C-339-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-339/02
DERECHO AL
AMBIENTE SANO-Construcción conjunta del Estado y de los
ciudadanos
RECURSOS
NATURALES Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protección como objetivo
constitucional
En la Constitución de 1991 la defensa de
los recursos naturales y medio ambiente sano es uno de sus principales
objetivos, como quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente
el de la destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos. El
planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis
biológico que representa la vida humana en su existencia de millones de años,
mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido
nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la pérdida de
nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la
desaparición de la especie humana.
CONSTITUCION
POLITICA-Carácter
ecológico/MEDIO AMBIENTE SANO-Talante fundamental
MEDIO AMBIENTE
SANO-Enfoque
constitucional desde el punto de vista ético, económico y jurídico
Nuestra
Constitución provee una combinación de obligaciones del Estado y de los
ciudadanos junto a un derecho individual (artículos 8, 95 numeral 8 y 366). Es
así como se advierte un enfoque que aborda la cuestión ambiental desde los
puntos de vista ético, económico y jurídico: Desde el plano ético se construye
un principio biocéntrico que considera al hombre como parte de la naturaleza,
otorgándoles a ambos valor. Desde el plano económico, el sistema productivo ya
no puede extraer recursos ni producir desechos ilimitadamente, debiendo
sujetarse al interés social, al ambiente y al patrimonio cultural de la nación;
encuentra además, como límites el bien común y la dirección general a cargo del
Estado. En el plano jurídico el Derecho y el Estado no solamente deben proteger
la dignidad y la libertad del hombre frente a otros hombres, sino ante la
amenaza que representa la explotación y el agotamiento de los recursos
naturales; para lo cual deben elaborar nuevos valores, normas, técnicas
jurídicas y principios donde prime la tutela de valores colectivos frente a
valores individuales.
MEDIO AMBIENTE SANO-Deberes del Estado
impuesto por la Constitución
La Constitución de 1991 impone para el
Estado la necesidad de asegurar las condiciones que permitan a las personas
gozar del derecho a un medio ambiente sano y promover la participación de los
habitantes a través del establecimiento de deberes, acciones públicas y un
cierto número de garantías individuales.
ACTIVIDAD
MINERA/BIODIVERSIDAD-Conservación/MEDIO AMBIENTE SANO-Impacto
ambiental
POLITICA
NACIONAL DE BIODIVERSIDAD-Principios en que se fundamenta
BIODIVERSIDAD-Carácter
vital para la existencia
MEDIO AMBIENTE
SANO Y BIODIVERSIDAD EN EXPLOTACION MINERA-Principio de
orden económico
MEDIO AMBIENTE
SANO-Impacto
por extracción de minerales
MINERIA-Conciliación
del grave impacto ambiental/MINERIA EN LA BIODIVERSIDAD Y MEDIO AMBIENTE
SANO-Conciliación del grave impacto ambiental/DESARROLLO SOSTENIBLE-Significado
DESARROLLO
SOSTENIBLE-Alcance
El desarrollo sostenible no es solamente
un marco teórico sino que involucra un conjunto de instrumentos, entre ellos
los jurídicos, que hagan factible el progreso de las próximas generaciones en
consonancia con un desarrollo armónico de la naturaleza.
MEDIO AMBIENTE
SANO-Desarrollo
económico y tecnológico
ECOLOGIA Y ECONOMIA-Relación
DESARROLLO
SOSTENIBLE DE EXPLOTACION MINERA Y BIODIVERSIDAD-Evaluación del
impacto ambiental
BIODIVERSIDAD-Utilidad
económica indudable
BIODIVERSIDAD-Beneficios
económicos por la protección/ACTIVIDAD MINERA-Evaluación de impacto
ambiental
EXPLOTACION
MINERA-Consecuencias
MEDIO AMBIENTE
SANO Y BIODIVERSIDAD-Políticas de planificación para la
protección
LEY AMBIENTAL Y
CODIGO DE MINAS-Criterio de especialidad
LEX
ESPECIALIS
LEY AMBIENTAL Y
CODIGO DE MINAS-Igual condición
LEY AMBIENTAL Y
CODIGO DE MINAS-Predicado suum cuique tribuere
CODIGO DE MINAS-Criterio
de especialidad ante posibles deficiencias
PRINCIPIO DE
ESPECIALIDAD EN MATERIA DE NORMAS-Aplicación en jerarquía igual
CODIGO DE MINAS-Enmarcación
en normas constitucionales protectoras del medio ambiente
ACTIVIDAD MINERA-Regulación
legislativa de problemática ambiental
ACTIVIDAD MINERA-Reglamentación
de trámites y permisos
CODIGO DE MINAS-Regulación
completa
ACTIVIDAD MINERA-Regulación
integral/LEY AMBIENTAL EN ACTIVIDAD MINERA-Carácter general y reducción
de ámbito material de validez/CODIGO DE MINAS-Aplicación preferente no
obstaculiza aplicación de normas ambientales anteriores
CODIGO DE MINAS-Modificación
de competencias de autoridad ambiental
ACTIVIDAD MINERA-Reglamentación
Resulta pertinente destacar los
siguientes aspectos que hacen que los artículos 3 y 4 sean exequibles: a) La
reglamentación de minas puede estar contenida en el código de la materia, en
las leyes nacionales que se incorporan a éste o en las que lo integran,
modifican o amplían, todo lo cual comporta el ejercicio de la misma potestad
legislativa del artículo 150-2 de la Constitución; b) tal ordenamiento incluye
todas las instituciones típicas y específicas de la aludida rama del derecho,
con la limitación que resulta del propio texto constitucional; c) la variable
ambiental de la minería es un aspecto que integra su régimen legal, conforme
con las características peculiares, privativas de la materia.
ACTIVIDAD MINERA-Regulación
general sin perjuicio de los ambientales
NEGOCIO MINERO-Regulación
general
CONCESION MINERA-Requisitos
a nacionales y extranjeros
MINERIA-Zonas
excluibles
AUTORIDAD
AMBIENTAL EN MINERIA-Establecimiento de zonas de exclusión
por autoridad ambiental/AUTORIDAD AMBIENTAL-Deber de colaboración de
autoridad minera no limita ni condiciona ejercicio de competencia
PRINCIPIO DE
PRECAUCION POR AUTORIDAD AMBIENTAL-Aplicación
IN
DUBIO PRO AMBIENTE
PRINCIPIO DE
PRECAUCION EN MEDIO AMBIENTE-Falta de certeza científica absoluta
frente a explotación minera
PRINCIPIO
DE PRECAUCION EN EXPLOTACION MINERA
MINERIA-Zonas
restringidas
MEDIO AMBIENTE Y
SANO DESARROLLO SOSTENIBLE-Contextualización con la ciencia
económica
EXPLOTACION
MINERA-Permisión
con limitaciones y restricciones
NORMA AMBIENTAL-Interdependencia
con las propias del ordenamiento territorial
AUTORIDAD
AMBIENTAL Y REGIONAL-Interacción con autoridades
territoriales departamentales y municipales
MINERIA-Restricción
en perímetro urbano de ciudades y poblados sujeta a normas ambientales y
territoriales
MINERIA-Zonas
de interés arqueológico, histórico o cultural
PATRIMONIO
CULTURAL DE LA NACION-Protección por el Estado
PATRIMONIO
CULTURAL DE LA NACION-Efectos de declaración de un bien como
parte integrante
EXPLOTACION
MINERA-Admisión
en consonancia con la Constitución
EXPLOTACION
MINERA Y PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION
PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURIDICA-Indeterminación de expresión
EXPLOTACION
MINERA-Inconstitucionalidad
por carácter indiscriminado de áreas no comprendidas en la ley
MINERIA-Expresión
que desconoce gran cantidad de ecosistemas del país
Referencia: expediente D-3767
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 3 parcial, 4, 18 parcial, 34, 35 parcial literales a) y c)
y 36 parcial de la ley 685 de 2001- Código de Minas-.
Demandante: Carlos Alberto
Mantilla Gutiérrez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá
D.C., siete (7) de mayo de dos mil dos (2002)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos
Alberto Mantilla Gutiérrez demandó los artículos 3 parcial, 4, 18 parcial, 34,
35 parcial literales a) y c) y 36 parcial de la ley 685 de 2001 "por la
cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones", por
considerar que ellos vulneran el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 8, 11,
12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 38, 44, 58, 63,
65, 72, 79, 80, 82, 84, 85, 93, 95, 150, 158, 209, 230, 277, 288, 313, 333,
334, 360 y 366 de la Constitución.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe y subraya el texto de las disposiciones acusadas,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. en el Diario Oficial número
44.522 del 17 de agosto de 2001 y se subraya lo demandado:
"Ley
685 de 2001
(agosto 15)
por la cual se
expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones
Artículo 3°. Regulación completa. Las reglas y
principios consagrados en este
Código desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del parágrafo del artículo
330 y los artículos 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Nacional, en
relación con los recursos mineros, en forma completa, sistemática, armónica y
con el sentido de especialidad y de aplicación preferente. En
consecuencia, las
disposiciones civiles y comerciales que contemplen situaciones y fenómenos
regulados por este Código, sólo tendrán aplicación en asuntos mineros, por
remisión directa que a ellos se haga en este Código o por aplicación supletoria
a falta de normas expresas.
Parágrafo. En todo caso, las autoridades administrativas a las que hace
referencia este Código no podrán dejar de resolver, por deficiencias en la ley,
los asuntos que se les propongan en el ámbito de su competencia. En este caso,
acudirán a las normas de integración del derecho y, en su defecto, a la
Constitución Política.
Artículo 4°. Regulación general. Los requisitos, formalidades, documentos
y
pruebas que señala expresamente este Código para la presentación, el trámite y
resolución de los negocios mineros en su trámite administrativo hasta obtener
su perfeccionamiento, serán los únicos exigibles a los interesados. Igual
principio se aplicará en relación con los términos y condiciones establecidas
en este Código para el ejercicio del derecho a explorar y explotar minerales  y
de las correspondientes servidumbres.
De conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política, ninguna
autoridad podrá establecer ni exigir, permisos, licencias o requisitos
adicionales para la procedencia de las propuestas o para la expedición,
perfeccionamiento y ejercicio del título minero, sin perjuicio de la
competencia de la autoridad ambiental.
Artículo 18. Personas extranjeras. Las personas
naturales y jurídicas
extranjeras, como proponentes o contratistas de concesiones mineras, tendrán
los mismos derechos y obligaciones que los nacionales colombianos. Las
autoridades minera y ambiental no podrán, en el ámbito de sus competencias,
exigirles requisitos, condiciones y formalidades adicionales o diferentes,
salvo las expresamente señaladas en este Código.
Artículo 34. Zonas excluibles de la
minería. No podrán ejecutarse trabajos y
obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas
conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los
recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las
disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y
obras.
Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las
disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques
nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva
forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas
geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos,
sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas
áreas de interés minero.
Para que puedan excluirse o restringirse trabajos y obras de exploración y
explotación mineras en las zonas de protección y desarrollo de los recursos
naturales renovables o del ambiente, el acto que las declare deberá estar
expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o
restricción en relación con las actividades mineras.
No obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la
autoridad ambiental que decrete la sustracción del área requerida, podrá
autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo, con excepción
de los parques, puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o
sólo por determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los
objetivos de la zona de exclusión. Para tal efecto, el interesado en el
Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que demuestren la
compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos.
Artículo 35. Zonas de minería restringida. Podrán efectuarse trabajos y obras
de exploración y de explotación de minas en las siguientes zonas y lugares, con
las restricciones que se expresan a continuación:
a)  Dentro del
perímetro urbano de las ciudades o poblados, señalado por los
acuerdos municipales adoptados de conformidad con las normas legales sobre
régimen municipal, salvo en las áreas en las cuales estén prohibidas las
actividades mineras de acuerdo con dichas normas;
b)  En las áreas
ocupadas por construcciones rurales, incluyendo sus huertas,
jardines y solares anexos, siempre y cuando se cuente con el consentimiento de
su dueño o poseedor y no haya peligro para la salud e integridad de sus
moradores;
c)   En
las zonas definidas como de especial interés arqueológico, histórico o
cultural siempre y cuando se cuente con la autorización de la autoridad
competente;
d)  En las playas,
zonas de bajamar y en los trayectos fluviales servidos por
empresas públicas de transporte y cuya utilización continua haya sido
establecida por la autoridad competente, si esta autoridad, bajo ciertas
condiciones técnicas y operativas, que ella misma señale, permite previamente
que tales actividades se realicen en dichos trayectos;
e)   En
las áreas ocupadas por una obra pública o adscritas a un servicio público
siempre y cuando:
i. Cuente con el permiso previo de la persona a
cuyo cargo estén el uso y
gestión de la obra o servicio;
ii. que las normas aplicables a la obra o
servicio no sean incompatibles con la
actividad minera por ejecutarse y
iii. que el ejercicio de la minería en tales áreas
no afecte la estabilidad de
las construcciones e instalaciones en uso de la obra o servicio.
f)    En las
zonas constituidas como zonas mineras indígenas siempre y cuando las
correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale,
no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para
explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este
Código;
g)  En las zonas
constituidas como zonas mineras de comunidades negras siempre y
cuando las correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se
les señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título
minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV
de este Código;
h)  En las zonas
constituidas como zonas mineras mixtas siempre y cuando las
correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale,
no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para
explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este
Código.
Una vez consultadas las entidades a que se refiere este artículo, los
funcionarios a quienes se formule la correspondiente solicitud deberán
resolverla en el término improrrogable de treinta (30) días, so pena de
incurrir en falta disciplinaria. Pasado este término la autoridad competente
resolverá lo pertinente.
Artículo 36. Efectos de la exclusión o restricción.
En los contratos de
concesión se entenderán excluidas o restringidas de pleno derecho, las zonas,
terrenos y trayectos en los cuales, de conformidad con los artículos
anteriores, está prohibida la actividad minera o se entenderá
condicionada a la
obtención de permisos o autorizaciones especiales. Esta exclusión o
restricción
no requerirá ser declarada por autoridad alguna, ni de mención expresa en los
actos y contratos, ni de renuncia del proponente o concesionario a las
mencionadas zonas y terrenos. Si de hecho dichas zonas y terrenos fueren
ocupados por obras o labores del concesionario, la autoridad minera ordenará su
inmediato retiro y desalojo, sin pago, compensación o indemnización alguna por
esta causa. Lo anterior, sin perjuicio de las actuaciones que inicien las
autoridades competentes en cada caso cuando a ello hubiere lugar.
III.  LA DEMANDA
El
demandante considera que las disposiciones acusadas son inconstitucionales por
las siguientes razones:
-
La expresión “y de aplicación preferente” contenida en el artículo 3º de
la Ley 685 de 2001 vulnera la Carta, pues "en ninguno de los 380
artículos que conforman nuestra Constitución Nacional se ordena o faculta que
las 'reglas y principios' de la subordinada y secundaria normatividad del
Código de Minas, tengan o puedan llegar a tener aplicación preferente frente a
las actividades, bienes, derechos, normatividades e intereses, consagrados,
protegidos y privilegiados por las normas con rango constitucional (…)"
En criterio del actor,  el aparte acusado busca proteger los intereses
particulares de los mineros, situándolos por encima del interés general, lo
cual es abiertamente inconstitucional, ya que las normas del Código de Minas
tienen un carácter subordinado, dependiente, inferior y secundario, de modo que
no pueden prevalecer sobre la Constitución ni los sujetos y bienes jurídicos
que ella protege de manera privilegiada. En este sentido, afirma: "las
reglas, normas y principios del Código de Minas deben obediencia, están
subordinadas primero a la Constitución y segundo a las leyes que comportan el
interés general (…)" Y continúa: "muy al contrario de lo
sostenido abusivamente en el artículo 3º demandado, todas las normas del Código
de Minas son SUBORDINADAS a la Constitución Nacional; son SUBORDINADAS a las
normas legales que desarrollan esos principios, actividades, bienes y derechos
de suyo ya privilegiados por la norma de normas."
En
su sentir, la expresión acusada desconoce las normas ambientales que son de
aplicación preferente y que tienen que ver con el deber de protección,
preservación y conservación del medio ambiente. Agrega que las disposiciones
relativas a la salud pública y el saneamiento ambiental son prevalentes frente
al Código de Minas, teniendo en cuenta que la actividad minera es una actividad
peligrosa para el ambiente. En efecto, el Constituyente de 1991 consagró el
deber de protección y preservación de los recursos naturales, estableciendo
áreas de explotación, conservación, restauración y sustitución para los usos
del suelo del territorio nacional, lo cual no puede ser vulnerado por las
normas sobre la actividad minera contenidas en el Código de Minas, pretendiendo
que ellas son "de aplicación preferente". Así, "las
áreas de especial importancia ecológica, como son los parques nacionales, las
reservas forestales y santuarios de fauna y flora, cuya determinación de
conservación tiene origen constitucional, son intocables para el desarrollo de
actividades de explotación minera."
En
tal virtud, concluye: "tratándose de una actividad peligrosa para el
interés general no cabe duda que debe estar restringida y entonces es una actividad
subordinada a las normas constitucionales y legales que comportan el interés
general de conservación y protección del ambiente. (…) En conclusión, la
pretensión del legislador de privilegiar mediante ley y en contra de lo
establecido en las normas supralegales de la Constitución Política, a un sector
de la economía con la disposición del artículo 3º de la Ley 685 de agosto 15 de
2001, que ordena la '… aplicación preferente…' de normas, reglas y principios
del Código de Minas, de rango subordinado, en relación con los recursos
mineros, es inconstitucional y así se solicita respetuosamente a la Honorable
Corte Constitucional que lo declare."
-
El artículo 4º es inconstitucional pues "mediante la norma acusada el
legislador patrocina la desprotección del ambiente al desactivar el
cumplimiento de la normatividad ambiental en el campo minero." Según el
demandante, a través de esta disposición se pretende obviar la obligatoriedad
de las normas de protección y conservación ambiental, desconociendo que "existen
ámbitos normativos cuya materia es general, totalizadora y superior, de
jerarquía constitucional privilegiada, frente al ámbito particular, subordinado
y secundario del Código de Minas", pues, en criterio del actor, ella
hace inaplicables al sector minero las normas y reglas de protección proferidas
por el Ministerio del Medio Ambiente, las cuales expide con fundamento en el
artículo 5º de la Ley 99 de 1993. Así, "tampoco es de recibo en materia
constitucional, porque así lo prohibe el artículo 158 de la Constitución
Nacional, que el Código de Minas derogue por vía general toda la normatividad ,
todas las disposiciones de otras materias que no se relacionan con la materia
minera, pero que son de trascendental importancia para el interés
general." Así, sostiene que pretender que la autoridad minera
solamente exija para la actividad minera los requisitos, formalidades,
documentos y pruebas que señale expresamente ese Código de Minas, para la
presentación, trámite y resolución de los negocios mineros en su trámite
administrativo, deroga abusivamente la normatividad ambiental superior
preferente y privilegiada constitucionalmente, desprotegiendo al medio
ambiente.
El
demandante agrega que "mediante las normas acusadas se viola el
principio constitucional de unidad de materia para las leyes, puesto que por
vía de la expedición de un Código de Minas, referente a la minería, se deroga
la normatividad protectora del ambiente, con grave perjuicio para el interés
general."
Considera
que el artículo 4º de la Ley 685 también vulnera el artículo 58 superior, ya
que "deroga los términos y condiciones para el otorgamiento e
imposición de los gravámenes de servidumbre, consignados en la normatividad
pertinente del Código Civil y del Código de Procedimiento Civil, necesarias
para el ejercicio del derecho a explorar y explotar minerales."
Igualmente, se viola el artículo 80 de la Carta, pues se desconoce la
obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, la cual se ejerce mediante actos administrativos que exigen
requisitos, formalidades, documentos y pruebas para la presentación, trámite y
resolución de los negocios mineros hasta obtener su perfeccionamiento, o para
ejercer el derecho a explorar y explotar minerales, o para utilizar las servidumbres.
De esta forma, afirma: "en plena contravía de la Constitución Nacional, el
artículo demandado ordena que para el ejercicio del derecho a explorar y
explotar minerales y las correspondientes servidumbres, los únicos requisitos
exigibles a los interesados sean los que determina ese Código de Minas, lo cual
desconoce de plano toda la normatividad de protección al respecto."
-
Respecto del aparte demandado del artículo 18 de la ley 685 de 2001, el actor
aduce similares argumentos a los anteriores para sustentar su acusación, esto
es, que la expresión implica la desprotección del medio ambiente, a través de
la desaparición de la normatividad ambiental que previene su deterioro. En su
criterio, "lo que ordena el legislador por esta norma demandada es que
a partir del día de vigencia de la Ley 685 de 2001, la autoridad ambiental deje
de cumplir con su función constitucional de proteger el ambiente",
pues con la frase acusada se impide la aplicación de la reglamentación
ambiental al campo minero, lo cual es abiertamente inconstitucional, ya que "la
actividad minera es una actividad eminentemente extractiva, que implica el
descapote del manto terrestre, la apertura de carreteras, la utilización de
maquinaria pesada y explosivos", de modo que "sus tareas deben
ser objeto de regulación permanente por la autoridad ambiental, para prevenir y
controlar el deterioro ambiental."
-
La totalidad el artículo 34 de la ley 685 de 2001 es inconstitucional pues está
encaminado a dejar sin efecto las normas que previenen y controlan los factores
de deterioro ambiental en asuntos de suma sensibilidad ambiental y social, como
son las áreas de protección ecológica, tales como las reservas forestales, los
parques nacionales y los santuarios de fauna y flora, y a favorecer una
actividad económica que es por naturaleza peligrosa y lesiva para el ambiente
como es la minera. El demandante sostiene que "mediante la norma
acusada el legislador patrocina la destrucción de las áreas de especial
importancia ecológica", pues se permite la exploración, explotación y
extracción de minerales en áreas donde ello está prohibido por mandato expreso
del Constituyente. Afirma que la norma permite afectar con trabajos y obras de
explotación minera las áreas de especial importancia ecológica que la
Constitución prohibe dañar, al establecer que el área de prohibición debe ser
declarada y delimitada de conformidad con la normatividad vigente, pues implica
que aquellas que se hayan constituido con base en disposiciones derogadas por
los artículos 3º y 4º del Código de Minas no serán respetadas. En tal virtud,
considera que el precepto acusado, al pretender la explotación de zonas de
conservación, contraría el ordenamiento superior, puesto que "las áreas
de especial importancia ecológica, como son los parques nacionales, las
reservas forestales y los santuarios de fauna y flora, cuya determinación de
conservación tiene origen constitucional, son intocables para el desarrollo de
actividades de explotación minera allí. Así lo estableció el Constituyente de
1991en el inciso 2º del artículo 79 (…)"
-
La expresión de acuerdo con dichas normas del artículo 35 del Código de Minas
es contraria a la Constitución ya que, en criterio del actor , restringe o
imposibilita la aplicación de las normas de jerarquía superior, ya sean
constitucionales o legales, "al pretender que solamente 'de acuerdo con
dichas normas' del orden municipal puedan provenir las prohibiciones de
exploración y explotación mineras. Ese carácter restrictivo de la norma de
inferior jerarquía respecto de normas de orden superior obliga la
inconstitucionalidad de la frase demandada porque se desconocen los principios
constitucionales de obligatoriedad y de prevalencia jerárquica de la norma
superior", máxime teniendo en cuenta que el legislador puede
determinar la prohibición de explotación minera en los perímetros urbanos de
los municipios.
El
otro aparte demandado del artículo 35 de la ley 685 de 2001 que reza: en las
zonas definidas como de especial interés arqueológico, histórico o cultural siempre
y cuando se cuente con la autorización de la autoridad competente, vulnera la
Carta pues permite la realización de actividades mineras en áreas que son
patrimonio de la Nación, lo que constituye un "asalto a la normatividad
constitucional de protección de la identidad nacional, esto es, la destrucción
de la identidad nacional."
-
Los apartes acusados del artículo 36 del Código de Minas son inconstitucionales
pues con ellos se pretende "crear un cuerpo normativo en lo minero, del
todo impermeable frente a lo ordenado en la Constitución, norma superior y de
obligatorio acatamiento por el legislador", ya que con ellos se busca
que las únicas áreas de conservación prohibidas para la actividad minera sean
aquellas que señala el Código de Minas y no las que consagra la Constitución.
En su sentir, "para esas áreas de especial importancia ecológica no hay
lugar ni siquiera al otorgamiento por autoridad alguna de los novedosos
permisos o autorizaciones especiales" ya que tal autorización desprotege
la diversidad, la integridad del ambiente y las riquezas naturales,
expresamente protegidos por los artículos 8 y 79 de la Carta."
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Comunidad Aurora Alta
El
ciudadano Dagoberto Ramírez Villamil, actuando en representación de la
Comunidad Aurora Alta, interviene en este proceso para defender la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas, con base en los argumentos
que se resumen a continuación.
-
Señala que con la ley 685 de 2001, "el legislativo se dio a la tarea de
corregir las deficiencias de que adolece la Ley 99 de 1993 (…) protegiendo
derechos adquiridos y respetando la seguridad jurídica." Agrega que
las acusaciones del actor se basan en una mala interpretación de los apartes y
disposiciones demandadas y lo explica de la siguiente manera:
-
La expresión y de aplicación preferente contenida en el artículo 3 significa
que las reglas y principios consagrados en el Código de Minas prevalecen sobre
las normas civiles y comerciales que versen sobre situaciones y fenómenos
regulados en la ley 685 de 2001, de manera que sólo tendrán aplicación por
remisión directa del Código de Minas o como normas supletorias en caso de vacío
legal. De esta forma, se puede "concluir la lectura fraccionada de este
artículo y su consecuente interpretación errada."
-
Respecto de la acusación contra el artículo 4º, afirma que el demandante omitió
leer los artículos 195 a 213, 282 y 294 de la ley 685 de 2001, en los cuales se
consagra la protección a los recursos naturales renovables y, en consecuencia,
su censura carece de fundamento.
-
La imputación contra el aparte del artículo 18 también es infundada, ya que con
la expresión demandada, esto es, las autoridades minera y ambiental no podrán,
en el ámbito de sus competencias, exigirles requisitos, condiciones y
formalidades adicionales o diferentes, salvo las expresamente señaladas en este
Código, se establecen unas reglas de juego definidas, asegurando un marco legal
regulador y de control previamente establecido, lo que garantiza el ejercicio
de la actividad minera bajo unos parámetros claros. Concluye afirmando que "todos
los desmanes y abusos de los funcionarios de turno fueron erradicados con la
entrada en vigencia del nuevo Código de Minas y en especial del artículo 18,
que establece la obligatoriedad para los funcionarios ambientales de ceñirse a
lo estrictamente definido por las leyes y abstenerse de actuar a su antojo.
Esto no tiene nada de inconstitucional, muy por el contrario, es una herramienta
plenamente constitucional, justa y equitativa."
-
Frente a los cargos contra el artículo 34, sostiene que con esta norma se busca
"conminar a los funcionarios ambientales, para que antes de establecer
zonas excluibles  de la minería, se elaboren estudios juiciosos y serios en
materia social, minera y ambiental", estudios que afirma no se
realizaban en el pasado de manera concertada con el Ministerio de Minas y
Energía y las comunidades, lo cual es perfectamente ajustado al Ordenamiento
Superior.
-
En cuanto a la acusación contra los apartes de los literales a) y c)  del
artículo 35, el interviniente señala que "lo que busca la norma
demandada es precisamente respetar la autonomía de los entes regionales y
permitirles ejercer sus controles dentro de sus jurisdicciones, en el entendido
de que los actos administrativos proferidos por éstos serán debidamente
motivados social, técnica y ambientalmente y se enmarcarán dentro de lo
establecido en nuestra Constitución."
-
Finalmente, respecto de los cargos contra las expresiones demandadas del
artículo 36, afirma que lo que se pretende con ellas es "reglamentar,
controlar y restringir las actividades mineras en aquellas zonas previamente
delimitadas con base en estudios técnicos, sociales, mineros y ambientales. En
ninguna parte de nuestra Constitución se prohibe la actividad lícita de la
minería per se. Otra cosa es que se restrinja o se limite después de verdaderos
estudios."
En
este orden de ideas, concluye que la normas y apartes acusados se ajustan a la
Carta y, por tanto, solicita se declare su exequibilidad.
2. Intervención del ciudadano Ricardo Vanegas
Sierra.
El
ciudadano Ricardo Vanegas Sierra, obrando como persona natural, solicita a la
Corte declarar la constitucionalidad de las normas y expresiones demandadas,
con base en los siguientes argumentos.
-
Luego de hacer un recuento de las razones históricas que llevaron a la
expedición de la ley 685 de 2001, rebate el primer cargo contra el artículo 3º
afirmando éste se basa en una interpretación errada, ya que la expresión
acusada significa que las disposiciones del Código de Minas se aplican de
manera preferente sobre las normas civiles y comerciales, por tratarse de una
actividad de utilidad pública y de interés social.
-
Así mismo, la imputación contra el artículo 4 carece de fundamento, pues basta
leer la totalidad de la disposición para darse cuenta que ella consagra la
sumisión a la autoridad ambiental, de modo que no se desprotege al medio
ambiente.
-
Agrega que el cargo contra la expresión demandada del artículo 18 es infundado,
pues el actor omitió la lectura del capítulo Aspectos Ambientales del Código de
Minas, en el cual se establece que la autoridad ambiental debe reglamentar,
vigilar, limitar, restringir y autorizar todo lo que hace referencia a
cuestiones ambientales en la actividad minera.
-
Respecto del artículo 34 afirma: "el artículo 34 de la Ley 685 de 2001,
en buena hora derogó el párrafo segundo del artículo 61 de la Ley 99 de 1993,
norma que le permitía a los funcionarios arrogantes del Ministerio del Medio
Ambiente, sin estudios previos, sin participación de la comunidad, en forma
abusiva y displicente, en forma totalmente subjetiva, dejando comunidades
enteras en la miseria, decidir donde se podía o no hacer minería."
-
Igualmente, "es clarísimo que cuando el legislador habla en el artículo
35, literal a) de la Ley 685 de 2001 … de acuerdo con dichas normas… se refiere
con claridad absoluta a las normas urbanísticas municipales dentro del perímetro
urbano. Es de sentido común que dentro del perímetro urbano de una ciudad y
lógicamente luego de haber sido derogado el párrafo segundo del artículo 61 de
la Ley 99 de 1993, serán los municipios en equipo con los funcionarios del
Medio Ambiente, del Ministerio de Minas y las comunidades, los que resuelvan en
forma democrática el destino y el uso del suelo dentro de su perímetro
municipal."
-
Por último, la acusación contra el aparte del artículo 36 se basa en una
presunción de mala fe por parte del demandante que carece de fundamento. Por
todo lo anterior solicita se declare la exequibilidad de las disposiciones
acusadas.
3. Intervención del Ministerio del Medio Ambiente
La
ciudadana María Idalid Moreno Ramírez, actuando como apoderada del Ministerio
del Medio Ambiente, solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones y
apartes demandados, salvo la referencia a la autoridad ambiental contenida en
el artículo 18 de la ley 685 de 2001. Estos son sus argumentos:
-
En relación con el artículo 3º, sostiene que "en ningún caso debe
entenderse que la Ley 685 de 2001 nuevo Código de Minas, tenga aplicación
preferente sobre las disposiciones y regulaciones ambientales (…) esa
preferencia debe predicarse única y exclusivamente para los asuntos netamente
mineros, mas no puede cobijar todos y cada uno de los aspectos de carácter
ambiental. (…) En consecuencia debe interpretarse que el Código de Minas no
tiene carácter excluyente o preferente respecto de las normas
ambientales."
-
En cuanto al artículo 4º, "el Ministerio del Medio Ambiente considera
que lo dispuesto en este artículo debe referirse única y exclusivamente a los
requisitos, formalidades, documentos y pruebas que señala expresamente el
código para la presentación, el trámite y resolución de los negocios mineros.
En ningún caso debe entenderse que se limite a las autoridades ambientales para
exigir dentro del ámbito de sus competencias la aplicación de las diferentes
normas ambientales, requisitos, procedimientos y otros aspectos de carácter
ambiental."
-
Frente al aparte censurado del artículo 18, las autoridades minera y ambiental
no podrán, en el ámbito de sus competencias, exigirles requisitos, condiciones
y formalidades adicionales o diferentes, salvo las expresamente señaladas en
este Código, considera que debe suprimirse la referencia a las autoridades
ambientales, "a fin de que quede claro que éstas, de acuerdo con la
normatividad ambiental vigente, están facultadas para exigir y aplicar los
requisitos y procedimientos de carácter general previstos en la normatividad
ambiental vigente y no solamente los previstos en el Código de Minas",
pues, en su sentir, "tal y como está redactada la norma, se restringe
el deber constitucional de las autoridades ambientales de velar por la
protección y conservación del medio ambiente."
-
El artículo 34 es constitucional pues reconoce que en la áreas de protección y
conservación de recursos naturales no pueden llevarse a cabo obras de
exploración y explotación minera, salvo cuando la autoridad ambiental lo
autorice mediante acto administrativo motivado, exceptuando los parques
naturales. Además, "en ningún caso puede entenderse que con la
expedición del nuevo Código de Minas y su artículo 34, se hayan derogado las
áreas de manejo especial declaradas y delimitadas de acuerdo con lo previsto en
la normatividad ambiental."
-
Frente a la acusación contra los artículos 35 y 36, sostiene que "lo
dispuesto en el Código de Minas debe interpretarse que es sin perjuicio de las
competencias de las autoridades ambientales previstas en las normas ambientales
generales vigentes", de manera que "las normas que establecen
regímenes especiales de administración y manejo de los recursos naturales
renovables en materia ambiental, tales como distritos de conservación de
suelos, distritos de manejo integrado, cuencas hidrográficas en ordenación,
rondas de protección de los ríos, se entienden vigentes y por lo tanto son
aplicables para los diferentes procedimientos establecidos en materia ambiental
en el caso de exploraciones mineras."
4. Intervención del Ministerio de Minas y Energía
La
ciudadana María Clemencia Díaz López, actuando en representación del Ministerio
de Minas y Energía, interviene en este proceso para defender la
constitucionalidad de las disposiciones y apartes demandados.
-
En primer lugar señala que "el legislador orienta el sentido de las
normas contenidas en el mencionado Código hacia un sentido de especialidad y
aplicación preferente, pero no sobre las normas constitucionales, pues es muy
claro en advertir, a renglón seguido, que (…) las disposiciones civiles y
comerciales que contemplen situaciones y fenómenos regulados por el Código de
Minas, sólo tendrán aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a
ellas se haga en el mismo código o por aplicación supletoria a falta de normas
expresas." Para sustentar su posición, cita la sentencia C-093 de 2001
en la cual la Corte se pronunció sobre la labor del legislador.
-
"El artículo 4º del Código de Minas tiene como eje central el 'negocio
minero', y precisamente es alrededor del mismo que regula de manera general los
requisitos, formalidades, documentos y pruebas, al igual que los términos y
condiciones establecidas. Por lo tanto, no se puede aceptar la interpretación
que del artículo en mención está haciendo el actor puesto que la intención del
legislador está muy lejos de desconocer las normas constitucionales y legales
que protegen el medio ambiente, más aún cuando el Código de Minas dedica un
capítulo sobre el tema.(…) En cuanto al principio de unidad de materia,
considera este Ministerio que la disposición demandada no está refiriéndose a
un tema distinto al de la materia objeto de esta Ley, cual es la actividad
minera, toda vez que el legislador en forma expresa se refiere a ella cuando habla
del 'negocio minero”.
-
Frente a la demanda contra el artículo 34 de la ley 685, afirma: "no se
trata de desconocer las normas constitucionales que protegen los recursos
naturales, sino de una interpretación que el demandante ha acomodado, olvidando
que en desarrollo de los preceptos superiores, el legislador ya se ocupó del
tema y delegó en la autoridad estatal competente la planificación del manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para que prevenga y controle los
factores de deterioro ambiental, para que imponga las sanciones legales y para
que exija la reparación de los daños causados. Así las cosas, lo único que el
legislador plantea en la norma es el desarrollo excepcional de la minería en
zonas reservadas, pero con la autorización de la autoridad ambiental mediante
un acto administrativo fundamentado."
-
En cuanto al artículo 35, sostiene que éste se sujeta a los acuerdos u normas
del régimen municipal, otorgando un papel preponderante a la Ley de
Ordenamiento Territorial, en la cual hay zonas restringidas para la minería
dentro del perímetro urbano o de las ciudades o poblados. Igualmente, al hablar
de zonas de especial interés arqueológico, histórico o cultural, el legislador
se sujeta a los parámetros constitucionales, según los cuales los bienes que
pertenecen a estas áreas son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y
el hecho de desarrollar una actividad minera en ellas no implica que se
enajenen, pues el título minero no confiere la propiedad sobre el suelo.
-
En lo que respecta al artículo 36, afirma que los apartes demandados no son más
que la muestra de que el legislador se sujeta a las normas superiores y a las
autoridades competentes, de modo que tampoco puede ser tildado de
inconstitucional.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación, en concepto No. 2745 recibido el 30 de
noviembre de 2001, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las
normas demandadas, con base en los siguientes argumentos:
-
El demandante realiza una interpretación errónea de la expresión de aplicación
preferente contenida en el artículo 3º de la ley 685 de 2001, "pues es
natural que el legislador dé alcance a la función constitucional de expedir los
códigos, señalando que las normas insertas en él son de aplicación preferente,
frente a cualquier regulación, salvo la constitucional, que por su naturaleza
prevalece así no se manifieste esto expresamente. (…) Cuando la norma censurada
señala que el código es de aplicación preferente, es claro que dicha jerarquía
se expresa frente a normas de su misma o inferior naturaleza, dado que por
encima suyo, siempre prevalecen las normas constitucionales, tal como
enfáticamente lo señala el artículo 4 de la Constitución, y es ese el sentido que
le imprimió el legislador cuando utilizó dicha expresión."
-
Sobre los artículo 4 y 18 señala que "la afirmación del demandante en
el sentido de que los artículos impugnados derogaron toda la normatividad
ambiental y que desconocieron los preceptos constitucionales relacionados con
el medio ambiente, es abiertamente contraria a la misma disposición que se
acusa, puesto que, vista la literalidad del aparte final del artículo 4º de la
Ley 685 de 2001, ésta es clara y expresa al reconocer que los requisitos y
formalidades que consagra el Código Minero son sin perjuicio de la competencia
de la autoridad ambiental, igual circunstancia se reitera en el artículo 18,
cuando preceptúa que las autoridades minera y ambiental no podrán, en el ámbito
de sus competencias, exigir requisitos, condiciones y formalidades adicionales
o diferentes, salvo las expresamente señaladas en ese código. De lo cual se
infiere que nunca el legislador pretendió desconocer la competencia de las
autoridades ambientales (…) y no reguló la actividad minera con el fin
exclusivo de destruir el medio ambiente como lo advierte el actor."
-
El artículo 34 de la ley 685 de 2001 es una norma que protege los recursos
naturales y le da cumplimiento a normas constitucionales en materia ambiental.
En efecto, la disposición "garantiza que en las zonas delimitadas no
podrá llevarse a cabo la actividad minera. La apreciación del demandante
respecto a que el legislador está desprotegiendo las riquezas de la nación es
inconcebible, ya que con la disposición demandada precisamente se le está dando
cumplimiento al mandato constitucional del inciso 2 del artículo 79, que
establece que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del
ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica." Respecto
del inciso 2 del artículo 34, afirma: "las zonas de exclusión deben
estar claramente delimitadas por la autoridad ambiental competente, puesto que
no  se puede pretender que todo el territorio sea per se un área de exclusión.
(…) Así mismo, el último inciso del artículo 34 de la mencionada ley, permite
que con la debida motivación de la autoridad ambiental, se adelanten
actividades mineras en forma restringida y utilizando métodos y sistemas de
extracción que no afecten los objetivos de la zona de exclusión, haciendo la
salvedad de que los parques están indiscutiblemente por fuera de dicha
actividad." La consagración de estas normas garantiza que el operador
jurídico de la ley tenga en cuenta la imposibilidad de desarrollar la actividad
minera en las áreas debidamente establecidas, de acuerdos con procedimientos
técnicos y estudios que señalen la conveniencia o inconveniencia de la
exploración y explotación de los recursos mineros.
-
El aparte demandado del artículo 35 literal a) "respeta la Constitución
y le da cumplimiento a los preceptos contemplados en los numerales 7 y 9 del
artículo 313 que facultan a los Concejos Municipales para reglamentar los usos
del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y
defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio." De igual
manera, el literal c) respeta los cánones constitucionales, pues no permite el
desarrollo de actividades mineras en zonas definidas como de interés
arqueológico, histórico o cultural y, en el evento de ser permitidas, debe
cumplirse con las condiciones que consagra la misma ley 685.
-
Finalmente, al referirse a los apartes acusados del artículo 36, sostiene: "es
de elemental apreciación que la regulación de las áreas de exclusión y restricción
minera estén contempladas en dicho Código y que el legislador no remitiera a
otras disposiciones. (…) la frase impugnada corresponde al espíritu de la norma
constitucional consignada en el artículo 150 numeral 2, que le concede al
Congreso de la República la facultad de expedir los Códigos como normas que de
manera armónica y sistemática regulan una materia determinada. (…) El
legislador al consagrar la exclusión y restricción de la actividad minera en
las zonas en donde se establezca su existencia, no hizo otra cosa que cumplir
con los mandatos constitucionales que obligan a actuar bajo ese
derrotero…"
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
Dado
que las disposiciones acusadas pertenecen a una Ley de la República,
corresponde a esta Corporación resolver sobre su constitucionalidad, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 del Estatuto Superior.
2. Derecho a un medio ambiente sano: Construcción
conjunta del Estado y de los ciudadanos.
En
la Constitución de 1991 la defensa de los recursos naturales y medio ambiente
sano es uno de sus principales objetivos (artículos 8º, 79 y 80 de la
Constitución), como quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es
propiamente el de la destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos.
El planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis
biológico que representa la vida humana en su existencia de millones de años,
mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido
nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la pérdida de
nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la
desaparición de la especie humana.
Desde
esta perspectiva la Corte ha reconocido el carácter ecológico de la Carta de
1991, el talante fundamental del derecho al medio ambiente sano y su conexidad
con el derecho fundamental a la vida (artículo 11)[1], que impone deberes
correlativos al Estado y a los habitantes del  territorio nacional.
Nuestra
Constitución provee una combinación de obligaciones del Estado y de los
ciudadanos junto a un derecho individual (artículos 8, 95 numeral 8 y 366). Es
así como se advierte un enfoque que aborda la cuestión ambiental desde los
puntos de vista ético, económico y jurídico: Desde el plano ético se construye
un principio biocéntrico que considera al hombre como parte de la naturaleza,
otorgándoles a ambos valor. Desde el plano económico, el sistema productivo ya
no puede extraer recursos ni producir desechos ilimitadamente, debiendo
sujetarse al interés social, al ambiente y al patrimonio cultural de la nación;
encuentra además, como límites el bien común y la dirección general a cargo del
Estado (artículos 333 y 334). En el plano jurídico el Derecho y el Estado no
solamente deben proteger la dignidad y la libertad del hombre frente a otros
hombres, sino ante la amenaza que representa la explotación y el agotamiento de
los recursos naturales; para lo cual deben elaborar nuevos valores, normas,
técnicas jurídicas y principios donde prime la tutela de valores colectivos
frente a valores individuales (artículos 67 inciso 2,  79,  88, 95 numeral 8).
Acerca
de los deberes del Estado, la jurisprudencia de esta Corporación ha
manifestado:
“Mientras por una parte se reconoce el
medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas
-quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que
puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le
impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e
integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar
las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación
ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7)
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al
ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas
situados en las zonas de frontera.”[2]
En
síntesis, la Constitución de 1991 impone para el Estado la necesidad de
asegurar las condiciones que permitan a las personas gozar del derecho a un
medio ambiente sano y promover la participación de los habitantes a través del
establecimiento de deberes (artículo 95-8), acciones públicas (artículo 88) y
un cierto número de garantías individuales (artículos 11, 49 incisos 1 y 2, 67
inciso 2 y 330 numeral 5).
3. La actividad minera y la conservación de la
biodiversidad: Impacto Ambiental.
El
Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento de Planeación Nacional, con le
apoyo del Instituto Humboldt elaboraron un documento sobre “La Política
Nacional de Biodiversidad”[3]
aprobado por el Consejo Ambiental en 1995 y que se fundamenta en los siguientes
principios:
·   La
biodiversidad es patrimonio de la nación y tiene un valor estratégico para el
desarrollo presente y futuro de Colombia.
·   La
diversidad biológica tiene componentes tangibles a nivel de moléculas, genes y
poblaciones, especies y comunidades, ecosistemas y paisajes. Entre los componentes
intangibles están los conocimientos, innovaciones y prácticas culturales
asociadas.
·   La
biodiversidad tiene un carácter dinámico en el tiempo y el espacio, y se deben
preservar sus componentes y procesos evolutivos.
·   Los
beneficios derivados del uso de los componentes de la  biodiversidad deben ser
utilizados de manera justa y equitativa en forma concertada con la comunidad.
Conforme
con los principios anteriores, se reconoce que la biodiversidad es vital para
nuestra existencia, por los servicios ambientales que se derivan de ella y su
múltiples usos, entre los cuales el documento resalta:
“Nuestra
alimentación proviene de la diversidad biológica, los combustibles fósiles son
subproducto de ella, las fibras naturales también. El agua que tomamos y el
aire que respiramos están ligados a ciclos naturales con gran dependencia en la
biodiversidad, la capacidad productiva de los suelos depende de su diversidad
biológica, y muchos otros servicios ambientales de los cuales depende nuestra
supervivencia. Desde la perspectiva biológica, la diversidad es vital, porque
brinda las posibilidades de adaptación a la población humana y a otras especies
frente a variaciones en el entorno. Así mismo, la biodiversidad es el capital
biológico del mundo y representa opciones críticas para su desarrollo
sostenible.”[4]
Esta
situación revela la conservación de la biodiversidad como un objetivo esencial
para la sociedad en general, siendo responsabilidad prioritaria de todas las
instituciones del Estado armonizar su protección con los objetivos de crecimiento
económico y desarrollo de la actividad minera. Por si sola la diversidad
biológica representa un valor económico incalculable, si se tiene en cuenta que
en Colombia se encuentra el 10% de la biodiversidad mundial, a pesar de
representar únicamente el 0.7% de la superficie continental mundial[5]. Este nuevo esquema en
las relaciones entre el hombre y la naturaleza, hace que el tema ambiental, aún
en el campo jurídico, no pueda mirarse aislado del proceso económico o
únicamente enfocado frente a un sector de la producción.
3.1. El
medio ambiente y la protección de la biodiversidad como un principio de orden
económico para la explotación minera.
Es
un hecho evidente que la industria extractiva produce una gran cantidad de
desechos y desperdicios. El proceso de transformación de grandes masas de
materiales para el aprovechamiento de los minerales útiles deja forzosamente
materiales residuales que deterioran el entorno físico de la región en la cual
se adelantan las labores afectando el paisaje y los suelos agrícolas. En los
Estados Unidos de Norte América por lo menos 48 sitios “Superfund” (sitios de
limpieza de residuos peligrosos, financiados por el gobierno federal) fueron
anteriormente operaciones mineras. Resulta especialmente ilustrativo el
estudio realizado por el Environmental Law Institute[6] sobre el impacto
ambiental ocasionado con la extracción de minerales:
“Cada vez que un mineral es
extraído de la superficie o del subsuelo, un elemento estructural es removido.
A menos de que sean controladas cuidadosamente, las técnicas superficiales de
extracción pueden causar inestabilidad en las pendientes y erosión del suelo.
En el caso de la minería del subsuelo, la capa superficial del sitio explotado
puede moverse y/o hundirse en un movimiento geológico conocido como “hundimiento”.
En la superficie, esto puede causar sumideros u hoyos. Debido al colapso del
estrato y las fracturas dentro de las rocas del estrato, el agua superficial
puede filtrarse a través de la cavidad de la mina y disminuir el nivel de agua
freática. Los niveles de agua freática pueden además ser interrumpidos o
eliminados. El bombeo necesario para mantener el área de extracción limpia
durante las operaciones mineras puede disminuir los niveles de agua freática.
Estos esquemas de flujo distorsionados no pueden ser mejorados necesariamente
durante la recuperación.
El drenaje de la mina ocasionado
por la sobrecarga de explosivos u otros materiales removidos para tener acceso
al mineral, puede contener sedimento, metal y sulfuro. El drenaje “ácido de la
mina” se da cuando la pirita se descompone por medio de la exposición al
oxígeno y agua atmosféricos. El agua ácida, en cambio, puede ocasionar la
colación de metales pesados de las rocas a su alrededor. La contaminación del
agua causada por el drenaje ácido o la contaminación metalúrgica, puede ocurrir
al mismo tiempo de la extracción y continuar filtrándose desde las minas,
túneles, y “jales” por cientos de años, después de que la extracción ha
finalizado.
El proceso utilizado para
producir mineral concentrado de carbón o mineral metálico, puede crear o
contribuir a la contaminación del agua. Algunas sustancias químicas como el
cianuro de sodio, ácidos y otras soluciones, son utilizadas para separar el
mineral concentrado de los minerales metálicos. Los jales, residuos generados
como resultado de la concentración de mineral, a menudo pueden contener estos
químicos y de esta manera contribuir a la contaminación de los acuíferos
cercanos y aguas superficiales. Los compuestos de sulfuro y metales en las
pilas de residuos, pueden también generar contaminación del agua. Además, la
acumulación de jales, puede ser una fuente de polvo factible de ser dispersado
por el viento.
La fundición, el proceso que
separa los metales deseados de otros materiales, puede producir contaminación
atmosférica por medio de la dispersión de gas y polvo del metal pesado. Las
emisiones pueden contener dióxido de sulfuro, arsénico, plomo, cadmio y otras
sustancias tóxicas. El sulfuro produce precipitaciones ácidas que
consecuentemente deterioran los ecosistemas de los lagos y bosques. Alrededor
de las operaciones fundidoras incontroladas, existen “zonas muertas” donde la
tierra permanece árida. Además, el residuo generado por las fundidoras, la
escoria, es rico en silicato de calcio. Otras preocupaciones ambientales
relacionadas con la minería incluyen la contaminación por el ruido de las
explosiones y otras operaciones mineras, destrucción de hábitat, pérdida de la
productividad de la tierra y deterioro visual del paisaje.”
Dentro
de este contexto es necesario conciliar el grave impacto ambiental de la
minería con la protección de la biodiversidad y el derecho a un medio ambiente
sano, para que ni uno ni otro se vean sacrificados. Es aquí donde entra el
concepto del desarrollo sostenible  acogido en el artículo 80 de
nuestra Constitución y definido por la jurisprudencia de la Corte como un
desarrollo que “satisfaga las necesidades del presente, sin comprometer la
capacidad de que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias
necesidades.”[7]
El
desarrollo sostenible no es solamente un marco teórico sino que involucra un
conjunto de instrumentos, entre ellos los jurídicos, que hagan factible el
progreso de las próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico
de la naturaleza. En anteriores oportunidades esta Corte trató el concepto del
desarrollo sostenible a propósito del "Convenio sobre la Diversidad
Biológica" hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992. En esa
oportunidad destacó:
“La Constitución
Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco normativo en
materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo
sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el
llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es
inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y
del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales
citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer
siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a
un equilibrio ecológico.”[8]
Desde
esta perspectiva el desarrollo económico y tecnológico en lugar de oponerse al
mejoramiento ambiental, deben ser compatibles con la protección al medio
ambiente y la preservación de los valores históricos y culturales. El concepto
de desarrollo sostenible no es nuevo, los principios 4, 8, 11 y 14  de la
Declaración de Estocolmo[9]
establecen la importancia de la dimensión económica para el desarrollo
sostenible, que luego fue reproducido por el Tratado de la Cuenca del Amazonas,
del cual Colombia es uno de sus miembros exclusivos, en el cual se refirió a la
relación entre ecología y economía de la siguiente manera:  “(…) con el fin
de alcanzar un desarrollo integral de sus respectivos territorios amazónicos,
es necesario mantener un equilibrio entre el crecimiento económico y la conservación
del medio ambiente”.
3.1.1.
Evaluación del impacto ambiental[10]
y el reconocimiento de la política nacional de biodiversidad para la actividad
minera.
Para
poder hablar de un desarrollo sostenible de la explotación minera que respete
la biodiversidad, es indispensable tener en cuenta como instrumento la
evaluación de impacto ambiental, entendida como instrumento administrativo y
como instrumento de gestión que permite articular los diversos aspectos
ambientales de la actividad minera tales como la mitigación de la
contaminación, la protección de especies y la recuperación post-clausura de las
explotaciones y exploraciones mineras[11].
Como
lo reconoce la el documento de “Política Nacional de Biodiversidad” de nuestro
país, la protección de la biodiversidad no solamente persigue la conservación
del paisaje en beneficio de los poetas, sino que representa una utilidad
económica indudable, que incluso supera con creces a la de la explotación
minera:
“(...) En
términos generales existen usos directos como alimentación. Medicina, construcción,
etc., y también indirectos, como turismo, productividad, caudales de agua,
combustibles fósiles etc. A continuación se exponen algunos ejemplos.
En
la agricultura, la totalidad de las plantas cultivadas comercialmente y que
consumimos a diario son producto  del manejo de la biodiversidad. Este manejo
se da a través del mejoramiento genético para incrementar su productividad, la
tolerancia a condiciones climáticas extremas y la resistencia a diferentes
clases de plagas y patógenos. De las 270.000 especies de plantas vasculares
conocidas, aproximadamente 3.000 son comestibles, y tan sólo unas 200 han sido
domesticadas para cultivos. En la actualidad alrededor de 90% de los alimentos
de origen vegetal se derivan de sólo 20 especies, sobre todo parientes de
pastos silvestres, como el arroz, el trigo y la cebada. Varios de los cultivos
principales tienen su centro de origen en América Latina, entre ellos, el
fríjol (Phaseolus vulgaris), la papa (Solanum tuberosum), el tomate
(Lycopersicon esculentum), la yuca (Manihot esculenta) y el cacao (Theobroma
cacao). Asimismo, existe una gran variedad de plantas silvestres que han sido
utilizadas tradicionalmente por comunidades, con un potencial de uso
importante.
Muchas de las
cosechas agrícolas que utilizamos dependen de insectos y vertebrados para su
polinización. Ejemplos claros de esta interacción entre plantas y animales son
el cacao, polinizado por dípteros (moscas), y el algodón, polinizado por
abejas. Un ejemplo de la importancia económica para Colombia es el banano, el
cual es polinizado por murciélagos. Estos cultivos son susceptibles a numerosas
plagas causadas por insectos, hongos y virus, los cuales se pueden combatir, en
muchos casos, usando agentes de control biológico naturales. Algunos ejemplos de
estos usos son las avispas que se utilizan para el control del gusano
barrenador de la caña de azúcar, y los hongos, para el control de la broca del
café.
En el sector de
la pesca y la acuicultura, la pesca marina y continental es una fuente
importante de alimento e ingreso económico para poblaciones rurales en muchas
regiones de Colombia. Se estima que en el mundo cerca de 900 millones de
personas dependen de la pesca como fuente principal de proteína, y que esta
genera cerca de 200 millones de empleos.
Alrededor del
80% de la pesca es el resultado de pesca marina, tan sólo el 6% proviene de
pesca continental y el resto de acuicultura. La mayor producción pesquera
continental proviene de la cuenca amazónica, con cerca de 15.000 toneladas
anuales, seguida por la cuenca del Magdalena, con aproximadamente 5.000
toneladas por año.
La producción
marina en Colombia proviene principalmente del Océano Pacífico, con cerca de
91.000 toneladas en el año, mientras que la pesca en el Océano Atlántico
colombiano es tan sólo de 15.000 toneladas por año.
En Colombia la
producción de pesca y acuicultura para 1995 se estimó en 167.000 toneladas. En
ese mismo año las exportaciones pesqueras sumaron  $228 millones de dólares y
las importaciones $ 146 millones de dólares. El sector pesquero representó tan
sólo el 0.7% del Producto Interno Bruto (PIB) y 3,5% del PIB del sector
agropecuario. Teniendo en cuenta que casi la mitad del territorio de Colombia
está en los mares y sus dos costas, y que Colombia es el cuarto país en el
mundo en aguas continentales, el sector pesquero tiene un enorme potencial de
desarrollo.
En cuanto al uso
de la madera, numerosas especies de árboles son indispensables como fuente de
madera, leña y fibra para papel. La madera es un elemento fundamental para la
vida rural, por ejemplo se utiliza en construcción de viviendas y como fuente
de energía en forma de leña y carbón. Si bien la mayor parte de la producción
maderera mundial proviene de los países de zonas templadas, existe un número
creciente de especies de árboles tropicales con gran potencial comercial. En
Colombia, el consumo de maderas se calcula en 20 millones de metros cúbicos
anuales, utilizados principalmente como leña y carbón (16 millones) y en la
industria (4 millones). La producción de papel se estima en  582.000 toneladas
métricas, con un incremento aproximado de 50% en la última década.
Los usos de la
biodiversidad en la medicina son vitales para el hombre y para especies
domesticadas. Una proporción importante de los remedios utilizados en países
como Colombia provienen de extracción de plantas y medicinas sintetizadas a
partir de compuestos naturales.
Se estima que
cerca de 20.000 especies de plantas a nivel mundial pueden tener usos
tradicionales como medicinas, y tan sólo 5.000 de éstas han sido investigadas
para evaluar su potencial farmacéutico. En la actualidad cerca de 120
sustancias químicas utilizadas en drogas provienen de 90 especies de plantas en
el mundo y más de 3.000 antibióticos, como la penicilina y la tetraciclina, se
originan de microorganismos. Asimismo, se ha considerado que 1.400 plantas
descritas poseen propiedades anticancerígeras.
En Colombia,
algunas familias de plantas son utilizadas como ornamentales sobre todo las
orquídeas (Orchidiaceae), anturios (Araceae), bromelias (Bromeliaceae) y los
platanillos (Heliconiaceae). Adicionalmente, muchas especies domesticadas y
mejoradas genéticamente en otras regiones del globo son cultivadas para
exportación hasta el punto que nuestro país es el segundo exportador mundial de
flores cortadas. Se calcula que el valor total del mercado es superior a los
3.500 millones de dólares anuales.
En cuanto a
ganadería y zoocría, la principal fuente de proteína que consumimos en Colombia
proviene del uso de animales domesticados. La ganadería vacuna para carne y
leche representa un rubro valioso en la economía regional y nacional, y se
deriva del uso de la biodiversidad. Si bien el centro de origen y domesticación
de las principales especies utilizadas está fuera de Colombia, existen razas
adaptadas a las condiciones regionales que tienen un potencial importante como
animales ornamentales, incluyendo algunas especies de aves y peces.
El turismo es
uno de los sectores de la economía mundial de mayor crecimiento, La importancia
de países tropicales como destinos turísticos es cada vez mayor. Incluso el
turismo nacional muestra tendencias crecientes a diversificarse hacia
actividades de visita a regiones naturales tales como parque nacionales. Este turismo
ecológico o ecoturismo es una fuente potencial de ingresos para pobladores de
zonas rurales y para Colombia en general.
La diversidad
biológica en sus diferentes manifestaciones provee muchos beneficios
indirectos. La productividad de muchos ecosistemas está ligada directamente con
la actividad biológica de hongos y microorganismos del suelo, los cuales
descomponen la materia orgánica, reciclan nutrientes y fijan nitrógeno. Estos
procesos son esenciales para el desarrollo de plantas y los ciclos de vida que
sustentan. Otros servicios que proveen los ecosistemas son la regulación de los
ciclos hidrológicos y de los caudales, la producción de oxígeno y la regulación
del clima. Adicionalmente, los bosques, praderas y cultivos son importantes
fijadores de CO2 actuando de manera indirecta sobre los proceso de cambio
global. Finalmente, es importante resaltar que la mayor parte de los
combustibles que utilizamos son derivados de seres vivos, incluyendo fósiles
como el carbón y el petróleo.”
Los
abrumadores beneficios económicos que proporciona la protección de la
biodiversidad, incrementan la importancia de la evaluación de impacto ambiental
de la actividad minera, que sin lugar a dudas posee un potencial de impacto
negativo sobre la diversidad biológica que varía conforme con la ubicación de
los yacimientos, en relación con los ecosistemas y las especies que habitan en
las zonas de explotación y exploración.
Las
explotaciones mineras por lo general se encuentran acompañadas de obras de
infraestructura como tendidos de transmisión energética, accesos viales o
ferroviarios, además de la abstracción de cantidades importantes de agua.
Igualmente, puede impactar sobre los hábitos de las flora y fauna a través del
ruido, polvo y las emanaciones provenientes de los procesos de molienda.
Es
por ello que la Constitución de 1991 reafirma la propiedad del Estado sobre el
subsuelo y los recursos naturales no renovables (artículo 332), para
establecer una serie de políticas de planificación dirigidas a la protección ambiental
y de la biodiversidad, en armonía con el aprovechamiento de los recursos
naturales (artículos 80 y 339). Es así como el artículo 58 establece una
función ecológica inherente de la propiedad privada e incluso incluye el
respeto por el derecho a un medio ambiente sano y la protección del medio
ambiente enmarcados en los tratados internacionales que en materia ecológica se
han reconocido (artículos 9, 94 y 226)[12].
Dentro
de este marco general se realizará a continuación el análisis correspondiente
de los artículos demandados.
4. Artículos 3, 4 y 18. Criterio de especialidad en
el Código de Minas.
La
expresión “preferente” del artículo 3, todo el artículo 4 y el aparte
del artículo 18 que dice: “Las autoridades minera y ambiental no podrán, en
el ámbito de sus competencias, exigirles requisitos, condiciones y formalidades
adicionales o diferentes, salvo las expresamente señaladas en este Código.”,
son considerados  inconstitucionales por el actor al establecer, a su juicio,
una preponderancia desmedida del Código de Minas sobre todas las demás normas,
incluyendo la Constitución. Permitiendo así que se desconozcan los preceptos
legales sobre protección ambiental.
La
Corte considera:
El
artículo 3 solamente establece el criterio de especialidad como una regla de
aplicación dirigida a las autoridades judiciales y administrativas, para
dirimir las posibles antinomias que se susciten con otras normas, además de las
de  carácter civil o comercial. En tal sentido el criterio lex especialis
en la norma bajo estudio, establece que frente a conflictos jurídicos que se
presenten entre el Estado y los particulares, o entre los particulares entre
sí, dentro de las materias reguladas por la ley 685 de 2001 (artículo 2),  se
debe realizar una interpretación restrictiva de las normas generales
provenientes de otros cuerpos normativos, inclusive el ambiental, a favor de
las normas del Código de Minas (ley 685 de 2001). Es un presupuesto equivocado
el mencionado por el demandante y los intervinientes, de creer que las normas
legales ambientales se respetan per se, aunque exista una norma
posterior que derogue o inaplique las normas legales sobre medio ambiente.
Las
leyes sobre medio ambiente se encuentran en la misma condición que la ley 685
de 2001. El criterio establecido en el artículo 3 únicamente traduce la
exigencia de justicia contenida en el predicado suum cuique tribuere,
que supone dar un tratamiento distinto (especial y preferente) a una categoría
distinta (especial y preferente) de sujetos, en razón de las diferencias que
presentan con respecto a la categoría general. El reconocimiento expreso de este
principio en nada atenta contra normas de superior jerarquía como la
Constitución, pues, precisamente, el parágrafo del artículo 3 demandado permite
acudir a normas de integración del derecho y a los principios orientadores de
la Constitución para resolver aquellas controversias que no puedan resolverse
por el criterio de especialidad ante posibles deficiencias en la ley  685 de
2001.
El
principio de especialidad se aplica entre normas de igual jerarquía, en este
caso entre leyes y es claro que no se aplica a normas de distinta jerarquía,
esto es, entre la Constitución y la Ley ya que en este evento se aplica la
norma constitucional. Desde este punto de vista, la interpretación restrictiva
o la inaplicación de normas ambientales en razón al criterio temporal y de
especialidad que efectúa el Código de Minas, debe enmarcarse en las normas
constitucionales protectoras del medio ambiente. Es decir, que si el
constituyente de 1991 decidió que fuera el legislador el encargado de dictar
disposiciones que regulan las relaciones que nacen de la actividad minera,
también queda a cargo de éste el establecimiento de las normas que regulen la
problemática ambiental en el campo de la minería, que en la ley 685 de 2001 se
encuentra en el capítulo XX (artículos 194 a 216).
Concordante
con lo anterior, el artículo 4 se limita a señalar que los trámites y permisos
realizados en la actividad minera se encuentran reglamentados por la ley 685 de
2001, reproduciendo el mandato constitucional del artículo 84 que a  la letra
dice:
“Artículo 84.
Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general,
las autoridades públicas no podrán exigir permisos, licencias o requisitos
adicionales para su ejercicio.”
Mediante
el artículo 4 se pretende dotar de la coercibilidad necesaria a los mecanismos
dirigidos a la protección y efectividad de los derechos, con el fin de hacerlos
exigibles cuando las autoridades públicas o los particulares no los acaten. Es
equivocada la apreciación realizada por algunos de los intervinientes al
señalar que la expresión “sin perjuicio de la competencia de la autoridad
ambiental” deja a salvo las normas ambientales; como se explicó antes, es
indudable que al establecerse en la ley 685 de 2001 la regulación integral de
la actividad minera, las normas legales anteriores sobre medio ambiente que se
referían a dicha actividad quedan como normas generales y reducidas en su
ámbito material de validez, ya que en materia minera se deben aplicar de manera
preferente las contenidas en el Estatuto Minero; lo que no es obstáculo para
aplicar normas ambientales anteriores, que no sean incompatibles con el
Estatuto Minero o que sirvan para llenar los vacíos de las normas ambientales
existentes en el Estatuto Minero; y sin perjuicio de las normas constitucionales
que protegen el medio ambiente.
Si
bien es cierto que la norma demandada deja a salvo la competencia de la
autoridad ambiental y en consecuencia quienes eran autoridades ambientales,
antes de la expedición del Código Minero, siguen siéndolo ahora, no menos
cierto es el hecho que su competencia se modifica con las nuevas normas que se
expiden.
En
relación con lo expuesto  resulta pertinente destacar los siguientes aspectos
que hacen que los artículo 3 y 4 sean exequibles por los cargos demandados: a)
La reglamentación de minas puede estar contenida en el código de la materia, en
las leyes nacionales que se incorporan a éste o en las que lo integran,
modifican o amplían, todo lo cual comporta el ejercicio de la misma potestad
legislativa del artículo 150-2 de la Constitución; b) tal ordenamiento incluye
todas las instituciones típicas y específicas de la aludida rama del derecho,
con la limitación que resulta del propio texto constitucional; c) la variable
ambiental de la minería es un aspecto que integra su régimen legal, conforme
con las características peculiares, privativas de la materia.
La
Corte debe precisar que la regulación general contenida en el artículo 4 de la
ley 685 de 2001 que señala los requisitos, formalidades, documentos y pruebas,
señalados en este Código, serán los únicos exigibles, hay que entenderlo sin
perjuicio de los ambientales, tanto de los ambientales previstos en este Código
como de otras normas ambientales ya existentes, que no sean incompatibles con
las contenidas en este Código o que sirvan para llenar los vacíos o lagunas
existentes en materia ambiental. Advierte también la Corte que además de los
requisitos ambientales en las zonas definidas como de especial interés
arqueológico, histórico o cultural, se deben adicionalmente aplicar, los
requisitos establecidos en las leyes o normas especiales que protegen el
patrimonio  arqueológico, histórico o cultural y los derechos y bienes
constitucionalmente protegidos.
Ahora
bien, el aparte demandado del artículo 18 si bien es cierto pretende recoger la
filosofía del artículo 84 de la Constitución, presenta dos sentidos normativos:
el primer sentido normativo es inconstitucional, porque genera una
contradicción con la primera parte del artículo 18 al establecer que las personas
naturales y jurídicas extranjeras tienen los mismos derechos y obligaciones de
los nacionales colombianos, para a renglón seguido establecer una aplicación
desigual de la Ley al someter a los extranjeros solamente a los requisitos,
condiciones y formalidades expresamente señaladas en la ley 685 de 2001 y dar a
entender que para los nacionales colombianos, sí se pueden exigir requisitos,
condiciones y formalidades adicionales.
El
segundo sentido normativo es constitucional al interpretar el aparte demandado
como un complemento de la primera aparte en el cual tanto los nacionales
colombianos como los extranjeros se encuentran sometidos solamente a los
requisitos, condiciones y formalidades expresamente señaladas en la ley 685 de
2001.Como se explicó para los artículos 3 y 4, esta interpretación recoge el
principio de especialidad que no choca con la Constitución y por lo tanto
deberá condicionarse el aparte demandado a que se interprete de conformidad con
este segundo sentido normativo.
La
Corte advierte que el artículo 18 cobija tanto a los nacionales colombianos
como a las personas extranjeras, y que a ambas categorías es aplicable el
condicionamiento hecho al artículo 4 de la ley 685 de 2001; condicionamiento
que se reitera respecto del artículo 18.
5. Artículo 34. Zonas excluibles de la minería.
El
demandante considera inconstitucional este artículo porque permite la
explotación minera en zonas  reservadas a la conservación de la flora y la
fauna. Para determinar la solidez de la afirmación anterior, se realizará a
continuación un examen detenido de la norma.
El
inciso primero prohibe los trabajos de explotación y exploración minera en
zonas que sean delimitadas y declaradas conforme con la normatividad vigente,
como de protección de los recursos naturales renovables o del ambiente, o que
expresamente excluyan el trabajo minero. Hasta aquí no existe ninguna objeción
sobre la norma, porque concuerda con los postulados axiológicos de la
Constitución tendentes a las protección del medio ambiente y de los recursos
naturales, reseñados al comienzo de estas consideraciones.
El
inciso segundo señala que las zonas de exclusión se encuentran integradas por
las siguientes áreas: a) el sistema de parques nacionales naturales, b) los
parques naturales de carácter regional y, c) las zonas de reserva forestal. Con
lo anterior se pretende la protección de la biodiversidad, de acuerdo con la
gran importancia de Colombia a nivel mundial como lo reconoció la Corte cuando
analizó el tema[13].
La Corte precisa que además de las zonas de exclusión previstas en esta Ley,
pueden existir otras, ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el
futuro por la autoridad ambiental.
Naturalmente
las zonas excluidas deben ser claramente delimitadas geográficamente y esta
función se le asigna a la autoridad ambiental en integración y armonía con lo
preceptuado por el artículo 5 de la ley 99 de 1993. Además incluye la
colaboración de la autoridad minera en las áreas de interés minero, con lo cual
se hace efectivo el principio de protección prioritaria de la biodiversidad del
país junto con un aprovechamiento en forma sostenible, de acuerdo con lo
principios universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de
Río de Janeiro de junio de 1992, ratificada por Colombia.
Se
hace necesario para la Corte señalar que la autoridad minera tiene el deber de
colaborar con la autoridad ambiental, pero que este deber de colaboración no
limita ni condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental
quien es la que puede establecer las zonas de exclusión; por esta razón en la
parte resolutiva se condicionará la exequibilidad del inciso segundo del
artículo 34 de la ley 685 de 2001.
En
la aplicación del inciso 3 se debe seguir el principio de precaución, principio
que se puede expresar con la expresión  “in dubio pro ambiente”. El
mismo principio debe aplicarse respecto del inciso cuarto del artículo 34 y que
este debe ser observado también al estudiar y evaluar los métodos y sistemas de
extracción, en consonancia con el principio número 25 de la Declaración de Río
de Janeiro que postula: “La paz, el desarrollo y la protección del medio
ambiente son interdependientes e inseparables”.
Así
mismo, como lo recordó esta Corporación en una reciente decisión de
constitucionalidad[14]
sobre el artículo 1 numeral 6 de la ley 99 de 1993 que recoge el principio de
precaución; la “Declaración de Río de Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y
Desarrollo”, ratificada por Colombia, en materia ambiental el principio de
precaución determina lo siguiente:
“Principio 15.
Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar
ampliamente el criterio de precaución conforme con sus capacidades. Cuando haya
peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta
no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces
en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.”
Para
el asunto que nos ocupa, esto quiere decir que en caso de presentarse una falta
de certeza científica absoluta frente a la exploración o explotación minera de
una zona determinada; la decisión debe inclinarse necesariamente hacia la protección
de medio ambiente, pues si se adelanta la actividad minera y luego se demuestra
que ocasionaba una grave daño ambiental, sería imposible revertir sus
consecuencias.
6. Artículo 35. Zonas de minería restringida.
La Corte señaló
en la Sentencia C-216 de 1993[15]
que el establecimiento de zonas restringidas para la minería corresponde a un
desarrollo de la función legislativa que permite condicionar las actividades
mineras a la expedición de autorizaciones por parte de la autoridad ambiental
competente o exigiendo la utilización de métodos de extracción de minerales que
no afecten los aprovechamientos económicos de la superficie y sobre la base de
que los mineros autorizados, deben garantizar su preservación y asumir
responsabilidad real y efectiva frente a ellos.
Como lo hemos
venido afirmando a lo largo de estas consideraciones, se trata esencialmente de
reconocer la necesidad de contextualizar el tema del medio ambiente y el
desarrollo sostenible con la ciencia económica. Consecuencia de lo anterior, es
menester implementar desarrollos tecnológicos y acciones de gestión ambiental
que permitan una explotación minera sin detrimento de la calidad de las áreas
que por sus valores excepcionales para el patrimonio nacional a causa de sus
características naturales, culturales o históricas, se reservan para el
beneficio de los habitantes del país.
El artículo 35
objeto de análisis es una norma general permisiva, que permite la exploración y
explotación minera pero con limitaciones o restricciones. Pretende recoger las
normas constitucionales explicadas en la primera parte de esta sentencia, que
limitan la actividad minera al bien común, al plan de desarrollo, al derecho a
un medio ambiente sano y la protección de biodiversidad en general.
6.1. Literal a). Zonas urbanas.
El
actor considera inconstitucional la expresión “de acuerdo con dichas normas”
contenida al final del literal a) del artículo 35 al remitirse únicamente a
normas de carácter municipal, con lo cual se desconocerían las normas de
superior jerarquía en materia ambiental.
Nuevamente,
el demandante realiza una interpretación equivocada de la norma, al establecer
un supuesta prevalencia o preponderancia inexistente de la norma demandada
sobre las demás. Esta Corporación en anterior oportunidad señaló la
interdependencia que debe existir entre las normas ambientales y las propias
del ordenamiento territorial, para explicar que aunque existe un ámbito global
de la protección ambiental, la actuación local es un imperativo racional y
físico en razón a la imposibilidad de actuar globalmente. Es así como se
interrelacionan las autoridades ambientales nacionales y regionales con las
autoridades territoriales, departamentales y municipales en una total
solidaridad jurídica. En dicha oportunidad se dijo:
”Pues bien, en aras de la consecución de
los presupuestos constitucionales que propugnan por un medio ambiente sano, el
legislador expidió las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997. La primera creó el
Ministerio del Medio Ambiente, reorganizó el sector público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente e instituyó el Sistema Nacional
Ambiental (SINA). La segunda modificó las Leyes 9ª de 1989 y 3ª de 1991
buscando armonizarlas, en materia de medio ambiente, con las nuevas
orientaciones constitucionales, con la Ley Orgánica del Plan de desarrollo (Ley
152 de 1994), con la Ley Orgánica de Areas Metropolitanas (Ley 128 de 1994) y
con la precitada Ley 99 de 1993.
A través de la Ley 99 de 1993, se
establecieron entonces los fundamentos de la política ambiental colombiana
dentro del propósito general de asegurar el desarrollo sostenible de los
recursos naturales, proteger y aprovechar la biodiversidad del país y
garantizar el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en
armonía con la naturaleza (art. 1°). En este contexto, se reconoció al
Ministerio del Medio Ambiente como el organismo rector de la gestión ambiental
correspondiéndole definir las políticas y regulaciones a las que queda sometida
la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente (art.
2°).
En igual medida, se reorganizo el
Sistema Nacional Ambiental (SINA) como el conjunto de orientaciones, normas,
actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la aplicación
práctica de aquellos objetivos que propenden por la protección del patrimonio
natural de la Nación y el mantenimiento de un ambiente sano. Desde el punto de
vista de su organización jerárquica, el SINA quedó integrado, en orden
descendente, por el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas
Regionales, los departamentos y distritos o municipios (art. 4°).
En lo que toca con las Corporaciones
Autónomas Regionales, éstas se constituyen en entes corporativos de carácter
público, con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y
personería jurídica, encargadas de administrar, dentro del área de su
jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables para
asegurar su desarrollo sostenible (art. 23). En el marco general de sus
funciones, se les reconoce entonces como las máximas autoridades ambientales a
nivel de sus respectivas jurisdicciones, asignándoles la labor de participar
con los demás organismos y entes competentes en los respectivos procesos de
planificación y ordenamiento territorial, con el propósito de que el factor
ambiental sea tenido en cuenta frente a las decisiones que se adopten en tales procesos
(art. 31). En la misma medida les corresponde a las corporaciones autorizar las
concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas para
el desarrollo y ejecución de cualquier actividad –industrial, forestal,
portuaria, de explotación y exploración, de obra, etc- que de acuerdo con la
ley o los reglamentos pueda afectar el medio ambiente, alterar el normal
desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o, en su defecto,
introducir modificaciones notorias al paisaje. (arts. 31, 49 y 50).
Por su parte, la Ley 388 de 1997 actualizó
las normas existentes sobre planes de desarrollo municipal (Ley 9ª de 1989) y
sobre el sistema nacional de vivienda de interés social (Ley 3ª de 1991),
estableciendo los mecanismos que le permiten a los municipios, en ejercicio de
su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y
racional del suelo, y la preservación y defensa del patrimonio ecológico
localizado en su jurisdicción (art. 1°).
Haciendo referencia expresa al concepto de
ordenamiento territorial, se dispuso en la ley que el mismo comprende el
conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física
emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, tendientes a
disponer de instrumentos eficaces para orientar  el desarrollo del territorio
bajo su jurisdicción y, de esta manera, regular la utilización, transformación
y ocupación del espacio, en armonía con las estrategias de desarrollo
socioeconómico y de conservación del medio ambiente (art. 5°).
Se fijan en la preceptiva legal citada,
las competencias en materia de ordenamiento territorial correspondiéndole a la
Nación el señalamiento de la política general en ese campo, al nivel
departamental la elaboración de las directrices y orientaciones para la
organización de su territorio, al nivel metropolitano la formulación de los
planes integrales de desarrollo metropolitano y, a los municipios y distritos,
la adopción de los planes de ordenamiento territorial en armonía con las políticas
nacionales, departamentales y metropolitanas (art. 7°).
Dentro de ese contexto, se define
igualmente el plan de ordenamiento territorial (POT) como “el conjunto de
objetivos directrices políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y
normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del
territorio y la utilización del suelo”  (art. 9°). También se instituyen los
denominados planes parciales, entendiendo como tal aquellos instrumentos
mediante los cuales se desarrollan y complementan las normas que integran los
planes de ordenamiento territorial cuando se trata de determinadas áreas del
suelo urbano, áreas incluidas en el suelo de expansión urbana y aquellas que
deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos
u otras operaciones urbanas especiales (art. 19).
A partir de la finalidad asignada a los
planes de ordenamiento, se dispone su adopción obligatoria y se prohibe a los
agentes públicos o privados la realización de actuaciones urbanísticas por
fuera de las previsiones contenidas en éstos, en los planes parciales y, en
general, en las normas que los complementan y adicionan. En este sentido, para
efectos del otorgamiento de licencias urbanísticas y para la definición de
programas y proyectos de los planes de desarrollo de los municipios, las
autoridades administrativas deberán tener en cuenta, entre otros, los criterios
ambientales fijados en los planes de ordenamiento territorial (arts. 20 y 21).
En atención a que la administración del
medio ambiente en todo el territorio nacional está a cargo de las Corporaciones
Autónomas Regionales –ejercido a nivel de sus respectivas jurisdicciones-, y a
que los planes de ordenamiento territorial buscan fijar las políticas y
directrices sobre desarrollo físico del territorio y uso del suelo, el artículo
24 de la propia Ley 388 regula lo relativo a las instancias de consulta y
concertación que deben surtir los POT a efecto cumplirse el respectivo control
ambiental. Se dispone en la norma que, con anterioridad a la presentación del
proyecto al Concejo distrital o municipal para su correspondiente aprobación,
el POT debe ser sometido a la consideración de la respectiva Corporación
Autónoma Regional para que, dentro de los 30 días siguientes, proceda a dar su
consentimiento en aquello que guarda relación con los asuntos exclusivamente
ambientales. En el artículo 27 se regula el mismo trámite en tratándose de los
planes parciales, los cuales deben ser conocidos por la autoridad ambiental
competente para que emita concepto dentro de los 8 días siguientes.”[16]
Conforme con lo anterior, la restricción
de la minería en el perímetro urbano de las ciudades y poblados se encuentra
sujeta a las normas ambientales y de ordenamiento territorial vigentes,
agregando una exclusión de la explotación y exploración minera en aquellas
áreas donde las normas territoriales lo prohíban expresamente.
Para la Corte es obligatorio advertir que
dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados, donde no estén
prohibidas las actividades mineras, estas actividades sólo podrán efectuarse
previo cumplimiento de las normas ambientales.
En el caso que nos ocupa le asiste la
razón al demandante, en cuanto a que la expresión “de acuerdo con dichas normas” da lugar a varios sentidos normativos.
Uno de ellos permitiría interpretar que únicamente se refiere a las normas de
carácter municipal excluyendo las demás, lo cual atentaría contra la protección
ambiental constitucional, al desconocer la relación armónica que deben existir
entre la Constitución, las normas de ordenamiento territorial, las normas
ambientales nacionales y departamentales y las de cada municipio.
El otro sentido normativo que estaría de
acuerdo con los postulados Constitucionales incluye las normas ambientales
nacionales, regionales y municipales en concordancia con el Plan de
Ordenamiento Territorial, como se señaló en la sentencia C-431 de 2000.
6.2. Literal c). Zonas de interés arqueológico,
histórico o cultural.
El
demandante considera que autorizar la exploración y la explotación minera en
las zonas de interés arqueológico, histórico o cultural constituyen un atentado
contra la identidad cultural de la nación al permitir su destrucción.
La
Corte Considera:
La
Constitución de 1991 establece en sus artículos 8, 63 y 72 la voluntad del
Constituyente de encargar al Estado la protección del patrimonio cultural[17]. Así mismo, los bienes que le conforman pertenecen a la Nación[18], con
carácter inalienable, imprescriptible e inembargable debiendo incluso la Ley
proveer los mecanismos necesarios para readquirirlos cuando se encuentren en
manos de particulares. Si bien es cierto la norma constitucional no
prohibe la explotación minera de estas áreas,  ello no es obstáculo para
preservar el delicado equilibrio entre el desarrollo económico, el desarrollo
sostenido y los objetivos del Estado de protección, conservación,
rehabilitación y divulgación del patrimonio cultural.
Como
se explicara en la sentencia C-366 de 2000[19],
significa lo anterior que la declaración de un bien como parte integrante del
patrimonio cultural de la Nación, lleva consigo una serie de restricciones al
derecho de propiedad, e imposición de cargas para los propietarios de éstos
que, en concepto de esta Corporación, se relacionan con su disponibilidad y
ello incluye, por supuesto,  el  uso o destinación que ha de darse al bien para
efectos de su conservación y protección.
Sería
impensable permitir, por vía de ejemplo, la destrucción del castillo de San
Felipe en Cartagena o del parque arqueológico de San Agustín en beneficio de la
actividad minera. Es por ello que el legislador admite la exploración y
explotación de la minería en consonancia con la Constitución, pero con límites
y bajo la condición de que medie una autorización previa de la autoridad
competente en concordancia con la autoridad minera, con lo cual se refuerza el
control y la protección del patrimonio cultural.
En
el caso que se estudia, la Corte encuentra que la expresión “autoridad
competente” debe ser condicionada, porque de la manera como se encuentra
redactada atenta contra el principio de seguridad jurídica (principio
constitucional y de filosofía del Derecho), al no determinar cuál es la
autoridad competente, y por ende, cuáles son las normas aplicables.
La
indeterminación es de tal magnitud que incluso, si su sentido normativo se
dirigiera a referirse solamente a la autoridad minera, esta autoridad no se
encuentra claramente definida, como puede observarse en el artículo 317 de la
ley 685 de 2001 en el que se dispone:
Artículo 317.
Autoridad minera. Cuando en este Código se hace
referencia a la autoridad minera o concedente, sin otra denominación adicional,
se entenderá hecha al Ministerio de Minas y Energía o en su defecto a la
autoridad nacional, que de conformidad con la organización de la administración
pública y la distribución de funciones entre los entes que la integran, tenga a
su cargo la administración de los recursos mineros, la promoción de los
aspectos atinentes a la industria minera, la administración del recaudo y
distribución de las contraprestaciones económicas señaladas en este Código, con
el fin de desarrollar las funciones de titulación, registro, asistencia
técnica, fomento, fiscalización y vigilancia de las obligaciones emanadas de
los títulos y solicitudes de áreas mineras.
De
tal manera que para garantizar la protección adecuada del patrimonio,
arqueológico, histórico y cultural de la Nación de conformidad con los
artículos 63 y 72 de la Constitución se condicionará la expresión “autoridad
competente” entendiendo que comprende además de la autoridad minera, a la
autoridad ambiental y a las autoridades encargadas de cuidar el patrimonio
arqueológico, histórico y cultural.
7. Artículo 36. Efectos de la restricción o  la
exclusión.
El
actor considera inconstitucionales las expresiones “de conformidad con los
artículos anteriores” y “o se entenderá condicionada a la
obtención de permisos o autorizaciones especiales”, por cuanto que impide
la aplicación de las normas Constitucionales frente a la ley 685 de 2001 y los
permisos y autorizaciones desprotegen la diversidad, la integridad del ambiente
y las riquezas naturales.
La
Corte Considera:
La
expresión “de conformidad con los artículos anteriores” es
inconstitucional porque limita las zonas de exclusión y restricción a lo
determinado estrictamente en la ley 685 de 2001, con lo cual se desconoce el
límite constitucional impuesto en los artículos 333 y 334 de la Constitución,
permitiendo una exploración y explotación minera indiscriminada de áreas que no
se encuentren comprendidas en la mencionada Ley. De una parte, desconoce las
leyes vigentes que protegen zonas distintas de los parques naturales
nacionales, los parques naturales regionales y las reservas forestales;  y de
otra, cierra la posibilidad de que le sean oponibles leyes posteriores que
establezcan nuevas zonas de exclusión o restricción de la actividad minera, por
razones ambientales y de protección de la biodiversidad.
No
debe olvidarse que además de las tres zonas mencionadas, también tienen
protección constitucional, los ecosistemas integrados por vegetación original
que no siempre forman parte de parques naturales. De acuerdo con una evaluación
del estado de los ecosistemas (Biomas) en Colombia[20], la cobertura actual
es la siguiente:
BIOMA
AREA
ACTUAL (KM2)
AREA
ORIGINAL (KM2)
IVR
(%REL)
Páramos
18.000
18.000
100.0%
Selvas
Amazónicas
14.000
14000
100.0%
Vegetación
herbácea arbustiva de cerros amazónicos
7.500
7.500
100.0%
Bosques bajos
y catingales amazónicos
36.000
36.000
100.0%
Sabanas
llaneras
106.500
113.000
50.0%
Matorrales
xerofíticos y desiertos
9.500
11.000
86.4%
Bosques
aluviales (de vegas)
95.000
118.000
80.5%
Bosques
húmedos tropicales
378.000
550.000
68.7%
Bosques de
manglar
3.300
6.000
55.0%
Bosques y otra
vegetación de pantano
6.500
13.000
50.0%
Sabanas del
Caribe
1.000
3.500
28.6%
Bosques
Andinos
45.000
170.000
26.5%
Bosques secos
o subhúmedos tropicales
1.200
80.000
1.5%
De
igual manera, el inciso demandado desconoce abiertamente la protección de las
cuencas hidrográficas cuya perturbación puede significar que la regulación
hídrica pueda alterarse como ya se pudo corroborar con la escasez de agua
durante el “fenómeno del Niño” de 1992 y 1998 y por las inundaciones y
deslizamientos en las estaciones lluviosas. Colombia cuenta con cinco (5)
grandes cuencas hidrográficas:
a)
Cuenca Caribe Oriental integrada por el río Ranchería, la Ciénaga Grande
de Santa Marta, el río Magdalena y el río Cauca.
b)
Cuenca del Orinoco integrada por los ríos Cauca, Catatumbo, Casanare,
Meta, Vichada, Guaviare e Inírida.
c)
Cuenca Amazónica integrada por los ríos Vaupés, Caquetá y Putumayo.
d)
Cuenca Caribe Occidental integrada por los ríos Sinú, Mulatos y Atrato.
e)
Cuenca Océano Pacífico integrada por los ríos San Juan, San Juan del
Micay y otros dos no identificados.
Dentro
de estas cuencas hidrográficas, la cuenca caribe occidental se encuentra totalmente
transformada, mientras que la cuenca amazónica está aún conservada. Además, la
cuenca del  río Magdalena es la cuenca social y económicamente más
significativa[21].
En
este orden de ideas, la expresión “de conformidad con los artículos
anteriores”  atenta contra los principios de la Constitución de 1991, de
una legislación minera enmarcada en la protección del medio ambiente y la
conservación de la biodiversidad como objetivo esencial, al desconocer la gran
cantidad de ecosistemas del país, y el amparo legal por normas vigentes[22] o que eventualmente
podría producir el legislador hacia el futuro.
No
ocurre lo mismo con la expresión “o se entenderá condicionada a la obtención
de permisos o autorizaciones especiales”. Al contrario de lo afirmado por
el demandante, la expresión refleja la responsabilidad y el compromiso del
Estado para con la protección ambiental en la hipótesis de las concesiones
mineras. En la sentencia C-126 de 1998[23],
de manera extensa lo manifestó esta Corporación para el caso de las concesiones
de aguas y sus argumentos  son plenamente aplicables para el caso que se
estudia:
“32- Tal y como
lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia de esta Corte y de otras
corporaciones judiciales[24],
por medio de la concesión, las entidades estatales otorgan a una persona,
llamada concesionario, la posibilidad de operar, explotar, o gestionar, un bien
o servicio originariamente estatal, como puede ser  un servicio público, o la
construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al
servicio o uso público. Las labores se hacen por cuenta y riesgo del
concesionario pero bajo la vigilancia y control de la entidad estatal, a cambio
de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, o en la
participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en general, en
cualquier otra modalidad de contraprestación. Como vemos, el contenido de la
relación jurídica de concesión comprende un conjunto amplio de deberes y derechos
del concesionario, así como de facultades y obligaciones de la autoridad
pública, todo lo cual se encuentra regulado de manera general en la ley pero
puede completarse, en el caso específico, al otorgarse la respectiva concesión.
Pero en todo caso es propio de la concesión que el Estado no transfiere el
dominio al concesionario, ya que éste sigue siendo de titularidad pública. Por
esa razón, esta Corte ha admitido el otorgamiento de concesiones para la
explotación de recursos  de propiedad estatal, como las salinas, pues es claro
que por medio de esta figura se procura la explotación y administración de
estos bienes de tal manera que se preserva la titularidad “que se le reconoce
(al Estado) y de la cual no puede desprenderse.[25]” De
otro lado, y ligado al interés público que acompaña este tipo de relaciones
jurídicas, las autoridades deben ejercer una permanente vigilancia sobre el
concesionario a fin de que cumpla adecuadamente sus obligaciones, “lo que implica
que siempre existirá la facultad del ente público de dar instrucciones en torno
a la forma como se explota el bien o se presta el servicio.[26]” Así,
específicamente en materia de recursos naturales, como el agua, esta Corte ha
especificado que la concesión simplemente otorga “el derecho al aprovechamiento
limitado de las aguas, pero nunca el dominio sobre éstas”, por lo cual “aun
cuando la administración haya autorizado la concesión, sin embargo, conserva
las potestades propias que le confiere la ley para garantizar el correcto
ejercicio de ésta, así como la utilización eficiente del recurso, su
preservación, disponibilidad y aprovechamiento de acuerdo con las prioridades
que aquélla consagra.[27]”
33- La anterior
presentación de la figura de la concesión es suficiente para mostrar que el
empleo de ese instrumento jurídico para autorizar a los particulares el uso de
determinados recursos naturales no implica que el Estado se desprenda de sus
responsabilidades ambientales, ya que es deber de las autoridades vigilar que
el concesionario utilice el respectivo recurso natural de conformidad con la protección
constitucional al medio ambiente.”
En
consecuencia la expresión “o se entenderá condicionada a la obtención de
permisos o autorizaciones especiales” será declarada exequible.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar
EXEQUIBLE  la expresión “y de aplicación preferente” del artículo 3 de
la ley 685 de 2001.
SEGUNDO: Declarar
EXEQUIBLE el artículo 4 de la ley 685 de 2001 solamente por los cargos
estudiados, en el entendido que la expresión “únicos” no excluye la
aplicación de los requisitos establecidos en leyes especiales que protegen el
patrimonio histórico, arqueológico o cultural de la nación y los derechos y
bienes constitucionalmente protegidos.
TERCERO: Declarar
EXEQUIBLE la expresión “Las
autoridades minera y ambiental no podrán, en el ámbito de sus competencias,
exigirles requisitos, condiciones y formalidades adicionales o diferentes,
salvo las expresamente señaladas en este Código” contenida en el artículo
18 de la ley 685 de 2001; siempre y cuando se entienda que esta Ley se aplica
tanto a los nacionales colombianos como a los extranjeros, en las mismas
condiciones señaladas en el artículo 4 de la ley 685 de 2001.
CUARTO: Declarar EXEQUIBLE el inciso 1
del artículo 34 de la ley 685 de 2001.
QUINTO: Declarar EXEQUIBLE
el inciso 2 del artículo 34 de la ley 685 de 2001, en el entendido que el deber
de colaboración de la autoridad minera no condiciona el ejercicio de la
competencia de la autoridad ambiental.
SEXTO: Declarar EXEQUIBLES los incisos
3 y 4 del artículo 34 de la ley 685 de 2001, en el entendido que la autoridad
ambiental deberá aplicar el principio de precaución.
SÉPTIMO: Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “de acuerdo con dichas normas” contenida en el
literal a) del artículo 35 de la ley 685 de 2001 y EXEQUIBLE el resto del
literal a) del artículo 35 de la ley 685 de 2001, siempre que se entienda que incluye las normas ambientales nacionales, regionales y
municipales, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial.
OCTAVO: Declarar EXEQUIBLE el literal c)
del artículo 35 de la ley 685 de 2001 siempre que se entienda que la expresión “autoridad
competente” comprende, en sus respectivos ámbitos de competencia, además de
la autoridad minera, a la autoridad ambiental y a las autoridades encargadas de
cuidar el patrimonio arqueológico, histórico y cultural.
NOVENO: Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “de conformidad con los artículos anteriores”, contenida en el
artículo 36 de la ley 685 de 2001.
DÉCIMO: Declarar
EXEQUIBLE la expresión y “o se entenderá condicionada a la obtención de
permisos o autorizaciones especiales”, contenida en el artículo 36 de la
ley 685 de 2001.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Cfr. Sentencias T-092 de 1993 M. P. Simón Rodríguez Rodríguez  y
C-671 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[2] Sentencia C-431 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3] De acuerdo con el documento biodiversidad se define “como la
variación de las formas de vida y se manifiesta en la diversidad genética de
poblaciones, especies, comunidades, ecosistemas y paisajes.”
[4] Ministerio del Medio Ambiente y Departamento de Planeación
Nacional. Política Nacional de Biodiversidad.
[5] Ibid.
[6] Mecanismos para regular el Impacto Ambiental de la Minería en los
Estado Unidos: Capítulo V del libro “Consideraciones de un régimen jurídico
ambiental para la minería en Argentina”. Estudio Analítico No. 5. 1995.
[7] Sentencia C- 671 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería, refiriéndose
al documento de la Comisión sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Nuestro
Futuro Común (El Informe Brundtland).Oxford University Press, 1987.
[8] Sentencia C-519 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[9] Organización de la Naciones Unidas. Declaración del Medio
Ambiente Humano. Estocolmo, 16 de junio de 1972. Principio 4: “El hombre
tiene una especial responsabilidad de salvaguardar y manejar sabiamente el
legado de la vida silvestre y su hábitat, los cuales se encuentran ahora en
grave riesgo debido a una combinación de factores adversos. La conservación de
la naturaleza, incluyendo la vida silvestre, debe, en consecuencia, ser tenida
en consideración al momento de planear el desarrollo económico”. Principio
8: “El desarrollo económico y social es esencial para asegurar una vida
favorable y un ambiente funcional, y para crear las condiciones necesarias -en
el planeta- para el mejoramiento de la calidad de vida”. Principio 11:
“las políticas ambientales de todos los Estados deberían mejorar y no afectar
adversamente el potencial del desarrollo presente y futuro de los países en
vías de desarrollo, así como tampoco deberían ellos estorbar la consecución de
mejores condiciones de vida para todos, y los Estados y organizaciones
internacionales deberían dar pasos apropiados con miras a lograr acuerdos para
acceder a las posibles consecuencias económicas nacionales e internacionales
que resulten de la aplicación de las medidas ambientales”. Principio 14:
“La planeación racional constituye una herramienta esencial para reconciliar
cualquier conflicto entre las necesidades de desarrollo y la necesidad de
mejorar el medio ambiente”.
[10]  En la Sentencia C-526 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell,
se dijo sobre el impacto ambiental: “El fundamento constitucional de la
exigencia legal de la declaración de impacto o de efecto ambiental, se
encuentra en el derecho constitucional que tienen todas las personas, las de
las generaciones presentes y futuras, de gozar un ambiente sano, que emerge del
siguiente conjunto normativo configurativo del sistema ambiental en la Constitución
Política de 1991.”
[11] Cfr. WLASH, Juan Rodrigo. Instrumentos de gestión ambiental e
instrumentos económicos para un régimen minero ambiental en la Argentina:
Capítulo IV del libro “Consideraciones de un régimen jurídico ambiental para la
minería en Argentina”. Estudio Analítico No. 5. 1995.
[12] Sobre sentencias de constitucionalidad relacionadas con leyes
aprobatorias de tratados internacionales sobre la materia  ambiental se
encuentran, entre otras:  C-519 de 1994.M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (Convenio
sobre la Diversidad Biológica), C-200 de 1999.M.P. Carlos Gaviria Díaz
(Convenio Internacional de Maderas Tropicales), C-671 de 2001. M.P. Jaime
Araújo Rentería (Enmienda al Protocolo de Montreal).
[13] Sentencia C-519 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[14] Sentencia C-293 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[15] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[16] Sentencia C-431 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[17] El artículo 4 de la ley 397 de 1997 hace expresa referencia a
los inmuebles que poseen un especial interés histórico, arquitectónico,
ambiental, estético, plástico, etc. Y, específicamente, en el  parágrafo de
este artículo, se establece que los bienes declarados monumentos nacionales con
anterioridad a la ley, son bienes de interés cultural.
[18] “Vale la pena hacer mención aquí de la interpretación que la
jurisprudencia de esta Corporación ha efectuado de los  conceptos de Estado y
Nación, para concluir que, en este caso, al referirse el artículo 72 al deber
del Estado de proteger el patrimonio cultural de la Nación, está vinculando a
todas las autoridades territoriales y no sólo al poder central. Existiendo,
por tanto, una competencia compartida entre unas y otras.”  (Cfr, Sentencia
C-366 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[19] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[20] Cfr. PALACIO, Germán y otros. Naturaleza en disputa. Ed. Unijus:
2001. pag 337.
[21] PALACIO, Germán, Op. Cit. Pag. 339.
[22] Entre otros, la ley 2 de 1959 sobre economía forestal de la
nación y conservación de los recursos naturales renovables; el decreto-ley 2811
de 1974 (Código de recursos naturales), el decreto 1681 de 1978 que reglamenta
el tema de los recursos hidrológicos del Código de Recursos naturales, la  ley
99 de 1993 y la ley 165 de 1994 (Convenio sobre la diversidad biológica).
[23] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[24] Ver, por ejemplo, Corte Constitucional. Sentencia C-250 de 1996.
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[25] Sentencia C-647 de 1997. MP Fabio Morón Díaz.
[26] Corte Constitucional. Sentencia C-250 de 1996. M.P. Hernando
Herrera Vergara
[27] Sentencia T-379 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Consideración de la Corte 5.