T-288-93
NOTA DE RELATORIA: Las sentencias Nos
NOTA DE
RELATORIA: Las sentencias Nos. T-279 a T-289/93 corresponden a las acciones de
tutela interpuestas contra Cajanal y el ISS. Se publica únicamente la tesis de
la sentencia T-279/93, ya que los mencionados fallos se profirieron en el mismo
sentido.
Sentencia No.
T-288/93
REF:
Expediente No 13278
Peticionario:
Hector Alfonso Castillo
Calvachi.
TEMA:
Derecho de petición,                                                                                       silencio
administrativo
Procedencia:
Juzgado Sexto Laboral del
Circuito
de Santafé de Bogotá.
MAGISTRADO
PONENTE:  DR. HERNANDO                                                                                 HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiseis (26) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables Magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar la sentencia que para decidir la acción
de la referencia fue proferida por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de
Santafé de Bogotá, el día veintiuno (21) de abril de mil novecientos noventa y
tres (1993).
I. INFORMACION
PRELIMINAR
El primero de abril
de 1993, el señor HECTOR ALFONSO CASTILLO CALVACHI, impetró la acción de tutela
prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, en contra de la CAJA
NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, con el fin de que se le ordene el reconocimiento
de la Pensión de Jubilación.
A. HECHOS
Según el
peticionario, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela los
siguientes hechos:
1. El treinta y uno de diciembre de 1990, el
señor CASTILLO CALVACHI  presentó ante la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL
solicitud de reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, luego de haber
reunido los requisitos de ley y presentado los anexos respectivos.  La petición
fue radicada bajo el número 010180.
2. Hasta la fecha, la CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL ha omitido proferir la resolución correspondiente,
En sentir del
accionante, la actitud omisiva de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL vulnera
su derecho a "sobrevivir con mi numerosa familia" y los derechos
contemplados en los artículos 25,29 y 53 de la Constitución Política.
El Juzgado Sexto
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá solicitó que "por el accionante
se preste el juramento de ley en los términos del artículo 37 del Decreto 2592
de 1991, en el término de tres (3) días. Igualmente ofició a la Caja Nacional
de Previsión Social para que informara lo pertinente respecto de la solicitud
eleveda  por  el señor CASTILLO CALVACHI. El peticionario envió telegrama de
Tuminanfo (Nariño), fechado el día trece (13) de abril de mil novecientos
noventa y tres  y cuyo texto se transcribe: "Recibida comunicación sobre
acción de tutela pasado término para presentarse personalmente como
procedimiento especial número 31646, y admitida manifestó bajo juramento que en
ningun otro Juzgado he presentado acción similar a la presente".
II. LA SENTENCIA
OBJETO DE REVISION
A. PRIMERA
INSTANCIA
El Juzgado Sexto
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante sentencia de abril
veintiuno (21) de mil novecientos noventa y tres (1993), resolvió "DENEGAR
la acción de tutela solicitada por el señor HECTOR ALFONSO CASTILLO
CALVACHI..." de conformidad con las siguientes consideraciones:
1. Trancurrió el
término previsto para la configuración del silencio administrativo negativo, y
en consecuencia debe entenderse que la entidad rechazó la petición.
2. La decisión de la CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL es susceptible de ser controvertida ante el Juez
correspondiente, por cuanto puede el interesado "ocurrir en acción
contencioso administrativa, para obtener la declaración de nulidad del
acto administrativo negativo, presunto, contenido en el silencio administratovo
proviniente de la accionada, al no dar contestación a la solicitud formulada,
dentro del término de ley; y en consecuencia deprecar el reconocimiento y pago
de la Pensión de Jubilación peticionada". En tal virtud, la existencia de
otros medios de defensa judicial torna improcedente el ejercicio de la acción
de tutela.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. LA COMPETENCIA
En atención a los
dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de la sentencia que
resolvió acerca de la acción de tutela de la referencia. Se procede a la
revisión en virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y del
reparto efectuado según lo establecido por el reglamento de esta Corporación.
B. LA MATERIA
El caso sub-exámine
permite exponer algunas consideraciones acogidas en varios pronunciamientos
proferidos por diversas Salas de esta Corporación, y que habrán de reiterarse
ahora a propósito de la solicitud que el actor presentó ante la Caja Nacional
de Previsión Social, en la cual invocó, entre otros, el derecho de petición
(artículo 23 de la C.N.), reconocido como fundamental por la jurisprudencia de
esta Corte; así en la sentencia No 12 de mayo 25 de 1992, con ponencia del H.
Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, se dijo:
"Se trata de
uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para
el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la
comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la
participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para
asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido
instituidas (art. 2o Constitución Política)".
El texto
constitucional vigente, recogiendo exigencia igualmente prevista en la Carta de
1886 contempla el derecho a obtener "la pronta resolución" de
las peticiones respetuosas presentadas ante las autoridades "por motivos
de interés general o particular", aspecto que hace parte del núcleo
esencial del derecho fundamental de petición, ya que "sin la posibilidad
de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este
derecho" y puede "incluso llegar a afirmarse que el derecho
fundamental sería inocuo si solo se formulara en términos de poder presentar la
respectiva petición.  Lo que hace efectivo el derecho es que la petición elevada
sea resuelta rápidamente.  De nada serviría el derecho de petición, si la misma
Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de proferir
pronta resolución.  Es en la resolución y no en la formulación donde este
derecho fundamental adquiere toda su dimensión como instrumento eficaz de la
participación democrática, el derecho a la información y la efectividad de los
demás derechos fundamentales".  (sentencia T-426 de junio 24 de 1992 M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y sentencia T-495 de agosto 12 de 1992 M.P. Dr.
Ciro Angarita Barón)
Además de lo
anotado, la Corte, por intermedio de sus salas de Revisión, ha tenido
oportunidad de precisar las notas esenciales que caracterizan la "pronta
resolución" como parte integrante del derecho de petición, a saber:
"a) Su
pronta resolución hace verdaderamente efectivo el derecho de petición.
b) Es una
obligación inexcusable del Estado resolver prontamente las peticiones
presentadas por los ciudadanos.
c) Únicamente la
ley puede fijar los términos para que las autoridades resuelvan prontamente las
peticiones. Ello se desprende del carácter constitucional y fundamental que
tiene este derecho.
d) Cuando se
habla de 'pronta resolución' quiere decir que el Estado está obligado a
resolver la petición, no simplemente a expedir constancias de que la recibió.
Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada
caso y, en esa medida, podrá ser positiva o negativa.  La obligación del Estado
no es acceder a la petición, sino resolverla".  (Sentencia T-495 de 1992).
Ahora bien, acerca
de este último aspecto resulta pertinente recordar los criterios vertidos en la
antecitada sentencia No. 12 de 1992:
"Pero no se
entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al
peticionario aunque la respuesta sea negativa.  Ella, siempre y cuando se
produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma,
independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición.
Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está
desconociendo el derecho de petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la
tutela para reclamar la protección de este.
"Cuestión
muy diferente es la relativa a la validez del acto administrativo en que
consiste la respuesta, frente al cual el peticionario dispone los recursos por
vía gubernativa, en guarda de sus intereses.  En esta hipótesis no cabe la
acción de tutela, dada la existencia de otros medios de defensa judicial, a menos
que se intente como medida transitoria para evitar un perjuicio
irremediable".
Sin embargo, frente
al planteamiento que se acaba de transcribir, conviene destacar que reiterada
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la operancia de la figura
conocida como "silencio administrativo" en modo alguno satisface la
efectividad del derecho de petición.  La ya referida sentencia No T-426 de
1992, sobre el particular deja en claro que,  "la posibilidad de las
autoridades de no contestar reclamaciones o solicitudes que conlleva la
configuración del fenómeno del silencio administrativo (arts 40 a 42 código
contencioso administrativo) no debe entenderse como vía expedita para el
desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición".   Y
en  sentencia  No T-481  de agosto 10 de 1992, con ponencia del H. Magistrado
Jaime Sanín Greiffenstein se consignaron conceptos que en lo pertinente se
transcriben:
"...Es de
notar también el (derecho de petición) consiste no simplemente en el derecho de
obtener una respuesta por parte de las autoridades sino de que haya una
resolución del asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión
sea favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de
fondo, clara y precisa, por el competente; por esto puede decirse también que
el derecho de petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el
silencio administrativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un
mecanismo que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea
posible y no sea bloqueada por la administración, especialmente con vista en la
promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple
con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a
una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia
meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia".
Por esta razón se
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia que, en ejercicio del
Derecho Fundamental de Petición, la CAJA NACIONAL DE PREVISION deberá resolver
la reclamación elevada en el presente asunto dentro del témino de cuarenta y
ocho (48) horas, contados  a  partir  de  la  notificación  de esta sentencia,
si para la fecha de ésta última no ha sido resuelta la solicitud, amparando el
Derecho de Petición.
Ahora bien, el
objeto de la acción instaurada, en este proceso no es exclusivamente  la
proteción del Derecho fundamental de petición. En efecto, según el texto de la
demanda el actor solicita que le sea "resuelta y reconocida la Pensión de
Jubilación".
Del examen del
escrito de la demanda se desprende en forma indubitable que lo perseguido
mediante el ejercicio de la acción de tutela es "el reconocimiento de
la pensión mensual Vitalicia de Jubilación". Un pronunciamiento
orientado a dar cabal  satisfacción a las pretensiones del peticionario,
formuladas de la manera transcrita, rebasa el ámbito de la competencia del Juez
de tutela, a quien, en eventos similares al presente, no le corresponde señalar
el contenido de las decisiones que deban tomar las autoridades  públicas en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, pues fuera de carecer
de competencia para ello, no cuenta con los elementos de juicio indispensables
a la finalidad de resolver sobre los derechos por cuyo reconocimiento y
efectividad se propende. En este sentido ha sido clara la jurisprudencia de la
Corte Constitucional en indicar que los fallos emitidos en materia de acción de
tutela no tienen virtualidad para declarar derechos litigiosos, menos aún
cuando de estos se predica su carácter legal. Así en sentencia No T-08 de 1992
se precisó que "se dirige pues la acción de tutela no a la discusión
jurídica sino al hecho (acción u omisión) concreto, irrefragable de
desconocimiento del derecho fundamental... el punto lo sabe el Juez, es  bien
nítido. De  manera  que  el  Juez  de  la  tutela  no  puede reemplazar al Juez
competente para fallar en lo que le autoriza la ley, sino que su accionar es un
medio de protección de derechos propios de la persona humana en su
primacía".
La acción de tutela
encaminada a la concreción de propósitos semejantes a los planteados en el caso
sub lite, no está llamada a prosperar porque, se repite, es a la autoridad
encargada a quien corresponde determinar, conforme a sus facultades, si
reconoce o no las prestaciones demandadas y de acuerdo con ello si procede o no
al pago de las mismas; cualquier motivo de inconformidad con lo decidido por la
autoridad respectiva debe ventilarse, según las prescripciones legales, ante
ella o ante los Jueces de la República una vez reunidos los presupuestos
necesarios; la existencia, en la última hipótesis reseñada, de otros medios de
defensa judicial torna improcedente el ejercicio de la acción de tutela al
tenor de lo dispuesto por el inciso tercero del artículo 86 de la Carta,
criterio que la Corte Constitucional ha acogido en numerosas ocasiones,
atribuyéndole a la acción de tutela un señalado carácter subsidiario o residual
ya que:
"no ha sido
consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos
de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los
diversos ámbitos de competencia de los Jueces, ni para crear instancias
adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de
rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido,
estricto y específico que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que
no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria
para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta
le reconoce" (sentencia No 1 de 1992 M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
Asimismo en
sentencia No T-201 de 1993, con ponencia del suscrito Magistrado Ponente se
dijo:
"Según el
artículo 86 de la Carta, la acción de tutela no procede  cuando el afectado
disponga de otro medio para la
defensa judicial
de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
El sentido de la
norma es el de subrayar el  carácter supletorio del mecanismo, preservando asi
su integridad al ordenamiento jurídico como un todo armónico estructurado sobre
la base de brindar a todas las personas medios eficaces de acceso a la
administración de justicia para la defensa de los derechos que les
corresponden.
Su efectiva
aplicación entonces, sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que
el ordenamiento jurídico ofrece para la realización de los derechos no exista
alguno que resulte idóneo para proteger inmediata y objetivamente al que
aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o
negativa de una autoridad pública o de un particular".
De modo que la
causal de improcedencia surge cuando existen otros recursos o medios de defensa
judiciales para reclamar el derecho que se pretende, salvo que la acción "se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable",
hipótesis que tampoco se configura en el caso sub exámine o tal perjuicio no ha
sido acreditado en debida forma.
En atención a las
consideraciones anteriores, se abstiene la Sala de pronunciarse acerca del
reconocimiento y pago de las prestaciones económicas demandadas por no ser  de
competencia del Juez de tutela la definición de los Derechos litigiosos; se
confirmará en este sentido la providencia revisada cuyos pronunciamientos
guardan relación con lo expresado por la Corte respecto de este punto.
Finalmente, resulta
oportuno reiterar lo que ha expresado la Corporación acerca de la procedencia
de la acción de tutela, planteamientos que esta Sala prohija.
"El artículo
86 de la Constitución Politica contempla tres (3) hipótesis sobre la procedencia
de la acción de tutela: la primera, según la cual toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los Jueces la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, de suerte que sólo será procedente esta acción
para solicitar el amparo de derechos  de  esa  naturaleza. (inciso 1o);  la
segunda,  que dispone que esta acción sólo 'procederá', es decir sólo tendrá
lugar la anterior hipótesis, cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, lo que le otorga al proceso el señalado carácter subsidiario,
salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable (inciso 3o) y, la tercera, que defiere a la ley el establecimiento
de los casos en los que la acción de tutela ' procede contra particulares
encargados de la prestación del servicio público o cuya conducta afecte grave y
directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se
halle en estado de subordinación o indefensión (inciso 5o)". (sentencia
T-468 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz).
De todo lo anterior
se desprende que cuando la acción de tutela verse sobre solicitudes de
reconocimiento de prestaciones sociales, no es procedente su ejercicio para
decretar éstas, por existir otro medio de defensa judicial, (art. 86 C. N.,
decreto 2591 de 1991). salvo que se trate de amparar sólamente el Derecho de
petición, ante el silencio injustificado de la entidad, con respecto a la
petición o decisión sobre los recursos gubernativos.
Cosa distinta ocurre
cuando la administración reconoce el derecho e inclusive ordena su pago sin que
este se haya hecho efectivo por algún motivo, evento en el cual la Corporación
ha hecho los pronunciamientos de rigor, tendientes a hacer viable el precepto
constitucional que garantiza el pago oportuno de las pensiones legales de
jubilación con sus reajustes periódicos.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.  CONFIRMAR
la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Santafé
de Bogotá, el día veintiuno (21) de abril de mil novecientos noventa y tres
(1993), en cuanto negó la acción de tutela con respecto a las pretensiones del
demandante a que se ha hecho referencia en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.  MODIFICAR
la sentencia mencionada y conceder la tutela por violación del Derecho
fundamental de petición, y en tal virtud se ordena a la CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL resolver la petición elevada por HECTOR ALFONSO CASTILLO
CALVACHI, dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas,
contado a partir de la notificación de esta sentencia, si para la fecha de esta
última no ha sido resuelta la solicitud.
Tercero.  LIBRENSE
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General