C-166-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-166/15
POSIBILIDAD A TECNICOS ELECTRICISTAS DE INTERVENIR EN
PROYECCION Y DISEÑO DE INSTALACIONES ELECTRICAS DE NIVEL MEDIO-No se ajusta a la constitución en razón al riesgo
social que esta actividad comporta
En el presente caso se encuentran en tensión, por
un lado, los derechos a la igualdad, el libre ejercicio de profesión u oficio,
frente a los riesgos que pueden afectar los derechos a la vida, a la integridad
física y a la salud de las personas, así como de los animales, el medio
ambiente y la propiedad. Sin duda, el ejercicio libre de una profesión u oficio
y el derecho a la igualdad representan bienes jurídico de gran importancia
dentro del sistema axiológico establecido en nuestra Constitución. Sin embargo,
la exposición cada vez mayor de las personas a riesgos derivados de
instalciones eléctricas lleva a que la Corte deba reforzar su protección. No se
trata de riesgos eventuales que afecten un área especial de la vida de algunas
personas. Se trata por el contrario de riesgos graves a los cuales se ven
expuestas prácticamente todas las personas en las diversas actividades de su
cotidianeidad. Al no exigir unos requisitos mínimos de formación académica para
el desarrollo de la proyección y diseño de instalaciones eléctricas de nivel
medio, el Congreso expuso bienes jurídicamente protegidos y de gran valor
constitucional a un riesgo social. Teniendo en cuenta que la magnitud de este
riesgo social resulta bastante alta y que está ampliamente extendida
socialmente, la disposición demandada se declarará inexequible.
POSIBILIDAD A TECNICOS ELECTRICISTAS DE INTERVENIR
EN PROYECCION Y DISEÑO DE INSTALACIONES ELECTRICAS DE NIVEL MEDIO-Aptitud de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
RIESGO SOCIAL-Caracterización del concepto
PRINCIPIO PRO LIBERTATE-Máxima en ejercicio de actividades
laborales, profesionales y oficios
LIBERTAD DE EJERCER PROFESION U OFICIO-Principio de igualdad como pilar sobre el
cual se fundamenta
LIBERTAD DE EJERCER PROFESION U OFICIO-Dimensión subjetiva individual/LIBERTAD
DE EJERCER PROFESION U OFICIO-Dimensión social objetiva
La libertad para ejercer cualquier profesión,
ocupación, arte u oficio tiene tanto una dimensión subjetiva individual que
emana de la libertad personal, como una dimensión social objetiva, que implica
el conjunto de deberes correlativos que tales profesiones tienen para con la
sociedad, en virtud del principio de solidaridad social consagrado en la Constitución
Política.
LIBERTAD DE EJERCER PROFESION U OFICIO-Título de Idoneidad
El constituyente le otorgó al legislador la
potestad para exigir determinada formación académica, títulos de idoneidad, y
justificó el ejercicio de una inspección y vigilancia a las profesiones. Sin
embargo, de conformidad con la jurisprudencia, el legislador sólo puede ejercer
la potestad de exigir títulos de idoneidad a las ocupaciones, artes y oficios
que no requieran formación académica cuando la actividad implique un riesgo de
afectar el interés general o los derechos subjetivos de las personas. En
particular, tanto el interés general como los derechos subjetivos se concretan
en lo que el constituyente denominó el “riesgo social”. Al respecto, la Corte
sostuvo en la Sentencia C-606 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón): “Acorde con todo lo anterior, esta Corte considera
que en materia de reglamentación del derecho fundamental a escoger profesión u
oficio, el legislador debe imponer los requisitos estrictamente necesarios para
proteger el interés general, toda vez que el ejercicio de una profesión u
oficio debe permitir el mayor ámbito de libertad posible, para que en su
interior se pueda dar un desarrollo espontáneo de la personalidad, en
congruencia con el principio de la dignidad humana.”  Por su parte, en la Sentencia C-697 de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), sostuvo: “En suma, el artículo 26 de la Carta impone al
legislador la tarea de garantizarle a todas las personas la libertad plena de
escoger, en condiciones de igualdad, la profesión u oficio que pueda servir
para realizar su modelo de vida o para garantizarles un ingreso que les permita
satisfacer sus necesidades. Sin embargo, la ley puede establecer requisitos de
idoneidad para el ejercicio de ciertas profesiones u oficios, siempre que quede
claramente demostrado que tal reglamentación es necesaria para minimizar
riesgos sociales o para proteger derechos de terceras personas.”
RIESGO SOCIAL-Dimensiones
La Corte ha definido algunas de las dimensiones
del riesgo social. Ha dicho, por ejemplo, que: 1) éste debe ser claro, 2) los
bienes jurídicos sujetos al riesgo deben ser el interés general o los derechos
subjetivos, 3) debe tener una magnitud considerable, 4) debe ser mitigable, y
que 5) la formación académica debe ser un factor que hace posible la mitigación
del riesgo
CONCEPTO DE RIESGO-Importancia y alcances
EVALUACION Y MANEJO DEL RIESGO SOCIAL-Etapas
EVALUACION DE RIESGO SOCIAL-Identificación de riesgos asociados/IDENTIFICACION
DE RIESGO-Determinación de elementos sobre los cuales recae el riesgo/ELEMENTOS
SUJETOS A RIESGO SOCIAL-Análisis de magnitud de afectación potencial
La evaluación de riesgos sociales supone, por
supuesto, una primera etapa en la que se realiza una identificación de los
riesgos asociados, tanto directa como indirectamente, a un determinado fenómeno
natural, o a una actividad humana. Así mismo, la persona responsable de identificar
estos riesgos debe tener la capacidad para establecer los mecanismos causales
por medio de los cuales se producen. La identificación de riesgos requiere, en
esa medida, un conocimiento de las leyes de las distintas ciencias que sean
pertinentes al fenómeno que se esté estudiando, o a la actividad humana que se
esté realizando. De lo contrario, si quien estudia el respectivo fenómeno o
ejecuta al actividad desconoce las leyes de las ciencias pertinentes, no será
capaz de identificar los respectivos riesgos. Como parte de esta identificación
de riesgos es necesario precisar los elementos sobre los cuales recaen. Es
decir, es necesario identificar qué es lo que está en riesgo. Podría decirse
que la identificación del riesgo necesariamente implica la determinación de los
elementos que están en riesgo. Sin embargo, ello no necesariamente es así. La
definición de los elementos que puedan verse afectados con un fenómeno natural,
o con una actividad humana puede llegar a resultar complicada en la práctica, pues
en el mundo real las cadenas de causa y efecto pueden resultar bastante
complejas. La capacidad para identificar mecanismos causales complejos
presupone de los conocimientos necesarios para diseñar modelos predictivos,
bien sea que se trate de modelos de ingeniería, de geología o de economía. El
diseño de modelos predictivos que permitan identificar cadenas causales, tanto
en las ciencias naturales como en las ciencias sociales, requiere que el
evaluador tenga una sólida formación en matemáticas, tanto en cálculo como en
probabilidad y estadística. A este respecto es necesario recordar que el
concepto de riesgo supone un análisis probabilístico tendiente a establecer,
numéricamente, qué tan posible es la ocurrencia de determinadas contingencias.
Por otra parte, más allá de la identificación de los elementos que están en
riesgo como consecuencia del fenómeno natural o de la actividad humana de que
se trate, es necesario efectuar un análisis de la magnitud de la afectación
potencial de los elementos sujetos al riesgo social. Como ya se dijo, la
jurisprudencia ha considerado que la magnitud del riesgo debe ser considerable
para que el Congreso pueda inferir que existe un riesgo social. La
determinación de la magnitud de la afectación potencial supone el análisis de
tres aspectos relacionados: un análisis de la fuerza del agente productor del
riesgo, de la correspondiente vulnerabilidad o nivel de exposición del elemento
sujeto a dicho riesgo, y la determinación de la importancia o valor de lo que
está en riesgo.  El análisis de la magnitud de las afectaciones potenciales,
aunada a otros factores de los que se hablará más adelante, permiten al
evaluador de los riesgos tomar decisiones eficientes para prevenirlos,
mitigarlos o corregirlos. Estos análisis, por supuesto no son sencillos. No
sólo por la dificultad técnica de mediar la fuerza del agente y la
vulnerabilidad de los elementos sujetos al riesgo, sino porque no siempre es
fácil medir la importancia o el valor que se le atribuye a los elementos
sujetos al riesgo.
MANEJO DE RIESGO SOCIAL-Diseño, implementación, ejecución, monitoreo y
adopción de medidas para mitigar los riesgos identificados/SITUACIONES QUE
SUPONEN RIESGO SOCIAL-Prevención como principio general aplicable
La segunda etapa en la evaluación y manejo del
riesgo corresponde, lógicamente, al manejo del riesgo que ha sido identificado
y evaluado. En esta etapa se diseñan, implementan, ejecutan, monitorean y
adaptan medidas para mitigar los riesgos identificados. El manejo del riesgo
social supone entonces, en principio, que la persona o entidad responsable
adopte todas aquellas medidas que sean razonables y proporcionadas para
prevenir los riesgos identificados. La prevención es entonces el principio
general aplicable a todas aquellas situaciones que supongan un riesgo social.
Así lo ha reconocido esta Corporación en diversos pronunciamientos. Más aun, en
materia ambiental este principio ha dado lugar a la adopción del principio de
cautela o principio de prevención, según el cual la incertidumbre frente a los
riesgos debe resolverse, al menos temporalmente, a favor de la protección del
medio ambiente.
PRINCIPIO
DE PRECAUCION Y PRINCIPIO DE PREVENCION AMBIENTAL-
Jurisprudencia constitucional
MANEJO DE RIESGO SOCIAL-Requiere conocimientos sobre medidas de
mitigación, y su capacidad para prevenir, disminuir o corregir los riesgos
respectivos
ACTIVIDADES
DE PROYECCION Y DISEÑO DE OBRA O INSTALACION ELECTRICA-Se
requieren herramientas metodológicas y conocimientos teóricos de quien diseña o
proyecta este tipo de instalaciones/DISEÑO DE INTALACION ELECTRICA-Diseñador
debe tener una sólida formación en cálculo
Las actividades de proyección y diseño de una obra
o instalación electrica no sólo requieren conocimientos empíricos relacionados
con el manejo de los factores variables que inciden sobre la transmisión
eficiente y segura de la energía eléctrica. Requieren que quien diseña o
proyecta este tipo de instalaciones cuente con las herramientas metodológicas y
con los conocimientos teóricos necesarios para predecir con un grado de certeza
razonable cómo se van a comportar dichos factores variables en un conjunto
bastante amplio e indeterminado de diseños y proyecciones posibles. La amplitud
del conjunto de variables que interactúan en el diseño de una instalación, en
este caso eléctrica, y la complejidad de las interacciones que supone, lleva a
que sea indispensable que el diseñador tenga una sólida formación en cálculo.
RIESGO SOCIAL-Ponderación por parte del juez constitucional
DISTRIBUCION
DE RIESGOS ASOCIADOS A ACTIVIDAD HUMANA-Jurisprudencia constitucional
RIESGO
SOCIAL-Factores que debe tener en cuenta juez constitucional al
realizar análisis
Al analizar el riesgo social asociado a una
determinada actividad, el juez constitucional debe tener en cuenta los
siguientes factores: En primer lugar, debe analizar la importancia que tienen
los bienes jurídicos potencialmente afectados dentro del sistema axiológico de
la Constitución. Así mismo, el juez debe estimar qué el nivel de afectación
potencial, o en otras palabras, la magnitud de riesgo que recae sobre dichos
bienes jurídicos. Finalmente, cuando existan dudas que permitan creer que el
nivel de afectación es mayor en relación con ciertos grupos sociales
determinables, el juez constitucional debe analizar también la manera como se
distribuyen dichos riesgos al interior de la sociedad.
EJERCICIO
DE ACTIVIDAD QUE CONLLEVA RIESGO SOCIAL-Deber constitucional de imponer requisitos de
formación académica
LIBERTAD
DE ESCOGER PROFESION U OFICIO-No es absoluta/LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO-Dimensión social relacionada con
principio de solidaridad/MARGEN DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA RESPECTO DE PROFESIONES QUE IMPLIQUEN RIESGO SOCIAL-Posibilidad de imponer requisitos de formación académica/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REQUISITOS DE PROFESIONES-Alcance
La Corte sí ha reconocido que la libertad de
escoger profesión u oficio no es absoluta. Más aun, ha dicho que esta libertad
tiene una dimensión social, estrechamente relacionada con el principio de
solidaridad. Por lo tanto, cuando una determinada profesión, oficio o actividad
implican un riesgo social, es perfectamente posible que el Congreso les imponga
requisitos de formación académica. Por otra parte, ha dicho que aun cuando el
Legislador cuenta con un aplio margen de discrecionalidad para decidir qué
requisitos de formación académica exige para el ejercicio de un determinado
oficio, estos requisitos no pueden ser desproporcionados ni afectar el núcleo
esencial del derecho. Más aun, como ya se dijo, la formación debe ser adecuada
para prevenir el riesgo. En esa medida, los requisitos de formación académica
que impone la ley deben tener una estrecha relación con el riesgo social que
conlleva el respectivo oficio o actividad. Esto significa que debe existir en
principio, una congruencia entre el riesgo social y la formación académica
requerida, y que la formación académica exigida debe ser útil para mitigar el
riesgo.
Facultad
del legislador para exigir titulo academico-Jurisprudencia
constitucional
EXIGENCIA DE FORMACION ACADEMICA-Reserva de ley
POSIBILIDAD A TECNICOS ELECTRICISTAS DE INTERVENIR
EN PROYECCION Y DISEÑO DE INSTALACIONES ELECTRICAS DE NIVEL MEDIO-Análisis de proporcionalidad
POSIBILIDAD A TECNICOS ELECTRICISTAS DE INTERVENIR
EN PROYECCION Y DISEÑO DE INSTALACIONES ELECTRICAS DE NIVEL MEDIO-Identificación de riesgo social y de bienes
jurídicos potencialmente afectados
POSIBILIDAD A TECNICOS ELECTRICISTAS DE INTERVENIR
EN PROYECCION Y DISEÑO DE INSTALACIONES ELECTRICAS DE NIVEL MEDIO-Análisis de finalidad perseguida y funciones
sociales que cumple
AMPLIACION DE ACTIVIDADES DE TECNICOS ELECTRICISTAS-Adecuación y suficiencia
Referencia: Expediente D-10422
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el literal e)
del Artículo 10 de la Ley 1264 de 2008 “Por medio de la cual se adopta el
Código de Ética de los Técnicos Electricistas y se dictan otras disposiciones”
Demandante: Martiza Sánchez Aguilar
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., quince
(15) de abril de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los
artículos 40-6, 241 y 242-1 de la Constitución, la ciudadana Martiza Sánchez Aguilar presentó ante
esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 10 de la Ley 1264 de 2008 “Por medio de la
cual se adopta el Código de Ética de los Técnicos Electricistas y se dictan
otras disposiciones”, por vulnerar los artículos 2º, 26 y 158 de la Constitución
Política.
La demanda fue admitida respecto del
primer cargo, referente a la violación de los artículos 2º y 26 de la
Constitución, mediante auto del 5 de septiembre de 2014. En el mismo Auto la demanda fue inadmitida respecto del cargo por
violación del principio de unidad de materia contemplado en el artículo 158 de
la Carta. Posteriormente, a través de auto del 24 de septiembre de 2014, la magistrada ponente rechazó la demanda respecto
del cargo por violación de unidad de materia. De igual manera, se informó de la admisión de la demanda al presidente del Congreso de la República, a los
Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Educación Nacional, de Minas y
Energía, y al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. Así mismo se invitó a las
Facultades de Ingeniería de las Universidades Nacional de Colombia, Los Andes, Javeriana,
de Antioquia y del Valle, y a la Escuela Colombiana de Ingeniería Julio
Garavito, para que, si lo
consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la norma
demandada.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del artículo
10 de la Ley 1264 de 2008, y se subraya el literal e) demandado:
LEY 1264 DE
2008
(diciembre 26)
Por medio de la cual se adopta el Código de
Ética de los Técnicos Electricistas y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
…
“ARTÍCULO
10. Son derechos de los técnicos electricistas:
…
e) Proyectar y diseñar en forma autónoma instalaciones eléctricas a
nivel medio, acorde a la clase de su matrícula profesional y competencia
laboral certificada por el SENA;
III. LA DEMANDA
La demandante acusa el literal e) del artículo 10 de la Ley 1264 de 2008. La expresión demandada hace parte
del artículo en el cual se establecen los derechos de los técnicos
electricistas. Alega que la expresión acusada va en contra
de la Constitución al desconocer el riesgo social que produce permitirle a los
técnicos electricistas diseñar instalaciones eléctricas, cuando según ella esto
ha sido una función exclusiva de los ingenieros eléctricos. De igual forma, se desconocen los diferentes niveles de preparación
académica y obtención de títulos. En tal medida, señala que la frase ignora el
requisito de evitar riesgos sociales, impuesto por el artículo 26 de la Carta
Política.
El escrito comienza señalando que la Constitución
reconoce la libertad para escoger libremente la profesión u oficio de las
personas. Este derecho está estrechamente ligado con el derecho a la igualdad
de oportunidades, al trabajo y al libre desarrollo de la personalidad. No
obstante, la jurisprudencia constitucional ha profundizado en este tema y ha
reconocido que hay profesiones cuyo ejercicio se encuentra regulado por la ley,
dado que conllevan un riesgo social. Es decir que cierto tipo de profesiones
requieren de una formación académica especializada y de un
título que acredite la idoneidad de la persona para practicar dicho oficio. Lo
anterior, con el propósito de proteger a la sociedad y al medio ambiente.
Por lo anterior, el artículo 26 constitucional le
otorgó facultades al Congreso para que, de ser necesario, regulara ciertas
profesiones que implicaran un riesgo social. En este caso, la demandante señala
que el ejercicio de la ingeniería, sus profesiones auxiliares y afines necesitan de la supervisión e intervención del Estado, pues
requieren de formación especializada. Esta postura ha sido sostenida por la
Corte Constitucional en las sentencias C-177 de 1993 y C-964 de 1999, al
considerar que es necesario garantizar la protección de los derechos de
terceros que podrían estar en riesgo.
Por otra parte, la demandante indica que la Corte
Constitucional, por medio de la Sentencia C-296
de 2012, reiteró que la
exigencia de títulos de idoneidad es indispensable para acreditar la
preparación académica y científica de algunas profesiones que impliquen un
riesgo a la sociedad. Por lo tanto, la accionante considera que el Congreso tiene
las facultades para vigilar y regular ciertas profesiones para prevenir
posibles afectaciones a la sociedad.
Por otra parte, señala que la norma demandada consagra
el derecho de los técnicos electricistas a diseñar y proyectar instalaciones eléctricas. Según la demandante, esta función le corresponde
a los ingenieros electricistas de acuerdo con la Ley 51 de 1986, el artículo 1
del Decreto 991 de 1991 y el Decreto 1873 de 1996. En ese sentido, cita la Sentencia C-606 de 1992 al señalar que “la exigencia de títulos de
idoneidad esta limitada en primera instancia a las profesiones u
oficios que exijan realmente estudios académicos, así como por los alcances de
la tarea a realizar y el interés concreto que se pretende proteger”. Adicionalmente, indica que la
jurisprudencia constitucional plantea que el riesgo social que conlleva esa
profesión debe ser disminuido
significativamente gracias a la formación académica específica del profesional.
Posteriormente, la demandante compara la formación del
técnico electricista con la formación del ingeniero electricista. Frente a esto
señala que la capacitación del primero es mayoritariamente empírica, por lo que
según el artículo 3º de la Ley
19 de 1990 no se requieren estudios académicos para obtener la matrícula de
técnico electricista. Para ello sólo es necesario demostrar las habilidades y
experiencia como técnico electricista al Consejo Nacional de Técnicos
Electricistas (CONTE).
Por otra parte, la formación del ingeniero
electricista comprende un proceso académico que incluye un ciclo básico en
ciencias naturales y matemáticas. Adicionalmente, el estudiante de ingeniería
eléctrica debe formarse en ciencias básicas de ingeniera, en donde aprende los
procesos y recursos para elaborar los diseños y la comprensión  de la operación
de los equipos y sistemas a su disposición. Finalmente, el estudiante se
capacita en ingeniería aplicada para así poner en práctica todo lo aprendido
durante su carrera. Sólo después de haber aprobado estos ciclos, se podrá
emitir la certificación de ingeniero electricista.
Finalmente, la demandante estudia la facultad legal de
diseño de instalaciones eléctricas para concluir que, según lo dispone el artículo 2º de
la Ley 842 de 2003, los ingenieros tienen la facultad para
diseñar instalaciones eléctricas. Por ello, en el sentir de la accionante, la disposición demandada incurre en una contradicción al permitirles
a personas sin la adecuada preparación académica diseñar instalaciones
eléctricas. Frente a lo anterior, la demandante añade que la Corte
Constitucional señaló en la Sentencia C-606 de 1992 que “aún los pequeños errores de
diseño, cálculo, planeación y mantenimiento pueden producir consecuencias
graves e irremediables para los ciudadanos como pérdidas en vidas humanas, lesiones a la integridad
personal y daños materiales considerables”.
Por las razones anteriores, la ciudadana solicita que
se declare inexequible el literal demandado.
IV. INTERVENCIONES
4.1 Ministerio de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones.
El Ministerio de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, a través de un apoderado judicial solicitó
declarar la exequibilidad del literal e) del artículo 10 de la Ley 1264 de
2008.
Señala que la Corte Constitucional, en Sentencia
C-505 de 2014 dijo que imponer condiciones exageradas para ejercer una
profesión, puede anular el derecho a ejercer la misma. Por lo tanto, no se
puede excluir de la realización de una actividad a profesionales que cuentan
con la idoneidad adecuada para realizarla y acreditados en un título
profesional. Es decir que no se pueden hacer exigencias innecesarias ni
desproporcionadas que den lugar a discriminaciones.
De esta forma, el interviniente considera
que el Legislador tiene la facultad para regular el ejercicio de cualquier
profesión, sin que violente los derechos de quienes practiquen ese oficio ni
los de la comunidad. En ese sentido, permitirle a técnicos electricistas diseñar
y proyectar instalaciones eléctricas de nivel medio, de acuerdo a su
competencia laboral certificada por el SENA, no atenta contra las normas
constitucionales. Adicionalmente, considera que la censura que hace la
demandante se limita a situaciones eventuales, fundamentadas en argumentos
subjetivos, que no evidencian ninguna violación a la Constitución.
4.2 Héctor Peña Bermúdez
El ciudadano interviniente solicitó
declarar la exequibilidad del literal e) del artículo 10 de la Ley 1264 de
2008.
El ciudadano, técnico electricista de profesión, señala que solamente
las personas que obtengan el certificado de competencia laboral en diseño por
el SENA, podrán diseñar y proyectar instalaciones eléctricas de nivel medio.
Adicionalmente, para poder obtener esta certificación el técnico electricista
no puede haber obtenido su licencia profesional por medios empíricos. Igualmente
señala que, los electrotécnicos que deseen diseñar instalaciones eléctricas de
nivel medio, deberán contar con el aval del CONTE.
Además, el ciudadano señala que existen
diferentes licencias para los técnicos electricistas. Las
personas que ejercen esta profesión no sólo se desempeñan como auxiliares de
los ingenieros electricistas, sino que pueden desarrollar diferentes funciones
de acuerdo a su licencia profesional. De esta forma, el ciudadano indica que la
facultad del electrotécnico para diseñar, está condicionada a la matricula
profesional y competencia laboral certificada por el SENA que éste tenga.
Finalmente destaca que los diseños de
instalaciones eléctricas que hacen los técnicos electricistas solo pueden ser
en obras de nivel medio. Por otra parte, los diseños de alta complejidad y
tamaño solamente pueden ser realizados por ingenieros electricistas.
4.3 Ministerio de Educación Nacional
La Jefe Encargada de la Oficina Asesora
Jurídica del Ministerio solicitó declarar ajustado a la Constitución el literal
e) del artículo 10 de la Ley 1264 de 2008.
En su escrito de oposición, la entidad
señaló que la labor de los técnicos electricistas no se limita a la de ser
auxiliares de los ingenieros electricistas. Es decir que los técnicos
electricistas pueden desarrollar una serie de funciones adicionales, tal como
lo autoriza la Ley 19 de 1990. Por otra parte, la entidad recuerda que para
poder diseñar instalaciones eléctricas de nivel medio, los técnicos
electricistas deben contar con matricula profesional y con la competencia
laboral de diseño certificada por el SENA.
Adicionalmente, el Ministerio señala que no
existe prueba de que los técnicos electricistas hayan causado estragos
considerables para que se les impida el diseño de instalaciones eléctricas.
Consecuentemente, no se puede argumentar que exista un riesgo social que
obligue a restringir la práctica de este oficio únicamente a ingenieros eléctricos,
por lo que no hay una violación del artículo 26 constitucional. Igualmente, los
límites que se le han impuesto a los técnicos electricistas han sido estudiados
por el Legislador, y hacen parte de su facultad para reglamentar profesiones y
oficios.
Así las cosas, el Legislador estableció
límites al ejercicio del diseño de instalaciones eléctricas por técnicos
electricistas al exigir la matrícula profesional y la certificación de
competencia laboral expedida por el SENA; entidad que goza de plena credibilidad
en el país. Adicionalmente, la norma limita la práctica de este oficio en
instalaciones eléctricas de tamaño mediano.
Finalmente, el Ministerio destaca que si la
demandante considera que la norma demandada contradice la Ley 842 de 2003, ese
argumento no puede ser tenido en cuenta pues la contradicción entre dos normas
no es un parámetro del juicio de constitucionalidad.
4.4 Consejo Nacional de Técnicos
Electricistas -CONTE.
El Presidente del Consejo Nacional de
Técnicos Electricistas –CONTE–  solicitó declarar ajustado a la Constitución el
literal e) del artículo 10 de la Ley 1264 de 2008.
En su intervención, el CONTE destacó que
para expedir la matricula profesional de técnico electricista se tiene que
verificar el cumplimiento de los requisitos incluidos en el artículo 5 del
Decreto Reglamentario 0991 de 1991. Adicionalmente,  indicó que en Colombia
existen siete tipos distintos de matrículas profesionales de técnico
electricista. Cada una de estas le permite a su titular ejecutar diferentes
clases de actividades relacionadas con la profesión, dentro de las que se
incluye la de auxiliar de ingeniero electricista. Así las cosas, la entidad
señaló que ésta es la competente para inspeccionar y vigilar la profesión de
técnico electricista en el país.
En virtud de lo anterior, el interviniente
rechazó los argumentos de la demandante en cuanto al hecho que existen dos
clases de técnicos electricistas, a saber: aquellos que se preparan
académicamente para ejercer la profesión, y los que aprenden el oficio de
manera empírica. Al respecto,
el CONTE señala que esa
distinción es discriminatoria, pues a la ley sólo le interesa que la persona
este habilitada, y certificada, para ejercer la profesión, sin interesar cómo
adquirió el conocimiento.
Adicionalmente, el interviniente rechaza
los señalamientos de la demandante en cuanto al hecho que los técnicos
electricistas solamente pueden ser auxiliares de los ingenieros electricistas. Expresa que ésta es solamente una de las funciones que puede desarrollar
un profesional técnico en electricidad, aparte de otras seis actividades que
también pueden ser certificadas por el CONTE.
Por otra parte, el presidente de la entidad
destaca que, de acuerdo con el oficio 09163 de 1994 del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y de conformidad con la Clasificación
Internacional Uniforme de Ocupaciones CIUO-88 de la Organización Internacional
del Trabajo, los electrotécnicos y los técnicos en
electrónica y telecomunicaciones están facultados para “proyectar y preparar
planos de instalaciones y circuitos eléctricos de conformidad con las
especificaciones establecidas”. Adicionalmente, en estos documentos se
evidencia que quienes desarrollen este oficio lo pueden hacer de manera
autónoma y sin la necesidad de depender de un ingeniero electricista.
De igual forma, el representante de la
entidad señala que en el oficio 5.1-0420 de 1992 el Ministerio de Educación
Nacional estableció que los electrotécnicos están facultados para “hacer
proyectos, cálculos y especificaciones a nivel medio” de acuerdo con su
capacitación  sin que se usurpe el campo de acción propio de los ingenieros
electricistas. Está postura fue reiterada en el oficio MME CREG-02833 de 1999
de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), en donde se evidencia que
los técnicos electricistas matriculados pueden realizar diseños para
instalaciones de nivel medio.
Por lo anterior, el Legislador impuso como
condición, para que los técnicos electricistas
elaboren diseños y proyectos, demostrar su conocimiento a través de la
certificación de competencia laboral. Por ello, se deduce que todos los
técnicos electricistas matriculados tienen la facultad para proyectar y diseñar
instalaciones eléctricas de nivel medio autónomamente. Así las cosas, el
interviniente considera que no es razonable ni proporcional señalar que las
capacidades de los técnicos electricistas no son suficientes, al igual que
especular la ocurrencia de presuntos daños y riesgos.
4.5 Asociación Colombiana de Electricistas
Técnicos Egresados del SENA e Institutos Técnicos –ACETES.
El Presidente de la Asociación Colombiana
de Electricistas Técnicos Egresados del SENA e Institutos Técnicos –ACETES–
solicitó declarar ajustado a la Constitución el literal e) del artículo 10 de la
Ley 1264 de 2008.
En su escrito, la asociación expresó
exactamente los mismos argumentos y consideraciones que el CONTE.
4.6 Federación Nacional de Profesionales
Técnicos Electricistas de Colombia –FENALTEC.
El Presidente de la Federación Nacional de
Profesionales Técnicos Electricistas de Colombia –FENALTEC–  solicitó declarar
ajustado a la Constitución el literal e) del artículo 10 de la Ley 1264 de
2008.
En su escrito, la asociación expresó
exactamente los mismos argumentos y consideraciones que el CONTE y que ACETES.
4.7  Servicio Nacional de Aprendizaje
–SENA.
El Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA–,
a través de un apoderado solicitó declarar la exequibilidad del literal e) del
artículo 10 de la Ley 1264 de 2008. En su escrito señala que los argumentos de
la demandante no se ajustan a las normas que regulan la formación de técnicos
electricistas. Destaca que el SENA tiene la facultad de
certificar las competencias laborales de los electrotécnicos, siempre que
cumplan con los requisitos establecidos en la ley.
Adicionalmente, la apoderada de la entidad
interviniente citó la Resolución 90708 de 2013 del Ministerio de Minas y
Energía, por medio de la cual se expide el Reglamento Técnico de Instalaciones
Eléctricas (RETIE). En ésta se establece que, en concordancia con las Leyes 19
de 1990 y  1264 de 2008, los técnicos electricistas están autorizados para
construir, ampliar, y remodelar toda instalación eléctrica, dentro del alcance
que establezca su matrícula profesional.
En este orden ideas, y bajo el entendido
que los electrotécnicos cumplen con los requisitos para ejercer su oficio de
acuerdo a su capacitación, la interviniente considera que el artículo demandado
es constitucional. Además, añade que esta norma garantiza el derecho constitucional
a la libre escogencia de profesión, y a la experiencia como fundamento para
calificar la competencia profesional, por el Ministerio de Minas y Energía y
por el SENA.
4.8 Facultad de Ingeniera de la Universidad
de Los Andes
El Decano de la Facultad de Ingeniera de la
Universidad de los Andes, y el Director del Departamento de Ingeniera Eléctrica
y Electrónica de la misma universidad solicitaron declarar la
inconstitucionalidad del literal e) del artículo 10 de la Ley 1264 de 2008.
En su escrito destacan que la formación de
los ingenieros eléctricos se fundamenta en el conocimiento de las matemáticas,
ciencias naturales y ciencias de la ingeniería. Esto les permite a los
ingenieros tener la capacidad para diseñar sistemas e instalaciones eléctricas
de manera adecuada y segura. Por
lo tanto, consideran que la
formación de los técnicos electricistas no los reviste con la suficiente preparación
en diseño para permitirles realizar adecuadamente las funciones de las que
habla la norma demandada.
Es decir, en el sentir de la Universidad de
Los Andes solamente los ingenieros electricistas tienen la formación académica adecuada
para diseñar instalaciones eléctricas de cualquier nivel. Por esta razón
consideran que la norma demandada es inconstitucional.
4.9 Asociación Colombiana de Ingenieros
–ACIEM.
El Presidente de la Asociación Colombiana
de Ingenieros –ACIEM– solicitó declarar la inconstitucionalidad del literal e)
del artículo 10 de la Ley 1264 de 2008.
En su sentir, los técnicos electricistas no
tienen la preparación académica adecuada que les permita hacer diseños de
instalaciones eléctricas, pues carecen de la suficiente preparación
matemática y científica. Dado el riesgo que implica la generación, transmisión
y uso final de la electricidad, el diseño de las instalaciones deben hacerlo
únicamente personas que cuenten con la más alta preparación profesional. Así
las cosas, no es discriminatorio limitar el ejercicio de las profesiones, ya
que las diferencias en los distintos programas de formación permite diferenciar
los alcances de cada uno de los profesionales.
Adicionalmente, indica que la Ley 842 de
2003 estableció que el diseño de instalaciones eléctricas deben hacerlo
únicamente los ingenieros eléctricos. En este sentido, existe una clara
contradicción entre la norma demandada y la norma anterior.  Por ello, el
literal e) del artículo demandado disminuye la protección del Estado al reducir
la calidad académica exigida para ejercer oficios que implican un riesgo
social.
4.10 Edwin Rivera Vega
El ciudadano interviniente solicitó
declarar la inconstitucionalidad del literal e) del artículo 10 de la Ley 1264
de 2008.
Para el interviniente, el diseño de
instalaciones eléctricas debe ser competencia única de los ingenieros
electricistas. En su sentir, los técnicos y tecnólogos electricistas no cuentan
con la suficiente preparación académica para realizar esta función. Así,
argumenta que la preparación de estas personas solamente les permite realizar
obras básicas, mientras que los ingenieros eléctricos tienen la experticia para
desarrollar tareas más complejas.
Adicionalmente, el ciudadano reconoce que
la Clasificación Internacional de Ocupaciones de la Organización Internacional
del Trabajo le permite a los electrotécnicos realizar los diseños de
instalaciones eléctricas. Sin embargo, el interviniente sugiere que Colombia
debe ir en contravía de esta disposición internacional.
4.11 Ministerio de Minas y Energía
De manera extemporánea, el Ministerio de
Minas y Energía, a través de un apoderado judicial, solicitó declarar la
exequibilidad del literal e) del artículo 10 de la Ley 1264 de 2008.
En su sentir, la demandante hace una
inadecuada interpretación de la jurisprudencia constitucional. Si bien las
sentencias citadas en la demanda sí hablan de la importancia de la adecuada
prestación del servicio público de electricidad, éstas no establecen que los
diseños de instalaciones eléctricas no puedan ser realizados por técnicos
electricistas.
Adicionalmente, la interviniente señala que
la accionante no especifica en qué consiste el alto nivel de especialidad que
tienen los ingenieros y con la que no cuentan los electrotécnicos que les
permita realizar la labor de diseñar las instalaciones eléctricas. Igualmente,
tampoco tiene en cuenta la capacitación que reciben los técnicos electricistas,
la cual está certificada en su matrícula profesional.
Así las cosas, la representante del
Ministerio considera que no se puede declarar la inconstitucionalidad de una
norma que desarrolla leyes que han profesionalizado un determinado oficio. Todo
lo anterior bajo el entendido de
que este proceso de
profesionalización conlleva una formación acorde con el tipo de certificaciones
que se expiden por entidades como el SENA.
4.12 Facultad de Ingeniería de la Universidad
de Antioquia
De manera extemporánea, el Jefe del Departamento de Ingeniería Eléctrica
de la Facultad de Ingeniera de la Universidad de Antioquia y un profesor del
mismo departamento solicitaron declarar la inconstitucionalidad del literal e)
del artículo 10 de la Ley 1264 de 2008.
Los profesores señalan que no tienen el
conocimiento jurídico para realizar un análisis de fondo sobre la
constitucionalidad de la norma. Sin embargo, destacan que independientemente de
la experiencia que pueda tener un técnico electricista, estos no cuentan con la
formación académica que los habilite  para diseñar o proyectar instalaciones
eléctricas de cualquier tamaño de forma autónoma. Es decir que en el sentir de
la Universidad de Antioquia, si esta labor es realizada por electrotécnicos no
es posible garantizar la idoneidad y seguridad de sus diseños.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
En concepto 5849 del 13 de noviembre de
2014, el señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declararse
inhibida para estudiar la constitucionalidad del literal e) del artículo 10 de
la Ley 1264 de 2008. Subsidiariamente, solicitó que la expresión demandada
fuese declarada exequible bajo el entendido que las competencias de los
técnicos electricistas en materia de diseños de instalación eléctricas no
pueden invadir las competencias de los ingenieros eléctricos, para lo cual el
Gobierno Nacional deberá expedir la reglamentación correspondiente.
El Ministerio Público considera que los
cargos formulados por la accionante carecen de certeza pues al leer la
disposición demandada es posible concluir que no existe ninguna autorización
para que los técnicos electricistas realicen diseños para la aplicación de
electricidad. Así, en el aparte demandado, el Legislador estableció los
derechos de los electricistas, y como tal sólo mencionó que los técnicos
electricistas están facultados para proyectar y diseñar autónomamente
instalaciones eléctricas. Por lo tanto, el razonamiento de la demandante
corresponde a un estudio subjetivo y no a un análisis objetivo sobre la facultad
que autoriza a los electrotécnicos para que puedan trabajar de acuerdo a su
preparación o experiencia acreditada.
Adicionalmente, en la jurisprudencia citada
por la demandante se observa que el aprendizaje a partir de la práctica ha sido
avalado por la Corte Constitucional en un nivel básico. De esta forma, se
precisa que no se requiere de conocimiento especializado para desempeñar el
cargo de técnico electricista. Precisamente por eso se han dispuesto diferentes
clases de matrículas profesionales, según el cargo de especialización del
electrotécnico.
Por otra parte, el Procurador argumenta que
no es posible elevar una controversia constitucional bajo el argumento de la
existencia de una antinomia en el sistema. Es decir que las contradicciones
legales no son objeto de estudio de la Corte Constitucional.
Finalmente, el Procurador concluye que no
existe una violación de los artículos 2º y 26 de la Constitución Política, ya
que lo que el Legislador pretende es reducir el riesgo social de la actividad
de los técnicos electricistas al exigir la idoneidad de quienes ejercen esa
profesión. Todo lo anterior a través de la obtención de la matrícula
profesional expedida por el CONTE, una vez cumplidos los requisitos exigidos y
cuando haya obtenido la competencia laboral por parte del SENA. Igualmente
señala que la norma no delimita hasta dónde va la competencia del
electrotécnico y donde comienza la competencia de los ingenieros. Por ello, la
exequibilidad de la norma debe ser entendida bajo el supuesto de que las facultades de los técnicos electricistas para
diseñar y proyectar instalaciones eléctricas no pueden invadir las competencias
de los ingenieros eléctricos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
A.  Competencia
1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241,
numeral 4°, de la Constitución Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer esta demanda, pues se trata de acusaciones contra unos
preceptos de una ley de la República.
B.
Presunta ineptitud
de los cargos
El Procurador General sostiene que la
Corte debe inhibirse de pemitir un pronunciamiento de fondo porque la demanda
es inepta, ya que los cargos no son ciertos, en el sentido de que no son
predicables de la disposición demandada. Aduce que la demanda parte de la
premisa de que la norma autoriza a los técnicos electricistas a realizar
“diseños eléctricos” y no a “proyectar y diseñar en forma autónoma
instalaciones eléctricas a nivel medio”, como lo dice textualmente la
disposición demandada.
Efectivamente, esta Corporación ha
sostenido que las acusaciones formuladas por ños ciudadanos en sus demandas de
inconstitucionalidad deben ser “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.”[1] Así mismo, ha establecido que los cargos
deben ser “ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer
sobre una proposición jurídica real y existente.”
Sin embargo, la Corte no comparte el argumento del Procurador, pues la
demandante claramente se refiere a la facultad o derecho de los técnicos
electricistas a proyectar y diseñar instalaciones eléctricas, y no a “realizar
diseños eléctricos”. En su demanda sostiene:
“En los análisis jurídicos el ‘proyectar y diseñar
autónomamente insalaciones eléctricas’ encontramos que el Legislador se
pronunció sobre la materia mediante la Ley 51 de 1986 y el Decreto 1873 de
1996; y atribuyó esta labor a los profesionales de la ingeniería eléctrica”
(fl. 10)
Por otra parte, el punto de vista fiscal
tampoco argumenta por qué una referencia al término “diseños eléctricos”
implicaría que la demandante se está refiriendo a una norma distinta, imaginada
o inexistente, particularmente cuando dicha expresión se infiere directamente
de la disposición acusada. Por lo tanto, el argumento del Procurador no es de
recibo y la Corte debe entrar a pronunciarse de fondo sobre los cargos de la
demanda.
C.
El problema
jurídico planteado
2.      La demandante y algunos de los intervinientes consideran
que la disposición acusada vulnera el artículo 26 de la Carta
Política. Estiman que la proyección y el diseño autónomo de instalaciones eléctricas
de nivel medio implican un riesgo social, que los
técnicos electricistas carecen de la formación académica necesaria para ejercer
dichas actividades, y que la certificación de la competencia laboral expedida
por el SENA no constituye una garantía suficiente de idoneidad.
3.      Por su parte, las entidades del gobierno, el Procurador, y otros intervinientes consideran que la disposición
demandada es constitucional. Aducen que las actividades de proyección y diseño de instalaciones eléctricas no conllevan un
riesgo social. En esa medida, estas actividades estarían cobijadas por el principio general de libertad en el ejercicio de profesiones y oficios, contemplada en el
artículo 26 de la Constitución, y no por la excepción contemplada en dicho
artículo, que exige formación académica para ejercerla. Por lo tanto, según su criterio, la norma se ajusta a la Carta en la medida en que
amplía el conjunto de actividades permitidas como parte
del ejercicio profesional de los técnicos
electricistas. A lo anterior
agregan que, aun aceptando
que la proyección y el diseño de instalaciones eléctricas sí suponen un riesgo social, la ley establece unos requisitos
razonables y proporcionados para ejercerlas, pues los técnicos electricistas
deben contar con la formación académica necesaria, tener una matrícula
profesional, y contar con una certificación de competencia laboral
del SENA.
4.      La Corte ha desarrollado una línea
jurisprudencial bastante consolidada en relación con las restricciones que el Congreso
puede imponer a la libertad de escoger profesión u oficio que data de 1992
(C-606 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón). Los problemas planteados en esta larga
y nutrida línea jurisprudencial suelen gravitar en torno a la razonabilidad de
restricciones legislativas al libre ejercicio de profesión u oficio. El grueso
de la jurisprudencia aborda las condiciones en las cuales la ley puede exigir
una determinada formación académica o un título de idoneidad para ejercer un
oficio o actividad. Hasta ahora la Corte ha analizado, principlamente, cargos
de inconstitucionalidad según los cuales, al exigir un determinado nivel de
formación académica, o títulos de idoneidad, el legislador puede restringir indebidamente
la libertad de escoger profesión u oficio.
5.      La presente demanda plantea el
problema contrario. El argumento de la demandante presupone que el Congreso tiene,
no sólo la facultad, sino el deber de ejercer su potestad para imponer
determinada formación académica a quienes ejerzan una actividad que implique un
rieso social. En contraste con los casos que ha analizado previamente la Corte,
la acusación en la presente demanda no deriva de una restricción
desproporcionada de la libertad para ejercer una profesión u oficio. La
acusación consiste en que la norma no protege adecuadamente a la sociedad
frente a un riesgo previsible.
6.      A partir de los cargos de inconstitucionalidad, y de
los argumentos planteados por los
intervinientes, le
corresponde a esta Corporación resolver el siguiente problema jurídico:
¿Debe el legislador exigir una formación
académica adecuada al otorgarle a los técnico electricistas la facultad para
proyectar y diseñar instalaciones eléctricas de nivel medio?
7.      Para resolver el anterior
problema, la Corte debe comenzar su análisis haciendo unas breves
consideraciones tendientes a caracterizar el concepto de riesgo social al que
se refiere el artículo 26 de la Constitución. Posteriormente es necesario establecer
si: el legislador tiene el
deber constitucional de imponer requisitos de formación académica al ejercicio
de una actividad que suponga un riesgo social.
En caso de que ello no sea así, deberá desecharse
el cargo de inconstitucionalidad. De resolverse afirmativamente es necesario
que la Corte responda el siguiente interrogante: ¿Cuál es el propósito y
alcance del deber del legislador de imponer requisitos de formación académica
cuando una actividad conlleve un riesgo social? En particular, debe establecer ¿Qué
elementos mínimos debe tener una formación académica adecuada para hacer frente
a un riesgo social?
Posteriormente, la Corte debe abordar la norma
específica que está siendo demandada en el presente caso para determinar si la
actividad de proyectar y diseñar instalaciones eléctricas de nivel medio supone
un riesgo social.
Si la respuesta a la anterior pregunta es
negativa, la Corte deberá desechar el cargo y declarar la exequibilidad de la
disposición demandada. De lo contrario, la Corte debe definir si la formación
académica provista a los técnicos electricistas es adecuada y suficiente para
efectuar la proyección y diseño de instalaciones eléctricas de nivel medio.
Después de referirse a estos aspectos, la Corte llevará
a cabo una ponderación de la norma acusada. Para ello, analizará si la
finalidad perseguida por la norma y las funciones sociales que cumple son
aceptables desde el punto de vista constitucional, si la medida adoptada es
adecuada y suficiente para lograr los fines y funciones perseguidos por la
norma, y si el sacrificio de bienes jurídico-constitucionales resulta razonable
y proporcionado frente al logro de los fines y funciones perseguidos.
D.
Caracterización
del concepto de riesgo social
8.      La Corte ha sostenido desde sus inicios
que nuestra Constitución Política establece el principio pro libertate
como máxima en el ejercicio de actividades laborales, profesiones y oficios. Por
otra parte, la jurisprudencia también ha dicho de manera consistente y
sostenida que el principio de igualdad constituye el otro pilar sobre el cual
se fundamenta el libre ejercicio de profesiones u oficios. Por lo tanto, el
legislador no puede imponer requisitos para excluir a determinados grupos
sociales del ejercicio de tales actividades en beneficio de otros, o de las
entidades de educación que proveen formación en tales profesiones, artes u
oficios. No puede utilizarse el poder del Estado para legitimar exclusiones o
privilegios en relación con el ejercicio de una profesión, arte u oficio.
9.      Sin embargo, la Corte también ha mantenido
–aun cuando de manera bastante atenuada- la distinción tradicional entre
profesiones y oficios que existía en el artículo 39 de la Constitución de 1886.
Así, ha afirmado que el legislador puede exigir formación académica tanto para
el ejercicio de las profesiones, que según la definición tradicional así lo
requieren, como de los oficios y ocupaciones, que según la definición
tradicional no requerían dicha formación sino únicamente la experiencia
empírica aplicada. En el caso de las ocupaciones, artes y oficios, la exigencia
de formación académica se limita a aquellos que conlleven un riesgo social. Los
demás son de libre ejercicio.
10.    En relación con las ocupaciones, artes y
oficios, la Corte ha sostenido que no se puede restringir su ejercicio con
fundamento en la sola finalidad de mejorar la calidad de los servicios
provistos por quienes la ejerzen o “profesionalizarlas”. Ello es así por dos
razones principales. En primer lugar, porque una restricción de este estilo no
es una medida adecuada para lograr el fin perseguido, ya que la sola
restricción de la oferta a quienes detenten determinada formación académica
para ejercer una ocupación, arte u oficio, por sí misma no garantiza que se
mejore el servicio. La segunda razón obedece a la ponderación entre las
consecuencias de los medios escogidos y los fines perseguidos. Los principios
de libertad e igualdad tienen una prevalencia prima facie en nuestro
ordenamiento constitucional, por encima de la importancia que pueda llegar a
tener el interés en la profesionalización de un determinado servicio.
11.    Con todo, la jurisprudencia también ha
dicho que la libertad para ejercer cualquier profesión, ocupación, arte u
oficio tiene tanto una dimensión subjetiva individual que emana de la libertad
personal, como una dimensión social objetiva, que implica el conjunto de
deberes correlativos que tales profesiones tienen para con la sociedad, en
virtud del principio de solidaridad social consagrado en la Constitución
Política.
12.    En virtud de este deber social correlativo
a la libertad para ejercer profesión u oficio es que, excepcionalmente, el
constituyente le otorgó al legislador la potestad para exigir determinada
formación académica, títulos de idoneidad, y justificó el ejercicio de una
inspección y vigilancia a las profesiones. Sin embargo, de conformidad con la
jurisprudencia, el legislador sólo puede ejercer la potestad de exigir títulos
de idoneidad a las ocupaciones, artes y oficios que no requieran formación
académica cuando la actividad implique un riesgo de afectar el interés general
o los derechos subjetivos de las personas. En particular, tanto el interés
general como los derechos subjetivos se concretan en lo que el constituyente
denominó el “riesgo social”. Al respecto, la Corte sostuvo en la Sentencia
C-606 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón):
“Acorde con todo lo anterior, esta Corte considera
que en materia de reglamentación del derecho fundamental a escoger profesión u
oficio, el legislador debe imponer los requisitos estrictamente necesarios
para proteger el interés general, toda vez que el ejercicio de una
profesión u oficio debe permitir el mayor ámbito de libertad posible, para que
en su interior se pueda dar un desarrollo espontáneo de la personalidad, en
congruencia con el principio de la dignidad humana.” (resaltado fuera de texto original)
Por su parte, en la Sentencia C-697 de 2000
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), sostuvo:
“En suma, el artículo 26 de la Carta impone al
legislador la tarea de garantizarle a todas las personas la libertad plena de
escoger, en condiciones de igualdad, la profesión u oficio que pueda servir
para realizar su modelo de vida o para garantizarles un ingreso que les permita
satisfacer sus necesidades. Sin embargo, la ley puede establecer requisitos de
idoneidad para el ejercicio de ciertas profesiones u oficios, siempre que
quede claramente demostrado que tal reglamentación es necesaria para minimizar
riesgos sociales o para proteger derechos de terceras personas.” (resaltado fuera de texto original)
13.    La Corte ha definido algunas de las
dimensiones del riesgo social. Ha dicho, por ejemplo, que: 1) éste debe ser
claro, 2) los bienes jurídicos sujetos al riesgo deben ser el interés general o
los derechos subjetivos, 3) debe tener una magnitud considerable, 4) debe ser
mitigable, y que 5) la formación académica debe ser un factor que hace posible la
mitigación del riesgo. Sin embargo, la Corte también ha sido clara en señalar
que para efectos de determinar si el legislador puede exigir una determinada
formación acádemica a una profesión u oficio, es necesario analizar la
actividad o labor específicas de quien las realiza, y no el resultado u obra de
la cual hace parte. Es decir, el riesgo social se predica de la labor o
actividad específica del respectivo profesional o artesano. Al respecto en la Sentencia
C-964 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte dijo:
“Por ende, en primer término, el riesgo social
que genera la actividad social debe ser claro y afectar, o poner en
peligro, el interés general y derechos fundamentales; pero eso no es
suficiente; es además necesario que ese riesgo pueda ser disminuido de
manera sustantiva gracias a una formación académica específica. En efecto,
no tiene sentido que la ley profesionalice ciertos oficios e imponga, como
requisito para su ejercicio,  un título de idoneidad, si los riesgos de esa
actividad no pueden ser claramente reducidos gracias a una formación, pues, de
no ser así, la exigencia del título sería inadecuada e innecesaria. Por ende,
sólo puede limitarse el derecho a ejercer un oficio y exigirse un título de
idoneidad, cuando la actividad genera (i) un riesgo de magnitud considerable,
(ii) que es susceptible de control o de disminución a través de una
formación académica específica.”
…
“Pues bien, para entrar a analizar si la labor del técnico constructor
debe o no profesionalizarse es necesario distinguir entre el riesgo social
que genera la propia actividad de la construcción y el que origina la labor
específica del técnico constructor.” (Resaltado fuera de texto original)
14.    Sin embargo, aun cuando la Corte ha
relacionado el concepto de riesgo social con la dimensión objetiva de la
libertad para ejercer profesión u oficio, y ha definido algunas de sus
características, ni la jurisprudencia constitucional, ni el constituyente han
definido dicho término. Por lo tanto, corresponde a esta Corporación en el
presente caso brindar algunos elementos que sirvan de base para definir el
concepto, tomando como fundamento los principales aspectos definidos en la
jurisprudencia. En contraposición con las disposiciones estudiadas anteriormente
por esta Corporación, la demandante en el presente caso considera que es el
riesgo social, no el libre ejercicio de un oficio, el que se ve desprotegido
con la norma demandada. La elaboración conceptual alrededor de estos elementos
resulta de utilidad en el presente caso, pues permite establecer las
condiciones en las cuales la formación académica permite prevenir el riesgo
social, y por lo tanto, contribuye al análisis de razonabilidad de la
disposición acusada.
Importancia y alcances del concepto de riesgo
15.    El concepto de riesgo ha adquirido gran
importancia, especialmente desde los años ochenta, y no sólo como una herramienta
de análisis en las ingenierías y demás ciencias aplicadas, también lo ha sido
en la formulación de políticas públicas, ambientales, y en las ciencias
sociales. La creciente importancia del concepto de riesgo, la manera como se
distribuyen los riesgos al interior de una sociedad, y las implicaciones que
ello tiene en materia de igualdad, han sido analizados por sociólogos como
Ulrich Beck[2]
y Anthony Giddens.[3]
Según estos, el auge del concepto obedece a un cambio fundamental en la manera de
ver el mundo, que es propia de nuestra época.
Esta nueva manera de ver el mundo surge de una
tensión entre al menos tres factores. Por un lado le subyace una orientación
hacia el futuro, reforzada por la creciente capacidad del ser humano de
dirigir su propio destino, que es propia de la modernidad. A la vez, esta
manera de ver el mundo está guiada por el dinamismo, los cambios, y la
inestabilidad constante que le imponen el sistema capitalista industrial y
post-industrial a la sociedad. Finalmente, el tercer factor que contribuyó a
darle importancia al concepto de riesgo es que, paradójicamente, a medida que
avanzan la ciencia y la tecnología, se agudiza también la sensación de impotencia
de los individuos frente a todos aquellos factores que escapan de su control, lo
cual se ha sido considerado una caracterísitica propia de la posmodernidad. El concepto
de riesgo surge entonces como una herramienta que le permite al ser humano orientar
sus acciones hacia el futuro, haciéndole frente a los cambios sin paralizarse
frente a la sensación de impotencia que puede generar la creciente incertidumbre
frente a factores desconocidos o que no se pueden controlar.
16.    Por supuesto, los seres humanos siempre han
estado expuestos a hechos inciertos, susceptibles de afectarlos individual y
colectivamente. Sin embargo, en las últimas décadas se ha acrecentado la
importancia que tiene el concepto de riesgo, en la medida en que le permite a
las personas y a las instituciones prever situaciones que antes se consideraban
imprevisibles, y responder a ellas de manera eficaz y eficiente. De tal modo,
el concepto de riesgo, si bien no le permite al ser humano prevenir la
ocurrencia de fenómenos humanos y naturales, al menos sí le permite endogenizar
algunos los efectos de dichos fenómenos para controlarlos, en mayor o menor
medida. En nuestro tiempo el concepto de riesgo ha cobrado especial importancia
en materia ambiental, y ha dado lugar al desarrollo de principios como el de
precaución y prevención. Una muestra de la incidencia que tiene hoy esta nueva
concepción del riesgo es la movilización mundial alrededor de temas como el
calentamiento global o la seguridad alimentaria, entendidos como fenómenos
producidos por el ser humano. Sin embargo, el concepto de riesgo no sólo
permite prevenir y controlar los efectos de la acción humana. Fenómenos
naturales como terremotos, inundaciones e incendios forestales dejan de ser del
resorte exclusivo de la naturaleza para convertirse en situaciones previsibles,
cuyos efectos el Estado y la sociedad deben contribuir a mitigar.
17.    Este concepto de riesgo les ha permitido a
individuos e instituciones lidiar con la creciente incertidumbre sobre hechos
futuros a través de lo que se conoce como “evaluación y manejo de riesgos”. La
evaluación de riesgos es un diagnóstico que puede dividirse en varias etapas, y
que requiere de herramientas de análisis tanto cuantitativas como cualitativas.
En lo que sigue la Corte hará una breve caracterización de los elementos generales
de la evaluación y manejo de riesgos, resaltando en relación con cada elemento
qué capacidades se necesitan para evaluar y manejar riesgos sociales, de tal
modo que se pueda determinar si la formación de los técnicos electricistas los
capacita para evaluar y manejar los riesgos asociados con la proyección y
diseño de instalaciones eléctricas. Como se mencionó anteriormente, la Corte ha
dicho que la posibilidad de exigirle formación académica a un oficio o
actividad depende de que ello permita mitigar el riesgo social. En otras
palabras, la medida que limita la libre escogencia de profesión u oficio debe
ser adecuada para proteger a las personas frente al respectivo riesgo social. Por
lo tanto, es importante que la Corte haga una caracterización del proceso de
evaluación y manejo de riesgos sociales, pues según la citada jurisprudencia
debe existir una relación de correspondencia entre la formación exigida y la
capacidad de prevención del riesgo. Por otra parte, la Corte también se
referirá a la valoración de los riesgos sociales que debe efectuar el juez
constitucional para efectos de determinar si la formación académica exigida por
el Congreso es razonable y proporcional.
La evaluación del riesgo social
18.    La evaluación de riesgos sociales supone,
por supuesto, una primera etapa en la que se realiza una identificación de
los riesgos asociados, tanto directa como indirectamente, a un determinado
fenómeno natural, o a una actividad humana. Así mismo, la persona responsable
de identificar estos riesgos debe tener la capacidad para establecer los
mecanismos causales por medio de los cuales se producen. La identificación de
riesgos requiere, en esa medida, un conocimiento de las leyes de las distintas
ciencias que sean pertinentes al fenómeno que se esté estudiando, o a la
actividad humana que se esté realizando. De lo contrario, si quien estudia el
respectivo fenómeno o ejecuta al actividad desconoce las leyes de las ciencias
pertinentes, no será capaz de identificar los respectivos riesgos. A manera de
ejemplo puede decirse que la ejecución de una obra en el mar requiere que quien
la ejecuta, bien se trate de un individuo o de un equipo, tenga conocimientos
de oceanografía. De lo contrario, no se podrá establecer la manera como ciertos
factores asociados a las mareas y corrientes pueden afectar la obra que se va a
realizar.
19.    Como parte de esta identificación de
riesgos es necesario precisar los elementos sobre los cuales recaen. Es
decir, es necesario identificar qué es lo que está en riesgo. Podría decirse
que la identificación del riesgo necesariamente implica la determinación de los
elementos que están en riesgo. Sin embargo, ello no necesariamente es así. La definición
de los elementos que puedan verse afectados con un fenómeno natural, o con una
actividad humana puede llegar a resultar complicada en la práctica, pues en el
mundo real las cadenas de causa y efecto pueden resultar bastante complejas. La
capacidad para identificar mecanismos causales complejos presupone de los
conocimientos necesarios para diseñar modelos predictivos, bien sea que se
trate de modelos de ingeniería, de geología o de economía. El diseño de modelos
predictivos que permitan identificar cadenas causales, tanto en las ciencias
naturales como en las ciencias sociales, requiere que el evaluador tenga una
sólida formación en matemáticas, tanto en cálculo como en probabilidad y
estadística. A este respecto es necesario recordar que el concepto de riesgo
supone un análisis probabilístico tendiente a establecer, numéricamente, qué
tan posible es la ocurrencia de determinadas contingencias.
20.    Por otra parte, más allá de la
identificación de los elementos que están en riesgo como consecuencia del
fenómeno natural o de la actividad humana de que se trate, es necesario efectuar
un análisis de la magnitud de la afectación potencial de los
elementos sujetos al riesgo social. Como ya se dijo, la jurisprudencia ha
considerado que la magnitud del riesgo debe ser considerable para que el Congreso
pueda inferir que existe un riesgo social. La determinación de la magnitud de
la afectación potencial supone el análisis de tres aspectos relacionados: un
análisis de la fuerza del agente productor del riesgo, de la correspondiente
vulnerabilidad o nivel de exposición del elemento sujeto a dicho riesgo, y la
determinación de la importancia o valor de lo que está en riesgo.  El análisis
de la magnitud de las afectaciones potenciales, aunada a otros factores de los
que se hablará más adelante, permiten al evaluador de los riesgos tomar
decisiones eficientes para prevenirlos, mitigarlos o corregirlos. Estos análisis,
por supuesto no son sencillos. No sólo por la dificultad técnica de mediar la
fuerza del agente y la vulnerabilidad de los elementos sujetos al riesgo, sino
porque no siempre es fácil medir la importancia o el valor que se le atribuye a
los elementos sujetos al riesgo. Como se verá en el análisis de la ponderación
del riesgo social por parte del juez constitucional, ello depende, en gran
medida, de la perspectiva desde la cual se analice el problema. Sin embargo,
por ahora es suficiente decir que la valoración de lo que está en riesgo es un
aspecto determinante para el manejo que se les dé a dichos riesgos.
21.    De lo anterior es necesario concluir que la
evaluación de riesgos sociales asociados a una profesión requiere que quien la
ejerza tenga los conocimientos y capacidades necesarios para prever los riesgos
sociales, y en particular pueda:
i.
Identificar los
riesgos directos e indirectos,
ii.
Precisar los
elementos sobre los cuales recaen dichos riesgos, y
iii.
Calcular la
magnitud de las afectaciones potenciales analizando la fuerza del agente, la
vulnerabilidad del elemento sujeto al riesgo, y valorando su importancia.
El manejo del riesgo social
22.    La segunda etapa en la evaluación y manejo
del riesgo corresponde, lógicamente, al manejo del riesgo que ha sido
identificado y evaluado. En esta etapa se diseñan, implementan, ejecutan,
monitorean y adaptan medidas para mitigar los riesgos identificados. El manejo
del riesgo social supone entonces, en principio, que la persona o entidad
responsable adopte todas aquellas medidas que sean razonables y proporcionadas
para prevenir los riesgos identificados. La prevención es entonces el principio
general aplicable a todas aquellas situaciones que supongan un riesgo social. Así
lo ha reconocido esta Corporación en diversos pronunciamientos. Más aun, en
materia ambiental este principio ha dado lugar a la adopción del principio de
cautela o principio de prevención, según el cual la incertidumbre frente a los
riesgos debe resolverse, al menos temporalmente, a favor de la protección del
medio ambiente.
En la Sentencia C-293 de 2002 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra), la Corte estableció el carácter constitucional del principio
de precaución a partir de lo dispuesto en el artículo 80 de la Carta, definió
sus condiciones de aplicación, y sostuvo que, como consecuencia de dicho
principio, la autoridad ambiental puede autorizar la suspensión o moratoria de
un proyecto, obra o actividad cuyas consecuencias ambientales sean inciertas.
Dijo la Corte:
“[C]uando la autoridad ambiental debe tomar decisiones
específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la
certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas
ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma
motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho.
Para tal efecto, debe constatar que se
cumplan los siguientes elementos:
1. Que exista peligro de daño;
2. Que éste sea grave e irreversible;
3. Que exista un principio de certeza
científica, así no sea ésta absoluta;
4. Que la decisión que la autoridad
adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente.
5. Que el acto en que se adopte la decisión
sea motivado.
“Es decir, el acto administrativo por el cual la
autoridad ambiental adopta decisiones, sin la certeza científica absoluta, en
uso del principio de precaución, debe ser excepcional y motivado. Y, como
cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Esto hace que la decisión de la autoridad se
enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede haber decisiones
arbitrarias o caprichosas, y que, en el evento de que esto ocurra, el ciudadano
tiene a su disposición todas las herramientas que el propio Estado le otorga.
(…)
“[C]omo consecuencia de una decisión de una autoridad ambiental que,
acudiendo al principio de precaución, con los límites que la propia norma legal
consagra, procede a la suspensión de la obra o actividad que desarrolla el
particular, mediante el acto administrativo motivado, si de tal actividad se
deriva daño o peligro para los recursos naturales o la salud humana, así no
exista la certeza científica absoluta.”
Por su parte, la Sentencia C-703 de 2010
(M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) sostuvo que los principios de prevención
o precaución, aun cuando pueden tener algunas diferencias, emanan de la
necesidad de dotar a las autoridades ambientales de las facultades de policía
suficientes para evitar la ocurrencia de daños al medio ambiente.  Al respecto
sostuvo:
“La afectación, el daño, el riesgo o el peligro que
enfrenta el medio ambiente constituyen el punto de partida de la formulación de
los principios que guían el derecho ambiental y que persiguen, como propósito
último, dotar a las respectivas autoridades de instrumentos para actuar ante
esas situaciones que comprometen gravemente el ambiente y también los derechos
con él relacionados.”
“Tratándose de daños o de riesgos se afirma que en algunos casos es
posible conocer las consecuencias que tendrá sobre el ambiente el desarrollo de
determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente
puede adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con la
finalidad de reducir sus repercusiones o de evitarlas y cuando tal hipótesis se
presenta opera el principio de prevención que se materializa en mecanismos
jurídicos tales como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y
expedición de autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de
conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese
conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente.”
23.    Sin embargo, no siempre es posible prevenir
todos los riesgos sociales asociados directa o indirectamente a la actividad
humana. En ocasiones estos riesgos justifican la moratoria o la proscripción de
ciertas actividades humanas. Ello suele ocurrir cuando los riesgos superan los
beneficios de la actividad respectiva. En otras circunstancias, sin embargo,
los beneficios superan los riesgos de la actividad. Cuando ello ocurre, cuando
las consecuencias favorables de la actividad humana son mayores que las
desfavorables, la actividad resulta permisible. Con todo, aun en dichos casos
se debe propender por minimizar los riesgos sociales. De no ser posible
prevenirlos por completo, los riesgos sociales deben minimizarse, procurando
sacrificar al mínimo los bienes jurídicos que están en riesgo. En tales casos
también le corresponde a quienes pretenden adelantar la respectiva actividad
adoptar todas las medidas razonables y proporcionadas para minimizar el riesgo
social. Así mismo, le corresponde a las diversas entidades del Estado, dentro
del marco de sus respectivas competencias, garantizar que los responsables de
dichas actividades adopten tales medidas para minimizar el riesgo social.
24.    En otras ocasiones, puede ocurrir que una
determinada actividad humana ya esté generando una serie de riesgos sociales, o
más aun, que ya esté ocasionando daños. Ello puede deberse a que el riesgo
social no se identificó adecuadamente, que no se calculó debidamente su
magnitud, o que no se diseñaron o no se implementaron medidas de mitigación
adecuadas y suficientes. En estas circunstancias le corresponde a quienes
ejercen dicha actividad adoptar o adaptar las medidas que resulten razonables y
proporcionadas con el propósito de cubrir el riesgo descubierto hacia futuro y
corregir los daños potenciales.
25.    Al igual que la identificación y evaluación
de riesgos sociales, su manejo, es decir, la adopción de medidas necesarias
para prevenirlos, requiere de determinados conocimientos y capacidades. Como se
dijo anteriormente, la identificación y evaluación de riesgos sociales requiere
conocimientos sobre la actividad humana específica considerada riesgosa, y sobre
los elementos que están sujetos a los riesgos asociados con dicha actividad. El
manejo de riesgos sociales, por su parte, requiere además conocimientos sobre
las medidas de mitigación, y su capacidad para prevenir, disminuir o corregir
los riesgos respectivos. Así, por ejemplo, para manejar los riesgos propios del
sector financiero o bursátil no sólo es necesario tener conocimiento de la
manera como se comportan las variables tradicionales de estos mercados, como lo
son la oferta y la demanda. Es necesario también que quien maneja dichos
riesgos tenga el conocimiento suficiente para prever la manera como los agentes
se comportan frente a la regulación del Estado. Del mismo modo, en relación con
el caso que estudia ahora la Corte, el manejo de riesgos asociados al diseño de
instalaciones eléctricas supone el conocimiento de los materiales utilizados no
sólo para conducir la electricidad, sino para aislarla, y en general, es
necesario que tenga conocimientos de todos aquellos medios utilizados para prevenir
los riesgos que conlleva.
26.    Las actividades de proyección y diseño de
una obra o instalación electrica no sólo requieren conocimientos empíricos relacionados
con el manejo de los factores variables que inciden sobre la transmisión
eficiente y segura de la energía eléctrica. Requieren que quien diseña o
proyecta este tipo de instalaciones cuente con las herramientas metodológicas y
con los conocimientos teóricos necesarios para predecir con un grado de certeza
razonable cómo se van a comportar dichos factores variables en un conjunto
bastante amplio e indeterminado de diseños y proyecciones posibles. La amplitud
del conjunto de variables que interactúan en el diseño de una instalación, en
este caso eléctrica, y la complejidad de las interacciones que supone, lleva a
que sea indispensable que el diseñador tenga una sólida formación en cálculo.
Esta área de las matemáticas, desarrollada paralelamente en el Siglo XVII por
Gottfried Leibnitz e Isaac Newton,[4]
ha sido indispensable en el diseño de obras de ingeniería, pues permite al
diseñador realizar operaciones para pronosticar las consecuencias de acciones y
diseños previamente concebidos, a partir de una serie de datos constantes conocidos
con respecto al comportamiento de los materiales y demás elementos utilizados
en el diseño. Sólo mediante la utilización de esta herramienta puede el
diseñador prevenir adecuadamente los riesgos asociados con la respectiva obra o
actividad, en este caso, con el manejo de un elemento potencialmente letal como
es la energía eléctrica. Sin esta herramienta metodológica, es claro que no se
pueden prever, ni evaluar, ni manejar los riesgos asociados al diseño de una
instalación eléctrica.
La Ponderación del riesgo social por parte del juez
constitucional
27.    Ahora bien, contrario a lo que ocurre con la
identificación de los riesgos sociales, la valoración de los elementos en
riesgo no supone necesariamente un análisis cuantitativo. Esta valoración puede
efectuarse desde distintas perspectivas, incluyendo, por supuesto, una
perspectiva jurídica-constitucional. Desde el punto de vista constitucional, es
necesario que el juez establezca la importancia que tienen los distintos bienes
jurídicamente protegidos que puedan verse afectados por un determinado riesgo
social. Ello implica, en primer lugar, identificar qué bienes, principios y derechos
pueden verse afectados como consecuencia del riesgo social de que se trate, y
establecer cómo y en qué medida pueden verse comprometidos. En segunda medida, al
juez constitucional le corresponde determinar el valor que tienen los bienes
jurídicos en juego dentro del sistema de valores establecido en la Carta
Política, y el grado de afectación de los mismos. Con fundamento en esta
valoración es que debe el juez constitucional efectuar la respectiva
ponderación entre riesgo social y libertad de escoger profesión y oficio.
28.    Por otra parte, a la hora de
valorar el riesgo ambiental no puede el juez constitucional ignorar la vulnerabilidad
de los sujetos que están expuestos a un determinado riesgo. En una sociedad
desigual, el juez constitucional no puede ser indiferente no sólo a la manera
como se distribuyen al interior de la sociedad los riesgos asociados a una
determinada actividad humana, sino a las diferencias en vulnerabilidad de
distintos grupos humanos en relación con el riesgo. Esto resulta cierto
especialmente en un contexto como el colombiano, en el cual son persistentes
las desigualdades sociales por motivos de clase, género, raza, origen étnico, y
otros criterios sospechosos más. Estas desigualdades son especialmente
pertinentes porque se traducen en una distribución inequitativa de riesgos, y
en una mayor vulnerabilidad de los grupos sociales más desfavorecidos frente a
un mismo riesgo.
En una reciente decisión de tutela, la
Sentencia T-969 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), la Corte
analizó el problema de la distribución de riesgos asociados a la actividad
humana. En aquella ocasión declaró que la falta de instalación del servicio de
alcantarillado entre la población perteneciente a dos consejos comunitarios de
Cartagena constituía un caso de racismo ambiental, en la medida en que los
riesgos asociados al proyecto del Emisario Submarino se estaban distribuyendo
de manera desigual entre grupos sociales diferenciados por raza. Al respecto la
providencia dijo:
“En el derecho comparado el
racismo ambiental es considerado una forma de discriminación en la cual la
distribución de cargas y riesgos ambientales obedece a patrones raciales.”
Agregando más adelante cuáles son las
condiciones para que se configure esta forma de discriminación, manifestó:
De
cualquier manera, al margen de las dificultades probatorias, como lo afirmó la
Sala, el papel del juez constitucional no consiste únicamente en identificar y
juzgar aquellos casos de discriminación en los que existe una intención
explícita o fácilmente deducible. Le corresponde juzgar, entre otras, las
posibles violaciones al derecho a la igualdad de trato por parte de las
autoridades, y en algunos casos también de los particulares, al margen de que
ésta se concrete en una medida específica, o en un patrón más amplio de
comportamiento institucional. En los dos casos, sin embargo, debe existir un
grupo o comunidad étnica o racial identificable que soporta cargas y riesgos
que no se les han impuesto a otros grupos. Es decir, para que pueda
hablarse de racismo ambiental es necesario que se presenten las siguientes
condiciones:
1)
Una comunidad claramente identificable
que comparta una identidad étnica o racial minoritaria que haya sido oprimida o
marginada del proceso de toma de decisiones,
2)
Que dicha comunidad deba soportar una
serie de cargas y/o riesgos en materia ambiental que signifiquen un detrimento
para sus derechos, bienes, valores, o intereses de relevancia constitucional,
3)
Que tales cargas y/o riesgos ambientales
resulten desproporcionados en
relación con aquellos que deben soportar otros grupos étnicos a los que
pertenecen las personas que adoptan las decisiones con respecto de la
distribución de tales cargas…  (Resaltado fuera de texto original)
29.    Por lo tanto, al analizar el
riesgo social implicado con cierta actividad humana, debe incluirse también en
algunos casos un análisis de cómo se distribuye este riesgo al interior de la
sociedad. De tal modo, el análisis del juez constitucional permite evidenciar
potenciales fuentes de discriminación asociadas a la distribución de riesgos al
interior de la sociedad.
30.    En conclusión, entonces, al analizar
el riesgo social asociado a una determinada actividad, el juez constitucional
debe tener en cuenta los siguientes factores: En primer lugar, debe analizar la
importancia que tienen los bienes jurídicos potencialmente afectados dentro del
sistema axiológico de la Constitución. Así mismo, el juez debe estimar qué el
nivel de afectación potencial, o en otras palabras, la magnitud de riesgo que
recae sobre dichos bienes jurídicos. Finalmente, cuando existan dudas que
permitan creer que el nivel de afectación es mayor en relación con ciertos
grupos sociales determinables, el juez constitucional debe analizar también la
manera como se distribuyen dichos riesgos al interior de la sociedad.
Habiendo caracterizado el concepto de
riesgo social, e identificado sus elementos, objetivos y etapas, corresponde a
la Corte entrar a determinar si el Congreso tiene el deber constitucional de
imponer requisitos de formación académica al ejercicio de una actividad que suponga
un riesgo social.
E.
El deber
constitucional de imponer requisitos de formación académica al ejercicio de una
actividad que conlleve un riesgo social
31.    Como se mencionó anteriormente, hasta ahora
la Corte ha analizado normas en las cuales el Congreso impone una serie de limitaciones,
cargas o requisitos a la libertad de escoger profesión y oficio. En estos casos
ha analizado si el ejercicio de la facultad legislativa contenida en el inciso
primero del artículo 26 de la Constitución es razonable y proporcionada.[5] Sin
embargo, la Corte no ha analizado la constitucionalidad de disposiciones en que
el Congreso amplía el conjunto de actividades permitidas a una profesión u
oficio, presuntamente exponiendo a la población a un riesgo social. Es decir,
en estricto sentido, no existe un precedente jurisprudencial en el que la Corte
haya definido si el legislador, además de tener la facultad para limitar la
libertad de ejercer profesión u oficio, tiene el deber constitucional de
hacerlo frente a actividades que supongan un riesgo social.
32.    Sin embargo, la Corte sí ha reconocido que la
libertad de escoger profesión u oficio no es absoluta. Más aun, ha dicho que esta
libertad tiene una dimensión social, estrechamente relacionada con el principio
de solidaridad. Por lo tanto, cuando una determinada profesión, oficio o
actividad implican un riesgo social, es perfectamente posible que el Congreso les
imponga requisitos de formación académica. Por otra parte, ha dicho que aun
cuando el Legislador cuenta con un aplio margen de discrecionalidad para
decidir qué requisitos de formación académica exige para el ejercicio de un
determinado oficio, estos requisitos no pueden ser desproporcionados ni afectar
el núcleo esencial del derecho. Más aun, como ya se dijo, la formación debe ser
adecuada para prevenir el riesgo. En esa medida, los requisitos de formación académica
que impone la ley deben tener una estrecha relación con el riesgo social que
conlleva el respectivo oficio o actividad. Esto significa que debe existir en
principio, una congruencia entre el riesgo social y la formación académica requerida,
y que la formación académica exigida debe ser útil para mitigar el riesgo.
33.    La pregunta es entonces, en qué condiciones
resulta inconstitucional una disposición en que el legislador permite el
ejercicio de una actividad que implica un riesgo social a una profesión u
oficio que carece de una formación adecuada y suficiente para mitigarlo.
Como se dijo previamente, la Corte no ha examinado
si el Congreso tiene un deber de exigir formación académica para ejercer
actividades que conlleven riesgos sociales. Con todo, sí se ha pronunciado
sobre este punto, aun cuando sus argumentos no han constituido el fundamento de
su decisión. En la Sentencia C-087 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz),
la Corte declaró la inexequibilidad de la Ley 51 de 1975, por medio de la cual se reglamentaba el ejercicio del periodismo. Uno de los argumentos centrales de la
Corte en aquella oportunidad fue el de la universalidad de la libertad de
expresión, que es uno de los bienes jurídicos protegidos en la actividad de
periodista. La Corte consideró que la libertad de expresión y de prensa, y por
lo tanto tambien el ejercicio de la actividad periodística, no requieren una
formación académica especial, ni una capacidad intelectual superior. Todas las
personas tienen derecho de expresar sus opiniones, sin que el Estado pueda
exigirles un determinado nivel de formación intelectual.
Para ilustrar mejor el fundamento de su decisión,
que consiste en que la exigencia de formación académica impone barreras de
acceso que limitan la universalidad de la libertad de expresión, la Corte
plantea un contraste con la medicina y la ingeniería. Dice que la protección
del derecho a la salud y a la vida, o la construcción de un puente sí requieren
una formación académica, pues sin ella las personas quedarían expuestas a un
riesgo social. En esa medida, la Corte sostuvo que el Congreso tiene no
solamente la facultad sino el deber de exigir títulos de idoneidad académica.
Sostuvo en tal oportunidad:
“Inevitable pensar, a modo de ejemplos que ilustran
casos en que la restricción parece pertinente, en prácticas profesionales como
la ingeniería y la medicina. Es claro que un puente mal construido o un
edificio torpemente calculado constituyen un riesgo social.  Y ni qué decir del
tratamiento clínico o quirúrgico de un paciente, por quien carece de
conocimientos médicos. El legislador, entonces, no sólo puede sino debe
exigir títulos de idoneidad académica a quienes vayan a dedicarse al ejercicio
de esas profesiones.”
(resaltado fuera de texto original)
34.    Sin embargo, este deber no resulta exigible
en todos los casos, sino sólo en relación con aquellas profesiones y
ocupaciones en que exista la probabilidad de que falta de formación académica
afecte gravemente los derechos y demás bienes jurídicos de importancia.
Así mismo, en otra oportunidad, la Corte sostuvo que
el Congreso tiene una obligación de exigir títulos de idoneidad, pero que ello supone
un amplio margen de discrecionalidad para fijar los requisitos de idoneidad,
correlativa a este deber. En Sentencia C-645 de 2002 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), la Corte afirmó:
“En consecuencia, es razonable sostener que si el Legislador está
obligado a exigir títulos de idoneidad también goza de un margen importante de
discrecionalidad para fijar los requisitos necesarios para obtener la
autorización estatal para el ejercicio de una profesión. Sin embargo, esto
no quiere decir que el Legislador es absolutamente libre para establecer las condiciones
para lograr el título de idoneidad, pues el Congreso no puede imponer
condiciones exageradas, o poco razonables, que anulen los derechos a ejercer
una profesión y al trabajo.” (resaltado fuera de texto original)
35.    Para responder la pregunta acerca de si el Congreso
tiene el deber constitucional de exigir formación académica para el ejercicio
de actividades que conlleven un riesgo social es necesario partir de una
interpretación sistemática de la Constitución. Como lo ha dicho la Corte, la
interpretación de la parte orgánica de la Constitución debe tomar como
fundamento la parte dogmática de la misma. En particular, la determinación del
alcance de las facultades y deberes de los órganos constituidos debe
fundamentarse en los principios y derechos fundamentales. En esa medida, es
necesario partir del principio consagrado en el artículo 2º de la Carta, según
el cual:
“Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares.”
36.    Dicho artículo permite concluir que es
deber de las autoridades garantizar que las personas estén protegidas frente a
riesgos sociales que afecten su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos o libretades, y que el Estado y los particulares cumplan sus deberes
sociales en relación con la prevención de dichos riesgos. Sin embargo, por
expresa disposición constitucional, la exigencia de formación académica para el
ejercicio de actividades que comporten un riesgo social tiene reserva legal.
Sólo el legislador puede imponer requisitos para ejercer actividades que
conlleven un riesgo social, y de la misma manera, sólo el legislador puede
proteger a los asociados frente al mismo. Ninguna otra autoridad puede exigir
tales requisitos, aun cuando las autoridades administrativas son quienes los
desarrollan al definir los contenidos de los pensum académicos exigidos por la
ley. En esa medida, si el Congreso no protege frente al riesgo social, ninguna
otra autoridad podría hacerlo, y esto dejaría desprotegido tanto el interés
general como los derechos subjetivos de las personas.
Por lo tanto, es necesario concluir que el Congreso
tiene el deber de proteger el interés general y los derechos subjetivos
exigiendo una formación académica adecuada y suficiente en los casos en los
cuales una profesión u ocupación implique un riesgo social. En esa medida, debe
la Corte entrar a determinar cuál es el propósito y alcance del deber del Congreso
de imponer requisitos de formación académica cuando una actividad conlleva un
riesgo social.
37.    El Legislador cuenta con un amplio margen
de discrecionalidad para imponer requisitos de formación académica cuando una
actividad conlleva un riesgo social. Por lo tanto, el alcance de este deber depende
de la magnitud del riesgo al que se encuentre expuesta la sociedad. La magnitud
del riesgo, a su turno, depende del tipo de actividad que la ley está
permitiendo, y del nivel de formación exigido. Es claro que sería
inconstitucional una disposición legal que permitiera que personas con
formación básica primaria ejercieran activiades con un riesgo social alto, como
puede serlo la práctica de cirugías sobre pacientes humanos, o la prescripción
de medicamentos. Como lo sostuvo la Sentencia C-087 de 1998, estas
actividades requieren una formación mínima en medicina. Ahora bien, partiendo
de la base de que se trata de profesiones u ocupaciones que requieren una
formación académica rigurosa, escapa a la competencia del juez constitucional
entrar a examinar en detalle el contenido del pensum de las mismas o de sus respectivas
especialidades, para verificar, por ejemplo, si la formación que reciben en el
pregrado o en la especialización los faculta para realizar un procedimiento
determinado, o para prescribir un tratamiento específico. Más aun, como ya se
dijo, aun cuando la exigencia de formación académica tiene reserva legal, la
determinación del pensum es competencia del gobierno y de los entes
administrativos.
38.    En esa medida, por un lado, la
jurisprudencia ha reconocido que el Congreso cuenta con un amplio margen de
discrecionalidad para establecer los requisitos de formación académica
exigibles, y esta discrecionalidad impone un límite al juicio del juez
constitucional. Por el otro, a pesar de dicha discrecionalidad, la Corte ha
señalado que la formación académica tiene que cumplir una función específica,
señalada en la Sentencia C-964 de 2001, y reafirmada por la línea
jurisprudencia posterior: “es
además necesario que ese riesgo pueda ser disminuido de manera sustantiva
gracias a una formación académica específica.”
39.    Como se mencionó anteriormente, la
disminución del riesgo social supone dos etapas, una de evaluación y otra de manejo
del riesgo social. Para llevar a cabo estas etapas es necesario que, como
mínimo, quien desarrolla la actividad riesgosa tenga los conocimientos y demás herramientas
metodológicas para prever y mitigar los riesgos, y en esa medida pueda:
i.
Identificar los
riesgos directos e indirectos,
ii.
Precisar los
elementos sobre los cuales recaen dichos riesgos, y
iii.
Calcular la
magnitud de las afectaciones potenciales analizando la fuerza del agente, la
vulnerabilidad del elemento sujeto al riesgo, y valorando su importancia, y
iv.
Diseñar,
implementar, monitorear, ajustar y corregir las medidas de mitigación
respectivas.
Habiendo establecido los requisitos mínimos de
formación académica que, genéricamente debe cumplir la persona que ejerza una
actividad que conlleve un riesgo social, es necesario entrar a estabecer si la  actividad
de proyectar y diseñar instalaciones eléctricas de mediano nivel supone un
riesgo social. El análisis de la proporcionalidad de la disposición demandada
requiere que, para ello, el juez identifique los bienes jurídicos que están
sujetos al riesgo con la respectiva actividad, y establezca su importancia
desde el punto de vista constitucional. Por lo tanto, procede la Corte a
realizar el análisis de proporcionalidad de la norma, empezando por la
identificación de los bienes jurídicos que están en riesgo.
F.
Análisis de
proporcionalidad de la norma
Identificación del riesgo social y de los bienes jurídicos
potencialmente afectados
40.    La norma demandada en el presente caso
autoriza a los técnicos electricistas a proyectar y diseñar instalaciones
eléctricas de nivel medio. Para entender el alcance de la autorización
conferida por el Congreso es necesario remitirse a la norma técnica que
reglamenta la materia. La reglamentación de los riesgos asociados a las
actividades relacionadas con energía eléctrica se encuentra establecida en la
norma técnica contenida en el Anexo General de la Resolución 18 0398 de 2004,
del Ministerio de Minas y Energía, y en sus anexos complementarios y
modificatorios. De conformidad con las definiciones del Anexo General el
Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas adoptado en nuestro país, una
instalación eléctrica es:
“Instalación Eléctrica: Conjunto de aparatos
eléctricos y de circuitos asociados, previstos para un fin particular:
generación, transmisión, transformación, rectificación, conversión,
distribución o utilización de la energía eléctrica.”
41.    Las instalaciones eléctricas de nivel medio,
cuya proyección y diseño por parte de los técnicos electricistas autoriza la
disposición demandada, son aquellas instalaciones de media tensión,. Según el
artículo 8º del Anexo General de la Resolución 18 0398 de 2004 citada, son aquellas
cuya tensión nominal se encuentra entre 1000V y 57,5kV. Por lo tanto, de ahí se
puede concluir que la disposición demandada autoriza a los técnicos
electricistas a diseñar el conjunto de aparatos eléctricos para la generación,
transmisión,  transformación, rectificación, conversión, distribución y
utilización de la energía eléctrica entre 1000V y 57,5kV.
42.    Según el artículo 5º del Anexo citado, los
riesgos se producen en las siguientes situaciones: “En general la utilización
y dependencia tanto industrial como doméstica de la energía eléctrica ha traído
consigo la aparición de accidentes por contacto con elementos energizados o
incendios, los cuales se han incrementado cada vez más.”  (resaltado
fuera de texto original)
Más aun, agrega dicho artículo que estos eventos
han ido incrementando. Dice: “El número de accidentes sigue al avance de
electrificación de un país.  La mayor parte de los accidentes con origen
eléctrico se presentan en los procesos de distribución y utilización.”
Posteriormente agrega que estos accidentes pueden afectar
tanto la vida como la integridad física de las personas, toda vez que las
consecuencias fisiológicas del paso de la energía eléctrica por el cuerpo
humano se producen aun a niveles muy bajos. En relación con éstas, dice: “Debido
a que los umbrales de percepción del paso de corriente (1,1 mA),  y las
reacciones a soltarse (10 mA), de rigidez muscular o de fibrilación (25 mA) se
presentan con valores muy bajos de corriente para los seres vivos y su
consecuencia directa puede ser la muerte o la pérdida de algún miembro,
cualquier accidente de origen eléctrico debe tomarse como de máxima gravedad
potencial.”
Posteriormente agrega otro factor de riesgo, que
se refiere a los crecientes niveles de exposición a la energía eléctrica en la
cotidianeidad. Continúa la Resolución diciendo: “Adicionalmente, al
considerar el uso masivo de instalaciones y que la continuidad en su
utilización es casi permanente a nivel residencial, comercial, industrial y oficial,
la frecuencia de exposición al riesgo también presenta su nivel más alto.”
43.    De lo anterior es necesario inferir que las
actividades de proyección y diseño de instalaciones eléctricas a niveles medios
de tensión suponen un riesgo social. Por un lado, debido a la magnitud de las
consecuencias de un accidente, es decir, debido a que conlllevan un riesgo para
la vida, integridad física y salud de las personas, aun en niveles muy bajos de
tensión. Por el otro lado, el riesgo social se pone de manifiesto debido a que
la exposición a instalaciones eléctricas es bastante frecuente, ya que éstas se
utilizan tanto en residencias como en locales comerciales y en lugares de
trabajo como oficinas y en la industria.
44.    Por otra parte, la misma Resolución
establece cuáles son los bienes jurídicos que se pretenden proteger mediante su
expedición. Dice al respecto el artículo 1º del Anexo que constituyen objetivos
de dicho instrumento:
“a) La protección de la vida y la
salud humana.
“b) La protección de la vida animal o
vegetal.
“c) La preservación del medio
ambiente.
“d) La prevención de prácticas que
puedan inducir a error al usuario.”
De tal modo, los bienes jurídicos que se
encuentran en riesgo en la proyección y diseño de instalaciones eléctricas de
nivel medio son, en primer lugar, los derechos fundamentales a la vida humana,
la integridad física, y la salud, debido a la exposición a la corriente
eléctrica y a los incendios. Así mismo, se encuentran en riesgo la vida animal
y vegetal, el derecho al medio ambiente, así como los daños a la propiedad
privada y pública.
Una vez identificados cuáles son los bienes
jurídicamente protegidos y las fuentes de los riesgos, entra la Corte a
analizar la proporcionalidad de la norma, estudiando si los requisitos de
formación son adecuados y suficientes para que los técnicos electricistas
efectúen una evaluación y manejo del riesgo social que conllevan las
actividades de proyección y diseño de instalaciones eléctricas de nivel medio.
Análisis de la finalidad perseguida por la norma y
las funciones sociales que cumple
45.    La disposición demandada está contenida en
el artículo que se refiere a los derechos de los técnicos electricistas. Es
decir, el Congreso consagró la facultad para proyectar y diseñar instalaciones
eléctricas como un derecho de configuración legal. Antes de la expedición de la
Ley 1264 de 2008, estas facultades las desarrollaban los ingenieros eléctricos.
La disposición demandada tiene como objetivo aumentar el conjunto de actividades
que componen el campo de ejercicio profesional de los técnicos electricistas.
En esa medida, lo que pretendió la ley fue ampliar el ámbito de libertad para
ejercer una profesión u oficio consagrada en el artículo 26 de la Constitución.
46.    Sin duda, la ampliación de las libertades
individuales no sólo constituye una finalidad aceptable constitucionalmente,
sino que es un objetivo que pretende la misma Constitución. Por un lado, la
norma desarrolla el trabajo, tanto como principio fundamental del Estado y como
derecho subjetivo, consagrado en los artículos 1º y 53 de la Carta. Además de
ello, contribuye al crecimiento del libre desarrollo de la personalidad, pues
estimula que los técnicos electricistas persigan actividades cada vez más
complejas, lo cual contribuye a la realización del principio de dignidad humana,
contemplada en los artículos 16 y 1º de la Constitución. Finalmente, como ya se
dijo, la disposición acusada también busca aumentar la libertad que tienen de
ejercer su profesión u oficio.
47.    El acceso a actividades laborales que
previamente no podían ejercer los técnicos electricistas no sólo busca aumentar
el conjunto de libertades relacionadas con su profesión. Tambien pretende aumentar
la igualdad. En efecto, en la medida en que los técnicos electricistas tienen
acceso a un conjunto cada vez mayor y más complejo de actividades
profesionales, se contribuye no sólo a aumentar sus ingresos, sino a darles un
campo de acción profesional dignificante.
En esa medida, es necesario concluir que desde la
perspectiva subjetiva de los técnicos electricistas la norma persigue una
finalidad no sólo aceptable sino constitucionalmente importante.
48.    Sin embargo, el análisis de una medida como
ésta no puede llevarse a cabo desde la perspectiva restringida del grupo social
que presta un determinado servicio. Es necesario que la Corte entre a analizar
la función que cumple le medida desde el punto de vista de los destinatarios del
servicio. Es decir, se debe tener en cuenta la dimensión social de la libertad
para ejercer profesión u oficio. La prestación de cualquier servicio, sea éste
público o privado, convoca a dos partes: el oferente y quien lo solicita. Por
ello, es crucial que en el análisis constitucional de las finalidades y
funciones de una medida resulta importante indagar por los distintos grupos
sociales afectados.
49.    Desde el punto de vista económico, la
disposición también persigue una finalidad que tiene consecuencias
constitucionales importantes. Aumentar el conjunto de personas que pueden
ofrecer determinado servicio suele tener un efecto en relación con el valor de
dicho servicio. La teoría económica más básica sugiere que entre mayor sea el
conjunto de oferentes de un bien o servicio, habrá mayor competencia y los
precios tenderán a bajar, con lo cual se desarrolla el artículo 333 de la
Constitución. Más allá de ello, la disminución en el precio del servicio
permite que un conjunto cada vez mayor de personas puedan acceder al mismo, con
lo cual también se contribuye a promover el derecho a la igualdad consagrado en
el artículo 13.
50.    Sin embargo, el objetivo de la norma
acusada no es únicamente el de ampliar el conjunto de actividades permitidas a
los técnicos electricistas. La disposición tiene además, el objetivo de
garantizar la idoneidad y competencia de los técnicos electricistas. Recuérdese
que la facultad o derecho de proyectar y diseñar las instalaciones eléctricas
el legislador la confiere “acorde
a la clase de su matrícula profesional y competencia laboral certificada por el
SENA”. En esa medida,
argumentan los intervinientes que defienden la norma, que con ella se protege a
la sociedad contra el riesgo social, pues la disposición acusada busca
establecer una correspondencia entre el tipo de instalaciones, la clase de
matrícula profesional y la competencia laboral certificada por el SENA. En esa
medida, el segundo objetivo de la disposición sería el de permitir la
mitigación de los riesgos asociados a cada tipo de instalación. Más adelante la
Corte analizará si la exigencia de la certificación y la matrícula respectiva
suplen de manera adecuada y suficiente el requisito de formación académica
necesaria para mitigar dichos riesgos. Por ahora, es suficiente afirmar que, como
se puede extraer de lo dicho hasta este punto, la exigencia de estos títulos de
idoneidad también es un objetivo constitucionalmente importante, que busca
otorgar la respectiva protección a los bienes jurídicos identificados en el
acápite anterior. La disposición busca entonces armonizar la ampliación de la
libertad en el ejercicio de las actividades permitidas a los técnicos
electricistas con la necesidad de proteger frente al riesgo social. Por lo
tanto, debe concluirse que esta parte de la norma también busca un objetivo
constitucionalmente protegido.
Resta establecer si la disposición demandada
resulta adecuada y suficiente para lograr los diferentes objetivos que
pretende.
Adecuación y suficiencia de la ampliación de las
actividades de los técnicos electricistas
51.    Como se mencionó al analizar las
finalidades de la disposición demandada, ésta persigue cuatro objetivos
principales. Primero, busca ampliar la libertad en el ejercicio del oficio o
profesión de los técnicos electricistas. En segunda medida, pretende ubicarlos
en un plano de igualdad con otras profesiones a las cuales estaban reservadas
anteriormente dichas actividades. Ello, a su turno diminuiría el costo del
servicio, y aumentaría el acceso a las instalaciones eléctricas, lo cual
contribuye a la realización del principio de igualdad en el acceso a bienes y
servicios. Sin duda, la ampliación del conjunto de actividades permitidas a los
técnicos electricistas es una medida adecuada para lograr estos fines, pues les
permite acceder a un mercado que antes estaba cerrado para ellos. La
“liberalización” o ampliación de un segmento del mercado a un grupo social es
susceptible de producir estos efectos. Por lo tanto, desde este punto de vista,
la norma se adecúa a los fines propuestos. Sin embargo, estos no son los únicos
fines perseguidos por la norma.
52.    Además de los anteriores objetivos, la
disposición busca armonizar la ampliación de la libertad en el ejercicio de las
actividades permitidas a los técnicos electricistas con la necesidad de
proteger frente al riesgo social, al cual se refiere el artículo 26 de la
Constitución. Para establecer si los títulos de idoneidad exigidos por la norma
demandada son adecuados y suficientes para suplir la necesidad de formación
académica requerida para mitigar el riesgo social, es necesario analizar los
requisitos para la expedición de los títulos. Estos requisitos están contenidos
en el artículo 3º de la Ley 19 de 1990, por medio de la cual se regula la
profesión de técnico electricista, al establecer los requisitos para obtener la
matrícula de técnico electricista del Ministerio de Minas y Energía. Al
respecto dispone:
Artículo 3º. Para ejercer la profesión
de técnico electricista en el territorio nacional, deberá obtenerse la
respectiva matrícula, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, mediante
el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Los egresados de las instituciones
autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional o Instituto Colombiano para
el Fomento de la Educación Superior, ICFES, deberán solicitar matrícula por
intermedio del Consejo Nacional de Técnicos Electricistas o de los Comités
Seccionales. Para el efecto deberán acreditar: Certificado de haber cursado y
aprobado íntegramente el plan de estudio de las facultades o escuelas técnicas
de enseñanza de la electricidad, debidamente reglamentadas y aprobadas por el
Gobierno Nacional;
b) Por el término de dos (2) años,
contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, también podrán
obtener matrícula para ejercer la profesión de técnicos electricistas, las
personas que sin haber hecho los estudios señalados en el literal a), hayan
ejercido con reconocida idoneidad y ética la actividad correspondiente por un
lapso no inferior a cinco (5) años, comprobados con certificados expedidos por
empresas y, en general, personas jurídicas de carácter público o privado
relacionadas directamente con las actividades de la construcción o la
ingeniería eléctrica;
c) Toda solicitud será estudiada por
el Consejo Nacional de Técnicos Electricistas o por los Comités Seccionales de
los Departamentos.
53.    En virtud de dicho artículo parecería que
los técnicos electricistas, en principio, son egresados de instituciones
educativas cuyos programas están sujetos a una autorización previa del
Ministerio de Educación o del ICFES. Excepcionalmente, por un término de dos
años, los técnicos que carecen de formación académica pero tienen experiencia
certificada del ejercicio empírico como técnicos electricistas podían obtener
su respectiva matrícula. Esta matrícula, según el Decreto Reglamentario 991 de
1991, podía darse en una o más de las siguientes categorías, correspondientes a
diferentes especialidades:
Artículo 3º. El Ministerio de Minas y
Energía otorgará las matrículas a que se refiere el artículo 3º de la Ley 19 de
1990, de conformidad con la siguiente clasificación de actividades:
CLASE TE-1 TECNICO EN INSTALACIONES
ELECTRICAS INTERIORES. A los Técnicos Electricistas que lleven a cabo el
estudio aplicado al montaje y reparación de circuitos eléctricos de todo tipo
de salidas para tomacorrientes, enchufes, salidas para alumbrado, lámparas y
luminarias, interruptores, conexiones especiales, tableros de distribución de
circuitos, equipos de medida, protección, control, señalización y servicios
auxiliares de instalaciones eléctricas residenciales y comerciales.
CLASE TE-2 TECNICO EN BOBINADOS
ELECTRICOS Y ACCESORIOS. A los Técnicos Electricistas que lleven a cabo el
estudio aplicado al mantenimiento, rebobinado, reparación, montaje, conexiones
y mando de todo tipo de transformadores eléctricos, motores eléctricos,
generadores eléctricos y equipo de instalaciones eléctricas y accesorios de
instrumentación electrónica industrial.
CLASE TE-3 TECNICO EN MANTENIMIENTO
ELECTRICO. A los Técnicos Electricistas que lleven a cabo el estudio aplicado a
la operación y mantenimiento de instalaciones eléctricas y accesorios
electrónicos industriales, relacionados con la instrumentación, accionamientos
y control de máquinas, equipos y aparatos mecánicos, hidráulicos o neumáticos.
CLASE TE-4 TECNICO EN ELECTRICIDAD
INDUSTRIAL. A los Técnicos Electricistas que lleven a cabo el estudio aplicado
a la fabricación, construcción y montaje de: transformadores eléctricos,
motores eléctricos, generadores eléctricos, baterías, equipo eléctrico y
accesorios electrónicos de medida, protección, maniobra, control automático,
interrupción, señalización, variación de velocidad, compensación reactiva,
dispositivos relevadores; así también para subestaciones capsuladas, armarios
de contadores, tableros de protección y distribución de circuitos eléctricos,
celdas de alta y baja tensión, centros de control de motores eléctricos,
tableros de mando eléctrico, señalización, cofres y controles eléctricos
especiales.
CLASE TE-5 TECNICO EN REDES
ELECTRICAS. A los Técnicos Electricistas que lleven a cabo el estudio aplicado
a la construcción, montaje, conexión, maniobra y mantenimiento de redes
eléctricas aéreas y subterráneas, subestaciones eléctricas de distribución y los
equipos de protección, medida, control eléctrico y accesorios electrónicos
asociados; así como equipos eléctricos y accesorios electrónicos de pequeñas
centrales eléctricas.
CLASE TE-6 TECNICO EN INSTALACIONES
ELECTRICAS ESPECIALES. A los Técnicos Electricistas que lleven a cabo el
estudio aplicado al montaje, conexión, mantenimiento y reparación de equipos
eléctricos para instalaciones especiales, tales como electrodomésticos, parque
automotor, aeronaves, embarcaciones, telecomunicaciones, telefonía, circuitos
cerrados de televisión, alarmas, antenas, centros de cómputo, etc.
CLASE AUX. AUXILIAR DE INGENIEROS
ELECTRICISTAS. A las personas que lleven a cabo la realización de actividades y
labores relacionadas con el estudio y las aplicaciones de la electricidad para
cuyo ejercicio requieren la dirección, coordinación y responsabilidad de
Ingenieros Electricistas.
54.    Por disposición del artículo 4º del mismo
estatuto, los técnicos electricistas pueden adelantar estudios en cada
especialidad, y con ello certificarse en nuevas especialidades, accediendo de
este modo a mayores posibilidades de trabajo. El mencionado artículo 4º
dispone:
Artículo 4º. Las personas que obtengan
su matrícula profesional, en cualesquiera de las clasificaciones a que se
refiere el artículo 3º de este Decreto y que adelanten estudios posteriores que
les confieran títulos de otras especialidades o demuestren haberlos hecho con
anterioridad, podrán obtener la ampliación de su matrícula, de manera que ésta
abarque todo el conjunto de títulos adquiridos. En este caso se procederá a
sustituir el documento de la matrícula anterior por uno nuevo en que consten
todos los títulos.
55.    De la lectura de la Ley 19 de 1990, y de su
decreto reglamentario podría entonces inferirse que, salvo la categoría de
técnicos electricistas empíricos contemplada en el literal b) del artículo 3º,
todos los técnicos cuentan con la respectiva formación académica. En la medida
en que estos sólo tenían un período de dos años después de la expedición de la
ley para solicitar su matrícula, podría afirmarse que el requisito de formación
académica está cubierto en su mayor parte, y que el riesgo social descubierto
por falta de formación académica es marginal. Sin embargo, ello no es así. La Sentencia
C-177 de 1993 (M.P. Hernando Herrera Vergara) modificó el contenido
normativo del literal b), al declarar inexequible la expresión “Por el término de dos (2) años
contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley.” Al hacerlo, el contenido normativo del literal
quedó así:
“También podrán obtener matrícula para
ejercer la profesión de técnicos electricistas, las personas que sin haber
hecho los estudios señalados en el literal a), hayan ejercido con reconocida
idoneidad y ética la actividad correspondiente por un lapso no inferior a cinco
(5) años”
56.    En esa medida, hoy en día para obtener la
matrícula de la que habla la disposición demandada no es necesario que el
solicitante haya recibido formación académica. Es suficiente con acreditar que
ha “ejercido con reconocida idoneidad y ética la actividad correspondiente”
a alguna de las categorías establecidas en el artículo 3º del Decreto 991 de
1991. Por lo tanto, no puede afirmarse que los técnicos electricistas deban
tener formación académica para ejercer su profesión.
57.    Un técnico electricista que no haya
recibido la formación académica impartida por entidades aprobadas por el
Ministerio de Educación o por el ICFES, pero que haya acreditado el ejercicio
de la profesión, podría perfectamente obtener la matrícula en cualquiera de las
categorías. Contrario a lo que afirman algunos de los intervinientes, la
decisión de la Corte no distinguió entre ellas. Mal podría la Corte haber hecho
una distinción entre las diferentes categorías de matrícula, ya que las
categorías están establecidas en el Decreto reglamentario 991 de 1991, y no en
la Ley 19 de 1990. Por lo tanto, en la actualidad puede haber técnicos
electricistas empíricos en cualquiera de dichas categorías.
58.    En la Sentencia C-177 de 1993, la
Corte adoptó su decisión con el objetivo de remover las barreras que les
restringían a los técnicos electricistas empíricos acceder a ejercicio de la
profesión. Con ello se buscaba borrar distinciones entre técnicos empíricos y
académicos. En aquel entonces los técnicos electricistas no estaban encargados
de labores de proyección y diseño de instalaciones eléctricas, que para ese
entonces estaban reservadas a los ingenieros eléctricos. En esa medida,
resultaba razonable que la Corte le diera prevalencia al libre ejercicio de
profesión u oficio sobre el riesgo social, en aras de reducir las barreras de
acceso al ejercicio de esta ocupación.
59.    Sin embargo, resulta apenas razonable que,
en la medida en que a una ocupación se le ha ido aumentando el radio de
ejercicio profesional, permitiendo nuevas actividades que implican un mayor
nivel de complejidad y de riesgo social, se vayan aumentando también los
requisitos de formación académica. La decisión del Congreso de aumentar el
ámbito de libertad en el ejercicio de una ocupación resulta perfectamente
razonable, y hace parte del margen de discrecionalidad que le reconoce la
Constitución. Más aun, la potestad para privilegiar la ampliación de este
ámbito de actividades permitidas resulta prácticamente inevitable en un
contexto en el cual la tecnología, y la prestación de servicios complejos es
cada vez más necesaria y está más difundida al interior de la sociedad. Al
privilegiar la ampliación de este ámbito de libertad, sin embargo, el legislador
también está obligado a aumentar el conjunto de garantías frente al riesgo
social creado con su decisión. La tecnología y el conjunto de servicios que le
son inherentes son cada vez más accesibles entre distintos grupos sociales, y
están cada día más difundido en la sociedad. Con ello no sólo se va
desdibujando el acceso como factor diferenciador entre ricos y pobres, sino
también entre la ciudad y el campo, entre el centro y la periferia. La
desaparición de las barreras de acceso a la energía eléctrica son un factor que
incide sobre el derecho a la igualdad. Sin embargo, este fenómeno tiene un
costo: el aumento correlativo del riesgo social. En la medida en que el riesgo
aumenta, también debe aumentar el conjunto de garantías exigibles frente al riesgo
social. Esto es así, particularmente si se tiene en cuenta que las personas y
grupos sociales que se encuentran más vulnerables frente a dichos riesgos, son
precisamente las personas que van adquiriendo progresivamente acceso a estos
servicios.
60.    Por otra parte, en el presente caso la
matrícula expedida por el Ministerio de Minas y Energía no garantiza que el
técnico electricista haya recibido una formación académica que le permita evaluar
y manejar el riesgo social asociado, pues las actividades permitidas consisten
en la proyección y el diseño de instalaciones eléctricas de manera autónoma. Si
esta actividad estuviera supeditada a la revisión de un profesional capacitado
para evaluar y manejar el riesgo, o si se tratara de la implementación de un
diseño o proyección preestablecida, no habría necesidad de exigir formación
académica. Empero, esto no ocurre con el diseño y la proyección, pues estas
actividades exigen conocimientos y capacidades teóricas que no todas las
personas con matrícula cumplen. Por lo tanto, desde esta perspectiva la exigencia
de la matrícula profesional no provee una garantía de formación académica
adecuada y suficiente para cubrir el riesgo social asociado con la proyección y
diseño de instalaciones eléctricas de nivel medio.
61.    Podría decirse que este requisito se suple
con la certificación laboral respectiva expedida por el SENA. Sin embargo, ni
la ley 19 de 1990, ni la Ley 1264 de 2008 establecen qué es lo que certifica el
SENA con la acreditación laboral. En todo caso, el Servicio Nacional de
Aprendizaje no es una entidad que acredite de conocimientos académicos sino
vocacionales. Por otra parte, como su nombre lo indica, la certificación de que
habla la norma demandada es de capacidad laboral, no de conocimientos
académicos ni del tipo de formación teórica que se requiere para diseñar o
proyectar algo. Por lo tanto, tampoco puede conclurse que la certificación
laboral garantice la formación académica adecuada y suficiente para cubrir el
riesgo social asociado con la proyección y diseño de instalaciones eléctricas
de nivel medio.
Conclusión: ponderación entre los bienes
jurídico-constitucionales salvaguardados los fines y funciones perseguidos
62.    En el presente caso se encuentran en
tensión, por un lado, los derechos a la igualdad, el libre ejercicio de
profesión u oficio, frente a los riesgos que pueden afectar los derechos a la
vida, a la integridad física y a la salud de las personas, así como de los
animales, el medio ambiente y la propiedad. Sin duda, el ejercicio libre de una
profesión u oficio y el derecho a la igualdad representan bienes jurídico de
gran importancia dentro del sistema axiológico establecido en nuestra
Constitución. Sin embargo, la exposición cada vez mayor de las personas a
riesgos derivados de instalciones eléctricas lleva a que la Corte deba reforzar
su protección. No se trata de riesgos eventuales que afecten un área especial
de la vida de algunas personas. Se trata por el contrario de riesgos graves a
los cuales se ven expuestas prácticamente todas las personas en las diversas
actividades de su cotidianeidad. Al no exigir unos requisitos mínimos de
formación académica para el desarrollo de la proyección y diseño de instalaciones
eléctricas de nivel medio, el Congreso expuso bienes jurídicamente protegidos y
de gran valor constitucional a un riesgo social. Teniendo en cuenta que la
magnitud de este riesgo social resulta bastante alta y que está ampliamente extendida
socialmente, la disposición demandada se declarará inexequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el
literal e) del artículo 10 de la Ley 1264 de 2008.
Notifíquese, publíquese, cópiese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (E)
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento de voto
ANDRES
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-166/15
POSIBILIDAD A TECNICOS ELECTRICISTAS DE
INTERVENIR EN PROYECCION Y DISEÑO DE INSTALACIONES ELECTRICAS DE NIVEL MEDIO-Constitucionalidad de norma supera el
test de proporcionalidad (Salvamento de voto)/POSIBILIDAD A TECNICOS
ELECTRICISTAS DE INTERVENIR EN PROYECCION Y DISEÑO DE INSTALACIONES ELECTRICAS
DE NIVEL MEDIO-Medida exige formación académica y experiencia laboral, lo
cual mitiga el riesgo social que genera este oficio (Salvamento de voto)
POSIBILIDAD A TECNICOS ELECTRICISTAS DE
INTERVENIR EN PROYECCION Y DISEÑO DE INSTALACIONES ELECTRICAS DE NIVEL MEDIO-Desconocimiento de sentencia C-177 de
1993 que amplió el campo de acción de los técnicos electricistas que hayan
ejercido con idoneidad y ética su actividad por un lapso no inferior a cinco
años frente a los ingenieros eléctricos que tienen formación académica (Salvamento de
voto)
POSIBILIDAD A TECNICOS ELECTRICISTAS DE
INTERVENIR EN PROYECCION Y DISEÑO DE INSTALACIONES ELECTRICAS DE NIVEL MEDIO-Decisión de inexequibilidad tiene
carácter regresivo y restrictivo frente al derecho al libre ejercicio de
profesión u oficio (Salvamento de voto)/POSIBILIDAD A TECNICOS
ELECTRICISTAS DE INTERVENIR EN PROYECCION Y DISEÑO DE INSTALACIONES ELECTRICAS
DE NIVEL MEDIO-Equivocación al analizar los requisitos de adecuación e
idoneidad de la medida en el análisis de proporcionalidad (Salvamento de
voto)
Referencia: Expediente D-10422
Demanda de inconstitucionalidad contra el
literal e) del artículo 10 de la Ley 1264 de 2008 “por medio de la cual se
adopta el Código de Ética de los Técnicos Electricistas y se dictan otras
disposiciones”
Magistrada Ponente:
Gloria Stella Ortiz Delgado
Con el debido respeto por las decisiones de esta
Corte, salvo mi voto a la presente sentencia mediante la cual se decide “declarar
inexequible, el literal e) del artículo 10 de la Ley 1264 de 2008”, con
fundamento en las siguientes razones:
1.
No comparto este fallo en cuanto declara la inconstitucionalidad de la
disposición acusada mediante la cual se permite a los técnicos electricistas
proyectar y diseñar en forma autónoma instalaciones eléctricas a nivel medio,
acorde a la clase de su matrícula profesional y competencia laboral certificada
por el SENA, por violación del artículo 26 de la Carta Política.
2.
Disiento de esta postura, por cuanto considero que la norma es constitucional
y, que contrario a lo expuesto, la medida supera el test de proporcionalidad,
ya que no solo tiene una finalidad constitucional, sino que resulta una medida
adecuada e idónea, en razón a que con la exigencia que hace el mismo precepto
respecto de que estos técnicos eléctricos puedan proyectar y diseñar en forma
autónoma instalaciones eléctricas a nivel medio “acorde a la clase de
matrícula profesional y competencia laboral certificada por el Sena”, y
de conformidad con una interpretación sistemática con el artículo 3 de la ley
19 de 1990 y los artículos 3 y 4 del Decreto Reglamentario 991 de 1991,
efectivamente se les está exigiendo formación académica y experiencia laboral a
los técnicos electricistas para poder realizar este tipo de trabajos, lo cual
mitiga el riesgo social que genera este oficio.
3.
Adicionalmente, a mi juicio esta decisión se encuentra en clara contravía de la
jurisprudencia de esta Corte en relación con la postura sostenida por esta
Corporación sobre este oficio en la sentencia C-177 de 1993, M.P. Hernando
Herrera Vergara, en cuya decisión se amplió el campo de acción de los técnicos
electricistas frente a los ingenieros eléctricos que tienen formación
académica, para las personas que hayan ejercido con reconocida idoneidad y
ética la actividad de técnico electricista por un lapso no inferior a cinco años.
De esta manera, evidencio que la línea jurisprudencial de este Tribunal se
orienta a dar mayor peso constitucional a la libertad de ejercicio de oficio y
profesión con el fin de remover las discriminaciones frente a los técnicos
electricistas empíricos, reconociéndoles de esta manera su experiencia y
trayectoria para ejercer este oficio.
4.
Por tanto, en mi criterio la decisión de inexequibilidad que ahora se adopta no
solo tiene un carácter regresivo y restrictivo respecto del derecho al libre
ejercicio de profesión u oficio –art. 26 CP- con el lleno de los requisitos
exigidos por la ley, sino que se equivoca al analizar los requisitos de
adecuación e idoneidad de la medida en el análisis de proporcionalidad, y
adicionalmente se encuentra en contravía de la orientación de la jurisprudencia
de este Tribunal.
Con fundamento en lo expuesto, salvo mi voto a la
presente decisión.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
A LA SENTENCIA C-166/15
CON PONENCIA DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO, QUE DECLARÓ INEXEQUIBLE EL LITERAL E) DEL ARTÍCULO 10 DE LA LEY
1264 DE 2008
Referencia: Expediente D - 10422
Problemas
jurídicos planteados en la sentencia: ¿Debe el legislador exigir una formación
académica adecuada al otorgarle a los técnicos electricistas la facultad para
proyectar y diseñar instalaciones eléctricas de nivel medio?
Motivo
del Salvamento: (i) No se sustenta la supuesta ineptitud de los cargos
bajo los argumentos presentados en la demanda, (ii)
el
Legislador no habilitó a los técnicos electricistas para realizar instalaciones
eléctricas sin ninguna restricción, sino que limitó esta actividad debidamente.
Salvo
el voto en la ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, acogida
por la Sala Plana de esta corporación, pues considero que en el caso sub examine debió declararse la
exequibilidad de la disposición demandada.
1. ANTECEDENTES
Demanda de inconstitucionalidad contra el
literal e) del artículo 10 de la Ley 1264 de 2008, por medio de la cual se
adopta el Código de Ética de los Técnicos Electricistas y se dictan otras
disposiciones. Tanto la demandante como algunos de los intervinientes
consideran, que la disposición acusada vulnera el artículo 26 de la Carta
Política. Estiman, que la proyección y el diseño autónomo de instalaciones
eléctricas de nivel medio implican un riesgo social y que los técnicos
electricistas carecen de la formación académica necesaria para ejercer dichas
actividades, por lo cual deben estar reservadas a quienes tienen título de
ingenieros eléctricos. Igualmente aducen, que la certificación de la
competencia laboral expedida por el SENA, no constituye una garantía suficiente
de idoneidad. La Corte concluye, que al no exigir unos requisitos mínimos de
formación académica para el desarrollo de la proyección y diseño de
instalaciones eléctricas de nivel medio, el Congreso expuso bienes jurídicamente
protegidos y de gran valor constitucional a un riesgo social. Por lo anterior y
teniendo en cuenta que la magnitud de este riesgo social resulta bastante alta
y que está ampliamente extendida socialmente, la disposición demandada se
declara inexequible.
2. FUNDAMENTO DEL SALVAMENTO!
En primer lugar, los argumentos expuestos por
la Sala no poseen el peso suficiente para determinar la superación de la
presunta ineptitud del cargo elevado por la ciudadana demandante, pues no se
responde al reproche planteado por el Procurador General, que denota la
ausencia del requisito de certeza en el mencionado cargo, con base en que
aquella aduce erradamente que el Legislador autorizó a los técnicos eléctricos
a realizar diseños eléctricos en términos generales,
y tal como lo expone el Ministerio Público no es cierto que la norma contemple
dicha hipótesis.
En este sentido, cabe reiterar que la norma
consagra como una de las funciones de estos técnicos la de diseñar y
proyectar instalaciones eléctricas a nivel medio, no proyectar y diseñar de
forma autónoma instalaciones eléctricas en general.
En segundo lugar, ya refiriéndose al cargo
propuesto, tal y como lo ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, la
regla general es que para el ejercicio de profesión y oficio el legislador no
puede imponer límites irrazonables ni desproporcionados y que la exigencia
de títulos de idoneidad procede de manera excepcional para mitigar el riesgo
social que entraña el ejercicio de determinada profesión:
"{...) la justificación que
habilita la intervención del legislador para regular el ejercicio de una
profesión u oficio es el criterio de necesidad, específicamente, el de proteger
a la comunidad de los riesgos que conlleva la práctica de determinada actividad[6]. Sin embargo, dicha
potestad no puede ser ejercida de manera ilimitada, esto es, no puede conllevar
(i) la imposición de requisitos irrazonables o desproporcionados; (ii) la
afectación del núcleo esencial del derecho. Por ejemplo, si la persona acredita conocimientos y aptitudes en un
determinado campo, tiene derecho a ejercer su profesión u oficio en condiciones
de igualdad frente a otros profesionales para acceder a un cargo;
(iii) la imposición de barreras para su desarrollo; y/o (iv) exigencias que no
sean absolutamente necesarias para proteger los derechos de las personas en
quienes recaería el riesgo derivado del ejercicio de la actividad"[7]
De lo anterior,  se evidencia que esta
Corporación ha determinado que no tiene fundamento constitucional circunscribir
la realización de una actividad de manera exclusiva en un profesional cuando se
encuentra acreditado que existen otros profesionales idóneos para su práctica.
Además, ha sostenido que estas exclusiones impiden a profesionales competentes
en su área el ejercicio de la actividad libremente elegida, lo cual rompe la
conexidad que debe existir entre la facultad reguladora que tiene el legislador
y la necesidad de proteger a la comunidad de los riesgos que implica su
ejercicio. En contraste, ha afirmado, esto puede introducir tratamientos
privilegiados a cierto grupo de profesionales o técnicos que se encuentran proscritos
por la Constitución”[8]
A mi parecer, y siguiendo lo señalado por esta
Corporación, para garantizar el interés general y minimizar los riesgos
sociales causados con ocasión de la manipulación de redes eléctricas, en el caso
concreto, resulta claro que el Legislador no habilitó a los técnicos
electricistas para realizar instalaciones eléctricas sin ninguna restricción,
sino que limitó esta actividad a la "proyección y diseño de redes eléctricas a
nivel medio" y de acuerdo a la clase de su matrícula profesional y
competencia laboral certificada por el SENA.
Cabe anotar que, por un lado, la matrícula
profesional que acredita a un técnico electricista para diseñar y proyectar
redes eléctricas a nivel medio, entre otras, es emitida por el Consejo Nacional
de Técnicos Electricistas (CONTE); y por otro lado, no hay que dejar de lado
que el CONTE explicó en el trámite del presente proceso que existen siete tipos
de distintos de matrículas profesionales, cada una de las cuales
conlleva la posibilidad de ejercer distintas actividades de acuerdo con la
categoría de la misma, facultándose entre otras actividades, la de ser
auxiliar de ingeniero eléctrico.
Sumado a lo ya indicado, como lo manifestó el
presidente del CONTE de acuerdo con el oficio 09163 de 1994 del Ministerio de
Transporte, y con la Clasificación Internacional Uniforme de
Ocupaciones CIUO-88 de la Organización Internacional del Trabajo,
los electrotécnicos y los técnicos en electrónica y telecomunicaciones están
facultados para "proyectar y preparar planos de instalaciones y
circuitos eléctricos de conformidad con las especificaciones
establecidas".
Además, el representante de la mencionada
entidad puso de presente que en el oficio 5.1- 0420 de 1992 el Ministerio de
Educación Nacional estableció que los electrotécnicos están facultados
para "hacer
proyectos, cálculos y especificaciones a nivel medio" de acuerdo con su
capacitación, sin que esto signifique que se esté usurpando el campo de acción
de los ingenieros electricistas; también, que en el oficio MME CREG - 02833 de
1999 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) consta que los
técnicos electricistas matriculados pueden realizar diseños para instalaciones
de nivel medio.
¡
Adicional a lo
anterior, mediante la Resolución 90708 de 2013 del Ministerio de Minas y
Energía, por medio de la cual se expide el Reglamento Técnico de Instalaciones
Eléctricas (RETIE), se estableció que, de conformidad con las Leyes 19 de 1990
y 1264 de 2008, los técnicos electricistas están autorizados para construir,
ampliar y remodelar toda instalación eléctrica, dentro del alcance que
establezca su matrícula profesional.
I
Por estas razones, considero que la exclusión
del ejercicio de la comentada función a los técnicos electricistas, que se
encuentran en capacidad de realizar este tipo de instalaciones y que cuentan
con la clase de matrícula profesional requerida y la certificación de
competencia laboral emitida por el SENA, constituye un acto discriminatorio que no tiene sustento
constitucional.
Por otra parte, el fallo adoptado por la Sala
Plena expone que los técnicos electricistas tienen la posibilidad de obtener su
matrícula, sin tener la necesidad de haber recibido la formación académica
indispensable para el desarrollo de las actividades analizadas, siendo
suficiente la acreditar el ejercicio de la actividad con reconocida idoneidad y
la ética correspondiente por determinado periodo de tiempo,
De la anterior premisa, se obtiene por la Sala
que no es posible afirmar que los técnicos electricistas deben tener formación
académica para ejercer su profesión, de manera que puede haber técnicos
electricistas empíricos en cualquiera de las categorías legalmente enunciadas,
concluyendo así que la matricula profesional no prevé una garantía de formación
académica adecuada y suficiente para cubrir el riesgo social asociado con la
proyección y diseño de instalaciones eléctricas de nivel medio.
Respecto de lo anterior, primero se debe
anotar que, de acuerdo a la sentencia, la certificación expedida por el SENA
refrenda la capacidad laboral y no los conocimientos académicos requeridos para
la proyección y diseño de instalaciones eléctricas de nivel medio, sin
referirse por lo menos, a cuáles son los requisitos para que el SENA emita
dicha certificación, omitiendo que uno de los intervinientes aduce que la
mencionada certificación laboral no puede adquirirse si sólo se acreditan "medios empíricos
" para tal fin.
Por otro lado, a pesar de que algunos técnicos
electricistas que obtienen su matrícula, no acreditan formación académica en
instituciones certificadas por el ICFES, el Legislador en esos eventos exigió
títulos de idoneidad para dar fe de la obtención del conocimiento requerido en
los casos observados, teniendo presente que todos las personas que
obtengan la matrícula profesional de técnicos electricistas con base en lo
señalado en el literal b) del artículo 3 de la Ley 19 de 1990, no están
habilitados automáticamente para proyectar y diseñar redes eléctricas a nivel
medio.
No sobra advertir que los técnicos
electricistas que incumplan sus deberes están sometidos a las sanciones
establecidas en el Código de Ética de los Técnicos Electricistas.
Por último, el pronunciamiento del que me
aparto, centra su argumentación en los técnicos electricistas que adquirieron
la matricula profesional sin acudir a las instituciones autorizadas por el
Ministerio de Educación o el ICFES, para declarar la inexequibilidad de la
norma, sin tener en cuenta a quienes sí acreditan dicha formación académica,
limitando también a estos últimos el desarrollo de las funciones en comento, lo
cual se concreta de nuevo en un acto discriminatorio.
De acuerdo con lo mencionado, la sentencia omite
abordar la situación de aquellos técnicos electricistas que poseen la formación
académica requerida para realizar la proyección y diseño de instalaciones
eléctricas de nivel medio, sin una razonable justificación, limitándose así,
sus derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad y a la libre
escogencia de la profesión u oficio.
Por las razones
anteriores, respetuosamente considero que la decisión adoptada
vulnera el derecho a la libertad de ejercer profesión y oficio y el derecho al
libre desarrollo de la personalidad, y me veo obligado a salvar el voto respecto del
presente asunto.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] Ver, entre otros, auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001
y C-568 de 2004, (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), y C-980
de 2005, (M. P. Rodrigo
Escobar Gil).
[2] Beck, Ulrich. 2006. La Sociedad del Riesgo:
hacia una nueva modernidad. Ed. Paidós Ibérica.
[3] Beck, Ulrich, Anthony Giddens y Scott Lash, 2008. Modernización
Reflexiva: política,
tradición y estética en el orden social moderno.
Alianza Ed.
[4] En relación con la autoría de
descubrimientos en cálculo infinitesimal, ver: Hall, Alfred Rupert. 1980. Philosophers
at War: the Quarrel between Leibnitz and Newton. Cambridge University
Press.
[5] Un caso ligeramente distinto es el
planteado en la Sentencia C-964/99 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
En éste se demandó la fijación de una cuantía mínima a los actos que requieren
certificación de contadores públicos, entre otras, por considerar que el
legislador estaba discriminando al no exigir certificaciones frente a actos de
cuantías por debajo de los montos fijados en la ley. Sin embargo, la Corte fue
clara que la fijación de cuantías no restringía la libertad para ejercer
profesión u oficio, pues laley no estaba prohibiendo la expedición de
certificados en actos inferiores a la cuantía mínima legal, sólo establecía que
no eran necesarios.
[6] Corte Constitucional, sentencia C-038 de 2003, M.P. Jaime
Araújo Rentería
[7] Corte Constitucional, sentencia C-942 de 2009. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[8] Ibídem.