T-485-18
Sentencia T-485/18
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR TRASLADO DE
ESTACIONES DE POLICIA O BASES MILITARES PROXIMAS A INSTITUCIONES EDUCATIVAS-Improcedencia por cuanto no hay riesgo
inminente
FUERZA PUBLICA-Excepcionalmente procede su desplazamiento por vía
judicial
POLICIA NACIONAL-Función preventiva
DEBER DE SOLIDARIDAD-Límites
JUEZ DE TUTELA-Debe identificar riesgo subjetivo excepcional sobre la
vida o integridad de persona amenazada
La autoridad jurisdiccional debe analizar
si en cualquier escenario en el que se pretenda evitar la vecindad con una
estación de policía, la ubicación de esta configura un peligro o amenaza
inminente contra derechos fundamentales de sujetos determinados o determinables
expuestos a un riesgo excepcional que le exija al juez de tutela prevenir su
vulneración por la situación específica en que se encuentren aquellos
individuos
REUBICACION DE ESTACIONES O COMANDOS DE
POLICIA PROXIMOS A INSTITUCIONES EDUCATIVAS-Jurisprudencia constitucional
Referencia: Expediente
T-6.878.820
Asunto: Acción de tutela instaurada por Fredy Armando
Urón Freytter, en calidad de Personero Municipal de Murindó (Antioquia) y
actuando como agente oficioso de
los estudiantes de la Institución Educativa Murindó, contra la Dirección General de la Policía Nacional,
la Presidencia de la República y los Ministerios del Interior, de Defensa
Nacional y de Justicia y del Derecho.
Magistrado Sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos
mil dieciocho (2018).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto
2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela proferido
el 13 de junio de 2018 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, a través del cual se revocó la sentencia dictada el 24 de abril del
mismo año por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Antioquia, correspondiente al trámite de la acción de amparo constitucional formulada
por el Personero Municipal de
Murindó, actuando como agente oficioso de los estudiantes de la Institución
Educativa Murindó, contra la Dirección
General de la Policía Nacional, la Presidencia de la República y los Ministerios
del Interior, de Defensa Nacional y de Justicia y del Derecho.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1.
En el año 2004 se ubicó, por primera vez, una estación de Policía en el
municipio de Murindó, y fue precisamente en dicha anualidad, el día 12 de
febrero, que sus instalaciones sufrieron, sin consecuencia alguna, un
hostigamiento por parte de integrantes del Frente 57[1]
de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, en adelante FARC[2].
1.2.
Posteriormente, el 15 de septiembre y el 18 de octubre de 2013, la Policía
Nacional registró dos ataques en contra de la estación, el primero por parte
presuntos integrantes de las FARC durante diez minutos, y el segundo por miembros
de dicho grupo armado mediante el lanzamiento de explosivos[3].
1.3.
Debido a que la Policía Nacional no cuenta con un terreno propio en aquel
municipio para construir sus instalaciones, el día 22 de enero de 2018 el
Comandante del Departamento de Policía Urabá suscribió un contrato de
arrendamiento sobre once inmuebles vecinos localizados en la cabecera municipal
de Murindó para ubicar la estación de policía[4].
1.4.
El 8 de febrero de 2018 se presentó un incendio estructural en la referida
estación que generó pérdidas materiales[5], sin que se hubiesen
presentado heridos o víctimas y, aunque el cuerpo de Bomberos Voluntarios del
municipio no pudo corroborar sus causas debido a la ausencia del personal
técnico necesario para ello, los miembros de la estación afirmaron que se
originó por un corto circuito[6].
1.5.
Actualmente, según lo indicó la Policía Nacional, en algunas zonas rurales de
Murindó[7] hay incidencia del
Ejército de Liberación Nacional[8] producto de una leve
presencia de dicho grupo guerrillero en aquel municipio, pues la intención del
ELN en esa jurisdicción es: (i) seguir estableciendo corredores de movilidad y
áreas estratégicas para el narcotráfico[9]; y (ii) centrar su
interés sobre otras actividades como la minería ilegal[10].
1.6. Solicitud de amparo constitucional: mediante acción de tutela interpuesta el 5 de abril de
2018, el Personero Municipal de Murindó solicitó al juez constitucional: (i)
ordenar el traslado de la estación de policía y de cualquier unidad militar a
un sitio que no sea contiguo a la Institución Educativa Murindó; y (ii)
prohibir a las autoridades accionadas cualquier conducta que permita la
instalación de la fuerza pública en lugares que constituyan un riesgo para la
población civil y los alumnos, pues, según indicó, la estación de policía está
ubicada al lado del establecimiento escolar referido y hay personal militar que
guarnece ocasionalmente en un área adyacente a dicho claustro, a pesar de que  el
municipio atraviesa una grave situación de orden público que, por ende, amenaza
el derecho a la vida y seguridad personal de los cuatrocientos menores que
estudian en aquel plantel educativo.
Para justificar dicha apreciación, el Personero afirmó
que en el municipio hay distintos actores armados ilegales[11]
que se están confrontando para obtener el control territorial de la región. De
esa manera, adujo que su presencia se prueba en la medida en que, por ejemplo: (i)
en el casco urbano hay grafitis alusivos a las Autodefensas Gaitanistas de Colombia; (ii) en agosto del 2017 las fuerzas militares
supuestamente incautaron armamento del ELN en la zona rural de Murindó; y (iii)
en febrero del 2018, durante el “Paro Nacional Armado” que el ELN provocó,
el Ejército aparentemente detonó de forma controlada dos artefactos explosivos
a 2.5 kilómetros de la institución educativa, sin contar con que la población,
según afirmó, estuvo confinada durante los días que duró aquel “paro”
por la falta de garantías en materia de seguridad para el municipio.
2. Intervención de las entidades demandas y vinculadas
al proceso de tutela
La Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia admitió el mecanismo de amparo,
ordenó correr traslado a todas las entidades accionadas y vinculó al Comandante
de Policía de la estación Murindó para que se pronunciaran sobre los hechos
expuestos en el escrito de tutela; sin embargo, algunas entidades guardaron
silencio, de modo que las intervenciones allegadas durante el trámite de este
proceso constitucional fueron las siguientes:
2.1. La Policía Nacional resaltó que ante la eventual
alteración de orden público en algunos entes territoriales, resulta razonable
que la comunidad deba cumplir ciertas cargas sociales con el fin de propiciar
las condiciones requeridas para que el cuerpo de policía preste su servicio de
manera eficaz, no sin antes asegurar la integridad de las personas.
En segundo lugar, aclaró que actualmente la población de
Murindó, incluyendo a los estudiantes de la institución educativa, no padece la
concreción de alguna situación de hostilidad que la ponga en peligro y que,
además, la Policía ha ejecutado programas y medidas de seguridad destinadas a
evitar la comisión de acciones delictivas en la jurisdicción de Murindó, como la
realización de patrullajes constantes, la instalación de puestos de control
móviles en la entrada y salida del municipio, la solicitud de antecedentes y el
desarrollo de actividades de acercamiento con la comunidad[12].
Además, destacó: (i) que la población requiere una Policía
próxima y más amiga para que el ciudadano pueda interactuar con ella y
solicitar su apoyo inmediato cuando se requiera; y (ii) que se han realizado
distintas actividades con la comunidad estudiantil en las que se le ha
capacitado sobre el Código Nacional de Policía y Convivencia, el respeto
social, la explotación sexual infantil, los métodos de planificar para evitar
embarazos a temprana edad y los derechos de los niños y niñas[13].
Por ese motivo, aseguró que, lejos de que en esa jurisdicción el personal
policial ponga en peligro a los estudiantes, aquellas actividades confirman que
la Policía es más cercana y que con su presencia fortalece las relaciones entre
el Estado y la comunidad.
En tercer lugar, subrayó que durante el año 2017 en Murindó
solo se reportó un homicidio, que dicha cifra se repite en lo que va de corrido
del 2018 y que, además, esos hechos no están relacionados con ataques por parte
de grupos al margen de la ley. Asimismo, adujo que la estación de policía no
atraviesa una situación de seguridad que ponga en peligro a la comunidad o
afecte el orden público, pues en los últimos cinco años no han existido
hostigamientos por parte de grupos al margen de la ley en contra de las
instalaciones policiales o de los habitantes del municipio[14].
En ese sentido, afirmó que los alumnos de la Institución
Educativa Murindó no han sido expuestos a algún riesgo durante la prestación
del servicio de Policía en el casco urbano o rural del municipio, pues no han
existido agresiones provenientes de grupos armados. Por ello, manifestó que no
es de recibo que el personero municipal aduzca que los estudiantes de aquel
plantel escolar se encuentran en riesgo sin siquiera aportar una prueba sumaria
que establezca la veracidad de lo descrito en la acción de tutela[15].
Finalmente, aclaró que el incendio que afectó las
instalaciones de la estación de policía no perjudicó a la población civil, pues
hubo una reacción rápida para contenerlo de la mejor manera y, además, al lado
de las dos casas quemadas no hay presencia de alguna comunidad que hubiese
podido resultar afectada con la incineración.
En consecuencia, y después de aclarar que cualquier medida
que eventualmente involucre la reubicación de la estación exigiría tener en
cuenta que dentro de los planes del Gobierno Nacional está la reubicación
geográfica del municipio debido a las constantes inundaciones que sufre por la
cercanía con el río Atrato[16], concluyó
que no existe un perjuicio irremediable derivado de la permanencia de la
Policía Nacional en Murindó que pueda afectar a los alumnos de la institución
educativa y poner en peligro a los menores.
2.2. El Ministerio del Interior informó que carece de
competencia para pronunciarse frente a los hechos y la presunta amenaza de las
garantías fundamentales que la parte actora indicó en el escrito de tutela,
pues la Constitución Política y la ley no otorgaron a la entidad la función de
ordenar traslados de estaciones de policía o guarniciones militares. Por ese
motivo, manifestó que no puede endilgársele responsabilidad frente a la
supuesta vulneración alegada.
2.3. El Ministerio de Justicia y del Derecho sostuvo
que sus funciones y competencias no le permiten tomar determinaciones en torno
a las pretensiones del accionante, motivo por el cual adujo que no podía ser
responsable de la supuesta amenaza de los derechos fundamentales invocados en
el escrito de tutela, ni tampoco está legitimada en la causa para responder por
los hechos descritos en la demanda.
Sin embargo, sostuvo que la pretensión del tutelante puede
ser valorada por la Subdirección de Infraestructura del Ministerio del Interior,
pues dicha instancia está encargada de apoyar la definición de los lineamientos
en materia de la infraestructura que se requiere para ejecutar los proyectos de
seguridad y convivencia ciudadana.
3. Decisiones de instancia
3.1. Mediante
sentencia del 24 de abril de 2018, la Sala Primera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Antioquia destacó, en primer lugar, que Murindó está
ubicado en la ribera del río Atrato, afluente que, tal y como es de
conocimiento público, ha sido ruta del narcotráfico y arteria de la guerra
debido a la constante disputa por la minería ilegal, la cocaína y los
corredores de narcotráfico entre Colombia y Panamá.
Con base en lo anterior, el órgano colegiado advirtió
que el municipio ha sido escenario de enfrentamientos armados donde se ha visto
afectada la población civil. Asimismo, adujo que si bien la desmovilización de
grupos armados ilegales como las Autodefensas de Colombia o las FARC mejoró la
situación de seguridad de la zona, ese periodo de tranquilidad responde a circunstancias
coyunturales que eventualmente pueden cambiar por hechos sobrevinientes como la
creación de nuevas organizaciones criminales.
Por ello, el Tribunal encontró que existía una amenaza
potencial grave al derecho a la vida, la integridad personal y la educación de
los niños que, según indicó, exige la protección de los menores que acuden a la
Institución Educativa Murindó, como quiera que la estación de policía es
contigua al plantel escolar en una zona que puede ser objeto de hostilidades.
De igual manera, el a quo sostuvo que la
ubicación de la estación de policía y la presencia esporádica de las fuerzas
militares no se ajusta a las condiciones de proporcionalidad fijadas por esta
Corte en temas como el que hoy ocupa nuestra atención. En ese sentido, afirmó
que si bien el objetivo de la fuerza pública es proteger a la población civil,
la práctica y el contexto de la zona demuestran que aquellas circunstancias
suponen una potencial amenaza a los menores estudiantes.
En consecuencia, ordenó a la Policía Nacional que, una
vez culmine el contrato de arrendamiento que el Comandante del Departamento de
Policía Urabá suscribió, traslade la estación a un lugar que no suponga riesgo
para los derechos a la vida, integridad y educación de los niños que estudian
en la institución citada. En ese sentido, aclaró que la nueva ubicación no
podrá estar cerca de ningún plantel escolar y, además, ordenó al alcalde
municipal revocar la autorización otorgada a las fuerzas militares para
establecerse, incluso transitoria e intermitentemente, en zonas contiguas a la
referida institución educativa o a cualquier otro centro escolar.
3.2. La
Policía Nacional impugnó aquella sentencia, insistiendo en que la jurisdicción
en donde está situada la estación no se ha visto alterada por la presencia
evidente de grupos armados ilegales. En ese sentido, luego de indicar que en la
providencia no se estableció cuál es el riesgo real que padecen los estudiantes
de la institución escolar, señaló que en los últimos años la población de
Murindó no ha sufrido ataques u hostigamientos a partir de los cuales se
desprenda un riesgo potencial grave a la vida, la integridad y la educación de
los menores.
3.3. Así las cosas,
en sede de segunda instancia la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, mediante
sentencia del 13 de junio del 2018, revocó el fallo del a quo y denegó el amparo invocado, pues no
evidenció motivos suficientes para inferir que, en términos probabilísticos,
Murindó y su estación de policía puedan sufrir ataques de grupos armados
ilegales que representen una amenaza o un riesgo alto para la integridad y
seguridad de los estudiantes de la institución educativa, más aun teniendo en
cuenta que en dicho municipio no hay antecedentes próximos de acciones bélica
contra la población civil. Por tanto, el ad quem consideró que el
fallador de primera instancia fundamentó su decisión en supuestos eventuales
basados en situaciones hipotéticas no consolidadas que le impedían conceder la
tutela de los derechos alegados.
4. Actuaciones en sede de revisión
Dado
que el accionante fundamentó sus pretensiones indicando que Murindó atraviesa
una grave situación de orden público que amenazan la vida y la seguridad
personal de los cuatrocientos menores que estudian en el citado plantel
educativo, se decretaron pruebas con el fin de ampliar los elementos fácticos para calificar, con la mayor certeza
posible, la naturaleza del peligro que el Personero Municipal describió.
Por
lo anterior, se requirió un informe que detallara, entre otras, ciertas
circunstancias del contexto de seguridad de Murindó,
así como la situación de seguridad de
la estación de Policía y del asentamiento militar aludidos por el Personero
Municipal en la acción de tutela, evaluando el riesgo
que implica su localización para la población civil que reside o desarrolla sus
actividades en las cercanías y, particularmente, para los estudiantes de la
Institución Educativa Murindó.
Con base en lo anterior, la Secretaría
General de esta Corporación, mediante oficio del 21 de septiembre de 2018,
remitió al despacho del Magistrado Ponente las pruebas enviadas por la Policía
Nacional.
II. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE
1.
Competencia
Esta Sala es competente para revisar la decisión
proferida en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo
previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política.
2.
Delimitación del problema jurídico constitucional y procedencia de la acción de
tutela para abordar el asunto objeto de decisión
En
el presente caso, la solicitud del Personero Municipal de Murindó pretende
proscribir la ubicación y presencia actual de la estación de policía y de la
fuerza pública en las inmediaciones de la Institución Educativa Murindó, con el
fin de lograr su traslado a zonas que no sean vecinas al plantel escolar o a
lugares que, a su juicio, no constituyan un riesgo para la población civil y
los estudiantes, como quiera que, según indicó, el municipio atraviesa una
grave situación de orden público que amenazan el derecho a la vida y la
integridad personal de los cuatrocientos menores que estudian en aquel plantel
educativo.
En
ese orden de ideas, la Sala advierte, en primer lugar, que el Personero Municipal estaba legitimado en la causa[17]
para promover el amparo contra las entidades que demandó en el trámite de
tutela[18] y que,
adicionalmente, lo hizo en un término razonable[19].
Ahora
bien, en cuanto a la interposición subsidiaria del mecanismo de amparo[20],
aunque cabría acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para,
eventualmente, ventilar la pretensión del demandante, esta Sala considera que,
en razón de la dimensión y el debate constitucional del asunto objeto de análisis,
la tutela es el medio judicial procedente para determinar si las condiciones
espacio temporales en las que se presta el servicio público de policía y actúa
la fuerza pública en Murindó constituyen, o no, una amenaza a garantías
fundamentales, en particular, a la vida e integridad personal de menores que
desarrollan sus actividades académicas en un inmueble vecino a la estación
donde se ubica el personal que presta el mencionado servicio.
Así,
esta acción resulta idónea para abordar la arista constitucional que impone estudiar
la supuesta amenaza de los derechos invocados, toda
vez que la discusión ni siquiera se trabó por el supuesto acaecimiento
de algún vicio que hubiere afectado la etapa contractual adelantada para
arrendar los inmuebles en los que se instaló la estación de policía y, en todo
caso, ante el juez administrativo se
desataría, primariamente, el conflicto en torno a la existencia y legalidad de
un eventual acto administrativo, y por ello solo de forma secundaria e incierta
se surtiría el debate concerniente a la aparente amenaza de los derechos de los
estudiantes; o en su defecto, se surtiría un juicio de responsabilidad extracontractual en contra
de los agentes del Estado en el que
inicialmente se tendría que estudiar la existencia de un daño cierto, concreto
y personal, así como la acreditación de una imputación fáctica y un título
jurídico de imputación para lograr una indemnización de la administración a favor
de los afectados, sin contar con que el fundamento que motivó el amparo no
revela la pretensión de una reparación directa.
Así las cosas, para
resolver el problema arriba subrayado, esta Sala, antes de analizar el caso
concreto, reiterará algunas consideraciones
jurisprudenciales generales respecto de los escenarios en los que la prestación
del servicio público de policía amenaza la seguridad o los derechos
fundamentales de las personas que desarrollan sus actividades diarias en
inmuebles vecinos a las estaciones donde se ubica el cuerpo policial.
3. Escenarios en los que la
prestación del servicio público de policía amenaza la seguridad o los derechos
fundamentales de las personas que desarrollan sus actividades diarias en
inmuebles vecinos a las estaciones donde se ubica el cuerpo policial
El
segundo inciso del artículo 2º de la Constitución Política establece que las
autoridades de la República están instituidas para, entre otras cosas, proteger
a todas las personas residentes en Colombia en su vida e integridad. En función
de ese objetivo, el constituyente consideró necesaria la organización de una
fuerza pública integrada por las fuerzas militares y la Policía Nacional; esta
última, como un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la
Nación, cuyo fin principal es el mantenimiento de las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades, y para asegurar que los
habitantes del territorio convivan en paz.
Para ello, las autoridades de Policía deben prevenir situaciones y
comportamientos que pongan en riesgo la convivencia, es decir, la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre
las personas, con los bienes y con el ambiente, en el marco del ordenamiento
jurídico, así como también promover los mecanismos alternativos de resolución
de conflictos como vía de solución de desacuerdos o controversias entre
particulares, y propiciar el diálogo y los acuerdos en aras de la misma
convivencia[21].
En ese orden de ideas, el cuerpo de
Policía debe velar por la protección de la convivencia en cada una de sus
facetas, esto es, en la de la tranquilidad, la seguridad, el ambiente y la
salud pública, con el fin de: (i) garantizar la protección de los derechos y
libertades constitucionales y legales de las personas en el territorio
nacional; (ii) lograr que las personas ejerzan sus derechos y libertades, sin
abusar de los mismos y con plena observancia de los derechos ajenos; (iii)
favorecer la protección de los recursos naturales, el patrimonio ecológico, el
goce y la relación sostenible con el ambiente; y (iv) reforzar la
responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud como un derecho
esencial, individual, colectivo y comunitario logrado en función de las
condiciones de bienestar y calidad de vida[22].
En consecuencia, un principio general
que responde a los fines esenciales del Estado indicaría que se presume que la
presencia de la fuerza pública es un factor de seguridad para garantizar la
convivencia pacífica, defender la soberanía, la independencia, la integridad
del territorio nacional y el orden constitucional, y que, por ende, solo en
eventos excepcionales procede su desplazamiento por vía judicial.
Lo anterior resulta relevante, más aún
si se tiene en cuenta que la “naturaleza preventiva de su función implica
que el cuerpo de policía deba tener la capacidad de reaccionar rápidamente para
contrarrestar situaciones que, de extenderse, comprometan el ejercicio de los
derechos y libertades, o amenacen la convivencia pacífica.  En efecto, la
función que cumple la policía consiste principalmente en vigilar y controlar
conglomerados humanos, lo cual hace indispensable que la ubicación de sus
estaciones en ciudades y municipios esté diseñada estratégicamente hacia tal
propósito”[23].
Por
ello, en virtud de la solidaridad y la prevalencia del interés general
consagrados en el artículo 1º superior, así como del deber constitucional
consagrado en el numeral 3del artículo 95 de la Carta Política[24],
las personas deben soportar ciertas cargas públicas inherentes a la prestación
del servicio público para apoyar y cooperar con el desenvolvimiento de las
funciones de la Policía Nacional, con el fin de permitir que esta maximice los
recursos disponibles y brinde un servicio eficaz a todas las personas.
En
ese sentido, la Corte ha precisado que, para evaluar cualquier pretensión en la
que se solicite el traslado de una estación de policía, se debe tener en cuenta
que, en virtud del principio de la solidaridad social consagrado en la
Constitución, las personas “tienen el deber constitucional de ser solidarios
no sólo con las autoridades, sino con los otros habitantes de la población que
tienen, por su parte, el derecho de exigir la presencia cercana de la
autoridad”[25]. En consecuencia,
la necesidad de ubicar las estaciones de policía en un lugar desde el cual se
pueda prestar el servicio a toda la población no puede entenderse, per se,
como un riesgo desmedido para sus vecinos, toda vez que ello depende de las
circunstancias fácticas de cada caso y de las particularidades o
especificidades del contexto en el que el cuerpo policial ejerza su función en el
lugar determinado.
Así
entonces, teniendo en cuenta que el principio de igualdad implica el deber de mantener
la equidad frente a las cargas públicas y que, además, el Estado debe tomar
las medidas necesarias para lograr que la igualdad —como derecho subjetivo— sea
real y efectiva, puede suceder que un caso concreto existan factores de
inestabilidad que exijan modificar el cumplimiento de la labor del cuerpo
policial y variar las circunstancias en las que se deba desarrollar dicho servicio
con el fin de prevenir que su prestación termine por convertirse en un riesgo
para los mismos bienes jurídicos que pretende proteger en cabeza de otras
personas, para así garantizar el mantenimiento de la igualdad frente a las cargas públicas impuestas a
los sujetos de una misma comunidad. Por
ende, “el deber de solidaridad no comporta la obligación de los particulares
de asumir indiscriminadamente cualquier tipo de riesgo que comporte una amenaza
para sus derechos, pues ello significaría que el Estado está abdicando de su
función de garantizar la eficacia de tales derechos y equivaldría a afirmar que
es imposible controlar las medidas administrativas por la sola legitimidad de
las finalidades que persiguen”[26].
En
consecuencia, no se puede perder de vista, primero, que el Estado está
constitucionalmente obligado a velar porque, en el desarrollo de la actividad
del cuerpo de policía, los administrados no sean sometidos a cargas
desproporcionadas, innecesarias e irrazonables[27] y, segundo, que la
solidaridad y la prevalencia del interés común no impiden que se proscriban cargas
cuando: (a) el servicio de policía configure un peligro inminente para
la población que repercuta contra los derechos a la vida e integridad física de
sujetos determinables; y (b) no se estén llevando a cabo las labores
necesarias para minimizar los riesgos inherentes a dicho servicio, ya que si
bien el Estado no puede dejar de cumplir eficientemente esta función, la población
civil debe estar expuesta al mínimo riesgo posible frente al servicio prestado
por las fuerzas pública[28].
Así
por ejemplo, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, mediante la
sentencia T-1206 de 2001[29], adujo lo siguiente:
“(…) si el principio de igualdad implica el deber de mantener
la equidad frente a las cargas públicas, y su incumplimiento supone la
obligación secundaria de responder patrimonialmente cuando se causa un daño
antijurídico por tal motivo, ello significa que el Estado tiene una serie de
obligaciones primarias, necesarias para mantener dicha equidad.  Estas
obligaciones, en lo que respecta al riesgo por el servicio que presta la policía,
se pueden sintetizar como: (1) la obligación de prever las situaciones en las
que una circunstancia sobreviniente de violencia expone a ciertas personas a un
riesgo excepcional que compromete su vida y demás derechos y (2) la obligación
de tomar las medidas necesarias para minimizar el riesgo, sin sacrificar la
prestación del servicio a toda la comunidad. Esta planificación del
servicio para minimizar sus riesgos inherentes es compatible con la naturaleza
eminentemente preventiva del servicio que presta el cuerpo de policía, con los
principios constitucionales de eficacia y eficiencia administrativa, y tiene
además un carácter garantista, pues protege la eficacia plena de los derechos
fundamentales más allá de una mera reparación patrimonial una vez se ha causado
el daño” (subrayas fuera del texto
original).
De
esa manera, en dicha ocasión la Sala destacó que, mientras en circunstancias de
relativa tranquilidad la cercanía a una estación de policía representa una
garantía adicional para los administrados en las condiciones de prestación del
servicio, en contextos de violencia sistemática, dirigida —entre otras—
contra la Policía, esa misma cercanía se traduce en un aumento ostensible del
riesgo al que estaría expuesta la población civil.
En
consecuencia, la autoridad jurisdiccional debe analizar si en cualquier escenario
en el que se pretenda evitar la vecindad con una estación de policía, la ubicación
de esta configura un peligro o amenaza inminente contra derechos
fundamentales de sujetos determinados o determinables expuestos a un riesgo
excepcional que le exija al juez de tutela prevenir su vulneración por la
situación específica en que se encuentren aquellos individuos.
Para
ello, resulta importante realizar tres aclaraciones al respecto. En primer
lugar, no se puede perder de vista que la amenaza es una violación potencial
que se debe presentar como inminente y próxima, pues no es suficiente que
exista una mera posibilidad de que el peligro se materialice, más aún si se
tiene en cuenta que la convivencia en sociedad implica que las personas se
expongan a determinadas contingencias que, por sí mismas, no hacen que los
individuos sean merecedores de una protección especial por parte del juez constitucional,
quien, en todo caso, no es el llamado a evaluar y definir la debida ubicación
de la fuerza pública, pues ello depende de múltiples variables que un operador
jurídico no puede controlar, motivo por el cual su intervención procede en
eventos excepcionales en los que la presencia policial o militar genera de
manera ostensible, evidente o palmaria un riesgo para la población o para un
segmento de ella[30].
En
segundo lugar, ante la probabilidad alta y
cierta de que un ataque ocurra, se debe evaluar
el carácter excepcional del riesgo al que puedan estar sometidas las personas
amenazadas, pues hay individuos, como ocurre con los menores de edad, susceptibles
de ser expuestos a una situación de mayor vulnerabilidad en relación con
aquella a la que están sometidas la generalidad de las personas y que,
por tanto, los hace acreedores de una especial protección constitucional en
razón, por ejemplo, de su edad, de su autonomía y de barreras o dificultades
derivadas de su condición física o psicológica. En ese sentido, esta Corte ha advertido
que resulta “claramente desproporcionado y
constituye atentado contra el principio de igualdad y contra los derechos a la
vida y a la educación, obligar a los niños a permanecer en un lugar que, dada
su contigüidad con el puesto de policía, está altamente expuesto a los ataques
que la guerrilla determine dentro de su concepción del conflicto armado”[31].
En
último lugar, no sobra precisar que cuando en la ocurrencia del peligro
inminente están involucrados la voluntad de terceras personas o el
acontecimiento de hechos ajenos a la voluntad de las autoridades demandadas, “el
juez de tutela no puede limitarse a evaluar la autoría de la amenaza, para
exonerar de responsabilidad a la autoridad demandada, sino que debe evaluar el
conjunto de circunstancias concurrentes que determinan el carácter de la
amenaza.  Entre tales circunstancias están la probabilidad de la ocurrencia de
la acción del tercero, la acción u omisión de la autoridad demandada y la
circunstancia específica del demandante frente a la amenaza y la actitud de la
autoridad demandada.  Así, cuando la amenaza es consecuencia de la acción
probable de un tercero y, de producirse, dicha acción tendría la potencialidad
de comprometer derechos fundamentales por la situación de vulnerabilidad del
demandante, el juez de tutela no puede negar la protección so pretexto de que
la acción no sea directamente atribuible a una acción de la autoridad
demandada. Teniendo en cuenta que la finalidad de la acción es proteger efectivamente
los derechos fundamentales, la amenaza debe verse como resultado de la
concurrencia de un conjunto de circunstancias frente a las cuales las
autoridades estatales tienen un deber de protección (…)”[32].
Por
lo anterior, y también en lineamiento con las dos primeras aclaraciones
realizadas, siempre que los vecinos a las
estaciones y demás puestos de policía demanden cierta acción por parte de las
autoridades para la protección de su vida e integridad frente a ataques u
hostigamientos contra un comando policial, se deben evaluar dos asuntos en el marco del estudio de la inminencia y actualidad
del peligro:
(i) Las circunstancias generales de riesgo objetivo para
prever qué tan factible es la ocurrencia del hecho del tercero. De esa manera,
se tiene que contar con una percepción de la situación actual de violencia en
el municipio construida a partir de, por ejemplo, los antecedentes históricos
de ataques al ente territorial. Por ello, en la sentencia T-1206 de 2001[33]
la Sala de Revisión adujo que si los vecinos a las estaciones de policía
demandan cierta acción por parte de las autoridades para la protección de su
vida e integridad física frente a ataques u hostigamientos de grupos armados
ilegales, la acción de amparo es procedente cuando, dada la proyección en el
presente de unas ciertas circunstancias históricas, la probabilidad actual de
que ocurra el ataque sea alta.
Así las cosas, la
inminencia y proximidad de la concreción del peligro en escenarios fácticos
similares al que hoy ocupa la atención de la Sala ha sido un tema objeto de
clarificación en sede de tutela, pues en distintas ocasiones esta Corte ha revisado fallos de tutela que decidieron acciones en
las que se pretendía la reubicación de estaciones o comandos de policía
próximos a instituciones educativas.
Verbigracia,
en la Sentencia SU-256 de 1999[34]
esta Corporación abordó un caso en el que se pretendió el traslado del Comando
de Policía de Zambrano (Bolívar) a otro lugar por su vecindad con una escuela;
así las cosas, en dicha ocasión la Sala Plena advirtió, para conceder el amparo,
que la proximidad del peligro y la contundencia
de la amenaza revestían la magnitud y gravedad suficientes que justificaban acceder
a la pretensión, toda vez que, tal y como lo dedujo de los
informes sobre las labores de inteligencia y de la misma deserción estudiantil,
era altamente
factible la “toma” de aquel municipio por el grupo guerrillero que circundaba
esa parte del territorio nacional.
De forma análoga, una pretensión
similar fue dirimida por esta Corte en la sentencia T-1206 de 2001[35], motivo por el
cual en dicha oportunidad —antes
de adoptar cualquier decisión relacionada con una eventual reubicación del
cuerpo policial­— necesariamente se tuvo que aclarar: (i) que las estaciones de policía de Algeciras y de La Calera —esta última cercana a un jardín infantil— constituían los principales objetivos de
ataque por parte de las FARC, es decir, eran blancos probables de ofensivas
guerrilleras; y (ii) que, dados los medios utilizados históricamente por aquel
grupo armado ilegal para hostigar al cuerpo policial en dichos municipio, los
inmuebles y la población vecina sí estaban expuestos a arriesgar su vida y su
integridad personal.
Sin embargo, aquellos escenarios
difieren de, por ejemplo, la hipótesis que se analizó en las sentencia T-102 de 1993[36],
en la que la Sala Cuarta de Revisión, para denegar la tutela, aclaró que, si
bien el terreno del comando de policía se localizaba en una zona en la que
funcionaban la Escuela Urbana de niñas y el Colegio Nacional Tomás
Carrasquilla, en el contexto fáctico analizado sólo existía la eventualidad
de una agresión contra el cuartel policial.
En el mismo sentido, la Sala Primera
de Revisión, a través de la sentencia                   T-165 de 2006[37], abordó la
tutela interpuesta por un ciudadano que invocó la protección de las garantías fundamentales de los
menores que estudiaban en cuatro instituciones educativas ubicadas a escasos
metros del Comando de Policía de Chinchiná. En dicha ocasión la Sala no ordenó
el cambio de sede de la estación, pues advirtió, con base en los antecedentes y las circunstancias
puestas de presente por las autoridades a las que se les solicitó información
acerca de la situación de orden público de Chinchiná, que el municipio no había
sido objeto de hostigamientos o ataques por parte de grupos armados ilegales y
tampoco existían indicios de una situación de riesgo para la población como
consecuencia de una incursión de estos grupos, razón por la cual a la Sala no
le quedó alternativa diferente que negar la tutela por ausencia de amenaza
grave e inminente a los derechos fundamentales del actor o de los menores que
conformaban la población escolar cercana a aquella estación de policía.
(ii) La situación específica del demandante ante tal
contingencia, de modo que se debe considerar lo que le ocurriría a éste si el
hecho del tercero acaece y la autoridad demandada no adopta las medidas
necesarias para su protección. Por esa razón, en la referida sentencia T-1206
de 2001[38] se explicó que la tutela
prospera cuando el contexto concreto del demandante o de las personas en nombre
de quienes se interpone la acción los ubique en una situación de riesgo
excepcional[39] que:
a) Sea difícil de evadir o ello suponga cargas que no tiene
porqué asumir personalmente, pues “la circunstancia de encontrarse dentro
del radio previsiblemente afectado por un eventual ataque no siempre es
suficiente para que se conceda la protección mediante la acción de tutela. Es
necesario que el juez tenga en cuenta además la dificultad o la carga que la
persona o el grupo tendrían que asumir para evitar el peligro. Dicha situación
puede tener diversos motivos. Puede ocurrir que por sus características o
condiciones, la persona o el grupo social amenazados estén impedidos para
movilizarse rápidamente y evitar las consecuencias del ataque sobre sus vidas,
o que, para evitar tal peligro deban asumir un sacrificio desmedido que no
pueda exigírseles válidamente. Así, ante un ataque, el resguardo de menores de
edad en una escuela o guardería, o de enfermos o ancianos en un hospital o
asilo vecinos a una estación resulta prácticamente imposible. Del mismo modo,
dadas sus condiciones físicas, la imposición de esta carga a tales grupos
resulta desproporcionada”[40], motivo por el
cual “la situación de indefensión o de debilidad manifiesta en que se
encuentran los hace objeto de una protección especial que obliga a las
autoridades a tomar las medidas preventivas necesarias y suficientes para
evitar los efectos de un ataque previsible de la guerrilla, siempre y cuando
se pueda comprobar que existe una alta probabilidad de que éste ocurra”[41]
(negrilla fuera del texto original).
b) Las autoridades estén en capacidad de minimizar sin
sacrificar bienes jurídicos de igual o superior importancia constitucional. “Ello
significa que, cuando el retiro de una estación de policía constituye una
desmejora significativa y comprobada en la eficacia y eficiencia del servicio,
o cuando implica su establecimiento en otro lugar, y ello a su vez comporte un
riesgo para la vida o la integridad de otro grupo humano en situación de igual
o mayor indefensión, el juez no puede acceder a tal pretensión.
Sin embargo, lo anterior no significa que el juez
pueda denegar toda medida de protección, pues, dependiendo del caso, la protección
puede concretarse a través de diversas formas. Con todo, para que deniegue la
protección solicitada, cuando se haya demostrado la alta probabilidad del
ataque y la existencia de un riesgo subjetivo excepcional, cuya prevención sea
extremadamente difícil o no le corresponda asumir, compete a la administración
demostrar que no puede proteger a la persona o al grupo social amenazado sin
sacrificar un bien jurídico de igual o mayor valor constitucional”[42].
Ahora,
con fundamento en las consideraciones hasta aquí expuestas, la Sala abordará el caso concreto.
4. Análisis
del caso concreto
Conforme se indicó en los antecedentes relacionados en esta
providencia, el accionante fundamentó sus
pretensiones indicando que Murindó atraviesa una grave situación de orden
público que amenazan la vida y la seguridad personal de los cuatrocientos
menores que estudian en una institución educativa de dicho municipio. Sin
embargo, con fundamento en las pruebas aportadas durante el trámite de tutela y
en aquellas que se decretaron en sede de revisión con el fin de ampliar los elementos fácticos para calificar, con la mayor certeza
posible, la naturaleza del peligro que el Personero Municipal describió, esta
Sala advierte que la ubicación de la estación de policía o la presencia de
fuerza pública que el actor reprochó no configuran un peligro inminente —en los términos descritos en las consideraciones de
esta sentencia— para la comunidad escolar del referido
plantel educativo y la población civil vecina[43].
Particularmente,
de las circunstancias generales de riesgo objetivo, se desprende que
actualmente no hay evidencia de un ataque por parte de los actores armados
ilegales aludidos en los antecedentes de esta sentencia, y no se puede prever
como factible la ocurrencia de alguna arremetida en contra de la estación de
policía y la fuerza pública que tenga la potencialidad de arriesgar la vida e
integridad de los alumnos y vecinos al comando policial.
En
efecto, la Sala advierte que, dada la proyección en el presente de las
circunstancias históricas que afectaron al cuerpo de policía en Murindó, las
probabilidades de ataque son remotas si se tiene en cuenta que hace más de
cinco años la Policía Nacional no registra hostigamientos en contra de la
estación y, en todo caso, el grupo armado que perpetró aquellas arremetidas, es
decir las FARC, hoy día no existe y, por ende, no hace presencia en dicho
territorio; sin contar con que, además, entre el
año 2017 y septiembre de 2018 en Murindó solo
se reportaron dos homicidios y, en todo caso, ninguno de los episodios estuvo
relacionado con ataques por parte de grupos al margen de la ley, así como
tampoco el incendio que se presentó el pasado 8 de febrero, el cual, según la
Policía, se originó por un corto circuito y fue controlado con la ayuda del
cuerpo de Bomberos sin que se presentaran heridos o víctimas.
Por
otro lado, tampoco se puede perder de vista que, si bien es cierto que
actualmente hay actores armados ilegales operando en la zona, la localización
de la estación de policía que el actor reprocha está en la cabecera municipal
de Murindó y, en cambio, la incidencia del ELN comprende cinco zonas rurales
del ente territorial que responde, conforme fue narrado en los informes de
seguridad allegados, a una leve presencia de dicho grupo armado con fines
distintos a la mera lucha o confrontación con la fuerza pública, pues, en vez
de que la estación de policía constituya su principal objetivo de ataque y sea
un blanco probable de arremetida, sus intereses geoestratégicos de localización
en aquella jurisdicción municipal están ligados a la explotación del
narcotráfico y la minería ilegal.
Por
ello, incluso el relato del Personero Municipal evidencia que el conflicto que
podría alterar el orden público no se suscita con la Policía Nacional, pues
este se configura como una confrontación entre distintos actores armados
ilegales para obtener el control territorial de la región con fines específicos,
en el que la estación de policía o la ubicación de la fuerza pública no
configuran un objetivo militar de interés para dichas organizaciones, ya que su
permanencia y el manejo de esa zona la disputan entre sí, al margen de
cualquier confrontación con el cuerpo policial, con el propósito, según lo
informó la misma Policía Nacional, de operar corredores de movilidad
estratégicos para el narcotráfico por las ventajas que su ubicación espacial ofrece
frente a los distintos afluentes del río Atrato, a partir de los cuales se
pueden establecer rutas hacia el Pacífico Colombiano y la frontera con Panamá
que facilitan el aprovechamiento del negocio ilegal de la droga[44].
Adicionalmente,
la Policía Nacional está llevando a cabo las
labores necesarias para minimizar los riesgos inherente al servicio que presta
y ello, en consecuencia, le resta inminencia y proximidad al supuesto peligro
que representa la ubicación de la estación, ya que, conforme fue informado en
sede de revisión, ha ejecutado ciertas medidas de seguridad destinadas a evitar
la comisión de acciones delictivas en la jurisdicción de Murindó, como por
ejemplo la realización de patrullajes constantes, la instalación de puestos de
control móviles en la entrada y salida del municipio, la solicitud de antecedentes
a los ciudadanos y el desarrollo de actividades de acercamiento con la
comunidad.
En
consecuencia, y sin perjuicio de que las autoridades competentes encargadas de
evaluar y definir la debida ubicación de la fuerza pública adviertan un cambio
de las circunstancias de seguridad en Murindó que demande el traslado de la
estación de policía, la Sala estima que no cabe el amparo constitucional solicitado,
pues incluso el mismo a quo, al conceder la tutela, reconoció que dicho municipio atraviesa por un periodo de
tranquilidad que, así responda —tal y como lo afirmó
el Tribunal— a circunstancias coyunturales que eventualmente
pueden cambiar por hechos consolidados como la creación de nuevas
organizaciones criminales, conduce a denegar la pretensión del actor, pues,
conforme se mencionó en las consideraciones de esta sentencia, la amenaza es una violación potencial que se debe
presentar como inminente y próxima, ya que no es suficiente que exista una mera
posibilidad de que el peligro se materialice, sin contar con que, incluso, la
localización actual de la estación resultaría provisional si se tiene en
cuenta, de acuerdo con la información allegada en sede de revisión, que dentro de los planes del Gobierno Nacional está la
reubicación geográfica del municipio debido a las constantes inundaciones que
sufre por la cercanía con el río Atrato.
Por
ende, la Sala confirmará la sentencia proferida el 13 de
junio de 2018 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en la medida en que dicho fallo negó el amparo
invocado y la pretensión del
tutelante.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 13 de junio de 2018 por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante el cual se revocó la
sentencia dictada el 24 de abril del mismo año por la Sala Primera de Decisión
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que alude el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO  GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
En relación con la presencia de dicho grupo armado ilegal en
ese territorio, la Policía Nacional resaltó lo siguiente: “antes de los
Acuerdos de Paz entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las FARC, hacían
presencia los frentes 57 y 34 de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC), como una zona de retaguardia estratégica del medio Atrato,
para el desarrollo de actividades de narcotráfico y seguridad de los cabecillas
principales”. Folio 32 del cuaderno de revisión.
[2]
Este hecho consta en el informe que la Policía Nacional
remitió a la Corte Constitucional en sede de revisión, cuya copia está anexa en
los folios 32 a 35 del cuaderno de revisión.
[3]
Ibídem.
[4] La copia
de dicho contrato obra en los folios 66 a 70 del cuaderno 1.
[5]
Exactamente, en el informe del cuerpo de Bomberos se hizo
alusión a dos casas construidas en madera y a material de guerra e intendencia,
del cual no reportaron cifras exactas.
[6]
Este reporte obra en el informe del incendio estructural
suscrito por el Comandante y el Jefe Operativo del Cuerpo de Bomberos
Voluntarios, cuya copia está anexa en el folio 26 del cuaderno 1.
[7]
Particularmente en Bella Luz, Guamal, Chageradó, Murindó Viejo y Jarapetó.
[8]
En adelante, ELN.
[9]
Particularmente, la Policía informó que para el año 2017 en
Murindó existían 5,04 hectáreas de cultivos de hoja de coca y que dicho
fenómeno estaría generando el interés de los grupos armados al margen de la
ley, pero especialmente del ELN, por la ubicación estratégica del referido
municipio y los distintos afluentes del río Atrato, a partir de los cuales se
pueden establecer rutas hacia el Pacífico Colombiano y la frontera con Panamá
(folios 32 y 33 del cuaderno de revisión).
[10] El
informe de la Policía Nacional en el que consta dicha información se encuentra
incorporado en los folios 32 a 35 del cuaderno de revisión.
[11] En
relación con este asunto, el actor hizo mención a las Autodefensas Gaitanistas
de Colombia y al ELN.
[12]
En este sentido, la entidad adujo que la Policía ha
contribuido a mejorar los espacios de confianza y legitimidad del Estado,
integrando a los habitantes de Murindó a las diferentes actividades que la
institución ha desarrollado a lo largo del año 2018, conforme las reseñó en el
siguiente cuadro, cuyo texto es trascrito del folio 34 del cuaderno de
revisión:
Actividad
Cantidad
Personas beneficiadas
Campañas educativas
35
80
Campañas de Gestión
8
30
Encuentros
5
32
Charlas
sobre el Código Nacional de Policía y
Convivencia
10
40
Reuniones con líderes
12
48
Plan colegios
9
150
Actividades Plus
Recuperación de entornos
[13]
Para efectos de acreditar la realización de las referidas
tareas, la entidad accionada aportó un registro fotográfico contenido en los
folios 64, 65 y 73 del cuaderno 1.
[14] Folio
33 del cuaderno de revisión.
[15] Ibídem.
[16]
Al respecto, conforme consta en los folios 34 y 35 del
cuaderno de revisión, la Policía Nacional adujo que en la página web del
Ministerio de Vivienda obra la siguiente información: “(…) se destinará el
presupuesto correspondiente a 600 subsidios de Vivienda de Interés Prioritario
para Ahorradores ($14.062 millones), para la reubicación del municipio de
Murindó, el cual se ha visto gravemente afectado por constantes inundaciones
con aguas del río Atrato. Este compromiso en pro del bienestar de los murindoseños
es posible gracias a que el presupuesto de Vivienda de Interés Prioritario para
Ahorradores se puede destinar a vivienda gratuita solo en una circunstancia de
reubicación, sin exceder los topes (…)”.
[17] Según el
Artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ser ejercida
directamente por la persona que considera vulneradas sus garantías o a través de su representante, pero también puede ser interpuesta por los
personeros municipales y el Defensor del Pueblo en nombre de cualquier persona que se lo solicite o
que esté en una situación de desamparo o indefensión, conforme se desarrolla en el capítulo IV del citado decreto. // Además, sin contar que el artículo 118 superior
establece que al Ministerio Público le corresponde la guarda y promoción de los
derechos humanos, en virtud del artículo 44 de la Constitución Política esta
Corte ha reiterado que cualquier
persona —natural o jurídica— puede exigir de la autoridad competente la garantía y el
cumplimiento de los derechos de los niños, tal y como ocurre en el
presente caso.  // En ese sentido, por ejemplo,
en la sentencia T-165 de 2006 se abordó una pretensión análoga a la del sub
judice, en virtud de la cual un ciudadano interpuso la acción de tutela
para la protección de sus derechos fundamentales y los de los menores que
conformaban la comunidad educativa cercana al Comando de Policía de Chinchiná,
sin tener la representación legal de éstos ni aportar elementos de juicio que
hubiesen indicado que actuaba en calidad de agente oficioso. // Por ende, en dicha
ocasión la Sala Primera de Revisión adujo que si bien esa circunstancia, desde
un punto de vista meramente procesal, daría lugar a declarar la falta de
legitimación del actor para interponer la acción de tutela en representación de
los menores, el artículo 44 superior dispone que “la familia, la sociedad y
el Estado tienen la obligación de proteger al niño para garantizar su
desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos y que,
además, cualquier persona puede exigir de la autoridad competente el
cumplimiento de esta obligación”. Razón por la cual, según se concluyó,
aquel ciudadano sí estaba legitimado para formular el amparo y promover la solicitud
de protección de los derechos de los menores.
[18] Conforme lo establece el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, el mecanismo de amparo constitucional procede, entre
otras circunstancias, contra las acciones u omisiones de las autoridades públicas. Así las cosas, esta Sala
advierte que las entidades accionadas, es decir la Dirección General de la
Policía Nacional, la Presidencia de la República y los Ministerios del
Interior, de Defensa Nacional y de Justicia y del Derecho, son demandables en sede de tutela y, en efecto, la acción procede en su contra,
toda vez que: (i) el Presidente de la
Republica es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa (art. 189 CP); (ii) la Policía Nacional integra la fuerza
pública (art. 216 CP.); y (iii) los ministros, además de ser los jefes de la
administración en su respectiva dependencia, formulan las políticas atinentes a
su despacho, dirigen la actividad administrativa y ejecutan la ley bajo la
dirección del Presidente de la República (art. 208 CP).
[19]
Dado que: (i) el 22 de enero de 2018 el Comandante del Departamento de Policía
Urabá suscribió un contrato de arrendamiento sobre once inmuebles vecinos
situados en la cabecera municipal de Murindó para ubicar la estación de
policía, pero dicha localización, según el actor, amenaza los derechos invocados;
y (ii) el 5 de abril del mismo año se interpuso la acción de tutela, esta Sala considera que hay
una proximidad temporal suficiente entre la acción que configuró la supuesta
amenaza de las garantías fundamentales y la activación del mecanismo de amparo,
pues transcurrió un término razonable, de tan solo dos meses y medio, para que
el Personero Municipal acudiera a la jurisdicción constitucional y, por ello, está
satisfecho el requisito de procedencia relativo a la inmediatez.
[20] En
relación con este asunto, cabe explicar que la acción de tutela es un mecanismo de origen constitucional que procede
en los casos en que no existen otros medios de defensa judicial para la
protección de los derechos fundamentales presuntamente menoscabados, o en los
que aun existiendo, éstos no resultan idóneos o eficaces para garantizar tales
prerrogativas, o no cuentan con la potencialidad para evitar un perjuicio
irremediable. Así entonces, cuando existe un mecanismo de defensa judicial
alternativo pero acaece el primer evento, el amparo constitucional se tornaría
definitivo; y por el contrario, si se presenta el segundo escenario, la
eventual protección sería transitoria y estaría condicionada a que el
peticionario inicie la acción judicial correspondiente dentro de un término de
cuatro meses, so pena que caduquen los efectos del fallo de tutela.
[21]
Cfr. Artículo 10 de la Ley 1801 de 2016, “Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
[22] Artículo
6 ibídem.
[23] Sentencia T-1206 de
2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[24]
Constitución Política de Colombia, artículo 95. “(…) Son
deberes de la persona y del ciudadano: (…) 3. Respetar y apoyar a las
autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la independencia
y la integridad nacionales”.
[25]
Sentencia T-139 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía. En
igual sentido, ver también la sentencia T-255 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz.
[26] Sentencia T-1206 de
2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[27]
Para evaluar este aspecto, se debe tener en cuenta que, en todo caso, las
cargas siempre deben ser “necesarias, razonables y proporcionadas.  La
necesidad de la carga impuesta está supeditada a que la medida sea requerida
para la adecuada prestación del servicio.  Lógicamente, en este aspecto la
administración cuenta con un margen más o menos amplio de apreciación, pues en
principio es ella quien cuenta con la información y los recursos para analizar
cuáles son las necesidades del servicio y los medios disponibles para
prestarlo.  La razonabilidad es el juicio normativo que se tiene como resultado
de una ponderación del bien jurídico que se pretende obtener o proteger, frente
a aquel otro que se está sacrificando al imponer la carga respectiva.  Por
supuesto, este análisis debe llevarse a cabo a partir de la jerarquía
establecida en la Constitución.  El análisis de proporcionalidad está
encaminado a garantizar que la carga no sacrifique desmedidamente los derechos,
expectativas y demás intereses de quienes la deben soportar.  Es decir, el
sacrificio debe ser sólo el estrictamente necesario para lograr el objetivo
previsto” (Sentencia T-1206 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[28]
En lineamiento con esta consideración, no sobra advertir que, por ejemplo, el
artículo 13 del Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949,
aprobado por la Ley 171 de 1994, establece que la población civil y las
personas civiles gozan de protección general contra los peligros procedentes de
operaciones militares, motivo por el cual aquella disposición fundamentó dicha
salvaguarda en el principio de distinción entre
población combatiente y no combatiente para, en concreto, disponer: (i) que la población civil
como tal, ni las personas civiles, pueden ser objeto de ataque y, en esa
medida, los actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizar
a la población civil son prohibidos; y (ii) que las personas civiles gozan de
la referida protección, salvo si participan directamente en las hostilidades y
mientras dure tal participación.
[29]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[30] En lineamiento con esta consideración, en la
sentencia T-1206 de 2001 se aclaró que “el carácter preventivo de la acción
de tutela resulta precario, pues no cobija una serie de circunstancias en que
el peligro resulta imponderable jurídicamente [cuando] no se presenta
previamente como una amenaza de carácter inminente”. // Igualmente, “la
dificultad que enfrenta el juez de tutela para calificar como inminente un
determinado peligro aumenta cuando en su ocurrencia están involucrados la
voluntad de terceras personas [v.g. grupos armados ilegales] o el
acontecimiento de hechos ajenos a la voluntad de las autoridades demandadas.
En efecto, si bien la autoridad demandada puede tener la responsabilidad de
evitar la vulneración de los derechos de las personas por parte de terceros,
tampoco se puede desconocer que no son dichas autoridades [v.g. la Policía
Nacional] quienes activa y directamente inflingen la lesión.  Ello, en
ciertas circunstancias, dificulta la posibilidad que tiene el juez de tutela
para calificar como inminente la ocurrencia de un hecho”.  // Así las
cosas, “a pesar de que el juez actúe con diligencia extrema, y practique las
pruebas necesarias para establecer el carácter del peligro, el término
constitucional para decidir puede resultar insuficiente, pues depende de la
ponderación de una serie de elementos que en ocasiones rebasan las
posibilidades de investigación del juez de tutela, y por lo tanto, se ve
disminuida su capacidad tuitiva en estos casos”. Con todo, “la
imposibilidad de determinar la actualidad y la inminencia de un peligro dentro
del término de la acción de tutela no significa que éste no sea real”, motivo
por el cual “la prosperidad de la acción de tutela en estos casos, está
supeditada a que aparezca de manera clara que la amenaza constituye un
peligro inminente a la vida o la integridad personal de una persona o grupo
determinable de personas, debido a la proyección actual de las circunstancias
históricas de los ataques de la guerrilla en una determinada ubicación
geográfica, y la situación específica en que se encuentra el demandante del
amparo” (subrayas  fuera del texto original).
[31] Sentencia SU-256 de 1999, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. // En la misma providencia la Sala Plena
explicó que aunque en principio los niños “también están obligados a actuar
en forma solidaria, o, mejor todavía, deben irse formando con los conceptos
propios de la solidaridad y las exigencias que la convivencia social supone, lo
cierto es que debe analizarse en cada caso particular si, en virtud de sus
especiales circunstancias de debilidad e indefensión, tienen la capacidad y el
deber ineludible de soportar, asumir o perseverar en toda conducta que se les
pida o se les imponga, independientemente de su situación actual y de los
peligros que corran sus derechos fundamentales, en particular el de la vida. //
Por ello, si se tiene en consideración que, por sus condiciones físicas y
sicológicas y por su absoluta falta de experiencia, no puede defenderse en
condiciones  de  igualdad  como  lo  haría  un
adulto, frente a cualquier ataque -en especial si es de la gravedad de los que
aquí se analizan- no es razonable exigir a un menor que asuma el riesgo de
perder su vida; sobre todo si dicho peligro puede evitarse o disminuirse; y
allí se encuentra una de las más importantes responsabilidades de la sociedad y
del Estado, como resulta, entre otras normas, del artículo 44 del Constitución.
// El deber de solidaridad de los menores no llega hasta el punto de que éstos
deban aceptar que el espacio donde desarrollan su actividad educativa se convierta
en campo de batalla, quedando expuestos al fuego cruzado, si se parte de la
base de que los infantes, dada su condición de indefensión, son solamente
víctimas -y no están llamados a convertirse en héroes- dentro la
confrontación armada”.
[32]
Sentencia T-1206 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[33]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[34] M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[35] M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[36] M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[37]
M.P. Jaime Araújo Rentería.
[38]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[39]
“Un riesgo excepcional es aquel que corre un individuo o un grupo de
individuos y que los expone a una situación de mayor vulnerabilidad en relación
con aquella a la que están sometidas la generalidad de las personas. Esta
circunstancia puede derivarse de que su vivienda, o su lugar de trabajo se
encuentren ubicados dentro del radio previsiblemente afectado por un ataque
guerrillero, teniendo en cuenta los medios utilizados para llevarlos a cabo” (Sentencia
T-1206 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[40] Sentencia T-1206 de
2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[41] Ibídem.
[42] Ibídem.
[43] En ese punto cabe reiterar lo siguiente: dado que el
accionante fundamentó sus pretensiones indicando que Murindó atraviesa una
grave situación de orden público que amenazan la vida y la seguridad personal
de los cuatrocientos menores que estudian en el citado plantel educativo, se
requirió un informe que detallara, entre otras, ciertas circunstancias del
contexto de seguridad de dicho municipio,
así como la situación de seguridad de
la estación de Policía y del asentamiento militar aludidos por el Personero
Municipal en la acción de tutela, evaluando el riesgo
que implica su localización para la población civil que reside o desarrolla sus
actividades en las cercanías y, particularmente, para los estudiantes de la
Institución Educativa Murindó. // Por lo anterior, el 21 de septiembre de 2018 el despacho del Magistrado
Ponente recibió las pruebas enviadas por la Policía Nacional que atendieron
dicho requerimiento y, como se dijo, ampliaron los elementos fácticos para calificar, con la mayor certeza
posible, la naturaleza del peligro que el Personero Municipal alegó.
[44] El
informe de la Policía Nacional en el que consta dicha información se encuentra
incorporado en los folios 32 a 35 del cuaderno de revisión.