T-395-09
Sentencia T-
Sentencia T-395/09
INFRACCION AL
REGIMEN URBANISTICO Y DE OBRAS-Construcción
en la “Floresta de la Sabana”
PUBLICIDAD DE
LAS ACTUACIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS COMO COMPONENTE CENTRAL DEL
DERECHO AL DEBIDO PROCESO
PROCEDIMIENTO
POLICIVO DEBE CONTAR CON INSTRUMENTOS IDONEOS PARA LA PUBLICIDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
DEBIDO
PROCESO EN PROCESOS POLICIVOS QUE IMPONEN SANCIONES  POR INFRACCION AL REGIMEN
URBANISTICO Y DE OBRAS-Obligaciones
de las autoridades
Notificar
la existencia del trámite y sus distintas diligencias  a los terceros
interesados, como son los propietarios y residentes de los inmuebles afectados
y 2) permitir la participación en el proceso de los mismos, cuando éstos
requieran a la autoridad para ese efecto. En el asunto de la referencia no
existe sustento que acredite la violación del derecho al debido proceso.
NOTIFICACION
PERSONAL Y NOTIFICACION MEDIANTE AVISO
La Corte
parte del supuesto que ante la imposibilidad de realizar la notificación
personal del demandado, la notificación supletiva a través del mecanismo del
aviso es una medida razonable, en tanto, 1) es compatible con el ejercicio del
derecho de defensa, pues es un instrumento adecuado para comunicar la apertura
del proceso civil; 11) no restringe injustificadamente el derecho del demandado
de conocer los actos procesales, pues sólo opera en los eventos en que no es
viable la notificación personal. Las reglas jurisprudenciales expuestas son
mutatis mutandi aplicables al procedimiento policivo por infracción del régimen
urbanístico y de obras.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Caso en que
el análisis sobre afectación sólo sería viable si se hubiera comprobado el
ejercicio de una actividad arbitraria por parte de la Administración Distrital/ DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Caso en que no se impidió el ejercicio del derecho
de defensa de la demandante
Referencia: expediente T-2.115.981
Acción de tutela interpuesta por Liliana Perdomo
Navarro contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Secretaría de Gobierno y la Alcaldía
Local de Usaquén del Distrito Capital de Bogotá.
Magistrado Ponente:
Dr. Luis Ernesto Vargas Silva
Bogotá, D.C., veintiocho
(28) de mayo de dos mil nueve (2009).
La Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
en el trámite de revisión de los
fallos proferido por el Juzgado Veintisiete Penal Municipal de Bogotá D.C. y el
Juzgado Cuarenta y Cinco Civil del Circuito de la misma ciudad, que resolvió la
acción de tutela impetrada por Liliana Perdomo Navarro, en nombre propio y en
representación de sus menores hijos Daniel Andrés y Santiago Pardo Perdomo,
contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Secretaría de Gobierno y la Alcaldía
Local de Usaquén del Distrito Capital de Bogotá.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
relevantes y acción de tutela interpuesta
1.1. La
ciudadana Perdomo Navarro afirma en su escrito de tutela que entre 1996 y 2004
ejerció derecho de dominio y posesión respecto sobre el predio ubicado en la
Carrera 7ª No. 237-04, Parcelación Floresta de la Sabana, denominado como Lote
A, de la ciudad de Bogotá.
Agrega que con
el ánimo de mejorar y asegurar las condiciones de vida de su núcleo familiar y
el bienestar de sus hijos” transfirió el derecho de dominio a la sociedad
Leasing de Crédito S.A. – Helm Financial Services, a través de escritura
pública del 30 de junio de 2004. Conforme las estipulaciones legales
predicables de este negocio jurídico, la actora señala que está obligada a
salir al saneamiento del bien objeto de compraventa.  Del mismo modo, señala
que luego de la venta del inmueble, ha conservado la tenencia del mismo, la
cual ejerce con sus menores hijos.
1.2. En
noviembre de 2004, la Subdirección de Control de Vivienda del Departamento
Técnico Administrativo del Medio Ambiente –DAMA-, allegó informe a la Alcaldía
Local de Usaquén, sobre presuntas infracciones cometidas en el “Desarrollo
Floresta de la Sabana”.  Esto motivó que la Alcaldía Local iniciara la
actuación administrativa correspondiente, para lo cual el 28 de marzo de 2005
funcionarios de la misma efectuaron una visita en el predio, siendo atendidos
por Santiago Pardo Ramírez, quien se identificó como propietario del bien y
responsable de la obra que en este se adelantaba.  Conforme lo evidenciado en
la visita, concluyeron que el bien se trataba de “un predio con mayor
extensión tipo lote, sobre el cual se adelanta una construcción nueva de dos
plantas y área bajo cubierta en avance de construcción del 80% en estructura
tradicional, no exhibe valla informativa ni presenta licencia de construcción.”[1]
Con base en
esta comprobación, el 15 de abril de 2005, la Alcaldesa Local ordenó el
sellamiento de las obras “que se adelantan en el inmueble ubicado en la
Avenida Carrera 7 No. 237-21 Predio Casa Santiago Pardo de la Parcelación
Floresta de la Sabana de Bogotá D.C.”.[2]  Para
cumplir con esta decisión, se ordenó lo pertinente al Comandante de Policía de la
Localidad de Usaquén, autoridad que impuso los sellos respectivos a la
construcción.
De igual
manera, a través de oficio del 30 de Agosto de 2005, el Secretario de la
Asesoría de Obras de la Alcaldía Local envió comunicación a Santiago Pardo
Ramírez, propietario del inmueble en cuestión, a fin de que rindiera diligencia
de descargos dentro de la actuación administrativa. Esta comunicación fue
enviada por correo certificado a la dirección Avenida Carrera 7 No. 237-04/21
de Bogotá D.C.[3]
1.3. Debido a
que el citado no concurrió a la audiencia de descargos y con sustento en lo
dispuesto en el artículo 6º del Decreto 992 de 1930, el 20 de septiembre de
2005 la Asesoría de Obras de la Alcaldía Local fijó aviso en la puerta de
acceso al predio ubicado en la Avenida Carrera 7 No. 237-21 de Bogotá D.C.[4]
En este aviso se da cuenta de la existencia de la actuación administrativa y de
la inasistencia del ciudadano Pardo Ramírez a la diligencia de descargos. Así,
el documento tuvo por objeto que “el señor Santiago Pardo y/o propietario
del inmueble ubicado en la Avenida Carrera 7 No. 237-21 predio de la
Parcelación La Floresta de la Sabana de la ciudad de Bogotá D.C., el cual es
objeto de queja y/o responsable de las obras adelantadas en dicho inmueble. …
Igualmente se le solicita comparecer con copia de la licencia de construcción y
copia de los planes aprobados dentro la misma para las obras adelantadas en el
inmueble materia de la presente actuación administrativa.”
La diligencia
de descargos se llevó a cabo el 25 de octubre de 2005.  En ella la apoderada
judicial del ciudadano Pardo Ramírez, ante la pregunta sobre el tipo de
construcción y el responsable de las obras adelantadas en el inmueble  “Lote
B1 predio ubicado en la Parcelación La Floresta de la Sabana de la Avenida
Carrera 7 No. 237-04/21 de Bogotá D.C.”[5];
manifestó que en el predio se construyó una casa, ambos de propiedad de su
representado.  Respecto al incumplimiento del requisito de obtener licencia de
construcción, señaló que el régimen aplicable al inmueble jamás fue lo
suficientemente claro, por lo que no existía certeza sobre la necesidad de
obtener la licencia y la autoridad encargada de expedirla. Además, en cualquier
caso, operaba la caducidad de la acción, puesto que el inmueble había sido
construido hace más de tres años, como lo demostraba el pago de impuestos y
servicios públicos domiciliarios.  Agregó que, al amparo de la Resolución 463
de 2005 del Ministerio de Ambiente, los predios construidos en sin licencia en
las zonas de recuperación ambiental no serían objeto de sanción.
1.4. Con
anterioridad a decidir la querella iniciada contra Santiago Pardo Ramírez, la
Alcaldía Local de Usaquén solicitó la información pertinente al Departamento
Administrativo de Catastro Distrital y la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Bogotá –zona norte-, con el fin de determinar la nomenclatura
actual y la identificación del predio.  Con base en ello, a través de la
Resolución 514 del 25 de noviembre de 2005, declaró infractor del ciudadano
Pardo Ramírez, “por encontrarse responsable de ordenar la construcción de la
casa con uso de vivienda en el predio ubicado en la Calle 240 No. 4 A 63, de
esta ciudad, Parcelación Floresta de la Sabana, según certificado de tradición
y libertad del inmueble No. 50N-20296182.”[6].  En
criterio de la Alcaldía Local, dentro del proceso administrativo se había
demostrado que el citado predio se había edificado una casa destinada a
vivienda, de la cual era responsable Santiago Pardo Ramírez, en su calidad de
propietario del inmueble.  Esta construcción no contaba con aprobación de
planos y licencia de construcción expedida por la autoridad de planeación o
curaduría urbana.  Por lo tanto, debía imponerse la sanción de multa por
$187.392.800, suma de pago sucesivo cada seis meses, hasta la obtención y
presentación de la respectiva licencia de construcción, o la demolición
voluntaria de la obra.
Mediante
apoderada judicial, el ciudadano Pardo Ramírez interpuso los recursos de vía
gubernativa en contra del acto administrativo descrito, los cuales fueron
resueltos de manera desfavorable, tanto por la Alcaldía Local de Usaquén, como
por la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo
Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de Bogotá D.C.  Empero,
esta última decisión, proferida el 2 de abril de 2008, modificó la Resolución
de la Alcaldía, en el sentido de imponer al infractor la multa y ordenarle la
demolición de la obra.  Esto en el entendido que no era jurídicamente viable la
obtención de la licencia de construcción, pues el predio hace parte de la
Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá, zona que hace parte de las áreas
protegidas del Distrito Capital.
1.5. Mediante
escrito radicado el 8 de mayo de 2008, Liliana Perdomo Navarro interpuso acción
de tutela contra la Alcaldía Local de Usaquén y la Alcaldía Mayor de Bogotá, al
considerar que esas entidades habían violado sus derechos fundamentales al
debido proceso y a la vivienda digna, igualmente predicables de sus hijos
menores de edad.  Señaló que la Alcaldía Local incurrió en un error al dirigir
la actuación administrativa contra Santiago Pardo Ramírez, cuando “no
obstante su obligación de oficiar a la oficina (sic) de registro de
instrumentos públicos y de verificar la identidad del predio en el cual se
realizaron las obras que dieron origen al expediente 3958, no lo hizo. De
haberlo hecho habría comprobado que dicho predio es el conocido como LOTE A,
con folio del matrícula inmobiliaria No. 50N-20270371.  La ausencia de la
correcta individualización del predio y de la identidad de su propietario
durante el desarrollo del procedimiento administrativo y a la fecha en la que
estima se debieron haber iniciado las obras, determina que la Alcaldía asuma
que el responsable de las obras en el momento de la vista, quien es el
propietario del predio contiguo, con matrícula inmobiliaria No. 50N-20296182,
es la única persona con interés jurídico en el procedimiento administrativo
respectivo y el único querellado. || En todo caso, el titular del
derecho de propiedad para la época de la presunta infracción, Liliana Perdomo
Navarro, jamás fue citada a diligencia de descargos.”  En consecuencia, la
actora concluye que las entidades accionadas impidieron el ejercicio de su
derecho de defensa al interior de la actuación administrativa descrita.
Así las cosas,
la actora considera que la omisión de vincularla al proceso, mediante la
notificación personal, vicia la actuación administrativa, la cual, en tanto
ordena la demolición del inmueble, involucra la inminencia de un perjuicio
irremediable para ella y para sus menores hijos.  A su vez, estas órdenes, que
no pudieron ser controvertidas por la accionante, comprometen su
responsabilidad como vendedora del bien a Leasing de Crédito.
La actora
insiste en que la Alcaldía Local de Usaquén pretermitió lo establecido en el
artículo 232 del Código de Policía de Bogotá, norma que establece que la acción
de policía debe notificarse personalmente al presunto responsable y, si este no
fuere encontrado o no compareciere, debe comunicársele la actuación mediante
correo certificado.  Para el caso analizado, estas diligencias no fueron
verificadas en relación con la tutelante.
Con base en lo
expuesto, la ciudadana Perdomo Navarro solicitó a la jurisdicción
constitucional la protección de sus derechos fundamentales, a través de la
declaratoria de nulidad de la actuación administrativa que declaró la
infracción urbanística.
2.
Respuesta de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá D.C.
La Jefe de la
Oficina Jurídica de la Secretaria de Gobierno de Bogotá D.C., mediante escrito
radicado ante el juez de tutela de primera instancia el 15 de mayo de 2008, se
opuso a las pretensiones de la accionante.
Luego de
resumir los aspectos principales de la actuación administrativa que declaró la
infracción al régimen urbanístico y de obras, expresó que de la misma se
concluía sin duda alguna que el propietario del bien y responsable de las obras
era Santiago Pardo Ramírez, persona con la que se adelantó el trámite de la
querella.  Agrega que el supuesto error en la identificación del predio en el
que se ubica la construcción no concurrió, “toda vez que con apoyo de la
Subsecretaría de Control de Vivienda, se realizó la Georeferenciación del
predio objeto de investigación, ya que no se tenían datos del propietario, y
con base en lo anterior, se solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos, copia del folio de matrícula inmobiliaria No. 50 N 20296182 de la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, de propiedad del señor
SANTIAGO PARDO RAMÍREZ”.
A juicio de la
entidad demandada, resulta inaceptable sostener que una vez la actuación
administrativa fue adelantada con al concurrencia de Santiago Pardo Ramírez y “después
de haberse sellado y suspendido la obra de construcción en el predio objeto de
demolición, puesto que la misma se continuó a sabiendas de que se trataba de
una construcción ilegal, en zona de reserva forestal, hoy su esposa Liliana
Perdomo Navarro pretenda por esta acción legal las falencias (sic) que
son de su propia responsabilidad, por no acudir a las citaciones del despacho.”
En el caso
propuesto, resultaba evidente la infracción urbanística, puesto que la
construcción no contaba con las licencias exigidas y, a su vez, estaba ubicada
en una zona de reserva forestal, lo que implicaba la imposibilidad de levantar
la edificación. Igualmente, la actuación adelantada por la Alcaldía Local se
ajustó al procedimiento legal establecido en la Ley 399/97, norma aplicable a
la imposición de sanciones por infracciones al régimen urbanístico, De igual
modo, el ciudadano Pardo Ramírez contó e hizo uso de las distintas instancias
para el ejercicio de la defensa en la actuación administrativa.  Por lo tanto,
el derecho al debido proceso fue observado durante ese trámite.
Sobre el mismo
particular, la Secretaría de Gobierno señaló que era desacertado el argumento
planteado por la accionante, según el cual la Alcaldía Local estaba obligada a
notificarle personalmente la actuación, en razón de tener la condición de
tercero con interés directo previsto en el artículo 28 del C.C.A., puesto que
estaba demostrado que la actora es la esposa del ciudadano Pardo Ramírez, padre
de sus menores hijos.  Esta familia reside en la construcción objeto de debate,
por lo que no resultaba materialmente posible que la demandante desconociera la
actuación, pues la Alcaldía Local había fijado el aviso respectivo e impuesto
sellos a la edificación.
Así, a la
Alcaldía no le era exigible un ejercicio distinto que surtir el proceso con
quien se identificó, desde un inicio, como responsable de las obras y
propietario del predio; más aún cuando, de conformidad con el artículo 104 de la
Ley 388/97, la actuación administrativa destinada la imposición de sanciones
por violación del régimen urbanístico, no busca establecer quién es el
propietario del bien, sino el responsable de adelantar la construcción
irregular.  Sobre el particular, indica que “siguiendo los artículos 103 de la
Ley 388 de 1997, modificado por la Ley 810/03 y el artículo 3º del Código
Contencioso Administrativo, que la autoridad de policía debe actuar de manera
rápida, oportuna y eficaz, evitando la vulneración de la norma urbanística
donde es totalmente indiferente quien o quienes son los propietarios de un
predio pues lo importante en esta actuación policiva es determinar quién
ejecuto las obras sin licencia, a efectos de impartirle una orden. Pretender
que la autoridad de policía establezca la propiedad del inmueble es una forma
de dilatar la actuación e incluso una desviación de los fines de la misma.”
3. Decisiones
judiciales objeto de revisión
3.1. Primera
instancia
El Juzgado
Veintisiete Penal Municipal de Bogotá D.C., mediante sentencia del 23 de mayo
de 2008, negó la acción de tutela promovida por la ciudadana Perdomo Navarro.
Consideró que el hecho que la actora fuera la esposa de Santiago Pardo Ramírez
hacía necesario que conociera de la actuación administrativa, a través de la
notificación mediante el de envío de correspondencia al inmueble que habitaban
el querellado y la tutelante, el aviso en su puerta de ingreso y la imposición
de sellos en el inmueble, luego de la orden de interrupción de las obras.
Estos mecanismos para la publicidad de los actos administrativos son idóneos
para garantizar el ejercicio del derecho de defensa de los afectados por la
medida, en tanto se muestran aptos para poner en conocimiento de los
interesados, la actuación correspondiente.
Para el caso
concreto, no resultaba viable la hipótesis de que la actora desconociera de
esos actos, pues si habitaba el inmueble era inevitable que se enterara de las
actividades adelantadas por la Alcaldía Local de Usaquén.  En criterio del juez
de tutela, resultaba conveniente resaltar que “después de un trámite que
llevó varios años dentro del cual se involucró un predio que fue construido sin
tener licencia, habitado por el querellado y su esposa, la acá accionante, no
haya ésta tenido ninguna intervención y al establecer que el resultado del
asunto en referencia es contrario a sus expectativas, decida acudir como último
medio a la tutela para revivir una actuación que feneció, como si la
excepcional acción tuviera ese alcance que pretende aquella.”
Por último,
sostuvo que la acción resultaba improcedente, pues la actora contaba con otros
mecanismos judiciales de índole ordinaria, ante la jurisdicción contenciosa.
3.2.
Impugnación
La actora
impugnó la decisión de primera instancia al considerar que las conclusiones del
juez de tutela desconocían aspectos fácticos y procedimentales.  En cuanto a
los primeros, indicó que la sentencia no tenía en cuenta que el inmueble objeto
de la infracción urbanística se encontraba en un predio distinto al de
propiedad de Santiago Pardo Ramírez, bien este último que correspondía a una
zona verde. Además, dentro del expediente no existía evidencia de los fundamentos
de la georreferenciación aducida por la entidad demandada, que descartaran el
yerro en la identificación del inmueble. En consecuencia, el juez de tutela se
restringió a dar crédito a las afirmaciones de la Secretaría de Gobierno, sin
contrastarlas con el material probatorio. Agrega que los argumentos de la
sentencia contradicen la decisión adoptada por la Fiscalía 64 Seccional de la
Unidad de Delitos contra el Orden Económico, que declaró extinguida la acción
penal por prescripción, respecto del delito de Urbanización Ilegal, derivado de
la construcción adelantada en el predio identificado con la matrícula
inmobiliaria 50N-20270371, de anterior propiedad de la accionante.
Agrega que la
relación familiar que pudiera tener con Santiago Pardo Ramírez resulta
intrascendente frente al deber de notificación de la actuación administrativa,
pues se trataba de una construcción edificada en un predio diferente al que fue
materia de análisis por las autoridades distritales. Así, el deber de
comunicación a la actora de la citada actuación se centraba en que era ella la anterior
propietaria del bien y, por ende, responsable ante el nuevo propietario por los
vicios del mismo.  Además, discrepa de la idoneidad de la notificación por
aviso, amén de la facilidad con que dicho documento puede extraviarse o
destruirse. En ese sentido, no podía sostenerse que esa actuación sea prueba
suficiente del cumplimiento del requisito de publicidad de los actos de la
administración.  Este deber, adicionalmente, debe cumplirse para todos los
interesados en la actuación, entre ellos el propietario del predio y no solo el
responsable de la construcción, como erróneamente lo sostiene el juez de
tutela, acogiendo los argumentos de la entidad demandada.
Sostiene que
dentro del proceso no existe prueba alguna de su vínculo matrimonial con
Santiago Pardo Ramírez, el cual no existe. Del mismo modo, resultaría contrario
a su derecho a la autonomía personal considerar que en razón a que pudiere
tener una relación con el querellado, se encuentra inhabilitada para defender
sus intereses dentro de la actuación administrativa.
3.3. Segunda
instancia
Mediante
sentencia del 29 de julio de 2008, el Juzgado Cuarenta y Cinco Penal del
Circuito de Bogotá D.C. confirmó la decisión de primera instancia. Reitera el
argumento expuesto por el juez a quo, en el sentido que resultaba
contrario al sentido común que la actora no hubiera conocido de la actuación
administrativa, cuando la Alcaldía Local de Usaquén había ejecutado actos de
notificación, que incluyeron imposición de medidas materiales al inmueble
objeto de sanción.
Agrega que la
afectación de los derechos fundamentales de la actora está sujeta a un hecho
futuro e incierto, pues depende que el actual propietario del bien adelante las
acciones judiciales tendientes a obtener el saneamiento de los vicios del
predio.  En ese sentido, no se está ante una afectación actual o inminente de
los derechos invocados.
El juez de
segunda instancia concluye que la presunta afectación del debido proceso es
inexistente, en la medida en que la actora no estaba legitimada por activa para
hacerse parte de la actuación administrativa.  Ello en tanto el responsable de
la construcción y, por ende, responsable de la obra, era Santiago Pardo
Ramírez, compañero permanente de la actora y con quien compartía la vivienda
junto con sus menores hijos comunes.
4. Actuación
adelantada ante la Corte Constitucional
La Sala Doce de
Selección, mediante auto del 9 de diciembre de 2008, decidió escoger para
revisión el expediente de la referencia, siendo repartido a la presente Sala.
4.1. Con el fin
de obtener mayores elementos de juicio para decidir este asunto, el Magistrado
Sustanciador ordenó, a través de auto del 6 de febrero de 2009, decretar
algunas pruebas.  En ese sentido, ofició a la Secretaría de Gobierno del
Distrito Capital de Bogotá, con el fin que respondiera los interrogantes
siguientes:
4.1.1. Cuáles
fueron las características técnicas del proceso de georreferenciación que llevó
a identificar al inmueble de matrícula inmobiliaria 50N-20296182 de la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, como el predio en el cual se
edificó la construcción de que trata la Resolución 514 de 2005, proferida por la
Alcaldesa Local de Usaquén, que declaró infractor del régimen urbanístico y de
obras a Santiago Pardo Ramírez.  Del  mismo modo, se solicitó el envío de los
soportes de ese procedimiento.
Al respecto, la
Jefe de la Oficina Jurídica de la Secretaría de Gobierno, mediante comunicación
del 19 de febrero de 2009, estipuló que la información sobre georreferenciación
del predio había sido remitida por la Subdirección de Control de Vivienda del
DAMA.  Por ende, era esa entidad la que estaba en capacidad de aportar la
información requerida. “No obstante, y por el trabajo que se ha venido
realizando con el equipo de la Secretaría del Hábitat, se ha conocido que ese
proceso de identificación y localización, lo que ellos denominan “monitoreo” el
predio se hace mediante el uso del GPS”.
4.1.2. Si la
Administración Distrital ha adelantado alguna actuación tendiente a detectar
infracciones al régimen urbanístico y de obras, respecto del bien identificado
con la matrícula inmobiliaria 50N-20270371 de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos, de propiedad actual de Leasing de Crédito - Helm
Financial Services, quien a su vez adquiriera el derecho de dominio de parte de
Liliana Perdomo Navarro.
Sobre el
particular, la misma entidad señaló que consultada la base de datos que para el
efecto administra la Oficina Asesora de Obras de la Alcaldía Local de Usaquén,
no se encontró proceso por infracción del régimen urbanístico y de obras en
relación con el inmueble mencionado.
4.1.3. ¿Cuáles
son las construcciones y demás mejoras que se encuentran en cada uno de los
inmuebles, identificados con las matrículas inmobiliarias 50N-20296182 y
50N-20270371 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá?
Para este fin, se solicitó informar a la Corte la naturaleza de las
construcciones y su destinación. En caso que las construcciones y mejoras
ocupen más de un predio, también se requirió exponer esa circunstancia.
Acerca de
este interrogante, la entidad indicó que las construcciones fueron determinadas
mediante visita técnica realizada por la Subdirección de Vivienda del DAMA, en
agosto de 2004.  El soporte de las mismas hace parte del expediente contentivo
de la querella por infracción al régimen urbanístico y de obras seguido contra
Santiago Pardo Ramírez, cuya copia íntegra fue aportada a la Sala.
4.2.
Analizada la información entregada por la Secretaría de Gobierno, la Sala
consideró que debían obtenerse nuevos datos, que ayudaran a otorgar certeza
sobre la materia objeto de análisis. Para ello, a través de providencia del 26
de febrero, ordenó oficiar a la Subsecretaría de Control de Vivienda de la
Secretaría de Hábitat del Distrito Capital, con el fin que informara a la Corte
sobre (i) las características técnicas del proceso de georreferenciación
que determinó la identificación del inmueble objeto de la infracción al régimen
urbanístico; (ii) si ese proceso de georreferenciación daba cuenta si el
inmueble se circunscribía al área ocupada por el predio con matrícula
inmobiliaria 50N-20296182 o si se extendía, en todo o en parte, al inmueble
identificado con la matrícula 50N-20270371; y (iii) si el proceso de
georreferenciación tenía margen de error y este como afectaba la identificación
del sitio de ubicación de la construcción.
A través de
oficio recibido en esta Corporación el 18 de marzo de 2009, el Subsecretario de
Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda indicó que esa dependencia,
conforme las normas legales aplicables, desarrolla actividades de prevención de
desarrollos urbanísticos informales en el Distrito Capital, función que adelanta
a través de la Subdirección de Prevención y Seguimiento, organismo que tiene a
cargo el monitoreo permanente de trece localidades del Distrito que se
encuentran en la periferia de la ciudad o que presentan una alta dinámica de
ocupación informal.
Con base en el
ejercicio de esas competencias, la entidad informa a la Corte que “la
localidad de Usaquén es monitoreada por esta Subsecretaría, y que en el predio
identificado con la MI 50N-20296182 georreferenciado dentro del polígono de
monitoreo No. 169 A FLORESTA DE LA SABANA PARTE BAJA – USAQUÉN, se identificó
una ocupación, tal como puede observar en el informe técnico que se anexa;
además de señalar en él las características técnicas empleadas para
georreferenciar ocupaciones”.
4.3. El informe
técnico remitido a la Corte fue realizado por la Subdirección de Prevención y
Seguimiento, y da cuenta, con base en registros fotográficos y planos de
georreferenciación que “consultando la información cartográfica (cobertura
de ocupaciones) generada por la Subsecretaría de Inspección Vigilancia y
Control de Vivienda (SIVCV), y realizando cruce de la cobertura de ocupaciones con
la información predial suministrada a esta Subsecretaría por la UACD (Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital), la ocupación No. 2,
perteneciente al polígono de monitoreo 169 A con nomenclatura predial CL 240 4
A 63 le corresponde la Matrícula inmobiliaria 50N-20270371 de la oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá”.[7] (Negrillas
de la Corte).
Para sustentar
esta conclusión, la Subsecretaría de Prevención y Seguimiento aporta varios
planos y fotografías de la citada ocupación No. 2, de los cuales resulta
pertinente resaltar el plano de información cartográfica con identificación con
matrícula inmobiliaria de la citada ocupación y los predios circundantes:
Por último, el
informe señala que el sistema de posicionamiento global (GPS, por su sigla en
inglés), utilizado para el proceso de georreferenciación tiene un margen de
error máximo de 30 cm., es decir, submétrica.
4.4. La
providencia del 26 de febrero de 2009 estimó, igualmente, que conforme a la
facultad prevista en el artículo 58 del Reglamento de la Corte Constitucional,
los términos procesales estarían suspendidos, hasta tanto las pruebas
decretadas fueran debidamente recaudadas y valoradas por el Magistrado
Sustanciador.  Esta suspensión fue levantada a través de auto del 21 de mayo de
2009, previo a la presente sentencia.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Problema
jurídico y metodología de la decisión
1. La ciudadana Perdomo Navarro considera que la actuación
adelantada por la Alcaldía Local de Usaquén, que culminó con la sanción por
infractor al régimen urbanístico y de obras a Santiago Pardo Ramírez, violó su
derecho al debido proceso y pone en riesgo inminente de afectación su derecho a
la vivienda digna y el de sus menores hijos.  Ello debido a que la actuación
administrativa se realizó sin que le fuera notificada personalmente, a pesar
que fue la anterior propietaria del predio en que se ubica la edificación –y,
por ende, responsable en el saneamiento de los vicios que llegare a alegar el
actual dueño y que reside actualmente en el inmueble, junto con sus hijos.
Insiste en que la administración distrital erró en la identificación del
predio, pues la vivienda se ubica en la que era su propiedad y no en la de
Santiago Pardo Ramírez, la cual es contigua y no tiene estas mejoras.
La Secretaría Distrital de Gobierno considera que el trámite
adelantado por la Alcaldía Local de Usaquén no afectó los derechos invocados
por la actora.  Para sustentar esta conclusión, expresa que la identificación
del bien fue realizada a través de instrumentos técnicos de georreferenciación,
adelantados por la Subsecretaría de Control de Vivienda del DAMA (actualmente
adscrito a la Secretaría Distrital de Hábitat), los cuales concluyeron que el
predio era de propiedad de Santiago Pardo Ramírez, quien, a su vez, se hizo
parte en la actuación administrativa y ejerció las acciones correspondientes,
en su doble condición de propietario y responsable de la obra.  Además, no
podía perderse de vista que la actora sostiene una relación marital con el
querellado, de modo que resultaba imposible que no hubiera advertido las
actividades adelantadas por la Alcaldía respecto del predio, cuando tanto la
notificación por aviso como el sellamiento de las obras se realizaron
materialmente en la edificación.
Los jueces de instancia aceptaron los argumentos expuestos por la entidad
demandada, en especial, la idoneidad del aviso como herramienta procesal para
garantizar la publicidad de la actuación de la Alcaldía Local.  De forma
particular, el juez de segundo grado consideró que la afectación de los
derechos de la actora no se mostraba actual o inminente, en razón a que no
tenía la condición de propietaria del predio y, por ende, tal vulneración
dependía del hecho incierto de la exigiblidad judicial del saneamiento de los
vicios jurídicos del inmueble vendido.
2. Conforme a los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala
determinar si resulta vulnerado los derechos constitucionales al debido proceso
y a la vivienda cuando la Administración sanciona a un ciudadano, sin que
hubiera vinculado –a través de la notificación personal- a las personas que
habitan el bien y que, si bien no ostentan la calidad de propietarios actuales,
están obligados a salir al saneamiento de los vicios jurídicos del inmueble y,
a su vez, residen en el mismo. Para resolver este problema jurídico, la Corte
realizará una exposición general acerca del contenido y alcance de la
publicidad de las actuaciones como componente del derecho fundamental al debido
proceso.  Luego, sintetizará las reglas desarrolladas por la jurisprudencia
constitucional sobre la protección de este derecho, respecto de la publicidad
de los actos administrativos al interior de los procedimientos policivos, al
igual que la posibilidad de estructurar, a partir de su vulneración, una causal
de procedencia de la acción de tutela contra decisiones de la Administración
dentro de dichos procedimientos.  Así, con base en esas consideraciones,
resolverá el caso propuesto.
La publicidad de las actuaciones judiciales y administrativas como
componente central del derecho al debido proceso
3.  El derecho fundamental al debido proceso es uno de las garantías
axiales que configuran el Estado Social y Democrático de Derecho.  En efecto,
la necesidad que todas las actuaciones de las autoridades y, en casos
concretos, de los particulares, estén precedidas de instancias razonables y
adecuadas, destinadas a establecer límites al ejercicio del poder, constituye
un ámbito imprescindible para evitar la arbitrariedad y, por ende, enmarcar
esas actuaciones en el marco de la juridicidad.  La fijación previa de los
organismos competentes para conocer de cada asunto, la obligatoriedad que las
reglas de procedimiento estén debidamente fijadas y sean conocidas por las
partes, la posibilidad de contar con recursos ordinarios y extraordinarios, la
presunción de inocencia, el cumplimiento del requisito de publicidad de las
actuaciones, la garantía de contar –en los casos previstos por la Constitución-
con una defensa profesional y cualificada, la transparencia e imparcialidad de
los servidores y entes encargados de adoptar las decisiones, la existencia de
un debate probatorio amplio y suficiente, y la exigencia de un criterio mínimo
de argumentación jurídica y fáctica como presupuesto de los actos y
providencias son, entre otros, componentes que definen el contenido y alcance
del derecho al debido proceso.
4. Como se observa, el derecho al debido proceso es una cláusula
compleja, que integra diversas garantías, las cuales tienen como común
denominador constituir herramientas que otorgan racionalidad y validez
constitucional a las actuaciones judiciales y administrativas, en el marco de
una acción estatal interesada en la protección de los derechos y la consecución
de un orden justo.  Para el asunto de la referencia, interesa enfocar la atención
de la Sala en el vínculo existente entre la protección del derecho de defensa y
el principio de publicidad de las actuaciones judiciales y administrativas.
El derecho de defensa constituye una de las expresiones más
importantes del debido proceso sustantivo, al punto que la jurisprudencia de esta
Tribunal lo ha incorporado al núcleo esencial de este derecho fundamental,[8]
o, en otros eventos, lo ha considerado como un derecho fundamental autónomo.[9]
En efecto, la facultad que tienen las personas para controvertir, a través de
espacios adecuados y suficientes, los razonamientos jurídicos y fácticos que
sirven de sustento a las decisiones que adoptan la Administración y los Jueces,
es un presupuesto mínimo para la legitimidad de esas actuaciones.  A este
respecto, la jurisprudencia constitucional ha contemplado que el contenido y
alcance del derecho de defensa se define como “el deber constitucional de
salvaguardar a cualquier persona sin distingo del  tipo de proceso - aún más en
el penal donde se debate la libertad de una persona-  de la “plena oportunidad
de ser oído, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir,
contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y
evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos
que la ley otorga “[10]|| En
otras palabras, el derecho de defensa se centra en la posibilidad de que una
persona dentro de un proceso pueda ser oída, controvertir las pruebas
existentes e interponer los recursos de ley. Por lo anterior, debe afirmarse
que el derecho de defensa es un derecho fundamental autónomo no obstante estar
ligado inexorablemente al debido proceso, a la libertad, la vida; entre otros.||
En últimas, el derecho de defensa lo que pretende, basado en la Constitución,
es la “interdicción a la indefensión”[11].  Esta se
presentaría “cuando se priva al ciudadano de la posibilidad de impetrar la
protección judicial, de sus derechos, o la de realizar dentro de dicho proceso,
las adecuadas pruebas, o cuando se le crea un obstáculo que dificulte la
actividad probatoria, o cuando se le niega una justa legal facultad de que su
negocio sea conocido en segunda instancia. (...)”. Efectivamente, se produce
una indefensión de las personas cuando se les coarta la posibilidad de acceder
al aparato judicial o cuando se les dificulta realizar las actividades
encaminadas a propiciar su defensa dentro de un proceso.”[12]”[13]
5.  La publicidad de los actos y procedimientos judiciales y
administrativos es una condición necesaria para la eficacia del derecho de
defensa. Si, como se ha indicado, este derecho está dirigido a posibilitar la
controversia de los argumentos jurídicos y fácticos expresados por las
autoridades en los distintos, la condición epistemológica para que ello suceda
es que se garantiza que tales actos y procedimientos serán adecuados de forma
material y oportuna.  Quiero esto decir que las autoridades que adelantan las
actuaciones citadas tienen un doble deber, en relación con el derecho de
defensa: (i) poner en conocimiento de los interesados las decisiones que
adoptan, con el fin que estos puedan ejercer la facultad constitucional de
oponerse a ellas y, de manera general, controvertir tanto su contenido como las
condiciones sustantivas y procesales para su promulgación; y (ii) garantizar
la concurrencia en el trámite de espacios adecuados y suficientes para el
ejercicio de dicha facultad de controversia.
La primera de las obligaciones descritas ha permitido a la
jurisprudencia constitucional identificar el vínculo inescindible entre el
derecho a la defensa y el principio de publicidad.  Así por ejemplo, el Auto 252/07
(M.P. Clara Inés Vargas Hernández) analizó el trámite de una acción de tutela
en la que fue cumplido el deber de notificación de la providencia de admisión,
debido a que la accionada no estaba en su lugar de residencia, sino en una zona
rural apartada.  A pesar de ello, el asunto fue resuelto de fondo, negándose el
amparo impetrado.  En esta oportunidad, la Corte contempló que la notificación
eficaz de la decisión de admisión era un aspecto central para la eficacia del
derecho de defensa, razón por la cual la omisión de ese requisito no podía
servir de base para continuar con el trámite y negar la protección de los
derechos invocados.  Del mismo modo, indicó que para el caso particular de la
acción de tutela, merced a que no obligaba a un mecanismo particular de
comunicación, esta podía realizarse a través de la notificación personal o, de
manera supletoria, por otro instrumento que se mostrara idóneo para el efecto.
A su vez, en los casos en que ninguno de los mecanismos ordinarios resultare
eficaz, podía hacerse uso del mecanismo límite de la designación del curador ad
litem que represente al interesado.[14]  En ese
sentido, “[s]i bien es cierto que esta Corporación ha afirmado que la
obligación de notificar, naturalmente, en cabeza del Juez de tutela, es una
obligación de medio, la cual no requiere,
necesariamente, hacer uso de un determinado medio de notificación[15],
ello no implica que la imposibilidad de llevar a cabo la notificación personal
al demandado sea óbice para que el juez intente otros medios de notificación
eficaces, idóneos y conducentes a asegurar el ejercicio del derecho de defensa
y la vinculación efectiva de aquel contra quien se dirige la acción. La
eficacia de la notificación, en estricto sentido, solo puede predicarse cuando
el interesado conoce fehacientemente el contenido de la providencia. Lo
anterior no se traduce obviamente, que en el eventual escenario en el cual la
efectiva integración del contradictorio se torne particularmente difícil, el
juez se encuentre frente a una obligación imposible. No obstante, en aras de
garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa de aquel contra quien se
dirige la acción, el juez deberá actuar con particular diligencia; así, pues,
verificada la imposibilidad de realizar la notificación personal, el juez
deberá acudir, subsidiariamente, a otros medios de notificación que estime
expeditos, oportunos y eficaces”.
6. Argumentos de índole similar fueron expuestos por la Corte en la
sentencia C-641/02 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), a propósito de la declaratoria
de exequibilidad condicionada del artículo 187 de la Ley 600 de 2000 (anterior
Código de Procedimiento Penal), en el sentido de que la ejecutoria de las
sentencias que resuelven los recursos de apelación o de queja contra las
providencias interlocutorias, la consulta, la casación, salvo cuando se
sustituya la sentencia materia de la misma, y la acción de revisión, quedan
ejecutoriadas el día en que sean suscritas por el funcionario correspondiente,
siempre y cuando se haya surtido la notificación de la decisión.  En esta
decisión, la Sala Plena resaltó que la administración de justicia, en los
términos del artículo 228 C.P., constituye una modalidad de función pública y,
por lo tanto, está sometida al cumplimiento del principio de publicidad.  Sobre
el particular, la sentencia en comento señaló:
“16. De conformidad con lo anterior, a partir de las regulación de la
Carta Fundamental (artículos 29 y 228), en torno al debido proceso en las
actuaciones judiciales surge la publicidad como uno de sus principios rectores,
en virtud del cual, el juez tiene el deber de poner en conocimiento de los
sujetos procesales y de la comunidad en general, los actos que conduzcan a la
creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una
obligación, sanción o multa, teniendo en cuenta que su operancia no constituye
una simple formalidad procesal, sino un presupuesto de eficacia de dicha
función y un mecanismo para propender por la efectividad de la democracia
participativa . Con todo, el mismo texto constitucional legitima que se
establezcan mediante ley, excepciones al conocimiento de ciertos documentos o
actuaciones públicas, para que a través de un juicio de ponderación
constitucional, se otorgue prioridad al principio de reserva (C.P. art. 74),
como sucede con la etapa de instrucción en un juicio criminal.
A este respecto, la Corte ha tenido la oportunidad de señalar que: "...El
Estado de derecho se funda, entre otros principios, en el de la publicidad, el
cual supone el conocimiento de los actos de los órganos y autoridades
estatales, en consecuencia, implica para ellos desplegar una actividad efectiva
para alcanzar dicho propósito; dado que, la certeza y seguridad jurídica exigen
que las personas puedan conocer, no sólo la existencia y vigilancia de los
mandatos dictados por dichos órganos y autoridades estatales, sino, en
especial, del contenido de las decisiones por ellos adoptados, para lo cual, la
publicación se instituye en presupuesto básico de su vigencia y oponibilidad,
mediante los instrumentos creados con tal fin...".  (Sentencia C-957
de 1999. M.P. Álvaro Tafur Galvis).
17. Precisamente, el artículo 29 de la Constitución Política
determina que el principio de publicidad constituye una garantía mínima del
debido proceso en las actuaciones públicas y, especialmente, en las judiciales,
cuando categóricamente afirma que toda persona tiene derecho a “un debido
proceso público”. Precepto constitucional que a su vez se incorpora como
pilar fundamental de la administración de justicia y, en general, de la función
pública, de conformidad con lo previsto en los artículos 209 y 228 de la Carta
Fundamental.
7. En conclusión, la publicidad de las actuaciones que adelantan las
autoridades, judiciales y administrativas, es una condición que garantiza la
efectividad del derecho de defensa.  Ello en tanto la validez constitucional de
los procesos destinados a determinar la creación, modificación o extinción de
un derecho o una obligación, se basa, en otros aspectos, en la posibilidad que
los afectados por la medida puedan controvertir los presupuestos en que se
fundó la decisión respectiva, facultad que depende ineludiblemente de la
notificación del acto correspondiente.  Igualmente, del principio de publicidad
se deriva una cualificación de esos procesos administrativos y judiciales, en
el sentido que deben garantizar, a través de los mecanismos procedimentales
necesarios, que la notificación sea eficaz, de manera tal que el interesado
pueda oponerse -material y suficientemente-, a la decisión respectiva.
Los procedimientos policivos deben contar con instrumentos idóneos
para la publicidad de los actos administrativos
8. La competencia de las autoridades locales para imponer sanciones
por infracción del régimen urbanístico y de obras es una expresión propia del
ejercicio de la función de policía administrativa.  En tal sentido, es
innegable que a esa actividad, en tanto ejercicio de la función pública, le son
predicables los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, previstos en el artículo 209 de la Constitución.
Conforme al marco de referencia expuesto en los fundamentos
jurídicos anteriores, se ha demostrado que el goce efectivo del derecho de defensa
se concreta, en el ámbito propio de la actuación administrativa, en la
satisfacción del principio de publicidad de los actos, a través de la
utilización de los mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico para la
notificación de los mismos.  A su vez, se ha contemplado que estos
instrumentos, para que resulten admisibles desde la perspectiva constitucional,
deben tener el grado de eficacia e idoneidad suficiente para que los
interesados en la medida correspondiente puedan ejercer su facultad de contradicción.
9.  Decisiones anteriores de la Corte, bajo esa perspectiva, han
enfatizado la necesidad de que los procedimientos policivos cuenten con
instrumentos de notificación eficaz a los interesados en las medidas adoptados
en ellos, que garanticen el ejercicio del derecho de defensa al interior en la
actuación administrativa.  Este es el caso de la sentencia T-051/99 (M.P. Fabio
Morón Díaz), en la que un grupo de propietarios de sendos apartamentos
consideraron que había sido vulnerado su derecho de defensa, puesto que dentro
de un trámite policivo seguido en contra de los constructores del edificio, se
ordenó la demolición de su fachada sin que hubieran sido notificados de la
actuación o se les hubiera permitido participar en la misma, a pesar que
requirieron a la autoridad de policía en ese sentido.  La Corte consideró que los
citados propietarios eran terceros con interés legítimo en la actuación policiva,
razón por la cual resultaba contrario a su derecho al debido proceso que la
autoridad administrativa hubiera omitido notificarles la actuación, bien sea
personalmente o a través de edicto e, igualmente, se hubiera negado
sistemáticamente a permitirles hacerse parte en la actuación.  Los argumentos que
expresó la Corte en esa oportunidad fueron los siguientes:
“Si bien, de conformidad con lo establecido en el Código de Policía
de Santa Fe de Bogotá[16], los procedimientos
policivos, entre ellos la querella, incluyen como partes de la misma al
querellante, que puede ser cualquier persona y al presunto infractor, ello no
quiere decir que sean  los únicos que puedan acreditar un interés legítimo,
razón por la cual la autoridad administrativa que lo impulsa y desarrolla, en
el caso que nos ocupa el alcalde local, no puede invocar una interpretación
restrictiva de las normas para rechazar a terceros que acreditan un interés
legítimo, en la medida en que se verán directamente afectados por las
decisiones que la misma adopte.
Es claro, que desde un principio la autoridad local se rehusó a
admitir a los propietarios de los apartamentos del edificio, como partes
interesadas y legitimadas para defender sus intereses y presentar pruebas que
desvirtuaran la infracción que se le atribuía a la empresa constructora, y que
por lo mismo no procedió a la notificación de las diligencias que ordenó dentro
del proceso de querella, como en efecto lo comprobaron los jueces de segunda
instancia que en sede de constitucionalidad conocieron de las acciones de
tutela que se originaron en los mismos hechos, no obstante que ellos invocaron
el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
C.P.
En el caso que se revisa, todos los propietarios de los apartamentos
que hacen parte del edificio objeto de la querella, coinciden en afirmar que
nunca fueron notificados, ni personalmente ni por edicto, de las actuaciones de
la alcaldía, pues señalan que los avisos que ésta alega haber colocado en el
edificio, de haberlo sido porque ellos nunca los vieron, no se adecuan a los
parámetros señalados por el Código de Policía para el efecto.
Tampoco en el expediente se encuentra prueba alguna que demuestre
que la demandada procedió a esas notificaciones, lo único que ésta remitió al
proceso de tutela que se revisa fue fotocopia de un aviso cuyo recibo niegan
los propietarios y habitantes del edificio, en el cual no aparece firma alguna
que permita verificar que fue recibido o conocido tal como lo asegura la
accionada, situación que confirma la administradora del inmueble, quien negó
expresamente tal hecho en la diligencia de inspección que realizó el Despacho
del Magistrado Sustanciador”
(…)
Precisamente, sobre la obligatoriedad, importancia y el alcance de
las notificaciones a terceros interesados en los procesos judiciales y
administrativos, esta Corporación ha manifestado que ellos acreditan un interés
legítimo, que exige de las autoridades, en este caso administrativas, que den
pleno cumplimiento a los principios de publicidad y contradicción del proceso,
para lo cual es imperativo que los notifiquen, con las formalidades y solemnidades
que dicho acto demanda, de las diligencias que en desarrollo del mismo se
surtan”
Conforme lo expuesto, la Corte estableció que la protección del
derecho al debido proceso en los procesos policivos que imponen sanciones por
imposición del régimen urbanístico y de obras, conlleva la obligación de la
autoridad correspondiente de (i) notificar la existencia del trámite y
sus distintas diligencias, a los terceros interesados, como son los
propietarios y residentes de los inmuebles afectados; y (ii) permitir la
participación en el proceso de los mismos, cuando estos requieran a la
autoridad para ese efecto. Para cumplir con estas condiciones, la autoridad de
policía deberá utilizar mecanismos de comunicación de los actos y las formalidades
previstas por el ordenamiento jurídico, que permitan el ejercicio efectivo de
la facultad de contradicción de esas actuaciones.
Caso concreto
10.  La actora considera que las entidades demandadas vulneraron su
derecho de defensa, puesto que (i) pretermitieron la notificación
personal del inicio del trámite policivo por infracción al régimen urbanístico
y de obras, a pesar que tenía la condición de tercera interesada en el proceso
administrativo, debido a que habita el inmueble junto con sus menores hijos y
fue la anterior propietaria del predio, siendo responsable ante el nuevo dueño
de los vicios jurídicos del bien transferido; y (ii) adelantó la
actuación en contra de Santiago Pardo Ramírez, quien no es el propietario del
predio en que se ubica la construcción objeto de la sanción.
Para resolver el caso concreto, el primer aspecto que la Sala debe
analizar es el de las reglas para la notificación de las actuaciones administrativas
que imponen sanciones en razón del desconocimiento del régimen urbanístico y de
obras, a fin de determinar si ese régimen jurídico fue pretermitido para el
caso particular de la ciudadana Perdomo Navarro y sus menores hijos.
11. El artículo 103 de la Ley 388/97, modificado por el artículo 1º
de la Ley 810/03, dispone que toda actuación de construcción, ampliación,
modificación, adecuación y demolición de edificaciones, de urbanización y
parcelación, que contravenga los planes de ordenamiento territorial y las
normas urbanísticas que los desarrollan y complementan incluyendo los planes
parciales, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los
responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio
de la eventual responsabilidad civil y penal de los infractores.
La misma norma establece que en los casos en que se advierta que la
construcción carece de licencia o que la actuación urbanística no se ajuste a
ella, el alcalde o su delegado, de oficio o a petición de parte, dispondrá la
medida de suspensión inmediata de las obras, hasta que se acredite que han
cesado las causas que dieron lugar a la imposición de la medida.  Del mismo
modo, la disposición consagra que para el caso particular del Distrito Capital,
la competencia para adelantar la suspensión de obras corresponde a los alcaldes
locales, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto Orgánico de esa entidad
territorial.   A su vez, el artículo 104 ejusdem, modificado por el
artículo 2º de la Ley 810/03 adscribe a las mismas autoridades la
competencia para imponer las sanciones derivadas de las infracciones
urbanísticas, que comprenden tanto multas como demoliciones.  Por último, el
artículo 108 de la Ley 388/97 establece que la imposición de las sanciones
previstas en este capítulo las autoridades competentes observarán los
procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo, en cuanto
sean compatibles con lo establecido en esa ley.
En concordancia con las normas citadas, el artículo 91 del Decreto
Ley 1421/93 –Estatuto Orgánico de Bogotá-, confiere a los alcaldes locales la
competencia para imponer las sanciones económicas y de otro orden que
establezcan las normas urbanísticas vigentes.  Esta norma es replicada por el
numeral 13.3. del artículo 193 del Acuerdo Distrital 79/03 – Código de Policía
de Bogotá, que radica en los alcaldes locales la competencia para conocer, en
primera instancia, de los procesos por comportamientos contrarios a las reglas
de convivencia ciudadana en materia de licencias y especificaciones técnicas,
de construcción y urbanística, de acuerdo con la Ley 388 de 1997 y el Plan de
Ordenamiento Territorial, que den lugar a la imposición de una de las medidas
correctivas de suspensión, demolición o construcción de obra.
Respecto al procedimiento aplicable para la imposición de las
sanciones mencionadas, el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo establece
que cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que
hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les
comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.  La
disposición establece, igualmente, que en estas actuaciones se aplicará, en lo
pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35 del C.C.A. En ese
sentido, en tal procedimiento (i) el funcionario deberá comunicar la
actuación a los terceros determinados que pueden estar directamente
relacionados con el resultado de la decisión, con el fin de que comparezcan al
trámite y hagan valer sus derechos. Para este efecto, la autoridad deberá enviar
la citación correspondiente por correo a la dirección que se conozca, si no existe
otro medio más eficaz (Art. 14 C.C.A.); (ii) podrán decretarse y
practicarse pruebas y allegar informaciones, de oficio o a petición del
interesado (Art. 34 C.C.A.) y (iii) habiéndose dado oportunidad a los
interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes
disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria
si afecta a particulares. En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas,
tanto inicialmente como durante el trámite. (Art. 35 C.C.A.)
12. El régimen jurídico descrito en los apartados precedentes
permite a la Sala concluir que, en el marco de los procesos policivos por
violación del régimen urbanístico y de obras, las autoridades territoriales (los
alcaldes locales en el caso particular del Distrito Capital), están obligados a
notificar la actuación administrativa correspondiente a los terceros que
acrediten las condiciones de (i) ser determinados; y (ii) tener
un interés directo en el resultado de la decisión.  Para cumplir con esta
finalidad, la autoridad deberá enviar una comunicación a la dirección que se
conozca, si no existe otro medio más eficaz para poner en conocimiento el
trámite correspondiente. A partir de esa comunicación, los terceros podrán
hacerse parte de la actuación administrativa y ejercer su derecho de defensa.
El mismo régimen legal permite identificar los atributos de los
terceros determinados con interés legítimo en el trámite de imposición de
sanciones por violación del régimen urbanístico.  Así, la Administración debe
comunicar la actuación al responsable de la obra, en los términos del
artículo 103 de la Ley 388/97.  Además, en tanto las sanciones involucran
afectaciones concretas al inmueble, en especial cuando se impone la demolición
de la construcción, también deberá notificarse al propietario inscrito del bien
o de los inmuebles que resultaren afectados por esa medida, como se demostró en
el caso estudiado por la Corte en la sentencia T-051/99, antes descrita.
13.  Para el asunto de la referencia, se observa que la Alcaldía
Local de Usaquén inició y concluyó un proceso policivo por violación del
régimen urbanístico y de obras en contra de Santiago Pardo Ramírez, en su
condición de responsable de la construcción y propietario del predio
correspondiente.  En dicho trámite, el ciudadano Pardo Ramírez ejerció su
defensa respecto de las faltas que se le endilgaron y fue sancionado con la
imposición de multa y la orden de demolición del inmueble.
Analizadas las pruebas remitidas a esta Corporación por la
Subsecretaría Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaría
Distrital de Hábitat, se advierte que existe contradicción entre las decisiones
adoptadas por la Alcaldía Local de Usaquén y una de las pruebas técnicas
practicadas por la Subdirección de Prevención y Seguimiento de a Secretaría
mencionada.  En efecto, conforme se evidencia en el plano reproducido en los
antecedentes de esta decisión, la construcción objeto de sanción está ubicada
en el predio identificado con la matrícula inmobiliaria 50N-20270371 y no en el
inmueble con matrícula inmobiliaria 50N-20296182, este sí de propiedad de
Santiago Pardo Ramírez.
Este yerro lleva a concluir que existe una irregularidad en el
trámite de la actuación policiva, consistente en la errónea identificación del
predio donde se encuentra la edificación.  Empero, debe advertirse de antemano
que el error de los funcionarios distritales se restringe a la ubicación del
predio, más no de la construcción en sí misma considerada, pues de acuerdo al
material probatorio recolectado por la Sala y el contenido en la actuación
policiva, se colige que:
13.1. Existe una sola construcción, edificada para servir de vivienda
a Santiago Pardo Ramírez, Liliana Perdomo Navarro y sus menores hijos.  Esta
afirmación encuentra sustento en las afirmaciones realizadas por la actora en
su escrito de tutela y en lo expresado por la apoderada del ciudadano Pardo
Ramírez, quien al absolver los descargos ante la Asesoría de Obras de la
Alcaldía Local de Usaquén, indicó que su representado había construido una casa
de habitación para su uso.[17]  A su vez, este hecho se
corrobora por lo expuesto por la actora, en el sentido de que el predio
contiguo, con matrícula inmobiliaria 50N-20296182 era una zona verde sin
construcciones.
13.2. El responsable de la construcción es Santiago Pardo Ramírez,
pues así lo expresó ante la Alcaldía Local de Usaquén,  ante la cual fungió
como parte querellada dentro de la actuación administrativa que lo declaró infractor
del régimen urbanístico y de obras.  Además, ni la actora ni las entidades que
concurrieron al trámite de tutela negaron la veracidad de esa condición. Nótese
que tanto en el escrito de tutela como la impugnación del fallo de primera
instancia, la accionante no cuestiona la calidad adscrita por las autoridades
distritales al ciudadano Pardo Ramírez sino que, antes bien, insiste en que él
no debió notificársele exclusivamente de la actuación, sino también a ella,
como anterior propietaria del bien.[18]
14. Aplicadas las reglas previstas en el artículo 28 C.C.A. y
advertido el error en la identificación del predio, la Sala advierte que la
Alcaldía Local de Usaquén estaba en la obligación legal de comunicar la
actuación administrativa al responsable de la construcción, esto es, Santiago
Pardo Ramírez y al propietario del bien al momento de iniciar el trámite.  A
este respecto, se encuentra que la actuación administrativa inició en noviembre
de 2004, con el reporte efectuado por la Subsecretaría de Control de Vivienda a
la Alcaldía Local de Usaquén.  En ese momento, el propietario inscrito del bien
era la sociedad comercial Leasing de Crédito S.A. – Helm Financial Services,
quien adquirió el derecho de dominio por parte de Liliana Perdomo Navarro, a través
de escritura pública registrada el 14 de julio de 2004, como puede corroborarse
en la anotación 2 del folio de matrícula inmobiliaria correspondiente a la
matrícula 50N-20270371.[19]
Así las cosas, la Alcaldía Local de Usaquén no estaba en la
obligación de enviar comunicación postal sobre la existencia del trámite
administrativo a la ciudadana Perdomo Navarro, pues al momento de iniciar la
actuación se carecía de elementos de juicio para identificar su condición de
tercero determinado con interés directo en el resultado del proceso.  En
efecto, no expresó a la autoridad administrativa su condición de responsable la
obra, de la manera conjunta con Santiago Pardo Ramírez, ni tampoco era la
propietaria inscrita del predio.
Sobre este último particular, la Sala considera que al argumento
planteado por la actora, según la cual su carácter de interesada directa en el
trámite administrativo se derivaba de la condición de anterior propietaria del
predio y, por ende, responsable ante el nuevo dueño de los vicios jurídicos del
bien vendido, carece de sustento jurídico.  Ello en razón a que en este evento
no se está ante un interés directo, sino apenas mediato, pues para que se
deriven los efectos del saneamiento a los que refiere la demandante, debe
acreditarse (i) que las consecuencias de la actuación administrativa
sean de tal entidad que configuren los vicios que obligan al saneamiento por
parte del vendedor del inmueble; y (ii) que el comprador, en ejercicio
de su libertad y autonomía, decida iniciar las acciones judiciales tendientes a
obtener ese saneamiento.  Así, de aceptarse la tesis de la actora, la autoridad
administrativa estaría obligada a notificar de la actuación a cada uno de los
anteriores propietarios del bien, en tanto posibles obligados al saneamiento,
en caso que las sanciones impuestas afecten el derecho de dominio respecto del
inmueble.  Una interpretación de esta naturaleza, a juicio de la Corte, se
muestra irrazonable y contraria a la índole jurídica propia de las actuaciones
administrativas destinadas a salvaguardar el uso apropiado del suelo urbano.
15.  Empero, en contra de lo expresado puede argumentarse que el interés
legítimo de la actora deviene de su condición de habitante del inmueble
afectado por la medida.  Por ende, habida cuenta que la decisión de la
Administración Distrital involucra la orden de demolición de la obra que
constituye su vivienda, las resultas del trámite tienen un efecto directo en
sus intereses y en el de sus hijos menores.  La Corte comparte ese argumento,
pero discrepa de las consecuencias que le adscribe la accionante, como pasa a
explicarse.
Los residentes en un inmueble, destinado a vivienda, objeto de
sanción por infracción del régimen urbanístico y de obras, que no tienen la
condición de propietarios inscritos ni de responsables de la construcción
infractora, pueden ser considerados como terceros como interés legítimo,
únicamente en el evento que la sanción incorpore la demolición del bien u otro
acto que afecte las facultades de uso y habitación.  Empero, estos terceros no
tendrán la condición de terceros determinados, amén de la imposibilidad
que la autoridad administrativa conozca la identidad de los afectados.
El régimen jurídico aplicable al registro de los contratos y actos
jurídicos relativos a bienes inmuebles, restringe la inscripción de los mismos
a aquellos que constituyen limitaciones al derecho de dominio, como sucede con
la compraventa, el usufructo, la imposición de medidas de embargo, etc., al
igual que otras actuaciones relacionadas como la imposición de gravámenes, entre
ellas las hipotecas y las anticresis.  No obstante, existen multiplicidad de
relaciones jurídicas y de hecho que permiten la utilización del bien (arrendamiento,
comodato, posesión, mera tenencia), las cuales no están sujetas a registro.
Por ende, las autoridades administrativas no están posibilitadas para
identificar a los terceros con interés legítimo, razón por la cual en estos
casos no se cumple el criterio de determinación al que hace referencia
el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo.
Sin embargo, este argumento no enerva la obligación de la
Administración de permitir el conocimiento de la actuación administrativa a
esos terceros legítimos no determinados.  En estos casos, habida cuenta de la
imposibilidad fáctica de surtir la notificación personal o mediante
comunicación postal (pues no se conoce la identidad del tercero), el mecanismo
idóneo de publicidad de los actos consistirá en el uso de instrumentos sobre la
materialidad del bien inmueble objeto de la investigación administrativa, como
es el caso del aviso.  En efecto, esta modalidad de notificación, que prevé el
ordenamiento, permite a los afectados con la medida, que tienen la calidad de
terceros indeterminados, conocer la existencia de la actuación administrativa
y, si así lo deciden, hacerse parte en la misma, poniendo de presente a la
autoridad su condición de terceros con interés legítimo en el resultado de la
actividad de la Administración.
Acerca de esta materia, la jurisprudencia de esta Corporación ha
avalado la constitucionalidad, dentro del procedimiento civil, de la
notificación a través de aviso en los casos en que, como sucede en el presente
asunto, la notificación personal no es posible.  Ello a condición que ese
mecanismo de publicidad de los actos procesales garantice el ejercicio del
derecho de defensa y contradicción.  Por ende, no resultaba acertado sostener
que el único mecanismo de notificación compatible con el derecho al debido
proceso era el de carácter personal. Así, en la sentencia C-783/04 (M.P. Jaime
Araújo Rentería), el Pleno de la Corte consideró que aunque la notificación
personal era el instrumento que garantizaba, en mayor medida el derecho de
contradicción y defensa, ello no implicaba la inconstitucionalidad de otros
instrumentos de notificación previstos por el legislador.  Al respecto, expresó
los argumentos siguientes:
“Ello significa que el legislador otorga un tratamiento de favor a
la notificación personal, por ser la que otorga la mayor garantía de que el
demandado conozca en forma cierta la existencia del proceso y ejerza su derecho
de defensa, pero no la acoge como única, con exclusión de modalidades de
carácter subsidiario, ya que, si lo hiciera, entrabaría la administración de
justicia y desfavorecería el logro de la convivencia pacífica consagrada en el
preámbulo de la Constitución.
(…)
7. Así mismo, en relación con la supuesta violación de los derechos de
defensa y debido proceso puede señalarse lo siguiente:
i) De conformidad con lo dispuesto en el Art. 83 de la Constitución,
en virtud del cual las actuaciones de los particulares y de las autoridades
públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá
en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas, debe entenderse que
la dirección del lugar de habitación o de trabajo del demandado que suministra
el demandante es verdadera.
ii) El servicio postal a través del cual se envían la citación y el
aviso de notificación es autorizado por el Estado y está sometido a controles
por parte del mismo, lo cual permite considerar que es serio y confiable.
iii) Al llegar la citación al lugar de residencia o de trabajo del
demandado lo lógico y lo normal es que éste tenga conocimiento de su contenido
en forma inmediata o en un tiempo breve, ya que el mismo y sus allegados por
razones personales o laborales, como todas las personas, saben que las relaciones
con la Administración de Justicia son importantes, tanto por la carga de
atención y defensa de los propios derechos ante ella como por la exigencia
constitucional de colaborar para su buen funcionamiento, por causa del interés
general, establecida en el Art. 95, Num. 7, superior.
Con base en dicho conocimiento, el demandado puede decidir
libremente si comparece al despacho judicial a notificarse personalmente o se
notifica posteriormente, en el lugar donde reside o trabaja y sin necesidad de
desplazarse, por medio del aviso como mecanismo supletivo.
En esta forma, la práctica de la notificación personal depende exclusivamente
de la voluntad del demandado. En este sentido no es válido jurídicamente
afirmar que las disposiciones impugnadas, al prever la notificación subsidiaria
por aviso, presumen la mala fe de aquel, pues sólo le otorgan la posibilidad de
notificarse en una u otra de las mencionadas formas.
Por el mismo aspecto, en lo concerniente a la pretensión de la
demandante de que tanto la citación como el aviso de notificación sean
entregados en forma directa al demandado, y no a cualquier persona en el lugar
de destino, pues a su juicio sólo en esa forma se garantiza el derecho de
defensa de aquel, puede señalarse que es una condición innecesaria y
desproporcionada a la luz de la finalidad de la notificación, esto es, hacer
saber el contenido de la providencia, y, por tanto, no es aceptable.
(…)
Por otra parte, la Corte recalca que el supuesto normativo de la
notificación por aviso es la imposibilidad de practicar la notificación
personal, de acuerdo con el  texto de la primera parte del primer inciso del
Art. 320 demandado, en virtud del  cual “[c]uando no se pueda hacer la
notificación personal al demandado del auto admisorio de la demanda o del
mandamiento de pago, o la del auto que ordena citar a un tercero, o la de
cualquiera otra providencia que se deba realizar personalmente, se hará por
medio de aviso (…)”, lo cual significa que en primer lugar se debe cumplir
el trámite para ese efecto, contemplado en el Art. 315, también demandado, del
mismo código y que sólo en caso de que este último  resulte fallido se podrá
acudir al trámite de la notificación por aviso.
Por lo anterior, puede considerarse que las normas demandadas no
quebrantan el derecho de defensa ni el derecho al debido proceso del demandado,
ni infringen tampoco los principios de justicia y buena fe.” (Subrayas originales).
Como se observa, la Corte parte del supuesto que ante la
imposibilidad de realizar la notificación personal del demandado, la
notificación supletiva a través del mecanismo de aviso es una medida razonable,
en tanto (i) es compatible con el ejercicio del derecho de defensa, pues
es un instrumento adecuado para comunicar la apertura del proceso civil; (ii)
no restringe injustificadamente el derecho del demandado de conocer los
actos procesales, pues sólo opera en los eventos en que no es viable la
notificación personal.
16.  En criterio de la Sala, las reglas jurisprudenciales expuestas
son mutatis mutandis aplicables al procedimiento policivo por infracción
del régimen urbanístico y de obras.  En apartado precedente se indicó que la
exigencia de la notificación mediante comunicación postal sobre el inicio de la
actuación administrativa, resulta exigible respecto del responsable de la
construcción, el propietario del predio y los terceros determinados que
tengan interés directo en el resulto de dicha actuación. En contraste, respecto
de aquellos terceros indeterminados, que por esa condición no pueden ser
objeto de notificación, resulta admisible la notificación por aviso, en tanto
esta resulte eficaz para garantizar su derecho de contradicción y defensa.
Igualmente, debe aclararse que el caso propuesto, la notificación personal no
resulta aplicable, puesto que no se trata de una decisión que pone fin a la
actuación administrativa (Art. 44 C.C.A.)
17. Para el caso propuesto, la Corte encuentra que a pesar que
existe evidencia que llevaría a concluir que las autoridades distritales incurrieron
en un error en la identificación del predio objeto de la infracción al régimen
urbanístico y de obras, este carece de la identidad suficiente para vulnerar el
derecho a la defensa de la ciudadana Perdomo Navarro.
Como se demostró en el fundamento jurídico 15, la actora tiene el
carácter de tercero indeterminado, con interés legítimo dentro
del proceso policivo.  Ello debido a que su condición de simple tenedora del
inmueble impide que la Administración hubiera podido identificarla y, de esta
manera, efectuar la comunicación prevista en el artículo 28 del Código Contencioso
Administrativo.  Por ende, con base en los argumentos expuestos anteriormente,
la protección del derecho de defensa de los terceros indeterminados se logra a
partir de mecanismos de notificación que, al imponerse en la materialidad del
inmueble afectado, se muestren aptos para que quienes tengan una relación
jurídica o fáctica con el bien –distinta a aquellas susceptibles de registro inmobiliario-
puedan conocer la existencia de la actuación administrativa.
Las pruebas que obran en el trámite policivo demuestran que
existieron tres modalidades de notificación de la actuación administrativa, que
sirvieron para que los terceros indeterminados advirtieran la existencia de ese
trámite, como pasa a explicarse.
17.1. El primero, fue la Visita de Verificación de la Actuación
Administrativa, efectuada el 28 de marzo de 2005 y atendida por Santiago
Pardo Ramírez, en su condición de responsable de la obra. En ella se demostró
que en el predio se edificaba una vivienda, de la cual estaba avanzada en un
80% o no presentaba ni valla informativa ni licencia de construcción.  Como se
observa, en esta oportunidad funcionarios de la oficina Asesora de Obras de la
Alcaldía Local de Usaquén se dirigieron al predio, informaron al responsable de
la obra sobre la naturaleza de la visita y del trámite administrativo y
adoptaron las conclusiones antes citadas.[20]
17.2. El segundo fue el sellamiento de la construcción.  En este
caso se observa que la Alcaldía Local de Usaquén, luego de valorar el informe
derivado de la visita de verificación y conforme lo regulado en el artículo 86
del Decreto 1421/93 y la Ley 388/97, decidió, mediante Acta del 15 de mayo de
2005, “SUSPENDER Y SELLAR TODO TIPO DE OBRAS que se estén adelantando en los
inmuebles anteriormente señalados, hasta tanto sea presentada la licencia de
construcción al Despacho de la Alcaldía Local de Usaquén Asesoría de Obras”. Del
mismo modo, se determinó que para el cumplimiento de la anterior orden, “se
oficiará al comandante de la estación de Policía de Usaquén para que proceda a
la colocación de los sellos en la obra anteriormente señalada.  Lo anterior no
obsta para que este Despacho también pueda adelantar la respectiva orden de
sellamiento.”[21] Así,
en cumplimiento de esta decisión administrativa, el Grupo de Gestión Jurídica
de la Alcaldía Local adelantó la diligencia de sellamiento de las obras.  En el
acta correspondiente se indicó que “[u]na vez en el sito objeto de la
medida de sellamiento se hace presente Luis Eduardo Bermúdez quien se
identificó con la cédula de ciudadanía # 14.932.913 de Cali, a quien se le
informan los motivos por los cuales se procede a ejecutar la medida de
sellamiento y se le informa que debe suspender inmediatamente las obras, y que
no debe continuar con las mismas hasta tano se profiera la orden de
levantamiento de sellamiento.  Acto seguido se procede a imponer los sellos
respectivos.”[22]
A este último respecto, es pertinente resaltar que el responsable de
la obra ignoró la orden de la autoridad administrativa y continuó adelantando
la construcción de la vivienda, razón por la cual fue objeto de amonestación en
privado y compromiso de cumplir con las normas de convivencia ciudadana. Ello
se constata en los informes del 18 de mayo de 2005 y del 24 de mayo del mismo
año, remitidos a la Alcaldesa Local de Usaquén por parte de, respectivamente,
el comandante del Centro de Atención Inmediata – CAI de Verbenal y el
comandante de la Estación Primera de Policía de Usaquén.[23]
17.3. El tercero fue el aviso fijado en la construcción por parte de
la Asesoría de Obras de la Alcaldía Local del Usaquén, cuyo texto es el
siguiente:
“AVISA: Que dentro de la Actuación Administrativa No. 3958-2005 por
CONTRAVENCIÓN AL RÉGIMEN URBANÍSTICO, EN RELACIÓN CON LAS OBRAS ADELANTADAS EN
EL INMUEBLE UBICADO EN LA AVENIDA CARRERA 7 No. 237-21 PREDIO DE LA PARCELACIÓN
LA FLORESTA DE LA SABANA DE LA CIUDAD DE BOGOTÁ, siendo la parte Administrada
SANTIAGO PARDO Y/O PROPIETARIO DEL INMUEBLE, se profirió el Auto de fecha 21 de
Abril de 205, mediante el cual se ordena: CÍTESE A DILIGENCIA DE DESCARGOS AL
SEÑOR(A) RESPONASBLE LAS OBRAS Y/O TITULAR DEL DERECHO DE PROPIEDAD DEL
INMUEBLE OBJETO DE ESTAS DILIGENCIAS A FIN DE SER ESCUCHADO Y REQUIÉRASELE PARA
QUE APORTE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN. Firmado: ÓSCAR DARÍO RODRÍGUEZ CEPEDA
Alcalde Local de Usaquén.
TENIENDO EN CUENTA LO ANTERIOR, E IGUALMENTE QUE DENTRO DE LAS
PRESENTES DILIGENCIA OBRA CITACIÓN REMITIDA MEDIANTE CORREO CERTIFICADO AL
SEÑOR SANTIAGO PARDO Y/O PROPIETARIO DEL INMUEBLE UBICADO EN LA AVENIDA CARRERA
7 No. 237-21 PREDIO DE LA PARCELACIÓN LA FLORESTA DE LA SABANA DE LA CIUDAD DE
BOGOTÁ D.C., EL CUAL ES OBJETO DE QUEJA Y/O RESPONSABLE DE LAS OBRAS
ADELANTADAS EN DICHO INMUEBLE, COMPAREZCA AL DESPACHO DE LA ASESORÍA DE OBRAS DE
LA ALCALDÍA LOCAL DE USAQUÉN UBICADO EN LA CARRERA 7 No. 118-23 DE BOGOTÁ D.C.,
A RENDIR DILIGENCIA DE DESCARGOS EL DÍA LUNES DE 8:30 P.M. (sic), A
12:00 M, O EL DÍA MIÉRCOLES DE 8:30 A.M. A 12:00 M, O EL DÍA VIERNES DE 8:30
AM. A 12:00 M. INMEDIATAMENTE SIGUIENTES A LA FIJACIÓN DEL PRESENTE AVISO.
IGUALMENTE SE LE SOLICITA COMPARECER CON COPIA DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN Y
COPIA DE LOS PLANOS APROBADOS DENTRO DE LA MISMA PARA LAS OBRAS ADELANTADAS EN
EL INMUEBLE MATERIA DE LA PRESENTE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA. LO ANTERIOR A FIN
DE QUE PUEDA EJERCER SU DERECHO DE DEFENSA, CONFORME A LO ESTIPULADOS EN LOS
ART. 34 Y 35 DEL DECRETO 01 DE 1984.”[24]
En el documento citado consta, de igual modo, que el aviso fue
fijado el 20 de septiembre de 2005 a las 4:20 P.M., para lo cual el funcionario
notificador certificó que el aviso fue fijado en el lugar en él indicado y que
copia del mismo fue entregada a Rodolfo Gutiérrez López, identificado con cédula
de ciudadanía 79.874.826.
18. La Sala extrae varias conclusiones de esta última actuación, las
cuales resultan nodales para resolver el problema jurídico materia de la
presente sentencia.  En efecto, se advierte que la Alcaldía Local de Usaquén (i)
estableció una citación genérica al propietario del bien y/o responsable de
la obra, con el fin que se hicieran parte en la querella policiva por violación
del régimen urbanístico y de obras; (ii) envió la comunicación de que
trata el artículo 28 C.C.A. a Santiago Pardo Ramírez y/o el propietario del
bien; y (iii) fijó en la construcción un aviso en que el expresaba
nuevamente estos requerimientos, dirigidos tanto al ciudadano Pardo Ramírez,
como al responsable de la obra y al propietario del predio correspondiente.
Vistas así las modalidades de notificación adelantadas por la
entidad demandada, resulta irrazonable sostener que la actora no tuvo
oportunidad de conocer la existencia del trámite.  Además, tampoco concurre
prueba de que la actora haya intentado participar en la actuación
administrativa y las autoridades respectivas le hubieran negado la posibilidad
de ejercer su derecho de defensa. Así, resulta imperativo para la Sala concluir
que a pesar de que existen elementos de juicio que llevan a considerar que la
Administración erró en la identificación del predio, en todo caso se utilizaron
instrumentos de notificación (comunicaciones postales enviadas al bien e
fijación de aviso) y se ejercieron otras acciones propias de la actuación
administrativa, que permitían a los terceros interesados, determinados e
indeterminados, advertir la existencia del trámite, a fin de concurrir al mismo
y ejercer su derecho de defensa.
En este orden de ideas, se encuentra que la actuación adelantada por
la Alcaldía Local de Usaquén otorgó espacios suficientes, adecuados y
conducentes para que la ciudadana Perdomo Navarro conociera que la
Administración Distrital adelantaba un proceso policivo por violación del
régimen urbanístico y de obras, por lo cual tuvo su alcance las herramientas
necesarias para hacerse parte en el proceso y ejercer su derecho de defensa,
bien de manera conjunta con Santiago Pardo Ramírez –responsable de la obra- o
con exclusión de este.  Además, debe insistirse en que la accionante tiene dentro
del proceso policivo la condición de tercera indeterminada, amén de carecer de
la condición de propietaria inscrita, por lo que no era viable exigir a la
Administración la comunicación con identificación plena del presunto afectado
con el resultado de la actuación policiva.
En consecuencia, en el asunto de la referencia no existe sustento
que acredite la violación del derecho al debido proceso.  De la misma manera, la
Sala considera que no resulta pertinente realizar un análisis particular de la
presunta afectación del derecho a la vivienda de la actora y sus menores hijos,
puesto que este solo sería viable si se hubiera comprobado el ejercicio de una
actividad arbitraria por parte de la Administración Distrital, la cual hubiera
impedido, de forma material y significativa, el ejercicio del derecho de
defensa a la ciudadana Perdomo Navarro.  Como se ha demostrado en esta
providencia, la Alcaldía Local de Usaquén llevó a cabo las actuaciones necesarias
para poner en conocimiento de los interesados la actuación administrativa, por
lo que tal arbitrariedad carece de soporte fáctico y jurídico.
Por lo tanto, con base en las anteriores consideraciones, la Corte
confirmará la sentencia de tutela de segunda instancia, que negó el amparo de
los derechos fundamentales invocados por Liliana Perdomo Navarro.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR,
por las razones expuestas en esta decisión, la
sentencia proferida el 29 de julio de 2008, por el Juzgado Cuarenta y Cinco
Penal del Circuito de Bogotá D.C.
SEGUNDO Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
Ponente
Presidente
de la Sala
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Folio 6 del cuaderno de pruebas.
[2]
Folio 7 del cuaderno de pruebas.
[3]
Folio 19 del cuaderno de pruebas.
[4]
Folio 21 del cuaderno de pruebas.
[5]
Folio 43 a 44 del cuaderno de pruebas.
[6]
Folio 61 del cuaderno de pruebas.
[7]
Folio 347 del cuaderno 2.
[8]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-782/05 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).  En esta decisión, la Corte
declaró la exequibilidad del artículo 394 de la Ley 906/04 – Código de
Procedimiento Penal, condicionando la decisión en el sentido que el acusado o
coacusado puede actuar como testigo en los procesos penales, siempre y cuando
su actuación sea compatible con la garantía de no autoincriminación.
[9]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-994/06 (M.P. Jaime Araújo Rentería).  Esta providencia decidió que
la prohibición de la actuación concurrente de los apoderados principal y
suplente en el proceso penal, se ajustaba a la Constitución, pues el ejercicio
del derecho de defensa exige, para el caso del procedimiento criminal, contar
con un abogado defensor, sin que ello involucre la obligatoriedad de poder
contar con una defensa múltiple.
[10]
Sentencia C- 617 de 1996. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[11] Sentencia T- 1263 de 2001  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[12]
Ibídem.
[13]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-994/06, ya reseñada.
[14]
Sobre esta posibilidad de la autoridad judicial, la decisión citada hace uso de
las reglas fijadas por la Corte en el Auto 012A /96 (M.P. Jorge Arango Mejía).
En esa decisión, se señaló que “El artículo 318 del Código de Procedimiento
Civil dispone que "Cuando el interesado en una notificación personal
manifieste bajo juramento, que se considerará prestado por la presentación de
la solicitud, que ignora la habitación y el lugar de trabajo de quien debe ser
notificado personalmente y que éste no figura en el directorio telefónico, o que
se encuentra ausente y no conoce su paradero, el juez ordenará el emplazamiento
de dicha persona por medio de edicto en el cual se expresará la naturaleza del
proceso, el nombre de las partes y la prevención de que se le designará curador
ad litem si no comparece en oportunidad. || Ante la manifestación inicial de la
actora, en el sentido de ignorar la dirección de la residencia o del lugar de
trabajo del demandado, el juez ha debido proceder de inmediato al emplazamiento
por edicto "publicado en un diario de amplia circulación en el
lugar"  o por medio "de una radiodifusora", y, una vez agotadas
las anteriores diligencias sin que hubiese sido posible lograr la comparecencia
del demandado y a falta de otros medios expeditos y eficaces, el camino a
seguir para no entorpecer ni entrabar la actuación, de acuerdo con la norma
transcrita, era la designación de un curador ad litem, garantizando así la
efectividad de los derechos cuya restauración se pretendió mediante el
ejercicio de la acción de tutela y también el respeto de los derechos
predicables del demandado”.
[15] Al respecto, en auto No. 229 de 2003, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, esta Corporación manifestó: “Lo anterior significa que
el juez tiene a su disposición distintos medios para notificar las providencias
por él proferidas, y podrá escoger entre ellos el que objetivamente considere
más idóneo, expedito y eficaz para poner la decisión en comunicación de los
afectados, en atención a las circunstancias del caso concreto. También quiere
decir lo anterior que, si bien el juez de tutela puede seguir las reglas
prescritas por el Código de Procedimiento Civil para efectuar las
notificaciones, no necesariamente está obligado a seguir el orden y el
procedimiento allí dispuestos para llevar a cabo las notificaciones a las que
haya lugar, puesto que no siempre será ése el curso de acción más expedito para
lograr esta finalidad; es decir, en materia de tutela, no es siempre necesario
seguir las reglas sobre notificación prescritas por el estatuto procesal civil,
puesto que el juez cuenta con la potestad de señalar el medio de notificación
que considere más idóneo en el caso concreto, siempre que el medio escogido sea
eficaz, y la notificación se rija por el principio de la buena fe.”
[16]
Acuerdo No. 18 de 1989, expedido por el Concejo de Bogotá D.E.
[17] Folio
90 del cuaderno 2.
[18]
Así, en el escrito de impugnación la actora expone que el “…
artículo 104 de la Ley 388 de 1997 dispone quienes serán acreedores de las
sanciones urbanísticas, indicando la sanción aplicable a cada caso en
particular, pero en ningún aparte limita el derecho del propietario del predio
sobre el cual se encuentra la obra de participar en la investigación
adelantada. || Es lógico, que el propietario del predio tenga un interés
legítimo en el resultado de la actuación administrativa, por cuanto esta lo
afecta directamente y pone en riesgo su patrimonio.”  Folio 59 del cuaderno
2.
[19] Folio
89 del cuaderno 2.
[20] Copia
del Acta correspondiente se encuentra en el folio 53 del cuaderno 2.
[21] Folio
54 del cuaderno 2.
[22] Folio
56 del cuaderno 2.
[23] Folios
58 y 59 del cuaderno 2.
[24] Cfr.
Folio 68 del cuaderno 2.