C-443-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-443/11
REPOSICION
DE VOTOS A CANDIDATOS ELEGIDOS AL PARLAMENTO ANDINO-No
configura una vulneración del articulo 109 de la Constitución Política
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD POSTERIOR A LA ENTRADA EN VIGENCIA DE UNA LEY
ESTATUTARIA-Excepciones a la regla de cosa juzgada constitucional
FUNCION
DE FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES EN EL ORDENAMIENTO COLOMBIANO-Contenido
MODELO DE FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES
IMPLEMENTADO EN LA CONSTITUCION-Contenido
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
DISPOSICION CONTENIDA EN LEY ESTATUTARIA-Procedencia
FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Nueva regulación consiste en la obligación para que el
Congreso, prevea un mecanismo previo que se desarrolle con miras a proveer los
diferentes cargos de elección popular
REPOSICION DE VOTOS A CANDIDATOS ELEGIDOS AL PARLAMENTO
ANDINO-Cosa juzgada respecto de una
posible vulneración del derecho a la igualdad/EXIGENCIA DE IGUALDAD EN FINANCIACION
DE CAMPAÑAS ELECTORALES QUE SE REALICEN AL SENADO Y AL PARLAMENTO ANDINO-Ausencia
de certeza en la acusación
POSIBILIDAD DE QUE EL LEGISLADOR DETERMINE EL
PORCENTAJE DE VOTACION NECESARIA PARA OBTENER FINANCIACION ESTATAL POR VOTOS
VALIDOS OBTENIDOS-Condiciones
Cuando el artículo 109 de la Constitución establece
expresamente la posibilidad de que el legislador determine el porcentaje de
votación necesaria para obtener financiación estatal por votos válidos
obtenidos, la única exigencia que se deriva para el legislador
será establecer, con base en criterios de conveniencia que no desborden
los parámetros constitucionales, requisitos que cumplan tres condiciones:
i. Que, efectivamente, se prevea financiación para candidatos participantes en
certámenes electorales; ii. Que dicha determinación se realice con base en un
criterio que atienda a la votación obtenida por los candidatos; y iii. Que, no
obstante la gran amplitud con que cuenta el legislador, sus decisiones sean
tributarias de criterios de racionalidad, equidad y de la prohibición de
arbitrariedad, todos ellos axiales a las decisiones que dentro de un Estado
social de derecho tomen los poderes públicos. Estos son los únicos límites
establecidos a la decisión política por el artículo 109 de la Constitución, de
manera que el Congreso, en desarrollo del principio democrático –artículo
1º de la Constitución-, puede escoger entre el amplio abanico de opciones
que se deriva de los términos constitucionales.
REPOSICION DE VOTOS A CANDIDATOS ELEGIDOS AL
PARLAMENTO ANDINO-Cumplimiento de
exigencias constitucionales
Referencia: expediente D-8328
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6
de la ley estatutaria 1157 de 2007.
Actor: Fernán
Ramiro Álvarez Rangel.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá,
D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano
Jairo Ardila Espinosa demanda el artículo 6º de la ley 1157 de 2007, “por la
cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a
la elección directa de los parlamentarios andinos”, por considerar que el
precepto mencionado vulnera los artículos 13 y 109 de la Constitución.
Por medio de auto de dos (02) de noviembre de 2010 el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y
simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó
oficiar al Presidente del Congreso y al Presidente de la República, para que
intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.-
DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se
transcribe la norma demandada y se subraya el aparte acusado, conforme a su
publicación en el Diario Oficial:
LEY 1157 DE 2007*
(septiembre 20)
Diario Oficial No. 46.757 de 20 de septiembre de 2007
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la
Constitución Política, con relación a la elección directa de parlamentarios
andinos.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 6o. REPOSICIÓN DE VOTOS. Los candidatos elegidos al Parlamento Andino tendrán
derecho a la reposición estatal por los votos válidos obtenidos, en los
términos de esta ley.
III. LA DEMANDA
2.
La demanda.
El actor inicia la demanda señalando que en virtud del
Acto Legislativo 01 de 2009, el artículo 109 de la Constitución fue modificado,
presentándose una variación en el contenido normativo de dicha disposición. En
virtud a que el antiguo artículo 109 de la Constitución determinaba el marco
jurídico dentro del cual debía desarrollarse el tema de la financiación de las
campañas electorales, dentro de las que se cuentan las realizadas por quienes
aspiran al Parlamento Andino, su modificación implicó un cambio en el parámetro
de constitucionalidad del artículo demandado. Esto tendría como resultado, de acuerdo
a la conclusión del demandante, la inconstitucionalidad sobreviviente del
artículo 6º de la ley 1157 de 2007.
En palabras del demandante:
“Con la expedición de la reforma política de 2009 el
legislador reformó el artículo 109 de la Constitución Política de Colombia
estableciendo tres consideraciones como fundamentales, así:
- Tendrán derecho a la financiación estatal por las
campañas electorales, los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos.
- Igualmente, serán financiados parcialmente con
recursos estatales las campañas electorales que adelanten los candidatos
avalados por partidos y movimientos con personería jurídica o por grupos
significativos de ciudadanos.
- De lo anterior podemos colegir de manera diáfana y
concreta que todos los candidatos avalados por partidos y
movimientos con personería jurídica, siempre serían financiados parcialmente
con recursos estatales, debiendo la ley determinar el porcentaje de votación
necesario para tener derecho a la financiación.”[1]
En virtud del
cambio operado, la demanda afirma que la disposición demandada vulnera el
principio de igualdad y la disposición constitucional sobre financiación de
partidos y movimientos políticos.
El cargo por
igualdad tiene como fundamento una presunta discriminación entre los candidatos
al Senado de la República y los del Parlamento Andino. En palabras del actor “Por
tal motivo el vocablo “elegidos” descrito en el referido artículo 6º de la
Ley 1157 de 2007 constituye una flagrante violación al derecho a la igualdad
previsto en artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto no se puede
para unas cosas, medir con el mismo rasero y aplicar las normas que le son
propias a los Senadores de la república, a los candidatos al Parlamento Andino;
y para otras, aplicar de forma discriminatoria con flagrante violación al
derecho a la igualdad, la implementación de una fórmula distinta que obliga a
los candidatos al parlamento Andino a que resulten elegidos para concurrir a la
financiación estatal, cuando los candidatos al Senado de la República sí pueden
concurrir a dicha financiación, sin que para ello se requiera que sean elegidos”
–folio 5-.
El cargo por
vulneración del artículo 109 de la Constitución consistiría en que el precepto
legal mencionado restringe la reposición de votos a los candidatos elegidos,
mientras que el precepto constitucional se refiere a “los candidatos”, no
haciendo distinción entre los elegidos y aquellos que no lo fueron. En palabras
del actor “[a]sí las cosas, el legislador al expedir la ley 1157 de 2007 en
su artículo 6º, se extralimitó en sus facultades al establecer una restricción
no prevista en la Constitución y usar la expresión ‘elegidos’ para tener
derecho a la financiación estatal por votos válidos obtenidos, cuando el
artículo 109 de la Constitución Política claramente otorga ese derecho a todos
los candidatos, sin distinguir que éstos hayan sido o no elegidos (…)”
–folio 4-.
Son estas las
razones que sustentan la acusación del actor.
IV. intervenciones
1.-
Intervención de la Universidad
Libre
Jesús
Hernando Álvarez Mora, en su calidad de decano de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre, presentó escrito de intervención en el que manifiesta no
compartir la solicitud de inconstitucionalidad por las siguientes razones:
La
naturaleza jurídica especial del Parlamento Andino le permite ser tipificado
como un órgano internacional con un régimen jurídico especial y como
consecuencia de ello, diferente al de las demás corporaciones cuyos miembros
sean elegidos por elección popular. Por ello, considera el interviniente que no
resulta admisible la solicitud de inconstitucionalidad del artículo 6 de la Ley
1150 de 2007, por vulneración al derecho a la igualdad; como quiera que en el
caso en particular, el Parlamento Andino no es un órgano asimilable a las
corporaciones públicas del Estado colombiano, cuyos miembros sean elegidos por
elección popular.
Así
mismo, indicó que la Ley 1157 de 2007, por la cual se determina en el Estado
colombiano la elección directa de parlamentarios andinos, es una ley estatutaria,
lo que supone que la citada ley fue objeto de control previo especial de
constitucionalidad por parte de la Corte constitucional. Ello implica en primer
lugar, que padeció un control de constitucionalidad integral, esto es que la
Corte Constitucional, con anterioridad a su vigencia, verificó
constitucionalmente los requisitos de forma y fondo de la referenciada ley;
entre ellos precisamente la reposición de votos de los candidatos no electos al
Parlamento Andino, y en segunda medida, que el fallo de constitucionalidad es
definitivo, esto es que el fallo goza ya de un juicio de constitucionalidad
favorable constatado por una sentencia.
En
consecuencia de lo anterior, la referenciada ley estatutaria no sólo goza de
constitucionalidad integral desde el inicio de su vigencia, sino que la
sentencia que así lo constató goza de fuerza de cosa juzgada constitucional, lo
que en modo alguno permite demandar por vía de acción de inconstitucionalidad
hacia futuro.
Finalmente,
señala que la reposición de votos de candidatos no electos al Parlamento
Andino, es un tema que ha de ser objeto del Tratado Internacional que regule el
Régimen Electoral Uniforme de Elección Directa de Parlamentarios Andinos, el
cual aún no ha sido expedido por los países andinos.
2.-
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
La
representante del Ministerio del Interior y de Justicia indicó en su escrito de
intervención que los cargos de inconstitucionalidad señalados por el accionante
contra la norma demandada, resultan desvirtuados con las precisiones realizadas
por la Corte Constitucional en la sentencia C-502 de 2007, al examinar de
manera integral y definitiva el proyecto de Ley Estatutaria “Por el cual se
desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la
elección directa de parlamentarios andinos” que pasó a ser la Ley 1157 de
2007.
Por
ello, en esta oportunidad al tratarse de una demandada contra una disposición
contenida en una Ley Estatutaria, considera el Ministerio que no procede un
nuevo examen de constitucionalidad por esta Corporación ya que, de conformidad
con el artículo 241, numeral 8 de la Constitución, dicho análisis se realiza de
manera definitiva respecto del proyecto de Ley Estatutaria, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
Por
lo expuesto, el Ministerio considera que lo procedente en este caso es que la
Corte ordene estarse a lo resuelto en la sentencia C-502 de 2007, que decidió
de manera preventiva sobre la exequibilidad de la misma norma aquí demandada
por haber operado con respecto a ella el fenómeno de cosa juzgada
constitucional.
3.-
Intervención del Consejo Nacional Electoral
El
actual presidente del Consejo Nacional Electoral, manifiesta en su escrito de
intervención que, aunque a primera vista es posible colegir que sobre la
materia existe cosa juzgada constitucional, en el caso en estudio es posible un
nuevo examen de constitucionalidad de la norma demandada pues se ha presentado
un cambio en la norma superior derivada de lo siguiente:
Con
posterioridad a la sentencia C-502 de 2007, se promulgó el acto legislativo 01
de 2009, el que entre otros aspectos introdujo modificaciones al artículo 109
superior, que es el que establece el marco general de la financiación estatal.
El cambio introducido por el acto legislativo mencionado es sustancial en la
tradicional concepción de la financiación estatal de las campañas, la que se
encontraba sustentada en el sistema de reposición por voto válido obtenido, es
decir, nos encontrábamos en un régimen de financiación estatal de las campañas
electorales a posteriori, mientras que el Acto Legislativo 01 de 2009,
incorpora la posibilidad de financiación previa de las campañas electorales,
aspecto en el que no distinguió frente a los distintos tipos de campañas, lo
que en consecuencia incluye a las que realicen los candidatos del Parlamento
Andino, máxime si se tiene presente la remisión que el artículo 10 de la ley
1157 de 2007 hace del régimen de elección de los senadores de la República.
Manifiesta
el interviniente que, con la entrada en vigencia del acto legislativo
mencionado, se desprende que pueden concurrir dos esquemas de financiación
anticipada, uno donde los recursos entregados de manera previa son descontables
del total a percibir en relación con el total de votos válidos obtenidos y que
den lugar, de conformidad con la ley, a la financiación vía reposición,
escenario en el cual la limitación fijada en la Ley 1157 de 2007 en el artículo
demandado daría lugar sólo a disponer de unos recursos con antelación a la
fecha de las elecciones, los que deberán ser devueltos en su integridad por
quienes no resulten elegidos.
De
otra parte, existe un esquema como el fijado para los candidatos a la
presidencia de la República, en relación con quienes la Carta constitucional es
enfática al exigir plenas condiciones de igualdad electoral, evento en el cual,
los dineros entregados a título de anticipo no son reembolsables por los
candidatos beneficiarios de los mismos, salvo en casos expresamente previstos
por el legislador para garantizar la seriedad de las candidaturas.
La
anterior situación de dualidad frente a los anticipos da lugar, en el entender
del interviniente, a que sea pertinente establecer en que escenarios nos
encontramos en relación con los candidatos a representantes por Colombia en el
Parlamento Andino.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
su escrito de intervención, el Procurador General de la Nación, manifestó que
sobre la norma demandada existía cosa juzgada constitucional, ya que la
expresión que el actor cuestiona, al hacer parte de la Ley Estatutaria 1157 de
2007 “Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política,
con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos”, fue objeto
de control previo e integral de constitucionalidad en la sentencia C-502 de
2007.
Señala
que, los cargos esgrimidos por el actor fueron estudiados por la Corte en el
punto 54 de la sentencia C-502 de 2007 y dieron lugar a plantear dos preguntas
a modo de problema jurídico. La primera de ellas referente a si el artículo 6
del proyecto de Ley Estatutaria vulnera la Constitución al determinar que
solamente pueden obtener reposición de votos los candidatos elegidos, a pesar
de que la Constitución establece que la reposición se otorgará a los que
obtengan un porcentaje de votación determinado. La segunda dirigida a
establecer si el trato diferente entre los candidatos al Parlamento Andino y
los candidatos al Congresos Nacional, en materia de reposición de votos no
vulnera el derecho a la igualdad.
Al
resolver los anteriores interrogantes se decidió que la disposición, hoy
acusada, se encuentra ajustada a la Constitución. De allí que, en el sentir del
Ministerio Público, al haber identidad entre la norma revisada en la sentencia
C-502 de 2007 y tratarse de cargos semejantes, se concluye que sobre la materia
existe cosa juzgada constitucional y, por lo tanto, debe estarse a lo resuelto
en la sentencia C-502 de 2007, en relación con la expresión “elegidos”.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
de la Corte
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia,
pues se trata de una demanda interpuesta contra una norma que hace parte de una
ley de la República.
2.
Argumentos del demandante
En
la demanda el accionante presenta dos argumentos en contra de la exequibilidad
de la norma acusada:
i.
El cargo por igualdad, que tiene
como fundamento una presunta discriminación entre los candidatos al senado de
la República y los del Parlamento Andino. En palabras del actor “[p]or tal
motivo el vocablo “elegidos” descrito en el referido artículo 6º de la
Ley 1157 de 2007 constituye una flagrante violación al derecho a la igualdad
previsto en artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto no se puede
para unas cosas, medir con el mismo rasero y aplicar las normas que le son
propias a los Senadores de la república, a los candidatos al Parlamento Andino;
y para otras, aplicar de forma discriminatoria con flagrante violación al
derecho a la igualdad, la implementación de una fórmula distinta que obliga a
los candidatos al parlamento Andino a que resulten elegidos para concurrir a la
financiación estatal, cuando los candidatos al Senado de la República sí pueden
concurrir a dicha financiación, sin que para ello se requiera que sean elegidos”
–folio 5-.
ii.
El cargo por vulneración del
artículo 109 de la Constitución, que consiste en que el precepto legal
mencionado restringe la reposición de votos a los candidatos elegidos, mientras
que el precepto constitucional se refiere a “los candidatos”, no haciendo
distinción entre los elegidos y aquellos que no lo fueron. En palabras del
actor “[a]sí las cosas, el legislador al expedir la ley 1157 de 2007 en su
artículo 6º, se extralimitó en sus facultades al establecer una restricción no
prevista en la Constitución y usar la expresión ‘elegidos’ para tener
derecho a la financiación estatal por votos válidos obtenidos, cuando el
artículo 109 de la Constitución Política claramente otorga ese derecho a todos
los candidatos, sin distinguir que éstos hayan sido o no elegidos (…)”
–folio 4-.
La acusación así
formulada hace necesario que la Corte se pronuncie sobre dos aspectos que
resultan presupuestos argumentativos de la solución al problema jurídico: el
control posterior de constitucionalidad sobre leyes estatutarias y el principio
de financiación de las campañas electorales que se deriva de nuestra Carta
política.
Luego de estas
consideraciones la Corte presentará la solución al asunto en concreto.
3. Control de
constitucionalidad posterior a la entrada en vigencia de una ley estatutaria:
excepciones a la regla de cosa juzgada constitucional
La Corte, a
partir la sentencia C-011 de 1994, ha consolidado una pacífica y reiterada
jurisprudencia, en el sentido que una vez expedida una ley estatutaria, ésta no
podrá ser demanda por ningún ciudadano, por medio de la acción pública de
inconstitucionalidad. Los motivos de esta prohibición se encuentran en el
mandato del artículo  241 N. 8 de nuestra carta política, que le ordena a esta
Corte realizar un estudio integral y definitivo de la constitucionalidad del
proyecto de ley estatuaria. En la mencionada sentencia la Corte señaló
“…Según el mismo numeral 8° del artículo 241, a la
Corte le corresponde, decidir definitivamente sobre la constitucionalidad, de
la norma objeto de esta sentencia. Los alcances de esta expresión ameritan la
siguiente reflexión: Para la Corte Constitucional, el carácter definitivo del
control que nos ocupa implica que una vez expedida una ley estatutaria, ésta no
podrá ser demandada en el futuro por ningún ciudadano porque al momento de
confrontar la norma revisada con la preceptiva constitucional, la Corte analiza
todos y cada uno de los artículos del proyecto de ley estatutaria a la luz de
todos y cada uno de los artículos del estatuto superior. En este sentido, los
artículos que la Corte encuentre exequibles es porque son conformes con la
totalidad del ordenamiento constitucional. Los que encuentre inexequibles son
retirados del ordenamiento jurídico. Por tanto, una vez sancionado el proyecto
y convertido en ley de la República, éste goza ya de un juicio de
constitucionalidad favorable, constatado por medio de una sentencia…”[2]
Sin embargo, en
la misma sentencia C-011-94 se expresaron las excepciones que se deducen de la
lógica de funcionamiento de dicha regla general:
i.
que el vicio de
constitucionalidad surja con posterioridad  al control previo –caso en el cual
será un vicio en el procedimiento-[3];
y
ii.
que se presente un cambio de
las disposiciones constitucionales  que sirvieron de fundamento para el inicial
pronunciamiento de constitucionalidad –caso en el cual podrá ser un vicio de
contenido-.
Siguiendo los
anteriores pronunciamientos, la Corte en Auto 042 de 2002 sostuvo que “siendo
el control de constitucionalidad respecto de los proyectos de ley estatutaria
integral y definitivo y con efectos de cosa juzgada, ninguna de las normas que
forman parte de la ella pueden ser examinadas nuevamente, salvo
la excepción a la que alude la sentencia citada, esto es, que se configuren
vicios de inconstitucionalidad sobrevivientes a dicho control, como por ejemplo
vicios de forma en el trámite posterior o vicios de fondo resultantes del
cambio de las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento para
el inicial pronunciamiento de constitucionalidad”. –subrayado ausente en texto original-
Ratificando lo
expresado anteriormente, en el auto A 097-06 esta corporación concluyó “…el
control de constitucionalidad respecto de un proyecto de ley estatutaria  es
integral, definitivo y con efectos de cosa juzgada, ninguna de las normas que
forman parte de ella pueden ser examinadas nuevamente salvo que se configuren
vicios de inconstitucionalidad sobrevinientes a dicho control, como por ejemplo
vicios de forma en el  trámite posterior o vicios de fondo resultantes del
cambio de las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento para
el inicial pronunciamiento de constitucionalidad…”[4]
Estas excepciones
se justifican porque la Corporación no puede anticiparse, mediante el control
previo, a todas las situaciones  posteriores a que se verá enfrentada la ley
objeto de estudio. Por tal razón, la Corte expresó “…Ahora bien, respecto de
la situación eventual consistente en que surja un vicio de inconstitucionalidad
con posterioridad a la revisión previa de la Corte, encuentra la Sala dos situaciones.
Una relativa a los trámites subsiguientes que debe surtir el proyecto para
convertirse en ley, en desarrollo de los cuales puede vulnerarse el
procedimiento constitucional establecido. Frente a lo que la acción pública
surge como el mecanismo para declarar la inconstitucionalidad. Y otra, que
tiene que ver con la modificación posterior de las normas constitucionales o de
la conformación de las normas que integran el bloque de constitucionalidad. Lo
cual supone la modificación del patrón de comparación a partir del cual se
realizó el cotejo, propio del ejercicio del control de constitucionalidad, que
se hizo entre las normas estatutarias y las normas del bloque de
constitucionalidad. Por lo que en dicha situación no podría hablarse en
estricto sentido de un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre
el asunto. En conclusión, estas situaciones podrían generar una
inconstitucionalidad sobreviviente, ante la cual sobreviene igualmente el deber
de la Corte Constitucional de repararla. Lo anterior es una consecuencia lógica
de la imposibilidad material de que los jueces de control de constitucionalidad
puedan anticiparse – mediante el control previo – a todas las posibles
inconstitucionalidades derivadas de la aplicación futura de las leyes…”[5]
Por otro lado,
este argumento no puede interpretarse en el sentido que cualquier modificación
del parámetro de control sea motivo de una nueva revisión por parte de la
Corte. Se reitera que dicha decisión requerirá de un cambio en las
disposiciones constitucionales que sirven como base o fundamento a la
disposición estatutaria que se acuse; contrario sensu, el simple hecho
de que exista una modificación de la Constitución no amerita un nuevo estudio
de la Corte respecto de la adecuación de una ley estatutaria.
En consonancia
con lo anteriormente dicho, en las acciones de inconstitucionalidad contra
leyes estatutarias se requerirá que el accionante exponga claramente cuáles son
los motivos por los que una disposición estatutaria es contraria a la nueva
redacción constitucional; la exposición de las razones de inexequibilidad
resulta fundamental pues, a parte de ser la base para determinar el problema
jurídico, constituyen el parámetro que seguirá la Corte en el estudio de
constitucionalidad. Es decir, el examen que realice la Corte estará restringido
al estudio de los cargos que exponga el accionante, no existiendo la
posibilidad de desbordar los parámetros abiertos por la acusación planteada, ya
que no se trata de un análisis previo e integral de constitucionalidad, sino de
uno motivado, precisamente, por una acción pública.
De esta forma el
examen de una ley estatutaria requerirá que se compruebe la existencia de dos
elementos:
i)
que se hayan modificado las
disposiciones que sirven como base para la expedición de la disposición infra
constitucional acusada; y
ii)
que se mencionen clara y
expresamente las razones por las cuales dicho cambio implica la
inconstitucionalidad de la disposición acusada.
En conclusión,
está Corte podrá hacer un nuevo estudio de Constitucionalidad de una ley
estatutaria cuando se acuse a la ley estatutaria de presentar un vicio
procedimental ocurrido con posterioridad al estudio previo hecho por la Corte o
cuando los parámetros constitucionales que sirvieron de fundamento para la
Constitucionalidad de la ley hayan sido modificados por cualquiera de las
formas que las Constitución permite para su reforma y la acusación tenga
fundamento en el desconocimiento de las nuevas normas parámetro de control por
parte de la ley estatutaria.
4. La función
de financiación de las campañas electorales en el ordenamiento colombiano
Las campañas
electorales se enmarcan dentro de lo que la doctrina y jurisprudencia han
llamado funciones electorales. Esta Corte, desde el inicio de su
jurisprudencia, ha resaltado la importancia que para la implementación de la
democracia tiene la función electoral. En este sentido en la sentencia C-145 de
1994 manifestó:
“(…) los ciudadanos desarrollan la función electoral
por medio de la cual las sociedades democráticas se autoorganizan y se
autogobiernan, ya que mediante los procedimientos electorales los ciudadanos
conforman y controlan los órganos representativos así como toman de manera
directa determinadas decisiones por medio de referendums, consultas y otros
mecanismos de democracia participativa. Las funciones electorales son
entonces la expresión orgánica del principio democrático. En efecto, la
democracia, desde el punto de vista formal, puede ser definida como un gobierno
en el cual los destinatarios de las normas son los mismos que las producen,
pues las decisio­nes colectivas son tomadas por los propios miembros de la
comuni­dad. Esto diferencia el principio democrático de
autoorganización de la sociedad -en el cual el orden es construido a partir de
la voluntad de los gobernados- del principio autocrático -en el cual son los
propios gobernantes quienes determinan el orden social-.  Y esa
autoorganización de la sociedad se efectúa en lo esencial por medio de los
procedimientos electorales.” –negrilla ausente en texto original-
Dentro de las funciones electorales, y en pos del
objetivo que por medio de ellas se busca alcanzar, las campañas electorales
juegan un papel fundamental en la implementación de la estructura orgánica que
permitirá la conformación democrática de algunos órganos públicos. Fue la
propia sentencia C-145 de 1994 la que, respecto de las campañas electorales,
manifestó en aquella ocasión “[d]e un lado, considera la Corte que se trata
de un elemento central esencial de la regulación de las funciones electorales,
por lo cual es materia de reserva de ley estatutaria.//De otro lado,
esta Corte estima que un aspecto central del funcionamiento y régimen de los
partidos y movimientos políticos, es el relacionado con la financiación estatal
de las campañas electorales. Es este uno de los temas de ineludible regulación
mediante ley estatutaria, en virtud del mandato constitucional contenido en el
artículo 152, literal c) de la Carta Política”.
Siendo
fundamentales dentro de la implementación de la democracia institucional, es
lógico que el constituyente haya determinado como un punto de interés la
función que el Estado debe jugar en la financiación de dichas campañas
electorales, pues las crecientes necesidades de financiación por parte de los
candidatos abren la puerta para que fuentes de financiación privada terminen
con una influencia desmedida, desdibujando el sentido que tiene en una
democracia la elección de sus representantes por parte de los ciudadanos. Esta
idea fue planteada con ocasión del estudio del proyecto de ley de garantías
para la elección de Presidente de la República:
“Tal como se adelantó, el fenómeno de
profesionalización de los partidos ha elevado los niveles de tecnificación de
las campañas. Esto, por supuesto, ha incrementado las exigencias financieras,
por lo que las democracias contemporáneas exigen gastos paulatinamente mayores
con el fin de mantener el sistema representativo. La contratación de encuestas,
promotores, asesores de imagen, publicistas, comunicadores, antropólogos,
sicólogos, etc. ha hecho de las campañas verdaderas empresas electorales, por
lo que los recursos económicos que se necesitan para ponerlas en marcha son
cada vez mayores.
La creciente participación de grandes sumas de dinero
en las campañas electorales conlleva grandes riesgos para la democracia. Estos
riesgos se derivan de los intereses económicos de los diversos grupos que
apoyan las candidaturas, que constituyen verdaderos grupos de presión que es
necesario controlar con el fin de que no se desvirtúe la verdadera voluntad de
los electores, por conducto de diferentes mecanismos de sugestión. La
distorsión que la necesidad de financiación de los partidos genera en la
democracia se evidencia desde la disputa por el cargo hasta el ejercicio del
mismo.”[6]
En este sentido,
ya desde los primeros años de la jurisprudencia constitucional, se resaltó la
importancia de la financiación pública en aspectos electorales, de lo que es
muestra lo manifestado en la sentencia C-089 de 1994 al estudiar el artículo
que previó la forma de financiación de partidos y movimientos políticos. En
este sentido se consagró ‘[l]a razón de ser de la ayuda financiera - que es
por lo tanto parcial en cuanto no puede y no debe hacerse cargo de todo el
costo de la actividad política -, busca neutralizar la dependencia y
servidumbre que las organizaciones políticas pueden adquirir respecto de los
centros privados de poder que les prodigan su apoyo económico y pueden
prevalerse de él para derivar una malsana influencia sobre los asuntos
políticos o exigir reciprocidades que deterioran la moral social y socavan la
confianza en el correcto desempeño de su función representativa y mediadora,
que debería inspirarse únicamente en el interés general”.
De esta forma, la
financiación estatal de las campañas electorales busca la concreción de
elementos actuantes del principio democrático, en el sentido que otorga una
plataforma de garantías mínimas y, por este medio, aporta un sentido de
igualdad a las contiendas electorales.
Siendo este el
principio constitucional que se extrae de la disposición sobre financiación de
campañas electorales, no puede el legislador proferir disposiciones que, ya sea
formal o sustancialmente, lo desconozcan, pues no sólo estaría yendo en contra
de una disposición constitucional de logística electoral, sino atentando contra
la concreción sustancial de uno de los aspectos cardinales de la democracia
desde la perspectiva procedimental.
Este es el
sentido que la Constitución asignó a la financiación de campañas electorales y
la forma en que la jurisprudencia constitucional lo ha entendido al momento de
aplicarlo a casos concretos.
Resta decir que,
sin lugar a dudas y de forma pacífica y constante, la interpretación
sistemática de la Constitución ha servido para concluir que los temas
comprendidos en las funciones electorales, dentro de los que se cuentan la
financiación de las campañas electorales, caen dentro de la órbita competencial
de la ley estatutaria, de manera que siempre que se quiera regular sobre los
aspectos dentro de éste comprendidos debe hacerse utilizando esta fuente
normativa. En este sentido resulta pertinente hacer una nueva cita de la ley C-145
de 1994 que estableció:
“En este caso la regulación de la ley estatutaria debe
ser mucho más exhaustiva por las siguientes razones:
De un lado, porque es la propia Constitución la que
ordena regular las funciones electorales mediante ley estatutaria y no
solamente los aspectos esenciales de las mismas.
De otro lado, porque -como se ha señalado
anteriormente en esta sentencia- una definición restrictiva de la noción de
funciones electorales haría perder su especificidad normativa al mandato
constitucional del artículo 152 literal c, ya que las funciones electorales se
disolverían en los mecanismos y derechos de participación.
En tercer término, porque no se puede aducir que una
reglamentación exhaustiva de las funciones electorales vacía al Legislador
ordinario de su competencia  -como sí sucede en el caso de los derechos
fundamentales- puesto que las funciones electorales son un campo jurídico
delimitado.
Finalmente, pero no por ello menos importante, porque
esta concepción amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones
electorales encuentra una sólida justificación democrática y constitucional
cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el funcionamiento del
principio democrático. Es sabido que la democracia, como procedimiento formal
para la adopción de decisiones,  se fundamenta en el predominio del principio
de mayoría en el juego político. Esto significa que por regla general las
decisiones colectivas son adoptadas por las mayorías. Sin embargo, lo cierto es
que el funcionamiento adecuado del procedimiento democrático basado en la
alternancia de mayorías, requiere el reconocimiento por los actores sociales y
políticos de reglas básicas previas, encaminadas no sólo a garantizar la
igualdad y universalidad del sufragio sino también a proteger los derechos de
las minorías en la dinámica democrática. En efecto, la democracia no es el
gobierno exclusivo de las mayorías ni un mecanismo para que éstas atropellen a
las minorías; por eso sólo hay verdadera democracia allí donde las minorías y
la oposición se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar
a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el
respaldo ciudadano necesario.”
Sobre el tema
específico de las campañas electorales, la misma sentencia C-145 de 1994
consagró:
“De otro lado, esta Corte estima que un aspecto
central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos,
es el relacionado con la financiación estatal de las campañas electorales. Es
este uno de los temas de ineludible regulación mediante ley estatutaria, en
virtud del mandato constitucional contenido en el artículo 152, literal c) de
la Carta Política. Así lo entendió inequívocamente el legislador al ocuparse de
manera integral de esta temática en la Ley Estatutaria Número 11/92 Cámara,
348/93 Senado, cuyo artículo 13, luego de reiterar el deber constitucional que
en ese sentido tiene el Estado, señala las cifras o montos de reposición de los
gastos de campaña para los distintos cargos de elección popular, al igual que
la forma de distribución de los aportes estatales entre los candidatos
inscritos y el partido o movimiento político, de acuerdo a sus estatutos, como
también la entidad encargada de hacer el reajuste anual de tales valores, de
conformidad con el aumento del índice de precios al consumidor (artículos 13,
39 y 40 ibidem)”.[7]
Es esta una
introducción a los aspectos generales que componen el tema de la financiación
de las campañas electorales. A continuación se hará una mención  general al
modelo de financiación implementado por la Constitución para llevar a cabo la
función de financiación de las campañas electorales.
5. El modelo
de financiación de campañas electorales implementado en la Constitución
El
texto original de la Constitución de 1991 atribuyó al Estado la función de
financiar las campañas electorales; sin embargo, para el cumplimiento de lo
establecido no previó la implementación de modelo alguno de financiación de
dichas campañas, sino que dejó al criterio de los poderes constituidos el
determinar cómo se llevaría a cabo el cumplimiento del objetivo
previsto por la disposición constitucional. En este primer momento la
disposición constitucional, desde ese entonces artículo 109, estableció:
ARTÍCULO 109. El Estado contribuirá a la
financiación del funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica.
Los demás partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que postulen candidatos, se harán acreedores a
este beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votación que señale la ley.
La ley podrá limitar el monto de los gastos que los
partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales,
así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. Los partidos,
movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen,
origen y destino de sus ingresos. –subrayado ausente en texto original-
La
disposición constitucional fue desarrollada por el legislador mediante ley,
que, siguiendo lo previsto por el literal c) del artículo 152 del texto
constitucional, fue de naturaleza estatutaria. Se trató de la ley 130 de 1994,
aún vigente en nuestro ordenamiento, que contuvo dentro de sus previsiones el
artículo 13 relativo al tema de la financiación de campañas electorales. La
disposición estatutaria previó:
“TÍTULO IV.
DE LA FINANCIACIÓN  ESTATAL Y PRIVADA
ARTÍCULO 12. (…)
ARTÍCULO 13. FINANCIACIÓN  DE LAS CAMPAÑAS. El
Estado contribuirá a la financiación de las campañas electorales de los
partidos y movimientos políticos, lo mismo que las de los movimientos sociales
y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos de conformidad
con las siguientes reglas:
a) En las campañas para Presidente, se repondrán
los gastos a razón de cuatrocientos pesos ($400), por la primera vuelta y
doscientos pesos ($200) por la segunda vuelta, por cada voto válido depositado
por el candidato o candidatos inscritos. No tendrán derecho a la reposición de
los gastos cuando su candidato hubiere obtenido menos del cinco por ciento (5%)
de los votos válidos en la elección.
b) En las campañas para Congreso de la República,
se repondrán los gastos a razón de cuatrocientos pesos ($400), por cada
voto válido depositado por la lista o listas de los candidatos inscritos;
c) En el caso de las elecciones de Alcaldes y
Concejales se repondrán a razón de ciento cincuenta pesos ($150) por voto
válido depositado por la lista o listas de los candidatos inscritos. En el caso
de las elecciones de Gobernadores y Diputados, se reconocerán los gastos a
razón de doscientos cincuenta pesos ($250) por voto válido depositado por los
candidatos o listas debidamente inscritos.
d) Los municipios y distritos contribuirán a la
financiación de la elección de las Juntas Administradoras Locales, su monto
será determinado por el respectivo Concejo Municipal.
No tendrá derecho a la reposición de los gastos cuando su lista hubiere obtenido menos de la tercera
parte de los votos depositados por la lista que haya alcanzado curul con el
menor residuo.
En el caso de las Alcaldías y Gobernaciones, no tendrá
derecho a reposición de gastos el
candidato que hubiere obtenido menos del 5% de los votos válidos en la
elección.
La reposición de gastos de campañas sólo podrá hacerse
a través de los partidos, movimientos
u organizaciones adscritas, y a los grupos o movimientos sociales, según el
caso, excepto cuando se trate de candidatos independientes o respaldados por
movimientos sin personería jurídica, en cuyo evento la partida correspondiente
le será entregada al candidato o a la persona, natural o jurídica que él designe.
Los partidos y movimientos políticos distribuirán los
aportes estatales entre los candidatos inscritos y el partido o movimiento, de
conformidad con lo establecido en sus estatutos.
Los partidos y movimientos que concurran a las
elecciones formando coaliciones determinarán previamente la forma de
distribución de los aportes estatales a la campaña. De lo contrario, perderán
el derecho a la reposición estatal de gastos.” –negrilla ausente en texto
original-
El
legislador, dentro de los amplios parámetros establecidos por la Constitución,
determinó que la financiación tuviera lugar con posterioridad a las elecciones
y que se realizara por medio del sistema de reposición de votos, sistema que
consiste en asignar un valor a cada voto válido obtenido, el cual es entregado
a los candidatos que, en razón del porcentaje de votos alcanzado, tengan
derecho a la financiación estatal.
De
esta forma el legislador estableció en este primer momento un sistema de
financiación 100% posterior, cuyo fin era aliviar en algo la carga financiera
en que los candidatos habían incurrido por motivo de la financiación de la
campaña electoral. A través del mismo puede verse concretado el principio de
igualdad, así como cumplido el mandato de concurrencia en la financiación de
las campañas electorales.
Posteriormente,
en el año 2003, se llevó a cabo la reforma de algunos de los más importantes
elementos que, desde el aspecto jurídico, componían el sistema electoral. Así,
en pos de un común fin, se estableció una nueva forma de presentación de
candidatos –tercer inciso del artículo 108 y primero del artículo 263 de la
Constitución-; se previó la adopción de un nuevo sistema de escrutinio
electoral –inciso segundo del artículo 263 de la Constitución-; se creó un
elemento que funciona a manera de filtro electoral al momento de la realización
del escrutinio  electoral –el llamado umbral electoral, previsto
en los incisos 2º, 3º y 5º del artículo 263 de la Constitución-; se consagró
como obligación constitucional el funcionamiento de los partidos políticos como
bancadas a efectos de las decisiones que tomen al interior de las corporaciones
de elección popular –artículo 108 de la Constitución-; entre otras medidas que
afectaron el funcionamiento del sistema electoral.
Dentro
de este grupo de modificaciones, algunas tuvieron como objeto el sistema de
financiación de las campañas electorales, consagrándose en el artículo 6º del
Acto Legislativo 01 de 2003:
ARTÍCULO 109. El Estado concurrirá a la financiación
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad
con la ley.
Las campañas que adelanten los partidos y movimientos
con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen
candidatos serán financiadas con recursos estatales mediante el sistema de
reposición por votos depositados.
La ley determinará el porcentaje de votación necesario
para tener derecho a dicha financiación.
También se podrá limitar el monto de los gastos que
los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas
electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de
acuerdo con la ley.
Las campañas para elegir Presidente de la República
dispondrán de acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios
institucionales de radio y televisión costeados por el Estado, para aquellos
candidatos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya
postulación cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto, determine la
ley.
Para las elecciones que se celebren a partir de la
vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de
financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la
pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por
la violación de este precepto.
Los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir
públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos.
PARÁGRAFO. La financiación anual de los partidos y
movimientos políticos con Personería Jurídica ascenderá como mínimo a dos punto
siete veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el tiempo.
La cuantía de la financiación de las campañas de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica será por lo menos tres
veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003. Ello
incluye el costo del transporte del día de elecciones y el costo de las
franquicias de correo hoy financiadas.
Las consultas populares internas de los partidos y
movimientos que opten por este mecanismo recibirán financiación mediante el
sistema de reposición por votos depositados, manteniendo para ello el valor en
pesos constantes vigente en el momento de aprobación de este Acto Legislativo.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Congreso reglamentará estas
materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales,
tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su
realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con
fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.
De
esta forma se elevó a rango constitucional la opción adoptada por el legislador
en 1994, consistente en el establecimiento de un sistema de financiación basado
en la reposición de un valor previamente establecido por cada uno de los votos
válidamente obtenidos en un certamen electoral. Esta disposición constitucional
fue reglamentada de forma temporal por el decreto 2207 de 2003, norma que
posteriormente fue declarada inconstitucional por vicios en el procedimiento de
su creación por medio de la sentencia C-523 de 2005. Sin embargo, mientras
estuvo vigente, el decreto 2207 de 2003 se constituyó en la regulación puntual
respecto del tema de las campañas electorales, siendo aplicado en las
elecciones locales realizadas en octubre de 2003. El mencionado cuerpo
normativo establecía:
Artículo
1°. Financiación de campañas. Las campañas que adelanten partidos y
movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de ciudadanos,
que postulen candidatos serán financiadas con recursos estatales únicamente
mediante el sistema de reposición por votos válidos depositados a favor de la
lista.
Se
entiende por lista, para efectos de este decreto, tanto las uninominales para
candidatos a alcalde o gobernador como aquellas plurinominales en el caso de
elecciones a cuerpos colegiados
Al
ser declarada su inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional, la única
regulación vigente de carácter general volvió a ser la ley 130 de 1994.
Esta
situación se mantuvo hasta el año 2007, momento en el cual fue previsto el
artículo 6º de la ley 1157 de 2007 para efectos de hacer posible la elección de
los miembros del Parlamento Andino, regulación que, lejos de implementar
elementos novedosos en materia de financiación, se apegó al estrecho parámetro
establecido por la disposición constitucional, en el sentido de prever como
sistema de financiación de campañas electorales la reposición de una suma de
dinero por cada uno de los votos válidos obtenidos en la elección. Al respecto
la norma en comento consagró:
ARTÍCULO 6o. REPOSICIÓN DE VOTOS. Los candidatos
elegidos al Parlamento Andino tendrán derecho a la reposición estatal por
los votos válidos obtenidos, en los términos de esta ley.
De
esta forma se cumplía con las exigencias constitucionales respecto de la
participación estatal en las campañas electorales.
Siendo
esta la regla general, debe mencionarse que, como parte del acto
legislativo 02 de 2004 que estableció la posibilidad de reelección del
Presidente de la República, se previeron medidas para garantizar la igualdad
entre los candidatos que aspiren a dicho cargo, incluso cuando uno de ellos sea
el Presidente en ejercicio. Por esta razón se adicionó el literal f) del
artículo 152, que reservó a la legislación de naturaleza estatutaria la
regulación que garantizara condiciones aceptables de igualdad entre estas
campañas; esta disposición constitucional fue desarrollada por la ley 996 de
2005, que en su artículo 10 consagró una excepción a la regla de financiación
estatal posterior de las campañas electorales, consistente en el
derecho de los diferentes candidatos a obtener financiación estatal previa,
para lo cual señaló una serie de requisitos que debían cumplirse, los cuales,
en caso de no ser alcanzados, dejarían como única y exclusiva posibilidad de
financiación estatal el mecanismo de la reposición de votos –tercer inciso del
artículo 109-.
Aunque
es algo patente en el análisis hasta ahora realizado, no es fútil resaltar que
las referencias hasta el momento hechas son exclusivamente respecto de los
aportes estatales a las campañas electorales; no se desconoce la existencia de
recursos privados en la realización de las campañas electorales, los cuales,
lógicamente, tendrán lugar con anterioridad a la elección, precisamente para
financiar todos los gastos en que la campaña incurra.
Esta
apreciación tiene especial sentido en este momento pues el artículo 3º del Acto
Legislativo 01 de 2009 modificó el esquema de financiación de campañas
electorales que hasta el momento se había presentado. En lo relativo a
financiación de campañas la parte relevante del mencionado cuerpo normativo
previó:
ARTICULO 109. <Artículo modificado por el artículo 3
del Acto Legislativo 1 de 2009. El
nuevo texto es el siguiente:> El Estado concurrirá a la financiación
política y electoral de los Partidos y Movimientos Políticos con personería
jurídica, de conformidad con la ley.
Las campañas electorales que adelanten los candidatos
avalados por partidos y movimientos con Personería Jurídica o por grupos
significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos
estatales.
La ley determinará el porcentaje de votación necesario
para tener derecho a dicha financiación.
También se podrá limitar el monto de los gastos que
los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos
puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las
contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.
Un porcentaje de esta financiación se entregará a
partidos y movimientos con Personería Jurídica vigente, y a los grupos significativos
de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la elección, o las consultas
de acuerdo con las condiciones y garantías que determine la ley y con
autorización del Consejo Nacional Electoral.
En
materia de financiación de campañas electorales el acto legislativo realizó
distintas y trascendentales modificaciones respecto del sistema previsto con
anterioridad. En primer lugar se eliminó la exclusividad del mecanismo de
reposición de votos como medio de financiación estatal; y, como segundo gran
punto, la disposición constitucional creó la posibilidad de entregar a los
candidatos, a manera de anticipo de la financiación estatal proveniente de la
reposición de votos[8],
parte de los fondos públicos destinados a la financiación de campañas
electorales, dinero que, obviamente, se recibirá con anterioridad a la
realización de la elección. De esta forma se consagró, esta vez como regla
general, la obligación por parte del Estado de concurrir en la
financiación de las campañas electorales con antelación al certamen
electoral.
Esta fue la gran
modificación que tuvo lugar a raíz del acto legislativo 01 de 2009 y que, de
acuerdo con las disposiciones constitucionales, corresponde desarrollar en
materia de financiación de campañas al legislador por medio de ley estatutaria.
6. Solución
6.1. Asunto previo: procedencia de acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 6º de la ley 1157 de 2007
La acción ahora resuelta plantea ante la Corte
Constitucional el caso de una acción pública de inconstitucionalidad
interpuesta contra una disposición contenida en una ley estatutaria.
La constitucionalidad del artículo acusado fue
evaluada en la sentencia C-502 de 2007, en la que, además, se reiteró la
regla general sobre los efectos que tiene el control previo que realiza la
Corte respecto de los proyectos de ley estatutaria. En dicha ocasión se
manifestó
“3. De otra parte, es importante mencionar que la
Corte ha reiterado en sus pronunciamientos que el análisis de
constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria es integral y
definitivo. La integralidad del examen significa que la Corte debe hacer el
estudio tanto del trámite del proyecto como de su contenido material. A su vez,
el carácter definitivo del juicio implica que las normas del proyecto que son
declaradas constitucionales hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y, por
consiguiente, no podrán ser demandadas nuevamente.7”
La regla general será que los efectos del control
de constitucionalidad realizado en aquella ocasión son definitivos, de manera
que el artículo 6º  de la ley estatutaria 1157 de 2007, disposición
acusada, no podría ser objeto de un nuevo control por parte de la Corte
Constitucional. Sin embargo, en esta ocasión se configura una de las
excepciones a esta regla general. En efecto,  el artículo 109 de la
Constitución, fundamento directo de la disposición estatutaria demandada en cuanto
determina los parámetros constitucionales en que el legislador debe regular la
financiación de campañas electorales, fue modificado con posterioridad a la
expedición de la ley 1157 de 2007, específicamente esta modificación se
llevó a cabo con la expedición del artículo 3º del Acto Legislativo
n. 1 de 2009.
Se presenta ante el juez de la constitucionalidad un
caso de cambio del parámetro de control constitucional, circunstancia que, de
acuerdo con la jurisprudencia mencionada en el tercer numeral de esta
providencia, avala la presentación de acciones públicas de inconstitucionalidad
respecto de dicha disposición.
Debe aclarar la Corte que, aunque se trate de una
disposición de naturaleza estatutaria, el examen que ahora realiza
atañe única y exclusivamente a los cargos formulados por el accionante en
su demanda, no correspondiendo a la Corte Constitucional hacer un control
integral de la disposición acusada respecto del nuevo artículo 109 de la
Constitución. Esta conclusión, en consonancia con lo previsto en el tercer
numeral de las consideraciones, tiene fundamento en el hecho que en esta
ocasión es la acción pública la que determina la competencia de la Corte
Constitucional, de manera que el margen abierto será tan amplio como los cargos
por el ciudadano formulados contra la disposición estatutaria. Descarta la
Corte cualquier posibilidad de un control integral, absoluto y automático o,
incluso, cualquier control que exceda los parámetros antes mencionados.
Igualmente, resulta conducente reiterar que el
demandante expresamente manifestó en la acción que su acusación
se basaba en el cambio del artículo 109 de la Constitución –fundamento de la
disposición acusada- y, adicionalmente, explicó los cargos que fundamentaban su
acusación y que tenían como origen o razón jurídica dicho cambio en el
parámetro de control. En efecto, valga recordar que en su escrito de acción el
demandante manifestó:
“Con la expedición de la reforma política de 2009 el
legislador reformó el artículo 109 de la Constitución Política de Colombia
estableciendo tres consideraciones como fundamentales, así:
- Tendrán derecho a la financiación estatal por las
campañas electorales, los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos.
- Igualmente, serán financiados parcialmente con
recursos estatales las campañas electorales que adelanten los candidatos
avalados por partidos y movimientos con personería jurídica o por grupos
significativos de ciudadanos.
- De lo anterior podemos colegir de manera diáfana y
concreta que todos los candidatos avalados por partidos y
movimientos con personería jurídica, siempre serían financiados parcialmente
con recursos estatales, debiendo la ley determinar el porcentaje de votación
necesario para tener derecho a la financiación.”[9]
Con base en esta modificación, el accionante consideró
que existía causa para declarar la inexequibilidad por vulneración de los
artículos 13 –interpretado a la luz del nuevo artículo 109- y del propio
artículo 109 de la Constitución, que preveía nuevas exigencias respecto de la
financiación de candidatos.
Estas son las razones por las que en este caso se
excepciona la regla general que impide el conocimiento de causas
constitucionales respecto de disposiciones contenidas en cuerpos normativos de
tipo estatutario; así mismo, serán estos los precisos términos en que se
desarrolle el estudio de la constitucionalidad del artículo 6º de la ley
1157 de 2007.
6.2. Cambio en el parámetro de control constitucional
En lo pertinente, la redacción del artículo
3º del Alto Legislativo 01 de 2003 que modificó el artículo 109 de la
Constitución, en vigor hasta la entrada en vigencia del artículo 3º del
Acto Legislativo 01 de 2009, era la siguiente:
“ARTÍCULO 3o. El artículo 109 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo
109. El
Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, de conformidad con la ley.
Las
campañas que adelanten los partidos y movimientos con personería jurídica y los
grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos serán financiadas
con recursos estatales mediante el sistema de reposición por votos depositados.
La
ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a
dicha financiación.”
De esta disposición era posible extraer los siguientes
mandatos directos:
i.
Que el Estado concurra, efectivamente,
en la financiación de las campañas electorales que desarrollen los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica;
ii.
Que las condiciones para asignar
los recursos públicos a tales campañas tengan como fundamento un criterio que
atienda a la votación obtenida por los candidatos; y
iii.
Que dicha financiación se otorgue
con posterioridad a la elección, mediante el sistema de reposición de votos;
iv.
Que se determine por intermedio de
la ley el porcentaje de votación necesario para hacerse acreedor a dicha
financiación por parte del Estado.
La nueva redacción de la disposición constitucional es
la que se transcribe a continuación:
“ARTÍCULO
3o. El artículo 109 de la
Constitución Política quedará así:
El
Estado concurrirá a la financiación política y electoral de los Partidos y
Movimientos Políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley.
Las
campañas electorales que adelanten los candidatos avalados por partidos y
movimientos con Personería Jurídica o por grupos significativos de ciudadanos,
serán financiadas parcialmente con recursos estatales.
La
ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a
dicha financiación.
También
se podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos,
grupos significativos de ciudadanos o candidatos puedan realizar en las
campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones
privadas, de acuerdo con la ley.
Un
porcentaje de esta financiación se entregará  a partidos y movimientos con
Personería Jurídica vigente, y a los grupos significativos de ciudadanos que
avalen candidatos, previamente a la elección, o las consultas de acuerdo con
las condiciones y garantías que determine la ley y con autorización del Consejo
Nacional Electoral” –subrayado
ausente en texto original-
De
esta nueva disposición se derivan los siguientes mandatos de forma
i.
Que el Estado concurra, efectivamente,
en la financiación de las campañas electorales que desarrollen los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica;
ii.
Que los parámetros para asignar
los recursos públicos a tales campañas tengan como fundamento un criterio que
atienda a la votación obtenida por los candidatos;
iii.
Que se determine por intermedio de
la ley el porcentaje necesario para hacerse acreedor a dicha financiación por
parte del Estado.
iv.
Que dicha financiación sea
parcial, en relación con el costo total de la campaña electoral;
v.
Que un porcentaje de dicha
financiación se otorgue a partidos, movimientos y grupos significativos que
avalen candidatos de forma previa a la elección;
El cambio más relevante introducido por la nueva
regulación, respecto de la financiación de campañas electorales, consiste en la
obligación para que el Congreso, por medio de una ley que desarrolle este
artículo constitucional, prevea un mecanismo de financiación previa para las
campañas que se desarrollen con miras a proveer los diferentes cargos de
elección popular.
Este aspecto modifica la aproximación que hasta el
momento había realizado el ordenamiento constitucional al tema de la
financiación de campañas electorales. En efecto, con la financiación previa se
busca alcanzar criterios de igualdad entre los candidatos que participarán en
la contienda electoral, de manera que tenga realización concreta y real del principio
de competencia, principio que resulta esencial en los certámenes
electorales en los Estados democráticos. Este aspecto fue resaltado por la
sentencia C-1153 de 2005 que previó:
“Concretamente,
en cuanto al tema de la financiación de partidos y campañas, la primera
cuestión que resalta es si la misma debe ofrecerse en igualdad de condiciones a
todos los partidos y movimientos que ingresan a la campaña o si la misma debe
asignarse según el apoyo político con que cuente cada uno. Así, una
financiación matemáticamente equitativa asignaría los mismos recursos a
partidos y movimientos políticos con amplia aceptación popular, que a
movimientos o partidos pequeños y de poca representatividad. Esta asignación
igualitaria -no proporcional- reconoce que en el juego de la democracia, tanto
los contendientes débiles como los poderosos tienen los mismos derechos de
participar en la competencia y, por tanto, el derecho a los mismos recursos
económicos.”
Sin embargo, la utilización exclusiva de esta forma de
financiación implica una asignación de recursos que puede resultar inequitativa
con aquellos partidos que, por tener un mayor apoyo popular, deberían recibir
mayor cantidad de recursos estatales. Este riesgo fue resaltado en la misma
providencia –C-1153 de 2005-, por lo que se mencionó que “otros
sistemas aplican fórmulas mixtas, todas encaminadas a garantizar un mínimo de
apoyo fiscal que permita el equilibrio de la contienda. Entre ellas se destacan
el subsidio equitativo con lo que los partidos puedan conseguir por vía de
contribuciones particulares; el subsidio complementario, que depende del
sacrificio que los partidos receptores hagan de lo que pretenden obtener de
contribuciones particulares -vigente en las elecciones presidenciales de los
Estados Unidos-; contribuciones fiscales atadas a los resultados de las
elecciones previas; ayuda estatal proporcional al número de escaños de cada
partido en la correspondiente legislatura; suministro estatal diferenciado para
el partido de la oposición, entre otros”.
Por esta razón el artículo 109 de la Constitución
previó la existencia de un sistema de financiación de campañas electorales
que dependa directamente del porcentaje de votación alcanzado, con la
particularidad que:
i)
asigna parte de dichos recursos
estatales de forma previa a la elección; y
ii)
entrega el resto de dichos
recursos con posterioridad a la misma.
En
resumen, el régimen constitucional vigente para la financiación de las campañas
electorales no eliminó  la posibilidad de crear mecanismos de financiación
posterior, como puede ser la reposición de votos válidos obtenidos, los cuales
podrán seguir existiendo de forma concomitante con la financiación previa.
Así, el análisis del actual artículo 109 de la
Constitución conduce a la conclusión que el Acto Legislativo amplió el
espectro de regulación legislativa en lo relativo a la asignación de recursos
públicos a las campañas electorales, que ahora incluirá la posibilidad de brindar
un anticipo a los partidos que, de acuerdo con las condiciones que establezca
la ley, tengan derecho a ello.
6.3. Análisis de las acusaciones planteadas contra el
artículo 6º de la ley 1157 de 2007
6.3.1. De la vulneración del principio de igualdad
El cargo por
igualdad tiene como fundamento una presunta discriminación entre los candidatos
al Senado de la República y los del Parlamento Andino. En palabras del actor “Por
tal motivo el vocablo “elegidos” descrito en el referido artículo 6º de
la Ley 1157 de 2007 constituye una flagrante violación al derecho a la igualdad
previsto en artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto no se puede
para unas cosas, medir con el mismo rasero y aplicar las normas que le son
propias a los Senadores de la república, a los candidatos al Parlamento Andino;
y para otras, aplicar de forma discriminatoria con flagrante violación al
derecho a la igualdad, la implementación de una fórmula distinta que obliga a
los candidatos al parlamento Andino a que resulten elegidos para concurrir a la
financiación estatal, cuando los candidatos al Senado de la República sí pueden
concurrir a dicha financiación, sin que para ello se requiera que sean elegidos”
–folio 5-.
Respecto de este primer cargo la Sala decide estarse a
lo resuelto mediante sentencia C-502 de 2007 en la que se realizó el control de
constitucionalidad sobre el proyecto de ley estatutaria número 34/05 Senado y
207/05 Cámara, que luego se convertiría en la ley estatutaria 1157 de
2007.
En efecto, cuando la acusación se presenta respecto de
una posible vulneración del artículo 13 de la Constitución, debe la Sala
recordar que la disposición acusada fue objeto de control de constitucionalidad
automático, previo e integral; así, su contenido fue contrastado con todas y
cada una de las disposiciones constitucionales, de manera que con base en este
hecho y ante la ausencia de modificación del parámetro de control en esa
específica disposición, debe concluirse que existe cosa juzgada constitucional
con respecto a la acusación por desconocimiento del artículo 13 de la
Constitución. Son estas razones que llevan a la Sala a estarse a lo resuelto en
la sentencia 502 de 2007.
Ad abundantiam,
debe decirse que, respecto de este aspecto, la demanda no presentó un verdadero
cargo de inconstitucionalidad.
En efecto, el accionante resalta que en los artículos
3, 4 y 10 de la ley 1157 de 2007 establecen que las calidades, las
inhabilidades, las incompatibilidades de los miembros del Parlamento Andino
serán las mismas que las de los Senadores; e, incluso, los vacíos que presente
el régimen previsto para los miembros del Parlamento Andino se resolverán con
base en el régimen jurídico establecido para los Senadores. Con base en este
presupuesto, concluye el demandante que también las reglas de
financiación para uno y otro deberían ser las mismas; es este el fundamento
para solicitar la inexequibilidad del artículo 6º de la ley 1157 de 2006.
Resulta evidente que la acusación presentada adolece
de especificidad en razón a que no manifiesta por qué debe presentarse un
régimen idéntico en materia de financiación de campañas electorales entre los
candidatos a Senador y los candidatos que aspiran a ser miembros del Parlamento
Andino.
En otras palabras, para la Corte es claro que la ley
1157 de 2007 asimila los candidatos al Senado de la República y los candidatos
al Parlamento Andino en algunos aspectos y en otros no; es decir,
la intención del legislador fue crear un régimen propio para los candidatos a
la institución andina en ciertos aspectos, como puede ser la financiación
estatal de las campañas electorales –situación fáctica sobre el cual no existe
discrepancia-. Siendo esto así, resalta la Corte que el accionante, en su acusación,
omite sustentar por qué la normatividad legal acusada debería haber previsto
una regulación idéntica también en lo relativo a financiación de
campañas electorales.
Sin un argumento de índole constitucional que
justifique la obligatoriedad de una regulación igual en aspectos de
financiación de campañas electorales entre unos y otros, no existirá un cargo
que pueda ser objeto de valoración por parte del último intérprete de la
Constitución, si es que éste labora sobre parámetros o criterios jurídicos. En
ausencia de este argumento, la manifestación del accionante no pasa de ser un
juicio de conveniencia –y por tanto de naturaleza política-, respecto de lo que
en su criterio debería ser la regulación en la financiación de campañas
electorales, haciendo imposible que la Corte haga referencia alguna sobre
cuestiones de esta naturaleza.
No desconoce la Corte, de la modificación introducida
a la disposición constitucional –art. 109- se deriva un contenido que obliga al
legislador a garantizar cierta igualdad entre los candidatos que aspiren a
ocupar uno de los cinco escaños que corresponden al Estado colombiano en el
Parlamento Andino. Sin embargo, se reitera que el accionante presenta una
acusación por vulneración de un mandato que no se deduce del artículo 13 de la
Constitución –mandato que consistiría en una supuesta igualdad absoluta entre
candidatos al senado y candidatos al Parlamento Andino–.
Al no existir dicho mandato constitucional –uno que
exija igualdad en la financiación de las campañas que se realicen al Senado y
al Parlamento Andino-, se presenta ausencia de certeza en la acusación, por
cuanto no se está  controvirtiendo una norma constitucional que realmente
exista, razón por la cual le es imposible a la Corte pronunciarse respecto de
esta acusación.
6.3.2. Del desconocimiento del mandato contenido en el
artículo 109 de la Constitución
6.3.2.1. Planteamiento del problema jurídico
La segunda acusación tiene como fundamento el
desconocimiento de un mandato específico derivado del artículo 109 de la
Constitución. En lo pertinente, la disposición constitucional, luego de la
modificación introducida por el artículo 3º del Acto legislativo 01 de
2009, prescribe:
ARTÍCULO 3o. El artículo 109 de la
Constitución Política quedará así:
El Estado concurrirá a la financiación política y electoral de los
Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica, de conformidad con la
ley.
Las campañas electorales que adelanten los candidatos avalados por
partidos y movimientos con Personería Jurídica o por grupos significativos de
ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos estatales.
La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener
derecho a dicha financiación.
También
se podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos,
grupos significativos de ciudadanos o candidatos puedan realizar en las
campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones
privadas, de acuerdo con la ley.
Un
porcentaje de esta financiación se entregará a partidos y movimientos con
Personería Jurídica vigente, y a los grupos significativos de ciudadanos que
avalen candidatos, previamente a la elección, o las consultas de acuerdo con
las condiciones y garantías que determine la ley y con autorización del Consejo
Nacional Electoral. –subrayado ausente en texto original-
El artículo acusado prevé:
Artículo
6. REPOSICIÓN DE VOTOS. Los candidatos elegidos al Parlamento Andino
tendrán derecho a la reposición estatal de votos por votos válidos, en los
términos de esta ley.
Lo primero que debe aclarar la Corte es la
inexistencia de cosa juzgada en este asunto, pues la disposición constitucional
que consagra el tema regulado por el artículo acusado fue modificada por un
Acto Legislativo aprobado con posterioridad al control previo de la Corte
Constitucional; modificación que, como fue expuesto en la consideración número
4, no fue meramente formal, sino que implicó una sustancial variación en el
esquema de financiación estatal de las campañas electorales.
Debe reiterarse que, aunque la nueva disposición
prevé la existencia de financiación previa, ésta no se presenta como una
herramienta exclusiva para canalizar el aporte de recursos estatales a las
campañas electorales, de manera que será concomitante con mecanismos de
financiación que prevean la entrega de los aportes estatales con posterioridad
a la realización del certamen electoral.
Adicionalmente, debe aclararse que el análisis y las
referencias se harán respecto de la financiación que se entrega a los
candidatos con posterioridad a la elección –pues es contra ésta que se dirige
el cargo presentado por el accionante-, no así  a la financiación previa
que se entrega a partidos, movimientos y grupos significativos, en virtud del
mandato del artículo 109 de la Constitución.
Respecto del cargo presentado, el actor considera que
la disposición acusada estaría en contra de lo preceptuado por el artículo 109
de la Constitución, pues la disposición constitucional prevé  que por esta
vía se financie a los candidatos, y no únicamente a los elegidos, como
finalmente determinó la ley –folio 3-.
En otras palabras, para el actor la disposición
constitucional realizó una manifestación preceptiva con base en dos
premisas:
i.
los candidatos a cargos de elección popular deben recibir
financiación;
ii.
dicha financiación será
reconocida, con posterioridad a la elección a aquellos candidatos
que alcancen el porcentaje de votación establecido en la ley.
Lo
que correspondía a la ley, en virtud del espacio abierto por la norma
constitucional, era el determinar el porcentaje mínimo necesario de los votos
válidos depositados en un certamen electoral para que un candidato recibiera
financiación estatal. Al no haber hecho esto y, por el contrario, restringir la
financiación a los elegidos en el caso del Parlamento Andino, la ley habría
desbordado el ámbito de decisión abierto por la Constitución.
El problema jurídico al que se enfrenta la Corte
será determinar si, el restringir la financiación estatal a los elegidos
al Parlamento Andino –art. 6º de la ley 1157 de 2007- va en contra de los
términos constitucionales establecidos por el artículo 3 del Acto legislativo
01 de 2009, que modificó el artículo 109 de la Constitución.
6.3.2.2. Solución del cargo planteado
Para la Corte la disposición acusada no está en
contra de lo preceptuado por el actual artículo 109 de la Constitución.
Cuando el artículo 109 de la Constitución establece
expresamente la posibilidad de que el legislador determine el porcentaje de
votación necesaria para obtener financiación estatal por votos válidos
obtenidos, la única exigencia que se deriva para el legislador
será establecer, con base en criterios de conveniencia que no desborden
los parámetros constitucionales, requisitos que cumplan tres condiciones:
i.
Que, efectivamente, se prevea
financiación para candidatos participantes en certámenes electorales;
ii.
Que dicha determinación se realice
con base en un criterio que atienda a la votación obtenida por los candidatos;
y
iii.
Que, no obstante la gran amplitud
con que cuenta el legislador, sus decisiones sean tributarias de criterios de
racionalidad, equidad y de la prohibición de arbitrariedad, todos ellos axiales
a las decisiones que dentro de un Estado social de derecho tomen los poderes
públicos.
Estos
son los únicos límites establecidos a la decisión política por el artículo 109
de la Constitución, de manera que el Congreso, en desarrollo del principio
democrático –artículo 1º de la Constitución-, puede escoger entre el
amplio abanico de opciones que se deriva de los términos constitucionales.
El legislador podría haber optado por una fórmula muy
exigente en cuanto a porcentaje de votos; o podría, simplemente, haber
establecido un porcentaje realmente bajo de votos para obtener la financiación,
de manera que en la práctica fuera difícil que un candidato que haya
participado en dichas elecciones no obtuviera financiación estatal, máxime
cuando el constituyente no exigió preponderancia de la financiación estatal en
estas campañas electorales. La decisión legislativa, que responde a criterios
de interés general y planeación pública, no está  atada a una u otra
opción; cada extremo, y dentro de ellos cada solución intermedia, tiene
ventajas y desventajas y, precisamente, la valoración de estos elementos es la
que conduce a la opción escogida por el legislador, la cual no responde
exclusivamente a un fundamento constitucional, sino, además, a un
raciocinio de conveniencia, lo que le aporta un inescindible componente
político.
Precisamente es este elemento –el político- es el que
se encuentra fuera de la órbita de actuación del juez constitucional, no sólo
al momento de analizar la Constitución, sino, y si se quiere aún más, al
momento de evaluar las decisiones tomadas en desarrollo del principio
democrático por el órgano de representación popular. No le es dable a la Corte
determinar cuál es la mejor opción, o la más conveniente o la que se antoja
como la más justa al momento de revisar la constitucionalidad de una ley. Le
corresponde al juez de la constitucionalidad de las leyes determinar cuál fue
el espacio previsto por el constituyente para la decisión legislativa y
establecer si la opción adoptada por el legislador se enmarca dentro de dicho
espacio. Esta epistemología de decisión judicial fue expresada con ocasión de
la sentencia C-1153 de 20005 en los siguientes términos
“En
efecto, el control que la Corte ejerce sobre un proyecto de ley estatutaria es
jurisdiccional, lo cual significa que aquel no involucra juicios acerca de la
conveniencia o inconveniencia de las normas sometidas a estudio. La índole
jurisdiccional del control constitucional radica, fundamentalmente, en la
verificación lógica jurídica de una concordancia teórica entre la Constitución
y la ley, pero, en manera alguna, en consideraciones políticas, relativas a la
utilidad y oportunidad de las normas. Aunque, verdaderamente, el objetivo de
las disposiciones legales es la regulación de fenómenos políticos, no por ello
el control encomendado al juez constitucional se convierte en tal. El cotejo
normativo que la Corte adelanta involucra, apenas, el contenido y consecuencias
en derecho de las disposiciones, no sus implicaciones políticas.”
Siendo esta la tarea que corresponde cumplir a la
Corte, debe examinarse si la disposición acusada cumple las tres exigencias que
se derivan del artículo constitucional:
i.
Que, efectivamente, se prevea
financiación para los candidatos participantes: no existe mayor problema para concluir que el
artículo 6º de la ley 1157 de 2007 cumple con esta exigencia constitucional.
En
primer lugar, no tiene esta disposición una redacción oscura o de la que se
pueda deducir legítimamente una interpretación distinta a que se otorgará
financiación del Estado por medio del sistema de reposición de votos. Para
determinar los detalles de funcionamiento concreto de este sistema, como por
ejemplo el valor de cada voto, se utiliza el mecanismo del reenvío legal, pues
el artículo 10 de la propia ley 1157 de 2007 remite a la regulación que de
dicho tema exista para las elecciones de Senado de la República, es decir, la
ley 130 de 1994.
Dicha
financiación se otorgará a los elegidos, es decir a aquellos candidatos
que hayan obtenido un escaño en el Parlamento Andino.
Por
esta razón la Sala concluye que el artículo acusado supera esta primera
exigencia derivada del actual artículo 109 de la Constitución, es decir, que se
financie a los candidatos, en esta ocasión, al Parlamento Andino.
ii.
Que el criterio relativo a quiénes reciben la financiación estatal tenga
como fundamento de determinación los votos obtenidos en el certamen electoral: la disposición acusada atiende esta exigencia, pues
prevé que los candidatos que recibirán financiación estatal serán aquellos que
hayan sido elegidos al Parlamento Andino; al ser dicha elección una
consecuencia directa e inescindible del porcentaje de votación obtenido por
cada candidato en el certamen electoral, el artículo 6º de la ley 1157 de 2007
se acomoda al parámetro establecido por el artículo 109 de la Constitución tras
su modificación por parte del artículo 3º del Acto legislativo 01 de 2009.
ii.
Que la decisión sea racional,
equitativa y que no vulnere la prohibición de arbitrariedad: en este caso la decisión del Congreso resulta
respetuosa de los criterios constitucionales mencionados, en cuanto no contiene
ninguna solución que, a priori, favorezca ilegítimamente a uno u otro
candidato; que no se sustente o no continúe principios acordes con las
disposiciones constitucionales de las que se deduce; y, finalmente, porque no
se muestra como una opción arbitraria que conduzca a resultados lesivos de
intereses legítimos involucrados en la situación objeto de estudio. Por esta
razón la disposición legal demandada cumple con estos aspectos derivados de la
Constitución.
Adicionalmente debe decirse que, aunque con base en un
parámetro de control constitucional diferente –el antiguo artículo 109 de la
Constitución-, la sentencia C-502 de 2007 en donde se evalúo la
constitucionalidad de la disposición ahora acusada arribó a similares
conclusiones a las que ahora llega la Sala Plena de esta corporación. En aquella
ocasión se consignó
“55.
En este punto surgen entonces dos preguntas. La primera es si el art. 6
del proyecto vulnera la Constitución, puesto que determina que solamente pueden
obtener reposición de votos los candidatos elegidos, a pesar de que la
Constitución establece que la reposición se otorgará a los que obtengan un
porcentaje de votación determinado. La segunda va dirigida a establecer
si el trato diferente, entre los candidatos al Parlamento Andino y los
candidatos al Congreso Nacional, en materia de reposición de votos no vulnera
el principio de igualdad.
En
relación con la primera pregunta es necesario anotar, en primer lugar, que la
Constitución no establece que habrá reposición para todos los candidatos.
En ella se establece que este pago estatal se concederá  solamente a los
que cumplan con el “porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha
financiación.” Ahora bien, la determinación legal del porcentaje no tiene que
ser fija y explícita, sino que puede ser deducible para cada caso.
Así ocurre en el caso del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos
Políticos donde no se contempla un porcentaje fijo, aplicable para todos los
casos, sino que éste se puede deducir de los resultados concretos de la
elección. Lo mismo sucede en este caso: al determinar que solamente los cinco
candidatos elegidos obtendrán reposición de votos se está estableciendo un
procedimiento para conocer cuál es el porcentaje de votación mínimo necesario
para poder acceder a la reposición de votos. Dicho porcentaje mínimo es el que
resulta de la votación obtenida por el elegido que alcanzó el menor número
de votos de los cinco que fueron elegidos al Parlamento Andino en
representación de Colombia.”
Por las razones expuestas se concluye que el Congreso,
al proferir el artículo 6º de la ley 1157 de 2007, hizo adecuado uso de su
órbita de discrecionalidad legislativa que se deriva del artículo 109 de la
Constitución.
Al concluir que el artículo 6º de la ley 1157 de 2007
es exequible, la Sala no está significando que esta sea la única opción
posible, o la más deseable[10],
dentro del amplio abanico de opciones que se presenta ante el legislador. El
Estado debe intervenir en los mecanismos de financiación de campañas
electorales para asegurar un sistema que sea cada vez más garantista en el
acceso de los partidos y movimientos a los recursos públicos; pero, a la vez,
también será deber del Estado asegurar que en la distribución de los recursos
públicos otorgados a dichos partidos y movimientos para las campañas
electorales se alcancen resultados democráticos, que resulten catalizadores de
verdaderos y efectivos elementos deliberativos al interior de éstas. Para esto,
además de la distribución de los recursos otorgados, se debe asegurar una
cantidad que permita aportar soluciones reales a las necesidades que la
democracia electoral tiene en un contexto como el colombiano. Esta es la
verdadera concreción del principio democrático en materia electoral en un
Estado social y democrático de derecho.
Por las razones expuestas, no se encuentra reproche
desde el punto de vista de su adecuación constitucional en contra del artículo
6º de la ley 1157 de 2007.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-502 de 2007, respecto de la
vulneración del principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la
Constitución por parte del artículo 6º de la ley 1157 de 2007.
SEGUNDO.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º de la ley 1157 de 2007, por el cargo
ahora estudiado.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente en comisión
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
SENTENCIA C-443/11
Referencia: expediente D-8328
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 6° de la Ley 1157 de 2007, “por la cual se desarrolla el artículo
227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de
parlamentarios andinos”.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito explicar la
razón que me llevó a salvar el voto en el asunto de la referencia.
Mi
discrepancia con la decisión mayoritaria en este caso, radica en que el tema
que sirvió de base para concluir que se había generado un cambio en el
parámetro constitucional que, conforme con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, justificaría una nueva revisión de la Ley Estatutaria 1157 de
2007, en particular, de su artículo 6°, el cual ya había sido objeto de control
previo de constitucional por parte de esta corporación, a través de la
sentencia C-502 de 2007, en la que se declaró su exequibilidad, no fue
planteado de manera cierta y específica por el demandante dentro de la
acusación formulada contra la norma enjuiciada.
En
efecto, en el caso sub examine, lo que el actor cuestionó fue el hecho
de que el artículo 6° de la Ley 1157 de 2007, estableció que los candidatos
elegidos por el Parlamento Andino tendrían derecho a la reposición estatal de
votos, en tanto que a partir del nuevo texto del artículo 109 de la
Constitución Política, reformado por el Acto Legislativo No. 1 de 2009, tal
financiación cobijaba a todos los candidatos y no solamente a los elegidos.
Por
tanto, considero que el análisis efectuado por la Corte en la sentencia de cuya
decisión me aparto en esta oportunidad, debió limitarse a los argumentos
concretos que sustentaban los cargos formulados por el actor, de manera que no
cabía realizar un control general de constitucionalidad como el que se hizo en
la sentencia C-502 de 2007, por tratarse precisamente de una norma estatutaria
que previamente había sido declarada ajustada al ordenamiento constitucional, incluido
el citado artículo 6°. A mi juicio, no obstante que acatar esta exigencia
podría catalogarse como un rigorismo excesivo, en este caso excepcional, ello
resulta imprescindible a objeto de evitar que la Corte se enfrente a la
disyuntiva de que toda reforma constitucional posibilite una nueva demanda de
inconstitucionalidad contra leyes estatutarias ya declaradas ajustadas al
ordenamiento superior, sobre la base de que para declarar la exequibilidad de
las leyes, oficiosamente, se debe consultar íntegramente toda la Constitución
vigente.
Con
todo, estimo que ningún cambio de parámetro de constitucionalidad se produjo
con la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo No. 1 de 2009
al artículo 109 de la Carta. Ello, por cuanto el texto anterior de dicho
artículo, frente al cual se contrastó y se dedujo la constitucionalidad del
artículo 6° de la Ley 1157 de 2007, también señalaba que la financiación
estatal recaería sobre los candidatos en campaña, pero que hubiesen obtenido un
específico porcentaje de votos de acuerdo con la ley.
En
efecto, en cuanto al aspecto indicado que es el que resulta objeto de
cuestionamiento por el demandante, contrastado el texto del artículo 109
constitucional anterior y posterior, referente a cómo se designan los
CANDIDATOS que recibirán la ayuda estatal para la campaña, respecto de la
expresión CANDIDATOS ELEGIDOS incluida en el artículo 6° de la citada ley, no
hubo cambio de parámetros, pues los dos actos legislativos enfrentados solo se
refieren a CANDIDATOS, de manera que en este caso, reitero, debió concluirse
que no se estaba frente a los supuestos que permitían un nuevo pronunciamiento
de la Corte sobre una ley estatutaria que ya había sido declarada  ajustada a
la Constitución, por ende, de manera indefectible, lo que procedía era que la
Corte se declarara inhibida ante la ocurrencia del fenómeno de la cosa juzgada.
En
estos términos dejo brevemente expresada mi particular posición sobre el
asunto.
Fecha
ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Folio
3.
[2] Sentencia
C-011-94.
[3] Al respecto, la propia sentencia C- 011 de
1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero consignó un ejemplo alusivo al proyecto
que en ese momento estudiaba
“Distinto sería, sin embargo, observa la
Corte, el caso en el que el presunto vicio de inconstitucionalidad surja con
posterioridad al control previo que ella realizó, evento en el cual ciertamente
procede el control de constitucionalidad mediante acción ciudadana, de
conformidad con el artículo 241 numeral 4° y 242 numeral 1°.
Por ejemplo, si al momento de la sanción
presidencial se viola la Constitución -si la ley es sancionada por un  ministro
u otro funcionario distinto del Presidente de la República-, el vicio de
constitucionalidad es sobreviniente al pronunciamiento -previo- de la Corte
y por tanto no ha sido objeto de sentencia alguna.
[4] En este
sentido pueden consultarse, además, la sentencia C-029 y el Auto 158, ambas
providencias de 2009.
[5] Sentencia
C-238-06.
[6] Sentencia
C-1153 de 2005.
[7] Principio
de decisión que es reiterado constante y pacíficamente en la jurisprudencia de
esta Corte, de lo que son muestra las sentencias C-484 de 1996 y C-515 de 2004.
[8] O
cualquier otro mecanismo de financiación previa que se implemente.
[9] Folio
3.
[10] Pues
este es un criterio que excede el ámbito de decisión de la Corte
Constitucional.