T-499-99
Sentencia T-499/99
Sentencia
T-499/99
BIENES DE USO
PUBLICO-No lo constituyen/CONCEJO
MUNICIPAL-Reglamentación de usos del suelo
ALCALDE-Protección y acceso al espacio público
ESPACIO PUBLICO-Ampliación del concepto
BIENES DE USO
PUBLICO-Inapropiables
ESPACIO PUBLICO-Acceso de personas con capacidad de
orientación disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad
ESPACIO PUBLICO-Efectos de los actos de perturbación
Referencia:
Expediente T-201499, T-201789, T-205858, T-207000, T-207628, T-208706,
T-209153, T-280754 y T-209031.
Accionante:
Horacio Castañeda y otros
Juzgado de origen: Juzgado 21
Civil Municipal de Bogotá y otros
Tema:
Confianza legítima
Derecho al trabajo y
derecho al empleo
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., doce (12) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999)
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados doctores
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
Dentro de las
acciones de tutela Nº 201499, 201789, 205858 y 207000, acumuladas por decisión
de la Sala de Selección y dentro de las tutelas: T-207628, T-208754, T-209153,
T-208706, T-209031, acumuladas por auto de 7 de julio del presente año. (Se
anota que para todos estos casos los términos se suspendieron desde el 21 de
junio de 1999 hasta el 2 de julio del mismo año).
A N T E C E D E N
T E S
T-201499
Hermes Horacio
Castañeda instauró acción de tutela contra la Alcaldía Local de Usaquén para
que previamente al desalojo del sitio que ocupa como vendedor ambulante en la
calle 170 Nº 8-60  se procediera a reubicarlo razonablemente para de esa manera
conciliar en la práctica el espacio público con el derecho al trabajo. Afirma
que en dicho lugar tiene o tenía un kiosco y que los productos que allí vendía
los necesita para el sostenimiento propio y de sus cuatro hijos. No es clara la
relación que hace en la petición de tutela. Sin embargo, hay un escrito del
cura párroco donde se indica que la familia del peticionario depende de esa
venta callejera, y hay un carnet de censado, no se dice a nombre de quién, pero
existen facturas que demuestran que el vendedor ambulante pagó a la empresa de
energía de la capital la luz del kiosco.
La Alcaldía Local de
Usaquén alega que el peticionario no cuenta con licencia de vendedor ambulante.
El Juzgado 21 Civil
Municipal , profirió sentencia el 28 de enero del presente año negando la
tutela por cuanto existe otro medio de defensa judicial para defenderse y
porque sobre los derechos individuales prevalecen los derechos de la
colectividad.
T-201789
La señora Ana
Florinda Santana instauró tutela contra el Alcalde Local de Teusaquillo y el
Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, pidiendo que se suspenda el desalojo de una
caseta ubicada en la calle 45 con carrera 23 de esta ciudad, por cuanto hace
años ella y su familia viven de esa clase de trabajo informal. Informa que esa
caseta antes la atendía Marco Tulio Useche quien tenía permiso provisional para
vender allí dulces y gaseosas (se adjuntó fotocopia del permiso). Agrega que
ella y otros vendedores ambulantes del sector se reunieron con las autoridades
de la localidad, el 25 de julio de 1998, para solucionar colectivamente el
problema que surgiría del desalojo y presentó copia del acta suscrita en tal
fecha. Pide reubicación para poder continuar con sus labores habituales e
invoca la protección del derecho al trabajo.
La Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá conoció y decidió
la tutela el 6 de noviembre de 1998 denegando la solicitud.
Impugnada la
decisión, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la sentencia
del a-quo, el 26 de enero de 1999 porque según esa Corporación hubo un acto
administrativo que dispuso el desalojo, porque no se puede legitimar una
ocupación irregular y porque el alcalde local de Teusaquillo en la reunión que
tuvo con los vendedores ambulantes del sector, no determinó la reubicación sino
simplemente examinó las posibilidades de hacerlo.
T-205858
El señor Francy
Hernández González dice haber estado laborando en la carrera 27 con calle 53 de
Santafé de Bogotá, con un puesto de venta de incienso y aromas y que las
autoridades policivas le han obstaculizado ese trabajo. No presenta prueba
alguna que permita inferir la existencia de la confianza legítima. Pide que se
le permita continuar trabajando y no se lo persiga por tal aspecto.
El Juzgado 41 Civil
del Circuito de esta ciudad, profirió la sentencia de tutela el 10 de febrero
de 1999 negando la acción porque no se puede legitimar el proceder del
accionante.
T-207000
Cecilia Bedoya
Rodríguez, Rosenda Arévalo, Maria Ana Betulia Guzmán Peña, instauraron acción
de tutela contra la Alcaldía Local de Usaquén y el Alcalde Mayor de Santafé de
Bogotá para que se les proteja el derecho al trabajo como vendedores
ambulantes. Contra ellos se ordenó el desalojo del sitio que ocupan en el
costado oriental de la autopista norte con calle 170, y, en consecuencia piden
que se los reubique temporal o definitivamente. Para demostrar la confianza
legítima adjuntan numerosas facturas de la energía de Bogotá referentes a la
caseta de dichos vendedores, y varios permisos transitorios expedidos por el
Alcalde Menor de Usaquén a la persona que antes que ellos tenía la venta
ambulante.
La Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, el 1° de febrero
de 1999 denegó la tutela  porque hay otro mecanismo judicial y porque hubo
decisión policiva que ordenó el desalojo.
T-207628
Natividad Martínez
Sánchez instauró la tutela contra la Alcaldía Local de Usaquén porque se la
desalojó  de la avenida 13 Nº146-06 (autopista Norte) pese a que desde 1990 el
Alcalde de Usaquén le concedió por escrito autorización para que se ubicara en
tal lugar (obra el documento en el expediente), y que la peticionaria le pagaba
a la Energía de Bogotá y tenía carnet expedido por la citada Alcaldía.
El juzgado 53 Penal
del Circuito no tuteló porque según él las pruebas aportadas son anteriores a
la Constitución de 1991.
T-208754
Juan Pablo Calle,
como Presidente de Asoveincol habla genéricamente a nombre de las personas que
como vendedores ambulantes laboran desde la calle 1ª hasta la calle 39 en
Bogotá y piden que sean reubicados. No señala el peticionario un solo nombre de
los afectados, aunque presenta unas fotocopias de licencias vencidas de
personas que no corresponden a los nombres de las decisiones de desalojo
proferidas por la Alcaldía de Santafé y que fueron agregadas al expediente.
El Juzgado 20 Civil
del Circuito de Bogotá no concedió la tutela en providencia del 19 de febrero
de 1999.
T-209153
Ana Cecilia Pinzón
instauró tutela para que se le proteja su derecho al trabajo como expendedora
de flores en la autopista Norte, cerca al cementerio La Paz. Presenta
autorización de la Alcaldía, actas donde se les permitía el trabajo,
comunicación del gerente de Ventas Populares de Santafé de Bogotá pidiendo que
plantee alternativas de reubicación y licencia.
La sala Civil del
Tribunal Superior de Santafé de Bogotá negó la tutela el 15 de febrero de 1999.
T-208706
Se trata de un caso
de Medellín, que se ordenó acumular para el presente fallo. La tutela la
instauró José Arlex Alvarez Marín a quien se le desalojó como vendedor
ambulante no probó que fuera vendedor ambulante, ni menos la confianza legítima
que lo protegiera. Por el contrario la Alcaldía de Medellín informó que tiene
un plan de reubicación de 5.216 vendedores ambulantes y dentro de la lista no
aparece Alvarez Marín.
El Juzgado 6º
Laboral de Medellín negó la tutela el 26 de febrero de 1999.
T-209031
Rafael Sequeda
Jiménez instauró tutela  contra la Alcaldía de Sincelejo, expediente que se
ordenó fuera acumulado para efectos del presente fallo. Antes de instaurar la
tutela que ahora se revisa y que culminó con fallo denegatorio de 1º de marzo
de 1999, proferida por el Juzgado 2º Civil Municipal de Sincelejo, ya había
propuesto el mismo señor Sequeda otra tutela que le prosperó por sentencia de
28 de marzo de 1996 del mismo Juzgado 2º Civil Municipal de Sincelejo, y de 8
de mayo de 1996 del Juzgado 2º Civil del Circuito de Sincelejo; en ambos fallos
se ordenó la reubicación. Al parecer el peticionario quedó disgustado por el lugar
donde se reubicó: la plaza de mercado público, 2ª etapa, local 27, porque según
sus palabras, en ese lugar “existen muchos Kioskos por lo cual mis ingresos se
reducirían”. La sentencia que ahora se revisa es la proferida en la segunda
tutela (T-209031), según ya se dijo, el 1º de marzo de 1999.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. COMPETENCIA
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86, inciso segundo y 241 numeral noveno de la Constitución en armonía
con los artículos 33, 35, y 42 del Decreto No. 2591 de 1991. Además, su
examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones practicó la Sala
correspondiente, del reparto que se verificó en la forma señalada por el
reglamento de esta Corporación y de las acumulaciones ordenadas.
B. FUNDAMENTOS
JURIDICOS
Varias sentencias de
tutela, especialmente la SU-360 de 1999  han decidido sobre las peticiones de
vendedores ambulantes y estacionarios, que reclaman su derecho a trabajar
frente a decisiones policivas de desalojo, orientadas a la recuperación del
espacio público. En tal sentencia se trataron aspectos diversos que esta Sala
de Revisión reproduce en parte:
Del concepto de
Espacio público y su protección constitucional.
Para la Corte,
la búsqueda del bienestar común y la protección de los derechos y libertades de
los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se estructura el
concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello, que de conformidad con el
artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su
destinación  al uso común, son conceptos cuya protección se encuentra a cargo
del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los
ciudadanos al goce y utilización  común e indiscriminado de tales espacios,
dentro de dinámicas sociales caracterizadas por la confluencia y a veces
colisión de los intereses individuales con aquellos eminentemente colectivos.
La protección
del espacio público, así entendida, responde a la necesidad de conciliar los
diferentes ámbitos y esferas sociales en un lugar común, sin desconocer, en
todo caso, el principio constitucional consagrado en el artículo primero de la
Carta, mediante el cual se garantiza  la prevalencia del interés general frente
a los intereses privados, en beneficio de la colectividad.
Por otra parte, si
bien en la Constitución anterior no existía una norma expresa que tratara el
tema del espacio público[1],
en la Constitución de 1991 sí existen múltiples artículos que hacen alusión al
mencionado tema,  y que ponen de presente las responsabilidades estatales en estas
materias. Al respecto,  tenemos entre otras, las siguientes normas :
"Artículo
82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el
interés particular.
"Artículo
63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales
de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la
Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables."
"Artículo
102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte,
pertenecen a la Nación."
En el mismo sentido,
el artículo 313 de la Constitución pone de presente que los Concejos
Municipales son quienes tienen la función de reglamentar los usos del suelo[2] y de vigilar y
controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de los
inmuebles destinados a la vivienda. Lo anterior, implica que cada municipio
fija sus reglas de manera autónoma, no sólo en lo relacionado con la actividad
urbanizadora, sino en lo concerniente a las áreas del suelo que tendrán el
carácter de espacio público, al establecer criterios con arreglo a los cuales
la administración, generalmente por conducto de los departamentos de
Planeación, determinará dicha destinación.[3]
Igualmente, y de
conformidad con el artículo 315 de la Carta, los alcaldes, en su calidad de
primera autoridad de policía en el área de su competencia, son quienes deben
cumplir y hacer cumplir en el respectivo ámbito territorial, las normas
constitucionales y legales y las que expida el Concejo Municipal
correspondiente, entre las que se encuentran aquellas relacionadas con el
concepto de  espacio público. Por ende, es en los Alcaldes sin duda alguna en
quienes recae por expresa atribución constitucional la responsabilidad de hacer
cumplir  a todos los ciudadanos las normas relativas a la  protección y acceso
al espacio público, en su respectiva localidad.
Para comprender la
esencia de las obligaciones anteriormente mencionadas, debe entenderse por espacio
público, en virtud de la ley 9ª de 1989 sobre reforma urbana, el “conjunto
de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los
inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a
la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto,
los límites de los intereses individuales de los habitantes.”[4]
Esta definición,
amplía conceptualmente la idea de espacio público tradicionalmente entendida en
la legislación civil [5]
(Artículos 674 y 678 C.C.), teniendo en cuenta que no se limita a reducirla a
los bienes de uso público (calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos)
señalados en la mencionada legislación, sino que extiende el alcance del
concepto, a todos aquellos bienes inmuebles públicos o privados, que al ser
afectados al interés general en virtud de la Constitución o la  ley, están
destinados a la utilización colectiva.[6]
En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que pertenecen al espacio
público, es su afectación al interés general y su destinación al uso directo o
indirecto en favor de la colectividad, razón por la cual  no pueden formar parte
de esta categoría, aquellos bienes que son objeto de dominio privado de
conformidad con lo establecido por la ley, ni aquellos que son del  pleno
dominio fiscal de los entes públicos.[7]
En ese orden de
ideas, los bienes de uso público forman sin duda alguna parte del espacio del
mismo nombre. Por ende, y en virtud de su naturaleza, son entendidos por la
legislación colombiana como inalienables, imprescriptibles e inembargables
(artículo 63 de la C.P.), lo que implica que son inapropiables, pues están
destinados al uso público y cualquier acto de comercio podría vulnerar el fin
para el cual han sido concebidos.
Por las razones
anteriores, ningún particular puede considerar que tiene derechos adquiridos
sobre los bienes de uso público[8]
y tampoco podría alegar una posible prescripción adquisitiva de dominio sobre
ellos. En efecto, estos bienes están fuera de todas las prerrogativas del
derecho privado.[9]
En el mismo sentido, la entrega en arrendamiento a personas naturales o
jurídicas de carácter privado de instalaciones públicas, destinadas por
ejemplo, a la  recreación o deporte, no sustrae tales bienes de  la calidad de
“áreas de espacio público[10],
ni de los límites que por ese motivo les atribuye la ley. En consecuencia, y
tal como se ha dicho, “los derechos y los intereses privados, sea cual fuere su
origen (la ley, la concesión, el acto administrativo, etc.) si entran  en
conflicto con el interés público, deben subordinarse a éste.”[11]
Ahora bien, en el
uso o administración del espacio público, las autoridades o los particulares
deben propender, no sólo por la protección de la integridad del mismo y su
destinación al uso común, sino también, - atendiendo el derecho a la igualdad
de todos los ciudadanos-, por facilitar el adecuamiento, diseño y construcción
de mecanismos de acceso y tránsito, que no solo garanticen la movilidad
general, sino también el acceso a éstos espacios, de las personas con movilidad
reducida, temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentra
disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad" [12]
En vista de todo
lo anterior, el destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio
público de las áreas urbanas, no podrá ser variado sino por los Consejos o
Juntas Metropolitanas, (o las Juntas Administradoras Locales), de conformidad
con el artículo 6º de la citada Ley 9ª  de 1989, “de lo cual se desprende que
su disponibilidad no puede quedar librada a la voluntad de los particulares ni
a la decisión de organismos administrativos a los cuáles no se confía por la Constitución,
la responsabilidad atinente” a la definición, “planificación y regulación de su
uso”. [13]
Una crónica
perturbación de los espacios públicos parecería  un mal menor para merecer la
atención de las autoridades. Sin embargo, el trastorno del espacio público
ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades no competentes[14], puede llegar a
vulnerar no sólo derechos constitucionales individuales de los peatones, y
aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino también la
percepción de la comunidad de las áreas a las que tiene acceso libre y a las
que no lo tiene.
En efecto, algunos
estudios y estadísticas  sugieren que los actos de perturbación que ocurren en
un sitio público, posiblemente afectan a miles de personas por hora[15]. Los ciudadanos,
entonces, a mayor desorden en las áreas comunes, tienen la tendencia de
disminuir su acceso a ellas, generando en consecuencia un detrimento de esas
mismas localidades y una disminución en su utilización por parte de la
sociedad. Esas situaciones como consecuencia, generan la necesidad de cerrar
establecimientos de comercio y de trasladar y cambiar los  lugares de trabajo
de muchas personas, en razón de la complejidad que adquieren tales zonas, el
difícil el acceso a ellas, al parqueo, e incluso el favorecimiento de
actividades ilícitas.
Adicionalmente, las
repercusiones pueden ser no  sólo colectivas, sino también privadas, y acarrear
la vulneración del derecho a la libertad de locomoción de los transeúntes al
cual alude el artículo 24 de la Carta[16],
en cuanto se impide a las personas transitar en espacios que, por su carácter
público, deben ser accesibles para todos los miembros de la comunidad en
igualdad de condiciones. Igualmente se puede infringir “el derecho a la
seguridad personal de los peatones y vehículos que se sirven de esos bienes públicos
que son las vías, parques, aceras, etc. y el muy importante interés de los
comerciantes aledaños que no solamente pagan sus impuestos, utilizan los
servicios públicos domiciliarios y cumplen la ley, sino que también representan
una actividad económica garantizada igualmente por la Constitución (art. 333 y
ss. C.N.) y, como si fuera poco, dan trabajo y son el resultado de esfuerzos
personales a veces muy prolongados.” [17]
Una situación de perturbación prolongada del espacio público, pone de presente,
así mismo, la ausencia de control de las autoridades, y es un signo de erosión
en el cumplimiento de los deberes de la Administración y del Estado, dirigidos
a buscar mecanismos sociales que le otorguen oportunidades a quienes quieren
ejercer un trabajo y una profesión digno.
En este sentido, tal
y como lo ha dicho la Corte en otras oportunidades:
“Así una vía
pública no puede obstruirse privando a las personas del simple tránsito por
ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la
mayoría de los habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés
general, además de que constituye una apropiación contra derecho del espacio
público, esto es, un verdadero abuso por parte de quien pone en práctica el
mecanismo de cierre. No pueden tampoco ocuparse los andenes -que son parte de
la vía pública- ni las áreas de circulación peatonal, espacios que se hallan
reservados para el tránsito de toda persona sin interferencias ni obstáculos
como, por ejemplo, estacionamiento de vehículos y el levantamiento de casetas
de vendedores ambulantes.  Tampoco puede invadirse el espacio público con
materiales de construcción o exhibiciones de muebles o mercaderías, ni con la
improvisación de espectáculos u otra forma de ocupación de las calles, claro
está sin detrimento de las libertades de trabajo, empresa y reunión, las cuales
deben ejercerse de tal forma que no lesionen otros derechos y de conformidad
con las restricciones que impone el ordenamiento urbano a cargo de las
autoridades municipales.”[18]
En efecto, el
espacio público, al ser un ámbito abierto, es un área en la que todo el mundo
quiere tener acceso libre y puede hacerlo, razón por la cual la tentación de
abusar de él es permanente. Sin embargo, así como algunos son constreñidos a la
usurpación del espacio público por problemas económicos y circunstancias
sociales y por una ausencia real de oportunidades, otras personas,
desconociendo su propia responsabilidad social, hacen de esas posibilidades una
verdadera oportunidad en los negocios, o un abuso desproporcionado de su
derecho, poniendo en peligro la efectividad en la administración de  tales
espacios públicos.
Hay que tener claro,
entonces, que el orden en las calles debe ser un valor social por excelencia
que genera confianza, respeto y tranquilidad en la comunidad. Es por ello que
algunos doctrinantes sostienen que, el “atributo básico de una ciudad exitosa
es que una persona pueda transitar libremente por las vías públicas y además
pueda sentirse personalmente segura en las calles, entre todos los ciudadanos
que transitan en ella”. [19]
En ese orden de
ideas,  las reglas diseñadas para la preservación del espacio público,
desde que sean razonables, no pueden ser consideradas como un impedimento para
la libertad de las personas[20]
sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. Es por
ello que quienes usan las calles, tienen no solo derechos de transito y
locomoción libre en ellas, sino deberes para con los demás y responsabilidades
frente a sus propias conductas. En consecuencia, deben sujetarse a los
mandamientos constitucionales y legales que regulan el debido aprovechamiento
del espacio público, como parte de su responsabilidad con la comunidad y de sus
deberes constitucionales. Así las cosas, una “sociedad liberal que aspire a
asegurar la igualdad de oportunidades para todos y una política universal de
participación, debe presumiblemente darle la posibilidad a cada individuo de
hacer uso  de todos los espacios necesarios para circular libremente y
transportarse, así como  de todos los espacios públicos abiertos.”[21]
La Corte
constitucional ha advertido, en consecuencia, la legitimidad de las conductas
tendientes a  tratar de proteger el espacio público en varias oportunidades y
el legítimo interés de las ciudades, de  proteger los derechos y los intereses
de la colectividad y de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso
del suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva
y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención,
entre los que tienen a su cargo las autoridades.[22]
Actuaciones
de la policía administrativa y espacio público.
La autoridad
pública, en ejercicio de la facultad de policía, tiene la posibilidad jurídica
de limitar las libertades individuales cuando la necesidad de preservar el
orden público, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad o la moralidad así
lo exijan, lo cual no es óbice, para que se otorguen “permisos o profieran
actos administrativos, dentro de las prescripciones legales, para permitir  o
establecer el cierre de ciertas vías o para limitar o restringir el paso de
vehículos o personas, de acuerdo con las circunstancias específicas.”[23]
Según puede
observarse, los alcaldes están investidos de autoridad suficiente para
disponer, en caso de ocupación, la restitución de bienes de uso público, de
conformidad con el Código Nacional de Policía (artículo 132). También, tienen
competencia para señalar restricciones en lo relativo a su uso por razones de
interés común, sin que el razonable ejercicio de esta facultad represente
desconocimiento de derechos o garantías constitucionales. En este sentido es
claro que el Código Nacional de Policía dispone que es a la policía, a quien
corresponde de manera especial, prevenir los atentados contra la integridad de
los bienes de uso público.
Sin embargo, las
actuaciones de la policía que bajo esas atribuciones se realicen, deben
orientarse esencialmente a hacer realidad los mandatos constitucionales de
protección de las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades, en la búsqueda de la convivencia
pacífica, la vigencia de un orden justo (artículo 2º) y en la prevalencia del
interés general (artículo 1º).
Por
consiguiente, las autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo en el
momento en que se deciden a cambiar las condiciones que han generado ellas
mismas, para el ejercicio de una actividad o para la ocupación de zonas de uso
público, porque ellas son, por mandato constitucional, también las responsables
de las alternativas que en este sentido se puedan desplegar para darle solución
a los problemas sociales de sus propias localidades. En ese sentido no pueden
buscar culpables solo en los usurpadores aparentes del espacio público sino en
su propia desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la solución de
problemas sociales.
Al respecto, la
Corte Constitucional, para resolver algunos de éstos conflictos, ha optado por
buscar una fórmula de conciliación conforme a la cual la administración cumpla
su deber de proteger el espacio público, sin que ellos signifique
desconocimiento del derecho al trabajo de las personas que resulten afectadas
en los procesos de recuperación del espacio público.[24] Por
consiguiente, “ha ordenado que las autoridades respectivas implementen planes y
programas que permitan la coexistencia armónica de los intereses que
colisionan, toda vez que tampoco se puede desconocer”, como se verá,  “el
fenómeno social que conlleva esta economía informal”[25].
Comportamiento de la jurisprudencia constitucional colombiana frente a
la ocupación del espacio público por vendedores informales
En
relación con la situación de los vendedores ambulantes, la Corte Constitucional
se ha pronunciado en varias oportunidades, aplicando el principio de confianza
legítima como mecanismo para conciliar, de un lado el interés general que se
concreta en el deber de la administración de conservar y preservar el espacio
público y, de otro lado, los derechos al trabajo e igualdad de las personas que
ejercen el comercio informal. En efecto, en los primeros años de la Corte, las
sentencias T-225 de 1992, T-372 de 1993, T-091 de 1994, T-578 de 1994, T-115 de
1995 y T-438 de 1996, concedieron la protección del derecho al trabajo de
vendedores ambulantes que venían desarrollando esa actividad con anterioridad a
la orden de desalojo expedida por la autoridad administrativa. Así mismo, la
sentencia T-617 de 1995 concedió el amparo del derecho a la vivienda digna de
personas que habitaban en las calles de esta ciudad. Posteriormente, la
sentencia T-398 de 1997 negó la acción de tutela por ausencia de vulneración de
derechos y las providencias T-160 de 1996, T-550 de 1998 y T-778 de 1998
negaron la tutela de los solicitantes, como quiera que se probó que no existían
permisos o licencias que autorizaran el uso del espacio público.
Así
las cosas, un detallado análisis de la jurisprudencia constitucional permite
deducir las siguientes premisas:
a)
La defensa del espacio público es un deber constitucionalmente exigible, por lo
que las autoridades administrativas y judiciales deben ordenar su vigilancia y
protección.
b)
Quienes ejercen el comercio informal hacen uso de su derecho al trabajo, el
cual también goza de protección constitucional.
c)
La actividad de los vendedores informales coloca en conflicto el deber de
preservar el espacio público, los derechos al trabajo y, hay algo muy
importante, se agregó que también habría que tener en cuenta la obligación
estatal de “propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de
trabajar”, (Sentencias T-225 de 1992 M.P. Jaime Sanin Greiffenstein y T-578 de
1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.)
d)
Pese a que, (empleándose la terminología de la sentencia T-550 de 1998, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa) el interés general de preservar el espacio público
prima sobre el interés particular de los vendedores ambulantes y estacionarios,
es necesario, según la jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente
los derechos y deberes en conflicto.
e) El desalojo del espacio público está
permitido constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o
policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso,
que la actuación procesal legítima, sea previa al desalojo y que se dispongan
políticas que garanticen que los “ocupantes no queden desamparados porque
estamos en un Estado Social de Derecho” (Sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio
Barrera Carbonell).
f)
Para lograr lo señalado en la premisa anterior, las personas que usan el
espacio público para fines particulares pueden obtener la protección, a través
de la acción de tutela, siempre y cuando se encuentren amparados por el
principio de la confianza legítima.
Los
comerciantes informales pueden invocar el principio de confianza legítima, si
demuestran que las actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la
orden de desocupar, les permitía concluir que su conducta era jurídicamente
aceptada, por lo que esas personas tenían certeza de que “la administración no
va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de
los fines públicos que en cada caso concreto persiga” (Sentencia T-617 de 1995
M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Dentro de este contexto, constituyen
pruebas de la buena fe de los vendedores ambulantes: las licencias, permisos
concedidos por la administración (sentencias T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón
Díaz, T-550 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-778 de 1998 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra), promesas incumplidas (sentencia T-617 de 1995), tolerancia y
permisión del uso del espacio público por parte de la propia administración
(sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-438 de 1996 M.P.
Alejandro Martínez Caballero). En consecuencia, “no pueden conculcar el derecho
al trabajo de quienes, siendo titulares de licencias o permisos concedidos por
la propia administración, se ajustan a sus términos” (Sentencia T-578 de 1994
M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
También
han tenido incidencia probatoria estas circunstancias:
Los actos administrativos que autorizan el
ejercicio del comercio informal no pueden ser revocados unilateralmente por la
administración, sin que se cumplan con los procedimientos dispuestos en la ley.
La acción de tutela puede ser procedente en
casos donde los trabajadores informales no cuentan con permisos vigentes y no
aparece patente la voluntad de la administración de brindar una solución
adecuada y oportuna a los trabajadores informales (Sentencia T-091 de 1994 M.P.
Hernando Herrera Vergara)
Principio de la confianza
legítima
El
eje sobre el cual ha girado el amparo a los vendedores ambultantes es lo que la
doctrina especializada[26] considera como la confianza legítima. Es
éste un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, si bien
se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (arts. 1º y 4 de
la C.P.) y buena fe (art. 83 de la C.P.), adquiere una identidad propia en
virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración
y administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es
éticamente deseable sino jurídicamente exigible.
Este principio se aplica como mecanismo
para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la
administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo
sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza
que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración,
es digna de protección y debe respetarse. Al respecto esta Corporación dijo:
“Este principio,
que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal
Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por
doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al
ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las
autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no
tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable
por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para
confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma
altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza
legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el
Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse
a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente
prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese
evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio
de política. “[27]
Sin
embargo, lo anterior no significa que las autoridades están impedidas para
adoptar modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y
programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación del
principio de la buena fe lo que significa es que la administración no puede
crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y
fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de
la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente
legalidad de la conducta desarrollada por el particular.
Ahora
bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se
protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o
inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente
monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa “ni
donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco
desconocimiento del principio de interés general”[28]
Así
las cosas, el principio de confianza legítima tendrá tres presupuestos. En
primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés
público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente
en la relación entre la administración y los administrados; por último, la
necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual
situación a la nueva realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige
a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus
actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía
de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar
el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que
“así como la administración
pública no puede  ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a
quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra
de aquellas  exigencias éticas”[29]
¿Cuál ha sido la
tradicional medida que la jurisprudencia ha acogido para los vendedores
ambulantes amparados por la confianza legítima?
Un
mecanismo que ha utilizado la jurisdicción constitucional colombiana para
ponderar los intereses en conflicto, es ordenar a la administración que diseñe
y ejecute un “adecuado y razonable plan de reubicación” (Sentencias T-225 de
1992, T-115 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Igualmente, que la
administración tome “medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar
a los vendedores ambulantes” (Sentencia T-372 de 1993 M.P. Jorge Arango Mejía.)
Ha
considerado la jurisprudencia que son presupuestos necesarios para que opere la
reubicación de los vendedores ambulantes: “que la medida se genera en la necesidad de hacer
prevalecer el interés general sobre el interés particular”; “que se trate de
trabajadores que con anterioridad a la decisión de la administración de
recuperar un espacio público de uso común, hayan estado instalados allí”; “que
dicha ocupación hubiese sido permitida con anterioridad por las respectivas
autoridades, a través del respectivo permiso o licencia” (Sentencia T-160 de
1996 M.P. Fabio Morón Díaz. En el mismo sentido las sentencias T-115 de 1998
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-778 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
También
se ha dicho que las políticas de reubicación se deben cumplir en igualdad de
condiciones para los vendedores informales (Sentencias T-617 de 1995 M.P.
Alejandro Martínez Caballero y T-115 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo). Igualmente, la intención de la administración “no puede quedar sin
definición en el tiempo desconociendo el derecho al trabajo de quienes como
realidad social dependen de actividades de ventas ambulantes” (Sentencia T-133
de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz).
La solución que la
jurisprudencia ha dado a la colisión entre trabajo y espacio público aparece en
numerosas sentencias, Si se acude a una de las últimas,  la  T-550/98, allí se
dice:
“sin embargo esta
Corporación en múltiples pronunciamientos ha señalado la necesidad de buscar
soluciones que permitan la coexistencia  de los derechos o intereses que se
encuentran enfrentados. Así, ha dicho la jurisprudencia cuando la autoridad
local se proponga la recuperación del espacio público, debe igualmente ejecutar
un plan que permita la reubicación de los vendedores estacionarios que han
hecho uso del mencionado espacio, con el permiso de la autoridad competente
previo el cumplimiento de los respectivos requisitos”.
La reubicación no es
otra cosa que  irse a otro sitio, aunque hasta ahora sin políticas claras sobre
si lo que se busca es saltar de la economía informal a la economía formal, o si
lo que se persigue es evitar que crezca el desempleo, luego la reubicación se
convierte en un  método que no puede ser el  único. Es obvio que una política
standard no puede ser para todos, puesto que la rigidez impide avanzar.
Ante la situación
que se plantea en los casos materia de revisión, consistente en que al lado de
los vendedores que aún no han sido retirados de su lugar habitual, hay otros
vendedores que ya han sido desalojados y se hallan de repente en el desempleo
total, con franco deterioro para su forma de vivir, lo cual implica la
propagación de la pobreza, que según la OIT es “moralmente inadmisible y
económicamente irracional”[30],
todo ello obliga a la profundización de la jurisprudencia que la Corte ha
desarrollado, dentro del esquema de “plan razonable” señalado en las sentencias
de la Corporación..
Esta faceta no se
puede desligar de la realidad del desempleo, lo cual conlleva a una
intervención del Estado, de acuerdo a lo señalado en el artículo 334 de la
Constitución, que precisamente en uno de sus apartes indica: El Estado, de
manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y
asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan
acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”. El objetivo tendrá que
ser una protección tal que las políticas de ajuste estructural no pueden llegar
a la deshumanización, ni menos a aumentar el gravísimo problema del desempleo.
Para ello el juez de tutela en sus decisiones, como funcionario del Estado,
debe hacer una lectura integrada del artículo 334, del artículo 25 sobre
derecho al trabajo y del artículo 54 en el cual el punto central es el del
derecho al empleo en sociedades como la nuestra donde el desempleo es crónico y
donde hay una  marcada inclinación hacia un mundo de ciudades. (En América
Latina y el Caribe, la urbanización en 1950 era 41 %, en 1970 era 57%, en 1995
ascendió a 74%). Es obligación del juez constitucional aplicar la ley de leyes,
y al hacerlo, en temas como el derecho al trabajo y el derecho al empleo, el
juez no puede eludir un aspecto fáctico: que la incapacidad del sector formal
para generar empleo lanza a grandes masas urbanas al sector no estructurado,
tan es así que según informe de la OIT, en América Latina, entre 1990 y 1993,
los nuevos empleos creados en el sector no estructurado  ascendieron al 83%[31], en otras palabras, se
aumentó el ingreso bajo y la pobreza urbana.
Entran pues en
juego, en el espacio jurídico, no solamente los artículos 25 y  334 de la C.
P., sino el artículo 54 ibídem en cuanto señala que “El Estado debe
propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar” y,
entonces, esta última norma de carácter programático, se torna en una
disposición activa, que apunta hacia el bienestar el empleo inmediato y del
entorno en que se vive y que señala para los habitantes de la República un
derecho a algo,  enmarcado dentro de la intervención del Estado en la economía
y compaginado con la cláusula del Estado social de derecho, convirtiéndose así
el derecho al empleo en algo que no puede estar distante  del derecho al
trabajo. En este esquema es un contrasentido aumentar el desempleo y por
consiguiente un juez no puede avalar que se emplee la fuerza precisamente para
aumentar la crisis.
Aparece aquí una
nueva cuestión social que según Emilio Bogado Valenzuela[32] “se expresa
principalmente en los campos de la educación, la salud, el medio ambiente, la
vivienda, la alimentación, la igualdad de oportunidades, el empleo, la
capacitación, la seguridad social, la marginación y exclusión, las relaciones
de trabajo”. Se aprecia la presencia armónica del derecho al trabajo y el
derecho al empleo, por ello Américo Pla Rodríguez[33] hace caer en la cuenta
que “se ha sostenido por distinguidos laboralistas que la desocupación se ha
convertido en una compañera inseparable del derecho del trabajo, y que hay que
acostumbrarse a la cohabitación con ella”.
De todo lo anterior
se infiere que el desalojo con el cual termina el procedimiento policivo tiene
que ir acompañado de algunas medidas en favor de aquellos trabajadores
informales amparados por la confianza legítima. En principio, la principal
medida es la de la reubicación, no en el sentido de que el erario público se
encarga de entregar un inmueble para que allí se formalice un trabajo que antes
era informal, (por supuesto que si las autoridades públicas lo hacen por haber
destinación presupuestal precisa y adecuada, esta opción también es válida),
sino que las autoridades públicas y concretamente el respectivo municipio
determine el sitio donde pueden laborar las personas que van a ser desalojadas,
dándoseles las debidas garantías para el ejercicio de su oficio, y, además hay
que colaborar eficazmente, dándose determinados beneficios (no indemnizaciones)
que faciliten la adquisición del nuevo sitio para trabajar y también se haga
mas llevadero el traslado y la reiniciación del trabajo. Pero puede haber otras
opciones distintas a la reubicación o colaterales a la reubicación y que el
juzgador constitucional apreciará según el caso concreto, teniendo en cuenta
los ofrecimientos que sean comprados en el expediente y el análisis de los
presupuestos, de los planes de desarrollo y políticas que estén debidamente
probadas dentro de la tramitación judicial.
Precisamente en las
referencias que se han hecho en este fallo a los pronunciamientos de organismos
internacionales en su política de empleo hacia los trabajadores informales, y
concretamente en la participación de los Entes locales para el tratamiento de
esta problemática, se habla de que para no deprimir aún mas el sector no
estructurado son viables como propuestas: desarrollar la capacitación, acceso
al crédito, trato preferencial en materia de inversiones, exenciones, reducción
del número y costo de los trámites administrativos y reglamentarios, entre
otros ejemplos.
Surgen pues otros
parámetros adicionales a la simple reubicación, los cuales no pueden
despreciarse en las decisiones judiciales. Por supuesto que no serán los
únicos. A manera de ejemplo y continuando con la invocación a la OIT, se tiene
que ésta al referirse al sector urbano no estructurado en los países en
desarrollo, dice[34]
que “ese sector desempeña una función  de red de seguridad, consistente en
absorver la mano de obra sobrante, la política general al respecto debería
consistir en suprimir los obstáculos administrativos  o de otra índole que
coarten  su crecimiento. Conviene además, promover el segmento modernizador del
mismo facilitando su acceso al crédito, a insumos productivos y al conocimiento
de técnicas mejores de producción, así como sus vínculos con el sector
moderno”. Claro que “mas que el acceso al crédito, es su costo el nudo de
estrangulamiento de las empresas pequeñas” (R. Meier y M. Pilgrim en Small
Enterprise Development, Londres, junio de 1994, pgs. 32-38). En otras palabras,
una medida muy efectiva para superar el problema del desempleo urbano es la
implantación  de una política de calado popular, alentando ésta se contribuye a
generar empleo, y, según la OIT “En muy diversos países, la aplicación de
planes originales de crédito, destinados a los productores modestos, ha dado
resultados excelentes” (Informe de la OIT sobre el empleo en el mundo, año
de 1995, página 13). Otras formas serían: estar abierto a sugerencias, integrar
equipos multidisciplinarios. Y hay elementales principios: que la educación y
formación del trabajador sea para que compita, que se planifiquen los recursos
humanos, que se tomen en cuenta las dimensiones culturales de ajuste y por
supuesto que haya  voluntad política. Gama de propósitos que sirven para las
órdenes que se darán en el presente fallo.
Hasta acá los puntos
centrales de la argumentación jurídica desarrollada en la SU-360/99, que
servirán de base para las decisiones en el presente fallo.
CASOS CONCRETOS
Como ya se indicó,
las autoridades policivas están facultadas para recuperar el espacio público,
es su obligación hacerlo, respetando claro está el debido proceso y la
confianza legítima; luego antes del desalojo se debe concertar un plan de
reubicación u otras opciones que los afectados escojan, la administración
convenga y sean factibles de realizar.
En cada caso
concreto el juzgador analizará si hay elementos probatorios que permitan la
calificación de estar determinado vendedor informal cobijado con la confianza
legítima. Uno de ellos, pero no el único, es el de la carnetización que las
mismas autoridades policivas hacen de los trabajadores informales y
específicamente de los vendedores ambulantes. Pero puede haber otros medios de
prueba que demuestren la confianza legítima, por ejemplo, acuerdos entre las
autoridades y los vendedores o sus representantes gremiales sobre estancia en
el espacio público o compromisos previos al desalojo, pronunciamientos en los
Concejos Municipales sobre protección a tales trabajadores, recepción de
entidades municipales de tarifas por servicios públicos correspondientes a las
estructuras donde funciona el comercio informal, acciones u omisiones
ostensibles de las cuales se infiere que ha surgido la confianza legítima, en
otras palabras, el medio de prueba no es únicamente el documental.
Si los trabajadores
amparados por la confianza legítima ya fueron desalojados sin previa
reubicación o convenio sobre alternativas diferentes, esto no es justo. Pero la
solución no es volverles a permitir que ocupen el espacio público porque una
decisión en este sentido no tendría validez ética. Indudablemente siguen
operando la reubicación o las opciones antes indicadas. Si ya la administración
y el desalojado han convenido directamente o por intermedio de sus
representantes gremiales una reubicación, debe mantenerse esta determinación.
Si no ha habido acuerdo alguno o si la administración estimó que no estaban
bajo el amparo de la confianza legítima, entonces, será esta sentencia la que
determine si cada una de las personas se hallaba bajo la situación de confianza
legítima en cuyo caso el plazo prudente será el de ciento veinte días no solo
para determinar cuál sería la opción sino para hacerla efectiva.
Situación muy
diferente es la de quienes no están dentro de las circunstancias de la
confianza legítima , evento en el cual el amparo no prospera.
En las tutelas que
motivan la presente decisión se tiene que en varias de ellas hay prueba de la
confianza legítima en cabeza de los peticionarios:
Horacio Castañeda
por cuanto la empresa del Distrito Capital prestadora del servicio de energía
le facturaba y recibía pago por el servicio de su caseta de expendio.
No es similar la
situación están Cecilia Bedoya Rodríguez, Rosenada Arévalo, Maria Ana Betulia
Guzmán Peña, porque ellas respaldan su petición en la circunstancia de que un
ocupante anterior a ellos tenía permiso provisional, lo cual le quita peso a la
confianza legítima, porque ésta es personal y no por derivación, ya que no se
puede acreditar como uso el tiempo que correspondió a otro ocupante.
En cuanto a la
señora Ana Florinda Santana tampoco prospera la acción porque aunque formó
parte del grupo de vendedores que directamente estaban en acuerdos con las
autoridades estas convenciones no prueban la confianza legítima; y además la
persona que antes había ocupado la caseta  tenía permiso provisional pero, como
se dijo antes, permisos a otras personas no valen para el peticionario.
En cuanto a la
señora Natavidad Martínez Sánchez, ella demostró plenamente la confianza
legítima porque tenía carnet y autorización escrita de la Alcaldía para
trabajar como vendedora ambulante en el sitio de donde fue desalojada y además
le pagaba a la empresa de energía eléctrica de Bogotá el servicio de luz. El
hecho de que las dos primeras pruebas vengan desde antes de 1991 no las
deslegitima, sino que por el contrario reafirma aún más la buena fe, como base
de la confianza legítima.
También prosperó en
el caso de la señora Ana Cecilia Pinzón porque demostró autorización del
Distrito Capital, licencia para su trabajo y adicionalmente hubo acta con
funcionarios locales y comunicaciones que permiten inferir que estaba protegida
por la confianza legítima.
No prospera en el
caso de Francy Hernández porque no demostró en forma alguna que estuviera
protegido por la confianza legítima.
Tampoco prospera la
tutela promovida por Juan Pablo Calle (T-208754) porque él no quedó perjudicado
por decisión alguna y, al hablar como Presidente de Asoveincol, ni demostró tal
característica, ni dijo específicamente  a nombre de cuáles vendedores
ambulantes hablaba, se limitó a decir que eran los que estaban  en un amplio
sector de Bogotá y adjuntó unas licencias de personas que no figuran en las
órdenes de desalojo dadas por la Alcaldía y que figuran en la T-208754. Por
supuesto que, aunque no prospere la tutela genérica presentada por el señor
Calle, esto no impide que los realmente afectados puedan instaurarla.
No está llamada a
prosperar la acción interpuesta por José Arlex Alvarez Marín, contra la
Alcaldía de Medellín, ya que no demostró que estuviera amparado por la
confianza legítima, es más, ni siquiera probó que fuera vendedor ambulante. Sea
de resaltar que en el caso de Medellín  sí hubo planificación para reubicar a
más de cinco mil vendedores ambulantes, dentro del programa de recuperación del
espacio público.
Menos aún prospera
la nueva tutela interpuesta en 1999 por Rafael Sequeda contra la Alcaldía
Municipal de Sincelejo porque tres años antes ya había obtenido sentencias de
primera y segunda instancia que lo favorecían, ordenándose la reubicación. Es
insólito, por decir lo menos, que el solicitante es muestre disgustado porque
se le dio un puesto  en la plaza de mercado; quiere abusivamente que se lo
ubique en otro espacio público o en un lugar donde no haya competencia y esto
significa que no está haciendo valer un derecho subjetivo que le hubiere sido
violado, sino que acude a otra tutela para afectar la igualdad de los demás y
pese a que la justicia ya se había pronunciado hace varios años de manera
favorable. Su temeridad obliga a esta Sala a castigarlo, como se ha hecho en
casos semejantes.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia  en nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución
RESUELVE:
Primero. REVOCAR
la decisión contenida en el expediente T-201499, cuyo solicitante es HERMES
HORACIO CASTAÑEDA por las razones expuestas en el presente fallo y en su lugar
CONCEDER la tutela por violación al derecho al trabajo dentro del contexto
señalado en la presente sentencia.
Segundo.
CONFIRMAR las decisiones contenidas en el expediente T-201789, cuyo
solicitante es ANA FLORINDA SANTANA por las razones expuestas en el presente
fallo.
Tercero.
CONFIRMAR las decisiones contenidas en el expediente T-207000, cuyos
solicitantes son CECILIA BEDOYA RODRIGUEZ, ROSENDA AREVALO, MARIA ANA BETULIA
GUZMAN PEÑA, por las razones expuestas en el presente fallo.
Cuarto. REVOCAR la
sentencia de única instancia en la T-207628 en el caso de NATIVIDAD MARTINEZ
SANCHEZ, por las razones expuestas en el presente fallo y en su lugar CONCEDER
la tutela por violación al derecho al trabajo dentro del contexto señalado en
la presente sentencia.
Quinto. REVOCAR
la decisión contenida en el expediente T-209153, cuyo solicitante es ANA
CECILIA  PINZON por las razones expuestas en el presente fallo y en su lugar
CONCEDER la tutela por violación al derecho al trabajo, según lo explicado en
la parte motiva.
Sexto. Para
la protección de los solicitantes de tutela indicados en los puntos primeros,
cuarto y quinto anteriores se ORDENA al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá que
en el término de ciento veinte días hábiles reubique a los peticionarios, o se
adopte alguna de las otras opciones a las cuales se hizo referencia en la parte
motiva. En caso de incumplimiento por parte del Alcalde se tramitará le
desacato  y las acciones penales correspondientes.
Séptimo. CONFIRMAR
el fallo que no concedió la tutela a FRANCY HERNANDEZ, dentro del expediente
T-205858.
Octavo. CONFIRMAR
el fallo de 19 de febrero de 1999 que no concedió la tutela  interpuesta  por
JUAN PABLO  CALLE, dentro del expediente T-208754.
Noveno. CONFIRMAR
el fallo de 26 de febrero de 1999 que no concedió la tutela interpuesta por
JOSE ARLEX ALVAREZ MARIN, dentro del expediente T-208706.
Décimo. CONFIRMAR
el fallo de 1 de marzo de 1999 del Juzgado Civil Municipal de Sincelejo que no
concedió la tutela  interpuesta por RAFAEL SEQUEDA JIMENEZ, dentro del
expediente T-209031. Y, como incurrió en temeridad se le impone una multa de
cinco salarios mínimos mensuales que deberá consignar a nombre de la
Administración de Justicia de Sucre.
Undecimo. Por la Secretaría
procédase a cumplir con lo establecido en el artículo 36 del decreto 2591 de
1991.
Notifíquese,
Comuníquese, Publíquese, Cúmplase e Insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
PABLO
ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General
[1]
Corte Constitucional. Sentencia  T-183 de 1993. Jorge Arango Mejía.
[2]
Corte Constitucional. Sentencia  T-425 de 1992;  T- 518 de 1992; T-550 de 1992
[3]
Corte Constitucional. Sentencia  T-518 de 1992. José Gregorio Hernández
Galindo.
[4]
Ley 9 de 1989. Artículo 5º.
[5]
Corte Constitucional. Sentencia C-346 de 1997. Antonio Barrera Carbonell.
[6]
Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo.
[7]
Corte Constitucional. Sentencia T-508 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz.
[8]
Corte Constitucional. Sentencia T-551 de 1992.
[9]
Marienhoff, Garrido Falla, Sayagués Lazo y García de Enterría. “Sobre la
imprescriptibilidad del dominio público.” En Revista de la Administración
Pública No 13. Tomado de Gustavo Penagos, Derecho Administrativo. Parte
Especial. Librería el Profesional. 1995.
[10]
Corte Constitucional. Sentencia. T- 288 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11]
Citando a Zamboni. Ver sentencia Corte Suprema de Justicia. Sala
constitucional. Sentencia de  mayo 5 de 1981. M.P. Jorge Velez García.
[12]
Corte Constitucional. Sentencia T-288 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13]
Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[14]
Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[15]
Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of Panhandlers,
Skid Rows, and Públic-Space  Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, Marzo de
1996.
[16]
Corte Constitucional. Sentencia T-550  y  T-518 de 1992. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[17]
Corte Constitucional. T-778 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[18]
Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo
[19]
Jane Jacobs. The Death and Life of Great American Cities. 1961. Citado, Robert
C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of
Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space  Zoning. The Yale Law Journal. Volume
105, Mazo de 1996.
[20]
Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of
Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space  Zoning. The Yale Law Journal. Volume
105, Marzo de 1996.
[21]
Ver el caso Evans vs. Newton, 382 U.S. 296, 301-302. 1966.
[22]
Corte Constitucional. Sentencia T-203 de 1993. José Gregorio Hernández Galindo.
[23]
Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo.
[24]
Corte Constitucional. Sentencias T-225 de 1992, M.P. Jaime Sanin Greiffenstein,
T-091 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara, T-115 de 1995 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo y T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz.
[25]
Corte Constitucional. Sentencia T-778de 1998. Alfredo Beltrán Sierra. Corte
Constitucional.  Sentencia Nº T-225.  Junio 17 de 1992.  Magistrado Ponente:
Doctor Jaime Sanín Greiffenstein.
[26]
Al respecto pueden consultarse: González Pérez Jesús. “El principio General de
la Buena Fe en el Derecho Administrativo.” Editorial Civitas. Madrid. 1983;
García Macho Ricardo, Artículo “ Contenido y límites del principio de la
Confianza legítima  publicado en “ Homenaje al Profesor José Luis Villar
Palasí”. Editorial Civitas, Madrid. 1989; Dromi José Roberto. Instituciones de
Derecho Administrativo. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1983. García de
Enterría Eduardo y Fernández  Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo.
Tomo II. Editorial Civitas. Madrid.
[27] Sentencia C-478 de 1998 M:P. Alejandro Martínez
Caballero. Sobre este tema también pueden consultarse las sentencias T-398 de
1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998.
[28] Sentencia T-617 de 1995 M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[29]
Ibídem.
[30]
La OIT sostiene que “es importante ofrecer un mínimo de seguridad económica a
los pobres ya que no tienen otro modo de valerse por si solos”. El empleo en el
mundo, Ginebra, 22 de febrero de 1995
[31]
OIT, The Employment Challenge in Tatin America and the Caribbean.
[32]
Evolución del pensamiento juslaboralista, en homenaje al profesor Héctor Hugo
Barbagelata, p. 331
[33]
ib., p. 387
[34]
El empleo en el mundo, año de 1995, p. 14