C-336-10
Sentencia C-336/10
Sentencia C-336/10
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Configuración
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención amplia del legislador en materia
económica
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención del legislador justificada por razones
de orden macroeconómico
Referencia:
expediente D-7935
Asunto: Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 8° (parcial) de la Ley 617 de 2000, “Por
la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario
1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica del presupuesto, el Decreto 1421 de
1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se
dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”
Demandante:
Juan Guillermo
Salazar Pineda
Magistrado
Ponente:
Dr. GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C.,  doce (12) de mayo
de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El catorce (14) de
octubre de dos mil nueve (2009), en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Juan Guillermo Salazar Pineda, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 8° (parcial) de la Ley 617 de 2000, "Por
la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario
1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de
1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se
dictan normas para la racionalización del gasto público nacional".
Mediante Auto
del doce (12) de noviembre de dos mil nueve (2009), el Magistrado Sustanciador
resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente,
corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó comunicar la demanda
al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al Departamento Nacional de Planeación, a la Federación Nacional de
Departamentos, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades
del Rosario, Nacional, del Atlántico, Libre y Simón Bolívar, para que, si lo
estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de
impugnar o defender la constitucionalidad del artículo 8° de la Ley 617 de 2000.
Una vez
cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política
y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca
de la demanda presentada.
II.      EL TEXTO
ACUSADO
A continuación
se transcribe el texto del artículo 8° de la Ley 617 de 2000, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 44.188 de 9 de octubre de 2000 y se
subraya el segmento sobre el cual versa la acusación.
“Ley 617 de 2000
(octubre 6)
Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de
1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de
presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
ARTICULO 8o. VALOR MAXIMO DE LOS GASTOS DE
LAS ASAMBLEAS Y CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES. A partir del año 2001, durante
cada vigencia fiscal, en las Asambleas de los departamentos de categoría
especial los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán
superar el ochenta por ciento (80%) de dicha remuneración. En las Asambleas de
los departamentos de categorías primera y segunda los gastos diferentes a la
remuneración de los diputados no podrán superar el sesenta por ciento (60%) del
valor total de dicha remuneración. En las Asambleas de los departamentos de
categorías tercera y cuarta los gastos diferentes a la remuneración de los
diputados no podrán superar el veinticinco por ciento (25%) del valor total de
dicha remuneración.
Las Contralorías departamentales no podrán
superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinación
del respectivo departamento, los límites que se indican a continuación:
Categoría
Límite gastos Contralorías
Especial
1.2%
Primera
2.0%
Segunda
2.5%
Tercera y Cuarta
3.0%
III.
LA DEMANDA
El demandante considera que el artículo 8° de la Ley
617 de 2000, "Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el
Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de
presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional", contraviene lo dispuesto en el artículo 308
Superior, en concordancia con los artículos 1°, 2°, 113, 117, 119, 133 inciso
1° y 209 de la Constitución Política.
El demandante comienza por señalar que la disposición
acusada, en cuanto establece que “Las
Contralorías departamentales no podrán superar como porcentaje de los ingresos
corrientes anuales de libre destinación del respectivo departamento, los
límites que se indican a continuación…”,
desconoce el “principio de autonomía presupuestal”, pues “entró a regular un
aspecto que la misma Constitución le tenía vedado, la posibilidad que tienen
las contralorías departamentales de realizar gastos distintos de los de
funcionamiento de la forma que estimare conveniente”.
Agrega que aún cuando Colombia es un estado unitario, las
entidades territoriales tienen autonomía para manejar sus propios asuntos”,
siendo el legislador el llamado a definir el grado de autonomía que, según el
artículo 287 de la Carta, se debe ejercer “dentro de los límites de la
Constitución y de la ley”. Sin embargo, el legislador debe respetar unos límites
que resguardan el núcleo esencial de la autonomía de las entidades
territoriales en materia presupuestal, entendida ésta como un derecho y como
una garantía institucional.
Alude al principio de autonomía presupuestal que, según él
corresponde a la Contraloría General de la República y a las contralorías
departamentales, municipales y distritales, encargadas de ejercer el control
fiscal sobre la gestión de la administración y de los particulares que manejan
fondos o bienes de la Nación, así como dotadas “de carácter técnico con
autonomía administrativa y presupuestal”.
Puntualiza que el precepto demandado vulnera el artículo
308 de la Constitución, ya que “entra a regular los gastos de libre destinación
de dichas entidades, lo cual conduciría a permitirle al legislador establecer
los gastos en los cuales deben y pueden incurrir las contralorías
departamentales y considera que la Constitución Política es clara en señalar el
límite impuesto al legislador para reglamentar el presupuesto de gastos de las
contralorías departamentales, el cual se restringe únicamente a los gastos de
funcionamiento. Por tanto, extender el mandato contenido en el artículo
308 Superior a los gastos de inversión de dichas entidades, constituye un
desbordamiento de la facultad de configuración legislativa de que goza el
Congreso de la República para efectos de regular los asuntos de competencia de
las entidades territoriales, lo cual, en su criterio, es abiertamente contrario
al ordenamiento constitucional.
Para finalizar señala que “resulta evidente de una lectura
profunda del artículo 8° de la Ley 617 que el legislador trasgredió el límite
mismo que la Constitución le impuso en el artículo 308, puesto que en dicha ley
asumió la actividad legislativa por encima de los preceptos constitucionales al
tocar temas que le estaban vedados por la Carta Superior, es decir, en el mismo
momento en que el legislador optó por reglamentar gastos de las contralorías
departamentales distintos a los de funcionamiento, entró a contradecir la Carta
Superior, debido a que ésta es clara en decir que ‘la ley podrá limitar las
apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los diputados y a
gastos de funcionamiento de las asambleas y de las contralorías
departamentales’ ”.
En suma, el demandante estima que con la expedición de la
norma objeto de reproche constitucional se quebranta el principio de autonomía
presupuestal de las entidades territoriales consagrado en el artículo 287
Superior, al tiempo que se desconoce el artículo 150 superior en
relación con las funciones constitucionales atribuidas al Congreso de la
República, toda vez que en el ejercicio de las mismas, al legislador le está
vendado, por expreso mandato constitucional, limitar las apropiaciones
departamentales destinadas a gastos diferentes a los de funcionamiento de las
asambleas y contralorías de esas entidades territoriales.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio del Interior y de
Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia, mediante escrito
allegado a esta Corporación el 9 de diciembre de 2009, intervino en el trámite
de la presente acción con el fin de defender la constitucionalidad del artículo
8° de la Ley 617 de 2000.
Para tal
efecto, consideró pertinente retomar los argumentos expuestos por la Corte
Constitucional en la sentencia C-579 de 2001[1], en la cual se declaró
exequible el artículo 8° de la Ley 617 de 2000,
bajo la formulación de un cargo general consistente en el desconocimiento del
principio de autonomía de las entidades territoriales para definir la
utilización de los recursos de fuente endógena.
A partir de
una interpretación de la citada providencia, concluyó el interviniente que el
límite impuesto por el artículo 308 de la Constitución Política, en cuanto a la
posibilidad de que el legislador limite las apropiaciones departamentales
destinadas a gastos de funcionamiento de las Asambleas y de las Contralorías
Departamentales sólo opera en condiciones de normalidad económica de los
departamentos. De esta manera, existiendo un grave problema fiscal en las entidades
territoriales es viable aplicar las medidas adoptadas por el legislador para
conjurar la crisis de la forma como lo dispone el precepto demandado, lo cual a
su juicio y, de conformidad con la Sentencia C-579 de 2001, resulta ajustado a la
Constitución.
2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, mediante escrito del 9 de diciembre de 2009, intervino en el
trámite de la acción de inconstitucionalidad del artículo 8° de la Ley 617 de 2000,
a favor de la declaración de exequibilidad de la norma demandada.
De manera preliminar, indica el
interviniente que la autonomía de que gozan las entidades territoriales debe
entenderse como la autodeterminación de la estructura administrativa y política
del territorio, la gestión propia de sus intereses, la constitución de sus
propias formas de gobierno, así como la expedición de actos de naturaleza
administrativa sobre las decisiones que los afecten.
Desde ese punto de vista,
sostiene que para efectuar el análisis de constitucionalidad de la disposición
demandada es necesario, en primer lugar, estudiar su verdadero significado y
finalidad, ya que la restricción que contempla el artículo 308 Superior,
respecto de los gastos de funcionamiento, se establece en consideración a que
las contralorías departamentales únicamente incurren en ese tipo de gastos.
Así las cosas, afirma que,
partiendo de un criterio de interpretación teleológico del precepto
constitucional, debe entenderse que el artículo 308 superior se refiere
exclusivamente a la facultad del legislador para restringir los gastos de
funcionamiento de las contralorías, bajo el supuesto de que el tipo de gastos
que tales órganos realizan son de funcionamiento, razón por la cual el
argumento esgrimido por el demandante no está llamado a prosperar.
Por otro lado, señala que el
legislador se encuentra plenamente facultado para establecer límites a los
gastos de funcionamiento de las contralorías departamentales, sin que exista
por ese solo hecho vulneración de la autonomía de las entidades territoriales.
Finalmente, aduce que la
restricción establecida en el artículo 8° de la Ley 617 de 2000, además de no
extralimitar el contenido y alcance la Constitución Política, se encuentra
ajustado al porcentaje relacionado con los ingresos corrientes de libre
destinación, existiendo, entonces, total proporcionalidad respecto de la
capacidad financiera y fiscal de los departamentos.
3. Departamento Nacional de Planeación
Andrés Montenegro Sarasti, en su condición de apoderado
judicial del Departamento Nacional de Planeación, intervino en el presente
asunto para solicitarle a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-579
de 2001, en la cual se declaró exequible el precepto demandado.
Previamente señala el interviniente que el cargo de
inconstitucionalidad formulado por el demandante respecto del artículo 8° de la
Ley 617 de 2000 ya fue objeto de debate constitucional. Partiendo de este
supuesto, concluye que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada y, por ende, a
manera de pretensión principal, solicita a la Corte Constitucional abstenerse
de efectuar pronunciamiento alguno sobre el particular.
No obstante lo anterior, considera pertinente realizar un
análisis adicional en torno a la constitucionalidad del artículo acusado y al
alcance de los cargos formulados en la demanda.
Así pues, en relación con la autonomía de las entidades
territoriales, indica que el reconocimiento del Estado unitario como fórmula de
organización del territorio dota de una cláusula abierta al poder central, del
cual se desprenden, entre otras, las regulaciones territoriales, las cuales son
moldeadas en función de ese impulso unitario.
Para el interviniente la consecuencia de la organización
unitaria del Estado consiste, precisamente, en legitimar una actuación
preponderantemente central, para lo cual el legislador no puede obrar
arbitrariamente, sino que debe dimensionar en cada caso el interés nacional.
A manera de ejemplo, señala que uno de los ámbitos donde
más se ha discutido el tema de la autonomía ha sido, precisamente, el
tributario, aspecto en el que la Corte Constitucional, en diversos
pronunciamientos, ha determinado que la fórmula adoptada por la Constitución de
1991 en este aspecto no implica una soberanía fiscal en cabeza de las entidades
territoriales, dado que el poder de éstas es derivado.
Por otro lado, aduce que la autonomía presupuestal de que
gozan los organismos de control fiscal supone la posibilidad de disponer de los
recursos en forma independiente, más no la posibilidad de que su presupuesto se
defina mediante un procedimiento distinto al señalado por el legislador, dado
que dicha facultad no es absoluta, como lo ha precisado la Corte Constitucional
en su jurisprudencia.
Adicionalmente, puntualiza que el proceso presupuestal
colombiano se desarrolla con base en los principios de universalidad, unidad de
caja, especialización, anualidad, programación integral, inembargabilidad,
coherencia macroeconómica y homeostasis presupuestal, de los cuales destaca los
tres primeros, definidos en los artículos 15, 16 y 18 del Decreto 111 del 15 de
enero de 1996.
En aplicación de los anteriores principios, el presupuesto
de gastos de cada vigencia debe ser atendido con las rentas que se ha estimado
recaudar y ninguna autonomía puede exceder el monto en él reconocido, salvo
que, con posterioridad a la aprobación del presupuesto se produzca una
modificación que incluya gastos inicialmente no previstos o que aumente el
monto de las apropiaciones establecidas.
Por lo anterior, las apropiaciones reconocidas a una
contraloría no pueden ser aumentadas por el titular del organismo, pues los
competentes para efectuar ese tipo de ajustes son el Gobierno Nacional o local
y la respectiva corporación de elección popular, previo agotamiento del
procedimiento establecido en las normas orgánicas del presupuesto que obligan a
elaborar un proyecto de ley, ordenanza o acuerdo y someterlo a la aprobación
del Congreso de la República, de la Asamblea Departamental o del Concejo
Municipal.
4. Universidad del Rosario
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, intervino en el presente asunto, mediante escrito del
2 de diciembre de 2009, en el que le solicitó a la Corte estarse a lo resuelto
en la Sentencia C-579 de 2001.
Para tal efecto, sostiene que la Corte Constitucional ya se
había pronunciado en relación con los cargos de la demanda, mediante la
Sentencia C-579 del 5 de junio de 2001, en la que declaró exequible el artículo
8° de la Ley 617 de 2000. Por lo tanto, considera que sobre el particular
existe cosa juzgada constitucional y, en tal virtud, no es jurídicamente
admisible otro pronunciamiento sobre el tema.
V. COADYUVANCIAS CIUDADANAS
Vencido el
término de fijación en lista, el 9 de diciembre de 2009, los siguientes
ciudadanos expresaron su concepto en relación con la demanda de la referencia.
1. En primer
lugar, en escrito recibido el 15 de febrero de 2010, el ciudadano Fernando
Aragón Ospina puntualiza que la disposición demandada plasma una restricción en
cuanto al límite del presupuesto total de las Contralorías y, de esta manera,
atenta contra la autonomía administrativa y financiera de dichas entidades,
coarta el ejercicio de la función pública de control fiscal y desdibuja lo
establecido por la Constitución Política en su artículo 272, parágrafo 3, que
sobre el particular señala que: “(…) corresponde a las asambleas y a los
concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como
entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal”.
Para
reafirmar su posición, trae a colación el caso de la Contraloría Departamental
de Risaralda, entidad que durante el periodo 1995-1998, gracias a la aprobación
de la Ordenanza No. 033 “Por la cual se dictan normas sobre la organización de la
Contraloría General del Departamento de Risaralda, como un ente de carácter
técnico con autonomía administrativa, presupuestal y personería jurídica, se
establece su estructura, planta de cargos y se dictan otras disposiciones”, se
le otorgó diversas funciones de las cuales se destaca la autonomía presupuestal
como manifestación de la capacidad para programar y presentar proyectos de
presupuesto de ingresos y egresos clasificados en gastos de funcionamiento e
inversión por intermedio del Gobernador a la Asamblea Departamental.
Finalmente, a
juicio del coadyuvante, la norma demanda contraviene la estructuración de los
entes de control fiscal descentralizados y afecta la autonomía administrativa y
financiera de que son titulares, lo cual implica un retroceso en el ejercicio
del control fiscal de las entidades territoriales.
2.
Por su parte, la ciudadana Falena María Atuesta Salas, en escrito
recibido el 29 de enero de 2010, advierte que el precepto acusado restringe la
posibilidad de ejecutar proyectos de inversión, como sucede con el resto de las
entidades que hacen parte de la estructura del Estado y atenta contra la
autonomía de estos organismos, creando categorizaciones odiosas del concepto de
autonomía, toda vez que entidades como el Banco de la República, las
Universidades Estatales o las Corporaciones Autónomas Regionales disponen con
libertad de sus propios recursos, lo cual genera inequidad a la luz del
artículo 113 de la Carta Política.
Afirma que
las Contralorías, como organismos autónomos e independientes sobre las cuales
recae la función pública de control fiscal, deben tener la posibilidad de
determinar su propio presupuesto de funcionamiento e inversión y de recaudar la
cuota de fiscalización de manera directa sin injerencia de ninguna otra
entidad, tal y como sucede con las Superintendencias.
Como sustento
de su intervención, anexa los siguientes documentos: Proyecto sobre
Independencia de la E.F.S. Informe final del grupo de trabajo INTOSAI,
Declaración de Lima y Declaración de México; Ordenanza 003 de julio de 1996
“Por medio de la cual se reestructura la Contraloría de Risaralda”, entre
otros.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor
Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4893 del 25 de enero de
2010, solicitó a esta Corporación declarar la existencia de cosa juzgada
material. Ello, por considerar que ya hubo un pronunciamiento sobre el
particular, a través de la Sentencia C-579 de 2001, mediante la cual este Alto
Tribunal  declaró exequible el artículo 8° de la Ley 617 de 2000, frente a un
cargo similar al que es objeto de acusación en la presente demanda.
Por lo
anterior, considera la vista fiscal que no es necesario hacer un
pronunciamiento de fondo en relación con el cargo de inconstitucionalidad
planteado por el demandante.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241-4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir la demanda de la referencia, pues el artículo
parcialmente acusado forma parte de una ley de la República.
2. Planteamiento del asunto
El ciudadano Juan Guillermo
Salazar Pineda solicita declarar la inconstitucionalidad del artículo 8º de la
Ley 617 de 2000 en la parte en que limita el gasto de las contralorías
departamentales a un  porcentaje determinado del monto de los ingresos
corrientes anuales de libre destinación del respectivo departamento, bajo el
cargo de afectar la autonomía de estas entidades territoriales y, en
particular, el artículo 308 de la Constitución, pues, a su juicio, la ley sólo
puede limitar las apropiaciones departamentales en lo relativo a los gastos de
funcionamiento, mas no cuando se trata de gastos de inversión.
En las intervenciones presentadas
por la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y el
Departamento Nacional de Planeación, así como en el concepto del señor
Procurador General de la Nación se alude a la posible existencia de cosa
juzgada constitucional, ya que en la Sentencia C-579 de 2001 la Corte declaró
la exequibilidad de la disposición que ahora se demanda en forma parcial. Como
quiera que de haber entrado la cuestión en autoridad de cosa juzgada no cabría
el pronunciamiento posterior, es menester analizar previamente este aspecto y a
ello se procede a continuación.
3. La cosa juzgada
constitucional
En primer término, cabe anotar
que en la Sentencia C-579 de 2001[2] se declaró la
exequibilidad de los artículos 3 a 11 de la Ley 617 de 2000, con algunas
salvedades que en nada afectan al artículo 8º, que, por lo tanto, fue hallado
constitucional en su totalidad. Sin embargo, en la parte motiva de la sentencia
citada, la Corporación apuntó que se declaraba la exequibilidad de los
artículos 3 a 11 “sólo por el cargo genérico señalado en las demandas -la
violación de la autonomía de las entidades territoriales, al incidir el
legislador sobre el manejo de recurso de fuente endógena-” y añadió que los
efectos de cosa juzgada debían “restringirse a los cargos aquí analizados,
puesto que en las mismas normas existen ciertos aspectos que, si bien no fueron
objeto de acusaciones específicas en este proceso y por lo mismo no han dado
lugar a un pronunciamiento particular, podrían serlo en el futuro”.
Dentro de los aspectos que en esa
oportunidad no fueron objeto de análisis, la Corte citó, a título de ejemplo,
“el esquema planteado por los artículos 8 y 10 acusados para limitar los gastos
de asambleas y concejos, que toman como referencia los honorarios de los
diputados o concejales -excluidos estos del rubro ‘gastos’ que se pretende
limitar- o las ‘cuotas de fiscalización’ que se establecen como obligación de
las entidades descentralizadas del nivel territorial”.
En el auto admisorio de la
demanda que ahora ocupa la atención de la Corte se puso de presente la anterior
situación y se aclaró que la demanda se admitía, “sin perjuicio del análisis
que pueda adelantar la Sala Plena sobre la configuración del fenómeno de cosa
juzgada constitucional”.
Para adelantar el análisis y
determinar si se configura o no la cosa juzgada constitucional, es
indispensable precisar la interpretación que del artículo demandado hizo la
Corte, los términos de la demanda entonces resuelta y los cargos efectivamente
analizados y hacer mención especial de las disposiciones constitucionales que
sirvieron de parámetro para el examen de constitucionalidad y la declaración de
exequibilidad que siguió al juicio adelantado.
3.1. La interpretación del
artículo 8º de la Ley 617 de 2000 en la Sentencia C-579 de 2001
En cuanto hace a la
interpretación del precepto ahora acusado parcialmente, es importante señalar
que en la Sentencia C-579 de 2001 se hizo un estudio conjunto de los artículos 3
a 11 de la Ley 617 de 2000 y que, en esa ocasión, también fueron demandados los
artículos 1º y 2º, 15, 16, 17, 19, 22 y 85 de la misma ley, de modo que el
sentido del artículo 8º lo apreció la Corte en relación con las disposiciones
pertinentes entonces estudiadas.
Así por ejemplo, el segmento del
artículo 8º demandado en esta oportunidad, hace referencia a los ingresos
corrientes anuales de libre disposición del respectivo departamento y en el
parágrafo 1º del artículo 2º se precisa que para los efectos de lo dispuesto en
la Ley 617 de 2000 “se entiende por ingresos corrientes de libre destinación
los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica,
entendiendo por éstas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin
determinado”, se añade que “los ingresos corrientes son los tributarios y los
no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de
presupuesto y, a continuación, se indica que los gastos de funcionamiento no se
podrán financiar con una serie de recursos, entre los que aparecen los recursos
de cofinanciación, las regalías y compensaciones y otros más.
Además, el artículo 8º de la Ley
617 de 2000, en lo acusado, se vale de una categorización de los departamentos
para señalar, de conformidad con ella, el porcentaje de los ingresos corrientes
de libre disposición del respectivo departamento que las contralorías
departamentales no podrán superar y en el artículo 1º se establece la
categorización presupuestal de los departamentos que, por los cargos
estudiados, fue declarada exequible en la Sentencia C-579 de 2001.
Con base en lo anterior, la Corte
en la sentencia citada estimó que “los artículos 3 a 11, demandados, establecen
límites al monto de los recursos que las entidades territoriales pueden
destinar a gastos de funcionamiento” e indicó que según el artículo 8º, “los
gastos de las Asambleas Departamentales, diferentes a la remuneración de
diputados, no podrían superar un determinado porcentaje de dicha remuneración,
a partir del 2001; y que los gastos de las contralorías no podrán superar un
porcentaje de sus ingresos corrientes de libre destinación”.
Posteriormente, en la Sentencia
C-1112 de 2001[3], ante una nueva demanda
respecto de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 14 de la Ley 617
de 2002, para determinar si había operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional y decidir acerca de los aspectos que en esa oportunidad
ameritaban el pronunciamiento de la Corporación, la Corte volvió a ocuparse de
la interpretación de las disposiciones demandadas y, entre ellas del artículo
8, en los siguientes términos:
“El Capítulo II de dicha normatividad contiene las
disposiciones cuya constitucionalidad se cuestiona. Este regula acerca del
saneamiento fiscal que pretende producirse en las entidades territoriales. La
materia se desarrolla, en las normas acusadas, a través de los siguientes
temas: -la financiación de gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales (art. 3), -el valor máximo de los gastos de funcionamiento de los
departamentos, distritos y municipios, de las asambleas y contralorías
departamentales, concejos, personerías y contralorías distritales y municipales
(arts. 4, 6, 8 y 10), -el periodo de transición para ajustar los gastos de
funcionamiento de los departamentos, distritos y municipios, de las
contralorías departamentales así como de los concejos, personerías,
contralorías distritales y municipales (arts. 5, 7, 9 y 11). Por último, la
prohibición de efectuar transferencias y la obligación de liquidar empresas
ineficientes”.
3.2. El cargo resuelto en la
Sentencia C-579 de 2001 y las consideraciones de la Corte
En la Sentencia C-579 de 2001 la
Corte resolvió el cargo esgrimido que, conforme al resumen que aparece en los
antecedentes de la providencia, consistió en la “intromisión indebida del
legislador en las finanzas de las entidades territoriales, ya que (los
artículos demandados) determinan con qué recursos se debe pagar el
funcionamiento, cuánto es lo máximo que en ello se puede gastar, cuál tiene que
ser la distribución de esos recursos entre los diversos órganos que estructuran
la administración municipal y departamental, y sendos periodos de transición”.
Para los ciudadanos que en esa
ocasión demandaron, la limitación de la autonomía de los entes territoriales
provenía del señalamiento de “un monto máximo de gastos de funcionamiento” y,
según la Corte, el problema jurídico planteado por los actores consistía en
determinar “si las medidas que se acaban de enumerar, al haber sido adoptadas
por el Congreso para intervenir sobre el manejo financiero y presupuestal de
las entidades territoriales, lesionan la autonomía que el artículo 287 superior
le garantiza a estos entes descentralizados”.
A fin de resolver la cuestión
enunciada, la Corte consideró que el caso planteaba, de entrada, “un problema
de armonización entre los principios de unidad nacional y autonomía
territorial” y trajo a colación el artículo 287 superior que establece “el
contenido mínimo del principio de autonomía territorial”, conformado por los
derechos de los entes territoriales a gobernarse por autoridades propias,
establecer los tributos necesarios para cumplir sus tareas, administrar los
recursos para la realización efectiva de sus funciones y participar en las
rentas nacionales, a lo cual la jurisprudencia ha agregado “el derecho a
elaborar su propio presupuesto de rentas y gastos”.
A continuación la Corte
puntualizó que, de conformidad con la misma Carta, “estas atribuciones se
ejercerán de acuerdo con la Constitución y la Ley” y recordó que en materia
financiera y presupuestal la potestad legislativa tiene cierta amplitud, como
se desprende de los artículos 334, 287, 352, 338, 300, 344, 362, 353, 346 y 339
de la Constitución, a cuyos contenidos se refirió la Corporación.
En cuanto a los límites a la
intervención del legislador en los asuntos presupuestales de las entidades
territoriales, en la Sentencia C-579 de 2001 se distinguió entre las rentas
exógenas y las endógenas o recursos propios, respecto de las cuales es más
amplio el ámbito de la autonomía territorial, lo que no obsta para que, en
casos excepcionales, el legislador pueda “intervenir en el manejo de los
recursos endógenos de los entes territoriales, siempre y cuando existan ciertas
condiciones que así lo justifiquen”.
A continuación la Corte se ocupó
del alcance que adquiere la potestad del legislador en casos excepcionales de
preservación macroeconómica nacional que se presentan cuando “se trata de la
defensa del patrimonio nacional seriamente amenazado, o de la estabilidad
económica interna y externa” y concluyó que “la regla aplicable es que se
permite la intervención del legislador sobre la destinación de los recursos
endógenos de las entidades territoriales, siempre que así lo exija la
preservación del equilibrio macroeconómico de la Nación.
Acto seguido la Corte estimó que
las disposiciones demandadas “imponen una triple limitación sobre los gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales:
a) señalan que estos gastos sólo pueden ser
financiados con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación,
excluyendo los recursos de capital y los ingresos corrientes de destinación
forzosa;
b) enuncian ciertos recursos, tanto exógenos (situado
fiscal, transferencias, regalías) como endógenos (sobretasa al ACPM) que no
podrán ser destinados a financiar gastos de funcionamiento; y
c) establecen un porcentaje máximo de los ingresos
corrientes de libre destinación restantes que se podrán destinar a financiar
tales gastos”.
De conformidad con lo expuesto en
la Sentencia C-579 de 2001, “la triple limitación opera sobre recursos exógenos
y endógenos a la vez, en abstracto, determinando su destinación en el sentido
de los literales b) y c) arriba enunciados, pero también estableciendo un
límite cuantitativo para la utilización de los mismos” y está justificada, ya
que “tanto los intervinientes como los antecedentes legislativos coinciden en
un punto crucial: la medida que se consagra en las normas acusadas es una
respuesta del legislador ante la crisis macroeconómica que se perfila por el
desbalance fiscal y casi incontrolable endeudamiento de las entidades
territoriales”. Para demostrar lo anterior, en la providencia se transcriben
los siguientes apartes de la exposición de motivos:
"Ahora más que nunca se evidencia que de no
introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos
y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se abandonarán los
servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como
van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de pagos. De
hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales
ya están en dicha situación.
La estabilidad financiera de cualquier entidad pública
depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos que se
perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que, por lo tanto, son
la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de funcionamiento, que
son aquellos que se generan de forma permanente tales como salarios y
prestaciones sociales.
Pagar gastos de funcionamiento con recursos no
recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una
regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con
recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar los
gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas
entidades recurrieron al crédito para cubrir estos gastos y poco a poco tapar
un hueco con otro, condujo a la cesación de pagos de uno o más de los
siguientes rubros: servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o
pago de los gastos ordinarios de la administración".
La Corte consideró que “en la
mayor parte de las entidades territoriales, señala la exposición de motivos, la
situación es tan grave que la deuda es mayor que la capacidad de pago, por lo
cual se hace imperativo reducir los gastos” y que “la crisis económica de las
entidades territoriales ha hecho que la autonomía que constitucionalmente les
asiste sea más un atributo formal que real, puesto que sólo 3 departamentos no
habían solicitado, en ese momento, ingreso al programa de saneamiento fiscal
del Ministerio de Hacienda, y en cerca del 80% de los  municipios, sobre los
cuales recae la mayor responsabilidad de inversión social, los gastos de
funcionamiento son mayores que los ingresos corrientes de libre destinación”,
de donde resulta la existencia de “un grave problema fiscal en las entidades
territoriales, propiciado en gran parte por el crecimiento desmedido del gasto
público, y específicamente, los gastos de funcionamiento”.
A partir de lo anterior la Corte
concluyó que “existe una grave crisis macroeconómica” y que las limitaciones
establecidas en los preceptos demandados son razonables, por cuanto “se dirigen
a atacar la causa directa del problema que se ha identificado, a saber, el
desbordamiento del gasto de funcionamiento de los entes territoriales” y
proporcionadas, toda vez que “los porcentajes de limitación del gasto varían de
acuerdo con la categoría de la cual se trate, imponiendo los mayores costos
sobre las entidades que mayores gastos generan, en términos cuantitativos, y
porque se preserva un amplio margen de autonomía para la entidad respectiva en
la destinación de los recursos con los que cuenta, garantizando al mismo tiempo
un interés mayor de la colectividad nacional”, sin que exista discriminación
-puesto que es una medida general para todas las entidades territoriales- ni
perjuicio injustificado para terceros -el cual, en caso de existir, habrá de
ventilarse sobre una base casuística, y ante los tribunales u organismos
competentes”.
En este orden de ideas, la
Corporación expresó que las medidas legislativas buscan “combatir un
desequilibrio entre los ingresos y los gastos de las entidades territoriales,
estipulando que entre éstos factores debe existir una relación estable y
armónica, en forma tal que los gastos permanentes de las entidades
territoriales se puedan financiar con los  ingresos corrientes o constantes con
los que cuentan, evitando así fututos descalabros; por ello, son
constitucionalmente aceptables”.
3.3. El parámetro empleado por
la Corte en la Sentencia C-579 de 2001
En lo referente al parámetro
constitucional empleado por la Corte, de lo expuesto surge que tuvo en cuenta
los artículos 287, 300, 317 334, 338, 344, 346, 352, 353 y 362 de la
Constitución y, finalmente el artículo 308, a propósito del cual la Corporación
expuso lo que se transcribe a continuación:
“En criterio de los demandantes, la atribución que el
artículo 308 Superior consagra para el Legislador, confirma la inexequibilidad
de las normas acusadas; dicho precepto establece que "la ley podrá
limitar las apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los
diputados y a gastos de funcionamiento de las asambleas y de las contralorías
departamentales". En criterio de los actores, si hubiese sido voluntad
del constituyente permitir que la ley limitara los gastos de las demás
entidades territoriales, no habría consagrado esta facultad específica y
restringida. Sin embargo, observa la Corte que la autorización en comento opera
bajo circunstancias de normalidad, mientras que en este caso, existe una crisis
macroeconómica que justifica la aplicación de una hipótesis constitucional
excepcional, a saber, la injerencia proporcionada sobre rentas de fuente
endógena con miras a conjurar una crisis macroeconómica. Por lo tanto, los
argumentos del demandante no son de recibo en esta oportunidad”.
4. Conclusión
Como se indicó al principio de
estas consideraciones, el demandante solicita que se declare inconstitucional
el artículo 8º de la Ley 617 de 2000 en cuanto limita el gasto de las
contralorías departamentales a un porcentaje del monto de los ingresos
corrientes anuales de libre destinación de los departamentos, porque tal
restricción afecta la autonomía de esas entidades territoriales y,
especialmente, el artículo 308 de la Carta que permite a la ley limitar las
apropiaciones departamentales en lo referente a gastos de funcionamiento, pero
no en lo relativo a gastos de inversión.
Se acaba de ver que ya en la sentencia
C-579 de 2001 la Corte abordó un cargo por supuesta violación de la autonomía
de las entidades territoriales y que el artículo 8º de la Ley 617 de 2000 salió
avante del examen de constitucionalidad entonces efectuado. Tal examen fue
exhaustivo en lo que tuvo que ver con la autonomía de los entes territoriales,
como que la Corte se ocupó, con suficiencia, de diversos temas para resolver la
tensión existente entre el principio unitario y el de autonomía y concluyó que
no se configuraba la vulneración aducida, puesto que razones de orden
macroeconómico justificaron la intervención del legislador, aún en los recursos
endógenos de las entidades territoriales.
La Corte observa que en lo
atinente a la autonomía territorial el análisis fue integral y que comprendió
el contraste de las disposiciones demandadas, entre ellas el artículo 8º de la
Ley 617 de 2000, con todos los contenidos constitucionales pertinentes para
despachar desfavorablemente la acusación por desconocimiento de la autonomía
territorial y ello permite afirmar que, en relación con el segmento acusado del
mencionado artículo, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
La demanda que ahora se estudia
hace especial mención del artículo 308 de la Carta, bajo el entendimiento de
que, tratándose de los departamentos, permite al legislador limitar las
apropiaciones en lo relativo a los gastos de funcionamiento, mientras que el
artículo 8º de la Ley 617 de 2000, según el actor, incluye dentro de las
limitaciones los gastos de inversión de las contralorías departamentales.
Lo primero que cabe advertir es
que el artículo 308 de la Constitución fue tenido en cuenta para evaluar la
constitucionalidad del artículo 8º y de los demás preceptos demandados de la
Ley 617 de 2000 y que la Corte, en su análisis integral por la supuesta
vulneración de la autonomía territorial, no halló contradicción entre el
artículo ahora demandado parcialmente y lo dispuesto en el artículo 308
superior.
Adicionalmente y a propósito de la
distinción que la demanda plantea entre los gastos de funcionamiento y los de
inversión es relevante tener en cuenta que, conforme los términos de la
Sentencia C-579 de 2001, el ajuste macroeconómico buscado mediante las medidas
contempladas en los artículos demandados se orienta a la limitación de los
gastos de funcionamiento en las entidades territoriales.
En efecto, la interpretación que
del artículo 8º de la Ley 617 de 2000 y de los demás preceptos demandados hizo la
Corporación parte del presupuesto de que las limitaciones legislativas recaen
sobre los gastos de funcionamiento y así resulta corroborado en la Sentencia
C-1112 de 2001 y en apartes posteriores de la Sentencia C-579 del mismo año, en
los que, por ejemplo, se precisan los tipos de limitaciones introducidas por la
Ley 617 de 2000, se hace referencia a los antecedentes legislativos y se
transcriben segmentos de la exposición de motivos y, en definitiva, se concluye
que el desbordamiento del gasto de funcionamiento es el problema atacado
mediante las medidas adoptadas en los artículos entonces cuestionados y también
en el 8º que ahora se demanda en forma parcial.
Así las cosas, la acusación que
el demandante plantea en su libelo se basa en una lectura aislada del segmento
acusado del artículo 8º de la Ley 617 de 2000, cuya interpretación ya fue
realizada por la Corte de manera sistemática y en el contexto de la regulación
que el legislador efectuó en varios de los artículos de la citada ley que,
conforme se puso de presente, fueron demandados conjuntamente y del mismo modo
interpretados por la Corporación, que identificó como hilo conductor de sus
variados contenidos la finalidad de sanear las finanzas de las entidades
territoriales, gravemente afectadas por un descontrol de los gastos de
funcionamiento de evidente impacto macroeconómico.
Cabe agregar que las
declaraciones de inconstitucionalidad que se produjeron en virtud de lo
estudiado en la Sentencia C-579 de 2001 también tienen como fundamento la
interpretación sistemática comentada. Así por ejemplo, al declarar la
inexequibilidad del literal a) del parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 617
de 2000, la Corte consideró que la contrariedad con la Carta radicaba en que al
incluir el situado fiscal dentro de la enumeración de los recursos que no se
podrán destinar a gastos de funcionamiento, no se tuvo en cuenta que, en razón
de lo establecido por el artículo 356 de la Carta, esos recursos cuentan con
una destinación específica para la educación y la salud de las entidades
territoriales, luego, a juicio de la Corte, debe entenderse que “los gastos de
funcionamiento que genere el ejercicio de las competencias territoriales en
estas materias sí se pueden financiar con recursos del situado fiscal”.
La conclusión que deriva de todo
lo expuesto consiste en que en relación con el aparte demandado del artículo 8º
de la Ley 617 de 2000 ya existe pronunciamiento de la Corte Constitucional por
el cargo formulado en la demanda ahora analizada y que, en consecuencia, lo
procedente es ordenar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-579 de 2001, dado
que se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-579 de 2001, en la cual fue declarada la exequibilidad del artículo
8º de la Ley 617 de 2000, “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de
1994, el decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de
Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional”.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[2] M. P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[3] M. P. Alvaro Tafur
Galvis.