C-409-17
Sentencia C-409/17
DECRETO LEGISLATIVO SOBRE MEDIDAS DENTRO DEL ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA PARA INCENTIVAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y CREACION
DE EMPLEO EN EL MUNICIPIO DE MOCOA-Cumplimiento de los requisitos formales
y materiales
Le correspondió a este Tribunal resolver las siguientes cuestiones
constitucionales: 1. En primer lugar, debía definir si el Decreto 658 de 2017
cumple las condiciones formales para su expedición relativas (i) a la
suscripción por el Presidente de la República y todos sus ministros (art. 215
inciso 2º), (ii) a las motivaciones de las medidas que contiene (art. 215
inciso 2º) y (iii) a la expedición en vigencia del estado de excepción
declarado. 2. A su vez, en atención a los diferentes contenidos normativos del
decreto mencionado, la Corte debía determinar si es compatible con los
requerimientos sustantivos definidos por la Constitución, la Ley Estatutaria
137 de 1994 y la jurisprudencia de este Tribunal,  a) Prescribir -inciso
primero del artículo- que sea de cero por ciento (0%) la tarifa para la
obtención de la matrícula mercantil y su renovación para los comerciantes,
establecimientos de comercio, sucursales y agencias que tengan su actividad
económica en el municipio de Mocoa, a partir del día 21 de abril de 2017 y
hasta el 31 de diciembre de 2018. b) Prescribir -parágrafo del artículo 1º -
que sea de cero por ciento (0%) la tarifa para la obtención de la matrícula
mercantil y su renovación para las cooperativas –con excepción de las de ahorro
y crédito- así como las demás asociaciones que deban inscribirse o renovar su
inscripción en el Registro Único Empresarial y Social  a partir del día 21 de
abril de 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2018. c) Prescribir -artículo 2º-
que quedarán excluidos de su liquidación y pago los responsables de la
contribución parafiscal para la promoción del turismo a que se refiere la Ley
1101 de 2006, ubicados en el municipio de Mocoa a partir del 21 de abril de
2017 y hasta el 31 de diciembre de 2018. La Corte
se ocupó de caracterizar el contenido normativo del Decreto 658 de 2017 y
seguidamente, constató el cumplimiento de las condiciones formales y materiales
de validez.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido y
alcance
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN
DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Jurisprudencia
constitucional
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Pasos
metodológicos en juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales
La jurisprudencia de la Corte ha identificado un grupo de juicios,
que sirven de estructura metodológica para el control material de los decretos
de desarrollo del estado de emergencia, en particular, y de los estados de
excepción, en general.  Estos juicios son los siguientes: (i) Juicio de conexidad material:
Este juicio implica la comprobación relativa a que las medidas contenidas en el
decreto de desarrollo, estén referidas a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia.  Esta conexidad material es de
carácter interno y externo.  La conexidad interna refiere a que las
medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones
expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente.   La conexidad externa consiste en la verificación
acerca de la relación entre la medida y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. (…) (ii) Juicio de ausencia de arbitrariedad: Este juicio refiere a la
comprobación que en el decreto de desarrollo no se prevea alguna de las medidas
prohibidas para el Gobierno en el marco de los estados de excepción. De acuerdo
con el artículo 7º de la LEEE, estas prohibiciones están dirigidas a mantener
la vigencia del Estado de Derecho a través de la garantía del núcleo esencial
de los derechos fundamentales.(iii) Juicio
de intangibilidad: Las normas
del bloque de constitucionalidad que sirven de parámetro para el control de los
decretos dictados al amparo de los estados de excepción prevén un grupo de
derechos intangibles, los cuales no pueden ser afectados en razón de dichas
medidas excepcionales, so pena de contrariar el orden normativo superior. (…) (iv)  Juicio de no contradicción
específica: Lo que exige este juicio es que las medidas concretas adoptadas
por el Gobierno en virtud del estado de emergencia, no se opongan a las
prohibiciones constitucionales y de derechos humanos, aplicables a los estados
de excepción.  En concreto, señala la jurisprudencia en comento que el
marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia
económica, social y ecológica, es el grupo de medidas descritas en los
artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. (…)  Dentro de esas prohibiciones se
encuentra, por expreso mandato constitucional y reiterado por la legislación
estatutaria, la de desmejorar mediante las normas de excepción los derechos
sociales de los trabajadores. Los requisitos anteriores son de naturaleza
general y su incumplimiento genera una abierta contradicción entre el Texto
Constitucional y el decreto legislativo correspondiente.  A tales
condiciones se suman otras, que van más allá de las comprobaciones fácticas y
jurídicas antes expuestas y concentran el escrutinio judicial en un análisis
sobre la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas por el
decreto de desarrollo, conforme a los requisitos previstos en los artículos 8 a
14 de la LEEE. (…)  Este análisis versa sobre las siguientes modalidades
de juicio: (i). Juicio de
finalidad: Conforme a este
juicio, la Corte debe determinar si el objetivo buscado por el decreto de
desarrollo está relacionado con la superación de la crisis que dio lugar a la
declaratoria de la emergencia y/o a impedir la extensión de sus efectos. (ii). Juicio de motivación suficiente: De acuerdo con este juicio, debe
verificarse si el Presidente ha apreciado los motivos que llevan a imponer un
régimen legal de excepción y, a su vez, ha presentado las razones que
fundamentan las medidas adoptadas. (iii). Juicio
de necesidad: Este requisito tiene naturaleza compleja, puesto que contiene
tanto un presupuesto índole fáctica como jurídica.  Así, el juicio de
necesidad apunta a que determinar si la medida adoptada es necesaria para
conjurar los hechos que dieron lugar al estado de emergencia o a limitar sus
efectos.  Para ello, debe la Corte apreciar dos aspectos definidos: El
primero, relativo a si el Presidente incurrió en error manifiesto en la
apreciación de la necesidad de la medida, de modo que esta carecía de toda
vocación de utilidad para superar el estado de emergencia y/o evitar la
extensión de los efectos de los hechos que la motivaron. El segundo,
relacionado con la evaluación acerca de la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por
la jurisprudencia como juicio de
subsidiariedad. (iv). Juicio
de incompatibilidad. Este
juicio, que opera de manera correlativa con el juicio de subsidiariedad antes
descrito, busca determinar si el Gobierno expuso las razones por las cuales el
régimen legal ordinario, en el caso que la medida analizada lo suspenda, es
incompatible con el estado de emergencia. (v). Juicio de proporcionalidad: El
cumplimiento de este juicio exige de la medida dos cualidades
particularidades.  En primer término, la medida excepcional debe guardar
proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos. En
segundo término, dicha medida debe imponer limitaciones o restricciones a
derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para
lograr el retorno a la normalidad. (…) (vi). Juicio de no discriminación.
Este juicio, que se deriva de cláusulas particulares del derecho internacional
de los derechos humanos, replicadas por los contenidos de la LEEE, está
dirigido a verificar si la medida objeto de estudio no impone una
discriminación injustificada por motivos de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar u opinión política o filosófica”.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA PARA INCENTIVAR
LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN EL MUNICIPIO DE MOCOA,
DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO-Regulación de derechos por registro y renovación
de matrícula mercantil para los comerciantes, establecimientos de comercio, las
sucursales y las agencias cuya actividad económica se desarrolle en Mocoa
ADMINISTRACION DEL REGISTRO MERCANTIL POR LAS CAMARAS DE COMERCIO-Jurisprudencia
constitucional/CAMARA DE COMERCIO-Naturaleza/CAMARA DE
COMERCIO-Funciones/CAMARAS DE COMERCIO-Naturaleza jurídica de los
recursos percibidos
TARIFAS DE LA TASA APLICABLE POR PRESTACION DE
SERVICIOS DE REGISTRO MERCANTIL-Facultades del
Gobierno para fijarlas
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA PARA INCENTIVAR LA ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN EL MUNICIPIO DE MOCOA, DEPARTAMENTO DE
PUTUMAYO-No pago de tasa por un
periodo de tiempo a quienes soliciten matrícula  mercantil
DECRETO
LEGISLATIVO SOBRE MEDIDAS DENTRO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA PARA INCENTIVAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN EL
MUNICIPIO DE MOCOA-No pago de tasa
por un periodo de tiempo a Cooperativas -salvo las de ahorro y crédito, y
financieras- así como a las demás asociaciones que deban inscribirse o renovar
su inscripción en el Registro Único Empresarial y Social RUES
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA PARA INCENTIVAR LA ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN EL MUNICIPIO DE MOCOA-Beneficio tributario respecto de la contribución
parafiscal dirigida a promover la actividad turística
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO SOBRE MEDIDAS DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA PARA INCENTIVAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y CREACION
DE EMPLEO EN EL MUNICIPIO DE MOCOA-Condiciones
formales de validez
DECRETO
LEGISLATIVO-Requisitos formales
DECRETO
LEGISLATIVO SOBRE MEDIDAS DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA
PARA INCENTIVAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN EL MUNICIPIO DE
MOCOA-Condiciones materiales de
validez
Expediente: RE-224
Control automático del Decreto Legislativo 658 del 21 de abril de 2017
“Por el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica,
social y ecológica para incentivar la actividad económica y la creación de
empleo en el Municipio de Mocoa, departamento de Putumayo”.
Autor: Presidente de la República.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá,
D. C., veintiocho (28) de junio de 2017
I.
ANTECEDENTES
A.  Remisión
del decreto y trámite preliminar
Invocando las atribuciones conferidas por el artículo 215 de la
Constitución Política, el Presidente de la República expidió el Decreto
Legislativo 658 del 21 de abril de 2017 “[p]or el cual se dictan medidas
dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar
la actividad económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa,
Departamento de Putumayo”.
En virtud del sorteo realizado por la Sala Plena, correspondió al
Magistrado Alejandro Linares Cantillo la sustanciación del presente proceso.
Mediante
Auto del 5 de mayo del año en curso, el Magistrado Sustanciador dispuso (i)
asumir el conocimiento de la revisión constitucional del decreto legislativo
referido, (ii) ordenar la comunicación del inicio del proceso al
señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República,
(iii) fijar en lista el proceso, (iv) ordenar el traslado al Procurador General
de la Nación e (v) invitar a varias entidades públicas y organizaciones a
efectos de que se pronunciaran sobre su constitucionalidad.
B.
Texto normativo objeto de revisión
DECRETO 658 DE 2017
Por el cual se dictan medidas dentro del
estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad
económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa, departamento del
Putumayo,
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, y en desarrollo de lo previsto en el
Decreto 601 de 2017, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto 601 del 6 de abril 2017 el Presidente
de la Republica declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica
en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo, tanto en el área urbana
como en la rural, por el término de treinta (30) días calendario, contados a
partir de la vigencia de dicho Decreto.
Que en función de dicha declaratoria y con sustento en las
facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución, corresponde al
Gobierno Nacional, en desarrollo del estado de emergencia económica, social y
ecológica, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis, entre ellas,
las acciones tributarias que permitan superar las dificultades económicas en
los sectores productivos generadas con ocasión de la catástrofe ambiental.
Que con esa finalidad, y en aras de dinamizar la economía
en las zonas afectadas, se hace necesario impulsar un programa de desarrollo
empresarial que permita la creación de nuevas empresas y la activación de las
existentes en el departamento del Putumayo, especialmente, en el Municipio de
Mocoa.
Que de acuerdo con la información registrada en el Registro
Único Empresarial y Social (RUES), en la ciudad de Mocoa, a 3 de Abril de 2017,
se encontraban inscritas en el registro mercantil 5.192 empresas, de las cuales
2.317 hacen parte del sector comercio (que representan el 44,6%), 1.191 del
sector servicios (22,9%), 1.133 en el sector Construcción, Minería y
Agricultura (21,8%), y 551 del sector manufacturero (10,6%)1.
Que, asimismo, según lo informado por el RUES, de las
5.192 empresas y personas naturales inscritas en el registro mercantil en el Municipio
de Mocoa, 178 ofrecen servicios de alojamiento y hospedaje.
Que para incentivar la creación de empresa en la zona de
desastre se deben adoptar medidas que reduzcan los costos de instalación.
Que teniendo en cuenta que en la región residen diferentes
grupos indígenas que también se vieron afectados, cuyas economías propias se
fundamentan en el uso de la chagra y en actividades artesanales, es necesario
implementar acciones en favor de su recuperación.
Que una de las formas de operación para el desarrollo de
las actividades económicas propias de los grupos indígenas es a través de la
figuras asociativas y del sector solidario.
Que de acuerdo con la información registrada en el
Registro Único Empresarial y Social (RUES), a 11 de abril de 2017, en el
departamento del Putumayo se encuentran inscritas 3.504 entidades sin ánimo de
lucro (ESALES).
Que, como resultado de los hechos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, es previsible que las actividades económicas en la
zona impactada sufran una lenta recuperación afectando la activación del
empleo, por lo que es necesario generar nuevas fuentes de empleo para absorber
la demanda laboral.
Que el artículo 124 de la Ley 6 de 1992 establece las
tarifas a favor de las cámaras de comercio por concepto de matrículas,
renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley
determine efectuar en el registro mercantil, así como el valor de los
certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones.
Que de acuerdo con esa disposición, "[e]1 Gobierno
Nacional fijará el monto de las tarifas que deban sufragarse en favor de las
Cámaras de Comercio por concepto de las matrículas, sus renovaciones e
inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar
en el registro mercantil, así como el valor de certificados que dichas
entidades expidan en ejercicio de sus funciones".
Que según lo indica el inciso segundo de la norma,
"[p]ara el señalamiento de los derechos relacionados con la obligación de
la matrícula mercantil y su renovación, el Gobierno Nacional establecerá
tarifas diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del
comerciante, o de los activos vinculados al establecimiento de comercio, según
sea el caso. "
Que dada la necesidad de incentivar la actividad
económica en Mocoa, se estima necesario reducir a cero la tarifa para la
obtención de la matrícula mercantil, y su renovación durante la vigencia 2018,
para las empresas que se constituyan en jurisdicción del municipio, sin consideración
al monto de los activos o el patrimonio del comerciante.
Que, por otro lado, con el fin de promover la actividad
turística y de facilitar la creación y expansión de proyectos turísticos que
favorezcan el desarrollo de esta industria en la zona concernida, resulta
necesario aliviar los costos de las empresas de turismo que se encuentren
registradas o se registren en el futuro en el municipio de Mocoa. Esto, por
medio del otorgamiento de beneficios tributarios a los aportantes de la
contribución parafiscal para la promoción del turismo ubicados en el municipio,
lo cual redundaría en la reactivación de la industria y en la generación de
empleo asociado.
Que, en tal sentido, con el fin de reducir los costos de
los operadores de turismo en la zona amparada por la emergencia económica, se
hace necesario excluirlos del pago de la contribución parafiscal de que trata
la Ley 1101 de 2006.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
CAPÍTULO 1
DESARROLLO EMPRESARIAL PARA LA
REACTIVACIÓN ECONÓMICA.
Artículo 1. Derechos por registro y renovación de la
matrícula mercantil. La tarifa para la obtención de la matrícula mercantil y su
renovación para los comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y
agencias que tengan su actividad económica en el municipio de Mocoa, será de
cero por ciento (0%) a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente
Decreto y hasta el 31 de diciembre de 2018.
Parágrafo.1. La misma regla aplicará para las
cooperativas (a excepción de las de ahorro y crédito y financieras) y demás
asociaciones que deban inscribirse o renovar su inscripción en el Registro
Único Empresarial y Social RUES.
CAPÍTULO 2
MEDIDAS EN MATERIA DE TURISMO
Artículo 2. Exclusión de liquidación y pago de la
contribución parafiscal para la promoción del turismo. A partir de la fecha de
entrada en vigencia del presente Decreto y hasta el 31 de diciembre de 2018,
los responsables de la contribución parafiscal para la promoción del turismo a
que se refiere la Ley 1101 de 2006, ubicados en el municipio de Mocoa, quedarán
excluidos de su liquidación y pago.
Artículo 3. Vigencia. El presente Decreto rige a partir
de la fecha de su publicación[1].
C.  INTERVENCIONES
Intervenciones de entidades públicas
a.    Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[2]
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto 658 de 2017.
1. La norma objeto de revisión cumple los requisitos formales para su
válida expedición. En primer lugar, el decreto se encuentra suscrito por el
Presidente de la República y todos sus ministros, con excepción del Ministro de
Hacienda y Crédito Público, cuyas funciones por encontrarse en comisión de
servicios fueron delegadas en la Viceministra General, según lo dispuso el
Decreto 637 de 2017. Esta conclusión encuentra apoyo en lo dicho por la Corte
en la sentencia C-1065 de 2002. En segundo lugar, el decreto se encuentra
motivado en tanto allí se explican “los elementos jurídicos y fácticos que
dan cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las medidas legislativas
proferidas”. De dicha motivación se siguen “las razones por las cuales
las medidas ordinarias al alcance de las autoridades resultaban insuficientes
para atender -con la inmediatez requerida- las necesidades que se
pretenden satisfacer”. En tercer lugar, el decreto fue expedido en vigencia
del estado de excepción declarado en el Decreto 601 de 2017 y fue publicado en
el Diario Oficial, remitiéndolo oportunamente a esta Corporación en los
términos indicados en el artículo 215 de la Carta. Finalmente, dado que el
Decreto 658 de 2017 no implica una limitación al ejercicio de ningún derecho,
no se requería dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 16 de la Ley
137 de 1994.
2. El Decreto 658 de 2017 tiene como propósito “estimular la
creación de nuevos mercados que permitan que el ecosistema empresarial de la
región esté en mejores capacidades para absorber la demanda laboral”. Al
amparo de esa finalidad se adoptaron dos tipos de medidas.
2.1. En primer lugar, la exención del pago de la matrícula mercantil
para los comerciantes, sucursales y agencias cuya actividad económica principal
se desarrolle en Mocoa. La Ley 6ª de 1992 dispuso en su artículo 124 que el
Gobierno está facultado para establecer las tarifas a favor de las cámaras de
comercio por concepto de matrículas, renovaciones e inscripciones que deban
hacerse en el registro mercantil. Prescribió además que para el efecto el
Gobierno se encuentra habilitado para fijar tarifas diferenciales en función de
los activos o del patrimonio del comerciante o asociados al establecimiento de
comercio. Los actos de matrícula y renovación causan los derechos que se
encuentran previstos en los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 2002.
La medida que se adopta en el artículo 1º del Decreto 658 de 2017 es
acogida luego de experiencias exitosas anteriores, como aquella que tuvo lugar
con la expedición de la Ley 1429 de 2010 en cuyo artículo 7º se estableció el
pago de tarifas progresivas, empezando con una tarifa del 0% para las pequeñas
empresas que iniciaran su actividad a partir del 29 de diciembre de 2010. A
diferencia de lo señalado en esta ley, la regla examinada “solo operaría
durante lo restante de la vigencia fiscal 2017 y 2018, y no estaría limitada a
la calidad de pequeña empresa, en atención al número de trabajadores o de los
activos del comerciante”, de manera que sea posible “atraer inversión en
la región por parte de un universo empresarial más diverso”. Con la medida
adoptada se busca “que al disminuir los costos de transacción asociados a la
implantación, relocalización o formalización de una actividad empresarial se
pueda incentivar la demanda agregada y generar nuevos puestos de trabajo de
calidad”. A pesar de que no resulta factible establecer cuántas
unidades empresariales podrán beneficiarse con la medida adoptada, se tiene la
expectativa de “que la creación de empresas en la región conserve una
dinámica similar a la observada durante la vigencia 2016 y lo corrido de la
vigencia 2017”[3].
2.2. La otra decisión contenida en el decreto, consiste en la exención
del pago de la contribución parafiscal para la promoción y competitividad del
turismo. La Ley 300 de 1996 o Ley General del Turismo dispuso crear en su
artículo 40, luego modificado por el artículo 1º de la Ley 1101 de 2006, una
contribución parafiscal que tiene como propósito la promoción y competitividad
del turismo. Dicha contribución se encuentra a cargo de diferentes personas
relacionadas con el desarrollo de actividades turísticas.
De acuerdo con la información gubernamental proporcionada en la motivación
del decreto examinado, en la actualidad 52 contribuyentes de dicho aporte
parafiscal están ubicados en la ciudad de Mocoa. La medida adoptada “está
encaminada a generar un estímulo para promover la actividad turística, a fin de
facilitar la creación y expansión de proyectos turísticos que favorezcan el
desarrollo de esta industria en la zona, a través de la exoneración del pago de
la contribución parafiscal para la promoción del turismo hasta el 31 de
diciembre de 2008”. En adición a ello, puede afirmarse “que medidas de
esa naturaleza tienden a beneficiar en mayor grado a las MIPYMES como quiera
que los costos de cumplimiento asociados a sus obligaciones tributarias
(compliance costs) resultan ser mayores con respecto a aquellos
correspondientes a sus pares de mayor tamaño”.
3. El decreto satisface los requisitos materiales de validez. En esa
dirección (i) cumple la exigencia de conexidad en tanto si se examinan las
razones de declaración del estado de excepción contenidas en el Decreto 601 de
2017, puede concluirse “que las medidas proferidas en el Decreto 658 de 2017
resultan conexas con las circunstancias subyacentes al estado de excepción, en
la medida en que están orientadas a generar –de manera excepcional y temporal-
incentivos pertinentes y conducentes para la reactivación de la actividad
empresarial, con el fin de mejorar las condiciones socioeconómicas de la
población que se ha visto afectada por las circunstancias que provocaron la
declaratoria del estado de excepción”.
También respeta el principio de finalidad conforme al cual se debe
garantizar que las normas legislativas se encuentren orientadas a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. Los
incentivos económicos pretenden “estimular el desarrollo de emprendimientos
locales, de tal suerte que el tejido empresarial implantado en la zona esté en
mejores condiciones para absorber la demanda laboral generada por aquellos que
con ocasión del fenómeno natural perdieron su fuente de sustento”. Las
reglas contenidas en el decreto se traducen: (i) en la reducción de costos de
transacción y en el fomento de formalización y creación de empresas, (ii) en el
aumento la demanda agregada y (iii) en la creación de incentivos para la
actividad turística y la expansión de proyectos turísticos que favorezcan la
zona.
Las medidas adoptadas son necesarias en tanto existen restricciones
legales para exonerar a las personas de su pago, considerando lo dispuesto en
el artículo 124 de la Ley 6 de 1992 y el artículo 40 de la Ley 300 de 1996,
modificado por el artículo 1 de la Ley 1101 de 2006. Si bien el artículo 124 de
la Ley 6 de 1992 facultó al Gobierno nacional para fijar la tasa
correspondiente a la matricula mercantil -estableciendo como parámetro los
rangos diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del
comerciante- ello no implica que cuente con la competencia “para establecer
exenciones en el pago de dicha tasa, bien sea a manera de incentivo económico o
como subsidio indirecto para apalancar determinados sectores industriales o
geográficos, en atención a particularidades coyunturales”. No es posible,
sin desconocer el principio de legalidad tributaria, adoptar tal determinación
en ejercicio de las competencias administrativas. Cabe además destacar que, tal
y como lo reconoció este Tribunal en la sentencia C-538 de 2002, pueden adoptarse
incentivos tributarios como forma para superar situaciones excepcionales. Igual
consideración cabe realizar respecto de la medida adoptada en relación con la
contribución parafiscal con destino a la promoción y competitividad del
turismo.
En adición a lo expuesto, puede advertirse que las medidas contenidas
en el Decreto 658 de 2017 no resultan excesivas y, por el contrario, se ajustan
a los fines perseguidos que, como se sabe, consisten en incentivar la
reactivación del aparato productivo de la zona afectada con la emergencia
presentada.
b.    Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales[4] presentó
escrito en el que señala que las medidas examinadas se ajustan plenamente a la
Constitución.
A pesar de que la DIAN no se encuentra habilitada para la administración
de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, cabe advertir que
la medida juzgada es “un beneficio fiscal que bien puede otorgar el gobierno
nacional en momentos de crisis y con motivos fundados en el Estado de
emergencia económica, social y ecológica en orden a ayudar al Municipio de
Mocoa, Putumayo de la afectación que ha sufrido, y resultado de la libertad de
configuración normativa del Gobierno Nacional (…)”. Las medidas juzgadas se
ajustan plenamente a los principios que gobiernan el sistema tributario, dado
que las circunstancias presentadas ameritan liberar de forma transitoria de la
carga parafiscal a fin de conseguir, entre otras cosas, la promoción del
turismo y la generación de empleo.
Intervenciones
académicas y gremiales
a.
Universidad Sergio Arboleda
La Universidad Sergio Arboleda[5]
solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad del Decreto 658 de 2017.
1. En el artículo 215 de la Constitución, se faculta al Presidente de
la República para dictar decretos con fuerza de ley durante el estado de
emergencia económica, social y ambiental para conjurar la crisis presentada e
impedir la extensión de sus efectos. Esa facultad está sometida a varios
límites, entre los que se encuentran los principios de proporcionalidad y
necesidad. Esta última exigencia supone que los decretos de tal naturaleza
deban referirse a asuntos que tengan una relación directa y específica con la
situación que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
2. El Decreto 658 de 2017 fue expedido considerando el estado de
excepción declarado en el Decreto 601 de 2017. Teniendo en cuenta los motivos
que dieron lugar a dicha declaración, “se puede establecer que el Decreto
658 tiene relación directa y específica con el estado de emergencia y está
destinado a conjurar la crisis que lo suscitó”. En efecto, “su propósito
es incentivar la actividad económica en Mocoa que se vio afectada por la
creciente de los ríos que generó la declaración del estado de emergencia”. En
esa dirección, las normas bajo examen pretenden “eliminar los costos
iniciales de creación de empresa y prestación de servicios turísticos”. Se
trata entonces de medidas cuyo objetivo consiste en “ayudar a la región de
Mocoa a salir del estado de indefensión en que se encuentra motivando que sea
una región llamativa para los empresarios, buscando mover la economía regional
y la creación de empleos”. Así mismo, se trata de instrumentos idóneos para
alcanzar tal propósito si se considera que “[n]o es un secreto que la
eliminación de costos de funcionamiento, hace las oportunidades de negocios más
llamativas para los emprendedores”.
b.
Cámara de Comercio de Medellín
La Cámara de Comercio de Medellín[6]
solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 658 de
2017.
1. Conforme se desprende de las disposiciones que se encuentran vigentes,
en particular el artículo 124 de la Ley 6 de 1992, los artículos 26 y 93 del
Código de Comercio, el artículo 182 de la Ley 1607 de 2012, así como el Decreto
393 de 2002 “el cobro de las tarifas de los ingresos ordinarios está
regulado por la ley, por lo tanto, las Cámaras de Comercio en el recaudo de
dichos valores deberán ceñirse a lo reglamentado expresamente, de lo contrario
es una extralimitación de sus facultades en el desarrollo de sus funciones
públicas lo que vulnera el principio de legalidad”. Dichos cobros
corresponden a la categoría de tasas, los cuales además de constituir un
ingreso ordinario de las Cámaras de Comercio, tienen por objeto cubrir los
costos de la prestación del servicio público asignado.
2. El decreto examinado cumple los requisitos formales dado que (i) fue
dictado en desarrollo del estado de excepción declarado en el Municipio de
Mocoa, (ii) se encuentra firmado por el Presidente y sus ministros, (iii) se
expidió en el término de vigencia del estado de excepción y (iv) se encuentra
motivado con el señalamiento de las razones o causas que dieron lugar a su
expedición.
3. Las medidas adoptadas en el decreto han sido consideradas admisibles
durante los estados de excepción, tal y como ha ocurrido, por ejemplo, con la
exención transitoria respecto del IVA que se encontró prevista en el Decreto
Legislativo 1818 de 2015. En adición a ello, puede afirmarse (i) que existe una
relación directa y específica entre las reglas tributarias adoptadas y los
motivos que justificaron el estado de excepción. Igualmente (ii) se encuentran
directa y específicamente vinculadas a conjurar la crisis y evitar la extensión
de sus efectos, (iii) son proporcionales a la gravedad de los hechos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción y (iv) dado que las exenciones
no se encontraban previstas en la ley, resultaba necesario la adopción del
decreto legislativo.
Intervenciones
ciudadanas
a.
Claudia Patricia Ramírez Barragán
Solicita declarar exequible tal disposición en el entendido de que la
tarifa cero de las renovaciones de la matrícula mercantil se aplicaría para
aquellos comerciantes que hayan matriculado desde el 21 de abril de 2017 hasta
el 31 de diciembre de 2017.
1. Luego de plantear la interpretación del decreto en relación con la
vigencia de la medida relativa al registro mercantil, indica que el decreto
objeto de examen “al no delimitar las personas a quienes se cobraría tarifa
cero en la renovación y al no delimitar el espacio por el cual será gratuita la
renovación estaría contrariando la Constitución Política en el inciso tercero
del artículo 215, toda vez que una persona que se matricule para ejercer las
actividades en Mocoa desde el 01 de enero al 31 de diciembre de 2018 podría
reclamar en el año 2019 que se le aplique la tarifa cero en su renovación, y
para ese año las medidas tomadas por el Ejecutivo perderían efectos en la
medida que los límites se extienden hasta la siguiente vigencia fiscal”.
2. La redacción del decreto permite considerar que la actividad de
renovación de la matrícula es de tarifa cero para las renovaciones de
matrículas existentes al 20 de abril de 2017 y para aquellas que se constituyan
entre el 21 de abril de 2017 y el 31 de diciembre de 2018, lo que implicaría
una infracción del inciso segundo del artículo 215 de la Carta. En efecto,
dicha medida excedería los propósitos de conjurar la crisis al establecer una
cultura de no pago de las personas que deban el valor de la renovación de
varios años. Dado que el vencimiento de la renovación ocurrió el día 31 de
marzo, “aquellos que no renovaron a tiempo no pueden, so pretexto de estas
medidas extraordinarias, valerse de ellas para renovar con tarifa cero su
matrícula (…)”. Una medida que implicara premiar a quienes no han cumplido
con su deber hasta el día 31 de marzo “sería un beneficio desproporcionado
para aquellos comerciantes que sí cumplieron a tiempo su obligación legal de
renovar en el período señalado por el artículo 33 del Código de Comercio,
máxime cuando la tragedia ocurrió una vez fenecido ese plazo”. Ello
vulneraría el principio de proporcionalidad aplicable al análisis de medidas
adoptadas durante un estado de excepción.
3. Asimismo, la decisión de exonerar del pago de la tarifa a las
entidades sin ánimo de lucro y las del sector solidario, suscita problemas
puesto que el decreto indica que solo se aplicará a algunas cooperativas y a
las demás asociaciones que deban inscribirse o renovar la inscripción en el
RUES. Ello implica excluir a las precooperativas, asociaciones mutuales y
fondos de empleados así como a las corporaciones y fundaciones.
D.
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION
Solicita que se declare la exequibilidad del Decreto 658 de 2017 en
tanto cumple las condiciones formales y materiales requeridas por la
Constitución.
1. Desde el punto de vista formal cumple el requisito de suscripción,
pues se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos los ministros.
En el caso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se indica que
válidamente fue suscrito por la viceministra encargada de las funciones del despacho
de dicho Ministerio. También respeta (ii) el requisito de motivación expresa
explicando las razones por las cuales las medidas tributarias adoptadas
pretenden enfrentar el impacto de los hechos que se presentaron en la ciudad de
Mocoa en la actividad económica y laboral, (iii) el requisito de
temporalidad en atención a que el decreto bajo examen se expidió
encontrándose en vigencia el estado de excepción declarado en el Decreto 601 de
2017 y que se extendió hasta el día 5 de mayo de 2017 y (iv) el requisito de
remisión a la Corte Constitución la por parte de la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República.
Los decretos legislativos dictados en desarrollo de un estado de
excepción deben cumplir varias condiciones generales. Con ese propósito debe
superar un juicio de conexidad material que supone, de un lado, la relación de
las medidas adoptadas con las razones que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción y, de otro, el vínculo entre tales medidas y la motivación
específica del decreto. Igualmente debe someterse a un juicio de ausencia de
arbitrariedad que supone un examen dirigido a valorar el impacto de las medidas
en los derechos fundamentales encaminado, en especial, a evitar la afectación
de su núcleo esencial. Asimismo debe emprenderse un juicio de intangibilidad
mediante el cual se asegura la prohibición de limitar los derechos intangibles
previstos en la Ley 137 de 1994 y en las normas que hacen parte del bloque de
constitucionalidad. Finalmente, debe verificarse la no desmejora de los derechos
sociales de los trabajadores así como la no adopción de medidas
discriminatorias.
Tales decretos, adicionalmente, deben superar otras exigencias
particulares. En primer lugar, el examen de finalidad dirigido a establecer que
las medidas se encuentren dirigidas a conjurar la crisis así como a evitar la
extensión de los efectos. Igualmente, debe superar un escrutinio de motivación
suficiente que tiene por propósito determinar la pertinencia de las medidas
adoptadas en relación con el estado de excepción declarado. Las medidas también
deben superar un examen de necesidad dirigido a evaluar, de un lado, la
utilidad de los medios empleados para enfrentar la situación excepcional y, de
otro, la existencia o no de medios ordinarios para enfrentarlo. El contenido
del decreto debe además verificar la proporcionalidad a fin de “evaluar el
impacto de las medidas en los derechos fundamentales con relación a los hechos
que pretende conjurar y la razonabilidad de las que imponen restricciones”.
Finalmente, debe adelantarse un examen de no discriminación a fin de “impedir
que la regulación adoptada establezca tratos diferenciados prohibidos por la
Constitución”.
El Decreto 658 de 2017 supera el juicio de conexidad. Las medidas que
en él se contemplan tienen una relación directa con las consecuencias adversas
que la situación excepcional tuvo en el mercado laboral. Se cumple la exigencia
de conexidad externa “porque la exclusión de la cancelación de la tarifa del
registro mercantil, el empresarial, y la exención del pago de la contribución
parafiscal para la promoción del turismo, buscan incentivar la creación de
empresa y con ello reactivar el empleo (…)”.Igualmente se supera el examen
de conexidad interna dado que “la disminución de los costos de transacción
para la creación de empresa, tiene como propósito mitigar los efectos que la
avenida torrencial tuvo en los diferentes sectores productivos de la economía
de Mocoa”.
El examen del decreto desde la perspectiva de la prohibición de arbitrariedad
y el mandato de intangibilidad muestra que no tiene incidencia alguna en el
núcleo esencial de los derechos ni implica una afectación de los derechos que
se consideran intangibles. Se trata de medidas de naturaleza fundamentalmente
económicas. Tampoco desconocen ninguna de las limitaciones específicas
exigibles en este tipo de estados de excepción y, en particular, debe
destacarse (i) que rigen hasta el 31 de diciembre de 2018, esto es, hasta la
siguiente vigencia fiscal y no desmejoran los derechos sociales de los
trabajadores.
La regulación sometida al juzgamiento de la Corte cumple también el
requisito de finalidad al encontrarse relacionados con la superación de la
crisis. De igual forma supera el requisito de motivación suficiente dado que el
Gobierno destacó los efectos de la avenida torrencial en la economía adoptando
para el efecto medidas tributarias diferenciadas considerando la situación en
la que se encuentra cada sector.
No es posible tampoco adoptar las medidas juzgadas a través de los
procedimientos ordinarios. En lo relativo a la tarifa para matrícula y
renovación a la que se refiere el artículo 1º, se advierte que en atención a lo
dispuesto en el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 conforme a la cual la tarifa
en esta materia debe establecerse en función de los activos o patrimonio del
comerciante así como de los activos que se vinculan al establecimiento, “el
resultado de establecerla no puede ser del 0%” y “en consecuencia, se
requiere de una medida de orden legal para excluir su pago”. La misma
consideración debe realizarse, en general respecto de la exención relativa a la
contribución parafiscal.
Las medidas son además proporcionadas. En efecto se trata de medidas “que
son razonables y no implican limitaciones a los derechos fundamentales,
incluidas las libertades económicas, pues a través de ellas se busca propiciar
la creación de empresas para reactivar los sectores productivos, y tampoco
imponen restricciones a la libre competencia”. Por el contrario, la
regulación asegura la libre iniciativa privada, la libertad de empresa, el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y el pleno empleo,
derechos y propósitos reconocidos en los artículos 333, 334 y 53 de la Carta.
En último lugar, las medidas no resultan discriminatorias y, de hecho,
establecer un régimen diferenciado para las cooperativas constituye “un
mecanismo que busca recuperar la actividad económica de los grupos indígenas en
la región”.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1. La Corte es competente para adelantar la revisión oficiosa del
Decreto 658 de 2017 “[p]or el cual se dictan medidas dentro del
estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad
económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa, departamento de
Putumayo” en virtud de lo dispuesto en el artículo 241.7 de
la Constitución.
B.   NATURALEZA Y ALCANCE DEL CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS
LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL
Y ECOLÓGICA
2. El ejercicio de las competencias legislativas extraordinarias que se
siguen de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y
ecológica, se encuentra sometido a lo dispuesto específicamente en la
Constitución (art. 215), en las disposiciones que sobre el particular se
integran al bloque de constitucionalidad (art. 93) y en la Ley 137 de 1994. Cabe
precisar además que la Constitución de 1991 adoptó especiales medidas al
respecto estableciendo, entre otras cosas: (i) un tipo especial de control de
constitucionalidad caracterizado, no solo por la reducción de los términos para
decidir, sino también por su naturaleza automática, posterior e integral; (ii)
exigencias de naturaleza formal dirigidas a revestir de la más alta importancia
jurídico-política las normas adoptadas por el Gobierno, y (iii) un conjunto de
exigencias de orden sustantivo que tienen por objeto asegurar que las
decisiones adoptadas, de un lado, se encuentren vinculadas a la situación de
anormalidad y, de otro, no desconozcan las prohibiciones y mandatos
constitucionales[7].
3. En numerosas oportunidades, este Tribunal se ha ocupado de señalar las
condiciones formales cuyo cumplimiento debe examinarse a fin de establecer la
validez constitucional de los decretos legislativos dictados con ocasión de la
declaración previa de un estado de emergencia económica, social o ecológica.
Así, en la sentencia C-701 de 2015 este Tribunal sintetizó los requerimientos
aplicables:
“2.7. A partir de las reglas citadas,
tal y como las mismas fueron desarrolladas por la Ley Estatutaria de Estados de
Excepción, en el caso de las medidas adoptadas bajo el Estado de Emergencia, le
corresponde a la Corte verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos
de forma: (i) que el decreto legislativo haya sido dictado y
promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de Emergencia; (ii)
que el decreto lleve la firma del Presidente de la República y de todos los
ministros del despacho, (iii) que hubiere sido expedido dentro
del término de vigencia del Estado de Emergencia, y (iv) que se
encuentre debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que
condujeron a su expedición”[8].
4. En la sentencia C-723 de 2015 -en la que se
juzgó la validez de un decreto legislativo que contenía varias medidas con un
contenido normativo equivalente a las previstas en el Decreto 658 de 2017- la
Corte caracterizó los requerimientos de naturaleza sustancial aplicables al
control constitucional de este tipo de decretos. Por su pertinencia dichos criterios
se reiteran integralmente en esta oportunidad:
“9.  A partir de esas
fuentes normativas, la jurisprudencia de la Corte ha identificado un grupo de
juicios, que sirven de estructura metodológica para el control material de los
decretos de desarrollo del estado de emergencia, en particular, y de los
estados de excepción, en general.  Estos juicios son los siguientes:
“9.1. Juicio de conexidad material:
Este juicio implica la comprobación relativa a que las medidas contenidas en el
decreto de desarrollo, estén referidas a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia.  Esta conexidad material es de
carácter interno y externo.  La conexidad interna refiere a que las
medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones
expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente.   La conexidad externa consiste en la verificación
acerca de la relación entre la medida y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción.
“El mismo precedente ha
señalado que para el caso particular de los decretos de desarrollo del estado
de emergencia, los criterios que sirven para acreditar el cumplimiento del
requisito de conexidad material son (i) que
la medida de que se trate tenga como finalidad exclusiva la superación del
estado de emergencia e impedir la extensión de sus efectos, siendo inadmisibles
medidas con finalidades diferentes; y (ii) que
dichas medidas tengan una relación directa y específica con los hechos que
dieron lugar a la declaratoria de emergencia.  Ello implica que
disposiciones de excepción que carezcan de un vínculo de esa naturaleza o este
resulte apenas mediato, son contrarias a la Constitución.
“9.2. Juicio de ausencia de arbitrariedad:
Este juicio refiere a la comprobación que en el decreto de desarrollo no se
prevea alguna de las medidas prohibidas para el Gobierno en el marco de los
estados de excepción. De acuerdo con el artículo 7º de la LEEE, estas
prohibiciones están dirigidas a mantener la vigencia del Estado de Derecho a
través de la garantía del núcleo esencial de los derechos fundamentales.
“9.3. Juicio de intangibilidad: Las normas del bloque de
constitucionalidad que sirven de parámetro para el control de los decretos
dictados al amparo de los estados de excepción prevén un grupo de derechos
intangibles, los cuales no pueden ser afectados en razón de dichas medidas
excepcionales, so pena de contrariar el orden normativo superior. Estas
garantías, de acuerdo con el artículo 4º de la LEEE, norma que enlista las
salvaguardas que sobre ese particular ofrece el derecho internacional de los
derechos humanos, son el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección
de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia,
de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas
civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por
nacimiento a no ser extraditados.  Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
“9.4. Juicio de no contradicción
específica: Lo que exige este juicio es que las medidas concretas adoptadas
por el Gobierno en virtud del estado de emergencia, no se opongan a las
prohibiciones constitucionales y de derechos humanos, aplicables a los estados
de excepción.  En concreto, señala la jurisprudencia en comento que el
marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia
económica, social y ecológica, es el grupo de medidas descritas en los
artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. (…)  Dentro de esas prohibiciones se
encuentra, por expreso mandato constitucional y reiterado por la legislación
estatutaria, la de desmejorar mediante las normas de excepción los derechos
sociales de los trabajadores.
“10.  Los requisitos
anteriores son de naturaleza general y su incumplimiento genera una abierta
contradicción entre el Texto Constitucional y el decreto legislativo
correspondiente.  A tales condiciones se suman otras, que van más allá de
las comprobaciones fácticas y jurídicas antes expuestas y concentran el
escrutinio judicial en un análisis sobre la razonabilidad y proporcionalidad de
las medidas adoptadas por el decreto de desarrollo, conforme a los requisitos
previstos en los artículos 8 a 14 de la LEEE. (…)  Este análisis versa
sobre las siguientes modalidades de juicio:
“10.1. Juicio de finalidad: Conforme a este juicio, la Corte
debe determinar si el objetivo buscado por el decreto de desarrollo está
relacionado con la superación de la crisis que dio lugar a la declaratoria de
la emergencia y/o a impedir la extensión de sus efectos.
“10.2. Juicio de motivación suficiente: De acuerdo con este juicio, debe
verificarse si el Presidente ha apreciado los motivos que llevan a imponer un
régimen legal de excepción y, a su vez, ha presentado las razones que
fundamentan las medidas adoptadas.
“10.3. Juicio de necesidad: Este requisito
tiene naturaleza compleja, puesto que contiene tanto un presupuesto índole
fáctica como jurídica.  Así, el juicio de necesidad apunta a que
determinar si la medida adoptada es necesaria para conjurar los hechos que
dieron lugar al estado de emergencia o a limitar sus efectos.  Para ello,
debe la Corte apreciar dos aspectos definidos: El primero, relativo a si el
Presidente incurrió en error manifiesto en la apreciación de la necesidad de la
medida, de modo que esta carecía de toda vocación de utilidad para superar el
estado de emergencia y/o evitar la extensión de los efectos de los hechos que
la motivaron. El segundo, relacionado con la evaluación acerca de la existencia
dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional,
evaluación denominada por la jurisprudencia como juicio de subsidiariedad.
“10.4. Juicio de incompatibilidad. Este juicio, que opera de manera
correlativa con el juicio de subsidiariedad antes descrito, busca determinar si
el Gobierno expuso las razones por las cuales el régimen legal ordinario, en el
caso que la medida analizada lo suspenda, es incompatible con el estado de
emergencia.
“10.5. Juicio de proporcionalidad: El
cumplimiento de este juicio exige de la medida dos cualidades
particularidades.  En primer término, la medida excepcional debe guardar
proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos. En
segundo término, dicha medida debe imponer limitaciones o restricciones a
derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para
lograr el retorno a la normalidad.
“El análisis de
proporcionalidad, según el precedente aquí sintetizado, se desarrolla mediante
dos análisis diferenciados.  Así, “…
[e]l primero de ellos, consiste en estudiar la relación entre los costos de la
medida adoptada en términos de limitaciones de intereses constitucionales y la
gravedad de los hechos que busca conjurar. Por ejemplo, no sería aceptable la
creación de un instrumento excepcional que restringe drásticamente los derechos
constitucionales con el fin de contrarrestar marginalmente la crisis. El
segundo juicio verifica que no existe una restricción innecesaria de los
derechos, dado que esta limitación “sólo será admisible en el grado
estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad.” Por ejemplo,
si existen un medio exceptivo menos lesivo en cuanto a las limitaciones a los
derechos, y a la vez, igual o más efectivo que la medida escogida, ésta última
sería desproporcionada y por ende inexequible. La Corte ha establecido que el
principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya aplicación busca
colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto de la
proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares de
conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y
defensa, ataque y reacción. (...).”
(…)” (…)
“10.6. Juicio de no discriminación.
Este juicio, que se deriva de cláusulas particulares del derecho internacional
de los derechos humanos, replicadas por los contenidos de la LEEE, está
dirigido a verificar si la medida objeto de estudio no impone una
discriminación injustificada por motivos de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar u opinión política o filosófica”[9].
C.  PROBLEMA
JURÍDICO Y MÉTODO DE LA DECISIÓN
5. De acuerdo con la naturaleza y alcance del control constitucional
aplicable cuando se trata de juzgar la constitucionalidad de los decretos
legislativos que se dictan al amparo de un estado de emergencia económica,
social y ecológica (art. 215 C.P.), le corresponde a este Tribunal resolver las
siguientes cuestiones constitucionales.
5.1. En primer lugar, debe definir si el Decreto 658 de 2017 cumple las
condiciones formales para su expedición relativas (i) a la suscripción por el
Presidente de la República y todos sus ministros (art. 215 inciso 2º), (ii) a las
motivaciones de las medidas que contiene (art. 215 inciso 2º) y (iii) a la expedición
en vigencia del estado de excepción declarado.
5.2. A su vez, en atención a los diferentes contenidos normativos del
decreto mencionado, la Corte debe determinar si es compatible con los
requerimientos sustantivos definidos por la Constitución, la Ley Estatutaria
137 de 1994 y la jurisprudencia de este Tribunal,
a)
Prescribir -inciso primero del artículo- que sea de
cero por ciento (0%) la tarifa para la obtención de la matrícula mercantil y su
renovación para los comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y
agencias que tengan su actividad económica en el municipio de Mocoa, a partir
del día 21 de abril de 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2018.
b)
Prescribir -parágrafo del artículo 1º - que sea de
cero por ciento (0%) la tarifa para la obtención de la matrícula mercantil y su
renovación para las cooperativas –con excepción de las de ahorro y crédito- así
como las demás asociaciones que deban inscribirse o renovar su inscripción en
el Registro Único Empresarial y Social  a partir del día 21 de abril de 2017 y
hasta el 31 de diciembre de 2018.
c)
Prescribir -artículo 2º- que quedarán excluidos de su
liquidación y pago los responsables de la contribución parafiscal para la
promoción del turismo a que se refiere la Ley 1101 de 2006, ubicados en el
municipio de Mocoa a partir del 21 de abril de 2017 y hasta el 31 de diciembre
de 2018
6. Con el propósito de resolver los problemas jurídicos señalados, la
Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente se ocupará de caracterizar el
contenido normativo del Decreto 658 de 2017 (Sección D). Seguidamente,
establecerá si cumple las condiciones formales de validez (Sección E). Una vez
verificado ello se ocupará de analizar las reglas fijadas por dicho decreto a
fin de establecer el cumplimiento de las exigencias materiales o sustantivas anteriormente
descritas (Sección F).
D.  LOS
CONTENIDOS NORMATIVOS DEL DECRETO 658 DE 2017
a)    Regla relativa a la tarifa aplicable al registro y renovación de la
matricula mercantil
7. El inciso primero del artículo 1º del Decreto 658 de 2017 regula los
derechos por registro y renovación de la matricula mercantil. Para ello prescribe
que será del cero por ciento (0%) a partir de la entrada en vigencia del
decreto (21 de abril de 2017) y hasta el 31 de diciembre de 2018, la tarifa que
debe pagarse para obtener la matricula mercantil y su renovación para los
comerciantes, los establecimientos de comercio, las sucursales y las agencias
cuya actividad económica se desarrolle en Mocoa.
8. La obligación
de la matricula mercantil de comerciantes y establecimientos de comercio, así
como su renovación son objeto de regulación en el Código de Comercio. El
numeral 1º del artículo 19 establece que es obligación de todo comerciante
matricularse en el registro mercantil, mientras que los artículos 26 y 32 del
mismo estatuto, prevén también el deber de matricular los establecimientos de
comercio. A su vez, la responsabilidad de matricular las sucursales y agencias
se desprende, entre otras disposiciones, de su condición de establecimientos de
comercio, según se prevé en los artículos 263 y 264 del código mecnionado al
prescribir, el primero, que las sucursales son los establecimientos de
comercio abiertos por una sociedad, dentro o fuera de su domicilio, para el
desarrollo de los negocios sociales o de parte de ellos, administrados por
mandatarios con facultades para representar a la sociedad, y al señalar, el
segundo, que son agencias de una sociedad sus establecimientos de comercio
cuyos administradores carezcan de poder para representarla. A su vez, el
artículo 33 del mismo Código prevé que la
matrícula mercantil deberá renovarse anualmente dentro de los tres primeros
meses de cada año[10].
9. El cumplimiento de esta obligación constituye el hecho
generador de pagar una suma de dinero comprendida por la especie tributaria
denominada “tasa” (art. 338 C.P.). Tal conclusión se apoya en la jurisprudencia
de la Corte Constitucional así como en algunos pronunciamientos del Consejo de
Estado, según se precisa a continuación.
9.1. Este Tribunal ha sostenido que la administración
del registro mercantil por parte de las cámaras de comercio constituye el ejercicio
de una función pública a cargo de los particulares. Igualmente ha indicado que,
para cubrir los costos asociados a la prestación de tal servicio, se prevé la
existencia de una tasa cuyo recaudo corresponde a dichas entidades privadas.
Así, en la sentencia C-144 de 1993 indicó este Tribunal:
“A las cámaras de comercio la Ley confía la función de
llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él
inscritos (C de Co art. 86). El origen legal del registro, la obligatoriedad de
inscribir en él ciertos actos y documentos, el valor vinculante de las
certificaciones que se expiden, la regulación legal y no convencional relativa
a su organización y a las actuaciones derivadas del mismo, el relieve esencial
que adquiere como pieza central del Código de Comercio y de la dinámica
corporativa y contractual que allí se recoge, entre otras razones, justifican y
explican el carácter de función pública que exhibe la organización y
administración del registro mercantil.
Las cámaras de comercio a las cuales se ha encargado
el ejercicio de la anotada función, no son entidades públicas, pues no se
avienen con ninguna de las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas
en la Constitución y la Ley. Si bien nominalmente se consideran
"instituciones de orden legal" (C. de Co. art. 78), creadas por el
Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los comerciantes inscritos en
su respectivo registro mercantil (C. de Co.). La técnica autorizatoria y la
participación que ella reserva a la autoridad pública habida consideración de
las funciones que cumplen las cámaras de comercio, no permite concluir por sí
solas su naturaleza pública. Excluida la función de llevar el registro
mercantil, las restantes funciones de las cámaras, su organización y dirección,
las fuentes de sus ingresos, la naturaleza de sus trabajadores, la existencia
de estatutos que las gobiernan, extremos sobre los cuales no es necesario para
los efectos de esta providencia entrar a profundizar, ponen de presente que
sólo a riesgo de desvirtuar tales elementos no se puede dudar sobre su
naturaleza corporativa, gremial y privada.
Las cámaras de comercio no obstante su carácter
privado pueden ejercer la función pública de administrar el registro mercantil.
Los artículos 123 y 365 de la C.P. permiten al Legislador disponer que un
determinado servicio o función pública sea prestado por un particular de
acuerdo con el régimen que para el efecto establezca.
La circunstancia de que un servicio o función, en
los términos de la ley, se desempeñen por un particular, no impide que el
Legislador sujete dicha actividad o servicio a un sistema tributario de tasa,
máxime si éste resulta ser el único adecuado e idóneo para ese propósito.
En este evento, la determinación de la tarifa puede revestir un cierto grado de
complejidad técnica que no haga aconsejable su inmediata fijación por el
Legislador, a lo cual puede igualmente sumarse la inconveniencia política (un
particular que participe en la elaboración de la norma tributaria que grava a
otro particular) y ética (conflicto de interés en cabeza de quien determina la
tarifa y recibe el ingreso correspondiente a la misma) de librar su
determinación al particular que presta el servicio. En estas condiciones, cabe
admitir que la tarifa sea fijada por el Gobierno, pues si bien no presta
directamente el servicio, no es ajeno al mismo como quiera que la Constitución
le confía su control y vigilancia (C.P. arts. 189-22 y 365). La función pública
de la administración del registro mercantil, se lleva a cabo bajo la estricta
vigilancia y control del Gobierno, que de esta manera participa en la
prestación de los servicios inherentes al mismo. No se observa, por este
concepto, violación alguna al texto del artículo 338 de la C.P.”[11] (Subrayas no hacen parte del
texto original).
9.2. En similar dirección, el Consejo de Estado se ha ocupado de
precisar la naturaleza jurídica de los recursos percibidos por las Cámaras de
Comercio en ejercicio de la función de registro mercantil que le fue atribuida
por la ley. Así, en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de fecha 8
de septiembre de 2011 explicó:
“De lo expresado por la doctrina de la
Sala y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (…), y en su momento por la
de la Corte Suprema de Justicia, cabe extraer las siguientes conclusiones:
i) Los ingresos de las Cámaras de
Comercio derivados de la función pública atribuida por la ley, consistente en
llevar el registro mercantil y certificar sobre los documentos y actos en él
inscritos, tienen la naturaleza de tributo, incluso desde antes de la
vigencia de la Constitución de 1991.
ii) Dentro de la tipología de los
tributos que trae la Constitución, tales ingresos han sido considerados como
tasas. La tasa es una prestación tributaria establecida por la ley a favor
del Estado con fundamento en el artículo 338 C.P., que tiene como finalidad o
destinación solventar o financiar una función pública.
iii) En el caso bajo estudio, los
ingresos de las cámaras de comercio a título de tasa se encuentran vinculados a
la función pública de llevar el registro mercantil y certificar sobre los
documentos y actos en él inscritos y, por tanto, son dineros fiscales que
conforman fondos públicos.
iv) Los ingresos públicos que a título
de tasas perciben las Cámaras de Comercio tienen como único destino,
constitucional y legalmente establecido, la recuperación total o parcial de los
costos que genera la prestación del servicio público de registro mercantil.
v) Ese destino específico constitucional
y legalmente asignado impide que las tasas recaudadas por las Cámaras de
Comercio tengan una aplicación diferente a la recuperación de los costos que
genera la prestación del servicio. Estos costos no sólo cubren los gastos
de funcionamiento del servicio sino las previsiones de amortización y
crecimiento de la inversión. (…)
vi) Los recursos producto de las tasas
que recaudan las Cámaras de Comercio, en cuanto expresión que son de la
actividad impositiva del Estado, no acrecientan el patrimonio propio de las
Cámaras de Comercio ni constituyen para estas título adquisitivo de dominio
sobre dichos recursos.
vii) Las Cámaras de Comercio son simples
receptoras y administradoras de fondos públicos que tienen una destinación
específica, y es por ello que corresponde a la Contraloría General de la
República el control y vigilancia del recaudo, manejo e inversión de los
ingresos respectivos” (Subrayas no
hacen parte del texto original).
10. El Congreso de la República, en el artículo 124 de
la Ley 6ª de 1992 “[p]or la cual se expiden normas en
materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública
interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se
dictan otras disposiciones”, reguló lo relativo a la
tarifa de la tasa aplicable por la prestación de los servicios de registro
mercantil. La disposición indica:
“El
Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que deban sufragarse en favor
de las Cámaras de Comercio por concepto de las matrículas, sus renovaciones e
inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar
en el registro mercantil, así como el valor de los certificados que dichas
entidades expidan en ejercicio de sus funciones.
Para
el señalamiento de los derechos relacionados con la obligación de la matrícula
mercantil y su renovación, el Gobierno Nacional establecerá tarifas
diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del
comerciante, o de los activos vinculados al establecimiento de comercio, según
sea el caso.
Las
cuotas anuales que el reglamento de las Cámaras de Comercio señale para los
comerciantes afiliados son de naturaleza voluntaria”.
Con fundamento en la competencia que allí se confiere
al Gobierno, se han fijado las tarifas aplicables a la matricula mercantil y a
su renovación. En esa dirección, empleando los criterios indicados en esa misma
disposición, los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 2002 señalan las tarifas
en función del rango de activos y patrimonio.
11. De las consideraciones anteriores, la Corte
destaca entonces tres premisas que revisten especial importancia en la presente
oportunidad, a fin de precisar el alcance de la disposición bajo examen: (i)
las actividades de administración del registro mercantil y, en particular, las
relativas a la matrícula de comerciantes y establecimientos de comercio, así
como su renovación, constituyen el ejercicio de una función pública por parte
de las cámaras de comercio; (ii) con el fin de prestar eficientemente dicho
servicio, la ley ha previsto el cobro de una tasa destinada a la recuperación
de los costos que genera la prestación del servicio -lo que incluye los gastos
de funcionamiento, las previsiones de amortización y el crecimiento de la
inversión-; (iii) el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 dispone que el pago de
la tasa es obligatorio para todos aquellos que se encuentren comprendidos por
el hecho gravable que en ella se establece, y (iv) la tarifa correspondiente
debe ser establecida por el Gobierno, tal y como ocurrió en el Decreto 393 de
2002, en función del rango de activos y del patrimonio.
12. En síntesis, la disposición bajo examen establece que, durante el
término transcurrido entre el 21 de abril de 2017 y el 31 de diciembre de 2018,
los comerciantes o establecimientos que soliciten la matrícula o que durante
ese periodo deban renovarla, no deberán asumir pago alguno por la tasa
correspondiente, en tanto en ese término tendrá una tarifa del cero por ciento
(0%). Conforme a ello, no será aplicable a la matrícula –ni a su renovación- de
comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y agencias cuya
actividad económica se desarrolle en Mocoa, la obligación tributaria prevista
en el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992[12].
La inscripción o registro en la Cámara de Comercio de actos diferentes a los
expresamente indicados en la norma sub examine, como por ejemplo los
previstos en el artículo 28 del Código de Comercio, siguen sometidos al régimen
actualmente contemplado en las normas que se ocupen de la materia.
Debe advertir la Corte que, a la luz del término de su vigencia, el
beneficio tributario que se examina no comporta una exoneración del pago de las
multas que resultan aplicables cuando se incumple alguna de las obligaciones
frente al registro mercantil.
b)   Regla relativa a la tarifa aplicable por la inscripción y la renovación
de la misma en el Registro Único Empresarial y Social (RUES)
13. El parágrafo del artículo 1º del Decreto 658 de 2017, previó que la
regla relativa a la tarifa del cero por ciento (0%) durante el periodo fijado
en el inciso primero de la misma disposición, deberá aplicarse también a las
cooperativas –salvo las de ahorro y crédito, y financieras- así como a las
demás asociaciones que deban inscribirse o renovar su inscripción en el
Registro Único Empresarial y Social RUES.
14. El Registro Único Empresarial y Social, conforme al artículo 166
del Decreto 019 de 2012, es el resultado de la fusión del Registro Único
Empresarial - compuesto según el artículo 11 de la Ley 590 de 2000 por el
Registro de Proponentes y el Registro Mercantil- con el Registro de Entidades
sin Ánimo de Lucro -Decreto 2150 de
1995-, el Registro Nacional Público de las personas naturales y jurídicas que
ejerzan la actividad de vendedores de Juegos de Suerte y Azar -Ley 643 de
2001- el Registro Público de Veedurías Ciudadanas -Ley 850 de
2003-, el Registro Nacional de Turismo -Ley 1101 de
2006-, el Registro de Entidades Extranjeras de Derecho Privado sin Ánimo de
Lucro con domicilio en el exterior que establezcan negocios permanentes en
Colombia-Decreto 2893 de 2011- y el Registro de Economía Solidaria -Ley 454 de
1998-.
El referido artículo 166 dispone que el registro será administrado por
las cámaras de comercio atendiendo a criterios de eficiencia, economía y buena
fe, para brindar al Estado, a la sociedad en general, a los empresarios, a los
contratistas, a las entidades de economía solidaria y a las entidades sin ánimo
de lucro, una herramienta confiable de información unificada tanto en el orden
nacional como en el internacional. También establece que, con el objeto de
asegurar su actualización y eficacia, el titular del registro deberá renovarlo
anualmente dentro de los tres primeros meses de cada año.
15. Conforme lo estableció el artículo 182 de la Ley 1607 de 2012, los
ingresos a favor de las Cámaras de Comercio por el ejercicio de las funciones
registrales, actualmente incorporadas e integradas en el Registro Único
Empresarial y Social (RUES), son los previstos por las leyes vigentes. En este
sentido, todos aquellos ingresos que reciben las cámaras de comercio por el
ejercicio de las funciones registrales a su cargo, son tasas contributivas que
debe asumir quien solicita el registro y cuyo objeto consiste en financiar
solidariamente, además del registro individual solicitado, todas las demás
funciones de interés general atribuidas por la ley y los decretos expedidos por
el Gobierno Nacional, con fundamento en el numeral 12 del artículo 86 del
Código de Comercio[13].
16. En síntesis, la interpretación del parágrafo primero del artículo 1
del decreto que se juzga prevé, como beneficio tributario, una tarifa del cero
por ciento (0%) aplicable a la tasa que por inscripción o renovación del
registro se encuentre prevista en las leyes, siempre y cuando se cumpla lo
siguiente: (i) que corresponda a alguno de los registros particulares que
conforman el Registro Único Empresarial y Social; (ii) que se otorgue a asociaciones
o cooperativas, esto es, organizaciones conformadas por dos o más personas;
(iii) que en el caso de las cooperativas no se trate de las de ahorro y crédito,
o financieras; (iv) que la asociación o cooperativa beneficiaria del tributo desarrolle
su actividad económica en la ciudad de Mocoa, y (v) que realicen el registro o la
renovación, entre el momento de entrada en vigencia del Decreto 658 de 2017 y
el 31 de diciembre de 2018.
En adición a ello y siguiendo lo señalado anteriormente respecto del
registro mercantil, se aclara que esta regla no implica una exoneración de las
multas que puedan resultar aplicables por el incumplimiento de las obligaciones
de registro y renovación.
c)     Regla relativa a la exclusión de la obligación de liquidar y pagar la
contribución parafiscal para la promoción del turismo
17. El artículo 2º del decreto sub examine prevé que desde el
momento de entrada en vigencia del mismo y hasta el 31 de diciembre de 2018,
los responsables de la obligación de liquidar y pagar la contribución
parafiscal para la promoción del turismo y que se encuentren ubicados en el
municipio de Mocoa quedarán excluidos de su cumplimiento.
18. Dicha contribución, de naturaleza parafiscal, fue fijada
originalmente en la Ley 300 de 1996 y posteriormente modificada por la Ley 1101
de 2006. Según lo establece el artículo 1º de esta última ley, su destino
consiste en la promoción y competitividad del turismo. Según el artículo 3o,
son varios los aportantes de dicha contribución caracterizados, en general, por
desarrollar actividades directamente relacionadas con la actividad turística[14].
19. El artículo 2º de la Ley 1101 de 2006 estableció que el tributo
referido se liquidará trimestralmente por un valor correspondiente al 2.5 por
mil de los ingresos operacionales, vinculados a la actividad sometida al
gravamen, de los aportantes señalados la ley. Adicionalmente estableció, como
excepción en el caso del transporte aéreo, que la liquidación de la
contribución se hará con base en los pasajeros transportados en vuelos
internacionales cuyo origen o destino final sea Colombia, correspondiendo el
aporte por pasajero a la suma de US$1 dólar de los Estados Unidos o su
equivalente en pesos colombianos.
20.
Los recursos recaudados por concepto de esta contribución conforman, junto con
otros recursos, el Fondo de Promoción Turística, denominado por
el artículo 21 de la Ley 1558 de 2012 como Fondo Nacional de Turismo (Fontur).
Dicho Fondo se constituye como patrimonio autónomo con personería jurídica y
tiene como función principal el recaudo, la administración y ejecución de sus
recursos. Para su administración, según el artículo 9º de la Ley 1101 de 2006, el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo podrá celebrar contratos con el
sector privado del turismo que reúna condiciones de representatividad nacional
de los sectores aportantes para la administración del Fondo de Promoción
Turística.
21. En suma, el artículo 2del Decreto 658 de 2017 consagra un beneficio
tributario respecto de una contribución parafiscal dirigida a promover la
actividad turística. Tal beneficio supone que los aportantes de dicha contribución,
según el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, no tienen la obligación -durante
el tiempo previsto en el parágrafo- de liquidar y pagar el valor fijado en el
artículo 2º de esa misma ley.
E.   EXAMEN DE LAS CONDICIONES FORMALES DE VALIDEZ
22. La Corte encuentra que las condiciones formales de validez del
Decreto 658 de 2017 se encuentran satisfechas. A continuación se fundamenta
esta conclusión.
a)    El decreto legislativo debe ser firmado por el Presidente y todos sus
ministros
22.1. El Decreto 658 de 2017 fue suscrito  por el Presidente y los
ministros, con excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Dado que mediante
el Decreto 637 de 2017 a dicho funcionario le fue conferida una comisión de
servicios al exterior entre los días 19 y 23 de abril de 2017, sus funciones le
fueron allí mismo delegadas a la Viceministra General del Ministerio de
Hacienda mientras permanecía en el exterior. En esa medida, la firma de la
funcionaria delegada, no afecta en modo alguno la validez del decreto, tal y
como lo ha sostenido la Corte en pronunciamientos anteriores[15].
b)   El decreto legislativo debe expedirse en vigencia del estado de
excepción declarado previamente
22.2. El Decreto 658 de 2017 fue expedido dentro del término de
vigencia del estado de excepción declarado. En efecto, (i) el Decreto 601 del 6
de abril de 2017, que declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica en el Municipio de Mocoa, dispuso que éste tendría vigencia durante
el término de treinta (30) días calendario contados a partir de su entrada en
vigencia y (ii) el decreto bajo examen fue expedido el día 21 de abril de 2017,
de manera tal que se encuentra comprendido por el plazo allí fijado.
c)     El decreto debe encontrarse motivado
22.3. El Decreto 658 de 2017 contiene la exposición de las razones que
justifican la adopción de las medidas tributarias. En particular, (i) invoca el
Decreto 601 de 2017 por medio del cual se declaró el estado de excepción; (ii)
alude a la competencia del Presidente de la República, por virtud de lo
establecido en el artículo 215 de la Carta para adoptar las medidas
necesarias para conjurar la crisis, entre ellas, las acciones tributarias que
permitan superar las dificultades económicas en los sectores productivos
afectados; (iii) indica la necesidad de promover la creación de empresas así
como activar las existentes en el Municipio de Mocoa; (iv) advierte que para
promover el surgimiento de empresas en la ciudad afectada es necesario adoptar
instrumentos que puedan reducir los costos de instalación; (v) señala que la
existencia de varios grupos indígenas cuya actividad económica se apoya en el
uso de la chagra y las actividades artesanales, exige adoptar medidas de
recuperación mediante el uso de figuras asociativas y del sector solidario;
(vi) refiere que la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la declaración
del estado de excepción puede propiciar una recuperación económica lenta
afectando con ello la creación de empleo, por lo cual se hace necesario generar
nuevas fuentes; (vii) menciona la relevancia de establecer una tarifa del cero
por ciento (0%) para las actividades de registro y renovación del registro
mercantil, materia que se encuentra establecida en la ley, en particular en el
artículo 124 de la Ley 6 de 1992; (viii) destaca que con el objeto de promover
el turismo e impulsar la creación y expansión de diferentes proyectos en esa
dirección, es indispensable otorgar beneficios tributarios a los aportantes
de la contribución parafiscal para la promoción del turismo ubicados en el
municipio, de manera que justifica así una exclusión del pago de dicha
contribución parafiscal, en los términos en que ella ha sido establecida en la
Ley 1101 de 2006.
F)   EXAMEN MATERIAL
23. Cumplidos los requisitos formales, procede evaluar la validez
material del decreto. Para ello se adelantará un examen común de las diferentes
condiciones aplicables –generales y especiales- según lo referido en la sección
B) y, cuando sea del caso, emprenderá valoraciones particulares de las medidas
incorporadas en el decreto enjuiciado.
·       Las condiciones
generales de constitucionalidad
24. Conforme al precedente de la Corte, las condiciones generales
de constitucionalidad exigen que la medida supere los juicios de conexidad
material, de prohibición de arbitrariedad, de intangibilidad
y de no contradicción especifica. A continuación se presenta tal
análisis.
a)    Juicio de conexidad
material
25. Las reglas establecidas en los artículos examinados respetan
el estándar de conexidad interna, dado que en ellos se adoptan
instrumentos que guardan una relación directa y específica con el propósito de
impulsar el desarrollo de la actividad económica en Mocoa, así como de promover
la generación de empleo, que constituyen algunos de los fines centrales de la
declaración del estado de excepción. Prever una tarifa del cero por ciento (0%)
para una tasa cuyo hecho gravable consiste en el cumplimiento de deberes frente
al registro a cargo de comerciantes y asociaciones que (i) tienen capacidad de
crear puestos de trabajo, (ii) desarrollan actividades con fines sociales,
comunitarios y de cooperación, y (iii) pueden fortalecer la producción y
circulación de bienes y servicios, es un instrumento de fomento
inescindiblemente enlazado con las motivaciones del decreto cuyo fin,
precisamente, consiste en promover la reactivación y fortalecimiento de las
dinámicas empresariales, económicas, cooperativas y laborales del Municipio de
Mocoa. Con independencia del objeto de la actividad u organización, o de si
ella persigue o no ánimo de lucro, es claro que su fortalecimiento contribuye a
la consecución de los objetivos que se invocan en el decreto que se revisa.
Todas ellas concurren, de diferente manera, a reactivar la vida social, económica
y laboral de la región.
Lo mismo cabe concluir, a juicio de la Corte, respecto de la
disposición que para promover la actividad turística en el municipio de Mocoa,
libera transitoriamente a los aportantes de una contribución parafiscal del
deber de liquidarla y pagarla. Ello es así si se tiene en cuenta, en
particular, que la motivación del decreto da cuenta de que en el municipio de
Mocoa al menos 178 personas naturales y jurídicas prestan servicios de
alojamiento y hospedaje.
26. Las normas establecidas por el Gobierno Nacional también
guardan correspondencia, superando así el juicio de conexidad externa,
con las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción. En particular, es pertinente destacar que la emergencia presentada
-es un hecho notorio- tiene el efecto de impactar negativamente las actividades
del municipio de Mocoa. Como se indica en las motivaciones del Decreto 601 de
2017 -declarado exequible en la sentencia C-386 de 2017 “es previsible que las actividades económicas de los comerciantes y
empresarios de la región sufran seria afectación, alterando severamente, además
del empleo, los ingresos de los habitantes, por lo que es necesario promover
mecanismos que permitan impulsar las actividades productivas de aquellos y la
generación de nuevas fuentes de empleo en dicha zona, como pueden ser, entre
otras, las vinculadas al turismo”.
Advierte la Corte que
las normas juzgadas están estrechamente vinculadas con las áreas en las cuales,
según las motivaciones del Decreto 601 de 2017, debía actuar el Gobierno
Nacional para conjurar la situación y evitar la extensión de sus efectos. Se
trata de aquellas relacionadas con el presupuesto y los tributos, el mercado
laboral y los proyectos sociales así como el registro mercantil, tal y como
ello se menciona en los literales a), b) y c) del numeral 3º de los
considerandos del citado decreto.
b)   Juicio de ausencia de
arbitrariedad y de intangibilidad
27. La Corte encuentra que las medidas superan los juicios de ausencia
de arbitrariedad y de intangibilidad. Esta conclusión encuentra respaldo en
el precedente que se desprende de la sentencia C-723 de 2015 en la que la Corte
juzgó medidas tributarias que, en sus aspectos esenciales coinciden con las
ahora valoradas[16]. En esa
oportunidad dijo este Tribunal:
“(…) Frente la ausencia de
arbitrariedad la Corte advierte que las medidas analizadas están
concentradas exclusivamente en políticas de carácter económico, las cuales no
tienen la virtualidad de afectar ni los principios del Estado de Derecho, ni
menos impedir la garantía del núcleo esencial de los derechos
fundamentales.  Nótese que ninguna de ella impone alguna clase de
limitación a los derechos de los ciudadanos, ni interfiere con el modelo
democrático o la vigencia de los principios fundamentales, más allá de la
válida competencia del Gobierno para, en el marco de los estados de excepción,
crear tributos y modificar los existentes (Art. 215 C.P.). De allí que este
juicio sea debidamente cumplido.
Lo mismo sucede con el juicio de intangibilidad. El
Decreto 1820/15 en nada interfiere con aquellos derechos y libertades previstas
en la LEEE y en normas de derecho internacional de los derechos humanos, como
excluidos de toda limitación en los estados de excepción.  Se reitera, en
ese sentido, la índole exclusivamente tributaria y presupuestal de las normas
analizadas, que para el caso no incide en la vigencia de los derechos
intangibles”.
Con apoyo en ese planteamiento el inciso primero del artículo 1º
así como el artículo 2º -disposiciones coincidentes en los sustancial con
normas declaradas exequibles en la sentencia que se acaba de citar- deben
seguir la misma suerte respecto de los juicios de ausencia de arbitrariedad e
intangibilidad. Ahora bien, las mismas consideraciones vertidas en esa
oportunidad, pueden predicarse de la regla que prevé, en el parágrafo del
artículo 1º, la tarifa del cero por ciento (0%) respecto del registro, así como
de la renovación del mismo en el Registro Único Empresarial y Social en el caso
de las cooperativas y las demás asociaciones a las que se refiere el parágrafo
1 del artículo 1º del Decreto 658 de 2017.
c)     Juicio de no
contradicción específica
28. Encuentra la Corte que las normas examinadas no se oponen a
ninguna de las prohibiciones específicas establecidas en el artículo 215 de la
Constitución. En primer lugar, (i) la vigencia de las medidas tributarias que
tienen por objeto establecer nuevos tributos o modificar los existentes solo
pueden regir hasta la vigencia fiscal siguiente, tal y como precisamente lo
establecen los artículos 1º y 2º del Decreto 658 de 2017 al prescribir que los
beneficios tributarios tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre de 2018. Y, en
segundo lugar, (ii) la medida no desmejora en forma alguna los derechos de los
trabajadores; por el contrario, puede considerarse que los instrumentos
aprobados tienen la aptitud de promover e incentivar la creación de empleo en
el municipio de Mocoa dado que, como lo advierten las consideraciones del
decreto bajo examen, “es previsible que las actividades económicas en la
zona impactada sufran una lenta recuperación” con capacidad de afectar “la
activación del empleo”. Así las cosas, los referidos instrumentos pretenden
“generar nuevas fuentes de empleo para absorber la demanda laboral”.
·
Las condiciones especiales de constitucionalidad
29. Las condiciones de
validez material fijadas por la jurisprudencia constitucional, imponen también adelantar
los juicios de finalidad, motivación suficiente, necesidad
–fáctica y jurídica-, incompatibilidad, proporcionalidad y no
discriminación. La Corte constata que varias de las consideraciones
expuestas en otros lugares de esta providencia –según se precisará a
continuación- demuestran la superación de algunos de los referidos juicios y en
esa medida, cuando ese sea el caso, se limitará a hacer las referencias
generales al respecto.
a)    Juicio de finalidad y motivación suficiente
30. La Corte encuentra
que, en este específico caso, el examen adelantado al realizar el juicio
general de motivación (supra 22.3), conjuntamente interpretado con el juicio de
conexidad material –interna y externa- (supra 25 y 26), hace posible concluir
que el decreto bajo examen satisface plenamente las exigencias que se
desprenden del juicio de finalidad y motivación suficiente. En efecto, el
análisis precedente muestra que las normas del decreto (i) tienen como
propósito -al reducir los costos de instalación, desarrollo y tributación de
varias organizaciones que despliegan sus actividades en la ciudad de Mocoa-
propiciar la activación de actividades productivas, cooperativas y de
generación de empleo, así como impulsar la actuación de asociaciones con fines
sociales y comunitarios. Dicho objetivo, está relacionado con la superación de
la crisis generada por los desbordamientos y avalanchas presentadas en ese
municipio y, en particular, por el impacto que ello tiene en las actividades
empresariales y productivas. Cabe también destacar (ii) que el Decreto 658 de
2017 explicó, no de manera genérica, sino de forma específica, la relevancia de
las reglas adoptadas así como los obstáculos legales para su adopción a través
de los procedimientos ordinarios.
b)   Juicio de necesidad e incompatibilidad
31. La Corte encuentra
que al acoger las medidas tributarias contenidas en el Decreto 658 de 2017, el
Presidente no incurrió en un error manifiesto de apreciación respecto de la
utilidad del instrumento elegido para enfrentar la situación de emergencia
declarada. Estimar que la situación causada por los desbordamientos en la
ciudad de Mocoa podría afectar los procesos económicos y de creación de empleo
y, con fundamento en ello, concluir que era pertinente adoptar medidas que
liberaran transitoriamente de algunas cargas tributarias -tasas y
contribuciones parafiscales- a los comerciantes y a diversas organizaciones
sociales que desarrollen  -o pretendan hacerlo- su actividad en la ciudad de
Mocoa, obedece a una apreciación razonable que incluso la Corte, frente a
situaciones de emergencia como la examinada en la sentencia C-723 de 2015, ha
avalado. Si bien las causas del estado de emergencia de esa oportunidad y las
de ahora son diferentes, la situación requería acoger instrumentos
extraordinarios para activar o profundizar las actividades, productivas,
cooperativas, asociativas o empresariales de la zona. La medida entonces supera
el denominado juicio de necesidad fáctica.
32. Constata este
Tribunal que ni la fijación de la tarifa de cero por ciento (0%), ni la
exclusión de la obligación de liquidación y pago de la contribución parafiscal,
podía adoptarse por el Gobierno en ejercicio de sus facultades ordinarias,
puesto que las disposiciones que regulan los aspectos centrales de las
obligaciones tributarias a las que se refiere el Decreto 658 de 2017, habían
sido aprobadas por el Congreso de la República. Por ello, el Gobierno Nacional
no contaba con una alternativa diferente que expedir normas con fuerza de ley.
La medida entonces cumple las exigencias del examen de necesidad jurídica.
32.1. En el primer
caso, la regulación contenida en el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 no
contempla posibilidad alguna de que el Gobierno apruebe una tarifa del cero por
ciento (0%) dado que, como quedó expuesto, lo allí ordenado consiste en fijar
una tarifa en función de los activos o
del patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados al establecimiento
de comercio, según sea el caso. Por tal razón no podía el Gobierno, con apoyo
en las facultades ordinarias que le reconoce la Constitución, establecer una
tarifa como la señalada. Igual conclusión se predica respecto de la regla que
comprende a las cooperativas y demás asociaciones que deban inscribirse o
renovar su inscripción en el Registro Único Empresarial y Social, dado que la
Ley 1607 de 2012 estableció que los ingresos que se reciben por la prestación
de tales servicios, corresponden a las tasas que hubieren sido establecidas en
las leyes.
En contra de esta
conclusión y, en particular, en lo relativo a la regulación sobre la tarifa
aplicable a la matrícula mercantil y a su renovación, podría afirmarse que el
artículo 7º de la Ley 1429 de 2010 estableció que a las empresas pequeñas se
les aplicaría una tarifa progresiva que, respecto del primer año de desarrollo
de la actividad económica principal, sería del cero por ciento (0%) para la
obtención de la matrícula. Sin embargo, además de que dicha medida era solo
aplicable a las pequeñas empresas, el artículo mencionado perdió vigencia por
virtud de lo establecido en el parágrafo primero del artículo 65 de esa misma
ley conforme al cual “[l]os beneficios de progresividad de que tratan el
artículo 5o y 7o de la presente ley tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre del año
dos mil catorce (2014)”.
32.2. En la segunda
hipótesis, esto es, lo que se refiere a la contribución parafiscal para la
promoción del turismo, también es claro, como ha sido explicado en esta
providencia, que la obligación de los aportantes de liquidarla y pagarla se
encuentra establecida en normas legales que no excluyen de su cumplimiento –o
autoricen que el Gobierno Nacional lo haga- a quienes emprendan o adelantan tal
tipo de actividades en el municipio de Mocoa entre el 21 de abril de 2017 y el
31 de diciembre de 2018.
32.3. Es relevante advertir, en adición a lo expuesto, que la sentencia
C-723 de 2015 declaró que superaban el juicio de necesidad medidas equivalentes
a las ahora previstas en el inciso primero del artículo 1º y en el artículo 2º
del Decreto 658 de 2017. En esa dirección sostuvo que en “el caso de
la exclusión de la tarifa por inscripción en el registro mercantil, se
encuentra que la Ley 6 de 1992 fija el método y el sistema para la definición de
dicha tarifa, que al ser una variable dependiente de los ingresos del
establecimiento de comercio o la empresa, de manera general no permite que la
tarifa se calcule en un equivalente al 0%”. Señaló también que “situación
similar ocurre respecto de la contribución parafiscal para la promoción del
turismo, en la medida en que el artículo 2ª de la Ley 1101/06, que consagra
dicho tributo, no prevé una exención a favor de las empresas y personas
afectadas con la crisis en la zona de frontera y, además, dichos tratamientos
tributarios favorables corresponden de ordinario al legislador” [17].
33. Con apoyo en las conclusiones precedentes y a efectos de determinar
la superación del juicio de incompatibilidad, la Corte encuentra que el
Gobierno Nacional, en las consideraciones del Decreto 658 de 2017, formuló las
razones por las cuales
el régimen legal ordinario que fue objeto de modificación temporal, es
incompatible con el estado de emergencia. En efecto, allí se explica que la
variación temporal de las reglas referidas a la tasa en materia registral, así
como a la contribución parafiscal para el turismo, resulta imprescindible a fin
de enfrentar la situación de urgencia.
Así entonces, el
Gobierno expresó que “como resultado de los hechos que
dieron lugar a la declaratoria de emergencia, es previsible que las actividades
económicas en la zona impactada sufran una lenta recuperación afectando la
activación del empleo, por lo que es necesario generar nuevas fuentes de empleo
para absorber la demanda laboral”. En esa dirección se
requería acoger un programa de desarrollo empresarial que hiciera posible
disminuir los costos de instalación a fin de posibilitar la creación de nuevas
empresas, así como la activación de las existentes. Igualmente en lo que se
refiere a la exclusión de la obligación de liquidar y pagar la contribución
parafiscal para el turismo, sostuvo que ello se requería “con el fin de
promover la actividad turística y de facilitar la creación y expansión de
proyectos turísticos que favorezcan el desarrollo de esta industria en la zona
concernida”. El Gobierno estimó, entonces, que era indispensable aprobar
normas con fuerza de ley encaminadas a “aliviar los costos de las empresas
de turismo que se encuentren registradas o se registren en el futuro en el
municipio de Mocoa”, lo que incidiría, dijo en su motivación, “en la
reactivación de la industria y en la generación de empleo asociado”.
c)     Juicio de proporcionalidad
34. De acuerdo con el
estándar establecido por este Tribunal, el examen de proporcionalidad impone
determinar que las medidas adoptadas que restringen o afectan la realización de
determinadas normas constitucionales, puedan encontrar una justificación
suficiente en la importancia de enfrentar la situación excepcional o de conjurar
sus efectos.
La Sala Plena concluye
que las normas previstas en el decreto ahora juzgado superan un examen de
proporcionalidad. En efecto, se trata de disposiciones que además de
cumplir las exigencias de idoneidad y necesidad -como se desprende de las
consideraciones precedentes- tienen como propósito fomentar mandatos
constitucionales de alto valor relativos a la protección del trabajo (arts. 25
y 53), a la promoción del empleo (art. 334), a la salvaguarda de la empresa, la
iniciativa privada y las formas solidarias de propiedad (arts. 58 y 333), así
como a la realización del principio de equidad en materia tributaria (art.
363).
Es pertinente reiterar
el precedente, que frente a medidas análogas adoptadas con ocasión de la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica en varias
zonas del país a raíz de la situación limítrofe con Venezuela -Decretos 1770 de
2015 y 1820 de 2015-, sostuvo:
“En lo que respecta al juicio de proporcionalidad debe
tenerse en cuenta, en primer término, que la finalidad de las medidas de
excepción analizadas, consistente en la dinamización de la economía en las
zonas afectadas y la consecuente reducción del índice de desempleo, es por
entero compatible con la Constitución.
El Texto Superior, en ese sentido, prevé un mandato expreso hacia
el Estado de promoción del empleo y garantía a los trabajadores de su
estabilidad en el mismo (Arts. 53 y 54 C.P.)  De otro lado, el artículo
334 C.P., al definir los fines de la intervención del Estado en la economía,
consagra entre ellos el pleno empleo de los recursos humanos, el acceso
equitativo al conjunto de los bienes y productos básicos y, lo que resulta
especialmente relevante para el presente caso, la promoción de la productividad
y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.  En el presente
asunto, para la Corte es evidente que las medidas adoptadas están unívocamente
dirigidas a la satisfacción de estas finalidades constitucionales, de modo que
se cumple con el primer paso del juicio de proporcionalidad.
En cuanto al segundo paso del juicio, en diferentes fundamentos
jurídicos de esta sentencia se ha hecho referencia a que la reducción de costos
fiscales y de operación de las empresas, el otorgamiento de condiciones más
flexibles para el pago de obligaciones morosas con el Estado y una mayor
financiación desde el nivel de central de proyectos turísticos adelantados en
la zona afectada por la crisis, son instrumentos que se muestran adecuados para
cumplir con los fines antes señalados.
Finalmente, no se evidencia por parte de la Corte que las medidas
resulten desproporcionadas o excesivamente gravosas frente a la eficacia de
otros derechos fundamentales.  Estas medidas tienen un componente
exclusivamente económico y fiscal, y en modo alguno suponen la desfinanciación
de rubros que la Constitución privilegia, como sucede con el gasto público
social o aquellos recursos públicos dirigidos a garantizar la eficacia de los
derechos fundamentales (Arts. 344 y 366 C.P.).  Por ende, se cumple con el
paso de proporcionalidad en sentido estricto, sin que sea necesario por parte
de la Corte hacer un análisis exhaustivo acerca de la existencia de otros
mecanismos menos gravosos”[18].
35. Ahora bien, la
Corte encuentra necesario detenerse en una última cuestión. El artículo 1º del
Decreto 658 de 2017 dispuso que para los sujetos allí identificados y por el
término señalado, se aplicará una tarifa del cero por ciento (0%) en relación
con varias de las actividades de registro adelantadas por la Cámara de
Comercio, en este caso la Cámara de Comercio de Putumayo[19]. El tributo
cuya tarifa se modifica transitoriamente, tiene como fin la recuperación de los costos que genera la prestación
del servicio, lo que incluye no sólo los gastos de funcionamiento del servicio,
sino las previsiones de amortización y crecimiento de la inversión. En esa dirección, el artículo 182 de la Ley 1607 de 2012 dispone que
se trata de una tasa de carácter
contributivo por cuanto tiene por objeto financiar solidariamente, además del
registro individual solicitado, todas las demás funciones de interés general
atribuidas por la ley y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con
fundamento en el numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio.
La medida juzgada,
según se ha dicho, está comprendida por las facultades del Gobierno Nacional
para adoptar las decisiones tributarias que se requieran a fin de conjurar el
estado de emergencia o evitar la extensión de sus efectos. En todo caso,
considerando el eventual impacto que podría tener su aplicación en la
recuperación de los costos asociados al cumplimiento de la función pública
asignada a las cámaras de comercio –en este caso en la ciudad de Mocoa- resulta
relevante destacar que a las autoridades públicas les corresponderá adelantar,
en el marco de sus competencias, las gestiones que puedan requerirse para
evitar cualquier incidencia en el normal cumplimiento de la referida función.
36. Es necesario advertir, como argumento adicional para demostrar
que no existe oposición entre los beneficios tributarios aprobados y las
disposiciones de la Carta, que este Tribunal ha reconocido explícitamente en el
pasado “que la creación de
exclusiones, exenciones o beneficios tributarios puede ser una herramienta útil
para estimular el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones
afectados por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia”[20].
En esa dirección “[a]sí
como el legislador ordinario es el titular de la potestad para establecer
tributos, lo que implica que también goza de atribuciones
para contemplar exenciones, el extraordinario
puede, en Estado de Emergencia Económica, dentro de los límites que consagra el
artículo 215 de la Constitución, obrar en ambos sentidos”[21]. Igualmente ha concluido que
siendo posible “que la carga
impositiva que pesa sobre determinadas actividades conspire contra el propósito
estatal de afrontar con efectividad las causas de la perturbación, o haga
imposible el pronto restablecimiento de la normalidad” debe admitirse que el Gobierno en ejercicio de sus
competencias excepcionales no puede “estar impedido para ofrecer soluciones
inmediatas a esa situación y, por tanto, si el momento exige que se reconozcan
exenciones, le es lícito plasmarlas sin que por ello se entienda que invade la
órbita del Congreso”[22].
d)   Juicio de no discriminación
36. Del contenido del
decreto no es posible desprender ningún trato diferenciado que pueda
calificarse como discriminatorio y que afecte la validez de la regulación
extraordinaria respecto del RUES –que en la actualidad unifica el registro de
entidades y organizaciones de diferente naturaleza- o las medidas especiales en
relación con la contribución parafiscal para la promoción del turismo.
Únicamente el parágrafo del artículo 1º prevé una diferenciación entre
determinados tipos de cooperativas, estableciendo que la regla prevista -tarifa
del cero por ciento (0%)- no es aplicable ni a las cooperativas de ahorro y
crédito, ni a las cooperativas financieras.
Dicha distinción,
fundada en el especial tipo de actividades que desarrollan tales organizaciones
-según lo establecido en la Ley 454 de 1998[23]-
no da lugar a cuestionamiento constitucional alguno si se considera que,
incluso cuando la regulación tributaria es adoptada por el Presidente en el
marco de un estado de emergencia económica, social y ecológica, se impone
amparar un relativo margen de acción para establecer los sujetos destinatarios
de un beneficio tributario, siempre y cuando no se aparte de las finalidades
que dieron origen a la activación de las competencias excepcionales previstas
en el artículo 215 de la Carta. En este caso, la decisión de no eliminar la
obligación de pagar la tasa contributiva a las cooperativas que desarrollan
actividades financieras, no se funda en una categoría sospechosa y, por el
contrario, evidencia la finalidad de amparar especialmente a aquellas organizaciones
cooperativas que pueden, prima facie, tener una menor capacidad
contributiva por no ocuparse de actividades de intermediación financiera.
37. Estima la Corte
importante advertir que, a menos que sea un trato evidentemente injustificado, en
la definición de los destinatarios de un beneficio tributario el Gobierno puede
adoptar las medidas que a su juicio resulten más convenientes para enfrentar la
situación de emergencia. En este caso el decreto bajo examen explicó en los
párrafos 7º y 8º de los considerandos el propósito de la regulación en lo
relativo a las cooperativas y, por ello, la exclusión juzgada no suscita duda
alguna sobre la constitucionalidad de la distinción.
38. Finalmente, el artículo 3º relativo a la vigencia del Decreto 658
de 2017 sigue la regla general de vigencia y cumple adecuadamente las
condiciones de publicidad de cualquier norma jurídica.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto 658 de 2017 “Por el cual
se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica
para incentivar la actividad económica y la creación de empleo en el Municipio
de Mocoa, departamento de Putumayo”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Vicepresidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (E)
[1] Suscriben el documento los Ministros del Interior, de
Relaciones Exteriores, de Minas y Energía, de Comercio, Industria y Turismo, de
Educación Nacional, Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Vivienda Ciudad y
Territorio, de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de
Transporte y de Cultura. El Ministro de Hacienda no lo suscribe y, en su lugar,
lo firma la Viceministra General encargada de las funciones del
despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
[2] Suscribe la intervención la ciudadana Claudia Isabel González
Sánchez en su condición de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República.
[3]La
intervención presenta varios cuadros que muestran información sobre los
registros mercantiles de comerciantes y establecimientos de comercio con corte
al 30 de abril de 2017.
[4] Suscribe la intervención la ciudadana Gladys Oliva Ulloque
Berdejo en su condición de apoderada especial de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales.
[5] Suscriben el documento Rodrigo González Quintero –Director del
Departamento de Derecho Público, Camilo Guzmán Gómez – Director del Grupo de
Investigación en Derecho Público CREAR- así como Andrés Sarmiento Lamus y
Marcela Palacio Puerta (investigadores del Departamento de Derecho Público).
[6] Suscribe la intervención el ciudadano Jorge Villegas Betancur en
su condición de representante legal suplente de la Cámara de Comercio de
Medellín para Antioquia.
[7] En la sentencia C-723 de 2015 la Corte explicó: “8. Los estados de excepción son
respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a
situaciones graves y anormales, las cuales no pueden ser asumidas por el Estado
a partir de sus competencias ordinarias.  Sin embargo, una característica
propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni
arbitraria.  En cambio, el ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos
que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas
legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente
como decretos de
desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el Texto Superior.  Ello bajo el entendido que los estados de
excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestos por la Constitución. //Para el caso particular de los
decretos de desarrollo, los requisitos mencionados se encuentran en tres
fuentes normativas concretas, todas ellas integrantes del bloque de
constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts.
212 a 215 C.P.); (ii) el
desarrollo de esas reglas, previstas en la Ley 137/94, Estatutaria de los Estados
de Excepción (…) - LEEE; y (iii) las normas de derecho
internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de
declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas
situaciones excepcionales, denominadas como derechos
intangibles. Estas disposiciones integran el bloque de constitucionalidad
en sentido estricto, conforme lo regula el artículo 93 de la Constitución. (…)”.
[8] Esa
providencia señaló también que una de las condiciones formales cuando se trata de “medidas relativas a tributos” consiste en
respetar “las limitaciones de tiempo previstas para ese tipo de normas,
teniendo en cuenta que las mismas “deberán dejar de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente” (…”. Para la Corte, esta exigencia
corresponde a un requisito material de validez que, como lo demuestran
sentencias posteriores –como la C-723 de 2015- es examinado en el juicio de
no contradicción específica.
[9] Esta Corporación se ha ocupado en múltiples oportunidades de
establecer el método de análisis tanto del decreto que declara el estado de
emergencia económica, social y ecológica, como de aquellos que se dictan a su
amparo. Sobre lo primero pueden consultarse entre muchas otras, las sentencias
C-843 de 2010 - Decreto Legislativo 2693 del 27
de julio de 2010 “por el cual se declara el Estado de Emergencia Social”; C-156
de 2011 - Decreto No 4580 de 7 de diciembre de
2010, “Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social
y ecológica por razón de grave calamidad pública”; C-216 de 2011 -
Decreto Legislativo 020 del siete (7) de enero de 2011  “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica por razón de grave calamidad pública”, y C-670 de
2015 -Decreto No. 1770 del 7 de septiembre de
2015, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica en parte del territorio nacional”-. Sobre los decretos de
desarrollo del Estado de emergencia pueden consultarse, entre muchas más, las
recientes sentencias del año 2015, C-701, C-702 de 2015 y C-742.
[10] La Corte encontró que esta exigencia era exequible y así lo
declaro en la sentencia C-277 de 2006.
[11] En esa misma dirección, la sentencia C-167 de 1995 al
ocuparse de una demanda en contra del artículo 88 del Código de Comercio,
conforme al cual a la Contraloría General de la
República le corresponde ejercer el control y vigilancia del recaudo, manejo e
inversión de los ingresos de las  cámaras de comercio, de acuerdo al
presupuesto de las mismas, previamente aprobado por la Superintendencia de
Industria y Comercio, indicó: “En efecto, para esta Corporación es racional entender que si el
registro mercantil implica la prestación de un servicio público, su
financiamiento debe asegurarse mediante un ingreso percibido por la Cámara de
Comercio en forma de tasa, cuyo destino  no es el acrecimiento del
patrimonio de la entidad, tal como lo entiende el libelista sino para asegurar
la adecuada prestación de este servicio público, vale decir para la
recuperación del costo total o parcial del servicio, que es consustancial a la
naturaleza de este ingreso público.  Si bien es cierto que no es
objeto de discusión por parte del libelista, conviene precisar y recordar la
jurisprudencia de esta Corporación (Sentencia C-465 de 1993), en donde se
estableció el concepto de tasa como ingreso tributario, para concluir que en
este caso específico, este ingreso no se puede considerar como ingreso privado
de las Cámaras de Comercio. // En conclusión, la tasa creada por la Ley 6a. de
1992, no es un recurso privado de las Cámaras de Comercio, sino que se
constituye en un recurso público, toda vez que surge de la soberanía fiscal del
Estado, no de la voluntad individual entre los particulares comerciantes, pues
únicamente posee el propósito de financiar la función pública del registro
mercantil; no es un título adquisitivo de dominio para la persona jurídica de
derecho privado que la presta, ya que el ejercicio de las funciones públicas
atribuidas a las personas jurídicas se hallan sujetas a las reglas propias de
la función administrativa ejercida, pues, en virtud de la habilitación, ocupan
el lugar de la autoridad  estatal con sus deberes y prerrogativas; en
consecuencia, los recursos económicos provenientes del ejercicio de tales
funciones, como el registro público mercantil se traducen en la generación y
conformación de fondos públicos”(Subrayas no hacen parte del texto
original).
[12] Como se verá más adelante, se encuentra hoy también regulada en el
artículo 182 de la Ley 1607 de 2012.
[13] La naturaleza de tasas de estos cobros fue explícitamente
reconocida en el Decreto 1298 de 2014.
[14] Se encuentran entre ellos los hoteles y centros
vacacionales; algunas viviendas turísticas y otros tipos de hospedaje no
permanente; las agencias de viajes y turismo, agencias mayoristas y las
agencias operadoras; las oficinas de representaciones turísticas; las empresas
dedicadas a la operación de actividades tales como canotaje, balsaje,
espeleología, escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en
general; os operadores profesionales de congresos, ferias y convenciones; los
arrendadores de vehículos para turismo nacional e internacional; los usuarios
operadores, desarrolladores e industriales en zonas francas turísticas, las
empresas comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad;
los bares y restaurantes turísticos, cuyas ventas anuales sean superiores a los
500 salarios mínimos legales mensuales vigentes; los centros terapéuticos o
balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas, minero-medicinales,
tratamientos termales u otros medios físicos naturales cuyas ventas anuales
sean superiores a los 500 smlmv; las empresas captadoras de ahorro para viajes
y de servicios turísticos prepagados; os parques temáticos; los concesionarios
de aeropuertos y carreteras; las empresas de transporte de pasajeros: aéreas
cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 smmlv y terrestres, excepto el
transporte urbano y el que opera dentro de áreas metropolitanas o ciudades
dormitorio; las empresas de transporte terrestre automotor especializado, las
empresas operadoras de chivas y otros vehículos automotores que presten
servicio de transporte turístico; los concesionarios de servicios turísticos en
parques nacionales que presten servicios diferentes a los señalados en este
artículo; los centros de convenciones; las empresas de seguros de viaje y de
asistencia médica en viaje; las sociedades portuarias orientadas al turismo o
puertos turísticos por concepto de la operación de muelles turísticos; y los
establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de
pasajeros terrestre, aéreo y marítimo cuyas ventas anuales sean superiores a
100 smlmv.
[15] Así lo ha
dicho este Tribunal, de forma explícita, en las sentencias C-448 de 1992 –declaró exequibles algunos apartes del
Decreto Legislativo 700 de 1992-, C-219 de 1999 –declaró exequible el Decreto
Legislativo 198 de 1999-, C-218 de 1999 -declaró exequible el Decreto
Legislativo 197 de 1999-, C-146 de 2009 -declaró exequible el Decreto
Legislativo 4490 de 2008-, C-300 de 2011 –declaró exequible el Decreto
Legislativo 4828 de 2010-, C-751 de 2015 -declaró exequible el Decreto
Legislativo 1978 de 2015-, C-742 de 2015 -declaró exequible el Decreto
Legislativo 1977 de 2015-, C-724 de 2015 -declaró exequible el Decreto
Legislativo 1821 de 2015-, C-723 de 2015 –declaró exequible el Decreto
Legislativo 1820 de 2015-, C-703 de 2015 –declaró exequible el Decreto
Legislativo 1819 de 2015-. En similar sentido y sin que se hubiera realizado un
análisis explícito sobre este punto, esta Corporación en otras providencias ha
declarado la constitucionalidad de los decretos legislativos que, pese a no
contar con la firma de todos los Ministros, sí están suscritos por el
viceministro correspondiente, quien había sido encargado de las funciones del
titular. Sobre este último aspecto, es posible consultar las sentencias C-217
de 1999 –declaró exequible el Decreto Legislativo 196 de 1999-, C-226 de 2009 -declaró
exequible el Decreto Legislativo 4450 de 2008-, C-299 de 2011 –declaró
exequible el Decreto Legislativo 4821 de 2010-, C-296 de 2011 –que declaró
exequible algunos apartes del Decreto Legislativo 4826 de 2010-, C-275 de 2011
–declaró exequible el Decreto Legislativo 4833 de 2010-, C-243 de 2011 -declaró
exequible el Decreto Legislativo 4825 de 2010-, C-226 de 2011 -declaró
exequible el Decreto Legislativo 4829 de 2010- y C-224 de 2011 –declaró
exequible el Decreto Legislativo  4822 de 2010-.
[16] El artículo 1 del Decreto 1820 de 2015,
adoptado en desarrollo del estado de emergencia declarado en el Decreto 1770 de
2015, establecía: “Derechos por registro y renovación de la matrícula mercantil.
La tarifa para la obtención de la matrícula mercantil de los comerciantes,
establecimientos de comercio, sucursales y agencias que inicien su actividad
económica principal a partir de la fecha y hasta el 31 de diciembre de 2016 en
los municipios de que trata el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 será cero
por ciento (0%)”. A su vez, el artículo 3º dispuso: “Exclusión del
pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Los
prestadores de servicios turísticos inscritos en el Registro Nacional de
Turismo al momento de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, ubicados en los municipios de que trata el artículo 1° del Decreto
1770 del 7 de septiembre de 2015, estarán exentos de la liquidación y pago de
la contribución parafiscal para la promoción al turismo establecida en el
artículo 2° de la Ley 1101 de 2006. // Para la liquidación del tercer
trimestre de 2015, solo se tendrán en cuenta los ingresos operacionales
vinculados a la actividad sometida al gravamen de los meses de julio y agosto
del presente año”.
[17] En la sentencia C-702 de 2015 esta
Corporación juzgó la constitucionalidad de una disposición del Decreto 1772 de
2015 en la que se disponía que quedarían eximidos del pago de las tasas
previstas en el artículo 3 de la Ley 961 de 2005 para la prórroga de
permanencia en el territorio nacional, cédula de extranjería y demás servicios
migratorios a los nacionales venezolanos cónyuges o compañeros permanentes de
los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados a partir de la
declaratoria del Estado de Excepción por parte de la República Bolivariana de
Venezuela y que se encontraran incluidos en los registros elaborados por las
autoridades competentes. La Corte encontró que la medida adoptada resultaba
compatible con los requerimientos que limitan la actuación del ejecutivo en los
estados de excepción. Entre otras consideraciones sostuvo que guardaba
conexidad con las razones que habían motivado la declaración del estado de
excepción y, adicionalmente, afirmó que se trataba de medidas necesarias dado
que la exigencia del pago de la tasa referida tenía “un carácter legal
que hace indispensable la expedición de un decreto con fuerza de ley para poder
eximir de este trámite, dentro del marco de la declaratoria del Estado de
Excepción, a los nacionales venezolanos que pretenden regularizar su situación
migratoria en Colombia para solicitar la nacionalidad colombiana por adopción,
en virtud de la medida de reunificación familiar señalada”.(Subrayas no
hacen parte del texto).
[19] Según el artículo Artículo
2.2.2.45.41. del
Decreto 1074 de 2015 “La jurisdicción de la Cámara de Comercio de
Putumayo comprende los municipios de Puerto Asís, Mocoa, Orito, Puerto Caicedo,
Puerto Guzmán, Puerto Leguízamo, San Miguel, Villagarzón, Valle del Guamuez,
Colón, Sibundoy, San Francisco y Santiago, en el departamento del Putumayo”.
[20] Sentencia C-884 de 2010.
[21] Sentencia C-136 de 1999.
[22] Sentencia C-136 de 1999.
[23] El artículo 40 de dicha ley dispone que son
cooperativas financieras los organismos cooperativos especializados cuya
función principal consiste en adelantar actividad financiera, su naturaleza
jurídica se rige por las disposiciones de la Ley 79 de 1988; las operaciones
que las mismas realicen se regirán por lo previsto en la presente ley, en el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas que les sean
aplicables. A su vez, el artículo 41 prevé que son cooperativas de ahorro y
crédito los organismos cooperativos especializados cuya función principal
consiste en adelantar actividad
financiera exclusivamente con sus asociados, su naturaleza jurídica se rige por
las disposiciones de la Ley 79 de 1988 y se encuentran sometidas al control,
inspección y vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria.