C-015-16
Sentencia C-764/09
Sentencia
C-015/16
ESTATUTO TRIBUTARIO Y
MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Exequibilidad de la Ley 1739 de 2014 por
ajustarse a la Constitución
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS
DE FORMA-Caducidad
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes/IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE
IDENTIDAD FLEXIBLE-No cumple requisitos de claridad, suficiencia y
pertinencia/ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Inhibición de la
demanda de inconstitucionalidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA
DE CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLE Y DIFERENCIAL DE PARTICIPACION POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Declaración de inexequibilidad en sentencia
C-726 de 2015
ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA
CONTRA LA EVASION-Contextualización
y naturaleza jurídica de la ley
PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION PARA LA VIGENCIA FISCAL 2015-Implementación de medidas que promuevan sostenibilidad
fiscal y garanticen finanzas públicas sanas
LEY DE FINANCIAMIENTO DESTINADA A CUBRIR
DESBALANCE DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION PARA LA VIGENCIA FISCAL 2015-Contenido
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalización y tecnificación del proceso
legislativo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Análisis flexible/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal o sistemática
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Libertad de configuración del legislador/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Ponderación del principio democrático
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA
DE CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLE Y DIFERENCIAL DE PARTICIPACION POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática y teleológica con el título y
finalidad de la medida
PRINCIPIO DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reiteración de jurisprudencia
OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY
O ACTO LEGISLATIVO-Requisitos
para la publicación
OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY
O ACTO LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE LAS MAYORIAS EN PROYECTO DE LEY-Mecanismo de
democracia representativa
OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY
O ACTO LEGISLATIVO-Defecto
en trámite no involucra inexequibilidad formal de ley si no se afecta proceso
de formación de voluntad democrática en las cámaras ni se desconoce contenido
básico institucional
FACULTAD DE COMISIONES DE ASUNTOS
ECONOMICOS DE SENADO Y CAMARA PARA SESIONAR DE MANERA CONJUNTA-Reiteración de jurisprudencia
SISTEMA BICAMERAL DEL PODER LEGISLATIVO-Autonomía e independencia de cada cámara/CONSTITUCION
POLITICA-Excepciones a la regla general al autorizar sesiones conjuntas de
cámara y senado
SENADO DE LA REPUBLICA Y CAMARA DE
REPRESENTANTES-Reunión en
un solo cuerpo
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Discusión y evaluación en sesión plenaria
de Senado y Cámara
MENSAJE DE URGENCIA-Deliberación conjunta de Senado y Cámara/MENSAJE
DE URGENCIA-Realización de sesiones conjuntas según artículo 347 de la
Constitución
REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Sesión conjunta de comisiones de Senado y
Cámara
CONSTITUCION POLITICA-Permite que proyecto de presupuesto se
presente desbalanceado
LEY DE FINANCIAMIENTO-Debate y aprobación de manera conjunta
según Ley 633 de 2000
PROYECTOS DE LEY-Deliberación conjunta de Comisiones de
Asuntos Económicos en primer debate
PROYECTO DE LEY DESTINADO A FINANCIAR
DEFICIT FISCAL DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Primer debate de forma conjunta por
Comisiones de Asuntos Económicos
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Comprensión armónica con el principio de identidad flexible
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y PRINCIPIO DE
IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE LEY-Potestad de cambio no es absoluta
PROYECTO DE LEY-Variaciones introducidas durante trámite
legislativo no deben devolverse a primer debate para surtir todo el proceso/PROYECTO
DE LEY-Devolución asuntos nuevos no tratados para que sean aprobados o
discutidos por comisión y/o plenaria que estudió el proyecto con anterioridad
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Línea jurisprudencial
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Se predica de asuntos o temas regulados en
la ley que contiene los
artículos que deben surtir los
debates correspondientes
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Concepto
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ESTADO SOCIAL
DE DERECHO-Importancia
RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Marco constitucional y legal
CONTROL DISCIPLINARIO DE SERVIDORES
PUBLICOS-Potestad
sancionadora del Estado
RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA-Reiteración
de jurisprudencia
PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Trámite en la Cámara de Representantes
DISPOSICIONES EN MATERIA TRIBUTARIA-Determinación debe atender a su contenido
sustantivo y repercusiones sobre el alcance de las obligaciones y no al título
del proyecto
RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA-Principio
de razonabilidad
RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA-Control
político
RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA-Excepciones
RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA-No
aplicación de la regla da lugar a vicio de trámite insubsanable
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Ley de financiamiento
PRESUPUESTO PUBLICO-Herramienta fundamental para la ejecución
de la política económica del Estado
PRESUPUESTO-Supeditado a principios y directrices de la
Constitución y Ley Orgánica
LEY DE APROPIACIONES-Marco de sostenibilidad fiscal y
correspondencia al Plan Nacional de Desarrollo
LEY DE APROPIACIONES-Debe contener totalidad de gastos que
Estado pretenda realizar durante respectiva vigencia fiscal/PROYECTO DE
PRESUPUESTO-Creación de nuevas rentas o modificación de existentes para
financiar gastos cuando ingresos autorizados no sean suficientes para atender
los proyectados
ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA
CONTRA LA EVASION-Trámite
legislativo de Ley 1739 de 2014
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Amplia facultad legislativa en materia
tributaria
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Aplicación del principio pro actione
ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA
CONTRA LA EVASION-Busca
mediante reforma tributaria obtener ingresos para financiar déficit del
Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2015 y generar rentas
permanentes que sean factor de sostenibilidad a las finanzas públicas de años
posteriores
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE IMPUESTO A LA
RIQUEZA-Inescindible
unidad conceptual con el núcleo temático de la Ley 1739 de 2014
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD CREE-Relación
temática y sistemática con el propósito de la Ley 1739 de 2014
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE SOBRETASA DEL
IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD CREE-No desconoce el principio de unidad de materia
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE IMPUESTO
SOBRE LA RENTA-No
desconoce el objetivo de la Ley 1739 de 2014
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE MECANISMOS DE
LUCHA CONTRA LA EVASION-Relación
temática y sistemática con el propósito de la Ley 1739 de 2014
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE
MODIFICACIONES AL ESTATUTO TRIBUTARIO-No desconoce el principio de unidad de materia
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE FINANCIACION
DEL MONTO DE GASTOS DE LA VIGENCIA 2015-Conexidad temática y teleológica con el propósito de
la Ley 1739 de 2014
PRINCIPIO DE PARTICIPACION CIUDADANA-No existe vulneración debido a la
discrecionalidad de cámaras legislativas para incluir y acoger propuestas,
opiniones u observaciones
REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Condiciones a observaciones o propuestas
planteadas en trámite de proyecto de ley
PRINCIPIO DE PARTICIPACION-Autonomía del ponente en trámite de
proyecto de ley para decidir si incluye o no totalidad de intervenciones
PROYECTO DE PRESUPUESTO DE RENTAS Y LEY DE
APROPIACIONES-Autorización
a comisiones de asuntos económicos de Senado y Cámara para deliberar
conjuntamente en primer debate/PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL
PRESUPUESTO DESBALANCEADO-Presentación ante comisiones de asuntos
económicos de Senado y Cámara
LEY SOBRE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS
DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Facultad
de comisiones de asuntos económicos de Senado y Cámara para discutir y aprobar
conjuntamente en primer debate sin necesidad de mensaje de urgencia
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Exigencia/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Obligaciones
de células legislativas
LEY SOBRE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS
DE LUCHA CONTRA LA EVASION-No
transgrede principio de consecutividad en relación con supuesta omisión a
petición de votar artículo por artículo en comisiones de Senado y Cámara
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION PARA LA VIGENCIA
2015-Ley 1739 de 2014 es
ley de financiamiento y no reforma tributaria
LEY SOBRE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS
DE LUCHA CONTRA LA EVASION-No
desconoce principio de consecutividad al no realizar cuatro debates
reglamentarios en la medida que todo el proyecto surtió tres debates
establecidos para sesionar en forma conjunta
PROYECTOS DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Trámite en la Cámara de Representantes
PROYECTOS DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Excepción del trámite ante Cámara de
Representantes cuando han sesionado las comisiones de forma conjunta en virtud
de un mensaje de urgencia/PROYECTOS DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Garantía
de autonomía territorial cuando se asegura participación de Cámara de
Representantes al inicio del procedimiento legislativo
PROYECTOS DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-No existe prohibición o impedimento para
debate y aprobación en segundo debate por plenaria del Senado
LEY SOBRE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS
DE LUCHA CONTRA LA EVASION-No
desconoce reserva de iniciativa legislativa en materia tributaria al haber
iniciado segundo debate en el Senado y haber realizado primer debate de manera
conjunta por comisiones de asuntos económicos
LEY SOBRE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS
DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Ley
1739 de 2014 se ajusta a la Constitución respecto al proceso de formación
PRESUPUESTO-Facultad para presentar proyecto de ley de
financiamiento se halla limitada en el tiempo y en la cantidad a recaudar
PRESUPUESTO-Límite temporal y material
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contiene presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones
PRESUPUESTO DE RENTAS Y LEY DE
APROPIACIONES-Deben
corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y aprobarse en un marco de
sostenibilidad fiscal
GASTOS PUBLICOS-Limitados en cuantía, finalidad y
temporalidad por ley de apropiaciones/INGRESOS O PRESUPUESTO DE RENTAS-Estimativo
que se prevé recaudar durante vigencia fiscal determinada
PRESUPUESTO DE RENTAS-No contiene autorización sino estimación o cálculo
anual a diferencia de la ley de apropiaciones que si la contiene
LEY DE FINANCIAMIENTO-Expresión “para financiar el monto de los
gastos contemplados” del artículo 347 superior permite concluir que si bien es
el principal propósito no es el único
LEY DE FINANCIAMIENTO-Gobierno contempla medidas tributarias para
vigencias adicionales a las del presupuesto que se pretende complementar
ESTADO DE EMERGENCIA-Permanencia de tributos creados
transitoriamente
LEY DE FINANCIAMIENTO-Puede contemplar medidas con vocación de
permanencia/LEGISLADOR-Potestad para determinar el carácter temporal o permanente de cada tributo
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Medidas tributarias adoptadas no solamente para
el año 2015 sino para todo el cuatrienio, dada la necesidad de financiar el
Plan Nacional de Desarrollo
PRESUPUESTO-Inclusión de tributos para vigencias posteriores no
constituye vicio que haga inconstitucional ley que los contempla
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-No contraría la Constitución, que ley de
financiamiento contemple medidas no relacionadas con la vigencia fiscal que se
persigue financiar sino que se destaquen por tener vocación de permanencia
LEY SOBRE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS
DE LUCHA CONTRA LA EVASION-No
desconoce principio de legalidad al no advertir extralimitación del Gobierno
Nacional
Referencia: expediente
D-10691
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1739 de
2014 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607
de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras
disposiciones”.
Actores: Fernando
Araujo Rumié, Pierre Eugenio García, Ernesto Macías Tovar, Alfredo Ramos Maya e
Iván Duque Márquez.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., veintisiete (27) de enero
de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por
los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Alejandro Linares Estrada, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria
Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Fernando Araujo Rumié, Pierre Eugenio
García, Ernesto Macías Tovar, Alfredo Ramos Maya e Iván Duque Márquez demandaron
la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el Estatuto
Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión
y se dictan otras disposiciones”, cuya demanda fue radicada en esta
Corporación con el número de expediente D-10691.
Mediante auto calendado el 21 de abril de 2015, el
Despacho del Magistrado Sustanciador Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, admitió
la demanda presentada.
A continuación se transcribe la ley
acusada:
LEY 1739 DE 2014
(Diciembre 23)
Por medio de la cual se modifica el Estatuto
Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de
lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPÍTULO I
Impuesto a la Riqueza
Artículo 1°. Adiciónese el artículo 292-2 del Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 292-2. Impuesto a la Riqueza -
Sujetos Pasivos. Por los años 2015, 2016, 2017 y 2018, créase un
impuesto extraordinario denominado el Impuesto a la Riqueza a cargo de:
1. Las personas naturales, las sucesiones ilíquidas, las personas
jurídicas y sociedades de hecho, contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios.
2. Las personas naturales, nacionales o extranjeras, que no tengan
residencia en el país, respecto de su riqueza poseída directamente en el país,
salvo las excepciones previstas en los tratados internacionales y en el derecho
interno.
3. Las personas naturales, nacionales o extranjeras, que no tengan
residencia en el país, respecto de su riqueza poseída indirectamente a través
de establecimientos permanentes, en el país, salvo las excepciones previstas en
los tratados internacionales y en el derecho interno.
4. Las sociedades y entidades extranjeras respecto de su riqueza poseída
directamente en el país, salvo las excepciones previstas en los tratados
internacionales y en el derecho interno.
5. Las sociedades y entidades extranjeras respecto de su riqueza poseída
indirectamente a través de sucursales o establecimientos permanentes en el
país, salvo las excepciones previstas en los tratados internacionales y en el
derecho interno.
6. Las sucesiones ilíquidas de causantes sin residencia en el país al
momento de su muerte respecto de su riqueza poseída en el país.
Parágrafo 1°. Para el caso de los contribuyentes del impuesto a la
riqueza señalados en el numeral 3 y 5 del presente artículo, el deber formal de
declarar estará en cabeza de la sucursal o del establecimiento permanente,
según sea el caso.
Parágrafo 2°. Para
el caso de los sujetos pasivos del impuesto a la riqueza que sean personas jurídicas
y sociedades de hecho, sean nacionales o extranjeras, el impuesto a la riqueza
desaparece a partir del 1° de enero del año 2018 inclusive".
Artículo 2°. Adiciónese el artículo 293-2 al Estatuto Tributario, el cual
quedará así:
"Artículo 293-2. No Contribuyentes del
Impuesto a la Riqueza. No son contribuyentes del Impuesto a la Riqueza
de que trata el artículo 292-2 las personas naturales y las sociedades o
entidades de que tratan los artículos 18, 18-1, el numeral 1 del artículo 19, los
artículos 22, 23, 23-1, 23-2, así como las definidas en el numeral 11 del
artículo 191 del Estatuto Tributario. Tampoco son contribuyentes del impuesto
las entidades que se encuentren en liquidación, concordato, liquidación forzosa
administrativa, liquidación obligatoria o que hayan suscrito acuerdo de
restructuración de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999, o acuerdo
de reorganización de conformidad con la Ley 1116 de 2006 y las personas
naturales que se encuentren sometidas al régimen de insolvencia.
Parágrafo. Cuando se decrete la disolución y liquidación de una
sociedad con el propósito de defraudar a la administración tributaria o de
manera abusiva como mecanismo para evitar ser contribuyente del Impuesto a la
Riqueza, el o los socios o accionistas que hubieren realizado, participado o
facilitado los actos de defraudación o abuso responderán solidariamente ante la
U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) por el impuesto,
intereses y sanciones, de ser el caso, que la sociedad habría tenido que
declarar, liquidar y pagar de no encontrarse en liquidación".
Artículo 3°. Adiciónese el artículo 294-2 al Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 294-2. Hecho generador. El
Impuesto a la Riqueza se genera por la posesión de la misma al 1° de enero del
año 2015, cuyo valor sea igual o superior a $1.000 millones de pesos. Para
efectos de este gravamen, el concepto de riqueza es equivalente al total del
patrimonio bruto del contribuyente poseído en la misma fecha menos las deudas a
cargo del contribuyente vigentes en esa fecha.
Parágrafo. Para determinar la sujeción pasiva a este impuesto, las
sociedades que hayan llevado a cabo procesos de escisión y las resultantes de
estos procesos, a partir de la vigencia de la presente ley y hasta el 1° de
enero de 2015, deberán sumar las riquezas poseídas por las sociedades
escindidas y beneficiarias, a 1° de enero de 2015.
Para determinar la sujeción pasiva a este impuesto, las personas
naturales o jurídicas que hayan constituido sociedades a partir de la vigencia
de la presente ley y hasta el 1° de enero de 2015, deberán sumar las riquezas
poseídas por las personas naturales o jurídicas que las constituyeron y por las
sociedades constituidas a 1° de enero de 2015, teniendo en cuenta en este
último caso la proporción en la que participan los socios en las sociedades así
constituidas".
Artículo 4°. Adiciónese el artículo 295-2 al Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 295-2. Base Gravable. La
base gravable del impuesto a la riqueza es el valor del patrimonio bruto de las
personas jurídicas y sociedades de hecho poseído a 1° de enero de 2015,
2016 y 2017 menos las deudas a cargo de las mismas vigentes en esas mismas
fechas, y en el caso de personas naturales y sucesiones i1íquidas, el
patrimonio bruto poseído por ellas a 1°de enero de 2015, 2016, 2017 y 2018
menos las deudas a cargo de las mismas vigentes en esas mismas fechas,
determinados en ambos casos conforme a lo previsto en el Título II del Libro I
de este Estatuto, excluyendo el valor patrimonial que tengan al 1° de
enero de 2015, 2016 y 2017 para los contribuyentes personas jurídicas y
sociedades de hecho, y el que tengan a 1° de enero de 2015, 2016, 2017 y 2018
las personas naturales y las sucesiones i1íquidas, los siguientes bienes:
1. En el caso de las personas naturales, las primeras 12.200 UVT del
valor patrimonial de la casa o apartamento de habitación.
2. El valor patrimonial neto de las acciones, cuotas o partes de interés
en sociedades nacionales poseídas directamente o a través de fiducias
mercantiles o fondos de inversión colectiva, fondos de pensiones voluntarias,
seguros de pensiones voluntarias o seguros de vida individual determinado
conforme a las siguientes reglas: En el caso de acciones, cuotas o partes de
interés de sociedades nacionales, poseídas a través de fiducias mercantiles o
fondos de inversión colectiva, fondos de pensiones voluntarias, seguros de
pensiones voluntarias o seguros de vida individual el valor patrimonial neto a
excluir será el equivalente al porcentaje que dichas acciones, cuotas o partes
de interés tengan en el total de patrimonio bruto del patrimonio autónomo o del
fondo de inversión colectiva, del fondo de pensiones voluntarias, de la entidad
aseguradora de vida, según sea el caso, en proporción a la participación del
contribuyente.
3. El valor patrimonial neto de los bienes inmuebles de beneficio y uso
público de las empresas públicas de transporte masivo de pasajeros, así como el
valor patrimonial neto de los bancos de tierras que posean las empresas
públicas territoriales destinadas a vivienda prioritaria.
4. El valor patrimonial neto de los activos fijos inmuebles adquiridos
y/o destinados al control y mejoramiento del medio ambiente por las empresas
públicas de acueducto y alcantarillado.
5. El valor de la reserva técnica de Fogafín y Fogacoop.
6. Respecto de los contribuyentes de que tratan los numerales 4 y 5 del
artículo 292-2 del Estatuto Tributario que sean entidades financieras del
exterior el valor de las operaciones activas de crédito realizadas con
residentes fiscales colombianos o sociedades nacionales así como los
rendimientos asociados a los mismos.
7. Respecto de los contribuyentes de que tratan los numerales 4 y 5 del
artículo 292-2 del Estatuto Tributario, el valor de las operaciones de leasing
internacional así como los rendimientos financieros que de ellas se deriven,
cuyos objetos sean activos localizados en el territorio nacional.
8. En el caso de los extranjeros con residencia en el país por un
término inferior a cinco (5) años, el valor total de su patrimonio líquido
localizado en el exterior.
9. Los contribuyentes a que se refiere el numeral 4 del artículo 19 de
este Estatuto, pueden excluir de su base el valor patrimonial de los aportes
sociales realizados por sus asociados.
Parágrafo 1°. La
base gravable, en el caso de las cajas de compensación, los fondos de empleados
y las asociaciones gremiales, estará constituida por el valor del patrimonio
bruto del contribuyente poseído a 1° de enero de 2015, a 1° de enero
de 2016 y a 1° de enero de 2017 menos las deudas a cargo del contribuyente
vigentes en esas mismas fechas, siempre que, tanto el patrimonio bruto como las
deudas, se encuentren vinculados a las actividades sobre las cuales tributan
como contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios.
Parágrafo 2°. Los
valores patrimoniales que se pueden excluir de la base gravable del Impuesto a
la Riqueza se determinarán de conformidad con lo previsto en el Título II del
Libro I de este Estatuto. El valor patrimonial neto de los bienes que se
excluyen de la base gravable, es el que se obtenga de multiplicar el valor
patrimonial del bien por el porcentaje que resulte de dividir el patrimonio líquido
por el patrimonio bruto a 1° de enero de 2015, a 1° de enero de 2016,
a 1° de enero de 2017 en el caso de los contribuyentes personas jurídicas
y sociedades de hecho, y el que resulte de dividir el patrimonio líquido por el
patrimonio bruto a 1° de enero de 2015, 1° de enero de 2016, 1° de
enero de 2017 y 1° de enero de 2018 en el caso de los contribuyentes
personas naturales y sucesiones ilíquidas.
Parágrafo 3°. Para
efectos del numeral 2 del presente artículo, las sociedades fiduciarias, las
sociedades administradoras de fondos de inversión colectiva o las sociedades
administradoras de fondos de pensiones voluntarias, o las entidades
aseguradoras de vida, según corresponda, certificarán junto con el valor patrimonial
de los derechos o participaciones, el porcentaje que dichas acciones, cuotas o
partes de interés tengan en el total del patrimonio bruto del patrimonio
autónomo o del fondo de inversión colectiva o del fondo de pensiones
voluntarias o las entidades aseguradoras de vida, según sea el caso.
Parágrafo 4°. En
caso de que la base gravable del impuesto a la riqueza determinada en
cualquiera de los años 2016, 2017 y 2018, sea superior a aquella determinada en
el año 2015, la base gravable para cualquiera de dichos años será la menor
entre la base gravable determinada en el año 2015 incrementada en el
veinticinco por ciento (25%) de la inflación certificada por el Departamento
Nacional de Estadística para el año inmediatamente anterior al declarado y la base
gravable determinada en el año en que se declara. Si la base gravable del
impuesto a la riqueza determinada en cualquiera de los años 2016, 2017 y 2018,
es inferior a aquella determinada en el año 2015, la base gravable para cada
uno de los años será la mayor entre la base gravable determinada en el año 2015
disminuida en el veinticinco por ciento (25%) de la inflación certificada por
el Departamento Nacional de Estadística para el año inmediatamente anterior al
declarado y la base gravable determinada en el año en que se declara.
Parágrafo 5°. Los
bienes objeto del impuesto complementario de normalización tributaria que sean
declarados en los periodos 2015, 2016 y 2017, según el caso, integrarán la base
gravable del impuesto a la riqueza en el año en que se declaren. El aumento en
la base gravable por este concepto no estará sujeto al límite superior de que
trata el parágrafo 4° de este artículo.
Parágrafo 6°. En el caso de las personas naturales sin residencia en el
país y las sociedades y entidades extranjeras que tengan un establecimiento
permanente o sucursal en Colombia, la base gravable corresponderá al patrimonio
atribuido al establecimiento o sucursal de conformidad con lo establecido en el
artículo 20-2 del Estatuto Tributario.
Para efectos de la determinación de los activos, pasivos, capital,
ingresos, costos y gastos que se tienen en cuenta al establecer el patrimonio
atribuible a un establecimiento permanente o sucursal durante un año o periodo
gravable, se deberá elaborar un estudio, de acuerdo con el Principio de Plena
Competencia, en el cual se tengan en cuenta las funciones desarrolladas,
activos utilizados, el personal involucrado y los riesgos asumidos por la
empresa a través del establecimiento permanente o sucursal y de las otras
partes de la empresa de la que el establecimiento permanente o sucursal forma
parte.
Artículo 5°. Adiciónese el  artículo 296 - 2  del Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 296-2. Tarifa. La tarifa
del Impuesto a la Riqueza se determina con base en las siguientes tablas:
1. Para las personas jurídicas:
A. Para el año 2015:
TABLA IMPUESTO A LA RIQUEZA PERSONAS JURIDICAS AÑO 2015
RANGOS DE BASE GRAVABLE EN $
TARIFA MARGINAL
IMPUESTO
Límite inferior
Límite Superior
>0
<2.000.000.000
0.20%
(Base gravable) * 0,20%
>=2.000.000.000
<3.000.000.000
0.35%
((Base gravable - $2.000.000.000) * 0,35 %) +
$4.000.000
>=3.000.000.000
<5.000.000.000
0.75%
((Base gravable - $3.000.000.000) * 0,75 %) +
$7.500.000
>=5.000.000.000
En adelante
1.15%
((Base gravable - $5.000.000.000) * 1,15 %) +
$22.500.000
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que.
B. Para el año 2016:
TABLA IMPUESTO A LA RIQUEZA PERSONAS JURIDICAS AÑO 2016
RANGOS DE BASE GRAVABLE EN $
TARIFA MARGINAL
IMPUESTO
Límite inferior
Límite Superior
>0
<2.000.000.000
0.15%
(Base gravable) * 0,15%
>=2.000.000.000
<3.000.000.000
0.25%
((Base gravable - $2.000.000.000) * 0,25 %) +
$3.000.000
>=3.000.000.000
<5.000.000.000
0.50%
((Base gravable - $3.000.000.000) * 0,50 %) +
$5.500.000
>=5.000.000.000
En adelante
1.00%
((Base gravable - $5.000.000.000) * 1,00 %) +
$15.500.000
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que.
C. Para el año 2017:
TABLA IMPUESTO A LA RIQUEZA PERSONAS JURIDICAS AÑO 2017
RANGOS DE BASE GRAVABLE EN $
TARIFA MARGINAL
IMPUESTO
Límite inferior
Límite Superior
>0
<2.000.000.000
0.05%
(Base gravable) * 0,05%
>=2.000.000.000
<3.000.000.000
0.10%
((Base gravable - $2.000.000.000) * 0,10 %) +
$1.000.000
>=3.000.000.000
<5.000.000.000
0.20%
((Base gravable - $3.000.000.000) * 0,20 %) +
$2.000.000
>=5.000.000.000
En adelante
0.40%
((Base gravable - $5.000.000.000) * 0,40 %) +
$6.000.000
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que.
2. Para las personas naturales:
TABLA IMPUESTO A LA RIQUEZA PERSONAS NATURALES
RANGOS DE BASE GRAVABLE EN $
TARIFA MARGINAL
IMPUESTO
Límite inferior
Límite Superior
>0
<2.000.000.000
0.125%
(Base gravable) * 0,125%
>=2.000.000.000
<3.000.000.000
0.35%
((Base gravable - $2.000.000.000) * 0,35 %) +
$2.500.000
>=3.000.000.000
<5.000.000.000
0.75%
((Base gravable - $3.000.000.000) * 0,75 %) +
$6.000.000
>=5.000.000.000
En adelante
1.50%
((Base gravable - $5.000.000.000) * 1,50 %) +
$21.000.000
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que.
Artículo 6° Adiciónese el artículo 297-2 al Estatuto Tributario el cual
quedará así:
"Artículo
297-2. Causación. La
obligación legal del impuesto a la riqueza se causa para los contribuyentes que
sean personas jurídicas, el 1° de enero de 2015, el 1° de enero de
2016 y el 1° de enero de 2017.
Para los contribuyentes personas naturales, la obligación legal del
impuesto a la riqueza se causa el 1° de enero de 2015, el 1° de enero
de 2016, el 1° de enero de 2017 y el 1° de enero de 2018.
Parágrafo. Los momentos de causación aquí previstos también se
aplicarán para los efectos contables incluida la conformación del balance
separado, o individual, y del balance consolidado".
Artículo 7°. Adiciónese el artículo 298-6 al Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 298-6. No deducibilidad del
impuesto. En ningún caso el valor cancelado por concepto del Impuesto
a la Riqueza ni su complementario de normalización tributaria serán deducibles
o descontables en el impuesto sobre la renta y complementarios, ni en el
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), ni podrán ser compensados con
estos ni con otros impuestos".
Artículo 8°. Adiciónese el artículo 298-7 al Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 298-7. Declaración y pago
voluntarios. Quienes no estén obligados a declarar el Impuesto a la
Riqueza de que trata el artículo 292-2 de este Estatuto podrán, libre y
espontáneamente, liquidar y pagar el Impuesto a la Riqueza. Dicha declaración
producirá efectos legales y no estará sometida a lo previsto en el artículo
594-2 del Estatuto Tributario".
Artículo 9°. Adiciónese el artículo 298-8 al Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 298-8. El Impuesto a la
Riqueza y su complementario de normalización tributaria se someten a las normas
sobre declaración, pago, administración y control contempladas en los artículos
298, 298-1, 298-2 y demás disposiciones concordantes de este Estatuto".
Artículo 10. Los contribuyentes del impuesto a la riqueza
podrán imputar este impuesto contra reservas patrimoniales sin afectar las
utilidades del ejercicio, tanto en los balances separados o individuales, así
como en los consolidados.
CAPÍTULO II
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE)
Artículo 11. Modifíquese el artículo 22 de la Ley 1607 de 2012, el cual quedará así:
"Artículo 22. Base gravable del Impuesto sobre
la Renta para la Equidad (CREE). La base gravable del Impuesto sobre
la Renta para la Equidad (CREE) a que se refiere el artículo 20 de la presente
ley, se establecerá restando de los ingresos brutos susceptibles de incrementar
el patrimonio realizados en el año gravable, las devoluciones rebajas y
descuentos y de lo así obtenido se restarán los que correspondan a los ingresos
no constitutivos de renta establecidos en los artículos 36, 36-1, 36-2, 36-3,
45, 46-1, 47, 48, 49, 51, 53 del Estatuto Tributario. De los ingresos netos así
obtenidos, se restarán el total de los costos susceptibles de disminuir el
impuesto sobre la renta de que trata el Libro I del Estatuto Tributario.
También se restarán las deducciones de los artículos 107 a 117, 120 a 124,
126-1, 127-1, 145, 146, 148, 149, 159, 171, 174 y 176 del Estatuto Tributario,
siempre que cumplan con los requisitos de los artículos 107 y 108 del Estatuto
Tributario, así como las correspondientes a la depreciación y amortización de
inversiones previstas en los artículos 127, 128 a 131-1 y 134 a 144 del
Estatuto Tributario. Estas deducciones se aplicarán con las limitaciones y
restricciones de los artículos 118, 124-1, 124-2, 151 a 155 y 177 a 177-2 del
Estatuto Tributario. A lo anterior se le permitirá restar las rentas exentas de
que trata la Decisión 578 de la Comunidad Andina y las establecidas en los
artículos 4° del Decreto número 841 de 1998, 135 de la Ley 100 de 1993, 16
de la Ley 546 de 1999 modificado por el artículo 81 de la Ley 964 de 2005, 56
de la Ley 546 de 1999. Para efectos de la determinación de la base mencionada
en este artículo se excluirán las ganancias ocasionales de que tratan los
artículos 300 a 305 del Estatuto Tributario.
Para todos los efectos, la base gravable del CREE no podrá ser inferior
al 3% del patrimonio líquido del contribuyente en el último día del año
gravable inmediatamente anterior de conformidad con lo previsto en los
artículos 189 y 193 del Estatuto Tributario.
Parágrafo transitorio. Para los periodos correspondientes a
los cinco años gravables 2013 a 2017, se podrán restar de la base gravable del
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), las rentas exentas de que trata
el artículo 207-2, numeral 9 del Estatuto Tributario".
Artículo 12. Adiciónese el artículo 22-1 a la Ley 1607 de 2012 el cual quedará así:
"Artículo 22-1. Rentas Brutas y Líquidas
Especiales. Las rentas brutas especiales previstas en el Capítulo IV,
del Título I del Libro primero del Estatuto Tributario, y las Rentas líquidas
por recuperación de deducciones, señaladas en los artículos 195 a 199 del
Estatuto Tributario serán aplicables para efectos de la determinación del
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE)."
Artículo 13. Adiciónese el artículo 22-2 a la Ley 1607 de 2012 el cual quedará así:
Artículo 22-2. Compensación de Pérdidas Fiscales. Las pérdidas fiscales en que incurran
los contribuyentes del Impuesto Sobre la renta para la Equidad (CREE) a partir
del año gravable 2015, podrán compensarse en este impuesto de conformidad con
lo establecido en el artículo 147 del Estatuto Tributario Nacional".
Artículo 14. Adiciónese el artículo 22-3 a la Ley 1607 de 2012 el cual quedará así:
"Artículo 22-3. Compensación de exceso de base
mínima. El exceso de base mínima de Impuesto sobre la Renta para la
Equidad (CREE) calculada de acuerdo con el inciso 2° del artículo 22 de
esta ley sobre la base determinada conforme el inciso 1° del mismo
artículo, que se genere a partir del periodo gravable 2015, podrá compensarse
con las rentas determinadas conforme al inciso 1° del artículo 22 citado
dentro de los cinco (5) años siguientes, reajustado fiscalmente".
Artículo 15. Adiciónese el artículo 22-4 a la Ley 1607 de 2012 el cual quedará así:
"Artículo 22-4. Remisión a las normas del
impuesto sobre la renta. Para efectos del Impuesto Sobre la renta para
la Equidad (CREE) será aplicable lo previsto en el Capítulo XI del Título I del
Libro I, en el artículo 118-1 del Estatuto Tributario Nacional, y en las demás
disposiciones previstas en el Impuesto sobre la Renta siempre y cuando sean
compatibles con la naturaleza de dicho impuesto".
Artículo 16. Adiciónese el artículo 22-5 a la Ley 1607 de 2012 el cual quedará así:
"Artículo 22-5. Descuento por impuestos
pagados en el exterior. Las sociedades y entidades nacionales que sean
contribuyentes del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) y su
sobretasa, cuando sea el caso, y que perciban rentas de fuente extranjera
sujetas al impuesto sobre la renta en el país de origen, tienen derecho a
descontar del monto del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) y su
sobretasa, cuando sea el caso, el impuesto sobre la renta pagado en el país de
origen, cualquiera sea su denominación, liquidado sobre esas mismas rentas el
siguiente valor:
Donde:
– TRyC es la tarifa del impuesto sobre la renta y
complementarios aplicable al contribuyente por la renta de fuente extranjera.
– TCREE es la tarifa del Impuesto sobre la Renta
para la Equidad (CREE) aplicable al contribuyente por la renta de fuente
extranjera.
– STCREE es la tarifa de la sobretasa al impuesto
sobre la renta para la Equidad (CREE) aplicable al contribuyente por la renta
de fuente extranjera.
– ImpExt es el impuesto sobre la renta pagado en
el extranjero, cualquiera sea su denominación, liquidado sobre esas mismas
rentas.
El valor del descuento en ningún caso podrá exceder el monto del
impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) y su sobretasa, de ser el caso,
que deba pagar el contribuyente en Colombia por esas mismas rentas.
Cuando se trate de dividendos o participaciones provenientes de
sociedades domiciliadas en el exterior, habrá lugar a un descuento tributario
en el Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) y su sobretasa, de ser el
caso, por los impuestos sobre la renta pagados en el exterior, de la siguiente
forma:
a) El valor del descuento equivale al resultado de multiplicar el monto
de los dividendos o participaciones por la tarifa del impuesto sobre la renta a
la que hayan estado sometidas las utilidades que los generaron multiplicado por
la proporción de que trata el literal h) de este inciso;
b) Cuando la sociedad que reparte los dividendos o participaciones
gravados en Colombia haya recibido a su vez dividendos o participaciones de
otras sociedades, ubicadas en la misma o en otras jurisdicciones, el valor del
descuento equivale al resultado de multiplicar el monto de los dividendos o
participaciones percibidos por el contribuyente nacional, por la tarifa a la
que hayan estado sometidas las utilidades que los generaron multiplicado por la
proporción de que trata el literal h) de este inciso;
c) Para tener derecho al descuento a que se refiere el literal a) del
presente artículo, el contribuyente nacional debe poseer una participación
directa en el capital de la sociedad de la cual recibe los dividendos o
participaciones (excluyendo las acciones o participaciones sin derecho a voto).
Para el caso del literal b), el contribuyente nacional deberá poseer
indirectamente una participación en el capital de la subsidiaria o subsidiarias
(excluyendo las acciones o participaciones sin derecho a voto). Las
participaciones directas e indirectas señaladas en el presente literal deben
corresponder a inversiones que constituyan activos fijos para el contribuyente
en Colombia, en todo caso haber sido poseídas por un periodo no inferior a dos
años;
d) Cuando los dividendos o participaciones percibidas por el
contribuyente nacional hayan estado gravados en el país de origen el descuento
se incrementará en el monto que resulte de multiplicar tal gravamen por la
proporción de que trata el literal h) de este inciso;
e) En ningún caso el descuento a que se refiere este inciso, podrá
exceder el monto del Impuesto de Renta para la Equidad (CREE) y su sobretasa,
de ser el caso, generado en Colombia por tales dividendos;
f) Para tener derecho al descuento a que se refieren los literales a),
b) y d), el contribuyente deberá probar el pago en cada jurisdicción aportando
certificado fiscal del pago del impuesto expedido por la autoridad tributaria
respectiva o en su defecto con prueba idónea;
g) Las reglas aquí previstas para el descuento tributario relacionado
con dividendos o participaciones provenientes del exterior serán aplicables a
los dividendos o participaciones que se perciban a partir de 1° de enero
de 2015, cualquiera que sea el periodo o ejercicio financiero a que
correspondan las utilidades que los generaron;
h) La proporción aplicable al descuento del Impuesto sobre la Renta para
la Equidad (CREE) y su sobretasa es la siguiente:
Donde:
– TRyC es la tarifa del impuesto sobre la renta y
complementarios aplicable al contribuyente por la renta de fuente extranjera.
– TCREE es la tarifa del Impuesto sobre la Renta
para la Equidad (CREE) aplicable al contribuyente por la renta de fuente
extranjera.
– STCREE
es la tarifa de la sobretasa al impuesto sobre la renta para la Equidad CREE
aplicable al contribuyente por la renta de fuente extranjera.
Parágrafo 1°. El
impuesto sobre la renta pagado en el exterior, podrá ser tratado como descuento
en el año gravable en el cual se haya realizado el pago o en cualquiera de los
cuatro (4) periodos gravables siguientes. En todo caso, el exceso de impuesto
descontable que se trate como descuento en cualquiera de los cuatro (4)
periodos gravables siguientes tiene como límite el Impuesto sobre la Renta para
la Equidad (CREE) y su sobretasa generado en Colombia sobre las rentas que dieron
origen a dicho descuento y no podrá acumularse con el exceso de impuestos
descontables originados en otras rentas gravadas en Colombia en distintos
periodos.
Parágrafo 2°. El
monto del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), y su sobretasa, después
de restar el descuento por impuestos pagados en el exterior de que aquí se
trata, no podrá ser inferior al setenta y cinco por ciento 75% del importe del
impuesto y su sobretasa liquidado sobre la base presuntiva del tres por ciento
(3%) del patrimonio líquido del contribuyente en el último día del año
inmediatamente anterior, a que se refiere el inciso 2° del artículo 22 de
la presente ley".
Artículo 17. Modifíquese el artículo 23 de la Ley 1607 de 2012 el cual quedará así:
"Artículo
23. La tarifa del
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) a que se refiere el artículo 20
de la presente ley, será del ocho por ciento (8%).
Parágrafo. A partir del periodo gravable 2016, la tarifa será del
nueve por ciento (9%).
Parágrafo Transitorio. Para los años 2013, 2014 y 2015 la
tarifa del CREE será del nueve (9%). Este punto adicional se aplicará de
acuerdo con la distribución que se hará en el parágrafo transitorio del
siguiente artículo".
Artículo 18.  Derogado tácitamente por el art. 136, Ley 1753 de 2015. Adiciónese un cuarto inciso al artículo 24 de la Ley 1607 de 2012, el cual
quedará así:
"A partir del periodo gravable 2016, del nueve
por ciento (9%) de la tarifa del impuesto al que se refiere el inciso 2° del
artículo 23 de la presente ley, un punto se distribuirá así: 0.4 punto se
destinará a financiar programas de atención a la primera infancia, y 0.6
punto a financiar las instituciones de educación superior públicas, créditos
beca a través del Icetex, y mejoramiento de la calidad de la educación
superior. Los recursos de que trata este inciso serán presupuestados en la
sección del Ministerio de Educación Nacional; el Gobierno nacional reglamentará
los criterios para la asignación y distribución de estos recursos".
Artículo 19. Adiciónese el inciso 3° al artículo 25 de la Ley 1607 de 2012, la cual
quedará así:
"Los consorcios y uniones temporales empleadores en los cuales la
totalidad de sus miembros estén exonerados del pago de los aportes parafiscales
a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) y el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar (ICBF) de acuerdo con los incisos anteriores y estén
exonerados del pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social en salud de
acuerdo con el inciso anterior o con el parágrafo 4° del artículo 204 de la Ley
100 de 1993, estarán exonerados del pago de los aportes parafiscales a favor
del Sena y el ICBF y al Sistema de Seguridad Social en Salud correspondientes a
los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, hasta diez (10)
salarios mínimos mensuales legales vigentes".
Artículo 20. Adiciónese el artículo 26-1 a la Ley 1607 de 2012, el cual quedará así:
"Artículo 26-1. Prohibición de la compensación del Impuesto
sobre la renta para la equidad (CREE). En ningún caso el Impuesto
sobre la Renta para la Equidad (CREE), ni su sobretasa, podrá ser compensado
con saldos a favor por concepto de otros impuestos, que hayan sido liquidados
en las declaraciones tributarias por los contribuyentes. Del mismo modo, los
saldos a favor que se liquiden en las declaraciones del impuesto sobre la renta
para la equidad CREE, y su sobretasa, no podrán compensarse con deudas por
concepto de otros impuestos, anticipos, retenciones, intereses y
sanciones".
CAPÍTULO III
Sobretasa al Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE)
Artículo 21. Sobretasa al Impuesto sobre la
Renta para la Equidad (CREE). Créase por los periodos gravables 2015, 2016, 2017 y 2018 la sobretasa
al impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), a cargo de los
contribuyentes señalados en el artículo 20 de la Ley 1607 de 2012.
Parágrafo. Corregido
por el art. 1, Decreto Nacional 1050 de 2015. No serán sujetos
pasivos de esta sobretasa al impuesto sobre la renta para la actividad CREE,
los usuarios calificados y autorizados para operar en las zonas francas costa
afuera.
Artículo 22. Tarifa de la sobretasa al
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE). La
sobretasa al Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) será la resultante
de aplicar la correspondiente tabla según cada periodo gravable, a la base
determinada de conformidad con el artículo 22 y siguientes de la Ley 1607 de 2012 o la que lo
modifique o sustituya:
a) Para el periodo gravable 2015:
TABLA SOBRETASA IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD – CREE AÑO
2015
RANGOS DE BASE GRAVABLE EN $
TARIFA MARGINAL
SOBRETASA
Límite inferior
Límite Superior
0
<800.000.000
0.0%
(Base gravable) * 0%
>=800.000.000
En adelante
5.0%
(Base gravable - $800.000.000) * 5,0 %
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende como
menor que.
b) Para el periodo gravable 2016:
TABLA SOBRETASA IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD – CREE AÑO
2016
RANGOS DE BASE GRAVABLE EN $
TARIFA MARGINAL
SOBRETASA
Límite inferior
Límite Superior
0
<800.000.000
0.0%
(Base gravable) * 0%
>=800.000.000
En adelante
6.0%
(Base gravable - $800.000.000) * 6,0 %
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que.
c) Para el periodo gravable 2017:
TABLA SOBRETASA IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD – CREE AÑO
2017
RANGOS DE BASE GRAVABLE EN $
TARIFA MARGINAL
SOBRETASA
Límite inferior
Límite Superior
0
<800.000.000
0.0%
(Base gravable) * 0%
>=800.000.000
En adelante
8.0%
(Base gravable - $800.000.000) * 8,0 %
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que.
d) Para el periodo gravable 2018:
TABLA SOBRETASA IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD – CREE AÑO
2018
RANGOS DE BASE GRAVABLE EN $
TARIFA MARGINAL
SOBRETASA
Límite inferior
Límite Superior
0
<800.000.000
0.0%
(Base gravable) * 0%
>=800.000.000
En adelante
9.0%
(Base gravable - $800.000.000) * 9,0 %
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que.
La sobretasa en este artículo está sujeta, para los periodos gravables
2015, 2016, 2017 y 2018, a un anticipo del 100% del valor de la misma,
calculado sobre la base gravable del Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE) sobre la cual el contribuyente liquidó el mencionado impuesto para el
año gravable inmediatamente anterior. El anticipo de la sobretasa al Impuesto
sobre la Renta para la Equidad (CREE) deberá pagarse en dos cuotas anuales en
los plazos fije el reglamento.
Artículo 23. No destinación específica. La
sobretasa al impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) no tiene
destinación específica. Los recursos que se recauden por este tributo no
estarán sometidos al régimen previsto en los artículos 24 y 28 de la Ley 1607 de 2012, no formarán parte del
Fondo Especial sin personería Fondo CREE, y harán unidad de caja con los demás
ingresos corrientes de la Nación, de acuerdo con las normas previstas en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Artículo 24. Reglas aplicables. La sobretasa al Impuesto sobre la
Renta para la Equidad (CREE) y su anticipo, además de someterse a lo dispuesto
en el artículo 11 de la presente ley, se someterá a las reglas previstas para
el Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) relacionadas con su
determinación, declaración, pago y sistema de retención en la fuente.
CAPÍTULO IV
Impuesto sobre la Renta
Artículo 25. Adiciónese el parágrafo 2° al artículo 10 del Estatuto Tributario, el cual
quedará así:
"Parágrafo 2°. No serán residentes fiscales, los
nacionales que cumplan con alguno de los literales del numeral 3, pero que
reúnan una de las siguientes condiciones:
1. Que el cincuenta por ciento (50%) o más de sus ingresos anuales
tengan su fuente en la jurisdicción en la cual tengan su domicilio.
2. Que el cincuenta por ciento (50%) o más de sus activos se encuentren
localizados en la jurisdicción en la cual tengan su domicilio.
El Gobierno nacional determinará la forma en la que las personas a las
que se refiere el presente parágrafo podrán acreditar lo aquí dispuesto".
Artículo 26. Adiciónese el parágrafo 4° al artículo 206 del Estatuto Tributario, el cual
quedará así:
"Parágrafo 4°. La exención prevista
en el numeral 10 procede también para las personas naturales clasificadas en la
categoría de empleados cuyos pagos o abonos en cuenta no provengan de una
relación laboral, o legal y reglamentaria, de conformidad con lo previsto en
los artículos 329 y 383 del Estatuto Tributario. Estos contribuyentes
no podrán solicitar el reconocimiento fiscal de costos y gastos distintos de
los permitidos a los trabajadores asalariados involucrados en la prestación de
servicios personales o de la realización de actividades económicas por cuenta y
riesgo del contratante. Lo anterior no modificará el régimen del
impuesto sobre las ventas aplicable a las personas naturales de que trata el
presente parágrafo, ni afectará el derecho al descuento del impuesto sobre las
ventas pagado en la adquisición de bienes corporales muebles y servicios, en
los términos del artículo 488 del Estatuto Tributario, siempre y cuando se
destinen a las operaciones gravadas con el impuesto sobre las ventas".
NOTA: La expresión subrayada fue declarada INEXEQUIBLE por la
Corte Constitucional mediante sentencia C-668 de 2015.
Artículo 27. Adiciónese el numeral 12 al artículo 207-2 del Estatuto Tributario, el
cual quedará así:
"12. El pago del principal, intereses, comisiones, y demás
rendimientos financieros tales como descuentos, beneficios, ganancias,
utilidades y en general, lo correspondiente a rendimientos de capital o a
diferencias entre valor presente y valor futuro relacionados con operaciones de
crédito, aseguramiento, reaseguramiento y demás actividades financieras
efectuadas en el país por parte de entidades gubernamentales de carácter
financiero y de cooperación para el desarrollo pertenecientes a países con los
cuales Colombia haya suscrito un acuerdo específico de cooperación en dichas
materias".
Artículo 28. Adiciónese un parágrafo
transitorio al
artículo 240 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Parágrafo Transitorio. Sin perjuicio de lo
establecido en otras disposiciones especiales de este Estatuto, las rentas
obtenidas por las sociedades y entidades extranjeras, que no sean atribuibles a
una sucursal o establecimiento permanente de dichas sociedades o entidades
extranjeras, por los años fiscales del 2015 al 2018, estarán sometidas a las
siguientes tarifas:
AÑO
TARIFA
2015
39%
2016
40%
2017
42%
2018
43%
Artículo 29°. Modifíquese el artículo 254 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 254. Descuento por impuestos pagados
en el exterior. Las personas naturales residentes en el país y las
sociedades y entidades nacionales, que sean contribuyentes del impuesto sobre
la renta y complementarios y que perciban rentas de fuente extranjera sujetas
al impuesto sobre la renta en el país de origen, tienen derecho a descontar del
monto del impuesto colombiano de renta y complementarios, el impuesto sobre la
renta pagado en el país de origen, cualquiera sea su denominación, liquidado
sobre esas mismas rentas el siguiente valor:
Donde:
– TRyC es la tarifa del impuesto sobre la renta y
complementarios aplicable al contribuyente por la renta de fuente extranjera.
– TCREE es la tarifa del Impuesto sobre la Renta
para la Equidad CREE aplicable al contribuyente por la renta de fuente
extranjera.
– STCREE es la tarifa de la sobretasa al impuesto
sobre la renta para la Equidad CREE aplicable al contribuyente por la renta de
fuente extranjera.
– ImpExt es el impuesto sobre la renta pagado en
el extranjero, cualquiera sea su denominación, liquidado sobre esas mismas
rentas.
El valor del descuento en ningún caso podrá exceder el monto del
impuesto sobre la renta y complementarios que deba pagar el contribuyente en
Colombia por esas mismas rentas.
Cuando se trate de dividendos o participaciones provenientes de
sociedades domiciliadas en el exterior, habrá lugar a un descuento tributario
en el impuesto sobre la renta y complementarios por los impuestos sobre la
renta pagados en el exterior, de la siguiente forma:
a) El valor del descuento equivale al resultado de multiplicar el monto
de los dividendos o participaciones por la tarifa del impuesto sobre la renta a
la que hayan estado sometidas las utilidades que los generaron multiplicado por
la proporción de que trata el literal h) de este inciso;
b) Cuando la sociedad que reparte los dividendos o participaciones
gravados en Colombia haya recibido a su vez dividendos o participaciones de
otras sociedades, ubicadas en la misma o en otras jurisdicciones, el valor del
descuento equivale al resultado de multiplicar el monto de los dividendos o
participaciones percibidos por el contribuyente nacional, por la tarifa a la
que hayan estado sometidas las utilidades que los generaron multiplicado por la
proporción de que trata el literal h) de este inciso;
c) Para tener derecho al descuento a que se refiere el literal a) del
presente artículo, el contribuyente nacional debe poseer una participación
directa en el capital de la sociedad de la cual recibe los dividendos o
participaciones (excluyendo las acciones o participaciones sin derecho a voto).
Para el caso del literal b), el contribuyente nacional deberá poseer
indirectamente una participación en el capital de la subsidiaria o subsidiarias
(excluyendo las acciones o participaciones sin derecho a voto). Las participaciones
directas e indirectas señaladas en el presente literal deben corresponder a
inversiones que constituyan activos fijos para e1 contribuyente en Colombia, en
todo caso haber sido poseídas por un periodo no inferior a dos años;
d) Cuando los dividendos o participaciones percibidas por el
contribuyente nacional hayan estado gravado en el país de origen el descuento
se incrementará en el monto que resulte de multiplicar tal gravamen por la
proposición de que trata el literal h) de este inciso;
e) En ningún caso el descuento a que se refiere este inciso podrá
exceder el monto del impuesto de renta y complementarios, generado en Colombia
por tales dividendos;
f) Para tener derecho al descuento a que se refieren los literales a),
b) y d), el contribuyente deberá probar el pago en cada jurisdicción aportando
certificado fiscal del pago del impuesto expedido por la autoridad tributaria
respectiva o en su defecto con prueba idónea;
g) Las reglas aquí previstas para el descuento tributario relacionado
con dividendos o participaciones provenientes del exterior serán aplicables a
los dividendos o participaciones que se perciban a partir de 1° de enero de
2015, cualquiera que sea el periodo o ejercicio financiero a que correspondan
las utilidades que los generaron;
h) La proporción aplicable al descuento del impuesto sobre la renta y
complementarios es la siguiente:
Donde:
– TRyC es la tarifa del impuesto sobre la renta y
complementarios aplicable al contribuyente por la renta de fuente extranjera.
– TCREE es la tarifa del Impuesto sobre la Renta
para la Equidad CREE aplicable al contribuyente por la renta de fuente
extranjera.
– STCREE es la tarifa de la sobretasa al impuesto
sobre la renta para la Equidad CREE aplicable al contribuyente por la renta de
fuente extranjera.
Parágrafo 1°. El impuesto sobre la renta pagado en el exterior,
podrá ser tratado como descuento en el año gravable en el cual se haya
realizado el pago o en cualquiera de los cuatro (4) periodos gravables
siguientes sin perjuicio de lo previsto en el artículo 259 de este Estatuto. En
todo caso, el exceso de impuesto descontable que se trate como descuento en
cualquiera de los cuatro (4) periodos gravables siguientes tiene como límite el
impuesto sobre la renta y complementarios generado en Colombia sobre las rentas
que dieron origen a dicho descuento y no podrá acumularse con el exceso de
impuestos descontables originados en otras rentas gravadas en Colombia en
distintos periodos.
Parágrafo Transitorio. El descuento tributario relacionado
con dividendos o participaciones provenientes del exterior que fueron
percibidas con anterioridad a 1° de enero de 2015 continuará rigiéndose por lo
dispuesto en el artículo 96 de la Ley 1607 de 2012".
Artículo 30. Modifíquese el inciso 2° del artículo 261 del Estatuto Tributario, el
cual quedará así:
"Inciso 2°. Para los contribuyentes con
residencia o domicilio en Colombia, excepto las sucursales de sociedades
extranjeras y los establecimientos permanentes, el patrimonio bruto incluye los
bienes poseídos en el exterior. Las personas naturales, nacionales o
extranjeras, que tengan residencia en el país, y las sucesiones ilíquidas de
causantes con residencia en el país en el momento de su muerte, incluirán tales
bienes a partir del año gravable en que adquieran la residencia fiscal en
Colombia".
Artículo 31. Corregido por el
art. 2, Decreto Nacional 1050 de 2015. Adiciónense los parágrafos 4° y 5° al artículo 12-1 del Estatuto Tributario, el
cual quedará así:
Parágrafo 4°. No se entenderá que existe sede efectiva de
administración en Colombia para las sociedades o entidades del exterior que
hayan emitido bonos o acciones de cualquier tipo en la Bolsa de Valores de
Colombia y/o en una bolsa de reconocida idoneidad internacional, de acuerdo con
resolución que expida la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Esta
disposición aplica igualmente a las subordinadas –filiales o subsidiarias– de
la sociedad o entidad que cumpla con el supuesto a que se refiere el presente
inciso, para lo cual la filial o subsidiaria deberá estar consolidada a nivel
contable en los estados financieros consolidados de la sociedad o entidad
emisora en Bolsa. Las entidades subordinadas a las cuales aplica este parágrafo
podrán optar por recibir el tratamiento de sociedad nacional, siempre y cuando
no estén en el supuesto mencionado en el parágrafo siguiente.
Parágrafo 5°. No se entenderá que existe sede efectiva de
administración en el territorio nacional para las sociedades o entidades del
exterior cuyos ingresos de fuente de la jurisdicción donde esté constituida la
sociedad o entidad del exterior sean iguales superiores al ochenta por ciento
(80%) de sus ingresos totales. Para la determinación de porcentaje anterior,
dentro de los ingresos totales generados en el exterior, no se tendrán en
cuenta las rentas pasivas, tales como las provenientes de intereses o de
regalías provenientes de la explotación de intangibles. Igualmente, se
considerarán rentas pasivas los ingresos por concepto de dividendos o
participaciones obtenidos directamente o por intermedio de filiales, cuando los
mismos provengan de sociedades sobre las cuales se tenga una participación,
bien sea directamente o por intermedio de sus subordinadas, igual o inferior al
veinticinco por ciento (25%) del capital. Los ingresos a tener en cuenta serán
los determinados conforme con los principios de contabilidad generalmente
aceptados".
Artículo 32. Modifíquese el artículo 158-1 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo
158-1. Deducción por inversiones en investigación, desarrollo tecnológico o innovación. Las personas que realicen inversiones en proyectos
calificados por el Consejo Nacional de Beneficios Tributarios en Ciencia y
Tecnología e Innovación como de investigación, desarrollo tecnológico o
innovación, de acuerdo con los criterios y las condiciones definidas por el
Consejo Nacional de Política Económica y Social mediante documento Conpes,
tendrán derecho a deducir de su renta, el ciento setenta y cinco por ciento
(175%) del valor invertido en dichos proyectos en el periodo gravable en que se
realizó la inversión. Esta deducción no podrá exceder del cuarenta por ciento
(40%) de la renta líquida, determinada antes de restar el valor de la
inversión.
Las inversiones o donaciones de que trata este artículo, podrán ser
realizadas a través de Investigadores, Grupos o Centros de Investigación,
Desarrollo Tecnológico o Innovación o directamente en Unidades de
Investigación, Desarrollo Tecnológico o Innovación de Empresas, registrados y
reconocidos por Colciencias. Igualmente, a través de programas creados por las
instituciones de educación superior aprobados por el Ministerio de Educación
Nacional, que sean entidades sin ánimo de lucro y que beneficien a estudiantes
de estratos 1, 2 y 3 a través de becas de estudio total o parcial que podrán
incluir manutención, hospedaje, transporte, matrícula, útiles y libros. El
Gobierno nacional reglamentará las condiciones de asignación y funcionamiento
de los programas de becas a los que hace referencia el presente artículo.
Los proyectos calificados como de investigación, desarrollo tecnológico
o innovación previstos en el presente artículo incluyen además la vinculación
de nuevo personal calificado y acreditado de nivel de formación técnica
profesional, tecnológica, profesional, maestría o doctorado a Centros o Grupos
de Investigación o Innovación, según los criterios y las condiciones definidas
por el Consejo Nacional de Beneficios Tributarios en Ciencia, Tecnología e
Innovación.
El Consejo Nacional de Beneficios Tributarios definirá los
procedimientos de control, seguimiento y evaluación de los proyectos
calificados, y las condiciones para garantizar la divulgación de los resultados
de los proyectos calificados, sin perjuicio de la aplicación de las normas
sobre propiedad intelectual, y que además servirán de mecanismo de control de
la inversión de los recursos.
Parágrafo 1°. Los contribuyentes podrán optar por la alternativa de
deducir el ciento setenta y cinco por ciento (175%) del valor de las donaciones
efectuadas a centros o grupos a que se refiere este artículo, siempre y cuando
se destinen exclusivamente a proyectos calificados por el Consejo Nacional de
Beneficios Tributarios en Ciencia y Tecnología e Innovación como de
investigación o desarrollo tecnológico o innovación, según los criterios y las
condiciones definidas por el Consejo Nacional de Política Económica y Social
mediante un documento Conpes. Esta deducción no podrá exceder del cuarenta por
ciento (40%) de la renta líquida, determinada antes de restar el valor de la
donación. Serán igualmente exigibles para la deducción de donaciones los demás
requisitos establecidos en los artículos 125-1, 125-2 y 125-3 del Estatuto
Tributario.
Parágrafo 2°. Para que proceda la deducción de que trata el presente
artículo y el parágrafo 1°, al calificar el proyecto se deberá tener en cuenta
criterios de impacto ambiental. En ningún caso el contribuyente podrá deducir
simultáneamente de su renta bruta, el valor de las inversiones y donaciones de
que trata el presente artículo.
Parágrafo 3°. El Consejo Nacional de Beneficios Tributarios en
Ciencia, Tecnología e Innovación definirá anualmente un monto máximo total de
la deducción prevista en el presente artículo, así como el monto máximo anual
que individualmente pueden solicitar las empresas como deducción por inversiones
o donaciones efectivamente realizadas en el año.
Cuando se presenten proyectos en CT+I que establezcan inversiones
superiores al monto señalado anteriormente, el contribuyente podrá solicitar al
CNBT la ampliación de dicho tope, justificando los beneficios y la conveniencia
del mismo. En los casos de proyectos plurianuales, el monto máximo establecido
en este inciso se mantendrá vigente durante los años de ejecución del proyecto
calificado, sin perjuicio de tomar en un año un valor superior, cuando el CNBT
establezca un monto superior al mismo para dicho año.
Parágrafo 4°. Cuando el beneficio supere el valor máximo deducible
en el año en que se realizó la inversión o la donación, el exceso podrá
solicitarse en los años siguientes hasta agotarse, aplicando el límite del
cuarenta por ciento (40%) a que se refieren el inciso 1° y el parágrafo 1° del
presente artículo.
Parágrafo 5°. La deducción de que trata el artículo 158-1 excluye la
aplicación de la depreciación o la amortización de activos o la deducción del
personal a través de los costos de producción o de los gastos operativos. Así
mismo, no serán objeto de esta deducción los gastos con cargo a los recursos no
constitutivos de renta o ganancia ocasional.
Parágrafo 6°. La utilización de esta deducción no genera utilidad
gravada en cabeza de los socios o accionistas.
Parágrafo 7°. El Documento Conpes previsto en este artículo deberá
expedirse en un término de 4 meses, contados a partir de la entrada en vigencia
la presente ley".
Artículo 33. Modifíquese el artículo 334 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 334. Impuesto Mínimo Alternativo
Simple (IMAS) de empleados. El Impuesto Mínimo Alternativo Simple
(IMAS) es un sistema de determinación simplificado del Impuesto sobre la Renta
y complementarios, aplicable únicamente a personas naturales residentes en el
país, clasificadas en la categoría de empleado, que en el respectivo año o
periodo gravable hayan obtenido ingresos brutos inferiores a 2.800 Unidades de
Valor Tributario (UVT), y hayan poseído un patrimonio líquido inferior a 12.000
Unidades de Valor Tributario (UVT), el cual es calculado sobre la renta
gravable alternativa determinada de conformidad con el sistema del Impuesto
Mínimo Alternativo Nacional (IMAN). A la Renta Gravable Alternativa se le
aplica la tarifa que corresponda en la siguiente tabla:
Renta gravable alternativa anual desde (en UVT)
IMAS (en UVT)
Renta gravable alternativa anual desde (en UVT)
IMAS (en UVT)
1.548
1,08
2.199
20,92
1.588
1,10
2.281
29,98
1.629
1,13
2.362
39,03
1.670
1,16
2.443
48,08
1.710
1,19
2.525
57,14
1.751
2,43
2.606
66,19
1.792
2,48
2.688
75,24
1.833
2,54
2.769
84,30
1.873
4,85
1.914
4,96
1.955
5,06
1.996
8,60
2.036
8,89
2.118
14,02
Parágrafo. Para el periodo gravable 2014, el artículo 334 del Estatuto
Tributario será aplicable en las condiciones establecidas en la Ley 1607 de
2012 en relación con la tabla de tarifas, el tope máximo de renta alternativa
gravable para acceder al IMAS y demás condiciones establecidas para acceder al
sistema de determinación simplificado.
Artículo 34. Adiciónese el parágrafo 3° al artículo 336 del Estatuto Tributario, el cual
quedará así:
"Parágrafo 3°. Para los efectos del cálculo del
Impuesto Mínimo Alternativo Simplificado (IMAS), una persona natural residente
en el país se clasifica como trabajador por cuenta propia si en el respectivo
año gravable cumple la totalidad de las siguientes condiciones:
1. Sus ingresos provienen, en una proporción igual o superior a un
ochenta por ciento (80%), de la realización de solo una de las actividades
económicas señaladas en el artículo 340 del Estatuto Tributario.
2. Desarrolla la actividad por su cuenta y riesgo.
3. Su Renta Gravable Alternativa (RGA) es inferior a veintisiete mil
(27.000) Unidades de Valor Tributario (UVT).
4. El patrimonio líquido declarado en el periodo gravable anterior es
inferior a doce mil (12.000) Unidades de Valor Tributario (UVT).
Para efectos de establecer si una persona natural residente en el país
clasifica en la categoría tributaria de trabajador por cuenta propia, las
actividades económicas a que se refiere el artículo 340 del Estatuto Tributario
se homologarán a los códigos que correspondan a la misma actividad en la
Resolución número 000139 de 2012 o las que la adicionen, sustituyan o
modifiquen".
CAPÍTULO V
Mecanismos de lucha contra la evasión Impuesto
Complementario de Normalización Tributaria al Impuesto a la Riqueza
Artículo 35. Impuesto complementario de
normalización tributaria - Sujetos Pasivos. Reglamentado por
el Decreto Nacional 1123 de 2015. Créase por los años 2015, 2016 y 2017 el impuesto
complementario de normalización tributaria como un impuesto complementario al
Impuesto a la Riqueza, el cual estará a cargo de los contribuyentes del
Impuesto a la Riqueza y los declarantes voluntarios de dicho impuesto a los que
se refiere el artículo 298-7 del Estatuto Tributario que tengan activos
omitidos. Este impuesto complementario se declarará, liquidará y pagará en la
declaración del Impuesto a la Riqueza.
Parágrafo. Los activos sometidos al impuesto complementario de
normalización tributaria que hayan estado gravados en un periodo, no lo estarán
en los periodos subsiguientes. En consecuencia, los contribuyentes del Impuesto
a la Riqueza y los declarantes voluntarios de dicho impuesto que no tengan
activos omitidos en cualquiera de las fechas de causación, no serán sujetos
pasivos del impuesto complementario de normalización tributaria.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-551 de 2015.
Artículo 36. Hecho generador. El impuesto complementario de
normalización tributaria se causa por la posesión de activos omitidos y pasivos
inexistentes a 1° de enero de 2015, 2016 y, 2017, respectivamente.
Parágrafo 1°. Para efectos de lo dispuesto en este artículo, se
entiende por activos omitidos aquellos que no fueron incluidos en las
declaraciones de impuestos nacionales existiendo la obligación legal de hacerlo.
Se entiende por pasivo inexistente, el declarado en las declaraciones de
impuestos nacionales con el único fin de aminorar o disminuir la carga
tributaria a cargo del contribuyente.
Parágrafo 2°. Los activos sometidos al impuesto complementario de
normalización tributaria que hayan estado gravados en un período, no lo estarán
en los períodos subsiguientes. En consecuencia, los contribuyentes del Impuesto
a la Riqueza y los declarantes voluntarios de dicho impuesto que no tengan
activos omitidos en cualquiera de las fechas de causación, no serán sujetos
pasivos del impuesto complementario de normalización tributaria.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-551 de 2015.
Artículo 37. Base gravable. La base gravable del impuesto
complementario de normalización tributaria será el valor patrimonial de los
activos omitidos determinado conforme a las reglas del Título II del Libro I
del Estatuto Tributario o el autoavalúo que establezca el contribuyente, el
cual deberá corresponder, como mínimo, al valor patrimonial de los activos
omitidos determinado conforme a las reglas del Título II del Libro I del
Estatuto Tributario.
La base gravable de los bienes que son objetos del impuesto
complementario de normalización tributaria será considerada como el precio de
adquisición de dichos bienes para efectos de determinar su costo fiscal.
Parágrafo. Para efectos de este artículo, los derechos en
fundaciones de interés privado del exterior, trusts o cualquier otro
negocio fiduciario del exterior se asimilan derechos fiduciarios poseídos en
Colombia. En consecuencia, su valor patrimonial se determinará con base en el
artículo 271-1 del Estatuto Tributario.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-551 de 2015.
Artículo 38. Tarifa. La tarifa del impuesto complementario de
normalización tributaria será la siguiente:
Año
Tarifa
2015
10,0%
2016
11,5%
2017
13,0%
Artículo 39. No habrá lugar a la
comparación patrimonial ni a renta líquida gravable por concepto de declaración
de activos omitidos. Los
activos del contribuyente que sean objeto del impuesto complementario de
normalización tributaria deberán incluirse para efectos patrimoniales en la
declaración del Impuesto sobre la Renta y Complementarios y del Impuesto sobre
la Renta para la Equidad (CREE) del año gravable en que se declare el impuesto
complementario de normalización tributaria y de los años siguientes cuando haya
lugar a ello y dejarán de considerarse activos omitidos. El incremento
patrimonial que pueda generarse por concepto de lo dispuesto en esta norma no
dará lugar a la determinación de renta gravable por el sistema de comparación
patrimonial, ni generará renta líquida gravable por activos omitidos en el año
en que se declaren ni en los años anteriores respecto de las declaraciones del
Impuesto sobre la Renta y Complementarios y del Impuesto sobre la Renta para la
Equidad (CREE). Esta inclusión no generará sanción alguna en el impuesto sobre
la renta y complementarios. Tampoco afectará la determinación del impuesto a la
riqueza de los periodos gravables anteriores.
Parágrafo 1°. El registro extemporáneo ante el Banco de la República
de las inversiones financieras y en activos en el exterior y sus movimientos de
que trata el Régimen de Cambios Internacionales expedido por la Junta Directiva
del Banco de la República en ejercicio de los literales h) e i) del artículo 16
de la Ley 31 de 1992 y de la inversión de capital colombiano en el exterior y
sus movimientos, de que trata el régimen de inversiones internacionales
expedido por el Gobierno nacional en ejercicio del artículo 15 de la Ley 9 de
1991, objeto del impuesto complementario de normalización tributaria, no
generará infracción cambiaría. Para efectos de lo anterior, en la presentación
de la solicitud de registro ante el Banco de la República de dichos activos se
deberá indicar el número de radicación o de autoadhesivo de la declaración
tributaria del impuesto a la riqueza en la que fueron incluidos.
Parágrafo 2°. Los activos del contribuyente que sean objeto del
impuesto complementario de normalización tributaria integrarán la base gravable
del impuesto a la riqueza del año gravable en que se declare el impuesto
complementario de normalización tributaria y de los años siguientes cuando haya
lugar a ello.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-551 de 2015.
Artículo 40. No legalización. La normalización tributaria de los
activos a la que se refiere la presente ley no implica la legalización de los
activos cuyo origen fuere ilícito o estuvieren relacionados, directa o
indirectamente, con el lavado de activos o la financiación del terrorismo.
Artículo 41. Corregido
por el art. 3, Decreto Nacional 1050 de 2015. Adiciónese un inciso al artículo 239-1 del Estatuto
Tributario:
"A partir del periodo gravable 2018, la sanción por inexactitud a
que se refieren los incisos segundo y tercero de este artículo, será
equivalente al doscientos (200%) del mayor valor del impuesto a cargo
determinado".
Declaración Anual de Activos en el Exterior
Artículo 42. Adiciónese el numeral 5 al artículo 574 del Estatuto
Tributario el cual quedará así:
"5º. Declaración anual de activos en el exterior".
Declaración Anual de Activos en el Exterior
(Sic) Artículo 42. Adiciónese el numeral 5 al
artículo 574 del Estatuto Tributario el cual quedará así:
"5°. Declaración anual de activos en el exterior".
Artículo 43. Adiciónese el artículo 607 al Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 607. Contenido de la declaración anual de activos en
el exterior. A partir del año gravable 2015, los contribuyentes del
impuesto sobre la renta y complementarios, sujetos a este impuesto respecto de
sus ingresos de fuente nacional y extranjera, y de su patrimonio poseído dentro
y fuera del país, que posean activos en el exterior de cualquier naturaleza,
estarán obligados a presentar la declaración anual de activos en el exterior
cuyo contenido será el siguiente:
1. El formulario que para el efecto ordene la UAE Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales (DIAN) debidamente diligenciado.
2. La información necesaria para la identificación del contribuyente.
3. La discriminación, el valor patrimonial, la jurisdicción donde estén
localizados, la naturaleza y el tipo de todos los activos poseídos a 1º de
enero de cada año cuyo valor patrimonial sea superior a 3580 UVT.
4. Los activos poseídos a 1° de enero de cada año que no cumplan con el
límite señalado en el numeral anterior, deberán declararse de manera agregada
de acuerdo con la jurisdicción donde estén localizados, por su valor patrimonial.
5. La firma de quien cumpla el deber formal de declarar".
Comisión de Estudio del Sistema Tributario Colombiano
Artículo 44. Comisión de Estudio del
Sistema Tributario Colombiano. Créase una Comisión de Expertos ad honórem para
estudiar, entre otros, el Régimen Tributario Especial del Impuesto sobre la
Renta y Complementarios aplicable a las entidades sin ánimo de lucro, los
beneficios tributarios existentes y las razones que los justifican, el régimen
del impuesto sobre las ventas y el régimen aplicable a los impuestos, tasas y
contribuciones de carácter territorial con el objeto de proponer reformas
orientadas a combatir la evasión y elusión fiscales y a hacer el sistema
tributario colombiano más equitativo y eficiente. Para estos efectos, la
Comisión podrá estudiar materias y realizar propuestas diferentes a las
estrictamente tributarias, y convocar expertos de dichas materias, en calidad
de invitados.
La Comisión se conformará a más tardar, dentro de los dos (2) meses
siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, será presidida por el
Director General de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) o
su delegado y deberá entregar sus propuestas al Ministro de Hacienda y Crédito
Público máximo en diez (10) meses contados a partir de su conformación, quien a
su vez presentará informes trimestrales a las Comisiones Económicas del
Congreso de la República.
El Gobierno Nacional determinará la composición y funcionamiento de
dicha Comisión, la cual se dictará su propio reglamento.
CAPÍTULO VI
Gravamen a los Movimientos Financieros
Artículo 45. Modifíquese el artículo 872 del Estatuto Tributario, el
cual quedará así:
"Artículo
872. Tarifa del gravamen a los
movimientos financieros. La tarifa del gravamen a los movimientos financieros
será del cuatro por mil (4x1.000).
La tarifa del impuesto a que se refiere el presente artículo se reducirá
de la siguiente manera:
– Al tres por mil (3 x 1.000) en el año 2019.
– Al dos por mil (2 x 1.000) en el año 2020.
– Al uno por mil (1 x 1.000) en el año 2021.
Parágrafo. A partir del 1° de enero de 2022 deróguense las
disposiciones contenidas en el Libro Sexto del Estatuto Tributario relativo al
Gravamen a los Movimientos Financieros".
Artículo 46. Adiciónese el numeral 28 al artículo 879 del Estatuto Tributario, el cual
quedará así:
"28. Los depósitos a la vista que constituyan las
sociedades especializadas en depósitos electrónicos de que trata el artículo 1°
de la Ley 1735 de 2014 en otras entidades vigiladas por la Superintendencia
Financiera de Colombia.
La disposición de recursos desde estos depósitos para el pago a terceros
por conceptos tales como nómina, servicios, proveedores, adquisición de bienes
o cualquier cumplimiento de obligaciones se encuentran sujetas al Gravamen a los
Movimientos Financieros.
Para efectos de esta exención, las sociedades especializadas en
depósitos electrónicos de que trata el artículo 1° de la Ley 1735 de 2014
deberán marcar como exenta del Gravamen a los Movimientos Financieros máximo
una cuenta corriente o de ahorros por entidad vigilada por la Superintendencia
Financiera de Colombia destinada única y exclusivamente a la gestión de los
recursos que están autorizadas a captar".
Artículo 47. Modifícase el numeral 1 y el parágrafo 4° del artículo 879 del Estatuto Tributario, los
cuales quedarán así:
"1. Los retiros efectuados de las cuentas de ahorro, los depósitos
electrónicos o tarjetas prepago abiertas o administradas por entidades
financieras y/o cooperativas de naturaleza financiera o de ahorro y crédito
vigiladas por las Superintendencias Financiera o de Economía Solidaria
respectivamente, que no excedan mensualmente de trescientos cincuenta (350)
UVT, para lo cual el titular de la cuenta o de la tarjeta prepago deberá
indicar ante la respectiva entidad financiera o cooperativa financiera, que
dicha cuenta, depósito o tarjeta prepago será la única beneficiada con la
exención.
La exención se aplicará exclusivamente a una cuenta de ahorros, depósito
electrónico o tarjeta prepago por titular y siempre y cuando pertenezca a un
único titular. Cuando quiera que una persona sea titular de más de una cuenta
de ahorros, depósito electrónico y tarjeta prepago en uno o varios
establecimientos de crédito, deberá elegir una sola cuenta, depósito
electrónico o tarjeta prepago sobre la cual operará el beneficio tributario
aquí previsto e indicárselo al respectivo establecimiento o entidad
financiera".
"Parágrafo 4°. En el caso de las
cuentas o productos establecidos en los numerales 25 y 27 de este artículo, el
beneficio de la exención aplicará únicamente en el caso de que pertenezca a un
único y mismo titular que sea una persona natural, en retiros hasta por sesenta
y cinco (65) Unidades de Valor Tributario (UVT) por mes. En un mismo
establecimiento de crédito, entidad financiera o cooperativa con actividad
financiera o cooperativa de ahorro y crédito, el titular solo podrá tener una
sola cuenta que goce de la exención establecida en los numerales 25 y 27 de
este artículo. Hacer uso del beneficio establecido en el numeral 1 del presente
artículo eligiendo un depósito electrónico, no excluye la aplicación del
beneficio contemplado en este parágrafo respecto de las exenciones de los
numerales 25 y 27 de este artículo".
Artículo 48. Modifíquese el numeral 21 del artículo 879 del Estatuto Tributario, el
cual quedará así:
"21. La disposición de recursos para la
realización de operaciones de factoring –compra o descuento de cartera–
realizadas por fondos de inversión colectiva, patrimonios autónomos o por
sociedades o por entidades cuyo objeto principal sea la realización de este
tipo de operaciones.
Para efectos de esta exención, las sociedades podrán marcar como exentas
del gravamen a los movimientos financieros hasta tres (3) cuentas corrientes o
de ahorro o, cuentas de patrimonios autónomos, en todo el sistema financiero,
destinadas única y exclusivamente a estas operaciones y cuyo objeto sea el
recaudo, desembolso y pago de las mismas. En caso de tratarse de fondos de
inversión colectiva o fideicomisos de inversión, el administrador deberá marcar
una cuenta por cada fondo de inversión colectiva o fideicomiso que administre,
destinado a este tipo de operaciones.
El giro de los recursos se deberá realizar solamente al beneficiario de
la operación de factoring o descuento de cartera, mediante abono a cuenta de
ahorro o corriente o mediante la expedición de cheques a los que se les incluya
la restricción: "Para consignar en la cuenta de ahorro o corriente del
primer beneficiario". En el evento de levantarse dicha restricción, se
causará el gravamen a los movimientos financieros en cabeza de la persona que
enajena sus facturas o cartera al fondo de inversión colectiva o patrimonio
autónomo o el cliente de la sociedad o de la entidad. El representante legal de
la entidad administradora o de la sociedad o de la entidad, deberá manifestar
bajo la gravedad del juramento que las cuentas de ahorros, corrientes o los
patrimonios autónomos a marcar, según sea el caso, serán destinados única y
exclusivamente a estas operaciones en las condiciones establecidas en este
numeral".
CAPÍTULO VII
Otras disposiciones
Artículo 49. Modifíquense los incisos 2° y 3° del artículo 167 de la Ley 1607 de 2012, los
cuales quedarán así:
"El hecho generador del Impuesto Nacional a la
Gasolina y al ACPM es la venta, retiro, importación para el consumo propio,
importación para la venta de gasolina y ACPM y la importación temporal para
perfeccionamiento activo, y se causa en una sola etapa respecto del hecho
generador que ocurra primero. El impuesto se causa en las ventas efectuadas por
los productores, en la fecha de emisión de la factura; en los retiros para
consumo de los productores, en la fecha del retiro; en las importaciones, en la
fecha en que se nacionalice la gasolina o el ACPM, o en la fecha de la
presentación de la declaración de importación temporal para perfeccionamiento
activo.
El sujeto pasivo del impuesto será quien adquiera la gasolina o el ACPM
del productor o el importador; el productor cuando realice retiros para consumo
propio; y el importador cuando, previa nacionalización, realice retiros para
consumo propio. En el caso de la importación temporal para perfeccionamiento
activo, el sujeto pasivo es el respectivo importador autorizado.
Parágrafo. Régimen de transición. Quedan exonerados del impuesto
nacional a la gasolina y al ACPM las importaciones directas que realicen los
importadores que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan
un programa vigente del régimen de importación temporal para perfeccionamiento
activo, y que hayan importado directamente gasolina y ACPM antes de la entrada
en vigencia de la presente ley. Esta exoneración solo aplica para un volumen de
gasolina y ACPM equivalente al promedio del volumen de las importaciones
directas realizadas durante los años 2012, 2013 y 2014".
Artículo 50. Modifíquese el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, el cual quedará así:
"Artículo 180. Procedimiento aplicable a la
determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección
social y a la imposición de sanciones por la UGPP. Previo a la expedición de la Liquidación Oficial o la
Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar o Corregir o
un Pliego de Cargos, los cuales deberán ser respondidos por el aportante dentro
de los tres (3) meses siguientes a su notificación. Si el aportante no admite
la propuesta efectuada en el Requerimiento para Declarar o Corregir o en el
Pliego de Cargos, la UGPP procederá a proferir la respectiva Liquidación
Oficial o la Resolución Sanción, dentro de los seis (6) meses siguientes, si
hay mérito para ello.
Contra la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción procederá el
Recurso de Reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los dos (2)
meses siguientes a la notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución
Sanción. La resolución que lo decida se deberá proferir y notificar dentro del
año siguiente a la interposición del recurso.
Parágrafo. Las sanciones por omisión e inexactitud previstas en el artículo 179
de la Ley 1607 de 2012 no serán aplicables a los aportantes que declaren o
corrijan sus autoliquidaciones con anterioridad a la notificación del
requerimiento de información que realice la UGPP".
Artículo 51. Modifíquese el artículo 512-13 del Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 512-13. Régimen simplificado del
impuesto nacional al consumo de restaurantes y bares. Al régimen simplificado del impuesto nacional al
consumo de restaurantes y bares al que hace referencia el numeral 3 del
artículo 512-1 de este Estatuto, pertenecen las personas naturales que en el
año anterior hubieren obtenido ingresos brutos totales provenientes de la
actividad inferiores a cuatro mil (4.000) UVT".
Artículo 52. Modifíquese el artículo 771-5 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo
771-5. Medios de pago para efectos de la aceptación de costos, deducciones,
pasivos e impuestos descontables. Para efectos de su reconocimiento fiscal como costos,
deducciones, pasivos o impuestos descontables, los pagos que efectúen los contribuyentes
o responsables deberán realizarse mediante alguno de los siguientes medios de
pago: Depósitos en cuentas bancarias, giros o transferencias bancarias, cheques
girados al primer beneficiario, tarjetas de crédito, tarjetas débito u otro
tipo de tarjetas o bonos que sirvan como medios de pago en la forma y
condiciones que autorice el Gobierno nacional.
Lo dispuesto en el presente artículo no impide el reconocimiento fiscal
de los pagos en especie ni la utilización de los demás modos de extinción de las
obligaciones distintos al pago, previstos en el artículo 1625 del Código Civil
y demás normas concordantes.
Así mismo, lo dispuesto en el presente artículo solo tiene efectos
fiscales y se entiende sin perjuicio de la validez del efectivo como medio de pago
legítimo y con poder liberatorio ilimitado, de conformidad con el artículo 8°
de la Ley 31 de 1992.
Parágrafo 1°. Podrán tener reconocimiento fiscal como costos,
deducciones, pasivos o impuestos descontables, los pagos en efectivo que
efectúen los contribuyentes o responsables, independientemente del número de
pagos que se realicen durante el año, así:
– En el año 2019, el menor entre el ochenta y
cinco por ciento (85%) de lo pagado o cien mil (100.000) UVT, o el cincuenta
por ciento (50%) de los costos y deducciones totales.
– En el año 2020, el menor entre el setenta por
ciento (70%) de lo pagado u ochenta mil (80.000) UVT, o el cuarenta y cinco por
ciento (45%) de los costos y deducciones totales.
– En el año 2021, el menor entre el cincuenta y
cinco por ciento (55%) de lo pagado o sesenta mil (60.000) UVT, o el cuarenta
por ciento (40%) de los costos y deducciones totales.
A partir del año 2022, el menor entre cuarenta por ciento (40%) de lo
pagado o cuarenta mil (40.000) UVT, o el treinta y cinco por ciento (35%) de
los costos y deducciones totales.
Parágrafo 2°. Tratándose de los pagos en efectivo que efectúen
operadores de Juegos de Suerte y Azar, la gradualidad prevista en el parágrafo
anterior se aplicará de la siguiente manera:
– En el año 2019, el setenta y cuatro por ciento
(74%) de los costos, deducciones, pasivos o impuestos descontables totales.
– En el año 2020, el sesenta y
cinco por ciento (65%) de los costos, deducciones, pasivos o impuestos
descontables totales.
– En el año 2021, el cincuenta y ocho por ciento
(58%) de los costos, deducciones, pasivos o impuestos descontables totales.
– A partir del año 2022, el cincuenta y dos por
ciento (52%) de los costos, deducciones, pasivos o impuestos descontables
totales.
Para efectos de este parágrafo no se consideran comprendidos los pagos
hasta por 1.800 UVT que realicen los operadores de juegos de suerte y azar,
siempre y cuando realicen la retención en la fuente correspondiente.
Parágrafo transitorio. El 100% de los pagos en efectivo que
realicen los contribuyentes durante los años 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018
tendrán reconocimiento fiscal como costos, deducciones, pasivos, o impuestos
descontables en la declaración de renta correspondiente a dicho período
gravable, siempre y cuando cumplan con los demás requisitos establecidos en las
normas vigentes.
Artículo 53. Modifíquese el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional el cual quedará
así:
"Artículo 817. La acción de cobro de
las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados
a partir de:
1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el
Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.
2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las
presentadas en forma extemporánea.
3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación
con los mayores valores.
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de
determinación o discusión.
La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de
los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales
respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en
quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de
parte".
Artículo 54. Modifíquese el artículo 820 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 820. Remisión de las deudas
tributarias. Los Directores Seccionales de Impuestos y/o Aduanas
Nacionales quedan facultados para suprimir de los registros y cuentas de los
contribuyentes de su jurisdicción, las deudas a cargo de personas que hubieren
muerto sin dejar bienes. Para poder hacer uso de esta facultad deberán dichos
funcionarios dictar la correspondiente resolución allegando previamente al
expediente la partida de defunción del contribuyente y las pruebas que
acrediten satisfactoriamente la circunstancia de no haber dejado bienes.
El Director de Impuestos y Aduanas Nacionales o los Directores
Seccionales de Impuestos y/o Aduanas Nacionales a quienes este les delegue,
quedan facultados para suprimir de los registros y cuentas de los
contribuyentes, las deudas a su cargo por concepto de impuestos, tasas,
contribuciones y demás obligaciones cambiarias y aduaneras cuyo cobro esté a
cargo de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, sanciones,
intereses, recargos, actualizaciones y costas del proceso sobre los mismos,
siempre que el valor de la obligación principal no supere 159 UVT, sin incluir
otros conceptos como intereses, actualizaciones, ni costas del proceso; que no
obstante las diligencias que se hayan efectuado para su cobro, estén sin
respaldo alguno por no existir bienes embargados, ni garantía alguna y tengan
un vencimiento mayor de cincuenta y cuatro (54) meses.
Cuando el total de las obligaciones del deudor, sea hasta las 40 UVT sin
incluir otros conceptos como sanciones, intereses, recargos, actualizaciones y
costas del proceso, podrán ser suprimidas pasados seis (6) meses contados a
partir de la exigibilidad de la obligación más reciente, para lo cual bastará
realizar la gestión de cobro que determine el reglamento.
Cuando el total de las obligaciones del deudor supere las 40 UVT y hasta
96 UVT, sin incluir otros conceptos como sanciones, intereses recargos,
actualizaciones y costas del proceso, podrán ser suprimidas pasados dieciocho
meses (18) meses desde la exigibilidad de la obligación más reciente, para lo
cual bastará realizar la gestión de cobro que determine el reglamento.
Parágrafo. Para determinar la existencia de bienes, la U.A.E.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá adelantar las acciones que
considere convenientes, y en todo caso, oficiar a las oficinas o entidades de
registros públicos tales como Cámaras de Comercio, de Tránsito, de Instrumentos
Públicos y Privados, de propiedad intelectual, de marcas, de registros
mobiliarios, así como a entidades del sector financiero para que informen sobre
la existencia o no de bienes o derechos a favor del deudor. Si dentro del mes
siguiente de enviada la solicitud a la entidad de registro o financiera respectiva,
la Dirección Seccional no recibe respuesta, se entenderá que la misma es
negativa, pudiendo proceder a decretar la remisibilidad de las obligaciones.
Para los efectos anteriores, serán válidas las solicitudes que la DIAN
remita a los correos electrónicos que las diferentes entidades han puesto a
disposición para recibir notificaciones judiciales de que trata la Ley 1437 de
2011.
No se requerirá determinar la existencia de bienes del deudor para
decretar la remisibilidad de las obligaciones señaladas en los incisos tres y
cuatro del presente artículo.
Parágrafo  transitorio. Los contribuyentes que se acogieron a
las normas que establecieron condiciones especiales de pago de impuestos, tasas
y contribuciones establecidas en leyes anteriores y tienen en sus cuentas
saldos a pagar hasta de 1 UVT por cada obligación que fue objeto de la
condición de pago respectiva, no perderán el beneficio y sus saldos serán
suprimidos por la Dirección Seccional de Impuestos sin requisito alguno; en el
caso de los contribuyentes cuyos saldos asciendan a más de una (1) UVT por cada
obligación, no perderán el beneficio consagrado en la condición especial
respectiva si pagan el mismo dentro de los dos (2) meses siguientes a la
entrada en vigencia de esta norma".
Artículo 55. Conciliación Contencioso
Administrativa Tributaria, Aduanera y Cambiaria. Reglamentado por
el Decreto Nacional 1123 de 2015. Facúltese a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales para realizar conciliaciones en procesos contenciosos
administrativos, en materia tributaria, aduanera y cambiaria, de acuerdo con
los siguientes términos y condiciones:
Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos
nacionales, los usuarios aduaneros y del régimen cambiario, que hayan
presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, podrán conciliar el valor de las
sanciones e intereses según el caso, discutidos en procesos contra liquidaciones
oficiales, mediante solicitud presentada ante la U.A.E. Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales (DIAN), así:
Por el treinta por ciento (30%) del valor total de las sanciones,
intereses y actualización según el caso, cuando el proceso contra una
liquidación oficial se encuentre en única o primera instancia ante un Juzgado
Administrativo o Tribunal Administrativo, siempre y cuando el demandante pague
el ciento por ciento (100%) del impuesto en discusión y el setenta por ciento
(70%) del valor total de las sanciones, intereses y actualización.
Cuando el proceso contra una liquidación oficial tributaria, y aduanera,
se halle en segunda instancia ante el Tribunal Administrativo o Consejo de
Estado según el caso, se podrá solicitar la conciliación por el veinte por
ciento (20%) del valor total de las sanciones, intereses y actualización según
el caso, siempre y cuando el demandante pague el ciento por ciento (100%) del
impuesto en discusión y el ochenta por ciento (80%) del valor total de las sanciones,
intereses y actualización.
Cuando el acto demandado se trate de una resolución o acto
administrativo mediante el cual se imponga sanción dineraria de carácter
tributario, aduanero o cambiario, en las que no hubiere impuestos o tributos a
discutir, la conciliación operará respecto del cincuenta por ciento (50%) de
las sanciones actualizadas, para lo cual el obligado deberá pagar en los plazos
y términos de esta ley, el cincuenta por ciento (50%) restante de la sanción
actualizada.
En el caso de actos administrativos que impongan sanciones por concepto
de devoluciones o compensaciones improcedentes, la conciliación operará
respecto del cincuenta por ciento (50%) de las sanciones actualizadas, siempre
y cuando el contribuyente pague el cincuenta por ciento (50%) restante de la
sanción actualizada y reintegre las sumas devueltas o compensadas en exceso y
sus respectivos intereses en los plazos y términos de esta ley.
Para efectos de la aplicación de este artículo, los contribuyentes,
agentes de retención, responsables y usuarios aduaneros o cambiarios, según se
trate, deberán cumplir con los siguientes requisitos y condiciones:
1. Haber presentado la demanda antes de la entrada en vigencia de esta
ley.
2. Que la demanda haya sido admitida antes de la presentación de la
solicitud de conciliación ante la Administración.
3. Que no exista sentencia o decisión judicial en firme que le ponga fin
al respectivo proceso judicial.
4. Adjuntar la prueba del pago, de las obligaciones objeto de
conciliación de acuerdo con lo indicado en los incisos anteriores.
5. Aportar la prueba del pago de la liquidación privada del impuesto o
tributo objeto de conciliación correspondiente al año gravable 2014, siempre
que hubiere lugar al pago de dicho impuesto.
6. Que la solicitud de conciliación sea presentada ante la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales UAE-DIAN
hasta el día 30 de septiembre de 2015.
El acto o documento que dé lugar a la conciliación deberá suscribirse a
más tardar el día 30 de octubre de 2015 y presentarse por cualquiera de las
partes para su aprobación ante el juez administrativo o ante la respectiva
corporación de lo contencioso-administrativo, según el caso, dentro de los diez
(10) días hábiles siguientes a su suscripción, demostrando el cumplimiento de
los requisitos legales.
La sentencia o auto que apruebe la conciliación prestará mérito
ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y hará
tránsito a cosa juzgada.
Lo no previsto en esta disposición se regulará conforme a lo dispuesto
en la Ley 446 de 1998 y el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con excepción
de las normas que le sean contrarias.
Parágrafo 1°. La conciliación podrá ser solicitada por aquellos que
tengan la calidad de deudores solidarios o garantes del obligado.
Parágrafo 2°. No podrán acceder a los beneficios de que trata el
presente artículo los deudores que hayan suscrito acuerdos de pago con
fundamento en el artículo 7° de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1° de la
Ley 1175 de 2007, el artículo 48 de la
Ley 1430 de 2010, y los artículos 147,
148 y 149 de Ley 1607 de 2012, que a la entrada en
vigencia de la presente ley se encuentren en mora por las obligaciones
contenidas en los mismos.
Parágrafo 3°. En materia aduanera, la conciliación prevista en este
artículo no aplicará en relación con los actos de definición de la situación
jurídica de las mercancías.
Parágrafo 4°. Los procesos que se encuentren surtiendo recurso de
súplica o de revisión ante el Consejo de Estado no serán objeto de la
conciliación prevista en este artículo.
Parágrafo 5°. Facúltese a la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales para crear Comités de Conciliación Seccionales en las Direcciones
Seccionales de Impuestos y Aduanas Nacionales para el trámite y suscripción, si
hay lugar a ello, de las solicitudes de conciliación de que trata el presente
artículo, presentadas por los contribuyentes, usuarios aduaneros y/o cambiarios
de su jurisdicción.
Parágrafo 6°. Facúltese a los entes territoriales para realizar
conciliaciones en procesos contenciosos administrativos en materia tributaria
de acuerdo con su competencia.
Parágrafo  7°. La Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social (UGPP) podrá conciliar las sanciones e intereses discutidos con ocasión
de la expedición de los actos proferidos en el proceso de determinación o
sancionatorios, en los mismos términos señalados en esta disposición hasta el
30 de junio de 2015; el acto o documento que dé lugar a la conciliación deberá
suscribirse a más tardar el día 30 de julio de 2015.
Esta disposición no será aplicable a los intereses generados con ocasión
a la determinación de los aportes del Sistema General de Pensiones.
Parágrafo 8°. El término previsto en el presente artículo no aplicará
para los contribuyentes que se encuentren en liquidación forzosa administrativa
ante una Superintendencia, o en liquidación judicial los cuales podrán acogerse
a esta facilidad por el término que dure la liquidación.
Artículo 56. Terminación por mutuo acuerdo
de los procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios. Reglamentado por
el Decreto Nacional 1123 de 2015. Facúltese a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales para terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos, en
materia tributaria, aduanera y cambiaria, de acuerdo con los siguientes
términos y condiciones:
Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos
nacionales, los usuarios aduaneros y del régimen cambiario a quienes se les
haya notificado antes de la entrada en vigencia de esta ley, requerimiento
especial, liquidación oficial, resolución del recurso de reconsideración o
resolución sanción, podrán transar con la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, hasta el día 30 de octubre de 2015, el valor total de las
sanciones, intereses y actualización, según el caso, siempre y cuando el
contribuyente o responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija su
declaración privada y pague el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo,
o del menor saldo a favor propuesto o liquidado.
Cuando se trate de pliegos de cargos y resoluciones mediante las cuales
se impongan sanciones dinerarias, en las que no hubiere impuestos o tributos
aduaneros en discusión, la transacción operará respecto del cincuenta por
ciento (50%) de las sanciones actualizadas, para lo cual el obligado deberá
pagar en los plazos y términos de esta ley, el cincuenta por ciento (50%) de la
sanción actualizada.
En el caso de los pliegos de cargos por no declarar, las resoluciones
que imponen la sanción por no declarar, y las resoluciones que fallan los
respectivos recursos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
podrá transar el setenta por ciento (70%) del valor de la sanción e intereses,
siempre y cuando el contribuyente presente la declaración correspondiente al
impuesto o tributo objeto de la sanción y pague el ciento por ciento (100%) de
la totalidad del impuesto o tributo a cargo y el treinta por ciento (30%) de
las sanciones e intereses. Para tales efectos, los contribuyentes, agentes de
retención, responsables y usuarios aduaneros deberán adjuntar la prueba del
pago de la liquidación(es) privada(s) del impuesto objeto de la transacción
correspondiente al año gravable de 2014, siempre que hubiere lugar al pago de
dicho(s) impuesto(s); la prueba del pago de la liquidación privada de los
impuestos y retenciones correspondientes al período materia de discusión a los
que hubiere lugar.
En el caso de actos administrativos que impongan sanciones por concepto
de devoluciones o compensaciones improcedentes, la transacción operará respecto
del setenta por ciento (70%) de las sanciones actualizadas, siempre y cuando el
contribuyente pague el treinta por ciento (30%) restante de la sanción
actualizada y reintegre las sumas devueltas o compensadas en exceso y sus
respectivos intereses en los plazos y términos de esta ley.
La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación
administrativa tributaria, aduanera o cambiaria prestará mérito ejecutivo, de
conformidad con lo señalado en los artículos 828 y829 del Estatuto Tributario, y con
su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las
sumas en discusión.
Los términos de corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del Estatuto Tributario se
extenderán temporalmente, con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta
disposición.
Parágrafo 1°. La terminación por mutuo acuerdo podrá ser solicitada
por aquellos que tengan la calidad de deudores solidarios o garantes del
obligado.
Parágrafo 2°. No podrán acceder a los beneficios de que trata el
presente artículo los deudores que hayan suscrito acuerdos de pago con
fundamento en el artículo 7° de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1° de la
Ley 1175 de 2007, el artículo 48 de la
Ley 1430 de 2010, los artículos 147, 148
y 149 de Ley 1607 de 2012, que a la entrada en
vigencia de la presente ley se encuentren en mora por las obligaciones
contenidas en los mismos.
Parágrafo 3°. En materia aduanera, la transacción prevista en este
artículo no aplicará en relación con los actos de definición de la situación
jurídica de las mercancías.
Parágrafo 4°. Los contribuyentes, agentes de retención y responsables
de los impuestos nacionales, los usuarios aduaneros y del régimen cambiario, que
no hayan sido notificados de requerimiento especial o de emplazamiento para
declarar, que voluntariamente acudan ante la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales hasta el veintisiete (27) de febrero de 2015, serán beneficiarios de
transar el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el
caso, siempre y cuando el contribuyente o el responsable, agente retenedor o
usuario aduanero, corrija o presente su declaración privada y pague el ciento
por ciento (100%) del impuesto o tributo.
Parágrafo 5°. Facúltese a los entes territoriales para realizar
terminaciones por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, de
acuerdo con su competencia.
Parágrafo  6°. La Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social (UGPP) podrá transar las sanciones e intereses derivados de los procesos
administrativos de determinación o sancionatorios de su competencia, en los
mismos términos señalados en esta disposición, hasta el 30 de junio de 2015.
Esta disposición no será aplicable a los intereses generados con ocasión
a la determinación de los aportes del Sistema General de Pensiones.
Parágrafo 7°. El término previsto en el presente artículo no aplicará
para los contribuyentes que se encuentren en liquidación forzosa administrativa
ante una Superintendencia, o en liquidación judicial los cuales podrán acogerse
a esta facilidad por el término que dure la liquidación.
Artículo 57. Condición especial para el
pago de impuestos, tasas y contribuciones, tributos aduaneros y sanciones. Reglamentado por
el Decreto Nacional 1123 de 2015. Dentro de los diez (10) meses siguientes a la
entrada en vigencia de la presente ley, los sujetos pasivos, contribuyentes o
responsables de los impuestos, tasas y contribuciones, quienes hayan sido
objeto de sanciones tributarias, aduaneras o cambiarias, que sean administradas
por las entidades con facultades para recaudar rentas, tasas, contribuciones o
sanciones del nivel nacional, que se encuentren en mora por obligaciones
correspondientes a los períodos gravables o años 2012 y anteriores, tendrán
derecho a solicitar, únicamente en relación con las obligaciones causadas
durante dichos períodos gravables o años, la siguiente condición especial de
pago:
1. Si se produce el pago total de la obligación principal hasta el 31 de
mayo de 2015, los intereses y las sanciones actualizadas se reducirán en un
ochenta por ciento (80%).
2. Si se produce el pago total de la obligación principal después del 31
de mayo y hasta la vigencia de la condición especial de pago, los intereses y
las sanciones actualizadas se reducirán en un sesenta por ciento (60%).
Cuando se trate de una resolución o acto administrativo mediante el cual
se imponga sanción dineraria de carácter tributario, aduanero o cambiario, la
presente condición especial de pago aplicará respecto de las obligaciones o
sanciones exigibles desde el año 2012 o anteriores, siempre que se cumplan las
siguientes condiciones:
1. Si se produce el pago de la sanción hasta el 31 de mayo de 2015, la
sanción actualizada se reducirá en el cincuenta por ciento (50%), debiendo
pagar el cincuenta por ciento (50%) restante de la sanción actualizada.
2. Si se produce el pago de la sanción después del 31 de mayo de 2015 y
hasta la vigencia de la condición especial de pago, la sanción actualizada se
reducirá en el treinta por ciento (30%), debiendo pagar el setenta por ciento
(70%) de la misma.
Cuando se trate de una resolución o acto administrativo mediante el cual
se imponga sanción por rechazo o disminución de pérdidas fiscales, la presente
condición especial de pago aplicará respecto de las obligaciones o sanciones
exigibles desde el año 2012 o anteriores, siempre que se cumplan las siguientes
condiciones:
1. Si se produce el pago de la sanción hasta el 31 de mayo de 2015, la
sanción actualizada se reducirá en el cincuenta por ciento (50%) debiendo pagar
el cincuenta por ciento (50%) restante de la sanción actualizada.
2. Si se produce el pago de la sanción después del 31 de mayo de 2015 y
hasta la vigencia de la condición especial de pago, la sanción actualizada se
reducirá en el treinta por ciento (30%) debiendo pagar el setenta por ciento
(70%) de la misma.
Parágrafo 1°. A los responsables del impuesto sobre las ventas y
agentes de retención en la fuente por los años 2012 y anteriores que se acojan
a lo dispuesto en este artículo, se les extinguirá la acción penal, para lo
cual deberán acreditar ante la autoridad judicial competente el pago a que se
refiere la presente disposición.
Parágrafo 2°. Este beneficio también es aplicable a los
contribuyentes que hayan omitido el deber de declarar los impuestos
administrados por la UAE-DIAN por los años gravables de 2012 y anteriores,
quienes podrán presentar dichas declaraciones liquidando la correspondiente
sanción por extemporaneidad reducida al veinte por ciento (20%), siempre que
acrediten el pago del impuesto a cargo sin intereses y el valor de la sanción
reducida y presenten la declaración con pago hasta la vigencia de la condición
especial de pago prevista en esta ley.
Parágrafo  3°. Corregido
por el art. 4, Decreto Nacional 1050 de 2015. Este beneficio también es aplicable
a los agentes de retención que hasta el 30 de octubre de 2015, presenten
declaraciones de retención en la fuente en relación con períodos gravables
anteriores al 1° de enero de 2015, sobre los cuales se haya configurado la
ineficiencia consagrada en el artículo580-1 del Estatuto Tributario,
quienes no estarán obligados a liquidar y pagar la sanción por extemporaneidad
ni los intereses de mora.
Los valores consignados a partir de la vigencia de la Ley 1430 de 2010, sobre las
declaraciones de retención en la fuente ineficaces, en virtud de lo previsto en
este artículo, se imputarán de manera automática y directa al impuesto y
período gravable de la declaración de retención en la fuente que se considera
ineficaz, siempre que el agente de retención presente en debida forma la
respectiva declaración de retención en la fuente, de conformidad con lo
previsto en el inciso anterior y pague la diferencia, de haber lugar a ella.
Lo dispuesto en este parágrafo aplica también para los agentes
retenedores titulares de saldos a favor igual o superior a ochenta y dos mil
(82.000) UVT con solicitudes de compensación radicadas a partir de la vigencia
de la Ley 1430 de 2010, cuando el saldo a
favor haya sido modificado por la administración tributaria o por el
contribuyente o responsable.
Parágrafo 4°. No podrán acceder a los beneficios de que trata el
presente artículo los deudores que hayan suscrito acuerdos de pago con
fundamento en el artículo 7° de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1° de
la Ley 1175 de 2007 y el artículo 48
de la Ley 1430 de 2010 y artículos 147, 148 y
149 de la Ley 1607 de 2012, que a la entrada en
vigencia de la presente ley se encuentren en mora por las obligaciones
contenidas en los mismos.
Parágrafo 5°. Lo dispuesto en el anterior parágrafo no se aplicará a
los sujetos pasivos, contribuyentes, responsables y agentes de retención que a
la entrada en vigencia de la presente ley, hubieren sido admitidos en procesos
de reorganización empresarial o en procesos de liquidación judicial de
conformidad con lo establecido en la Ley 1116 de 2006, ni a los demás sujetos
pasivos, contribuyentes, responsables y agentes de retención que a la fecha de
entrada en vigencia de esta ley, hubieran sido admitidos en los procesos de
reestructuración regulados por la Ley 550 de 1999, la Ley 1066 de 2006 y por los Convenios de
Desempeño.
Parágrafo 6°. Los sujetos pasivos, contribuyentes o responsables de
los impuestos, tasas y contribuciones de carácter territorial podrán solicitar
al respectivo ente territorial, la aplicación del presente artículo, en
relación con las obligaciones de su competencia.
Parágrafo 7°. Facúltese a los entes territoriales para aplicar
condiciones especiales para el pago de impuestos, de acuerdo con su
competencia.
Parágrafo 8°. El término previsto en el presente artículo no aplicará
para los contribuyentes que se encuentren en liquidación forzosa administrativa
ante una Superintendencia, o en liquidación judicial los cuales podrán acogerse
a esta facilidad por el término que dure la liquidación.
Artículo 58. Condición especial para el pago de
impuestos, tasas y contribuciones a cargo de los municipios. Reglamentado
por el Decreto Nacional 1123 de 2015. Dentro de los diez (10) meses
siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, los municipios que se
encuentren en mora por obligaciones correspondientes a impuestos, tasas y
contribuciones, administrados por las entidades con facultades para recaudar
rentas, tasas o contribuciones del nivel nacional, correspondientes a los
períodos gravables 2012 y anteriores, tendrán derecho a solicitar, únicamente
con relación a las obligaciones causadas durante dichos períodos gravables, la
siguiente condición especial de pago:
1. Si el pago total de la obligación principal se produce de contado,
por cada período, se reducirán al cien por ciento (100%) del valor de los
intereses de mora causados hasta la fecha del correspondiente pago y de las
sanciones generadas. Para tal efecto, el pago deberá realizarse dentro de los
diez (10) meses siguientes a la vigencia de la presente ley.
2. Si se suscribe un acuerdo de pago sobre el total de la obligación
principal más los intereses y las sanciones actualizadas, por cada concepto y
período se reducirán hasta el noventa por ciento (90%) del valor de los
intereses de mora causados hasta la fecha del correspondiente pago y de las
sanciones generadas, siempre y cuando el municipio se comprometa a pagar el
valor del capital correspondiente en un máximo de dos vigencias fiscales. Este
plazo podrá ampliarse a tres vigencias fiscales si se trata de municipios de
4ª, 5a y 6ª categorías. En el acuerdo de pago el municipio podrá
pignorar recursos del Sistema General de Participaciones, propósito general, u
ofrecer una garantía equivalente.
Parágrafo 1º. A los procesos de cobro coactivo por obligaciones
tributarias de los municipios que se suspendieron en virtud de lo dispuesto en
el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley1551 de 2012, les aplicará la
condición especial para el pago de impuestos, tasas y contribuciones de que
trata el presente artículo.
Parágrafo 2º. Lo dispuesto en el parágrafo transitorio de la
Ley 1551 de 2012 aplica también para los
procesos de la jurisdicción coactiva que adelanta la Unidad Administrativa
Especial UAE-DIAN.
Artículo 59. Saneamiento contable.  Modificado
por el art. 261, Ley 1753 de 2015. Las entidades públicas adelantarán,
en un plazo de cuatro (4) años contados a partir de la vigencia de la presente
ley, las gestiones administrativas necesarias para depurar la información
contable de las obligaciones, de manera que en los estados financieros se
revele en forma fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial de la
entidad.
Para el efecto, deberá establecerse la existencia real de bienes,
derechos y obligaciones, que afectan su patrimonio, depurando y castigando los
valores que presentan un estado de cobranza o pago incierto, para proceder, si
fuere el caso, a su eliminación o incorporación de conformidad con los
lineamientos de la presente ley.
Para tal efecto la entidad depurará los valores contables, cuando
corresponda a alguna de las siguientes condiciones:
a) Los valores que afectan la situación patrimonial y no representan
derechos, bienes u obligaciones ciertos para la entidad;
b) Los derechos u obligaciones que no obstante su existencia no es
posible ejercerlos por jurisdicción coactiva;
c) Que correspondan a derechos u obligaciones con una antigüedad tal que
no es posible ejercer su exigibilidad, por cuanto operan los fenómenos de
prescripción o caducidad;
d) Los derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte idóneo
que permitan adelantar los procedimientos pertinentes para su cobro o pago;
e) Cuando no haya sido posible legalmente imputarle a persona alguna el
valor por pérdida de los bienes o derechos;
f) Cuando evaluada y establecida la relación costo beneficio resulte más
oneroso adelantar el proceso de que se trate.
Artículo 60. Carrera específica de la DIAN. Para garantizar que la UAE Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) se fortalezca administrativamente y
cuente con el personal suficiente para el cumplimento de lo dispuesto en la
presente ley, la Comisión Nacional del Servicio Civil dará prioridad a los
procesos de selección que se convoquen para la provisión definitiva de los
empleos pertenecientes al Sistema Específico de Carrera que rige en la DIAN. La
vigencia de las listas de elegibles que se conformen será de dos (2) años, y si
la convocatoria así lo determina, una vez provistos los empleos ofertados las
listas podrán ser utilizadas para proveer en estricto orden de mérito empleos
iguales o equivalentes a los convocados; entre tanto, las vacantes podrán ser
provistas mediante la figura del encargo y del nombramiento en provisionalidad,
sin sujeción al término fijado por las disposiciones que regulan la materia.
Artículo 61. Modifíquese el artículo 17 de la Ley 1558 de 2012, el cual
quedará así:
"Impuesto de timbre para inversión social. El Gobierno nacional deberá
prioritariamente destinar anualmente hasta el 70% del recaudo del impuesto de
timbre creado por el numeral 2 literal d), último inciso del artículo 14 de la
Ley 2ª de 1976, para que a través del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo desarrollen programas de inversión social a través de proyectos de
competitividad turística, para las comunidades en condición de vulnerabilidad,
los cuales incluyen infraestructura turística, debiendo hacer para el efecto
las apropiaciones presupuestales correspondientes".
Artículo 62. Modifíquese el parágrafo 3° del artículo 118-1 del Estatuto Tributario, el
cual quedará así:
"Parágrafo 3°. Lo dispuesto en este
artículo no se aplicará a los contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios que estén sometidos a inspección y vigilancia de la
Superintendencia Financiera de Colombia, ni a los que realicen actividades de
factoring, en los términos del Decreto número 2669 de 2012".
Artículo 63. Adiciónese el artículo 408 del Estatuto
Tributario con el siguiente inciso:
"Los
pagos o abonos en cuenta por concepto de rendimientos financieros o intereses,
realizados a personas no residentes o no domiciliadas en el país, originados en
créditos o valores de contenido crediticio, por término igual o superior a ocho
(8) años, destinados a la financiación de proyectos de infraestructura bajo el
esquema de Asociaciones Público Privadas en el marco de la Ley 1508 de 2012,
estarán sujetos a una tarifa de retención en la fuente del cinco por ciento
(5%) del valor del pago o abono en cuenta".
Artículo 64. Modifíquese el inciso tercero del literal d) del artículo 420 del Estatuto
Tributario, el cual quedará así:
"La base gravable estará constituida por el valor
de la apuesta, del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da
derecho a participar en el juego. En el caso de los juegos localizados tales
como las maquinitas o tragamonedas, la base gravable mensual está constituida por
el valor correspondiente a 20 Unidades de Valor Tributario (UVT) y la de
las mesas de juegos estará constituida por el valor correspondiente a 290
Unidades de Valor Tributario (UVT). En el caso de los juegos de bingos, la base
gravable mensual está constituida por el valor correspondiente a 3 Unidades de
Valor Tributario (UVT) por cada silla".
Artículo 65. Adiciónese el segundo inciso al literal c) del artículo 428 del
Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Tratándose de franquicias establecidas para
vehículos de acuerdo con las disposiciones legales sobre reciprocidad
diplomática, el beneficio es personal e intransferible dentro del año siguiente
a su importación. En el evento en que se transfiera antes del término aquí
establecido, el impuesto sobre las ventas se causa y debe pagarse junto con los
intereses moratorios a que haya lugar, calculados de acuerdo con el artículo
634 de este Estatuto, incrementados en un 50%".
Artículo 66. Adiciónese un parágrafo al artículo 32-1 del Estatuto Tributario, el
cual quedará así:
"Parágrafo. El ajuste por diferencia en cambio de las inversiones
en moneda extranjera, en acciones o participaciones en sociedades extranjeras,
que constituyan activos fijos para el contribuyente solamente constituirá
ingreso, costo o gasto en el momento de la enajenación, a cualquier título, o
de la liquidación de la inversión".
Artículo 67. Adiciónese el artículo 258-1 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 258-1. Las personas jurídicas y sus asimiladas tendrán
derecho a descontar del impuesto sobre la renta a su cargo, dos (2) puntos del
impuesto sobre las ventas pagado en la adquisición o importación de bienes de
capital gravados a la tarifa general de impuesto sobre las ventas, en la declaración
de renta y complementarios correspondiente al año en que se haya realizado su
adquisición o importación.
Se entiende como bienes de capital para efectos del presente inciso,
aquellos bienes tangibles depreciables que no se enajenen en el giro ordinario
del negocio, utilizados para la producción de bienes o servicios y que a
diferencia de las materias primas e insumos no se incorporan a los bienes
finales producidos ni se transforman en el proceso productivo, excepto por el
desgaste propio de su utilización. En esta medida, entre otros, se consideran
bienes de capital la maquinaria y equipo, los equipos de informática, de
comunicaciones y de transporte, cargue y descargue; adquiridos para la
producción industrial y agropecuaria y para la prestación de servicios.
Si tales bienes se enajenan antes de haber transcurrido el respectivo
tiempo de vida útil señalado por el reglamento tributario, contado desde la
fecha de adquisición o nacionalización, el contribuyente deberá adicionar al
impuesto neto de renta correspondiente al año gravable de enajenación la parte
del valor del impuesto sobre las ventas que hubiere descontado, proporcional a
los años o fracción de año que resten del respectivo tiempo de vida útil
probable; en este último caso, la fracción de año se tomará como año completo.
En el caso de la adquisición de bienes de capital gravados con impuesto
sobre las ventas por medio del sistema de arrendamiento financiero (leasing)
que tengan el tratamiento señalado en el numeral 2 del artículo 127-1 de este
Estatuto, se requiere que se haya pactado una opción de compra irrevocable en
el respectivo contrato, a fin de que el arrendatario tenga derecho al descuento
considerado en el presente artículo. En el evento en el cual la opción de
compra no sea ejercida por el comprador, se aplicará el tratamiento descrito en
el inciso anterior".
Artículo 68. Modifíquese el artículo 258-2 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 258-2. Descuento por impuesto sobre las
ventas pagado en la adquisición e importación de maquinaria pesada para
industrias básicas. El
impuesto sobre las ventas que se cause en la adquisición o en la importación de
maquinaria pesada para industrias básicas, deberá liquidarse y pagarse de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 429 del Estatuto Tributario.
Cuando la maquinaria importada tenga un valor CIF superior a quinientos
mil dólares (US$500.000.00), el pago del impuesto sobre las ventas podrá
realizarse de la siguiente manera: 40% con la declaración de importación y el
saldo en dos (2) cuotas iguales dentro de los dos años siguientes. Para el pago
de dicho saldo, el importador deberá suscribir acuerdo de pago ante la
Administración de Impuestos y Aduanas respectiva, en la forma y dentro de los
plazos que establezca el Gobierno nacional.
El valor del impuesto sobre las ventas pagado por la adquisición o
importación, podrá descontarse del impuesto sobre la renta a su cargo,
correspondiente al período gravable en el cual se haya efectuado el pago y en
los períodos siguientes.
Son industrias básicas las de minería, hidrocarburos, química pesada,
siderurgia, metalurgia extractiva, generación y transmisión de energía
eléctrica, y obtención, purificación y conducción de óxido de hidrógeno.
Sin perjuicio de lo contemplado en los numerales anteriores para el caso
de las importaciones temporales de largo plazo el impuesto sobre las ventas
susceptible de ser solicitado como descuento, es aquel efectivamente pagado por
el contribuyente al momento de la nacionalización o cambio de la modalidad de
importación en el periodo o año gravable correspondiente.
Parágrafo 1°. En el caso en que los bienes que originaron el
descuento establecido en el presente artículo se enajenen antes de haber
transcurrido el respectivo tiempo de vida útil señalado en las normas vigentes,
desde la fecha de adquisición o nacionalización, el contribuyente deberá
adicionar al impuesto neto de renta correspondiente al año gravable de
enajenación, la parte del valor del impuesto sobre las ventas que hubiere
descontado, proporcional a los años o fracción de año que resten del respectivo
tiempo de vida útil probable. En este caso, la fracción de año se tomará como
año completo.
Parágrafo 2°. A la maquinaria que haya ingresado al país con
anterioridad a la vigencia de la Ley 223 de 1995, con base en las modalidades
‘Plan Vallejo’ o importaciones temporales de largo plazo, se aplicarán las
normas en materia del Impuesto sobre las Ventas vigentes al momento de su
introducción al territorio nacional".
Artículo 69. Contribución parafiscal a
combustible. Créase el "Diferencial de Participación"
como contribución parafiscal, del Fondo de Estabilización de Precios de
Combustibles para atenuar las fluctuaciones de los precios de los combustibles,
de conformidad con las Leyes 1151 de 2007 y 1450 de 2011.
El Ministerio de Minas ejercerá las funciones de control, gestión,
fiscalización, liquidación, determinación, discusión y cobro del Diferencial de
Participación.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-585 de 2015.
Artículo 70. Elementos de la Contribución "Diferencial
de Participación".
1. Hecho generador: Corregido
por el art. 5, Decreto Nacional 1050 de 2015. Es el hecho generado del impuesto
nacional a la gasolina y ACPM establecido en el artículo 43 de la presente ley.
El diferencial se causará cuando el precio de paridad internacional,
para el día en que el refinador y/o importador de combustible realice el hecho
generador, sea inferior al precio de referencia.
2. Base gravable: Resulta de multiplicar la diferencia entre el precio
de referencia y el precio de paridad internacional, cuando esta sea positiva,
por el volumen de combustible reportado en el momento de venta, retiro o
importación; se aplicarán las siguientes definiciones:
a) Volumen de combustible: Volumen de gasolina motor corriente nacional
o importada y el ACPM nacional o importado reportado por el refinador y/o
importador de combustible;
b) Precio de referencia: Ingreso al productor y es la remuneración a
refinadores e importadores por galón de combustible gasolina motor corriente
y/o ACPM para el mercado nacional. Este precio se fijará por el Ministerio de
Minas, de acuerdo con la metodología que defina el reglamento.
3. Tarifa: Ciento por ciento (100%) de la base gravable.
4. Sujeto Pasivo: Corregido
por el art. 5, Decreto Nacional 1050 de 2015. Es el sujeto pasivo al que se
refiere el artículo 43 de la presente ley.
5. Periodo y pago: El Ministerio de Minas calculará y liquidará el
diferencial, de acuerdo con el reglamento, trimestralmente. El pago, lo harán
los responsables de la contribución, a favor del Tesoro Nacional, dentro de los
15 días calendario siguientes a la notificación que realice el Ministerio de
Minas sobre el cálculo del diferencial.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-585 de 2015.
Artículo 71. A partir del 1° de enero de 2015, la Nación
asumirá la financiación de las obligaciones que tenga o llegue a tener la Caja
de Previsión Social de Comunicaciones, derivadas de la administración de
pensiones y de su condición de empleador.
Artículo 72. Modifíquese el parágrafo
transitorio del artículo 24 de la Ley 1607 de 2012, el cual dispondrá:
Parágrafo transitorio. Para el período gravable 2015 el
punto adicional de que trata el parágrafo transitorio del artículo 23, se
distribuirá así: cuarenta por ciento (40%) para financiar las instituciones de
educación superior públicas y sesenta por ciento (60%) para la nivelación de la
UPC del régimen subsidiado en salud. Los recursos de que trata este parágrafo
serán presupuestados en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y transferidos a las entidades ejecutoras. El Gobierno nacional reglamentará
los criterios para la asignación y distribución de que trata este parágrafo.
Para lo anterior se adelantarán los ajustes correspondientes, de
conformidad con la normatividad presupuestal dispuesta en el Estatuto Orgánico
del Presupuesto y las Disposiciones Generales del Presupuesto General de la
Nación.
Artículo 73. En desarrollo de la obligación de la
transparencia e información que tienen todas las entidades públicas, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN) deberán:
1. Presentar en el Marco Fiscal de Mediano Plazo la totalidad de los
beneficios tributarios y su costo fiscal, desagregado por sectores y
subsectores económicos y por tipo de contribuyente.
2. Incluir en la presentación del Presupuesto General de la Nación de
cada año el cálculo del costo fiscal de los beneficios tributarios.
Artículo 74. Facúltese al Gobierno nacional para que, antes
de 3 meses, reglamente con base en la norma constitucional la distribución del
recaudo del impuesto correspondiente al consumo de cigarrillos y tabaco
elaborado de origen nacional y extranjero que se genere en el departamento de
Cundinamarca, incluido el Distrito Capital.
CAPÍTULO VIII
Financiación del monto de los gastos de la vigencia
2015
Artículo 75. En cumplimiento de lo
establecido en el artículo 347 de la Constitución Política,
los recaudos que se efectúen durante la vigencia fiscal comprendida entre el 1°
de enero al 31 de diciembre de 2015 con ocasión de la creación de las nuevas
rentas o a la modificación de las existentes realizadas mediante la presente
ley, por la suma de doce billones quinientos mil millones de pesos
($12.500.000.000.000) moneda legal, se entienden incorporados al presupuesto de
rentas y recursos de capital de dicha vigencia, con el objeto de equilibrar el
presupuesto de ingresos con el de gastos.
Con los anteriores recursos el presupuesto de rentas y recursos de
capital del Tesoro de la Nación para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31
de diciembre de 2015, se fija en la suma de doscientos dieciséis billones
ciento cincuenta y ocho mil sesenta y tres millones cuatrocientos treinta mil
trescientos ocho pesos ($216.158.063.430.308) moneda legal.
Artículo 76. Con los recursos provenientes de la presente
ley, se financiarán, durante la vigencia fiscal de 2015, los subsidios de que
trata el presente artículo, que fueron prorrogados por el artículo 3° de la
Ley 1117 de 2006, prorrogados a su vez
por el artículo 1° de la ley 1428 de 2010.
La aplicación de subsidios al costo de prestación del servicio público
domiciliario de energía eléctrica y de gas combustible para uso domiciliario
distribuido por red de tuberías de los usuarios pertenecientes a los estratos
socioeconómicos 1 y 2 a partir del mes de enero de 2015 hasta el 31 de
diciembre de 2015, deberá hacerse de tal forma que el incremento tarifario a
estos usuarios en relación con sus consumos básicos o de subsistencia
corresponda en cada mes como máximo a la variación del Índice de Precios al
Consumidor; sin embargo, en ningún caso el porcentaje del subsidio será
superior al 60% del costo de la prestación del servicio para el estrato 1 y al
50% de este para el estrato 2.
Los porcentajes máximos establecidos en el presente artículo no
aplicarán para el servicio de energía eléctrica de las zonas no
interconectadas.
La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) ajustará la regulación
para incorporar lo dispuesto en este artículo. Este subsidio también podrá ser
cubierto con recursos de los Fondos de Solidaridad, aportes de la Nación y/o de
las entidades territoriales.
Parágrafo. En los servicios públicos domiciliarios de energía y
gas combustible por red de tuberías, se mantendrá en el régimen establecido en
la Ley 142 de 1994 para la aplicación del
subsidio del estrato 3.
Artículo 77. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su
promulgación, deroga los artículos 498-1 y 850-1 del Estatuto Tributario, y las demás
disposiciones que le sean contrarias.”
1.
LA DEMANDA
Los ciudadanos Fernando Araujo
Rumié, Pierre Eugenio García, Ernesto Macías Tovar, Alfredo Ramos Maya e Iván
Duque Márquez consideran que el legislador, al expedir la Ley 1739 de 2014,
incurrió en vicios formales durante el trámite legislativo al desconocer los
artículos 1[1],
2[2], 157,[3] 158[4], y 163[5] de la Carta Política.
Igualmente, señalan que al tramitar y
expedir la Ley 1739 de 2014 se incurrieron en vicios de fondo al no observar el
contenido de los artículos 6[6],
154[7]  y 347[8] de la Constitución.
1.1.
ANTECEDENTES
DE LA LEY 1739 DE 2014
Antes de explicar sus argumentos, los
accionantes hacen una presentación de los antecedentes normativos y políticos
de la Ley 1739 de 2014.  Al respecto, indican que el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia del año 2015 fue presentado por el Gobierno dentro del
término legal y aprobado el 16 de octubre de 2014.
El presupuesto aprobado, establece un
monto total de gastos de $216.5 billones de pesos, lo que implica un aumento de
6.5% con deuda y 4.1% sin deuda con respecto al anterior. Para explicar lo indicado,
anexan el siguiente cuadro:
No obstante, este presupuesto
presenta un déficit equivalente a la suma de $12.5 billones de pesos, los
cuales serían financiados, de conformidad con el artículo 347 Superior, a
través de un proyecto de ley para tal objetivo, anunciado en el mensaje de
urgencia presidencial para el Presupuesto General de la Nación.[9]
En tal virtud, el Gobierno radicó el
3 de octubre un proyecto para financiar el presupuesto, el cual dio origen a la
Ley 1739 de 2014. Por lo tanto, expresan que “desde un principio del trámite
del proyecto de ley mencionado hasta su final, el Gobierno Nacional se amparó
en la facultad legislativa establecida en el Artículo 347 de la CP para
presentar una Ley de Financiamiento, que se materializó en la Ley 1739 de 2014”.
1.2.
CARGOS
PRESENTADOS POR VICIOS DE FONDO
1.2.1.  PRIMERO: DESCONOCIMIENTO
DEL ARTÍCULO 347 DE LA CONSTITUCIÓN
Para los accionantes, el Gobierno
Nacional excedió la facultad legislativa prevista en el artículo 347 de la
Constitución al presentar un proyecto de ley para financiar el Presupuesto
General de la Nación para el año 2015 que excedía en cuantía y tiempo el desbalance
presupuestal para dicha vigencia.
Alegan los demandantes, que a pesar
de que la Ley estudiada fue presentada por el Gobierno Nacional como una Ley de
Financiamiento sustentada en la facultad legislativa del artículo 347 Superior,
su título, contenido y finalidad, deja entrever que se trata de una ley de
naturaleza tributaria, y por ello, debió respetar el trámite legislativo
determinado por la Carta. De esta manera, consideran que no existe “sustento
jurídico alguno para que el Gobierno Nacional, junto con el Congreso de la
República, surtiera el trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014 bajo los
parámetros de una Ley de financiamiento, debido a que su contenido material no
obedece a financiar el PNG del año 2015, en sentido estricto”.
Igualmente, sostienen que el artículo
347 Superior limita el alcance de los efectos jurídicos del proyecto de ley que
deberá presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República para
financiar un presupuesto desbalanceado, puesto que la creación de nuevas rentas
o la modificación de las existentes deben ser por el tiempo de la vigencia
desfinanciada y hasta por el monto de los gastos contemplados.
Manifiestan que si se hace una
interpretación exegética, sistemática y finalista de la Constitución y de la
Ley Orgánica del Presupuesto, “es evidente la obligación de que el Gobierno
ante un presupuesto desbalanceado, presente una nueva ley a las comisiones
conjuntas para estrictamente financiar los gastos incluidos o contemplados en
el PGN (el cual se entiende como límite material) y que las modificaciones o
las creaciones de nuevas rentas no podrán exceder el principio de anualidad que
rige los ingresos y gastos del PGN (lo que se entendería como un límite
temporal).”
En ese sentido, el proyecto
presentado, dicen, excede los límites material y temporal “al pretender una
financiación adicional de $53.1 billones de pesos durante cuatro años y por más
de $12.5 billones para el año 2015”.
Por lo anterior, solicitan a la Corte
Constitucional “que se dé cumplimiento al principio de desbalance presupuestal,
debido a que este mandato constitucional (art. 347) limita el alcance de los
efectos jurídicos del proyecto  de Ley que deberá presentar el gobierno
Nacional al Congreso de la República para financiar un presupuesto
desbalanceado, puesto que la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes deben ser por el tiempo de la vigencia desfinanciada y hasta por el
monto de los gastos contemplados. Así las cosas, la Ley 1739 de 2014 no
violaría la Constitución si se mantienen los efectos jurídicos de aquellos
artículos que cumplen con la finalidad de balancear el déficit de $12.5
billones de pesos existente en el PGN para el 2015, siempre y cuando no excedan
esta vigencia fiscal. De lo contrario, todo aquel artículo que incumpla con el
principio de Desbalance Presupuestal para el PGN del año 2015 debe ser
entendido como una extralimitación en las facultades constitucionales”.
1.2.2.  SEGUNDO: DESCONOCIMIENTO
DEL ARTÍCULO 154 DE LA CONSTITUCIÓN
A juicio de los accionantes, a través
de la Ley 1739 de 2014 se realiza una reforma tributaria y por tanto, durante
el proceso legislativo, se “desatendió el trámite especial que deben cursar
las iniciativas de carácter tributario, omitiendo el fin perseguido por el
inciso cuarto del art. 154.”
Al respecto, consideran que “cuando
el legislador se encuentra ante el estudio de un proyecto de ley que se
sustenta en la iniciativa privativa del Gobierno contemplada en el inciso
segundo del artículo 154 de la CP, como puede entenderse la Ley 1739 de 2014
concerniente a tributos, es menester hacer referencia a la existencia de un
trámite legislativo especial con las siguientes características:
1)
El
Gobierno Nacional, bajo la facultad legislativa privativa en dichas materias;
es quien lo radica como autor;
2)
El
proyecto se radica ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes;
3)
Se
remite a la comisión Tercera Constitucional Permanente de Cámara de
Representantes;
4)
Se
garantiza el Derecho de participación ciudadana en la configuración legislativa;
5)
Surtir
el primer debate ante la Comisión Tercera Constitucional permanente de Cámara
de Representantes;
6)
Se
remite a la Secretaría General de la Cámara de Representantes;
7)
Surtir
el segundo debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes;
8)
Ser
remitido a la Secretaría General del Senado de la República;
9)
Se
remite a la Comisión Tercera Constitucional Permanente del Senado de la
República;
10)
Surtir
el primer debate ante la Comisión Tercera Constitucional permanente del Senado
de la República;
11)
Se
remite a la Secretaría General del Senado de la República;
12)
Surtir
el segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República;
13)
Surtir,
si fuera necesario, el debate de la conciliación:
a)
En
primer lugar ante la Plenaria de la Cámara de Representantes;
b)
Y
en segundo, ante la Plenaria del Senado de la República;
14)
Sanción
presidencial.”
Adicionalmente, consideran que este
hecho se agrava por cuanto la Plenaria del Senado legisló precipitadamente
antes de conocer los intereses de la Plenaria de la Cámara de Representantes, y
esta última acogió la totalidad del texto aprobado por aquella.
Para justificar el argumento, señalan
que “una reforma tributaria se refiere a los cambios que se realicen en el
Estatuto Tributario, es decir, cualquier adenda en uno o varios tributos, que
permita al Estado cubrir sus gastos de funcionamiento e inversión. Por esta
razón, la lógica de hacer una reforma tributaria está sujeta al contexto
económico, social y político de cada país. (…) por el otro lado, el proyecto de
ley que establece el art. 347 de la CP plantea la posibilidad para que el
Estado colombiano pueda presentar un Presupuesto General de la Nación
desbalanceado, es decir, que los gastos proyectados para una vigencia fiscal sean
mayores a sus ingresos, a diferencia de lo que ocurría con anterioridad a la
Carta Política de 1991.”
Por lo tanto, indican que existen
diferencias en cuanto al límite y al contenido de una ley que busca financiar
el presupuesto con una reforma tributaria: en cuanto al límite, la ley de
financiamiento debe responder a un contexto específico (presupuesto
desbalanceado) únicamente tiene como propósito buscar nuevos ingresos para
balancear el déficit presupuestal, en aras de la estabilidad macroeconómica y
únicamente por la vigencia fiscal del presupuesto. Frente al contenido, señalan
que se pueden crear o modificar cualquier tipo de rentas.
Por consiguiente, teniendo en cuenta
que el espíritu de la Ley 1739 de 2014 es el de una reforma tributaria, debió respetarse
el trámite legislativo señalado por la Constitución y el Reglamento del
Congreso. Lo anterior, por cuanto no es posible aceptar que se tuvo en cuenta
el artículo 347 Superior al no tratarse de una ley de financiamiento sino de una
reforma tributaria que debía ajustarse al artículo 154 de la Carta.
1.2.3.  TERCERO: DESCONOCIMIENTO
DEL ARTÍCULO 6 DE LA CONSTITUCIÓN
Con relación al artículo 6
Superior, señalan que la ley desconoce el principio de legalidad por cuanto, al
ampararse en el artículo 347, el Gobierno buscó introducir modificaciones al Estatuto
Tributario para las cuales no estaba facultado. En este orden de ideas,
sostienen los actores que el Gobierno Nacional excedió estos límites “para
realizar una reforma tributaria por más de lo contemplado en hueco fiscal, para
gravar futuras vigencias fiscales y modificar el estatuto tributario con artículos
que no buscan un recaudo para financiar el Presupuesto General de la Nación que
no tienen ninguna relación con el PGN 2015”.
Por lo tanto, consideran que la Ley
1739 de 2014 en su totalidad, es inexequible ya que desconoce el principio de
legalidad “al pretender inadecuadamente extender la naturaleza y finalidad
del artículo 347 de la CP en contra del espíritu de dicha norma”.
1.2.4.
En
virtud de lo anterior, consideran que las normas demandadas deben declararse
inexequibles, teniendo en cuenta la afectación de los preceptos
constitucionales citados y el núcleo esencial de los derechos que en ellos se
consagran.
1.3.
CARGOS
PRESENTADOS POR VICIOS DE TRÁMITE
1.3.1.
PRIMERO:
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA:
Consideran que en el presente caso es evidente la vulneración
del principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la
Constitución, toda vez que durante el trámite del proyecto de ley se desbordó
el objetivo inicial de la ley, cuál era el de financiar el presupuesto para una
determinada vigencia bajo los parámetros del artículo 347 de la Carta Política
y se transformó de manera arbitraria en una iniciativa de las condiciones
constitucionales propias del artículo 154 Superior.
Es decir, que a su juicio, “el proyecto que tenía como fin
financiar la ley de rentas y apropiaciones de la Nación para una determinada
vigencia bajo unos límites especiales, se degeneró en una iniciativa de reforma
tributaria la cual puede contener distintos asuntos que hacen relación con
dicha materia, desconociendo así los límites contemplados en el artículo 347 de
la Carta”.
En ese sentido, indican0. que el contenido temático de la
iniciativa carece de conexidad con las disposiciones aprobadas en los debates
de la ley 1739 de 2014 “habida cuenta que la inmutabilidad de una ley de
financiamiento dista jurídicamente de la configuración legislativa de una
reforma tributaria presentada en ejercicio del Artículo 154 de la
constitución, facultad que se abstuvo de ejercer el gobierno durante la
totalidad del trámite legislativo de la ley sub examine”.
1.3.2.
SEGUNDO:
DESCONOCIMIENTO DEL ARTÍCULO 163 DE LA CONSTITUCIÓN:
A juicio de los accionantes, se desconoció el artículo 163
de la Carta Política ya que el proyecto de ley carecía de mensaje de urgencia
por parte del Presidente de la República y se tramitó en conjunto por las
cámaras del Congreso.
Estiman que, luego de la designación de los ponentes en las
respectivas comisiones el presidente no radicó, ni presentó ni publicó mensaje
de urgencia, ni insistencia en el trámite especial; de manera que el
legislador, en instancias del primer debate, asumió la existencia tácita del
mensaje de urgencia por considerar que se trataba de la financiación del
déficit de la Ley 1737 de 2014. Con ello, se demuestra que el proyecto de ley
radicado hacía referencia a una ley de financiamiento y no de reforma
tributaria.
Por lo anterior, consideran que el legislador surtió un
trámite inconstitucional e ilegal al proyecto de ley que dio origen a la Ley
1739 de 2014, desconociendo sus facultades legislativas y el reglamento del
Congreso, al adelantar por sesiones conjuntas en trámite especial, una
iniciativa legislativa que carecía de mensaje de urgencia.
1.3.3.
TERCERO:
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Afirman los demandantes que la ley acusada vulnera el
Preámbulo y los artículos 1 y 2 de la Constitución. Respecto de la garantía de
la Participación Ciudadana, la cual se ve reflejada en la posibilidad y
oportunidad que a los ciudadanos se les permita presentar sus observaciones a
las iniciativas que se discutirán en las Comisiones y en la publicación de las
mismas.
En tal virtud, indican que durante las sesiones de los días
11 y 12 de noviembre de 2014, por solicitud de los Congresistas, se invitó a
varios ciudadanos para que presentaran sus comentarios sobre la iniciativa,
entre ellos, al presidente de la Andi, de Fedegán, de Asocaña, de Fedesarrollo,
de Asobancaria, de Acopi, por citar algunos.
Advierten que “entre la sesión en la cual participaron los
ciudadanos dentro del trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014 y la
radicación del informe de ponencia para primer debate, transcurrió un término
de 13 días (…) y en virtud del art. 232 del Reglamento del Congreso a los
ponentes les asistía la obligación de consignar la totalidad de las propuestas
de los ciudadanos en el informe de ponencia una vez realizado el respectivo
análisis respecto de su relevancia.” En esa medida, afirman que el
legislador al omitir dicha obligación vulneró el principio de participación
ciudadana en el trámite de la Ley 1739 de 2014.
Así las cosas, indican que si bien existió el espacio y la
oportunidad para materializar el principio de participación ciudadana, “se
omitió darle total garantía por medio del cumplimiento estricto del principio
de publicidad, sin siguiera enunciar las razones de su rechazo en el informe de
ponencia para primer debate en virtud de la regla del art. 232 de la Ley 5 de
1992, impidiendo los propósitos emanados en la jurisprudencia a los comentarios
de los ciudadanos a las iniciativas legislativas”.
1.3.4.
CUARTO:
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD[10]
Frente al artículo 157
Superior, señalan que el trámite legislativo estuvo viciado al agotarse su
primer debate en las comisiones conjuntas Tercera y Cuarta de Senado y Cámara,
sabiendo que el contenido de la Ley 1739 de 2014 no es el de una Ley de
financiamiento.
En su criterio, por tener el carácter de reforma tributaria,
la mencionada ley debió surtir su primer debate en las comisiones tercera de
ambas cámaras y no en las comisiones conjuntas de asuntos económicos. En
consecuencia, no existió sustento alguno para que el Congreso de la República
agotara su trámite legislativo por ese medio.
Adicionalmente, resaltan que “durante el trámite
legislativo de la Ley 1739 de 2004 no existió mensaje de urgencia por parte del
Gobierno Nacional solicitando que dicha ley se tratara mediante sesiones
conjuntas de las comisiones económicas (…). Por consiguiente, el trámite
legislativo de esta Ley a través de las comisiones conjuntas vulneró las normas
de la Constitución Política y el Reglamento del Congreso de la República,
debido a que el constituyente y el legislador no previeron para las reformas
tributarias sesiones conjuntas en el primer debate, a menos que así las
solicitara el Presidente de la República mediante mensaje de urgencia.”
De otra parte, consideran que el precedente citado por el
Gobierno  (sentencias C-809 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas y C-400 de 2010,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt) no es aplicable en la medida en que en esta
oportunidad (i) los hechos son distintos, ya que no existió mensaje de
urgencia; (ii) hay una nueva norma: regla fiscal introducida por la Ley
1473 de 2011 al ordenamiento jurídico, que obliga al ejecutivo a reducir año
tras año el déficit estructural del gobierno, lo que implica que lo restringe
progresivamente a utilizar la deuda para financiar sus gastos. Por esta razón,
la opción más adecuada para el Gobierno para obtener mayores recursos y
ejecutar los gastos es a través de la creación o modificación de rentas; (iii)
existen nuevos argumentos ya que en las sentencias citadas no se analizaron los
límites de naturaleza material y formal que imponen el constituyente y el
legislador acerca de que la ley de financiamiento sólo puede presentarse para
cubrir hasta el monto desfinanciado por una vigencia fiscal determinada.
Aunado a lo anterior, los accionantes indican que se vulneró
el artículo 160 de la Constitución Política en el cual se señala el Principio
de consecutividad durante el trámite legislativo.
Sobre este particular, manifiestan que “en el primer
debate del proyecto de ley, una vez los ponentes y el autor del mismo
resolvieron las cuestiones previas a las votación del articulado, el
representante a la Cámara Pierre Eugenio García Jacquier del Centro Democrático
solicitó que la votación de la iniciativa se realizara ‘artículo por artículo
de forma nominal y pública’ amparada en el artículo 158 de la Ley 5 de 1992.
Aún cuando esta solicitud especial debe acatarse de manera irrestricta, los
miembros de las Comisiones Terceras y Cuartas por conducto de una
interpretación inconstitucional amparados en el art. 3 de la Ley 5 de 1992
adoptaron no acatar dicha solicitud, elevando y poniendo a consideración de las
Comisiones una proposición para que el articulado fuera votado en bloque
respecto de aquellos artículos que no tuvieran proposición modificatoria o
supresora y contarán con el aval del señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público.”
A juicio de los actores, el hecho que las comisiones
económicas omitieran debatir y votar en primer debate el proyecto,
artículo por artículo como fue solicitado, constituye un abuso de la
interpretación del artículo 3 del Reglamento del Congreso al implementar un
procedimiento que dejó sin efectos jurídicos una disposición legal (art. 158[11])
a manera de derogación tácita, lo que a su vez implica un desconocimiento del
principio de legalidad.
Además, señalan que “con esta actitud desafiante al
reglamento del Congreso y a las disposiciones sobre asuntos nuevos, inconexos a
los que se presentaron en el texto radicado, y que desbordaban la facultad de iniciativa
contemplada en el artículo 347 de la Constitución Política” se vulneró el
principio de consecutividad e identidad flexible de la ley 1739 de 2014.
Aseguran que se desconoció la regla del artículo 180 del
reglamento del Congreso, que “proscribe del conocimiento del legislador en
segundo debate todas aquellas enmiendas que no se hayan considerado en primer
debate, es decir debatido y aprobado, a menos que se traten de enmiendas que
tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas
o gramaticales”.
Por tanto, durante el segundo debate del Senado, “el
legislador omitió su aplicación, toda vez que se cobijó con la potestad de
conocer, cuando la ley lo inhabilitaba para ello, sobre asuntos nuevos o
enmiendas al proyecto que configuran, en virtud de la ley 5 de 1992, claramente
una discrepancia entre las Plenarias y las Comisiones. Estas discrepancias, sin
el recto trámite para ser solucionadas ante las comisiones de origen o su
respectiva apelación ante la Plenaria, fueron aprobadas en bloque y sin
siquiera desarrollar el correspondiente debate, pese a que diferentes
congresistas solicitaron la votación artículo por artículo como lo contempla el
artículo 158 de la Ley 5 de 1992”.
Por último, afirman que del debate surtido en la Plenaria de
la Cámara, el cual se realizó en dos sesiones, fue en la segunda sesión que
hubo una expresa violación a la libertad de configuración legislativa y a la
solicitud de la votación de artículo por artículo contemplada en el artículo
158 del reglamento del Congreso, “toda vez que lo aprobado por la Plenaria
de Cámara bajo la figura de una proposición sustitutiva, se aprobó la totalidad
del texto que fue aprobado en sesión anterior de la Plenaria del Senado de la
República, trayendo consigo los yerros formales y materiales cometidos en el
primer y segundo debate de la iniciativa”.
1.1.1.
QUINTO:
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE
Respecto de la violación del principio de identidad
flexible, señalan que los artículos del 10 al 16, 20, 25 al 34, 46 al 74,
76 y 77 de la Ley 1739 de 2014 “vulneran las normas 357 y 158 de la CP, en
cuanto a que el Gobierno en virtud del Artículo 357 de la CP por mandato
expreso del constituyente únicamente tiene la facultad para la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados. En consecuencia, los siguientes artículos se deben
declarar inexequibles debido a que no tienen como finalidad financiar el monto
de los gastos desfinanciados del PGN de 2015 y que por el contrario, obedecen a
razones y motivaciones ajenas a lo previsto en el artículo 347 de la
Constitución.”
Por consiguiente, expresan que “estando el Gobierno
Nacional sustentado y amparado para el trámite legislativo de la Ley 1739 de
2014 en el art. 357 de la CP mas no en el 154 de la CP, el Congreso de la
República no se encontraba facultado para introducir modificaciones al Estatuto
Tributario que obedecieran a una finalidad contraria a la interpuesta por el Constituyente
en el artículo 347 de la CP. Igualmente, el Gobierno Nacional se encontraba
carecía (sic) de la facultad de avalar iniciativas con fines diferentes a los
perseguidos por el art. 347 superior”.
Concluyen que “la existencia de estos artículos dentro del
ordenamiento jurídico colombiano, implica una violación a los principios de consecutividad
e identidad flexible, ya que su contenido material no estaba comprendido en el
texto original del proyecto de ley 134 de 2014 Cámara, presentado ante el
Congreso”.
Al respecto, anexan el siguiente cuadro en donde explican sus
razones:
Artículo de la Ley 1739 de 2014
Motivación o razones de ser
Art. 10
En aras de evitar las interpretaciones que
indicarían que el impuesto a la riqueza de los años 2016, 2017 y 2018, de ser
el caso, debe causarse contablemente en el año 2015, se incluye un artículo y
se adiciona un parágrafo al artículo 6 del texto aprobado en primer debate,
que aclaran que los contribuyentes de dicho impuesto podrán imputar contra
reservas patrimoniales sin afectar las utilidades del ejercicio, dentro del
balance separado, o individual, como el consolidado.
Este
Artículo es inconstitucional, toda vez que su finalidad no busca lo dispuesto
en el Art. 347 de la CP
acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 11
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió con
arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el principio
de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP
acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del. 2015.
Art. 12
En materia del impuesto sobre la renta y complementarios el
legislador previó algunas excepciones a la forma de determinar la renta, en
ocasiones atendiendo las particularidades de ciertos sectores y en otras
atendiendo ciertas realidades económicas a las cuales el derecho tributario no
podía ser ajeno. La propuesta aquí contenida busca reconocer esas
circunstancias particulares para efectos del impuesto sobre la renta para la
equidad -CREE. Aceptar estas particularidades en el impuesto sobre la renta
para la equidad CREE, facilitará su gestión y administración por parte de la
administración y de los mismos contribuyentes.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015
Art. 13
El impuesto sobre la renta para la equidad - CREE en su
concepción no remitió a los postulados previstos en el Artículo 147 del
Estatuto Tributario. Sin embargo, teniendo en cuenta que el CREE tiene una
naturaleza similar a la del impuesto sobre la renta, y, atendiendo la sana
lógica económica que debe orientar al sistema tributario y al impuesto sobre
la renta para la equidad -CREE, se sugiere aplicar este tratamiento a este
último impuesto.
Respecto de los excesos de renta presuntiva, se estima
necesario permitir su compensación porque en justicia, siguen la misma lógica
de las pérdidas fiscales. En efecto, cuando la renta determinada por el
sistema ordinario de depuración de la renta es inferior a aquella determinada
por el sistema de la renta presuntiva, la ley permite compensar los excesos
de renta presuntiva frente a la renta ordinaria con las rentas líquidas
ordinarias que se obtengan en los 5 años siguientes. Así, la ley entiende que
cuando un contribuyente liquida su impuesto sobre la renta presuntiva,
económicamente hablando, la rentabilidad de su actividad generadora de
ingresos fue inferior a la de su patrimonio. Así, al permitir la compensación
de los excesos de renta presuntiva la ley consagra un alivio en favor de los
contribuyentes. La propuesta presentada busca ampliar este alivio al impuesto
sobre la renta para la equidad -CREE, respecto del cual el legislador, en
2012, previó una base mínima.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 14
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en
el PGN del 2015.
Art 15
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 16
No tiene sustento en las ponencias, no
se debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad
flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en
el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN
del 2015.
Art 19
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992,
violando el principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del
2015.
Art. 20
No tiene
sustento en las ponencias, no se debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992,
violando el principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN
del 2015.
Art. 25
Se propone la inclusión de un nuevo Artículo al
Proyecto de Ley en virtud del cual se adiciona un Parágrafo al Artículo 10
del Estatuto Tributario relacionado con la residencia de los nacionales
colombianos que residen en el exterior pero que mantienen su centro vital de
intereses en el país (Cfr. Num. 3, Art. 10, ET). En dichos casos, los
colombianos residentes en el exterior que mantienen su centro vital de
intereses en el país, serían considerados como residentes fiscales en el
país.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca
de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 26
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió con arreglo a
la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el principio de
consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el
Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del
2015.
Este Artículo es inconstitucional,
toda vez que su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP
acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art.
27
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo
dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2.015.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los
gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 28
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 29
Un tercer aspecto que se propone modificar en el
impuesto sobre la renta y complementarios es el relacionado con el descuento
por impuestos pagados en el exterior. Así, se propone la modificación del
Artículo 254 del Estatuto Tributario que regula el descuento en el impuesto
sobre la renta por impuestos pagados en el exterior con el fin de facilitar
su aplicación tanto en el impuesto sobre la renta y complementarios, como en
el impuesto sobre la renta para la equidad –CREE.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 30
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo
dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art, 31
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo
dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015.
Su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN
del 2015.
Art. 32
No tiene sustento en las ponencias, no
se debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de 1.a Ley 5 de 1992,
violando el principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no
busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el
Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del
2015.
Art. 33
No tiene sustento en las ponencias, no
se debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992,
violando el principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no
busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 34
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo
dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 46
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 47
Con el fin de promover el uso de los depósitos
electrónicos, se propone ampliar el beneficio consagrado en el numeral 1 del
artículo 879 del Estatuto Tributario a estos depósitos. Así, los
contribuyentes podrán elegir entre tener una cuenta de ahorros, una tarjeta
prepago o un depósito electrónico, en todo el sistema financiero, del cual
pueden hacer retiros hasta por 350 UVTs al mes. Es importante tener presente
que si un contribuyente hace uso del beneficio de que trata el numeral 1 del
artículo 879 del ET a través de un depósito electrónico, esto no le impide
tener otros depósitos electrónicos que gocen de la prerrogativa de que tratan
los numerales 25 y 27 del Artículo 879 del Estatuto Tributario en
concordancia con el Parágrafo 4 del mismo artículo. Esta proposición, guarda
consistencia con aquella incorporada durante el primer debate relacionada con
las cuentas exentas del GMF que tendrían las sociedades Especializadas en
Depósitos y Pagos Electrónicos en otras entidades financieras, para que los
usuarios de los servicios ofrecidos por estas últimas no asuman carga alguna
por concepto del GMF.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 48
Se modifica el numeral 21 del artículo
879 del ET con el fin de permitir a las sociedades que realizan la actividad
de factoring -compra o descuento de cartera - tengan hasta 3 cuentas en todo
el sistema financiero exentas del GMF cuando estas últimas se destinen única
y exclusivamente a actividades destinadas al factoring.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 49
Para hacer énfasis respecto del momento de la
causación del impuesto, y de la definición de los sujetos pasivos en el caso
de la importación temporal para perfeccionamiento activo. En primer lugar,
dará claridad respecto del momento de causación del tributo, el cual será la
fecha de la presentación de la declaración de importación temporal para
perfeccionamiento activo. En segundo lugar, define como sujeto pasivo del
impuesto a los contribuyentes autorizados para efectuar importaciones
temporales para perfeccionamiento activo, en el caso de la gasolina y el
ACPM. Así, no solo la importación con nacionalización causa el impuesto
nacional a la gasolina y al ACPM, sino también aquella que se presenta de
manera temporal sin nacionalizar, utilizando un esquema de Plan Vallejo.
Este Artículo es inconstitucional, tocia vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 50
Se propone una modificación al procedimiento
administrativo tributario establecido en la Ley 1607 de 2012 para el
ejercicio de las funciones de determinación de las contribuciones al Sistema
General de Seguridad Social por parte de la UGPP. Los cambios propuestos
consisten en la equiparación de los términos para contestar el requerimiento
para declarar o corregir establecido en el Artículo 180 de la Ley 1607 de
2012, con los términos establecidos en el Estatuto Tributario para los
impuestos nacionales administrados por la U.A.E. Dirección de impuestos y
Aduanas Nacionales- DIAN. Del mismo modo, se propone igualar el término para
interponer el recurso de reconsideración en contra de la liquidación
oficial o la resolución sanción que profiera la UGPP con el término
correspondiente en el Estatuto Tributario.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art.
51
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 52
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió con arreglo
a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el principio de
consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 53
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 54
La cartera morosa de la UAE Dirección
de impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN a la fecha según la Información
disponible en los aplicativos informáticos para gestionar el recaudo y el
cobro se acerca a los $15,7 billones a cargo de 342.749 morosos. Estas cifras
no revelan el verdadero debido cobrar de la entidad que bordea $4.2 billones,
toda vez que aparecen incrementadas partidas que deben ser sometidas a un
riguroso procedimiento de saneamiento contable, por cuanto hay obligaciones
prescritas; algunas suspendidas; pendientes de un fallo; surtiendo el proceso
de representación externa y otras que deben ser redimidas, considerando que
es mayor el costo de cobrarlas que el valor a recuperar y otras con saldos
inconsistentes originados en errores de diligenciamiento de los declarantes.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art 55
Para los contribuyentes se proponen medidas como
la conciliación contenciosa administrativa tributaria, la terminación por
mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios y la condición
especial para el pago de impuestos, tasas, contribuciones, tributos aduaneros
y sanciones. Así mismo, se da la posibilidad a las entidades territoriales
para que puedan optar por estos mecanismos. El porcentaje del alivio
dependerá de la instancia administrativa o judicial en la que se encuentren
las discusiones, así corno de la fecha en que se paguen los mismos, de tal
manera que se incentive un pago rápido para tener un porcentaje de alivio más
alto.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca
de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 56
En consideración a lo anterior, se estima oportuno
volver a proponer esta clase de medidas, tales como la conciliación
contenciosa administrativa tributaria, la terminación por mutuo acuerdo de
los procesos administrativos tributarios y la condición especial para el pago
de impuestos, tasas, contribuciones, tributos aduaneros y sanciones. Así
mismo, se da la posibilidad que las entidades territoriales puedan optar por
estos mecanismos.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 cíe la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015
Art. 57
A través de distintas normativas expedidas por el
honorable Congreso de la República, se ha procurado brindar a los colombianos
oportunidades de poner al día sus obligaciones fiscales que por razones de
índole económica no han podido satisfacer de manera oportuna. Es así como por
medio de las Leyes 1066 de 2006, 1175 de 2007, 1430 de 2010, 1607 de 2012 se
ha estimulado a los contribuyentes otorgando descuentos en los montos de las
sanciones e intereses a cargo de los mismos.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015
Art. 58
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015
Art. 59
Información financiera y contable de las entidades
púbicas, debe considerar lo atinente al debido cobrar por concepto de los
impuestos administrados por la respectiva entidad.
Entre tales registros aparecen cuentas por cobrar
respecto de las cuales no es posible recaudar su monto por las siguientes
razones: a) Los valores que afectan la situación patrimonial no representan
derechos, bienes u obligaciones ciertos para la entidad; b) Los derechos u
obligaciones registrados y que no obstante su existencia, no es posible ejercer
tales derechos bien por la jurisdicción coactiva bien por la ordinaria porque
corresponden a derechos u obligaciones con una antigüedad tal que no es
posible ejercer su exigibilidad, por cuanto operan los fenómenos de
prescripción o caducidad; c) Algunos de los derechos u obligaciones carecen
de documentos soporte idóneos que permitan adelantar los procedimientos
pertinentes para su cobro o pago; d) En otros casos, no ha sido posible
legalmente imputarle a persona alguna el valor por pérdida de los bienes c
derechos; e) Una vez evaluada y establecida la relación costo beneficio
resultaría más oneroso adelantar el proceso de cobro correspondiente.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 60
A raíz de la declaratoria de exequibilidad
condicionada del Articulo 4 de la Ley 909 de 2002, la administración y
vigilancia del sistema de carrera que rige en la DÍAN le corresponde a la
Comisión Nacional del Servicio Civil lo que comporta que la Entidad no tenga
la gobernabilidad de los procesos de selección - concurso de méritos.
El pronunciamiento de la Corte para garantizar que
la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
cuente con el personal suficiente para el cumplimento de lo dispuesto en la
presente ley, la Comisión Nacional del Servicio Civil dará prioridad a los
procesos de selección que se convoquen para la provisión definitiva de los
empleos pertenecientes al Sistema Específico de Carrera que rige en la DIAN.
La vigencia de la listas de elegibles que se conformen será de dos (2) años,
y si la convocatoria así lo determina, una vez provistos los empleos
ofertados las listas podrán ser utilizadas para proveer en estricto orden de
mérito empleos iguales o equivalentes a los convocados; entre tanto, las
vacantes podrán ser provistas mediante la figura del encargo y del
nombramiento en provisionalidad, sin sujeción al término fijado por las
disposiciones que regulan la materia Constitucional conlleva que la Entidad
debe someterse la procedimientos definido por la Comisión Nacional del
Servicio Civil para los concursos de méritos que demandan tiempos que
desbordan la necesidad del servicio que se pretende atender con los empleos
ofertados.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015
Art. 61
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015
Art. 62
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 63
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 64
Se propone adicionar una tarifa del impuesto sobre
las ventas IVA para los juegos de bingo, la cual consistirá en 3 UVT por cada
silla instalada.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los Gastos desbalanceados en el PGN del 2015
Art. 65
Se propone la adición de un inciso al literal c)
del Artículo 428 del Estatuto Tributario, para efectos de regular el
beneficio de franquicia
de vehículos por reciprocidad diplomática, estableciéndose un término de un
año a partir de su importación en donde el vehículo no se podrá enajenar, so
pena de perder el beneficio y pagar el IVA más los intereses moratorios
incrementados en un 50%.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 66
En la actualidad, existe libertad para que los
residentes colombianos realicen inversiones en el exterior en moneda
extranjera. Así, para efectos contables, éstas se registran de acuerdo con el
valor que tenía la moneda extranjera al momento de realizar la inversión. En
la misma línea, contablemente se registra, bien sea corno ingreso o gasto,
las diferencias que surgen con ocasión de la fluctuación entre la moneda
extranjera y el peso colombiano. Al ser el ingreso y el gasto el reflejo de
asuntos meramente contables, éstos no están llamados a surtir efectos
fiscales sino hasta el momento en el cual éstos se materialicen; es decir
cuando la inversión o bien se liquide o se enajene. En este orden de ideas,
la proposición busca establecer que para efectos fiscales (incluidos el
impuesto sobre la renta y el impuesto sobre la renta para la equidad -CREE-
con su sobre tasa), únicamente respecto de las acciones o participaciones en
sociedades extranjeras que constituyan activos fijos para el contribuyente,
el ajuste por diferencia en cambio no tendrá efectos sino hasta el momento en
que se enajene, a cualquier título, o liquide la respectiva inversión. Dado
que la norma fiscal que se introduce se refiere a enajenaciones, debe
entenderse que en los casos en los cuales la normativa tributaria
expresamente menciona que ciertos actos no se entienden corno enajenación
para efectos tributarios (e.g. Artículo 319 del Estatuto Tributario, numeral
primero del Artículo 319-4 del Estatuto Tributarlo, numeral primero del Artículo
319-6 del Estatuto Tributarlo), el ajuste por diferencia en cambio tampoco
tiene efectos.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 67
Con el fin de generar los incentivos correctos
para promover la inversión y el desarrollo de la actividad industrial y
productiva del país se hace necesario establecer la posibilidad para el
empresariado colombiano de recuperar un porcentaje del IVA pagado en la
adquisición de bienes de capital, dicho porcentaje busca incentivar de manera
creciente la inversión que permitan la reconversión de tecnologías para
generar eficiencia y competitividad en la producción industrial y en la
provisión de servicios.
Este Artículo es inconstitucional toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 ele la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art.68
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 69
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015
Art. 70
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 71
Se incluye un Artículo nuevo para que la Nación
asuma la financiación de las obligaciones y prestaciones que tenga o llegue a
tener la Caja de Previsión de Comunicaciones (CAPRECOM), que se deriven de la
administración de pensiones o de su función como empleador.
Esta entidad viene administrando el fondo de
reservas para el pago de pensiones FONCAP, cumpliendo con sus obligaciones
derivadas de las pensiones como empleador, y con el pago de las prestaciones
económicas derivadas de la regulación pensional; todo ello a través de la
remuneración por la administración del régimen pensional.
No obstante, esta función está llegando a su fin
de acuerdo con la Ley 1151 de 2007, que ordena a CAPRECOM liquidar lo
relacionado con el negocio de pensiones.
De acuerdo con lo anterior, se hace imperioso el
cumplimiento del artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2005 que establece que
el Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del sistema
pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá
el pago de la deuda pensiona! que de acuerdo con la ley esté a su cargo.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 72
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015
Art. 73
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el principio
de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 74
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible.
Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 76
Se introduce un Artículo nuevo con el fin de
permitir la financiación de los subsidios al costo de prestación del servicio
público domiciliario de energía eléctrica y de gas combustible distribuido
por red de tuberías de los usuarios de estratos 1 y 2, toda vez que la Ley
1428 de 2010 los estableció hasta el 31 de diciembre de 2014. Así las cosas,
se amplía la aplicación del mencionado subsidio hasta el 31 de diciembre de
2015.
Este Artículo es inconstitucional, toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015.
Art. 77
Se
adiciona la derogatoria del artículo 498-1
del Estatuto Tributario,
teniendo en cuenta que se incluyen como artículos nuevos el descuento del IVA
pagado por la adquisición de bienes de capital.
Esta
inclusión es inconstitucional, toda vez que su finalidad no busca lo
dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015.
1.1.2.
En
consideración a lo expuesto, solicitan la inexequibilidad de la Ley 1739 de
2014 en su totalidad, o en su defecto, que se declaren inexequibles  los
artículos 10 al 16, 20, 25 al 34, 46 al 74, 76 y 77 de la Ley 1739 de 2014 por
violar los principios de consecutividad e identidad flexible.
2.
INTERVENCIONES
2.1.
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
Dentro del término de fijación en lista, intervino en este
asunto el apoderado de este Ministerio para solicitarle a la Corte en primer
lugar un fallo inhibitorio y en subsidiariedad, la exequibilidad de
la norma acusada. Para ello, responde cada uno de los cargos propuestos de la
siguiente manera:
2.1.1.
Frente al
cargo de vulneración al artículo 154 de la Constitución, consideran que el
mismo no cumple con los requisitos para ser estudiado de fondo, por lo que existe
ineptitud sustantiva del cargo.
Al respecto señala que los accionantes usan una norma que
consagra reglas de carácter procedimental como premisa “para concluir que la
Ley 1739 de 2014 viola de forma sustantiva los principios de descentralización
y autonomía de las entidades territoriales y la facultad contenida en el
artículo 347 de la Carta Política. Sin embargo, más allá de enunciar la
supuesta desatención del trámite especial que deben cursar las iniciativas de
carácter tributario respecto de su cámara de origen, del análisis de los
argumentos expuestos no se tiene claridad sobre las razones específicas que den
cuenta de qué forma se estructura la vulneración de la autonomía de las
entidades territoriales o del principio de descentralización”.
El interviniente hace énfasis en que el cargo no es claro
porque no es posible establecer si el reproche se formula por un vicio de procedimiento,
lo cual obligaría a analizar en detalle el trámite de la ley acusada o si por
el contrario, corresponde elaborar un juicio sustantivo sobre la norma
demandada contrastando su contenido con lo dispuesto en los artículos 1 y 347
constitucionales.
Al respecto, dice que los actores trasladan a la Corte
Constitucional y a los intervinientes la carga de definir si se está
presentando una acusación por vicios de forma en el procedimiento legislativo o
un reproche sustantivo al contenido de la ley. La idea representada por los
demandantes, en consecuencia, solo puede ser entendida tras un excesivo
esfuerzo de interpretación, que obliga a los intervinientes a darle claridad a
un texto oscuro y ambiguo.
2.1.1.1.Sin perjuicio de lo anterior,
considera que tanto el trámite legislativo adelantado como la ley en general se
ajustan a la Constitución.
Empieza por aclarar que una ley de financiación no tiene que
versar únicamente sobre asuntos tributarios y puede incluir disposiciones de
gasto, crédito e incluso de temas de ingreso no tributario. Sin embargo, dice,
“debe entenderse que cuando el constituyente previó la posibilidad de crear
nuevas rentas o modificar las existentes facultó al Gobierno nacional para
compensar el desbalance presupuestal a través de cualquiera de las fuentes de
financiamiento que de conformidad con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996
conforman el presupuesto de rentas, lo cual incluye inequívocamente la
posibilidad de modificar el Estatuto Tributario, y consecuentemente, disponer
medidas tendientes al cumplimento de tales fines”.
Respecto de la reserva a la iniciativa legislativa en materia
tributaria contenida en el artículo 154 Superior, indica que dicha regla se
puede interpretar conforme al principio de razonabilidad y bajo un análisis
sistemático con las demás disposiciones relevantes, lo que ha permitido a la
Corte ponderar dicha reserva.
Igualmente, la interpretación de los accionantes desconoce
que por disposición del artículo 347 Superior el Gobierno estaba en la
obligación de proponer “por separado ante las mismas comisiones que estudian
el proyecto de ley de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación
de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados en el
Presupuesto General de la Nación, so pena de reducir o aplazar total o
parcialmente las apropiaciones presupuestales desfinanciadas”.
Así, indica que un análisis sistemático de las disposiciones
señaladas permite concluir de forma inequívoca que cuando se trata de
desbalance presupuestal, “el proyecto de ley que materialice la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para la financiación de los
gastos contemplados en el proyecto de Presupuesto General de la Nación debe ser
tramitado ante las comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto,
esto es, las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras (artículo 346
Superior)”.  Por consiguiente, considera que la interpretación de los
accionantes se limita al artículo 154, sin considerar que este es tan solo el
primer eslabón de una serie de criterios para una correcta interpretación
normativa.
Por otro lado, señala que aunque no hubo mensaje de urgencia,
la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes autorizó la realización de las
sesiones conjuntas.
Sobre la vulneración de los principios de autonomía
territorial y de descentralización, considera que la norma acusada no los
desconoce en tanto la finalidad perseguida por el mandato de iniciar el debate
en Cámara estuvo  plenamente garantizado. Además, con la expedición de la ley
no se modificó el régimen tributario de las entidades territoriales sino los
impuestos nacionales y el régimen tributario administrado por la Dian.
Respecto de la deliberación de la Plenaria del Senado, señala
que la deliberación conjunta de las comisiones permanentes de las dos cámaras
hace innecesario el cumplimiento de los términos y condiciones consagrados en
el artículo 183 de la Ley 5 de 1992. Por ello, estima que la discusión sobre la
deliberación precipitada por parte de la plenaria del Senado se torna superflua
en la medida que el propio reglamento del Congreso permite la deliberación simultánea
de las cámaras.
Frente a la aparente carencia de
iniciativa gubernamental destaca que el proyecto fue presentado por el
Ministerio de Hacienda, según consta en la publicación del proyecto de ley y de
la nota secretarial efectuada en la Gaceta del Congreso 575 de 2014.
2.1.2.  Con relación al cargo de exceso de la
facultad legislativa prevista en el artículo 347 Superior, señala que el mismo
no es claro “ya que se dirige contra la totalidad de la ley pese a reprochar
únicamente las disposiciones con efectos posteriores al 2015”. Además,
incumple el requisito contemplado en el numeral 1 del artículo 2 del Decreto
2067 de 1991 ya que no identifica con precisión las normas acusadas de violar
el artículo 347 Constitucional por aplicar a vigencias posteriores a 2015.
2.1.2.1.No obstante, defiende la
constitucionalidad de la norma frente al anterior cargo. Señala que la
interpretación de los accionantes relacionada con que las modificaciones no
podían exceder el principio de anualidad, es equivocada toda vez que: “i) la
presunta transitoriedad de las rentas para el periodo fiscal desbalanceado es
inconsistente con el carácter permanente de la mayoría de los tributos; ii) las
autorizaciones para recaudar los impuestos se asientan en leyes sustantivas y
no en el presupuesto anual; y iii) por cuanto compromete la naturaleza jurídica
de las rentas a un principio propio del sistema presupuestal que da cuenta de
la periodicidad del presupuesto en materia de gastos, desconociendo el carácter
estimativo de los ingresos que ha sido reconocido por abundante doctrina y
jurisprudencia constitucional.”
En ese contexto, indica que el acto
presupuestario se debe identificar desde una perspectiva que determine la
diferente función que cumple con relación a: (i) “los ingresos, porque a
raíz de la separación del presupuesto y de las leyes que crean o modifican
tributos no es pertinente predicar de él una función de autorización para
recaudar ingresos sino de estimación del importa que habrá de percibirse”;
y (ii) los gastos, porque es evidente que el presupuesto cumple una triple
función de alcance eminentemente jurídico que se concreta en la autorización
para realizar el gasto público, la limitación de las cantidades a gastar hasta
el monto de las cifras consignadas en el presupuesto y la fijación del destino
que haya de darse a los créditos aprobados.
Ya en el caso concreto, considera que
las leyes tributarias adquieren un carácter permanente y no contienen ninguna
limitación cuantitativa en materia de ingresos y “el verdadero y único
límite que eventualmente pueda predicarse respecto de la incorporación de
rentas al Presupuesto General de la Nación, debe ser considerado en relación
con el carácter autónomo y respecto de la vocación de permanencia de cada una
de las rentas en particular”.
2.1.3.  Frente al cargo por violación del
principio de legalidad, expresa que el mismo carece de especificidad y
suficiencia al no relacionar directamente la disposición constitucional
presuntamente violada y en particular omite el deber de señalar como el
contenido de la Ley 1739 de 2014 podría violar la regla según la cual los
servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y la ley y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
2.1.3.1.      Sin perjuicio de lo
expuesto, considera que en situaciones como la que dio origen a la ley
cuestionada, “cuando los ingresos no son suficientes para atender los gastos
previstos, la norma constitucional establece que el Gobierno Nacional
propondrá, en un proyecto de ley separado, la creación de nuevas rentas o la
modificación de las existentes, de forma que se pueda completar la financiación
de los gastos que hayan quedado en descubierto. Esta es la razón  por la que,
en virtud de los principios de responsabilidad y de transparencia, se acude al
mecanismo previsto en el artículo 347 de la Constitución Política”.
Por lo tanto, concluye que el
cumplimiento de un deber constitucional originado en la situación de desbalance
presupuestal no puede constituir una extralimitación de funciones del órgano de
representación popular.
2.1.4.  En cuanto al cargo de violación al
principio de consecutividad indica que no se cumple con el requisito de
claridad por no existir un hilo conductor en la argumentación. Señala que “los
argumentos son repetitivos con lo ya expuesto y los asuntos nuevos (como la
referencia a la regla fiscal) son inconexos e incapaces de estructurar un
juicio de violación de la Constitución (y no una mera incongruencia entre dos
leyes). Esperan los accionantes trasladarle a la Corte la tarea de interpretar
una cadena argumentativa oscura, con el propósito de que sea ella quien
construya un reproche constitucional inexistente”.
2.1.4.1.
En
cuanto al análisis de fondo del argumento relacionado con la vulneración del
artículo 157 Superior, el interviniente manifiesta que la sentencia C-1190 de
2001, que estudió la constitucionalidad del trámite legislativo de la Ley 633
de 2000 debe aplicarse como precedente en esta oportunidad.  Destaca que en la
exposición de motivos del proyecto de ley se observaban medidas tendentes a
reestructurar y fortalecer el sistema tributario a través de la eliminación de
tratamientos preferenciales consistentes en beneficios tributarios, la
simplificación de algunos impuestos, entre otras.
En dicha providencia, dice, “la
Corte no presentó dudas sobre el carácter tributario del proyecto, que
inicialmente fue repartido a la Comisión Tercera de Cámara, la que de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 3 de 1992 le
corresponde conocer los asuntos relacionado con hacienda y crédito público,
impuestos, contribuciones y exenciones tributarias”, sin perjuicio de que
la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes autorizara sesiones conjuntas
con la comisión Cuarta.  Al resolver el problema jurídico, la Corte concluyó
que “el trámite de un proyecto de ley por dos comisiones de la misma Cámara
legislativa no vulnera la Constitución si se trata de uno de los eventos
expresamente autorizados en ella”.
2.1.4.2.
Con
relación a la no aplicación del precedente en torno a la competencia de las
comisiones de asuntos económicos para conocer proyectos de reformas
tributarias, sostiene que modificar el precedente resulta costoso en términos
de afectación de los principios de igualdad y seguridad jurídica.
Así, estima que la introducción de la
“Ley 1473 de 2011” no restringe el texto constitucional del artículo 347
ya que el objeto final de la misma es propender por la responsabilidad fiscal y
macroeconómica del país, objetivo que se alcanza mediante la planeación clara y
precisa de consecución de recursos en el mediano plazo. En ese sentido,
considera que los accionantes no desvirtuaron los presupuestos necesarios para
acreditar la existencia de circunstancias extremas y excepcionales que
conlleven a un cambio de precedente judicial.
2.1.5.  Frente al cargo por violación al principio
de unidad de materia, señala que el mismo no tiene la aptitud suficiente para “producir
un pronunciamiento de fondo” por parte de esta Alta Corporación, a pesar de
que los demandantes formalmente intentan satisfacer los requisitos señalados
por la jurisprudencia.
Alega que los actores, predican el
vicio de la totalidad de la ley 1739 de 2014 “comparada con lo que a su
juicio es una ley de financiamiento”. Con ello se persigue que se verifique
si la totalidad de la ley guarda unidad de materia con el eje temático de una
ley de tales características. Al respecto, indica que la ley tiene identidad de
objeto con el propósito de la iniciativas, es decir, “lograr el equilibrio
presupuestal no solo desde el punto de vista de la generación de ingresos sino
también a través de mecanismos que permitan mejorar el recaudo de las rentas
existentes, evitando un mayor endeudamiento de la Nación y así promover la
sostenibilidad fiscal garantizando unas finanzas públicas sanas”.
Igualmente, indica que de acuerdo con
lo expresado por los accionantes “pareciera que el Gobierno Nacional hubiese
radicado un proyecto de ley que en ningún caso correspondiera al aprobado por
el H. Congreso de la República, lo cual implicaría desconocer otros principios
diferentes al de unidad de materia, rompiendo con la transparencia que debe
tener el trámite legislativo y limitando el principio democrático que rige
dicha actividad”.
Finalmente, resalta que la Corte
Constitucional ha reconocido que una de las alternativas del Gobierno Nacional
para financiar un desbalance presupuestal, de acuerdo con la sentencia C-992 de
2001, es a través de una reforma tributaria.
2.1.6.  Respecto del cargo por violación del
artículo 163 Constitucional o inexistencia del mensaje de urgencia expresa que
dicho requisito no es necesario cuando se trata de leyes de presupuesto
complementario ya que es la Constitución la que otorga la competencia y no la Ley
5 de 1992. Así, “la actuación de las comisiones de asuntos económicas de
ambas cámaras está dada por el estricto cumplimiento de un deber constitucional
que en nada afecta la participación política ni los principios y valores que
subyacen tras las normas de carácter procedimental definidas para la expedición
de normas”.
2.1.7.  Frente al cargo por violación del
principio de participación ciudadana, consideró que “la ley no impone la
obligación incondicional de incluir todas las observaciones en las gacetas,
sino que es discrecional del presidente incluir las intervenciones y del
ponente incorporar o no las observaciones recibidas”. En ese contexto, hizo
referencia a pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el particular.
Además, indicó que en este caso “se
cumplió cabalmente con el artículo 231 de la Ley 5 de 1992 y el principio de
publicidad cuando se publican en las gacetas las actas con las intervenciones
de todos los gremios participantes en el debate, y por el otro lado, que los
ponentes no violaron lo dispuesto en el artículo 232 de la misma ley, toda vez
que son libres al momento de definir si incluyen o no en las ponencias las
propuestas o modificaciones planteadas”.
Por consiguiente, consideró que ese
cargo debe desestimarse.
2.1.8.  En cuanto al cargo de vulneración del
artículo 160 de la Constitución señala que el mismo está formulado
indebidamente, toda vez que la demanda no cuenta con un hilo argumentativo que
permita confrontar adecuadamente la norma acusada, la argumentación de la
demanda y la norma supuestamente vulnerada. Es evidente la falta de claridad
del cargo, pues de su lectura se entiende qué quieren decir o a dónde quieren
ir los demandantes y el lector llega a diferentes conclusiones e
interpretaciones de lo expuesto.
Además, en cuanto a la violación de
los principios de deliberación y participación considera que no existe
pertinencia en el argumento pues el mismo se “hace a partir de la
interpretación subjetiva de la norma por parte de los demandantes, y de certeza
toda vez que los argumentos presentados hacen que la confrontación entre norma
demandada y vulnerada se haga a partir del contenido presentado por el actor,
el cual es equivocado y no según el contenido de la norma, que en todo caso es
verificable al leerse el texto”.
Con relación a las votaciones durante
el trámite legislativo en comisiones, expone que la cita que hacen los actores
del artículo 158 de la Ley 5 de 1992 para afirmar que esta decisión es
inconstitucional, es equivocada. Lo anterior por cuanto la norma se encuentra
en la sección 2 del capítulo sexto sobre el debate en comisiones, estableciendo
que “si es solicitado por algún miembro, la discusión del proyecto y no la
votación, se hará artículo por artículo”. De manera que no se evidencia que
el procedimiento adelantado por las comisiones al votar, haya desconocido norma
alguna.
Frente a la supuesta violación de los
principios de consecutividad e identidad flexible considera que el cargo es
inepto por cuanto “de la lectura de la demanda y del absurdo al que se llega
con la interpretación presentada anteriormente, puede parecer, sin que sea muy
claro, que los demandantes presentan el cargo como si en el segundo debate se
hubieran presentado a consideración de las plenarias unos artículos nuevos,
violando los principios de consecutividad e identidad flexible. Dichos
artículos en realidad no eran nuevos, fueron discutidos y aprobados en primer
debate en comisiones conjuntas. Sin embargo, los demandantes pretenden
disfrazarlos como nuevos, al decir que nunca fueron discutidos, pues según
ellos se aprobaron desconociendo lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 5 de
1992”.
Finalmente, expresa contra el cargo
de violación de los artículos 175, 177 y 180 de la Ley 5 de 1992, carece de
certeza y pertinencia ya que los demandantes parten de una interpretación
subjetiva de las normas y utilizan hechos que no se ajustan a la realidad.
2.1.9.  Por último, considera que el cargo de
afectación al principio de identidad flexible, además de no tener claridad es
insuficiente ya que no se indica en “qué fase del proceso legislativa fue
introducida la norma en cuestión, por qué su contenido no guarda conexidad con
el texto aprobado en primer debate y mucho menos por qué las novedades excedían
las facultades generales de modificación de los proyectos que tienen las
cámaras”.
2.2.
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El presidente de la entidad, dentro del término de fijación
en lista, intervino para solicitar la declaración de exequibilidad de la
norma acusada, condicionando su aplicación exclusiva a la anualidad
presupuestal 2015.
2.2.1.
En primer
lugar, respecto del
cargo por violación del artículo 347 de la Constitución considera que existe “una
indeterminación en la demanda, cuando se señala la inconstitucionalidad de las
normas de la Ley 1739 de 2014 que incumplan con el principio de desbalance
presupuestal del año 2015, sin que se especifiquen las disposiciones
específicas que estarían vulnerando, por esta circunstancia, el artículo 347 de
la CP”.
No obstante considerar inepto el cargo, estima que el
problema jurídico consiste en determinar si cuando se acude al artículo 347
Superior, puede el legislador aprobar disposiciones cuyo propósito desborde la
finalidad contenida en dicha norma, es decir, “crear los mecanismos que
permitan obtener los ingresos para cubrir los gastos que presenta el
presupuesto desbalanceado”. Al respecto, recuerda que aunque la Corte
Constitucional no se ha adentrado en el análisis ahora planteado, sí existen
pronunciamientos sobre leyes de reforma tributaria con ocasión de la existencia
de presupuestos desbalanceados, citando las sentencias C-809 de 2001, C-1190 de
2001 y C-400 de 2010 a manera de ejemplo, considerando que la última, podría “abrir
el paso para la inclusión, en los proyecto de leyes de financiamiento, de
normas diferentes a aquellas cuyo único propósito es la obtención de ingresos
por el período desbalanceado”.
Finalmente, señala que el análisis no puede restringirse
únicamente a las facultades del artículo 347 puesto que se debe “comprender
la situación de las normas de la Ley que no consagran disposiciones
directamente relacionadas con incrementos o imposición de nuevos tributos para
la misma vigencia 2015 e incluso para las posteriores”. Igualmente, destaca
que las normas relacionadas con el poder de imposición, envuelven la facultad
de dictar las normas de procedimiento tributario. No obstante, las facultades
no pueden exceder el ámbito anual claramente dispuesto en el artículo347
Constitucional, posición que deriva en la exequibilidad de la Ley demandada por
la vigencia del año 2015.
2.2.2.
En segundo
lugar, analiza de
manera conjunta los cargos contra los artículos 154, 157 y 163 de la Carta Política,
por encontrar conexidad en ellos. Señala que es razonable que las comisiones
terceras y cuartas de la Cámara de Representantes hayan tramitado en forma
conjunta el debate del proyecto de ley, por contener normas relacionadas con el
presupuesto y ser de carácter tributario. Tal razonamiento surge también de la
aplicación integrada de los artículos 346, 347 de la Constitución y el 4 de la
Ley 3 de 1992.
Frente al hecho de haberse tramitado en primer lugar en la
Plenaria del Senado y luego la de la Cámara, indica que “no se encuentra que
esta circunstancia pudiera derivar en la inconstitucionalidad de la ley, toda
vez que la exigencia constitucional es la de iniciar el trámite del proyecto de
ley sobre asuntos tributario en la cámara de representantes; y frente a los
requisitos del artículo  157 de la CN, se encuentra que esta norma exige
simplemente la aprobación en cada cámara en segundo debate”.
En relación con la inexistencia del mensaje de urgencia, señala
que deben revisarse las pruebas para verificar si se cumplió o no el mensaje de
urgencia o si existe la proposición de las respectivas comisiones, con las
autorizaciones que regula el artículo 169 de la Ley 5 de 1992.
En consecuencia, concluye que los cargos no deben prosperar
al no ser evidente el desconocimiento de los artículos 157 y 163
constitucionales y de los principios de descentralización y autonomía de las
entidades territoriales.
2.2.3.
En tercer lugar, se pronuncia sobre el cargo de violación de los
principios de unidad de materia e identidad flexible y del artículo 6 de la
Constitución.
Considera que, bajo la tesis planteada en la demanda,
de inexequibilidad de toda la Ley 1739 de 2014 en cuanto a su aplicación a
partir del año 2016, resulta admisible el cargo por violación del principio de
unidad de materia ya que la obtención de recursos en el evento de un
presupuesto desbalanceado, rebaza las facultades del artículo 347.
Respecto del principio de identidad flexible, opina
que el mismo no tiene cabida porque éste exige revisar lo aprobado en el primer
debate frente a las modificaciones propuestas en el segundo y verificar así la
unidad temática del proyecto. Lo anterior corresponde a una tarea de tipo
probatorio.
Por último, considera que de no probarse las
violaciones formales alegadas, debe concluirse que no se desconoció el artículo
6 Constitucional ya que no habría extralimitación en las funciones de los
funcionarios públicos.
2.3.
Universidad
Externado de Colombia
Por intermedio del Director del Departamento de Derecho
Fiscal, la universidad intervino en este asunto para solicitarle a la
Corte la exequibilidad de la norma acusada. Apoya su solicitud en las
siguientes razones:
2.3.1.
Agrupa los
cargos por violación de los artículos 154, 157 y 163 de la Constitución y es
enfático al indicar que los mismos no están llamados a prosperar por cuanto (i)
si se observan detenidamente las gacetas se advierte que el Gobierno sí hizo un
mensaje o llamado de urgencia al proyecto de ley; (ii) de una lectura del
Reglamento del Congreso se puede concluir que no existe una única excepción
para realizar el primer debate de las comisiones de manera conjunta, ya que el
artículo 41 permite la celebración de sesiones conjuntas “cuando sea
conveniente o necesaria su realización, y en acuerdo con la Mesa Directiva de
la otra Cámara, en tratándose del segundo evento”.
2.3.2.
Frente al
cargo por violación de los artículos 6 y 347 de la Constitución, considera que
no debe prosperar ya que era viable que el proyecto de ley se tramitara en
sesiones conjuntas en la medida que un proyecto de ley fundamentado en el
artículo 347 puede tratarse también de una reforma tributaria.
2.3.3.
Con relación
a los cargos por violación de los artículos 158 y 321 Superior, argumenta que
de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, en este caso “basta con
leer el título de la Ley para entender su alcance, el cual es realizar una
reforma tributaria además de financiar el presupuesto del año 2015, y por
simple lógica lo segundo no se puede lograr sin lo primero, además, en el
título de la ley también se afirma que se van a dictar otras disposiciones,
aclarando que todas las disposiciones de la ley tiene conexidad entre sí, pues
ellas se refieren a asuntos de carácter tributario”.
2.3.4.
Respecto del
cargo por violación de los artículos 1 y 2 de la Carta Política señala que teniendo
en cuenta el artículo 232 del Reglamento del Congreso, el ponente del proyecto
puede consignar las intervenciones que considere importantes. Así, el cargo no
prospera en la medida que la ley no le exige al ponente que exprese las razones
por las cuales no incorpora todas las intervenciones ciudadanas.
2.3.5.
Finalmente,
frente al cargo por violación del artículo 160 Superior indica que los
artículos que se incluyeron durante el trámite de la ley no son
inconstitucionales per sé por no haber estado en el proyecto de ley inicial,
tal como ha indicado la Corte Constitucional.
2.4.
Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI
A través del representante legal, el interviniente, intervino
para solicitar la inconstitucionalidad condicionada de la norma
acusada.
2.4.1.
Considera que
el artículo 347 de la Constitución trata de una materia específica y claramente
delimitada, razón por la que la Ley 1739 de 2014, al no referirse únicamente a
una ley de financiamiento, excede los límites de la unidad de materia que
plantea en su título y contenido, exceso que, estima, no es meramente formal
sino de fondo.
2.4.2.
En ese
contexto, señala que es conveniente diferir los efectos de un fallo que declare
la inexequibilidad de la Ley 1739 de 2014, ya que podría ponerse en riesgo la
estabilidad fiscal de la Nación porque incrementaría el déficit fiscal y
afectaría la confianza de los agentes económicos en el mercado para hacer
transacciones mercantiles.  Así, recomienda que se establezca un periodo
razonable dentro del cual, el Gobierno pueda presentar una reforma tributaria y
el Congreso la discuta y apruebe por la vía ordinaria.
2.5.
Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN
Por intermedio de apoderada, la DIAN intervino para defender
la constitucionalidad de las normas acusadas.
2.5.1.
Con relación
a los vicios de fondo alegados (vulneración de los artículos 154 de la
Constitución y 142-143 de la Ley 5 de 1992), resalta que la Corte Constitucional
ha establecido que la reserva de inicio del trámite legislativo tiene
excepciones, autorizando su flexibilización en los casos concretos señalados en
la jurisprudencia.
Luego de revisar las gacetas, considera que el trámite
legislativo dado a la Ley 1739 de 2014 corresponde al previsto en los artículos
346 y 347 de la Carta Política, que disponen que las leyes de financiamiento se
tramitarán ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del
presupuesto. De manera que la Ley acusada “no contiene vicios de fondoque
afecten su constitucionalidad, puesto que la finalidad de la modificación de
normas del régimen tributario fue la financiación del presupuesto del gasto
público, con un cálculo anualizado estimado en el faltante del PGN propuesto
para el 2015 sin restricción de la anualidad porque no autoriza gasto alguno”.
Adicionalmente, señala que desde la óptica constitucional “el
mensaje de urgencia del Presidente de la república no es necesario para la
sesión conjunta de las comisiones económicas de las dos cámaras del Congreso de
la República, puesto que el artículo 346 Fundamental, dispone que las comisiones
de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar
primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones”.
2.5.2.
Con relación
a los vicios por desconocimiento de los principios de unidad de materia, de
participación ciudadana, de consecutividad e identidad flexible, señaló que no
le asiste razón a los demandantes “por cuanto no existe norma que le impida
al Congreso realizar modificaciones al proyecto de ley de financiamiento, pues
a la luz de la Constitución Política no es necesario que un proyecto de ley
deba ser exactamente el mismo en las diferentes instancias de su trámite”.
Considera que las modificaciones del proyecto no hacen
inconexa la Ley frente a la materia que trata pues no existe sustento legal que
justifique la inmutabilidad del mismo. Por lo tanto, las modificaciones
efectuadas, repite, son consistentes con la materia o asunto de que trató el
proyecto de ley.
De manera que “desde este entendimiento, el trámite
parlamentario del proyecto se adicionó con algunas disposiciones, de carácter
tributario, que encuadran con el ámbito material de la ley en la medida que se
pretendió con estas financiar el presupuesto de gastos, por lo que el cargo no
está llamado a prosperar”.
En cuanto al principio de identidad flexible, indica que “de
acuerdo con los debates contenidos en las gacetas del Congreso en donde se
encuentran incluidas todas las motivaciones que dieron lugar a la adición y
modificación de normas del Estatuto Tributario, se puede concluir que están
ajustadas al principio de identidad flexible por cuanto son conexas con las
finalidades de la Ley 1739 de 2014 expuestas en la motivación del proyecto de
Ley número 134 de 2014 Cámara, 105 de 2014 Senado”.  Por consiguiente,
estima que el cargo no debe prosperar.
2.6.
Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado
El 9 de diciembre de 2015, la Directora General de esta
entidad presentó escrito solicitando la exequibilidad de la Ley 1739 de 2014,
con base en los siguientes argumentos:
2.6.1.
Sobre el
límite material y temporal de las leyes de financiamiento, señala que las
rentas creadas o modificadas en una ley de financiamiento para equilibrar el
Presupuesto General de la Nación tienen vocación de permanencia y
consecuentemente, pueden generar ingresos superiores a los gastos que
originalmente se buscaba atender.
En ese entendido, señala que “tratándose del gasto, el
presupuesto es restrictivo, mientras que en materia de ingreso únicamente
cumple un papel indicativo, por lo que si en una ley de balance presupuestal –
que tiene el rango de ley ordinaria – se crean nuevos tributos, estos: i)
tienen vocación de permanencia , salvo que la misma ley imponga un límite
temporal y ii) la estimación del respectivo recaudo, en tanto factor
indicativo, puede superar el requerido para atender los gastos del presupuesto
general de la Nación, sin que ello vulnere ningún postulado constitucional”.
2.6.2.
Indica que la
Corte Constitucional[12]
exige que en el trámite legislativo mediante el cual se creen las nuevas rentas,
debe sustentarse la idoneidad de las mismas para soportar los gastos
desbalanceados, es decir, deben ser suficientes para cubrir los gastos, de manera
que los recursos obtenidos en exceso no constituyen un inconveniente para la
tramitación de este tipo de leyes.
2.6.3.
Seguidamente,
hace referencia a la doctrina de la bifurcación del principio de legalidad
financiera, según el cual los gastos autorizados en el presupuesto general de
la Nación tienen un límite temporal, cuantitativo y material, mientras los
ingresos no están sometidos a tales restricciones presupuestales, ya que por
regla general son permanentes y depende de la ley que los cree establecer un
eventual ámbito temporal y material restringido.
2.6.4.
Finalmente,
con fundamento en lo anterior, solicita no acoger la interpretación de los
demandantes, según la cual mediante una ley de financiamiento solo se pueden
generar las rentas precisas para balancear el presupuesto. Ello por cuanto se
generarían situaciones desfavorables como la necesidad de ratificar
periódicamente las reformas eventualmente efectuadas al estatuto tributario, en
detrimento del principio de certeza y seguridad jurídica, entre otros.
3.
CONCEPTO
DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la
Nación intervino dentro de la oportunidad legal prevista con el fin de
solicitar que se declare la exequibilidad de la Ley cuestionada.
3.1.
En primer
término, considera que no es cierto que el proyecto de ley que dio origen a la
ley 1739 de 2014 haya sido presentado como una iniciativa legislativa para suplir
el desbalance fiscal del presupuesto general del 2015 teniendo como fundamento
el artículo 347 constitucional y que posteriormente se convirtió en un proyecto
de ley sustancialmente distinto, con fundamento en el artículo 154.
Indica que el hecho de realizar modificaciones, “en el
sentido de crear nuevos tributos o reformar los existentes, no quiere decir que
haya cambiado el fundamento constitucional de todo el proyecto, puesto que uno
de los mecanismos para superar el desbalance fiscal del Presupuesto General de
la Nación es la creación de nuevos tributos o su modificación para aumentar los
ingresos del Estado”. Así, considera que en este caso, aunque se hicieron
modificaciones se mantuvo el espíritu del artículo 347.
3.2.
En segundo
lugar, señala que las sesiones conjuntas de las comisiones económicas se
hicieron conforme a lo ordenado en la Carta Política. En efecto, considera que
“había no sólo una habilitación sino un mandato constitucional de que éste
fuera tramitado conjuntamente por las comisiones económicas”. Lo anterior
por cuanto “una lectura sistemática de los artículos 346 y 347
constitucionales permite concluir, con total claridad, que el proyecto de ley
134/2013 Cámara – 105/2013 Senado debió ser tramitado por las comisiones de
asuntos económicos de manera conjunta, puesto que siempre como finalidad suplir
el desbalance fiscal presente el presupuesto general de la nación”.
3.3.
En tercer
lugar, expresa que no se incurrió en vicio de constitucionalidad al no votar
artículo por artículo el proyecto de ley por parte de las comisiones
constitucionales permanentes. Al respecto, resalta que el artículo 158 de  la
Ley 5 de 1992 ordena es “dar lectura y discusión artículo por artículo en
los debates en las comisiones, más no se establece un deber de que la votación
se haga por el mismo sistema en que debe darse la discusión, esto es, artículo
por artículo”.
3.4.
Finalmente, respecto
de la petición subsidiaria de declarar la inexequibilidad de varios artículos
de la Ley 1739 de 2014 porque su finalidad no busca lo dispuesto en el artículo
347 de la Constitución, encuentra que “el sólo hecho de que en estas normas
no se haga referencia específica al gasto del presupuesto 2015 que se pretende
suplir, no puede concluirse que éstas no tengan como finalidad suplir el
déficit presupuestal existente”.
Sin perjuicio de lo anterior, considera que los artículos 69
y 70 de la Ley 1739 de 2014 no cumplen con el principio de unidad de materia y
por tanto, solicita estarse a lo que se resuelva dentro del expediente D-10686.
4.
ACTUACIÓN DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
4.1.
Mediante auto del 18 de
noviembre de 2015, el Magistrado Sustanciador, con fundamento en los artículos
63 a 65 del Reglamento de la Corporación, modificado por el Acuerdo 02 de 2015,
solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la siguiente información:
Primero.- ORDENAR que por Secretaría General se
oficie, por el medio más expedito, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
para que en el término de dos (2) días contados a partir de la notificación del
presente auto, informe a este despacho, cuál era el recaudo estimado con la Ley
1739 de 2014 para la vigencia de 2015, teniendo en cuenta que la misma se
radicó con la intención de financiar el déficit del Presupuesto General de la
Nación para dicho periodo.
4.2.
Mediante escrito recibido el
23 de noviembre de 2015, en la Secretaría General de esta Corporación, la
entidad oficiada manifestó lo siguiente:
4.2.1.
En primer lugar, hace
referencia a la constitucionalidad de generar rentas adicionales a las
correspondientes al desbalance presupuestal, en virtud de la bifurcación del
principio de legalidad financiera. Considera que los límites temporal y
material, “así como el tratamiento jurídico que para efectos presupuestales
se le da a los impuestos, en términos estimativos no es unívoco con el manejo
presupuestal que se da respecto de la autorización de gastos. En efecto, respecto
de los gastos habrá que decir que para su correcta ejecución el verdadero
límite jurídico está compuesto por tres aspectos fundamentales: de un lado, en
el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal
respectivo; de otro lado, a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las
cifras máximas que se pueden erogar; y finalmente, en el campo sustantivo o
material, pues la ley no solo señala cuánto se puede gastar sino en qué se
deben emplear los fondos públicos”.
Estima que la interpretación que hacen los accionantes
del artículo 347 Superior es errónea por cuanto “(i) la presunta
transitoriedad de las rentas para el periodo fiscal desbalanceado es
inconsistente con el carácter permanente de la mayoría de los tributos; (ii)
las autorizaciones para recaudar los impuestos se asientan en leyes sustantivas
y no en el presupuesto anual; y (iii) por cuanto compromete la naturaleza
jurídica de las rentas a un principio propio del sistema presupuestal que da
cuenta de la periodicidad del presupuesto en materia de gastos, desconociendo
el carácter estimativo de los ingresos que ha sido reconocido por abundante
doctrina y jurisprudencia constitucional”.
En ese entendido, la interpretación de la norma debe
indicar que “si bien conforme al artículo 345 Superior se reconoce la
necesidad de estimar dentro del presupuesto de renta los ingresos necesarios
para sustentar el gasto público desbalanceado, esta circunstancia en nada
limita el efecto recaudatorio de las rentas que se contemplaron para financiar
los gastos autorizados”.
Expone que en caso concreto, “el efecto
recaudatorio de la Ley 1739 de 2014 no constituye un límite material o temporal
respecto de las rentas, ni mucho menos una extralimitación respecto de la autorización
de gastos concebida para la vigencia fiscal de 2015 que degenere en una franca
contradicción del artículo 347 Superior. Si se tiene en cuenta, conforme lo
explicado, que las leyes tributarias adquieren un carácter permanente y no
contienen ninguna limitación cuantitativa en materia de ingresos, el único y
verdadero límite que eventualmente pueda predicarse respecto de la
incorporación de rentas al Presupuesto General de la Nación, debe ser
considerado en relación con el carácter autónomo y respecto de la vocación de
permanencia de cada una de las rentas en particular”.
Finalmente, argumenta que “si el constituyente
hubiese querido establecer la temporalidad de presupuesto a las leyes que
establecen los recursos adicionales, así lo hubiese dicho. Por el contrario,
dejó abierta la posibilidad a que otras leyes fuesen las llamadas a superar el
desequilibrio sin restarle la posibilidad de contar con las nuevas rentas o
duplicando trámites legislativos para su revalidación”.
4.2.2.
En segundo lugar, manifiesta
que la Ley 1739 de 2014 pretendió recaudar exactamente los ingresos que se
requerían en el año 2015, como consecuencia de la desfinanciación, es decir,
$12.5 billones de pesos.
Al respecto, recuerda que desde la presentación del
mensaje presidencial para tramitar el Presupuesto General de la Nación, el
Gobierno reconoció el déficit del mismo para la vigencia fiscal de 2015,
situación que se reiteró en escenarios posteriores como en los debates del PGN,
en la ley de financiamiento y en el marco fiscal de mediano plazo.
5.
CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
5.1.
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la demanda contra la Ley 1739 de 2014.
5.2.
CUESTIONES PRELIMINARES
5.2.1.  EXAMEN DE
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EN RELACIÓN CON LOS CARGOS POR VICIOS DE FORMA
El artículo
242 de la Constitución, en su numeral 3° señala que las acciones de
inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año,
contado desde la publicación del respectivo acto. Es preciso examinar el
cumplimiento de este requisito, toda vez que los la demanda contiene cargos en
los que se cuestiona el trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014.
En el caso
objeto de examen, la Ley 1739 de 2014, fue publicada en el Diario Oficial No.
49.374 del 23 de diciembre de 2014. La demanda de inconstitucionalidad fue
radicada en la Secretaría de la Corte Constitucional el 11 de marzo de 2015,
sin que hubiera vencido el mencionado término, razón por la que se cumple el
requisito exigido por el Constituyente para ejercer la acción.
5.2.2.
ANÁLISIS DE LA
APTITUD DE LA DEMANDA
5.2.2.1.
Como se expuso
anteriormente, el Ministerio de Hacienda estima que esta Corte debe declararse
inhibida para emitir un fallo de fondo, por considerar que los cargos no
cumplen con los requisitos jurisprudenciales para obtener un pronunciamiento de
fondo.
5.2.2.2.
El Decreto 2067 de 1991 en su artículo
segundo señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los
procesos de inconstitucionalidad[13].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el
objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la
cual la Corte es competente para conocer del asunto.
Es decir, para que realmente exista en la demanda una
imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que lo
expresado en ella permita a la
Corte Constitucional efectuar una verdadera confrontación entre la norma
acusada, los argumentos expuestos por el demandante  y la disposición
constitucional supuestamente vulnerada.
Bajo ese entendido, esta Corporación ha reiterado en
numerosas ocasiones que no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al
análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es
necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que
permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto
planteado.
En este contexto, en Sentencia C-1052 de 2001[14], esta
Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, de lo contrario la
decisión que adopte la Corte será necesariamente inhibitoria[15].
5.2.2.3.
En otras palabras, la falta de
formulación de una demanda en debida forma, impide que esta Corporación pueda
confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya que carece de
cualquier facultad oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico. En la referida
providencia se explicó lo que debe entenderse por cada uno de estos requisitos
en los siguientes términos:
“La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
(….)
[Que] las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”.
Las razones son específicas si definen con claridad la
manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la
Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar
la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento esencial de las
razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere
decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de
ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o
reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.
La suficiencia que se predica de las razones de la
demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional.” (Subrayado fuera del texto)
De lo anterior, se concluye entonces, que la acusación
“debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre
el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo
la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de
naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos
a situaciones puramente individuales (pertinencia).”[16]
Adicionalmente, la acusación no sólo debe estar enunciada en forma completa
sino ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada.
5.2.2.4.
Si bien los anteriores
requisitos deben ser verificados por el magistrado sustanciador al admitir la
demanda, dicho análisis inicial tiene un carácter provisional en la medida que
no tiene la exigencia y el rigor “de aquél que debe realizarse al momento de
entrar a decidir sobre la exequibilidad de los enunciados o de los contenidos
normativos acusados. No obstante, en virtud del principio pro actione las
eventuales falencias que presente el libelo acusatorio han de ser interpretadas
en el sentido que permitan proferir un fallo de fondo para no hacer nugatorio
el derecho ciudadano a impetrar la acción pública de inconstitucionalidad”.[17]
5.2.2.5.En este caso, del escrito de demanda se advierten claramente
los siguientes hilos conductores: (i) por un lado, los accionantes sostienen
que el procedimiento legislativo seguido por el Congreso para aprobar la Ley
1739 de 2014 no era el indicado, razón por la cual desconoce varios principios
determinantes a la hora de expedir una ley; (ii) por otro lado y como
consecuencia de lo anterior, afirman que la ley acusada es contraria a los
artículos 6, 154, 157 y 347 de la Constitución. Sin perjuicio de lo anterior,
señalan que en caso de no encontrarse toda la ley contraria a la constitución,
solicitan que los artículos por ellos relacionados[18]
se declaren inexequibles por vulneración de los principios de consecutividad e
identidad flexible.
5.2.2.6.
No obstante, no se advierte lo
mismo al revisar el cargo por desconocimiento del principio de identidad
flexible[19].
Para fundamentar este cargo, los
accionantes manifiestan de manera general que los artículos 10 al 16, 20, 25 al
34, 46 al 74, 76 y 77 de la Ley 1739 de 2014 desconocen este principio, en la
medida que no tienen como finalidad financiar el monto de los gastos
desfinanciados del Presupuesto General de la Nación de 2015 y por el contrario,
obedecen a razones y motivaciones ajenas a lo previsto en el artículo 347 de la
Constitución.
Al respecto es pertinente resaltar que
en la sustentación del cargo, los accionantes no cumplen con los requisitos
jurisprudenciales previamente señalados para que pueda producirse un
pronunciamiento de fondo.
Frente a los cargos por identidad
flexible, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “no basta con establecer que un
determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la
comisión’.[20] No es
suficiente una acusación con solo esas características, pues en ciertos casos
lo que indican ‘es
permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso’.[21]
Como se mencionó en la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de
inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es necesario que
indicar ‘la forma
como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de
ley durante el segundo debate desconocen los principios de consecutividad e
identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan relación de conexidad
temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a
los temas tratados y aprobados en el primer debate o no cumplieron los debates
reglamentarios’.[22]”[23] (Negrillas fuera de texto).
Igualmente, en la sentencia C-082 de
2014[24],
la Corte indicó frente a esta exigencia que la misma “resulta a todas luces
razonable, pues, si por expresa disposición constitucional y legal el
legislador se encuentra facultado para introducir modificaciones, adiciones y
supresiones a los proyectos de ley durante el segundo debate en cámaras (C.P.
art. 160), existiendo además la posibilidad de conciliar las diferencias que
surjan entre ellas (C.P. art. 161), la sola verificación sobre la ocurrencia de
una modificación, adición o supresión, por sí misma, no puede constituir un
vicio de procedimiento contrario a la Constitución.”
En este caso, los demandantes señalan el
propósito de los 50 artículos cuestionados y extraen de manera general los
efectos nocivos de las normas sin construir argumentos de naturaleza
constitucional que expliquen de qué manera se desconoce la identidad flexible,
atendiendo las particularidades de los preceptos citados respecto del título y
de la finalidad de la ley. En otras palabras, no señalan las razones por las
cuales los preceptos nuevos o modificados no guardan relación de conexidad con
lo debatido inicialmente ni con los objetivos perseguidos por la ley de la cual
hacen parte.
En efecto, de la lectura de dichas
normas no se infiere que las mismas, por no hacer referencia expresa al gasto
que se pretende cubrir, sean contrarias al objetivo de financiar el desbalance
presupuestal del año 2015.
En este entendido, la argumentación del cargo no se
presenta de manera clara y resulta insuficiente para despertar una duda mínima
sobre la inconstitucionalidad de los artículos cuestionados. Por este motivo,
la Sala Plena de la Corte Constitucional se declarará INHIBIDA para
pronunciarse de fondo.
Ahora bien, respecto de los artículos 69 y 70 de la
Ley 1739 de 2014, incluidos dentro del listado de normas que los accionantes
consideran que no observan el principio de identidad flexible, recuerda la Sala
que los mismos fueron analizados en oportunidad previa por esta Corte, en
Sentencia C- 726 de 2015[25]
y declarados inexequibles por no cumplir con el citado principio, toda vez que
regulan un nuevo tributo que no guarda relación con el tema esencial de la ley
de financiamiento.
Así las cosas, teniendo en cuenta que no se realizará
pronunciamiento alguno sobre el cargo por vulneración de identidad flexible en
esta oportunidad, la decisión adoptada en la Sentencia C-726 de 2015 no se verá
afectada con la que se llegue a dictar en esta providencia.
5.2.2.7.
Los demás cargos planteados
por los accionantes se encuentran relacionados con el desconocimiento de la
iniciativa legislativa en materia tributaria, los principios de legalidad, de
consecutividad, de unidad de materia y participación ciudadana, que debieron
respetar los congresistas durante el trámite legislativo, vulneración del
artículo 163 Superior ante la inexistencia de mensaje de urgencia y del
artículo 347 de la Carta Política al no tratarse exclusivamente de una ley de
financiamiento.
A juicio de esta Corte, los argumentos expuestos para
sustentar los cargos son inteligibles y en esa medida cumplen las exigencias
jurisprudenciales. En efecto, los peticionarios cumplieron con la carga de
plantear las razones por las cuales consideran que la expedición de la Ley 1739
de 2014 contiene tanto vicios de trámite como de fondo.
Dichas razones son:
i)Claras porque permiten
comprender argumentativamente lo solicitado, es decir, de los argumentos
expuestos en el escrito de demanda se puede establecer que lo que se ataca es
el trámite dado al proyecto legislativo que dio origen a la Ley acusada, por
considerar que se trataba de una ley de financiamiento y no de una reforma
tributaria.
ii)
Ciertas pues
cuestionan, bajo una interpretación razonable, el contenido de la Ley 1739 de
2014.
iii)
Específicas al relacionar de manera objetiva la forma en que se
desconocen los principios y normas constitucionales.
iv)
Pertinentes porque los
cuestionamientos realizados son de naturaleza constitucional; y
v)
Suficientes en tanto los cargos expuestos generan una duda
razonable sobre la exequibilidad de la Ley, en la medida que conducen a que se
cuestione si el trámite seguido por el Congreso, teniendo en cuenta la
finalidad del proyecto de ley – financiar el desbalance presupuestal del año
2015 –, era el correspondiente y si las modificaciones realizadas al proyecto
presentado por el Gobierno, transformaron el proyecto en una reforma
tributaria.
5.2.2.8.
De manera que, una censura
como la planteada en el proceso de la referencia, cuestiona, por un lado, el
trámite que se le dio al proyecto de ley que culminó en la Ley 1739 de 2014; y
por otro, si la finalidad de cubrir el desbalance presupuestal del año 2015 se
alteró al introducir artículos que realizan una reforma al Estatuto Tributario.
5.2.2.9.
Conforme a lo expuesto, esta
Sala no analizará el cargo por desconocimiento del principio de identidad
flexible y se pronunciará sobre los siguientes cargos presentados en la demanda
de la referencia:
·
Por vicios de trámite, (i) desconocimiento del principio de unidad de
materia; (ii) desconocimiento del artículo 163 Superior; (iii) violación del
artículo 154 Superior; (iv), desconocimiento del principio de participación
ciudadana y (v) desconocimiento del principio de consecutividad.
·
Por vicios de fondo, (i) vulneración del artículo 6 Superior y (ii)
vulneración del artículo 347 de la Carta Política.
5.2.3.  CONTEXTUALIZACIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA DE
LA LEY ACUSADA
5.2.3.1.
En esta oportunidad, al
presentar el proyecto de ley que buscaba financiar el Presupuesto General de la
Nación del año 2015, el Ministro de Hacienda y Crédito Público[26] resaltó la gestión que
han venido haciendo los gobiernos de los últimos 15 años, para implementar
medidas que promuevan la sostenibilidad fiscal y garanticen unas finanzas
públicas sanas.
De conformidad con lo expuesto
anteriormente, el Gobierno Nacional presentó el proyecto de ley de Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 2015, por valor de
$216.158.063.430.308, atendiendo los parámetros fijados en la Constitución Política
y en las normas orgánicas de presupuesto, monto que fue aprobado por las
Comisiones Económicas el 16 de octubre de 2014.
5.2.3.2.
No obstante,
desde su presentación, el Gobierno manifestó que el proyecto de ley de
presupuesto, estaba desfinanciado en una suma de $12,5 billones, es decir, se
incluían gastos sin financiación por la cantidad señalada.  Cuando ello ocurre,
el artículo 347 de la Constitución establece que el Gobierno Nacional
propondrá, en un proyecto de ley separado, la creación de nuevas rentas o la
modificación de las existentes, con el fin de completar la financiación de los
gastos que hayan quedado en descubierto.
Al explicar ese desbalance, el
Gobierno indicó que “para la vigencia fiscal de 2015 y de acuerdo con la
legislación tributaria vigente, no habrá rentas por concepto del impuesto al
patrimonio ni de dos puntos del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF). A
esto debe sumarse la desaceleración del sector minero-energético que este año,
y en los próximos, se traducirá en menores ingresos petroleros y mineros. Todos
estos recursos contribuyeron en años anteriores a financiar gastos en el PGN,
los cuales, por sus características, no pueden desmontarse en el corto plazo”.[27]
5.2.3.3.
Bajo esta premisa, se radicó
el proyecto que culminó con la Ley 1739 de 2014, analizada en esta oportunidad,
la cual se caracteriza por ser una ley de financiamiento, en los términos
del artículo 347 de la Constitución, cuya finalidad es principalmente cubrir el
desbalance del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2015.
5.3.
PROBLEMA
JURÍDICO
5.3.1.  Los demandantes consideran que la Ley
1739 de 2014 presenta tanto
vicios de trámite como de fondo al desconocer el contenido de varias normas de
la Carta Política.
En el primer grupo de cargos, exponen que
el legislador desconoció los principios de unidad de materia, de consecutividad
e identidad flexible, de participación ciudadana y el artículo 163 Superior, al
tramitar el proyecto de ley que originó la norma acusada.
En segundo lugar, sostienen que la Ley
1739 de 2014 contraviene los artículos 154 al no iniciar en la cámara
respectiva; el 347 al no cumplir con el fin de financiar el desbalance
presupuestal y el artículo 6 que consagra el principio de legalidad.
Situaciones que, según exponen, no se ajustan a lo dispuesto en la Carta
Política y por tanto, la ley debe declararse inexequible.
5.3.2.  Para un grupo de intervinientes,[28] la
Corte debe declararse inhibida para emitir un fallo de fondo, en la medida que
los cargos presentados se construyen con base en una argumentación débil, que
no demuestra con razones constitucionalmente válidas el desconocimiento de las
normas constitucionales.
5.3.3.  Otro grupo[29], incluido
el Procurador, apoya la constitucionalidad de la Ley 1739 de 2014. Consideran
que el trámite legislativo de la ley demandada se ajusta a la Carta Política y
las modificaciones que pudo haber sufrido durante el mismo no la hacen
inconexa.
5.3.4.  En este contexto, y estando claro que la
Ley 1739 de 2014 es una ley de financiamiento, corresponde a la Sala resolver
si el legislador desconoció los principios de unidad de materia, de consecutividad,
de participación ciudadana y el artículo 163 Superior, durante el trámite del
proyecto que dio origen a la mencionada ley, al introducir artículos que crean
nuevas rentas, modifican las existentes y además, por sesionar de manera
conjunta en primer debate sin que se haya radicado mensaje de urgencia por
parte del Presidente.
Para dar respuesta a
este interrogante, la Sala realizará el examen formal del proyecto de ley que
dio origen a la Ley 1739 de 2014, con base en la transcripción del trámite
legislativo. Posteriormente, se pronunciará sobre los cargos planteados por los
accionantes relacionados con posibles vicios de trámite, previa exposición de
la jurisprudencia sobre los mismos.
En caso de no existir
vicio alguno durante el trámite, la Sala procederá a establecer si el Congreso
de la República, desconoció los artículos 6, 154 y 347 de la Carta Política al
expedir la Ley 1739 de 2014. Para tal efecto, se expondrán brevemente las
consideraciones de los temas abordados por los demandantes como vicios de
fondo, para luego estudiar los diferentes cargos presentados.
5.4.    EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA.
REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
De conformidad con el artículo 158 de la
Carta, “(t)odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”;
en similar sentido, el artículo 169 ibídem, dispone que “(e)l título
de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.
De estos dos preceptos constitucionales surge el
principio de unidad de materia de los cuerpos normativos, en virtud del cual “las
disposiciones que conforman un ordenamiento legal deben contar con un eje
temático, el cual puede precisarse, entre otros, con lo establecido en su
título. Esto no se refiere sólo a aquellas disposiciones que sean introducidas
durante su trámite de aprobación, sino que se predica de cualquiera de sus
normas, incluso si estuvo presente desde que el proyecto de ley inició su
trámite en el Congreso.”[30]
La jurisprudencia constitucional ha señalado que este
principio persigue racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, “tanto
en el momento de discusión de los proyectos en el Congreso, como respecto del
producto final, es decir, de la ley que finalmente llega a ser aprobada[31]. En
razón de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la
violación de este principio constituye un vicio material[32], y por
tanto, no debe ser alegado dentro del año siguiente a su promulgación, ni tiene
carácter subsanable.”[33]
Las anteriores exigencias, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corte “obedecen a la necesidad de hacer efectivo el
principio de seguridad jurídica, que impone ‘darle un eje central a los
diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo’”[34], y porque luego
de expedida la ley, se requiere que los destinatarios tengan un mínimo de
certeza sobre la coherencia interna sobre las obligaciones que de ella se
derivan.[35]
Sobre el particular dijo la Corporación:
“asegurar que las leyes tengan un
contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a
varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en
que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también
los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que
nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de
la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del
necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida
observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas
y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las
dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir
como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la
materia principal a la que la ley se refiere”.[36]
Por otra parte, este Tribunal Constitucional ha
considerado que el análisis del principio de unidad de materia debe ser
flexible, pues, “de asumirse un criterio rígido, se podría afectar de manera
significativa y desproporcionada la actividad del legislador. Adicionalmente,
se daría paso a una lectura que comprometería el principio de conservación del
derecho.[37]”[38] Razón por la cual, éste puede considerarse satisfecho si
existe relación temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma
acusada y la ley que la contiene[39].
Respecto de la conexidad temática,
la Corte ha estimado que para “la determinación del núcleo temático con el
cuál debe estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre otros, a
los antecedentes legislativos -exposición de motivos y debates en comisiones y
plenarias- o al título de la ley”[40].
En relación con la conexidad teleológica, se ha considerado que “estos
mismos instrumentos permiten buscar los fines buscados por el legislador al
expedir el cuerpo normativo y determinar, si ellos se acompasan con la
disposición acusada. Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza
un análisis en conjunto de la normatividad.”[41]
En cuanto al nivel de escrutinio, para
garantizar el respeto a la libertad de configuración del legislador, el
análisis de constitucionalidad “no puede rebasar su finalidad y terminar por
anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad
como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica,
temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse
como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”[42]
Frente a este punto, por ejemplo, ha
vertido los siguientes conceptos:
“(…) Cuando los tribunales
constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el
principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático
que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por
ejercer un control de diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le
reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad
del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite
inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las
normas.  Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma
que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación
y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo
violarían la Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la materia
regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación
democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia
que le asiste en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por un
control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el
principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos
contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos
contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio
objetivo y razonable”[43].
(Negrillas y subrayas fuera
del texto original).
Y en el  mismo orden de ideas, agregó:
“(...) para respetar el amplio margen de
configuración del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y
para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la
intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de
materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna
relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces
la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no
tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que ‘no
se relacionen’ los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la
C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación
alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede
ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios
reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación
teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la
Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una
conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no
guarda relación alguna con el tema de la ley[44]”.[45] (Negrillas y subrayas fuera del original).
En este entendido, el principio de unidad
de materia no implica que una ley no pueda referirse a diferentes asuntos, sino
que, en caso de hacerlo, entre ellos se presente una relación de conexidad
objetiva y razonable[46].
5.5.
PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
La Ley 5 de 1992, en sus artículos 230, 231 y 232
dispone que cualquier persona pueda expresar sus opiniones mediante
observaciones a cada proyecto de ley o de acto legislativo, cuyo examen le
corresponda a alguna comisión constitucional permanente.[47]
Dichas normas, también disponen que las observaciones deben hacerse por escrito
y con el lleno de ciertos requisitos. Estas observaciones publicarán en la
Gaceta del Congreso cuando, previo cumplimiento de los requisitos, a juicio del
Presidente “merezcan destacarse para
conocimiento general de las corporaciones legislativas”.[48]
Igualmente, el ponente del proyecto debe consignar en la ponencia las “propuestas
o modificaciones planteadas, que considere importantes y las razones para su
aceptación o rechazo” y que hayan sido radicadas tres días antes de la
presentación del informe.[49]
La Corte Constitucional, se ha pronunciado en
distintas oportunidades sobre el contenido y alcance de los citados artículos[50].
En la sentencia C-1040 de 2005[51]
la Corte indicó, acerca del derecho de participación ciudadana y la
interpretación de los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 y en
particular, sobre la obligación de publicación por parte de los ponentes de
dichas observaciones, lo siguiente:
Por su parte, el artículo 232 ibídem
delega en el ponente del respectivo proyecto la labor de consignar en la
ponencia la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que
considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo, “siempre que
las observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la
presentación del informe con entrega personal de las exposiciones”.
Respecto de tal regulación, la
jurisprudencia constitucional ha destacado que la posibilidad de presentar
observaciones ciudadanas y su posterior divulgación, tiene un doble propósito.
Uno principal, que el Congreso y la sociedad en general conozcan las opiniones
y observaciones de los ciudadanos respecto de los proyectos de ley o de acto legislativo
que cursan en el Parlamento. Y otro secundario, pero no menos importante,  cual
es el que dichas observaciones puedan potencialmente constituirse en nuevos
elementos de juicio y puntos de discusión, a considerar por las instancias
legislativas al momento de abordar el debate de la iniciativa. Tal fue la
posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1998[52](…)
Sobre las observaciones u opiniones
que formulen los ciudadanos en torno a un determinado proyecto, la
jurisprudencia constitucional ha admitido que su publicación e incorporación en
la ponencia, y particularmente su aceptación, no constituye un imperativo para
el Congreso. Dicho en otras palabras, que en torno al cumplimiento de las
previsiones contenidas en los artículos 232 y 233 del Reglamento del Congreso,
las Cámaras legislativas gozan de un alto grado de discrecionalidad pues no
están obligadas a acoger las propuestas ciudadanas, debiendo sólo publicar e
incorporar en la ponencia aquellas que el Presiente y Ponente consideren de
importancia. Suponer lo contrario, que tales observaciones tienen carácter
vinculante, comporta, a juicio de la Corte, “una imposición que coartaría la
libre autonomía del Congreso”.[53]
Sin embargo, la jurisprudencia ha
llamado la atención acerca del poder discrecional que por disposición
reglamentaria ejercen tales autoridades. En concreto, la Corte ha considerado
que la facultad para decidir qué observaciones deben ser publicadas y cuáles
tienen que ser consideradas para la elaboración del informe de ponencia, debe
ser ejercida en forma razonable y proporcional, con el fin de evitar la
arbitrariedad y, en consecuencia, que por su intermedio se desconozca el
derecho ciudadano a participar en la tarea legislativa. Al respecto, sostuvo la
Corte en la citada Sentencia C-543 de 1998:[54]
"La facultad conferida en los
artículos 231 y 232 del Reglamento, al Presidente de la Comisión y al ponente
del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable, pues la arbitrariedad de
tales congresistas en la selección de las intervenciones que "merezcan
destacarse" o se "consideren importantes" podría atentar contra
el principio de publicidad y el derecho de toda persona a participar en el
proceso legislativo. Corresponde entonces, a tales funcionarios evaluar las
intervenciones de manera que no se menoscabe el derecho citado, permitiendo que
los ciudadanos intervengan en las decisiones de interés colectivo".
Bajo ese supuesto, ha considerado la
Corte que en el proceso de evaluación y valoración de las intervenciones
ciudadanas, la discrecionalidad otorgada a los funcionarios competentes les
imprime a su vez una mayor responsabilidad en el ejercicio de su labor, cual es
el de permitir que se realice el derecho ciudadano a intervenir en las
decisiones de interés colectivo y los objetivos por él perseguidos, actuando
con la mayor diligencia en la selección y trámite de las observaciones
ciudadanas que merezcan destacarse, sin que ello les otorgue un carácter
vinculante a las mismas.”[55]
Igualmente,
la Corte ha considerado que “decidir negativamente sobre la publicación de
las observaciones ciudadanas en la Gaceta del Congreso, o la determinación de
no incluir las mismas en la ponencia, o de no invitar a particulares interesados
en intervenir ante una comisión sobre asuntos de interés relativos al trabajo
legislativo, no genera per se la inconstitucionalidad por razones del trámite
de la ley que finalmente llegue a ser expedida, como tampoco lo es la
circunstancia de que no sea convocada una audiencia pública para oír las
opiniones ciudadanas. Lo anterior, por cuanto la publicación de tales
intervenciones escritas o la práctica de audiencias públicas con los
particulares interesados en intervenir ante las células legislativas, aparte de
ser una decisión discrecional, no forma parte el trámite obligatorio que debe
surtir un proyecto de ley antes de ser aprobado.”[56]
Bajo ese
entendido, al revisar el artículo 157 Superior, que señala los requisitos para
que un proyecto sea ley, se advierte que la norma no exige atender a todos
aquellos que manifiestan su interés en ser oídos por las comisiones o las
plenarias del Congreso en determinado asunto. En este punto la Carta acoge “íntegramente
un mecanismo de democracia representativa que, con fundamento en el principio
de las mayorías, determina que la adopción de las decisiones legislativas en el
Congreso Nacional se lleve a cabo por los representantes del pueblo, en el
espacio que por excelencia representa en condiciones de pluralismo a todas las
corrientes políticas de la Nación”.[57]
Así, aunque
la no inclusión de las observaciones u opiniones ciudadanas, o las peticiones
para ser oídos en audiencia pública en las ponencias, no origina la
inconstitucionalidad por razones del trámite del respectivo proyecto de ley, de
acuerdo con la jurisprudencia, puede producir una irregularidad en dicho
proceso, sin llegar a determinar la inexequibilidad formal de la ley así
expedida. De manera que si la actuación no llega
a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras
respectivas, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la
Constitución, el defecto del trámite no involucra la inexequibilidad
formal de la ley.[58]
5.6.
FACULTAD PARA QUE LAS
COMISIONES DE ASUNTOS ECONÓMICOS DE SENADO Y CÁMARA SESIONEN DE MANERA CONJUNTA.
REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
En virtud del
sistema bicameral del poder legislativo colombiano, cada cámara goza de
autonomía e independencia para tramitar sus propios asuntos, por tal razón las
sesiones de las comisiones y las plenarias en principio, deben hacerse de
manera separada. No obstante, la Constitución, en varios de sus artículos,
consagra algunas excepciones a esa regla general al autorizar las denominadas
sesiones conjuntas.
El artículo
141 del Estatuto Superior establece en forma taxativa, los eventos en que las
dos corporaciones legislativas (Cámara y Senado) se pueden reunir en un solo
cuerpo:
“ARTICULO
141. El Congreso se reunirá en un solo cuerpo únicamente para la instalación y
clausura de sus sesiones, para dar posesión al Presidente de la República, para
recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otros países, para elegir Contralor
General de la República y Vicepresidente cuando sea menester reemplazar el
electo por el pueblo, así como decidir sobre la moción de censura, con arreglo
al artículo 135.
En tales
casos el Presidente del Senado y el de la Cámara serán respectivamente
Presidente y Vicepresidente del Congreso.”
Por otra
parte, los artículos 341, 346 y 347 establecen:
“Con
fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos
económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan [nacional de
desarrollo] en sesión plenaria. (…)” (inciso segundo art. 341 C.P.).
“Las
Comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma
conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones” (inciso final art. 346 C.P.).
“El proyecto
de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones
que estudian el proyecto de ley del presupuesto (las comisiones de asuntos
económicos), la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes
para financiar el monto de gastos contemplados.” (art. 347
C.P.).
Los artículos
161 y 163 de la Carta, disponen al respecto:
“Si el
proyecto de ley a que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio
de una comisión permanente, ésta, a solicitud del Gobierno, deliberará
conjuntamente con la correspondiente de la otra Cámara para darle primer
debate” (inciso final art. 163 C.P.)
“Cuando
surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el
texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si
después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se
considerará negado el proyecto” (artículo 161 C.P.)
Finalmente,
el artículo 157-2 autoriza para que en el Reglamento del Congreso, se señalen
los casos en los cuales el primer debate puede surtirse en sesión conjunta de
las comisiones respectivas de Senado y Cámara. Dice así dicha disposición:
“Ningún
proyecto será ley sin los requisitos siguientes:(...) 2. Haber sido aprobado en
primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El
reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se
surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas
Cámaras.”
En desarrollo
de este mandato, el Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), enuncia en sus
artículos 41 y 169:
“ARTICULO
41. Atribuciones. Modificado por el art. 7, Ley 974 de 2005. Como órgano de
orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá
las siguientes funciones:
(…)
5. Disponer
la celebración de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales
Permanentes de la misma o de ambas Cámaras, cuando sea conveniente o necesaria
su realización, y en acuerdo con la Mesa Directiva de la otra Cámara, en
tratándose del segundo evento. Sendas resoluciones así lo expresarán.”
ARTICULO 169. Comisiones de ambas Cámaras o de la
misma. Las Comisiones Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán
conjuntamente:
1. Por disposición constitucional. Las Comisiones de
asuntos económicos de las dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar
primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.
Las mismas comisiones elaborarán un informe sobre el
Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo que será sometido a la discusión y
evaluación de las Plenarias de las Cámaras.
2. Por solicitud gubernamental. Se presenta cuando el
Presidente de la República envía un mensaje para trámite de urgencia sobre
cualquier proyecto de ley. En este evento se dará primer debate al proyecto, y
si la manifestación de urgencia se repite, el proyecto tendrá prelación en el
Orden del Día, excluyendo la consideración de cualquier otro asunto hasta tanto
la Comisión decida sobre él; y
3. Por disposición reglamentaria. En el evento que así
lo propongan las respectivas Comisiones y sean autorizadas por las Mesas
Directivas de las Cámaras, o con autorización de una de las Mesas Directivas si
se tratare de Comisiones de una misma Cámara. En resoluciones motivadas se
expresarán las razones que se invocan para proceder de tal manera.”
El último
numeral (el tercero) del artículo 169 fue declarado inexequible por esta Corte
en la sentencia C-365 de 1996[59] y, por tanto, ha sido excluido del
ordenamiento positivo.[60]
De otra parte
y en atención a lo antes dicho, la Carta Política de 1991 permite que el
proyecto de presupuesto se presente desbalanceado, es decir, que los gastos
proyectados pueden ser mayores a los ingresos legalmente autorizados. Cuando
ello se presenta “el Constituyente le impone al Gobierno el deber de
presentar, por separado, un proyecto de ley creando nuevas rentas o modificando
las preexistentes destinadas a financiar el monto de gastos contemplados en la
ley de apropiaciones, es decir, a cubrir el déficit fiscal. Proyecto que, a
juicio de la Corte, debe presentarse al mismo tiempo con el de presupuesto o
dentro del menor término posible, con el fin de que las Comisiones
correspondientes puedan tener un conocimiento real y preciso sobre los faltantes
existentes y determinar si las nuevas rentas permiten el equilibrio financiero.”[61]
(Negrilla fuera de texto).
A juicio de
esta Corte, “este
precepto guarda íntima relación de conexidad con el inciso tercero del artículo
346 del Estatuto Superior, que autoriza a las Comisiones de Asuntos Económicos de
las dos cámaras para deliberar en forma conjunta, con el fin de dar primer
debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y, por
tanto, deben interpretarse armónicamente. Por consiguiente, si corresponde a
las Comisiones de Asuntos Económicos (tercera y cuarta) conocer del proyecto de
presupuesto y ley de apropiaciones, resulta obvio afirmar que es a ellas mismas
a quienes compete conocer los proyectos de ley a que alude el artículo 347
superior.” [62] (Negrilla
fuera de texto).
Igualmente, al
analizar la Ley 633 de 2000, esta Corporación indicó sobre la posibilidad de
debatir y aprobar de manera conjunta una ley de financiamiento, lo siguiente:
“Por
ello, habiéndose aprobado  para el presente período fiscal un presupuesto
desequilibrado - determinación que es procedente conforme a lo dispuesto en la
mencionada norma superior -, el Gobierno estaba en la obligación de someter a
consideración del Congreso la creación de nuevas rentas para financiar el monto
de gastos contemplado, como en efecto lo hizo a través de los proyectos de ley
a que se ha hecho alusión, cuyo estudio le correspondía a las comisiones de
asuntos económicos del Congreso, según lo ordenado en el artículo 347 de la
Carta, en consonancia con lo preceptuado en el canon 346
ejusdem.
En
conclusión, no era menester  que la Ley 633 de 2000 fuera tramitada en
primer debate y en forma exclusiva por las comisiones terceras permanentes,
toda vez que la competencia de las comisiones cuartas permanentes
constitucionales para conocer en primer debate de los proyectos de ley que
concluyeron con la expedición de la Ley 633 de 2000, deriva directamente de la
norma orgánica que les atribuye competencia para conocer de estas materias (Ley
3ª de 1992), de lo dispuesto en el artículo 41-5 del Reglamento del Congreso
que habilita a las Mesas Directivas de las células legislativas para disponer
la celebración de sesiones conjuntas cuando sea conveniente o necesaria su realización,
y de lo prescrito en el artículo 347 Superior, que le confía  a las
comisiones de asuntos económicos del Congreso el conocimiento de los proyectos
de ley sobre recursos adicionales.” [63]
(Resaltado fuera de texto).
Bajo ese
entendido, son los artículos 346 y 347 de la Constitución, interpretados de
manera armónica, los que autorizan la deliberación conjunta de las Comisiones
de Asuntos Económicos – integradas por las Tercera y Cuarta de cada cámara, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la ley 3 de 1992 – para dar
primer debate a los proyectos de ley expresamente señalados en dichos
preceptos.
De manera que
tratándose de un proyecto de ley destinado a financiar el déficit fiscal que
llegue a tener el Presupuesto General de la Nación, las Comisiones de Asuntos
Económicos pueden iniciar el primer debate de forma conjunta, de conformidad
con lo prescrito en el artículo 347 de la Constitución Política.
5.7.
PRINCIPIOS DE
CONSECUTIVIDAD. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
El principio de consecutividad, derivado del
artículo 157 Superior, consagra “la obligación de que todos los asuntos de
una ley hayan sido discutidos y aprobados en todos los debates respectivos, por
las comisiones permanentes de ambas cámaras y por sus plenarias. Por su parte,
el principio de identidad flexible hace referencia a la posibilidad de que
durante los debates se introduzcan variaciones al texto, siempre y cuando se
enmarquen dentro de los asuntos sometidos a debate y aprobación”.[64]
Teniendo en cuenta que, el postulado de
la consecutividad, “no puede fungir como un obstáculo que impida mejorar el
texto legal en la medida en que los debates vayan clarificando cuál es el
querer del Congreso”[65]
la Corte ha armonizado este principio con el de la identidad flexible,
precisando que:
“Esta Corporación ha insistido en que el principio de
consecutividad debe comprenderse armónicamente con el principio de identidad
flexible.  En efecto, de conformidad con lo señalado por el artículo 160 C.P.,
durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.  Tal posibilidad
busca permitir al interior de las plenarias que sea posible someter al debate
democrático las propuestas aprobadas por las comisiones, de modo tal que la
actividad de aquellas no se restrinja a la simple confirmación de lo decidido
en el primer debate.”[66]
No obstante, la potestad de cambio no es absoluta, ya
que de ser así se diluiría la identidad del proyecto y, al mismo tiempo, el
citado principio de consecutividad. Al respecto, sostuvo esta Corte que “la
exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se
refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el
primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir
modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el
principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente
ligados a lo debatido y aprobado en comisiones[67].”
En este sentido,
las variaciones introducidas durante el trámite legislativo no deben devolverse
a primer debate para que surtan todo el proceso, siempre que se encuadren
dentro de las temáticas del proyecto. Por el contrario, aquellos asuntos completamente
nuevos, no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deben
devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria
que estudió el proyecto con anterioridad. Si ello no ocurre, entonces se
entiende que esas disposiciones se encuentran viciadas de inconstitucionalidad
por violación del artículo 157 de la Carta.
Respecto del
principio de consecutividad, la sentencia C-648 del 9 de agosto de 2006[68], resumió así la
línea jurisprudencial en la materia hasta ese momento:
“En primer
lugar, se recuerda que de conformidad con la decantada línea jurisprudencial de
esta Corporación sobre los principios de identidad y consecutividad
–sintetizada en la sentencia C-208 de 2005, aprobada unánimemente por la Sala
Plena[69]-, ’lo que se exige
para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el
principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates
reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un
proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en
particular’.
También
precisó la Corte que en virtud del principio de consecutividad, ‘tanto las
comisiones como las plenarias están en la obligación de estudiar y debatir
todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar
a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra célula legislativa
con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto’ – punto en
el cual se reiteraron, entre otras, las sentencias C-801 de 2003, C-839 de
2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-313 de 2004 y C-370 de 2004. Se recalcó
que en virtud de estos pronunciamientos, ’es preciso que se adopte una decisión
y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío
en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad’. En
suma, se estableció que son obligaciones de las células legislativas, en virtud
del principio de consecutividad: (i) estudiar y debatir todos los temas
propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento
al Art. 157 Superior, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando
el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí
se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado
propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo
modifiquen o adicionen[70].
De tal
manera, la jurisprudencia constitucional no ha exigido que para dar
cumplimiento a los principios de consecutividad e identidad el texto del
articulado de un proyecto de ley deba permanecer idéntico a lo largo de los
cuatro debates; simplemente ha exigido que se surtan los cuatro debates
en su integridad en relación con la totalidad de los temas de un determinado
proyecto de ley. La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la
conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un
mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de
identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de
un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los
temas objeto del proyecto correspondiente.” (Subraya fuera de texto).
De manera que el
principio de consecutividad no se predica de los contenidos exactos de los
artículos, sino de los asuntos o temas regulados en la ley que los contienen,
los cuales deben surtir los debates correspondientes.
5.8.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
El principio de legalidad
se ha entendido como una “expresión de racionalización del ejercicio del
poder, esto es, como el sometimiento de las actuaciones de quienes desempeñan
funciones públicas a norma previa y expresa que las faculten. Dicho principio
está formulado de manera expresa en la Carta Política, y se deduce
inequívocamente de ciertos preceptos.”[71]
En ese entendido, el
artículo 1 de la Carta Política señala que Colombia es un Estado Social de
Derecho, “lo cual conlleva necesariamente la vigencia del principio de
legalidad, como la necesaria adecuación de la actividad del Estado al derecho,
a los preceptos jurídicos y de manera preferente a los que tienen una
vinculación más directa con el principio democrático, como es el caso de la ley”.[72]
Por su parte, el artículo 6
Superior, señala que “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades
por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por
la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
Estableciendo de manera expresa la responsabilidad de los servidores públicos
frente al cumplimiento de la Constitución y la ley, lo que conlleva a que la
actuación de los funcionarios del se fundamente en dichos mandatos.
Igualmente, el artículo 121
de la Carta Política reitera este principio al disponer que “ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen
la Constitución y la ley”, y el 123 estipula que “Los servidores
públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus
funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La
ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.”
Bajo ese contexto, tanto la
Constitución como la ley constituyen un parámetro para la actividad estatal, ya
que son la base de sus actuaciones, sujeción que se extiende al reglamento. De
manera que tanto los servidores públicos como los órganos y sujetos estatales
están ligados al derecho y deben respetar y obedecer el ordenamiento jurídico.
En caso de desconocerse, la
potestad sancionadora del Estado tendría que manifestarse a través del control
disciplinario sobre sus servidores, con el fin de conservar la dirección y
control de las distintas tareas que deben cumplir, mantener el orden y alcanzar
los objetivos impuestos en el ejercicio de sus actividades.
5.9.
RESERVA DE
INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 154
DE LA CONSTITUCIÓN. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
El artículo
154 de la Constitución en el inciso 4º consagra que “los proyectos de ley
relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes (…)”. Esta
reserva de iniciativa legislativa se encuentra desarrollada en el artículo 143
de la Ley 5 de 1992, según el cual “Los proyectos de ley relativos a
tributos y presupuesto de rentas y gastos serán presentados en la Secretaría de
la Cámara de Representantes”.
Esta
Corporación, de manera clara, pacífica y sólida ha indicado que cuando un
proyecto de ley contiene algunas disposiciones tributarias, el trámite debe
iniciarse en la Cámara de Representantes, con independencia del título que se
dé al proyecto o de que los asuntos tributarios sean minoritarios o marginales
dentro del mismo,[73] de manera que si un proyecto
contiene algunas disposiciones tributarias, debe iniciar su trámite en la
citada cámara o en su defecto, los preceptos de tal naturaleza deben
desglosarse y ser tramitados separadamente, comenzando en esa célula
legislativa.[74]
Para
determinar qué disposiciones son de naturaleza tributaria, esta Corporación ha
señalado que debe atenderse a su contenido sustantivo y no al título dado por
los autores del proyecto[75] y en particular, a las repercusiones
de sus normas sobre el alcance de las obligaciones tributarias en ellas
incluidas. De modo que un precepto se entenderá de tal condición cuando
modifique los elementos de un tributo o aspectos relacionados con las
obligaciones tributarias de carácter instrumental[76].
Esta regla,
en concepto de la Corte debe interpretarse “conforme al principio de
razonabilidad, teniendo en cuenta el sentido y finalidad de la reserva de
trámite en materias tributarias” y “analizándola sistemáticamente con las demás
disposiciones constitucionales relevantes”.[77]
Sumado a lo
expuesto, la jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que dicho mandato
tiene un propósito de control “con el cual se representa a los ciudadanos
con el fin de que se determinen sus derechos y alcance de sus obligaciones en
materia de tributos, de manera que el Constituyente le otorga a la Cámara de
Representantes el poder en el tema del control político”.[78]  En
sentencia C-229 de 2003[79] la Corte expresó:
“La
reserva de trámite en materias tributarias constituye un mecanismo de control
político sobre la potestad impositiva del Estado, que tiene como objetivo
preservar el principio de democracia representativa en materia tributaria.
Esta potestad impositiva se traduce en la creación de obligaciones en cabeza de
los contribuyentes, las cuales pueden ser de carácter sustancial o
instrumental. En esa medida, el control que ejerce la Cámara tiene como objeto
representar los intereses de los asociados para determinar el contenido y
alcance de sus obligaciones tributarias. Así, una simple referencia normativa a
una materia tributaria regulada previamente en otro estatuto, pero que en sí
misma no tenga repercusiones respecto del contenido y alcance de una obligación
tributaria excede el ámbito propio del control político que el Constituyente
quiso otorgar a la Cámara de Representantes. Ello significa que una disposición
que se refiera tangencialmente a una materia tributaria, sin afectar el
contenido y alcance de las obligaciones tributarias sustanciales o
instrumentales no resulta inconstitucional por no haber iniciado su trámite en
la Cámara. A su vez, si la disposición está afectando alguno de los elementos
del tributo, o un aspecto relacionado con las obligaciones tributarias de
carácter instrumental, dicha disposición resultará constitucional sólo en la
medida en que haya iniciado su trámite en la Cámara de Representantes.
Por otra
parte, la reserva de iniciación del trámite en materias tributarias en cabeza
de la Cámara de Representantes constituye un mecanismo a través del cual las
entidades territoriales ejercen un control político sobre la articulación legal
de sus intereses y potestades impositivas y las de la Nación. En efecto,
esta reserva garantiza la representación territorial de los tributos, pues fortalece
la participación política de las circunscripciones territoriales y especiales
en el diseño compartido de los elementos del tributo por parte del congreso y
de las corporaciones representativas de las entidades territoriales. Con
ello se contribuye a la realización legislativa directa de los intereses
impositivos de las entidades territoriales, y se garantiza su autonomía
impositiva, permitiéndoles a los cuerpos representativos del orden
territorial fijar los elementos del tributo dentro de los marcos establecidos
previamente por el legislador.(sic)  En esa medida, la reserva de trámite
constituye una garantía institucional para la realización del principio de
descentralización y de la autonomía de las entidades territoriales (C.N. art.
1º). Por lo tanto, también deben iniciar su trámite en la Cámara de
Representantes aquellas disposiciones tributarias que directa o indirectamente
afecten los elementos de los tributos del orden territorial, o la autonomía
impositiva de las entidades territoriales”. (Negrilla fuera de texto)
Por otro
lado, la jurisprudencia constitucional ha señalado algunos casos taxativos de
excepciones o de flexibilización del mandato superior contenido en el inciso 4
del artículo 154 CP, a saber[80]:
(i) Cuando
exista un mensaje de urgencia del Presidente. En este contexto, la Corte ha
determinado que cuando existe un llamado de urgencia y las comisiones sesionan
de forma conjunta en su primer debate, se asegura la participación de la Cámara
de Representantes al inicio del procedimiento legislativo. Así mismo, la Corte
ha señalado que la radicación del proyecto en la Secretaría de una o de otra
Cámara no tiene incidencia en la facultad que el artículo 163 de la Carta
otorga al Presidente de la República para solicitar el trámite de urgencia y
por lo tanto, tampoco impide la deliberación conjunta de las comisiones, ni la
flexibilización del trámite a que, por excepción, da lugar esa deliberación
conjunta originada en el mensaje de urgencia. [81]
(ii) Cuando se
trata de la implementación de un Código. La Corte ha dicho que en estos casos
resulta necesario limitar el alcance de esta regla, ya que este tipo especial
de leyes no puede sujetarse a una reserva especial de trámite, y si llegare a
restringirse esta posibilidad al Senado, se impondría una restricción al
procedimiento legislativo lo cual no está contemplado en la Constitución.
Además, dicha restricción iría “en contra de la voluntad del constituyente
de otorgarle al Congreso las facultades e instrumentos necesarios para que
pueda desarrollar al máximo su papel como legislador dentro de un sistema
democrático, participativo y pluralista.[82]
(iii) Cuando se
menciona una norma tributaria pero no se hace creación, modificación, o
supresión alguna de la misma. Al respecto, la Corte estableció que no todas las
normas de contenido tributario se acogen a la obligación incluida en el inciso
4 del artículo 154 Superior sino que la exigencia en el inicio del trámite,
aplica a aquellas que crean, modifican, suprimen o regulen un tributo, en
cuanto esto es lo que se entiende como una disposición “relativa a
tributos”.[83]
(iv) Cuando se
trate de leyes que modifiquen o adopten de manera permanente decretos de
emergencia económica. A este respecto, la Corte ha expresado que “(…) El
requisito consistente en que el trámite de un proyecto relativo a una materia
tributaria se inicie en la Cámara de Representantes, no tiene sentido exigirlo
en este caso. De una parte es el Congreso como cuerpo - integrado por las
dos cámaras -, el órgano que asume plena competencia e iniciativa para tramitar
los proyectos dirigidos a derogar, reformar y adicionar los decretos
legislativos dictados por el Gobierno al amparo del Estado de emergencia.
De otro lado, la materia específica sobre la cual recaen las atribuciones del
Congreso se relaciona con la adopción de las medidas indispensables para
conjurar la emergencia, donde lo tributario no adquiere connotación principal
sino meramente instrumental. En fin, la no incorporación del mencionado
requisito de forma en el artículo 215, inciso 6o, se explica por la necesidad
de que la función legislativa pueda desarrollarse con el mínimo posible de
limitaciones y cortapisas de modo que en atención a la situación de calamidad
pública pueda responder ágilmente a la crisis. (…)”.[84] (Resalta
la Sala)
Así las
cosas, al analizar el contenido de la reserva de inicio del trámite legislativo
en asuntos tributarios, esta Corporación ha sostenido que si bien ésta debe ser
aplicada de forma rigurosa, la jurisprudencia ha reconocido también excepciones
en los que expresamente se autoriza su flexibilización en los casos concretos
ya relacionados, entendiendo que si la situación cuestionada no se enmarca en
ellos, la no aplicación de la regla mencionada da lugar a un vicio de trámite
insubsanable y será deber de la Corporación declarar inexequible el trámite de
la Ley en la que se omitió la ejecución del inciso 4 del art. 154 Superior, ya
que por ese desconocimiento se vulnera la Constitución Política.
5.10.    LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACIÓN A LA LUZ DEL ARTÍCULO 347 SUPERIOR
El presupuesto público es una herramienta
fundamental para la ejecución de la política económica del Estado, a través de
la cual ejerce su función de financiador o proveedor directo de bienes y
servicios y se atiende el funcionamiento de sus entidades y el financiamiento
adquirido para el desarrollo de sus actividades.[85]
Al analizar el presupuesto, esta
Corporación ha señalado que el mismo se encuentra supeditado a los principios y
directrices fijados en la Constitución y en la Ley Orgánica. En sentencia C-935
de 2004[86], esta Corte manifestó:
“…para efectos de la elaboración del presupuesto la
Constitución le señala al Gobierno i) que no se podrá percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo
al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos (art. 345 C.P.); ii) que el
presupuesto debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.);
iii) que en la ley de apropiaciones no se puede incluir partida alguna que no
corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado
conforme a ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender el
funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la deuda, o a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.); iv) que el
proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que
el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Y que si los
ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno deberá proponer, en forma separada, ante las
comisiones encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados (art. 347 C.P.); v) que la ley de apropiaciones debe
contener un componente denominado gasto público social que agrupará las
partidas de esa naturaleza y  que excepto en los casos de guerra exterior
o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad
sobre cualquier otra asignación (art. 350 C.P.); vi) que en la distribución
territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas
con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y
administrativa, según reglamentación que hará la ley (art. 350C.P.); vii) que
el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación
al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de
apropiaciones. (art. 350 C.P.); viii) que el Congreso no podrá aumentar ninguna
de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno ni incluir
una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo (art. 351
C.P.); ix) que el Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos
propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el
servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado,
la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las
inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo
341 superior (art. 351 C.P.).
A más de lo anterior, el Gobierno en la elaboración
del presupuesto debe respetar los principios establecidos a partir de los
mandatos superiores  en la Ley Orgánica de Presupuesto y que rigen el
sistema presupuestal”.
Con relación a la ley de apropiaciones, la
Constitución señala que la misma deberá elaborarse dentro de un marco de
sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.[87]
Del mismo modo, la Carta Política dispone
que esta ley deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En caso de que los ingresos
autorizados no sean suficientes para atender los gastos proyectados, el
Gobierno presentará un proyecto de presupuesto en el que podrá crear nuevas
rentas o la modificar las existentes para financiar el monto de gastos
contemplados. Sobre el particular, el artículo 347 de la Carta prescribe lo
siguiente:
“El proyecto de ley de apropiaciones deberá
contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del
presupuesto (la comisión de asuntos económicos), la creación de nuevas rentas o
la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos
contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se
hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales,
cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.”
Esta Corporación, en sentencia C-1190 de
2001[88], manifestó sobre esta situación particular, lo siguiente:
“La Constitución de 1991, contrario a lo
que sucedía bajo la Carta anterior[89],
permite que el proyecto de presupuesto se presente desbalanceado, esto es, que
los gastos proyectados puedan ser superiores a los ingresos legalmente
autorizados. Cuando esta situación se presenta el Constituyente le impone al
Gobierno el deber de presentar, por separado, un proyecto de ley creando nuevas
rentas o modificando las preexistentes destinadas a financiar el monto de
gastos contemplados en la ley de apropiaciones, es decir, a cubrir el déficit
fiscal. Proyecto que, a juicio de la Corte, debe presentarse al mismo tiempo
con el de presupuesto o dentro del menor término posible, con el fin de que las
Comisiones correspondientes puedan tener un conocimiento real y preciso sobre
los faltantes existentes y determinar si las nuevas rentas permiten el
equilibrio financiero.
Este precepto guarda íntima relación de
conexidad con el inciso tercero del artículo 346 del Estatuto Superior, que
autoriza a las Comisiones de Asuntos Económicos de las dos cámaras para
deliberar en forma conjunta, con el fin de dar primer debate al proyecto de
Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y, por tanto, deben interpretarse
armónicamente. Por consiguiente, si corresponde a las Comisiones de Asuntos
Económicos (tercera y cuarta) conocer del proyecto de presupuesto y ley de
apropiaciones, resulta obvio afirmar que es a ellas mismas a quienes compete
conocer los proyectos de ley a que alude el artículo 347 superior.”
De otra parte, esta norma fue desarrollada
en los artículos 24 de la Ley 179 de 1994[90] y 54 del Decreto 111 de 1996[91], los cuales disponen:
“Artículo 24. Un artículo nuevo que quedará
así:
"Si los ingresos legalmente
autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el
Gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un Proyecto de Ley
propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación
de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados.
En dicho proyecto se habrán los ajustes al
proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos
desfinanciados''
Artículo 54. Si los ingresos legalmente autorizados no
fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, por
conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley propondrá los
mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las
existentes que financien el monto de los gastos contemplados. En dicho proyecto
se harán los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de
los gastos desfinanciados (Ley 179 de 1994, art.24).”
En virtud de las normas transcritas, es
claro que la Constitución Política permite que el Gobierno presente un presupuesto
con unos gastos desfinanciados, es decir, que en el mismo pueden no figurar
todos los ingresos que esperan obtener en determinada vigencia fiscal. Lo
anterior, por cuanto la Carta, también impone la obligación de radicar un
proyecto de ley – distinto al del presupuesto – en el que se creen rentas o se
modifiquen las existentes con el objeto de financiar el monto de los gastos
contemplados y que se encuentran desbalanceados.
6.     DESCRIPCIÓN DEL TRÁMITE LEGISLATIVO DE LA
LEY 1739 DE 2014
6.1.    Radicación y publicación del proyecto
El proyecto de Ley 134 Cámara/105 Senado
fue presentado, en virtud del artículo 347 de la Constitución[92], el 3 de
octubre de 2014, ante la Secretaría de la Cámara de Representantes, por el Ministro
de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría y fue publicado en
la Gaceta del Congreso No. 575 del 3 de octubre de 2014.
6.2.    Citación y participación de invitados
Los integrantes de las Comisiones
Terceras y Cuartas de Cámara de Representantes y Senado de la República, bajo
la Presidencia del honorable Representante Raymundo Elías Méndez Bechara, se
reunieron en varias oportunidades, con anterioridad al primer debate, para
estudiar y discutir, de conformidad con el orden del día, el proyecto de ley
134 Cámara y 105 Senado.
En sesión del 5 de noviembre de 2014, se
reunieron con el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director de la
Dian, según consta en el Acta 01, publicada en la Gaceta del Congreso No. 66
del 25 de febrero de 2015.
En sesión del 11 de noviembre de 2014, se
reunieron los integrantes de la Comisiones Terceras y Cuartas de Cámara de Representantes
y Senado de la República, bajo la Presidencia del honorable Representante
Raymundo Elías Méndez Bechara, para escuchar las intervenciones de los citados
e invitados a la sesión de esa fecha: el Ministro de Hacienda y Crédito
Público; el Director de la DIAN; el Presidente de la ANDI; el Presidente de la
Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC); el Presidente de Fedegán; el
Presidente Ejecutivo de la Federación Nacional de Avicultores de Colombia
(Fenavi); el Presidente de Asocaña; el Gerente de Fedecafé; el Presidente
Ejecutivo de Fedepalma; el Presidente Ejecutivo Asociación Colombiana de
Petróleo (ACP); el Presidente de Cotelco; el Director Ejecutivo de
Fedesarrollo; la Presidenta del Instituto Colombiano de Derecho Tributario; el
Presidente de la Asociación Colombiana de Minería (ACM) y la Directora de
Centro de Estudios Tributarios de Antioquia (CETA). De esta sesión se dejó
constancia en el Acta 02 del 11 de noviembre de 2014, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 66 del 25 de febrero de 2015.
En sesión del 12 de noviembre de 2014, se
reunieron los integrantes de la Comisiones Terceras y Cuartas de Cámara de
Representantes y Senado de la República, bajo la Presidencia del honorable
Representante Raymundo Elías Méndez Bechara, para escuchar las intervenciones
de los citados e invitados a la sesión de esa fecha: el Ministro de Hacienda y
Crédito Público; el Director de la DIAN; la Presidenta Asobancaria; el
Presidente de Asofondos; el Presidente de Fasecolda; el Presidente de la
Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF); el Presidente
Ejecutivo Asocajas; el Director General Agencia Nacional de Infraestructura
(ANI); el Presidente de Bavaria; el Presidente Fenalco; el Presidente ACOPI; la
Directora del Centro de Estudios Económicos de la Universidad de Los Andes
(CEDE); la Presidenta del Consejo Privado de Competitividad; el Decano de la
Facultad de Economía Universidad del Rosario y el Presidente de la Asociación
Colombiana de Minería (ACM). De esta sesión se dejó constancia en el Acta 03
del 12 de noviembre de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso No. 67 del
25 de febrero de 2015.
6.3.    Primer debate en Comisiones Permanentes Terceras
y Cuartas de Cámara de Representantes y Senado de la República conjuntas
El informe de ponencia y el texto
propuesto para primer debate en las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y
Cuartas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, fueron
publicados en las Gacetas del Congreso No. 743 del 24 de noviembre de 2014 y
744 del 25 de noviembre de 2014.
Luego de
publicado el informe de ponencia, el proyecto fue discutido por las Comisiones
Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas de la Honorable Cámara de
Representantes y del Honorable Senado de la República durante la sesión del día
25 de noviembre de 2014, tal como consta en el Acta No. 04 de 2014, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 67 del 25 de febrero de 2015.
En esta sesión conjunta se
anunció la fecha de votación del proyecto, tal como a continuación se indica:
“Hace uso de la
palabra la Secretaria General, Elizabeth Martínez Barrera:
Con gusto Presidente.
Por orden de la
Presidencia y en atención al artículo 8º del Acto Legislativo número 01 del
2003 me permito anunciar el Proyecto de ley número 134 de 2014 Cámara, 105 de
2014 Senado, por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley
1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras
disposiciones, para ser discutido y votado el día de mañana miércoles 26 de
noviembre de 2014 en conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y
Cámara; señor Presidente, anunciado el proyecto de ley.
Hace uso de la
palabra el señor Presidente, honorable Representante Raymundo Elías Méndez
Bechara:
Muchas gracias, señora
Secretaria y se cita para mañana miércoles 26 de noviembre a las 8 de la
mañana, gracias.
Se levanta la sesión
12:25 p. m.”
El proyecto fue discutido y
aprobado en primer debate por las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas
de la Honorable Cámara de Representantes y del Honorable Senado de la República
durante la sesión del 26 de noviembre de 2014, tal como consta en el Acta No.
05 publicada en la Gaceta del Congreso No. 79 del 2 de marzo de 2015.
En esta sesión,
los siguientes artículos, que no tenían modificaciones, fueron votados en
bloque: 6, 7, 9, 11, 12, 13, 14, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 32,
33, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53
y 55. Los artículos restantes, se votaron de manera nominal: 1, 2, 3, 4, 5, 8,
10, 15, 16, 17, 20, 21, 29, 39, 54 y 56.[93]
6.4.    Trámite Segundo debate en la Cámara de
Representantes
El informe de
ponencia y el texto propuesto para segundo debate en la Plenaria de la Honorable
Cámara de Representantes fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 829
del 9 de diciembre de 2014.
El anuncio para
la discusión del proyecto en la Honorable Cámara de Representantes se realizó
el 11 de diciembre de 2014, según consta en Acta No. 43, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 382 del 5 de junio de 2015.
El proyecto fue
discutido y aprobado en segundo debate por la plenaria de la Cámara de
Representantes en sesión del 15 de diciembre de 2014, según costa en Acta No.
44 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 323 del 22 de mayo de 2015.
El texto
definitivo, aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 873 del 18 de diciembre de 2014.
6.5.
Trámite Segundo
debate en el Senado de la República
El informe de
ponencia y el texto propuesto para segundo debate en la Plenaria del Honorable
Senado de la República fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 823
del 9 de diciembre de 2014.
El anuncio para
la discusión del proyecto en la Honorable Cámara de Representantes se realizó
el 9 de diciembre de 2014, según consta en Acta No. 34, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 148 del 27 de marzo de 2015.
El proyecto fue discutido y aprobado en
segundo debate por la plenaria del Honorable Senado de la República en sesión
del 10 de diciembre de 2014, según costa en Acta No. 35 y publicada en la
Gaceta del Congreso No. 372 del 10 de diciembre de 2015.
El texto
definitivo, aprobado en la Plenaria del Senado de la República fue publicado en
la Gaceta del Congreso No. 861 del 12 de diciembre de 2014.
7.     ANÁLISIS DE LOS CARGOS RELACIONADOS CON EL
TRÁMITE DEL PROYECTO DE LEY QUE ORIGINÓ LA LEY 1739 DE 2014
En este capítulo
la Sala Plena abordará los cargos relacionados con la vulneración de los
principios de unidad de materia, de consecutividad, de participación ciudadana
y de los artículos 154 y 163 de la Constitución. Al respecto se resalta que la
mayoría de los cargos propuestos se fundamentan en los mismos supuestos de
hecho y apuntan a las mismas irregularidades en el proceso de formación de la
ley.
7.1.
PRIMER CARGO: DESCONOCIMIENTO
DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
Los accionantes estiman que no se respetó el principio
de unidad de materia[94].
Lo anterior, por cuanto se desbordó el objetivo inicial de la ley, que era
financiar el presupuesto para la vigencia del año 2015, de acuerdo con el
artículo 347 Superior y con la exposición de motivos presentada, al expedirse
una ley de reforma tributaria en los términos del 154 ibídem, la cual contiene
distintos asuntos que no hacen relación con dicha materia, desconociendo así los
límites señalados en el citado precepto[95].
7.1.1.  CONSIDERACIONES FRENTE AL CARGO POR
PRESUNTA VIOLACIÓN DE PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
De acuerdo con lo expuesto
previamente sobre este principio, para esta Sala, el legislador dio
cumplimiento a este mandato. Al respecto se recuerda que:
“El principio de unidad de materia
no debe interpretarse de manera que constituya un obstáculo en el ejercicio de
la actividad legislativa, que cercene el principio democrático y restrinja
la facultad de configuración legislativa, en forma tal que solo se puedan
proferir normas que guarden estricta relación con un único núcleo temático. Por
el contrario, la Corte ha expresado, que sin desconocer ese principio, el
legislador puede incorporar en un proyecto de ley diversidad de contenidos
temáticos, siempre y cuando que entre los mismos pueda apreciarse una relación
de conexidad objetiva y razonable. Esto implica, que dentro del examen de
constitucionalidad, solo deberán ser retiradas  del Ordenamiento
Jurídico aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible, con
criterio objetivo y razonable, establecer ningún tipo de relación con la
materia general de la ley. El principio de unidad de materia no busca
dificultar el trabajo legislativo, fragmentando la regulación de materias sobre
la base de la independencia absoluta de estas, por no referirse exactamente a
un mismo eje temático, sino que, por el contrario, lo que persigue, como ya se
ha observado, es que razonablemente y desde un punto de vista objetivo, pueda
establecerse una relación entre las diferentes disposiciones que conforman un
cuerpo normativo, y entre estas y el título de la ley.” (Sentencia C-714 de 2001)
Al analizar este principio, la Corte debe
tener en cuenta la amplia facultad legislativa en materia tributaria, la cual,
de conformidad con la jurisprudencia es lo bastante amplia y discrecional “como
para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una
política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia
evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal.”[96]
La Corporación, también ha considerado
que esta atribución implica el ejercicio de todas las competencias inherentes a
ella, tales como la determinación del tributo a imponer, los sujetos activos y
pasivos de la obligación, el señalamiento del hecho y la base gravable, las
tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual se iniciará su cobro, así como
la forma de recaudo y las condiciones en que ello se llevará a cabo.[97]
De otra parte, la Sala Plena observa que
los accionantes reprochan el contenido de la totalidad de la ley, porque
consideran que toda ella, es contraria al espíritu de una ley de
financiamiento, de acuerdo con una interpretación que hacen del artículo 347
Superior, a su juicio, las normas que la conforman no cumplen con esa finalidad.
Esta Corporación, ha sostenido que  “salvo el improbable caso en que no sea
posible determinar cuál es la materia dominante de una ley, el cargo por
violación del principio de unidad de materia no puede dirigirse contra la ley
en su totalidad, sino contra aquellas disposiciones respecto de las cuales
pueda establecerse que carecen de relación de conexidad con la materia de la
ley”[98].
Así, corresponde al accionante
identificar la materia propia de la ley y las disposiciones que, por carecer de
relación de conexidad con ella, constituyan materia distinta. Como se indicó
anteriormente, los demandantes estiman que la totalidad de los artículos
aprobados distan de cumplir con la función de complementar el Presupuesto
General de la Nación, sustentando el cargo con el argumento de que se tramitó
una ley de reforma tributaria y no una de financiamiento.
En este caso, teniendo en cuenta lo
anterior y en virtud del principio pro actione, la Sala procederá a
estudiar el cargo por falta de unidad de materia, partiendo del título del
mismo, del cual se desprenden los asuntos de los que tratará la Ley 1739 de
2014.
En primer lugar, el título de la Ley 1739
de 2014 indica que con la misma se “modifica el Estatuto Tributario, la Ley
1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras
disposiciones”.
Por su parte, en la exposición de motivos[99], el
Ministro de Hacienda y Crédito Público manifestó de manera clara las razones
por las cuales era necesaria la expedición de esta ley.
“Por otra parte, como se mencionó anteriormente, el
PGN asciende a $216,2 billones e incluye gastos prioritarios que contribuirán
al cumplimiento de las metas del Gobierno. Por esta razón, es necesario
compensar la caída en los recaudos y conseguir los recursos requeridos por la
Regla Fiscal. De conformidad con lo estipulado en el artículo 347 de la
Constitución Política: “Si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del
presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes
para financiar el monto de gastos contemplados”. Lo anterior significa que se
hace necesario apelar a la modificación de las rentas existentes y crear otra
nueva para balancear el presupuesto de la vigencia fiscal 2015 y alcanzar la
meta de déficit estructural contenida en la Ley de Regla Fiscal. Contando con
los recursos modificados (GMF y CREE) y los nuevos (Impuesto a la Riqueza y
complementario), será posible aumentar las coberturas de familias beneficiadas
con atención humanitaria, alimentación escolar y nivelar las UPC de los planes
subsidiado y contributivo en salud, entre otras iniciativas.
(…)
II. Efecto recaudatorio y explicación del articulado
Mediante el presente proyecto de Ley el Gobierno
Nacional propone mantener temporalmente la tarifa del GMF, crear un impuesto a
la riqueza, crear una sobretasa al Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE) de tres puntos, sin destinación específica, incluir mecanismos de lucha
contra la evasión, dentro de los que destacan un impuesto complementario a la
riqueza denominado impuesto de normalización de activos y la creación de un
nuevo tipo penal. Así mismo, se propone modificar la destinación específica del
CREE y eliminar la devolución de dos puntos de IVA por compras con tarjetas
débito y crédito. Adicionalmente, se propone que el recaudo resultante de estas
modificaciones en 2015, se destine a la financiación del Presupuesto General de
la Nación para dicha vigencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 347 de
la Constitución Política.
(…)
Trámite de reforma tributaria con rentas para PGN 2015
Mediante la reforma tributaria que se propone en este
proyecto de ley el Gobierno Nacional busca financiar con el producto del
recaudo de la vigencia 2015 los gastos en exceso contenidos en el proyecto de
ley de presupuesto que se debate actualmente en el Congreso de la República.
Este mecanismo, que ha sido utilizado en circunstancias precedentes, ha sido
avalado por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos.
(…)
Se tiene claro que la pérdida de recursos se debe
compensar con mayores ingresos tributarios. Endeudamiento es una opción que no
se considera. Las necesidades de extender la tarifa vigente en el año 2014 del
GMF, la creación del Impuesto a la Riqueza y la creación de la sobretasa al
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), permiten compensar las pérdidas
en ingresos que le genera al Presupuesto de la Nación la reducción de la
producción minero-energética. Así se les ha planteado a las comisiones
económica s y, en general, al Congreso de la República. Esto se resume en que
es imprescindible encontrar la manera más sana de financiar el PGN de 2015,
para garantizar la ejecución de las estrategias que consideramos fundamentales
para el desarrollo económico y social del país.
En síntesis, la desfinanciación actual del Presupuesto
obligaría al país a desmontar el gasto para la inversión rural, o reducir
gastos en defensa y seguridad, o en general cualquier otro gasto público.
Alguien podría proponer, como ha ocurrido en situaciones similares en años
anteriores, reducir la inversión pública en $12,5 billones con objeto de
equilibrar el presupuesto. Dadas las actuales circunstancias del país y los
montos de inversión que se requieren, reducir el gasto no es posible en la
actualidad.
Las rentas que se generarán con ocasión de este
proyecto de ley son necesarias para financiar los gastos previstos en el
proyecto de presupuesto que hoy se debate en el Congreso. Rubros destinados a
la primeria infancia, al sector agropecuario, la educación, la salud y la
seguridad son inaplazables. El país requiere atender las necesidades sociales
de estos sectores para alcanzar mejores condiciones de vida para los ciudadanos
y para seguir por la senda del desarrollo económico y social.
En razón de lo anterior, se somete a consideración del
honorable Congreso el siguiente proyecto de ley, con el fin de aprobar una
reforma tributaria que permita financiar el PGN para la vigencia 2015 y generar
ciertas rentas permanentes, así como modificar situaciones de política
tributaria en los términos expuestos en esta motivación.” (Subraya fuera de texto).
De esta manera, en la anterior exposición
encuentra la Corte el núcleo temático de la Ley, el cual, como lo indicó el
Ministro de Hacienda, busca que, a través de una reforma tributaria se obtengan
ingresos para financiar el déficit del Presupuesto General de la Nación para la
vigencia del año 2015 y además, se generen algunas rentas permanentes que
puedan ser un factor de sostenibilidad a las finanzas públicas de años
posteriores.
Por lo tanto, resulta pertinente estimar
si las disposiciones incorporadas en el proyecto de ley en revisión guardan
conexión con el mismo.
El capítulo 1, titulado “impuesto a la riqueza”,
comprende los artículos 1 a 10, que hacen referencia a los elementos del
tributo, tales como sujetos pasivos (art. 1), base gravable (art. 4), hecho
generador (art. 3), la tarifa (art. 5), causación (art. 6), así como las
personas exentas del mismo y otros aspectos relacionados con la declaración de
este impuesto (arts. 2, 7, 8, 9,10). Estas normas, para la Corte, guardan una inescindible
unidad conceptual con el núcleo temático de la ley, con lo cual se ajustan sin
discusión alguna a la exigencia de unidad de materia ya que con la creación de
este impuesto se busca conseguir nuevos ingresos tanto para el año 2015 como
para las vigencias siguientes.
El capítulo 2 bajo el título “impuesto sobre la
renta para la equidad (CREE)” contiene los artículos 11 al 20. El artículo
11 alude a la base gravable del impuesto; el 12, se refiere a las rentas brutas
y líquidas; el artículo 13 señala que la pérdida fiscal puede compensarse; el
artículo 14 establece la compensación por exceso de base mínima; el artículo 15
remite a normas sobre el impuesto a la renta; el artículo 16 contempla un descuento
por pagos tributarios en el exterior; el 17 modifica la tarifa del impuesto; el
artículo 18 determina la distribución de un punto de la tarifa; el artículo 19
hace referencia a cuales empleadores pueden ser exonerados del pago de aportes
parafiscales de ciertos trabajadores y el artículo 20, señala los casos en los
que no se puede compensar este impuesto. Para el Tribunal Constitucional, todos
estos mandatos guardan relación temática y sistemática con el propósito de la
ley en revisión, en la medida que se trata de disposiciones que buscan mejorar
el cumplimiento fiscal, el cual genera mayores rentas a futuro.
El capítulo 3 se refiere a la “sobretasa del
impuesto sobre la renta para la equidad (CREE)” estableciendo los períodos
para el cual se crea, la tarifa, las reglas aplicables, su destinación, la cual
no es específica[100]
y comprende los artículos 21 al 24, los cuales, a juicio de esta Corporación,
tampoco desatienden la exigencia constitucional de la unidad de materia. Con
ellos se busca la consecución de nuevos ingresos para el año 2015 y para
vigencias futuras.
El capítulo 4 regula lo referente al “impuesto
sobre la renta” en los artículos 25 al 34. En este, el legislador adiciona y
modifica varias normas del Estatuto Tributario relacionadas con las personas
que no se entenderán como residentes fiscales, quiénes están exentos de este
gravamen, descuentos realizados por pagos en el exterior, cuando no se
entenderá que existe sede efectiva de administración en Colombia para las
sociedades o entidades del exterior, deducciones por inversiones en
investigación, desarrollo tecnológico o innovación y con el Impuesto Mínimo
Alternativo Simple (IMAS) de empleados, entre otros. Frente a estas normas, no
encuentra la Sala un desconocimiento al objetivo de la ley antes expuesto. Con
estas medidas se persigue reducir la brecha en términos de tributación para las
personas naturales y mejorar el control de los recursos por parte de la
administración tributaria.
El capítulo 5, compuesto por los artículos 35 al 44
establece los “mecanismos de lucha contra la evasión”. Para ello se
regula lo relacionado con el impuesto complementario de normalización
tributaria al impuesto a la riqueza (artículos 35 a 41); la declaración anual
de activos en el exterior (artículos 42 y 43); la Comisión de Estudios del Sistema
Tributario Colombiano[101]
(artículo 44); el gravamen a los movimientos financieros (artículos 45 a 48).
Estos artículos, a juicio de la Sala Plena, guardan relación temática y
sistemática con el propósito de la ley en revisión, ya que persiguen la
regularización de los activos de los contribuyentes y adelantar programas para
controlar la evasión.
El capítulo 6, titulado “otras disposiciones” realiza
modificaciones en el Estatuto Tributario en temas relacionados con el hecho
generador del Impuesto Nacional a la Gasolina y al ACPM (artículo 49); el
procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones
parafiscales de la protección social y a la imposición de sanciones por la UGPP
(artículo 50); el régimen simplificado del impuesto nacional al consumo de
restaurantes y bares (artículo 51); medios de pago para efectos de la
aceptación de costos, deducciones, pasivos e impuestos descontables (artículo
52); la prescripción de la acción de cobro de las obligaciones fiscales
(artículo 53); la remisión de las deudas tributarias (artículo 54); la
conciliación contencioso administrativa tributaria, aduanera y cambiaria
(artículo 55); la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos
tributarios, aduaneros y cambiarios (artículo 56); condición especial para el
pago de impuestos, tasas y contribuciones, tributos aduaneros y sanciones
(artículo 57); la condición especial para el pago de impuestos, tasas y
contribuciones a cargo de los municipios (artículo 58); la depuración contable
(artículo 59); la carrera específica de la DIAN (artículo 60); el impuesto de
timbre para inversión social (artículo 61); excepción a contribuyentes del
impuesto sobre la renta y complementarios sometidos a inspección y vigilancia
de la Superintendencia Financiera (artículo 62); tarifa de retención en la
fuente a pagos o abonos en cuenta por concepto de rendimientos financieros o
intereses, realizados a personas no residentes o no domiciliadas en el país
(artículo 63); la base gravable del Impuesto sobre las Ventas en los juegos de
suerte y azar (artículo 64) las importaciones que no causan impuesto en casos
de agentes diplomáticos (artículo 65); ingresos por diferencia en cambio
(artículo 66); descuento del impuesto sobre las ventas en la adquisición o
importación de bienes de capital (artículo 67); Descuento por impuesto sobre
las ventas pagado en la adquisición e importación de maquinaria pesada para
industrias básicas (artículo 68); se fija la fecha en la que la Nación asumirá
la financiación de las obligaciones que tenga o llegue a tener la Caja de
Previsión Social de Comunicaciones (artículo 71); la destinación específica del
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) (artículo 72); fija algunas
obligaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) (artículo 73); faculta al Gobierno
nacional para reglamentar la distribución del recaudo del impuesto correspondiente
al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de origen nacional y extranjero
que se genere en el departamento de Cundinamarca (artículo 74).
Las normas[102]
contenidas en este capítulo no desconocen el principio de unidad de materia al
ajustarse al objetivo del Gobierno al presentar el proyecto de ley, en la
medida que persiguen nuevas fuentes de ingresos.
Finalmente, el capítulo
7 hace relación a la
financiación del monto de los gastos de la vigencia 2015.  En tal virtud, el
artículo 75 indica que, “en cumplimiento de lo establecido en el artículo
347 de la Constitución Política, los recaudos que se efectúen durante la
vigencia fiscal comprendida entre el 1o. de enero al 31 de diciembre de 2015
con ocasión de la creación de las nuevas rentas o a la modificación de las
existentes realizadas mediante la presente ley, por la suma de doce billones
quinientos mil millones de pesos ($12.500.000.000.000) moneda legal, se
entienden incorporados al presupuesto de rentas y recursos de capital de dicha
vigencia, con el objeto de equilibrar el presupuesto de ingresos con el de
gastos”. El artículo 76 dispone que con los recursos provenientes de la
presente ley, se financiarán, durante la vigencia fiscal de 2015, los subsidios
allí enunciados y por último, el artículo 77 expresa la fecha de entrada en
vigencia de la ley.  Estas normas buscan un control más efectivo de los
contribuyentes y agilizar la gestión de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
Así las cosas, en este
caso, la Sala encuentra que los artículos que conforman la Ley 1739 de 2014
guardan conexidad tanto temática como teleológica al estar enmarcados dentro
del título de la misma y coincidir con el propósito de la iniciativa, cual era
lograr el equilibrio presupuestal a través de la generación de ingresos, de
mecanismos que mejoren el recaudo de las rentas existentes y promoviendo la
sostenibilidad fiscal.
En efecto, aunque del
articulado es posible advertir que las distintas modificaciones tributarias
generarán unos ingresos superiores a la suma desbalanceada (12.5 billones), este
aspecto fue contemplado por el mismo Gobierno al presentar el proyecto y se
manifestó al legislador, tal como quedó plasmado en la exposición de motivos,
en la cual se indicó que se buscaba “aprobar una reforma tributaria que
permita financiar el PGN para la vigencia 2015 y generar ciertas rentas
permanentes, así como modificar situaciones de política tributaria en los
términos expuestos en esta motivación”. Igualmente, del contenido del artículo
347 de la Constitución, fundamento para la expedición de la ley examinada, no
se advierte prohibición alguna para que con este nuevo proyecto se generen
rentas adicionales a las perseguidas inicialmente, es decir, para cubrir el
déficit del presupuesto general.
Bajo ese contexto, el cargo
presentado por los accionantes no prospera.
7.2.
SEGUNDO CARGO: VIOLACIÓN
DEL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Los accionantes consideran que este
principio fue desconocido por el legislador al no dar cumplimiento estricto al
artículo 232 del Reglamento del Congreso. Lo anterior por cuanto, en virtud de
dicha norma, los ponentes tenían la obligación de consignar la totalidad de las
propuestas de los ciudadanos en el informe de ponencia, una vez realizado el respectivo
análisis de su relevancia, lo que, dicen, no se cumplió en este caso.
7.2.1.
CONSIDERACIONES FRENTE AL
CARGO POR VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena
considera que no les asiste razón a los demandantes al exponer el cargo. En
este caso, atendiendo el alto grado de discrecionalidad que tienen las Cámaras
legislativas para incluir y acoger en los informes de ponencia las propuestas,
opiniones u observaciones, procede la Sala a analizar si en el caso concreto se
desconoció la norma antes mencionada.
En efecto, el artículo 232 del Reglamento del Congreso
–el cual dicen que no se cumplió – dispone que las observaciones o propuestas
planteadas dentro del trámite de un proyecto de ley se encuentran sujetas a dos
condiciones: (i) que hayan sido entregadas, de manera personal, con tres
días de antelación a la elaboración del informe de ponencia y (ii) que
sean consideradas de importancia por el ponente, en los términos allí indicados.
De acuerdo con el trámite de la ley, resumido en el capítulo
6 de esta providencia, el informe de ponencia para primer debate se publicó en
las Gacetas del Congreso No. 743 del 24 de noviembre y 744 del 25 de
noviembre de 2014. En este documento el ponente manifiesta:
“En las reuniones con el Ministro de Hacienda y
Crédito Público y el Director General de la UAE Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN), y una vez oídos los comentarios de las asociaciones
gremiales y a un sector de la academia y teniendo en cuenta diferentes
opiniones manifestadas en los debates de las Comisiones Económicas Conjuntas,
convenimos incluir algunas modificaciones al articulado del proyecto de ley con
el propósito de contribuir al logro de los objetivos establecidos en el mismo.”
Igualmente, en la Gaceta 66 del 25 de febrero de
2015, se publicaron las Actas de comisión números 01 y 02 del 5 y 11 de
noviembre de 2014, respectivamente, en las cuales se reproducen las intervenciones
del Director de la DIAN y de los representantes gremiales que participaron en
las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas de la Cámara De
Representantes y del Senado de la República.
De acuerdo con ello, no les asiste razón a los
demandantes cuando insisten en que se omitió dar garantía al principio de
participación al no incluir en la ponencia la totalidad de las intervenciones. En
este caso, si bien no se hizo tal como lo expresan los demandantes, debe
reiterarse que el ponente es autónomo al decidir las incluye o no, sin que esto
último permita afirmar que tal proceder es contrario a la Carta Política o que desconoce
el citado principio.
Adicionalmente, del informe de ponencia se puede
advertir que todos los intervinientes fueron escuchados durante las respectivas
audiencias y en efecto sus comentarios y observaciones fueron tenidos en cuenta
en las modificaciones que se hicieron al articulado, con el fin de contribuir
al logro de los objetivos del proyecto. Esas modificaciones fueron justificadas
en el mismo documento, tal como lo manifestó el ponente.
Como se recuerda, el ejercicio de la discrecionalidad
en la consideración de las observaciones debidamente presentadas tendría que
ser arbitrario para que se vulnere el artículo 232 de la Ley 5 de 1992. En esta
oportunidad, los demandantes no presentan argumentos que demuestren arbitrariedad
alguna en el proceder que cuestionan sino que se limitan a señalar que la
omisión del ponente es suficiente para presumir la inconstitucionalidad del
trámite. Por este motivo, el cargo propuesto por los accionantes no está
llamado a prosperar.
7.3.    TERCER CARGO: VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 163 DE LA
CONSTITUCIÓN POR NO EXISTIR MENSAJE DE URGENCIA
Los demandantes consideran que en este
caso, al no existir mensaje de urgencia por parte del Gobierno, el trámite
conjunto que las comisiones dieron al proyecto de ley, vulneró el artículo 163
Superior.
En su criterio, el legislador asumió la
existencia tácita del mensaje de urgencia por tratarse de la financiación del
déficit de la Ley 1737 de 2014. Por lo tanto, el trámite surtido es
inconstitucional e ilegal al desconocer sus facultades legislativas y el
reglamento del Congreso.
7.3.1.  CONSIDERACIONES FRENTE AL CARGO POR VULNERACIÓN DEL
ARTÍCULO 163 SUPERIOR
En el caso bajo examen, la Sala Plena
advierte lo siguiente:
i.     El proyecto que dio origen a la Ley 1739 de 2014 fue
presentado con fundamento en el artículo 347 de la Constitución, para financiar
el presupuesto general de la nación, el cual presentaba un déficit de 12.5
billones, tal como se manifestó en la exposición de motivos y en las
intervenciones del Ministro de Hacienda.
ii.  En efecto, el proyecto de presupuesto para el año 2015
presentado por el Gobierno al Congreso de la República, tal como lo informó el
Ministro de Hacienda y Crédito Público a esa corporación, contenía gastos
superiores al volumen de los ingresos[103],
situación que conllevó a que se expidiera la ley que ahora se acusa.
iii.    Tal como lo afirman los accionantes, en esta
oportunidad no existió mensaje de urgencia por parte del Gobierno para que se
tramitara esta iniciativa en comisiones conjuntas, ni hubo autorización expresa
por parte de las Mesas Directivas para tal fin.
De
conformidad con lo expuesto en las consideraciones generales, por regla general
las sesiones de las comisiones y las plenarias deben hacerse de manera
separada. No obstante, la Carta Política consagra algunas excepciones a esa
generalidad al autorizar que se realicen sesiones conjuntas.
Al respecto,
vale citar el artículo 141 del Estatuto Superior que establece en forma
taxativa, los eventos en que las dos corporaciones legislativas (Cámara y
Senado) se pueden reunir en un solo cuerpo:
“ARTICULO
141. El Congreso se reunirá en un solo cuerpo únicamente para la instalación y
clausura de sus sesiones, para dar posesión al Presidente de la República, para
recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otros países, para elegir Contralor
General de la República y Vicepresidente cuando sea menester reemplazar el
electo por el pueblo, así como decidir sobre la moción de censura, con arreglo
al artículo 135.
En tales
casos el Presidente del Senado y el de la Cámara serán respectivamente
Presidente y Vicepresidente del Congreso.”
Por su parte,
los artículos 161 y 163 de la Carta, disponen al respecto:
“Cuando
surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el
texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si
después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se
considerará negado el proyecto” (artículo 161 C.P.)
“Si el
proyecto de ley a que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio
de una comisión permanente, ésta, a solicitud del Gobierno, deliberará
conjuntamente con la correspondiente de la otra Cámara para darle primer
debate” (inciso final art. 163 C.P.)
El artículo
157-2 autoriza para que en el Reglamento del Congreso, se señalen los casos en
los cuales el primer debate puede surtirse en sesión conjunta de las comisiones
respectivas de Senado y Cámara. Dice así dicha disposición:
“Ningún
proyecto será ley sin los requisitos siguientes:(...) 2. Haber sido aprobado en
primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El
reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se
surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas
Cámaras.”
En desarrollo
de este mandato, la Ley 5 de 1992, enuncia en sus artículos 41 y 169:
“ARTICULO
41. Atribuciones. Modificado por el art. 7, Ley 974 de 2005. Como órgano de
orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá
las siguientes funciones:
(…)
5. Disponer
la celebración de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales
Permanentes de la misma o de ambas Cámaras, cuando sea conveniente o necesaria
su realización, y en acuerdo con la Mesa Directiva de la otra Cámara, en
tratándose del segundo evento. Sendas resoluciones así lo expresarán.”
ARTICULO 169. Comisiones de ambas Cámaras o de la
misma. Las Comisiones Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán
conjuntamente:
1. Por disposición constitucional. Las Comisiones de
asuntos económicos de las dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar
primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.
Las mismas comisiones elaborarán un informe sobre el
Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo que será sometido a la discusión y
evaluación de las Plenarias de las Cámaras.
2. Por solicitud gubernamental. Se presenta cuando el
Presidente de la República envía un mensaje para trámite de urgencia sobre
cualquier proyecto de ley. En este evento se dará primer debate al proyecto, y
si la manifestación de urgencia se repite, el proyecto tendrá prelación en el
Orden del Día, excluyendo la consideración de cualquier otro asunto hasta tanto
la Comisión decida sobre él; y
3. Por disposición reglamentaria. En el evento que así
lo propongan las respectivas Comisiones y sean autorizadas por las Mesas
Directivas de las Cámaras, o con autorización de una de las Mesas Directivas si
se tratare de Comisiones de una misma Cámara. En resoluciones motivadas se
expresarán las razones que se invocan para proceder de tal manera.”
El último
numeral (el tercero) del artículo 169 fue declarado inexequible por esta Corte
en la sentencia C-365 de 1996[104] y, por tanto, ha sido excluido del
ordenamiento positivo.[105]
Finalmente,
los artículos 341, 346 y 347 establecen:
“Con
fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos
económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan [nacional de
desarrollo] en sesión plenaria. (…)” (inciso segundo art. 341 C.P.).
“Las
Comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma
conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones” (inciso final art. 346 C.P.).
“El proyecto
de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones
que estudian el proyecto de ley del presupuesto (las comisiones de asuntos
económicos), la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes
para financiar el monto de gastos contemplados.” (art. 347
C.P.).
Sobre este particular, en sentencia
C-809 de 2001, esta Corporación expresó:
“En este análisis debe también
tenerse presente que por fuera de la hipótesis normativa del artículo 163
Constitucional, el artículo 341 ejusdem autoriza la sesión conjunta de las
comisiones de asuntos económicos para que rindan el informe sobre el proyecto
del Plan Nacional de Desarrollo que debe ser discutido y evaluado por cada
corporación en sesión plenaria. Igualmente, el artículo 346 Fundamental,
dispone que las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán
en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y
Ley de Apropiaciones”.
Así las cosas, de conformidad con las
normas expuestas y con una interpretación armónica de las mismas, es claro que cuando
se trata del proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones, las
comisiones de asuntos económicos de Senado y Cámara están autorizadas para deliberar
conjuntamente en primer debate. Igualmente, se advierte que es la propia Constitución
en su artículo 347 la que dispone que el proyecto de ley de financiamiento del
presupuesto desbalanceado se presente ante estas mismas comisiones para efecto
de iniciar el debate.
En ese sentido, aunque en esta
oportunidad no se presentó mensaje de urgencia por parte del Gobierno Nacional
ni hubo autorización por parte de las mesas directivas correspondientes, tal
como lo señala el reglamento del Congreso, teniendo en cuenta que la Ley 1739
de 2014 es una ley de financiamiento del Presupuesto General de la Nación
correspondiente al año 2015, las Comisiones Tercera y Cuarta de Senado y Cámara
tenían autorización de la misma Constitución para dar primer debate al proyecto
de ley demandado, de forma conjunta.
Por tal razón, el trámite de la Ley 1739
de 2014, contrario a lo afirmado por los accionantes, se adecúa al ordenamiento
Supremo toda vez que las mencionadas comisiones estaban facultadas por la
Constitución para discutir y aprobar en primer debate la ley conjuntamente, sin
necesidad de mensaje de urgencia por parte del Gobierno.
Por lo expuesto, no encuentra la Sala
Plena reparo constitucional al trámite del proyecto de ley 134 de 2014 de
Cámara y 105 de 2014 de Senado, realizado en primer debate por las Comisiones
de Asuntos Económicos de cada cámara legislativa, pues así lo impone la Carta
Política.
7.4.    CUARTO CARGO: VIOLACIÓN DE LOS PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD
Respecto del principio de consecutividad
los demandantes presentan dos argumentos principales:
Como primera medida, señalan que durante
el primer debate del proyecto de ley, los integrantes de las comisiones
Terceras y Cuartes desconocieron la petición realizada por un representante a
la Cámara de votar artículo por artículo el proyecto, y pusieron en
consideración una proposición de votación en bloque. A juicio de los actores,
este hecho constituye tanto un abuso en la interpretación del Reglamento del
Congreso como un desconocimiento al principio de legalidad.
En segundo lugar, exponen que el trámite
legislativo estuvo viciado al agotarse el primer debate en comisiones conjuntas
Terceras y Cuartas de Senado y Cámara, toda vez que el contenido de la ley no
era financiar el presupuesto sino realizar una reforma tributaria. En tal
virtud, el trámite debió iniciar en la Comisión Tercera de la Cámara de
Representantes.
7.4.1.  CONSIDERACIONES FRENTE AL CARGO POR
VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD
De conformidad con los presupuestos antes
señalados, la Sala procede a verificar si efectivamente, durante el trámite
legislativo hubo desconocimiento de este principio.
En primer lugar, los accionantes, señalan que la
violación del principio de consecutividad se presenta por no haberse realizado
la votación artículo por artículo en primer debate, tal como lo solicitó uno de
los representantes a la Cámara. En consecuencia, al haber sido aprobados en
bloque dichas normas corrieron la misma suerte en las Plenarias de Senado y
Cámara de Representantes.
Al respecto, debe recordarse que de
conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, el principio de
consecutividad exige “que se lleve a
cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los
temas de qué trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una
de sus normas en particular”[106].  Así, la
Corte ha sostenido que:
“En suma, se
estableció que son obligaciones de las células legislativas, en virtud del
principio de consecutividad: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos
ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al Art. 157
Superior, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio
y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el
debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para
primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o
adicionen[107].”[108]
Bajo ese entendido, los argumentos
expuestos por los accionantes relacionados con la supuesta omisión de dar
trámite a una petición de votación artículo por artículo durante el primer
debate en las comisiones Terceras y Cuartes de Senado y Cámara, no guarda
relación con el principio de consecutividad que estiman transgredido. En
efecto, en esta ocasión no se cuestiona el seguimiento de los debates que han
debido surtirse durante el trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014, aspecto
que la jurisprudencia ha considerado inherente a la consecutividad alegada por
los actores. Por consiguiente, este cargo no prospera.
En segundo lugar, frente al
argumento de los accionantes para cuestionar el cumplimiento del artículo 157,
relacionado con el primer debate conjunto de las Comisiones de Asuntos Económicos,
quedó establecido en párrafos precedentes que la Ley 1739 de 2014 es una ley de
financiamiento del presupuesto General de la Nación para la vigencia 2015 y no
de una reforma tributaria como lo estiman los demandantes.
Igualmente, se indicó previamente que
aunque en este caso no existió mensaje de urgencia ni autorización de las Mesas
directivas para un trámite conjunto, es la misma Carta Política en el artículo
347, la que permite que las comisiones que conocen del Presupuesto General de
la Nación puedan tramitar la ley que busca financiarlo.
De manera que, como quiera que la Ley
1739 de 2014, se insiste, es una ley de financiamiento del Presupuesto General
de la Nación correspondiente al año 2015, las Comisiones Tercera y Cuarta de
Senado y Cámara estaban autorizadas por la Constitución para dar primer debate
al proyecto de ley demandado, de forma conjunta.
En ese entendido, la Corte advierte que se dio
cumplimiento a lo establecido en el artículo 157 Superior.  Al respecto, se
aclara que aunque no se realizaron los cuatro debates reglamentarios, ello no
implica un desconocimiento del principio de consecutividad, en la medida que la
totalidad del proyecto surtió los tres (3) debates establecidos para los casos
en que se sesiona de forma conjunta, primero en sesiones conjuntas de las
comisiones económicas y luego por las respectivas plenarias de Senado y Cámara.
Ello, en virtud del mandato constitucional de permitir que las comisiones
terceras y cuartas – conuntamente – conozcan de una ley de financiamiento.
Por tal razón, la Sala Plena reitera que no existió
desconocimiento del principio de consecutividad durante el trámite legislativo
de la Ley 1739 de 2014, en la medida que su
trámite, contrario a lo afirmado por los accionantes, se ajustó al ordenamiento
Supremo. En tal virtud,  el cargo propuesto no está llamado a prosperar.
7.5.    QUINTO CARGO: DESCONOCIMIENTO DEL
ARTÍCULO 154 DE LA CONSTITUCIÓN
Para los demandantes, en este caso, el
proyecto de ley debió seguir el trámite establecido en la norma superior para
las leyes tributarias. En tal virtud, ha debido surtirse el primer debate en la
comisión correspondiente de la Cámara de Representantes.
Igualmente, estiman que haber iniciado
el segundo debate en la Plenaria del Senado el 10 de diciembre de 2014,
desconoce la reserva contenida en el artículo 154 de la Carta Política,
situación que conllevó a que el Senado desconociera los principios de
descentralización y de autonomía de las entidades territoriales que se ven representados
en la Cámara de Representantes y además, no se observara el trámite legislativo
señalado en la Constitución y el Reglamento del Congreso.
7.5.1.  ANÁLISIS DEL CARGO POR VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 154
SUPERIOR
Los demandantes consideran que haber iniciado
el segundo debate en la Plenaria del Senado el 10 de diciembre de 2014, luego
de sesionar conjuntamente sin existir mensaje de urgencia, desconoce la reserva
contenida en el artículo 154 de la Carta Política. Para los actores, este hecho
condujo a que el Senado legislara precipitadamente, desconociendo los
principios de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales
que se ven representados en la Cámara de Representantes y sin observar el
trámite legislativo señalado en la Constitución y el Reglamento del Congreso.
En primer lugar, debe recordarse lo expuesto reiteradamente respecto
de la naturaleza de la Ley 1739 de 2014, la cual se resalta, es una ley de
financiamiento y no una ordinaria, como lo expresan los actores, de reforma tributaria.
Aclarado lo anterior y de conformidad
con lo indicado previamente, si bien no existió mensaje de urgencia por parte
del Gobierno, en este caso las Comisiones Tercera y Cuarta de Senado y Cámara
contaban con autorización de la misma Carta Política (artículos 346 y 347) para
dar primer debate al proyecto de ley demandado, en forma conjunta. Aun así, en
cumplimiento de esta norma, la iniciativa fue radicada en la Secretaría de la
Cámara de Representantes el 3 de octubre de 2014.
En este
contexto y en virtud de la jurisprudencia constitucional relacionada con la
flexibilización de esta regla contenida en el artículo 154, esta situación
podría encuadrarse perfectamente en la excepción reconocida en la Sentencia
C-608 de 2012,[109]
cuando han sesionado de forma conjunta las comisiones en primer debate, en
virtud de un mensaje de urgencia. Al respecto, la Corte ha determinado que en estos eventos se asegura la
participación de la Cámara de Representantes al inicio del procedimiento
legislativo y en consecuencia, se estaría garantizando la autonomía
territorial.
En ese entendido, aunque en este caso es
claro que no se presentó mensaje presidencial de urgencia, el trámite del
primer debate de la Ley 1739 de 2014 no se encuentra viciado ni desconoce el
artículo 154 de la Carta Política. Lo anterior, por cuanto (i) como se
ha explicado previamente, se trata de una ley cuyo objetivo es financiar el
desbalance presupuestal proyectado para el año 2015; (ii) es el 347
Superior el que faculta a las comisiones de asuntos económicos para que
realicen el primer debate de forma conjunta; y (iii) la participación de
la Cámara de Representantes estuvo garantizada durante las sesiones y en
consecuencia, los principios de descentralización y de autonomía de las
entidades territoriales que en ella se representan.
En segundo lugar, respecto del argumento relacionado con el
desconocimiento del artículo 154 y la consecuente configuración de un vicio por
iniciar el segundo debate en la Plenaria de la Cámara, es preciso
destacar que el mismo no es acertado por las siguientes razones:
El artículo 154 de la Constitución
prescribe que “Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su
trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones
internacionales, en el Senado.”  Como puede apreciarse, la exigencia
constitucional se circunscribe a la iniciación del trámite y no a que éste sea
integralmente terminado. Es decir, a la “etapa primigenia del proceso
legislativo, consistente en el comienzo de éste por medio de la presentación de
un proyecto en una de las cámaras”[110].
De manera que es claro que la
Constitución únicamente ordena que el trámite de los proyectos de ley en
materia tributaria debe iniciar en la Cámara de Representantes, motivo por el
cual no existe prohibición o impedimento alguno para que el proyecto se debata
y apruebe en segundo debate por la plenaria del Senado, como ocurrió en el
presente caso.
La Corte Constitucional, llegó a una
conclusión similar en la sentencia C-225 de 2014[111]
mediante la cual se revisó la Ley 1666 de 2013, aprobatoria de un Acuerdo entre
los gobiernos de Colombia y Estados Unidos, la cual resulta aplicable al caso
objeto de estudio. En dicha providencia se indicó:
“(i) Aun cuando la Constitución
Política exige que los proyectos de ley sobre relaciones internacionales
inicien su trámite en el Senado de la República (CP art. 154), entre ellos, los
concernientes a las leyes aprobatorias de tratados o convenios que el Gobierno
celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional, no se
desconoce este principio de prevalencia de una de las cámaras, cuando como
resultado del debate conjunto de las comisiones de Senado y Cámara en primer
debate, con ocasión de un mensaje de urgencia, con posterioridad se aprueba la
iniciativa en primer lugar en la plenaria de la Cámara de Representantes y
luego en la plenaria del Senado de la República, o cuando dicha aprobación en
segundo debate ocurre de forma simultánea en ambas plenarias.
Para la Corte, la solicitud de
trámite de urgencia y de la deliberación conjunta de las comisiones en primer
debate, altera el rito ordinario de aprobación de las leyes, pues de exigirse
que la iniciativa se apruebe primero en la plenaria de una de las cámaras y
luego en la otra (a partir del principio de prevalencia), tornaría inocua la
previsión constitucional que autoriza al Gobierno Nacional para solicitar que
las comisiones permanentes de ambas cámaras deliberen de forma conjunta, en
aras de imprimirle celeridad el proceso legislativo y de lograr que la
iniciativa se apruebe en el menor tiempo posible, sin lesionar la integridad
del procedimiento y los derechos de los minorías. En efecto, escaparía a toda
lógica entender que es posible deliberar de forma conjunta en comisiones y que,
a pesar de ello, el proceso no puede continuar su curso de manera simultánea
hasta tanto la iniciativa sea aprobada por la cámara que tiene prevalencia en
su debate, cuando lo que se busca es reducir el tiempo que se emplea en el
procedimiento legislativo ordinario. Por esta razón, este Tribunal ha entendido
que la citada exigencia se cumple, “si el proyecto se presenta en esa cámara”[112],
ya que al final de cuentas el diseño bicameral del Congreso de la República, no
le otorga prevalencia funcional a ninguna de las cámaras sobre la otra[113].”
De conformidad con lo expuesto, la
deliberación conjunta de las comisiones en primer debate altera el orden
ordinario de aprobación de las leyes, de modo que en esos casos, no cabe exigir
que la iniciativa se apruebe primero en la plenaria de una de las cámaras y
luego en la otra, como lo sugieren los accionantes.
Así las cosas, teniendo en cuenta que en
este caso el primer debate se realizó de manera conjunta por las comisiones de
asuntos económicos, por autorización expresa de la Carta Política, haber
iniciado el segundo debate en Plenaria del Senado no constituye desconocimiento
de la reserva de iniciativa legislativa en materia tributaria, contenida en el
artículo 154 de la Constitución. Razón por la cual no está llamado a prosperar
el cargo analizado.
7.6.    CONCLUSIÓN DEL EXÁMEN DE LOS CARGOS RELACIONADOS CON
EL TRÁMITE DE LA LEY 1739 DE 2014
En el presente caso, luego
de examinar los puntos alegados por los accionantes en sus cargos, relacionados
con el trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014, la Sala Plena de la Corte
Constitucional concluye que éste se ajusta a los mandatos superiores contenidos
en la Carta Política, en lo que tiene que ver con su proceso de formación. Lo
anterior, por cuanto se advirtió que los presuntos defectos en los que había
incurrido el legislador no se presentaron y por tanto, las actuaciones surtidas
dentro del respectivo trámite no se encuentran viciadas de
inconstitucionalidad.
8.
EXAMEN DE LOS
CARGOS POR VICIOS DE FONDO DE LA LEY 1739 DE 2014
En el presente
capítulo, la Sala Plena se pronunciará sobre los cargos presentados por la
presunta vulneración de los artículos 6 y 347 de la Constitución Política.[114]
8.1.
PRIMER CARGO: VIOLACIÓN
DEL ARTÍCULO 347 DE LA CONSTITUCIÓN
Para los accionantes, el Gobierno
Nacional excedió la facultad legislativa prevista en el artículo 347 de la
Constitución al presentar un proyecto de ley para financiar el Presupuesto
General de la Nación que excedía en cuantía y tiempo el desbalance presupuestal
de la vigencia 2015.
En ese sentido, resaltan que el proyecto
presentado excede los límites material y temporal “al pretender una
financiación adicional de $53.1 billones de pesos durante cuatro años y por más
de $12.5 billones para el año 2015”.
Por lo anterior, solicitan a la Corte
Constitucional que analice esta ley a la luz de la regla contenida en el
artículo 347 Superior.
8.1.1.  ANÁLISIS DEL CARGO POR DESCONOCIMIETO DEL
ARTÍCULO 347 DE LA CONSTITUCION
En el presente caso, los argumentos de
los accionantes se relacionan con el desconocimiento de los límites materiales
y temporales que, en su criterio, impone el artículo 347 Superior.
Al respecto, es pertinente reiterar que
la Ley 1739 de 2014 se expidió en virtud del artículo 347 de la Constitución
con el fin de cubrir el desbalance presupuestal manifestado por el Gobierno
Nacional al tramitar el Presupuesto General de la Nación para el año 2015.
De conformidad con el precitado artículo de la
Constitución, cuando los ingresos legalmente autorizados no sean suficientes
para atender los gastos proyectados, el Gobierno tiene la facultad de proponer
ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, una
ley mediante la cual se creen nuevas rentas o se modifiquen las existentes para
financiar el monto de los gastos contemplados. Esta norma dispone:
“ARTICULO 347. El proyecto de ley de
apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente
autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el
Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el
proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación
de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere
perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo
trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.”
Por su parte, el artículo 24 de la Ley
179 de 1994[115] desarrolla el
precepto constitucional indicando que en el proyecto mediante el cual se busque
financiar los gastos contemplados, los ajustes se realizarán hasta por el monto
de los mismos. Al respecto, señala:
“Artículo 24. Un artículo nuevo que quedará así:
"Si los ingresos legalmente autorizados no
fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, por conducto
del Ministerio de Hacienda, mediante un Proyecto de Ley propondrá los
mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las
existentes que financien el monto de los gastos contemplados.
En dicho proyecto se habrán los ajustes al proyecto
de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados''.
Finalmente, el artículo 54 del Decreto 111 de 1996[116]  contiene un mandato idéntico para
situaciones en las cuales exista un desbalance en los gastos proyectados para
un respectivo presupuesto. En este sentido, dispone:
“ARTÍCULO 54. Si los ingresos legalmente
autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el
gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley
propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación
de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados.
En dicho proyecto se harán los ajustes al
proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos
desfinanciados (L. 179/94, art. 24)”.
De conformidad con lo anterior, deben
tenerse en cuenta las siguientes situaciones relacionadas con el proceso de
formación de una ley de financiamiento y con la vigencia de las rentas que ella
crea o modifica.
En primer lugar, sin perjuicio del
mandato de universalidad del presupuesto, el cual se predica “únicamente del
gasto y no de los ingresos o rentas”[117]
e implica que la totalidad de los gastos que se pretendan realizar en la vigencia
fiscal estén incorporados en él, es posible que los ingresos legalmente
autorizados no sean suficientes para atender dichos gastos y por tanto se
presenta el déficit señalado en la norma superior.
En segundo lugar, cuando se produce un déficit
en el Presupuesto General de la Nación, la iniciativa para presentar un
proyecto de ley con la finalidad de financiarlo, radica exclusivamente en el
Gobierno.
En tercer lugar, el trámite de la ley de
financiamiento se da por separado al del Presupuesto, de manera que éste último
puede aprobarse sin que se haya dado por terminado el de la ley que busca
cubrir el desbalance, evento en el cual, “el gobierno suspenderá mediante
decreto, las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca
una decisión final del Congreso.”[118]
En cuarto lugar, cuando el artículo 347
Superior indica que este proyecto se propondrá por separado “ante las mismas
comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto” ello implica que
se debe presentar ante las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara y
que éstas pueden estudiarlo en forma conjunta.
Ahora bien, una interpretación literal de las normas citadas que se
encargan de regular la posibilidad de complementar el presupuesto (artículo 347
de la Constitución, 24 de la Ley 179 de 1994 y 54 del Decreto 111 de 1996)
permite concluir que esta facultad para presentar un proyecto de ley de
financiamiento se halla limitada tanto en el tiempo como en la cantidad a
recaudar. Es decir, que la proyección del recaudo, esperada con los nuevos
tributos o la modificación de los existentes, debe realizarse para la vigencia
fiscal del presupuesto que se está financiando y por la suma que no se
encuentra soportada en los ingresos legalmente aprobados.
Sin embargo, una interpretación armónica y
sistemática de los artículos 346 y 347 de la Constitución, permitiría pensar
que el límite temporal y material que puede predicarse del gasto, no se
traslada obligatoriamente a la ley que autorice ingresos al presupuesto.
En efecto, el Presupuesto General de la
Nación[119]
contiene un presupuesto de rentas, en el cual se determinarán las
contribuciones o impuestos que se percibirán, y una la ley de apropiaciones, en
la que se establecerán la totalidad de los gastos que el Estado realizará
durante la vigencia fiscal. Ambas, deberán corresponder al Plan Nacional de
Desarrollo y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal.
Bajo ese entendido, la jurisprudencia ha
sostenido que los gastos públicos se encuentran limitados en cuantía, finalidad
y temporalidad por la ley de apropiaciones, a través de la cual, es el Congreso
el que autoriza la manera en que se van a invertir los dineros del Estado[120].
Situación que no se predica de los ingresos o presupuesto de rentas, el cual se
compone de un estimativo que se prevé recaudar durante una vigencia fiscal
determinada, lo que conlleva a que los mismos no se limiten de la misma manera,
en la medida que es probable que no se reciban los ingresos estimados y se
requieran nuevos tributos para financiar ese faltante.
En sentencia C-354 de 1998[121], esta
Corporación indicó:
“De otro lado, la Corporación estima que
tampoco le asiste razón a la parte actora cuando considera que la inclusión en
el presupuesto de los impuestos y de las contribuciones condiciona la
percepción o el recaudo. Es cierto que en épocas pretéritas el presupuesto
anual constituía el título que autorizaba el recaudo; sin embargo, en la medida
en que el Estado amplió el espectro de sus tareas, las percepción de los
ingresos dejó de tener ese carácter esporádico y precario, tornándose
permanente y los parlamentos, a tono con esas circunstancias, aprobaron leyes
con vocación de permanencia, y son esas leyes  las que en la actualidad
constituyen el título para el recaudo de cada uno de los impuestos y de cada
una de las contribuciones.
Así pues, los impuestos y contribuciones se
encuentran autorizados en leyes distintas a la ley anual de presupuesto en la
que ya no se precisa confirmarlos periódicamente; ello explica por qué la
Constitución se refiere a la aprobación del presupuesto en un capítulo distinto
a aquel en el que se consigna el principio de legalidad tributaria, plasmado
hoy en el artículo 338 superior, y explica, además, por qué a diferencia del
presupuesto de gastos, el de ingresos no contiene una autorización sino apenas
una estimación o cálculo anual, fenómeno doctrinariamente conocido como
“bifurcación del principio de legalidad financiera” y del cual ya ha dado
cuenta esta Corte, al apuntar que el presupuesto de ingresos es un estimativo,
mientras que “el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, constituye no
sólo un estimativo sino también una autorización...”. (Negrilla fuera de texto).
De manera que la Corte Constitucional en
oportunidades anteriores, ha sostenido que el presupuesto de rentas no contiene
una autorización sino apenas una estimación o cálculo anual a diferencia de la
ley de apropiaciones la cual, si la contiene. Diferenciación que permitiría
concluir que al tratarse de ingresos no se aplica la misma restricción en
cuantía y tiempo, característica de los gastos públicos.
En ese entendido, la expresión “para
financiar el monto de los gastos contemplados” contenida en el artículo 347
Superior permite concluir que si bien éste es el principal propósito de una ley
de financiamiento no es el único. Al respecto, advierte esta Sala que en
oportunidades anteriores, los Gobiernos han acudido a este tipo de leyes para
financiar el Presupuesto General de la Nación y en las mismas se han consagrado
tributos con efectos en vigencias posteriores a la que se crean.
Así, tanto en la Ley 633 de 2000[122] como en
la 1111 de 2006[123],
se crearon y modificaron impuestos sin limitación en el tiempo, es decir, no se
establecieron exclusivamente para el año subsiguiente del presupuesto aprobado
sino con vigencias permanentes. Incluso, estas leyes no hacen referencia única
y exclusivamente a la creación de impuestos sino que contienen disposiciones
varias en materia de sanciones, de fiscalización, etc.
Estas leyes, si bien fueron analizadas
por esta Corporación[124]
como consecuencia de demandas que cuestionaron el trámite de las mismas, sirven
de antecedente para establecer que es posible que a través de una ley de
financiamiento el Gobierno contemple medidas tributarias para vigencias
adicionales a las del presupuesto que se pretende complementar.  De manera que
las mismas no necesariamente son  transitorias toda vez que pueden crearse con
carácter permanente.
En efecto, al analizar un cargo contra la
Ley 633 de 2000 relacionado con la permanencia de unos tributos creados
transitoriamente en Estado de Emergencia, esta Corporación sostuvo:
“La decisión sobre mantener o no la
vigencia un tributo establecido mediante decreto de Emergencia Económica es
potestativa del Congreso, el cual deberá adoptarla a la luz de las valoraciones
que haga sobre factores tales como, la situación económica del país, los
requerimientos de la política fiscal, la equidad tributaria, etc. Cuando,
vencido el término previsto en la Constitución, el Congreso no otorga el
carácter de permanente al tributo, el mismo pierde su vigencia, esto es, deja
de existir en el ordenamiento jurídico.
Lo anterior no quiere decir, sin embargo,
que habiéndose establecido un tributo mediante decreto de emergencia económica,
y si el Congreso no le otorga el carácter de permanente dentro del año siguiente,
tal impuesto, en sus modalidades de hecho y base gravables, sujetos pasivos,
etc, quede, hacia el futuro, excluido de manera definitiva del ordenamiento
jurídico, de manera que no pudiese el Congreso, en ejercicio de sus
competencias ordinarias establecer un gravamen que tuviese las mismas
características.
Resulta equivocado pensar que la falta de
ejercicio de la atribución establecida para el Congreso en el artículo 215 de
la Constitución Política, conduce a la imposibilidad de que en el futuro se
ejerciten las potestades constitucionalmente reconocidas al legislador en
materia tributaria por virtud de los numerales 11º y 12º del artículo 150, en
armonía con el artículo 338 de la Carta, que establecen el principio de
legalidad en materia tributaria.
Es claro que la opción constitucional
derivada del artículo 215, tiene como finalidad, permitir que un tributo
previamente creado de manera transitoria, si resulta adecuado para el
cumplimiento de los fines del Estado, pueda mantener su vigencia dentro del
ordenamiento jurídico, previa decisión favorable del Congreso en torno a su
adopción. Se trata, en este caso, de evitar la solución de continuidad en la
vigencia del tributo y por consiguiente ello debe producirse dentro del término
de la vigencia original del mismo, única hipótesis conforme a la cual la
intervención del Congreso tiene como consecuencia que los tributos decretados
por virtud de la emergencia no “dejen de regir”.  Cuando la ley que crea como
permanente un tributo que previamente había sido establecido como transitorio
mediante Decreto de Emergencia Económica, se produce cuando tal tributo
transitorio ya ha dejado de regir, la consecuencia no es la de que el impuesto
transitorio continuará rigiendo, pues tal continuidad es un imposible fáctico,
sino que debe entenderse, que el legislador creó un nuevo tributo, idéntico o
similar en su configuración, a uno que rigió en el pasado.”[125]
Bajo ese entendido, para esta Corporación
es factible que una ley de financiamiento pueda contemplar medidas con vocación
de permanencia. Es decir, que las disposiciones contenidas en la ley no tienen
que ser exclusivamente transitorias o relacionadas con la vigencia fiscal
desbalanceada o que se pretende complementar, toda vez que tal decisión se
enmarca dentro de las potestades del legislador quien determinará, en virtud de
las valoraciones sobre la situación económica y los requerimientos fiscales del
país, entre otros aspectos, el carácter temporal de cada tributo.
Finalmente, es necesario resaltar los
argumentos expuestos en la Plenaria del Senado de la República para justificar
el porqué de las medidas tributarias adoptadas no solo para el año 2015 sino
para todo el cuatrienio, los cuales se refieren a la necesidad de financiar el
Plan Nacional de Desarrollo, en los siguientes términos:
“De manera que iniciamos esa discusión y
además se planteó el tema si la ley de financiamiento iba a ser solo para un
año, el 2015, o si era por cuatro años. Como se sabe, este Senado aprobó en su
mayoría un Presupuesto General de la Nación para 2015 desbalanceado en doce y
medio billones de pesos y por supuesto había que buscar esos recursos, porque
se extinguía el patrimonio y el cuatro por mil y al mal quitarse, al
extinguirse estos impuestos, se generaba ese faltante de doce y medio billones.
Pero discutimos si únicamente abocamos el
tema de 2015 o lo hacíamos por el cuatrienio, nos pareció a los ponentes, nos
pareció con el Gobierno nacional que había que abocarlo por cuatro años, por
varias razones: el próximo mes de febrero este Congreso será llamado a sesiones
extraordinarias para discutir el Plan Nacional de Desarrollo, y ese Plan tiene
que tener una financiación cierta; además, el compromiso de las vigencias
futuras tiene que tener esos dientes en la ley de financiamiento, de manera que
son unos 53 billones de pesos en el cuatrienio, doce y medio billones 2015,
para que nos demos una idea.
Esta cifra representa alrededor del 25%
del total de la inversión, de manera que no son temas de poca monta; en ese
sentido y por eso los ponentes y el Gobierno definimos también y así lo votamos
en Comisiones, que fuera por cuatro años y así lo proponemos ante la Plenaria
del Senado, para poder discutir un Plan de Desarrollo serio, un Plan de
Desarrollo con alta fuente de financiación, que las Fuerzas Militares por
ejemplo tengan los recursos que se requieren, que el sector agropecuario, que
el sector de la educación tengan presupuestos crecientes, así como se logró en
el presupuesto 2015, que el Ministerio de Educación, el Ministerio de la
Defensa tienen altísimos presupuestos, y que el Ministerio de Agricultura en
buena hora llega por dos años consecutivos a valores similares a 5 billones de
pesos, más del 10, casi el 12% del presupuesto de inversión, cuando por muchos
años se constituyó en la cenicienta y creo y lo hemos discutido en Comisiones
Económicas y creemos que ese presupuesto en términos de porcentaje del PIB, que
hoy es alrededor del 6%, debe seguir incrementándose para llegar ojalá al 10%.
De manera que para la consecución de los
recursos, digamos es una mesa de cuatro patas fuertes, uno es el impuesto a la
riqueza, otro es segundo, el CREE, el no desmonte del cuatro por mil, y la
lucha contra la evasión”.[126]
Sobre el particular, teniendo en cuenta
que los artículos 346 y 347 de la Constitución deben interpretarse de manera
armónica y los mismos determinan que el presupuesto debe corresponder al Plan
Nacional de Desarrollo, argumento planteado por el Gobierno y los respectivos
ponentes durante los debates, no se advierte que la inclusión de tributos para
vigencias posteriores constituya un vicio que haga inconstitucional la ley que
los contempla.
Así las cosas y en atención a lo expuesto,
es preciso resaltar que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el
legislador está facultado para fijar el carácter temporal o permanente de un
tributo, de conformidad con el análisis que llegue a realizarse frente a la
situación económica y fiscal que esté atravesando el país en determinado
momento. Por tal razón, no resulta contrario a la Constitución que una ley de
financiamiento del Presupuesto General de la Nación, contemple medidas que no
estén relacionadas únicamente con la vigencia fiscal que se persigue financiar
sino que por el contrario, se destaquen por tener vocación de permanencia, como
se advierte del análisis del contenido de la Ley 1739 de 2014, situación que,
se reitera, no contraviene los mandatos superiores de la Carta Política,
especialmente el artículo 347.
En virtud de lo anterior, la Sala Plena
de esta Corporación no encuentra validez en los argumentos expuestos por los
accionantes para formular el cargo y por lo tanto, no prospera.
8.2.
SEGUNDO CARGO:
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. ARTÍCULO 6 DE LA CONSTITUCIÓN
De conformidad con lo
indicado en el escrito de demanda, a juicio de los accionantes, el Gobierno
Nacional extralimitó sus facultades legislativas al ampararse en el artículo 347 para realizar
modificaciones al Estatuto Tributario.
En este orden de ideas, sostienen los
actores que el Gobierno Nacional excedió estos límites “para realizar una
reforma tributaria por más de lo contemplado en hueco fiscal, para gravar
futuras vigencias fiscales y modificar el estatuto tributario con artículos que
no buscan un recaudo para financiar el Presupuesto General de la Nación que no
tienen ninguna relación con el PGN 2015”.
8.2.1.  ANÁLISIS DEL CARGO POR VULNERACIÓN DEL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Con relación a los
argumentos de los demandantes, es preciso recordar que el Presupuesto General
de la Nación, para la vigencia fiscal del año 2015 fue aprobado con un déficit
equivalente a la suma de $12.5 billones de pesos. En tal virtud, el Gobierno radicó
un proyecto de ley para obtener los ingresos necesarios para cubrir el
mencionado desbalance a través de una modificación al Estatuto Tributario y la
creación de mecanismos de lucha contra la evasión.
En ese contexto, la Ley
1739 de 2014, tal como se ha manifestado a lo largo de esta providencia, es una
ley de financiamiento, de conformidad con el artículo 347 Superior.
En efecto, fue esta norma
constitucional la invocada por el Gobierno para iniciar el trámite de la ley
cuya finalidad era la de cubrir el desbalance presupuestal en la medida que el
mencionado artículo 347 Superior, dispone que “(…) Si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del
presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes
para financiar el monto de gastos contemplados.”
En ese entendido, no se advierte
extralimitación alguna de las funciones del Gobierno Nacional toda vez que la
norma que sirve de sustento a su actuación es diáfana al señalar que para
lograr un equilibrio presupuestal se pueden crear nuevas rentas o modificar las
existentes, tal como ocurrió en el caso de la Ley acusada, a través de la cual
se modificaron el Estatuto Tributario y la Ley 1607 de 2012, se crearon
mecanismos de lucha contra la evasión y se dictaron otras disposiciones. Lo
anterior, para obtener ingresos que lograran cubrir la suma de $12.5 billones
de pesos faltantes en el Presupuesto del año 2015.
De manera que no se evidencia el
incumplimiento de preceptos superiores y legales por parte de los funcionarios
del Gobierno encargados de presentar el proyecto de ley que culminó con la
expedición de la Ley 1739 de 2014, que invalide la actuación del órgano
legislativo.
Teniendo en cuenta lo anterior, no le
asiste razón a los accionantes y por consiguiente, el cargo por desconocimiento
del principio de legalidad no está llamado a prosperar.
9.     CONCLUSIÓN
9.1.
Justificación de la
expedición de la Ley 1739 de 2014
9.1.1.
La Ley de
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2015, aprobada por
el Congreso el 16 de octubre de 2014, se relacionó por un valor de
$216.158.063.430.308 y fue presentada con un déficit presupuestal equivalente a
la suma de $12,5 billones, es decir, que el Gobierno incluyó gastos sin
financiación por la cantidad señalada
Cuando ello ocurre, el artículo
347 de la Constitución establece que el Gobierno Nacional propondrá, en un
proyecto de ley separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes, con el fin de completar la financiación de los gastos que hayan
quedado en descubierto.
Bajo esta premisa, se radicó el
proyecto que culminó con la Ley 1739 de 2014, analizada en esta oportunidad.
Al explicar ese desbalance, el
Gobierno indicó que “para la vigencia fiscal de 2015 y de acuerdo con la
legislación tributaria vigente, no habrá rentas por concepto del impuesto al
patrimonio ni de dos puntos del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF). A
esto debe sumarse la desaceleración del sector minero-energético que este año,
y en los próximos, se traducirá en menores ingresos petroleros y mineros. Todos
estos recursos contribuyeron en años anteriores a financiar gastos en el PGN,
los cuales, por sus características, no pueden desmontarse en el corto plazo”.[127]
9.1.2.
Ahora bien, sin desconocer los
acontecimientos expuestos por el Ministro de Hacienda y Crédito Público para
justificar la desfinanciación del presupuesto, sea esta la ocasión para
solicitar al Gobierno una reflexión frente al tema de austeridad y racionalidad
del gasto público y en particular, al impacto tributario en nuestro país.
Según el reciente Informe de Competitividad Global del
Foro Económico Mundial,[128]
difundido ampliamente y que ofrece una actualización del estado de las
economías de los países, Colombia ocupa el cuarto lugar a nivel internacional
como uno de los que más gravámenes imponen a sus habitantes y el tercero en
Latinoamérica, lo que evidentemente reduce el nivel de competitividad en el
mercado global y afecta la calidad de vida de los ciudadanos.
En ese contexto, resulta necesario que el Gobierno
revise las estrategias de gasto y recaudo, en aras de evitar los efectos de una
política fiscal excesiva y adelante acciones que permitan aliviar a los
contribuyentes tanto nacionales como extranjeros.
9.2.
Análisis de los cargos
presentados por los accionantes
En el presente caso, los accionantes cuestionaron tanto
aspectos de trámite como de fondo de la Ley 1739 de 2014, “mediante la cual se
modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012 y se crean mecanismos de
lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”, con el fin de
complementar el presupuesto de gastos para la vigencia de 2015.
9.2.1.
Al analizar la aptitud de la
demanda, esta Corporación consideró que el cargo presentado por desconocimiento
del principio de identidad flexible, no cumplía con los requisitos de claridad,
suficiencia y pertinencia, razón por la cual se declaró inhibida para
pronunciarse de fondo frente al mismo.[129]
9.2.2. Con relación a los cargos relacionados con el
trámite de esta ley la Sala concluyó que la actuación del legislador se
ajustó a los lineamientos de la Carta Política y por tanto, las acusaciones
presentadas por los actores no prosperaron. Al respecto se manifestó:
Frente al cargo por desconocimiento del principio de
unidad de materia, la Sala consideró que los artículos que conforman la ley
acusada guardan conexidad temática y teleológica con el título y además, con su
finalidad en la medida que persiguen financiar el Presupuesto General de la
Nación.
En cuanto al cargo por violación del principio de consecutividad
la Corporación advirtió que el mismo fue observado durante el trámite
legislativo. Del mismo modo consideró que no se vulneró la reserva de
iniciativa legislativa en materia tributaria contenido en el artículo 154 de la
Constitución.
Igualmente, consideró la Corte que en este caso se
garantizó la participación ciudadana y las intervenciones relevantes de los
expertos invitados, las cuales, aunque no fueron incluidas en el informe de
ponencia en virtud de la facultad que para ello tiene el ponente, fueron
tenidas en cuenta al momento de realizar modificaciones al articulado.
Finalmente, frente a la no existencia de mensaje de
urgencia, se advirtió en la sentencia que el mismo no era necesario en la
medida que la autorización para que se realicen las sesiones conjuntas la
otorga la Constitución en su artículo 347.
9.2.3.
A conclusión similar llegó el
Pleno de esta Corporación, en el estudio de los cargos por violación de los
artículos 6 y 347.
En efecto consideró que el principio de legalidad no
había sido desconocido por los miembros del Gobierno encargados de radicar el
proyecto de ley, toda vez su actuación estuvo enmarcada en lo dispuesto en el
artículo 347 Superior.
Por último, frente al cargo por violación del artículo
347 se consideró que el hecho de que la Ley acusada contenga tributos que rijan
en vigencias posteriores a la aprobada para el Presupuesto General de la Nación
no contraría los mandatos de la Carta Política.  Por lo tanto, el contenido de la
Ley 1739 de 2014 resulta a todas luces ajustada a la Carta Política, motivo por
el cual se declarará su exequibilidad.
9.3.
De manera que,
estando el trámite legislativo y el contenido de la ley ajustada a la
Constitución, la Sala Plena declarará la exequibilidad de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se
modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de
lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”, únicamente por
los cargos analizados en esta sentencia.
10.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la Ley 1739 de 2014 “Por
medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se
crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”
únicamente por los cargos estudiados en la presente oportunidad.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ     ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado                                                      Magistrado
Con
aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO     GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado                                                                   Magistrada
Con
aclaración de voto
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO       JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                        Magistrado
Con
aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS           LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                     Magistrado
Con
aclaración de voto                           Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-015/16
LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Inconstitucionalidad por tener características
simultáneas respecto de la aprobación, mensaje de urgencia y vigencia
indefinida (Salvamento de voto)
LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Debates
en Cámaras (Salvamento de voto)/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Proyecto
de ley de financiamiento cuando ingresos no sean suficientes para atender
gastos previstos (Salvamento de voto)/PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO-Aprobación
conjunta ante comisiones de asuntos económicos (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Trámite legislativo expedito solo para
financiar el monto de gastos contemplados (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Aunque
es válido el trámite en solo tres debates suponen un sacrificio objetivo de
principios constitucionales (Salvamento
de voto)
PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Supresión
del plazo entre aprobación e iniciación del debate tiene implicaciones en los
principios sustantivos del procedimiento (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Excepción
a la regla de cuatro debates tiene respaldo constitucional expreso y debe ser
objeto de interpretación restrictiva (Salvamento de voto)/LEYES DE FINANCIAMIENTO-Debates para su
aprobación (Salvamento de voto)/LEYES DE FINANCIAMIENTO-Improcedencia de
reformas tributarias con vigencia normativa y fiscal indefinida con solo tres
debates y sin mensaje de urgencia (Salvamento de voto)
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Tramite en tres debates de reforma que
provea ingresos para financiar apropiaciones del presupuesto y estatuya o
modifique rentas fiscales con vigencia temporal indefinida (Salvamento de voto)/CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Debe haber mensaje de urgencia si pretende implementar
reforma en materia tributaria sin periodo definido de vigencia normativa o
fiscal con solo tres debates (Salvamento de voto)/LEYES DE FINANCIAMIENTO-Limite a vigencia normativa o fiscal de no
mediar mensaje de urgencia (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-10691
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1739 de 2014 “Por
medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se
crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”.
Actores: Fernando Araujo Rumié, Pierre Eugenio García, Ernesto
Macías Tovar, Alfredo Ramos Maya e Iván Duque Márquez.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Ignorancia de la refutación[130]
Con
el debido respeto, salvo el voto.
1.
Los ciudadanos que instauraron la demanda expusieron con claridad que la Ley
acusada era a su juicio inconstitucional, debido a que reunía conjuntamente
tres características –entre otras-: (i) introducía una reforma tributaria con
vigencia indefinida, (ii) en un procedimiento que no tuvo mensaje de urgencia,
(iii) y el cual solo surtió tres debates, el primero de ellos en comisiones
conjuntas de ambas Cámaras. Como se observa, para responder adecuadamente la
acción pública la Corte debía entonces decidir si la ley cuestionada podía
tener simultánea y conjuntamente estos tres rasgos. Sin embargo, la
mayoría de la Sala no abordó esa cuestión. Lo que hizo fue fraccionar la
acusación ciudadana y dividir el problema en censuras individuales, para
preguntarse separadamente si una Ley de financiamiento puede contener normas
con vigencia indefinida, si aparte puede tramitarse solo en tres debates, y si
en algún caso puede aprobarse sin mensaje de urgencia. Cada una de esas
cuestiones, por separado, puede tener una respuesta afirmativa. Pero el
problema de la acción pública era otro, pues preguntaba si una ley como la
acusada puede tener al mismo tiempo esos tres caracteres.
2.
Al no resolver apropiadamente la cuestión, tal como se presentaba, la posición
mayoritaria incurrió en lo que Aristóteles denominó como paralogismo por ‘ignorancia
de la refutación’ o en una conclusión inatinente.[131]
Presentó como si fuera la refutación de un argumento (del cargo central de la
acción), lo que en realidad es la contradicción de argumentos distintos (de
singulares miembros mutilados del verdadero cargo). El siguiente ejemplo puede
aclarar mejor este punto: en Colombia, la Constitución exige que los
articulados de las leyes se voten de manera nominal y pública, a menos que
exista unanimidad, caso en el cual pueden sujetarse a un procedimiento de votación
ordinaria, que no sea nominal. Pues bien, supóngase que una demanda plantea un
cargo de inconstitucionalidad contra el articulado de una ley, porque no fue
aprobado mediante votación nominal y pública, ni hubo tampoco unanimidad. Para
responder adecuadamente ese cargo, sería preciso definir si es válido aprobar
una ley sin votación nominal y pública, cuando no hay unanimidad.
Ignorar la refutación en esa hipótesis sería preguntarse separadamente,
primero, si es posible aprobar una ley sin votación nominal y pública y,
aparte, si pueden votarse leyes sin unanimidad. Naturalmente, cada una de estas
preguntas tiene, por separado, respuestas afirmativas. Pero el problema es
cuando se presentan conjuntamente, ya que no puede haber una ley cuyo
articulado haya sido, al mismo tiempo, aprobado sin votación nominal y pública
(o sin que se alcance esa finalidad), y además sin unanimidad. Lo mismo
en el presente caso: bien puede ser cierto que una ley de financiamiento se
apruebe en tres debates, o que se tramite en tres debates sin mensaje de
urgencia, o que una ley de esa naturaleza tenga vigencia indefinida. Sin
embargo, el problema era si resultaba constitucional que una ley de
financiamiento tuviera simultáneamente esas tres características. A mi juicio
la respuesta debía ser negativa, por lo siguiente.
3.
La Constitución ciertamente admite ser interpretada en el sentido de que las
leyes de financiamiento, que expida el Congreso para crear los ingresos
necesarios a fin de atender los gastos proyectados en el presupuesto, se
tramite en tres debates, el primero de ellos en comisiones conjuntas de Senado
y Cámara, y sin mensaje de urgencia. El artículo 347 de la Constitución prevé
expresamente que cuando los ingresos legalmente autorizados en el presupuesto
no sean suficientes para atender los gastos previstos, el Gobierno propondrá
por separado, “ante las mismas comisiones” que tramitaron la ley de
presupuesto, un proyecto de ley orientado a financiar las apropiaciones
(proyecto de ley de financiamiento). Pues bien, dado que las comisiones que
tramitan la ley de presupuesto son las de asuntos económicos de ambas Cámaras
-quienes sesionan en tal caso de forma conjunta por mandato constitucional  (CP
art 346)- entonces era razonable inferir que el proyecto de ley de financiamiento
podía presentarse ante esas mismas comisiones, para que conjuntamente lo
aprobaran en primer debate. Así, la ley de financiamiento expedida en
desarrollo de lo previsto por el artículo 347 de la Constitución podía
efectivamente aprobarse en tres debates - el primero en comisiones conjuntas y
los otros dos en Plenarias de las respectivas Cámaras – sin necesidad de
mensaje de urgencia.
4.
Cuando esta clase de leyes de financiamiento se tramita efectivamente, lo que
se persigue es entonces autorizar los ingresos necesarios para financiar los
gastos del presupuesto. No obstante, cuando se aprueba con tres debates
únicamente, el objetivo es específicamente garantizar una autorización expedita
y oportuna de esos recursos. No de otra manera se explica que esta clase
de leyes tenga, conforme al artículo 347, un debate menos de los cuatro
exigidos por regla general (CP art 157). Si bien la Constitución faculta al
Congreso para expedir el proyecto de ley referente a los recursos adicionales
en el periodo legislativo siguiente a aquel en que se apruebe el presupuesto
(CP art 347 inc 2), no es menos cierto que con ello no pretende negar la cierta
urgencia circunstancial que se puede experimentar, ante un presupuesto de
gastos desfinanciado, en que los ingresos faltantes se aprueben oportunamente,
antes de entrar en vigencia la ley de presupuesto. El Gobierno está a cargo de
ejecutar el presupuesto general de la nación, y para tener seguridad en el
ejercicio es importante contar desde comienzo del periodo fiscal con
certidumbre en torno a la magnitud de los ingresos disponibles, para así
planear el nivel de control y disciplina que debe imprimirle al gasto. En vista
de esta circunstancial urgencia para la aprobación de leyes de financiamiento
antes de entrar en vigencia el presupuesto, se justifica no solo formalmente
–según el artículo 347 Superior- sino también materialmente un trámite
legislativo expedito, como el que se surte en tres debates, en vez de en los cuatro
exigidos por regla general (CP art 157).
5.
Ahora bien, aunque es válido tramitarlas así, las leyes de financiamiento
aprobadas en solo tres debates suponen un sacrificio objetivo de principios
constitucionales. Primero, un debate menos implica restringir las oportunidades
de deliberación en el seno del Parlamento, y esto a su turno reduce el goce
efectivo del derecho a participar –directamente o a través de sus
representantes- en los asuntos colectivos (CP arts 1, 2, 40 y 157). Segundo,
tratándose de una ley que decreta o modifica tributos, la tramitación inicial
del proyecto en comisiones conjuntas significa que no sería la Cámara de
Representantes la encargada de comenzar con su procedimiento de formación, como
lo exige la Constitución (CP art 154), sino las comisiones de ambas cámaras
simultáneamente. De este modo se limita el poder del órgano nacional de
representación de las circunscripciones territoriales, de ejercer un control
político especial de primera mano sobre una reforma tributaria.[132]
Tercero, un procedimiento compuesto por tres debates sacrifica un periodo de
pausa o enfriamiento entre la aprobación de un proyecto en una Cámara y su
tramitación en la otra. En efecto, la Constitución prevé que “entre la
aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la
otra, deberán trascurrir por lo menos quince días” (CP art 160). Este plazo
no se cumple cuando el proyecto es aprobado en tres debates únicamente, pues en
ese caso no se da el paso de una Cámara a otra, sino de las comisiones de ambas
Cámaras a sus plenarias. La supresión de ese plazo tiene profundas
implicaciones en los principios sustantivos del procedimiento. Los periodos de
enfriamiento o plazos de pausa introducen una cierta lentitud en el ejercicio
del poder legislativo, que permite a los representantes reflexionar sobre lo
discutido, desactivar emociones facciosas en los partidos o movimientos, y
facilita oportunidades reales de control ciudadano sobre un acto que gobierna
su vida pública.[133]
6.
Por lo mismo, cualquier excepción a la regla general de surtir cuatro debates
para la aprobación de las leyes no solo debe tener un claro fundamento expreso
en la Constitución, sino que su interpretación debe ser restrictiva y estar
plenamente justificada en los restantes principios constitucionales. En el caso
de las leyes de financiamiento del presupuesto, como antes se indicó, la
excepción a la regla de los cuatro debates tiene respaldo constitucional
expreso (CP art 347). No obstante, por su naturaleza y por los principios constitucionales
que compromete, esta excepción debe ser objeto de interpretación restrictiva,
con el fin de que no se utilice para eludir las oportunidades de deliberación
democrática en el seno del Congreso previstas en la Constitución (CP art 157).
En esa medida, las leyes de financiamiento pueden muy bien aprobarse en tres
debates y sin mensaje de urgencia, pero solo en cuanto constituyan
efectivamente formas específicas de autorizar ingresos para financiar gastos ya
proyectados en el presupuesto. El artículo 347 de la Constitución no contempla
una autorización para reducir los debates parlamentarios con independencia del
balance presupuestal, sino que presupone que los ingresos autorizados no sean
suficientes para atender los gastos ya contemplados. Así, no sería válido
emplear el trámite del artículo 347 de la Carta, si hay un justo equilibrio
entre los gastos aforados y los ingresos legal y previamente autorizados. Del
mismo modo, las leyes de financiamiento con tres debates y sin mensaje de
urgencia no pueden tampoco usarse para introducir reformas tributarias con
vigencia normativa y fiscal indefinida, pues el Constituyente las concibió
estrictamente como instrumentos “para financiar el monto de los gastos
contemplados” (CP art 347), y no con otros fines. En la medida en que las
normas aprobadas por el legislador excedan ostensiblemente el propósito de
financiar los gastos contemplados en una ley anual de presupuesto, la
invocación del artículo 347 resulta insuficiente. La Constitución no contempla
una autorización para crear, por ese procedimiento legislativo expedito,
fuentes normativas de ingresos públicos con vocación de vigencia legal o fiscal
indefinida.
7.
La Constitución no le impide al Congreso que, por iniciativa del Gobierno
Nacional, tramite en tres debates una reforma en la cual, al mismo tiempo,
provea los ingresos necesarios para financiar las apropiaciones del presupuesto
y estatuya o modifique con vigencia temporal indefinida las rentas fiscales. Lo
que ocurre es que si pretende implementar una reforma, por ejemplo tributaria,
sin darle un periodo definido de vigencia normativa o fiscal, con solo tres
debates, tendría que haber mensaje de urgencia del Presidente de la República,
debidamente fundado conforme a la Constitución, el cual debería además ser
estudiado por la respectiva Cámara (CP art 163). De no mediar mensaje de
urgencia, las leyes de financiamiento han de ver limitada su vigencia normativa
o fiscal hasta el momento en que los ingresos en ellas autorizados alcancen
para atender los gastos apropiados en el presupuesto general de la nación. De
tal suerte, el legislador tiene entonces dos opciones: o bien aprobar la ley de
financiamiento sin mensaje de urgencia pero en tres debates, caso en el cual
sus normas tendrían un periodo de vigencia delimitado fiscal o normativamente;
o bien aprobar la ley en cuatro debates, o en tres pero con mensaje de
urgencia, siendo legítimo que en esta hipótesis sus previsiones tengan vocación
de vigencia indefinida, y no circunscrita a la financiación específica del
presupuesto. Lo que no resulta justificado a la luz del análisis anterior es
que, so pretexto de financiar los gastos ya apropiados en el presupuesto, y sin
mensaje de urgencia debidamente tramitado, el Congreso apruebe en tres debates
–como lo hizo en este caso- una reforma tributaria de amplio alcance, con
vocación de vigencia indefinida, pues no hay autorización constitucional en
este sentido, y estas intervenciones legislativas deben estar precedidas de las
máximas oportunidades posibles de deliberación democrática, a menos que por
disposición expresa se justifique lo contrario.
8.
Resultaba entonces injustificado que el Congreso se hubiera atribuido la
facultad de aprobar la Ley 1739 de 2014 -de financiamiento-, con vocación de
vigencia indefinida, en un procedimiento que constó solo de tres debates
parlamentarios y sin mensaje de urgencia. Este procedimiento expedito habría
sido explicable si se buscaba solo financiar el presupuesto del año siguiente
(2015), y poner en vigencia la ley que aseguraba los recursos adicionales desde
el comienzo de ese mismo periodo fiscal, para atender los gastos proyectados.
En esa hipótesis se habría ameritado reducir los debates y acelerar el
procedimiento de formación, con el fin de garantizar seguridad en la magnitud
de los ingresos correspondientes a ese ejercicio, y para facilitarle al
ejecutor la planeación en el control y disciplina de gasto. Pero como lo que
perseguía el Congreso con la Ley 1739 de 2014 era introducir una reforma
tributaria de más largo alcance hacia el futuro, con vocación de vigencia
normativa y fiscal indefinida, no resultaba necesario sacrificar un debate
parlamentario. Una reforma tributaria con esas características habría podido
constitucionalmente aprobarse en cualquier periodo legislativo ulterior, con
los cuatro debates exigidos como regla general. Sacrificar un debate, junto con
el periodo de pausa antes indicado, supone una significativa limitación de la
democracia constitucional, que esta Corte estaba obligada a defender (CP art
241). Esta Corporación no está llamada a interpretar la Constitución en el
sentido que minimice la democracia, a menos que haya suficientes razones
poderosas y expresas para ello, debe hacerlo en el sentido que mejor la
profundice, la amplíe y la haga más abierta a la participación. Este deber es
mucho más claro en materia tributaria, en el cual existe una exigente carga
histórica de legitimidad democrática.
9.
Ciertamente, para justificar su decisión, la mayoría hizo alusión a que en las
sentencias C-809[134]
y C-1190 de 2001[135]
la Corte admitió la posibilidad de tramitar en tres debates, y sin mensajes de
urgencia, la Ley 633 de 2000, que era precisamente una ley de financiamiento, y
mediante la cual se introducían normas con vocación de vigencia indefinida. No
obstante, la mayoría olvida precisar que en el procedimiento de formación de
dicha Ley 633 de 2000 efectivamente se presentó mensaje de urgencia, y que esto
fue reconocido de forma expresa por la Corporación, por lo cual se justificaba
sin lugar a dudas reducir a tres el número de debates. En la sentencia C-809 de
2001,[136]
“la correspondiente iniciativa sí
recibió solicitud de urgencia por parte del Presidente de la República, quien
mediante comunicación dirigida a los presidentes de las comisiones terceras y
cuartas del Congreso, el día 21 de noviembre de 2000 - suscrita también por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público -,  solicitó la sesión conjunta de
estas células legislativas con el fin de agilizar el trámite del proyecto de
ley que se encontraba a su consideración para primer debate constitucional”. En la sentencia C-1190 de 2001
se dijo al respecto: “El
Presidente de la República envió al Congreso el 21 de noviembre del 2000,
mensaje de urgencia para efectos del trámite de dicho proyecto de ley, lo que
motivó que las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara de Representantes
sesionaran en forma conjunta con sus homólogas del Senado de la República”.
Por lo tanto, lo que se hubiera señalado en esos fallos respecto de la
posibilidad de tramitar en tres debates, y sin mensaje de urgencia,
leyes de financiamiento con vocación de vigencia indefinida, no constituía la ratio
decidendi de la decisión, sino una mera hipótesis -obiter dictum-,[137]
sin fuerza vinculante para resolver el presente asunto.
10.
También se alcanza a afirmar en el fallo mayoritario que, antes de esta, en las
Leyes 633 de 2000 y 1111 de 2006 el Congreso de la República expidió leyes de
financiamiento con vocación de vigencia indefinida, con tres debates
únicamente. Sin embargo, es revelador apreciar que en realidad la primera de
las leyes mencionadas, según lo indicado por la Corte en las sentencias C-809 y
C-1190 de 2001,[138]
recibió mensaje de urgencia, evento en el cual se justifica tramitarlas en tres
debates, y no hay problema de inconstitucionalidad en que se aprueben con
vocación de vigencia indefinida. En cuanto a la Ley 1111 de 2006, la mayoría de
la Sala no muestra que hubiese sido sometida a control de la Corte
Constitucional, por los mismos cargos analizados en esta oportunidad. Tan solo
se limita a mencionarla, como si de su sola existencia fáctica en el orden
legal se derivara naturalmente su conformidad con el orden constitucional. Pero
en este razonamiento hay una ‘falacia naturalista’, pues del hecho de
que se expida una ley no se sigue que la misma sea válida; es decir, que se
ajuste a la Constitución. Si la sola existencia de una ley de la República fuera
un argumento suficiente de constitucionalidad, el control abstracto sobre las
leyes que la Constitución le confía a esta Corte sería un imposible jurídico,
pues estas por naturaleza serían inexorablemente constitucionales. Por lo cual,
el hecho de que exista en el orden jurídico la Ley 1111 de 2006, y de que en
ella concurran las mismas tres características –impugnadas en la acción
pública- de la Ley 1739 de 2014, no implica que ambas se ajusten a la
Constitución Política.
11.
De todo lo cual se infiere que, en esta ocasión, la Corte declaró exequible la
Ley 1739 de 2014 con una respuesta aparente al cargo ciudadano. No expuso
razones para sustentar específicamente por qué una ley de financiamiento que se
apruebe en tres debates, sin mensaje de urgencia, puede tener vigencia
indefinida. En vez de eso, fraccionó el cuestionamiento en preguntas
singulares, para darle una contestación afirmativa a cada una. Se preguntó si
la ley de financiamiento puede tramitarse en tres debates, si aparte puede
aprobarse en tres debates sin mensaje de urgencia, y si de otro lado una ley de
ese tipo puede tener normas con vocación de vigencia indefinida. También quien
suscribe este salvamento de voto les daría a estas cuestiones, individualmente consideradas
y separadas entre sí, contestación afirmativa. Pero el problema, que la Sala
pasó por alto, era si la ley de financiamiento demandada en este caso podía
tener simultánea y conjuntamente esas tres características. En mi concepto, la
respuesta a ese problema debía ser negativa: porque la Constitución autoriza la
aprobación de leyes de financiamiento mediante un procedimiento expedito solo “para
financiar el monto de los gastos contemplados” (CP art 347), y no para
ulteriores propósitos; porque no hay, en el resto de la Constitución, una
facultad expresa o razonablemente deducible de su texto, de usar ese trámite
para otros efectos; porque admitir esa posibilidad supone suprimir
injustificadamente un debate parlamentario y un periodo de pausa, y con esto se
limita en mi parecer injustificadamente nuestra democracia constitucional. Por
todos estos motivos, a mi juicio, la Ley 1739 de 2014, tal como estaba, era
inconstitucional.
Dejo
así expresadas las razones que me llevaron a salvar el voto.
Fecha ut
supra,
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
C-015/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY SOBRE ESTATUTO
TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Resulta impropio generalizar que las leyes de financiación no están
sometidas por lo menos a un límite material, ya que es la propia Carta Política
la que contempla esa posibilidad (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY SOBRE ESTATUTO
TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Es posible que una ley de financiación esté sometida como mínimo al límite
temporal que impone que la cuantía a recaudar de ingresos sea equivalente al
monto de gastos contemplados que se pretende financiar, pues sólo de esa forma
se logra balancear el presupuesto sin sacrificar el principio democrático (Aclaración
de voto)
1.   Con el respeto
acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la sentencia
C-015 de 2016 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), fallo en el que esta
Corporación resolvió declarar exequible, por los cargos analizados, la Ley 1739
de 2014 "por medio de la cual se modifica el Estatuto
Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión
y se dictan otras disposiciones”.
2.   Comparto los
argumentos de la mayoría consignados en la sentencia, en especial aquel según
el cual, una interpretación armónica del artículo 347 de la Constitución
Política que faculta al Gobierno Nacional para presentar un proyecto de ley con
el fin de financiar el presupuesto desbalanceado mediante la consecución de
ingresos a través de la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes para cubrir el déficit fiscal, con el artículo 346 Superior,
habilita la posibilidad de que sea presentado "ante las
mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto ", esto es, ante las
Comisiones de Asuntos Económicos de las dos Cámaras -integradas por las
Comisiones Terceras y Cuartas de cada célula legislativa- para que deliberando
en forma conjunta surtan el primer debate del proyecto de ley de financiación,
sin necesidad de que medie mensaje de urgencia por parte del Presidente de la
República.
3.   No obstante estar
de acuerdo con la declaratoria de exequibilidad de la Ley 1739 de 2014, aclaro
mi voto frente a algunos apartes de la ponencia en los cuales se afirma que las
leyes de financiación del presupuesto desbalanceado no están sometidas a
límites materiales ni temporales. Al respecto, considero que la parte final del
inciso 1o del artículo 347
de la Constitución al señalar que la creación o la modificación de las rentas
existentes, es decir, de los ingresos, son "para
financiar el monto de gastos contemplados ",
refiere
a la cuantía de los gastos proyectados para la vigencia fiscal desfinanciada.
En tal sentido, resulta impropio generalizar que las leyes de financiación no
están sometidos por lo menos a un límite material, ya que es la propia Carta
Política la que contempla esa posibilidad.
Además, porque de acuerdo con el artículo
24 de la Ley 179 de 1994 "por la cual se introducen algunas
modificaciones a la ley 38 de 1989 Orgánica de Presupuesto ", el proyecto de
ley que busca financiar el presupuesto tiene por finalidad crear o modificar
las fuentes de financiación que corresponden a los ingresos, para hacer los
ajustes necesarios al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el
monto de los gastos desfinanciados. Justamente este punto lo replica el
artículo 54 del Decreto 111 de 1996, también señalando como límite la cuantía
de los gastos desfinanciados.
4.   Así las cosas, es
posible que una ley de financiación esté sometida como mínimo al límite
temporal que impone que la cuantía a recaudar de ingresos sea equivalente al
monto de gastos contemplados que se pretende financiar, pues sólo de esa forma
se logra balancear el presupuesto sin sacrificar el principio democrático. Ello
no implica que, como se hizo en el presente caso a partir de las diversas
motivaciones económicas que expuso el legislador, se puedan generar tributos e
ingresos cuya naturaleza no sea la transitoriedad con el fin de financiar el
déficit fiscal evidenciado.
De esta forma, dejo consignados los
motivos que me llevaron a aclarar el voto.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADRO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-015/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA
DE CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLE Y DIFERENCIAL DE PARTICIPACION POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Precisión de definición, condiciones y efectos de la Ley de Financiamiento (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO DESBALANCEADO-Presentación (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-Evolución (Aclaración de voto)
LEY DE FINANCIAMIENTO-Ley ómnibus (Aclaración de voto)/LEY DE FINANCIAMIENTO-Ley de iniciativa gubernamental (Aclaración de voto)/LEY DE
FINANCIAMIENTO-Elementos (Aclaración de voto)
LEYES DE FINANCIAMIENTO-Efectos (Aclaración de voto)/LEYES DE FINANCIAMIENTO Y LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Principio de legalidad financiera (Aclaración de voto)/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Principio
de universalidad (Aclaración
de voto)/PROYECTO DE LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Recaudo
de rentas y recursos de capital de manera permanente (Aclaración de voto)
Expediente D-10691. Demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto
Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión
y se dictan otras disposiciones.”
Magistrado Ponente:
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
En la parte resolutiva de la sentencia C-015 de 2016,
la Corte decidió declarar exequible la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la
cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean
mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”. Si bien
comparto plenamente el sentido de la decisión, con el debido respeto por las
decisiones de la Sala Plena, estimo necesario aclarar mi voto a fin de precisar
para el futuro la definición, condiciones y efectos de la Ley de
Financiamiento, en los siguientes términos.
La Constitución de 1991 en su artículo 347[139],
contrario a lo que sucedía bajo la Carta anterior[140],
permite que el proyecto de la Ley Anual de Presupuesto[141]
se presente desbalanceado, esto es, que los gastos puedan ser superiores a los
ingresos legalmente autorizados. Cuando esta situación se presenta, el
Constituyente le impone al Gobierno el deber de presentar, por separado, un
proyecto de ley creando nuevas rentas o modificando las preexistentes
destinadas a financiar el monto de gastos contemplados en la Ley Anual de
Presupuesto (presupuesto de rentas y ley de apropiaciones), es decir, a cubrir
el faltante presupuestal[142].
Según lo establece la sentencia C-1190 de 2001, dicho “(…) proyecto debe
presentarse al mismo tiempo con el de presupuesto o dentro del menor término
posible, con el fin de que las Comisiones correspondientes puedan tener un
conocimiento real y preciso sobre los faltantes existentes y determinar si las
nuevas rentas permiten el equilibrio financiero”.
Como se observa, lo dispuesto en el artículo 347 de la
Carta, refleja una evolución del principio de equilibrio presupuestal, ya que
se permite al Gobierno Nacional presentar presupuestos desequilibrados, y recae
la obligación en éste de presentar simultáneamente leyes complementarias que
permitan “la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes
para financiar el monto de los gastos contemplados” que no cuentan con la
financiación asegurada. Según la doctrina, este tipo de leyes complementarias
se denominan como “(…) Leyes Financieras en Italia, y (…), suelen contener
una miscelánea de disposiciones tributarias y por tal razón en algunos países
se les denomina también leyes ómnibus”[143].
De lo anterior se puede inferir que la Ley de Financiamiento
o ley ómnibus a la que hace referencia el artículo 347 de la Constitución, se
puede definir como una ley de iniciativa gubernamental que propone la
creación de nuevas rentas y recursos de capital, o la modificación de los
existentes, para financiar la totalidad de los gastos que el Estado pretende
realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Teniendo en cuenta lo anterior,
a continuación se presentan los elementos que componen la institución
jurídica de la Ley de Financiamiento:
1.
Universalidad de
los gastos. El artículo
346 de la Carta[144]
dispone, en cuanto a la Ley Anual de Presupuesto, que el Gobierno formulará
anualmente y ante el Congreso, el presupuesto de rentas y la ley de
apropiaciones, respetando los principios de sostenibilidad fiscal y lo
dispuesto en el plan nacional de desarrollo. La ley de apropiaciones por su
parte debe reflejar las autorizaciones máximas del gasto, mientras que el
presupuesto de rentas (art. 11 del Decreto 111 de 1996) debe contener la
estimación de los ingresos corrientes de la Nación, de las contribuciones
parafiscales, de los fondos especiales, de los recursos de capital[145] y de los
ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. Es importante
resaltar que, el proyecto de la Ley Anual de Presupuesto debe cumplir con el
principio de universalidad, el cual se predica únicamente de la autorización
del gasto[146];
en otras palabras, el presupuesto debe contener la totalidad de los gastos
públicos que el Estado espera realizar durante la vigencia fiscal respectiva[147].
2.
Insuficiencia de
rentas. Por lo cual,
cuando se evidencia un desequilibrio en el presupuesto básico, esto es, una
insuficiencia en el presupuesto de rentas, el Gobierno tiene el deber de
presentar el proyecto de la Ley de Financiamiento, con el objetivo de financiar
la totalidad de los gastos contemplados en la Ley Anual de Presupuesto, cuyas
fuentes de financiación son insuficientes.
3.
Trámite separado. De conformidad con lo dispuesto en el
inciso segundo del artículo 347 de la Constitución, la Ley Anual de Presupuesto
podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de Ley de Financiamiento,
y en dicho caso el trámite de dicha Ley de Financiamiento podrá continuar su
curso en el período legislativo siguiente, haciendo evidente que dichas leyes
se pueden tramitar de forma coetánea, pero separada una de otra.
4.
Primer debate
conjunto. En lo que se
refiere a la aprobación del proyecto de Ley de Financiamiento por parte del
Gobierno Nacional, conviene precisar que según se establece en el artículo 347
de la Carta, y en el artículo 54 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional
-Decreto 111 de 1996[148],
la aprobación de la Ley de Financiamiento constituye una excepción a la regla
general de la realización de los debates separados, sucesivos y consecutivos[149].
En este sentido y de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 169 de la Ley 5 de 1992[150], la
aprobación de una ley de financiamiento se exceptúa de la regla de los debates
separados, sucesivos y consecutivos en cada cámara, y se permite que su primer
debate tenga lugar en una sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales
Permanentes homólogas de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República -referidas a las Comisiones de Asuntos Económicos-[151], y por
consiguiente las siguientes leyes tienen tres debates: (i) proyecto de Ley del
Plan Nacional de Desarrollo (art. 341 de la Carta), (ii) la Ley Anual de
Presupuesto (art. 346 de la Carta)[152],
(iii) la Ley de Financiamiento (art. 347 de la Carta), y (iv) aquellas que por
solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la República envíe mensaje de
urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que este siendo
conocido por el Congreso (art. 163 de la Carta).
Por lo demás, en lo que se refiere al
trámite legislativo es importante precisar como lo hizo la Corte en su
sentencia C-1190 de 2001 que la excepción a los debates separados, sucesivos y
consecutivos planteada en el artículo 347 de la Constitución, se debe leer de
forma armónica con el inciso tercero del artículo 346 de la Carta, que autoriza
a las Comisiones de Asuntos Económicos de las dos cámaras para deliberar en
forma conjunta, con el fin de dar primer debate al proyecto de Ley Anual de
Presupuesto. Por consiguiente, si corresponde a las Comisiones de Asuntos
Económicos (comisiones terceras y cuartas) conocer del proyecto de dicha Ley
Anual de Presupuesto, resulta obvio afirmar que es a ellas mismas a quienes
compete conocer los proyectos de Ley de Financiamiento a que alude el artículo
347 Superior.
5.
Creación o
modificación de rentas y recursos de capital. Ahora bien, en cuanto al contenido material de la Ley
de Financiamiento, es claro que mediante dicha ley se podrán crear o modificar
cualquiera de las rentas y recursos de capital incluidos en el presupuesto de
rentas, lo cual incluye pero sin limitarse a, la creación o modificación de
ingresos tributarios como no tributarios, o la ampliación de los cupos de
endeudamiento. En este sentido, y de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 150 numeral 12 y 338 de la Carta, el Gobierno Nacional mediante el
proyecto de Ley de Financiamiento podrá proponer al Congreso el establecimiento
de contribuciones fiscales y contribuciones parafiscales (estas últimas en los
casos y bajo las condiciones que establezca la ley); o la ampliación de los
cupos de endeudamiento y negociación de empréstitos adicionales, en seguimiento
a las facultades otorgadas al Congreso de la República en el numeral 9 del
artículo 150 de la Constitución.
6.
Objetivo
financiero. Una vez
surtido el trámite legislativo, el Gobierno Nacional contará con las
autorizaciones requeridas, para financiar la totalidad de los gastos que el
Estado pretende realizar durante la vigencia fiscal respectiva, ajustando de
esta forma el proyecto de presupuesto de rentas y recursos de capital hasta por
el monto de los gastos desfinanciados.
En cuanto a los efectos de las Leyes de Financiamiento
y sin perjuicio de que las mismas se tramitan coetáneamente con la Ley Anual de
Presupuesto, se deben entender como separadas debido a la clara bifurcación del
principio de legalidad financiera, esto es, en las leyes de financiamiento sólo
se hace referencia a la creación o modificación de los ingresos, y en la Ley
Anual de Presupuesto en seguimiento al principio de universalidad, se recoge la
totalidad de los gastos que se pretendan realizar durante una vigencia fiscal,
los cuales deben corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y aprobarse en el
marco de sostenibilidad fiscal por parte del Congreso. En esta medida, es dado
concluir que en materia de ingresos la Constitución en su artículo 347, permite
el recaudo de rentas y recursos de capital de manera permanente, más allá del
período fiscal, al no fijar una limitación temporal y al ser tenidas las leyes
de financiamiento por la jurisprudencia de esta Corte[153]
como una estimación de los ingresos de la Nación.
Con el debido respeto,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO A LA SENTENCIA C-015/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO TRIBUTARIO Y
MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-El artículo 347 constitucional autoriza la creación de nuevas rentas o la
modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos que se
requieran cumplir en la vigencia fiscal respectiva, como mecanismo legal para
superar cualquier desbalance fiscal del Presupuesto General de la Nación
(Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO TRIBUTARIO Y
MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Proyecto de ley debió ser tramitado por las comisiones de asuntos
económicos de manera conjunta (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY-En cuanto al trámite
procedimental, es necesario diferenciar dos momentos, uno es la lectura y
análisis del proyecto y otro distinto son las votaciones (Aclaración de
voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO TRIBUTARIO Y
MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Cargo formulado por los demandantes en relación con el desconocimiento del
principio de legalidad adolece de suficiencia argumental y de certeza normativa
que impide un pronunciamiento de fondo (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO TRIBUTARIO Y
MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-En la parte motiva de la sentencia no se hace referencia al principio de
legalidad, por lo cual resultaba innecesario incorporar en la parte de
antecedentes, el acápite que desarrollo lo referente a este principio
(Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO TRIBUTARIO Y
MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Cargo sobre la vulneración al principio de consecutividad e identidad
flexible, no cumple con el requisito de certeza (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO TRIBUTARIO Y
MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-A pesar de que en los antecedentes de la sentencia se anunció la
declaratoria de inhibición de la Corte sobre los artículos 69 y 70 de la Ley
1739 de 2014, la misma, no se vio reflejada en la parte resolutiva de la
sentencia (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente
D-10691. Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1739 de 2014, "Por medio
de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean
mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”
Magistrada
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRLTELT CHALJUB
Sucintamente
quería dejar esbozado que como fundamento adicional de la decisión de mayoría,
que declaró la exequibilidad de la norma acusada, la cual comparto, bien podría
tenerse en cuenta lo expresado por el Ministerio Público en su concepto en el
sentido de que:
El artículo 347
constitucional autoriza la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existes para financiar el monto de los gastos que se requieran cubrir en la
vigencia fiscal respectiva, como mecanismo legal para superar cualquier
desbalance fiscal del Presupuesto General de la Nación y que por esta misma
motivación el proyecto de ley debió ser tramitado por las comisiones de asuntos
económicos de manera conjunta.
En cuanto al
trámite procedimental, es necesario diferenciar dos momentos, uno es la lectura
y análisis del proyecto y otro distinto son las votaciones; por lo cual, el
artículo 158 de la Ley 5 de 1992, no establece en su textura que las votaciones
se deban realizar artículo por artículo, sino que, en los debates de las
comisiones, se debe dar lectura y discusión artículo por artículo.
Por el solo hecho
de que en estas normas no se haga referencia específica al gasto del
presupuesto 2015 que se pretende suplir, no puede concluirse que éstas no
tengan como finalidad contrarrestar el déficit presupuestal existente.
Adicionalmente,
considero necesario manifestar que, en mi criterio, en tratándose del principio
de legalidad:
(i)
El cargo formulado por los demandantes adolece de
falta de suficiencia argumental y de certeza normativa que impide un
pronunciamiento de fondo acerca del presunto desconocimiento del principio de
legalidad, por cuanto, los demandantes solo se limitaron a exponer
razonamientos abstractos, sin precisar los términos de la comparación entre el
contenido de la Ley 1739 de 2014 y la presunta violación del deber de los
servidores públicos por infringir la Constitución y la ley y/o por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones, y tampoco explicaron, de
manera expresa y clara, el concepto de la violación de la norma mencionada.
(ii)
En la parte motiva de la sentencia no se hace relación
al respecto, por lo cual, a mi juicio, resultaba innecesario incorporar en la
parte de los antecedentes de la sentencia, el acápite que desarrolla lo
referente al principio de legalidad.
Así mismo, el
cargo sobre la vulneración al principio de consecutividad e identidad flexible,
no cumple con el requisito de certeza, el cual, por este aspecto, esto es, por
no incorporar el énfasis argumentativo requerido, no muestra que el contenido
de la norma demandada carece de conexidad con el texto aprobado en primer
debate, por lo tanto, adolece de una precaria estructuración que justifica que
esta causa no desembocara en un pronunciamiento de mérito.
Sobre estos
principios, claramente no se explicitó la vulneración de las normas
constitucionales que regulan el procedimiento legislativo, porque en el trámite
de la Ley 1739 de 2014, se surtieron todos los debates, y de conformidad con el
artículo 160, constitucional, cada Cámara está palmariamente facultada para
incluir modificaciones y adiciones al proyecto de ley inicialmente presentado,
lo cual, responde al criterio de flexibilización del trámite legislativo
introducido por la Constitución de 1991.
Adicional a lo
expuesto los accionantes no tuvieron en cuenta que los artículos 69 y 70 de la
Ley 1739 de 2014, ya fueron declarados inexequibles por esta Corporación,
mediante la sentencia C- 726 de 2015, sin embargo, a pesar de que en los
antecedentes de la sentencia se anunció, como es lógico, la declaratoria de
inhibición de la Corte sobre este aspecto especifico, la misma, no se reflejó
en la parte resolutiva de la sentencia.
Fecha ut
supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-015/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA
DE CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLE Y DIFERENCIAL DE PARTICIPACION POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Decisión adoptada ha debido ser más
rigurosa al examinar la aptitud de la demanda (Aclaración de voto)
Referencia: expediente
D-10691
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1739 de
2014 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607
de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras
disposiciones”.
Actores:
Fernando Araujo Rumié, Pierre Eugenio García, Ernesto Macías Tovar, Alfredo
Ramos Maya e Iván Duque Márquez.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte, me permito aclarar el voto a la determinación adoptada por la Sala Plena
dentro del expediente de la referencia. Para exponer las razones de mi
aclaración haré una breve relación del contenido de la decisión y la
consecuente exposición de los motivos que la justifican.
1. La sentencia C-015 de 2016.
1.1
La demanda de
inconstitucionalidad fue interpuesta contra la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la cual se modifica el
Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra
la evasión y se dictan otras disposiciones”. Según los demandantes el Congreso incurrió en vicios
formales durante el trámite legislativo al desconocer los artículos 1, 2, 157,
158 y 163 de la Carta Política. Adicionalmente, formularon cargos al contenido
de la ley por no observar los artículos 6, 154 y 347 de la Constitución.
1.2
Previo al estudio de
fondo de los cargos planteados, la Corte examinó la aptitud sustantiva de la
demanda y concluyó que el cargo por desconocimiento del principio de identidad
flexible no cumplía con los requisitos de claridad, suficiencia y pertinencia,
razón por la cual se declaró inhibida para pronunciarse de fondo frente al
mismo.
1.3
En cuanto a los
vicios en el proceso de formación de la Ley 1739 de 2014, este Tribunal
concluyó que el trámite legislativo se ajustó a la Constitución, no prosperando
los cargos por violación del principio de unidad de materia, Infracción del
principio de consecutividad, vulneración de la garantía de participación
ciudadana y no existencia de mensaje de urgencia para realizar las sesiones
conjuntas en el Congreso de la República.
1.4
Asimismo, coligió que
el principio de legalidad no había sido desconocido por el Gobierno al radicar
el proyecto de ley sino que su actuación estuvo conforme al artículo 347
Superior; y respecto al cargo por violación del artículo 347 de la Carta,
consideró que el hecho de que la norma acusada contenga tributos que rijan en
vigencias posteriores a la aprobada para el Presupuesto General de la Nación no
contraría los mandatos de la Constitución.
1.5
En consecuencia, la
Sala Plena encontró ajustados a la Carta Política tanto el trámite legislativo
como el contenido de la Ley 1739 de 2014, por lo que declaró su exequibilidad,
por los cargos analizados.
2.
Motivos de la aclaración de voto.
Comparto la decisión
adoptada por la Sala Plena en el sentido de declararse la exequibilidad de la
Ley 1739 de 2014 “Por
medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se
crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”, por los cargos expuestos. No obstante, considero que la Corte al haber
habilitado un pronunciamiento de fondo sobre los cargos formulados, ha debido
despachar con mayor rigurosidad la aptitud de la demanda.
En efecto, del expediente se puede extraer que en la
demanda de inconstitucionalidad se formularon cargos por (i) desconocimiento de
la reserva de iniciativa legislativa en materia tributaria, (ii) vulneración de
los principios de legalidad, (iii) infracción del principio de consecutividad,
(iv) violación del principio de identidad flexible, (v) trasgresión del
principio de unidad de materia, (vi) desconocimiento del principio de
participación ciudadana, (vii) vulneración del artículo 163 Superior ante la
inexistencia de mensaje de urgencia e (viii) infracción del artículo 347 de la
Constitución al no tratarse exclusivamente de una ley de financiamiento.
En las intervenciones, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público solicitó la inhibición por inepta demanda de los cargos por
desconocimiento de la reserva de iniciativa legislativa en materia tributaria,
vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible,
infracción del principio de legalidad, violación del principio de unidad de
materia, trasgresión del principio de
participación ciudadana dado que no cumplió con los requisitos de claridad,
certeza, pertinencia, suficiencia ni especificidad. Por su parte, el Instituto
Colombiano de Derecho Procesal la solicitó sobre el cargo por infracción del
artículo 347 de la Constitución por falta de claridad, especificidad,
suficiencia y certeza.
En el examen de aptitud sustantiva de la demanda la
Sala Plena se inhibió para estudiar el cargo por desconocimiento del principio
de identidad flexible y concluyó que los demás cargos planteados eran aptos por
cuanto cumplían con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. No obstante, para arribar a dicha conclusión el fallo
se limitó a mencionar los requisitos que deben cumplir las demandas de
inconstitucionalidad para un pronunciamiento de fondo, llegando a la conclusión
que “A juicio de esta Corte, los argumentos expuestos para sustentar los
cargos son inteligibles y en esa medida cumplen las exigencias
jurisprudenciales”.
De esta manera la decisión adoptada ha debido ser más
rigurosa en el examen de aptitud de la demanda, debiendo valorar los argumentos
expuestos por los intervinientes, tal como lo hizo con el cargo de identidad
flexible, y como respecto de cada uno de los cargos propuestos, la Corte
encontraba que se superaban en cuanto a los requisitos de certeza, suficiencia,
especificidad, pertinencia y claridad, lo que llevaba finalmente a un
pronunciamiento de fondo.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] ARTICULO 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado
en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto
de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general.
[2] ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República
están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en
su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares.
[3] ARTICULO  157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos
siguientes:
1. Haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido aprobado en primer
debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento
del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en
sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.
3. Haber sido aprobado en cada
Cámara en segundo debate.
4. Haber obtenido la sanción del
Gobierno.
[4] ARTICULO  158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las
iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán
apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se
publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.
[5] ARTICULO  163. El Presidente de la República podrá solicitar
trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva
cámara deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de treinta días. Aun
dentro de este lapso, la manifestación de urgencia puede repetirse en todas las
etapas constitucionales del proyecto. Si el Presidente insistiere en la
urgencia, el proyecto tendrá prelación en el orden del día excluyendo la
consideración de cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva cámara o
comisión decida sobre él.
Si el proyecto de ley a que se
refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio de una comisión
permanente, ésta, a solicitud del Gobierno, deliberará conjuntamente con la
correspondiente de la otra cámara para darle primer debate.
[6] ARTICULO 6. Los particulares sólo son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos
lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones.
[7] ARTICULO  154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las
Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las
entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos
previstos en la Constitución.
No obstante, sólo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren
los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del
artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
Las Cámaras podrán introducir
modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno.
Los proyectos de ley relativos a
los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los que se
refieran a relaciones internacionales, en el Senado.
[8] ARTICULO   347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá
contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado,
ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la
creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el
monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin
que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos
adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo
siguiente.
Parágrafo transitorio. Adicionado
por el Acto Legislativo No. 01 de 2001. Durante los años 2002, 2003, 2004,
2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de las apropiaciones autorizadas por la
ley anual de presupuesto para gastos generales, diferentes de los destinados al
pago de pensiones, salud, gastos de defensa, servicios personales, al Sistema
General de Participaciones y a otras transferencias que señale la ley, no podrá
incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de
inflación causada para cada uno de ellos, más el uno punto cinco por ciento
(1.5%).
La restricción al monto de las
apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados
con las facultades de los Estados de Excepción.
[9] El aparte correspondiente del mensaje presidencial de urgencia
del Presupuesto General de la Nación fue citado por los
demandantes a folio 3 de la demanda: “Es preciso señala que en desarrollo de lo
establecido en el Artículo 347 de la Constitución Política, este presupuesto se
complementará con una ley de financiamiento que el Gobierno Nacional presentará
a consideración del Congreso de la República con la cual se propone completar
la financiación total del presupuesto de gastos que alcanza la suma total de
$216.2 billones, esto es, un proyecto de ley de financiamiento por $12.5
billones”
[10] En la demanda, los accionantes clasifican
los argumentos relacionados con este principio en vicios de trámite y de fondo.
Al realizar un examen de los mismos, la Sala concluye que las razones que
justifican los cargos se relacionan directamente con el trámite de la ley
acusada.
[11] ARTÍCULO 158. DISCUSIÓN SOBRE LA PONENCIA. Resueltas las
cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por
artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la
Comisión.
Al tiempo de discutir cada artículo
serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que
presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cámara,
pertenezcan o no a la Comisión.
En la discusión el ponente
intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se concederá
la palabra a los miembros de la Comisión y, si así lo solicitaren, también a
los de las Cámaras Legislativas, a los Ministros del Despacho, al Procurador
General de la Nación, al Contralor General de la República, al Fiscal General
de la Nación, al Defensor del Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a
los representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo
Nacional Electoral, en las materias que les correspondan.
[12] Sentencia C-1190 de 2001.
[13]
Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda".
[14] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15] Sentencia C-641 de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las sentencias C-1052 y 1193 de 2001.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[16] Sentencia C-029 de 2011.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[17] Sentencia C-781 de 2007. M.P. Humberto
Sierra Porto.
[18] Artículos 10 al 16, 20, 25 al 34, 46 al 74, 76 y 77 de la Ley
1739 de 2014.
[19] Punto 1.3.5. de esta providencia. Al
respecto ver numeral 4.2.5. del escrito de demanda, visible a folio 30 del
cuaderno principal.
[20] “Sentencia C-369 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Unánime). En ese caso la Corte debía decidir un cargo por infracción de los
principios de identidad y consecutividad contra una ley. Si bien estimó que la
acción era apta en ese cargo, y lo falló de fondo, lo hizo sobre la base de que
el actor afirmó y aportó “pruebas dirigidas a
demostrar” que el contenido normativo que fue introducido en el segundo debate
de las plenarias del Senado y Cámara del trámite legislativo. Además, “señal[ó]
las razones por las cuales considera que lo allí establecido no guarda relación
de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del proyecto”.
[21]
“Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV Marco Gerardo Monroy
Cabra). Dijo al respecto: “la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que
durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En esa
ocasión la Corte se inhibió de estudiar el fondo de unas acusaciones fundadas
en la supuesta vulneración de los principios de consecutividad e identidad, por
cuanto –según la Corporación- “el actor se
limita a enunciar los artículos aprobados en segundo debate y que en su
concepto presentan novedad sobre lo aprobado en el primer debate y a afirmar,
genéricamente, que “... los artículos y normas introducidos al Proyecto de ley
después del primer debate, debieron regresar, por su importancia con el
contexto general del Proyecto de ley, a las Comisiones permanentes para que
surtieran el indispensable primer debate””.
[22] “Sentencia C-856 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández.
Unánime). En esa oportunidad, la Corte se inhibió de emitir un fallo de fondo a
propósito de una demanda, entre cuyos cuestionamientos se encontraba uno por
vulneración de los principios de identidad y consecutividad. Dijo entonces la
Corte que esa acusación no era apta, por cuanto el ciudadano se limitó a
afirmar que “después del segundo debate en la
plenaria de la Cámara de Representantes se establecieron modificaciones al
régimen de transición que desconocen el artículo 157 de la Constitución, ya que
se introdujeron y quitaron artículos sin realizarse una discusión completa y
aprobación del articulado en los cuatro debates reglamentarios”. Dijo entonces:
“[p]ara la Corte, esta afirmación no satisface los presupuestos de
especificidad y pertinencia propios de las razones de inconstitucionalidad por
cuanto al estar permitido por la Constitución en el artículo 160, que “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”,
no se tiene la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad por no
presentarse una oposición objetiva y verificable entre lo indicado por el actor
respecto del contenido de la ley y el texto de la Constitución (especificidad).”
[23] Sentencia C-585 de 2015. M.P. María
Victoria Calle Correa.
[24] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[25] M.P. Gloria Ortiz Delgado. En esta
ocasión, la Corte Constitucional consideró que el cargo invocado por el
accionante, reunía los presupuestos exigidos por la jurisprudencia de la
Corporación y por tanto, era viable un pronunciamiento de fondo, frente al
mismo.
[26] Ver la exposición de motivos en la Gaceta
del Congreso No. 575 de 2014.
[27] Consultar la exposición de motivos en la
Gaceta del Congreso No. 575 de 2014.
[28] Ministerio de Hacienda y el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, este último frente al cargo por violación del artículo 347 de la
Constitución.
[29] Ministerio de Hacienda, Instituto Colombiano de Derecho
Tributario Universidad Externado de Colombia, Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
[30] C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub
[31]
Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz. En el mismo sentido, ver también la Sentencia C-1067 de 2008. MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[32]
Corte Constitucional. Sentencia C-486 de 2009. MP. María Victoria Calle Correa.
La Corte ha señalado claramente que un vicio por desconocimiento del principio
de unidad de materia tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es
subsanable” (Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por
ende la acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no
caduca” (Sentencia C-531 de 1995. MP. Alejandro Martínez Caballero). Ver
además las Sentencias C-256 de 1998. MP. Fabio Morón Díaz, C-006 de 2001. MP.
Eduardo Montealegre Lynett, C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño, C-120 de
2006. MP. Alfredo Beltrán Sierra, C-506 de 2006. MP. Clara Inés Vargas
Hernández, C-211 de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis, C-214 de 2007. MP. Álvaro
Tafur Galvis y C-230 de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[33]C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[34]
Ver ibídem
[35]
Cfr. ibídem
[36] Sentencia C-714 de 2008. MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[37] Corte Constitucional. Sentencia C-1011 de 2008. M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[38] Sentencia C-313 de 2014. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[39] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-786 de 2004. MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[40] Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba
Triviño. En esta ocasión se decidió que el artículo 52 de la Ley 510 de 1999
que modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, ley de descongestión
judicial, la cual, entre otras medidas, comprendió la asignación de
competencias a las Superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y
Comercio y Bancaria -en títulos separados-, no vulneraba el principio de unidad
de materia, toda vez que, simultáneamente, en título común a todas ellas se
reguló el procedimiento que debía adelantarse en cada caso.  En consecuencia,
consideró la Corte, si la regulación del procedimiento se hizo con ese criterio
de generalidad, una norma modificatoria como el artículo 52 de la Ley 510 de
1999 no tenía necesariamente que ceñirse a una superintendencia en particular,
y específicamente a la Superintendencia Bancaria. En el mismo sentido, resolvió
esta Corporación en la Sentencia  C-309 de 2002. MP. Jaime Córdoba Triviño.
[41] C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[42]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1067 de 2008. MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[43] Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la
Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al
incluir en una ley (Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema
financiero y asegurador, el mercado público de valores y las Superinten­dencias
Bancaria y de Valores, una norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una
disposición de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la
competencia de la Superintendencia de Indus­tria y Comercio, en ejercicio
excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido
reiterada en la sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la
Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son
las partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley.)
[44] Corte Constitucional. Sentencia C-714 de 2001. MP. Rodrigo Escobar
Gil. El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la
distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita
“la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de
tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es
tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por
esta razón.
[45] Corte Constitucional. Sentencia C-1025 de 2001. MP. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[46] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada
en la Sentencia C-992 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[47] Ley 5 de 1992 Artículo 230. Observaciones
a los proyectos por particulares. Para expresar sus opiniones toda persona,
natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de
ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna
de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
La respectiva Mesa Directiva
dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el
procedimiento que asegure la debida atención y oportunidad.
PARAGRAFO. Para su intervención, el
interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro
que se abrirá por cada una de las secretarías de las Comisiones.
Cuando se trate del trámite de leyes
de iniciativa popular a las que se refiere el artículo 155 de la Constitución
Nacional, el vocero designado por los ciudadanos podrá intervenir con voz ante
las Plenarias de cada una de las Cámaras para defender o explicar la
iniciativa. Para este propósito el vocero deberá inscribirse ante la Secretaría
General y acogerse a las normas que para su intervención fije la Mesa
Directiva. y acogerse a las normas que para su intervención fije la Mesa
Directiva.
[48] Ley 5 de 1992. Artículo 231. Publicidad
de las observaciones. Las observaciones u opiniones presentadas deberán
formularse siempre por escrito, en original y tres copias, de las cuales una
corresponderá al ponente del proyecto.
Mensualmente serán publicadas en la
Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se realicen en los términos
indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo Presidente, merezcan
destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas. En
igual forma se procederá cuando se formule una invitación a exponer los
criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará informalmente.
[49] Ley 5 de 1992. ARTICULO 232. Contenido de
la ponencia. El ponente del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad
de las propuestas o modificaciones planteadas, que considere importantes y las
razones para su aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan
efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con
entrega personal de las exposiciones.
[50] Ver entre otras las sentencias C-543 de 1998. MP: Carlos Gaviria Díaz; C-1040 de 2005. MP: Manuel José Cepeda Espinosa; Rodrigo Escobar Gil; Marco Gerardo
Monroy Cabra; Humberto Antonio Sierra Porto; Álvaro Tafur Galvis; Clara Inés
Vargas Hernández; C-1043 de 2005. MP: Manuel José Cepeda Espinosa; Rodrigo
Escobar Gil; Marco Gerardo Monroy Cabra; Humberto Antonio Sierra Porto; Álvaro
Tafur Galvis; Clara Inés Vargas Hernández; C-322 de 2006. MP: Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[51] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil; Marco Gerardo Monroy Cabra; Humberto Antonio Sierra Porto; Álvaro
Tafur Galvis; Clara Inés Vargas Hernández
[52]
Sentencia C-543 de 1998 MP: Carlos Gaviria Díaz.  Se señaló: “"La
publicación de las observaciones ciudadanas permite no sólo a los Congresistas
sino a la sociedad en general, conocer los criterios, argumentos o sugerencias
que aquéllos tengan sobre los proyectos que cursan en las Comisiones
Legislativas. Estos reparos o argumentaciones en algunos casos pueden ser de
gran utilidad para enriquecer el proceso de formación de las leyes y Actos
Legislativos, pues en caso de estar bien fundamentados y considerada su
importancia y trascendencia obligarán a que se introduzca a tales ordenamientos
las modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o necesarias, con el
fin de lograr la expedición de normas más apropiadas y acordes con los
objetivos buscados por el propio legislador y la sociedad".
[53] Sentencia C-543 de 1998. M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[54] Sentencia C-543 de 1998 M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[55] En el mismo sentido se pronunció la Corte
en la sentencia C-322 de 2006[55](MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. En la
sentencia la Corte ejerció el control oficioso de la Ley 984 de 2005, “por
medio de la cual se aprueba el Protocolo Facultativo de la Convención sobre
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, adoptado por
la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis (6) de octubre de mil
novecientos noventa y nueve (1999)” y declaró la constitucionalidad de la
misma.) al conocer de una ley no de un acto legislativo.
[56] Sentencia C-322 de 2006. M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[57] Ibídem.
[58] Ver C-872 de 2002. M.P. Eduardo
Montealegre.
[59] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Los
argumentos en que se basó la Corte para adoptar tal determinación fueron:
“En cuanto a las excepciones que
puede introducir el Reglamento, la Constitución Política ha sido muy clara en
establecer que aquel "determinará los casos" en que haya lugar a
deliberación conjunta de las comisiones, lo cual quiere decir que la facultad
dejada por el Constituyente en cabeza del legislador se circunscribe a la
singularización de los eventos en que tal forma excepcional del primer debate
pueda tener ocurrencia.
Las excepciones -bien se sabe- son
siempre de interpretación estricta, particularmente en materia constitucional,
toda vez que la amplitud respecto de ellas y la extensión indefinida de sus
alcances conduciría fatalmente a desvirtuar y aun a eliminar las reglas generales
que configuran la voluntad preponderante y primordial del Constituyente.
"Determinar" significa,
según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, "fijar los
términos de una cosa"; "distinguir, discernir"; "señalar,
fijar una cosa para algún efecto". En sentido jurídico, implica, en el
plano normativo, dejar definida la regla aplicable, sin dar paso a que quien la
aplica la modifique cada vez a su acomodo. Aquel a quien se autoriza para
"determinar" algo es quien directamente asume la función y la
responsabilidad de fijar y concretar lo pertinente.
Así las cosas, una norma como la
enjuiciada, que no se limita a contemplar "casos" que den motivo a la
deliberación conjunta sino que prácticamente traslada a células internas del
propio Congreso la posibilidad abierta e indefinida de introducir sin barreras
excepciones a la regla constitucional genérica, quebranta la Constitución en
cuanto excede la órbita de lo que, según sus mandatos, podía regular.
En efecto, permite que los cánones
superiores sean modificados por la decisión de quienes integran las comisiones
-quienes están llamados constitucionalmente a "cumplir" y no a
"definir" las reglas del trámite-, con la aprobación -que en concreto
será "determinación"- de dependencias administrativas, como lo son
las mesas directivas de las cámaras.
(.....)
Se declarará, entonces, la
inexequibilidad del precepto, advirtiéndose que su segunda parte, la cual
contempla la posibilidad de reuniones informales de comisiones de una misma
cámara, no con el objeto de dar primer debate a los proyectos de ley sino para
integrar y hacer razonable el trabajo legislativo por mecanismos de
coordinación, no es inconstitucional en sí misma y se declara inexequible dada
la unidad indisoluble con el primer tramo de la norma, habida cuenta de la
redacción de ésta.
Desde luego, la Corte considera
que tales reuniones entre comisiones con miras a la mutua colaboración entre
ellas, sin que con eso se supla el primer debate en cada uno de los proyectos
de ley sometidos al estudio del Congreso, siempre será posible.”
[60] Sin embargo, el artículo 41-5 ya citado, que presenta un
contenido similar al numeral declarado inexequible, no se ha demandado.
[61] Sentencia C-1190 de 2001. M.P. Jaime
Araújo Rentería.
[62] Sentencia C-1190 de 2001. M.P. Jaime
Araújo Rentería.
[63] Sentencia C-809 de 2001. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[64] Sentencia C-894 de 2012. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt.
[65] Sentencia C-313 de 2014. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza.
[66] Sentencia C-1011 de 2008. M. P. Jaime Córdoba Triviño, ver
también Sentencia C-1040 de 2005. M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa, Rodrigo Escobar Gil. Marco Gerardo Monroy Cabra. Humberto Antonio Sierra
Porto. Álvaro Tafur Galvis. Clara Inés Vargas Hernández.
[67] Corte Constitucional. Sentencias C-008 de 1995. M.P. Hernández
Galindo y C-809 de 2001. M.P. Vargas Hernández
[68] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[69] En la sentencia C-208 de 2005, la
Corte se pronunció sobre la demanda interpuesta contra los incisos 3º y 4º del
artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 “Por
el cual se adopta una reforma política y se dictan otras disposiciones”; en
dichos incisos se regulaba el mecanismo del voto preferente para la elección y
asignación de curules en las corporaciones públicas. Esta figura no había sido
incluida en el proyecto inicial sometido a consideración del Senado, y el tema
específico del voto preferente no fue debatido ni en la
Comisión ni en la Plenaria de esta Corporación, aunque algunos Senadores sí
habían expresado su criterio sobre el mecanismo y radicaron una constancia
sobre el mismo, si bien no presentaron una proposición formal para incluirlo en
el articulado del proyecto y someterlo formalmente a discusión y decisión.
Luego el tema fue introducido mediante proposición en la
Comisión Primera de la Cámara, y aprobado tanto en la
Comisión como en la plenaria de dicha corporación, para luego ser incluido por
la comisión accidental de conciliación en el texto finalmente aprobado por las
plenarias. El problema jurídico que se planteó la
Corte, que resulta pertinente para el presente proceso, fue el de “determinar,
si el tema del voto preferente violó el principio de consecutividad, pues como
lo sostiene la demandante, no surtió los ocho debates reglamentarios, y la
Comisión de Conciliación que fue designada durante la primera vuelta excedió
sus límites competenciales al conciliar ese tema, el cual además, fue novedoso
para el Senado en la segunda vuelta, y por lo tanto no podía ser incluido, dado
que se omitió consciente y voluntariamente en esa célula legislativa durante la
primera vuelta”.
[70] “En aplicación de estas reglas, en la sentencia C-208/05
antecitada, teniendo en cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto
preferente formaban parte de un proyecto mucho más amplio que tocaba diversos
temas atinentes al ejercicio de los derechos políticos, consideró la
Corte que si bien el tema no había sido debatido y aprobado en el Senado de la
República, “cuando la Comisión primera de la
Cámara de Representantes, en primera “vuelta”, aprueba adicionar un artículo
al proyecto de reforma constitucional para incluirle normas relativas al voto
preferente, tal adición no vulneró el principio de consecutividad, pues no se
trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio de la
facultad que tiene cada una de las Cámaras de decidir de manera distinta temas
del proyecto que también han sido debatidos en la otra célula legislativa, y
que para el caso se referían a la conformación de las listas, la forma de
elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules,
entre otros”. Por lo tanto, descartó la
Corte que el Senado de la República hubiese omitido de manera voluntaria y
consciente el tema del voto preferente durante la primera vuelta, es decir, que
hubiera “eludido el debate respectivo u omitido el ejercicio de sus
competencias, pues como ya se advirtió, en esta instancia legislativa sí se
debatieron los temas del proyecto relacionados con la conformación de las listas,
la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de
curules, entre otros, adoptándose otro mecanismo diferente al del voto
preferente, pues ésta era tan solo una de las varias opciones con que contaba
el Congreso para los efectos de la reforma constitucional”. Para la
Corte, cada Cámara expresó su voluntad sobre estos temas interrelacionados,
por lo cual se presentó una discrepancia susceptible de ser conciliada por la
Comisión Accidental de Mediación. La conexidad temática entre el voto
preferente y los demás temas regulados en el proyecto así lo permitía. En
consecuencia, la norma fue declarada exequible.”
[71] Sentencia C-028 de 2006. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[72] Ibídem.
[73] Cfr. Sentencia C-712 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[74] Cfr. Sentencia C-303 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[75] Ibídem.
[76] Sentencia C-229 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[77] Sentencia C-930 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[78] Sentencia C-678 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[79] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[80] Esta clasificación de las excepciones, fue realizada en la
sentencia C-678 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[81] Sentencia C-608 de 2012. M.P. Jorge
Pretelt Chaljub.
[82] Sentencia C-229 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[83] Sentencia C-800 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[84] Sentencia C-407 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[85] Ministerio de Hacienda y Crédito Público. “Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano”. 2a ed. —
Bogotá: El Ministerio, 2011.
[86] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[87] Artículo 346. Modificado por el art. 3,
Acto Legislativo 003 de 2011. El nuevo texto del inciso primero es el
siguiente: El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días
de cada legislatura.
El presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de
sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. En la Ley
de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un
crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado
a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos
de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al
proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.
[88] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[89] El artículo 211 de la Constitución de 1886 exigía un equilibrio
absoluto entre las rentas y los gastos que se incluyeran en el proyecto de
presupuesto, de ahí que éste se presentara en muchas ocasiones totalmente
falseado, lo que motivó al Constituyente del  91 para modificar este precepto,
tal como aparece en el artículo 347 superior, permitiendo el desequilibrio en
tales partidas pues esto permite conocer la verdadera realidad financiera.
[90] Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de
1989 Orgánica de Presupuesto.
[91] "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del
presupuesto".
[92] En este proyecto no se presentó mensaje
de urgencia por parte del Presidente de la República.
[93] Ver a folios 20 al 115 del cuaderno 1 de
pruebas, las certificaciones expedidas por los secretarios de las comisiones
correspondientes sobre la votación del articulado.
[94] Contemplado en el artículo 158 de la Constitución Política
[95] Artículo 347 de la Constitución Política.
[96] Sentencia C-222 de 1995. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[97] Sentencia C-397 de 2011. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[98] Sentencia C-992 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[99] Publicada en la Gaceta del Congreso 575
de 2014.
[100] De conformidad con el artículo 23 de la
Ley 1739 de 2014, el recaudo de esta sobretasa hará unidad de caja con los
demás ingresos corrientes de la Nación.
[101] “con el objeto de proponer reformas orientadas a combatir la
evasión y elusión fiscales y a hacer el sistema tributario colombiano más
equitativo y eficiente. Para estos efectos, la Comisión podrá estudiar materias
y realizar propuestas diferentes a las estrictamente tributarias, y convocar
expertos de dichas materias, en calidad de invitados.”
[102] Se exceptúan de este análisis los artículos
69 y 70, los cuales fueron declarados inexequibles previamente en la sentencia
C-726 de 2015 (M.P. Gloria Ortiz Delgado).
[103] Ver Gaceta del Congreso 527 del 23 de
septiembre de 2014.
[104] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Los
argumentos en que se basó la Corte para adoptar tal determinación fueron:
“En cuanto a las excepciones que
puede introducir el Reglamento, la Constitución Política ha sido muy clara en
establecer que aquel "determinará los casos" en que haya lugar a
deliberación conjunta de las comisiones, lo cual quiere decir que la facultad
dejada por el Constituyente en cabeza del legislador se circunscribe a la
singularización de los eventos en que tal forma excepcional del primer debate
pueda tener ocurrencia.
Las excepciones -bien se sabe- son
siempre de interpretación estricta, particularmente en materia constitucional,
toda vez que la amplitud respecto de ellas y la extensión indefinida de sus
alcances conduciría fatalmente a desvirtuar y aun a eliminar las reglas
generales que configuran la voluntad preponderante y primordial del
Constituyente.
"Determinar" significa,
según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, "fijar los
términos de una cosa"; "distinguir, discernir"; "señalar,
fijar una cosa para algún efecto". En sentido jurídico, implica, en el
plano normativo, dejar definida la regla aplicable, sin dar paso a que quien la
aplica la modifique cada vez a su acomodo. Aquel a quien se autoriza para
"determinar" algo es quien directamente asume la función y la responsabilidad
de fijar y concretar lo pertinente.
Así las cosas, una norma como la
enjuiciada, que no se limita a contemplar "casos" que den motivo a la
deliberación conjunta sino que prácticamente traslada a células internas del
propio Congreso la posibilidad abierta e indefinida de introducir sin barreras
excepciones a la regla constitucional genérica, quebranta la Constitución en
cuanto excede la órbita de lo que, según sus mandatos, podía regular.
En efecto, permite que los cánones
superiores sean modificados por la decisión de quienes integran las comisiones
-quienes están llamados constitucionalmente a "cumplir" y no a
"definir" las reglas del trámite-, con la aprobación -que en concreto
será "determinación"- de dependencias administrativas, como lo son
las mesas directivas de las cámaras.
(.....)
Se declarará, entonces, la
inexequibilidad del precepto, advirtiéndose que su segunda parte, la cual
contempla la posibilidad de reuniones informales de comisiones de una misma
cámara, no con el objeto de dar primer debate a los proyectos de ley sino para
integrar y hacer razonable el trabajo legislativo por mecanismos de
coordinación, no es inconstitucional en sí misma y se declara inexequible dada
la unidad indisoluble con el primer tramo de la norma, habida cuenta de la redacción
de ésta.
Desde luego, la Corte considera
que tales reuniones entre comisiones con miras a la mutua colaboración entre
ellas, sin que con eso se supla el primer debate en cada uno de los proyectos
de ley sometidos al estudio del Congreso, siempre será posible.”
[105] Sin embargo, el artículo 41-5 ya citado, que presenta un
contenido similar al numeral declarado inexequible, sigue vigente en la medida
que la Corte no puede emitir decisión alguna sobre el mientras no sea
demandado. En este contexto, podría aceptarse que la facultad de las Mesas
Directivas de las Cámaras para autorizar la celebración de sesiones conjuntas,
sigue vigente.
[106] C-648 de 2006. M.P. Manuel Cepeda
Espinosa.
[107] “En aplicación de estas reglas, en la sentencia C-208/05
antecitada, teniendo en cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto
preferente formaban parte de un proyecto mucho más amplio que tocaba diversos
temas atinentes al ejercicio de los derechos políticos, consideró la
Corte que si bien el tema no había sido debatido y aprobado en el Senado de la
República, “cuando la Comisión primera de la
Cámara de Representantes, en primera “vuelta”, aprueba adicionar un artículo
al proyecto de reforma constitucional para incluirle normas relativas al voto
preferente, tal adición no vulneró el principio de consecutividad, pues no se
trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio de la
facultad que tiene cada una de las Cámaras de decidir de manera distinta temas
del proyecto que también han sido debatidos en la otra célula legislativa, y
que para el caso se referían a la conformación de las listas, la forma de
elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules,
entre otros”. Por lo tanto, descartó la
Corte que el Senado de la República hubiese omitido de manera voluntaria y
consciente el tema del voto preferente durante la primera vuelta, es decir, que
hubiera “eludido el debate respectivo u omitido el ejercicio de sus
competencias, pues como ya se advirtió, en esta instancia legislativa sí se
debatieron los temas del proyecto relacionados con la conformación de las
listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la
asignación de curules, entre otros, adoptándose otro mecanismo diferente al del
voto preferente, pues ésta era tan solo una de las varias opciones con que
contaba el Congreso para los efectos de la reforma constitucional”. Para la
Corte, cada Cámara expresó su voluntad sobre estos temas interrelacionados,
por lo cual se presentó una discrepancia susceptible de ser conciliada por la
Comisión Accidental de Mediación. La conexidad temática entre el voto
preferente y los demás temas regulados en el proyecto así lo permitía. En
consecuencia, la norma fue declarada exequible.”
[108] C-648 de 2006. M.P. Manuel Cepeda
Espinosa.
[109] M.P. Jorge Pretelt Chaljub.
[110] Sentencia C-084 de 1995. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[111] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[112] Sentencia C-369 de 2002. Esa posición ha
sido reiterada de forma uniforme, entre otra, en las Sentencias  C-864 de 2006,
C-750 de 2008, C-751 de 2008, C-446 de 2009 y C-609 de 2010.
[113] Al respecto, en Sentencia C-369 de 2002
se manifestó que: “(…) el orden usual se altera desde el momento en que se
presenta la sesión conjunta de las comisiones (…), pues si la ley orgánica
permite la aprobación simultanea del proyecto presentado, es claro que el
legislador orgánico no privilegia en el tiempo a ninguna de las dos cámaras.
Por ello, la posible simultaneidad del segundo debate hace que no exista la
prelación temporal de una cámara sobre la otra, prelación que sí se da en el
trámite legislativo típico. La eliminación de esta prevalencia es perfectamente
concordante con el diseño del sistema bicameral colombiano, en el cual cada
cámara tiene similares funciones, y no existe entonces prevalencia funcional de
una sobre otra. De otro lado, cuando el legislador orgánico autorizó la
posibilidad de llevar a cabo los debates en las plenarias de cada cámara de
manera simultánea, tuvo en cuenta que en casos en los que el debate se torna
complejo, debe ser eliminada la prelación usual de una cámara sobre otra, ya
que tras la deliberación conjunta de las comisiones, los debates y la
aprobación en las plenarias pueden terminar en momentos distintos”.
[114] Los cargos expuestos por los accionantes
presentan similitud en su argumentación.
[115] “Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38
de 1989 Orgánica de Presupuesto”,
[116] “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994
y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”
[117] Sentencia C- 478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta ocasión, la Corte
manifestó que “En el proyecto de ley de apropiaciones se incluirá la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fuesen
suficientes, el Gobierno propondrá la creación de nuevas rentas. Esto significa
que el nuevo régimen presupuestal colombiano adopta el principio de la
universalidad pero de manera restringida, aplicándolo únicamente al gasto y no
a los ingresos.” (Negrilla fuera de texto).
[118] Ver al respecto, el artículo 55 del Decreto
111 de 1996.
[119] Una tercera parte del Presupuesto General
de la Nación la componen las disposiciones generales de la respectiva ley. En
sentencia C-1065 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), la Corte indicó: “El
presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de la
Nación, compuestos como se sabe, de ingresos tributarios y no tributarios; las
contribuciones parafiscales cuando su administración corresponda a órganos que
hacen parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de
capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. //
Por su parte el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones (art. 347 CP), se
compone de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de
los gastos de inversión, cada uno de los cuales se presentará clasificado en
diferentes secciones, según lo dispone el artículo 36 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto. Adicionalmente, según lo dispuesto por el artículo 350 superior,
la ley de apropiaciones deberá contener un componente denominado “gasto público
social” que tendrá prioridad por mandato constitucional, sobre cualquier otra
asignación, excepción hecha en casos de guerra exterior o por razones de
seguridad nacional. (…) // Las disposiciones generales según la ley orgánica,
son normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General
de la Nación, las cuales solamente rigen para el período fiscal para el que
hayan sido expedidas, y respecto de las cuales la jurisprudencia constitucional
ha manifestado que “estas disposiciones generales tienen un contenido puramente
instrumental pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución
del presupuesto (Sentencia C-685 de 1996, Magistrado ponente Dr. Alejandro
Martínez Caballero), lo que quiere decir que esas ‘disposiciones generales’
tienen por objeto facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la
respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador
expedir ‘mandatos en sentido material’ o ‘modificar o derogar normas de
carácter sustantivo’ ni desconocer o modificar normas de superior jerarquía como
lo  son las del estatuto orgánico de presupuesto’ según lo precisó la Corte
Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998...”
[120] En Sentencia C-192 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, la
Corte Constitucional indicó: “el principio de legalidad del gasto constituye
un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal
principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben
invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza
jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son
autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto
gubernamental”.
[121] M.P. Fabio Morón Díaz.
[122] Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se
dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la
vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas
de la Rama Judicial. A manera de ejemplo, ver el artículo 63, el regula lo
correspondiente al Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social, Fovis.
[123] Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Ver artículos
25, relacionado con la creación del impuesto al patrimonio; y 72 que regula la
base gravable del impuesto de timbre.
[124] Ver entre otras, las sentencias C-809 de
2001 M.P. Clara Inés Vargas; C-992 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-400 de
2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[125] Sentencia C-992 de 2001. M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[126] Intervención del Senador Efraín José
Cepeda Sarabia, coordinador ponente del proyecto en Segundo Debate. Visible en
la Gaceta del Congreso No. 372 de 2015.
[127] Consultar la exposición de motivos en la
Gaceta del Congreso No. 575 de 2014.
[128]http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2015-2016/competitiveness-rankings/.
Consultar en index component 6.05 “total tax rate”.
[129] Ver numeral 5.2.2.6 de esta providencia.
[130] Poner nombre a un salvamento de voto es una suerte de homenaje al
difunto Magistrado Ciro Angarita Barón, quien acostumbraba a hacerlo. Entre
otros, cabe recordar  ‘En defensa de la normalidad que los colombianos hemos
decidido construir’ (a la sentencia C-004 de 1992), ‘Palabras, palabras
¿flatus vocis?’ (a la sentencia T-407 de 1992), ‘Del dicho al hecho’ (a
la sentencia T-418 de 1992), ‘Palabras inútiles’ (a la sentencia T-438
de 1992), ‘Otro escarnio irrefragable’ (a la sentencia T-462 de 1992), ‘Justicia
constitucional y formalismo procesal’ (a la sentencia T-614 de 1992).
[131] Aristóteles. “Refutaciones sofísticas”, en Tratados de lógica.
México. Porrúa. 2008, p. 471.
[132] Sentencia C-678 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. SV Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Alberto Rojas Ríos). Dice al respecto de esta
reserva de iniciación del trámite: “Por otra parte, la reserva de iniciación del trámite en materias
tributarias en cabeza de la Cámara de Representantes constituye un mecanismo a través del cual las
entidades territoriales ejercen un control político sobre la articulación legal
de sus intereses y potestades impositivos y las de la Nación.”
[133] Rivero, Jean. Les libertés publiques. Tomo I / Les droits
de l’homme. 4eme ed. Paris. Presses Universitaires de France. 1984. pp. 146 y
s. García de Enterría, Eduardo. Justicia y seguridad jurídica en un mundo de
leyes desbocadas. Madrid. Thomson. Civitas. 2006, pp. 48 y ss.
[134] MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[135] MP. Jaime Araújo Rentería. AV. Jaime Araújo Rentería.
[136] MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[137] La ratio decidendi la definen los casos específicamente
planteados ante el juez. Las hipótesis consideradas que se diferencien de
ellos, los reconoce la doctrina comparada como obiter dicta. Ver, por ejemplo, Llewellyn, Karl. The Bramble Bush. Oxford
University Press. 1996, p. 39; Holland James y Julian Webb. Learning legal rules.
7th edition. New York. Oxford University Press. 2010, p. 193.
[138] MP. Jaime Araújo Rentería. AV. Jaime Araújo Rentería.
[139] El artículo 347 de la Constitución Política prevé que: “El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes
para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado,
ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la
creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el
monto de gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se
hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales,
cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente (…)”.
(subrayas fuera de texto original). En este sentido, en la sentencia C-478 de
1992 determinó que en dicha disposición “(…) queda establecida la obligación
para el Gobierno Nacional de incluir en el proyecto de ley anual de presupuesto
todos los gastos que espera realizar en el período fiscal. Esta flexibilidad
que indudablemente representa un avance en la técnica legislativa presupuestal,
desvirtúa, sin embargo, el antiguo principio de la paridad de ingresos y gastos
en materia presupuestal”.
[140] El artículo 211 de la Constitución de 1886 exigía un equilibrio
absoluto entre las rentas y los gastos que se incluyeran en el proyecto de
presupuesto. Ver: Juan Camilo Restrepo,
Aspectos Presupuestales de la Nueva Constitución, en: Constitución
Económica Colombiana, Bibliotheca Millenio –Colección Derecho Económico y de
los Negocios. El Navegante Editores. Bogotá, Colombia. Primera Edición, 2016.
Pág. 244 y siguientes.
[141] En lo que se refiere a la ley orgánica del presupuesto, el
artículo 151 de la Constitución prevé que “El Congreso expedirá leyes
orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.
Por medio de ellas se establecerán (…) aprobación y ejecución del presupuesto
de rentas u ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo (…)”. En
el mismo sentido, el artículo 352 de la Constitución prevé que “Además de lo
señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados d cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar”. Por demás, el artículo 1 del Decreto
111 de 1996 establece que “La presente ley constituye el Estatuto Orgánico
del Presupuesto General de la Nación a que se refiere el artículo 352 de la
Constitución Política. En consecuencia, todas las disposiciones en materia presupuestal
deben ceñirse a las prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el
sistema presupuestal.”
[142] Al respecto, ver: Carlos
Lleras de la Fuente y Otros, Interpretación y Génesis de la
Constitución de Colombia. Departamento de Publicaciones de la Cámara de
Comercio de Bogotá. Bogotá, Colombia. 1992. Pág. 577.
[143] Ver: Juan Camilo Restrepo,
Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, Colombia.
Novena Edición, 2012. Pág. 479.
[144] El artículo 346 prevé que “El Gobierno formulará anualmente el
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso
dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un
marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda
a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Las comisiones de
asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar
primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.”
[145] El artículo 11 del Decreto 111 de 1996 establece que “Los
recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance, los recursos del
crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los
cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos
financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los
desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las
donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden
nacional, y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden
nacional y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas sin
perjuicio de la autonomía que la Constitución y la Ley les otorga, y las
utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de
estabilización cambiaria y monetaria. Parágrafo. Las rentas e ingresos
ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos
y sub - grupos de que trata este artículo (Ley 38/89, artículo 21, Ley 179/94,
artículos 13 y 67)” (subrayado fuera de texto original).
[146] En la sentencia C-478 de 1992, la Corte manifestó que “En el
proyecto de ley de apropiaciones se incluirá la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos
legalmente autorizados no fuesen suficientes, el Gobierno propondrá la creación
de nuevas rentas. Esto significa que el nuevo régimen presupuestal
colombiano adopta el principio de la universalidad pero de manera restringida,
aplicándolo únicamente al gasto y no a los ingresos” (subrayado fuera
de texto original).
[147] En cuanto al principio de universalidad, el artículo 15 del
Decreto 111 de 1996, dispone que “El presupuesto contendrá la totalidad de
los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal
respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos,
erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en
el presupuesto (Ley 38 de 1989,
art. 11, Ley 179 de 1994,
art. 55, inciso 3°, Ley 225 de 1995,
articulo 22).”
[148] El artículo 54 del Decreto 111 de 1996, dispone que “Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para
atender los gastos proyectados, el Gobierno, por conducto del Ministerio de
Hacienda, mediante un proyecto de ley propondrá los mecanismos para la
obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el
monto de los gastos contemplados. En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto de presupuesto de
rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados (Ley 179 de 1994, art. 24)”.
[149] Al respecto, esta Corte en su sentencia C-1190 de 2001 estableció
que “(…) Siendo el nuestro un sistema bicameral en el que las dos Cámaras
legislativas tienen idéntico poder y cumplen funciones similares en cuanto se
refiere al trámite y aprobación de los proyectos de ley, es claro que cada una
goza de autonomía e independencia para tramitar sus propios asuntos, por tal
razón las sesiones plenarias y las que realicen las Comisiones Constitucionales
Permanentes, en principio, se deben realizar en forma separada. Sin embargo,
fue el mismo constituyente quien decidió consagrar algunas excepciones a esa
regla general al autorizar las denominadas sesiones conjuntas”.
[150] En desarrollo de este mandato el Reglamento del Congreso (Ley 5
de 1992), enuncia en el artículo 169 eventos en los cuales se permiten las
sesiones conjuntas, previendo que “1. Por disposición constitucional. Las
Comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras deliberarán en forma
conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones”.
[151] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 3 de
1992, las Comisiones de Asuntos Económicos se integran con las Comisiones
Tercera y Cuarta en cada cámara, así “Para los efectos previstos en los
artículos 341 y 346 de la Constitución Nacional serán de asuntos económicos las
Comisiones Tercera y Cuarta. Dentro de los veinte (20) días siguientes a la
presentación de los proyectos de presupuesto de rentas y apropiaciones, plan
nacional de desarrollo y plan de inversiones, cada Comisión rendirá informe y
recomendaciones sobre los temas de su conocimiento a las Comisiones Económicas
Tercera y Cuarta”.
[152] En lo que se refiere a la discusión y expedición del presupuesto,
el artículo 349 de la Carta dispone que “Durante los tres primeros meses de
cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley orgánica,
el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas y la ley de
apropiaciones. Los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y los
provenientes del balance del tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso sino
el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo”.
[153] Ver, sentencia C-354 de 1998.