T-465-09
SENTENCIA T-465/09
Sentencia
T-465/09
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Reiteración de jurisprudencia
De
lo expuesto hasta ahora y de la jurisprudencia citada, la Sala extrae estas
conclusiones: (i) el derecho al debido proceso administrativo es  de rango constitucional, porque se
encuentra consagrado en el artículo 29 superior; (ii) este derecho involucra
todos los principios y las garantías que conforman el concepto de debido
proceso como lo son, entre otros, el principio de legalidad, el de competencia,
el de publicidad, y los derechos de defensa, contradicción y controversia
probatoria, así como el derecho de impugnación;  (iii) por lo tanto, el derecho
al debido proceso administrativo no existe solamente para impugnar una decisión
de la Administración, sino que se extiende durante toda la actuación
administrativa que se surte para expedirla y posteriormente en el momento de su
comunicación e impugnación; (iv) el debido proceso administrativo debe
responder no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino también a la
efectividad de los principios que informan el ejercicio de la función pública,
como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad; (v) como regla general, las actuaciones
administrativas están reguladas por  el Código Contencioso Administrativo, pero
existen “procedimientos administrativos especiales” que, según lo indica el
artículo 1° del mismo código, se regulan por leyes especiales, entre ellos
“algunos estatutos específicos sobre registros públicos”.
PRINCIPIO DE RESPETO DEL ACTO PROPIO-Alcance
De
otro lado, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación[1],
el debido proceso administrativo comporta otra serie de valores y principios
que van más allá de las garantías estrictamente derivadas del artículo 29 de la
Carta (debido proceso legal), entre los cuales se destacan el principio de
buena fe, el de confianza legítima y el de “respeto del acto propio”. Este
último cobra importancia para los administrados cuando las autoridades han
emitido un acto que crea a su favor una situación jurídica particular y
concreta. En este evento, la confianza legítima que el actuar estatal produce
en el administrado, así como el principio de buena fe, impiden a la
Administración modificar o revocar unilateralmente su decisión. Como puede
observarse, de la jurisprudencia constitucional se deriva con toda nitidez que
los principios de buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio
impiden a la administración revocar directamente los actos administrativos de
carácter particular y concreto, sin obtener el previo consentimiento del
beneficiario. Y que a falta de dicho consentimiento, para producir la revocatoria,
“es al ente administrativo, y no al particular, a quien corresponde poner en
movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio acto” [2],
salvo que  se esté en el evento regulado por el artículo 73 inciso 2 del Código
Contencioso Administrativo que dispone: “Pero habrá lugar a la revocación de
esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo
positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere
evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”. Así las cosas, salvo una
evidente actuación fraudulenta, un acto de carácter particular y concreto solo
podrá ser revocado con el consentimiento expreso del particular, o por decisión
judicial.
FOLIOS DE MATRICULA INMOBILIARIA-Registradora ad hoc era incompetente para
ordenar el cierre de éstos
Los
verbos rectores que describen lo que pueden hacer el registrador o su delegado
cuando ejercen sus facultades de corregir los errores de registro son subrayar,
encerrar, insertar o enmendar lo escrito, “borrándolo y sustituyéndolo”. Se
pregunta la Sala si siendo estas las acciones para las cuales los registradores
tienen competencia, dentro de ellas cabe la posibilidad de anular o cancelar
inscripciones o cerrar folios de matrícula inmobiliaria abiertos conforme a la
ley, como en efecto hizo la registradora ad hoc, que expresamente dispuso
“dejar sin valor ni efectos” una anotación[3] y “Ordenar el cierre”
de varios folios de matrícula inmobiliaria, “previo traslado”  de las
anotaciones en ellos contenidas a su folio de matrícula de origen  o folio
matriz. A juicio de la Sala, coincidiendo en ello con los fallos de instancia
proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Consejo de
Estado, las decisiones adoptadas por la registradora ad hoc desbordaron amplia
y ostensiblemente el ámbito de sus competencias, incursionando en aquellas que
el mismo Decreto 1250 de 1970 reserva a la actividad judicial.
FOLIOS DE MATRICULA INMOBILIARIA-Registradora ad hoc con su actuación en la
calificación de la propiedad, que la llevaron a ordenar el cierre de éstos,
modificó el derecho de dominio
La
actuación de la registradora ad hoc, en lo que tiene que ver con los folios de
matrícula de los inmuebles de propiedad de las sociedades demandantes,
consistió en ordenar su cierre, previo traslado de las anotaciones en ellos
contenidos, al folio de matrícula matriz. Esta acción no equivale exactamente a
la cancelación de un registro o inscripción, pues en estricto sentido una cosa
es la matrícula inmobiliaria y otra los registros, anotaciones o inscripciones
contenidos en ella, que corresponden a los títulos traslaticios de dominio que
afectan la titularidad de la propiedad inmobiliaria, los gravámenes que sobre
la misma recaigan, las medidas cautelares que la afecten, los títulos de
tenencia constituidos por escritura pública o decisión judicial y los títulos
que conlleven la llamada falsa tradición, tales como la enajenación de cosa
ajena o la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio. No
obstante, las implicaciones de la acción de la registradora ad hoc en la
calificación de la propiedad, que la llevaron a ordenar el cierre de los folios
de matrícula inmobiliaria, tuvieron efectos sustanciales en la esfera de los
derechos de quienes aparecían registrados como propietarios, al punto que, como
bien lo señaló el a quo, se modificó el derecho de dominio hasta llegar a mutar
la propiedad sobre cuerpos ciertos, en propiedad en común y pro indiviso. A
juicio del Sala, la producción de estos efectos está reservada a la labor
judicial. Ciertamente, de manera general la cancelación de un registro o
inscripción puede producir similares efectos sustanciales  a los que en este
caso produjo la orden de la registradora; ahora bien, para la cancelación del
registro la ley expresamente indica que sólo puede producirse cuando se le
presente al registrador “la prueba de la cancelación del respectivo título o
acto, o la orden judicial en tal sentido.” (Decreto. 1250 de 1970, art. 40).
VIA DE HECHO ADMINISTRATIVA POR DECISION DE
REGISTRADORA AD HOC/VIA DE HECHO POR DEFECTO ORGANICO POR CANCELACION DE
FOLIOS DE MATRICULA INMOBILIARIA
Efectivamente
la registradora ad hoc incurrió en una vía de hecho administrativa al proceder
de la forma tantas veces descrita. Pues de manera similar a lo que ocurre
cuando un funcionario judicial profiere una sentencia o providencia de aquellas
que la jurisprudencia ha calificado de “vía de hecho”, la actuación
administrativa de la funcionaria registral que desconoce flagrantemente las
disposiciones legales que la rigen no puede ser tenida por otra cosa. Ciertamente,
la Corte ha explicado que la vía de hecho administrativa guarda cierta
similitud con la vía de hecho judicial. Dentro de las causas que originan la
procedibilidad de una acción de tutela contra una sentencia judicial por constituir
“vía de hecho”, la jurisprudencia ha incluido aquella que consiste en que el
funcionario que la haya proferido carezca de competencia para ello. A este
defecto se le conoce como “defecto orgánico”[4]. La Sala estima que,
analógicamente, en este caso se está en presencia de una clásica vía de hecho
administrativa “por defecto orgánico”, que conlleva la violación del derecho
fundamental al debido proceso de las dos sociedades demandantes, titulares de
los inmuebles correspondientes a los folios de matrícula inmobiliaria que
fueron cerrados por decisión de la registradora ad hoc.  Adicionalmente, la
actuación de la registradora ad hoc implica la revocatoria directa de los actos
administrativos de contenido particular y concreto mediante los cuales en su
momento la Oficina de Instrumentos Públicos de Santa Marta abrió los folios de
matrícula inmobiliaria que fueron cerrados por ella. Como se vio en las
consideraciones anteriores de esta sentencia, esta revocatoria directa de un
acto de esa naturaleza no era posible de adoptar sin que mediara el
consentimiento de los implicados, en este caso las sociedades aquí demandantes.
No mediando ese consentimiento, la administración ha debido demandar su propio
acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mas si se tiene en
cuenta que no era evidente que la apertura de los folios cerrados hubiera
ocurrido por medios fraudulentos o ilegales, pues ello no estaba acreditado en
forma alguna. Desde este punto de vista, la actuación de la registradora ad hoc
igualmente conlleva una vía de hecho por defecto orgánico, en cuanto esa
funcionaria carecía de competencia para producir la revocatoria directa de los
actos de apertura de los folios de matrícula inmobiliaria correpondienes a los
inmuebles de las sociedades demandantes, en cuanto tales actos eran de carácter
particular y concreto.
ACCION DE TUTELA CONTRA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO
Y REGISTRO Y PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA-Actuación desplegada por Registradora ad hoc
sin competencia irroga un perjuicio actual e injusto en el derecho al debido
proceso de las sociedades demandantes/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO POR
BLOQUEO Y CANCELACION DE FOLIOS DE MATRICULA INMOBILIARIA
La
Sala estima que la presente acción de tutela es procedente. En primer lugar, en
relación con aquellos actos o negocios jurídicos que han sido elevados a
escritura pública e inscritos en el registro de instrumentos públicos, el
legislador ha considerado que, por esas solas circunstancias, ellos tienen una
apariencia de legalidad que sólo puede ser desvirtuada por la declaración de
los propios interesados, o bien por la del juez, en caso de controversia. Por
esa razón, como se vio, el artículo 40 del Decreto 1250 de 1970 prescribe
perentoriamente que la cancelación de un registro o inscripción procede sólo en
dos casos: cuando se le presente al registrador la prueba de la cancelación del
título o acto registrado, por parte de los otorgantes que intervinieron en él
(voluntad de los propios interesados), o cuando existe una orden judicial en
tal sentido. Ahora bien, en el presente caso, la valoración que hizo la
registradora ad hoc respecto de los títulos a través de los cuales las
sociedades demandantes adquirieron el derecho de dominio sobre los inmuebles
cuyos folios de matrícula fueron cerrados, implica una calificación de los
mismos tendiente a desvirtuar su apariencia de legalidad, actividad que como se
vio, se reserva a la rama judicial. En segundo lugar, como se dijo, el acto de
registro de un instrumento público y el acto de apertura de un folio de matrícula
inmobiliaria son en sí mismos actos administrativos de contenido particular,
amparados también por la presunción de legalidad que, prima facie, no puede ser
desvirtuada por la propia administración. En tal virtud, frente a este tipo de
actos en principio no cabe la revocatoria directa (en este caso el cierre de un
folio de matrícula equivale a la revocatoria del acto administrativo de
apertura del mismo). En efecto, tanto la jurisprudencia de esta Corporación
como la del Consejo de Estado han señalado que tratándose de la revocatoria de
actos administrativos de carácter particular, “es al ente administrativo, y no
al particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato
jurisdiccional demandando su propio acto. De esta manera, al particular se le
garantiza que sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la
jurisdicción, agotadas las formas propias de un juicio, no resuelva a favor o
en contra de sus intereses. Dentro de este contexto, si la administración
revoca directamente un acto de carácter particular y concreto generador de
derechos, sin agotar uno de los requisitos señalados, vulnera los derechos de
defensa y debido proceso del particular, derechos que, por mandato del artículo
29 de la Constitución, deben regir en las actuaciones administrativa.”. Así las
cosas, en el presente caso, la actuación administrativa desplegada por la
registradora ad hoc tuvo dos consecuencias directas: en primer lugar,
desconoció la presunción de legalidad de los títulos adquisitivos de dominio de
cuerpos ciertos, contenidos en las escrituras públicas registradas en los
folios de matrícula por ella cerrados. En segundo lugar, desconoció también la
presunción de legalidad del acto administrativo de apertura de dichos folios de
matrícula inmobiliaria. Esta actuación de la registradora, manifiestamente
adelantada sin competencia por estar legalmente reservada a la función
judicial, al parecer de la Sala irroga un perjuicio actual e injusto en la
esfera del derecho fundamental al debido proceso de las sociedades actoras,
frente al cual la acción de nulidad y restablecimiento del derecho resulta
ineficaz.
ACCION DE TUTELA PARA OPONERSE A REVOCATORIA DIRECTA
DE ACTOS ADMINISTRATIVOS SIN QUE MEDIE CONSENTIMIENTO DE LOS AFECTADOS
Exigir
a las sociedades demandantes acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para oponerse a la actuación de la registradora ad hoc
implícitamente desconocería la presunción de legalidad de los actos
administrativos de apertura de los folios de matrícula, que debe ser
desvirtuada judicialmente por la administración, así como la prohibición de
revocatoria directa de los actos administrativos de contenido particular, sin
que medie consentimiento de los afectados. Por lo que, ante la imposibilidad de
formular tal exigencia, la Sala estima que resulta procedente el amparo
definitivo de los derechos fundamentales de las interesadas, habida cuenta de
la manifiesta ilegalidad de la actuación administrativa de la
Superintendencia.  En este mismo sentido, la jurisprudencia se ha pronunciado
en otros casos. Así por ejemplo, sobre la procedencia de la acción de tutela
para oponerse a la revocatoria directa de actos administrativos sin que medie
consentimiento de los afectados, y sin el cumplimiento de los requisitos
legalmente exigibles
Referencia:
expediente T-2230634
Acción de Tutela instaurada por las sociedades
“A.J.C.S.  S. en C.” y “Gruincofe & Induepóxicos Ltda.” contra el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la Superintendencia de Notariado y
Registro y la Alcaldía Distrital de Santa Marta.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D.C.,  julio nueve (9) de dos mil nueve (2009).
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
-quien la preside-, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en
el proceso de revisión de la Sentencia proferida el veintisiete (27) de
noviembre de dos mil ocho (2008) por la Sección Segunda -Sub Sección A- de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso
de tutela incoado por las sociedades “A.J.C.S.  S. en C.” y “Gruincofe &
Induepóxicos Ltda.” contra el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la
Superintendencia de Notariado y Registro y la Alcaldía Distrital de Santa
Marta.
1.     ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
Número Cuatro de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión,
la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
Las sociedades “A.J.C.S.  S. en C.” y “Gruincofe & Induepóxicos
Ltda.” a través de apoderado judicial demandan al juez de tutela proteger sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la
justicia, de propiedad y el “principio de buena fe exenta de culpa”,
presuntamente vulnerados por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la
Superintendencia de Notariado y Registro y la Alcaldía Distrital de Santa Marta.
Sustentan su solicitud en los siguientes
hechos y argumentos de derecho:
1.1.1.
Hechos
1.1.1.1.       El Juzgado Único Civil del Circuito de Santa
Marta, a través de sentencia de 30 de enero de 1904 proferida dentro de un
proceso sucesorio, adjudicó a los señores Manuela Campo viuda de Illidge,
Máximo Campo Diaz-Granados y Cesar Campos Granados, un inmueble consistente en
un globo de terreno cuyas medidas, linderos y demás especificaciones se
encuentran consignados en la Resolución N° 0014-2002 de mayo 21 de 2002,
emanada del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. La sentencia fue inscrita en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Marta, en la partida 20
del libro de causas mortuorias del 28 de febrero de 1904, según el sistema
registral anterior al Decreto 1250 de 1970.
1.1.1.2.       Por medio de la escritura pública N° 1126 del
23 de julio de 1991, la sociedad “Cerro Blanco S.A.” adquirió el derecho de
dominio del inmueble anteriormente mencionado, con un área de 57´862.684 metros
cuadrados, ubicado en la carretera troncal del Caribe.
1.1.1.3.       Entre los actos de dominio y posesión realizados
por la mencionada sociedad adquirente, se encuentra la inscripción en el
registro inmobiliario de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Santa Marta y luego la obtención de licencia para la división del predio,
contenida en la Resolución N° 053 de 22 de agosto de 2003, proferida por la
Curaduría Urbana N° 2 de esa misma ciudad. División protocolizada mediante la
escritura pública N° 2153 de 27 de agosto de 2003. Así mismo, en el año 2006 la
sociedad obtuvo nueva licencia de subdivisión de un lote con un área de 40.000
metros cuadrados, correspondiente al folio de matrícula inmobiliaria N°
080-83596.
1.1.1.4.       Mediante escritura pública N° 2.044 de
diciembre 27 de 2007 otorgada en la Notaría Quinta de Cartagena, la sociedad
“Cerro Blanco S.A.” transfirió a título de permuta a favor de la sociedad
“A.J.C.S.  S. en C.” el lote de terreno denominado “Lote Río”, al cual le
corresponde la matrícula inmobiliaria N° 080-83859, producto de la división
protocolizada mediante escritura pública N° 2153 de 27 de agosto de 2003,
otorgada en la Notaría Décima de Barranquilla y de la subdivisión autorizada en
el año 2006.
1.1.1.5.       De otro lado, mediante escritura pública N°
2.079 de 2005 la sociedad “Cerro Blanco S.A.” transfirió a título de permuta a
favor de la sociedad “Gruincofe & Induepóxicos Ltda.”, un lote de terreno
denominado “Cancún”, ubicado en la ciudad de Santa Marta, distinguido con el
folio de matrícula inmobiliaria N° 080-83857, que también había sido adquirido
por la sociedad enajenante mediante la escritura pública N° 1126 del 23 de
julio de 1991 y posteriormente dividido materialmente según consta en la citada
escritura pública N° 2153 de 27 de agosto de 2003, otorgada en la Notaría
Décima de Barranquilla.
1.1.1.6.       Todas las negociaciones anteriores fueron
elevadas a escritura pública y registradas en los folios de matrícula correspondientes
a los inmuebles mencionados, donde las sociedades “A.J.C.S.  S. en C.” y
“Gruincofe & Induepóxicos Ltda.” aparecen como propietarias de los
inmuebles que adquirieron de la manera referida. Aclara la demanda que las
matrículas inmobiliarias de los lotes cuya propiedad es de las sociedades
demandantes, “fueron abiertas con base en el folio de matrícula inmobiliaria
N° 080- 83596 de la Oficina de Registro de Santa Marta; perteneciente al
inmueble ubicado en el sector de Cerro Blanco zona de Recreo lote No 28
Distrito de Santa Marta cuyos linderos y medidas figuran en la Escritura
Pública N° 1126 del 04 de mayo de 2005 otorgada en la Notaría Décima de
Barranquilla y de propiedad de la sociedad Cerro Blanco S.A.”.
1.1.1.7.       Agregan las sociedades demandantes, que la
Oficina de Registro de Santa Marta, una vez analizada la tradición y la
legalidad de cada uno de los negocios arriba descritos, los inscribió en los
folios de matrícula correspondientes. Así mismo, la Alcaldía Distrital de Santa
Marta a través de su secretaría de hacienda, reconoció dichas inscripciones y
procedió a enviarles las correspondientes facturas de cobro del impuesto
predial. Impuesto que han venido pagando año tras año las sociedades
demandantes, en su condición de propietarias de los correspondientes predios.
1.1.1.8        Relatan que a comienzos del año 2006, la
sociedad “A.J.C.S  S. en C.” tramitó ante la Curaduría N° 2 de Santa Marta una
licencia de subdivisión de predios. En respuesta a esta solicitud, mediante
oficio 0293 de mayo 23 de 2006 y Resolución N° 063-06, la señora curadora N° 2
de Santa Marta comunicó y corrió traslado a la mencionada sociedad, del oficio N°
474 firmado por el señor Alcalde de Santa Marta, dirigido al Secretario de
Planeación de ese Distrito, en el cual dice: “…me permito solicitar a Usted
abstenerse de expedir cualquier tipo de intervención en construcción, sea licencias,
permisos, etc., que tengan que ver con los predios denominados Pozos Colorados,
bienes estos que eran de la Corporación Nacional de Turismo y fueron adquiridos
por el Distrito mediante la figura de la expropiación por vía administrativa”.
1.1.1.9.       En vista del pronunciamiento anterior, la
sociedad “A.J.C.S S. en C.” interpuso el recurso de reposición para que la
Curaduría N° 2 otorgara la licencia solicitada, previa demostración del derecho
de dominio del que es titular. A lo cual accedió la curaduría urbana, por
encontrar “los soportes jurídicos ajustados a la legalidad.”
1.1.1.10.     No obstante, la Alcaldía Distrital de Santa
Marta, con el concurso de la Superintendencia de Notariado y Registro,
prosiguió obstaculizando el derecho de dominio de las sociedades demandantes
sobre los lotes de su propiedad, pues esta última entidad, mediante auto de 27
de abril de 2007, bloqueó los folios de matrícula correspondientes, al iniciar
una investigación administrativa “tendiente a esclarecer la real situación
jurídica de los predios identificados con los folios de matrícula 080-83596,
080-2251, 080-50908, 080-56072 y los folios que se derivan de estos”; lo
anterior por expresa solicitud del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
1.1.1.11.     En efecto, las matrículas inmobiliarias
correspondientes a los inmuebles de propiedad de las sociedades aquí
demandantes fueron abiertas con base en la matrícula inmobiliaria N° 080-83596
de la Oficina de Instrumentos Públicos de Santa Marta. Empero, el acto
administrativo proferido por la Oficina de Registro de Santa Marta a través del
cual se abrió este último folio de matrícula fue objeto de solicitud de
revocatoria directa por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
quien también pidió revocar las matrículas que de aquel folio se derivaran.
Solicitud resuelta en forma negativa por el registrador de instrumentos
públicos de Santa Marta, quien consideró evidente que el acto de apertura de la
matrícula N° 080-83596 se tramitó legalmente; de donde se deducía que no era
posible revocar directamente tal folio de matrícula ni aquellos que de él se
derivaban. Esta decisión no fue demandada ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
1.1.1.12.     Sin embargo, transcurrido más de un año de estar
en firme el acto administrativo que rechazó la solicitud de revocatoria
directa, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presentó ante la
Superintendencia de Notariado y Registro solicitud para que se ordenara
bloquear la matrícula inmobiliaria N° 080-83596, entre otras. Petición que fue
aceptada por la mencionada Superintendencia, dando lugar a la apertura de una
actuación administrativa dentro de la cual, para la fecha de la demanda, hacía
más de un año se encontraban bloqueados los folios de matrícula
correspondientes a los inmuebles de propiedad de las sociedades demandadas.
1.1.1.13.     La orden impartida por la Superintendencia de no
otorgar ninguna licencia de construcción sobre los inmuebles correspondientes a
los folios de matrícula bloqueados, no permitir su división material ni ningún
otro acto jurídico, ha irrogado a las sociedades demandantes serios perjuicios
al limitar la libre disposición de los predios y dejarlos por fuera del
comercio y sin posibilidad de explotarlos.
1.2.
ARGUMENTOS JURÍDICOS DE LA
DEMANDA
A juicio de las sociedades demandantes, la actuación
administrativa promovida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la
Alcaldía Distrital de Santa Marta, e iniciada y adelantada por la
Superintendencia de Notariado y Registro, constituye una flagrante violación al
debido proceso, al derecho de acceso a la justicia, a la “buena fe exenta de
culpa” y al derecho de propiedad, por todo lo cual se erige en una clásica
vía de hecho, por las siguientes razones jurídicas:
1.2.1.
A juicio de las sociedades
demandantes, la imposibilidad de disponer y explotar los inmuebles
correspondientes a los folios de matrícula bloqueados desconoce el principio de
la buena fe exenta de culpa, la buena fe registral y la seguridad jurídica. Más
si se tiene en cuenta que los inmuebles fueron adquiridos con base en la
información suministrada por el mismo Estado, a través de la Oficina de
Registro de Santa Marta. La fe pública registral, dicen, “es una de las
formas escritas jurídicamente relevantes, porque dotan de valor probatorio, los
documentos (certificados de libertad) expedidos por la autoridad competente y
constituye para los adquirentes de inmuebles en todo el país, la CREENCIA EN LA
INTEGRIDAD DE LOS DOCUMENTOS COMO MEDIOS DE PRUEBA EN VIRTUD DE LA CONFIANZA
QUE LA COLECTIVIDAD TIENE DE QUE HAN SIDO PRODUCIDOS CONFORME A LAS NORMAS
LEGALES”.
1.2.2.
La actuación administrativa
adelantada por la Superintendencia de Notariado y Registro desconoce el debido
proceso administrativo, expresamente previsto en el artículo 29 de la Constitución
Política, pues “este imperativo constitucional determina que no solamente
las actuaciones que se surten ante los jueces, deben estar amparadas dentro de
un marco de legalidad sino que ese marco se amplía también a las actuaciones
que se surtan frente a la administración.”[5] Tal derecho se
extiende, tanto a las etapas anteriores a la expedición de los actos
administrativos, como a las concomitantes y a las posteriores.
1.2.3.
Así, teniendo en cuenta la
vigencia del derecho al debido proceso administrativo, “los accionados (sic)
no están obligados a soportar, so pretexto de irregularidades en la apertura y
adjudicación de los folios de matrícula inmobiliaria a sus bienes, las
consecuencias de un nuevo trámite administrativo para un estudio de los
antecedentes inmobiliarios por haber sido superado y concluido el mismo, a
través e la Resolución N° 151 del 5 de diciembre de 2005, proferido por la
Oficina de Instrumentos Públicos de Santa Marta. Acto Administrativo, que no
fue demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, suprimido
de la vida jurídica y menos aún controvertido por el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo. Por lo tanto, no podían los accionados iniciar un nuevo
trámite administrativo sin violar el derecho al debido proceso y constituir UNA
VIA DE HECHO en cuanto se pretende una nueva Revocatoria Directa sobre un
asunto ya decidido”.
1.2.4.
La buena fe con la cual
actuaron las sociedades demandantes al adquirir los inmuebles correspondientes
a los folios de matrícula que los demandados han logrado bloquear es una de
aquellas que la doctrina califica de “exenta de culpa”, que se da cuando
el error de quien actúa en el mundo jurídico es invencible o excusable, y que
tiene como consecuencia que el acto jurídico sea creador de derecho, siguiendo
el aforismo “error comunis facit jus”. Tras referirse a la doctrina y a
la jurisprudencia relativa a la buena fe exenta de culpa, la demanda recuerda
que esta figura jurídica persigue proteger los derechos de terceros que,
amparados en la publicidad de los actos jurídicos anteriores, proceden de buena
fe con error invencible o excusable. Agrega que “en el presente asunto,
indiscutiblemente existe buena fe en la adquisición de los bienes inmuebles… y
la consecuencia jurídica de ella es la CREACIÓN DE UN DERECHO DE PROPIEDAD, AUN
CUANDO RESULTE UNA VENTA DE COSA AJENA,  en virtud de la doctrina, la
jurisprudencia y la ley”.
1.2.5.
Aún cuando la regla general
que trae el Código Civil es que la venta de cosa ajena vale sin perjuicio de
los derechos del verdadero dueño, entendiendo que si el tradente no es el
verdadero dueño “no se adquieren por medio de la tradición otros derechos de
los trasmisibles del mismo tradente sobre la cosa entregada”, debe tenerse
en cuenta que esta regla está atemperada por el principio de la buena fe exenta
de culpa, que implica proteger a quienes obrando con el convencimiento de
actuar conforme a derecho, incurren en error invencible o excusable.[6]
1.2.6.
Por la anterior razón, se
configuró una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad, de acceso a la justicia, al de propiedad y al “principio de la
buena fe exenta de culpa”, como consecuencia de la abierta ilegalidad y
carencia de sustentación reflejada en: (i) el acto administrativo de la
Superintendencia de Notariado y Registro que bloqueó los folios de matrícula
correspondientes a los inmuebles de los demandantes; (ii) en la solicitud
formulada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que originó la
actuación administrativa de la referida Superintendencia;  y (iii) en el oficio
del señor alcalde de Santa Marta dirigido al secretario de planeación de ese Distrito,
donde se le pide abstenerse de autorizar cualquier construcción, licencia o
permiso que tenga que ver con dichos inmuebles.
1.2.7.
Con fundamento en los
anteriores hechos y argumentos de derecho, las sociedades demandantes piden
concretamente al juez de tutela que ordene lo siguiente: 1) dejar sin efecto
toda la actuación surtida en el trámite administrativo adelantado por la
registradora de instrumentos públicos de Santa Marta, designada ad hoc
por la Superintendencia de Notariado y Registro, y los actos administrativos a
través de los cuales se bloquearon los folios de matrícula inmobiliaria Nos 080-83596
y 080-83857 de la Oficina de Instrumentos Públicos de esa ciudad; 2) en consecuencia,
ordenar a esa Superintendencia que en el término de cuarenta y ocho horas
contadas a partir de la notificación del fallo, proceda a la cancelación de los
actos administrativos que ordenaron el mencionado bloqueo, “o cualquier otra
limitación de sus derechos que exista en virtud del procedimiento
administrativo aquí cuestionado”; 3) dejar sin efecto el oficio dirigido
por el señor alcalde de Santa Marta al secretario de planeación de esa ciudad,
en el cual le solicita “abstenerse de cualquier tipo de intervención en
construcción, sea licencias, permisos, etc., que tengan que ver con los predios
denominados Pozos Colorados, bienes estos que eran de propiedad de la
Corporación Nacional de Turismo y fueron adquiridos por el distrito mediante la
figura de la expropiación por vía administrativa.” ; 4) exhortar a los
accionados para que en lo sucesivo se abstengan de proferir actos
administrativos que atenten contra los derechos patrimoniales de los aquí
demandantes; 5) condenar en perjuicios a las instituciones demandadas, por los
graves daños causados a las sociedades demandantes, en razón de la expedición
de los actos administrativos ilegales mencionados en la demanda, que les han
impedido gozar y disponer de los inmuebles de su propiedad.
1.3.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA.
Mediante auto proferido el cinco (5) de agosto de dos
mil ocho (2008), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,
Subsección A, admitió la presente demanda de tutela y ordenó notificarla a las
entidades accionadas.[7]
1.3.1
Contestación de la demanda
por parte de la  Superintendencia de Notariado y Registro.
Oportunamente y mediante apoderado judicial, la
Superintendencia de Notariado y Registro contestó la demanda de la siguiente
manera:
Tras hacer una serie de reflexiones relativas a la
forma como se presta el servicio público de registro de instrumentos públicos y
a las funciones de orientación, vigilancia y control que competen a la
Superintendencia en relación con los registradores, la entidad sostiene que las
actuaciones administrativas son públicas, salvo las excepciones consagradas en la
Constitución y en la ley. Agrega que de conformidad con lo prescrito por el
artículo 4° del Código Contencioso Administrativo, dichas actuaciones
administrativas se inician por quienes ejercen el derecho de petición en
interés general o particular, por quienes obran en cumplimiento de un deber
legal, o por las autoridades oficiosamente. Una vez abierta la referida
actuación administrativa, el funcionario competente debe formar un expediente,
siguiendo las prescripciones del artículo 29 ibidem. Explica entonces
que toda vez que el estatuto registral (Decreto 1250 de 1970) no contempla
normas relativas a las actuaciones administrativas en esta materia, resultan
aplicables en este campo las normas generales el Código Contencioso
Administrativo.
Después de estas explicaciones previas, la
Superintendencia demandada afirma que corresponde a los registradores de
instrumentos públicos velar porque los folios de matrícula se ajusten a lo
prescrito en el Decreto 1250 de 1970 y demás normas concordantes aplicables al
registro público de la propiedad inmueble, de manera que dichos folios exhiban
en todo momento el estado jurídico del respectivo bien. Ahora bien, “puede
ocurrir que en la historia traditiva que refleja el folio de matrícula
inmobiliaria, se haya incurrido en un error o en una omisión, en cuyo caso,
surge el deber de cargo del registrador de instrumentos públicos, de corregir
dicho error u omisión, para lograr tal fin, el legislador le ha otorgado la
facultad de corregir sus actos a través de la corrección de los registros
contenida en el artículo 35 del D. 1250 de 1970 o del artículo 82 y
concordantes, en armonía con las disposiciones del C.C.A.” Facultad de
corrección que, dice la Superintendencia, ha sido avalada por el Consejo de
Estado[8].
Entrando a referirse al asunto de la presente tutela, la
Superintendecia de Notariado y Registro afirma que la actuación administrativa
que reprocha la demanda se inició el 27 de abril de 2007 a petición del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y que fue coadyuvada por el señor
alcalde distrital de Santa Marta. Agrega que en la parte motiva del auto
mediante el cual se abrió dicha actuación administrativa se indica que en el
folio de matrícula N° 080-83596 y las matrículas de sus segregaciones, existen
sucesiones ilíquidas y comunidades de propietarios que no se habrían liquidado
legalmente.
Ahora bien, en relación con la supuesta violación al
derecho fundamental al debido proceso, que según la demanda se produciría por
haberse iniciado la anterior actuación administrativa por la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Santa Marta, cuando ya se había resuelto
en forma negativa una solicitud de revocatoria directa del acto administrativo
de apertura de la matrícula N° 080-83956 y las que de ella se derivan, la
Superintendencia afirma que conforme a lo prescrito por el artículo 4° del
Código Contencioso Administrativo, “no existe ninguna prohibición legal para
la iniciación de tal trámite, cuando se ha acudido a la revocatoria directa”.
A su parecer, se trata de trámites administrativos distintos que persiguen
finalidades diferentes.
Finalmente, la Superintendencia destaca que en el auto
que abrió la actuación administrativa que cuestiona la demanda, se ordenó citar
a las personas determinadas e indeterminadas que consideraran tener derechos
relacionados con los folios de matrícula que preventivamente se bloquearon.
Además, explica que tal actuación administrativa “no está encaminada a
revocar la inscripción de títulos de tradición de las personas que figuren como
titulares de derechos, sino que, lo que se pretende con dicha actuación
administrativa, es ajustar a la realidad jurídica y traditiva todos los
registros o inscripciones que resulten inconsistentes, los que no presente
ningún tipo de inconsistencia, continuarán inscritos de la misma manera… si una
persona figura inscrita en un folio de matrícula como titular del dominio pleno
y de la tradición del inmueble se establece que no puede serlo, pasará a
figurar como titular de falsa tradición y así se le notificará en el momento en
que culmine la actuación administrativa, igualmente, puede suceder que la
persona figure como titular de falsa tradición y se convierta en titular de
dominio pleno.”
A manera de conclusión, la Superintendencia demandada
afirma que la supuesta violación a los derechos fundamentales al debido
proceso, la igualdad, el acceso a la justicia y al principio de la buena fe
exenta de culpa “brilla por su ausencia”, pues la actuación
administrativa que se viene adelantando respeta no sólo los derechos de las
sociedades aquí demandantes, sino los de todas las demás personas que puedan
resultar involucradas.
Por último la Superintendencia afirma que la presente
acción de tutela resulta improcedente, por existir otros medios de defensa
judicial al alcance de los demandantes, sin darse la inminencia de consumación
de un perjuicio irremediable que la haga viable como mecanismo transitorio.
1.3.2.
Contestación de la demanda
por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
También en forma oportuna y a través de apoderado
judicial, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo contestó la demanda en
los siguientes términos:
Como cuestión preliminar, el Ministerio advierte al
juez de tutela sobre la posible nulidad de la que estaría afectado el trámite
del presente proceso, teniendo en cuenta que “el negocio jurídico que genera
esta acción, se efectuó ante las autoridades de notariado y registro de Santa
Marta.” Así mismo, “el predio o los predios involucrados en este
negocio, se encuentran en Santa Marta”. Además, “toda la historia que
eventualmente puede soportar esta acción, se encuentra en diferentes juzgados
civiles del Circuito, juzgados de familia, acciones de tutela se adelantan ante
el Tribunal Administrativo del Magdalena y ante el Tribunal Superior de ese
distrito Judicial…”.  Por lo anterior, sugiere que debe vincularse al
proceso a la sociedad “Cerro Blanco S.A.”, a fin de que responda ante sus
compradores según lo ordenado por el artículo 1893 del Código Civil. De otro
lado, sostiene que no es la Superintendencia de Notariado y Registro la llamada
a responder por el adelantamiento de las actuaciones administrativas que se
cuestiona en la demanda, pues para ello fue designada una registradora ad
hoc.
Hecha la anterior advertencia, el Ministerio entra a
referirse a las pretensiones de la demanda. Al respecto informa que dentro de
la actuación administrativa que motivó el presente proceso, el pasado 25 de
julio de 2008 la registradora ad hoc expidió la Resolución N° 001 de
2008, mediante la cual decidió dicha actuación ordenando el cierre de algunos
folios de matrícula inmobiliaria, previo traslado de las anotaciones a su folio
de matrícula de origen o folio matriz n° 080-83596, correspondiente al
predio “Los Cerros” o “Los Cerritos”. Entre los folios que fueron
cancelados, figuran el N° 080-83859, a nombre de la sociedad “AJCS S. en C.” y
el N° 080-83857, a nombre de la sociedad “Gruincofe & Induepóxicos Ltda.”  Agrega
que en la actuación administrativa se pudo establecer que el predio denominado
“Salinas Marítimas de Pozos Colorados” con matrícula inmobiliaria N° 080-2251,
constituía una unidad inmobiliaria independiente del globo de terreno “Los
Cerros” o “Los Cerritos”, con matricula inmobiliaria N° 080-83596. Explica así
mismo el Ministerio, que la citada sociedad “Cerro Blanco” no era la titular
del dominio del inmueble que luego trasfirió a las sociedades aquí demandantes,
puesto que  sólo adquirió meras expectativas provenientes de la posible
adjudicación dentro de la sucesión del señor Máximo Campo Diaz-Granados.
De lo anterior concluye que “lo que se pretende
mediante el ejercicio de esta acción (la presente tutela), es poner un nuevo
obstáculo a las investigaciones que por intermedio de dichas actuaciones se
trata de clarificar”. (Paréntesis fuera del original).  Agrega que dado que
las sociedades aquí demandantes adquirieron el dominio de la sociedad “Cerro
Blanco S.A.” que no era su verdadero titular, es frente a ella que deben dirigir
sus reclamos, en virtud de lo dispuesto por el artículo 1893 del Código Civil
relativo a la obligación de saneamiento. En todo caso, advierte que la justicia
ordinaria es la llamada a resolver sobre el particular.
En cuanto a la posible vulneración del derecho al
debido proceso dentro de la actuación administrativa que motivó la presente
acción de tutela, el Ministerio afirma que “cada uno de los posibles
afectados, tuvo la oportunidad de acudir para participar efectivamente en las
aludidas actuaciones administrativas, con el aporte de las pertinentes y
eficaces pruebas”.  Agrega que la actuación administrativa fue pública y
que se le dio la mayor publicidad posible, a fin de que los interesados
concurrieran a ejercer su derecho de defensa y contradicción.
En lo relativo al presunto desconocimiento del
principio de la buena fe exenta de culpa, sostiene que dicha buena fe sólo es
fuente de derechos cuando “proviene de la claridad de cada uno de los
negocios”, pero que esta claridad no se configura cuando el negocio se
edifica sobre meras expectativas, como sucedió en este caso.
Respecto del supuesto desconocimiento del derecho de
propiedad que se habría producido con motivo de la actuación administrativa
iniciada por la registradora ad hoc, el Ministerio estima que este
derecho no es de carácter fundamental, por lo cual no es susceptible de protección
a través de la acción de tutela.
Con fundamento en todo lo expuesto, el Ministerio
estima que la presente acción judicial, o bien debe tenerse como improcedente
por existir otros medios de defensa judicial para la protección de los derechos
presuntamente vulnerados, o bien debe ser denegada.
1.3.3.
Contestación de la demanda
por parte de la Alcaldía Distrital de Santa Marta.
Obrando mediante apoderado judicial, la Alcaldía
Distrital de Santa Marta respondió la demanda de tutela y se opuso a ella con
fundamento en los siguientes argumentos:
A juicio de la Alcaldía, la presente acción de tutela
no resulta procedente por existir de otro mecanismo de defensa judicial al
alcance de las sociedades demandantes. En efecto, dice, en el caso concreto la
Oficina de Registro de Santa Marta se pronunció a través de la Resolución N°
001 de 2008, la cual ha sido objeto del recurso de reposición y en subsidio
apelación, es decir, está pendiente el agotamiento de la vía gubernativa.
Advierte además, que dentro de la actuación
administrativa que culminó con la mencionada resolución, se dio oportunidad a
las sociedades demandantes para ejercer el derecho de contradicción.
Teniendo la acción de tutela un carácter eminentemente
residual y subsidiario, ella no procede cuando los interesados tengan a su
alcance otros mecanismos de defensa judicial, a menos que se intente como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Así mismo, dicha
acción no procede en forma concurrente con aquellas otras ordinarias que
persigan en el mismo objeto. En el presente caso, dice la Alcaldía, “no
existe la amenaza de un Perjuicio Irremediable, el cual es el único motivo para
hacer uso de la acción de tutela como medio transitorio”.
Con fundamento en lo alegado, la Alcaldía Distrital de
Santa Marta solicita al juez de tutela negar por improcedente la presente
acción de tutela.
2.
DECISIONES JUDICIALES
2.1.
DECISIÓN DE PRIMERA
INSTANCIA. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A.
A través de sentencia proferida el 25 de agosto de
2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección
A, decidió: (i) declarar que la Superintendencia de Notariado y Registro
(Registradora ad hoc de Santa Marta) y la Alcaldía Distrital de Santa
Marta habían incurrido en vías de hecho vulneradoras del derecho fundamental al
debido proceso; (ii) tutelar el derecho al debido proceso de las sociedades
demandantes y en consecuencia  dejar sin efectos las decisiones contenidas en
los numerales séptimo y noveno de la Resolución N° 001 de 2008  Reg ad hoc, en
lo que tenían que ver con las sociedades demandantes; (iii) ordenar a la
Superintendecia de Notariado y Registro que en el término de cuarenta y ocho
(48) horas, por intermedio de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
de Santa Marta, procediera a la reapertura de los folios de matrícula
inmobiliaria Nos 080-83859 y 080-83857, y en lo sucesivo se abstuviera de
bloquearlos o cancelarlos sin respetar los procedimientos y exigencias
establecidos en la ley; (iv) dejar sin efectos jurídicos el oficio N° 474 de 17
de mayo de 2006 emitido por la Alcaldía Distrital  de Santa Marta, y en
consecuencia ordenar a dicha Alcaldía que dispusiera lo pertinente para que las
autoridades de planeación y las curadurías urbanas en lo sucesivo se
abstuvieran de restringir el uso y goce del derecho de dominio de las
sociedades demandantes, “en lo concerniente al trámite de licencias de
construcción e intervenciones relacionadas, sobre los predios con matrícula
inmobiliaria números 080-83859 y 080-83857”.
2.1.1.
Consideraciones del
Tribunal
Para sustentar las anteriores determinaciones, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca expuso las siguientes consideraciones jurídicas:
2.1.1.1.
Procedibilidad de la acción
de tutela:
En relación con la procedibilidad de la acción de
tutela, sostuvo el Tribunal que la noción de vía de hecho se aplicaba no
solamente a las actuaciones de los jueces, sino también a la de las autoridades
administrativas, cuando quiera que al proferir un acto administrativo
incurrieran en arbitrariedades que desconocieran la Constitución o la ley. De
donde se colegía que la acción de tutela procedía excepcionalmente por vía de
hecho contra actuaciones administrativas, por regla general como mecanismo
transitorio para prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Sin
embargo, la acción de tutela contra este tipo de actuaciones también procedería
como mecanismo definitivo, “cuando existe un perjuicio irremediable”.
Ahora bien, respecto de la procedencia de la acción de
tutela en el caso concreto, el Tribunal en este aparte del fallo advirtió que
más adelante, “después de analizar los presupuestos sustanciales de la
presente acción de tutela, establecerá si procede como mecanismo transitorio o
definitivo”.
2.1.1.2.
Aspectos sustanciales
2.1.1.2.1.
Estudio de la actuación
desplegada por la Superintendencia de Notariado y Registro.
Inicialmente se refiere el Tribunal a las
prescripciones legales que indican qué tipo de actos se encuentran sujetos a
registro y el tipo de documento en el cual tal inscripción debe producirse,
llamado folio de matrícula inmobiliaria. Enseguida, recuerda el alcance del
artículo 35 del Decreto 1250 de 1970, que establece el procedimiento de
corrección y cancelación del registro, y destaca que según el mismo “la
corrección presupone la existencia de un error en el texto del registro o de la
inscripción o como lo anota el Consejo de Estado, “un desacierto en el acto de
anotación en relación con la realidad ontológica del objeto de dicho acto, como
cuando se anotan datos diferentes de los que aparecen en los instrumentos
registrados o un negocio distinto del que él contiene.”[9]”
Agrega que el artículo 40 del mismo decreto prescribe que la cancelación
de un registro o inscripción procede sólo en dos casos: cuando se presente la
prueba de la cancelación del título o acto registrado, o cuando existe una
orden judicial en tal sentido. Así, concluye el Tribunal que “no es la
voluntad de la administración (del registrador) la que origina la cancelación
de un registro, sino, únicamente, la voluntad de los sujetos que dieron
nacimiento al acto o a la decisión emitida por la autoridad judicial en caso de
controversia. Como lo manifiesta el Consejo de Estado, es el “resultado directo
e inequívoco de la manifestación de voluntad de los intervinientes en el
negocio jurídico o de actuación jurisdiccional”.[10]”
Explicado lo anterior, entra el a quo a estudiar la
actuación administrativa y el contenido de las resoluciones emitidas por la
registradora ad hoc designada por la Superintendencia de Notariado y
Registro. Para esos propósitos recuerda que antes de su designación, el
registrador principal de Santa Marta resolvió una solicitud de revocatoria
directa del acto mediante el cual se le había dado origen a la matrícula
inmobiliaria N° 080-83596 y las que de ella se desprendieran, presentada por el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, solicitud que fue resuelta
negativamente por dicho registrador, quien, recordando lo preceptuado por los
artículos 39 a 42 del Decreto 1250 de 1970, motivó su decisión explicando que
la cancelación del registro sólo procedía cuando existía prueba de la
cancelación del respectivo título o acto por los otorgantes, o la orden
judicial en tal sentido, lo cual para este caso no había ocurrido. Por lo cual
concluyó que debía presumirse que las inscripciones se habían hecho en forma
legal,  y que en tal virtud no podía revocarlas.
No obstante, recuerda el Tribunal que culminado el
trámite anterior se inició una nueva actuación a petición del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, que nuevamente solicitó “ordenar mediante
actuaciones administrativas ESTABLECER Y CLARIFICAR LA REAL SITUACIÓN JURÍDICA
Y FÍSICA del inmueble denominado “Sales Marinas de Pozos Colorados”…
vinculando a su solicitud las matrículas derivadas de la de aquel predio.
Adicionalmente solicitó que una vez esclarecida la situación de los predios, se
ordenará “el registro de las anotaciones y desanotaciones a que haya lugar
en los folios de matrícula” y “las cancelaciones de los folios de
matrículas inmobiliarias IRREGULARMENTE ABIERTAS…”. Esta solicitud,
recuerda el Tribunal, fue coadyuvada por la Alcaldía Distrital de Santa Marta,
y para tramitarla fue designada una registradora ad hoc.
Refiere entonces el Tribunal que mediante auto fechado
el 8 de marzo de 2007, la procuradora ad hoc declaró abierta la
actuación administrativa tendiente a esclarecer la real situación jurídica de
los predios distinguidos con los folios de matrícula inmobiliaria Nos 080-2251,
080-83596, 080-50908, y 080-56072, así como aquellos otros derivados de estos.
Así, mediante auto de 12 de marzo de 2007, los predios de propiedad de las
sociedades aquí demandantes fueron bloqueados preventivamente.
Prosigue el Tribunal relatando que a través del auto
de 27 de marzo de 2009,  los titulares de los predios a los que correspondían
los folios implicados fueron vinculados a la actuación administrativa. Y que
después de concluido el trámite administrativo, dentro del cual se dio a las
sociedades aquí demandantes la oportunidad de ejercer el derecho de defensa, la
registradora ad hoc emitió la Resolución N° 001 de 2008, en la cual hace
un estudio histórico y sustancial de la titularidad del predio “Los Cerritos” o
“Cerro Blanco”, con matrícula inmobiliaria N° 080-83596, de donde se derivan
los de las sociedades demandantes.
En dicho estudio, parcialmente trascrito en la
sentencia de primera instancia, la registradora ad hoc explica que en el
folio de matrícula N° 080-83596 y en las matrículas segregadas de este, existen
sucesiones ilíquidas y comunidades de propietarios no liquidadas legalmente.
Adicionalmente, el Tribunal hace ver como la
registradora ad hoc encontró que debido a la confusa información
catastral del predio “Cerro Blanco”, el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi del Magdalena había ordenado cancelar las inscripciones catastrales de
diversos predios, incluidos los de las sociedades aquí demandantes,
circunstancia que a juicio de la mencionada registradora conllevaba el
necesario “cierre de los respectivos folios de matrícula, trasladando las
anotaciones a cada uno de estos al folio matriz 080-83596 correspondiente al
globo de mayor extensión “Los Cerritos” o “Cerro Blanco” de donde aquellos se
derivan, respetando así los derechos e intereses de los terceros compradores de
buena fe, quienes pasan entonces a formar parte de la comunidad de propietarios
en este inmueble.”
Estas consideraciones de la registradora ad hoc,
la llevaron a ordenar en la parte resolutiva de la Resolución N° 001 de 2008 el
cierre de los folios de matrícula correspondientes a los predios de las
sociedades aquí demandantes, previo traslado de las anotaciones en ellos
incluidos, al folio de matrícula matriz.
Estudiada la actuación administrativa surtida por la
registradora ad hoc, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca entra a
examinar si la misma es constitutiva de una vía de hecho, y al respecto
encuentra que sí, por las siguientes razones:
En primer lugar, estima que dicha actuación incurre en
vía de hecho por defecto orgánico, porque la autoridad registral carecía por
completo de competencia para resolver de fondo la solicitud encaminada a
esclarecer la situación jurídica de los diversos inmuebles que a juicio del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presentaban inconsistencias en su
identidad física y en el derecho de dominio sobre ellos. Esta falta de
competencia devenía, sostiene el Tribunal, del hecho de que anteriormente la
autoridad registral había resuelto en forma negativa una solicitud de revocatoria
directa en la que se debatían los mismos asuntos. Es decir, a juicio del
Tribunal, en la segunda actuación administrativa la autoridad registral
procedió “desconociendo por completo la decisión en firme precedente sobre
la no revocatoria del acto administrativo que dio lugar a la apertura de tales
matrículas por considerarlo legal”. Además, dice el a quo que en la
Resolución N° 001 de 2008, lejos de efectuar una “corrección de errores”,
la registradora ad hoc se introdujo a fondo en el estudio de la
titularidad de los inmuebles, al punto que había resuelto cerrar algunos folios
de matrícula inmobiliaria, modificando así el derecho de dominio hasta llegar a
mutar la propiedad sobre cuerpos ciertos, en propiedad en común y pro indiviso.
Agrega que el anterior cierre o cancelación de folios de matrícula se realizó sin
fundamento probatorio alguno sobre la cancelación de los actos que les habían
dado origen, o sin que mediara una orden judicial, como lo impone el artículo
40 del Decreto 1250 de 1970. De esta manera, la autoridad registral desbordó
sus competencias, “al proceder a la cancelación de registros e inscripciones
que al tenor de los preceptos legales sólo puede derivarse de la voluntad de
las partes intervinientes en el respectivo negocio jurídico o de la autoridad
jurisdiccional”.
A juicio del Tribunal, una cosa es abrir y llevar
matrículas inmobiliarias según los dictados de la ley, que es el objeto propio
de la función registral, y otra cosa es “controvertir, definir y/o modificar
sustancialmente el estado jurídico de los bienes, específicamente el derecho de
dominio que sobre ellos recaigan por vía administrativa…, como ha ocurrido en
este caso”.
Lo anterior implica, dice el a quo, que se
configure también una vía de hecho por defecto sustantivo y fáctico, en la
medida en que las normas del Decreto 1250 de 1970 relativas a la corrección de
errores y cancelación de registros “son completamente inaplicables para
controvertir y modificar aspectos sustanciales del derecho de dominio”. Y
en cuanto al defecto fáctico, éste se origina porque la registradora ad hoc
se basó en fundamentos probatorios completamente diferentes a los taxativamente
exigidos en el artículo 40 del mencionado decreto. Por último, al parecer del
Tribunal se configura también una vía de hecho por defecto procedimental, en la
medida en que la autoridad registral se había desviado “del procedimiento
establecido por la normatividad para la cancelación de errores y la cancelación
de registros e inscripciones”.
Finalmente, el Tribunal indica que si de lo que se
trata es de una controversia sobre “el derecho de dominio que ostentan y
ejercen determinados particulares y una entidad pública (en este caso el
distrito de Santa Marta invoca también el derecho de propiedad sobre una
porción de tales inmuebles), serán ellos los legitimados para controvertir
judicialmente el derecho de dominio y provocar con fundamento en la decisión
judicial de fondo que se produzca, que la autoridad de registro haga las
modificaciones y/o cancelaciones a que haya lugar”.
2.1.1.2.2.
Estudio de la actuación
desplegada por la Alcaldía Distrital de Santa Marta.
En un nuevo acápite, el fallo de primera instancia
estudia la actuación de la Alcaldía Distrital de Santa Marta consistente en el
oficio que el señor alcalde envío al secretario de planeación solicitándole
abstenerse de expedir licencias, permisos, etc., respecto de predio denominado
“Pozos Colorados” (respecto del cual la registradora ad hoc admite que
la misma Alcaldía sostiene que los predios de las sociedades demandantes hacen
parte de él), actuación de la Alcaldía que según la demanda constituye también
una vía de hecho.
Al respecto, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca encuentra que efectivamente esta actuación de la Alcaldía también
se erige en una vía de hecho que vulnera el derecho al debido proceso de las
sociedades demandantes. Pues “si bien la misma Alcaldía invoca un acto de
expropiación antecedente, también es cierto que, en tanto coadyuvó la solicitud
elevada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ante la
Superintendencia de Notariado y Registro, es evidente su conocimiento sobre la
controversia existente en relación con los inmuebles de los accionantes, de
manera que, proceder a restringir el uso y goce derivados del derecho de
dominio que los accionantes ejercen sobre los inmuebles cuya titularidad no ha
sido desvirtuada judicialmente, sin adelantar ningún procedimiento
administrativo en respeto del derecho de defensa, y sin aducir medio probatorio
alguno que permita establecer de manera inequívoca que los inmuebles de los
accionantes hacen parte de una extensión de terreno expropiada por el Distrito
de Santa Marta, conlleva a todas luces arbitraria y constitutiva de vía de
hecho, vulneradora del debido proceso”.
2.1.1.2.3.
Estudio de la actuación
desplegada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Por último, la sentencia de primera instancia analiza
la actuación desplegada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y
al respecto concluye que no existe fundamento para considerar que ella es violatoria
de derechos fundamentales. Lo anterior, por cuanto dicha actuación se limitó a
la formulación de una petición ante la Superintendencia de Notariado y
Registro, en ejercicio “del derecho a defender los intereses que le pudieran
corresponder en el predio con matrícula inmobiliaria 080-2251”. Es decir, a
juicio del Tribunal el Ministerio se limitó a elevar una petición dirigida a
proteger los derechos patrimoniales de los que se considera titular y/o
legítimo interesado, y las vías de hecho derivadas de la actuación
administrativa adelantada con ocasión de esta petición sólo pueden endilgársele
a la Superintendencia de Notariado y Registro. Por lo anterior, concluye que la
acción de tutela no es procedente en contra de ese Ministerio.
2.1.1.2.4.
La trascendencia material
de la vulneración al debido proceso sobre el derecho a la propiedad de los
accionantes.
Bajo este epígrafe, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca explica que en el presente caso la vulneración al derecho al
debido proceso tiene consecuencias directas sobre el derecho a la propiedad de
las sociedades demandantes, en la medida en que la limitación, restricción y
gravamen arbitrariamente impuestos por la autoridad de registro y por la
Alcaldía Distrital de Santa Marta sobre los predios involucrados en el caso “se
erige como una afectación práctica y material derivada de las vías de hecho
desplegadas y vulneradoras del debido proceso”.
2.1.1.2.5.
Efecto en que se concede
la tutela
A juicio del Tribunal, la acción de tutela debe
concederse como mecanismo definitivo, “en la medida en que las vías de hecho
configuradas aluden al desbordamiento total de competencia que debilita la
presunción de legalidad que en principio ostenta el acto administrativo que
motiva esta controversia”.
Así las cosas, “someter a los accionantes al
ejercicio de los recursos en la vía gubernativa y al ejercicio posterior del
derecho de acción para procurar la nulidad del acto administrativo, conllevaría
la aceptación infundada de la legalidad de una actuación que como ha quedado
establecido es flagrantemente constitutiva de vías de hecho desde todos los
puntos de vista”.
Y en cuanto a la actuación de la Alcaldía Distrital de
Santa Marta, la misma está recogida en un oficio, de manera que no puede
concluirse que contra el mismo existan medios de defensa judicial que hagan
eficaz la protección del derecho fundamental al debido proceso.
Adicionalmente, es claro para el Tribunal que la
situación de hecho que ahora se presenta conlleva para los demandantes
perjuicios irremediables por la afectación del derecho a la propiedad motivada
por la vía de hecho vulneradora del derecho al debido proceso.[11]
2.1.2.
Impugnación de la decisión
de primera instancia.
2.1.2.1.
Mediante memorial fechado el
23 de octubre del 2008, la Alcaldía Distrital de Santa Marta, obrando a través
de apoderado judicial, impugnó la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. Sostuvo la apoderada de la Alcaldía impugnante
que el mencionado fallo le fue notificado al Distrito el 1° de septiembre de
2008, por lo cual su impugnación podía considerarse presentada en forma
oportuna.
En relación con la orden impartida por la Alcaldía
dirigida a las autoridades distritales de planeación en el sentido de
abstenerse de conceder permisos o licencias de construcción e intervenciones
similares sobre los predios de propiedad de la sociedades aquí demandantes, la
apoderada de la Alcaldía sostiene que ésta última no incurrió en vías de hecho,
pues su actuación sólo persiguió evitar que se incurriera en errores que
pudieran llevar a que predios del Distrito fueran enajenados.  Por lo anterior,
solicita al juez de tutela excluir a la Alcaldía de Santa Marta de las
consecuencias del fallo, desestimando respecto de ella las pretensiones de las
sociedades demandantes.
2.1.2.2.
Mediante auto proferido el 30
de octubre de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por
extemporánea la anterior impugnación, considerando que la sentencia había sido
notificada a la Alcaldía Distrital de Santa Marta el 1° de septiembre de 2008,
que el cese de actividades motivado por el paro de la rama judicial había
tenido lugar entre el 4 de septiembre y el 16 de octubre del mismo año, por lo
cual el término para impugnar dicho fallo había vencido el día 17 de octubre de
2008.
2.2.
DECISIÓN DE SEGUNDA
INSTANCIA PROFERIDA POR EL  CONSEJO
DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN
A.
En sentencia proferida el 27  de noviembre de 2008, el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección A., decidió confirmar la sentencia de 25 de agosto de 2008 proferida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.
2.2.1.
Consideraciones del Consejo
de Estado
Para sustentar las anteriores determinaciones, el
Consejo de Estado expuso las siguientes consideraciones jurídicas:
2.2.1.1.
En primer lugar, hace el ad
quem un recuento de la historia de la tradición de los inmuebles de
propiedad de las sociedades aquí demandantes, en el cual pone de presente lo
siguiente: a) que en el año 2002 la sociedad “Cerro Blanco S.A.” elevó petición
ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la cual fue resuelta mediante
resolución emanada de esa entidad, en la cual se fijaron las medidas y linderos
de un lote de propiedad de la referida sociedad, lote llamado “Cerro Blanco”;
lo anterior con miras a que el registrador de instrumentos públicos de Santa
Marta procediera a la inscripción de las escrituras por medio de las cuales
esta última sociedad había vendido a terceros parte del lote; esta solicitud se
había negado por no estar identificado catastralmente el predio en mayor
extensión. b)  A dicho lote le correspondió el folio de matrícula inmobiliaria N°
080-83596; posteriormente fue objeto de subdivisión en tres partes denominadas
“Lote Río”, “Lote Cancún” y “Lote Niza”. c) Más adelante, por escritura pública
N° 2044 del 27 de diciembre de 2003, la sociedad “Cerro Blanco” transfirió en
permuta el “Lote Río” a la sociedad “A.J.C.S.  S en C.”, aquí demandante. d)
Por su parte, según escritura pública N° 2079 datada el 30 de diciembre de
2005,  el “Lote Cancún” fue transferido a título de permuta por la sociedad
“Cerro Blanco” a favor de la sociedad “Induepóxicos Ltda.”, también aquí
demandante.
2.2.1.2.
Prosigue el Consejo de Estado
relatando que en enero de 2005 el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
solicitó la revocatoria directa del acto administrativo que había dado origen a
la matrícula inmobiliaria N° 080-83596 y las que de ella emanaran. Lo anterior,
con fundamento en que en la misma Oficina de Registro de Santa Marta existía el
original del folio de matrícula inmobiliaria N° 080-2251, que supuestamente
correspondía al mismo inmueble, folio que había sido abierto hacía más de 29
años. Petición esta que había sido denegada por la Oficina de Registro de Santa
Marta, considerando: (i) que de conformidad con lo preceptuado por los
artículos 39, 40, 41 y 42 del Decreto 1250 de 1970, el registrador sólo podía
proceder a cancelar un registro cuando se le presentara prueba de la
cancelación del título o acto registrado, o la orden judicial en tal sentido; y
(ii) porque no era cierto que el lote descrito en la matrícula inmobiliaria N° 080-83596
fuera el mismo cobijado por la matrícula N° 080-2251.
2.2.1.3.
Sin tener en cuenta la
negación anterior, el alcalde de Santa Marta expidió un oficio dirigido al
secretario general de planeación en el que le solicitaba abstenerse de “expedir
cualquier tipo de intervención en construcción, sea licencias, permisos, etc.,
que tengan que ver con los predios denominados Pozos Colorados, bienes estos
que eran de propiedad de la Corporación Nacional de Turismo y fueron adquiridos
por el Distrito mediante la figura de la expropiación por vía administrativa.”
2.2.1.4.
Por su parte, el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, nuevamente argumentando confusión entre las
matrículas N° 080-83596  y 080-2251, había solicitado a la Superintendencia de
Notariado y Registro clarificar la situación jurídica de los inmuebles
amparados por tales folios y sus derivados, y que se ordenara su bloqueo. La
anterior solicitud provocó la actuación administrativa adelantada por la
registradora ad hoc nombrada para ello, quien concluyó que los inmuebles
“Cerro Blanco” con matrícula inmobiliaria N° 080-83596  y “Pozos Colorados” con
matrícula N° 080-2251 no eran los mismos. No obstante, en la Resolución que puso
fin a dicha actuación administrativa se ordenó el cierre de los folios de
matrícula N° 080-83596  y sus derivados, Nos 080-83859, a nombre de la sociedad
“A.J.C.S.  S en C.”, y 080-83857 a nombre de la sociedad “Induepóxicos Ltda.”,
aquí demandantes.
2.2.1.5.
Destaca entonces el ad quem
que a pesar de la existencia de un acto administrativo que resolvió no acceder
a la revocatoria del acto de registro de la matrícula inmobiliaria N° 080-83596
y sus derivadas, la registradora ad hoc procedió a abrir una nueva
actuación administrativa para cancelar dicho folio y sus derivados, procedentes
de las permutas de los lotes “Río” y “Cancún”, hoy de propiedad de las
sociedades demandantes. A juicio del Consejo de Estado, en el presente caso la
registradora ad hoc procedió desconociendo las prescripciones del
artículo 39 y siguientes del Decreto 1250 de 1970, conforme a los cuales para
la cancelación de un registro o inscripción es menester que el registrador
tenga la prueba de la cancelación del título inscrito, o la orden judicial en
tal sentido.[12]
2.2.1.6.
En resumen, a juicio del
Consejo de Estado el bloqueo y la cancelación de los folios de matrícula
mencionados no podía ser ordenada por la registradora ad hoc, pues los
actos administrativos de apertura de los mismos estaban amparados por la
presunción de legalidad que no podía ser desvirtuada sino por los mismo
interesados que habían otorgado los títulos con fundamento en los cuales se
habían abierto, o por decisión judicial en tal sentido. Así las cosas, el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo debía haber acudido ante el juez
competente, legitimado para dirimir el conflicto. Pues “no pueden las
autoridades administrativas arrogarse funciones judiciales, pues éstas según la
Constitución Política sólo pueden ser ejercidas por las autoridades judiciales
señaladas en el artículo 116, sólo excepcionalmente se pueden atribuir a
autoridades administrativas en materias precisas y determinadas, que no es el
caso presente”.
2.2.1.7.
Con fundamento en las
consideraciones precedentes, el Consejo de Estado se manifiesta en un todo
conforme con la decisión del a quo, y en tal virtud decide confirmarla.[13]
3.       PRUEBAS DOCUMENTALES
Obran en el expediente, entre otros, los siguientes
documentos:
1)      Certificados
de libertad y tradición con folios de matrícula inmobiliaria Nos 080-83596 y
080-83857.
2)      Auto de fecha 27 de abril de 2007, a través el cual se dio inicio
al trámite administrativo N° 080-AA-2007-001 REG AD HOC SIR 2007-080-3-258.
3)      Auto de 18 de febrero de 2008, mediante el cual la registradora ad
hoc de instrumentos públicos de Santa Marta cita y notifica a los terceros
determinados  interesados en la actuación administrativa adelantada por ella.
4)      Copia de la notificación de la parte resolutiva de la Resolución
N° 001 de 2008, por medio de la cual se decide la actuación administrativa
correspondiente al expediente N° 080-AA-2007-001 REG AD HOC SIR 2007-080-3-258,
tendiente a esclarecer y clarificar la real situación jurídica de los predios
con matrículas inmobiliarias N° 080-83596 y algunas de sus derivadas; N° 80-2251
y sus derivadas; N° 080-50908; N° 080-56072 y sus derivadas.
5)      Copia de la Resolución 001 de 2008,  por medio de la cual se
decide la actuación administrativa correspondiente al expediente N°
080-AA-2007-001 REG AD HOC SIR 2007-080-3-258.
6)      Copia del oficio N° 474 de 17 de mayo de 2006 emitido por la
Alcaldía Distrital  de Santa Marta.
4.       CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
4.1.
EL PROBLEMA JURÍDICO
La demanda, las contestaciones a la misma y los fallos
de instancia pueden sintetizarse así:
4.1.1.
Las dos sociedades demandantes
estiman que sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de
acceso a la justicia, a la propiedad y a “el principio de buena fe exenta de
culpa” fueron vulnerados por el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Alcaldía Distrital de
Santa Marta. El desconocimiento de tales derechos provendría de los siguientes
hechos:
1)      Las dos sociedades demandantes
dicen ser titulares del derecho de dominio sobre sendos lotes de terreno, cuyas
matrículas inmobiliarias fueron abiertas con base en la matrícula matriz N°
080-83596 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Santa Marta.
2)      El acto administrativo
proferido por la Oficina de Registro de Santa Marta, a través del cual se abrió
el folio de matrícula N° 080-83596 fue objeto de solicitud de revocatoria
directa por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, quien
también pidió revocar las matrículas que de aquel folio se derivaran. Solicitud
que fue resuelta en forma negativa por el registrador de instrumentos públicos
de Santa Marta. Decisión que no fue demandada ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
3)      Posteriormente, el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo presentó ante la Superintendencia de Notariado
y Registro solicitud para que se ordenara bloquear la matrícula inmobiliaria N°
080-83596, entre otras.
4)      La anterior solicitud fue
aceptada por la mencionada Superintendencia, dando lugar a la apertura de una
actuación administrativa dentro de la cual fueron bloqueados los folios de
matrícula correspondientes a los inmuebles de propiedad de las sociedades
demandantes.
5)      Este bloqueo implica que no se
puede otorgar ninguna licencia de construcción sobre los inmuebles
correspondientes a los folios de matrícula bloqueados y no se puede permitir su
división material ni ningún otro acto jurídico, lo que ha irrogado a las
sociedades demandantes serios perjuicios al limitar la libre disposición de los
predios y dejarlos por fuera del comercio y de la posibilidad de ser
explotados.
6)      Por su parte, el señor Alcalde
de Santa Marta dirigió un oficio al secretario de planeación de ese distrito,
en donde le pide abstenerse de autorizar cualquier construcción, licencia o
permiso que tenga que ver con dichos inmuebles.
7)      A juicio de las sociedades
demandantes, la actuación administrativa promovida por el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo e iniciada y adelantada por la Superintendencia
de Notariado y Registro, así como la actuación de la Alcaldía Distrital de
Santa Marta, constituyen una flagrante violación al debido proceso, al derecho
de acceso a la justicia, a la “buena fe exenta de culpa” y al derecho de
propiedad, por todo lo cual se erige en una clásica vía de hecho.
4.1.2.
La Superintendencia de
Notariado y Registro contestó la demanda explicando que puede ocurrir
que en la historia traditiva de un inmueble reflejada en el correspondiente
folio de matrícula inmobiliaria, se haya incurrido en un error o en una
omisión. En este caso, surge el deber a cargo del registrador de instrumentos
públicos de corregir dicho error u omisión y para esto el legislador le ha
otorgado la facultad de corrección a que se refieren los artículos 35 y 82 del
Decreto 1250 de 1970 y otras normas concordantes, en armonía con las
disposiciones generales del C.C.A.
Refiriéndose concretamente a la historia traditiva de
los inmuebles de propiedad de las sociedades demandantes, la Superintendencia
explicó que los folios de matrícula correspondientes fueron abiertos con
fundamento en el folio matriz N° 080-83596, en donde existían sucesiones
ilíquidas y comunidades de propietarios que no se habían liquidado legalmente,
por lo cual la situación ameritaba el inicio de una actuación administrativa,
como en efecto se había hecho.
En todo caso, la Superintendencia afirma que la acción
de tutela resulta improcedente, por existir otros medios de defensa judicial al
alcance de los demandantes, sin que se presente la inminencia de consumación de
un perjuicio irremediable que la haga viable como mecanismo transitorio.
4.1.3.
El Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, al contestar la demanda, informó que el 25 de julio de
2008 la registradora ad hoc, nombrada para adelantar la actuación
administrativa contra la que se dirige la presente acción de tutela, había
expedido la Resolución N° 001 de 2008, en la cual decidió ordenar el cierre de
algunos folios de matrícula inmobiliaria, previo traslado a su folio de
matrícula de origen o folio matriz N° 080-83596, correspondiente al predio “Los
Cerros” o “Los Cerritos”.
Con fundamento en este folio de matrícula N° 080-83596
habían sido abiertos el folio de matrícula N° 080-83859 (“Lote Río” de
propiedad de la “Sociedad A.J.C.S. S. en C.” aquí demandante) y N° 080-83857
(“Lote Cancún”, de propiedad de la sociedad “Gruincofe & Induexpósicos
Ltda.” aquí demandante).
Explica así mismo el Ministerio, que las enajenaciones
y desenglobes que en su momento hizo la sociedad “Cerro Blanco”, entre ellas
las que efectuó a favor de las sociedades aquí demandantes, no recayeron sobre
predios que estuvieran bajo el amparo de su matrícula inmobiliaria 080-83596.
Además, sostuvo que la citada sociedad “Cerro Blanco” no era la titular del
dominio del inmueble que luego transfirió a las sociedades aquí demandantes,
puesto que sólo adquirió meras expectativas provenientes de la posible
adjudicación dentro de la sucesión del señor Máximo Campo Díaz-Granados.
En todo caso, el Ministerio estima que la presente
acción judicial, o bien debe tenerse como improcedente por existir otros medios
de defensa judicial para la protección de los derechos presuntamente
vulnerados, o bien debe ser denegada.
4.1.4.
La Alcaldía Distrital de Santa
Marta, por su parte, estima que la presente acción de tutela no resulta
procedente por existencia de otro mecanismo de defensa judicial al alcance de
las sociedades demandantes. Además, informa que contra la Resolución N° 001 de
2008 expedida por la registradora ad hoc, se interpuso el recurso de
reposición y en subsidio apelación, es decir, está pendiente del agotamiento de
la vía gubernativa.
4.1.5.
El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en primera instancia resolvió
declarar que la Superintendencia de Notariado y Registro (registradora ad
hoc de Santa Marta) y la Alcaldía Distrital de Santa Marta habían incurrido
en vías de hecho; en vista de lo anterior, decidió tutelar el derecho al debido
proceso de las sociedades demandantes y en consecuencia dejar sin efectos la
Resolución N° 001 de 2008, en lo que tenía que ver con dichas sociedades. Así
mismo, ordenó reabrir los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes a
los inmuebles de su propiedad. De otro lado, dejó sin efectos jurídicos el
oficio emitido por la Alcaldía distrital  de Santa Marta, en el cual pedía al
Secretario de Planeación de ese Distrito, abstenerse de autorizar cualquier
construcción, licencia o permiso que tuviera que ver con dichos inmuebles.
Para fundamentar tales decisiones, el Tribunal
consideró que la presente acción de tutela era procedente, puesto que someter a
los demandantes al agotamiento de la vía gubernativa y al ejercicio posterior
de adelantar la acción de nulidad del acto administrativo, conllevaría la
aceptación de la legalidad de una actuación que era “flagrantemente
constitutiva de vías de hecho desde todos los puntos de vista.”
Al estudiar la actuación administrativa desplegada por
la registradora ad hoc, sostuvo que el artículo 40 del Decreto 1250 de
1970 prescribe que la cancelación de un registro o inscripción procede sólo en
dos casos: cuando se presente la prueba de la cancelación del título o acto
registrado, o cuando existe una orden judicial en tal sentido.  En el caso
presente, la mencionada registradora ordenó el cierre de los folios de
matrícula correspondientes a los inmuebles de propiedad de las sociedades
demandantes, trasladando las anotaciones al folio matriz N° 080-83596,
correspondiente al globo de mayor extensión “Los Cerritos” o “Cerro Blanco”.
Con este proceder, había incurrido en vía de hecho, porque como autoridad
registral carecía por completo de competencia para cancelar dichos folios. Así
las cosas, en la Resolución N° 001 de 2008, lejos de hacer una “corrección
de errores”, la registradora ad hoc se había introducido a fondo en
el estudio de la titularidad de los inmuebles, al punto de resolver cerrar
algunos folios de matrícula inmobiliaria, modificando así el derecho de dominio
hasta llegar a mutar la propiedad sobre cuerpos ciertos, en propiedad en común
y pro indiviso. Todo sin mediar una orden judicial, como lo impone el artículo
40 del Decreto 1250 de 1970, desbordando así notoriamente el ámbito de su
competencia.
En cuanto a la actuación de la Alcaldía, el Tribunal
sostuvo que también se erigía en una vía de hecho, puesto que “restringir el
uso y goce derivados del derecho de dominio que los accionantes ejercen sobre
los inmuebles cuya titularidad no ha sido desvirtuada judicialmente, sin
adelantar ningún procedimiento administrativo en respeto del derecho de
defensa, y sin aducir medio probatorio alguno… conlleva a todas luces
arbitraria y constitutiva de vía de hecho, vulneradora del debido proceso”.
4.1.6.
El Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A., decidió
confirmar la anterior sentencia. A su juicio, coincidiendo con lo expuesto por
el Tribunal, el bloqueo y la cancelación de los folios de matrícula de los
predios de los demandantes no podía ser ordenado por la registradora ad hoc,
pues los actos administrativos de apertura de los mismos estaban amparados por
la presunción de legalidad, que no podía ser desvirtuada sino por los mismo
interesados que habían otorgado los títulos con fundamento en los cuales se
habían abierto, o por decisión judicial en tal sentido. Así las cosas, la
registradora ad hoc había usurpado funciones judiciales. Lo que el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo debía haber hecho era acudir ante
el juez competente, legitimado para dirimir el conflicto, y no solicitar la
actuación de la Superintendencia de Notariado y Registro.
4.1.7.
Así las cosas, el problema
jurídico que correspondería resolver a la Sala es el concerniente a si la
registradora ad hoc incurrió en una vía de hecho por defecto orgánico,
al proceder a cancelar los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes a
los inmuebles de propiedad de las sociedades demandantes, pues esa orden sólo
podía ser emitida por el juez competente, según lo prescribe el artículo 40 del
Decreto 1250 de 1970. O si por el contrario, como lo estiman el Ministerio y la
Superintendencia demandados, se trató simplemente de la corrección de unos
errores de registro, para lo cual dicha funcionaria sí tenía competencia, pues
se la otorgaban los artículos 35 y 82 del Decreto 1250 de 1970 y otras normas
concordantes, en armonía con las disposiciones generales del C.C.A.
No obstante, la presente acción de tutela sólo
resultaría procedente (i) si no existiera otro mecanismo de defensa judicial al
alcance de las sociedades demandantes; o (ii) si existiéndolo, se estuviera en
presencia de la inminente consumación de un perjuicio irremediable en la órbita
de los derechos fundamentales de las sociedades actoras, que la hiciera viable
como mecanismo transitorio; o bien, (iii) si a pesar de existir un medio de
defensa judicial alterno, éste se revelara como ineficaz para la defensa de los
derechos de los actores en el caso concreto.
Para determinar lo anterior, la Sala estima que debe
referirse in extenso al alcance del derecho al debido proceso
administrativo y a las garantías que comprende, y estudiar el caso concreto
para evaluar si se está en presencia de algunas de las circunstancias que
harían procedente la acción de tutela, según acaba de explicarse.
4.2.
El DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO.
4.2.1.
Antes de entrar en el estudio
de la posible presencia de vías de hecho en la actuación administrativa en la
que podrían haber incurrido las entidades demandadas dentro del presente
proceso, la Sala considera oportuno referirse a las nociones de “debido
proceso administrativo” y de “actuación administrativa”, y a la
presunción de legalidad de los actos  administrativos proferidos por la administración.
Según lo prescribe el inciso primero del artículo 29
de la Constitución Política, "el debido proceso se aplicará a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas" (subrayas
fuera del original). Esta clarísima prescripción constitucional tiene por
objeto señalar que en la actuación que despliegue la Administración pública tienen
plena aplicación el conjunto de garantías que conforman la noción de debido
proceso. Por ello ha manifestado la Corte que los derechos de defensa, de
contradicción, de controversia de las pruebas y de publicidad, así como los
principios de legalidad, de competencia y de correcta motivación de los actos,
entre otros, que conforman la noción de debido proceso, deben considerarse como
garantías constitucionales que presiden toda actividad de la administración[14].
Debe resaltarse que la Constitución Política en el
citado artículo 29 indica que el debido proceso se aplicará a toda actuación
administrativa; de donde se deduce que ésta, en cualquiera de sus etapas, debe
asegurar la efectividad de las garantías que se derivan de dicho principio
constitucional. Por este motivo, la jurisprudencia ha entendido que los
derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria, así como los
principios de competencia, publicidad, y legalidad de los actos de la administración,
tienen aplicación desde la iniciación de cualquier procedimiento
administrativo, hasta la conclusión del proceso, y deben cobijar a todas las
personas que puedan resultar obligadas en virtud de lo resuelto por la
Administración. Es decir, destaca la Sala, el debido proceso no existe
únicamente en el momento de impugnar el acto administrativo final con el cual
concluye una actuación administrativa.
En este sentido, refiriéndose a la naturaleza del
derecho al debido proceso administrativo, la jurisprudencia ha explicado lo
siguiente:
“De esta manera, el debido proceso
administrativo se ha definido como la regulación jurídica que de manera
previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de
protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de
las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio,
sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la
ley. El debido proceso administrativo consagrado como derecho fundamental en el
artículo 29 de la Constitución Política, se convierte en una manifestación del
principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las
autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también
las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una
determinada decisión (C.P. arts. 4° y 122)”.[15] (Negrillas y subrayas
fuera del original)
4.2.2.
Ahora bien, debe destacarse
que el derecho al debido proceso administrativo es ante todo un derecho
subjetivo, es decir, es propio de la  facultad de las personas interesadas en
una decisión administrativa, de exigir que la misma sea adoptada conforme a la
ley. Es, por tanto, un derecho que se ejerce durante la actuación administrativa que lleva a la adopción final de
una decisión y también durante la fase posterior de comunicación e impugnación
de la misma. Ciertamente, como lo ha explicado la Corte, “las actuaciones
administrativas constituyen la etapa del procedimiento administrativo que
antecede al acto administrativo. Posteriormente a esta etapa viene la
comunicación, publicación o notificación de tal acto y luego el trámite de los
recursos, llamado también vía gubernativa”.[16]
Sobre la necesidad de someter al principio de
legalidad la actuación administrativa anterior a la adopción de una decisión de
esta naturaleza, con miras a hacer efectivo el  derecho al debido proceso
administrativo, la Corte ha dicho lo siguiente:
“Las
actuaciones administrativas vinieron a ser reguladas por primera vez en el
C.C.A., ante la necesidad sentida de establecer unas normas que se refirieran a
la actividad de la Administración previa al acto administrativo.  Esta etapa
previa de formación del acto administrativo no había sido hasta entonces objeto
de regulación específica, pues las leyes anteriores se limitaban a establecer
las normas para impugnar tales actos mediante la llamada vía gubernativa.
...
“Al lado de las actuaciones administrativas de
carácter general o particular que regula el C.C.A. existen procedimientos
administrativos especiales que, según lo indica el artículo 1° del mismo
Código, se regulan por leyes especiales.
Respecto de ellos las normas del C.C.A tienen tan solo un carácter supletivo,
es decir sólo se aplican en lo no previsto por los procedimientos especiales y
en cuanto sean compatibles.[17]  De este carácter
especial son por ejemplo los procedimientos para la adjudicación de baldíos,
los procedimientos que regula el Código de Minas, los referentes al
reconocimiento de marcas y patentes, los procedimientos sancionatorios, los
disciplinarios, etc., y también algunos estatutos específicos sobre
registros públicos que se regulan por normas especiales.
“...
“8. A partir de una noción de “procedimiento” que
sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento
administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea como el modo de
producción de los actos administrativos[18]. Su objeto principal es
la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por
parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política
reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en
el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de
debido proceso.
“Entre el proceso judicial y el administrativo existen
diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue
cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden
jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de
legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función
administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace
que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y
flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la
Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una
eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente
a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos
deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los
administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido
proceso.
“Así, a partir de una concepción del procedimiento
administrativo que lo entiende con un conjunto de actos independientes pero
concatenados con miras a la obtención de un resultado final que es la decisión
administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación,
los instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este
último y los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía
gubernativa, deben responder al principio del debido proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo
se logra el cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente
a las garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar
presidido por los principios constitucionales que gobiernan la función publica
y que enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
“De esta manera hay una doble categoría de principios
rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la
hora de diseñar los procedimientos administrativos: de un lado el principio del
debido proceso con todas las garantías que de él se derivan y de otro los que
se refieren al recto ejercicio de la función pública.  [19]”[20]
(Negrillas y subrayas fuera del original)
4.2.3.
De lo expuesto hasta ahora y
de la jurisprudencia citada, la Sala extrae estas conclusiones: (i) el
derecho al debido proceso administrativo
es  de rango constitucional, porque
se encuentra consagrado en el artículo 29 superior; (ii) este derecho involucra
todos los principios y las garantías que conforman el concepto de debido
proceso como lo son, entre otros, el principio de legalidad, el de competencia,
el de publicidad, y los derechos de
defensa, contradicción y controversia probatoria, así como el derecho de
impugnación;  (iii) por lo tanto, el derecho al debido proceso administrativo
no existe solamente para impugnar una decisión de la Administración, sino que
se extiende durante toda la actuación administrativa que se surte para
expedirla y posteriormente en el momento de su comunicación e impugnación; (iv)
el debido proceso administrativo debe responder no sólo a las garantías
estrictamente procesales, sino también a la efectividad de los principios que
informan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; (v) como
regla general, las actuaciones administrativas están reguladas por  el Código
Contencioso Administrativo, pero existen “procedimientos administrativos
especiales” que, según lo indica el artículo 1° del mismo código, se
regulan por leyes especiales, entre ellos “algunos estatutos específicos
sobre registros públicos”. [21]
4.2.4.
De otro lado, como lo ha
señalado la jurisprudencia de esta corporación[22], el debido proceso
administrativo comporta otra serie de valores y principios que van más allá de
las garantías estrictamente derivadas del artículo 29 de la Carta (debido
proceso legal), entre los cuales se destacan el principio de buena fe, el de
confianza legítima y el de “respeto del acto propio”. Este último cobra
importancia para los administrados cuando las autoridades han emitido un acto
que crea a su favor una situación jurídica particular y concreta. En este
evento, la confianza legítima que el actuar estatal produce en el administrado,
así como el principio de buena fe, impiden a la Administración modificar o
revocar unilateralmente su decisión. En efecto, sobre el alcance del principio
de “respeto del acto propio”, la Corte ha vertido, entre otras, las
siguientes consideraciones:
“10. El principio de respeto del
acto propio opera cuando un sujeto de derecho ha emitido un acto que ha
generado una situación particular, concreta y definida a favor de otro.  Tal
principio le impide a ese sujeto de derecho modificar unilateralmente su
decisión, pues la confianza del administrado no se genera por la convicción de
la apariencia de legalidad de una actuación, sino por la seguridad de haber
obtenido una posición jurídica definida a través de un acto que creó
situaciones particulares y concretas a su favor.
“De ello se desprende que el
respeto del acto propio comprende una limitación del ejercicio de los derechos
consistente en la fidelidad de los individuos a las decisiones que toman, sin
que puedan revocarlas por sí mismos, más aún cuando el acto posterior se funde
en criterios irrazonables, desproporcionados o extemporáneos[23].
“El principio de respeto del acto
propio resulta aplicable cuando (i) se ha proferido un acto que contenga una
situación subjetiva concreta y verificable que conceda confianza a su
beneficiario de la titularidad de una posición jurídica determinada, esto es,
que la disposición sea eficaz y jurídicamente vinculante; (ii) la decisión sea
revocada unilateralmente por su emisor sin que esté autorizado por el
ordenamiento para ello y con base en parámetros irrazonables o
desproporcionados y (iii) exista identidad entre el sujeto que emite la
decisión y su beneficiario tanto en la disposición inicial como en la posterior
que la modifica, a la vez que ambos actos regulen la misma situación jurídica
subjetiva.[24]”
Y concretamente sobre la
posibilidad de revocar directamente un acto administrativo de carácter
particular y concreto, en la sentencia C- 672 de 2001[25]
la corporación hizo una completa síntesis de su jurisprudencia. Señaló la corporación:
“El Código Contencioso administrativo establece
claramente un procedimiento aplicable para la revocación de los actos
administrativos en el Título V del libro I  (artículos 69 a 74)
Así según el artículo 69 procederá la revocatoria de los
actos administrativos en los siguientes casos:
"Artículo 69. Los actos administrativos deberán ser revocados
por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos
superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes
casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la
Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o
social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado
a una persona".
“El Código establece en relación con los  actos de
carácter particular y concreto que hayan creado o modificado una situación
jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual
categoría la obligación de obtener el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular para poder proceder a dicha revocatoria[26].
“Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha
sido explícita en la afirmación de la irrevocabilidad de los actos
administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento del
particular en los términos señalados en la ley. Ha señalado esta Corte:
“Sabido es, que la mutabilidad o inmutabilidad de los
actos administrativos, ha sido aceptada por la doctrina, teniendo en cuenta, el
sujeto a quien están dirigidos. Es así, que en los actos administrativos de
carácter general, tendientes a producir efectos a todo el conglomerado social,
o a una parte de él, son esencialmente revocables por parte de la
administración, una vez se realice la valoración de las circunstancias
precisas, para que la administración proceda a revocar sus propios actos.
No sucede lo mismo con los actos de contenido
particular y concreto, que crean situaciones y producen efectos individualmente
considerados, los cuales no pueden ser revocados por la administración, sin el
consentimiento expreso del destinatario de esa decisión, según lo dispone el artículo 73 del C.C.A., el cual
preceptúa que para que tal revocación proceda, se debe contar con la
autorización expresa y escrita de su titular.
“…
Por otra parte, esta Corporación, ha manifestado : “En
cuanto a la revocación que la administración haga de sus propios actos, la
Corte reitera que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado
situaciones jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido
derechos de la misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y
escrito del mismo titular. La decisión unilateral del ente público toma de
sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y
desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena
fe y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de
la debilidad del administrado”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-246 del 3 de junio de 1996).
(...)
La Corte en esta materia debe reiterar:
“Es importante recordar que, tratándose de la
revocación de actos administrativos de carácter particular y creadores de
derechos, a De esta manera, al particular se le garantiza que sus
derechos se mantendrán inalterables, mientras la jurisdicción, agotadas las
formas propias de un juicio, no resuelva en favor o en contra de sus intereses.
“Dentro de este contexto, si la administración revoca
directamente un acto de carácter particular y concreto generador de derechos,
sin agotar uno de los requisitos señalados, vulnera los derechos de defensa y
debido proceso del particular,
derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución, deben regir en
las actuaciones administrativas.
“Si la administración decide revocar el acto
administrativo prescindiendo de la intervención del juez correspondiente,
desconoce los principios de seguridad jurídica y legalidad que en este caso
obran en favor del particular, quien confía que sus derechos se mantendrán
inmodificables, hasta que él acepte que se modifiquen o el juez lo decida (…)”[27].”[28]
“…
“De lo
expuesto se infiere que, en general, un acto administrativo de carácter
particular y concreto (i) sólo es revocable con el consentimiento expreso y
escrito del particular;   (ii) que si no se cuenta con el consentimiento
expreso y escrito del particular, la administración debe demandar su propio
acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.  Sin embargo, de
forma excepcional, se permite que la administración disponga la revocatoria
directa de un acto administrativo de carácter particular y concreto en dos
hipótesis:  (i) si se trata de un acto administrativo fruto del silencio
administrativo positivo y  (ii)  si es evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales;  (iii)  que  artículo 74 del código Contencioso Administrativo
establece un debido proceso que debe ser atendido necesariamente en estas
circunstancias por todo servidor público que pretenda efectuar la revocatoria
aludida”.  (Negrillas y subrayas fuera del original)
Como puede
observarse, de la jurisprudencia constitucional se deriva con toda nitidez que
los principios de buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio
impiden a la administración revocar directamente los actos administrativos de
carácter particular y concreto, sin obtener el previo consentimiento del
beneficiario. Y que a falta de dicho consentimiento, para producir la
revocatoria, “es al ente administrativo, y no al particular, a quien
corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio
acto” [29],
salvo que  se esté en el evento regulado por el artículo 73 inciso 2
del Código Contencioso Administrativo que dispone: “Pero habrá lugar a la
revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio
administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o
si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”.
Así las cosas,
salvo una evidente actuación fraudulenta, un acto de carácter particular y
concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del particular,
o por decisión judicial.
Con fundamento en las premisas anteriores, resolverá la
Sala el problema jurídico que plantea la presente demanda.
4.3.
EVALUACIÓN DE LA ACTUACIÓN
ADMINISTRATIVA DESPLEGADA POR LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO.
4.3.1.
Descripción de la actuación
desplegada por la Superintendencia a través de una registradora designada ad
hoc para ello.
Según se reseñó en el acápite de Antecedentes de la
presente Sentencia, en respuesta a una petición del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, la Superintendencia de Notariado y Registro inició una
actuación administrativa tendiente a “establecer y clarificar la real
situación jurídica y física del inmueble denominado “Sales Marítimas de Pozos
Colorados”[30], ubicado en el
corregimiento de La Guaira de la ciudad de Santa Marta, correspondiente al
folio de matrícula inmobiliaria N° 080-2251. Esta petición había sido
coadyuvada por el señor Alcalde Distrital de Santa Marta.
Sin embargo, dicha actuación se extendió a otros
inmuebles, entre ellos al globo de terreno denominado “Los Cerritos” o “Cerro
Blanco”, correspondiente al folio de matrícula N° 080-83596, así como a sus
segregaciones; entre éstas, a los predios denominados “Lote Río” con folio de
matrícula N° 080-83859 y “Lote Cancún”, con folio de matrícula N° 080-83857, de
propiedad de las sociedades “A.J.C.S. S. en C.” y “Gruincofe & Induepóxicos
Ltda.”, respectivamente, aquí demandantes.
Dentro de la actuación administrativa iniciada por la
Superintendencia de Notariado y Registro a través de una registradora ad hoc,
inicialmente se bloquearon preventivamente los mencionados folios de matrícula,
entre otros. Finalmente, dicha actuación concluyó con la expedición de la
Resolución N° 001 de 2008.[31]
En la aparte de consideraciones y antecedentes de
dicha resolución, en lo que tiene que ver concretamente con el folio de
matricula inmobiliaria N° 080-83596[32], se indica:[33]
“9.-De una primera valoración a los folios de
matrícula 080-83596, 080-2251, 080-50908, 080-56072 y las matrículas de sus
segregaciones, se estableció: (a) que existen notorias e innumerables
inconsistencias e imprecisiones en la mayoría de las anotaciones que integran
la historia jurídico registral y catastral de cada uno de estos frente a los
documentos que las soportan cuyo contenido difiere de lo que reflejan las
anotaciones de los folios de matrícula, de manera especial en el folio de
matrícula 080-83596 y las matrículas de sus segregaciones, donde –al parecer-
existen sucesiones ilíquidas y comunidades de propietarios que no se habrían
liquidado legalmente; (b) asientos registrales del antiguo sistema que
al no hallarse el respectivo libro en los archivos de la Oficina de Registro,
tendrán que reconstruirse siempre que se reúnan los requisitos establecidos en
el artículo 47 del decreto ley 1250 de 1970 y sus normas concordantes y
complementarias; (c) incoherencias entre la situación registral de los predios
frente a la catastral.” (Negrillas
fuera del original).
Adicionalmente, la registradora ad hoc explicó
que en el año 1995 la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa
Marta dispuso el registro de las hijuelas que fueron adjudicadas en calidad de
cesionarios en la sucesión de Máximo Campo Díaz-Granados a los señores Helión
Rojas, Pablo Emilio Melo y Fernando Rojas; no obstante, este registro se hizo
en la columna correspondiente a los casos de “falsa tradición”, en atención a
que el causante Máximo Campo Díaz-Granados no era propietario de la totalidad
del inmueble, en razón de existir otros comuneros. Sin embargo, al hacer la
anterior inscripción la Oficina de Registro incurrió en dos errores, pues le
asignó a los folios de matrícula “código de primera columna” y a pesar
de haber indicado que se trataba de una falsa tradición, señaló con la equis
(x) de propietarios a los adquirentes de derechos.  Posteriormente, sobre el
globo de terreno conocido como “Los Cerritos” o “Cerro Blanco”, la sociedad
“Cerro Blanco” hizo múltiples actos de segregación y ventas parciales,
desconociendo los derechos de los demás comuneros e induciendo a error a la
propia Oficina de Registro. Agrega la registradora ad hoc, que respecto
de este predio todos los folios de matrícula, tanto el matriz N° 080-83596,
como los derivados, contienen el señalamiento mediante equis (x) del supuesto
propietario, cuando en realidad, debido a la anotación de falsa tradición, en
vez de ese señalamiento debía haberse consignado el de la letra “I”
correspondiente al “derecho incompleto o sin antecedente propio”. A
juicio de la registradora ad hoc,  todos los terceros adquirentes de
buena fe cuyos predios estaban involucrados en la actuación administrativa que
ella adelantaba, “tuvieron la oportunidad de conocer las falencias de la
escritura 1126 de 1991 y la existencia de comunidades ilíquidas porque el
causante Máximo Campo Díaz Granados figura inscrito adquiriendo un derecho de
1/3… De haberse realizado por ellos un juicioso estudio de títulos antes de la
negociación, seguramente habrían advertido la confusa situación…”.
Ahora bien, en la parte resolutiva de la Resolución N°
001 de 2008, la registradora ad hoc decidió, entre otras cosas, lo
siguiente: (i) ratificar la validez del folio de matrícula N° 080-2251
correspondiente al predio “Sales Marítimas de Pozos Colorados”, así como los
folios de matrícula abiertos con base en segregaciones de este inmueble[34].
(ii) Por haberse establecido que el predio “Sales Marítimas de Pozos
Colorados” constituía una unidad independiente del globo de terreno denominado
“Los Cerritos” o “Cerro Blanco”, ordenar “dejar sin valor ni efectos”[35]
la anotación número 26 consignada en el folio de matrícula N° 080-83596[36],
correspondiente a la enajenación de La Nación - Ministerio de Obras Públicas a
favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. (iii) Ratificar la
validez y vigencia del folio de matrícula 080-83596, correspondiente al globo
de terreno “Los Cerritos” o “Cerro Blanco”; (iv) “Ordenar el
cierre de los siguientes folios de matrícula inmobiliaria, PREVIO TRASLADO
A SU FOLIO DE MATRÍCULA DE ORIGEN  O FOLIO MATRIZ N° 080-83596 PREDIO “Los
Cerritos” o “Cerro Blanco” de todas las anotaciones correspondientes a los
actos de transferencia de derechos, gravámenes, medidas cautelares,
limitaciones de dominio que aparezcan en cada uno de ellos; en los casos de
desenglobes parciales se dejará constancia del cierre del folio en las
respectivas anotaciones del citado folio matriz 080-83596. A LOS ADQUIRENTES DE
DERECHOS SE LES SEÑALARA LA X QUE INDIQUE QUE SON TITULARES DEL DERECHO REAL DE
DOMINIO, por hacer parte de la comunidad de propietarios en tal inmueble.
Son los siguientes:
…
2. 080-83859, a nombre de A.J.C.S.  S. en C, NIT
8300061569
3. 080-83857 a nombre de Gruincofe & Induepóxicos
Ltda.
…”.
4.3.2.
Fundamento legal invocado
por la registradora ad hoc para adoptar las anteriores decisiones
administrativas.
Para adoptar las anteriores decisiones, la
Registradora ad hoc manifestó actuar en ejercicio de las facultades
legales que le conferían el Decreto 01 de 1984 y los artículos 5°, 6°, 7°, 35,
49, 52 y 82 del Decreto Ley 1250 de 1970[37]. El Decreto Ley 01 de
1984 contiene el Código Contencioso Administrativo y a través del Decreto ley 1250
de 1970 se expidió el estatuto de registro de instrumentos públicos. Así, la
Sala entiende que, en principio, la actuación administrativa adelantada por la
registradora ad hoc se regía por las normas especiales de este último
Estatuto y, en lo no previsto en él, resultaban aplicables en forma supletoria
las normas generales sobre actuaciones administrativas recogidas en aquel código.
Ahora bien, las disposiciones invocadas de manera
concreta por la registradora ad hoc como fundamento de las facultades
que ejerció para adelantar la actuación administrativa que concluyó con la
expedición de la Resolución N° 001 de 2008 son las siguientes:
El artículo 5° del Decreto 1250 de 1970 que señala que
“(l)a matrícula es un folio destinado a un bien determinado, y se
distinguirá con un código o complejo numeral indicativo del orden interno de
cada oficina y de la sucesión en que se vaya sentando.” El artículo 6° siguiente
del mismo Decreto que prescribe que el folio de matrícula inmobiliaria “señalará,
además con cifras distintivas, la oficina de registro, el departamento o
territorio nacional y el municipio de la ubicación del bien, y la cédula
catastral que corresponda a éste dentro del municipio respectivo. Indicará,
también, si el inmueble es urbano o rural, designándolo por su número o nombre,
respectivamente, y describiéndolo por sus linderos, perímetros, cabida y demás
elementos de identificación que puedan  obtenerse. Si existieren plano y
descripción catastral, éstos se adosarán al folio, como parte integrante del
mismo.” Y el artículo 7° íbidem que se refiere a las
secciones del folio de matrícula y al respecto indica que constará de seis
secciones o columnas, cada una con una destinación específica[38].
Por su parte, el artículo 35 del decreto 1250
de 1970, que también invoca la registradora ad hoc como fundamento de
sus competencias para proferir la Resolución 001 de 2008, reza así:
“ART. 35. Los errores en que se haya incurrido al
realizar una inscripción, se corregirán subrayando y encerrando entre
paréntesis las palabras, frases o cifras que deban suprimirse o insertando en
el sitio pertinente y entre líneas las que deben agregarse y salvando al final
lo corregido, reproduciéndolo entre comillas e indicando si vale o no vale lo
suprimido o agregado. Podrá hacerse la corrección enmendando lo
escrito o borrándolo y sustituyéndolo y así se indicará en la salvedad que se
haga. Las salvedades serán firmadas por el registrador o su delegado.
Sin dichos requisitos no valdrán las correcciones y se tendrán por verdaderas
las expresiones originales.”
(Negrillas fuera del original)
De otro lado, el artículo 49 del mismo decreto señala
que “(c)ada folio de matrícula inmobiliaria corresponderá a una unidad
catastral y a ella se referirán las inscripciones a que haya lugar. En consecuencia,
cuando se divida materialmente un inmueble o se segregue de él una porción,
o se realice en él una parcelación o urbanización, o se constituya en propiedad
por pisos o departamentos, el registrador dará aviso a la respectiva oficina
catastral para que ésta proceda a la formación de la ficha o cédula
correspondiente a cada unidad. El incumplimiento de este deber constituye
falta disciplinaria del registrador”. (Subrayas fuera del original). Y más
adelante, el artículo 52 prescribe que “(p)ara que pueda ser inscrito
en el registro cualquier título se deberá indicar la procedencia inmediata del
dominio o del derecho respectivo, mediante la cita del título antecedente, con
los datos de su registro. Sin este requisito no procederá la inscripción, a
menos que ante el registrador se demuestre la procedencia con el respectivo
título inscrito. A falta de título antecedente, se expresará esta circunstancia
con indicación del modo en virtud del cual el enajenante pretende justificar su
derecho”.
Finalmente, el artículo 82 del Decreto ley 1250 de
1970 prescribe que “(e)l modo de abrir y llevar la matrícula se ajustará a
lo dispuesto en esta ordenación, de manera que aquella exhiba en todo momento
el estado jurídico del respectivo bien”.
4.3.3.
La registradora ad hoc
era incompetente para ordenar en este caso el cierre de los folios de matrícula
inmobiliaria correspondientes a los inmuebles de las sociedades demandantes.
Visto el tenor literal de las disposiciones que la
misma registradora ad hoc invoca como soporte jurídico de sus
competencias, la Sala observa que ellas en modo alguno confieren facultades a
los funcionarios de registro para cancelar o anular inscripciones o registros,
o para cerrar  folios de matrícula inmobiliaria abiertos conforme a la ley,
cuando de tal cierre se sigue una mutación en la naturaleza del derecho de
dominio.[39] Ciertamente, dichas
disposiciones se refieren a la manera, a las formalidades de llevar el registro
y para ello definen qué cosa es  una matrícula (art. 5°), qué debe señalar
(art. 6°) y qué secciones o columnas contiene, indicando para qué se utiliza
cada una (art. 7°). Así mismo, dichas disposiciones mencionan que cada folio de
matrícula inmobiliaria corresponderá a una unidad catastral (art.49) y
corroboran que el modo de llevar el registro debe ajustarse a lo prescrito en
el Decreto 1250 de 1970 (art. 82).
No obstante, el artículo 35, también invocado por la
registradora, se refiere a la manera de corregir los errores en que se haya
podido incurrir al asentar un registro. Al respecto, esta disposición prescribe
que esta competencia recae en “el registrador o su delegado”, pues a
este funcionario compete firmar las “salvedades”. La norma también
indica la manera como deben llevarse a cabo dichas correcciones, sobre lo cual
señala que se harán (i) “subrayando y encerrando
entre paréntesis las palabras, frases o cifras que deban suprimirse” o (ii)
“insertando en el sitio pertinente y entre líneas las que deben agregarse.” En
ambos casos, habrá que salvar al final lo corregido “reproduciéndolo entre
comillas e indicando si vale o no vale lo suprimido o agregado.” La
disposición agrega que la corrección podrá hacerse “enmendando lo escrito o
borrándolo y sustituyéndolo y así se indicará en la salvedad que se haga”.
Los verbos rectores que describen lo que pueden hacer
el registrador o su delegado cuando ejercen sus facultades de corregir los
errores de registro son subrayar, encerrar, insertar o enmendar lo escrito, “borrándolo
y sustituyéndolo”. Se pregunta la Sala si siendo estas las acciones para
las cuales los registradores tienen competencia, dentro de ellas cabe la
posibilidad de anular o cancelar inscripciones o cerrar folios de matrícula
inmobiliaria abiertos conforme a la ley, como en efecto hizo la registradora ad
hoc, que expresamente dispuso “dejar sin valor ni efectos” una
anotación[40] y “Ordenar el cierre”
de varios folios de matrícula inmobiliaria, “previo traslado”  de
las anotaciones en ellos contenidas a su folio de matrícula de origen  o folio
matriz.
A juicio de la Sala, coincidiendo en ello con los
fallos de instancia proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y
por el Consejo de Estado, las decisiones adoptadas por la registradora ad
hoc desbordaron amplia y ostensiblemente el ámbito de sus competencias,
incursionando en aquellas que el mismo Decreto 1250 de 1970 reserva a la
actividad judicial.
En efecto, al tenor de lo dispuesto por el artículo 40
de este mismo decreto, “(e)l registrador procederá a cancelar un registro o
inscripción cuando se le presente la prueba de la cancelación del respectivo
título o acto, o la orden judicial en tal sentido.”[41]
En concordancia con esta disposición, el artículo 45 del
Decreto 960 de 1970 prescribe que “(l)a cancelación de una escritura puede
hacerse por declaración de los interesados o por decisión judicial en los casos
de ley.”[42] [43]
Por su parte,  el artículo 39 del citado Decreto 1250 de 1970 define
que “(l)a cancelación de un registro o inscripción es el acto por el cual se
deja sin efecto el registro o inscripción”, y el 41 ibídem indica
que “(l)a cancelación de una inscripción se hará en el folio de matrícula en
la columna correspondiente y con referencia al acto, contrato o providencia que
la ordena o respalda, en los respectivos índices y en la copia del título
cancelado que repose en el archivo.”
Ahora bien, la actuación de la registradora ad hoc,
en lo que tiene que ver con los folios de matrícula de los inmuebles de
propiedad de las sociedades demandantes, consistió en ordenar su cierre, previo
traslado de las anotaciones en ellos contenidos, al folio de matrícula matriz.
Esta acción no equivale exactamente a la cancelación de un registro o
inscripción, pues en estricto sentido una cosa es la matrícula inmobiliaria y
otra los registros, anotaciones o inscripciones contenidos en ella, que
corresponden a los títulos traslaticios de dominio que afectan la titularidad
de la propiedad inmobiliaria, los gravámenes que sobre la misma recaigan, las
medidas cautelares que la afecten, los títulos de tenencia constituidos por
escritura pública o decisión judicial y los títulos que conlleven la llamada
falsa tradición, tales como la enajenación de cosa ajena o la transferencia de
derecho incompleto o sin antecedente propio.[44] No obstante, las
implicaciones de la acción de la registradora ad hoc en la calificación
de la propiedad, que la llevaron a ordenar el cierre de los folios de matrícula
inmobiliaria, tuvieron efectos sustanciales en la esfera de los derechos de
quienes aparecían registrados como propietarios, al punto que, como bien lo
señaló el a quo, se modificó el derecho de dominio hasta llegar a mutar
la propiedad sobre cuerpos ciertos, en propiedad en común y pro indiviso.
A juicio del Sala, la producción de estos efectos está
reservada a la labor judicial. Ciertamente, de manera general la cancelación de
un registro o inscripción puede producir similares efectos sustanciales  a los
que en este caso produjo la orden de la registradora; ahora bien, para la
cancelación del registro la ley expresamente indica que sólo puede producirse
cuando se le presente al registrador “la prueba de la cancelación del
respectivo título o acto, o la orden judicial en tal sentido.”[45]
(Decreto. 1250 de 1970, art. 40).  En el mismo sentido, cuando se trata de
mutar un derecho en común y pro indiviso en uno de propiedad sobre cuerpo
cierto, si ello no sucede por voluntad de los titulares, la ley exige un
trámite judicial. Así sucede, por ejemplo, en el caso de la acción judicial de
división de la cosa común prevista en el artículo 2334 del Código Civil[46],
que busca terminar con la propiedad en común y pro indiviso para radicar en
cabeza de los comuneros el derecho de propiedad sobre cuerpo cierto. Siendo
así, la Sala concluye que para la situación inversa, es decir, para mutar la
propiedad sobre cuerpo cierto en un derecho en común y pro indiviso sin la
voluntad de sus titulares, a fortiori ratione se exige la intervención
del juez. Similarmente, la Sala observa que la reciente Ley 1182 de 2008 regula
el procedimiento judicial de saneamiento de la titulación de la propiedad,
previsto para sanear, por medio del proceso especial establecido en dicha ley,
los títulos que conlleven la llamada “falsa tradición”.[47]
Así, resulta obvio que este trámite, que también implica una afectación
sustancial en la naturaleza del derecho de propiedad, sólo puede surtirse ante
un juez de la república.
Todas las anteriores consideraciones contribuyen a
fortalecer la conclusión de que la registradora ad hoc no tenía
competencias para dejar sin efectos anotaciones en el registro, ni para cerrar
folios de matrícula inmobiliaria trasladando las anotaciones contenidas en
ellos al correspondiente folio de matrícula matriz, pues las consecuencias
sustanciales de dichas acciones en la naturaleza del derecho registrado sólo
podían establecerse por vía judicial. Dado que ninguna norma legal autoriza a
los registradores ni a sus delegados a cerrar folios de matrícula produciendo
los efectos sustanciales que se describieron, sin el consentimiento de los
implicados, debe concluirse que dicha funcionaria se extralimitó claramente en
el ejercicio de sus funciones, con clara violación de los cánones 6° y 121
superiores, conforme a los cuales “los particulares sólo son responsables
ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores
públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones” (art. 6°) y “ninguna autoridad del Estado
podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la
ley” (art. 12).
4.3.4.
La decisión de la
registradora ad hoc constituye vía de hecho administrativa.
Se concluye de todo lo anterior, que efectivamente la
registradora ad hoc incurrió en una vía de hecho administrativa al
proceder de la forma tantas veces descrita. Pues de manera similar a lo que
ocurre cuando un funcionario judicial profiere una sentencia o providencia de
aquellas que la jurisprudencia ha calificado de “vía de hecho”, la
actuación administrativa de la funcionaria registral que desconoce
flagrantemente las disposiciones legales que la rigen no puede ser tenida por
otra cosa. Ciertamente, la Corte ha explicado que la vía de hecho
administrativa guarda cierta similitud con la vía de hecho judicial. Véase:
“La tesis de las vías de
hecho institución (sic) ha sido aplicada principalmente en el campo de la
actividad judicial, pero esta Corporación también ha reconocido su aplicación
en el ámbito de los procesos y actuaciones administrativos. Se puede
decir, entonces que una vía de hecho se produce cuando quien toma una decisión,
sea ésta de índole judicial o administrativa, lo hace de forma arbitraria y con
fundamento en su única voluntad, actuando en franca y absoluta desconexión con
el ordenamiento jurídico”.[48]
En el mismo sentido la Corte ha vertido los siguientes
conceptos:
“Por regla general el ordenamiento jurídico mismo
prevé las consecuencias aplicables en los casos de  quebrantamiento de sus
normas, tanto sustantivas como procedimentales.
No
obstante, la Corte Constitucional ha considerado que pueden presentarse situaciones
en las cuales los servidores públicos ejercen sus atribuciones separándose
totalmente de los mandatos de dicho ordenamiento, en abierta o abultada
contradicción con él, en forma tal que en vez de cumplirse la voluntad objetiva
del mismo se aplica la voluntad subjetiva de aquellos  y como consecuencia,
bajo la apariencia de actos estatales, se configura materialmente una
arbitrariedad, denominada vía de hecho, con la cual se vulneran o
amenazan derechos fundamentales de las personas y que da lugar al otorgamiento
de la acción de tutela.
“En consonancia con lo anterior, tal institución ha
sido aplicada principalmente en el campo de la actividad judicial, pero es
aplicable también en el ámbito de los procesos y actuaciones administrativos”.[49] (Negrillas y subrayas
fuera del original)
Dentro de las causas que originan la procedibilidad de
una acción de tutela contra una sentencia judicial por constituir “vía de
hecho”, la jurisprudencia ha incluido aquella que consiste en que el
funcionario que la haya proferido carezca de competencia para ello. A este
defecto se le conoce como “defecto orgánico”[50].
La Sala estima que, analógicamente, en este caso se está en presencia de una
clásica vía de hecho administrativa “por defecto orgánico”, que conlleva
la violación del derecho fundamental al debido proceso de las dos sociedades
demandantes, titulares de los inmuebles correspondientes a los folios de
matrícula inmobiliaria que fueron cerrados por decisión de la registradora ad
hoc.
Adicionalmente, la actuación de la registradora ad
hoc implica la revocatoria directa de los actos administrativos de
contenido particular y concreto mediante los cuales en su momento la Oficina de
Instrumentos Públicos de Santa Marta abrió los folios de matrícula inmobiliaria
que fueron cerrados por ella. Como se vio en las consideraciones anteriores de
esta sentencia, esta revocatoria directa de un acto de esa naturaleza no era
posible de adoptar sin que mediara el consentimiento de los implicados, en este
caso las sociedades aquí demandantes. No mediando ese consentimiento, la administración
ha debido demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, mas si se tiene en cuenta que no era evidente que la apertura
de los folios cerrados hubiera ocurrido por medios fraudulentos o ilegales,
pues ello no estaba acreditado en forma alguna. Desde este punto de vista, la
actuación de la registradora ad hoc igualmente conlleva una vía de hecho
por defecto orgánico, en cuanto esa funcionaria carecía de competencia para
producir la revocatoria directa de los actos de apertura de los folios de
matrícula inmobiliaria correpondienes a los inmuebles de las sociedades
demandantes, en cuanto tales actos eran de carácter particular y concreto.
4.4.
LA PROCEDENCIA DE LA
PRESENTE ACCIÓN DE TUTELA, EN CUANTO SE DIRIGE CONTRA LA SUPERINTENDENCIA DE
NOTARIADO Y REGISTRO.
4.4.1.
En las consideraciones
jurídicas precedentes, la Sala ha examinado la actuación administrativa
adelantada por la registradora ad hoc que motivó la presente acción de
tutela y ha concluido que ella se erige en una vía de hecho administrativa, que
vulnera el derecho al debido proceso de las sociedades demandantes.
No obstante, lo anterior no es suficiente para
establecer la procedencia de la presente acción. Ciertamente, recuerda la Sala
que la jurisprudencia de esta corporación ha distinguido entre los requisitos
de procedencia de la acción de tutela, que son aquellas circunstancias que
tienen que estar presentes para que el juez constitucional pueda entrar a
estudiar y decidir una acción de tutela, y las razones o motivos de
procedibilidad de la tutela, que son aquellas razones que ameritarían conceder
la protección judicial que el demandante reclama en el caso concreto. Los
requisitos de procedencia corresponden a los presupuestos procesales de la
acción de tutela y surgen de lo prescrito por el artículo 86 de la Constitución
Política.[51] De esta norma
constitucional emana que uno de tales presupuestos
procesales de la acción de amparo es la inexistencia de otro medio de
defensa judicial al alcance del interesado, salvo que la acción se utilice “como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”; aunque
la jurisprudencia ha establecido que cuando el otro medio de defensa existe,
pero en la práctica es ineficaz para amparar el derecho fundamental cuya
protección se invoca, entonces no desplaza a la acción de tutela que resulta
siendo procedente como mecanismo definitivo de protección. [52]
En este orden de ideas, la Corte ha explicado que el carácter
subsidiario de la acción de tutela a que se refiere el inciso tercero del
artículo 86 de la Constitución “supone que ella no procede en lugar de otra
acción existente para los mismos efectos, ni al tiempo con la misma, o después
de ella. Solamente procede a falta de la otra acción. De ahí que la acción no
pueda utilizarse para  reemplazar otros medios de defensa, para adicionarse
coetáneamente a ellos, como instancia posterior cuando han sido utilizados,
como recurso contra providencias de otros procesos, o como recurso para
resucitar términos procesales prescritos o caducados. La anterior la
utilización de la acción para cualquiera de los mencionados propósitos llevaría
al desconocimiento de ciertos principios constitucionales, tales como el del
non bis in idem, el de cosa juzgada, el de independencia judicial, el de juez
natural, o el de seguridad jurídica.”[53] Lo anterior sin
perjuicio de las dos excepciones comentadas arriba.
4.4.2.
Observa la Sala, que para
oponerse a la actuación de la registradora ad hoc las sociedades
demandantes disponen de mecanismos de defensa judicial a su alcance; en primer
lugar, pueden agotar la vía gubernativa, como al parecer ya lo han hecho, y
luego acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio
de la acción de nulidad y reestablecimiento el derecho, en donde como medida
preventiva pueden pedir la suspensión provisional de la Resolución N° 001 de
2008.
Como se sabe, la acción administrativa de nulidad y restablecimiento
del derecho comprende dos pretensiones: una primera, que es la anulación de un
acto administrativo, que procede cuando éste infringe las normas en que debería
fundarse, haya sido expedido por funcionario u organismo incompetente, o
en forma irregular, o falsamente motivado, o con desviación de las atribuciones
propias del funcionario o corporación que los profiera;[54]
la otra pretensión, que procede si el acto administrativo cuestionado es
anulado, es el restablecimiento de un derecho del demandante, amparado por una
norma jurídica. [55]
Frente a estas posibilidades de la acción de nulidad,
la acción de tutela persigue proteger derechos fundamentales, pero su
naturaleza jurídica no es la de ser una acción declarativa ni indemnizatoria.
Por estas razones, no es apropiada para definir asuntos litigiosos como, verbi
gratia el relativo a si sobre un terreno recae el derecho de propiedad
plena, o si más bien recaen derechos en común y pro indiviso; tampoco resulta
adecuada para establecer la responsabilidad del Estado o de sus entidades, por
razón, por ejemplo, del daño que se produce como consecuencia de sus decisiones
ilegales, y para ordenar reparaciones o indemnizaciones por estos conceptos.
Además, su carácter “sumario”, que autoriza al juez para adoptar
decisiones dentro de un  trámite ágil y rápido, con base en pruebas que no han
sido controvertidas, corrobora que la acción de tutela no se adecua para los
propósitos antedichos, que exigen un pleno debate probatorio.
4.4.3.
Sin embargo, la Sala estima
que la presente acción de tutela es procedente, por las razones que enseguida
pasa a explicar:
En primer lugar, en relación con aquellos actos o
negocios jurídicos que han sido elevados a escritura pública e inscritos en el
registro de instrumentos públicos, el legislador ha considerado que, por esas
solas circunstancias, ellos tienen una apariencia de legalidad que sólo puede
ser desvirtuada por la declaración de los propios interesados, o bien por la
del juez, en caso de controversia. Por esa razón, como se vio, el artículo 40
del Decreto 1250 de 1970 prescribe perentoriamente que la cancelación de un
registro o inscripción procede sólo en dos casos: cuando se le presente al
registrador la prueba de la cancelación del título o acto registrado, por parte
de los otorgantes que intervinieron en él (voluntad de los propios
interesados), o cuando existe una orden judicial en tal sentido. Ahora bien, en
el presente caso, la valoración que hizo la registradora ad hoc respecto
de los títulos a través de los cuales las sociedades demandantes adquirieron el
derecho de dominio sobre los inmuebles cuyos folios de matrícula fueron
cerrados, implica una calificación de los mismos tendiente a desvirtuar su
apariencia de legalidad, actividad que como se vio, se reserva a la rama
judicial.
En segundo lugar, como se dijo, el acto de registro de
un instrumento público y el acto de apertura de un folio de matrícula
inmobiliaria son en sí mismos actos administrativos de contenido particular,
amparados también por la presunción de legalidad que, prima facie, no
puede ser desvirtuada por la propia administración. En tal virtud, frente a
este tipo de actos en principio no cabe la revocatoria directa (en este caso el
cierre de un folio de matrícula equivale a la revocatoria del acto
administrativo de apertura del mismo). En efecto, tanto la jurisprudencia de
esta Corporación como la del Consejo de Estado han señalado que tratándose de
la revocatoria de actos administrativos de carácter particular, “es al ente
administrativo, y no al particular, a quien corresponde poner en movimiento el
aparato jurisdiccional demandando su propio acto. De esta manera, al particular
se le garantiza que sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la
jurisdicción, agotadas las formas propias de un juicio, no resuelva a favor o
en contra de sus intereses. Dentro de este contexto, si la administración
revoca directamente un acto de carácter particular y concreto generador de
derechos, sin agotar uno de los requisitos señalados, vulnera los derechos de
defensa y debido proceso del particular, derechos que, por mandato del artículo
29 de la Constitución, deben regir en las actuaciones administrativa.”.[56]
Así las cosas, en el presente caso, la actuación
administrativa desplegada por la registradora ad hoc tuvo dos
consecuencias directas: en primer lugar, desconoció la presunción de legalidad
de los títulos adquisitivos de dominio de cuerpos ciertos, contenidos en las
escrituras públicas registradas en los folios de matrícula por ella cerrados.
En segundo lugar, desconoció también la presunción de legalidad del acto
administrativo de apertura de dichos folios de matrícula inmobiliaria.
Esta actuación de la registradora, manifiestamente
adelantada sin competencia por estar legalmente reservada a la función
judicial, al parecer de la Sala irroga un perjuicio actual e injusto en la
esfera del derecho fundamental al debido proceso de las sociedades actoras,
frente al cual la acción de nulidad y restablecimiento del derecho resulta
ineficaz. Ciertamente, esta actuación irregular de la registradora obligaría a
dichas sociedades a restablecer las presunciones de legalidad comentadas, a
través del ejercicio de dicha acción judicial, lo cual en sí mismo resulta ser
una exigencia manifiestamente injusta y desproporcionada desde la perspectiva
constitucional, pues, como se acaba de ver, tratándose de la revocatoria de
actos administrativos de carácter particular y creadores de derechos, “es al
ente administrativo, y no al particular, a quien corresponde poner en
movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio acto”. [57]
Es decir, exigir a tales sociedades acudir a dicha acción equivale en este
caso a consumar o convalidar la acción irregularmente adelantada por la administración
en su contra, en cuanto implícitamente conlleva aceptar que la actuación
administrativa de cierre de los folios de matrícula llevada a cabo por la
registradora ad hoc se ajusta a la ley, por lo cual las perjudicadas con
dicho cierre deben demostrar judicialmente lo contrario. Lo anterior, a juicio
de la Sala, tendría una incidencia desproporcionada sobre el derecho al debido
proceso de las sociedades tutelantes.
Dicho de otro modo: la exigencia de acudir a la acción
de nulidad invertiría la carga de la prueba en juicio relativa a la validez del
acto administrativo de apertura de los folios de matrícula; como se vio, el
legislador ha establecido a cargo de la administración la prueba de la
ilegalidad de su propio acto, mediante la demanda del mismo; por eso, exigir a
las sociedades demandantes incoar la acción de nulidad en contra de la resolución
proferida por la registradora ad hoc, equivale radicar en cabeza suya la
demostración de la legalidad de tal acto, a pesar de la presunción de tal
legalidad establecida de ante mano por el mismo legislador. Esta inversión
probatoria, como se dijo, resulta ser una carga desproporcionada sobre la
efectividad del derecho al debido proceso.
Así las cosas, se concluye que exigir a las sociedades
demandantes acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para
oponerse a la actuación de la registradora ad hoc implícitamente
desconocería la presunción de legalidad de los actos administrativos de
apertura de los folios de matrícula, que debe ser desvirtuada judicialmente por
la administración, así como la prohibición de revocatoria directa de los actos
administrativos de contenido particular, sin que medie consentimiento de los
afectados. Por lo que, ante la imposibilidad de formular tal exigencia, la Sala
estima que resulta procedente el amparo definitivo de los derechos
fundamentales de las interesadas, habida cuenta de la manifiesta ilegalidad de
la actuación administrativa de la Superintendencia.
En este mismo sentido, la jurisprudencia se ha
pronunciado en otros casos. Así por ejemplo, sobre la procedencia de la acción
de tutela para oponerse a la revocatoria directa de actos administrativos sin
que medie consentimiento de los afectados, y sin el cumplimiento de los
requisitos legalmente exigibles, la Corte ha dicho:
“Igualmente, en los casos en que la
administración revoca actos particulares y concretos en contra de un individuo,
sin que medie su consentimiento, resulta evidente que el afectado no puede ser
el llamado a ejercer las acciones correspondientes ante la jurisdicción
contenciosa, porque eso significaría que los errores de la administración
prevalecen sobre los derechos y las garantías de los administrados.
“En conclusión, la acción de tutela resulta ser el
medio de defensa más eficaz en los casos en los que la administración, motu
propio, ha decidido revocar actos que tienen el carácter de particular y
concreto, pues a través de esta acción constitucional se evita que se siga
ocasionando la lesión de derechos fundamentales, y obliga a la entidad
correspondiente a agotar los mecanismos legales que le han sido dados para
obtener la revocación o modificación de dichos actos”. [58]
(Negrillas y subrayas fuera del original)
4.4.4.
Conclusión.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, en la
parte resolutiva de la presente decisión se confirmarán los fallos de instancia
en cuanto consideraron procedente la presente acción en contra de la
Superintendencia de Notariado y Registro y ordenaron dejar sin efectos las decisiones
contenidas en los numerales séptimo y noveno de la Resolución N° 001 de 2008
proferida por la registradora ad hoc, en lo que tenían que ver con las
sociedades demandantes.
4.5.
EVALUACIÓN DE LA ACTUACIÓN
DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO.
4.5.1.
La presente demanda se dirige
también en contra del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. La acción
presuntamente vulneradora de derechos fundamentales que se le endilga en el
libelo a esta cartera ministerial consiste en haber solicitado a la
Superintendencia de Notariado y Registro adelantar una investigación administrativa
relacionada con la situación registral de los inmuebles de las sociedades
demandantes implicados en el presente proceso, entre otros.
Al respecto, la Sala coincide con las apreciaciones
vertidas en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que
explican que esta solicitud por sí misma no tuvo el alcance de desconocer
derecho fundamental alguno. En efecto, este desconocimiento de derechos fue
producto exclusivo de las decisiones adoptadas por la registradora ad hoc
en una clara extralimitación de sus competencias, como se estudió en las
consideraciones anteriores de la presente sentencia. Como bien lo explica el
Tribunal, el Ministerio se limitó a elevar una petición dirigida a proteger los
derechos patrimoniales de los que se consideraba titular, y las vías de hecho
derivadas de la actuación administrativa adelantada con ocasión de esta
petición sólo pueden endilgársele a la Superintendencia de Notariado y
Registro.
En congruencia con la anterior conclusión, la Sala
observa que, respecto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la
demanda no solicita que se imparta ninguna orden en concreto, tendiente a
proteger los derechos que estima fueron vulnerados.
Así las cosas, en la parte resolutiva de la presente
decisión también se denegará la presente acción de tutela, en cuanto se dirige
contra el citado Ministerio.
4.6.
EVALUACIÓN DE LA ORDEN ADMINISTRATIVA
PROFERIDA POR LA ALCALDÍA DISTRITAL DE SANTA MARTA Y DE SUS EFECTOS EN LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS SOCIEDADES DEMANDANTES.
4.6.1.
La presente acción de tutela
se dirige así mismo en contra de la Alcaldía Distrital de Santa Marta, por
cuanto el señor Alcalde de esa ciudad dirigió un oficio al secretario de
planeación distrital, en donde le pidió “abstenerse expedir cualquier tipo
de intervención en construcción, sea licencias, permisos, etc. que tengan que
ver con los predios denominados Pozos Colorados, bienes éstos que eran
de propiedad de la Corporación Nacional de Turismo y fueron adquiridos por el
Distrito mediante la figura de la expropiación por vía administrativa”.[59]
La copia de este oficio fue trasladada por la
Curaduría Urbana N° 2 de Santa Marta a la sociedad “A.J.C.S.  S. en C.”, aquí
demandante, dentro del trámite de la solicitud de licencia de subdivisión de
predio por ella iniciado. Con dicho traslado se le concedió a la sociedad un
término de cinco días para “exponer sus argumentos por escrito y aportar las
pruebas que considere pertinentes para que este Despacho se pronuncie al
respecto”.
En la misma demanda de tutela consta que la “sociedad
A.J.C.S.  S. en C. descorrió el traslado mediante recurso de reposición para
que se procediera a otorgar la licencia peticionada, previa demostración del
derecho que le asistía como legítima propietaria inscrita en el registro
inmobiliario de Santa Marta; a lo cual accede la Curaduría Urbana No. 2, por
encontrar las razones de hecho y los soportes jurídicos ajustados a la
realidad.”
4.6.2.
Observa la Sala que la
actuación de la Alcaldía Distrital de Santa Marta tendiente a restringir el
otorgamiento de licencias sobre el inmueble de la sociedad “A.J.C.S.  S. en C.”
implicaría una restricción indebida en el uso y goce del derecho de propiedad
de dicha sociedad, constitutiva de vías de hecho por vulneración del derecho al
debido proceso, si hubiera sido adelantada sin citar a la interesada, en
respeto de las garantías constitucionales de defensa y contradicción. No
obstante, la misma demanda da cuenta de que dicha sociedad sí fue citada por la
curaduría urbana mencionada, y tuvo oportunidad de demostrar “el derecho que
le asistía como legítima propietaria inscrita en el registro inmobiliario”, por
lo cual finalmente se accedió a sus pretensiones de otorgarle la
licencia deprecada.
Visto lo anterior, la Sala estima que en este evento
no se consumó la vulneración del derecho al debido proceso que la actora
endilga a la Alcaldía Distrital, con motivo de la orden impartida en la que se
solicitaba no expedir licencias que tuvieran que ver con “los
predios denominados Pozos Colorados”.[60]
4.6.3.
Finalmente, la demanda también
endilga a la Alcaldía distrital de Santa Marta haber vulnerado los derechos
fundamentales de las sociedades actoras por haber coadyuvado la petición del
Ministerio de Comercio Industria y Turismo, dirigida a la Superintendencia de
Notariado y Registro, solicitándole adelantar una investigación administrativa
relacionada con la situación registral de los inmuebles de las sociedades
demandantes, entre otros.
Al respecto, cabe el mismo comentario hecho en
relación con el citado Ministerio: dicha petición, por sí misma, no implicaba
desconocimiento de derechos, por lo cual por este concepto tampoco puede
considerarse procedente la presente acción, en cuanto se dirige en contra de la
Alcaldía Distrital.
En tal virtud, en la parte resolutiva de la presente
decisión se denegará la presente acción de tutela, en cuanto se dirige contra la
Alcaldía Distrital de Santa Marta.
5.       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.  CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de
noviembre de 2008 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A., que a su vez decidió confirmar
la sentencia de 25 de agosto de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en lo que se refiere a conceder
la tutela frente a la Superintendencia de Notariado y Registro y a denegarla
frente al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
SEGUNDO. En lo que tiene que ver con la Alcaldía Distrital de
Santa Marta, REVOCAR la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2008
por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección A., que a su vez decidió confirmar la sentencia de 25 de
agosto de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Tercera, Subsección A, y en su lugar denegar la presente acción de
tutela frente a dicha Alcaldía.
TERCERO. Por Secretaría General líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sobre el derecho al debido
proceso como cláusula abierta e integradora de principios y valores
constitucionales Cfr. T-280/98  M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[2] T-720 de 26 de noviembre de 1998,  M.P.
Alfredo Beltrán Sierra
[3] Esta orden se impartió respecto de un acto traslaticio de
dominio anotado en el folio correspondiente al globo de terreno llamado “Cerro
Blanco”, matriz de aquellos correspondientes a los inmuebles de las sociedades
aquí demandantes; la anotación se refería a la enajenación de La
Nación - Ministerio de Obras Públicas a favor del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, aparentemente hecha sobre el predio conocido como los
“Pozos colorados”, que la registradora ad hoc identificó como distinto
del predio “Cerro Blanco”.
[4] Cf., entre
otras, T-571 de 27 de julio de 2007.
M.P. Jaime córdoba Triviño.
[5] En sustento de este aserto la demanda cita la T-550 de 7 de
octubre de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[6] En sustento de esta afirmación, la demanda se refiere a la célebre
sentencia de 20 de mayo de 1936, proferida por la Sala Civil de la Corte
Suprema de Justicia, en donde se recogió esta doctrina de la buena fe creadora
del derecho y se señalaron los requisitos para que ella opere.
[7] Ver páginas 82 y 83 del cuaderno 1 del expediente.
[8] La Superintendencia cita una fragmento de la sentencia de 23 de
enero de 1988, emanada de la Sala de lo Contencioso Administrativo el Consejo
de Estado, Sección Primera.
[9] Sección Primera, sentencia de 9 de mayo de 1996, Rad.2056, C.P.
Juan Alberto Polo Figueroa.
[10] Ibídem
[11] SOLICITUDES DE
NULIDAD Y DE ACLARACIÓN DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: El Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declarara la
nulidad de la sentencia de primera instancia. Lo anterior aduciendo, entre
otras cosas, que la sentencia no resolvía los conflictos existentes, sino que
los agravaba, al no haber vinculado al proceso a la sociedad Cerro Blanco S.A. “para
que explique la serie de afectaciones que hizo al enajenar lotes sobre un
predio que no le pertenece y de otra parte, acuda a responder por los negocios
celebrados y, que como en este evento, afectó bienes que son de la nación.”
Además, la actuación administrativa adelantada por la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Santa Marta había sido pública y los interesados habían
tenido oportunidad de ejercer allí el derecho de defensa y contradicción.
De otro lado, la Superintendencia de Notariado y Registro solicitó al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca que aclarara la sentencia de primera
instancia, concretamente en cuanto a la forma como debía ser cumplida, teniendo
en cuenta que la Resolución 001 de 2008 -que dicho fallo había dejado sin
efectos- a la fecha de esa solicitud de aclaración no se encontraba en firme y
que en contra de ella se había interpuesto el recurso de apelación, el cual
estaba en proceso de trámite.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió rechazar la solicitud
de nulidad, conceder la impugnación interpuesta por el Ministerio de Comercio Industria
y Turismo y negar la solicitud de aclaración de la sentencia propuesta por la
Superintendencia de Notariado y Registro. En sustento de estas determinaciones
el Tribunal expuso:
-En relación con la solicitud de nulidad planteada por el Ministerio,
dijo que en la misma no se mencionaba ninguna de las causales de nulidad
reconocidas por el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. En cambio,
se aducían argumentos sustanciales o de fondo, “que ponen de manifiesto la
inconformidad del accionado Ministerio de comercio Industria y Turismo, con el
estudio de fondo efectuado por la Sala en la sentencia.”  En tal virtud, la
solicitud de nulidad debía rechazarse para en cambio conceder la impugnación de
la sentencia, considerando que los argumentos propuestos para sustentar la
nulidad, debía ser considerados como argumentos de la impugnación.
-Respecto de la solicitud de aclaración de la sentencia formulada por la
Superintendencia de Notariado y Registro, estimó que en este caso la sentencia
era clara, sin que contuviera conceptos o frases que fueran verdaderos motivos
de duda.
SOLICITUD DE VINCULACIÓN COMO TERCERO INTERESADO. Así mismo, mediante memorial dirigido al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la sociedad “Cerro Blanco S.A.”
solicitó ser reconocida como tercero interesado. El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca decidió negar la solicitud de intervención como coadyuvante
formulada pro la sociedad “Cerro Blanco S.A., explicando  que “la razón de
ser de la intervención procesal de los coadyuvantes se encuentra en la
necesidad de proteger las garantías procesales de tales sujetos, en los eventos
en los cuales los pronunciamientos judiciales en sede de tutela puedan afectar
derechos e intereses suyos menoscabándose el derecho de defensa si no pueden
participar procesalmente.” No obstante, al parecer del Tribunal, en el caso
concreto la sociedad “Cerro Blanco S.A.” pretendía defender dentro del proceso “intereses
propios que están lejos de adecuarse a la institución de la coadyuvancia, y más
bien pretenden la intervención de Cerro Blanco S.A. como verdadero sujeto
procesal en el extremo activo”. Así las cosas, el Tribunal concluyó que
Cerro Blanco no intervenía como “tercero” interesado, sino que aducía la
“vulneración de sus propios derechos fundamentales”, lo cual exigía la
formulación de una acción de tutela en nombre propio.
[12] Destaca el Consejo de Estado que la constitucionalidad del
artículo 40 del Decreto 1250 de 1970 fue avalada por esta Corporación en la
C-355 de 4 de agosto de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. .
[13] SOLICITUD DE NULIDAD DE LA SENTENCIA DE
SEGUNDA INSTANCIA.
Mediante memorial presentado el 19 de diciembre de 2008, el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo solicitó ante el Consejo de Estado la
declaratoria nulidad de la sentencia proferida por esa misma corporación.  En
fundamento de esta solicitud arguyó que la acción de tutela no era el mecanismo
adecuado para decidir situaciones relacionadas con títulos de propiedad y
dominio, por cuanto en esta oportunidad “los títulos que aparentemente
aportan con la acción, no son idóneos por contener una falsa tradición”.
Agregó que en el presente caso existía la jurisdicción civil, que era la
competente para resolver el conflicto jurídico, por lo cual la acción de tutela
no resultaba procedente.
Adicionalmente, tras hacer un recuento sobre la historia registral de
los inmuebles correspondientes a las matrículas inmobiliarias cuya cancelación
dio origen a la presente demanda de tutela, el Ministerio adujo que la sociedad
“Cerro Blanco S.A.” debió haber sido citada al proceso, a fin de que
respondiera ante los adquirentes de los predios que ella trasfirió sin que
fueran de su propiedad. Insistió también en que las actuaciones administrativas
adelantadas por la Superintendencia de Notariado y Registro solamente habían
perseguido la aclaración y corrección de la situación jurídica de dichos
inmuebles, “por cuanto por las enajenaciones efectuadas por Cerro Blanco
S.A. se han afectado los títulos de pertenencia del predio que es de la Nación”.
La anterior solicitud de nulidad fue decidida en forma negativa por el
Consejo de Estado, mediante auto proferido el 29 de enero de 2009. Para
fundamentar esta negativa, explicó que en su escrito el Ministerio se había limitado
a cuestionar: (i) la prueba documental allegada al proceso, y  (ii) a expresar
que la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para decidir el problema
jurídico que planteaba la demanda.
En relación con lo primero, sostuvo el Consejo que su fallo se había
fundamentado en los actos administrativos allegados con el escrito de la
acción, sobre los cuales recaía la presunción de legalidad. En cuanto al
segundo argumento, adujo que la consideración relativa a si la acción de tutela
resultaba procedente o no, no podía llevar a concluir en la nulidad de la
sentencia “por cuanto esta es una cuestión que atañe al principio de
independencia y autonomía de los jueces, pues si según su criterio se observa
una vulneración de derechos fundamentales, debe protegerlos”.  Agregó que
en este caso la autoridad administrativa se había arrogado funciones
judiciales, lo cual constituía una evidente vulneración del derecho al debido
proceso de los demandantes.
[14] Véase, entre otras, T-103 de 16 de febrero 2006, M.P Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[15] T-982 de 8 de octubre de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] C-640 de 13 de agosto de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[17] El inciso segundo del artículo 1° del C.C.A. es del siguiente tenor:
“Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán
por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta primera
parte que sean compatibles”.
[18] Cf. García de Entrerría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. CURSO DE
DERECHO ADMINISTRATIVO. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420
[19] A manera de ejemplo, cabe mencionar como normas especiales sobre
registros públicos las siguientes: el Decreto 1250 de 1970 sobre registro de
instrumentos públicos,  el Decreto 1260 de 1970 sobre registro del estado civil
de las personas, los artículos pertinentes del Código de Comercio que regulan
el registro mercantil, en materia de contratación pública las normas de la Ley
80 de 1993 relativas a registros de proponentes, etc.
[20] C-640 de 13 de agosto de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[21] C-640 de 13 de agosto de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[22] Sobre el derecho al debido
proceso como cláusula abierta e integradora de principios y valores
constitucionales Cfr. T-280/98  M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[23] Cfr. T-475 de 29 de
julio de 1992,  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[24] Cfr. T-265  de 23 de abril  de 1999  M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[25] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[26] "Artículo 73. Revocación de actos de carácter
particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o
modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
"Pero habrá lugar a la revocación de los
actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo,
si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el
acto ocurrió por medios ilegales.
"Además, siempre podrán revocarse parcialmente
los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores
aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión."
[27] T-720 de 26 de noviembre de 1998, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra
[28] En la providencia en
cita la Corte reiteró que la administración tiene la posibilidad de revocar sin
el consentimiento de la persona favorecida, el acto administrativo obtenido
ilícitamente, por autorización expresa del artículo 73 inciso 2 del Código
Contencioso Administrativo que dispone: “Pero habrá lugar a la revocación de
esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo
positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere
evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”.
[29] T-720 de 26 de noviembre de 1998,  M.P.
Alfredo Beltrán Sierra
[30] Resolución N° 001 de 2008, Reg Ad Hoc. Obra en el expediente al
folio 188 del cuaderno principal.
[31] Esta resolución se profirió después de incoada esta acción de
tutela.
[32] Este es el folio correspondiente al predio “Los cerritos” o
“Cerro Blanco”, matriz de aquellos que corresponden a los inmuebles de
propiedad de las sociedades demandantes.
[33] Estas mismas consideraciones se habían incluido en el auto que
dio inicio a la actuación administrativa.
[34] Entre las anotaciones contenidas en el folio matriz N° 080-2251
están aquellas correspondientes a una compraventa del ICBF a favor de la
Corporación Nacional de Turismo y la extinción de dominio de esta última a
favor del Distrito de Santa Marta.
[35] Subrayas fuera del original.
[36] Este es el folio correspondiente al predio “Los cerritos” o
“Cerro Blanco”, matriz de aquellos que corresponden a los inmuebles de
propiedad de las sociedades demandantes.
[37] Cf. Encabezamiento de la Resolución N° 001 de 2008, proferida
por la registradora ad hoc, obrante en el expediente al folio N° 188 del
cuaderno principal.
[38] Esta destinación es la siguiente:
“La
primera columna, para inscribir los títulos que conlleven modos de adquisición,
precisando el acto, contrato o providencia.
“La
segunda columna, para inscribir gravámenes: hipotecas, prendas agrarias o
industriales de bienes destinados al inmueble o radicados en él, actos de
movilización, decretos que concedan el beneficio de separación.
“La
tercera columna, para la anotación de las limitaciones y afectaciones del
dominio: usufructo, uso y habitación, servidumbres, condiciones, relaciones de
vecindad, condominio, propiedad horizontal, patrimonio de familia inembargable.
“La
cuarta columna, para la anotación de medidas cautelares: embargos, demandas
civiles, prohibiciones, valorizaciones que afecten la enajenabilidad.
“
La quinta columna, para inscribir títulos de tenencia constituidos por
escritura pública o decisión judicial: arrendamientos, comodatos, anticresis,
derechos de retención.
“ La sexta columna, para la inscripción de títulos
que conlleven la llamada falsa tradición, tales como la enajenación de cosa
ajena o la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio.”
[39] Sobre la apertura de folios de matrícula, el artículo 50 del
Decreto 1250 de 1970 indica lo siguiente:
“ART. 50. Siempre que el título implique fraccionamiento de un
inmueble en varias secciones o englobamiento de varias de éstas en una sola
unidad, se procederá a la apertura de nuevos folios de matrícula, en los que se
tomará nota de los folios de donde derivan.”
[40] Esta orden se impartió respecto de un acto traslaticio de
dominio anotado en el folio correspondiente al globo de terreno llamado “Cerro
Blanco”, matriz de aquellos correspondientes a los inmuebles de las sociedades
aquí demandantes; la anotación se refería a la enajenación de La
Nación - Ministerio de Obras Públicas a favor del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, aparentemente hecha sobre el predio conocido como los
“Pozos colorados”, que la registradora ad hoc identificó como distinto
del predio “Cerro Blanco”.
[41] Negrillas y subrayas fuera del original.
[42] Ídem
[43] Estas
dos normas legales fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en
la sentencia C-355 de 4 de agosto de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Dijo
entonces la Corte: “…no
encuentra la Corte que las normas demandadas vulneren la Constitución. El
legislador bien puede considerar que cuando un acto se ha elevado a escritura
pública o ha sido inscrito en el registro de instrumentos públicos, tiene por
esas solas circunstancias una apariencia de legalidad que debe ser desvirtuada
o bien por la declaración de los propios interesados, o bien por la del juez,
en caso de controversia”.
[44] Cf. Decreto. 1250 de 1970, art. 7
[45] Subrayas fuera del original
[46] Código Civil Art. 2334: “Partes. Todo comunero puede
pedir la división material de la cosa común, o su venta para que se distribuya
el producto.
“La
demanda deberá dirigirse contra los demás comuneros, y a ella se acompañará la
prueba de que demandante y demandado son condueños. Si se trata de bienes
sujetos a registro, se presentará también certificado del registrador de
instrumentos públicos sobre la situación jurídica del bien y su tradición, que
comprenda un período de veinte años si fuere posible.”
[47] Se trata de un proceso especial ante juez,
para el saneamiento de la titulación de la propiedad inmueble no superior  a
media hectárea en el sector urbano  y a diez hectáreas en el sector rural. El
trámite busca sanear la titulación de in inmueble por providencia debidamente
motivada, la cual en firme, es inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria
correspondiente, como modo de adquirir.
[48] T-995 de 21 de noviembre de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[49] Sentencia T- 590 de 1° de agosto de 2002. M. P. Jaime Araujo Rentería.
[50] Cf., entre
otras, T-571 de 27 de julio de 2007.
M.P. Jaime córdoba Triviño.
[51] Esta disposición constitucional,
en lo pertinente, dice así:
“ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien
actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados
o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública.
“…
“Esta acción solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
“…
“La ley establecerá los casos en los que la
acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un
servicio público o
cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto
de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
De la disposición trascrita se desprende que los presupuestos
procesales básicos de procedencia de la acción de tutela son que ella se
interponga para la protección inmediata (requisito de inmediatez) de un
derecho fundamental (no de otra categoría de derechos), que sea interpuesta
por el titular de tales derechos o su representante o agente (requisito de
legitimación en la causa por activa), en contra de quien vulnera o amenaza
el derecho fundamental (requisito de legitimación en la causa por pasiva),
y que no exista otro mecanismo de defensa judicial, salvo que la acción se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
[52] Cf., entre otras, T-414 de 16 de junio de 1992,  SU-961 de 1 de diciembre
de 1999 y T-1203 de 2 de diciembre de 2004.
[53] T-1203 de 2 de diciembre de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[54] Véase,
C.C.A .artículo 84.
[55] Véase, C.C.A .artículo 85
[56] T- 315 de 17 de julio de 1996, M.P. Jorge
Arango Mejía. En el mismo sentido pueden verse T-230 de 1993, M.P. Carlos
Gaviria Díaz,  T-639 de 1996, M.P Vladimiro Naranjo Mesa, y  T-720 de 1998,
M.P. Alfredo Tulio Beltrán Sierra.
[57] Sentencia T- 315 de 17 de julio de 1996, M.P.
Jorge Arango Mejía.
[58] T-460 de 7 de junio de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[59] Oficio 474 de 2006, emanado del alcalde distrital de Santa
Marta. Copia del mismo obra en expediente al folio 29 del cuaderno principal.
[60] No sobra recordar que en la Resolución N° 001
de 2008, la registradora ad hoc estableció que el predio “Sales
Marítimas de Pozos Colorados” constituía una unidad independiente del globo
de terreno denominado “Los Cerritos” o “Cerro Blanco”. De este último
fueron segregados los inmuebles de las sociedades actoras. En tal virtud,
para la fecha es claro que estos últimos predios no tiene que ver con el
llamado “Pozos Colorados”.