T-147-20
Sentencia
T-147/20
Referencia: Expediente
T-7.372.401
Acción de tutela interpuesta
por el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) contra el Juzgado Primero
Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Tribunal Administrativo del
Chocó.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de 2020
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los Magistrados
Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y especialmente de
las atribuidas por el artículo 7º del decreto 2591 de 1991, ha proferido el
siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1. El 24
de agosto de 2018, Manuel Humberto Moreno Incel, actuando en su calidad de
Director Regional Chocó del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en
adelante “ICBF”), interpuso acción de tutela contra el Juzgado Primero
Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- y el Tribunal Administrativo
del Chocó, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la
entidad al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Solicitó
que se dejen sin efecto las sentencias proferidas por estos juzgados dentro del
proceso con radicado No. 270013333001201600345-00 (en adelante “Proceso
2016-345”) y se ordenen las medidas para la reparación de los daños ocasionados
a la entidad.
B.
HECHOS RELEVANTES
2.
El
30 de junio de 2016, el Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes con
Funciones de Control de Garantías de Quibdó –Chocó- impuso medida de
internamiento preventivo al menor de edad Juan Andrés Palacios Asprilla, de 15 años,
dentro del proceso penal radicado 270016008829201600099, poniéndolo a
disposición del Centro Transitorio para Adolescentes del ICBF en la ciudad de
Quibdó –Chocó-[1].
3. Ese
mismo día, estando a disposición del ICBF, fue encontrado sin vida el cuerpo
del menor Juan Andrés Palacios Asprilla, siendo la causa de su muerte “homicidio
por sofocación de vía aérea superior por asfixia mecánica (estrangulamiento)”,
según consta en el protocolo de necropsia realizado por el Instituto de
Medicina Legal[2].
4. El 5
de octubre de 2016 un grupo de 86 personas, dentro de las que se encontraban el
padre, la compañera permanente, hermanos biológicos, hermanos de crianza, tíos,
sobrinos, primos y amigos de la víctima, presentaron acción de reparación
directa contra el ICBF, solicitando la reparación por los daños morales
originados de la muerte del menor[3].
5. Mediante
sentencia 195 del 4 de diciembre de 2017, el Juzgado Primero Administrativo
Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- declaró administrativa y patrimonialmente
responsable al ICBF. Según la decisión judicial, la muerte del adolescente Juan
Andrés Palacios Asprilla constituye una “grave violación a los derechos
humanos”, por tratarse de un menor de edad que goza de especial protección
no sólo en el marco legal y constitucional colombiano, sino también teniendo en
cuenta los estándares internacionales. En esa medida, dada la gravedad de los
hechos, el juez administrativo ordenó la máxima indemnización por concepto de
daño moral a 54 demandantes, para un total equivalente a 6.390 smlmv, lo cual
ascendió a la suma de seis mil doscientos ochenta y cuatro millones doscientos
ochenta mil trescientos dieciséis pesos y cero centavos ($6.284.280.316,oo)[4].
6. Como
medida de justicia restaurativa, dispuso la celebración de una ceremonia
pública con varias autoridades estatales, con el fin de ofrecer disculpas por
la muerte del adolescente, así como difundir la ceremonia por medios impresos y
de radiodifusión con amplia circulación en la región. Como medida de no
repetición, ordenó registrar el acto de excusas en la página web del ICBF con
un titular adecuado. Además, ordenó ubicar en el Centro de Atención
Especializada (CAE) un mural y/o placa notoriamente visible al pública en honor
al adolescente fallecido. Por último, determinó que el nuevo CAE deberá llevar
el nombre de Juan Andrés Palacios Asprilla[5].
7. El
ICBF y el Ministerio Público presentaron recurso de apelación contra la
sentencia de primera instancia por indebida valoración de los testimonios y
tasación de perjuicios[6].
8. La
Procuraduría 77 Judicial I Administrativa de Quibdó consideró que: (i) los
testigos no ofrecen credibilidad ni certeza sobre los lazos afectivos entre la
víctima directa y los tíos, sobrinos, primos y presuntos amigos; y (ii) la
indemnización por concepto de perjuicios morales reconocida a favor de los
demandantes que tienen derecho fue exorbitante, en violación de la sentencia de
unificación del 28 de agosto de 2014[7].
9. El
ICBF, por su parte, consideró que el reconocimiento de cercanía afectiva con la
víctima a quienes fueron se encontraban en el tercer, cuarto y quinto nivel,
estuvo desprovisto de prueba dentro del proceso, pues el despacho tomó esta
decisión con base en testimonios contradictorios, “que incluso rayaron en
falsedad testimonial; plagados de dudas e inconsistencias”[8].
10. Mediante
sentencia del 12 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo del Chocó
confirmó la decisión de primera instancia y ordenó la condena en costas a la
parte demandada por un monto equivalente al 5% de las pretensiones reconocidas
en la sentencia.
11. Teniendo
en cuenta lo anterior, el 24 de agosto de 2018 el Director de la Regional Chocó
del ICBF instauró acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo
Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- y el Tribunal Administrativo del Chocó por
las decisiones proferidas dentro del Proceso 2016-345[9].
12. Como
fundamento de la acción, el demandante consideró que los accionados: (i)
incurrieron en defecto fáctico por inadecuada valoración probatoria,
concretamente al fundamentar las condenas a favor de las personas reconocidas
dentro del tercer, cuarto y quinto nivel de afectación, pues, a su juicio, se
basaron en testimonios contradictorios y débiles catalogados de esta forma por
el ICBF desde la etapa de alegatos de conclusión dentro del proceso ordinario[10]; y (ii) incurrieron en
desconocimiento del precedente jurisprudencial, por cuanto la liquidación de
perjuicios es abiertamente contraria a los parámetros fijados por la Sección
Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto
de 2014, Exp. 26.251[11].
13. Adicionalmente,
en el escrito de tutela se solicitó la medida provisional de suspensión de los
efectos jurídicos y cumplimiento de la sentencia proferida el 4 de diciembre de
2017 por el Juzgado Administrativo de Quibdó –Chocó- y confirmada el 12 de
marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Chocó dentro del Proceso
2016-345[12].
C. RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS
14. Mediante
auto del 12 de octubre de 2018, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado admitió la demanda y negó la medida
provisional solicitada. Notificó de la demanda (i) a los accionados; (ii) a la
Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial y al señor Wilber Campaz
Palacios (padre de Juan Andrés Palacios Asprilla), como terceros interesados en
la causa; y (iii) a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso.
Por último, ofició al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de
Quibdó –Chocó- para que, en calidad de préstamo, allegara el expediente del Proceso
2016-345, y resolvió suspender los términos de la acción de tutela hasta que se
allegara el expediente solicitado[13].
15. A
través de escrito enviado el 22 de octubre de 2018, el señor Edgar Mosquera
Gómez, obrando en calidad de apoderado especial de los demandantes y terceros
interesados dentro del proceso de reparación directa incoado contra el ICBF,
solicitó denegar la acción de tutela[14].
16. Mediante
escrito enviado en la misma fecha, Luz Amira Asprilla Valois (madre de Juan
Andrés Palacios Asprilla), obrando en calidad de víctima del proceso de
reparación directa incoado contra el ICBF, solicitó negar la acción de tutela.
Manifestó ser desplazada por la violencia y puso de presente que el ICBF no le
había dado acompañamiento alguno tras la muerte de su hijo[15].
17. Por
medio de escrito enviado el 24 de octubre de 2018, Ariosto Castro Perea,
magistrado del Despacho 002 del Tribunal Administrativo del Chocó, se pronunció
frente a la demanda. Solicitó rechazar la acción de tutela al considerar que
(i) pretende revivir un debate sobre las pruebas; (ii) no cumple con el
requisito de inmediatez, puesto que la demanda fue instaurada 7 meses después
de proferida la sentencia de segunda instancia; y (iii) no se evidencia que el ICBF
haya agotado los mecanismos ordinarios y extraordinarios como lo son el recurso
de revisión y unificación de jurisprudencia[16].
18. Mediante
escrito enviado el 23 de octubre de 2018, Yeferson Romaña Tello, Juez Primero
Administrativo Oral del Circuito de Quibdó -Chocó- dio contestación a la acción
de tutela. Manifestó que los argumentos esgrimidos por el ICBF en esta ocasión
son los mismos que fueron planteados en el recurso de apelación contra la
sentencia de primera instancia, así como en la audiencia de alegaciones y
juzgamiento. Asimismo, destacó que, antes de acudir a la acción de tutela, el
ICBF debió haber agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el
ordenamiento jurídico ofrece. En especial, señaló que, si lo que se pretendía
era alegar irregularidades en la expedición de la sentencia, debió haberse
acudido al recurso de revisión; mientras que si lo que se alega es la
inaplicación de una sentencia de unificación, debió haberse interpuesto el
recurso de unificación de jurisprudencia. Teniendo en cuenta lo anterior,
solicitó el rechazo de la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de
procedencia que exige la misma[17].
19. Por
medio de escrito presentado el 30 de enero de 2019, Mónica Alexandra Cruz
Omaña, en su calidad de Jefe Encargada de la Oficina Asesora Jurídica del ICBF,
intervino dentro del proceso precisando el alcance de la acción de tutela
instaurada por la Regional Chocó del ICBF y solicitando ante la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado nuevamente la
medida de suspensión provisional del cumplimiento de las sentencias proferidas
dentro del Proceso
2016-345[18].
D.
DECISIONES JUDICIALES
EN EL TRÁMITE DE TUTELA
Sentencia
proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
20. Mediante
sentencia proferida el 12 de febrero de 2019, la Sección Cuarta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado negó las pretensiones de la
acción de tutela. Consideró que el juez de segunda instancia dio aplicación a
los principios de la sana crítica y libre apreciación de la prueba en la
valoración de los testimonios allegados, sin que existiera vulneración al
debido proceso. En relación con el desconocimiento del precedente, si bien
reconoció que existe una línea consolidada acerca de la tasación de los
perjuicios morales basada en un tope de 100 smlmv como regla general, no
encontró reparos en que las autoridades judiciales aplicaran la excepción
contenida en el precedente jurisprudencial, en virtud de la condición de
garante del ICBF con relación a los niños, niñas y adolescentes[19].
Impugnación
21. La
decisión fue impugnada por Mónica Alexandra Cruz Omaña, en su calidad de Jefe
Encargada de la Oficina Asesora Jurídica del ICBF, mediante escrito presentado
el 21 de febrero de 2019. De manera particular, reiteró y profundizó en los
argumentos por los que se debe considerar que en el caso objeto de análisis
tanto el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó – Chocó-
como el Tribunal Administrativo del Chocó desconocieron el precedente fijado
por el Consejo de Estado de manera caprichosa y arbitraria. De igual manera,
insistió en la configuración de un defecto fáctico por indebida valoración
probatoria.  Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia proferida en
primera instancia por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado[20].
22. Por
su parte, Edgar Mosquera Gómez, apoderado de los demandantes dentro del Proceso
de Reparación Directa, solicitó mantener la decisión adoptada en primera
instancia, por medio de escrito enviado el 18 de marzo de 2019[21].
Sentencia
proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado
23. Mediante
sentencia proferida el 28 de marzo de 2019, la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ordenó modificar la sentencia
de primera instancia para declarar improcedente la acción de tutela en relación
con el desconocimiento del precedente, por no cumplir con el requisito de
subsidiariedad. En esa medida, consideró que en el presente caso era
procedente, tanto por cuantía como por el asunto de fondo, la interposición del
recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el Consejo de
Estado, por lo que mal podría obtenerse una declaratoria de desconocimiento del
precedente por la vía de la acción de tutela. Asimismo, resolvió negar la
pretensión respecto del defecto fáctico alegado por el accionante tras
considerar que la parte actora no sustentó en debida forma en qué radicó el
defecto alegado, por lo que no lo es posible al juez de tutela reabrir un
debate de instancia que comprometería la autonomía del juez natural[22].
E.
ACTUACIONES ADELANTADAS
ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
24. Mediante
escrito presentado el 7 de junio de 2019, Mónica Alexandra Cruz Omaña, en su
calidad de Jefe Encargada de la Oficina Asesora Jurídica del ICBF, solicitó a
la Corte Constitucional la selección del presente caso para su revisión por
parte de este tribunal[23].
25. Por
medio de auto del 14 de junio de 2019, la Sala de Selección de Tutelas Número
Seis de la Corte Constitucional dispuso la selección para revisión del
expediente T-7.372.401, correspondiéndole esta labor al Magistrado Alejandro
Linares Cantillo[24].
26. Mediante
escrito recibido en Secretaría General de esta Corte el 15 de julio de 2019,
Mónica Alexandra Cruz Omaña, en su calidad de Jefe Encargada de la Oficina
Asesora Jurídica del ICBF, presentó solicitud de medida provisional de
suspensión del pago de la sentencia de reparación directa dictada por el
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó-, la cual
viene siendo ejecutada según auto interlocutorio No. 1034 del 29 de abril de
2019, dictada por el mismo despacho judicial[25].
27. De
manera particular, puso de presente que a dicha fecha se habían pagado cuatro
mil un millones, setenta y cinco mil, trescientos noventa y cuatro pesos
($4.001.075.394), quedando pendiente por pagar la suma de dos mil doscientos
ochenta y tres millones, doscientos cuatro mil novecientos veintidós pesos
($2.283.204.922). Consideró que se cumplen los requisitos fijados por esta
Corte para que procedan las medidas provisionales, por cuanto: (i) la
protección del derecho fundamental al debido proceso del ICBF tiene vocación de
aparente viabilidad; (ii) existe riesgo probable de que la solicitud de
protección se vea afectada por el tiempo transcurrido durante el de revisión,
por cuanto la entidad se vería obligada a desembolsar la suma faltante,
haciendo ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor; y (iii) la medida
provisional solicitada no genera un daño desproporcionado a los demandantes
favorecidos en el proceso de reparación directa incoado contra el ICBF por
cuanto, en efecto, ya han recibido gran parte del dinero dictado a su favor. En
esa medida, planteó su solicitud de medida provisional, con el fin de proteger
el patrimonio público y el interés general.
28. Mediante
auto 396 del 18 de julio de 2019, la Sala Cuarta de Revisión de esta Corte
resolvió:
“Primero.
CONCEDER la solicitud de medida provisional invocada por Mónica
Alexandra Cruz Omaña, en su calidad de Jefe Encargada de la Oficina Asesora
Jurídica del ICBF, consistente en suspender el cumplimiento y pago de la
sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de
Quibdó –Chocó- el cuatro (4) de diciembre de 2017, dentro del proceso
de reparación directa con radicado No. 270013333001201600345-00.
Segundo.
ORDENAR al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito
de Quibdó –Chocó- que, de inmediato y hasta tanto la Corte Constitucional
profiera sentencia o disponga lo contrario, suspenda cualquier cobro bajo el
proceso ejecutivo iniciado contra el ICBF, con ocasión de la sentencia
proferida por ese mismo Juzgado dentro del proceso de reparación directa con radicado
No. 270013333001201600345-00”[26].
29. Por
medio de oficio suscrito por Cindy Lorena Chaverra Díaz, Secretaria del Juzgado
Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, recibido en Secretaría
General de esta Corte el 24 de julio de 2019, se adjuntó copia del auto
interlocutorio No. 1919, proferido el 23 de julio de 2019 por el Juzgado
Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, en donde se resolvió:
“UNICO:
Obedézcase y cúmplase lo resuelto por la Corte Constitucional en Auto No. 396
del 18 de julio de 2019, tal como se indicó con los considerandos de esta
providencia.
SEGUNDO: En
consecuencia, suspéndase el trámite de este proceso ejecutivo, hasta cuando la
Corte Constitucional adopte una decisión de fondo”[27].
30. Mediante
escrito recibido en Secretaría General de esta Corte el 31 de julio de 2019,
Edgar Mosquera Gómez, apoderado de los demandantes en el Proceso de Reparación
Directa, solicitó mantener la decisión adoptada por la Sección Quinta del
Consejo de Estado el 28 de marzo de 2019 y declarar la improcedencia de la
presente acción de tutela. Dicha solicitud fue reiterada por el mismo señor
Mosquera Gómez a través de oficio recibido en Secretaría General de esta Corte
el 2 de agosto de 2019[28].
31. Por
medio de oficio recibido en Secretaría General de esta Corte el 2 de agosto de
2019, José Urbano Rentería Valoy, en su calidad de demandante dentro de la
acción de reparación directa y hermano del menor de edad fallecido Juan Andrés
Palacios Asprilla, se manifestó en contra de la acción de tutela interpuesta
por el ICBF, considerando que se trata de una estrategia malintencionada, dado
que la entidad pudo intervenir en todo el proceso y es consciente de que no se
le vulneró derecho fundamental alguno[29].
32. Mediante auto
proferido el 9 de agosto de 2019, el magistrado sustanciador le solicitó al
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- que
remitiera en calidad de préstamo el expediente del Proceso 2016-345. Asimismo, le
solicitó al tribunal Administrativo del Chocó que remitiera copia de la
sentencia de segunda instancia proferida el 12 de marzo de 2018 dentro del
proceso de reparación directa con el radicado antes mencionado[30].
33. Por medio de
oficio suscrito por Cindy Lorena Chaverra Díaz, Secretaria del Juzgado Primero
Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, recibido en Secretaría General de
esta Corte el 21 de agosto de 2019, se remitió en calidad de préstamo el
expediente del Proceso 2016-345[31].
34. Por
medio de oficio radicado en la Secretaría General de esta Corte el 23 de agosto
de 2019, Paula Robledo Silva, Delegada para los Asuntos Constitucionales y
Legales de la Defensoría del Pueblo solicitó autorizar copia simple del
expediente[32].
35. Mediante
auto del 28 de agosto de 2019, el magistrado sustanciador resolvió poner a
disposición el expediente de la referencia a Paula Robledo Silva, Delegada para
los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo o a quien
esta delegara, para que se expidieran las copias solicitadas, a cargo de la
peticionaria[33].
36. Por medio de
oficio radicado en la Secretaría General de esta Corte el 29 de agosto de 2019,
la Jefa Encargada de la Oficina Asesora Jurídica del ICBF solicitó que se
pusiera a disposición de las partes y los terceros interesados las pruebas
allegadas al expediente, por el término de 1 día, tal y como fue ordenado por
el auto del 9 de agosto del presente año[34].
37. Mediante escrito
recibido en Secretaría General de esta Corte el 5 de septiembre de 2019, Edgar
Mosquera Gómez solicitó que se le diera traslado de las pruebas allegadas al
expediente. Asimismo, teniendo en cuenta que vive en el departamento del Chocó,
solicitó que se le enviara al correo el traslado de las pruebas[35].
38. Por medio de
escrito entregado en la Secretaría General de esta Corte el 18 de septiembre de
2019, César Augusto Becerra Méndez, Director de Defensa Jurídica Nacional de la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) intervino con el fin de
coadyuvar a la parte accionante en el presente proceso. Señaló que la ANDJE
está habilitada por la ley para intervenir en este caso, teniendo en cuenta que
están en juego los intereses litigiosos de la Nación desde el punto de vista orgánico,
al ser el accionante el ICBF. Asimismo, consideró que, desde un criterio
material, podrían verse afectados los derechos fundamentales de la entidad
accionante, al haberse valorado inadecuadamente el material probatorio,
anteponiéndose las íntimas convicciones de los operadores judiciales sobre la
realidad probatoria[36].
39. La ANDJE consideró
que no surge duda sobre el cumplimiento del requisito de procedibilidad de
tutela contra providencias judiciales en lo que se refiere al defecto fáctico
alegado por la entidad accionante, pues frente a este no resultaba necesario
agotar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En relación
con el fondo del asuntó, destacó que hubo una ausencia de valoración
probatoria, pues la misma solo se dio en apariencia, especialmente en cuanto a
los presuntos daños morales sufridos por algunos miembros del grupo de
demandantes. En esa medida, puso de presente que las sentencias atacadas
incurrieron en un defecto fáctico por cuanto (i) existió apariencia de demostración
probatoria del daño respecto de los familiares en tercer y cuarto grado de
consanguinidad y respecto de los amigos de la víctima; (ii) se presentó una
omisión de valoración probatoria o valoración aparente; y (iii) se incurrió en
una indebida valoración probatoria. Como consecuencia de lo anterior, solicitó
tutelar los derechos fundamentales del ICBF y ordenar la adopción de las
medidas necesarias para proteger y remediar la vulneración de los derechos
fundamentales.
40. Mediante escrito
aportado en la Secretaría General de esta Corte el 24 de septiembre de 2019, la
apoderada del ICBF reiteró la solicitud de procedencia de la acción de tutela.
Asimismo, señaló que en las decisiones atacadas se incurrió en los siguientes
defectos: (i) desconocimiento del precedente, al condenar por 3.6 veces de más
sobre el valor máximo sentado por el Consejo de Estado en materia de reparación
por daño moral; (ii) decisión sin motivación, al no explicar de forma diáfana,
juiciosa y debidamente sustentada la existencia de una grave violación a los
derechos humanos que justificara superar los topes máximos de indemnización por
perjuicios morales; (iii) defecto fáctico, en tanto el apoyo probatorio del
juzgado se aparta de las reglas de la sana crítica y los principios probatorios,
que no sustentan las conclusiones fácticas y jurídicas a las que arriba la
sentencia; y (iv) violación  directa de la Constitución, que se configura
cuando los jueces administrativos ordenaron una indemnización exorbitante por
perjuicios morales sin el debido sustento fáctico y jurídico, lo cual genera
una grave afectación al patrimonio público[37].
41. Por medio de
oficio recibido en Secretaría General de esta Corte el 26 de septiembre de
2019, Diego Felipe Younes Medina, Procurador Auxiliar de Asuntos
Constitucionales, solicito que se autorizara a Jorge Castro, asesor de la
Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa, a revisar el
expediente de la referencia[38].
42. Mediante auto de
la misma fecha, la Sala Cuarta de Revisión resolvió:
“PRIMERO-.
En cumplimiento del artículo 64 del Reglamento de la Corte Constitucional, se
ordena por conducto de la Secretaria General de esta Corporación PONER a
disposición de las partes o de los terceros con interés, todas las pruebas
recibidas en sede de revisión en virtud de los dispuesto en el auto proferido
el nueve (9) de agosto de 2019, para que se pronuncien sobre las mismas en un
término de tres (3) días hábiles a partir de la notificación del presente auto.
SEGUNDO-.
De conformidad con lo establecido en el artículo 64 del Reglamento de la Corte
Constitucional, SUSPENDER los términos del presente proceso por un
periodo de tres (3) meses, contado a partir de la fecha del presente auto”[39].
43. Por medio de
escrito recibido en la Secretaria General de esta Corte 2 de octubre de 2019,
el señor Edgar Mosquera Gómez solicitó el préstamo del expediente para copias,
al igual que autorizó a la señora Alba Rosalía Mosquera Daza para recibir las
copias del mismo[40].
44. Mediante oficio
recibido en la Secretaria General de esta Corte el 3 de octubre de 2019, Edgar
Leonardo Bojacá Castro, Jefe de la Oficina Jurídica del ICBF, señaló lo
siguiente respecto del expediente en préstamo en la Corte Constitucional: (i)
está incompleto, como quiera que en la numeración del cuaderno principal pasa
del folio 348 al folio 376, haciendo falta 32 folios; y (ii) a folio 438 del
cuaderno principal está la certificación del Juzgado Primero Administrativo
Oral del Circuito de Quibdó, en la cual menciona que entregó las pruebas de las
audiencias celebradas en el proceso de reparación directa en 2 CD, a pesar de
lo cual el expediente sólo contiene 1 DVD con las pruebas de la audiencia
celebrada el 8 de mayo de 2017, haciendo falta la audiencia del 21 de julio de
2017[41].
45. Mediante oficio
recibido en la Secretaria General de esta Corte el 27 de enero de 2020, Paula
Robledo Silva, Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la
Defensoría del Pueblo, solicitó acceder a las pretensiones de la demanda y
ordenar al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó que
expidiera una nueva sentencia con observancia del deber de motivación
suficiente. De manera precisa, advirtió la presencia de vacíos en la motivación
utilizada por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y
el Tribunal Administrativo del Chocó al momento de establecer (i) la real
existencia de un perjuicio moral respecto de la totalidad de los demandantes a
quienes se les concedió una indemnización por tal concepto; y (ii) las razones
que justificaron la cuantificación de la indemnización concedida a cada uno de
los accionantes dentro de la demanda de reparación directa adelantada[42].
Levantamiento
de la suspensión de términos judiciales
46. En cumplimiento de las medidas adoptadas por el Gobierno
Nacional y por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdos
PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526 y
comunicado del 11 de abril de 2020, adoptados con ocasión de la emergencia
sanitaria ocasionada por la pandemia que afectaba a Colombia, los términos
fueron suspendidos en el asunto de la referencia, entre el 16 de marzo y el 27
de abril de 2020. De igual manera, el artículo 1 del Decreto 469 de 2020
dispuso que la Sala Plena de la Corte Constitucional podrá levantar la
suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la
Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones
constitucionales. Igualmente, por tratarse de vacancia judicial en semana
santa, durante los días 4 a 12 de abril de 2020, los términos judiciales
tampoco corrieron.
47. En seguimiento a lo dispuesto en el Auto 121 proferido por
la Sala Plena el 16 de abril de 2020, en este caso, la Sala de Revisión dispone
el levantamiento de la suspensión de términos referida en el numeral anterior,
en la medida que, existe la posibilidad material de que el asunto puede ser
tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales de
aislamiento preventivo obligatorio, sin que ello implique la imposición de
cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades concernidas.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
48. Esta Sala de Revisión es competente para conocer de esta
acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241
numeral 9º de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991, así como en virtud del auto del 14 de junio de 2019, expedido por la
Sala de Selección de Tutelas Número Seis de esta Corte, que decidió someter a
revisión la decisión adoptada por los jueces de instancia.
B.
CUESTIONES PREVIAS –
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA LAS SENTENCIAS PROFERIDAS POR EL JUZGADO
PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ –CHOCÓ- Y EL TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ
49. En virtud de lo dispuesto en el
artículo 86 de la Constitución Política, los artículos concordantes del Decreto
2591 de 1991 y la reiterada jurisprudencia constitucional sobre la materia[43], la acción de
tutela tiene un carácter residual y subsidiario. Por lo anterior, solo procede
como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el presunto afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial; o (ii) cuando existiendo ese
medio carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna
e integral los derechos fundamentales, a la luz de las circunstancias del caso
concreto. Además, procederá como mecanismo transitorio cuando se
interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable en un
derecho fundamental[44]. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, el accionante
deberá ejercer dicha acción en un término máximo de 4 meses a partir del fallo
de tutela y la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión
definitiva por parte del juez ordinario[45].
50. La Sala advierte que el presente proceso de tutela se
dirige contra las providencias proferidas el 4 de diciembre de 2017 por el
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- y el 12 de
marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Chocó. Teniendo en cuenta que
el artículo 86 de la Constitución señala que es posible acudir a la acción de
tutela cuando quiera que sus derechos resulten vulnerados por “cualquier
autoridad pública”, la jurisprudencia de la Corte ha reconocido la
procedencia excepcional de este mecanismo contra providencias judiciales (autos
y sentencias), siempre y cuando se verifique el cumplimiento de requisitos
especiales concebidos con el fin de salvaguardar la seguridad jurídica y la
autonomía judicial.
51. En efecto, la sentencia C-590 de 2005 estableció unas
causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, las cuales deben ser acreditadas en todos los casos para que el
fondo del asunto pueda ser examinado por el juez constitucional. La sentencia
referida estableció seis (6) requisitos generales que habilitan su examen de
fondo, en casos muy excepcionales de vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales. Al mismo tiempo, encontró que resulta procedente contra un
fallo, ante el cumplimiento de por lo menos alguna de las ocho (8) situaciones
o causas especiales de procedibilidad[46].
52. En síntesis, reiterando lo dispuesto por la sentencia SU-379 de
2019, las causales generales de procedencia de las acciones de tutela
interpuestas contra providencias judiciales[47], que permiten al juez constitucional entrar
a analizar de fondo el asunto se pueden resumir en que[48]:
(i) Se cumpla con el carácter
subsidiario de la acción de tutela, a través del agotamiento de todos los
medios de defensa judicial. “En todo caso, este criterio puede
flexibilizarse ante la posible configuración de un perjuicio irremediable”[49].
(ii) La tutela se interponga en un
plazo razonable, de acuerdo con el principio de inmediatez. Si bien es cierto
que esta acción no está sometida a un término de caducidad, sí debe ser
interpuesta en un plazo prudente y proporcionado a partir del hecho generador
de la vulneración, en el caso de las providencias judiciales, desde que quedó
en firme. En razón de ello, esta corporación judicial ha considerado que “un
plazo de seis (6) meses podría resultar suficiente para declarar la tutela
improcedente y en otros eventos, un término de dos (2) años se podría
considerar razonable para ejercer la acción de tutela”[50].
(iii) Exista legitimación en la
causa, tanto por activa, como por pasiva.
(iv) La providencia judicial
controvertida no sea una sentencia de acción de tutela ni, en
principio, la que resuelva el control abstracto de constitucionalidad
por parte de la Corte Constitucional, ni la acción de nulidad por
inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado.
(v) El accionante cumpla con unas cargas
argumentativas y explicativas mínimas, al identificar los derechos
fundamentales afectados y precisar los hechos que generan la vulneración. No se
trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una
actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos
fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una
providencia judicial. En esto, resulta fundamental que el juez interprete
adecuadamente la demanda, con el fin de evitar que imprecisiones
intrascendentes sean utilizadas como argumento para declarar la improcedencia
del amparo, lo que contrariaría la esencia misma y rol constitucional de la acción
de tutela[51].
(vi) Finalmente, se concluya que el
asunto reviste de relevancia constitucional. Esto se explica en
razón de su carácter subsidiario, logrando así establecer objetivamente qué
asuntos competen al fallador del amparo, y cuáles son del conocimiento de los
jueces ordinarios, ya que el primero solamente conocerá asuntos de dimensión
constitucional; de lo contrario podría estar arrebatando competencias que no le
corresponden. A esta decisión solo podrá llegarse después de haber evaluado
juiciosamente los cinco requisitos anteriores, ya que es a raíz del correcto
entendimiento del problema jurídico, que se puede identificar la importancia
predicada a la luz de la interpretación y vigencia de la Constitución Política.
53. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que, además del
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia, se debe verificar
al menos una de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales[52].
En esa medida, como ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional,
siempre que concurra la acreditación de cada uno de los requisitos de carácter
general y, por lo menos, una de las causales específicas, es admisible la
acción de tutela como mecanismo excepcional por vulneración de derechos
fundamentales[53].
54. Por lo anterior, en el caso en concreto, previo a
plantearse el problema jurídico, la Sala Cuarta de Revisión constatará el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra las providencias atacadas.
Procedencia de la acción de
tutela – Caso concreto
55. Subsidiariedad: El artículo 86 de la
Constitución Política establece que la acción de tutela “solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable”. Teniendo en cuenta esta norma, el artículo 6 del Decreto
2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia de la tutela la existencia
de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad
de acudir a la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
56. La jurisprudencia constitucional ha entendido que el
requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue, de manera
diligente, las acciones judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando
ellas sean idóneas y efectivas para la protección de los derechos que se
consideran vulnerados o amenazados. El medio de defensa será idóneo cuando
materialmente sea apto para producir el efecto protector de los derechos
fundamentales, y es efectivo cuando está diseñado para brindar una protección
oportuna a los mismos[54].
57. Ahora bien, respecto de este requisito, es importante
anotar que la tutela resulta improcedente contra sentencias cuando es utilizada
como mecanismo alterno a los procesos judiciales ordinarios consagrados por la
ley o cuando se pretende reabrir términos procesales por no haberse interpuesto
oportunamente los recursos de ley[55].
Así, la subsidiariedad implica haber recurrido a las instancias, solicitudes y
recursos a disposición, para concluir que, aparte de la acción, ya el
accionante no cuenta con otra forma de defensa.
58. En el presente caso se observa que la entidad accionante
interpuso el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia
proferida el 4 de diciembre de 2017 por el Juzgado Primero Administrativo Oral
del Circuito de Quibdó –Chocó-, dentro del Proceso 2016-345. Esta decisión fue
confirmada mediante la sentencia proferida el 12 de marzo de 2018 por el
Tribunal Administrativo del Chocó, con lo que se evidencia que se agotaron los
medios ordinarios de defensa judicial.
59. Sumado a lo anterior, en relación con los recursos
extraordinarios, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (CPACA) establece los recursos de revisión y de unificación
de jurisprudencia.
60. En relación con el recurso extraordinario de revisión, se
observa que, si bien es cierto que de conformidad con el artículo 248 del CPACA
éste puede promoverse en contra de las sentencias dictadas por los tribunales
administrativos, dicho medio extraordinario no sería adecuado para estudiar los
defectos alegados mediante la presente acción de tutela (fáctico y
desconocimiento del precedente), ni éstos se ajustan a ninguna de las causales
de procedencia para este mecanismo, previstas en el artículo 250 del CPACA[56].
En esa medida, no se trata de un medio idóneo de defensa judicial aplicable al
presente caso.
61. Por su parte, frente al recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia se encuentra que, según el artículo 258 de la Ley
1437 de 2011, “habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una
sentencia de unificación del Consejo de Estado”.
62. De conformidad con lo establecido por el artículo 256 del
CPACA, éste tiene como fin “asegurar la unidad de la interpretación del
derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de
los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida”.
Además, cuando sea del caso, el mismo artículo señala que servirá para “reparar
los agravios inferidos a tales sujetos procesales”. En esta medida, como lo
ha señalado esta Corte, el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia “parte de la idea de preservar por razones de igualdad y de
seguridad jurídica, una misma regla de derecho a favor de las partes y de los
terceros, que concurren por la vía de los contencioso administrativo a la
solución de un caso con identidad de características a otro que ya fue resuelto
con anterioridad, a través de una sentencia de unificación del Consejo de
Estado”[57].
63. Según
el artículo 260 del CPACA, “se encuentran legitimados para interponer el
recurso cualquiera de las partes o de los terceros procesales que hayan
resultado agraviados por la providencia”. Asimismo, el artículo 257 del
CPACA advierte que si el fallo contrario a la sentencia de unificación es de
contenido patrimonial o económico, la cuantía de la condena o, en su defecto,
de las pretensiones de la demanda, debe ser igual o superior a ciertos montos,
según el tipo de proceso, para que el recurso de unificación de jurisprudencia
sea procedente. En el caso de los procesos de reparación directa, dicho monto
se fijó en 450 smlmv.
64. De acuerdo con lo anterior, en el asunto que se
revisa, la parte accionante, en principio, estaba legitimada para interponer el
recurso de unificación de jurisprudencia, en su calidad de parte
perjudicada por la supuesta inobservancia de la sentencia de unificación del
Consejo de Estado. De igual manera, dado que la condena superaba el monto de
450 smlmv, este recurso extraordinario resultaba procedente por concepto de
cuantía. En consecuencia, es posible concluir que, de manera general, el
recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia resultaba procedente. Al respecto, vale la pena resaltar que, como lo ha expresado la
Corte, una acción judicial es idónea cuando es
materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos
fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar una
protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados[58].
65. Sin perjuicio de esto, debe tenerse en
cuenta que, aun existiendo otros mecanismos a los
cuales puede acudir la parte demandante (como lo es el recurso extraordinario
de unificación de jurisprudencia), en este caso, este mecanismo judicial es
ineficaz, y la acción de tutela está llamada a prosperar por cuanto el recurso
no es lo suficientemente expedito para proteger el patrimonio público, ante el
grave riesgo de afectación y consumación del daño.
66. Teniendo en cuenta lo anterior, en el presente caso
se observa que la acción de tutela, no sólo buscaba garantizar el derecho al
debido proceso, sino además proteger los recursos públicos comprometidos con la
condena impuesta en el Proceso 2016-345. En esa medida, esta Sala considera que
el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, a pesar de ser
procedente, no resultaba eficaz para brindar un amparo integral, toda vez que no
está diseñado para brindar una protección oportuna en el caso concreto. Esto se
evidencia, por ejemplo, con la existencia del proceso de cobro ejecutivo
adelantado contra el ICBF, pues demuestra que, para el momento en que el
Consejo de Estado tramitara este recurso, la decisión resultaría ineficaz, en
la medida en que las sumas impuestas que se encuentran acá en discusión, ya
habrían sido desembolsadas y dificilmente podrían recuperarse.
67. En vista de lo anterior, la Sala concluye que ni el
recurso extraordinario de revisión ni el recurso extraordinario de unificación
de jurisprudencia resultaban idóneos y eficaces para la protección de los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia, presuntamente vulnerados por la configuración de los defectos
alegados en el presente caso. Por consiguiente, se considera que en la
presente acción se verifica el cumplimiento del requisito de subsidiariedad.
68. En este punto, se hace necesario señalar que la Sala no se
pronunciará sobre los demás defectos alegados en sede de revisión, por cuanto
no fueron ventilados a lo largo del proceso, ni se realizó un debate entre las
partes sobre los mismos. En consecuencia, únicamente se estudiará la posible
configuración de un defecto fáctico o de un desconocimiento del precedente, en
los términos en los que han sido desarrollados por la jurisprudencia
constitucional.
69. Inmediatez: La Sala advierte que para
la verificación de este requisito es necesario identificar el lapso trascurrido
entre la decisión acusada de incurrir en algunas de las causales específicas de
procedencia y el momento en el que, por vía de tutela, se buscó la protección
de los derechos fundamentales alegados. En el presente asunto, el fallo del
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- fue
proferido el 4 de diciembre de 2017 y, una vez apelado, fue confirmado por el
Tribunal Administrativo del Chocó mediante sentencia del 12 de marzo de 2018, decisión
que cobró ejecutoria en la misma fecha, según lo dispuesto por el artículo 302
del Código General del Proceso[59].
La demanda de tutela, por su parte, fue presentada el 24 de agosto de 2018,
esto es, dentro de los 5 meses y 12 días de proferida la decisión de segunda
instancia. En vista de lo anterior, esta Sala considera que la demanda se
presentó dentro de un término razonable, cumpliendo así con el requisito de
inmediatez.
70. Legitimación por activa: Esta Corte ha sostenido que
las personas jurídicas, aún las de derecho público, están legitimadas para
ejercer la acción de tutela debido a que son titulares de derechos
constitucionales fundamentales por dos vías: directamente como titulares de
aquellos derechos que por su naturaleza son predicables de estos sujetos de
derechos, e indirectamente cuando la vulneración puede afectar los derechos
fundamentales de las personas naturales que las integran[60].
En relación con la
representación judicial, la Corte ha considerado que la instauración de una
acción de tutela por parte de una persona jurídica debe respetar las reglas de
postulación previstas en la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, de
manera que sea impetrada por su representante legal, directamente o a través de
apoderado[61].
71. Teniendo
en cuenta lo anterior, se observa que en este caso el ICBF sí tiene
legitimación para presentar la acción de tutela bajo estudio, en cuanto los
derechos fundamentales que alega le han sido vulnerados, son el derecho al
debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Además, la entidad
se encuentra debidamente representada por la Jefe de la Oficina Jurídica, que se encuentra facultada para adelantar estas
actuaciones[62], cumpliendo así con el requisito de
legitimación por activa[63].
72. Legitimación por pasiva: La acción de tutela
se dirige contra el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó
–Chocó- y el Tribunal Administrativo del Chocó, por las decisiones adoptadas
dentro Proceso 2016-345. En esa medida, por tratarse de entidades que pertenecen
a la Rama Judicial y que prestan el servicio público de administración de
justicia, existe legitimación en la causa por pasiva[64].
73. Identificación de los hechos que
generaron la vulneración: La parte accionante
expuso con claridad la situación fáctica que, en su sentir, sustenta la
vulneración de los derechos fundamentales alegados. Así, se deja en claro que
lo que se discute es la forma de imputación y el modo en que se arribó al monto
de la indemnización por perjuicios morales, sin que en ningún momento se esté
cuestionando la responsabilidad del Estado por los hechos que motivaron la
acción de reparación directa. Asimismo, se destaca nuevamente que la
Sala se pronunciará únicamente sobre los defectos que fueron ventilados en las
instancias de tutela, esto es, el defecto fáctico y el desconocimiento del
precedente.
74. Tipo de decisión judicial que se
cuestiona mediante la tutela: La acción de
tutela que se revisa está dirigida en contra de las decisiones proferidas
dentro de un proceso de reparación directa, por lo que debe entenderse también
cumplido el último requisito general de procedencia contra providencias
judiciales.
75. Relevancia constitucional: El presente caso
reviste de relevancia constitucional, al recaer sobre los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en
especial, teniendo en cuenta la preservación del interés general y la posible
afectación al patrimonio público.
76. Teniendo en cuenta lo expuesto hasta
ahora, concluye la Corte que en la presente ocasión se cumplen los requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y
continuará con el estudio de fondo del caso.
C.
PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
De conformidad con los hechos expuestos en la Sección
I anterior de esta sentencia, le corresponde a la Sala analizar si:
77. Las sentencias proferidas el 4 de diciembre de 2017 por el
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- y el 12 de
marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Chocó, en el marco del Proceso
2016-345, incurrieron en: (i) un defecto fáctico por inadecuada
valoración probatoria; y (ii) un desconocimiento del precedente, al
realizar la liquidación de perjuicios en supuesta contradicción con los
parámetros fijados por la jurisprudencia en vigor del Consejo de Estado en
relación con la reparación del daño moral en caso de muerte por graves
violaciones a los derechos humanos.
78. Para resolver lo anterior, se procederá a analizar (i) la
caracterización del defecto fáctico; (ii) la caracterización del defecto por
desconocimiento del precedente; (iii) la forma en la que se ha determinado la
indemnización por daños morales y su tasación en la jurisprudencia del Consejo
de Estado; y (iv) se pasará a analizar el caso concreto.
D.
CARACTERIZACIÓN DEL
DEFECTO FÁCTICO. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.
79. De conformidad con lo señalado por
la sentencia C-590 de 2005, existen ocho “causales específicas de
procedibilidad” que constituyen los vicios en los que pudo incurrir
el fallador y que, de constatarse, dan lugar a que prospere la acción de tutela
como medio de amparo de derechos fundamentales. En el presente asunto, la parte
accionante alegó la presencia de dos de estos vicios: el defecto fáctico y el
desconocimiento del precedente.
80. Esta
Corte ha sido clara en resaltar que los jueces de conocimiento tienen amplias
facultades discrecionales para efectuar el análisis del material probatorio en
cada caso concreto[65]. Sin perjuicio de esto, ha señalado que tal
poder discrecional debe estar inspirado en los principios de la sana crítica,
debiendo atender los criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y
motivación, entre otros, y respetar la Constitución y la ley. De lo contrario,
la discrecionalidad sería entendida como arbitrariedad judicial, hipótesis en
la cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela
podría revocar la providencia atacada[66].
81. Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto
fáctico “surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión”[67].
En ese sentido, la Corte ha señalado que este tipo de yerro tiene relación con
la actividad probatoria desplegada por el juez, y comprende tanto el decreto y
la práctica de pruebas, como su valoración[68].
Por lo tanto, teniendo en cuenta que la función del juez de tutela no es la de
fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona[69],
la protección de la acción de tutela por defecto fáctico puede encuadrarse
cuando la actuación probatoria del juez permita identificar un error
ostensible, flagrante y manifiesto, que tenga una incidencia directa en la
decisión adoptada[70].
82. Esta corporación ha reiterado en su jurisprudencia tres
eventos en los que se configura el defecto fáctico, a saber[71]:
“(i) omisión en el decreto y la práctica de pruebas indispensables para la solución
del asunto jurídico debatido, (ii) falta de valoración de elementos probatorios
debidamente aportados al proceso que, de haberse tenido en cuenta, deberían
haber cambiado el sentido de la decisión adoptada e (iii) indebida valoración
de los elementos probatorios aportados al proceso, dándoles alcance no previsto
en la ley[72]”.
83. En el presente caso, la hipótesis alegada por la parte
accionante se enmarca en el tercer supuesto, atinente a la indebida valoración
de los elementos probatorios aportados al proceso, contraviniendo las reglas de
la sana crítica. Esto, por cuanto según el ICBF, el Juzgado Primero
Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- y el Tribunal Administrativo
del Chocó, al fundamentar las condenas a favor de los demandantes dentro del
proceso de reparación directa, se basaron en testimonios contradictorios y
débiles, catalogados de esta forma desde la etapa de alegatos de conclusión
dentro del proceso ordinario, contraviniendo las reglas de la sana crítica y
los principios probatorios.
E.
CARACTERIZACIÓN DEL
DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.
84. El defecto por desconocimiento
del precedente se fundamenta en el principio de igualdad, en virtud del cual se
tiene derecho a recibir un trato igual ante la ley y por parte de las
autoridades. Lo anterior significa que, en cumplimiento de dicho mandato, ante
casos similares deben proferirse decisiones análogas, por lo que una decisión
judicial que se aparte del precedente establecido, infringe dicha garantía
constitucional[73].
85. Esta Corte ha definido como precedente
judicial: “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso
determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos
resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al
momento de emitir un fallo”[74]. Al respecto, se han destacado
dos categorías: “(i) el precedente horizontal: referido a las providencias
judiciales emitidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o el mismo
funcionario y su fuerza vinculante atiende a los principios de buena fe,
seguridad jurídica y confianza legítima; y (ii) el precedente vertical: atiende
a las decisiones judiciales proferidas por el superior funcional jerárquico o
por el órgano de cierre encargado de unificar la jurisprudencia en su
jurisdicción, su vinculatoriedad atiende al principio de igualdad y limita la
autonomía de los jueces inferiores, a quienes les corresponde seguir la postura
de las altas cortes o los tribunales”[75].
86. La Corte ha señalado que es deber de los
jueces aplicar en situaciones similares aquellas consideraciones jurídicas “ciertas
y directamente relacionadas” que emplearon los superiores jerárquicos y de
los órganos de cierre para resolverlos, a menos que expresen razones serias y
suficientes para apartarse. De ese modo, al comprobarse una identidad de
hechos, problema jurídico y ratio, se hace necesario aplicar las reglas
determinadas por el respectivo superior jerárquico. En el supuesto que se
incumpla con este deber,
“(…) la Corte ha reiterado
recientemente que, cualquier decisión judicial que omita toda referencia al
precedente vigente y que, por lo tanto, contiene una respuesta contraria a la
que surgiría del precedente aplicable, es una decisión que, en principio, se
muestra irrazonable e incurre un arbitrariedad, porque carece de la debida
justificación o comporta el desconocimiento de normas de mayor jerarquía,
dentro de las cuales se encuentra los postulados constitucionales y las
sentencias con efectos erga omnes de la Corte Constitucional, así como la
doctrina probable adoptada por la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de
Estado en su labor de unificación de jurisprudencia constitucional”[76].
87. Sumado a esto, la Corte ha considerado
que en estos casos es necesario: (i)
determinar la existencia de un precedente o grupo de precedentes aplicables al
caso y distinguir las reglas decisionales contenidas en ellos; (ii) comprobar
que la providencia judicial debió tomar en cuenta tales precedentes, pues, de
no hacerlo, desconocería el principio de igualdad, y (iii) verificar si el juez
tuvo razones fundadas para apartarse del precedente, bien por encontrar
diferencias fácticas entre éste y el caso analizado, bien porque la decisión
debía ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica
con los principios constitucionales y más favorable a la vigencia y efectividad
de los derechos fundamentales[77].
F.
INDEMNIZACIÓN POR
DAÑOS MORALES Y SU TASACIÓN EN LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO
88.
Antes de analizar la posible configuración de
los defectos alegados en el caso concreto, esta Sala se referirá al desarrollo
que ha tenido el reconocimiento y la liquidación de los perjuicios morales en
caso de muerte, en la jurisprudencia del Consejo de Estado[78].
89. El artículo 16 de
la Ley 446 de 1998 dispone que “dentro de cualquier proceso que se surta
ante la Administración de Justicia la valoración
de daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de
reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales”.
90. Como lo ha señalado el Consejo de Estado, la
reparación integral a la que se refiere dicho artículo busca el
restablecimiento del derecho, bien o interés jurídicamente tutelado que fue
afectado por el hecho dañoso. En ese sentido, ha identificado una serie de
perjuicios, entre ellos los morales, que están compuestos “por
el dolor, la aflicción y en general los sentimientos de desesperación, congoja,
desasosiego, temor, zozobra, etc., que invaden a la víctima directa o indirecta
de un daño antijurídico, individual o colectivo”[79].
91. Mediante
sentencia del 20 de abril de 2005[80],
la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado señaló que la indemnización de perjuicios morales tiene una función
satisfactoria, mas no reparatoria de tal aflicción. En ese sentido, “los medios de prueba que para el
efecto se alleguen al proceso pueden demostrar su existencia pero no una medida
patrimonial exacta frente al dolor, por lo tanto, corresponde al juez tasar discrecionalmente la cuantía de su
reparación, teniendo en cuenta la gravedad del daño causado al demandante”.
Dicha gravedad, agregó el Consejo de Estado, “puede ser apreciada por sus
manifestaciones externas y por esto se admite para su demostración cualquier
tipo de prueba”.
92. En reiteradas
oportunidades[81]
la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado se ha referido a la presunción de aflicción para acceder a la
indemnización de perjuicios morales. Según ha dicho, las reglas o máximas de la
experiencia demuestran que, en eventos de muerte, las personas que pierden a un
ser querido sufren profundos sentimientos tristeza. Al respecto, ha señalado
que:
“En cuanto se refiere a la forma
de probar los perjuicios morales, debe advertirse que, en principio, su
reconocimiento por parte del juez se encuentra condicionado –al igual que demás
perjuicios- a la prueba de su causación, la cual debe obrar dentro del proceso.
Por esta razón, el Juez Contencioso al momento de decidir se encuentra en la
obligación de hacer explícitos los razonamientos que lo llevan a tomar dicha
decisión, en el entendido que la ausencia de tales argumentaciones conlleva una
violación al derecho fundamental al debido proceso[82].
Sin contrariar el principio que se deja visto, pero teniendo en cuenta las
particularidades subjetivas que comporta este tipo de padecimientos que
gravitan en la órbita interna de cada individuo, sin que necesariamente su
existencia se corresponda con la exteriorización de su presencia, ha entendido
esta Corporación que es posible presumirlos para el caso de los familiares
más cercanos, dada la naturaleza misma afincada en el amor, la solidaridad y el
afecto que es inherente al común de las relaciones familiares, presunción de
hombre que, desde luego, es susceptible de ser desvirtuada dentro del proceso”
(resaltado fuera del texto original)[83].
93. En vista de lo anterior,
es posible concluir que, en principio, “basta la acreditación del parentesco
para que pueda inferirse su causación a los familiares hasta el segundo grado
de consanguinidad y primero civil, esto es, respecto de los padres, hermanos
–mayores o menores-, abuelos, hijos y cónyuge o compañero(a) permanente de la
víctima principal”[84].
Sin perjuicio de esto, esta presunción no es absoluta, y si bien el juez debe
tasar estos perjuicios con base en la facultad discrecional que le es propia,
su facultad debe estar regida por el principio de la sana crítica y seguir los siguientes
parámetros: “a) la indemnización del perjuicio se hace a título de
compensación (…) mas no de restitución ni de reparación; b) la tasación debe
realizarse con aplicación del principio de equidad previsto en el artículo 16
de la Ley 446 de 1998; c) la determinación del monto se sustenta en los medios
probatorios que obran en el proceso, y relacionados con las características del
perjuicio; y d) debe estar fundamentada, cuando sea del caso, en otras
providencias para efectos de garantizar el principio de igualdad”[85].
94.
Por otra parte, debe resaltarse que, mediante sentencia del 28 de agosto de
2014[86],
la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado unificó su jurisprudencia sobre la tasación de perjuicios morales en
casos de muerte. En tal sentido, señaló que para la reparación del perjuicio
moral en caso de muerte se han diseñado cinco niveles de cercanía afectiva
entre la víctima directa y aquellos que acuden a la justicia en calidad de perjudicados
o víctimas indirectas. Asimismo, determinó que a cada uno de estos niveles le
corresponde un tope indemnizatorio y que “para los niveles 1 y 2 se
requerirá la prueba del estado civil o de la convivencia de los compañeros.
Para los niveles 3 y 4, además, se requerirá la prueba de la relación afectiva
y, finalmente, para el nivel 5 deberá ser probada la relación afectiva”[87].
Lo anterior, puede observarse en la siguiente tabla:
GRAFICO No. 1
REPARACIÓN DEL DAÑO
MORAL EN CASO DE MUERTE
NIVEL 1
NIVEL 2
NIVEL 3
NIVEL 4
NIVEL 5
Regla general en el caso de muerte
Relaciones afectivas propias de las
relaciones conyugales y paterno-filiales o, en general, los miembros de un
mismo núcleo familiar (1er grado de consanguinidad (padres e hijos) cónyuges
y compañeros permanentes)
Relación afectiva del 2º de
consanguinidad (abuelos, hermanos y nietos) o civil
Relación afectiva del 3er de
consanguinidad (bisabuelos, bisnietos, tíos y sobrinos) o civil
Relación afectiva del 4º de
consanguinidad (primos) o civil
Relaciones afectivas no familiares (terceros
damnificados)
Porcentaje
100%
50%
35%
25%
15%
Tope equivalente en salarios mínimo
100
50
35
25
15
Estándar de prueba
Prueba del estado civil o de la
convivencia de los compañeros
Prueba del estado civil
Prueba del estado civil y de la
relación afectiva
Prueba del estado civil y de la
relación afectiva
Prueba de la relación afectiva
95. Sin perjuicio de esto, señaló que:
“en casos excepcionales, como los de
graves violaciones a los derechos humanos, entre otros, podrá otorgarse una
indemnización mayor de la señalada en todos los eventos anteriores, cuando
existan circunstancias debidamente probadas de una mayor intensidad y gravedad
del daño moral, sin que en tales casos el monto total de la indemnización pueda
superar el triple de los montos indemnizatorios antes señalados. Este quantum
deberá motivarse por el juez y ser proporcional a la intensidad del daño”[88].
96. En vista de lo
anterior, se observa que si bien existen casos excepcionales en los que podría
otorgarse una indemnización mayor a la señalada en la tabla arriba expuesta
(ver supra numeral 92), esta excepción exige, además de la
configuración de situaciones particularmente gravosas como las graves
violaciones a los derechos humanos, la verificación de circunstancias
debidamente probadas de una mayor intensidad y gravedad del daño moral. Esto, a
su vez, se traduce en una exigencia reforzada para el juzgador al momento de
fundamentar la aplicación de la excepción establecida en la sentencia de unificación
del Consejo de Estado, debiendo, en todos los casos, motivar la cuantía de
manera proporcional a la intensidad del daño. En consecuencia, no basta con la
manifestación de estar aplicando esta excepción, sino que se exige una
fundamentación particular que permita entender por qué se aparta de la regla
general y qué sustenta la cuantía determinada por el juez administrativo, la
cual nunca podrá superar el triple del monto tope establecido como regla general.
G.
SOLUCIÓN AL CASO
CONCRETO – SE EVIDENCIA UNA VULNERACIÓN DEL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA DEL ICBF POR PARTE DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS
97. En el presente caso, esta Sala debe determinar si el
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- y el
Tribunal Administrativo del Chocó, vulneraron los derechos fundamentales al
debido proceso y acceso a la administración de justicia del ICBF, por las
decisiones adoptadas por éstos dentro del Proceso 2016-345.
98. Según
la accionante, las sentencias proferidas el 4 de diciembre de 2017 por el
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- y el 12 de
marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Chocó: (i) incurrieron en
defecto fáctico por indebida valoración probatoria, concretamente al
fundamentar las condenas a favor de las personas reconocidas dentro del tercer,
cuarto y quinto nivel de afectación, pues, a su juicio, se basaron en
testimonios contradictorios y débiles catalogados de esta forma desde la etapa
de alegatos de conclusión dentro del proceso ordinario; y (ii) incurrieron en
desconocimiento del precedente jurisprudencial, por cuanto la liquidación de
perjuicios es abiertamente contraria a los parámetros fijados por la Sección
Tercera del Concejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto
de 2014, Exp. 26.251.
99. En
primera instancia, la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado negó las pretensiones de la
acción de tutela al considerar que los jueces administrativos habían dado
aplicación a los principios de la sana crítica y libre apreciación de la prueba
en la valoración de los testimonios allegados, sin que existiera vulneración al
debido proceso. Adicionalmente, señaló que no se había desconocido el
precedente establecido por el Consejo de Estado en materia de tasación de los
perjuicios morales, pues se dio aplicación a la excepción contenida en la
sentencia de unificación de ese órgano.
100. Impugnada
esta decisión, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, en segunda instancia, ordenó modificar la anterior
sentencia para, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela en
relación con el desconocimiento del precedente, por no cumplir con el requisito
de subsidiariedad. Asimismo, resolvió negar la pretensión respecto del defecto
fáctico alegado por el accionante, tras considerar que la parte accionante no
había sustentado en debida forma en qué radicó el defecto alegado.
101. Visto lo
anterior, esta Sala de Revisión procederá a determinar si en el presente caso
se configura el defecto fáctico y el defecto por desconocimiento del precedente,
alegados por la parte actora.
Análisis de
configuración del defecto fáctico en el caso concreto
102. Para esta Sala, en las decisiones atacadas mediante la
presente acción de tutela se incurrió en un defecto fáctico por indebida
valoración probatoria en el reconocimiento y tasación de los perjuicios morales,
por las razones que se verán a continuación.
103. En la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2017, el
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó señaló que se le
daría a los testimonios vertidos en el proceso “absoluta credibilidad, dada
su espontaneidad y sobre todo porque los mismos NO fueron tachados de falso o
como testigos sospechosos, por ninguna de las partes”[89].
Asimismo, se consideró que “las pruebas testimoniales y declaraciones de
parte vertidas en este expediente son contundentes en demostrar que se trata de
una familia extensa de relaciones sentimentales muy estrechas entre sí; en ese
aspecto no hubo contradicciones entre los testigos y declarantes, y de haberlas
encontrado, ello no obstaría para que, en todo caso, fuesen valorados como en
esta ocasión se hace, pues al respecto la Corte Suprema de Justicia ha aclarado
que la imprecisión o contradicción de algunos testigos, per se no siempre
configuran un error de hecho”[90].
Lo anterior, en esencia, constituyó el fundamentó que conllevó al reconocimiento
de perjuicios morales en favor de cincuenta y cuatro (54) personas
aparentemente afectadas con la muerte del menor Juan Andrés Palacios Asprilla,
distribuidas de la siguiente manera: (i) cinco (5) personas reconocidas dentro
del primer nivel de cercanía afectiva, dentro de las que se encuentran el
padre, la madre, el padrastro, la compañera permanente y la suegra del menor
difunto; (ii) trece (13) personas reconocidas dentro del segundo nivel de
cercanía afectiva, compuesto por hermanos y hermanos de crianza del causante;
(iii) dieciocho (18) personas reconocidas dentro del tercer nivel de cercanía
afectiva, dentro de las que se encuentran tíos y sobrinos del difunto; (iv)
ocho (8) personas reconocidas dentro del cuarto nivel de cercanía afectiva,
compuesto por primos del menor difunto; y (v) diez (10) personas a las que no
se les asignó nivel de cercanía afectiva, constituido por amigos del causante.
Lo anterior puede verse sintetizado en la siguiente tabla:
Nivel
Demandante
Parentesco
SMLMV
Prueba
Nivel 1
Luz Amira Asprilla Valois
Madre
300
Registro Civil de nacimiento de Juan Andrés Asprilla
Palacios
Nivel 1
Oscar Palacios Murillo
Padre biológico
300
Registro Civil de nacimiento Juan Andrés Asprilla
Palacios
Nivel 1
Emilio Salas Blandón
Padrastro y/o Padre de crianza
300
Declaraciones de parte y testimonios
Nivel 1
Lily Dariana Samboni Rentería
Compañera permanente
300
Testimonios
Nivel 1
Miriam Teresa Rentería Palacios
Suegra del causante
300
Testimonios
Nivel 2
Aida Herminia Rentería Valois
Hermana
150
Registros civiles de nacimiento
Nivel 2
Yasuri Rentería Asprilla
Hermana
150
Registros civiles de nacimiento
Nivel 2
Oscar Enrique Palacios Valois
Hermano
150
Registros civiles de nacimiento
Nivel 2
Aristo Asprilla Valois
Hermano
150
Registros civiles de nacimiento
Nivel 2
Yussed Mauricio Palacios Cordoba
Hermano
150
Registro civil de nacimiento de Juan Andrés Asprilla
Palacios y certificado de partida de nacimiento registrada en Notaria
Nivel 2
Luz Lleris Palacios Asprilla
Hermana
150
Registros civiles de nacimiento
Nivel 2
María Alejandra Palacios Valois
Hermana
150
Registros civiles de nacimiento
Nivel 2
Didier Palacios Valois
Hermano
150
Registros civiles de nacimiento
Nivel 2
José Urbano Renteria Valois
Hermano
150
Registros civiles de nacimiento
Nivel 2
Lena Celina Asprilla Valois
Hermana
150
Registros civiles de nacimiento
Nivel 2
Diana Milena Salas Ortiz
Hermana de crianza
150
Registro Civil de nacimiento de Diana Milena
Nivel 2
Norleidy Salas Moreno
Hermana de crianza
150
Registro civil de nacimiento de Norleidy
Nivel 2
Edinson Salas Córdoba
Hermano de crianza
150
Registro civil de nacimiento de Edinson
Nivel 3
Vidal Palacios Córdoba
Tío
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Manuel Hortencio Palacios Murillo
Tío
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Alejandra Palacios Murillo
Tía
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Nubia María Palacios Murillo
Tía
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Elbin De Jesús Palacios Vargas
Sobrino
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Gustavo Andrés Palacios Mosquera
Sobrino
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Yeimer Andrés Palacios Córdoba
Sobrino
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Juan Camilo Palacios Mosquera
Sobrino
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Brayan Marcelo Palacios Romaña
Sobrino
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Daniel Andrés Palacios Valois
Sobrino
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Jhorman Alberto Córdoba Asprilla
Sobrino
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Deylin Sofía Palacios Buenaños
Sobrina
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Rossy Yulianny Palacios Arce
Sobrina
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Maily Alejandra Bejarano Asprilla
Sobrina
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Jeison Esneider Palacios Mena
Sobrino
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Yojan Estiwar Palacios Becerra
Sobrino
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Edwar David Rentería Valois
Sobrino
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 3
Maikel Smit Palacios Córdoba
Sobrino
105
Registros civiles de nacimiento
Nivel 4
Yair Andrés Palacios Perea
Sobrino
75
Registros civiles de nacimiento
Nivel 4
Wilber Campaz Palacios
Primo
75
Registros civiles de nacimiento
Nivel 4
Francisco Antonio Palacios Valencia
Primo
75
Registros civiles de nacimiento
Nivel 4
Alexandra Moreno Palacios
Prima
75
Registros civiles de nacimiento
Nivel 4
Karina Del Pilar Palacios Valencia
Prima
75
Registros civiles de nacimiento
Nivel 4
Katherine Jhoana Palacios Valencia
Prima
75
Registros civiles de nacimiento
Nivel 4
Helda Luz Pardo Palacios
Prima
75
Registros civiles de nacimiento
Nivel 4
Laura Rodriguez Palacios
Prima
75
Registros civiles de nacimiento
Yonier Quinto
Amigo
45
Declaraciones de parte y testimonios
Olcen Lorena Rodríguez
Amiga
45
Declaraciones de parte y testimonios
Plinio Pino
Amigo
45
Declaraciones de parte y testimonios
Jahirton Sánchez Chala
Amigo
45
Declaraciones de parte y testimonios
Carlos Javier Córdoba
Amigo
45
Declaraciones de parte y testimonios
Harrison Ibarguen Perea
Amigo
45
Declaraciones de parte y testimonios
Luis Ritmi Rentería
Amigo
45
Declaraciones de parte y testimonios
Leidy Perea Cossio
Amiga
45
Declaraciones de parte y testimonios
Jhon Fredy Córdoba
Amigo
45
Declaraciones de parte y testimonios
Yilmar Albornoz Rojas
Amigo
45
Declaraciones de parte y testimonios
104. De conformidad con las reglas establecidas por el Consejo
de Estado en la sentencia de unificación antes referida (ver supra, numeral
92), para los niveles 1 y 2 se requerirá la prueba del estado civil o de la
convivencia de los compañeros; para los niveles 3 y 4, además de lo anterior,
se requerirá la prueba de la relación afectiva; y finalmente, para el nivel 5,
deberá probarse la relación afectiva respectiva.
105. Antes de referirse a la valoración probatoria realizada
por las autoridades demandadas, esta Sala considera necesario reiterar que,
dentro de los procesos judiciales, las pruebas deben ser apreciadas en
conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, debiendo el juez
exponer razonadamente el mérito que le asigne a cada una de ellas[91].
En esa medida, independientemente de la existencia del principio de la libre
apreciación probatoria, este principio debe mirarse en conjunto con las reglas
de la sana crítica, la cual exige que se actúe atendiendo los criterios de
objetividad, racionalidad, legalidad y motivación.
106. Al analizar la sentencia proferida el 4
de diciembre de 2017 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de
Quibdó, se observa que, al referirse al cumplimiento de los estándares
probatorios exigidos por la jurisprudencia contencioso administrativa para la
configuración del perjuicio moral en los distintos niveles de afectación, el
juzgado no se refirió de manera individual a la situación de cada uno de los
demandantes y la forma en la que se verificó el cumplimiento de los requisitos
jurisprudenciales exigidos. En efecto, de aquella sentencia pueden extraerse
las siguientes consideraciones:
(i)
Se dio aplicación a los criterios excepcionales de tasación del
perjuicio moral fijados por la Sección Tercera del Consejo de Estado, ante la
gravedad de los hechos y la condición de sujeto de especial protección
constitucional de la víctima[92];
(ii)
Se consideró adecuado dar pleno valor a los testimonios aportados en el
proceso por su espontaneidad y por no haber sido cuestionados mediante tacha de
falsedad o sospecha, adicionándose que son los familiares y amigos los más
adecuados para dar testimonio sobre las relaciones afectivas de una persona[93];
(iii)
Por tratarse de un caso de grave violación de derechos humanos, según el
criterio del despacho, se rompe el principio dogmático de la igualdad de armas
en el proceso, motivo por el cual se optó por valorar la relación asimétrica
existente entre las partes y flexibilizar los estándares probatorios exigidos[94];
(iv)
Las declaraciones de Luz Amira Asprilla Valois, Oscar Palacios Mosquera,
Emilio Salas, Aida Herminia Rentería, Luis Ritmel Rentería, José Ernesto
Córdoba Mosquera, Plinio Antonio Pino Mena y Carlos Mario Ibarguen Sánchez,
fueron considerados coincidentes y consistentes dando cuenta de sus relaciones
de afecto con la víctima[95];
(v)
Las pruebas testimoniales rendidas en el proceso dan cuenta de la
existencia de una familia extensa con relaciones afectivas muy estrechas y no
presentaron contradicciones. Aún en caso de resultar contradictorias, ello no
impediría su valoración, puesto que la Corte Suprema de Justicia ha indicado
que la existencia de contradicciones no implica de suyo la configuración de un
error de hecho[96];
y
(vi)
Se reconocen perjuicios en favor de Lily Dariana Samboní Rentería, como
compañera permanente y a su madre Miriam Teresa Rentería Palacios “porque
los testigos así lo hicieron saber en la audiencia de pruebas” y porque la
primera, al momento de ocurrir los hechos, era mayor de 14 años, edad mínima
para contraer matrimonio o unión marital de hecho[97].
107. Teniendo en cuenta lo anterior, lo primero que observa
esta Sala es que, de manera general, el juzgado optó por dar pleno valor
probatorio a las pruebas testimoniales rendidas en el proceso, sin tener en
cuenta que las mismas fueron cuestionados desde la etapa de alegaciones de
conclusión en el procedimiento de reparación directa[98].
Lo anterior permite a la Sala considerar que, en efecto, las pruebas no fueron
valoradas en debida forma y que, ante este escenario, el juzgado debía optar,
al menos, por pronunciarse sobre los cuestionamientos a las pruebas o incluso
requerir pruebas adicionales. Esto demuestra que se presentó una indebida
valoración probatoria que impidió llegar al convencimiento de que se
justificaba optar por una indemnización que superara las cuantías determinadas
como regla general. Asimismo, demuestra que las pruebas no fueron apreciadas en
conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, ni que el juez
expusiera razonadamente el mérito que le asignó a cada una de ellas.
108. Por otra parte, de manera más concreta, llama la atención
de la Sala que el juez de primera instancia no haya indicado el motivo por el
cual Miriam Teresa Rentería Palacios fue incluida dentro del primer nivel de
relación afectiva, otorgándole una indemnización de 300 smlmv, teniendo en
cuenta que en su condición de madre de la compañera permanente de la víctima no
se encuentra dentro de ningún grado de consanguinidad o de afinidad cobijado en
este nivel.
109. Asimismo, resulta llamativo que, a pesar de los
cuestionamientos elevados por el ICBF en el proceso de reparación directa, el
juzgado haya optado por considerar que existía prueba suficiente para otorgarle
una indemnización a Lily Dariana Samboni Rentería (de 16 años), como compañera
permanente de Juan Andrés Palacios Asprilla, quien al momento del fallecimiento
contaba con 15 años. Al respecto debe considerarse que, si bien no existe
tarifa legal para determinar la existencia de una unión marital de hecho, no
existe siquiera un pronunciamiento por parte del juzgado que permita observar
que, en efecto, se verifica (i) la comunidad de vida permanente y singular;
(ii) la voluntad responsable de establecerla; y (iii) la autorización de los
padres, por tratarse de menores de edad.
110. Sumado a esto, la Sala encuentra que, más allá de
referirse de manera general a los testimonios rendidos en el proceso (a los
cuales se les otorgó valor absoluto sin tener en cuenta que fueron cuestionados
desde la etapa de alegaciones de conclusión en el procedimiento de reparación
directa), en la sentencia no existe análisis alguno respecto de la relación
afectiva entre el menor Juan Andrés Palacios Asprilla y las personas
reconocidas dentro del tercer, cuarto y quinto nivel de cercanía afectiva.
111. En relación con este punto, debe recordarse que, para los
niveles 3 y 4, además de la prueba del estado civil, se requiere la prueba de
la relación afectiva; y para el nivel 5 debe ser probada la relación afectiva
respectiva (ver supra, numeral 92). De manera concreta se observa que:
(i) sobre las 18 personas reconocidas en el tercer nivel de cercanía afectiva y
las 8 personas reconocidas en el cuarto nivel de cercanía afectiva, nada se
menciona sobre la forma en la que se determinó la respectiva relación afectiva,
independientemente de mencionar los folios en los que se encuentran los
documentos que prueban el grado de consanguinidad en cada caso particular (lo
cual constituye solo uno de los aspectos que debían comprobarse); y (ii) frente
a las 10 personas reconocidas en el quinto nivel de cercanía afectiva, tampoco
se encuentra un análisis sobre la forma en la que se comprobó, de manera
individualizada en cada caso, la relación afectiva con el menor Juan Andrés
Palacios Asprilla. En esa medida, teniendo en cuenta que existieron
cuestionamientos respecto de los testimonios rendidos en el proceso, para la
Sala es claro que frente a estas personas no se logró comprobar en forma debida
la relación afectiva, lo cual es un elemento esencial para optar por la
indemnización por perjuicios morales.
112. Por último, la Sala encuentra que una muestra de la
indebida valoración probatoria se hace ostensible en la determinación de la
indemnización a favor de Yair Andrés Palacios Perea, de 4 años de edad para el
momento de los hechos y quien se relaciona como sobrino de Juan Andrés Palacios
Asprilla. Acá, se observa que le fue reconocida la suma de 75 smlmv, a
diferencia de todos los demás sobrinos a quienes, por encontrarse en el tercer
nivel de afectación, les fue reconocida la suma de 105 smlmv. Esto, sin que se
expusiera ninguna consideración que permitiera determinar la diferencia en la
tasación, demostrando que no se presentó un ejercicio de valoración probatoria
adecuada por parte del juzgado.
113. En adición a lo anterior, se observa que, mediante la sentencia
proferida el 12 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó
la decisión de primera instancia dentro del Proceso 2016-345. En esta decisión,
el Tribunal se limitó a considerar que en la decisión de primera instancia el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó había
valorado las pruebas con base en la regla de la sana crítica, por lo que
resolvió no conceder el recurso de apelación interpuesto. Frente a esta
decisión, la Sala considera que se configura igualmente un defecto fáctico, por
cuanto la misma carece de un análisis probatorio suficiente que permita
entender por qué se descartan los argumentos presentados en el recurso de
apelación. En este sentido, lo que se observa es que, en lugar de abordar los
cuestionamientos dirigidos contra la decisión de primera instancia, para lo
cual se debían valorar las pruebas del caso e, incluso, decretar nuevas
pruebas, el Tribunal se limitó a confirmar la decisión atacada, demostrando una
ausencia de cualquier tipo de analisis probatorio, y se reiteran los argumentos
expuestos para la decisión de primera instancia, en relación, con los vacíos
probatorios.
114. En esa medida, esta Sala observa que la actuación adelantada por los
jueces de instancia dentro del proceso de reparación directa no demuestra que
las pruebas hayan sido apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la
sana crítica y exponiendo razonadamente el mérito que se le asignó a cada una.
Esto impide que se logre llegar al convencimiento real de que, en efecto, la
muerte del menor Juan Andrés Palacios Asprilla haya generado una aflicción
ostensible a las personas señaladas anteriormente, susceptible de ser reparada
por concepto de perjuicio moral. En últimas, lo que se observa es que se les
otorgó a los testimonios un valor absoluto que no corresponde con las reglas de
la sana crítica arriba mencionadas, no ejerció sus facultades para oficiar
pruebas, no tuvo en cuenta que los testimonios fueron cuestionados desde la
etapa de alegaciones de conclusión en el procedimiento de reparación directa[99].
Esto, valga aclarar, nada tiene que ver con la responsabilidad del Estado por
la muerte de Juan Andrés Palacios Pinilla, la cual no se encuentra en discusión
dentro de la presente acción de tutela, misma que no se discute en el presente
proceso.
115. En vista de lo anterior, la Sala encuentra configurado el
defecto fáctico en el presente caso, y así lo señalará en la parte resolutiva
de esta sentencia.
Análisis de
configuración del defecto por desconocimiento del precedente en el caso concreto
116. Como fue mencionado
anteriormente (ver supra, numerales 82
a 85), para que se configure un defecto por desconocimiento del precedente, es
necesario determinar la existencia de un precedente aplicable al caso,
distinguir sus reglas decisionales, comprobar que la providencia debió tomar en
cuenta tal precedente y verificar si el juez tuvo razones fundadas para
apartarse de él.
117. Mediante la
sentencia proferida el 4 de diciembre de 2017, el Juzgado Primero
Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- declaró administrativa y
patrimonialmente responsable al ICBF por la muerte del menor Juan Andrés
Palacios Asprilla, considerando que se trataba de una grave violación a los
derechos humanos. Debido a esto, ordenó la máxima indemnización permitida por
concepto de daño moral en casos de graves violaciones a los derechos humanos, a
favor de 54 de los demandantes dentro del Proceso 2016-345. Dicha decisión fue
confirmada mediante la sentencia proferida el 12 de marzo de 2018, por el
Tribunal Administrativo del Chocó.
118. Tal como se
indicó en la sección II.F de la presente sentencia (ver supra numerales 86
a 94), el 28 de agosto de 2014 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en materia de
reconocimiento y liquidación de perjuicios morales por causa de muerte.
Tratándose de casos de graves violaciones de derechos humanos, para poder dar
aplicación a las reglas excepcionales determinadas en el precedente citado, se
estableció que se requería: (i) la comprobación de
encontrarse ante situaciones especiales como las de graves violaciones a los
derechos humanos; y (ii) la verificación de circunstancias debidamente
probadas de una mayor intensidad y gravedad del daño moral. Verificado lo
anterior, se consideró que el juez estaba habilitado para imponer montos de
indemnización por daño moral hasta por tres veces el valor de los determinados
como regla general, debiéndose en todo caso motivar la cuantía, la cual debe
ser proporcional a la intensidad del daño (ver supra, numerales 92
a 94).
119. En el presente caso, esta Sala observa que, a pesar de encontrarse
ante un precedente aplicable, ni el Juzgado Primero Administrativo Oral del
Circuito de Quibdó, ni el Tribunal Administrativo del Chocó, realizaron ninguno
de los pasos para determinar condenas mayores por concepto de daño moral en
casos de muerte. En efecto, tras constatar que se encontraba ante un caso de
grave violación a los derechos humanos, en las decisiones atacadas: (i) no se
verificaron circunstancias debidamente probadas de una mayor intensidad y
gravedad del daño moral; y (ii) no se motivó la cuantía de manera proporcional
a la intensidad del daño, para concluir que se debía optar por otorgar la
máxima cifra permitida en casos excepcionales como los de graves violaciones de
derechos humanos, esto es, el triple de los montos señalados en el Gráfico 1
(ver supra numeral 92).
120. Al respecto,
vale la pena destacar que, en distintas ocasiones, el Consejo de Estado ha
optado por hacer uso de los topes determinados como regla general, a pesar de
encontrarse ante casos que constituían graves violaciones a los derechos
humanos[100].
Lo anterior permite entender que no basta con verificar la existencia de una
grave violación a los derechos humanos para optar por condenar por un monto
superior al determinado como regla general, sino que se hace necesario
verificar una mayor intensidad del daño moral que permita justificar, de manera
proporcional a la misma, la cuantía impuesta. En esa medida, de no encontrarse
comprobada esta mayor intensidad del daño, el juez deberá aplicar los topes
regulares previstos por el mismo precedente de unificación del Consejo de
Estado.
121. Por esta razón, es posible concluir que, aquellas
providencias que reconozcan montos indemnizatorios superiores a los previstos
como regla general en la sentencia de unificación de jurisprudencia proferida
el 28 de agosto de 2014 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, sin justificar adecuada y suficientemente
cuáles son las circunstancias de mayor intensidad y gravedad del daño moral en
el caso concreto, incurren en un defecto por desconocimiento del precedente de
unificación del Consejo de Estado.
122. En el presente caso, resulta claro que ni el Juzgado
Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó ni el Tribunal
Administrativo del Chocó cumplieron con dicha carga de justificar adecuada y
suficientemente las circunstancias de mayor intensidad y gravedad del daño
moral en el caso concreto. En consecuencia, esta Sala concluye que en las
decisiones proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito
de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó dentro del Proceso 2016-345,
se configuró un defecto por desconocimiento del precedente de unificación del
Consejo de Estado, y así será declarado en la parte resolutiva de la presente
sentencia.
Decisiones a
adoptar
123. Con base en las consideraciones antes expuestas, esta
Sala resolverá revocar la sentencia proferida el 28 de marzo de 2019 por la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que confirmó parcialmente la sentencia proferida el
12 de febrero de 2019 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado y, en su lugar, procederá a conceder el amparo de los derechos fundamentales
al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del ICBF, tras
constatar que las sentencias proferidas el 4 de diciembre de 2017 por el
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- y el 12 de
marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Chocó, incurrieron
en un defecto fáctico y en un defecto por desconocimiento del precedente.
124. Asimismo, resolverá dejar sin efecto las sentencias proferidas
el 4 de diciembre de 2017 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del
Circuito de Quibdó –Chocó- y el 12 de marzo de 2018 por el Tribunal
Administrativo del Chocó, dentro del Proceso 2016-345 y, en su lugar, resolverá
ordenarle al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó-
que, en el término de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de
esta sentencia, profiera una nueva decisión, de conformidad con las consideraciones
consignadas en la parte motiva de esta providencia, respecto a la debida
valoración probatoria y la aplicación de las reglas de tasación del daño moral
en casos de muerte por graves violaciones de derechos humanos.
125. Al respecto,
vale la pena recordar que ICBF ya ha pagado la suma de cuatro mil un millones,
setenta y cinco mil, trescientos noventa y cuatro pesos ($4.001.075.394). En
esa medida, el pronunciamiento que profiera el Juzgado Primero Administrativo
Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- en cumplimiento de la presente providencia,
deberá tener en cuenta este pago y tomar las medidas respectivas para
determinar las compensaciones y descuentos a los que haya lugar.
126. Ahora
bien, teniendo en cuenta que sobre el Proceso 2016-345 existe un proceso de
cobro ejecutivo ante el mismo Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito
de Quibdó –Chocó-, el cual fue suspendido dentro del presente proceso de tutela
mediante el Auto 396 del 18 de julio de 2019, esta Sala considera necesario resaltar
que, al dejar sin efecto la sentencia que sirve como título ejecutivo para este
proceso, no resulta posible continuar con dicho proceso. En consecuencia, se le
advertirá a este Juzgado que deberá tener en cuenta esta circunstancia para
adelantar los trámites a los que haya lugar en el proceso ejecutivo antes
referido.
127. Por
último, teniendo en cuenta que dentro del Proceso 2016-345: (i) se reconoció a
ciertas personas como víctimas, sin que se lograra acreditar adecuadamente tal
calidad; (ii) se optó por dar aplicación a los topes excepcionales de
indemnización en casos de daño moral por causa de muerte, sin dar cumplimiento
a las cargas y exigencias establecidas por el Consejo de Estado; y (iii) con
base en esto, se otorgaron indeminizaciones a favor de cincuenta y cuatro (54)
personas, por una suma equivalente a 6.390 smlmv, lo cual tiene un impacto
significativo en el patrimonio público; se ordenerá compulsar copias de esta
tutela, sus anexos y la presente decisión al Consejo Superior de la Judicatura
y a la Fiscalía General de la Nación, para que dentro de sus competencias
adelanten las medidas que consideren pertinentes.
H.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
128. De conformidad con los fundamentos fácticos expuestos en
la Sección I de esta providencia, le correspondió a la Sala Cuarta de Revisión
determinar si las sentencias proferidas el 4 de diciembre de 2017 por el
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- y el 12 de
marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Chocó, en el marco del Proceso
2016-345, incurrieron en: (i) un defecto fáctico por inadecuada
valoración probatoria; y (ii) un desconocimiento del precedente, al
realizar la liquidación de perjuicios en supuesta contradicción con los
parámetros fijados por la jurisprudencia en vigor del Consejo de Estado en
relación con la reparación del daño moral en caso de muerte por graves
violaciones a los derechos humanos.
129. Antes de entrar a resolver el problema jurídico, la Sala
constató el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, esto es: (i) legitimación por
activa; (ii) legitimación por pasiva; (iii) inmediatez; (iv) subsidiariedad;
(v) relevancia constitucional; (vi) carga argumentativa; y (vii) la comprobación
de no dirigirse contra una decisión de tutela.
130. Verificado lo anterior, la Sala
reiteró la jurisprudencia constitucional en torno a la configuración del
defecto fáctico y del defecto por desconocimiento del precedente. Asimismo, recopiló
la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la indemnización por daños
morales en caso de muerte y su tasación, haciendo especial énfasis en la
sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2014 por la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en
donde: (i) se fijaron cinco niveles de cercanía afectiva entre la
víctima directa y aquellos que acuden a la justicia en calidad de perjudicados
o víctimas indirectas; (ii) se determinaron los topes indemnizatorios y el
estándar probatorio para cada nivel; y (iii) se estableció la regla aplicable en
casos excepcionales como lo son aquellos relacionados con graves violaciones a
los derechos humanos, en donde se autoriza el otorgamiento de una indemnización
superior cuando existan circunstancias debidamente probadas de una mayor
intensidad y gravedad del daño moral, sin que en tales casos el monto total de
la indemnización pueda superar el triple de los montos indemnizatorios establecidos
como regla general y, teniendo en cuenta que la cuantía deberá motivarse por el
juez y ser proporcional a la intensidad del daño.
131. En relación con
este último punto, se enfatizó en que, si bien existen casos
excepcionales en los que podría otorgarse una indemnización mayor a la señalada
como regla general para los perjuicios morales, esta excepción exige, además de
la configuración de situaciones particularmente gravosas como las graves violaciones
a los derechos humanos, la verificación de circunstancias debidamente probadas
de una mayor intensidad y gravedad del daño moral, por lo que no basta con la
manifestación de estar aplicando esta excepción, sino que se exige una
fundamentación particular que permita entender por qué se aparta de la regla
general y qué sustenta la cuantía determinada por el juez administrativo.
132. Al analizar el caso concreto la Sala encontró que se
había configurado un defecto fáctico por indebida valoración probatoria en el
reconocimiento y tasación de los perjuicios morales. De manera general,
evidenció que tanto el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de
Quibdó –Chocó-, como el Tribunal Administrativo del Chocó optó por dar pleno
valor probatorio a los testimonios rendidos en el proceso, los cuales
constituyeron la base de dichas decisiones, sin tener en cuenta que los mismos
fueron cuestionados desde la etapa de alegaciones de conclusión en el
procedimiento de reparación directa. Lo anterior, para la Sala, demostró que
las pruebas no fueron apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la
sana crítica, ni en ninguna de las decisiones de instancia se expuso
razonadamente el mérito que le asignó a cada una de ellas, como tampoco ejercieron
dichos jueces sus facultades para requerir pruebas de oficio.
133. De manera particular, esta Sala determinó que las pruebas
testimoniales no lograban explicar: (i) la razón por la cual Miriam Teresa
Rentería Palacios fue incluida dentro del primer nivel de relación afectiva,
teniendo en cuenta que en su condición de madre de la compañera permanente de
la víctima no se encuentra dentro de ningún grado de consanguinidad o de
afinidad cobijado en este nivel; ni (ii) la verificación de los elementos para
considerar que Lily Dariana Samboni Rentería era la compañera permanente del
menor fallecido.
134. Sumado a esto, la Sala encontró que, más allá de
referirse de manera general a los testimonios rendidos en el proceso (a los
cuales se les otorgó valor absoluto sin tener en cuenta que fueron cuestionados
desde la etapa de alegaciones de conclusión en el procedimiento de reparación
directa), no existió análisis alguno respecto de la relación afectiva entre el
menor Juan Andrés Palacios Asprilla y las personas reconocidas dentro del
tercer, cuarto y quinto nivel de cercanía afectiva, lo cual constituye un
elemento esencial para optar por la indemnización por perjuicios morales.
135. Para terminar, la Sala señaló que una muestra de la
indebida valoración probatoria se encontraba en la decisión de optar por
otorgarle a Yair Andrés Palacios Perea una indemnización por la suma de 75
smlmv, a diferencia de todos los demás sobrinos del menor fallecido, a quienes,
por encontrarse en el tercer nivel de afectación, les fue reconocida la suma de
105 smlmv. Todo esto, sin una explicación que diera cuenta de un análisis
probatorio adecuado por parte de los jueces de instancia.
136. Por otra parte, la Sala igualmente consideró que se
encontraba configurado un defecto por desconocimiento del precedente. Esto, por
cuanto ni el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, ni el
Tribunal Administrativo del Chocó aplicaron de manera correcta las reglas
determinadas por la sentencia de unificación proferida el 28
de agosto de 2014 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en materia de reconocimiento y tasación
de perjuicios morales por causa de muerte en casos de graves violaciones a los
derechos humanos. De manera precisa, la Sala consideró que (i) no se
verificaron elementos de juicio que soporten una mayor intensidad y gravedad
del daño moral; y (ii) no se motivó la cuantía de manera proporcional a la
intensidad del daño, en los términos de la sentencia de unificación del Consejo
de Estado, para concluir que se debía optar por otorgar la máxima cifra
permitida en casos excepcionales como los de graves violaciones de derechos
humanos, esto es, el triple de los montos determinados como regla general.
137. En
consecuencia, se procederá a revocar las sentencias de tutela proferidas dentro
del presente proceso y, en su lugar, tutelar los derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia del ICBF. Asimismo,
se resolverá dejar sin efectos las sentencias de instancia proferidas dentro
del Proceso 2016-345 y ordenar al Juzgado Primero Administrativo Oral del
Circuito de Quibdó –Chocó- que, en el término de 30 días hábiles contados a
partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión, de
conformidad con las consideraciones consignadas en la parte motiva de esta
providencia, debiendo tener en cuenta el pago ya realizado por el ICBF con el fin
de tomar las medidas respectivas para determinar las compesaciones y descuentos
a los que haya lugar.
138. Por
otra parte, teniendo en cuenta que se dejó sin efectos la sentencia que servía
como título ejecutivo para el proceso de cobro adelantado ante el Juzgado
Primero Adminsitrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó-, se le advertirá a
este Juzgado que deberá tener en cuenta esta circunstancia para adelantar los
trámites a los que haya lugar el proceso ejecutivo en curso.
139. Por
último, teniendo en cuenta que dentro del Proceso 2016-345: (i) se reconoció a
ciertas personas como víctimas, sin que se lograra acreditar adecuadamente tal
calidad; (ii) se optó por dar aplicación a los topes excepcionales de
indemnización en casos de daño moral por causa de muerte, sin dar cumplimiento
a las cargas y exigencias establecidas por el Consejo de Estado; y (iii) con
base en esto, se otorgaron indeminizaciones a favor de cincuenta y cuatro (54)
personas, por una suma equivalente a 6.390 smlmv, lo cual tiene un impacto
significativo en el patrimonio público; se ordenerá compulsar copias de esta
tutela, sus anexos y la presente decisión al Consejo Superior de la Judicatura
y a la Fiscalía General de la Nación, para que dentro de sus competencias
adelanten las medidas que consideren pertinentes.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR respecto
del presente asunto, la suspensión de términos ordenada por la Sala de Revisión
y por el Consejo Superior de la Judicatura.
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida el 28 de marzo
de 2019 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, que confirmó parcialmente la sentencia proferida el 12 de
febrero de 2019 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado y, en su lugar, TUTELAR los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Tercero.-
DEJAR SIN EFECTO las sentencias proferidas el 4 de diciembre de 2017 por
el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- y el 12
de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso
de reparación directa con radicado No. 270013333001201600345-00 y, en su lugar,
ORDENAR al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó
–Chocó- que, en el marco de sus competencias, en el término de 30 días hábiles
contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva
decisión, de conformidad con las consideraciones consignadas en la parte motiva
de esta providencia. En la decisión de reemplazo, el Juzgado Primero
Administrativo Oral del Circuito de Quibdó –Chocó- deberá tener en cuenta el
pago ya realizado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y tomar
las medidas respectivas para determinar las compensaciones y descuentos a los
que haya lugar.
Cuarto.- ADVERTIRLE al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de
Quibdó –Chocó- que, mediante la presente providencia, se dejó sin efectos la
sentencia que sirve como título ejecutivo para el cobro del proceso de
reparación directa con radicado 270013333001201600345-00, por lo que deberá
tener en cuenta esta circunstancia para adelantar los trámites a los que haya
lugar en el proceso ejecutivo que cursa ante su despacho.
Quinto.- COMPULSAR copias de la tutela, sus anexos y la
presente decisión, al Consejo Superior de la Judicatura y a la Fiscalía General
de la Nación, para que dentro de sus competencias, adelanten las acciones que
estimen pertinentes.
Sexto.- Por medio de la Secretaría General de la Corte, ORDENAR la
devolución del expediente remitido en préstamo a la Sala Cuarta de Revisión.
Séptimo.- LIBRAR, a través de la Secretaría General, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, y DISPONER,
a través de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, la realización de la notificación a las partes de que trata
esa misma norma.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Según consta en cuaderno 1,
folio 1.
[2] Según consta en cuaderno 1,
folio 1.
[3] Según consta en cuaderno 1,
folio 2.
[4] Según consta en cuaderno de Exp. No.
27001-33-33-001-2016-0345-00, en préstamo dentro de este proceso de tutela,
folios 368-408.
[5] Según consta en cuaderno de Exp. No.
27001-33-33-001-2016-0345-00, en préstamo dentro de este proceso de tutela,
folios 368-408.
[6] Según consta en cuaderno 1,
folio 72.
[7] Según consta en cuaderno de Exp. No.
27001-33-33-001-2016-0345-00, en préstamo dentro de este proceso de tutela,
folios 416-420.
[8] Según consta en cuaderno de Exp. No.
27001-33-33-001-2016-0345-00, en préstamo dentro de este proceso de tutela,
folios 421-436.
[9] Según consta en cuaderno 1,
folios 1-18.
[10] Según consta en
cuaderno 1, folios 11-14.
[11] Según consta en
cuaderno 1, folios 14-17.
[12] Según consta en
cuaderno 1, folio 17.
[13] Según consta en
cuaderno 1, folios 25-26.
[14] Según consta en
cuaderno 1, folio 35. Esta solicitud fue reiterada, en idénticos términos,
mediante escrito enviado por el señor Mosquera Gómez el 7 de noviembre de 2018,
según consta en cuaderno 1, folio 49.
[15] Según consta en
cuaderno 1, folio 37.
[16] Según consta en
cuaderno 1, folio 39.
[17] Según consta en
cuaderno 1, folios 41-43.
[18] Según consta en
cuaderno 1, folios 72-78.
[19] Según consta en
cuaderno 1, folios 87- 96.
[20] Según consta en
cuaderno 1, folios 103-107.
[21] Según consta en
cuaderno 1, folios 143-147.
[22] Según consta en
cuaderno 1, folios 155-162.
[23] Según consta en
cuaderno 2, folios 1-6.
[24] Según consta en
cuaderno 2, folios 7-37.
[25] Según consta en
cuaderno 2, folios 41-46.
[26] Según consta en
cuaderno 2, folios 56- 61
[27] Según consta en
cuaderno 2, folio 67.
[28] Según consta en
cuaderno 2, folios 70-80. En igual sentido se pronunció el mismo señor Mosquera
Gómez, mediante escrito recibido en la Secretaría General de esta Corte el 2 de
agosto de 2019, según consta en cuaderno 2, folios 90-95.
[29] Según consta en cuaderno
2, folios 88-89. En
idéntico sentido se manifestó también Luz Amira Asprilla, madre del menor
fallecido Juan Andrés Palacios, a través de escritos recibidos en Secretaría
General de esta Corte el 20 de agosto de 2019, según consta en cuaderno 2, folios
82-84 y 103-104.
[30] Según consta en
cuaderno 2, folios 99-100.
[31] Según consta en
cuaderno 2, folio 106.
[32] Según consta en
cuaderno 2, folio 108.
[33] Según consta en
cuaderno 2, folios 109-110.
[34] Según consta en
cuaderno 2, folio 114.
[35] Según consta en
cuaderno 2, folio 119.
[36] Según consta en
cuaderno 2, folios 121-129.
[37] Según consta en
cuaderno 2, folios 139-151.
[38] Según consta en
cuaderno 2, folio 153.
[39] Según consta en
cuaderno 2, folios 154-155.
[40] Según consta en
cuaderno 2, folio 164.
[41] Según consta en
cuaderno 2, folio168.
[42] Según consta en
cuaderno 2, folios 171-178.
[43] Corte Constitucional, sentencias T-119 de 2015, T-250 de 2015, T-446 de
2015, T-548 de 2015 y T-317 de 2015.
[44] Acerca del
perjuicio irremediable, esta Corte ha señalado que debe reunir ciertos
requisitos para que torne procedente la acción de tutela, a saber: “(i) que
se trate de un hecho cierto e inminente; (ii) que las medidas a tomar deben ser
urgentes; (iii) que la situación a la que se enfrenta la persona es grave; y
finalmente (iv) que las actuaciones de protección han de ser impostergables.” Ver sentencia T-896 de 2007, entre otras.
[45] Al respecto, el Decreto 2591 de 1991 en su artículo 8
establece lo siguiente: “[a]ún cuando el afectado disponga de otro medio de
defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del
inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden
permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término
máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela”.
[46] Corte Constitucional,
sentencia SU-585 de 2017.
[47] Según la sentencia
C-590 de 2005 los requisitos generales o de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales son los siguientes: “a. Que la cuestión que
se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó,
el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una
clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos
que corresponde definir a otras jurisdicciones (…), b. Que se hayan agotado
todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance
de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar
todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga
para la defensa de sus derechos (…), c. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…), d.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma
tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que
afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…), e. Que la parte
actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible”.
[48] Sobre estos requisitos, puede
verse, por ejemplo, las sentencias T-066 de 2019 y T-042 de 2019.
[49] Corte Constitucional,
sentencia T-448 de 2018.
[50] Corte Constitucional,
sentencia T-619 de 2017.
[51] Debe tenerse en
cuenta que, cuando se trate de un defecto
procedimental “el actor deberá además argumentar por qué, a su juicio,
el vicio es sustancial, es decir, con incidencia en la resolución del asunto
y/o afectación de los derechos fundamentales invocados”. Corte
Constitucional, sentencia SU-379 de 2019.
[52] “a. Defecto orgánico, que se
presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada,
carece, absolutamente, de competencia para ello.
b.
Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c.
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d.
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión
f.
Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
g.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
h.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando
la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el
juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
i.
Violación directa de la Constitución”.
[53] Corte Constitucional,
sentencia SU-379 de 2019.
[54] Corte Constitucional,
sentencia T-006 de 2015.
[55] Ver, entre otras,
sentencia T-727 de 2016.
[56] Ley 1437 de 2011,
artículo 250. “CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:
1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada
la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir
una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por
fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en
documentos falsos o adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen
de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal que declare que
hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la sentencia que
puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.
6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor
de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una
prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria
o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de
las causales legales para su pérdida.
8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que
constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue
dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se
propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
[57] Corte Constitucional,
sentencia C-179 de 2016.
[58] Corte Constitucional,
sentencia
T-211 de 2009.
[59] Ley 1564 de 2012. Artículo
302. Ejecutoria. “Las providencias proferidas en audiencia adquieren
ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan
recursos.
No obstante, cuando se pida aclaración o
complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta
la solicitud.
Las que sean proferidas por fuera de audiencia
quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de
recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que
fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los
interpuestos”.
[60] Corte Constitucional, sentencia
T-441 de 1992.
[61] Corte Constitucional, sentencia
T-738 de 2007.
[62] Según consta en el acta de
posesión que se encuentra en el cuaderno 1, folio 81.
[63] Sobre este punto vale la pena
destacar que, si bien la acción de tutela fue interpuesta inicialmente por
Manuel Humberto Moreno Incel, en su calidad de Director Regional Chocó del
ICBF, y éste no aportó el acta de posesión a pesar de ser requerido por el juez
de primera instancia, posteriormente el proceso fue asumido por la Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del ICBF, a nivel nacional, quien sí aporto dicho
documento. En esa medida, cualquier cuestionamiento sobre la representación de
la entidad accionante en el presente caso debe tenerse como subsanada en este
proceso.
[64] Decreto 2591 de 1991,
artículo 42 “Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede
contra toda acción u omisión de las autoridades, que haya violado, viole o
amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta
ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de
conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto. La
procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la
autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito”.
[65] La Corte
Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al
análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y
trascendencia.
[66] Corte Constitucional,
sentencia T-442 de 1994. Allí se indicó: “si bien el juzgador goza de un
gran poder discrecional para valorar el material probatorio en el cual debe
fundar su decisión y formar libremente su convencimiento, inspirándose en los
principios científicos de la sana crítica…, dicho poder jamás puede ser
arbitrario; su actividad evaluativa probatoria supone necesariamente la
adopción de criterios objetivos, racionales, serios y responsables. No se
adecua a este desideratum, la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa
de la prueba, que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u
omite su valoración o sin razón valedera alguna no da por probado el hecho o la
circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente” (resaltado
fuera del texto original).
[67] Ibid.
[68] Corte Constitucional,
sentencia T-084 de 2017.
[69] Corte Constitucional, sentencia T-336 de
2004.
[70] Corte Constitucional, sentencias T-442 de
1994 y T-781 de 2011.
[71] Corte Constitucional,
sentencia T-084 de 2017.
[72] Corte Constitucional,
sentencia T-458 de 2007.
[73] Corte Constitucional,
sentencia SU-556 de 2014.
[74] Corte Constitucional,
sentencia SU-053 de 2015.
[75] Corte Constitucional,
sentencias SU-035 de 2018 y SU-354 de 2017.
[76] Corte Constitucional,
sentencia T-731 de 2006, reiterado en la sentencia T-146 de 2014.
[77] Corte Constitucional,
sentencias T-140 de 2012, T-146 de 2014 y T-153 de 2015, entre otras.
[78] La Corte Constitucional ha advertido que la
jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de perjuicios morales “establece
parámetros vinculantes para los jueces administrativos”. Entre ellos,
destaca que el daño moral puede probarse por cualquier medio, aunque dicha
prueba no permite determinar de manera precisa el monto que se debe reconocer
como indemnización de perjuicios. Por lo tanto, para la tasación del
daño, “el juez se debe guiar por su prudente arbitrio, pero está obligado a
observar, por expreso mandato legal los principios de equidad y reparación
integral”. La Corte también ha sostenido que, por su naturaleza, los
perjuicios morales no tienen un carácter indemnizatorio, sino compensatorio,
pues “en alguna manera intentan recomponer un equilibrio afectado”. Así
mismo, ha dicho que el monto de 100 SMLMV definido por la jurisprudencia
contencioso administrativa como tope para la indemnización de perjuicios
morales, “unido a análisis de equidad, debe permitir que cada juez no
falle de forma caprichosa sino a partir de criterios de razonabilidad, a
partir del análisis de casos previos, y de sus similitudes y diferencias con el
evento estudiado” (resaltado fuera del texto original). Al respecto
pueden verse las sentencias T-351 de 2011, T-464 de 2011, T-212 de 2012 y T-736
de 2012, entre otras.
[79] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 28 de
agosto de 2014, Exp. 26251.
[80] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo,
Sección Tercera. Sentencia de 20 de abril de 2005, Exp. 15247.
[81] Véanse, entre otras,
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencias Exps. 28437 de 2014, 33504 de 2014, 35715 de 2015, 37994 de 2016 y
36816A de 2017.
[82] Según lo establecido
en la sentencia T-212 de 2012, “la libertad a un juez para que tome una
decisión bajo su arbitrio judicial, no es un permiso para no dar razones que
sustenten lo decidido, no es una autorización para tomar decisiones con base en
razonamientos secretos ni tampoco para tomar decisiones basado en emociones o
pálpitos, Como se indicó, por el contrario, demanda un mayor cuidado en el juez
al momento de hacer públicas las razones de su decisión”.
[83] Al respecto puede
verse que en la sentencia del 4 de marzo de 2019 (Exp. 48110) de la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se
encontró que no era posible dar viabilidad a la presunción del daño moral, lo
cual denota un análisis rigurosos por parte del juez al momento de determinar
el daño, sin dar aplicación automática a la presunción señalada.
[84] Consejo de Estado,
Sala Plena, Sección Tercera. Sentencia del 26 de febrero de 2018. Exp. 36853.
[85] Véanse, por ejemplo,
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencias Expedientes 27136 y 33504 de 2014.
[86] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de
Unificación Jurisprudencial del 28 de agosto de 2014, Exp. 26251.
[87] Ibídem.
[88] Ibídem.
[89] Ver, cuaderno de Exp. No.
27001-33-33-001-2016-0345-00, en préstamo dentro de este proceso de tutela,
folio 397.
[90] Ibídem, folio 401.
[91] Código General del Proceso.
Artículo 176.
[92] Ver, cuaderno de Exp. No.
27001-33-33-001-2016-0345-00, en préstamo dentro de este proceso de tutela,
folio 397.
[93] Ibídem, folios 397.
[94] Ibídem, folios 399.
[95] Ibídem, folios 398.
[96] Ibídem, folios 401.
[97] Ibídem, folios 402-403.
[98] Ver, cuaderno de Exp. No.
27001-33-33-001-2016-0345-00, en préstamo dentro de este proceso de tutela,
folios 421-436.
[100] Ver, por ejemplo: Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
Sentencia del 12 de marzo de 2015, Rad: 30413; y Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 26 de
mayo de 2016, Rad: 39020.