C-586-14
Sentencia C-586/14
PAGO DE CUOTA DE COMPENSACION
MILITAR-Exequibilidad
condicionada/EXENCION PAGO DE CUOTA DE COMPENSACION MILITAR A JOVENES EN
SITUACION DE ADOPTABILIDAD QUE SE ENCUENTRAN BAJO CUIDADO Y PROTECCION DEL
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR-No inclusión genera una
configuración legislativa relativa/PAGO DE CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-No
exclusión del pago a jóvenes que alcanzan la mayoría de edad bajo cuidado y
protección del ICBF produce desigualdad injustificada
El legislador incurrió en una omisión
relativa al no incluir dentro de los beneficiarios con la exención del pago de
la cuota de compensación militar a los jóvenes en situación de adoptabilidad
que se encuentran bajo el cuidado y protección del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar.  Dicha omisión contraría la Constitución por cuanto
desatiende mandatos específicos dirigidos al legislador, derivados de los
principios de igualdad (art. 13 CP), equidad y progresividad tributaria (art.
363 CP) y los que ordenan dispensar especial protección a los menores de edad,
en particular a aquellos que se encuentran en situación más vulnerable, como es
el caso de los jóvenes que carecen de una familia (art. 44 y 45 CP). Asimismo,
el silencio del legislador genera una afectación de los derechos de estos
jóvenes al
trabajo (art. 25 CP), a elegir profesión u oficio (art. 26 CP), a acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40 num. 7 CP) y a la educación
(art. 67 CP), de cuya efectividad depende que estos jóvenes logren un tránsito
exitoso hacia la vida adulta y tengan las posibilidades de desarrollar su
proyecto de vida. Al
igual que lo ha hecho en anteriores oportunidades en que ha constatado
omisiones legislativas en el tratamiento de beneficios tributarios, la Corte
Constitucional es competente para subsanar la omisión del legislador a través
de una sentencia integradora, por lo que procede a declarar exequible el
artículo 6º de la Ley 1184 de 2008, en el entendido que los jóvenes que se
encuentren bajo el cuidado del ICBF y que sean eximidos de prestar el servicio
militar, también quedarán exentos del pago de la cuota de compensación militar
y de los costos de expedición de la libreta militar. Para tal efecto, los
beneficiarios deberán aportar copia de la resolución de declaratoria de adoptabilidad
y la certificación en la que se haga constar su inclusión en el Listado Censal.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción
Se
ha consolidado en la jurisprudencia constitucional la distinción entre
omisiones legislativas absolutas y relativas. Las primeras tienen lugar cuando
existe total inactividad del legislador sobre la materia en la que se añora su
intervención; en estos casos, la Corte carece de competencia para pronunciarse,
toda vez que no existe norma sobre la que pueda recaer el juicio de
constitucionalidad. Entretanto, la omisión es relativa cuando el legislador ha
regulado el asunto de que se trata pero lo ha hecho de forma incompleta, por
haber incluido sólo algunas situaciones, dejando por fuera otras que presentan
características relevantes similares y cuya exclusión, por tanto, puede
implicar una vulneración del principio de igualdad.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Impone
al demandante una mayor carga argumentativa
La
Corte Constitucional sólo está habilitada para pronunciarse sobre los silencios
del legislador en sede de control abstracto de constitucionalidad en los casos
de omisión legislativa relativa. Sin embargo, en estos eventos se impone al
actor una carga adicional, pues además de las exigencias argumentativas básicas
antes mencionadas, debe demostrar:  i) La existencia de una norma frente a la
cual se predique la omisión; ii) la norma acusada debe excluir un ingrediente,
condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial
o de una visión global de su contenido, permita concluir que su consagración
normativa resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con
los mandatos de la Carta; iii) que la omisión en tal norma excluya de sus
consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse
dentro de su presupuesto fáctico; iv) que dicha exclusión no obedezca a una
razón objetiva y suficiente; v) que al carecer de una razón objetiva y
suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos
que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma
y; vi) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del
legislador.
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Fundamento constitucional
CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Naturaleza jurídica
CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Elementos
CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Exenciones
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia
constitucional
SENTENCIA
INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia
constitucional
PAGO DE COMPENSACION MILITAR-Legislador incurrió en omisión
relativa al no eximir del pago a jóvenes bajo cuidado del ICBF
JOVENES QUE ALCANZAN MAYORIA DE
EDAD BAJO CUIDADO Y PROTECCION DEL ICBF-Grupo de población con especiales
características de vulnerabilidad social y económica
Referencia: expediente D-10100
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6
de la Ley 1184 de 2008 ‘Por la cual se regula la cuota de compensación
militar y se dictan otras disposiciones’.
Demandante: Lucy Edrey
Acevedo Meneses
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos
mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
1.       La ciudadana Lucy Edrey Acevedo Meneses,
en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social,  instauró acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 6 de la Ley 1184 de 2008 ‘Por la
cual se regula la cuota de compensación militar y se dictan otras disposiciones’,
por presunto desconocimiento de los artículos 13, 25, 26, 44 y 45 de la Carta
Política.
2. Mediante auto del catorce (14)
de febrero de dos mil catorce (2014), se admitió la demanda de la referencia y
ordenó comunicar la iniciación del proceso a las siguientes personas y
entidades: a la Presidencia del Congreso de la República, al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar y a la Jefatura de Reclutamiento del Ejército
Nacional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 244 de la
Constitución, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991.
Por último, ordenó correr traslado
al Procurador General de la Nación y fijar en lista las normas acusadas para
efectos de intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7o del
mismo Decreto.
3. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA
DEMANDADA
4. El texto
demandado se transcribe a continuación:
“LEY 1184 DE 2008
(Febrero 29)
Diario Oficial No. 46.917 de 29 de febrero
de 2008
Por la cual se regula la cuota de
compensación militar y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
[…]
ARTÍCULO 6o. Quedan exentos del pago de
la Cuota de Compensación Militar los siguientes:
1. Quien demuestre mediante certificado o carné
expedido por la autoridad competente pertenecer al nivel 1, 2 y 3 del Sistema
de Identificación y Selección de Beneficiarios - Sisbén.
2. Los limitados físicos, síquicos o neurosensoriales
con afecciones permanentes que de acuerdo con el concepto de la autoridad
médica de reclutamiento, presenten una condición clínica lo suficientemente
grave e incapacitante no susceptible de recuperación por medio alguno.
3. Los indígenas que residan en su territorio y
conserven su integridad cultural, social y económica.
4. El personal de soldados que sea desacuartelado con
fundamento en el tercer examen médico.
PARÁGRAFO 1o. Al personal que sea desacuartelado antes
de cumplir el mínimo equivalente a la mitad del tiempo establecido legalmente
para el servicio militar, se liquidará como Cuota de Compensación Militar la
mínima legal vigente.
PARÁGRAFO 2o. Para el caso de los niveles 1, 2 y 3 del
Sisbén, los distritos militares a través de la Dirección de Reclutamiento y
Control de Reservas del Ejército harán convocatorias especiales en todo el
territorio nacional, y previamente a cada convocatoria se realizarán programas
de divulgación a través de la radio, televisión, prensa y cualquier otro medio
de difusión masiva de publicidad necesarios para enterar a la población sobre
los lugares, fechas y requisitos exigidos en dichas convocatorias.
[…]
III.
DEMANDA
5. La ciudadana considera que la norma
demandada infringe lo dispuesto en los artículos 13, 25, 26, 44 y 45 de la
Constitución Política de Colombia. Sostiene que el precepto acusado regula las
exenciones al pago de la cuota de compensación militar, incluyendo como
beneficiarios de tal exención a diversas categorías de población vulnerable,
entre ellas las pertenecientes a niveles 1, 2 y 3 del SISBÉN. Sin embargo, la
norma no incluyó a los adolescentes que alcanzan la mayoría de edad y, con
ella, la obligación de definir su situación militar, estando bajo el cuidado y
protección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF.[1] Estos se
encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad que los menores
pertenecientes a hogares clasificados en los niveles 1, 2 o 3 del SISBÉN, por
cuanto carecen de recursos propios, así como del apoyo y protección de una
familia que provea sus necesidades cotidianas o les ayude a sufragar gastos
extraordinarios, como el pago de la cuota de compensación militar. La actora
explica que la situación de estos jóvenes no queda comprendida dentro de la
causal de exención prevista en el numeral 1º de la norma demandada, por cuanto
en estos casos resulta imposible aplicar la metodología del Sistema de
Identificación y Selección de Beneficiarios, SISBÉN; por tal razón, en la
actualidad se ven obligados a pagar la cuota de compensación como condición
necesaria para definir su situación militar.
El concepto de violación de la demanda
se estructura en torno a tres cargos específicos:
Cargo I. Violación de los mandatos
constitucionales a la igualdad. A su juicio, la
norma cuestionada no tiene en cuenta el mandato de trato diferenciado a favor
de grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables, por cuanto
equipara la situación de los jóvenes bajo protección del ICBF a la de aquellos
que cuentan con el apoyo y protección de una familia. Precisa al respecto lo
siguiente:
“[E]l artículo
6 de la Ley 1184 de 2008, establece una premisa que desconoce a los jóvenes que
se encuentran bajo protección del ICBF, equiparando sus consecuencias en el evento
que resulten eximidos de la prestación del servicio militar, a jóvenes que en
principio cuentan con el apoyo y protección de una familia. Desconoce este
artículo que estos jóvenes no tienen los recursos económicos necesarios para
hacerlo, ni tampoco cuentan con el apoyo de una familia que ayude a sufragar
ese gasto”.
En
consecuencia, para la demandante, la norma cuestionada desconoce el artículo 13
superior en la medida en que no incluyó el caso de quienes al momento de
cumplir la mayoría de edad se encuentran bajo protección del ICBF debido a una
situación de vulnerabilidad originada como consecuencia de circunstancias de
maltrato o abandono.
Cargo II.
Violación de los mandatos constitucionales sobre el derecho al trabajo y a la
educación.  La ciudadana explica que resolver la
situación militar constituye uno de los requisitos mínimos para acceder a un
empleo o a la educación superior. En consecuencia, quienes se encuentran bajo
protección del ICBF al cumplir la mayoría de edad y carecen de los recursos
para cancelar el valor de la cuota de compensación militar, ven limitadas las
posibilidades de acceso a la educación superior o a un trabajo de su libre
escogencia acorde con su proyecto de vida.
Cargo
III. La norma demandada vulnera la Constitución
por omisión legislativa relativa porque entre los grupos en condición de
vulnerabilidad o de especial protección que contempla como exentos del pago de
la cuota de compensación militar, no incluyó a los jóvenes bajo cuidado del
ICBF. La demandante sostiene que en este caso se verifican las condiciones
para que la Corte se pronuncie sobre la existencia de una omisión legislativa
relativa, por cuanto: (i) la norma sobre la cual se predican los cargos es el
artículo 6º de la Ley 1184 de 2008, que regula la cuota de compensación
militar; (ii) el objeto de la norma es exonerar a grupos de población
vulnerable del pago de dicha cuota; (iii) el legislador incluyó como
beneficiarios de la medida a grupos en situación de vulnerabilidad y objeto de
protección especial, pero omitió incluir a los jóvenes bajo cuidado y
protección del ICBF; (iv) lo anterior configura una discriminación negativa de
estos jóvenes respecto de otros grupos de población vulnerable y establece un
obstáculo para que aquellos definan su situación militar; (v) no existe razón
suficiente que justifique la exclusión de este grupo de jóvenes de la
exoneración del pago de cuota de compensación militar realizada mediante la
norma acusada.
Con fundamento en las razones expuestas,
la ciudadana solicita  a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada
de la norma acusada, con el objeto de modular sus consecuencias jurídicas para
que “se extiendan a los jóvenes bajo cuidado y protección del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar que resulten exonerados de prestar el servicio
militar”.
IV.
INTERVENCIONES
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF
6. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar[2] en su intervención solicita
a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 6 de la Ley 1184
de 2008, en el entendido que los jóvenes que al cumplir los 18 años se
encuentren bajo protección del ICBF sean exonerados del pago de la cuota de
compensación militar.
Para sustentar su petición presenta un detallado análisis de la situación
legal en la que se encuentran los jóvenes bajo cuidado y protección del ICBF.
Explica que en los casos donde existe indicio de vulneración de derechos de los
niños, niñas y adolescentes, se inicia un procedimiento administrativo de
restablecimiento de derechos que eventualmente puede culminar con una Resolución
de Declaratoria de Adoptabilidad, en aquellos casos en los que se constata
la ausencia de una familia o que ésta no ofrece las condiciones para el
ejercicio pleno de los derechos del menor y constituye un factor de su
vulneración. El Estado asume el cuidado y protección de los menores que se
encuentran en tal situación, hasta tanto logra restablecer el derecho del menor
a tener una familia, a través del proceso de adopción, o bien hasta cuando éste
cumple la mayoría de edad, en aquellos casos en los que resultan fallidos los
intentos por conseguir una familia adoptante.
La apoderada del ICBF sostiene que cuando estos jóvenes cumplen la
mayoría de edad y surge para ellos la obligación de definir su situación
militar, se presenta una dificultad con aquellos que son eximidos de la
prestación del servicio militar y, por tanto, son requeridos para el pago de la
cuota de compensación militar correspondiente. El cumplimiento de esta
obligación es una carga desproporcionada para ellos, por cuanto carecen del
apoyo de una familia y no cuentan con los recursos económicos para cancelar dicha
cuota. Señala que, si bien en la actualidad el ICBF cubre el valor de la cuota
de compensación militar en la mayoría de los casos, lo cierto es que en la
práctica algunos de los jóvenes que han estado bajo la protección de dicha
entidad hasta la mayoría de edad, y que quieren iniciar su vida laboral o
académica, se ven imposibilitados para hacerlo por carecer de libreta militar y
no contar con los recursos económicos para obtenerla.
La interviniente explica que los menores que están bajo cuidado y
protección del ICBF son beneficiarios del régimen subsidiado de salud, pero no
ingresan al mismo a través de la aplicación de la encuesta SISBÉN, sino por su
inclusión en los listados censales que para el efecto elabora el
Gobierno Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 3º y 6º del
Acuerdo 415 de 2009 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.[3]
Precisa que la encuesta SISBÉN y los listados censales son dos herramientas
para identificar a la población pobre y vulnerable. Sin embargo, desde el punto
de vista de su vulnerabilidad socioeconómica, no existen diferencias entre los
beneficiarios de la encuesta SISBÉN y la población incluida en los listados
censales. Sobre esta base, la interviniente concluye que los niños, niñas y
adolescentes bajo el cuidado y protección del ICBF resulta “completamente
asimilable a la descrita en el numeral 1 de la norma demandada y, por tanto,
merece ser exonerada del pago de compensación militar”.
Con fundamento en la anterior conclusión, que en el presente caso se
verifican las condiciones para afirmar la existencia de una omisión legislativa
relativa. Al respecto sostiene que:
(i) Existen disposiciones legales que regulan la exoneración del pago de
la cuota de compensación militar, excluyendo de dicha obligación a población
vulnerable en razón de circunstancias económicas, médicas o culturales,
respecto de las cuales la constitución establece mandatos de protección
especial.  En particular, frente a la población vulnerable en razón de sus
circunstancias socioeconómicas, en el numeral 1º del artículo 6º de la Ley 1184
de 2008[4], el legislador previó la
exoneración del pago de la cuota de compensación militar para las personas
pertenecientes a los niveles 1, 2 y 3 del SISBÉN y posteriormente, a través del
artículo 188 de la Ley 1450 de 2011[5], extendió tal beneficio a
las personas inscritas en el Registro Único de Población Desplazada. Sin
embargo, estas normas no establecen una regulación integral por cuanto excluyen
a una categoría de población en situación de vulnerabilidad socioeconómica,
cual es la de niños, niñas y adolescentes que han permanecido bajo cuidado y
protección del Estado.
(ii) Existe similitud entre la población comprendida en la causal 1º del
artículo 6º de la Ley 1184 de 2008 y los jóvenes que al cumplir los 18 años
están a cargo del ICBF.
(iii) No se evidencia una justificación objetiva y razonable para la exclusión,
dado que el propósito del legislador para expedir la norma demandada era
precisamente garantizar que las poblaciones en situación de vulnerabilidad que
resultara exenta de la prestación del servicio militar, pudiera resolver
rápidamente su situación militar, a través de la exoneración del pago de la
cuota de compensación militar.
(iv) Se presenta una discriminación negativa respecto de los jóvenes que
han permanecido bajo el cuidado y protección del ICBF.
(v) La no inclusión de esta categoría de población dentro de los
beneficiarios de la exención prevista en la norma demandada supone el
incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador, cual es el mandato de otorgar protección especial a los jóvenes
que, por diversas circunstancias, han sido vulnerados en sus derechos y, al
cumplir con la mayoría de edad, no cuentan con una familia que les apoye y
ayude a solventar sus necesidades. Asimismo, del deber a cargo del legislador
de restablecer de manera efectiva los derechos de esta población vulnerable y
no constituirse en un impedimento para la realización del proyecto de vida de
estos jóvenes.
La interviniente propone que, para hacer efectiva
la exoneración a favor de los jóvenes del ICBF, estos deberán presentar ante el
distrito militar correspondiente copia de la resolución de declaratoria de
adoptabilidad y el certificado de inclusión en el Listado Censal.
Ministerio de Defensa Nacional
7. La apoderada especial del Ministerio de Defensa Nacional[6]
solicita a la Corte: (i) declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de
fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda; (ii) en caso de proferir una
decisión de fondo, declarar EXEQUIBLE la norma acusada.
Respecto de la excepción basada en la ineptitud sustantiva de la demanda,
sostiene que en ella se pide a la Corte pronunciarse sobre una exención que no
está contemplada en la norma demandada, lo cual, a juicio de la interviniente,
impide que este Tribunal emita un pronunciamiento de fondo, por cuanto carece
de competencia para declarar una exequibilidad o inexequibilidad sobre un tema
aún no legislado.
Entretanto, para sustentar la exequibilidad de la norma acusada, la
apoderada del Ministerio de Defensa se refiere, en primer lugar, a la
naturaleza jurídica de la cuota de compensación militar, la base gravable de
esta contribución, el procedimiento y criterios para su liquidación y la
destinación de dichos recursos. A continuación, hace alusión a los fundamentos
constitucionales y legales que sustentan la obligación de definir la situación
militar y a las causales de exención del servicio militar obligatorio. Sobre
esta base concluye que la norma demandada es exequible, en tanto esta  “previó
diferentes circunstancias y salvedades frente a aquella población vulnerable
previamente certificada y que así lo demuestre en cada caso, a través de los
mecanismos establecidos en nuestro Estado social de derecho”.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
8.  El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5755 del
primero (01) de abril de 2014[7], solicitó a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 6º de la Ley 1184 de
2008, bajo el entendido que los jóvenes que se encuentren bajo el cuidado del
ICBF y que sean eximidos de prestar el servicio militar, también quedarán
exentos del pago de la cuota de compensación militar.
Para sustentar su posición, la Vista Fiscal analiza las excepciones al
pago de la cuota de compensación militar previstas actualmente en la
legislación. Señala que entre las causales de exención al pago de dicho
tributo, dos de ellas se fundamentan en la falta de recursos económicos: (i)
los clasificados que pertenecen a los niveles 1, 2 y 3 del SISBÉN y (ii) los
menores de 25 años exentos por ley o inhábiles para prestar el servicio militar
así como los mayores de 25 años, que estén vinculados a la Red de Protección
Social para la Superación de la Pobreza Extrema.
A continuación, sostiene que los jóvenes que alcanzan la mayoría de edad
bajo el cuidado del ICBF no quedan cobijados por ninguna de estas excepciones,
debido a que su acceso al régimen subsidiado de salud no tiene lugar a través
de la metodología del SISBÉN, sino mediante otro instrumento de focalización,
en este caso los listados censales que elaboran ciertas entidades
públicas.[8] Tampoco estos jóvenes se
encuentran vinculados a la Red de Protección Social para la Superación de la
Pobreza Extrema, toda vez que la metodología empleada en este caso para
identificar a las personas en situación de pobreza extrema consiste en una
medición dirigida a hogares y que, por tanto, deja por fuera a los
niños, niñas y adolescentes en situación de adoptabilidad, dado que estos no
cuentan con familia u hogar alguno.
Debido a lo anterior, el Ministerio Público constató la existencia de una
omisión legislativa relativa, que sustentó con la verificación, en el caso
concreto, de los requisitos que configuran esta modalidad de infracción
constitucional: (i) No existe una omisión legislativa absoluta, en tanto el
legislador, a través del artículo 6º de la Ley 1184 de 2008, reguló algunas
causales que eximen del pago de la cuota de compensación a ciertas categorías
de población. (ii) La norma excluye de sus efectos casos asimilables que debían
estar incluidos en el texto impugnado, como es el caso de los menores que alcanzaron
la mayoría de edad bajo el cuidado del ICBF y, una vez definida su situación
militar, quedan exentos del servicio militar obligatorio y, por tanto,
obligados a pagar la cuota de compensación militar. (iii) La exclusión de este
grupo de población carece de razón suficiente, por cuanto obedece al hecho de
que la metodología de focalización del gasto que se les aplica no es ni la del
SISBÉN ni la de la Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza
Extrema, sino la de los listados censales. (iv) Lo anterior se traduce en una
desigualdad negativa para estos jóvenes, por cuanto les impide definir su
situación militar, lo que a su vez acarrea múltiples consecuencias
desfavorables, en tanto les impide celebrar contratos con entidades públicas,
ingresar a la carrera administrativa y tomar posesión de cargos públicos,
obtener un grado profesional en instituciones de educación superior, vincularse
laboralmente, entre otras. (v) Con tal omisión, el legislador incumple dos
deberes específicos que la Constitución le impone: por un lado, el mandato de
ofrecer protección especial a las personas que por su condición económica se
encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, aunado al deber de otorgar
un tratamiento semejante a personas o grupos que compartan similares
circunstancias de vulnerabilidad; de otro lado, los principios constitucionales
de progresividad y equidad vertical que deben regir el sistema tributario, pues
como resultado de dicha omisión se impone un tributo a sujetos que carecen por
completo de capacidad contributiva.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo
241 numeral de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de
la presente demanda.
Cuestión preliminar. Aptitud sustantiva de la demanda.
2. En atención a
la ineptitud sustantiva de la demanda, planteada por la apoderada del Ministerio
de Defensa Nacional, la Corte estima necesario examinar si el escrito de
acusaciones cumple con los requisitos que habilitan a este Tribunal para
proferir un pronunciamiento de fondo.
3. El artículo 2º del Decreto 2067
de 1991 establece que las demandas que presenten los ciudadanos en ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad deberán contener: (i) el señalamiento
y transcripción de las normas acusadas; (ii) la indicación de las normas
constitucionales que se consideran infringidas y de (iii) las razones por las
cuales se estiman violadas. Adicionalmente, deberá indicarse (iv) la razón por
la cual la Corte es competente para conocer de la demanda y, cuando la norma se
impugne por vicios de forma (iv) el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado.
El tercero de los requisitos antes
indicados, conocido como concepto de violación, requiere que el
demandante despliegue una labor argumentativa que permita a la Corte fijar de
manera adecuada los cargos respecto de los cuales debe pronunciarse para, de
este modo, respetar el carácter rogado del control de constitucionalidad.  En
ese orden de ideas, esta Corporación ha consolidado una doctrina sobre los
requisitos básicos para examinar la aptitud de la demanda, expuestos de manera
canónica en la sentencia C-1052 de 2001[9],
en donde se plantea que esta debe satisfacer exigencias básicas de: (i)
claridad; (ii) certeza; (iii) especificidad; (iv) pertinencia y (v)
suficiencia.
Adicionalmente, cuando la demanda tiene por objeto
impugnar la constitucionalidad de las omisiones del legislador, como ocurre en
este caso, se ha consolidado en la jurisprudencia constitucional la distinción
entre omisiones legislativas absolutas y relativas. Las primeras
tienen lugar cuando existe total inactividad del legislador sobre la materia en
la que se añora su intervención; en estos casos, la Corte carece de competencia
para pronunciarse, toda vez que no existe norma sobre la que pueda recaer el
juicio de constitucionalidad. Entretanto, la omisión es relativa cuando
el legislador ha regulado el asunto de que se trata pero lo ha hecho de forma
incompleta, por haber incluido sólo algunas situaciones, dejando por fuera
otras que presentan características relevantes similares y cuya exclusión, por
tanto, puede implicar una vulneración del principio de igualdad.
La Corte Constitucional sólo está
habilitada para pronunciarse sobre los silencios del legislador en sede de
control abstracto de constitucionalidad en los casos de omisión legislativa
relativa. Sin embargo, en estos eventos se impone al actor una carga adicional,
pues además de las exigencias argumentativas básicas antes mencionadas, debe
demostrar:  i) La existencia de una norma frente a la
cual se predique la omisión; ii) la norma acusada debe excluir un ingrediente,
condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial
o de una visión global de su contenido, permita concluir que su consagración
normativa resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con
los mandatos de la Carta; iii) que la omisión en tal norma excluya de sus
consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse
dentro de su presupuesto fáctico; iv) que dicha exclusión no obedezca a una
razón objetiva y suficiente; v) que al carecer de una razón objetiva y
suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos
que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma
y; vi) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del
legislador.
Finalmente, la Corte ha establecido que la apreciación del
cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro
actione, de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento
vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la
Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la
Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación
tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda
habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda
y fallando de fondo.
4.
En el presente caso, la apoderada del Ministerio de Defensa sustenta la ineptitud sustantiva de la
demanda en tanto en ella se pretende que la Corte se pronuncie sobre una
exención que no está contemplada en la norma demandada, lo cual, a juicio de la
interviniente, plantea una situación dilemática, que inhabilita a este Tribunal
para emitir un pronunciamiento del fondo.
5. Las razones expuestas por la interviniente no permiten
desvirtuar el juicio sobre la aptitud sustantiva de la demanda que ya fuera
efectuado al momento de admitirla a trámite. La excepción presentada por el
Ministerio de Defensa parte de un presupuesto que desconoce la competencia de
este Tribunal para pronunciarse sobre la constitucionalidad no sólo de las
acciones sino también de las omisiones del legislador y para modular los
efectos de los fallos proferidos en ejercicio del control abstracto de
constitucionalidad de las leyes, en el sentido que se requiera para
salvaguardar la integridad y supremacía de la Constitución.[10]
A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha admitido que, ante este
tipo de omisiones, es competente para proferir una sentencia integradora en la
que se declare la exequibilidad condicionada del precepto acusado, en el
entendido de que éste debe además comprender aquellos supuestos que fueron
indebidamente excluidos por el legislador:
“Por regla
general, cuando se trata de una omisión legislativa relativa, el remedio para
la inconstitucionalidad advertida no es la declaratoria de inexequibilidad de
la disposición que dejó por fuera de sus efectos jurídicos el elemento que se
echa de menos, sino neutralizar dicho efecto contrario a la Constitución
mediante la incorporación de un significado ajustado a los mandatos
constitucionales”.[11]
De otro lado, si bien en pronunciamientos anteriores este
Tribunal se declaró inhibido para fallar cuando el actor pretendía la
declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma acusada[12],
en decisiones más recientes se ha pronunciado de fondo sobre demandas en las
que se solicitaba a la Corte proferir una sentencia integradora declarando, no
la inexequibilidad, sino la exequibilidad condicionada de las normas acusadas,
siempre y cuando el escrito de acusación cumpliera con las exigencias
argumentativas generales que debe satisfacer toda demanda de
inconstitucionalidad y las especiales que se imponen cuando se acusa una
omisión legislativa relativa.[13]
6. La Sala considera que esta demanda reúne las condiciones
que habilitan a la Corte Constitucional para proferir un pronunciamiento de
fondo. En ella se identifica un reproche claro y específico dirigido
en contra del artículo 6º de la Ley 1148 de 2008, en tanto excluye de la
exención tributaria en ella consagrada a los jóvenes que al cumplir la mayoría
de edad se encuentran bajo el cuidado y protección del ICBF y, por tanto,
carecen de recursos económicos para asumir el pago de la cuota de compensación militar.
La demanda señala que tal exclusión configura una omisión legislativa relativa
que se traduce en una afectación del derecho a la igualdad y obstaculiza la
garantía de los derechos a la educación y al trabajo de este grupo de
población.  La acusación descansa sobre premisas ciertas, por cuanto se
dirige en contra de una proposición jurídica existente, cuyo contenido
efectivamente no comprende a estos jóvenes como beneficiarios del beneficio
tributario que allí se consagra. La censura formulada es pertinente, pues
se funda en argumentos de orden constitucional y no en análisis de conveniencia,
legalidad u oportunidad. Finalmente, el razonamiento expuesto en el escrito de
acusación integra elementos de juicio suficientes para suscitar en este
Tribunal una duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto acusado.
Adicionalmente, el escrito de acusación satisface la carga
argumentativa específica que se exige en el caso de demandas que versan sobre
omisiones legislativas relativas. Sin perjuicio del análisis sustantivo de las
razones que expone la accionante, que se llevará a cabo en otro lugar de esta
providencia, para efectos del examen de aptitud sustantiva del cargo por
omisión legislativa relativa, la Sala constata que en la demanda: (i) Se identifica una norma respecto de la cual se predica la
omisión, en este caso el artículo 6º de la Ley 1184 de 2008, que regula la
cuota de compensación militar. (ii) La demandante señala con claridad cuál es
el contenido normativo excluido, cuya consagración resultaría necesaria para
armonizar el texto legal con los mandatos constitucionales, cual es extender la
exención del pago de cuota de compensación militar a los jóvenes que, por
permanecer en situación de adoptabilidad, alcanzaron su mayoría de edad bajo el
cuidado y protección del ICBF. (iii) La actora expone las razones que, a su
juicio, permiten asimilar la situación de estos jóvenes a los de otros grupos
de población vulnerable que si fueron exonerados del pago de dicha
contribución. (iv) Argumenta además por qué, en su opinión, la exclusión
demandada no responde a una razón objetiva y suficiente. (v) Expone asimismo
las consecuencias discriminatorias que se derivan de la omisión legislativa, en
términos de obstaculizar a estos jóvenes la definición de su situación militar
y, con ella, la garantía de sus derechos a la educación y al trabajo.
Finalmente, (vi) señala que con dicha omisión el legislador desconoce mandatos
constitucionales específicos, consagrados en los artículos 13, 44 y 45 de la
Carta Política.
Presentación del caso, planteamiento del problema jurídico
y metodología de decisión
7.  La demandante sostiene que el legislador incurrió en
una omisión relativa, pues al regular las exenciones al pago de la cuota de
compensación militar en el artículo 6º de la Ley 1184 de 2008, no incluyó
dentro de los sujetos exentos a los jóvenes en situación de adoptabilidad que alcanzan
su mayoría de edad bajo el cuidado y protección del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar.  Afirma que dicha omisión se traduce en una discriminación
injustificada en contra de estos jóvenes, que desconoce los mandatos
específicos de protección establecidos en los artículos 13, 44 y 45
constitucionales y obstaculiza la garantía efectiva de sus derechos al trabajo
(art. 25 y 26) y a la educación. En consecuencia, pide a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada de la norma acusada,
para entender que la exención allí contemplada también incluye “a los
jóvenes bajo cuidado y protección del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar que resulten exonerados de prestar el servicio militar”. Esta
posición es respaldada además por la Jefe de la Oficina Jurídica del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF.
Por su
parte, la apoderada especial del Ministerio de Defensa solicitó a la Corte
proferir un fallo inhibitorio o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la
norma acusada. Esto último argumentando que: (i) la norma prevé diversas
circunstancias y salvedades para exonerar del pago de la cuota de compensación
militar a aquella
población vulnerable previamente certificada y que así lo demuestre en cada
caso; (ii) cualquier modificación del ámbito de beneficiarios debe ser
efectuada por el Legislador, a través de los mecanismos establecidos en nuestro
Estado Social de Derecho.
El
representante del Ministerio Público, por su parte, coincide con la demandante
en afirmar la existencia de una omisión legislativa relativa, por lo cual
solicita a la Corte
declarar la exequibilidad condicionada del artículo 6º de la Ley 1184 de 2008,
bajo el entendido que los jóvenes que se encuentren bajo el cuidado del ICBF y
que sean eximidos de prestar el servicio militar, también quedarán exentos del
pago de la cuota de compensación militar.
8. Planteada la controversia constitucional en los términos descritos,
corresponde a la Corte establecer si el artículo 6º de la Ley 1184 de 2008, al
definir los sujetos exentos del pago de la cuota de compensación militar sin
incluir a los jóvenes que se encuentran bajo el cuidado y protección del ICBF,
incurre en una omisión legislativa relativa por violación del principio
de igualdad (art. 13 CP), de los preceptos constitucionales que ordenan la
especial protección de niños, niñas y adolescentes (arts. 44 y 45 CP), de los
derechos al trabajo (art. 25 CP), a escoger profesión u oficio (art. 26 CP), a
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40 num. 7 CP) y a la
educación (art. 67 CP).
9. Con el fin de dar
respuesta a esta cuestión se procederá en el siguiente orden: (i) se analizará
la normatividad que regula la cuota de compensación militar y las exenciones
que el legislador ha previsto al pago de dicha contribución; (ii) se reiterarán
los criterios fijados por esta Corporación para determinar la existencia de una
omisión legislativa relativa; (iii) se dará respuesta a los cargos planteados
en la demanda, examinando si en el presente caso se verifica esta modalidad de
infracción constitucional y si la misma se traduce en una vulneración de las
normas superiores invocadas por la actora.
La cuota de compensación
militar: su fundamento constitucional, régimen jurídico y las exenciones al
pago de este tributo.
10. El artículo 216 de la Carta
establece la obligación de prestar el servicio militar y difiere al legislador la
regulación de las exenciones al cumplimiento de este deber constitucional. En
atención a este mandato, la Ley 48 de 1993[14]
en su artículo 10 establece para todos los varones mayores de 18 años la
obligación de definir su situación militar y, a efectos de determinar quiénes
de estos serán llamados a filas, define un procedimiento en el que se
distinguen las siguientes fases: (i) Inscripción: a la cual, según el
artículo 14, están obligados todos los varones dentro del lapso del año
anterior a aquel en que alcancen la mayoría de edad o durante el último año de
estudios secundarios; el cumplimiento de este requisito constituye condición
necesaria para formular solicitudes de exención o aplazamiento. (ii) Selección:
en esta fase se llevan a cabo los exámenes de aptitud sicofísica (arts. 15
a 18),  el sorteo entre los conscriptos que resulten aptos (art. 19) y la
concentración con miras a su incorporación a filas (art. 20). Quienes no son
llamados a filas por razón de una causal de exención, inhabilidad o falta de
cupo, se denominan clasificados y, como tales, quedan eximidos de la
prestación del servicio militar (art. 21) y, en virtud de ello, obligados al
pago de una prestación pecuniaria de carácter sustitutorio, como es la cuota de
compensación militar, prevista en el artículo 22 de la Ley 48 de 1993 y
regulada por la Ley 1184 de 2008.
11. La cuestión relativa a la
naturaleza jurídica de la cuota de compensación militar ha sido objeto de
controversia. En ella cabe distinguir dos posturas básicas: quienes afirman que
se trata de una especie de tributo y, de otro lado, quienes le niegan tal
condición para sostener, en cambio, que comparte la naturaleza de prestación
personal propia de la obligación de prestar servicio militar. A su vez, quienes
sostienen la naturaleza tributaria de la cuota de compensación militar
discrepan respecto a si se trata de un impuesto o de un tipo especial de
contribución fiscal. La Corte Constitucional ha respaldado esta última tesis en
varios pronunciamientos:
Así, en la
sentencia C-804 de 2001[15],
la Corte declaró infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno al
proyecto que a la postre se convirtió en la Ley 694 de 2001[16],
donde se eximía del pago de la cuota de compensación militar a los mayores de
28 años, pertenecientes a los estratos 1 y 2, que no hubieran solucionado su
situación militar.  La objeción apuntaba a señalar que tal regulación era
inconstitucional por cuanto establecía una exención tributaria, cuya iniciativa
está reservada al Gobierno en virtud de lo dispuesto en el artículo 154 de la
Carta. En esta sentencia, la Corte admitió el carácter de tributo de la cuota
de compensación militar y, tras puntualizar las diferencias entre los conceptos
de exención y de amnistía tributaria[17],
precisó que la regulación objetada establecía propiamente una amnistía, porque
beneficiaba a “un grupo de individuos sobre los cuales pesa una obligación
tributaria insoluta, cual es la de cancelar la cuota de compensación militar
con el objeto de obtener su libreta militar”. En consecuencia, concluyó que
su regulación no estaba sujeta a la reserva de iniciativa legislativa prevista
en el artículo 154 Superior, por lo cual no era admisible la objeción formulada
por el Gobierno. Adicionalmente, consideró que el beneficio establecido en el
proyecto de ley objetado se ajustaba a la Constitución, por cuanto respondía a
exigencias derivadas del principio de equidad tributaria.
La naturaleza tributaria de la cuota de compensación militar fue
reiterada en la sentencia C-621 de 2007[18],
al resolver la demanda interpuesta contra el artículo 22 de la Ley 48 de 1993[19], acusado
de infringir el principio de legalidad tributaria. Este Tribunal acogió el
cargo planteado en la demanda, tras concluir que esta norma, en uno de sus
apartes, difería al Gobierno la determinación de la base gravable y la tarifa
con la que habría de liquidarse este tributo, en abierta contradicción con lo
dispuesto en el artículo 338 de la Carta Política. En consecuencia, declaró la
inexequibilidad con efectos a futuro de la expresión "El Gobierno
determinará su valor y las condiciones de liquidación y recaudo",
contenida en el artículo 22
de la Ley 48 de 1993.
En este
pronunciamiento la Corte efectuó una precisión adicional en torno a la
naturaleza jurídica de la cuota de compensación militar, al clasificarla,
dentro del género de los tributos, como un tipo especial de contribución
fiscal. Tras recordar los elementos diferenciadores de las tasas, los impuestos
y las contribuciones parafiscales[20],
descartó que el tributo analizado cumpliera con las características
definitorias de cada uno de ellos. Se decantó, en cambio, por considerarla una
especie sui generis de contribución, al señalar que:
“[…] junto al sentido genérico y al más estricto
referente a la parafiscalidad, existe un tercer significado del término
contribución que designa algunas modalidades sui
generis de tributos difícilmente clasificables en las categorías
tradicionales y que involucran la idea de un beneficio obtenido por el
particular que, para compensar ese beneficio, es obligado a efectuar un pago.
Precisamente, a esta última clase es posible
adscribir la cuota de compensación militar que, de una parte, es obligatoria,
pues el Estado la puede exigir al sujeto colocado en una específica situación
normativamente señalada y, de otro lado, compensa la obtención de un beneficio,
ya que la no prestación del servicio bajo banderas se traduce en una ventaja
para el eximido, en cuanto tiene la posibilidad de dedicarse inmediatamente al
desarrollo de labores productivas o a continuar con el siguiente estadio de su
proceso educativo.”
12. Con posterioridad a esta
sentencia, y para efectos de garantizar las exigencias del principio de
legalidad en la regulación del mencionado tributo, fue expedida la Ley 1184 de
2008[21],
cuyo artículo 1º define los elementos centrales de esta contribución en los
siguientes términos:
La Cuota de Compensación Militar, es una
contribución ciudadana, especial, pecuniaria e individual que debe pagar al
Tesoro Nacional el inscrito que no ingrese a filas y sea clasificado, según lo
previsto en la Ley 48
de 1993 o normas que la modifiquen o adicionen.
La base gravable de esta contribución ciudadana,
especial, pecuniaria e individual, está constituida por el total de los
ingresos mensuales y el patrimonio líquido del núcleo familiar del interesado o
de la persona de quien este dependa económicamente, existentes a 31 de
diciembre del año inmediatamente anterior a la fecha en que se efectúe la
clasificación. Entiéndase por núcleo familiar para efectos de esta
contribución, el conformado por el padre, la madre y el interesado, según el
ordenamiento civil.
La cuota de compensación militar será liquidada
así: El 60% del total de los ingresos recibidos mensualmente a la fecha de la
clasificación, más el 1% del patrimonio líquido del núcleo familiar del interesado
o de aquel de quien demuestre depender económicamente existentes al 31 de
diciembre del año inmediatamente anterior a la clasificación. El valor mínimo
decretado como cuota de compensación militar en ningún caso podrá ser inferior
al 60% del salario mínimo mensual legal vigente al momento de la clasificación.
Para efectos de liquidación de la Cuota de
Compensación Militar, esta se dividirá proporcionalmente por cada hijo
dependiente del núcleo familiar o de quien dependa económicamente el inscrito
clasificado que no ingrese a filas, sin importar su condición de hombre o
mujer. Esta liquidación se dividirá entre el número de hijos y hasta un máximo
de tres hijos, incluyendo a quien define su situación militar, y siempre y
cuando estos demuestren una de las siguientes condiciones:
1. Ser estudiantes hasta los 25 años.
2. Ser menores de edad.
3. Ser discapacitado y que dependa
exclusivamente del núcleo familiar o de quien dependa el que no ingrese a filas
y sea clasificado.
En ningún caso, podrán tenerse en cuenta para
efectos de liquidación, los hijos casados, emancipados, que vivan en unión
libre, profesionales o quienes tengan vínculos laborales.
PARÁGRAFO 1o. Estos recursos serán
recaudados directamente por el Ministerio de Defensa Nacional - Fondo de
Defensa Nacional, se presupuestarán sin situación de fondos y se destinarán al
desarrollo de los objetivos y funciones de la fuerza pública en cumplimiento de
su misión constitucional.
PARÁGRAFO 2o. En el evento en que
el inscrito al momento de la clasificación sea mayor de 25 años, que no ingrese
a filas y sea clasificado, la base gravable de esa contribución ciudadana,
especial, pecuniaria e individual, está constituida por el total de los
ingresos mensuales y el patrimonio liquido del interesado, existentes a 31 de
diciembre del año inmediatamente anterior a la fecha en que se efectúa la
clasificación. Para el caso de los interesados que pertenezcan a los niveles 1,
2 o 3 del Sisbén se aplicará lo previsto en el artículo 6o
de la presente ley.
13. La cuota
de compensación militar constituye, por tanto, un mecanismo dirigido a
restablecer el principio de igualdad en las cargas públicas, el cual se vería
afectado si no se dispusiera de medida alguna tendiente a compensar la
asimetría que, desde el punto de vista de la distribución de dichas cargas, se
presentaría entre los varones que son llamados a filas y, por tanto, obligados
a comprometer su tiempo, sus energías, a arriesgar su seguridad, a someterse a
la disciplina castrense y a postergar el desarrollo de otros proyectos vitales
mientras cumplen el servicio militar obligatorio y quienes, por haber sido clasificados,
quedan librados de tales cargas.
De ahí que, en
aras de garantizar la efectividad de este mecanismo, el legislador haya
previsto una serie de consecuencias desfavorables para quienes, tras quedar
exentos de la prestación del servicio militar, se rehúsen a pagar la cuota de
compensación. La omisión de cumplir con el pago de esta cuota dentro del
término previsto para ello sitúa al obligado en condición de infractor del deber
de definir situación militar[22]
y, por ende, le impide: (i) celebrar contratos con cualquier entidad pública;
(ii) ingresar a la carrera administrativa; (iii) tomar posesión de cargos
públicos; (iv) obtener un grado profesional en cualquier institución de
educación superior[23];
(v) vincularse laboralmente con empresas nacionales o extranjeras, públicas o
privadas[24].
Además, se establece una sanción del 30% adicional al valor inicialmente
liquidado, para quienes no cancelen a tiempo la mencionada contribución.[25]
14. No
obstante, por razones de equidad tributaria e igualdad material, a su vez se ha
establecido un régimen de exenciones al pago de la mencionada contribución, que
se encuentran reguladas, con carácter general, en el artículo 6º de la Ley 1184
de 2008, objeto de este juicio de constitucionalidad.  Las hipótesis de
exoneración de la cuota de compensación militar benefician a personas que se
encuentran en situación desaventajada ya sea en razón de: (i) su vulnerabilidad
socio económica; (ii) presentar limitaciones físicas, síquicas o
neurosensoriales de carácter grave, incapacitante y permanente; (iii) su
condición indígena. Adicionalmente, se contempla la exoneración para los
soldados que sean desacuartelados con fundamento en el tercer examen médico.
Para
circunscribir la población exenta del pago de la cuota de compensación militar en
razón de su vulnerabilidad socio económica, el legislador empleó el método de
focalización conocido como Sistema de Identificación y Selección de
Beneficiarios – SISBÉN, señalando como destinatarios a las personas
clasificadas en los niveles 1, 2 y 3 de dicho sistema[26].    Quienes
se encuentren en tal situación quedan igualmente exentos del pago del
certificado de catastro, exigido para la liquidación de la cuota de
compensación militar.[27]
Asimismo, en el artículo 188 de la Ley 1450 de 2011[28] se
extendió esta causal de exoneración para los menores de 25 años exentos por ley
o inhábiles para prestar el servicio militar obligatorio y los mayores de 25
años, siempre que en ambos casos los beneficiarios se encuentren vinculados a
la Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema o el
Registro Único de Población Desplazada.[29]
Además de la exoneración del pago de la cuota de compensación militar, esta
última norma también exime a sus beneficiarios del pago de los costos de
elaboración de la libreta militar.
15. El objeto
de la presente controversia es establecer si el legislador incurrió en una
inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, al excluir como
destinatarios de este beneficio tributario a un grupo de población situada en
condición de extrema vulnerabilidad socio económica, como son los jóvenes en
situación de adoptabilidad que alcanzan su mayoría de edad bajo el cuidado y
protección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Inconstitucionalidad por
omisión legislativa relativa. Reiteración de jurisprudencia
16. El Legislador puede llegar a
infringir la Constitución no sólo por acción, al expedir normas que
desconocen los preceptos constitucionales que definen prohibiciones y límites a
las decisiones que es posible adoptar en democracia, sino también por omisión,
lo que ocurre cuando el legislador desatiende aquellos mandatos superiores que
definen el ámbito de lo constitucionalmente obligatorio.
Tratándose de los silencios del
legislador, se ha distinguido entre omisiones absolutas y relativas.
Tal distinción fue planteada en la sentencia C-543 de 1996[30] en los
siguientes términos:
“El legislador puede violar los deberes que le
impone la Constitución de las siguientes maneras: cuando no produce ningún
precepto encaminado a ejecutar el deber concreto que le ha impuesto la
Constitución; cuando en cumplimiento del deber impuesto por la Constitución,
favorece a ciertos grupos, perjudicando a otros; cuando en desarrollo de ese
mismo deber, el legislador en forma expresa o tácita, excluye a un grupo de
ciudadanos de los beneficios que otorga al resto; cuando el legislador al
regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que,
de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con
ella. En el primer caso, se presenta una omisión legislativa absoluta por
cuanto falta la disposición de desarrollo legislativo de un determinado
precepto constitucional; mientras que en los restantes, existe una omisión
legislativa relativa por que si bien el legislador ha expedido la ley en ella
solamente ha regulado algunas relaciones dejando por fuera otros supuestos análogos,
con clara violación del principio de igualdad”.
Desde entonces, este Tribunal
ha sostenido que sólo las omisiones relativas del legislador pueden ser objeto
de control a través de la acción pública de inconstitucionalidad, toda vez que
ésta presupone la existencia de un actuación legislativa susceptible de
control: “si no hay actuación, no hay acto  qué comparar con las normas
superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control”. En
ese orden de ideas, sólo aquellos silencios legislativos que resultan, ya no de
la total inactividad, sino de las actuaciones imperfectas del legislador, son
susceptibles de control abstracto de constitucionalidad.
17. Como quedó expuesto al
examinar la aptitud sustantiva de la demanda[31],
este Tribunal ha decantado una sólida doctrina según la cual sólo hay lugar a
declarar la inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, cuando se
verifican los siguientes presupuestos:
“i) La existencia de una norma
frente a la cual se predique la omisión; ii) la norma acusada debe excluir un
ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un
análisis inicial o de una visión global de su contenido, permita concluir que
su consagración normativa resulta esencial e indispensable para armonizar el
texto legal con los mandatos de la Carta; iii) que la omisión en tal norma
excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían
subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; iv) que dicha exclusión no
obedezca a una razón objetiva y suficiente; v) que al carecer de una razón
objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre
los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas
por la norma y; vi) que la omisión implique el incumplimiento de un deber
constitucional del legislador”.[32]
18. Aunque
este Tribunal ha sostenido que, atendiendo a su función de garante de la
supremacía constitucional, está habilitado para integrar elementos o
condiciones que el legislador ha omitido incluir al regular algún tema
específico, cuando tal integración venga exigida por el principio de igualdad o
sea necesaria para salvaguardar la efectividad de otros contenidos
constitucionales, también ha señalado que, en democracia, tal competencia
reguladora corresponde en primer lugar al órgano legislativo. Como resultado de
esta tensión competencial, en cada caso deberá examinarse si, atendiendo a la
gravedad de la laguna jurídica, ésta puede ser integrada por la Corte
Constitucional o si lo procedente es instar al legislador para que expida la
regulación que hace falta para colmar el vacío que origina el déficit de
protección constitucional, lo que dependerá, entre otras consideraciones, del
alcance y repercusiones de la omisión.  La sentencia C-619 de 2011[33]
formula este criterio en los siguientes términos:
“[…] puede sostenerse que las
omisiones que sugieran la vulneración de la Constitución, porque resulta claro
el incumplimiento del deber constitucional de regular algún tópico por parte
del legislador, deben incluir la consideración de si frente a ellas se mantiene
la competencia de la Corte Constitucional para incluir lo que se ha omitido.
Por ello, en una omisión la deficiencia en la regulación de un asunto puede
conllevar distintos grados, y de este modo la competencia de la Corte para
llenar el vacío surgido de la omisión dependerá de dicho grado. Si la
deficiencia es mínima, el juez de control de constitucionalidad no sólo tiene
la competencia, sino el deber de integrar aquello que el legislador obvió. Si
la deficiencia no es mínima pero tampoco total (deficiencia media), se deberá
sopesar la necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de la Corte de
usurpar competencias establecidas por la Carta en cabeza del legislador. Esto
es, que incluso ante una omisión legislativa relativa es posible que la Corte
carezca de competencia para integrar el elemento ausente. Si la deficiencia es
total la Corte deberá instar al legislador para que desarrolle la regulación
pertinente”.
19. Dentro de las hipótesis en
las que la Corte ha afirmado su competencia para expedir sentencias
integradoras, se encuentran los casos en los que revisa la constitucionalidad
de normas que consagran beneficios tributarios, pero en las que el legislador
ha dejado por fuera, sin razón suficiente, a destinatarios que también tendrían
que haber  sido incluidos por razones de igualdad, equidad y justicia
tributaria.
En la sentencia C-831 de 2010[34] se examinó
la constitucionalidad de algunos apartes de los artículos 4º y 6º  de la Ley
1370 de 2009[35],
el primero de los cuales excluía de la base gravable del impuesto al patrimonio
únicamente el valor patrimonial de las acciones, sin conceder el mismo
beneficio para los aportes o cuotas de participación en otro tipo de sociedades;
mientras que el segundo exoneraba del mencionado impuesto a las “entidades” en
estado de insolvencia, lo que podía ser interpretado en el sentido de incluir
sólo a las personas jurídicas, pero no a las naturales.  Este Tribunal
consideró que en ambos casos el legislador había incurrido en una omisión
relativa, pues el tratamiento disímil establecido en las normas demandadas se
revelaba contrario a los principios de igualdad, justicia y equidad tributaria.
En esta sentencia la Corte
determinó que era competente para subsanar el vacío a través de una sentencia
integradora y, en consecuencia, declaró exequibles los apartes normativos
acusados en el entendido que (i) el valor patrimonial neto de
los aportes en sociedades nacionales también constituye un rubro excluido del pago
del impuesto al patrimonio y (ii) la exención del pago del impuesto al
patrimonio a las entidades en liquidación o reestructuración también se aplica
a las personas naturales que se encuentren sometidos al régimen de insolvencia.
Frente su competencia para proferir sentencias integradoras, reiteró los
precedentes jurisprudenciales que fundamentan esta modalidad decisoria en el
carácter normativo de la Carta Política (C.P. art. 4°) y en los principios de
efectividad (C.P. art. 2°) y conservación del derecho (C.P. art. 241), llamados
a gobernar el ejercicio del control de constitucionalidad.[36] Sobre
la pertinencia de esta decisión en el caso concreto, sostuvo que: “Adoptar
esta posición no significa desconocer la legalidad y la seguridad jurídica,
sino por el contrario salvaguardar la decisión del legislador, pues la
expulsión de leyes debe restringirse a aquellos eventos en los que se vulnere
la Constitución. Por tanto, en este caso, el vacío de la norma cuestionada debe
ser subsanado integrando la palabra aportes, que antes tenía para restablecer
la igualdad.”[37]
Más recientemente, en la
sentencia C-766 de 2013[38]
este Tribunal empleó de nuevo esta técnica de modulación, al resolver la
demanda formulada contra el artículo 132 de la Ley 1607 de 2012[39], que
exoneraba del gravamen a los movimientos financieros a las entidades vigiladas
por la Superintendencia de Sociedades que realizaban operaciones de factoring,
pero no extendían el beneficio a quienes se dedicaban a la misma actividad sin
estar sometidos a la vigilancia de dicha entidad. Tras establecer que tal
distinción contrariaba los principios de equidad y justicia tributaria, al
igual que precedentes específicos que impedían fundar tratamientos tributarios
disímiles entre entidades según estuvieran o no sometidas a vigilancia
administrativa, la Corte declaró inexequibles algunas expresiones del mencionado
artículo, mientras que el resto de su contenido fue declarado exequible, en el
entendido que la exención del gravamen a los movimientos financieros comprende
todas las operaciones de factoring realizadas por personas naturales o
jurídicas habilitadas legalmente para realizar este tipo de operaciones, sin
importar si están o no sometidas a vigilancia administrativa.
20. El anterior recuento
permite concluir que: (i) la Corte Constitucional es competente para efectuar
control constitucional sobre las omisiones legislativas, siempre que estas no
sean absolutas sino relativas; (ii) la procedencia de esta modalidad de control
está sujeta a que el demandante satisfaga unas cargas argumentativas
específicas, orientadas a poner en evidencia este tipo de omisión y mostrar su
manifiesta contrariedad con el orden constitucional; (iii) al momento de
establecer el remedio para una inconstitucionalidad por omisión relativa del
legislador se plantea una tensión entre la competencia de la Corte para
garantizar la supremacía y efectividad de los principios constitucionales y la
competencia reguladora que, en democracia, corresponde en primer lugar al
órgano legislativo; (iv) tratándose de normas en las que el legislador
establece un beneficio tributario para algunos sujetos, omitiendo a otros que
deberían recibir el mismo trato en atención a exigencias de igualdad, equidad y
justicia tributaria, la Corte ha reconocido su competencia para proferir
sentencias integradoras que extiendan el beneficio previsto en la norma
demandada a los sujetos que fueron indebidamente excluidos.
Con fundamento en estas
consideraciones, procede la Sala a dar respuesta al problema jurídico planteado
en este juicio de constitucionalidad.
El legislador incurrió en
una omisión relativa al no eximir del pago de la cuota de compensación militar
a los jóvenes bajo el cuidado y protección del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar – ICBF.
21. En esta
ocasión corresponde a la Corte Constitucional establecer si el artículo 6º de
la Ley 1184 de 2008, al definir los sujetos exentos del pago de la cuota de
compensación militar sin incluir dentro de estos a los jóvenes que se
encuentran bajo el cuidado y protección del ICBF, incurre en una omisión
legislativa relativa.
La respuesta a
esta cuestión es afirmativa. Para sustentarla, se examinarán los elementos que,
de acuerdo con la jurisprudencia reiterada, configuran esta modalidad de infracción
constitucional. Este análisis pondrá en evidencia que, con dicha omisión, el
legislador ha infringido mandatos constitucionales específicos derivados de los
principios de igualdad, equidad y progresividad tributaria, al igual que los
que ordenan la especial protección de jóvenes en situación de adoptabilidad.
Asimismo, ha obstaculizado el goce efectivo de los derechos al trabajo, a
escoger profesión u oficio y a la educación de un grupo de población que padece
especiales condiciones de vulnerabilidad.
Existencia
de una disposición frente a la cual se predique la omisión:
22. Tal
disposición, en el presente caso, la constituye el artículo 6º de la Ley 1184
de 2008, donde se establece el régimen de exenciones al pago de la cuota de
compensación militar, que beneficia a los siguientes grupos de población: (1)
personas que demuestren pertenecer a los niveles 1, 2 y 3 del Sistema de
Identificación y Selección de Beneficiarios – SISBÉN; (2) personas con limitaciones físicas, síquicas o neurosensoriales de
carácter grave, incapacitante y permanente; (3) indígenas que residan en su
territorio y conserven su integridad cultural, social y económica; (4) soldados
que sean desacuartelados con fundamento en el tercer examen médico.
23. El
artículo 188 de la Ley 1450 de 2011[40]
previó una hipótesis adicional de exoneración en favor de las personas menores
de 25 años exentos por ley o inhábiles para prestar el servicio militar
obligatorio y los mayores de 25 años, siempre que en ambos casos los
beneficiarios se encuentren vinculados a la Red de Protección Social para la
Superación de la Pobreza Extrema o el Registro Único de Población Desplazada.
El contenido normativo de esta disposición debe ser tenido en cuenta al
momento de examinar si el caso de los jóvenes bajo cuidado y protección del
ICBF efectivamente se encuentra excluido de las eximentes del pago de la cuota
de compensación militar previstas en la legislación, pues de encontrarse que su
situación queda asimilada dentro de alguna de estas hipótesis, no procedería la
acusación formulada en este juicio de constitucionalidad. Sin embargo, la Corte
estima que en el presente caso no es necesario proceder a integrar la unidad
normativa con esta última disposición. Ello por cuanto el artículo 6º de la Ley
1184 de 2008, al que la accionante contrae su acusación, no sólo contiene el
régimen general de exenciones al pago de la mencionada contribución, sino que
además presenta un contenido deóntico claro y autónomo, de tal suerte que es
posible entenderla, aplicarla y circunscribir a ella el cargo por omisión
legislativa relativa, sin que resulte forzosa su integración con el artículo
188 de la Ley 1450 de 2011. Así las cosas, en el presente caso no es necesario
que la Corte haga uso de la facultad excepcional para integrar de manera
oficiosa la unidad normativa.
La norma excluye de sus
efectos casos asimilables que deberían estar incluidos para armonizar el texto
legal con los mandatos constitucionales[41]
24. Entre las
hipótesis de exoneración del pago de la cuota de compensación militar previstas
en la normatividad vigente, resultan relevantes para el presente análisis las
que consideran la vulnerabilidad socio económica de sus destinatarios, pues tal
es la característica en común que presentan las hipótesis cuya omisión se
demanda y algunas de las que han sido expresamente reguladas por el legislador.
La primera de ellas, prevista en el numeral 1º de la disposición acusada,
beneficia a las personas que demuestren pertenecer a los niveles 1, 2 y 3 del
Sistema de Identificación y Selección de Beneficiarios – SISBÉN. La segunda,
contenida en el artículo 188 de la Ley 1450 de 2011, comprende a las personas vinculadas a la Red de Protección Social para la Superación de la
Pobreza Extrema o inscritas el Registro Único de Población Desplazada.
25. Los
jóvenes que alcanzan su mayoría de edad bajo el cuidado y protección del ICBF
conforman un grupo de población con especiales características de
vulnerabilidad social y económica.  Se  trata de jóvenes que no han tenido la
oportunidad de crecer en el seno de una familia, debido a que fueron
abandonados por sus padres o a que el Estado consideró necesario retirarlos de
su núcleo familiar, bien fuera porque éste se constituía en un factor de
vulneración o porque no ofrecía condiciones para asegurar la protección
integral de sus derechos. Cuando un menor se encuentra en tales circunstancias,
se da inicio a un proceso administrativo de restablecimiento de derechos, a
cargo del Defensor de Familia, dentro del cual es posible adoptar alguna de las
medidas previstas en el artículo 53 de la Ley 1098 de 2006[42],
entre las cuales se encuentra la Resolución de Declaratoria de Adoptabilidad,
que opera en situaciones extremas en las que se considera que el único
mecanismo para restablecer el derecho del menor a tener una familia es a través
de su entrega en adopción.[43]
Como consecuencia de tal declaratoria, el Estado se encarga del cuidado y
protección integral del menor, hasta tanto culmine con éxito el proceso de
adopción o, en caso de no hallar una familia adoptante, hasta que alcance la
mayoría de edad.
Así las cosas,
cuando estos jóvenes cumplen los 18 años sin encontrar una familia que los
adopte, se enfrentan a una situación crítica pues, además de carecer del apoyo
afectivo, social y económico que proveen las redes de parentesco, se ven
abocados a seguir adelante con su proyecto de vida sin contar ya con la
protección de la institución estatal que hasta ese momento tenía el deber legal
de acompañarlos en su proceso de crecimiento. Quedan, por tanto, en una
condición de doble orfandad, en una etapa que resulta decisiva para definir el
curso de sus vidas y en la cual, si bien ya no son niños, tampoco son adultos
todavía.  Son adolescentes y, por tanto, aún experimentan los cambios
físicos, sicológicos, emocionales y sociales propios de este período de
transición entre la niñez y la adultez, pero deben afrontarlos sin contar con
una red de apoyo claramente definida y sin los recursos que les permitan solventar
de manera autónoma las nuevas obligaciones y responsabilidades que trae consigo
la mayoría de edad.
26. Entre
estas obligaciones se encuentra la de definir su situación militar y, en caso
de resultar exentos de la prestación del servicio militar, asumir el pago de la
respectiva cuota de compensación. Pese a que estos jóvenes carecen de toda
capacidad contributiva, han quedado en la situación de doble orfandad antes
expuesta, y no cuentan con recursos propios para afrontar el pago de esta
obligación, su situación no queda comprendida dentro de ninguna de las causales
de exoneración que han sido previstas por el legislador.
27. De un
lado, no pueden acogerse a la hipótesis contemplada en el numeral 1º de la
disposición demandada, por cuanto si bien mientras están bajo el cuidado y
protección del ICBF tienen derecho a beneficiarse del régimen subsidiado de
salud, no ingresan a éste a través de su clasificación en el Sistema de
Identificación y Selección de Beneficiarios – SISBÉN, sino a través de otra
metodología de focalización de población vulnerable, denominada Listado
Censal.
Como lo
explican la apoderada del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el
representante del Ministerio Público, el Estado ha diseñado la encuesta SISBÉN
como uno de los principales instrumentos de focalización del gasto público
social, pero en modo alguno constituye la única herramienta empleada para tal
propósito. En efecto, el Acuerdo 415 de 2009 expedido por el Consejo Nacional
de Seguridad Social en Salud,[44]
establece en su artículo 4º que “(l)a identificación de los beneficiarios
del Régimen Subsidiado, por regla general, se hará en todos los municipios del
país mediante la aplicación de la encuesta Sisbén o el instrumento que haga sus
veces”. Sin
embargo, la misma disposición prevé que “para poblaciones especiales se
podrán utilizar listados censales”.
Estos últimos
constituyen un mecanismo alternativo de focalización individual que elabora el
Gobierno Nacional para permitir el acceso al régimen subsidiado de salud y a
otros programas sociales del Estado a grupos de población especialmente
vulnerables. El artículo 6º del citado acuerdo dispone que a través de los
listados censales se identificará a las siguientes poblaciones especiales: (1)
Población infantil abandonada a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar – ICBF; (2) menores desvinculados del conflicto armado; (3) población
infantil vulnerable bajo protección en instituciones diferentes al ICBF; (4)
población en condiciones de desplazamiento forzado; (5) comunidades indígenas;
(6) población desmovilizada; (7) personas mayores en centros de protección; (8)
población rural migratoria; (9) población ROM; (10) personas incluidas en el
programa de protección a testigos.
El
representante el Ministerio Público, establece que para el caso específico de
los menores que están bajo el cuidado y protección del ICBF, la utilización de
la metodología y encuestas del SISBÉN respecto de este tipo de población
carecería de sentido y resultaría altamente desgastante, toda vez que, por
tratarse de niños, niñas y adolescentes bajo protección estatal e
imposibilitados para proveer por sí mismos sus necesidades básicas, se sabe  de
antemano que todos quedarían comprendidos por este sistema. De ahí que el
mecanismo del listado censal sea la herramienta que permite su
vinculación al régimen subsidiado de salud y demás prestaciones dirigidas a la
población pobre y vulnerable.
Pese a ello,
estos menores, al no estar en condición de acreditar su pertenencia a los
niveles I, II y III del SISBÉN, no pueden beneficiarse de la causal de
exoneración del pago de la cuota de compensación militar establecida en el
artículo 1º de la norma demandada.
28. De otro
lado, tampoco estos jóvenes se encuentran amparados por la causal de
exoneración adicionada por el artículo 188 de la Ley 1450 de 2011, por cuanto
no se encuentran en situación de desplazamiento forzado ni están vinculados a
la Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema. En
relación con esto último, según lo explica la Vista Fiscal, el Documento Conpes
Social 102 del 25 de septiembre de 2006 define población objetivo de esta Red a
los “hogares en extrema pobreza”, que se articulan a la misma a través
programa Familias en Acción.[45]
Los menores en situación de adoptabilidad quedan, por definición, excluidos
de esta metodología de identificación, por cuanto precisamente carecen de un
hogar o una familia en cuyo seno puedan contar como sujetos con derecho a
beneficiarse de la oferta social dirigida a los miembros de la Red de
Protección Social para la Pobreza Extrema y, entre ella, a la exención
tributaria objeto de controversia.
29. Una vez
constatado que este grupo de población, pese a sus singulares condiciones de
vulnerabilidad económica y social, no queda comprendido dentro de las causales
de exoneración del pago de la cuota de compensación militar previstas de manera
expresa en la normatividad vigente, queda por establecer si su inclusión
resulta necesaria para armonizar el texto legal con los mandatos
constitucionales.  A juicio de la Sala, esta respuesta sólo puede ser
afirmativa, pues el silencio del legislador contraría, de manera directa, los
mandatos constitucionales de igualdad (art. 13 CP), equidad tributaria (art.
363 CP), especial protección de los adolescentes (arts. 44 y 45 CP) y a la vez
se traduce, de manera indirecta, en una afectación de los derechos a la educación
(art. 67 CP), al trabajo (art. 25 CP), a la libertad de elegir profesión u
oficio (arts. 26 CP) y de acceder a funciones y cargos públicos (art. 40 num. 7
CP) de un grupo de población que merece especial protección constitucional.   Las
razones de tal contrariedad de expondrán al analizar los restantes elementos que
configuran la omisión legislativa relativa en el presente caso.
La
exclusión de los jóvenes bajo el cuidado y protección del ICBF del ámbito de
población exenta del pago de cuota de compensación militar no responde a una
razón objetiva y suficiente.
30. Según
destaca la apoderada del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en su
intervención, la finalidad expresa que perseguía el legislador al establecer la
exoneración del pago de la cuota de compensación militar para ciertos grupos de
población, era facilitar el cumplimiento de este requisito, necesario para
tener acceso al trabajo y a la educación superior, a aquellos jóvenes que
carecen de recursos para sufragar su costo.
Al examinar
los antecedentes de la norma demandada, se encuentra que en la exposición de motivos del proyecto de ley
radicado en la Cámara de Representantes bajo el número 167 de 2007, el Gobierno
Nacional, autor de la iniciativa, llamaba la atención sobre su alto contenido
social, pues con él se espera beneficiar anualmente a alrededor de 20.000
jóvenes de bajos recursos, pertenecientes a los niveles 1 ó 2 del SISBÉN.[46]
Durante el primer debate, surtido de manera conjunta en las
comisiones constitucionales terceras de Cámara y Senado, se justificó la
aprobación de este beneficio fiscal en estos términos:
Los
ciudadanos que se incluyen en este tipo de población se caracterizan por
presentar altos Índices de Necesidades Básicas Insatisfechas - NBI, y por lo
tanto, son personas que su entorno familiar gira por debajo de la línea de
pobreza sin que el Estado hasta el momento haya ofrecido
alguna         alternativa de
solución que les permita definir su situación militar sin ningún costo.
Como
consecuencia de lo anterior, de acuerdo con estudios técnicos realizados por la
Dirección de Reclutamiento del Ejército Nacional, en los últimos años se ha
venido incrementado el número de ciudadanos varones remisos, es
decir jóvenes que en el proceso de definición de su situación militar fueron
clasificados con la obligación posterior de presentarse a los Distritos
Militares para terminar dicho proceso y que por diferentes razones, presumiblemente
la económica lo han abandonado, con las consecuencias negativas que ello
conlleva para su vida futura.
[…]
En este aspecto, el
artículo que acompaña este proyecto de ley pretende que el Estado suministre
las herramientas necesarias para que todos los ciudadanos al definir su
situación militar se incorporen activamente a la vida social y económica del
país.
Es muy
posible que gran cantidad de estos muchachos cuyas edades oscilan entre los 18
y 25 años, se vean obligados a engrosar las filas de grupos guerrilleros,
irregulares y/o al margen de la ley, simplemente porque no han logrado definir
esta situación, y en muchos casos, a formar bandas emergentes y terroristas en
los centros urbanos de las grandes ciudades de nuestro país.
[…]
Finalmente
es importante resaltar que el nivel 1 de esta clasificación corresponde a
familias que se encuentran en extrema pobreza, es decir, las que tienen dos o
más Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), y/o que disponen de un ingreso
familiar suficiente para comprar sólo una canasta básica de alimentos, como lo
define el DANE; a su vez, el nivel 2 y 3, corresponde a familias que se
encuentran en situación de pobreza, es decir, las que tienen una Necesidad
Básica Insatisfecha y/o que disponen de un ingreso familiar suficiente para
comprar una canasta básica de alimentos y otros bienes básicos, es decir estos
dos grupos se componen por personas que mayor atención merecen de nosotros los
legisladores”.[47]
En
la ponencia para segundo debate se afirmó además que dicha medida se orientaba “a
cumplir el mandato constitucional
que le impone al Estado ‘proteger a aquellas personas que por su condición
económica física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta’”.[48]
Durante la discusión en la Plenaria del Senado, la ponente
del proyecto sostuvo:
“[…] la
nueva Ley para restablecer la cuota de compensación militar, respeta estas
conquistas sociales que habían tenido los hombres de estratos 1 y 2 que en
desarrollo, la Corte Constitucional les había dado, les había implementado el
principio de equidad horizontal.
Es
decir los hombres que ganan menos, pagan menos y los que no ganan pues
prácticamente estaban exonerados del pago del valor de la libreta militar
pagando solamente el 10% del salario mínimo legal vigente, como lo decía
anteriormente cuando el Gobierno Nacional presenta a consideración del Congreso
de la República, el restablecimiento de la cuota de la libreta militar de
compensación militar, ya la presentan respetando esa conquista social.[49]
31.
Según lo expuesto, para la Corte es claro que el legislador estableció esta
causal de exoneración por motivos socio económicos con el propósito de atender
a mandatos constitucionales de equidad tributaria y protección de los grupos de
población en situación de debilidad manifiesta. Sin embargo, el instrumento de
focalización empleado para cumplir dicha finalidad – la encuesta SISBÉN - generó
un resultado infra incluyente al dejar por fuera a otro grupo de
población - los jóvenes en situación de adoptabilidad que se encuentran bajo el
cuidado del ICBF– quienes precisamente por su mayor vulnerabilidad socio
económica ingresan a la oferta de programas sociales del Estado a través de un
mecanismo más expedito, como es el de los listados censales.
Como
lo destaca el representante del Ministerio Público, el fundamento del trato
desigual que establece la norma se hace depender exclusivamente del instrumento
de focalización que en este caso emplea el legislador, sin que tal
diferenciación resulte razonable “porque del mero uso de un método u otro
para identificar poblaciones económicamente vulnerables, no se sigue que alguna
de ellas merezca una mayor protección por cuenta de su situación patrimonial”. El
hecho de que los jóvenes bajo protección del ICBF no se encuentren clasificados
en los niveles 1, 2 y 3 del SISBÉN, no permite inferir que se trate de personas
con capacidad para sufragar la cuota de compensación militar. La conclusión
razonable es justamente la contraria: su no inclusión en este sistema de
medición obedece precisamente a que su vulnerabilidad socio económica es tan
evidente, que no necesita ser medida y clasificada, sino que se reconoce de
manera directa, a través de los mencionados listados censales.
La
omisión produce una desigualdad injustificada entre los casos que están y los
que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma
32. Como ha
quedado expuesto, el pago de la cuota de compensación militar constituye una
condición necesaria para que las personas que han sido clasificadas
puedan definir su situación militar.  A su vez, del cumplimiento de esta
obligación depende que dichas personas puedan obtener un empleo formal,
celebrar contratos con entidades públicas, ingresar a la carrera
administrativa, tomar posesión de cargos públicos y obtener un grado profesional
en cualquier institución de educación superior. En definitiva, el goce efectivo
de los derechos al trabajo (art. 25 CP), a elegir profesión u oficio (art. 26
CP), a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40 num. 7 CP)
y a la educación (art. 67 CP), queda en entredicho para quienes carecen de
recursos económicos para sufragar el pago de la cuota de compensación militar.
Precisamente
atendiendo a las graves consecuencias que comporta la no definición de la
situación militar, el legislador dispuso un catálogo de exenciones a favor de
grupos de población desaventajados. Sin embargo, omitió incluir en ellas un
grupo cuya vulnerabilidad socio económica está aún más acentuada que la de los
jóvenes pertenecientes a familias clasificadas en los niveles 1, 2 y 3 del
Sisbén, por cuanto se trata de jóvenes sin familia y, tras alcanzar la mayoría
de edad, privados del acompañamiento que hasta entonces el ICBF estaba obligado
a procurarles. La omisión del legislador produce un trato discriminatorio que
estos jóvenes, sujetos de especial protección constitucional, no están en
obligación de soportar y que las autoridades públicas, en el ámbito de sus
competencias, están obligadas a corregir.
La
omisión implica el incumplimiento de deberes constitucionales del legislador
33. Con la
omisión constatada, el legislador desconoce dos mandatos específicos derivados
del principio de igualdad (art. 13 CP): (i) La obligación de otorgar un
trato semejante a personas o grupos que se encuentran en condiciones similares,
al otorgar un tratamiento favorable a personas carentes de recursos económicos
para sufragar la cuota de compensación militar (clasificados en niveles 1, 2 y
3 del SISBÉN), pero a la vez negar, sin justificación alguna, el mismo
tratamiento a otro grupo en quien concurre la misma condición. (ii) La
obligación de proteger especialmente a personas en condición de debilidad
manifiesta, en este caso a los jóvenes en situación de adoptabilidad, por
cuanto el legislador ignora la problemática específica que afrontan estos
jóvenes y los asimila, para efectos del pago de la cuota de compensación
militar, a los jóvenes que cuentan con el apoyo económico de sus familias.
34. También
desconoce los mandatos de equidad y progresividad tributaria
(art. 363 CP) por cuanto la no exoneración del pago de la cuota de compensación
militar a los jóvenes en situación de adoptabilidad bajo el cuidado del ICBF,
implica imponer una obligación tributaria a sujetos que carecen por completo de
capacidad contributiva, como lo destaca el representante del Ministerio
Público.
En la
sentencia C-804 de 2001[50],
al analizar las exenciones al pago de la cuota de compensación militar desde la
perspectiva del principio de equidad tributaria, la Corte distinguió dos
dimensiones de este mandato constitucional:
“Aparecen entonces dos conceptos fundamentales que sirven como
parámetro para establecer la carga tributaria teniendo en cuenta la capacidad
de pago de los individuos. La equidad horizontal y la equidad vertical. La
primera hace relación a aquellos contribuyentes que se hallen bajo una misma
situación fáctica, los cuales deben contribuir de manera equivalente. En cuanto
a la segunda, se refiere a que el mayor peso en cuanto al deber de contribuir
debe recaer sobre aquellos que tienen más capacidad económica. Estos criterios
deben ser aplicados cuando el legislador va a otorgar un beneficio fiscal, con
miras a mantener intacto el principio de equidad”.
En esta sentencia, la Corte estableció que el establecimiento de
eximentes en el pago de dicho tributo para personas de escasos recursos
favorecía la aplicación del principio de la equidad vertical, “puesto que
alivian la carga de quienes se encuentran en condiciones económicas
desventajosas, al punto que el pago de la contribución puede afectar su
capacidad para la satisfacción de sus necesidades básicas, frente a quienes
están en condiciones de  soportar una carga tributaria más pesada en razón de
su situación económica”.
En contraste con la anterior conclusión, la omisión legislativa
objeto de controversia implica un desconocimiento de las dos dimensiones del
principio de equidad tributaria antes mencionadas. Se afecta la equidad
horizontal por cuanto se establece un tratamiento tributario diferente para
un grupo de población que comparte las características de vulnerabilidad socio
económica de quienes se encuentran en las hipótesis eximentes del pago de la
cuota de compensación militar reguladas por el legislador. Pero además
desconoce la equidad vertical y, ligada a esta, la proporcionalidad
del tributo, por cuanto el silencio del legislador genera que jóvenes con nula
capacidad contributiva soporten mayor carga impositiva que la de otros jóvenes
de escasos recursos (los clasificados en el nivel 1, 2 y 3 del Sisbén),
igualando su situación a efectos del pago de este tributo a la de otros
clasificados que pertenecen a familias con un nivel económico medio.[51]
35. Finalmente, se desconocen los mandatos constitucionales que
imponen el deber de asistir y proteger a los menores de edad para garantizar
su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos
(art. 44 CP) y el de velar por la protección y la formación integral de
quienes transitan por la etapa de la adolescencia (art. 45 CP). Estos
mandatos se tornan imperiosos tratándose de jóvenes en situación de
adoptabilidad, que no cuentan con una familia que provea a sus necesidades
afectivas y materiales y, por tanto, requieren de manera especial una acción
coordinada de las diferentes instituciones estatales, orientada a garantizar el
goce efectivo de sus derechos y remover los obstáculos que previsiblemente
enfrentarán en el tránsito hacia la vida adulta.
36. La Corte
estima razonable la propuesta formulada por la apoderada del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar y, en consecuencia, para hacer efectiva la
exoneración a favor de los jóvenes del ICBF estos deberán presentar ante el
distrito militar correspondiente una copia de la resolución de declaratoria de
adoptabilidad y la certificación en la que se haga constar que el joven se
encuentra incluido en el Listado Censal para ser beneficiario del sistema de
seguridad en salud subsidiado.
Conclusiones y decisión a
adoptar
37. En
síntesis, el legislador incurrió en una omisión relativa al no incluir dentro
de los beneficiarios con la exención del pago de la cuota de compensación
militar a los jóvenes en situación de adoptabilidad que se encuentran bajo el
cuidado y protección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.  Dicha
omisión contraría la Constitución por cuanto desatiende mandatos específicos
dirigidos al legislador, derivados de los principios de igualdad (art. 13 CP),
equidad y progresividad tributaria (art. 363 CP) y los que ordenan dispensar
especial protección a los menores de edad, en particular a aquellos que se
encuentran en situación más vulnerable, como es el caso de los jóvenes que
carecen de una familia (art. 44 y 45 CP). Asimismo, el silencio del legislador
genera una afectación de los derechos de estos jóvenes al
trabajo (art. 25 CP), a elegir profesión u oficio (art. 26 CP), a acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40 num. 7 CP) y a la educación (art.
67 CP), de cuya efectividad depende que estos jóvenes logren un tránsito
exitoso hacia la vida adulta y tengan las posibilidades de desarrollar su
proyecto de vida.
Al igual que lo ha hecho en
anteriores oportunidades en que ha constatado omisiones legislativas en el
tratamiento de beneficios tributarios[52],
la Corte Constitucional es competente para subsanar la omisión del legislador a
través de una sentencia integradora, por lo que procederá a declarar exequible
el artículo 6º de la Ley 1184 de 2008, en el entendido que los jóvenes que se
encuentren bajo el cuidado del ICBF y que sean eximidos de prestar el servicio
militar, también quedarán exentos del pago de la cuota de compensación militar
y de los costos de expedición de la libreta militar.[53] Para tal
efecto, los beneficiarios deberán aportar copia de la resolución
de declaratoria de adoptabilidad y la certificación en la que se haga constar
su inclusión en el Listado Censal.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE,
en relación con el cargo examinado, el artículo 6º de la Ley 1184 de
2008, en el entendido que los jóvenes que se encuentren bajo el cuidado del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF y que sean eximidos de
prestar el servicio militar, también quedarán exentos del pago de la cuota de
compensación militar y de los costos de expedición de la libreta militar.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Ausente
con permiso
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada
(E)
SONIA
MIREYA VIVAS PINEDA
Secretaria
General (E)
[1]
Cabe precisar que, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 1098
de 2006, para efectos legales se entiende son adolescentes las personas entre
los 12 y 18 años de edad. Precepto declarado exequible en sentencia C-740 de
2008 (MP. Jaime Araujo Rentería).
[2]
Abogada Luisa
Marina Ballesteros Aristizábal (Folios 32 a 39).
[3] “Por
medio del cual se modifica la forma y condiciones de operación del Régimen
Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras
disposiciones”.
[4]
“Por la cual se regula la cuota de compensación militar y
se dictan otras disposiciones”.
[5]
“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014”.
[6]
Abogada Sandra Marcela Parada Aceros (Folios 40 a 53).
[7]
Folios 84 a 98.
[8] Al respecto, el Ministerio Público afirma que “sería
altamente desgastante aplicar la metodología y encuestas del Sisbén previstas
en el documento CONPES Social 117 de 2008 a los niños, niñas y adolescentes que
están bajo la protección estatal, debido a que ante la imposibilidad de
satisfacer por sí mismos sus necesidades básicas, se sabe de antemano que todos
ellos quedarían comprendidos por este Sistema. Para evitar esto, se previó la
creación de un sistema más sencillo como el de los listados censales que deben
confeccionar directamente las entidades públicas como el ICBF o las entidades
territoriales.” (Folio 93).
[9] MP. Manuel
José Cepeda Espinosa. En ella la Corte se declaró inhibida para pronunciarse
sobre la constitucionalidad del artículo 51 de la Ley
617 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda.
[10] En
diversos pronunciamientos este Tribunal ha señalado que “la Corte
Constitucional, como guardiana de la integridad y la supremacía de la
Constitución y en virtud de su competencia para ejercer el control abstracto de
constitucionalidad de las leyes, puede juzgar tanto las acciones como las
omisiones en las que incurre el legislador y que significan un desconocimiento
de los mandatos constitucionales”. Sentencias C-434 de 2010 (MP. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), C-942 de 2010 (MP. Juan Carlos Henao, AV. Humberto
Sierra Porto).
[11] Sentencia
C-619 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto, AV. María Victoria Calle
Correa), donde se desestima la existencia de una omisión legislativa relativa
en el caso allí planteado, pero se reconstruye la línea jurisprudencial sobre
esta modalidad de infracción constitucional. La declaratoria de exequibilidad
condicionada como remedio para las omisiones legislativas relativas ha sido la
decisión adoptada, entre otras, en las sentencias C-359 de 2013 (MP. Jorge Iván
Palacio Palacio, AV. Luis Ernesto Vargas Silva), C-351 de 2013 (MP. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), C-942 de 2010 (MP. Juan Carlos Henao, AV. Humberto
Sierra Porto), C-238 de 2012 (MP. y AV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SV.
Nilson Pinilla Pinilla), AV. C-1188 de 2005 (MP. Alfredo Beltrán Sierra, AV.
Jaime Araújo Rentería), C-865 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Jaime
Araújo Rentería).
[12] Tal criterio fue empleado, entre otros, en
las sentencias C-1299 de 2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis, SV. Jaime Araujo
Rentería, SV. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Humberto Sierra Porto), donde se
sintetiza la doctrina constitucional al respecto, y en la C-864 de 2008 (MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra). En el salvamento de voto suscrito por el
Magistrado Humberto Sierra Porto a la sentencia C-1299 de 2005 se defiende la
posibilidad de que mediante la acción pública de inconstitucionalidad los
ciudadanos solicitan que se declare la constitucionalidad condicionada de una ley
“cuando en sustento de tal pretensión se exponen razones claras, serias,
pertinentes y suficientes”, por considerar incomprensible que “la
Corte Constitucional pueda dictar - como lo ha hecho en innumerables ocasiones
– sentencias interpretativas y se prohíba a las ciudadanas y a los ciudadanos
realizar una solicitud en este sentido, esto es, exigir por medio de la acción
pública de inconstitucionalidad que se declare la constitucionalidad
condicionada de una Ley”.
[13]
Así ha procedido, entre otras, en las sentencias C-351 de 2013 (MP. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), C-359 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV.
Luis Ernesto Vargas Silva), C-934 de 2013 (MP. Nilson Pinilla Pinilla).
[14]
“Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento y movilización”
[15] MP.
Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda Espinosa. En la aclaración de voto
se cuestiona la calificación como tributo de la cuota de compensación militar.
[16] “Por la
cual se expiden normas para facilitar la definición de la situación militar”.
[17] Para lo
cual define la exención como una medida desgravatoria que opera antes de
que surja la obligación tributaria, mientras que la amnistía consiste en
la condonación ex post de una obligación ya causada.
[18] MP.
Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda Espinosa. De nuevo la aclaración de
voto del Magistrado Cepeda controvirtió la naturaleza tributaria de dicha
prestación.
[19] “Por la cual se reglamenta el
servicio de reclutamiento y movilización”.
[20] Al
respecto señala esta sentencia que “(e)n líneas generales, las
contribuciones parafiscales se cobran de manera obligatoria a un grupo, gremio
o colectividad cuyos intereses o necesidades son satisfechas con los recursos
recaudados, que no entran a las arcas del presupuesto nacional y pueden ser
administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado; el
impuesto, por su parte, es una prestación de carácter obligatorio cobrada indiscriminadamente
a todos los ciudadanos, quienes por el hecho de efectuar su pago no adquieren
el derecho a una contraprestación directa y, finalmente, las tasas constituyen
remuneraciones de los particulares a cambio de los servicios que el Estado presta
y comportan una previa solicitud del bien o del servicio por el particular que
recibe un beneficio directo”.
[21]
“Por la cual se regula la cuota de compensación militar y
se dictan otras disposiciones”.
[22] Según lo dispuesto en el artículo 41 literal d) de la Ley 48 de
1993 (“Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento y
movilización”), en concordancia con lo previsto en el artículo 2º parágrafo
1º de la Ley 1184 de 2008 (“Por la cual se regula la
cuota de compensación militar y se dictan otras disposiciones”), donde se establece que la cuota de compensación deberá abonarse
dentro de los 90 días posteriores a la fecha de ejecutoria del recibo de liquidación
de la cuota de compensación militar.
[23] Tales restricciones están previstas en el artículo 36
de la Ley 48 de 1993 (“Por
la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento y movilización”),
modificado por el artículo 111 del Decreto 2150 de 1995 (“Por el cual se suprimen y reforman regulaciones,
procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. La norma vigente en la actualidad dispone: ARTÍCULO 36. CUMPLIMIENTO DE LA
OBLIGACIÓN DE LA DEFINICIÓN DE SITUACIÓN MILITAR. Los colombianos hasta los 50
años de edad, están obligados a definir su situación militar. No obstante, las
entidades públicas o privadas no podrán exigir a los particulares la
presentación de la libreta militar, correspondiéndoles a éstas la verificación
del cumplimiento de esta obligación en coordinación con la autoridad militar
competente únicamente para los siguientes efectos:  a. Celebrar contratos con
cualquier entidad pública;  b. Ingresar a la carrera administrativa;  c. Tomar
posesión de cargos públicos, y d. Obtener grado profesional en cualquier centro docente de educación
superior."
[24] Así lo establece el artículo 37 de la Ley
48 de 1993 (“Por la cual se reglamenta el servicio
de reclutamiento y movilización”), el cual dispone que: “(n)inguna empresa nacional o extranjera, oficial o
particular, establecida o que en lo sucesivo se establezca en Colombia, puede
disponer vinculación laboral con personas mayores de edad que no hayan definido
su situación militar”. Los artículos
41 literal h) y 42 literal f) de la misma ley establecen una multa de cinco (5)
salarios mínimos legales mensuales vigentes para las empresas que vinculen
personal desatendiendo esta prohibición.
[25] Así lo establece el artículo 2º parágrafo 1º de la Ley 1184
de 2008 (“Por la cual se regula la cuota de compensación
militar y se dictan otras disposiciones”).
[26]
Así lo dispone el artículo 6º, numeral 1º, de la Ley 1184 de
2008.
[27] El artículo 1º de la Ley 1481 de 2011 (“Por
medio de la cual adiciona un capítulo a la Ley 962 de 2005 y se dictan otras
disposiciones”) prevé esta exoneración en los siguientes términos: “Expedición de Certificados Catastrales destinados para
la liquidación de la Cuota de Compensación Militar. Quedan exentos de pagar el Certificado de Catastro a
nivel departamental o nacional, expedido por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, para liquidación de la cuota de compensación militar, los siguientes:
Quienes demuestren mediante certificado o carné expedido por la autoridad
competente, pertenecer al nivel 1, 2 y 3 del Sistema de Identificación y
Selección de Beneficiarios Sisbén.// Los indígenas que residan en su territorio
y conserven su integridad cultural, social y económica.”
[28]
“Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2010-2014”.
[29] La norma citada establece que: “Los hombres
mayores de 25 años y menores de 25 años exentos por ley o inhábiles para
prestar el servicio militar obligatorio, vinculados a la red de Protección
Social para la Superación de la Pobreza extrema o el Registro Único de
Población Desplazada, no tendrán cobro de la Cuota de Compensación Militar ni
de multa, por la expedición de la Libreta Militar, quedando por lo tanto
cobijados por el artículo 6o
de la Ley 1184 de 2008 y exentos de los costos de la elaboración de la Tarjeta
Militar establecidos en el artículo 9o
de la misma ley. Este beneficio aplica en jornadas y Distritos Militares”.
[30] MP. Carlos Gaviria Díaz. AV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro
Martínez Caballero. En esta sentencia la Corte se declaró inhibida para
pronunciarse sobre una demanda en la que se planteaba la omisión absoluta del
legislador para regular las acciones populares y de grupo. La aclaración de
voto suscrita por los Magistrados Cifuentes y Martínez plantea que, en algunos
eventos excepcionales (que no concurrían en el caso examinado en esa ocasión),
habría lugar a admitir la competencia de la Corte para controlar omisiones
legislativas absolutas.
[31]
Vid. supra. numerales 3 y 5 de las consideraciones de esta
providencia.
[32] La cita
corresponde a la sentencia C-359 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV.
Luis Ernesto Vargas Silva), que contiene una síntesis de la jurisprudencia
constitucional relativa a omisión legislativa relativa. En este pronunciamiento
se constata la existencia de una omisión de este tipo, debido a la no inclusión
del pueblo Rrom o Gitano y de las comunidades raizales dentro de la lista de
beneficiarios del subsidio para acceder a proyectos de vivienda de interés
social y de interés prioritario, donde sí estaban contemplados otros grupos
étnicos de la Nación como los indígenas y los afrodescendientes.
[33]
MP. Humberto Antonio Sierra Porto, AV. María Victoria Calle Correa.
[34]
MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[35]
“Por la cual se adiciona parcialmente el estatuto tributario”.
[36] A este respecto, cita las sentencias C-109 de 1995 (MP. Alejandro
Martínez Caballero), uno de los primeros pronunciamientos de la Corte sobre
modulación de los efectos de sus fallos y la C-1230 de 2005 (MP. Rodrigo
Escobar Gil).
[37] C-831
de 2010 (MP. Nilson Pinilla
Pinilla).
[38]
MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[39]
“Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones”.
[40]
“Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2010-2014”.
[41] Por
presentar elementos comunes relevantes, se efectúa el análisis
conjunto de los presupuestos (ii) y (iii) que la Corte exige para verificar una
omisión legislativa relativa, esto es: (ii) la norma acusada debe excluir un
ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica cuya consagración
resulte esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta;
(iii) que la omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos
casos que, por ser asimilables, deban subsumirse dentro de su presupuesto fáctico.
[42]
“Por el cual se expide el Código de la Infancia y la
Adolescencia”.
[43]
Esta medida de restablecimiento de derechos está contemplada
en los artículos 53, 61, 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la
Infancia y la Adolescencia).
[44] “Por medio del cual se modifica la forma y
condiciones de operación del Régimen Subsidiado del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
[45] El capítulo IV del Documento Conpes Social
102 del 25 de septiembre de 2006, relativo a la Red de Protección Social contra
la Extrema Pobreza, señala que: “La Red beneficiará a los hogares en extrema pobreza que residen en
las zonas más deprimidas de los municipios del país. En 2005 se contaban 1,5
millones de hogares situados por debajo de la línea de pobreza extrema, que
agrupaban cerca de 6,6 millones de personas. De esos hogares el 55,6% habitaban
las cabeceras municipales y 44,4% las zonas rurales. Dentro de este grupo de
familias, se identificará a la población desplazada por la violencia, y se
diferenciará su atención de la población en pobreza extrema. // Teniendo en
cuenta que actualmente Familias en Acción beneficia a 682.307 familias (582.500
del Sisbén 1 y 99.807 desplazadas), la población objetivo de la Red serán los
beneficiarios de este programa, y las nuevas familias en extrema pobreza que se
incorporen en la expansión del programa Familias en Acción, incluyendo las
familias desplazadas”.
[46] Proyecto de Ley 167 de 2007 – Cámara.
Publicado en la Gaceta del Congreso 527 del 18 de octubre de 2007. La
versión inicial del proyecto sólo incluía como  beneficiarios de la exoneración
del pago de la cuota de compensación militar a las personas pertenecientes al
nivel 1 ò 2 del SISBÉN. Durante el primer debate conjunto en las comisiones de
Cámara y Senado se propuso que las personas clasificadas en el nivel 3 tuvieran
una exoneración del 30% del valor de la cuota. Finalmente, durante el segundo
debate en la Cámara y en el informe de conciliación, se aprobó el texto
definitivo donde se amplía la exoneración del 100% también para estos últimos.
[47] Proyecto de Ley 167 de 2007 – Cámara, 188 de 2007 – Senado. Gaceta
del Congreso 592 del 22 de noviembre de 2007.
[48] Proyecto de Ley 167 de 2007 – Cámara, 188 de 2007 – Senado. Gaceta
del Congreso 635 del 6 de diciembre de 2007.
[49]
Acta de Plenaria del Senado No. 28 del 12 de diciembre de
2007. Gaceta del Congreso No. 60 de 26 de febrero de 2008.
[50]
MP. Rodrigo Escobar Gil, ya analizada en el numeral 11 de la
parte motiva de esta providencia.
[51] Sobre la estrecha relación, pero a la vez
las diferencias que median, entre los principios de equidad y progresividad
tributaria, en la sentencia C-989 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández)
sostuvo este Tribunal: “en cuanto al
principio de progresividad, ha considerado la Corte de manera reiterada, que se
deduce del principio de equidad vertical y hace referencia al reparto de la
carga tributaria entre los diferentes obligados a su pago, según la capacidad
contributiva de que disponen, y permite otorgar un tratamiento diferencial en
relación con los contribuyentes de mayor renta, de manera que progresivamente
terminan aportando más ingresos al Estado por la mayor tributación a que están
obligados.// Entonces, si bien hay una
concurrencia entre los principios de progresividad y equidad –en la medida en
que ambos se refieren a la distribución de las cargas que impone el sistema
tributario y los beneficios que éste genera- una diferencia importante entre
ellos consiste en que el principio de equidad es un criterio más amplio e
indeterminado de ponderación, relativo a la forma como una disposición
tributaria afecta a los diferentes obligados o beneficiarios a la luz de
ciertos valores constitucionales, mientras que el principio de progresividad
mide cómo una carga o un beneficio tributario modifica la situación económica
de un grupo de personas en comparación con los demás.”
[52] Entre otras, en las sentencias C-831 de 2010 (MP. Nilson Pinilla
Pinilla) y C-766 de 2013 (MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez), analizadas en el
numeral 19 de la parte motiva de esta providencia.
[53] De acuerdo con lo establecido por el legislador en beneficio de las
personas vinculadas a la Red para la Superación de la Pobreza Extrema (artículo
188 de la Ley 1450 de 2011) y, en relación con el certificado catastral, para
los clasificados en los niveles 1, 2 y 3 del SISBÉN y la población indígena
(artículo 1º de la Ley 1481 de 2011), examinados en el numeral 14 de la parte
motiva de esta providencia.