C-315-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-315/95
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Delegación de
funciones
En las consideraciones precedentes se ha
señalado que las funciones atribuídas al Gobierno pueden, en principio, ser
materia de delegación. La delegación es un instrumento del manejo estatal al
cual puede legítimamente apelar el Presidente y se justifica en términos de
eficacia, celeridad y desconcentración del poder. A pesar de no tratarse de
funciones propias, sino radicadas en el Gobierno, el Presidente puede
delegarlas al Ministro Delegatario. En otras palabras, el hecho de que una
función sea del Gobierno, no impide su delegabilidad por parte del Presidente.
El artículo 211 de la C.P., no circunscribe la materia delegable a las
funciones propias del Presidente. La norma, por el contrario, se abstiene de
hacer distinciones dentro del conjunto de funciones que el Presidente puede
delegar. Descartar, por lo demás, esta modalidad de gestión de asuntos
públicos, cuando se está en presencia de una materia gubernamental no resulta
razonable, pues también aquí pueden militar suficientes motivos de eficacia,
celeridad y conveniencia pública para hacerlo.
DIPUTADO-Naturaleza/CONCEJAL-Naturaleza
Los diputados y los concejales, en los
términos de los artículos 299 y 312 de la C.P., no son ni funcionarios ni
empleados públicos. De otro lado, con arreglo a las limitaciones que establezca
“la ley“, tienen derecho a “honorarios“ por su asistencia a las sesiones
correspondientes.
SERVIDOR PUBLICO-Fijación de régimen prestacional
El fundamento constitucional de la ley
analizada lo constituye la atribución que la Constitución asigna al Congreso en
su artículo 150-19, literales e y f. La facultad del Legislador se reduce a
fijar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los
“empleados públicos“ y el régimen de prestaciones sociales mínimas de los
“trabajadores oficiales“. No puede, en consecuencia, hacerse uso de esta facultad
en relación con los concejales y los diputados, que por definición no son
empleados públicos. La inexistencia de una relación laboral o la propia que se
predica de los funcionarios públicos sujetos a una situación legal y
reglamentaria, impide someter a estos servidores públicos a un régimen salarial
y prestacional. Ahora, la materia relativa a los “honorarios” de los concejales
y diputados, es un asunto que concierne exclusivamente a la ley y, por ende, no
puede ser objeto de la técnica peculiar propia de las leyes marco.
EMPLEADOS
PUBLICOS TERRITORIALES-Límite
máximo salarial/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
Del artículo 150-19 de la C.P., se deduce
que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las Corporaciones
públicas territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso
careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la
correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las
facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades
locales y que se recogen en las normas citadas. La determinación de un límite
máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades
de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el
Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea
de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los
emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales
ejercen libremente sus competencias.
GASTO PUBLICO-Principios
La economía, eficacia y eficiencia en el
gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento
constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en
la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer
un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario
abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático,
constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto
público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de
las entidades territoriales en mayor grado  se destinen a la atención material
de los servicios públicos.
PRINCIPIO DE
RAZONABILIDAD DE MEDIDAS LEGISLATIVAS
La razonabilidad de la medida legislativa
se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia - los
sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado
límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado.
TRABAJADOR
OFICIAL TERRITORIAL
La inclusión de los trabajadores oficiales
de las entidades territoriales dentro de la expresión “servidores públicos”, no
puede tener fundamento en la facultad del Congreso consagrada en el literal e
del numeral 19 del artículo 150 de la C.P., que se extiende únicamente a la
categoría de los “empleados públicos”; tampoco en el literal f siguiente del
mismo artículo, que se limita al régimen de prestaciones sociales “mínimas” de
los trabajadores oficiales. Dejando de lado el hecho innegable de que la norma
demandada desconoce el origen contractual de la relación que vincula a los
trabajadores oficiales a las entidades territoriales y que una regulación
general y limitativa que no se contraiga a un contenido mínimo puede
eventualmente vulnerar su derecho a la negociación colectiva, es evidente que
la fuente de competencia del Congreso ha debido en cualquier caso ser distinta
de la del numeral 19 del artículo 150 de la C.P. Por consiguiente, bajo ninguna
circunstancia, podía el Legislador, sin revestir al Ejecutivo de facultades
extraordinarias, conceder una autorización indefinida e intemporal para definir
el régimen prestacional y el máximo salarial de los trabajadores oficiales de
las entidades territoriales.
SERVIDOR PUBLICO-Alcance de la expresión
La expresión  “servidores públicos” que
utiliza la norma examinada, por las razones expuestas, no puede aplicarse a los
trabajadores oficiales territoriales ni a los miembros de las Corporaciones
públicas territoriales.
REF: Expediente
Nº D-712
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 6, 7 y 12 de la Ley 4 de 1992
"Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe
observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los
Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo
establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución Política".
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Julio diecinueve (19) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Aprobado por Acta Nº
28
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 6, 7 y 12 de la Ley 4 de 1992 "Por
la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores
Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en
el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución
Política".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
LEY 4 de 1992
(Mayo 18)
"Por la cual
se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para
la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se
dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo
150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política"
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 6º
Con estricta sujeción a la ley anual de presupuesto, el Presidente de la
República, podrá delegar, en los Ministros, Directores de Departamento
Administrativo, Superintendente y representantes legales de establecimientos
públicos nacionales y de la Organización Electoral, la facultad de realizar
aumentos salariales de los empleados del respectivo organismo o entidad,
siempre y cuando se encuentre dentro de los límites, condiciones y parámetros
que al efecto haya fijado el Gobierno previamente.
Parágrafo 1°.
Previa solicitud motivada, en la cual se indiquen los lineamientos de la
política salarial que se pretenda adoptar, el Presidente de la República podrá
delegar la facultad mencionada en el inciso anterior en otros organismos o
entidades del nivel nacional, siempre y cuando los aumentos estén dentro de los
límites y parámetros que al efecto fije el Gobierno.
Parágrafo 2°.
El Gobierno Nacional deberá establecer un sistema de control presupuestal y de
personal sobre el ejercicio de las facultades que delegue en virtud de este
artículo.
Artículo 7°.
El Presidente de la República podrá delegar en los Ministros respectivos la
fijación y modificación del régimen salarial de determinados empleados públicos
de carácter directivo de las empresas industriales y comerciales del Estado y
de las sociedades de economía mixta asimiladas a éstas, del orden nacional, con
base en las condiciones que él mismo les fije, atendiendo criterios de
competencia en el mercado laboral y con estricta sujeción a los presupuestos de
las respectivas entidades.
...
Artículo 12°.
El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades
territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas,
criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En
consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta
facultad.
Parágrafo.  El
Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando
equivalencia con cargos similares en el orden nacional.
II. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República dictó la Ley 4 de 1992, publicada en el Diario Oficial N° 40451 de
mayo 18 de 1992.
2. La ciudadana
María Betty Cuervo Zárrate demandó la constitucionalidad de los artículos 6, 7
y 12 de la Ley 4 de 1992, por considerarlos violatorios de los artículos  13,
53, 55, 115, 121, 122, 123, 125, 150-19-e y f, 136-1, 211, 286, 287, 300-7 y
313-6 de la C.P.
3. César Augusto
López Botero, en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, presentó, dentro del término de fijación en lista, un escrito en el
que defiende las normas acusadas.
4. Ante el
impedimento del Procurador General, el Viceprocurador remitió a la Corporación
su concepto, en el que solicita se declaren exequibles las normas acusadas.
III.  CARGOS DE
LA DEMANDA
Cargo primero.
Artículos 6 y 7.  Violación de los artículos 136-1 y 211 C.P.
La Constitución
distinguió claramente entre las funciones del Presidente (Art. 189 C.P.) y las
del Gobierno (Art. 115). Ni el Presidente de la República ni el Gobierno,
pueden delegar las funciones que la Constitución confiere expresamente al
Gobierno Nacional.  Entre tales funciones indelegables, se cuentan las
derivadas del artículo 150 numeral 19 literales e) y f).
Posición del
Ministerio de Hacienda
(1)  Si se acoge la
interpretación del demandante, la figura de la delegación no podría realizarse
puesto que el Presidente únicamente podría delegar funciones que sólo él puede
realizar, como el nombramiento de Ministros y Directores de Departamento
Administrativo, y las funciones ejercidas como Jefe de Estado y Suprema
Autoridad Administrativa.
(2)  Las facultades
del delegatario no son discrecionales, debiendo atenerse a los límites
impuestos en la misma ley, y en las directrices que fija el Gobierno.
Concepto del
Viceprocurador
De la lectura de los
artículos 211 y 150 numeral 19 literales e) y f) de la Constitución se
desprende que, salvo en lo que a prestaciones sociales se refiere, las
funciones que ejerce el Gobierno en desarrollo de las diversas leyes marco
pueden ser delegadas.
Cargo segundo.
Artículo 12.  Violación de los artículos 13, 53, 55, 121, 122, 123, 125, 150
numeral 19 literales e y f, 287, 300-7 y 313-6 de la C.P.
(1)  El Congreso se
extralimitó en sus funciones al legislar sobre las prestaciones y salarios de
los servidores públicos. El uso del término genérico servidores públicos, en la
norma acusada, permite al Gobierno regular en su integridad el régimen salarial
y prestacional de los funcionarios públicos, los trabajadores oficiales, los
empleados públicos y los miembros de las corporaciones públicas. Sin embargo,
la Constitución únicamente autoriza al legislador y al Gobierno, a través de la
técnica de ley marco a regular los aspectos salariales y prestacionales de los
empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores
oficiales.
(2)  La autorización
al Gobierno Nacional para fijar topes salariales de los empleados públicos de
las entidades territoriales, supone la invasión del Legislativo, en asuntos de
competencia reservada a dichas entidades.
(3)  La fijación de
topes salariales para los trabajadores oficiales de las entidades
territoriales, desconoce los derechos laborales de dichos trabajadores, en
especial a la negociación colectiva.
Posición del
Ministerio de Hacienda
(1) Las entidades territoriales
no tienen facultad para determinar el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos y de los trabajadores oficiales que laboran con ellas.  Tal
función corresponde al Gobierno Nacional, dentro de los lineamientos
establecidos en la respectiva ley marco (C.P. arts. 150 num. 19 lit. e) y f)).
(2) La fijación de
máximos salariales responde a la necesidad de lograr la racionalidad en el
gasto público, conforme a sanos criterios constitucionales de  hacienda pública
(C.P. arts. 189-14, 305-7, 315-7, 345 y 346).
La armonización de
los principios de unidad y autonomía, en materia económica exige un manejo
coherente que supere la visión a corto plazo.  Las normas contenidas en la Ley
4 de 1992, deben interpretarse a partir de una perspectiva macroeconómica que
busque el cumplimiento de los cometidos sociales del Estado, entre ellos el
logro de una eficaz asignación de recursos dentro de la sociedad (C.P. art.
334), a partir de la armonización de la propiedad, la empresa y el trabajo.
(3) La fijación del
máximo salarial, en consonancia con los cargos similares del orden nacional,
desarrolla el postulado constitucional de la igualdad.
(4)  El derecho de
negociación colectiva puede ejercitarse dentro de los parámetros fijados por la
ley (mínimos y máximos).  La negociación colectiva no es un derecho absoluto, y
tratándose de trabajadores oficiales, debe respetar, en todo caso, los
principios de legalidad y racionalidad del gasto público. Puede, por lo tanto,
el legislador, establecer limitaciones, como lo contempla el artículo 55 C.P.
Concepto del
Viceprocurador
(1) El Constituyente
quiso que mediante las leyes marco se regulara “todo lo atinente al régimen
salarial y prestacional de los servidores del Estado”.  De ahí que la
definición de las líneas generales del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos y trabajadores oficiales corresponda al Congreso -
expedición de la ley marco respectiva - y al Gobierno - desarrollo de la ley
marco -.
(2) Las
restricciones a que se refieren los literales e) y f) del numeral 19 del
artículo 150 de la C.P., operan únicamente frente al Gobierno, mas no para el
Legislador, que es competente para determinar la estructura de la
administración nacional y departamental y, por consiguiente, para fijar el
régimen laboral (salarial y prestacional) aplicable.
IV. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad.
2. A juicio de la
demandante la Ley 4 de 1992, en los artículos acusados, viola los artículos
136-1 y 211 de la C.P., como quiera que la función de realizar aumentos
salariales y en general fijar y modificar el régimen salarial de los servidores
públicos, cuya delegación se autoriza hacer al Presidente en cabeza de agentes
suyos y de la organización electoral, pertenece al Gobierno Nacional (C.P. art.
150-19) y, por lo tanto, no puede ser objeto de delegación. Por su parte, el
Ministerio Público y el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, sostienen que la indicada función, a voces del artículo citado, no es
delegable en las corporaciones públicas territoriales. A contrario sensu,
advierten, sí es delegable en las condiciones del artículo 211 de la C.P.
3. La función de
fijar el régimen salarial y prestacional, dentro del cual se incluye el
señalamiento de aumentos salariales, compete al Gobierno y se ejerce por éste
de conformidad con las normas generales, los objetivos y criterios, que
determine el Congreso (C.P. art. 150-19-e). Corresponde a la Corte precisar si
las atribuciones que la Constitución ha puesto en cabeza del Gobierno Nacional,
pueden ser materia de delegación en los términos del artículo 211 de la C.P.
4. La delegación de
funciones a que alude el artículo 211 de la C.P., se sujeta a los siguientes
requisitos: (1) autorización legal. Sólo son delegables las funciones que la
ley señale y siempre que su naturaleza lo permita; (2) la competencia no debe
ser ajena al delegante. Si bien la delegación no opera una transferencia de la
función, sino de su ejercicio, es inconcebible que ella pueda recaer sobre una
atribución constitucional ajena al delegante, pues carecería de objeto, y
crearlo equivaldría a que la ley por su cuenta modificara el diseño de
competencias instituido por el Constituyente. Tratándose de las funciones
propias del Gobierno - que es el tema que se controvierte -, es evidente que en
un régimen como el colombiano, el Presidente, que ostenta la calidad de Jefe del
Gobierno, no puede considerarse ajeno a su acervo de competencias. En todo
caso, el fundamento de la delegabilidad de las funciones del Gobierno, se apoya
tanto en la disposición del artículo 196 de la C.P., que admite dicho mecanismo
inclusive respecto de esta especie de funciones, como en el precepto del
artículo 211 de la C.P., que no hace la distinción entre las funciones que el
Presidente puede delegar y que, además, no restringe la figura  a las de su
exclusiva competencia; (3) acto presidencial de delegación. La decisión última
sobre la delegación, incumbe al titular de la función, que puede abstenerse de
hacerlo, pese a la autorización legal; (4) limitación de delegatarios.
Unicamente tienen aptitud para ser delegatarios los ministros, directores de
departamentos administrativos, representantes legales de entidades
descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del
Estado que la misma ley determine; (5) imputación de los actos. Los actos o
resoluciones que en ejercicio de la delegación dicte el delegatario se reputan
suyos para todos los efectos legales y al hacerlo compromete su exclusiva
responsabilidad, no la del delegante; (6) reforma y revocación de los actos del
delegatario. En todo momento, el delegante puede reformar o revocar la
actuación del delegatario, en cuyo caso reasumirá la responsabilidad
consiguiente. (7) recursos. Contra los actos del delegatario pueden
interponerse los recursos que establezca la ley.
5. La delegación
autorizada por la ley examinada, cumple con la regla de limitación de
delegatarios, pues los que designa corresponden a los funcionarios que tienen
aptitud constitucional para asumir ese calidad. La discusión se presenta en
relación con la titularidad de la función objeto de la delegación. En este
sentido, es pertinente definir si todas las funciones que el artículo 189 de la
C.P adscribe al Presidente de la República, tienen el carácter de funciones
propias.
La Constitución
expresamente introduce la anotada distinción en el artículo 196: "(...)
Cuando el Presidente de la República se traslade a territorio extranjero en
ejercicio de su cargo, el Ministro a quien corresponda, según el orden de
precedencia legal, ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones
constitucionales que el Presidente le delegue, tanto aquellas que le son
propias como las que ejerce en su calidad de Jefe del Gobierno (... )".
En este orden de
ideas, las funciones que la Constitución coloca en cabeza del Gobierno
Nacional, son propias de este órgano constitucional, no obstante que el
Presidente que lo integra y preside, obre en su condición de Jefe del mismo. El
Gobierno Nacional se presenta como una verdadera y autónoma articulación
estructural y funcional del Estado, que no se confunde con sus componentes. La relación
necesaria jurídico-política que existe entre el órgano y su titular, se postula
sin perjuicio de mantener su distinción y de conservar al Gobierno Nacional
como centro de imputación de los actos que en su calidad de Jefe produzca éste
último.
Se infiere de lo
expuesto que las funciones que el Presidente desempeña en su condición de Jefe
del Gobierno, no se confunden con las que se adscriben a su órbita de
atribuciones propias como órgano unipersonal para cuyo ejercicio obra como Jefe
del Estado o Suprema Autoridad Administrativa, según el caso.
6. Desde el punto de
vista material el Gobierno Nacional domina el vértice de la rama ejecutiva del
poder público y desde allí asume la dirección y el impulso de las políticas
internas del país, incluso apoyando la tarea de otras ramas y generando
iniciativas que luego de surtido el procedimiento legislativo se convierten en
leyes. La administración como instrumento técnico y neutral de gestión de los
intereses estatales, debe secundar la función gubernativa. La doble condición
de los componentes del Gobierno, integrantes de este órgano, con específicas
responsabilidades políticas y jurídicas y, a la vez, titulares de cargos de
dirección y coordinación de la administración, asegura la cohesión de la rama ejecutiva
bajo la égida del Gobierno. Desde luego, las acciones que trascienden la esfera
de los órganos del poder público y comprometen al Estado como unidad política y
soberana, sin perjuicio de la necesaria intervención de los restantes órganos
dentro del marco de sus competencias, requieren que sea el Presidente como Jefe
del Estado, quien asuma la iniciativa y su respectiva refrendación final.
7. En el plano
normativo, las funciones atribuídas al Jefe del Estado y a la Suprema Autoridad
Administrativa, propias del órgano unipersonal denominado "Presidente de
la República" (C.P. art. 196) en el régimen colombiano, se concentran en
cabeza del mismo titular. Los actos que el Presidente expida, en ejercicio de
las indicadas funciones, sólo precisan para su validez y eficacia que ellos
sean suscritos y comunicados por la persona que legítimamente ocupa dicho
cargo.
Los actos que se
dicten en desarrollo de funciones que la Constitución expresamente asigna al
Gobierno, deben, para su validez y eficacia, ser suscritos por el Presidente de
la República, que preside dicho órgano de naturaleza colegiada, y, además, por
el Ministro o Director de Departamento a que corresponda el asunto tratado. Si
la materia o negocio tienen carácter general, será necesario que el acto lo
suscriba el Presidente, junto a todos sus ministros (C.P. art. 115). La
participación de los ministros y directores de departamentos administrativos,
obedece al hecho de que estos funcionarios, aparte de tener esa calidad, al
lado del Presidente que lo dirige y coordina, conforman el Gobierno en sentido
general o específico y, en consecuencia, en cada acto suyo comprometen su
responsabilidad jurídica y política.
En principio, las
funciones del Gobierno son las que en la Constitución Política así se indican.
Lo anterior en razón de que la adjudicación de atribuciones entre los distintos
órganos, sigue una pauta predominantemente formal, pues a ello obliga un sano
criterio de seguridad y de reparto y de separación funcional de
responsabilidades de orden político y jurídico (C.P. art. 113). De otra parte,
cabe presumir que si determinada función se predica del Presidente y en ninguna
parte del texto constitucional se establece que su fundamento está dado por ser
la misma una competencia del Gobierno, queda comprendida en la órbita de sus
competencias propias, en cuyo caso, dependiendo de su naturaleza, la ejercerá
como Jefe del Estado o Suprema Autoridad Administrativa.
8. La delegación que
contemplan las normas demandadas, tiene relación directa con la fijación y
modificación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, que
es función expresamente atribuida al Gobierno (C.P. art. 150-19-e), la cual
debe sujetarse a los objetivos, criterios y normas generales que expida el
Congreso.
En las
consideraciones precedentes se ha señalado que las funciones atribuídas al
Gobierno pueden, en principio, ser materia de delegación. La delegación es un
instrumento del manejo estatal al cual puede legítimamente apelar el Presidente
y se justifica en términos de eficacia, celeridad y desconcentración del poder.
Se ha anotado que a pesar de no tratarse de funciones propias, sino radicadas
en el Gobierno, el Presidente puede delegarlas al Ministro Delegatario (C.P.
art. 196). En otras palabras, el hecho de que una función sea del Gobierno, no
impide su delegabilidad por parte del Presidente. Igualmente, se ha puesto de
presente que el artículo 211 de la C.P., no circunscribe la materia delegable a
las funciones propias del Presidente. La norma, por el contrario, se abstiene
de hacer distinciones dentro del conjunto de funciones que el Presidente puede
delegar. Descartar, por lo demás, esta modalidad de gestión de asuntos
públicos, cuando se está en presencia de una materia gubernamental no resulta
razonable, pues también aquí pueden militar suficientes motivos de eficacia,
celeridad y conveniencia pública para hacerlo.
Los argumentos
expuestos son suficientes para desechar los cargos de la demanda.
Régimen salarial
y prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales
9. Según la
demandante el artículo 12 de la Ley 4 de 1992 viola varios artículos de la
Constitución Política (150-19 literales e y f; 13; 53; 115; 121; 122; 123; 125;
212; 286 y 287). En síntesis, la inconstitucionalidad se funda en que la ley
sólo puede ocuparse del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos (i) y, de otra parte, en lo referente a las prestaciones sociales de
los trabajadores oficiales, el papel de la ley se limita a dictar normas generales
que ha de tener en cuenta el Gobierno para establecer su régimen
"mínimo" (ii).
Observa la actora
que la disposición acusada utiliza la expresión "servidores públicos"
- que comprende a los miembros de las corporaciones públicas territoriales y a
los trabajadores oficiales -, como sujetos destinatarios del régimen
prestacional que será fijado por el Gobierno. De esta manera, alega, la ley
marco excede claramente su cometido, en su concepto, circunscrito a la
categoría de los "empleados públicos" y, por contera, abre la
posibilidad para que no únicamente el "mínimo", sino el entero
régimen prestacional de los trabajadores oficiales de las entidades
territoriales, sea objeto de la regulación legal y de los decretos del
Gobierno.
La facultad dada al
Gobierno para fijar el límite máximo salarial de los "servidores públicos
territoriales", otra vez en razón de la expresión empleada, aparte de
comportar una invasión a la autonomía territorial, alcanza a cobijar a los
"trabajadores oficiales territoriales", a quienes con desconocimiento
de la Constitución, sujeta a una normativa legal laboral. Recuerda la
demandante que en esta materia la ley y sus decretos reglamentarios, deben
contraerse a imponer el régimen de "prestaciones sociales mínimas", a
fin de permitir, entre otras cosas, que la libre contratación y la negociación
colectiva amplíen las garantías y derechos de estos trabajadores.
10. El
Viceprocurador General de la Nación y el representante del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, se oponen a la pretensión de la demanda. Sus
argumentos coinciden en puntualizar que el Congreso deriva de distintas
fuentes, como lo reconoció la Corte Constitucional en su sentencia C-112 del 25
de marzo de 1993 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara), autoridad suficiente para
imponer límites máximos a las prestaciones sociales que puedan concederse a los
trabajadores oficiales. Adicionalmente, manifiestan, el límite máximo a los
salarios de los servidores públicos de las entidades territoriales, obedece a
un sano criterio de igualdad material (C.P. art. 13) y propugna la racionalidad
del gasto público. Por último, se advierte, los principios de la hacienda
pública que en el nivel nacional supeditan la admisibilidad de todo gasto
público a la previa existencia de la ley que lo autoriza (C.P. art. 345), son
también imperiosas respecto de las entidades territoriales. Justamente, ésta
sería la misión asignada a la ley demandada.
11. El problema que
esta Corte debe dilucidar, de acuerdo con los planteamientos que se han
expresado por las partes, se remite al alcance del término “servidores
públicos“ y a sus implicaciones concretas, dadas las proposiciones normativas
examinadas, frente a tres categorías : miembros de las corporaciones públicas
territoriales (1); empleados públicos territoriales (2); trabajadores oficiales
territoriales (3).
12. Los diputados y
los concejales, en los términos de los artículos 299 y 312 de la C.P., no son
ni funcionarios ni empleados públicos. De otro lado, con arreglo a las
limitaciones que establezca “la ley“, tienen derecho a “honorarios“ por su
asistencia a las sesiones correspondientes.
El fundamento
constitucional de la ley analizada lo constituye la atribución que la
Constitución asigna al Congreso en su artículo 150-19, literales e y f. La
facultad del Legislador se reduce a fijar las normas generales sobre el régimen
salarial y prestacional de los “empleados públicos“ y el régimen de
prestaciones sociales mínimas de los “trabajadores oficiales“. No puede, en
consecuencia, hacerse uso de esta facultad en relación con los concejales y los
diputados, que por definición no son empleados públicos. La inexistencia de una
relación laboral o la propia que se predica de los funcionarios públicos
sujetos a una situación legal y reglamentaria, impide someter a estos
servidores públicos a un régimen salarial y prestacional. Ahora, la materia
relativa a los “honorarios” de los concejales y diputados, es un asunto que
concierne exclusivamente a la ley y, por ende, no puede ser objeto de la técnica
peculiar propia de las leyes marco.
13. En lo relativo a
los “empleados públicos territoriales”, se pregunta la Corte si la ley con base
en el principio de economía y eficiencia del gasto público (C.P. arts. 209 y
339), puede - sin lesionar el principio de autonomía territorial (C.P. arts. 1
y 287), en la ley marco sobre el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos (C.P. art. 150-19-e), establecer como orientación general
dirigida al Gobierno la fijación de un límite salarial que guarde equivalencia
con cargos similares del orden nacional.
Para resolver el
interrogante formulado, se debe precisar si la medida legislativa - limitación
máxima salarial -, afecta el núcleo esencial de la autonomía territorial. Si se
comprueba que el Congreso carece de competencia en el asunto tratado o que, aún
teniéndola, la decisión general adoptada es injustificada, irracional,
irrazonable o desproporcionada, no habría alternativa distinta de la
declaratoria de su inexequibilidad.
No obstante que las
autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura
de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus
empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede
desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P. arts. 150-5,
150-19-e y 287 ). Del artículo 150-19 de la C.P., se deduce que la función de
dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos puede ser delegado a las Corporaciones públicas
territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera
de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del
Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas
que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en
las normas citadas.
La determinación de
un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de
las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna
inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades
territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales
y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las
autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de
marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a
las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de
autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía
absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: “Las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de
la Constitución y la ley” (C.P. art. 287).
La economía,
eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un
principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una
sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el
correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos
aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este
respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo
para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado,
estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales
en mayor grado  se destinen a la atención material de los servicios públicos.
La razonabilidad de
la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón
de referencia - los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -,
garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y
desproporcionado.
Las premisas
sentadas, llevan a la Corte a concluir que la norma examinada, por lo que
respecta a los empleados públicos territoriales, es exequible.
14. La inclusión de
los trabajadores oficiales de las entidades territoriales dentro de la
expresión “servidores públicos”, no puede tener fundamento en la facultad del
Congreso consagrada en el literal e del numeral 19 del artículo 150 de la C.P.,
que se extiende únicamente a la categoría de los “empleados públicos”; tampoco
en el literal f siguiente del mismo artículo, que se limita al régimen de
prestaciones sociales “mínimas” de los trabajadores oficiales. Dejando de lado
el hecho innegable de que la norma demandada desconoce el origen contractual de
la relación que vincula a los trabajadores oficiales a las entidades
territoriales y que una regulación general y limitativa que no se contraiga a
un contenido mínimo puede eventualmente vulnerar su derecho a la negociación
colectiva (C.P. arts. 39 y 55), es evidente que la fuente de competencia del
Congreso ha debido en cualquier caso ser distinta de la del numeral 19 del
artículo 150 de la C.P. Por consiguiente, bajo ninguna circunstancia, podía el
Legislador, sin revestir al Ejecutivo de facultades extraordinarias, conceder
una autorización indefinida e intemporal para definir el régimen prestacional y
el máximo salarial de los trabajadores oficiales de las entidades
territoriales.
Los defensores de la
ley aducen en favor de sus tesis, la doctrina sentada por esta Corte en su
sentencia C-112 del 25 de marzo de 1993 (MP Dr. Hernando Herrera Vergara). La
indicada sentencia se ocupa de la fijación de un máximo salarial aplicable a
los trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas del orden
nacional, lo que se encontró exequible por provenir de la ley y en razón de
competencias ordinarias suyas originadas principalmente en la facultad de
determinar la estructura de la administración y fijar los gastos de la misma.
La disposición acusada, en cambio, tiene por objeto el régimen salarial y
prestacional de los trabajadores oficiales de las entidades territoriales, el
cual será establecido mediante decreto del Gobierno.
La expresión
“servidores públicos” que utiliza la norma examinada, por las razones
expuestas, no puede aplicarse a los trabajadores oficiales territoriales ni a
los miembros de las Corporaciones públicas territoriales. Con esta salvedad, la
disposición acusada será declarada exequible.
V. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 6
y 7 de la Ley 4ª de 1992.
SEGUNDO.-  Declarar EXEQUIBLE el artículo 12
de la Ley 4ª de 1992 siempre que se entienda que las facultades conferidas al
gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen
prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional
mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial
de los empleados públicos de las entidades territoriales.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA  VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General