C-708-01
Sentencia C-705/01
Sentencia C-708/01
MATERIA
TRIBUTARIA-Constitución no
es unívoca en designación de asuntos/TRIBUTO-Asuntos
La Corte ha indicado que la Constitución
no es unívoca en la designación de los asuntos que forman parte de la materia
tributaria, y ha sentado ciertos parámetros generales para la interpretación de
las normas pertinentes. Ha dicho que los "asuntos relativos a los
tributos" a los que se refiere el artículo 154 de la Carta, cobijan, no
sólo los impuestos, sino cualquier ejercicio del poder impositivo estatal
tendente a establecer cargas económicas sobre los ciudadanos.
TRIBUTO-No inicio de etapas de aprobación en el
Senado
MATERIA
TRIBUTARIA-Contenido
TRIBUTO-Materias no pertenecientes
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Elementos
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Cuota de
fomento del subsector agropecuario de la yuca
TRIBUTO-Inicio de trámite de proyecto de ley
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Inicio trámite
de proyecto de Ley
TRIBUTO-Inicio de trámite en la Cámara
OBJECION
PRESIDENCIAL-Inicio de
trámite de proyecto en materia tributaria
Referencia: expediente O.P. 048
Objeciones presidenciales al proyecto de
Ley  54/99 Senado - 144/99 Cámara, “por medio de la cual se establece la cuota
de fomento para la modernización del subsector agropecuario de la yuca y se
dictan otras normas sobre su recaudo y administración”.
Magistrado  Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., julio
cinco (5) de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en
especial la contemplada en los artículos 167 y 241, numeral 8 de la Constitución
Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
al decidir sobre las
objeciones por inconstitucionalidad que formulara el Presidente de la República
contra el proyecto de ley 54/99 Senado - 144/99 Cámara, “por medio de la cual
se establece la cuota de fomento para la modernización del subsector
agropecuario de la yuca y se dictan otras normas sobre su recaudo y
administración”.
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio
recibido por esta Corporación el día once (11) de junio de dos mil uno (2001),
el Presidente del Senado de la República, hizo llegar a la Corte Constitucional
el expediente legislativo del proyecto de Ley 54/99 Senado - 144/99 Cámara,
“por medio de la cual se establece la cuota de fomento para la modernización
del subsector agropecuario de la yuca y se dictan otras normas sobre su recaudo
y administración”, objetado por el Presidente de la República.
Las Cámaras
consideraron infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno, e
insistieron en la aprobación del proyecto de Ley 54/99 Senado - 144/99 Cámara,
en los términos por ellas acordados. El Presidente del Senado de la República,
en cumplimiento del artículo 167 de la Constitución, remitió a esta Corporación
el expediente legislativo correspondiente, para que sea la Corte Constitucional
quien decida definitivamente sobre las objeciones presentadas.
II. NORMAS
OBJETADAS
A continuación, se
transcribe el texto de los artículos del proyecto de ley objetado por el
Gobierno:
"LEY Nº___
“por medio de la
cual se establece la cuota de fomento para la modernización del subsector
agropecuario de la yuca y se dictan otras normas sobre su recaudo y
administración”
El Congreso de Colombia,
D E C R E T A:
ARTICULO 1º. La contribución parafiscal de fomento para
la modernización del Subsector Agropecuario de la Yuca, se ceñirá a las
condiciones estipuladas en la presente ley, en los términos del numeral 12 del
artículo 150 de la Constitución Nacional.
ARTICULO 2°. Del
Subsector Agropecuario de la Yuca. Para efectos de esta ley se reconoce por subsector agropecuario de la
yuca el conformado por las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la
actividad de la producción o cultivo y al procesamiento de la yuca para el
consumo humano, animal o industrial, exclusivamente con este producto o en
asocio combinación con otros productos.
ARTICULO 3°. De
la cuota. Créase la cuota
para la modernización del Subsector Agropecuario de la Yuca, como contribución
de carácter parafiscal, cuya percepción se asignará a la cuenta especial
denominada Fondo Nacional de la Yuca.
ARTICULO 4°. Del
Fondo Nacional de la Yuca. Créase
el Fondo Nacional de la Yuca, para el manejo de los recursos provenientes del
recaudo de la cuota para la modernización del Subsector Agropecuario de la
Yuca, el cual se ceñirá a los lineamientos de políticas del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural para el desarrollo del sector agrícola.
El producto de la
cuota para la modernización del Subsector Agropecuario de la Yuca se llevará a
una cuenta especial bajo el nombre de Fondo Nacional de la Yuca con destino
exclusivo al cumplimiento de los objetivos previstos en la presente ley.
ARTICULO 5°. De
los sujetos de la cuota.
Toda persona natural o jurídica que se beneficie con la utilización y
explotación de la yuca en su procesamiento destinados para usos industriales,
es sujeto de la cuota para la modernización del Subsector Agropecuario de la
Yuca.
ARTICULO 6°.
Porcentaje de la Cuota. La
cuota para la modernización del subsector agropecuario de la yuca será el punto
cinco por ciento (0.5%) del precio de venta de cada kilogramo de yuca en estado
natural o parafinada, en trozos (chips), harina, almidón agrio y dulce,
pelletz, fibra, proteínas, pegantes y demás derivados, de conformidad con el
valor comercial de cada kilogramo de yuca destinado al consumo humano e
industrial.
ARTICULO 7°. De
la retención y el pago de la cuota. Las empresas industrializadoras, actuarán como
recaudadoras de la cuota de fomento y modernización del subsector yuquero,
deduciendo el valor que corresponda, de los pagos que efectúen a los
proveedores, según la facturación de compra.
PARÁGRAFO. Los recaudadores de la cuota de fomento
yuquero mantendrá provisionalmente los recursos respectivos en cuentas especiales
y estarán obligados a transferirlos y entregarlos directamente a la entidad
administradora durante los primeros diez (10) días del mes siguiente al del
recaudo.
ARTICULO 8°. De
los objetivos del Fondo Nacional de la Yuca. El Fondo tendrá como objetivos fundamentales los de la
aplicación exclusiva de sus recursos al financiamiento de acciones tendientes
al desarrollo del subsector agropecuario de la yuca mediante la ejecución de
planes, y proyectos que contemplen:
1.  Actividades
de investigación y transferencia tecnológicas vinculadas con la producción de
semillas de variedades mejoradas de yuca, procesos agroindustriales, técnicas
de conservación, empaque y comercialización de raíces y semillas; programas de
diversificación de la producción de conservación del entorno ambiental en las
zonas de producción yuquera.
2.  Promoción
del nivel interno en el mercado de consumo humano en frasco y procesada, de
consumo industrial, y la exportación.
3.  Campañas
educativas sobre las características nutricionales de la yuca, sus valores
proteicos y diversificación de su uso.
4.  Asistencia
técnica; sanidad vegetal; capacitación y estudios económicos; acopio y difusión
de información.
5.  Prestación
de servicios a la actividad productora, procesadora y comercializadora.
6.  Velar
por que los organismos competentes establezcan sistemas de regulación de
precios, de manera que se obtengan beneficios para los productores,
consumidores, el subsector yuquero y la economía en general.
7.  Capacitación
en organización gremial, técnica y en organización socioempresarial de los
productores.
ARTICULO 9°. De
la administración. El
Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura, contratará con la
Federación Nacional de Productores, Procesadores, Industriales y
Comercializadores de Yuca “FEDEYUCA”, la administración y recaudo final de la
cuota de Fomento para la Modernización del Subsector Agropecuario de la yuca.
En un término no
mayor de seis (6) meses el Gobierno firmará un contrato administrativo en que
se estipulará lo relativo al establecimiento de programas y proyectos, las
facultades y funciones de la entidad administradora y las prohibiciones de la
misma, el plazo del contrato y demás requisitos y condiciones que se requieran
para el cumplimiento de los objetivos legales, así como la contraprestación a
favor del ente administrador, que podrá utilizar para gastos de funcionamiento,
el cual no puede ser superior al diez por ciento (10%) del total recaudado.
PARÁGRAFO 1°. La Junta Directiva del fondo podrá aprobar
subcontratos de planes, programas y proyectos específicos con entidades
regionales y locales, cuyos objetivos sean afines a la producción yuquera.
PARÁGRAFO 2°. Los recursos del Fondo Nacional de la Yuca
se aplicarán en el fomento de la producción y agroindustrialización del
producto de acuerdo con los objetivos del mismo fondo.
ARTICULO 10. Plan
de Inversión y Gasto. La
entidad administradora del Fondo Nacional de la Yuca elaborará antes del 1° de
octubre de cada año, el plan de inversiones y gasto por programas y proyectos
para el siguiente ejercicio anual, el cual sólo podrá ejecutarse una vez haya
sido aprobado por la Junta Directiva del Fondo.
PARÁGRAFO. De los
recursos del fondo nacional de la yuca. Los recursos del Fondo Nacional de la Yuca se
aplicarán conforme a lo establecido en los objetivos del Fondo.
ARTICULO 11°. Del
Órgano de Dirección del Fondo Nacional de la Yuca. Como órgano de dirección del Fondo Nacional de la
Yuca actuará una Junta Directiva que estará conformada así:
1.  El
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado quien presidirá.
2.  Dos
(2) representantes de las organizaciones de pequeños productores de yuca con
personería jurídica vigente, elegidos por las respectivas organizaciones.
3.  Un
(1) Secretario de Agricultura Departamental o su delegado, elegido por el
encuentro de Secretarios de Agricultura Departamentales.
4.  Un
(1) integrante de la CIAT, como representante de los organismos o entidades
colombianas que adelanten investigaciones científicas y tecnológicas con yuca.
5.  Un
(1) representante elegido por la Junta Directiva de la Federación Nacional de
Productores, Procesadores y Comercializadores de Yuca FEDEYUCA, escogido entre
sus afiliados.
6.  Un
(1) representante elegido por los industriales procesadores de yuca, agremiados
y con personería jurídica.
ARTICULO 12°. La Junta Directiva del Fondo tendrá las
siguientes funciones:
a). Aprobar el
presupuesto anual de gastos del fondo presentado pro el ente administrador.
b). Aprobar las
inversiones que con recursos del fondo deba llevar a cabo el ente administrador
con otras entidades del orden gremial al servicio de los yuqueros.
c). Velar por la
correcta y eficiente gestión del Fondo por parte del ente administrador.
d). Aprobar los
programas y proyectos anuales presentados por el ente administrador, previo
visto bueno del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
ARTICULO 13°. De
los programas y proyectos.
La entidad administradora presentará a la Junta Directiva del Fondo, previo el
visto bueno del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, los programas y
proyectos para la respectiva anualidad, en los dos (2) últimos meses de cada
año. Si vencidos los primeros treinta (30) días a partir de su presentación, la
Junta Directiva del Fondo no se hubiere pronunciado, se entenderá cumplida la
aprobación de aquellos programas.
ARTICULO 14°. Del
control fiscal. La entidad
administradora del Fondo Nacional de la Yuca, rendirá las cuentas correspondientes
por recaudo e inversión de los recursos del mismo ante la Contraloría General
de la República, conforme a las leyes vigentes para el efecto.
PARÁGRAFO 1°. Los activos que se adquieran con los
recursos del Fondo, deberán incorporarse a una cuenta especial del mismo,
dejando establecido en cada operación de adquisición o aceptación en donación
de un bien, que este hace parte del Fondo, de tal manera que en caso de
liquidación de este, todos los bienes, incluidos los dineros del Fondo que se
encuentran en cajas y bancos, una vez cancelados los pasivos, queden a
disposición del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 2°. Los responsables en el manejo y
administración del fondo serán vigilados por la Procuraduría General de la
Nación.
ARTICULO 15°.
Deducciones del Costo. Para
que las personas naturales o jurídicas sujetos de la cuota para la
modernización del subsector agropecuario de la yuca tengan derecho a que en su
declaración de renta y complementarios se les descuenten los pagos efectuados
por dicho concepto, deberán estar a paz y salvo por la cancelación de la cuota;
para el efecto deberán conservar en su contabilidad los documentos que prueben
la retención y pago de la misma, especialmente el certificado expedido por el
fondo por dicho pago.
ARTICULO 16°. Multas
y sanciones. El gobierno
impondrá multas y sanciones por la mora o defraudación en el recaudo y
consignación de la cuota de fomento prevista en esta ley, de conformidad con
las disposiciones consagradas en el Estatuto Tributario que le sean aplicables,
sin perjuicio de las acciones penales y civiles a que haya lugar.
ARTICULO 17°. De
la inspección y vigilancia. La
entidad administradora del fondo y el recaudo de esta contribución, podrá
efectuar visitas de inspección a los libros de contabilidad de los sujetos de
la cuota y/o de las personas naturales y jurídicas retenedoras de la misma
según el caso, para verificar su debido pago de conformidad con lo previsto en
esta ley.
ARTICULO 18°.
Otros recursos del fondo. El
Fondo Nacional de la Yuca podrá recibir y canalizar recursos de crédito externo
que suscriba el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, destinados al
cumplimiento de los objetivos del Fondo, así como aportes e inversiones de
Tesoro Nacional, y de personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras,
con destino a los fines previstos en esta ley.
ARTICULO 19°.
Vigencia. La presente ley
rige a partir de la fecha de promulgación.
EL PRESIDENTE DEL H.
SENADO DE LA REPUBLICA,
(firma)
MARIO URIBE
ESCOBAR
EL
SECRETARIO GENERAL DEL H. SENADO DE LA REPUBLICA,
(firma)
MANUEL ENRIQUEZ
ROSERO
EL
PRESIDENTE DE LA H. CAMARA DE REPRESENTANTES,
(firma)
BASILIO
VILLAMIZAR TRUJILLO
EL
SECRETARIO GENERAL DE LA H. CAMARA DE REPRESENTANTES,
(firma)
ANGELINO LIZCANO
RIVERA”
III. OBJECIONES
PRESIDENCIALES
El Ministro
Delegatario[1]
y el Viceministro de Hacienda, encargado de las funciones del despacho del
Ministro de Hacienda y Crédito Público, a nombre del Gobierno Nacional
presentan objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia al proyecto de
ley No. 54/99 Senado - 144/99 Cámara, “por medio de la cual se establece la
cuota de fomento para la modernización del subsector agropecuario de la yuca y
se dictan otras normas sobre su recaudo y administración.”
En primer lugar,
definen las contribuciones parafiscales como “gravámenes para un sector
económico o social determinado, que emanan de la soberanía fiscal del Estado –
potestad tributaria – y por lo cual permiten compeler a determinado grupo de
individuos al pago de una determinada obligación. Todo lo cual resulta en las
características propias de los Tributos.” Sustentan esta conclusión en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y en el trabajo del autor Ramón
Valdés Costa y concluyen que, establecido lo anterior, el procedimiento para la
formación de la norma debe ceñirse al inciso 4° del artículo 154 de la
Constitución. Allí se dispone que los articulados relativos a tributos inicien su
trámite en la Cámara de Representantes y, como en este caso se llevó primero
ante el Senado de la República, el proyecto presenta un vicio insubsanable de
inconstitucionalidad.
En segundo lugar,
los funcionarios consideran inconveniente el proyecto, porque va en contra de
las medidas de reactivación económica que impulsa el Gobierno, e impone más
cargas a los ciudadanos: “es una clara política de este Gobierno, la de
fortalecer el sector agropecuario, con diversas estrategias de acción para el
sector y con mecanismos encaminados a su reactivación, como son los relativos
al crédito y a su financiamiento, y la recomposición de la cultura de pago de
los productores, además de las propias de fortalecimiento sectorial, que en
definitiva contribuyen a la recuperación del crecimiento económico. Pero estas
políticas se ven constreñidas, cuando vemos que las contribuciones parafiscales
han dejado de ser “excepcionales” para convertirse en una fuente de cargas
paralelas y adicionales a los impuestos ya previstos en la ley, con la
circunstancia desfavorable que se está desnaturalizando la noción de las
llamadas cuotas de fomento y se están convirtiendo en una generalidad
legislativa.”
IV. INSISTENCIA
DEL CONGRESO EN LA APROBACIÓN DEL PROYECTO LEY 54/99 Senado - 144/99 Cámara, EN
LOS TERMINOS EN QUE FUE REMITIDO AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA SU SANCIÓN
En los respectivos
informes sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley No. 54/99
Senado - 144/99 Cámara, las plenarias de cada Cámara coinciden en señalar, que
las objeciones presidenciales son infundadas por los siguientes motivos: en
primer lugar, por el uso de fuentes de derecho que hace el Gobierno. Según los
miembros del Congreso, las objeciones se fundan en una errónea interpretación
de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, “sustentada débilmente en una
fuente auxiliar de menor jerarquía, como lo es la doctrina”, que llevan a la
falaz conclusión de que las contribuciones parafiscales tienen todos los
elementos propios de los tributos.
Proceden entonces a
aclarar las características diferenciales entre estas instituciones: la tasa,
por ejemplo, es una contraprestación directa y equivalente por un bien o un
servicio prestado por el Estado y no es obligatoria, mientras las contribuciones
“poseen una naturaleza jurídica especial” y su pago es obligatorio. Los
impuestos se cobran con tarifas diferenciales basadas en la capacidad económica
de los sujetos, de manera general, indiscriminada e impersonal, y en caso de no
pago, coactivamente; además, el dinero recaudado ingresa a las arcas de la
Nación, y se destina a financiar “servicios generales”. “Se
diferencian de las contribuciones parafiscales en la medida que no implican una
contraprestación al grupo de personas gravadas, estos recursos no entran a
engrosar el erario público en general, las contribuciones parafiscales carecen
de la generalidad que caracteriza a los impuestos y cuentan con una inherente
destinación específica desde su creación”.
Concluyen con una
cita de la sentencia C-40/93, que especifica que las contribuciones
parafiscales son gravámenes especiales, distintos de las tasas y los impuestos,
y luego establecen que, si el “máximo Tribunal de la jurisdicción
constitucional (...) ha establecido que las contribuciones parafiscales, no son
tasas ni son tributos, (...) es difícil sostener (...) que en la génesis o
formación de una Contribución Parafiscal puedan o deban aplicarse los
principios de creación de cualquier tributo.” Por lo tanto, la norma que
opone el Gobierno en su escrito de objeciones, que establece el procedimiento
para tramitar proyectos de ley relativos a los tributos, no es aplicable al
caso.
Además, ponen de
presente que existen dos leyes de la República que se iniciaron en la Comisión
Quinta del Senado, y establecieron contribuciones parafiscales para el sector
algodonero y el porcino.[2]
En segundo lugar, en
cuanto a la objeción por inconveniencia, las plenarias de las Cámaras del
Congreso coinciden en afirmar que, aunque el Gobierno está haciendo esfuerzos
para fortalecer el sector agropecuario en el país, no han sido suficientes y el
“subsector” de la yuca presenta características especiales que ameritan la
creación de una contribución de este tipo “que le permita a los integrantes de
esta cadena productiva dar un paso adelante en el mejoramiento de su situación
y recomponer sus expectativas sobre los que será el futuro de este cultivo en
Colombia.”
V. INTERVENCION
CIUDADANA
Dentro del término
para que los ciudadanos puedan impugnar o defender la constitucionalidad de la
norma objetada por el Presidente de la República, no se presentó escrito
alguno.
VI. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de Nación (E), rindió concepto sobre las objeciones que presentara el
Gobierno, al  proyecto de ley No. 54/99 Senado - 144/99 Cámara, y solicitó a la
Corte Constitucional declararlas fundadas, pues considera que “las
contribuciones parafiscales son tributos y como tales deben cumplir el
requisito señalado en el inciso cuarto del artículo 154 de la Constitución
Política”. Sustenta su afirmación en los argumentos que se reseñan a
continuación:
En primer lugar,
parte de la definición de tributo, entendido como “la prestación obligatoria
exigida por el Estado en virtud de su poder de imperio” y enuncia la
clasificación doctrinaria de las categorías de tributo, en impuestos, tasas y
contribuciones.
En segundo término
aclara, con fundamento en la jurisprudencia de la Corte, y en una
interpretación sistemática de los artículos de la Constitución que hacen
referencia a la potestad tributaria del Congreso, que cuando el artículo 154 de
la Constitución se refiere a tributos, lo hace de manera genérica, e
incluye las contribuciones fiscales y las parafiscales.
Tercero, aborda el
tema específico de las contribuciones parafiscales, como una especie del género
de los tributos y enuncia las características de su régimen, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional: son obligatorias, singulares, con
destinación sectorial y se manejan fuera del presupuesto nacional.
Concluye: “quedando
establecida la naturaleza tributaria de las contribuciones parafiscales, como
una especie del género de los tributos, con características propias, y que al
igual que las contribuciones fiscales, las parafiscales comportan una carga
impositiva para el contribuyente perteneciente al grupo, gremio o sector
gravado, ha de concluirse que el principio de representación que subyace a la
imposición de las cargas tributarias, entendidas éstas desde su acepción
genérica, también es predicable de las contribuciones parafiscales y como tal,
han de cumplir la previsión impuesta por el artículo 154 de la Constitución,
según el cual los proyectos de ley relativos a tributos iniciarán su trámite en
la Cámara de Representantes.(...) El Procurador General de la Nación, solicita
a la Corte Constitucional declarar FUNDADA la objeción presidencial
presentada (...) y, en consecuencia, (...) debe declararse la INEXEQUIBILIDAD
del mencionado proyecto, por vicios en su formación”.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Corresponde a la
Corte, en los términos de los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política,
decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los  proyectos de ley
objetados por el Presidente de la República, por razones de
inconstitucionalidad. Las objeciones del Gobierno por razones de inconveniencia
no serán, por tanto, analizadas.
2. Problema jurídico
El Gobierno Nacional objetó el proyecto de
la referencia por considerar que en su trámite se había vulnerado el artículo
154 de la Carta. Como el proyecto pretende establecer un tipo de tributo
denominado “contribución parafiscal”, su formación debía haberse iniciado en la
Cámara de Representantes. El Senado y la Cámara de Representantes coinciden en
afirmar que estas contribuciones no son tributos y, en consecuencia, que la
norma invocada por el Gobierno no es aplicable.
Corresponde a la Corte determinar si un
proyecto de ley que establece una cuota de fomento para el subsector
agropecuario de la yuca, en el procedimiento de su formación debe sujetarse al
artículo 154 citado, o no.
3. La materia
tributaria en la Constitución y en la jurisprudencia constitucional
La Corte ha indicado
que la Constitución no es unívoca en la designación de los asuntos que forman
parte de la materia tributaria,[3]
y ha sentado ciertos parámetros generales para la interpretación de las normas
pertinentes. Ha dicho que los "asuntos relativos a los tributos" a
los que se refiere el artículo 154 de la Carta, cobijan, no sólo los impuestos,
sino cualquier ejercicio del poder impositivo estatal tendente a establecer
cargas económicas sobre los ciudadanos.[4]
La Corte ha tomado,
entonces, un criterio material y no puramente nominal, para examinar las normas
que aparentemente establecen tributos o los regulan, y ha dicho específicamente
que “la exigencia del artículo 154 de la Constitución no se refiere al título
dado a la iniciativa por sus autores - lo que haría fácil evadir el precepto
superior - sino al contenido de las normas que lo componen, las cuales, cuando
son de naturaleza tributaria, no pueden iniciar las etapas de su aprobación en
el Senado de la República.”[5]
Por tanto, es preciso determinar si el contenido de las disposiciones
cuestionadas por inconstitucionales, cumple con ciertos criterios materiales
para clasificarlas en una u otra categoría y, luego, derivar los efectos
jurídicos correspondientes.[6]
Teniendo en cuenta
este criterio, la Corte ha encontrado como perteneciente a la materia
tributaria, por ejemplo, lo siguiente: Los impuestos,[7] las tasas,[8] las sobretasas,[9] la materia aduanera,[10] las contribuciones
parafiscales,[11]
la inversión forzosa en títulos emitidos por el gobierno,[12] y el
sobrecosto en los servicios públicos domiciliarios.[13]
Ha dicho que, por el
contrario, no son tributos, por ejemplo, las regalías,[14] las rentas
provenientes de la explotación de los monopolios establecidos por la ley en
favor del Estado o de sus entidades territoriales.[15]
Con base en
las premisas anteriores, la Corporación pasa a determinar si la carga impuesta
por el proyecto de ley 54/99 Senado – 144/99 Cámara tiene las características
acogidas por la Corte para identificar las contribuciones parafiscales y, por
ende, su procedimiento debía haberse iniciado en la Cámara de Representantes.
4. La cuota de
fomento del subsector agropecuario de la yuca
Aun cuando el
proyecto de ley que se estudia señala expresamente que la “cuota para la
modernización del subsector agropecuario de la yuca” es una contribución
parafiscal (arts. 1 y 6), la Corte debe estudiar si sus elementos coinciden con
la definición que estableció el Estatuto Orgánico del Presupuesto[16] es decir, si se trata
de un gravamen obligatorio, establecido por ley, que se cobra y beneficia a un
mismo y único sector, cuya administración se rige por la ley que lo crea, cuyo
recaudo corresponde a la entidad encargada de su administración y no ingresa al
Presupuesto Nacional.[17]
En efecto, el
proyecto de ley establece que la contribución en este caso se cobra a todos
aquellos que se benefician con la utilización y procesamiento de la yuca en
cuanto a sus usos industriales (art. 5); el producto de su recaudo se maneja a
través del Fondo Nacional de la Yuca (arts. 4, 11, 12) que es administrado por
“FEDEYUCA” en virtud de un contrato que el Gobierno celebra con dicha
Federación (arts. 9, 10 y 14); y está destinado exclusivamente al
financiamiento de acciones tendentes al desarrollo del subsector, mediante
planes y proyectos de investigación, promoción, educación y asistencia técnica,
entre otros (arts. 8 y 13).  Adicionalmente, la ley especifica que el producto
del recaudo de la cuota, se administrará en una cuenta especial; al igual que
los dineros adicionales que el fondo reciba, será manejada por la Junta
Directiva del Fondo y el ente administrador (arts. 9 y 12), y se destinará
exclusivamente al cumplimiento de los objetivos de la ley, es decir, la
promoción del subsector de la yuca (arts. 4 y 18). Por último, el proyecto
prevé la posibilidad de que el gobierno imponga multas y sanciones por la mora
o la defraudación en el recaudo y consignación de la cuota (art. 18), lo cual
reafirma su naturaleza impositiva.
Es claro entonces,
que la cuota creada en el proyecto objetado llena todos los elementos
constitutivos de una contribución parafiscal del sector agropecuario: es una
exacción obligatoria establecida por el Congreso, la deben pagar quienes
pertenezcan al gremio de todos aquellos que se benefician de la utilización y
procesamiento de la yuca en cuanto a sus usos industriales,[18] y además, los fondos
recaudados se destinan exclusivamente al beneficio del subsector de la yuca y
éstos no ingresan al Presupuesto Nacional. Resta entonces verificar si el
proyecto cumplió el trámite que impone la Carta.
5. El trámite de
los proyectos relativos a tributos en el Congreso de la República
Respecto al
mandato del último inciso del artículo 154 de la Carta, esta Corte ha dicho:
“cuando de
tributos se trata (...) el trámite de aprobación del proyecto de ley que los
consagre debe comenzar por la Cámara de Representantes, y la exigencia del
artículo 154 de la Constitución no se refiere al título dado a la iniciativa
por sus autores (...) sino al contenido de las normas que lo componen, las
cuales, cuando son de naturaleza tributaria, no pueden iniciar las etapas de su
aprobación en el Senado de la República. Ello significa que, si normas
relativas a tributos se encuentran en otro proyecto de ley, éste debe
tramitarse según la regla del inciso final del artículo 154 de la Constitución,
o, de lo contrario, tienen que ser desglosadas tales disposiciones con el
objeto de darles un trámite separado que se ajuste al mandato constitucional.”[19]
Concretamente
respecto al trámite de las contribuciones parafiscales, en la sentencia
C-002/98,[20]
acerca de la ley 321 de 1996, por la cual se fijó el sistema de administración
de la contribución parafiscal del sector cacaotero, la Corporación anotó:
“la ley 321 sí
cumple con lo dispuesto por el inciso final del artículo 154 de la Constitución
Política, porque, en su condición de ley relativa a un tributo, inició su
trámite en la Cámara de Representantes, conforme al proyecto presentado por
el H. Representante Carlos Ardila Ballesteros (Gaceta del Congreso, Bogotá, Año
IV, No. 194 de julio 13 de 1995, pág. 1). Esto, dicho sea de paso, constituye
no una violación sino una simple aplicación de la competencia otorgada al
Congreso por el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución, disposición que
faculta a esa institución para, por medio de leyes, ‘establecer contribuciones
fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales, en los casos y bajo
las condiciones que establezca la ley’.” (negrillas fuera de texto).
6. Trámite del
proyecto de ley objetado
Según consta en el
expediente, el proyecto de ley 54/99 Senado – 144/99 Cámara se inició en el
Senado de la República, y no en la Cámara de Representantes, como lo ordena la
Carta Política.
En efecto, de
acuerdo con las pruebas aportadas, el articulado se presentó en la Secretaría
General del Senado el 19 de agosto de 1999;[21]
el 1 de septiembre se aprobó en primer debate,[22]
y el 12 de octubre del mismo año, se aprobó en sesión plenaria del Senado.[23] El 13 de octubre el
Presidente del Senado remitió el proyecto al presidente de la Cámara para que
siguiera su curso.[24]
El anterior recuento
basta para concluir que, por no haber iniciado su trámite en la Cámara de
Representantes, el proyecto no cumple con el requisito señalado por el cuarto
inciso del artículo 154 de la Constitución.
En conclusión, habida cuenta de que el
proyecto objetado por el Gobierno  pretende establecer una contribución
parafiscal para la modernización del subsector agropecuario de la yuca y como
tal, versa sobre la materia tributaria, ha debido iniciar su trámite respetando
lo consagrado de manera general en el inciso 4 del artículo 154 de la
Constitución. Como en este caso el proyecto inició su trámite en el Senado de
la República, y no en la Cámara de Representantes, la Sala encuentra fundadas
las objeciones presidenciales, y declarará inexequible el proyecto.
Para terminar,
la Corte estima necesario referirse brevemente a otro argumento esgrimido por
el Congreso para justificar la constitucionalidad del trámite. El Congreso
menciona dos proyectos de ley que, como el que se estudió en esta oportunidad,
se iniciaron en el Senado e impusieron contribuciones parafiscales, y hoy son
ley de la República. En primer lugar, los hechos relativos a dos proyectos de
ley no crean por sí mismos una costumbre y, en todo caso, así llegase a
configurarse, no podría ser contraria a una disposición constitucional expresa.
En segundo lugar, la Corte no se ha pronunciado sobre la exequibilidad de las
leyes mencionadas en cuanto a su formación. Por ello, dicho argumento es insuficiente
para justificar el vicio que llevó al Gobierno a objetar el proyecto en
cuestión.
VIII. DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar fundadas
las objeciones presidenciales y en consecuencia INEXEQUIBLE el proyecto
de ley 54/99 Senado – 144/99 Cámara “por medio de la cual se establece la cuota
de fomento para la modernización del subsector agropecuario de la yuca y se
dictan otras normas sobre su recaudo y administración”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Mediante el Decreto 1676 de 2000, el Presidente de la República
delegó en el Ministro de Justicia y del Derecho las funciones constitucionales
correspondientes a la sanción y objeción de los proyectos de ley durante el
período en el que se enviaron estas o
[2] Ley 219 de 1995 y Ley 272 de 1996, respectivamente. (Folio 7 del
expediente).
[3] Consideración (D.2). Sentencia C-040/93 MP Ciro
Angarita Barón. Por ejemplo, se dice: “En efecto, un estudio preliminar
permite observar que la Carta atribuye diversos significados a conceptos
idénticos. Así por ejemplo, el artículo 15, inciso 4, que establece que
"para efectos tributarios o judiciales y para los casos de
inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación
de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que
señale la  ley ". Aquí el término "tributarios",  se utiliza en
su sentido más genérico posible, como todo lo que tenga que ver con ingresos
corrientes del Estado no como lo opuesto a "ingresos no tributarios".
(Resalta la Corte)”.
[4]En la sentencia C-228/93 MP Vladimiro Naranjo Mesa, se
dijo: “El tributo, en estricto sentido, es un aporte razonable que debe
hacer toda persona, social por naturaleza, fundamentado en el consenso de la
voluntad general por medio de la ley.” Además, en la sentencia C-104/94
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), sobre la Dirección Nacional de Aduanas, se
dijo que la materia tributaria “comprende no sólo lo obvio, como es la
fijación de impuestos, sino también todos aquellos aspectos instrumentales que
se dirigen a garantizar la eficacia de los tributos. Esto significa que tal ley
podría regular también, sin romper la unidad de materia, todos aquellos
aspectos orgánicos – instituciones -, funcionales y procedimentales de la
función administrativa relacionados con la recaudación de los tributos.”.
[5] Sentencia C-303/99 MP José Gregorio Hernández Galindo, sobre las
contribuciones de los concesionarios de canales nacionales de televisión.
[6] Ver, entre otras, las sentencias C-430/95 MP José
Gregorio Hernández Galindo, sobre la contribución por la explotación de
petróleo, gas, carbono y ferroníquel; C-002/98 MP Jorge Arango Mejía, sobre la
cuota de fomento cacaotero; C-303/99 MP José Gregorio Hernández Galindo, sobre
la contribución que deben pagar los concesionarios de canales nacionales de
televisión; C-376/95 MP Jorge
Arango Mejía, sobre las cotizaciones sobre nómina, destinadas al SENA y a las
cajas de compensación; C-246 /95 MP José
Gregorio Hernández Galindo, sobre el régimen tributario del tabaco; C-065/98 MP
Fabio Morón Díaz, sobre el régimen aplicable a la producción de oro, plata y
platino; C-364/93 MP Carlos Gaviria Díaz, sobre y C-084 de 1995 MP Alejandro
Martínez Caballero, sobre el cobro de peajes y la sobretasa a la gasolina.
[7] En la sentencia C-489/95 MP Eduardo Cifuentes Muñoz, sobre el
impuesto de renta, la Corte dijo “Los impuestos, a diferencia de otros
tributos como las tasas y las contribuciones, no están vinculados con
actividades estatales que beneficien en forma individual a los contribuyentes.
Su finalidad es la financiación de los objetivos genéricos del Estado y, como
tal, representan uno de sus ingresos más importantes. Los impuestos pueden ser
directos - tributación sobre la renta o sobre la propiedad - o indirectos -
sobre el comercio exterior, sobre la producción y el consumo, sobre los
servicios, etc.”
[8] En la sentencia C-144/93 MP Eduardo Cifuentes Muñoz, sobre la facultad
del Gobierno de fijar la tasa para la tramitación de los procesos relacionados
con la propiedad industrial, se dijo: Sobre ellas ha dicho la Corte, que “la
carga impositiva particular - no general - que entraña[n], se explica en
términos de justicia fiscal por la voluntaria invocación de una actuación
estatal y el consiguiente beneficio directo que obtiene la persona que la
formula. La tarifa de la tasa, consiguientemente, tiene la función de recuperar
los costos que el Estado presta al individuo”. Además, ver C-816/99 MP José
Gregorio Hernández Galindo, sobre las tasas de los procesos relacionados con lo
anterior y con los procedimientos relacionados con actividades propias del
INVIMA, y C-743/99 MP Fabio Morón Díaz, sobre el cobro que puede hacer el ICFES
por los servicios que presta.
[9] En la sentencia C-013/94 M.P Vladimiro Naranjo Mesa, sobre la
imposición de un valor adicional al impuesto predial, con destino a las
Corporaciones Autónomas Regionales, se dijo: “no se refiere al impuesto
predial, sino a la sobretasa con destino a la CAR, es decir, a un valor
adicional que se agrega a la tarifa de un impuesto preexistente. Lo anterior se
deduce de la misma ley acusada en sus artículos 25, 26 y 27; además, al señalar
en su artículo 28 que los tesoreros municipales están autorizados para cobrar
tal impuesto al mismo tiempo que el predial, lo que indica que no hay duda de
que se trata de dos conceptos tributarios diferentes. Ver además,
sentencias C-084/95, acerca de la sobretasa a la gasolina, y C-305/95 MP
Alejandro Martínez Caballero, acerca de la sobretasa que pueden imponer los
municipios con destino a la protección y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales.
[10] La Corte ha reiterado que “es obvio que la administración
aduanera tiene incidencia directa, en lo que hace relación con la hacienda
pública, dado que se ocupa de la aplicación, liquidación y recaudo de los
impuestos, derechos, tasas, contribuciones, multas y los demás gravámenes
establecidos en las disposiciones legales relativos al comercio exterior.
Sentencias C-544/93, MP Antonio Barrera Carbonell, sobre la supresión del Fondo
Rotatorio Aduanero y C-104/94 MP Alejandro Martínez Caballero, sobre la
Dirección Nacional de Aduanas y nuevamente sobre el Fondo Rotatorio de Aduanas.
[11]En la Sentencia C-040/93 MP Ciro Angarita Barón, sobre la cuota de
fomento del sector de la panela, la Corte definió las características de este
tipo de gravámenes: “En primer lugar que el término "contribución
parafiscal" hace relación a un gravamen especial, distinto a los impuestos
y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal
del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad,
cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En
tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o
privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar que los
recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional.
Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser verificados y
administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado”.
Ver además, las sentencias C-465/93 MP Vladimiro Naranjo Mesa, sobre la
contribución que deben pagar las entidades vigiladas por la Superintendencia
Bancaria, C-308/94 MP Antonio Barrera Carbonell, y C-543/01 MP Alvaro Tafur
Galvis, sobre el carácter de los dineros que recibe el Fondo Nacional del Café,
y C-678/98 MP Alfredo Beltrán Sierra, sobre la cuota de fomento ganadero y
lechero.
[12]En la Sentencia C-149/93 MP José Gregorio Hernández Galindo, sobre
la facultad del Gobierno para crear los Bonos para Desarrollo Social y
Seguridad  Interna (BDSI) y la inversión forzosa en ellos por parte de ciertas
personas, la Corte consideró que las normas que contienen tales títulos crean “en
realidad un impuesto por cuanto, prescindiendo totalmente de la voluntad de los
sujetos pasivos -que sería natural en el caso de celebrarse un contrato de
empréstito- establecen a cargo de ellos la obligación de trasladar a favor del
Estado una suma de dinero calculada sobre las mismas bases y por el mismo
período de un tributo. Lo es, además, porque el traslado de tales recursos al
tesoro público es definitivo. Se
trata de una ‘carga económica exigida a los administrados para atender
necesidades del servicio público sin que tenga correspondencia en beneficios o
compensaciones particulares y específicas a favor de ellos.’
[13]Sobre las contribuciones que deben pagar los usuarios de los
servicios de energía eléctrica, gas combustible y telefonía básica conmutada.,
en la Sentencia C-086/98 MP Jorge Arango Mejía, se dijo: “Es un impuesto,
por las siguientes razones: Su imposición no es el resultado de un acuerdo
entre  los administrados y el Estado. El legislador, en uso de su facultad
impositiva (artículo 150, numeral 12), y en aplicación del principio de
solidaridad que exige la Constitución en materia de servicios públicos, como de
los principios de justicia y equidad (artículo 95, numeral 9 y 338 de la Constitución),
decidió gravar a un sector de la población que, por sus características socio
económicas podría soportar esta carga. Su pago es obligatorio, y  quien lo
realiza no recibe retribución alguna”.
[14]“Las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza
tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el
particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad
de explotar un recurso natural no renovable”. Sentencia C-221/97 MP
Alejandro Martínez Caballero, sobre el régimen de regalías por la explotación
de piedra, arena y cascajo.
[15] C-149/97 MP Antonio Barrera Carbonell, que declaró inexequible el
artículo 237 de la ley 333/95, porque la norma regulaba aspectos de la
explotación de loterías, y por tanto no hacía parte de la materia tributaria
sino de un monopolio rentístico que tiene un régimen propio.
[16] El Estatuto Orgánico del Presupuesto es el Decreto 111 de 1996, que
compiló las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, Orgánicas del
Presupuesto.
[17] El Decreto 111 de 1996 dice textualmente: “Artículo
29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con
carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo
social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable. Las contribuciones para-fiscales administradas
por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se
incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su
cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será
efectuado por los órganos encargados de su administración (Ley 179 de 1994,
art. 12, Ley 225 de 1995, art. 2°).”
[18] Respecto a este punto, considera la Corte que la designación de los
sujetos gravados no es lo suficientemente exacta; sin embargo, no se
pronunciará al respecto, sino se limitará a resolver el cargo formulado por el
Gobierno en sus objeciones, que únicamente hace referencia al trámite de la
norma.
[19] Sentencia C-303/99 MP José Gregorio Hernández Galindo.
[20] MP Jorge Arango Mejía.
[21] Folio 215 del expediente.
[22] Folio 104 del expediente.
[23] Folio 103 del expediente, al respaldo.
[24] Folio 95 del expediente.