda por edicto, ni
siquiera podría defenderse mediante la procuración de un curador ad- litem,
pues el nombramiento de este no está previsto en la norma contencioso
administrativa, que resulta, a juicio de la Sala Unitaria, violatorio y en
contradicción con los principios generales del derecho y del precepto
consagrado en el artículo 26 (art. 29 de la actual C.N.) de la Carta, toda vez
que el procedimiento, para el efecto que se estudia, no ofrece la
característica de procedimiento debido en la forma de notificación personal que
es la propia de un juicio en un estado de derecho o que se pretende tal".
Precisa el actor, por otra parte, que la
primera garantía que ha de brindársele a un procesado, es el permitirle el
oportuno conocimiento de los cargos que se le imputan, de acuerdo a unos
fundamentos de hecho y de derechos por probar, "para que de esta manera
tenga oportunidad de debatir las argumentaciones expuestas, enriqueciendo la
controversia, de lo que en últimas permitía al fallador contar con una mayor
cantidad de elementos de juicios que brinden la mayor posibilidad que (sic) la
sentencia, a mas de estar a derecho sea  justa". Y agrega que en los casos
que no sea posible la notificación personal, se han establecido mecanismos como
el de la notificación por edicto, pero previendo la designación del curador
ad-litem, a efecto de garantizar el derecho de defensa.
Finalmente dice, que sin desconocer la
celeridad que debe informar los procesos electorales "si estamos hablando
de elecciones plurinominales, es más expedito realizar la notificación personal
a la sede de la corporación pública, que es de conocimiento general, que llevar
a cabo todo el trámite del numeral 4 del art. 233 del C.C.A".
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación
emitió el concepto de rigor y solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de
la norma acusada, con fundamento en los siguientes argumentos:
"Un recorrido por la normatividad
reguladora del juicio contencioso electoral, confirma la observación del
demandante respecto a la celeridad que le ha imprimido el legislador, la que
junto con las características de la preclusión y la eventualidad están llamadas
a garantizar y asegurar la certeza en los resultados de las elecciones y
nombramientos como soporte para la legitimidad y dinámica adecuada del sistema
democrático".
"La especialidad de la actuación
judicial electoral en punto a su celeridad ha llevado a que se identifiquen
frente a la forma de notificación del auto admisorio de la demanda dos
posiciones agonales, en particular en tratándose de las causas por elecciones
que no en las de nombramientos - por cuanto para ellos determina la disposición
acusada en su numeral 3 que al nombrado se dispondrá notificarle personalmente-:
aquella que entiende a la notificación por edicto como sustitutiva de la
notificación personal, prevista como regla general para las actuaciones
judiciales contenciosas y otra que la admite como subsidiaria".
(...)
"Un sector de la doctrina administrativa
ha entendido que no puede exigirse la notificación personal de la demanda para
justificar su valor jurídico, a todas las personas posibles e hipotéticamente
afectadas en los proceso electorales en los que esté en entredicho el acto
respectivo en acción pública de nulidad, bajo la consideración de la
imposibilidad de conocer con exactitud, y de manera previa quién o quiénes
serán los afectados con el nuevo escrutinio que ordenare la sentencia. La razón
de esta postura se apuntala no sólo en la celeridad propia de la actuación
judicial electoral sino además, en que procesalmente existen otros mecanismos
que evidencian garantías de igual entidad para los demandados, como la
proposición del incidente de nulidad por falta de notificación y la intervención
obligatoria del Ministerio Público".
"Para el otro sector que identifica en
las causas electorales la existencia de partes es incontestable la necesidad de
que se de aplicación a todos los principios del derecho procesal garantes de su
efectiva intervención, de manera tal que la integración debida del
contradictorio es indispensable para regula la marcha de la actuación
judicial".
Dice el Procurador, que tanto la
notificación personal como por edicto, en la forma como aparece regulada en la
norma, son medios suficientes para participar del conocimiento debido requerido
a fin de asegurar la eventual defensa de la parte; son de igual categoría,
aunque ambas notificaciones se aplican por el legislador en eventualidades
distintas.
Además agrega, que cuando el demandado es
conocido, se tiene la certeza de su eventual ubicación y el demandante
suministra su dirección o posible localización es lógico que la notificación se
surta en la forma personal que aspira el actor, pero cuando el número de
demandados o de personas contra quien va dirigida la acción es indeterminado y
por ende su localización se dificulta, por ello más que por razones de
celeridad procesal, debe acudirse a la notificación por edicto, como se prevé
en la norma acusada.
Finalmente concluye, que el mecanismo de
notificación por edicto que regula la norma acusada, sustitutiva de la
notificación personal, constituye suficiente garantía para lograr que concurran
al proceso los interesados en controvertir las pretensiones del actor.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Por dirigirse la demanda contra normas que
hacen parte de un Decreto ley, es competente la Corte Constitucional para
decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el numeral 5 del
articulo 241 de la Constitución Política.
2. Interpretación y precisión de la
pretensión del demandante.
Siguiendo la orientación jurisprudencial
contenida en la sentencia C-472/95[1],
la Corte considera que es del caso interpretar el alcance de la pretensión del
demandante. En efecto:
Si bien es cierto que lo demandado es
únicamente el aparte final del inciso 2o. del numeral 4 del art. 233, referente
a la notificación por edicto, la Corte entiende que tanto el mencionado inciso,
como el inciso 3o.  del referido numeral, constituyen una proposición jurídica
completa, porque regulan la situación especial relativa al evento en que por
virtud de la declaración de nulidad hubiere de practicarse nuevo escrutinio, en
cuyo caso se entenderán demandados todos los ciudadanos declarados elegidos por
los actos cuya nulidad se pretende, quienes deben ser notificados por edicto
que requiere ser publicado por una sola vez en dos periódicos de amplia circulación
en la respectiva circunscripción electoral, dentro del término perentorio que
se ha previsto, so pena de que se declare terminado el proceso por abandono y
se ordene el archivo del expediente. En tal virtud, considera la Corte que la
pretensión del demandante comprende la totalidad de la unidad normativa antes
precisada.
3. La Notificación del auto admisorio de la
demanda en los procesos electorales.
A través del proceso electoral a que da
origen la pretensión o acción electoral, se ejerce el control jurisdiccional y
se discute la validez jurídica de los actos de elección popular de ciertos
funcionarios y de los miembros de las corporaciones públicas, o del
nombramiento o elección realizado por un órgano de cualquiera de las ramas del
poder público, en los eventos en que se cuestiona la observancia de las normas
jurídicas, relativas a la exigencia de las condiciones o calidades
constitucionales y legales que debe reunir un candidato o persona para acceder
al ejercicio de la función pública, o a la regularidad de las operaciones
materiales y jurídicas requeridas para concretar y crear válidamente el acto de
elección o de nombramiento.
El art. 233 del C.C.A., en la forma como
fue modificado por el artículo 60 del decreto 2304 de 1989, al regular lo
concerniente a la notificación del auto admisorio de la demanda, contempla las
siguientes situaciones:
- El auto admisorio de la demanda debe ser
notificado personalmente al Ministerio Público.
- Igualmente, el auto admisorio de la
demanda, en todas las modalidades de acciones electorales, es decir, como regla
general, se notifica por edicto.
- Dicho edicto es, además, el regulado por
el inciso 2o. del numeral 4 del art. 233, que se refiere a la situación en que
"por virtud de la declaración de nulidad hubiere de practicarse nuevo
escrutinio", pues en tal circunstancia se entienden "demandados todos
los ciudadanos declarados elegidos por los actos cuya nulidad se
pretende".
- Cuando se trata de demanda contra actos
de nombramiento o elección, producidos por junta, consejo o entidad colegiada,
el auto admisorio de la demanda debe notificarse personalmente al demandado,
esto es, a la persona sobre la cual ha recaído el respectivo nombramiento o
elección. Si ello no fuere posible dentro de los dos (2) días siguientes a la
expedición del auto, se procederá como se indica en el numeral 3 del art. 233,
el cual prevé la fijación de un edicto, y el envío de copia de éste por correo
certificado a la dirección indicada en la demanda y a la que figure en el
directorio telefónico del lugar, de lo cual se dejará constancia en el
expediente. En el evento de que el notificado no se presente se le designa un
curador ad-litem para que lo represente en el proceso.
4. La materia.
La censura contra la normatividad acusada
estriba, según el demandante, en que el medio de notificación que ella
prescribe no garantiza el derecho de defensa, pues a su juicio dicho derecho
sólo se asegura a través de la notificación personal del auto admisorio de la
demanda.
Estima la Corte que la referida
normatividad no es violatoria del debido proceso, por las siguientes razones:
La Constitución en el art. 29 señala los
fundamentos básicos que rigen el debido proceso; pero corresponde al legislador
dentro de su facultad discrecional, aunque con arreglo a criterios objetivos,
razonables y racionales, desarrollar a través de las correspondientes fórmulas
normativas las formas o actos procesales que deben ser cumplidos para asegurar
su vigencia y respeto. Por consiguiente, solamente cuando una norma
procedimental carezca de los atributos señalados y pueda juzgarse
desproporcionada, es posible declarar que ella es contraria al ordenamiento
superior.
El proceso electoral ha sido estructurado
bajo la idea de la simplicidad de los trámites y de la celeridad y eficiencia
de las actuaciones procesales, no sólo para responder a los mandatos
constitucionales que exigen un debido proceso sin dilaciones, con el
cumplimiento estricto de los términos procesales (arts. 29 y 228 C.P.), sino porque
con dicho proceso se busca fundamentalmente que los actos de nombramiento o
elección adquieran certeza jurídica a la mayor brevedad posible, con el fin de
garantizar el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político, mediante el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos,
e igualmente el buen servicio atinente a la función pública.
La modalidad de notificación edictal
prevista en los incisos 2o. y 3o. del numeral 4 del art. 233, aunque especial y
de excepción frente a las disposiciones generales que normalmente prevén la
notificación personal del auto admisorio de la demanda, responde indudablemente
a la necesidad de la celeridad de los procesos electorales, que demanda su
rápida tramitación y decisión, obviamente bajo la observancia del debido
proceso, con el fin de que el pronunciamiento de la autoridad jurisdiccional
produzca los efectos deseados, en el sentido de garantizar la pureza del
sufragio y el acceso regular a la función pública.
Las citadas normas solucionan la dificultad
procesal que se presenta cuando la notificación personal resulta demasiado
engorrosa y dispendiosa, en razón del considerable número de destinatarios de
la acción electoral, cuya localización no es fácil, o muchas veces resulta imposible
por hechos o actos imputables a aquéllos.
El Consejo de Estado reiteradamente se ha
pronunciado sobre la conveniencia y viabilidad de este tipo de notificación.
Fue así como expresó:
"De acuerdo con esto resulta
suficiente que en la demanda electoral en la que se pide la práctica de nuevo
escrutinio como resultado de la nulidad impetrada, como en el caso de este
proceso, se diga que son partes los ciudadanos declarados elegidos por el o los
actos cuya nulidad se pretende con la puesta en marcha de la acción pública
electoral. Iría contra ese principio un procedimiento engorroso consistente en
la notificación personal a todos y cada uno de esos demandados. Entendiéndolo
así el legislador fue que dispuso la notificación mediante la publicación del
edicto en dos periódicos de amplia circulación en la circunscripción electoral
correspondiente"[2].
El mecanismo de notificación establecido en
dichas normas no es violatorio del debido proceso, porque el edicto fijado
durante el término de cinco (5) días en la Secretaría y la exigencia de su
publicación por una sola vez en dos periódicos de amplia circulación en la
respectiva circunscripción electoral, cumple a cabalidad con la función de la
notificación, como forma de comunicación de los actos procesales, habida
consideración de que las personas que son consideradas como demandados, en las
circunstancias que contempla la disposición del inciso 2o. del numeral 4 del
art. 233, con certeza resultan noticiados o enterados suficientemente de la
existencia del proceso. Es mas, la norma del inciso 3o. del numeral 4 del art.
233 garantiza, además, con una sanción drástica la efectiva publicación del
edicto, cuando dispone que si no se comprueba la publicación en la prensa
dentro del término de 20 días siguientes a la notificación al Ministerio
Público del auto que la ordena, se declarará terminado el proceso por abandono
y se ordenará el archivo del expediente.
No es la notificación personal el único
medio que garantiza el conocimiento de un acto procesal, pues el legislador
puede idear, como lo hizo en las mencionadas normas, mecanismos sustitutivos
que tengan tanta o igual eficacia a aquélla. Sobre este tema se pronunció la
Corte en la sentencia C-428/94[3]
cuando dijo:
"No se infringe el debido proceso,
cuando la aplicación del instrumento sustitutivo de la notificación personal
permite franquear un escollo para lograr la comunicación que resulta imposible
de manera directa, y si dicho instrumento contiene en si mismo los elementos
que racionalmente permiten deducir la viabilidad del objetivo propuesto. En
lugar de desconocerse el derecho al interesado a ser oído, se establece una
opción real que busca garantizarle ese derecho".
En suma, y por las consideraciones
expresadas, no existe la alegada violación de los artículos 2o., 4o. y 29 de la
Constitución. Por lo tanto, se declararán exequibles los incisos 2o. y 3o. del
numeral 4 del art. 233 del C.C. A.
VI. DECISION.
Por lo expuesto, la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES los incisos 2o y
3o. del numeral 4 del artículo 233 del Código Contencioso
Administrativo, subrogado por el artículo 60  del decreto 2304 de 1989.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[2]. Sentencia del 22 de
febrero de 1991, Sección Quinta, Exp. No. 0501, Actor Emilio Abuabara Noriega,
C.P. Jorge Penen Deltiure.
[3] M.P.
Antonio Barrera Carbonell.