C-872-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-872/02
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad
por vicios de forma
LEY-Requisitos de aprobación/LEY-Proceso
de formación
La Constitución regula el proceso de
formación de las leyes. Así, un proyecto sólo puede llegar a ser ley si versa
sobre una misma materia, fue presentado por quien tuviese iniciativa para tal
efecto, y surtió los trámites pertinentes en el Congreso, a saber: (i) haber
sido publicado oficialmente antes de darle curso en la comisión respectiva,
(ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente
de cada Cámara y (iii) en segundo debate en la plenaria de la respectiva
corporación, y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno. Además, deben
respetarse los respectivos quórums y mayorías y los plazos entre los distintos
debates.
LEY-Finalidades de exigencias sobre formación
LEY-Requisitos/PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Alcance/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE
LAS FORMAS EN LA LEY-Reglas constitucionales que gobiernan la aprobación/PRINCIPIO
DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN LA LEY-Consecuencias derivadas del
proceso de formación
Los requisitos no están diseñados para obstruir los
procesos o hacerlos más difíciles. Según el principio de instrumentalidad de
las formas, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Tal concepción tiene
entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales
que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos
dos consecuencias, en primer lugar la interpretación del alcance de las normas
que gobiernan la formación de las leyes es realizada teniendo en cuenta los
valores materiales que esas reglas pretenden realizar. Pero, y esta es la
segunda consecuencia, ello no implica que las formas procesales en general, y
las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular,
sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son
importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores
significativos.
LEY-No toda vulneración de una regla sobre
formación implica inconstitucionalidad/LEY-Irregularidad irrelevante
Es claro que no toda vulneración de una
regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el
Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad
irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor
constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la
voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico
institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en
sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley,
tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia.
LEY-Vicio en la formación convalidado
Puede ocurrir que el vicio exista, pero
sea convalidado en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que
se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger,
o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía
competencia para ello. En tal contexto, es obvio que, en función de la
prevalencia del derecho sustancial, no tiene sentido que la Corte declare la
inconstitucionalidad de la disposición acusada.
LEY-Vicio en la formación no convalidado que puede sanearse por devolución
Puede
ocurrir que exista un vicio en la formación de la ley, y éste no haya sido
convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser subsanado durante la
revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente
establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a
la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a
subsanarlo.
LEY-Vicio en la formación no convalidado que
puede sanearse por la misma Corte
LEY-Posibilidad de saneamiento de vicios en la
formación
LEY-Vicio de procedimiento
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEY-Presupuestos
a examinar ante irregularidad en el trámite
Para que el juez constitucional constate
que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley es necesario que examine
(i) si la entidad del defecto es tal que constituya un vicio susceptible de afectar
la validez de la ley; (ii) si en realidad es un vicio, debe la Corte estudiar
si existió o no una convalidación del mencionado durante el trámite de la ley;
(iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible
devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto
observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la
Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su
pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba
trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.
LEY-Publicación del texto aprobado
LEY-Error de transcripción de la fecha
LEY-Trámite de urgencia/LEY-Oportunidad
de retiro de mensaje de urgencia
LEY-Firma del Presidente de la República/LEY-Sanción
LEY-No necesidad de escritura de nombre y
cargo
LEY-Omisión de escribir nombre completo y
cargo por Jefe de Estado
Referencia:
expediente D-3882
Demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 643 de 2001, “Por la cual se fija el régimen propio del
monopolio rentístico de juegos de suerte y azar”.
Demandante: Orlando
Ordoñez Chavarro
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., octubre quince (15) de dos
mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Orlando
Ordoñez Chavarro solicita ante esta Corporación la declaratoria de
inexequibilidad de la Ley 643 de 2001.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
norma, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.294 del diecisiete
(17) de enero de 2001,
“LEY 643 DE 2001
(enero 16)
“por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de
juegos de suerte y azar”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO I
Aspectos generales
Artículo 1°. Definición. El monopolio de
que trata la presente ley se define como la facultad exclusiva del Estado para
explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y
vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar, y para establecer las
condiciones en las cuales los particulares pueden operarlos, facultad que
siempre se debe ejercer como actividad que debe respetar el interés público y
social y con fines de arbitrio rentístico a favor de los servicios de salud,
incluidos sus costos prestacionales y la investigación.
Artículo 2°. Titularidad. Los
departamentos, el Distrito Capital y los municipios son titulares de las rentas
del monopolio rentístico de todos los juegos de suerte y azar, salvo los
recursos destinados a la investigación en áreas de la salud que pertenecen a la
nación.
El monopolio rentístico de juegos
de suerte y azar será ejercido de conformidad con lo dispuesto en la presente
ley. La explotación, organización y administración de toda modalidad de juego
de suerte y azar estará sujeta a esta ley y a su reglamentación, expedida por
el Gobierno Nacional, la cual es de obligatoria aplicación en todo el
territorio del país, cualquiera sea el orden o nivel de gobierno al que
pertenezca la dependencia o entidad administradora bajo la cual desarrolle la
actividad el operador. La vigilancia será ejercida por intermedio de la
Superintendencia Nacional de Salud.
Parágrafo. Los distritos especiales se
regirán en materia de juegos de suerte y azar, por las normas previstas para
los municipios y tendrán los mismos derechos.
Artículo 3°. Principios que rigen la
explotación, organización, administración, operación,
fiscalización y control de juegos de
suerte y azar. La gestión de juegos de suerte y azar se realizará de acuerdo
con los siguientes principios:
a) Finalidad social prevalente. Todo juego
de suerte y azar debe contribuir eficazmente a la financiación del servicio
público de salud, de sus obligaciones prestacionales y pensionales;
b) Transparencia. El ejercicio de la
facultad monopolística se orientará a garantizar que la operación de los juegos
de suerte y azar, esté exenta de fraudes, vicios o intervenciones tendientes a
alterar la probabilidad de acertar, o a sustraerla del azar;
c) Racionalidad económica en la operación.
La operación de juegos de suerte y azar se realizará por las entidades
estatales competentes, o por los particulares legalmente autorizados o por
intermedio de sociedades organizadas como empresas especializadas, con arreglo
a criterios de racionalidad económica y eficiencia administrativa que
garanticen la rentabilidad y productividad necesarias para el cabal
cumplimiento de la finalidad pública y social del monopolio. Los departamentos,
el Distrito Capital de Bogotá y los municipios explotarán el monopolio por intermedio
de la dependencia o entidad establecida para tal fin;
d) Vinculación de la renta a los servicios
de salud. Toda la actividad que se realice en ejercicio del monopolio, debe
tener en cuenta que con ella se financian los servicios de salud y esa es la
razón del monopolio. Dentro del concepto de Servicios de Salud se incluye la
financiación de éstos, su pasivo pensional, prestacional y, los demás gastos
vinculados a la investigación en áreas de la salud. Los recursos obtenidos por
los departamentos, Distrito Capital de Bogotá y los municipios como producto
del monopolio de juegos de suerte y azar, se deberán transferir directamente a
los servicios de salud en la forma establecida en la presente ley y emplearse
para contratar directamente con las empresas sociales del Estado o entidades
públicas o privadas la prestación de los servicios de salud a la población
vinculada, o para la afiliación de dicha población al régimen subsidiado.
Artículo 4°. Juegos prohibidos y prácticas
no autorizadas. Solo podrán explotarse los juegos de suerte y azar en las
condiciones establecidas en la ley de régimen propio y de conformidad con su
reglamento. La autoridad competente dispondrá la inmediata interrupción y la
clausura y liquidación de los establecimientos y empresas que los exploten por
fuera de ella, sin perjuicio de las sanciones penales, policivas y
administrativas a que haya lugar y el cobro de los derechos de explotación e
impuestos que se hayan causado.
Están prohibidas en todo el territorio
nacional, de manera especial, las siguientes prácticas:
a) La circulación o venta de juegos de
suerte y azar cuya oferta disimule el carácter aleatorio del juego o sus
riesgos;
b) El ofrecimiento o venta de juegos de
suerte y azar a menores de edad y a personas que padezcan enfermedades mentales
que hayan sido declaradas interdictas judicialmente;
c) La circulación o venta de juegos de
suerte y azar cuyos premios consistan o involucren directa o indirectamente
bienes o servicios que violen los derechos fundamentales de las personas o
atenten contra las buenas costumbres;
d) La circulación o venta de juegos de
suerte y azar que afecten la salud de los jugadores;
e) La circulación o venta de juegos de
suerte y azar cuyo premio consista o involucre bienes o servicios que las
autoridades deban proveer en desarrollo de sus funciones legales;
f) La circulación, venta u operación de
juegos de suerte y azar cuando se relacionen o involucren actividades, bienes o
servicios ilícitos o prohibidos, y
g) La circulación, venta u operación de
juegos de suerte y azar que no cuenten con la autorización de la entidad o
autoridad competente, desconozcan las reglas del respectivo juego o los límites
autorizados.
Las autoridades de policía o la entidad de
control competente deberán suspender definitivamente los juegos no autorizados
y las prácticas prohibidas. Igualmente deberán dar traslado a las autoridades
competentes cuando pueda presentarse detrimento patrimonial del Estado, pérdida
de recursos públicos o delitos.
Artículo 5°. Definición de juegos de
suerte y azar. Para los efectos de la presente ley, son de suerte y azar
aquellos juegos en los cuales, según reglas predeterminadas por la ley y el
reglamento, una persona, que actúa en calidad de jugador, realiza una apuesta o
paga por el derecho a participar, a otra persona que actúa en calidad de
operador, que le ofrece a cambio un premio, en dinero o en especie, el cual
ganará si acierta, dados los resultados del juego, no siendo este previsible
con certeza, por estar determinado por la suerte, el azar o la casualidad.
Son de suerte y azar aquellos juegos en
los cuales se participa sin pagar directamente por hacerlo, y que ofrecen como
premio un bien o servicio, el cual obtendrá si se acierta o si se da la condición
requerida para ganar.
Están excluidos del ámbito de esta ley los
juegos de suerte y azar de carácter tradicional, familiar y escolar, que no
sean objeto de explotación lucrativa por los jugadores o por terceros, así como
las competiciones de puro pasatiempo o recreo; también están excluidos los
sorteos promocionales que realicen los operadores de juegos localizados, los
comerciantes o los industriales para impulsar sus ventas, las rifas para el
financiamiento del cuerpo de bomberos, los juegos promocionales de las
beneficencias departamentales y los sorteos de las sociedades de capitalización
que solo podrán ser realizados directamente por estas entidades.
En todo caso los premios promocionales
deberán entregarse en un lapso no mayor a treinta (30) días calendario.
Los juegos deportivos y los de fuerza,
habilidad o destreza se rigen por las normas que les son propias y por las
policivas pertinentes. Las apuestas que se crucen respecto de los mismos se
someten a las disposiciones de esta ley y de sus reglamentos.
Parágrafo. El contrato de juego de suerte
y azar entre el apostador y el operador del juego es de adhesión, de naturaleza
aleatoria, debidamente reglamentado, cuyo objeto envuelve la expectativa de
ganancia o pérdida, dependiendo de la ocurrencia o no de un hecho incierto.
Para las apuestas permanentes los
documentos de juego deberán ser presentados al operador para su cobro, dentro
de los dos (2) meses siguientes a la fecha del sorteo; si no son cancelados,
dan lugar a acción judicial mediante el proceso verbal de menor y mayor
cuantía, indicado en el capítulo primero del título XXIII del Código de
Procedimiento Civil. El documento de juego tiene una caducidad judicial de seis
(6) meses.
CAPITULO II
Modalidades de operación de los juegos de suerte y azar, fijación
y destino de los derechos de explotación
Artículo 6°. Operación directa. La
operación directa es aquella que realizan los departamentos y el Distrito
Capital, por intermedio de las empresas industriales y comerciales, sociedades
de economía mixta y sociedades de capital público establecidas en la presente
ley para tal fin. En este caso, la renta del monopolio está constituida por:
a) Un porcentaje de los ingresos brutos de
cada juego, que deberán ser consignados en cuenta especial definida para tal
fin, mientras se da la transferencia al sector de salud correspondiente en los
términos definidos por esta ley;
b) Los excedentes obtenidos en ejercicio
de la operación de diferentes juegos, que no podrán ser inferiores a las
establecidas como criterio mínimo de eficiencia en el marco de la presente ley.
De no lograrse los resultados financieros mínimos, se deberá dar aplicación al
séptimo inciso del artículo 336 de la Carta Política;
c) Para el caso de las loterías la renta
será del doce por ciento (12%) de los ingresos brutos de cada juego, sin
perjuicio de los excedentes contemplados en el literal anterior.
Artículo 7°. Operación mediante terceros.
La operación por intermedio de terceros es aquella que realizan personas
jurídicas, en virtud de autorización, mediante contratos de concesión o
contratación en términos de la Ley 80 de 1993, celebrados con las entidades
territoriales, las empresas industriales y comerciales del Estado, de las
entidades territoriales o con las sociedades de capital público autorizadas
para la explotación del monopolio, o cualquier persona capaz en virtud de
autorización otorgada en los términos de la presente ley, según el caso.
La renta del monopolio está constituida
por los derechos de explotación que por la operación de cada juego debe pagar
el operador.
El término establecido en los contratos de
concesión para la operación de juegos de suerte y azar no podrá ser inferior de
tres (3) años ni exceder de cinco (5) años.
La concesión de juegos de suerte y azar se
contratará siguiendo las normas generales de la contratación pública, con
independencia de la naturaleza jurídica del órgano contratante.
Artículo 8°. Derechos de explotación. En
aquellos casos en que los juegos de suerte y azar se operen por medio de
terceros, mediante contrato de concesión o por autorización, la dependencia o
entidad autorizada para la administración del respectivo juego del monopolio
rentístico de juegos de suerte y azar, percibirá a título de derechos de
explotación, un porcentaje de los ingresos brutos de cada juego, salvo las
excepciones que consagre la presente ley.
Los derechos de explotación anticipados o
causados por operación de terceros deberán ser consignados en cuenta especial
para tal fin y ser girados directamente a los servicios de salud o a la entidad
que haga sus veces, al Fondo del Pasivo Pensional del Sector Salud
correspondiente, dentro de los primeros diez (10) días hábiles del mes siguiente
a su recaudo.
Artículo 9°. Reconocimiento y fijación de
los gastos de administración. En el caso de la modalidad de operación directa,
los gastos máximos permisibles de administración y operación serán los que se
establezcan en el reglamento; estos se reconocerán a las entidades
administradoras del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar por cada
modalidad de juego que se explote directamente. Para tal efecto se observarán
los criterios de eficiencia establecidos en la presente ley.
Sin perjuicio de los derechos de
explotación, cuando el juego se opere a través de terceros, estos reconocerán a
la entidad administradora del monopolio como gastos de administración un
porcentaje no superior al uno por ciento (1%) de los derechos de explotación.
Artículo 10. Inhabilidades especiales para
contratar u obtener autorizaciones. Sin perjuicio de las inhabilidades e
incompatibilidades previstas en el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública, están inhabilitadas para celebrar contratos de
concesión de juegos de suerte y azar u obtener autorizaciones para explotarlos
u operarlos:
1. Las personas naturales y jurídicas que
hayan sido sancionadas por evasión tributaria, mediante acto administrativo o
sentencia judicial, ejecutoriados según el caso. Esta inhabilidad será por
cinco (5) años, contados a partir de los tres meses (3) siguientes a la
ejecutoria del acto administrativo o sentencia judicial, pero cesará
inmediatamente cuando la persona pague las sumas debidas.
2. Las personas naturales y jurídicas que
sean deudoras morosas de obligaciones relacionadas con transferencias, derechos
de explotación o multas, originadas en contratos o autorizaciones o permisos
para la explotación u operación de juegos de suerte y azar en cualquier nivel del
Estado. Esta inhabilidad será por cinco (5) años, contados a partir de la
ejecutoria del acto administrativo, pero cesará inmediatamente que la persona
pague las sumas debidas.
CAPITULO III
Régimen de las loterías
Artículo 11. Lotería tradicional. Es una
modalidad de juego de suerte y azar realizada en forma periódica por un ente
legal autorizado, el cual emite y pone en circulación billetes indivisos o
fraccionados de precios fijos singularizados con una combinación numérica y de
otros caracteres a la vista obligándose a otorgar un premio en dinero, fijado
previamente en el correspondiente plan al tenedor del billete o fracción cuya
combinación o aproximaciones preestablecidas coincidan en su orden con aquella
obtenida al azar en sorteo público efectuado por la entidad gestora.
Artículo 12. Explotación de las loterías.
Corresponde a los departamentos y al Distrito Capital la explotación, como
arbitrio rentístico, de las loterías tradicionales. Para tal efecto el
reglamento distinguirá entre sorteos ordinarios y sorteos extraordinarios con
base en el número de sorteos y en el plan de premios a distribuir, siempre
procurando la eficiencia de los mismos y las garantías al apostador.
Cada departamento, o el Distrito Capital,
no podrá explotar más de una lotería tradicional de billetes, directamente, por
intermedio de terceros, o en forma asociada.
Los derechos de explotación
correspondientes a la operación de cada juego, no podrán destinarse para cubrir
gastos de funcionamiento y deberán ser girados al correspondiente Fondo de
Salud dentro de los primeros diez (10) días hábiles del mes siguiente a la
realización del juego.
Parágrafo 1°. La Cruz Roja Colombiana
podrá seguir explotando su lotería tradicional. La explotación, operación y
demás aspectos de los mismos se regirán por las disposiciones establecidas en
la presente ley, y en las normas legales y tratados internacionales que se
refieren a la organización y funcionamiento de la Sociedad Nacional de la Cruz
Roja Colombiana.
Parágrafo 2°. Los municipios que a la
expedición de esta ley, estén explotando una lotería con sorteos ordinarios y/o
extraordinarios podrán mantener su explotación en los mismos términos en que
fueron autorizados. Los demás aspectos se regirán por las disposiciones
establecidas en la presente ley, salvo la operación que será reglamentada por
el Gobierno Nacional.
Artículo 13. Cronograma de sorteos
ordinarios de las loterías. La circulación de las loterías tradicionales es
libre en todo el territorio nacional, pero los sorteos ordinarios se efectuarán
de acuerdo con el cronograma anual que señale el Gobierno Nacional.
Parágrafo. El cronograma de sorteos
ordinarios comenzará a aplicarse seis (6) meses después de la vigencia de la
presente ley. Mientras se expide el cronograma a que se refiere el presente
artículo, las loterías existentes a fecha de publicación de la presente ley
seguirán realizando sus sorteos con la misma periodicidad con que lo vienen haciendo.
Artículo 14. Administración de las
loterías. Las loterías tradicionales o de billetes serán administradas por
empresas industriales y comerciales del Estado del orden departamental o del
Distrito Capital o por Sociedades de Capital Público Departamental (SCPD)
creadas por la asociación de varios departamentos y/o el Distrito Capital. La
participación en estas sociedades será autorizada por la Asamblea Departamental
o el Concejo Distrital, a iniciativa del gobernador o alcalde, según el caso.
Estas empresas y sociedades tendrán personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente, cuyo objeto social será la
administración y/o operación de la lotería tradicional o de billetes y de los
demás juegos de su competencia contemplados en esta ley.
Previa ordenanza de la respectiva asamblea
que así lo disponga, o del acuerdo respectivo en el caso del Distrito Capital,
los departamentos o el Distrito Capital podrán retirarse libremente y solicitar
el pago de sus aportes en las sociedades de capital público departamental para
explotar directamente el monopolio o formar parte de otra sociedad.
Artículo 15. Explotación asociada. Cada
Sociedad de Capital Público Departamental (SCPD) tendrá derecho a explotar
directa o indirectamente, un único juego de lotería convencional o tradicional
de billetes.
Parágrafo 1°. Los departamentos y el
Distrito Capital podrán explotar una lotería tradicional directamente o en
forma asociada. Ningún departamento podrá tener participación para la
explotación de la lotería en más de una Sociedad de Capital Público
Departamental (SCPD).
Artículo 16. Modalidades de operación de
las loterías. Las loterías podrán ser explotadas por intermedio de las
modalidades de operación establecidas en la presente ley. En consecuencia, la
entidad territorial podrá operar la lotería tradicional directamente, o
mediante asociación o a través de terceros.
Artículo 17. Relación entre emisión y
ventas de loterías. El reglamento expedido por el Gobierno Nacional determinará
la relación que debe guardar la emisión de billetería con relación a los
billetes vendidos. El cumplimiento de dicha relación será uno de los criterios
de eficiencia que se deberá considerar para la aplicación del artículo 336 de
la Carta Política.
Artículo 18. Plan de premios de las
loterías. El plan de premios de las loterías tradicionales o de billetes, será
aprobado por el órgano de dirección de la respectiva empresa industrial y
comercial del Estado, del orden departamental o distrital, administradora de la
lotería, o por el Consejo o Junta Directiva de la respectiva Sociedad de
Capital Público Departamental (SCPD) que hayan constituido para la explotación
de las mismas, atendiendo los criterios señalados por el Gobierno Nacional, a
través del reglamento.
Artículo 19. Sorteos extraordinarios de
loterías. Los departamentos, el Distrito Capital, la Sociedad Nacional de la
Cruz Roja y los municipios autorizados por esta ley, están facultados para
realizar anualmente un sorteo extraordinario de lotería tradicional o de billetes.
Para este efecto, podrán asociarse entre sí, por intermedio de sus Empresas
Industriales y Comerciales administradoras de loterías o de la Sociedad de
Capital Público departamental que hayan constituido para la explotación de las
mismas. El Gobierno Nacional fijará el cronograma correspondiente.
Artículo 20. A partir del 1° de enero del
año 2001, el juego de las loterías se realizará mediante sistema hidroneumático
o de balotas u otro sistema que corresponda a los adelantos técnicos que
garanticen seguridad y transparencia a los sorteos. Los sorteos se declaran de
interés público nacional y se transmitirán en vivo y en directo por los canales
públicos nacionales y/o regionales.
CAPITULO IV
Régimen del juego de apuestas permanentes o chance
Artículo 21. Apuestas permanentes o
chance. Es una modalidad de juego de suerte y azar en la cual el jugador, en
formulario oficial, en forma manual o sistematizada, indica el valor de su
apuesta y escoge un número de no más de cuatro (4) cifras, de manera que si su
número coincide, según las reglas predeterminadas, con el resultado del premio
mayor de la lotería o juego autorizado para el efecto, gana un premio en
dinero, de acuerdo con un plan de premios predefinido y autorizado por el
Gobierno Nacional mediante decreto reglamentario.
Artículo 22. Explotación del juego de las
apuestas permanentes o chance. Corresponde a los departamentos y al Distrito
Capital la explotación, como arbitrio rentístico, del juego de las apuestas
permanentes o chance. La explotación la podrán realizar directamente por
intermedio de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado operadoras de
loterías, o por intermedio de las Sociedades de Capital Público Departamental
(SCPD) que se autoriza y ordena crear en la presente ley.
Sólo se podrá operar el juego de apuestas
permanentes o chance, a través de terceros seleccionados mediante licitación
pública, y por un plazo de cinco (5) años.
Los operadores privados de esta modalidad
de juego deberán tener un patrimonio técnico mínimo, otorgar las garantías y
cumplir los demás requisitos que para tal efecto les señale el reglamento
expedido por el Gobierno Nacional.
Parágrafo. Para los efectos de la presente
ley los ingresos provenientes de juegos de apuestas permanentes de Bogotá y
Cundinamarca continuarán distribuyéndose en un setenta por ciento (70%) para el
Fondo Financiero de Salud de Bogotá y el treinta por ciento (30%) para el Fondo
Departamental de Salud de Cundinamarca, descontados los gastos administrativos
de la explotación.
Artículo 23. Derechos de explotación. Los
concesionarios del juego de apuestas permanentes o chance pagarán mensualmente
a la entidad concedente a título de derecho de explotación, el doce por ciento
(12%) de sus ingresos brutos.
Al momento de la presentación de la
declaración de los derechos de explotación, se pagarán a título de anticipo de
derechos de explotación del siguiente período, un valor equivalente al setenta
y cinco por ciento (75%) de los derechos de explotación que se declaran.
En el caso de nuevos concesionarios el
primer pago de anticipo se realizará con base en los ingresos brutos esperados,
de acuerdo con el estudio de mercado elaborado para el efecto y presentado en
el marco de la licitación previa a la celebración del contrato de concesión.
Si se trata de concesionarios que ya
venían operando el juego, el pago de anticipo que se realice a partir de la
vigencia de la presente ley, se hará con base en el promedio simple de los
ingresos brutos del concesionario de los doce (12) meses anteriores; en todo
caso, el anticipo no podrá ser inferior al promedio de lo pagado como regalía
en los últimos doce (12) meses.
Parágrafo. La diferencia entre el valor
total de los derechos liquidados en el periodo y el anticipo pagado en el
período anterior constituirá el remanente o saldo de los derechos de
explotación a pagar por el período respectivo.
En el evento de que el valor total
de los derechos de explotación del período sea inferior al anticipo liquidado
por el mismo, procederá el reconocimiento de compensaciones contra futuros
derechos de explotación.
Artículo 24. Plan de premios. El Gobierno
Nacional fijará la estructura del plan de premios del juego de apuestas
permanentes o chance que regirá en todo el país y señalará la rentabilidad
mínima de este juego atendiendo si fuera del caso diferencias regionales. Los
contratos de concesión con operadores que no cumplan con la rentabilidad mínima
deberán terminarse unilateralmente sin derecho a indemnización o compensación.
Hasta tanto se expida por el Gobierno
Nacional el plan de premios, regirá para el chance de tres (3) cifras el que se
encuentre vigente a la fecha de publicación de la ley. Para el chance de cuatro
(4) cifras el premio será de cuatro mil quinientos ($4.500) pesos por cada peso
apostado.
Artículo 25. Formulario único de apuestas
permanentes o chance. El juego de apuestas permanentes o chance operará en todo
el territorio nacional en un formulario único preimpreso en papel de seguridad,
con numeración consecutiva y con código de seguridad emitido por las empresas
administradoras del monopolio rentístico, según formato establecido por el
Gobierno Nacional. Los operadores sólo podrán comprar formularios a esas
empresas.
Sólo se podrá operar el juego de apuestas
permanentes o chance, a través de terceros, seleccionados mediante licitación
pública y por un plazo de cinco (5) años.
Artículo 26. Registro de apuestas. Los
empresarios de las apuestas permanentes, deberán llevar un registro diario
manual o magnético, debidamente foliado para el asiento contable de las
apuestas, cuyos valores estarán en concordancia con los anotados en los
formularios o registros del sistema. El diario deberá mantenerse actualizado y
disponible en forma permanente para el caso de requerimiento por las entidades
de fiscalización, control y vigilancia.
CAPITULO V
Régimen de las rifas de circulación departamental,
municipal y en el Distrito Capital
Artículo 27. Rifas. Es una modalidad de
juego de suerte y azar en la cual se sortean, en una fecha predeterminada
premios en especie entre quienes hubieren adquirido o fueren poseedores de una
o varias boletas, emitidas en serie continua y puestas en venta en el mercado a
precio fijo por un operador previa y debidamente autorizado.
Se prohíben las rifas de carácter
permanente.
Artículo 28. Explotación de las rifas.
Corresponde a los municipios, departamentos, al Distrito Capital de Bogotá, y a
la Empresa Territorial para la Salud (ETESA), la explotación, como arbitrio
rentístico, de las rifas.
Cuando las rifas se operen en un municipio
o el Distrito Capital, corresponde a estos su explotación.
Cuando las rifas se operen en dos o más
municipios de un mismo departamento o un municipio y el Distrito Capital, su
explotación corresponde al departamento, por intermedio de la Sociedad de
Capital Público Departamental (SCPD).
Cuando la rifa se opere en dos o más
departamentos, o en un departamento y el Distrito Capital, la explotación le
corresponde a ETESA.
Artículo 29. Modalidad de operación de las
rifas. Sólo se podrá operar el monopolio rentístico sobre rifas mediante la
modalidad de operación por intermedio de terceros mediante autorización.
Artículo 30. Derechos de explotación. Las
rifas generan derechos de explotación equivalentes al catorce por ciento (14%)
de los ingresos brutos. Al momento de la autorización, la persona gestora de la
rifa deberá acreditar el pago de los derechos de explotación correspondientes
al ciento por ciento (100%) de la totalidad de las boletas emitidas. Realizada
la rifa se ajustará el pago de los derechos de explotación al total de la
boletería vendida.
CAPITULO VI
De la explotación, organización y administración
de los demás juegos
Artículo 31. Juegos promocionales. Son las
modalidades de juegos de suerte y azar organizados y operados con fines de
publicidad o promoción de bienes o servicios, establecimientos, empresas o
entidades, en los cuales se ofrece un premio al público, sin que para acceder
al juego se pague directamente.
Los juegos promocionales generan en favor
de la entidad administradora del monopolio derechos de explotación equivalentes
al catorce por ciento (14%) del valor total del plan de premios.
Los derechos mencionados deberán ser
cancelados por la persona natural o jurídica gestora del juego al momento de la
autorización del mismo.
Todos los premios de una promoción deben
quedar en poder del público.
La Empresa Territorial para la Salud
(ETESA) originada en la asociación de los departamentos y el Distrito Capital,
explotará los juegos promocionales en el ámbito nacional y autorizará su
realización. Los juegos promocionales del nivel departamental y municipal serán
explotados y autorizados por la Sociedad de Capital Público Departamental
(SCPD).
Artículo 32. Juegos localizados. Son
modalidades de juegos de suerte y azar que operan con equipos o elementos de
juegos, en establecimientos de comercio, a los cuales asisten los jugadores
como condición necesaria para poder apostar, tales como los bingos,
videobingos, esferódromos, máquinas tragamonedas, y los operados en casinos y
similares. Son locales de juegos aquellos establecimientos en donde se combinan
la operación de distintos tipos de juegos de los considerados por esta ley como
localizados o aquellos establecimientos en donde se combina la operación de
juegos localizados con otras actividades comerciales o de servicios.
La explotación de los juegos localizados
corresponde a la Empresa Territorial para la Salud, ETESA. Los derechos serán
de los municipios y el Distrito Capital y se distribuirán mensualmente durante
los primeros diez (10) días de cada mes.
Los recursos provenientes de juegos
localizados en ciudades de menos de cien mil (100.000) habitantes se destinarán
al municipio generador de los mismos y los generados en el resto de las
ciudades se distribuirán el cincuenta por ciento (50%) acorde con la
jurisdicción donde se generaron los derechos o regalías y el otro cincuenta por
ciento (50%) acorde con los criterios de distribución de la participación de
los ingresos corrientes de la Nación.
Los juegos localizados que a partir de la
sanción de la presente ley pretendan autorización de la Empresa Territorial
para la Salud, ETESA, deberán contar con concepto previo favorable del alcalde
donde operará el juego.
Artículo 33. Modalidades de operación de
los juegos localizados. El monopolio rentístico de los juegos localizados será
operado por intermedio de terceros, previa autorización y suscripción de los
contratos de concesión.
El Gobierno Nacional a través del reglamento
preparará y aprobará un modelo de minuta contractual denominado "Contrato
de Concesión para la operación de juegos de suerte y azar localizados a través
de terceros", aplicable a los contratos que se celebren entre la
dependencia o entidad administradora de monopolio y el concesionario. Tal
minuta contendrá el objeto y demás acuerdos esenciales que de conformidad con
la presente ley, y las disposiciones sobre contratación estatal, sean
aplicables al contrato de concesión.
Artículo 34. Derechos de explotación. Los
concesionarios u operadores autorizados para la operación de juegos localizados
pagarán a título de derechos de explotación las siguientes tarifas mensuales:
Descripción del juego Tarifa
1. Máquinas
tragamonedas % de un salario mínimo
mensual legal vigente
Máquinas tragamonedas 0 - $500 30%
Máquinas Tragamonedas $500 en adelante 40%
Progresivas interconectadas 45%
2. Juegos de
casino Salario mínimo mensual
legal vigente
Mesa de
Casino (Black Jack, Póker, Bacará,
Craps, Punto y banca, Ruleta) 4
3. Otros juegos diferentes (esferódromos,
etc.) 4
4. Salones de
bingo Salario mínimo diario
legal vigente
4.1 Para municipios menores de 100.000
habitantes
cartones hasta 250 pesos tarifa por silla
1.0
4.2 Para
municipios menores de 100.000 habitantes
cartones de más de 250 pesos tarifa por silla 1.5
Ningún bingo pagará tarifa inferior a la
establecida para cien (100) sillas en los municipios menores de cien mil
(100.000) habitantes.
4.3 Para
municipios mayores de 100.000 habitantes
cartones hasta 250 pesos tarifa por silla 1.0
Cartones de más de 250 hasta 500 pesos
tarifa por silla 1.5
Cartón de más de 500 pesos tarifa por
silla 3.0
Sillas
simultánea interconectadas Se suma un salario mínimo
diario legal vigente en cada
ítem anterior.
Ningún bingo pagará tarifa inferior a la
establecida para doscientas (200) sillas.
5. Demás Juegos Localizados 17% de los
ingresos brutos
Artículo 35. Ubicación de juegos
localizados. La operación de las modalidades de juegos definidas en la presente
ley como localizados, será permitida en establecimientos de comercio ubicados
en zonas aptas para el desarrollo de actividades comerciales.
Artículo 36. Apuestas en eventos
deportivos, gallísticos, caninos y similares. Son modalidades de juegos de
suerte y azar en las cuales las apuestas de los jugadores están ligadas a los
resultados de eventos deportivos, gallísticos, caninos y similares, tales como
el marcador, el ganador o las combinaciones o aproximaciones preestablecidas.
El jugador que acierte con el resultado del evento se hace acreedor a un
porcentaje del monto global de las apuestas o a otro premio preestablecido.
El monto de los derechos de explotación
será el determinado en el reglamento expedido por el Gobierno Nacional, por
intermedio del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar.
Artículo 37. Eventos hípicos. Las apuestas
hípicas nacionales pagarán como derechos de explotación el dos por ciento (2%)
de sus ingresos brutos.
Las apuestas hípicas sobre carreras
foráneas pagarán como derechos de explotación el quince por ciento (15%) de sus
ingresos brutos.
En el caso que el operador de apuestas
hípicas nacionales, explote apuestas hípicas sobre carreras foráneas pagará
como derechos de explotación el cinco por ciento (5%) de los ingresos brutos.
Parágrafo 1°. Los premios de las apuestas
hípicas que se distribuyan entre el público, no podrán ser inferiores al
sesenta por ciento (60%) de los ingresos brutos.
Parágrafo 2°. Los derechos de explotación
derivados, de las apuestas hípicas, son propiedad de los municipios o del
Distrito Capital, según su localización.
Artículo 38. Juegos novedosos. Son
cualquier otra modalidad de juegos de suerte y azar distintos de las loterías
tradicionales o de billetes, de las apuestas permanentes y de los demás juegos
a que se refiere la presente ley. Se consideran juegos novedosos, entre otros,
la lotto preimpresa, la lotería instantánea, el lotto en línea en cualquiera de
sus modalidades y los demás juegos masivos, realizados por medios electrónicos,
por Internet o mediante cualquier otra modalidad en tiempo real que no requiera
la presencia del apostador.
Artículo 39. Empresa Industrial y
Comercial del Estado. Créase la Empresa Industrial y Comercial del Estado del
orden nacional, denominada Empresa Territorial para la Salud, Etesa, con
personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente,
vinculada al Ministerio de Salud, cuyo objeto es la explotación como arbitrio
rentístico de los juegos definidos por esta ley como novedosos, los que en la
misma expresamente se le asignen y los demás cuya explotación no se atribuya a
otra entidad.
La sede de sus negocios será la ciudad de
Bogotá, D. C., pero podrá adelantar actividades en desarrollo de su objeto en
todo el territorio nacional.
El capital de la empresa estará
constituido totalmente con bienes y fondos públicos, los productos de ellos,
los derechos, tasas o retribuciones que perciban por las funciones o servicios,
sus rendimientos y las contribuciones de destinación especial en los casos
autorizados por la Constitución.
El patrimonio de la Empresa Territorial
para la Salud, Etesa estará integrado por los bienes actualmente de propiedad
de Ecosalud S. A. Sociedad cuya liquidación se ordena en la presente ley,
descontando el valor de las cuotas sociales de propiedad de las entidades
socias.
La dirección y administración de la
Empresa Territorial para la Salud, Etesa estará a cargo de una Junta Directiva
y un presidente.
La Junta Directiva estará integrada por el
Ministro de Salud quien la presidirá o el Viceministro de Salud como su
delegado, cuatro (4) representantes de los alcaldes designados por la
Federación Colombiana de Municipios y dos (2) representantes de los
Gobernadores designados por la Conferencia Nacional de Gobernadores.
Los representantes de las entidades
territoriales serán designados para períodos de dos (2) años contados a partir
de su posesión y no podrán coincidir simultáneamente en la Junta Directiva,
representantes que pertenezcan a la misma entidad territorial.
El presidente de la Empresa Territorial
para la Salud será agente del Presidente de la República, de su libre
nombramiento y remoción.
Parágrafo. A partir de la vigencia de la
presente ley se ordena la liquidación de Ecosalud S. A. para lo cual se tendrá
como máximo un término de seis (6) meses. En la estructura de la nueva empresa
y de acuerdo con las necesidades de la planta de personal serán vinculados los
trabajadores de la actual Empresa Colombiana de Recursos para la Salud
Ecosalud.
Artículo 40. Distribución de los recursos.
La distribución de las rentas obtenidas por la Empresa Territorial para la
Salud, Etesa, por concepto de la explotación de los juegos novedosos a los que
se refiere el artículo 39 de la presente ley se efectuará semestralmente a los
cortes de 30 de junio y 31 de diciembre de cada año, de la siguiente forma:
Ochenta por ciento (80%) para los
municipios y el Distrito Capital de Bogotá. Veinte por ciento (20%) para los
departamentos
El cincuenta por ciento (50%) de cada
asignación se distribuirá acorde con la jurisdicción donde se generaron los
derechos o regalías y el otro cincuenta por ciento (50%) acorde con los
criterios de distribución de la participación de los ingresos corrientes en el
caso municipal y del situado fiscal en el caso de los departamentos.
CAPITULO VII
Declaración de los derechos de explotación
Artículo 41. Liquidación, declaración y
pago de los derechos de explotación. Sin perjuicio del anticipo, los
concesionarios y los autorizados para operar juegos de suerte y azar tendrán la
obligación de liquidar, declarar y pagar los derechos de explotación
mensualmente ante la entidad competente para la administración del respectivo
juego del monopolio o las autoridades departamentales, distritales o
municipales, según el caso.
La declaración y el pago deberán
realizarse dentro de los primeros diez (10) días hábiles del mes siguiente a su
recaudo, y contendrá la liquidación de los derechos de explotación causados en
el mes inmediatamente anterior.
La declaración se presentará en los
formularios que para el efecto determine el reglamento, expedido por el
Gobierno Nacional.
CAPITULO VIII
De las transferencias al sector salud
Artículo 42. Destinación de las rentas del
monopolio al sector salud. Los recursos obtenidos por los departamentos, el
Distrito Capital y municipios, como producto del monopolio de juegos de suerte
y azar se destinarán para contratar con las empresas sociales del Estado o
entidades públicas o privadas la prestación de los servicios de salud a la
población vinculada o para la vinculación al régimen subsidiado.
Parágrafo 1°. Los recursos obtenidos, por
la explotación del monopolio de juegos de suerte y azar diferentes del lotto,
la lotería preimpresa y la instantánea, se distribuirán de la siguiente manera:
a) El ochenta por ciento (80%) para
atender la oferta y la demanda en la prestación de los servicios de salud, en
cada entidad territorial;
b) El siete por ciento (7%) con destino al
Fondo de Investigación en Salud;
c) El cinco por ciento (5%) para la
vinculación al régimen subsidiado contributivo para la tercera edad;
d) El cuatro por ciento (4%) para
vinculación al régimen subsidiado a los discapacitados, limitados visuales y la
salud mental;
e) El cuatro por ciento (4%) para
vinculación al régimen subsidiado en salud a la población menor de 18 años no
beneficiarios de los regímenes contributivos.
Los recursos que se destinen al Fondo de
Investigación en Salud, se asignarán a los proyectos a través del Ministerio de
Salud y Colciencias para cada departamento y el Distrito Capital.
Parágrafo 2°. Los anteriores recursos se
destinarán a la oferta y a la demanda en la prestación de los servicios de
salud. Se contratarán, en proporción a la oferta y la demanda de los servicios
de salud, según reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, mediante
Decreto originario del Ministerio de Salud.
Parágrafo 3°. Los recursos de la lotería
instantánea, la lotería preimpresa y del lotto en línea, se destinarán en
primer lugar, al pago del pasivo pensional territorial del sector salud, que se
viene asumiendo de acuerdo con la Ley 60 de 1993, en forma compartida. Una vez
garantizados los recursos para el pago de pensiones el sector salud
territorial, se destinará a la financiación de los servicios de salud en los
términos establecidos en el parágrafo anterior.
CAPITULO IX
Fiscalización, control y sanciones en relación
con los derechos de explotación
Artículo 43. Facultades de fiscalización
sobre derechos de explotación. Las empresas, sociedades o entidades públicas
administradoras del monopolio de juegos de suerte y azar tienen amplias
facultades de fiscalización para asegurar el efectivo cumplimiento de las
obligaciones a cargo de los concesionarios o destinatarios de autorizaciones
para operar juegos de suerte y azar. Para tal efecto podrán:
a) Verificar la exactitud de las
liquidaciones de los derechos de explotación presentadas por los concesionarios
o autorizados;
b) Adelantar las investigaciones que
estimen convenientes para establecer la ocurrencia de hechos u omisiones que
causen evasión de los derechos de explotación;
c) Citar o requerir a los concesionarios o
autorizados para que rindan informes o contesten interrogatorios;
d) Exigir del concesionario, autorizado, o
de terceros, la presentación de documentos que registren sus operaciones. Todos
están obligados a llevar libros de contabilidad;
e) Ordenar la exhibición y examen parcial
de libros, comprobantes y documentos, tanto del concesionario o autorizado,
como de terceros, legalmente obligados a llevar contabilidad;
f) Efectuar todas las digencias necesarias
para la correcta fiscalización y oportuna liquidación y pago de los derechos de
explotación.
Artículo 44. Sanciones por evasión de los
derechos de explotación. Sin perjuicio de las sanciones penales a que haya
lugar y de las sanciones administrativas que impongan otras autoridades
competentes, y la responsabilidad fiscal, las entidades públicas
administradoras del monopolio podrán imponer las siguientes sanciones:
a) Cuando las entidades públicas
administradoras del monopolio detecten personas operando juegos de suerte y
azar sin ser concesionarios o autorizadas proferirán, sin perjuicio de la
suspensión definitiva del juego, liquidación de aforo por los derechos de
explotación no declarados e impondrá sanción de aforo equivalente al doscientos
por ciento (200%) de los derechos de explotación causados a partir de la fecha
en que se inició la operación. Además, podrá cerrar sus establecimientos y
deberá poner los hechos en conocimiento de la autoridad penal competente. Las
personas a quienes se denuncie por la operación ilegal de juegos de suerte y
azar podrán ser suspendidas mientras se adelanta la respectiva investigación, y
no podrán actuar como tales durante los cinco (5) años siguientes a la sanción
por parte del Estado, si efectuada la correspondiente investigación hubiere
lugar a ella;
b) Cuando las entidades públicas
administradoras del monopolio, detecten que los concesionarios o personas
autorizadas omiten o incluyen información en su liquidación privada de los
derechos de explotación de las cuales se origine el pago de un menor valor por
concepto de los mismos, proferirá liquidación de revisión y en la misma
impondrá sanción por inexactitud equivalente al ciento sesenta por ciento
(160%) de la diferencia entre el saldo a pagar determinado por la administración
y el declarado por el concesionario o autorizado;
c) Cuando las entidades públicas
administradoras del monopolio de juegos de suerte y azar, detecten errores
aritméticos en las declaraciones de derechos de explotación presentadas por los
concesionarios o autorizados, y cuando tales errores hayan originado un menor
valor a pagar por dichos derechos, los corregirán, mediante liquidación de
corrección. En este caso, se aplicará sanción equivalente al treinta por ciento
(30%) del mayor valor a pagar determinado.
El término para proferir las liquidaciones
de revisión y de corrección aritmética y las sanciones correspondientes será,
de tres (3) años contados a partir del momento de presentación de las
declaraciones.
La administración podrá proferir
liquidaciones de aforo e imponer la correspondiente sanción por las actividades
de los últimos cinco (5) años.
Las sanciones a que se refiere el presente
artículo se impondrán sin perjuicio del cobro de las multas o la indemnización
contemplada en la cláusula penal pecuniaria pactada en los contratos de
concesión, cuando a ello hubiere lugar y sin perjuicio del pago total de los
derechos de explotación adeudados.
Artículo 45. Funciones de la
Superintendencia Nacional de Salud. Además de las que se señalan en las diferentes
normas sobre su creación y funcionamiento, le corresponde al Gobierno Nacional
por intermedio de la Superintendencia Nacional de Salud, las siguientes
funciones:
a) Vigilar el cumplimiento de la presente
ley y de los reglamentos de las distintas modalidades de juegos de suerte y
azar, así como el mantenimiento del margen de solvencia;
b) Vigilar el cumplimiento de los
reglamentos relacionados con los tipos o modalidades de juegos de suerte y azar
extranjeros que podrán venderse en Colombia, al igual que el régimen de
derechos de explotación aplicables a los mismos, derechos que no podrán ser
inferiores a los establecidos para juegos nacionales similares;
c) Llevar las estadísticas y recopilar la
información relacionada con la explotación del monopolio de juegos de suerte y
azar;
d) Intervenir o tomar posesión de las
empresas administradoras u operadoras de juegos de suerte y azar cuando su
funcionamiento pueda dar lugar a la defraudación del público y en los eventos
que para preservar el monopolio señale el reglamento;
e) Las demás que le asigne la ley y los
reglamentos.
Parágrafo 1°. La Superintendencia de
Industria y Comercio ejercerá la vigilancia y control sobre el cumplimiento de
los reglamentos de los juegos promocionales a que se refiere el artículo 30 de
la presente ley, así como el cumplimiento de las disposiciones de protección al
consumidor en desarrollo de los mismos. Para el efecto contará con las
facultades asignadas en el Estatuto de Protección al Consumidor y las
jurisdiccionales asignadas en la Ley 446 de 1998.
Artículo 46. Consejo Nacional de Juegos de
Suerte y Azar. Créase el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, el cual
estará integrado por los siguientes miembros:
• El Ministro de Salud, o su delegado,
quien lo presidirá.
• El Ministro de Hacienda y Crédito
Público, o su delegado.
• Un representante de la Federación
Nacional de Gobernadores.
• Un representante de la Federación
Colombiana de los Municipios.
• Un representante de las organizaciones
sindicales de los trabajadores de la Salud Pública designado por los
representantes legales de tales organizaciones.
• Un representante de las asociaciones
médicas y paramédicas designado por los representantes legales de tales
asociaciones.
A las sesiones del consejo podrá asistir como
invitado cuando lo decida el consejo:
El Superintendente Nacional de Salud.
El Director Ejecutivo de la Federación
Colombiana de Loterías Fedelco.
El Presidente de la Federación Colombiana
de Empresarios de Juegos de Azar Feceazar.
EL Presidente de Fecoljuegos o su
delegado.
Un miembro de la asociación nacional de
distribuidores de loterías Andelote.
Los servidores públicos o particulares que
invite el consejo, con el fin de ilustrar mejor los temas de su competencia.
El Consejo Nacional de juegos de suerte y
azar estará adscrito al Ministerio de Salud.
Secretaría técnica, será ejercida por un
funcionario del Ministerio de Salud designado por el Ministro del ramo.
El Ministerio de Salud garantizará el
apoyo logístico necesario para el adecuado funcionamiento del consejo nacional
de juegos de suerte y azar.
Artículo 47. Funciones del Consejo
Nacional de Juegos de Suerte y Azar. Además de las que se señalan en las
diferentes normas de la presente ley, le corresponde al Consejo Nacional de
Juegos de Suerte y Azar, las siguientes funciones:
1. Aprobar y expedir los reglamentos y sus
modificaciones de las distintas modalidades de juegos de suerte y azar.
2. Determinar los porcentajes de las
utilidades que las empresas públicas operadoras de juegos de suerte y azar,
podrán utilizar como reserva de capitalización y señalar los criterios
generales de utilización de las mismas. Así mismo, determinar los recursos a
ser utilizados por tales empresas como reservas técnicas para el pago de
premios.
3. Autorizar los tipos o modalidades de
juegos de suerte y azar extranjeros, que podrán venderse en Colombia, al igual
que el régimen de derechos de explotación aplicables a los mismos, derechos que
no podrán ser inferiores a los establecidos para juegos nacionales similares.
4. Preparar reglamentaciones de ley de
régimen propio, y someterlas a consideración del Presidente de la República.
5. Emitir conceptos con carácter general y
abstracto sobre la aplicación e interpretación de la normatividad que rige la
actividad monopolizada de los juegos de suerte y azar.
6. Darse su propio reglamento.
7. Las demás que le asigne la ley.
CAPITULO X
Régimen tributario
Artículo 48. Impuestos de loterías
foráneas y sobre premios de lotería. La venta de loterías foráneas en
jurisdicción de los departamentos y del Distrito Capital, genera a favor de
estos y a cargo de las empresas de lotería u operadores autorizados un impuesto
del diez por ciento (10%) sobre el valor nominal de cada billete o fracción que
se venda en cada una de las respectivas jurisdicciones.
Los ganadores de premios de lotería
pagarán a los departamentos o al Distrito Capital, según el caso, un impuesto
del diecisiete por ciento (17%) sobre el valor nominal del premio, valor que
será retenido por la lotería responsable u operador autorizado al momento de
pagar el premio.
Dentro de los primeros diez (10) días de
cada mes, las loterías u operadores de las mismas declararán ante las
autoridades correspondientes, el impuesto que corresponda a los billetes o
fracciones de loterías, vendidos en la jurisdicción de cada departamento o del
Distrito Capital, generado en el mes inmediatamente anterior, y el impuesto
sobre premios de loterías pagados en el mismo período, y girarán los recursos a
los respectivos Fondos Seccionales y Distrital de Salud.
La prueba del pago debe ser anexada a la
declaración.
El impuesto sobre la venta de billetes de
lotería foránea y sobre premios de lotería, deberá ser declarado por las
respectivas loterías.
Los anteriores gravámenes deberán
destinarse exclusivamente a los servicios de salud departamentales o del
Distrito Capital.
Parágrafo. Las rentas provenientes de
impuestos de loterías foráneas del departamento de Cundinamarca y Distrito
Capital de Bogotá se distribuirán entre el departamento y el Distrito Capital
de conformidad con los siguientes criterios.
1. Un cincuenta por ciento (50%) de
acuerdo con la población con necesidades básicas insatisfechas, domiciliada en
el territorio del departamento y el Distrito, certificada por el Departamento Nacional
de Planeación para el año inmediatamente anterior para los dos entes
territoriales.
2. Un cincuenta por ciento (50%) en
proporción directa a la capacidad instalada de camas hospitalarias para la
atención de los niveles 2, 3 y 4 de la red pública hospitalaria de Bogotá y
Cundinamarca, certificada por el Ministerio de Salud.
Con base en los datos indicados, el
departamento y el Distrito Capital deberán celebrar un convenio de
participación, indicando qué porcentaje de las rentas corresponde a cada entidad
territorial.
Dicho acuerdo deberá celebrarse dentro de
los dos (2) primeros meses cada cuatro (4) años. Si vencido este término no se
celebra el convenio de participación entre el departamento de Cundinamarca y el
Distrito, el Gobierno Nacional fijará mediante decreto los porcentajes de
distribución para ese año y hasta tanto no se formalice el convenio.
La venta de los billetes de lotería de
Cundinamarca y de lotería de Bogotá, estarán exentas del pago del impuesto a
loterías foráneas, de que trata el presente artículo cuando dicha venta se
ejecute dentro de la jurisdicción del departamento de Cundinamarca y del
Distrito Capital.
Para efecto de impuestos de foráneas la
lotería nacional de la Cruz Roja Colombiana tiene su sede en Bogotá, D. C., capital
de Cundinamarca. Los recaudos del impuesto de premios a ganadores se seguirán
invirtiendo exclusivamente en los servicios de salud que la sociedad nacional
de la Cruz Roja Colombiana presta a través de las seccionales que tiene en cada
departamento y en el Distrito Capital.
Artículo 49. Prohibición de gravar el
monopolio. Los juegos de suerte y azar a que se refiere la presente ley no
podrán ser gravados por los departamentos, distrito o municipios, con
impuestos, tasas o contribuciones, fiscales o parafiscales distintos a los
consagrados en la presente ley. La explotación directa o a través de terceros
de los juegos de suerte y azar de que trata la presente ley no constituye hecho
generador del Impuesto sobre las Ventas IVA.
Los Juegos de Suerte y Azar cuyos derechos
de explotación no hayan sido establecidos en esta ley, causarán derechos de
explotación equivalentes por lo menos, al diecisiete por ciento (17%) de los
ingresos brutos.
CAPITULO XI
Disposiciones relativas a la eficiencia del monopolio
rentístico de juegos de suerte y azar
Artículo 50. Criterios de eficiencia. Las
empresas industriales y comerciales, las sociedades de capital público
administradoras u operadoras de juegos de suerte y azar (SCPD y Etesa) y los
particulares que operen dichos juegos, serán evaluados con fundamento en los
indicadores de gestión y eficiencia que establezca el Gobierno Nacional a
través del Ministerio de Salud, teniendo en cuenta los siguientes criterios:
• Ingresos.
• Rentabilidad.
• Gastos de administración y operación; y
• Transferencias efectivas a los servicios
de salud.
Cuando una empresa industrial y comercial
del Estado o Sociedad de Capital Público Departamental (SCPD), cuyo objeto sea
la explotación de cualquier modalidad de juego de suerte y azar, presente
pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno derecho que no es
viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella, sin
perjuicio de la intervención a la que podrá someterla la Superintendencia
Nacional de Salud, una vez que la evaluación de los indicadores de gestión y
eficiencia previo concepto del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar.
Artículo 51. Competencia para la fijación
de indicadores de gestión y eficiencia. Los indicadores que han de tenerse como
fundamento para calificar la gestión, eficiencia y rentabilidad de las empresas
industriales y comerciales, de las sociedades de capital público
administradoras u operadoras de juegos de suerte y azar (SCPD) y Etesa) y de
los operadores particulares de juegos de suerte y azar serán definidos por el
Gobierno Nacional a través del Ministerio de Salud, atendiendo los criterios
establecidos en la presente ley. Así mismo, el Gobierno a través del Ministerio
de Salud, establecerá los eventos o situaciones en que tales entidades,
sociedades públicas o privadas deben someterse a planes de desempeño para
recobrar su viabilidad financiera e institucional, o deben ser definitivamente
liquidadas y la operación de los juegos respectivos puesta en cabeza de
terceros. Igualmente, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Salud
establecerá el término y, condiciones en que la sociedad explotadora del
monopolio podrá recuperar la capacidad para realizar la operación directa de la
actividad respectiva.
Artículo 52. Competencia para la
calificación de la eficiencia. Corresponde al Consejo Nacional de Juegos de
Suerte y Azar calificar anualmente la gestión y eficiencia de las empresas
industriales y comerciales, de las sociedades de capital público departamental
y nacional (SCPD y Etesa) o privado, administradoras u operadoras de juegos de
suerte y azar.
La calificación insatisfactoria de la
gestión, eficiencia y rentabilidad de las empresas industriales y comerciales y
de las sociedades de capital público administradoras u operadoras de juegos de
suerte y azar (SCPD y Etesa) dará lugar al sometimiento del ente a un plan de
desempeño para recuperar su viabilidad financiera e institucional, o a la
recomendación perentoria de liquidación de la misma, de acuerdo con los
criterios fijados por el reglamento. En caso de calificación insatisfactoria en
los particulares será causal legítima no indemnizable de terminación unilateral
de los contratos de concesión o revocatoria de la autorización de operación.
Artículo 53. Competencia de inspección,
vigilancia y control. La inspección, vigilancia y control del recaudo y
aplicación de los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar corresponde
a la Superintendencia Nacional de Salud. Estas actividades se ejercerán de
conformidad con las normas señaladas en la presente ley y las normas y
procedimientos señaladas en las disposiciones que regulan la estructura y
funciones de dicha entidad. Lo anterior sin perjuicio de las funciones de
control policivo que es competencia de las autoridades departamentales,
distrital y municipales.
Las personas naturales y jurídicas,
públicas y privadas que en cualquier forma o modalidad administren, operen o
exploten el monopolio de que trata la presente ley, estarán en la obligación de
rendir en la forma y oportunidad que les exijan las autoridades de control y
vigilancia, la información que estas requieran. La inobservancia de esta
obligación será sancionada por la Superintendencia Nacional de Salud hasta con
suspensión de la autorización, permiso o facultad para administrar, operar o
explotar el monopolio, sin perjuicio de las responsabilidades penales,
fiscales, disciplinarias o civiles a que haya lugar.
Artículo 54. Control fiscal. Los recursos
del monopolio son públicos y están sujetos a control fiscal, el cual será
ejercido por el órgano de control que vigile al administrador del monopolio de
acuerdo con las normas especiales sobre la materia.
Artículo 55. Registro de vendedores.
Establécese el Registro Nacional Público de las personas naturales y jurídicas
que ejerzan la actividad de vendedores de Juegos de Suerte y Azar, que deberán
inscribirse en las Cámaras de Comercio del lugar y cuando éstas no existieren,
por delegación de la Cámara de Comercio, la inscripción se hará en la Alcaldía
de la localidad, la cual deberá reportar la correspondiente diligencia de
registro.
En toda vinculación de vendedor con
empresario será necesario que estén debidamente registradas las personas que
intervengan en el acto o convenio. El reglamento establecido por el Consejo
Nacional de Juegos de Suerte y Azar señalará las faltas y las sanciones por la
omisión de este requisito.
CAPITULO XII
Seguridad social de vendedores independientes de loterías
y apuestas permanentes
Artículo 56. Contribución parafiscal para
la seguridad social de los colocadores independientes profesionalizados de
loterías y/o apuestas permanentes. Créase una contribución parafiscal a cargo
de los colocadores independientes profesionalizados de loterías y/o apuestas
permanentes, equivalente al uno por ciento (1%) del precio al público de los
billetes o fracciones de lotería o del valor aportado en cada formulario o apuesta
en las apuestas permanentes. La contribución será descontada de los ingresos a
los cuales tienen derecho estos colocadores y será recaudada por las loterías y
deberán ser girados dentro de los primeros diez (10) días del mes siguiente en
la forma en que determine el reglamento que para el efecto expida el Consejo
Nacional de Juegos de Suerte y Azar.
La contribución será administrada en la
forma como lo establezca el contrato de administración celebrado entre el
Gobierno Nacional y las organizaciones legalmente constituidas para representar
a los beneficiarios. El contrato de administración tendrá una vigencia de tres
(3) años prorrogables y deberá someterse a las normas Constitucionales y
legales vigentes para la administración y vigilancia de los recursos públicos
parafiscales.
Artículo 57. Fondo de vendedores de
loterías y apuestas permanentes. Créase el Fondo de Colocadores de Lotería y
Apuestas Permanentes "Fondoazar" cuyo objeto será financiar la
seguridad social de los colocadores independientes de loterías y apuestas
permanentes, profesionalizados.
Dicho Fondo se constituirá con los aportes
correspondientes a la contribución parafiscal a la que se refiere el artículo
anterior.
El Fondo de Colocadores de Loterías y
Apuestas Permanentes será administrado por sus beneficiados a través de las
organizaciones constituidas por ellos, en la forma que señale el reglamento.
Los recursos de este Fondo se destinarán
exclusivamente a cubrir la parte que corresponda a los vendedores por su
afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, los excedentes si
los hubiere se destinarán a ampliar el POS de esta población.
Artículo 58. Las loterías que a la fecha
tienen sorteos extraordinarios aprobados por ley específica continuarán
explotando los mismos sorteos extraordinarios de acuerdo con las disposiciones
legales.
CAPITULO XIII
Vigencia y derogatorias
Artículo 59. Transitorio. La
Superintendencia Nacional de Salud podrá intervenir y tomar posesión inmediata
a las loterías mientras se adecuan las cláusulas sociales y se ajustan los
gastos administrativos de dicha sociedad a los términos de la presente ley.
Artículo 60. Exclusividad y prevalencia
del régimen propio. Las disposiciones del régimen propio que contiene esta ley
regulan general e integralmente la actividad monopolística y tienen
prevalencia, en el campo específico de su regulación, sobre las demás leyes,
sin perjuicio de la aplicación del régimen tributado vigente.
Los contratos celebrados con anterioridad
a la expedición de esta ley deberán ajustarse en lo dispuesto en la misma, sin
modificar el plazo inicialmente contratado. Al finalizar el plazo de ejecución,
el nuevo operador se seleccionará acorde con lo preceptuado en el artículo 22.
Los juegos localizados autorizados que se
encuentran funcionando no requerirán del concepto previo favorable del alcalde
para continuar operando.
Sin embargo, deberán ajustarse a lo
dispuesto por esta ley, sin modificar el plazo inicialmente contratado. Al
finalizar el plazo de ejecución, el nuevo operador se seleccionará acorde con
lo preceptuado en el artículo 33.
Artículo 61. Vigencia y derogatorias. La
presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
Mario Uribe Escobar.
El Secretario General del honorable Senado
de la República,
Manuel Enríquez Rosero.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
Basilio Villamizar Trujillo.
El Secretario General de la honorable
Cámara de Representantes,
Angelino Lizcano Rivera.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 16 de enero de
2001.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Juan Manuel Santos Calderón.
El Viceministro de Salud, encargado de las
funciones del Despacho de la Ministra de Salud,
Mauricio Bustamante García”
III. LA DEMANDA
El demandante considera que la ley acusada
viola los artículos 29, 163 y 189 numeral 9 de la Constitución. El actor
analiza el procedimiento seguido por la ley y señala que el 19 de noviembre fue
aprobado en la Cámara el texto del proyecto de ley 035 de 1999, pero existe una
constancia suscrita por el Representante Oscar Dario Pérez Pineda que
contradice lo publicado en la Gaceta del Congreso, pues tal constancia
establece que la aprobación se presentó el 18 de noviembre, lo cual viola el
reglamento del Congreso (artículo 36 de la Ley 5 de 1992) pues la publicación
no fue hecha correctamente. Tal error viola el debido proceso pues no respeta
la publicidad de actos y documentos oficiales.
Sobre la supuesta violación al artículo 163
de la Carta, el demandante señala que la solicitud del trámite de urgencia para
un proyecto de ley es una potestad que el Constituyente le asignó al Presidente
de la República de manera indelegable, pero consta en la Gaceta del Congreso
No. 419 de octubre 13 de 2000, que el funcionario que hizo uso de la mencionada
facultad fue el Ministro de Justicia y del Derecho, Delegatario de funciones
presidenciales, de acuerdo con el Decreto 1933 de 2000, aunque posteriormente
el Presidente de la República insistió sobre un mensaje que algunos
Congresistas consideraron inexistente. Además, aunque algunos alegan que en la
insistencia aparece la firma del Presidente de la República, el actor señala
que aunque se pudiera suponer que esa es la firma del Presidente, es claro que
la firma del empleado público debe tener todas las letras del nombre y apellido
que lo identifique, lo cual no ocurre en este caso. Así, el haber dado trámite
de urgencia a esta ley sin que ello fuera pertinente, es una violación al
artículo 163 de la Constitución y por tanto la ley 643 debe ser declarada
inexequible. De otro lado, este artículo también resulta vulnerado porque a
pesar de que el gobierno quiso retirar la solicitud de insistencia sobre el
trámite de urgencia, el vicio de procedimiento ya se había consumado pues el
orden del día fue alterado luego de recibir y estudiar la solicitud.
En cuanto a la violación del artículo 189,
el demandante alega que se consumó ya que el Presidente de la República no
firmó el texto de la ley demandada y por tanto no la sancionó como lo ordena la
Carta.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Salud
El ciudadano Bernardo Alfonso Ortega Campo,
en representación del Ministerio de Salud, interviene en este proceso para
solicitar que la Corte declare la exequibilidad de la ley 643 de 2001. Para el
interviniente, el monopolio rentístico está autorizado por el artículo 336 de
la Constitución pues tiene una finalidad de interés público y social, y éste es
el marco en el cual surgió la ley acusada. De otro lado, respecto a los
posibles vicios de forma, anota que el Ministro Delegatario tenía la facultad
para solicitar el trámite de urgencia sobre el proyecto de ley sobre el régimen
del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, en virtud del decreto 1933
de 2000.
Para el Ministerio de Salud, tampoco existe
un vicio por la ausencia de la transcripción de los nombres y apellidos del
Presidente de la República al momento de sancionar la ley, pues “la calidad
de funcionario y en este caso de Presidente es inherente a la condición con que
ejercita su función”. Además, todo el argumento del demandante sólo podría
ser una violación a la simple formalidad, lo cual no es suficiente para generar
un vicio de inconstitucionalidad. Cita el interviniente diferentes sentencias
en las cuales la Corte Constitucional se refiere a los vicios formales y
materiales en la expedición de los actos jurídicos así como otras muchas
referidas al trámite de las leyes y las competencias de los funcionarios
públicos. Con base en ellas, el ciudadano anota que las objeciones a la firma
del Presidente de la República hechas por el actor, no son de recibo ya que se
trata de una persona que ha accedido al cargo por elección popular. Además,
agrega, es por todos conocido quién ejerce tales funciones y no está demostrado
que la firma no corresponda a la del Presidente de la República.
2. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
La ciudadana María Olga Montejo Fernández,
en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene a
fin de solicitar que la Corte declare la exequibilidad de la ley 643 de 2001.
Para la interviniente, la normatividad acusada no viola el debido proceso
establecido en la Constitución ya que los textos publicados en la Gaceta del
Congreso fueron aprobados, independientemente del error de transcripción que
hace referencia al jueves 19 de noviembre, cuando en realidad se refería al
jueves 18 de noviembre. Lo anterior no afecta en nada el trámite de la ley ni
tampoco vulnera el debido proceso.
En cuanto a la supuesta violación del
artículo 163, para la interviniente es claro que el Ministro Delegatario obró
de acuerdo con la Constitución, que en su artículo 195 señala que el encargado
del Ejecutivo tendrá las mismas atribuciones que el Presidente, y por tanto,
podía solicitar el trámite de urgencia para el proyecto de ley.
3. Intervención de la Federación de
Aseguradores Colombianos, FASECOLDA
Manuel Guillermo Rueda Serrano,
representante legal de FASECOLDA, interviene a fin de solicitar que la ley 643
de 2001 sea declarada exequible. Para el ciudadano, el error tipográfico en la
Gaceta del Congreso sobre el día en que se aprobó el proyecto es un error
involuntario que en nada afecta el trámite del proyecto de ley. Así, para el
interviniente, no fueron pretermitidos los requisitos señalados por la Constitución
durante el trámite de la ley. Recuerda entonces los requisitos de un proyecto
para convertirse en ley de la República, tal como están consignados en el
artículo 157 de la Constitución y en el reglamento del Congreso.
En cuanto al mensaje de urgencia en el
trámite del proyecto, observa el ciudadano que los apartes que cita el actor
sobre la procedencia de la solicitud no se refieren a que la aprobación del
proyecto de ley haya ocurrido con ocasión de su efectiva admisión. Así,
independientemente de la validez de la solicitud del trámite de urgencia
presentada por el Ministro Delegatario, el proyecto fue tramitado sin tener en
cuenta su existencia, pues para la fecha de la plenaria tal solicitud se había
retirado. Sobre la supuesta violación del artículo 189 de la Carta, el
ciudadano estima que es claro que el Presidente sancionó la ley, ya que ésta
fue promulgada, y es sabido que no puede promulgarse una ley que no ha sido
sancionada.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 2907, recibido el 11 de junio de 2002, interviene en este proceso
para solicitar que la Corte declare exequible la ley acusada. Considera el
Ministerio Público que en la publicación efectuada en la Gaceta del Congreso
No. 493 del 1° de diciembre de 1999 no se presentó el error a que alude el
demandante ya que el texto del proyecto de ley fue aprobado en primer debate en
sesión ordinaria en la Cámara de Representantes el 19 de noviembre de 1999, y
el 18 de noviembre se aprobó la proposición con que termina el informe de
ponencia al proyecto de ley. Así, es diferente la aprobación del informe con
que termina la ponencia y otra distinta la aprobación del informe del texto del
proyecto de ley. Por tanto, el cargo del actor surge de la confusión entre
estos dos momentos del trámite de la ley.
En cuanto al trámite de urgencia, la Vista
Fiscal considera que ante la solicitud del Ministro Delegatario, el Presidente
del Senado le dio prelación en el orden del día al proyecto “lo cual suscitó
un debate en torno a la competencia del ministro delegatario para solicitar el
trámite de urgencia y a la simultaneidad del trámite de urgencia y de la
insistencia”. Con todo, en el mes de octubre, el Ministro Delegatario
retiró la solicitud y por tanto el proyecto de ley que dio origen a la ley 643
de 2001 no fue sometido a dicho trámite, y aunque se le dio prelación en el
orden del día, no fue adelantado dentro de los plazos perentorios previstos en
el artículo 163 de la Carta. Luego, la Procuraduría concluye que siguió el
trámite ordinario.
En cuanto a la sanción de la ley, el
Ministerio Público considera que ésta fue debidamente sancionada por cuanto a
folio 102 del expediente se observa la firma del jefe de estado.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del
artículo 241-4 de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una ley
de la república.
Asunto previo:
caducidad de las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma
2.- De conformidad
con el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución, las acciones de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes por vicios
de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación del
respectivo acto. En este caso, observa la Corte que la Ley 643 fue publicada el
17 de enero de 2001 y la demanda fue presentada el 15 de enero de 2002. De
acuerdo con ello, la acción no había caducado y por tanto procede el estudio de
los cargos.
Problema jurídico
3.- De acuerdo con
el planteamiento del demandante, corresponde a esta Corte determinar si existen
vicios de procedimiento en el trámite de la ley acusada por los siguientes
aspectos: el error que figura en la Gaceta del Congreso sobre la fecha de la
sesión en que se aprobó el proyecto de ley cuestionado en la Comisión Tercera
de la Cámara de Representantes, la solicitud de trámite de urgencia presentada
por el Ministro Delegatario de funciones presidenciales, y la supuesta falta de
sanción presidencial de la Ley.
Al respecto, los intervinientes y el
Ministerio Público consideran que los cargos son infundados. Sobre el primer
asunto, algunos afirman que se trató de un error tipográfico que no afecta el
trámite de la ley. Por su parte, la Vista Fiscal anota que el demandante
incurre en una confusión al asimilar la aprobación del informe con que terminó
la ponencia al proyecto de Ley con la aprobación del texto del mismo. En cuanto
al trámite de urgencia, dos de los intervinientes consideran que el Ministro
Delegatario tenía la facultad de solicitarlo, otro ciudadano y el Procurador
entienden que el trámite del proyecto de Ley no tuvo en cuenta esa solicitud y
es irrelevante entonces analizar si el Ministro Delegatario tenía la potestad
de solicitar el trámite de urgencia o no. Finalmente, Sobre el último aspecto,
los ciudadanos intervinientes y la Vista Fiscal consideran que la falta de
transcripción de los nombres y apellidos del Presidente de la República no
representa un vicio, pues basta con su firma, ya que es de todos conocida su
identidad y no está demostrado que se trate de una falsificación.
4.- Teniendo en cuenta que todos los cargos
son por vicios de procedimiento, la Corte comenzará por recordar cuáles son los
requisitos para que un proyecto de ley se convierta en ley de la República,
para luego estudiar las distintas acusaciones.
Requisitos de aprobación de las leyes
5.- La Constitución regula el proceso de formación de
las leyes. Así, un proyecto sólo puede llegar a ser ley si versa sobre una
misma materia (CP art. 158), fue presentado por quien tuviese iniciativa para
tal efecto (CP art. 154), y surtió los trámites pertinentes en el Congreso, a
saber: (i) haber sido publicado oficialmente antes de darle curso en la
comisión respectiva, (ii) haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara y (iii) en segundo debate en
la plenaria de la respectiva corporación, y (iv) haber obtenido la sanción del
Gobierno (CP art. 157). Además, deben respetarse los respectivos quórums y
mayorías (CP arts 145 y 146), y los plazos entre los distintos debates (CP art.
159).
Estas exigencias
persiguen finalidades de gran importancia tales como potenciar el principio
democrático y preservar el contenido esencial del régimen institucional
diseñado por el Constituyente según el cual Colombia es un Estado democrático
fundado en la soberanía popular (CP arts 1° y 3°) con una forma de gobierno
presidencial, separación de las ramas del poder y con un ente legislativo
bicameral (CP arts 113, 114 y 115).
Las reglas constitucionales sobre formación de las
leyes adquieren entonces pleno sentido si se tienen en cuenta esos objetivos,
pues ellos buscan proteger el diseño de forma de gobierno establecido por el
Constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el principio democrático, a
fin de que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y racional[1].
6.- Pero los requisitos no están diseñados para
obstruir los procesos o hacerlos más difíciles. Según el principio de
instrumentalidad de las formas, las formas procesales no tienen un valor en sí
mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo.
Tal concepción tiene entonces plena aplicación en la interpretación de las
reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de ese
principio derivan al menos dos consecuencias, en primer lugar la interpretación
del alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes es realizada
teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar
(art. 1°, 2° y 228 de la Constitución). Por esta razón la Corte ha dicho que “las
normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben
interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la
expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de
las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la
primacía de lo sustancial sobre lo procedimental”[2].
Pero, y esta es la
segunda consecuencia, ello no implica que las formas procesales en general, y
las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular,
sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son
importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores
significativos. Esta Corte ha aclarado entonces que la flexibilización del
trámite de las leyes establecida en la Carta de 1991 “no significa que los
vicios en que pueda incurrirse carezcan de trascendencia en términos que en
ocasiones puedan llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que
adolezca de los mismos”[3].
El principio de
la instrumentalidad de las formas.
7.-
Así, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la
formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del
Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad
irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor
constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la
voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional
diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto,
no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha
señalado la doctrina y la jurisprudencia[4].
En
segundo término, puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el
proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el
propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad
haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para
ello. En tal contexto, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho
sustancial (CP art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la
inconstitucionalidad de la disposición acusada.
En
tercer término, puede ocurrir que exista un vicio en la formación de la ley, y
éste no haya sido convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser
subsanado durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento,
la Carta expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la
norma sujeta a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible,
ésta proceda a subsanarlo (CP art 241 par).
Finalmente,
puede ocurrir que existan
vicios en el proceso de formación de la ley, y que éstos no hayan sido
convalidados en el trámite legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma
Corte Constitucional, al pronunciarse ésta sobre la norma en cuestión.
8.-
La Corte destaca que tanto en derecho comparado, como en el caso colombiano, la
gravedad del vicio no tiene incidencia directa sobre las posibilidades de
saneamiento o convalidación del mismo. Un vicio grave puede entonces llegar a
ser convalidado o subsanado, mientras que vicios de menor entidad pueden
carecer de esa posibilidad. Con todo, la Corte precisa que la posibilidad de saneamiento se debe
interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede
otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar
la noción misma de vicio del procedimiento legislativo.
Así, para que el
juez constitucional constate que ocurrió una irregularidad en el trámite de una
ley es necesario que examine (i) si la entidad del defecto es tal que
constituya un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) si en
realidad es un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación
del mencionado durante el trámite de la ley; (iii) si el vicio no fue
convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y
al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta
ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que
ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad
con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.
Con
base en los anteriores criterios, entra la Corte a examinar si los defectos
enunciados por el actor en la formación de la ley acusada implican o no su
inconstitucionalidad.
La publicación del texto aprobado por la
Comisión Tercera de la Cámara
9.- De acuerdo con el cargo expresado por
el demandante, existe un vicio en el trámite de la ley acusada por cuanto la
aprobación del texto discutido en el primer debate realizado por la Comisión
Tercera de la Cámara de Representantes se llevó a cabo el 18 de noviembre y no
el 19, que fue la fecha publicada en la Gaceta del Congreso. De los documentos
obrantes en el expediente se colige que el 19 de noviembre de 1999 se aprobó el
texto del proyecto de ley en la comisión tercera constitucional permanente de
la Cámara de Representantes (fl. 444), pero el 18 de noviembre de 1999 se
aprobó la proposición con que termina el informe de ponencia del proyecto de
ley (fl. 476). Este informe (fls. 479 a 495) finaliza con la proposición de
darle primer debate al proyecto, pero según constancia obrante en el folio 833
la comisión tercera aprobó el proyecto el 18 de noviembre de 1999.
10.- Evidentemente estos datos generan
confusiones pero no se constituyen un vicio en el trámite de la ley, pues al
parecer se trata de un error de transcripción como será demostrado a
continuación. En efecto, como consta en el folio 445 del expediente, el
proyecto se aprobó en primer debate en la Cámara de Representantes el jueves 19
de noviembre. Pero el 19 de noviembre de 1999 fue un viernes. Así, parece que
el error se presentó al momento de escribir la fecha, pues el día de la semana
en el cual se llevó a cabo la sesión (jueves) no ofrece ninguna duda.
Con todo, la cuestión de publicar una fecha
de manera incorrecta puede configurar un vicio si ésta tiene efectos
sustantivos, por ejemplo frente al respeto de los lapsos entre los debates
(art. 160 C.P.), situación que como se muestra a continuación no ocurrió ni
puede generar duda alguna. La aprobación del texto presentado en primer debate
en la Comisión Tercera Permanente de la Cámara de Representantes se dio el 18
de noviembre 1999, la aprobación por parte de la Plenaria de esta Corporación
fue hecha el 7 de diciembre del mismo año respetando plenamente estos lapsos
cualquiera que fuera el día de aprobación del texto estudiado en el primer
debate. Por su parte, la Comisión Tercera del Senado de la República aprobó el
texto en las sesiones del 13 y 14 de junio de 2000, la Plenaria de esta
Corporación aprobó el texto durante las sesiones del 18 de octubre y del 7 de
noviembre (fl. 246)
Como consta en el expediente, a pesar del
error de transcripción de la fecha, la publicación fue realizada y se cumplió
la finalidad de la misma que es darle publicidad al proceso legislativo.
Además, no existe ninguna violación a los lapsos constitucionales establecidos
para tramitar las leyes y por tanto esta irregularidad no configura un vicio.
11.- Con todo, debe la Corte llamar la
atención sobre la importancia de consignar datos exactos dentro del trámite de
las leyes a fin de hacer claridad y no generar confusiones como la que dio
lugar a este cargo de la demanda.
Trámite de urgencia
12.- El segundo cargo se refiere a que el
ministro delegatario en ejercicio de funciones presidenciales no estaba habilitado
para presentar el mensaje de urgencia registrado el 28 de septiembre de 2000
por el Ministro de Justicia como ministro delegatario de funciones
presidenciales. Frente a esta solicitud el Presidente de la República presentó
insistencia el 3 de octubre de 2000. Así, el Senado inició con este asunto en
la sesión del 4 de octubre de 2000. Esta situación generó un debate sobre la
potestad del ministro delegatario para solicitar el trámite de urgencia en el
cual se concluyó que el Gobierno debía hacer claridad sobre esos mensajes y el
trámite solicitado. La solicitud de insistencia fue entonces retirada por el
ministro delegatario (fl 78). Al respecto es importante aclarar que por
tratarse de una potestad del Ejecutivo (“El Presidente de la República podrá
solicitar trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley (...) la
manifestación de urgencia puede repetirse en todas las etapas constitucionales
del proyecto (...)” artículo 163 C.P.) y al no existir prohibición alguna
sobre el retiro de este tipo de solicitudes, es claro para esta Corte que un
mensaje de urgencia o de insistencia puede ser retirado cuando aún no ha
surtido sus efectos, consistentes en agilizar el trámite de un proyecto de ley
en el Congreso. En este caso, es evidente que el ejecutivo hizo uso de esa
facultad de presentación y ante el debate suscitado en el Congreso decidió
retirarlo. Incluso en el oficio a través del cual el mensaje de insistencia fue
retirado, el Ministro Delegatario aclaró que “de ninguna manera ha querido
con este mecanismo constitucional entorpecer ni presionar el debate que debe
tener esta iniciativa” y por ello retiró la insistencia. Aunque reiteró la
necesidad de adelantar el trámite legislativo a la mayor brevedad. Por tratarse
entonces del ejercicio de una potestad y no de una obligación, el Ejecutivo
puede o bien solicitar el trámite de urgencia o no hacerlo, incluso puede
hacerlo y luego retirar el mensaje si considera que es lo conveniente para el
debate legislativo, como de hecho ocurrió en el caso bajo examen.
Ante el retiro del mensaje de insistencia,
es irrelevante llevar a cabo un estudio sobre el punto, pues el trámite de
urgencia no se llevó a cabo. La sesión del 4 de octubre de 2000 sólo se ocupó
de debatir el punto y solicitar una aclaración de la posición del Gobierno
sobre la solicitud de urgencia, pero no se ocupó del estudio del proyecto de
ley y por tanto no es de recibo el argumento del demandante sobre un supuesto
efecto del mensaje de urgencia y de la solicitud de insistencia en la sesión del
4 de octubre de 2000 en el Senado de la República. De otro lado el trámite del
proyecto de ley no sufrió alteración alguna, y se desarrolló conforme al
procedimiento ordinario ya que no se tuvo en cuenta el mensaje de urgencia. Por
tanto no se presentó irregularidad ni vicio alguno, pues el mensaje de urgencia
presentado por el Ministro delegatario no tuvo efectos jurídicos. Por ello, el
cargo será desestimado, sin que la Corte tenga que examinar si efectivamente el
Ministro delegatario tenía facultades para presentar el mencionado mensaje.
Firma de los empleados públicos, el caso
del Presidente de la República
13.- El actor arguye que el presidente no
sancionó la ley demandada pues todo empleado público debe firmar escribiendo
con todas sus letras el nombre y el apellido y la denominación del cargo. Como
fue mencionado anteriormente, no toda irregularidad en el trámite y expedición
de las leyes vicia las mismas. Así, siendo un hecho notorio quién es el
Presidente de la República, no es necesario aclarar su identidad a través de la
escritura de su nombre y cargo. Ello es pertinente si puede presentarse una
confusión en cuanto al cargo o identidad del funcionario. De lo contrario,
siendo claro quién era el Presidente de la República al momento de sancionar la
ley, no se configura un vicio por la omisión de escribir el nombre completo y
el cargo, pues es conocida su identidad, no sólo por la tratarse del jefe de
estado, sino por haber sido escogido a través de un proceso público como lo es
la elección popular. Así, no existe vicio alguno y por tanto no procede el
cargo.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
la Ley 643 de 2001 “Por la cual se fija el régimen propio del monopolio
rentístico de juegos de suerte y azar”, por los cargos estudiados en esta
oportunidad.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-872/02
LEY-Vicio
subsanable debe devolverse a la autoridad que lo profirió (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY-Publicación de ponencia antes de iniciación del
debate  (Aclaración de voto)
Con el debido respeto por las decisiones de la
Corporación y compartiendo, como comparto la declaración de exequibilidad de la
Ley 643 de 2001 a que se refiere la Sentencia C-872 de 15 de octubre de 2002,
me veo precisado sin embargo a aclarar mi voto, por las siguientes razones:
1ª. En el acápite denominado “el principio
de la instrumentalidad de las formas”, en el párrafo final del numeral 7º de
las consideraciones del fallo se expresa que cuando existan vicios en el
proceso de formación de la ley y “estos no hayan sido convalidados en el
trámite legislativo”, “puede ocurrir” que ellos sean “subsanados por la misma
Corte Constitucional, al pronunciarse esta sobre la norma en cuestión”.
A la Corte Constitucional le corresponde el
ejercicio de las funciones que le asigna el artículo 241 de la Carta y debe
sujetarse estrictamente a ellas, tal como la propia Corporación así lo ha
sostenido.
En ese orden de ideas el párrafo del citado
artículo 241 de la Constitución, lejos de facultar a la Corte para que ella
subsane algunos vicios de formación de la ley, lo que le ordena, de manera
clara y precisa es que cuando tales vicios de procedimiento sean subsanables y
en ellos se haya incurrido en la formación del acto sujeto a su control,
“ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible,
enmiende el defecto observado”.  Si esto último sucede, es decir si se subsana
el vicio por quien tiene competencia para ello, -que no es en todo caso la
Corte Constitucional-, esta “procederá a decidir sobre la exequibilidad del
acto”.
2ª. Como queda establecido en la motivación
de la sentencia, existe en este caso imprecisión con respecto a la fecha en que
se produjo la aprobación por la Cámara de Representantes en su Comisión
Tercera, del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 643 de
2001, imprecisión esta que puede llevar a discusión sobre la legalidad del
trámite del proyecto, como la planteada por el demandante.
Con todo, ella se superó por el estudio
atento de la Corte sobre los antecedentes legislativos que permitieron
establecer el trámite respectivo del proyecto que se convirtió en la Ley 643 de
2001.
No obstante, reitero en esta oportunidad la
posición que con otros tres magistrados hemos venido sosteniendo, conforme a la
cual la publicación de las ponencias para surtir el primer debate en las
Comisiones de cada una de las Cámaras, o el segundo en las Plenarias, debe
realizarse antes de la iniciación del debate respectivo pues, en caso contrario
se afecta el principio democrático de la publicidad del trámite de los
proyectos de ley y se vulnera, de esa manera no sólo el artículo 156 de la Ley
5ª de 1992, que es el reglamento del Congreso sino, también el artículo 157 de
la Constitución Política.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Aclaración de voto a la Sentencia C-872/02
PROYECTO DE LEY-Facultad discrecional de trámite de
urgencia del Presidente de la República (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY-No retiro solicitud de trámite de urgencia
por uso de facultad y modificación del procedimiento ordinario (Aclaración de
voto)
PROYECTO DE LEY-Solicitada la urgencia no puede
modificarse el procedimiento (Aclaración de voto)
REF.: Expediente
D-3882
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 643 de 2001, "Por la cual se fija el
régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar.
Magistrado Ponente:
Eduardo Montealegre
Lynett
Con el respeto que me merece la mayoría de
la Corporación, me permito consignar las razones de mi aclaración de voto.
Existen dos problemas que se hace necesario
separar para evitar confusiones: Uno, el problema de si el Ministro delegatario
de funciones presidenciales tiene competencia, para solicitar trámite de
urgencia de un proyecto de Ley que se este tramitando en el Congreso de la
República en aplicación del artículo 103 de la Constitución y, el segundo
problema, es el de si, solicitado el trámite de urgencia, (lo que implica una
modificación del procedimiento ordinario, entre otras la deliberación conjunta
de las comisiones permanentes); con posterioridad a esta solicitud se puede
volver al trámite ordinario.
En mi sentir, el Presidente puede o no
hacer uso de la facultad de solicitar el trámite de urgencia y esa faculta es
discrecional del Presidente; pero una vez hace uso de esa facultad y modifica
el procedimiento ordinario no puede retirar la solicitud, pues ya se ha
señalado un procedimiento a seguir de conformidad con la Constitución Nacional.
Una vez se ha solicitado la urgencia de un proyecto de Ley, no puede
modificarse el procedimiento de ella ni siquiera por voluntad del Congreso, mucho
menos por voluntad del Gobierno; el procedimiento queda fijado de manera
definitiva y, obliga por igual al Congreso y al Gobierno sin que se pueda
volver al procedimiento ordinario y si el proyecto de ley no continúa con el
procedimiento extraordinario es deber de la Corte declararlo inconstitucional.
Fecha ut supra
JAIME ARAUJO RENTERIA
[1] Al respecto, ver sentencia C-737 de
2001.
[2] Sentencia C-055 de 1996. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento 6.
[3] Sentencia C-500 de 2001. MP Alvaro Tafur
Galvis, en similar sentido ver la sentencia C-026 de 1993. MP Jaime Sanín Greiffenstein. Consideración I.2.
[4] Esta
Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia
deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios
entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición
mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa
situación "no tiene la suficiente entidad para viciar la
legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En
efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de
torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que
desvirtúan la función legislativa”. Sentencia C-055 de 1995. MP Alejandro Martínez
Caballero, fundamento 8.