T-094-02
SENTENCIA No
Sentencia
T-094/02
ENTIDAD
PRESTADORA DEL SERVICIO DE SALUD-Desafiliación irregular de
persona con cáncer
A
juicio de la Corte, Salud Total, actuó prescindiendo de la necesidad de
justificar la realidad de la actuación por ella realizada, circunstancia que
viola el principio de la buena fe que debe orientar todas las actuaciones de
las personas en una sociedad organizada y, mucho más, en un Estado social de
Derecho, que se funda en el respeto de la dignidad humana y en la solidaridad
de las personas que la integran. No puede ser aceptado por la Corte
Constitucional, que las entidades encargadas de la prestación del servicio
público de salud, que se orienta en los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad, actúe defraudando la confianza debida de sus usuarios. Llama la
atención la actitud asumida por la E.P.S. demandada, lo que denota a todas
luces una desorganización administrativa que la accionante no se encuentra en
el deber constitucional de soportar. Esas irregularidades que generaron la
desafiliación de la actora al sistema de seguridad social, debieron haber sido
verificadas al momento de la afiliación, que en concepto de la Corte, es la
oportunidad en que se deben examinar con detenimiento los requisitos que exige
la ley para la afiliación al sistema contributivo de salud, en aras de
garantizar los derechos fundamentales de los usuarios, quienes no tienen porque
padecer los desórdenes o la negligencia de las entidades promotoras de salud, a
punto de poner en peligro su propia vida. Se ordenará a la E.P.S. Salud Total,
que programe dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación
de esta sentencia, la cirugía ordenada a la actora. Así mismo, se ordenará
dejar sin efecto la desvinculación al sistema de seguridad social realizada
unilateralmente por la empresa demandada, con ostensible violación del debido
proceso y de la confianza legítima.
Referencia:
expediente T-540315
Peticionario: María Alicia Cardona   Sánchez
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRAN SIERRA.
Bogotá,
D.C., catorce (14) de febrero de dos mil dos (2002).
La
Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime
Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente :
SENTENCIA
El
expediente llegó a la Corte Constitucional, por remisión que se hizo en virtud
de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de
Selección número doce ordenó la selección del mencionado expediente por auto de
11de diciembre de 2001.
I.
ANTECEDENTES
La
señora María Alicia Cardona Sánchez instauró acción de tutela en contra de
Salud Total E.P.S., sucursal Manizales, por considerar que dicha entidad le ha
vulnerado su derecho fundamental a la vida. En consecuencia, solicita que se
ordene a la accionada que le continúe prestando los servicios de salud a que
tiene derecho como afiliada de esa entidad promotora de salud, y que se ordene
en forma inmediata la programación de la cirugía que requiere urgentemente.
Aduce
como fundamentos de sus pretensiones los siguientes:
Que
se afilió a la E.P.S. Salud Total desde el día 12 de julio del año 2000, en
calidad de cotizante, y como beneficiaria figura su señora madre Rosana Sánchez
Clavijo.
Aduce
la accionante que la empresa que figura como empleador es Elite Cia. Ltda.,
entidad agrupadora de trabajadores independientes con Nit. 810003435-2, cuyo
domicilio principal es la carrera 23 No. 24-29, edificio Cuellar, oficina 208B,
de la ciudad de Manizales. Esa entidad realizaba los pagos de las cotizaciones
que ella previamente le cancelaba de conformidad con los formularios de
autoliquidación de aportes de cada mes, en una cuenta especial que la empresa
Elita Cia. Ltda.. tenía para ese fin. Señala que la empresa a la que se ha
hecho referencia cancelaba puntualmente los aportes por concepto de salud a la
entidad demandada.
Arguye
que los servicios prestados por Salud Total eran óptimos en materia de consulta
externa, diagnósticos especializados, y los demás que se prestan regularmente a
los afiliados. Manifiesta que en un examen se le detectó por parte del doctor
Andrés Chalá, facultativo adscrito a la entidad demandada, un cáncer de
tiroides, que patológicamente es un C.A. folicular de tiroides, para lo cual
requería según indicación médica, cirugía de carácter inmediato, pues en caso
de permitir el desarrollo de la enfermedad sería fatal para su vida.
Indica
que mediante requerimiento verbal, en la oficina de atención al cliente de
Salud Total, se le informó que la cirugía había sido programada en la Clínica
Versalles de la ciudad de Manizales, desde el mes de julio de 2001. Así las
cosas, manifiesta que una vez evaluada y programada la cirugía se dirigió a la
entidad demandada con el objeto de enterarse de las indicaciones médicas
requeridas para la intervención quirúrgica, encontrándose con la noticia de su
desvinculación al sistema, razón por la cual no se le podía prestar ningún
servicio médico, mucho menos la realización de la cirugía que le había sido
programada.
Añade
que la decisión unilateral de la empresa demandada nunca le fue notificada, con
el agravante de que esa desafiliación implicaba la pérdida de la antigüedad lo
cual le generaba serios perjuicios como cotizante, poniendo en grave riesgo su
vida. Aduce que la razón de la desafiliación según la E.P.S. Salud Total, fue
la ruptura interna de nexos con la empresa Elite Cia. Ltda., la cual figuraba
en el formulario de afiliación como su empleadora. Por ello, afirma que la
empresa demandada le manifestó que para obtener derecho al servicio médico
debía proceder a una afiliación como independiente, lo cual traía como
consecuencia el desconocimiento de los derechos adquiridos desde el momento de
la afiliación.
Réplica
La
entidad demandada notificada de la acción de tutela impetrada en su contra,
manifestó que esa empresa solicitó a la Superintendencia de Salud información
acerca de las empresas que pueden actuar como agrupadoras, encontrando que
Elite Cia. Ltda. no tiene permiso para actuar como agrupador. Por ello,
solicitó a la accionante copia de la afiliación a una administradora de riesgos
profesionales, copia del contrato laboral y copia de la novedad de los últimos
pagos realizados por nómina, mediante comunicación de 26 de junio de 2001,
enviada de conformidad con los parámetros establecidos en el artículo 563 del
Estatuto Tributario, a la dirección reportada por la usuaria en el formulario
de afiliación, la cual fue devuelta por la empresa de servicios postales
Servicios Logísticos de Colombia S.A., por no residir allí la destinataria.
Considera
la entidad demandada que cuando existe un contrato de trabajo es el empleador
quien debe realizar los pagos por los trabajadores y, al parecer, en el caso
sub examine, no existe contrato laboral o de dependencia frente al empleador,
lo que los hace presumir que la empresa empleadora es falsa. Añade que ante
varias denuncias en contra de la empresa Elite Cia. Ltda., se adelantó una
investigación administrativa en la cual se determinó que no cuenta con los
permisos requeridos por la Superintendencia de Salud para actuar como
agrupadora (Circular externa No. 079 de 1998), razón por la cual, se tomó la
decisión de anular todas las afiliaciones efectuadas y se abrió una investigación
contra empleados de Salud Total, con las respectivas denuncias penales si fuere
el caso.
Finalmente
expresa la accionada que no es posible que la actora mantenga la antigüedad de
las semanas cotizadas al sistema, toda vez que al existir una afiliación a
través de una agrupadora falsa se pierde la totalidad de las semanas cotizadas,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Decreto 806 de 1998.
II.      FALLOS DE
INSTANCIA
Fallo
de primera instancia
Para
el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales, la señora María Alicia
Cardona Sánchez, además de la enfermedad que padece, ha cotizado cumplidamente
al sistema, pero cuando recurrió a la entidad demandada para una cirugía de
alto costo, ésta arrogándose funciones jurisdiccionales anuló la afiliación
para negar el procedimiento a que se encuentra obligada, lo que en su concepto
resulta contrario a la ley pues, si el Decreto 806 de 1998 señala las formas de
afiliación, las empresas autorizadas para realizar afiliaciones colectivas, y
las consecuencias en casos de errores, en ningún caso autoriza la anulación de
las afiliaciones y menos la negativa de prestar el servicio de salud.
Además,
manifiesta el a quo, que si bien la ley confiere autorización especial para
solicitar en cualquier momento a los afiliados cotizantes, afiliados
dependientes o beneficiarios, la documentación que requieran, advierte con
claridad que “[e]n ningún caso podrá supeditarse la prestación del servicio
de salud a la presentación de documentos” (V. Art. 85 D.R. 806/98)”.
Señala
el juez constitucional de primera instancia, que puede ocurrir que exista un
conflicto entre la empresa Elite Cia. Ltda. y Salud Total, pero que ese
conflicto de ninguna manera puede afectar a la actora, máxime teniendo en
cuenta que la acciona lleva más de un año recibiendo cumplidamente las
cotizaciones sin decir nada.
Finalmente
considera que no es viable la petición de la accionada en el sentido de que en
caso de prosperar la tutela se les autorice a efectuar recobros ante el Fosyga,
porque resultaría el juzgado prejuzgando un litigio que se vislumbra, por una
parte, y, por otra, porque no encuentra ninguna pérdida para la E.P.S. Salud
Total, pues la accionante cotizó cumplidamente por espacio superior a un año y,
la accionada no puede ahora sentirse engañada cuando solamente tiene la duda de
que la actora no es empleada de Elite Cia. Ltda.
Así
las cosas, el fallador a quo, concedió la tutela impetrada y, ordenó que la
E.P.S. Salud Total le preste a la demandante toda la atención médica que
requiera, especialmente la cirugía que le había sido programada y que necesita
con carácter urgente.
Impugnación
La
E.P.S. Salud Total inconforme con el fallo lo impugnó, aduciendo en síntesis
los mismos argumentos manifestados en la contestación de la acción de tutela,
pero añadiendo que esa entidad encuentra que existe un total desequilibrio,
porque el último pago realizado por la señora María Alicia Cardona, fue el mes
de agosto, situación que genera desestabilidad financiera en el Sistema de
Seguridad Social de Salud, afectando el principio de solidaridad, por cuanto es
el sistema en su conjunto el que se ve perjudicado.
Fallo
de segunda instancia
El
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, Sala Laboral, revocó el
fallo proferido por el fallador de primera instancia y, en su lugar negó la
acción de tutela impetrada por la señora María Alicia Cardona Sánchez.
Después
de realizar una breve sinopsis de la normatividad legal que existe en materia
de salud, y luego de citar apartes de la jurisprudencia de esta Corporación,
manifiesta que la entidad accionada después de realizar una investigación de
tipo administrativo en torno a la afiliación de la accionante, llegó a la
conclusión de que la actora no mantenía ninguna relación de tipo laboral con
quien aparecía en las planillas de pago como supuesto empleador, pues esa
entidad operaba como agrupadora falsa, según los lineamientos trazados por la
Circular No. 079 de 1998 de la Superintendencia de Salud, que reglamenta la
afiliación colectiva de personas independientes por medio de asociaciones
cooperativas o mutuales autorizadas dentro del Sistema General de Seguridad Social
en Salud.
Así
las cosas, a juicio del ad quem la entidad demandada no se encuentra obligada a
suministrarle ningún tipo de atención a la actora, porque el afiliado cotizante
además de derechos también tiene deberes que en caso de incumplimiento le generan
la desafiliación del sistema, como en el caso sub lite. Por lo tanto, aduce el
juez constitucional de segunda instancia, que si la actora no acredita su
vínculo laboral con la empresa Elite Cia. Ltda., no le queda otro camino que
afiliarse como trabajadora independiente si cuenta para ello con los recursos
económicos, o, en caso contrario, acudir al régimen subsidiado de salud para
que el Estado le garantice la atención y el tratamiento que demanda su estado
de salud.
III.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
La competencia
Es
competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión
proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.
2.
El caso en estudio
2.1.
Al analizar el expediente que ahora ocupa la atención de la Corte, se observa
de entrada que el derecho a la vida de la accionante se encuentra amenazado por
la negativa de la E.P.S. Salud Total a practicarle la cirugía que con carácter
urgente le fue ordenada por un facultativo adscrito a dicha institución, ante
el diagnóstico de cáncer de tiroides.
Entra
la Sala a determinar si puede la entidad accionada ser responsable de la
amenaza del derecho a la vida, ante la desvinculación unilateral de la
afiliación de la demandante, bajo el supuesto de que dicha desvinculación
conlleva la suspensión de la prestación de los servicios de salud poniendo en
peligro los derechos fundamentales a la vida y a la integridad física de la
afiliada, circunstancia que hace procedente la acción de tutela con el fin de
restablecerlos, pues en todo caso se trata de un servicio público prestado por
particulares.
2.2.
El argumento esbozado por la E.P.S. Salud Total, para proceder a la
desvinculación de la actora, como quedó expuesto, fue la ruptura interna de
nexos con la empresa Elite Cia. Ltda., que figuraba como empleadora de la
demandante, pues, según información solicitada a la Superintendencia de Salud
acerca de las empresas que pueden actuar como empleadoras, se encontró que
Elite Cia. Ltda. no tiene permiso para actuar como agrupador.
No
entra la Corte, porque no es el objeto de la tutela, pronunciarse sobre el
conflicto surgido entre Salud Total y la empresa Elite Cia. Ltda.. Lo que
observa esta Sala de Revisión, es que la entidad demandada sin tener en cuenta
para nada la gravedad de la enfermedad de la actora, ni el antecedente de su
cotización en forma puntual, procedió a desvincularla del Sistema de Seguridad
Social cuando, para la fecha, ya había sido programada la cirugía que con
carácter urgente le fue ordenada.
2.3.
En efecto, como lo afirma la demandante y lo acepta la entidad accionada, la
afiliación de María Alicia Cardona Sánchez, se produjo el 12 de julio del año
2000, a través de la empresa Elite Cia. Ltda. con Nit 810003435-2 y, desde esa
fecha se cancelaron en forma oportuna y puntual los aportes por concepto de
salud de la demandante, los cuales a su vez fueron recibidos por la demandada,
sin que durante el lapso en que se pagaron las cotizaciones se hubiera hecho
reparo alguno en relación con la falta de permiso de la empresa empleadora para
actuar como entidad agrupadora. Copia de los recibos de autoliquidación de los
aportes desde el momento de la afiliación obran en el expediente.
Ahora
bien, una vez le fue diagnosticado el cáncer de tiroides a la demandante, la
entidad demandada le programó la cirugía correspondiente en el mes de julio de
2001 y, luego, cuando la demandante se acercó a la entidad de salud en procura
de las indicaciones especiales requeridas para someterse a la cirugía, se
enteró de la desvinculación del sistema.
Aduce
Salud Total, que ante una serie de denuncias en contra de la empresa Elite Cia.
Ltda. y luego de una investigación administrativa realizada por esa entidad a
las afiliaciones hechas, bajo el empleador Elite Cia. Ltda., se tomó la
decisión de anular todas las afiliaciones efectuadas, y abrió una investigación
contra funcionarios de Salud Total “con las respectivas denuncias penales si
fuera el caso”. Afirma también que cuando existe un contrato de trabajo le
corresponde al empleador realizar los pagos de sus trabajadores “y en este
caso al parecer no existe contrato laboral o de dependencia frente al
Empleador, más considerando que la agrupadora a través de la cual la señora
Cardona hace sus pagos, es presuntamente falsa” (negrillas propias).
No
son de recibo las razones aducidas por la accionada, porque en el expediente no
obra ninguna prueba de la investigación abierta por parte de Salud Total con el
objeto de determinar las irregularidades en el contrato de trabajo de la accionante,
como para que, con fundamento en ellas se procediera de forma unilateral a la
anulación de la afiliación al Sistema de Salud de la actora. No puede Salud
Total excusarse en que la comunicación enviada por esa entidad a la dirección
señalada por la señora María Alicia Cardona en el formulario de afiliación le
fue devuelta, porque lo cierto es que debido a la enfermedad que padece estaba
siendo atendida por esa entidad, por lo que hubiera sido posible comunicarle
las decisiones adoptadas por Salud Total, con el fin de que ella pudiera asumir
la defensa de sus derechos, pero no como se hizo, sorprenderla con una
desafiliación al sistema, en el momento en que más requería de sus servicios.
A
juicio de la Corte, Salud Total, actuó prescindiendo de la necesidad de
justificar la realidad de la actuación por ella realizada, circunstancia que
viola el principio de la buena fe que debe orientar todas las actuaciones de
las personas en una sociedad organizada y, mucho más, en un Estado social de
Derecho, que se funda en el respeto de la dignidad humana y en la solidaridad
de las personas que la integran. No puede ser aceptado por la Corte
Constitucional, que las entidades encargadas de la prestación del servicio
público de salud, que se orienta en los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad, actúe defraudando la confianza debida de sus usuarios.
Llama
la atención la actitud asumida por la E.P.S. demandada, lo que denota a todas
luces una desorganización administrativa que la accionante no se encuentra en
el deber constitucional de soportar. Esas irregularidades que generaron la
desafiliación de la actora al sistema de seguridad social, debieron haber sido
verificadas al momento de la afiliación, que en concepto de la Corte, es la
oportunidad en que se deben examinar con detenimiento los requisitos que exige
la ley para la afiliación al sistema contributivo de salud, en aras de
garantizar los derechos fundamentales de los usuarios, quienes no tienen porque
padecer los desórdenes o la negligencia de las entidades promotoras de salud, a
punto de poner en peligro su propia vida.
No
puede tampoco la E.P.S. Salud Total, argumentar a su favor, que para verificar
la vinculación laboral de la actora le solicitó copia del contrato laboral,
pues como lo afirma el juez constitucional de primera instancia “sería
partir de la falsa premisa de creer que los contratos de trabajo necesariamente
se prueban solo con el documento que lo contienen”.
Ciertamente,
en el caso sub examine se ha puesto en peligro la vida de la accionante, porque
se le diagnosticó una enfermedad que tratada a tiempo puede tener curación; sin
embargo, sin querer hacer pronósticos propios de otras ramas del conocimiento,
la lógica indica que con el paso del tiempo una enfermedad como el cáncer si no
es tratada oportunamente, puede invadir  partes del cuerpo distintas de donde
ha sido inicialmente detectada, causando serios riesgos en la vida de quien la
padece.
No
puede olvidarse, y menos por las entidades encargadas de la prestación del servicio
público de salud, que la Constitución Política en su artículo 48, destaca que
ante todo, la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio
que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado y, que una
característica fundamental de todo servicio público es la continuidad en la
prestación del servicio, lo que implica de suyo, que debe ser ininterrumpida,
constante y permanente, dada la necesidad que de ella tienen las personas.
2.4.
El argumento del desequilibrio económico aducido por Salud Total, al impugnar
el fallo de primera instancia, en el sentido de que el último pago realizado
por la actora fue el mes de agosto de 2001, confirma a la Corte que Salud Total
pretendía a toda costa, eludir la obligación de practicar la cirugía que
necesita la demandante, y el consecuente tratamiento, teniendo en cuenta que se
trata de un procedimiento de alto costo. Esto por cuanto María Alicia Cardona
manifiesta en su escrito de tutela y, la accionada no lo niega, que pretendió pagar
el aporte en salud correspondiente al mes de septiembre y no le fue recibido.
También
resulta indicativa del proceder de la entidad demandada, la afirmación de que
no es posible que la actora mantenga la antigüedad de las semanas cotizadas al
Sistema, pues de conformidad con lo establecido por el artículo 64 del Decreto
806 de 1998, la afiliación a través de una agrupadora falsa genera la pérdida
de la totalidad de esas semanas. En efecto, como ya se dijo, no obra ninguna
prueba de la falsedad de la empresa agrupadora que pueda servir de fundamento a
la actitud asumida por Salud Total, menos cuando esa entidad tanto en el
escrito de réplica como en el de impugnación, se refiere a la “presunta
falsedad”, lo cual indica que no hay un pronunciamiento definitivo sobre
ello, por la autoridad a quien por ministerio de la ley le corresponde
pronunciarse.
3.
Por las razones expuestas, esta Sala de Revisión revocará la sentencia
proferida por el Tribunal Superior de Manizales, Sala Laboral y, en su lugar,
ordenará a la E.P.S. Salud Total, que programe dentro de las cuarenta y ocho
horas siguientes a la notificación de esta sentencia, la cirugía ordenada a la
señora María Alicia  Cardona Sánchez. Así mismo, se ordenará dejar sin efecto
la desvinculación al sistema de seguridad social realizada unilateralmente por
la empresa demandada, con ostensible violación del debido proceso y de la
confianza legítima.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Manizales, Sala Laboral, el 7 de noviembre de 2001 y, en
su lugar, CONCEDER la protección solicitada por la señora María Alicia
Cardona Sánchez.
Segundo:
ORDENAR a la entidad promotora de salud Salud Total, que dentro de las
cuarenta y ocho horas siguientes (48) a la notificación de esta sentencia,
programe la cirugía ordenada a la señora María Alicia  Cardona Sánchez. Así
mismo, se ordenará dejar sin efecto la desvinculación al sistema de seguridad
social realizada unilateralmente por la empresa demandada, con ostensible
violación del debido proceso y de la confianza legítima.
Líbrense
por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General