T-042-96
Sentencia No
Sentencia No.
T-042/96
DERECHOS
PRESTACIONALES-Efectividad
Cuando los
derechos prestacionales, genéricamente consagrados, son asumidos por el Estado
en forma directa, y se ha definido legal y reglamentariamente como destinatario
de una prestación específica a un grupo de personas determinadas, tales
derechos se truecan en subjetivos y, en consecuencia, pueden ser exigidos en
forma inmediata por sus titulares, a través de la vía judicial prevista para el
caso por el legislador.
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Naturaleza
El derecho a la
seguridad social fue concebido por el Constituyente como "un elemento indispensable
para posibilitar unas condiciones de vida dignas". Aparece consagrada en
la Carta Política, como un "servicio público de carácter
obligatorio", cuya efectividad demanda, de acuerdo con la naturaleza del
derecho, la existencia de condiciones que posibiliten su prestación y su más
amplio desarrollo. El legislador la desarrolló y, desde su entrada en vigencia,
la situación de los trabajadores amparados por el régimen de seguridad social
que ella regula, es la de titulares legítimos, habilitados para exigir de la
entidad encargada de las prestaciones médico asistenciales, el tratamiento que
sus quebrantos de salud requiera.
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental
por conexidad
El derecho a la
seguridad social adquiere el carácter de fundamental por conexidad, cuando su
desconocimiento se traduce, indefectiblemente, en la vulneración de otro
derecho de tal naturaleza, como la vida o la dignidad humana.
DERECHO A LA
SALUD-No práctica de
cirugía/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Omisión de cirugía/ INSTITUTO
DE SEGUROS SOCIALES-Incumplimiento de fecha para cirugía de prótesis
La condición de
afiliada la hace acreedora de las prestaciones propias del derecho subjetivo a
la seguridad social, específicamente de aquellas que se relacionan con la
recuperación de su salud, por lo que estaba legitimada para exigirla del ISS
cuando acudió a esa institución en procura de alivio. Han transcurrido más de
veintisiete meses desde que el especialista asignado para tratarla ordenó
programar la cirugía que requiere, y el Instituto de Seguros Sociales no ha
atendido tal orden, suspendiendo así, de hecho e injustificadamente, el pago de
las prestaciones de salud que debe a la actora por su condición de
afiliada-jubilada, aduciendo como única razón de su irregular proceder, su
propia ineficiencia. La demandante ha tenido que padecer, sin el auxilio médico
que se le debió prestar, el dolor persistente y la disminución funcional de su
pierna izquierda, generados por la deformación de la cabeza del fémur. La
omisión no sólo ha afectado seriamente la integridad física de la actora, sino
también su tranquilidad personal, lo que redunda en el desconocimiento de su
derecho a una vida digna.
PRINCIPIO DE
EFICIENCIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Prestación del servicio médico
Para la prestación
del servicio de la seguridad social se cuenta con una colaboración tripartita
de recursos provenientes del Estado, del patrono y del beneficiario. De modo
que entre las necesidades del paciente y los recursos con que cuenta la
institución, debe existir una medida racional, que posibilite la prestación del
servicio forma oportuna, adecuada y suficiente, a partir de un eficiente manejo
de los recursos con que se cuenta.
PRESUNCION DE
VERACIDAD-Fecha programada
para cirugía/FRAUDE PROCESAL-Posible información falsa
La programación
de la cirugía para una fecha próxima, era suficiente para considerar satisfecha
su pretensión; tal decisión, estuvo inspirada en la presunción de veracidad que
ampara las decisiones administrativas. Sin embargo, el informe emitido, muestra
una grave contradicción, pues en los libros de programación de cirugías de la
Clínica, "no aparece” constancia alguna en la que figure que se le haya
practicado cirugía. De los informes, se concluye: que el contenido del primero
es falso, y con él se defraudaron los legítimos intereses de la demandante
impidiéndole obtener una sentencia en la cual se fijara un plazo perentorio
para que su derecho fuera restablecido; de esta menera el funcionario,
presuntamente, incurrió en el delito de "Fraude Procesal", O bien,
que el segundo informe no responde a la verdad, y en ese caso, lo que existe en
el Instituto de Seguros Sociales es un desorden administrativo que incide
gravemente en la prestación del servicio público.
Ref.: Expediente
No. T-82088
Acción de tutela de
María Graciela Sossa Alzate contra el Instituto de Seguros Sociales, por la
violación de sus derechos a la salud y a la seguridad social.
Temas:
La seguridad social
es un derecho fundamental por conexidad.
Conflictos entre las
necesidades del beneficiario del servicio público y la capacidad de la
Institución para prestarlo.
El compromiso de
realizar, en un fecha cierta, el acto cuya omisión vulnera el derecho es razón
suficiente para negar la tutela.
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., siete (7) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Carlos Gaviria
Díaz, este último en calidad de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
procede a dictar
sentencia de revisión dentro del proceso de tutela T-82088.
ANTECEDENTES.
I. DEMANDA.
María Graciela Sossa
Alzate instauró acción de tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Antioquia, por la violación de sus derechos a la salud y a la
seguridad social, con fundamento en los siguientes hechos:
En su calidad de
afiliada al Instituto de Seguros Sociales, la señora Sossa Alzate requirió y
recibió atención médica y quirúrgica el 16 de octubre de 1991, como
consecuencia de un accidente que sufrió, y en el que resultó lesionada en su
pierna izquierda.
En mayo de 1993, la
actora acudió nuevamente al ISS, movida por la persistencia de un fuerte dolor
en la pierna lesionada. El médico que atendió su caso le manifestó que requería
de una prótesis, para cuya implantación es necesario realizarle una nueva
intervención quirúrgica. El Coordinador de Ortopedia atendió el concepto del
médico tratante y expidió una orden remitiéndola al especialista.
No obstante, desde
esa época la actora espera que se cumpla dicha orden, pues no se ha efectuado
la remisión, ni se le ha programado la cirugía para la implantación de la
prótesis que requiere, y siempre que pregunta por su situación, se le contesta
que está en turno y que debe esperar.
Con fundamento en
estos hechos, la señora Sossa Alzate solicitó al Juez de tutela que ordenara al
Instituto de Seguros Sociales, Seccional Antioquia, "se me remita al
médico especialista y se me suministre la prótesis que requiero para mi
tratamiento".
II. PRIMERA
INSTANCIA.
El Juez Décimo Penal
Municipal de Medellín conoció de la acción, y mediante sentencia del 29 de
agosto de 1995, resolvió negar la protección solicitada por la actora. El Juez
a-quo basó su decisión en la información suministrada por el Coordinador de
Ortopedia de la Clínica León XIII, en el sentido de que la cirugía que requería
la demandante había sido programada para el 19 de septiembre de 1995.
Argumentó el juez
que: "del análisis de los hechos, de la solicitud y del examen de los
requerimientos de informaciones, de los expedientes y documentos allegados al
proceso, no puede deducirse violación ni amenaza alguna al derecho que la
solicitante pretendía tutelar".
III. PRUEBAS.
La actora anexó a la
demanda una copia de la tarjeta No. 020239904 del Instituto de los Seguros
Sociales, que la acredita como afiliada a la Institución, en calidad de
jubilada, y una copia de su historia clínica, con anotaciones correspondientes
a los días 25 de enero, 29 de marzo, 26 de julio y 30 de agosto de 1993; en
esta última fecha aparece la siguiente nota: "Por Rx muestra cabeza
femoral deformada con signos de necrosis.  Se programa para PTC".
A solicitud del
Despacho que conoció en única instancia de la acción, la demandante allegó al
expediente otra parte de su Historia Clínica, realizada también en el Instituto
de Seguros Sociales, correspondiente al lapso comprendido entre el 29 de
septiembre y el 31 de octubre de 1991.
En respuesta a un
oficio emitido por el Juez de tutela, el 11 de septiembre de 1995, el
Coordinador de Ortopedia de la Clínica León XIII afirmó que, para ese entonces,
a la señora María Graciela Sossa no se le había suministrado la prótesis por
"Escasez de turnos quirúrgicos", y "Falta de camas
hospitalarias"; pero advirtió que: "para el próximo martes 19 del
presente mes está programada la intervención quirúrgica de la mencionada
señora, con el fin de suministrarle la prótesis que requiere".
Mediante auto de
noviembre 30 de 1995, esta Sala ordenó al Director del Instituto de Seguros
Sociales, seccional Antioquia, informar "si a la señora María Graciela
Sossa Alzate le fue practicada la cirugía que se programó para el 19 de
septiembre de 1995, y cuál es el estado actual de la paciente".
El Jefe del
Departamento de Clínicas Quirúrgicas (E) del ISS, seccional Antioquia,
respondió que: "Revisados los libros de programación de cirugías de la IPS
Clínica León XIII, NO APARECE constancia alguna en la que figure que a la
señora SOSSA ALZATE, se le haya practicado cirugía el 19 de septiembre de 1995,
tampoco aparece programada en fechas anteriores o posteriores a la
indicada".
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
A. Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar las sentencias de instancia
proferidas en este proceso, de conformidad con los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política.  Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas
proferir el fallo, de acuerdo con el reglamento interno de la Corporación y el
auto de octubre 19 de 1995, de la Sala Novena de Selección.
B. PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA.
El problema jurídico
fundamental que plantea la demanda presentada por la señora María Graciela
Sossa Alzate puede sintetizarse así: ¿Es la acción  de tutela el mecanismo
idóneo para exigir del ISS que realice una intervención quirúrgica prescrita
por el médico tratante?
Para el efecto, se
considerarán los siguientes asuntos: 1)¿Los derechos a la salud y a la
seguridad social que la demandante invoca son derechos fundamentales?; 2)¿Cómo
deben resolverse los conflictos entre las necesidades del beneficiario del
servicio público y las capacidades de la institución para prestarlo? 3)¿El
compromiso de realizar, en una fecha cierta, el acto cuya omisión vulnera el
derecho fundamental invocado por el actor constituye causa suficiente para
negar la tutela?.
C. LOS DERECHOS A
LA SEGURIDAD SOCIAL Y A LA SALUD SON DERECHOS FUNDAMENTALES POR CONEXIDAD.
El artículo 1o. de
la Constitución define a Colombia como un Estado Social de Derecho. Esta
definición responde a la concepción humanista de un Estado que encuentra su
razón de ser en la promoción y mantenimiento, en beneficio de todos los
asociados, de unas condiciones mínimas de existencia, acordes con el respeto
que se debe a la dignidad de la persona humana.
Tales condiciones
mínimas se concretan, en el caso de Colombia, en la consagración constitucional
de los derechos y garantías reconocidos a toda persona (Título II de la Carta
Política), en el reconocimiento de "la primacía de los derechos
inalienables de la persona" (art. 5 C.P.), y en el establecimiento de
mecanismos efectivos para la protección y aplicación de esos derechos y
garantías (Capítulo 4o. del Título II precitado).
Entre ese cúmulo de
derechos y garantías ocupan un lugar axiológicamente privilegiado los fundamentales,
que no requieren desarrollo legal para hacerse efectivos, y cuyo pleno
ejercicio puede exigirse a través de la acción de tutela. Además, los derechos
denominados de "prestación" que implican un compromiso del Estado, y
para cuya efectividad precisan "el desarrollo legal, el arbitrio de los
recursos y la provisión de la pertinente estructura que los actualice".[1]
No obstante, cuando
los derechos prestacionales, genéricamente consagrados, son asumidos por el
Estado en forma directa, y se ha definido legal y reglamentariamente como
destinatario de una prestación específica a un grupo de personas determinadas,
tales derechos se truecan en subjetivos y, en consecuencia, pueden ser exigidos
en forma inmediata por sus titulares, a través de la vía judicial prevista para
el caso por el legislador.
Tal ocurre con el
derecho a la seguridad social, el cual fue concebido por el Constituyente como
"un elemento indispensable para posibilitar unas condiciones de vida
dignas"[2]. Aparece
consagrada en el artículo 48 de la Carta Política, como un "servicio
público de carácter obligatorio", cuya efectividad demanda, de acuerdo con
la naturaleza del derecho, la existencia de condiciones que posibiliten su
prestación y su más amplio desarrollo.
El legislador
desarrolló el artículo 48 de la Constitución en la Ley 100 de 1993 y, desde su
entrada en vigencia, la situación de los trabajadores amparados por el régimen
de seguridad social que ella regula, es la de titulares legítimos, habilitados
para exigir de la entidad encargada de las prestaciones médico asistenciales,
el tratamiento que sus quebrantos de salud requiera.
Así lo ha reconocido
la Corte: "...el afiliado a una entidad de seguridad social, quien, en
el evento de ver afectada su salud o su vida, a la posición de sujeto activo de
un derecho agrega la situación legal y reglamentaria que, en su caso, actualiza
y concreta las prestaciones que puede exigir y, adicionalmente, define con
precisión las instancias que deben proporcionarle la atención requerida".[3]
Además, el derecho a
la seguridad social adquiere el carácter de fundamental por conexidad, cuando
su desconocimiento se traduce, indefectiblemente, en la vulneración de otro
derecho de tal naturaleza, como la vida o la dignidad humana.
Para los efectos de
esta sentencia se hará referencia específica, dentro de los derechos
prestacionales económicos, de salud y de servicios complementarios que
conforman el derecho a la seguridad social, al derecho a la salud, el cual está
íntimamente ligado al derecho a la vida digna que la Constitución garantiza a
toda persona, según la jurisprudencia reiterada de ésta Corporación:
"Cuando se
habla del derecho a la salud, no se está haciendo cosa distinta a identificar
un objeto jurídico concreto del derecho a la vida, y lo mismo ocurre cuando se
refiere al derecho a la integridad física. Es decir, se trata de concreciones
del derecho a la vida, mas no de bienes jurídicos desligados de la vida humana,
porque su conexidad próxima es inminente"[4]
Ahora bien: la
señora María Graciela Sossa Alzate es beneficiaria del Instituto de Seguros
Sociales, y de ello no cabe duda, pues existe en el expediente prueba
suficiente que así lo afirma: la copia de su tarjeta de afiliación, de su
historia clínica, y diversos oficios remitidos por funcionarios de esa IPS a
los jueces de tutela.
De la historia
clínica aportada al proceso, se concluye también que la demandante padece
dolencias físicas, consecuencia de presentar "cabeza femoral deformada con
signos de necrosis", y que, desde el día 30 de agosto de 1993, el
Ortopedista ordenó programarle  una cirugía para "PTC" (Prótesis
total de cadera).
En consecuencia, la
condición de afiliada al Instituto de Seguros Sociales de la señora Sossa
Alzate, la hace acreedora de las prestaciones propias del derecho subjetivo a
la seguridad social, específicamente de aquellas que se relacionan con la
recuperación de su salud, por lo que estaba legitimada para exigirla del ISS
cuando acudió a esa institución en procura de alivio.
Se encuentra
acreditado también, que han transcurrido más de veintisiete (27) meses desde
que el especialista asignado para tratarla ordenó programar la cirugía que
requiere, y el Instituto de Seguros Sociales no ha atendido tal orden,
suspendiendo así, de hecho e injustificadamente, el pago de las prestaciones de
salud que debe a la actora por su condición de afiliada-jubilada, aduciendo
como única razón de su irregular proceder, su propia ineficiencia.
Por el lapso arriba
anotado, la señora Sosa Alzate ha tenido que padecer, sin el auxilio médico que
se le debió prestar, el dolor persistente y la disminución funcional de su
pierna izquierda, generados por la deformación de la cabeza del fémur. La
omisión del ISS no sólo ha afectado seriamente la integridad física de la actora,
sino también su tranquilidad personal, lo que redunda en el desconocimiento de
su derecho a una vida digna.
De todo lo expuesto
se concluye que el derecho a la seguridad social, en lo que corresponde
específicamente con el derecho a la salud de la actora, tiene el carácter de
derecho fundamental; además, está probado que tal derecho ha sido vulnerado, y
que la violación es imputable al Instituto de Seguros Sociales.
C. EFICIENCIA EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y A LA SALUD.
Según lo expresó el
Coordinador de Ortopedia en el oficio de septiembre 11 de 1995, relacionado en
las pruebas, las razones para no haberle practicado a la paciente la cirugía
son: "La Escasez de turnos quirúrgicos" y "La falta de camas
hospitalarias".
El Instituto
pretende entonces salvar su responsabilidad, con el argumento de una falta de
capacidad para prestar adecuadamente el servicio, lo que genera una
contradicción entre las necesidades de la beneficiaria y los recursos de la
entidad.
Para resolver tal
conflicto se debe consultar, en primer término, el principio de eficiencia
consagrado en el artículo 48 de la Constitución y definido en el artículo 2o.
de la Ley 100 de 1993, como "la mejor utilización social y económica de
los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los
beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma
adecuada, oportuna y suficiente".
No debe olvidarse,
además, que para la prestación del servicio de la seguridad social se cuenta
con una colaboración tripartita de recursos provenientes del Estado, del
patrono y del beneficiario. De modo que entre las necesidades del paciente y
los recursos con que cuenta la institución, debe existir una medida racional,
que posibilite la prestación del servicio forma oportuna, adecuada y
suficiente, a partir de un eficiente manejo de los recursos con que se cuenta.
Esa medida racional
no se cumplió en el caso de la señora María Graciela Sossa, pues, más de
veintisiete (27) meses de espera, para que se le practique una cirugía
necesaria -para aliviar sus dolores e impedir un gradual deterioro de su
salud-, es un lapso que supera cualquier criterio razonable, y hace patente,
además, una deficiente administración de los recursos con que cuenta el
Instituto.
En síntesis, las
razones invocadas por el Instituto de Seguros Sociales para no haber practicado
la intervención quirúrgica que la demandante requiere, son inaceptables.
D. SE PRESUME LA
VERACIDAD DE LAS INFORMACIONES PROPORCIONADAS POR LAS AUTORIDADES PUBLICAS.
La señora María
Graciela Sossa Alzate ejerció acción de tutela ante el Juez Cuarenta y Dos
Penal Municipal de Medellín, quien solicitó información al Director del
Instituto de Seguros Sociales acerca de los motivos por los cuales no se le ha
suministrado a la demandante la prótesis que requiere.
Como respuesta a su
solicitud, el Coordinador de Ortopedia de la Clínica León XIII manifestó que, a
pesar de no haberse practicado la intervención quirúrgica por falta de turnos y
camas hospitalarias, ya estaba programada dicha intervención para el día 19 de
septiembre de 1995.
La información
sirvió de fundamento al Juez de tutela para negar la solicitud de la actora. La
programación de la cirugía para una fecha próxima, era suficiente para
considerar satisfecha su pretensión; tal decisión, estuvo inspirada en la
presunción de veracidad que ampara las decisiones administrativas.
Sin embargo, el
informe emitido a solicitud de la Sala, por el Jefe del Departamento de
Clínicas Quirúrgicas (E) muestra una grave contradicción, pues según este
informe, en los libros de programación de cirugías de la Clínica León XIII,
"NO APARECE constancia alguna en la que figure que a la señora SOSSA
ALZATE, se le haya practicado cirugía el día 19 de 1995, tampoco aparece programada
en fechas anteriores o posteriores a la indicada".
De los mencionados
informes, provenientes de funcionarios del Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Antioquia, se concluye:
a) que el contenido
del primero es falso, y con él se defraudaron los legítimos intereses de la
demandante impidiéndole obtener una sentencia en la cual se fijara un plazo
perentorio para que su derecho fuera restablecido; de esta manera el
funcionario, presuntamente, incurrió en el delito de "Fraude
Procesal", tipificado en el artículo 182 del Código Penal.
b) O bien, que el
segundo informe no responde a la verdad, y en ese caso, lo que existe en el
Instituto de Seguros Sociales es un desorden administrativo que incide
gravemente en la prestación del servicio público.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República
de Colombia,
RESUELVE:
PRIMERO: Revocar el fallo proferido por el Juez
Décimo Penal Municipal de Medellín en el proceso de tutela de María Graciela Sossa
Alzate contra el Instituto de Seguros Sociales, por violación de los derechos a
la salud y la seguridad social.
SEGUNDO: Conceder la tutela de los derechos
invocados por la actora y, en consecuencia, ordenar al Instituto de Seguros
Sociales, Seccional Antioquia, que en el término de las 48 horas siguientes a
la notificación de este fallo, proceda a programar la cirugía que requiere la
señora María Graciela Sossa Alzate para implantación de prótesis, la cual se
deberá realizar dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la
dicha fecha de notificación.
TERCERO: Remitir copias del fallo con destino a la
Fiscalía General de la Nación y a La Procuraduría General de la República para
que se apliquen las sanciones penales y disciplinarias a que haya lugar; enviar
copia también a la Superintendencia de Salud y a la Dirección del Instituto de
Seguros Sociales, con el objeto de que se implementen los correctivos
administrativos pertinentes, y no se vuelva a incurrir en violación de los
derechos fundamentales de los beneficiarios del servicio de seguridad social.
CUARTO: Comunicar la presente providencia al Juez
Décimo Penal Municipal de Medellín, para los efectos del artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencia T-271 de 1995, M.P.Alejandro Martínez Caballero
[2]Gaceta Constitucional No. 78, mayo 21 de 1991, pág.2
[3]Sentencia T-271/95.
[4]Sentencia T-494 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa