C-754-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-754/04
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VICIOS DE FORMA-Caducidad
Como ha recordado la Corte de manera reiterada, por expreso mandato
del numeral 3° del artículo 242 de la Carta, las acciones públicas de
inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios de forma
caducan en el término de un (1) año, el cual empieza a contar a partir de la
publicación del respectivo acto jurídico. La
Corte ha precisado que dicho término “impone un límite a la competencia de la
Corte para asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos
contra las leyes, pues en los casos en que el reproche tenga que ver con
irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de
control constitucional verificar previamente que la acusación se haya formulado
dentro del plazo señalado en la norma Superior, quedando obligado a producir un
fallo inhibitorio si al momento de promoverse la respectiva acción el término
de caducidad ya ha sido superado”.
LEY-Requisitos
TRAMITE LEGISLATIVO-Principios/PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Excepciones contenidas en la
Constitución y la ley/SESION CONJUNTA DE COMISIONES DE LAS CAMARAS
Esta
Corporación ha señalado que el trámite legislativo se guía por los principios
de consecutividad e identidad. Conforme al primero, los proyectos de ley deben
surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en
plenarias. Con todo, la jurisprudencia ha sostenido que dicho principio está
sujeto a las excepciones plasmadas en la Constitución y en la ley. Ejemplo de
ellas son las sesiones conjuntas de las comisiones de una y otra Cámara para
dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate,
conforme a lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Estudio y debate de todos los temas/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD
EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Totalidad del articulado propuesto debe ser
discutido y aprobado o improbado/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN EL TRAMITE
LEGISLATIVO-Discusión y votación de proposiciones modificatorias o aditivas
así como las supresiones
En virtud del
principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias de una y
otra Cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que
hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber
constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa para que
un asunto sea considerado en un debate posterior. Así, la totalidad del
articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o
improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según
sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se
planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser
objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida
retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones (artículo 111 de
la Ley 5ª de 1992).
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Inexistencia de primer debate en la comisión constitucional
permanente de una de las cámaras
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance del concepto/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN EL TRAMITE
LEGISLATIVO-Autorización de introducción de modificaciones o adiciones
durante el segundo debate de cada cámara
El concepto
de identidad comporta mas bien que entre los distintos contenidos normativos
que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad
temática. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los
congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el
primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y
aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación. Lo anterior
implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es
factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo. En efecto, la Carta autoriza
la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el
segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la
forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que
el ordenamiento impone es que el tema al que se refiera la modificación o
adición hayan sido debatidos y aprobados durante el primer debate. En ese orden
de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se
encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal
que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en
comisiones.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO
SOBRE MODIFICACION DEL REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Texto sobre concesión de facultades extraordinarias aprobado por
comisiones séptimas tiene contenido normativo distinto del finalmente votado
por las plenarias/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE
LEGISLATIVO-Textos que no guardan identidad temática/PRINCIPIOS DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
EN EL TRAMITE LEGISLATIVO SOBRE MODIFICACION DEL REGIMEN DE
TRANSICION EN PENSIONES-Distinción entre el alcance
de la norma que confiere facultades sobre una materia y el alcance de la norma
que regula directa y concretamente la materia
La Corte
llama la atención sobre el hecho consistente en que el texto relativo a la
concesión al Presidente de la República de facultades extraordinarias aprobado
por las Comisiones séptimas constitucionales tiene un contenido normativo
distinto del que fue finalmente votado como proposición sustitutiva por las
plenarias de Cámara y Senado y que se convirtió en el artículo 4° acusado. Si
bien en ambos casos se alude a la modificación del régimen de transición
establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993-materia que les es
común-dichos textos no guardan identidad temática en los términos que en forma
reiterada ha señalado esta Corporación. Al respecto téngase en cuenta que uno
es el alcance de una norma que confiere facultades sobre una materia
determinada -que plantea sólo un asunto de mera competencia, en cuanto se
refiere a la investidura transitoria al Presidente de la República de la
facultad de legislar sobre un determinado asunto-y otro bien distinto es el
alcance de una norma que regula directa y concretamente la materia que
eventualmente podría ser objeto de dichas facultades.
TRAMITE LEGISLATIVO-En asunción de
regulación de una materia los contenidos deben ser objeto de análisis
específico
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Modificaciones, adiciones o supresiones introducidas por plenarias
deben guardar identidad no sólo de materia sino temática con lo discutido y
aprobado en comisiones/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL
TRAMITE LEGISLATIVO SOBRE MODIFICACION DEL REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Debate
y aprobación en comisiones séptimas constitucionales de texto sobre facultades
extraordinarias que respeta unidad de materia más no guarda identidad temática
con el aprobado en plenarias que contiene una regulación concreta
La Corte
constata que en el presente caso se desconoció el principio de identidad, que
exige que las modificaciones, adiciones o supresiones que se introduzcan por
las plenarias de las Cámaras guarden identidad, no sólo de materia, sino
temática, con lo discutido y aprobado en las comisiones permanentes
respectivas. En efecto, dichas Comisiones séptimas constitucionales debatieron
y aprobaron un texto sobre facultades extraordinarias que si bien respeta el
principio de unidad de materia no guarda identidad temática con el texto que
fue aprobado por las Plenarias de Cámara y Senado que contiene una regulación
concreta que modifica el segundo inciso del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Análisis debe efectuarse en relación con textos discutidos y
aprobados y no con los retirados de la discusión en comisiones
Cabe
recordar lo dicho por la Corte en la Sentencia C-372 de 2004 en donde se puso
de presente que es en relación con los textos discutidos y aprobados y no con
textos que hayan sido retirados de la discusión en comisiones que el análisis
debe efectuarse.
TRAMITE LEGISLATIVO-Ausencia de debate
en la plenaria de la Cámara de Representantes del texto propuesto como
proposición sustitutiva
TRAMITE LEGISLATIVO-Realización efectiva
de los debates
TRAMITE LEGISLATIVO-Deber del Congreso
no sólo de votar las iniciativas sino debatirlas de forma suficiente
Ha dicho igualmente la Corte
que el Congreso de la República tiene dentro del trámite legislativo el deber
no sólo de votar las iniciativas legislativas sino de debatirlas de forma
suficiente con el fin de que esa representación popular tenga una verdadera
efectividad en el Estado social de derecho y se garanticen de esa manera el
principio democrático y los principios de transparencia y publicidad que deben
informar la actividad legislativa.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Elusión del deber de deliberar
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO SOBRE
MODIFICACION DEL REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Omisión
de debate en la plenaria de la Cámara de Representantes al no darse oportunidad
para discutir su contenido
Como consta
en la respectiva acta, luego de la lectura del texto de la proposición donde se
contenía el hoy artículo 4° demandado, la Presidencia de la sesión se limitó a
repetir la fórmula: “En consideración la proposición sustitutiva. Se abre su
discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. La aprueba la plenaria de
la Cámara?”, sin dar oportunidad alguna de discutir su contenido, el cual
apenas en ese momento fue dado a conocer a la plenaria. De dicha circunstancia,
como ya se señaló, se dejó constancia por parte de uno de los congresistas que solicitó
sin éxito el uso de la palabra. Ello solo basta para significar que en la
Plenaria de la Cámara de Representantes se omitió el debate del artículo
acusado, contenido en una proposición que regulaba de manera concreta la
modificación de algunos apartes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin que
a propósito de la iniciativa ninguno de los Honorables Representantes hubiese
podido tomar la palabra para expresar ya sea su acuerdo o su desacuerdo.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO
SOBRE MODIFICACION DEL REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Texto no discutido por comisiones séptimas constitucionales
conjuntas ni por la plenaria de la Cámara de Representantes
CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DE VICIOS DE PROCEDIMIENTO SUBSANABLES-Devolución del acto sujeto a su control a la autoridad que lo
profirió
CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DE IRREGULARIDAD EN EL TRAMITE DE UNA
LEY-Aspectos que debe examinar atendiendo que la
sola constatación no comporta inevitablemente su retiro
En aplicación de dichos textos
y del principio de instrumentalidad de las formas la Corte ha señalado que la
sola constatación de que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley, no
comporta inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del
ordenamiento sino que es necesario que el juez constitucional examine (i) si
ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible
de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad
represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación
del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no
fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al
Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no
se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es
posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de
conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el
principio de razonabilidad.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE TRAMITE-Carácter insubsanable por ausencia de trámite en comisiones
séptimas constitucionales y en la plenaria de la Cámara de Representantes
La posibilidad de proceder a subsanar los vicios de trámite
identificados en este caso no existe. En efecto, los vicios que se presentaron
son de tal magnitud que equivalen a la ausencia de trámite en las comisiones
séptimas constitucionales y en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Reiteración de fundamento de decisión anterior frente a formulación
también de cargos de fondo
ACCESO AL REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Reiteración de criterios fijados en sentencia de constitucionalidad
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES DE LA LEY DE SEGURIDAD SOCIAL
INTEGRAL-Mecanismo de protección ante los cambios
producidos por un tránsito legislativo
De las consideraciones transcritas se
desprende, sin lugar a dudas, que el régimen de transición previsto en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 i)“(c)onstituye entonces un mecanismo de
protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no
afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la
pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa
legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos
para pensionares, en el momento del tránsito legislativo”; ii) que este
instrumento ampara a los trabajadores, hombres y mujeres, “que al momento de
entrar en vigencia el sistema de pensiones”, tuvieran más de cuarenta años o
treinta y cinco años respectivamente, y a quienes, “independientemente de su
edad, tuvieran más de quince años de servicios cotizados”; y iii) que los
amparados por este régimen “si bien no han adquirido el derecho a la pensión,
por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima
de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para
pensionares, en el momento del tránsito legislativo”.
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Establecido
no puede el legislador desconocer la expectativa legítima
De dichas
consideraciones surge así mismo que “no se vulnera el artículo 58 de la
Constitución cuando una disposición legal permite que quienes no han adquirido
el derecho a la pensión, pero se encontraron temporalmente dentro del régimen
de transición, renuncien voluntariamente a él”, como quiera que “el régimen de
transición consagra únicamente la posibilidad de obtener la pensión para
aquellas personas que cumplan con los requisitos establecidos por la misma
norma (..)”; pero que no obstante  quienes aspiran a recibir su pensión, como
resultado de su trabajo, no pueden perder “las condiciones en las que aspiraban
a recibir su pensión”; por ello la Corte consideró que establecido el régimen
de transición, el legislador no podría “de manera heterónoma, desconocer la
expectativa legítima de quienes están incluidos en él”.
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Alcance
de los derechos de las personas según la jurisprudencia en tutela
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Cambio
de reglas respecto de quienes estaban próximos a pensionarse
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES DE LA LEY DE SEGURIDAD SOCIAL
INTEGRAL-Variación de requisitos
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES DE LA LEY DE SEGURIDAD SOCIAL
INTEGRAL-Finalidad de no provocar traslado masivo
del Instituto a los fondos
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Respeto
de condiciones establecidas
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Cambio
después de entrada a regir la norma y de haberse consolidado la situación
resulta ilegítimo
En la
Sentencia C-789 de 2002 la Corte advirtió claramente que si el cambio en la
normativa del régimen de transición ocurre después de haber entrado a regir la
norma y por tanto luego de haberse consolidado la situación de las personas a
las que se les aplica, el mismo resulta ilegítimo.
DERECHO AL REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Consolidación de una situación concreta que no se puede menoscabar
El Legislador al expedir la
norma acusada no tuvo en cuenta que, como se explicó en la Sentencia C-789 de
2002, si bien frente a un tránsito legislativo y al régimen de transición
respectivo el derecho a la pensión no es un derecho constitucional adquirido,
sino una expectativa legítima, sí existe un derecho al régimen de transición de
las personas cobijadas por el mismo. Tampoco tuvo en cuenta que una vez entrada
en vigencia la disposición que consagra el régimen de transición, los
trabajadores que cumplan con los requisitos exigidos para el mismo consolidan
una situación concreta que no se les puede menoscabar.
NORMA ACUSADA-Inexequibilidad por vicios
de procedimiento y por su contenido material
REGIMENES DE TRANSICION-Establecimiento
legislativo y límites/DERECHO A LA PENSION-Competencia legislativa para
modificar condiciones de obtención y límites
PRINCIPIO DE IGUALDAD ANTE SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DE NORMA
ACUSADA-Efectos de la decisión desde la fecha de
promulgación de la ley
Referencia:
expedientes D-5092
y 5093 acumulados
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 4º de la Ley 860 de 2003, “por la cual se reforman algunas
disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se dictan otras disposiciones.”
Actores: Armando Enrique
Arias Pulido
Francisco Ordóñez Jiménez
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C.,  diez (10) de
agosto de dos mil cuatro (2004)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Armando Enrique Arias Pulido  demandó parcialmente por vicios de
fondo el artículo 4º de la Ley 860 de 2003, “por la cual se reforman algunas
disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se dictan otras disposiciones.” Por su parte el ciudadano Francisco Ordóñez
Jiménez  demandó la totalidad de dicho artículo tanto por vicios de fondo como
de forma.
La Sala Plena de la Corporación
en sesión del 24 de febrero decidió  acumular los dos procesos  para que fueran
decididos en la misma sentencia.
Mediante auto del 11 de marzo
de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió las demandas y dispuso correr
traslado de las mismas al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la
intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República  y al Presidente del Congreso de la República, así
como también a los Ministros del Interior y de Justicia y de la Protección
Social, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Igualmente se ofició a los Secretarios Generales del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes, para que enviaran copia
auténtica del expediente completo que contiene el trámite del proyecto que
culminó con la expedición de la Ley 860 de 2003 y los ejemplares de la Gaceta
del Congreso en los que se publicó el proyecto presentado por el Gobierno y su
exposición de motivos, las ponencias para primer y segundo debate en Senado y
Cámara y los respectivos textos definitivos e igualmente que se certificara
sobre el quórum deliberatorio y decisorio con los que la Ley 860 de 2003 se
discutió y aprobó.
Así mismo ordenó invitar a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.
45.415 del 29 de
diciembre de 2003.
“LEY 860 DE 2003”
(diciembre 26)
por la cual se reforman algunas
disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 4o. A partir de la vigencia de la
presente ley, modifíquese el inciso segundo y adiciónese el parágrafo 2o del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, del Sistema General de Pensiones.
A partir de la fecha de vigencia de la
presente ley y hasta el 31 de diciembre del año 2007, la edad para acceder a la
pensión de vejez, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas y el
monto de la pensión de vejez, de las personas que el 1° de abril de 1994
tuviesen 35 años o más de edad si son mujeres o cuarenta años de edad o más si
son hombres ó 15 años o más de servicios cotizados, será la establecida en el
régimen anterior al cual se encontraban afiliados a esa fecha. A partir del
1º de enero del 2008, a las personas que cumplan las condiciones establecidas
en el presente inciso se les reconocerá la pensión con el requisito de edad del
régimen anterior al cual se encontraban afiliados. Las demás condiciones y
requisitos de pensión aplicables a estas personas serán los consagrados en el
Sistema General de Pensiones incluidas las señaladas por el numeral 2 del
artículo 33 y el artículo 34 de esta ley, modificada por la Ley 797 de 2003.[1]
PARÁGRAFO 2o. Para los efectos de la
presente ley, se respetarán y garantizarán integralmente los derechos
adquiridos a quienes tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez,
invalidez, sustitución y sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y
regímenes, así como a quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por
la ley para adquirir la pensión, pero no se les ha reconocido.
(…)
III.    LAS DEMANDAS
3.1. Expediente D-5092. Demanda del
ciudadano Armando Enrique Arias Pulido
El actor afirma que las normas demandadas
vulneran el preámbulo constitucional y los artículos 1, 13, 25, 48, 53, , 182 y
243 de la Constitución.
Recuerda que la Corte Constitucional
mediante sentencia C-789 de 2002 se pronunció en relación con las expectativas
legítimas de los trabajadores y el régimen pensional y en ese sentido fue
enfática en tres aspectos: i) el legislador no puede transformar de manera
arbitraria las expectativas que tienen los trabajadores respecto de las
condiciones en las que aspiran a recibir su pensión como resultado de su
trabajo pues de lo contrario se estaría desconociendo el derecho al trabajo
como valor fundamental del Estado y como derecho-deber, ii) una ley posterior
no puede desconocer la protección que se ha otorgado a quienes al momento de
entrada en vigencia de sistema de pensiones llevaban más de quince (15) años
cotizados y iii) las personas que hubieren cotizado durante quince (15) años o
más al entrar en vigencia el sistema de pensiones y se encuentran en el régimen
de prima media con prestación definida, tendrán derecho a que se les apliquen
las condiciones de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión previstos en
el régimen anterior.
En ese orden de ideas precisa que “…si
bien las expectativas legítimas no se consideran derechos adquiridos, sí se
equiparan jurídicamente a éstos en razón a que gozan de fuero constitucional.
Así las cosas, en la medida en que el Congreso, mediante la Ley 860, menoscaba
tales expectativas, está vulnerando el artículo 53 de la Constitución
Política…”, además la Ley 100 de 1993 en el artículo 272 defiende la
prevalencia de los derechos de los trabajadores sobre la aplicación del sistema
de seguridad social.
Estima que la disposición acusada vulnera
el artículo 243 superior, toda vez que desconociendo la sentencia C-789 de 2002
el Congreso aprobó a solicitud de Gobierno Nacional la Ley 860 de 2003, que
produjo un impacto psicológico y económico a los individuos que estaban
sometidos al régimen pensional al afrontar con esa nueva normatividad un
desconocimiento arbitrario de sus expectativas de pensión, sobre la que habían
proyectado durante largos años el mantenimiento y bienestar de sus familias.
Indica que la norma acusada desconoce el
artículo 53 superior, toda vez que vulnera el principio de aplicación de la
norma más favorable previsto en la normatividad laboral vigente, dado que al
respetar únicamente la condición de edad y dejar la de monto de la pensión y
tiempo de servicio bajo la reglamentación de la Ley 100 de 1993, desconoce
igualmente el principio de inescindibilidad a que debe estar sometida la Ley.
Así mismo, al reducir a un solo beneficio el régimen de transición vulnera el
principio de la condición más beneficiosa frente a los trabajadores que tenían
la calidad de trabajadores regulados por una norma existente, pues si la nueva
normatividad menoscaba sus derechos, no se aplica y por tanto continúa rigiendo
la preexistente que les sea más favorable.
Señala que “…No existen razones que
justifiquen que el legislador, en el texto demandado del artículo 4º haya
supeditado el goce de la totalidad de las condiciones de la pensión a que las
personas cumplan con los requisitos de tiempo de servicio y edad a diciembre 31
de 2007, como si se tratara de una situación que los trabajadores pudieran
prever, evitar o decidir, lo cual riñe con el principio protector establecido
en el artículo 25 de la Constitución Nacional, el cual es aplicable al derecho
del trabajo…”.
Considera que la disposición acusada vulnera el artículo 13
superior en la medida en que no pueden existir diferencias que hagan menos
beneficiosas las condiciones en las que se aspira  a disfrutar de la pensión,
por circunstancias que son totalmente ajenas a la voluntad del trabajador, y en
ese sentido el texto demandado coloca en desventaja a las personas que cumplen
con las condiciones establecidas para su pensión con posterioridad al 1º de
enero de 2008 frente a las personas que cumplen con esas mismas condiciones con
anterioridad al 31 de diciembre de 2007, puesto que si bien la condición de
edad es la misma para los dos grupos de personas, el monto de la pensión y el
tiempo de servicios son más favorables para quienes cumplen las condiciones de
pensión antes del 31 de diciembre de 2007.
Finalmente considera que la disposición
acusada vulnera “…los principios constitucionales de universalidad, unidad y
solidaridad, cuyos fines son garantizar el reconocimiento de las pensiones de
los colombianos sin ninguna discriminación a través de la articulación de
políticas, instituciones y procedimientos para alcanzar los fines de la
seguridad social y garantizar el derecho de toda persona a la dignidad humana
de que tratan los artículos 1 y 48 de la Constitución Nacional…”.  Así
mismo, vulnera el principio de proporcionalidad en el que debe soportarse todo
estatuto legislativo en procura de evitar la injusticia, la arbitrariedad y la
desigualdad.
3.2.  Expediente D-5093  Demanda del
ciudadano Francisco Ordóñez Jiménez
El demandante afirma que  las Plenarias
del Senado de la República y la Cámara de Representantes, “por presión del
Doctor Diego Palacio Betancourt Ministro de Protección Social” votaron y
aprobaron la Ley 860 de 2003 en la madrugada del 19 de  diciembre de 2003 “sin
discutir el artículo 4°” sobre  régimen de transición. Así como que dicho
artículo “no se estudió en primer debate en las Comisiones Conjuntas Octavas
de Senado y Cámara, que por el contrario dieron facultades extraordinarias al
Gobierno Nacional durante 6 meses para modificar o reformar el artículo 36 de
la Ley 100 de 1993”, con lo que se habría desconocido el artículo 157-2
así como la ley 5a  de 1992.
Precisa que “Cuando el proyecto de ley
se llevó a Plenaria del Senado el 19 de diciembre de 2003 esa Corporación negó
las facultades extraordinarias para reformar el artículo 36 de la Ley 100 de
1993 y en consecuencia casi se hunde toda la iniciativa”, Por lo que  el
Ministro de la Protección Social propuso súbitamente un nuevo artículo
consistente en que el Régimen de Transición artículo 4° de la Ley 860 de 2003
fuera hasta el 31 de diciembre de 2007, artículo que “fue votado por la
Plenaria del Senado sin ningún debate o discusión de fondo y lo propio
hizo la Plenaria de la Cámara de Representantes frente a un tema tan delicado y
de trascendental importancia para los colombianos” vulnerando de esa forma
el artículo 157-2 superior así como la Ley 5ª de 1992.
Señala que la aprobación de la Ley 860 de
2003 fue efectuada a las carreras pese a que el Congreso había sido citado a
sesiones extraordinarias el 22 de diciembre de 2003, situación que fue
aprovechada por el Ministro de la Protección Social para presionar a los
Congresistas con el fin de que aprobaran la Ley referida y en especial la norma
acusada, sin tener en cuenta que varios artículos de la Ley 797 de 2003 habían
sido declarados inexequibles por la Corte Constitucional el 11 de diciembre de
2003.
Estima que no solamente  en la expedición
de la norma se incurrió  en los vicios de forma anotados sino que  con ella se  “desconoce
ostensiblemente el derecho de equidad, justicia y afectando sobre todo el
principio de legitimidad, razonabilidad y de proporcionalidad, de no
discriminación y arbitrariedad…”.
Afirma que el Congreso al aprobar la Ley
860 de 2003 y especialmente el artículo 4° acusado relativo al régimen de
transición desconoció que había 10 años de transición comprendidos entre
diciembre 26 de 2003 y diciembre 31 de 2013 y en consecuencia al aprobar la
norma acusada recortaron en 6 años el término de transición y quedó vigente
hasta el 31 de diciembre de 2007, quedando por tanto solo 4 años de vigencia
que perjudican enormemente a un gran número de personas y funcionarios en por
lo menos dos años más de transición, especialmente para los hombres que tenían
cumplidos 40 años o más y las mujeres con 35 años o más y más de quince (15)
años de servicio cotizados a 31 de marzo de 1993, en lo relativo a la edad, el
monto y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas, pues esas personas
quedaron fuera del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 en cuanto al
monto y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas.
Concluye que “…Respetando el derecho de
equidad, justicia, razonabilidad, proporcionalidad, no discriminación y
arbitrariedad dicho régimen de transición del artículo 4° de la Ley 860 del 26
de diciembre de 2003, debe superar el 50% del umbral de esos 10 años de
transición (diciembre 26 de 2003 a diciembre 31 de 2013) que sería hasta el 31
de diciembre de 2009 y no como lo propuso el Ministro de Protección Social y lo
aprobó el Congreso en forma desproporcionada y arbitraria hasta el 31 de
diciembre de 2007 desbordando desmesuradamente los postulados de la Honorable
Corte Constitucional y nuestra Constitución Nacional…”.
IV.    INTERVENCIONES
4.1
INTERVENCIÓN CIUDADANA
El ciudadano Gerardo Tortello Ditta, intervino en el
presente proceso con el fin de coadyuvar las demandas presentadas, a partir de
las razones que a continuación se sintetizan.
Recuerda que el artículo 4° de la Ley 860
de 2003 modificó el régimen de transición pensional establecido en el artículo
36 de la Ley 100 de 1993 y se encuentra compuesto por dos incisos.
Considera que “…Si tanto a las personas
a que se refiere la primera parte como las personas a que se refiere la segunda
parte de la norma acusada se encuentran amparadas por el mismo régimen de
transición y para acceder a la pensión de vejez tanto a unas como a las otras
se les exige la misma edad, que es la establecida en el régimen anterior al que
se encontraban afiliadas”, los requisitos señalados en el artículo 4°
impugnado comportan la violación al derecho fundamental de igualdad.
En ese sentido aduce que el primer aspecto
que crea la desigualdad es  la fecha a tomar en cuenta, el segundo es el tiempo
de servicios o el número de semanas cotizadas y el tercero es el monto de la
pensión, porque por una parte hasta el 31 de diciembre de 2007 se conservan
para las personas mencionadas en la primera parte del inciso segundo del
artículo 4°, el tiempo de servicios o el número de semanas de cotización y,  por
otra,  el monto de la pensión que se rige por las normas del régimen anterior
al que se encontraban afiliados el 1° de abril de 1994.
Considera que el tiempo de servicios o el
número de semanas cotizadas genera un trato discriminatorio, toda vez que para
las personas mencionadas en la primera parte del inciso segundo del artículo
4°, el tiempo o número de semanas es el señalado en el régimen anterior al que
se encontraban afiliados el 1° de abril de 1994, es decir que ese tiempo son
veinte (20) años continuos o discontinuos, o su equivalente que son mil (1000)
semanas de cotización, aspecto que conservan dichas personas hasta el 31 de
diciembre del año 2007.
Señala que el monto de la pensión también
genera una desigualdad en la medida en que para las mismas personas mencionadas
en la primera parte del inciso segundo del artículo 4°, ese monto hasta el 30
de marzo de 2004 (fecha en que cumplen los diez años predicables de quienes están
amparados por el régimen de transición y que les faltasen menos de 10 años para
adquirir el derecho pensional), resulta de aplicar lo previsto en el artículo
36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993, esto es, a quienes les faltasen menos
de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión de vejez, el monto de
la pensión se obtiene de aplicar el porcentaje del régimen anterior al de la
Ley 100 de 1993 (75%) al IBL (ingreso base de liquidación) que corresponda,
bien al promedio de lo devengado que le hiciere falta para adquirir el derecho;
o bien al cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, referido el
IBL al valor que se obtiene de aplicar uno cualquiera de esos dos conceptos
(promedio de lo devengado o cotizado durante todo el tiempo) actualizado
anualmente con base en el índice de precios al consumido que certifique el
DANE.
Afirma que la situación antes descrita no se presenta para
las personas mencionadas en la segunda parte del inciso segundo del artículo
4°, para quienes a partir del 1° de enero de 2008, las condiciones de tiempo de
servicios o el número de semanas de cotización, no se rige por las
disposiciones del régimen anterior al que se encontraban afiliadas el 1° de
abril de 1994 sino por el sistema general de pensiones establecido en la Ley
100 de 1993, incluidas las condiciones previstas en el numeral 2° del artículo
33 y por el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 tal como fueron modificados
respectivamente por los artículos 9° y 10° de la Ley 797 de 2003, haciendo más
gravosa su situación para acceder a la pensión de vejez y dejándolos en una
situación de desventaja pues a pesar de tratarse de personas que se encuentran
sujetas a una misma hipótesis genérica que los ubica en un plano de igualdad
por encontrarse cobijadas bajo el régimen de transición por cumplir con el
requisito de edad para acceder a la pensión de vejez, la norma acusada genera
una desigualdad en relación con el tiempo de servicios y el monto pensional.
Finalmente indica que la Corte debería
efectuar en el estudio de la norma acusada la unidad normativa con los
artículos 9° y 10° de la Ley 797 de 2003, toda vez que esa norma modificó el
numeral 2 del articulo 33 y el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 ó, en su
defecto, la Corte debe declarar la exequibilidad condicionada de la disposición
demandada en el entendido de que las personas mencionadas en la segunda parte del inciso segundo del
artículo 4° también accederán a la pensión de vejez en igualdad de condiciones
y con los mismos requisitos exigidos para las personas
mencionadas en la primera parte del inciso segundo del artículo 4° por
encontrarse ambas categorías de personas amparadas por el régimen de
transición.
4.2 INTERVENCIONES
DE AUTORIDADES PÚBLICAS
4. 2.1.  Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El Ministerio referido a través de apoderado judicial,
interviene en el presente proceso y solicita la declaratoria de exequibilidad
de la norma acusada, con base en las razones que a continuación se sintetizan.
El interviniente recuerda que la Ley 860 de
2003 tiene su origen en el proyecto No. 140 Senado y No. 166 Cámara, que fue
presentado por el Gobierno Nacional con fundamento en el fallo C-1056 de 2003
de la Corte Constitucional, mediante el que esa Corporación declaró
inexequibles varios de los artículos de la Ley 797 de 2003 por vicios de forma.
Afirma que el texto presentado por el
Gobierno recibió ponencia favorable para primer debate, tal y como aparece
publicado en la Gaceta del Congreso del 2 de diciembre de 2003, en la que
expresamente se dijo que los ponentes compartían la visión que aparecía en la
exposición de motivos y por tanto si no se adoptaban las modificaciones
propuestas se comprometería seriamente la viabilidad del propio sistema
pensional que se vería a futuro en incapacidad de cumplir con los pensionados.
En ese sentido señala que los ponentes
concluyeron que las medidas adoptadas en el marco actual del Sistema General de
Pensiones, armonizan la expectativa legítima de los afiliados al sistema con el
hecho de que el Estado debe garantizar la efectividad de los derechos de los
pensionados actuales y futuros, así como los derechos de todos los colombianos
en las demás esferas en las que la Nación tiene competencia, como es el caso de
la salud, la educación, entre otros muchos sectores, en coherencia con el
principio de prevalencia del interés general y de la equidad entre los
beneficiarios del sistema.
Sostiene que en el desarrollo del debate
en Comisión existió una amplia discusión sobre la reforma al régimen de
transición, especialmente si se tiene en cuenta que el tema objeto de discusión
no era nuevo para la Comisión, toda vez que el texto propuesto inicialmente
coincidía con el texto de la Ley 797 de 2003, que había sido aprobado hacía
poco tiempo y había sido objeto de un amplio debate en las Comisiones
Constitucionales permanentes tal y como lo señaló la Corte en sentencia C-1056
de 2003.
Señala que numerosos integrantes de la
Comisión manifestaron que estaban impedidos para deliberar y decidir sobre el
régimen de transición y en consecuencia en la sesión del 11 de diciembre de
2003 se presentó una proposición mediante la que se retiraba el artículo 1° del
proyecto y en su lugar el Gobierno Nacional decidió solicitar facultades
extraordinarias con el fin de superar las dificultades que se venían presentado
en la aprobación del proyecto, facultades que fueron aprobadas en primera
instancia.
Indica que en el curso del segundo debate
en las Plenarias de Senado y Cámara se propuso eliminar la concesión de
facultades extraordinarias y en su lugar aprobar una modificación al régimen de
transición, propuesta que fue aprobada en ambas Corporaciones como consta en
las Gacetas del Congreso No. 9 y 24 de febrero de 2004.
En ese sentido considera que “…lo que
sucedió en el trámite del proyecto no genera ningún vicio, pues precisamente se
muestra que el tema fue ampliamente debatido en el Congreso, tanto en
Comisiones como en las Plenarias, y el texto que finalmente se adopta en ellas
refleja la voluntad del Congreso de hacer él mismo la reforma.  Tales cambios
corresponden a la Constitución Política que admite la posibilidad de que
durante el trámite del proyecto se realicen modificaciones (art. 160 CP)…”.
Advierte que de conformidad con la jurisprudencia
constitucional para la Corte lo fundamental en el trámite de un proyecto es que
exista unidad de materia en los diferentes cambios que se introduzcan y tal
requisito se cumplió a cabalidad en el caso objeto de revisión pues tanto el
texto inicial como el de facultades que fue debidamente aprobado, se refieren a
la reforma del régimen de transición pensional, especialmente si se tiene en
cuenta que el cambio que se introdujo tenía como propósito que el Congreso
desarrollara a cabalidad su función como legislador.  Al respecto cita un
aparte de la sentencia C-1152 de 2003.
Considera que la disposición acusada no
vulnera el principio de la cosa juzgada constitucional, toda vez que la Ley 860
de 2003 en ningún momento reprodujo el contenido de un acto declarado
inconstitucional y además la Corte Constitucional mediante la sentencia C-789
de 2002 al declarar la exequibilidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993
analizó si la situación de las personas que se encontraban en el régimen de
transición era una expectativa o un derecho adquirido y concluyó que como era
una simple expectativa era válido que quien se trasladara al régimen de ahorro
individual renunciara al régimen de prima media.
Afirma que al legislador le corresponde
determinar el alcance del régimen de transición, considerando la situación del
país y los cambios relevantes que se hayan producido en materia de pensiones y
en ese sentido dar aplicación al principio de proporcionalidad tomando en
cuenta no solo el interés de las personas que han prestado sus servicios
durante un número considerable de años, sino también el hecho de que la
seguridad social constituye un derecho irrenunciable de todos los habitantes de
conformidad con lo previsto en el artículo 48 superior y por tanto deben
adoptarse medidas que aseguren que el Sistema General de Pensiones sea viable y
se paguen efectivamente los beneficios que otorgue, pues un régimen pensional
no puede proteger de forma exclusiva a un determinado grupo de personas.
Indica que la disposición acusada no
vulnera el artículo 53 superior, toda vez que el principio de favorabilidad
supone el conflicto de dos normas que son aplicables o de dos interpretaciones
diferentes de un mismo precepto e impone aplicar aquella que sea más favorable,
de forma tal que el principio de favorabilidad previsto en la Constitución no
se aplica en materia de tránsito de legislación en el tiempo, evento en el que
simplemente debe aplicarse la norma vigente cuando se produce el evento regulado
por el legislador.
Advierte que si bien el tránsito de
legislación permite establecer un trato distinto por el sólo hecho del momento
en que las normas se producen, dicho trato debe ser proporcional, de forma tal
que el principio de proporcionalidad implica de una parte que no deben existir
diferencias que no sean razonables entre distintas personas por el simple hecho
del tiempo y la entrada en vigencia de la Ley, y de otro lado, deben
establecerse reglas de transición para aquellos casos en que las personas están
próximas a adquirir el derecho.
En ese sentido estima que la norma acusada
no vulnera el derecho a la igualdad, toda vez que no es idéntica la situación
de una persona que está a punto de pensionarse frente a aquella que no lo está,
de suerte que la situación de las personas que tengan más de quince años de
servicios y se pensionen antes del 31 de diciembre de 2007 es diferente a las
de las personas que se pensionen con posterioridad a esa fecha, pues quienes se
pensionen antes del 31 de diciembre de 2007 corresponde a una situación normal,
pues es de esperarse que una persona que tiene quince años cotizados se
pensione dentro de los diez años siguientes, caso contrario si la persona se
pensiona trece años después de haber completado los diez años es que no se
encontraba en la situación normal al entrar a regir la Ley 100 de 1993 y en
consecuencia es lógico que se le dé un tratamiento diferente.
Finalmente considera que el artículo
acusado no vulnera los principios de universalidad, unidad y solidaridad, dado
que“…lo que hace la norma acusada es desarrollar tales principios, pues como
se vio, la reforma que realizó la Ley 797 inicialmente y la Ley 860
posteriormente, obedeció al hecho de que el sistema no era sostenible en la
forma como se encontraba estructurado.  Así las cosas lo que busca la reforma
es asegurar el derecho a la seguridad social…”.
4.2.2.  Ministerio de la Protección Social
El Ministro de la Protección Social, participa en el
presente proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo
acusado, a partir de los fundamentos que a continuación se sintetizan.
El interviniente advierte que la Corte Constitucional
mediante la sentencia C-789 de 2002 nunca señaló la existencia de una
protección constitucional absoluta respecto de las simples expectativas, de
forma tal que es un error pretender que las expectativas de adquirir un derecho
gozan de protección constitucional, pues la Corte solamente manifestó que se
buscaba dar aplicación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad que
deben regir la actividad del Estado con el fin de evitar que un grupo
determinado de personas se vean afectadas por los tránsitos legislativos, como
sería el caso de quien encontrándose a unos pocos días o meses de adquirir el derecho
pensional, se encuentre con que ya no puede obtener ese beneficio por haber
cambiado las normas que le permitían acceder al mismo.
Aduce que la disposición acusada no
vulnera el artículo 53 superior, toda vez que las personas que sean
beneficiarias del régimen de transición a partir del 31 de diciembre de 2007 y
cumplan los requisitos para obtener el beneficio pensional, verán liquidada
esta prestación con las normas vigentes en ese momento, con excepción de la
edad que continuará siendo aquella que regía en el régimen al que se
encontraban afiliadas, de forma tal que no se presenta duda alguna que diera
lugar a la aplicación de la norma más favorable pues a partir del 31 de
diciembre de 2007 solamente habrá una norma aplicable dado que la norma que regía
el régimen de transición anterior será derogado en lo que respecta a los
elementos que conforman la fórmula de la liquidación de la pensión, con
excepción de la edad.
Señala que la sentencia C-789 de 2002 no
declaró en ningún momento inexequible el régimen de transición en materia
pensional, dado que esa providencia solamente se limitó a interpretar el
contenido de un aparte del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 señalando que las
personas que tenían 15 años de tiempo servidos o cotizados, podrían recuperar
el beneficio de la transición, al regresar al régimen de prima media con
prestación definida, siempre que aporten a dicho régimen los recursos con los
que asumir el beneficio del que pretende disfrutar.
Afirma que la norma acusada no genera ningún tipo de
discriminación, toda vez que es de aplicación general y por tanto sus
destinatarios son la totalidad de las personas vinculadas al régimen de prima
media con prestación definida, sin que exista un grupo discriminado o
beneficiado por su contenido, pues a partir del 31 de diciembre de 2007, fecha
en la que empezará a regir la variación del régimen de transición, todas las
personas que cumplan los requisitos previstos en la norma acusada tendrán
derecho a que se les reconozca la edad señalada en las normas anteriores que
regulaban esta materia, al tiempo que ninguna podrá aducir en su favor las
normas anteriores en materia de tiempo de servicio y monto de la pensión.
En relación con los vicios de forma que se
alegan afirma que en la sesión del 10 de diciembre de 2003  donde los
Congresistas discutieron si se encontraban o no impedidos frente al régimen de
transición se debatió ampliamente el artículo acusado, y que, además, los
legisladores conocían ampliamente el tema a discutir, toda vez que el Gobierno
había presentado un texto del artículo como consta en la Gaceta No. 667 de
2003, texto que generó las dudas que se plantearon en el transcurso del debate,
pues éstas se referían a la eventual afectación de intereses particulares de
algunos de los allí presentes que se encuentran cobijados por el régimen de
transición.
Recuerda que la Corte Constitucional ha señalado que bajo
el principio dinámico y participativo de la actividad legislativa, las
Plenarias de las Cámaras pueden con amplia facultad introducir al proyecto de
ley modificaciones, adiciones o supresiones que juzguen necesarias, siempre y
cuando tengan conexidad y unidad de materia de conformidad con lo previsto en
los artículos 158 a 160 constitucionales, además porque la Ley 5ª de 1992
también determina que son admisibles las inclusiones de nuevos artículos por
parte de las Plenarias siempre que guarden identidad con la materia debatida.
Al respecto cita apartes de las sentencias C-1488 de 1999, C-282 de 1997 y
C-501 de 2001.
Considera igualmente que el artículo
demandado no vulnera el principio de unidad de materia establecido en el
artículo 158 de la Carta, toda vez que guarda relación no sólo con la materia
propuesta y debatida en Comisiones, sino que se constituyó en el eje central
del debate, pues respecto de su impacto en los casos particulares de algunos
Congresistas concluyó en la propuesta que se recogió en el texto para segundo
debate, especialmente si se tiene en cuenta que el artículo acusado contiene
algunas variaciones del artículo propuesto inicialmente y cuyas consecuencias
fueron ampliamente debatidas en la sesión conjunta de las Comisiones Séptimas.
Finalmente afirma que el artículo acusado
no fue negado en primer debate, dado que la conclusión del debate en primera
vuelta fue la conveniencia de modificarlo para proponer en su lugar un artículo
que facultaba al Gobierno para regular el punto, pero aún en el caso de que se
aceptara que tal negativa se dio, esa circunstancia tampoco implicaría la
inexequibilidad de la norma demandada, toda vez que solamente debería
entenderse como una apelación de las disposiciones negadas por las Comisiones
que deberán surtir el mismo trámite que el dispuesto para la apelación de
proyectos en virtud del principio de analogía, de forma tal que como no existe
disposición expresa para la apelación de artículos pero sí existe para
proyectos negados se debe aplicar ese procedimiento.   Al respecto cita un
aparte de la sentencia C-992 de 2001.
4.2.3  Instituto de Seguros Sociales
El Instituto de Seguros Sociales actuando
a través del Director Jurídico Nacional, participa en el presente proceso, para
solicitar que se declare la constitucionalidad de la norma acusada, con base en
los argumentos que se resumen a continuación.
Estima que el problema planteado por el
actor con relación a los derechos adquiridos presuntamente vulnerados por la
disposición acusada no constituye un problema de inconstitucionalidad, sino un
problema litigioso de carácter individual.
Afirma que “…aún en vigencia de la Ley
860 de 2003, la situación de quienes al 1° de abril de 1994 tenían cumplidos
los 15 años de trabajo o más seguirá siendo la misma consagrada en la Ley 100,
es decir, a ellos no aplicaría la restricción de tiempo de semanas cotizadas y
monto.  Pero, a quienes al entrar en vigencia la Ley 860 tuvieren ese mínimo
laboral por haberlo completado durante el lapso comprendido entre el 1° de
abril de 1994 y la fecha de su vigencia, sí aplicaría la restricción…”, de
forma tal que la norma acusada no vulnera expectativas legítimas y la
existencia de esas expectativas en cabeza de una persona no impide que el
legislador regule el tema de manera diferente.
Señala que no existe vulneración al
principio de cosa juzgada, toda vez que si se observa la parte considerativa y
resolutiva de la sentencia C-789 de 2002, así como el contenido de las
disposiciones que fueron objeto de controversia en el proceso de
constitucionalidad se puede concluir que el tema objeto de estudio es diferente
al previsto en la norma acusada, dado que la sentencia referida se encargó de
estudiar las disposiciones contenidas en los numerales 4 y 5 del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993 que excluían el régimen de transición a quienes hubieran
renunciado voluntariamente al sistema de prima media con prestación definida,
contrario sensu en el artículo 4° acusado se regula el tiempo límite hasta el
que se puede hacer uso de los beneficios que la transición otorga.
Indica que la disposición acusada no
vulnera el artículo 53 superior ni el principio de inescindibilidad, dado que
el escenario adecuado para las discusiones acerca de la aplicación de la norma
más favorable y el principio de inescindibilidad en los términos planteados por
el demandante, corresponde a los litigios individuales que se surten ante la
justicia ordinaria o aún en las acciones de tutela, más no en los juicios de
constitucionalidad de las leyes, escenario en el que las consideraciones de
intereses meramente individuales no tiene cabida.
Así mismo señala que la norma acusada no
vulnera el principio de igualdad, toda vez que “…Hay beneficiarios de la
transición establecida por la Ley 100 de 1993 que el 1° de abril de 1994 tenían
la edad requerida pero no el tiempo de trabajo o las semanas de cotización y sin
embargo, a pesar del tiempo que desde entonces ha transcurrido no se han
preocupado por hacer aportes a la seguridad social integral, existiendo los
mecanismos legales para hacerlo a saber, cotizar como independientes si se
tienen los recursos suficientes o cotizar con apoyo en el Fondo de Solidaridad
Pensional que fue creado por la propia Ley 100 de 1993, fondo que se encuentra
adscrito al hoy Ministerio de la Protección Social…”.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Señor Procurador General
de la Nación allegó el concepto número 3585, recibido el 2 de junio de 2004, en
el cual solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma acusada.
Estima que la disposición demandada no
vulnera el derecho de igualdad, toda vez que la norma se refiere a personas que
si bien el 1° de abril de 1994 reunían las condiciones señaladas en ella, pues
tenían 35 años o más si son mujeres o 40 años o más sin son hombres o 15 años o
más de servicios cotizados, la posición de unas y otras es diferente, toda vez
que quienes para el 31 de diciembre de 2007 cumplan los requisitos exigidos por
la ley para acceder a la pensión de vejez han adquirido un derecho, mientras
que aquellas que no lograron alcanzarlos sólo tenían unas expectativas que no
son intangibles en nuestro ordenamiento jurídico, dada la potestad de
configuración política del legislador en materia de seguridad social.
Señala que el artículo acusado no vulnera
el principio de favorabilidad, toda vez que tal principio supone la existencia
de dos normas jurídicas que regulan una misma situación material y que una de
ellas es más favorable, pero ambas disposiciones están vigentes en el momento
en que el operador jurídico que analiza el caso particular va a decidir cuál es
la pertinente, de forma tal que el cargo por violación al principio referido
está fundamentado en la comparación entre el nuevo régimen y el régimen
modificado, de suerte que no se trata de dos disposiciones y además no están de
por medio derechos adquiridos y por tanto al legislador le está permitido
definir libremente los requisitos para acceder a la pensión de vejez.
Indica que la norma demandada no vulnera
el artículo 53 superior, toda vez que “…el régimen de transición no
constituye un derecho adquirido o algo parecido, sino la expectativa legítima
que tiene una persona de acceder a una pensión de vejez con los requisitos
previstos en él, sin que ello implique renuncia del legislador a modificar las
condiciones y requisitos en la forma como se otorga una pensión, en razón a que
el legislador con fundamento en su libertad de configuración normativa frente
al tema de los requisitos pensionales, no está obligado a mantener en el tiempo
las expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un
momento determinado…”.  Al respecto cita un aparte de la sentencia C-613 de
1996.
En esa medida considera que la totalidad
de los requisitos previstos en el régimen de transición para acceder a la
pensión de vejez, solamente constituyen expectativas legítimas en el sentido
que es el régimen con el que las personas aspiraban a obtener el reconocimiento
de la pensión de vejez y por tanto el legislador puede reformarlo en razón a
que tiene sobre ese asunto una amplia potestad, de suerte que puede incluso
abolirlo y tal decisión legislativa sólo sería contraria a la Constitución si
en el nuevo régimen se establecieran requisitos de tal magnitud que resultaran
contrarios a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Empero, advierte que en la expedición del artículo acusado
sí se  incurrió  en vicios de forma, toda vez que  en relación con él no  se
surtió el debate propio de un régimen democrático. Explica que en las
comisiones constitucionales se optó por aceptar la propuesta del Gobierno
Nacional de retirar el artículo propuesto inicialmente antes de cualquier
discusión sobre el mismo, en razón del número de impedimentos propuestos,
circunstancia que llevó al Gobierno a solicitar el otorgamiento de facultades
extraordinarias que en plenaria fueron igualmente retiradas para darle
nuevamente curso a una propuesta similar mas no igual  al artículo retirado en
las comisiones antes de su discusión.
Recuerda que la Corte Constitucional en la
sentencia C-702 de 1999 precisó que “…la Constitución Política conservó el
principio de consecutividad del proyecto de ley, el cual exige la aprobación en
los cuatro debates, salvo las excepciones de carácter estricto contempladas en la
Constitución y en la Ley.  En virtud de los principios de identidad y
consecutividad en segundo debate de cada Cámara puede adicionarse o modificarse
el proyecto, pero si se ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión
Constitucional Permanente, es decir, en el segundo debate puede existir un
artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación pero es necesario
que el asunto o materia a que él se refiere haya sido objeto de aprobación en
primer debate…”.
En ese orden de ideas afirma que con la
expedición del artículo acusado se vulneraron los principios de identidad y
consecutividad, toda vez que éste no fue discutido en las comisiones
constitucionales, que lo que aprobaron fue unas facultades extraordinarias que
como tal no implicaban la discusión de fondo sobre el tema de la reforma al
régimen de transición; razón por la que no era posible que en segundo debate se
introdujera el artículo acusado  con el argumento de que el tema había sido
debidamente publicado en la Gaceta antes de darle curso en las Comisiones, pues
el tema de la publicidad es sólo uno de los requisitos que prevé el artículo
157 constitucional, especialmente si se tiene en cuenta que una cosa es el
otorgamiento de facultades para reformar el régimen de transición y otra muy
distinta que el Congreso lo haga directamente.
Al respecto cita las sentencias C-222 de
1997, C-737 de 2001, C-872 de 2002, C-760 de 2001 y C-1056 de 2003.
Finalmente advierte que  “…el artículo
acusado fue aprobado pese a que 31 miembros del Senado de la República se
declararon impedidos para votarlo y sin resolver esos impedimentos, se procedió
a la votación que fue de 37 por la afirmativa y 8 por la negativa, lo que
significa que el proyecto no obtuvo la votación requerida para el efecto…”.  En
ese sentido, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposición
acusada.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues  la norma
acusada hace parte de una Ley de la República.
2.      La materia sujeta a examen
El demandante en el proceso D-5092 acusa
las expresiones “A partir del 1º de enero del 2008, a las personas que
cumplan las condiciones establecidas en el presente inciso se les reconocerá la
pensión con el requisito de edad del régimen anterior al cual se encontraban
afiliados. Las demás condiciones y requisitos de pensión aplicables a estas
personas serán los consagrados en el Sistema General de Pensiones incluidas las
señaladas por el numeral 2 del artículo 33 y el artículo 34 de esta ley, modificada por la
Ley 797 de 2003”, contenidas en el artículo 4° de la Ley 860 de 2003 porque (i) en
su criterio, el legislador no tenía competencia para modificar las condiciones
para pensionarse los trabajadores que hubieren accedido al régimen de
transición, con lo que considera se vulneraron el Preámbulo y los artículos  25
y 53 C.P.; (ii) se desconoció la cosa juzgada constitucional y en consecuencia
el artículo 243 superior al revivir disposiciones declaradas inexequibles por
la Corte Constitucional; (iii) se violó el artículo 53 de la Carta Política por
haberse desconocido el principio de interpretación más favorable al trabajador;
y (iv) se vulneró el artículo 13 superior por considerar el actor que se está
estableciendo un trato discriminatorio para las personas que cumplan con los
requisitos de servicio y edad con posterioridad al 31 de diciembre de 2007.
El demandante en el expediente D-5093
considera que la totalidad del artículo 4° de la Ley 860 de 2003 debe ser
declarado inexequible por cuanto (i) dicho artículo fue aprobado por las
plenarias de Cámara y Senado sin ningún debate o discusión de fondo, y (ii) esa
norma no se debatió en primer debate en las comisiones conjuntas octavas (sic)
de Senado y Cámara[2], las que
aprobaron solamente un artículo de facultades extraordinarias al Gobierno
Nacional para reformar el artículo 36 del régimen de transición de la Ley 100
de 1993, con lo que, a su juicio, se violan ostensiblemente los artículos 151,
157-2 C.P. y la Ley 5a de 1992.
El ciudadano Gerardo Torello Ditta
coadyuva las demandas instauradas por considerar que la norma acusada viola los
principios de igualdad (artículo 13 C.P.), universalidad (artículo 48
superior), de situación más favorable al trabajador (artículo 53 ibídem),
así como los derechos adquiridos (artículo 58 ibidem).
Los intervinientes en representación de
las entidades públicas participantes en el proceso coinciden en solicitar la
declaración de exequibilidad de la disposición acusada por considerar que no
resultan vulnerados en manera alguna los textos superiores invocados como
fundamento de los cargos por vicios de fondo, al tiempo que afirman que tampoco
se violaron en este caso las normas que orientan el trámite legislativo. En
este punto hacen énfasis en que la materia del artículo acusado -a saber, la
reforma del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sobre régimen de transición- fue
discutida tanto en las comisiones conjuntas constitucionales como en la
plenaria del Senado de la República y de la Cámara de Representantes.
Por su parte, el Señor Procurador General
de la Nación solicita la declaración de inexequibilidad del artículo acusado.
Si bien estima que no asiste razón a los demandantes en relación con los cargos
de fondo planteados por la supuesta vulneración de los artículos 13, 25, 53 y
58 C.P., señala que en el trámite surtido para la aprobación del artículo 4° de
la Ley 860 de 2003 se violaron los principios de identidad y consecutividad,
por cuanto en las comisiones conjuntas constitucionales lo que se discutió y
aprobó fue un artículo que otorgaba facultades extraordinarias, y lo que se
propuso y aprobó por las plenarias  fue un artículo que regulaba el tema del
régimen de transición. Hace énfasis en que “la identidad y consecutividad
debe ser examinada a partir del debate dado a uno y otro tema, el cual como se
indicó no existió”.  Llama la atención igualmente sobre el hecho que el
artículo acusado no obtuvo la votación requerida para ser aprobado en el Senado
de la República.
Corresponde a la Corte, en consecuencia,
examinar en primer término y previamente al análisis de los cargos por la
supuesta vulneración del Preámbulo y de los artículos 13, 25, 48, 53 y 58
superiores, si asiste razón o no al actor en el expediente D-5093, en relación
con el cargo que por vicios de forma plantea en su demanda.
3. Análisis del cargo por vicios de forma
planteado en el expediente D-5093
3.1. La acción de inconstitucionalidad por vicios de
trámite fue instaurada dentro del término constitucional
Como ha recordado la Corte de manera reiterada[3],
por expreso mandato del numeral 3° del artículo 242 de la Carta, las acciones
públicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios
de forma caducan en el término de un (1) año, el cual empieza a contar a partir
de la publicación del respectivo acto jurídico.
La Corte ha precisado que dicho término “impone
un límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las
demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en
que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso
formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar
previamente que la acusación se haya formulado dentro del plazo señalado en la
norma Superior, quedando obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento
de promoverse la respectiva acción el término de caducidad ya ha sido superado”[4].
En el asunto sometido a examen, la Corte
constata que la Ley 860 de
2003 fue publicada en el Diario Oficial No. 45.415 del 29 de diciembre de 2003, en
tanto que la demanda de inconstitucionalidad (expediente D-5093 en el que se
formulan cargos por vicios de trámite) fue presentada el 17 de febrero de 2004,
es decir cuando aún no había vencido el término constitucional señalado.
Por este aspecto, se cumple la
previsión superior sobre la oportunidad del ejercicio de  la acción de
inconstitucionalidad, por lo que a  la Corte asiste competencia para entrar a
determinar si la normatividad impugnada se encuentra afectada por alguno de los
vicios formales que le atribuye el actor.
3.2. Trámite dado en el Congreso de la República al
proyecto de ley que finalizó con la expedición de la Ley 860 de 2003 y en
particular del artículo 4 de dicha norma
De conformidad con las pruebas que obran
en el expediente el trámite que se dio al proyecto de ley que finalizó con la
expedición de la Ley 860 de 2003 fue el siguiente:
3.2.1. El Gobierno Nacional por
intermedio de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de la Protección
Social, presentó al Senado de la República el día 13 de noviembre de 2003, un
proyecto de ley que fue radicado bajo el número 140 de 2003-Senado. El texto
del proyecto referido tenía tres artículos[5].
3.2.2. Mediante comunicación de fecha 14
de noviembre de 2003, suscrito por los Ministros de Hacienda y Crédito Público
y de la Protección Social el Gobierno Nacional presentó solicitud de trámite
de urgencia con el fin de que se dispusiera la deliberación conjunta del
proyecto de ley por parte de las correspondientes Comisiones Constitucionales
Permanentes.[6]
La solicitud de trámite de urgencia fue
aprobada por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes a través de la
Resolución No. 2950 del 4 de diciembre de 2003[7], y lo
pertinente hizo el Senado mediante la Resolución No. 067 de 2003.[8]
3.2.3. La ponencia para primer debate que
se presentó a las Comisiones Séptimas Conjuntas de Senado y Cámara fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 667 de 2003 (páginas 1 a 10). En dicha
ponencia dentro del pliego de modificaciones, en relación con el artículo 1°
del proyecto, figuró el siguiente texto:
“PLIEGO DE MODIFICACIONES
TITULO
El título de proyecto de ley número 140 de
2003 Senado, 166 de 2003 Cámara quedará así: “por la cual se reforman algunas
disposiciones del Sistema General de Seguridad Social de Pensiones previsto en
la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.”
Artículo 1º. Modifícanse los incisos segundo y quinto del artículo
36 de la Ley 100 de 1993, y se adiciona el parágrafo 2 del mismo, así:
La edad para acceder a la pensión de vejez de las personas
que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o
más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son
hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida
en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones,
requisitos y monto de la pensión de acuerdo con lo señalado en el numeral 2 de
los artículos 33 y 34 de esta ley, aplicables a estas personas, se regirán por
las disposiciones contenidas en la presente ley, excepto los regímenes
especiales.
Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido
el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima
media con prestación definida, con excepción de aquellos afiliados que a 1º de
abril de 1994 tenían 15 o más años de servicios prestados o semanas cotizadas,
caso en el cual podrán pensionarse con el régimen anterior cuando cumplan los
requisitos exigidos para tener derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando
cumplan con los siguientes requisitos:
a) Que se trasladen al fondo común de naturaleza pública
del ISS, el capital ahorrado en su cuenta individual de conformidad con las
normas previstas por la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios;
b) Que el capital ahorrado en la cuenta individual,
descontado el bono pensional, no sea inferior al monto de las cotizaciones
correspondientes en caso que hubieran permanecido en el régimen de prima media
administrado por el ISS.
Para quienes el 1º de abril de 1994 tenían 15 años de
servicios prestados o semanas cotizadas y se hubieran trasladado al Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad, el monto de la pensión de vejez se calculará
de acuerdo con lo establecido en la Ley 100 de 1993 para el régimen de ahorro
individual con solidaridad.
Parágrafo 2º. Para los efectos de la presente ley, se
respetarán y garantizarán integralmente los derechos adquiridos a quienes hoy
tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez, invalidez, sustitución y
sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y regímenes, así como a
quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por la ley para adquirir la
pensión, pero no se les ha reconocido.
3.2.4. Según se desprende de las actas 03
y 04 del 10 y 11 de diciembre de 2003 publicadas  en la Gaceta del Congreso  N°
100  del 26 de marzo de 2004, ante el debate suscitado por la presentación de
numerosos impedimentos para votar el artículo 1° el Gobierno decidió retirar el
artículo 1° del proyecto y se propuso un nuevo artículo que fue discutido y
aprobado por los miembros de las Comisiones Conjuntas constitucionales. Dicho
artículo era del siguiente tenor:
"De
conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política,
revístese por seis (6) meses al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que expida las normas necesarias para modificar
exclusivamente el régimen de transición pensional consagrado en el artículo 36
de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1293 de 1994".
A continuación se transcriben los apartes
pertinentes del Acta, por ser relevantes para el análisis del cargo formulado:
H. PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Manifiesta a los H. Representantes y Senadores, que todos los
impedimentos que se estén presentando, están siento  sometidos a la
consideración de una Comisión que se designó en el día de ayer y que está
integrada por los ponentes de la Cámara y por los ponentes del Senado. Aclara
entonces, al H.R. Alfonso, que  lo que quiere decir, es que su impedimento no le
obliga a retirarse del recinto y que si desea hacerlo y no asistir a la sesión,
eso ya  es una determinación suya.
(…)
H. R. CARLOS IGNACIO CUERVO
VALENCIA: Manifiesta que como integrante de la subcomisión para efectos de
estudiar el tema de conflicto de intereses, considera que no hay tal conflicto
de intereses para el proyecto de ley que es objeto de estudio en las Comisiones
por cuanto es de beneficio económico para la generalidad de los habitantes
colombianos, sustentando textualmente lo siguiente:
"Dr. Angarita Baracaldo efectivamente como
integrante de la subcomisión para efectos de estudiar las supuestas, el
supuesto conflicto de intereses que asistía, que supuestamente asiste a los
Repres. Héctor Arango Angel, José Gonzalo Gutiérrez, Pompilio Avendaño, Pedro
Jiménez, Manuel Berrio, Juan de Dios García, efectivamente la subcomisión
integrada por el Dr. Miguel Angel Duran, el Dr. Manuel Enríquez Rosero y Carlos
Ignacio Cuervo, hemos llegado no voy a leer Sr. Presidente pero la conclusión
es que por los motivos aquí atendiendo a consultas y en el Concejo de Estado y
las sentencias en ese sentido, nosotros concluimos que no hay conflicto de
intereses para el proyecto de ley que es objeto de estudio en las Comisiones
por cuanto es de beneficio económico para la generalidad de los habitantes
colombianos aun cuando los Congresistas impedidos se beneficien y perjudiquen
como cualquier persona, en este caso mas perjudicándose que beneficiándose
porque el proyecto inicial de ley no esta modificando los requisitos para
acceder al régimen de transición, quien no tenia esos requisitos, esto es los
15 años de servicio, los 40 siendo hombres o los 35 siendo mujer, a partir
hasta el 1º de abril del año 1994 mal podría predicarse que estaban en el
régimen de transición, con una variable Sr. Presidente y es en el sentido de
que entiendo que hay una propuesta para efectos de otorgar facultades al
Gobierno Nacional para modificar el régimen de transición, en ese sentido quien
va a normatizar es el Ejecutivo por expresas facultades y precisas facultades
que otorga el Congreso al Ejecutivo para estos efectos, en este sentido pues
mal podría predicarse por delegación y facultades del Congreso de la República,
va a ser el ejecutivo y en ese sentido Sr. Presidente yo le diría en conclusión
pensamos que no procede tales recursos, hay uno
muy particular del Dr. Héctor Arango Angel por cuanto él ya tiene la pensión de
jubilación, si tiene un derecho, pues mal podría decirse que es una mera
expectativa así sea una expectativa legítima como se ha querido involucrar,
entonces en el decir, en el caso del Dr. Héctor Arango es más claro aun que no
existe tal impedimento y en ese sentido Sr. Presidente yo le diría que de
poderse predicar algún impedimento tendría que ser con relación al régimen de
transición y de aprobarse un artículo en el sentido de quien va a legislar es
el Ejecutivo por esas facultades que menciono entonces desaparecería totalmente
la duda de si existe o no este conflicto de intereses, que en nuestro concepto
no lo tiene.
En ese sentido, entonces le
pedimos a los demás Congresistas que deneguemos el impedimento por ellos
argumentados y continuemos la discusión Sr. Presidente".
H. PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Manifiesta que la Presidencia interpreta, de acuerdo a lo que se ha
presentado en relación a los impedimentos, que esos éstos se presentan solo
para el artículo 1º del proyecto de ley que se ha presentado, relacionado con
la transición y que, por lo tanto, para avanzar en el estudio del proyecto, se
dejará dicho artículo para votarlo de último y en ese momento se tomará una
decisión sobre esos impedimentos.
H. S. EDUARDO AUGUSTO BENITEZ
MALDONADO: Manifiesta que quiere dejar clara su posición en lo referente a la
duda sobre en qué momento se presentan los impedimentos: si al principio de la
discusión del debate de la ley, en el cual se pueden tratar diferentes temas
incluidos los de los artículos o en el momento del artículo relacionado con el
impedimento un grupo de H. Senadores hemos decidido presentar nuestro
impedimento para debatir o aprobar o negar todo lo relacionado con el artículo
1° del proyecto que se está presentando.
H. PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Señala que para darle una solución para todos estos problemas que se
vienen suscitando y evitar un mayor abundamiento en los debates sobre los
impedimentos, manifiesta que el Sr. Ministro le ha expresado que para darle
solución por parte del Gobierno a ese problema, ha resuelto retirar el artículo
1º.
H. S. EDUARDO AUGUSTO BENITEZ
MALDONADO: Deja como constancia que en caso de que les nieguen los
impedimentos a los Senadores que los han presentado, apelaran esta decisión
porque están convencidos de dicho impedimento, pero que si el Gobierno retira
el artículo, la situación ya es otra muy diferente.
DR. DIEGO PALACIO BETANCOURT
(MIN. PROTECCIÓN SOCIAL): Explica que el Gobierno Nacional estuvo haciendo un
análisis del tema, por lo que ha tomado la decisión de retirar el primer
artículo del proyecto de ley que ha presentado y que posteriormente,
presentarán un artículo nuevo para ponerlo a consideración las Comisiones
Conjuntas.
H. R. JUAN DE DIOS ALFONSO:
Manifiesta que su constancia de conflicto de intereses correspondía
precisamente al artículo 1º , pero que como ya ha sido retirado por el
Gobierno, se quedará entonces para la discusión de los demás artículos.
(…)
H. S. EDUARDO AUGUSTO BENITEZ
MALDONADO: Manifiesta que si se insiste en debatir pro o contra del articulo 36
del régimen de transición, los Senadores que hablaron, se tendrán que retirar
de la Sala.
H. PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Les recuerda que ya han retirado ese articulo objeto de la
discusión.
H. R. CARLOS IGNACIO CUERVO
VALENCIA: Expresa que con la ratificación del Sr. Ministro de retirar el
artículo que supuestamente es el objeto de la declaración de impedimento por
parte de algunos Congresistas, pues queda claro que no existe tal conflicto de
intereses, entonces sin desmero de que el Senador el Dr. Eduardo Benítez pueda
apelar esa decisión en la Plenaria, como efectivamente parece que lo va a
hacer, sugiere  al Sr. Presidente que ponga en consideración por los argumentos
expuestos por el Sr. Ministro y la Subcomisión, para que las Comisiones
Conjuntas nieguen la declaración de impedimentos por parte de los Congresistas;
y entonces,  en ese sentido, se pueda avanzar en la discusión.
H. PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO. Repite que no hay impedimento porque no hay artículo.
H. R. CARLOS IGNACIO CUERVO
VALENCIA: Aclara que el temor existe, es que se vean sometidos a una perdida de
investidura.
H. PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Ratifica que no.
H. R. CARLOS IGNACIO CUERVO
VALENCIA:  Deja constancia en el acta si queda duda alguna que para mí no
existe, de que simplemente las Comisiones negaron ese impedimento.
H. PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Aclara que se ha retirado el artículo 1º que ha dado lugar a que varios
Senadores y Representantes se declaren impedidos, de tal suerte considera que
los impedimentos los pueden mantener ahí, por si se restablece alguna discusión
de un artículo sustitutivo sobre la transición del 1º, que fue retirado, ya sea
que algún Senador o algún Representante pretenda reestablecer ese artículo;
pero, por ahora, señala que queda cerrado el debate al respecto.
H. R. POMPILIO AVENDAÑO LOPERA:
Hace una interpelación para recordarle al Sr. Senador que en la legislatura
pasada aprobaron un proyecto de ley que según eso, está por encima de la
Constitución y se fijó otra forma presentado por el Dr. William Vélez, que fijó
otra forma de fijar el salario de los Congresistas, lo cual no ha sido
demandado, que lo que pretende decir, es que la Constitución dice muchas cosas;
pero en ese caso específico, esa ley no ha sido demandada, esta vigente y según
eso, está por encima de la Constitución.
H. S. ANTONIO JAVIER PEÑALOZA
NUÑEZ: Sobre el tema de transición: sustenta textualmente lo siguiente:
"Sr. Presidente ayer en la
intervención del Viceministro de Hacienda nos decía que el meollo del asunto es
que el régimen de transición le costaba al país 8.8 billones de pesos, y que el
país no tiene forma de aguantar la deuda externa, que por el contrario esa
deuda cada año va a seguir incrementándose y nos decía que la deuda esta hoy en
27 billones de pesos y que está soportada con los fondos de pensiones y con los
fondos de cesantías, y que para que el país pueda operar tiene que recurrir a
un crédito de 28 billones de pesos y que el billón de pesos que queda restante
es para el país pueda operar y que el país viene  viviendo a costillas de los
pobres y se pretende aquí seguir legislando para que el país continúe viviendo
a costillas del más pobre, a costillas del que no tiene nada, cuando lo mas
sencillo es o lo más lógico es lo contrario, que el país viva a costillas de
los ricos, a costillas de los que lo tienen todo para que puedan subsidiar y el
que no tiene nada pueda tener cada día mejores condiciones de vida, pero aquí
no, aquí se pretende legislar para joder al que no tiene nada, entonces en ese
sentido las reformas pensionales en el país o en América Latina se vienen dando
desde 1980 y a Colombia llegó después del 90 por la imposición de Washington,
que es quien siempre nos impone las cosas aquí y el Gobierno siempre se
arrodilla a las condiciones del Fondo Monetario Internacional, a las
condiciones el Banco Mundial y siempre legislamos para fregar al que no tiene
nada; entonces cuando se hizo la reforma en el año 93 que empezó a discutir
desde le 92 habían unas causas y esas causas son las mismas que existen hoy y
son por ejemplo el déficit actuarial del Seguro Social, entonces decían en ese
entonces que había una crisis financiera y que por lo tanto el régimen
pensional había colapsado ya que no existía una coherencia entre los ingresos,
los egresos y las reservas que se debían tener; otra causa el incumplimiento
por parte del Estado en sus aportes al sistema, se preveía una estudio que se
hizo para la época que el Estado Colombiano le debía al sistema de pensiones en
el año 1973 alrededor de 9.000 millones de pesos y lo actualizaron a valor
presente en el año 93 y eso arrojaba un valor aproximadamente a los 180.000
millones de pesos; otra causa la evasión de los aportes del Seguro al sistema
de pensiones por parte de los empleadores que cotizaban con un salario inferior
al real que tenían los empleados, pero esto lo hacían con la venia y lo siguen
haciendo con la venia del Estado, a los grandes capitales le dejan meter todos
los goles, al que tiene los grandes capitales en este país le dejan hacer y
deshacer y dónde está el control y la vigilancia que el Estado debe ejercer
sobre los grandes capitales y sobre las empresas para que paguen la cotización
que deben cotizar?, para que no evadan y para que no eludan sus aportes, dónde
esta ese control y esa vigilancia?.
Pero no!, queremos legislar es
para fregar al pobre trabajador y al pobre empleado, porque en Colombia siempre
la ley es para los de ruana, al que se roba una gallina va preso, pero estos
que han evadido más de 28.000 millones de pesos lo vemos pavoníandose por las
calles de nuestro país con la frente erguida, tranquilos y seguros y no les
pasa absolutamente nada y han dejado de cotizar más de 28.000 millones de pesos
al año 93, cuánto habrán dejado de cotizar si lo actualizamos al año 2003.
Otra de las causas era la
corrupción administrativa en el Seguro donde se determinó el robo de miles de
millones de pesos tanto en el seguro como en la Caja de Previsión Social y otra
de las causas y una de las más importantes es el manejo equivocado que el
Estado le viene dando a la plata de los empleados y de los trabajadores de
Colombia, cogían la plata del sistema de pensiones y la colocaron en el Banco
Central Hipotecario, en el Inscredial, en el IFI, y todas esas entidades del
Estado se quebraron y dónde quedo la plata del trabajador y del empleado de
Colombia?, en el limbo, se perdió, y entonces por eso se tuvo que reformar el
sistema pensional en Colombia y se creó la ley 100 y con la ley 100 lo que se
hizo fue que se aumentaron las semanas de cotización, se aumento la taza de
cotización a costillas del bolsillo del trabajador y del obrero, del empleado
de Colombia, a costillas de los que menos tienen en este país, y así seguimos y
esas son las causas que hoy nos tienen aquí nuevamente para legislar y querer
hacer una nueva reforma pensional para seguir jodiendo al trabajador y al
obrero colombiano, y nosotros aquí en este Congreso no podemos permitir que se
siga legislando para seguir hundiendo al que no tiene nada.
Ayer en Plenaria se aprobó el
régimen antiterrorista para combatir el terrorismo en Colombia, cómo va a vivir
el pueblo colombiano hoy angustiado que lo pueden allanar, que lo pueden interceptar
sus comunicaciones, que lo pueden detener y coger preso sin ninguna razón, sin
ninguna justificación, solo por una sospecha y en la reforma tributaria
pretendían congelarle  el sueldo, aumentarle solo el 7% cuando le aumentan
todos los productos de la canasta familiar y le querían incrementar dos puntos
al IVA, ese 7% quedaba al final como en un -5, quien perdía era el trabajador
colombiano con ese sueldo perdía valor adquisitivo como en un 5% de lo que
podía comprar hoy con su salario mínimo.
Por eso, vemos cómo aquí siempre
se ha venido es legislando a favor de los grandes capitales y en detrimento de
los menos favorecidos en nuestro país, y así no podemos continuar, creemos que
nosotros estamos en este Congreso para transformar el país y para formar un
país con equidad, con equilibrio, con igualdad donde podamos vivir como
personas humanas, como hijos de Dios y no podemos denigrar y seguir viviendo u
obligar a que los obreros y los  trabajadores de Colombia vivan peor que los
perros de los dueños de las grandes empresas de este país. Muchas gracias Sr.
Presidente".
H. S. LUIS CARLOS AVELLANEDA
TARAZONA: Señala que va a tocar dos puntos: Uno, el relacionado con una
proposición que presentó sobre la solicitud de retiro por parte del Gobierno
del Proyecto de Ley  y,  el otro, el relacionado con su solicitud de que se le
aclarara lo relacionado con el retiro del artículo primero, expresando
textualmente lo siguiente:
"... el primero, es el
relativo a una proposición que yo presenté en el día de ayer que la Presidencia
no la puso a consideración, es una proposición donde ella está diciendo que le
solicitamos muy comedidamente al Gobierno retire el proyecto de ley para que lo
adecue o se ponga a tono con las articulaciones 313, 323 del Código de Procedimiento
Civil, vale decir, para que tengamos la evidencia de que hay sentencia de la
Corte debidamente notificada y ejecutoriada.
En el día de hoy he traído aquí
6, 7 sentencias de la Jurisdicción Ordinaria y de la Jurisdicción
Constitucional donde fundados en el debido proceso Sr. Ministro el articulo 29
de la Constitución Nacional y fundados en las garantías procesales del Código
de Procedimiento Civil y del Decreto 2067 del 91, que es el reglamento de la
Honorable Corte Constitucional se plantea la necesidad de que para que una
sentencia produzca efectos debe ser notificada, no los voy a cansar a ustedes
Honorables Senadoras y Senadores, no los voy a cansar poniéndome a leer estas
sentencias, al Gobierno le he dejado la relación de las sentencias, quien quiera
toma alguna de estas sentencias por ilustrarse, bien puede venir a tomarlas.
Pero ese es mi primer punto para
cuando yo termine Sr. Presidente por favor ponga en consideración mi
proposición, si yo soy derrotado, pues empezaremos a estudiar pero creo que hay
que ponerle orden porque lo primero que hay que definir es si el Gobierno
retira o no el proyecto con fundamento en las observaciones de carácter legal y
jurisprudencial que yo he hecho y si se retira el proyecto pues ahí terminamos,
si soy derrotado en mi proposición Sr. Presidente, porque soy de la democracia
yo me someto a las mayorías, pues nos quedaremos discutiendo y entonces entraré
a hablar ya del articulado, yo no he querido hablar del articulado, no he
querido expresar mis opiniones respecto del articulado porque creo que todavía
no, no, no. Deberíamos ordenar el debate.
Y el segundo punto que quiero
tocar, es al Sr. Ministro de Protección, el Ministro de Protección ha dicho
retiro el articulo 1º del proyecto, yo no lo escuche bien, Sr. Presidente le
rogué el favor de que el Sr. Ministro nos explicitara bien duro que todos
entendiéramos, que todos escucháramos, y el Presidente me contesta que después
me manda la grabación magnetofónica, no Presidente así no es!, yo soy muy
caballero, la grabación magnetofónica me la pueden entregar cuando termine la
sesión, así no es; lo que quiero decir Sr. Ministro cuando usted muy
gentilmente viene y me dice que fue lo que dijo allá, usted dice vamos a
retirar el artículo 1º pero después presento otra proposición sobre el mismo
artículo 1º entonces yo quiero Sr. Ministro es que a muchos, a todos nos
interesa saber si en efecto el Gobierno retira el artículo 1º o lo retira
transitoriamente y después lo vuelve y lo coloca o con otra redacción o cómo va
a hacer eso?, yo si quiero pedir claridad para muchos Senadores que están,
muchos Senadores y Senadoras que están aquí".
(…)
H. S. LUIS CARLOS AVELLANEDA
TARAZONA: Respetuosamente le sugiere al Sr. Presidente le de la palabra al Sr.
Ministro para que le conteste su interrogante, pues considera que todos los
Parlamentarios están  interesados en saber con claridad cuál es la posición
respecto de ese punto.
(…)
H. S. DIEB NICOLAS MALOOF CUSE:
Inicia su intervención dando un marco general sobre la problemática de
pensiones en el país, tocando luego el tema del fallo de la Corte
Constitucional, entre otros temas,  para sustentar el proyecto de ley
140/Senado y 166/Cámara, señalando textualmente lo siguiente:
(…)
"Después de este marco
general sobre la problemática de pensiones en el país y que lógicamente tenemos
la obligación no solamente legislativa sino moral como sentido patriótico de
ese gran déficit fiscal que se esta viendo en los años que son siguientes, si
no hacemos los ajustes que tanto se ha hablado y que de igual manera hemos
discutido; todos tenemos las suficientes garantías que cada uno de nosotros de
acuerdo a los estudios actuariales del Gobierno, los estudios actuariales de
los mismos empresarios y lógicamente los empleados y los  trabajadores, hemos
tenido claro cual es el gran déficit que esta por supuesto marcatizando esa
gran deuda pensional que esta obteniendo nuestra patria; por ello de acuerdo a
la ley 797 que fue aprobado el año anterior se ha declarado inexequible por
parte de la Honorable Corte Constitucional mediante sentencia C1056 y 1094 del
11 y 19 de noviembre del 2003, los artículos 11, 17, 18 y 21 donde consignaba
los requisitos para obtener la pensión de invalidez, las facultades
extraordinarias, los regímenes de transición, la ampliación del periodo de
amortización de la reserva actuarial que tienen las empresas del sector
privado.
Como para todos es de su
conocimiento en la Plenaria de Comisiones VII Conjunta, ya el Gobierno Central
ha tratado de decirle a todos los Congresistas que el articulo 1º que han
consignado en el nuevo proyecto de ley ha sido retirado pero por supuesto
trataremos de darle curso a los demás artículos que están dentro de este
contenido de proyecto de ley, que justamente tiene que ver con los requisitos
para obtener la pensión de invalidez en el sistema general de pensiones que es
el articulo 2º, hablaremos estableciendo el régimen pensional del Presidente de
la República que será idéntico al que se prevé del sistema general de pensiones
contenidos en la ley 100 del 93, con las modificaciones de la ley 797 del 2003
que es el articulo 3º y también otro contenido dentro del proyecto de ley que
establece el régimen de personal vinculado al DAS, definiendo el campo de
aplicación, la pensión de vejez por exposición a alto riesgo, la condición de
requisitos vinculados a la actividad, el monto de la cotización, el ingreso
base de cotización, el régimen de transición, los derechos adquiridos y la
remisión expresa a la ley 100 del 93 cuando no existan norma especial en
consideración a la no vinculación de alto riesgo que es el articulo 4º.
Nosotros los ponentes hemos de
igual manera, tratado de revivir el articulo 21 de la ley 797 del 2003 relativo
al plazo que tienen los empleadores del sector privado para amortizar y pagar
el cálculo actuarial de las pensiones a su cargo que esta considerado como
articulo nuevo y es ...el articulo 5º.
(…)
H. S. JESUS LEON PUELLO CHAMIE:
Solicita que una vez aprobada la proposición con que termina la ponencia, el
Sr. Presidente ordene el correspondiente procedimiento parlamentario, es decir,
que comience la discusión del articulado, artículo por artículo, para no entrar
a discutir otra vez la ponencia que ya fue aprobada.
H. S. DIEB NICOLAS MALOOF CUSE:
Explica al S. Puello, que no ha terminado y que eso es lo iba a proponer,
después de terminar las consideraciones generales del proyecto, para darle la
posibilidad a la lectura del articulado que son solamente cuatro, sacando por
supuesto el articulo 1º que ha sido retirado por el  Gobierno Central. Termina
así su intervención:
(…)
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Manifiesta ha sido solicitado el ponente, el Dr. Maloof, que se
someta a votación en bloque los artículos 2º, 3º, 4º, 5º y 6º.
(…)
SEC. DR. RIGO ARMANDO ROSERO:
Manifiesta al Sr. Presidente que hay una proposición de un artículo nuevo.
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Pide que se le de lectura a dicha proposición.
SEC. DR. RIGO ARMANDO ROSERO:
hace la siguiente lectura: Inclúyase un artículo nuevo así:
"Artículo nuevo:  De
conformidad con el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política
revístese por 6 meses al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para que expida las normas necesarias para modificar
exclusivamente el régimen de transición pensional consagrado en el artículo 36
de la ley 100 de 1993 y el decreto 1293 de 1994".
Firma el Sr. Presidente de la
República, Dr. Alvaro Uribe Vélez y el Sr. Ministro de la Protección Social.
H.PDTE.ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Pregunta si desean que se limite el tiempo de las intervenciones
para este artículo a 5 minutos, máximo a 10 ?
SEC. DR. GERMAN ARROYO MORA:
Confirma que aprueban la sugerencia.
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Manifiesta que está aprobado por la Plenaria. Concede la palabra en
primer lugar a los ponentes.
H. R. MANUEL ENRIQUEZ ROSERO:
Sustenta su intervención en relación al tema de retiro del artículo 1°, así:
"Gracias Presidente, le
decía que a pesar de que muchos los ponentes y de algunos miembros de estas dos
Comisiones del Senado y de la Cámara, estábamos de acuerdo en que no hay
conflicto de intereses sin embargo había algunas dificultades y como el Consejo
de Estado desafortunadamente cambia repentinamente su doctrina, entonces
pensamos que era mejor no someter a los Honorables Congresistas a este riesgo,
se llego a un acuerdo con los ponentes y el Gobierno Nacional de retirar el
artículo como efectivamente ha ocurrido en el día de hoy y presentar un
articulo nuevo firmado por el Sr. Presidente y el Sr. Ministro solicitándole al
Congreso Facultades extraordinarias para modificar el régimen de transición previsto
en el articulo 36 de la ley 100 del 93, con el compromiso de Honor del Gobierno
de que el articulo que saldrá reglamentado vía Decreto  Ley, será el artículo
que habíamos concertado en el día de ayer los ponentes con el Gobierno, de tal
manera que Sr. Presidente vamos a pedirle a los Honorables Representantes y
Senadores que aprobemos ese articulo nuevo.  Gracias!".
H.S. LUIS CARLOS AVELLANEDA
TARAZONA: Pregunta al H.R. Enríquez a qué se refiere el pacto de honor de
Gobierno y ponentes?
H.S. PIEDAD CORDOBA RUIZ: Hace
los siguientes cuestionamientos frente a la propuesta de delegar funciones
legislativas en el Presidente de la República, así:
"Sr. Ponente, haber, con
relación al tema que usted acaba de exponer le quiero preguntar por que la
condición de  los legisladores frente al Presidente de la República?, por que
tenemos que seguir delegando funciones haber?, que es lo grave?, que es lo que
nosotros no podemos legislar que tenemos que mandarle al Presidente a que siga
legislando?, ya es suficiente con lo que hemos aprobado en el Congreso de la
República en materia de delegación de facultades del Congreso".
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Expresa que ya hay una respuesta que se ha señalado  y  es que se ha
presentado el problema de los impedimentos y si se somete cualquier tema de esa
naturaleza la consideración de las Comisiones VII Constitucionales, se
disolvería quórum, lo cual a su juicio es "adjetivo".
H. S. PIEDAD CORDOBA RUIZ:
Continúa su intervención manifestando lo siguiente:
"Sr. Presidente, es el
mismo impedimento que había en la noche de ayer en el Senado de la República
con relación a los tenientes Senadores de reserva que hay en el Congreso, sin
embargo, a pesar que una constancia que yo deje donde explicaba citando las
normas pertinentes y al Consejo de Estado que habla del conflicto de intereses
no solamente se atiene a lo económico sino que va mucho más allá, muchos
tenientes Senadores de reserva del Senado votaron el estatuto antiterrorista,
entonces yo creo que aquí pasa lo mismo, aquí pasa lo mismo, porque es que
nosotros estamos legislando in generis, no estamos legislando eso simplemente
intuito persone entonces no veo porque tenemos que delegar funciones"
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Manifiesta que se esperará a ver qué dice la justicia ordinaria y
competente.
H.S. DIEB NICOLAS MALOOF CUSE:
Justifica la propuesta del artículo nuevo, así:
"Gracias Sr. Presidente.
Contestarle un poco al Senador Avellaneda y a la Senadora Piedad Córdoba es
justamente lo que decía el Representante Manuel Enríquez, un poco el tema del
impedimento como bien lo dice usted Sr. Presidente, es justamente que nuestros
amigos colegas del Senado de la República y Cámara de Representantes, para
evitar que exista jurisprudencia diferente en el Consejo de Estado, estamos
facultando al Presidente y con eso se da el pacto de Honor que tanto esta
preguntando para el Sr. Senador Avellaneda, es justamente lo que tenemos
pensando en el tema de el régimen de transición que se presento la propuesta con
los Ponentes, el Gobierno Central de tratar de que se genere la posibilidad que
se acoja el texto aprobado del referendo y que de igual manera en el texto de
referendo como igualmente fue aprobado en el Congreso de la República y los
Parlamentarios sobre régimen pensional de los parlamentarios no se ven
afectados hasta el 2007, pues tendríamos la posibilidad de que el Sr.
Presidente con ese pacto de honor seria justamente la reacción que se va a dar
a través de la modificación del artículo 36 de la ley 100 del año 93.
Creemos que es difícil, facultar
al Presidente siempre ha generado controversia en nuestro Congreso de la
República, pero creemos que la única manera de salvaguardar los intereses del
conflicto de intereses que tienen nuestros Parlamentarios amigos, es justamente
darle la posibilidad al Sr. Presidente de la República, a que se pueda darle de
acuerdo a la posibilidad del texto del referendo lo que estamos aprobando en el
día de hoy; creo Senador Avellaneda, que ese pacto de Honor hecho por el Presidente
esta mañana con los Ponentes es justamente bajo ese sentido, no ir mas allá de
lo que se quiere o se tiene presupuestado ni ir menos a lo que teníamos
previsto, es justamente tratar de salvaguardar que los derechos adquiridos sean
respetados, en todos y cada una de las personas que le han sido avalados por
sus derechos adquiridos, que se respete por supuesto la semana de cotización y
la edad definida por ley y que  de igual manera los regímenes especiales se van
a tocar a partir del 2007 o en este caso el 1º de enero del 2008 para evitar
esa gran problemática que tenemos nosotros en los diferentes impedimentos.
Yo creo que para terminar, para
que le de tiempo a los Sres. por los 5 minutos correspondientes, que le digo al
Sr. Presidente darle el voto de confianza al sr. Presidente de la República,
que hemos hecho ese pacto de Honor justamente para salvaguardar el régimen de
transición que generará, en caso tal que no se acuerde, que no se beneficie y
no se ayude un hueco fiscal que supera los 8.8 billones de pesos".
H.PDTE.ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Concede la palabra a la S. Piedad  Córdoba para un punto de orden.
H. S. PIEDAD CORDOBA RUIZ:
Propone propuesta al Sr. Presidente, al Vicepresidente y al Ministro que no se
eleve una consulta al Consejo de Estado sobre impedimentos porque entonces, en
ese orden de ideas, considera que muchas leyes van a tener que seguirse
tramitando de esa manera, y que se trabaje ese articulo el año entrante.
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Le explica a la S. Piedad que ya se ordenó que se haga tal consulta.
H. R. CARLOS IGNACIO CUERVO
VALENCIA: Respecto a la consulta de la que habla la Dra. Piedad Córdoba, las
facultades que se pretenden dar al Ejecutivo y la situación pensional del país,
entre otros temas,  expresa textualmente lo siguiente:
"...  Soy amigo igualmente
de la consulta que menciona la Dra. Piedad Córdoba, pero si para los efectos
pertinentes quiero dejar expresa constancia que cuando se delegan facultades en
el Ejecutivo, quien hace la normatización es el Ejecutivo y obviamente esto
para efectos de poder vincular o no intereses de algunos Congresistas con
relación a un tema que no va a legislar esta Célula Congresional que lo va a
hacer directamente el Ejecutivo y con relación a las facultades entonces, creo
que es pertinente y recomendable el poder entonces entregárselas al Gobierno
Nacional, yo le pediría al Sr. Ministro que en su intervención, hiciera expresa
observancia de cómo el Ejecutivo piensa hacer uso de esas facultades porque yo
particularmente pienso que es importante para la tranquilidad de los que hoy
tienen los derechos adquiridos, de que efectivamente el Gobierno se comprometa
de que se respeta y garantiza integralmente los derechos adquiridos a quienes
hoy tienen la calidad de pensionados o de jubilados o de una pensión de
invalidez o sustitución y de sobrevivencia, me parece importante que el
Gobierno Nacional reitere su compromiso en ese sentido para darle tranquilidad
a los que hoy tienen un derecho adquirido e igualmente que el Gobierno Nacional
para quede en las Actas, igualmente en el uso de esas facultades tenga en
cuenta el concepto de la expectativa legitima de las que habla las sentencias
de la Corte Constitucional con relación a los que hoy no tienen los derechos
adquiridos pero tienen un 75% de ese derecho evolucionando de esa mera
expectativa, evolucionando hacia ese derecho y entonces le pediría Sr.
Presidente, Sr. Ministro usted no estaba, pero que en su intervención se
refiera a las garantías de los que hoy tienen los derechos y las garantías de
los que hoy igualmente tienen una expectativa legitima de acuerdo a lo de la
sentencia en la Corte, termino Sr. Presidente falta ultimo minuto, haciendo un
llamado al Gobierno Nacional porque cuando nosotros dimos las facultades para
reestructurar el Estado, obviamente sabemos cuales fueron los actos
administrativos que expidiera el ejecutivo particularmente en lo que tiene que
ver con el Seguro Social y con pensiones.
A mí me parece que el problema
pensional en cabeza del Seguro Social no se ha resuelto y no se ha resuelto
porque igualmente se mantiene la EPS fusionada a la administradora de este
fondo, del régimen de prima media con prestación definida, a mi me parece que
ese es un tema de fondo donde yo le pediría al Gobierno Nacional que tenga muy
claro hacia el futuro esas obligaciones en cabeza de lo que hoy es ISS como
Fondo Pensional como Administrador del Régimen de Prima Media que hacia el
futuro se pueda esclarecer Sr. Ministro, usted lo lee no le siga haciendo ese
mal al Seguro Social manteniendo el tema de pensiones junto con la EPS y la
ARP; el Dr. Héctor Cadena ha sido muy diligente en evitar esos fusivos cruzados
que esos presentes ahí deberían estar separados hoy tienen una sola
unipersonalidad jurídica así contable y financieramente.
Nosotros nos vamos a ocupar de
ese tema el próximo año pero le pido yo aprovecho es porque tiene una relación
directa ya que el régimen de prima media con prestación definida tiene a su
cargo la gran mayoría sobre lo cual la población en régimen de transición de la
cual va a legislar el Gobierno el uso de estas facultades."
H. S. JESUS ANTONIO BERNAL
AMOROCHO: Manifiesta que está de acuerdo con la propuesta del Representante
Cuervo.
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Informa que el Ministro no le ha solicitado la palabra.
H. S. JESUS ANTONIO BERNAL
AMOROCHO:  Manifiesta que puede que el Ministro no la solicite, pero la
Comisión sí le solicita al Ministro que le explique hasta dónde llegan los
acuerdos, ya que el Representante Cuervo ha pedido que el Ministro ilustre a la
Comisión, pues no todos fueron a la Palacio, y en consecuencia no saben que fue
lo que pasó en esa reunión.
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Expresa que ya lo acabó de explicar el Senador Maloof.
H. S. JESUS ANTONIO BERNAL
AMOROCHO: Pregunta hasta dónde es el acuerdo?.
DR. DIEGO PALACIO BETANCOURT
(Ministro de Protección Social): Respecto al tema de las facultades
extraordinarias, responde de la siguiente manera:
"Sr. Presidente yo quiero
hacer énfasis en una cosa, el Gobierno Nacional ha insistido desde el momento
mismo de la elección del Presidente Uribe, en la necesidad de trabajar
fuertemente en la solución de un problema estructural del régimen pensional que
tenemos en Colombia y que no podemos desconocer y en consecuencia hemos venido
actuando, presentamos la reforma pensional, hemos hecho algunos cambios a
algunos, por ejemplo a Altos Riesgo, al mismo régimen pensional del Presidente,
concertamos un acuerdo con los maestros y a través del Plan de Desarrollo se
hizo unas modificaciones importantes con los maestros, por lo tanto hemos
avanzado en forma importante en pequeñas reestructuraciones del régimen
pensional, sin embargo, creemos nosotros que tenemos que ir mucho mas allá y
así lo habíamos expresado en la reforma pensional presentada el año pasado que
no logramos la aprobación del Congreso en su totalidad, nosotros insistimos Sr.
Presidente en la necesidad de que estas facultades extraordinarias sean
aprobadas, para que nosotros podamos actuar consecuentemente con lo que se le
ha expresado al país y podamos buscar mayor viabilidad, mayor estabilidad y
mayor equidad el sistema pensional colombiano.
Nosotros nos acogeremos en la
utilización de esas facultades extraordinarias a los fallos expresados por las
distintas Cortes en donde claramente hacen elusión no solo a los derechos
adquiridos, sino a unas expectativas legitimas que existen dentro de la
población colombiana y que nosotros estamos como siempre lo hemos estado,
dispuestos a cumplir los fallos que la Corte por distintos mecanismos o las
distintas Cortes han expresado.
Por lo tanto Sr. Presidente,
nosotros si le insistimos a las Comisiones VII y le solicitamos que nos
aprueben las facultades extraordinarias para poder seguir avanzando en un tema
que había sido aprobado por el Congreso de la República el año pasado pero que
se cayó por vicios de forma; por lo tanto Sr. Presidente nosotros insistimos
dejando claro que nos acogeremos en la utilización de las facultades
extraordinarias a los distintos pronunciamientos de las Cortes".
HS. JESUS ANTONIO BERNAL
AMOROCHO: Respecto al tema de régimen pensional y régimen de transición hace la
siguiente sustentación, dejando caro que él no participó de los acuerdos que a
los que se hicieron con el Gobierno, así:
"Yo quiero anunciar que la
experiencia de el Congreso con facultades extraordinarias ha sido nefastas,
cada vez que el Congreso ha delegado su función de legislar en el Presidente de
la República, al país le ha ido mal y a los  trabajadores le ha ido peor, yo
anuncio mi voto negativo a las facultades extraordinarias al Presidente de la
República y yo pienso que seria más fácil abordar el tema aquí así fuera
limitado que darle las facultades al Presidente de la República.
Yo creo que aquí hay como
proyectar un acuerdo sobre el régimen de transición y sobre pensiones, además
porque cómo se resuelve el problema de las pensiones?, el problema de las
pensiones se resuelve reduciendo los ingresos de los colombianos, entonces
antes del año 93 se pensionaban con el 75% del último año, hoy vamos ya en el
65, 55, hoy se le va a suprimir con esas facultades extraordinarias el régimen
de transición a los colombianos, hoy van a perjudicar a quien?, a los
pensionados, yo si le pediría que por favor me presten atención, además por
esto, qué es lo que ha hecho daño a las pensiones en Colombia?, los fondos
privados de pensiones, tienen 20 billones de pesos de los colombianos, los
tienen en el sector parasitario de la economía, en el sector que no le renta,
en el sector financiero, aquí ellos no meten un peso para generar empleo, para
generar desarrollo, para generar progreso y el Seguro Social esta pasando las
de San Quintín para poder pagar las mesadas pensionales y los fondos privados
están llenos de plata del ahorro de los colombianos; cada modificación que se
le haga al régimen de pensiones del Seguro Social es un aporte que se le hace a
los fondos privados, cada debilitamiento que se le haga es un aporte para los
fondos privados, por eso vemos al Sr. de Asofondos muy preocupado sobre qué va
a pasar con la cosa pensional, porque el que sale fortalecido aquí son los
fondos privados de pensiones; las facultades extraordinarias para restringir
derechos pensionales de los colombianos en lo del Seguro Social va a fortalecer
a los fondos privados, aquí lo que quieren es que las pensiones se acaben, aquí
quien va a acceder a una pensión, yo lo dije en la Plenaria del Senado, el
promedio de tiempo trabajado de un colombiano hoy al año son 4 meses, la última
reforma pensional implicó subir las semanas de cotización a 1.300, si usted
trabaja 4 meses al año y tiene que completar 1.300 semanas para acceder a la
pensión, cuantos años necesita cotizar para acceder a la pensión?, 50 años, 50
años!, hagan la cuenta, es el promedio laboral en el país y dije otra cosa en
esa reunión, cuándo se pensiona un colombiano en los fondos privados?, nunca!,
porque si usted quieren que lo pensionen con $ 600.000 en un fondo privado
usted tiene que aportar $ 60.000 mensuales el 10%, usted tiene que aportar $
720.000 al año y si usted quiere que lo pensionen con $ 600.000 en un fondo
privado y le paguen la pensión durante 15 años cuanta plata le toca ahorrar?, $
108.000.000 y si usted consigna al año $ 720.000 entonces cuando construye usted
su pensión de $ 600.000?, hagan la cuenta!, 150 años, hagan la cuenta, porque
esta es una operación matemática; o sea, aquí mire lo que esta pasando en
Chile, los dueños de los fondos privados de pensiones se perdieron, el
colombiano que pasa de la edad promedio en los fondos privados en Chile se
fregó, si se sale del promedio se fregó, o sea, yo creo que este articulo y
esta nueva reforma pensional es un atentado más contra el país pero
fundamentalmente contra la gente más pobre, contra la gente mas humilde y
quiero hacer una aclaración finalmente, yo soy ponente de este proyecto y yo
presenté constancia negativa sobre la ponencia no he participado en los
convites a Palacio, no he ido a Palacio, no hago parte de los acuerdos que se
hicieron con el Gobierno, entonces quiero dejar esa precisión".
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Pregunto a la Comisión VII del Senado si quiere declararse en sesión
permanente?.
SEC. DR. RIGO ARMANDO ROSERO:
Confirma que si lo quiere.
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Pregunta a la Comisión VII de Cámara si quiere constituirse en
sesión permanente?.
SEC. DR. RIGO ARMANDO ROSERO:
Confirma que sí lo quiere.
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Concede la palabra al Dr. Maloof para una  moción de aclaración.
H. S. DIEB NICOLAS MALOOF CUSE:
Sobre los acuerdos con el Gobierno, hace las siguientes precisiones, dejando
constancia de ello, así:
"Haber, Senador Bernal y
también que quede constancia en el Acta de hoy Sr. Presidente el acuerdo que se
hizo es un acuerdo de los ponentes que hemos hablado justamente con el Sr.
Gobierno para hacer actos de Honores para el futuro, pero en este momento somos
los ponentes que hemos definido darle por lo menos la facultad al Presidente,
de darle la facultad al Presidente para que nos ayude en este tema, pero no
hemos hecho ningún acuerdo con el Sr. Presidente manejando un articulado ni
mucho menos, creo que estamos haciendo un acuerdo los ponentes para que quede
claro y contundente Sr. Presidente, a que de evite cualquier tipo de error en
el proceso del proyecto de ley".
H. S. LUIS CARLOS AVELLANEDA
TARAZONA: Respecto al tema de transición, hace las siguientes precisiones:
"Gracias Presidente.  Haber
Sr. Presidente yo creo que aquí ha saltado con este artículo, ha saltado la
liebre, un punto delicado, con motivo de la discusión el año pasado en la
reforma pensional yo le planteaba al Sr. Presidente que no bastaba en la ley
797 ratificar la vigencia de los derechos adquiridos, que era menester,
menester no modificar el articulo 36 de la ley 100 de 1993, y aquí viene un
tema de fondo, la ley 100 de 1993 hizo mas gravosa las condiciones para
pensionarse que la legislación anterior, pero la ley 100 del año 93 estableció
un régimen de transición y dijo a quienes estén en determinada circunstancias
no se les va a aplicar ni la edad, ni las semanas de cotización o el tiempo de
servicio ni el monto de la pensión, es decir, en ese régimen de transición hubo
un respeto integral por el régimen anterior a quienes cumplían determinados
requisitos vale decir 35 años las mujeres, 40 años los hombres o que tuvieran
15 años o mas de servicio.
En la articulación que se hizo
en la ley 797 simplemente se respetó respecto del articulo 36 simplemente se
respeto la edad, pero el monto de la pensión, el cuantum de la pensión y las
semanas de cotización, quedaban modificados conforme a las articulaciones que
también se introdujeron en la ley 797.  Vale decir modificamos el régimen de
transición.
Ahora bien, yo soy de los que he creído siempre Sr.
Presidente, que un régimen de transición es inmodificable, por eso se llama
régimen de transición, es inmodificable, y es inmodificable para mi por muchas
circunstancias, porque es que ya una legislación determinada en este caso la
ley 100 del año 93, las condiciones de pensión pero a quienes estén en
determinadas circunstancias a eso los dejamos allí, es decir, se garantiza lo
que en derecho se llama la expectativa cercana del derecho y por ese respeto a
la expectativa cercana del derecho hace que por otra ley no la pueda modificar
y si no se genera un tema de la inseguridad jurídica, se cambian las reglas de
juego y se genera inseguridad jurídica y la seguridad, la paz es un elemento
importante de convivencia de toda sociedad.  Yo soy de los que creo Sr.
Presidente que con el artículo 53 de la Carta Política inciso final no es
modificable el artículo 36  del régimen de
transición de la ley 100 del 93, va a decir que no es modificable el articulo
36 de ella, dice literalmente el ultimo inciso del artículo 53 de la Carta
Política:  La ley vale decir lo que estamos construyendo aquí, o la ley que
salga producto de las facultades extraordinarias, el decreto ley perdón!, que
salga producto de las facultades extraordinarias y que le toquen al Presidente,
la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar
la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores, entonces
si la ley no puede menoscabar los derechos de los trabajadores PUES HOMBRE,
nosotros no podemos dar facultades extraordinarias al Presidente de la
República para que modifique un régimen de transición que en mi concepto ese
régimen de transición es derecho adquirido en civil.
A mi me alegro mucho que en
estos días Senadores y Representantes que votaron integralmente la ley 797,
estuvieran preocupados por el análisis que hizo el Ministerio de Protección
Social a través de la oficina jurídica acerca de los verdaderos alcances que el
articulo de la ley 797 que modificaba el articulo 36 de la ley 100 del 93 y ahí
si todo el mundo se asusto, ahí si dijo uy! en peligro mi pensión, en peligro
mi pensión!; no nos dimos cuenta que habíamos votado, pues excelente,
reflexionen ahora, pero ahora la reflexión se queda, si Sr. Presidente tenga un
poquitico de tolerancia que no he terminado si no me toca decirle a alguno de
mis compañeros que me regale el tiempo".
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Resalta que ya lleva 7 minutos, en su intervención.
H. S. LUIS CARLOS AVELLANEDA
TARAZONA: Termina su intervención de la siguiente manera:
"Pero me preocupo mucho que
los Senadores y Representantes solamente estén pensando en ellos, eso si es
lamentable, aquí hay que pensar por el interés común, por el interés general,
entonces lo que están pensando es en salvar el cuero de ellos, loable, yo los
respaldo, pero los respaldo con integralidad, defendamos todos el régimen de
transición, ahora vienen y le dicen a los Senadores si facultades
extraordinarias y hay un pacto con el Gobierno, un pacto de Honor para que nos
respeten el régimen hasta el año 2007, no! así no se hace, legislamos el
interés general como nos lo ordena la Constitución Nacional; ahora, debo decir
aquí hay un problema se plantea un problema económico...si claro Sr. Ministro,
con el mayor gusto, con la venia del Sr. Presidente".
DR. DIEGO PALACIO BETANCOURT
(Ministro de Protección Social): Acerca de lo dicho en su intervención anterior
manifiesta lo siguiente:
"Una interpelación Sr.
Senador, el pacto al cual hemos hecho referencia que yo hable acá, es el pacto
de que nosotros utilizaremos las facultades extraordinarias respetando y
acogiendo los pronunciamientos de las Cortes, de las Cortes, entonces yo quiero
que utilicemos la palabra acuerdo o lo que sea dentro del contexto en el cual
se están manejando y por eso yo tuve la oportunidad de mencionar incluso no
quise leer textualmente algunos apartes de los pronunciamientos de las Cortes
donde han hecho referencia no solo a algunos derechos adquiridos sino a algunas
expectativas legítimas que tienen las personas que van a recibir su
pensión".
H. S. LUIS CARLOS AVELLANEDA
TARAZONA: Aclara que en su intervención se refería sobretodo al "pacto de
honor" en relación con el tema de las facultades extraordinarias, las
cuales no votará ya que considera que el artículo 36,  por las razones que ha
planteado, no debe ser modificado para todos los que estén dentro de las
condiciones del articulo 36 no solamente para los Congresistas, de tal manera
que se aplique el principio de igualdad del artículo 13 de la Constitución
Nacional.
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Informa que va a dar la palabra a los que faltan porque están
cerradas las inscripciones pidiendo  el favor que hagan el uso del tiempo
exacto en consideración no con la Mesa Directiva, sino con los propios
compañeros tienen necesidad urgente de viajar a sus respectivos lugares de
residencia.
H. R. JUAN DE DIOS ALFONSO
GARCIA: Respecto al retiro que se hizo del artículo 1° y del nuevo que acaban
de plantear, en donde se le dan facultades al Presidente de la República pide a
los Senadores y Representantes que presentaron impedimentos, que hagan un pacto
de caballeros  y no se retiren para poder discutir los artículos, en la
Plenaria de las dos Comisiones, pues  cree que eso seria lo mejor pues  si no
se han puesto de acuerdo sobre un tema tan delicado como es el régimen de
transición, no considera conveniente dejárselo en manos del Presidente de la
República, donde no tenga el Congreso la posibilidad de discutir, de opinar, de
aportar, lo que consideren pertinente.
H. R. VENUS ALBEIRO SILVA: Sobre
el mismo tema, hace las siguientes apreciaciones:
"Gracias Presidente.  Como
este es un problema netamente de pensiones, el investigador Richard Petrick
hace 15 días decía que los Fondos de pensiones privados de Estados Unidos se
están quebrando, Petrick decía que se están quebrando porque todo el problema
de la Enro los quebró, entonces casi que en ese mismo problema vamos a estar
aquí nosotros en unos años, pero yo siendo un poco malicioso y sin ser abogado,
lo que yo me preguntaría es los que le van a dar facultades al Presidente no
quedarían también igual de inhabilitados?, porque le están diciendo yo no lo
hago pero hágalo usted igual están dando, están interviniendo en el proceso acá
y conociendo uno las veedurías y todos los compañeros que se las pasan
exclusivamente demandándolos a ustedes en las cías ?? y de igual ustedes porque
a mi todavía no me han demandado entonces en ese momento los que están acá que
están en ese régimen de transición me parece que están dando perdóneme la
expresión "papaya" para que los demande y ustedes saben que una
demandita ya vale un billete; entonces eso me parece que seria grave porque si
se va a discutir habría que discutir los impedimentos y nosotros mismos asumir,
pero no decirle ah yo estoy interesado en esto pero yo no tomo parte pero si le
doy facultades a usted para que me las dirima, están interviniendo aquí hoy en
esta Plenaria están interviniendo de forma directa los que han presentado
impedimentos, entonces si es uno malicioso se pondría a pensar cuantos de
ustedes van a quedar demandados en ese espacio y obviamente que ahí viene una
cosa  que no tiene siempre discuto sobre esto, que es la dignidad del Congreso,
o sea, nosotros tenemos estas facultades para discutirlas y tenemos entonces
dejárselas al Presidente a mi no me parece que sea lo mas obvio, entonces igual
que se dejara en primero, que están queriendo el Presidente pues que lo
aprueben en primero, él lo que quiere es colocar el primer artículo como lo
presentó, entonces lo que estamos nosotros diciendo muy maquiabélicamente no se
lo aprobamos pero tome usted y apruébelo!, no él ira a hacer otra cosa
diferente a lo que nos ha propuesto, entonces yo si creo que el Congreso
nosotros acá tenemos que tomar la decisión y solucionar este problema de una
sola vez por todas".
H. R. POMPILO AVENDAÑO LOPERA:
Aclara que esas facultades no se habían pedido, pues el artículo se agrega una
vez presentada la ponencia de los Senadores y Representantes y se piden las
facultades porque se retira el artículo 1º, el artículo que precisamente habla
de la transición en donde muchos Parlamentarios podrían estar inmersos en
conflicto de intereses,  manifestando él mismo decía en la mañana que renuncia
al impedimento que presentó, porque si se va a desmejorar,  no debe tener
ningún conflicto de intereses, pues a su juicio se está desmejorando
simplemente. Manifiesta entonces lo siguiente:
"Yo creo Sr. Presidente y
Sr. Ministro y Sres. Parlamentarios que nosotros no podemos llegar a acuerdos
como los que de pronto uno empieza a ver o a creer, yo quiero creer que les
queremos dar facultades por lo impedimentos y como quiero creer eso entonces yo
me voy a permitir y pido de una vez voto nominal, a presentar una proposición
aditiva porque quiero saber quiénes de aquí están pensando que esto debe de
entrar en vigencia dentro de 5 años y le estoy colocando que las facultades no
le permiten al Presidente que tenga una vigencia diferente a la sanción y
publicación de la ley, del decreto reglamentario, de como se llama, la ley con
facultades .."
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Expresa que se llama el decreto ley.
H. R. POMPILIO AVENDAÑO LOPERA:
Continúa manifestando textualmente lo siguiente:
"Con facultades del decreto
ley.  Entonces quiero leerla:  Las facultades quedan limitadas únicamente a la
edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el numero de
semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez de que trata el articulo 34
de la ley 100.  La vigencia de la ley una vez expedida será desde su
publicación para todos los colombianos, no podrá haber transición, no podrá
decirse como se dijo en el referendo es que Sr. Ministro yo hice parte de las
Comisiones de conciliación del referendo y recuerdo Sr. Ministro que cada uno
se iba metiendo dentro del referendo cuando veía que iba a ser atropelladas sus
expectativas de pensión, entonces yo quiero que aquí hoy y que esto sea votado
nominalmente esta aditiva y pido que una vez negada aquí de una vez Presidente
me den la oportunidad de presentarla también en Plenaria de Cámara y Senado por
lo menos de Cámara para saber efectivamente si nosotros los Parlamentarios nos
vamos a despojar de los intereses individuales y vamos a ser capaz de trabajar
para todos los colombianos, Sr. Presidente de verdad quiero creer que todos lo
han hecho de buena fe, que todos estamos pensando en el país en que no hay
plata para las pensiones de jubilación, que todos queremos realmente
comprometernos como lo hace el Senador Zuluaga, porque se que a él le duele el
país como lo hace, quiero que nos comprometamos realmente con las pensiones de
jubilación de los colombianos y Sr. Presidente quiero agregar por último yo he
presentado también una proposición que hace también parte de digamos de estas
facultades; haber a los colombianos y estoy de acuerdo con el Senador
Avellaneda, la ley de transición se debería respetar en su integridad porque si
no seria un engaño para los colombianos que empezaron a cotizar desde hace
mucho tiempo pensando de que alguna vez se pensionarían a los 55 o 60 o 500
semanas en fin, seria un engaño mas, seria un engaño Sr. Presidente y acabo de
hablar con el consejero de paz, seria un engaño para todos los grupos alzados
en armas y lo repito lo que dije ayer, seria un engaño para todas esas
autodefensas, esos 860 que se acaban de reinsertar en la Ceja para esos
guerrilleros que muy seguramente se van a reinsertar después de este proceso de
paz para aquellos que están entregando las armas y que creen que en la ley
existe un articulo donde les da la oportunidad de pensionarse a las 500
semanas, es muy importante decirles a ellos que ese articulo 147 en 10 o 15
años cuando nosotros no estemos en el Congreso aquí llegaran otros
Parlamentarios que no van a tener ninguna sensibilidad con el proceso de paz y
van a decir también acabemos con este articulo de transición para los
guerrilleros que se han reinsertado o los autodefensas que se han reinsertado y
simplemente hagámoslos que se cobijen al régimen común y corriente de pensiones
de jubilación de los colombianos.
Sr. Presidente dejo en la
Secretaria la proposición aditiva y Sr. Presidente le pido que no me vaya dejar
archivar mi articulo nuevo, en donde pido que se derogue porque si eso mismo le
vamos a hacer a los desmovilizados que desde hoy antes de que firmen en el
proceso de paz antes de que entreguen las armas que les digamos que no hay
beneficio para ellos en sus pensiones de jubilación y que no se podrán
pensionar entregando únicamente las armas y haciéndose incluir en células
urbanas como decía yo en el día de ayer a ese colombiano que nos envió una
carta a todos y nos decía que tenia 500 semanas y que si nosotros aprobábamos
esto el tenia 59 años que tenia que trabajar 800 semanas mas, eso significa 16
años más y que 59 más 16 daba 75, que nunca gozaría de una pensión de
jubilación, a ese colombiano le tendremos que decir y vuelvo y le repito, le
tendremos que decir usted lo que tiene que hacer si no se deroga el articulo
147 de la ley 100 es ir y hacerse incluir dentro de las células urbanas de los
grupos alzados en armas para entrar en el proceso de reinserción y lograr
beneficiarse de la pensión de jubilación a las 500 semanas. Gracias Sr.
Presidente"
H.S. ANTONIO JAVIER PEÑALOZA
NUÑEZ: Sobre el tema, manifiesta textualmente, lo siguiente:
"Gracias Sr. Presidente, la
verdad que en la mañana de hoy me dejo asombrado la Senadora Piedad Córdoba,
que ya no la veo por aquí, no se si es que ella tiene una bolita de cristal o
sea la asesora de Walter Mercado porque ella cuando el Sr. Ministro dijo que
retiraba el artículo 1º de este proyecto, olfateo una trampa y efectivamente la
trampa se dio, el Gobierno tenia el as bajo la manga, no alcanzamos a terminar
de discutir el proyecto cuando ya presentaron nuevamente una proposición para
nuevamente el articulo 1º de este proyecto, donde resulta peor el remedio que
la enfermedad, para esa vaina mejor discutimos aquí el contenido del articulo
1º y no le damos esas facultades extraordinarias al Gobierno y aquí la bancada
que respalda el Gobierno viene y nos dice, no pero démosle voto de confianza al
Presidente, cuál voto de confianza?, que confianza vamos a tener en este
Presidente?, que confianza va a tener el pueblo de Colombia en este Presidente
que no hace sino es golpear a la clase trabajadora, a la clase obrera, miren
toda la política de este Gobierno, miren la propuesta que ha tenido este
Gobierno para con la clase obrera y trabajadora de este país, primero quería
congelar el salario, después quiere gravar la pensión con el 25%, quiere
aumentar el IVA de los productos de la canasta familiar y la gente le viene
diciendo y el pueblo de Colombia le viene diciendo al Presidente no Sr. Presidente
no estamos de acuerdo, con el referendo la gente les dijo no estamos de acuerdo
con su referendo, no estamos de acuerdo con sus políticas Sr. Presidente!, de
qué confianza va a tener el pueblo de Colombia en este Presidente que no hace
sino golpear al obrero y a la clase trabajadora y el Gobierno no se esta dando
cuenta de el error que esta cometiendo porque son esos 30, 40 millones de
colombianos lo que hacen la economía del país, lo que hace que la economía
crezca porque son ellos los que compran los productos aquí y si no hay rotación
en la oferta y la demanda la economía no crece y estamos llevando a que el
pueblo colombiano no tenga dinero para comprar, lo que gana el obrero y el
trabajador de Colombia solo le alcanza para pagar arriendo y para medio comer,
ni siquiera para vestirse, ni para educación, ni para salud y si el pueblo de
Colombia no tiene para comprar la economía no crece y quién sabe vamos a llevar
al país en esta situación.
Yo en mi intervención inicial
había dicho que las causas que llevaron para reformar el régimen pensional y
crear la ley 100 son las mismas que estamos viviendo hoy con la cual quieren
transformar también la ley 100 y la ley 789 o la reforma pensional que se
aprobó apenas hace 6 meses y de una estas principales causas dije que era la
mala inversión que habían hecho de los recursos del régimen de pensiones que
cogieron esa plata del Seguro y la invirtieron en el Banco Central Hipotecario,
la invirtieron en Inscredial, la invirtieron en el IFI y todos esos institutos
estatales se quebraron y la plata del obrero, del trabajador se perdió y
entonces transformaron la ley 100 y quieren recuperar ese dinero a costillas
del más pobre, a costillas del trabajador y entonces aumentaron las semanas de
cotización, subieron la taza de cotización; hoy quieren hacer lo mismo porque
en la sesión pasada en Viceministro de Hacienda nos dijo que los 27.000
millones de pesos para pagar la deuda externa están soportados en la plata de
los fondos de pensiones y con la plata de los fondos de cesantías, es decir,
que hoy no pueden hacer uso de esa plata porque son las garantías para la deuda
externa que tiene este país y entonces tienen que recuperar esa plata y la
quieren recuperar otra vez a costillas del empleado, del trabajador y del obrero
de Colombia.
Por eso no estoy de acuerdo en
estas facultades que se le quieren dar al Presidente de la República y desde ya
anuncio mi voto negativo, Gracias Sr. Presidente".
H. R. MIGUEL ANGEL DURAN: Sobre
el tema de los impedimentos y de las facultades extraordinarias, manifiesta
textualmente lo siguiente:
"Los que como yo no
teníamos el problema en el impedimento hoy quedamos el peor de los mundos,
porque ayer habíamos planteado la discusión en torno a que aquí íbamos a poder
expresar lo que pensábamos del artículo 1º, en virtud de una situación
procedimental hoy me toca escoger entre los menos malos o menos malos es o
dejar al Gobierno y al país sin posibilidades de  acceder a recursos para el
tema de pensión o entrar a estas facultades, que entre otras cosas como le
decía ayer Ministro en la reunión de concertación que tuvimos deja el tufillo y
eso nos lo puede cobrar los medios porque es muy fácil que lo cobren que aquí
adecuamos unos procedimientos para, que esta reforma o que estas facultades pase
del Congreso golpeando algunas personas, por eso yo no creo mucho la teoría que
decía ayer de que la adecuación a los conceptos de la Corte Constitucional en
el sentido de que las expectativas más próximas si pueden ser contempladas y
las que están más lejanas es decir las que estarían del 2007 al 2014 me parece
que la teoría no cabe completamente; sin embargo y como es preciso y es
necesario que el Gobierno cuente con instrumentos para atacar el tema difícil
de la situación fiscal del sistema pensional colombiano yo quiero llamar la
atención Sr. Ministro y Dr. Cadena, porque si lo que me dicen aquí es cierto y
no paso el impuesto a pensiones en la reforma tributaria yo no creo que eso sea
malo del todo, el Gobierno y todos vamos a tener que examinar el otro año la
posibilidad de establecer la sobre tasa de las pensiones altas, yo creo el
Ministerio de Hacienda no ha hecho bien las cuentas porque están haciendo
cuentas de una sobre tasa fija para pensiones altas, si se establece una sobre
tasa gradual progresiva a las pensiones altas es posible que ahí se consigan
algunos recursos para el tema pensional; por qué?, porque con lo que no podemos
estar de acuerdo es que siempre que se quiera cubrir un hueco lo hagamos a
costa de las generaciones actuales que son las que estamos soportando el peso
de las equivocaciones y de los errores que en el pasado se cometieron en el
sistema pensional, cuando es cierto que el Estado no aportó lo que le
correspondía y cuando ahora nosotros tenemos la obligación de soportar esa
dificultad; de manera que con esas aceleraciones, con esas salvedades en torno
a mi preocupación por el procedimiento que hemos tenido que escoger, yo voy a
apoyar el articulo de las facultades del Gobierno pensando en que es mucho lo
que hay que hacer para recuperar el tema de las pensiones. Muchas gracias Sr.
Presidente".
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Anuncia que queda cerrada la discusión y que se procederá a votar.
H. S. EDUARDO AUGUSTO BENITEZ
MALDONADO:  Acerca  del tema de los impedimentos, manifiesta textualmente lo
siguiente:
"Sr. Presidente, antes de que procedamos a votar yo
quiero ser muy claro en lo siguiente, nosotros algunos Senadores presentamos
unos impedimentos para el artículo 1º, que fue retirado por el Gobierno
Nacional, por eso entramos a la discusión del debate del resto del articulado,
cuando se estaba tramitando el resto del articulado el Gobierno presenta un
articulo nuevo en el cual pide facultades extraordinarias para reformar el
artículo 36 de la ley 100, quiero aclarar Sr. Presidente, que si ese es el
artículo que vamos a discutir nosotros vamos a participar de esa discusión de
acuerdo al artículo que presenta el Gobierno, si hay proposición restringiendo
las facultades al Gobierno, nosotros volvemos a declararnos impedidos, porque
nosotros no podemos restringir que la edad si, que la pensión no, el monto, que
esto si, nosotros no podemos entrar en discusión, seria unas facultades amplias
al Gobierno para que trate él en su leal saber y entender lo referente al
articulo 36, si hay proposiciones de restricción de esas facultades por X o Y
motivo, nosotros nos declararemos nuevamente impedido Sr. Presidente, quiero
que quede claro para que en la grabación, para cualquier cosa se notifique.
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Solicita que quede constancia en el Acta de la sesión de la fecha y
procede a  votar entonces la proposición del artículo nuevo presentada por el
Gobierno y después someterá a consideración la proposición aditiva presentada
por el R. Pompilio Avendaño. Pregunta entonces a la Comisión VII del Senado si
aprueba el artículo nuevo presentado por el Gobierno.
SEC. DR. GERMAN ARROYO MORA:
Confirma que sí lo aprueba.
H.PDTE. ALFONSO ANGARITA
BARACALDO: Manifiesta que el artículo nuevo presentado por el Gobierno, ha sido
aprobado con el voto negativo del Senador Avellaneda y el Senador Peñaloza. Le
pregunta a la Comisión VII de la Cámara de Representantes si aprueba el
artículo nuevo presentado por el Gobierno.
SEC. DR. RIGO ARMANDO ROSERO:
Confirma que si lo aprueba.
3.2.5 Según constancia de los secretarios generales de
la comisiones séptimas constitucionales de Cámara y Senado[9],
el pliego de modificaciones al proyecto de ley No. 140/03-Senado y
166/03-Cámara fue tramitado y votado en las sesiones conjuntas de las
comisiones séptimas referidas de la siguiente manera:
EL PROYECTO DE LEY No. 140/03 SENADO Y
166/03 CAMARA, (Pliego de Modificaciones).  LEY 860 DE 2003, FUE TRAMITADO Y
VOTADO EN SESIONES CONJUNTAS DE LAS COMISIONES SÉPTIMAS DE SENADO Y CÁMARA DE
REPRESENTANTES DE LA SIGUIENTE MANERA:
ARTICULO
FECHA
SENADO
CÁMARA
QUÓRUM
SI
NO
TOTAL VOTOS
SI
NO
TOTAL VOTOS
DECISORIO
DELIBERAT.
ART. 1
11-12-03
Retirado por unanimidad
Retirado por unanimidad
SI
ART. 2
11-12-03
Aprobado por unanimidad
Aprobado por unanimidad
SI
ART. 3
11-12-03
10
3
13
3
12
15
SI
ART. 4
11-12-03
Aprobado por unanimidad
Aprobado por unanimidad
SI
ART. 5
11-12-03
Aprobado por mayoría
Aprobado por unanimidad
SI
Artículo Nuevo
11-12-03
Aprobado por mayoría
12
1
13
ART. 6
11-12-03
Aprobado por unanimidad
Aprobado por unanimidad
Cordialmente,
GERMAN ARROYO
MORA                         RIGO ARMANDO ROSERO ALVEAR
Secretario General                                    Secretario
General
Comisión Séptima
Comisión Séptima
H.
Senado de la República                               Cámara de Representantes
NOTA: EL ARTICULO 5, CONSTANCIA DE VOTO NEGATIVO DEL
HONORABLE SENADOR ANTONIO JAVIER PEÑALOZA NUÑEZ Y EN EL ARTICULO NUEVO DE LOS
HONORABLES SENADORES LUIS CARLOS  AVELLANEDA TARAZONA Y ANTONIO JAVIER PEÑALOZA
NUÑEZ.
3.2.6 Cabe precisar que en la Gaceta del Congreso No.
690 del 18 de diciembre de 2003 donde se publicó la Ponencia para segundo
debate al proyecto de ley 140 de 2003-Senado y 166 de 2003-Cámara, “por el cual
se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en
la Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003”, así como en la Gaceta del Congreso No.
686 del 17 de diciembre de 2003 en la que se publicó la ponencia para segundo
debate al mismo proyecto figura el siguiente texto:
“SENADO DE LA REPÚBLICA
CAMARA DE REPRESENTANTES
COMISIONES SEPTIMAS CONSTITUCIONALES PERMANENTES
Bogotá, D.C., diciembre 11 de 2003.
PROYECTO DE LEY NUMERO 140 DE 2003 SENADO,
166 DE 2003 CAMARA
por el cual se reforman algunas disposiciones del
Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 2003 y Ley 797 de 2003
En Sesiones Conjuntas de las Comisiones Séptimas de
Senado y Cámara de esta célula congresual llevadas a cabo los días diez (10) y
once (11) de diciembre de 2003, se inició con la lectura de la ponencia para
primer debate, la consideración del Proyecto de ley presentado al Congreso de
la República, por los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y
Protección Social, doctores Alberto Carrasquilla y Diego Palacio Betancourt.
A continuación se procedió a la lectura de la
proposición con que termina el informe de ponencia para primer debate, y
teniendo en cuenta que la proposición es positiva, se aprobó mediante votación
nominal.
Puesto a consideración el Pliego de Modificaciones,
que contiene el articulado propuesto en la ponencia, por parte de los señores
ponentes de las Comisiones Séptimas de Senado, honorables Senadores Alfonso
Angarita Baracaldo, Dieb Maloof Cusé, Jesús Antonio Bernal Amorocho y José
María Villanueva Ramírez y en la Cámara los honorables Representantes Manuel
Enrique Rosero, Pedro Antonio Jiménez Salazar, Carlos Ingacio Cuervo y Carlos
Augusto Celis y después de haber oído y discutido ampliamente los artículos 2°,
4°, 5° y 6° y con las proposiciones sustitutivas, modificativas y aditivas
presentadas durante la discusión del mismo, fueron aprobados por unanimidad,
siendo retirado el artículo 1° y el 3° negado y un artículo nuevo que
igualmente fue aprobado.
En consecuencia, los precedentes artículos con las
respectivas modificaciones propuestas están reflejadas y forman parte integral
del texto definitivo que hace pare de esta sustentación.
Puesto en consideración el título del proyecto, este
fue aprobado por unanimidad de la siguiente manera: por la cual se reforman
algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y Ley 797 de 2003.
Preguntada la Comisión si deseaba que el
proyecto tuviera segundo debate, esta respondió afirmativamente.
Siendo designados ponentes para el mismo los
honorables Senadores Alfonso Angarita Baracaldo, Dieb Maloof Cusé, Jesús
Antonio Bernal Amorocho y José María Villanueva Ramírez y por la Cámara los
honorables Representantes Manuel Enrique Rosero, Pedro Jiménez Salazar, Carlos
Ignacio Cuervo y Carlos Celis.
Término reglamentario.
La relación completa del primer debate se
halla consignada en las Actas números 03 y 04 de fechas diciembre 10 y 11 de
2003.
El Presidente,                                   Alfonso
Angarita Baracaldo
El Vicepresidente                   Pedro Jiménez
Salazar
El Secretario                                    Germán
Arroyo Mora
El Subsecretario                     Rigo Armando
Rosero Alvear”
3.2.7. La Ponencia para segundo debate en la plenaria
del Senado de la República al proyecto de ley 140/03-Senado y 166/03-Cámara fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 686 del 17 de diciembre de 2003. En
dicha Ponencia se consignó el texto aprobado como definitivo por las comisiones
séptimas de Senado y Cámara y en este sentido, en ella figuraba el artículo 4°
del proyecto a través del cual se conferían facultades al Presidente de la
República para modificar el régimen de transición pensional consagrado en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1293 de 1994[10].
3.2.8. La Ponencia para segundo debate en
la plenaria de la Cámara de Representantes del Proyecto de ley 140/03-Senado y
166/03-Cámara fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 690 del 18 de
diciembre de 2003 (páginas 1 a 10). En dicha Ponencia igualmente se consignó el
texto aprobado como definitivo por las comisiones séptimas de Senado y Cámara y
en ella también figuraba el artículo 4° del proyecto a través del cual se
conferían facultades al Presidente de la República para modificar el régimen de
transición pensional consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el
Decreto 1293 de 1994.
3.2.9. En las referidas ponencias  para
segundo debate de manera idéntica se señaló lo siguiente en relación con el
artículo de facultades extraordinarias a que se ha hecho referencia:
“(…) 5. Facultades extraordinarias
Este artículo fue incorporado como nuevo en
el debate a comisión, ya que el artículo 1º propuesto por el Gobierno y
aceptado por los ponentes fue retirado por aquel. Como se mencionó, el motivo
para retirar dicho artículo eran los impedimentos que presentaron los
honorables Senadores y Representantes sobre el análisis y aprobación del mismo,
ya que se encontraban incurso en la causal de conflictos de intereses.
De tal manera, que el Gobierno propone un
artículo nuevo, supliendo lo consagrado en el artículo objeto de retiro, para
que sea el señor Presidente de la República quien expida las normas necesarias
para modificar exclusivamente el régimen de transición pensional consagrado en
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1293 de 1994.
Los ponentes somos conscientes del mayor
valor de los subsidios que el sistema debe cubrir a los afiliados que tienen la
expectativa de pensionarse con uno de los regímenes de transición, siempre y
cuando cumplan con los requisitos exigidos para tener derecho a la pensión de
vejez. Así mismo además de respetar los derechos adquiridos debemos respetar
las expectativas cercanas de este grupo de afiliados, y los regímenes
especiales.
Los impactos sociales, fiscales y macroeconómicos
a que dan lugar se hacen efectivos, de manera que mientras el aumento de las
cotizaciones y la modificación del Régimen de Transición tienen efectos de
corto plazo, otros cambios como la modificación de los requisitos del tiempo
mínimo para acceder a la pensión tienen efectos solamente a mediano y largo
plazo. Lo anterior adquiere relevancia al considerar que la cantidad de
recursos que demanda a la Nación el pago de pensiones hace que sea perentoria
la aplicación de medidas que ayuden a hacer menos gravosa la carga fiscal tanto
en el corto como en el mediano y largo plazo.
Los ponentes, además, comparten la visión
que sobre este asunto se presenta en la exposición de motivos que acompaña la
iniciativa gubernamental, pues, en el evento de que no se adopten las
modificaciones que corresponden al denominado régimen de transición en forma
tal que sea coherente con medidas adoptadas para hacer frente a un difícil
panorama social, fiscal y macroeconómico del país, se compromete seriamente la
viabilidad del propio sistema pensional que se vería en incapacidad de cumplir
con los pensionados.
Con base en estas consideraciones se
concluye que, en el marco actual del Sistema General de Pensiones, las medidas
armonizan la expectativa legítima de los afiliados al sistema pensional con el
hecho de que el Estado debe garantizar la efectividad de los derechos (art. 2°
de la Constitución Política) de los pensionados actuales y futuros, así como
los derechos de todos los colombianos en las demás esferas en las que la Nación
tiene competencia, como es el caso de la salud, la educación, entre muchos
otros sectores, en coherencia con el principio de prevalencia del interés
general y de la equidad entre los distintos beneficiarios del Sistema.
Con las consideraciones anteriores, el
artículo fue aprobado por la comisión conjunta de Senado y Cámara, de la
siguiente manera, pasando a ser el artículo 4º del texto definitivo así:
"Artículo 4º. De conformidad
con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese por seis
(6) meses al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
para que expida las normas necesarias para modificar exclusivamente el régimen
de transición pensional consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el
Decreto 1293 de 1994." (…)”[11].
3.2.10. De acuerdo con lo señalado en el
Acta número 25 de la sesión extraordinaria del día sábado 20 de diciembre de
2003, publicada en la Gaceta número 27 del lunes 9 de febrero de 2004, en el
orden del día de dicha sesión figuraba la consideración de la Ponencia para
segundo debate del proyecto de ley sub examine.
Iniciada la sesión, numerosos senadores
sometieron a consideración de la plenaria su impedimento para votar el referido
proyecto de ley por estimar que estaban incursos en un conflicto de intereses
respecto del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 (páginas 2 y 3).
Impedimentos que, según la Secretaría sumaron 41 “para el régimen de
transición” y que fueron aceptados por la plenaria[12].
En esta circunstancia fue presentada una
proposición para aplazar la votación del proyecto para el mes de marzo,
proposición que fue negada[13]. Posteriormente se
procedió a votar la proposición con la cual termina el informe de ponencia[14].
El Presidente del Senado, en atención a
la solicitud de algunos senadores, propuso que se discutiera de manera separada
el artículo 4° del proyecto, “que en la ponencia viene con facultades y que
Usted anuncia que el Ministro va a retirarlo”[15]
Una vez abierta la discusión del artículo
4° del proyecto se anunció una proposición sustitutiva de dicho artículo  que
fue aprobada.  A continuación se transcriben los apartes pertinentes del Acta
número 25 de la sesión extraordinaria del día sábado 20 de diciembre de 2003,
publicada en la Gaceta número 27 del lunes 9 de febrero de 2004, por ser
relevantes para el análisis del cargo formulado:
“Con la
venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Dieb
Nicolás Maloof Cusé:
Presidente
hay una proposición sustitutiva del artículo 4º.
La
Presidencia interviene para un punto de orden:
¿Sustitutiva
a qué? Explíquele a la corporación Senador Maloof.
Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Dieb
Nicolás Maloof Cusé:
Sí, señor Presidente, nosotros hemos colocado el
proyecto original, en el texto definitivo, dentro del artículo 4º, justamente
las facultades extraordinarias que se le revestían al señor Presidente de la
República por 6 meses para que expidiera las normas necesarias para modificar
exclusivamente el régimen de transición pensional, consagrado en el artículo 36
de la Ley 100 del 93 y el Decreto 1293 del 94; artículo que ha sido retirado
por el Gobierno Central y por parte de los ponentes y con anuencia también del
Gobierno se está colocando una proposición sustitutiva.
La Presidencia manifiesta:
Nos permite que el Ministerio mismo retire su artículo
por favor Senador Maloof.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el señor Ministro de Protección Social, doctor Diego Palacio Betancourt:
Gracias, señor Presidente, señores Senadores el
Gobierno Nacional retira el artículo de facultades extraordinarias y propone un
artículo.
La Presidencia pregunta a la Plenaria si acepta el
retiro del artículo 4º por parte del señor Ministro de la Protección Social y,
cerrada su discusión, esta lo acepta.
La Presidencia interviene:
Ya se la concedo con mucho gusto.  A ver, presenta un
nuevo artículo señor Ministro, por favor léalo y brevemente lo explica.
La
Presidencia ofrece el uso de la palabra al señor Ministro de Protección Social,
doctor Diego Palacio Betancourt.
Palabras del
señor Ministro de Protección Social, doctor Diego Palacio Betancourt.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el señor Ministro de Protección Social, doctor Diego Palacio Betancourt:
A partir de la vigencia de la presente
ley, modifíquese el inciso segundo y adiciónese el parágrafo 2o del artículo 36
de la Ley 100 de 1993, del Sistema General de Pensiones.  A partir de la fecha
de vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre del año 2007, la edad
para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicios o el número de
semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez, de las personas que el 1°
de abril de 1994 tuviesen 35 años o más de edad si son mujeres o cuarenta años
de edad o más si son hombres ó 15 años o más de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados a esa
fecha. A partir del 1º de enero del 2008, a las personas que cumplan las
condiciones establecidas en el presente inciso se les reconocerá la pensión con
el requisito de edad del régimen anterior al cual se encontraban afiliados. Las
demás condiciones y requisitos de pensión aplicables a estas personas serán los
consagrados en el Sistema General de Pensiones incluidas las señaladas por el
numeral 2 del artículo 33 y el artículo 34 de esta ley, modificada por la Ley 797 de 2003, parágrafo, para los efectos de la
presente ley, se respetarán y garantizarán integralmente los derechos
adquiridos a quienes tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez,
invalidez, sustitución y sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y
regímenes, así como a quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por
la ley para adquirir la pensión, pero no se les ha reconocido.
La Presidencia abre la discusión del artículo
leído por el Ministro , y concede el uso de la palabra al honorable Senador
Juan Carlos Restrepo Escobar:
Palabras del honorable Senador Juan Carlos
Restrepo Escobar.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Juan Carlos Restrepo Escobar:
Señor Presidente, la Corte Constitucional a propósito de la
Reforma Tributaria que se aprobó hace un año por este Congreso en que las cosas
eran un poco distintas; sin embargo, se estudió en esa Reforma Tributaria
varios artículos que no habían sido discutidos en las Comisiones económicas, y
se aprobaron en la plenaria o en la conciliación, la Corte Constitucional habla
en su última sentencia del principio de la consecutividad, el principio de la
consecutividad obliga señor Presidente a que este artículo hubiese sido por lo
menos debatido, negado, discutido en las Comisiones Séptimas del Senado y la
Cámara de Representantes y como eso no se presentó señor Presidente yo le digo
que este artículo no tiene ningún futuro en la Corte Constitucional, porque
este artículo que lo acaban de sacar de la manga, es un artículo que lo traen
como algo novedoso a la Plenaria del Senado de la República y no tiene
posibilidades de pasar el examen de constitucionalidad, es mi constancia, señor
Presidente.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Hector Helí Rojas Jiménez:
Señores Senadores, yo quiero intervenir para decir por
qué se debería aprobar este artículo, me parece de la mayor trascendencia
porque estamos frente a un proyecto que modifica unos regímenes especiales y
una vez retiradas las facultades es bueno ratificar que existe un régimen de
transición y eso lo ratificamos aprobando este artículo con algunas
modificaciones, con lo que ustedes quieran, pero si no se aprobara este
artículo con algunas modificaciones, con lo que ustedes quieran, quedaría como
en el aire si existe, si continúa o no el régimen de transición, porque es un
tema que hemos venido tratando en el proyecto, y que seguramente iba en las facultades,
ya no existiendo las facultades es pertinente dejar un artículo donde esté el
régimen de transición, me parece muy importante de parte del Gobierno y me
parece muy serio de parte suya señor Ministro, que no solo retire las
facultades sino que reintegre el tema del régimen de transición en un artículo
promovido por el Gobierno, esto está bien y eso es correcto, y hacia el futuro
no dará lugar a discusiones de si ese régimen continúa o no continúa, lo
estamos reafirmando y diciendo por iniciativa del Gobierno que continúa el
régimen de transición.
Seguramente este proyecto no va a ser ley, el día de
hoy, no el día de mañana, seguramente va a serlo en marzo, pero ya se habría
ahorrado el Senado la discusión sobre este punto, y ya quedaría claro no solo que
no vamos a dar las facultades sino que vamos a continuar con el régimen de
transición; yo tengo que decirle con todo respeto al doctor Juan Carlos
Restrepo lo siguiente:
El artículo existió en la Comisión, fue publicado en
la Gaceta, y es el mismo tema que estamos tratando hoy; porque aquí señor
Ministro y señores ponentes lo que ha dicho la Corte no es que vengan los
mismos artículos, sino que vengan los mismos temas, lo que uno no puede es
incluir un tema nuevo, pero si uno incluye el tema en artículos que tengan
distinta forma, no hay inconstitucionalidad, de esto hablaron tanto en la
Comisión que llegaron a un acuerdo de no tratarlo de esta forma, sino tratarlo
a través de facultades extraordinarias: hoy preferimos que no sea con
facultades sino expresamente con este artículo, de manera que yo no creo que
exista la inconstitucionalidad, y por el contrario creo que el artículo es
supremamente necesario; yo voy a ser breve pero le ruego que me ponga cuidado
señor Ministro; yo defiendo la necesidad del artículo y me parece que puede
tramitarse y que puede salir adelante, pero observo una inconsistencia que el
Ministro de Gobierno nos debiera facilitar dejar hoy aprobado el artículo, sin
perjuicio de que después en marzo lo arreglemos, o en la conciliación lo
apretemos para que quede mejor  (…)
(…)
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Samuel Moreno Rojas:
Gracias, señor Presidente, yo estaba revisando la Gaceta y
la verdad no, no vi el artículo a que hace mención el Senador Hector Helí Rojas
por ningún lado, estuve revisando lo que se aprobó, estuve revisando la
discusión que se dio y la verdad no encuentro este artículo que ha sido
propuesto en reemplazo del artículo que solicitaba las facultades
extraordinarias al Gobierno Nacional para modificar el régimen de transición,
si esto es así pues con base en la sentencia reciente, además, donde se cayeron
3 artículos de la última reforma tributaria por vicios de procedimientos,
precisamente porque fueron artículos propuestos en la Plenaria, artículos
nuevos, artículos que no fueron debatidos en primer debate, artículos que no
surtieron el trámite que exige la Constitución Política del país, por
consiguiente Presidente, si ese artículo es un artículo nuevo como lo presenta
el Gobierno, si ese texto del artículo no fue debatido en primer debate en las
Comisiones Conjuntas, pues simple y llanamente así se aprueba aquí pues ese
artículo lo va a tumbar la Corte Constitucional, porque ese fallo del que
estamos hablando, es un fallo reciente, tan reciente que sin haber sido
promulgado, ya el Gobierno de manera muy diligente trae esos 3 artículos en el
texto que va a discutir.
(…)
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Samuel Moreno Rojas:
Sí, es para claridad no solamente de la Plenaria sino
para que quede allí en el acta.
Entonces, me parece Presidente que si este artículo es
un artículo nuevo, sería improcedente aprobarlo porque simplemente estaría
incurriéndose en un vicio, y para decirle al Senador Hector Helí Rojas, pues
sino se establece Régimen de Transición quedaría el régimen de transición que
estableció la Ley 100 en su artículo respectivo.  Gracias Presidente.
La Presidencia manifiesta:
A ver, Senador Maloof una precisión solamente con
relación a la publicación del artículo que usted quisiera señalar algo.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Dieb Nicolás Maloof Cusé:
Sí, Presidente justamente para contestarle al Senador
Moreno Rojas, nosotros en el proyecto original en la Gaceta fue publicada la
593 prácticamente el texto con el mismo sentido que estamos proponiendo Senador
Moreno, estamos proponiendo en la noche de hoy, en la Proposición Sustitutiva
en la 593 por lo tanto fue publicado el artículo del cual se está hablando al
régimen de transición, pero le hemos hecho algunas modificaciones y por ello
estamos dándole la proposición sustitutiva que está sobre la Secretaría para
votarlo en la plenaria del Senado, aprobado por supuesto por parte del
Ministerio como el orden que se ha generado desde el principio del debate, por
ello creo señor Senador que ya fue en la Gaceta 593, ya, sí, el artículo que
estamos ¿cómo?, No, el texto ha sido modificado pero en el mismo sentido señor
Senador, por ello como estamos tratando de generarle la posibilidad de que se
haga una proposición sustitutiva, por lo tanto señor…
La Presidencia interviene para un punto de orden:
A ver, si se ha presentado esto Senador Maloof como
una proposición nueva o sustitutiva del artículo 4º que es el que estamos
discutiendo.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Dieb Nicolás Maloof Cusé:
Es sustitutiva del artículo 4, al cual estamos
refiriéndonos las facultades al Presidente que ha sido retirado por el Gobierno
Central, por ello le pido señor Presidente que votemos el artículo 4º.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Alfonso Angarita Baracaldo:
Yo creo que en relación a este artículo que se está
discutiendo señor Presidente y la sustitutiva vale la pena dejar claramente
establecido señor Presidente y quiero que quede así en el acta de la sesión de
la fecha, de que al discutir en principio este artículo, se declararon unos
impedimentos, nosotros consideramos en la Mesa Directiva, de que el hecho de
declararse impedidos, no rompía el quórum para poder seguir tomando decisiones
y así se tomaron las decisiones; alguno de los honorables Senadores o
Representantes dijo que había sobre eso jurisprudencia vamos a revisar.
La Presidencia interviene para un punto de orden:
Es la jurisprudencia del Consejo de Estado, viene en
camino Senador Angarita, el Senador Maloof ya ha ordenado el envío de la
sentencia para aclarar este punto.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Alfonso Angarita Baracaldo:
Para una mayor comprensión de lo que se está
discutiendo después de haber escuchado al Senador Hector Helí Rojas, yo creo
que vale la pena que se tenga en cuenta lo que se dice en la ponencia en
relación a ese artículo que fue retirado y, dice sobre el régimen de
transición:
El artículo 1º del pliego de modificaciones presentado
en Comisiones Conjuntas, para su respectivo análisis y aprobación, fue retirado
por el Gobierno Nacional, dicho artículo modificaba los incisos 2º y 5º del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y adicionaba el parágrafo 2º del mismo.
De tal manera que el artículo propuesto por los
ponentes, respecto al régimen de transición, fue retirado por el Gobierno dada
la cantidad de impedimentos que presentaron los honorables Senadores y
Representantes a la Cámara, motivo por el cual dicho artículo desaparece en el
pliego de modificaciones propuesto por los ponentes para la consideración de la
plenaria respectiva, por lo tanto el artículo 1º del pliego de modificaciones
propuesto para primer debate desaparece del texto definitivo aprobado en las
Comisiones Conjuntas Constitucionales, pero fue discutido en las Comisiones
Conjuntas señor Presidente, que quede constancia de eso, que fue discutido.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Camilo Sánchez Ortega:
Voy a ser muy rápido Presidente, porque no voy a
repetir ya lo que han dicho mis compañeros, yo pienso que esto va a ser un
triunfo pírrico lo que van a lograr en el día de hoy, estoy seguro que un tema
tan trascendental como este va a ser demandado y, no va a tener sino que
esperar que la Corte decida en un momento determinado.
Quiero también decirles que lo que van a mostrar en
los próximos minutos, es un concepto y no una sentencia, porque eso fue lo que
tuvimos en la Comisión Conjunta de la Tributaria, por consiguiente no le
digamos mentiras a la Plenaria, es un concepto ambiguo que se trató en el tema
de pensiones en la tributaria y que no obliga en ningún caso, lo que sí quiero
que quede claro es que el doctor Héctor Helí que es un excelente Abogado, se le
olvida que mientras no se deroguen las leyes siguen vigentes las que están en el
momento, por consiguiente no se necesita dejarse explícitamente en esta ley que
hay un régimen de transición, porque ya existe uno mientras que no se
modifique, por consiguiente no tendría ningún sentido cambiarlo, y que también
quede calor que por fin el Gobierno ha entendido, como ya lo hicimos entender
en la tributaria que no se le va a volver a dar atribuciones, porque es
obligación del Congreso hacer el trámite de todas las normas, así estén
haciendo aquí una parodia, donde tratan de hacer lo que ellos quieren,
simplemente diciendo que nosotros servimos de Notarios, eso era lo que quería
decirles.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona:
Gracias, señor Presidente, en primer lugar para un
tema de orden procedimental, coincido con algunos Senadores en que al no
haberse discutido un artículo sobre el régimen de transición en las Comisiones
Séptimas Constitucionales, sino haber discutido un artículo relativo al
otorgamiento de facultades extraordinarias, hay un vicio de trámite, justamente
la sentencia C-1056 de 2003, que da origen a que hoy estemos debatiendo
nuevamente unos temas pensionales, toca ese tema no los voy a cansar, no los
voy a fatigar pero dejo la sentencia aquí para la Secretaría.
En segundo lugar honorables Senadoras y Senadores,
este tema sobre régimen de transición está íntimamente vinculado con el tema de
los derechos adquiridos y la vigencia de la ley frente a un tránsito de
normatividad.  Para ilustrar un poco el tema honorables Senadoras y Senadores
debo decir lo siguiente, antes de la Ley 100 de 1993 los empleados públicos y
los trabajadores del sector privado, se venían pensionando en unas determinadas
condiciones, tenemos entonces una ley anterior a la Ley 100 de 1993, vino la
Ley 100 de 1993, a más de proteger los derechos adquiridos, conforme al
artículo 58 de la Constitución, y que según reiterada jurisprudencia son
aquellos respecto de los cuales se han cumplido los requisitos de exigibilidad
a más de eso, lo repito una vez más, la nueva ley debía respetar expectativas
cercanas, fue justamente lo que hizo la Ley 100 de 1993 en su artículo 36,
respetar unas expectativas cercanas (…)
(…)
En qué concluyó honorables Senadoras y Senadores, el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al consagrar un régimen de transición
consagró un derecho adquirido en sí mismo, que no puede ser menoscabado por ley
posterior y en consecuencia desde nuestro punto de vista, el artículo 36 de la
Ley 100 del año 93, es intangible a la luz de las normas constitucionales que
ya he mencionado y a la luz de la jurisprudencia que también me he permitido
reseñar, en consecuencia, en mi criterio no pueden existir ni facultades
extraordinarias ni podemos aquí modificar de una u otra manera el artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, y por eso les solicito a los Senadores y Senadoras que la
propuesta gubernamental la votemos negativamente.
Gracias, señor Presidente.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Antonio Javier Peñaloza Nuñez:
Gracias, señor Presidente, creo que con relación a
este artículo no se le ha dicho aquí la verdad a esta Plenaria, ni se le va a
decir la verdad al pueblo colombiano.
(…) no estamos de acuerdo con este artículo doctor Dieb, a este artículo hay
que sacarle ya un disfraz en los carnavales de Barranquilla, porque este
artículo lo colocan, lo quitan, lo vuelven y lo colocan y lo quitan, en la
ponencia principal se quitó este artículo precisamente porque golpeaba a la
clase obrera y trabajadora del pueblo colombiano y, el Ministro lo retiró
supuestamente para hacer una redacción mucho mejor y concertada, pero no
habíamos votado todavía el articulado del proyecto, cuando el Ministro nos
propuso entonces, las facultades extraordinarias para el Presidente y por eso
ahí tratamos de romper el quórum, para no aprobar el proyecto en la Comisión
Primera Conjunta de Senado y Cámara, pero al fin lograron hacer el quórum y lo
aprobaron después de 2 horas de esperar ahí a los Congresistas que apoyan a
este Presidente y a este Gobierno mentiroso y tramposo, entre otras cosas y,
hoy el Ministro vuelve y nos hace la misma trampa, hoy retira las facultades
extraordinarias del Presidente y que para presentar una redacción mejor después
y no las presenta aquí en la misma Plenaria, caso que un artículo parecido en
la redacción a lo que existía originalmente, por eso no podemos aceptar que se
juegue con esta Plenaria y con la clase obrera y trabajadora del pueblo
colombiano por eso votaremos negativamente este artículo.
Gracias, señor Presidente.  (…)”.
(…) “La Presidencia manifiesta:
Bueno a ver, entonces vamos a votar el artículo 4º tal
como fue leído por el Senador Maloof, lo aprueba la Corporación, muy bien.
Vamos a
volver a verificarlo, les parece en la forma que lo hicimos, contando cabezas,
identificando nombres de Senadores, sí, bueno muy bien los Senadores que están
a favor del artículo, por favor ponerse en pie, del artículo que leyó el
Senador Maloof.
La
Presidencia indica a la Secretaría realizar el conteo por nombres, para
verificar la aprobación del artículo leído por el honorable Senador ponente,
Dieb Nicolás Maloof Cusé.   (…)
(…)
La
Presidencia interviene:
(…) Bueno muy bien por favor contar.
Por la
afirmativa: 37
Por la
negativa: 8
Impedidos:
27
Total votos:
72
La Secretaría informa:
De acuerdo a la sentencia presentada por el Senador
Angarita o mencionada, ha sido aprobado.
En consecuencia, ha sido aprobada la sustitutiva del
artículo 4º, tal como lo leyó el honorable Senador ponente, Dieb Nicolás Maloof
Cusé.   (…)
(…)
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Bernardo Alejandro Guerra Hoyos:
Gracias, señor Presidente no, básicamente para dejar
la constancia que como lo dice el Senador Restrepo, parece inaudito que los
votos de los impedimentos y los votos negativos suman casi 60 votos y solamente
30 votos los Senadores que votaron, aprobaron esta ley, yo dejo mi constancia de
que es una votación totalmente irregular donde los impedimentos y los votos
negativos fueron mayores que los votos positivos.  Gracias, señor Presidente.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Juan Carlos Restrepo Escobar:
Señor Presidente, yo dejo constancia de que el
Secretario habla de una sentencia que él no conoce, él en todas sus
intervenciones ha dicho que la sentencia de la cual habló el Senador Angarita,
sentencia que nunca conocimos en esta Plenaria, infortunadamente Senador
Angarita, dejo constancia de eso que sinceramente aquí se votó con base en una
sentencia desconocida.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Samuel Moreno Rojas:
Gracias, señor Presidente, en el mismo sentido, es
para dejar constancia que ni la proposición con que termina el informe, ni
ninguno de los artículos aprobados, obtuvo la mayoría que exige tanto el
reglamento como la Constitución.
Con la venia de la Presidencia y el orador, interpela
el honorable Senador Alfonso Angarita Baracaldo:
Gracias, señor Presidente, quiero dejar constancia,
señor Presidente nuevamente, para que figure en el acta de la sesión de la
fecha, que he sostenido lo mismo que se hizo en las Comisiones Séptimas
Constitucionales, que los impedimentos no desintegran el quórum, que allí se
presentó una sentencia, o un concepto que debe figurar en el acta de
Comisiones.
La Presidencia manifiesta:
Este debate en cualquier evento llegará finalmente al
lugar donde debe presentarse que es ante las Cortes.
La Presidencia indica a la Secretaría
continuar con el siguiente proyecto de ley.  (…)”[16].
3.2.11.  De acuerdo con la certificación
expedida el 26 de marzo de 2004, por el Secretario General del Senado[17]
el proyecto de ley No. 140/2003 Senado 166/2003 Cámara,  fue aprobado por la
Plenaria del Senado de la República  en la sesión extraordinaria del sábado 20
de diciembre de 2003, “con un quórum decisorio de noventa y seis (96)
Senadores de los ciento dos (102) que conforman la Corporación” y fue “aprobado
por mayoría”.
3.2.12. Según consta en el Acta número
088 de la sesión extraordinaria de la Cámara de Representantes del sábado 20 de
diciembre de 2003, dentro de los proyectos para segundo debate figuró en el
orden del día el proyecto de ley 166/03-Cámara y 140/03-Senado.
Durante la discusión del orden del día
fue presentada y aprobada una proposición tendiente a retirar del mismo el
estudio del proyecto y su aplazamiento para el mes de marzo[18].
Dada la aprobación del aplazamiento y a
pesar de la intervención de varios congresistas y del señor Ministro de la
Protección Social[19] en el sentido que ésta
fuera reabierta, se continuó con el orden del día y en consecuencia se
procedió al examen y votación del proyecto de ley 155/03-Cámara, acumulado al
035/03-Cámara, 134/03-Senado, “por la cual se establecen normas tributarias,
aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el
saneamiento de las finanzas públicas”.
Empero, una vez aprobado dicho proyecto,
el Secretario  de la Corporación informó acerca de la presentación de una
“apelación” para reabrir la discusión del tema de pensiones. Según consta en la
misma Gaceta del Congreso número 42 del 24 de febrero de 2004, que contiene el
Acta 088 de la sesión del 20 de diciembre de 2003, la proposición fue del siguiente
tenor:
“Proposición
de 2003
(aprobada
diciembre 20)
Altérese el orden del día e incluyase el
proyecto de ley 166-Cámara, 140/03-Senado .. para la discusión y votación
exclusivamente de los artículos primero (1°), segundo (2°), tercero (3°) y
quinto (5°) excluyendo el artículo cuarto (4°) que pretendía revestir de
facultades al Presidente para modificar el régimen de transición pensional
consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
(Firman Carlos Ignacio Cuervo y otros
representantes...)”[20]
Sometida a votación según consta en dicha
Acta, el Secretario General informó el siguiente resultado: por el sí 77 votos,
por el no 45 votos (página 52).
Reabierto el debate, se puso de presente
por uno de los parlamentarios la posible inconstitucionalidad del trámite
adoptado[21]  al tiempo que se
planteó por numerosos H. Representantes a la Cámara su impedimento para votar
el proyecto de ley en lo relativo al régimen de transición. Impedimentos que
fueron aceptados por la plenaria[22].
Acto seguido, se dio lectura por el
representante Carlos Ignacio Cuervo a una “proposición sustitutiva”. Terminada
la lectura la Presidencia  de la sesión la sometió a votación.
Por ser relevantes para el análisis del
cargo propuesto, a continuación se transcriben los apartes pertinentes del
acta:
“Proyecto de Ley No. 166 de 2003 Cámara, 140 de 2003
Senado “Por la cual se reforman algunas disposiciones  del Sistema General de
Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993  y Ley 7º de 1997 de 2003.
El Informe de Ponencia es el siguiente:
Dése Segundo debate al Proyecto de Ley referido.
Firman los Honorables Congresistas Alfonso Angarita,
Die Maloff Suse, Manuel Enriquez Rosero, Pedro Antonio Jimenez, Carlos Ignacio
Cuervo.
Le informo que hay varios impedimentos, Señor
Presidente.
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Alonso Acosta
Osio
Quiero que se sienten los parlamentarios, porque
acuérdense que aquí hay un artículo en donde algunas personas se van a declarar
impedidas y necesito que la gente se siente, para poder tener el quórum, por
favor, si vamos a terminar, terminemos sentados  en nuestras curules para poder
hacer las cosas bien por favor, ya no nos queda mucho por terminar.
Le agradezco a los parlamentarios que nos sentemos,
quiero recordar que la discusión sobre el Impedimento es sobre el artículo
Cuarto.
Que se está presentando aquí en este Proyecto?. Saben
que el Proyecto tiene Cinco artículos, se suprimen las facultades al Gobierno
Nacional y queda un artículo que es el Cuarto que es el que se Concilió, que es
donde se deben declarar Impedidos los parlamentarios que tienen algo que ver
con el artículo Cuarto. Tiene el uso de la Palabra el Representante  Pompilio
Avendaño.
“Intervención del Honorable Representante POMPILIO
AVENDAÑO LOPERA
(…)
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Edgar E.
Torres
La Presidencia acoge la Propuesta del Representante y
se votará Artículo por Artículo. Señor Secretario.
Intervención del Honorable Representante OSCAR LEONIDAS WILCHES
CARREÑO:
No, doctor Eulises, perdón, hay una proposición  que
se voten en bloque los Artículos: 1, 2 y 5 que no tienen controversia y dejamos
el 3 y 4. Por favor lea los Artículos  Señor Secretario.
(…)
“Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Señor Ponente por favor lea el artículo 3º y cerramos
la discusión para someterlo a votación. Gracias Señor Presidente.
Intervención del Honorable Representante CARLOS IGNACIO
CUERVO VALENCIA:
Gracias Señor Presidente, la propuesta de los Ponentes
es que se retiran las facultades que está pidiendo el Gobierno Nacional, para
reformar el régimen de transición y se sustituya por este artículo que queda
redactado de esta manera: buscando respetar los derechos adquiridos y las
expectativas legítimas, de acuerdo a lo dicho por la Corte.
El artículo 1º del Proyecto de Ley 140 de 2003 Senado
y 166 de 2003 Cámara, quedará así:
El artículo 4º....
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Está en consideración el 3º doctor Carlos Ignacio.
(…)
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
El artículo 4º. por favor Señor Secretario.
El
Secretario General Dr. Jesús A. Rodríguez Aclara:
Señor Presidente, sobre el artículo 4º hay radicado un
número de impedimentos en la Secretaría.
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Sírvase leer los impedimentos Señor Secretario para el
artículo 4o.
(…)
“No hay más impedimentos, Señor Presidente.
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Doctor Carlos Ignacio lea el artículo cuarto.
Intervención del Honorable Representante CARLOS
IGNACIO CUERVO:
Proposición
Sustitutiva:
El artículo cuarto del Proyecto de Ley 140 de 2003
Senado y 166 de 2003  Cámara quedará así:
A partir de la vigencia de la presente Ley,
modifíquese el inciso segundo y adiciónese el parágrafo segundo del artículo 36
de la Ley 100 de 1993 del Sistema General de Pensiones.
A partir de la fecha de vigencia de la presente Ley y
hasta el 31 de diciembre del año 2007, la edad para acceder a la pensión de
vejez, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas y el monto de la
pensión de vejez de las personas que el primero de abril de 1994 tuviesen 35
años o mas de edad si son mujeres, o 40 años o mas de edad si son hombres, o 15
años o mas de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior
al cual se encontraban afiliados a esa fecha.
A partir del primero de enero del año 2008, a las
personas que cumplan las condiciones establecidas en el presente inciso, se les
reconocerá la pensión con el requisito de edad del régimen anterior, al cual se
encontraban afiliados.
Las demás condiciones y requisitos de pensión
aplicables a estas personas serán las consagradas en el Sistema General de
Pensiones, incluidas las señaladas por el numeral segundo del artículo 33 y el
artículo 34 de esta Ley, modificada por la Ley 797 de 2003.
Parágrafo: Para los efectos de la presente Ley se
respetarán y garantizarán íntegramente los derechos adquiridos a quienes hoy
tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez, invalidez, sustitución y
sobrevivencia, en los diferentes ordenes, sectores y regímenes, así como a
quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por la Ley, para adquirir
la pensión pero no se les ha reconocido.
Por favor ponga en consideración Señor Presidente...
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
En consideración la proposición sustitutiva. Se abre
su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. La aprueba la Plenaria
de la Cámara?.
El
Secretario General, Dr. Jesús A. Rodríguez Aclara:
La votación nominal, Señor Presidente.
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Para corroborar entonces, abrimos el registro
electrónico, estamos en votación por favor.
Una aclaración Señor Ponente.
Intervención de la Honorable Representante MARIA
ISABEL URRUTIA OCORO;
Señor Presidente, está atropellando el proyecto,
Presidente…
Intervención del Honorable Representante CARLOS
IGNACIO CUERVO:
Señor Presidente, aclarar que el parágrafo que he
leído es un parágrafo único. Parágrafo único de esa proposición…
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Si votan SI aprueban el artículo como fue leído por el
ponente, si votan NO lo niegan, el artículo cuarto.
Intervención de la Honorable Representante MARIA
ISABEL URRUTIA OCORO;
Presidente pido verificación de…
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Está en el tablero electrónico Honorable
Representante.
El
Secretario General, Dr. Jesús A. Rodríguez Aclara:
Los impedidos no pueden votar.
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Los que se declararon impedidos no pueden votar; pero
los impedidos hacen quórum.
Pero los que se declararon impedidos hacen quórum pero
no pueden votar, no pueden votar.
Por favor con la Secretaría o el electrónico.
Secretario los que votan manualmente por favor.
El
Secretario General, Dr. Jesús A. Rodríguez Aclara:
Luz Piedad Valencia,              vota SI
Carlos Julio González,            vota SI
Jaime Cervantes,           vota SI
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Si hay algún Representante que no haya votado por
favor que no se haya declarado impedido.
El
Secretario General, Dr. Jesús A. Rodríguez Aclara:
German Velásquez,                vota SI
El doctor Julio Gallardo deja constancia…
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Estamos en votación por favor…
Si algún Honorable Representante no ha votado…
El
Secretario General, Dr. Jesús A. Rodríguez Aclara:
Carlos Ignacio Cuervo,                    vota SI
Joaquín Vives,                        vota SI
Gustavo Lanzziano,                vota SI
Jairo…
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Por favor cierra la votación Señor Secretario.
El resultado de la votación, Señor Secretario por
favor.
Nos verifica el resultado de la votación Señor
Secretario.
El
Secretario General, Dr. Jesús A. Rodríguez Aclara:
Hay Representantes, que aún hacen falta por votar?.
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Las personas que se declararon impedidas no pueden
votar pero hacen quórum.
Certificamos que hay quórum con las personas que se
declararon impedidas. Cuántos impedimentos hubo Señor Secretario?.
El
Secretario General, Dr. Jesús A. Rodríguez Aclara:
Señor Presidente, estamos haciendo la relación de los
impedimentos, si Usted ordena cerrar la votación le doy el resultado de la
votación.
El General Canal, deja constancia que él por
equivocación votó electrónicamente pero él no podía votar porque estaba impedido,
por lo tanto retira su voto del NO.
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Si Señor eso está claro.
Cuántos votos manuales Secretario?.
El
Secretario General, Dr. Jesús A. Rodríguez Aclara:
Venus Albeiro también deja constancia de que votó y no
podía votar. Cómo votó?, votó NO, se retira del NO otro voto.
Tablero electrónico.
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Cuántos votos manuales Señor Secretario.
El
Secretario General, Dr. Jesús A. Rodríguez Aclara:
Le voy a dar el resultado total Señor Presidente.
Por el SI 51 Votos.
Por el NO 5 Votos.
Aparecen 7 en el tablero, se descuentan dos, solo
cinco.
VOTACIÓN:
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Cuántos impedimentos Señor Secretario?.
El
Secretario General, Dr. Jesús A. Rodríguez Aclara:
Aparecen 39 firmas en los impedimentos, Señor
Presidente.
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Correcto, Señor Secretario.
Ha sido aprobado el artículo.
El Secretario
General, Dr. Jesús A. Rodríguez Aclara:
Ha sido aprobado, Señor Presidente.
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
El Título del Proyecto con una modificación. Léalo
Señor Ponente.
Intervención del Honorable Representante
Señor Presidente, constancia de voto le estoy pidiendo
hace rato, por favor.
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
Déjela por escrito, Honorable Representante.
Intervención del Honorable Representante
Por favor Señor Presidente, no es por escrito…
Intervención del Honorable Representante CARLOS
IGNACIO CUERVO:
Título Proyecto de Ley No.166 de 2003 Cámara, 140 de
2003 Senado, (Comillas) “Por la cual se reforman algunas disposiciones del
Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras
disposiciones”. (Cierra Comillas).
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
En consideración el Título del Proyecto, se va a
cerrar, aprueba la Cámara el Título del Proyecto?
El
Secretario General, Dr. Jesús A. Rodríguez  Responde:
Ha sido aprobado, Señor Presidente.
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Oscar L.
Wilches
La vigencia de la Ley Señor Secretario.
Quiere la Cámara que este Proyecto se convierta en Ley
de la República?.
El Secretario General Responde:
Así lo quieren, Señor Presidente.
Dirección de la Sesión por Presidencia: Dr. Alonso
Acosta O.
Se le agradece la presencia y el trabajo a todos los
Honorables Parlamentarios, se les desea una feliz Navidad y un prospero año
nuevo.
Se cita para las 3:00 P.M. el próximo 16 de marzo y se
levanta la sesión.”[23]
3.2.13. Según certificación expedida el
17 de marzo de 2004, por el Secretario General de la Cámara de Representantes[24],
“En sesión plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 20 diciembre
de 2003  fue considerada y aprobada  la ponencia para segundo debate, el
articulado y el título del proyecto  de ley N° 166/03 Cámara- 140/03 Senado
“por la cual se  reforma el sistema general de pensiones previsto en la ley
100  de 1993 y se dictan otras disposiciones por mayoría de los presentes
ciento cincuenta y cuatro (154) Honorables Representantes a la Cámara. El
proyecto de ley en mención tuvo modificaciones en su articulado  de la
siguiente forma: Proposición sustitutiva  H.R. Cuervo, Artículo 4°  Por el Si:
51 votos,  por el No: 7 votos. Lo anterior según consta en el Acta de la sesión
Plenaria  N° 088 de diciembre 20 de 2003”.
3.2.14.  En la Gaceta del Congreso No.
694 del lunes 22 de diciembre de 2003, se publicó el texto definitivo que fue
aprobado en la Plenaria de la Cámara, con un total de 5 artículos, entre ellos
el artículo 4º acusado.
En el Diario Oficial No. 45.415 del 29 de
diciembre de 2003, fue publicado el texto definitivo del proyecto que fue
aprobado en la Plenaria del Senado con un total de 5 artículos, entre ellos el
artículo 4º “Régimen de Transición”, cuyo texto es igual al aprobado en Cámara
y publicado en la Gaceta del Congreso atrás citada.
3.3. El análisis del cargo
Para el actor  el artículo 4° de la Ley
860 de 2003 vulnera los artículos 151 y   157-2 así como las normas pertinentes
de la Ley 5ª de 1992  por cuanto  i) no fue objeto de  debate ni aprobación por
las Comisiones constitucionales permanentes que lo que votaron fue un artículo
de facultades extraordinarias, ii) no fue objeto de ninguna discusión  de fondo
en  las Plenarias de Cámara y Senado.
Al respecto la Corte hace las siguientes
consideraciones.
3.3.1. Consideración preliminar. Los principios que
orientan el desarrollo del trámite legislativo según la Constitución
Conforme al artículo 157 de la Carta,
citado por el actor como violado, para que un proyecto se convierta en ley de
la República es indispensable que i) haya sido publicado oficialmente por el
Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva; ii) haya sido aprobado
en primer debate en la correspondiente Comisión permanente de cada Cámara, o,
en los casos establecidos en el Reglamento del Congreso, en sesión conjunta de
las comisiones permanentes de ambas Cámaras; iii) haya sido aprobado en segundo
debate en cada Cámara, y iv) haya obtenido la sanción del Gobierno.
Al respecto  esta Corporación ha señalado
que el trámite legislativo se guía por los principios de consecutividad e
identidad[25]. Conforme al primero,
los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en
comisiones como en plenarias. Con todo, la jurisprudencia ha sostenido que
dicho principio está sujeto a las excepciones plasmadas en la Constitución y en
la ley[26]. Ejemplo de ellas son
las sesiones conjuntas de las comisiones de una y otra Cámara para dar primer
debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a
lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992[27].
En virtud del principio de consecutividad,
tanto las comisiones como las plenarias de una y otra Cámara están en la
obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su
consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su
competencia a otra célula legislativa para que un asunto sea considerado en un
debate posterior. Así, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia
presentada debe ser discutido y aprobado o improbado por la comisión constitucional
permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones
modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las
supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el
autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a
modificaciones (artículo 111 de la Ley 5ª de 1992).
Al respecto ha dicho de manera reiterada la
Corte lo siguiente:
“Con base en lo que hasta aquí se ha
expuesto, la Corte Constitucional juzga necesario enfatizar, a modo de
recapitulación que en la Constitución de 1991, si bien se relativizó el
principio de la identidad, se conservó  el principio de la
consecutividad del proyecto de ley. El proyecto será ley si se aprueba en
los cuatro debates: 1º.)  En la Comisión Permanente de una  Cámara;  2º. )  en
la Sesión Plenaria. Luego, 3º.) en la  Comisión Constitucional Permanente de la
otra Cámara y, 4º.) en su Plenaria, salvo las excepciones que deben ser de
carácter estricto, que contemplan la Constitución y la Ley.
Dictan, pues, los principios mencionados,
que en el segundo debate de cada Cámara puede  modificarse o adicionarse el
proyecto, pero si se ha  aprobado un texto en el primer debate en la Comisión
Constitucional Permanente.  Es decir, en el segundo debate puede existir un
artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación, pero es necesario
que el asunto  o materia  a que se refiere, haya sido objeto de aprobación en
primer  debate.
Es el imperio del principio de la
consecutividad que garantiza la plenitud del procedimiento constitucional,
como lo establece el artículo 157, en concordancia con los artículos  160 y 161
de la Constitución Política.
Este principio rige en los sistemas constitucionales
modernos como garantía de que no se elude el principio democrático y el
efectivo ejercicio de la función legislativa por ambas Cámaras.”[28]
Estas exigencias en el debate parlamentario
revisten gran importancia para un régimen democrático pues le dan legitimidad a
la organización estatal, hacen efectivo el principio democrático en el proceso
de formación de las leyes y configuran un ámbito idóneo para la discusión, la
controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento
representadas en el Congreso. Así, en principio, de acuerdo con la Carta (art.
157), si no ha habido primer debate en la comisión constitucional permanente de
una de las Cámaras, el proyecto no puede convertirse en ley de la República.
Lo anterior no significa que el texto deba
permanecer idéntico de principio a fin del debate parlamentario. El concepto de
identidad[29] comporta mas bien que
entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo
artículo exista la debida unidad temática[30]. Tal
entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en
la comisión constitucional permanente se haya discutido y  aprobado el tema a
que se refiera la adición o modificación[31]. Lo anterior
implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto
es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo[32].
En efecto, la Carta autoriza la introducción
de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de
cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o
modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento
impone es que el tema al que se refiera la modificación o adición hayan sido
debatidos y aprobados durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro
que la facultad de introducir modificaciones y adiciones  se encuentra limitada
pues debe respetarse  el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos
estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones[33].
Teniendo en cuenta las consideraciones
precedentes, la Corporación hará el estudio constitucional del artículo
demandado y determinará si se ajusta o no a la Carta.
3.3.2. El
análisis específico del trámite surtido en relación con el artículo 4° acusado
de la Ley 860 de 2003.
3.3.2.1. De las pruebas que obran en el
expediente y en atención al recuento hecho sobre el trámite surtido para la
aprobación del artículo 4° de la Ley 860 de 2003, la Corte constata que (i)
dentro del proyecto de ley presentado a consideración del Congreso se incluyó
un artículo 1° mediante el cual se modificaban los incisos segundo y quinto y
el parágrafo segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; (ii) ese artículo,
con algunas modificaciones, fue incluido en la ponencia para primer debate
presentado a las comisiones séptimas de Cámara y Senado en atención al mensaje
de urgencia que fue presentado por el Gobierno; (iii) dado el alto número de
impedimentos planteados en relación con dicho artículo, éste fue retirado por
el Gobierno, sin haber entrado las Comisiones séptimas de Cámara y Senado en el
examen de su contenido; (iv) por iniciativa del Gobierno fue propuesto,
discutido y aprobado por mayoría de los miembros de las comisiones séptimas de
Cámara y Senado un artículo nuevo  -artículo 4° del texto aprobado por las
comisiones séptimas constitucionales- mediante el cual se concedían facultades
extraordinarias al Presidente de la República para que expidiera “las normas
necesarias para modificar exclusivamente el régimen de transición pensional
consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1293 de 1994”;
(v) las ponencias para segundo debate en las plenarias de Senado y Cámara
contenían el artículo referido  de facultades extraordinarias aprobado por las
comisiones séptimas constitucionales; (vi) en la sesión plenaria del 20 de
diciembre de 2003 del Senado de la República se aprobó el retiro del artículo
que otorgaba facultades extraordinarias y se presentó una proposición
sustitutiva del referido artículo, que se convirtió luego de su aprobación, en
el artículo 4° de la Ley 860 de 2003, hoy acusado; (vii) varios senadores
dejaron constancia tanto de que el artículo acusado no había sido discutido ni
aprobado por las comisiones séptimas constitucionales, así como de que el
número de votos a favor de dicho artículo no cumplía el requisito de mayoría
establecido para la aprobación de cualquier proyecto de ley ordinaria; (viii)
en la sesión plenaria del 20 de diciembre de 2003 de la Cámara, luego de ser
retirada del orden del día la votación del proyecto de ley sub examine,
se presentó y aprobó una proposición que reintrodujo en el orden del día la
discusión y votación exclusivamente de “los artículos primero (1°), segundo
(2°), tercero (3°) y quinto (5°)” de dicho proyecto “excluyendo  el artículo
cuarto (4°) que pretendía revestir de facultades al Presidente para modificar
el régimen de transición pensional consagrado en el artículo 36 de la Ley 100
de 1993”; (ix) en la misma sesión, una vez aprobados los artículos 1°, 2°,
y 5°, y votado igualmente por separado el artículo 3° del proyecto de ley,
ante el anuncio de votación del artículo 4°, fueron presentados 43 impedimentos
que fueron aceptados por esa Corporación[34].
Inmediatamente después se dio lectura a una proposición sustitutiva presentada
por el Representante Carlos Ignacio Cuervo, y sin que se diera ninguna
discusión de la misma, se procedió a la votación; y (x) el Representante
Pompilio Avendaño Lopera dejó constancia de que ni a él ni a ningún
Representante se les permitió intervenir en la discusión de la proposición  y
de que inmediatamente se pasó a la votación sin el debate reglamentario[35].
3.3.2.2. De lo expuesto para la Corte se
desprende claramente que, en relación con el artículo acusado, se desconocieron
los requisitos exigidos por la Constitución para el trámite de los proyectos de
ley, y en particular fueron desconocidos tanto los principios de identidad y
consecutividad como el mandato superior  (artículo 157 C.P.), según el cual
todo proyecto de ley debe tener  efectivamente cuatro debates.
3.3.2.2.1. La vulneración de los
principios de identidad y consecutividad en el trámite surtido
La Corte llama la atención sobre el hecho
consistente en que el texto relativo a la concesión al Presidente de la
República de facultades extraordinarias aprobado por las Comisiones séptimas
constitucionales  tiene un contenido normativo distinto del que fue finalmente
votado como proposición sustitutiva  por las plenarias de Cámara y Senado y que
se convirtió en el artículo 4° acusado. Si bien en ambos casos se alude a la
modificación del régimen de transición  establecido en el artículo 36 de  la
Ley 100 de 1993-materia que les es común- dichos textos no guardan identidad
temática en los términos  que en forma reiterada ha señalado esta Corporación[36].
Al respecto téngase en cuenta que uno es
el  alcance de una norma  que confiere facultades  sobre una materia  determinada
-que plantea  sólo un asunto de mera competencia, en cuanto se refiere a la
investidura transitoria al Presidente de la República de la facultad de
legislar sobre un determinado asunto- y otro bien distinto es el alcance  de
una norma que regula directa y concretamente la materia que eventualmente
podría ser objeto de dichas facultades.
En ese orden de ideas, si el Congreso
asume la regulación de una materia, los contenidos de la misma deben ser objeto
de análisis específico, que no puede entenderse surtido simplemente, como lo
pretenden algunos intervinientes, con la referencia a que esa materia pueda o
no ser objeto de facultades extraordinarias, o que en relación con ella
-independientemente del contenido concreto de la regulación- se plantee un
conflicto de intereses para los congresistas  a quienes  eventualmente ella
pueda  aplicarse.
Así las cosas, la Corte constata que en
el presente caso se desconoció el principio de identidad, que exige que las
modificaciones, adiciones o supresiones que se introduzcan por las plenarias de
las Cámaras guarden identidad, no sólo de materia, sino temática[37], con
lo discutido y aprobado en las comisiones permanentes respectivas.
En efecto, dichas Comisiones  séptimas
constitucionales  debatieron y aprobaron  un texto  sobre facultades
extraordinarias  que  si bien respeta el principio de unidad de materia no
guarda identidad temática con el texto que fue aprobado por las Plenarias de
Cámara y Senado que contiene  una regulación concreta  que modifica  el segundo
inciso del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[38].
Frente a la afirmación según la cual en
las Comisiones séptimas constitucionales sí se debatió  el artículo 4° acusado,
porque en la ponencia para primer debate figuró el artículo 1° -que contenía
modificaciones a  los incisos segundo y quinto del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, y adicionaba el parágrafo 2 del mismo artículo[39]-
y que varios H.  Representantes aludieron a él  previamente  a su retiro y a su
sustitución por un artículo nuevo  relativo a la concesión de facultades
extraordinarias, la Corte señala que  como se desprende  de las actas  de las
Comisiones conjuntas  y de la certificación que  se acompañó  a la ponencia
para segundo debate en una y otra Cámara, fue el tema de los impedimentos el
que concentró la atención de los parlamentarios durante el debate de la
comisiones séptimas constitucionales, y  lo que llevó a que el artículo 1°
invocado  fuera retirado por el Gobierno,  sin que se hubiera entrado a
discutir el contenido de dicho  artículo.
Artículo éste que por lo demás  tiene un
contenido sustancialmente diferente  al del  articulo acusado[40],
introducido  durante el segundo debate  en plenarias como proposición
sustitutiva del artículo de facultades extraordinarias  retirado por el
Gobierno[41].
Dado además  que  el texto que fue
efectivamente  discutido y votado  por las Comisiones  Séptimas
Constitucionales fue el texto  que concedía facultades extraordinarias y que es
en relación con él que debe examinarse o no el cumplimiento del principio de
identidad, es claro para la Corte que en el presente caso dicho principio no se
respetó.
Al respecto cabe recordar lo dicho por la Corte en la
Sentencia C-372 de 2004
en donde se puso de presente que es en relación con
los textos discutidos y aprobados y no con textos que hayan sido retirados de
la discusión en comisiones que el análisis debe efectuarse.
Dijo la Corte:
“Ahora bien, en el caso concreto, el interrogante que surge es si las
Plenarias de Cámara y Senado podían o no adicionar un artículo al proyecto de
Acto Legislativo, referente a la ampliación del período institucional de los
Secretarios Generales de las Cámaras y a la prórroga de los actuales,
amparándose en el artículo 160 constitucional.  La respuesta es negativa por
las razones que pasan a explicarse.
Como se ha visto, en virtud del principio de identidad relativa,
que flexibiliza el trámite legislativo, las Plenarias pueden introducir al
proyecto las modificaciones, supresiones y adiciones que juzgue necesarias. No
obstante, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación[42], esos cambios introducidos por
las Plenarias deben guardar una estrecha relación con los diversos temas
debatidos y aprobados en el debate surtido en las respectivas comisiones.
Se debe tratar, en consecuencia, de artículos, que sin haber surtido un debate
reglamentario, pueden ser incorporados como nuevos por las Plenarias debido a
la estrecha conexidad existente entre éste y el tema o asunto que si fue
discutido y aprobado en comisiones.
En el presente caso, se está ante los temas de la
ampliación del período de los secretarios de las Cámaras y la prórroga del período
de los actuales, que si fueron conocido por la Comisiones, en la segunda
vuelta, pero no fue votado por ellas, previo acuerdo para su retiro de la
ponencia respectiva. Al
respecto, en la sentencia C-1056 de 2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, la
Corte consideró que, so pretexto de proponer modificaciones o adiciones en las
plenarias, como lo autoriza el artículo 160 de la Constitución, no puede
tergiversarse la significación de dicha norma para introducir como artículo
nuevo un texto que ya de novedoso no tiene absolutamente nada porque había sido
presentado en las Comisiones, y no fue votado por ellas, previo acuerdo para
ello. En dicha sentencia también se dijo que ése es un texto antiguo, y que,
presentarlo como nuevo es en realidad un artificio para burlar el artículo 157
de la Constitución pretextando darle aplicación al artículo 160 de la misma.
En este orden de ideas, considera la Corte que las Plenarias de Cámara y
Senado no podían argumentar que se trataba de un tema “novedoso” o de un
“artículo nuevo”, completamente desconocido, y por ende, no estaban facultadas
para introducirlo en el texto del articulado de la reforma política. Así pues,
se terminó vulnerando el principio de identidad relativa.”[43]
No cabe duda entonces que i) como lo pone de presente
el señor Procurador General de la Nación en el presente caso dicho principio de
identidad resultó vulnerado; ii) tampoco se respetó el principio de consecutividad
que presupone el debate en comisiones y luego en las plenarias de las
respectivas Cámaras.
3.3.2.2.2.  La ausencia de “debate”  en la
plenaria de la Cámara de Representantes  del  texto que fue propuesto  como
proposición sustitutiva del artículo 4° de facultades extraordinarias
contenido en la ponencia para segundo debate y que se convirtió en el artículo
4° de la Ley 860 de 2003 acusado.
Cabe recordar que la Corte ha hecho
énfasis, de manera reiterada, en la importancia que tiene para la legitimidad
del trámite legislativo la realización efectiva de los debates ordenados por la
Constitución, y en el alcance, que no es puramente nominal, del concepto debate
en esas circunstancias. Ha dicho esta Corporación:
«... La Corte Constitucional otorga gran
importancia al concepto "debate", que en manera alguna equivale a
votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por
medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para
establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado
asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate,
sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la
suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara.
"Debate", según el Diccionario de
la Real Academia Española de la Lengua, significa "controversia sobre una
cosa entre dos o más personas".
En consecuencia, a menos que todos
los miembros de una comisión o cámara estén de acuerdo en todo lo relativo a
determinado tema -situación bastante difícil y de remota ocurrencia tratándose
de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogéneos, como lo es el
Congreso de la República-, es inherente al debate la exposición de ideas,
criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y
respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la
consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que
habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio.
Tratándose de la adopción de decisiones que
habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor
razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la
estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige
deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que
justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio
y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta.
Entonces, las normas de los artículos 157,
158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992, consagradas en relación con los
proyectos de ley pero extensivas a los de Acto Legislativo por expresa remisión
del artículo 227 Ibídem, en cuanto no sólo son compatibles con el trámite de
las reformas constitucionales sino adecuadas a él a fortiori, deben ser
atendidas de manera estricta”[44].
En este sentido  ha dicho igualmente la
Corte que el Congreso de la República tiene dentro del trámite legislativo el
deber no sólo de votar las iniciativas legislativas sino de debatirlas de forma
suficiente[45]
con el fin de que esa representación popular tenga una verdadera efectividad en
el Estado social de derecho y se garanticen de esa manera el principio
democrático y los principios de transparencia y publicidad que deben informar
la actividad legislativa[46].
Precisamente cuando el órgano legislativo
ha eludido su deber de deliberar, la Corte con el fin de garantizar la
integridad y supremacía de la Constitución y por ende de los principios antes
mencionados, ha declarado la inexequibilidad de varios preceptos expedidos en dichas
condiciones[47].
Ahora bien, en el presente caso, el actor
alude precisamente a la ausencia de debate en las plenarias de Cámara y Senado
del texto del artículo 4° acusado.
Al respecto la Corte constata que ello es
lo que claramente sucedió en la plenaria de la Cámara de Representantes, según
se desprende del acta cuyos apartes pertinentes se han transcrito en esta misma
sentencia.
En efecto, como consta en la respectiva
acta, luego de la lectura del texto de la proposición donde se contenía el hoy
artículo 4° demandado, la Presidencia de la sesión se limitó a repetir la
fórmula: “En consideración la proposición sustitutiva. Se abre su discusión,
anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. La aprueba la plenaria de la Cámara?”,
sin dar oportunidad alguna de discutir su contenido, el cual apenas en ese
momento fue dado a conocer a la plenaria.  De dicha circunstancia, como ya se
señaló, se dejó constancia por parte de uno de los congresistas que solicitó
sin éxito el uso de la palabra[48].
Ello solo basta para significar que en la
Plenaria de la Cámara de Representantes  se omitió el debate  del artículo
acusado, contenido en una proposición que regulaba de manera concreta la
modificación de algunos apartes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin que
a propósito de la iniciativa ninguno de los Honorables Representantes hubiese
podido tomar la palabra  para expresar ya sea su acuerdo o su desacuerdo.[49]
Cosa diferente sucede en relación con el
Senado de la República, pues como se desprende de los apartes pertinentes del
acta de la sesión plenaria realizada el 20 de diciembre de 2003, previamente a
la votación y una vez conocida por la plenaria de dicha corporación la
proposición correspondiente que se convertiría en el artículo 4° acusado, se
dio la palabra a los honorables senadores Juan Carlos Restrepo Escobar, Héctor
Helí Rojas, Samuel Moreno Rojas, Dieb Nicolás Maloof Cusé, Alfonso Angarita
Baracaldo, Camilo Sánchez Ortega, Luis Carlos Avellaneda Tarazona y Antonio
Javier Peñalosa Núñez.[50], lo que muestra que en
esa corporación previamente a la votación se dio oportunidad a los congresistas
de expresar sus opiniones frente al texto propuesto.
Así pues ha de concluirse que  con
excepción  de la plenaria del Senado de la República a que acaba de aludirse,
el texto del artículo 4° demandado no fue discutido por las comisiones séptimas
constitucionales en sesiones conjuntas, ni por la plenaria de la Cámara de
Representantes.
Ahora bien, dado que lo que exige la Constitución es
que  efectivamente se realicen todos los debates señalados en el artículo 157
superior, el artículo 4°  acusado se encuentra  claramente viciado de
inconstitucionalidad.
4.  El carácter insubsanable del  vicio de trámite
identificado
Cabe recordar que de acuerdo con el parágrafo del artículo
241 de la Constitución, “Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento
subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a
la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto
observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del
acto.” En igual sentido y en desarrollo de la disposición superior citada, el
artículo 45 del Decreto 2067 de 1992, dispone que: “Cuando la Corte encuentre
vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su
control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que dentro del
término que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado.
Subsanado el vicio o vencido el término, la Corte procederá a decidir sobre la
constitucionalidad del acto. Dicho término no podrá ser superior a treinta días
contados a partir de cuando la autoridad está en capacidad de subsanarlo.”[51]
En aplicación de dichos textos
y del principio de instrumentalidad de las formas[52]
la Corte ha señalado que la sola constatación de que ocurrió una irregularidad
en el trámite de una ley, no comporta inevitablemente que el juez
constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento  sino que es necesario
que el juez  constitucional examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad
como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii)
en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si
existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de
la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es
posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el
defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores
hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su
pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba
trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad[53].
Empero para la Corte es claro que la posibilidad de
proceder a subsanar los vicios de trámite identificados en este caso no existe.
En efecto, los vicios que se presentaron son de tal magnitud que equivalen a la
ausencia de trámite  en las comisiones  séptimas constitucionales  y en  la
Plenaria de la Cámara de Representantes.
5. La  improcedencia del  examen de los demás vicios
enunciados por el señor  Procurador General de la Nación.
Cabe precisar,   de otra parte, que si bien como lo
señala el señor Procurador  General de la Nación en relación con la Plenaria
del  Senado de la República, en las actas  respectivas[54]
y en las certificaciones emitidas por los secretarios generales de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República[55]  se ponen en
evidencia elementos que llevarían a considerar que en las votaciones
realizadas  en las plenarias de una y otra Corporación para la aprobación del
artículo 4° de la Ley 860 de 2003 acusado se incurrió en otros vicios de
procedimiento, diferentes del aquí analizado, la Corte en atención a reiterada
jurisprudencia[56]
no se pronunciará  al respecto, pues el actor  en el expediente D-5093 se
limitó en su demanda  a exponer  un solo cargo, a saber,  la ausencia de debate
de dicho artículo tanto en las Comisiones Séptimas Constitucionales como en las
Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República y es
sobre el mismo que la Corte adelantó el estudio correspondiente.
6. Reiteración
de  los criterios fijados en la Sentencia  C-789 de 2002.
Las consideraciones expuestas sobre los vicios de
procedimiento en que se incurrió en el presente caso son suficientes para
proceder a declarar la inexequibilidad del artículo acusado.  No obstante la
Corte, teniendo en cuenta que el actor en el expediente D-5093 junto con el
cargo de trámite estudiado alude igualmente al contenido material de la norma
acusada,  y que  el demandante  en el expediente D-5092 formula una serie de
cargos de fondo que sustenta en el supuesto desconocimiento de los criterios
fijados en la sentencia C-789 de 2002[57], considera necesario
reiterar  los fundamentos formulados en la  referida providencia.
Cabe recordar en efecto que en esa ocasión la Corte
declaró la exequibilidad condicionada de  los incisos 4º y 5º del artículo 36
de la Ley 100 de 1993[58] en los siguientes
términos:
“PRIMERO.- Declarar  EXEQUIBLES los
incisos 4º y 5º, del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando se
entienda que estas disposiciones no se aplican a quienes habían cumplido quince
(15) años o más de servicios cotizados, al momento de entrar en vigencia el
sistema de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993, conforme a lo
establecido en la parte motiva de esta sentencia.  Con todo, el monto de la
pensión se calculará conforme al sistema en el que se encuentre la persona.
SEGUNDO.- Declarar así mismo EXEQUIBLE
el inciso 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el entendido que el régimen
de transición se aplica a quienes, estando en el régimen de prima media con
prestación definida, se trasladaron al régimen de ahorro individual con
solidaridad, habiendo cumplido el requisito de quince (15) años o más de
servicios cotizados al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad
social en pensiones, y decidan regresar al régimen de prima media con
prestación definida, siempre y cuando:  a) trasladen a éste todo el ahorro que
efectuaron al régimen de ahorro individual con solidaridad; y  b) dicho ahorro
no sea inferior al monto del aporte legal correspondiente, en caso que hubieren
permanecido en el régimen de prima media.  En tal caso, el tiempo trabajado les
será computado en el régimen de prima media”.
Para sustentar la declaratoria de exequibilidad
condicionada la Corte formuló las siguientes consideraciones que conviene citar
integralmente. Dijo la Corte:
“3.1. Frente a un tránsito legislativo el acceso a un
régimen de transición en pensiones no es un derecho constitucional adquirido
sino una expectativa legítima
En el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al cual
pertenecen los incisos demandados, se configura un régimen de transición en
pensiones, que hace parte de las instituciones pertenecientes a la prestación
social denominada pensión de vejez[59].  A su
vez el sistema general de pensiones contempla dos regímenes solidarios
excluyentes pero que coexisten, a saber: el régimen solidario de prima media
con prestación definida o tradicional del ISS, y el régimen de ahorro individual
con solidaridad.  Es importante resaltar que tanto los trabajadores del sector
público como los del sector privado pueden elegir libremente entre cualquiera
de estos dos regímenes que estimen más conveniente.
El primero, es decir el régimen solidario de prima
media con prestación definida, es un sistema en el cual los afiliados o
beneficiarios obtienen la pensión de vejez, de invalidez, de sobrevivientes, o
una indemnización, las cuales se encuentran de antemano definidas. Esto ocurre
siempre y cuando se cumplan los requisitos legales exigidos, independientemente
del monto de las cotizaciones acumuladas.  En este régimen, los aportes y los
rendimientos de los afiliados  y de los empleadores constituyen un fondo común
de naturaleza pública, y como se mencionó, tanto el monto de la pensión, como
la edad de jubilación y las semanas mínimas de cotización, se encuentran
previamente establecidas.
Por su parte, en el régimen de ahorro individual con
solidaridad los aportes efectuados por los afiliados durante su vida laboral y
sus rendimientos, se capitalizan en forma individual en un fondo privado de
capitalización con el fin de obtener el pago de las correspondientes
pensiones.  En este régimen, el monto de la pensión es variable y depende de
varios factores como el monto acumulado en la cuenta, la edad a la cual decida
retirarse el afiliado, la modalidad de la pensión, las semanas cotizadas y la
rentabilidad de los ahorros acumulados.  En este sistema, la pensión también se
adquiere como derecho, una vez cumplidos los requisitos exigidos en la ley.
Como se puede observar, en la actualidad
coexisten dos regímenes diferentes, cada uno sujeto a diferentes reglas, siendo
el régimen de transición reconocido únicamente para los trabajadores que
estaban afiliados al régimen de prima media con prestación definida y que al
entrar en vigencia el sistema de pensiones tenían 35 o más años, si eran
mujeres, o 40 años o más, si se trataba de hombres, o llevaban 15 o más años de
servicios cotizados, siempre y cuando en ambos supuestos, en ese momento
tuvieran vigente el vínculo laboral.[60]
A través del citado beneficio, “[l]a edad
para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de
semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez” serán las del régimen
anterior, siempre y cuando se cumplan los requisitos de edad y tiempo de
servicio o semanas cotizadas exigidas en el régimen de transición, al momento
de entrar en vigencia el sistema de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993.
Lo anterior significa que el régimen de
transición se reconoce a una categoría determinable de trabajadores vinculados
al régimen de prima de media con prestación definida antes de la Ley 100 de
1993, siendo necesario para hacer parte de dicha categoría, conforme lo
establece la ley, cumplir con los requisitos mencionados.
La creación de un régimen de transición
constituye entonces un mecanismo de protección para que los cambios producidos
por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no
han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos
para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar
próximos a cumplir los requisitos para pensionares, en el momento del tránsito
legislativo.
En reiteradas ocasiones esta Corporación se
ha pronunciado de manera general sobre el significado y el alcance de la
protección constitucional a los derechos adquiridos y sobre las diferencias con
la protección que reciben las expectativas legítimas. Así mismo, se ha referido
a las diferencias entre estas dos instituciones jurídicas, en relación con la
aplicación de los regímenes de pensiones a personas que antes  de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993, no cumplían los requisitos para acceder a la
pensión.  Recogiendo criterios doctrinarios y jurisprudenciales comúnmente
aceptados sobre la materia, ha estimado que derechos adquiridos presuponen la
consolidación de una serie de condiciones contempladas en la ley, que permiten
a su titular exigir el derecho en cualquier momento.  Entre tanto, en las
expectativas, tales presupuestos no se han consolidado conforme a la ley, pero
resulta probable que lleguen a consolidarse en el futuro, si no se produce un
cambio relevante en el ordenamiento jurídico.
Con todo, la Corte también ha sostenido que
el legislador no está obligado a mantener en el tiempo las expectativas que
tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado.
Ello se debe a que, por encima de cualquier protección a estos intereses,
prevalece su potestad configurativa, la cual le permite al legislador darle
prioridad a otros intereses que permitan el adecuado cumplimiento de los fines
del Estado Social de Derecho.[61]
Aun así, esta Corporación ha sostenido que
cualquier tránsito legislativo debe consultar parámetros de justicia y equidad,
y que, como toda actividad del Estado, está sujeta a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad.[62]
En Sentencia C-147 de 1997,[63]
reiteró que para que se consolide un derecho es necesario que antes de que
opere el tránsito legislativo se reúnan todas las condiciones necesarias para
adquirirlo.  En tal oportunidad sostuvo que “configuran derechos adquiridos las
situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas
bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas
válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona.”  Aclarando
posteriormente que “la Constitución prohíbe el desconocimiento o modificación
de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley, con
ocasión de la expedición de nuevas regulaciones legales.”
La Corte en dicha sentencia continúa su análisis
diferenciándolas por otra parte de las meras expectativas que reciben una
protección más precaria, aclarando el objeto y alcance de la protección
constitucional a estas expectativas, diciendo que: “la ley nueva sí puede
regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se
originaron bajo la vigencia de una ley no tuvieron la virtud de obtener su
consolidación de manera definitiva”. Así mismo, aclaró que las “expectativas
pueden ser objeto de alguna consideración protectora por el legislador, con el
fin de evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e
inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos
sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de
interés público o social.”
Con todo, esa misma sentencia afirma que el
objeto del artículo 58 de la Carta es proteger frente al tránsito legislativo
aquellas situaciones particulares y concretas que se han consolidado
definitivamente durante la vigencia de la ley anterior; especificando, sin
embargo, que esta protección no es absoluta, y que hay determinadas condiciones
bajo las cuales el interés particular en la protección de estos derechos
subjetivos debe ceder frente a la utilidad pública o al interés social que
motivó la expedición de la nueva ley.[64]
En torno al punto específico objeto de
decisión, en la Sentencia C-596 de 1997, la Corte determinó que las personas
que habían cotizado a pensiones en los sistemas anteriores a la Ley 100 de 1993
pero que, cuando entró en vigencia el sistema de pensiones conforme al artículo
151,[65] no habían
cumplido los requisitos para acceder a la pensión conforme al sistema anterior,
tenían una expectativa, no un derecho adquirido a que se les aplicara el
régimen de transición consagrado en el artículo 36.  Por lo tanto, conforme al
criterio jurisprudencial sostenido por esta Corporación, resulta
constitucionalmente admisible que el legislador imponga ciertos requisitos y
restrinja con ello el acceso de las personas al régimen de transición, siempre
y cuando tales restricciones sean razonables y proporcionadas.[66]
Por ese motivo la Corte en dicha oportunidad declaró exequible la expresión que
condicionaba el acceso a dicho régimen de transición a que la afiliación al
sistema anterior estuviera vigente cuando entró a regir el sistema de pensiones
consagrado en la Ley 100 de 1993.
En tal
oportunidad se refirió específicamente a la diferencia entre derechos
adquiridos y expectativas de derechos en materia de pensiones.  Sostuvo que
puede afirmarse que se ha adquirido un derecho cuando se cumplen las
condiciones consagradas en la ley para acceder a él.  De lo contrario se trata
de meras expectativas.  Así, cuando las personas no han cumplido los requisitos
para acceder a la pensión antes del tránsito legislativo, lo que dichas
personas tienen son simples expectativas legítimas o expectativas de derechos,
las cuales no son objeto de la protección consagrada en el artículo 58 de la
Carta Política.
En el aparte
respectivo la Corte dijo:
“Justamente por cuanto los derechos a la seguridad
social no se tienen por el simple hecho de ser persona humana, como sí sucede
con los derechos fundamentales o derechos de primera generación, para ser
titular de ellos es necesario acreditar el cumplimiento de los requisitos que
la ley, de manera general, impone para adquirirlos. Cuando, en vigencia de la
ley que señala tales requisitos, estos llegan a cumplirse, se habla de derecho
adquirido en materia de seguridad social. Cuando, por el contrario, durante el
término de vigencia de la ley que prescribe tales condiciones, la persona que
aspira a la titularidad de ellos está en vía de cumplirlas, se habla de
expectativa de derecho.
“Las
consecuencias jurídicas en uno y otro supuesto son bien distintas: los
derechos adquiridos, al tenor del artículo 58 la Carta Política, no pueden ser
desconocidos por leyes posteriores; no así las simples expectativas de
derecho.”
“Para el caso concreto de las personas a
las que se refiere la norma demandada, esto es las personas beneficiarias
del régimen de transición al que se ha hecho referencia en esta Sentencia,
resulta evidente que, por cuanto ellas, al momento de entrar a regir la Ley 100
de 1993 no habían cumplido aún con los requisitos exigidos para acceder a la
pensión de jubilación o de vejez por el régimen pensional al cual estuvieran
afiliadas, no habían adquirido ningún derecho en tal sentido, y sólo tenían
al respecto una expectativa de derecho…” (subrayado y resaltado fuera
de texto) Sentencia C-596 de 1997 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
En virtud de lo anterior, no resulta
admisible el argumento que esgrime el demandante, en el sentido de que quienes
cumpliendo la edad y teniendo afiliación vigente al momento de entrar a regir
el sistema de pensiones de la Ley 100 de 1993, consolidaron en su cabeza una
situación jurídica o adquirieron un derecho, por el tiempo en que se
mantuvieron en el régimen de prima media con prestación definida, pues para el
momento en que renunciaron voluntariamente a dicho régimen no habían adquirido
el derecho a la pensión.  Tenían apenas una expectativa legítima, a la cual
decidieron renunciar voluntaria y autónomamente, para trasladarse al sistema de
ahorro individual con solidaridad.
En efecto, al entrar a regir la Ley 100 de
1993, una de las condiciones para ser beneficiario del régimen de transición y
tener la expectativa de acceder al régimen de transición era precisamente no
renunciar al sistema de prima media con prestación definida. Por lo tanto, no
puede afirmarse que las personas que renuncian a este sistema se les hubiera
siquiera frustrado una expectativa legítima, pues para las personas que no han
adquirido el derecho a la pensión, pero tienen la edad para estar en el régimen
de transición, ésta existe como tal, únicamente en la medida en que cumplan con
no renunciar al régimen de prima media.
Se podría hablar de una frustración de la
expectativa a pensionarse en determinadas condiciones y de un desconocimiento del
trabajo de quienes se trasladaron al sistema de ahorro individual, si la
condición no se hubiera impuesto en la Ley 100 de 1993, sino en un tránsito
legislativo posterior, y tales personas se hubieran trasladado antes del
tránsito legislativo.  En tal situación, la nueva ley sí hubiera transformado
–de manera heterónoma- la expectativa legítima de quienes estaban incluidos
dentro del régimen de transición.  Sin embargo, este no es el caso, y por lo
tanto, lo que la Corte observa es que este grupo de personas, al renunciar al
sistema de prima media con prestación definida simplemente no cumplieron los
requisitos necesarios para acceder al régimen de transición.
En virtud de lo anterior, la Corte considera que el cargo formulado no
puede prosperar, pues no se vulnera el artículo 58 de la Constitución cuando
una disposición legal permite que quienes no han adquirido el derecho a la
pensión, pero se encontraron temporalmente dentro del régimen de transición,
renuncien voluntariamente a él.
3.2. La prohibición de renuncia a
beneficios laborales mínimos no se extiende a meras expectativas.  Tratándose
del sistema de pensiones, el legislador dispone de un amplio margen de
configuración para fijar las condiciones necesarias para acceder al régimen de
transición
De conformidad con los incisos demandados,
no serán beneficiarios del régimen de transición quienes se hayan trasladado
voluntariamente al sistema de ahorro individual con solidaridad (inciso 4º),
así posteriormente se hayan devuelto al de prima media con prestación definida
(inciso 5º), a pesar de que cumplieran con la edad, y tuvieran afiliación
vigente al entrar en vigencia el sistema de pensiones.  A estas personas, en
lugar de aplicárseles las condiciones del régimen anterior al cual estaban
afiliados, se les aplican las disposiciones generales de la Ley 100 de 1993,
con respecto a la edad, al tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y
al monto de la pensión.
Para el demandante la aplicación de
las condiciones de la Ley 100 de 1993, en lugar de las del régimen anterior
vulnera –de manera genérica- el derecho al trabajo (C.N. art. 25), y
específicamente implica una renuncia a la seguridad social y a los beneficios
laborales mínimos, prohibida por los artículos 48 y 53 de la Constitución
Política, respectivamente.
Tanto en el régimen con prestación
definida, como en el régimen –variable- de ahorro individual con solidaridad,
los artículos 34 y 35 de la Ley 100 de 1993 consagraron un mecanismo para el
cálculo de la pensión –que no fue demandado en esta oportunidad-, y además una
pensión mínima, que debe estar garantizada, independientemente de las
contingencias que puedan presentarse como consecuencia de la variación en el
sistema de ahorro voluntario o del salario base para su reconocimiento.[67]
Sin embargo, por fuera de este límite, las personas que no han cumplido los
requisitos para acceder a la pensión no tienen derecho a que se les mantenga
una cuantía determinada en ninguno de los dos regímenes.[68]
Al respecto, la Corte en reciente
pronunciamiento dijo:
“Descritas las anteriores características,
para la Corte es claro que  el sistema de seguridad social en pensiones no
tiene por finalidad  preservar el equilibrio cuota-prestación, sino la debida
atención de  las contingencias a las que están expuestas los afiliados y
beneficiarios, además porque el régimen de prestaciones de la seguridad
social en pensiones no es un régimen contractual como el de los seguros
privados sino, todo lo contrario, se trata de un régimen legal que de alguna
manera se asienta en el principio contributivo en el que los empleadores y
el mismo Estado participan junto a los trabajadores con los aportes que
resultan determinantes de la cuantía de la pensión. De ahí que los
afiliados a la seguridad social no ostenten un derecho subjetivo a una cuantía
determinada de las pensiones futuras, esto es, las pensiones respecto de las
cuales no se ha producido el hecho que las causa.” (resaltado y
subrayado fuera de texto) C-086/02 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
Al afirmarse que quienes no han adquirido
la pensión no tienen derecho a una cuantía determinada, ello presupone que no
tienen derecho a que se les mantenga indefinidamente la fórmula con base en la
cual se calcula la pensión.  En esa medida, no puede afirmarse que el cambio de
condiciones respecto del monto de la pensión (del régimen anterior al de la Ley
100/93) constituye una renuncia a un beneficio laboral mínimo.  Máxime cuando
dicho cambio no proviene de una ley posterior que haya impuesto un requisito
adicional, sino de la misma ley que creó el régimen de transición, que impuso
como condición para su aplicación la permanencia continua en el régimen de
prima media.
Por otra parte, este mismo análisis resulta
aplicable también a las demás condiciones que varían con el cambio de régimen.
Es decir, el tiempo de servicio exigido y a la edad necesarias para que se
configure el derecho a la pensión de jubilación.  En efecto, del mismo modo
como los afiliados al sistema de seguridad social no ostentan un derecho a un
monto de pensión predefinido, tampoco tienen un derecho a que se les mantengan
en el tiempo las condiciones de edad y tiempo de servicios específico para
pensionarse.  De considerarse que se trata de condiciones adquiridas
contractualmente, y como tales, sometidas a la inmutabilidad de la lex
contractus implicaría que el legislador no podría modificar en el tiempo estos
dos elementos (tiempo de servicios y edad requeridos), que constituyen dos
variables fundamentales en la configuración de un sistema de pensiones.
La Constitución delega al legislador la
función de configurar el sistema de pensiones, y le da un amplio margen de
discrecionalidad para hacerlo, precisamente para garantizar que el sistema
cuente con los “medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan
su poder adquisitivo constante,” y para darle eficacia a los principios de
universalidad, eficiencia y solidaridad, conforme al artículo 48 de la Carta.
De tal modo, es necesario que el legislador pueda transformar las expectativas
respecto de la edad y tiempo de servicios necesarios para adquirir la pensión,
de tal forma que el Estado pueda cumplir sus obligaciones en relación con la
seguridad social, a pesar de las dificultades que planteen los cambios en las
circunstancias sociales.[69]  Por tal
motivo, la Corte, refiriéndose a los regímenes de transición, ha sostenido que
una concepción semejante implicaría la petrificación del ordenamiento, en
desmedro de diversos principios constitucionales.[70]
En tal medida, en relación con las
condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, la protección
constitucional a favor del trabajador, que le impide al legislador expedir
normas que les permitan renunciar a ciertos beneficios considerados como
mínimos no se refiere a las expectativas legítimas, sino a aquellos derechos
que hayan sido adquiridos por sus titulares o a aquellas situaciones que se
hayan consolidado definitivamente en cabeza de sus titulares.[71]
Con todo, ello no significa que la amplia
potestad configurativa del legislador para fijar la edad y el tiempo de
servicios necesarios para acceder a la pensión pueda ejercerse de manera
arbitraria, y terminar desconociendo de facto el derecho constitucional
irrenunciable a la seguridad social.  En particular, estas dos condiciones de
edad y tiempo de servicios tienen que ser acordes con la realidad social
concreta del país, y deben tener en cuenta factores esenciales como lo son,
entre otros, la expectativa de vida histórica y actual de los colombianos, y
los índices de mortalidad, y otros aspectos demográficos y financieros, de tal
modo que se les permita a las personas gozar efectivamente del derecho a la
pensión.[72]  Sin
embargo, como ya lo sostuvo esta Corporación,[73] esta
situación no se presenta en relación con la edad requerida por la Ley 100 de
1993, y por lo tanto, desde este punto de vista, el cargo tampoco puede
prosperar.
De esta manera, y teniendo en cuenta que el
régimen de transición consagra únicamente la posibilidad de obtener la pensión
para aquellas personas que cumplan con los requisitos establecidos por la misma
norma, no es posible argumentar que se trata de un derecho adquirido, sino de
una circunstancia en la cual las personas no cumplieron los requisitos
definidos por el legislador para acceder al régimen de transición.  Por lo
tanto, el cargo de violación de los artículos 25, 48 y 53 constitucionales no
puede prosperar.
3.3. La
protección de las expectativas legítimas de los trabajadores y la
interpretación más favorable
Como se dijo anteriormente, los
incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no están contrariando la
prohibición de renunciar a los beneficios laborales mínimos, pues las personas
que cumplen los requisitos necesarios para hacer parte del régimen de
transición no tienen un derecho adquirido a su pensión.  Sin embargo, el valor
constitucional del trabajo (C.N. preámbulo y art. 1º), y la protección especial
que la Carta le otorga a los trabajadores, imponen un límite a la potestad del
legislador para configurar el régimen de seguridad social.  En virtud de dicha protección,
los tránsitos legislativos deben ser razonables y proporcionales, y por lo
tanto, la ley posterior no podría desconocer la protección que ha otorgado a
quienes al momento de entrada en vigencia del sistema de pensiones llevaban más
de quince años de trabajo cotizados.
Como se desprende de la lectura del inciso
segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador previó el régimen
de transición en favor de tres categorías de trabajadores que, al momento de
entrar en vigor dicha ley, cumplieran con determinados requisitos.  En primer
lugar, los hombres que tuvieran más de cuarenta años;  en segundo lugar, las
mujeres mayores de treinta y cinco y; en tercer lugar, los hombres y mujeres
que, independientemente de su edad, tuvieran más de quince años de servicios
cotizados; requisitos que debían cumplir al momento de entrar en vigencia el
sistema de pensiones, conforme lo establece el artículo 151 de dicha ley.
A su vez, como se desprende del texto del
inciso 4º, este requisito para mantenerse dentro del régimen de transición se
les aplica a las dos primeras categorías de personas; es decir, a las mujeres
mayores de treinta y cinco y a los hombres mayores de cuarenta.  Por el
contrario, ni el inciso 4º, ni el inciso 5º se refieren a la tercera categoría
de trabajadores, es decir, quienes contaban para la fecha (1º de abril de 1994)
con quince años de servicios cotizados.  Estas personas no quedan expresamente
excluidos del régimen de transición al trasladarse al régimen de ahorro
individual con solidaridad, conforme al inciso 4º, y por supuesto, tampoco
quedan excluidos quienes se trasladaron al régimen de prima media, y
posteriormente regresan al de ahorro individual, conforme al inciso 5º.
El intérprete podría llegar a concluir, que
como las personas con más de quince años cotizados se encuentran dentro del
régimen de transición, a ellos también se les aplican las mismas reglas que a
los demás, y su renuncia al régimen de prima media daría lugar a la pérdida
automática de todos los beneficios que otorga el régimen de transición, así
después regresen a dicho régimen.  Sin embargo, esta interpretación resulta
contraria al principio de proporcionalidad.
Conforme al principio de proporcionalidad,
el legislador no puede transformar de manera arbitraria las expectativas
legítimas que tienen los trabajadores respecto de las condiciones en las cuales
aspiran a recibir su pensión, como resultado de su trabajo.[74]
Se estaría desconociendo la protección que recibe el trabajo, como valor
fundamental del Estado (C.N. preámbulo, art. 1º), y como derecho-deber (C.N.
art. 25). Por lo tanto, resultaría contrario a este principio de
proporcionalidad, y violatorio del reconocimiento constitucional del trabajo,
que quienes han cumplido con el 75% o más del tiempo de trabajo necesario para
acceder a la pensión a la entrada en vigencia del sistema de pensiones,
conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993 (abril 1º de 1994),[75]
terminen perdiendo las condiciones en las que aspiraban a recibir su pensión.
En tal medida, la Corte establecerá que los
incisos  4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 resultan exequibles en
cuanto se entienda que los incisos no se aplican a las personas que tenían 15
años o más de trabajo cotizados para el momento de entrada en vigor del sistema
de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993, conforme a lo dispuesto en el
artículo 151 del mismo estatuto.
Por supuesto, esto no significa que las
personas con más de 15 años cotizados, y que se encuentran en el sistema de ahorro
individual con solidaridad, se les calcule su pensión conforme al régimen de
prima media, pues estos dos regímenes son excluyentes.  Como es lógico, el
monto de la pensión se calculará conforme al sistema en el que se encuentre la
persona.
Adicionalmente,
resulta indispensable armonizar el interés en proteger la expectativa legítima
de las personas que habían cumplido quince años o más cuando entró en vigencia
el sistema, con el interés en que el régimen de prima media tenga los recursos
suficientes para garantizar su viabilidad financiera.  También resultaría
contrario al principio de proporcionalidad, que quienes se trasladaron de este
régimen al de ahorro individual, y después lo hicieron nuevamente al de prima
media, reciban su pensión en las condiciones del régimen anterior, sin
consideración del monto que hubieran cotizado.
Por lo tanto, las personas que hubieran cotizado
durante 15 años o más al entrar en vigencia el sistema de pensiones, y se
encuentren en el régimen de prima media con prestación definida, tendrán
derecho a que se les apliquen las condiciones de tiempo de servicios, edad y
monto de la pensión, consagradas en el régimen anterior, siempre y cuando:
Al cambiarse nuevamente al régimen de prima media, se
traslade a él todo el ahorro que habían efectuado al régimen de ahorro
individual con solidaridad, y
Dicho ahorro no sea inferior al monto total del aporte
legal correspondiente en caso que hubieren permanecido en el régimen de prima
media.
En tal evento, el tiempo trabajado en el régimen de
ahorro individual les será computado al del régimen de prima media con
prestación definida.”[76]
(sombreado  fuera de texto).
De las consideraciones transcritas se desprende, sin
lugar a dudas, que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 i)“(c)onstituye entonces un mecanismo de protección para que
los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente
a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber
cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir
ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionares, en
el momento del tránsito legislativo”;  ii) que este instrumento
ampara a los trabajadores, hombres y mujeres, “que al momento de entrar en
vigencia el sistema de pensiones”, tuvieran más de cuarenta años o treinta
y cinco años respectivamente, y a quienes, “independientemente de su edad,
tuvieran más de quince años de servicios cotizados”; y iii) que los
amparados por este régimen “si bien no han adquirido el derecho a la
pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa
legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos
para pensionares, en el momento del tránsito legislativo”.
De dichas consideraciones surge  así mismo que “no
se vulnera el artículo 58 de la Constitución cuando una disposición legal
permite que quienes no han adquirido el derecho a la pensión, pero se
encontraron temporalmente dentro del régimen de transición, renuncien
voluntariamente a él”, como quiera que “el régimen de transición
consagra únicamente la posibilidad de obtener la pensión para aquellas personas
que cumplan con los requisitos establecidos por la misma norma (..)”;  pero
que  no obstante   quienes aspiran a recibir su pensión, como resultado de su
trabajo,  no pueden perder “las condiciones en las que aspiraban a recibir
su pensión”; por ello la Corte consideró que establecido el régimen de
transición, el legislador no podría “de manera heterónoma, desconocer la
expectativa legítima de quienes están incluidos en él”.
La Corte, entonces, para efectos de fundamentar la
exequibilidad condicionada de los incisos 4° y 5° del artículo 36 de la Ley 100
de 1993, distinguió el derecho a la pensión, que no se consolida sino cuando se
cumplen los requisitos que permiten acceder a la prestación, del derecho a permanecer
en el régimen diseñado por el legislador para proteger a quienes sin haber
alcanzado el beneficio están próximos a adquirirlo.
Cabe recordar,
igualmente, que  esta Corporación en diferentes providencias en sede de tutela,
con antelación y en desarrollo de la sentencia de constitucionalidad a que se
ha hecho referencia,  ha precisado el alcance de los derechos de las personas
en régimen de transición.
- Así,  en la Sentencia T-534 de 2001[77],
en decisión unánime, la Sala Cuarta de Revisión -conformada por los Magistrados
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, tuteló
el derecho a la seguridad social de un ex funcionario del Ministerio de
Relaciones Exteriores, a quien, a pesar de pertenecer al régimen de transición,
el Seguro Social le negaba su derecho a beneficiarse de la pensión en los
términos que dicho régimen prevé.
Expuso la Sala que el régimen de transición
comporta para sus beneficiarios hacer realidad su expectativa de acceder a la
prestación de vejez, tal como el dicho régimen lo permite, de modo que si el
trabajador cumple con los requisitos legalmente exigidos, no se lo puede
despojar de los beneficios que implica el régimen de transición, puesto que
“por esa vía, se propicia la vulneración de sus derechos fundamentales de
igualdad y de seguridad social”[78].
-En la Sentencia
T-235 de 2002[79], en decisión unánime, la
Sala Sexta de Revisión   -conformada por los Magistrados Marco Gerardo Monroy
Cabra, Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis-, concedió el amparo
constitucional impetrado por un extrabajador, vinculado al Sistema de Seguridad
Social en el régimen de transición,  a quien el Seguro Social no le reconocía
la pensión, en virtud de una disposición de orden administrativo sobre la
expedición de los bonos pensionales - artículo 18 del Decreto 1513 de 1998-.
Consideró la Sala que una vez establecido un régimen
de transición, quienes reúnen los requisitos para adquirirlo consolidan  una
situación jurídica concreta  que no puede ser desconocida. Dijo la Corte:
“Se trata de un derecho ex - lege porque
nace de una norma que expresamente lo establece y que señala criterios
razonables para gozar de la excepcionalidad. Una vez entre en vigencia la norma
que establece el régimen transitorio, las personas que reúnen los requisitos
para adquirirlo consolidan una situación jurídica concreta que no puede ser
menoscabada. Es además un auténtico derecho subjetivo que le da a su titular el
derecho a que se le reconozca la prestación en las condiciones establecidas en
la normatividad anterior y a acudir ante la jurisdicción en caso de
incumplimiento. Como además los derechos provenientes de la seguridad social
son irrenunciables, (artículos 48 y 53 C.P.), con mayor razón se requiere un
régimen de transición” [80]
- En la  Sentencia T-169 de 2003[81],
en decisión unánime,  la Sala Primera de Revisión -Conformada por los
Magistrados Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Manuel José Cepeda
Espinosa-,  concedió el amparo constitucional a una persona a quien la Caja
Nacional de Previsión Social resolvió  liquidarle su pensión de jubilación, por
fuera del régimen especial al que pertenecía. Al respecto entre otras razones
señaló que “una vez entrada en vigencia la disposición que consagra el
régimen de transición, los trabajadores que cumplan con los requisitos exigidos
para el mismo consolidan una situación concreta que no se les puede menoscabar”.
En esa ocasión precisó  la Sala de Revisión lo siguiente:
“Por razones obvias,
la situación  jurídica en que se encuentran las personas que están mas cerca de
cumplir los requisitos legales exigidos para ser acreedores al derecho a la
pensión, no es la misma de  aquellos trabajadores que  apenas han iniciado  su
vida laboral, llevan  poco tiempo de servicio, o están lejos de la edad
exigida. Entonces estas situaciones de orden fáctico justifican el trato
diferente, razón para que  en muchas legislaciones se consagre un régimen de
transición, cuando sobrevenga   un cambio de legislación en la materia.
Así las cosas, el
régimen de transición, “ se traduce en la supervivencia de normas especiales
favorables y preexistentes a una ley general de pensiones“[82].
Una vez que haya
entrado en vigencia la disposición que consagra el régimen de transición, los
trabajadores que cumplan con los requisitos exigidos para el mismo, consolidan
una situación jurídica concreta que no se les puede menoscabar. Además adquiere
la calidad de derecho subjetivo que no puede ser desconocido por ningún motivo,
pues le da a su titular la posibilidad del reconocimiento de la prestación en
las condiciones prescritas en la normatividad anterior y la de acudir al Estado
a través de la jurisdicción para que  le sea protegida en caso de
desconocimiento de la misma.
En este sentido, “el artículo 36 de la  ley
100 de 1993 estableció una excepción a la aplicación universal del sistema de
seguridad social en pensiones[83]. Esa
excepción es para   quienes el 1° de abril de 1994 hayan tenido 35 años si son
mujeres o 40 años si son hombres o 15 años o más de servicios o de tiempo
cotizado; a ellos se les aplicará lo establecido en el régimen anterior a la
ley 100, en cuanto al tiempo de servicio, número de semanas cotizadas y el
monto de la pensión.[84].
"El  artículo 36 de la ley 100 de
1993  es una norma de orden público, desarrolla el  principio de favorabilidad
reconocido  en el artículo 53 de la Constitución que penetra en todo el
ordenamiento laboral por ser su hilo conductor. Además, la ley 100  art. 11,
también establece el principio de  favorabilidad”[85].
(…)
“En  los argumentos  esgrimidos en la presente providencia se ha
demostrado la existencia de un régimen especial para la Rama Judicial, en
materia pensional, al igual que las disposiciones legales que lo soportan y le
dan vigencia. Así mismo se hizo referencia a la jurisprudencia de esta Corte
que respalda la aplicación de dicho régimen en el caso de que el aspirante a
pensionado también esté ubicado dentro del régimen de transición.
Es de aclarar también que la propia demandada, no pone en
tela de juicio la existencia de dicho régimen especial y, en el caso que ha
dado lugar a la presente tutela, expresamente reconoce que el peticionario goza
del régimen de transición y del régimen especial para la Rama Judicial y el
Ministerio Público.
De acuerdo con lo anterior, no existe entonces explicación válida de las
razones para que la  Caja Nacional de Previsión Social  aplique de una forma
incompleta  el régimen especial, si el artículo 6° del decreto 546 de 1971 no
admite la menor duda de que la base reguladora es el sueldo mayor mensual
percibido durante el último año de servicios del funcionario de la Rama
Jurisdiccional.
En consecuencia, está demostrada la vulneración de los derechos
fundamentales del Debido Proceso, la igualdad, mínimo vital , vida digna,
trabajo y seguridad social.”[86]
(subrayas fuera de texto)
-En la sentencia T-625 de 2004[87],
la Sala Segunda de Revisión,  concedió la tutela por cuanto la entidad demandada
descartaba la posibilidad de aplicar el régimen de transición a un servidor
público argumentando que el 1° de abril de 1994 cotizaba para un empleador
privado. Adujo la Corte que con esa interpretación se le daba a la Ley un
alcance que no tenía y se desconocía de paso la jurisprudencia constitucional,
según la cual para la viabilidad del régimen de transición no se requería que
en dicha fecha -1° de abril de 1994-el peticionario  se encontrara cotizando a
una  entidad de seguridad social, siempre y cuando los demás requisitos del
régimen se cumplieran. Reiteró en esta oportunidad la Corte las sentencias
T-534 de 2001[88], T 235 de 2002[89],
T-923 de 2003[90],
Dijo la Sala:
“4.4.  Para la Sala de Revisión el
Instituto de Seguros Sociales, al negar la pensión de jubilación del actor le
desconoció el derecho a la seguridad social en conexidad con el derecho a la
vida y al debido proceso del demandante,  pues no aplicó el régimen de
transición y las ventajas que de él se derivan, y por el contrario le aplicó
una legislación que le era completamente desfavorable. Si como lo ha
establecido la doctrina constitucional, para ser beneficiario del régimen de
transición no se requiere haber estado cotizando al momento de entrar en
vigencia la Ley 100 de 1993, menos se puede exigir una cotización a un sector
específico, bien sea público o privado.
El presente asunto pone en evidencia un vez
más, el grave problema que aqueja a quienes después de toda su vida laboral
aspiran a obtener el derecho a obtener una pensión que les permita llevar una
vida digna, después de tantos años de trabajo. En lugar de obtener el
reconocimiento efectivo de un derecho que han adquirido, se encuentran con una
serie de trabas en el reconocimiento de la prestación que solicitan, pues
debido a la particular interpretación que realizan las entidades encargadas de
dicho reconocimiento, en lugar de disfrutar en forma oportuna del acceso a su
pensión, tienen que someterse a un largo trasegar por los despachos judiciales
para acceder a un derecho que ha debido ser reconocido tan pronto se cumplen
los requisitos que la ley exige para ello.”[91]
Ahora bien, la Corte constata que el artículo 4°
de la Ley 860 de 2003  acusado cambia las reglas de juego, establecidas para
quienes estaban próximos a pensionarse cuando entró a regir la Ley 100 de
1993,  que definió el artículo 36 de  la misma Ley.
En efecto,  en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el
Legislador dispuso  que  las personas que el 1° de abril de 1994 tuvieran 35
años, en el caso de las mujeres, o 40 años en el caso de los hombres,
ostentaban el derecho a pensionarse de conformidad con el régimen que se
encontraba vigente  antes de la entrada  en vigor de  la Ley 100 de 1993.
Por su parte el artículo 4° de la Ley 860 de 2003
acusado establece que a partir de la vigencia de dicha ley y hasta el 31 de
diciembre del año 2007, la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo
de servicios o el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión de
vejez, de las personas que el 1° de abril de 1994 tuviesen 35 años o más de
edad si son mujeres o cuarenta años de edad o más si son hombres ó 15 años o
más de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual
se encontraban afiliados a esa fecha. A partir del 1º de enero del 2008, a las
personas que cumplan las condiciones para el efecto se les reconocerá la
pensión con el requisito de edad del régimen anterior al cual se encontraban
afiliados. Las demás condiciones y requisitos de pensión aplicables a estas
personas serán los consagrados en el Sistema General de Pensiones incluidas las
señaladas por el numeral 2 del artículo 33 y el artículo  34 de esta ley,
modificada por la Ley 797 de 2003.
Es decir, que a  las personas que el 1° de abril
de 1994 tuvieran  35 años, en el caso de las mujeres, o 40 años en el caso de
los hombres, y que a partir del 1º de enero del 2008 cumplan las condiciones
para acceder a la pensión, se les variaron los requisitos  para acceder a la
misma, que les había reconocido el régimen de transición de la Ley 100 de
1993.
Cabe precisar al respecto que como se desprende de los
antecedentes legislativos de  la Ley 100 de 1993,  a esas personas se les
garantizó una transición  en los términos  establecidos  en ella, con el
propósito no sólo de  preservar en ese momento su expectativa legítima en
cuanto a las condiciones de acceso a la pensión, sino de “no provocar un
traslado masivo del Instituto a los fondos”, creados por la misma Ley[92].
La Corte advierte en este sentido que al entrar en
vigencia el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las personas que a primero de
abril de 1994 cumplían con los requisitos señalados en la norma adquirieron el
derecho a pensionarse según el régimen de transición, -que por lo demás los
indujo a permanecer  en el Instituto de los Seguros Sociales  en lugar de
trasladarse a los Fondos  creados por la Ley 100, así estos  ofrecieran
flexibilidad para graduar la pensión-.  Ello por cuanto a esa fecha cumplían
con los requisitos  establecidos en el artículo 36, y consecuentemente
incluyeron en su patrimonio el derecho a adquirir su pensión en los términos
del régimen de transición.
Ahora bien, cabe precisar  que  si bien la Corte  en
la Sentencia C-789 de 2003 señaló que no existe propiamente un derecho
adquirido a ingresar al régimen de transición, -pues  si el legislador
cambia las condiciones en que se puede ingresar al régimen de
transición, únicamente modifica meras expectativas-, esto no significa que las
condiciones para continuar en él si puedan ser cambiadas una vez
cumplidos los supuestos normativos en él señalados, -que es lo que se discute
en relación con el artículo 4º de la Ley 860-, pues las personas  cobijadas por
dicho régimen  tienen derecho a que se les respeten  las condiciones en él
establecidas.
Al respecto téngase en cuenta que en la Sentencia
C-789 de 2003,  -dentro del contexto del análisis de las disposiciones acusadas
en esa oportunidad-, la Corte  hizo énfasis  en que  “se podría hablar de
una frustración de la expectativa a pensionarse en determinadas condiciones y
de un desconocimiento del trabajo de quienes se trasladaron al sistema de
ahorro individual, si la condición no se hubiera impuesto en la Ley 100 de
1993, sino en un tránsito legislativo posterior, y tales personas se
hubieran trasladado antes del tránsito legislativo”, queriendo significar
con ello que si el cambio en las condiciones de acceso a la pensión, a que las
normas acusadas en esa oportunidad aludían, hubiera ocurrido antes de la
entrada en vigencia del régimen, las personas habrían quedado informadas sobre
dicha circunstancia, siendo imposible catalogar la modificación como violatoria
de sus derechos, pero que, de haberse  producido una vez entrado en vigencia  “en
tal situación, la nueva ley sí hubiera transformado –de manera heterónoma- la
expectativa legítima de quienes estaban incluidos dentro del régimen de
transición”[93].
En otras palabras, en la Sentencia C-789 de 2002 la
Corte advirtió claramente  que si el cambio en la normativa del régimen de
transición ocurre después de haber entrado a regir la norma y por tanto luego
de haberse consolidado la situación de las personas a las que se les aplica, el
mismo resulta  ilegítimo.
De todo lo anterior se desprende que el
Legislador al expedir la norma acusada  no tuvo en cuenta que, como se explicó
en la Sentencia C-789 de 2002, si bien frente a un tránsito legislativo  y al
régimen de transición respectivo  el derecho a la pensión no es un derecho
constitucional adquirido, sino una expectativa legítima, sí existe un derecho
al régimen de transición de las personas cobijadas por el mismo[94].
Tampoco tuvo en cuenta que una vez entrada en vigencia la disposición que
consagra el régimen de transición, los trabajadores que cumplan con los
requisitos exigidos para el mismo consolidan una situación concreta que no se
les puede menoscabar[95].
Así las cosas ha
de concluirse que la norma acusada,  no solo resulta inexequible por  los
vicios de procedimiento  estudiados en esta sentencia, sino que su contenido
material  tampoco se aviene a la Constitución.
No sobra señalar  que las consideraciones anteriores
no pueden interpretarse en el sentido  que el Legislador no pueda establecer
regímenes de transición, ni que se desvirtúe  su competencia para modificar las
condiciones en las cuales se puede obtener el derecho a la pensión. El
Legislador debe respetar en todo caso, los principios de favorabilidad y
proporcionalidad a que se hizo detallado análisis en la sentencia C-789 de
2002, de la misma manera que debe atender el trámite legislativo establecido en
la Constitución, sin incurrir en los vicios que, como los identificados en esta
ocasión y en la sentencia C-1056 de 2003[96], llevan
necesariamente a que la Corte en cumplimiento de su irrenunciable  labor  de
control y de protección de la integridad de la Constitución  declare la
inexequibilidad de las disposiciones que no lo cumplen.
7. Decisión y
efectos de la sentencia
En ese orden de ideas,  como se  explicó
en el aparte pertinente  de esta providencia, el texto del artículo 4° de la Ley 860 de 2003 acusado
i) no fue discutido por las Comisiones Séptimas Constitucionales en sesiones
conjuntas, ni por la plenaria de la Cámara de Representantes y ii) dicho vicio,
como ya se dijo, no es subsanable,  por lo que el artículo
acusado resulta inexequible
Cabe precisar además que en aplicación de
los criterios expuestos  en la Sentencia C-789 de 2002 la norma tampoco
resulta armónica con la Constitución.
Así las cosas la Corte procederá a
declarar la inexequibilidad del artículo 4°  de la Ley 860 de 2003 acusado y
así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
De otra parte, para proteger de manera
efectiva el principio de igualdad, respecto de las personas a quienes el
artículo acusado que se declara inexequible  hubiera llegado a aplicarse,  la
presente sentencia tendrá efectos desde la fecha de promulgación de la Ley 860
de 2003.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.-
Declarar INEXEQUIBLE  el artículo 4° de la Ley 860 de 2003 “por la
cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.”
Segundo.-
La presente sentencia surtirá efectos desde la fecha de promulgación de la Ley
860 de 2003.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
Salvamento parcial y aclaración de voto a
la sentencia C-754/04
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Petrificación es insostenible (Aclaración
y Salvamento de voto)
La argumentación de la Corte incurre en un
equívoco conceptual, puesto que asimila la protección de las expectativas
legítimas de aquellos trabajadores que se encuentran en el régimen de
transición, con la existencia de una especie de derecho adquirido de estos
trabajadores a la inmodificabilidad de ese régimen. Esta asimilación es
problemática, pues no sólo desconoce la jurisprudencia de la Corte en la
materia sino que, además, tiene consecuencias constitucionales negativas,
puesto que petrifica constitucionalmente los regímenes de transición adoptados
por el Congreso. Ahora bien, esta tesis de la petrificación o irreversabilidad
absoluta de dichos regímenes es insostenible, sobre todo cuando se trata de
regímenes de larga duración, que cubren varias décadas, como el previsto por el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues pueden ocurrir cambios demográficos o
económicos que hagan indispensable una modificación de dicho régimen de
transición.
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Criterios para modificación (Aclaración y
Salvamento de voto)
La Corte debió mantener su doctrina
anterior, contenida en la sentencia C-789 de 2002, según la cual los
trabajadores que se encuentran en el régimen de transición no gozan de un
derecho adquirido a la conservación del régimen sino de unas expectativas
legítimas, en especial las llamadas expectativas próximas, que deben ser
protegidas. Conforme a esa doctrina, la ley puede modificar dicho régimen, pero
únicamente si existen justificaciones suficientes y si respeta criterios de
proporcionalidad y razonabilidad. Por ello, según nuestro parecer, la Corte
debió entrar a estudiar si realmente las modificaciones al régimen de
transición introducidas por la norma acusada respetaban esos criterios
constitucionales.
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Trabajadores
gozan de expectativas legítimas especialmente protegidas/REGIMEN DE
TRANSICION EN PENSIONES-Reglas pueden excepcionalmente ser alteradas
(Aclaración y Salvamento de voto)
Mientras que la mayoría asume que quienes se encuentran en el
régimen de transición tienen un derecho adquirido a pensionarse en las
condiciones previstas en dicho régimen, que es entonces inalterable, nosotros
consideramos que dichos trabajadores gozan de unas expectativas legítimas
especialmente protegidas, pero que las reglas del régimen de transición pueden
excepcionalmente ser alteradas, si existen motivos imperiosos que lo
justifiquen.
REGIMEN DE PENSIONES-Protección
constitucional de la estabilidad/ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN MATERIA DE
ACCESO A LA PENSION-Objeto/ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN MATERIA DE ACCESO
A LA PENSION-Protección de seguridad jurídica de trabajadores y de futuros
pensionados/DERECHOS CONSTITUCIONALES-Estabilidad razonable de las
normas relativas a la protección/DERECHOS PENSIONALES-Estabilidad en las
normas que los protegen (Aclaración y Salvamento de voto)
Un Estado social de derecho (CP art. 1º)
debe proteger la seguridad jurídica de los trabajadores y de los futuros
pensionados, quienes, en función de los principios de confianza legítima y de
interdicción a la arbitrariedad, tienen derecho a que las reglas para acceder a
la pensión no sean variadas abruptamente en forma desfavorable. Y es que en una
democracia constitucional, la seguridad jurídica debe existir no sólo para los
inversionistas y para los agentes económicos, a fin de disminuir los costos de
transacción y favorecer la inversión y el desarrollo económico, sino también, y
tal vez especialmente, para los trabajadores y los ciudadanos, quienes deben
tener confianza en que las reglas que amparan sus derechos no serán modificadas
intempestivamente por las autoridades. Siendo la seguridad jurídica y los
principios de confianza legítima y de interdicción de la arbitrariedad
inherentes a la idea misma de Estado de derecho (CP art. 1º), es indudable que
las personas tienen derecho a una estabilidad razonable de las normas relativas
a la protección de sus derechos constitucionales. Así como es importante para
que exista desarrollo económico que exista estabilidad en las reglas sobre
propiedad y contratos, es igualmente importante, para asegurar la paz social y
la legitimidad de las instituciones, que exista también estabilidad en las
normas que protegen los derechos fundamentales y en especial los derechos
pensionales. La protección de la seguridad jurídica y
de la confianza legítima y el mandato de progresividad y el principio de la
conservación de la condición más beneficiosa implican entonces que, en
principio, la ley no puede modificar súbitamente en forma desfavorable a un
trabajador las reglas que gobiernan el acceso a las pensiones y su monto,
incluso si dicho trabajador no ha adquirido todavía el derecho a la pensión,
por no haber cumplido las condiciones previstas por la ley para tal efecto.
REGIMEN LABORAL O PENSIONAL-Trabajadores
gozan de protección ante cambios desfavorables intempestivos (Aclaración y
Salvamento de voto)
Los trabajadores gozan
también de protección contra cambios desfavorables intempestivos del régimen
laboral o pensional, debido al mandato de progresividad en materia de derechos
sociales y en virtud del principio de la conservación de la condición más
favorable o más beneficiosa en el ámbito laboral.
MANDATO DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALES-Implicaciones jurídicas específicas (Aclaración y Salvamento de
voto)
La Corte, en plena armonía
con la jurisprudencia y la doctrina internacional sobre el tema, ha señalado
que el mandato de progresividad en materia de derechos sociales no es retórico
sino que tiene implicaciones jurídicas específicas. En particular, el deber de
los Estados de realizar progresivamente los derechos sociales, entre los cuales
obviamente se encuentra el derecho a la pensión, implica que una vez alcanzado
un determinado nivel de protección, “la amplia libertad de configuración del
legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un
aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es
constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato
de progresividad”.
PRINCIPIO DE LA CONSERVACION DE LA CONDICION MAS FAVORABLE O MAS
BENEFICIOSA EN EL AMBITO LABORAL-Alcance
(Aclaración y Salvamento de voto)
El principio de la
conservación de la condición más favorable o más beneficiosa en el ámbito
laboral, que hace parte de los principios fundamentales del derecho del trabajo
(CP art. 53), establece que una nueva norma de carácter laboral o pensional no
puede disminuir las condiciones favorables existentes anteriormente, las que,
en la medida en que favorecen al trabajador, deben ser reconocidas y respetadas
por las leyes posteriores.
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-En
principio debe conservarse (Aclaración y Salvamento de voto)
Aquellas personas que cumplen las condiciones
para eventualmente beneficiarse de ese régimen de transición pueden confiar
legítimamente en que en principio dicho régimen sea conservado, incluso si
todavía no han cumplido las condiciones para acceder a la pensión misma, pues
si en general es problemática constitucionalmente cualquier modificación
regresiva de las regulaciones pensionales, con mayor razón son cuestionables
constitucionalmente las modificaciones abruptas de un régimen de transición.
REGIMEN DE PENSIONES-Confusión entre
expectativas legítimas protegidas y derechos adquiridos a la petrificación
(Aclaración y Salvamento de voto)
REGLAS PENSIONALES-Modificaciones son en
principio constitucionalmente cuestionables/REGIMEN DE TRANSICION EN
PENSIONES-Modificación (Aclaración y Salvamento de voto)
Compartimos la orientación general de la
sentencia, pues consideramos que un Estado social de derecho (CP art. 1°) debe
proteger la estabilidad de las reglas pensionales, por lo cual son en principio
constitucionalmente cuestionables aquellas modificaciones del régimen pensional
que son desfavorables a los trabajadores que se encuentran regulados por ese
régimen. Y, por las razones ya mencionadas, es aún más cuestionable
constitucionalmente que el Congreso modifique un régimen de transición que el
propio Congreso ya había adoptado. Sin embargo, consideramos que lo anterior no
implica la inmodificabilidad de un régimen de transición, al menos por las
siguientes dos razones: (i) por la distinción conceptual que esta Corte ha
reconocido entre adquirir un derecho y tener una expectativa razonable
protegida, y (ii) por la relevancia normativa de los hechos sociales y
económicos, que hace imposible mantener una tesis de irreversibilidad absoluta
de las conquistas sociales. Brevemente exponemos ambos aspectos.
DERECHOS ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVAS-Distinción/MERAS
EXPECTATIVAS-Modificación por la ley (Aclaración y Salvamento de voto)
Esta Corte, de conformidad con la doctrina
y la jurisprudencia en la materia, ha señalado que existe un derecho adquirido
y una situación jurídica concreta y consolidada, que no puede ser desconocido
por ley posterior (CP art 58), cuando se han cumplido todos los supuestos
previstos por la norma abstracta para el nacimiento del derecho. Por el
contrario, la ley puede modificar las regulaciones abstractas, “sin que una
persona pueda oponerse a ese cambio, aduciendo que la nueva regulación le es
menos favorable y le frustra su posibilidad de adquirir un derecho, si aún no
se han cumplido todos los supuestos fácticos que la regulación modificada
preveía para el nacimiento del derecho. En este caso, la persona tiene una mera
expectativa, que la ley puede modificar”. La Corte ha dicho en repetidas
ocasiones que esta modificación es posible, “sin que en manera alguna pueda
afirmarse que por esta sola circunstancia haya violado derechos adquiridos,
pues, se repite, la ley rige hacia el futuro y nadie tiene derecho a una eterna
reglamentación de sus eventuales derechos y obligaciones”.
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Distinción
entre condiciones para poder beneficiarse y las previstas para acceder a los
beneficios/REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Distinción entre estar
cubierto y eventualmente poder obtener los beneficios respecto de haber
obtenido dicho beneficio/EXPECTATIVA Y DERECHO ADQUIRIDO EN REGIMEN DE
TRANSICION (Aclaración y Salvamento de voto)
CONQUISTAS SOCIALES-Tesis de
irreversibilidad absoluta no tiene asidero/CONQUISTAS SOCIALES-Retrocesos/PROHIBICION
DE RETROCESOS EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALES-Carácter prima facie y no absoluta
(Aclaración y Salvamento de voto)
La tesis de la irreversibilidad absoluta de
las conquistas sociales no tiene asidero en la doctrina jurídica contemporánea,
por cuanto la trascendencia de los hechos económicos y sociales ha llevado, en
ciertos casos, a que existan ciertos retrocesos. Por ello, como los Estados y
las sociedades pueden enfrentar dificultades económicas y cambios sociales que
pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado de protección que había
sido alcanzado, la doctrina de la Corte ha entendido que la prohibición de los
retrocesos no es absoluta sino que “debe ser entendida como una prohibición
prima facie”, lo cual significa que “un retroceso debe presumirse en principio
inconstitucional, pero puede ser justificable, y por ello está sometido a un
control judicial más severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades
tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese
paso regresivo en el desarrollo de un derecho social.”
PRINCIPIO DE LA CONSERVACION DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA FRENTE
A CAMBIOS LEGISLATIVOS-Operancia como una
prohibición prima facie (Aclaración y Salvamento de voto)
El principio de la conservación de la
condición más beneficiosa frente a cambios legislativos opera también como una
prohibición prima facie, pero no como una interdicción absoluta, de las medidas
regresivas.
REGULACION PENSIONAL-Prohibición prima
facie de hacerla más exigente/REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Grado
de justificación mayor respecto de hacer más exigente la regulación (Aclaración
y Salvamento de voto)
No existe entonces una prohibición absoluta
sino prima facie de hacer más exigentes las regulaciones pensionales. Y esto es
también aplicable a los regímenes de transición, aunque es necesario que en
este caso, por razones de confianza legítima y de proporcionalidad, las
justificaciones sean más fuertes, pues se considera que son personas que están
más cerca de jubilarse.
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Modificaciones
(Aclaración y Salvamento de voto)
SENTENCIA EN MATERIA DE REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Cambio de doctrina y no reiteración (Aclaración y Salvamento de
voto)
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES COMO EXPECTATIVA LEGITIMA-Cambio de doctrina y no reiteración (Aclaración y Salvamento de
voto)
No cabe
decir que en la Sentencia C-789 de 2002 se hubiese admitido la existencia de un
derecho adquirido a continuar en el régimen para quienes inicialmente hubiesen
sido incluidos entre los beneficiarios del mismo, y, por consiguiente, esa
sentencia, que es el fundamento de la posición que ahora sostiene la Corte, ni
tenía por objeto resolver un problema de tránsito de legislación en relación
con el régimen de transición pensional, ni afirmó que el mismo constituyese un
derecho adquirido, sino que, por el contrario, puntualizó que el mismo es una
expectativa legítima.
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Tutelas
citadas no son precedentes aplicables a la cuestión planteada (Aclaración y
Salvamento de voto)
REGIMEN LEGAL-Inexistencia de un derecho
a mantener las condiciones propias cuando no se ha consolidado (Aclaración y
Salvamento de voto)
No existe
un derecho constitucional a mantener las condiciones propias de un determinado
régimen legal cuando no se hayan consolidado los derechos que se derivan del
mismo, y, por consiguiente la modificación del régimen no puede tenerse como
afectación de un derecho sino como el ejercicio, no arbitrario, de la potestad
de configuración del legislador.
TRANSITO LEGISLATIVO QUE AFECTA EXPECTATIVAS LEGITIMAS-Debe consultar parámetros de justicia y equidad y está sujeto a
principios de razonabilidad y proporcionalidad/EXPECTATIVAS LEGITIMAS-Protección
especial (Aclaración y Salvamento de voto)
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-No es
un derecho adquirido (Aclaración y Salvamento de voto)
ESTABILIDAD DEL REGIMEN PENSIONAL COMO EXPECTATIVA LEGITIMA-Protección especial (Aclaración y Salvamento de voto)
TRANSITO LEGISLATIVO QUE AFECTA REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Relevancia del contexto socio económico y el Estado social de
derecho (Aclaración y Salvamento de voto)
PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Relevancia
del contexto socio económico (Aclaración y Salvamento de voto)
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES EN LEY DE SEGURIDAD SOCIAL-Consecuencias según distintos estudios (Aclaración y Salvamento de
voto)
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Reforma
por el legislador y límites/REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Consecuencias
de petrificación (Aclaración y Salvamento de voto)
El legislador puede buscar legítimamente reformar el
régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
siempre que los medios que escoja para hacerlo sean razonables y
proporcionados. No obstante, la sentencia de la cual disentimos, al petrificar
el artículo 36, le impide al Congreso reducir inequidades, promover la
materialización del principio de Estado Social de Derecho y propender por la
sostenibilidad del sistema pensional de prima media con prestación definida.
Este es un efecto perverso de la sentencia de la cual disentimos. En
conclusión, por desatender el contexto socioeconómico dentro del cual se
inscribe la reforma al régimen de transición, la sentencia de la cual
disentimos tiene tres efectos indeseados por todos, incluidos seguramente por
quienes la suscribieron con el propósito loable de proteger a los trabajadores.
Primero, preserva un régimen en el cual los trabajadores de menores ingresos
subsidian, por vía de impuestos, a los pensionados de ingresos superiores, lo
cual no promueve la materialización del principio de Estado Social de Derecho y
perpetúa inequidades grandes. Segundo, al petrificar un aspecto de la Ley 100
de 1993, reduce el margen del legislador para que mediante procesos
democráticos encuentre soluciones que garanticen la sostenibilidad del sistema
pensional, de lo cual depende el goce efectivo de este derecho mediante el pago
oportuno de las pensiones. Tercero, desestimula el establecimiento de regimenes
de transición en el ámbito del derecho social, lo cual es un efecto perverso.
Cuarto, crea una presión para aumentar la carga sobre los trabajadores que no
están en el régimen de transición con el fin de conseguir recursos para
sostener los beneficios de dicho régimen. No obstante, varios de estos efectos
indeseables se reducirían si la ratio decidendi de esta sentencia no se
entiende como un cambio de jurisprudencia, sino como una premisa circunscrita
al juzgamiento de una norma legal que como la acusada tenía unas
especificidades que la distinguen de otras reformas a regimenes de transición.
Sin embargo, aún circunscribiendo los alcances de la ratio decidendi –
entendida esta como la imposibilidad de modificar las reglas previstas
expresamente en regímenes de transición largos cuando ya ha transcurrido cerca
de la mitad de su vigencia – a las peculiaridades del régimen de transición
previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no podemos compartir lo
decidido por la Corte. En efecto, dicho régimen fue modificado respetando las
expectativas próximas y ejerciendo precisamente la facultad legislativa de
ajustar los requisitos para acceder a la pensión.
Referencia:
expedientes D-5092
y 5093 acumulados
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 4º de la Ley 860 de 2003, “por la cual se reforman algunas
disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se dictan otras disposiciones.”
Actores: Armando Enrique Arias Pulido y Francisco Ordóñez Jiménez
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
1- Los suscritos magistrados MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA, RODRIGO ESCOBAR GIL y RODRIGO UPRIMNY YEPES, compartimos la
decisión de la presente sentencia de declarar inexequible, por vicios de forma,
el artículo 4º de la Ley 860 de 2003, que modificó el régimen de transición
pensional establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues
consideramos que efectivamente hubo vicios de procedimiento en la aprobación de
esa disposición. Sin embargo, discrepamos de la determinación de la Corte de
conferir efecto retroactivo a la decisión. Igualmente disentimos del análisis y
de las conclusiones de la sentencia acerca de la inconstitucionalidad material
de esa norma. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, nos
vemos entonces obligados a salvar parcialmente y a aclarar nuestro voto con el
fin de explicar esas discrepancias.
2- En términos generales, compartimos la
orientación de la presente sentencia, que busca proteger la seguridad jurídica
y la confianza legítima de los trabajadores en la estabilidad de las reglas
pensionales. Sin embargo, creemos que la argumentación de la Corte incurre en
un equívoco conceptual, puesto que asimila la protección de las expectativas
legítimas de aquellos trabajadores que se encuentran en el régimen de transición,
con la existencia de una especie de derecho adquirido de estos trabajadores a
la inmodificabilidad de ese régimen. Esta asimilación es problemática, pues no
sólo desconoce la jurisprudencia de la Corte en la materia sino que, además,
tiene consecuencias constitucionales negativas, puesto que petrifica
constitucionalmente los regímenes de transición adoptados por el Congreso.
Ahora bien, esta tesis de la petrificación o irreversabilidad absoluta de
dichos regímenes es insostenible, sobre todo cuando se trata de regímenes de
larga duración, que cubren varias décadas, como el previsto por el artículo 36
de la Ley 100 de 1993, pues pueden ocurrir cambios demográficos o económicos
que hagan indispensable una modificación de dicho régimen de transición. Por
ello nosotros consideramos que la Corte debió mantener su doctrina anterior,
contenida en la sentencia C-789 de 2002, según la cual los trabajadores que se
encuentran en el régimen de transición no gozan de un derecho adquirido a la
conservación del régimen sino de unas expectativas legítimas, en especial las
llamadas expectativas próximas, que deben ser protegidas. Conforme a esa
doctrina, la ley puede modificar dicho régimen, pero únicamente si existen
justificaciones suficientes y si respeta criterios de proporcionalidad y
razonabilidad. Por ello, según nuestro parecer, la Corte debió entrar a
estudiar si realmente las modificaciones al régimen de transición introducidas
por la norma acusada respetaban esos criterios constitucionales. Es posible que
ese examen hubiera conducido a declarar la inconstitucionalidad parcial o total
de la disposición; pero la Corte se abstuvo de adelantar ese examen, pues se
limitó a señalar que el artículo 4º de la Ley 860 de 2003 había modificado
dicho régimen, con lo cual desconoció que “las personas cobijadas por dicho
régimen tienen derecho a que se les respeten las condiciones en él establecidas”.
3- Aunque compartimos el propósito de
proteger la efectividad del derecho a la seguridad social, tenemos entonces
frente a la sentencia una diferencia de grado y de enfoque: mientras que la
mayoría asume que quienes se encuentran en el régimen de transición tienen un
derecho adquirido a pensionarse en las condiciones previstas en dicho régimen,
que es entonces inalterable, nosotros consideramos que dichos trabajadores
gozan de unas expectativas legítimas especialmente protegidas, pero que las
reglas del régimen de transición pueden excepcionalmente ser alteradas, si
existen motivos imperiosos que lo justifiquen. Sin embargo, como lo
mostraremos, esa diferencia de grado y de enfoque es de enorme importancia.
Procederemos entonces a mostrar nuestras coincidencias con la sentencia, para
luego señalar el equívoco conceptual en que ésta incurre. Luego indicaremos que
la doctrina sentada en la presente sentencia desconoce la jurisprudencia de la
Corte sobre el tema, para terminar analizando sus efectos constitucionalmente
problemáticos.
Nuestro propósito es señalar que la razón
de fondo esgrimida por la sentencia no se compadece con el concepto pacífico de
derechos adquiridos que ha predominado durante un siglo, desconoce precedentes
específicos de esta Corte sobre el alcance de las expectativas de los que
aspiran legítimamente a obtener una pensión, petrifica las leyes, no contribuye
a reducir inequidades derivadas del régimen de transición previsto en la Ley
100 de 1993 ni a materializar el Estado Social de Derecho y genera otros
efectos no buscados pero claramente indeseables.
Nuestra coincidencia: la protección
constitucional de la estabilidad de los regímenes pensionales.
4- Un Estado social de derecho (CP art. 1º)
debe proteger la seguridad jurídica de los trabajadores y de los futuros
pensionados, quienes, en función de los principios de confianza legítima y de
interdicción a la arbitrariedad, tienen derecho a que las reglas para acceder a
la pensión no sean variadas abruptamente en forma desfavorable. Y es que en una
democracia constitucional, la seguridad jurídica debe existir no sólo para los
inversionistas y para los agentes económicos, a fin de disminuir los costos de
transacción y favorecer la inversión y el desarrollo económico, sino también, y
tal vez especialmente, para los trabajadores y los ciudadanos, quienes deben
tener confianza en que las reglas que amparan sus derechos no serán modificadas
intempestivamente por las autoridades. Siendo la seguridad jurídica y los
principios de de confianza legítima y de interdicción  de la arbitrariedad
inherentes a la idea misma de Estado de derecho (CP art. 1º), es indudable que
las personas tienen derecho a una estabilidad razonable de las normas relativas
a la protección de sus derechos constitucionales.  Así como es importante para
que exista desarrollo económico que exista estabilidad en las reglas sobre
propiedad y contratos, es igualmente importante, para asegurar la paz social y
la legitimidad de las instituciones, que exista también estabilidad en las
normas que protegen los derechos fundamentales y en especial los derechos
pensionales.
5- Fuera de lo anterior, los trabajadores gozan
también de protección contra cambios desfavorables intempestivos del régimen
laboral o pensional, debido al mandato de progresividad en materia de derechos
sociales y en virtud del principio de la conservación de la condición más
favorable o más beneficiosa en el ámbito laboral, como se verá a continuación.
6- La Corte,[97]
en plena armonía con la jurisprudencia y la doctrina internacional sobre el
tema,[98] ha señalado
que el mandato de progresividad en materia de derechos sociales no es retórico
sino que tiene implicaciones jurídicas específicas. En particular, el deber de
los Estados de realizar progresivamente los derechos sociales, entre los cuales
obviamente se encuentra el derecho a la pensión, implica que una vez alcanzado
un determinado nivel de protección, “la amplia libertad de configuración del
legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un
aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es
constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato
de progresividad”[99].
Por su parte, el principio de la conservación de
la condición más favorable o más beneficiosa en el ámbito laboral, que hace
parte de los principios fundamentales del derecho del trabajo (CP art. 53),
establece que una nueva norma de carácter laboral o pensional no puede
disminuir las condiciones favorables existentes anteriormente, las que, en la
medida en que favorecen al trabajador, deben ser reconocidas y respetadas por
las leyes posteriores.
7- La protección de la seguridad jurídica y de
la confianza legítima y el mandato de progresividad y el principio de la
conservación de la condición más beneficiosa implican entonces que, en
principio, la ley no puede modificar súbitamente en forma desfavorable a un
trabajador las reglas que gobiernan el acceso a las pensiones y su monto,
incluso si dicho trabajador no ha adquirido todavía el derecho a la pensión,
por no haber cumplido las condiciones previstas por la ley para tal efecto.
8- La presente sentencia acierta también en
señalar que esa protección es aún mayor en relación con el régimen de
transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Y la razón es la
siguiente: en 1993, el Congreso ya había modificado desfavorablemente para los
trabajadores las regulaciones pensionales en el régimen de prima media con
prestación definida, pues elevó la edad y el número de semanas cotizadas para
acceder a ese beneficio, y en cierta medida disminuyó su monto, al variar su
sistema de cálculo. El Legislador consideró entonces que ese cambio era
necesario para asegurar la viabilidad del sistema pensional, debido a los
cambios demográficos y económicos que había tenido el país en las décadas
anteriores, pero estableció un régimen de transición, que conservaba los
beneficios y condiciones de la regulación anterior, para aquellos trabajadores
que se encontraban relativamente más cerca para acceder a la pensión. Es obvio
entonces que aquellas personas que cumplen las condiciones para eventualmente
beneficiarse de ese régimen de transición pueden confiar legítimamente en que
en principio dicho régimen sea conservado, incluso si todavía no han cumplido
las condiciones para acceder a la pensión misma, pues si en general es
problemática constitucionalmente cualquier modificación regresiva de las
regulaciones pensionales, con mayor razón son cuestionables constitucionalmente
las modificaciones abruptas de un régimen de transición.  Y es que poco sentido
tiene la consagración de un régimen de transición si éste puede ser modificado
en cualquier momento por el Legislador.
Nuestra discrepancia y el equívoco
conceptual: la confusión entre expectativas legítimas protegidas y derechos
adquiridos a la petrificación del régimen pensional.
9- Por todo lo anterior, compartimos la
orientación general de la sentencia, pues consideramos que un Estado social de
derecho (CP art. 1°) debe proteger la estabilidad de las reglas pensionales,
por lo cual son en principio constitucionalmente cuestionables aquellas
modificaciones del régimen pensional que son desfavorables a los trabajadores
que se encuentran regulados por ese régimen. Y, por las razones ya mencionadas,
es aún más cuestionable constitucionalmente que el Congreso modifique un
régimen de transición que el propio Congreso ya había adoptado. Sin embargo,
consideramos que lo anterior no implica la inmodificabilidad de un régimen de
transición, al menos por las siguientes dos razones: (i) por la distinción
conceptual que esta Corte ha reconocido entre adquirir un derecho y tener una
expectativa razonable protegida, y (ii) por la relevancia normativa de los
hechos sociales y económicos, que hace imposible mantener una tesis de
irreversibilidad absoluta de las conquistas sociales. Brevemente exponemos
ambos aspectos.
10- De un lado, esta Corte, de conformidad
con la doctrina y la jurisprudencia en la materia, ha señalado que existe un
derecho adquirido y una situación jurídica concreta y consolidada, que no puede
ser desconocido por ley posterior (CP art 58), cuando se han cumplido todos los
supuestos previstos por la norma abstracta para el nacimiento del derecho. Por
el contrario,  la ley puede modificar las regulaciones abstractas, “sin que
una persona pueda oponerse a ese cambio, aduciendo que la nueva regulación le
es menos favorable y le frustra su posibilidad de adquirir un derecho, si aún
no se han cumplido todos los supuestos fácticos que la regulación modificada
preveía para el nacimiento del derecho. En este caso, la persona tiene una mera
expectativa, que la ley puede modificar”[100]. La Corte ha
dicho en repetidas ocasiones que esta modificación es posible, “sin que en
manera alguna pueda afirmarse que por esta sola circunstancia haya violado
derechos adquiridos, pues, se repite, la ley rige hacia el futuro y nadie tiene
derecho a una eterna reglamentación de sus eventuales derechos y obligaciones”[101].
Por consiguiente, es necesario distinguir
entre las condiciones que la ley prevé para poder beneficiarse del régimen de
transición y las condiciones previstas por ese mismo régimen para acceder a los
beneficios pensionales que éste consagra. Y es que una cosa es que una persona
esté cubierta por un régimen de transición y eventualmente pueda obtener los
beneficios que éste prevé, y otra muy distinta que efectivamente haya obtenido
dichos beneficios, por haber cumplido todos los requisitos señalados por el
régimen de transición para acceder a la pensión. Lo primero es una expectativa,
lo segundo es un derecho adquirido.
11- De otro lado, la tesis de la
irreversibilidad absoluta de las conquistas sociales no tiene asidero en la
doctrina jurídica contemporánea, por cuanto la trascendencia de los hechos
económicos y sociales ha llevado, en ciertos casos, a que existan ciertos
retrocesos. Por ello, como los Estados y las sociedades pueden enfrentar
dificultades económicas y cambios sociales que pueden hacer imposible el
mantenimiento de un grado de protección que había sido alcanzado, la doctrina
de la Corte ha entendido que la prohibición de los retrocesos no es absoluta
sino que “debe ser entendida como una prohibición prima facie”, lo cual
significa que “un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional,
pero puede ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más
severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar
que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el
desarrollo de un derecho social[102].”
12- La anterior doctrina sobre el carácter prima
facie y no absoluto de las medidas regresivas en materia de derechos
sociales se encuentra en perfecta armonía con la doctrina internacional sobre
el tema. Así, el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas ha señalado que las
medidas regresivas, que disminuyen una protección ya alcanzada a un derecho
social, se presumen contrarias al Pacto, pero no están absolutamente
prohibidas. En esos eventos, ha señalado el Comité, el Estado tiene que
demostrar que esas medidas son compatibles con el Pacto. Así, en la Observación
General No 3 sobre las obligaciones derivadas del Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales, el Comité señaló que “todas las
medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la
consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a
la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del
aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga”[103].
Igualmente, la Observación 14 de 2000, sobre el derecho a la salud, señala que
frente a todos los derechos sociales “existe una fuerte presunción de que no
son permisibles las medidas regresivas”, y por ello “si se adoptan
cualesquiera medidas deliberadamente regresivas, corresponde al Estado Parte
demostrar que se han aplicado tras el examen más exhaustivo de todas las
alternativas posibles y que esas medidas están debidamente justificadas por
referencia a la totalidad de los derechos enunciados en el Pacto en relación
con la plena utilización de los recursos máximos disponibles del Estado Parte.[104]””
13- En el mismo sentido, debe entenderse
que el principio de la conservación de la condición más beneficiosa frente a
cambios legislativos opera también como una prohibición prima facie,
pero no como una interdicción absoluta, de las medidas regresivas.
14- No existe entonces una prohibición
absoluta sino prima facie de hacer más exigentes las regulaciones
pensionales. Y esto es también aplicable a los regímenes de transición, aunque
es necesario que en este caso, por razones de confianza legítima y de
proporcionalidad, las justificaciones sean más fuertes, pues se considera que
son personas que están más cerca de jubilarse.
15- Dentro de los varios temas relevantes
para decidir el presente caso, queremos resaltar los principales que nos
llevaron a salvar nuestro voto. Primero, estimamos que la Corte desconoció su
jurisprudencia sobre la materia. En la sentencia se hace un esfuerzo por
mostrar que no fue así, pero no hay duda de que nunca antes la Corte había
sostenido que el concepto de derecho adquirido (a) es asimilable al de
expectativas, aun a las expectativas legítimas, razonables o próximas; (b)
comprende la prohibición de que el Congreso modifique una ley; y (c) se
extiende hasta petrificar las leyes más favorables a un grupo de personas.
Segundo, consideramos que el principio de Estado Social de Derecho apunta en
una dirección contraria a la que orientó la sentencia de la cual disentimos, en
especial habida cuenta del contexto socio-económico en el cual el Congreso
decidió modificar el régimen de transición. Por ello, la sentencia lejos de
avanzar en la materialización de un Estado Social de Derecho, puede tener
efectos regresivos en la distribución de recursos escasos. Estos efectos
regresivos se hacen más evidentes desde una perspectiva intergeneracional.
Tercero, abrigamos la esperanza de que la ratio decidendi de este fallo
se circunscriba a los cambios introducidos a regímenes de transición pensional
prolongados, en los cuales no se hacen explícitos criterios de gradualidad y
progresividad.
A. El desconocimiento de la jurisprudencia
de la Corte
16. Para fundamentar sus conclusiones acerca de la
inconstitucionalidad material de la norma que modificaba las condiciones del
régimen de transición pensional y la determinación de conferir efecto
retroactivo a la decisión, la Corte expresa que basta con reiterar la doctrina
sentada en la Sentencia C-789 de 2002, y que estaría contenida también en
numerosas decisiones de tutela.
17. Para ello, la Corte desprende de la Sentencia
C-789 una doctrina que no está contenida ella, lo cual impone mostrar en este
salvamento, i) que la doctrina con base en la cual la Corte decidió declarar la
inexequibilidad por razones de fondo de las modificaciones al régimen de
transición pensional, no está contenida en la Sentencia C-879 de 2002, y ii)
que la nueva doctrina desconoce la jurisprudencia de la Corte en materia de
derechos adquiridos y expectativas legítimas aplicada a la protección de la
estabilidad del régimen pensional.
18. Al fundamentar su decisión en la Sentencia C-789
de 2002 la Corte incurrió en una contradicción insalvable. Tal como se ha
puesto de presente en este salvamento, en la Sentencia C-789 de 2002, la Corte
distingue entre derechos adquiridos y expectativas legítimas especialmente
protegidas, distinción que, aparentemente, se respeta en la decisión
mayoritaria. Ello quiere decir, sin embargo, que no puede ser el mismo el
tratamiento jurídico que resulte predicable de unos y otras. Y así, de acuerdo
con la Sentencia C-789 de 2002, mientras que los derechos adquiridos, al amparo
de lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución, no pueden ser
desconocidos, las expectativas legítimas en materia pensional conducen a una
protección especial para quienes estén próximos a adquirir el derecho, por
virtud de la cual, la desmejora de las condiciones previstas en las normas que
dan lugar a ellas sólo puede hacerse si está suficientemente justificada y se
respetan criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Y así parecería aceptarlo la decisión mayoritaria,
cuando, para cerrar su argumento y expresar la conclusión que se desprende del
mismo señala que “[n]o sobra señalar que las consideraciones anteriores no
pueden interpretarse en el sentido  que el Legislador no pueda establecer
regímenes de transición, ni que se desvirtúe su competencia para modificar las
condiciones en las cuales se puede obtener el derecho a la pensión. El
Legislador debe respetar en todo caso, los principios de favorabilidad y
proporcionalidad a que se hizo detallado análisis en la sentencia C-789 de
2002,” Lo curioso es que la decisión mayoritaria no hace ningún análisis de
razonabilidad o proporcionalidad aplicable al caso concreto. Ni tampoco se
detiene en consideraciones en torno a las condiciones en las cuales podía
resultar constitucionalmente admisible que la medida legislativa afectase el
nivel de protección que en materia pensional se había adoptado en el régimen de
transición.
Así, en la sentencia de la que nos apartamos no se
muestra de qué manera modificar el régimen de transición, en los términos en
los que se hacía en la norma declarada inexequible, resulta contrario a esos
principios de razonabilidad o proporcionalidad, o afecta injustificadamente el
carácter progresivo de los derechos sociales. No hay una ponderación de la
medida legislativa en relación con los fines que ella perseguía, como la necesidad
de garantizar la estabilidad y la sostenibilidad del sistema general de
pensiones, o con las circunstancias que la motivaron, como el cambio en las
condiciones a partir de las cuales se previó el régimen de transición y las que
ahora sugerían, en criterio de los órganos de representación política, la
necesidad de su reforma. Si se hubiese realizado ese análisis, se habría podido
advertir que la decisión de cambiar las condiciones del régimen de transición
en materia pensional, no podía prima facie calificarse de arbitraria,
que fue la condición que se señaló en la Sentencia C-789 de 2002, para
configurar la inadmisibilidad constitucional de un cambio legislativo que
afecte expectativas legítimas en materia pensional. Y se habría procedido,
entonces, a la luz de ese análisis, a examinar si la justificación presentada
por el gobierno y acogida por legislador para la modificación del régimen de
transición se avenía a la Constitución, en función de los mencionados criterios
de razonabilidad, proporcionalidad y favorabilidad.
No se reiteró sino se cambió la doctrina de la C-789
de 2002
19. De esta manera, la decisión mayoritaria de fundar,
también, en consideraciones de fondo, la declaratoria de inexequibilidad de las
disposiciones demandadas, se sustenta en la sola consideración acerca de la
intangibilidad, per se, del régimen de transición, con lo cual el mismo
se sustrae del ámbito de las expectativas legítimas especialmente protegidas,
en el que lo había ubicado la jurisprudencia, para trasladarse al de los
derechos adquiridos.
Para dar soporte a esa opción, la decisión mayoritaria
acude a dos expedientes: Por un lado, señala que de acuerdo con la Sentencia
C-789 de 2002, existe un derecho adquirido al régimen de transición; por otro
lado, expresa que, de acuerdo con varios pronunciamientos de tutela, una vez
entrada en vigencia la disposición que consagra el régimen de transición, los
trabajadores que cumplan con los requisitos exigidos para el mismo consolidan
una situación concreta que no se les puede menoscabar.
Lo curioso es que ninguno de los pronunciamientos de
la Corte a los que se refiere la sentencia de cuyo alcance discrepamos, versaba
sobre un cambio en las condiciones del régimen de transición con posterioridad
a la entrada en vigencia del sistema pensional previsto en la Ley 100 de 1993.
No son precedentes aplicables en sentido estricto. Y los criterios de la C-789
de 2002 se fundan en la distinción entre derechos adquiridos y expectativas, que
ahora fue borrada por la Corte para este caso especial.
En efecto, el eje central de la Sentencia C-789 de
2002 fue mostrar cómo, la renuncia voluntaria a las condiciones que daban lugar
al régimen de transición, no afectaba un derecho adquirido, y ni siquiera una
expectativa legítima, cuando ello ocurría en los términos del propio articulo
36 de la Ley 100 de 1993. Y el problema a resolver, en lo pertinente, era si,
pese a que no se había establecido de manera expresa en la propia Ley 100 de
1993, las personas que cumplieron en su momento la condición de 15 años de
cotización prevista para el régimen de transición, perdían de manera definitiva
la posibilidad de pensionarse en esas condiciones, por el hecho de trasladarse
al sistema de ahorro individual con solidaridad. Fue en ese  contexto que la
Corte afirmó que, no habiéndose previsto la condición en la propia Ley 100 de
1993, no podría el intérprete establecer una exclusión del régimen de
transición derivada de una opción que la propia ley confería a las personas y
que si tal exclusión se estableciese de manera heterónoma, en una nueva ley, se
afectaría la expectativa legítima de quienes estaban incluidos en el
régimen de transición.
Por su parte, las decisiones de tutela citadas en la
sentencia de la que nos apartamos, se refieren a la calidad de derecho que
frente a las autoridades administrativas tiene el régimen de transición para
las personas que hayan cumplido las condiciones en él previstas para acceder a
la pensión. En ninguno de tales casos  estaba en entredicho la intangibilidad
del régimen de transición frente a modificaciones legislativas introducidas con
posterioridad a la Ley 100 de 1993.
20. Para explicar el primer aserto, la Corte acude a
un enunciado críptico, cuyo contenido, equivocadamente, atribuye a la Sentencia
C-789 de 2002, al señalar que conforme a dicha sentencia “no existe propiamente
un derecho adquirido a ingresar al régimen de transición, -pues si el
legislador cambia las condiciones en que se puede ingresar al régimen de
transición, únicamente modifica meras expectativas-, esto no significa que las
condiciones para continuar en él si puedan ser cambiadas una vez
cumplidos los supuestos normativos en él señalados, -que es lo que se discute
en relación con el artículo 4º de la Ley 860-, pues las personas  cobijadas por
dicho régimen  tienen derecho a que se les respeten  las condiciones en él
establecidas.”
Tal afirmación carece de sentido, por cuanto no es
posible identificar a un conjunto de personas que de acuerdo con lo dispuesto
en la Ley 100 de 1993 tuviesen la expectativa de ingresar al régimen de
transición en ella previsto.  Y ello porque el régimen de transición consiste,
por definición, en el establecimiento de unas condiciones de excepción,
aplicables a quienes en el momento de entrar a regir el nuevo sistema, se
encontrasen en una determinada situación de hecho. Según la Ley 100 de 1993, en
dicho régimen quedaba incluidos quienes al momento de entrar en vigencia el
nuevo sistema tuviesen 35 o más años de edad si se trataba mujeres, o 40 o más
años de edad  si se trataba de hombres, o 15 años o más de servicios cotizados.
Por consiguiente la ley no contemplaba requisitos de ingreso a un régimen,
respecto de las cuales alguien pudiese abrigar una expectativa legítima, sino
que fijaba unas condiciones precisas que significaban que quienes las reunieron
en el momento en que entró en vigencia el nuevo sistema, quedaban sometidos a
un régimen especial de transición. Por el contrario quienes en esa fecha cierta
no reuniesen esas condiciones, quedaban sujetos al nuevo sistema previsto en la
ley de manera general. No había espacio allí para expectativas legítimas, ni
para modificación de las condiciones de ingreso, como equivocadamente se afirma
por la Corte.
En la sentencia C-789 de 2002, ciertamente la Corte
precisó que frente a la expectativa legítima que tienen las personas a
pensionarse conforme al régimen pre-existente, resulta constitucionalmente
admisible que el legislador, al establecer un régimen de transición,  imponga
ciertos requisitos y restrinja con eso el acceso de las personas a dicho
régimen, siempre y cuando tales restricciones sean razonables y proporcionadas.
No puede decirse, sin embargo, que con ello la Corte haya considerado que se
configura una expectativa legítima a ingresar al régimen, por cuanto la
expectativa legítima surge de la ley, no de las elucubraciones que puedan
hacerse en torno a la posible modificación de un régimen legal, y la aspiración
que determinados sujetos pueden abrigar de no verse afectados por tal
modificación en virtud de un régimen de transición que se incorporaría en la
ley.
De esta manera, la Sentencia C-789 de 2002, por una
lado, señala que frente a la expectativa legítima a la pensión, resulta
obligado que toda modificación posterior sea constitucionalmente justificable,
para lo cual cabe adoptar los mecanismos de protección orientados a evitar que
los cambios producidos por un tránsito legislativo, afecten desmesuradamente a
quienes estén próximos a cumplir los requisitos para la pensión. Pero, por otro
lado, señala, que ese régimen de transición también es, a su vez,  una
expectativa legítima, no un derecho adquirido, en la medida en la que el mismo
remite a las condiciones especiales que permitirán, en un futuro, adquirir la
pensión.
Precisó la Corte que el régimen de
transición contiene unas condiciones especiales de edad y tiempo de cotización,
que permiten acceder a la pensión en los términos allí establecidos. En ese
contexto, acceder al régimen de transición significa cumplir las condiciones
para la pensión allí previstas, de tal manera que se adquiera el derecho a
recibir la pensión conforme a las mismas. Así, dijo la Corte, no accede al
régimen de transición, quien, no obstante que inicialmente, en razón de la
edad, podía ser considerado como beneficiario del mismo, decida voluntariamente
renunciar a tal beneficio. Esto es, el régimen de transición, que es una
expectativa legítima, sólo se consolida como derecho cuando la persona que de
acuerdo con la ley es beneficiaria del mismo, cumple los requisitos en él
previstos para obtener la pensión. Acceder al régimen de transición puede
significar dos cosas[105]. Primero, regresar a él
por reunir las condiciones, a pesar de haberse salido del mismo, que fue lo que
analizó la sentencia C-789 de 2002. Segundo, recibir los beneficios del régimen
de transición, lo cual solo sucede cuando la persona llene los requisitos para
pensionarse según las especiales condiciones en él previstas. En cambio, no
puede afirmarse que acceder al régimen de transición significa que las
condiciones de dicho régimen son inmodificables por el legislador para las
personas que siguiendo dentro de él no han reunido los requisitos para acceder
a la pensión. Acceder a un régimen de transición, no es petrificar dicho
régimen. Tener la posibilidad de pensionarse dentro de un régimen, no equivale
a tener la certeza de que las condiciones favorables de dicho régimen son
inmodificables por el legislador para las personas que no han cumplido los
requisitos para pensionarse en las condiciones especiales del mismo.
Si la expectativa a ingresar al régimen no puede
referirse a la que abrigaban las personas antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, lo que, en una lectura entre líneas de la Sentencia C-789 de
2002, parecería interpretar la posición mayoritaria, porque no lo dice
expresamente, es que la expectativa legítima se daría entre el momento de
expedirse la Ley 100 de 1993 y el momento en el que empezó a regir el nuevo
régimen pensional, esto es, el primero de abril de 1994, fecha a partir de la
cual se configuraría un derecho adquirido al régimen de transición. Sin
embargo, es a todas luces contrario a la lógica, pretender que todo el
desarrollo conceptual que se hace en la Sentencia C-789 de 2002 en torno al
régimen de transición como una expectativa legítima estuviese referido a un
periodo durante el cual era materialmente imposible que legislativamente se
alterasen las condiciones que daban lugar a esas “expectativas”. En efecto, la
Ley 100 de 1993 entró en vigencia el 23 de diciembre de 1993, fecha en la que
fue publicada en el Diario Oficial. El siguiente periodo ordinario de sesiones
del Congreso de la República se inició el 16 de marzo de 1994, de manera que
resultaba imposible tramitar una ley modificatoria de las condiciones de
ingreso al régimen de transición, antes de que, en concepto de la mayoría, el
mismo se configurase como derecho adquirido, al iniciar la vigencia del nuevo
sistema pensional el primero de abril de 1994.
De este modo, la Corte, en la decisión de la que
discrepamos, se aparta de la interpretación clara y directa de la Sentencia
C-789 de 2002. En dicha sentencia se dijo de manera expresa que el régimen de
transición es sólo una expectativa legítima. Ahora la Corte, en la sentencia de
la cual discrepamos,  sostiene que debe entenderse que tal calificativo se
predica sólo de un periodo en el que resulta materialmente imposible un
tránsito legislativo. Luego, afirma que habría un derecho adquirido al régimen
de transición, algo que en la C-789 de 2002 no se afirmó, puesto que el punto
analizado en dicha sentencia era si un trabajador que se había ido al régimen
de ahorro individual, podía regresar al régimen de prima media, con los
beneficios de la transición, y en qué condiciones podía hacerlo. Para esos
casos, se dijo que las normas de transición le podrían ser aplicables si reunía
las condiciones señaladas en la sentencia, dentro de las cuales se destaca una
de carácter económico. No se dijo en la Sentencia C-789 de 2002 que existía un
derecho a que la ley no fuera modificada.
21. La decisión mayoritaria cambia, sin razón, los
términos empleados en la  Sentencia C-789 de 2002, para señalar que en ella se
distinguió entre ingresar al régimen de transición  y continuar
en él, expresiones que, sin embargo, no se utilizan en la referida sentencia.
Lo que sí señala la Sentencia es que en los términos de la Ley 100 de 1993,
quien estando en las condiciones que dan lugar al régimen de transición, por
tratarse de hombre que para el 1 de abril de 1994 contase con 40 o más años de
edad, o mujer con 35 o más años,  se traslade del sistema de prima media con
prestación definida al de ahorro individual con solidaridad, pierde, por
decisión propia, cuyo efecto había sido configurado de antemano por el legislador,
la posibilidad de pensionarse en las condiciones previstas en el régimen de
transición. Y se agrega en esa sentencia que quien para el primero de abril de
1994 hubiese contado con quince años de cotización, podía beneficiarse del
régimen de transición, aún si hubiese decidido trasladarse al sistema de ahorro
individual, si después, en los términos fijados en la propia sentencia, decidía
regresar al sistema de prima media.
De tales consideraciones no puede desprenderse que la
Corte haya distinguido entre ingresar al régimen y continuar en él, porque,
como se ha visto, la Ley 100 de 1993, no establecía un sistema de ingreso al
régimen de transición sino unas condiciones ciertas que permitían identificar a
los beneficiarios del mismo en una fecha determinada.
No puede perderse de vista el hecho de que en la
demanda que dio lugar a la Sentencia C-789 de 2002, la pretensión del
demandante era, precisamente, la  de que se declarase la inexequibilidad de las
normas conforme a las cuales se podía dejar de aplicar el régimen de transición
a quienes hubiesen cumplido las condiciones de edad y tiempo de servicios
fijadas en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y posteriormente
se afiliaran voluntariamente al  sistema de ahorro individual con solidaridad,
porque, en criterio del demandante, “el RÉGIMEN DE TRANSICIÓN constituye
un DERECHO LABORAL CONCRETO, ADQUIRIDO por quienes al entrar a regir la
Ley 100 de 1993 cumplían los presupuestos previstos en el inciso 4 del art. 36
(se refiere al inciso 2º), garantizado por el art. 58 de la C.N.”
Y frente a esa pretensión, la Corte en la Sentencia
C-789 de 2002, de manera tajante, al punto que lo incluyó como título de uno de
los apartados de la providencia, precisó que “3.1. Frente a un tránsito
legislativo el acceso a un régimen de transición en pensiones no es un derecho
constitucional adquirido sino una expectativa legítima”. Y ya se ha
señalado cómo, accede al régimen de transición, quien habiendo sido
incluido por la ley entre los beneficiarios del mismo, cumple con las
condiciones para pensionarse en los términos en él fijados.
Por consiguiente, no cabe decir que en la Sentencia
C-789 de 2002 se hubiese admitido la existencia de un derecho adquirido a
continuar en el régimen para quienes inicialmente hubiesen sido incluidos entre
los beneficiarios del mismo, y, por consiguiente, esa sentencia, que es el
fundamento de la posición que ahora sostiene la Corte, ni tenía por objeto
resolver un problema de tránsito de legislación en relación con el régimen de
transición pensional, ni afirmó que el mismo constituyese un derecho adquirido,
sino que, por el contrario, puntualizó que el mismo es una expectativa legítima.
Las tutelas citadas no son precedentes aplicables a la
cuestión planteada
22. Similar consideración cabe hacer frente
a  las sentencias de tutela que, a manera de argumentación complementaria, se
citan en la Sentencia de la que discrepamos. Es claro conforme a ellas (T-534
de 2001, T-235 de 2002, T-169 de 2003 y T-625 de 2004) que mientras esté
vigente la ley que establece el régimen de transición, las personas incluidas
en el mismo tienen derecho a que, cumplidas las condiciones en él establecidas
se les reconozca la pensión en los términos más favorables allí previstos. Pero
en tales casos no se pronunció la Corte en relación con un tránsito
legislativo, ni afirmó que existiese un derecho adquirido al régimen de
transición. Solo dijo que la ley vigente era la que debía aplicarse en cada
caso concreto. Es preciso distinguir entre una sentencia de tutela en la cual
se ordena aplicar las normas vigentes y una sentencia de constitucionalidad en
la cual son juzgadas las normas vigentes. En las sentencias de tutela invocadas
por la Corte varias Salas de Revisión, con razón, ordenaron que se aplicara el
régimen de transición vigente. De ahí no se puede concluir que dichas Salas
hubieran prohibido que el legislador reformara dicho régimen. No hay en ninguna
de las sentencias de tutela una frase que insinuara siquiera esa prohibición.
En ellas se ordena a la administración, no al poder legislativo, aplicar el
régimen de transición legal vigente a quienes ya reúnen los requisitos para
pensionarse, no a quienes todavía no los han cumplido pero tienen la
expectativa de cumplirlos en el futuro. De ahí a concluir que dicho régimen es
inmodificable, no por la administración -que debe aplicarlo- sino por el
Congreso que ejerce el poder legislativo, hay un gran trecho. Del derecho
adquirido por la persona que ya cumplió los requisitos para pensionarse, a la
expectativa de quien todavía no los reúne a que algún día los llenará, hay
también una distancia muy grande.
23. De este modo, la decisión mayoritaria se sustenta
en decisiones de la Corte que se citan como precedentes, pero que, ni abordaron
el problema que ahora se había planteado, esto es, el status del régimen de
transición frente a un cambio legislativo, ni señalaron que en esa hipótesis de
transito legislativo existe un derecho adquirido a la estabilidad del régimen
de transición, que era lo que, en teoría, se quería reiterar.
Había sido pacífica la tesis de que no hay derecho
adquirido a la estabilidad de la ley
24. Tal reiteración, es sin embargo, materialmente
imposible, no solo porque, como se ha puesto de presente, las sentencias que se
citan por la Corte no constituyen un precedente aplicable, ni contienen la
doctrina que ahora se afirma, sino porque la existencia de un derecho a
continuar en el régimen de transición, que es en lo que consiste esa nueva
doctrina, no es otra cosa que lo que se conoce como “derecho a la estabilidad
de un régimen jurídico”, como pretensión de derecho adquirido, posibilidad que
ha sido reiteradamente rechazada por la jurisprudencia, como se puso de
presente en la Sentencia C-279 de 1996[106], en la cual
la Corte señaló que “[e]n  varias ocasiones, la Jurisprudencia constitucional
del país, expresada por la Corte Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por
la Corte Constitucional, ha manifestado que no existe derecho adquirido a la
estabilidad de un régimen legal.”
Derechos adquiridos y meras expectativas
En eso consiste, precisamente, la diferencia entre
derechos adquiridos y meras expectativas. Cuando la ley establece ciertas
condiciones para adquirir un derecho, los destinatarios de la misma, mientras
no hayan cumplido las condiciones en ella fijadas, tienen solo una expectativa
y el régimen del cual se desprende esa expectativa, puede, en principio, ser
modificado por el legislador, sin afectar derechos adquiridos. Los derechos
adquiridos, entonces, solamente se configuran cuando se consolidan en cabeza de
una persona las condiciones establecidas en la  ley.
25. En la Sentencia C-789 de 2002, a este respecto se
dijo que la Corte “[r]ecogiendo criterios doctrinarios y jurisprudenciales
comúnmente aceptados sobre la materia, ha estimado que derechos adquiridos
presuponen la consolidación de una serie de condiciones contempladas en la ley,
que permiten a su titular exigir el derecho en cualquier momento.” Y que,
“[e]ntre tanto, en las expectativas, tales presupuestos no se han consolidado
conforme a la ley, pero resulta probable que lleguen a consolidarse en el
futuro, si no se produce un cambio relevante en el ordenamiento jurídico.”
Enfatizó la Corte, en esa oportunidad, que de acuerdo con la jurisprudencia, “…
el legislador no está obligado a mantener en el tiempo las expectativas que
tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado.” Y
que “[e]llo se debe a que, por encima de cualquier protección a estos
intereses, prevalece su potestad configurativa, la cual le permite al
legislador darle prioridad a otros intereses que permitan el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho”.[107]
Para ampliar los anteriores criterios la Corte se
remitió a lo expresado por la Corporación en la Sentencia C-926 de 2000[108],
conforme a la cual  “… los derechos adquiridos, [que] son aquellas situaciones
individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de
una ley y, por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un
derecho subjetivo que debe ser respetado. De ahí que sea válido afirmar que una
ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la
vigencia de una ley anterior. “Los derechos adquiridos se diferencian de las
meras expectativas, que son aquellas esperanzas o probabilidades que
tiene una persona de adquirir en el futuro un derecho que, por no
haberse consolidado, puede ser regulado por el legislador según las conveniencias
políticas que imperen en el momento, guiado por parámetros de justicia y de
equidad que la Constitución le fija para el cumplimiento cabal de sus
funciones.” (resaltado y subrayado fuera de texto)
Por consiguiente, mientras la persona no haya
consolidado un derecho, el régimen legal que establece las condiciones para
adquirirlo puede ser modificado si existe una justificación razonable y la
modificación no resulta desproporcionada.  Por el contrario, carece de asidero
constitucional la pretensión conforme a la cual una vez fijado un régimen legal
las condiciones en él establecidas deben mantenerse congeladas en favor de sus
potenciales beneficiarios, en razón de un derecho adquirido al régimen. Ello
comportaría diluir la distinción entre derechos adquiridos y meras
expectativas, al señalar, en este caso, que habría una expectativa legítima a
la pensión, pero un derecho adquirido a la expectativa en las condiciones
fijadas en la ley. De ese modo, la mera expectativa a la pensión, quedaría
amparada por la intangibilidad propia de los derechos adquiridos.
No existe un derecho constitucional a mantener las
condiciones propias de un determinado régimen legal cuando no se hayan
consolidado los derechos que se derivan del mismo, y, por consiguiente la
modificación del régimen no puede tenerse como afectación de un derecho sino
como el ejercicio, no arbitrario, de la potestad de configuración del
legislador.
Expectativas legítimas especialmente protegidas
26. No obstante lo anterior, como se ya ha puesto de presente
en este salvamento, y tal como se expresó en la Sentencia C-789 de 2002,
cualquier tránsito legislativo que afecte expectativas legítimas debe consultar
parámetros de justicia y equidad y está sujeto a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad.
Ello es particularmente cierto cuando el tránsito
legislativo afecta expectativas próximas a materializarse, en relación con
aspectos particularmente sensibles desde la perspectiva de los derechos de la
persona. En tales eventos, la protección especial de las expectativas legitimas
no se deriva solamente del principio de confianza legítima, sino también del
carácter progresivo de los derechos sociales, conforme al cual, prima facie,
se considera inadmisible constitucionalmente una reforma que, sin justificación
suficiente, comporte un retroceso en materias de derechos sociales ya
reconocidos en la ley.
27. Los regímenes de transición en
materia pensional, obedecen, precisamente, a esa pretensión de protección
especial -que responde a un imperativo constitucional- de aquellas expectativas
legítimas, contra toda modificación arbitraria del régimen jurídico. Así, dijo
la Corte en la Sentencia C-789 de 2002 que “[l]a creación de un régimen de
transición constituye entonces un mecanismo de protección para que los cambios
producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes,
si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los
requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho,
por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionares, en el momento del
tránsito legislativo.”
Y en la Sentencia C-168 de 1995[109]
la Corte puso de presente que con este tipo de disposiciones  el legislador “…
va más allá de la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las
expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número
de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que
corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la
Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al
trabajo.”
Ese nivel especial de protección que se predica de las
expectativas legítimas en los supuestos que dan lugar a un régimen de
transición en materia pensional, comporta que, tanto para introducir las
modificaciones al régimen general, cuya aplicación se exceptúa a quienes queden
incluidos en el régimen de transición, como para modificar las condiciones
propias del régimen especial, el legislador debe contar con una justificación
suficiente y obrar con criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Así, la Corte, en la sentencia C-789 de 2002 expresó
que “… el valor constitucional del trabajo (C.N. preámbulo y art. 1º), y la
protección especial que la Carta le otorga a los trabajadores, imponen un
límite a la potestad del legislador para configurar el régimen de seguridad
social.” Y que “[c]onforme al principio de proporcionalidad, el legislador no
puede transformar de manera arbitraria las expectativas legítimas que tienen
los trabajadores respecto de las condiciones en las cuales aspiran a recibir su
pensión (…).[110]
28. Dicha limitación a la potestad de configuración
legislativa en materia de seguridad social se desprende también, como se puso
de presente por la Corte en la Sentencia C-038 de 2004[111],
del principio de progresividad de la seguridad social, consignado en el
artículo 48 de la Carta. Dijo la Corte en esa sentencia que el carácter
progresivo que tiene la protección constitucional de los derechos sociales
comporta una limitante prima facie para el legislador, que no puede
desmejorar los beneficios previamente establecidos en la ley, sin que existan
razones suficientes y constitucionalmente admisibles para ello.
29. No quiere lo anterior decir, sin embargo, que esas
medidas especiales de protección acogidas por legislador en un momento dado se
vuelvan intangibles, de manera tal que den lugar a un “derecho adquirido al
régimen legal”, porque, como se ha señalado por la Corte, el mismo se mantiene
en el ámbito de las expectativas, amparado, si,  con un nivel especial de
protección, pero sin que pueda aspirar a la intangibilidad de los derechos
adquiridos.
El régimen de transición en materia pensional no es un
derecho adquirido
30. En materia pensional, el régimen legal establece las condiciones y
los requisitos necesarios para obtener la pensión. Quienes se encuentran en los
supuestos de regulación de la norma, pero todavía no han cumplido con esas
condiciones y esos requisitos, tienen apenas una expectativa y en relación con
ellos el régimen legal no ha desplegado, todavía, su potencial regulatorio,
porque el mismo solo se hará efectivo en el momento en el que se cumplan unas y
otros. En ese momento la persona accede al régimen legal, porque es en ese
momento en el que debe determinarse cuales son las condiciones y los requisitos
que la persona debía cumplir para tener derecho a la pensión.
Debe tenerse en cuenta que la Ley 100 de 1993, al
regular el régimen de transición, no estableció un derecho autónomo, de tal
manera que pudiese hablarse de derecho a la pensión y derecho al régimen de
transición, y conforme al cual primero se adquiriría un derecho al régimen y
luego, en aplicación de dicho régimen y cumplidos los requisitos en él
establecidos, el derecho a  la pensión, sino que lo que la ley hizo fue
modificar, de manera general, las condiciones para adquirir el derecho a la
pensión.
Al hacerlo decidió no incluir en la modificación a un
grupo de personas en atención a la proximidad en la que se encontraban de
adquirir el derecho. Tal decisión se adoptó a la luz de una serie de
consideraciones sobre la viabilidad del sistema pensional y la equidad en el
caso concreto. Ello significaba que el legislador realizó una ponderación entre
los sacrificios exigidos a quienes se verían afectados por la modificación y
los beneficios en cuanto a sostenibilidad del sistema que tal modificación
comportaba.
Por consiguiente se decidió excluir del ámbito de la
reforma a quienes para el momento de entrar a regir el nuevo sistema contasen
con las edades y tiempo de cotización allí previstos.
Tal decisión obedeció a consideraciones con valor
constitucional, como se expresó en la Sentencia C-789 de 2002, porque en caso
de tránsito de legislación, y tratándose de un tema sensible que afecta el
derecho a la pensión, la transición no puede ser abrupta. Razones
constitucionales imponen un cierto nivel de protección a las expectativas
legítimas, que en este caso tienen una particular dimensión en cuanto que
afectan de cerca derechos sociales vinculados a su vez con derechos
fundamentales. No puede haber un cambio arbitrario, teniéndose por tal el que
resulte contrario a los principios  de razonabilidad y proporcionalidad en un
análisis en concreto.
31. Quiere lo anterior decir que, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, i) la estabilidad del régimen pensional, si bien
no da lugar a un derecho adquirido si es una expectativa legítima sujeta a
especial protección, ii) esa especial protección se deriva no sólo de la
confianza legítima a la estabilidad de las reglas pensionales, sino también del
carácter progresivo de los derechos sociales,  por consiguiente, iii) el
legislador solo puede reformar ese régimen, cuando la modificación se encuentre
suficientemente justificada y respete criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
32. Los anteriores parámetros jurisprudenciales
exigen, ante un tránsito legislativo en materia pensional que afecte el régimen
de transición previsto en la ley, realizar una nueva ponderación en orden a
establecer si la modificación introducida por el legislador a las condiciones
que permiten acceder a la pensión en los términos del régimen de transición,
responde a unos criterios de razonabilidad y proporcionalidad que la haga
justificada constitucionalmente.
Es preciso recordar que el artículo constitucional que
garantiza los derechos adquiridos data de 1886 y que en 1936 fue reformado para
indicar que estos podían ser limitados -en caso de existir- en áras del interés
social, lo cual hacia inevitable entrar a ponderar aún para quienes parten de
la premisa de que existe un derecho adquirido al artículo 30 de la Ley 100 de
1993.
En esta ponderación cobran especial relevancia (a) el
contexto socioeconómico dentro del cual es adoptada la reforma y (b) el
principio de Estado Social de Derecho. A continuación nos referimos a estos
aspectos que no fueron abordados en la sentencia, así como a algunos de los
efectos indeseados o perversos derivados de no valorar dicho contexto.
B. Estado Social de Derecho y contexto económico y
social: las inequidades y los efectos perversos de la sentencia.
33. La sentencia de la que disentimos pasa por alto la
jurisprudencia de esta Corporación según la cual es relevante el contexto
socioeconómico en los procesos de constitucionalidad. En efecto, en varias
ocasiones, la Corte ha establecido que la labor del juez constitucional en un
Estado Social de Derecho no excluye la valoración constitucional de aspectos
socioeconómicos que resulten pertinentes para solucionar el problema jurídico
respectivo. Esta Corporación ha reconocido que “[e]n las sentencias (…)
sobre las instituciones rectoras de la política macroeconómica o sobre las
metas de la misma, la Corte les había reconocido a [las] variables [socioeconómicas]
un valor constitucional[112]. Por
ejemplo, en relación con las sentencias sobre las leyes anuales de presupuesto,
“la Corte había resaltado la importancia de ponderar la racionalización del
gasto público en el análisis constitucional[113]. Con
posterioridad, la Corte ha sido explícita en valorar las metas de la política
macroeconómica en coyunturas críticas como manifestaciones de un interés
general imperioso[114]”[115]
Para
ilustrar el punto es necesario recoger algunas conclusiones de estudios sobre
el régimen de transición pensional, las cuales indican que éste tiene un impacto
regresivo y no promueve la materialización del principio de estado Social de
Derecho.
La
reforma a la seguridad social adoptada en 1993, intentó enfrentar falencias del
sistema anterior, que incluían las “inequidades por la baja cobertura del
sistema (…), las desiguales de beneficios entre distintos regímenes,
dependiendo del poder político de los diferentes grupos (…)”[116]
y dispuso un periodo de ajuste para las personas que antes de la entrada en
vigencia de la Ley se encontraran afiliadas a otros regímenes pensionales. El
régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993
estableció la continuación por 20 años de los requisitos y beneficios de los
regímenes previos, para las personas que “tengan 35 o más años de edad si
son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de
servicios cotizados”.[117] De esta manera, los
efectos de la reforma pensional se aplazaban hasta el año 2014, “y para
quienes disfrutaban de dicha transición se mantuvieron las antiguas edades de
jubilación tiempos mínimos de cotización, y fórmulas de reemplazo de salarios
por pensiones.”[118]
Sin
embargo, el efecto del régimen de transición fue contrario al esperado, a tal
punto que este régimen ha sido calificado de inequitativo por distintos
estudios. A continuación mencionamos algunas inequidades protuberantes:
(i)
Existe una desproporción grande entre los beneficios recibidos y los aportes
realizados, la cual se hace más evidente al observar los subsidios que se
otorgan a las personas incluidas en el régimen de transición. Los subsidios en
pensiones se calculan de manera aproximada a partir de la diferencia entre, de
una parte, los aportes realizados durante la vida laboral del pensionado y los
respectivos rendimientos que éstos tienen, y, de otra parte, los beneficios
pensionales otorgados al pensionado. De esta manera, los dineros recibidos por
encima del capital aportado y del correspondiente rendimiento, son
subvencionados con recursos del presupuesto nacional, y por ende, por todos los
contribuyentes inclusive por aquellos que se encuentran en escalas de ingreso
inferiores a las que reciben la pensión. Según Jorge Garay, “en el régimen
de prima media se genera un subsidio implícito de entre el 42% y el 72% por
cada salario mínimo pagado en las pensiones, debido a que los beneficios son
mayores a las contribuciones.”[119] Al comparar los
subsidios otorgados en el régimen de prima media con los entregados para el de
transición, se observan subsidios aun mayores. Según la CEPAL, “bajo el
sistema actual, cada nuevo afiliado al Seguro Social que se pensiona a las 1000
semanas será subsidiado en 60% de su pensión (…) y a las 1400 semanas el
subsidio será del orden del 56%. (…) Los subsidios son aún mayores para los que
disfrutan del régimen de transición, 69% para los que se pensionen a las 1000
semanas y 62% a las 1400.”[120]
Adicionalmente,
dado que la mesada depende del nivel nominal del ingreso de la persona, los
subsidios que otorga la Nación están distribuidos de manera regresiva. Así, los
subsidios pensionales “tampoco tienen justificación redistributiva”.[121]
Por eso, entre más elevada sea la pensión mayor es el subsidio, es decir,
los pensionados con mayores ingresos no solo reciben subsidio, sino que éste es
mayor al subsidio que reciben los pensionados de bajos ingresos relativos
dentro del sistema. Por ejemplo, se calcula que dentro del régimen de
transición, el subsidio en términos de salarios mínimos otorgado a las
pensiones equivalentes a un salario mínimo es de 0.6 salarios; el subsidio
otorgado a aquellos cuya mesada es de 10 salarios mínimos equivale a 3.5
salarios; por último, el subsidio de los pensionados que ganan 20 salarios es
de 7 salarios mínimos.[122]
(ii) El subsidio de la Nación dirigido a la garantía de algunas
pensiones se justificaría, por ejemplo, en el caso de las pensiones bajas que
protegen el derecho al mínimo vital de los adultos mayores más necesitados. Sin
embargo, éste no es el caso del régimen de transición. En efecto, según los
estudios revisados, el régimen de transición está compuesto por sub-regímenes
de personas que, en su mayoría no se consideran como personas de escasos
recursos y han cotizado relativamente menos. La mayoría de personas que
conforman el régimen de transición son personas dentro de los porcentajes de
ingreso más altos de la población, cuya pensión es subsidiada por los de
menores ingresos relativos, incluso en una mayor proporción.
(iii) De
esta manera, mientras que dentro del régimen de transición la Nación subsidia
las pensiones de personas que, usualmente tienen ingresos relativos altos, la
mayoría de personas colombianas de la tercera edad no se encuentra afiliada al
sistema. En opinión del analista Jorge Garay, en 1999 “apenas alrededor del
23% de [las mujeres y hombres mayores de 55 y 60 años respectivamente]
estaban pensionados. Es decir, el 77% de los adultos mayores no recibe
protección por parte del sistema pensional. Esta situación se ve agravada por
la tendencia al aumento del desempleo en los adultos mayores (…) y al
hecho de que dicha población está siendo relativamente más afectada por la
pobreza.”[123] A su vez, los analistas
observan una relación entre las deficiencias en cobertura, y los índices
laborales. De acuerdo a la CEPAL, “no existe un avance en cobertura,
resultado de la fuerte recesión que sufre la economía colombiana, que
incrementó el desempleo de 10% a 21 % entre 1995 y 2000. A su vez, de acuerdo
con la reciente medición en junio del presente año la informalidad en el empleo
habría alcanzado el 60%”.[124]
En resumen, según los estudios precitados, el régimen de transición
establecido en la Ley 100 de 1993 (i) otorga beneficios que dependen de
subsidios muy elevados (ii) está compuesto por personas que, salvo excepciones,
cuentan con ingresos más altos que el promedio de la población colombiana,
(iii) mientras que el 77% de adultos mayores no cuentan con pensión ni tienen
otro beneficio que las proteja de los riesgos del envejecimiento.[125]
Por estas razones, la existencia del régimen de transición es una de las
variables que ha llevado a que el sistema de pensiones colombiano, lejos de
cumplir su cometido de proteger a las personas con mayores necesidades,
contribuya de manera importante a la desigualdad del ingreso en Colombia. Un
estudio señala que “los pobres no se benefician de los
beneficios pensionales presentes”
y que para las áreas urbanas, en 1999 “el 50% más pobre
de la población recibe menos del 10% del total de los beneficios pensionales”, mientras que “el
65% de los ingresos vía pensiones se dirigen hacia el 20% más rico de los
hogares.”[126]
De lo anterior se deduce que el legislador puede buscar legítimamente
reformar el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100
de 1993, siempre que los medios que escoja para hacerlo sean razonables y
proporcionados. No obstante, la sentencia de la cual disentimos, al petrificar
el artículo 36, le impide al Congreso reducir inequidades, promover la
materialización del principio de Estado Social de Derecho y propender por la
sostenibilidad del sistema pensional de prima media con prestación definida.
Este es un efecto perverso de la sentencia de la cual disentimos.
Estimamos que los medios alternativos para conseguir recursos serían
claramente más gravosos y no efectivos para superar las inequidades
mencionadas. Tomamos los dos ejemplos más directos. Uno de esos medios
alternativos sería aumentar significativamente las cotizaciones y demás cargas para
los que no están amparados por el régimen de transición. Ello agravaría las
inequidades intergeneracionales porque se elevarían las cargas de las
generaciones posteriores a la cubierta por el régimen de transición,
precisamente para hacer sostenibles los beneficios de los pocos cobijados por
dicho régimen de transición. En suma, se trasladarían los costos de la solución
a los que no son beneficiarios del régimen de transición. Otro medio
alternativo es financiar los subsidios enteramente con impuestos. No obstante,
ello es otra forma de mantener las inequidades mencionadas, no de superarlas.
Además, por este camino se reduce, por decir lo menos, el margen de gasto
social en beneficio de personas indigentes y pobres que están en una situación
de desprotección y vulnerabilidad mucho mayor que los que reciben pensiones
superiores a la mínima en virtud del régimen de transición. También se traslada
a todos los contribuyentes, actuales y futuros, la financiación de los
beneficios inequitativos de los cuales gozarán las personas que habrán de
recibir pensiones relativamente altas y desfinanciadas en virtud del régimen de
transición – personas que, además, se encuentran en niveles de ingreso
superiores a los de buena parte de los colombianos.
34. Adicionalmente, la sentencia de la cual diferimos también le resta
valor al proceso democrático como vía para encontrar soluciones a los problemas
que afronta la sociedad. La Corte había establecido que en materia pensional el
legislador cuenta con un amplio margen de configuración y de flexibilidad para
diseñar las políticas que considere se ajustan a la satisfacción de los
derechos y necesidades de los administrados a medida que evoluciona el contexto
político, social, económico y cultural. Al concluir la sentencia que existe una
prohibición constitucional de modificar el régimen de transición pensional de
la Ley 100 de 1993 se restringió de manera profunda la capacidad del legislador
de adaptar las políticas públicas que eventualmente puede considerar negativas
o contraproducentes para la efectiva protección de los derechos de las personas
de la tercera edad y la distribución del ingreso en un Estado Social de
Derecho.
Tercero, la sentencia de la cual parcialmente nos apartamos también
genera un claro desincentivo a que el legislador conciba regímenes de
transición. Con el fin de no correr el riesgo de establecer transiciones
insostenibles y también inmodificables, el legislador, bajo la óptica de que es
mejor pecar por defecto que por exceso cuando éste último yerro es
incorregible, optará por crear transiciones duras y cortas, o, peor aún, por
abstenerse del todo de establecer dichos regímenes transicionales. Es este otro
efecto perverso de la sentencia que confiamos pueda ser evitado.
En conclusión, por desatender el contexto socioeconómico dentro del
cual se inscribe la reforma al régimen de transición, la sentencia de la cual
disentimos tiene tres efectos indeseados por todos, incluidos seguramente por
quienes la suscribieron con el propósito loable de proteger a los trabajadores.
Primero, preserva un régimen en el cual los trabajadores de menores ingresos
subsidian, por vía de impuestos, a los pensionados de ingresos superiores, lo
cual no promueve la materialización del principio de Estado Social de Derecho y
perpetúa inequidades grandes. Segundo, al petrificar un aspecto de la Ley 100
de 1993, reduce el margen del legislador para que mediante procesos
democráticos encuentre soluciones que garanticen la sostenibilidad del sistema
pensional, de lo cual  depende el goce efectivo de este derecho mediante el
pago oportuno de las pensiones. Tercero, desestimula el establecimiento de
regimenes de transición en el ámbito del derecho social, lo cual es un efecto
perverso. Cuarto, crea una presión para aumentar la carga sobre los
trabajadores que no están en el régimen de transición con el fin de conseguir
recursos para sostener los beneficios de dicho régimen.
No obstante, varios de estos efectos indeseables se reducirían si la
ratio decidendi de esta sentencia no se entiende como un cambio de
jurisprudencia, sino como una premisa circunscrita al juzgamiento de una norma
legal que como la acusada tenía unas especificidades que la distinguen de otras
reformas a regimenes de transición.
C. Alcance de la ratio de la presente sentencia
35. Quienes salvamos el voto estimamos que
este caso tenía una peculiaridad: la norma acusada modificaba aspectos de un
régimen de transición pensional prolongado que se inicio en 1993, llevaba diez
años en vigor al momento de su reforma y habría de continuar varios años
después. Se trata de un régimen transicional previsto para veinte años y que es
modificado cuando ya ha transcurrido la mitad del mismo. Esta peculiaridad
puede explicar que en la propia sentencia se haga énfasis en lo siguiente:
a)
Que las expectativas
próximas deben ser respetadas. Dice la sentencia:
“La Corte, entonces, para efectos de fundamentar la exequibilidad
condicionada de los incisos 4° y 5° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
distinguió el derecho a la pensión, que no se consolida sino cuando se cumplen
los requisitos que permiten acceder a la prestación, del derecho a permanecer
en el régimen diseñado por el legislador para proteger a quienes sin haber
alcanzado el beneficio están próximos a adquirirlo.
(…)
Ahora bien, la Corte constata
que el artículo 4° de la Ley 860 de 2003  acusado cambia las reglas de juego,
establecidas para quienes estaban próximos a pensionarse cuando entró a regir
la Ley 100 de 1993,  que definió el artículo 36 de  la misma Ley”.
b)
Que esta sentencia no
puede entenderse como una prohibición al legislador para modificar los
requisitos para acceder a una pensión
“No sobra señalar  que las consideraciones anteriores no pueden
interpretarse en el sentido  que el Legislador no pueda establecer regímenes de
transición, ni que se desvirtúe  su competencia para modificar las condiciones
en las cuales se puede obtener el derecho a la pensión. El Legislador debe
respetar en todo caso, los principios de favorabilidad y proporcionalidad a que
se hizo detallado análisis en la sentencia C-789 de 2002, de la misma manera
que debe atender el trámite legislativo establecido en la Constitución, sin
incurrir en los vicios que, como los identificados en esta ocasión y en la
sentencia C-1056 de 2003[127], llevan necesariamente
a que la Corte en cumplimiento de su irrenunciable  labor  de control y de
protección de la integridad de la Constitución declare la inexequibilidad de
las disposiciones que no lo cumplen”.
Sin  embargo, aún circunscribiendo los
alcances de la ratio decidendi – entendida esta como la imposibilidad de
modificar las reglas previstas expresamente en regímenes de transición largos
cuando ya ha transcurrido cerca de la mitad de su vigencia – a las peculiaridades
del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no
podemos compartir lo decidido por la Corte. En efecto, dicho régimen fue
modificado respetando las expectativas próximas y ejerciendo precisamente la
facultad legislativa de ajustar los requisitos para acceder a la pensión.
Características específicas de la norma
acusada que han debido ser analizadas.
La norma acusada decía:
A partir de la vigencia de la
presente ley, modifíquese el inciso segundo y adiciónese el parágrafo 2o del
artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, del Sistema General de Pensiones.
A partir de la fecha de
vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre del año 2007, la edad
para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicios o el número de
semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez, de las personas que el 1°
de abril de 1994 tuviesen 35 años o más de edad si son mujeres o cuarenta años
de edad o más si son hombres ó 15 años o más de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados a esa
fecha. A partir del 1º de enero del 2008, a las personas que cumplan las
condiciones establecidas en el presente inciso se les reconocerá la pensión con
el requisito de edad del régimen anterior al cual se encontraban afiliados. Las
demás condiciones y requisitos de pensión aplicables a estas personas serán los
consagrados en el Sistema General de Pensiones incluidas las señaladas por el
numeral 2 del artículo 33 y
el artículo 34 de
esta ley, modificada por la Ley 797 de 2003.[128]
PARÁGRAFO 2o. Para los efectos de la
presente ley, se respetarán y garantizarán integralmente los derechos
adquiridos a quienes tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez,
invalidez, sustitución y sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y
regímenes, así como a quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por
la ley para adquirir la pensión, pero no se les ha reconocido.
(…)
(Se subraya la expresión acusada)
Primero, del texto de la disposición
acusada se deduce que hasta el 31 de Diciembre de 2007 se mantenían las
condiciones básicas del régimen de transición creado en 1993: edad, tiempos de
servicios o semanas cotizadas, y monto de la pensión. Esto significa que las
expectativas próximas de quienes estaban a cuatro años de pensionarse estaban
siendo respetadas. La Corte no valoró esta característica de la norma acusada.
Se dirá que cuatro años de proximidad es poco. No obstante, la Corte ha debido
abordar ese punto expresamente y justificar por qué estimaba que las
expectativas próximas deben ser superiores a cuatro años e indicar cuál es el
parámetro de proximidad constitucionalmente ordenado.
Al no detenerse la sentencia en este punto,
interpretó la norma en un sentido diverso al que tenía. La leyó como un cambio
súbito en las reglas de juego que afectaría de manera inmediata a los que
reunían los requisitos para pensionarse. Por dicha lectura, la mayoría decidió
conferirle efectos retroactivos a la sentencia. No era necesario hacerlo porque
hasta el 31 de Diciembre de 2007 la norma acusada mantenía las condiciones del
régimen anterior. Además, si bien la Corte puede modular los efectos de sus
fallos, concederles alcances retroactivos solo se justifica cuando ello es
indispensable para sancionar una violación flagrante y deliberada de la Carta o
para asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales
abiertamente desconocidos, como lo ha dicho la jurisprudencia.[129]
Estos requisitos no se dan en este caso por las razones antes expuestas.
Segundo, la norma acusada mantenía el
requisito de edad inmodificado, aún a partir del 1 de Enero de 2008. No se
analizó desde el punto de vista constitucional el significado de ello en la
presente sentencia, en especial a la luz de la protección de las expectativas
próximas.
Tercero, el parágrafo 2 de la disposición
acusada protegía los derechos adquiridos, incluso, como debe ser, de “quienes
han cumplido ya con los requisitos exigidos por la ley para adquirir la
pensión, pero no se les ha reconocido”. Esto es importante porque las
sentencias de tutela citadas por la Corte para justificar la novedosa tesis del
derecho adquirido a la permanencia de la ley de transición, en realidad
protegieron el derecho adquirido a pensionarse de acuerdo con la ley vigente al
momento en que una persona reúna los requisitos para pensionarse. Es decir, las
tutelas citadas y el parágrafo 2, coinciden en su orientación. No obstante,
este es declarado inexequible. Cabe reiterar, en este punto, que una cosa es
que se apliquen las leyes vigentes – lo que ordenaron las tutelas – y otra que
éstas se tornen inmodificables lo que parece deducirse de la presente sentencia
sin fundamento en la jurisprudencia. Una cosa es reclamar el derecho a que se
verifique en un caso concreto si se cumplen los requisitos para acceder a la
pensión y otra que tales requisitos fijados por la ley no puedan ser
modificados atendiendo a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, como se
anotó anteriormente.
Finalmente, quienes salvamos el voto consideramos
que el diseño de la norma acusada no contempló de manera explícita una
modificación gradual y progresiva de las condiciones para acceder a la pensión
de tal manera que la carga de espera o laboral adicional fuera menor entre más
cercana fuera la expectativa legítima de quienes aspiran a pensionarse. Tampoco
distingue la norma entre trabajadores de ingresos bajos, medios y altos, lo
cual puede llegar a ser significativo, por ejemplo, para determinar el peso de
la carga de esperar o trabajar más de lo inicialmente previsto según el régimen
de transición original. Es posible que de un juicio de proporcionalidad se
dedujera que algunos aspectos de la norma acusada son inconstitucionales, pero
echamos de menos ese estudio en la sentencia. No obstante, rebasa el objeto de
este salvamento de voto indicar de qué manera estas insuficiencias incidirían
en la exequibilidad de algunos apartes de la norma.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-754/04
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Presupuestos
para efectos retroactivos no se cumplen en el presente caso/SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Procedencia excepcional de efectos retroactivos (Salvamento
parcial de voto)
Los
presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional para conferir
efectos retroactivos a una decisión de inexequibilidad no se reunían en el
presente caso. Sobre el particular, cabe recordar que si bien de acuerdo con al
artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, las
sentencias de esta Corte “sobre los actos sujetos a su control en los términos
del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a
menos que la Corte resuelva lo contrario”, la Corte ha señalado que la
modulación de efectos de las sentencias en el tiempo debe ser rigurosamente
excepcional atendidas las reales circunstancias de aplicación de las decisiones.
Y ello por cuanto dicha excepcionalidad es la que mejor armoniza con la
garantía de la seguridad jurídica y la protección de la supremacía
constitucional. Así la Corte ha excepcionalmente dado efectos retroactivos a
sus sentencias cuando por ejemplo ha estimado que la inconstitucionalidad de la
norma acusada se configuraba a partir del momento en que entró a regir la
Constitución de 1991, es decir, el 7 de julio de 1991 o  las facultades objeto
de la norma declarada inexequible no fueron legítimamente concedidas nunca. La
Corte ha sido enfática en afirmar así mismo que ante la ausencia de claras
razones para modular en el tiempo los efectos del fallo lo que procede es
aplicar la regla general. Dado que en el presente caso ninguno de esos
supuestos se configuraba, estimo que la Corte ha debido simplemente declarar la
inexequibilidad de la disposición como se propuso en la ponencia presentada a
consideración de la Sala Plena.
Referencia:
expedientes D-5092
y 5093 Acumulados
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 4º de la Ley 860 de 2003, “por la cual se reforman algunas
disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se dictan otras disposiciones.”
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Con el
respeto acostumbrado manifiesto que  si bien  comparto  la decisión de la Corte
en el proceso de la referencia en relación con la declaratoria de
inexequibilidad del  artículo 4º de la Ley 860 de
2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de
Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.”, por
las razones expresadas en  dicha sentencia de la cual fui ponente,  salvo  mi
voto en relación con el numeral segundo de la parte resolutiva  donde la Corte
decidió  que la referida sentencia surtiría efectos  desde la fecha de
promulgación  de la Ley 860 de 2003.
Considero al respecto que los presupuestos
señalados por la jurisprudencia constitucional[130]
para conferir efectos retroactivos a una  decisión  de inexequibilidad no se
reunían en el presente caso. Sobre el particular, cabe recordar que  si bien de
acuerdo con al artículo 45 de la Ley Estatutaria de la  Administración de
Justicia, las sentencias de esta Corte “sobre los actos sujetos a su control en
los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia
el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”, la Corte ha
señalado  que la modulación de efectos de las sentencias en el tiempo debe ser
rigurosamente excepcional atendidas las reales circunstancias de aplicación de
las decisiones. Y ello por cuanto  dicha excepcionalidad es la que mejor
armoniza con la garantía de la seguridad jurídica y la protección de la supremacía
constitucional[131].
Así la Corte ha excepcionalmente dado efectos
retroactivos a sus sentencias cuando  por ejemplo ha estimado que la
inconstitucionalidad de la norma acusada se configuraba  a partir del momento
en que entró a regir la Constitución de 1991, es decir, el 7 de julio de 1991[132]
o   las facultades objeto de la norma  declarada inexequible no fueron
legítimamente concedidas nunca[133].
La Corte ha sido enfática en afirmar así mismo que
ante  la ausencia de claras razones para modular en el tiempo los efectos del
fallo lo que procede es aplicar la regla general[134].
Dado que en el presente caso ninguno de esos supuestos
se configuraba,  estimo que la Corte ha debido simplemente declarar la
inexequibilidad de la disposición como se propuso en la ponencia presentada a
consideración de la Sala Plena.
Fecha ut supra
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-754 DE 2004 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Aplicación de norma posterior (Aclaración
de voto)
Una norma posterior no podría desconocer lo ya
reconocido en el régimen de transición. Si el Legislador establece unas nuevas
condiciones para obtener dicha pensión puede expedir un nuevo régimen de
transición que sólo tendrá efectos hacia el futuro, a partir de la vigencia de
las disposiciones legales correspondientes y que, a su vez, deberá ser
respetado por las disposiciones legales ulteriores.
Ref.: Expediente D-5092 y 5093
Magistrado Ponente:
ALVARO TAFUR GALVIS
Con el debido respeto por las decisiones
de la Corte Constitucional, me permito aclarar el voto respecto de la parte de
contenido, pues una norma posterior no podría desconocer lo ya reconocido en el
régimen de transición. Si el Legislador establece unas nuevas condiciones para
obtener dicha pensión puede expedir un nuevo régimen de transición que sólo
tendrá efectos hacia el futuro, a partir de la vigencia de las disposiciones
legales correspondientes y que, a su vez, deberá ser respetado por las disposiciones
legales ulteriores.
Cuando la Ley establece un régimen de transición debe
respetarse y no puede ser modificado.  Se podría modificar para otras personas
que no habían quedado cobijadas por la norma.
Si hay derechos adquiridos el Legislador
no los puede modificar. El Legislador puede tocar todo en lo que no esté en
juego el régimen de transición. Este régimen de transición hay que respetarlo.
Los que no quedaron en el régimen de transición se les puede tocar su situación
por el legislador, pero los que están en el régimen de transición no se les
puede tocar en nada.
Se debe dejar en claro que esta norma no
existió nunca.  Hay que evitar un sin número de tutelas dando efectos
retroactivos a ésta decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Se subraya el
aparte acusado por el ciudadano  Armando Enrique Arias Pulido   Expediente
D-5092
[2] El actor se refiere a las Comisiones octavas, aunque
en realidad cabe entender, interpretando la demanda, que alude a las comisiones
séptimas constitucionales.
[3] Ver sobre este punto las consideraciones hechas en la
sentencia C- 1147/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil que a continuación se reiteran.
Así mismo ver la Sentencia  C-370 de 2004  M.P. Jaime Córdoba Triviño y  Alvaro
Tafur Galvis. S.V. Eduardo Montealegre Lynnet. S.P.V Álvaro Tafur Galvis.
[4] Sentencia C-975 de 2002,  M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[5] Gaceta del Congreso No. 593 de 2003, página
1.
PROYECTO DE LEY 140 DE 2003
SENADO.
por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
en la Ley 797 de 2003.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Se modifica el inciso 2º, se modifica el
inciso 5º y se adiciona el parágrafo 2° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
así:
La edad para acceder a la pensión de vejez
de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta
y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de
edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás
condiciones, requisitos y monto de la pensión de acuerdo con lo señalado en el
numeral 2 de los artículos 33 y 34 de esta ley, aplicables a estas personas, se
regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.
Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido
el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima
media con prestación definida, con excepción de aquellos afiliados que a 1º de
abril de 1994 tenían 15 o más años de servicios prestados o semanas cotizadas,
caso en el cual podrán pensionarse con el régimen anterior cuando cumplan los
requisitos exigidos para tener derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando
cumplan con los siguientes requisitos:
a) Que se trasladen al fondo común de naturaleza
pública del ISS, el capital ahorrado en su cuenta individual de conformidad con
las normas previstas por la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios;
b) Que el capital ahorrado en la cuenta individual,
descontado el bono pensional, no sea inferior al monto de las cotizaciones
correspondientes en caso que hubieran permanecido en el régimen de prima media
administrado por el ISS.
Para quienes el 1º de abril de 1994 tenían 15 años de
servicios prestados o semanas cotizadas y se hubieran trasladado al Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad, el monto de la pensión de vejez se calculará
de acuerdo con lo establecido en la Ley 100 de 1993 para el régimen de ahorro
individual con solidaridad.
Parágrafo 2º. Para los efectos de la presente ley, se
respetarán y garantizarán integralmente los derechos adquiridos a quienes hoy
tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez, invalidez, sustitución y
sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y regímenes, así como a
quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por la ley para adquirir la
pensión, pero no se les ha reconocido.
Artículo 2º. Requisitos para obtener la pensión de
invalidez
Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al
sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado
inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad. Que haya cotizado
50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos
del 25% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad
y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
2. Invalidez causada por accidente. Que
haya cotizado 50 semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores al
hecho causante de la misma.
Parágrafo. Los menores de 20 años de edad solo deberán
acreditar que han cotizado 26 semanas en el último año inmediatamente anterior
al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.
Artículo 3º. La presente ley rige al momento de su publicación y
deroga el parágrafo primero del artículo octavo de la Ley 797 de 2003 y las
disposiciones que le sean contrarias.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Alberto Carrasquilla Barrera.
El Ministro de la Protección Social,
Diego Palacio Betancourt.
[6] A folios 81 y 82 del Cuaderno No.1 de
Pruebas obra constancia de la solicitud de trámite de urgencia.
[7] A folios 79 y 80 del Cuaderno No.1 de
Pruebas obra copia del respectiva Resolución.
[8] A folios 74 y 75 del Cuaderno No.1 de
Pruebas obra copia del respectiva Resolución.
[9] Folio 2 del cuaderno de pruebas número 2.
[10]  En dicha ponencia se incluyó el texto
definitivo aprobado por dichas comisiones, que contenía 5 artículos  y en el
que  se incluía el artículo referente a dichas facultades extraordinarias
“TEXTO DEFINITIVO
Aprobado en sesiones conjuntas de las Comisiones
Séptimas de Senado y Cámara, los días 10 y 11 de diciembre de 2003, por la cual se reforman algunas disposiciones
del Sistema General de Pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003.
(...)
Artículo 4°. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución Política, revístese por seis (6) meses al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para que expida las normas
necesarias para modificar exclusivamente el régimen de transición pensional
consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1293 de 1994.
(...)
[11] Gacetas del Congreso No. 690 del 18 de
diciembre de 2003, página 8, y No.686 del 17 de diciembre de 2003, página 8.
[12] Ver Gaceta del Congreso N° 27 del  9 de
febrero de 2004 pag.  5
[13] A página 7 de la misma gaceta  la
Secretaría informa el siguiente resultado: por el sí 19, por el no 31.
Impedidos: 39. Total votos: 89
[14] A página 9 la Secretaría señala el
siguiente resultado: por el sí 33, por el no 11. Impedidos: 31. Total votos:
75.
[15] Página 10 ibidem.
[16] Páginas 12 a 15, y 41 a 42 de la Gaceta del
Congreso No. 27 el 9 de febrero de 2004
[17] Folio 2 del Cuaderno No.1 de Pruebas.
[18] PROPOSICIÓN:
Modifíquese el orden del día para la sesión
de hoy sábado 20 de diciembre de 2003, en el sentido de aplazar para el mes de
marzo de 2004 el Proyecto de Ley 167 de 2003, 140 de 2003 Senado, por la cual
se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en
la Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003.
Firman los Honorables Representantes Armando Amaya,
Luis Fernando Duque y aproximadamente 50 firmas.  (…)”.Sometida a
votación dicha proposición, el Secretario General informó el siguiente
resultado: por el sí 81 votos, por el no 69 votos
[19] Gaceta del Congreso No. 42 de 2004, páginas 14 y 15.
(…) “Intervención del Honorable Representante JOAQUIN JOSE
VIVES PEREZ:
Gracias Señor Presidente Alonso Acosta, quiero acudir a
la sensatez de esta Corporación, sobre las decisiones que se han tomado.
Quiero referirme en primer término a la relativa, a
excluir de la orden del día un Proyecto de  Ley que tiene que ver sobre
Pensiones. Ciertamente en este Proyecto hay un punto polémico que es, no se ha
votado la orden del día, por favor Representante, este Proyecto tiene un punto
crítico y no maduro para esta decisión que tiene que ver con el régimen de
transición de la Ley 100 que se modifica; pero tiene otro punto que trata de
rescatar unas normas declaradas inexequibles por la Corte Constitucional por
vicios de forma, tiene que ver primero con el régimen de pensiones de los
funcionarios del DAS. En la Ley 797 habíamos entregado facultades al Presidente
de la República que fueron declaradas inexequibles, hoy se nos trae una
propuesta concreta de ese régimen para un grupo de personas que trabajan en
alto riesgo y que hoy no tienen un régimen que cubra sus actividades
especiales.
Como igualmente normas sobre la previsión de los pagos
de las deudas pensionales del sector de aviación, de aviadores. Quisiera
pedirle a esta Plenaria y al Gobierno levantara su voz que reconsiderara esta
decisión que hay temas que pueden pasar con un debate muy simple y que si fuera
el caso retiraramos la norma sobre facultades y régimen de transición, pero que
asumamos el estudio, el debate y la votación de los otros aspectos de este
Proyecto de Ley.
El Representante Carlos Ignacio, Cuervo me pide una
interpelación Presidente si Usted lo autoriza, con mucho gusto, pero quisiera
acudir a la sensatez de esta Cámara sobre un tema que es sensible y que no
porque existan temas polémicos podemos dar al traste con la totalidad del
Proyecto.
Quisiera oír la voz del Ministro de Protección Social,
del Ministro del Interior que están aquí que defiendan esta idea y que
realmente los Representantes puedan ayudar, podemos gastar una hora más pero
cumplimos con un deber y con una responsabilidad que la Nación nos exige.
(…)
“Intervención
del Honorable Representante MANUEL MESIAS ENRIQUEZ ROSERO:
Señor Presidente, Honorables Representantes, quiero
pedirles muy comedidamente a los miembros de esta Corporación, que revisemos el
tema del Proyecto sobre pensiones que aquí fue archivado.
El tema Señor Presidente, es tan delicado que si no
adoptamos esta reforma el próximo año le puede costar 8 billones de pesos al
País, este es un tema que nosotros no podemos asumir de alguna manera, de
manera irresponsable Presidente. La Reforma ya fue debatida en el Congreso fue
aprobada a través de la Ley 797 cuyos artículos fueron declarados inexequibles
por la Corte Constitucional donde hubo un cambio de jurisprudencia,
desconociendo inclusive algunos artículos del Reglamento del Congreso.
Lo que se busca con esta reforma es que aquellos
artículos que fueron declarados inconstitucionales se vuelvan a retomar
mediante una nueva Ley; el problema es infortunadamente grave. Le pediría con
todo respeto a Usted y a los Honorables Representantes que una vez hayamos
abordado el tema de la Reforma Tributaria, nos quedáramos analizando este tema.
El Senado de la República lo está
considerando va a aprobar, entonces nosotros no podemos  esperar hasta el mes
de marzo, para tomar una determinación tan trascendental para este País, el
solo tema de pensiones en Colombia puede hacer colapsar la economía de este
País, un solo ejemplo, las reservas para el Seguro Social, se acaban en el mes
de mayo del próximo año, vamos a tener que sacrificar la inversión social de
este País para destinar los recursos del presupuesto al pago de pensiones, me
parece que aquí lo que tenemos que establecer es prioridades. Así como es de
prioritario pagarle a los pensionados sus mesadas cumplidamente, también es
prioritario seguir invirtiendo en salud, seguir invirtiendo en educación; de
tal manera, que si le pediría que pusiéramos en consideración la reapertura de
esa proposición y volvamos a considerar este tema. Mil gracias.
(…)
Intervención del Honorable Representante CARLOS IGNACIO
CUERVO VALENCIA:
Gracias Señor Presidente. Le voy a pedir a
los Honorables Congresistas dos minutos de atención, si después de esta
intervención consideración que no es prudente reabrir el tema por lo menos
estaremos tranquilos de haber esbozado básicamente dos argumentos.
El problema de pensiones quien ha estudiado y leído la
Ley, se trata de las facultades que se pretende dar al Gobierno en el régimen
de transición, modificando el artículo 36 de la Ley 100, en cuanto a semanas de
cotización y edad para jubilarse.
Le propongo a esta Plenaria que como frente a quienes
he socializado el tema, ninguno ha estado en contravía de los artículos que
tiene que ver con el DAS, el ingreso base de cotización de los trabajadores del
DAS y de las semanas para jubilarse de los funcionarios del DAS.
La otra tiene que ver simplemente con los requisitos
para acceder a la pensión de invalidez por riesgo común o por enfermedad común,
tampoco hay dificultades en ese tema. Entonces le propongo Señor Presidente a
la Plenaria que excluyendo el régimen de transición, o sea con el compromiso de
que no se toca el tema de facultades extraordinarias al Gobierno, para
modificar el régimen de transición se reabra exclusivamente para los artículos
restantes Señor Presidente.
Hoy y con esto termino, alguno de Ustedes tiene
infortunadamente una enfermedad, o sufre un accidente que no sea accidente de
trabajo porque el accidente de trabajo lo cubre la Riesgos profesionales, hoy
Usted no tiene posibilidades de acceder a una pensión ni lo tiene ningún
ciudadano en Colombia, por haber declarado inexequible la Corte los artículos
correspondientes. Entonces ese es un acto de responsabilidad que yo le estoy
pidiendo a los Honorables Congresistas que reabramos exclusivamente a los
artículos distintos que tienen que ver con el régimen de transición, Señor
Presidente.
(…)
Intervención del Señor Ministro
de Protección Social, Doctor DIEGO PALACIO B.
Honorables Representantes, hace más o menos un mes, el
Gobierno Nacional tomó la decisión de presentar un Proyecto de Ley, que
considera de suma importancia para el país. Este Proyecto de Ley, retomaba
fundamentalmente cuatro Artículos que habían sido aprobados por Ustedes y que
habían sido declarados inconstitucionales por un vicio de forma, en el momento
mismo  de la aprobación.
Entiendo Señores Representantes, que este Proyecto
tiene algunos Artículos que no generan resistencia dentro de lo que he podido
percibir en amplias conversaciones, que he sostenido en estos últimos días con
muchos de los Congresistas.
Hago referencia por ejemplo, a la Pensión por
Invalidez, que no percibo que genere resistencias grandes dentro de la mayoría
de Congresistas, o hago referencia por ejemplo, al Régimen Pensional de esos
cuatro mil quinientos Detectives del DAS, que se están permanentemente jugando
la vida en una actividad de Alto Riesgo y que quedarían desprotegidos, si no
logramos nosotros aprobar ese Régimen Pensional que tanto se lo merecen.
Igualmente, pondríamos en grave riesgo gran parte de
las compañías de aviación del país, unas compañías que son muy importantes para
el desarrollo del país, estas compañías lograron llegar a un Acuerdo, no solo
las compañías, sino los trabajadores con los  Ponentes, para poder presentar
unos Artículos que les permitan subsistir y sobrevivir. De no aprobar nosotros
Señores Representantes, o de no, lograr la apertura de la discusión de este
Proyecto, estaríamos poniendo en grave riesgos las empresas de aviación de
nuestros país, al igual, que estaríamos poniendo en grave riesgo la viabilidad
del Sistema Pensional sobre todo, aquel que hace referencia  al tema de
invalidez.
Por lo tanto, los invito a que aquellos Artículos que
no generan resistencia, puedan ser discutidos, analizados, y ojalá votados
independientemente de ese cuarto artículo de la Ponencia que si genera mucha
resistencia, que es el que hace referencia, al Régimen de Transición.
El Gobierno Nacional Señor Presidente, solicitaría a la
Cámara retirar, el Artículo de Facultades Extraordinarias y proponer un
Artículo sustitutivo que pueda dentro de ese Artículo, tener claramente Ustedes
Señores Representantes, el alcance de lo que el Gobierno quiere, al modificar
ese Régimen de Transición; por lo tanto, les solicito se sirvan estudiar y se
sirvan autorizar la reapertura de este Proyecto de Ley. Gracias Señor
Presidente.
[20] Página 76 de la Gaceta del Congreso 42 del
24 de febrero de 2004.
[21] “Intervención del Honorable Representante POMPILIO
AVENDAÑO LOPERA:
Señor Presidente, amigos, colegas parlamentarios.
Quiero recordarles una noche como ésta hace un año, aquí aprobamos una
Transición similar hace un año y ni siquiera similar hace un año acabamos con
el Régimen de Transición de la Ley 100. Afortunadamente la Corte Constitucional
tumbó los artículos que aprobamos que no se le habían dado trámite en las diferentes
Comisiones, Señores Parlamentarios, quiero llamar la atención de Ustedes
porque hoy vamos a cometer el mismo error de hace un año. Hoy vamos a aprobar,
porque el Señor Ministro, trae una Propuesta aprobada en el Senado de la
República, en donde lo que hace es revivir lo que se discutió en las Comisiones
Séptimas Conjuntas de Cámara y Senado Señores.
Aquí hoy se deben declarar quien es impedido?. Quienes
tengan edad entre 51 y 55 años porque se van a favorecer con la nueva
Transición propuesta por el Gobierno Nacional, los Pensionados no tienen porque
declararse Impedidos, porque el Parágrafo Uno del Artículo propuesto, no puede
por ningún motivo quitar los Derechos Adquiridos Legalmente.
Más diría el Parágrafo, Dos que está propuesto sobra,
dentro de la Reforma que se quiere pretender hoy aprobar. Señores
Parlamentarios, si Ustedes, amigos, están Impedidos hoy, estaban Impedidos hace
un año, la misma Demanda les cabe para los que votaron hace un año la Reforma
Pensional. Ojo, hace un año teníamos el mismo Impedimento y a altas horas de la
noche aprobamos una Reforma Pensional  Negada en las Comisiones Conjuntas de
Cámara y Senado. Les pido que revisemos bien el articulado y le pido Señor
Presidente, que votemos artículo por artículo, le pido más Señor Presidente,
ojo Señor Presidente, que votemos artículo por artículo, quiero reservarme el
uso de la palabra cuando lleguemos al artículo Cuarto, porque es muy
importante. Sino nuevamente va a ser negado  posteriormente por la Corte
Constitucional por no haber sido discutido en las Comisiones Conjuntas Séptimas
de Cámara y Senado. Gracias Señor Presidente. (pag 53)
[22] Ver pags. 55 a 58  de la gaceta del
congreso N° 42 del  martes 24 de febrero de 2004
[23] Gaceta del Congreso  N°42 del  martes 24 de
febrero de 2004  pags 53-61
[24] Folio 45 del Cuaderno Principal.
[25] Ver al respecto la Sentencia C-1113/03 M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[26] Sentencias C-702 de 1999  M.P. Fabio Morón
Díaz y C-044 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[27] Sobre el debate simultáneo se pueden
consultar las sentencias C-140 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-044 de 2002
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[28] Sentencia C-702/99 M.P. Fabio Morón Díaz
[29] Sentencia C-702 de 1999.M.P. Fabio Morón
Díaz
[30]  Sentencia C-1190 de 2001 M.P. Jaime Araujo
Rentería. También se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001 M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[31]  Sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón
Díaz.
[32] Ver Sentencia C-1108/01 M.P. Rodrigo
Escobar Gil y  Marco Gerardo Monroy Cabra.
[33] Sentencias C-008 de 1995 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo y C-809 de 2001.M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[34] Páginas 55 a 58 de la Gaceta del Congreso
N° 42 del 24 de febrero de 2004.
[35] Página 61 de la Gaceta del Congreso N° 42
del 24 de febrero de 2004.
[36] Ver entre otras las sentencias  C-702/99
M.P. Fabio Morón Diaz, C-1113/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis  y  C-1147/03 M.P.
Rodrigo Escobar Gil. A.V. Manuel José Cepeda Espinosa S.V.  Eduardo Montealegre
Lynett.
[37] Ver, entre otras, las sentencias C-1113/03 M.P. Álvaro
Tafur Galvis  y C-1147/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil .
[38] No sobra precisar  que contrariamente a lo que  se
examinó en la Sentencia C-702/99 M.P. Fabio Morón Díaz  S.P.V M. Alvaro Tafur
Galvis  en donde se declaró la inexequibilidad del artículo 120  de la Ley 489
de 1998,  en el presente caso el texto que fue  discutido y votado por las
Comisiones Séptimas Constitucionales  fue el texto referente a la concesión de
facultades extraordinarias, sin que la regulación concreta objeto de las mismas
fuera  objeto de debate  y votación.
[39] Artículo 1º. Modifícanse los incisos
segundo y quinto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y se adiciona el
parágrafo 2 del mismo, así:
La edad para acceder a la pensión de vejez
de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta
y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de
edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás
condiciones, requisitos y monto de la pensión de acuerdo con lo señalado en el
numeral 2 de los artículos 33 y 34 de esta ley, aplicables a estas personas, se
regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley, excepto los
regímenes especiales.
Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido
el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima
media con prestación definida, con excepción de aquellos afiliados que a 1º de
abril de 1994 tenían 15 o más años de servicios prestados o semanas cotizadas,
caso en el cual podrán pensionarse con el régimen anterior cuando cumplan los
requisitos exigidos para tener derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando
cumplan con los siguientes requisitos:
a) Que se trasladen al fondo común de
naturaleza pública del ISS, el capital ahorrado en su cuenta individual de
conformidad con las normas previstas por la Ley 100 de 1993 y sus decretos
reglamentarios;
b) Que el capital ahorrado en la cuenta individual,
descontado el bono pensional, no sea inferior al monto de las cotizaciones
correspondientes en caso que hubieran permanecido en el régimen de prima media
administrado por el ISS.
Para quienes el 1º de abril de 1994 tenían 15 años de
servicios prestados o semanas cotizadas y se hubieran trasladado al Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad, el monto de la pensión de vejez se calculará
de acuerdo con lo establecido en la Ley 100 de 1993 para el régimen de ahorro
individual con solidaridad.
Parágrafo 2º. Para los efectos de la presente ley, se
respetarán y garantizarán integralmente los derechos adquiridos a quienes hoy
tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez, invalidez, sustitución y
sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y regímenes, así como a
quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por la ley para adquirir la
pensión, pero no se les ha reconocido.
[40] ARTÍCULO 4o. A partir de la vigencia de la presente ley, modifíquese el
inciso segundo y adiciónese el parágrafo 2o del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
del Sistema General de Pensiones.
A partir de la fecha de vigencia de la
presente ley y hasta el 31 de diciembre del año 2007, la edad para acceder a la
pensión de vejez, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas y el
monto de la pensión de vejez, de las personas que el 1° de abril de 1994
tuviesen 35 años o más de edad si son mujeres o cuarenta años de edad o más si
son hombres ó 15 años o más de servicios cotizados, será la establecida en el
régimen anterior al cual se encontraban afiliados a esa fecha. A partir del 1º
de enero del 2008, a las personas que cumplan las condiciones establecidas en
el presente inciso se les reconocerá la pensión con el requisito de edad del
régimen anterior al cual se encontraban afiliados. Las demás condiciones y
requisitos de pensión aplicables a estas personas serán los consagrados en el
Sistema General de Pensiones incluidas las señaladas por el numeral 2 del
artículo 33
y el artículo 34 de esta ley, modificada por la Ley 797 de 2003.[40]
PARÁGRAFO 2o. Para los efectos de la presente ley, se
respetarán y garantizarán integralmente los derechos adquiridos a quienes
tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez, invalidez, sustitución y
sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y regímenes, así como a
quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por la ley para adquirir la
pensión, pero no se les ha reconocido.
[41] Artículo 4°. De conformidad con el
artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese por seis (6)
meses al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para
que expida las normas necesarias para modificar exclusivamente el régimen de
transición pensional consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el
Decreto 1293 de 1994.
[42] Ver especialmente la sentencia C- 1147 de
2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, S.V.  Eduardo
Montealegre Lynett.
[43] Sentencia C-372/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
S.V. Manuel José Cepeda Espinosa.
[44] Sentencia C-222 de 1997. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[45] Esta Corporación, desde sus inicios, ha
establecido que una condición necesaria para el debate es la de permitir que
los congresistas intervengan en la discusión.  Así, la Sentencia C-013/93 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz dijo la Corte: “Ciertamente la discusión y el debate,
aparte de su deseables intrínsecamente, son connaturales al proceso
democrático, el cual puede tornarlos más o menos visibles según el grado de
consenso que convoque una determinada idea o proposición. En el plano de la
garantía del principio democrático, en el caso presente, este se debe entender
respetado como quiera que a los intervinientes en el trámite de adopción de la
ley se les brindó en todo momento la posibilidad de controvertir libremente el
proyecto.”
[46] Ver Sentencia C- 370/04 M.P. Jaime Córdoba Triviño
Alvaro Tafur Galvis
[47] Ver la Sentencia C-370/04 M.P.  Jaime Córdoba Triviño
Álvaro Tafur Galvis. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-801 de 2003 M.P.  Jaime Córdoba Treviño S.P.V. Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández
; C-1092 y C-1113 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis
S.V. Eduardo Montealegre Lynett; C-312 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra;
C-372 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández S.V. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-668/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra
y Alvaro Tafur Galvis.
[48]“Constancia.   Cuando el señor Ponente del
proyecto de Ley 140 Senado, 166 Cámara de 2003 “por la cual se reforman algunas
disposiciones del Sistema General de Pensiones, previsto en la Ley 100 de 1993
y Ley 797 de 2003”, Representantes Carlos Ignacio Cuervo manifestó que el
Gobierno retiraba el artículo de la solicitud de facultades extraordinarias
precisas al Presidente de la República para que expida las normas necesarias
para modificar exclusivamente el Régimen de Transición Pensional de la Ley 100
de 1993 y Decreto 1293 de 1994, artículo 4º del citado proyecto y que ponía a
consideración un artículo nuevo, solicité en varias oportunidades el uso de la
palabra, que me fue negada y además no se le permitió a ningún Representante a
la Cámara intervenir en su discusión, pues se sometió de una vez a
consideración la votación del artículo sin la discusión reglamentaria.
Dejo constancia que el artículo nuevo no fue discutido
en las Comisiones Conjuntas, ni era conocido oficialmente por el pleno de la
Cámara de Representantes.  Por esto me fue imposible declararme impedido por
conflicto de intereses y lo único que hice fue abstenerme de votar este artículo.
A mi insistencia después de votado el artículo único
que me respondió el primer Vicepresidente Oscar Wilches, quien oficiaba como
Presidente, como consta en la grabación magnetofónica fue “deje la constancia
por escrito”.
Pompilio Avendaño Lopera,
Representante.
Comisión Séptima de Cámara.” Gaceta del Congreso N° 42
del  24 de febrero de 2004  pag. 61.
[49] Ver  la Sentencia C-668/04
M.P. Alfredo Beltrán Sierra. S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur
Galvis.
[50] Gaceta del Congreso No. 27 del 9 de febrero
de 2004, páginas 12 a 15.
[51] Ver al respecto la síntesis efectuada en la Sentencia
C-370/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis y  Jaime Córdoba Triviño
[52] Ver entre otras la Sentencia  C-737/01 y C-872/02 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett, y el Auto 170 /03 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[53]  Ver Auto  170/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[54] Ver  para el caso del Senado de la República la Gaceta
del Congreso N° 27 del  9 de febrero de 2004 pags  5; 12 a 15; 41 a 42 ; Ver
para el caso de la Cámara de Representantes la  Gaceta del Congreso  N° 42 del
martes 24 de febrero de 2004  pags. 53 a 61
[55] Ver  para el caso del Senado de la República el  Folio
2 del cuaderno No.1 de pruebas. Ver para el caso de la Cámara de Representantes
el Folio 45 del  cuaderno principal.
[56] En relación con el carácter rogado de los
cargos por vicios de forma  ver entere otras, las  sentencias C-647/01 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra, C-669/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-739/02 M.P. Jaime
Córdoba Triviño,  C-977/02   M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[57] M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sin Salvamentos de voto. El
Magistrado Alvaro Tafur Galvis, no firma la sentencia por cuanto estuvo ausente
con excusa, debidamente autorizada por la Sala Plena de esta Corporación.
[58] ARTICULO 36. Régimen de Transición. La
edad para acceder a la pensión de vejez. continuará en cincuenta y cinco (55)
años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha
en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para
las mujeres y 62 para los hombres.
“La edad para acceder a la pensión de vejez, el
tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión
de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan
35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o
15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen
anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos
aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por
las disposiciones contenidas en la presente Ley.
“El ingreso base para liquidar la pensión de vejez
de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez
(10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el
tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si
éste fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice
de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo,
cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a
la entrada en vigencia de la presente Ley. el ingreso base para liquidar la
pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los
trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.
“Lo dispuesto en el presente artículo para las
personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco
(35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si
son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan
al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a
todas las condiciones previstas para dicho régimen.
“Tampoco será aplicable para quienes habiendo
escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al
de prima media con prestación definida.
“Quienes a la fecha de vigencia de la presente Ley
hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de Jubilación o de
vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese
efectuado el reconocimiento, tendrán derecho en desarrollo de los derechos
adquiridos. a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de
favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos.
“PARAGRAFO. Para efectos del reconocimiento de la
pensión de vejez de que trata el inciso primero(1º.) del presente artículo se
tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la
vigencia de la presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las cajas,
fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el
tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el número de semanas
cotizadas o tiempo de servicio.”
[59] El Régimen de Seguridad Social, prevé la
protección de tres tipos de eventos: la vejez, la invalidez, y la muerte,
correspondiendo a cada una, respectivamente, la pensión de vejez, la pensión de
invalidez y la pensión de sobrevivientes.
[60] El inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100
de 1993, establece: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de
servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de
las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan
35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o
15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen
anterior al cual se encuentren afiliados. ...”  Por su parte, el artículo 151
de la misma Ley establece: “Vigencia del Sistema General de Pensiones. El
Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir
del 1o. de abril de 1994. ...”
[61] Sentencia C-613/96 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz) F.J. No. 9.
[62] En relación con la diferencia entre
derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y expectativas
legítimas o expectativas de derecho, la Corte ha dicho: “Dicho principio
está íntimamente ligado a los derechos adquiridos, que son aquellas situaciones
individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de
una ley y, por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un
derecho subjetivo que debe ser respetado. De ahí que sea válido afirmar que una
ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la
vigencia de una ley anterior. “Los derechos adquiridos se diferencian de las
meras expectativas, que son aquellas esperanzas o probabilidades que
tiene una persona de adquirir en el futuro un derecho que, por no
haberse consolidado, puede ser regulado por el legislador según las
conveniencias políticas que imperen en el momento, guiado por parámetros de
justicia y de equidad que la Constitución le fija para el cumplimiento
cabal de sus funciones.” (resaltado y subrayado fuera de texto) Sentencia C-926
de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[63] (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[64] Continúa la Sentencia C-147/97: “Cuando el
artículo 58 de la Constitución, alude a la garantía de la propiedad privada y a
los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, y dispone que
tales derechos ‘no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores’, indudablemente está otorgando una protección a las
situaciones jurídicas que definitivamente han quedado consolidadas bajo la
vigencia de una ley y no a las meras expectativas de derechos. (..) Sin
embargo, es necesario precisar que la regla precedente no es absoluta, porque
ella misma prevé la posibilidad de que se puedan afectar, los referidos
derechos "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida", evento en el cual
"el interés privado deberá ceder al interés público o social". Ello
explica, que no obstante el respeto que merecen los referidos derechos sea
posible decretar su expropiación, utilizando las modalidades previstas en la
Constitución, o que se puedan imponer limitaciones, obligaciones o cargas
especiales, con el fin de asegurar la función social de la propiedad y de la
función ecológica que le es inherente…”
[65] El sistema de pensiones entró en vigencia
el 1º de abril de 1994, conforme lo establece el artículo 151 de la Ley 100 de
1993, que dice: “ARTICULO 151. Vigencia del Sistema General de Pensiones. El
Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del
1o. de abril de 1994. No obstante, el Gobierno podrá autorizar el
funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía
con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente Ley, a partir de
la vigencia de la misma.”
[66] Ver también la Sentencia C-613/96 F.J. No.
9.
[67] En relación con el artículo 35 y la
aplicación de la pensión mínima a todos los regímenes, la Sentencia C-089/97
(M.P. Jorge Arango Mejía), sostuvo: “En consecuencia, hoy  no es posible
el reconocimiento de una pensión de vejez que esté por debajo del valor
señalado en el artículo 35. (...) Por consiguiente, sería inexequible el
parágrafo acusado, si la exclusión a la que él hace referencia estuviera
encaminada a que ciertos pensionados no tuvieran derecho a que su pensión fuera
por lo menos igual al salario mínimo. Esta interpretación de la norma acusada,
violaría el derecho del trabajador a que la ley no desconozca sus
derechos mínimos (artículo 53 de la Constitución), toda vez que este monto de
la pensión de vejez o jubilación, es una garantía irrenunciable en favor del
pensionado, que no puede ser desconocida en ningún régimen pensional. (...)
En consecuencia, el monto mínimo de la pensión, es también aplicable a los
servidores a que se refiere el artículo 279 de la ley 100 de 1993, quienes, a
pesar de hallarse excluídos del régimen general que consagra la ley integral de
seguridad social, tienen derecho a que no se desconozcan las garantías y
beneficios mínimos que ella ha determinado, tal como lo ha sostenido la
jurisprudencia de esta Corporación. (...) Por tanto, el aparte acusado del
parágrafo no puede interpretarse en relación con el límite mínimo de la
pensión, para excluir a algunos pensionados de tal beneficio.”
[68] En la misma Sentencia C-089/97, la Corte sostuvo que:
“No existe ninguna razón de orden constitucional que le impida al legislador
variar la situación jurídica de los destinatarios de una norma, siempre que esa
decisión no implique el desconocimiento de derechos adquiridos (artículo 58 de
la Constitución).”
[69] La Corte en Sentencia T-1752/00 (M.P. Cristina Pardo
Schlesinger) sostuvo en torno a los requisitos para acceder a la pensión de
jubilación: “Con todo, por tratarse de un derecho prestacional y un mecanismo
de ahorro forzoso de la población laboralmente activa, cuya efectividad
depende de la cantidad de recursos del sistema en un momento histórico
determinado, su exigibilidad como derecho prestacional subjetivo está sujeta a
unas restricciones y condicionamientos específicos, que permiten garantizar que
toda la población tenga acceso a él. (...) El artículo 48 de la
Constitución establece que este servicio estará sujeto a los principios de
eficiencia, solidaridad y universalidad, por lo cual es indispensable que su
prestación sea regulada mediante un proceso legislativo.” (resaltado fuera de
texto)
[70] Al respecto, la Corte ha dicho: ““Sin
embargo, cabe preguntarse si este principio debe aplicarse de manera tal que
toda mutación normativa, a través de la cual se pretenda cambiar la regulación
legal preexistente, debe predicarse inconstitucional si permite la subsistencia
temporal del régimen anterior, o no se retrotrae a regular situaciones
consolidadas a su amparo. Este cuestionamiento se revela particularmente
importante aplicado al ámbito de los derechos sociales y económicos, pues
corresponde a su esencia, admitir un desarrollo progresivo, con arreglo a las
posiciones políticas dominantes en las cámaras legislativas y, por supuesto, a
la disponibilidad de recursos públicos.” (...) “Una respuesta positiva a este
interrogante llevaría a la Corte a adoptar una de dos alternativas: (1) la
petrificación del ordenamiento vigente en un determinado momento histórico, con
menoscabo del principio democrático (C.P. art. 1, 2, 3, 40 y 150) y de la
naturaleza misma del sistema jurídico o, (2) la aplicación retroactiva de toda
ley posterior, en abierta contradicción con principios como el de la seguridad
jurídica de tanta importancia para el desarrollo pacífico de una sociedad, en
tanto condición de posibilidad para la realización de los derechos
constitucionales fundamentales y para la progresiva evolución de una economía
social de mercado (C.P. arts. 1, 2, 22, 333).” Sentencia C-613/96 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[71] Al respecto, en la Sentencia C-596/97
previamente mencionada, que declaró exequible la exclusión del régimen de
transición de quienes no estaban afiliados a un sistema de pensiones al entrar
en vigencia la Ley 100 de 1993, sostuvo en relación con los derechos de
seguridad social, consagrados en el artículo 48 de la Constitución, que “los
derechos que corresponden a esta categoría, como anteriormente se explicara, se
adquieren en los términos que la ley señala”, agregando posteriormente, en
relación con la irrenunciablidad a los beneficios laborales mínimos, que “los
beneficios que son irrenunciables son aquellos que se erigen como derechos
ciertos o adquiridos, y, como se vio, la mera posibilidad de pensionarse con
el cumplimiento de ciertos requisitos y en determinadas condiciones, no
constituye un derecho adquirido sino una simple expectativa de derecho.”
[72] La Corte en Sentencia C-584/97 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz) dijo: “En principio, corresponde al legislador la definición de los
requisitos necesarios para que una persona acceda a los derechos que integran
la seguridad social. Sin embargo, una limitación desproporcionada,
afectaría la norma constitucional que establece este derecho. Como quedó
visto, en el presente caso, la nueva condición restrictiva tiene una finalidad
legitima y es útil y necesaria para alcanzarla.” (resaltado y subryado fuera de
texto).
[73] Sentencia C-126/95 (M.P. Hernando Herrera
Vergara) Acápite No. 4.2.
[74] La Corte ha sostenido que no es contrario a la
Constitución que por virtud de un tránsito de leyes el legislador trate de
manera diferente a personas que realizan el mismo trabajo durante la misma
cantidad de años, y cuya única diferencia es el momento en el cual adquieren el
derecho a pensionarse.  Sin embargo, este cambio en las condiciones en que las
personas se pensionan no puede ser desproporcionado.  Al respecto, en Sentencia
C-613/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), F.J. No. 9, la Corte dijo: “En efecto,
si bien nada obsta para que tal transformación produzca un trato disímil entre
situaciones que sólo se diferencian en razón del momento en el cual se
consolidaron, también es cierto que para que dicho tratamiento resulte legítimo
se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de no
discriminación y, en suma, de interdicción de la arbitrariedad.”
[75] Nótese que el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100
de 1993, hace referencia “al momento de entrar en vigencia del sistema”,
no la Ley.
[76] Sentencia C-789/02 M.P. Rodrigo Escobar
Gil. Sin Salvamentos de voto. El Magistrado Alvaro Tafur Galvis, no firma la
sentencia por cuanto estuvo ausente con excusa, debidamente autorizada por la
Sala Plena de esta Corporación.
[77] M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sin salvamentos
de voto
[78] El Seguro Social exigía, para aplicar el régimen de
transición que el trabajador estuviere cotizando,  cuando el Sistema General de
Pensiones entró a regir.
[79] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sin
salvamentos de voto.
[80] Sentencia T-235/02 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra. Sin salvamentos de voto.
[81]  M.P. Jaime Araujo Rentería. Sin
salvamentos de voto.
[82] Corte Constitucional. Sent. T-631 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[83] La ley 33 de 1985, parágrafo 2° del
artículo 1° estableció una especie de régimen de transición. También se
permitieron las excepciones que determine la ley respecto del régimen general,
en el artículo 27 del decreto 3135 de 1968.
[84] Los únicos que quedarían por fuera de este régimen de
transición serían quienes voluntariamente se acojan al régimen de ahorro
individual con solidaridad o quienes estando en éste se cambien al de prima
media con prestación definida
[85] Corte Constitucional Sent. T-631 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[86] Sentencia T-169/03 M.P. Jaime Araujo
Rentaría. Sin salvamentos de voto.
[87] M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Cabe precisar que el
Magistrado Manuel José Cepeda  Espinosa no firmó la sentencia por encontrarse
en cumplimiento de misión oficial en el exterior.
[88] Sala Cuarta de revisión M.P. Jaime Córdoba
Triviño. Sin salvamento de voto.
[89] Sala Sexta de revisión. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra. Sin salvamento de voto.
[90] Sala Séptima de revisión M.P. Eduardo
Montelegre Lynnett.  Sin salvamento de voto.
[91] Sentencia T-625/04 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[92]Así se desprende  de las actas respectivas,
de las que cabe destacar los siguientes apartes.
“(…)Recobra el uso de la palabra el honorable Senador
Álvaro Uribe Vélez:
“(...)…en cuanto a la edad honorable Senadora Regina,
aquí está el punto de la edad, Senadora Regina aquí está su inquietud el punto
de la edad, mire todos los actuarios coinciden en como ha evolucionado la
expectativa de vida en Colombia, en 1947 era de 45 años hoy está entre 69 y 71
y además va evolucionando de manera diferente a medida que se alcancen ciertas
edades, es distinta a la expectativa de vida para el ciudadano que ha cumplido
50 años, a la expectativa de vida para el ciudadano que ha cumplido 60 años, de
acuerdo con las recomendaciones actuariales, la edad se podría subir a 62 años
para los hombres y a 60 para las mujeres que es la que se fija para el régimen
de los fondos, para la garantía de pensión mínima, para el Seguro Social se
mantiene la edad de 60 a 55 hasta el año 2014, en el año 2014 se elevaría en 2
años para los varones a 62 y en 2 para las mujeres a 57, para las mujeres 3
años menos de lo que recomiendan los actuarios se podría hacer hoy, eso porque,
los estudios actuariales muestran que la expectativa de vida de las mujeres es
mayor, que la expectativa de vida de los varones, pero tradicionalmente se ha
reconocido este subsidio como una expresión de solidadridad y seguridad social,
porque a medida que la mujer incrementa su participación en el mercado del
trabajo tiene que asumir 2 obligaciones, continúa con las domésticas y adiciona
las del empleo, entonces esta doble jornada laboral de la mujer es lo que
amerita mantenerle un diferencial a favor en edad de pensionamiento. En cuanto
al número de semanas, aquí hay un punto de mucha discusión, porque mil
doscientas cincuenta semanas en los fondos y mil en el Seguro Social, debemos
tener en cuenta que en los fondos la edad como el número de semanas sólo
interesan para la garantía de pensión mínima, el Senador Espinosa que
preguntaba por el rendimiento de los fondos me permitirá decir lo siguiente: si
una persona por cotizar más o por beneficiarse de una ola de tasas de
rendimiento favorables obtuviere una reserva que permita una pensión por lo
menos igual al ciento diez por ciento del salario mínimo, se puede pensionar en
los fondos prescindiendo de cumplir los requisitos de las mil doscientas
cincuenta semanas y la edad, eso interesa sólo para la garantía de pensión
mínima y porque la diferencia entre el Instituto y los fondos, se dijo lo
siguiente: Primero. No debemos provocar un traslado masivo del Instituto a
los fondos. En segundo lugar en los fondos va  a haber flexibilidad para
graduar la pensión, mientras en el Seguro la pensión será un porcentaje fijo
sobre el salario, salvo la del salario mínimo en los fondos de pensión la
pensión será variable, dependerá del ahorro y de la tasa de interés y si son
favorables los resultados la pensión puede ser superior al porcentaje del
Seguro, como si son desfavorables la pensión puede ser inferior, esa
flexibilidad de la pensión en los fondos la consideramos como una ventaja a
favor de los fondos; también entendemos que los fondos pueden ser mucho más
agresivos en materia publicitaria que el Seguro y que los fondos a través de
las vinculadas económicas, de sus administradoras pueden ofrecer créditos para
vivienda, créditos para educación, para vehículos y que los fondos pueden ser
muy ágiles en el reconocimiento de la pensión muy puntuales en el pago, o sea
que esta desventaja inicial de los fondos la pueden descontar en el futuro con
todas esas ventajas que van a tener para operar el sistema; la pregunta que se
han hecho algunos analistas del testo de las comisiones es; ¿quedó razonable la
diferencia? o es tal honda la brecha que va a frustrar el nacimiento de los
fondos, yo respetuosamente recomendaría que hiciéramos un ajuste no
elevando los requisitos del Seguro, en lo cual discrepo del Gobierno Nacional,
sino reduciendo levemente uno de los requisitos de los fondos, el de las mil
doscientas cincuenta semanas, hasta igualarlos con las mil del Seguro, no,
ponerlo que sé yo, en mil cien, mil ciento cincuenta, por ejemplo en Chile, la
edad de pensionamiento es a los 65 años, pero el número de semanas para la
garantía de pensión mínima es mil, o sea que hay 3 años más para los varones en
edad, pudiéramos compensar esos 3 años elevando para el caso de los fondos el
tiempo de cotización, no a 1.250, sino a 1.150, la verdad es que el riesgo de
una equivocación de discrepar con el Gobierno Nacional, yo creo que la
diferencia en edades como las aprobaron las Comisiones, es más razonable; entonces
honorable Senadora Regina, la edad de la mujer sólo se elevaría a partir del
año 2014, en los fondos desde ya, pero sólo para la garantía de pensión mínima,
en los fondos se eleva de acuerdo con las recomendaciones actuariales, en el
ISS, se eleva en tres años menos que las recomendaciones actuariales y esa
elevación se aplaza 20 años. Además dirán ustedes, aquí están elevando la edad
de los varones del sector público, que estaba en 55 años?. Sí, pero hay un
artículo del proyecto que suavisa la transición, esta transición se establece
de tal manera que la elevación de la edad afecte apenas a los que en el momento
de entrar a regir la ley, tengan menos de 40 años si son varones o menos de 35
si son mujeres, quienes tengan más de esas edades, ya no tendrán que jubilarse
con el aumento de los 55 a los 60, lo mismo ocurre con la eliminación, hoy en
el Seguro Social hay una pensión a las 500 semanas, eso también se elimina en
el proyecto, ahí tenemos una discrepancia con el Senador Corsi, él piensa que
se pueden seguir sosteniendo pensiones con 500 semanas de cotización en
Colombia, otros creemos que no, que eso financieramente no es costeable. Hemos
eliminado esa pensión de las 500 semanas, pero no para todo el mundo, ahí
también la transición es suave, solamente para quienes tengan menos de 40 años,
si son varones y menos de 35 si son mujeres. (…)”(subrayas fuera de texto)
Acta de la sesión ordinaria  del Senado de la República del día miércoles 1° de
septiembre de 1993  Gaceta del Congreso  Año II N °308  del martes 7 de
septiembre de 1993 pag 10.
[93] Sentencia C- 789/02 M.P.  Rodrigo Escobar
Gil. Sin Salvamentos de voto. El Magistrado Álvaro Tafur Galvis, no firma la
sentencia por cuanto estuvo ausente con excusa, debidamente autorizada por la
Sala Plena de esta Corporación.
[94] Se reitera que en tal distinción hizo
énfasis la Corte en la Sentencia C-789 de 2002, pues allí señaló que no era
posible confundir la prestación económica ofrecida por el régimen de transición
-es decir, la pensión- con la pertenencia al régimen, ya que mientras la
prestación que aun no se adquiere es una mera expectativa, el régimen como tal,
su pertenencia al mismo, es una situación jurídica que el legislador no puede
desconocer. A este respecto, valga citar nuevamente el aparte correspondiente
del fallo:
“Como se dijo anteriormente, los incisos 4º
y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no están contrariando la prohibición
de renunciar a los beneficios laborales mínimos, pues las personas que cumplen
los requisitos necesarios para hacer parte del régimen de transición no tienen
un derecho adquirido a su pensión.  Sin embargo, el valor constitucional del
trabajo (C.N. preámbulo y art. 1º), y la protección especial que la Carta le
otorga a los trabajadores, imponen un límite a la potestad del legislador para
configurar el régimen de seguridad social.  En virtud de dicha protección,
los tránsitos legislativos deben ser razonables y proporcionales, y por lo
tanto, la ley posterior no podría desconocer la protección que ha otorgado a
quienes al momento de entrada en vigencia del sistema de pensiones llevaban más
de quince años de trabajo cotizados.”
[95] Sentencias T-235/02 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra  y  T-169/03 M.P. Jaime Araujo Rentaría.
[96] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[97] Ver, entre otras, las sentencias de esta Corte C-251 de 1997,
SU-225 de 1998, C-1489 de 2000, C-671 de 2002. y C-038 de 2004.
[98] Ver al respecto, las Observaciones Generales del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas adoptadas en sus distintos
períodos de sesiones, en especial la Observación General No 3 adoptado en el
Quinto Período de Sesiones de 1990, y que figuran en el documento E/1991/23. Y
a nivel doctrinal, ver los llamados “Principios de Limburgo”, adoptados
por unos expertos en la materia reunidos en Maastrich, Holanda,  en junio de
1986, y que constituyen la interpretación académica más respetada sobre el
sentido y la aplicación de las normas internacionales sobre derechos
económicos, sociales y culturales.
[99] Sentencia C-038 de 2004. MP Eduardo Montealegre Lynett, Fundamento
21.
[100] Sentencia C-038 de 2004, MP Eduardo Montealegre Lynett, Fundamento
14.
[101] Corte Constitucional, sentencia C-781 de 2003. MP Clara Inés Vargas
Hernández, Fundamento 6. En el mismo sentido, ver Corte Suprema de Justicia
Sala Plena. Sentencia 115 del 26 de septiembre de 1991. M.P. Jaime Sanin
Greiffestein.
[102] Sentencia C-038 de 2004, Fundamento 21. Al respecto, ver entre
otras, las sentencias C-251 de 1997. Fundamento 8, SU-624 de 1999, C-1165 de
2000,  C-1489 de 2000 y C-671 de 2002.
[103] Ver Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
Observación General No 3 de 1990, Párrafo 9.
[104] Ver Observación General 14 de 2000, Párrafo 32. En el mismo
sentido, ver la observación general Nº 13 de 1999 sobre derecho a la educación
(párr. 45).
[105] Es claro el alcance que en la Sentencia C-789 de 2002 tiene la
expresión acceder al régimen de transición, como referida al momento en
el que la persona que habiendo estado incluida por la ley entre los
beneficiarios del régimen de transición, cumple con las condiciones que le
permiten pensionarse en los términos especiales allí establecidos. Así puede
apreciarse de la lectura de los siguientes apartes de la Sentencia: “En
efecto, al entrar a regir la Ley 100 de 1993, una de las condiciones para ser
beneficiario del régimen de transición y tener la expectativa de acceder al
régimen de transición era precisamente no renunciar al sistema de prima media
con prestación definida. Por lo tanto, no puede afirmarse que las personas que
renuncian a este sistema se les hubiera siquiera frustrado una expectativa
legítima, pues para las personas que no han adquirido el derecho a la pensión,
pero tienen la edad para estar en el régimen de transición, ésta existe como
tal, únicamente en la medida en que cumplan con no renunciar al régimen de
prima media.” Es claro que para la Corte, en esa Sentencia, las personas
que por virtud de la ley, eran beneficiarias del régimen de transición, y por
consiguiente en los términos de la posición que se critica en este salvamento,
habían ingresado al mismo, tenían solo una expectativa de acceder al
régimen de transición, esto es, de, llegado el momento, pensionarse con el
cumplimiento de las condiciones en él previstas. Más adelante, la Corte expresó
“Se podría hablar de una frustración de la expectativa a pensionarse en
determinadas condiciones y de un desconocimiento del trabajo de quienes se
trasladaron al sistema de ahorro individual, si la condición no se hubiera
impuesto en la Ley 100 de 1993, sino en un tránsito legislativo posterior, y
tales personas se hubieran trasladado antes del tránsito legislativo.  En tal
situación, la nueva ley sí hubiera transformado –de manera heterónoma- la
expectativa legítima de quienes estaban incluidos dentro del régimen de
transición.  Sin embargo, este no es el caso, y por lo tanto, lo que la
Corte observa es que este grupo de personas, al renunciar al sistema de prima
media con prestación definida simplemente no cumplieron los requisitos
necesarios para acceder al régimen de transición.” Resulta claro, se
reitera, que, en concepto de la Corte, en la sentencia C-789 de 2002, quienes
estaban incluidos en el régimen de transición, y por consiguiente habían “ingresado”
–expresión que ahora utiliza la Corte-  a él, tenían una
expectativa legítima, y que si, antes de cumplir con las condiciones para la
pensión renunciaban al sistema de prima media, perdían la posibilidad de
acceder al régimen de transición, o sea, de pensionarse conforme a las
condiciones allí previstas.
[106] M.P. Hugo Palacios Mejía (Conjuez) En esa Sentencia la Corte señaló
que no resultaba contrario a la Constitución que la ley dispusiese que no se
consideran parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales,
ciertas  remuneraciones que, a la luz de criterios tradicionales, deberían
haberse tenido como parte de aquél.
[107] Sentencia C-613/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) F.J. No. 9.
[108] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[109] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[110] En esa sentencia, el juicio de proporcionalidad que realizó la
Corte estaba referido a la cuestión de si resultaba proporcionado concluir, que
“… como las personas con más de quince años cotizados se encuentran dentro del
régimen de transición, a ellos también se les aplican las mismas reglas que a
los demás, y su renuncia al régimen de prima media daría lugar a la pérdida
automática de todos los beneficios que otorga el régimen de transición, así
después regresen a dicho régimen.” La respuesta de la Corte fue negativa, por
cuanto consideró que esa interpretación resulta contraria al principio de
proporcionalidad.
[111] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[112] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-122 de 1997, MMPP Antonio
Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, C-315 de 1997, M.P. Hernando
Herrera Vergara. En especial ver la sentencia C-481 de 1999, M.P. Alejandro
Martínez Caballero sobre el valor constitucional del control de la inflación,
así como sobre la coordinación de la política monetaria con la política
macroeconómica general.
[113] Por ejemplo, en la C-053 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz, al
pronunciarse sobre un artículo de la Ley 331 de 1996 correspondiente al
presupuesto para la vigencia fiscal de 1997 que regulaba los aumentos
salariales de algunos trabajadores oficiales, el cual fue parcialmente declarado
inexequible, la Corte dijo: “Lo anterior implica que quienes son responsables
de su programación, aprobación y ejecución, el gobierno y el legislador,
paralelamente han de propender a la realización de dos objetivos fundamentales:
de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de los funcionarios
a su servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales justos y
competitivos en el mercado, y de otra, disminuir el déficit que en el
presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones que en
principio pueden parecer contradictorias, pero que en el contexto del Estado
social de derecho han de encontrar un espacio propicio para su materialización
simultánea”.
[114] Corte Constitucional, Sentencias C-540 de 2001, MP Jaime Córdoba
Triviño, C-579 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett. Ambas versan sobre la
Ley 617 de 2000.
[115] Sentencia C-1017 de 2003 (MPs Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo
Escobar Gil).
[116] Acosta y Ayala, …, p. 8.
[117] Artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
[118] Acosta y Ayala, … p. 9. El autor expone cómo la inclusión de dicho
régimen de transición se realizó durante el debate del proyecto de ley en el
Congreso, pues el régimen de transición que originalmente se había planteado
era más rápido, gradual y otorgaba menos beneficios (p. 9).
[119] Luis Jorge Garay
Salamanca (Dirección Académica), Colombia entre la Exclusión y el Desarrollo,
Propuestas para la transición al Estado Social de Derecho, Contraloría
General de la Nación, 2002, p. 149 y 150.
[120] Acosta y Ayala, … p. 29.
[121] Acosta y Ayala, … p. 29.
[122] Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “Algunas reflexiones
basadas en el caso de Colombia”, presentación preparada para un Seminario
acerca de pensiones organizado por el Banco Mundial y Fedesarrollo, en Junio de
2004.
[123] Garay, …, p 149.
[124] Acosta y Ayala, … p. 17.
[125] De manera más detallada, los estudios
consultados sostienen que el régimen de transición es inequitativo y en exceso
generoso, en resumen, por las siguientes razones: (i) El régimen de transición
“congela beneficios antiguos por un largo plazo, en exceso” (Acosta y
Ayala, … p. 31). Dichos beneficios “garantizados” son en sí mismos muy
altos en comparación de los estándares internacionales. Esto se observa, tanto
en el nivel relativo de las mesadas, como en el tiempo durante el cual se paga
la pensión. De una parte, de acuerdo a un estudio realizado por la Contraloría
General de la Nación dirigido por el economista Luis Jorge Garay Salamanca, el
monto que se recibe de pensión como proporción al promedio de salarios (lo cual
se conoce como tasa de reemplazo) es más alto que en el resto de países “de
similar pasivo pensional” (Luis Jorge Garay Salamanca - Dirección
Académica, Colombia entre la Exclusión y el Desarrollo, Propuestas
para la transición al Estado Social de Derecho, Contraloría General de la
Nación, 2002, p. 147. El autor toma como referencia los datos promedio de 45
países). Así, mientras que para el régimen de prima media la tasa de reemplazo
es del 65%, mientras que “es en el promedio de estos países del 44%.”
Ahora bien, si se toma en cuenta que dentro de la transición la tasa de
reemplazo oscila entre el 75% y el 90%  (Acosta y Ayala, … p. 29 El Ministerio
de Hacienda maneja datos similares. Ver Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, “Algunas reflexiones basadas en el caso de Colombia”, presentación
preparada para un Seminario acerca de pensiones organizado por el Banco Mundial
y Fedesarrollo, en Junio de 2004), se observa que en dicho régimen el nivel de
la mesada en proporción al salario devengado es claramente alto en comparación
tanto de los demás pensionados colombianos como de los estándares
internacionales. De otro lado, la “duración del retiro esperada” (que se
calcula contando los años entre la edad de pensión y la esperanza de vida) es
en el Sistema Pensional colombiano de 17 años para los hombres y de 19 años
para las mujeres, “siendo el promedio de los países en mención de 11 y 15
años respectivamente”. Dado que la edad para acceder a la pensión
establecida para la transición es menor a la del resto de pensionados en prima
media, se concluye que en la transición el tiempo durante el cual se recibe
pensión es aún mayor que el número de años mencionado en anteriores líneas.
(ii) En los párrafos anteriores se constató que a las personas incluidas en el
régimen de transición se les otorgan mayores niveles de beneficios pensionales.
Esto no tendría problema si ellas cotizaran en una proporción mayor en
comparación de los demás pensionados. Sin embargo, según los estudios
analizados, ello no es así. El número de semanas cotizadas que se exige en el
régimen de prima media oscila entre las 1000 y 1400 semanas, el cual es igual
al exigido en la mayoría de regímenes de transición, no obstante que dentro de éste
existan algunos subregímenes que requieren solamente de 500 semanas (Ver cuadro
4 en Acosta y Ayala, … p. 29). Además, los niveles descritos  son bajos en
comparación de los criterios internacionales. En efecto, según Garay, “el
periodo de cotización para acceder a una tasa de reemplazo del 65% es superior
al exigido en Colombia, de 20 años (por ejemplo, Bolivia 33 años, Chile 35
años, El Salvador 49 años, México 34 años)” (Garay, …, p. 148.
Adicionalmente, se observa en el estudio de la Contraloría General de la Nación
que el periodo mínimo de cotización en Uruguay es de 30 años, en Francia es de
38 años y en reino Unido es de 47. Sin embargo, una comparación rigurosa
requeriría considerar la tasa de reemplazo en estos países). En el mismo
sentido, las tasas de cotización en el régimen general colombiano son menores a
las del resto del mundo: “[a] escala mundial, las tasas de cotización
promedio oscilan entre el 18% y 20% del ingreso, [mientras que] en
Colombia ésta es apenas de 13.5%.” (Garay, …, p. 147 y 148. El Ministerio
de hacienda también concluye que mientras en Colombia el trabajador aporta el
10.125% de su cotización, en Argentina, Chile, Perú y Uruguay los trabajadores
aportan respectivamente el 11%, 12.44%, 11.73% y 15% de su salario. Ver, Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, “Algunas reflexiones basadas en el caso de
Colombia”, presentación preparada para un Seminario acerca de pensiones
organizado por el Banco Mundial y Fedesarrollo, en Junio de 2004). A lo
anterior se añade que en el caso de varios regímenes de empleados públicos o
trabajadores oficiales incluidos en la transición los trabajadores no aportaban
para su pensión en el mismo nivel que en el régimen general. Así, las personas
que componen el régimen de transición “han sido afiliados de edad media o
personas mayores que no contribuyeron en el pasado y a quienes no se les
gravarán las pensiones, y sobre todo, los empleados públicos, que nisiquera
cotizaban para pensiones y a veces disfrutan de pensiones exageradas.”
(Acosta y Ayala, … p. 29)
[126] Banco Mundial, Colombia Poverty Report, Volumen 1, Marzo de
2002, p. 57 y 58. El estudio también analiza los “coeficientes de concentración”,
que miden la proporción entre la riqueza de los más ricos en comparación de la
de los más pobres. Entre más alto sea el índice (más cercano a 1) más desigual
es la distribución del ingreso. Concluye que en Colombia el índice de
concentración de las pensiones es de 0.624, mientras que el coeficiente de Gini
(que mide la distribución del ingreso) es mucho menos peor, ubicándose en un
nivel del 0.543. El análisis resalta que mientras que la desigualdad del
ingreso en Colombia es moderada en comparación del contexto latinoamericano, en
materia de pensiones la desigualdad es la más grave de la región con excepción
de Brasil. (p. 58).
[127] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[128] Se subraya el
aparte acusado por el ciudadano  Armando Enrique Arias Pulido   Expediente
D-5092.
[129] Al respecto, ver la sentencia C-737 de 2001 (MP Eduardo Montealegre
Lynett; SV Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández). En esta providencia,
la Corte decidió diferir en el tiempo los efectos de la declaración de
inconstitucionalidad por vicios de procedimiento de la totalidad de la Ley 619
de 2000 que regulaba la distribución de regalías por la explotación de recursos
naturales no renovables. Esta Corporación estimó que es
posible legítimamente proferir a una sentencia de constitucionalidad temporal “siempre
y cuando (i) justifique esa modalidad de decisión y (ii) aparezca claramente en
el expediente que la declaración de inexequibilidad inmediata ocasiona una
situación constitucionalmente peor que el mantenimiento en el ordenamiento de
la disposición acusada, cuya inconstitucionalidad fue verificada en el proceso.
Además, (iii) el juez constitucional debe explicar por qué es más adecuado recurrir
a una inexequibilidad diferida que a una sentencia integradora, para lo cual
deberá tener en cuenta, entre otras cosas, qué tanta libertad de configuración
tiene el Legislador en la materia, y qué tan lesivo a los principios y valores
constitucionales es el mantenimiento de la disposición acusada en el
ordenamiento. Finalmente,  y como es obvio, (iv) el juez constitucional debe
justificar la extensión del plazo conferido al
legislador, el cual depende, en gran medida, de la complejidad misma del tema y
del posible impacto de la preservación de la regulación en la vigencia de los
principios y derechos constitucionales (…)”. Al
respecto, ver también las sentencias C-141 de 2001 (MP Alejandro Martínez
Caballero; SV Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández Galindo) y C-155
de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett; SV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra).
[130] Ver entre otras las sentencias C-037/94 M.P. Antonio
Barrera Carbonell,  C-387/97 M.P. Fabio Morón Diaz; C-482/98 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz;  C-870/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero;  C-500/01 M.P.
Álvaro Tafur Galvis  S.P.V. Jaime Araujo Rentaría, C-415/02 M.P. Eduardo
Monetalegre Lynet.
[131] Ver salvamento parcial de voto de los Magistrados
Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynnet y Álvaro Tafur Galvis a la
Sentencia C- 619/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[132] Ver entre otras las sentencias   C-482/98 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz,  C-744/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell y  C-870/99
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[133] Ver Sentencia C-702/99 M.P. Fabio Morón Díaz.  En
relación con la norma acusada  (artículo 120 de la Ley 489 de 1998) en aquella
ocasión señaló la Corte:
“Por ello, la Corte Constitucional lo
declara inexequible a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998,
por cuanto la Corte encuentra que para que el Congreso pueda desprenderse
legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades
extraordinarias al Ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los
requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y,
por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas
nunca.
Al
adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira además, en el carácter
restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de
facultades extraordinarias al Gobierno y, en el entendido de que al declararse
la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico
desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir
efecto alguno”.
[134] Ver por ejemplo la Sentencia C-415/02 M.P.
Eduardo Monetalegre Lynnet.