C-351-09
SENTENCIA C-351 DE 2009
SENTENCIA C-351/09
(Mayo 20, Bogotá
DC)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA DEROGADA-Inviabilidad prima facie de
análisis de exequibilidad/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter
rogado/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
en demanda contra norma derogada
En razón de que los accionantes
dirigieron su demanda en contra de algunas de las expresiones del parágrafo del
artículo 15 de la Ley 388 de 1997, que no se encuentra vigente, pues dicho
artículo fue modificado por el artículo 1 de la Ley 902 de 2004, lo que
implicaría prima facie la inviabilidad del análisis de  exequibilidad, dado el
carácter rogado de la acción de constitucionalidad que  impide revisar
oficiosamente las leyes, y si bien la Corte Constitucional está en la
obligación de emitir pronunciamiento de fondo sobre la norma vigente, siempre y
cuando los cargos formulados le sean igualmente aplicables, en aplicación del
principio pro actione que inspira el control abstracto de constitucionalidad, lleva
a la Corte a abocar el análisis del artículo 1o. de la Ley 902 de 2004, que
modificó el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, en especial porque en este caso,
los apartes del precepto demandado fueron reproducido de manera idéntica en la
norma posterior y se impone la aplicación de principios determinantes para la
administración de justicia, tales como la economía procesal, la celeridad, la
prevalencia del derecho sustancial y el carácter público de la acción impetrada.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGATORIA-Procedencia por reproducción de
preceptos demandados de norma derogada en la norma posterior
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL, ESPACIO PUBLICO Y URBANISMO-Competencias concurrentes de regulación
en distintos niveles territoriales
Las competencias en materia urbanística
y de ordenamiento territorial son objeto de distribución constitucional y de
coexistencia de competencias concurrentes de regulación normativa entre los
niveles central, departamental y municipal, como suele darse en un estado
descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales. Así, la
Constitución Política defiere al órgano legislativo del poder central una
competencia de regulación normativa por la vía general, para hacer efectivos
los derechos a la vivienda digna,  al espacio público y a su destinación al uso
común. De igual modo, interesa destacar que en ejercicio de la autonomía que se
reconoce a las entidades territoriales, compete a los municipios y distritos
ordenar el desarrollo de su territorio y reglamentar los usos del suelo
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL, ESPACIO PUBLICO Y URBANISMO-Características de las competencias
concurrentes de regulación
En materia urbanística, uso del suelo,
espacio público y de ordenamiento del territorio, la Carta Política instituyó
una competencia concurrente de regulación normativa en cabeza de los niveles
central, regional y local, que por su alcance y radio de acción puede caracterizarse
así: (i) a la ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico,
esto es, expedir el estatuto básico que defina sus parámetros generales y que
regule sus demás aspectos estructurales; (ii) corresponde a los departamentos y
municipios desarrollar la preceptiva legal por la vía del ejercicio de su
competencia de regulación normativa, con miras a satisfacer las necesidades
locales, teniendo en cuenta las peculiaridades propias de su ámbito
territorial.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda respecto del
cargo por la supuesta violación del principio de igualdad
PLAN
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL Y DISTRITAL-Objeto
El ordenamiento del territorio municipal
y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social
con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el
territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: (i)
la definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del
suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y
ambientales; (ii) el diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de
gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y
articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio
municipal o distrital; y, (iii) la definición de los programas y proyectos que
concretan estos propósitos
REGULACION
USO DEL SUELO-No
sujeto a reserva legal
FACULTAD
REGLAMENTARIA-Preexistencia
de contenido material legislativo como requisito esencial para ejercerla
El artículo 40 de la Ley 3ª de 1991
modificatorio del artículo 64 de la Ley 9 de 1989, establece que el Gobierno
Nacional reglamentará las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés
social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos y estabilidad de
la vivienda, y al conferir al Gobierno nacional tal facultad, parte de la
preexistencia de una disposición legal, materia de desarrollo en ejercicio de
la potestad reglamentaria.
CONTROL
DE DECRETO REGLAMENTARIO EN MATERIA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Competencia del
Consejo de Estado
La existencia de desarrollos
reglamentarios en materia de calidad de la vivienda de interés social que
excedan contenidos legales o carezcan del supuesto normativo legal a
reglamentar, es asunto de control en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Referencia: Expediente D-7453.
Demanda
de inconstitucionalidad:
de los artículos 15, parágrafo 1º de la Ley 388 de 1997 (parcial) y 40
de la Ley 3 de 1991.
Demandantes: Alejandro
Florián Borbón, Rodrigo Uprimny Yepes, María Paula Saffón Sanín, Claudia
Marcela Acosta y María Mercedes Maldonado.
Magistrado
Ponente:
Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Textos normativos demandados.
Los ciudadanos Alejandro Florián Borbón,
Rodrigo Uprimny Yepes, María Paula Saffón Sanín, Claudia Marcela Acosta y María
Mercedes Maldonado presentaron demanda de inconstitucionalidad del artículo 15,
parágrafo 1º, de la Ley 388 de 1997, y del artículo 40 de la
Ley 3ª de 1991, cuyos texto son los siguientes (lo demandado con subraya):
“LEY 388 DE 1997
(Julio
18)
Por
la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la
Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones.
Artículo 15. Normas
Urbanísticas
(…)
Parágrafo. Las
normas para la urbanización y construcción de vivienda no podrán limitar el
desarrollo de programas de vivienda de interés social, de tal manera que las
especificaciones entre otros de loteos, cesiones y áreas construidas
deberán estar acordes con las condiciones de precio de este tipo de
vivienda.
Ley 3 de 1991
(enero 15)
“por la cual se crea el Sistema Nacional
de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda,
se reforma el Instituto de Crédito Territorial − ICT y se dictan otras
disposiciones.”
Artículo
40.
El artículo 64 de la Ley 9 de 1989, quedará así:
El
Gobierno Nacional reglamentará las normas mínimas de calidad de la vivienda de
interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos y
estabilidad de la vivienda.”
2. Demanda de inexequibilidad.
2.1. Las expresiones cesiones y precio
del parágrafo 1º del artículo 15 de la
Ley 388 de 1997 violan los artículos 2, 13, 51 y 82 de la
Constitución Política, referidos a los fines del Estado, la igualdad, la
vivienda de interés social y el carácter del espacio público en interés común.
A su vez, el artículo 40 de la Ley 3 de 1991 viola los artículos 1, 51, 150,
287, 288, 311, 313, 333 y 334 de la Carta sobre la naturaleza del Estado, el
derecho a la vivienda digna, las potestades del Congreso, la autonomía y
competencia de los entes territoriales y la intervención del Estado para
garantizar el acceso efectivo de todas las personas a los bienes y servicios
básicos. Las normas acusadas involucran tres problemas jurídicos relativos a la
falta de concordancia entre ellas y derechos y principios constitucionales
propios del Estado social de Derecho.
2.2. El “primer problema”
consiste en la vulneración del derecho a la vivienda digna (CP, art. 51) por la
expresión "precio" contenida en el parágrafo único del
artículo 15 de la Ley 388 de 1997, ya que hace del precio de la vivienda de
interés social el único criterio relevante para la especificación de los loteos
y las áreas construidas de urbanizaciones y construcciones. Si bien el precio
de la vivienda de interés social puede ser un criterio importante para la
determinación del tamaño de los lotes y del espacio construido, no puede ser el
único parámetro, pues con ello se desconoce una serie de atributos que debe
tener la vivienda digna como la habitabilidad, la accesibilidad a servicios
públicos y sociales y la adecuación cultural. La referencia exclusiva al
criterio de precio y el silencio de la norma respecto de los demás atributos
antes mencionados reduce de manera elocuente el contenido del derecho a la
vivienda digna de los habitantes de viviendas de interés social.
2.3. El “segundo problema” hace
referencia al conflicto entre la expresión "cesiones"
(parágrafo único del artículo 15 de la ley 388 de 1997) y los derechos
constitucionales a la igualdad (art. 13 CP), a la vivienda digna (art. 51 CP) y
al espacio público (art. 82 CP) y a una protección especial de las personas más
vulnerables (arts. 13 y 2 CP). Tal expresión somete las características de las
cesiones de suelo para espacio público y equipamiento de las urbanizaciones a
las condiciones de precio de estas últimas, lo que impide que el tamaño o
proporción de las cesiones urbanísticas sea fijado en relación con la densidad
habitacional y poblacional de las urbanizaciones, criterios que son más
adecuados para la realización de los derechos en cuestión.
La determinación de las especificaciones
de las cesiones, en función del precio de la vivienda, permite que su tamaño
mínimo se establezca con base en un porcentaje fijo sobre el área construible -
la que determina el valor de un proyecto de construcción -, con
independencia de cuántas unidades habitacionales y de cuántas personas por
unidad habitacional existan en una urbanización. Lo anterior conlleva a que los
habitantes de viviendas de interés social tengan acceso a un espacio público y
a unos equipamientos urbanos más reducidos que las personas que habitan en
viviendas de otro tipo pues en los proyectos de interés social la densidad
habitacional es mayor, lo que reduce la cantidad de metros cuadrados de espacio
público y de equipamientos a los que cada persona tiene acceso. Tal situación
es abiertamente discriminatoria, pues no obstante que el condicionamiento de
las cesiones al precio de las viviendas de interés social tiene el objetivo
constitucional de garantizar la mayor oferta de viviendas de esa naturaleza a
través del otorgamiento de ventajas financieras a los constructores, la medida
es inadecuada y desproporcionada para alcanzar el propósito que se busca: (i)
es inadecuada, por cuanto el condicionamiento de las cesiones al precio de
las viviendas encarece el precio del suelo al hacerlo más aprovechable
económicamente, lo cual obstaculiza la existencia de una mayor oferta de
viviendas de interés social; (ii) es innecesaria, porque existen otras
decisiones a través de las cuales es posible garantizar una mayor oferta y
accesibilidad para los proyectos de vivienda de interés social mediante el
control de los precios del suelo; (iii) es desproporcionada, porque no produce
beneficios concretos en relación con el fin que pretende, pero sí ocasiona unos
costos muy altos en términos de la vulneración de los derechos a la vivienda
-entendida en un concepto más amplio que el mero techo -, al espacio público
(CP, art. 82), y a la protección especial del Estado (CP, arts. 13 y 2) de los
habitantes de viviendas de interés social que, en tanto que población
vulnerable, deberían recibir medidas de tipo afirmativo y no discriminatorias
en lo que hace relación a los aspectos colectivos de la vida urbana.
2.4. El “tercer problema” hace
relación a la vulneración de los artículos 51, 150, 333 y 334 de la
Constitución, dado que el artículo 40 de la
Ley 3 de 1991, otorga al Gobierno Nacional competencia para reglamentar las
normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social, en particular en lo
que tiene que ver con el espacio (interior y exterior) y con las intensidades
de uso y aprovechamiento del suelo. Tal norma es inconstitucional por cuanto (i)
la regulación de esa materia es del resorte del legislativo. Aun cuando se
admitiese que el legislador pudiera facultar al Gobierno Nacional para expedir
las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social -y, en especial,
establecer sus dimensiones-, la norma acusada sería contraria a la
Constitución por admitir una interpretación de conformidad con la cual las
normas que al respecto expide el Gobierno Nacional son exhaustivas y no
mínimas, lo que impide que las autoridades municipales, en ejercicio de su
autonomía, establezcan mejores estándares urbanísticos. Esto se traduce en (ii)
una interferencia en la competencia municipal de "ordenar el desarrollo
de su territorio" (art. 311 CP) y particularmente en la competencia de
los Concejos Municipales de “reglamentar los usos del suelo” (art. 313-7
CP), vulnerándose el principio constitucional de rigor subsidiario propio del
régimen de descentralización administrativa que rige en el país (arts. 1º , 287
y 288 CP). Esta disposición conduce además a la vulneración del derecho a la
vivienda digna (art. 51 CP), pues admite que el Gobierno Nacional adopte
medidas regresivas respecto de la definición del alcance de este derecho por
parte de los gobiernos municipales.
3. Intervenciones.
3.1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial y la
Cámara Colombiana de la Construcción -CAMACOL-.
-. No es cierto que la expresión “precio”
del parágrafo único del artículo 15 de la
Ley 388 de 1997 sujete las características de la vivienda de interés social,
exclusivamente, a este criterio. El parágrafo del artículo 15 de la
Ley 388 de 1997 no puede analizarse de manera aislada, sino a la luz del
Capítulo II de la citada Ley, en el cual el Legislador señaló los parámetros
que los entes territoriales deben observar al expedir los planes o esquemas de
ordenamiento territorial.
-. Contra lo afirmado por los actores,
la norma acusada pretende que las entidades territoriales no limiten en sus
planes o esquemas de ordenamiento territorial el desarrollo de programas de
vivienda de interés social, teniendo en cuenta que una sobrevaloración de los
predios rústicos encarece esta clase de proyectos e imposibilita
desarrollarlos, por los mayores costos de infraestructura que ello representa;
por ello el legislador estableció este parámetro, para incentivar a los
municipios y a los constructores a adelantar proyectos de vivienda de interés
social y, de ese modo, garantizar su acceso a la población menos favorecida. La
adopción de esta medida se debió principalmente al hecho de que el Gobierno
Nacional debía incentivar la construcción de proyectos de vivienda de interés
social dado el déficit existente. El fin buscado por estas normas consiste en
hacer viable financieramente la realización de proyectos de este tipo, incentivando
la construcción de más soluciones habitacionales, para que un mayor número de
personas pueda satisfacer su derecho a la vivienda digna.
-. Lo preceptuado por las normas
acusadas en modo alguno niega los atributos que según los demandantes debe tener
la vivienda digna. Ellas se encaminan a asegurar que el precio de esta clase de
vivienda no esté fuera del alcance de la población que tiene menos ingresos y
puede ser subsidiada por el Gobierno. Reitera que no afecta ni limita las
condiciones de habitabilidad, accesibilidad a servicios públicos y sociales ni
la adecuación cultural de este tipo de viviendas. Insiste en que al adoptar el
Legislador el condicionamiento del precio como criterio referencial, no lo hizo
para determinar el tamaño de los lotes, sino a título de norma mínima que deben
observar las entidades territoriales. En suma: la norma busca garantizar la
generación oferta de suelos para vivienda de interés social.
-. De acogerse la argumentación de los
demandantes, se desconocería el principio de igualdad entre iguales,
ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional, desconociendo
así mismo que el Gobierno Nacional, consciente de la desigualdad existente en
la sociedad y de la carencia de proyectos de viviendas que se ajusten al
presupuesto de la población de menores ingresos, busca garantizar la generación
oferta de suelo para vivienda de interés social, donde pueden ser aplicados los
subsidios que se otorgan para las personas con mayor escasez de recursos. No es
económicamente viable, por tal motivo, que se aplique en la construcción de
Vivienda de Interés Social igual “rasero” al utilizado por los constructores
que ofrecen vivienda a la población con poder adquisitivo, quienes venden
viviendas con mayores espacios, porque ello apareja obviamente mayores costos
que finalmente vendrían a ser asumidos por la construcción que allí se
desarrolle y por ende, por la población de bajos recursos a la que pretende
garantizarse el acceso a una vivienda de interés social. En este orden de ideas,
en los estratos a los cuales se destina la vivienda de este tipo, podrán
existir unidades y cesiones con tamaños diferentes a los de las viviendas de la
población con mayor poder adquisitivo, pues el suelo, al igual que la
construcción y los materiales, tienen valores económicos que hacen imposible la
equivalencia en el espacio, tanto interior como exterior de las viviendas
dirigidas a los diferentes niveles socioeconómicos de la población.
-. Los parámetros fijados por el
Gobierno Nacional como mínimos constituyen un elemento a tener en cuenta por
cada ente territorial quienes en su respectivo POT, bien pueden adoptar
parámetros de cesiones mayores, pero nunca inferiores a los indicados en el
Decreto señalado.
-. El Congreso de la
República no conculcó disposición alguna de la
Constitución al conferir al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar las
condiciones mínimas que deben de cumplir las viviendas de interés social, pues
no es cierto que esta materia esté sometida a reserva legal. Si los demandantes
no comparten el contenido de los Decretos Reglamentarios expedidos con base en
las facultades otorgadas por el artículo 40 de la
Ley 3ª de 1991 por el Gobierno Nacional, disponen de otros mecanismos para
solicitar su nulidad. Advierte que los cuestionamientos que estos les merezcan,
no puede conllevar la inconstitucionalidad de la ley que otorgó esa facultad al
Gobierno, pues ello se hizo en consonancia con la
Constitución Política. Igualmente, y de manera más específica, el
establecimiento de normas mínimas para garantizar el acceso a la vivienda de la
población más vulnerable no desconoce en forma alguna la autonomía de las
entidades territoriales para determinar los usos de suelo, ya que de no existir
tales parámetros mínimos podrían fijarse tamaños aún más reducidos para las
viviendas de interés social.
-. No es cierto que la única tarea
realizada por el Congreso de la República en la materia haya consistido en
delegar en el Gobierno Nacional la facultad de establecer “normas mínimas de
calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto espacio,
servicios públicos y estabilidad” como pretenden hacer creer los
demandantes: el Congreso ha establecido unos parámetros suficientes en torno “a
los conceptos de vivienda de interés social, servicios públicos y estabilidad
de las viviendas” que a su vez han sido complementados por los planes
nacionales de desarrollo propuestos por el Gobierno Nacional y aprobados
mediante Ley por el Congreso de la República (el último de ellos contenido en la
Ley 1151 de 2007).
-. No se están vulnerando las
competencias constitucionales de los entes territoriales en la medida en que
los mismos pueden ir más allá de los mínimos establecidos por las leyes y
complementados por los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional. Por lo
tanto la norma demandada se ajusta a la
Constitución Política, y en virtud de ella es que el Gobierno nacional ha
reglamentado los parámetros mínimos de construcción de vivienda de interés
social que debe adoptar cada ente territorial en su respectivo POT. Es claro
que si el POT no se ajusta a la normativa que regula la materia, esto es a la
Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y 1151 de 2007, o al Decreto 2060 de 2004 y
otros que reglamentan la materia, se debe proceder a demandar el acto respectivo
ante la jurisdicción contencioso administrativa, no así la inconstitucionalidad
de las leyes que le sirven de sustento y guía.
3.2.
Departamento Nacional de Planeación.
-. La
Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo respecto del
parágrafo 1º del artículo 15 de la Ley 388 de 1997 por ineptitud sustantiva de
la demanda, al no satisfacer las exigencias del artículo 2º del Decreto 2067 de
1991. La Sentencia C-606 del 2006 señala unos requisitos mínimos necesarios en
la demanda de inconstitucionalidad, que en el caso concreto se desconocen en la
demanda, así:
“a)
Las razones deben ser especificas: aunque el demandante indica cada una
de las normas constitucionales que considera trasgredidas por las disposiciones
acusadas, no explica suficientemente en qué consiste la violación. Las razones
que expone se derivan, más que todo, de las consecuencias prácticas que pudiere
(y no está probado) producir el Decreto 2060 de 2004.
b)
La pertinencia: El demandante incumple este requisito frente a las
acusaciones de inconstitucionalidad al parágrafo del artículo 15 de la ley 388
de 1997, porque sus argumentos responden, más bien, a razones de inconveniencia
de un acto administrativo: el Decreto 2060 de 2004, reglamentario de esa ley.
c)
La suficiencia: El actor no realiza una comparación objetiva de la norma
demandada con las normas constitucionales que invoca como violadas, sino que
las confronta con un decreto reglamentario.”
De este modo, el
actor no sustentó argumentos suficientes para hacer un juicio de
constitucionalidad frente a la norma demandada, motivo válido para que la
Corte Constitucional se declare inhibida por ineptitud de la demanda.
-. De considerar
la Corte, con todo, que procede pronunciamiento de fondo, subsidiariamente debe
declarar exequibles las normas acusadas, con base en los argumentos que se
expresan a continuación.
-. En relación
con la expresión  “de precio” del parágrafo del artículo 15 de la ley
388 de 1997 y su posible vulneración del derecho a una vivienda digna,
la norma no lesiona disposición constitucional alguna, pues el precio no es el
único factor que determina la construcción de viviendas de interés social. Por
el contrario, la norma establece unas directrices para que la expedición de
normas urbanísticas garantice, precisamente, el desarrollo de programas de
vivienda de interés social. El Gobierno Nacional, mediante Decreto 975 de 2004,
desarrolló una serie de requisitos que deben cumplir los proyectos de vivienda
de interés social para ser viable técnica, legal y financieramente, previstos
(artículos 16 y 17).
-. En desarrollo
del artículo 16, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial
expidió la resolución 610 de 25 de mayo de 2004, donde se prevén  los
requisitos para la construcción de Viviendas de Interés Social, así:
“a)
Localización de la vivienda: la verificación de las condiciones básicas de
los planes de vivienda, asegura que se localice en zonas definidas como suelo
urbano en los planes de ordenamiento territorial (POT), planes básicos de
ordenamiento territorial (PBOT) o esquemas de ordenamiento territorial (EOT) y,
adicionalmente, tiene en cuenta que exista el respectivo plan parcial aprobado.
Legalidad del lote: el lote o
terreno donde se construirá el proyecto debe estar libre de limitación al
dominio, condiciones resolutorias, embargos y gravámenes, salvo la hipoteca
constituida a favor de la entidad que financiará su ejecución. De igual forma
los recursos del Subsidio Familiar de Vivienda son girados únicamente con soportes
tales como la escritura y el certificado de habitabilidad de las viviendas,
para asegurar la tenencia.
Evaluación de los aspectos técnicos: se
analizan los aspectos normativos, el estado de los servicios públicos y las
condiciones ambiéntales y urbanísticas de las viviendas. La entidad evaluadora
verifica entre otros aspectos: i) la disponibilidad inmediata
de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica,
contempladas en la licencia de urbanismo o en las certificaciones expedidas por
parte de las empresas prestadoras de los mismos en el municipio donde se
localiza el plan de vivienda, ii) que las soluciones de vivienda corresponden a
una edificación conformada como mínimo por un espacio múltiple, cocina,
lavadero o acceso a éste, baño con sanitario, lavamanos y ducha;
adicionalmente, deberán posibilitar el desarrollo posterior de la vivienda para
incorporar dos espacios independientes para alcobas, conforme a lo establecido
en el numeral 2 del articulo 5 del decreto 975 de 2004, iii) las condiciones
urbanísticas del plan de vivienda, en los términos establecidos en el numeral
2.11 del Articulo 2 del Decreto 975 de 2004, iv) los requisitos ambientales
para los planes de vivienda de interés social urbana, que se entienden cumplidos
con las licencias de urbanismo y construcción por parte de las entidades
correspondientes.
Visitas de inspección: cuando el
resultado del estudio de la documentación del plan de vivienda conduce
potencialmente a un concepto desfavorable de elegibilidad, la entidad
evaluadora (actualmente FINDETER) llevará a cabo visitas de inspección a los
planes de vivienda para verificar, entre otros aspectos, que el plan de
vivienda no se encuentre en zona de alto riesgo no mitigable, que las
condiciones observadas correspondan a aquellas contempladas en las licencias de
urbanismo y de construcción, que se garantice la disponibilidad de redes de
servicios públicos y el nivel de avance de las obras. Si esta visita es
satisfactoria, dicha entidad expide el certificado de elegibilidad (Artículo 17
Resolución 610 2004)”
En síntesis, en
la construcción de viviendas de interés social las entidades competentes, no
solo tienen en cuenta el precio, sino que además involucran la evaluación de
aspectos técnicos, visitas de inspección, condiciones de higiene y legalidad.
Además, los cargos que los actores atribuyen la violación de normas
constitucionales se predican de un Decreto reglamentario, el No. 2060 de 2004 “por
el cual se establecen normas mínimas para vivienda de interés social urbana”.
En esas condiciones, compete al Consejo de Estado examinar los reparos de
inconstitucionalidad planteados.
-. Respecto de
la expresión “cesiones” del parágrafo del artículo 15 de la ley 388 de
1997 y su posible vulneración del derecho a una vivienda digna, para los
ciudadanos demandantes, el que las cesiones se determinen por el precio incide
negativamente en la calidad de las viviendas de interés social, pues el
constructor podría sacrificar zonas verdes, recreativas, deportivas y sociales,
para construir más viviendas y con esto se vulneraría el derecho a la igualdad,
dado que no gozarían de las mismas áreas comunes que los habitantes de otro
tipo de viviendas. Al respecto, la
Resolución 610 de 2004 erige en factor de comparación y calificación de los
proyectos de vivienda de interés social, precisamente, la relación más óptima
de zonas verdes y equipamiento comunitario por unidad de vivienda.
-. En relación
con el parágrafo del artículo 40 de la ley 3ª de 1991, el que la
Ley 3ª de 1991 contenga disposiciones sobre el uso del suelo, en modo alguno
priva al Presidente de la República de ejercer la potestad reglamentaria que le
atribuye el numeral 11 del artículo 189
C.P. Mal podría la norma acusada desconocer precepto constitucional alguno,
siendo que la facultad del ejecutivo de reglamentar las leyes también tiene
origen en la
Constitución Política y es precisamente esta facultad la que reconoce el
aparte que se demanda.
-. Respecto de
la vulneración posible de las competencias constitucionales de los concejos
municipales, se reitera que no compete a la
Corte Constitucional revisar la constitucionalidad de decretos reglamentarios,
como es el 2060 de 2004.
3.3. Corporación
Interés Público.
-. Las normas impugnadas violan los
elementos normativos fundamentales del derecho a la vivienda adecuada. Las
obligaciones generales de los Estados en materia de derechos económicos,
sociales y culturales (DESC), tienen como referente normativo los distintos
instrumentos internacionales que consagran el derecho a la vivienda adecuada y
al contenido normativo que de este derecho ha fijado el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos. En la
Observación General No. 4, el Comité DESC precisa que el concepto de
adecuación es particularmente significativo puesto que sirve para subrayar
los contenidos normativos fundamentales de este derecho, que son: (i) seguridad
jurídica de la tenencia; (ii) disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura; (iii) gastos soportables; (iv) habitabilidad;
(v) asequibilidad; (vi) lugar; (vii) adecuación cultural.
-. El artículo 40 de la
Ley 3° de 1991 vulnera el principio constitucional de rigor subsidiario propio
del régimen de descentralización administrativa que rige en el país, así como
el derecho de vivienda digna, pues admite que el Gobierno Nacional adopte medidas
regresivas respecto al alcance que a este confieran los gobiernos
municipales y presiona estos últimos a adoptar medidas regresivas en sus POT
para ajustarse a lo decidido por el nivel nacional.
-. El concepto de progresividad efectiva
constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los
derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un
breve periodo de tiempo o de manera instantánea; el carácter progresivo de las
normas establecidas en instrumentos internacionales no altera la naturaleza de
las obligaciones legales de los Estados. Tales obligaciones requieren que
algunas decisiones se tomen de manera inmediata - tales como la obligación de
adoptar medidas, no discriminar en la aplicación de las mismas o respetar el
contenido mínimo esencial de los derechos - y otras tan pronto como sea
posible. La obligación estatal de implementación progresiva de los DESC se
deriva de la obligación mínima asumida por el Estado al respecto y es un deber
de no regresividad, es decir la prohibición de adoptar políticas y medidas, y
por ende, de sancionar normas jurídicas, que empeoren la situación de los DESC
de los que gozaba la población al momento de adoptado el tratado internacional
respectivo, o bien cada mejora progresiva. Al permitirse que se adopten medidas
que pueden ser regresivas para los niveles de respeto, garantía y cumplimiento
del derecho a la vivienda, la legislación impugnada resulta contraria a las
obligaciones internacionales en esta materia. Las causales de aceptación de
medidas regresivas son excepcionalísimas y se dan, en todo caso, en un contexto
generalizado de restricción presupuestaria aguda, y en relación con todos los
derechos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales. Tales requisitos no parecen verificarse en este caso y, por
tanto, la legislación demandada no parece respetar la regla de prohibición de
regresividad.
-. En relación con la discriminación y
la falta de medidas especiales, se comparte la apreciación jurídica formulada
por los demandantes, cuando sostienen que la determinación de las
especificaciones de las cesiones en función del precio de la vivienda
permite que el tamaño mínimo de estas sea fijado con base en un porcentaje fijo
sobre el área construible - que es la que determina el valor de un proyecto de
construcción-, con independencia de cuántas unidades habitacionales y de
cuántas personas por unidad habitacional existan en una urbanización. Esto
conduce a que los habitantes de viviendas de interés social tengan acceso a un
espacio público y a unos equipamientos urbanos más reducidos que las personas
que habitan en viviendas de otro tipo. Esta situación es abiertamente
discriminatoria. Tratándose del derecho a una vivienda adecuada, la obligación
del Estado radica en procurar por todos los medios posibles, que todos tengan
acceso a recursos habitacionales adecuados para su salud, bienestar y
seguridad. Sin embargo esto no significa que el Estado deba construir viviendas
para toda la población, o que deba proveerla de manera gratuita a toda persona
que la solicite; ni siquiera que deba cumplir de manera inmediata con todos los
aspectos que el derecho involucra. Es claro que los Estados no pueden
satisfacer de forma inmediata todos los elementos que integran el contenido del
derecho, pero si se exige siempre que se procure una satisfacción progresiva
del derecho en un tiempo razonablemente breve, garantizando así un umbral
mínimo de protección o cubrimiento, hasta el máximo de los recursos
disponibles, otorgando prioridad a los grupos más vulnerables.
-. Si el precio de los proyectos de
vivienda es el único criterio pertinente para determinar el tamaño de los lotes
y lo espacios construidos, la legislación demandada reduce peligrosamente el
catalogo de elementos de interpretación que el Estado debe tener en cuenta a la
hora de garantizar una vivienda adecuada, con incumplimiento del mandato
derivado del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
3.4. Comisión Colombiana de Juristas,
Universidad del Rosario y Academia Colombiana de Jurisprudencia.
-. Debe declararse
la inexequibilidad de las expresiones “cesiones” y “de precio”,
contenidas en el parágrafo único del artículo 15 de la ley 388 de 1997, por
considerar que desconocen los derechos a la vivienda digna, a la igualdad y al
espacio público. Frente al otorgamiento al Gobierno Nacional de la competencia
para reglamentar las normas mínimas sobre vivienda de interés social de que
trata el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, se desconoce la reserva legal para
regular los usos del suelo, restringir la actividad económica y fijar criterios
básicos para la configuración de un derecho constitucional como es la vivienda
digna.
-. En relación con el desarrollo
normativo y doctrinal que ha tenido el derecho a la vivienda digna en el marco
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la
Corte Constitucional ha reconocido el carácter complejo del mismo respecto de
los elementos y prestaciones que hacen parte de su contenido. A partir de la
Sentencia C–936 de 2003, la
Corte Constitucional ha reconocido la pluralidad de elementos que componen el
derecho a la vivienda conforme a las Observaciones generales 4 y 7 del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas.
-. La expresión  “de
precio” contenida en el parágrafo único del artículo 15 de la
Ley 388 de 1997, desconoce varios de los elementos componentes del derecho a
la vivienda digna, al tiempo que constituye un incumplimiento de precisas
obligaciones estatales en materia de respeto, protección y realización de los
derechos habitacionales, así:
“En
primer lugar, les asiste razón a los actores al señalar que la definición de
las características de las soluciones de vivienda con exclusiva alusión al
factor precio privilegia algunos de los aspectos que hacen parte del contenido
del derecho a la vivienda digna, vale decir la asequibilidad, los gastos
soportables y la seguridad jurídica de la tenencia, dejando por completo de
lado otras de sus dimensiones, como la habitabilidad, la disponibilidad de
bienes, servicios e infraestructura, la localización y la adecuación cultural.
En efecto, como bien lo demuestra la demanda, a partir de la disposición atacada
se ha desarrollado un marco legal para la construcción de viviendas de interés
social (incluido el decreto 2060 de 2004) que define sus dimensiones sin
atender en absoluto el cumplimiento de las condiciones que hacen posible que un
lugar se repute adecuado para el alojamiento humano, que permita el
aislamiento y la protección frente al ruido y las amenazas del exterior, el
pleno desarrollo de la vida individual y familiar, así como la recreación y el
descanso de sus ocupantes. De esta manera, el legislador parece haber
desarrollado un marco legal para la definición de las dimensiones y
características de las viviendas con exclusiva referencia a lo que la propia
Corte Constitucional ha denominado de forma genérica seguridad en el
goce de la vivienda,
sin atender en absoluto lo que la misma corporación ha denominado condiciones
de la vivienda.
Precisamente,
en
cuanto a las condiciones de la vivienda, la
Corte Constitucional ha reconocido el espacio como uno de los factores que
inciden significativamente en la habitabilidad de las viviendas, destacando la
necesidad de asegurar que éstas cumplan con unos criterios mínimos de espacio.”
-. De otro lado,
la expresión demandada desconoce varias de las obligaciones contraídas por el
Estado colombiano a la luz del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales en cuanto a la efectiva garantía del derecho a la
vivienda digna. Así, la expresión “de precio” del parágrafo único del
artículo 15 de la ley 388 de 1997 desconoce dos obligaciones estatales que son
fundamentales para asegurar la igualdad en la garantía de los derechos
habitacionales: i) la obligación estatal de garantizar el ejercicio del
derecho a la vivienda digna sin ningún tipo de discriminaciones y ii) dar
prioridad a los grupos más vulnerables y a los que tengan necesidades más
urgentes, concediéndoles atención especial en la legislación y en las políticas
de vivienda.
-. La expresión “cesiones”
contenida en el artículo 15 de la ley 388 de 1997, tal y como lo manifestaron
los demandantes, desconoce los derechos a la igualdad, a la vivienda digna y al
espacio público, porque somete las características de las cesiones para espacio
público y equipamiento de las viviendas de interés social a las condiciones de
precio de estas últimas, impidiendo que el tamaño de dichas cesiones se fije
con base en criterios como la densidad habitacional y poblacional. Las cesiones
urbanísticas constituyen una contraprestación a la que se obligan los
propietarios de terrenos al solicitar el correspondiente permiso para urbanizar
en virtud de la cual parte de los predios desarrollados se convierten en bienes
que se incorporan al patrimonio municipal con ocasión de la actividad
urbanística y que contribuyen a la integración del espacio público en virtud de
la función social de la propiedad; El aporte de estos bienes tiene el objeto de
garantizar a todos los ciudadanos tanto el derecho al espacio público como los
derechos que de él se desprenden: recreación, medio ambiente sano y acceso a la
cultura, entre otros. Ahora bien, la sujeción de las cesiones urbanísticas
gratuitas al precio de las viviendas de interés social limita injustamente el
tamaño de las mismas, desconociendo el interés social que inspira esta figura y
los derechos a la vivienda digna, igualdad y espacio público.
Como lo advierten los
actores y como lo ha reconocido la
Corte Constitucional, la vivienda no sólo supone la adecuación de las unidades
habitacionales ofrecidas para el alojamiento de los ciudadanos, sino también el
entorno que las circunda, de manera que sus ocupantes tengan pleno acceso a los
espacios necesarios para la recreación, a adecuadas vías de acceso y a
equipamientos sociales que permitan el desarrollo de actividades colectivas.
Con este propósito se ha dispuesto en Colombia que las cesiones urbanísticas
gratuitas se realicen en orden a asegurar que exista un espacio público
alrededor de los proyectos habitacionales que permita la movilidad, la
recreación y la interacción de sus habitantes. Ahora bien, el parágrafo único
del artículo 15 de la Ley 388 de 1997, al disponer que las cesiones
urbanísticas gratuitas se determinen de conformidad con las condiciones de
precio de las viviendas sin tener en cuenta la densidad poblacional y
habitacional, lleva a que las personas beneficiarias de los programas de
vivienda de interés social (VIS) tengan derecho a unas cesiones urbanísticas
menores que las de quienes acceden a una vivienda NO VIS, no obstante que,
paradójicamente, son aquellos quienes más requieren del espacio público de carácter
barrial (proximidad), pues por lo general viven en espacios de mayor densidad
habitacional, cuentan con menos posibilidades de acceder a zonas privadas de
recreación como clubes y menos dinero para trasladarse a áreas públicas de
entretenimiento como centros comerciales o parques metropolitanos.
En consecuencia, el marco
legal relacionado con las cesiones urbanísticas gratuitas, antes que ofrecer un
tratamiento más favorable a las personas de los segmentos de menos recursos, y
que más necesitan de tales cesiones, permite que las cesiones fruto de la
realización de proyectos de vivienda tengan menos metros cuadrados por cada
habitante. Adicionalmente, tal como se advirtió con relación a la expresión  “de
precio” del mismo parágrafo único del artículo 15 de la ley 388 de 1997, la
determinación de las cesiones urbanísticas gratuitas con estricta consideración
al factor precio constituye un claro desconocimiento de los atributos que debe
tener todo lugar de alojamiento para la efectiva garantía del derecho a la
vivienda, en cuanto a la localización (que permita el
acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros
de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales) y a
la disponibilidad de servicios materiales e infraestructura (incluido el
alumbrado, sistemas de drenaje y eliminación de desechos, así como el acceso a
los servicios de emergencia), factores éstos estrechamente vinculados con las
cesiones urbanísticas gratuitas. De este modo, las condiciones y componentes
del derecho a la vivienda digna, en los términos planteados en el apartado
anterior de este concepto, son desconocidos por la expresión “cesiones”,
razón por la cual ésta debería ser declarada inconstitucional.
-. En relación con el derecho a la
igualdad, éste tiene dos facetas fundamentales: la igualdad formal ante la ley,
esto es, el derecho a no ser discriminados injustamente y la igualdad material,
la exigencia para equilibrar las oportunidades vitales de las personas y evitar
situaciones extremas de desprotección y desamparo. Al respecto, la
Corte Constitucional ha señalado en diferentes oportunidades que el principio
de igualdad no establece una igualdad mecánica ni automática, sino que el
principio de igualdad incluye la orden de tratar igual a los iguales y la de
tratar desigualmente a los desiguales. De modo que la igualdad no es un
criterio vacío que mide mecánicamente a los seres humanos equiparándolos desde
el punto de vista formal pero dejando vigentes las causas de la desigualdad e
inequidad sustanciales, sino un criterio jurídico vivo y actuante que
racionaliza la actividad del Estado para brindar a las personas posibilidades
efectivas y concretas de ver realizada, en sus propios casos, la justicia
material. En procura de lograr la igualdad material o real, la
Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la igualdad puede
efectivizarse mediante la implementación de acciones afirmativas. Esto es,
medidas que tiendan a discriminar positivamente a un sector de la población con
miras a lograr mediante esa discriminación algún grado de igualdad. Las acciones afirmativas son “políticas o medidas
dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de
eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que
los afectan, bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado,
usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación” .
La jurisprudencia ha identificado como ejemplos de acciones afirmativas los
subsidios en servicios públicos, las becas estudiantiles y las ayudas
económicas para estudiantes de escasos recursos. En este orden de ideas, bien
se podría señalar que la sujeción de las cesiones urbanísticas únicamente al
criterio del precio es una medida de discriminación encaminada a que las
personas de menos recursos puedan acceder a una vivienda. Ahora bien, las
medidas de discriminación positiva están expresamente autorizadas por la
Constitución “no para marginar a ciertas personas o grupos ni para
perpetuar desigualdades, sino para aminorar el efecto nocivo de las prácticas
sociales que han ubicado a esas mismas personas o grupos en posiciones
desfavorables”.
Así, si el precio del suelo urbano está
condicionado por el área construible, entre más viviendas se construyan, el
predio tendrá un mayor valor, por lo que menores cesiones urbanísticas no
disminuyen sino que aumentan el precio del suelo, con lo que se desconoce que
uno de los objetivos de la norma es evitar el aumento del precio del suelo para
incentivar la construcción de vivienda de interés social; ii) no es necesaria
porque existen otros mecanismos para evitar el aumento de los precios del suelo
contenidos en la misma ley 388 de 1997 como son: determinar en los planes de
ordenamiento territorial porcentajes del nuevo suelo que deberían destinarse al
desarrollo de vivienda de interés social o la declaratoria de desarrollo o
construcción prioritaria; y iii) no es proporcional en estricto sentido porque
los costos que acarrea son mayores que los beneficios, lo cual se demuestra,
entre otros aspectos en que: a) al aumentar el valor del suelo pone en riesgo
la construcción de más viviendas de interés social; b) los habitantes de
viviendas de interés social tienen acceso a espacios públicos más pequeños y de
menor calidad; y c) convierte a los ciudadanos de menos recursos en ciudadanos
de segunda categoría, al discriminarlos en el acceso a bienes y servicios
propios del espacio público, poniendo en riesgo además la vigencia de derechos
colectivos ligados al derecho al espacio público. De modo que, por tratarse de
una discriminación injustificada en contra de la población de menores recursos
y por ende vulnerable, la norma demandada debería ser declarada
inconstitucional.
-. El espacio público –definido por la
Ley 9ª de 1989- es un derecho constitucional objeto de protección por parte
del Estado. Su desconocimiento, de acuerdo con la
Corte Constitucional, impide la supervivencia biológica e individual y el
desempeño normal del individuo en su entorno. La garantía del derecho al
espacio público implica la correlativa garantía de derechos sociales y
colectivos como la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y el goce de
un medio ambiente sano. La importancia del derecho al espacio público está
ligada a la posibilidad de contar con espacios de encuentro que posibiliten “la
construcción de un tejido social en el que cada individuo se reconoce como
miembro de una comunidad y se relaciona con otros para la satisfacción de sus
intereses y necesidades” . Adicionalmente, el acceso al espacio público “genera
confianza, respeto y tranquilidad en la comunidad, porque contribuye a mejorar
las condiciones de vida urbana” y “a neutralizar, así sea en mínima
parte, las agresiones propias de una gran ciudad o de los centros habitacionales
modernos (visuales, auditivas, de tránsito, de seguridad, etc.)”. La norma
acusada, al permitir que las cesiones urbanísticas tengan dimensiones
inferiores tratándose de la construcción de vivienda de interés social,
desconoce que es derecho de todos los ciudadanos por igual, contar con acceso
al espacio público y dificulta la construcción de un tejido social fuerte en
las comunidades que acceden a este tipo de vivienda.
4. El concepto del Procurador General de
la Nación.
El Ministerio Público pone de presente
que en la Directiva No. 0007 del 10 de marzo de 2008, en relación con el
control de las disposiciones sobre vivienda digna y las actuaciones de
los responsables en los entes territoriales, consignó los siguientes criterios
sobre el derecho a una vivienda adecuada como equiparable al concepto de
vivienda digna:
“Que
en cuanto a la normativa internacional, el derecho a la vivienda adecuada ha
sido reconocido en varios instrumentos. La
Declaración Universal de los Derechos Humanos establece en el artículo 25. 1
que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios;
tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad,
invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia
por circunstancias independientes de su voluntad.”
Que
por otro lado el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, de San José de Costa Rica, en el artículo 11.1. indica que “Los
Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un
nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y
vivienda adecuados y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de
este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la
cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”.
Que
vale la pena aclarar que el concepto de “vivienda adecuada” es equiparable al
concepto de “vivienda digna” desarrollado, entre otros organismos, por la
Comisión de Asentamientos Humanos y Estrategia Mundial de Vivienda que señaló:
(…)
el concepto de vivienda adecuada (…) significa disponer de un lugar donde
poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y
ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación
adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un
costo razonable”.
-. En concepto anterior, el Ministerio
Público sostuvo que la política de vivienda de interés social está encaminada a
brindar a las familias de escasos recursos una solución habitacional que sirva
de soporte a su desarrollo en condiciones de dignidad. En tal virtud, debe
existir dentro de la estructura normativa del Estado colombiano un ordenamiento
jurídico que garantice a sus habitantes un orden social justo en esa materia, tal
como se desprende del preámbulo de la
Carta Política. Así mismo, la normatividad especial que en materia de
vivienda de interés social sea promulgada, debe poner a las personas en
condiciones de igualdad, de tal forma que las más desvalidas adquieran las
condiciones de acceder a los derechos inherentes a la propiedad del inmueble
habitacional.
-. La vivienda de interés social debe
adecuarse a los estándares internacionales fijados por los organismos de
derechos humanos en virtud del compromiso que asiste al Estado colombiano al
haber suscrito mediante la Ley 74 de 1968 el Pacto Internacional de Derechos
Sociales, Económicos y Culturales por lo que se torna necesaria una adecuación
progresiva de las normas legales que regulan tan especial manifestación del
derecho a la vivienda digna (artículo 51 Superior), pues no de otra manera se
logra concretar el orden justo, la igualdad material y la convivencia pacífica
(Preámbulo y artículo 2° de la
Constitución Política).
-. En consecuencia, debe declararse exequible
de manera condicionada la expresión “de precio” que contiene el
parágrafo del artículo 15 de la Ley 388 de 1991, bajo el entendido que éste no
constituye el único factor para determinar los loteos, áreas de cesión y áreas
construidas de las viviendas de interés social, pues los órganos encargados de
regular este tipo de vivienda deben implementar de manera progresiva los
parámetros con los cuales se garantice la adecuación integral de la vivienda de
interés social a los estándares internacionales que regulan la vivienda
adecuada como concepto equiparable al de vivienda digna, como se desprende de
los tratados suscritos por el Estado Colombiano, los cuales hacen parte del
bloque de constitucionalidad. Y exequible la palabra “cesiones” que
contiene el parágrafo del artículo 15 de la
Ley 388 de 1991.
-. Debe declararse inexequible el
artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, modificatorio del artículo 64 de la
Ley 9ª de 1989, pues lo considera violatorio de la reserva legal frente a la
atribución de facultades para regular las normas mínimas a las cuales debe
sujetarse el desarrollo de los proyectos de vivienda de interés social y,
además, de las competencias reglamentarias de los municipios y de los Concejos
Municipales y Distritales, contenidas en los artículos 311 y 313 de la
Carta Política, en relación con la determinación de los usos del suelo, el
logro del desarrollo de su territorio y el mejoramiento social y cultural de su
habitantes.
II. CONSIDERACIONES.
1. La competencia y cuestión preliminar.
1.1. En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241 numeral 4º de la
Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer la presente
demanda por tratarse de leyes expedidas por el Congreso de la
República.
1.2. Como cuestión
preliminar debe estudiarse la procedencia del análisis de exequibilidad de la
norma puesto que los accionantes dirigieron su
demanda en contra de algunas de las expresiones del parágrafo del artículo 15
de la Ley 388 de 1997, que no se encuentra vigente. La demanda especificó que
se transcribían “literalmente las normas demandadas”[1],
reproduciendo el contenido de la Ley 388 del 18 de Julio 1997 de acuerdo con su
publicación en el Diario Oficial No. 43.091 del 24 de julio de 1997 y cuya fe
de erratas consta en el diario oficial 43.127 del 12 de septiembre de 1997[2].
Al respecto es necesario resaltar que en el análisis previo realizado por esta
Corporación, se encontró que el artículo demandado fue modificado por la
Ley 902 de 2004, publicada en el Diario Oficial 45.622, de 27 de julio de 2004, cuyo contenido se reproduce
a continuación:
“LEY
902 DE 2004
(julio
26)
Diario
Oficial No. 45.622, de 27 de julio de 2004
Por
la cual se adicionan algunos artículos de la
Ley 388 de
1997 y se dictan otras disposiciones.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1o. El
artículo 15 de
la Ley 388 de 1997 quedará así:
Artículo
15. Normas urbanísticas. Las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y
el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las
actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos
procesos. Estas normas estarán jerarquizadas de acuerdo con los criterios de
prevalencia aquí especificados y en su contenido quedarán establecidos los
procedimientos para su revisión, ajuste o modificación, en congruencia con lo
que a continuación se señala.
En
todo caso los municipios que integran áreas metropolitanas deberán ajustarse en
su determinación a los objetivos y criterios definidos por la
Junta Metropolitana, en los asuntos de su competencia.
1.
Normas urbanísticas estructurales
Son
las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el
componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo
del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que
las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse
contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación solo
puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente
a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios
técnicos debidamente sustentados. Por consiguiente, las normas estructurales
incluyen, entre otras:
1.1
Las que clasifican y delimitan los suelos, de acuerdo con lo establecido en el
Capítulo IV de esta ley.
1.2
Las que establecen áreas y definen actuaciones y tratamientos urbanísticos
relacionadas con la conservación y el manejo de centros urbanos e históricos;
las que reservan áreas para la construcción de redes primarias de infraestructura
vial y de servicios públicos, las que reservan espacios libres para parques y
zonas verdes de escala urbana y zonal y, en general, todas las que se refieran
al espacio público vinculado al nivel de planificación de largo plazo.
1.3
Las que definan las características de las unidades de actuación o las que
establecen criterios y procedimientos para su caracterización, delimitación e
incorporación posterior, incluidas las que adoptan procedimientos e
instrumentos de gestión para orientar, promover y regular las actuaciones
urbanísticas vinculadas a su desarrollo.
1.4
Las que establecen directrices para la formulación y adopción de planes
parciales.
1.5
Las que definan las áreas de protección y conservación de los recursos
naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general,
todas las que conciernen al medio ambiente, las cuales en ningún caso, salvo en
el de la revisión del plan, serán objeto de modificación.
2.
Normas urbanísticas generales.
Son
aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como
actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización,
construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas
dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. Por consiguiente, otorgan
derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a
sus constructores, conjuntamente con la especificación de los instrumentos que
se emplearán para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano
y a sufragar los costos que implica tal definición de derechos y obligaciones.
En
razón de la vigencia de mediano plazo del componente urbano del plan, en ellas
también debe establecerse la oportunidad de su revisión y actualización e
igualmente, los motivos generales que a iniciativa del alcalde permitirán su
revisión parcial. En consecuencia, además de las regulaciones que por su propia
naturaleza quedan contenidas en esta definición, hacen parte de las normas
urbanísticas:
2.1
Las especificaciones de aislamientos, volumetrías y alturas para los procesos
de edificación.
2.2
La determinación de las zonas de renovación, conjuntamente con la definición de
prioridades, procedimientos y programas de intervención.
2.3
La adopción de programas, proyectos y macroproyectos urbanos no considerados en
el componente general del plan.
2.4
Las características de la red vial secundaria, la localización y la
correspondiente afectación de terrenos para equipamientos colectivos de interés
público o social a escala zonal o local, lo mismo que la delimitación de
espacios libres y zonas verdes de dicha escala.
2.5
Las especificaciones de las redes secundarias de abastecimiento de los
servicios públicos domiciliarios.
2.6
Las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los
parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en
terrenos, si fuere del caso.
2.7
El señalamiento de las excepciones a estas normas para operaciones como
macroproyectos o actuaciones urbanísticas en áreas con tratamientos de
conservación, renovación o mejoramiento integral para las cuales se contemplen
normas específicas a adoptar y concertar, en su oportunidad, con los
propietarios y comunidades interesadas, estableciendo los parámetros,
procedimientos y requisitos que deben cumplirse en tales casos excepcionales.
2.8
Las demás previstas en la presente ley o que se consideren convenientes por las
autoridades distritales o municipales.
3.
Normas complementarias.
Se
trata de aquellas relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos
adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes
general y urbano del plan de ordenamiento, y que deben incorporarse al Programa
de ejecución que se establece en el artículo 18 de la presente
ley. También forman parte de este nivel normativo, las decisiones sobre las
acciones y actuaciones que por su propia naturaleza requieren ser ejecutadas en
el corto plazo y todas las regulaciones que se expidan para operaciones urbanas
específicas y casos excepcionales, de acuerdo con los parámetros,
procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales.
Entre otras, pertenecen a esta categoría:
3.1
La declaración e identificación de los terrenos e inmuebles de desarrollo o
construcción prioritaria.
3.2
La localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la
reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo.
3.3
Las normas urbanísticas específicas que se expidan en desarrollo de planes
parciales para unidades de actuación urbanística y para otras operaciones como
macroproyectos urbanos integrales y actuaciones en áreas con tratamientos de
renovación urbana o mejoramiento integral, que se aprobarán de conformidad con
el artículo 27 de la presente
ley.
Parágrafo. Las
normas para la urbanización y construcción de vivienda no podrán limitar el
desarrollo de programas de vivienda de interés social, de tal manera que las
especificaciones entre otros de loteos, cesiones y áreas construidas deberán
estar acordes con las condiciones de precio de este tipo de vivienda.
Parágrafo
2o. Los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos,
no podrán establecer usos compatibles entre servicios de alto impacto referidos
a la prostitución y actividades afines, con usos para vivienda y dotacionales
educativos. El Gobierno Nacional reglamentará la materia en un término no mayor
de sesenta (60) días.
[…]
Artículo
3o. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación,
y deroga las normas que le sean contrarias.
Visto que la
demanda se dirigió en contra de las disposiciones de la
Ley 388 de 1997, se concluye que los demandantes atacaron una norma que no se encuentra vigente, lo cual prima facie implicaría la
inviabilidad del análisis de  exequibilidad, dado el carácter rogado de la
acción de constitucionalidad que  impide revisar
oficiosamente las leyes. Como excepción a esta regla, en la Sentencia
C-546
de 1993[3] este
Tribunal se pronunció sobre la norma que modificó la disposición demandada,
argumentando que si bien el artículo modificatorio no fue objeto de reproche,
“la Corte Constitucional está en la obligación de emitir pronunciamiento de
fondo sobre la norma vigente, como se hará en el caso sujeto a estudio, siempre
y cuando los cargos formulados le sean igualmente aplicables. De esta manera se
garantiza aún más la participación de los ciudadanos en la defensa de la
Constitución, y se cumple cabalmente con la finalidad para la cual se creó la
acción de inconstitucionalidad, la que como es de todos sabido, además de ser
pública y política, la interpone cualquier ciudadano”.
Esta consideración, íntimamente ligada
al principio pro actione que inspira el control abstracto de
constitucionalidad, lleva a la Corte a abocar el análisis del artículo
1o. de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de
la Ley 388 de 1997, en especial porque en este caso, los
apartes del precepto demandado fueron reproducido de manera idéntica en la norma
posterior
y se impone la aplicación de principios determinantes para la administración de
justicia, tales como la economía procesal, la celeridad, la prevalencia del
derecho sustancial y el carácter público de la acción impetrada.
2. Problemas jurídicos.
2.1.
Deberá determinarse si la expresión  “de precio”  del primer
parágrafo del artículo
1o. de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, indica que aquel es el criterio
normativo único para el establecimiento de las especificaciones de los
lotes, áreas de cesión para el espacio público y áreas construidas de las
viviendas de interés social y si, en tal virtud, vulnera el derecho a la
vivienda digna,  a la igualdad, el espacio público y la protección especial que
debe dispensarse a las personas más vulnerables en la medida en que
desconocería  otros criterios, tales como la habitabilidad, la accesibilidad a
los servicios públicos y sociales y la adecuación cultural, de conformidad con
los estándares internacionales, relacionados con la vivienda digna.
2.2. Igualmente, si la expresión “cesiones”
del primer parágrafo del artículo 1o. de la
Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de la
Ley 388 de 1997,
en cuanto se ata al precio de la vivienda de interés social, vulnera los
derechos constitucionales citados en precedencia.
2.3. Y, finalmente, si el artículo 40 de
la Ley 3ª de 1991, en cuanto faculta al Gobierno Nacional para reglamentar las
condiciones mínimas que debe tener la vivienda de interés social, especialmente
en cuanto al espacio, los servicios públicos y la estabilidad de la misma,
desconoce: (i) el derecho a la vivienda digna y el deber de promoción de la
vivienda de interés social; (ii) la reserva de ley; (iii) la facultad de las
entidades territoriales para promover la vivienda digna y para ordenar el desarrollo
de su territorio, y; (iv) la competencia de los concejos municipales para
determinar los planes de ordenamiento territorial.
Por su pertinencia para el examen de las
acusaciones la Corte comenzará por referirse (i) al alcance del derecho a la
vivienda digna, (ii) las competencias concurrentes de regulación normativa en
materia de ordenamiento del territorio y reglamentación de los usos del suelo;
(iii) las cesiones obligatorias gratuitas.
3. Consideraciones generales.
3.1. Exigencias de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad
3.1.1. Las demandas ciudadanas que se
presentan ante la Corte Constitucional están sujetas a los requisitos
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, artículo 2º, que fijan como
requerimientos para la presentación efectiva de la acción: (i) el
señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (ii)
las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iii) cuando
fuere del caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado, y (iv) la razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demandada.
3.1.2. En lo que respecta al requisito
relacionado con “las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados”, esta Corporación ha establecido algunos “criterios dirigidos
a racionalizar la función judicial[4],
que parten del presupuesto de que la Corte no está llamada, según el artículo
241 de la C.P., para adelantar un control oficioso de las leyes, sino a revisar
aquellas que han sido demandadas[5]”[6].
Así, se ha sostenido que no es suficiente atacar una norma por ser contraria a la
Constitución, alegando una vulneración indeterminada de ella, sino que es
necesario acompañar la acusación de argumentos que expliquen y justifiquen
dicho señalamiento. De esta forma, tomando en consideración las sentencias
C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001[7],
las razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes[8],
así: (i) Claras, cuando son comprensibles[9] y siguen un hilo
conductor argumental, que permite al lector entender el contenido de la demanda
y las justificaciones que esgrime el  ciudadano en contra de la norma que acusa[10].
(ii) Ciertas, esto es que recaen indudablemente sobre una proposición
jurídica real y existente[11];
es decir, se refieren verdaderamente al contenido de la disposición acusada[12],
y no hacen alusión a otras normas vigentes que no son objeto de la demanda[13]
o a otras normas simplemente deducidas por el actor[14]. (iii)
Específicas, es decir, que reflejan de forma concreta la manera como la
disposición acusada vulnera la Carta, a fin de evidenciar la oposición objetiva
que se alega entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución. (iv) Pertinentes, lo que supone que las razones que se
formulan en contra de una norma acusada, deben ser de naturaleza
constitucional, esto es, fundadas en la apreciación y comparación del contenido
de la norma Superior con el precepto demandado, y no en argumentos simplemente
legales[15],
doctrinarios[16],
subjetivos[17]
o fundados en  consideraciones de conveniencia[18] que son ajenas a un
debate constitucional. (v) Suficientes, es decir, aquellas
razones que incluyen todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el
estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche[19]
y que despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de
la norma impugnada.
3.1.3. De este modo, los argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[20] que no
se relacionan de manera concreta con las disposiciones que se acusan, resultan
inadmisibles en el proceso constitucional, porque impiden la confrontación
efectiva propia del juicio comparativo entre la norma acusada y la
Carta, que se celebra[21].
Es por esto que la Corte considera que “el ataque indeterminado y sin
motivos no es razonable[22]”
para realizar el juicio de constitucionalidad, resaltándose que “la
interpretación que ofrece el demandante de la norma acusada ha de corresponder
realmente al contenido normativo de la
misma.  En caso de que no exista tal correspondencia, mal puede la
Corte dar curso al proceso, ya que, aunque formalmente se impugna una
determinada disposición, sustancialmente se acusa una norma inexistente”[23].
Así lo expresó la Corte en la
Sentencia C-587 de 1995, con ponencia del doctor José Gregorio Hernández
Galindo, en la que se señaló que:
“La
Corte debe  insistir en que el presupuesto básico para declarar inexequible
una norma jurídica es el de que esa norma, examinados en el proceso de
su adopción o su contenido, entre en contradicción con postulados o preceptos
de la Carta.
La definición acerca de la
posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser objetiva, por
lo cual no es posible deducirla de otros ordenamientos ni de hipótesis no
plasmadas en su texto”.
3.2. Las competencias concurrentes de
regulación normativa de los distintos niveles territoriales en materia
urbanística, ordenamiento del territorio, usos del suelo y espacio público.
3.2.1. Las competencias en materia
urbanística y de ordenamiento territorial son objeto de distribución
constitucional y de coexistencia de competencias concurrentes de regulación
normativa entre los niveles central, departamental y municipal, como suele
darse en un estado descentralizado y con autonomía de sus entidades
territoriales. Al respecto, esta Corte ha precisado:
“(…)
4.- El artículo 1º de la Carta reconoce la autonomía de las entidades
territoriales como elemento integrante de una República unitaria y
descentralizada. Esta Corte ha explicado que esta autonomía no se agota en la
dirección política de las entidades territoriales sino que éstas deben además
gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta en un poder de
dirección administrativa (C.P. artículo 287). Igualmente, en numerosas
oportunidades, esta Corte ha indicado que, en la medida en que Colombia es
también una república unitaria (CP artículo 1º), es necesario armonizar los
principios de unidad y autonomía, por medio del reconocimiento del manejo
autónomo por los municipios y departamentos de los intereses locales, pero la
aceptación de la supremacía del ordenamiento nacional (sic). Este equilibrio
entre ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones recíprocas.
Así, la autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la
Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la superioridad de las
regulaciones del Estado unitario, pero esta normatividad (sic) nacional debe
respetar el contenido esencial de la autonomía territorial, «que se constituye
en el reducto mínimo que, en todo caso, debe ser respetado por el legislador».
Este contenido esencial goza entonces de una garantía constitucional. De esa
manera se afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía de un
ordenamiento superior con lo cual la autonomía de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto
unitario. Igualmente, esta Corte ha precisado que las entidades territoriales
no sólo tienen competencias propias, que son de la esencia de su autonomía,
sino que poseen derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de
los niveles superiores, lo que indudablemente supone un cambio cualitativo en
la concepción de estos entes.” [24]
3.2.2. Así, la
Constitución Política defiere al órgano legislativo del poder central una
competencia de regulación normativa por la vía general, para hacer efectivos
los derechos a la vivienda digna (artículo 51), al espacio público y a su
destinación al uso común (artículo 82). En cuanto concierne a la temática
concernida en los cargos formulados, resulta pertinente destacar que, según el
artículo 51 de la
Constitución Política, “el Estado debe fijar las condiciones necesarias
para hacer efectivo el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna,
promoviendo planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda”. De igual modo, interesa destacar que en ejercicio de la
autonomía que el artículo 287 CP reconoce a las entidades territoriales,
compete a los municipios y distritos ordenar el desarrollo de su territorio
y reglamentar los usos del suelo, conforme lo disponen los artículos 311 y
313-7 ídem. Cuando los concejos municipales y distritales expiden los «estatutos
de uso del suelo» que la Ley 388 de 1997 denomina genéricamente «Planes
de Ordenamiento Territorial», ejercen la atribución que les confiere el
artículo 313, numeral 7º CP, la que, según lo ha precisado la
Corte debe ejercerse conforme a la
ley. Así dice:
Artículo
313. Corresponde a los Concejos:
[...]
7.
Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley,
vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y
enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
Por otro lado, los artículos 298, 300-2,
311 y 313-2 C.P. confieren en esta materia un poder regulador a las
corporaciones públicas de elección popular de los ámbitos departamental y
municipal.
3.2.3. Ahora bien, no debe perderse de
vista que por disposición constitucional la función deferida por los artículos
300-2 y 298 a las asambleas departamentales, y por los artículos 311 y 313-2 y 7
a los concejos municipales, debe entenderse circunscrita a lo que la
Carta determine. Sobre este aspecto, deben recordarse las siguientes premisas,
inherentes a la organización del Estado unitario con autonomía de sus entidades
territoriales: (i) la autonomía de que gozan las entidades territoriales para
la gestión de sus intereses se enmarca dentro de los contornos que le fijen la
Constitución y la ley ( CP art. 287); (ii) conforme el artículo 288 ibídem,
corresponde a la ley establecer los términos en los que, de acuerdo a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los distintos
niveles territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la
Constitución. Una interpretación de los anteriores principios constitucionales
conduce a la Corte a afirmar que en materia urbanística, uso del suelo, espacio
público y de ordenamiento del territorio, la
Carta Política instituyó una competencia concurrente de regulación normativa
en cabeza de los niveles central, regional y local, que por su alcance y radio
de acción puede caracterizarse así: (i) a la ley le compete establecer por vía
general el régimen jurídico, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus
parámetros generales y que regule sus demás aspectos estructurales; (ii)
corresponde a los departamentos y municipios desarrollar la preceptiva legal
por la vía del ejercicio de su competencia de regulación normativa, con miras a
satisfacer las necesidades locales, teniendo en cuenta las peculiaridades
propias de su ámbito territorial.
3.2.4. En este contexto el primer
parágrafo del artículo
1o. de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de la
Ley 388 de 1997, adquiere
su significado. Es del caso recordar su tenor literal:
“PARÁGRAFO. Las normas para la urbanización y construcción de vivienda
no podrán limitar el desarrollo de programas de vivienda de interés social, de
tal manera que las especificaciones entre otros de loteos, cesiones y
áreas construidas deberán estar acordes con las condiciones de precio de
este tipo de vivienda.”
Así, el Congreso de la
República, en el primer parágrafo del artículo 1o. de la
Ley 902 de 2004 -que modificó el artículo 15 de
la Ley 388 de 1997-,
dispuso que los concejos municipales y distritales no podrán limitar el
desarrollo de programas de interés social, al expedir las normas de
ordenamiento territorial, reglamentar los usos del suelo en los POT o regular
la urbanización y construcción de vivienda, en ejercicio de la atribuciones
conferidas por los artículos 311 y 313-7CP, como garantía para la provisión
suficiente de la vivienda de interés social. En suma, ha establecido el
Legislador que las normas de los concejos municipales y distritales relativas
al aprovechamiento del suelo, deben hacer viable el desarrollo de los proyectos
de vivienda de interés social, siendo una exigencia avenida con la
Carta Política, que en el artículo 51 dispone que “el Estado fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo” el derecho a la vivienda digna.
Desde otra perspectiva, la norma acusada constituye nítida expresión de la
competencia que el artículo 313.7 CP atribuye al legislador de fijar límites
que deberán observar los concejos municipales, al reglamentar los usos del
suelo y al vigilar y controlar las actividades relacionadas con la
construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda de interés
social.
4. Consideraciones sobre el caso
concreto.
4.1. Las acusaciones contra las
expresiones  “de precio” y “cesiones” contenidas en el
primer parágrafo del artículo
1o. de la Ley 902 de 2004 - que modificó el artículo 15 de
la Ley 388 de 1997-.
4.1.1. La
demanda apunta a que las
voces  “de precio” y “cesiones”, contenidas en el primer parágrafo
del artículo
1o. de la Ley 902 de 2004 -que modificó el artículo 15 de
la Ley 388 de 1997-,
desconocen
los derechos a la vivienda digna y a la igualdad al contravenir contenidos de
éstos establecidos por esta Corte en su jurisprudencia y los previstos en la
observación No. 4 del Pacto para los Derechos Económicos que conforme, al
artículo 93 de la Carta, integra el bloque de constitucionalidad.
4.1.2. En cuanto
a la expresión
“de precio” contenida en el primer parágrafo del artículo
1o. de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de
la Ley 388 de 1997,
específicamente se sostiene que vulnera el derecho a la vivienda digna “ya
que señala al precio como único criterio relevante para la determinación de las
especificaciones de los lotes áreas construidas de los proyectos de VIS, con
exclusión de las condiciones de adecuación, habitabilidad, accesibilidad,
ubicación e importancia de los factores culturales de las viviendas” [25]. Contra
lo afirmado en la demanda, del contenido normativo de la disposición a la que
pertenecen las expresiones acusadas, no se colige que el Legislador haya
consagrado el precio como único factor para la determinación de las
especificaciones de tamaños de los lotes y espacios construidos y para las
áreas de cesiones obligatorias gratuitas en los proyectos de vivienda de
interés social. En efecto, la norma no excluye la habitabilidad,
la accesibilidad a los servicios públicos y sociales y la adecuación cultural como
atributos relevantes de la
vivienda de interés social: la exigencia de concordancia entre las
especificaciones de cesiones y las condiciones de precio tan solo alude a la
consideración de esta relación para efectos de no “limitar el desarrollo de programas de vivienda de interés social”, propósito coherente con el fin constitucionalmente
declarado de “promover[a] planes de vivienda de interés social” (CP,
Art. 51).
4.1.3. Frente a la expresión “cesiones”
del primer parágrafo del artículo
1o. de la Ley 902 de 2004 -modificatorio del artículo 15 de
la Ley 388 de 1997-,
sostiene en la demanda que entra en conflicto con los derechos constitucionales
a la igualdad, a la vivienda digna, al espacio público y a la protección
especial de las personas más vulnerables, ya que sujeta las características de
las cesiones de suelo para espacio público y equipamiento de las urbanizaciones
destinadas a vivienda de interés social a las condiciones de precio de tales
viviendas, impidiendo con ello que las cesiones urbanísticas para esta
modalidad - interés social - sean fijadas con criterios más adecuados tales
como la densidad habitacional y poblacional. Desarrollando lo anterior,
considera la demanda que la determinación de las condiciones de las cesiones de
áreas con base en el precio de la vivienda hace que su tamaño sea el mínimo y
se determine sobre un porcentaje fijo en relación con el valor de los proyectos
de construcción, sin tener en cuenta el número de unidades habitacionales y
tampoco el número de personas que habitan la urbanización o construcción. Lo
anterior genera desigualdad, en opinión de los demandantes, determinada por el
hecho de que las personas que habitan viviendas de interés social tendrán
acceso a espacios y áreas más reducidos que aquellos que habitan otro tipo de
viviendas y conjuntos habitacionales, siendo un hecho que son, precisamente los
habitantes de los proyectos desarrollados para vivienda de interés social, quienes
más requieren de los mismos. Los accionantes encuentran injustificada tal
diferenciación por considerarse que la medida legal resulta inadecuada y
desproporcionada para alcanzar el fin constitucional de promover la oferta de
vivienda de interés social y hacer efectivo el derecho a la vivienda digna.
Sin embargo, como se dijo anteriormente,
del contenido de la norma no es viable colegir que el precio sea criterio único
para orientar la configuración de la vivienda de interés social, siendo
admisible tener en cuenta otros criterios, factiblemente concurrentes, para la
determinación de las zonas de cesión obligatoria en los sectores dedicados a
este tipo de construcción. Este aspecto lleva a concluir en la inexistencia de cargos
de inconstitucionalidad que permitan adelantar el control sobre las normas
acusadas ya que se impone la inhibición de la Corte para pronunciarse de fondo
sobre la demanda. Del mismo modo, en cuanto concierne al cargo por vulneración
a la igualdad, cabe recordar que la Corte ha puesto de presente que el concepto
de “igualdad” es relacional, debiendo recaer sobre una pluralidad de
elementos o términos de comparación, lo que supone determinar los
sujetos, elementos o situaciones respecto de los cuales se aduce que existe una
diferencia vulnerante de la Constitución. En el escrito de demanda no se
precisan cuáles son los grupos comparables ni los criterios de comparación
aplicables para hacer el examen de igualdad; la demanda solamente menciona que
el área construida y la de las cesiones obligatorias gratuitas en los proyectos
de VIS son inferiores a las que tienen los proyectos de vivienda que no son de
interés social; tampoco es posible inferir del texto de la demanda con cuáles
viviendas se debe realizar la comparación ni cuáles deben ser los criterios
para efectuarla.
4.1.4. Para reforzar lo
anterior, la Corte advierte que los cargos estructurados en torno a las
expresiones “de
precio”
y “cesiones” parecen dirigidos contra las disposiciones del
Decreto 2060 de 2004, reglamentario de las normas legales atacadas. Esto se
hace evidente en la propia fundamentación de los cargos, así: “La mejor prueba
de que la mención exclusiva del precio que hace la norma acusada conduce a
ignorar los demás atributos del derecho a la vivienda digna (art. 51 CP) es que
la misma ha servido de sustento para que se expidan normas sobre áreas mínimas
de tamaño de lotes para la construcción de VIS, como el decreto nacional 2060
de 2004, a cuyo tenor (…). La norma antes transcrita establece como áreas
mínimas de lotes para la construcción de VIS espacios sumamente reducidos…”. Y, en otro
aparte se afirma: “El decreto 2060 de 2004 conduce a unas condiciones de
habitabilidad aún más precarias en el caso de proyectos de interés social de
lotes multifamiliares (…). Las acusaciones relativas a las cesiones también
se atribuyen a lo preceptuado en el citado Decreto. En el escrito de demanda,
para la sustentación de este cargo, se lee: “(…) la norma abre la puerta
para que las cesiones urbanísticas de los proyectos VIS sean inferiores que las
cesiones de los proyectos urbanísticos de otra naturaleza. Prueba de ello es
que la propia reglamentación de la norma define los tamaños mínimos de las
cesiones de los proyectos VIS como un porcentaje fijo sobre el área construida,
sin tener en cuenta el número de unidades habitacionales y el número de
habitantes de las mismas. En efecto, el artículo primero, numeral segundo del
Decreto 2060 de 2004 –reglamentario del parágrafo del artículo 15 de la
Ley 388 de 1997 establece (…)”[26].
4.1.5. En este
orden de ideas, la Corte encuentra que los cargos dirigidos en contra de las
expresiones “de
precio” y
“cesiones” contenidas en el primer parágrafo del artículo
1o. de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de
la Ley 388 de 1997, se dirigen más a atacar una
interpretación realizada por el demandante de la norma legal -respaldada, a su
juicio, en los contenidos de los decretos reglamentarios- que a señalar una
contradicción entre el contenido objetivo de la ley y la
Constitución Política. De esta manera, no podría la
Corte entrar a definir el fondo del asunto sin desatender los requisitos del
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 ni las reglas jurisprudenciales de esta
Corporación.
Al respecto, esta
Corte ha reiterado que el juicio de constitucionalidad exige una confrontación
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política, por cuanto no es posible resolver los cuestionamientos
a la constitucionalidad de una norma a partir de argumentos que no se
relacionan de manera concreta y directa con las disposiciones que se acusan, al
carecer de la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
requeridas para emitir un fallo de fondo. Procede,
entonces, inhibirse
para pronunciarse sobre los dos primeros cargos  por ineptitud sustantiva de la
demanda, fundada
ella en la interpretación de un desarrollo contingente de la misma y no en el
alcance de su contenido normativo. Al mismo tiempo, frente al cargo relacionado
con el principio
de igualdad, no  se cumple con el requisito de especificidad exigido por la
jurisprudencia de esta Corporación, como atrás se anotó. Lo que no obsta para
que las expresiones acusadas sean demandadas con fundamento en éstas u otras
disposiciones constitucionales.
4.2. Los cargos contra el artículo 40 de
la Ley 3 de 1991, modificatorio del artículo 64 de la
Ley 9 de 1989.
4.2.1. El artículo 40 de la
Ley 3ª de 1991 establece que el Gobierno Nacional reglamentará las normas
mínimas de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a
espacio, servicios públicos y estabilidad de la
vivienda. En la demanda se considera que el artículo 40 de la
Ley 3ª de 1991 vulnera el artículo 150 de la
Carta Política, por cuanto la competencia para reglamentar las normas mínimas
de calidad de la vivienda de interés social y, en particular, el espacio
interior y exterior, que implica las intensidades de uso y aprovechamiento del
suelo, es del Legislador. Se agrega que, aun admitiendo la tesis contraria, la
norma resultaría inconstitucional porque la reglamentación exhaustiva por parte
del gobierno impide a las autoridades municipales el ejercicio de sus
competencias en materia de garantías, más allá de lo reglado, para la adecuada
protección de los atributos del derecho a la vivienda y la determinación de
usos del suelo que corresponde a los Concejos Municipales, vulnerando con ello
el principio del rigor subsidiario que ilustra las relaciones competenciales
entre los diferentes niveles territoriales del Estado. En suma, que la disposición
acusada permite que el Gobierno Nacional dicte medidas regresivas frente a la
definición y alcance que podrían tener normas dictadas por los gobiernos
municipales.
4.2.2. Contra lo afirmado por los
actores, no es cierto que el artículo 334 CP someta a reserva legal la
regulación de los usos del suelo, con exclusión de otros niveles normativos.
Como ya se analizó, el artículo 310 de la
Constitución Política dispone la competencia del municipio, como entidad
fundamental de la división político-administrativa del Estado, para “ordenar
el desarrollo de su territorio”. En consonancia con lo allí dispuesto, el
artículo 311 -numeral 7º- de la Carta, atribuye a los concejos la función de “reglamentar
los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y
controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de
inmuebles destinados a vivienda”. Concordante con lo anterior, el artículo
313 ibídem establece las funciones de los Concejos Municipales, entre
ellas la de reglamentar los usos del suelo (num. 7º ).
4.2.3. La determinación de las normas
mínimas de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a
espacio, servicios públicos o estabilidad de las viviendas no acarrea
usurpación alguna de las competencias de los concejos para reglamentar el uso
del suelo y de ordenar el territorio. Se trata de funciones diferentes. Ordenar
el desarrollo del territorio, en los términos de los artículos 9º de la
Ley 388 de 1997 y 41 de la Ley 152 de 1994, es trazar el conjunto de
objetivos, directrices, metas, estrategias y normas adoptadas para orientar y
administrar el suelo municipal. El ordenamiento del territorio municipal y
distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con
la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y
orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: (i) la
definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del
suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y
ambientales; (ii) el diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de
gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y
articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio
municipal o distrital; y, (iii) la definición de los programas y proyectos que
concretan estos propósitos ( artículo 6º, Ley 388 de 1997). Y reglamentar los
usos del suelo también es determinar en el Plan de Ordenamiento Territorial la
destinación permitida para las diferentes áreas urbanas y suburbanas en el
respectivo municipio o distrito, como de uso industrial, comercial,
residencial, etc. Así, no encuentra la Corte que el contenido normativo de los
artículos 333 y 334 que se estiman violados, se relacione razonablemente con la
temática de la norma a que pertenecen las expresiones acusadas.
4.2.4. Tampoco advierte la
Corte que la competencia del Gobierno Nacional de “reglamentar las normas
mínimas de calidad de las viviendas de interés social” desconozca la
cláusula general de competencia del legislador en cuyo desarrollo le
corresponde “fijar los elementos básicos de configuración de los derechos
constitucionales –entre ellos el derecho a la vivienda digna (art. 51 CP y 150
CP)”. Por el contrario, el precepto acusado, al conferir al Gobierno
nacional la reglamentación de las normas mínimas de calidad de las viviendas
de interés social” parte de la preexistencia de una disposición legal,
materia de desarrollo en ejercicio de la potestad reglamentaria. Tal es el
sentido de esta disposición cuestionada. De este modo, la existencia de
desarrollos reglamentarios en materia de calidad de la vivienda de interés
social que excedan contenidos legales o carezcan del supuesto normativo legal a
reglamentar, es asunto de control en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. En cuanto al control constitucional que realiza esta Corte, la
expresión normativa acusada se declarará exequible.
4.2.5. El cargo consistente en que la
norma acusada, por tratarse de una reglamentación exhaustiva, mengua la
competencia de las autoridades municipales para, eventualmente, mejorar las
condiciones relativas a la calidad de las viviendas de interés social en el
término de su municipalidad, también debe desestimarse: a más de que esta
afirmación no se desprende razonablemente de su texto, carece de sustento pues,
lógicamente, lo exhaustivo se opone a lo mínimo. Finalmente, el cargo
que alega usurpación de las competencias de los concejos municipales debe
desestimarse, pues los propios actores advierten que surge de una
interpretación de conformidad con la cual las normas que expide o ha expedido
el Gobierno Nacional en materia del espacio de la vivienda de interés social
son exhaustivas y no mínimas…”
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero-. Declarar
EXEQUIBLE el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, modificatorio del artículo 64 de
la Ley 9ª de 1989, por los cargos examinados.
Segundo-.  INHIBIRSE para
pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de las expresiones “de precio”
y “cesiones”, contenidas en el primer parágrafo del artículo
1o. de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de
la Ley 388 de 1997.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 1 del
Expediente, numeral I. literal A. de la demanda
[2] Fe de erratas
referida a al contenido de los artículos 8, 52, 96 y 116.
[3] Magistrado
Ponente Carlos Gaviria Díaz, fallo proferido con ocasión al estudio de
constitucionalidad del literal c) del artículo 3º del Decreto 1888 de 1989,
modificado por el artículo 1º del Decreto 2281 de 1989.
[4] Auto de súplica
del 29 de julio de 1997, Expediente D-1718.
[5] Sentencia
C-447/97, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Sentencia
C-650/1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[7] M.P.: M.J.
Cepeda y Rodrigo Uprimny, respectivamente.
[8] Cfr., entre
varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y de
2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la
Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó
los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones
“específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[9] Sentencia C-256
de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[10] Sentencia
C-1056 de  2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Ver la
Sentencia C-362 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[12]Sentencia C-256
de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[13]Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-1544 de 2000
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.  En ella la
Corte se inhibió por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a
que el actor presentó cargos que se predican de normas jurídicas distintas a
las demandadas.
[14] Sentencia C-504
de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En ella se dijo que la acusación
carecía de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el
legislador.
[15] Cfr. la
Sentencia C-447 de 1997.
[16] Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-504 de 1993.M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos
Gaviria Díaz.
[17] Cfr. Ibíd.
Sentencia C-447 de 1997.
[18] Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-269 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  En ella  la
Corte desestimó algunos de los cargos presentados por el actor, que se
limitaron a presentar argumentos de conveniencia.
[19] Por ejemplo,
cuando se alegue que ha sido quebrantado el trámite en la expedición de un
acto, se tendrá que explicar de qué procedimiento se trata y en qué consistió
su vulneración, circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos y
pruebas.
[20]Cfr. los autos
097 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001
M.P. Jaime Córdoba Triviño y las sentencias C-281 de 1994
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-519 de 1998
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, entre varios pronunciamientos.
[21] Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-447 de 1997
M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida por demanda
materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[22] Sentencia C-131/93
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[23] Sentencia
C-650/1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (subrayas fuera del texto original)
[24] Sentencia  C-643/1999:
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[25]   Fl. 13
[26] Fl 21