C-503-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-503/93
SENTENCIA
INHIBITORIA/JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Esta Corporación
carece de competencia para pronunciarse sobre los actos administrativos
proferidos por el alcalde municipal, pues según el artículo 241 de la Carta
Política, el control constitucional que ejerce la Corte Constitucional no se
extiende a los actos administrativos.
TRANSITO
CONSTITUCIONAL
Esta Corporación
reiteradamente  ha afirmado su competencia para conocer de las demandas que
versen sobre leyes que han sido objeto de revisión constitucional por la Corte
Suprema de Justicia, por considerar que la acusación se fundamenta en un nuevo
ordenamiento constitucional, como es, para este caso, el régimen municipal
contenido en el Estatuto Superior.
ALCALDE
MAYOR/ALCALDE DEL DISTRITO
Dado que la
categoría de alcalde mayor, conferida al alcalde del Distrito Especial de
Bogotá en el decreto 3133 de 1968, que luego fue conservada en la Constitución
Política, forma parte del régimen jurídico especial que es propio de los
Distritos de Cartagena y Santa Marta, no cabe duda que también los alcaldes de
Cartagena y Santa Marta tienen el carácter de "alcaldes mayores".
Cabría agregar adicionalmente que, interpretando la voluntad del constituyente,
el régimen constitucional que regula a Santafé de Bogotá, Distrito Capital, es
igualmente aplicable, con arreglo a las prescripciones especiales que
establezca la ley, a los Distritos de Cartagena y Santa Marta.
REF.
Expediente No.
D-291
TEMA:
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1o (parcial) de la ley 78 de 1986.
ACTOR:
Claudio Borrero
Quijano
Magistrado
Ponente:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D.C, noviembre 4 de mil novecientos noventa y tres (1993), según
acta No. 66.
I. CUESTION
PREVIA
Dada la circunstancia de que el proyecto de
sentencia elaborado por el Honorable Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, no fué
aprobado por la mayoría de la Sala Plena de la Corporación, le correspondió
elaborar la nueva ponencia al Magistrado Antonio Barrera Carbonell, en la cual
se consigna el criterio de la decisión mayoritaria; pero se advierte que la
nueva ponencia recoge, en sus aspectos generales, con ligeras variaciones, la
ponencia  original.
II. ANTECEDENTES
El ciudadano Claudio
Borrero Quijano, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Carta Política, demandó la
inexequibilidad del artículo 1o. (parcial) de la ley 78 de 1986, así como
"Todos los Actos Administrativos emanados por el Alcalde de Santiago de
Cali con fundamento en dicha norma legal, por considerar que violan lo
estipulado en los artículos 314, 315, 322 y 323 de la Constitución Nacional
vigente".
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales; se fijó en lista el
negocio en la Secretaría General de la Corte para efectos de la intervención
ciudadana y, simultáneamente, se dió traslado al Procurador General de la
Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver sobre la
demanda de la referencia.
III . TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la disposición demandada, con indicación del aparte que es objeto de
impugnación, es el siguiente:
Ley 78 de 1986
"Artículo 1o.
Elección. Los Alcaldes Municipales y de Distrito serán elegidos por el voto de
los ciudadanos en la misma fecha en la cual se elijan Concejales Municipales y
de Distrito.
"Los Alcaldes
tendrán un período de dos años que se iniciará el 1o. de junio siguiente a la
fecha de su elección.
"Los
Alcaldes de distrito, de capitales de departamento, intendencia y
comisaría, se denominarán Alcaldes Mayores".
IV. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas.
Estima el actor que
la disposición acusada es violatoria de los artículos 314, 315, 322 y 323 de la
Constitución Política.
2. Fundamentos
de la demanda.
Considera el actor
que las normas constitucionales citadas señalan "que el UNICO ALCALDE
MAYOR, que existe en la República de Colombia es el alcalde del Distrito
Capital de Santafé de Bogotá, Departamento de Cundinamarca. Los demás Alcaldes
de los otros Municipios de Colombia son denominados ALCALDES, sin el
calificativo de MAYOR, ya sean de los Distritos Turísticos y Culturales de
Cartagena de Indias o el Distrito Turísitico Cultural e Histórico de Santa
Marta, (Artículo 328 CN), Capitales de Departamento o los demás Municipios de
la República de Colombia". En consecuencia, el demandante estima que al
ser el alcalde de Santafé de Bogotá, el único que reviste la calidad de alcalde
mayor, de acuerdo con la Carta Política, el alcalde del municipio de Cali no
puede autodesignarse como alcalde mayor, razón por la cual solicita a esta
Corporación que se declare, la inexequibilidad de la disposición acusada y la
nulidad de todos los actos administrativos emanados del alcalde de Cali
"con fundamento en dicha norma legal".
V. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE GOBIERNO
El doctor Misael
Chaves Rey, actuando como apoderado del Ministerio de Gobierno, presentó un
escrito en el cual señala las razones por las cuales esta Corporación debe
declarar la constitucionalidad de la norma acusada. Considera el apoderado que
la Carta Política no prohibe, dentro del capítulo correspondiente al régimen
municipal, a los alcaldes municipales llamarse o denominarse alcaldes mayores.
En consecuencia, afirma el apoderado, "sino es una prohibición expresa de
la Carta Política, mal podríamos imputarle a nuestra Carta fundamental
prohibiciones no contempladas por ella".
Posteriormente, el
apoderado manifiesta que el hecho de que el alcalde municipal de Cali se
denomine alcalde mayor, se justifica por cuanto el propósito principal de ese
calificativo es el de distinguirse de los demás municipios del departamento,
sin que ello signifique una posición jerárquica superior a la de los demás
alcaldes.
Finalmente, el
apoderado señala que le demanda presentada por el actor "no tiene
relievancia jurídicas (sic) y mucho menos llega a tener consecuencias que
acarreen la nulidad de los actos del Alcalde que para el caso es el de la
ciudad de Santiago de Cali, se trata, en gracia de discusión de un agregado
formal 'Mayor', que por tanto no incide en la validez o invalidez de los actos
promulgados por el Alcalde de la ciudad de Santiago de Cali, mientras no medie
una sentencia al respecto".
VI. INTERVENCION
DE LA FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS.
Mediante escrito del
31 de mayo del año en curso, la doctora María Elvira Pérez Franco, directora
ejecutiva de la entidad  mencionada, emitió concepto en el sentido de señalar
la inconstitucionalidad de la norma acusada, toda vez que, "por mandato
expreso de la Constitución Política de Colombia en su artículo 314, los jefes
de las administraciones locales serán los alcaldes existiendo alcalde mayor
únicamente en Santafé de Bogotá (artículo 323)".
VII. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
En la oportunidad
legal, el señor Procurador General de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la exequibilidad
de la norma acusada, de acuerdo con los argumentos que se enuncian a
continuación.
La vista fiscal
incia su concepto señalando que es improcedente solicitar la nulidad de los
actos administrativos proferidos por el alcalde del municipio de Cali, por
cuanto es el Consejo de Estado el órgano competente para conocer de esos
asuntos. Con todo, el Jefe del Ministerio Público estima importante recordarle
al demandante que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de la norma
acusada, no viciaría los actos del alcalde que, por lo demás, gozan de una
presunción de legalidad.
Posteriormente, el
señor Procurador, al entrar en materia, no comparte los argumentos del
demandante, toda vez que "Del análisis de los canones constitucionales que
se consideran transgredidos, no puede válidamente concluírse que el único
Alcalde Mayor sea el del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Cosa diferente,
es que sea el único alcalde en recibir tal denominación, por disposición
constitucional. Lo cual sin embargo, no obsta para que la ley pueda atribuírle
ese nombre a los alcaldes de las capitales de departamento diferentes del
Distrito Capital".
VIII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. La
competencia.
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República,
(apartes del inciso final del art. 1o. de la ley 78 de 1986) es competente la
Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo
prescribe el artículo 214-4 de la Carta Fundamental.
Sin embargo, esta
Corporación carece de competencia para pronunciarse sobre los actos
administrativos proferidos por el alcalde municipal de Santiago de Cali, pues
según el artículo 241 de la Carta Política, el control constitucional que
ejerce la Corte Constitucional no se extiende a los actos administrativos. La
competencia para conocer de la acción de nulidad contra los actos
administrativos proferidos por el Alcalde Municipal de Santiago de Cali, a los
cuales alude el actor en su demanda, la tiene el Tribunal Administrativo del Valle
del Cauca, en primera instancia (arts. 131, numeral 1 y 132, numeral 2 del
C.C.A.); por consiguiente, al tenor de lo dispuesto por el inciso 4o. del art.
6o. del decreto 2067 de 1991, la demanda debió ser rechazada, en lo
concerniente a la pretensión de nulidad; como así no se hizo por el Ponente
original, en la parte resolutiva de esta sentencia se hará  la correspondiente
declaración de inhibición para decidir en relación con la referida pretensión.
2. Declaración
de exequibilidad de la norma acusada con anterioridad a la expedición de la
Constitución de 1991.
Debe esta
Corporación advertir que el artículo de la ley sub-examine, fue declarado
exequible por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia No. 152 del 29
de octubre de 1987, con ponencia del H. Magistrado Fabio Morón Díaz, en la cual
se manifestó:
"Encuentra la
Corte que el artículo 1° de la ley 78 de 1986, no contraría el texto de la
Constitución ya que de conformidad con los artículos 171 y 180 de la Carta,
corresponde a la ley señalar lo 'demás concerniente' a elecciones y dentro de
estas competencias se encuentran las de señalar la fecha en la cual se elijan
los alcaldes municipales y de distrito (...).
"De otra parte,
de conformidad con el artículo 15 de la Carta tampoco resulta contraria al
orden constitucional la que se examina dado que, en concordancia con el
artículo 14 de la misma como norma suprema, la calidad de ciudadano en
ejercicio es condición previa e indispensable para elegir y ser elegido".
Como puede
observarse, el análisis constitucional realizado por la Corte Suprema de
Justicia se circunscribió a unos aspectos diferentes a los demandados por el
actor, los cuales se basan en las disposiciones contenidas en  la Carta
Política de 1991. Esta Corporación reiteradamente  ha afirmado su competencia
para conocer de las demandas que versen sobre leyes que han sido objeto de
revisión constitucional por la Corte Suprema de Justicia, por considerar que la
acusación se fundamenta en un nuevo ordenamiento constitucional, como es, para
este caso, el régimen municipal contenido en el Estatuto Superior. En
consecuencia, y teniendo en consideración que el actor estima vulnerados los
artículos 314, 315, 322 y 323 constitucionales, procede esta Corte a realizar
el análisis de fondo de la norma acusada.
3. Análisis de
los cargos de la demanda.
Afirma el demandante
que la norma parcialmente acusada, en cuanto admite la existencia de alcaldes
mayores en los distritos municipales de " capitales de departamento,
intendencia y comisaría", es violatoria de los artículos 314, 315 y 322
constitucionales, porque el único alcalde mayor, cuya existencia admite la
Carta Política, es el del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, pues los
alcaldes de los demás municipios, incluyendo el Distrito Turístico y Cultural
de Cartagena de Indias y el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa
Marta, unicamente  pueden ser denominados "alcaldes".
Dicen las normas que
se invocan como violadas, en lo pertinente:
"Artículo
314. En cada municipio
habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del
municipio, que será elegido popularmente para períodos de tres años, no
reelegibles para el período siguiente.
El Presidente y los
Gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán o
destituirán  a los alcaldes..."
"Artículo
315. Son atribuciones del
alcalde:
......................................................................................................."
"Artículo 322. Santafé de Bogotá, capital de la
República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito
Capital.
Su régimen político,
fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes
especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los
municipios.
Con base en las
normas generales que establezcan  la ley, el concejo a iniciativa del alcalde,
dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las
características sociales de sus habitantes y hará el correspondiente reparto de
competencias y funciones administrativas.
A las autoridades
distritales corresponderá garantizar  el desarrollo armónico e integrado de la
ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las
locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio".
"Artículo
323 .....La elección de
Alcalde Mayor, de concejales distritales y de ediles se hará en un mismo día
para períodos de tres años. Los alcaldes locales serán designados por el
Alcalde Mayor de terna por la correpondiente junta administradora.
En los casos
taxativamente señalados por la ley, el Presidente de la República suspenderá o
destituirá al Alcalde Mayor...".
Atendiendo al sentido
estrictamente literal de las normas transcritas, como lo hace el demandante, se
llega a la conclusión de que el único alcalde que tiene la calidad de alcalde
mayor es el del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, pues los alcaldes de los
demás municipios se denominan escuetamente "alcaldes".
Igualmente la
interpretación sistemática de los artículos 322 y 323 de la Constitución
Política, conduce a la misma idea, en cuanto admite, de una parte, la
existencia en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá de "alcaldes
locales", a quienes se les encomienda "la gestión de los asuntos
propios de su territorio", y de otra, de una autoridad que es superior -el
Alcalde Mayor- frente  a aquellos, que es la primera en el orden distrital, a
quien, según la Constitución, aparte de otras funciones que le asigna la ley,
le "corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la
ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito."
La organización de
Santafé de Bogotá bajo un régimen jurídico especial, y con el carácter de
Distrito Especial, proviene del Acto Legislativo 1o. de 1945, el cual en el
artículo 1o., inciso 2o.,  dispuso:
"La ciudad de
Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distirto especial, sin
sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la
ley. La ley podrá agregar otro u otros Municipios circunvecinos al territorio
de la capital de la República, siempre que sea solicitada la anexión por las
tres cuartas partes de los concejales del respectivo Municipio.
Sobre las rentas
departamentales que se causen en Bogotá, la ley determinará la participación
que le corresponda a la capital de la República".
El régimen jurídico
especial que autorizó la reforma constitucional mencionada estaba contenido,
inicialmente en el decreto 3640 de 1954, y posteriormente en el decreto
extraordinario 3133 de 1968, el cual en su artículo 15 dispuso:
"El jefe de la
administración municipal en el Distrito Especial de Bogotá se denominará
alcalde mayor, y será de libre nombramiento del Presidente de la
República."
Mediante el acto
legislativo número 1 de 1987 por medio del cual se erige a la Ciudad de
Cartagena de Indias, capital del Departamento  de Bolivar en Distrito Turístico
y Cultural...", se reguló lo siguiente:
"Artículo 1o.
La ciudad de Cartagena de Indias será organizada como un Distrito Turístico y
Cultural. El legislador podrá dictar para él un estatuto especial sobre sus
régimen fiscal, administrativo y su fomento económico, social y cultural.
Sobre las rentas que
se causaren en Cartagena de Indias, la ley determinará la participación que le
corresponde a la Capital de Bolivar".
"Artículo 2o.
Lo dispuesto para el Distrito Especial de Bogotá, por la Constitución Nacional
en sus artículos 171, 182 y parágrafo del 189 y 201, se aplicará al Distrito
Turístico y Cultural de Cartagena de Indias".
Así mismo, mediante
el acto legislativo 03 de 1989, se erigió a la ciudad de Santa Marta en
Distrito Turístico, Cultural e Histórico, y en tal virtud, se expresó en dicho
acto, lo siguiente:
"Artículo 1o.
La ciudad de Santa Marta, capital del Departamento del Magdalena, será
organizada como un Distrito Turístico, Cultural e Histórico, sin sujeción al
régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley, el
Legislador así mismo dictará para ella un estatuto especial sobre su régimen
fiscal, administrativo y su fomento económico, social, cultural e histórico. La
ley podrá agregar otro u otros municipios circunvecinos al territorio de la
capital del Magdalena, siempre que sea solicitada la anexión por las tres
cuartas partes de los Concejales del respectivo municipio.
Sobre las rentas que
se causen el (sic) Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, la
ley determinará la participación que le corresponda".
"Artículo 2o.
Lo dispuesto para el Distrito Especial de Bogotá por la Constitución Nacional
en sus artículos 171, 182 y parágrafo 189, se aplicará al Distrito Turístico,
Cultural e Histórico de Santa Marta".
El artículo 328 de
la Constitución Política, recogió la voluntad del constituyente, en el sentido
de conservar para los Distritos de Cartagena y Santa Marta, "su régimen y
carácter", es decir que su naturaleza y régimen jurídico continuaba siendo
el mismo que se había previsto para el Distrito Especial de Bogotá, según lo
expresado por los referidos actos legislativos.
En los artículos 322
a 327 de la Constitución Política, se regula el régimen político, fiscal y
administrativo que, en esencia, es aplicable a Santafé de Bogotá, Distrito
Capital; la normatividad legal anterior, esto es,  el estatuto orgánico
expedido para el Distrito Especial de Bogotá (decreto extraordinario 3133 de
1968), vino a ser remplazada por el decreto 1421 de 1993, dictado por el Gobierno
en uso de las facultades que le fueron conferidas por el art. 41 transitorio de
la Constitución Política.
De lo expuesto se
concluye:
a) Al lado del
Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la propia Constitución Política (arts.
328 y 356) permitió la existencia de los Distritos de Cartagena y Santa Marta,
el primero turístico y cultural, y el segundo turístico, cultural e histórico.
b) Por disposición
constitucional expresa, los distritos de Cartagena y Santa Marta, conservaron
su régimen y carácter anterior,  es decir, el que se había señalado en los
actos legislativos que determinaron su creación, los cuales corresponden en un
todo al Distrito Especial de Bogotá, transformado en la Constitución de 1991 en
Santafé de Bogotá, Distrito Capital. Luego, la voluntad del constituyente,
expresada en el artículo 328, fue la de remitir a ordenamientos jurídicos
anteriores, de carácter constitucional y legal, lo relativo al régimen jurídico
de dichos distritos.
c) Dado que la
categoría de alcalde mayor, conferida al alcalde del Distrito Especial de
Bogotá en el decreto 3133 de 1968, que luego fue conservada en el artículo 323
de la Constitución Política, forma parte del régimen jurídico especial que es
propio de los Distritos de Cartagena y Santa Marta, no cabe duda que también
los alcaldes de Cartagena y Santa Marta tienen el carácter de "alcaldes
mayores".
Cabría agregar
adicionalmente que, interpretando la voluntad del constituyente, el régimen
constitucional que regula a Santafé de Bogotá, Distrito Capital, es igualmente
aplicable, con arreglo a las prescripciones especiales que establezca la ley, a
los Distritos de Cartagena y Santa Marta.
La norma acusada, en
cuanto expresa que "Los Alcaldes de distrito, de capitales de
departamento, intendencia y comisaría, se denominarán Alcaldes Mayores",
debe entenderse derogada parcialmente por el artículo 309 constitucional que
erigió en departamento a las intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, el
Archipielago de San Andrés y Providencia y Santa Catalina, al igual que las
comisarias del Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada.
Con arreglo a las
consideraciones precedentes, se declarará exequible el inciso final del
artículo primero de la ley 78 de 1986, con la salvedad del aparte derogado y de
que cuando la norma alude a "los alcaldes de distritos" comprende
exclusivamente a los alcaldes mayores de Santafé de Bogotá, Cartagena de Indias
y Santa Marta.
IX. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE, por las razones
expuestas en esta providencia,  el inciso tercero del artículo 1o. de la ley 78
de 1986 que prevé: "Los Alcaldes de distrito, de capitales de
departamento, se denominarán Alcaldes Mayores", con excepción de la
expresión "de capitales de departamento" que se declara INEXEQUIBLE.
En consecuencia, es entendido que dicha denominación sólo corresponde a los
alcaldes de Santafé de Bogotá, Cartagena de Indias y Santa Marta.
SEGUNDO:
INHIBIRSE de fallar en el
fondo en relación con la pretensión de nulidad, por presunta
inconstitucionalidad de los actos administrativos proferidos por el  señor
alcalde municipal de la ciudad de Santiago de Cali, con fundamento en la norma
antes citada.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-503/93
CONSTITUCION
POLITICA-Objeto
(Salvamento de voto)
El objeto de una
Constitución es, por regla general, doble: por un lado, organiza y señala los
parámetros bajo los cuales se ejerce el poder del Estado y se desarrolla la
vida institucional; y, de otro lado, consagra una serie de principios bajo los
cuales se deben guiar los diferentes órganos del poder público, reflejándose
así una determinada filosofía política.
ALCALDE MAYOR DEL
DISTRITO CAPITAL (Salvamento
de voto)
El término
"Alcalde Mayor", obedece a una serie de razones que anteriormente
eran de orden legal pero que hoy en día encuentran sustento constitucional, que
se predican especial y únicamente del Alcalde de Santafé de Bogotá.  El único
Alcalde que puede recibir la denominación de "Alcalde Mayor", es el
de Santafé de Bogotá, no pudiendo ningún otro mandatario municipal del país,
ser objeto de idéntica calificación. La interpretación dada en el pronunciamiento
que se cuestiona, implica que todas las normas que de una forma u otra se
relacionen con la capital de la Repúlica, resultan igualmente aplicables a las
ciudades de Cartagena y Santa Marta, y, por extensión, a otras que adquieran el
carácter de distrito.
REF: Expediente
No. D-291
Los suscritos
magistrados VLADIMIRO NARANJO MESA, JORGE ARANGO MEJIA y JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO, respetuosamente salvan su voto en el asunto de la
referencia, por no compartir la decisión de fondo de la Sala Plena de la Corte
Constitucional, del día cuatro (4) de noviembre del año en curso, que declaró
exequible parcialmente el artículo 1o. de la ley 78 de 1986.
Consideran los
suscritos Magistrados que la decisión mayoritaria de la Sala, al señalar que
los alcaldes de distrito se podrán denominar "alcaldes mayores",
desconoce el régimen constitucional y legal que se le ha asignado a la primera
autoridad de Santafé de Bogotá y que lo diferencia de las demás autoridades
municipales del país. Lo anterior quedó demostrado en la ponencia original
presentada por el magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA y que se presenta a
continuación, sin perjuicio de que posteriormente se expongan algunas
consideraciones respecto del pronunciamiento mayoritario contenido en la
Sentencia No. C-503 de 1993.
I. El
contenido de una Constitución y el valor de la terminología utilizada.
Dentro de los
planteamientos propios de una teoría constitucional, puede afirmarse que el
objeto de una constitución es, por regla general, doble: por una lado, organiza
y señala los parámetros bajo los cuales se ejerce el poder del Estado y se
desarrolla la vida institucional; y, de otro lado, consagra una serie de
principios bajo los cuales se deben guiar los diferentes órganos del poder
público, reflejándose así una determinada filosofía política.
En cuanto al
señalamiento de las reglas que organizan el ejercicio del poder público, le
corresponde a la Constitución definir no sólo a los individuos a quienes debe
corresponder la toma de decisiones, sino también determinar los procedimientos
para designar o elegir a las respectivas autoridades públicas, y la competencia
de la cual son investidas.
El contenido de una
Constitución debe obedecer, naturalmente, a los objetivos ya señalados, esto
es, a la fijación de las reglas propias para el ejercicio del poder y los
principios que deben determinar el marco de la acción pública. Es así como
dentro de la teoría constitucional, se ha establecido que todo Estatuto
Fundamental debe constar, principalmente, de dos tipos de normas: las orgánicas
y las dogmáticas. Para los efectos de este pronunciamiento, conviene adentrarse
en las características de la primera de ellas, es decir, en las normas
constitucionales encargadas de la organización del Estado.
Toda Carta Política
debe contener una serie de disposiciones encargadas de definir al Estado mismo,
lo cual incluye la consagración de una determinada forma (unitaria o
compuesta), un sistema de gobierno (presidencial, parlamentario o de asamblea),
el correspondiente régimen político, la división territorial, las relacionadas
con la población, nacionalidad y ciudadanía, las referentes a las ramas del
poder público, los mecanismos para la designación y/o elección de las
autoridades, y las limitaciones y restricciones al ejercicio del poder, entre
otras. Cabe agregar que, como es apenas natural, este tipo de normas varían de
acuerdo con cada Estado y su respectivo funcionamiento.
La organización de
todo Estado depende, entonces, de las disposiciones contenidas en la Carta
Política. Disposiciones que, por lo demás, deben resultar exactas y precisas,
no sólo en cuanto a la naturaleza misma de la función, sino también respecto de
las calidades y requisitos que debe cumplir el funcionario encargado de ejercerla.
En este punto, resulta pertinente referirse al  valor de la terminología en el
texto constitucional.
Cada palabra, cada
término, inclusive cada signo de puntuación que se utilice en la redacción de
una norma jurídica debe tener un valor y un sentido. Como indica Scarpeli
"el jurista no puede evitar las cuestiones semánticas: las operaciones
realizadas por el jurista atañan el lenguaje, y a cada paso debe determinar y
forzar significados, conocer, reconocer, construir o reconstruir   relaciones
semánticas, sintácticas o pragmáticas[1]". Con mucha
mayor razón debe atribuirse un valor a los términos utilizados en una
Constitución Política; de ahí que sus normas, en lo posible, deben ser precisas
e impecables en la utilización de su terminología. No debe haber en un texto
constitucional palabras que sobren, ni términos superfluos; el ideal es que sus
mandatos se plasmen en fórmulas severas, concisas, caracterizadas además por la
elegantia juris. En lo que se refiere a la terminología o a la
nomenclatura que la Constitución utilice para designar a los órganos del poder
y a sus titulares, la precisión terminológica debe ser particularmente
cuidadosa.
Resulta erróneo y,
por lo demás fuente de serios problemas de interpretación  normativa, el que a
lo largo del texto constitucional se emplee diferente terminología para
referirse a los mismos titulares. Es así, por ejemplo, como la Constitución
colombiana denomina "Congreso", y no "parlamento", al
órgano legislativo, y "congresistas" a sus integrantes, a los cuales,
por consiguiente, no debe llamar "parlamentarios", como ocurre en
otras latitudes; de la misma manera, denomina "diputados" a los
integrantes de las Asambleas departamentales, las cuales se llaman así y no
"dumas", como a veces se denominan en el lenguaje periodístico, y
"concejales" -no "ediles"- a los integrantes de los
Concejos distritales y municipales; (este término -edil- lo emplea la
Constitución de 1991 para denominar a los miembros de Juntas administradoras
locales). No es pues al azar que el constituyente conceda una denominación a un
determinado cargo; esta denominación  debe tener consecuencias jurídicas y
políticas, y así sucede, concretamente, en el caso que nos ocupa, con la de
"Alcalde Mayor" que el constituyente ha asignado, de manera
exclusiva, a la primera autoridad de la capital de la República, es decir al
alcalde de Santafé de Bogotá Distrito Capital.
II. El régimen
municipal y el del Distrito Capital en la Constitución Política
Dentro de las normas
de carácter orgánico contenidas en las diferentes reformas realizadas a la
Constitución Política de Colombia, conviene referirse, para los propósitos de
este estudio, al régimen jurídico que se le ha dado a los mandatarios
municipales y, en particular, al alcalde del Distrito Capital.
La Constitución de
1886, en su artículo 200, se refirió al tema en cuestión en los siguientes
términos:
"La acción
administrativa en el Distrito corresponde al Alcalde, funcionario que tiene el
doble carácter de agente del Gobernador y mandatario del pueblo".
Cabe anotar que esta
disposición, en un sentido práctico, no logró que los alcaldes fueran elegidos
por los residentes del respectivo municipio, pues realmente esa labor recayó,
por muchos años, en los gobernadores de cada uno de los departamentos. Nótese,
además, que la disposición en comento no se refirió al alcalde de Santafé de
Bogotá, sino que se comprendía un régimen igualitario para todos los alcaldes.
Posteriormente, la
reforma constitucional de 1910 (art. 65) introdujo cambios fundamentales a la
figura del alcalde y, particularmente, se ocupó de la discusión existente
relacionada con la doble calidad de éste como agente del gobernador y mandatario
del pueblo. Dispuso la norma en mención:
"En todo
Municipio habrá un Alcalde que ejercerá las funciones de agente del Gobernador
y que será jefe de la administración municipal".
En la  reforma
constitucional de 1945, se agregó, en el artículo correspondiente a los
municipios, la frase "conforme a las normas que la ley señale". Sin
embargo, el gran aporte de este cambio constitucional, fue la introducción de
un nuevo régimen para la capital de la República:
"Artículo
199 (Inciso 2o. del artículo 1o. del Acto legislativo número 1° de 1945). La
ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como Distrito
Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las
condiciones que fije la ley. La ley podrá agregar otro u otros Municipios
circunvecinos al territorio de la capital de la República, siempre que sea
solicitada por las tres cuartas partes de los concejales del respectivo
Municipio".
Sobre los alcances
de esta reforma y de las normas posteriores que la desarrollaron, comenta el
tratadista Javier Henao Hidrón:
"El
constituyente de 1945 ordenó a la ley la organización de la ciudad de Bogotá,
capital de la República, como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen
municipal ordinario. Regido primero por el decreto legislativo 3640 de 1954
(estatuto orgánico) y, posteriormente, por el Decreto Ley 3133 de 1968, su
primera autoridad es el Alcalde Mayor. Así fue denominado por no ser
agente el Gobernador de Cundinamarca, departamento del cual Bogotá sigue
siendo la capital, sino del Presidente de la República (dependencia
jerárquica que subsistió hasta el 1° de junio de 1988, fecha en la cual tomó
posesión de su cargo, el primer Alcalde elegido por el voto directo de los
ciudadanos del Distrito) y además por tener la función de nombrar y remover
libremente a una serie de  Alcaldes Menores, encargados del manejo de cada
una de las zonas administrativas en que se divide la ciudad. Cabría señalar,
de igual modo, que ejerce no solamente las atribuciones ordinarias que
corresponden a los Alcaldes, sino en lo pertinente aquellas que la Constitución
y las leyes confieren a los Gobernadores".[2] (negrillas fuera del texto original).
El régimen
anteriormente señalado, en términos generales, mantuvo su vigencia hasta el año
de 1986, fecha en la cual, por medio del Acto Legislativo No. 1 de ese año, se
modificó radicalmente el carácter de agentes de los gobernadores que tenían los
alcaldes municipales y de agente del Presidente de la República, para el caso
del primer mandatario del Distrito Especial. En efecto, el mencionado acto
legislativo estableció que todos los ciudadanos elegirán directamente, además
del Presidente, los Congresistas, los Diputados y los Concejales, a los
Alcaldes. A renglón seguido, se dispuso:
"En todo
municipio habrá un Alcalde que será Jefe de la Administración Municipal".
Nótese, entonces,
cómo con la elección popular de alcaldes, éstos dejaron de ser agentes de los
respectivos gobernadores -o del Presidente de la República, para el caso de
Bogotá-, pudiendo solamente éstos funcionarios suspenderlos o destituirlos en
los casos que establezca la ley. Así, los alcaldes pasaron a ser verdaderos
representantes y mandatarios del pueblo, comprometidos con un programa
político, económico y social que, dentro de un esquemas de participación
democrática, permite una mejor toma de decisiones y un mayor acercamiento entre
los residentes de un determinado municipio y las autoridades encargadas de
velar por el bienestar y desarrollo de la comunidad.
Finalmente, cabe
señalar que, dentro las más importantes reformas que la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991 introdujo a la Constitución Nacional, se encuentran las
atenientes al régimen municipal; pues se concibió al municipio como la
"entidad fundamental de la división político-administrativa del
Estado" (art. 311 C.P.) Adicionalmente, debe agregarse que el
Constituyente quiso expresamente establecer un régimen especial para Santafé de
Bogotá. De las diversas ponencias presentadas en la Asamblea, resulta
pertinente citar la intervención del delegatario Jaime Castro, quien, en
relación con el marco jurídico que se le debería aplicar a las autoridades de
la capital de la República, manifestó:
"Las
autoridades del Distrito (Alcalde Mayor y Gran Concejo) y la de las 'ciudades'
o 'municipios' que se organicen (alcaldes y concejos locales) serán elegidas
popularmente para períodos uniformes de tres años. Así en las elecciones
distritales, el ciudadano podrá sufragar por los candidatos de su preferencia
para la alcaldía y concejos distritales y para la alcaldía y el concejo del
'municipio' en que resida. Esta última condición es importante pues se debe
prohibir y sancionar el trasteo de votos entre una 'ciudad' y otra".
Posteriormente, al
referirse al proyecto de articulado, el mismo delegatario presentó la siguiente
propuesta:
"Artículo.-
La ley organizará
la ciudad de Bogotá como Distrito Capital y determinará su régimen fiscal y
administrativo. También dividirá su territorio en localidades, de acuerdo con
las características sociales y económicas de cada una de ellas, y les asignará
funciones.
"El Concejo
Distrital estará integrado por el número de miembros que determine la ley y por
los presidentes de los concejos locales. Los alcaldes y los concejales locales
serán elegidos por los ciudadanos residentes en la respectiva localidad. La
elección de Alcalde Mayor, de alcaldes locales y de concejales
distritales y locales se hará en un mismo días para períodos de tres años.
"En los
casos taxativamente establecidos por la ley, el Presidente de la República
suspenderá o destituirá al Alcalde Mayor y éste a los alcaldes
locales".[3] (negrillas fuera de texto original).
Por su parte, los
delegatarios Carlos Holmes Trujillo y Héctor Pineda, en la ponencia para el
articulado del proyecto sobre municipios, propusieron, en relación con el
alcalde, el siguiente artículo:
"En cada
municipio habrá un Alcalde que será jefe de la Administración Municipal
y agente del Estado, elegido popularmente para períodos de cuatro (4) años y
ninguno podrá ser reelegido para el período siguiente. La ley de Ordenamiento
Territorial determinará lo relativo a la suspensión o destitución de los
Alcaldes, las calidades, inhabilidades e incompatibilidades, fecha de posesión,
faltas absolutas o temporales y formas de llenarlas y las demás disposiciones
necesarias para su elección y el normal desempeño de sus cargos".[4] (negrilla fuera de texto original)
La Constitución
Política, como ya se ha manifestado, introdujo profundos cambios al régimen
municipal, con el fin de que el municipio adquiera un papel fundamental, como
célula vital dentro del desarrollo político, económico y social del Estado. La
posibilidad de que los ciudadanos residentes en el respectivo municipio,
incluyendo los extranjeros, puedan participar en la elección de las autoridades
y en la toma de las decisiones locales, así como la introducción del voto
programático, de la revocatoria del mandato, y de la facultad de establecer
comunas o corregimientos regidos por una junta administradora de elección
popular (art. 318 C.P.), han logrado imprimirle al municipio colombiano un
nuevo carácter democrático y participativo, que permite al ciudadano tener un
mayor contacto con los mandatarios locales y un mejor conocimiento de los
asuntos que le conciernen. De igual forma, el Estatuto Superior le ha
garantizado a esta entidad político-administrativa, la posibilidad de contar
con los recursos económicos que le permitan asumir serie de responsabilidades
sociales, como es el caso de la prestación de los servicios públicos que les
asigne la ley (arts. 317, 356 y 357 C.P., entre otros).
Por otra parte, la
Carta Política le ha asignado un tratamiento especial al Distrito Capital de
Santafé de Bogotá., defiriendo a una ley, también de carácter especial, la
definición de su régimen político, fiscal y administrativo, que le será
aplicable junto con las demás disposiciones vigentes para los municipios (art.
322 C.P.). Así, el artículo transitorio 41 de la Constitución, facultó al
gobierno para expedir el régimen especial del Distrito Capital en caso de que
el Congreso, después de los dos siguientes años a la fecha de promulgación del
Estatuto Superior, no hubiere dictado la ley especial el mención. Ello se hizo,
mediante el decreto 1421 de julio 21 de 1993.
Dentro de este
contexto, no puede desconocerse el régimen aplicable en relación con el Alcalde
Mayor y los mandatarios de las localidades de la capital de la  República. Al
respecto, dispone el artículo 323 superior:
"El concejo
distrital se compondrá de un concejal por cada ciento cincuenta mil habitantes
o fracción mayor de setenta y cinco mil que tenga su territorio.
"En cada una
de las localidades habrá una junta administradora, elegida popularmente
para períodos de tres años. Los alcaldes locales serán designados por el
Alcalde Mayor de terna enviada por la correspondiente junta administradora.
"En los
casos taxativamente señalados por la ley, el Presidente de la República
suspenderá destituirá al Alcalde Mayor". (negrillas fuera de texto
original)
Puede observarse,
entonces, que el Constituyente definió claramente algunas diferencias entre el
Alcalde Mayor de Bogotá y los alcaldes municipales. Dentro de las más
relevantes, debe destacarse el hecho de que únicamente el Presidente de la
República puede suspender o destituir al alcalde del Distrito Capital, mientras
que, para el caso de los demás mandatarios municipales, esa facultad le asiste
tanto al Presidente como a los Gobernadores (art. 314 Constitución Política).
Además, cabe
recordar que Santafé de Bogotá es la única ciudad de Colombia que, por mandato
directo de la Constitución cuenta con "localidades", división
geográfico-administrativa que corresponde a las anteriormente denominadas
"alcaldías menores", según se desprende del mandato contenido en el
inciso tercero del artículo 322 superior, que faculta al Concejo de Bogotá,
previa iniciativa del alcalde, para dividir el "territorio distrital en localidades",
de acuerdo con los términos que establezca la ley. Igualmente, reiteramos, el
inciso tercero del artículo 323 de la Carta, establece que los alcaldes locales
"serán designados por el Alcalde Mayor de terna enviada por la correspondiente
junta administradora".
Las anteriores
consideraciones permiten concluir que la designación de Alcalde Mayor para el
mandatario del Distrito Capital, obedece a razones de tipo jurídico y político,
toda vez que se trata del alcalde de la capital de la República -lo que de por
sí justifica una primera diferenciación- que tradicionalmente se le han
asignado las mismas atribuciones y el mismo status que a los
Gobernadores y que, por tanto, goza de unas prerrogativas especiales como es el
hecho de que solamente el Presidente de la República sea el funcionario
autorizado constitucionalmente para suspenderlo o destituirlo.
III. El inciso
tercero del artículo 1o. de la ley 78 de 1986
El inciso tercero
del artículo 1o. de la ley referida, establece que los alcaldes de distritos y
de capitales de departamentos, intendencias y comisarías, se denominarán
"Alcaldes Mayores". En primer lugar, cabe recordar que el artículo
309 constitucional, erigió en departamento a las intendencias de Arauca,
Casanare, Putumayo, el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, al igual que a las comisarías del Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés
y Vichada, señalando, además, que "Los bienes y derechos que a cualquier
título pertenecían a las intendencias y comisarías continuarán siendo de
propiedad de los respectivos departamentos". En consecuencia, prima
facie podría concluirse que la denominación de "Alcalde Mayor"
resulta aplicable a todos los mandatarios de las capitales de departamento y al
del Distrito Capital.
Sin embargo, en este
pronunciamiento se ha establecido el valor jurídico y político que se le debe
reconocer a la terminología constitucional, pues es, en últimas, la claridad de
los términos, de las palabras y aun de la puntuación, lo que definirá no sólo
el alcance de los derechos y los deberes propios de todo ciudadano, sino
también el funcionamiento de las instituciones del Estado y la responsabilidad
de los funcionarios encargados de prestar un servicio público.
Se ha podido
determinar que el término "Alcalde Mayor", obedece a una serie de
razones que anteriormente eran de orden legal pero que hoy en día encuentran
sustento constitucional, que se predican especial y únicamente del Alcalde de
Santafé de Bogotá. La Carta Política es suficientemente clara al señalar que en
todo municipio "habrá un alcalde, jefe de la administración local y
representante legal del municipio(...)" (art. 341 C.P.), sin darle a estos
funcionarios una calidad, tratamiento o denominación especial. A  contrario
sensu, la misma Constitución determina, dentro de un régimen especial, que
el alcalde de la capital de la República, organizada como Distrito Capital, se
denominará "Alcalde Mayor", lo cual implica una serie de
consecuencias jurídicas que ya han sido señaladas. Las anteriores consideraciones
obligan a concluir que el único Alcalde que puede recibir la denominación de
"Alcalde Mayor", es el de Santafé de Bogotá, no pudiendo ningún otro
mandatario municipal del país, ser objeto de idéntica calificación. En
consecuencia, la totalidad del inciso tercero del artículo o. de la ley 78 de
1986, resulta contrario a los mandatos constitucionales mencionados.
IV. La
decisión mayoritaria
La decisión
mayoritaria plasmada en la Sentencia C-503 de 1993 se sustenta en una
interpretación, a nuestro juicio equivocada, del artículo 328 de la Carta
Política, que dispone que "el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena
de Indias y el Distrito Turístico, Cultural y Económico de Santa Marta conservaran
su régimen y carácter" (Negrillas fuera del texto original). La
interpretación excesivamente amplia que la mayoría de la Corporación ha dado a
este artículo, la conduce a afirmar que "el régimen constitucional que
regula a Santafé de Bogotá D.C., es seguramente aplicable con arreglo a las
prescripciones especiales que establezca la ley a los Distritos de Santa Marta
y Cartagena". Y siguiendo dentro de ésta línea interpretativa se sostiene
en la providencia que al señalarse en el Decreto 3133 de 1968 y en el artículo
323 de la Constitución Política que el alcalde del Distrito Capital de Santafé
de Bogotá se denominará "alcalde mayor" entonces, concluye la
mayoría, "no cabe duda de que también los alcaldes de Cartagena y Santa
Marta tienen el carácter de alcaldes mayores".
En otras palabras,
lo que se está sosteniendo en la providencia de la cual nos apartamos, es que
el régimen, no solo administrativo y financiero -que es al que se refiere la
Carta Política en su artículo 328-, sino también político, y hasta jerárquico,
de la ciudad capital de la República, es exactamente el mismo que el de esas
dos ilustres ciudades, capitales de departamento.
Por cierto que esta
interpretación, aunque de momento se pretenda aplicar tan sólo a Cartagena y
Santa Marta, forzosamente habrá de  cubrir a todas las demás ciudades y
poblaciones que, en virtud de la autorización contenida en el artículo 319
superior, se conviertan en distritos, como, por lo demás ya sucedido con la
ciudad de Barranquilla y como, al parecer, pronto habrá de suceder con otras
como Girardot, Honda, Barrancabermeja, Popayán o Cúcuta.
Los suscritos
Magistrados no comparten, pues, las anteriores consideraciones, no solo porque,
como se estableció, existen razones de orden tanto constitucional como
histórico y político, que justifican plenamente que el alclade la capital de la
República, y más aún tratándose de un "Distrito Capital", sea el
único del país que pueda catalogarse como "Alcalde Mayor", sino
porque la interpretación dada en el pronunciamiento que se cuestiona, implica
que todas las normas que de una forma u otra se relacionen con la capital de la
República, resultan igualmente aplicables a las ciudades de Cartagena y Santa
Marta, y, por extensión, a otras que adquieran el carácter de distrito. De ser
ello así, se llegaría al absurdo de sustentar, jurídicamente, que el Artículo
41 Transitorio de la Carta Política podría ser utilizado analógicamente en
favor de los distritos de Santa Marta y Cartagena, y, por tanto, sería
obligación del Gobierno Nacional expedir el correspondiente estatuto especial.
Pero,
adicionalmente, no puede olvidarse que en la actualidad el Congreso de la
República tramita diversos proyectos de actos legislativos tendientes a
convertir a distintas ciudades del país, incluyendo algunas de menor categoría
dentro del régimen municipal, en distritos. Y como en dichos actos legislativos
se puede establecer que a esas ciudades opoblaciones se les aplicará también el
régimen especial que gobierna a la capital de la República, entonces se llegará
a que todos los respectivos mandatarios locales adquieran el carácter de
"alcaldes mayores", sin ninguna razón histórica,  política o
constitucional.
Consideran los
suscritos magistrados, que cuando el legislador y el Constituyente quisieron
que ciudades como Cartagena y Santa Marta recibieran el mismo tratamiento
jurídico que Santafé de Bogotá, ello se relacionaba con el aspecto
administrativo y fiscal de la capital, pero no podía llegarse al extremo de que
los alcaldes de esas ciudades pudieran tener exactamente el mismo status
y denominación que el de la capital de la República. Lo anterior equivale a que
si una norma establece, por ejemplo, que a una determinada entidad se le
aplicará "el régimen previsto para la Nación", entonces los
funcionarios de ese ente jurídico recibirán también el calificativo
correspondiente, pudiéndose llamar, así: "ministros",
"directores" o "gerentes", según el caso.
Desconocer las
razones jurídicas, políticas e históricas que justifican que el alcalde de
Santafé de Bogotá sea el único "Alcalde Mayor" del país, en aras de
una interpretación en extremo forzada del espíritu del Constituyente, implica
contribuir a la desorganización político-administrativa por la que atraviesa el
Estado colombiano, ya que ahora no solo se establecerá una nueva categoría de
municipios, distinta de la que consagra la ley, sino que aparecerán nuevas
entidades territoriales con mayores atribuciones que las capitales de
departamento, y con unos mandatarios que, sin justificación constitucional
alguna, se podrán llamar "alcaldes mayores".
Fecha ut supra.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
[1] U.
Scarpeli "SEMANTICA JURIDICA", en novísimo digesto italiano,
T. XVI, 1969, P. 994.
[2]
HENAO HIDRON Javier. EL PODER MUNICIPAL Santafé de Bogotá; Biblioteca
Jurídica Dike; 1993, 5a. edición, pág. 67.
[3]ASAMBLEA
NACIONAL CONSTITUYENTE. GACETA CONSTITUCIONAL. 8 de abril de 1991; No.
40; págs 14 y 15.
[4]ASAMBLEA
NACIONAL CONSTITUYENTE. GACETA CONSTITUCIONAL
23
de Mayo de 1991; No. 80; pág. 3.