T-548-16
Sentencia
T-548/16
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
PROBLEMAS DE ACCESO A LA TIERRA-Contexto
histórico
REGIMEN JURIDICO APLICABLE A BIENES BALDIOS
BIENES DEL ESTADO EN LA CONSTITUCION DE 1991
BIENES DE USO PUBLICO Y BIENES FISCALES-Protección
legal y constitucional
BALDIOS-No podrán, bajo ninguna
circunstancia, ser objeto de adjudicación en un proceso de pertenencia
IMPRESCRIPTIBILIDAD DE BIENES DEL ESTADO
PRESUNCION DE BIENES BALDIOS-Reiteración
de jurisprudencia/PRESUNCION DE BIENES PRIVADOS-Reiteración de
jurisprudencia
El nuevo estatuto procesal brinda al juez
herramientas para poder resolver las posibles dudas que le surjan de acuerdo
con la naturaleza jurídica del bien objeto del proceso de pertenencia,
permitiéndole de ser el caso vincular a las entidades competentes, llenarse de
pruebas y argumentos y tomar una decisión con la debida valoración probatoria y
en derecho. Igualmente, le permite la norma apartarse del conocimiento del
caso, bien sea a través de un auto de rechazo in limine o por un auto de
terminación anticipada si durante el proceso confirma que se trata de un bien
baldío. Lo anterior, siempre y cuando el proceso de pertenencia haya sido
admitido con posterioridad a la entrada en vigencia del Código General del
Proceso. En consecuencia, el mismo sistema
jurídico ha reconocido la existencia de dos presunciones, una de bien privado y
otra de bien baldío, que pareciesen generar un conflicto normativo. No
obstante, cuando se analizan de forma sistemática permiten entrever la
interpretación adecuada ante la cual debe ceder nuestro sistema jurídico.
FUNCION REGISTRAL-Características
REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Tiene
la potestad y herramientas para oponerse al registro de un bien inmueble baldío
ordenado en sentencia judicial
El
registrador cuenta con una serie de potestades para hacer cumplir el orden
justo, potestades que como se dijo están debidamente reconocidas en el
ordenamiento jurídico y la jurisprudencia de esta Corporación, por estar
directamente relacionadas con la garantía de los fines constitucionales. Bajo
ninguna circunstancia puede pensarse que los registradores actúan fuera de la
ley o en el marco de la comisión de una falta disciplinaria o penal cuando se
oponen a realizar la inscripción de una sentencia judicial en un bien que
consideran baldío. Lo anterior, siempre que actúen bajo la debida motivación y
procedimiento que les exige la normativa constitucional, legal y
administrativa.
DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Naturaleza iusfundamental
POBLACION RURAL-Vulnerabilidad por
razones sociales, económicas y culturales tiene raíces profundas en el
conflicto armado interno
DERECHO AL ACCESO A LA TIERRA-Contenidos
protegidos
El derecho al
acceso a la tierra tiene los siguientes contenidos protegidos: (i) acceso a la
tierra, a través de la titulación individual o colectiva de tierras a los
pobladores rurales, mediante formas asociativas, de su arrendamiento, de la
concesión de créditos a largo plazo, de la creación de subsidios para la compra
de tierra, del desarrollo de proyectos agrícolas, entre otros; (ii) acceso a
los recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la
población rural como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación,
crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica
y empresarial; y  (iii) seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia
de la tierra como la propiedad, la posesión y la mera tenencia, sin que ello
signifique que su protección se circunscriba solamente a éstas. En definitiva,
el debate actual sobre el derecho al territorio, específicamente su contenido
de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y, como punto importante, la
seguridad jurídica que debe brindar el Estado para proteger la conexión que
surge entre la población rural y el espacio físico en el cual aspiran
desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la aclaración
de títulos y los derechos reales sobre bienes.
PLAN NACIONAL DE CLARIFICACION Y
RECUPERACION DE TIERRAS RURALES-Surge a partir de
órdenes dadas en sentencia T-488/14, con el fin de remediar las falencias
existentes en la política pública de identificación, monitoreo y recuperación
de baldíos
La Agencia Nacional de Tierras mediante el documento técnico
titulado “Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales”, se
comprometió a adelantar el proceso de normalización y regularización de la
propiedad rural más grande en la historia de Colombia. Esto con el propósito de
que al año 2025 nuestro país tenga claridad jurídica y física de cuales bienes
han salido del dominio del estado y sobre cuales predios puede reputarse existe
propiedad privada.
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ Y RECUPERACION DE BIENES BALDIOS-Requisito de inmediatez se debe observar con flexibilidad, ya que se
busca la recuperación de bienes que son imprescriptibles
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defectos orgánico, sustantivo, fáctico y desconocimiento
del precedente, debido a la falta de competencia del juez para disponer sobre
la adjudicación de un bien, del que no se tiene certeza de ser bien privado,
desconociendo el indicio de la ausencia de antecedentes registrales
VINCULACION DEL INCODER EN LOS PROCESOS DE PERTENENCIA AGRARIA-Orden a Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, llevar a cabo proceso
de pedagogía de la sentencia T-488/14, sobre obligación de los jueces de
vincular a Incoder –hoy Agencia Nacional de Tierras- en procesos de pertenencia
Referencia:
Expediente T-5.589.880
Acción de tutela interpuesta por el Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural – Incoder (en liquidación) contra el Juzgado Primero Civil
del Circuito de Tunja.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., once (11) de octubre dos mil dieciséis
(2016).
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Alberto
Rojas Ríos, Aquiles Arrieta Gómez y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la presente
SENTENCIA:
Dentro
del proceso de revisión del fallo dictado por la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia, que a su vez confirmó la sentencia proferida por la
Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, la
cual declaró improcedente la acción de tutela presentada.
I.
ANTECEDENTES
El
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en liquidación), hoy Agencia Nacional
de Tierras, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela, el 12 de
agosto de 2015, con el fin de solicitar la protección de los derechos
fundamentales de legalidad, debido proceso y seguridad jurídica “en
conexidad con el acceso a la administración de justicia, el derecho al
patrimonio público y el acceso progresivo a la propiedad de la tierra”. Con
este fin, solicita que se declare nulo de pleno derecho el proceso agrario de
pertenencia adelantado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja y, en
consecuencia, se revoque o deje sin efecto el fallo proferido el 14 de
noviembre de 2014 por el citado despacho. Para fundamentar la demanda relató los
siguientes
1.  Hechos
1.1.
Afirma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en
liquidación) que mediante auto de fecha 8 de agosto del 2012, el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Tunja (Boyacá), admitió la demanda ordinaria de
pertenencia, promovida por la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado contra personas
indeterminadas. Esta pretendía adquirir la propiedad del predio denominado “Miravalles”
ubicado en la vereda Casa Blanca del municipio de Sora cuya extensión es de
5 hectáreas.
1.2.
Refiere que mediante sentencia del 14 de noviembre de
2014 el despacho accionado concedió las pretensiones de la demanda, teniendo en
cuenta el señorío demostrado sobre la heredad[1].
1.3.
Para el Incoder, el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Tunja incurrió en un grave defecto que vulneró su
derecho al debido proceso, ya que según su entender, ese despacho debió identificar que el bien a prescribir al carecer de
antecedentes registrales era baldío. En este sentido precisa: “al inobservar
los elementos que muestran la naturaleza jurídica del predio, se desarrolla el
juicio bajo un proceso errado y no aplicable a bienes que ignoran la condición
de tiempo como forma de adquirir el dominio, verbigracia, los bienes baldíos de
la Nación”.
1.4.
Asegura que el juez pasó por alto lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994
por cuanto no requirió “el título originario (…) validado por el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural” a efectos de “acreditar la
propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial”.
1.5.
Para el Incoder, pudo haberse
fácilmente inferido que
el predio “Miravalles” corresponde a un bien
baldío, si se hubiera tenido en cuenta: (i) el indicio que evidenciaba
que el bien a prescribir no presentaba antecedentes registrales, ni (ii)
inscripción de ninguna persona como titular de derechos reales. Al respecto
aduce que “no se ha establecido con certeza la naturaleza del bien objeto de
litigio, si era de propiedad de una entidad pública o de un particular,
presupuesto indispensable para desvirtuar la excepción de imprescriptibilidad
de los bienes de propiedad de las entidades públicas y que daría lugar a la
declaratoria de pertenencia, de ahí que hasta que no se desvirtúe, tal como
sucedió, la presunción legal de la propiedad opera a favor del Estado y no del
particular”.
1.6.
Agrega que ante la calidad de baldío del predio debió
ser vinculada su entidad, lo cual le habría permitido señalar su
imprescriptibilidad y determinar si se encontraba sometido o no a
procedimientos administrativos agrarios. Sobre el particular expone: “teniendo
en cuenta que la naturaleza jurídica del predio corresponde a baldío, se omitió
la necesidad de vincular al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, para que
en nuestro rol de desarrollar la política agropecuaria del país y especialmente
la de administrar los bienes baldíos de la Nación, hiciéramos las declaraciones
referidas a señalar la imprescriptibilidad de dicho predio”.
1.7.
Anota que conforme a la ley y a la jurisprudencia
constitucional, el juzgado accionado incurrió en defecto sustantivo y orgánico
al adjudicar la propiedad del señalado terreno sin tener competencia para ello,
dada la condición legal del bien.
1.8.
Sin perjuicio de lo anterior, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
precisó que el día 25 de mayo de 2015 fue presentada
ante la ORIP la sentencia de fecha 14 de noviembre de
2014 con el objeto de ser registrada, sin embargo, la Registradora Principal de
Instrumentos Públicos del Circuito de Tunja mediante la Resolución número 134
del 25 de mayo de 2015, con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1579 de 2012[2]
suspendió dicho trámite.
1.9.
Teniendo en cuenta lo anterior, la entidad accionante
considera que la actuación desplegada por el Juzgado
Primero del Circuito de Tunja (Boyacá), claramente configura un defecto fáctico
y orgánico tal y como lo precisó la Sentencia T- 488 de 2014, razón por la cual, solicitó invalidar el juicio objeto de
reproche en los siguientes términos:
“Comprendiendo que la Sentencia del 14 de
noviembre de 2014, actualmente está ejecutoriada o en firme, consecuentemente
el Juez ha desaforado sus funciones, toda vez que desarrolla funciones que el
ordenamiento jurídico no le ha concedido (defecto orgánico)…, infringiendo la
normativa que establece que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables,
sólo puede adquirirse mediante un título traslaticio de dominio otorgado por el
Estado a través del
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria.
…
Como resultado del yerro jurídico del juez, se
maltrata los Derechos Fundamentales de Legalidad, Debido Proceso y Seguridad
Jurídica, reconocidos en los artículos 6°, 29 de la Carta Magna, en conexión,
Acceso a la Administración de Justicia, señalado en el artículo 116, el Derecho
al Patrimonio Público y Acceso Progresivo de la Tierra, toda vez que la
actuación del juez no permite consolidar la función pública de la tierra
desarrollados en los artículos 64 y 83 ibídem y las tipificaciones establecidas
en los artículos 65 y 66 de la Ley 160 de 1994, en lo pertinente a la
titularidad que ostenta el Estado Colombiano, a través de la delegación concedida al Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural, de adjudicar en Unidades Agrícolas Familiares los
bienes baldíos de la Nación, razón por la que se hace necesario que ante el
agravio a los Derechos Fundamentales y la Normatividad Agraria, intervenga
inmediatamente del juez de tutela, a efectos de que cese la vulneración a los
derechos señalados”.
2.  Actuaciones
del juez de primera instancia.
Mediante
auto de fecha 12 de agosto de 2015 el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Tunja, Sala Civil Familia
decidió: (i) admitir la tutela y (ii) notificar al Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, al Procurador Segundo Agrario de Boyacá, al Ministro de Agricultura “por
intermedio de la Unidad de Restitución de Tierras” y a la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado en
calidad de interviniente en el proceso de saneamiento agrario
objeto de la litis, para que se pronunciaran sobre los hechos de la acción.
3.
Respuestas de las entidades accionadas.
3.1. Procurador segundo Agrario de Boyacá.
3.1.1. El Procurador segundo Agrario de Boyacá afirmó que en caso de llegar a determinarse que el predio
denominado “Miravalles” se
trata de un bien baldío, debe concederse la acción de tutela. Sobre el
particular precisó que “Con ocasión de la
expedición de la Sentencia T-488 de fecha 9 de Julio de 2014, la Corte
Constitucional ordenó a la Superintendencia de Notariado y Registro un informe
sobre los terrenos baldíos que posiblemente hayan sido adjudicados
irregularmente, a través de procesos de pertenencia y al INCODER con fundamento
en el informe de la Superintendencia de Notariado y Registro iniciar los
procedimientos de recuperación de baldíos a que haya lugar, hecho este que al
parecer, es el fundamento para incoar la Acción de Tutela que nos ocupa y
fundado en que el fallo del 14 de Noviembre de 2014 emitido por el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Tunja, al parecer se realizó sobre un predio
baldío ya que no tenía Titulares de Derecho Reales, a más que no se estableció
claramente la naturaleza del bien litigioso”.
3.1.2. Teniendo
en cuenta lo anterior, el ente de control le solicitó
al juez de tutela adelantar un minucioso estudio y análisis del acervo
probatorio, para efectos de verificar si se incurrió o no en los defectos
alegados. En igual medida afirmó que: “En el evento en que efectivamente se
establezca que se trata de un predio baldío solicito se proceda a tutelar los derechos
a favor de del accionante y en consecuencia declarar la nulidad del proceso de
pertenencia- saneamiento de la Pequeña Propiedad adelantado por el juzgado
Primero Civil del Circuito de Tunja, con radicado 2012- 00231 y revoque o deje
sin efecto la sentencia del 14 de Noviembre de 2014”.
3.2. Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja.
3.1.3. Por su
parte, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja mediante escrito de fecha 18 de agosto de 2015
solicitó al juez de tutela denegar las pretensiones planteadas por el Incoder.
En su entender, al interior del proceso judicial se
dieron todas las garantías necesarias “al punto que puede apreciarse que
para cuando en el caso sub examine se profirió sentencia, mediaba concepto
favorable del señor Procurador Judicial, Ambiental y Agrario quien en sus alegatos
conclusivos señaló que las pretensiones de la demanda debían prosperar al haberse
estructurado los presupuestos axiológicos que jurisprudencialmente se requieren,
para la operancia del modo de la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio”.
3.1.4. Precisó el
juzgado accionado que jurisprudencialmente se ha advertido por la Corte Suprema
de Justicia en su Sala de Casación Civil, que el prescribiente no está en la
obligación de probar que el bien no es baldío para pedir su pertenencia, “directriz
jurisprudencial que desde antaño han venido acogiendo de manera mayoritaria
juzgados y Tribunales de todo el país al punto que no es exótico ni difícil de
encontrar, numerosas sentencias de pertenencia en las que tribunales y juzgados
ordenan con base en las mismas la apertura del correspondiente folio de
matrícula inmobiliaria para fundos que carecían del mismo”.
3.1.5. De igual
forma, cuestionó la intervención del Incoder en los siguientes términos: “la
entidad accionante pretende intervenir sin tener ninguna certeza respecto de la
naturaleza del inmueble, ya que abiertamente expone que no saben de la calidad
del fundo y que tampoco ostentan un registro adecuado que dé cuenta de la
existencia de todos y cada uno de los baldíos a nivel nacional, es decir, no
media razón alguna que desvirtúe la presunción legal a favor del poseedor
establecida en el artículo 1 de la ley 200 de 1936, la que por tanto permanece
incólume. Siendo su deber acreditar que se trata de un bien de dominio público
efecto para el cual afirmarlo es completamente insuficiente. No allega con su
escrito — amén de que al interior del proceso ordinario no ha intervenido en
forma alguna como se puede ver del infolio — prueba alguna que desvirtúe los
hallazgos del despacho a la hora de realizar la valoración en conjunto las
pruebas recaudadas, pretendiendo que el despacho ha faltado a su deber de
clarificar la calidad del lote de terreno, cuando es su deber actuar en el
proceso para probarlo. Es algo paradójico por parte del INCODER entender que
para la defensa del patrimonio del Estado debe esperar ser citado al trámite de
un proceso, como si no fuera su deber la defensa del mismo ante cualquier tipo
de actuaciones en que aquellos se encuentren involucrados, aunque curiosamente
no se ve cual puede ser la salvaguarda a ejercer si es que ni siquiera tienen
consolidado un inventario de baldíos a nivel nacional”.
3.3.    Señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado
3.3.1. El apoderado de la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado afirmó que “la
entidad accionante pretende desconocer que con la demanda de pertenencia, y
para dar cumplimiento a lo establecido por el artículo 407 numeral 5 del Código
de Procedimiento Civil, se presentó el certificado número 119 del Registrador
Principal de Instrumento Públicos del Círculo de Tunja, de fecha 15 de junio de
2012, en el cual consta que: (i) para expedirse el mencionado certificado se
consultó el índice de propietarios que lleva la oficina por folios magnéticos
correspondiente a un periodo de tiempo contado a partir de 1977 a la fecha,
(ii) en dicho índice no se obtuvo información de persona alguna que aparezca
como titular de derechos reales sobre el predio Miravalle, (iii) se alindera en
el certificado el predio Miravalle por todos sus costados, (iv) el área del
predio Miravalle es de cinco hectáreas, lo que se precisa con toda claridad,
(v) su número catastral es el 000200030035000 , lo que se dice igualmente con
toda precisión, (iv) no se pudieron certificar más años, en razón a que tan
solo a partir de 1977 se dispuso por Ley la apertura de esta clase de índices,
(vi) el certificado se expide de conformidad con el artículo 407 numeral 5° del
C. de .P.C”.
3.3.2. Según
precisa el apoderado de la señora Rosa Lilia Ibagué, con la demanda de
pertenencia se presentó el certificado de registro que exige el artículo 407
numeral 5° del Código de Procedimiento Civil, certificado que fue expedido,
como en él se dice, de conformidad con la norma precitada, es decir, sin que
hubiese de por medio “Nada ilegal; nada fraudulento; nada violatorio de
derechos constitucionales inalienables y sagrados de Incoder. Todo conforme a
la Ley Procesal Civil colombiana”.
3.3.3. Precisa que el bien objeto de la Litis no es
baldío por cuanto “se aportó con la demanda de pertenencia la ficha predial
de MIRAVALLES, expedida por el IGAC, en la cual consta que aparecen como
propietarios (o poseedores sucesivos) del predio que nos ocupa, los mismos que
figuran en el certificado catastral antes mencionado. Y en la misma ficha
predial aparece bajo el titulo Justificación del Derecho de Propiedad (o de la
posesión) del predio y como modo de adquisición, la tradición, por medio de la
escritura pública número 1.354 del 30 de octubre de 1953, de la Notaría Primera
de Tunja, registrada, lo resalto, en el libro primero, página 224, número 3214
del 1 de diciembre de 1953. Lo dicho en este numeral, significa que el IGAC SI
tuvo a su alcance una escritura pública, debidamente registrada, obviamente en
la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja, para inscribir a los
propietarios del predio Miravalle en esa entidad estatal. Y que es una falacia
tratar de decir ahora que el predio en mención carece de registro y es baldío,
imprescriptible y algo más”.
3.3.4. Afirmó que “es una vergüenza monumental, oprobiosa, que registro limite
las certificaciones sobre titulares del derecho real de dominio de un predio,
solamente al tiempo comprendido a partir del año 1977. Y más vergüenza aún que
Incoder se aproveche injustamente de esta protuberante falla de otra entidad estatal
como es el registro, para tratar de expropiar sin formula de juicio, en este
caso a la humilde propietaria de un mísero terruño de apenas 5 hectáreas de
extensión, en donde tiene su vivienda”.
3.3.5. En igual
medida precisó que: “se debe considerar sencillamente aberrante, que
registro no se haya tomado el trabajo de colocar en el famoso índice los
títulos de propiedad anteriores a 1977. Su obligación es hacerlo, más cuando
cuenta con una burocracia exorbitante, similar a la del INCODER. Todas las
Oficinas Públicas y privadas han sistematizado sus informaciones. Pero las
entidades oficiales, Registro y otras muchas, optaron por declarar la muerte a
todo registro que por incuria no han llevado al Sistema (…) desvergonzadamente,
cínicamente, han dejado en el limbo toda propiedad que no aparezca en el INDICE
abierto en 1.977, como si los predios adquiridos antes de tal año hubieran sido
robados, o fueran de la Real Corona”.
3.3.6. Por último
pone de presente que: “la incuria, el desgreño absoluto de registro, para
llevar al índice todos los predios registrados en el llamado sistema antiguo de
registro, que reposa en diversos libros, como el de registro y el de matrícula,
ha determinado que el mismo registro, para ahorrarse el trabajo de trasladar de
los libros antiguos al índice abierto en 1977, los registros de propiedad de
los predios, decida certificar falsamente desde luego, de eso no me cabe la
menor duda, que un predio, por no aparecer en el índice, se presume baldío,
falsedad que aprovecha Incoder para expropiar, previa conversión arbitraria de
un predio de propiedad privada, en patrimonio público. Para registro es mucho
más fácil registrar un predio, con su matrícula inmobiliaria, como de propiedad
de la nación, como lo pide Incoder en su tutela, que trabajar, como es su
sagrado deber, con los libros de registro anteriores a 1977”.
3.4.    Superintendencia de Notariado y Registro[3]
3.4.1. El Jefe de
la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro argumentó
que el registro de la propiedad inmobiliaria es un servicio público que
consiste en anotar, en un folio de matrícula inmobiliaria, los datos más
importantes de los actos, contratos o providencias sujetos a registro y de los
que dispongan su cancelación, con el fin de que cualquier persona interesada
conozca en todo momento el estado jurídico de los bienes inmuebles
matriculados.
3.4.2. Como
objetivos básicos del registro de la propiedad inmobiliaria están, el servir de
medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros
derechos reales constituidos en ellos, y el dar publicidad a los actos y
contratos que trasladan el dominio de los mismos bienes raíces o le imponen
gravámenes o limitaciones, poniendo al alcance de todos el estado jurídico de
la propiedad inmueble, única manera de que surtan efectos respecto de terceros.
3.4.3. Según
afirmó en su intervención la Superintendencia de Notariado y Registro, los
bienes baldíos, son inmuebles rurales que se encuentran dentro del territorio
nacional y que le pertenecen al Estado por carecer de dueño, tienen la calidad
de bienes fiscales y están destinados a ser adjudicados a las personas que
cumplan los requisitos exigidos por Ley. Añadió que "la propiedad de
los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título
traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en que delegue esta
facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tiene
la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación
por el Estado sólo existe una mera expectativa".
3.4.4. Adujo que
conforme al artículo 66 de la Ley 160 de 1994 las tierras baldías se titulan en
Unidades Agrícolas Familiares, las cuales son extensiones de tierra que señalará
la autoridad competente para cada caso, región o municipio. Expuso que la
Unidad Agrícola Familiar, fue definida por la Ley 160 de 1994, como la empresa
básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, cuya extensión
conforme a las condiciones agrológicas de la zona, permite a la familia
remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la
formación de patrimonio.
3.4.5. Por otro
lado, recalcó que la Ley 160 de 1994, le asignó al Incoder las siguientes
facultades respecto de los baldíos de la Nación, previstas en los numerales 13,
15 y 16 de su artículo 12: (i) administrar en nombre del Estado los
baldíos, (ii) clarificar la situación de las tierras desde el punto de
vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio
del Estado, (iii) delimitar las tierras de propiedad de la Nación, de
las de los particulares y (iv) determinar cuándo hay indebida ocupación
de terrenos baldíos.
3.4.6. Alegó que
en materia de clarificación de la propiedad, el artículo 48 de le lay 160 prevé
que sólo es posible acreditar propiedad privada mediante dos mecanismos: (i)
título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal
y (ii) títulos debidamente inscritos, otorgados con anterioridad a la
vigencia de la Ley en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor
del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria (3 de
agosto de 1994). Sin embargo, la norma aclara que el segundo de los medios para
acreditar propiedad privada no es aplicable respecto de terrenos no
adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o
uso público.
3.4.7. Precisó
que, si bien en principio, los presuntos poseedores que pretenden ser
propietarios están habilitados para acudir a la jurisdicción agraria a solicitar
se les declare dueños por haber usucapido el bien, es menester dentro del
proceso que el juez como garante del patrimonio público acopie las pruebas
necesarias para establecer que no se trata de un terreno baldío de la Nación.
Lo anterior es así, toda vez que dentro del mismo proceso, el juez tiene la
oportunidad de decretar pruebas de oficio, y además como requisito de la
demanda se le exige al demandante que adjunte el certificado de libertad y
tradición del predio que ha poseído y pretende adquirir.
3.4.8. Asegura
que la exigencia de la ley, va encaminada a constatar dentro del proceso que en
efecto se están prescribiendo predios privados, y a descartar que se trata de
bienes de uso público, como los terrenos baldíos; es decir, en caso de no
existir un propietario inscrito, ni cadenas traslaticias del derecho de dominio
que den fe de dominio privado (en desmedro de la presunción de propiedad
privada), y que la sentencia se dirija además contra personas indeterminadas,
es prueba sumaria que puede indicar la existencia de un baldío, y es deber del
juez, por medio de sus poderes y facultades procesales, decretar las pruebas
necesarias para constatar que no se trata de bienes imprescriptibles.
3.5.
Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas.
Afirmó que en el asunto sub examine
carece de competencia para acudir al proceso ya que una
vez consultado el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, “se
tiene que a la fecha, la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, no ha presentado
solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas
Forzosamente, ni ha radicado derecho de petición alguno ante esta entidad”.
4.
Pruebas relevantes aportadas al proceso
4.1. Resolución 134 del 25 de mayo de 2015, proferida por
la Registradora Principal de Instrumentos Públicos de
Tunja, por medio de la cual se suspende a prevención el término de registro de
la sentencia de fecha 14 de noviembre de 2014 (folios
17 al 19, cuaderno 1).
4.2. Sentencia del 14 de noviembre de 2014, proferida por el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Tunja (Boyacá) en el marco del
proceso ordinario de pertenencia, promovido por la señora Rosa Lilia
Ibagué Cuadrado contra personas indeterminadas (folios 21 al
26, cuaderno 1).
5. Decisiones judiciales objeto de revisión
5.1.
Primera instancia
5.1.1.
La Sala Civil Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Tunja, mediante providencia del 24 de agosto de 2015
declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia debido a la
existencia de otros mecanismos de defensa judicial. Sobre el particular
manifestó: “Ni el Incoder, ni ninguna otra
institución o autoridad del Estado puede desconocer la subsidiariedad y
condición excepcional de la acción de tutela. A este mecanismo solo hay lugar a
acudir conforme lo plantea el artículo 86 cuando el Estado no disponga de otro medio de defensa judicial”.
5.1.2.
Teniendo en cuenta lo anterior, precisó que no era de
recibo la petición que hacia el Incoder ya que si consideraba que debía ser
citado al proceso, o que existían irregularidades en el mismo, lo procedente
era acudir a los recursos extraordinarios como lo es el de revisión. En este
sentido adujó: “La revisión es una limitante de la cosa juzgado creada como
recurso ordinario último y por ende extraordinario que permite reexaminar el
fallo en firme. Pero en todo caso por circunstancias y causales excepcionales y
taxativas. Dentro de las causales que refiere el art. 380 del Estatuto Procesal
Civil están precisamente las circunstancias que alega el INCODER en vía de
tutela como es la del numeral 1°, 6° y 7°. Este último numeral incluye la
indebida representación o falta de notificación que le impidiera haber actuado
dentro del proceso”.
5.1.3.
Sostuvo que las actuaciones del Incoder están atentando
contra el derecho a la administración de justicia, ya que sin tener la certeza
de si un bien es o no baldío, se está solicitando la nulidad de todo un
proceso. Al respecto indicó que “la sentencia T- 488 de 2014 dispone que
elabore, con el debido soporte un banco de predios baldíos y si es un predio
baldío del departamento o del Estado. Solo una vez que tenga acreditada tal
condición podrá el INCODER invocar tal naturaleza respecto de los predios que
han sido objeto de titulación en los procesos de pertenencia”.
5.1.4.
En igual medida afirmó que las actuaciones del Incoder
atentan contra decenas de miles de ciudadanos en el departamento por cuanto
“Boyacá es un Departamento minifundista y de vocación agropecuario”, razón
por la cual “riñe con criterios de eficiencia, de efectividad de derechos,
de efectividad de los principios de derecho y los principios legales pretender
que después de más de 35 años que es lo que ostenta en posesión la demandante
Rosa Lilia Ibagué Cuadrado; el Estado a través del INCONDER y los organismos adscritos
al Ministerio de Agricultura, no tenga, por lo menos no lo allega a la acción
de tutela, y no prueba tener un banco, un índice, o un registro que establezca
e individualice los predios baldíos, pero sí le enrostres a la judicatura, en
el proceso cuestionado en particular que no supuso ante la inexistencia de
registro inmobiliario, que le predio era baldío. Y es que de hecho quien
acciona en tutela, es decir el 1NCODER, no ha acreditado, no ha probado que el
predio es baldío, pero sí busca por vía de tutela la nulidad del proceso de
pertenencia con ese argumento y porque no se le citó al proceso”.
5.1.5.
Expuso que las funciones legales y constitucionales del
Incoder y del Ministerio de Agricultura buscan proteger, promover y garantizar
los derechos de los campesinos, sin embargo, con las actuaciones desplegadas
por las autoridades se estaría despojando al demandante que ha explotado toda
la vida un bien y lo considera suyo, lo cual se circunscribe a un “desplazamiento
institucional de la tierra”.
5.1.6.
El Tribunal consideró que las actuaciones adelantadas
tienen por objeto despojar a miles de campesinos de sus parcelas y entregarlas
a los proyectos que se adelantaran en el pos conflicto. En este sentido,
estableció lo siguiente:
“No desconoce esta Sala los procesos
de paz y por ende lo que implica el manejo del pos conflicto. Tampoco se
desconoce el propósito del Ejecutivo por conseguir los presupuestos necesarios
para garantizar la transición y reintegración de la población que hace parte de
los grupos ilegales alzados en armas. La paz es un anhelo nacional, pero
también una construcción colectiva y la reintegración de quienes se alzaron en
armas contra el estado no pueden darse en detrimento de los derechos de quienes
han sufrido los flagelos de la guerra y que por siempre han generado un ingreso
honrado a través del aprovechamiento, trabajo y explotación de la tierra”.
5.1.7.
Por último, explicó que: “la inexistencia de
titulares inscritos de derechos de dominio, no llevan a suponer que se
trata de un bien baldío como en los considerandos a fl 4 se expone en la
demanda de tutela. Debe recordarse que el sistema de registro
inmobiliario con fines de publicidad para posterior posibilidad que
recoge el Decreto 1260 de 1970 data precisamente de esta fecha y por ello es
entendible que como consta a fl 9 del expediente del trámite del proceso de
pertenencia, se expusiera por la misma Superintendencia de Notariado y Registro
que el registro se lleva de 1977 a la fecha y que sobre el bien objeto de
pertenencia no aparecen titulares de derechos reales. Ello no indica que el
predio sea baldío y en todo caso tal como lo señala el señor Juez accionado en
su respuesta generada dentro del presente trámite y visto a fl 34, no es el
demandante quien tiene que probar la calidad de baldío y no tiene el demandante
que probar que el inmueble no es baldío para poder pedir la pertenencia. Tal
exigencia no la establece la Ley y al acceder a la justicia no hay lugar a
imponerle al ciudadano más cargas que las que la misma Ley establece”.
5.1.8.
Teniendo en cuenta lo anterior, declaró improcedente la
acción de tutela presentada por el Incoder y a su vez requirió a diferentes
entidades para que se abstuvieran de adelantar acciones evidentemente
improcedentes.
5.1.9.
Uno de los magistrados que conforman la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Tunja, presentó salvamento de voto al considerar que la
autoridad judicial cuestionada sí desconoció normas de rango legal e infralegal
aplicables al caso, las cuales conllevan a concluir que la decisión atacada por
el Incoder sí fue arbitraria y constituye una vía de hecho. Argumentó que “La
sentencia cuestionada carece abiertamente de motivación y justificación, pues
el texto que la contiene tan sólo trae una relación de medios probatorios de
los cuales implícitamente se dan por probados unos hechos, sin análisis alguno
y menos aún sin verificarse la totalidad de los elementos o requisitos que la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha establecido para la
procedencia de la prescripción”.
5.1.10.
Afirmó que “Es evidente que la sentencia se limitó a
establecer que hubo una posesión superior a 20 años sobre el predio, pero nada
dijo en torno a la naturaleza del mismo, si era sujeto de ser adquirido por
prescripción o no, estudio que no aparece en ningún aparte de la justificación
de la decisión; nada se dijo si se acudía a la presunción del artículo 1 de la
Ley 200 de 1936 como tampoco que se acudiera a demostrar que el predio no era
sujeto de ser adquirido por prescripción o que las tradiciones anteriores
descartaran tal posibilidad, realmente sobre el punto absolutamente nada se
estudió, siendo este un presupuesto o requisito necesario para proferir la
sentencia de fondo”.
5.2.
Impugnación
5.2.1. La entidad
accionante impugnó la anterior decisión manifestando que la Sala Civil Familia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja
desconoció la Constitución y la ley por cuanto no valoró que “la falta
titulares de derechos reales sobre el predio, hacen presumir, en principio, la
no existencia de una titularidad particular y que el predio es un bien baldío.
Incluso puede afirmarse que hasta que no se desvirtúe la presunción legal de la
propiedad ésta ópera a favor del Estado y no del particular a quien le
corresponde desvirtuarla”.
5.2.2. Afirmó que
ni la prescripción adquisitiva o usucapión es un modo de adquirir el dominio de
los bienes corporales, raíces o muebles, que están en el comercio, al igual que
los demás derechos reales, por haberse poseído durante el tiempo y con las
condiciones señaladas por la ley. En este orden de ideas, la
imprescriptibilidad significa que no es posible adquirir la propiedad de tales
bienes, así se hayan ocupado durante largo tiempo, que es precisamente lo que
ocurre con las tierras baldías, de acuerdo con lo preceptuado en nuestra
legislación.
5.2.3. Teniendo
en cuenta lo anterior, la entidad accionante precisó que: (i) el Incoder
no fue convocado, notificado, ni hizo parte de la actuación o proceso ordinario
de pertenencia por prescripción extraordinaria de dominio para predicar de él una
acción o una omisión procesal, (ii) no tuvo oportunidad de controvertir
las pruebas que aducen en su contra en la sentencia judicial de pertenencia y (iii)
el fallo de pertenencia adolece de defectos fácticos y sustantivos que desdicen
de la competencia para haber declarado el dominio de un bien donde no está
acreditada una propiedad privada y por ende existen serios motivos para
considerar que se está ante un bien baldío perteneciente a la Nación.
5.3.
Segunda instancia
5.3.1.
La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia, mediante providencia del 16 de febrero de
2016, confirmó la decisión del a-quo en lo relativo a la existencia de otros
medios de defensa judicial para cuestionar las determinaciones adoptadas por el
Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja. La providencia en cuestión
consideró que “el ente aquí accionante puede, si a
bien lo tiene, proponer los reparos sustento del presente ruego, a través de la
acción de revisión, estatuida en las reglas 379 y 380 del Código de
Procedimiento Civil, arguyendo la no vinculación alegada y respetando los
términos fijados para su interposición en el precepto 381 ibídem, con mayor
razón cuando la legitimación de la entidad pública pende de establecer, en
amplio debate, si el bien involucrado es o no baldío, y la tutela no es el
medio idóneo para dilucidar la incertidumbre. En la aludida sede, el juez de
conocimiento decidirá sobre la admisibilidad de ese recurso extraordinario, así
como de la prosperidad de las causales invocadas”.
5.3.2.
Respecto a la carga de la prueba en el marco
de procesos agrarios la Corte Suprema de Justicia Sala
de Casación Civil precisó lo siguiente:
“A la luz de lo preceptuado en los artículos 1° y 2° de la Ley 200
de 1936, se (…) presume que no son baldíos, sino de propiedad privada (…) los inmuebles rurales poseídos
por particulares, cuando aquéllos son explotados económicamente “(…) por medios
positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación
con ganados y otros de igual significación (…)”; asimismo, surge otra
presunción en cuanto se suponen baldíos aquellos terrenos agrarios que no son
objeto de aprovechamiento “en [es]a forma”[4], precisamente cuando
se dio vuelta a la presunción consagrada en el artículo 675 del Código Civil:
“(…) Son bienes de la Unión las tierras que estando situadas dentro de los
límites territoriales, carecen de otro dueño (…)”.
Sin duda, las presunciones mencionadas guardan relevancia para el
entendimiento de lo que la ley considera como terreno baldío, pues si el
particular lo explota económicamente por medio de hechos positivos, propios de
dueño, como las plantaciones y sementeras y otros de igual significación, se ha
de entender que es propiedad privada; y si el Estado discute esa calidad tiene
que demostrar lo contrario, esto es, acudir a la otra presunción: no se ha
explotado económicamente el predio y, por tanto, conserva la condición de bien
inculto baldío. La presunción que tiene que ver
con los predios rurales que no se reputan baldíos, obliga al Estado a demostrar
lo contrario, esto es, que no se dan las circunstancias que la ley exige para
tener en cuenta que un fundo es de esa naturaleza”.
5.3.3.
Según la Corte Suprema de Justicia de vieja
data se ha conceptuado respecto a la carga de demostrar si un bien a prescribir
tiene la naturaleza de baldío lo siguiente:
“[E]l requisito [para] ser prescriptible el objeto
materia de pertenencia, es, el de no tratarse de bienes de uso público ni
pertenecer ellos a entidades de derecho público (Art. 407 núm. 4, C. de P.C.),
no significa sin embargo que, frente a la prescripción extraordinaria y
respecto de fundos rurales, el actor esté en la obligación de demostrar que el
bien no es baldío, por haber salido del patrimonio del Estado [e] ingresado
al de los particulares, pues esa exigencia no la impone el legislador, que por
el contrario consagra el principio de prueba de dominio en su favor, al
disponer [ello] en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936 (…) [N]o
es válido sostener que, ante la ausencia de derechos reales en el certificado
de registro inmobiliario correspondiente, éste tenga que considerarse baldío,
ni tampoco que si la Ley autoriza en esas condiciones el inicio del proceso de
pertenencia es para que (…) se acredite por el actor [el
cumplimiento de] las condiciones de los artículos 3 y 4 de la Ley 200 de
1936”[5].
5.3.4.
Precisó el juez de tutela de segunda instancia
que el predio prescrito por Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, hasta que se demuestre
lo contrario, debe tenerse como terreno privado por la explotación económica
del suelo acreditada por medio de hechos positivos propios de dueño, como son
cultivos de haba, cebada, etc., como expusieron en su declaración los testigos
Julio Vicente Largo, José Vicente Ibagué Cuadrado y Pedro Ibagué Cuadrado, así
como el perito Rafael Humberto Calixto Moreno que, precisamente, sirvieron de
prueba de la posesión sobre el predio Miravalles, tal como acogió el juez de
instancia para reconocer la prescripción adquisitiva de dominio.
5.3.5.
En igual medida afirmó que “debe precisarse
que el certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, es
exigido en los juicios de pertenencia[6] con la única finalidad de identificar los legítimos
contradictores de la pretensión, que no son otras personas que en él figuren
como titulares de derechos reales, pero en manera alguna [sirve para] demostrar
que el bien es de propiedad privada”[7].
5.3.6.
Consideró que suponer la calidad de baldío
solamente por la ausencia de registro o por la carencia de titulares de
derechos reales inscritos en el mismo, implica desconocer la existencia de
fundos privados históricamente poseídos, carentes de formalización legal,
postura conculcadora de las prerrogativas de quienes detentan de hecho la
propiedad de un determinado bien. Sobre el particular adujo: “Admitir lo
aducido por el ente tutelante, equivaldría a revertir injustificadamente la
carga de la prueba en detrimento de los particulares para favorecer a una
entidad pública, cuando, contrariamente, es deber del Estado propender por
garantizar el acceso a la administración de justicia sin mayores trabas que las
previamente estatuidas en la Ley. Mayor reproche merece que el INCODER pretenda
imponer tal criterio haciendo uso de la acción de tutela, mecanismo judicial
diseñado por el constituyente para proteger los derechos fundamentales de las
personas, más no para socavar los derechos de campesinos minifundistas.
Incluso, los baldíos, que son explotados por particulares para incorporarlos a
la economía nacional, cuentan con el beneficio del legislador para que se
adjudiquen en pleno dominio, partiendo de la noción de que el aprovechamiento
de la tierra significa que le pertenece al labriego y el Estado debe así
declararlo”.
5.3.7.
Expuso además, que el hecho de que no aparezca
anotado en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación
un predio rústico con el nombre de persona como propietaria en el proceso de
registro a partir de 1977, no puede constituir indicio suficiente para pensar
que se trata de un bien baldío, y por tanto imprescriptible, ni puede
apreciarse que deriva inferencia que lleve a esa conclusión para superar la
presunción advertida de ser un predio privado.
5.3.8.
Estimó que en este caso obran certificados y
fichas catastrales en nombre de las personas que han poseído el inmueble desde
1953, y de las personas que vendieron la posesión quieta y pacífica a la
prescribiente Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, quien arribó al predio en 1984, como
aparece en la escritura pública número 2697 de 18 de diciembre de ese año, de
la Notaría Primera de Tunja y ha venido pagado los impuestos prediales. Por
ello indicó que aun cuando estos elementos no acreditan la propiedad del predio
“Miravalles”, sí sirven para mostrar, ahí sí indiciariamente, la
condición privada del mismo. Si un predio es baldío, no tiene el cargo de
impuesto predial, ni se califican catastralmente construcciones, como aparece
en los certificados aportados al proceso de declaración de pertenencia.
6.
Actuaciones de la Corte Constitucional
6.1. La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante auto del 27 de julio de 2016:
6.1.1. Vinculó al trámite tutelar a las autoridades encargadas de proteger
y titular los bienes del Estado, garantizar los derechos de los campesinos y
regular la política agraria en el país. Puntualmente, la Sala consideró
necesario notificar de la presente acción a la Agencia Nacional de
Tierras (ANT), la Unidad de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA), el Ministerio
de Agricultura, la Defensoría del Pueblo Regional Boyacá, el Gobernador de
Boyacá, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la
Republica, la Federación Colombiana de Municipios y la Federación Nacional de
Departamentos.
6.1.2. Así mismo, dispuso que las referidas entidades informaran, en lo relacionado con sus competencias, lo
siguiente:
-
¿Cuáles son las herramientas de política pública que han adoptado las
entidades del Estado para garantizar que los procesos de prescripción
adquisitiva del dominio de bienes rurales no se vean suspendidos hasta el año
2025, fecha en la cual se podrá tener certeza de cuáles bienes son o no baldíos
(ver auto 222 de 2016 - Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de
Tierras Rurales)?
-
Una vez que el Incoder (en liquidación) manifiesta en los estrados
judiciales que existe la presunción de que el bien a prescribir puede ser
baldío, ¿qué acciones adelanta para tener mayor claridad o certeza de la
naturaleza del predio (más allá de reafirmar el deber de inversión de la carga
de la prueba)?
-
¿Qué inconvenientes ha detectado el Incoder (en liquidación) a la hora
de dar cumplimiento a la orden de recuperar los bienes baldíos ilegalmente
sustraídos mediante procesos de prescripción adquisitiva del dominio (T-488 de
2014)?
-
¿Según los indicadores de gestión estatal cuál es el promedio de tiempo
que debe tardar en adelantarse un proceso de clarificación de la propiedad y
cuánto debe tardar uno de titulación? En igual medida deberá establecer si ese
término se cumple en la práctica.
6.1.3. De la misma forma, se ordenó al Juzgado Primero Civil del Circuito
de Tunja que remitiera copia del expediente
con radicación No. 2012-0231-00, referente al proceso ordinario agrario de
pertenencia iniciado por la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado contra
personas indeterminadas.
6.1.4. También
se dispuso a la Registradora Principal de Instrumentos
Públicos del Circuito de Tunja que precisara si actualmente el bien objeto de
litigio (predio Miravalles) fue registrado.
6.1.5. Por último, se invitó a algunas universidades y centros de
pensamiento para que allegaran concepto acerca de los inconvenientes descritos
en la acción en comento.
6.2. Vencido el término probatorio, la Secretaria General de la
Corte Constitucional allegó a la Sala las siguientes piezas procesales:
6.2.1.
Contraloría General de la República
La Contraloría General de la República solicitó a la
Corte Constitucional acceder a las pretensiones del actor, en concordancia con
lo señalado por la Corte Constitucional en su Sentencia T-488 de 2014, sobre la
imprescriptibilidad de los bienes del Estado. En esta medida solicitó que se
declare la nulidad de pleno derecho el proceso ordinario de pertenencia
adelantado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, radicado
2012-00231, y se revoque o deje sin efecto, la sentencia calendada el
pasado 14 de noviembre de 2014.
Según el ente de control “en el caso concreto,
claramente se configura el defecto fáctico y orgánico señalado en la
jurisprudencia colombiana como cimiento de motivación para interponer la acción
de Constitucional de Tutela contra los fallos judiciales, tal y como lo
manifestó la Corte Constitucional en Sentencia T-488 del 9 de julio de 2014”.
6.2.2.
Federación Colombiana De Municipios
El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios precisó que en nuestro ordenamiento jurídico desde hace décadas está
prevista la existencia del sistema de Registro de Instrumentos Públicos y
Privados. Este organismo afirmó que el registro garantiza que los procesos de
pertenencia que se adelanten tengan como esencial fundamento probatorio lo
certificado por la ORIP, tal y como el Código de Procedimiento Civil lo preveía
en su artículo 407 en los siguientes términos:
"4. La
declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de
propiedad de las entidades de derecho público.
5. A la demanda deberá
acompañarse un certificado del registrador de instrumentos públicos en donde
consten las personas que figuren-como titulares de derechos reales sujetos a
registro, o que no aparece ninguna como tal. Siempre que en el
certificado figure determinada persona como titular de un derecho real principal
sobre el bien, la demanda deberá dirigirse contra ella."
Según la Federación Colombiana de Municipios aunque no
viene establecida formalmente la presunción de que se trata de un bien baldío
en los casos en que no aparezca persona alguna como titular del dominio en el
registro de instrumentos públicos, la interpretación sistemática de los
anteriores dos incisos permite inferirla, en la medida en que es razonable
partir de la base de que el registro contiene únicamente y en su totalidad los
bienes que tienen un propietario conocido, es decir que sólo pueden
considerarse como no baldíos los que allí aparecen, y por tanto tienen dicha
naturaleza todos lo que carezcan de titular inscrito
Teniendo en cuenta lo anterior, solicita que la Corte
Constitucional en la sentencia que ponga fin a este proceso reafirme como
principio general aplicable en todos los procesos que se adelanten, que es
condición per se para que proceda la declaración de pertenencia que el
bien tenga registro inmobiliario, es decir que el certificado del registrador
de instrumentos públicos señale inequívocamente un propietario.
6.2.3.
Registradora de Instrumentos Públicos
de Tunja.
La Registradora de Instrumentos Públicos de
Tunja precisó que “Revisado el Sistema de Información Registral (SIR) la
señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, no figura con propiedades de bienes
inmuebles en este círculo registral, lo cual evidencia que no se registró la
sentencia en mención”.
6.2.4.
Respuesta allegada por la Universidad
Libre.
Para la Universidad Libre en el presente caso la acción
de tutela interpuesta por el Incoder es procedente por cuanto pretende impedir
un perjuicio irremediable consistente en la violación de la normas
constitucionales y legales, las cuales establecen que la propiedad de los
bienes baldíos no se prescribe contra la Nación bajo ninguna circunstancia, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil (Ley 48 de
1882 Artículo 3) y el artículo 61 de la Ley 110 de 1912.
Afirmó que la propiedad de los terrenos baldíos
adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio
otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,
o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad. Los ocupantes
de tierras baldías, por ese solo hecho (ocupación), no tienen la calidad de
poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado
sólo existe una mera expectativa (Ley 160 de 1994 Artículo 65).
Expuso que desde la perspectiva procesal se presentan
irregularidades, toda vez que el juez de instancia no tuvo presente la
prevención realizada por la entidad pública de la consideración que el bien a
prescribir podría ser baldío, lo que incidió en la decisión cuestionada por su
falta de apreciación, aspecto que produjo una grave afectación de los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso progresivo a la propiedad de los
trabajadores agrarios.
Para el ente universitario, los jueces de tutela
desconocieron que la primera presunción legal o iuris tantum aludida en
los argumentos de la Corte Suprema de Justicia, pierde su vigencia cuando la
entidad del Estado encargada de la administración de los baldíos de la Nación
(Incoder o Agencia Nacional de Tierras) señala al Juez Civil la ausencia de
antecedentes registrales.  Indicó que cuando se presenta dicha situación el
juez debe tomar las precauciones necesarias para evitar la violación flagrante
de las normas constitucionales y legales que prohíben la adquisición del
derecho de dominio de los bienes de la Nación por la vía de la usucapión o
prescripción adquisitiva de dominio.
En este orden de ideas, el Observatorio de Intervención
Ciudadana de la Universidad Libre considera que la sentencia del Juez Primero
Civil del Circuito de Tunja, incurrió en un defecto orgánico, ya que al
proferir una sentencia en la cual se adjudicó un bien, respecto del cual no
existe certeza sobre su naturaleza, puede estar vulnerando la competencia legal
del Incidir, toda vez que le corresponde a la entidad señalada por la ley en
adjudicar los predios de la Nación a los sujetos de reforma agraria en
Colombia, requisito que no se verifica durante el proceso judicial ordinario de
pertenencia.
6.2.5.
Incoder (en liquidación)
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en
liquidación) precisó que existe una sustitución procesal respecto del
cumplimiento de las órdenes proferidas en la Sentencia T-488 de 2014. En este
sentido afirmó: “es necesario aclarar que las
políticas públicas corresponden al Gobierno Nacional mediante concertación de
las entidades que integran el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como
lo son: Unidad de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA), y la Agencia Nacional
de Tierras, entidad creada mediante el decreto 2363 de 2015. La Agencia
Nacional de Tierras es el directo responsable de la ejecución y continuación de
las acciones que venía desplegando el INCODER (hoy en liquidación) para lograr
el cumplimiento de lo consagrado en la sentencia T 488 de 2014”.
Así mismo, adujo que para adelantar un correcto proceso
de clarificación, las entidades del Estado deben cooperar con la Agencia
Nacional de Tierras, entidad que asume las competencias que tenía el Incoder
para poder establecer sin ninguna duda, la verdadera naturaleza del predio en
discusión como se explicó en el Plan Nacional de Clarificación. Al respecto
indicó lo siguiente:
"Debe tenerse en cuenta que la correcta
ejecución de esta actividad depende en gran medida de los insumos que entrega
el IGAC. En aras de aprovechar los resultados de esta entidad se ha propuesto que
sus avances en materia de Catastro Multipropósito puedan ser utilizados para el
Plan Nacional de Clarificación. Sin embargo, debe considerarse que se trata de
una tarea dispendiosa, a tal punto que los estudios técnicos de esta entidad
(documento CONPES, Política para la adopción e implementación de un catastro
multipropósito rural Urbano, 2016) dan cuenta que solo hasta el año 2023 se
habrá realizado el barrido predial de todo el país. En todo caso, se plantea
que hasta el mes de diciembre de 2018 se haya hecho el barrido del 25 % del
territorio nacional”
Arguyó que los registros enviados por la
Superintendencia de Notariado y Registro aún requieren de depuración y
análisis, con miras a verificar si efectivamente ameritan que se adelanten los
respectivos procesos de Clarificación y Recuperación, ya que muchos de estos
contienen como primera anotación sentencias de pertenencia o falsas
tradiciones, por lo que su análisis se hará en menor tiempo. Se ha propuesto
que el análisis de este tipo de folios, que son la mayoría, esté consolidado en
un término que no supere el mes de diciembre de 2017.
A su vez, puso de presente que actualmente existen
folios que contienen complementaciones o provienen de un folio matriz,
situación que obliga a la localización y estudio de títulos y documentos
adicionales. Es por esto que se ha propuesto agotar este procedimiento hasta
diciembre de 2018. Sobre el particular expuso:
“Los registros enviados por la Superintendencia de
Notariado y Registro aún requieren de depuración y análisis, con miras a
verificar si efectivamente ameritan que se adelanten los respectivos procesos
de Clarificación y Recuperación. Muchos de estos contienen como primera
anotación sentencias de pertenencia o falsas tradiciones, por lo que su
análisis se hará en menor tiempo. Se ha propuesto que el análisis de este tipo
de folios, que son la mayoría, esté consolidado en un término que no supere el
mes de diciembre de 2017”.
Finalmente,
respecto de la pregunta que indagaba por el promedio de tiempo que debe tardar
en adelantarse un proceso de clarificación de la propiedad y cuánto debe tardar
uno de titulación, el ente en liquidación informó lo siguiente:
“En el trámite de procedimientos administrativos
agrarios especiales establecidos en el Incoder se determinó como plazo de
ejecución en los proceso de clarificación de dieciocho (18) meses en promedio,
en algunos casos el tiempo de ejecución podrá extenderse por la solicitud de
asignación de peritos o razones de tipo externo como orden público, falta de
oportunidades en las respuestas de las entidades que deben suministrar
información crítica para el proceso, oportunidad en la notificación por parte
de los procuradores agrarios delegados, entre otros, los cuales tendrán que ser
debidamente justificados para determinar la conformidad del servicio.
En los procedimientos de Titulación de Baldíos a
personas naturales se estableció como tiempo sugerido nueve (9) meses promedio;
en algunos casos el plazo de ejecución podrá extenderse por factores como orden
público, falta de oportunidad en la respuesta de las entidades que deben
suministrar información crítica para el proceso, oportunidad en la notificación
por parte de los procuradores agrarios delegados, entro otros, los cuales
tendrán que ser debidamente justificados”.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia.
Esta Sala es competente para analizar el fallo materia de revisión,
de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
2.     Planteamiento del problema jurídico.
Conforme a lo expuesto,
corresponde a esta Sala de Revisión determinar si se vulneran los derechos de
legalidad, debido proceso y seguridad jurídica, al haberse adjudicado a un
particular, mediante el proceso de pertenencia por prescripción extraordinaria
adquisitiva de dominio, la propiedad de un inmueble del que no se tiene la
certeza de si su naturaleza es privado o baldío.
Para resolver el problema jurídico planteado lo primero que hará la
Sala es examinar la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales y actos administrativos, luego de lo cual analizará los
siguientes tópicos: (i) procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el régimen
jurídico aplicable a los bienes baldíos; (iii) la problemática
institucional y social en torno a las tierras baldías; (iv) el conjunto
institucional dispuesto para el cumplimiento del desarrollo rural y el acceso
progresivo a la tierra; (v) el régimen jurídico aplicable a los bienes
baldíos; (vi) el derecho al territorio de la población campesina; y (vii)
Sentencia T-488 de 2014 y el Plan Nacional de Clarificación y
Recuperación de Tierras Rurales. Con base en ello, resolverá el caso concreto.
3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración
de jurisprudencia
3.1.
Esta corporación en la Sentencia C-543 de 1992 declaró inexequibles los
artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Dicha decisión, señaló la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se
comprueba la existencia de una actuación de hecho del funcionario judicial que
la profirió y en esa medida se amenazan o ponen en peligro derechos
fundamentales.  Allí se expresó lo siguiente:
“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de
autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en
cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones
son obligatorias para los particulares y también para el Estado.  En esa
condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa
que proceda dicha acción contra sus providencias.  Así, por ejemplo, nada obsta
para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o
que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos
constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho
imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los
derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio
irremediable, (...).   En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado
alguno contra  la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de
hacer realidad los fines que persigue la justicia”.
3.2.    Es así como a partir de la Sentencia T-079 de 1993, se comenzaron a
desarrollar los criterios de procedibilidad excepcional de esta acción contra
providencias. En las primeras decisiones esta corporación enfatizó y definió
que el punto en el que giraba la viabilidad del examen de las decisiones
judiciales a través de la tutela lo constituía la vía de hecho, definida
como el acto absolutamente caprichoso y arbitrario[8], producto de
la carencia de una fundamentación legal constitucionalmente relevante.
3.3.    Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha avanzado hacia los denominados
“causales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones
judiciales.”  Al respecto, la sentencia T-949 de 2003 señaló lo
siguiente:
“Esta Corte en sentencias recientes ha redefinido dogmáticamente
el concepto de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Esta redefinición ha operado a partir del poder de irradiación del
principio de eficacia de los derechos fundamentales (art. 2 C.P.) y de una
interpretación sistemática de diversas disposiciones de la Constitución (arts.
1, 2, 13, 86, 228 y 230 C.P.).
En esta tarea se ha reemplazado el uso conceptual de la expresión
“vía de hecho” por la de “causales genéricas de procedibilidad”. Lo anterior ha
sido inducido por la urgencia de una comprensión diferente del procedimiento de
tutela con tal de que permita "armonizar la necesidad de proteger los
intereses constitucionales que involucran la autonomía de la actividad
jurisdiccional y la seguridad jurídica, sin que estos valores puedan desbordar
su ámbito de irradiación y cerrar las puertas a la necesidad de proteger los
derechos fundamentales que pueden verse afectados eventualmente con ocasión de
la actividad jurisdiccional del Estado.”
3.4.    La sistematización de los criterios o causales a partir de los
cuales es posible justificar la procedencia de una acción de tutela contra una
decisión judicial, ha generado la obligación del operador de respetar los
precedentes y de guardar armonía entre su discrecionalidad interpretativa y los
derechos fundamentales previstos en la Constitución[9]. En este
punto es necesario advertir que esta corporación ha definido e identificado
dentro del ejercicio jurisdiccional, el deber de argumentar suficientemente
cada decisión.
3.5.    Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corte ha sido reiterativa
al señalar que existen unos requisitos generales de procedencia de la acción,
que constituyen unos presupuestos cuyo cumplimiento es condición para que el
juez de tutela pueda examinar si en determinado caso se presenta un defecto
capaz de vulnerar los derechos fundamentales. En la sentencia C-590 de 2005,
sobre este punto se indicó:
“Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra decisiones judiciales son los siguientes:
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia
constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a
estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones[10].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y
extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[11].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la
tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración[12].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro
que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se
impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[13].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente
de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación
del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los
hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere
alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible[14].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a
rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas
por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[15].  Esto
por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no
pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.
3.6.    La sentencia C-590 de 2005 también estableció que además de los presupuestos
generales resulta necesario acreditar la existencia de una causal especial de
procedibilidad, por lo que se requiere que se pruebe el acaecimiento de al
menos uno de los siguientes vicios:
“Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que
proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario
acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad,
las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha
señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere
que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se
explican.
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando
el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
“c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del
apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión.
“d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en
que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[16]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
“f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o
tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo
a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento
de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación
reposa la legitimidad de su órbita funcional.
“h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se
presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[17].
“i. Violación directa de la Constitución.” (Subrayas fuera del
texto original.)”[18]
3.7.    La sentencia en comento explicó que los anteriores vicios,
“involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de
específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se
está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones
ilegítimas que afectan derechos fundamentales”.
3.8.    Además se ha señalado el deber del peticionario de expresar en qué
consiste la aparente anomalía de la sentencia cuestionada, ya que
independientemente de la informalidad propia de esta acción, la identificación de los hechos sobre los cuales se edifican los
reproches hace parte de las cargas mínimas del actor.
En este sentido la Corte Constitucional, en sentencia T-589 de 2010 determinó:
“la Sala estima que la peticionaria
identificó suficientemente los hechos sobre los cuales se edifican los tres
problemas jurídicos. En esencia, indicó que dentro del proceso obraban varios
los elementos de juicio empíricos y normativos, que no fueron considerados de
manera adecuada al momento de resolver desfavorablemente su pretensión de
condena. Ciertamente, no hace una exposición de los hechos con nivel de
detalle, pero ese grado de precisión no le era exigible en el proceso de
tutela, por tratarse de un instrumento de protección informa e inmediato de
derechos fundamentales”
3.9.    Sin embargo ese requisito no es absoluto, ya que esta corporación ha
revocado en reiteradas oportunidades mediante la acción de tutela providencias
judiciales que contrariaron manifiestamente el derecho al debido proceso,
aunque el actor no haya estructurado en su solicitud las causales especiales de
procedencia. Sobre este aspecto en las sentencias T-708 de 2010 y T-465 de 2011
se expuso:
“Es pertinente aclarar que este criterio específico de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales, no fue alegado específicamente
por la parte actora, no obstante, conforme a los argumentos esgrimidos, en
principio es el que más se acerca a la inconformidad expuesta”.
3.10.    En esas condiciones los criterios en mención constituyen el catálogo
mínimo que permite la procedencia excepcional de la tutela contra providencias
judiciales. Los dos requisitos actúan como filtro para evitar que las
competencias de los jueces ordinarios, así como la seguridad jurídica y
autonomía, se vean afectados ilegítimamente.
4. Contexto histórico sobre los problemas de acceso a
la tierra[19].
4.1. Desde
la conquista española hasta bien entrada la República, la “historia del campo”
en Colombia es la historia de la propiedad de la tierra. En cambio, la historia
del campesino se asocia a la aparición del Estado interventor, hacia las
primeras décadas del Siglo XX y, especialmente, a la reforma constitucional de
1936, la ley 200 del mismo año y el proyecto político de La Revolución en
Marcha, en la Presidencia de Alfonso López Pumarejo[20].
4.2. Los
reyes de España sólo se desprendían del dominio de las tierras que consideraban
propias bajo la condición de que se explotaran económicamente. La simple
posesión, sin título de adjudicación, se consideraba ‘usurpación dolosa’,
y no representaba, ni podía convertirse, en título de propiedad particular. De
igual manera, de acuerdo con la legislación indiana, la ocupación de hecho,
incluso a ‘título de justa prescripción’, no consistía ni expectativa, ni
título de domino. Esta situación persistió hasta la primera mitad del Siglo
XIX. En el período colonial, la adquisición de tierras tenía lugar a través de
capitulaciones otorgadas por el soberano a los conquistadores; y los
repartimientos entre estos últimos y los fundadores. El conjunto de normas que
se sucedieron durante los siglos siguientes indica que las ocupaciones de hecho
eran toleradas por las leyes indianas y la República, “bajo la condición de
que en unos plazos determinados se legalizaran mediante la expedición del
correspondiente título de propiedad por parte del Estado”[21].
4.3.
Hacia 1819 surgió un primer momento de interés por modificar la
estructura agraria. Con ocasión de las luchas de independencia, muchos
españoles y criollos cercanos a la Corona perdieron terrenos, a través de la
confiscación. Sus predios pasaron al Estado, que los adjudicó principalmente a
miembros del ejército patriota. A pesar de ello, permanecieron vigentes figuras
como la amortización de bienes de ‘manos muertas’[22], que reforzaron el
proceso de acumulación de y exclusión de la propiedad rural[23].
4.4.
La guerra de independencia dejó, sin embargo, una enorme deuda externa
que afectó la estabilidad fiscal durante la mayor parte del Siglo XIX y dio
lugar a una política de venta de bonos de tierras que, posteriormente, dieron
lugar a la apropiación de amplísimas extensiones, únicamente para personas con
capacidad económica, jurídica y social, para asumir una compra de esta
naturaleza, y comprender adecuadamente el funcionamiento de la figura[24].
4.5.
De igual manera, la construcción de vías ferroviarias y carreteras se
intentó estimular mediante la adjudicación de baldíos a las empresas que
contribuyeran en su desarrollo. Estas, comprendían grandes extensiones de
tierras y, sólo hasta el tercer cuarto de siglo se plantearon límites, primero
de 5.000 hectáreas y, posteriormente, de 2.500 a este tipo de reparto de
tierras[25].
4.6.
La política de inmigración, de poco éxito, admitía la entrega de amplias
extensiones a pobladores extranjeros, y se combinó con las políticas de fomento
a la colonización de la frontera por parte de los nacionales. En el caso de la
colonización campesina, los primeros intentaban atraer más personas para
generar un comercio y vías de comunicación, generando así un proceso de
migraciones sucesivas. Sin embargo, salvo en el caso de Antioquia, se trataba
de pequeños fundos, posteriormente, fragmentados en procesos hereditarios, que
generaban un amplio conjunto de pequeños propietarios, con dificultades para
garantizar su propia subsistencia[26].
4.7.
Con todo, sólo la expansión del comercio y la aparición de un mercado
para algunos productos, intensificaron la adjudicación de baldíos[27]. El
protagonismo de estos productos favoreció también la consolidación de un modelo
económico orientado al comercio y la libertad empresarial[28], con los gobiernos liberales
de Tomás Cipriano de Mosquera y José Hilario López.
4.8.
Años más tarde, el cultivo del café favoreció la colonización de la zona
cafetera central del país y la aparcería, “modalidad de trabajo […] a
través de la cual un campesino arrendaba la tierra y dejaba la mayor parte de
su producción al propietario de la misma a cambio de un pago en especie
(arriendo) o salario inferior al corriente”[29].
4.9.
El proceso hacia otras formas de acceso a la tierra se suele asociar a
una decisión judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia, de 1926, en
la que se estableció que, quien pretendiera un derecho sobre una porción de
tierra rural debía estar en capacidad de demostrar un título original, para
probar que el territorio había salido del dominio estatal, exigencia se ha
denominado por los analistas, como “la prueba diabólica” de la propiedad[30]. En sentido
similar, la Ley 74 de 1926 exigió a los propietarios la prueba judicial de sus
títulos y fijó un procedimiento para el avalúo de mejoras. Además, facultó por
primera vez al Estado a expropiar tierras con fines de parcelación, aunque la
obligación correlativa de consignar el valor de la tierra a los afectados,
superó “las posibilidades fiscales del Estado”[31].
4.10.
Estos hechos ambientan la discusión acerca de políticas que modifiquen
la estructura agraria del país. El Estado interventor, asociado a un conjunto
de transformaciones que tuvieron lugar en Europa durante las primeras décadas
del Siglo XX, basado en el fomento al trabajo y la necesidad de intervención
estatal para contrarrestar los ciclos de la economía y preservar un mínimo de
equidad social, influyó en la misma dirección y dio cuerpo a las políticas
reformistas de La Revolución en Marcha, de Alfonso López Pumarejo y a la
Reforma Constitucional de 1936, que introdujo la función social de la propiedad[32].
4.11.
En ese contexto surge la primera Ley de Reforma Agraria, (Ley 200 de
1936) que, bajo el lema “la tierra es para quien la trabaja”, estableció
un conjunto de medidas en torno al acceso a la propiedad para los colonos que
trabajaran la tierra y la amenaza constante de expropiación en caso de ausencia
de explotación por parte de los propietarios: la explotación de buena fe por 5
años creaba derechos sobre la tierra, la explotación durante 10 los extinguía[33].
4.12.
Los grandes propietarios reaccionaron ante la amenaza, con desalojos
masivos, acciones y lanzamientos, permitidos por la ley. Tales conflictos
derivaron en la expedición de la Ley 100 de 1944, en la el contrato de
aparcería retomó su papel central en la explotación de la tierra, al ser
declarado de “conveniencia nacional”, con el propósito de rescatar la
productividad afectada, de acuerdo con el diagnóstico de la época, por la ley
200 de 1936 y la crisis económica de 1929, en Estados Unidos. Pero también la
animó el propósito de atenuar los conflictos sociales entre propietarios y
arrendatarios. Para lograrlo, el Estado compraba tierra a particulares y vendía
a los campesinos, concediéndoles subsidios e instrumentos para aumentar la
producción de alimentos, incentivos fiscales o exenciones para la compra de
maquinaria agrícola[34].
4.13.
El estallido de la violencia partidista de mitad de Siglo (conocida como
La Violencia) llevó al empobrecimiento y abandono de grandes extensiones de
tierra en el campo y al éxodo de la población rural a la ciudad, de forma tal
que “[a]l finalizar la década de los cincuenta el mayor reto consistía en
enfrentar la necesidad de modernizar la producción rural y devolver el
campesino al campo”, pensando más en el fomento a la producción agraria que
en el bienestar del campesino[35].
4.14.
Durante la Presidencia de Alberto Lleras Camargo, y en ese contexto de
ideas acerca del desarrollo del campo, la insurgencia y la contrainsurgencia,
se concreta el segundo intento de reforma agraria, a nivel legal, mediante la
aprobación de la Ley 135 de 1961 (Ley sobre Reforma Agraria Social),
posteriormente modificada por la Ley 1ª de 1968. Estas normas persiguen el
acceso del campesino a la propiedad de la tierra y defienden un modelo de
desarrollo rural, a través de temas estratégicos como (i) el contrato
de  aparcería, (ii) el régimen de baldíos, (iii) las relaciones
entre propiedad y producción, todo ello bajo un nuevo órgano institucional
encargado de desarrollar la política agraria (el Incora)[36].
4.15.
Esa doble inspiración, entre acceso a la tierra y desarrollo económico,
se concretó en un modelo de adjudicación de mediana extensión, destinado a que
la familia campesina pudiera desarrollar su vida, habitar la tierra y obtener
ingresos suficientemente amplios para satisfacer su sostenimiento y atender el
pago de los subsidios obtenidos, la asesoría técnica y la asistencias
necesarias para alcanzar altos niveles de productividad y comercialización de
sus productos[37].
4.16.
Este segundo intento de reforma tampoco logró gran efectividad. Sobre el particular, el Centro de Memoria histórica en el documento
titulado “La política de reforma agraria y tierras en Colombia” citando
a Manuel Ramos, precisó las razones que llevaron al fracaso de esta
normatividad (Ley 135 de 1961). En este sentido afirmó:
“a) El estatuto reformista de 1961 fue resultado de
un acuerdo político sin la participación de los campesinos.
b) La reforma de la estructura agraria no tuvo
avances significativos por la poca efectividad de los instrumentos legales entregados
al Incora. En titulación de baldíos ocurrió lo contrario,
c) Los principales propósitos de la ley 135 fueron
meramente declarativos porque los medios legales para hacerlos operativos no
fueron suficientes. No se formuló una reforma agraria masiva y acelerada, sino
progresiva. Y la aplicación que se hace del derecho natural a la propiedad al
comienzo de aquella, para extenderlo a sectores campesinos cada vez más
numerosos, bien puede servir para remover la antigua estructura de tenencia
para mantener el tradicional estado de cosas a favor de los terratenientes.
d) La calificación de las tierras para determinar su
expropiabilidad, o la restricción de esa medida sobre los “adecuadamente
explotados” hicieron nulos los esfuerzos para cumplir los objetivos básicos de
la reforma. Las contenciones y controversias jurídicas demoraron el proceso;
e) A los problemas de carácter legal se agregan
otros; y en el fondo le daban razón a quienes creían que la reforma agraria era
un embeleco, un reformismo marginal. Siempre y desde antes de la ley 135
existió la táctica política de contrarrestar los procesos reformistas. Los
obstáculos surgen del mismo texto legislativo, de su aplicación y de su
interpretación, así como del proyecto político económico y social en el cual se
produce. Los obstáculos jurídico-legales constituyeron en el pasado, junto con
la ausencia de una clara y decidida voluntad política, los principales
limitantes del proceso reformista.
f) El balance de 25 años (hasta 1988) muestra que el
proceso reformista se vio obstaculizado por factores políticos, económicos y
jurídicos, y otros sobrevinientes de carácter operativo y técnico”.
4.17.
Pocos años después de la Ley 1ª de 1968, diversos acuerdos entre los
partidos políticos y los grandes propietarios de tierras (Acuerdo o Pacto de
Chicoral) llevaron a la expedición de la Ley 4ª de 1973, “que significó a
juicio de los analistas un retroceso […], al estimular, en lugar de la
redistribución de tierras, el fomento de la colonización, así como el acceso a
la tierra a través de las negociaciones directas, al mismo tiempo que los
propietarios de la tierra deberían pagar una mayor tributación a partir del
establecimiento de la renta presuntiva agrícola, como forma de incentivar el
uso productivo de la tierra y penalizar su apropiación improductiva. Como
consecuencia, no se adelantaron expropiaciones, de modo que la actividad del
Incora se redujo sustancialmente”. Poco después se dictó la Ley 6ª de 1975,
que estimuló los contratos de aparcería[38].
4.18.
Estas decisiones no sólo obstaculizaron la redistribución, sino que
generaron mayor acumulación de la propiedad de la tierra, situación que intentó
matizarse a través de las Leyes 36 de 1982, de amnistía, y 30 de 1998, de
coordinación institucional, para elevar el nivel de vida de la población,
simplificar los trámites para la adquisición de tierras y proveer recursos al
Incora para el desarrollo de su misión[39].
4.19.
El tercer intento de reforma agraria inició con la expedición de la
Constitución Política de 1991, entre cuyos rasgos centrales se encuentra: la
función social de la propiedad, aunada a una función ecológica; la
imprescriptibilidad de los bienes baldíos de la nación; los mandatos expresos
de fomento al acceso a la tierra de los trabajadores agrarios y fomento a la producción
agropecuaria y de alimentos; el conjunto de mandatos que conforman la
Constitución Ecológica, y que tienen notable incidencia en el acceso, uso y
distribución de la tierra (definiendo nuevos límites geográficos, creando
prohibiciones para un desarrollo sostenible y obligando a estado y particulares
a la adopción de medidas positivas de diversa índole), y la protección de
tierras de comunidades o pueblos étnicamente diferenciados[40].
4.20.
A nivel legal, el mandato de acceso progresivo a la tierra recibió concreción
en la Ley 160 de 1994, por la cual se creó el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino (Ley de Reforma y Desarrollo Rural; 1994),
entre cuyas características, la Corte destacó las siguientes:
“[A través de la Ley 160 de 1994] se favoreció el sistema de
subsidios de un 70% del valor de la UAF y amortización del crédito restante a
un plazo no inferior de 12 años. De este modo, la decisión de compra de predios
a los campesinos operó mediante la venta directa por parte de los propietarios,
con el fin dinamizar el mercado de tierras. A su turno, durante la
redacción del proyecto, se estimó que resultaba excesiva la adjudicación de
unidades agrícolas en una extensión de 450 hectáreas, toda vez que dicha
extensión no consultaba las características agrológicas y topográficas que
determinaran razonablemente, en cada caso, la superficie real requerida para
lograr una explotación rentable. Sobre este punto en el proyecto de ley se
consideró necesario tener en cuenta que la tecnología disponible permitía
modificar las condiciones de los suelos, de manera que se contempló la
incorporación de estos mejoramientos para potenciar el uso productivo y evitar
la concentración ociosa.  En ese orden, la UAF, se definió no a partir de
una extensión sino a partir de la calidad de la tierra”[41]
4.21.
Acerca de la Constitución de 1991, es importante destacar cómo el
problema agrario se concibe en sus dimensiones social, ambiental y económica.
Para empezar, acerca del mandato de propiciar el acceso a la tierra de los
trabajadores agrarios (artículo 64, CP), ha señalado la Corte:
“[…] el derecho constitucionalmente establecido en el artículo 64
Superior, implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción
progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones
para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural. [E]l
derecho de acceder a la propiedad implica no sólo la activación de derechos
reales y personales que deben ser protegidos, sino también la imposición de
mandatos que vinculen a las autoridades públicas en el diseño e implementación
de estrategias normativas y fácticas para estimular, fomentar e impulsar dicho
acceso a la tierra, pero además la permanencia del campesino en ella, su
explotación, su participación en la producción de riqueza y en los beneficios
del desarrollo. En la medida en que el Estado sólo concentre su propósito y
actividad en la producción de la tierra, olvidando su deber constitucional
de vincular al campesino en dicho proceso, su actuar se tornará
inconstitucional. [Además], el acceso a la propiedad [rural] debe tener al
menos las mismas garantías del régimen común (art. 58)”
4.22.
El artículo 65 superior refuerza lo expresado, mediante la defensa de la
producción de alimentos en el campo.
4.23.
Sin embargo, este tercer esfuerzo de reforma se ha visto afectado por
diversas razones. En este sentido la sentencia C-330 de 2016 afirmó que: “la
persistencia e intensificación del conflicto armado, el aumento de la
producción de drogas y de las acciones criminales de las mafias del
narcotráfico, y la forma en que estos fenómenos han permeado a la sociedad en
su conjunto (y de forma dramática a sus instituciones), llevaron a la
inevitable ausencia de eficacia de la tercera política de reforma”.
4.24.
Así las cosas, conforme lo ha precisado esta Corporación, las sucesivas
reformas agrarias adelantadas en las últimas décadas no han generado los
resultados esperados y por el contrario han permitido la concentración de la
tierra en cada vez menos personas. Razón por la cual, es claro que una reforma
agraria destinada a mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales
sigue siendo una de las grandes deudas históricas que tiene el Gobierno
Nacional con la población campesina.
5.  Régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento
nacional. Reiteración de la sentencia T-488 de 2014.
5.1. Los bienes del Estado en la Constitución de
1991.
La Carta Política de 1991 reiteró la
tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos
que forman parte del territorio, dentro de los cuales se encuentran las tierras
baldías[42].
En efecto, el artículo 102 superior dispuso que: “El territorio, con
los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación".
Esta Corporación ha explicado que la Constitución
consagró así no sólo el llamado “dominio eminente”, el cual se encuentra
íntimamente ligado al concepto de soberanía, sino también la propiedad o
dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de él forman
parte[43].
Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha precisado, según los lineamientos
de la legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo
102 de la Carta Política comprende tanto los bienes de uso público como los
bienes fiscales, así:
“(i) Los bienes de uso público, además de su obvio
destino se caracterizan porque “están afectados directa o indirectamente a
la prestación de un servicio público y se rigen por normas especiales”[44].
El dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y
preservación para asegurar el propósito natural o social al cual han sido
afectos según las necesidades de la comunidad[45].
(ii) Los bienes fiscales, que también son públicos
aun cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su
vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad
de las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio
pleno “igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios
bienes”[46]; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación
conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan
determinados requisitos exigidos por la ley”[47], dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”[48].
De acuerdo con el ordenamiento jurídico interno estos
bienes gozan de ciertas características y prerrogativas que los diferencian de
los bienes de carácter privado, entre estas la de ser inajenable,
imprescriptibles e inembargables.
5.2. La imprescriptibilidad de los bienes del
Estado.
Mediante providencia C-595 de 1995, la Corte abordó
una demanda ciudadana contra varias normas nacionales (Ley 48 de 1882[49],
Ley 110 de 1912[50]
y Ley 160 de 1994[51])
que consagraban la imposibilidad jurídica de adquirir el dominio sobre bienes inmuebles
a través del fenómeno de la prescripción. En opinión del actor, la Constitución
actual no había incluido en el artículo 332 la titularidad sobre los baldíos,
como sí lo hacía la Carta anterior en el artículo 202-2. En tal medida,
consideraba que el legislador no podía consagrar la imprescriptibilidad de los
mismos, en detrimento de los mandatos constitucionales que ordenan promover el
acceso a la propiedad en general.
De forma unánime la Sala Plena declaró la
exequibilidad de las mencionadas normas. Resaltó que en la Constitución
Política existe una disposición expresa que permite al legislador asignar a los
bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad a saber, el artículo 63
superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques
naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo,
el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la
ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Explicó que
dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y por ello concluyó
que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el legislador, con
fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos
baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de
acusación”[52].
Aunque la prescripción o usucapión es uno de los modos
de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles que están en
el comercio, los terrenos baldíos obedecen a una lógica jurídica y filosófica
distinta, razón por la cual estos tienen un régimen especial que difiere del
consagrado en el Código Civil. No en vano, el Constituyente en el artículo
150-18 del Estatuto Superior, le confirió amplias atribuciones al legislador[53]
para regular los asuntos relacionados con los baldíos, concretamente para “dictar
las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
La disposición que específicamente regula lo referente
a los terrenos baldíos, su adjudicación, requisitos, prohibiciones e
instituciones encargadas, es la Ley 160 de 1994[54], por la cual
se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. El
artículo 65 de esta norma consagra inequívocamente que el único modo de
adquirir el dominio es mediante un título traslaticio emanado de la autoridad
competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos
no puede tenerse como poseedor:
“Artículo 65. La propiedad de los terrenos
baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio
otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,
o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo
hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a
la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.
La adjudicación de las tierras baldías podrá
hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de
oficio(…)” (subrayado fuera del original).
La precitada disposición fue avalada por la Corte en
sentencia C-595 de 1995, la cual respaldó que la adquisición de las tierras
baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en
general, no se adquiera mediante la prescripción, sino por la ocupación y
posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos
en la ley. Posteriormente, la providencia C-097 de 1996 reiteró que “[m]ientras
no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la
adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una
expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le
podrá conceder tal beneficio”.
En esa medida, los baldíos son bienes inenajenables,
esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los
conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando ésta se realice,
obtendrá el adjudicatario su título de propiedad[55].
Ese mismo año, al analizar la constitucionalidad de la
disposición del Código de Procedimiento Civil que prohíbe el trámite de la
solicitud de pertenencia sobre bienes imprescriptibles[56], la Corte a
través de la sentencia C-530 de 1996 avaló dicho contenido. Dentro de sus
consideraciones, destacó que siendo uno de los fines esenciales del Estado la
prestación de los servicios públicos, resulta indispensable salvaguardar los
bienes fiscales los cuales están destinados para este fin. Esta limitación en
el comercio de los baldíos tampoco quebranta la igualdad en relación con los bienes
privados, sobre los cuales sí procede la prescripción adquisitiva, por cuanto “quien
posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que
estaría si el bien fuera de propiedad de un particular. En el primer caso su
interés particular se enfrenta a los intereses generales, a los intereses de la
comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre dos
particulares”.
El trato diferenciado sobre los terrenos baldíos se
refleja, entre otros aspectos, en un estatuto jurídico y especial que los
regula que está contenido en la Ley 160 de 1994[57], así como en
la prohibición de llevar a cabo procesos de pertenencia sobre estos bienes y,
finalmente, en la consagración de requisitos para ser beneficiarios del proceso
de adjudicación administrativa de baldíos. Tales figuras jurídicas responden
con precisión a los intereses generales y superlativos que subyacen sobre estos
bienes3.
Al respecto, la jurisprudencia resaltó que el artículo
64 superior “implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la
adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de
condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra
rural”[58].
Así las cosas, el objetivo primordial del sistema de baldíos es “permitir el
acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella”[59],
situando el centro de la política agraria sobre los campesinos y en mejorar “las
condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y
la marginación social”[60].
Lo anterior, sumado a los postulados de justicia y
supremacía de la dignidad humana como principios fundantes del Estado Social de
Derecho[61],
conllevan a impulsar la función social de la propiedad[62], promoviendo
el acceso a quienes no la tienen y precaviendo la inequitativa concentración en
manos de unos pocos[63].
Adicionalmente, la adjudicación de bienes baldíos responde al deber que tiene
el Estado de suscitar las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva[64],
“adoptando medidas de protección a favor de quienes, por su difícil
condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en
el sector agropecuario”[65].
El carácter especial de estos inmuebles ha llevado a
que la legislación agraria contemple un conjunto de requisitos y prohibiciones
en torno a su asignación, tales como: realizar una explotación previa no
inferior a 5 años conforme a las normas sobre protección y utilización racional
de los recursos naturales renovables[66];
adjudicación en Unidades Agrícolas Familiares (UAF)[67]; no ostentar
patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales[68]
ni ser propietario de otro bien rural[69].
De igual manera, cuando la visión de la política
agraria se aparta de su objetivo primordial, relegando los campesinos a un
segundo plano para priorizar a las personas naturales o jurídicas, nacionales o
extranjeras con capacidad jurídica y económica, tal y como ocurrió con los proyectos
de desarrollo agropecuario o forestal impulsados por la Ley 1450 de 2011,
es deber del juez constitucional defender los intereses de las comunidades
campesinas y las conquistas históricas a favor de los sectores marginados[70].
Lo dicho hasta el momento no implica que la
dignificación del trabajador agrario deba realizarse a costa del interés
general y el desarrollo del país. Por el contrario, el acceso a la propiedad a
quienes carecen de ella, contribuye por esa vía al mejoramiento de toda la
sociedad[71].
Propósito que la Ley 160 de 1994 retoma al establecer que el primer objetivo de
la reforma agraria es promover y consolidar la paz, a través de mecanismos
encaminados a lograr la justicia social y la democracia participativa[72].
En resumen, la Constitución Política de 1991, la Corte
Constitucional y la legislación agraria posterior han reivindicado la imprescriptibilidad
de las tierras baldías, atendiendo los imperativos y valiosos objetivos que
promueven el sistema de reforma y desarrollo rural, y que justifican un régimen
diferenciado y focalizado en favor de los trabajadores del campo.
En la sentencia T-488 de 2014 esta Sala hizo alusión a
la defensa que de esa postura han hecho las otras Cortes. Al respecto, trajo a
colación una decisión del Consejo de Estado, en la que estudió la legalidad de
una Resolución del 14 de abril de 1987, mediante la cual el Incora estipuló que
el inmueble rural denominado “La Familia” era un terreno baldío, pese a que
anteriormente el Juez del Circuito de Riohacha había declarado la prescripción
adquisitiva del predio en favor del actor. La Sección Tercera, en fallo del 30
de noviembre de 1995[73],
esgrimió que la prohibición de usucapir bienes baldíos “ha sido una constante
en el sistema jurídico colombiano” y en tal sentido una sentencia de
pertenencia no es oponible al Estado, ni siquiera en consideración al principio
de cosa juzgada:
“Ahora bien, como el Tribunal aduce, como parte de
su argumentación para revocar la resolución impugnada, que el Juez Promiscuo de
Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del dominio del predio
La Familia en favor, del demandante Ángel Enrique Ortiz Peláez, la Sala
advierte que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por varias razones:
primero, porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la legislación que
preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo, porque el
propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el registro,
requisito que, en este caso, se omitió..., y, tercero, porque si bien es cierto
la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto procesal civil
en el artículo 332 consagra excepciones, como es el caso previsto en el citado
artículo 407, numeral 4”.
De igual forma, se citó el fallo de la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[74],
en la que reiteró la imprescriptibilidad de los bienes baldíos como garantía
del interés público y en prevención de solicitudes fraudulentas de pertenencia.
Al respecto, sostuvo que “su afectación, así no sea inmediata sino potencial
al servicio público, debe excluirse de la acción de pertenencia, para hacer
prevalecer el interés público o social sobre el particular”. Añadió lo
siguiente:
“Por esa razón, esta Sala afirmó que “hoy en día,
los bienes que pertenecen al patrimonio de las entidades de derecho público no
pueden ganarse por el modo de la prescripción adquisitiva de dominio, no porque
estén fuera del comercio o sean inalienables, como si ocurre con los de uso
público, sino porque la norma citada (art. 407 del C. de P.C., se agrega) niega
esa tutela jurídica, por ser ‘propiedad de las entidades de derecho público’,
como en efecto el mismo artículo lo distingue (ordinal 4°), sin duda alguna
guiado por razones de alto contenido moral, colocando así un dique de
protección al patrimonio del Estado, que por negligencia de los funcionarios
encargados de la salvaguardia, estaba siendo esquilmado, a través de
fraudulentos procesos de pertenencia” (sentencia de 12 de febrero de 2001,
exp. 5597, citada en el fallo de 31 de julio de 2002, exp. 5812)” (subrayado fuera del original).
Queda de esta manera absolutamente claro que los
bienes baldíos no podrán, bajo ninguna circunstancia,
ser objeto de adjudicación en un proceso de pertenencia.
5.3.
Presunción de bien baldío.
El ordenamiento jurídico colombiano se ha preocupado
por regular la situación de los bienes baldíos a través de diferentes
instrumentos normativos que continúan vigentes y que se remontan al siglo
pasado. A juicio de algunos intérpretes del derecho pareciese existir un
conflicto aparente entre normas, al existir leyes que privilegian la presunción
de bien privado y otras que fortalecen la presunción de bien baldío.
En lo que refiere a las normas que fundamentan la
presunción de bien privado, los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936 indican
que los bienes explotados económicamente se presumen de propiedad privada, y no
baldíos. De acuerdo con lo anterior, todo bien que se encuentre bajo la
posesión de un particular que esté realizando sobre el inmueble hechos
positivos, propios de señor y dueño, como actividades agropecuarias, tendrá la
presunción de ser un bien privado.
“Artículo. 1.- Modificado, Articulo. 2, L. 4 de 1973. Se
presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por
particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la
explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño,
como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual
significación económica.
El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí
solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como
elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se
extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como
necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el
mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya
continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden
ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se
reputan poseídas conforme a este Artículo.
Artículo. 2.- Se presumen baldíos los predios rústicos no
poseídos en la forma que se determina en el Artículo anterior”
(Negrilla fuera de texto original).
Si se observasen estas normas de forma literal y sin
atender a una interpretación sistemática, seria evidente que todo bien inmueble
poseído con fines de explotación económica es de carácter privado. Sin embargo,
tal y como lo ha reconocido la sentencia T-488 de 2014 y como lo destacan en
sus conceptos la Defensoría del Pueblo y el Observatorio de Restitución de
Tierras, es necesario acudir a otras normas del ordenamiento para realizar una
labor de hermenéutica jurídica aceptable y acorde con el ordenamiento constitucional
y legal.
Es así como, de forma posterior a la Ley 200, fueron
expedidas diferentes normas que regulan lo relativo a los bienes baldíos del
Estado, incluyendo nuevas reglas en materia de presunción y disposiciones
tendientes a fortalecer la figura de los baldíos. Entre las normas posteriores
esta la misma Constitución Nacional que estable que los bienes públicos son
imprescriptibles, inalienables e inembargables:
“Artículo 63.  Los bienes de uso público, los parques
naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo,
el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la
ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables” (Negrillas
fuera de texto).
Estableciendo la misma Carta Política de forma inmediata una finalidad
para tales bienes, la cual será analizada en el siguiente acápite, pero que
busca que los bienes públicos, especialmente los inmuebles rurales, estén
destinados a cumplir con las finalidades propias del Estado Social de Derecho. Estando,
entre tales fines, los compromisos con poblaciones especialmente protegidas y
el acceso a los derechos de estos grupos, tal y como lo refleja el artículo 64
de la Constitución:
“Artículo 64. Es deber del Estado promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma
individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda,
seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los
productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y
calidad de vida de los campesinos”.
Ahora bien, el constituyente consideró de tal importancia los relativos a
los bienes públicos, especialmente los baldíos, que reservo la regulación de
estos al Congreso de la República, dejando en manos del legislador la
expedición de las normas sobre adjudicación y recuperación de tierras baldías:
“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las
leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)
18. Dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación
de tierras baldías”
En virtud de sus funciones, el legislador ha expedido
diferentes estatutos sobre el tema, algunos de ellos anteriores a la
Constitución de 1991. Entre estos, el Código Civil, desde 1873, reconoce que
los baldíos son todos aquellos bienes que carecen de dueño, generando una clara
presunción en favor de estos últimos:
“Artículo 674. Bienes Públicos y de Uso Público. Se llaman
bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República.
Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio,
como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de
uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los
habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.
Artículo 675. Bienes Baldíos. Son bienes de la
Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites
territoriales carecen de otro dueño” (Negrillas fuera de texto).
Asimismo, lo hace el Código Fiscal, que además
reconoce desde 1912 la imprescriptibilidad de los mismos, creando la
imposibilidad jurídica de que estos bienes sean adquiridos por adjudicación
judicial vía proceso de pertenencia. Es así como los artículo 44 y 61 de este
último Código, aún vigentes, refuerzan la presunción de bien baldío con la que
cuentan todos aquellos inmuebles que carecen de registro o de dueño:
“Artículo 44. Son baldíos, y en tal concepto pertenecen al
Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional
que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese
carácter, deban volver al dominio del Estado, de acuerdo con lo que dispone el
Artículo 56.
(…)
Artículo 61. El dominio de los baldíos no puede
adquirirse por prescripción” (Negrilla por fuera del texto original).
Dicho lo anterior, podría indicarse que la Ley 200 es
posterior al Código Civil y al Código Fiscal, sin embargo a la luz de nuestro
actual texto constitucional y de forma posterior al precitado precepto, han
sido expedidas otras normas que reivindican la figura de los baldíos, la
presunción que favorece a estos y su absoluta imprescriptibilidad.
Es así como la Ley 160 de 1994 crea el Sistema de
Reforma Agraria y regula el único procedimiento para hacerse titular de un bien
baldío, otorgando la competencia para generar tal título traslaticio al Incora,
después Incoder y hoy Agencia Nacional de Tierras (ANT), descartando en el
artículo 65 que la figura del poseedor pueda darse sobre los bienes baldíos,
calificando como ocupantes a aquellas personas que exploten uno de estos bienes
sin contar con previa adjudicación de la entidad competente.
“Artículo 65. La propiedad de los terrenos baldíos
adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio
otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la
calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la
adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.
La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto
mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio.
Como regla general, el INCORA decretará la reversión del
baldío adjudicado al dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de
las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos
naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las
obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se
dedique el terreno a cultivos ilícitos. En firme la resolución que disponga la
reversión, se procederá a la recuperación del terreno en la forma que disponga
el reglamento.
No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en
tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas
sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables,
en favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas
campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada municipio o región
del país señale la Junta Directiva” (Negrilla fuera del texto original).
Finalmente, vale recordar que el estatuto de
procedimiento civil vigente reconoce en su artículo 375 que en el
proceso de pertenencia no se podrán generar declaratorias sobre bienes baldíos
y que, si se llegasen a tener dudas sobre la calidad del bien, deberá
vincularse al proceso civil al Incoder, hoy ANT:
Artículo 375. Declaración de pertenencia. En las
demandas sobre declaración de pertenencia de bienes privados, salvo norma
especial, se aplicarán las siguientes reglas:
(…)
4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes
imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público. El
juez rechazará de plano la demanda o declarará la terminación anticipada del
proceso, cuando advierta que la pretensión de declaración de pertenencia recae
sobre bienes de uso público, bienes fiscales, bienes fiscales adjudicables o
baldíos, cualquier otro tipo de bien imprescriptible o de propiedad de alguna
entidad de derecho público. Las providencias a que se refiere este inciso
deberán estar debidamente motivadas y contra ellas procede el recurso de apelación.
(…)
6. En el auto admisorio se ordenará, cuando fuere pertinente, la
inscripción de la demanda. Igualmente se ordenará el emplazamiento de las
personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien, en la forma
establecida en el numeral siguiente.
En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se ordenará informar
de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al
Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que, si lo consideran
pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus
funciones” (Negrillas fuera de texto original).
En tal sentido, el nuevo estatuto procesal brinda al juez herramientas
para poder resolver las posibles dudas que le surjan de acuerdo con la
naturaleza jurídica del bien objeto del proceso de pertenencia, permitiéndole
de ser el caso vincular a las entidades competentes, llenarse de pruebas y
argumentos y tomar una decisión con la debida valoración probatoria y en
derecho. Igualmente, le permite la norma apartarse del conocimiento del caso,
bien sea a través de un auto de rechazo in limine o por un auto de terminación
anticipada si durante el proceso confirma que se trata de un bien baldío. Lo
anterior, siempre y cuando el proceso de pertenencia haya sido admitido con
posterioridad a la entrada en vigencia del Código General del Proceso.
En consecuencia, el mismo sistema jurídico ha
reconocido la existencia de dos presunciones, una de bien privado y otra de
bien baldío, que pareciesen generar un conflicto normativo. No obstante, cuando
se analizan de forma sistemática permiten entrever la interpretación adecuada
ante la cual debe ceder nuestro sistema jurídico.
En tal sentido, los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936 no entran en
contradicción directa con las referidas normas del Código Civil, el Código
Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de 1994 y la Constitución
Nacional, ya que al leerse en conjunto se descubre que el conflicto entre estas
es apenas aparente. Lo anterior, debido a que la presunción de bien privado se
da ante la explotación económica que realiza un poseedor, y, como se
observó, en lo que se refiere a los bienes baldíos no se puede generar la
figura de la posesión sino de la mera ocupación.
Por lo anterior, no se puede concluir que una norma implique la
derogatoria de la otra o su inaplicación, sino que se debe comprender que
regulan situaciones jurídicas diferentes y que deben ser usadas por el operador
jurídico según el caso. Es por ello que el legislador, de forma adecuada,
previó cualquiera de estas situaciones en el Código General del Proceso,
brindándole al juez que conoce del proceso de pertenencia las herramientas
interpretativas para resolver el aparente conflicto normativo, así como las
herramientas probatorias para llevar a una buena valoración de la situación
fáctica. Reconociendo, sin lugar a dudas, que en todos los casos en los que no
exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe
presumirse que este es un bien baldío.
En conclusión, el juez debe llevar a cabo una
interpretación armónica y sistemática de las diferentes normas existentes en
torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200
de 1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la
Constitución Política, sin desconocer que existe una presunción iuris tantum
en relación con la naturaleza de bien baldío, ante la ausencia de propietario
privado registrado, pues tal desconocimiento lo puede llevar a incurrir en un
defecto sustantivo por aplicar una regla de manera
manifiestamente errada, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la
hermenéutica jurídica aceptable.
5.4.
Oposición al registro ordenado mediante
sentencia judicial.
La Constitución Política califica la actividad de los registradores como
un servicio público que debe ser regulado por el Congreso de la República, ya
que, como pasara a verse, dicha labor es primordial para el buen funcionamiento
del Estado:
“Artículo 131. Compete a la ley la
reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores,
la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes
como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de
justicia”.
Dicha labor, constituye un auténtico servicio[75] que
demanda, de parte de los funcionarios que lo realizan, un comportamiento atento
y vigilante hacia todas las actividades propias de su competencia. Dicha
actividad se encuentra regulada en la Ley 1579 de 2012, “Por la cual se
expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras
disposiciones”.
En esta medida, corresponde al funcionario realizar un
examen del instrumento jurídico que se busca registrar, tendiente a comprobar
si reúne las exigencias formales de ley para poder proceder con tal fin. Es por
esta razón que uno de los principios fundamentales que sirve de base al sistema
registral es el de la legalidad, según el cual “[s]olo son registrables los
títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su
inscripción”[76].
El propósito del legislador al resaltar el rango de
servicio público de la función registral[77]
y al establecer un concurso de méritos para el nombramiento de los
Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad[78], así como el
de diseñar un régimen de responsabilidades ante el proceder sin justa causa[79],
evidentemente no fue el de idear un simple estatuto sin ninguna clase de juicio
o finalidad clara. Todo lo contrario, como responsable de la salvaguarda de la
fe ciudadana y de la publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el
registrador ejerce un papel activo, calificando los documentos sometidos a
registro y determinando su inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de su
autonomía.
Resulta tan importante tal presupuesto que incluso la
decisión de un juez de la República, formalmente válida, puede ser desatendida
por el funcionario responsable cuando este advierte que la providencia
trasgrede abiertamente un mandato constitucional o legal inequívoco, tal y como
lo permite la Ley 1579:
“Artículo 18. Suspensión del trámite de registro a prevención. En
los eventos en que al efectuarse la calificación de un documento proveniente de
autoridad judicial o administrativa con funciones judiciales se encuentre que
no se ajusta a derecho de acuerdo a la normatividad vigente, se suspenderá el
trámite de registro y se informará al funcionario respectivo para que
resuelva si acepta lo expresado por la oficina o se ratifica en su decisión. La
suspensión del trámite se hará mediante acto administrativo motivado y por el
término de treinta (30) días, a partir de la fecha de remisión de la
comunicación, vencidos los cuales y sin haber tenido respuesta, se procederá a
negar la inscripción con las justificaciones legales pertinentes. En el evento
de recibir ratificación, se procederá a su registro dejando en la anotación la
constancia pertinente” (Subrayado fuera del texto original).
En efecto, el principio de seguridad jurídica no se
erige como una máxima absoluta, y debe ceder cuando la actuación cuestionada
representa un posible desconocimiento de le ley; lo anterior, por cuanto el
error, la negligencia o la arbitrariedad no crean derecho, mucho menos cuando
tales vías de hecho vienen del mismo registrador[80]. La
obediencia que se espera y demanda en un Estado Social y Democrático de
Derecho, no debe ser irreflexiva e indiferente al contenido y resultados de una
orden, sino que se espera de un funcionario que realice una debida evaluación y
estudio de cada solicitud, y que haga uso de las atribuciones consagradas en el
ordenamiento jurídico para oponerse cuando sea el caso.
La materialización de un orden justo, como el que
propone la Constitución Política de 1991 en su preámbulo, requiere de
ciudadanos pensantes y críticos capaces de entender sus derechos y deberes en
comunidad, así como de velar por el interés general; sobre todo, cuando se
trata de servidores públicos.
Así las cosas, el registrador cuenta con la
potestad y herramientas para oponerse al registro de un bien inmueble cuando
detecta una situación que puede derivarse de un desconocimiento del
ordenamiento legal y constitucional, ya que como servidor público tiene el
deber de salvaguardar estos últimos, así como el de mantener la fe pública
intacta en lo que se refiere a su función particular.
Ahora bien, debe traerse a colación que en obedecimiento a la sentencia
T-488 de 2014 el Gerente General del Incoder y el Superintendente de Notariado
y Registro expidieron la Instrucción Conjunta número 13 del 13 de noviembre de
2014, por medio de la cual pusieron en conocimiento de todos los Directores
Territoriales del Instituto y los Registradores de Instrumentos Públicos del
país lo resuelto en el mencionado fallo, así como los pasos a seguir en
aquellos casos en los cuales se les ordenara mediante fallo judicial la
inscripción de un titular del derecho de dominio sobre un bien que pueda
presumirse como baldío.
Se les indica a los registradores que en estos casos deben proceder tal y
como lo describe el artículo 18 de la Ley 1579 y dar aviso de la situación a la
Dirección Territorial del Incoder correspondiente, así como a la Procuraduría
Ambiental y Agraria y a la Superintendencia para la Protección, Restitución y
Formalización de Tierras. En caso de que el juez no responda o insista en la
inscripción, debe el registrador correspondiente hacer una nota devolutiva,
contentiva de un acto administrativo, mediante la cual niegue la inscripción de
la sentencia de pertenencia, haciendo uso de la motivación expuesta por esta
Corporación en la sentencia T-488 de 2014.
Tal acto administrativo, además debe motivarse en la Ley 160 de 1994, las
normas procesales que obligan a los jueces civiles a vincular a estos procesos
al Incoder y las potestades que le brinda la Ley 1579. Asimismo, debe destacar
la grave amenaza que implica la inscripción de un propietario sobre un bien
baldío, ya que pone en peligro la finalidad del artículo 64 de la Constitución.
Finalmente, debe expedirse en oportunidad y brindar los recursos, propios del
principio de contradicción, de carácter administrativo a quien desee oponerse a
tal negativa de registro.
En conclusión, el registrador cuenta con una serie de
potestades para hacer cumplir el orden justo, potestades que como se dijo están
debidamente reconocidas en el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia de esta
Corporación, por estar directamente relacionadas con la garantía de los fines
constitucionales. Bajo ninguna circunstancia puede pensarse que los
registradores actúan fuera de la ley o en el marco de la comisión de una falta
disciplinaria o penal cuando se oponen a realizar la inscripción de una
sentencia judicial en un bien que consideran baldío. Lo anterior, siempre que
actúen bajo la debida motivación y procedimiento que les exige la normativa
constitucional, legal y administrativa.
6. Derecho al
territorio de la población campesina
6.1. Con respecto a la naturaleza iusfundamental
del derecho a la tierra de la población campesina, existen varios argumentos
que fundamentan tal reconocimiento. Entre estos se encuentran los siguientes:
(i) El
reconocimiento en el artículo 64 de la Constitución de la obligación del Estado
de promover el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios,
integra el capítulo 2 sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
derechos constitucionales que esta Corporación ya ha señalado que tienen
naturaleza fundamental[81].
(ii) El derecho
reconocido en el artículo 64 Constitucional se ha tornado subjetivo en la
medida que su contenido ha sido delimitado por el texto constitucional, en
leyes como la 160 de 1994 y la jurisprudencia constitucional, y se encuentra
dirigido a la realización de la dignidad humana.
(iii) La jurisprudencia constitucional ha
señalado que son fundamentales los derechos subjetivos dirigidos a la
realización de la dignidad humana, como indudablemente lo sería el derecho al
acceso progresivo a la tierra. En este sentido esta Corporación precisó:
“La
Corte Constitucional ha reiterado que uno de los elementos centrales que le da
sentido al uso de la expresión ‘derechos fundamentales’ es el concepto de
‘dignidad humana’, el cual ha de ser apreciado en el contexto en que se
encuentra cada persona, como lo dijo el artículo 2 del Decreto 2591 de 1991. Al
respecto dijo la Corte en la sentencia T-227 de 2003,
La
dignidad humana, ha señalado la Corte, guarda
relación con la ´libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco
de las condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle y con ´la posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos
bienes y de ciertos servicios que le permiten a todo ser humano funcionar en la
sociedad según sus especiales condiciones y calidades, bajo la lógica de la
inclusión y de la posibilidad de desarrollar un papel activo en la sociedad´.[82] Por tanto, a propósito de la
relación entre derecho fundamental y dignidad humana, la jurisprudencia, en la
sentencia T-227 de 2003, concluyó lo siguiente,
El
concepto de dignidad humana que ha recogido la Corte Constitucional únicamente
se explica dentro del sistema axiológico de la Constitución y en función del
mismo sistema. Así las cosas, la elevación a rango constitucional de la
´libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco de las
condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle´ y de ´la
posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios
que le permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad según sus especiales
condiciones y calidades, bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad de
desarrollar un papel activo en la sociedad´, definen los contornos de lo que se
considera esencial, inherente y, por lo mismo inalienable para la persona,
razón por la cual se traduce en derechos subjetivos (entendidos como
expectativas positivas (prestaciones) o negativas) cuyos contenidos esenciales
están sustraídos de las mayorías transitorias.
En
este orden de ideas, será fundamental todo derecho constitucional que
funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un
derecho subjetivo”[83].
6.2. Sobre el carácter subjetivo del derecho al acceso progresivo
a la tierra, la Sala encuentra que existen varias fuentes normativas que
delimitan el contenido de esta garantía constitucional. En particular, el
artículo 64 hace alusión al deber estatal de garantizar ciertos bienes y
servicios a la población rural en razón a su especial condición de
vulnerabilidad, con el fin de que puedan desarrollar su plan de vida. En esta
medida, no sólo hace referencia a la garantía de un lugar físico –acceso a la
tierra- sino al deber estatal de posibilitar que en torno a ese lugar
geográfico se desarrollen relaciones espirituales, sociales, económicas,
culturales, etc. En los términos del texto Superior: es deber del Estado
garantizar educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,
comunicación, comercialización de productos, asistencia técnica y empresarial
con el fin de mejorar los ingresos y calidad de vida de los campesinos.
Así las cosas, en la medida que el contenido del derecho ha venido siendo
delimitado por el legislador, ha operado su transformación en derecho
subjetivo.
Por otra parte, el artículo 64 está dirigido a la realización de
la dignidad humana ya que su satisfacción se relaciona con la posibilidad de
elegir un plan de vida y con el acceso a ciertos bienes y servicios básicos. La estrecha relación entre tal
garantía y el derecho a la alimentación previsto en el artículo 65 Superior,
afirma la conexión entre el derecho al territorio de la población rural y la
realización de la dignidad humana.
6.3. Del mismo modo, el artículo 25 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y el artículo 11 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), han enfatizado que toda
persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que incluye los servicios de
salud, alimentación, vivienda, entre otros. En concreto, el Pacto reconoce el
derecho de toda persona a tener un nivel adecuado de vida, como a mejorar
continuamente las condiciones de su existencia y la de su familia. Así mismo,
consagra el derecho fundamental a la alimentación a todo ser humano
estableciendo una serie de compromisos a cargo del Estado para garantizar la
efectividad del mismo.
6.4. Así mismo, el artículo 64 está
íntimamente relacionado con la protección de los derechos a la vivienda y al
trabajo[84]. La
relación entre el acceso a la tierra como puente para la realización de otros
derechos fundamentales de la población agraria[85] como
el trabajo y la vivienda, se explica, por ejemplo, en la sentencia T-076 de
2011. Aunque en esta providencia el grupo tutelante estaba en una situación que
agravaba su vulnerabilidad -el desplazamiento forzado-, sus consideraciones son
pertinentes para evidenciar la conexión a la que se viene haciendo referencia,
así:
“En cuanto a lo primero, es evidente que el sustento de
la población campesina,  comprendido como la consecución de los elementos
materiales básicos para el ejercicio de los demás derechos fundamentales, depende
de la explotación económica de la tierra rural.
El desplazamiento forzado impide, por ende, que la población campesina víctima
del mismo garantice su derecho al mínimo vital.  Respecto de lo segundo,
es claro que la tierra
rural no solo es un medio de producción para los campesinos, sino que también
constituye el espacio para el ejercicio del derecho a la vivienda…” (Subrayado de la Sala).
6.5. En este sentido, garantizar el derecho al acceso a la tierra
y protección del territorio a la población rural, contribuiría a la realización
de sus proyectos de vida, acordes con su forma de vida culturalmente
diferenciada[86], y a la
materialización efectiva de otros derechos fundamentales como el trabajo, la
vivienda y el mínimo vital.
6.6. A su vez, la especial condición de vulnerabilidad por razones
sociales, económicas y culturales que enfrenta la población campesina, fue
fundamental para la adopción del artículo 64 de la Constitución, y ha sido
reconocida por esta Corporación, en la sentencia C-644 de 2012, en la que se señaló:
“…ha
sido una preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes
normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como
la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas
recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación,
muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no
sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de
la violencia también sostenida  a que se ha visto enfrentado el Estado
colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como
epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia
de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra
en Colombia no ha cesado de crecer[87] y
la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del
país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad[88]...” (subraya
fuera de texto).
6.7. En este punto, es importante hacer referencia a que la
vulnerabilidad por razones económicas, sociales y culturales, entre otras, de
la población rural tiene raíces profundas en el conflicto armado que vive el
país, y es a su vez una de sus causas, como se reconoció en el auto 219 del 13 de octubre de 2011[89].
6.8. De todo lo anterior puede colegirse que el derecho al acceso
a la tierra tiene los siguientes contenidos protegidos:
(i) acceso a la
tierra, a través de la titulación individual o colectiva de tierras a los
pobladores rurales, mediante formas asociativas, de su arrendamiento, de la
concesión de créditos a largo plazo, de la creación de subsidios para la compra
de tierra, del desarrollo de proyectos agrícolas, entre otros[90];
(ii) acceso a los
recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la
población rural como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación,
crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica
y empresarial; y
(iii) seguridad
jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra como la propiedad,
la posesión y la mera tenencia, sin que ello signifique que su protección se circunscriba
solamente a éstas[91]. En
definitiva, el debate actual sobre el derecho al territorio, específicamente su
contenido de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y, como punto
importante, la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para proteger la
conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en el cual
aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la
aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes.
7. Sentencia T-488 de 2014 y el Plan
Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales
7.1. La Corte Constitucional, en la sentencia T-488 de 2014[92],
evidenció una falla estructural en la política agraria de identificación,
asignación y recuperación de bienes del Estado, la cual estaba permitiendo que
se despojara a la Nación de sus baldíos mediante una figura distinta a la
prevista originalmente por el legislador, es decir, mediante la utilización de
procesos de prescripción adquisitiva del dominio. Sobre
el particular, la decisión en comento afirmó lo siguiente:
“La prescripción o
usucapión es uno de los modos de adquirir el dominio de los bienes corporales,
raíces o muebles que están en el comercio, los terrenos baldíos obedecen a una
lógica jurídica y filosófica distinta, razón por la cual estos tienen un
régimen especial que difiere del consagrado en el Código Civil (…) la
adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia
civil con los inmuebles en general, no se adquiera mediante la prescripción,
sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley…
El artículo 65 de la ley 160 de 1994, consagra
inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un título
traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de
reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como poseedor (…) es claro que la única entidad competente para adjudicar en
nombre del Estado las tierras baldías es el Incoder, previo cumplimiento de los
requisitos legales.”
7.2. En lo que respecta a las fallas que tuvieron como consecuencia
la pérdida de un número indeterminado de hectáreas baldías mediante la figura
de prescripción adquisitiva del dominio, la sentencia T-488 de 2014 afirmó lo
siguiente:
“Particularmente, existen dos problemas en torno a la
administración de los terrenos de baldíos que denotan especial relevancia para
la resolución del presente asunto: (i) la falta de información actualizada y
completa por parte de la institución responsable de la administración y
adjudicación de los baldíos y (ii) la excesiva concentración de las tierras”.
7.3. Sobre el primer aspecto, la providencia señaló
que en un reciente informe sobre desarrollo humano la Oficina en Colombia del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) alertó sobre la falta de
estadísticas ciertas y completas sobre las cuestiones rurales en el país. La
anterior falencia igualmente fue reconocida por el Gobierno Nacional en la
providencia en comento en los siguientes términos: “El Incoder no
cuenta con un inventario de bienes baldíos de la Nación”.
7.4. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte
reconoció que la inexistencia de un inventario de bienes baldíos de la Nación
desconocía los objetivos constitucionales trazados tanto por la Carta de 1991
como por la Ley 160 de 1994, en la medida que si el Incoder, como entidad
responsable de la administración de los bienes del Estado, al no poseer un
registro fidedigno sobre los predios de la Nación era altamente probable que
numerosas hectáreas de tierra estuviesen siendo apropiadas por sujetos no
beneficiarios del sistema de reforma agraria[93].
7.5. En igual medida, la sentencia T-488 de 2014
advirtió que la inexistencia de un inventario de bienes baldíos de la Nación, a
su vez, contribuye al fenómeno de la concentración excesiva de tierras, en esa
medida señaló:
“En tanto la falta de claridad y certeza sobre la
naturaleza jurídica de los terrenos permite que estos sean adjudicados
irregularmente mediante procedimientos judiciales ordinarios (declaración de
pertenencia), en los que no se califica adecuadamente el perfil de los sujetos
beneficiarios ni los límites de extensión del predio (en Unidades Agrícolas
Familiares -UAF-). Con ello, se pretermiten los objetivos finales de la reforma
agraria: acceso progresivo a la propiedad a los trabajadores campesinos y
desarrollo rural”.
7.6. La importancia de contar con un inventario de bienes baldíos,
en igual medida ha sido resaltado por la Contraloría General de la República.
Sobre el particular, en un reciente informe precisó que
determinar con claridad cuáles son los terrenos sobre los cuales ejerce dominio
la Nación, permitiría más allá de impedir que mediante la figura de
prescripción adquisitiva del dominio se sigan substrayendo los bienes baldíos
del Estado, construir una política rural que permita la vigencia de la Carta
del 91. El órgano de control en este sentido expuso lo siguiente:
“Se evidencia con meridiana claridad la importancia
de desarrollar adecuadamente el punto de formalización y actualización de los
baldíos, puesto que de lo contrario se podrían plantear el surgimiento o
consolidación de problemas, sociales, económicos y de orden público como:
(i) No hay información suficiente para dimensionar el
área sembrada en agricultura o dedicada al pastoreo, y quiénes desarrollan
actividades productivas o rentistas, lo que facilita que quienes concentran la
propiedad de la tierra, mantengan un statu quo de exclusión y de inequidad, que
son combustible para el conflicto.
(ii) No permite que se desarrollen políticas públicas
con un enfoque de territorio, que no acentúe el desarrollo únicamente en la
agricultura sino en todos los recursos que existan en la zona.
(iii) Expone los territorios y sus habitantes a las fuerza
ilegales del mercado que buscan explotar estos recursos en actividades como el
narcotráfico o minería ilegal.
(iv) Al no haber información sobre los predios, éstos
pueden caer fácilmente bajo una disputa armada por su control, para amparar
intereses que definen qué actores ejercen su control por la fuerza con el fin
de imponer la forma de usar el suelo.
(v) Facilita que dentro de la dinámica social del
campo, en donde se encuentra asentada población desplazada ésta pueda ser
objeto de amenazas o crímenes.
(vi) Sobre territorios sin información catastral,
grupos armados de presión irrespetan las formas constituciones de organización
del territorio propias de los indígenas y afrodescendientes.
(vii) Todo lo anterior afecta de manera contundente
la sustentabilidad, la seguridad alimentaria y los planes de vida, que se
constituyen en amenazas directas a la seguridad local, regional y nacional[94]”.
7.7. Teniendo en cuenta la problemática descrita con anterioridad,
la Sentencia T-488 de 2014 emitió cuatro órdenes específicas con el fin de
remediar las falencias existentes en la política pública de identificación,
monitoreo y recuperación de baldíos. Específicamente dispuso:
“QUINTO.- ORDENAR al Incoder, adoptar en el curso de los dos (2) meses siguientes a
la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, un plan real y
concreto, en el cual puedan identificarse las circunstancias de tiempo, modo y
lugar, en las cuales habrá de desarrollarse un proceso nacional de
clarificación de todos los bienes baldíos de la Nación dispuestos a lo largo y
ancho del país. Copia del anterior plan de trabajo se enviará a la Procuraduría
General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que,
dentro de sus competencias constitucionales y legales, evalúen los cronogramas
e indicadores de gestión mediante un informe que presentarán al juez de
instancia, en el transcurso del mes siguiente a la recepción del plan. De igual
manera, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional y la Presidencia de
la República recibirán copia del plan propuesto por el Incoder y de los
comentarios y sugerencias que formulen los órganos de control. Una vez se
acuerde y apruebe la versión definitiva del plan de trabajo, a más tardar
dentro de los cinco meses siguientes a la notificación de esta providencia, la
Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República
vigilarán su cumplimiento y desarrollo, e informarán periódicamente al juez de
instancia y a la Corte Constitucional de los avances o correctivos que estimen
necesarios
SEXTO.- ORDENAR a la
Superintendencia de Notariado y Registro expedir, dentro de las dos (2) semanas
siguientes a la notificación de esta providencia, una directriz general
dirigida a todas las oficinas seccionales en la que: a) explique la
imprescriptibilidad de las tierras baldías en el ordenamiento jurídico
colombiano; b) enumere los supuestos de hecho y de derecho que permitan pensar
razonablemente que se trata de un bien baldío; y c) diseñe un protocolo de
conducta para los casos en que un juez de la República declare la pertenencia
sobre un bien presuntamente baldío. Copia de la misma deberá ser enviada a la
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional.
SÉPTIMO.- ORDENAR a la
Superintendencia de Notariado y Registro presentar al juez de instancia, dentro
de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, un
informe consolidado a la fecha sobre los terrenos baldíos que posiblemente
hayan sido adjudicados irregularmente a través de procesos de pertenencia, de
acuerdo a la información suministrada por sus oficinas seccionales. Copia de
este informe deberá ser enviado, dentro del mismo término, al Incoder y a la
Fiscalía General de la Nación para que investigue en el marco de sus
competencias eventuales estructuras delictivas detrás de la apropiación ilegal
de tierras de la Nación.
OCTAVO.- ORDENAR al Incoder
que adelante, con fundamento en el informe presentado en el numeral anterior,
los procedimientos de recuperación de baldíos a los que haya lugar. Dentro de
los cinco (5) meses siguientes a la recepción del precitado documento, el
Incoder deberá informar a la Procuraduría General de la Nación y a la
Contraloría General de la República los avances en esta orden, especificando,
por lo menos, el (i) número de procesos iniciados, (ii) fase en la que se
encuentran y (iii) cronograma de actuaciones a ejecutar. Copia de este informe
se enviará a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional”.
7.8. En respuesta a las ordenes proferidas por esta Corporación en
la sentencia T-488 de 2014, el Incoder (en liquidación) y la Agencia Nacional
de Tierras, construyeron un documento técnico en el cual se plantearon las
estrategias metodológicas a seguir por los diferentes entes estatales
encargados de garantizar la gobernanza de la tierra, esto con el objeto de
cumplir las órdenes proferidas por esta Corte. Este documento se titula “Plan
Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales”.
7.9. El referido Plan, puede considerarse como una de
las más actualizadas radiografías del campo colombiano. Este contiene, las
metas e indicadores institucionales con los cuales el gobierno pretende
remediar la problemática institucional y el abandono institucional que ha
imperado en la administración, tenencia y asignación de bienes de la Nación
desde hace siglos.
7.10. Se debe precisar que dicho documento (Plan
Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales) fue analizado por esta Sala de Revisión mediante el Auto 222 de
2016, esta providencia concluyó que:
“(i) A lo largo de la historia no se ha construido una base de datos
completa, consistente e interoperable que dé cuenta bajo criterios de
confiabilidad, calidad, actualización y precisión la información de la
propiedad rural.
(ii) El Gobierno Nacional considera que solo hasta el año 2025 será
posible lograr la clarificación de las tierras de la Nación
(iii) Aún persisten jueces de la República que se niegan a acatar
las subreglas contenidas en la sentencia T-488 de 2014, agravando así el problema
de indebida asignación de baldíos.
(iv) No existe un procedimiento claro y efectivo que garantice la
recuperación material de los baldíos de la Nación, razón por la cual los actos
de recuperación en el común de los casos quedan en letra muerta.
(v) No se existe una fluida y oportuna coordinación
entre las entidades encargadas de ejecutar la gobernanza de la tierra. Esto, en razón a que cada una de ellas tiene metas,
visiones y territorios priorizados que en el común de los casos no coinciden
entre sí.
(vi) Posiblemente existen más de 26.926 predios adjudicados bajo la
figura de prescripción adquisitiva del dominio, los cuales han sustraído a la
Nación de más de 1.202.366 hectáreas baldías.
(vii) Los indicadores presentados en el Plan Nacional de Clarificación
y Recuperación de Tierras Rurales, al solo identificar metas de resultado (goce
efectivo de derecho) excluyeron indicadores complementarios y sectoriales, los
cuales permiten medir el avance, superación o retroceso de las órdenes emitidas
en la sentencia T-488 de 2014.
(viii) El Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de
Tierras Rurales prima facie, parece enfocarse exclusivamente en la
recuperación de las más de 1.202.366 hectáreas baldías sustraídas de la Nación,
sin establecer mecanismos de titulación masiva que permitan garantizar a
las personas sujetas de reforma agraria, la inmediata adjudicación de la
tierra que han explotado desde hace décadas bajo la convicción de ser
propietarias (buena fe exenta de culpa). En este orden de ideas, la
ejecución de dicha política sin un programa masivo de titulación o compensación
podría ser el detonante de mayores conflictos en el campo”. (Negrilla y cursiva fuera de texto)
7.11. Ahora
bien, tanto el Incoder (en liquidación) como la Agencia Nacional
de Tierras, precisaron en el citado documento que una de las estrategias
jurídicas para lograr la recuperación de los bienes sustraídos del
dominio del Estado mediante sentencias de prescripción adquisitiva del dominio,
era la interposición de diversas acciones de tutela con las cuales se buscaba
declarar la nulidad de las actuaciones de diversos jueces que mediante
decisiones judiciales prescribieron bienes baldíos. Esto por cuanto, los jueces
deben tener plena claridad respecto de la naturaleza jurídica del bien a
prescribir, y en esa medida al no tener la absoluta certeza de que el terreno a
prescribir es privado, fácilmente puede incurrir en una vulneración a las
garantías constitucionales de la administración.
7.12. En esta medida, el informe presentado por la Agencia Nacional
de Tierras en el marco de las órdenes emitidas en la sentencia T-488 de 2014
precisó lo siguiente:
“Teniendo como base la información remitida por la
Superintendencia de Notariado y Registro el INCODER ha venido actuando por vía
judicial de tutela con el fin de que se respete el derecho al Debido Proceso en
los procesos de pertenencia tramitados sobre predios presuntamente baldíos, que
por su naturaleza son imprescriptibles. El objetivo es retrotraer las
actuaciones de suerte que se pueda hacer parte el Instituto con el fin de
establecer la situación jurídica de los bienes desde el punto de vista de la
propiedad (…) Existen 197 tutelas en total (en las cuales se ha adelantado la
estrategia de recuperación)  las cuales se relacionan así: (i) 100 Tutelas con
fallos favorables, (ii) 56 Tutelas con fallos desfavorables con fundamento en
la sentencia de  la Corte Suprema de Justicia radicada con el No. 2015-00413-01
de 16 de febrero de 2016, (iii) 28 Tutelas que se encuentran surtiendo el
trámite de impugnación, (iv) 10 Tutelas que se encuentran admitidas, (v) 3
Tutelas que se encuentran en reparto”.
7.13. Conforme lo precisó la Agencia Nacional de Tierras el objetivo
de esta medida (tutelaton) no busca sustraer a los campesinos que han explotado
por décadas su territorio de sus medios de subsistencia, sino regularizar la
propiedad de los mismos, por cuanto una vez se determine en un proceso de
clarificación si el bien es baldío o no, se podrá adelantar su adjudicación,
siempre y cuando se verifique que el destinatario es un sujeto de reforma
agraria. En este sentido adujo:
“Estas acciones de Tutela, como se ha indicado previamente, no
pretenden de ninguna manera que el Juez se pronuncie sobre la naturaleza
jurídica del bien, pues en tratándose de baldíos, por estricto mandato de la
ley 160 de 1994 dicha competencia recae en el INCODER, hoy Agencia Nacional de
Tierras. En este sentido, el fallo de Tutela de ninguna manera permite
considerar, de manera automática, que se trata de un bien baldío. Para arribar
a esta conclusión, se requiere adelantar el correspondiente proceso de
clarificación, cuya ejecución, según el Plan Nacional de Clarificación debe
hacerse, bien en el mediano plazo con los pilotos; bien en el largo plazo a
través de los barridos prediales generales. Una vez se agoten estos
procedimientos se podrá iniciar el trámite de adjudicación de baldío,
verificando que el ocupante sea efectivamente sujeto de reforma agraria”. (Negrilla y cursiva fuera de texto).
7.14. Conforme
a lo expuesto, puede concluirse que la Agencia Nacional de Tierras mediante el
documento técnico titulado “Plan Nacional de
Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales”, se comprometió a
adelantar el proceso de normalización y regularización de la propiedad rural
más grande en la historia de Colombia. Esto con el propósito de que al año 2025
nuestro país tenga claridad jurídica y física de cuales bienes han salido del
dominio del estado y sobre cuales predios puede reputarse existe propiedad
privada.
8. Caso
concreto
8.1.    Presentación del caso
En el presente asunto la acción de tutela se presenta
con el fin de que se revoque el fallo del 14 de
noviembre de 2014 proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, el cual decretó la prescripción adquisitiva del domino en
favor de la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado,
respecto del predio denominado “Miravalles” ubicado en la vereda Casa
Blanca del municipio de Sora cuya extensión es de 5 hectáreas.
Según la entidad accionante (Incoder en liquidación) el
referido fallo incurrió en distintas causales de
procedencia de la acción de tutela contra sentencias. Principalmente por
cuanto: (i) el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja debió identificar que el predio denominado “Miravalles” al carecer de antecedentes registrales era baldío, (ii) el juzgado debió vincular la Incoder al proceso de
prescripción para que esta entidad estableciera con
certeza la naturaleza del bien objeto de litigio y (iii) se sustrajo de la propiedad del Estado el referido predio sin tener
competencia para ello.
Tanto el Juzgado accionado como los jueces de tutela
que conocieron del amparo consideran que: (i) la acción de tutela no es
procedente para anular el proceso adelantado y (ii) no es claro que el predio
denominado “Miravalles” sea baldío, y en esa medida la carga de la
prueba respecto de la naturaleza del bien, recae en el Incoder y no en el
prescribiente. Así mismo, ponen de presente que la sentencia
T-488 de 2014 habilitó al Incoder para adelantar el mayor proceso de
recuperación de bienes baldíos en la historia, pero que al no estar acompañada
de un proceso de titulación masiva, estas acciones han sido vistas por un
amplio sector social como injustas políticas expropiatorias.
8.2.    Estudio de la procedencia de la acción
de tutela
De conformidad con la jurisprudencia
expuesta en la parte considerativa de esta sentencia, la acción de tutela, por
regla general, no procede contra decisiones de autoridades judiciales, salvo
cuando sean acreditadas las causales generales que le permiten al juez
constitucional asumir su conocimiento.
De los
antecedentes expuestos esta Sala encuentra que en el caso concreto la acción de
tutela es la herramienta idónea para perseguir la salvaguarda de los derechos
alegados por el Incoder, como se pasa a exponer:
8.2.1.
Relevancia constitucional del asunto.
En el presente caso cumple con este requisito. En primer lugar,
porque la discusión se circunscribe a la posible vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al
principio de justicia material y la prevalencia del derecho sustancial, con
ocasión de la decisión proferida en instancia judicial respecto al decreto de
la prescripción adquisitiva de dominio a favor de un particular, de un bien cuya
naturaleza pareciera no estar bien definida.
En segundo lugar, por la disparidad de posiciones existentes entre
los jueces de la República al interpretar las normas referentes a las
presunciones que deben imperar respecto de los bienes baldíos. Esto, al
encontrarse que esta situación ha sido definida de una forma por la Corte
Constitucional y de otra por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia,
siendo esta última la posición que adopta el Tribunal que resuelve la segunda
instancia de la tutela que aquí se revisa.
Finalmente, porque en el presente caso podría estar en juego un bien
rural del Estado, cuya protección requiere de respuestas inmediatas y
mecanismos eficaces que garanticen el cumplimiento de los fines establecidos en
el artículo 64 de la Constitución Política y la salvaguarda del patrimonio
público.
8.2.2. Agotamiento de los
recursos judiciales.
Referente al requisito de
subsidiariedad, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
indicó que “si la tesis central del resguardo presupuesto por el INCODER, se
edifica en que el bien es baldío, esto es, imprescriptible, el ordenamiento le
ofrece un recurso extraordinario eficaz para someter a juicio sus pretensiones
constitucionales, en defensa del patrimonio público por medio del recurso
extraordinario de revisión ante el juez competente, indicium rescindens del
cual aún no ha hecho uso”.
Al respecto, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en el
artículo 379 del Código de Procedimiento Civil, norma que regula lo atinente a
la procedencia del recurso extraordinario de revisión en materia civil, el cual
indica:
“Artículo 379. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra
las sentencias ejecutoriadas de la Corte Suprema, los tribunales superiores,
los jueces de circuito, municipales y de menores.
Se exceptúan las sentencias que dicten los jueces municipales en
única instancia”.
A continuación, el artículo 380 del mencionado estatuto procesal
establece las causales taxativas de procedencia de dicho recurso, las que son:
“ARTÍCULO 380. Causales. Son causales de revisión:
1. Haberse encontrado después
de pronunciada la sentencia documentos que habrían variado la decisión
contenida en ella, y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza
mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse declarado falsos
por la justicia penal documentos que fueren decisivos para el pronunciamiento
de la sentencia recurrida.
3. Haberse basado la sentencia
en declaraciones de personas que fueron condenadas por falso testimonio en
razón de ellas.
4. Haberse dictado la
sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos
cometidos en la producción de dicha prueba.
5. Haberse dictado sentencia
penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la
sentencia recurrida.
6. Haber existido colusión u
otra maniobra fraudulenta de las partes en el proceso en que se dictó la
sentencia, aunque no haya sido objeto de investigación penal, siempre que haya
causado perjuicios al recurrente.
7. Estar el recurrente en
alguno de los casos de indebida representación o falta de notificación o
emplazamiento contemplados en el artículo 152, siempre que no haya saneado la
nulidad.
8. Existir nulidad originada
en la sentencia que puso fin al proceso y que no era susceptible de recurso.
9. Ser la sentencia contraria
a otra anterior que constituya cosa juzgada, entre las partes del proceso en
que aquella fue dictada, siempre que el recurrente no hubiera podido alegar la
excepción en el segundo proceso por habérsele designado curador ad litem y
haber ignorado la existencia de dicho proceso. Sin embargo no habrá lugar a
revisión cuando en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y
fue rechazada”.
Teniendo en cuenta lo anterior,
así como los antecedentes de la demanda de amparo interpuesta por el INCODER
(en liquidación), la causal contenida en el numeral 7º del artículo 380[95]
del Código de Procedimiento Civil[96],
sería la única que podría eventualmente ajustarse al caso bajo estudio. Sin
embargo, tal como lo advierte la misma Sala de Casación Civil en el numeral
4.3. De las consideraciones del fallo de segunda instancia en sede de tutela,
para la fecha en que fue adelantado y fallado el proceso de pertenencia, el
ordenamiento procesal no contemplaba, como el actual, el deber de vincular al
Incoder en ese tipo de actuaciones, lo que implica que no podría alegarse una
indebida notificación o la omisión de haber sido citado al proceso.
Aunado a lo expuesto, advierte
la Sala que lo alegado por parte del actor no es una indebida notificación,
sino el defecto orgánico y fáctico del que adolece la sentencia, debido a la
falta de competencia del juez para disponer sobre la adjudicación de un bien
del que no se tiene certeza de ser privado, desconociendo el indicio de la
ausencia de antecedentes registrales.
Ahora bien, el literal c del numeral 1 del artículo 625 del Código
General del Proceso establece que en los asuntos ordinarios de mayor cuantía
que se encontraran en curso al momento de entrar a regir la nueva normativa
procesal, y ya se hubiere surtido la etapa de alegatos y estuviere pendiente de
fallo, el juez lo dictará con fundamento en la legislación anterior y,
proferida la sentencia, el proceso se tramitará conforme a la nueva
legislación.
No obstante, ha de recordarse que las causales de procedencia del
recurso de revisión, son las mismas en los dos códigos y que estas son taxativas[97]
y que ninguna de ellas hace referencia a la causa que motiva la presente acción
de tutela, es claro que no existe otro mecanismo judicial idóneo para procurar
la defensa de los derechos que el Incoder estima vulnerados, por lo que se
desestima el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
8.2.3.
Principio de inmediatez.
Encuentra la Sala que el tiempo para examinar la inmediatez en la
presentación de la acción de tutela, no puede ser contado desde la fecha en que
fue proferida la sentencia cuya nulidad se procura, sino desde la fecha en que
el accionante tuvo conocimiento de dicha decisión y de que la misma podría
recaer sobre un bien baldío.
Así, se observa en el expediente que el INCODER (en liquidación) fue
informado, por parte de la Registradora Principal de Instrumentos Públicos de
Tunja, acerca de la suspensión a prevención del registro de la sentencia de
pertenencia a que se sustrae este asunto, mediante escrito radicado el 27 de
mayo de 2015[98]
y la demanda constitucional fue interpuesta 12 de agosto del mismo año. Es
decir, que transcurrieron menos de 3 meses desde la fecha en que el Incoder fue
informado sobre la declaración judicial de pertenencia y aquella en la que se
presentó la tutela objeto de estudio, tiempo que se considera razonable por la
Sala para haber dado inicio a la presente acción, máxime si se tiene en cuenta
que mediante Sentencia T-488 de 2014 esta Corporación ordenó al Incoder que,
conforme al informe que debía remitirle la Superintendencia de Notariado y
Registro[99],
adelantara los procedimientos de recuperación de
baldíos a los que hubiera lugar.
Con todo, corresponde advertirse que el requisito de inmediatez
debe observarse con cierta flexibilidad en estos casos, ya que se busca la
recuperación de bienes que son sustancial y constitucionalmente
imprescriptibles, por lo que la procedencia de la acción que garantiza su defensa
debe analizarse de acuerdo a la naturaleza de estos.
8.2.4. En caso de tratarse de una irregularidad procesal, que esta tenga
incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos
fundamentales.
Este requisito no es aplicable al asunto bajo estudio ya que las
anomalías que se alegan son de carácter sustantivo.
8.2.5. Identificación de los hechos que generan la violación y que ellos
hayan sido alegados en el proceso judicial, en caso de haber sido posible.
El accionante puso de presente en el escrito tutelar, la afectación
de sus derechos ante la declaración de prescripción extraordinaria adquisitiva
de dominio, en favor de un particular, de un bien que se presume baldío.
8.2.6. El fallo controvertido no es una sentencia de tutela.
Como se ha indicado, la providencia que se censura fue la
culminación de un proceso de pertenencia.
8.3.    Requisitos especiales de procedibilidad
Una vez definidos los puntos que hacen procedente la acción de
tutela, entra la Sala al análisis de los requisitos especiales de
procedibilidad contra providencias judiciales, específicamente los defectos
fáctico, orgánico y de desconocimiento de precedente, como causales alegadas
por el accionante.
8.3.1. Defecto fáctico.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que el
Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja siendo conocedor de que el bien objeto de litigio no contaba con
antecedentes registrales y, por ende, el inmueble carecía de dueño reconocido[100],
surgían elementos de juicio para pensar, razonablemente, que el predio en
discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no era susceptible
de apropiación por prescripción.
Tal y como establecen las normas citadas en el acápite 5 de la
presente sentencia, existen motivos suficientes para presumir que un bien que
no cuenta con antecedentes de registro es un bien baldío, situación que el juez
de conocimiento no analizó en ningún momento, tal y como se desprende de la
sentencia por medio de la cual declaró la prescripción adquisitiva del bien en
cuestión.
En consecuencia, el juzgado no solo omitió valorar pruebas sobre
la situación jurídica del predio “Miravalles” y desconoció las reglas de la sana crítica, sino que también
omitió sus deberes oficiosos para la práctica de pruebas conducentes que
determinaran si realmente era un bien susceptible de adquirirse por
prescripción.
Si el juez tenía dudas con respecto a la calidad jurídica del
bien, las mismas no se hicieron visibles en la argumentación del fallo, la
inspección judicial realizada o demás pruebas practicadas. Por el contrario, se
puede llegar a la conclusión de que se obró con premura, se concluyó de forma
inmediata que el bien era privado y se omitieron dudas razonables que
conllevaban el uso de las potestades oficiosas del juez.
En efecto, este último solo tuvo en cuenta las declaraciones de un
vecino y dos hermanos de la accionante, así como las observaciones de una
inspección judicial para concluir que el accionante había satisfecho los
requisitos de posesión, pero al analizar si el bien era susceptible de
prescripción, le bastó con concluir que era un bien prescriptible, sin traer a
colación ningún razonamiento jurídico sobre el tema.
Ahora bien, al momento de contestar la presente acción de tutela
realiza todo un ejercicio argumentativo en el que afirma que el bien objeto del
proceso de pertenencia es un predio que se encuentra en el comercio y trae a
colación jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, tal como la proferida
el 28 de agosto de 2000 en el expediente bajo radicado 5448 que, según afirma
es una directriz que desde antaño ha sido acogida por juzgados y tribunales de
todo el país, a partir de lo cual se ha dispuesto en numerosas ocasiones la
apertura del correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para fundos que
carecían del mismo.
Al respecto, estima la Sala que estos argumentos no suplen la
ausencia de valoración probatoria en el fallo aquí demandado.
Aunado a lo anterior, el juez omitió el deber que le asiste de
ejercer sus potestades para esclarecer los hechos o circunstancias que rodean
las pretensiones de la demanda y sus implicaciones. Si bien la normatividad que
imperaba al momento de proferir el respectivo fallo de pertenencia no obligaba
la vinculación del Incoder, al no tenerse la certeza de la calidad jurídica del
inmueble objeto del proceso de pertenencia, el juez debió decretar pruebas
oficiosas como disponer que el citado instituto precisara la naturaleza del
inmueble objeto de prescripción.
Así, encuentra la Sala que el juez no solo omitió estudiar el certificado
de tradición y libertad del inmueble, sino que omitió también solicitar un
concepto al Incoder sobre la calidad del predio, presupuesto sine qua non
para dar continuidad al proceso de pertenencia, toda vez que de la calidad del
inmueble se deriva su competencia.
Sea esta la oportunidad para aclarar que la Sala no establece que
la carga probatoria respecto a la naturaleza del bien deba recaer sobre el
particular o sobre el Incoder, lo que se reprocha es la omisión del juez para
procurar la certeza acerca de que el terreno ostente la calidad de ser un
inmueble privado y no del Estado, característica determinante de la competencia
del funcionario.
8.3.2. Defecto orgánico.
De igual manera, al haber omitido dilucidar la naturaleza jurídica
del bien, incurrió el juzgador de instancia en una falta de competencia para
decidir sobre la adjudicación del mismo, como quiera que de tal claridad
depende establecer cuál es la autoridad competente para disponer sobre la
posible adjudicación del inmueble.
Nótese entonces, que al no estar acreditado que el bien objeto del
proceso de pertenencia es un inmueble privado, el juez tampoco puede tener
clara su competencia para conocer del asunto, debido a que de tratarse de un
bien baldío, la autoridad competente para pronunciarse acerca del
reconocimiento del derecho de dominio sobre el predio sería el Incoder (en
liquidación) ahora en la Agencia Nacional de Tierra, tal y como lo determina el
numeral 11 del artículo 4 del Decreto 2363 de 2015, en concordancia con el
artículo 65 de la Ley 160 de 1994.
De esta manera, tal como se indicó
anteriormente, en el asunto objeto de esta providencia se observa la falta de
competencia del Juzgado Primero
Civil del Circuito de Tunja para disponer sobre la
adjudicación de un terreno respecto del cual no existe claridad ni certeza de
que se trate de un bien privado, lo que constituye un defecto orgánico que no
solo resulta insaneable, sino que además vulnera abiertamente el derecho al
debido proceso, por lo que habrá lugar a declarar violado este principio.
8.3.3. Defecto Sustantivo
Tal y como se desprende de la sentencia que aquí se juzga, así
como de las diferentes manifestaciones del juez en el marco del proceso de
tutela, este pareciese haberse remitido a hacer un análisis exclusivo de lo
dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936.
Sin embargo, debe decirse que un análisis profundo de esta norma
se extraña en el fallo de instancia. En tal decisión, el Juez Primero Civil del
Circuito de Tunja trae a colación algunas normas del Código Civil, recalca lo
relativo al proceso de pertenencia, la prescripción, la figura de la posesión y
la suma de posesiones, pero no hace ninguna referencia a la Ley 200 en la parte
dogmática, así como tampoco lo hace en el caso en concreto.
Sin embargo, es claro que el registro que existe en la Oficina de
Instrumentos Públicos muestra un predio que se encuentra debidamente inscrito,
pero que nunca ha contado con un titular del derecho de dominio[101],
situación que no suscitó ninguna clase de duda fáctica o sustantiva en el juez,
como hasta ahora se ha visto.
En consecuencia, al no haberse generado tal duda en el juzgador
este omitió por completo el estudio jurídico del asunto, y falló sin tener en
cuenta ninguna de las normas estudiadas en el acápite 4 del presente fallo. Por
lo anterior, terminó por omitir llevar a cabo una interpretación armónica y
sistemática del ordenamiento jurídico a la luz de principios y valores
constitucionales y tomó una decisión sin aplicar las normas pertinentes para el
caso, que posiblemente lo hubiesen llevado a dictar un fallo diferente, o por
lo menos a vincular al Incoder (en liquidación), ahora ANT, al proceso de
pertenencia.
En este caso concreto, es de resaltar que el registrador
de Tunja motivó una nota devolutiva invocando el principio de legalidad
previsto en la Ley 1579 de 2012 y explicando que la propiedad de los terrenos
baldíos adjudicables solo puede adquirirse mediante título traslaticio de
dominio otorgado por el Estado a través del Incoder, hoy ANT.
Así las cosas, el yerro advertido por el registrador era
evidente en tanto la decisión judicial recaía sobre un terreno que carecía de
un propietario registrado, por lo cual era razonable pensar que se trataba de
un bien baldío, tal y como lo presumen el Código Fiscal y la Ley 160 de 1994.
De igual manera, en la nota devolutiva se advirtió que los ocupantes de tierras
baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores sino una simple
expectativa, de acuerdo al marco legal vigente. Dicha argumentación fue
presentada oportunamente por el registrador en el acto administrativo mediante
el cual se opuso inicialmente al registro y que puso sobre aviso al Incoder.
De tal forma que, tanto la Oficina de Registro, el
Incoder y esta Corporación han caído en cuenta de la ausencia de estudio que se
hizo por parte del juez del proceso de pertenencia en un proceso en el que se
adjudicó un bien que puede constituirse como baldío. Debe en consecuencia
indicarse que el fallo del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja adolece
de un defecto sustantivo.
8.3.4. Desconocimiento del precedente.
En el caso sub examine, la indebida e insuficiente
valoración probatoria efectuada por el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Tunja, que concluyó que el
predio “Miravalles” podía ser
objeto de prescripción, resultó también en otros yerros judiciales.
En efecto, la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2014,
desconoció la jurisprudencia pacífica y reiterada no solo de la Sala Plena de
la Corte Constitucional[102],
sino de las otras altas Corporaciones de justicia[103] que han
sostenido la imposibilidad jurídica de adquirir, por medio de la prescripción
el dominio sobre tierras de la Nación. Esto, en concordancia con lo dispuesto
por el artículo 65 de la Ley 160 de 1994.
En tal sentido, el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta
necesariamente tales precedentes ya que al no hacerlo incurrió también en la
vulneración del principio de igualdad, desconocimiento que no se encuentra
justificado.
En este punto, es de resaltar que para la fecha de expedición del
fallo atacado, ya había sido proferida la sentencia T-488 de 2014, en la que se
establecen directrices en torno a evitar que se siguiera incurriendo en la
falla estructural advertida en la política agraria de identificación, asignación
y recuperación de bienes del Estado, de manera que no se continuara despojando
a la Nación de sus baldíos mediante una figura diferente a la establecida por
el legislador, como lo es el proceso de pertenencia.
Ahora bien, en la sentencia proferida por la Sala de Casación Civil
de la Corte Suprema de Justicia como juez de segunda instancia en sede de
tutela, afirmó lo siguiente:
“5. Para esta Corporación las disquisiciones precedentes
demuestran con suficiencia la inviabilidad de otorgar el amparo elevado por el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, apartándose así del precedente fijado
por la Corte Constitucional en la sentencia T-488 de 2014[104],
que en una de sus Salas de revisión de tutelas, con salvamento de voto, en un
caso de similar acontecer fáctico, equivocadamente omitió aplicar la presunción
de propiedad privada fijada en la Ley 200 de 1936, sustentando tal yerro
solamente en que en el certificado expedido por registrador de instrumentos
públicos del inmueble reclamado “no figuraba persona alguna como titular de
derechos reales”.
5.1. Las dos presunciones, ampliamente debatidas en esta
motivación, previstas en los arts. 1 modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973, 2
y 3 de la Ley 200 de 1936, consistentes: la primera, en que “(…) presume que no
son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares,
entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo
por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o
sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica
(…)” (art. 1) ; y la segunda, “(…) presum[ir] baldíos los predios rústicos no
poseídos en [esa] forma (…)”,  han sido desarrolladas por la doctrina de
esta Corte, siguiendo las tesis de R. Von Ihering, en las sentencias
siguientes: Cas. del 24 de julio de 1937, XLV, 329; Sent. S. de n. G.,  del 9
de marzo de 1939, XLVII, 798;  Cas. del 18 de mayo de 1940, XLIX, 311. La del
art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973: “(…) Se
trata de una presunción a favor de los particulares y en contra de la Nación
con que el art. 1 reformó la presunción tradicional de dominio establecida por
los arts. 675 del C.C. y 44 del C. F. (…)” (Sent. 22 de junio de 1956,
LXXXIIII, 74; 31 de julio de 1962, XCIX, 172).
Las dos, complementarias entre sí, hallan asiento sólido en la
propia ley y en la doctrina jurisprudencial de esta Corte; pero cuando, la
decisión de tutela T-488 de 2014 encuentra defecto fáctico en el
proceder del juez de la pertenencia porque en el predio  “Lindanal” “(…) no
figuraba persona alguna como titular de derechos reales (…)”, y al mismo tiempo
el prescribiente reconoció “(…) que la demanda se propuso contra personas
indeterminadas (…)”, y pese a ello el juez  consideró que “(…) el bien objeto
de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada” (…)”, y
como secuela, surgían “(…) indicios suficientes para pensar razonablemente que
el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no
susceptible de apropiación por prescripción (…)”,  y de consiguiente, se
incurría en desconocimiento del precedente y en defecto orgánico por
incompetencia, desconoce rectamente y de tajo, tanto las presunciones
citadas e instaladas en el ordenamiento patrio desde 1936, que han servido de
apoyo a innumerables decisiones políticas para la reforma agraria del país y a
repetidas sentencias judiciales.”
Sin embargo, tal y como se ha manifestado hasta este momento y como
se destacó en la parte dogmática de esta providencia, la aplicación de la
presunción de los artículos 1 y 2 de la Ley 200 desconoce los fines
constitucionales de los baldíos, así como otras normas posteriores al
mencionado precepto, que dan prelación a la presunción de baldío cuando se
trata de bienes sin antecedentes registrales o sin titular inscrito.
La Corte Suprema debió analizar la sentencia T-488 de 2014 a la hora
de juzgar el fallo del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, sin olvidar que este último
debió atender también a esa sentencia, así como a otros tantos fallos ya
referenciados, que han sido manifestados a la hora de proteger los bienes
baldíos de la Nación e interpretar la presunción que los cobija.
8.4.     Aclaraciones finales
8.4.1. Teniendo
en cuenta que, como quedó anotado, la presente acción de tutela es procedente y
que ante los defectos fáctico, orgánico, sustantivo y de desconocimiento de
precedente de la sentencia que es atacada por el actor, ha sido vulnerado el
derecho al debido proceso e infringidos los principios de justicia material y
de igualdad, será del caso revocar la sentencia de segunda instancia proferida
el 16 de febrero de 2016 por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia y, en su lugar, tutelar el derecho al debido proceso invocado por el
Incoder.
8.4.2. En
consecuencia, y atendiendo a que a la fecha no se ha aclarado la naturaleza
jurídica del bien denominado “Miravalles”, lo que implica que tampoco se cuenta
con la certeza de la competencia del juez civil del circuito para conocer de la
demanda iniciada por la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, será del caso disponer la nulidad de todo lo actuado en el proceso
radicado bajo el número 2012-00231 en el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Tunja, incluyendo el auto admisorio de
la demanda.
Por lo anterior, habrá de ordenarse al juez que
vuelva a valorar los requisitos de admisión de la demanda, atendiendo, entre
otras, las consideraciones de esta providencia.
De igual manera, se dispondrá oficiar a la Oficina de Instrumentos Públicos de Tunja, para que, en caso de
haber procedido a tramitar el registro de la sentencia que acá se anula,
elimine dicha inscripción.
8.4.3. Así mismo,
se ordenará al Incoder que dentro del término de
veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la presente
providencia, dé inicio -en el marco de lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el
Decreto 1465 de 2013- al proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de
discusión, término durante el cual el respectivo proceso de pertenencia deberá
ser suspendido, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del
Código General del Proceso. De los resultados del proceso, enviará copia a la
señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, al Juzgado Primero
Civil del Circuito de Tunja y a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Tunja.
En todo caso, deberá tenerse
en cuenta que si el inmueble objeto de clarificación resulta ser un baldío, la
accionante en el proceso de pertenencia a que se sustrae esta providencia,
deberá ser tenida como la primera opcionada en el trámite de titulación del
bien, siempre que reúna los requisitos legales y jurisprudenciales,
especialmente los desarrollados por la Corte en la Sentencia SU-426 de 2016.
8.4.4. De otra
parte, se dispondrá a Defensoría del Pueblo acompañé a la accionante del
proceso de pertenencia y verifique que sea incluida como beneficiaria del
proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando cumpla con los requisitos
legales, sin que pueda el Incoder (en liquidación) o la Agencia Nacional de
Tierras, entre tanto, perturbar la presunta posesión que del bien ha venido
ejerciendo la señora Ibagué Cuadrado.
8.4.5. Ahora
bien, como quiera que esta Sala no estima prudente que se postergue
indefinidamente en el tiempo la situación jurídica pretendida por el actor en
el proceso de pertenencia, máxime cuando el Incoder tampoco tiene certeza de la
naturaleza del bien objeto de la demanda de pertenencia, negligencia
injustificada que no puede ser aplicada en perjuicio de los ciudadanos, se
instará al Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, para que, teniendo en
cuenta los términos establecidos para esta clase de procesos agrarios, así como
el plan Nacional de Clarificación presentado a esta Corporación en cumplimiento
de la Sentencia T-488 de 2014, sea diligente en el adelantamiento del proceso
de clarificación, de manera que su culminación no tome más de 18 meses.
8.4.6. Finalmente,
al notarse que la sentencia del 16 de Febrero de la Sala Civil de la Corte
Suprema de Justicia ha generado una serie de decisiones de jueces de nivel
Municipal y del Circuito, contrarias a los precedentes de esta Corporación, es
necesario solicitar a la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” que envíe
copia de la presente providencia a todos los Juzgados Civiles, Promiscuos y
Tribunales Superiores de Distrito del país, con el fin de recordar a los jueces
que en el marco de los procesos de pertenencia, donde no se tenga claridad de
la calidad del bien objeto del litigio, se debe vincular a la Agencia Nacional
de Tierras, incluso en aquellos regidos por el Código
de Procedimiento Civil. Igualmente deberá llevar a
cabo un proceso de pedagogía sobre esta sentencia y la T-488 de 2014, con el
fin de evitar una escalada de acciones de amparo por parte del Incoder (en
liquidación), hoy Agencia Nacional de Tierras, en contra de decisiones de
pertenencia adoptadas por jueces de la República.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR el fallo de segunda instancia emitido por la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia el 16 de febrero de 2016, mediante el
cual se confirmó el proferido en primera instancia por la Sala Civil Familia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja. En su lugar TUTELAR
el derecho al debido proceso invocado por el Incoder.
SEGUNDO.- DECLARAR la
nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2012-00231 del
Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, incluyendo el auto admisorio de la demanda, por lo que el citado
juez deberá valorar nuevamente los requisitos de admisión de la demanda,
atendiendo, entre otras, las consideraciones de esta providencia.
TERCERO.- ORDENAR
a la Oficina de Instrumentos Públicos de
Tunja que, en caso de haber procedido a tramitar el registro de la sentencia
anulada en el ordinal anterior, elimine dicha inscripción.
CUARTO.- ORDENAR al Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, o quien haga sus
veces, que dentro del término de veinte (20) días, contados a partir de la
notificación de la presente providencia, dé inicio al proceso de clarificación
sobre el inmueble objeto de discusión[105],
término durante el cual el respectivo proceso de pertenencia deberá ser
suspendido, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del
Código General del Proceso. De los resultados del proceso, enviará copia a la
señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, al Juzgado Primero
Civil del Circuito de Tunja y a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Tunja.
Advertir al Incoder (en liquidación) y a la
Agencia Nacional de Tierras o quien haga sus veces, que mientras se surte el
proceso de clarificación, no podrá perturbar la presunta posesión/ocupación que
del bien ha venido ejerciendo la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado sobre el bien inmueble denominado “Miravalles”.
QUINTO.- INSTAR al Incoder (en liquidación), hoy Agencia Nacional de Tierras, o
quien haga sus veces, para que sea diligente en el trámite del proceso a que se
refiere el ordinal anterior, de manera que su culminación no tome más de 18
meses.
SEXTO.- ADVERTIR al Incoder (en
liquidación), hoy Agencia Nacional de Tierras, que en caso de que el inmueble
objeto de clarificación sea un baldío, la accionante en el proceso de
pertenencia a que se sustrae esta providencia, deberá ser tenida como la
primera opcionada en el trámite de titulación del bien, siempre que reúna los
requisitos legales y jurisprudenciales, especialmente los desarrollados por la
Corte en la Sentencia SU-426 de 2016.
SÉPTIMO.- ORDENAR a la Defensoría del Pueblo, realizar el acompañamiento que
requiera la accionante del proceso de pertenencia y verificará que sea incluida
como beneficiaria del proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando
cumpla con los requisitos legales.
OCTAVO.- ORDENAR a la
Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” que envíe copia de esta sentencia a
todos los Juzgados Civiles, Promiscuos y Tribunales Superiores de Distrito. Igualmente,
que lleve a cabo un proceso de pedagogía con los jueces civiles sobre este fallo
y la sentencia T-488 de 2014, con el fin de recordar a los
jueces que en el marco de los procesos de pertenencia, donde no se tenga
claridad de la calidad del bien objeto del litigio se debe vincular al Incoder
(en liquidación) hoy Agencia Nacional de Tierras, incluso en aquellos regidos por el Código de Procedimiento Civil.
NOVENO.- DEVOLVER por la Secretaría General de esta
corporación, el expediente con radicación No.
2012-0231-00 al Juzgado Primero Civil del Circuito de
Tunja.
DÉCIMO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
(E)
MARTHA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Según los hechos de la demanda de la
referencia: “La
señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, ostenta la posesión del terreno Miravalles
desde hace más de 27 años, con ánimo de señora y dueña de manera pública,
pacifica e ininterrumpida. Los actos de señor y dueño realizados por la
demandante consisten en el cultivo de productos propios de la región, explotar
pastos con animales de su propiedad, realización de mejoras, dando en
arrendamiento o enajenar pastos y el pago del impuesto predial”.
[2] Este establece: “Suspensión del trámite de registro a
prevención. En
los eventos en que al efectuarse la calificación de un documento proveniente de
autoridad judicial o administrativa con funciones judiciales se encuentre que
no se ajusta a derecho de acuerdo a la normatividad vigente, se suspenderá el
trámite de registro y se informará al funcionario respectivo para que resuelva
si acepta lo expresado por la oficina o se ratifica en su decisión. La suspensión
del trámite se hará mediante acto administrativo motivado y por el término de
treinta (30) días, a partir de la fecha de remisión de la comunicación,
vencidos los cuales y sin haber tenido respuesta, se procederá a negar la
inscripción con las justificaciones legales pertinentes. En el evento de
recibir ratificación, se procederá a su registro dejando en la anotación la
constancia pertinente”.
[3] Aunque en ningún momento fue
vinculado, ni notificado por el juez de instancia, precisó que coadyudaba la acción
de tutela.
[4] Los preceptos transcritos de la
Ley 200 de 1936 están vigentes y son aplicables, pese a haber sido derogados
por la Ley 1152 de 2007; pero por virtud a la declaratoria de inexequibilidad
de esta última normativa mediante sentencia C-175 de 2009, recobraron todo su
vigor.
[5] CSJ. Sentencia de 31 de octubre
de 1994, exp. 4306, citada posteriormente en el fallo de 28 de agosto de 2000,
exp. 5448.
[6] “(…) Art. 407. (…) 5. A
la demanda deberá acompañarse un certificado del registrador de instrumentos
públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos
reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna como tal. Siempre que en el
certificado figure determinada persona como titular de un derecho real
principal sobre el bien, la demanda deberá dirigirse contra ella (…)”.
[7] CSJ. Sentencia de 28 de agosto de
2000, exp. 5448.
[8]
Sentencia T-008 de 1998.
[9]
Sentencia T-1031 de 2001.
[10]
Sentencia 173 de 1993.
[11]
Sentencia T-504 de 2000.
[12]
Sentencia T-315 de 2005.
[13]
Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000.
[14] Sentencia T-658 de 1998.
[15] Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.
[16] Sentencia T-522 de 2001.
[17] Cfr. Sentencias T-462 de 2003, SU-1184 de 2001, T-1625 de
2000 y  T-1031 de 2001.
[18]
Sentencia C-590 de 2005.
[19] Ver sentencia C-330 de 2016.
[20] ibídem
[21] Ibídem.
[22] “La figura jurídica de
‘amortizar’ se refiere a pasar un bien a manos muertas, es decir que quedaba
fuera del comercio. Lo contrario, desamortizar, consistía en volver a poner un
bien en circulación. En los países católicos de Europa y América la mayoría de
los bienes amortizados estaban en manos de la Iglesia. Durante el siglo XVIII
en Europa se adelantó el proceso de desamortización […] En Hispanoamérica
después de la independencia la mayoría de los países la llevaron a cabo […]
Hacia 1860, en Colombia una gran cantidad de bienes raíces, tanto urbanos como
rurales, estaban por fuera del mercado, pues eran propiedad de la Iglesia
Católica o sobre ellos presaban créditos hipotecarios, o censos, que muchas
veces resultaban impagables. Todos estos bienes, por lo tanto, estaban
amortizados, es decir por fuera del mercado, lo cual en muchos casos
dificultaba o imposibilitaba su adecuada explotación económica”. La
desamortización en el Caribe colombiano: una reforma urbana liberal, 1861-1881.
Adolfo Mesiel Roca e Irene Salazar Mejía; Cartagena, 2011. Disponible en
Internet.
[23] C-644 de 2012, cita, a su vez
Vid. Roberto Luis Jaramillo y Adolfo Meisel Roca. “Más allá de la
retórica de la reacción. Análisis económico de la desamortización en Colombia:
1861-1888”.  En  Revista Economía Institucional, vol.11 no.20,
Bogotá, enero/junio 2009. Pp. 45-81.
[24] Sentencia C-330 de 2016.
[25] Cfr. Ley 48 de 1882 y Código
Fiscal de 1912.
[26] Al respecto, consultar
Colonización y protesta campesina en Colombia; 1850-1950. Catherine Legrand,
Ed. Universidad Nacional de Colombia. 1988, obra esclarecedora en cuanto a la
política de baldíos, al acercarse por primera vez a una fuente primaria
privilegiada: la Correspondencia de Baldíos en Colombia.
[27] Hermes Tovar, la Lenta Ruptura
con el Pasado Colonial (1810-1850), citado.
[28] Explica
Hermes Tovar (ibídem): “El desarrollo económico de Colombia después de 1810
osciló entre dos modelos: el que luchaba por reconstruir los fundamentos
coloniales de la economía nacional y el que aspiraba a una ruptura con
múltiples trabas que se oponían al desarrollo moderno. El segundo, que habría
de triunfar hacia 1850, oponía al proteccionismo el libre cambio, a la
intervención del Estado en el ordenamiento de la economía la defensa de la
empresa privada, y a los esfuerzos de industrialización y protección de los
productos nacionales la teoría de que la agricultura y la minería para
exportación deberían ser los ejes del desarrollo” [La lenta ruptura con el
pasado colonial 1810-1850; Hermes Tovar, disponible en Internet].
[29] Sentencia C-644 de 2012
[30] Ibídem.
[31] Ibídem.
[32] Sentencia C-330 de 2016.
[33] C-644 de 2012.
[34] Este
es el diagnóstico de Fajardo: ““El comienzo del declive modernizador, marcado
por la expedición de la ley 200 de 1936 inició la prolongada etapa de
‘restauración’ prolongada hasta el presente. Machado señala cómo, ‘la ley había
conducido a una evicción de millares de aparceros que salieron de las
haciendas, en especial cafeteras par ano seguir reconociéndoles las mejores,
proceso éste que buscaba también convertirlos en asalariados’” Machado, citado
por Fajardo; 22”…”La escasez de alimentos derivada de las dificultades para
contar con mano de obra en los campos, agravada por las restricciones para las
importaciones, obligó al gobierno a retroceder en lo tocante al
restablecimiento de los contratos de aparcería, sin riesgo alguno para los
propietarios que los albergaran. || LA expresión jurídica de esta política fue
la Ley 100 de 1944 en la cual los contratos de aparcería y similares fueron
declarados como ‘de conveniencia pública’, eliminándose en ellos cualquier
espacio que pudiera facilitar reclamos contra los propietarios. En aplicación
de esta ley se extendió la expulsión de arrendatarios y la profundización de
las condiciones de pobreza de la población campesina […]” [Informe para
entender el Conflicto, citado]
[35] Ver, Fajardo; Informe de la
Comisión para la comprensión del conflicto; 2015.
[36] Cfr. C-644 de 2012
[37] C-330 de 2016.
[38] C-644
de 2012. En el mismo sentido, el ensayo de Fajardo, en el Informe para la
comprensión del conflicto: “Mariana Arango sintetiza de esta manera los
resultados de la aplicación de la reforma agraria: “entre 1962 y 1982 se
entregaron 648.234 hectáreas al Fondo Agrario Nacional (constituido con tierras
compradas, expropiadas o cedidas) a 34.918 familias, a razón de 18,5 hectáreas
por parcela y 2.111.236 hectáreas de extinción de dominio a 27.933 familias de
75.5 hectáreas cada una. Es decir, en 20 años, de las 800.000 familias sin
tierras del censo agropecuario de 1970 fue favorecido el 4,36 por el Fondo
Agrario Nacional y el 7,9%, si se incluye la extinción de dominio”. (Citada por
Fajardo; Pg. 29)
[…] “El ‘Acuerdo’, centrado en asegurar la protección
de la propiedad agraria, fue desarrollado a través de las leyes 4ª de 1973 y 6ª
de 1975. La primera de ellas estableció el criterio de ‘renta presuntiva’,
mediante el cual el estado reconocería la actividad productiva del propietario
de la explotación como garantía para no intervenirla y con ello desapareció la
posibilidad de redistribuir tierras en el interior de la frontera; el acceso a
la misma para los campesinos carentes de ella quedó limitado a las titulaciones
de baldíos (colonizaciones) en localidades de las selvas húmedas y semi-húmedas
de la Amazonia, la Orinoquia, el Pacífico y el interior del Caribe. Las
condiciones marginales de estos asentamientos y la reducida atención del Estado
propiciarían, unos pocos años más tarde, la aparición de los primeros cultivos
de marihuana, seguidos por los de coca y amapola, en una ruta que conduciría al
país al agravamiento de sus conflictos armados internos, con proyecciones
internacionales. La segunda dio nuevamente reconocimiento a la aparcería como
relación productiva que garantizaría la producción y la estabilidad en el
campo. Habría que señalar que la ‘reforma agraria’ propuesta a través de la ley
135 de 1961 no solamente fue ‘marginal’ sino que la reacción generada entre sus
opositores llevó en la práctica a su revocatoria. || Entretanto y como resultado
de la aplicación de la guerra contrainsurgente, las regiones en donde habían
surgido organizaciones campesinas fueron arrasadas y el campesinado sometido a
muy difíciles condiciones de existencia”. (Fajardo; pg. 29)
[39] C-330 de 2016.
[40] Ibídem
[41] C-644 de 2012
[42] C-060 de 1993. Ver también C-595
de 1995, C-536 de 1997 y C-189 de 2006.
[43] C-595 de 1995
C-595 de 1995. La Corte declaró exequibles los artículos 3 de
la Ley 48 de 1882, 61 de la Ley 110 de 1912, el inciso 2º del artículo 65 y el
inciso 2º del artículo 69 de la Ley 160 de 1994, relativos a la titularidad de
la Nación de los bienes baldíos.
[45] C-536
de 1997. La Corte declaró exequibles los incisos 9º, 11 y 12 del artículo 72 de
la Ley 160 de 1994, por considerar que no desconocen los artículos 13, 58 y 83
de la Constitución.
[46] C-595
de 1995 y C-536 de 1997.
[47] C-595
de 1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello, la doctrina también ha sostenido
que sobre estos bienes la Nación no tiene propiedad sino un derecho especial,
ya que dispone de ellos únicamente para adjudicarlos. Cfr., José
J., Gómez, “Bienes”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1981 p. 90.
[48] C-255 de 2012.
[49] "Artículo 3. Las tierras
baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra
la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519
del Código Civil."
[50] "Artículo 61. El dominio
de los baldíos no puede adquirirse por prescripción".
[51] "Artículo 65. La
propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante
título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que se
delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías,
por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código
Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera
expectativa".
[52] C-595 de 1995.
[53] C-595 de 1995.
[54] Si bien posteriormente se
profirió la Ley 1152 de 2007, la cual derogaba la Ley 160, la Corte declaró inexequible
la primera por violación del derecho fundamental a la consulta previa. De este
modo, se entiende que la Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del
momento en que se declaró la inconstitucionalidad del Estatuto de Desarrollo
Rural. Ver al respecto las sentencias C-175 de 2009 y C-402 de 2010.
[55] C-097 de 1996.
[56] Código de Procedimiento Civil,
artículo 407 numeral 4.
[57] Por la cual se crea el Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un
subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.
[58] C-644 de 2012.
[59] C-595 de 1995.
[60] C-006 de 2002.
[61] Constitución Política, preámbulo,
artículo 1º.
[62] Constitución Política, art. 58.
[63] C-595 de 1995.
[64] Constitución Política, art. 13.
[65] C-255 de 2012.
[66] Ley 160 de 1994, art. 65 y 69.
[67] Ibídem, art. 66.
[68] Ibídem, art. 71.
[69] Ibídem, art. 72.
[70] Ver Sentencia C-644 de 2012 que
declaró inexequibles los macroproyectos dispuestos en el Plan de Desarrollo 2010-2014
(Ley 1450 de 2011): “La
posibilidad de venta otorgada al campesino adjudicatario de baldío o subsidiado
por el Estado en cualquier tiempo y de que los particulares puedan acumular la
propiedad inicialmente destinada al trabajador de la tierra sin ningún
límite,  conduce a la literal pérdida del derecho social configurado por
el legislador en el año 1994, a cambio de un derecho de crédito en el caso de
“aporte”  o de un derecho a una mínima retribución que seguramente no
redundara en un mejor nivel de vida al campesino vendedor. La ley en estudio
crea un nuevo modelo agrario y de distribución de baldíos en el cual se
extrañan medidas que concreten mejoras en favor del campesino. Por lo pronto la
norma en estudio arrebata conquistas y, a cambio no asegura al campesino
calidad de vida, no reafirma sus lazos con la tierra, no se compromete con los
antes destinatarios de la reforma agraria sino que los deja al garete privados
de condiciones que les permita mantener su forma de vida rural”.
[71] C-595
de 1995. En igual sentido, el PNUD sostuvo que la actual política agraria de
Colombia que propicia la concentración inequitativa de la tierra se erige como
un obstáculo para el desarrollo humano:
“Existen varias
razones para que la estructura agraria en Colombia se haya convertido en un
obstáculo al desarrollo, entre ellas:
a. Al impedir el
acceso libre a la tierra, la producción, la inversión y el ahorro se restringen
y el crecimiento es bajo; ello obstaculiza superar la pobreza y mejorar los
niveles de vida de los habitantes rurales.
b. El conflicto
de uso del suelo y la ganadería extensiva impiden generar suficiente empleo
para ocupar la mano de obra rural existente, no facilitan el aumento del
ingreso rural, y mantienen altos niveles de pobreza y miseria. Todo lo cual se
traduce en la baja competitividad del sector agropecuario y se restringe la
oferta alimentaria.
c. El control de
las mejores tierras o de las ubicadas en corredores estratégicos, por parte de
unos pocos propietarios o de actores armados ilegales, restringe la democracia,
la libertad y el libre movimiento de la población rural.
d. Una
estructura muy concentrada de la tenencia de la tierra genera innumerables
conflictos sociales con los sectores que se la disputan en sociedades con altos
desequilibrios sociales y económicos, como Colombia. Además, alimenta la
migración hacia zonas de frontera donde la población se incorpora a la
producción de cultivos de uso ilícito, como una alternativa atractiva de
subsistencia que destruye recursos naturales valiosos y dando lugar a
conflictos con el Estado.
e. El poder
político local fundamentado más en la posesión de tierras impide la
modernización y actualización del catastro rural, así como el pago de mayores
tributos para el desarrollo de las mismas regiones y el logro de convergencia
rural-urbana.
f. Cercena las
posibilidades de desarrollo de la cooperación y del capital social rural, y de
unas relaciones más horizontales entre actores del sector.
g. Impulsa
flujos migratorios hacia áreas urbanas incapaces de generar fuentes de empleo e
ingresos dignos”. PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano. p. 183.
[72] Ley 160 de 1994, art. 1º.
[73] Consejo de Estado, Sección
Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 1995. Radicación: 8429.
[74] Corte Suprema de Justicia, Sala
de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013.
Radicación: 0504531030012007-00074-01.
[75] Ley
1579 de 2012, artículo 1.
[76] Ley
1579 de 2012, artículo 3.
[77] Ley
1579 de 2012, artículo 1.
[78] Ley 1579 de 2012, Capítulo XXI.
[79] Ley 1579 de 2012, Capítulo XXII.
[80] En materia de registro el
artículo 60 de la Ley 1579 de 2012 expresamente dispone: “Recursos. Contra
los actos de registro y los que niegan la inscripción proceden los recursos de
reposición ante el Registrador de Instrumentos Públicos y el de apelación, para
ante el Director del Registro o del funcionario que haga sus veces. || Cuando una inscripción
se efectúe con violación de una norma que la prohíbe o es manifiestamente
ilegal, en virtud que el error cometido en el registro no crea derecho, para
proceder a su corrección previa actuación administrativa, no es necesario
solicitar la autorización expresa y escrita de quien bajo esta circunstancia
accedió al registro”.
[81] Ver entre otras las sentencias
T-760 de 2008 y C-288 de 2012.
[82] Sentencia T-881 de 2002.
[83] Ver sentencia T-760
de 2008.
[84] “…4. El acceso a la tierra y la
seguridad de la tenencia son esenciales para asegurar el disfrute no solo del
derecho a la alimentación, sino también de otros derechos humanos, incluido el
derecho al trabajo (de los campesinos que no poseen tierras) y el derecho a la
vivienda. Este factor hizo que el ex Relator Especial sobre el derecho a una
vivienda adecuada llegara a la conclusión de que el Consejo de Derechos Humanos
debía “garantizar el reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el
derecho internacional relativo a los derechos humanos”11. El presente informe
confirma esa conclusión, al tiempo que toma como punto de partida el derecho a
la alimentación. En él se describe el aumento de la demanda apremiante de
tierras. Luego se examina el derecho de los usuarios de tierras a ser
protegidos en lo relativo a su acceso actual a los recursos naturales, en
particular a la tierra. También se aboga por que se asegure un acceso más
equitativo a la tierra…” Naciones Unidas, Asamblea General A/65/281 del 11 de
agosto de 2010: “El derecho a la alimentación”
[85] “…Dicho de otro modo, se constata
una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger
el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no
solo en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con
la realización de otros derechos suyos...” C-644 de 2012.
[86] “…La ausencia de protección
específica del territorio ocasiona graves perjuicios en la vida de la
comunidad, como la inequidad, la desigualdad social y la pérdida de la cultura…”
CORONADO DELGADO, Sergio, et. al “El derecho a la tierra y al territorio”
CINEP, octubre de 2009.
[87] “Las cifras sobre distribución de
la tierra rural en Colombia son dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas
rurales que están escrituradas se distribuyen así: 52% son de propiedad
privada, 32% de indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El
análisis realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones en
1996, lo que equivale al 45% de la superficie continental total (114 millones
de hectáreas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta
Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de la
superficie del país reportada en el registro nacional y estaban en manos del
57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500
hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban en
manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500
hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos
del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentración de la
propiedad se haya agravado en el último decenio, si se considera el
escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación forzada de tierra
a los pequeños propietarios, y la persistencia del narcotráfico como generador
de capitales especulativos, que se concentran en la compra de tierras como
mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. FAJARDO M. D. Para sembrar la paz
hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales –
Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto Geográfico Agustín
Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis
Carlos Agudelo Patiño. `Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos:
territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia`. En Revista nera, ano 13,
Nº. 16 – JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La
Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de
Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123,
135-139`”
[88] “Dice al respecto Albán: `Según
estimaciones oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones de hectáreas,
68 millones correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en
manos del 0,4% de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3%. De modo que la
situación empeoró entre 1984 y 2003. Y vale la pena mencionar que la estimación
de las tierras aptas para ganadería es del 10,2%, y hoy se dedica a esta
actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el índice de Gini rural llegó a 0,89,
y aumentó en un 1% desde 2002. En el cuadro 1 se compara la concentración de la
propiedad entre 1984 y 2003`. Lo precisa con los siguientes datos: Concentración
propiedad de la tierra, 1984-2003: Grandes propietarios (> 500 ha)
11.136 16.352; Porcentaje del total de propietarios 0,55 0,4; Propiedad de la
tierra (%) 32,7 62,6; Pequeños propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738;
Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9
8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ibáñez (2010). Vid. Álvaro
Albán. `Reforma y Contrarreforma Agraria` En Revista de Economía Institucional,
vol. 13, n. º 24, primer semestre/2011, pp. 327-356”
[89] Sobre la relación entre el
conflicto armado y la cuestión agraria, pueden consultarse, entre otras, las
siguientes fuentes: Corte Constitucional, Auto 219 de 2011; Informe Nacional de
Desarrollo Humano 2011 PNUD “Colombia Rural: Razones para la esperanza”
capítulo 7: Fracaso del reformismo agrario, lucha por la tierra y conflicto
armado y; el informe general del Centro Nacional de Memoria Histórica “¡Basta
Ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad” capítulo II: Los orígenes, las
dinámicas y el crecimiento del conflicto armado.
[90] “…si bien es cierto el Estado
tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra,
especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se
logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es una forma de
hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la concesión de
créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de subsidios para
la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc., que
también buscan esa finalidad…”  Sentencia C-595 de 1995.
[91] Ibídem.
[92] El problema jurídico que analizó la sentencia T-488 de
2014 fue el siguiente: “¿Trasgrede el ordenamiento constitucional y legal
colombiano la declaración de prescripción adquisitiva que efectúe un juez sobre
un terreno baldío a través de un proceso de pertenencia?”
[93] Auto 222 de 2016.
[94] Primer informe de la Contraloría
General de la Republica presentado respecto del cumplimiento de la Sentencia
T-488 de 2014. Ver Auto 222 de 2016.
[95]
“ARTÍCULO 380. Causales.
Son causales de revisión: //7. Estar el recurrente en alguno de los casos de
indebida representación o falta de notificación o emplazamiento empleados en el
artículo 152, siempre que no haya saneado la nulidad”.
[96] Ordenamiento procesal vigente al
momento de ser fallo el proceso de pertenencia.
[97] Artículo 380 del Código de
Procedimiento Civil y artículo 355 del Código General del Proceso.
[98] Ver cuaderno principal., folio
16.
[99] En virtud del ordinal séptimo de
la misma Sentencia T-488 de 2014, así como de la Instrucción Conjunta Número 13
expedida por el Incoder y la Superintendencia de Notariado y Registro.
[100] El artículo 675 del Código Civil
se refiere a los baldíos y es así como prescribe: "Son bienes de la
Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites
territoriales, carecen de otro dueño."
[101] Folios 39-40 del Cuaderno 4.
[102] Ver entre otras, C-595 de 1995,
C-097 de 1996 y C-530 de 1996.
[103] Ver por ejemplo: Consejo de
Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 1995. Radicación:
8429; Corte Suprema de Justicia, Sala
de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013.
Radicación: 0504531030012007-00074-01.
[104] “En este caso concreto, la Corte [Constitucional] encuentra que el
Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) recibió reporte de la
Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando que sobre el
predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de derechos
reales. En este mismo sentido, el actor Gerardo Escobar Niño reconoció que la
demanda se propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado
promiscuo consideró que el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser
objeto de apropiación privada”.
“Así planteadas las cosas, careciendo de dueño
reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían
indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión
podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación
por prescripción (…)”
[105] Predio rural denominado
“Miravalles”.