C-077-17
Sentencia C-077/17
NORMA QUE
CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Contenido
y alcance/NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-No requería la realización de consulta previa a las comunidades
étnicas/ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Identificación,
delimitación y aprobación de dichas zonas debe estar precedida de un proceso de
información, concertación y coordinación con los concejos municipales de los
entes territoriales/NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL,
ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Modelo de desarrollo no desconoce el principio de
progresividad de los derechos sociales, ni el derecho de asociación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
DERECHOS DE
LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS-Corpus iuris orientado a
garantizar la subsistencia y realización del proyecto de vida/CAMPESINOS
Y TRABAJADORES RURALES-Sujetos de especial protección constitucional en la
jurisprudencia constitucional/POBLACION CAMPESINA Y TRABAJADORES RURALES-Reconocimiento
de marginalización y vulnerabilidad en la Constitución Política y en la
Jurisprudencia Constitucional/POBLACION CAMPESINA Y LA TIERRA-Relación
La jurisprudencia de6t esta Corporación ha considerado
que los campesinos y los trabajadores rurales son sujetos de especial
protección constitucional en determinados escenarios. Lo anterior, atendiendo a
las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que los han afectado
históricamente, de una parte, y, de la otra, a los cambios profundos que se
están produciendo, tanto en materia de producción de alimentos, como en los usos y la
explotación de los recursos naturales. Teniendo en cuenta la estrecha relación que se
entreteje entre el nivel de vulnerabilidad y la relación de los campesinos con
la tierra, nuestro ordenamiento jurídico también reconoce en el “campo” un bien
jurídico de especial protección constitucional, y establece en cabeza de los
campesinos un Corpus iuris orientado a garantizar su subsistencia y promover la
realización de su proyecto de vida. Este Corpus iuris está compuesto por los
derechos a la alimentación, al mínimo vital, al trabajo, y por las libertades
para escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad, y la
participación, los cuales pueden interpretarse como una de las manifestaciones
más claras del postulado de la dignidad humana.
POBLACION
CAMPESINA-Riesgos surgen tanto de la permanencia de un estado de
cosas específico, como de los cambios, tanto en materia de producción de alimentos, como en los usos y
explotación de recursos naturales/SITUACION O ESTADO DE
VULNERABILIDAD-Concepto
Como ha sostenido esta
Corporación, una persona, familia o comunidad se encuentran en estado de
vulnerabilidad cuando enfrentan dificultades para procurarse su propia
subsistencia y lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que
están expuestos por situaciones que los ponen en desventaja en sus activos. Los
riesgos pueden surgir de la permanencia de las situaciones que les impiden a
las personas garantizarse de manera autónoma su subsistencia, o de cambios que
amenazan con sumergirlas en una situación de incapacidad para procurar su
mantenimiento mínimo, y lograr niveles más altos de bienestar. Para la
población campesina del país, los riesgos surgen tanto de la permanencia de un
estado de cosas específico, esto es, el nivel de marginalización y
vulnerabilidad socioeconómica que los ha afectado tradicionalmente; como de los
cambios que están teniendo lugar en los últimos tiempos, a saber: las modificaciones profundas en la producción de alimentos, al igual
que en los usos y en la explotación de los recursos naturales.
POBLACION
CAMPESINA-Nivel de vulnerabilidad es indisociable de su
relación con la tierra o el campo/COMUNIDADES CAMPESINAS-Importancia
del entorno para el desarrollo de actividades que permiten el “sostenimiento
del proyecto de vida de la persona”/PROTECCION DE LAS ECONOMIAS
TRADICIONALES DE SUBSISTENCIA-Importancia en la jurisprudencia
constitucional/GRUPOS DE CAMPESINOS QUE SI SON SUJETOS DE ESPECIAL
PROTECCION CONSTITUCIONAL Y COMUNIDADES INDIGENAS-Diferencia en la
jurisprudencia constitucional
COMUNIDADES CAMPESINAS QUE SE DEDICAN A LAS
ECONOMIAS TRADICIONALES DE SUBSISTENCIA-Enfrentamiento con la industria de producción de
alimentos y exploración y explotación de recursos naturales
CAMPO-Bien jurídico de especial protección constitucional
para la realización del proyecto de vida de los trabajadores rurales
CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS-Derechos de los que gozan de manera preferente
DISPONIBILIDAD
DE ALIMENTOS-Concepto
SEGURIDAD
ALIMENTARIA-Contenido y alcance/SEGURIDAD ALIMENTARIA-Jurisprudencia
constitucional/PRODUCCION DE
ALIMENTOS Y EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES-Exigen al
Estado una especial protección de las economías tradicionales de subsistencia y
de las comunidades que dependen de ese tipo de actividad económica para
garantizar su sustento y la realización del proyecto de vida
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA ALIMENTACION-Instrumentos internacionales/ESTADO-Obligación
de adoptar los correctivos para lograr una producción, conservación y
distribución eficiente y justa de los alimentos
DECLARACION
SOBRE DERECHOS DE LOS CAMPESINOS Y DE OTRAS PERSONAS QUE TRABAJAN EN LAS ZONAS
RURALES-Contenido
MINIMO
VITAL-Jurisprudencia constitucional/MINIMO VITAL-Concepto/MINIMO VITAL-Relación intrínseca con
el derecho al trabajo de las comunidades campesinas
DERECHO AL
TRABAJO-Protección reforzada/DERECHO AL TRABAJO-Triple dimensión
De
acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, varias disposiciones
constitucionales reflejan la protección reforzada que la Constitución Política
le otorga al trabajo. El derecho al trabajo, por lo tanto, tiene una triple
dimensión en nuestro ordenamiento jurídico: es una directriz que orienta las
políticas públicas; un principio rector que informa la estructura de nuestro
Estado Social de Derecho; y es un derecho y un deber social que tiene un contenido
de desarrollo programático, de una parte y, de la otra, un núcleo de protección
subjetiva e inmediata que le otorga carácter de fundamental.
DERECHO A LA PARTICIPACION DE LA POBLACION RURAL-Relación de complementariedad con la libertad de
asociación
POBLACION RURAL-Rechazo de implementación de manera unilateral tanto de políticas
públicas que los afecten y que dependen de su entorno para garantizar su
subsistencia, como de medidas concebidas para evitar, mitigar u ofrecer
alternativas en casos de impactos negativos en sus espacios vitales
PARTICIPACION COMUNITARIA-Casos en que resulta relevante
Conforme lo ha establecido la jurisprudencia
constitucional, la participación comunitaria es relevante en estos asuntos
cuando: “(i) los residentes
comunitarios potencialmente afectados tienen una oportunidad apropiada para
participar en las decisiones sobre una actividad propuesta que afectará su
ambiente y/o salud; (ii) la contribución del público y las preocupaciones de
todos los participantes son efectivamente tenidas en cuenta y susceptibles de
influir la toma de decisiones y (iii) los responsables de decidir promueven y
facilitan la participación de aquellas personas y/o grupos potencialmente
afectados.
LIBERTAD DE ASOCIACION-Formas de manifestación/LIBERTAD DE ASOCIACION-Contenido/LIBERTAD
DE ASOCIACION-Dimensión positiva y negativa
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
DERECHO DE ASOCIACION-Límites
DERECHO
DE ASOCIACION-Vulneración por exigencia de asociarse/DERECHO
DE ASOCIACION-Si tiene que ver con proyectos económicos,
su reconocimiento se enmarca en el derecho de libertad de empresa
ASOCIACIONES
EN PROYECTO ECONOMICO-Resulta
imprescindible que el legislador armonice la libertad económica con la libertad
de asociación tanto en su dimensión positiva como negativa
ASOCIACIONES
ENTRE CAMPESINOS Y EMPRESARIOS-Jurisprudencia constitucional
ASOCIACIONES
DE PRODUCCION QUE INVOLUCREN A CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS-Deben garantizar su condición de sujetos de
especial protección que tienen una relación con el territorio en el que viven
MEDIDAS
LEGISLATIVAS QUE PROMUEVAN LA ASOCIACION DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES
AGRARIOS EN PROYECTOS ECONOMICOS-Exigencias
Las medidas legislativas que
promuevan la asociación de los campesinos y los trabajadores agrarios en
proyectos económicos deben garantizar de manera efectiva: (i) el derecho de
asociación, tanto en su dimensión positiva como negativa y (ii) el derecho al
territorio que ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional a los campesinos y a los trabajadores agrarios. Además, deben
reconocer que el campesino o trabajador agrario no se encuentran en condiciones
de igualdad frente al empresario, por ende, se deben establecer los correctivos
necesarios para que el campesino pueda decidir de manera autónoma y libre si
desea o no formar parte de la asociación.
CAMPESINOS Y
TRABAJADORES AGRARIOS-Corpus iuris que el ordenamiento jurídico
reconoce, es una articulación de derechos y deberes que expresa el postulado de
la dignidad humana/PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA-Naturaleza
El
corpus iuris que nuestro sistema jurídico reconoce a los campesinos y
trabajadores agrarios es una articulación de derechos y deberes que quizás
expresa de la manera más clara y contundente el postulado de la dignidad
humana, entendida como principio fundante y valor de nuestro ordenamiento
legal, como principio constitucional y como derecho fundamental autónomo; toda
vez que recoge las tres aristas que la jurisprudencia de esta Corporación ha
extraído de esa expresión, a saber: “(i) La dignidad humana entendida como
autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según
sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como
ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la
dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales,
integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones).
DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS
CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Régimen de baldíos/DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL
ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Contenido/DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL
ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Jurisprudencia constitucional
DERECHO AL ACCESO A LA TIERRA-Dimensiones
Este Tribunal señaló que nuestro ordenamiento jurídico
protege tres dimensiones del derecho al acceso a la tierra. (i) La garantía de la seguridad jurídica de
las diferentes formas de tenencia de la tierra, lo que incluye el respeto por
la propiedad, la
posesión, la ocupación, la mera tenencia, entre otras.  (ii) Acceso a los bienes y servicios que
permitan realizar los proyectos de vida de la población rural, como educación,
salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones,
comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial.  (iii)
Acceso a propiedad de la tierra a través de distintos mecanismos, como la
titulación individual, colectiva o mediante formas asociativas; concesión de
créditos a largo plazo; creación de subsidios para la compra de tierra; y
desarrollo de proyectos agrícolas.
REGIMEN DE BALDIOS-Relación con el acceso a la tierra/BALDIOS-Concepto/BALDIOS-Naturaleza/BALDIOS-Desarrollo
normativo/BIENES PUBLICOS-Categorías/BIENES DE USO PUBLICO Y BIENES
FISCALES-Distinción/BALDIOS-Condiciones de acceso a la propiedad/BALDIOS-Configuración
legislativa para regular la forma como se adquiere la propiedad, las
limitaciones o restricciones a su adjudicación y procedimientos
administrativos/REGIMEN DE ADJUDICACION DE TIERRAS BALDIAS-Jurisprudencia
constitucional/ADJUDICACION DE BALDIOS-Potenciales beneficiarios/ADJUDICACION
DE BALDIOS A FAVOR DE TRABAJADORES AGRARIOS SIN TIERRA-Jurisprudencia
constitucional/ADJUDICACION DE BALDIOS-Objetivo primordial
DESARROLLO
AGROINDUSTRIAL EN EL MARCO DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Necesidad de
equilibrio entre desarrollo, equidad, participación, soberanía alimentaria y
ambiente sano/MODELO ECONOMICO Y DE DESARROLLO QUE DEBE ORIENTAR LAS
POLITICAS SOCIALES, ECONOMICAS Y AGRARIAS-Amplio margen de configuración
legislativa/MODELO DE DESARROLLO EN MATERIA RURAL-Respeto del corpus
iuris que el sistema jurídico reconoce en favor de la población campesina y
materialización de los principios y valores que orientan la reforma agraria
ACTIVIDAD
ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA-Libres dentro de los límites del bien común/LIBERTAD
ECONOMICA-Ejercicio
dentro de los límites del bien común/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA
ECONOMIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES QUE ESTABLEZCAN LAS POLITICAS SOCIALES Y
ECONOMICAS-Jurisprudencia constitucional
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ASUNTOS ECONOMICOS-Límites
JUEZ
CONSTITUCIONAL-En materia económica debe actuar con prudencia
En materia económica el juez constitucional debe
actuar de manera prudente, teniendo en cuenta que la Constitución consagra la
dirección de la economía en cabeza del Estado y dota al legislador con un marco
amplio de configuración normativa, razón por la cual debe respetar, en términos
generales, las razones de conveniencia invocadas por los órganos de
representación popular. En consecuencia, el Tribunal Constitucional sólo puede
declarar la inconstitucionalidad de una norma en estas materias cuando se
presente una vulneración manifiesta de la Constitución Política o cuando se
establezcan regulaciones manifiestamente irracionales: “sólo si de manera
directa la norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos
constitucionales, o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o
desproporcionadas, deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la
norma”. En última instancia, la libertad que tiene el legislador para definir
un modelo económico y de desarrollo, entre otros, no puede traducirse en que
incorpore en el sistema jurídico disposiciones que contraríen abierta o
manifiestamente los preceptos que informan nuestro Estado Social de Derecho, ya
sea por incorporar disposiciones manifiestamente irrazonables o
desproporcionadas, que vulneran de manera directa los derechos reconocidos
constitucionalmente o que desconocen los valores y principios rectores que
Consagra la Carta. En caso de presentarse una actuación semejante, esta Corte
se encuentra en la obligación de intervenir mediante el control de
constitucionalidad de las leyes: “el marco constitucional otorga a los actores
políticos un amplio margen de libertad, al interior del cual es posible diseñar
modelos económicos alternativos. Pero dichos modelos deben, en todo caso, estar
encaminados a la realización de los valores que consagra la Carta, a hacer
operantes los principios rectores de la actividad económica y social del Estado
y velar por la efectividad de los derechos constitucionales”.
CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN ASUNTOS ECONOMICOS-Parámetros de control
MANDATO DE
PROGRESIVIDAD DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Alcance/POLITICAS
SOCIALES Y ECONOMICAS IMPLEMENTADAS POR EL ESTADO-Escrutinio judicial
estricto
PRODUCCION
DE ALIMENTOS-Protección constitucional especial
EXPLOTACION
DE LA TIERRA DE MANERA EFICIENTE Y PRODUCTIVA-Importancia
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA DEFINIR MODELO DE DESARROLLO AGRARIO-Alcance
DESARROLLO
AGRARIO-Respeto del principio de equidad
La búsqueda del desarrollo agrario debe, en
consecuencia, respetar el principio de equidad que se desprende del preámbulo
constitucional y de los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución Nacional;
principio que, conforme quedó recogido en nuestra Carta, debe informar la
actividad económica y la dirección general de la economía en cabeza del Estado,
quien intervendrá en la misma para lograr la “distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo” (C.P. 334). Al respecto, la
jurisprudencia constitucional ha sido clara al sostener que la búsqueda del
desarrollo en el campo no puede traducirse en un aumento de las brechas
sociales, ni en la creación de mayores desigualdades socio económicas entre los
distintos actores involucrados en el sectores rural; máxime cuando
en un lado de la balanza se encuentra una población vulnerable que, como las
comunidades rurales, dependen de la tierra para el desarrollo de su modus
vivendi. Si bien el fomento de la competitividad y de
la inversión privada en el marco de una economía de mercado son instrumentos
válidos y necesarios para impulsar el desarrollo en el campo, “no
se trata de finalidades constitucionalmente imperiosas, en el sentido que
deban prevalecer sobre otros bienes constitucionales como los DESC reconocidos
a los campesinos -sujetos de especial protección-.”
DESARROLLO
AGRARIO-Debe ser sostenible
La jurisprudencia constitucional ha venido sosteniendo
que el desarrollo agrario debe ser sostenible. Al respecto, la Corte
Constitucional ha tomado nota de los riesgos que surgen al confiarse única y excesivamente en las bondades del
mercado como instancia preferente para impulsar el desarrollo. También ha
resaltado las limitaciones y condicionamientos que se han impuesto al ejercicio de la libertad económica,
junto con el replanteamiento de la amplitud y flexibilidad con que se pondera
el concepto de bienestar económico. El ejercicio desmedido de la libertad
económica, conforme lo ha entendido este Tribunal, puede aumentar las brechas
sociales, amenazar la soberanía alimentaria, la diversidad étnica y cultural de
la Nación, producir daños irreversibles en el medio ambiente, entre otros
factores que “ponen
en entredicho el valor real del progreso perseguido, y que cuestionan el
supuesto balance positivo final en términos de costo-beneficio”.
DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto
Acerca del concepto de desarrollo sostenible, esta
Corte lo ha definido como “el modelo de desarrollo que permite satisfacer las
necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer las suyas propias.” Esto implica que la
satisfacción de las necesidades actuales implica un ejercicio de planificación
económica y de asunción de responsabilidad en materia de orden económico y
modelo de desarrollo. Especial
énfasis se ha puesto en la necesidad de satisfacer las necesidades esenciales
de los sectores menos favorecidos de la población; acento que, conforme lo ha
establecido esta Corporación, “se hace más importante en países como los
nuestros, donde la pobreza mayoritaria está unida a la escasez, pues no habrá
desarrollo sostenible mientras casi la mitad de la población viva en niveles de
extrema pobreza”.
DESARROLLO SOSTENIBLE-Finalidad/DESARROLLO SOSTENIBLE-Elementos
El desarrollo sostenible, busca corregir las
condiciones de exclusión socioeconómica, proteger los recursos naturales y la
diversidad cultural, en el marco de una repartición equitativa de cargas y
beneficios entre los ciudadanos, estando acorde con los fines más altos que
persigue nuestro ordenamiento jurídico. Así, desde sus primeros
pronunciamientos, la Corte Constitucional ha sostenido que  el desarrollo
sostenible tiene cuatro aristas: “(i) la sostenibilidad ecológica, que exige que
el desarrollo sea compatible con el mantenimiento de la diversidad biológica y
los recursos biológicos, (ii) la sostenibilidad social, que pretende que el
desarrollo eleve el control que la gente tiene sobre sus vidas y se mantenga la
identidad de la comunidad, (iii) la sostenibilidad cultural, que exige que el
desarrollo sea compatible con la cultura y los valores de los pueblos
afectados, y (iv) la sostenibilidad económica, que pretende que el desarrollo
sea económicamente eficiente y sea equitativo dentro y entre generaciones”.
DESARROLLO SOSTENIBLE-Importancia para las prácticas y
actividades que desarrollan tradicionalmente las comunidades rurales y
trabajadores campesinos/DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO Y AL DESARROLLO
SOSTENIBLE-Resulta atado al reconocimiento y a la protección especial de
los derechos de las comunidades agrícolas, a trabajar y subsistir de los
recursos que les ofrece el entorno donde se encuentran, y sobre el que
garantizan su derecho a la alimentación
POLITICAS DE DESARROLLO RURAL-Escrutinio judicial estricto que debe
realizar el juez constitucional en casos que generen impactos negativos sobre
comunidades cuyo modus vivendi depende de su entorno
LEGISLADOR-Casos donde excede la órbita de configuración en
materia de definición del modelo económico agrario
La
Corte Constitucional ha encontrado que el legislador excede la órbita de
configuración en materia de definición del modelo económico agrario en los
siguientes casos. (i)
Cuando las políticas agrarias implican una intervención arbitraria y sin
justificación suficiente en el espacio que les permite a las comunidades
campesinas, de manera autónoma, subsistir y adelantar su forma de vida,
vulnerando sus derechos al mínimo vital, a la dignidad y a la autonomía, esto
es, el Corpus iuris de la población campesina (preámbulo
y arts. 1, 2, 13, 333 y 334 C.P.). (…) (ii) Sumado a lo anterior, el legislador excede la órbita de configuración en
materia de definición del modelo de desarrollo rural cuando promueve políticas agrarias que se
abstienen de procurarle a la población campesina, paulatinamente, el acceso a
los bienes y servicios necesarios e indispensables para llevar su forma de vida amparada constitucionalmente
(art. 64, 65 y 66 C.P). (…) (iii) Finalmente, el legislador se extralimita
al legislar en materia agraria cuando desconoce el deber ineludible de progresivo
cumplimiento que tiene que perseguir el Estado, de manera primordial y
generalizada, relacionado con la democratización y el acceso a la propiedad de la
tierra a favor de las personas que la trabajan y carecen de ella, mediante la adjudicación de bienes baldíos.
POLITICAS AGRARIAS-Casos en donde se desconoce el deber ineludible de progresivo cumplimiento que tiene
que perseguir el Estado, relacionado con la democratización y acceso a la propiedad de la tierra
a favor de personas que la trabajan y carecen de ella, mediante
la adjudicación de bienes baldíos
El legislador se extralimita al legislar en materia
agraria cuando desconoce el deber ineludible de progresivo cumplimiento que tiene que perseguir el
Estado, de manera primordial y generalizada, relacionado con la democratización y el acceso a la propiedad
de la tierra a favor de las personas que la trabajan y carecen de ella, mediante la adjudicación de bienes baldíos. Las políticas
agrarias desconocen el anterior mandato cuando: (a) los actores que no son
sujetos de reforma agraria se terminan beneficiando, directa o indirectamente,
de los programas destinados para esa finalidad, “sin reparo en que el recurso público y esfuerzo
material invertido por el Estado en la población rural de escasos recursos pase
a manos de personas con capacidad económica”; y sin
que tenga lugar una compensación social y pública que
justifique los recursos y el esfuerzo público invertido persiguiendo los fines
de la reforma agraria;
(b) cuando la excepción que consiste en entregar bienes baldíos a favor de
empresas, sustrayéndolas al régimen común de adjudicación a favor de
campesinos, se vuelve la regla, situación que apareja una restricción para que los
campesinos pobres accedan a la adjudicación de baldíos en
contextos de escasez de tierra, y que dificulta la adquisición de los baldíos
ya adjudicados por otros trabajadores agrarios no propietarios; (c) cuando se entregan tierras baldías sin
límite alguno a favor
de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con
capacidad económica para generar proyectos productivos, privilegiando “el
crecimiento nudo, la competitividad de la producción agrícola, y las tendencias
económicas de acumulación de tierras en el mundo”; lo anterior, por encima del
mandato progresivo de democratizar la propiedad rural y garantizarle al
campesino el acceso progresivo a la misma, en el marco de un desarrollo agrario
sostenible y equitativo que sea acorde con los “mandatos constitucionales de
pluralidad de actores en el mercado [sostenibilidad social y cultural],
equilibrio en las contraprestaciones, garantías de igualdad material y acciones
afirmativas de distinción positiva que ameritan los sujetos de especial protección
[sostenibilidad económica]”; (d) cuando se eliminan las restricciones diseñadas
para fomentar la democratización y el acceso a la propiedad rural de los
campesinos, sin que se establezcan compensaciones efectivas y equitativas a su
favor que permitan una mejora “en su ingreso y calidad de vida a largo plazo”,
preservando, no obstante, tanto su autonomía como su identidad cultural y su
vínculo con la tierra. Al respecto, este Tribunal ha rechazado enfáticamente que la ejecución de las
políticas públicas se conviertan, ante la falta de mecanismos complementarios,
proporcionales y eficaces, en una fuente de empobrecimiento para los afectados,
ya que en estos casos se presenta una vulneración evidente y manifiesta “de las obligaciones
internacionales del país en materia de promoción de los derechos económicos,
sociales y culturales, así como a la luz del principio constitucional del
Estado Social de Derecho y sus diversas manifestaciones a lo largo de la
Carta”. Finalmente, este Tribunal sostuvo que se
desconoce el mandato ineludible, progresivo, primordial y generalizado de
perseguir los fines de la reforma agraria a través de la entrega de bienes
baldíos, (e) cuando los esquemas asociativos desconocen la situación de
desigualdad que se presenta entre los campesinos y los grandes empresarios,
sometiendo a los primeros a una situación de desequilibrio que les impide
acceder equitativamente a “los procesos de integración
económica regional y global que amparados en la Constitución vienen
desarrollándose”, de una parte y, de la otra, cuando incorporan a los
campesinos en las cadenas productivas como eslabones insignificantes.
DERECHOS SOCIALES-Prohibición de regresividad con
especial referencia al acceso a la titulación de la tierra/PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Elementos esenciales del Estado
Social de Derecho/PROTOCOLO
ADICIONAL A CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS EN DERECHOS ECONOMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES/DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Deber de
realización progresiva por Estados
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE
REGRESIVIDAD-Dimensiones
PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Parámetro de constitucionalidad de normas
que regulen el acceso y la garantía de los derechos económicos, sociales y
culturales/MANDATO CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y
PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Criterios para analizar la constitucionalidad
de normas en control abstracto y control concreto/PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Concepto
MEDIDAS REGRESIVAS EN LOS DERECHOS
ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Jurisprudencia constitucional
DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Materialización del goce efectivo exige una
inversión considerable de recursos públicos con los cuales, el Estado no cuenta
de manera inmediata/DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Dada la
escasez de recursos, la satisfacción está sometida a cierta gradualidad
progresiva/DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Recorte de recursos
disponibles para garantizar el goce efectivo desconoce los fines esenciales del
Estado
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE
REGRESIVIDAD FRENTE AL DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS TRABAJADORES
AGRARIOS-Contenido y
alcance/AUTORIDADES ESTATALES-Deben adoptar medidas progresivas
estructurales que garantice de manera efectiva el acceso a la tierra
ACCESO PROGRESIVO A LA TIERRA DE LOS
CAMPESINOS-Jurisprudencia
constitucional/DERECHO AL TERRITORIO DE LOS TRABAJADORES AGRARIOS-Naturaleza
fundamental/ADJUDICACION DE TERRENOS DE PROPIEDAD DE LA NACION-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y alcance/ENTIDADES
TERRITORIALES-Derechos
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Justificación/MUNICIPIO-Ente idóneo para solucionar
los problemas locales en la medida en que conoce realmente las necesidades a satisfacer,
y tiene el interés para hacerlo por hallarse en una relación cercana con la
comunidad
La jurisprudencia de esta
Corporación ha identificado dos justificaciones principales, además de las
normas constitucionales respectivas, de la autonomía de las entidades
territoriales. En primer lugar, supone el reconocimiento del municipio como “el ente idóneo para
solucionar los problemas locales en la medida en que conoce realmente las
necesidades a satisfacer, y tiene el interés para hacerlo por hallarse en una
relación cercana con la comunidad. Así, al acercar la acción estatal al
ciudadano, se fortalece la legitimidad a través de la gestión territorial”. Y,
en segundo lugar, con el reconocimiento de las autoridades locales como
aquellas que materializan la soberanía y la democracia participativa en el
ámbito local, para responder a las necesidades de cada comunidad.
NACION
Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias/PRINCIPIO
UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos
La armonización del principio de autonomía de los
entes territoriales y el principio de organización territorial
unitaria del Estado se debe realizar en el siguiente marco: (i) los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad constituyen un criterio para la
distribución de competencias de los diferentes niveles administrativos; y, (ii)
el núcleo esencial del principio de autonomía territorial es indisponible a la
regulación legal. Además, las limitaciones a la autonomía territorial sólo
serán constitucionales si son razonables y proporcionadas.
PRINCIPIO
UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicación
de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
La
sentencia C-149 de 2010 definió el principio de concurrencia como aquel que
reconoce, “en determinadas materias, [que] la actividad del Estado debe
cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración.
Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias
conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que
se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la
exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar.
De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al
cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia
sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan
sustraerse de esa responsabilidad”. Estableció que el principio de coordinación
“tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre
distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de
manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte
complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal.  Esa
coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias
y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas”. Y,
finalmente, sobre el principio de subsidiariedad indicó que “corresponde a un
criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las
competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el
Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el
nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático
y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas
autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en
su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las
autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos
propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean
ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo
esencial/NUCLEO ESENCIAL DE LA AUTONOMIA-Indisponible por el
legislador
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites mínimos y máximos
SESIONES
SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA RESPECTIVA PLENARIA-Prohibición
VOTACIONES
EN TRAMILE LEGISLATIVO-Subreglas/REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Clases de votaciones/VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Contenido
y alcance
PROYECTO DE
LEY-Omisión de votación nominal y pública en modificación de título/VOTACION
NOMINAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencias/VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Excepciones
a la regla general
OMISION DE
CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional/CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Prevé
una manifestación del derecho de participación de las comunidades indígenas en
el trámite de adopción de medidas legislativas o administrativas que las puedan
afectar/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Constituye un derecho fundamental/CONSULTA PREVIA
DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Reglas jurisprudenciales/CONSULTA
PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qué
casos procede por existir una afectación directa de los grupos étnicos
ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Características
SENTENCIAS
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL COMO FUENTE OBLIGATORIA DE DERECHO-Jurisprudencia constitucional
NORMA QUE
CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Objetivos
bajo el esquema del Sistema Nacional de Desarrollo Rural (SNDR)
NORMA QUE
CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Bienes
sobre los cuales se desarrollan los proyectos productivos/DERECHO DE
PROPIEDAD SOBRE BIENES PUBLICOS QUE FORMAN PARTE DEL TERRITORIO-Jurisprudencia
constitucional
TERRITORIOS
ZIDRES-Características
ZONAS DE
INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Agentes autorizados
para adelantar proyectos productivos
NORMA QUE
CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Incentivos
y estímulos a proyectos productivos
CONCEPTOS DE
UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Conceptos jurídicos indeterminados
La Corte
Constitucional ha indicado que los términos “utilidad pública e interés social”
son conceptos jurídicos indeterminados, por lo que corresponde al legislador
llenarlos de contenido en ejercicio de su potestad de configuración legislativa,
facultad que también comprende la posibilidad de determinar los diferentes
medios que puede utilizar la administración para lograr dichos objetivos. Ha
precisado la Corte que “en la medida en que son conceptos jurídicos
indeterminados, la declaratoria de una actividad como de utilidad pública o
interés social no conlleva implícitamente que el Congreso le esté otorgando a
la administración la facultad para adelantar procesos de expropiación. (…) Así, el Congreso podría definir una actividad como de utilidad
pública o interés social, sin facultar a la administración para iniciar procesos de expropiación. Podría, por ejemplo, establecer otros
tipos de gravámenes sobre la propiedad, como servidumbres, o limitar
temporalmente el derecho de propiedad en la medida en que sea necesario para
desarrollar determinadas actividades o prestar ciertos servicios públicos
definidos como de utilidad pública o interés social”
UTILIDAD
PUBLICA E INTERES SOCIAL-Contenido y alcance/UTILIDAD PUBLICA E INTERES
SOCIAL-Fines
ZONAS DE
INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Delimitación y
destinación a proyectos productivos agrícolas, pecuarios, forestales y/o
piscícolas, enmarcada dentro de un enfoque de desarrollo rural (SNDR)
ZONAS DE
INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Principios y
propósitos/PROMOCION DEL USO PRODUCTIVO Y EFICIENTE DE LA TIERRA-Jurisprudencia
constitucional/LEY QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO
Y SOCIAL-ZIDRES-Normas que regulan los bienes inmuebles para ejecución de
proyectos productivos
LIMITACIONES
Y GRAVAMENES APAREJADAS A LA ADJUDICACION DE BIENES BALDIOS EN LEY QUE CREA
ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Contenido y alcance
DEMOCRATIZACION DEL ACCESO A LA PROPIEDAD-Contenido
MODELO DE DESARROLLO PARA EL CAMPO CON
PERSPECTIVA HACIA LA PAZ-Rasgos
esenciales
DERECHO DE ASOCIACION CON ENFASIS EN EL
SECTOR RURAL-Reglas
jurisprudenciales
NORMA QUE
CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Componentes
de los proyectos productivos
NORMA QUE
CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Procedencia
de justicia arbitral para dirimir eventuales controversias que puedan surgir
cuando los aportantes de los predios para el desarrollo de proyecto tengan la
condición de campesino, mujer rural o trabajadores agrarios
PRINCIPIOS DE PARTICIPACION,
DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido
CONSEJOS MUNICIPALES DE DESARROLLO RURAL-Naturaleza
ZONAS DE
INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Restricciones/NORMA
QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Prohibición
de constituir ZIDRES en territorios colectivos en proceso de titulación de
comunidades negras y territorios indígenas como resguardos
Referencia: Expedientes D- 11275 y
D-11276
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo  (literales
a, b, c, d, e),  parágrafos 3° y 4° del artículo 3°;  los parágrafos 1° y 2°
del artículo 7°; los artículos 8°, 10, 13, 14, 15, 17 (parcial); el inciso 1°
del artículo 20; los incisos 2°, 3° y 5° del artículo 21; y el artículo 29,
todos de la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas
de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social – ZIDRES -.
Actores: Rocío del Pilar Peña Huertas y Otros (D-11275), e Iván
Cepeda Castro y Otros (D-11276).
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., ocho
(8) de febrero de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Rocío
del Pilar Peña Huertas, Ricardo Daniel Álvarez Morales, María Mónica Parada
Hernández, Luís Enrique Ruíz González y Santiago Zuleta Ríos, interpusieron
acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 1776 de
2016 por vicios de procedimiento, y contra los artículos 3, parágrafo 3; 4,
inciso 4 (parcial); 13, 15 y 29 de la misma ley por considerar que vulneran los
artículos 1, 7, 8, 13, 64, 287 y 313 de la Constitución Política[1].
Así mismo, los ciudadanos  Iván
Cepeda Castro, Alirio Uribe Muñoz, Alberto Castilla Salazar, Inti Raúl Asprilla
Reyes, Ángela María Robledo, Blanca Irene López, Nury Peralta, Jhenifer María
Mojica Flórez, Sebastián Quiroga, Paula Mogollón, Jimmy Alexander Moreno,
Wilson Ignacio Galindo Hernández, Luz Perly Mosquera, César Jerez, Astolfo
Aramburo Vivas, Eberto Díaz, Fabián Laverde, Adriana Marcela Castro Ángel, Claretiana
Norman Pérez Bello, Andrés Fuerte Posada, Carlos Alberto Suescún Barón, Juan
Ricardo Garnica, Paola Fonseca, Daniel Alzate Mora, Ana Jimena Bautista Revelo,
Viviana Tacha Gutiérrez y Adriana Lizeth López, presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo  (literales a, b, c, d, e), y
los  parágrafos 3° y 4° del artículo 3°; los parágrafos 1° y 2°  del artículo
7°; los artículos  8°, 10, 13, 14, 15, 17 (parcial); el inciso 1° del artículo
20; los incisos 2°, 3° y 5° del artículo 21, todos de la Ley 1776 de 2016 “Por
la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural
Económico y Social –ZIDRES-, por considerarlos incompatibles con varios
preceptos constitucionales[2].
Con fundamento en el artículo 5°
del Decreto 2067 de 1991 la Sala Plena de la Corporación dispuso la acumulación
de las demandas, en atención a que se presenta una coincidencia parcial de las
normas acusadas.
Mediante
providencia del seis (6) de abril del dos mil
dieciséis (2016), el Magistrado sustanciador dispuso admitir las demandas, por
considerar que reunían los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto
2067 de 1991, y de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto
2067 de 1991 solicitó emitir concepto técnico sobre la norma demandada, a
diferentes instituciones.
Invitó a
participar en el presente proceso a las Universidades Externado de Colombia,
Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, ICESI de Cali, Libre, Eafit de
Medellín, de Atlántico, de la Sabana, Sergio Arboleda, Industrial de Santander,
de Ibagué, de Antioquia y del Rosario. Adicionalmente, invitó a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo, al Centro de Estudios
de Derecho, Justicia y Sociedad, a la Superintendencia de Notariado y Registro,
a la Organización Nacional Indígena de Colombia –ONIC-, al Proceso de
Comunidades Negras –PCN-, a la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, a la
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI, y a la Sociedad de
Agricultores de Colombia- SAC.
Contra el auto
que admitió la demanda se interpusieron sendos recursos de reposición por parte
de los ciudadanos Luís Alejandro Buitrago Cortés y Gustavo Arango Londoño, los
cuales fueron rechazados, por improcedentes, mediante providencia del 27 de
mayo de 2016. Interpuesto el recurso de súplica contra esta providencia, la
Sala Plena de la Corporación decidió rechazarlo por extemporáneo e improcedente
en auto de junio 22 de 2016.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase
de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. LAS
NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el
texto completo de la Ley demandada, de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial No. 49.770 de 29 de enero de 2016. La ley fue
impugnada en su integridad por vicios de procedimiento. En el texto se destacan
con subrayas los apartes que fueron objeto de cuestionamiento por razones de
fondo.
LEY 1776 DE 2016
(Enero 29)
Diario Oficial No. 49.770 de 29 de enero de
2016
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
“Por la cual se crean y se desarrollan
las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPÍTULO I.
DISPOSICIONES PRELIMINARES.
ARTÍCULO 1o. OBJETO. Créanse
las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, (Zidres) como
territorios con aptitud agrícola, pecuaria y forestal y piscícola identificados
por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), en consonancia con el
numeral 9 del artículo 6o de la Ley 1551 de
2012[3],
o la que haga sus veces, que se establecerán a partir de Planes de Desarrollo
Rural Integral en un marco de economía formal y de ordenamiento territorial,
soportados bajo parámetros de plena competitividad e inserción del recurso
humano en un contexto de desarrollo humano sostenible, crecimiento económico
regional, desarrollo social y sostenibilidad ambiental.
Las Zidres deberán cumplir con estos requisitos: se
encuentren aisladas de los centros urbanos más significativos; demanden
elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y
climáticas; tengan baja densidad poblacional; presenten altos índices de
pobreza; o carezcan de infraestructura mínima para el transporte y
comercialización de los productos.
Los proyectos de las Zidres deben estar adecuados y
corresponder a la internacionalización de la economía, sobre bases de alta
competitividad, equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
PARÁGRAFO 1o. Las Zidres promoverán e
implementarán la formación de capital humano y social en sus áreas rurales para
sustentar una amplia competitividad empresarial; dotarán estos territorios de
instrumentos equitativos para el desarrollo humano; auspiciarán las actividades
productivas rurales basadas en el capital social y sistemas de producción
familiar respaldados en estrategias de sostenibilidad y convivencia de las
unidades familiares; propiciarán la sustentabilidad de los procesos y el
acompañamiento e intervención sobre lo rural de las entidades públicas y
privadas fortalecidas con políticas públicas unificadas para favorecer la vida
rural.
PARÁGRAFO 2o. Las Zidres se consideran
de utilidad pública e interés social, excepto para efectos de expropiación.
PARÁGRAFO 3o. Las entidades encargadas
de la asistencia técnica agraria y de comercio, prestarán atención regular y
continua a los productores vinculados a los proyectos productivos de las Zidres
en aspectos como calidad e inocuidad de alimentos; aptitud de los suelos; en la
selección del tipo de actividad a desarrollar y en la planificación de las
explotaciones; en la aplicación y uso de tecnologías y recursos adecuados a la
naturaleza de la actividad productiva; en las posibilidades y procedimientos
para acceder al crédito; en la dotación de infraestructura productiva; en el
mercadeo apropiado de los bienes producidos; en sistemas de inteligencia de
mercados e información de precios; en formas de capacitación empresarial; en
sanidad animal y vegetal; en tecnologías de procesos de transformación; en la
promoción de formas de organización empresarial, y en la gestión para
determinar necesidades de servicios sociales básicos de soporte al desarrollo
rural. Dichas entidades informarán periódicamente al Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural sobre los resultados de la evaluación y seguimiento a las
actividades de generación y transferencia de tecnología, a fin de verificar los
resultados de desempeño y eficiencia de este componente en los proyectos
productivos.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1776_2016.html
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ARTÍCULO 2o. OBJETIVOS. Las
Zidres deberán constituir un nuevo modelo de desarrollo económico regional a
partir de:
- Promover el acceso y la formalización de la
propiedad de la tierra a los campesinos, a los trabajadores agrarios, mujeres
rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la
nación.
- Promover la inclusión social y productiva de
campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y ocupantes tradicionales de
bienes inmuebles de la nación como agentes sociales, productivos y
emprendedores.
- Promover el desarrollo de infraestructura para la
competitividad en las Zidres y las Entidades Territoriales en las que se
establezcan dichas zonas.
- Promover la Responsabilidad Social Empresarial
(RSE) y la Responsabilidad Ambiental Empresarial (RAE) de las personas jurídicas
que desarrollen proyectos productivos en las Zidres.
- Priorizar aquellas iniciativas productivas
destinadas a la producción de alimentos con destino a garantizar el derecho
humano a la alimentación adecuada de los colombianos.
- La promoción del desarrollo regional a través del
ordenamiento territorial, la modernización y especialización del aparato
productivo, el Desarrollo Humano Sostenible, la agricultura dinámica y de
contrato anticipado, la recuperación y regulación hídrica frente al cambio climático,
en un marco de integración empresarial de la sociedad.
- La promoción y consolidación de la paz y la
convivencia, mediante mecanismos encaminados a lograr la justicia social y el
bienestar de la población dedicada a la actividad rural, procurando el
equilibrio entre áreas urbanas y rurales, y de estas en relación con la región.
- La formulación, implementación y ejecución de
proyectos agrícolas y pecuarios.
- Generación de valor agregado y transferencia de
tecnologías mediante el procesamiento, comercialización e industrialización de
todos sus productos, a partir de procesos asociativos empresariales.
- Constituir e implementar zonas francas
agroindustriales como instrumento para la creación de empleo y para la
captación de nuevas inversiones de capital, que promoverán la competitividad en
las regiones donde se establezcan y el desarrollo de procesos industriales
altamente rentables y competitivos, bajo los conceptos de seguridad,
transparencia, tecnología, producción limpia y buenas prácticas empresariales.
Las zonas francas agroindustriales contarán con bancos de maquinaria y equipos
que serán utilizados en todo el territorio Zidres.
- La creación o fortalecimiento de parques de
ciencia, tecnología e innovación, centros de investigación y desarrollo de la
agricultura tropical y de investigación en biodiversidad y recursos naturales.
- Construcción de una oferta científico-tecnológica
sustentada en la formación competitiva de la Población Económica Activa (PEA)
del sector primario de la economía mediante el establecimiento de centros de
formación de educación, inmersos en la zona rural, uniendo las TIC con la
enseñanza, como actividad de aprendizaje de valores y de reingeniería para
técnicos, tecnólogos y profesionales del campo.
- La construcción de modelos habitacionales en un
marco de desarrollo humano, ecohábitat, energías renovables y sostenibilidad
ambiental en lo rural.
- Desarrollar procesos de producción familiar y
comunitaria para la sostenibilidad alimentaria y la generación de excedentes
agropecuarios, mediante el establecimiento de unidades agrícolas integrales a
partir de producción agrícola para la familia (soberanía alimentaria y ahorro),
producción agrícola para la comunidad (generación de rentabilidad social) y
plantaciones para procesos industriales (generación de capital).
- El manejo sostenible de los recursos naturales y
una organización socioempresarial ligada a procesos técnicos eficientes,
dirigida por expertos en el territorio.
CAPÍTULO II.
DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS.
Artículo 3o. Componentes de los
proyectos productivos. Personas jurídicas, naturales o empresas
asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las Zidres, deberán
inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, y deberán contener, por lo menos, los siguientes elementos:
a) Un enfoque territorial que armonice los: Plan de
Ordenamiento Territorial (POT), Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT)
y Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) con los criterios de ordenamiento
productivo y social de la propiedad, definidos por la Unidad de Planificación
Rural Agropecuaria (UPRA) para el área de influencia de las Zidres, en
consonancia con el numeral 9 del artículo 6o de la Ley 1551 de
2012, o la que haga sus veces.
b) Un esquema de viabilidad administrativa,
financiera, jurídica y de sostenibilidad ambiental.
c) Un sistema que garantice la compra de la
totalidad de la producción a precios de mercado por todo el ciclo del proyecto.
d) Un plan que asegure la compatibilidad del
proyecto con las políticas de seguridad alimentaria del país.
e) Un sistema que permita que los recursos
recibidos a través de los créditos de fomento, sean administrados a través de
fiducias u otros mecanismos que generen transparencia en la operación.
f) Estudio de títulos de los predios que se tengan
identificados y se requieran para el establecimiento del proyecto.
g) Identificación de los predios sobre los cuales
se va a adelantar el proyecto productivo y, si es el caso, la descripción de la
figura jurídica mediante la que se pretende acceder a la tierra requerida para
el desarrollo de este.
Cuando se trate de proyectos asociativos,
adicionalmente, deberá cumplir con los siguientes requisitos:
a) La determinación del terreno destinado a ser
adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres
rurales, sin tierra, asociados.
b) Un sistema que garantice que el grupo de
campesinos y trabajadores agrarios, sin tierra, puedan adquirirla a través de
los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad competente.
c) Un plan de acción encaminado a apoyar a los
campesinos y/o a los trabajadores agrarios en la gestión del crédito ante el
sistema bancario, para la compra de la tierra y el establecimiento del
proyecto.
d) Un plan que asegure el suministro de
servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de
capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal.
e) Un mecanismo que asegure la disponibilidad de
servicios de asistencia técnica a los campesinos y/o a los trabajadores
agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto y que garantice la
provisión de los paquetes tecnológicos que correspondan.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural con el apoyo técnico del Departamento Nacional
de Planeación, reglamentará el procedimiento para la inscripción, aprobación y
seguimiento de estos proyectos en un término no mayor a 120 días contados a
partir de la promulgación de la presente ley.
PARÁGRAFO 2o. El pequeño y mediano
productor que decida adelantar proyectos productivos en las Zidres, contará con
el apoyo técnico de las entidades prestadoras del servicio de asistencia
técnica directa rural para el diseño y presentación de las propuestas, de
conformidad con los requisitos exigidos en el presente artículo.
PARÁGRAFO 3o. No podrán
adelantar proyectos productivos dentro de las Zidres, las personas jurídicas o
naturales que ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados como
baldíos después de la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las
condiciones establecidas en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley.
Parágrafo 4o. Tanto los
proyectos productivos que a la expedición de la presente ley se encuentren en
ejecución sobre áreas rurales de propiedad privada, como los nuevos proyectos
gozarán de los mismos: incentivos, estímulos y beneficios, siempre y cuando se
inscriban ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Promoviendo la
asociatividad con campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir
tecnología y mejorar su calidad de vida.
PARÁGRAFO 5o. El Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural en la aprobación de los proyectos productivos
dentro de las Zidres que contemplen la inversión nacional y extranjera debe
garantizar que no se afecte la seguridad, autonomía y soberanía alimentaria. El
Gobierno nacional reglamentará lo mencionado de conformidad con el parágrafo
primero del presente artículo.
CAPÍTULO III.
SISTEMA NACIONAL E INSTANCIAS DE
COORDINACIÓN.
Artículo 4o. Sistema Nacional de
Desarrollo Rural Para las Zidres. El Gobierno nacional reglamentará la
integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo
Rural para las Zidres, que será coordinado por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural. Las entidades que lo integran se agruparán en sistemas, con
las atribuciones y objetivos que determine el Gobierno nacional.
La definición del carácter y naturaleza jurídica de
los organismos integrantes del Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las
Zidres se sujetará a lo establecido en la Ley 489 de 1998.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social
(Conpes) aprobará la estrategia multisectorial de desarrollo del sector rural,
acordará las inversiones orientadas a promover el desarrollo de las áreas
rurales y evaluará periódicamente el desempeño del Sistema Nacional de Desarrollo
Rural para las Zidres, para lo cual sesionará al menos dos (2) veces por año.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
será responsable de liderar y coordinar la formulación de la política general
de desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo y social
que permitan determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Para tal
efecto, establecerá a través de la UPRA el uso actual y potencial del suelo,
ordenará las zonas geográficas de acuerdo con sus características biofísicas,
hidrológicas, sus condiciones económicas, sociales y de infraestructura, y
definirá los lineamientos, criterios y parámetros necesarios que deben ser
considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de
ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios.
Asimismo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural definirá la frontera agrícola teniendo en cuenta las definiciones de las
zonas de reserva ambiental y demás restricciones al uso del suelo impuestas por
cualquier autoridad gubernamental.
Con anterioridad a la fecha de inscripción de los
proyectos en el Banco de Proyectos de Inversión del Departamento Nacional de
Planeación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural enviará a las
entidades y organismos que integran el Sistema una relación de las zonas
seleccionadas como prioritarias para la estrategia de desarrollo rural Zidres,
así como los programas que en ellas se adelantarán, para los cuales se
determinará la participación que le corresponde a cada una de tales entidades.
El Departamento Nacional de Planeación apoyará la
coordinación entre los distintos Ministerios y entidades del Gobierno nacional,
con el fin de facilitar la formulación de las políticas de desarrollo rural y
de que se tomen las medidas para su ejecución en los planes anuales de
inversión. Los organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional deberán
incorporar en los respectivos anteproyectos anuales de presupuesto las partidas
necesarias para desarrollar las actividades que les correspondan, conforme con
lo establecido en el artículo 346 de la
Constitución Política.
ARTÍCULO 5o. INSTANCIAS DE
COORDINACIÓN. El Consejo Seccional de Desarrollo Agropecuario (CONSEA)
que opera a nivel departamental será la instancia de coordinación de las
prioridades y de concertación entre las autoridades, las comunidades rurales y
los organismos y entidades públicas y privadas para los proyectos Zidres, en
concordancia y armonía con las prioridades establecidas en los planes de
desarrollo nacional y departamental y el Plan de Desarrollo Rural Integral de
la Zidres elaborado por la UPRA.
PARÁGRAFO. Los Consejos Municipales de
Desarrollo Rural, creados por el artículo 61 de la Ley 101
de 1993, serán la instancia de identificación de las prioridades y de
concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y los
organismos y entidades públicas en materia de desarrollo rural en armonía con
los planes, planes básicos y/o esquemas de Ordenamiento Territorial.
CAPÍTULO IV.
INSTRUMENTOS DE FOMENTO, INCENTIVOS,
GARANTÍAS Y COFINANCIACIÓN
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1776_2016.html
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ARTÍCULO 6o. INSTRUMENTOS PARA EL
FOMENTO DE PROYECTOS PRODUCTIVOS. El establecimiento de las Zidres
habilita al Gobierno nacional, a través del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, para orientar y focalizar estímulos e instrumentos de
política a los proyectos productivos que se suscriban en esta.
El fomento de los proyectos productivos tendrá en
cuenta los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que
preside las relaciones entre los distintos niveles territoriales, previstos en
el artículo 288de la Constitución
Política de 1991.
Artículo 7o. De los incentivos y
estímulos. Los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los
siguientes incentivos y estímulos:
a) Líneas de crédito especiales para campesinos,
trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios.
b) Mecanismos especiales de garantía sobre la
producción de los proyectos productivos.
c) Estímulos a la promoción, formación y
capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales.
d) Incentivos para las empresas que resulten de las
alianzas que se conciban para el desarrollo del proyecto productivo.
e) Respaldo hasta del 100% de los recursos de los
proyectos productivos a través del Fondo Agropecuario de Garantías, cuando se
requiera. Para establecer el porcentaje de la garantía, se tendrá en cuenta el
perfil del tomador del crédito, el número de pequeños y medianos productores
incorporados al proyecto como asociados, y se realizará un análisis completo
del proyecto a efectos de establecer principalmente los riesgos de
siniestralidad derivados del mismo.
Parágrafo 1o. Solo resultarán
beneficiarios de la política de incentivos o estímulos los proyectos
asociativos, siempre y cuando integren como asociados al pequeño o al mediano
productor.
Parágrafo 2o. Los proyectos
que asocien a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales, sin
tierra, resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos, solo
si garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un
determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus
posibilidades de explotación.
Parágrafo 3o. El Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural determinará las condiciones para que los
instrumentos financieros aprobados por el Gobierno nacional y los programas de
estímulo gubernamental atiendan las necesidades de los campesinos, trabajadores
agrarios y mujeres rurales vinculados a los proyectos.
Parágrafo 4o. Los profesionales con
maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario y agrícola que se
vinculen con proyectos productivos o de investigación y desarrollo tecnológico
en las Zidres también serán beneficiarios de estos incentivos.
Artículo 8o. De las garantías
para los proyectos Zidres. Para dar seguridad a las
inversiones, el Estado no modificará los contratos celebrados o que se
celebren, excepto en los casos específicos acordados con el inversionista y en
eventos excepcionales determinados por circunstancias imprevistas o de fuerza
mayor.
En el caso de modificación de la legislación
agraria, de fomento agroindustrial y de incentivos tributarios para el sector,
se dejarán a salvo los derechos adquiridos por los inversionistas con
fundamento en la legislación vigente en el momento de suscribir los convenios y
contratos que dieron lugar a la inversión, sin perjuicio de que puedan acogerse
a todo lo que les sea favorable en la nueva ley.
Artículo 9o. Garantía real. Para
cualquiera de las clases de derechos con fines comerciales a que se refiere la
presente ley, el volumen aprovechable constituye garantía real para
transacciones crediticias u otras operaciones financieras.
Artículo 10. Bienes muebles
por anticipación. Cuando se trate de bienes muebles por
anticipación, de los que trata el artículo 659 del Código Civil, dichos
bienes, podrán ser susceptibles de enajenarse a cualquier título, gravarse,
transferirse, o constituirse en propiedad fiduciaria, comodato y usufructo, de
manera independiente del bien inmueble al que se encuentran adheridos, de tal
suerte que su transferencia no se tenga que hacer de manera simultánea al
inmueble donde están ubicados, y su titularidad siempre puede ser escindida.
ARTÍCULO 11. GARANTÍA DE LA
PLANTACIÓN. Toda plantación forestal, agroforestal o silvopastoril de
carácter productor realizada con recursos propios, implica el derecho de su
titular al aprovechamiento o a darle el destino que determine, con base en
criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos, en cumplimiento de la
función social y ecológica de la propiedad.
ARTÍCULO 12. COFINANCIACIÓN. Los
organismos o entidades oficiales competentes en el respectivo sector de
inversión, podrán participar en la cofinanciación de los planes, programas y
proyectos de desarrollo rural en las Zidres, que sean aprobados por el Consejo
Nacional de Política Económica y Social (Conpes), cuando estos hagan parte de
una actividad de las entidades territoriales.
Autorizase a las empresas industriales y
comerciales del Estado, a las entidades territoriales, a las entidades de
carácter mixto público-privado, a los fondos de pensiones, a las corporaciones
autónomas regionales y de desarrollo sostenible, a efectuar inversiones para el
desarrollo de proyectos productivos en las zonas rurales prioritarias y la
construcción de redes de producción, comercialización, procesamiento y consumo
de alimentos originados en la economía campesina u otra forma de pequeña
producción. Estas inversiones serán sujeto de los estímulos y exenciones
tributarias previstas para el sector y sin que estos sean incompatibles con los
estímulos e incentivos en materia ambiental.
CAPÍTULO V.
DE LOS BIENES PARA LA EJECUCIÓN DE
PROYECTOS PRODUCTIVOS.
Artículo 13. De bienes
inmuebles de la nación. Para la ejecución de los proyectos
productivos se podrá solicitar al Gobierno Nacional, la entrega en concesión,
arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio,
de bienes inmuebles de la nación ubicados en las Zidres, con el fin de ejecutar
los proyectos productivos a que hacen referencia el artículo 3o de esta ley. En todo caso la entrega
de inmuebles de la nación solo tendrá lugar cuando se trate de proyectos
productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano productor.
La determinación de las condiciones del contrato
se hará de acuerdo con las características y aptitudes de las zonas específicas
en las cuales se desarrollen proyectos productivos, y de conformidad con la
reglamentación especial que expida para tal efecto el Gobierno nacional. La
duración de los contratos se determinará según los ciclos productivos del
proyecto. También, se establecerán las condiciones óptimas en que la tierra
debe ser devuelta tras la culminación del contrato, en estudio técnico que hará
parte integral del negocio jurídico suscrito.
Los contratos establecerán, además, las
garantías correspondientes y las consecuencias del incumplimiento de las
obligaciones del contratista, que podrán incluir la terminación del contrato y
la devolución de los inmuebles de la nación en óptimas condiciones de
aprovechamiento, sin pago de mejoras por parte del Estado.
Parágrafo 1o. Las personas
que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria
de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios
de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos
productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de
derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la
superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos
adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se podrán celebrar
en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de tierras y los
territorios étnicos.
Parágrafo 2o. Una vez
fenecido el contrato, los elementos y bienes contemplados en el mismo, pasarán
a ser propiedad del Estado, sin que por ello se deba efectuar compensación
alguna.
Parágrafo 3o. No se permitirá
la existencia de pacto arbitral con el fin de dirimir, cuando haya lugar a
ello, las diferencias surgidas por causa o con ocasión del contrato celebrado.
Los conflictos jurídicos surgidos serán debatidos y resueltos ante la
jurisdicción competente.
PARÁGRAFO 4o. Si dentro de
los tres (3) años siguientes a la aprobación del proyecto productivo por parte
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la entrega de los bienes
inmuebles de la nación, bajo concesión, arrendamiento o cualquier otra
modalidad contractual no traslaticia de dominio, no se ha dado inicio al
proyecto productivo, será causal de terminación del contrato, devolviendo a la
nación el respectivo predio y pagando un porcentaje equivalente al 5% del valor
del proyecto, como sanción pecuniaria, que será definido por el Gobierno
nacional, como sanción pecuniaria. Los recursos recaudados serán destinados al
Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión (FDREI) o quien haga sus
veces. Exclúyase de esta pena pecuniaria a los pequeños
productores.
Artículo 14. De la retribución por el uso y
goce de bienes inmuebles de la nación. La entrega de los bienes
inmuebles de la nación, bajo concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad
contractual no traslaticia de dominio, dará lugar al pago de una
contraprestación dineraria, que será reglamentada por el Gobierno nacional,
atendiendo las variables relacionadas con el área del terreno y los volúmenes
de producción, sin perjuicio de que estos bienes se integren solo para efectos
de producción con los predios de propiedad privada de los ejecutores del
proyecto, al igual que con los predios cuyo dominio estén en cabeza de pequeños
y medianos productores.
El valor de la contraprestación recibida por el
Estado, a cambio de la entrega de los inmuebles de la nación, será destinada al
Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión.
Parágrafo. También para la
explotación de los bienes inmuebles de la nación se podrá hacer uso de las
alianzas público-privadas, para el desarrollo de infraestructura pública y sus
servicios asociados, en beneficio de la respectiva zona, y de conformidad con
la Ley 1508 de 2012, o la que haga sus
veces.
Artículo 15. De los aportes. En
las Zidres, el ejecutor del proyecto aprobado por el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural podrá: arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en
aporte predios obtenidos lícitamente o asociarse con los propietarios que no
deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo, hasta
completar el área requerida para el proyecto productivo.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
en compañía del Ministerio Público, vigilarán el proceso de adquisición, aporte
de los predios y la vinculación del campesino, trabajador agrario y mujer rural
al proyecto.
Parágrafo. En el caso de que
los aportantes de los predios para el desarrollo del proyecto productivo tengan
la condición de campesinos, mujer rural o trabajadores agrarios, no se
permitirá la existencia de pacto arbitral con el fin de dirimir diferencias o
conflictos, cuando haya lugar a ello.
CAPÍTULO VI.
DE LA PARTICIPACIÓN ASOCIATIVA DEL
PEQUEÑO PRODUCTOR.
Artículo 16. Indemnidad del
campesino, mujer rural y/o del trabajador agrario. Cuando el campesino,
trabajador agrario ocupante o poseedor de buena fe, cumpla con los requisitos
que distinguen al pequeño productor y no cuente con título que acredite la
propiedad de la tierra sobre la que este desempeña sus labores agrarias, el
Gobierno nacional garantizará la titularidad de dichos predios mediante un plan
de formalización de la propiedad de la tierra dentro de las Zidres.
Artículo 17. Condición especial
para los proyectos productivos que vinculen campesinos, mujeres rurales,
jóvenes rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra. Además de
los requisitos generales previstos en el artículo 3o, los proyectos asociativos que
vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán
establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años
de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de
tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo
al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal
efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria
de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo.
CAPÍTULO VII.
MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA E
INNOVACIÓN.
Artículo 18. Modernización
tecnológica. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en
coordinación con las entidades del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología y
con los Institutos de Investigación del Sistema Nacional Ambiental y teniendo
en cuenta la agenda de competitividad, definirá una política de generación y
transferencia de tecnología para la estrategia de desarrollo rural, orientada a
mejorar la productividad y la competitividad, optimizar el uso sostenible de
los factores productivos, facilitar los procesos de comercialización y de
transformación, y generar valor agregado, que garantice a largo plazo la
sostenibilidad ambiental, económica y social de las actividades productivas, y
que contribuya a elevar la calidad de vida, la rentabilidad y los ingresos de
los productores rurales.
Con base en los lineamientos de dicha política,
organizaciones como Corpoica, los centros especializados de investigación
agropecuaria, de silvicultura tropical y pesquera, el ICA, el SENA, las
Universidades y las demás entidades responsables de la generación y
transferencia tecnológica programarán las actividades de investigación,
adaptación y validación de tecnologías requeridas para adelantar los programas
de modernización tecnológica en las Zidres.
Los servicios de asistencia técnica y transferencia
de tecnología estarán orientados a facilitar el acceso de los productores rurales
al conocimiento y aplicación de las técnicas más apropiadas para mejorar la
productividad y la rentabilidad de su producción, y serán prestados a través de
las entidades y organizaciones autorizadas para el efecto por el Gobierno
nacional. Las entidades y organismos o profesionales prestadores de servicios
de asistencia técnica y transferencia de tecnología serán fortalecidos técnica,
operativa y financieramente para cumplir con este propósito.
Artículo 19. Parques científicos,
tecnológicos y de innovación PCTI. Con el fin de asegurar el manejo
sostenible de los bosques productores, el desarrollo de las industrias
agrícolas y pecuarias y la estabilidad del empleo, se crearán en las zonas
potenciales de producción Parques científicos, tecnológicos y de innovación
PCTI, se fortalecerá la capacitación de la fuerza de trabajo en todas las áreas
del conocimiento de los bosques productores y el agro y su cultura. El Estado,
las empresas y las instituciones de formación y capacitación, contribuirán a
satisfacer esta necesidad, en consonancia con lo establecido en el
artículo 12 de la Ley 1753 de 2015.
La investigación forestal de acuerdo con el Plan
Nacional de Innovación, Investigación y Transferencia de Tecnologías Forestales
se orientará al enriquecimiento del conocimiento, la innovación, el desarrollo
y transferencia de tecnología; el conocimiento sobre ecosistemas forestales; la
diversidad biológica; su importancia cultural; la evaluación y valoración de
los recursos derivados del bosque; el aprovechamiento de la industria forestal;
la prevención y control de incendios y protección de áreas forestales; las
técnicas agroforestales y silvopastoriles; el desarrollo tecnológico de los
productos forestales; el mejoramiento genético; aspectos económicos
relacionados con el mercado, rendimientos, incentivos, productividad y
competitividad; centros de transformación y zonas francas agroindustriales; y
los demás aspectos que promuevan y apoyen el Desarrollo Forestal Nacional en un
marco de competitividad y desarrollo humano sostenible.
CAPÍTULO VIII.
DE LAS COMPETENCIAS Y DE LAS
OBLIGACIONES.
Artículo 20. Aprobación de
Zidres. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, previo el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente ley, aprobará los
proyectos presentados, atendiendo a criterios de competitividad, inversión,
generación de empleo, innovación, alta productividad, valor agregado,
transferencia de tecnologías y vinculación del capital rural.
El Ministerio Público ejercerá la vigilancia de los
proyectos con el fin de garantizar la protección de los derechos de los
campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios.
Artículo 21. Identificación de
las Zidres. La identificación de las áreas potenciales para declarar
una Zidres, será establecida por la UPRA de conformidad con el artículo 1o de la presente ley y de acuerdo con
criterios de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a
escala apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de
tierras de conformidad a la metodología establecida por esta entidad.
La delimitación de las Zidres identificadas será
establecida por el Gobierno nacional a través de documento Conpes.
La aprobación de cada una de las Zidres se
efectuará a través del Consejo de Ministros mediante decreto a partir de la
identificación de las áreas potenciales, su delimitación y los proyectos
productivos propuestos.
El Gobierno nacional destinará a la UPRA los
recursos requeridos para la elaboración de los planes de desarrollo rural, así
como la planificación e identificación de las Zidres.
Para la delimitación de las Zidres será
indiferente que los predios cobijados sean de propiedad privada o pública.
PARÁGRAFO 1o. El informe que elabore la
UPRA debe contener un plan de desarrollo rural integral y un plan de
ordenamiento productivo y social de la propiedad en el que participarán bajo un
contexto de cooperación interinstitucional las entidades que tengan competencia
para la regularización de los mismos y se procederá a sanear las situaciones
imperfectas garantizando la seguridad jurídica, previa a la aprobación del
área.
PARÁGRAFO 2o. La UPRA deberá remitir a
la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, el acto
administrativo de identificación y delimitación de las Zidres, para que se
realice la respectiva anotación y publicidad en los folios de matrícula
inmobiliaria, que identificarán a todos los predios que comprenden dicha
actuación.
PARÁGRAFO 3o. Cuando en una Zidres se
encuentren proyectos productivos cuyos usos del suelo no se ajusten a las
alternativas establecidas por la UPRA, esta, en coordinación con el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural y las autoridades departamentales o
municipales, establecerá un régimen de transición y acompañamiento que estimule
la reconversión productiva de estos proyectos, hacia los estándares fijados por
la UPRA.
CAPÍTULO IX.
DEL FONDO DE DESARROLLO RURAL,
ECONÓMICO E INVERSIÓN.
ARTÍCULO 22. FONDO DE DESARROLLO
RURAL, ECONÓMICO E INVERSIÓN DE LOS RECURSOS OBTENIDOS DE LOS CONTRATOS DE
CONCESIÓN. Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 269 de 2016. El nuevo
texto es el siguiente: Créase el Fondo de Desarrollo Rural, Económico e
Inversión (FDREI), como una cuenta especial del Incoder, o quien haga sus
veces, cuyos recursos están constituidos por los ingresos obtenidos de los
contratos a que hace referencia el artículo 14 o de la presente ley.
Los recursos del fondo serán invertidos
preferencialmente en la adquisición de tierras para campesinos y trabajadores
agrarios susceptibles de ser adjudicatarios, de acuerdo a lo estipulado en la
Ley 160 de 1994, por
fuera de las ZIDRES y obligatoriamente en el sector agropecuario.
CAPÍTULO X.
DISPOSICIONES GENERALES.
ARTÍCULO 23. GARANTÍA DE
CUMPLIMIENTO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE PROYECTOS PRODUCTIVOS EN ZIDRES. La
persona natural, jurídica o la empresa asociativa a quien se le apruebe la
ejecución de un proyecto productivo propuesto para las Zidres, deberá
constituir una garantía de cumplimiento en favor del Estado sobre el monto
inicial de inversión del proyecto aprobado, donde se respalde el inicio de la
ejecución del proyecto productivo en el área autorizada, de conformidad con los
parámetros fijados por la UPRA, por un término de tres (3) años contados a
partir de la aprobación por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural.
ARTÍCULO 24. ASOCIACIONES
PÚBLICO-PRIVADAS. El sector empresarial vinculado a las Zidres y el
Gobierno nacional podrán pactar Asociaciones Público-Privadas (APP) y
concesiones para el desarrollo de la infraestructura y servicios públicos
necesarios al desarrollo agroindustrial de estas.
ARTÍCULO 25. PREDIOS EN PROCESO
DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS. Mientras no exista una decisión definitiva
en firme por parte del Juez o Magistrado Civil Especializado en Restitución de
Tierras, en las Zidres no podrán adelantarse proyectos en predios sometidos a
este tipo de procesos.
ARTÍCULO 26. PREDIOS CON
SENTENCIA DE RESTITUCIÓN EN FIRME. Los predios ubicados en las Zidres
que hayan sido restituidos en el marco de la Ley 1448 de 2011, no podrán enajenarse
durante los dos (2) años siguientes a la fecha de ejecutoria del fallo de
restitución o de entrega, pero podrán vincularse a los proyectos a que se
refiere esta ley.
ARTÍCULO 27. ZONAS AFECTADAS POR
DECLARACIÓN DE DESPLAZAMIENTO FORZADO. La declaratoria de una Zidres
sobre un área en la que pesa una declaración de desplazamiento forzado o en
riesgo de desplazamiento forzado no podrá efectuarse sin el aval del Comité
Territorial de Justicia Transicional correspondiente.
El Comité evaluará las condiciones de violencia y
desplazamiento, luego autorizará el levantamiento de la declaración, si las
condiciones de seguridad lo permiten.
ARTÍCULO 28. PREDIOS AFECTADOS
POR MEDIDAS DE PROTECCIÓN CONTRA EL DESPLAZAMIENTO FORZADO. No podrán
adelantarse proyectos en predios ubicados en una Zidres que sean objeto de
medidas de protección individual a causa del desplazamiento forzado, salvo que
medie la voluntad y el levantamiento previo de la medida por parte del
respectivo propietario.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1776_2016.html
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ARTÍCULO 29. RESTRICCIONES A
LA CONSTITUCIÓN DE LAS ZIDRES. No podrán constituirse Zidres en
territorios declarados como resguardos indígenas, zonas de reserva campesina
debidamente establecidas por el Incoder, o quien haga sus veces, territorios
colectivos titulados o en proceso de titulación de las comunidades negras.
PARÁGRAFO 1o. Los consejos comunitarios
y/o autoridades reconocidas legalmente como representantes de las zonas de
reserva campesina y territorios colectivos titulados podrán bajo expresa
solicitud, avalada por el Ministerio del Interior, solicitar al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural ser incluidos dentro de los procesos de
producción establecidos para las Zidres.
PARÁGRAFO 2o. Previo a la declaratoria
de una Zidres, se deberá agotar el trámite de consulta previa de conformidad
con el artículo 6o del Convenio 169 de la OIT, siempre y cuando el Ministerio
del Interior certifique la presencia de comunidades étnicas constituidas en la
zona de influencia de la declaratoria.
Es deber del Ministerio del Interior liderar y
acompañar a la UPRA de manera permanente en el proceso de consulta previa con
las comunidades étnicas cuando sea requerido.
ARTÍCULO 30. No podrán
constituirse Zidres en territorios que comprendan áreas declaradas y
delimitadas como ecosistemas estratégicos, parques naturales, páramos y
humedales.
ARTÍCULO 31. FACULTAD
REGLAMENTARIA. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el
Departamento Nacional de Planeación deberán en un término de seis (6) meses
reglamentar todos los contenidos pertinentes de la presente ley.
ARTÍCULO 32. VIGENCIA DE LA LEY. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las leyes y normas
que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
LUIS FERNANDO VELASCO CHÁVES.
El Secretario General del honorable
Senado de la República,
GREGORIO ELJACH PACHECO.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
ALFREDO RAFAEL DELUQUE ZULETA.
El Secretario General de la honorable
Cámara de Representantes,
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO.
REPÚBLICA DE COLOMBIA-GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 29 de enero de
2016.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro de Hacienda y Crédito
Público,
MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural ad hoc,
JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.
El Director del Departamento Nacional de
Planeación,
SIMÓN GAVIRIA MUÑOZ.
III.
LAS DEMANDAS
En consideración a que en este
proceso de control de constitucionalidad se acumularon las demandas con
radicados D-11275 y D-11276, se presentaran de manera conjunta aquellos cargos
que son comunes a las dos demandas, y se precisará cuando se trate de un cargo
contenido únicamente en una de ellas. Con esta metodología a continuación se
presentará una reseña de los cargos en que se fundan las demandas ciudadanas,
haciendo referencia, en primer lugar, a los relativos a vicios de procedimiento
y seguidamente a los fundados en vicios materiales o de fondo.
Cargos
fundados en vicios de procedimiento
Primero. Inconstitucionalidad
por simultaneidad de las sesiones adelantadas en la comisión quinta y la
plenaria de la Cámara de Representantes.
En criterio de los demandantes
(D-11276) en el proceso de formación de la Ley 1776 de 2016 se incurrió en un
vicio de procedimiento insubsanable consistente en la simultaneidad de
sesiones, lo cual contraviene los artículos 149 y 157 de la Constitución, así
como los artículos 83 y 93 de la Ley 5 de 1992.
Sostienen que hubo coincidencia
entre las sesiones de la comisión quinta y la plenaria de la Cámara de
Representantes, toda vez que las dos se celebraron el 3 de junio de 2015 y
según se certificó por el Secretario de la Comisión Quinta “la sesión
finalizó a las 10:20 a.m. aproximadamente”, en tanto que en la Plenaria “el
registro de asistencia a la sesión fue abierto a las 10:17 a.m. Cuando todavía
se encontraba sesionando la Comisión Quinta de Cámara.”
Segundo cargo. Omisión de
votación nominal y pública de la modificación al título del proyecto de ley 223
de 2015.
Los ciudadanos demandantes
(D-11276), consideran que existe un vicio de forma que afecta la
constitucionalidad de la ley, dado que se omitió llevar a cabo la votación
nominal en la modificación del título de la misma. Conforme a las actas del
trámite legislativo, el título fue modificado, “suprimiéndose la referencia
a que se modificaban algunas disposiciones de la ley 160 de 1994”; sin
embargo, la votación fue ordinaria y no nominal, como lo establece la Ley 5.
Ello, señalan, desconoce el numeral 17 del artículo 129 de la Ley 5 de 1992, en
concordancia con los artículos 149 y 157 de la Constitución.
Tercer
cargo. Inconstitucionalidad por ausencia de consulta previa.
Los
accionantes (D-11275 y D-11276) solicitan que se declare la inconstitucionalidad
de la Ley 1776 de 2016, porque contraría íntegramente la Constitución al haber
desconocido el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades que
se verán afectadas de manera directa, específica y particular por dichas medidas
legislativas. En criterio de los demandantes se cumplen las subreglas que la
Corte Constitucional ha fijado con respecto al derecho a la consulta previa,
esto es: la necesidad y la oportunidad.
Los
accionantes de la demanda D-11276 expusieron como antecedente de la Ley 1776 de
2016 el proyecto de Ley 133/2014 Cámara “Por el cual se crean y se desarrollan
las Zonas de Interés de Desarrollo Rural u Económico, y se adiciona el artículo
52 y se interpreta el artículo 72 de la Ley 160 de 1994.” De acuerdo con el
recuento presentado por los actores este fue retirado porque en audiencia
pública sobre el mismo, se indicó a los ponentes y al Gobierno Nacional la
necesidad de adelantar un proceso de consulta previa, “con el ánimo de
brindar las garantías necesarias que requiere el trámite del proyecto y que
permitiera evaluarse a profundidad junto con los pueblos indígenas las
implicaciones ciertas y concretas que tienen las Zidres sobre los territorios
ancestrales”. Destacan que este antecedente es importante, por cuanto
demuestra que el Gobierno Nacional tenía conocimiento de la necesidad de llevar
a cabo una consulta previa.
Al respecto
sostienen que la necesidad de adelantar una consulta previa: (i) deviene
del objeto de la Ley 1776 de 2016 dado que “tiene la virtualidad de afectar
territorios de comunidades étnicas” y puede interferir en la relación de
las comunidades étnicas con sus territorios. En ese sentido, su censura se
enmarca en lo dispuesto por el artículo 15 del Convenio 169 de la OIT. Destacan
que existe un desconocimiento del precedente constitucional fijado por la Corte
Constitucional en la sentencia C-175 de 2009, en la que indicó que “la
regulación de la propiedad agraria, en la que se encuentran asentadas las
comunidades indígenas y tribales es un asunto de especial relevancia para la
definición de su identidad”. Y, en cuanto a la oportunidad, los
accionantes afirman que, conforme a lo establecido en las sentencias C-891 de
2002, C-702 de 2010 y C-317 de 2012, la consulta previa debía efectuarse antes
de la radicación del proyecto de ley.
Los
accionantes señalan que en la revisión de los documentos del trámite
legislativo no hay evidencia de que se haya llevado a cabo el cumplimiento de
este requisito. Como sustento de dicha afirmación señalan, en primer lugar, que
en las audiencias previas al primer debate se reclamó la necesidad de adelantar
una consulta previa en las sesiones de audiencia pública del 13 y 21 de mayo de
2015 en el marco del primer foro Zidres que se llevó a cabo en el municipio de
La Primavera (Vichada). En segundo lugar, sostienen que se solicitó al Incoder
la información de los resguardos indígenas y se propuso suspender el trámite
del debate hasta que se haya determinado la necesidad de llevar a cabo una
consulta previa. Así mismo, durante el trámite, el Representante a la Cámara
Inti Raúl Asprilla señaló en varias ocasiones la necesidad de llevar a cabo una
consulta previa. En tercer lugar, ante la preocupación expuesta por el
Representante a la Cámara Inti Asprilla por falta de consulta previa, se
solicitó información a la Procuraduría General de la Nación, a la Dirección de
Consulta Previa del Ministerio del Interior y a la Oficina de Apoyo Legislativo
de la Contraloría General de la República.
El 24 de julio
de 2015, el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales emitió su concepto. De
acuerdo con los accionantes, la Procuraduría afirmó que en su criterio “la
constitución de las Zidres en los departamentos de Meta y Vichada afecta a los
grupos étnicos allí asentados en dos aspectos: 1) por la violencia que han
tenido que soportar, al punto de ser considerados por la Corte Constitucional
como parte de los pueblos de exterminio cultural; 2)no ha existido diligencia
por parte del Estado en la constitución de los resguardos indígenas, existiendo
54 procesos pendientes, sin ningún trámite, y en cambio la titulación se ha
realizado a quienes no tiene derechos.” Por las razones anteriores, la
Procuraduría recomendó “someter a consulta previa el proyecto ZIDRES, y se
insta a que antes de que se considere adoptar medidas orientadas a regular el
uso del suelo, como la declaratoria de la ZIDRES, se proceda a la agilización
de trámites de constitución y ampliación de resguardos en la Altillanura bajo
una perspectiva de derechos humanos que tenga en cuenta las órdenes de la Corte
Constitucional contenidas en el Auto 04 de 2009”.
Por su parte,
el 10 de julio de 2015 el Director de Consulta Previa del Ministerio del
Interior, Álvaro Echeverry Londoño, concluyó que debía realizarse una consulta
previa con las comunidades étnicas afectadas por el proyecto “en virtud que
en el proyecto se observan disposiciones que pueden incidir de manera directa y
específica sobre las comunidades étnicas asentadas en la zona donde se habrá de
implementar actividades de monocultivos en la Altillanura colombiana;
disposiciones, que precisamente deben ser objeto de consulta para que con la
participación de las comunidades se determine si estas pueden alterar su
estatus en su calidad de tales.” Sin embargo, conforme a lo relatado por
los accionantes, 17 días después se recibió una comunicación del Director de
Consulta Previa del Ministerio del Interior en la que se retracta del concepto
anterior y en el que concluye que no es necesaria la realización de la consulta
previa.
En el primer
debate en el Senado se incluyó en el parágrafo 2 del artículo 29 la exigencia
de llevar a cabo la consulta previa una vez se haya aprobado la constitución de
una ZIDRES. En todo caso, para los accionantes la medida adoptada en el parágrafo
constituye una dilación y obstáculo al derecho fundamental a la consulta
previa, por las siguientes razones: (i) dilata la protección, pues los
términos en los que fue consagrada, lo limita a un trámite más “que debe ser
agotado sin que se haga referencia alguna a la necesidad de contar con la
aprobación en el trámite”; (ii) obstaculiza la materialización del
derecho, toda vez que lo supedita a una certificación por parte del Ministerio
del Interior que indique la existencia de comunidades étnicas. Y, (iii)
el mecanismo establecido desconoce el contenido deóntico del derecho
fundamental a la consulta previa, dado que después de creada la Ley no hay una
posibilidad efectiva de participación de las comunidades para expresar la
afectación que el modelo Zidres les genera.
Cargos por vicios materiales o de fondo
I. Cargo relativo al carácter
regresivo de la ley 1776 en la configuración del régimen de baldíos:
El parágrafo 3° del artículo 3°
y los artículos 10, 13, 14, 15 y el inciso 5° del artículo 21 de la Ley 1776 de
2016 modifican el régimen de baldíos garantizado por la Constitución, e
instauran medidas regresivas.
Los accionantes (D-11276)
sostienen que las normas acusadas son inconstitucionales, en tanto cambian el
régimen de baldíos, regulado por la Ley 160 de 1994, que fue modificado
parcialmente por la Ley 1728 de 2014. Señalaron que dicha modificación va en
contra del principio de democratización de la propiedad (artículo 58, 60 y 64
de la C.P./1991); del derecho de acceso a la propiedad de los trabajadores
agrarios (Art. 64 de la C.P./1991), del artículo 93 por transgredir el artículo
2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la
protección del derecho a la propiedad (Art. 58 C.P./1991) y del patrimonio
público (Arts. 2, 88 y 333 C.P./1991); y, de la reserva legal en materia de
baldíos (Art.150-18 C.P./1991). Para sustentar este cargo, presentan cuatro
razones principales.
En primer lugar, viola el derecho
al territorio y al régimen constitucional de baldíos, en tanto la Ley 1776 de
2016 consagra un tratamiento de los baldíos que constituye una medida
regresiva; que además, desconoce los contenidos mínimos del derecho del acceso
a la tierra y el derecho al territorio del campesinado. Lo anterior sin una
justificación de las medidas regresivas adoptadas por el legislador, que lleve
a considerar su constitucionalidad. En segundo lugar, vulnera el patrimonio
público. En tercer lugar, desconoce el derecho a la propiedad. Y, en cuarto
lugar, viola la reserva legal en materia de baldíos.
En criterio de los demandantes la
modificación del régimen de baldíos se evidencia en que la Ley 1776 de 2016
cambia la destinación de los bienes baldíos y los beneficiarios de esos
terrenos.  Así pues, mientras la Ley 160 de 1994 tiene la finalidad de lograr
la distribución de la tierra y evitar su acumulación por medio de la
adjudicación, la 1776 de 2016 desconoce dicha finalidad. Por una parte, la Ley
160 estableció como requisitos para el acceso a los baldíos: (i) que
haya una ocupación de 5 años, (ii) que el sujeto de adjudicación sea una
familia o campesinos pobres, (iii) que se exploten las 2/3 partes de la
superficie, (iv) que se garantice la conservación ambiental; y,
finalmente, (v) que el beneficiario no tenga predios ni posesiones
rurales; mientras que, la Ley 1776 de 2016 introduce cambios que modifican el
régimen de baldíos, en tanto: (i) el artículo 13 autoriza la entrega de
baldíos por medio de diferentes modalidades contractuales no traslaticias de
domino, (ii) no se califica al sujeto beneficiario, es decir que puede
ser nacional o extranjero y dados los requisitos para ser ejecutor del
proyecto, este debe contar con un músculo financiero; y, (iii) no
establece límite de la extensión ni regula la duración de los contratos
con que se haga la entrega de los terrenos.
Por consiguiente, a juicio de los
actores el cambio introducido por las normas demandadas vulnera el derecho al
territorio y el régimen constitucional de baldíos. En apoyo de la demanda
sostienen que la Corte Constitucional en la sentencia C-623 de 2015 afirmó que
del artículo 64 de la Constitución se derivan los siguientes derechos para el
trabajador agrario: a tener una calidad de vida adecuada, al territorio, la
obligación del Estado de garantizar el acceso a la tierra y proveer los bienes
y servicios complementarios para el mejoramiento de la calidad de vida. En este
escenario, señalan, dicha Corporación reconoció el derecho subjetivo al
territorio de las comunidades campesinas “como consecuencia del vínculo particular
que se crea entre esta población y el lugar físico en donde se desarrollan sus
labores diarias, en donde es posible la cultura campesina”. Además, en
cuanto a la promoción progresiva del acceso a la tierra de los trabajadores
agrarios, sostienen que en la sentencia C-644 de 2012 se expresó el mandato
constitucional que tienen las autoridades públicas y consideran que este fallo
es un precedente constitucional aplicable para el análisis de la
constitucionalidad de las normas demandadas.
En este escenario, en primer
lugar, los accionantes afirman que se trata de una medida regresiva, dado que
desconoce la finalidad que cumplen los baldíos de la nación, que son bienes
adjudicables a los trabajadores agrarios. Las medidas de la Ley 1776 de 2016
son regresivas, debido a que: (i) disminuyen las tierras baldías
disponibles para la adjudicación y promueven la
acumulación de tierras más allá de la Unidad Agrícola Familiar; con ello se
desconoce lo afirmado en la sentencia C-644 de 2012, que establece que (i) la
asignación de baldíos no debe someterse a las reglas de mercado ni a
situaciones que vayan en contravía de los mandatos constitucionales y que (ii)
“los modelos agrarios que privilegian la competitividad de la producción
agrícola por encima del dominio de la tierra del trabajador rural, incumplen
con la obligación constitucional de garantizar el acceso progresivo de la
tierra y a otros beneficios inherentes a la propiedad”; (ii) beneficia
a quienes han llevado a cabo actuaciones ilegales. Adicionalmente, (iii) los
campesinos, los trabajadores agrarios y las mujeres
rurales sin tierra no tienen mecanismo de acceso y dotación de tierras más que
la posibilidad de adquirir tierras de la calidad y proporción que determine el
ponente del proyecto; (iv) artículos 13 y 14 son medidas regresivas que
desconocen el deber del Estado de garantizar el acceso progresivo a la tierra a
los trabajadores agrarios; (vi) los artículo 13 y 15 de la Ley 1776 de
2016 modifican la destinación que tienen las tierras baldías conforme a la
jurisprudencia constitucional; debido a que, las normas cuestionadas desconocen
los requisitos previstos en la Ley 160: “patrimonio neto menor a 1000 SMLV,
la prohibición de tener otros predios en calidad de propiedad o posesión; las
actividades agrícolas en los predios ocupados; y, (v) no se
estipulan medidas afirmativas para garantizar que los trabajadores agrarios y
los campesinos sean los destinatarios preferentes y prioritarios, pues la
inclusión de pequeños y medianos productores no garantiza necesariamente que
estos se vean beneficiados.
En este mismo sentido, los
accionantes señalan que no hay una justificación que permita sostener la
constitucionalidad de las normas acusadas. A esta última conclusión llegan por
medio de la realización de un test de proporcionalidad, en el que si bien
encuentran que el fin perseguido es constitucional, la medida no es necesaria,
porque hay otras alternativas o estrategias que no conllevan a una afectación
del régimen de baldíos. En este mismo sentido señalan que se trata de una
medida desproporcionada para la población campesina y el trabajador rural. En
cuanto a una justificación suficiente, resaltan que el Gobierno Nacional,
varios ponentes y congresistas insistieron en que la Ley 1776 no representaba
un cambio del régimen de baldíos, más no presentaron una justificación de las
medidas regresivas adoptadas.
En segundo
lugar, en lo relacionado con la vulneración del
patrimonio público, los accionantes señalan que el artículo 1 y el parágrafo 1
del artículo 13 vulneran el patrimonio público protegido en los artículos 2, 88
y 333 de la Constitución, el artículo 4 literal f de la Ley 472 de 1998 y el
artículo 6 de la Ley 610 de 2000. Lo anterior en tanto se puede causar un daño
patrimonial en bienes fiscales de la nación. Por un lado, el artículo 10
establece la figura de los bienes inmuebles por anticipación, en consecuencia,
los “cultivos de tardío rendimiento, podrán ser enajenados, gravarse,
transferirse, constituirse en propiedad fiduciaria, comodato o usufructo de
manera independiente al inmueble al que se encuentran adheridos”. En cuanto
al artículo 13 señalan que utiliza el contrato real de superficie, que no está
regulado en el ordenamiento colombiano; de manera que, se pueden celebrar con
los ocupantes de bienes baldíos que no cumplen con los requisitos para ser
adjudicatarios. Establece que la única excepción para celebrar este tipo de
contratos es que los predios se encuentren en proceso de restitución de tierras
y territorios étnicos, pero no aclara si se refiere a toda la tierra despojada
o a la que ya ha sido inscrita en el registro de despojo que maneja la Unidad
de Gestión de Restitución de Tierras.
En tercer lugar, se presenta una
vulneración del derecho a la propiedad, porque del artículo 15 y el parágrafo 2
del artículo 15 de la Ley 1776 de 2016 se deduce que los propietarios de
tierras que se encuentren dentro de las ZIDRES tienen dos alternativas: (i) asociarse
con el ejecutor del proyecto o (ii) transferir el dominio o el uso y
goce de sus bienes. Ello pone en condición de desigualdad a los campesinos, ya
que los campesinos que se encuentren por fuera de las zonas ZIDRES no se verán
afectados. Por último, los accionantes afirman que el artículo 15 consagra la
posibilidad de que tierra adjudicada como baldía sea acumulada más allá del
límite de la Unidad Agrícola Familiar –UAF-, lo que desconoce lo establecido en
la sentencia C-536 de 1997, según la cual existe una restricción, que busca
garantizar la función social de la propiedad, para la adquisición de bienes
adjudicados como baldíos.
Finalmente, en cuarto lugar, se
presenta una violación de la reserva legal en materia de baldíos, desconociendo
con ello el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución. Esto se presenta en
el artículo 10, en el que no se definió “qué pasará con el pago que se
tendrá que realizar al Estado por el uso y usufructo de bienes de la nación que
puedan ser entregados para el desarrollo de proyectos dentro de las Zidres
cuando se producen contratos sobre la superficie de dichos bienes a favor de
privados”. De igual manera, el artículo 13 no estableció un límite de la
extensión de baldíos que pueden ser entregados, no se califica al sujeto
beneficiario de los bienes baldíos, ni el tiempo de los contratos. Así mismo,
el parágrafo 1º del artículo 13 hace alusión a la posibilidad de celebrar
contratos de derecho real de superficie, pero dicha modalidad contractual no
está regulada en el ordenamiento colombiano, tampoco establece claramente
cuáles son las tierras en que no puede celebrarse este contrato. En sentido
similar, el artículo 14 dispone de variables ineficientes para establecer la
retribución por el uso y goce de los bienes inmuebles de la Nación. Finalmente,
el artículo 15 no establece una consecuencia para aquellos casos en que los
propietarios rehúsen unirse a los proyectos productivos enmarcados en la Ley
ZIDRES.
II. Cargos relativos a la
violación del derecho de acceso a la propiedad y reserva de ley en materia de
adjudicación de baldíos
Segundo cargo: Los artículo 3 (parcial), 7 (parcial) y 17 (parcial) de la Ley
1776 de 2016, vulneran los artículos 209 (descentralización administrativa);
150-18; 150-21 (reserva legal en materia de baldíos); 334; 58, 60, 64 y 13 de
la Constitución (democratización del acceso a la propiedad e igualdad).
Los accionantes (D-11276) afirman
que los literales a), b) y c)  del inciso 2 del artículo 3; la expresión “pueden
adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola calculado con base en sus
posibilidades de explotación”, del parágrafo 2 del artículo 7; así como el
segmento normativo “deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro
de los tres primeros años de iniciado el proyecto estos se hagan propietarios
de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural de acuerdo con el proyecto productivo y la capacidad
financiera de quien lo adelante”, del artículo 17, son
inconstitucionales en tanto a través de ellos se delega una función
constitucional del legislador a personas naturales, jurídicas y empresas
asociativas que propongan proyectos al interior de las ZIDRES. Ello en
contravía de las disposiciones constitucionales conforme a las cuales “la
función de formular mecanismos y programas de acceso progresivo a la propiedad
le corresponde al legislativo… y al ejecutivo… y entidades adscritas como la
actual Agencia Nacional de Tierras en materia de acceso progresivo a la tierra,
y en materia de crédito a (sic) Banco Agrario y Finagro”. Además, señalan,
el artículo 17 desconoce el principio de descentralización administrativa
funcional, toda vez que la función asignada a los proponentes del proyecto
ZIDRES le compete al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- (en
procesos en curso al momento de su liquidación) y a la Agencia Nacional de
Tierras.
Bajo esta misma línea
argumentativa, los accionantes sostienen que se trata de medidas regresivas en
tanto las normas acusadas modifican y derogan el régimen de acceso progresivo a
la tierra; y, delegan esa función a un particular. En consecuencia, “se
reduce el marco de protección del derecho social al acceso progresivo a las
tierras y se disminuyen los recursos públicos invertidos para tal fin, ya que
con la norma demandada el Estado quiere dejar de ser el responsable de
garantizar este derecho a los campesinos, y en cambio asigna a los particulares
esta responsabilidad, obviamente no en la medida ni en las condiciones que la
legislación preexistente agraria prevé”. De manera que, desde el criterio
de los demandantes, la vulneración del contenido mínimo intangible del derecho
al acceso a la propiedad de la tierra y el territorio se da porque el Estado
deja de ser el directo responsable de garantizar el acceso progresivo a la
tierra, se eliminan los mecanismos preexistentes en la legislación de tierra,
dejando únicamente la compra del bien con recursos propios, sin la intervención
del Estado, que bajo la Ley 160 de 1994 asumía el 50% del pago de la tierra con
bonos agrarios y el otro 50% lo financiaba con créditos especiales subsidiados.
Como consecuencia de lo anterior, aumenta el costo de la tierra para los
campesinos; y, con ello, retrocede el nivel de satisfacción del derecho al
acceso progresivo a la propiedad de la tierra. Finalmente, los
accionantes estiman que la medida regresiva no es necesaria ni adecuada, porque
el Legislador pudo haber explorado otras alternativas, que ni siquiera
consideró.
Finalmente, sustentan este cargo
en que se pone en condiciones de desigualdad a los campesinos que tienen
tierras en las ZIDRES y los que no, en tanto que a estos se aplicarían las
disposiciones de la Ley 160 de 1994, y a aquellos las medidas restrictivas
previstas en esta ley.
III. Cargos relativos a la
vulneración de la libertad de asociación y otras garantías, y al territorio
Tercer cargo. Los artículos 3 (parcial), 7 (parcial), 13 (parcial) y 17 de la
Ley 1776 de 2016, que desarrollan la figura de la asociatividad en las ZIDRES,
desconocen el derecho al libre desarrollo de la personalidad, a la libre
asociación y al territorio de las comunidades campesinas.
A juicio de los actores (D-11276),
las normas acusadas son contrarias a la dignidad humana (Art. 1 C.P./1991), el
derecho al libre desarrollo de la personalidad (Art. 16 C.P./1991), la libertad
de escogencia de profesión u oficio (Art. 26 C.P./1991), el derecho a la libre
asociación (Art. 38 C.P./1991) y el derecho al territorio de las comunidades
campesinas (Art. 64 C.P./1991). Los accionantes consideran que en los artículos
3 (parcial), 7 (parcial), 13 (parcial) y 17 de la Ley 1776 de 2016 “evidencian
la existencia de dos intereses y valores constitucionales que están en juego:
de un lado, el desarrollo económico; de otro, derechos fundamentales de sujetos
de especial protección como son los campesinos y campesinas”. Para
demostrar la violación, presentaron un juicio de proporcionalidad. Primero,
concluyen que la finalidad de garantizar el desarrollo económico y la calidad
de vida de los campesinos y campesinas están ajustadas a la Constitución. Sin
embargo, el medio elegido, esto es las asociaciones entre empresarios y
campesinos, pasa por alto los objetivos del desarrollo económico, en los
términos establecidos en el artículo 334 de la C.P./1991 y desconoce los
derechos de los campesinos. Segundo, consideran que hay medios menos restrictivos
que permitirían cumplir las finalidades de la asociatividad, los que además no
vulneran los derechos de los campesinos, considerados sujetos de especial
protección conforme a los artículos 64, 65 y 66. Tercero, en cuanto a la
proporcionalidad en sentido estricto, los accionantes señalan que la figura de
la asociatividad restringe los derechos a la libre asociación, a la libre
escogencia de oficio, a la autodeterminación del proyecto de vida y a la
dignidad humana. Lo anterior sin que dicha restricción suponga un beneficio que
la justifique. En seguida se sintetizan las razones por las que los accionantes
consideran que se vulneran los derechos mencionados.
La vulneración del derecho a la
libre asociación en concordancia con el derecho al libre desarrollo de la
personalidad se evidencia en que las normas acusadas desconocen el aspecto
negativo del derecho de asociación por dos razones. En primer lugar, porque
desconoce el elemento de la libertad, inherente al derecho a libre asociación;
puesto que, el ejercicio de la libertad requiere que las condiciones materiales
de los campesinos sean simétricas con las de los empresarios. No obstante ello
no es así, pues estos últimos tienen mejores condiciones sociales, económicas y
políticas. Como sustento de este análisis, los accionantes expusieron las
consideraciones expresadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-644 de
2012, en la que se pronunció sobre una figura de asociatividad similar, donde “aseguró
que dichas normas partían de un supuesto insostenible, y es considerar que
existe un acuerdo de voluntades entre iguales: los campesinos, por un lado, y
los empresarios e inversionistas de los PEDAF, por el otro.” Entre las
desventajas para los campesinos se señalan: “pérdida de autonomía frente a
la tierra, pérdida de autonomía frente al producto; pérdida de autonomía frente
al destino del crédito; pérdida de autonomía frente al manejo del crédito;
pérdida de autonomía frente a la modernización tecnológica, pérdida de
autonomía como sujeto campesino”. Adicionalmente, las normas acusadas no
prevén medidas de protección para los campesinos, frente a las consecuencias
desiguales que se desprenden de la figura. Por eso, los accionantes consideran
que hay un desconocimiento de lo establecido por la Corte Constitucional en la
sentencia C-644 de 2012.
En segundo lugar, porque le ley
exige indirectamente a los campesinos, con tierra o sin tierra, el deber de
asociarse con empresarios e ingresar a los proyectos productivos para acceder o
conservar el derecho de acceso a la tierra. Por consiguiente, el derecho del
acceso a la tierra queda condicionado al requisito de la asociatividad,
convirtiéndose así en un constreñimiento. En este sentido los accionantes
afirmaron: “[a]sí, los campesinos sin tierra que quieran acceder a
dicho derecho, garantizado en el artículo 64 de la C.P, tienen dos
alternativas: renuncian a su derecho de acceder a la tierra si no se quieren
asociar, pues las tierras baldías cambian de destinación con esta ley, o se
asocian con empresarios para poder acceder a una porción de tierra (art. 3, 13
y 17) así sus usos están condicionados a la destinación dada por las Zidres”.
En el caso de los campesinos propietarios de tierras, estos pierden los
atributos de uso, goce y disposición; por el hecho de que, las tierras pasan a
formar parte de los proyectos dirigidos por los ejecutores, no por los
campesinos. En pocas palabras, el derecho de acceso a la tierra y a gozar de la
tierra están condicionados a la asociación de las Zidres, lo que está prohibido
por la Constitución, como lo manifestó la Corte Constitucional en la sentencia
C-399 de 1999. Además, se constriñe al campesino, dado que debe permanecer
vinculado al proyecto durante la totalidad del ciclo productivo (Art. 17 Ley
1776 de 2016).
La figura de la asociatividad de
las Zidres vulnera el derecho a la libertad de escogencia de profesión u oficio
en concordancia con el derecho al libre desarrollo de la personalidad y la
dignidad humana, dado que las normas acusadas limitan el ejercicio de dichos derechos
debido a la obligatoriedad de la figura. En este sentido, primero, la decisión
de ejercer libremente el oficio se ve limitada, en tanto se debe desarrollar en
las condiciones de los proyectos productivos planteados por la Ley 1776 de
2016, que difieren de las prácticas propias que caracterizan el oficio del
campesino. Segundo, los artículos 3 y 7 consagran estímulos, como condiciones
favorables, para los proyectos productivos de agroindustria y no de economía
campesina. Lo anterior limita la libertad del campesino, que tiene que elegir “si
continúa ejerciendo su oficio a la manera campesina, o si lo hace a la manera
agroindustrial”.
Además, la figura de asociatividad
de las ZIDRES vulnera el derecho al territorio del campesino en concordancia
con la dignidad humana. La Corte Constitucional ha afirmado que el
artículo 64 también consagra el deber del Estado de asegurar las condiciones de
una vida digna, pues dicha norma se relaciona con la posibilidad de elegir un
plan de vida. Así pues, el Estado tiene el deber de garantizar tanto el derecho
a la tierra como al territorio. Éste último ha sido reconocido por la Corte con
fundamento en una comprensión del campo como un bien jurídico de especial
protección constitucional. En este contexto, los accionantes señalan que la
Corte Constitucional se ha manifestado en las sentencias C-189 de 2006, C-623
de 2015 y C-644 de 2012.
IV.
Cargo relativo a la vulneración de los
principios de descentralización y autonomía territorial
Cuarto cargo. El inciso 4 del artículo 4, el inciso primero del artículo 20 y
los incisos segundo y tercero del artículo 21 son contrarios al principio de
descentralización y autonomía territorial.
Las normas acusadas violan los
principios de descentralización, autonomía de las entidades territoriales,
democracia participativa y pluralista (Art. 1 C.P. /1991), los fines esenciales
del Estado, como garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica (Art. 2 C.P./1991)
autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses (Art.
287 C.P./1991); principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (Art.
288). Así mismo, desconocen el municipio como entidad fundamental de la
división político-administrativa del Estado que tiene la responsabilidad de
ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria,
el mejoramiento social y cultural de sus habitantes (Art. 311 C.P./1991) y la
facultad de los concejos municipales para reglamentar el uso del suelo (Art.
313-7 C.P./1991). También son contrarios a los artículos 2 y 29 la Ley 1454 de
2011, relacionados con la distribución de competencias en materia de
ordenamiento territorial. Los accionantes exponen que la Corte Constitucional
ha afirmado que la exclusión de los concejos municipales del proceso de
reglamentación de los usos del suelo desconoce los principios de concurrencia y
coordinación, que buscan armonizar el principio de autonomía territorial con el
de forma unitaria del estado.
Las disposiciones acusadas son
inconstitucionales porque (i) las funciones constitucionales de los
Concejos Municipales son delegadas al CONPES y el Consejo de Ministros.; y, (ii)
la distribución de las competencias para la creación de las ZIDRES
desconoce los principios de autonomía territorial, coordinación, concurrencia y
subsidiariedad. Para justificar la configuración de la inconstitucionalidad de
las normas acusadas, se señala que la Corte Constitucional ha establecido una
línea jurisprudencial[4]
en lo que tiene que ver con las tensiones entre el Estado unitario y la
autonomía territorial, conforme con la que las limitaciones a la autonomía de
las entidades territoriales y regionales deben estar justificadas en la
existencia de un interés superior. Es decir que las medidas que limiten la
autonomía de los entes territoriales sólo son aceptables si son razonables y
proporcionadas. En todo caso, el núcleo esencial de la autonomía de los entes territoriales
es indisponible al legislador.
En particular, el parágrafo 4° del
artículo 4° de la Ley 1776 de 2016 es inconstitucional “en tanto modifica la
competencia constitucional radicada en cabeza de los entes territoriales
atinente al ordenamiento territorial, en la medida que le traslada al Gobierno
Nacional la facultad de adoptar directa y prioritariamente decisiones
relacionadas con la regulación del uso del suelo, sin contar con la
participación de las autoridades territoriales afectadas.” En esa medida
desconoce el marco normativo que regula la autonomía de los entes
territoriales. Esto es los artículos 287, 288 y 313 de la Constitución y
las leyes 152 de 1994, 388 de 1997 y 1454 de 2011 (Sic). De igual manera,
desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el asunto, en
particular, las sentencias C-149 de 2010, C-123 de 2014 y C-035 de 2016.
V. Cargo por vulneración al
principio de interés general y “libre ejercicio de la potestad legislativa”.
Quinto cargo. El artículo 8 y
el inciso segundo del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016 vulneran la
prevalencia del interés general sobre el particular y el libre ejercicio de la
potestad legislativa.
Las normas demandadas transgreden
los artículos 1, 6, 58-2, 80, 95-8, 150-1 y 333 de la Constitución Política. En
primer lugar, las normas acusadas violan el inciso final y el numeral 1 del
artículo 150; en la medida que, le reconoce al Ejecutivo la competencia
intemporal de expedir normas que regulan la contratación estatal relacionada
con los contratos que se suscriban en el marco de los proyectos productivos que
se desarrollen en las Zidres. En segundo lugar, el artículo 8 vulnera el
principio de mutabilidad de los contratos estatales, consagrado en el numeral 1
del artículo 14 y en el artículo 16 de la Ley 80 de 1993. De dichas normas se
deriva que: (i) la dirección del contrato está a cargo de la entidad
pública contratante y que (ii) es posible la modificación del contrato
si hay acuerdo entre las partes o de manera unilateral mediante un acto
administrativo motivado. Finalmente, las entidades públicas deben cumplir lo
dispuesto en la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios para llevar a cabo
actos de contratación estatal. “Asimismo, el tratamiento privilegiado que se
le pretende dar normativa y contractualmente a los proyectos productivos que se
desarrollen en las Zidres resulta irrazonable y desproporcionado, desconoce que
el suelo y el subsuelo son bienes comunes que hacen parte del patrimonio
público y que por lo tanto, el Estado se encuentra en la obligación de
proteger, y que cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública entren en conflicto los derechos de los particulares con la
necesidad por ella reconocida, el interés privado debe ceder al interés público”.
VI. Cargo
por vulneración del derecho de acceso a la propiedad de los campesinos
Sexto
cargo. El parágrafo 1 del artículo 13 de la Ley 1776 vulnera el mandato
constitucional del artículo 64 de la Constitución.
Los
accionantes (D-11275), sostienen que el parágrafo 1 del artículo 13 de la Ley
1776 vulnera el mandato constitucional del artículo 64 de la Constitución, por
tres razones. En primer lugar, impone cargas adicionales a las previstas en la
Ley 160 de 1994, a los ocupantes de baldíos, dado que estos deben vincularse
con los proyectos Zidres para ser beneficiarios de créditos, proyectos
productivos, asistencia técnica, etc. En segundo lugar, la norma no establece
criterios preferentes o de priorización para los ocupantes que decidan
vincularse con un proyecto en calidad de asociados. En tercer lugar, la norma
asegura que se respetarán “los derechos adquiridos”; sin embargo, los ocupantes
no gozan de derechos adquiridos, toda vez que sólo tienen expectativas
legítimas de ser propietarios una vez acrediten el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994. Además, el contrato real de
superficie tiene como consecuencia la pérdida del vínculo con la tierra. En ese
mismo sentido, conforme a la interpretación de la jurisprudencia constitucional
expuesta en las sentencias C-595 de 1995 y C-644 de 2012, las medidas previstas
desconocen el mandato constitucional del artículo 64, que impone al Estado el
deber de complementar el goce del derecho a la propiedad con “medidas para
garantizar la vocación de permanencia de campesinos y trabajadores agrarios en
los predios adjudicados por el estado”.
VII. Cargo por omisión
legislativa relativa en la protección de territorios indígenas
Séptimo cargo. El artículo 29
incurre en una omisión legislativa relativa.
Los accionantes (D-11275) acusan
la inconstitucionalidad del artículo 29 de la Ley 1776 de 2016, debido a que,
en su criterio, el Legislador omitió incluir la prohibición de que se
constituyan ZIDRES en territorios que se encuentren en proceso de ampliación de
resguardo indígena, lo que si fue contemplado para las zonas en proceso de
titulación de las comunidades negras. Esta omisión desconoce el derecho a la
igualdad o de prohibición de no discriminación en razón de la etnia de la
población indígena; así como también, en la violación del principio de
diversidad étnica de la Nación (Art.7 C.P.), la protección de riquezas
culturales y naturales de la nación (art. 8 C.P), el Convenio 169 de la OIT, el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la
Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural de la UNESCO.
Afirman que se encuentran
acreditados cada uno de los requisitos establecidos por la jurisprudencia
constitucional para la procedencia de un cargo por omisión legislativa
relativa. Así: (i) se trata de una omisión legislativa relativa porque
existe una norma de la que se predica el cargo; además, consideran que (ii) la
norma cuestionada excluyó contemplar la protección de territorios indígenas que
se encuentren en proceso de ampliación; ello a pesar de que, se trata de
comunidades asimilables a las comunidades negras toda vez que son sujetos de
especial protección constitucional respecto a “la garantía de su derecho a la
diversidad étnica y cultural”. En este mismo sentido, indican que (iii)
el trato diferenciado consagrado en la norma carece de un principio de razón
suficiente, desconociendo el deber estatal de brindar igualdad formal y
material a los diversos grupos étnicos. Así pues, (iv) en el trámite
legislativo no se presentó una justificación suficiente de la medida
legislativa; sino que por el contrario, se presentaron ponencias negativas que
expusieron “la problemática que implica la norma demandada para los procesos
de titulación de resguardos indígenas actualmente pendientes”. Adicionalmente,
(v) la omisión del legislador se traduce en el incumplimiento del
artículo 8, 9, 10, 63, 68, 70 y 72 de la Constitución. Aclaran los accionantes
que lo que se reclama “de la disposición acusada es que lejos de que esa diferencia
impuesta entre los territorios pretendidos por las comunidades negras y los
indígenas corresponda al resultado de un enfoque diferencial, desconoce el
deber del Estado de ‘otorgar igual protección trato digno a las culturas
asentadas en Colombia… En esa medida, los beneficios de que fueran objeto
alguno de éstos, en principio deben ser extensivos a los demás, respetando las
particularidades socioculturales de cada grupo’”.
IV. INTERVENCIONES
1.
INTERVENCIONES DE ENTIDADES OFICIALES
1.1. Presidencia de la
República
Julio Andrés Ossa Santamaría, en
representación de la Presidencia de la República, solicita la exequibilidad
de las disposiciones demandadas o la inhibición de esta Corporación para
realizar el examen de constitucionalidad, de acuerdo con los siguientes
argumentos sobre los eventuales (i) vicios de forma que pudo presentar
la Ley, y (ii) los vicios de fondo:
(i)
En el trámite de la Ley 1776 no se presentó
una simultaneidad ilegítima entre las sesiones de la Comisión Quinta del
Senado y la Plenaria de la Cámara, pues conforme a la interpretación que hace
la C-784 de 2014 del art. 91 de la Ley 5ª de 1992, sólo se incurre en
simultaneidad a partir del momento en el que se declara abierta la sesión, más
no desde el inicio del registro. En este caso, si bien la sesión de la Comisión
culminó a 10:20 a.m., la de la Plenaria no había iniciado formalmente o se
había declarado abierta a la 10: 17 a.m.; a esta hora la Plenaria tan sólo
estaba iniciando el registro.
Sumado a lo anterior, señala que no
se registró un vicio de procedimiento en la votación del título de la Ley,
pues al no existir una propuesta de modificación del mismo en el marco de los
debates ante Senado y Cámara, no era exigible que su votación se tramitara por
vía de votación nominal, conforme al art. 129 de la Ley 5ª. Si bien, en efecto,
el título de la ponencia del Gobierno incluía la expresión “y se adicionan los
artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994”, este título nunca fue sometido
formalmente a votación desde el primer debate y subsiguientes, razón por la
cual nunca hubo una propuesta de modificación del título y se votó de manera
ordinaria. De cualquier forma, a juicio del representante de la Presidencia, la
incoherencia entre el título presentado en la ponencia del Gobierno y el actual
de la Ley no puede conducir a la inconstitucionalidad de la norma, dado que la
votación del título se hizo de manera reglada.
Adicionalmente, considera que el
trámite de la Ley no vulneró la consulta previa a las comunidades indígenas,
toda vez que de acuerdo con los precedentes fijados por esta Corporación en la
C-030 de 2008 y la C-068 de 2013, sólo deben ser objeto de consulta previa
aquellas normas que afecten específica y directamente a las comunidades
étnicas. La Ley 1776 no las afecta de manera específica, en tanto está
destinada a la generalidad de la población y el territorio nacional, sin
considerar de manera particular a las comunidades étnicas y sus territorios. Es
decir, las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES)
pueden estar ubicadas o no, indistintamente, dentro de los territorios de estas
comunidades. En este sentido, la Ley tampoco las afecta de manera directa o
automática, pues en caso de que la declaración de una ZIDRES comprenda un
territorio étnico, de manera previa, a esta declaración y a la implementación
de proyectos productivos en la ZIDRES, la misma Ley obliga a que se surta un
proceso de consulta con las comunidades étnicas (art. 29), así como que se
considere la participación de las autoridades competentes, de acuerdo con los
principios de coordinación nación- territorio.
(ii)
Por su parte, observa el interviniente, sobre
los aspectos de fondo de las disposiciones demandadas que estos (a) no
modifican el régimen de baldíos, (b) no desconocen la descentralización
administrativa y la reserva legal, (c) respetan la autonomía territorial, (d)
no restan prevalencia al interés general sobre el particular, ni potestades al
legislador y, por último, (e) no implican una omisión legislativa. Por tanto,
estos aspectos no conllevan a la inconstitucionalidad de las normas acusadas.
Respecto de (a) la no
modificación del régimen de baldíos, señala que el primer cargo
formulado por los demandantes que esgrime la supuesta existencia de esta
modificación, es insuficiente y, por ende, inepto. Este cargo,
según el representante de la Presidencia, se funda en apreciaciones generales
sobre las disposiciones acusadas (art. 3°, 10, 13, 14, 15 y 21), que las
interpretan de manera sesgada, dándoles un alcance inadecuado, al excluir para
su análisis de manera deliberada el carácter excepcional y el objetivo de la
Ley ZIDRES, consagrado en sus artículos 1º y 2º.
De los artículos 1º inciso 2º y 2º
de la Ley de ZIDRES se desprende que su aplicación se limita a
circunstancias excepcionales, para promover un nuevo modelo de desarrollo
económico y productivo en zonas aisladas de los centros urbanos del país, de
difícil desarrollo productivo, con serias carencias de infraestructura, bajos
niveles de poblamiento y elevados índices de pobreza; por ejemplo, la
Altillanura (Pág. 3). De tal forma que no es posible concluir que las
disposiciones acusadas tengan la pretensión de modificar el régimen de baldíos
o de adjudicación de la propiedad a los campesinos (artículos 58, 60, 64 y
150-18 superiores y Ley 160 de 1994), pues este sigue vigente para aquellas
zonas en las que no concurran las circunstancias excepcionales anteriormente
descritas y en las que no se  requiera de ajustes al mismo para superar
condiciones de “difícil manejo agronómico y de elevados costos de adecuación y
de aprovechamiento.”
Considerar estas circunstancias
excepcionales de aplicación y finalidad de la Ley de ZIDRES, en concepto de la
Presidencia, permite analizar también su proporcionalidad al momento de
realizar la valoración constitucional.
Para esta valoración, señala, no
es posible aplicar el precedente establecido en la C-644 de 2012, dado que
la norma analizada en esa oportunidad sí afectaba el régimen de baldíos, sin
una justificación suficiente y sin contemplar medidas para la equidad y
protección de los pobladores rurales frente a los empresarios agroindustriales.
Esta situación no se replica con las disposiciones demandadas en la actualidad,
incluso porque retoman los estándares exigidos por el precedente constitucional
enunciado.
Aunado a lo anterior, remarca que,
al no estar demostrada de manera suficiente la supuesta modificación del
régimen de baldíos, tampoco se puede probar la regresividad introducida
por la Ley 1776 o Ley de ZIDRES a este régimen. Es decir, a juicio del
representante de la Presidencia, no se puede probar que el art. 72 de la Ley
160 de 1994 haya sido modificado para desarrollar medidas regresivas como
las que señalan los demandantes, a saber, la permisión de la acumulación de
baldíos, la no destinación exclusiva de los baldíos para su adjudicación a
campesinos vulnerables y la exigencia a los campesinos de mayores cargas para
acceder a bienes baldíos.
De acuerdo con la sentencia C-182
de 2010, la no regresividad no es imperativo absoluto del ordenamiento jurídico
y, en caso de que una norma sea regresiva, esta puede encontrarse justificada,
por ejemplo, en las circunstancias excepcionales anteriormente expuestas, que
buscan promover un modelo de desarrollo económico en zonas específicas del país
de difíciles condiciones productivas.
Sostiene que correspondía a los
demandantes argumentar, bajo el principio de igualdad, por qué la Ley de ZIDRES
es regresiva respecto del régimen ordinario de baldíos o de un estado anterior
de cosas, y por qué esta presunta regresividad no se encuentra justificada a la
luz de las circunstancias y motivaciones excepcionales que esta Ley desarrolla
en sus disposiciones (art. 1º y 2º). A manera de ilustración, el representante
de la Presidencia, expresa que los demandantes tenían que explicar por qué es
regresivo el art. 3º de la Ley, que a su juicio es “un catálogo de mayores
garantías para los trabajadores del agro”, que no fue contemplado, por ejemplo,
en la Ley 1450 de 2011.
De manera adicional, establece que
los demandantes no explicaron de manera suficiente la vulneración al
patrimonio público, pues per se el ordenamiento jurídico permite la
enajenación de baldíos (bienes públicos) a particulares y, por tanto, un
contrato no traslaticio de dominio, como el que supone el artículo 3º de la Ley
de ZIDRES, no puede comportar un detrimento para este patrimonio, menos cuando
la tierra nunca sale de la propiedad del Estado y le debe ser devuelta en
óptimas condiciones, de acuerdo con el artículo 13 inciso 2º de la Ley.
Finalmente, reconoce que, si bien
la Ley de ZIDRES implica la regulación de múltiples y complejos aspectos de su
contenido, esta regulación no debe ser objeto exclusivo de reserva de ley.
No basta que los demandantes consideren la relevancia jurídica de múltiples
temas para que estos deban ser regulados en su totalidad por el legislador.
Según el representante de la Presidencia, los demandantes debían demostrar
primero, para cada uno de estos temas, que son de competencia exclusiva del
legislador, acudiendo a disposiciones constitucionales y a la jurisprudencia de
esta Corporación, para evidenciar una posible vulneración al principio de
reserva legal.
En relación con (b) el no
desconocimiento de las normas demandadas (art. 3°, 7 y 17 –parciales-) a los
principios de descentralización administrativa y reserva legal, esgrime el
interviniente que la interpretación contraria que hacen los demandantes de
estas disposiciones, es incierta. El art. 3° de la Ley 1776 no puede
interpretarse, como lo hacen los demandantes, en el sentido de permitir a los
particulares o gestores de los proyectos de ZIDRES disponer de manera
unilateral de los baldíos de la nación para adjudicarlos a los campesinos,
mujeres rurales y trabajadores agrarios; dado que definir el acceso progresivo
de la población rural a la propiedad de las tierras baldías, es una competencia
exclusiva del Estado, bajo reserva legal.
Así, las disposiciones acusadas
deben entenderse de manera que el particular o gestor sólo puede disponer de
sus bienes privados a efectos distribuirlos entre los pobladores rurales,
bajo un estricto control del Ministerio de Agricultura, conforme al artículo 17
de la Ley de ZIDRES. Por tanto, es el Ministerio quien, acorde a esta norma,
define los porcentajes de tierra que deben ser destinados a los pobladores
rurales en el marco de las ZIDRES.
Estima, en este orden de ideas
que, así esté pendiente el decreto reglamentario en la materia, la Ley
posibilita estrictos controles a los particulares o gestores de las ZIDRES
por parte del Ministerio de Agricultura y de la Procuraduría, de acuerdo
con los artículos 17 y 20 de esta normatividad.
En consecuencia, los campesinos
no quedan sometidos al arbitrio de un particular en el marco de las ZIDRES,
sino que por el contrario cuentan con instituciones que salvaguardan sus
derechos. Del mismo modo que pueden elegir si participan o no de los proyectos
de las ZIDRES o si acceden a la oferta ordinaria del Estado en materia de
adjudicación de baldíos.
Ahora bien, el interviniente
considera que no basta con sugerir otros mecanismos para alcanzar la
finalidad constitucional de mejorar las condiciones de vida de los
pobladores rurales, por ejemplo, reforzar los instrumentos actuales de
adjudicación de baldíos, para sugerir la inconstitucionalidad de la Ley de
ZIDRES y del desarrollo de proyectos productivos por medio de gestores
privados.
Menciona que los artículos 3°, 7,
13, 15 y 17 de la Ley de ZIDRES no contrarían la dignidad humana, la libertad
de escogencia de profesión u oficio, la libre asociación y el derecho al
territorio de las comunidades campesinas (art. 1°, 26, 38 y 64 de la Carta
Política). Lo anterior, dado a que la asociatividad promovida entre
campesinos y gestores privados, en el marco del artículo 3° de la Ley, es
de cualquier forma voluntaria y no es la única modalidad para adelantar
proyectos productivos. Además es el mismo artículo 64 de la Constitución el que
promueve el acceso a la tierra de manera asociativa, sin que esto implique una
contradicción con el artículo 38 superior o una obligación irrestricta de
asociarse en todos los casos. De hecho, el artículo 3° inciso 2° de la Ley 1776
establece, precisamente, garantías de asistencia técnica para aquellos
pobladores rurales que no deseen asociarse con gestores privados.
En ese sentido, según su criterio,
los demandantes argumentaron de manera insuficiente este cargo contra
las disposiciones acusadas, pues estaban obligados a hacer un test
proporcionalidad que considerara, primero, las condiciones especialísimas en
las que la Ley de ZIDRES promueve la asociatividad, de acuerdo con su artículo
1° y, segundo, los beneficios que trae el modelo asociativo, en contrapunto a
la debilidad individual del campesino.
De cualquier forma, desde el punto
de vista este interviniente, no hay que olvidar que la asociatividad en este
caso tiene como objetivo generar un “verdadero modelo de desarrollo regional”,
que supere la lógica de los beneficios individuales o el asistencialismo para
el trabajador rural, pues esta lógica le ha causado mucho daño al campo
colombiano (Pág. 19). “El campo es productivo no porque los campesinos sean los
dueños del fundo, sino porque el sistema integra el capital de la tierra al
mercado de sus productos y genera riqueza para los dueños del capital, de la
tierra y para los trabajadores (Pág. 21).”
De este modo, en caso de que los
pobladores rurales opten de manera voluntaria por asociarse en el marco de un
proyecto de ZIDRES, no resulta violatorio del artículo 26 constitucional,
imponerles ciertas obligaciones para desarrollar el bien común de los
asociados, por ejemplo, restringir la clase de productos que cultivan; dado
que la protección constitucional del artículo 26, en concepto del representante
de la Presidencia, está orientada a salvaguardar la calidad de trabajador
agrario, más no la elección de la clase de producción agrícola que se
desarrolla.
Sobre (c) el respeto al
principio de autonomía territorial, advierte que no se vulneran las
competencias de los concejos municipales en materia de ordenamiento
territorial. Si bien es el Gobierno Nacional quien, a través de los conceptos
técnicos proferidos por la Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria (UPRA),
identifica y delimita las ZIDRES, esto no implica la realización automática de
proyectos productivos en estas zonas, de acuerdo con lo establecido en los
artículos 4 parágrafo 4 y 5 de la Ley 1776. Por ende, no se afectan las
competencias de las autoridades locales en materia de ordenamiento territorial.
Todo lo contrario, de manera
previa a desarrollar un proyecto productivo en el marco de las ZIDRES, el
Gobierno está obligado a verificar y a cumplir con una serie de requisitos
jurídicos que posibilitan o no su ejecución. A modo de ejemplo, dentro de
los aspectos a verificar y que impedirían el desarrollo de proyectos
productivos, se encuentra el que las ZIDRES afecten o comprendan Resguardos,
Zonas de Reserva Campesina y Predios Restituidos.
En este sentido, señala el
representante de la Presidencia que el Gobierno también está obligado a
verificar la compatibilidad de los proyectos productivos con el ordenamiento
territorial trazado por las autoridades locales. De tal modo que debe
concertar de manera previa con estas autoridades, a fin de que los proyectos
productivos que promueven las ZIDRES cuenten con un enfoque territorial y
puedan ser integrados al desarrollo local. A tales efectos, en la Ley 1776 se
prevén instancias de concertación como los Consejos Seccionales de Desarrollo
Agropecuario y los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, en los que
participan tanto autoridades locales, comunidades rurales, organismos de
control, como entidades públicas y privadas, a fin de armonizar los planes y
esquemas de ordenamiento territorial, de acuerdo con lo establecido en el
literal a) del artículo 3° de la Ley 1776, la Ley 1551 de 2012 y el artículo
100 de la Ley 1753 de 2015.
En relación con (d) la
incapacidad de las normas demandadas de restar primacía al interés general, así
como potestades al legislador, el representante de la Presidencia refiere
que la interpretación contraria de los demandantes de estas disposiciones, es incierta.
El inciso 2° del artículo 8 de la Ley de ZIDRES, precisamente, conserva la
facultad del legislador de modificar la normatividad agraria a futuro. No
obstante, lo hace salvaguardando los derechos adquiridos de los particulares en
el marco del artículo 58 de la Constitución, con la finalidad de garantizarles
seguridad jurídica y así promover el desarrollo de proyectos productivos en el
campo.
Finalmente, a juicio del
representante de la Presidencia, las normas demandadas (e) no incurren en
una omisión legislativa, al no incluir de manera expresa en el artículo 29
de la Ley 1776, la prohibición de conformar ZIDRES en territorios en proceso de
titulación a comunidades indígenas. Bajo una interpretación sistemática,
finalista y de acuerdo con la protección de las comunidades étnicas, se
entiende que esta prohibición es aplicable por igual a territorios constituidos
y en proceso de constitución, tanto de comunidades afrodescendientes como de
pueblos indígenas.
1.2. Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado
En representación de esta Agencia,
Bernardo Carvajal Sánchez y Julián Pimiento Echeverri consideran inepta
la demanda y estiman exequibles las normas acusadas por las razones de
(i) forma y de (ii) fondo que a continuación de se exponen:
(i)
Bajo argumentos análogos a los expuestos por el
representante de la Presidencia, la Agencia señalan que no hubo una
violación a los artículos 83 y 93 de la Ley 5ª de 1992, ni al principio de
deliberación democrática; toda vez que las definiciones aportadas por los
artículos 91 y 94 de la Ley 5ª y la C-784 de 2014, permiten distinguir entre lo
que significa el debate y la verificación del quórum y, en ese orden de ideas,
concluir que en el presente caso no hubo simultaneidad entre los debates de la
Comisión del Senado y de la Plenaria de la Cámara, mucho menos entre las
verificaciones  de los quórum en ambos escenarios.
Aunque la verificación del quórum
en la Plenaria de la Cámara inició a las 10:17 a.m., según los representantes
de la Agencia es de presumir que esta tardó más de tres (3) minutos, de tal
forma que el debate en este escenario, en sentido estricto, no pudo haber
comenzado a las 10:20 a.m. y, así, no pudo traslaparse con el de la Comisión
del Senado; menos cuando no se tiene certeza de cuándo culminó este último,
como consta en las gacetas y en el certificado solicitado por los propios
demandantes, que emplea la expresión “aproximadamente” para referirse a la hora
de terminación del debate en la Comisión del Senado (10:20 a.m.).
Agregan que, de encontrarse en
todo caso que los debates se traslaparon por tres (3) minutos, la Corte no
puede considerar que cualquier irregularidad es suficiente para establecer un
vicio de procedimiento que vulnere normas sustanciales, como el principio de
deliberación democrática. Lo anterior, conforme a la C-786 de 2012 y al
principio de instrumentalidad de las formas en el trámite legislativo.
Sumado a lo anterior, esgrimen que
no hubo una violación al art. 129 de la Ley 5ª, pues no era exigible
votar de manera nominal el título de la Ley de ZIDRES, cuando desde el primer
debate y los subsiguientes este permaneció inalterado. No obstante, de
considerarse que hubo una variación entre el título de la ponencia del Gobierno
y el de la Ley, esta debe valorarse no como una modificación sino como un
ajuste o corrección, que no genera la inconstitucionalidad de las normas
demandas, atendiendo, como en el argumento anterior, al principio de
instrumentalidad de las formas en el trámite legislativo y a la C-786 de 2012.
Adicionalmente, consideran que el
cargo formulado relativo a la vulneración de la consulta previa a las
comunidades étnicas carece de certeza, pues los demandantes asumen de
manera errónea que la Ley 1776 per se configura ZIDRES que ya están
afectando territorios titulados o por titularse de comunidades étnicas en la
región de la Orinoquía, sin mencionar específicamente cuáles son las
comunidades y los territorios perjudicados. Aunado a lo anterior, los
representantes de la Agencia estiman que no existía una obligación de
desarrollar una consulta previa legislativa para la Ley de ZIDRES, de
acuerdo con los presupuestos fijados por la C-366 de 2011; dado que los
demandantes no demostraron que la Ley vulnerara de manera directa y específica
los derechos de las comunidades étnicas. De hecho, la Ley no impacta de este
modo a las comunidades étnicas, porque la norma, acorde a su proposición
jurídica cierta,  no crea por vía legislativa y de manera automática ZIDRES que
afecten directamente a los territorios de estas comunidades; excluye de manera
expresa su territorio para la constitución de las ZIDRES (art. 29 Ley 1776); y
consagra la garantía de la consulta previa administrativa, en caso que se
encuentre que la declaratoria de una ZIDRES en particular pueda impactar el
territorio de comunidades étnicas (art. 29 par. 2º Ley 1776).
(ii)
En lo relativo al fondo de las disposiciones
demandadas (art. 3º y 7 parciales y 10, 13, 14, 15 y 21 inc. 5 de la Ley 1776)
consideran que cumplen con los criterios fijados por la C-644 de 2012 en
materia del régimen de baldíos. Para sustentar esta afirmación, los
representantes de la Agencia señalan, primero, que la Ley 1776 se distingue
sustancialmente de la norma acusada en la C-644 de 2012 (Ley 1450 de 2011,
artículos 60-62), pero que en todo caso “positiviza” los parámetros fijados en
esta sentencia; y, segundo, que la Ley 1776 no modifica la Ley 160 de 1994,
sino que la complementa bajo el principio de progresividad, en aras de mejorar
la calidad de vida de los pobladores rurales.
En su criterio, la Ley 1776 es
distinta de la Ley 1450, porque promueve un modelo asociativo
(campesino-empresario), que no desvincula al campesino de la titularidad del
predio y, en contraste, promueve que este acceda a la propiedad. Para ello, se
mantiene la prohibición de concentrar baldíos o Unidades Agrícolas Familiares
(UAF) de acuerdo con el art. 72 de la Ley 160 de 1994 (art. 3º par. 3º); se
establece como objetivo de la Ley promover el acceso de los pobladores rurales
a la tierra y garantizar la producción alimentaria  (art. 2º); se determinan
las condiciones excepcionales de las áreas a las cuales aplica la Ley (art.
1º); se señala que la configuración de ZIDRES no supone la transferencia del
dominio de bienes públicos o privados; se contemplan herramientas para que los
campesinos –propietarios o no- se asocien a los proyectos productivos de las
ZIDRES para obtener así beneficios económicos; se respetan los derechos
adquiridos de los ocupantes de baldíos, quienes además pueden celebrar
contratos de superficie; y se prohíbe que territorios étnicos y predios
despojados y restituidos sean incluidos dentro de las ZIDRES mediante contrato
de superficie (art. 13 par. 1).
En el siguiente cuadro se amplían
las distinciones expuestas por los la Agencia:
Elementos de la Ley de 1776 que la
diferencian de la Ley 1450 de 2011 (art.60-62) y desarrollan los estándares
fijados por la C-644 de 2012
Elementos distintivos
Artículos de la Ley 1776
El Gobierno está obligado a garantizar la
titularidad de la los predios a los pobladores rurales mediante la
formalización de la propiedad.
16
Se promueve el acceso de la población vulnerable
a la propiedad de un porcentaje determinado de tierra dentro de las ZIDRES.
17
Se garantiza autonomía a las entidades
territoriales, toda vez que las ZIDRES deben armonizarse con la planeación
territorial y la Ley prevé instancias de coordinación entre el Gobierno
Nacional y las Entidades Territoriales.
5
Se respeta la soberanía alimentaria, pues las
ZIDRES deben regirse por la política alimentaria del país.
2 y 3 par. 5
La figura de bienes muebles por anticipación
posibilita a los campesinos no desprenderse de la propiedad de la tierra.
10
Los contratos de ZIDRES no son traslaticios del
dominio de la propiedad pública, por el contrario, sí promueven que los
trabajadores rurales accedan a derechos reales.
13
Se prevé asistencia técnica, beneficios
tributarios y financieros para la formulación de proyectos productivos en las
ZIDRES, así como cofinanciación de las entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios.
3, 6 y 12
Se establece transferencia de tecnología a favor
de los pobladores rurales vulnerables.
18 y 19
Se garantizan los derechos de la población
desplazada y de los restituidos. En este último caso, si bien los predios
restituidos no pueden ser objeto de enajenación –conforme al precedente de la
C-035 de 2016-, sí pueden participar de los proyectos productivos de las ZIDRES.
25, 27 y 28
Se regula la consulta previa administrativa a
favor de las comunidades étnicas.
29
Se protege el medio ambiente al excluir de las
ZIDRES: parques naturales, ecosistemas estratégicos, paramos y humedales. Lo
anterior, de acuerdo con el precedente fijado en la C-035 de 2016.
30
Desde su perspectiva, aunque la
Ley 1776 complementa la Ley 160 de 1994, no la modifica, porque tienen dos
objetos de regulación distintos. Mientras la segunda regula el Sistema
Nacional de Reforma Agraria en su conjunto y algunos aspectos de la propiedad
de los baldíos de la nación; la primera desarrolla herramientas de gestión de
la propiedad agraria a favor de los campesinos, sin alterar la titularidad o
los derechos de propiedad sobre las tierras y sin crear de manera automática
ZIDRES. De hecho, el ámbito de aplicación de la Ley 1776 (art. 1°), determinado
para zonas con características especiales, permite comprender que en nada se
altera el del régimen general de baldíos para todo el territorio nacional.
Adicionalmente, encuentran la
Ley 1776 ajustada a los parámetros constitucionales en materia de propiedad
agraria (art. 58 ,64 y 65 de la Carta Política). Tras hacer una revisión de
lo que significa la propiedad en el contexto del Estado Social de Derecho y la
Economía Social de Mercado, así como fijar las obligaciones correlativas del
Estado en la materia,[5]
los representante de la Agencia pasan a hacer énfasis en los siguientes contenidos
y obligaciones que suponen la propiedad agraria, de acuerdo con los artículos
64 y 65 superiores: (a) el Estado no sólo debe proteger el título o la
seguridad jurídica de la propiedad, sino también generar instrumentos de
explotación económica; (b) el Estado está obligado –no sólo autorizado-, a
crear formas asociativas para promover el acceso progresivo a la propiedad de
los trabajadores agrarios; (c) estas obligaciones tienen como objetivo mejorar
los ingresos y la calidad de vida de los campesinos, como fin constitucional de
gran relevancia; (d) la adjudicación individualizada de porciones de tierra a
los campesinos, en este sentido, no es un fin constitucional en sí mismo y
tampoco el único medio para alcanzar el fin anteriormente descrito, de acuerdo
con el precedente fijado en la C-595 de 1995; y (e) el Estado, por tanto, se encuentra
obligado a desarrollar mecanismos alternativos para cumplir con las
obligaciones y el fin constitucional arriba enunciados. Es en cumplimiento de
estas obligaciones y fin constitucional que surge la Ley 1776, que no vulnera
el artículo 58 superior, sino que lo complementa y además desarrolla
disposiciones para prohibir la concentración de la tierra y evitar el despojo
de propietarios y ocupantes.
En la siguiente tabla se
sintetizan las disposiciones de la Ley 1776 que, a juicio de los representantes
de la Agencia, cumplen con los parámetros constitucionales en materia de
propiedad agraria:
Disposiciones de la Ley 1776 que
desarrollan los parámetros constitucionales de la propiedad agraria
Ley 1776
Constitución Política
Art. 1º par. 1º y 3º, relacionado con promover
acceso a educación, formación, salud, vivienda, seguridad social, recreación,
infraestructura, comunicaciones y asistencia técnica agraria y de comercio.
Art. 64 y 65, relativos a los bienes y servicios
complementarios a los cuales tienen derecho los campesinos.
Art. 7 par. 1°, sobre el acceso a líneas
especiales créditos e incentivos “mínimos” para los pobladores rurales.
Art. 9, 10 y 11, relacionados con garantías
reales, bienes muebles por anticipación y la cofinanciación del Estado, como
mecanismos que, además de obligar la asistencia técnica del Estado, permiten
acceder a beneficios e incentivos en el marco de la Ley.
Art. 3° par. 2°, relacionado con la obligación de
prestar asistencia técnica a los campesinos: pequeños y medianos productores.
Art. 10, sobre los bienes muebles por
anticipación, como figura que permite conservar la propiedad privada a la par
de explotar el predio y comercializar sus productos.
Art. 58, sobre el derecho de propiedad.
Art. 1° par. 3°, 3°, 7 par. 1°, 13, 14 y 15,
relacionados con la asociatividad entre empresarios y campesinos para
desarrollar proyectos productivos en el marco de las ZIDRES; con la entrega
de incentivos a los gestores de proyectos productivos que asocien a pequeños
y medianos productores; y con la asesoría que debe brindar el Estado a las
partes asociadas dentro del proyecto productivo en el marco de las ZIDRES.
Art. 64, relativo al acceso progresivo a la
propiedad de los trabajadores agrarios bajo formas individuales o asociativas,
y a la mejora de sus ingresos y calidad de vida.
Art. 13 par. 1°, sobre la celebración del
contrato real de superficie con los ocupantes de baldíos que se encuentren
comprendidos dentro de las ZIDRES.
Este ejercicio comparativo
permitió a los representantes de la Agencia establecer que los cargos de los
demandantes, especialmente aquellos que cuestionan la asociatividad, los
incentivos para los gestores de proyectos productivos, así como el contrato
real de superficie, son infundados o inciertos.
En defensa de la asociatividad y
de los incentivos destinados a los gestores de los proyectos productivos que
asocien a pequeños y medianos productores, los representantes de la Agencia
mencionan que la asociación se da bajo la plena autonomía y, de todos
modos, los campesinos que no deseen asociarse seguirán gozando de los
beneficios que de ordinario les ofrece el ordenamiento jurídico; que la Ley
crea mecanismos para evitar distorsiones entre los asociados (empresarios y
campesinos), por ejemplo, la asesoría del Estado a las partes de la sociedad; y
que la progresividad en este caso concreto, es decir, la asociación
productiva entre empresarios y campesinos, sólo se alcanza mediante la
oferta de incentivos.
Sumado a lo anterior, en su
concepto, el contrato real de superficie es una medida progresiva, pues
no somete a los campesinos a reunir los requisitos señalados en la Ley 160 de
1994 para gozar de derechos sobre las tierras ocupadas, sino que les da la
opción de trabajarlas y ser dueños de lo producido y su comercialización. En
este orden de ideas, el legislador está facultado para desarrollar esta
tipología de contrato, así no esté previsto en el Código Civil.
Añaden que en nada se menoscaba
el patrimonio público, pues los demandantes no demuestran con
suficiencia que se altere el régimen de baldíos, de un lado, y, de otro,
que se reduzcan las tierras adjudicables en el país.
Ahora bien, en lo referente a la
presunta vulneración de la Ley de ZIDRES al principio de dignidad humana,
aseveran, de manera contraria a los demandantes, que la Ley 1776 desarrolla
integralmente las tres dimensiones de este principio constitucional. Así,
afirman, primero, que la Ley permite a los trabajadores agrarios desarrollar de
manera libre o autónoma su actividad económica, posibilitando la elección del
proyecto de vida que deseen; segundo, que la Ley promueve mejores condiciones
materiales de existencia para los campesinos, bajo una concepción de propiedad
digna; y, tercero, que la Ley persigue la inclusión de los pobladores
rurales mediante el desarrollo de medidas afirmativas, no sólo destinadas a los
sujetos, sino también a las zonas apartadas y vulnerables del país.
En lo relacionado con la presunta
regresividad de la Ley de ZIDRES, tras hacer un test de igualdad, encuentran
que la Ley es progresiva. El razonamiento de los representantes de la
Agencia se presentó en el siguiente orden: primero, señalando los fines
que busca la Ley de ZIDRES –equidad y eficiencia en la productividad-, y,
segundo, estableciendo la adecuación de los medios diseñados en la norma
para alcanzar los fines perseguidos en un contexto en el que el país sólo
aprovecha el 24.1% del suelo idóneo para la actividad agrícola; en el que
existen zonas del país, como la Altillanura, que son aprovechables, pero que
requieren de mayores extensiones de tierra e inversiones para generar ganancias
(800 hectáreas y 3 millones de pesos por hectárea); en el que estas zonas se
encuentran aisladas y sin acceso al mercado y, por ende, requieren de
considerables inversiones en infraestructura; y en el que la baja productividad
de estas zonas ha llevado a que el índice multidimensional de pobreza esté por
el 96%, afectando principalmente a la población campesina.[6]
Así, desde el punto de vista de los representantes de la Agencia, el medio
adecuado para alcanzar los fines propuestos en este contexto, es generar
alianzas productivas entre campesinos y empresarios, que además de permitir un
acceso progresivo a la tierra, la torna en un factor de producción con acceso al
mercado. Concluyen los representantes de la Agencia, tras el test de igualdad,
que la inversión en infraestructura, por ejemplo, podría traer un aumento del
9% en los ingresos de las familias campesinas.
Respecto de la presunta vulneración
de las disposiciones acusadas (art. 3°, 7 y 17 –parciales-, 20 inc. 1° y 21
inc. 2° y 3° de la Ley 1776) a los principios de autonomía territorial,
descentralización y coordinación, concurrencia y subsidiariedad (art. 1°, 2°,
209, 287, 288 y 313 de la Carta Política), consideran que el cargo se
elabora mediante una “omisión legal selectiva”, que genera su falta de
certeza. El cargo obvia otras disposiciones de la norma demandada (art. 1°,
3° y 5 de la Ley 1776) que, en efecto, sí desarrollan los principios de
autonomía territorial y descentralización, y que debieron ser interpretadas de
manera sistemática por parte de los demandantes, de acuerdo con los criterios
fijados en la C-032 de 1999. Estas disposiciones, de un lado, consagran instancias
de concertación entre el Gobierno Nacional y las Entidades Territoriales,
en las que también participan las comunidades afectadas por las ZIDRES; y, de
otro, establecen el deber de armonizar los proyectos productivos
implementados en el marco de las ZIDRES con el ordenamiento territorial.
Esto en consonancia también con los artículos 6 numeral 9 de la Ley 1551 de
2012 y 100 de la Ley 1753 de 2015.
Adicionalmente, mencionan que no
es cierto que se deleguen funciones en materia de adjudicación de baldíos a los
particulares o gestores de los proyectos de ZIDRES, pues a su juicio, como
se señaló con anterioridad, el régimen general de baldíos (Ley 160 de 1994) no
se modificó ni en sus contenidos ni en su diseño institucional, razón por la
cual el INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras (ANT)-, sigue siendo
competente en la materia.
Sobre la presunta violación de los
artículos 8 y 13 inciso 2° de la Ley 1776 a los principios de reserva legal
en materia contractual y de interés general (art. 150 superior), aducen que
el artículo 150 constitucional no se puede interpretar en el sentido de
prohibir al legislador desarrollar regímenes especiales de contratación
estatal, mucho menos cuando todos los tipos de contratos estatales no se
encuentran previstos dentro del Estatuto General de Contratación Pública (Ley
80 de 1993). Adicionalmente, el artículo 150 de la Constitución tampoco prohíbe
delegar la regulación de las condiciones contractuales al ejecutivo, en casos
específicos en los que se requieran especiales consideraciones técnicas, como las
que plantea la Ley 1776; pues esta delegación es una práctica recurrente en el
ordenamiento jurídico e incluso autorizada por la Ley 80 de 1993.
En lo referente a la
estabilidad jurídica que implican los contratos celebrados en el marco de las
ZIDRES (art. 8 y 13 inc. 2° de la Ley 1776), aseveran que esta Corporación
debe aplicar los precedentes establecidos en la C-242 de 2006 y la C-320 de
2006, que valoraron la constitucionalidad de la Ley 963 de 2005 (Ley para
la estabilidad jurídica de los inversionistas). En estos precedentes, la Corte
consideró los principios de confianza legítima, igualdad, interés general y
seguridad jurídica, y concluyó que la seguridad jurídica, primero, tiene como
objetivo promover el desarrollo económico del país como fin de interés general,
sin que esto implique un trato privilegiado para los inversionistas y, segundo,
que la seguridad jurídica no inhibe las facultades legislativas para cambiar
régimen contractual, sin que esto lleve a desconocer algunos derechos adquiridos
a favor de los inversionistas.
Finalmente, respecto de la
presunta omisión legislativa en la que incurre el artículo 29 de la Ley de
ZIDRES al no mencionar dentro de los territorios excluidos para las ZIDRES a
los territorios indígenas en proceso de reconocimiento o titulación,
estiman que este cargo carece de certeza, por no interpretar de manera
sistemática la disposición demandada con los artículos 71 del Decreto Ley 4633
de 2011 y 5 del Decreto 2333 de 2014, así como con el Convenio 169 de la OIT,
como parte del bloque de constitucionalidad. Visto de fondo este cargo, en
concepto de los representantes de la Agencia, no sólo no reúne las
condiciones de las omisiones legislativas (C-1009 de 2005), sino que
interpreta de manera “odiosa” y fuera de contexto la norma acusada.
1.3. Superintendencia de
Notariado y Registro
Marcos Jaher Parra Oviedo, obrando
en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de
Notariado y Registro, solicita que se declare la exequibilidad de todas
las disposiciones demandadas, aportando argumentos relativos a los vicios de
forma (i) y de fondo (ii).
(i)
El interviniente considera que no se configura
el vicio basado en la simultaneidad de las sesiones, en tanto la sesión
plenaria de la Cámara inició 33 minutos después de haber finalizado la
sesión en la Comisión Quinta. Al respecto, precisa que las sesiones inician
una vez confirmado el quórum deliberatorio, y no con la apertura del registro
de asistencia, tal como lo entendió esta Corte en la sentencia C-784 de 2014
(pág. 64).
A su vez, descarta el cargo
relacionado con la no votación nominal de la modificación del título de
proyecto de ley, en la medida en la que el título sometido a aprobación por
parte de la Comisión Quinta fue el mismo propuesto en la presentación del
Informe de Ponencia Positiva, el cual fue aprobado con anterioridad por la
Comisión (pág. 68).
Frente a la ausencia de consulta
previa, el interviniente sostiene que la ley 1776 del 2016 no requería la
realización de este procedimiento, porque incorpora una serie de disposiciones
de carácter general, para incentivar en el país la productividad rural en
lugares de difícil desarrollo por sus condiciones específicas, sin definir de
antemano cuáles son las áreas en las que se constituirán las ZIDRES.  En esa
medida, esta norma no está orientada a regular de manera específica la
situación de las minorías étnicas, ni las afecta de manera más acentuada frente
al resto de la población; no las afecta directamente, ya sea alterando de
alguna manera su estatus como comunidad, ni imponiendo restricciones,
gravámenes o beneficios acordes con sus particularidades; no incorpora
elementos característicos de la identidad diferenciada de las comunidades afro
descendientes, ni de los pueblos indígenas; y tampoco regula los aspectos que
conforman sus identidades tradicionales.
Sumado a lo anterior, precisa que
las ZIDRES no se podrán constituir en territorios declarados como resguardos
indígenas, ni en territorios colectivos titulados o en proceso de titulación.
Por esta razón, sostiene que la ley 1776 se ajusta al precedente fijado por la
Corte Constitucional en la sentencia C-366 del 2011.
Si bien la ley en cuanto tal no
debe surtir la consulta previa, este procedimiento sí debe realizarse cuando se
delimiten, en el momento de su ejecución, las áreas que se van a declarar como
ZIDRES que colinden con los resguardos indígenas o se encuentren en su área
de influencia, tal como queda recogido en el artículo 29 de esa ley, dando
cumplimiento así, según el interviniente, al precedente fijado en la sentencia
C-371 del 2014.  (pág. 94).
Al hacer referencia a su área de
influencia, esta exigencia de consulta se predica no sólo respecto de los
territorios titulados, sino de todos aquellos en los que las comunidades se
encuentran asentadas, ya sea en procesos de constitución, ampliación,
saneamiento o reestructuración de resguardos, o en cualquier otra área que
constituya territorios ancestrales.
(ii) En lo concerniente al parágrafo 3 del artículo 3, los artículos
10, 13, 14, 15, y el inciso 5 del artículo 21 de la ley impugnada, cuestionados
por la presunta afectación del régimen de baldíos, el interviniente no ofrece
razones precisas para sostener la exequibilidad de cada una de estas
disposiciones. A partir de una descripción genérica de la figura de las ZIDRES,
del contrato de derecho real de superficie, y de su incorporación en la
legislación española, el interviniente afirma que las ZIDRES permiten impulsar
armónicamente los deberes de la Nación concernientes al desarrollo rural y a la
reforma agraria.
De acuerdo con el escrito, las
ZIDRES (i) mantienen en cabeza de la Nación la propiedad de los bienes
baldíos y le permiten promover la inversión de capital en el agro. (ii) Preservan
el acceso a la propiedad rural de los trabajadores agrarios que se encuentren
ocupando terrenos baldíos en las zonas donde se implemente esta figura,
mediante su adjudicación en los términos definidos en la ley 160 de 1994. (iii)
Protegen los derechos adquiridos de los campesinos sobre los baldíos que fueron
adjudicados con anterioridad a la declaratoria de un área como ZIDRE.  (iv)
Promueve el acceso a la propiedad de la tierra de los campesinos, trabajadores
agrarios y demás población rural, a través de proyectos asociativos en las áreas
intervenidas, quienes pueden hacerse propietarios de un porcentaje de la
tierra, y acceder a programas de crédito, asistencia técnica y capacitación,
entre otros beneficios. Todo lo anterior, en el marco de cadenas productivas
que cuentan con la suficiente capacidad para apalancar proyectos productivos en
zonas que requieren de grandes intervenciones para su explotación.
A partir de estas reflexiones,
concluye que las disposiciones demandadas protegen los derechos adquiridos, la
propiedad privada, la seguridad jurídica, promueve la función social y
ecológica de la propiedad, y el acceso progresivo a la propiedad de la tierra
de los trabajadores agrarios (pág. 11).
-En relación con los artículos 3
(parcial), 7 (parcial), 13 (parcial), 15 (parcial) y 17 -los cuales recogen la
figura de la “asociatividad”-, impugnados por afectar presuntamente las
libertades de escoger profesión u oficio, desarrollo de la personalidad y de
asociación, el interviniente llama la atención sobre la importancia de analizar
de manera conjunta los supuestos normativos que subyacen a la ley 1776 de 2016,
para así diferenciarlos de otras situaciones similares examinadas por la Corte
Constitucional en ocasiones anteriores.
Al respecto, sostiene que las
ZIDRES contemplan la asociatividad como una alternativa para superar los bajos
índices de productividad que han sido característicos del sector rural y que se
han acentuado en los últimos años (i.e. paro agrario), de cara a las nuevas
realidades económicas nacionales e internacionales que afectan al país (i.e.
TLCs, economías extractivas). Lo anterior, a través de una articulación de los
modelos de explotación económica campesina y de producción agroindustrial a
gran escala que permite aumentar la calidad de vida de los trabajadores
agrarios (pág. 29).
El interviniente insiste en que
los trabajadores agrarios mantienen la libertad para acceder a otros beneficios
estatales que están actualmente vigentes, por fuera del mecanismo asociativo
contemplado en las ZIDRES. Y en relación con el mecanismo previsto en esta
figura, afirma que la ley 1776 de 2016 no obliga a los campesinos a asociarse,
toda vez que los proyectos productivos pueden ser presentados de manera
individual por los pequeños, medianos o grandes productores, quienes pueden
aliarse en todos los niveles (i.e. pequeños con pequeños, medianos con
pequeños), para desarrollar así proyectos de toda índole, dependiendo de su
viabilidad, de los usos del suelo, y de las limitaciones geográficas de la
región. (pág. 43.)
Por lo tanto, concluye que estas
áreas de desarrollo rural persiguen una finalidad constitucionalmente legítima
e incorporan los medios necesarios y apropiados para alcanzarla (pág. 38). Con
ello, las ZIDRES se sujetan al preámbulo y a los artículos 1, 2, y 13 de la Constitución
Política, y respetan las libertades de escoger profesión u oficio, libre
desarrollo de la personalidad y la libertad de asociación. A su vez, según el
interviniente, de la literalidad de los artículos demandados se desprende la
concordancia de las ZIDRES con los artículos constitucionales relativos a la
Constitución económica (arts. 333 y 334) (pág. 45).
En lo atinente al inciso primero
del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21, cuestionados
por desconocer el principio de autonomía territorial, en el escrito se sostiene
que es constitucional que existan lineamientos, proferidos desde el orden
nacional -documentos Conpes y decretos aprobados por el Consejo de Ministros-,
que permitan la reglamentación y funcionamiento del Sistema Nacional de
Desarrollo Rural para las ZIDRES. Lo anterior, atendiendo al principio unitario
de organización territorial, de una parte y, de la otra, a que estas zonas se
consideran de utilidad pública e interés social (pág. 48).
De todas formas, la ley 1776 de
2016 permite, según la intervención, la aplicación armónica de los principios
de autonomía y de unidad territorial, toda vez que los proyectos productivos
deben tener un enfoque territorial que se armonice con los plantes
territoriales locales (POTS, PBOT), en consonancia con las funciones generales
de los municipios. A su vez, la norma demandada contempla espacios de
articulación a nivel departamental (CONSEA) y municipal (CMDR), para efectos de
coordinar, concertar y definir las prioridades de intervención. Por lo tanto,
concluye que no es cierto que se esté vaciando de competencias a los municipios
sino que, por el contrario, se están reconociendo sus respectivos instrumentos
de planificación y estableciendo los respectivos espacios de articulación.
(pág. 50).
-Frente al artículo 8 y el inciso
segundo del artículo 13, impugnados por vulnerar presuntamente el libre
ejercicio de la potestad legislativa, y por afectar el principio de mutabilidad
de los contratos estatales, el interviniente sostiene que el Gobierno Nacional
no usurpó en ningún momento las funciones legislativas. Por el contrario, las
figuras con las cuales se pretende regular, administrar y tramitar las
situaciones de tenencia y uso de los bienes baldíos intervenidos como parte de
las ZIDRES, ya se encuentran regulados a través de contratos preexistentes
recogidos en el Código Civil Colombiano (i.e. contrato de concesión,
arrendamiento), en el marco del Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública (pág. 52). Por lo tanto, no existe ninguna cesión de
funciones al Ejecutivo para que cree o expida las normas que regulan la
contratación estatal. El Gobierno se limita, por el contrario, a reglamentar
los aspectos técnicos relacionados con la definición de las condiciones de las
zonas intervenidas, los cuales deberán ser tenidos en cuenta en el momento de
determinar las condiciones del contrato. Lo anterior, “obedeciendo a la
facultad reglamentaria concedida al ejecutivo respecto a la definición de
aspectos que no pueden ser previstos en la ley” (Pág. 55).
Sumado a lo anterior, el
interviniente sostiene que la demanda confunde el respeto por las reglas de
juego en las relaciones contractuales, con la renuncia del Estado como parte
contratante al ejercicio de sus facultades contractuales. Al respecto, explica
que la celebración de los contratos para implementar las ZIDRES no conlleva a
la renuncia de las cláusulas exorbitantes que son propias de la contratación
estatal, las cuales facultan al Estado para adoptar las medidas tendientes a
asegurar la correcta ejecución de los contratos.
Frente al contrato de estabilidad
jurídica, recogido en el artículo 8 de la ley impugnada, agrega que esta
figura ha sido declarada acorde a la Constitución porque: (i) refleja el
principio básico de seguridad jurídica –los derechos que surjan de las
inversiones se deben regir por las normas vigentes al momento de la celebración
del contrato, y no por leyes posteriores que eventualmente los modifiquen-; y
(ii) hace parte de la competencia del legislador para regular y promover la
inversión extranjera en Colombia (Sentencia C-320 de 2006). Por lo tanto,
concluye que las disposiciones acusadas no afectan el principio de mutabilidad
de los contratos estatales.
1.4. Departamento Nacional de
Planeación (DNP)
Luis Carlos Vergel Hernández, en
calidad de apoderado especial de esta entidad, solicita a esta Corporación que
se declare inhibida frente a los cargos relacionados con el agotamiento
del proceso de consulta previa (i).  En caso de que esta Corte considere que es
procedente adoptar una decisión de fondo, asegura que el cargo no debe
prosperar, y que la Corte debe declarar su exequibilidad. Frente a los vicios
materiales o de fondo (ii), solicita que se declare la exequibilidad de
la Ley 1776 de 2016 (C2, pág. 22).
(i) Luego de realizar un recuento
acerca de algunos de los desarrollos jurisprudenciales en materia de consulta
previa, el interviniente considera que el cargo formulado por los demandantes
es hipotético, en tanto pone en duda si el proceso de consulta se surtió o no,
lo que a su parecer “no es tan evidente”. Y agrega respecto a este cargo que “se
compartimenta la demanda”, en la medida en que no se dirige contra toda la
normatividad acusada, sino únicamente contra algunas de sus expresiones, lo
que, a su parecer, “debilita la consistencia del cargo” (C2. Pág. 11). Por
estas razones solicita que esta Corte se inhiba para pronunciarse sobre el
cargo formulado.
De todas formas, el interviniente
considera que el cargo no está llamado a prosperar. En su opinión, esta
Corporación ha avalado la expedición de normas que inciden en las minorías
étnicas, o que potencialmente pueden afectarlas, sin que se hubiese indagado
acerca del cumplimiento del proceso de consulta, y pone como ejemplos las leyes
243 de 1995, y 270 de 1996 (C2, pág. 18).
(ii) El interviniente considera
que no se configura el cargo de omisión legislativa respecto del artículo 29
porque, de una parte, no se ha afectado el derecho a la igualdad de los pueblos
indígenas y, de la otra, porque a su parecer sí hay razón suficiente para
otorgarles un trato diferenciado frente a las comunidades negras. Lo anterior
teniendo en cuenta que “la situación que se deriva de territorios colectivos
o en proceso de titulación de las comunidades negras es muy diferente a la
situación de la población indígena, y en especial con los resguardos
declarados” (C2, pág. 20).
A su vez, sostiene que no es
procedente el cargo relacionado con la concentración del uso de la tierra, en
la medida en que la ley “no exige que los predios aportados a un proyecto
sean siempre entregados a título traslaticio de dominio y en su lugar permite
que se aporte la tierra sin cambiar de dueño, en esquemas de asociatividad”.
(C2, pág. 21). Sumado a lo anterior, agrega que los campesinos tienen completa
libertad para asociarse en las ZIDRES y que nadie los está obligando a entregar
su tierra a ningún título.  En lugar de tratarse de una carga negativa, para el
interviniente las ZIDRES son una oportunidad para explotar tierras a través de
esquemas diferentes a los tradicionales, en zonas que difícilmente pueden ser
explotadas en extensiones UAF.  Y agrega que esta ley: exige un plan para
formalizar la propiedad rural a favor de aquellas personas que la poseen u
ocupan pero que aún no cuentan con un título de propiedad, y le permite a los
campesinos, cuando se asocian con grandes productores, acceder a la propiedad
rural. Con ello, la ley 1776 daría cumplimiento al artículo 64 de la
Constitución Política.
La intervención finaliza
enunciando que la Corte Constitucional debería declararse inhibida frente a
todos los cargos, en la medida en la que la demanda “sólo plantea una serie de
percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin descender a
la forma en que se concreta la violación” (C2, pág: 20). Por esta razón, no
cumpliría con las exigencias de precisión, suficiencia y claridad para que esta
Corte se pronuncie al respecto. (C2, pág. 22).
1.5. Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural
Edward Daza Guevara, en su calidad
de apoderado de este ministerio, defiende la constitucionalidad de cada una de
las disposiciones acusadas, y de la integralidad de la ley 1776 de 2016,
haciendo referencia tanto a los vicios de forma (i), como a los de fondo (ii).
(i) En el escrito se afirma que no
existió superposición total ni parcial de sesiones. La sesión en la plenaria de
la Cámara de Representantes inició, una vez conformado el quórum deliberatorio,
a las 10:53 am, esto es, 33 minutos después de haber culminado la sesión en la
Comisión Quinta Constitucional Permanente.
En la misma dirección, el
interviniente sostiene que el título del proyecto fue aprobado conforme a la
Ley 5 de 1992, ya que “en el acta de Comisión 021 de 2 de junio de 2015
consta que se realizó la respectiva discusión y fue aprobada en su totalidad //
A su vez, en el acta de Comisión 022 de 3 de junio de 2015 consta que el título
del proyecto fue aprobado” (C2, pág.: 54).
El interviniente considera que en
este caso no era procedente la consulta previa. Al respecto, afirma que este
procedimiento no debe aplicarse a los trámites legislativos que afectan de
manera uniforme a la población, tal como ocurre, a su parecer, con la ley
impugnada; sino sólo en aquellos casos que afectan directamente los intereses
de las minorías étnicas, en su calidad de tales.  Y agrega que el artículo 29
establece, de todas formas, salvaguardas en los temas que sí afectan de manera
específica a las comunidades afro descendientes y a los pueblos indígenas.
(ii) El interviniente considera
que el parágrafo 3 del artículo 3, los artículos 10, 13, 14, 15, al igual que
el inciso 5 del artículo 21 de la ley 1776 de 2016 -relacionados con la
violación del derecho al territorio y del régimen constitucional de baldíos-,
no reglamentan el acceso a la propiedad agraria sino que, por el
contrario, ofrecen las garantías jurídicas para el uso de la
tierra. Lo anterior, teniendo en cuenta que los bienes inmuebles requeridos
para la ejecución del proyecto productivo se entregan sin la transferencia de
la propiedad y que, una vez finalizados estos proyectos, los predios entregados
deberán ser devueltos a la Nación en óptimas condiciones. Agrega que el Estado
recibirá, por la entrega de estos bienes, el pago de una contraprestación
dineraria.
La ley 1776, por lo tanto,
establece el marco normativo para el uso de la tierra previniendo
la concentración de la propiedad, y promoviendo el desarrollo productivo que
facilita a la población rural el acceso a oportunidades laborales y de
inversión, al igual que a bienes y servicios de calidad. Por esta razón
considera que tampoco es cierto que la ley 1776 desconozca las disposiciones
establecidas en la ley 160, toda vez que no busca la transferencia del derecho
de dominio sobre los terrenos baldíos, sino la explotación de determinadas
franjas de tierras baldías, las cuales, debido a sus características, demandan
elevados costos para su adaptación productiva.
A su vez, estas disposiciones
cumplen con el mandato establecido en el artículo 64 C.P., al asegurarle a los
trabajadores agrarios no sólo el acceso progresivo a la propiedad rural, sino
la posibilidad de mejorar su ingreso y calidad de vida. Al respecto, el
interviniente resalta que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación,
el artículo 64 reconoce otros medios para promover el acceso progresivo a la
propiedad rural, distintos de la sola adjudicación de baldíos,  tal como ocurre
con el acceso a créditos, facilidades de pago, subsidios, entre otros.
Así las cosas, estima que la ley
en cuestión incorpora una variedad de medidas para dar cumplimiento al artículo
64 C.P, tal como ocurre con la destinación preferencial de los recursos que
ingresen al Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión para la
adquisición de tierras a favor de campesinos y trabajadores agrarios; el
establecimiento de un mecanismos para que las campesinos y los campesinos
puedan hacerse propietarios de un porcentaje de tierra dentro de los tres años
de iniciado el proyecto; la adopción de un sistema que les garantiza el acceso
a la tierra a los trabajadores agrarios que carecen de ellas, a través de un
programa de dotación adelantado por la entidad competente; y, finalmente, la
facultad que se le otorga al campesino de formalizar la tierra cuando aún no ha
cumplido con los requisitos para la adjudicación, dentro de las ZIDRES.
Para el interviniente la ley
cuestionada también es acorde con el artículo 65 C.P., relativo a la seguridad
alimentaria, al privilegiar la producción y comercialización de alimentos. La
aprobación de los proyectos productivos en las ZIDRES no van a afectar la
seguridad, autonomía y soberanía alimentarias, toda vez que se priorizan
aquellas iniciativas destinadas: a la producción de alimentos con la finalidad
de garantizar a los colombianos el derecho humano a la alimentación adecuada; a
la inclusión de un plan que asegura la compatibilidad del proyecto productivo
con las políticas de seguridad alimentaria; y al desarrollo de procesos de
producción familiar y comunitaria para la sostenibilidad alimentaria y la
generación de excedentes agropecuarios.
Debido a que la ley impugnada
permite ampliar la protección de los derechos al acceso progresivo a la tierra
y a la seguridad alimentaria, al aumentar los recursos públicos invertidos para
su satisfacción e implementación, en el marco de la inserción inclusiva y
competitiva del sector agropecuario en una economía cada vez más abierta al
comercio internacional, el interviniente considera que las medidas no son
regresivas y no afectan contenidos mínimos intangibles. Por lo tanto, deben ser
declaradas constitucionales.
En relación con el artículo 1 y el
parágrafo del artículo 13 de la ley 1776, cuestionados por vulnerar el
patrimonio público, en el escrito se afirma que estas normas están dirigidas a
dotar de seguridad jurídica el sector agropecuario, mediante la formalización
de los derechos de propiedad en la tierra; a explotar los sectores
sub-utilizados; a impulsar el crecimiento económico del sector rural; a colmar
el vacío institucional en regiones apartadas, sin que se traslade
definitivamente el dominio de la propiedad del Estado. Para perseguir estos
fines, agrega, se utiliza una figura, la de la concesión de recursos naturales
no renovables, que no es ajena a nuestro ordenamiento jurídico y que ha sido
avalada por esta Corporación, en el marco de la potestad legislativa para
determinar las condiciones y requisitos para la explotación de los baldíos. En
consecuencia, estas disposiciones deben ser declaradas constitucionales.
En el escrito se afirma que el
artículo 15 de la ley en cuestión no representa una vulneración del derecho a
la propiedad. Sobre el particular, se llama la atención acerca de las cargas
que las personas tienen que soportar tendientes al cumplimiento de la función
social y ecológica de la propiedad. Estas cargas no son equivalentes para todas
las personas sino que dependen de cada caso concreto. Por esta razón no es
válido comparar, según la intervención, las condiciones de los campesinos que
se encuentran en regiones en las cuáles se van a declarar las ZIDRES y aquellos
que habitan otras áreas. Las razones que explican y justifican la declaratoria
de ZIDRES reposan en características muy específicas que sólo se presentan en
ciertos territorios (i.e. calidad del terreno, densidad poblacional,
infraestructura), de ahí que no se puedan equiparar las condiciones de los
campesinos y trabajadores agrarios a lo largo del país, en abstracto. Sumado a
lo anterior, el interviniente recuerda que las ZIDRES contemplan planes para sanear
y regularizar predios en los que no se han consolidado los derechos reales,
“circunstancia que es facultativa del propietario y no obligatoria”. (C2, pág.:
386).
El interviniente también defiende
la constitucionalidad de los artículos 14 y 15 de la ley 1776, frente a la
supuesta violación de la reserva legal en materia de baldíos. En su opinión la
misma Constitución Política establece en cabeza del Ejecutivo el ejercicio de
la potestad reglamentaria con miras a desarrollar la finalidad prevista por el Legislador
en las normas expedidas.  Esto incluye dotar al Legislador de la facultad para
definir, de manera expresa, aquellos aspectos de la ley que deben ser
desarrollados por el Ejecutivo, atendiendo a su naturaleza técnica u operativa,
en el marco de unos criterios mínimos que deben informar tal reglamentación. A
su parecer, las normas impugnadas disponen el ejercicio de esta potestad
reglamentaria, y establecen los criterios objetivos que deben informar la
reglamentación por parte del Ejecutivo.
En relación con los artículos 3
(parcial), 7 (parcial) y 17 (parcial), el interviniente considera que se
respeta el artículo 64 C.P., al igual que los principios de descentralización
administrativa y de reserva legal en materia de baldíos. Indica que el procedimiento
encabezado por la UPRA, mediante el cual se definen los usos del suelo y se
ordenan las zonas geográficas en las cuales se implementarán las ZIDRES,
fijando así los lineamientos que deben ser considerados para elaborar los
planes territoriales, “pueden ser vigilados a través del control ciudadano
(art. 40 y 270 C.P.), [por parte de] los órganos de control e incluso [a través
de una vigilancia] de orden político (…) respetando de esta forma la
descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales”
(C2, pág. 388).
Frente a la figura de la
“asociatividad”, recogida en los artículos 3 (parcial), 7 (parcial), 13
(parcial), 15 (parcial) y 17 de la ley 1776, en la intervención se afirma que
no sólo tiene antecedentes en nuestro ordenamiento jurídico (i.e. leyes 101 de
1993, 1454 de 2011), sino que ha sido aceptada por esta Corporación en relación
con diversos actores sociales (i.e. recicladores). En el caso concreto, se
llama la atención sobre la naturaleza facultativa de esta figura, y de la
necesidad de contar con la voluntad expresa de los campesinos, razón por la
cual no desconoce derechos fundamentales como la libertad para escoger
profesión u oficio, o el libre desarrollo de la personalidad.
En relación con la presunta vulneración
de la autonomía territorial, el interviniente llama la atención acerca de la
importancia de articular este último principio con el de la unidad nacional.
Así, teniendo en cuenta que el principio de autonomía territorial no es
absoluto y que, a su juicio, la ley establece espacios suficientes de
coordinación, participación y concurrencia con las autoridades locales, el
inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21
deben ser declarados constitucionales (C2, pág.: 397).
En lo concerniente al presunto
desconocimiento de la prevalencia del interés general sobre el particular,
consignado en los cargos elevados contra los artículos 8 y 13 (inciso segundo),
en el escrito se afirma que las disposiciones recogidas en la ley 1776 se
armonizan con lo establecido en la ley 80 de 1993, y con la ley 1550 de 2007 y
sus decretos reglamentarios. En esa medida, “no contiene trámites,
procedimientos ni modificaciones contractuales que conlleven a gestionar el
trámite legislativo al que hace referencia la parte actora” (C2, pág. 398).
En su criterio, como ya había
señalado en secciones anteriores, esta norma sólo termina disponiendo en cabeza
del Ejecutivo el ejercicio reglamentario respecto a cuestiones técnicas y
operativas. Lo anterior, toda vez que le ley impugnada se encarga de definir
los términos que deben regir los contratos en aspectos relacionados con el
canon, los plazos, las extensiones máximas, las condiciones de explotación de
la tierra y las causales de terminación de los mismos, “con base en el ciclo de
los proyectos productivos y de las características de las zonas específicas”
(C2, pág.: 399).
Finalmente, sostiene que el Estado
en ningún momento renuncia al ejercicio de las cláusulas exorbitantes, pues tal
conclusión no se puede derivar de ninguna disposición de la ley, más aún cuando
no se modificó el ordenamiento contractual.
Finalmente, en lo relativo a la
supuesta omisión legislativa que vulnera los derechos de las comunidades
indígenas, en la intervención se asegura que una lectura integral y sistemática
del artículo 29 permite concluir que su contenido sí garantiza la protección
solicitada por los demandantes. Lo anterior, teniendo en cuenta que el trámite
contemplado en esta disposición debe aplicarse ante la certificación de la
presencia de comunidades étnicas constituidas en la zona de influencia de la
declaratoria de una ZIDRE. No hace falta, por lo tanto, que se haya iniciado un
trámite para la constitución de un resguardo, ni que éste se haya declarado formalmente.
1.6. Ministerio del Interior
Cristina Uchima Bohórquez, en su
calidad de apoderada de este Ministerio, interviene para defender la constitucionalidad
de la norma impugnada desde el punto de vista formal, de manera específica,
respecto de la supuesta ausencia de consulta previa.
La interviniente considera que en
la demanda sólo se enuncian algunos fragmentos jurisprudenciales que no son
suficientes para realizar un análisis que permita concluir que se violó el
deber de la consulta previa cuando se trata de un prerrequisito de los trámites
legislativos. A su parecer, en la demanda no se sustenta cuál es la afectación
directa que amenaza la estabilidad cultural y territorial de las comunidades
indígenas y negras, ni en qué medida la norma cuestionada genera efectos
específicos y particulares que ameritan la realización de la consulta previa
del trámite legislativo. Y agrega que, en tanto los artículos 13 y 29 de la ley
1776 descartan los territorios de las minorías éticas en el momento de
conformas las ZIDRES, “se excluye de entrada la Consulta Previa (sic)” (CS,
pág.: 421). La ley impugnada, concluye la intervención, logra un equilibro
entre los derechos de las comunidades étnicas y la reivindicación de los
derechos de otros grupos, como los derechos de los campesinos, “sobre todo
porque de su progreso como colectividad depende el progreso del resto del país”
(C2, pág. 421).
1.7. Defensoría del Pueblo
Andrea Liliana Romero y Andrés
Felipe García, en representación de la Defensoría del Pueblo, solicitan a la
Corte la inexequibilidad de la norma demandada, específicamente: de su
artículo 3º en los literales a, b, c, d y e, y en los parágrafos 3º y 4º; de su
artículo 7 en los incisos 1º y 2º, y parágrafo 2°; de sus artículos 13, 14, 15,
16 y 17; de su artículo 20 en el inciso 1º; y de su artículo 21 en los incisos
2º y 3º. Lo anterior, con fundamento en (i) vicios de forma, asociados al deber
de agotar la consulta previa legislativa, y en (ii) cargos de fondo
relacionados con: (a) los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, autonomía territorial y participación; (b) el régimen legal de
baldíos y el acceso progresivo de los campesinos a la tierra y al territorio; y
(c) la libertad de asociación.
Sobre (i) el deber de agotar la
consulta previa legislativa con los pueblos indígenas asentados en los
territorios en los que se pretende implementar la ley de ZIDRES, señalan
los representantes de la Defensoría del Pueblo que “al no adelantarse la
consulta previa con las comunidades étnicas ubicadas en los territorios,
previamente identificados por la UPRA, como potenciales ZIDRES, se generó un
vicio de procedimiento insubsanable.”
Refiriendo a la jurisprudencia
constitucional aplicable (C-030 de 2008, C-175 de 2009, T-769 de 2009, C-366 de
2011 y C-767 de 2012), sostienen que es obligación del Estado someter a
consulta previa las medidas legislativas que afecten de manera directa a las
comunidades étnicas, sus intereses, su territorio e identidad cultural, con
independencia de que el impacto sea positivo o negativo. Lo anterior,
entendiendo que bajo dos supuestos de hecho se da la afectación directa a estas
comunidades: primero, cuando las medidas legislativas adoptadas se relacionan
con los territorios étnicos y, segundo, cuando, más allá de la aplicación de la
Ley en un determinado territorio, se generen “intromisiones intolerables” en la
forma de vida cultural, social y económica de las comunidades. Por ejemplo,
cuando las leyes regulan aspectos como el aprovechamiento de la tierra y de los
recursos naturales. En estos casos, la jurisprudencia ha determinado que la
consulta adquiere incluso las dimensiones del consentimiento libre e informado,
que debe surtirse de manera previa a la radicación del proyecto de ley para su
trámite.
Bajo el criterio de la Defensoría,
en el presente caso, debían aplicarse las reglas jurisprudenciales
anteriormente mencionadas, pues previo al inicio del trámite legislativo,
además de identificarse a la Altillanura como región de aplicación de la Ley,
se conocía de las afectaciones directas que la Ley de ZIDRES, como norma que
fija parámetros para el uso y aprovechamiento de la tierra, podría generar a la
forma de vida de las comunidades étnicas asentadas en esta región, incluso
alterándolas por completo. Según los representantes de la Defensoría,
diferentes documentos anteriores al trámite legislativo del proyecto, así como
eventos realizados durante este trámite, evidenciaron que la Ley de ZIDRES
sería aplicada en la región de la Altillanura. Entre estos documentos y
eventos, los representantes de la Defensoría citan: los mapas de identificación
de las posibles zonas impactadas por la Ley de ZIDRES, desarrollados por la
UPRA; la exposición de motivos del proyecto de Ley, que expresamente refiere a
la Altillanura; y cuatro (4) eventos de socialización y participación ciudadana
en torno a los contenidos de la Ley, uno de estos desarrollado en el municipio
de Primavera, Vichada, región de la Altillanura.
No obstante, conforme advierten,
ninguno de estos documentos y eventos lleva a concluir que se haya surtido,
como era debido, la consulta previa de la medida legislativa, pues, primero, no
existe mención alguna dentro de la exposición de motivos del proyecto de Ley al
desarrollo de esta clase de proceso, como lo exige la jurisprudencia
constitucional, y, segundo, los eventos de participación ciudadana,
desarrollados todos durante el trámite legislativo, distan de tener las
características de la consulta previa, libre e informada a las comunidades
étnicas. Sobre el particular, establecen los representantes de la Defensoría
que estos escenarios de participación, a diferencia de la consulta previa, se
rigen por la Ley 5° de 1992; son discrecionales; las observaciones ciudadanas
que de estos escenarios resulten no son necesariamente vinculantes para su
incorporación a la norma en discusión; y, en ese orden de ideas, no tienen la
capacidad de generar invalidez del procedimiento legislativo.
Mencionan que, por el contrario,
existen evidencias de la obligación que le asistía al ejecutivo de consultar el
proyecto de Ley de ZIDRES con las comunidades étnicas. Tanto la Dirección de
Consulta Previa del Ministerio del Interior –pese a su posterior retractación-,
como la Procuraduría Delegada de Asuntos Ambientales y Agrarios, conceptuaron
durante el trámite legislativo sobre la obligación de desarrollar la consulta
previa, libre e informada del proyecto de Ley a las comunidades étnicas. Más
aún, la Procuraduría advirtió que era necesario adelantar la consulta, teniendo
en cuenta, primero, que las comunidades étnicas asentadas en la región de la
Altillanura habían sido víctimas del conflicto armado y, segundo, que existen
cerca de 54 solicitudes pendientes de trámite por parte del INCODER para la
ampliación y la constitución de resguardos en los departamentos del Meta y
Vichada. En concepto de la Procuraduría, estas solicitudes deben resolverse de
manera previa a cualquier declaratoria de ZIDRES.
Sumado a lo anterior, sostienen
que la modalidad de consulta previa establecida en el artículo 29 parágrafo 2°
de la Ley de ZIDRES, no subsana el que la Ley per se no haya sido
consultada; menos cuando esta disposición fue introducida en el trámite
legislativo vulnerando los principios de consecutividad y de identidad relativa
o flexible, pues fue incorporada hasta la segunda parte del trámite, tras los
conceptos anteriormente expuestos del Ministerio del Interior y de la
Procuraduría, sin ser debatida ampliamente en la primera parte del mismo.
Ahora bien, en cuanto a (ii) los
vicios de fondo que afectan a la Ley de ZIDRES, los representantes de la
Defensoría estiman que (a) esta Ley (art. 20 inc. 1° y 21 inc. 2° y 3°) es
contraria a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
autonomía territorial y participación (art. 1°, 2°, 79, 103, 287, 288 y 313 de
la Constitución). Conforme a la jurisprudencia constitucional (C-123 de
2014), ante la tensión entre los principios de Estado unitario y autonomía
territorial para definir los usos del suelo y ordenar el territorio, esta debe
dirimirse aplicando los principios constitucionales de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, a cada caso concreto, de lo contrario, se afecta
de manera desproporcionada el contenido y alcance del principio de autonomía
territorial.
La Ley de ZIDRES, sostienen, al
promover desde el nivel central de manera masiva esta clase de zonas destinadas
a la producción agrícola intensiva para los mercados mundiales, desestima las
competencias y la representatividad de los concejos municipales para reglamentar
los usos del suelo y planear el desarrollo territorial (art. 313 núm. 7 de la
Carta Política y art. 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial). Es
decir, la Ley de ZIDRES no sólo anula la autonomía y la representatividad de
los concejos municipales para delimitar los usos del suelo a nivel local, sino
que también les resta capacidad para definir qué modelo de desarrollo rural
resulta más adecuado o no, acorde a las necesidades de la población y de
abastecimiento de los mercados locales.
Lo anterior, afirman, se refleja
de manera específica en el desconocimiento de los principios de coordinación y
concurrencia, dado que el proceso de delimitación de las ZIDRES no contempla la
concertación entre las entidades territoriales afectadas y el Gobierno Nacional;
así como en la inobservancia del principio de subsidiariedad, toda vez que las
competencias de demarcación de las ZIDRES excluyen de manera injustificada a
las entidades territoriales y  se concentran a nivel nacional en los
Ministerios. Así, por ejemplo, una vez los Ministerios delimiten y
aprueben las diversas ZIDRES para todo el territorio nacional, no habrá cabida
a un análisis concreto, zona por zona, de cuál es el grado de afectación de la
autonomía territorial y, por el contrario, se dejarán de lado alternativas para
delimitar los usos del suelo y para plantear otros modelos de desarrollo
territorial diferentes al propuesto por la Ley de ZIDRES.
Adicionalmente, consideran que, de
acuerdo con el contenido y alcance de los principios democrático y de
participación, al Estado no sólo corresponde garantizar la existencia de
mecanismos de elección popular y de representación, sino también de mecanismos
de participación directa, que les permitan a los ciudadanos manifestarse e
incidir en aquellas decisiones que afecten el “rumbo de su vida” (C-180 de 1994
y SU-747 de 1998). En este orden de ideas, la Ley de ZIDRES no se encuentra
ajustada a estos dos principios, pues en el proceso de delimitación de estas
zonas, que introducen un modelo de desarrollo económico rural que puede alterar
sustancialmente las condiciones de vida de las comunidades allí asentadas, no
se conciben mecanismos de participación directa o de concertación con las
comunidades impactadas. Los destinos de las comunidades, en contraste, son
dejados al arbitrio de los criterios técnicos empleados por el Gobierno
Nacional para demarcar las ZIDRES.
Aseveran que (b) el
modelo de dotación de tierras a los campesinos, fijado por la Ley de ZIDRES,
transgrede el régimen legal de baldíos y el acceso progresivo de los campesinos
a la tierra y al territorio (art. 60, 64, 65, 66 y 150 núm. 18 de la Carta
Política). Para sustentar esta tesis, los representantes de la Defensoría
explican, en primer lugar, que la Ley de ZIDRES vulneró la reserva legislativa
en materia de baldíos (art. 150 núm. 18 superior y C-644 de 2012), pues
delegó la potestad de reglamentar su forma de destinación al ejecutivo e,
incluso, permite a particulares o gestores de proyectos productivos en el marco
de las ZIDRES, administrar y disponer de los mismos.
Sobre el particular, señalan que
las materias objeto de delegación reglamentaria al ejecutivo se encuentran
directamente relacionadas con los rasgos esenciales de las ZIDRES y con las
condiciones necesarias para materializar los derechos de los campesinos. En la
siguiente tabla se enlistan estas materias:
Materias delegadas por la Ley de ZIDRES para la
reglamentación por parte del Ejecutivo
·
Extensión de los terrenos destinados a las ZIDRES.
·
Sistemas de adquisición de las tierras por parte de los
campesinos.
·
Características de los procesos de capacitación y de asistencia
técnica a los campesinos.
·
Participación de los extranjeros en los proyectos productivos
desarrollados en las ZIDRES.
·
Tipos de contratos de administración y de uso en torno a los
baldíos, y sus correspondientes obligaciones, contraprestaciones y sanciones.
·
Características esenciales del contrato real de superficie.
·
Modo de ejecución de los aportes a las sociedades entre
empresarios y campesinos, lo que define con qué garantías contarán los
campesinos dentro de las sociedades o los proyectos productivos.
En segundo lugar, exponen que la
Ley de ZIDRES es regresiva al menos en tres sentidos: respecto de la
prohibición de acumular baldíos, en relación con el uso y la destinación de los
mismos, y sobre las condiciones para que los campesinos accedan de manera
progresiva a la propiedad de la tierra. Respecto de la prohibición de
acumular baldíos (art. 72 de Ley 160 de 1994 y C-644 de 2012), la Ley de ZIDRES
en su artículo 3° parágrafo 3° faculta para que se incluyan dentro de estas
zonas bienes adjudicados como baldíos con anterioridad a la entrada en vigencia
de la Ley 160 de 1994, sin considerar que la prohibición de acumular baldíos es
incluso anterior a la Ley 160 y que se encuentra expresa en la normatividad
precedente (art. 29 y 37 de la Ley 135 de 1961 y 13 inc. 8 de la Ley 30 de
1988), así como que, en este caso concreto, no se demuestra una motivación
constitucional suficiente para plantear un posible levantamiento de esta
prohibición. A juicio de los representantes de la Defensoría, por el contrario,
se deben recuperar los bienes adjudicados como baldíos con anterioridad a la
Ley 160, que hayan sido acumulados indebidamente, con el objetivo de garantizar
a los campesinos acceso progresivo a estos bienes.
En relación con el uso y la
destinación de los bienes baldíos, señalan que los artículos 13 parágrafos 1° y
2°, y 15 de la Ley de ZIDRES son regresivos por las siguientes razones:
primero, porque no establecen medidas específicas para que los ocupantes de
baldíos que no desean hacer parte de los contratos de asociación o de los
proyectos productivos en el marco de las ZIDRES, puedan acceder a la propiedad
de la tierra; segundo, porque, a pesar de que no se definen los elementos
esenciales del contrato real de superficie, según su definición en el derecho
comparado, es posible concluir que estos suprimirían los requisitos que se
estaban consolidando de facto para acceder a la propiedad de baldíos o, dicho
de otro modo, estos defraudarían las expectativas legítimas para ser
propietario de la tierra que se venía ocupando; tercero, y aunado a lo
anterior, porque, una vez concluido el contrato real de superficie, ni se tiene
derecho a la propiedad de la tierra ni a las mejoras previas a la ejecución del
contrato, de tal manera que se hace más difícil para el campesino acreditar los
requisitos para ser titular de la adjudicación de baldíos; y, cuarto, porque,
al no limitarse por vía legislativa la temporalidad de los contratos de uso de
los baldíos, ni la extensión que de estos pueda usarse en el marco de un
proyecto productivo, se restan posibilidades, por un tiempo y espacio
indeterminados, para que los campesinos puedan acceder a la propiedad de los
baldíos de la nación por vía de la adjudicación directa.
Visto lo anterior, desde la
perspectiva de los representantes de la Defensoría, las disposiciones
anteriormente enunciadas recaen en los mismos vicios de fondo que llevaron en
su momento a la inexequibilidad del artículo 62 de la Ley 1450 de 2011, que
permitía la celebración de contratos no traslaticios de dominio sobre baldíos
de la nación para el desarrollo de actividades agroindustriales (C-644 de
2012). En esta oportunidad la Corte, además de establecer que estos contratos
representaban un trato desfavorable y contrario a la igualdad material de los
campesinos, estimó que el Estado se encuentra obligado a orientar sus políticas
de manera favorable a los campesinos, privilegiando por encima de los criterios
de eficiencia y competitividad, la materialización de sus derechos
fundamentales en medio de un contexto per se adverso, en el que, por
ejemplo, el índice gini de concentración de la tierra es del 0.8.
Sobre las condiciones para que los
campesinos accedan de manera progresiva a la propiedad de la tierra, aducen que
los artículos 3° literales a y b, 7 parágrafo 2°, 16 y 17 de la Ley de ZIDRES
son regresivos. Mientras la Ley 160 de 1994 trazaba parámetros claros sobre las
calidades de los sujetos de reforma agraria, así como sobre los requisitos que
estos sujetos debían cumplir  para acceder a la propiedad de la tierra (art. 4
y 70-72 de la Ley 160 de 1994), de acuerdo con lo establecido en el artículo 64
superior y en la jurisprudencia constitucional (C-644 de 2012 y T-488 de 2014)
sobre los destinatarios principales de los bienes baldíos nación;  el artículo
16 de la Ley de ZIDRES fija la categoría de “pequeño productor” para
beneficiarse de planes de formalización de la tierra en el marco de los proyectos
productivos de las ZIDRES, sin especificar requisitos particulares para acceder
a estos planes. Esta nueva categoría, desde la perspectiva de los
representantes de la Defensoría, resulta restrictiva respecto de la de sujeto
de reforma agraria, pues no abarca a indígenas, afrodescendientes y campesinos
de escasos recursos. Los representantes de la Defensoría muestran que este
problema también se presenta en los artículos 3° literales a y b, 7 parágrafo
2° y 17 de la Ley, por tal motivo solicitan aplicar la figura de integración
normativa (C-320 de 1997) para declarar la inexequibilidad de estas
disposiciones.
Aunado a lo anterior, consideran
que mientras la Ley 160 de 1994 establecía reglas determinadas para fijar la
extensión máxima de las UAF (art. 38 y 67), conforme a los parámetros y
objetivos señalados en la jurisprudencia constitucional (C-536 de 1997); los
artículos 3° literales a y b, 7 parágrafo 2°, 16 y 17 de la Ley de ZIDRES
trazan una nueva fórmula para fijar la extensión de las tierras que se pueden
adjudicar a los campesinos en el marco de las ZIDRES, determinada al arbitrio
de los empresarios o gestores de los proyectos productivos, lo cual puede
conllevar a un trato desfavorable o inequitativo para los campesinos, mediante
la adjudicación de “minifundios improductivos”.
En suma, para los representantes
de la Defensoría, los cambios anteriormente descritos que introduce la Ley de
ZIDRES al régimen legal de baldíos (Ley 160 de 1994), no cuentan con una
justificación constitucional suficiente, que permita valorar de manera positiva
las medidas regresivas que estos cambios incorporan.
En tercer lugar, afirman, que la
Ley de ZIDRES genera un trato discriminatorio entre aquellos campesinos que se
encuentran asentados dentro de estas zonas y los que se encuentran por fuera,
toda vez que, conforme fue expuesto, la regresividad que plantea la Ley en lo
concerniente al uso y a la destinación de los baldíos, mediante el contrato
real de superficie y las restricciones fácticas para adjudicar baldíos de manera
directa, afecta de manera desproporcionada a los campesinos asentados en las
ZIDRES, respecto de los que se encuentran por fuera. Esto, en su consideración,
vulnera el principio según el cual debe garantizarse igualdad de oportunidades
a los diferentes actores sociales en el acceso a bienes escasos, en este caso
concreto, igualdad de oportunidades entre los que se encuentran dentro y fuera
de las ZIDRES para acceder al bien escaso de la tierra (C-423 de 1997).
Finalmente, estiman los
representantes de la Defensoría que (c) el modelo de asociatividad
campesino-empresario que promueve la Ley de ZIDRES (art. 3, 7, 13, 15 y 17)
viola la libertad de asociación, en el sentido de no dar margen para abstenerse
de participar en esta clase de asociaciones. Según los representantes de la
Defensoría, si bien este modelo asociativo fue formulado con el objetivo de
corregir las imperfecciones del mercado que impactan de modo negativo a los
campesinos, este modelo: solo permite a empresarios o gestores de los proyectos
productivos de las ZIDRES optar por asociarse o no, de tal manera que el
campesino no es quien pueda tomar la iniciativa de asociación o rechazar esta
oferta; solo prevé la posibilidad de que los campesinos se asocien como forma
de obtener beneficios económicos, más no desarrolla las consecuencias jurídicas
para aquellos campesinos que elijan no asociarse; y no contempla la opción de
que el campesino asociado desee retirarse del proyecto productivo y, por el
contrario, se “ata a la persona al futuro del proyecto”.
A lo que se suma que, en el marco
de las asociaciones constituidas, son los empresarios quienes determinan: la
forma en que los campesinos sin tierra acceden a la misma; la manera en que los
campesinos usan el suelo, es decir, si cultivan o no productos agrícolas
destinados a satisfacer necesidades alimentarias; y los medios para que los
campesinos cuenten con asistencia técnica y créditos, dado que los incentivos
directos tan sólo son otorgados por el Estado a los empresarios.
En su concepto, este modelo de
asociatividad campesino-empresario viola la libertad de asociación al
desconocer el principio constitucional bajo el cual no se puede condicionar el
acceso a derechos fundamentales a la pertenencia a una determinada organización
o asociación (C-399 de 1999), pues en este caso concreto, no sólo se condiciona
el acceso de los campesinos a la tierra, a la asistencia técnica y a créditos,
a la asociación con los empresarios; sino que también se omite desarrollar
medidas específicas para amparar el acceso a estos derechos de los campesinos
que optan por no asociarse.
De la misma manera, concluyen, que
este modelo de asociatividad menoscaba las obligaciones constitucionales de
garantizar a los campesinos derechos sociales como sujetos de protección
constitucional reforzada, y de no generar medidas regresivas que los pongan en
situación de desigualdad acentuada (art. 64, 65 y 66 superiores, C-006 de 2002
y C-644 de 2012), en un contexto en el que per se los campesinos se
encuentran en condiciones desfavorables para acceder a tierras, a tecnificación
e infraestructura para la producción, y a crédito o financiamiento para sus
actividades productivas, de acuerdo con los datos arrojados en el reciente
Censo Nacional Agropecuario.[7]
1.8.
Superintendencia de Notariado y Registro
La Superintendencia de Notariado y
Registro presentó un documento en el que señala los principales fines y
objetivos de la Ley 1776 de 2016. En este sentido, la Entidad interviniente
resalta que la Ley demandada es una propuesta de desarrollo económico y
productivo del campo colombiano, que tiene la finalidad de mejorar las
condiciones de las zonas rurales al convertirla en áreas productivas. Así
mismo, la Ley establece medidas para garantizar los derechos de la población
campesina, entra las que se cuentan: (i) los incentivos para que los
proyectos productivos vinculen a pequeños y medianos productores sin tierra; (ii)
la creación del Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión que
atenderá de forma preferencial a campesinos y trabajadores agrarios sin tierra,
como una estrategia para cumplir el mandato constitucional del artículo 64 de
la Constitución, (iii) se promueve la asociatividad para el desarrollo
de los proyectos productivos, (iv) da lugar a que los campesinos puedan
ser empresarios productivos, entre otras. Además, señala como ventajas de la
Ley que promueve: la equidad, la justicia social y la igualdad; el dominio del
Estado con un ordenamiento territorial planificado; el desarrollo rural. Así
mismo, garantiza la seguridad alimentaria, la propiedad privada y la función
social y ecológica de la propiedad; protege el patrimonio público, los
territorios de las comunidades étnicas y de las víctimas del desplazamiento
forzado; y, promueve la libertad de empresa y su responsabilidad social.
2.
INTERVENCIONES DE INSTITUCIONES DE
EDUCACIÓN SUPERIOR
2.1. Universidad de Antioquia.
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
La Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Antioquia, por medio de su Decana, solicita que
las normas acusadas sean declaradas inexequibles por ser contrarias a la
Constitución. En primer lugar, afirma que la Ley 1776 modifica el Régimen Legal
para el Desarrollo de la Reforma Agraria estipulado en la Ley 160 de 1994 y es
contraria al principio de progresividad y al derecho fundamental al territorio
de la población campesina, por las siguientes razones: (i) cambia los
criterios de adjudicación y los límites de la Unidad Agrícola Familiar y la
prohibición de acumulación, toda vez que se condiciona la adjudicación a la
presentación de proyectos productivos; (ii) desvirtúa la destinación de
los bienes a los sujetos calificados de la Reforma Agraria, (iii) afectan
los mínimos del régimen de baldíos y el acceso progresivo de los campesinos a
la propiedad rural; y, (iv) condiciona el acceso a la propiedad rural
con cláusulas indeterminadas.
En segundo lugar, la Universidad
interviniente plantea que los efectos en el régimen legal para el Desarrollo de
la Reforma Agraria modifican la normatividad sobre la destinación de bienes
públicos de la Nación. Así pues, si bien es competencia del legislador dictar
las normas sobre adjudicación de bienes baldíos, esta está limitada por las
“Instituciones Agrarias Constitucionales”. De manera que, el legislador tiene
el deber de desarrollar una política rural diferenciada orientada a la
dignificación de la población campesina y a la superación de las condiciones de
marginalidad. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional
al establecer las obligaciones que se derivan de los artículos 64 y 65; y, al
declarar la fundamentalidad del derecho al Territorio de la Población
Campesina. En este escenario, se debe promover la propiedad rural como factor
productivo (Arts. 58, 60 y 64) y como condición de la soberanía alimentaria de
la Nación (Art. 65). Bajo esta misma línea argumentativa, resalta el deber que
tiene el Estado de garantizar, además del acceso a la propiedad, los derechos a
la vivienda, a la educación y a la seguridad social, entre otros (Arts. 48, 49,
51, 64 y 67).
Finalmente, la Facultad de Derecho
y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia concluye afirmando que la
demanda no cumple con la carga de argumentación suficiente que justifique la
constitucionalidad de la medida regresiva adoptada en la Ley 1776 de 2016 y la
modificación del régimen normativo que regula el derecho fundamental al
territorio de la población campesina.
2.2. Universidad Nacional.
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales.
La Universidad Nacional solicita
que las normas demandadas sean declaradas inconstitucionales, pues
vulneran los deberes del Estado con la población campesina. En ese sentido,
considera que la Ley 1776 de 2016 representa un desconocimiento, por parte del
Estado, de la protección a la que tienen derecho los campesinos conforme a
instrumentos internacionales, como el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, la Observación General 12 del Comité DESC de
la ONU y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de los
mandatos del artículo 64, 65 y 66 de la Constitución; así como de la
jurisprudencia que la Corte Constitucional ha proferido sobre el asunto. En
particular, se desatiende la garantía sustantiva del acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de la que gozan los campesinos y trabajadores agrarios.
Lo que se traduce en una vulneración del principio de progresividad y no
regresividad.
Exponen que la Ley 1776/16 se
aprobó sin llevar a cabo una consulta previa, pese a que en el proceso de
aprobación de las ZIDRES era necesario el agotamiento de este mecanismo, toda
vez que dicha ley tiene un impacto directo y específico sobre los pueblos
indígenas, afrodescendientes y campesinos. Lo anterior dado que la regulación
sobre adjudicación y titulación de tierras tiene repercusiones sobre la
comunidad campesina, que además, es un sujeto de especial protección
constitucional. En consecuencia se violó ese derecho fundamental establecido en
el Convenio 169 de 1989 de la OIT (ratificado mediante la Ley 21 de 1991). Y
con ello, se vulneró el artículo 19 la Declaración de Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas, el artículo 330 de la Constitución Política,
el artículo 73 de la Ley 99 de 1993 y el reconocimiento que la jurisprudencia
constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Caso SaramakaVs.
Surinam) ha dado a esta garantía.
Finalmente, solicita que los
artículos 20 y 21 de la Ley 1776 de 2016 sean declarados inexequibles,
por ser contrarios a los artículos 1, 2, 287, 288, 311 y 313-7 de la
Constitución. Es decir que la asignación de la competencia en el Gobierno
Central de la función de identificar, delimitar y aprobar las ZIDRES vulnera
los principios de descentralización administrativa, la autonomía de las
entidades territoriales y los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, estos últimos consagrados en el artículo 288 de la
Constitución.
2.3. Universidad Externado de
Colombia. Departamento de Derecho Constitucional
Los profesores Magdalena Correa
Henao y Federico Suárez Ricaurte, miembros del Departamento de Derecho
Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, solicitan que las
disposiciones demandadas de la Ley 1776 sean declaradas inexequibles y,
adicionalmente, que la Corte de efectos a su fallo a partir de la sanción de la
ley, dado que el artículo 8 de la misma podría dar lugar a demandas onerosas
contra el Estado por parte de empresas nacionales y extranjeras.
Fundamentan su solicitud ampliando
el cargo de los demandantes relativo a la “distorsión” o la alteración del
régimen de baldíos y de su finalidad, pues, a su juicio, esta alteración
genera barreras para que los campesinos puedan acceder de manera directa a la
tierra y, por el contrario, promueve la asociación entre campesinos y empresarios,
en la cual los campesinos se encuentran en “condiciones de subordinación”.
Señalan que, aun cuando la Ley
hace referencia en su articulado de manera textual a “bienes inmuebles de la
nación”, en la materialidad esta expresión comprende y hace referencia a los
“bienes baldíos de la nación”. En tal sentido, la Ley debió considerar la
destinación o finalidad específica de estos bienes, trazada en la
jurisprudencia constitucional. De manera sistemática la jurisprudencia de la
Corte, al interpretar los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política, ha
determinado que la finalidad de los bienes baldíos es garantizar acceso a la
propiedad de la tierra a los trabajadores agrarios o pobladores rurales que
carezcan de ella, como sujetos de especial protección constitucional y
titulares de acciones afirmativas (C-595 de 1995, C-536 de 1997, C-255 de 2012,
C-644 de 2012 y C-623 de 2015).
De manera particular, indican que,
el precedente de la C-644 de 2012 es aplicable en el presente caso, dado que
enfrentó problemas jurídicos análogos a los que suscita actualmente la Ley
1776. En esta oportunidad la Corte, no sólo estableció que los Proyectos
Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal en Zonas de Desarrollo
Empresarial (art. 60-62 de la Ley 1450 de 2011) eran inexequibles por violar el
régimen de baldíos o por cambiar su destinación y protecciones, sino también
por delegar al ejecutivo la regulación de materias que eran objeto de reserva
legal.
Por su parte, estiman que, si bien
podría asumirse que la formula asociativa empresario-campesino que desarrolla
la Ley 1776 para el acceso a la propiedad de la tierra, se encuentra ajustada
al artículo 64 de la Constitución; este artículo superior no debe
interpretarse en el sentido de privilegiar esta clase de asociaciones, sino en
el sentido de proteger de manera reforzada a las asociaciones integradas por
campesinos y trabajadores agrarios sin tierra, que, en su conjunto, buscan
acceder de manera igualitaria a la propiedad de la misma.
No obstante, sostienen que la
Ley 1776 favorece a las sociedades integradas por inversionistas nacionales y
extranjeros, y ello se ve reflejado en algunas de sus disposiciones. Los
requisitos para presentar proyectos productivos en el marco de las ZIDRES (art.
3°, 7 y 17), por ejemplo, están diseñados para ser cumplidos por personas
naturales o jurídicas con gran capacidad técnica, financiera y jurídica, más no
por los campesinos, quienes, en este orden de ideas, no podrían presentar
propuestas de proyectos productivos mediante sus organizaciones.
Adicionalmente, cuando la presentación de proyectos productivos implica la
figura de asociatividad entre empresarios y campesinos, la Ley se dirige a los
empresarios, no sólo para darles la facultad de optar o no por la figura de
asociación, sino también para que promuevan el acceso progresivo a la propiedad
de la tierra de los campesinos, a cambio de la recepción de incentivos directos
por parte del Estado.
Por su parte, mencionan que las
garantías de cumplimiento que establece la Ley (art. 23), resultan
desproporcionadas para los campesinos y sólo podrían ser asumidas por
empresarios. Aunado a lo anterior, los altos costos de inversión en las ZIDRES
de los que habla la Ley (art.1°), solo podrían ser cubiertos por los
empresarios, más no por los campesinos. Lo mismo sucede con las
contraprestaciones que surgen de los contratos no traslaticios de dominio de
los bienes baldíos de la nación (art. 13 y 14), estas solo podrían ser pagadas
por los empresarios. De hecho, evidencian los profesores que la Ley
expresamente se refiere a la autorización de la inversión extrajera en las
ZIDRES (art. 3° par. 5).
En todo caso, resaltan que las
disposiciones anteriormente enunciadas de la Ley de ZIDRES alteran la
destinación de los baldíos, pues su objetivo principal ya no es la adjudicación
directa a los campesinos, sino el uso y la administración por parte de
empresarios gestores de proyectos productivos en las ZIDRES. Esto se
constata al observar que los artículos 3º y 7 de la Ley, que hacen referencia
al modelo de asociatividad entre empresarios y campesinos, recaen sobre baldíos
-inicialmente orientados a la adjudicación directa-, para que ahora sean parte
de contratos de uso entre el Estado y los empresarios, y de contratos de
asociación entre los empresarios y los campesinos.
Aducen que los baldíos, en
consecuencia, tendrían una finalidad principal de explotación productiva,
conforme a los objetivos fijados por la Ley de ZIDRES, dejando en “segundo
plano” o en la “excepcionalidad” su adjudicación directa a los campesinos, como
manifestación de la función social de la propiedad. Esto se corrobora cuando la
Ley establece que sólo un porcentaje de las tierras destinadas a los proyectos
productivos de las ZIDRES podrá ser destinado al acceso de los campesinos a la
propiedad. Por demás, explican los profesores que este porcentaje es aún
indefinido y fue delegado para regulación al ejecutivo, al igual que otras
materias sensibles como las extensiones de tierras y/o de baldíos que pueden
ser destinados a las ZIDRES, así como las características y las condiciones de
los contratos de uso.
Sumado a lo anterior, esgrimen que
los campesinos sin tierras se ven compelidos a asociarse con los empresarios
para acceder a la propiedad, y que su vinculación como socios de los proyectos
productivos en el marco de las ZIDRES, no les garantiza condiciones de igualdad
material, toda vez que se ven sometidos al arbitrio de los empresarios para
usar y gozar de la propiedad.
Así, concluyen que, aunque el
modelo asociativo empresario-campesino o de “agricultura por contrato”, que
pretende desarrollar la Ley de ZIDRES, se encuentre avalado por directrices
internacionales de la FAO y el UNIDROIT; este modelo no puede sobrepasar los
mínimos constitucionales en materia de destinación y titulación efectiva de los
baldíos a los campesinos, de redistribución de los bienes baldíos y de
garantías de condiciones de igualdad material a los campesinos. De tal manera
que la Corte, en este caso concreto, deberá hacer una valoración estricta de
constitucionalidad.
2.4. Instituto de Estudios
Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia –IDEA.
Carmenza Castiblanco Rozo,
directora del Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional de
Colombia (IDEA), y Juan Carlos Rojas Bustos, estudiante del Programa de
Maestría en Medio Ambiente y Desarrollo, coadyuvan la solicitud de inexequibilidad
de la totalidad de la ley 1776 por vicios de forma (i); y de las normas
cuestionadas por vicios de fondo (ii).
(i) Los intervinientes señalan que
no se realizó el proceso de consulta con los pueblos indígenas que habitan la
altillanura. Y sostienen que, a pesar de que la ley excluye la creación de
ZIDRES en resguardos indígenas, se prevén dificultades para la creación,
ampliación y delimitación de los resguardos una vez entre a regir la ley en sus
territorios. Lo anterior adquiere capital importancia si se tiene en cuenta que
la Procuraduría General de la Nación solicitó archivar este proyecto de ley
debido a los retrasos que encontró en 54 procesos de legalización, constitución
y ampliación de resguardos en varios municipios de la altillanura. (123)
(ii) De otra parte, sostienen que
las ZIDRES hacen parte de un modelo de producción agroindustrial y
agroexportador que, si bien incrementa la productividad del agro, trae consigo
grandes impactos sociales, relacionados con la afectación de múltiples etnias
indígenas, al igual que de campesinos. Lo anterior, porque el acceso a sus
medios de subsistencia se ve limitado en aquellos terrenos intervenidos, y
porque sus formas de propiedad comunitarias se encuentran en riesgo (122). A su
vez, las ZIDRES implicarían serias repercusiones ambientales, como la
transformación drástica de ecosistemas, disminución de biodiversidad y la
contaminación de acuíferos. Esto, en un territorio que a pesar de ser mega
diverso y mega cultural, es ambientalmente frágil y con alta vulnerabilidad
económica como la Orinoquía (pág. 119). Las ZIDRES traen consigo, por lo tanto,
un desconocimiento de las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado
colombiano en materia ambiental en la cumbre de cambio climático en París, sin
la posibilidad de que las autoridades locales y el Sistema Nacional Ambiental
puedan intervenir para proteger el ecosistema.
En el escrito se explica que el
incremento de la productividad del agro, bajo este modelo de producción, se
encuentra acompañado de la concentración del ingreso en sintonía con un proceso
de sobreexplotación y degradación, tanto de los recursos naturales, cada vez
más escasos, como de la mano de obra (Pág. 121). Lo anterior afecta a los
países del trópico -o “en vía de desarrollo”-, en los que se implementa este
modelo de producción, como parte de una lógica transnacional en la cual estos
países buscan suplir las crecientes demandas mundiales de producción de
alimentos y de energía. A juicio de los intervinientes, este modelo se ha
venido implementando de manera reciente en el país, lo que ha traído consigo
una segunda “acumulación originaria de capital”, esto es, una creciente
apropiación de la tierra en unas pocas manos y el desplazamiento de la fuerza
de trabajo del campo hacia las ciudades (pág. 121).
Afirman, además, que de acuerdo
con la Contraloría General de la República en Colombia se ha presentado de
manera recurrente un proceso de apropiación indebida de baldíos, en algunos
casos auspiciado por la violencia paramilitar, en los departamentos del Meta y
Vichada. Esta situación podría legalizarse con la ley impugnada, en tanto el
acaparamiento de baldíos podría traslaparse con la implementación de proyectos
productivos, destinando así las tierras del Estado a grandes empresarios y a
compañías multinacionales, en detrimento de los campesinos.
De todas formas, indican que la
norma en cuestión termina fomentando la concentración de la tierra, en la
medida en la que las zonas intervenidas dejan de estar disponibles para ser
tituladas a favor de los campesinos, por la duración de los contratos -25, 30
años-, los cuales pueden prorrogarse a perpetuidad. Con ello, el Estado le
sigue dando la espalda a la agricultura familiar campesina, la cual es viable
ecológica y económicamente; se ha posesionado como la abastecedora del mercado
local desde hace años, en el marco de los procesos de adjudicación de baldíos
iniciado por el INCODER; es más beneficiosa económica y culturalmente para los
campesinos; y puede llegar a ser más rentable que la agroindustria a escala.
Respecto a las alianzas
productivas, los intervinientes aseguran que la experiencia del gremio palmero
ha mostrado las relaciones asimétricas que surgen entre empresarios y
campesinos, debido a que los últimos asumen los riesgos y los costos,
instaurándose en una situación de subordinación frente a los primeros (pág.
123). Esta situación ha generado una multitud de conflictos sociales, no sólo
en Colombia, sino en otros países del Sudeste Asiático.
En última instancia, los
intervinientes consideran que la ley ZIDRES es profundamente contradictoria
entre su exposición de motivos y el “discurso oficial” (i.e. mejorar el acceso
a tierras a favor de los campesinos e incentivar las economías rurales), de una
parte, y sus implicaciones prácticas, de la otra (i.e. promover el acceso a la
tierra a favor de grandes inversionistas nacionales y extranjeros). Con ello,
desconoce el artículo 64 C.P. y la ley 160 de 1994.
2.5. Facultad de Derecho
Universidad Libre
Jorge Kenneth Burbano Villamarin y
Manuel Alejandro Correal Tovar, en calidad de Director y miembro del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional, respectivamente,
solicitan se declare la inexequibilidad de la ley demandada, con argumentos
relativos a vicios de procedimiento (i), y de fondo (ii).
(i) De acuerdo con la
intervención, la consulta previa debió realizarse con anterioridad a la
expedición de la ley y no de forma posterior, como lo contempla su artículo
29,  porque la ley sí tiene la capacidad para afectar directamente a las
comunidades indígenas, de manera particular, a las víctimas de desplazamiento
forzado u otros hechos victimizantes, quienes además de padecer los efectos de
la violencia, no han podido permanecer en sus resguardos, enfrentado
situaciones graves de escasez y el riesgo de la extinción.  (C2, pág.52).
(ii) Atendiendo a las demoras de
la administración para inscribir las prohibiciones del artículo 72 de la ley
160 de 1994 en los títulos de adjudicación de predios que inicialmente se
entregaron como baldíos, y que permitió una posterior acumulación indebida por
parte de grandes terratenientes, los intervinientes consideran que la expedición
de la ley 1776 permite legalizar esta actuación irregular (C2, pág.52).
También consideran que el
parágrafo 1 del artículo 13 de esta norma permite “cubrir con velos de aparente
legalidad las situaciones irregulares de ocupación indebida de bienes baldíos”
(C2, pág.54). Al respecto, consideran que los ocupantes de un predio baldío que
no hayan cumplido con los requisitos para ser adjudicatarios no deben tener
acceso al mismo. Lo anterior, porque estos ocupantes no son, en última
instancia, sujetos de reforma agraria. Por esta razón procede el proceso
agrario de recuperación de baldíos indebidamente ocupados y no, como dispone la
ley, la entrega de un beneficio consistente en la celebración de contratos de
superficie.
A su vez, consideran que las funciones
asignadas al Ministerio de Agricultura y a la UPRA (arts. 4, 20 y 21 de la ley
impugnada) traen consigo una sustitución de las competencias asignadas a los
Concejos Municipales en virtud del artículo 313 constitucional (numerales 2, 7
y 9).
Sumado a lo anterior, agregan que
la ley 1776 guarda silencio y omite la inclusión de los sujetos de reforma
agraria en los proyectos productivos, contrariando el artículo 65 de la
Constitución Política, de acuerdo con la interpretación que del mismo realizó
esta Corporación en la sentencia C-644 de 2012.
Finalmente, estiman que la ley en
cuestión no responde de manera satisfactoria a los interrogantes que en la
sentencia C-644 de 2012 se plantearon para justificar una modificación del
régimen de baldíos.
2.6. Universidad Externado de
Colombia. Departamento de Derecho del Medio ambiente
María del Pilar García Pachón,
directora del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad
Externado de Colombia, remite un concepto elaborado por Javier M. Rodríguez
Olmos, mediante el cual solicita que se declara la inexequibilidad del
artículo 13 y, en su defecto, que se declara su constitucionalidad condicionada
de esta norma así como del parágrafo 3 del artículo 3, y del parágrafo 1 del
artículo 21.
De acuerdo con el concepto
allegado, el artículo 13 de la ley 1776 sí representa un cambio en la
destinación de los bienes baldíos. A pesar de los diferentes fines que se
pueden perseguir con estos bienes, para el interviniente es claro que su
destino primordial es la adjudicación a trabajadores agrarios, dando
cumplimiento al mandato del acceso progresivo a la tierra, tal como quedó
recogido en la ley 160 de 1994. A partir del diseño institucional establecido a
partir de esta última norma, y de la interpretación que de la misma ha
realizado esta Corporación, “se creó un vínculo directo entre el
cumplimiento del mandato contenido en el artículo 64 constitucional, y la
destinación de baldíos mediante adjudicación a los trabajadores agrarios” (C2,
pág. 84). El artículo 13 impugnado modificaría este vínculo directo, en tanto
la relación entre el trabajador agrario y los baldíos termina siendo mediatizada
por la presencia necesaria de un agente privado, esto es, el ejecutor de un
proyecto productivo, que ahora tiene acceso a la explotación de las tierras
baldías sin un límite de extensión.
Ahora bien, en el escrito se
precisa que la sola modificación de la destinación de los baldíos no apareja
una contradicción con la Constitución Política, sino sólo en la medida en la que
esta modificación sea regresiva y no contenga garantías que permitan asegurar
los mínimos alcanzados a favor de los trabajadores del campo.
La pregunta de fondo, por lo
tanto, sería si la modificación introducida a la destinación de baldíos que
incorpora la ley 1776 es regresiva e inconstitucional. En el escrito se
responde afirmativamente a la pregunta. Lo anterior, porque se mediatiza el vínculo
directo entre el cumplimiento del mandato contenido en el artículo 64
superior y la destinación de bienes baldíos mediante adjudicación a los
trabajadores agrarios, supeditándolo así a la presencia de un ejecutor de un
proyecto productivo, sin que se garanticen los criterios a partir de los cuales
los trabajadores agrarios puedan acceder a la tierra: “¿cuántos trabajadores
agrarios serán vinculados por proyecto? ¿En qué condiciones? ¿Estos
trabajadores deberán cumplir las condiciones que la ley 160 de 1994 prevé para
la adjudicación de baldíos?” (C2, pág. 86).
Pero incluso si estas dudas se
resuelven a través de una reglamentación adecuada y de una vigilancia de los
términos acordados en el contrato respectivo, todavía permanecen ciertos
riesgos. Al interviniente le preocupa que la explotación de los baldíos, bajo
criterios de eficiencia y producción a escala, termine desviando su uso y
destinándolos a actividades que se distancien del mandato de adjudicarlos a
favor de trabajadores agrarios vulnerables. En caso de adoptarse una medida
regresiva de este tipo, el Gobierno no justifica por qué este cambio en la política
sea la única o mejor alternativa.
En caso de considerarse
constitucional esta disposición, se sugiere una declaratoria condicionada
teniendo en cuenta la necesidad de definir medidas y parámetros claros en
relación con la vinculación de los trabajadores agrarios a los proyectos, y con
la posible adjudicación de baldíos a su favor en las zonas intervenidas,
definiendo sus condiciones y garantizando que los trabajadores agrarios tengan
derecho a ser adjudicatarios de porciones de terreno en las ZIDRES (C2, pág.
87).
-Frente al parágrafo 3 del
artículo 3, en el escrito se afirma que se debe declarar la constitucionalidad
condicionada, dejando claro que esta disposición no puede interpretarse en el
sentido de “un saneamiento absoluto” de los casos de acumulación de inmuebles
adjudicados como baldíos antes de la expedición de la ley 160 de 1994. Así,
debe precisarse que la finalidad de esta norma ha de ser comprendida en el
sentido “de permitir o negar la participación en las ZIDRES de ciertas personas,
dadas ciertas circunstancias” (C2, pág. 88)
-Finalmente, frente al parágrafo 1
del artículo 21, también se defiende una declaratoria condicionada que precise
que este disposición tiene que leerse en conjunto con el artículo 16 de la ley
1776: “en caso de no entenderse que el saneamiento de situaciones imperfectas
se refiere al campesino, como sujeto de especial protección, se estaría
abriendo la puerta para que cualquier persona, merecedora de protección o no,
resultara beneficiada de la declaratoria de las ZIDRES, lo cual resultaría
desproporcionado frente a la finalidad de la ley”. (C2, pág. 88)
2.7. Universidad de la Salle
Jaime Forero Álvarez, Director del
Observatorio Rural de la Universidad de la Salle, interviene para señalar la
importancia de adoptar una política agraria que tenga en cuenta tanto a los
agroindustriales como a los agricultores familiares. A juicio del
interviniente, más que buscar el desarrollo del sector rural, lo que se propone
el Gobierno con las ZIDRES es resolver las tensiones y los conflictos que han
surgido de manera reciente en determinadas regiones del país, como la
altillanura. En esta zona asegura que los agroindustriales accedieron a baldíos
de la Nación en grandes extensiones a través de la acumulación irregular de UAF
por medio de argucias jurídicas.
Considera que es acertado darle
seguridad jurídica al empresariado colombiano y resolver los conflictos que han
surgido en esas zonas, adoptando un nuevo marco legal que sea adecuado para el
ordenamiento de los territorios donde se buscan implementar las ZIDRES. No
obstante, este proceso debe encausarse en un debate nacional, otorgándoles
garantías participativas tanto a los pequeños productores como a los
agroindustriales. Lo anterior, en lugar de recurrir a argucias jurídicas para
evitar las restricciones existentes en materia de acumulación de baldíos, las
cuales terminan desprotegiendo la propiedad de los pequeños campesinos, tal
como ocurre, en su opinión, nuevamente con las ZIDRES.
Este debate debe tener como punto
de partida la especial condición de vulnerabilidad en la que se encuentra el
campesino, al igual que las medidas que son necesarias para proteger la
agricultura familiar, la cual se ha mostrado igual o incluso más eficiente que
la agroindustria en la producción de alimentos, a pesar de la falta de apoyo
estatal.
2.8.
Pontificia Universidad Javeriana-
Instituto Pensar.
El Instituto Pensar solicita que
se declare la inexequibilidad de la Ley 1776 de 2016 por vulnerar el
principio de autonomía territorial, consagrado en el artículo 1 de la
Constitución. En primer lugar, señala que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en las sentencias C-579 de 2001, T-425 de 1992, C-973 de 2010,
señala que las restricciones que se impongan a la autonomía de los entes territoriales
deben obedecer a criterios razonables desde el punto de vista constitucional.
En segundo lugar, afirma que los artículos 4, 5 y 21 de la Ley 1776 trasladan
decisiones, sobre el uso del suelo, políticas de desarrollo rural y económicas,
de la órbita de la competencia de las entidades territoriales al nivel central.
Así pues, en la toma de decisiones no se tendrán en cuenta las perspectivas de
las corporaciones públicas ni de las autoridades locales. Ello es contrario a
las siguientes normas constitucionales: los numerales 1 y 2 del artículo 300,
el numeral 7 del artículo 313, el numeral 4 del artículo 305, el numeral 5 del
artículo 315 y el numeral 7 del artículo 313. Finalmente, considera que la
delimitación de las ZIDRES conlleva a una reorganización del territorio
nacional y, con ello, a un desconocimiento de los artículos 1, 285, 287 y 288
de la Constitución y de la Ley 1454 de 2011.
3.
INTERVENCIONES DE ORGANIZACIONES
GREMIALES, SOCIALES, ACADÉMICAS Y DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL
3.1. Fundación Instituto Mayor
Campesino, Corporación para el Desarrollo Sustentable (CORDES), Asociación Red
Colombiana de Agricultura Biológica, Pastoral Social Regional Suroriente
Colombiano, Cinturón Occidental Ambiental (COA), Campaña  en Defensa del Agua y
Territorio en la Región de Sumapaz: Agua si, Petróleo no, y Asociación
Defensores del Territorio Ambiental (ASODETEAM)
Los representantes de estas
organizaciones sociales, en su orden, Erminsu Iván David Pabón, Hernando de
Jesús García Rojas, Tarcisio Aguilar Gómez, Luis Enrique Amado Prieto, Natalia
Arenas Gómez, Brayan Esteban Cifuentes Herrera y Adriana Patricia Segura
Sandoval, solicitan a la Corte la inexequibilidad de las disposiciones
acusadas, acorde a los cargos formulados en las demandas acumuladas.
3.2. Asociación Consejo
Regional del Pueblo Nasa del Putumayo-KWE´SX KSXA´W
Oscar Pisso Pisso, en
representación de la Asociación Consejo Regional del Pueblo Nasa del
Putumayo-KWE´SX KSXA´W, apoya la solicitud de inexequibilidad de las
normas acusadas de la Ley de ZIDRES y considera además que esta Ley vulnera sus
derechos colectivos a la luz de su “Ley de Origen, Derecho Mayor, Derecho
Propio y Cosmogonía”, así como del Auto 004 de 2009 de esta Corporación.
A su juicio, esta Ley no les fue
sometida a consulta, desconoce el proceso de constitución de sus territorios
colectivos, altera los usos de la tierra conforme a sus costumbres, viola la
soberanía de sus territorios ancestrales, menoscaba su seguridad y soberanía
alimentaria, cambia las semillas nativas por las transgénicas y fomenta la
fragmentación comunitaria.
Sobre este último punto, señala el
representante de la Asociación que, al no tener la comunidad y los colonos
acceso efectivo a la tierra y al encontrarse en un estado de vulnerabilidad
socio-económica, los colonos y los miembros de las comunidades indígenas y
negras van a preferir ser empleados de empresas agroindustriales, incluso
generando organizaciones paralelas para legitimarlas; lo que claramente pone en
riesgo la integridad de los territorios y de las comunidades étnicas de la
Orinoquia y la Amazonia Occidental Colombiana.
4.3.
Organización Nacional Indígena de
Colombia-ONIC
Alberto Emilio Wazorna Bernaza, en
representación de la ONIC, solicita la inexequibilidad de las normas
acusadas con fundamentos en los artículos 7, 8, 63, 64 y 329 superiores y en
los artículos 6, 13, 14, 15, 16, 17 y 18 del Convenio 169 de la OIT.
Tras hacer un recuento de la
historia del despojo de los territorios indígenas en Colombia y señalar la
ineficacia de la Ley 160 de 1994 al momento de reconocer, formalizar y ampliar
los resguardos de los pueblos indígenas, el representante de la ONIC atribuye
este fenómeno al modelo económico que se ha adoptado en el sector rural. Según
el representante de la ONIC, empleando datos suministrados por la ONG OXFAM,
este modelo económico ha conllevado a que en la región de la Altillanura, por
ejemplo, se hayan adjudicado 240.000 hectáreas de tierra en 2012 a empresas
nacionales y extranjeras, 52.576 de estas a las sociedades aglomeradas en la
empresa Cargill; en vez de cumplir con el mandato constitucional de reconocer y
formalizar los territorios étnicos.
De la misma manera, afirma el
representante de la ONIC que este modelo económico ha sido aparejado por
múltiples y complejas violaciones a los derechos humanos de los pueblos
indígenas, principalmente asociadas al desplazamiento y al despojo forzado de
sus territorios. En muchos casos, ilustra el representante de la ONIC, la
titulación de los resguardos resulta nominal o insuficiente, porque concurren
factores que impiden la tranquila posesión (i.e. presencia de cultivos de uso
ilícito, fumigaciones, intereses económicos en los territorios, procesos de
colonización, entre otros).
En este contexto, sobre la
territorialidad ancestral de los pueblos indígenas – constituida o en proceso
de constitución-, se superponen jurídicamente o de facto: explotaciones
mineras, de hidrocarburos, de madera y agroindustriales, parques nacionales
naturales, fronteras de colonización, reservas forestales y baldíos de la
nación, que han sido adjudicados o están en proceso de adjudicación a terceros
(empresarios o campesinos).
Así, a juicio del representante de
la ONIC, e invocando las órdenes proferidas por esta Corporación en el Auto 004
de 2009, es obligación del Estado, previo a crear las ZIDRES y destinarlas a
proyectos agroindustriales, diagnosticar las necesidades territoriales de los
pueblos indígenas y resolver los conflictos vigentes en términos de la
superposición territorial anteriormente descrita.
De esta manera, estima el
representante de la ONIC que se debe implementar, de manera previa a la Ley
de ZIDRES, el Decreto 2333 de 2014 para la protección y la demarcación de los
territorios de los pueblos indígenas, especialmente para aquellos
territorios no formalizados de pueblos en aislamiento voluntario,[8]
no contactados (i.e. pueblo Mapayerri)[9]
y perturbados por terceros (i.e. pueblos Marimba Tuparro, Mapayerris, Sikuanis
de Arizona Cupepe, Awaliba Campana, Tingua, Amurua, Achagua, Jiw y Hitnu).
Por tanto, concluye el
representante de la ONIC que es inadmisible que esta Ley en su
artículo 29 haya omitido excluir para la conformación de las ZIDRES a los
territorios étnicos que, pese a no haber sido formalizados como resguardos,
se encuentran ocupados por pueblos indígenas o les pertenecían ancestralmente;
dado que esto vulnera el contenido y alcance del derecho al territorio de las
comunidades étnicas, que no sólo se limita a lo titulado o reconocido
formalmente por el Estado, sino que también incluye lo que es necesario para la
subsistencia de las comunidades y lo que les pertenecía ancestralmente.
Lo anterior, considerando los
prolijos estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en materia
de la extensión que debe reconocerse a los territorios étnicos; de la posesión,
delimitación, demarcación, titulación y registro de estos territorios; y de la
protección de los mismos frente a los actos de invasión o intrusión de
terceros.
Por su parte, en concepto del
representante de la ONIC, la Ley de ZIDRES, al generar una afectación
directa en el territorio y los intereses de los pueblos indígenas, debió
haberles sido consultada, de acuerdo con los supuestos de hecho que
conllevan a la consulta previa, señalados en la jurisprudencia constitucional
(C-371 de 2014 y T-005 de 2016).
En este caso concreto, advierte el
representante de la ONIC que, al haberse proyectado inicialmente la Ley de
ZIDRES para su implementación en la región de la Orinoquia o la Altillanura, se
estaría impactando de manera directa, entre otros, a los pueblos indígenas
asentados en el departamento del Vichada. Estos pueblos son los Jiw, Sikuani,
Mapayerris, Amoruas y Achaguas, que no necesariamente tienen la totalidad de
sus resguardos constituidos.
El representante de la ONIC aporta
mapas para ilustrar la afectación territorial de estos pueblos (Pág. 21, 23,
24, 25, 26 y 27 y anexo) y concluye, a partir de estos, que los territorios
requeridos para constituir o terminar de constituir los resguardos, acorde a
las necesidades de conservación de los pueblos y a sus formas de vida,
inevitablemente se traslaparían con los territorios proyectados para
desarrollar las ZIDRES.
Esta conclusión pudo extraerse
tras cruzar los mapas que indican la presencia y área de influencia de los
pueblos indígenas en el departamento del Vichada, con los mapas desarrollados
por la UPRA para proyectar la cobertura de las ZIDRES. Según estos últimos, las
ZIDRES abarcarían 2.975.298 hectáreas y el 24.5% de las áreas de baldíos identificadas,
y, en efecto, se situarían en el región de la Altillanura, concretamente, en el
departamento de Vichada y en las áreas de presencia de pueblos indígenas.
Explica el represente de la ONIC
que, en este contexto, son las comunidades indígenas fuera de los resguardos o
sin resguardos constituidos, las más vulnerables, pues corren el riesgo, a
causa de la agroindustria, de perder su fauna y flora nativa (i.e. los
morichales), de la cual depende su seguridad y soberanía alimentaria, así como
su preservación cultural.
En la siguiente tabla se enuncian
los territorios étnicos fuera de resguardos constituidos en el departamento de
Vichada, que se verían afectados de manera directa por las ZIDRES, de acuerdo
con los mapas aportados por el representante de la ONIC:
Territorios étnicos ocupados  – no
formalizados-, en el departamento de Vichada, que se verían afectados de
manera directa por las ZIDRES
Ubicación geográfica de los territorios
Tipo de afectación
Conexión entre el Gran Resguardo Unificado Selva
de Mataven y el Parque Natural Nacional El Tuparro: zona de sabana.
·
Reducción del caudal del río Vichada.
·
Contaminación de las fuentes hídricas, de las tierras y de las
especies piscícolas, por fugas de agro insumos.
·
Afectación de especies nativas, empleadas para la alimentación
de los pueblos indígenas: tortugas, caimanes, dantas, lapas y venados.
·
Reducción en la provisión de alimentos.
Conexión Gran Resguardo Unificado Selva de
Mataven y los Resguardos Sacaracurecada y Alto Unuma.
·
Ruptura del ecosistema de bosque nativo amazónico.
·
Desplazamiento de comunidades étnicas a causa de la escasez de
alimentos.
Conexión entre los Resguardos de la Zona de
Sabana (Resguardo Santa Teresita del Tuparro y Reguardo Río Muco y Guarrojo)
y las comunidades indígenas fuera de resguardo que llegan al límite
departamental del Vichada.
·
Reducción de los recursos hídricos.
·
Daños a los ecosistemas de bosques y morichales.
·
Contaminación de los cultivos tradicionales.
·
Reducción de las áreas para la agricultura nativa.
Conexión entre el Gran Resguardo Unificado Selva
de Mataven y el Resguardo Santa Teresita del Tuparro.
·
Ruptura de los ecosistemas mixtos de sabana y bosque.
·
Reducción de las áreas de comunicación entre resguardos y de
influencia para el desarrollo de actividades de cacería y pesca.
·
Daños a la soberanía alimentaria.
Adicionalmente, menciona el
representante de la ONIC que, dadas las características del suelo en el
departamento del Vichada, es necesario destinar considerables extensiones de
tierra a los pueblos indígenas para que puedan desarrollar sus actividades
agrícolas, de caza y de pesca y, así, garantizarles su supervivencia y su
seguridad y soberanía alimentaria.
Sumado a lo anterior, llama la
atención el representante de la ONIC sobre la afectación a la que también se
verían expuestas las comunidades indígenas de los departamentos de Arauca,
Meta, Caquetá y Putumayo, considerando que las ZIDRES de igual forma se
encuentran proyectadas para esos departamentos. Entre las comunidades
probablemente afectadas se encuentran los Cofanes, Sionas, Muruy, Huitotos,
Kamentsa, Inga, Nasa, Embera Chami, Koreguajes, Curripacos y Saliba. Algunas de
estas, nómadas o seminómadas, que desarrollan agricultura itinerante en vastas
extensiones de territorio.
Para todas estas comunidades,
remarca el representante de la ONIC que los impactos de las ZIDRES son
análogos. Al ampliarse la frontera agrícola mediante proyectos
agroindustriales, no sólo se generan cambios ecológicos que perjudican el medio
ambiente, la seguridad y soberanía alimentaria, sino también socio-culturales
que amenazan con la supervivencia de las prácticas productivas, alimentarias,
de conservación de la naturaleza y rituales de los pueblos indígenas.
En síntesis, para el representante
de la ONIC, esta Corporación, no sólo debe tener en cuenta (i) estas
afectaciones directas a los pueblos indígenas y sus territorios para establecer
la violación de la Ley de ZIDRES a la garantía de la consulta previa, sino que
también debe considerar (ii) que la omisión del artículo 29 de esta Ley cercena
el contenido y alcance de la territorialidad indígena y faculta además el
cambio de su destinación. El artículo 13 de la misma, en ese sentido, contrario
a reservar los baldíos de la nación para su titulación o formalización a los
pobladores rurales -entre estos los pueblos indígenas-, los destina a contratos
no traslaticios de dominio para el desarrollo de proyectos agroindustriales.
Esto, desde la perspectiva del
representante de la ONIC, vulnera el principio de progresividad, porque:
primero, cambia la finalidad principal de los baldíos, expresa en el artículo
64 de la Constitución; segundo, limita el concepto de territorio o
territorialidad indígena, para reconocer sólo aquello que está formalizado como
resguardo; tercero, ignora la prohibición establecida en la Ley 160 de 1994
sobre la no enajenación de los baldíos destinados a la formalización de los
resguardos indígenas (art. 69), bajo una visión comprensiva de la
territorialidad de estos pueblos; y, cuarto, limita el escenario de la consulta
previa, de manera exclusiva, para aquellos pueblos indígenas con resguardos
formalizados o titulados.
3.4. Fundación para la Defensa
de los Derechos Humanos y el DIH del Oriente y Centro de Colombia
María Alejandra Pérez Muñoz,
Camilo Ernesto Fagua Castellanos y Ricardo Alexander Celeita Mora, en
representación de la Fundación, solicitan la inexequibilidad de las
disposiciones acusadas de la Ley de ZIDRES y amplían los cargos de fondo
propuestos por los demandantes mediante los siguientes argumentos:
Tras hacer un recuento del
contexto económico, político y social que integra la situación de especial
vulnerabilidad de los campesinos en Colombia, los representantes de la
Fundación indican que el modelo de desarrollo agroindustrial promovido por la
Ley de ZIDRES es contradictorio con la economía campesina. Mientras el primero
busca la extracción y acumulación de recursos, sin reparar en los daños
ambientales y a los tejidos sociales; la segunda se basa en la cultura
campesina y genera impactos positivos, en términos de sostenibilidad ambiental
y conservación de los recursos naturales para las generaciones futuras.
Aclaran los representantes de la
Fundación que, en todo caso, su postura no tiene como objetivo rechazar un
determinado modelo de desarrollo, sino que se fortalezcan la economía campesina
y todos los beneficios que esta trae consigo. No obstante, consideran los
representantes de la Fundación que la Ley de ZIDRES no fortalece esta clase de
economía y, por el contrario, refuerza uno de los factores que ha generado
violencia en el campo, a saber, la acumulación de tierras. Del mismo modo,
estiman los representantes de la Fundación que el modelo de asociatividad que
incorpora la Ley rompe con la economía y cultura campesina, dado que supone
relaciones desiguales entre empresarios y campesinos, en las que los campesinos
no sólo pierden la disposición de los usos del suelo, sino también su identidad
cultural.
Por su parte, los representantes
de la Fundación describen el contexto de la región de la Altillanura, integrada
por los departamentos de Arauca, Casanare, Guainía, Meta, Vichada y Vaupés,
advirtiendo que en esta región confluyen diversas formas de ordenamiento
territorial. Entre estas, parques nacionales naturales (i.e. Chiribiquete, Los
Picachos, Tinigua y La Macarena), zonas de reserva forestal y zonas de reserva
campesina (i.e. la de Losada-Guayabero, la del Guaviare y la del
Pato-Balsillas). En este orden de ideas, resaltan los representantes de la
Fundación que tanto campesinos como indígenas han logrado desarrollar un modelo
de territorialidad intercultural en la Altillanura, en el que, a través de
asociaciones y organizaciones campesinas y comunitarias, se ha construido un
“circuito económico armónico”, que se podría ver seriamente alterado con la
implementación de la Ley de ZIDRES.
Desde la perspectiva de los
representantes de la Fundación, de acuerdo con los artículos 58, 60 y 64 de la
Carta Política, el Estado se encuentra obligado a reconocer seguridad jurídica
o a formalizar la posesión y ocupación legítima que ejercen los campesinos
sobre la tierra, como forma de garantizarles el acceso progresivo a la plena
propiedad sobre la misma, especialmente en aquellas zonas del país -como la
Altillanura-, en las que la tenencia de los campesinos sobre la tierra ha sido
informal.
De este modo, para los
representantes de la Fundación, la Ley de ZIDRES contradice este mandato
constitucional, dado que resta opciones para que los campesinos puedan acceder
a la plena propiedad de la tierra en condiciones de igualdad, como consecuencia
del reconocimiento de la posesión u ocupación legítima que han venido
ejerciendo sobre la tierra, de acuerdo con los requisitos establecidos en la
Ley 160 de 1994. La Ley de ZIDRES, al modo de ver de los representantes de la
Fundación, por el contrario, cambia los objetivos y presupuestos de esta
normatividad, y establece formas de introducir la tierra al mercado, en vez de
otorgársela a los campesinos.
Sumado a lo anterior, manifiestan
los representantes de la Fundación que, al catalogarse las ZIDRES como de interés
social y utilidad pública, se desconocen los contenidos y alcances de estos
conceptos, perfilados por la jurisprudencia constitucional (T-284 de 1994 y
C-297 de 2011), en el sentido de que estos deben obedecer a los fines
esenciales del Estado y a la materialización del ordenamiento jurídico en su
conjunto.
En este sentido, advierten los
representantes de la Fundación que, siendo parte del interés general y la
utilidad pública: la “democratización de la tenencia de la tierra”, su acceso
progresivo para los campesinos y la imposición de límites a la propiedad y el
lucro privado; no se observa cómo las ZIDRES y los proyectos productivos que
plantean sean compatibles con estos propósitos.
Bajo el criterio de los
representantes de la Fundación, si bien es aceptable, en principio, que el
Gobierno declare ciertas obras públicas como parte del interés social y la
utilidad pública;[10]
estas obras no hacen parte de estos dos conceptos cuando no reparan en los
daños que pueden causar a las comunidades receptoras de las obras.
Por su parte, indican los
representantes de la Fundación que la función social y ecológica de la
propiedad, conforme a su definición constitucional (C-306 de 2013), en la región
de la Altillanura, ha sido ejercida de facto por las comunidades de
colonos, campesinos e indígenas, pese a no gozar de títulos de propiedad, y
como consecuencia de la posesión u ocupación legítima que han ejercido sobre
baldíos (i.e. región de La Macarena, Meta). Por tanto, a juicio de los
representantes de la Fundación, esta función social y ecológica de la
propiedad, así como la construcción de una territorialidad campesina
específica, no puede ser desconocida por el Estado, per se ausente de la
región, mediante su apoyo al modelo rural agroindustrial, promovido por la Ley
de ZIDRES.
Estiman los representantes de la
Fundación que, de manera previa a promover la agroindustria y la
competitividad, que presuponen de manera errada la igualdad de condiciones o la
capacidad de los campesinos para participar en el mercado; el Estado debe adoptar
disposiciones que, en efecto, permitan el reconocimiento y la igualdad jurídica
y material a los campesinos, como el actual proyecto de Acto Legislativo 12
de 2016.
Finalmente, los representantes de
la Fundación estiman pertinente hacer un examen de la Ley de ZIDRES a la luz
del artículo 22 de la Constitución, pues, en su concepto, esta Ley debe
guardar coherencia con los contenidos del Acuerdo Final de Paz, particularmente
con los de su primer punto, relativo a la Reforma Rural Integral (RRI);
considerando que la tenencia y el uso de la tierra han sido identificados como
una de las causas estructurales del conflicto colombiano.
De este modo, los representantes de
la Fundación señalan como contradicciones entre la Ley de ZIDRES y el primer
punto del Acuerdo: primero, el cambio del régimen baldíos, que terminaría por
desconocer la relevancia y la operatividad del Fondo de Tierras y de las Zonas
de Reserva Campesina; segundo, la reproducción de asimetrías entre campesinos y
empresarios, mediante la figura de la asociatividad; y, tercero, el
desconocimiento de la participación de las comunidades en el ordenamiento
territorial, dado que las ZIDRES son identificadas y delimitadas desde el nivel
central del Gobierno.
3.5. Colectiva Agraria Abya
Yala
En representación de la
Corporación Colectiva Agraria Abya Yala, David Alirio Uribe Laverde, solicita
la inexequibilidad de las normas acusadas y profundiza en argumentos de
orden interdisciplinar para apoyar los cargos de fondo expuestos
por los demandantes.
El representante de la Corporación
señala, primero, que el modelo de desarrollo rural agroindustrial propuesto
por la Ley de ZIDRES en sus artículos 1° y 2° y en su exposición de motivos, es
opuesto y no armonizable con el modelo de desarrollo rural campesino. Esto,
dado que ambos tipos de modelo sugieren dos clases diferentes de
territorialidad y de desarrollo de las relaciones sociales que en los
territorios tienen lugar. Así, mientras en el modelo de desarrollo
agroindustrial se privilegia la productividad y la competitividad, el uso y la
tenencia del suelo son determinados por los empresarios, y el paisaje se torna
homogéneo y sin población rural; en el modelo de desarrollo campesino
prepondera la subsistencia, las relaciones familiares y de solidaridad fundan
el orden social, y el paisaje es heterogéneo y destinado a la acogida de la
población. El primer modelo conlleva a la supresión del segundo.
Según el representante de la
Corporación, la jurisprudencia constitucional (C-644 de 2012), si bien no ha
descalificado el primer modelo de desarrollo, sí ha establecido que no puede
anteponerse sobre el segundo. El Estado se encuentra obligado a desarrollar
políticas rurales que sean favorables a la población campesina, que permitan
superar su exclusión histórica y que sean sostenibles social, cultural, humana
y alimentariamente.
Adicionalmente, el modelo de
desarrollo rural campesino reviste de gran importancia para la identidad de
la población colombiana. En ese orden ideas, menciona el representante de la
Corporación que debe ser protegido en el marco de la diversidad y el
patrimonio cultural (art. 7 y 8 de la Constitución).
Sin embargo, sostiene el
representante de la Corporación que las políticas gubernamentales han estado
orientadas en otro sentido. Contrario a promoverse la economía campesina, se ha
impulsado el desarrollo de la minería y la agroindustria, pese a que
esta última apareja importantes impactos ambientales, económicos y sociales.
Sobre el particular, se ilustran casos análogos en la región (i.e. el Cerrado
brasileño en la década de los 70) y en la historia del país (i.e. agroindustria
bananera, azucarera y palmera), en los que la agroindustria ha traído consigo
destrucción de la biodiversidad, precarias condiciones laborales,
profundización de la desigualdad y mayor conflictividad social o violencia
(i.e. región de Urabá y departamento del Cauca). A tal punto, que los jóvenes
rurales no desean conservar sus tradiciones, no encuentran en el campo un lugar
sostenible y se han tornado en las principales víctimas de la violencia.
Ahora bien, afirma el
representante de la Corporación que, en contraste con lo establecido por el
Gobierno, en regiones como la Altillanura, donde se pretende aplicar la Ley de
ZIDRES, sí es posible o viable sostener un modelo de desarrollo rural
campesino, sin la inyección de los capitales propios de la agroindustria.
Para demostrar esta afirmación, el representante de la Corporación desmiente
tres hipótesis planteadas por el Gobierno para justificar la introducción del
modelo de desarrollo agroindustrial en regiones como la Altillanura. Estas
hipótesis son: la agroindustria es el modelo adecuado para regiones de suelos
poco fértiles; la agroindustria sólo se aplica en regiones poco pobladas; y la
rentabilidad del modelo agroindustrial exige que se le destinen considerables
extensiones de tierra. De tal manera que concluye el representante de la
Corporación, una vez controvertidas estas hipótesis: la agroindustria no es
una “fatalidad” para regiones como la Altillanura y, de allí, que el Gobierno
pueda tomar alternativas de política pública como fortalecer la economía
campesina preexistente.
Respecto de las dos primeras
hipótesis, observa el representante de la Corporación que, contrario a la
valoración del Gobierno, en regiones como la Altillanura sí se concentran
importantes asentamientos humanos de pueblos indígenas,[11]
campesinos y colonos, cada uno de estos con formas alternativas o no
hegemónicas de agricultura, que desvirtúan la supuesta infertilidad de la
tierra.
Aclara el representante de la
Corporación que la “infertilidad” o la “poca fertilidad” de las tierras no es
una condición natural dada, sino que depende del enfoque tecnológico con que se
valore el desarrollo de las actividades agrícolas. Así, por ejemplo, mientras
desde un enfoque hegemónico, en el que prepondera la intervención de la
química, genética y mecánica en la agricultura, suelos como los de la Altillanura
se calificarían de “poco fértiles”; desde una perspectiva alternativa, en el
que priman los elementos orgánicos, biológicos y el equilibrio de los
ecosistemas, suelos como los de esta región, en contraste, se considerarían muy
fértiles y con una gran diversidad de especies.[12]
De acuerdo con el representante de
la Corporación, haciendo referencia a bibliografía especializada, los indígenas
y campesinos de regiones como la Altillanura, pese a no contar con la
titulación de las tierras que ocupan, han logrado generar tecnologías y
sistemas productivos de policultivo, orgánicos y adaptables a los ecosistemas,
en los que además de obtenerse, de manera simultánea, gran variedad de especies
biológicas, estas se conservan. Aunado a lo anterior, estos sistemas productivos,
no sólo están orientados a la comercialización, sino también a la subsistencia
o al autoabastecimiento de las comunidades.
Remarca el representante de la
Corporación, en este sentido, que tanto la variedad en los productos como su
destinación a la subsistencia, son rasgos identitarios de la cultura campesina
que se proyectan en el ejercicio de la agricultura, y distinguen a los
campesinos y a algunas comunidades étnicas de los pequeños, medianos y grandes
productores rurales.
Así, explica el representante de
la Corporación que el modelo de desarrollo rural campesino actualmente
existente en regiones como la Altillanura, además de posibilitar la seguridad y
la soberanía alimentaria, mediante el abastecimiento de los mercados locales
con productos nativos; ofrece “servicios” ambientales frente al cambio
climático, toda vez que hace uso de fuentes de energía renovables. En
contraste, estima el representante de la Corporación que el modelo de
producción agroindustrial no sólo no garantiza seguridad alimentaria, pues su
objetivo son los mercados bursátiles; sino que ambientalmente no es sostenible,
al hacer uso, en su mayoría, de combustibles fósiles.
En relación con la tercera
hipótesis del Gobierno, el representante de la Corporación argumenta que la
literatura académica reciente indica que el nivel de productividad de un modelo
de desarrollo rural es inversamente proporcional a la cantidad de tierra que
concentra. De tal forma que el modelo de desarrollo rural campesino, al abarcar
menores extensiones de tierra, no sólo es más productivo, sino que también
permite satisfacer el principio de equidad.
Visto lo anterior, a juicio del
representante de la Corporación, es preciso que el Estado conserve y refuerce
el modelo de desarrollo rural campesino, por ejemplo, a través de la promoción
de mejores sistemas de gestión social de las tecnologías, y de la garantía a
las comunidades rurales de incidencia en el ordenamiento territorial. Desde el
punto de vista del representante de la Corporación, conservar el modelo de
desarrollo rural campesino permite, además de la construcción de paz, la
sostenibilidad del campo para las generaciones futuras.
Finalmente, considera el
representante de la Corporación que el modelo de asociatividad que propone
la Ley de ZIDRES rompe con el modelo de producción rural campesino que, de
acuerdo con lo anterior, debe ser protegido. Tras hacer un recuento de las
diferencias sustanciales entre los modelos de desarrollo rural campesino y
agroindustrial, el representante de la Corporación enuncia los que son, a su
juicio, defectos de la Ley de ZIDRES: la Ley promueve una relación económica
asimétrica entre campesinos y empresarios, donde el campesino es la parte
débil; la Ley condiciona el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los
campesinos a la asociación con los empresarios; de esta manera, aunque la Ley
posibilita cierto margen de acceso de la propiedad de la tierra, esta forma de
acceso a la propiedad está sometida a la voluntad del empresario, quien define
cómo se debe usar y aprovechar la misma; en este sentido, si bien la Ley
posibilita un acceso formal a la propiedad, no brinda garantías complementarias
que permitan al campesino gozar de manera plena de la propiedad de la tierra
para permanecer en ella en condiciones de dignidad; así, por ejemplo, la Ley no
contempla formas de transferencia de tecnologías ni de acceso al mercado que
fortalezcan la autonomía del campesino frente al empresario.
Para el representante de la
Corporación, por tanto, el menoscabo de la autonomía campesina paralelo al
robustecimiento del arbitrio del empresario en torno al uso de la tierra, en el
marco de los contratos de asociatividad, genera la desaparición del modelo de
desarrollo rural propio, y esto, a la luz de la jurisprudencia constitucional
(C-644 de 2012), resulta en sí regresivo, porque desconoce la calidad de los
campesinos de sujetos de especial protección constitucional. Del mismo modo,
establece el representante de la Corporación que la figura de asociatividad
campesino-empresario contradice el mandato de los artículos 58 y 64 superiores,
pues la asociatividad en estos artículos protegida es aquella entre campesinos
vulnerables para que, en su conjunto, puedan acceder a tierras y gozar de
condiciones de vida digna.
Sumado a lo anterior, el
representante de la Corporación recapitula una serie de experiencias
asociativas entre empresarios y campesinos, en torno al cultivo de palma
aceitera, en las regiones de pacífico nariñense y caucano, Urabá y Catatumbo. A
partir de estas experiencias, avaladas por políticas gubernamentales, concluye
el representante de la Corporación que este modelo de asociatividad trae
consigo, entre otras, las siguientes consecuencias negativas para los
campesinos: pérdida de seguridad alimentaria; bajos niveles de ingreso y poca
capacidad de negociación de los precios de los productos; endeudamiento,
asumiendo las tierras como garantía; precarización laboral, bajo formas de
sub-contratación e incapacidad de sindicalizarse; y violencia, considerando que
este fenómeno antecedió y acompañó el surgimiento de la agroindustria en las
regiones anteriormente referidas.
3.6.
Centro de Estudios para la Justicia
Social –Tierra Digna
Johana Rocha Gómez, en
representación de Tierra Digna, respalda la solicitud de inexequibilidad
de las disposiciones acusadas y profundiza en torno a los siguientes tópicos
pertinentes para la valoración constitucional: (a) la obligación del Estado
colombiano de adoptar un corpus iuris favorable a la población campesina
como sujeto de especial protección constitucional, y (b) la vulneración de la
Ley de ZIDRES a las garantías constitucionales de consulta previa,
participación en materia ambiental y descentralización territorial.
En concepto de la representante de
Tierra Digna, en Colombia no existe un cuerpo normativo que reconozca y proteja
a los campesinos como sujeto colectivo de derechos o como sector social de
especial vulnerabilidad, diferenciado de las poblaciones urbanas y de las
comunidades étnicas por una forma particular de desarrollar su cultura, tejido
social y territorialidad. No obstante, (a) el Estado se encuentra obligado a
adoptar este cuerpo normativo de acuerdo con los mandatos que emergen de
algunos instrumentos internacionales, útiles para interpretar las
disposiciones constitucionales, a través de su integración al Bloque de
Constitucionalidad.
Estos instrumentos internacionales
son: el Convenio 141 de 1975 de la OIT, el proyecto de Declaración sobre
los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas
rurales (Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2013) y la CADH
(art. 2, adecuar el ordenamiento interno a las obligaciones internacionales, y
art. 3, reconocimiento de la personalidad jurídica). De acuerdo con la
representante de Tierra Digna, estos instrumentos internacionales deben ser
interpretados a la luz de los principios de: buena fe, pro hómine,
interpretación evolutiva y no discriminación, con el objetivo de brindar
reconocimiento diferencial a los campesinos y garantizarles así los derechos
específicos que de este reconocimiento se deriven.
En síntesis, para la representante de Tierra Digna,
a la luz d que sugiera la normatividad internacional, esta Corporación deberá
valorar si las disposiciones acusadas desconocen o no los derechos específicos
de los que son titulares los campesinos, así como deberá establecer si se
profundiza o no la discriminación estructural frente a este sector de la
población.
Por su parte, respecto de (b) la
vulneración de la Ley de ZIDRES a las garantías constitucionales de consulta
previa, participación en materia ambiental y descentralización territorial, señala la representante de Tierra Digna, en primer término, que el
debate sobre la violación a la garantía de consulta previa debe circunscribirse
al plano de la obligación de consultar a las comunidades étnicas las medidas
legislativas que, aunque generales y abstractas, las afectan directamente a
ellas y a sus territorios, de conformidad con lo establecido en la
jurisprudencia constitucional (C-891 de 2002, C-030 de 2008, C-366 de 2011,
T-576 de 2014 y T-969 de 2014).
De este modo, aunque una medida
legislativa esté destinada a la generalidad de la población colombiana, debe
ser consultada a las comunidades étnicas, cuando se trate de la extracción y el
aprovechamiento de recursos naturales, y pueda impactar de manera directa a sus
territorios. No hacerlo, conduce a reproducir la discriminación estructural
contra estas comunidades, su exclusión frente a la toma de las decisiones que
las afectan y, en últimas, una suerte de “racismo ambiental”, en el que la
marginación en la toma de decisiones, lleva a “soportar mayores cargas y
riesgos en materia ambiental”. A juicio de la representante de Tierra Digna,
esto es lo que sucede con la Ley de ZIDRES que, además de no ser consultada a
las comunidades étnicas, modifica el régimen de baldíos y, en ese orden de
ideas, resta capacidad a estas comunidades para planear el uso y el
ordenamiento de sus territorios, afectando con ello de manera directa su identidad
cultural.
En segundo término, establece la
representante de Tierra Digna que la Ley de ZIDRES menoscaba la garantía de
participación de las comunidades no étnicas en materia ambiental, considerando
que el derecho a la participación no se reduce al ejercicio de determinados
derechos políticos, sino que también implica promover la incidencia pública de
sectores vulnerables en las decisiones que los afectan, por ejemplo,  promover
la incidencia de las comunidades (urbanas o rurales) afectadas por decisiones
en materia ambiental. Lo anterior, en consonancia con los estándares fijados
por instrumentos internacionales como: la Declaración de Río de Janeiro sobre
Medio Ambiente y Desarrollo (art. 10 y 22) y el proyecto de Acuerdo Regional
sobre Participación Ambiental y Acceso a la Información, que deben ser
interpretados a la luz de los principios de adecuación del ordenamiento interno
a las obligaciones internacionales y pro homine.
Manifiesta la representante de
Tierra Digna que esta es una oportunidad para que la Corte unifique los
estándares en torno a la participación de las poblaciones no étnicas,
atendiendo a su condición de especial vulnerabilidad; a las materias objeto de
participación; así como a las condiciones que requeriría este ejercicio participativo.
Del mismo modo, para que, en el caso concreto, esta Corporación determine que
la Ley de ZIDRES vulneró estos estándares y, con ello, profundizó la
discriminación estructural frente estas poblaciones vulnerables, por ejemplo,
los campesinos.
Finalmente, en tercer término, la
representante de Tierra Digna enfatiza en la transgresión del principio
constitucional de descentralización territorial, considerando que la Ley de
ZIDRES va en contra de las reglas jurisprudenciales en las que se ha establecido
la obligación del Gobierno central de concertar de manera efectiva con las
entidades territoriales sobre la incursión de actividades económicas que
condicionen sus facultades de regular el uso del suelo y el ordenamiento
territorial, y que, del mismo modo, afecten social y ambientalmente a las
comunidades locales (C-123 de 2014 y C-035 de 2016). Desde el punto de vista de
la representante de Tierra Digna, tomando en cuenta el impacto tangible que
tiene la Ley de ZIDRES en el ordenamiento territorial y el medio ambiente de
los municipios y departamentos en los que se pretende implementar, esta debió
ser concertada al momento de su diseño con estas entidades territoriales
–previo trámite legislativo-.
3.7 Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia-
Dejusticia presentó como solicitud
principal que se declare inexequible la ley 1776 de 2016, por ser una
medida regresiva en la garantía del derecho al acceso progresivo a la tierra de
los trabajadores rurales. Subsidiariamente, solicita que se declare inexequible
el primer inciso del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo
21 de la Ley 1776 de 2016 por quebrantar los principios de descentralización
administrativa y autonomía territorial; y, la exequibilidad condicionada de los
artículos 3, 7, 13, 15, 17, 20 y 21 (parciales) de la Ley 1776 de 2016, siempre
que se garantice el derecho a la participación democrática de las comunidades
campesinas en el proceso de desarrollo de las ZIDRES y de los proyectos
productivos asociados, así como el derecho de libertad de asociación. Además,
pide a la Corte Constitucional que realice una Audiencia Pública. Finalmente,
solicita la integración normativa del artículo 1 de la Ley 1776 de 2016, dado
que dicha norma establece la definición, el objeto, los requisitos de
constitución y la finalidad de las “Zonas de Interés de Desarrollo Rural,
Económico y Social –ZIDRES-”; así como, las funciones de las entidades de
asistencia técnica agraria. Por lo anterior, concluye, resultaría inocuo un
análisis de constitucionalidad de las normas demandadas sin tener en cuenta el
artículo 1º.
A continuación se presenta una
síntesis de los argumentos que fundamentan las solicitudes. Señala el centro de
estudios, que la Ley 1776 de 2016 es una medida regresiva en términos del
derecho al acceso progresivo a la propiedad de la tierra, estipulado en el
artículo 64 de la Constitución, por las siguientes razones: (i) restringe
la protección de los derechos sociales, económicos y culturales de los
campesinos; (ii) representa una reducción de facto de los derechos de
los campesinos, toda vez que se reducen las tierras disponibles para
adjudicación en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 160 de 1994; y,
finalmente, (iii) las medidas previstas en la Ley demandada no superan
el test estricto de proporcionalidad, pues si bien tiene una finalidad
constitucional, no es claro que cumpla con los otros criterios del test.
Así pues, señala que si bien el
legislador tiene la competencia para definir el orden económico y para regular
lo relacionado con la adjudicación y recuperación de tierras baldías, su
competencia se encuentra limitada por la igualdad material y el principio del
desarrollo progresivo de los DESC. En este escenario, la consecución de la
igualdad material implica: (i) el reconocimiento del campo como bien
jurídico de especial protección, (ii) el deber del estado de garantizar
a los trabajadores agrarios el acceso a la tierra (artículo 64 de la C.P.); y (iii)
la seguridad alimentaria. En este contexto, afirma que la Ley 1776 de 2016
restringe las garantías establecidas en la Ley 160 de 1994; es decir que,
desconoce el principio de progresividad y no regresividad en materia de
derechos económicos, sociales y culturales de la población campesina.
Además, no están claramente
delimitadas las condiciones para que sea procedente la constitución de las
ZIDRES, lo que conlleva a que deja de ser excepcional, porque los requisitos de
altos índices de pobreza y carencia de infraestructura son características
prácticamente generales en el campo colombiano. De igual manera, se está
variando el sujeto calificado, que conforme a la Ley 160 de 1994, tiene derecho
a la adjudicación de un bien baldío; puesto que, se permite la adjudicación de
estas tierras a personas que no son sujetos de la reforma agraria. En pocas
palabras, el diseño para delimitar las ZIDRES es abierto y puede conllevar a la
reducción de la disponibilidad de baldíos para adjudicar a los campesinos sin
tierra.
Por ello, considera que para
analizar la constitucionalidad de las normas demandadas debe realizarse un test
de proporcionalidad, que permita establecer si las medidas regresivas previstas
en la Ley demandada son necesarias y proporcionadas. La ley tiene una finalidad
constitucionalmente importante, toda vez que desarrolla los mandatos de los
artículos 64 y 65 de la Constitución. También se encuentra cumplido el
requisito de la idoneidad del establecimiento de las ZIDRES porque permite
alcanzar los fines del artículo 334 constitucional, pues se plantean estrategias
de intervención diferenciadas que son requeridas por los suelos.
No obstante, la entidad
interviniente concluye que no es una medida necesaria, por las siguientes
razones. En primer lugar, es innecesario para lograr la finalidad
constitucionalmente válida: (i) constituir ZIDRES en cualquier parte del
país, (ii) se desnaturaliza el sujeto calificado, conforme a las
características de la Ley 160 de 1994, para acceder a bienes baldíos; y, (iii)
“tampoco es necesario que deban transferirse todos los atributos de la
propiedad aun cuando en términos formales no se celebren contratos traslaticios
de dominio, como actualmente se encuentra en el parágrafo 1º del artículo 13 de
la Ley 1776 de 2016”. En segundo lugar, existen medidas menos lesivas que
el modelo de explotación agroindustrial, pues la política de desarrollo rural
prevista en la Ley 160 de 1994 continúa siendo una política viable para dar
cumplimiento a los artículos 64 y 65 de la Constitución. Finalmente, el
Legislador omitió analizar la posibilidad de que los proyectos productivos sean
adelantados por los trabajadores rurales, para que sean beneficiarios de la
adjudicación y responsables de una explotación más adecuada y eficiente del
suelo.
Por último, concluyen que la
implementación de ZIDRES es una medida que afecta de manera desproporcionada
los derechos de los campesinos, porque les limita el acceso a la tierra al
disminuir la proporción de bienes baldíos adjudicables y al reducir la
protección que la jurisprudencia constitucional ha establecido respecto de los
baldíos de la Nación para los campesinos sin tierra. Además, transforma la mera
expectativa de titulación establecida en el artículo 65 de la Ley 169 de 1994.
Y, también vulnera derechos conexos de los campesinos, como: “la vocación de permanencia
sobre la [tierra], la vivienda campesina, la productividad de su parcela a
partir del apoyo financiero, técnico y científico del estado”.
Con respecto al primer inciso del
artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de
2016, afirma que son disposiciones que deben ser declaradas inconstitucionales
por violación a la descentralización administrativa y a la autonomía
territorial (Artículo 1 y 287 de la Constitución). Puesto que faculta al
Gobierno Nacional para tomar decisiones sobre el uso del suelo rural, lo que se
traduce en un desconocimiento de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad; y, de las disposiciones constitucionales que atribuyen dicha
función a los Concejos Municipales (Art. 313-7, C.P) y las legales (Ley 388 de
1997, Arts. 11 y 2; Ley 1454 de 2011, Arts. 2, 29,). Es decir que, por vía de
ley se suprimen las competencias constitucionales de las entidades
territoriales.
Los artículos 3, 7, 13, 15, 17, 20
y 21 (parciales) de la Ley 1776 de 2016 son inconstitucionales en tanto
vulneran los derechos a la libertad de asociación y la participación
democrática de la población rural. Lo anterior en tanto la ley no contempla la
participación de la población campesina ni en el proceso inicial ni en la
constitución de las ZIDRES. Ello genera una vulneración del derecho a la
libertad de asociación, toda vez que hay una afectación del consentimiento de
las personas que quieran asociarse; puesto que, “asociarse libremente debería
ser el resultado de un proceso participativo y concertado”.
3.8. Comisión Intereclesial de
Justicia y Paz
En representación de la Comisión
Intereclesial de Justicia y Paz, Jesús Alberto Franco Giraldo respalda la
solicitud de inexequibilidad de las normas acusadas, del mismo modo que
aporta algunas consideraciones adicionales en torno a la Ley 1776. Esta Ley, a
juicio del representante de la Comisión, privilegia la productividad sobre
la sostenibilidad y la igualdad, como principios cuya relevancia en el
contexto rural ha sido reconocida por la CEPAL.
Aunado a lo anterior, la Ley (art.
20 inc. 1º y 21 inc. 2º y 3º) viola los principios constitucionales de
descentralización administrativa, autonomía territorial, de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, y de participación de los ciudadanos en las
decisiones que los afectan. En ese orden de ideas, en concepto del
representante de la Comisión, la Corte debe aplicar el precedente fijado en la
C-273 de 2016, en el que se estableció la inconstitucionalidad del artículo 37
del Código de Minas por vulnerar los principios anteriormente enunciados. Sólo
que en este caso concreto, para el representante de la Comisión, la ponderación
de principios que haga la Corte, entre el de Estado unitario y el de autonomía
territorial, debe partir de la existencia de competencias constitucionales
expresas para que sean las entidades territoriales y los concejos municipales
quienes reglamenten el ordenamiento del desarrollo territorial y el uso del
suelo (art. 311 y 313 superiores).
Adicionalmente, desde la
perspectiva del representante de la Comisión, la Ley  obvia la participación
de las comunidades campesinas locales en el proceso de conformación de las
ZIDRES (art. 2º de la Constitución), lo que puede conllevar a mayor
conflictividad social; a seguir negando garantías y mecanismos específicos para
la participación de los campesinos, quienes a diferencia de las comunidades
étnicas no cuentan con garantías como la consulta previa; a la contradicción
entre las ZIDRES y otras zonas que han sido creadas por los campesinos;[13]
y a desconocer los procesos de consulta popular municipales que ya se han ido
gestando, a la luz de la jurisprudencia de esta Corporación (C-180 de 1994,
T-348 de 2012 y C-273 de 2016), en casos análogos, en los que mega-proyectos de
infraestructura y minero-energéticos afectan las tierras y territorios
campesinos, así como su destino colectivo.
Finalmente, el representante de la
Comisión hace énfasis en la omisión legislativa relativa del artículo 29 de
la Ley de ZIDRES, que, a su juicio, lleva a desproteger los territorios de
los pueblos indígenas en proceso de constitución, respecto de los territorios
colectivos de las comunidades afrodescendientes que se encuentran en la misma
situación. Esta omisión, según el representante de la Comisión, primero, reúne
los requisitos jurisprudenciales para considerarse una omisión legislativa
relativa (C-371 de 2004, C-800 de 2005, C-100 de 2011 y C-351 de 2013);
segundo, no se encuentra justificada y discrimina a los pueblos indígenas en
relación con las comunidades afrodescendientes; y, tercero, desconoce el deber
de reconocer y proteger los territorios de los pueblos indígenas, como forma de
salvaguardar su integridad cultural y el conjunto de sus derechos colectivos,
de acuerdo con los estándares establecidos por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH).
3.9. Corporación Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo - CCAJAR
Jomary Ortegón Osorio, en
representación de la CCAJAR, manifiesta su respaldo a la petición de inexequibilidad
de las normas demandadas de la Ley de ZIDRES; solicita la celebración de una
audiencia pública en la materia; y profundiza sobre el concepto de utilidad
pública e interés general que introduce el artículo 1º parágrafo 2º de la Ley,
para concluir que este concepto es contrario a los intereses de los campesinos
y, en este sentido, a la función social de la propiedad (art. 58 superior).
Para sustentar esta conclusión, la
representante la CCAJAR problematiza el hecho de considerar las ZIDRES como
de interés social y utilidad pública, ante supuesto fáctico en el cual la
agroindustria y, en general, los megaproyectos económicos han generado
múltiples y complejas violaciones a los derechos humanos de las poblaciones
rurales, impactando no sólo sus tierras y territorios, sino también su
economía, tejido social y cultural, en síntesis, su modo de vida. Desde la
perspectiva de la representante de la CCAJAR, determinar lo que es o no de
interés social y utilidad pública, no es un asunto sujeto de manera exclusiva a
reglas técnicas, sino que también debe ponderar el bienestar de las poblaciones
rurales.
En este orden de ideas, la
representante de la CCAJAR retoma la jurisprudencia constitucional para mostrar
que, aun cuando la definición de interés social y utilidad pública es
indeterminada y es el legislador quien la concreta, esta debe respetar y
desarrollar los principios y valores propios del Estado Social de Derecho, de
solidaridad y de orden social justo (C-370 de 1994, C-297 de 2011 y C-619 de
2015). Así, el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad
de la tierra, la forma de vida campesina, la actividad agrícola y la seguridad
alimentaria, hacen parte de la definición de interés social y utilidad pública.
Esto se fundamenta en que los campesinos son “la columna vertebral de los
sistema alimentarios” locales y nacionales, y ello ha quedado patente en
instrumentos internacionales como el Tratado sobre los Recursos Fitogenéticos
para la Alimentación y la Agricultura (FAO, 2000), que reconoce a los
campesinos los derechos a conservar sus saberes tradicionales y a participar de
los beneficios y de las decisiones en torno a la producción de alimentos.
Sumado a lo anterior, se soporta
en los artículos 64 y 65 de la Constitución Política, que promueven la mejora
de la calidad de vida de las poblaciones rurales, así como la protección de la
producción de alimentos. De tal manera que la promoción y protección de los
derechos de los campesinos posibilita alcanzar los principios y valores consagrados
en los artículos 1º y 2º de la Carta.
Del mismo modo, se sustenta en la
Resolución 1998/15 de la Subcomisión
de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías de las Naciones Unidas, sobre los derechos de las mujeres a la
tierra, la propiedad y la vivienda adecuada; considerando que superar la
discriminación estructural de las mujeres al interior de las políticas que
orientan el sector rural, también hace parte del interés social y la utilidad
pública. De lo contrario, se estaría en presencia de una vulneración a los
artículos 43 y 53 de la Constitución, relativos a la igualdad y a la protección
especial de la mujer en contextos laborales.
En consecuencia, la representante
de la CCAJAR considera pertinente que la Corte aplique en este caso los
precedentes en los que ha considerado los derechos de los campesinos, la
actividad agraria, la producción de alimentos y las formas de vida diversas y
tradicionales, como parte del interés social y de la utilidad pública. Estos
precedentes son la C-644 de 2012, mediante la cual se declaran inexequibles los
artículos 60-62 de la Ley 1450 de 2011, y la C-699 de 2015, en la que se estima
de manera expresa la actividad pesquera como de interés social y utilidad
pública.
Finalmente, la representante de la
CCAJAR concluye que, aunque los artículos 1º y 2º de la Ley de ZIDRES
incorporan fines que podrían calificarse como ajustados al interés general y a
la utilidad pública según lo anteriormente expuesto, esto se desdibuja con los
mecanismos que desarrolla la Ley para alcanzar estos fines. De manera
congruente a lo expuesto por los demandantes, la representante de la CCAJAR
cuestiona, primero, que la Ley privilegie los fines de competitividad,
crecimiento económico y productividad; segundo, que la Ley establezca per se
a la ZIDRES como de interés social y utilidad pública; y, tercero, que la Ley
configure un modelo asociativo (empresario-campesino) en torno a proyectos
productivos, en el que los campesinos son parte la débil; no sólo porque se ven
compelidos a asociarse -dada su vulnerabilidad-, sino también porque, para
acceder a la propiedad de la tierra y a los beneficios propios de las ZIDRES,
se ven obligados a condicionar o ceder sus formas tradicionales de producción.
De tal modo que la propiedad adquirida o en proceso de adquisición por parte de
los campesinos, no es un fin en sí mismo, sino es meramente “utilitaria o
instrumental” a los propósitos de las ZIDRES.
3.10. Centro de Estudios y
Gestión de Derechos para la Justicia Espacial –JESPA
Daniel Hassan Cardona Buitrago y
Alejandro Castañeda Gómez, en representación del JESPA, solicitan la
inexequibilidad de las normas acusadas y amplían las consideraciones y los
cargos expuestos por los demandantes en torno a los siguientes aspectos: (a) el
derecho al territorio de los campesinos; (b) la sustitución del régimen de
baldíos previsto en el artículo 64 superior; (c) la reserva legal en materia de
baldíos y la vulneración del principio de no regresividad; y (d) el principio
de autonomía territorial para la regulación de los usos del suelo.
En relación con (a) el derecho
al territorio de los campesinos, los representantes del JESPA señalan que
el mandato del artículo 64 de la Constitución no se agota en el garantizar el
dominio o la propiedad a los campesinos, sino que implica además garantizarles
toda una serie de bienes y servicios complementarios que les permitan el
desarrollo de un proyecto de vida digno (C-006 de 2002 y C-189 de 2006). Por
tanto, al momento de valorarse la constitucionalidad de la Ley 1776, no sólo se
debe considerar la afectación al acceso progresivo a los derechos de propiedad,
sino también el menoscabo de las condiciones de vida dignas para los
campesinos.
Sumado a lo anterior, afirman los
representantes del JESPA que la Ley 160 de 1994, al igual que la jurisprudencia
constitucional (C-006 de 2002), parten de reconocer la especial vulnerabilidad
del campesino y, en ese orden de ideas, su calidad de sujeto de protección
constitucional reforzada; dada su discriminación y exclusión histórica. En tal
sentido, la prelación o “prerrogativa especial” que tienen los campesinos para
acceder a los baldíos de la nación, se encuentra plenamente justificada en este
reconocimiento.
Del mismo modo consideran los
representantes del JESPA que, ante la ausencia de otros mecanismos efectivos
para acceder al derecho a la tierra, el mecanismo idóneo y eficaz es el
establecido en la Ley 160 de 1994, mediante la adjudicación de baldíos.
Por tanto, para los representantes
del JESPA, la expedición de normatividades que contraríen la obligación de
dignificar a los campesinos a través del acceso efectivo a la tierra, así como
que desconozcan que la adjudicación de baldíos es el medio más efectivo a tales
fines, debe considerarse como regresiva y antidemocrática. Los principios de no
regresividad y democrático se encuentran interrelacionados y suponen,
respectivamente, que las medidas legislativas que desarrollen el artículo 64
superior busquen de manera progresiva o continuada superar la discriminación
estructural que enfrentan los campesinos, y que las medidas legislativas no
refuercen, por el contrario, los privilegios de los sectores más poderosos de
la sociedad, toda vez que la democracia implica la igualdad material entre los
asociados.
En este sentido, la Ley 1776,
desde el punto de vista de los representantes del JESPA, es regresiva y
antidemocrática, porque: en su artículo 13, parte de considerar que los
campesinos se encuentran en plena igualdad con los empresarios para acceder a
la tierra; en este mismo artículo, la Ley desarrolla formas tenencia favorables
a los empresarios, que representan una barrera para la adjudicación directa de
baldíos a los campesinos; y, en su artículo 15, permite aumentar la extensión
de los predios en función de las necesidades de los proyectos productivos,
desconociendo de esta manera la prohibición de acumular baldíos (art. 72 Ley
160 de 1994 y C-536 de 1997).
Respecto de (b) la modificación
del régimen de baldíos (art. 64 superior), aseveran los representantes del
JESPA, a partir de una comparación entre las disposiciones de la Ley 160 de
1994 y las de la Ley 1776, que, si bien la Ley 1776 no establece la
adjudicación directa de bienes baldíos a favor de los empresarios o gestores de
los proyectos productivos en las ZIDRES, sí modifica su destinación primigenia.
Es decir, los baldíos ya no están orientados a la adjudicación directa a favor
de los campesinos, sino al uso y explotación, sin restricciones clara, por
parte de los empresarios (art. 13 de la Ley de 1776).
Entre otras, las diferencias
detectadas por los representantes del JESPA entre la Ley 160 de 1994 y la Ley
1776, radican en: primero, mientras la Ley 160 tiene como objetivo principal
garantizar a los campesinos el acceso progresivo a la propiedad de la tierra,
la Ley 1776 tiene como objetivo prevalente establecer un nuevo modelo de
desarrollo rural; segundo, mientras la Ley 160 determina de manera clara los
requisitos que las personas naturales y jurídicas deben cumplir para acceder a
los baldíos y las formas en que estas deben aprovecharlos (art. 65 y 69), la
Ley 1776 no traza parámetros específicos sobre el particular y tampoco lo hace
sobre la temporalidad en el uso y la explotación de los baldíos (art. 13); y,
tercero, mientras la Ley 160 fija límites sobre la acumulación de baldíos, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional (C-536 de 1997 y C-644 de 2012),
la Ley 1776 no los tienen, por el contrario, faculta esta acumulación en
función de las necesidades de los proyectos productivos (art.15).
En suma, los representantes del
JESPA encuentran que la Ley 1776 transgrede la jurisprudencia constitucional
que ha determinado que la destinación de los baldíos de la nación está
orientada a una función social o pública, que consiste en que los campesinos
sin tierras puedan acceder a la propiedad, como forma de superar la
discriminación estructural que sobre ellos recae, de un lado, y, de otro, de
evitar la concentración de la tierra (C-536 de 1997 y T-488 de 2014).
Sobre (c) la reserva legal en
materia de baldíos y la vulneración del principio de no regresividad, advierten
los representantes del JESPA que, aun cuando el constituyente le otorgó al
legislador la facultad de regular todo lo concerniente a los baldíos de la
nación (art. 150 núm. 18 de la Carta Política), esta no es ilimitada. El
legislador se encuentra sujeto al principio de progresividad, desarrollado en
instrumentos internacionales (art. 26 de la CADH, art. 1° del Protocolo de San
Salvador y art. 11 del PIDESC), y que implica que las medidas regresivas que
adopte se presumen inconstitucionales y, en tal sentido, serán sometidas a un
test estricto de constitucionalidad (C-644 de 2012).
Consideran los representantes del
JESPA que la Ley 1776 es regresiva, primero, porque reduce la cantidad de
tierra disponible para la adjudicación directa a los campesinos; segundo, dado
que establece mayores cargas para que los campesinos puedan acceder a la tierra
(art. 3 lit. c y 17); tercero, toda vez que se va en contra del núcleo esencial
del derecho fundamental de los campesinos al acceso a la tierra, que obliga al
Estado a intervenir a través de medidas legislativas para promover de manera
afirmativa este derecho; y, cuarto, teniendo en cuenta que el legislados no
justifica, de un lado, por qué debe anteponerse la libertad de empresa sobre el
derecho de los campesinos al acceso a la tierra y, de otro, cómo la Ley es
proporcional para alcanzar los fines de desarrollo económico y seguridad
alimentaria.
Finalmente, en relación con (d) el
principio de autonomía territorial para la regulación de los usos del suelo, establecen
los representantes del JESPA que existe una contradicción entre este principio
y los artículos 20 inciso 1° y 21 incisos 2° y 3° de la Ley 1776, que
centralizan por completo la identificación y aprobación de las ZIDRES, así como
la adopción de los proyectos productivos en estas zonas. Para los
representantes del JESPA, estas competencias deberían estar en cabeza de los
municipios, toda vez que son estos quienes deben regular los usos del suelo y el
ordenamiento territorial para el desarrollo, y apelar a la participación
comunitaria a tales efectos. Lo anterior, considerando la “relación
indisoluble” que existe entre los principios de autonomía territorial y
democrático (C-1187 de 2000).
Aunado a lo anterior, bajo el
criterio de los representantes del JESPA, los artículos anteriormente
mencionados de la Ley 1776 violan los principios de coordinación, concurrencia
y subsidiariedad (art. 288 superior y C-517 de 1992), pues la forma en que se
aprueban las ZIDRES y sus proyectos productivos no coordina ni consulta con el
ordenamiento y la planeación territorial desarrollada por los municipios y, por
el contrario, parece imponérsele o sustituir sus competencias en la materia.
3.11.
Centro Internacional de Toledo para la
Paz- CITpax
Claudia Medina Aguilar y Daniel
López M., en representación del CITpax, apoyan la solicitud de inexequibilidad
de las normas acusadas de la Ley de ZIDRES, amplían algunos de los cargos
expuestos por los demandantes y aportan elementos contextuales para la
valoración constitucional de estas normas.
Manifiestan los representantes del
CITpax que de los artículos 3º parágrafo 3º, 13 parágrafo 1º y 15 de la Ley de
ZIDRES se desprenden la posibilidad de acumular bienes adjudicados como baldíos
con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994, de un lado, y,
de otro, la facultad de celebrar contratos reales de superficie sobre bienes
que aún son baldíos de la nación.  Esto, en consideración de los representantes
del CITpax, limita el uso, el goce y la disposición que puedan ejercer los
campesinos sobre esta clase de bienes.
A esto se suma, a juicio de los
representantes del CITpax, el que el artículo 1º parágrafo 2º de la Ley haya
elevado las ZIDRES a la categoría de interés social y utilidad pública, dado
que, al darle tal ponderación a estas zonas, los campesinos difícilmente podrán
ejercer su autonomía y se verán compelidos a hacer parte de los proyectos
productivos situados en las ZIDRES.
Adicionalmente, desde la perspectiva
de los representantes del CITpax, la falta de regulación en la Ley de un
mecanismo de participación que permita a las comunidades incidir en la adopción
de las ZIDRES, genera conflictividad social en torno a estas zonas, toda vez
que son definidas de manera unilateral por parte del Gobierno.
Por su parte, para los
representantes del CITpax, el artículo 2º de la Ley de ZIDRES, en efecto,
perfila y privilegia un modelo de desarrollo rural que fortalece la posición de
los empresarios. Este modelo impacta de manera negativa, no sólo el acceso
progresivo de los campesinos a la tierra (art. 64 de la Constitución), sino
también la construcción de paz (art. 2º y 22 de la Constitución). Afirman los
representantes del CITpax: “los modelos de productividad del campo y la
regulación de derechos y usos sobre las tierras rurales del país, han
determinado nuestro conflicto armado y la conflictividad social.” Así, a
criterio de los representantes del CITpax, experiencias anteriores de proyectos
productivos, semejantes a los que plantea en la actualidad la Ley de ZIDRES,
han generado y exacerbado la conflictividad social.
Describen los representantes del
CITpax que esta modalidad de proyectos productivos se gestó en la década de los
90 bajo el enfoque de la “nueva ruralidad” o del “desarrollo territorial”. Este
enfoque consiste en explotar la totalidad de los recursos naturales presentes
en los territorios, no sólo los agrícolas, generando una importante presión
sobre las comunidades y la economía rural. En el contexto colombiano, a este
enfoque se suma el conflicto armado, que también ha generado graves
afectaciones sobre estas comunidades, su economía y tejido social.
Manifiestan los representantes del
CITpax que dentro de los principales impactos de la confluencia de este nuevo
enfoque de ruralidad con el conflicto armado, se encuentran: el desplazamiento
forzado, el abandono y despojo forzado de tierras por intereses económicos, la
concentración de la tierra, la des-campesinización o la aniquilación de las formas
de vida campesina, el control territorial por parte de actores armados y la
transformación de los usos de la tierra. Los representantes del CITpax
ejemplifican estos impactos a través de la descripción de los casos de las
regiones de Montes de María y Catatumbo.
Observan los representantes del
CITpax que la transformación de los usos de la tierra ha conllevado privilegiar
la producción a gran escala (i.e. minero-energética y agroindustrial), en
muchos casos, incentivada y avalada por el Estado. Los campesinos que
permanecieron en los territorios o retornan, señalan los representantes del
CITpax, se enfrentan a nuevo escenario de vulnerabilidad socio-económica, en el
que no pueden competir a través de su economía tradicional. De ahí que terminen
sosteniendo relaciones inequitativas con las empresas que desarrollan proyectos
productivos de gran escala.
En este escenario, advierten los
representantes del CITpax, se exacerban o emergen conflictos sociales que
tienen raíces históricas. De la misma manera que se generan afectaciones
desproporcionadas a las comunidades étnicas. De acuerdo con los representantes
del CITpax, así la nueva modalidad de los proyectos productivos se encuentre
fuera de los territorios étnicos, su mera proximidad geográfica deriva en importantes
conflictos inter-étnicos; lo cual puede suceder con los proyectos productivos
que promueve la nueva Ley de ZIDRES.
Otras consecuencias que, según los
representantes del CITpax, traería esta clase de proyectos productivos, son: la
explotación intensiva de recursos naturales y, con ello, considerables daños
ambientales; la proliferación de la presencia de actores armados, quienes, en
busca de la captura de rentas, toman el control de los territorios y de
poblaciones rurales; y el aumento de la desigualdad y la vulnerabilidad de
estas poblaciones.
En síntesis, para los
representantes del CITpax, al enmarcarse la Ley de ZIDRES dentro del enfoque de
la nueva ruralidad, esta podría generar impactos adversos en los pobladores
rurales y, de este modo, reproducir la conflictividad social.
Finalmente, los representantes del
CITpax establecen que, de manera paralela al incentivo de los proyectos
productivos que desarrollan el enfoque de la nueva ruralidad, se ha descuidado
la promoción de los proyectos productivos campesinos. Así, contrastan los
representantes del CITpax que, mientras instituciones promovidas por la Ley 160
de 1994, como las zonas de reserva campesina, han sido poco fortalecidas; se
han reforzado las disposiciones favorables a la producción de gran escala en
diversos sectores (agroindustria y minería). Entre estas disposiciones se
señalan: el documento CONPES 2898 de 1997, el Código de Minas (Ley 685 de
2001), el Plan Nacional de Desarrollo (PND) de 2002-2006, el Plan de Desarrollo
Minero 2002-2006 y el PND de 2014-2018, que estableció figuras como los
Proyectos de Interés Nacional Estratégico (PINE).
A juicio de los representantes del
CITpax, para la construcción de paz las políticas rurales deben encaminarse a
titular de manera efectiva a las comunidades campesinas y étnicas sus
territorios.
3.12. Asociación Colectivo
Derechos, Diversidad y Selvas –DEDISE-.
Paula Álvarez Roa, representante
legal de DEDISE, coadyuva la solicitud de inexequibilidad de la
totalidad de la ley 1776 por vicios de forma (i), y de cada uno de los cargos
cuestionados por vicios de fondo (ii).
(i) La interviniente cita el
concepto de la Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría
General de la Nación. De acuerdo con este concepto no se realizó la consulta
previa con los pueblos indígenas asentados en los departamentos del Meta y
Vichada, los cuales se verían directamente afectados por la implementación de
estas zonas (113).
(ii) Sustenta su pretensión de
fondo haciendo referencia, de una parte, a los riesgos que las ZIDRES pueden
traer para la seguridad alimentaria del país y, de la otra, a la situación de
pobreza y vulnerabilidad que pueden enfrentar las poblaciones campesinas y las
minorías étnicas que habitan las zonas a intervenir. A su parecer, esta
herramienta hace parte de una geopolítica mundial que busca la compra de
grandes extensiones de terreno en continentes como África y América del Sur,
por parte de grandes capitales, para así explotar de forma masiva la tierra y
vender sus productos en el mercado internacional, o en el país de origen de las
grandes empresas (pág. 112).
La ley ZIDRES sería sólo un
intento más para impulsar esta geopolítica en el país, sumado a las medidas
adoptadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, y a otras estrategias
jurídicas para acumular de forma ilegítima grandes extensiones de terreno,
burlando así las restricciones impuestas por la UAF (pág. 113). A su parecer,
la altillanura colombiana ha venido presenciando un proceso paulatino de
acumulación ilegal de baldíos, el cual se vería legalizado con la figura de las
ZIDRES.
-Sumado a lo anterior, considera
que las alianzas productivas traen consecuencias desfavorables para los
pequeños propietarios, en la medida en la que condena a los campesinos a una
situación de dependencia frente a las grandes empresas, las cuales, además,
tercerizan los riesgos y las obligaciones en cabeza de los pequeños
productores, tal como ha ocurrido con los proyectos de palma (pág. 114).
-Para la interviniente, la ley 1776
va en contravía de la democratización y del acceso progresivo a la tierra por
parte de los trabajadores agrarios en Colombia, porque, a pesar de que el
Estado no deja de ser propietario de los terrenos intervenidos, sí los termina
concesionando por largos periodos de tiempo -lo que a su parecer es lo mismo-,
y así socava la función social y ecológica de la propiedad. Finalmente,
considera que las ZIDRES abren la posibilidad a la expropiación, al ser
consideradas como de utilidad pública e interés social.
3.13. Sociedad de Agricultores
de Colombia (SAC)
Rafael Mejía López, actuando como
Presidente y Representante Legal de la Sociedad de Agricultores de Colombia
(SAC), solicita que se declare la exequibilidad de todas las
disposiciones demandadas y de la ley 1667 en su integralidad, con argumentos
relativos a los vicios de forma (i) y de fondo (ii).
(i) El interviniente considera que
el trámite de esta ley no requería surtir el proceso de la consulta previa
porque no afecta directamente a las minorías étnicas. Lo anterior, porque no
regula aspectos vinculados a la identidad de esas comunidades, no altera de
manera alguna su estatus como comunidad, ni impone restricciones o gravámenes
que les confieran algún tratamiento particular. Por el contrario, se trata de
normas de carácter general que se adoptan para incentivar en el país la
productividad en regiones deprimidas.
Sumado a lo anterior, considera
que la ley protege expresamente a las comunidades étnicas, en tanto excluye de
su ámbito de aplicación los territorios declarados como resguardos indígenas y
territorios colectivos titulados -o en proceso de titulación-; y porque también
prevé la necesidad de tramitar el proceso de consulta para cada ZIDRE que se
vaya a declarar, en la medida en la que se encuentre en zonas de influencia de
los resguardos o los territorios colectivos.  (pág. 159).
(ii) El interviniente introduce su
escrito haciendo unas reflexiones generales acerca del entorno económico y
social en el campo, y de las ventajas que trae consigo el modelo de desarrollo
económico y rural que fomentan las ZIDRES.  A partir de estas reflexiones
iniciales considera que la ley debe ser declarada constitucional.
-Para el interviniente las ZIDRES
permiten superar los bajos niveles de productividad que han afectado al campo
recientemente y cerrar las brechas crecientes entre los sectores rural y urbano
en el país, mejorando así el ingreso y la calidad de vida de los campesinos
(art. 64 C.P.), fortaleciendo la seguridad alimentaria del país, y contribuyendo
a la sustitución de las importaciones (art. 65).  Lo anterior, gracias a un
modelo de explotación rural que reconoce la coexistencia de diferentes modelos
económicos, buscando con ello articular el fomento de la participación y de los
esquemas asociativos a favor de los pequeños productores, de una parte y, de la
otra, la promoción de la inversión privada, al igual que la adopción de las
medidas que propenden por el desarrollo y por el adecuado funcionamiento de los
mercados, como la formalización y la estandarización del sector agrario. (pág.
140).
A juicio del interviniente, este
modelo, que ya se ha venido aplicando en la altillanura, no ha estado asociado
al recrudecimiento de la violencia sino a su disminución. Tampoco ha sustituido
ni desplazados los cultivos de alimentos de la población campesina, como el
maíz y el arroz, sino que, por el contrario, ha permitido su aumento. Esto ha
generado una reducción de las importaciones de soya y de maíz, al igual que la
provisión del 17% de la canasta familiar de los colombianos (pág. 195). A su
vez, las inversiones empresariales realizadas en la altillanura han incentivado
la adopción de enfoques socialmente incluyentes en sus operaciones a favor de
los trabajadores y comunidades locales; y finalmente, ha permitido la
adecuación de los suelos (137).
-Sumado a lo anterior, el
interviniente defiende la constitucionalidad de las disposiciones demandadas
exponiendo los siguientes “elementos de constitucionalidad de las ZIDRES”, a
saber: son (i) necesarias, porque es urgente
brindarle al campesinado el acceso a los mecanismos que le permitan mejorar sus
ingresos y su calidad de vida, en sintonía con el impulso del desarrollo
sostenible y la garantía de la seguridad alimentaria del país (141).
(ii) Son idóneas, en tanto permiten generar empleo,
adecuar y volver productivas tierras caracterizadas por la falta de presencia
estatal, las cuales requieren de grandes intervenciones que no pueden ser
apalancadas por el Estado ni por los pequeños productores, por sí solos. Según
consta en la intervención, “no alcanzaría todo el Presupuesto Nacional del año
2016 para adecuar las tierras infértiles y entregarlas bajo la UAF” (pág. 148).
Las normas impugnas también (iii)
son razonables, en la medida en la que permiten generar sinergias
de capital y trabajo, permitiendo que el campesino participe en proyectos
productivos que vinculen, a título no traslaticio de dominio -y de manera
temporal-, tierras de la Nación, inversionistas, y “todo actor que desee
promover la actividad agrícola en las zonas apartadas” (pág. 150).
(iv) Son progresivas, debido a que le garantizan al
campesinado, no sólo el acceso a la propiedad de la tierra, sino que le
permiten ser partícipe de un proceso de crecimiento económico regional, de
sostenibilidad ambiental y de generación de riqueza que se traduce en mejores
condiciones de vida. Lo anterior, gracias a la inyección de recursos tanto
públicos como privados, la cual termina “disminuyendo el costo para el
desarrollo” al permitirle a los campesinos  acceder a servicios, insumos,
tecnología, comercialización de productos, etc… (pág. 151).
(v)
Son acordes con el principio de no regresividad, en tanto
respetan las instituciones ya establecidas en la normatividad agraria vigente
para la generalidad del país, esto es, la ley 160 de 1994, y no desmejoran las
condiciones de los campesinos ni de los trabajadores agrarios. Lo anterior, al
ser las ZIDRES un modelo de desarrollo alternativo y de aplicación
restrictiva, el cual regula zonas puntuales con características específicas
de la geografía nacional, en estricto cumplimiento de ciertas exigencias
procedimentales definidas para su constitución. Se trata de un modelo que no
anula otras formas de asociación, ni que se impone a los campesinos o
trabajadores agrarios, a quienes les asiste la libertad para escoger su
profesión u oficio, en el marco de la autonomía de su voluntad.
(vi) Las ZIDRES se ocupan de una situación fáctica distinta de aquella
que regulan las UAF, en tanto esta última figura presupone la adjudicación de
tierras fértiles en una extensión que permita a los campesinos subsistir con 2
SMLMV, mientras que las ZIDRES están dirigidas a explotar tierras infértiles,
de poca adecuación agraria, y cuya productividad requiere de altas inversiones económicas,
razón por la cual ambas figuras deben subsistir de acuerdo con las
características del suelo. Al respecto, el interviniente considera que la
delimitación de un área bajo la figura ZIDRE respeta la adjudicación previa de
UAF, y no impide que se sigan adjudicando predios de acuerdo con el régimen
contenido en la ley 160 de 1994 (pág. 150).
(vii) Finalmente, el interviniente considera que la ley impugnada fomenta
la “asociatividad”, junto con los beneficios que esto trae consigo a favor de
los pequeños productores en materia de mejores condiciones de negociación, de
tecnificación, de acceso al mercado, de precios y de costos, entre otros. Con
ello, las ZIDRES propenden por el fortalecimiento de la capacidad empresarial y
del capital social con miras al interés colectivo (pág. 152), concretando así
lo establecido en el artículo 38 de nuestra Constitución Política.
3.14. Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia (ANDI)
Bruce Mac Master, en calidad de
representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia,
solicita que se declara la exequibilidad de la totalidad de la norma
demandada. En primer lugar, (i) el interviniente expone la siguiente premisa de
interpretación que le servirá para analizar la constitucionalidad de cada una
de las normas demandadas; (ii) luego se refiere a los cargos por vicios de
procedimiento; y finalmente al fondo de la acusación.
(i) A su juicio, la norma acusada
no tiene el alcance que los demandantes le asignan, esto es, tratarse de un
viraje en la política agraria del país y una negación de los derechos del
campesinado (pág. 269). Lo anterior, porque no establece un régimen agrario
general sino que incorpora un régimen especial que incluye la adopción
de lineamientos para la declaratoria de zonas geográficas especiales, las
cuales están regidas por normas igualmente particulares, con el propósito de
lograr objetivos específicos definidos por el legislador (L. 1776. Art. 2).
La generalidad de las normas que
integran la ley impugnada, salvo las contenidas en los capítulos III y VII, no
tienen aplicación directa ni inmediata, sino que están supeditadas a la
declaración de una zona como ZIDRES. Esta declaración requiere de un
procedimiento técnico (art. 21), al igual que unos presupuestos (art. 1) y unos
límites objetivos (arts. 25-30), que deben ser observados por el Ejecutivo para
su declaratoria. La aprobación de los proyectos que se pretendan operar en las
ZIDRES (arts. 3 y 20), al igual que los requisitos que deben cumplir las
asociaciones con campesinos (arts. 3, 15 y 17), deben, a su vez, contar con la
aprobación del Ministerio de Agricultura, y estarán sujetos a la vigilancia por
parte del Ministerio Público, buscando así garantizar los derechos de los
campesinos.  Se trata, por lo tanto, de un régimen especial que cuenta
con fuertes controles por parte del Estado para asegurar que ese modelo
armonice los derechos de los pobladores rurales y los demás deberes del Estado
en la materia
Por lo tanto, el contenido de la
ley impugnada no está destinado a disputar con lo establecido en el
ordenamiento jurídico vigente, ni exceptuar su cumplimiento. Se trata, más
bien, de establecer normas especiales cuya aplicación será preferente, en las
zonas intervenidas, frente a las normas generales en casos de contradicciones.
Lo anterior, como parte de una
técnica legislativa que ya se ha manifestado con la creación de Zonas de
Colonización, Zonas de Reserva Campesina y de Desarrollo Empresarial (Ley 160
de 1994), Zonas Económicas Especiales de Exportación (Ley 677 de 2011), o las
Zonas Francas (Ley 1004 de 2005). Una vez definido lo anterior, el
interviniente procede a analizar cada uno de los cargos.
(ii) El interviniente coincide con
los demandantes en la necesidad de realizar la consulta previa. Difiere, no obstante,
acerca del momento oportuno para hacerlo, en la medida en la que considera que
este trámite debe realizarse con anterioridad a la adopción de la medida que
los afecte directamente. El problema jurídico que, en su opinión, habría que
resolver es el siguiente: “¿el impacto directo de una ley sobre una comunidad
étnica puede predicarse del establecimiento de lineamientos abstractos o se
evidencia en la aplicación concreta de la misma?” (pág. 271).
Al respecto, considera que la
medida legislativa, por sí misma, no es susceptible de generar alteraciones
sobre el estatus de la comunidad, ya sea imponiendo restricciones, gravámenes o
beneficios. Por lo tanto, no tendría un impacto directo sobre
las minorías étnicas, de acuerdo con los términos definidos jurisprudencialmente
(i.e. C-366 del 2011). Lo anterior, sin perjuicio de que, en el caso concreto,
cuando se declare un área como ZIDRE, se realice la consulta.
El interviniente tampoco considera
que la medida sea específica o particular, teniendo en cuenta que
la única mención diferencial respecto a las minorías étnicas tiene lugar en el
art. 29 de la ley 1776, “para dar claridad sobre el hecho [sic] que no tendrá
impacto sobre ellas y que, cuando su implementación pueda tener impacto, las
comunidades serán consultadas” (pág. 274).
Sumado a lo anterior, la norma
impugnada tampoco implica una afectación sobre su identidad en sentido amplio,
en tanto propende por la delimitación de una zonas en las que puedan coexistir
distintas formas de ver el mundo -incluyendo el desarrollo agrario-. La
vocación limitada de las ZIDRES, que excluye de su intervención los resguardos
indígenas o territorios colectivos, salvo que las comunidades deseen participar
en ellas de manera expresa, “supone que la norma no trae un impacto específico
o particular sobre las comunidades” (pág., 274).
Finalmente, la disposición
contenida en el artículo 29 es adecuada, en la medida en la que permite contar
con la participación previa de las comunidades cuando se esté estudiando la
posibilidad de declarar una zona como ZIDRE, es decir, cuando existe la
posibilidad de que se presente una afectación directa, de forma tal que las
comunidades pueden incidir en dicha decisión. En este contexto, atendiendo a la
diferencia entre consulta previa y consentimiento previo, libre e
informado, y a la inexistencia de poder de veto en cabeza de las comunidades,
“es acertado expresar que el trámite debe “agotarse”, siempre que dicho
agotamiento se dé en respeto de los estándares fijados por la Corte” (pág.,
275).
A partir de estas consideraciones,
en la intervención se resuelve de manera negativa al problema jurídico
planteado: el establecimiento de lineamientos abstractos no afecta a las
comunidades étnicas cuando no cumple con los requisitos de especificidad y
particularidad que la jurisprudencia constitucional ha establecido para
determinar que se presenta un impacto directo sobre ellas.
(iii) De acuerdo con la
intervención, las demandas contra el parágrafo 3 del artículo 3, y contra los
artículos 13 y 15 de la norma impugnada, plantean dos problemas jurídicos.
“¿Una norma que regula
disposiciones para zonas especiales tiene como consecuencia la modificación de
una norma de carácter general?  ¿Existen fundamentos legales para
afirmar que el legislador ha desconocido el mandato constitucional de no
retroceder en la protección de los derechos de la población campesina
contenidos en los artículos 58, 60 y 64 de la Constitución?” (Pág. 277)
-Sobre el particular, el
interviniente reitera las consideraciones con las cuales abrió el escrito,
relacionadas con la naturaleza especial de la ley 1776.  Esto supone que
las disposiciones de la norma impugnada “sólo serían aplicadas de manera
preferente en el evento de antinomias jurídicas”, dando prevalencia en términos
generales a las disposiciones consagradas en la ley 160 de 1994. Por lo tanto,
agrega que “sólo podría hablarse de una regresión en aquellos casos en que sea
aplicable el Principio de Especialidad” (pág. 277).
A partir lo anterior, el
interviniente desestima los argumentos de las demandas sustentados en una
presunta vulneración general del principio de progresividad, tal como
ocurre con la ausencia de un sujeto calificado para la adjudicación de baldíos,
y con la ausencia de un procedimiento establecido para tal efecto. Para el
interviniente, estos alegatos carecen de fundamento porque aquello que se echa
de menos sí está incluido en la ley 160, “cuyas normas aplican en las ZIDRES en
ausencia de una regla especial” (pág. 277).  En la misma dirección, desestima
los alegatos relacionados con la vulneración general de los derechos de
los ocupantes de baldíos, reiterando que estos últimos sólo cuentan con una
expectativa. Para aquellos ocupantes que sí cumplan con los requisitos para la
adjudicación, el parágrafo 1 del artículo 13 salvaguarda sus derechos
adquiridos.
-Una vez definido el eje a partir
del cual, en su opinión, debe realizarse el análisis de constitucionalidad, el
interviniente considera que si bien los proyectos productivos adelantados en las
ZIDRES tienen varios efectos importantes sobre la regulación actual de baldíos,
esto no quiere decir que se traduzcan en una regresión en cuanto al acceso a la
tierra y a la destinación de baldíos.  Por el contrario, se modifica la
operatividad particular del acceso progresivo a la tierra mejorando el régimen
existente (art. 64 C.P.).
En primer lugar, la ley impugnada
establece la obligación de ceder a favor de los campesinos predios de propiedad
privada. En segundo lugar, se mantiene la vocación de los baldíos de ser
adjudicables a los campesinos sin tierra. Si bien esta adjudicación toma un
tiempo, teniendo en cuenta la duración del proyecto y el lapso que toma hacer
la tierra productiva, se trata de un plazo razonable durante el cual se
garantiza al campesinado, de todas formas, su derecho al trabajo (pág. 279).
Con ambas medidas se incrementa la oferta de tierra con la vocación de ser
distribuida, y se contribuye a fomentar el acceso a la propiedad rural a través
de otros mecanismos que no se limitan a la adjudicación de bienes baldíos: “no
sólo se reparte la tierra que es del Estado, sino también aquella que es
propiedad, actualmente, de los privados” (Pág. 282).
Para el interviniente es
fundamental resaltar que el modelo de explotación económico que contemplas las
ZIDRES permite vincular al sector productivo con el mandato concerniente al
acceso progresivo a la tierra a favor de los campesinos que no la tienen. Esto
es clave porque las ZIDRES están concebidas para ser intervenidas en zonas con
altos niveles de pobreza que requieren de una actividad intensiva de capital.
Sólo esta intervención del sector productivo permite alcanzar el espíritu
finalístico que persigue el artículo 64 de la Constitución, que se propone no
sólo la entrega de la tierra, con independencia de su productividad, sino
garantizar el acceso a la misma de forma tal que permita satisfacer las
necesidades de la comunidad a través de la producción (art. 58 C.P.), buscando
así alcanzar el fin último de mejorar el nivel de ingresos y la calidad de vida
de los campesinos. Lo anterior, bajo el entendido de que la empresa es un motor
de la economía y un factor generador de desarrollo, que permite garantizar la
efectividad de la función social de la propiedad, a través de una contrapartida
de incentivos propiciada por el legislador (pág. 281).
En efecto, a través de la
asociación, una colectividad de campesinos puede adelantar proyectos que
combinan predios de propiedad privada y predios de propiedad del Estado
concesionados, accediendo al inicio del proyecto a predios de origen privado,
obteniendo durante su ejecución una rentabilidad razonable y, a su término, ser
beneficiarios de la adjudicación de los terrenos del Estado. Bajo este esquema,
afirma el interviniente, la ley 1776 no es regresiva frente a la ley 160.
-En lo concerniente al parágrafo 3
del artículo 3 de la ley 1776, en la intervención se plantea la controversia en
los siguientes términos. Ante la demora del INCODER para cumplir con su mandato
legal concerniente a la inscripción de las prohibiciones y las limitaciones de
las que trata el artículo 72 de la ley 160 en el título del bien adjudicado,
aquellas personas que adquirieron bienes inicialmente adjudicados como baldíos,
sin ser conscientes de la limitación por ausencia de la anotación que ordena el
artículo 72, ¿tienen un derecho adquirido o, por el contrario, acumularon la
propiedad de la tierra de manera indebida? (pág. 285). Esta controversia fue
zanjada, de acuerdo con el escrito, por el legislador, al establecer que los
privados que intervengan las ZIDRES deberán entregar un porcentaje de su
propiedad privada a los campesinos asociados sin tierra, “independientemente
del momento en que estos terrenos fueran adjudicados como baldíos, asumiendo
que lo fueron” (pág. 285).
-Sobre la presunta afectación de
la descentralización administrativa, el interviniente precisa que el cargo no
hace referencia a este tipo de descentralización sino a la descentralización
por colaboración, es decir, cuando el Estado deja en manos de particulares el
desarrollo de una función pública. De todas formas, asegura que la ley 1776 no
está dejando en manos de particulares el deber constitucional de la reforma
agraria y la democratización de la tierra, de acuerdo con lo definido en el
artículo 123 de la Constitución Política (pág. 287).
-Tampoco considera que se esté
desconociendo el principio de reserva legal que se encuentra en cabeza del
Legislador. A su parecer, la ley impugnada no buscó que el Gobierno
estableciera aspectos sustanciales de la norma sino que, por el contrario,
precisara algunos de sus aspectos precisos, los cuales, por su naturaleza
técnica, no pueden quedar comprendidos en la ley sino que tienen que ser
desarrollados por parte del Ejecutivo, respetando una serie de criterios fijados
de antemano por parte del Legislador, tal como queda recogido en los artículos
3, 13 y 14.  (pág. 289)
-Frente a la vulneración del
derecho a la libertad de asociación, el interviniente considera que no hay que
interpretar el artículo 15 de la ley 1776 en términos excesivamente exegéticos.
De ser este el caso, las ZIDRES incorporarían una disyuntiva para el
campesinado: trasladar la propiedad del inmueble en favor del proyecto
productivo o asociarse a él, so pena de perder la propiedad sobre su
tierra. Cuando una interpretación literal conduce al absurdo o a un sentido
contrario a su finalidad buscada, precisa el interviniente, es necesario buscar
un sentido razonable de acuerdo con lo fijado por esta Corte (C-1646 del
2000).
Así, de una lectura sistemática o
finalística de la norma se desprende que la asociación no es obligatoria sino facultativa.
(Pág. 292). A su vez, el interviniente reconoce que la relación entre
ejecutores y campesinos puede ser materialmente desigual. Este factor, no
obstante, no debe ser un criterio para prohibir la asociación sino, por el
contrario, permitirla, pero bajo una intervención que permite promover una
igualdad real y efectiva, tal como se desprende, de acuerdo con el
interviniente, de la jurisprudencia constitucional (C-524 de 1995). Así queda
recogido, a su parecer, en los artículos 3, 7, 13, 15 y 17 de la ley 1776.
-En relación con la imposibilidad
para modificar los contratos celebrados con los intervencionistas de las
ZIDRES, el interviniente señala que esto no se traduce en una renuncia a las
cláusulas exorbitantes, sino en una modulación de la potestad pública en los
contratos estatales. Al respecto, considera que el primer incisos artículo 8 de
la ley objeto de estudio dispone que si las cláusulas no están pactadas en el
contrato, sólo podrán utilizarse en aplicación de la teoría de la imprevisión.
Así las cosas, plantea el siguiente problema jurídico: “¿es inconstitucional
establecer mediante una ley que, en algunos contratos que suscriba el Estado,
éste no modificará unilateralmente los contratos, salvo casos expresamente
acordados?” (pág. 297).
Al respecto, el interviniente
considera que las cláusulas exorbitantes son un instrumento legal que persiguen
un mandato constitucional orientado a garantizar el bienestar general, pero que
no son un fin constitucional en sí mismo. Por lo tanto, es constitucionalmente
admisible modularlas si así se logra materializar el interés general en la
contratación administrativa, dando un tratamiento diferenciado a ciertos grupos
sociales, siempre y cuando la diferenciación se fundamente también en la
persecución del interés colectivo (C-932 de 2007) .
En el marco de lo anterior,
sostiene que el primer inciso del artículo 8 es constitucional en tanto la
limitación de las cláusulas exorbitantes encuentra sustento en el interés
general, ya que las ZIDRES fueron definidas como de utilidad pública e interés
social. Con el objetivo de profundizar en este interés general, el Legislador
también diseñó una forma jurídica que defiende los intereses concretos, tal
como ocurre con la necesaria previsibilidad que necesitan los participantes del
proyecto para adelantarlo (pág. 297).
-En lo atinente al inciso 2 del
artículo 8, señala que la norma no prohíbe las modificaciones legales que pueda
desarrollar el Legislador, sino que establece que cualquier cambio debe tener
en cuenta un principio de favorabilidad a favor de aquellos inversionistas que
cuentan con derechos adquiridos con base en la legislación vigente en el
momento de realizar la inversión. En tanto la Constitución Política eleva la
protección de los derechos adquiridos a rango constitucional, sostiene que el
Estado debe garantizar la inmutabilidad a favor de aquellas personas cuya
situación jurídica está consolidada –dentro de los límites del bien común
(C-488 del 2000)-, prohibiéndole al legislador el desconocimiento de
situaciones jurídicas afianzadas, en el marco de las operaciones de mercado que
requieren reglas claras y estables (C-543 de 1993, C-604 del 2000). En consecuencia,
una ley que, como la impugnada, establece la inmutabilidad de los derechos
adquiridos, se acopla al artículo 58 de la Constitución Política.
Ahora bien, el interviniente
precisa que el inciso segundo del artículo 8 no debe entenderse como un compromiso
del Estado con la inmutabilidad de la ley, sino como un aseguramiento de
los términos señalados en el contrato, en el momento de su suscripción, acerca
de las condiciones que van a regir la inversión. Así las cosas, el legislador
autoriza que, ante una modificación de la ley y el surgimiento de una
controversia al respecto, las partes puedan acudir a mecanismos resarcitorios
dirigidos a evitar una afectación del equilibrio contractual acordado. Por lo
tanto, el inciso demandado no impide los cambios normativos sino que permite
adoptar cláusulas de estabilidad en casos de modificaciones legales. (pág.301)
3.15. Federación Nacional de
Industriales de la Madera – FEDEMADERAS
FEDEMADERAS, a través de su
apoderada judicial, solicita a esta Corporación que declare la exequibilidad
integral de la Ley 1776 de 2016, pues “responde completamente al test de
progresividad, se constituye en un instrumento que estimulará la asociatividad,
el desarrollo empresarial en el campo y la promoción de la inversión.” Su petición
está sustentada en los siguientes argumentos. Primero, el modelo de desarrollo
económico regional propuesto en las ZIDRES es el adecuado para la actividad
forestal y el desarrollo económico regional, dado que permite una utilidad
simultánea en la medida que las ZIDRES serán zonas aisladas, con baja densidad
poblacional, con altos índices de pobreza y elevados costos de adaptación
productiva. Segundo, desde el punto de vista constitucional, las ZIDRES son
necesarias en tanto permitirán romper barreras existentes en el país. Tercero,
la Ley prevé una herramienta legal idónea para solucionar la problemática de
las zonas geográficas marginadas, en tanto aumentaría el nivel de
competitividad de los campesinos, aumentando la productividad y generando desarrollo.
Cuarto, el nuevo modelo de desarrollo económico regional es coherente con el
avance gradual que debe dar el Estado, en cumplimiento del principio de
progresividad, para garantizar una mayor efectividad real y material de los
derechos sociales; y, de ninguna manera, constituye una medida regresiva. Lo
anterior, en tanto reducirá las visibles desigualdades sociales y estimulará
una mejoría progresiva de las condiciones de vida de la población campesina.
Quinto, el nuevo modelo no deroga la Unidad Agrícola Familiar (UAF) prevista en
la Ley 160 de 1994, debido a que lo que se pretende es beneficiar a campesinos
y pobladores de la zona, en tanto el modelo propuesto permitirá llevar a cabo
proyectos empresariales y productivos que beneficien a todos los actores.
Sexto, de ninguna manera las disposiciones legales suponen un desconocimiento
de la autonomía de los entes territoriales, dado que estos se benefician al
obtener mayores recursos económicos para las regiones. Séptimo, el modelo
garantiza la propiedad de los campesinos, mujeres y jóvenes rurales, pues
pueden ser partícipes activos del modelo por medio de la asociatividad
voluntaria.
3.16. Coordinadora
Latinoamericana de Organizaciones del Campo (CLOC-Vía Campesina)
Diego Montón, en su calidad de
representante de la Coordinadora Latinoamericana de Organizaciones del Campo,
presenta un Amicus Curiae mediante el cual respalda la solicitud de inexequibilidad
de cada uno de los cargos cuestionados, aportando argumentos relativos a los
vicios de forma (i) y de fondo (ii).
(i) En el escrito se afirma que el
trámite de la ley 1776 no cumplió con el requisito de la consulta previa a
comunidad indígenas, suscribiendo la petición de inconstitucionalidad
sustentada en las demandas (C2. Pág. 11).
(ii) En relación con la presunta
modificación del régimen de baldíos, el interviniente considera que la ley 1776
de 2016 implica un cambio en los sujetos beneficiarios de la política agraria,
favoreciendo a empresarios nacionales y extranjeros que no son sujetos de reforma
agraria.  Lo anterior, como parte de una lógica internacional de
mercantilización y acaparamiento de tierras que hace del empresariado el
protagonista del desarrollo agropecuario. Esta lógica privilegia un modelo
agroindustrial, de monocultivo de tardío rendimiento y de grandes plantaciones
con vocación exportadora que fuerza al campesinado a adaptarse a la lógica
empresarial, al tiempo que lo pone en riesgo de migraciones masivas. A pesar de
que la norma cuestionada reconoce la titulación a favor de los campesinos, a
juicio del interviniente, se trata de una figura limitada porque no respeta sus
formas propias de territorialidad ni la posibilidad de desarrollar de manera
autónoma sus proyectos de vida. (C2. Pág. 7). A su vez, esta norma incentiva la
realización de prácticas agroindustriales que tienen graves repercusiones
ambientales; trae consigo grandes riesgos sobre la soberanía alimentaria y
nacional de los países –debido a la vocación exportadora de este modelo-; y
termina fomentando la concentración de tierras, las actividades monopólicas, y
la apropiación de recursos y bienes públicos, sin importar que la titularidad
de los bienes permanezca en cabeza del Estado. (C2. Pág. 13)
-En lo concerniente a los cargos
que cuestionan la figura de la “asociatividad”, en el escrito se afirma que la
ley 1776 no sólo presupone sino que agrava la situación de desventaja entre los
empresarios y los campesinos, en la medida en la que le permite a los primeros
adquirir las tierras que sean necesarias para implementar proyectos a gran
escala, las líneas de crédito para llevarlas a cabo, y la mano de obra
(campesinado) para ejecutarlos. Con ello, se afecta el ejercicio de la
autonomía de los campesinos en relación con la tierra, los productos, el
destino y el manejo de los créditos, y con la modernización tecnológica,
desconociendo las obligaciones internacionales asumidas por el Estado
colombiano al suscribir la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
relacionadas con el deber de garantizar la igualdad real de los sujetos
vulnerables (artículos 1, 24 y 29). Lo anterior, “en lugar de promover figuras
legales que, como la asociación, propendan por desconocer las desigualdades
materiales existentes y por profundizarlas jurídicamente” (C2. Pág. 9).
A su vez, considera que la norma
impugnada contempla un modelo de asociatividad que no es de carácter voluntario
sino que obliga a los campesinos a asociarse con grandes empresarios para
acceder, bajo el modelo agroindustrial, a la titulación de la tierra y/o para
seguir detentando los títulos. Con ello se desconoce, de acuerdo con el
interviniente, el derecho de los campesinos no sólo a tener ingresos y medios
de subsistencia dignos, sino, más aún, a escoger libremente un oficio y decidir
autónomamente sobre su proyecto de vida, el cual depende en gran medida de su
relación con la tierra y el territorio en el marco de la economía campesina.
-En el escrito también se afirma
que la ley 1776, tanto en su elaboración como en el procedimiento que contempló
para declarar un área como ZIDRE, no contó ni cuenta con la participación de la
ciudadanía en general, ni con la de los concejos municipales ni, mucho menos,
con la del campesinado. Por el contrario, se trata de “una imposición en los
territorios que resta tierras disponibles para las comunidades campesinas y
limita los recursos de fomento que el Estado pudiera ofrecer a la producción
campesina” (C2. Pág. 12).
3.17. Corporación Grupo
Semillas
Germán Alonso Vélez y Laura Mateus
Moreno, en su calidad de Director e Investigadora de la Corporación Grupo
Semillas, respectivamente, solicitan que se declare la inconstitucionalidad
de los artículos 3, 7, 13, 15 y 17, que desarrollan la figura de la
asociatividad en las ZIDRES, y el conjunto de la ley 1776 de 2016, haciendo
referencia únicamente a cargos por vicios de fondo.
Para los intervinientes, la figura
de la asociatividad trae consigo una pérdida de la autonomía de los campesinos
frente al manejo de sus sistemas productivos, y frente a su territorio, en las
áreas donde se aprueben las ZIDRES. Con ello, se condicionan las libertades de
asociación, escogencia de ocupación y de oficio, y desarrollo de la
personalidad; se restringe el acceso a la tierra y a los medios de subsistencia
–agua, suelos y energía-; y se amenaza a la economía familiar y demás prácticas
culturales del campesinado.
El modelo de asociatividad
recogido en la ley 1776, aseguran, condiciona la autonomía de los campesinos en
tanto los hace depender del desarrollo de proyectos agroindustriales a gran
escala, y de la manera como el empresario, en adelante, “el agente
transformador del campo”, administre su proyecto agroindustrial, forzándolos
así a sujetarse a las características del proyecto en una situación asimétrica,
con el fin de generar algo de ingresos.
Por esta razón se ven forzados a
sustituir sus cultivos tradicionales de pancoger y de subsistencia, para
empezar a producir en función de las grandes superficies y de los mercados de
commodities, en el marco de un modelo económico mercantil de acumulación de
tierra y de capital. Este modelo no sólo subvalora los mecanismos tradicionales
de la economía campesina, sino que asume sin sustento que se trata de modos de
producción ineficientes y no competitivos. Lo anterior pasa por alto que el 43%
de la producción agrícola que se genera en el país es producto de unidades
productoras menores de 50 hectáreas, las cuales minimizan costos en
fertilización, maquinarias, y semillas, apenas ocupan el 25% del territorio, y
no cuentan con todo el apoyo otorgado por el Estado a la agroindustria  (C2,
pág. 29)
Al respecto, para los
intervinientes es claro que la figura de la asociación en ninguna medida
permite mejorar o fortalecer las economías campesinas, ni proteger los derechos
de los campesinos al territorio y la alimentación, sino que está orientada a
aumentar la concentración de la tierra, a robustecer la agroindustria y
fomentar el aumento del capital económico y político de los inversionistas y
empresarios de palma de aceite, caña de azúcar y plantaciones forestales comerciales,
tal como se ha venido realizando con programas como el de Agro Ingreso Seguro y
el CONPES 3510 de 2008.  (C2, págs. 26-27).
-Los intervinientes también
aseguran que la ley 1776 termina afectando a las comunidades étnicas que
colinden con las ZIDRES, condicionando el acceso y el control del agua, la
conservación de las semillas criollas y de los bosques, y generando impactos
ambientales y conflictos culturales que perjudican los pueblos ancestrales.
(C2, pág. 28).
-Más aún, la soberanía alimentaria
del país se podría ver afectada en tanto la producción agroindustrial requiere
del uso de semillas certificadas y/o transgénicas que son propiedad de
determinas empresas, bajo regímenes de patentes, lo que trae consigo una
restricción de la libre circulación, producción, conservación, uso, intercambio
y comercialización de semillas criollas o nativas.  (C2, pág. 30).
3.18. Colectivo Soberanía y
Naturaleza y Coordinadora Nacional Minero-Energética
Mauro Carvajal Guerrero y Luis
Enrique Orduz, integrantes del Colectivo Soberanía y Naturaleza, y Mayerly
Astrid Garzón Mora, en representación de la Coordinadora Nacional
Minero-Energética, coadyuvan la demanda de inconstitucionalidad contra
le ley 1776 de 2016, fortaleciendo los cargos concernientes a (i) la
ausencia de consulta previa; (ii) la vulneración de los principios de
reserva legal y descentralización administrativas; (iii) la violación de
los principios de autonomía territorial y de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad; y, finalmente, los cargos relacionados con (iv)
las garantías de los proyectos ZIDRES y la determinación de los contratos.
(i) De acuerdo con el escrito, la ley 1776, a pesar de tratarse de una
ley general, provoca una afectación directa en las minorías étnicas que obliga
a realizar el proceso de consulta previa. La restricción recogida en el
artículo 29 de la norma impugnada da cuenta de una comprensión limitada del
territorio étnico y, por lo tanto, no excluye a todos los territorios étnicos
de su implementación.  Lo anterior, bajo el entendido de que los territorios de
las minorías étnicas no se circunscriben a aquellos que se encuentran
debidamente titulados, sino que incluyen a las distintas regiones del país
donde las comunidades habitan territorios sin titulación, por ocupación, o en
algunos casos baldíos, pero que en todo caso son reconocidos como territorios
de minorías étnicas (i.e. T-849 de 2014). Esto supone, a juicio de los
intervinientes, “la necesidad de la consulta previa por la potencialidad que
tiene la ley demandada de afectar territorios étnicos en su sentido amplio”
(C2, pág. 40).
Esta situación es aún más
apremiante si se tiene en cuenta que la descripción de las regiones en las que
se pueden implementar las ZIDDRES (art. 1 de la ley 1776) termina haciendo
referencia a departamentos como Meta y Vichada, donde actualmente habitan
comunidades indígenas y que ameritan, de acuerdo con la Procuraduría General de
la Nación, ser consultadas.
En estos casos se ha denunciado la
falta de diligencia del Estado para tramitar los procesos de constitución,
saneamiento y ampliación de resguardos, al igual que el riesgo que afrontan las
comunidades que habitan estos territorios de ser exterminadas culturalmente,
tal como se identificó en el auto 004 del 2009 proferido por esta Corporación
(C2, pág. 41).
(ii) A juicio de los intervinientes, la regulación de la apropiación y
adjudicación de baldíos; la explotación de recursos naturales; el uso del
suelo; y la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, hace
parte de la reserva legal en cabeza del Legislativo.
Si bien estos temas podrían ser
reglamentados por una autoridad administrativa si se cumple con algunos
de los tres criterios señalados por la jurisprudencia constitucional (indeterminación,
remisión expresa al reglamento o uso de fórmulas amplias), la ley impugnada
delega estas materias a un particular: es el proponente del proyecto el
que determina la selección de las tierras y su extensión, decide el sistema de
dotación de tierras y de financiación, y designa qué porción de los terrenos
baldíos se adjudicará al campesino (C2Pág, 34).
Además de delegar estas funciones
públicas en cabeza de un particular -en lugar de hacerlo en cabeza de una
entidad pública en el marco de la descentralización administrativa-, la norma
impugnada tampoco desarrolla los criterios fundamentales ni esenciales a partir
de los cuales se deben realizarse esas funciones. Por esta razón, la decisión
de darle cabida al campesino en el proyecto y de entregarle una porción de
tierra, o la decisión de otorgarle un crédito, terminan siendo, a juicio de los
intervinientes, arbitrarias.
(iii) El inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero
del artículo 21 vulneran el principio de autonomía territorial, según los
intervinientes, porque establecen en cabeza de la Nación la aprobación de los
proyectos productivos (i.e. Ministerio de Agricultura), la definición de las
áreas potenciales para declarar las ZIDREZ (i.e. UPRA), su delimitación (i.e. CONPES)
y aprobación (i.e. Consejo de Ministros), de forma tal que la participación de
las entidades territoriales es nula en relación con el ordenamiento territorial
(C2, pág. 36).
Con ello, se pasa por alto una
participación activa y eficaz de las entidades territoriales en
la toma de las decisiones que hacen parte de la órbita de las competencias que
les fueron asignadas constitucionalmente (arts. 298 y ss. C.P.), y que fueron
precisadas legalmente (i.e. leyes 136 de 1996 y 388 de 1997), en materia de ordenamiento
territorial y reglamentación del uso del suelo.
(iv) Los intervinientes consideran que el artículo 13 la ley impugnada
cede las competencias legislativas en materia de contratación estatal,
subyugando a favor de los intereses particulares de los empresarios el interés
general que este régimen persigue, sin que exista una norma habilitante que así
lo autorice (C2, pág. 42.).
A su vez, estiman que el artículo
8 de la ley 1776 trae consigo una renuncia al principio de mutabilidad de los
contratos estatales, lo que encuentran inconstitucional en tanto el Estado
estaría “renunciando a la garantía que dispone para cumplir con los fines
esenciales estipulados en la Constitución y dejaría al libre designio de un
particular el cumplimiento de un deber estatal” (C2, pág. 43). Con ello, la
norma demandada privilegiaría los proyectos productivos de interés particular
que se realizan con bienes públicos, obstaculizando el acceso a la tierra por
parte de los campesinos.
3.19. Centro de Investigación y
Educación Popular (CINEP)
Luis Guillermo Guerrero Guevara,
en calidad de director del Centro de Investigación y Educación Popular/Programa
por la Paz (CINEP/PPP), y Javier Lautaro Medina Bernal, coordinador del Equipo
movilización, Territorio e Interculturalidad, de la misma institución,
solicitan que se declare la inexequibilidad de la norma demandada en los
términos expresados en la demanda, respecto de los vicios de fondo.
-Los intervinientes consideran que
la ley 1776 de 2016 vulnera el derecho a la tierra y al territorio del
campesinado, porque se instaura como una medida regresiva que afecta la única
herramienta con la que el Estado actualmente está promoviendo el acceso a la
tierra de los campesinos (i.e. adjudicación de tierras baldías). Lo anterior, al
ceder bienes inmuebles de la Nación a particulares para ejecutar proyectos
productivos sin determinar la extensión de la tierra ni el tiempo de la
entrega, y sin que se garantice que las tierras otorgadas a los campesinos en
las ZIDRES tengan la extensión de la UAF.
Con ello, se reduce
significativamente el marco de actuación del Estado para garantizar el acceso
progresivo a la tierra a través de medidas dirigidas a garantizar la igualdad
real y efectiva de los ciudadanos; rol que termina siendo asumido por
particulares que tienen la potestad para definir la extensión, calidad y uso de
las tierras para el campesinado (art. 3 de la ley impugnada). Esto trae consigo
una pérdida de agencia de los campesinos, en la medida en la que sus derechos
de uso, control y transferencia de la tierra se ven menguados en las zonas
intervenidas. (C2, pág. 62)
-En el escrito también se acusa el
desconocimiento de los principios constitucionales de autonomía territorial. El
artículo 21 de la ley 1776 traería consigo una limitación excesiva de la
autonomía de las entidades territoriales y de las competencias de los Consejos
Municipales, al vaciar sus facultades en materia de definición de los usos del
suelo, y atribuirlas a las entidades del orden nacional. Con ello se contrarían
los artículos 287 y 288 de la Constitución Política, de acuerdo con la
interpretación que de los mismos ha realizado esta Corte (i.e. C-035 de 2026,
C-145 de 2015 y C-072 de 2014).
3.20. FIAN Colombia
Juan Carlos Morales González,
representante legal de FIAN Colombia, allega un Amicus Curiae que
respalda los cargos de inconstitucionalidad presentados en las demandas,
relativos a vicios de fondo.
-Para el interviniente, es claro
que la intención de la ley 1776, tal como queda recogido en sus artículos 1 y
2, no consiste en fomentar el modo de vida y las estrategias productivas de la
población rural, fortaleciendo su independencia y el desarrollo de sus
capacidades de manera autónoma -a pesar de algunas referencias nominales a la
garantía de la “soberanía alimentaria” (Art. 2)-. Por el contrario, reflejan un
interés manifiesto en ampliar las brechas socioeconómicas que mantienen al
campesinado en mayores situaciones pobreza e inseguridad alimentaria, al
beneficiar un modelo agroindustrial que, en el marco de la internacionalización
de la economía, concentra muchos de los recursos humanos, técnicos y
financieros, a favor de los proyectos de infraestructura y de las dinámicas
propias de las ZIDRES. Con ello, se impulsan actividades económicas atadas a paquetes
tecnológicos de tipo agroindustrial que no son ambientalmente amigables.
-El campesinado encontraría, bajo
este modelo, afectados todos los componentes del derecho a la alimentación y la
nutrición adecuada, incluida la disponibilidad, accesibilidad, calidad,
sostenibilidad y adecuación de los alimentos, en todas las fases del proceso
alimentario, desde la producción hasta el intercambio. Lo anterior, en la
medida en la que los sectores agroindustriales terminarían condicionando y
presionando a las poblaciones rurales en las áreas intervenidas, forzándolas a
cambiar sus modos de vida, sus formas productivas, al igual que la destinación
de su trabajo, tierras y demás recursos: “el sujeto campesino termina inmerso
en una dinámica de dependencia frente a los proyectos ZIDRES, en el cual el
inversor agroindustrial es quien en verdad controla los proyectos, recibe las
mayores ganancias y controla el territorio” (C2, Pág.80)
Al respecto, el interviniente
considera que los artículos 7, 11, 16 y 17 exponen a las poblaciones campesinas
a ser víctimas de cualquier tipo de presión por parte del sector privado
transnacional, en tanto atan la actividad campesina a los proyectos priorizados
en las ZIDRES, sin que se establezcan mecanismos de protección reales a favor
de las formas asociativas del campesinado, “estén o no vinculados a proyectos
productivos en el marco de las ZIDRES” (C2, Pág.80)
Estas disposiciones, por lo tanto,
irían en contravía de la Observación General No 12 del Comité de Derechos
Económicos Sociales y Culturales, de los artículos 2 y 11 del PIDESC, y de los
artículos 64 y 65 de la Constitución Política.
3.21. Asociación Empresarial
para el Desarrollo de la Orinoquía (ASORINOQUÍA)
Guillermo Forero Álvarez, en
ejercicio del poder que le ha otorgado la Asociación Empresarial para el
Desarrollo de la Orinoquía (ASORINOQUÍA), y en su nombre propio, solicita que
se declare la exequibilidad total de la ley 1776 de 2016, oponiéndose a
los cargos de la demanda tanto por vicios de forma (i), como de fondo (ii).
(i) En la intervención se afirma
que la ley 1776 no afecta, de manera directa ni indirecta, el ethos de
las minorías étnicas, así como tampoco interfiere en la preservación de su
identidad diferenciada; ni en la protección de su supervivencia colectiva; ni
en la reproducción de su integridad cultural; ni en la persecución de sus
intereses comunitarios; ni en el ejercicio de sus derechos fundamentales; ni en
la relación que guardan con sus territorios, razón por la cual no es procedente
la realización de la consulta previa, en los términos definidos
jurisprudencialmente.
Frente a la obligación de
consultar a las minorías étnicas cuando se trata del aprovechamiento de la
tierra rural y forestal, el interviniente señala que este deber tiene lugar
“siempre y cuando [el aprovechamiento] tenga relación con las zonas en las que
se asientan las comunidades diferenciadas” (C2, pág.: 241). A su parecer, las
restricciones previstas en el artículo 29 de la ley 1776 son acordes con este
mandato, porque prohíben que las ZIDRES se constituyan en los territorios
étnicos y, en caso de que se intervengan zonas de su influencia, se exige la
realización de la consulta previa. Por lo tanto, esta ley no obliga, ni
sugiere, la enajenación de las tierras de las minorías étnicas, ni su traslado
o reubicación en otras zonas.
En tanto la ley 1776, por sí
misma, se ocupa de un asunto que afecta a la generalidad de la población
colombiana, su trámite legislativo no es el objeto de la consulta sino su
aplicación precisa, mediante la declaratoria de las áreas ZIDRES, tal como
queda recogido en el artículo 29.
(ii) Para el interviniente, las
consideraciones que sustentan los cargos son especulativas y sin ningún soporte
empírico, y atribuyen consecuencias jurídicas equivocadas a la norma impugnada.
-Al respecto, considera que del
parágrafo 1 del artículo 13 de la ley impugnada no se puede deducir, como
sugieren los demandantes, un intento por legalizar las ocupaciones de baldíos
de grandes empresas. Lo anterior, porque esta disposición trata de la ocupación,
razón por la cual la figura no es aplicable a empresas ni personas jurídicas,
toda vez que éstas sólo pueden acceder a la adjudicación de tierras baldías, no
mediante la ocupación, sino a través de la celebración de un contrato a término
de 5 años, en los términos definidos en la Ley 160 de 1994 en aquellas áreas
señaladas como Zonas de Desarrollo Empresarial (C2, pág. 115.). Por lo tanto,
para el interviniente es claro que la disposición en cuestión reconoce y
beneficia a los campesinos que no han cumplido con alguno de los requisitos
para la adjudicación de la tierra, tal como se desprende de las exigencias
definidas en el inciso 2 del artículo 2 de la norma objeto de evaluación.
-De otra parte, el interviniente
encuentra extraño que en la demanda se acuse una presunta acumulación indebida
de baldíos pero que, no obstante, se solicite que se declare la
inconstitucionalidad del parágrafo 3 del artículo 3, teniendo en cuenta que, a
juicio del interviniente, esta norma lo único que hace es remitir al artículo
72 de la ley 160, el cual incorpora precisamente una prohibición de acumulación
de terrenos baldíos. El sentido de esta remisión no sería otro sino el de
señalar, a título de sanción, la imposibilidad de adelantar proyectos
productivos dentro de las ZIDRES si se ha violado lo establecido en el artículo
72 de la ley 160.
En la intervención se considera
que una lectura contextualizada y sistemática, de acuerdo con el principio
hermenéutico del efecto útil de las normas,  permite inferir con facilidad que
las restricciones del artículo 72 recogidas en el inciso 14 rigen hacia el
futuro, y que su inclusión en el título de adjudicación y el respectivo folio
de matrícula inmobiliaria constituye una condición indispensable para hacerlas
exigibles, de acuerdo con los principios de seguridad jurídica y de publicidad
de las actuaciones administrativas (C2, pág. 184).
A su vez, se asegura que
interpretar de manera aislada la restricción del inciso 9, en el sentido de que
nadie puede adquirir más de una UAF en términos absolutos, “resultaría
abiertamente inconstitucional por la vulneración de los artículos 65 (seguridad
alimentaria), 333  (iniciativa privada) y 334 (promoción de la productividad y
competitividad)  C.P,” (C2, pág.: 209).
A juicio del interviniente,
limitar toda actividad agropecuaria a una UAF también vulneraría el derecho a
la igualdad, porque les cerraría las puertas a todas aquellas personas que
deseen hacer industria en el sector rural, y anularía la posibilidad de
crecimiento y expansión del campesino colombiano, condenándolo a una economía
de subsistencia que no alcanza para garantizar sus necesidades elementales.
De todas formas, en la
intervención se insiste en que la prohibición recogida en el inciso 9 del
artículo 72 no es el instrumento más importante para hacer la reforma agraria y
desconcentrar la propiedad, sino la figura de la extinción de dominio recogida
en la misma ley 160.
-En el escrito también se
considera que los demandantes faltan a la verdad cuando afirman que hubo una
transformación del régimen de baldíos, en tanto la ley 1776 en ningún momento
deroga alguna de las disposiciones contenida en la ley 160 de 1994 en la
materia. Al respecto, agrega que tampoco es posible deducir de la ley cuestionada
ninguna disposición que prohíba o impida que se continúe con el proceso de
adjudicación de baldíos en UAF en las ZIDRES, como ordena la ley 160: “esto
lleva a concluir que los baldíos que eventualmente se pudieran incorporar en
los proyectos productivos son aquellos que no están ocupados por campesinos u
otros sujetos de reforma agraria que cumplan con los requisitos para su
adjudicación, sino que permanecen improductivos y en donde la oferta de estos
bienes públicos supera la demanda” (C2, pág. 121).
En última instancia, en la
intervención se insiste en que ambas formas de promoción del acceso a la tierra
están llamadas a coexistir en las zonas intervenidas. En esa medida, el
interviniente asegura que lo único que hace la ley impugnada es crear una nueva
modalidad para entregar tierras baldías y, así, “repetir de una manera más
ordenada y técnica lo que está dispuesto en la ley 160 de 1994 respecto a las
Zonas de Desarrollo Empresarial (arts. 82 y 83)”, en las cuales era posible
adjudicar terrenos baldioso en extensiones amplias definidas por la Junta
Directiva del Incora, por un término de cinco años (C2, pág. 111).
De acuerdo con el interviniente,
las Zonas de Desarrollo Empresarial, definidas en la ley 160, hacen parta de
una tradición que puede remontarse a otras leyes en las que se declararon áreas
de desarrollo especial para una intervención intensiva, tal como ocurrió en el
Chocó, la Amazonía y la misma Orinoquía, en virtud de la ley 4 de 1973. A su
vez, es posible encontrar antecedentes legales que permiten la adjudicación,
sin necesidad de ocupación previa, de extensiones de tierra que alcanzan  1.500
hectáreas para la explotación de cultivos agrícolas, de materias primas
agropecuarias, o para ganadería intensiva. Esta extensión podía aumentarse a
3.000 hectáreas para la explotación de cultivos de tardío rendimiento, o para
realizar proyectos de acuicultura industrial, por periodos que no podían ser
inferiores a 10 ni superiores a 30 años, a título de usufructo, en regiones de
escasa densidad poblacional y abundancia de baldíos no reservados para
colonizaciones especiales, tal como dispuso la ley 130 de 1988.
-Ahora bien, en el escrito no sólo
se afirma que la ley 1776 no alteró el régimen de baldíos sino que, en última
instancia, el legislador sí tiene la facultad para modificarlo, por mandato
expreso de la Constitución (art. 150), y teniendo en cuenta, además, que no
existe como tal un régimen constitucional de regulación de baldíos. Para el
interviniente es importante resaltar que la Constitución Política no establece
que el único mecanismo para acceder a la propiedad rural es la adjudicación de
baldíos. Como queda recogido en la ley 160, existen múltiples mecanismos para
lograr ese propósito, como la negociación voluntaria entre campesinos y
propietarios, la adquisición de tierras por parte del Estado, la expropiación,
la extinción de dominio, entre otras. También resalta que con los bienes
baldíos se han perseguido distintas finalidades a lo largo de nuestra historia
republicana, no todas relacionadas con el acceso a la tierra.
A partir de un recuento de las
distintas normas que se han ocupado del tema, el interviniente sostiene que,
históricamente, la adjudicación de baldíos se ha realizado a partir de
distintos instrumentos jurídicos: a título gratuito mediante expedición de acto
administrativo; se ha trasladado la propiedad por medio de un contrato de
compraventa; y se ha entregado su explotación por medio de figuras como el
usufructo o la concesión, entre otros.  También indica que los sujetos
beneficiarios de la adjudicación de baldíos han sido personas naturales y
jurídicas de diferente índole, personas especializadas en el sector rural, y
campesinos. Agrega que sólo en 1961, a través de la ley 135, se otorgó un trato
preferencial a los campesinos sin excluir, no obstante, a  personas naturales
diferentes, ni a las personas jurídicas nacionales y extranjeras, que
cumplieran con las condiciones legales respectivas. De la mano de lo anterior,
en la intervención parece sugerirse que el trato preferencial a favor de los
campesinos para la adjudicación de los baldíos no puede pasar por alto que la
propiedad de estos bienes se adquiere mediante la ocupación y que, por lo
tanto, el legislador debe respetar los derechos patrimoniales adquiridos por
parte de cualquier persona que cumpla con los requisitos respectivos, sea o no
campesino (C2, pág. 123). Por esta razón, carecería de sustento el argumento de
los demandantes relacionado con el supuesto cambio de destinatario de este tipo
de bienes.
-En el marco de esta historia
legislativa, el interviniente asegura que la ley 1776 es revolucionara y
progresiva en tanto prohíbe de manera expresa la adjudicación de la propiedad
de los bienes inmuebles de la Nación a las personas jurídicas (C2, pág. 114). A
su vez, la progresividad de esta norma se expresa, a su parecer, a lo largo del
articulado en el que se ocupa del campesino y del pequeño productor.
Particularmente, llama la atención sobre la necesidad de que el campesino
acceda a una porción de tierra que le permita satisfacer sus necesidades
básicas y generar un excedente -lo cual no es viable bajo las restricciones de
la UAF en terrenos infértiles y alejados de los centros urbanos-, finalidad que
se hace posible no sólo por la vía de la adjudicación de baldíos sino a través
de los otros medios que se contemplan en el articulado (C2, pág. 115-119).
-El interviniente fortalece sus
argumentos relacionadas con la progresividad de la ley 1776 mediante la
elaboración de un test de progresividad, en los términos definidos en la
sentencia C-644 de 2012, a partir del método de ponderación de Robert Alexy
(i.e. ley de ponderación, fórmula del peso, y la carga de la argumentación), y
con cifras oficiales concerniente a la altillanura colombiana.  A partir de
este ejercicio concluye lo siguiente:
(i)
“la afectación del derecho constitucional al acceso progresivo a la propiedad
de la tierra (art. 64 C.P.) es prácticamente nula o muy leve y,
por el contrario, la protección a la producción de alimentos (art. 65 C.P.) en
los términos que la promueve la ley ZIDRES es preponderante, puesto que
incide en la calidad de vida de los campesinos y ciudadanos colombianos”. (C2,
pág. 153).
Como parte de las premisas que
sustentan esta conclusión vale la pena resaltar las siguientes: la compra
relativamente reciente de tierras por parte de inversionistas privados en la
altillanura, que asciende a 326.800 hectáreas -según las estimaciones más
altas-, no ha vulnerado, hasta el momento, el acceso a los bienes baldíos por
parte de los trabajadores agrarios, en tanto estos últimos han accedido a
4.143.164 hectáreas.
La reciente inversión privada en
esa región, por su parte, ha permitido aumentos importantes en la producción
comercial de alimentos como soya y maíz, destinados principalmente a la
industria alimenticia, y a satisfacer la demanda nacional –que se espera
aumente en el futuro, junto con la demanda internacional-. Esto ha traído
consigo una reducción en las importaciones en esos alimentos en un 23,5% y en
un 4,5%, respectivamente.
A su vez, ha permitido un aumento
del 32% en la siembra de 6 cultivos alimentarios que hacen parte de la
producción local típica de las economías familiares campesinas, tal como ocurre
con el maíz tradicional, la caña panelera, la yuca, el plátano y las frutas
ambientales: “esto representa un impacto social y económico mucho mayor al que
han tenido los procesos de titulación de 4,1 millones de hectáreas de baldíos a
campesinos en 54 años, el cual no ha logrado  mejorar los ingresos y la calidad
de vida de los trabajadores rurales -quienes enfrentan altos índices de
pobreza-, y puede dar una idea del efecto que podría esperarse de las ZIDRES.
También contradice la idea de que la producción campesina se ve perjudicada por
los nuevos desarrollos agroindustriales”. (C2, págs. 135, 139)
Ahora bien, las proyecciones
oficiales indican que en el 2024 la Orinoquía podría llegar a tener un área
para explotación de actividades agroindustriales de 780.000 hectáreas, que
equivale al 10% de los baldíos adjudicado por el Estado a campesinos y
comunidades indígenas en la altillanura. Si se estima que los baldíos
disponibles en esa región ascienden a 5.568.526, y que la demanda potencial de
tierra para la población campesina rural carente de ella, para poner un
estimativo, asciende a un promedio aproximado de 1,776 hectáreas por hogar, “se
constata que la superficie de baldíos en la región es suficiente para
satisfacer la demanda de tierras por la población rural” (C2, pág. 139).
A partir de estos antecedentes y
de estas cifras, para el interviniente es claro que la ley 1776 va a potenciar
de manera drástica la producción de alimentos, a favor de toda la nación y de
los campesinos que habitan la altillanura, sin afectar, o de manera muy leve,
el acceso a la propiedad de la tierra de estos últimos.
Por lo anterior, la ley 1776
también es acorde con los artículos 333 y 134, relacionados con el régimen
económico y de haciendo pública (C2, pág. 162), en tanto fomenta la inversión,
la generación de empleo, la construcción de infraestructura, la adopción de
tecnologías, la formación profesional, el aumento de impuestos, la
diversificación y el aumento de las exportaciones, sin afectar el acceso a la
propiedad agraria de los campesinos (C2, pág. 161-163)
En la intervención se movilizan
estos razonamientos para sostener, en los términos planteados en la sentencia
C-644 de 2012, lo siguiente: la ley 1776 de 2016 no es regresiva,
porque no hay una disminución del radio de protección de los derechos
involucrados, porque no se aumenta el costo para acceder a tales derechos y
porque no se pone en riesgo su nivel de satisfacción mínima; los aspectos
demandados se encuentran constitucionalmente justificados,
teniendo en cuenta que los fines que se persiguen con la ley impugnada en
materia del aumento de la producción de alimentos (art. 65 C.P.), de fomento de
la actividad económica (art. 333 C.P.), y de la promoción de la productividad y
la competitividad, en el marco de la sostenibilidad fiscal, (art. 334 C.P.),
representan una afectación nula o mínima respecto al acceso a la propiedad
rural de los trabajadores agrarios (art. 64 C.P.).
Frente a cada uno de los siete
interrogantes planteados por la Sala Plena de esta Corporación en el 2012, el
interviniente señala lo siguiente. (i)  La ley impugnada en ningún
momento obliga a los campesinos a realizar un aporte de tierra para desarrollar
los proyectos productivos, razón por la cual no es necesario el aporte de
tierra para desarrollar este modelo asociativo. Al respecto, en el escrito
se insiste en que el pequeño y el mediano productor podrá adelantar proyectos
productivos en la ZIDRES sin que se requiera la asociatividad, caso en el cual
contará de todas formas con el apoyo técnico necesario (C2, pág.: 222).
(ii) Las ZIDRES, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2, 3 y 15,
sí les permiten a los campesinos ser incluidos dentro de la cadena
productiva, a través del aporte de su fuerza de trabajo, su conocimiento e
incluso sus parcelas, sin la necesidad de desprenderse del derecho de dominio.
(iii) El estado exigió a favor de la
población campesina, por parte de las empresas agroindustriales, la
implementación de medidas relacionadas con el acceso a tierras, crédito,
generación de valor agregado y transferencia de tecnología, y la promoción de
la responsabilidad social y ambiental empresarial.
(iv) El Estado protege a los campesinos que enajenan sus parcelas
estableciendo una vigilancia de los proyectos por parte del Ministerio de
Agricultura y del Ministerio Público. Lo anterior, dejando constancia que uno
de los postulados de la ley 1776 establece que no es obligatorio que el
campesinado enajene sus parcelas.
(v) Frente a la pregunta ¿qué le exige el Estado a las empresas
agroindustriales a favor de las regiones en las cuales operan?, el
interviniente responde que se aumentan de manera significativa en esas regiones
los ingresos tributarios, se construyen vías de comunicación, centros de salud,
escuelas, proyectos de vivienda dirigidos a los campesinos, entre otros beneficios.
(vi) El Estado controla o limita el proceso de concentración de la
tierra manteniendo vigente la ley 160 de 1994, particularmente, la figura
de extinción de dominio ahí recogida. A su vez, la ley 1776 regula la
concentración de la tierra y su uso improductivo a través de la implementación
de proyectos productivos, toda vez que: “nadie puede ser propietario o poseedor
o tenedor de más tierra de la que se requiere para desarrollar el proyecto
productivo” (C2, pág. 169).
(vii) Finalmente, en la intervención se asegura que la vocación de la
UAF, destinada exclusivamente a la economía campesina, doméstica o de
subsistencia familiar, la convierte en una figura que no es apta para la
economía empresarial y las actividades agroindustriales. El interviniente
recuerda que la legislación colombiana, incluyendo la ley 160, siempre ha
distinguido la economía campesina de la empresarial, estableciendo la
coexistencia de ambas economías, recogidas respectivamente en las figuras UAF y
ZDE. A partir de esta distinción se justifica que no exista límite alguno en
cuánto el número de UAF a adquirir por parte de las empresas agroindustriales:
“nadie puede hacer industria en una UAF.” (C2, pág.: 209). De todas formas, en
la intervención se señala que sólo ciertos predios son susceptibles de ser
entregados mediante la figura de la UAF (i.e. aptitud del terreno, que se pueda
disponer de un excedente). Por lo tanto, asegura que los bienes baldíos no
tienen la vocación exclusiva de destinarse en función de esa
figura (UAF). (C2, pág.: 215)
Por lo tanto, las disposiciones
demandas son exequibles porque no suprimen las garantías mínimas relacionadas
con “el aseguramiento de la titularidad de los campesinos, sin justificación
alguna, sin proporcionalidad de la medida, y sin contraprestación
suficientemente ventajosa y sostenible para el campesino y para el Estado en
términos del derecho a la propiedad sobre la tierra y del derecho a la
seguridad alimentaria de todos los asociados, en términos de la correcta
distribución de los recursos escasos” (C2, pág. 169).
3.22. Corporación Derechos para
la Paz –Proyecto Planeta Paz
Carlos Salgado Araméndez, en
nombre propio y en calidad de representante legal de la Corporación Derechos
para la Paz –Proyecto Planeta Paz, coadyuva la demanda de inconstitucionalidad
tanto en lo relativo a los cargos por vicios de forma (i), como a aquellos que
se refieren al fondo (ii).
(i) En el escrito se enuncia que
el trámite del proyecto de ley incurrió en vicios de procedimiento
insubsanables porque se incidió en simultaneidad de sesiones, y porque se
desconoció el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades
étnicas. La consulta, de acuerdo con lo expuesto, debió realizarse antes de su
presentación ante el Congreso, así como durante su trámite.
(ii) El interviniente considera
que el parágrafo 3 del artículo 3, y los artículos 10, 13, 14, 15, al igual que
el inciso quinto del artículo 21 de la ley 1776 de 2016, violan el patrimonio
público, ya que la aplicación de medidas relacionadas con la escisión de la
propiedad privada podrían causar un daño patrimonial en bienes fiscales, de
acuerdo con la figura recogida en el artículo 10 impugnado; vulneran el derecho
a la propiedad privada de los propietarios de bienes que se encuentran dentro
de las ZIDRES; y traen consigo una reconfiguración del régimen de baldíos, tal
como está definido en la ley 60 de 1994. Lo anterior, en la medida en la que
las normas demandadas incorporan una regresión respecto al deber del Estado de
establecer una preferencia en la ocupación y aprovechamiento de los baldíos a
favor de los campesinos sin tierra; sustituyen a sus verdaderos destinatario,
desconociendo la deuda histórica que el país guarda con la población más
vulnerable del campo; promueven nuevos usos y tipos de baldíos diferentes a los
previstos legal y constitucionalmente, y favorecen la acumulación de predios
originalmente adjudicados como baldíos.
Esto cobra mayor relevancia, para
el interviniente, teniendo en cuenta que el proceso de adjudicación de baldíos
ha sido históricamente desordenado, informal, y en algunas ocasiones
inconsistente y marcado por la violencia, razón por la cual debería ser una
prioridad sanear estos antecedentes en lugar de definir nuevos usos y entregar
grandes extensiones de tierra para su explotación.
De acuerdo con el escrito, las
ZIDRES hacen parte de un modelo impulsado, en buena medida, por capitales
extranjeros que fomenta el acaparamiento de la tierra, lo que no significa
necesariamente la transferencia de la propiedad. Este modelo, que se ha
desarrollado en diferentes países como Argentina, Brasil, Arabia Saudita, China
y Corea del Sur, entre otros, amenaza, según el interviniente, la soberanía y
seguridad alimentaria.
Por lo anterior, las normas
impugnadas implican una transgresión de los artículos 58, 60 64 y 93 de la
Constitución Política.
-Los artículos 3 (parcial), 7
(parcial) y el artículo 17 (parcial) violan los principios de descentralización
administrativa (art. 209 C.P.) y reserva legal en materia de baldíos (art. 150
C.P.). Lo anterior, al dejar en manos de particulares el deber constitucional
de reforma agraria y democratización de la tierra, y al establecer en cabeza
del Ejecutivo la reglamentación de aspectos medulares de este modelo “sin
definir lineamientos o pautas precisas”, a pesar de tratarse de un tema
delicado de soberanía nacional (C2, pág.: 262).
-Los artículos 3 (parcial), 7
(parcial), 13 (parcial), 15 (parcial) y 17, concernientes a la asociatividad,
implementa un modelo de condiciones asimétricas entre campesinos y empresarios
y profundiza las desigualdades existentes, al poner en el campesinado la
mayoría de las obligaciones y dejar en cabeza de los empresarios la mayoría de
los beneficios, condicionando además la autonomía de los campesinos.
Lo anterior, considerando que los
predios ubicados al interior de las ZIDRES serán explotados con un modelo que
“corresponde a la internacionalización de la economía, sobre bases de alta
competitividad, sin explicitar usos reservados para la agricultura familiar
campesina, o similares” (C2, pág.: 262). Con ello se termina afectando la
identidad del campesinado, la cual depende de la permanencia y explotación de
la tierra, y de la participación en la producción de la riqueza. En adelante,
el campesino tendrá que someterse a los términos definidos por el empresario,
so pena de vender su propiedad al gestor, perder su tierra y tener que
asentarse en otro lugar.
Este modelo, según el
interviniente, termina concentrando los estímulos a favor de los empresarios,
sin que establezca mecanismos que compensen o sustituyan las implicaciones que
trae consigo dejar de destinar los bienes y servicios a favor de la población
para la cual fueron previstos constitucional y legalmente: “el articulado
promueve lo que podría denominarse una cooptación de los servicios del Estado a
favor de grandes intereses, o una privatización encubierta del papel estatal de
cara a una línea estratégica explícita de política de desarrollo rural” (CS,
pág.: 264).
Con ello se desconocería el
respecto por la dignidad humana (art. 1 C.P.), los derechos a la igualdad,
(art. 13), al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.P.), la libertad
de escogencia de profesión u oficio (art. 26 C.P.), el derecho a la libre
asociación (art. 38. C.P) y el derecho al territorio de las comunidades
campesinas (art. 64 C.P.).
-El inciso primero del artículo
20, y los incisos segundo y tercero del artículo 21 vulneran el principio de
autonomía territorial (art. 1 C.P.), los principios de coordinación, concurrencia
y subsidiariedad (art. 288 C.P.), y las facultades de los concejos para
reglamentar los usos del suelo (art. 313), en la medida en la que la asignación
de competencias para la identificación, determinación y aprobación de las
ZIDRES, a pesar de tratarse de una nueva figura de ordenación y determinación
de los usos del suelo, desconoce las competencias que en la materia tienen las
entidades territoriales.
-Los artículos 8 y 13 (inciso 2)
vulneran la prevalencia del interés general sobre el particular, así como el
libre ejercicio de la potestad legislativa, porque los contratos celebrados no
pueden ser modificados en virtud de leyes posteriores. Lo anterior genera
extrañeza en el interviniente considerando que se trata de procesos de larga
duración que generan riesgos para la soberanía alimentaria de la nación y que
tienen la potencialidad de afectar el interés general.
3.23. The Oxford Committee for
Famine Relief (OXFAM)
Aida Pesquera Díaz, en nombre
propio y en calidad de representante legal de The Oxford Committee for Famine
Relief (OXFAM), apoya en su totalidad los cargos formulados en la demanda.
-Para la interviniente la ley 1776
vulnera los principios de democratización y acceso progresivo a la propiedad
rural, al igual que el derecho a la territorialidad campesina y demás derechos
conexos como la alimentación y la vivienda (arts., 58, 60, 64 y 93 C.P). Lo
anterior, porque legaliza la acumulación irregular de baldíos por parte de
empresas nacionales y extranjeras, y provoca efectos negativos en términos de
concentración y expropiación de tierra, poniendo en riesgo la existencia de la
UAF. Así ha venido ocurriendo, a su parecer, en la región de la altillanura, a
través de la compra fraccionada y masiva de predios por parte de Cargill, adquiriendo
extensiones de terreno que alcanzan 53.000 hectáreas, superando en 30 veces el
tamaño máximo de la UAF.
-A su vez, considera que esta
norma deja en manos de particulares el deber de reforma agraria y
democratización de la tierra, razón por la cual vulnera los postulados
constitucionales de descentralización administrativa y reserva legal.
-Frente a la figura de la
asociatividad, estima que se establece un modelo asimétrico en el cual el
campesino asume la mayor cantidad de obligaciones y riesgos, y recibe, no
obstante, muy pocos beneficios, afectando con ello su autonomía. En esa medida,
en lugar de ofrecer un trato diferencial a favor del campesinado, de manera
particular, a las mujeres rurales productoras de alimentos, el Estado las está
poniendo en desventaja frente a la producción y comercialización a gran escala
de las grandes compañías.
-En términos más generales, la
interviniente considera que las ZIDRES, debido a la expansión de los
monocultivos, ponen en riesgo la agricultura campesina, responsable de más del
50% de la producción de alimentos; al igual que a las comunidades campesinas,
quienes enfrenten un riesgo inminente de desplazamiento. Con ello se pone en
riesgo la seguridad alimentaria, toda vez que “la agroindustria no necesariamente
cultiva alimentos de la canasta básica alimentaria, como si lo hace la
agricultura familiar campesina” (C2, pág.: 272).
3.24. Asociación Nacional de
Zonas de Reserva Campesina
Diana Carolina Puello González,
miembro del equipo jurídico de la Asociación Nacional de Zonas de Reserva
Campesina, coadyuva los cargos de inconstitucionalidad formulados contra
el parágrafo 3 del artículo 3, los artículos 7, 10, 13, 14, 15, 17, al igual
que el inciso quinto del artículo 21, de la ley 1776 de 2016.
-La interviniente considera que el
parágrafo 3 del artículo 3, y los artículos 10, 13, 14, 15, al igual que el
inciso quinto del artículo 21 de la ley 1776 de 2016, traen consigo un cambio
en la reglamentación de los baldíos, permitiendo a quienes no son sujetos de
reforma agraria el acceso ilimitado, tanto espacial como temporalmente, al
usufructo del suelo. Especial preocupación le provoca la falta de calificación
de las personas naturales o jurídicas que pueden acceder al usufructo de los
bienes, “puesto que da cabida a que, en desmedro de la soberanía nacional, se
de la entrada a capital extranjero, sin ningún tipo de contraprestación” (C2,
pág.: 344). Con ello el legislador termina adoptando medidas regresivas que
eliminan la totalidad de las restricciones contempladas en el artículo 72 de la
ley 160 de 1994, sin que sea posible entrever su necesidad, ni alguna
contraprestación que permita morigerar proporcionalmente sus efectos, razón por
la cual deben ser entendidas como inconstitucionales.
-Los artículos 3 (parcial), 7
(parcial), 13 (parcial), 15 (parcial) y 17, a su juicio, también dejan vacíos
jurídicos que traen consigo la posibilidad de vulnerar los derechos de los
campesinos y las campesinas. En el caso de la asociatividad, la ley no señala
cómo se realizará la priorización de las asociaciones con campesinos, ni cuáles
son las reglas bajo las cuales se dirigirá su participación. Particular
preocupación suscita que el legislador haya dejado en cabeza del ejecutor del
proyecto la determinación de la extensión y características de las tierras que
se van a entregar al campesino. Con ello no sólo se atribuyen a particulares
funciones públicas vitales en materia de administración del territorio; sino
que se deja abierta la posibilidad de que los particulares titulen a las
familias campesinas extensiones prediales que no permitan remunerar su trabajo
y disponer de un excedente, desconociendo así el principio que inspira las UAF.
Lo anterior, en el marco de relaciones asimétricas entre quienes cuentan con
capital económico excesivo y quienes carecen el mismo. Así, los campesinos no
sólo terminan siendo los portadores de la mayor cantidad de obligaciones sino
que terminan asumiendo los riesgos del negocio, encontrándose en la obligación
de vender tarde o temprano: “por créditos del banco, o porque tras el proyecto
productivo el suelo queda infértil por el uso intensivo del suelo y la
utilización constante de químicos”. Así ocurrió, por ejemplo, en Puerto Wilches
(C2, pág.: 344).
-En última instancia, la ley 1776 representaría
un riesgo para las formas de producción que son propias de la economía
campesina, basadas en la soberanía alimentaria y la producción familiar,
afectando así su identidad y su proyecto de vida, amenazando la diversidad
cultural. Por lo tanto, “se deben reconocer mecanismos de participación directa
a los campesinos en los que las comunidades podamos ejercer poder para decidir
el futuro que queremos respecto de las decisiones públicas que nos afectan, y
no profundizar la exclusión como un grupo con condiciones económicas,
culturales y de organización social diferentes del grupo mayoritario” (C2,
pág.: 347).
3.25.
Sociedad de Agricultores de Colombia –SAC- y 1.747 ciudadanos
El ciudadano
Luis Fernando Forero Gómez, Secretario General de la SAC, presentó escrito de
intervención –con el apoyo de la Federación Nacional de Arroceros y 1.747
personas, entre trabajadores, campesinos y empresarios- en el que solicitó la
declaratoria de constitucionalidad de la norma demandada. Lo anterior debido a
que en su criterio los cargos de la demanda son desacertados y no se
corresponden con el espíritu de la norma. Para fundamentar su posición
esgrimieron varios argumentos, los cuales se pueden agrupar en seis temas.
En primer
lugar, indican que la norma acusada favorece integralmente los intereses de la
población campesina. Esto, por cuanto podrán adquirir más de una Unidad
Agrícola Familiar, lo que les permitirá adquirir extensiones de tierra
adecuadas para desarrollar proyectos productivos, incrementar sus ingresos,
satisfacer necesidades básicas y acceder a la educación, la salud, la
tecnología y la recreación. Asimismo, con la norma se promueve la asociatividad
voluntaria (prevista ya en el artículo 38 de la Ley 160 de 1994) entre
campesinos, pequeños y medianos productores, y grandes empresarios, en aras de
adelantar proyectos productivos y fomentar que los trabajadores sin tierra
tengan acceso a ésta. En particular, esgrimen que la Ley 1776 de 2016 contempla
condiciones que permiten acceder en menor tiempo y con mayor facilidad a la
propiedad sobre la tierra, frente a las condiciones establecidas en la Ley 160
de 1994.
Por otra
parte, indican que en la norma no se contempla la facultad de transferir la
propiedad de baldíos a empresarios, sino de entregar en concesión,
arrendamiento y otras modalidades contractuales otros bienes inmuebles sobre
los que el Estado tiene la titularidad del derecho de propiedad. Aunado a ello,
sostienen que no se suprime el deber estatal de seguir adjudicando predios –a
través de las diversas modalidades contempladas en la Ley 160 de 1994- en las
zonas declaradas como Zidres. En particular, continúa vigente la obligación de
adjudicar los bienes baldíos a campesinos y trabajadores agrarios.
En tercer
lugar, sostienen que no se desconocen las competencias constitucionales y
legales de las entidades territoriales para definir –en relación con las zonas
rurales- los planes de ordenamiento territorial, los planes básicos de
ordenamiento territorial ni los esquemas de ordenamiento territorial.
Asimismo,
sostienen que los derechos adquiridos no se desconocen y que incluso la norma
establece reglas para otorgar seguridad jurídica a los campesinos, pequeños y
medianos productores así como para grandes empresarios, respecto de los
contratos que estos celebren, razón por la que no se podrán modificar los
incentivos y beneficios que les hayan sido otorgados.
Igualmente,
sustentan que la norma es un instrumento eficaz para contrarrestar la
concentración improductiva de la tierra, lo cual no implica que las Zidres se
destinen únicamente a proyectos empresariales y agroindustriales, y se dejen de
lado el desarrollo de actividades rurales propias de la economía campesina.
Finalmente,
indican que con la norma se promueve la actualización del valor real de la
tierra, lo que a su vez generará mayores recursos para el Estado por los
impuestos que se deriven, y permitirá contrarrestar el mercado especulativo de
la tierra.
4.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
4.1.
Nicolás Garavito y otros
El ciudadano Nicolás Garavito
junto con 5097 ciudadanos más firmantes, consideran inexequibles las
normas acusadas en los términos expuestos en las demandas acumuladas.
4.2.
Laura Rocío Beltrán Sánchez y otros
La ciudadana Laura Rocío Beltrán
Sánchez junto con 12 ciudadanos más firmantes, solicitan la inexequibilidad
de las disposiciones acusadas de la Ley 1776 y añaden las siguientes
consideraciones en torno a esta normatividad:
Tanto la descripción y los
objetivos de los proyectos productivos en el marco de las ZIDRES (art. 1º y 2º
de la Ley 1776), como su declaratoria de interés social y utilidad pública, en
consideración de los ciudadanos, generan un modelo de desarrollo rural en el
que prevalecen la explotación intensiva de los recursos naturales, la
acumulación, la competitividad, el ordenamiento territorial “socio-empresarial”
y la “homogenización de los paisajes”. Esto vulnera, bajo el criterio de los
ciudadanos, la diversidad cultural como valor constitucionalmente protegido
(art.7).
La diversidad cultural, señalan
los ciudadanos, no sólo implica la protección de las creencias, costumbres o
prácticas culturales diferenciadas, sino también de los territorios o los
paisajes que forjan un sistema de valores y prácticas en específico; del mismo
modo, no sólo supone salvaguardar el modo de vida y de territorialidad de las
comunidades indígenas y afrocolombianas, sino también el de las campesinas
(T-605 de 1992).
En tal sentido, se solicita la
aplicación de precedentes que han privilegiado la diversidad cultural frente a
la propiedad privada y la libertad de empresa (T-605 de 1992), y que han
declarado al “campo” como unidad geográfica, económica y social de especial
protección constitucional (C-644 de 2012).
Por su parte, los ciudadanos
encuentran la Ley 1776 regresiva respecto de los mandatos de los artículos 64 y
65 superiores, que promueven un modelo de desarrollo rural protector de la
forma de producción y la cultura campesina. En concepto de los ciudadanos, la
Ley condiciona el acceso a la tierra de los campesinos a la asociación con los
empresarios (art. 3º); obliga, en este sentido, a los campesinos a asociarse en
condiciones desfavorables; permite, así, que los empresarios otorguen tierras
de manera directa y a su arbitrio a los campesinos,  que no necesariamente son
aptas para la producción; posibilita que los empresarios regulen lo que se
produce y la manera en que se produce, excluyendo de estos aspectos a los
campesinos; y, finalmente, modifica la prioridad en la asignación de los
baldíos, para cedérselos a los empresarios bajo contratos que, aunque no
traslaticios de dominio, permiten usarlos de manera irrestricta (art. 13).
A esto se suma, a juicio de los
ciudadanos, que los objetivos establecidos en el artículo 2º de la Ley 1776
ignoran el orden de prioridades fijado en el artículo 65 de la Constitución, en
donde prevalece la producción de alimentos por encima de otras actividades.
Aunado a lo anterior, observan los
ciudadanos que, al restringirse la variedad de los productos agrícolas y sus
formas o técnicas de producción al arbitrio de los empresarios, se vulnera la
soberanía alimentaria, como bien jurídico protegido por esta Corporación (C-644
de 2012), de la misma manera que se menoscaba diversidad biológica, en
detrimento del derecho al medio ambiente sano.
En suma, remarcan los ciudadanos
que existen otros medios adecuados para alcanzar el fin de la productividad
agrícola, que permiten de paso satisfacer otros derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución, como el medio ambiente sano, la seguridad y la
soberanía alimentaria, y el acceso progresivo a la propiedad de la tierra.
Finalmente, afirman los ciudadanos
que la Ley 1776 viola el artículo 79 superior por no desarrollar, en sus
artículos 20 y 21, mecanismos concretos para que las comunidades puedan
participar en la delimitación y aprobación de las ZIDRES y, así, en las
decisiones que puedan afectar su derecho a gozar de un medio ambiente sano; y,
en caso de que se produzcan impactos o daños ambientales, para fijar
compensaciones.
4.3.
Claudia López
La ciudadana Claudia López,
senadora del partido Alianza Verde, solicita, al igual que los demandantes, la inexequibilidad
de las normas acusadas y profundiza los cargos presentados, considerando: (a)
la prevalencia del derecho al acceso a la tierra en el marco jurídico
colombiano; (b) la violación del principio de progresividad a la luz de los
hallazgos de la Misión para la Transformación del Campo Colombiano y del Tercer
Censo Nacional Agropecuario; (c) el menoscabo de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y del derecho a la  participación
de las entidades territoriales; y (d) la omisión legislativa en la que se
incurre para delimitar y aprobar las ZIDRES, al no incluir en este proceso la
participación de los concejos municipales y de los ciudadanos, como lo exigen
los artículos 79 y 311 superiores.
(a)
La ciudadana hace mención de la jurisprudencia
constitucional (C-006 de 2002 y T-763 de 2012), así como del artículo 4° de la
Declaración sobre los Derechos de los Campesinos del Consejo de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas, para ilustrar la relevancia y los contenidos
y alcances del derecho fundamental de los campesinos a la tierra y al
territorio (art. 64 y 65 superiores). Este derecho supone, además del
acceso progresivo a la propiedad de la tierra -mediante la titulación
individual o colectiva-, el reconocimiento de la territorialidad y de la
“gobernanza” campesina sobre sus  tierras y territorios; la protección de la
relación entre el campesino y el espacio en el que labora, como una
particularidad de su cultura; la promoción del acceso a la tierra como medio
para materializar el proyecto de vida de la población rural y así proteger su
forma de vida culturalmente diferenciada; la provisión de recursos
complementarios para desarrollar este proyecto de vida; la garantía de la
seguridad jurídica sobre las diversas formas de tenencia de la tierra; y el
diseño de mecanismos efectivos para proteger el derecho de los campesinos a la
tierra frente a desalojos y desplazamientos forzados.
(b)
La ciudadana establece que las disposiciones
demandadas de la Ley de ZIDRES son regresivas, en tanto “flexibilizan el
nivel de protección alcanzado en la normatividad anterior” y desconocen los
hallazgos de fuentes autorizadas al momento de adoptar políticas destinadas al
campo colombiano. Para sustentar estas afirmaciones, la ciudadana describe los
contenidos del principio de progresividad de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional (C-443 de 2009) y algunos instrumentos internacionales de
derechos humanos (art. 2.1 del PIDESC, art. 26 de la CADH y art. 1.1 del
Protocolo de San Salvador), haciendo énfasis en la presunción de
inconstitucionalidad de aquellas medidas que resulten regresivas.
Posteriormente, la ciudadana señala que la regresividad se sitúa de manera
concreta en materia ambiental, dado que el artículo 1° de la Ley de ZIDRES
-relativo a su objeto-, omitió tomar en consideración los hallazgos de las
fuentes autorizadas en materia rural (ver tabla infra.), que indican
claramente que se debe privilegiar la conservación y la protección de los
suelos y los ecosistemas del país, por encima de los objetivos de
competitividad e inserción de los recursos al mercado, trazados en la Ley de
ZIDRES.
Hallazgos de la Misión para la
Transformación del Campo Colombiano y del Tercer Censo Nacional Agropecuario
que debieron considerarse y privilegiarse de manera previa a la creación de
la Ley de ZIDRES
40% del territorio nacional tiene algún grado de
degradación por erosión.
Anualmente se pierde el 0.2 % de los boques del
país.
El 13% del suelo que debería ser destinado a la
agricultura, se usa de manera inadecuada en ganadería.
El 15% del suelo apto para la agricultura, se
subutiliza.
De las zonas de reserva forestal se han sustraído
14.6 millones de hectáreas.
Sólo el 6% de los municipios tiene un grado total
o casi total de formalidad en la tenencia de la tierra.
Los municipios priorizados para el pos-conflicto
concentran: altos niveles de deforestación, títulos mineros y presencia de
páramos, parques nacionales naturales y bosques estables.
(c)
En cuanto a la vulneración de los principios
constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, autonomía
territorial y reglamentación de los usos del suelo por parte de los concejos
municipales (art. 1°, 287, 288, 311 y 313 superiores), la ciudadana
comparte con los demandantes que los artículos 20 inciso 1° y 21 incisos 2° y
3° de la Ley de ZIDRES contrarían estos principios. Lo anterior, porque las
normas acusadas permiten concentrar la identificación, la delimitación y la
adopción de las ZIDRES en el Gobierno Nacional, desconociendo con ello las
competencias y la participación de los municipios; empleando a tales efectos
criterios como la competitividad y la productividad, por encima de los POT y de
los reglamentos de los concejos municipales; y sin demostrar de manera
suficiente que la intervención en la autonomía de las entidades territoriales
se encuentra plenamente justificada: “no existe ninguna razón para pensar que
lo desempeñará mejor la Nación si le corresponde de manera exclusiva. Por el
contrario, siendo las entidades territoriales las que tienen contacto más
directo con el territorio y con las necesidades de las personas que allí
habitan, deberían estar en capacidad de participar en la toma de decisiones
sobre los usos del suelo en su jurisdicción.”
En consecuencia, concluye la
ciudadana que la Ley de ZIDRES rompe el equilibrio que debe existir entre los
principios de Estado unitario y de autonomía territorial, pues al “centralizar
de manera absoluta” la constitución de las ZIDRES en el Gobierno Nacional, esta
Ley desconoce el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales
consagrado en el artículo 313 de la Carta Política, de la misma manera que
quebranta los principios de concurrencia y subsidiariedad consagrados en el
artículo 288 de la Constitución.
Como parámetros constitucionales
para desarrollar esta valoración, la ciudadana invoca la C-520 de 1994, la C-
1258 de 2001, la C-894 de 2003 y la C-149 de 2010, que estableció la
inexequibilidad del art. 79 de la Ley 1150 de 2007, en una situación análoga a
la presente, en la que se pretendía hacer uso del suelo para el desarrollo de
Macro proyectos de Interés Social.
(d)
De acuerdo con la ciudadana, la forma prevista
por la Ley de ZIDRES en el artículo 21 incisos 2° y 3° para delimitar y aprobar
estas zonas, implica una omisión legislativa, que deja de lado la
participación de los concejos municipales y de las comunidades en las
decisiones que afectan el derecho fundamental al medio ambiente sano,
violando así los artículos 1°, 2°, 79, 311 y 313 de la Constitución Política.
La ciudadana demuestra la
existencia de esta omisión legislativa relativa, de conformidad con los
requisitos establecidos en la C-1009 de 2005.  De esta manera, primero, señala
que la omisión recae de manera específica sobre el artículo 21 de la Ley
ZIDRES, que establece los procedimientos para la delimitación y la
aprobación de estas zonas, sin considerar la participación de los concejos
municipales y de las comunidades en los mismos, pese a que estas zonas pueden
afectar el uso del suelo, el medio ambiente, así como el destino colectivo de
los pobladores locales. Segundo, afirma la ciudadana que lo omitido es un
elemento esencial para que la norma acusada pueda estar de acuerdo con la Carta
Política, ello se desprende de los mandatos constitucionales expresos en
los artículos 79, 311, y 313, relativos a la obligación de garantizar
participación a las comunidades locales en las decisiones que las afectan, especialmente
en materia ambiental, y a la competencia de los concejos municipales para
trazar los usos del suelo de su jurisdicción. Tercero, la ciudadana asevera que
no existe justificación suficiente para haber omitido estos elementos
esenciales de la norma acusada, ni la eficiencia ni la posible existencia
de otros escenarios de participación para las comunidades, son de recibo en el
presente caso. Cuarto, estima la ciudadana, por tanto, que la omisión
anteriormente descrita deriva en un trato discriminatorio respecto de los
concejos municipales y de las comunidades locales afectadas por las ZIDRES, que
les impide el ejercicio de sus competencias en materia de regulación,
planeación y protección del suelo y el medio ambiente (C-035 de 2016), así como
el ejercicio de sus derechos fundamentales a la participación (C-351 de 2013) y
a aportar sus conocimiento sobre el medio ambiente local (T-294 de 2014).
Finalmente, considera la ciudadana que esta omisión representa el
incumplimiento de deberes específicos impuestos por el constituyente al
legislador, tal como es ostensible en las obligaciones establecidas en los
artículos 1°, 2°, 79, 311 y 313 superiores, así como en los artículos 21 de la
DUDH, 25 del PIDCP, 13, 20, 21 y 22 de la DADH, 23 de la CADH y 10 y 22 de la
Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.
En consecuencia, la ciudadana
solicita que, de no declararse inexequible el artículo 21 incisos 2° y 3° de la
Ley de ZIDRES de acuerdo con los demás cargos formulados en las demandas
acumuladas, la Corte profiera una sentencia integradora que permita
solventar la omisión legislativa referida e incluir la participación de las
comunidades y de los concejos municipales en la delimitación y aprobación de
las ZIDRES.
4.4.
Fernando Castrillón Zapata
Invocando su condición de
ciudadano colombiano, remite a la Corte Constitucional un Amicus Curiae
de la Coordinadora Latinoamericana de Grain Internacional, mediante el cual
apoya los cargos de la demanda, haciendo énfasis en los argumentos que
cuestionan el presunto acaparamiento de tierras que tiene lugar con las ZIDRES.
De acuerdo con este documento, la
ley 1776 es una herramienta que permite fomentar el acaparamiento de tierras en
Colombia, en tanto: promueve proyectos agroindustriales de tardío rendimiento y
de gran escala, sin limitaciones frente a su extensión ni respecto a las
tierras utilizadas, desviando su destinación originaria concebida para
favorecer a los sujetos de reforma agraria; busca legalizar compras masivas en
la altillanura que han sido consideradas ilegítimas hasta el momento; y viola
el derecho de acceso a la tierra y al territorio de los campesinos.
El escrito enuncia y suscribe los
principales argumentos de las demandas, y agrega que la ley 1776 hace parte de
una política internacional impulsada por gobiernos que padecen de “inseguridad
alimentaria” y que buscan “adueñarse de tierras agrícolas por todo el mundo en
las cuales puedan producir sus propios alimentos fuera del país”, utilizando al
sector privado como la herramienta que permite la apropiación de la tierra y la
entrega de los productos. (C2, pág. 47).
4.5. Los ciudadanos, Paola Sofía
Camargo Cárdenas, Carlos Hugo Estrada Nieto, Sandra Patricia Barbosa
Gómez, Sandra Camila Fonseca Gómez, Daniel Antonio García Modesto, Sandra del
Pilar Otero Castillo, Cecilia Penagos de Estrada, Mabel Beatriz Calderón Ruíz,
Yasmith Pardo Peñaloza, Leidy Kryced Berbeo Cárdenas, Clara Leticia Serrano
Castillo y Carlos Eduardo Hernández Samudio solicitaron que la Ley 1776 de 2016
sea declarada constitucional por dos razones. Por un lado, es una ley que
favorece los intereses de los campesinos, porque pueden adquirir más de una
Unidad Agrícola Familiar (UAF) para desarrollar proyectos productivos y su
finalidad es lograr que los campesinos tengan un acceso formal y progresivo a
la tierra, con mayor facilidad de lo que dispone actualmente la Ley 160 de
1994. Por otro lado, no desconoce las competencias de las entidades
territoriales. En seguida se presentan los argumentos que sustentan cada una de
las razones mencionadas.
En primer lugar, consideran que el
modelo propuesto en la Ley permite combinar diferentes modos de producción y
coexiste la economía campesina con la empresarial o agroindustrial.
Adicionalmente, permite la adjudicación tanto de Unidades Agrícolas Familiares
(UAF) como de Unidades Agrícolas Integrales, con la compraventa o cualquier
forma de tradición de dominio. Con respecto a la adjudicación de bienes baldíos
en las ZIDRES, afirma que el Estado continúa con la obligación de adjudicar los
bienes baldíos a campesinos y trabajadores, conforme a lo establecido en la Ley
160 de 1994; de manera que, únicamente cuando se haya satisfecho esa demanda se
podrá destinar los predios a los proyectos asociativos con campesinos y
trabajadores agrarios con tierra y a pequeños productores. En ese sentido, no
existe una modificación al régimen de baldíos para favorecer a los grandes
empresarios.
Finalmente, expresa que la
asociatividad voluntaria entre empresarios y campesinos está prevista en el
literal ‘a’ del artículo 38 de la Ley 160 de 1994. Y que existen garantías para
el respeto de los derechos adquiridos, dado que establece reglas claras para
otorgar seguridad jurídica a los contratos, impidiendo que las condiciones sean
alteradas por la legislación agraria. En este mismo sentido, la regulación de
los proyectos productivos es una herramienta para evitar la concentración
improductiva de la tierra y permite contrarrestar, por un lado, el
apoderamiento de la tierra por vías ilícitas y, por otro lado, el mercado
especulativo de la tierra. De igual manera, promueve la actualización del valor
real de los predios, lo que se traducirá en mayores recursos para los
municipios y la nación.
En segundo lugar, los ciudadanos
intervinientes expresan que la Ley 1776 de 2016 no conlleva a un
desconocimiento de las competencias de las entidades territoriales, sino que se
plantea un trabajo coordinado entre las autoridades locales y el nivel
nacional.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito radicado el 23 de junio de 2016 en
la Corte Constitucional, la Procuradora General de la Nación
(E), Martha Isabel Castañeda Curvelo, presentó el concepto previsto en
los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, sobre las demandas de
inconstitucionalidad contra la Ley 1776 de 2016. En dicho documento, el
Ministerio Público solicita declarar: (i) inexequible el título de la
Ley, (ii) exequible el artículo 13, (iii) exequibles los
artículos 10 y 14 por el cargo de violación de reserva legal sobre baldíos; y,
requiere a esta Corporación que se declare inhibida para conocer de fondo la
demanda contra el parágrafo 3º del artículo 3º y los artículos 8 y 15, por
falta de certeza en la formulación del cargo.
Luego de presentar una síntesis de los cargos de la
demanda, el Ministerio Público refirió al contexto constitucional para el
desarrollo de proyectos agroindustriales de gran extensión que involucren
terrenos baldíos. Sobre el particular, encuentra que dichos proyectos coinciden
con la finalidad de los terrenos baldíos, toda vez que mediante estos se busca
el equilibrio entre la promoción del acceso progresivo a la propiedad de la
tierra por parte de los trabajadores agrarios y las pequeñas personas jurídicas
que deseen invertir, y empresas que desarrollen sus proyectos en zonas
diseñadas para la inversión de capital. Lo anterior es congruente con el deber
del Estado de intervenir en la economía y garantizar una distribución
equitativa de oportunidades y beneficios. En todo caso, el Ministerio Público
aclara que “la ley no puede vaciar las competencias de los entes territoriales
[para la reglamentación del uso del suelo] … sino que debe aplicar los
principios de coordinación y concurrencia que rigen las relaciones de la Nación
con las entidades territoriales”.
En seguida, el Ministerio Público
en su concepto analizó los problemas jurídicos y presentó el respectivo estudio
de constitucionalidad. En primer lugar, indicó que no se vulneró el derecho
fundamental a la consulta previa de las comunidades étnicas de Colombia, en
tanto el artículo 29 de la Ley 1776 de 2016 establece que no pueden
constituirse ZIDRES “en territorios declarados como resguardos indígenas, zonas
de reserva campesina debidamente establecidas por el Incoder, o quien haga sus
veces, territorios colectivos titulados o en proceso de titulación de las
comunidades negras, y se indica que previo a la declaración de las Zidres se
debe agotar el trámite de consulta previa de conformidad con el artículo 60 del
Convenio 169 de la OIT”.
En segundo lugar, considera que la
Ley 1776 de 2016 no desconoce la autonomía de los entes territoriales porque no
vacía totalmente sus competencias, “cuando el Gobierno Nacional en ejercicio de
sus atribuciones está creando ‘determinantes’, en los términos del esquema del
ordenamiento territorial y en su condición de responsable de la política
económica regional’”. Además, el propósito que cumplen los proyectos
agroindustriales desarrolla los mandatos de los artículos 65 y 80 de la
Constitución.
En tercer lugar, afirma que no se
incurrió en un vicio en el trámite de la Ley 1776 de 2016, pues no se presentó
una simultaneidad entre la última sesión de Comisión Primera de la Cámara y la
Plenaria de esa misma Corporación. Ya que, “[a]l revisar el acta de la
Comisión Quinta de la Cámara de Representantes correspondiente a la sesión del
3 de junio de 2015 se observa que la sesión comenzó a las 8:45 de la mañana
pero no se informa acerca de la hora en que terminó la sesión. Sin embargo, el
Representante Arturo Yepes Alzate, ya al puro final de la sesión, informa que
vota sí para que al proyecto de ley Zidres se le dé segundo debate. A su vez,
al consultar el Acta de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes
correspondiente al mismo día 3 de junio de 2015 se observa que el mismo
Representante Yepes Alzate registró su asistencia a las 10:46:40 de la mañana y
la sesión comenzó a las 10:53 de la mañana.”
En cuarto lugar, sostiene que el
título de la Ley 1776 de 2016 debe ser declarado inexequible, dado que fue
modificado mediante votación ordinaria y no nominal y pública como
correspondía. En todo caso, el Ministerio Público aclaró que la inexequibilidad
del título no debe afectar la constitucionalidad de la Ley demandada con base
en el principio de conservación del derecho.
En quinto lugar, estima que no se
configura una vulneración del derecho al acceso progresivo a la tierra de los
trabajadores y que el cargo no prospera “por inepta presentación del mismo ante
la falta de certeza en su formulación”.
En sexto lugar, concluye que no se
presenta un desconocimiento de la democratización de la propiedad; así pues, la
regulación sobre la entrega no traslaticia de dominio de bienes de la Nación
para el desarrollo de proyectos productivos en las Zidres garantiza una
distribución equitativa de beneficios y oportunidades. En este mismo sentido,
la posibilidad de que los ocupantes de predios baldíos se vinculen a proyectos
productivos asociativos es constitucional. Lo anterior debido a que el artículo
13 garantiza el derecho a la propiedad, promueve el desarrollo agrario y es
compatible con un modelo agrario de desarrollo sostenible. En cuanto al
artículo 15, el Ministerio solicita a esta Corporación que se inhiba de emitir
un pronunciamiento de fondo por falta de certeza.
En séptimo lugar, señala que debe
desestimarse el cargo de “violación de la democratización de la propiedad y el
acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios, ante la
posibilidad de entregar terrenos baldíos de la Nación a cualquier persona,
nacional o extranjera y sin ninguna limitación de terreno”. El Ministerio
Público sustentó esta postura jurídica en el hecho de que el cargo está basado
en la Ley 160 de 1994, más no en el desconocimiento de normas constitucionales.
En octavo lugar, defiende la
constitucionalidad de los artículos 10 y 14, por considerar que no son
contrarias a la reserva legal sobre baldíos y, en consecuencia, son asuntos
susceptibles de desarrollo mediante reglamentación del Gobierno Nacional.
Finalmente, solicitó a esta
Corporación que se inhiba de pronunciarse de fondo por falta de pertinencia
sobre el “cargo de violación de la potestad estatal de modificar
unilateralmente los contratos administrativos ante la imposibilidad de
modificar los contratos celebrado (sic) con los inversionistas de los proyectos
de las Zidres”.
VI. CELEBRACIÓN DE AUDIENCIA PÚBLICA[14]
Con fundamento en el artículo 12 del
Decreto 2067 de 1991, mediante autos de agosto 25 y septiembre 7 de 2016, la
Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso la celebración de una audiencia
pública en el proceso de la referencia, acto que se llevó a cabo el 15 de
septiembre de 2016, con la participación de los siguientes actores
institucionales, sociales y académicos:
Instalación
Luis Ernesto Vargas Silva
Magistrado Ponente
8:15 -8:25
Primera sección
Juan Fernando Cristo Bustos
Ministro del Interior
8:30 – 8:50
Juan Pablo Díaz Granados Pinedo
Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural- Viceministro de Desarrollo Rural
8:50 - 9:10
Martha Isabel Castañeda Curvelo
Vice Procuradora General de la
Nación
9:10 – 9:30
Luis Emilio Sierra Grajales.
Senador de la República. Ponente.
9:30 – 9:50
Jorge Enrique Robledo Castillo
Senador de la República.
Ponencia Negativa.
9:50 – 10:10
Demandante D-11275
Rocío del Pilar Huertas
10:10 – 10:30
Espacio para preguntas de las
magistradas y los magistrados
10:30 – 10:45
Segunda sección
Demandantes D-11276
Alberto Castilla Salazar
(Senador). 10 minutos.
Jennifer María Mojica Flórez
(ONG Derechos Humanos) 10 minutos.
Robert Daza Guevara (Cumbre
Agraria, Campesina, Étnica y Popular).  10 minutos.
10:45 – 11:15
Luis Fernando Forero Gómez
Secretario General de la
Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC)
11:15 – 11:35
Bruce Mac Master Rojas
Presidente de la Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI)
11:35 – 11:55
Guillermo Forero Álvarez
Asociación Empresarial para el
Desarrollo de la Orinoquía- ASORINOQUIA
11:55 – 12:15
Aída Pesquera Díaz
The Oxford Committee for Famine
Relief (OXFAM)
12:15 – 12:35
Espacio para preguntas de las
magistradas y los magistrados
12:35– 12:50
Receso
12:50 – 14:20
Tercera sección
Wilson Galindo
Organización Nacional Indígena
de Colombia –ONIC-
14:20 – 14:40
Johana Rocha Gómez
Centro de Estudios para la
Justicia Social –Tierra Digna-
14:40 – 15:00
Diana Carolina Puello González
Asociación Nacional de Zonas de
Reserva Campesina (ANZORC)
15:00 – 15:20
Alejandro Reyes Posada
Investigador en asuntos agrarios
y de tierras
15:20 – 15:40
Yamile Salinas Abdala
Investigadora en derecho agrario, ambiental y de tierras.
15:40 – 16:00
Espacio para preguntas de las
magistradas y los  magistrados
16:00 – 16:15
Cuarta sección
Carmenza Castiblanco Rozo
Directora del Instituto de
Estudios Ambientales de la Universidad Nacional (IDEA)
16:15 – 16:35
Jorge Enrique Vélez García
Interviniente
16:35 – 16:55
Rodrigo Uprimny Yepes
Investigador del Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad
16:55 – 17:15
María del Pilar García Pachón
Directora del Departamento de Derecho
Ambiental de la Universidad Externado de Colombia-
17:15 – 17:35
Espacio para preguntas de las
magistradas y los magistrados
17:355 – 17:55
Cierre
Magistrado Luis Ernesto Vargas
Silva (Ponente).
17:55 – 18:05
VII. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
de la Corte
1. La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los
artículos 241-4 de la Constitución Política, por estar dirigida contra
disposiciones contenidas en una ley de la República.
Cuestiones preliminares
Inexistencia de
caducidad
1.  De conformidad con el artículo 241.3 de la
Constitución las acciones de inconstitucionalidad fundadas en vicios de
procedimientos caducan en el término de un año contado a partir de la
publicación del respectivo acto. Observa la Sala que la Ley 1776 de 2016, fue
publicada el 29 de enero de 2016[15] y las demandas radicadas en la
Secretaría General de la Corte el 4 de marzo de 2016, lo que significa que
fueron presentadas dentro del término previsto en la norma constitucional.
Delimitación
del ámbito del pronunciamiento de la Corte. Aptitud sustantiva de la demanda.
2.   Algunos de los intervinientes y la
Procuraduría General de la Nación, solicitan a la Corte un pronunciamiento
inhibitorio. En este sentido la Presidencia de la República sugiere un
pronunciamiento de tal índole respecto de los cargos por violación del
principio de prohibición de regresividad; el relacionado con el quebrantamiento
del principio de democratización en el acceso a la tierra y protección de la
propiedad privada; el de violación al patrimonio público; el fundado en desconocimiento
de la reserva de ley en materia de baldíos; y el relativo a la vulneración de
la prevalencia del interés general sobre el particular y sobre la potestad legislativa.
El Departamento Administrativo de Planeación propone la inhibición en relación
con el cargo por omisión en la celebración de una consulta previa legislativa,
al estimar que el cargo “es hipotético, en tanto
pone en duda si el proceso de consulta se surtió o no”. Y agrega respecto a
este cargo que “se compartimenta la demanda, en la medida en que no
se dirige contra toda la normatividad acusada, sino únicamente contra algunas
de sus expresiones, lo que, a su parecer, debilita la consistencia del cargo”.
La Procuraduría General de la Nación, por su parte,
considera que la Corte debe inhibirse respecto de los cargos que se dirigen
contra los artículos 3 parágrafo 3; 8 y 15 de la Ley 1776/16 por falta de
certeza en su formulación.
3. Procede la
Corte a examinar si las demandas contienen cargos en cuya formulación no se
cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de
1991, desarrollado por la jurisprudencia de esta Corte.
En reiterada
jurisprudencia[16], esta Corporación ha subrayado la
importancia de requerir del ciudadano actor el cumplimiento de unas mínimas
cargas de comunicación y argumentación, que provea de razones conducentes para
hacer posible el debate, con las que se informe adecuadamente al tribunal
constitucional, para que este profiera una decisión de fondo sobre los
preceptos legales acusados.
Esto significa
que el demandante debe plantear acusaciones comprensibles o claras,
que recaigan verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada y en
ese orden ser ciertas; mostrar de manera específica
cómo la o las disposiciones objeto de demanda vulneran la Carta, utilizando
para tales efectos argumentos pertinentes, esto es, de naturaleza
constitucional y no legal o doctrinaria ni referidos a situaciones puramente
individuales o de conveniencia. Finalmente, la argumentación del demandante
debe ser suficiente, en el sentido de ser capaz de suscitar una
mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
No obstante,
también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el
examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe
ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y se debe preferir una
decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la
efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso
judicial efectivo ante la Corte[17]. Este principio tiene en cuenta que la
acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos
los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado[18]; en tal medida,  “el rigor en
el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un
método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al
actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,
admitiendo la demanda y fallando de fondo.”[19]
4. Pasa la
Corte a analizar si conforme lo expuesto, la demanda cumplió con estas
exigencias básicas para justificar un pronunciamiento de fondo en el presente
proceso.
4.1. En relación con el cúmulo de argumentos y censuras que se agrupan
en el primer cargo (primera parte de la demanda D-11276), encuentra la
Corte que la argumentación allí plasmada se concentra, fundamentalmente en
tratar de demostrar que las medidas relativas a la destinación de bienes
baldíos, contempladas en los preceptos acusados, introducen un régimen que
consideran regresivo respecto del consagrado en la Ley 160 de 1994.
Sin embargo, a este cargo central adicionan otras censuras que no
cuentan con un respaldo argumentativo con idoneidad y suficiencia para provocar
un pronunciamiento de mérito. Así ocurre con el cuestionamiento atinente a la
vulneración del patrimonio público. La demanda sustenta este cargo en
argumentos hipotéticos como la posible afectación o daño patrimonial que la
destinación de bienes baldíos prevista en la ley pueda acarrear al Estado, e
invoca para ello preceptos de la Ley 472 de 1998 y la Ley 600 de 2000. Este
tipo de argumentación está despojado de los requisitos de pertinencia y
suficiencia, comoquiera que no establece un verdadero debate constitucional
contrastando las normas acusadas con preceptos superiores, y adicionalmente no
logra generar una mínima duda sobre la constitucionalidad de las normas frente
al interés público que invoca. Por ende, la Corte se inhibirá de emitir
pronunciamiento de fondo sobre esta censura.
Similar determinación se adoptará en relación con los cuestionamientos
por presunta violación del derecho a la igualdad y a la propiedad de los
campesinos y trabajadores agrarios, por falta de claridad y suficiencia en el
planteamiento, comoquiera que se sustenta el cargo en el tratamiento disímil
que daría la ley a los campesinos ubicados en territorios Zidres, frente a
aquellos que tienen sus parcelas por fuera de esos territorios. La demanda no
asume la carga de demostrar por qué se trata de situaciones equiparables, no
obstante que el examen recae sobre una ley que realiza la formulación de una
política de desarrollo rural integral para determinadas zonas del país, y en
ese marco introduce ingredientes de carácter social, económico, técnico,
tecnológico, ect. que comportan una mayor carga argumentativa en aras de
demostrar que, pese a ello, se trata de situaciones que son equiparables.
También se inhibirá la Corte en este aparte, de emitir pronunciamiento
de fondo respecto del cargo por violación de la reserva legal en materia de
baldíos, formulado contra el artículo 10, toda vez que los ciudadanos se
limitan a establecer un listado de materias que desde su punto de vista
deberían ir incluidos en la norma acusada, que por lo demás no está
directamente relacionada con “la apropiación, adjudicación o
recuperación de baldíos”, materias respecto de las cuales se exige la
reserva legal. La norma censurada se limita a remitir a la figura del Código
Civil sobre bienes muebles por anticipación, para efectos de la regulación de
la enajenación del producto de los inmuebles a que se refiere la ley, sin que
pueda afirmarse que su objeto es la apropiación, adjudicación o recuperación de
bienes baldíos; al contrario la norma se ocupa de diferenciar el régimen de
enajenación, afectación o transferencia de los productos de los inmuebles y las
cosas accesorias a ellos, del que corresponde a éstos. El cargo carece, así, de
pertinencia y suficiencia.
Así las cosas, en relación con este primer cargo, el pronunciamiento de
fondo se limitará a la censura en torno a la cual giran, de manera fundamental,
los argumentos de la demanda, esto es, la eventual vulneración del principio de
progresividad y prohibición de regresividad en materia de baldíos.
4.2. El segundo cargo (segunda parte de la demanda D-11276) se orienta a
demostrar que algunos preceptos (3, 7 y 17) de la ley 1776 de 2016, quebrantan
el derecho social de los campesinos a la democratización del acceso a la
propiedad, y la reserva legal en materia de baldíos. Sobre la primera censura
encuentra la Sala argumentación clara, cierta, pertinente, específica y
suficiente para ingresar en el estudio de fondo. No ocurre lo mismo con el
cuestionamiento relativo al presunto quebrantamiento de la reserva legal en
materia de baldíos. Al respecto exponen los promotores de la acción que los
literales a), b), c), del inciso segundo del artículo 3° son inconstitucionales
en tanto a través de ellos se delega una función constitucional del legislador
a personas naturales, jurídicas y empresas asociativas que propongan proyectos
al interior de las Zidres. Indican que “la redacción de los artículos
demandados permite afirmar que se usurpan competencias del Estado”,
comoquiera que establecen que serán los empresarios proponentes, los que al
inscribir el proyecto Zidres ante el Ministerio de Agricultura determinen los
terrenos destinados a ser adquiridos por campesinos y el sistema que garantizará
que adquieran la tierra junto con el plan de acción para la financiación
crediticia. Así, indican que “esta función de formular mecanismos y
programas de acceso progresivo a la propiedad de la tierra corresponde al legislativo
– reserva legal del Congreso - y al ejecutivo – Ministerio de Agricultura y
entidades adscritas como la actual Agencia Nacional de Tierras en materia de
acceso progresivo a la tierra, y en materia de crédito al Banco Agrario y
Finagro”. Para respaldar su censura menciona como fuentes normativas
desconocidas el Decreto 2363/15 por el cual se crea la Agencia Nacional de
Tierras, se fija su objeto y su estructura; el Decreto 2656/14 por el cual se
aprueba la modificación a la estructura del banco Agrario; y la Ley 16/90[20] por la cual se constituye el
sistema nacional de crédito agropecuario (Finagro) y se dictan otras
disposiciones.
Como puede advertirse esta censura carece de claridad, suficiencia y
pertinencia. En cuanto a la ausencia de claridad, porque en la enunciación del
cargo hace referencia al presunto desconocimiento de las cláusulas previstas en
el artículo 150 C.P. numerales 18 (reserva de ley en materia de apropiación,
adjudicación y recuperación de tierras baldías), y 21 (leyes de
intervención económica) de la Carta, y posteriormente alude a preceptos de
rango legal e incluso reglamentario que acreditarían la afirmada “usurpación”
de competencias al Congreso y al Ejecutivo. Tal planteamiento despoja el cargo
de los requisitos de suficiencia y pertinencia. Por consiguiente la Corte se
inhibirá de pronunciarse sobre el cargo relativo a violación de reserva de ley
en materia de apropiación, adjudicación y recuperación de baldíos, y leyes de
intervención económica, formulado contra los literales a), b) y c) del inciso
segundo del artículo 3°.
Similar situación se presenta con el cuestionamiento relativo a la
presunta violación del principio de descentralización administrativa por parte
del artículo 17, el cual carece de especificidad, pertinencia y suficiencia en
cuanto se centra en cuestionar la adscripción de competencias que deberían
estar en cabeza del Incoder y la Unidad Nacional de Tierras.
Tampoco encuentra la Corte, en este aparte, argumentación suficiente para
sustentar de manera autónoma censuras relacionadas con el quebrantamiento de
los artículos 13, 58 y 334 C.P., mencionados en el cargo, por lo que centrará
su análisis en el cargo que convoca argumentos claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes, relativos a la violación del derecho de los
campesinos y trabajadores agrarios al acceso progresivo a la tierra. Se insiste
en que las demás censuras se presentan como consecuenciales a este último
cuestionamiento, lo que es insuficiente para provocar su análisis autónomo.
4.3. El tercer cargo (tercera parte de la demanda D-11276), se sustenta
en argumentos orientados a demostrar el quebrantamiento (Arts. 3, 7, 13 y 17
–parciales-) del derecho a la libre asociación, en su dimensión negativa, en
conexión con otras garantías afines, de los campesinos y trabajadores agrarios,
así como de los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la
Carta. Sobre estas censuras se evidencia la presentación de argumentos claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, que ameritan un
pronunciamiento de mérito,
4.4.  El cuarto cargo (cuarta parte de la demanda D-11276) se focaliza
en demostrar que los artículos 4 inciso 4 (parcial) y los incisos primero del
artículo 20 y segundo y tercero del artículo 21 de la Ley Zidres, quebrantan
los principios de descentralización y autonomía de los entes territoriales
(Art. 287 y 288 C.P.) y las competencias que la Constitución atribuye a los
Consejos Municipales, al centralizar la toma de decisiones sobre la definición,
delimitación y aprobación de las zonas Zidres, sin contar con mecanismos para
la concurrencia y coordinación con las autoridades locales. El cargo presenta
así argumentos con idoneidad para provocar un pronunciamiento de fondo.
4.5. El quinto cargo (quinta parte de la demanda D-11276) se dirige
contra los artículos 8° y 13 de la Ley 1776/16, y menciona como transgredidas
un conjunto de normas constitucionales (Arts. 1, 6, 58-2, 80, 95-8, 150-1 y
333). Sin embargo, en la sustentación se hace referencia a la vulneración de
principios de contratación administrativa previstos en normatividad de rango
legal, en particular en la Ley 80 de 1993. Realiza así mismo, un planteamiento
teórico que destaca la importancia del interés público inmerso en los bienes
comunes que hacen parte del patrimonio público de la nación, pero no aporta
argumentos encaminados a demostrar de qué manera los contenidos normativos de
los preceptos legales que impugna, contravienen ese principio de derecho. La
Corte se abstendrá de estudiar de fondo este cargo, por falta de pertinencia,
especificidad y suficiencia en su construcción.
4.6. El sexto cargo (demanda D-11275) se orienta a demostrar una omisión
legislativa en el artículo 29 de la Ley que reduce el ámbito de protección de
los territorios indígenas, frente a lo que prevé la ley para las comunidades afro.
El cargo enuncia y hace un esfuerzo argumentativo por demostrar la concurrencia
de los elementos del test de omisión legislativa relativa por lo que esta
impugnación presenta idoneidad para provocar un pronunciamiento de mérito.
4.7. Ninguna objeción en materia de aptitud sustantiva de la demanda,
encuentra la Corte en lo que concierne a los cargos fundados en quebrantamiento
de las normas y principios que rigen el procedimiento legislativo, como tampoco
en lo que respecta a la presunta omisión de consulta previa a las comunidades
étnicamente diferenciadas, por lo que abordará su estudio de fondo.
Planteamiento de los problemas jurídicos y metodología de decisión
5. De acuerdo con los elementos
que arroja el debate suscitado por las demandas e intervenciones ciudadanas,
tomando en consideración tanto los escritos presentados en el juicio de
constitucionalidad como los argumentos expuestos en la audiencia pública
adelantada por la Corte, así como el concepto de la Procuraduría General de la
Nación, la Corte debe resolver son los siguientes problemas jurídicos:
5.1. ¿Las medidas legislativas
adoptadas mediante la Ley 1776 de 2016 comportan afectaciones directas y
específicas a comunidades étnicamente diferenciadas que hacían
imperativo el agotamiento de un proceso consultivo previo?
5.2. ¿Se incurrió, en
el proceso de formación de la ley, en la prohibición de sesiones simultáneas
(comisión y plenaria) durante el primer debate del proyecto de ley 223 Cámara adelantado
en la Comisión Quinta de esta célula legislativa?
5.3. ¿Se incurrió, en
el proceso de formación de la ley, en un vicio de procedimiento consistente en
la omisión de votación nominal del título de la ley, que según los actores fue
objeto de modificación?
5.4. ¿El parágrafo 3º
del artículo 3º y los artículos 10, 13, 14, 15 y 21 inciso 5º de la Ley 1776 de
2016 contravienen los artículos 58, 64, 65 y 93 de la Carta, y el 2.1 del
PIDES, en la medida en que modifican el régimen de baldíos, incorporando, sin
justificación constitucional, medidas regresivas en materia democratización del
acceso a la tierra y el derecho al territorio del campesinado?
5.5. ¿El artículo 3°,
inciso 2°, literales a), b), y c), los artículos 7 y 17 (parciales) son
contarios al artículo 64 C.P., comoquiera que reducen el marco de protección
del derecho social al acceso a la tierra?
5.6 ¿El inciso segundo
(literales a, b, c, d y e) y el parágrafo 4° del artículo 3°; así como los
parágrafos 1° y 2° del artículo 7°; el artículo 13 (parcial); el artículo 15
inciso primero (parcial) y parágrafo; y el artículo 17 de la Ley 1776/16, al
establecer una determinada forma asociativa entre campesinos y empresarios
vulnera los derechos al libre desarrollo de la personalidad (Art. 16), a la
libertad de escogencia de profesión u oficio (Art.26), y a la libertad de
asociación (Art. 38) de los campesinos, así como los objetivos del desarrollo
previstos en el artículo 334 de la Constitución, comoquiera que, a juicio de
los actores, se sustenta en relaciones asimétricas, se impone a los campesinos
el deber de asociarse para acceder a la tierra y se limita su libertad de
elegir si continúan ejerciendo su oficio en la forma tradicional?
5.7. ¿El parágrafo 4
del artículo 4, el inciso 1 del artículo 20, y los incisos segundo y tercero
del artículo 21 son contrarios a los principios de participación,
descentralización y autonomía de los entes territoriales (Arts. 187, 288 y 311
C.P.), en cuanto desconocen las funciones que la Constitución asignó a los municipios
en materia de ordenamiento del desarrollo de su territorio y regulación de los
usos del suelo?
5.8. ¿Incurrió el
legislador en el artículo 29 de la Ley 1776/16, en una omisión legislativa
relativa al establecer la prohibición de constituir Zidres en territorios
colectivos en proceso de titulación de las comunidades negras, y no
extender la misma prohibición a los territorios en proceso de titulación de
resguardos indígenas?
6. Para resolver los problemas jurídicos fundados en eventual
desconocimiento de los principios y reglas de procedimiento legislativo, la
Sala recordará su jurisprudencia sobre: (i) el derecho fundamental a la
consulta previa y las reglas aplicables al desarrollo de los procesos
consultivos, en especial lo relativo a su ámbito de aplicación; así mismo en el
desarrollo de los cargos por vicios de forma, se hará referencia a las reglas
jurisprudenciales sobre: (ii) la simultaneidad en las sesiones del
Congreso que genera vicio; y (iii)  la exigencia de votación nominal y pública para la votación cuando se propone la
modificación al título de la ley.
7. De otra parte, con miras a dar respuesta a los problemas
jurídicos de fondo identificados, la Sala reconstruirá las líneas
jurisprudenciales que esta Corte ha desarrollado sobre las siguientes materias:
(i) El Corpus iuris de los derechos de los campesinos y trabajadores agrarios, partiendo
de la concepción de los campesinos y los trabajadores rurales como sujetos de
especial protección constitucional; (ii) El derecho de acceso a la
tierra de los campesinos y trabajadores rurales. En particular al régimen de
baldíos y el acceso a la tierra; (iii) El desarrollo agroindustrial en
el marco del Estado Social de Derecho, y el necesario equilibrio entre
desarrollo, equidad, participación, soberanía alimentaria y el ambiente sano; (iv)
El principio de prohibición de regresividad en derechos sociales, con
especial referencia al acceso a la titulación de la tierra; (v) El
principio de autonomía de las entidades territoriales en la planeación
territorial y  la regulación de los usos del suelo; (vi) El alcance del
derecho a la libertad de asociación de las comunidades campesinas; (vii)
Finalmente, en ese marco teórico abordará el análisis de los cargos que
resultaron aptos para provocar un pronunciamiento de mérito.
Corpus iuris de los derechos de los campesinos y trabajadores agrarios. Los
campesinos y los trabajadores rurales como sujetos de especial protección
constitucional.
8. La jurisprudencia de esta
Corporación ha considerado que los campesinos y los trabajadores rurales son
sujetos de especial protección constitucional en determinados escenarios. Lo
anterior, atendiendo a las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que
los han afectado históricamente, de una parte, y, de la otra, a los cambios
profundos que se están produciendo, tanto en materia de producción de alimentos, como en los usos y la explotación de los
recursos naturales. Teniendo en cuenta la estrecha
relación que se entreteje entre el nivel de vulnerabilidad y la relación de los
campesinos con la tierra, nuestro ordenamiento jurídico también reconoce en el
“campo” un bien jurídico de especial protección constitucional, y establece en
cabeza de los campesinos un Corpus iuris orientado a garantizar su
subsistencia y promover la realización de su proyecto de vida. Este Corpus
iuris está compuesto por los derechos a la alimentación, al mínimo vital,
al trabajo, y por las libertades para escoger profesión u oficio, el libre
desarrollo de la personalidad, y la participación, los cuales pueden
interpretarse como una de las manifestaciones más claras del postulado de la
dignidad humana.
9. Nuestro ordenamiento jurídico
no reconoce a los campesinos y trabajadores agrarios, per se, como
sujetos de especial protección constitucional;[21] no obstante,
a nivel jurisprudencial se han establecido algunos criterios bajo los
cuales adquieren esta condición.
El primero de ellos se encuentra
relacionado con el nivel de marginalización y vulnerabilidad socioeconómica que
los ha afectado tradicionalmente. La Constitución Política de 1991, al igual
que la jurisprudencia de esta Corporación, reconoce la situación de
marginalización y vulnerabilidad que afecta a la población campesina y a los
trabajadores rurales en el país. El artículo 64 de la Carta establece así que
el Estado tiene el deber de adoptar una serie de medidas en materia de acceso a
tierras y a otros servicios públicos (i.e. salud, vivienda, seguridad social,
créditos) “con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de los
campesinos”. Lo anterior, bajo el entendido de que la explotación irracional e
inequitativa de la tierra, basada en “la concentración latifundista, la
dispersión minifundista y la colonización periférica depredadora”, impide que
la población campesina satisfaga de manera adecuada sus necesidades.[22] La
jurisprudencia constitucional, por su parte, ha reiterado que los campesinos y
trabajadores agrarios son una población vulnerable que se ha encontrado
históricamente invisibilizada y, con ello, “tradicionalmente condenada a la
miseria y la marginación” por razones económicas, sociales, políticas y
culturales.[23] Esta Corte, por lo
tanto, ha considero que “dentro de la categoría de
campesinos se encuentran algunos sujetos que gozan de especial protección
constitucional como los hombres
y mujeres campesinos en situación de marginalidad y pobreza”.[24]
El segundo criterio se fundamenta
en que algunos segmentos de la población campesina ya han sido considerados por
la jurisprudencia, por sí mismos, como población vulnerable que merece una
especial protección constitucional. Así ocurre, por ejemplo, con la población
desplazada por la violencia, las madres cabeza de familia, los menores, el
adulto mayor,[25] y aquellas comunidades
campesinas que dependen de los recursos naturales para su subsistencia y para
su identidad cultural, teniendo en cuenta que se trata, en su mayoría, de
personas con bajos ingresos.[26]
10. Como ha sostenido esta
Corporación, una persona, familia o comunidad se encuentran en estado de
vulnerabilidad cuando enfrentan dificultades para procurarse su propia
subsistencia y lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que
están expuestos por situaciones que los ponen en desventaja en sus activos.[27] Los
riesgos pueden surgir de la permanencia de las situaciones que les
impiden a las personas garantizarse de manera autónoma su subsistencia, o de cambios
que amenazan con sumergirlas en una situación de incapacidad para procurar
su mantenimiento mínimo, y lograr niveles más altos de bienestar.[28]
Para la población campesina del
país, los riesgos surgen tanto de la permanencia de un estado de cosas
específico, esto es, el nivel de marginalización y vulnerabilidad
socioeconómica que los ha afectado tradicionalmente; como de los cambios que
están teniendo lugar en los últimos tiempos, a saber: las modificaciones profundas en la producción de alimentos, al igual
que en los usos y en la explotación de los recursos naturales.[29]
Al respecto, es importante
recordar que para la población campesina el nivel de vulnerabilidad es
indisociable de su relación con la tierra o con el campo. A pesar de que la
situación de los campesinos no es análoga a la de los pueblos indígenas y las
comunidades afro descendientes,[30] esta Corte ha avanzado una línea
jurisprudencial en la que resalta la importancia de las significaciones
culturales, sociales y económicas que se establecen entre determinadas
comunidades, distintas a las minorías étnicas, y el territorio.[31]
Lo anterior, en contextos en los
cuales se evidencia la importancia del entorno para que la persona y/o
el grupo familiar puedan acceder a un ingreso mínimo para su sustento y,
en términos más amplios, para el desarrollo de las actividades que permiten el
“sostenimiento del proyecto de vida de la persona”.[32] Así
ocurre con los campesinos y demás comunidades (i.e. pesqueras) que derivan sus
ingresos y despliegan su modo de vida alrededor de la
explotación rudimentaria de los recursos naturales: “estas
son comunidades de personas que en su libre determinación y por su identidad
cultural, han elegido como oficio la siembra, producción y distribución de
alimentos con la utilización de medios rudimentarios y artesanales”.[33]
11. En la medida en la que la
subsistencia y la realización del proyecto de vida de
las comunidades campesinas dependan de la explotación de la tierra y de sus
frutos, se establece una relación fundamental entre la población campesina, su
nivel de vulnerabilidad, y la tierra (o el “campo”). Por lo tanto, la
jurisprudencia constitucional ha revestido con una especial importancia la
protección de las economías tradicionales de subsistencia, bajo el entendido de
que quienes las ejercen son usualmente comunidades que “han dedicado su
vida a una actividad de producción específica y con ella aseguran sus ingresos
y medios de subsistencia, porque venden los frutos en el ejercicio de su
práctica, y adicionalmente, tienen acceso permanente al alimento para su vida y
la de sus familias”.[34]
En estas situaciones de
dependencia frente a la tierra, una modificación drástica en los usos del suelo
o de las prácticas productivas agrícolas puede aumentar el nivel de
vulnerabilidad de estas comunidades -ya bastante elevado debido a la situación
de invisibilización y marginalización en la que se encuentra el campo-,
exponiéndolas a ser heridas, lesionadas o dañada ante los cambios en las
situaciones externas.
Al respecto, esta Corporación
encontró que: “las comunidades que se dedican a las economías
tradicionales de subsistencia, en su mayoría rurales, se han enfrentado, por un
lado, a un gran crecimiento y tecnificación de la industria de producción de
alimentos, y por otro, a la exploración y explotación de recursos naturales
para la realización de macroproyectos. Las dos situaciones ha ocasionado un
detrimento en las prácticas tradicionales de agricultura y/o acuicultura
provocando el aislamiento del oficio y producción de comunidades tradicionales
del mercado de alimentos, y con ello, la afectación de las economías
tradicionales de subsistencia”.[35]
Esta problemática ha sido investigada
a profundidad por la Asamblea General de las Naciones Unidas. El Consejo
de Derechos Humanos no sólo ha insistido en los factores históricos que
mantienen a la población campesina en niveles elevados de vulnerabilidad y
discriminación, relacionados con cuestiones climáticas, geográficas y humanas,
como la distribución inequitativa de la tierra; sino que ha llamado la atención
sobre nuevos riesgos que están surgiendo en materia de explotación de recursos
y de adquisiciones de tierra a gran escala, los cuales amenazan la subsistencia
y forma de vida de los pequeños agricultores y los trabajadores rurales que se
dedican a las economías tradicionales de subsistencia.[36]
Así las cosas, las
modificaciones drásticas en la producción de alimentos, al igual que en los
usos y la explotación de los recursos naturales, les exigen al Estado una especial
protección de las economías tradicionales de subsistencia, y de las
comunidades que dependen de ese tipo de actividad económica para garantizar su
sustento y la realización del proyecto de vida (i.e. campesinas, pesqueras).[37]
Por esta razón, la Corte
Constitucional ha reconocido en el campo, más que un espacio geográfico, un
bien jurídico de especial protección constitucional, cuya salvaguarda es
necesaria para garantizar el conjunto de derechos y prerrogativas que dan lugar
a esa forma de vida de los trabajadores rurales amparada
constitucionalmente.[38] Lo anterior, bajo el entendido de que las personas campesinas
entretejen una relación alrededor de la tierra que los orienta como personas y
comunidades y, con ello, posibilita el desenvolvimiento de sus relaciones sociales, culturales y económicas.[39]
12. Como consecuencia de lo
anterior, nuestro sistema jurídico establece a favor de
la los campesinos y trabajadores agrarios, en tanto sujetos de especial protección constitucional, una serie de
derechos de los que gozan de manera preferente, buscando así superar la
situación de vulnerabilidad y marginalización en la que se encuentran,[40] la
cual responde, como lo entrevió el constituyente primario, a la explotación
irracional e inequitativa de la tierra, entre otras razones.[41]
La singularidad de este conjunto
de derechos, por lo tanto, atiende a la relación de dependencia que guarda la
población campesina con la tierra, y se justifica en la permanencia de las
condiciones de pobreza y exclusión que afecta a la población campesina, de una
parte y, de la otra, en los cambios profundos que se están produciendo
en materia de producción de alimentos y en los usos y
en la explotación de los recursos naturales. Este Corpus
iuris está orientado a garantizar la subsistencia y a promover la
realización del proyecto de vida de la población campesina. Tal es la
interpretación que esta Corte ha realizado del artículo 64 C.P.[42]
13. A pesar de que las fronteras
no son siempre claras, los derechos reconocidos jurisprudencialmente
relacionados con la subsistencia de esta población son los derechos
fundamentales al mínimo vital, a la alimentación y al trabajo. Por su parte,
los derechos concernientes a la realización del proyecto de vida se
encuentran relacionados con las libertades de asociación, para escoger
profesión u oficio, para el desarrollo de la personalidad, y el derecho a la
participación en los asuntos que los afectan. Bajo este entendimiento, la Corte
Constitucional ha tutelado en varias ocasiones los derechos de comunidades cuya
vida se articula alrededor de la tierra mediante su explotación a través de las
economías tradicionales de subsistencia, como los campesinos y las
comunidades pesqueras. Lo anterior, atendiendo a los riesgos que se encuentran
asociados con el crecimiento y la tecnificación de la industria de producción
de alimentos, y con la exploración y explotación de recursos naturales para la
realización de macroproyectos.
Al respecto, esta Corte ha interpretado que del
artículo 65 de la C.P. -el cual dispone que la producción de alimentos gozará
de la especial protección del Estado-, se desprende otra
garantía como lo es la seguridad alimentaria: “se vulnera el deber de seguridad
alimentaria reconocido en el artículo 65 del Texto Superior, cuando se
desconoce el grado de garantía que debe tener toda la población, de disponer y
tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus
requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y
tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema para
beneficio de las generaciones”.[43]
Tal como ha consignado esta Corporación en
distintos pronunciamientos,[44] el derecho a la
seguridad alimentaria ha sido acogido, concebido y establecido como obligación
para los Estados en distintos instrumentos internacionales.[45] Entre ellos,
es importante detenerse en el Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales (PIDESC), quizás el instrumento  internacional que se
detiene en el derecho a una alimentación adecuada de una manera más extensa,[46] y
en las observaciones que al respecto ha realizado el  Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
14. El PIDESC consagra en su artículo 11 el derecho
de toda persona a una alimentación adecuada, a estar protegida contra el
hambre, a mejorar continuamente las condiciones de su
existencia y la de su familia e impone en los Estados la obligación de
adoptar los correctivos para lograr una producción, conservación y distribución
eficiente y justa de los alimentos.[47] El
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales precisa en su Observación
General número 12 el contenido normativo del derecho a una alimentación
adecuada, el cual no debe interpretarse de manera restrictiva en términos de
elementos nutritivos concretos, sino que tiene que comprenderse en términos de
adecuación, sostenibilidad, accesibilidad y disponibilidad de los alimentos.[48]
En esta dirección, el Comité hace unas observaciones
centrales para los campesinos y los trabajadores agrarios, en tanto privilegia
la posibilidad de que los individuos se alimenten directamente a través de la
explotación de la tierra productiva u otras fuentes naturales de alimentos,[49] en
el marco de “políticas económicas, ambientales y sociales adecuadas orientadas
a la erradicación de la pobreza y al disfrute de todos los derechos humanos por
todos”.[50] Esto
implica poner especial atención en aquellos grupos vulnerables, empobrecidos y
discriminados que enfrentan riesgos y dificultades para acceder a la tierra y
trabajarla,[51] lo cual involucra, por ejemplo,
garantizar que los costos asociados con la adquisición y la producción de
alimentos no sean tales que impliquen poner en riesgo otras necesidades básicas.[52]
El Comité es claro en sostener que el PIDESC le
impone dos tipos de obligaciones a los Estados, unas de respetar y de proteger,
y otras de realizar (facilitar y hacer efectivo). Estos deberes en cabeza del
Estado se mantienen a pesar de las dificultades económicas o de otra índole que
puedan estar enfrentando.[53]  Estas obligaciones se
corresponden con los distintos riesgos que afectan a la población campesina,
tanto por la permanencia como por los cambios en las
circunstancias que los ponen o pueden llegar a poner en riesgo, en relación con
los medios que les permitan acceder a una alimentación adecuada.
Así, el Comité afirma que los Estados tienen la
obligación de abstenerse de incurrir en prácticas que representen cambios que amenacen con sumergir a las
personas en una situación de incapacidad para procurar su alimentación
adecuada, lo cual incluye “velar por que las empresas o los particulares
no priven a las personas del acceso a una alimentación adecuada”.[54]
A su vez, los Estados tienen el deber
de adoptar medidas para superar la permanencia de las situaciones que
les impiden a las personas marginadas, vulnerables y discriminadas,
garantizarse de manera autónoma su subsistencia. Lo anterior, facilitando a las
personas que no tienen asegurados sus medios de vida, incluida la seguridad
alimentaria, el acceso a los recursos y medios respectivos; o garantizando
directamente la alimentación de las personas y grupos que definitivamente
carecen de la capacidad para asegurar su alimentación.[55]
Las actuaciones para superar las
situaciones de vulnerabilidad, marginalización y discriminación en materia del
acceso a una alimentación adecuada pueden ser de distinta índole. Aquellos
aspectos sobre los cuales llama la atención el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales coinciden en buena medida
con el contenido del artículo 64 de nuestra Constitución Política y, por lo
tanto, hacen especial énfasis en el acceso a la tierra y en la protección de su
explotación y de su trabajo por cuenta propia, como alternativa para asegurarse
una vida digna.[56]
Ahora bien, en el marco del deber
estatal de prestar una especial atención a la necesidad de prevenir la
discriminación en el acceso a los alimentos, al tenor del artículo 11 del
PIDESC y de la Observación General número 12, la Asamblea General de las
Naciones Unidas ha venido acogiendo y sistematizando paulatinamente las
problemáticas que afectan a las personas campesinas y a los trabajadores
rurales, junto con las estrategias que estas personas adoptan para luchar
contra la vulnerabilidad y discriminación que los ha afectado históricamente, y
que parece acentuarse ante los nuevos desafíos ambientales y agroindustriales.[57]
15. El Consejo de Derechos Humanos
aprobó así la Declaración sobre los derechos de los campesinos y de
otras personas que trabajan en las zonas rurales.[58] Si bien es cierto que, al
tratarse de instrumentos que han sido considerados como Soft Law, no se
trata de disposiciones que sean per se vinculantes para los Estados;
también lo es que este tipo de documentos no hacen otra cosa sino sistematizar
los principales instrumentos de derechos humanos ratificados por los Estados
(Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales), y articularlos en clave de determinadas problemáticas o grupos
poblacionales.[59] Tampoco hay que
olvidar que esta Corte ya ha hecho uso de estos instrumentos para solucionar
casos concretos,[60] y para evaluar la
constitucionalidad de otras disposiciones legales, en la medida en que ha
considerado que coinciden con los preceptos constitucionales.[61]
16. Así las cosas, una lectura del
artículo 11 del PIDESC y de la Observación General número 12, desde la perspectiva
de la población campesina y los trabajadores rurales, permite concluir
que el derecho a una alimentación adecuada se encuentra ligado, de manera
estrecha, con: el aprovechamiento por parte de los campesinos de su propia
tierra;[62] el
respeto de sus formas tradicionales de producción y la garantía de sus
necesidades básicas;[63] la preservación de
sus prácticas y saberes tradicionales;[64] y
verse protegidos frente a los efectos colaterales que pueden seguirse de la
agroindustria.[65] Así ha sido
comprendido por parte de esta Corporación: “la soberanía
alimentaria implica que los procesos de producción de alimentos garanticen el
respeto y la preservación de las comunidades de producción artesanales y de
pequeña escala, acorde con sus propias culturas y la diversidad de los modos
campesinos y pesqueros”.[66]
El derecho
a la alimentación, por lo tanto, está íntimamente relacionado con la garantía
del mínimo vital y del derecho al trabajo. Esto es así porque, tal
como quedó recogido en la Observación General número 12, relativa
al derecho a una alimentación adecuada, esta última no puede hacerse
depender de otras necesidades básicas insatisfechas.[67] O en otros
términos, la alimentación adecuada presupone que las personas y comunidades
tienen acceso suficiente y oportuno a los medios, bienes y recursos que son
necesarios para garantizar sus otras necesidades elementales.
17. Acerca
del mínimo vital, esta Corporación ha reiterado que se trata del derecho
“que tienen todas las personas a vivir bajo unas condiciones básicas o
elementales que garanticen un mínimo de subsistencia digna, a través de los
ingresos que les permitan satisfacer sus necesidades más urgentes como son
la alimentación, el vestuario, la vivienda, el acceso a los servicios públicos
domiciliarios, la atención en salud, la educación, entre otras”. (énfasis
agregado).[68]
Como ha
explicado esta Corporación, el mínimo vital tiene una dimensión positiva,
relacionada con la obligación del Estado de garantizar “a
todas las personas las condiciones materiales de su existencia y las
prestaciones necesarias e indispensables para sobrevivir dignamente, cuando se
encuentren en una situación en la que no puedan acceder a ellas autónomamente”;[69] y
una dimensión negativa: “mientras no existan razones imperiosas, no
puede el Estado restringir ese espacio de autonomía de manera que se comprometa
esa posibilidad de las personas de asegurar por sí mismas sus medios de
subsistencia”.[70]
Esto implica que el Estado debe, en principio, respetar las formas
tradicionales de producción de los campesinos y el aprovechamiento de su propia
tierra; facilitar a estas personas el acceso a los bienes y prestaciones
necesarias e indispensables para sobrevivir dignamente (i.e. créditos,
asistencia técnica, herramientas de producción, tecnología); y garantizarles, cuando no se encuentran en capacidad de hacerlo
autónomamente, las condiciones mínimas materiales de existencia. Como lo ha
sostenido esta Corte, estas obligaciones en cabeza del Estado se justifican
porque lo que está en juego es la capacidad que tienen los trabajadores
agrarios para garantizar, mediante sus formas tradicionales de generar ingresos
(i.e economías de subsistencia), su derecho fundamental al mínimo vital.[71]
18. Ahora bien, tal como lo ha manifestado la Corte
Constitucional, el mínimo vital guarda una relación intrínseca con el derecho
al trabajo de las comunidades campesinas.[72] Para
la generalidad de las personas, este vínculo se sustenta en una relación instrumental
para garantizarse una calidad de vida específica.[73] Para las comunidades
campesinas, no obstante, esta Corporación ha reconocido que el trabajo también
se vuelve un fin en sí mismo, ya que su identidad, relaciones sociales y
configuraciones culturales se entretejen alrededor del trabajo de la tierra.[74] Así,
el trabajo no es para los campesinos una simple profesión u oficio que
se ejerce, entre otras actividades, en determinados momentos y circunstancias;
sino que se trata, por el contrario, de uno de los rasgos distintivitos de su forma
de vida. De ahí que ellos se conciban a sí mismos como trabajadores
agrarios.[75]
De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, varias disposiciones constitucionales reflejan la protección
reforzada que la Constitución Política le otorga al trabajo.[76] El derecho al
trabajo, por lo tanto, tiene una triple dimensión en nuestro ordenamiento
jurídico: es una directriz que orienta las políticas públicas; un principio
rector que informa la estructura de nuestro Estado Social de Derecho; y es un
derecho y un deber social que tiene un contenido de desarrollo programático, de
una parte y, de la otra, un núcleo de protección subjetiva e inmediata que le
otorga carácter de fundamental.[77]
En tanto derecho y deber social que goza de un
núcleo de protección subjetiva, el Estado debe procurar y mantener las condiciones materiales necesarias para que las comunidades
campesinas y trabajadores agrarios puedan satisfacer autónomamente, mediante su
trabajo, sus requerimientos vitales, “aun cuando ello, en ocasiones, pueda
entrar en conflicto con otros objetivos de la actividad estatal.[78] Esta
protección subjetiva del derecho al trabajo se refuerza toda vez que, como se
acaba de explicar, el trabajo del agro envuelve para esta población un conjunto
de significados culturales y sociales mucho más amplios que el de ser un simple
medio para garantizar cierta calidad de vida.
La protección del trabajo entraña, en consecuencia,
la salvaguarda de otros derechos relacionados que adquieren un significado
especial para la población campesina debido a su estrecha relación con la
tierra. Como se explicó con anterioridad, nuestro ordenamiento jurídico concede
una especial protección a las comunidades que dependen de sus formas de
producción tradicionales, no sólo para garantizar su sustento, sino
también para la realización de sus proyectos de vida como sujetos
autónomos. Por lo tanto, la protección del trabajo también implica el amparo de
las libertades relacionadas con la escogencia de profesión u oficio y el
desarrollo de la personalidad, en tanto los campesinos son personas que
se han dedicado al trabajo de la tierra “en su libre determinación y por su
identidad cultural".[79]  Este Tribunal ha
considerado que la libertad para escoger profesión u oficio es una expresión
del artículo 65 C.P. para el caso de los pobladores rurales.[80]
19. Un elemento fundamental de este corpus iuris
es el derecho a la participación de la población rural, el cual se
halla en estrecha relación de complementariedad con la libertad de asociación.
Es preciso reiterar que esta Corporación ha
rechazado de manera enfática que se implementen, de manera unilateral,
tanto las políticas públicas que afectan a las poblaciones que dependen de su
entorno para garantizar su subsistencia y perseguir su forma de vida,
como las medidas concebidas para evitar, mitigar u ofrecer alternativas en
casos de impactos negativos en sus espacios vitales.[81] La Corte Constitucional,
por lo tanto, ha resaltado la importancia de que en todas estas intervenciones
se cuente con la participación y la concertación de las comunidades afectadas.
Lo anterior es una manifestación de la
participación concebida como un principio (preámbulo, arts. 1 y 2 C.P.), y un
derecho (arts. 40 y ss C.P.) que atraviesan todas nuestras instituciones, el
cual adquiere un rol fundamental en materia ambiental (art. 79 C.P.), en
sintonía con los instrumentos internacionales.[82] Más aún, este
Tribunal ha considerado que la participación es uno de los mecanismos para
garantizar que las comunidades afectadas en su entorno por políticas de
desarrollo puedan, ante los riesgos que usualmente se ciernen sobre ellas,
llevar una vida autónoma y preservar sus formas de vida en el marco de un
desarrollo sostenible en términos sociales y culturales.[83]
20. Aclarando que estas medidas de participación y
concertación son distintas a las que se adoptan en un proceso de consulta
previa con las minorías étnicas,[84] este
Tribunal ha puntualizado que siempre que “se vayan a ejecutar
obras o políticas que impliquen la intervención de recursos naturales, los
agentes responsables deben determinar qué espacios de participación garantizar
según los sujetos que vayan a verse afectados; si se trata de una comunidad
[cuya] subsistencia depende del recurso natural que se pretende intervenir,
también será obligatoria la realización de espacios de participación,
información y concertación”.[85]
Conforme lo ha establecido la
jurisprudencia constitucional, la participación comunitaria es relevante en
estos asuntos cuando: “(i) los residentes comunitarios potencialmente
afectados tienen una oportunidad apropiada para participar en las decisiones
sobre una actividad propuesta que afectará su ambiente y/o salud; (ii) la
contribución del público y las preocupaciones de todos los participantes son
efectivamente tenidas en cuenta y susceptibles de influir la toma de decisiones
y (iii) los responsables de decidir promueven y facilitan la participación de
aquellas personas y/o grupos potencialmente afectados.”[86]
21. La libertad de asociación
se puede manifestar en organizaciones asociativas y en formas solidarias de
propiedad. Dichas manifestaciones son esenciales en el Estado Social de Derecho
y en el régimen constitucional instituido en 1991.
En este sentido, el  artículo
1° determina que ‘Colombia es un Estado social de derecho, (...) fundado en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas
que la integran y en la prevalencia del interés general’; el artículo 38
garantiza ‘el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas
actividades que las personas realizan en sociedad’; el artículo 58 (inc. 3)
prescribe que ‘El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y
solidarias de propiedad’; el artículo 60 establece el derecho que tienen los
trabajadores y ‘las organizaciones solidarias y de trabajadores’, para acceder
a la propiedad accionaria; el artículo 64 alude al deber del Estado de promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, ‘en
forma individual o asociativa’; el artículo 103 ordena al Estado contribuir a ‘la
organización, promoción y capacitación de las asociaciones (….) comunitarias
(…) sin detrimento de su autonomía’; en tanto que el artículo 333 le impone al
Estado fortalecer ‘las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo
empresarial’” [87].
22. Las normas constitucionales
citadas previamente evidencian que el Constituyente, de manera deliberada, optó
por consagrar un régimen económico fundado en la solidaridad[88], que le
impone al Estado el deber de implementar las medidas para garantizar las
organizaciones asociativas y las formas solidarias de propiedad. Para ello se
requiere “la adopción de una legislación adecuada que propicie el
surgimiento y desarrollo de esa clase de organizaciones en el marco de la
libertad de asociación y de la libertad de empresa”[89].
En todo caso, la Corte ha resaltado que “si bien el legislador goza de
amplia competencia configurativa en relación con el sector solidario y
especialmente con las cooperativas, mediante la implementación de adecuados
mecanismos de control y promoción de su gestión, resulta claro que esta
intervención no puede llegar al extremo de afectar el contenido esencial de la
libertad de asociación tanto en su aspecto negativo - libertad de no
asociarse-, como en su aspecto positivo -libertad de crear otras asociaciones-”[90].
En este mismo sentido se pronunció en la sentencia C-1145 de 2004, en la
que afirmó: el“[l]egislador en ejercicio de su potestad de
configuración en esta materia no puede llegar a afectar el derecho de
asociación, como tampoco desconocer la autonomía que la Constitución reconoce a
las organizaciones solidarias (arts. 103 C.P.)”[91]
23. De manera que, las medidas
legislativas tendientes a promover las organizaciones asociativas y las formas
solidarias de propiedad no pueden afectar el derecho fundamental a la
asociación consagrado en el artículo 38 de la Constitución. Este derecho “constituye
una clara derivación del derecho al libre desarrollo de la personalidad de
todos los ciudadanos. En virtud de este derecho se reconocen dos facultades. De
una parte, la facultad de integrar organizaciones reconocidas por el Estado,
con capacidad para adquirir derechos y obligaciones y para emprender proyectos
económicos, sociales, culturales o de cualquier otra índole y, de otro lado, la
facultad de no formar parte de determinada organización”[92].
Así pues, el derecho fundamental de asociación tiene dos dimensiones, que gozan
de reconocimiento y protección constitucional. Por un lado, una dimensión
positiva que se manifiesta en la posibilidad libre de formar parte de una
organización asociativa; y, por otro lado, una dimensión negativa, que
garantiza la potestad de abstenerse a formar parte o a vincularse a una
organización asociativa[93].
En este sentido, la libertad de asociación supone un ejercicio libre de parte
del ciudadano, que puede decidir con base en su autonomía y proyecto de vida si
desea o no ejercer el derecho de asociación.
24. Por la razón anterior, “constituye
una violación del derecho de asociación y en consecuencia una afrenta al derecho
constitucional, forzar a las personas a vincularse a una determinada
organización, o hacer de tal vinculación un elemento necesario para tener
acceso a un derecho fundamental, - como el trabajo, por ejemplo-, o
condicionar los beneficios que normalmente podrían lograrse sin tener
necesariamente que asociarse[94],
a la existencia de un vínculo obligatorio en este sentido. Es por ello que
en virtud del aspecto negativo del derecho de asociación, surge a cargo del
Estado la misión de evitar que al interior de la sociedad,  las organizaciones
que ostentan algún tipo de preeminencia, costriñan (sic) a las personas
a vincularse a una organización específica, no solo porque el derecho de
asociación es un claro derecho ‘de libertad, cuya garantía se funda en la condición
de voluntariedad[95]’,
sino porque ‘la afiliación tanto como la pertenencia a una asociación, son
actos voluntarios y libres, que dependen siempre y exclusivamente de la
decisión de la persona’, [96]
en virtud de su derecho a determinar libremente sus propias opciones vitales”[97].
En otros términos, la dimensión
negativa de la libertad de asociación proscribe medidas que constriñan, de
alguna manera, a las personas a formar parte de una asociación. Por ello, se
vulnera este derecho fundamental cuando (i) se condiciona la garantía de
un derecho fundamental a la vinculación a la asociación y (ii) se exige
la vinculación a determinada organización. Así pues, la vinculación de un
ciudadano a una asociación debe ser reflejo de su voluntad libre e informada de
hacerlo.
25. En particular, la Corte
Constitucional ha establecido que, si el derecho de asociación tiene que ver
con proyectos económicos su reconocimiento se enmarca en el derecho de libertad
de empresa, consagrado en el artículo 333 de la Constitución. Al respecto, la
Corte Constitucional ha afirmado que dicho artículo:
“(C)onsagra el derecho al libre ejercicio de la actividad
económica y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común; prohíbe
que para su ejercicio se exijan permisos previos y requisitos sin autorización
de la ley; concibe la libre competencia como un derecho que supone
responsabilidades; afirma la función social que tiene la empresa; le impone al
Estado el deber de impedir la obstrucción de la libertad económica y evitar
el abuso de la posición dominante y, finalmente, sujeta el ejercicio de ese
derecho a los límites que imponga la ley cuando así lo exijan el interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
(…)
En
ese marco, es comprensible que surjan tensiones con ocasión de las normas que
configuran límites para el ejercicio de las libertades de asociación[98]
y económica pues los titulares de éstas pueden argumentar la imposición de
restricciones no autorizadas por el constituyente. Ese tipo de tensiones le imponen
al órgano de control constitucional el deber de considerar los intereses que se
hallan en juego y los derechos que ellos comportan pues si las restricciones
impuestas corresponden a propósitos armónicos con la Carta y no desbordan la
razonabilidad y proporcionalidad que les son exigibles, no hay motivos para
cuestionar su validez normativa”[99]
(Negrilla fuera de texto).
26. Así pues, cuando se trata de asociaciones enmarcadas en
un proyecto económico es imprescindible que el legislador armonice la libertad
económica con la libertad de asociación, tanto en su dimensión positiva como
negativa. Las asociaciones entre campesinos y empresarios fueron objeto de
pronunciamiento por parte de esta Corporación en la sentencia C-644 de 2012, en
la que estudió la constitucionalidad del Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014, que consagraba la posibilidad de llevar a cabo
“proyectos especiales o agropecuarios”. En estos los campesinos podían enajenar
su propiedad a título de aporte para ser parte de una forma asociativa de
producción. Al respecto, esta Corporación afirmó:
“Tal figura, que en principio podría resultar tan
consistente y coherente con el mandato constitucional de ordenación económica,
al buscar una alianza entre los objetivos de la igualdad material y del
desarrollo competitivo de la economía colombiana, de cara al mercado interno y
a los mercados globales, no ofrece empero, ninguna pauta hermenéutica que
permita reconocer que las medidas adoptadas en tales preceptos mejorarán
efectivamente la condición de acceso de los campesinos a mercados, a procesos
productivos, a conocimiento para hacerlos más competitivos, es decir que el
progreso tan anhelado sea representativo en este esquema de eficiencias
económicas. Ello porque la norma los deja apenas en calidad de accionistas pero
desprovistos del dominio de su tierra la cual es sin duda su fuente de trabajo,
ocupación, seña de identidad cultural, esto es, campesinos con representación
de sus inciertos intereses en el mercado de valores, pero sin tierra.
Es que si bien la permisión de aportes a sociedades de
la propiedad de los predios en cuestión, encuentra una fundamentación a partir
de propósitos constitucionales valiosos como la promoción de formas asociativas
de producción y estimulo del desarrollo empresarial, la disposición en estudio
se encuentra regresiva y desproporcionada al restringir los alcances de una
verdadera alianza productiva que no necesariamente entrañe desprenderse del
dominio de la tierra, pues en este caso la norma reduce la alianza a la
enajenación de la propiedad rural a título de ‘aporte’ representada aquella en
acciones. Lo anterior, no sólo porque de igual manera favorece la
concentración de propiedad a la cual la normatividad demandada no establece
límite alguno, sino porque despoja al campesino de la propiedad de la tierra a
cambio de la condición de accionista en un proyecto productivo,
desnaturalizando con ello el fin de la reforma agraria.
Esto último, en la medida en que al convertir al campesino
en accionista se le desvincula de su relación con la tierra, con lo cual se
favorece el desplazamiento del trabajador campesino a las zonas urbanas, pues
tal como lo plantea la norma, se asegura a éste dividendos, más no se le
garantiza la posibilidad de participar y contribuir con su trabajo al proyecto
productivo o de asegurarle el reintegro del aporte, esto es, la devolución del
predio al finalizar el proyecto productivo, la liquidación de la sociedad o
retiro voluntario de aquella desnaturalizando los propósitos que llevaron en su
momento al Estado a adjudicar baldíos o a invertir sus recursos en la entrega
directa de subsidios”[100].
27.
De las consideraciones expuestas previamente, se concluye que la Corte
Constitucional resaltó que las asociaciones de producción que involucren a los
campesinos y trabajadores agrarios deben garantizar su condición de sujetos de
especial protección, que tienen una relación con el territorio en el que viven.
Por ello, la reducción de su aporte a la tierra, sin la oportunidad de
participar de manera activa en el proyecto desnaturaliza su condición de
trabajador agrario o de campesino. Además, resaltó la Corte que tal y como
estaba planteado, también perdían la relación con el predio, pues no se
aseguraba su devolución o reintegro.
28.
Además, la Corte Constitucional consideró que el Plan de Desarrollo está
fundando en un “supuesto insostenible que allí existe un
acuerdo de voluntades entre iguales: el campesino, por un lado y, por otro los
empresarios e inversionistas de los PEDAF y que además se estableció un proceso
de aprobación igualmente equilibrado con corte garantista. Pero vale recordar
que el libre mercado garantiza la existencia de los actores económicos fuertes,
que cuentan con el capital necesario para impulsar los proyectos de compra y
explotación de tierras, los de uso y usufructo sobre los baldíos del Estado.
Mas la norma brilla por la ausencia de medidas que respalden al pequeño
propietario campesino en la decisión de venta o aporte a proyectos
empresariales, las normas acusadas no señalan alternativas y tampoco, medidas
con las que se generen las condiciones más adecuadas para que los campesinos
efectivamente, como sujetos de especial protección, accedan a los procesos de
integración económica regional y global que amparados en la Constitución vienen
desarrollándose”[101]
29.  Bajo esa misma línea
argumentativa, la Corte Constitucional sostuvo en la sentencia mencionada que
los artículos 60, 61 y 62 del Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014
constituían medidas regresivas desde el punto de vista de la seguridad
alimentaria. Sobre el asunto consideró que “perder la tierra por su venta o
aporte al PEDAF, o perder la opción de acceder a la adjudicación de baldíos por
ser estos asignados en grandes extensiones a empresarios de macroproyectos
productivos, anula para el campesino en varias zonas del país su economía
tradicional de subsistencia a partir del autoabastecimiento, así como encarece
su forma de vida”[102].
Además, señaló que dicha regresividad no fue sustentada de manera suficiente
por el Congreso ni por el Ministerio de Agricultura, ni tampoco se presentaron “estudios
cuidadosos o serias justificaciones que permitieran evidenciar cómo al
autorizar a los trabajadores del campo la libre enajenación de predios
inicialmente adjudicados o comprados por el Estado y, la concentración de éstos
en manos de particulares, se favorece el interés general en términos de
producción de empleo, seguridad alimentaria, incremento de ingresos locales y
nacionales, mejora en la calidad de vida de los habitantes de las áreas que
rodean las zonas de desarrollo empresarial, así como en qué medida estos
cambios benefician a esos pequeños propietarios enajenantes y cómo el Estado
frente a ese nuevo modelo asegura su calidad de vida, su relación con la tierra
y con medios adecuados de subsistencia”[103].
Por las razones anteriores, la
Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de las medidas reseñadas,
en tanto “la norma en estudio demuestra un claro desbalance del modelo en la
medida en que resulta benéfico para los inversionistas en proyectos productivos
y, en cambio en nada contribuye al campesino propietario. A partir de las
nuevas reglas en estudio una persona natural o jurídica que no vive en estado
de vulnerabilidad y cuya actividad agrícola no es definitiva en su modus
vivendi, podrá adquirir la propiedad o el usufructo de tierras que tuvieron la
naturaleza de baldías o que aún la tienen, aunque excedan la UAF, sin límite
alguno, sin reparar en el esfuerzo del Estado en identificar y adjudicar
baldíos a los campesinos marginados y la inversión de recursos públicos en
estos propósitos”[104].
30. En síntesis, conforme a la
jurisprudencia constitucional reseñada previamente, las medidas legislativas
que promuevan la asociación de los campesinos y los trabajadores agrarios en
proyectos económicos deben garantizar de manera efectiva: (i) el derecho
de asociación, tanto en su dimensión positiva como negativa y (ii) el
derecho al territorio que ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional a los campesinos y a los trabajadores agrarios. Además, deben
reconocer que el campesino o trabajador agrario no se encuentran en condiciones
de igualdad frente al empresario, por ende, se deben establecer los correctivos
necesarios para que el campesino pueda decidir de manera autónoma y libre si
desea o no formar parte de la asociación.
31. El corpus iuris que nuestro sistema
jurídico reconoce a los campesinos y trabajadores agrarios es una articulación
de derechos y deberes que quizás expresa de la manera más clara y contundente
el postulado de la dignidad humana, entendida como principio fundante y
valor de nuestro ordenamiento legal, como principio constitucional y como
derecho fundamental autónomo; toda vez que recoge las tres aristas que la
jurisprudencia de esta Corporación ha extraído de esa expresión, a saber: “(i)
La dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un
plan vital y de determinarse según sus características (vivir como quiera).
(ii) La dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas
de existencia (vivir bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como
intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad
moral (vivir sin humillaciones).”[105]
El derecho de acceso a la
tierra de los campesinos y trabajadores rurales. El régimen de baldíos y el
acceso a la tierra.
32. El derecho al acceso
progresivo a la tierra de los campesinos y trabajadores rurales juega un papel
transversal para garantizar el Corpus iuris que nuestro ordenamiento
jurídico reconoce en cabeza de la población rural del país, y para salvaguardar
el “campo” entendido como bien jurídico de especial importancia constitucional.
Este derecho, que hace parte de una “estrategia global de desarrollo
rural”, articulada alrededor de los artículos 64, 65 y 66 C.P., impone en
cabeza del Estado obligaciones de respetar y de proteger, y otras de realizar
(facilitar progresivamente), cuyo cumplimiento le permite a la población
campesina garantizar su sustento y realizar su proyecto de vida.
A pesar de que, en principio, el legislador puede hacer distintos usos de los
bienes baldíos, esta Corte ha sentenciado una afectación prioritaria de dichos
terrenos, a saber: destinarlos para alcanzar los fines que se persiguen con la
reforma agraria. Esta destinación no sólo es acorde con algunos de los
preceptos que informan nuestro Estado Social de Derecho (i.e. arts. 13 y 58),
sino que se instaura como un mandato primordial, progresivo, y generalizable
en cabeza del Estado, a favor de los trabajadores del campo que carecen
de tierra.
33. La jurisprudencia de
esta Corte ha sostenido de manera reiterada que el artículo 64 de la
Constitución Política constituye el fundamento de la acción Estatal para crear las
condiciones necesarias que permitan el acceso de los trabajadores agrarios a la
propiedad de la tierra, con la finalidad de lograr un mejoramiento sustancial
de la calidad de vida de las personas campesinas.[106] Este
artículo, como lo ha sostenido este Tribunal, “es el producto del reconocimiento de los constituyentes de 1991 de la mayor
vulnerabilidad -por razones económicas, sociales y culturales- que enfrenta la
población rural (…) con la finalidad de establecer
una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas
del agro.”[107]
Como se afirmó en la sección
anterior, el constituyente comprendió que una de las razones que explican la
vulnerabilidad y marginación histórica que afecta a la población campesina y a
los trabajadores rurales, es la explotación irracional e inequitativa de la
tierra, basada en “la concentración latifundista, la dispersión minifundista y
la colonización periférica depredadora”.[108] Por lo
tanto, como una de las alternativas para superar tal situación, y así mejorar
la calidad de vida y el nivel de ingresos de la población campesina, el
constituye llamó la atención sobre la importancia de fomentar la
democratización y el acceso a la propiedad de la tierra, a favor de los
trabajadores agrarios.[109]
El artículo 64 C.P. no sólo
incorpora un mandato que persigue asegurar un título de propiedad de los
trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, sino que también
incluye otros elementos como el acceso a vivienda,
tecnología, mercados, asistencia financiera y empresarial, buscando así
fortalecer el nivel de ingreso de la población campesina e incidir de esta
manera en su calidad de vida.[110] Este artículo hay que leerlo de manera
conjunta con el artículo 65 C.P., que le otorga una especial protección a la
producción de alimentos y le da prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las
actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, junto con
la construcción de obras de infraestructura física en el campo; y con el
artículo 66 C.P., el cual fija condiciones especiales para acceder al crédito
agropecuario, atendiendo a las variables que pueden afectar la inversión y
oportuna recuperación (i.e. ciclos de las cosechas, de los precios, calamidades
ambientales). Estas disposiciones entrañan así “el
diseño de una estrategia global del desarrollo rural que el Constituyente
configuró como un cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector
campesino y consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de
vida de la población rural”.[111]
34. El derecho al acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los campesinos y de los trabajadores
agrarios implica, conforme lo ha resaltado este Tribunal, “la intervención del
legislador, quien se encarga de definir los contornos de los programas o de las
políticas con las cuales se alcanza la voluntad del Constituyente”.[112]
En desarrollo de los artículos 64, 65 y 66 C.P., el legislador ha
expedido un entramado complejo de normas, entre las que sobresalen las leyes
101 de 1993 y 160 de 1994, con la finalidad de promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros
servicios públicos rurales, y de proteger el desarrollo de las actividades
agropecuarias y pesqueras, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de
vida de la población campesina.[113]
En el marco de esta “estrategia global de
desarrollo rural”, la Corte ha reiterado que el deber de
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente a
favor de quienes la trabajan, lo materializa el Estado a través de varios tipos
de políticas, relacionadas con la concesión de créditos especiales,[114] la
facilitación de mecanismos para la compra de tierras, entre ellos, la entrega
de subsidios,[115] el fomento de actividades agrícolas, la
adjudicación de bienes baldíos, entre otras.[116]
Por lo tanto, este Tribunal señaló
que nuestro ordenamiento jurídico protege tres dimensiones del derecho al
acceso a la tierra.  (i) La garantía de la
seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra, lo que
incluye el respeto por la propiedad, la posesión, la
ocupación, la mera tenencia, entre otras.  (ii) Acceso a los bienes y servicios que permitan realizar los
proyectos de vida de la población rural, como educación, salud, vivienda,
seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los
productos, asistencia técnica y empresarial.  (iii)  Acceso a propiedad
de la tierra a través de distintos mecanismos, como la titulación individual,
colectiva o mediante formas asociativas; concesión de créditos a largo plazo;
creación de subsidios para la compra de tierra; y desarrollo de proyectos
agrícolas.[117]
35. Como se explicó en la
sección anterior, el sistema jurídico colombiano reconoce la relación estrecha que se entreteje entre la población campesina y
la tierra, la cual posibilita la garantía de su subsistencia y la realización
de su proyecto de vida.  El derecho al acceso progresivo a la tierra, por lo
tanto, juega un papel crucial en la garantía del Corpus iuris que se
encuentra en cabeza de los campesinos y trabajadores rurales, y en la
salvaguarda del “campo” entendido como un bien jurídico de especial protección
constitucional: “el derecho a la propiedad de los trabajadores, como
titularidad de la disposición plena, con las limitaciones constitucionales y
legales, de la tierra adjudicada o subsidiada”, afirma este Tribunal, es
inescindible “del ánimo de preservar su oficio, conocimiento y proyecto de
vida, valioso para sí mismo y para la sociedad”.[118] Lo
anterior, porque hace las veces del engranaje que permite articular, en todas
sus dimensiones, las significaciones culturales, sociales y económicas que se
establecen entre las comunidades campesinas y el territorio.
En efecto, la garantía de la
seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia contribuye a
procurar y mantener las condiciones materiales necesarias para
que las comunidades campesinas y los trabajadores agrarios puedan satisfacer
autónomamente, mediante su trabajo, sus requerimientos vitales. Con ello se
protegen no sólo el derecho al trabajo, sino a la alimentación,
el mínimo vital, y las libertades relacionadas con la escogencia
de profesión u oficio y el desarrollo de la personalidad.[119] Por lo tanto, se establece en cabeza del
Estado una obligación de evitar que los derechos reales de los trabajadores
agrarios se vean afectados de manera arbitraria y sin una justificación
suficiente y poderosa.[120]
Además de respetar ese espacio de
autonomía que les permite a las comunidades agrícolas asegurar
por sí mismas sus medios de subsistencia y realizar su proyecto de vida, el
derecho al acceso a la tierra incluye la adopción de medidas para facilitar a
estas personas, paulatinamente, el acceso a los bienes y servicios necesarios e
indispensables para llevar esa forma de vida campesina amparada constitucionalmente, promoviendo así el
postulado de la dignidad humana.[121] Lo
anterior, como parte de un mandato programático orientado a fomentar la
democratización y el acceso a la propiedad de la tierra,  a favor de las
personas que la trabajan, el cual prioriza el desarrollo integral de
actividades agrícolas, forestales y agroindustriales.[122]
36.  Dentro de esta
“estrategia global de desarrollo rural” es preciso detenerse con más
profundidad en el régimen de baldíos y su relación con el acceso a la tierra.
Como ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, la Constitución de
1991, al igual que la de 1886, no incorpora una definición jurídica de los
baldíos, ni establece un modo específico para orientar su administración. Por
el contrario, en ambos casos se atribuyó al legislador la competencia para regular todo lo referente a la apropiación,
adjudicación y recuperación de tierras baldías. En consecuencia, para delinear
los aspectos relevantes en materia del régimen de baldíos es preciso remitirse
a otras fuentes normativas como la ley y la jurisprudencia proferida por esta
Corporación.[123]
Los baldíos son bienes públicos
que pertenecen a la Nación en los términos definidos en el artículo 102 C.P.,[124] y
se encuentran catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales
adjudicables. Como recordó esta Corporación, los bienes
públicos se dividen en bienes de uso público en sentido estricto (C.P. arts. 63, 72, 75) y en bienes fiscales. Los primeros
se caracterizan, al tenor del artículo 647 Código Civil, porque están
dispuestos para su uso por parte de los habitantes de un territorio. Los bienes
fiscales, por su parte, están divididos en los bienes fiscales propiamente
dichos, es decir, aquellos que hacen parte de la propiedad de las entidades de derechos
público, y sobre los cuales se ejerce un dominio similar al de los particulares
sobre sus propios bienes;[125] y los bienes fiscales adjudicables, es
decir, todas aquellas tierras que estando situadas dentro de los límites
territoriales de la Nación, carecen de otro dueño, de acuerdo con el artículo
675 del Código Civil.
Sobre los terrenos baldíos, en
tanto bienes fiscales adjudicables, se ejerce un dominio distinto del dominio
pleno que practican de ordinario los particulares en relación con sus haberes
y la Nación sobre los bienes fiscales en sentido estricto. Al respecto, la
jurisprudencia ha considerado que “la Nación es propietaria de los
Bienes Baldíos y puede, en desarrollo de las previsiones del legislador
transferir a los particulares o a otras entidades de derecho público, la
propiedad fiscal de los mismos o cualquiera otro derecho de carácter real que
se pueda desprender de aquella propiedad // por tanto, bien puede la Nación
reservarse las tierra baldías en cuanto inicial titular de los mismos, u
ordenar por medio de la Ley a las entidades administrativas que se desprenden
de la Nación, lo pertinente en cuanto al ejercicio del atributo de la
personalidad de derecho público que la caracteriza, sea patrocinando o
limitando el acceso de los particulares a dichos bienes”.[126]
La adquisición de dominio de los bienes baldíos, en
consecuencia, se exceptúa a la regla general contenida en la legislación civil
para adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o
muebles, que están en el comercio, al igual que los demás derechos reales, por
haberse poseído durante el tiempo y con las condiciones señaladas por la ley (prescripción
adquisitiva o usucapión). Por el contrario, los terrenos baldíos se adquieren por la ocupación y posterior adjudicación, de
conformidad con el cumplimiento de los requisitos establecidos por el
legislador, quien puede no sólo declarar la imprescriptibilidad de los bienes
baldíos (art. 63 C.P.), sino que está facultado para regular la forma
específica como se adquiere su propiedad, los mecanismos de adjudicación y los
procedimientos a seguir en cada caso.[127]
Así las cosas, esta Corporación ha reiterado que el
Constituyente mantuvo el sentido prescriptivo
del artículo 76-21 de la Carta de 1886, bajo el entendido de que le confirió al
legislador amplias atribuciones para regular los
asuntos relacionados con terrenos baldíos, concretamente para "dictar las
normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”
(C.P. Art. 150-18).[128]
37. En el marco de estas atribuciones,
el legislador puede, en principio, hacer usos distintos de los bienes
baldíos: puede conservar esos bienes en cabeza de la Nación y limitar su acceso
a los particulares, tal como ocurre en materia ambiental,[129] o por cuestiones de orden
público,[130] a
manera de ejemplo. También está facultado para transferir a
otras entidades de derecho público la propiedad fiscal de los bienes baldíos.[131] A su vez, el legislador tiene la potestad para traspasar las tierras baldías a las
personas que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley,[132]
ya sean personas naturales o jurídicas, creando zonas especiales para la promoción del
desarrollo agropecuario o con la finalidad de impulsar la democratización y
acceso a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios
(arts. 64, 65 y 66 C.P.).[133]
En relación con este último aspecto, la Corte
Constitucional ha recordado que el legislador está
facultado, en desarrollo de la atribución
conferida en el numeral 18 del artículo 150 C.P., para regular “lo relacionado con la forma como se adquiere
la propiedad de los baldíos, las limitaciones a su adjudicación, las
restricciones que reclaman su disposición o enajenación una vez adjudicados,
los procedimientos administrativos a través de los cuales se hacen efectivas
tales limitaciones o restricciones y, en general, las cargas a las cuales puede
someterse su aprovechamiento económico, entre otros aspectos.”[134]
Ahora bien, entre los distintos usos que el
legislador puede hacer de los bienes baldíos, su adjudicación a favor de los
trabajadores agrarios que carecen de tierra se volvió central desde la
expedición de la ley 135 de 1961.[135] A
partir de entonces, el régimen de baldíos adquirió un rol protagónico no sólo
en las normas que se expidieron con posterioridad, dirigidas a la
democratización de la propiedad rural (i.e. ley 160 de 1994), sino en la misma
jurisprudencia constitucional, la cual ha encontrado en la adjudicación de
baldíos una de las herramientas princípiales e indispensables para alcanzar la
reforma agraria.
38.
Acerca de la ley 160 de 1994, esta Corporación ha reiterado que se trata de un
estatuto que persigue “intereses
generales y superlativos” que deben ser amparados constitucionalmente,[136] en tanto responde, conforme lo manifestó el legislador,
al interés de desarrollar los cánones de la Carta de 1991,[137] y a
corregir las dificultades que se presentaron con la aplicación de la
normatividad agraria precedente, en particular, la contenida en la Ley 135 de
1961.[138] Mediante esta norma el legislador no sólo contempló como mecanismo
para el acceso a la propiedad de los trabajadores del campo la adjudicación de
tierras baldías de la Nación, sino que dispuso de recursos administrativos,
institucionales y financieros para alcanzar los objetivos y finalidades constitucionales
de igualdad material, crecimiento y desarrollo sostenible (Cf. arts. 65 a 78
Ley 160 de 1994).[139] Por
lo tanto, conforme lo ha manifestado la Corte
Constitucional, este estatuto establece una serie de prerrogativas y gravámenes
para adjudicar los bienes baldíos, los cuales resultan determinantes para ejercer
control sobre “la destinación de los recursos invertidos por el Estado en una
política de redistribución de la propiedad rural, a fin de que estos recursos
no terminen beneficiando a personas no destinatarias de la reforma implementada
en la Ley 160 de 1994”.[140]
En efecto, la ley
160 define el área adjudicable de bienes baldíos, con
el fin de prevenir su acaparamiento; el área mínima susceptible de
titulación, para evitar la proliferación de minifundios que la hacen
improductiva e impiden al campesinado obtener excedentes de capital que les
faciliten mejorar su condiciones de vida; la prohibición de adjudicar
baldíos en favor de quienes posean otros bienes rurales o un patrimonio neto
superior a mil salarios mínimos mensuales legales, buscando con ello el
acceso a la propiedad de la tierra a favor de quienes carecen de ella; la
autorización a las personas beneficiarias de la adjudicación para que
transfieran su tierra sólo a campesinos sin tierra o a
minifundistas, con el objeto de completar las unidades agrícolas familiares, con
la finalidad de garantizar la permanencia de la titularidad
campesina sobre predios adjudicados; entre otras
limitaciones relacionadas con la ocupación, adjudicación y disposición de
baldíos.[141]
Al realizar el control abstracto de
constitucionalidad sobre este cuerpo normativo, este Tribunal ha encontrado
ajustadas a la Constitución Política distintas disposiciones contenidas en la
ley 160 de 1994.
Así, esta Corte consideró que las restricciones que
impone la Unidad Agrícola Familiar, en relación con el tamaño mínimo y máximo
que puede tener un bien adjudicado, son acordes con la Constitución.[142] Lo anterior, no sólo
porque previene el latifundio y el minifundio, sino porque promueve tanto el
crecimiento del sector campesino, como una mejora de su calidad de vida al impulsar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, en el marco de una explotación de las parcelas más
eficiente.[143]
En la misma dirección, esta Corporación afirmó que
la prohibición de enajenar o aportar inmuebles cuando con ello se superara la
Unidad Agrícola Familiar es ajustada a la Carta, en la medida en la que esta
restricción es: acorde con la función social de la propiedad, en tanto comporta
el ejercicio de ésta conforme al interés público social; promueve el acceso de
los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra (C.P. Art. 64);[144] y “garantiza la
permanencia de la titularidad campesina sobre predios adjudicados”.[145]
A su vez, la Corte Constitucional estableció que el
requisito que se impone a los posibles beneficiarios de un bien baldío, de
haberlo ocupado y explotado económicamente, es constitucional porque “la
obligación de explotar económicamente esos terrenos evita la ociosidad de los
mismos, permite el acceso a la propiedad a quienes no la tienen, y precave la
inequitativa concentración de la propiedad en manos de unos pocos”.[146]
En
última instancia, este Tribunal consideró que todas estas restricciones son constitucionales
en la medida en la que la adjudicación de los bienes baldíos debe guiarse “según la filosofía que inspira la reforma agraria”,[147] buscando
así revertir los sistemas de tenencia y explotación de la tierra que son
propios de una defectuosa estructura de la propiedad agraria, que contrarían
aquellos principios políticos fundamentales que informan el Estado Social de
Derecho.[148]
39.
Como se desprende de lo anterior, a partir de la interpretación de estas
disposiciones de la ley 160, se ha venido decantando una jurisprudencia
constitucional que señala que el régimen de adjudicación de tierras baldías
ocupa un lugar fundamental en el ordenamiento jurídico colombiano, en tanto es
acorde con distintos mandatos constitucionales que son centrales en nuestro
Estado Social de Derecho.[149]
La adjudicación de bienes baldíos a favor de los
trabajadores rurales no sólo es una expresión de los artículos 64, 65 y 66
(C.P.), sino que es acorde con el artículo 13 (C.P.),
en tanto “responde al deber que tiene el Estado de promover
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas de
protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector
agropecuario”;[150] y también es  ajustado al artículo 58
(C.P.), porque impulsa la función social de la propiedad, al prevenir su
concentración inequitativa e ineficiente en manos de unos pocos.[151]
De acuerdo con esta línea jurisprudencial, la adjudicación de
baldíos a los trabajadores agrarios sin tierra que cumplan con los requisitos
legales, en los términos definidos en la ley 160, no sólo es acorde con los
postulados constitucionales, sino que, de manera mucho más profunda, adquiere
las características de un deber ineludible de progresivo
cumplimiento que debe perseguir el Estado, de manera primordial
y generalizada, buscando alcanzar así los postulados de la
reforma agraria.
Al respecto, este Tribunal fue
enfático al sostener que: “la destinación de los bienes baldíos debe
contribuir al logro de los fines esenciales del Estado, específicamente a la
dignificación de la vida de los trabajadores del campo”, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 64. C.P.[152] Lo anterior, como parte del derecho de los
campesinos a que “el Estado adopte medidas progresivas y
no regresivas orientadas a estimular, favorecer e impulsar el acceso a la
propiedad y el mejoramiento de su calidad de vida y dignidad humana”.[153] De esta forma, esta Corte
agregó que: “el derecho constitucionalmente establecido en el artículo 64
Superior, implica un imperativo constituyente inequívoco que
exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas
a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean
propietarios de la tierra rural”.[154]
A su vez, este Tribunal
sentenció que a pesar de los distintos usos que el legislador le puede dar a
los bienes baldíos, resalta una afectación o destinación prioritaria, la
cual debe ser la regla, a saber: su adjudicación a los
trabajadores agrarios que carecen de tierra y que cumplan con los requisitos
establecidos en la ley. Al respecto, este tribunal sostuvo que: “sólo como excepción
operan figuras como las reservas a favor de las entidades públicas para
realizar actividades especiales, las reservas ambientales, las zonas de reserva
campesina, las relacionadas con asuntos de seguridad del Estado y, las zonas de
desarrollo empresarial que se sustraen del régimen general de adjudicación”
(énfasis agregado).[155] Por
lo tanto, la Corte Constitucional afirmó que el objetivo
primordial del legislador al dictar las
normas sobre apropiación, adjudicación y recuperación de baldíos, debe ser la
búsqueda de los fines que el Estado colombiano persigue según la filosofía que
inspira la reforma agraria: “el objetivo primordial de la adjudicación de
baldíos es permitir el acceso a la tierra a quienes carecen de ella.”[156]
40.
Así las cosas, en estos dos acápites quedó claro que la población campesina es
un sujeto de especial protección constitucional, no sólo atendiendo a la
vulnerabilidad que es resultado de su marginalización histórica, sino ante los
nuevos riesgos que traen consigo las profundas modificaciones en materia de
producción de alimentos y en el uso de los recursos naturales. Ante estos
riesgos, nuestro ordenamiento jurídico reconoce en el “campo” un bien jurídico
de especial protección constitucional, y establece en cabeza de los campesinos
un Corpus iruis orientado a garantizar su subsistencia
y promover la realización de su proyecto de vida.
Este Corpus se encuentra atravesado en su integralidad por el
derecho al acceso progresivo a la tierra, de forma tal que se establece en
cabeza del Estado una serie de obligaciones, no sólo de proteger y de
abstenerse de intervenir, de manera arbitraria y sin justificación suficiente,
en ese espacio de autonomía que les permite a las comunidades agrícolas asegurarse por sí mismas sus medios de subsistencia y realizar su
proyecto de vida; sino de procurarle a la población campesina, paulatinamente,
el acceso a los bienes y servicios necesarios e indispensables para llevar su forma de vida amparada
constitucionalmente, promoviendo así el postulado de la dignidad
humana.
Esto último, como parte de un mandato
programático orientado a fomentar la democratización y el acceso a la propiedad
de la tierra, a favor de las personas que la trabajan. Se trata de un mandato
que impone en cabeza del legislador un deber ineludible de progresivo cumplimiento que debe
perseguir de manera primordial y generalizada,
en materia de adjudicación de bienes baldíos a los trabajadores rurales
que carecen de tierra, buscando así alcanzar los postulados de la reforma
agraria. Este es el significado profundo que la jurisprudencia constitucional
le ha otorgado al artículo 150-18 C.P., en sintonía con el artículo 64. C.P.: “la destinación de los bienes baldíos debe contribuir al logro de
los fines esenciales del Estado, específicamente a la dignificación de la vida
de los trabajadores del campo, lo cual no sólo se logra mediante la garantía
del acceso a la tierra sino de los bienes y servicios complementarios
requeridos para su explotación y para su mejoramiento social y cultural. En
definitiva, con la adjudicación de dichos bienes el Estado persigue no sólo
satisfacer el derecho del acceso a la tierra sino también otros componentes que
elevan la calidad de vida de los trabajadores agrarios, en concordancia con el
artículo 64 Superior”.[157]
El desarrollo agroindustrial en el marco del Estado Social de
Derecho. El necesario equilibrio entre desarrollo, equidad, participación,
soberanía alimentaria y el ambiente sano.
41.
La Carta Política y la jurisprudencia constitucional reconocen la importancia
de la empresa, la iniciativa privada, la competitividad y el despliegue de
todas las actuaciones estatales de manera eficaz y eficiente, en el marco de
las relaciones de mercado, como factores que son determinantes para alcanzar el
desarrollo y el crecimiento económico en general, al igual que en el sector
agrario en particular. En esa medida, se le reconoce al legislador un amplio margen
de configuración normativa para definir el modelo económico y de desarrollo que
debe orientar las políticas sociales y económicas, incluyendo las políticas
agrarias.
No
obstante, estos modelos deben articularse con los postulados que informan nuestro
Estado Social de Derecho (i.e. igualdad material, equidad, sostenibilidad,
participación), razón por la cual el poder de configuración legislativo no es
absoluto ni discrecional sino que debe, por el contrario, sujetarse al respeto
de los derechos constitucionales reconocidos en nuestro ordenamiento, y a
materializar los principios y los valores superiores. En caso contrario, es
deber del juez constitucionalidad intervenir mediante el control abstracto de
las leyes para proteger los derechos afectados, preservar los valores que
consagra la Carta, y prevenir que se hagan inoperantes los principios rectores
de la actividad económica y social del Estado. Esto implica, en materia rural,
que la adopción de cualquier modelo de desarrollo debe respetar el Corpus
iuris que nuestro sistema jurídico reconoce en favor de la población
campesina, y debe materializar los principios y valores que orientan la reforma
agraria, conforme a las reglas que este Tribunal ha decantado con el paso del
tiempo.
42.
La Constitución Política de 1991 reconoce en las libertades y derechos
económicos, al igual que en la empresa, la iniciativa privada y la
competitividad, un pilar articulador del orden económico constitucional, en la
medida en la que desempeñan un papel central en materia de promoción del
desarrollo, del crecimiento económico y del bienestar social (C.P. arts. 333 y
334). Con ello, nuestra Carta dispone que, en principio, la actividad económica
y la iniciativa privada son libres, y que el Estado, por medio del legislador,
tiene la responsabilidad de estimular el desarrollo empresarial, impedir que se
“restrinja la libertad económica, y controlar cualquier abuso que personas o
empresas hagan de su posición dominante en el marcado” (C.P. art. 333).
Conforme
lo ha interpretado la jurisprudencia constitucional, los artículos 333 y 334
C.P. reconocen que la empresa y la iniciativa privada son el motor de la
economía y del desarrollo social[158] y, por esa vía, este
Tribunal acepta “la importancia de una economía de mercado y de la promoción de
la actividad empresarial.”[159] Por lo tanto, la
Corte Constitucional ha considerado que, en principio, son bienvenidos el
crecimiento económico y el desarrollo, junto con la mayor competitividad y
productividad que se afianzan en el país, como resultado de las tendencias
globales que imponen la política internacional y las tesis económicas
imperantes.[160]  Lo anterior, en
sintonía con otras disposiciones de rango constitucional que establecen que el
Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas,
económicas, sociales y ecológicas, sobre la bases de la conveniencia nacional,
la soberanía, la equidad y la reciprocidad (arts. 9, 226, 227 C.P.).
43.
Ahora bien, el Estado también tiene la responsabilidad de delimitar, por
mandato de la ley, el alcance de las libertades y derechos económicos “dentro
de los límites del bien común” y “cuando así lo exijan el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la nación” (C.P. art. 333).  Lo anterior,
como parte de un mandato más amplio en cabeza del Estado concerniente a la
dirección general de la economía, que lo faculta para intervenir en varios
ámbitos de la misma con la finalidad de materializar los pilares que informan
nuestro ordenamiento jurídico (C.P. art. 334).[161]
Al
respecto, el artículo 334 Superior incorpora una cláusula relacionada con la
intervención del Estado en la economía para superar progresivamente las
desigualdades existentes, en el marco de una distribución equitativa de
cargas y beneficios entre los ciudadanos, lo cual se encuentra en consonancia
con el preámbulo constitucional y con los artículos 1, 2 y 13 C.P.[162] Esto implica, al tenor
del texto constitucional, que el Estado debe intervenir en la economía para
mejorar la calidad de vida de todos los habitantes, mandato que involucra
asegurarles de manera progresiva el acceso al conjunto de los bienes y
servicios básicos, con especial énfasis en los ciudadanos que cuentan con
menores ingresos. Lo anterior, en el marco de una “distribución equitativa de
las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un
ambiente sano” (art. 334 C.P.).
Sobre
el particular, esta Corporación ha resaltado que: “la Constitución dota al
Estado de una serie de instrumentos de intervención en la esfera privada, en el
mundo social y económico, con el fin de que a partir de la acción pública se
corrijan los desequilibrios y desigualdades que la propia Carta reconoce y se
pueda buscar, de manera real y efectiva, el fin ontológicamente cualificado que
da sentido a todo el ordenamiento”.[163]
En
última instancia, nuestro ordenamiento jurídico reconoce la importancia de
proteger las libertades y derechos económicos de todos los ciudadanos, en tanto
las libertades de empresa, de competencia y la iniciativa privada son elementos
imprescindibles para alcanzar el desarrollo y el crecimiento económico. Sin
embargo, conforme lo entrevió el Constituyente, la salvaguarda de estas
libertades y derechos no es un fin en sí mismo -como si nuestra
Constitución definiera que un buen gobierno es aquél que gobierna menos en
materia económica-;[164] sino,
por el contrario, es un medio para alcanzar los objetivos
característicos del Estado Social de Derecho.[165]
Como expresión de lo anterior, la Constitución
Política establece en cabeza del legislador amplias facultades para definir el
orden económico y los elementos que lo integran.[166] Por
ello, lo reviste con la responsabilidad de delimitar aspectos tan variados como
“los derechos y libertades económicas, las instituciones de
intervención, las reglas generales para el ejercicio y funcionamiento de unas y
otras, los objetivos, finalidades, principios y controles necesarios para que
las políticas diseñadas alcancen los resultados esperados”.[167]
44. El nivel amplio de
configuración normativa en cabeza del legislador en asuntos económicos se
encuentra justificado, de acuerdo con lo sostenido por esta Corporación, no
sólo en las exigencias propias de los asuntos económicos, caracterizados
por su inestabilidad y dinamismo, sino también en la primacía de los postulados
de pluralidad, alternación, deliberación y representatividad que subyacen al
principio democrático que inspira la función legislativa.[168]  Por lo tanto, bien puede
el legislador, al igual que las autoridades gubernamentales, diseñar distintos
modelos económicos, de tal manera que la adopción de determinadas
concepciones políticas o económicas no pueden ser tachadas, per se, como
contrarias a la Constitución.[169]
Este marco de configuración legislativa, sin
embargo, se encuentra acompañado de ciertas restricciones que se derivan de los
fines constitucionales dentro de los cuales se ejerce la actividad económica.
En efecto, al establecer en cabeza del legislador la responsabilidad de definir
el orden económico junto con los elementos que lo integran, la Constitución lo
facultó para “decantar la mejor opción de orden económico justo del preámbulo
constitucional y demás bienes constitucionales llamados a ser protegidos.”[170] El
legislador carece, en consecuencia, de un poder de configuración del orden
económico discrecional y absoluto: todos los ámbitos de regulación deben respetar
los límites impuestos por el conjunto de derechos y libertades civiles,
sociales, económicas y culturales reconocidas en nuestro ordenamiento, al
tiempo que deben operar conforme a los valores y principios rectores que
consagra nuestra Constitución Política.[171]
Si bien es cierto que estos principios rectores de
la política social y económica del Estado no siempre pueden ser exigibles de
manera inmediata ante las autoridades, al incorporar mandatos de progresivo
cumplimiento; también lo es que una de “las garantías más importantes para su
protección es el control de constitucionalidad de las leyes que establezcan las
políticas sociales y económicas”.[172]
Sobre el particular, es importante recordar que en
materia económica el juez constitucional debe actuar de manera prudente,
teniendo en cuenta que la Constitución consagra la dirección de la economía en
cabeza del Estado y dota al legislador con un marco amplio de configuración
normativa, razón por la cual debe respetar, en términos generales, las razones
de conveniencia invocadas por los órganos de representación popular. En
consecuencia, el Tribunal Constitucional sólo puede declarar la
inconstitucionalidad de una norma en estas materias cuando se presente una
vulneración manifiesta de la Constitución Política o cuando se establezcan
regulaciones manifiestamente irracionales: “sólo si de manera directa la norma
vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales, o incurre
en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, deberá el
juez declarar la inconstitucionalidad de la norma”.[173]
En última instancia, la libertad que tiene el
legislador para definir un modelo económico y de desarrollo, entre otros, no
puede traducirse en que incorpore en el sistema jurídico disposiciones que
contraríen abierta o manifiestamente los preceptos que informan nuestro Estado
Social de Derecho, ya sea por incorporar disposiciones manifiestamente
irrazonables o desproporcionadas, que vulneran de manera directa los derechos
reconocidos constitucionalmente o que desconocen los valores y principios
rectores que Consagra la Carta. En caso de presentarse una actuación semejante,
esta Corte se encuentra en la obligación de intervenir mediante el control de
constitucionalidad de las leyes: “el marco constitucional otorga a los actores
políticos un amplio margen de libertad, al interior del cual es posible diseñar
modelos económicos alternativos. Pero dichos modelos deben, en todo caso, estar
encaminados a la realización de los valores que consagra la Carta, a hacer
operantes los principios rectores de la actividad económica y social del Estado
y velar por la efectividad de los derechos constitucionales”. [174]
46. La jurisprudencia constitucional ha venido
precisando algunos parámetros para establecer cuándo el legislador desconoce en
materia económica los valores y principios rectores que informan nuestra Carta,
y vulnera de manera directa los derechos económicos, sociales y culturales
reconocidos en nuestro sistema jurídico. Tal como se explicará con más detalle
en otra sección, el legislador encuentra un límite para definir un modelo
económico específico en el principio de progresividad. En efecto, los
DESC tienen un reconocimiento no retórico en nuestro ordenamiento
constitucional, se encuentran revestidos de garantías propias para su
exigibilidad, y adquieren el rango de derechos fundamentales en ciertas
ocasiones, razón por la cual el principio de progresividad ha sido utilizado como
un parámetro para realizar el control abstracto de constitucionalidad de las
leyes que establecen las políticas sociales y económicas.[175]
Conforme lo ha sostenido este Tribunal, el
principio de progresividad ha sido interpretado como un mandato al legislador
en el sentido de “erradicar las injusticias presentes”,[176]
de “corregir las visibles desigualdades sociales” y “estimular
un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los
sectores más deprimidos”.[177]
Dicho principio, en consecuencia, ha sido concebido como un límite al
ejercicio de las competencias del Legislador, cuya amplia libertad de
configuración en relación con la delimitación de un orden económico específico
se ve restringida en los siguientes aspectos: de una parte, “no caben en el sistema jurídico colombiano, normas
discriminatorias o que vulneren la igualdad de oportunidades”[178] y, de la otra, “todo retroceso
frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático y
debe presumirse en principio inconstitucional”.[179]
Por lo tanto, queda claro que el control de
constitucionalidad de las leyes que establezcan las políticas sociales y
económicas se establece como una de las garantías más importantes para velar
porque el legislador oriente sus actuaciones a la finalidad de garantizar un nivel de vida adecuado a favor de todas las personas y a superar
progresivamente las desigualdades existentes, como parte de una distribución equitativa
de cargas y beneficios entre los ciudadanos. Lo anterior, conforme a los
valores y principios rectores que consagra la Carta Política (preámbulo y arts.
1, 2, 13, 333 y 334 C.P.), en armonía con la estructura de los
derechos sociales (i.e. arts. 43, 46, 47, 48, 49, 60, 64, 66), y con la forma
como han sido reconocidos por las normas de derechos humanos que vinculan al
Estado (Pacto internacional de derechos económicos sociales y culturales, art.
2.1, Convención Americana de Derechos Humanos, art. 26 y Protocolo de San
Salvador, adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, art. 1º).[180]
47. En el marco de lo anterior, este Tribunal ha
sostenido que es necesario realizar un escrutinio judicial estricto
cuando el Estado implementa políticas sociales y económicas que afectan a
segmentos del país que se encuentran en situación de vulnerabilidad, buscando que
la adopción de decisiones basadas en la eficiencia, el libre mercado, y la
búsqueda del desarrollo, no afecten sus condiciones para subsistir y llevar una
vida digna: “los persistentemente elevados índices de
desempleo, las condiciones estructurales de pobreza y la situación de
informalidad en la que sobreviven muchas personas, impone al Estado el
desarrollo de políticas que enfoquen de manera integral esa realidad y hacen
imperativo evaluar muy cuidadosamente, en cada caso, el impacto que dichas
políticas puedan tener sobre sectores marginados y discriminados. // La
actuación del Estado no puede cumplirse a partir, exclusivamente, de
consideraciones de eficiencia o de adecuación técnica, o con un enfoque unilateral,
centrado en la satisfacción de ciertos fines socialmente valiosos, sin
considerar el impacto que la misma puede tener sobre las condiciones de
supervivencia de esos sectores marginados y excluidos de buena parte de las
oportunidades que ofrece el desarrollo.”[181]
49. Ahora bien, entre las
distintas leyes que profiere el legislador en materia social y económica existe
un tema que reviste una mayor sensibilidad por las implicaciones sociales que
apareja, a saber: las políticas agrarias.[182] Al respecto, no hay que
olvidar que las funciones atribuidas al legislador en temas agrarios hacen
parte de las competencias que le conciernen en materia de desarrollo económico,
a través de las libertades económicas y las relaciones de mercado, y son una
manifestación de la función general de la intervención del Estado en la
economía.[183]
48.1. En efecto, la Carta Política
establece que la producción de alimentos gozará de especial protección y que,
en consecuencia, el Estado promoverá mediante la ley las acciones necesarias
para incrementar la productividad, otorgando prioridad, entre otros sectores, a
las actividades agroindustriales, a la construcción de obras de infraestructura
física y a la adecuación de tierras (arts. 64 y 65 C.P.). En la misma
dirección, el artículo 334 (C.P.) dispone que el Estado, a través del
legislador, deberá intervenir, entre otras cosas, en el
uso del suelo y en la explotación de los recursos naturales, para así
racionalizar la economía para promover la productividad, la competitividad y el
desarrollo armónico de las regiones.
Al respecto, la Corte
Constitucional ha reconocido la vigencia y la importancia que tiene para el
sector rural la promoción del uso productivo y eficiente de la tierra, buscando
con ello la expansión de la producción a través de la promoción de la
competitividad y de la inversión privada, en el marco de la inserción del país
en la economía mundial y la apertura de los mercados.[184]
La jurisprudencia constitucional,
por lo tanto, ha señalado la importancia de explotar la tierra de manera
eficiente y productiva, atendiendo a las aptitudes propias del suelo y a las
características de las diversas regiones del país, buscando así evitar la
ociosidad de la misma;[185] reconociendo, de antemano, que la adopción
de políticas eficaces y eficientes también es un imperativo que debe perseguir
la administración pública en todas sus actuaciones.[186] Sobre el particular, este
Tribunal señaló que “las políticas de privatización,
reconversión industrial y en general modernización del Estado encuentran respaldo
constitucional en los principios de eficiencia y eficacia de la administración,
siempre que se realicen dentro de los limites expresos arriba enunciados”.[187] En
igual sentido, la Corte Constitucional ha sido clara al sostener que no es
legítimo descartar de plano “la importancia del crecimiento sostenido
del capital para el bienestar social”, así como tampoco es válido defender, de
entrada, un modelo particular de desarrollo entre otros.[188]
Así las cosas, es claro que la Constitución
Política y la jurisprudencia de este Tribunal reconocen el amplio margen de
maniobra con el que cuenta el legislador para definir el modelo de desarrollo
agrario que considere más conveniente. Por esta razón, la adopción de políticas
rurales que promuevan el aumento de la producción a través de la promoción de
la iniciativa privada y de la competitividad, en el marco de las relaciones de
mercado, no sólo es legítima, sino que puede ser incluso necesaria para lograr
una política agraria eficaz y eficiente.
50. No obstante, tal como se advirtió en las
páginas anteriores, esta libertad de configuración para definir el modelo de
desarrollo agrario no es arbitraria ni absoluta, sino que persigue el único
propósito de decantar la mejor opción de orden económico y social justo en el sector
rural, a partir del preámbulo constitucional y de los demás bienes
constitucionales llamados a ser protegidos. Por lo tanto, las
políticas agrarias inspiradas en las libertades económicas y las relaciones de
mercado no pueden vulnerar de manera directa los derechos reconocidos
constitucionalmente a favor de la población campesina, así como tampoco es
constitucionalmente admisible que dichas políticas desconozcan los valores o
hagan inoperantes los principios rectores que consagra nuestra Carta Política
en materia de reforma agraria.[189]
La búsqueda del desarrollo agrario debe, en
consecuencia, respetar el principio de equidad que se desprende
del preámbulo constitucional y de los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución
Nacional; principio que, conforme quedó recogido en nuestra Carta, debe
informar la actividad económica y la dirección general de la economía en cabeza
del Estado, quien intervendrá en la misma para lograr la “distribución equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo” (C.P. 334).
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha
sido clara al sostener que la búsqueda del desarrollo en el campo no puede
traducirse en un aumento de las brechas sociales, ni en la creación de mayores
desigualdades socio económicas entre los distintos actores involucrados en el
sectores rural;[190] máxime cuando en un
lado de la balanza se encuentra una población vulnerable que, como las
comunidades rurales, dependen de la tierra para el desarrollo de su modus
vivendi.[191]
Si bien el fomento de la competitividad y de la inversión privada en el marco de una economía de mercado son
instrumentos válidos y necesarios para impulsar el desarrollo en el campo, “no
se trata de finalidades constitucionalmente imperiosas, en el sentido que
deban prevalecer sobre otros bienes constitucionales como los DESC reconocidos
a los campesinos -sujetos de especial protección-.”[192]
51. En consecuencia, las políticas agrarias deben
orientarse a favor de las comunidades rurales, no porque sean las políticas “más eficientes desde el punto de vista económico, sino porque son
más sostenibles en términos humanos, sociales, alimentarios, culturales
y también en términos de democracia económica, como pluralidad de actores y
agentes en todos los planos de los mercados y de los espacios de producción de
bienes y servicios públicos.”[193] Esto implica que el legislador
debe ajustar sus actuaciones, más que a la productividad del campo en términos
brutos, a la plena realización de los derechos sociales constitucionalmente
reconocidos de las personas campesinas, reparando no sólo en el presente sino
en su futuro, de acuerdo con los postulados y los valores
constitucionales que se siguen de la reforma agraria.[194]
Como se desprende de lo anterior,
la jurisprudencia constitucional ha venido sosteniendo que el desarrollo
agrario debe ser sostenible. Al respecto, la Corte Constitucional ha tomado
nota de los riesgos que surgen al confiarse única y excesivamente en las
bondades del mercado como instancia preferente para impulsar el desarrollo. También
ha resaltado las limitaciones y condicionamientos que se han impuesto al ejercicio de la libertad económica, junto con el replanteamiento
de la amplitud y flexibilidad con que se pondera el concepto de bienestar
económico. El ejercicio desmedido de la libertad económica, conforme lo ha
entendido este Tribunal, puede aumentar las brechas sociales, amenazar la
soberanía alimentaria, la diversidad étnica y cultural de la Nación, producir
daños irreversibles en el medio ambiente, entre otros factores que “ponen en entredicho el valor real del progreso perseguido, y que
cuestionan el supuesto balance positivo final en términos de costo-beneficio”.[195]
Así, esta Corte ha reiterado que desde el plano económico, “el sistema productivo ya no
puede extraer recursos ilimitadamente, debiendo sujetarse al interés social, al
ambiente y al patrimonio cultural de la Nación, [dentro de los límites] del
bien común y la dirección general a cargo del Estado (arts. 333 y 334)”.[196] Desde el plano de la
producción de alimentos, este Tribunal ha reiterado que, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 65 C.P., el Estado tiene la responsabilidad de
garantizar la seguridad alimentaria de todos los habitantes del
territorio.[197] Esto
implica garantizar no sólo la disposición y el acceso permanente a los
alimentos que cubran los requerimientos nutricionales de los ciudadanos,
buscando reducir la dependencia externa, sino también velar porque esa garantía
cubra a las generaciones venideras, buscando así “la
conservación y equilibrio del ecosistema para beneficio de las generaciones”.[198] Esto implica, conforme lo ha
establecido las Naciones Unidas, sujetar la producción y el acceso a los
alimentos a una gestión pública y comunitaria prudente
y sostenible, “a fin de que se asegure la disponibilidad de alimentos a
las generaciones presentes y futuras”.[199]
Por lo anterior, a nivel
jurisprudencial se ha enfatizado en el precepto constitucional desarrollo
sostenible (art. 80 C.P) y se ha venido profundizando en este concepto
porque permite encausar la libertad de empresa, la iniciativa privada y la
competitividad -consideradas en nuestro ordenamiento jurídico como la “base del
desarrollo” en el seno de una economía de mercado-, dentro de los límites
impuestos por el respeto del interés social, el medio ambiente, el patrimonio
cultural y el bienestar común (art. 333 C.P.), bajo la dirección general de la
economía a cargo del Estado. (art. 334 C.P.)
52. Acerca del concepto de
desarrollo sostenible, esta Corte lo ha definido como “el modelo de desarrollo
que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin
comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas
propias.”[200]
Esto implica que la satisfacción de las necesidades actuales implica un
ejercicio de planificación económica y de asunción de responsabilidad en
materia de orden económico y modelo de desarrollo.[201] Especial énfasis
se ha puesto en la necesidad de satisfacer las necesidades esenciales de los
sectores menos favorecidos de la población; acento que, conforme lo ha
establecido esta Corporación, “se hace más importante en países como los
nuestros, donde la pobreza mayoritaria está unida a la escasez, pues no habrá
desarrollo sostenible mientras casi la mitad de la población viva en niveles de
extrema pobreza”.[202]
El desarrollo sostenible, por lo
tanto, busca corregir las condiciones de exclusión socioeconómica, proteger los
recursos naturales y la diversidad cultural, en el marco de una repartición
equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos, estando acorde con los
fines más altos que persigue nuestro ordenamiento jurídico. Así, desde sus
primeros pronunciamientos, la Corte Constitucional ha sostenido que  el
desarrollo sostenible tiene cuatro aristas: “(i) la sostenibilidad
ecológica, que exige que el desarrollo sea compatible con el mantenimiento de
la diversidad biológica y los recursos biológicos, (ii) la
sostenibilidad social, que pretende que el desarrollo eleve el control que la
gente tiene sobre sus vidas y se mantenga la identidad de la comunidad, (iii)
la sostenibilidad cultural, que exige que el desarrollo sea compatible con la
cultura y los valores de los pueblos afectados, y (iv) la sostenibilidad
económica, que pretende que el desarrollo sea económicamente eficiente y sea
equitativo dentro y entre generaciones”.[203]
No hay que olvidar que el
concepto de desarrollo sostenible adquiere una importancia capital para las
prácticas y actividades que desarrollan tradicionalmente las comunidades
rurales y los trabajadores campesinos, atendiendo a la relación que se
entreteje entre su oficio y el espacio en el que no sólo subsisten, sino
en el que desarrollan su proyecto de vida; relación que, como ya se afirmó, los
constituye como comunidades que llevan una forma de vida amparada
constitucionalmente (supra.). Al respecto, esta Corte sostuvo de manera
categórica que: “el derecho al ambiente sano y al desarrollo sostenible está
atado al reconocimiento y a la protección especial de los derechos de las
comunidades agrícolas, a trabajar y subsistir de los recursos que les ofrece el
entorno donde se encuentran, y sobre el que garantizan su derecho a la
alimentación”.[204]
Como expresión de lo anterior,
esta Corte ha sostenido que no pueden ejecutarse políticas públicas que
desconozcan la relación existente entre las
comunidades y los espacios en los cuales se cimientan las actividades
económicas, sociales y culturales que les permiten a estas comunidades
garantizar su subsistencia y desarrollar su proyecto de vida.[205] Lo anterior, recordando
que la adopción de medidas semejantes no sólo afecta
sus derechos a la alimentación,[206] al mínimo vital y al trabajo, sino que
“desconoce el deber del Estado de garantizar espacios de autonomía para que las
personas puedan procurarse el sustento y las condiciones de una vida con
dignidad”.[207]
En consecuencia, cuando se
implementan política públicas que generan impactos negativos sobre poblaciones
que dependen de su entorno, tal como puede ocurrir con los efectos que produce
la agroindustria en las comunidades campesinas, se impone un escrutinio
judicial estricto en orden a establecer dos aspectos: (a) si se han
adoptado medidas para evitar o mitigar el impacto, y si la mismas resultan adecuadas
desde la perspectiva del mínimo vital, la dignidad y la autonomía de quienes
resultan afectados;  (b) o si se han adoptado medidas alternativas que,
a  la luz de los distintos factores en juego, puedan tenerse como
razonables y proporcionadas.[208]
Con base en lo expuesto, la Corte
Constitucional ha sido explícita al sostener que las autoridades no
pueden darle prevalencia a las libertades económicas y a la iniciativa privada
en materia rural sobre los valores y principios rectores que informan nuestra
Constitución Política en materia de reforma agraria, ni sobre los DESC
reconocidos a las personas campesinas. En caso de hacerlo, las autoridades
incurren en una vulneración del principio de progresividad[209] y, ante esas situaciones,
es obligación del juez constitucional intervenir mediante el control de
constitucionalidad abstracto de las normas: “cuando la visión de la política
agraria se aparta de su objetivo primordial, relegando los campesinos a un
segundo plano para priorizar a los agentes con capacidad jurídica y económica,
es deber del juez constitucional defender los intereses de las comunidades
campesinas y las conquistas históricas a favor de los sectores marginados”.[210]
53.
Por lo tanto, la adopción de las políticas agrarias que busquen una explotación
más productiva y eficiente de la tierra, incentivando la iniciativa privada, la
competitividad y la actividad agroindustrial, deben estar orientadas, en
términos generales, a la finalidad de garantizar un nivel de
vida adecuado a favor de todos los habitantes rurales y a superar
progresivamente las desigualdades existentes. Lo anterior, como parte de una
distribución equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos,
dando observancia a las exigencias que impone el desarrollo sensible, la
equidad, la seguridad alimentaria y la participación.
En
los casos en los que las políticas de desarrollo rural generen impactos negativos sobre las comunidades cuyo modus vivendi
depende de su entorno, sometiéndolas a una mayor vulnerabilidad que la que
enfrentan de ordinario, ya sea por una modificación drástica en los usos del
suelo o en las prácticas productivas agrícolas, es deber del juez
constitucional realizar un escrutinio estricto para establecer si se han
adoptado medidas para evitar o mitigar el impacto; si la mismas resultan
adecuadas desde la perspectiva del mínimo vital, la dignidad y la
autonomía de las comunidades rurales afectadas; o si se han adoptado medidas
alternativas que, a  la luz de los distintos factores en juego, sean
consideradas como razonables y proporcionadas.
54. De acuerdo con estas consideraciones, la Corte Constitucionalidad
ha declarado la inconstitucionalidad de algunas normas que exceden las amplias
facultades que tiene el legislador para definir la política agraria y el modelo
de desarrollo para el campo, al encontrar que contradicen abierta o
manifiestamente los preceptos que informan nuestro Estado Social de Derecho
(i.e. igualdad material, equidad, desarrollo sostenible, participación). Lo
anterior, ya sea por vulnerar de manera directa los derechos constitucionales
establecidos a favor de los campesinos (Corpus iuris), o por desconocer
los valores y hacer inoperantes los principios que el preámbulo constitucional,
al igual que los artículos 1, 2, 13, 64, 65, 66, 79, 150-18, 333 y 334
consagran de manera articulada, en materia rural, a favor del “campo” y de los
campesinos.
Así
las cosas, la Corte Constitucional ha encontrado que el legislador excede la
órbita de configuración en materia de definición del modelo económico agrario
en los siguientes casos.
(i) Cuando las políticas agrarias implican
una intervención arbitraria y sin justificación suficiente en el espacio que
les permite a las comunidades campesinas, de manera autónoma, subsistir y
adelantar su forma de vida, vulnerando sus derechos al mínimo
vital, a la dignidad y a la autonomía, esto es, el Corpus iuris de la
población campesina (preámbulo y arts. 1,
2, 13, 333 y 334 C.P.).
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que
la garantía del Corpus iuris de las personas campesinas y de los
trabajadores agrarios implica que las políticas agrarias presten
especial atención a la diversidad de los modos de producción de los campesinos,
haciendo eco de la sostenibilidad social y cultural que debe informar la
explotación del campo.[211] En esta
dirección, la Corte Constitucional ha sostenido que el modelo de desarrollo
agrario debe garantizar la soberanía alimentaria, la cual no se circunscribe a
la libertad que tienen los Estados para determinar sus procesos de producción
de alimentos, buscando con ello garantizar la disposición y el acceso
permanente a los alimentos que cubran los requerimientos nutricionales de los
ciudadanos; sino que implica “que esos procesos de
producción garanticen el respeto y la preservación de las comunidades de
producción artesanales y de pequeña escala, acorde con sus propias culturas y
la diversidad de los modos campesinos y pesqueros”.[212] Por lo tanto, la búsqueda
del desarrollo agrario no puede “privilegiar una visión empresarial del campo
en desmedro de la explotación campesina, de la preservación de su cultura y
forma de vida”,[213] sino
que debe lograr equilibrar la producción capitalista con el respeto y la
protección de las economías tradicionales de subsistencia.[214]
Conforme lo ha establecido este
Tribunal, las autoridades protegen los derechos al
mínimo vital, a la dignidad y a la autonomía de las comunidades campesinas
cuando las políticas agrarias conservan y fomentan su espacio vital, al
igual que las condiciones materiales que subyacen a su forma de vida (i.e.
economías tradicionales de subsistencia), lo que implica preservar la
productividad de los sistemas naturales, respetar sus prácticas tradicionales
de producción y mejorar las condiciones socioeconómicas de las comunidades como
parte del desarrollo sostenible.[215] Dando
cumplimiento a estas obligaciones el Estado contribuye a la sostenibilidad
social y cultural en tanto las comunidades campesinas mantienen o elevan el
control que tienen sobre sus vidas, y preservan su identidad como comunidad: “el
desarrollo sostenible exige proteger los ecosistemas en los cuales las comunidades
ejercen su actividad, en especial cuando de intervención estatal o particular
puedan afectar las prácticas tradicionales de subsistencia”.[216]
Con estas obligaciones como trasfondo, este
Tribunal declaró la inconstitucionalidad de los artículos 60, 61 y 62 de la ley
1450 de 2011, por medio de la cual se creó la figura de los Proyectos Especiales de Desarrollo
Agropecuario o Forestal (PEDAF). En
esta ocasión, la Corte Constitucional encontró que las disposiciones demandadas
incorporaban un modelo agrario que privilegiaba la
visión empresarial sobre las formas de explotación campesina, el cual
interfería de manera arbitraria y sin
una justificación suficiente, en los espacios y modos de
producción tradicionales a partir de los cuales las comunidades campesinas
subsisten y desarrollan su proyecto de vida, afectando así su Corpus iuris.
Al respecto, este tribunal encontró que para el campesino “perder
la tierra por su venta o aporte al PEDAF anula en varias zonas del país su
economía tradicional de subsistencia a partir del autoabastecimiento, así como
encarece su forma de vida”.[217]
Al adoptar un modelo de desarrollo
rural de tales características el legislador terminó ignorando dos aspectos
cruciales: de una parte, la definición de “contenidos mínimos de
protección a la producción de alimentos, para la seguridad alimentaria de los
campesinos y sus derechos sociales relacionados con la alimentación
contemplados desde el DIDH”.[218] De la
otra, la liberalización del mercado tampoco se encontró acompañada de
alternativas que permitieran, a través de criterios de equidad o
compensación de derechos equiparables, contrarrestar los efectos que se
producen al enajenar la titularidad de la propiedad.[219]
En la misma dirección, este Tribunal encontró contrario a la
Constitución, entre otras disposiciones que les restan autonomía a las
comunidades campesinas, aquellas que contribuyan a que pierdan su condición de
propietarios, debido al rol
fundamental que desempeña la propiedad sobre la tierra para que las comunidades
campesinas puedan resguardar ese espacio vital dentro del cual garantizan
autónomamente su sustento y fomentan su modus vivendi.[220]
(ii) Sumado a lo anterior, el legislador excede la órbita de
configuración en materia de definición del modelo de desarrollo rural cuando promueve políticas agrarias que se abstienen de procurarle a
la población campesina, paulatinamente, el acceso a los bienes y servicios
necesarios e indispensables para llevar su forma
de vida amparada constitucionalmente (art. 64, 65 y 66 C.P).
Sobre el particular, este Tribunal
consideró que los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450
de 2011 son inconstitucionales porque se limitaron a liberalizar las
restricciones para la transferencia y acumulación de UAFS y, en términos más
amplios, de las tierras baldías de la Nación, con la finalidad de beneficiar a
los inversionistas privados y el crecimiento económico del sector agrario; sin
que se adoptaran medidas que le permitieran a la población campesina
desenvolverse en el mercado. En esa medida, al evaluar la constitucionalidad de
los artículos mencionados, este Tribunal reprochó la ausencia de medidas como
las previstas en los artículos, 64, 65 y 66 C.P., orientadas a fomentar la forma
de vida campesina como parte de la búsqueda de la igualdad material y
de lograr un crecimiento equitativo del agro.[221]
(iii) Finalmente, el legislador se extralimita al legislar en materia
agraria cuando desconoce el deber ineludible de progresivo cumplimiento que tiene que
perseguir el Estado, de manera primordial y generalizada,
relacionado con la democratización y el acceso
a la propiedad de la tierra a favor de las personas que la trabajan y carecen
de ella, mediante la
adjudicación de bienes baldíos.
Las políticas agrarias
desconocen el anterior mandato cuando: (a) los actores que no son
sujetos de reforma agraria se terminan beneficiando, directa o indirectamente,
de los programas destinados para esa finalidad, “sin reparo en que el
recurso público y esfuerzo material invertido por el Estado en la población
rural de escasos recursos pase a manos de personas con capacidad económica”;[222] y sin que tenga lugar una compensación social y pública que justifique los recursos y el
esfuerzo público invertido persiguiendo los fines de la reforma agraria;[223]
(b) cuando la excepción que consiste en entregar bienes
baldíos a favor de empresas, sustrayéndolas al régimen común de adjudicación a
favor de campesinos, se vuelve la regla,[224] situación que
apareja una restricción para que los campesinos pobres accedan a la adjudicación
de baldíos en contextos de escasez de tierra,[225] y
que dificulta la adquisición de los baldíos ya adjudicados por otros
trabajadores agrarios no propietarios;[226]
(c) cuando se entregan tierras baldías sin límite alguno a favor de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con
capacidad económica para generar proyectos productivos, privilegiando
“el crecimiento nudo, la competitividad de la producción agrícola, y las
tendencias económicas de acumulación de tierras en el mundo”; lo anterior, por
encima del mandato progresivo de democratizar la propiedad rural y garantizarle
al campesino el acceso progresivo a la misma, en el marco de un desarrollo
agrario sostenible y equitativo que sea acorde con los “mandatos
constitucionales de pluralidad de actores en el mercado [sostenibilidad social
y cultural], equilibrio en las contraprestaciones, garantías de igualdad
material y acciones afirmativas de distinción positiva que ameritan los sujetos
de especial protección [sostenibilidad económica]”; [227]
(d) cuando se eliminan las restricciones diseñadas para fomentar la
democratización y el acceso a la propiedad rural de los campesinos, sin que se
establezcan compensaciones efectivas y equitativas a su favor que permitan una
mejora “en su ingreso y calidad de vida a largo plazo”,[228] preservando,
no obstante, tanto su autonomía como su identidad cultural y su vínculo con la
tierra.[229] Al respecto, este Tribunal ha rechazado enfáticamente que la ejecución de las políticas públicas se
conviertan, ante la falta de mecanismos complementarios, proporcionales y
eficaces, en una fuente de empobrecimiento para los afectados, ya que en
estos casos se presenta una vulneración evidente y
manifiesta “de las obligaciones internacionales del país en materia de
promoción de los derechos económicos, sociales y culturales, así como a la luz
del principio constitucional del Estado Social de Derecho y sus diversas
manifestaciones a lo largo de la Carta”.[230]
Esta obligación adquiere una especial
relevancia cuando las políticas públicas afectan de manera acentuada a grupos
que, como los campesinos y los trabajadores agrarios, se encuentran en una
situación de marginalidad y vulnerabilidad evidente. Así, al implementar sus
políticas de desarrollo agrario, el Estado debe velar para que estos grupos
poblacionales no sólo vean satisfechos sus derechos al mínimo vital y a la
subsistencia en condiciones de dignidad;[231] sino que debe orientar
todas sus actuaciones para evitar que sobre ellos recaigan “cargas públicas
desproporcionadas”.[232] No hay que olvidar que la jurisprudencia de
esta Corporación ha insistido en la importancia de preservar el acceso equitativo a los bienes públicos y el reparto igualmente
equitativo de las cargas públicas (sostenibilidad económica), lo que
incluye por supuesto los recursos agrarios y ambientales, en sintonía con el
mandato de superación de las injusticias presentes que afecta a los grupos de
especial protección constitucional.[233]
Finalmente, este Tribunal sostuvo que se
desconoce el mandato ineludible, progresivo, primordial y generalizado de
perseguir los fines de la reforma agraria a través de la entrega de bienes
baldíos, (e) cuando los esquemas asociativos desconocen la situación de
desigualdad que se presenta entre los campesinos y los grandes empresarios,
sometiendo a los primeros a una situación de desequilibrio que les impide
acceder equitativamente a “los procesos de integración económica regional y global que
amparados en la Constitución vienen desarrollándose”,[234] de
una parte y, de la otra, cuando incorporan a los campesinos en las cadenas
productivas como eslabones insignificantes.[235]
El principio de prohibición de
regresividad en derechos sociales, con especial referencia al acceso a la
titulación de la tierra.
55. La Corte Constitucional ha
sostenido que el principio de progresividad[236] y la
prohibición de regresividad son elementos esenciales del Estado Social de
Derecho colombiano[237].
Estos se derivan tanto de la Constitución Política como de la adhesión al Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 y al
Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos de 1988. Su
valor constitucional se traduce en “que el Estado no se debe limitar a proclamar los derechos sino que tiene
que tomar las medidas conducentes para hacerlos efectivos [los Derechos Económicos, Sociales y Culturales]”[238].
Las obligaciones estatales que se derivan del principio de
progresividad y de la prohibición de regresividad tienen dos dimensiones: “de
una parte, el deber del Estado de avanzar en la materialización del derecho en
cabeza de todas las personas, procurando el alcance de mayores beneficios por
parte de la población y, de otra, la prohibición general, en principio, de
establecer medidas regresivas, es decir, medidas que desconozcan
reconocimientos que se hayan logrado a favor de los asociados”[239].
56. Bajo esta línea argumentativa,
la jurisprudencia constitucional ha aclarado que el principio de progresividad “no
excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea
posible, los contenidos mínimos de esos derechos”; sino que, por el
contrario, como lo señala el principio N°16 de Limburgo tiene “la obligación de iniciar inmediatamente el proceso
encaminado a la completa realización de los derechos
contenidos en el Pacto [Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales]”[240]. De
manera que, el Estado tiene la obligación de promover medidas tendientes a
garantizar el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales.
Por esa razón
“(L)a Corte no sólo reconoce
que la defensa de muchas de las facetas prestacionales de un derecho
constitucional requiere acciones variadas y complejas por parte del Estado.
También reconoce que les compete a las autoridades constitucionalmente
establecidas para tal labor, decidir cuáles son las acciones y medidas
necesarias para que se garantice el derecho del accionante.
Garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales, sean estos de
libertad o sociales, es un mandato constitucional que irradia el ejercicio del
poder público y determina una de sus funciones principales en un Estado Social
de Derechohttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/c-252-10.htm
- _ftn287”[241].
57. En este escenario, el principio de progresividad “implica
que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida
por el estándar logrado. En otras palabras, todo retroceso frente al nivel de
protección alcanzado es constitucionalmente problemático”[242].
Adicionalmente, esta Corporación afirmó que el
deber de las autoridades de garantizar el goce efectivo de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales está asociado con el cumplimiento del “objetivo
de igualdad material y acceso a los bienes y servicios básicos, como formas de
hacer efectivas las libertades de los sujetos, es que se ha ido consolidando el
significado y razón de ser del principio de progresividad, en particular con
relación a los derechos sociales.” [243]
58. Bajo esta línea
argumentativa, la Corte Constitucional ha resaltado que las medidas regresivas
desconocen los fines del Estado y que conforme con la Observación General No 3
sobre las obligaciones derivadas del PIDESC, emitida por el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, “todas las medidas de
carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la
consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a
la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del
aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga”[244].
El Comité reiteró, en la Observación 14 de 2000, sobre el derecho a la salud,
que “existe una fuerte presunción de que no son permisibles las medidas
regresivas (…) si se adoptan cualesquiera medidas deliberadamente
regresivas, corresponde al Estado Parte demostrar que se han aplicado tras el
examen más exhaustivo de todas las alternativas posibles y que esas medidas
están debidamente justificadas por referencia a la totalidad de los derechos
enunciados en el Pacto en relación con la plena utilización de los recursos
máximos disponibles del Estado Parte”[245].
59. Por lo anterior, la prohibición de regresividad constituye un
parámetro de constitucionalidad de las normas que regulen el acceso y la
garantía de los DESC, en la medida que existe una “doctrina sobre la prohibición prima facie de las medidas
que constituyan un retroceso frente al nivel de protección ya alcanzado en
materia de derechos sociales prestacionales es ampliamente aceptada por la
jurisprudencia y doctrina internacionales de derechos humanos”[246].
Así pues, desde el año 2000[247]
el mandato constitucional del principio de progresividad y la
prohibición de regresividad son criterios para analizar la constitucionalidad
de las normas tanto en control abstracto como en el control concreto. Lo
anterior se justificó con dos argumentos principales: “[e]l primero, según el cual dicho principio [el de progresividad y no regresividad]
integra el bloque de constitucionalidad en sentido amplio, por mandato del
inciso 2º del artículo 93 Superior, que opera como un dispositivo amplificador
de la protección debida a los derechos sociales contenidos en la Constitución[248].
Y el segundo, según el cual dicho principio cualifica el tipo de obligaciones
que adquieren las autoridades públicas del Estado Social de Derecho, cuya nota
definitoria es el reconocimiento no retórico de la importancia constitucional,
la fundamentalidad y la existencia de garantías propias de los llamados
derechos sociales[249]”[250].
60. La jurisprudencia constitucional ha
identificado que una medida es regresiva “(1)
cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo
derecho; (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para
acceder al respectivo derecho; (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los
recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso
la medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos
se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva
prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de
accesibilidad, calidad y adaptabilidad)”[251]. En
seguida se expone brevemente las consideraciones que ha expuesto para cada una
de las circunstancias mencionadas.
61. Con respecto a los casos en que se recorta o
limita el ámbito sustantivo de protección de un derecho en la sentencia C-252
de 2010 afirmó que es deber del Estado “avanzar con la mayor oportunidad posible hacia la
satisfacción del servicio de la salud deriva en lo que se ha llamado la prohibición prima facie de
retrocesos, consistente en que toda pretensión de regresividad frente al
nivel de protección constitucional alcanzado debe presumirse inconstitucional
al contradecir el mandato de progresividad”[252].
Con respecto a las
medidas que aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al
goce de un derecho, pueden citarse como ejemplos las sentencias C428 de 2009[253] que declaró la inexequibilidad del
requisito de fidelidad para acceder a la pensión de invalidez consagrado en Ley
860 de 2003; y, C-556 de 2009 que decidió la inconstitucionalidad del
requisitos de fidelidad para la pensión de sobreviviente establecido en los
literales “a” y “b” de la Ley 797 de 2003. En este mismo sentido se pronunció
esta Corporación en la sentencia T-1318 de 2005, en la que tuteló los derechos
de la accionante por considerar que se aumentaron los requisitos de acceso a
una vivienda de interés social, con lo que la accionante veía obstaculizado su
derecho a gozar de manera efectiva de una vivienda digna[254].
62. Finalmente, en cuanto a las medidas que
disminuyen o desvían los recursos públicos destinados a la satisfacción del
derecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la materialización
del goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales “exige
una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no
cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la
satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta “gradualidad
progresiva”. En este sentido, la Corte Constitucional, siguiendo el derecho
internacional, ha entendido que, en general, la obligación del Estado en
materia de derechos sociales, es la de adoptar medidas “hasta el máximo de
los recursos posibles, para lograr progresivamente la plena efectividad de
tales derechos”[255].
En todo caso, esta Corporación ha hecho la
salvedad de que la falta de recursos “no puede ser obstáculo para lograr esa meta en el
menor tiempo posible, pues de no cumplirse con prontitud se estarían
desconociendo los fines esenciales del Estado y, por ende, en flagrante
violación de los artículos 48 y 49 del Estatuto Supremo”[256]. Si bien esta salvedad está circunscrita a una decisión sobre un asunto
relacionado con la seguridad social, es aplicable respecto de todos los
derechos económicos, sociales y culturales en general. En síntesis, si bien la
Corte Constitucional ha reconocido que la limitación de recursos con la que
cuenta el Estado, no obsta para que este destine el máximo posible de sus
recursos a la garantía material y efectiva del goce de derechos económicos
sociales y culturales. Pues lo contrario implica el desconocimiento de los
fines estatales y de los compromisos internacionales, que por bloque de
constitucionalidad, debe cumplir Colombia. Con base en esa comprensión del
principio de progresividad y de la prohibición de regresividad, esta
Corporación ha afirmado que el recorte de recursos disponibles para garantizar
el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales desconoce
los fines esenciales del estado[257].
63. En síntesis, el principio de
progresividad y la prohibición de regresividad imponen al Estado colombiano el
deber de no recortar ni limitar el ámbito sustantivo de protección de un
derecho, no aumentar los requisitos para el acceso efectivo al goce de un
derecho, ni disminuir o desviar recursos que han sido usados para la
satisfacción de un derecho. En razón a lo anterior, la jurisprudencia ha
establecido dos reglas. La primera es la inconstitucionalidad prima facie de
las medidas regresivas que imponen al juez de tutela el deber de inaplicarlas,
mediante la acción de inconstitucionalidad. La segunda es el deber que tiene el
legislador de justificar de manera suficiente la adopción de medidas
regresivas, so pena de ser declaradas inconstitucionales. En seguida se
desarrolla este asunto.
64. La jurisprudencia de la
Corte ha establecido, de manera reiterada y sistemática, la doctrina de la inconstitucionalidad prima facie de las
medidas regresivas en los derechos económicos, sociales y culturales[258].
En cumplimiento de la mencionada doctrina, los operadores judiciales deben
inaplicar, a través de la excepción de inconstitucionalidad, las disposiciones
regresivas dado que se presumen inconstitucionales. Lo anterior debido a que
toda medida regresiva desconoce “la jurisprudencia de la Corte en materia de
progresividad de los derechos sociales, el Pacto de San José de Costa Rica y el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas” [259].
Por ejemplo, en cumplimiento de esta regla jurisprudencial, la Corte
Constitucional protegió el derecho a obtener la pensión de invalidez,
inaplicando el requisito de fidelidad consagrado en la Ley 860 de 2003 en control
concreto[260],
hasta que dicha norma fue declarada inconstitucional en la sentencia C-428 de
2009[261].
Igualmente, aplicó dicha doctrina con respecto al requisito de fidelidad para
la pensión de sobreviviente establecido en los literales “a” y “b” de la Ley 797
de 2003[262].
65. En cuanto a la libertad de
configuración del legislador en relación con el principio de progresividad y la
prohibición de regresividad, la jurisprudencia de esta Corporación ha afirmado
que existe “un
mandato al legislador en el sentido de ‘erradicar las injusticias presentes’[263],
de ‘corregir las visibles desigualdades sociales’ y ‘estimular un mejoramiento
progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores más
deprimidos’[264].
En el mismo sentido, dicho principio también ha sido interpretado como un
límite al ejercicio de las competencias del Legislador cuya amplia libertad de
configuración en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un
aspecto: ‘todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente
problemático y debe presumirse en principio inconstitucional’[265].
Así pues, la limitación a la libre configuración del legislador es de
naturaleza constitucional[266].
66. Lo anterior dado que “el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado
un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del
legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un
aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse
en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial
estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que
demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo
en el desarrollo de un derecho social prestacional”[267].
No obstante, ello no implica, de manera alguna, una limitación
absoluta a la libertad de configuración del legislador. Los cambios normativos
que impliquen una regresión en la garantía de derechos económicos, sociales y
culturales deben estar justificados con razones constitucionalmente imperiosas
que evidencien la necesidad de adoptarlas[268].
67. En otras palabras, debe satisfacerse un test de
razonabilidad, que permita desvirtuar la presunción de inconstitucionalidad que
se predica de las normas regresivas. En palabras de la Corte:
“(E)l mandato de progresividad implica que
una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida,
al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el
mandato de progresividad. Ahora bien, como los Estados pueden enfrentar
dificultades, que pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado de
protección que había sido alcanzado, es obvio que la prohibición de los
retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser entendida como una
prohibición prima
facie. Esto significa que, como esta Corte ya lo había señalado, un
retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser
justificable, y por ello está sometido a un control judicial más severo. Para
que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen
imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de
un derecho social”[269]. (Negrilla fuera del
texto)
68. En este mismo sentido, la Corte Constitucional
se expresó en la sentencia C-428 de 2009, en la que afirmó: “la prohibición
de regresividad no es absoluta ni petrifica la legislación en materia de
derechos sociales, significando lo anterior que, si bien un retroceso debe
presumirse en principio inconstitucional, puede ser justificable a través, eso
sí, de un control judicial más severo. La jurisprudencia ha determinado que
para que pueda ser constitucional el cambio normativo regresivo, las
autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen
necesario ese retroceso en el desarrollo de un derecho social”[270].
69. En síntesis, las medidas regresivas (i) se
consideran prima facie inconstitucionales por desconocer el principio de
progresividad y la prohibición de regresividad; razón por la que, para que
dicha presunción sea desestimada, (ii) las autoridades tienen el deber
de demostrar la existencia de razones constitucionales imperiosas que expliquen
su necesidad. La sentencia C-507
de 2008 expresó que le corresponde al Estado demostrar, con datos suficientes y
pertinentes “(1) que
la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que,
luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es
efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de
un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para
alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible
del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente
superior al costo que apareja”[271].
70. Además, el test de razonabilidad para analizar
la constitucionalidad de normas regresivas debe ser estricto en los siguientes
casos:“1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las
enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en
el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae
principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos
marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de
decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida que hace la
diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de
un derecho constitucional fundamental; 4) cuando se examina una medida que crea
un privilegio”[272].
71. Esta Corporación ha declarado la
inconstitucionalidad o la exequibilidad condicionada de medidas regresivas en
las siguientes decisiones:
71.2. En la C-1165 de 2000 declaró la
inconstitucionalidad del artículo 34 de
la Ley 344 de 1996 que modificaba el literal c) del artículo 221 de la Ley 100
de 1993, por considerar que “esa
disminución de los recursos para el régimen subsidiado de salud, de ninguna
manera realiza el postulado constitucional de la ampliación progresiva de la
cobertura de la Seguridad Social que ordena el artículo 48 de la Carta”[273].
71.3. En la C-671 de 2002 declaró la constitucionalidad condicionada
del parágrafo 3 del artículo 24 del Decreto Ley 1795 de 2000[274].
71.4. En la C-931 de 2004 declaró la constitucionalidad condicionada
del artículo 2° de la Ley 848 de 2003, en el entendido que el Gobierno y el
Congreso “debe incluir las
partidas necesarias para mantener, cuanto menos, los niveles alcanzados de
cobertura y calidad del servicio público de educación superior”[275].
71.5. En la C-507 de 2008[276]
declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 2° de la Ley 848 de
2003, a que no se desconozca la prohibición de regresividad.
71.6. En la C-428 de 2009 declaró la inconstitucionalidad del requisito
de fidelidad para acceder a la pensión de invalidez, contenido en el numeral 1º
del artículo 1º de la Ley 860 de 2003[277].
71.7. En la C-444 de 2009 declaro la
constitucionalidad condicionada del artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, “en el
entendido de que continúa vigente la obligación de los vendedores de vivienda
de interés social de otorgar una garantía de calidad y estabilidad de los
inmuebles que enajenan. A esta conclusión llega después de exponer que de la
Constitución Política y de las obligaciones internacionales del Estado
colombiano se deriva directamente la obligación de no retroceso en materia de
protección del derecho a la vivienda digna de interés social”[278].
71.8. En la C-556 de 2009[279]
declaró la inconstitucionalidad de los literales “a” y “b” del artículo 12 de
la Ley 797 de 2003, por considerar que el requisito de fidelidad para acceder a
la pensión de sobreviviente constituía una medida regresiva.
72. Como se expuso, el principio de progresividad y
la prohibición de regresividad irradian los deberes de las autoridades
colombianas, en especial de los jueces de tutela y del legislador. De los
primeros en tanto les corresponde inaplicar las medidas regresivas dado que se
presumen inconstitucionales. Del segundo debido a que la expedición de normas
debe estar orientada bajo la prohibición de regresividad, so pena de ser
declaradas inconstitucionales en aquellos casos en que no sea evidente la
necesidad constitucional de consagrar una medida regresiva. En seguida se
desarrolla de manera concreta el tratamiento que ha tenido el principio de
progresividad y la prohibición de regresividad en el derecho al acceso
progresivo a la tierra que tienen los trabajadores agrarios.
El principio de progresividad y
la prohibición de regresividad frente al derecho de acceso a la tierra de los
trabajadores agrarios.
73. El principio de progresividad
y la prohibición de regresividad son mandatos que guían a las autoridades
estatales para garantizar el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios.
Ello se concluye del artículo 64 de la Constitución que expresa: “[e]s deber
del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de
educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,
comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y
empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos”. En otros términos, de dicho mandato “se deriva, por una
parte, el derecho de la población agraria a tener una calidad de vida adecuada,
así como su derecho al territorio –que implica acceso a la tierra-; y por otra,
la correlativa obligación del Estado de garantizar esos derechos”[280].
Más aún, la Corte Constitucional
ha afirmado que“la intervención del Estado es
fundamental para mejorar las condiciones de vida de esa población
históricamente excluida y marginada. Además, el
Constituyente previó, por ejemplo, que el acceso a la propiedad de los bienes
baldíos debía ser en beneficio los trabajadores rurales. Con base en dicha norma, la jurisprudencia de esta Corporación[281]
ha establecido que el Estado tiene la obligación de tomar medidas que faciliten
el acceso a la propiedad de la población campesina, con el propósito de
garantizar el derecho al territorio de este grupo que merece especial
protección constitucional”[282]. Bajo esta línea argumentativa, el artículo 64 de la Constitución “ha
servido para : (1) calificarlo como un título para la intervención del Estado
en la propiedad rural con el propósito de establecer medidas legislativas o
administrativas especiales que favorezcan el acceso a la propiedad de los
trabajadores agrarios o que limiten la enajenación de los predios rurales ya
adjudicados; (2) señalar que constituye una norma de carácter programático que
requiere la implementación de medidas legislativas para su realización; y (3)
que se trata de un deber constitucional especial cuyo propósito consiste en
favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a un grupo en situación de
marginación; (4) que el cumplimiento de tal deber no impone un único camino
para su cumplimiento; y (5) que al artículo 64 se vincula un derecho
constitucional de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad”[283].
La sentencia C-644 de 2012 se pronunció en detalle sobre el contenido del
artículo 64 de la Constitución, por ello en seguida se retoman in extenso las
consideraciones planteadas:
“(E)l
derecho constitucionalmente establecido en el artículo 64 Superior, implica un
imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas
estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores
agrarios sean propietarios de la tierra rural. Esto quiere decir que el derecho
de acceder a la propiedad implica no sólo la activación de derechos reales y
personales que deben ser protegidos, sino también la imposición de mandatos que
vinculen a las autoridades públicas en el diseño e implementación de
estrategias normativas y fácticas para estimular, fomentar e impulsar dicho
acceso a la tierra, pero además la permanencia del campesino en ella, su
explotación, su participación en la producción de riqueza y en los beneficios
del desarrollo. En la medida en que el Estado sólo concentre su propósito y
actividad en la producción de la tierra, olvidando su deber constitucional de
vincular al campesino en dicho proceso, su actuar se tornará inconstitucional.
En
el mismo sentido y sobre la base de que el acceso a la propiedad debe tener al
menos las mismas garantías del régimen común (art. 58), las posiciones
jurídicas de derecho que se advierten deben ser reconocidas para el trabajador
del campo, son:
1)
el derecho de los trabajadores agrarios a no ser despojados de su
propiedad agraria o impulsados a deshacerse de ella so pretexto de su
improductividad, sin ofrecer antes alternativas para tornarlas productivas a
través de alianzas o asociaciones, o a cambio de otras alternativas de
desarrollo agrícola como, por ejemplo, el desarrollo de zonas de reserva
campesina habilitadas a tal efecto;
2)
el derecho a que el disfrute de la propiedad no sea afectado sin
justificación suficiente y poderosa;
3)
el derecho a que el Estado adopte medidas progresivas y no regresivas
orientadas a estimular, favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los
trabajadores agrarios y el mejoramiento de su calidad de vida y dignidad
humana;
4)
el derecho que por esta misma vía, además se proteja la seguridad
alimentaria.
Todas
estas conexiones evidencian que el mandato consagrado en el artículo 64
constitucional impone “una estrategia global”, pues sólo así el campesino -
como sujeto de especial protección- mejora sus condiciones de vida. Esto, desde
la creación de condiciones de igualdad económica y social, hasta su
incorporación a los mercados y sus eficiencias. Dicho de otro modo, se constata
una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger
el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no
solo en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con
la realización de otros derechos suyos.
Por
último y como suele suceder con estos derechos que contienen una dimensión
programática y de realización progresiva, las normas legales que concretan el
deber del Estado de configurar posiciones jurídicas definitivas de derecho para
sus titulares, deben fijar parámetros de control de constitucionalidad de las
reformas que los modifiquen y afecten. En este sentido, esta Corporación
considera necesario afirmar, coincidiendo con varias de las intervenciones
ciudadanas, que la prohibición de adopción de medidas regresivas hace parte del
contenido constitucionalmente protegido, conforme lo dispuesto en la
Constitución y también en la ley que se modifica”[284].
74. En síntesis, en cumplimiento
del mandato imperativo e inequívoco consagrado en el artículo 64 de la
Constitución, las autoridades estatales deben adoptar medidas progresivas
estructurales mediante las que se garantice de manera efectiva el acceso a la
tierra. Es esencial que en los procesos establecidos como desarrollo del
mandato se vincule al campesino, de forma que, este pueda participar en estos.
Además, dado que el principio de progresividad debe guiar las actuaciones del
Estado, se presumen inconstitucionales las medidas regresivas, toda vez que la
prohibición de regresividad hace parte del derecho protegido.
75. En este contexto, el
legislador al dictar medidas que tengan un impacto sobre el acceso a tierras de
los trabajadores agrarios debe tener en cuenta que (i) los campesinos
son sujetos de especial protección, que han permanecido invisibilizados
históricamente y que viven en condiciones de vulnerabilidad, (ii) el campo
es un bien jurídico especialmente protegido por la Constitución, (iii) el
derecho a la tierra y al territorio son derechos fundamentales. Los tres ejes
anteriores, están sustentados en la finalidad constitucional de garantizar a
los trabajadores agropecuarios (iv) la realización de su derecho a la
igualdad material. Actualmente, en el sistema jurídico colombiano, la Ley 160
de 1994 es la que regula lo relacionado con el acceso progresivo a la tierra,
está “inspirada en el precepto constitucional según el cual es deber del
Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de
mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina”[285].
Debido a lo anterior, la Ley 160 de 1994 es un parámetro para analizar si
las medidas legislativas adoptadas con posterioridad a dicha normativa son
regresivas o no.
76. Como una medida para lograr
los objetivos de la Ley 160[286],
esta dispuso que, de manera preferente, los campesinos son los sujetos
calificados para la adjudicación de bienes baldíos. Por consiguiente, dicha
adjudicación “… tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la
propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito
indispensable, según la ley acusada, que el presunto adjudicatario no posea
otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios mínimos
mensuales (arts. 71 y 72 ley 160/94), como también contribuir al mejoramiento
de sus recursos económicos y, obviamente, elevar su calidad de vida…”[287].
Con el fin de garantizar las condiciones necesarias para el goce efectivo
del derecho a la propiedad de campesinos, la Ley 160 de 1994 estableció que
únicamente puede darse la adjudicación de una (1) Unidad Agrícola Familiar (UAF).
La jurisprudencia de esta Corporación interpretó que dicha limitación tiene dos
objetivos principales. Por un lado, garantizar el derecho del acceso progresivo
a la tierra a un mayor número de campesinos y trabajadores agrarios; y, por
otro lado, evitar la concentración de la propiedad. Al respecto esta
Corporación afirmó en la sentencia C-536 de 1997 que:
“Este límite a la adjudicación guarda congruencia con el precepto
acusado, que prohíbe a toda persona adquirir la propiedad de terrenos
inicialmente adjudicados como baldíos si la respectiva extensión excede de una
UAF, precepto que consulta la función social de la propiedad que comporta el
ejercicio de ésta conforme al interés público social y constituye una
manifestación concreta del deber del Estado de `promover el acceso progresivo a
la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios…con el fin de mejorar el
ingreso y calidad de vida de los campesinos (art. 64 C.P.).
Es evidente que si se limita la posibilidad de adquirir la propiedad
de los baldíos, o la que se deriva de un título de adjudicación de baldíos a
una UAF, como lo prevé el acápite normativo acusado, más posibilidades tendrá
el Estado de beneficiar con dicha propiedad a un mayor número de campesinos,
aparte de que se logrará el efecto benéfico de impedir la concentración de la
propiedad o su fraccionamiento antieconómico…”[288]
77. De manera que las
disposiciones de la Ley 160 de 1994 han sido comprendidas por la jurisprudencia
constitucional como medidas que tienen el objetivo de salvaguardar el acceso
progresivo a la tierra de los campesinos. En ese contexto el trabajador agrario
ha sido reconocido como un sujeto de especial protección, que tradicionalmente
ha sido inviabilizado y que no goza de las condiciones mínimas de dignidad. Dicho
reconocimiento está sustentando en que la Constitución de 1991 “otorga
al trabajador del campo y en general al sector agropecuario, un tratamiento
particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la
producción que encuentra justificación en la necesidad de establecer una
igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas
del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae
consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que la
intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las
condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y
la marginación social…”[289]
78.  Bajo esta línea
argumentativa, el mandato constitucional contenido en el artículo 64 está
dirigido a dignificar la vida de los campesinos y los trabajadores agrarios, en
tanto sujetos de especial protección constitucional en situación de
vulnerabilidad. En este sentido se pronunció esta Corporación en la sentencia
C-189 de 2006 en la que afirmó que el artículo 64 de la Constitución dispone “…la
creación de las condiciones materiales que contribuyan a la dignificación de la
vida de los trabajadores del campo, mediante su acceso a la propiedad y a los
bienes y servicios complementarios requeridos para la explotación de ésta y
para su mejoramiento social y cultural...”[290].
79. Además, el campo ha sido considerado como un
bien jurídico especialmente protegido, “tanto desde los imperativos del
Estado social de derecho, como desde la óptica del progreso a través de la
competitividad y el correcto ejercicio de las libertades económicas. Así, la
denominación dada a la expresión “Campo” se entiende para efectos de este
estudio como realidad geográfica, regional, humana, cultural y, económica, que
por lo mismo está llamada a recibir una especial protección del Estado, por los
valores que en sí misma representa. De otra parte, es el campo como conjunto de
tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio natural de la
población campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados”[291].
80. De manera que, el campesino, como sujeto de
especial protección constitucional, y el campo, como bien jurídico
especialmente protegido, tienen un valor esencial en la Constitución; razón por
la que, como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-006 de 2002,
debe recibir “tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de
la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la necesidad de
establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural para
los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta
actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que
la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las
condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y
la marginación social”[292].
Ello implica que la creación de las condiciones requeridas para garantizar
el acceso progresivo también supone que se le dé prioridad a este grupo de la
población. En este sentido se pronunció esta Corporación en la sentencia C-180
de 2005, en la que afirmó: “Los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución
Política, constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las
condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores
agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud,
vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para darle
prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades
agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de
obras de infraestructura física en el campo”[293].
81. Así mismo, esta Corporación ha sostenido que el
artículo 64 de la Constitución es el fundamento normativo de los derechos
fundamentales a la tierra y al territorio del que gozan los campesinos. La sentencia C-536 de 1997 los diferenció así: “el primero hace
alusión a la base física de un asentamiento humano, mientras que el territorio
hace referencia a las relaciones espirituales, sociales, culturales,
económicas, entre otras, que construyen las personas y las comunidades
alrededor de la tierra.[294]”.
De manera que, el derecho fundamental al territorio implica que este sea considerado como una garantía subjetiva, que impone al
Estado el deber de “posibilitar que en torno a ese lugar geográfico se
desarrollen relaciones espirituales, sociales, económicas, culturales, etc.”[295] La naturaleza fundamental
del derecho al territorio de los trabajadores agrarios está fundada en:
a.       El reconocimiento en el artículo 64 de la Constitución de
la obligación del Estado de promover el acceso progresivo a la tierra de los
trabajadores agrarios, integra el capítulo 2 sobre Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, derechos constitucionales que esta Corporación ya ha señalado que
tienen naturaleza fundamental .
b.      El derecho reconocido en el artículo 64 Constitucional se ha
tornado subjetivo en la medida que su contenido ha sido delimitado por el texto
constitucional, en leyes como la 160 de 1994 y la jurisprudencia
constitucional, y se encuentra dirigido a la realización de la dignidad humana.
c.       La jurisprudencia constitucional ha señalado que son
fundamentales los derechos subjetivos dirigidos a la realización de la dignidad
humana.
82. Por tanto, bajo una comprensión del campesino
como sujeto de especial protección, el campo como un bien jurídico
especialmente protegido y la naturaleza fundamental de los derechos a la tierra
y al territorio “[e]l objetivo primordial de la adjudicación de
baldíos es permitir el acceso a la tierra a quienes carecen de ella pues, se
exige que el adjudicatario no posea otros bienes rurales ni tenga ingresos
superiores a mil salarios mínimos mensuales. La destinación de los bienes
baldíos debe contribuir al logro de los fines esenciales del Estado,
específicamente a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo,
lo cual no sólo se logra mediante la garantía del acceso a la tierra sino de
los bienes y servicios complementarios requeridos para su explotación y para su
mejoramiento social y cultural. En definitiva, con la adjudicación de
dichos bienes el Estado persigue no sólo satisfacer el derecho del acceso a la
tierra sino también otros componentes que elevan la calidad de vida de los
trabajadores agrarios, en concordancia con el artículo 64 Superior.”[296]
83.  El marco jurisprudencial
descrito se armoniza con la función del Legislador consagrada en el artículo
150 numeral 18 de la Constitución, conforme con el que le corresponde al
Congreso “dictar las normas sobre adjudicación y recuperación de las tierras
baldías”. Esta Corporación consideró en la sentencia C-644 de 2012 que dicha
competencia constituye una “de las funciones del Estado para
materializar los propósitos de igualdad material y el desarrollo económico a
través de libertades económicas y relaciones de mercado y que en el Estado
social de derecho y en el sistema económico que se protege por la Constitución
de inequívoco valor trascendental. De manera tal que al tratarse de bienes
públicos, no pueden ser las reglas del mercado las que lo ordenen ni la
ausencia de medidas idóneas y con resultados las que legitimen situaciones de
facto que ordenan por encima de la legislación y en contravía de los objetivos
constitucionales”[297].
El principio de autonomía
territorial de las entidades territoriales en la planeación territorial.
84. El Estado colombiano, conforme al artículo 1º
de la Constitución, está “organizado en forma de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales…”. De esta forma la Constitución
establece un modelo institucional fundado en la armonización de la distribución
de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, es decir, entre
dos principios que definen la organización territorial en el modelo
constitucional de 1991: el principio de organización
territorial unitaria del Estado y el principio de autonomía de las entidades
territoriales. Dicha distribución está enmarcada en los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (C.P. Art. 288).
Al respecto, esta Corporación, en la sentencia C-535 de 1996,
afirmó que “[l]a unidad así expresada no puede entonces confundirse con
centralismo y hegemonía pues la forma de Estado unitaria no choca con el
reconocimiento de la diversidad territorial” [298].
85. El principio de autonomía territorial, consagrado en el
artículo 287 de la Constitución, establece los siguientes derechos de las
entidades territoriales: “1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer
las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en
las rentas nacionales”. Dichos “derechos constituyen el contenido mínimo
de la autonomía de las entidades territoriales, implican un poder de
dirección tanto política como administrativa en el ámbito territorial
respectivo, son exigibles a las autoridades superiores del Estado y deben
ser respetados por éstas por ser esencial dicha institución en la estructura
del Estado colombiano”[299]
(Negrilla fuera del texto). En otros términos, el núcleo esencial del
principio de autonomía territorial está conformado por los derechos
mencionados, de los que deviene la dirección política y administrativa de los
entes territoriales.
86. Por un lado, la dirección política “se manifiesta como un
poder de dirección política, que le es atribuido a cada localidad por la
comunidad a través del principio democrático, y en especial al municipio que se
constituye en la entidad territorial fundamental de la división
político-administrativa del Estado (CP. art. 311)”[300]. Y,
por otro lado, la dirección administrativa se refiere a
la potestad de las entidades territoriales de gestionar sus intereses. Este
poder está ligado a “la soberanía popular y a la democracia
participativa, pues se requiere una participación permanente que permita que la
decisión ciudadana se exprese sobre cuales (sic) son las
necesidades a satisfacer y la forma de hacerlo (CP art. 1º, 2º y 3º). El poder
de dirección del que gozan las entidades territoriales se convierte así en
pieza angular del desarrollo de la autonomía. A través de este poder, expresión
del principio democrático, la comunidad puede elegir una opción distinta a la
del poder central. La satisfacción de intereses propios requiere la posibilidad
de que existan en cada localidad opciones políticas diferentes, lo cual no
atenta contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial hace parte
de un todo que reconoce la diversidad”[301].
87. En síntesis, la jurisprudencia de
esta Corporación ha identificado dos justificaciones principales, además de las
normas constitucionales respectivas, de la autonomía de las entidades
territoriales. En primer lugar, supone el reconocimiento del municipio como “el ente idóneo para
solucionar los problemas locales en la medida en que conoce realmente las
necesidades a satisfacer, y tiene el interés para hacerlo por hallarse en una
relación cercana con la comunidad. Así, al acercar la acción estatal al
ciudadano, se fortalece la legitimidad a través de la gestión territorial”[302]. Y, en segundo
lugar, con el reconocimiento de las autoridades locales como aquellas que
materializan la soberanía y la democracia participativa en el ámbito local,
para responder a las necesidades de cada comunidad.
88. En todo
caso, el ejercicio de la dirección administrativa y política de las entidades
territoriales está circunscrito a los límites que la Constitución y la ley
establecen, tal y como lo dispone el artículo 287 Superior. Además, debe
armonizarse con el principio de organización territorial unitaria del Estado.
La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha sostenido que no
existe ninguna contradicción entre los principios de autonomía de las entidades
territoriales y de organización territorial unitaria del Estado, sino que debe
encontrarse un equilibro entre estos, para garantizar su plena vigencia, pues
“Como
bien lo señala el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la
capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios
intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. De esa manera se
afirman los intereses locales, pero se reconoce la supremacía de un
ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto
unitario.
El equilibrio
entre ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones. Por un
lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la
Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del
Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio
esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla
esta última”[303].
89. De manera que, “la
interpretación de las posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía
territorial no puede desconocer que las instituciones, procedimientos y las
competencias que la concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de
acuerdo con el artículo 1 de la Constitución, ha adoptado una forma de
organización territorial unitaria”[304].
Esta Corporación reiteró[305] en la sentencia C-123 de 2014 que “el principio de autonomía
debe desarrollarse dentro de los límites que impone la forma unitaria de
Estado, lo cual no puede llevar a que el legislador o los operadores
jurídicos desconozcan la obligación que tienen de respetar un espacio esencial
de autonomía cuyo límite lo constituyen los contenidos expresamente reconocidos
por la Constitución”[306]
(Negrilla fuera de texto). Al respecto también afirmó: “el
principio unitario permite la existencia de parámetros generales que deban
seguirse en todo el territorio del Estado, mientras que el principio de
autonomía territorial exige la salvaguarda de un espacio de decisión propia a
las autoridades territoriales”[307].
90. Así pues, la armonización de los
principios analizados exige su coexistencia en pleno equilibrio. En palabras de
esta Corporación, “la interpretación y aplicación de estos principios debe
estar encaminada a obtener su pleno equilibrio y coexistencia, sin que ninguno
de ellos sea absoluto en perjuicio del otro: el concepto de unidad del
Estado colombiano no puede ser utilizado como pretexto para desconocer la capacidad
de autogestión de las entidades territoriales, y a su turno, la autonomía de
las entidades territoriales no puede ser entendida de manera omnímoda, hasta el
punto de hacer nugatorias las competencias naturales de las instancias
territoriales centrales”[308]
(Negrilla fuera del texto).
91. Bajo el contexto analítico anterior, la armonización de
los principios de organización territorial y de autonomía de los entes
territoriales implica la determinación de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales. En la sentencia C-931 de 2006, esta Corporación afirmó
que: “el legislador deberá tener en cuenta que el contenido esencial de la
autonomía se centra en la posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P.
art 287), una de cuyas manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a
través de órganos propios en la administración y el gobierno de los asuntos de
interés regional o local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el
artículo 287 Superior, hace parte del núcleo esencial de la autonomía,
indisponible por el legislador. // No obstante lo anterior, es claro que, para
preservar el interés nacional y el principio unitario, corresponde al
legislador establecer las condiciones básicas de la autonomía y definir,
respetando el principio de subsidiariedad, las competencias del orden nacional
que deberán desarrollarse conforme al principio de coordinación, que presupone
unas reglas uniformes y una pautas de acción que, sin vaciar de contenido el
ámbito de autonomía territorial, permitan una armonización de funciones”[309].
92. En consecuencia,
la armonización del principio de autonomía de los entes territoriales y el principio de organización territorial unitaria del Estado debe
darse conforme a, al menos, dos criterios. Por un lado, el Legislador debe
enmarcar lo relacionado con la regulación de la autonomía de los entes
territoriales en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Y, por otro lado, el núcleo esencial del principio de autonomía territorial es
indisponible a la regulación legal; como se mencionó, dicho núcleo hace
referencia a los derechos establecidos en el artículo 287 Superior. En seguida
se desarrolla lo relacionado con los límites que la armonización de la
autonomía de las entidades territoriales y el principio de estado unitario
imponen al Legislador.
93. Conforme al
artículo 288 de la Constitución, le corresponde al Legislador regular mediante
ley orgánica la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales. La norma constitucional citada establece que “[l]as
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas
conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los
términos que establezca la ley”. Los principios mencionados tienen “el
alcance de una garantía institucional de la autonomía de las entidades
territoriales, de manera que medidas legislativas que tengan un alcance
restrictivo de esa autonomía deben responder a un principio de razón
suficiente”[310].
94. La sentencia C-149
de 2010 definió el principio de concurrencia como aquel que reconoce, “en
determinadas materias, [que] la actividad del Estado debe cumplirse con
la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica,
en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual
las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el
objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de
entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este
principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las
distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea
necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse
de esa responsabilidad”. Estableció que el principio de coordinación “tiene
como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas
autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera
armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria
y conducente al logro de los fines de la acción estatal.  Esa coordinación debe
darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su
manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas”. Y,
finalmente, sobre el principio de subsidiariedad indicó que “corresponde a
un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las
competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el
Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el
nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático
y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas
autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en
su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las
autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los
asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces
o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”[311].
95. En pocas
palabras, las leyes que fijen competencias de los distintos niveles de
participación deben (i) garantizar la participación de las entidades
cuya intervención sea necesaria para lograr la materialización de la acción
estatal, (ii) permitir el ejercicio armónico de las competencias de la
Nación y de las entidades territoriales; y, por último, (iii) reconocer
que, en virtud del principio de subsidiariedad, el Estado debe intervenir en el
nivel más próximo al ciudadano y que únicamente le corresponde a las
autoridades de mayor nivel central actuar cuando estas se muestren incapaces o
ineficientes para cumplir efectivamente con sus responsabilidades. Ello es
coherente con el artículo 311 de la Constitución Política, que estableció “[a]l
municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del
Estado…”, por considerar que es el nivel administrativo más cercano a la
participación ciudadana en la toma de decisiones que tengan un impacto directo
sobre sus vidas.
96. Y, por el otro
lado, el núcleo esencial del principio de autonomía territorial constituye un
límite a la regulación que el Legislador puede realizar. Ello es así en tanto
el Constituyente determinó que las autoridades territoriales cuentan con unos
derechos que son indisponibles a Ley. Al respecto la sentencia C-535 de 1996
afirmó:
“El
núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte del Legislador, por
lo cual la Constitución ha establecido una garantía institucional a la misma,
pues el principio autonómico es un componente esencial del orden
constitucional, por lo cual su preservación es necesaria para el mantenimiento
de la identidad misma de la Carta. Por ello la Constitución asegura la existencia
de la autonomía -y de otras instituciones y principios que gozan también de
garantía institucional- estableciendo un núcleo o reducto indisponible por
parte del legislador. Así, si bien la autonomía territorial puede estar
regulada en cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones
básicas de la misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio
unitario, la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será
siempre respetado.
La garantía
institucional, así expuesta, encuentra además expresión y sustento en dos
principios constitucionales: la consagración del municipio como la entidad
fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias
asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiaridad (CP arts. 288 y 311). El primero de ellos es desarrollo del
principio democrático, ya que lo que se busca es la mayor cercanía de las
autoridades a los ciudadanos. El principio de subsidiaridad, reconoce el papel
primordial del municipio como entidad eje de todo el ordenamiento. Según este
principio, las instancias superiores de autoridad sólo pueden intervenir en los
asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces
o sean ineficientes para hacerlo”[312].
97. Bajo esta misma línea
argumentativa, en la sentencia C-1258 de 2001, la Corte Constitucional precisó
sobre la configuración de la autonomía territorial que existe un “rango
variable, que cuenta con límites mínimos y máximos fijados por la Constitución
Política, dentro de los cuales actúan los entes territoriales… el límite
mínimo de la autonomía territorial, garantizado por la Constitución, constituye
su núcleo esencial y está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y
facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a
sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la
prestación de los servicios a su cargo. Hacen parte de este atributo, por
ejemplo, los derechos de las entidades territoriales consagrados en el artículo
287 de la Carta Política, las atribuciones asignadas a sus autoridades en los
artículos 300, 305, 313 y 315 y los principios y sistemas específicos de
articulación administrativa (planeación, coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
entre otros)”[313]
(Negrilla fuera del texto). Y, con respecto al límite máximo, la sentencia
citada indicó que “la autonomía territorial tiene una frontera política
entendida como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización
del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella
unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales. En nuestro medio, el
límite máximo lo señala el artículo 1º de la Constitución al establecer que
Colombia es una república unitaria”[314].
A manera de conclusión, la sentencia C-1258 de 2001
afirmó que: “[e]l legislador está autorizado
para fijar los alcances de la autonomía territorial, dentro de los límites
mínimos y máximos que señala la Constitución  -en un extremo, el núcleo
esencial, y en el otro, el límite dado por el carácter unitario del Estado-,
los cuales no podrá sobrepasar. Entre estos dos límites el legislador, en
ejercicio de su potestad de configuración, se desplaza para fijar el grado de
autonomía en cada materia o asunto a cargo de las entidades territoriales”[315].
Así pues, el principio de autonomía de las entidades territoriales “no significa que el legislador no pueda
entrar a regular directamente, en ningún caso, asuntos de carácter regional o
municipal. La autonomía actúa como un principio jurídico en materia de
organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor
medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que
justifiquen su limitación en cada caso concreto. De tal modo, lo que le está
vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de
autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro”[316]. En consideración
de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido que “las
limitaciones a la autonomía resultan constitucionalmente aceptables, cuando son
razonables y proporcionadas”[317].
98. Conforme al marco
jurisprudencial expuesto previamente, la sentencia C-123 de 2014 sostuvo que “no
bastará con que se alegue la existencia de un interés nacional para que una
disposición legal que limita el ejercicio de competencias a entidades
territoriales se entienda acorde con los preceptos constitucionales; ante un
conflicto entre estos principios, los órganos de la administración, el
legislador y, en última instancia, el juez de la constitucionalidad deberán
evaluar si dicha limitación, que tiene como fundamento el principio de
organización unitaria del Estado –artículo 1º de la Constitución-, resulta
excesiva respecto del otro principio constitucional que se está limitando, es
decir, del principio de autonomía territorial”[318].
Y a manera de conclusión reiteró que “las limitaciones a la autonomía
territorial son constitucionalmente aceptables, sólo cuando se concluya que
éstas son razonables y proporcionadas en el caso concreto”[319].
99. En síntesis, la
armonización del principio de autonomía de los entes territoriales y el principio de organización territorial unitaria del Estado se debe
realizar en el siguiente marco: (i) los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad constituyen un criterio para la distribución de
competencias de los diferentes niveles administrativos; y, (ii) el
núcleo esencial del principio de autonomía territorial es indisponible a la
regulación legal. Además, las limitaciones a la autonomía territorial sólo
serán constitucionales si son razonables y proporcionadas. En seguida se expone
lo relacionado con la competencia de las autoridades municipales para la
regulación de los usos del suelo y de la defensa del patrimonio ecológico y
cultural del municipio.
La competencia de las autoridades territoriales
para la reglamentación del uso del suelo.
100. La Constitución
determinó que el concejo municipal es la autoridad competente para la reglamentación
del uso del suelo y la expedición de normas para preservar y defender el
patrimonio ecológico y cultural de los municipios (Arts. 311 y 313 numerales 7
y 9 C.P.). Lo anterior es congruente con el principio de subsidiariedad
expuesto previamente y con la comprensión del municipio “como entidad
fundamental de la división político administrativa del Estado…”[320].
101. Como se observa, la Constitución atribuye de manera
directa e inequívoca a las autoridades municipales la competencia de “reglamentar
los usos del suelos y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y
controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de
inmuebles destinados a vivienda” (Constitución Política, Art. 313 numeral
7); y, de “dictar las normas necesarias para el control, la preservación y
defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio” (Constitución
Política, Art. 313 núm. 9). Lo anterior es coherente con la
interpretación que esta Corporación ha planteado sobre la regulación de
ordenamiento territorial, que:
“La función de ordenamiento territorial, y
dentro de ella con especial relevancia la de determinar los usos del suelo,
afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y llegan a determinar el modelo
de desarrollo y, por consiguiente, las condiciones de vida en aspectos como el
económico, el social, el cultural, el ambiental, el urbanístico, entre otros”[321].
Al ser estos los aspectos que Constitución y ley entienden que
conforman el ordenamiento territorial, se evidencia la trascendencia de la
función asignada a concejos distritales y municipales por los artículos 311 y
313 numeral 7, lo relevante que resulta la participación en la reglamentación
de los usos del suelo por parte de estas autoridades y lo fundamental que es
que en un Estado unitario, con autonomía de sus entidades territoriales y que
adopta como pilar fundamental la participación de sus habitantes en las
decisiones que los afectan, se entienda el papel de estas corporaciones como un
elemento identificador de la esencia y determinador del desarrollo práctico del
régimen territorial previsto por la Constitución.”[322]
102. En este mismo sentido la Ley 1454 de
2011[323]
indica en el artículo 2° que “El ordenamiento
territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades
territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de
manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a
lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el
territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de
la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como
desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y
fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente,
atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia. // La
finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad
de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios
intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará
el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o
descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial
pertinente, con la correspondiente asignación de recursos. El ordenamiento
territorial propiciará las condiciones para concertar políticas públicas entre
la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad
geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad
regional y nacional” (Negrilla fuera
del texto).
De
la norma citada se tiene que el ordenamiento territorial está definido como una
manifestación de la autonomía territorial, que reconoce en las entidades
territoriales su eje axial, pues su finalidad es “promover
el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y
administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de
integración territorial”. Para lo cual
reconoce la necesidad de que exista una concertación de las políticas públicas
entre la Nación y las entidades territoriales. Dicha concertación debe
reconocer la diversidad de local, sus características propias. En ese sentido
es razonable afirmar el rol fundamental de las autoridades locales para determinar
cuáles son las necesidades de sus comunidades y para anticipar las
consecuencias e impactos que el ordenamiento territorial diseñado pueda tener
en los habitantes de un territorio específico.
En
otros términos, el ordenamiento territorial es competencia de los concejos
municipales, en la medida que son la autoridad municipal más cercana al
ciudadano que se verá afectado de manera directa por las decisiones que se
tomen en torno a ese asunto. Ello garantiza que existan espacios de decisión y
participación ciudadana de aquellos sobre quienes las repercusiones de
diferente orden van a caer en el ámbito local, esto es sobre las personas y los
territorios en los que se lleva a cabo la afectación del suelo.
Análisis de los cargos sobre vicios de procedimiento:
Inexistencia de vicio por simultaneidad de sesiones de la Comisión
Quinta y la Plenaria de la Cámara
103. Sostienen los demandantes
(D-11276) que en el proceso de formación de la Ley 1776 de 2016 se incurrió en
un vicio de procedimiento insubsanable consistente en la simultaneidad de
sesiones, lo que conduciría al quebrantamiento de los artículos 149 y 157 de la
Constitución, así como de los artículos 83 y 93 de la Ley 5 de 1992.
Para sustentar el cargo, afirman
que hubo coincidencia entre las sesiones de la comisión quinta y la plenaria de
la Cámara de Representantes, toda vez que las dos se celebraron el 3 de junio
de 2015 y según se certificó por el Secretario de la Comisión Quinta “la
sesión finalizó a las 10:20 a.m. aproximadamente”, en tanto que en la
Plenaria “el registro de asistencia a la sesión fue abierto a las 10:17 a.m.
Cuando todavía se encontraba sesionando la Comisión Quinta de Cámara.”
Frente a este cargo la
Sala se planteó el siguiente problema jurídico:
¿Se incurrió, en el
proceso de formación de la ley, en la prohibición de sesiones simultáneas
(comisión y plenaria) durante el primer debate del proyecto de ley 223 Cámara
adelantado en la Comisión Quinta de esta célula legislativa?
104. Para resolver esta censura, cabe
recordar que los artículos 83 (en su último inciso) y 93 del Reglamento del
Congreso (Ley 5ª de 1992), que con expresiones diversas, coinciden en prohibir
que las comisiones y las plenarias de una misma cámara sesionen de manera
concurrente[324]. Al respecto, la Corte ha precisado que
dicha prohibición o restricción aplica exclusivamente en relación con las
sesiones simultáneas que se puedan presentar entre las comisiones
constitucionales permanentes y las sesiones plenarias; razón por la que la
prohibición de simultaneidad no aplique frente a las sesiones que celebren otra
clase de comisiones del Congreso de la República (v.gr. legales, especiales y
las accidentales) y las Plenarias[325].
Dicha prohibición se fundamenta en
la necesidad de permitir a los miembros del Congreso
cumplir con todas las obligaciones y compromisos derivados de su alto cargo,
especialmente la de asistir a cada una de las sesiones a las que fuere citado
con el fin de tomar parte en el ejercicio de las funciones congresuales
atribuidas a las cámaras legislativas[326]. De
igual manera, con la prohibición de sesiones simultáneas se busca el
cumplimiento de otros propósitos de hondo calado constitucional tan
determinantes como el principio democrático y la participación[327], o la igualdad[328]. En relación con ello, la Corte ha advertido que “el mandato
contenido en los artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso (…) no es
entonces una simple regla procedimental, sino una directamente relacionada con
la realización de principios esenciales del texto constitucional”[329].
En ese sentido, se tiene que el Reglamento del Congreso busca entonces contribuir a garantizar la
existencia del contexto necesario para el correcto y adecuado ejercicio de la
función parlamentaria, razón por la cual el cumplimiento de estas reglas tiene
significativa incidencia en el proceso de formación de la voluntad colectiva
del órgano legislativo[330].
105. Comoquiera que los
demandantes argumentan que el vicio por presunta simultaneidad de sesiones en
la Comisión Quinta y la Plenaria de la Cámara  debe ser declarado en razón de
que concurre en este trámite, una situación “idéntica” a la que condujo a la
declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2012[331],
debe la Corte precisar que de acuerdo con su jurisprudencia vigente el
parámetro temporal para determinar el quebrantamiento de dicha prohibición no
es la apertura del registro de asistencia, sino el momento en que, después de
verificado el quorum, el Presidente de la respectiva Cámara declara la sesión
abierta a debate, según lo prevé el artículo 91 de la Ley 5 de 1992. Así lo
determinó la Corte en la sentencia C-784 de 2014[332],
en la que además de precisar la ratio decidendi de la sentencia C-740 de
2013 que invocan los demandantes, rectificó la interpretación que sobre esta
materia se había plasmado en esta última sentencia. Al respecto indicó:
“El hecho desencadenante de la inconstitucionalidad del Acto
Legislativo 02 de 2012 fue el constatar que en Plenaria de Cámara “se abrió el registro a las 3:32 de la
tarde en la sesión del día 26 de septiembre, mientras aún
sesionaba dando quinto debate a este proyecto la Comisión Primera de la Cámara”.  La Corte también expresó que era un
vicio porque “[…] durante el quinto debate del proyecto antecedente de este Acto
Legislativo cumplido ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el
26 de septiembre de 2012, se infringió una regla coincidentemente contenida en
dos distintos artículos del Reglamento del Congreso”. La Sala constató entonces que los
artículos 83 y 93 de la Ley 5 de 1992 prohíben realizar sesiones simultáneas, y
entendió que esta prohibición se fundaba en principios sustantivos del
procedimiento, pero además que esta prohibición se infringió “mientras”
se aprobaba ese Proyecto.[333]”
Y enfatizó en que: “En el trámite
del Acto Legislativo, que dio tránsito a la sentencia C-740 de 2013, la
simultaneidad se presentó “mientras” se aprobaba en quinto debate el
Acto Legislativo 02 de 2012 que la Corte declaró inexequible, por este vicio de
procedimiento en “su formación” (CP art 241). Por consiguiente: “La
sentencia C-740 de 2013 se contrajo a sostener, y esa es su ratio decidendi,
que existe un vicio de procedimiento en un proyecto si este agota una de las
etapas de su trámite mientras hay sesiones funcionando de forma
simultánea”.
Adicionalmente, en la sentencia
C-784 de 2014, de manera explícita, la Corte modificó el entendimiento sobre la
simultaneidad de sesiones, plasmado en la sentencia C-740 de 2013, invocada por
los demandantes. Al respecto indicó:
“56.10. En esta
ocasión, además, la Corte resuelve modificar su entendimiento anterior, sobre
el momento en que inicia la sesión parlamentaria. En la sentencia C-740 de 2013
la Corporación señaló que “las sesiones de cada una de tales corporaciones
comienzan desde el momento en que se abre el registro que busca verificar el
número de congresistas asistentes”.[334]
La Sala revisa ahora esa posición. Según la Ley 5 de 1992, el inicio de una
sesión coincide con el momento en que, después de verificarse el quórum, el
Presidente de la respectiva Cámara declara la sesión abierta a debate (art 91).
La apertura del registro de asistencia se verifica en un momento anterior a la
iniciación de la sesión, según el artículo 91 de la Ley 5 de 1992, que
establece:
“Iniciación
de la sesión. Verificado el quórum, el presidente de cada corporación
declarará abierta la sesión, y empleará la fórmula:
‘Ábrase la
sesión y proceda el secretario a dar lectura al orden del día para la presente
reunión’”.
De manera que, de conformidad con
el precedente vigente, la simultaneidad ilegítima en los debates legislativos
sólo existe cuando dos comisiones, o una comisión y una plenaria, efectivamente
sesionan al mismo tiempo “una vez se ha declarado abierta la sesión”, no desde
el momento en que inicia el registro para la verificación el quorum. Esta
interpretación de la Corte, autorizada a su vez por el artículo 91 de la Ley 5
de 1992, permite concluir que no se presenta el fenómeno de la simultaneidad
con poder invalidante, si la sesión de una comisión coincide temporalmente con
la apertura del registro en otra, o en una Plenaria, pues la apertura del
registro sólo cumple con el propósito de verificar el número de congresistas
asistentes. El debate comienza, formalmente, cuando el Presidente de la
comisión o de la plenaria declara abierta la sesión.
106. Pues bien, en el trámite
legislativo que es objeto de control en esta oportunidad, no se presentó
ningún tipo de coincidencia temporal mientras se adelantaba el segundo
debate en Cámara del Proyecto de Ley 223 de 2015 Cámara, como pasa a
demostrarse con las constancias de las actas y las gacetas legislativas
correspondientes.
La alegada simultaneidad de
sesiones en la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes y la Plenaria de la misma corporación, habría ocurrido el 03 de
junio de 2015, día en el cual se aprobó en primer debate el Proyecto de Ley
bajo control. La Comisión Quinta de la Cámara de Representantes sesionó desde
las 08:45 a.m.[335]
hasta aproximadamente las 10:20 a.m., momento en el cual –tal como lo señalan
los demandantes[336]-
se levantó oficialmente la sesión. El
03 de junio de 2015 también sesionó la Plenaria de la Cámara de
Representantes, la cual se había citado para las 09:00 a.m.[337].
Sin embargo, sólo hasta las 10:17 a.m. se abrió el registro de asistencia[338], iniciando formalmente la sesión
a las 10:53 a.m.[339], momento en el cual se
constituyó quórum deliberatorio (con el registro de 52 Representantes), y con
el que con posterioridad se dio lectura al Orden del Día[340]
y la apertura al debate y deliberación general sobre los distintos
asuntos en Plenaria de la Cámara[341].
Adicionalmente, conviene registrar
que, en el momento en el que se estaba realizando la votación del proyecto de
ley 223/2015 en la Comisión Quinta de la Cámara, el Representante Arturo Yepes
Alzate solicitó a la presidencia que se cerciorara si ya se había abierto el
registro en la Plenaria de la Cámara, pues de ser así solicitaba aplazar la
votación para el siguiente día y evitar la simultaneidad de sesiones. A
continuación, el Presidente (E) de la Comisión (Nicolás Echeverry Alvarán)
confirmó que “se abrió el registro por parte de un honorable Representante”.
Inmediatamente, el Ministro Juan Fernando Cristo indicó que “sólo cuando se lea
el orden del día y se abra formalmente la sesión, es cuando no pueden estar
funcionando las Comisiones. Luego la Comisión puede estar totalmente tranquila”[342].
De lo anterior, se concluye que la
sesión del 03 de junio de 2015 de la Comisión Quinta Constitucional Permanente
de la Cámara de Representantes terminó antes (10:20 a.m.) de que se diera
apertura a la sesión en la Plenaria de la Cámara de Representantes[343]
(10.53 a.m.), razón por la que no se presentó una simultaneidad entre las
sesiones.
Por consiguiente no se configura el
vicio alegado por los demandantes, comoquiera que no hubo sesiones simultáneas,
lo que se traduce en que no se estableció una transgresión a los artículos 149
y 157 de la Constitución, ni a los artículos 83 y 93 de la Ley 5 de 1992, como
tampoco a los principios sustantivos de participación democrática e igualdad
que orientan el trámite legislativo.
Inexistencia de vicio por
omisión de votación nominal y pública en la modificación
al título del proyecto de ley 223 de 2015.
108. Los ciudadanos demandantes
(D-11276), consideran que existe un vicio de forma que afecta la
constitucionalidad de la ley, dado que se omitió llevar a cabo la votación
nominal en lo que ellos consideran “modificación del título de la ley”.
Sostienen que, conforme a las actas del trámite legislativo, el título fue
modificado, “suprimiéndose la referencia a que se modificaban algunas
disposiciones de la ley 160 de 1994”; sin embargo, la votación fue
ordinaria y no nominal, como lo establece la Ley 5. Ello, señalan, desconoce el
numeral 17 del artículo 129 de la Ley 5 de 1992, en concordancia con los
artículos 149 y 157 de la Constitución.
Frente a esta censura la Sala se
planteó el siguiente problema jurídico:
¿Se incurrió, en el
proceso de formación de la ley, en un vicio de procedimiento consistente en la
omisión de votación nominal del título de la ley, que según los actores fue
objeto de modificación?
Para
resolverlo es preciso recordar la normatividad, y las subreglas fijadas por la
Corte en materia de votaciones en el seno del Congreso, con especial referencia
a la relativa al título de los proyectos de ley.
109. De
acuerdo con el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), en el trámite
legislativo se pueden presentar tres tipos de votaciones: (i) ordinaria, (ii) nominal, o (iii) secreta (artículos 128 a 131)[344].
El artículo 133 de la Constitución Política, modificado por el
artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2009, establece que el voto de los
congresistas debe ser nominal y público, excepto en los casos que determine la
ley.  “Esta regla general, como lo ha explicado la Corte, se justifica
en el propósito del Constituyente derivado de 2009 de fortalecer el sistema de
partidos e imponer mayores niveles de razonabilidad y transparencia al trabajo
legislativo”[345].
En desarrollo de lo anterior, el Congreso de la República expidió
la Ley 1431 de 2011[346],
con la cual se reformaron los aspectos pertinentes a las votaciones en la Ley
5ª de 1992. El artículo 2º modificó el artículo 130 del Reglamento del
Congreso, en el sentido de determinar que “como regla general las votaciones
[serán] nominales y públicas, con las excepciones que determine la
presente ley o aquellas que la modifiquen”. A su vez, el artículo 1º modificó
el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, estableciendo la forma en la que se debe
llevar a cabo la votación ordinaria y en donde se presenta el listado
taxativo de excepciones a la regla general de votación nominal y pública[347]. En dicho
artículo “(…) se establecen las (…) excepciones al voto nominal y público de
los congresistas: (…) El título de los proyectos siempre que no tenga
propuesta de modificación (numeral 17)” (Subrayas no originales).
Así las cosas,
es evidente que el Legislador ha previsto un listado taxativo de modalidades de
votación ordinaria (que deben interpretarse
restrictivamente[348]), por lo
que aquellas actuaciones del Congreso que no se hallen descritas en dicho
listado, se comprenden subsumidas en la regla general que prevé la mencionada
norma superior[349]. Esto salvo que se trate de
votaciones secretas, también expresamente identificadas por la legislación
orgánica[350].
Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado que la regla general de la
votación nominal y pública y sus correlativas excepciones se sustentan en el
principio de supremacía constitucional, razón por la cual solo aquellas
excepciones previstas en la ley quedan incorporadas a la aplicación de la
votación ordinaria.  De no ser así, se contravendría el principio de supremacía
constitucional al realizar una interpretación flexible de estos tipos exceptivos[351].
En relación
con ello, la Corte ha determinado que cuando se adelante una votación
ordinaria sin que se presente alguna de las causales establecidas en el
artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 (y en consecuencia no se realice la votación
nominal y pública), se configura un vicio procedimental insubsanable.
Lo anterior,
por cuanto la Corte Constitucional ha indicado que los trámites para el
perfeccionamiento de las leyes se destinan a lograr la eficacia y
fortalecimiento del principio democrático[352],
presupuesto a partir del cual se derivan dos principios –en apariencia
contradictorios pero en realidad complementarios- que guían el juez
constitucional en la verificación del cumplimiento de las normas
procedimentales de formación de las leyes. De una parte, el principio de instrumentalidad
de las formas, mandato de interpretación teleológica que exige asumir
los procedimientos como medio para alcanzar una adecuada formación de la
voluntad democrática; y de otra parte, el principio de corrección de
las formas, que rechaza la concepción de los trámites como condiciones
sin relevancia constitucional, o meras formalidades[353].
En particular,
se ha referido que cuando no se realiza la votación nominal y pública,
tal omisión constituye una grave trasgresión a los principios de publicidad y
transparencia, y a los derechos de las minorías parlamentarias; y en
consecuencia, supone un vicio en el procedimiento de formación de la ley
susceptible de afectar su validez[354]. Dicho vicio se torna insubsanable
cuando:
(i) implica la repetición de etapas
estructurales del trámite –lo que dista radicalmente del concepto de corrección
que no comprende el rehacer una etapa de tal carácter[355]-,
previstas en el artículo 157 de la Constitución Política[356].
Específicamente, la Corte ha establecido que una etapa estructural se presenta antes de que se hubiera formado válidamente la
voluntad política de una de las Cámaras[357]. La voluntad de una cámara legislativa se
entiende formada siempre que en su plenaria se haya cumplido el segundo debate
y, por lo tanto, el vicio que llegara a presentarse después de surtida esta
etapa es subsanable[358], no siéndolo, por consiguiente, el
que haya tenido lugar antes de la culminación de ese segundo debate[359]; y
(ii) cuando la
irregularidad afecta un mandato, principio, derecho, o valor sustantivo, como
sucede con la votación nominal y pública para la debida conformación de la
voluntad democrática de las cámaras, y por tanto tienen una entidad grave
y un carácter sustancial que afecta contenidos de índole sustantiva y vicia de
manera integral el proceso de formación de la ley aprobatoria[360].
En relación
con lo anterior, la Corte Constitucional ha indicado incluso que en caso de que
advierta que se configura un vicio insubsanable, no podría hablarse en sentido
estricto de un vicio de procedimiento, sino antes bien de una ausencia o
inexistencia de procedimiento, que por lo tanto no puede ser subsanada, y no se
puede llamar saneamiento a lo que en realidad es la repetición de toda una
etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se burlarían los fines
sustantivos de las exigencias procedimentales[361].
110. En el
presente asunto, observa la Corte que el proyecto de ley que dio origen a la
Ley 1776 de 2016 efectivamente tenía el siguiente título: “Por la cual se
crean y desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural,
Económico y Social (Zidres), y se adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley
160 de 1994” (Se destaca).
Sin embargo,
antes de que la ponencia fuera sometida a votación, el pliego de modificaciones[362], que es el documento que
efectivamente se somete a votación, suprimió del título la frase “y
se adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994”. Así se lee en la
Gaceta 338 de 2015:
“PLIEGO DE
MODIFICACIONES
AL
PROYECTO DE LEY NÚMERO 223
DE 2015
CÁMARA
por la
cual se crean y se desarrollan las Zonas
de
Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social  (Zidres).
De esta forma,
el texto que efectivamente, y desde un comienzo, fue sometido a votación,
respecto del cual no hubo ninguna propuesta de modificación, es el que
corresponde actualmente al título de la Ley 1776 de 2016. Así, el título que
identifica la Ley 1776 de 2016 “por
la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural,
Económico y Social (Zidres)” recibió los
cuatro debates constitucionales por para de las Comisiones de Cámara y Senado,
y las plenarias de ambas cámaras.
Pese a que la versión
original del proyecto de ley, propuesta por el Gobierno Nacional incluía la
expresión “y se adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160
de 1994”, y que dicha frase fue incluida también en el texto de la ponencia
para primer debate, el título realmente sometido a votación en primer debate, y
los tres debates subsiguientes, nunca incluyó este fragmento, lo que conduce a
sostener que tanto las comisiones como las plenarias votaron siempre el mismo
título de la ley.
El sentido que subyace en la norma de la Ley 5 de
1992 que exige la votación nominal del título de la ley cuando media una
propuesta de modificación, es evitar que dicho cambio quede despojado de
control durante el trámite legislativo. No obstante, en el caso del Proyecto de
ley 223 de 2015 Cámara/174 de 2015 Senado, el título de la ley fue el mismo
desde el momento de la votación en primer debate, por lo que no operaba la
exigencia de votación nominal en la aprobación del mismo, y en cambio se
activaba la excepción prevista en el numeral 17 del artículo 129 de la Ley 5 de
1992, según el cual el título de los proyectos “siempre que no
tenga propuesta de modificación” constituye una excepción a la regla general
que exige el voto nominal y público de los congresistas.
No observa la Corte que
en virtud de la situación que se pone de presente en la demanda para construir
este cargo, se produzca irregularidad que afecte contenidos de índole
sustancial con idoneidad para viciar el proceso de formación de la Ley 1776 de
2016. En consecuencia la censura por presunta violación del deber de votación
nominal y pública del título de la ley, cuando este involucre una propuesta de
modificación de uno que ya hubiese sido aprobado, no prospera.
Inexistencia de vicio de
procedimiento por omisión de agotamiento de trámite de consulta previa
legislativa
111. Los
accionantes[363] solicitan que se declare la
inconstitucionalidad de la Ley 1776 de 2016, porque contraría la Constitución
al haber desconocido el derecho fundamental a la consulta previa de las
comunidades que se verán afectadas de manera directa, específica y
particular por dichas medidas legislativas. En criterio de los demandantes
se cumplen las subreglas que la Corte Constitucional ha fijado con
respecto al derecho a la consulta previa, esto es: la necesidad y la
oportunidad.
Sostienen que
la necesidad de adelantar una consulta previa: (i) deviene del
objeto de la Ley 1776 de 2016 dado que “tiene la virtualidad de afectar
territorios de comunidades étnicas” y puede interferir en la relación de
las comunidades étnicas con sus territorios.
(ii) Destacan
que existe un desconocimiento del precedente constitucional fijado por la Corte
Constitucional en la sentencia C-175 de 2009, en la que indicó que “la
regulación de la propiedad agraria, en la que se encuentran asentadas las
comunidades indígenas y tribales es un asunto de especial relevancia para la
definición de su identidad”. Y, en cuanto a la oportunidad, los
accionantes afirman que, conforme a lo establecido en las sentencias C-891 de
2002, C-702 de 2010 y C-317 de 2012, la consulta previa debía efectuarse antes
de la radicación del proyecto de ley.
112. Las opiniones
de los intervinientes en torno a este cargo se encuentran divididas. Así, la
Presidencia de la República, la Agencia Nacional para la Defensa del Estado, la
Procuraduría General de la Nación, entre otros intervinientes, estiman que no
concurría la obligación de agotar la fase de consulta previa legislativa,
comoquiera que los demandantes no demostraron las afectaciones directas y
específicas a las comunidades étnicamente diferenciadas, y agregan que la
alegada omisión se subsanó con la inclusión del parágrafo 2º del artículo 29,
que impone el agotamiento del trámite de consulta en forma previa a la
declaratoria de una Zidres. Otros conceptos (Defensoría del Pueblo, ONIC,
Tierra Digan, entre otros) sostienen que existía una obligación de consultar
debido a las afectaciones directas y específicas que la ley generaba a los
pueblos indígenas, especialmente de la región de la Altillanura y del
Departamento del Vichada, haciendo énfasis en los impactos exacerbados para
aquellas comunidades cuyos territorios étnicos aún no han sido reconocidos.
113. En
relación con este cargo la Corte se planteó el siguiente problema jurídico:
¿Las medidas legislativas
adoptadas mediante la Ley 1776 de 2016 comportan afectaciones directas y
específicas a comunidades étnicamente diferenciadas que hacían
imperativo el agotamiento de un proceso consultivo previo?
Para resolver
este cargo, es preciso recordar las reglas que la Corte ha establecido[364] sobre la necesidad de tramitar una consulta
previa legislativa, haciendo énfasis en lo relativo a su ámbito de
aplicación.
114. Reitera
la Corte en esta oportunidad el estatus de derecho fundamental que la
jurisprudencia de esta corporación le ha atribuido a la consulta previa,
consideración que tiene como punto de partida el reconocimiento que se ha
hecho, tanto en el escenario internacional, como en el ámbito interno, del
valor de las minorías étnicas como portadoras de unas formas de vida y de unos
saberes diversos que merecen ser protegidos y conservados. La idea de que ese
valor se salvaguarda permitiendo que las comunidades étnicamente diferenciadas
decidan autónomamente sobre sus propios asuntos explica la importancia del
papel que cumple la consulta previa dentro del marco jurídico que rige las
relaciones entre esos colectivos y el Estado.
115. El Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo caracteriza a la consulta previa como el mecanismo a
través del cual se garantiza que los pueblos indígenas y tribales participen de
forma efectiva en la adopción de las decisiones que los afectan directamente.
El compromiso que vincula a los Estados signatarios del Convenio a
desarrollar, “con la participación de los pueblos interesados”, una
acción coordinada y sistemática orientada a proteger sus derechos y a
garantizar el respeto de su integridad, y a adoptar las
medidas que se requieran para salvaguardar a sus integrantes, a sus
instituciones, sus bienes, su trabajo, su cultura y su medio ambiente se
satisface, principalmente, por vía de la consulta previa.
116. Para cumplir con esos
propósitos, los procesos consultivos deben seguir los parámetros contemplados
en el Convenio. Su artículo 6º exige, por ejemplo, que la consulta se lleve a
cabo con las instituciones representativas de las comunidades concernidas y a
través de procedimientos apropiados, cada
vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente. Con ese mandato en perspectiva, y en el contexto de
las disposiciones constitucionales que caracterizan a Colombia como un Estado étnica y culturalmente diverso, participativo
y pluralista, la Corte ha precisado cuál es el ámbito
de aplicación de la consulta previa.
117. Aunque el Convenio 169 indica
que los pueblos indígenas y tribales deben ser consultados “cada vez que se prevean
medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente”, contempla, también, un catálogo de medidas respecto de las cuales la consulta debe
agotarse siempre. Dentro de ese catálogo se encuentran aquellas que: i)
involucran la prospección o explotación de los recursos existentes en las
tierras de los pueblos indígenas o tribales[365]; ii) las que implican
su traslado o reubicación de las tierras que ocupan[366]; iii)
las relativas a su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir sus
derechos sobre estas fuera de su comunidad[367]; iv) las relacionadas
con la organización y el funcionamiento de programas especiales de formación
profesional[368];
v) la determinación de las condiciones mínimas para crear instituciones de
educación y autogobierno[369]
y vi) las relacionadas con la enseñanza y la conservación de su lengua.[370]
118. Las medidas que no encuadran en esas hipótesis
deben examinarse bajo la óptica de la regla general de afectación directa.
Esto, a su vez, exige valorar las especificidades de cada caso, pues es posible
que el impacto que determinada medida cause en cierta comunidad sea mayor o
menor del que le generaría a otra. La tarea del juez constitucional frente a
una discusión de esas características es, por eso, especialmente compleja. El
Convenio 169 y los criterios de decisión fijados por esta corporación al
abordar ese tipo de controversias le brindan un marco de orientación para
realizar ese ejercicio.
La Sentencia T-661 de 2015[371]
proferida por la Sala Primera de Revisión sintetizó
los estándares bajo los cuales es posible establecer si determinada medida
puede enmarcarse en la hipótesis de afectación directa a la que alude el
Convenio 169. Al respecto señaló que a
partir de los criterios previstos en los fallos de tutela y de unificación de
esta corporación, de sus sentencias de constitucionalidad y de los
pronunciamientos del Relator de la Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indígenas, el concepto de afectación directa alude a la intervención
que una medida –plan, política o proyecto- genera sobre cualquiera de los
derechos de las comunidades étnica y culturalmente diversas.
La afectación directa se
presentaría, entonces: (i) cuando la incidencia que la medida tiene sobre estas
comunidades es distinta de la que genera frente al resto de la población, (ii)
cuando se orienta a desarrollar el Convenio 169 y cuando le atribuye cargas o
le impone beneficios a una comunidad de una
manera que supone la modificación de su situación o de su posición jurídica.
119. En relación con la consulta
previa frente a medidas legislativas, en las sentencias C-030 de 2008 y C-175
de 2009, la Corte demarcó de forma precisa el concepto de afectación directa, a
partir de los siguientes criterios de evaluación[372]:
“[…] En principio, las leyes, por su carácter general
y abstracto, no generan una afectación directa de sus destinatarios, la cual
sólo se materializa en la instancia aplicativa. Sin embargo, puede señalarse
que hay una afectación directa cuando la ley altera el estatus de la persona o
de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por
el contrario, le confiere beneficios. || (…) procede la consulta cuando la ley
contenga disposiciones susceptibles de dar lugar a una afectación directa a los
destinatarios, independientemente de que tal efecto sea positivo o negativo,
aspecto éste que debe ser, precisamente, objeto de la consulta (…) lo que debe
ser objeto de consulta son aquellas medidas susceptibles de afectar
específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no
aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la
generalidad de los colombianos. […] puede señalarse que no toda medida
legislativa que de alguna manera concierna a los pueblos indígenas y tribales
está sujeta al deber de consulta, puesto que como se ha visto, en el propio
Convenio se contempla que, cuando no hay una afectación directa, el compromiso
de los Estados remite a la promoción de oportunidades de participación que
sean, al menos equivalentes a las que están al alcance de otros sectores de la
población.
[…]
Con todo, es preciso tener en cuenta que la
especificidad que se requiere en una determinada medida legislativa para que en
relación con ella resulte predicable el deber de consulta en los términos del
literal a) del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, puede ser el resultado de
una decisión expresa de expedir una regulación en el ámbito de las materias
previstas en el convenio, o puede provenir del contenido material de la medida
como tal, que, aunque concebida con alcance general, repercuta de manera
directa sobre las comunidades indígenas y tribales.”[373]
Posteriormente, en el fallo C-175 de 2009[374],
la Corporación precisó:
“Según lo expuesto, la jurisprudencia constitucional
ha sostenido que la preservación de la identidad diferenciada de los pueblos
indígenas y tribales y, de esta manera, la eficacia del mandato superior de
reconocimiento y protección de la diversidad étnica, se logra a través de,
entre otros mecanismos, la consulta previa. Para el caso particular de las
medidas legislativas, la consulta se predica sólo de aquellas disposiciones
legales que tengan la posibilidad de afectar directamente los intereses
de las comunidades. Por lo tanto, aquellas medidas legislativas de carácter
general, que afectan de forma (…) uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos
los miembros de las comunidades tradicionales, no están prima facie sujetas
al deber de consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones
expresas, comprendidas en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, que sí
interfieran esos intereses”.
120. En síntesis, de las sentencias
citadas se desprenden unos criterios orientadores para la determinación del
ámbito de aplicación de la consulta previa: (i) la afectación directa hace
alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto)
determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas;
a su turno, las sentencias de constitucionalidad reiteradas plantean como
supuestos de afectación directa, (ii) el hecho de que la medida se oriente a
desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o
atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su
situación o posición jurídica. Finalmente, (iv) el Relator de las Naciones
Unidas sobre la situación de derechos de los indígenas plantea que la
afectación directa consiste en una incidencia diferencial de la medida
frente a los pueblos indígenas y en comparación con el resto de la población.
121. Procede la Corte a examinar si, como lo señalan los
demandantes, en los dos procesos de constitucionalidad, con el respaldo de
algunos de los intervinientes, la Ley 1776 de 2016 se encuentra afectada por un
vicio de inconstitucionalidad, derivado de la omisión de consulta previa
legislativa.
Para ello, en primer lugar es
preciso hacer referencia al contenido general de la ley objeto de control;
seguidamente se examinará si concurre en la ley alguno de los criterios que,
conforme a la jurisprudencia de la Corte, imponen la necesidad de adelantar
consulta previa legislativa; posteriormente se hará referencia a la sentencia
T-213 de 2016 y finalmente se dará respuestas a los argumentos centrales de los
actores.
122. La
Ley 1776 de 2016, crea las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y
Social –Zidres- y define sus objetivos (Capítulo I); regula los proyectos
productivos (Capítulo II),  establece algunas directrices en relación con el
Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres, y las instancias de
coordinación (Capítulo III); define instrumentos de fomento y de cofinanciación,
incentivos, garantías (Capítulo IV); determina los bienes para ejecutar los
proyectos productivos (Capítulo V); diseña las condiciones de la participación
asociativa del pequeño productor (Capítulo VI); determina algunos lineamientos
en cuanto a la política de modernización tecnológica y de innovación (Capítulo
VII), establece competencias y obligaciones (Capítulo VIII) y crea el Fondo de
Desarrollo Rural, Económico e Inversión (Capítulo IX).
De los
asuntos más relevantes establecidos por la norma se destaca que para constituir
Zidres estas deben: (i) encontrarse aisladas de los centros urbanos más
significativos; (ii) demandar elevados costos de adaptación productiva
por sus características agrológicas y climáticas; (iii) tener baja
densidad poblacional; (iv) presentar altos índices de pobreza; (v)
carecer de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los
productos (artículo 1). Asimismo, se exige que los proyectos productivos deben
estar adecuados y corresponder a la internacionalización de la economía.
Por su
parte, en el artículo 2° se establece que la finalidad de la norma es la de
constituir un nuevo modelo de desarrollo económico regional[375],
focalizado en determinadas zonas del país, lo cual se llevará a cabo a través
de la inclusión social y productiva de los campesinos en procesos asociativos
empresariales mediante la constitución e implementación de zonas francas
agroindustriales como instrumento para la creación de empleo y para la
captación de nuevas inversiones de capital, en un modelo en donde se inserte la
producción agrícola para la familia, la producción agrícola para la comunidad y
las plantaciones para procesos industriales.
En lo que
tiene que ver con los proyectos productivos (artículo 3), se establece que
estos pueden ser adelantados por personas jurídicas, naturales o empresas
asociativas. Se establece que cuando se trate de proyectos asociativos, se debe
determinar –inter alia- el terreno destinado a ser adquirido por los
campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra,
asociados. Asimismo, se indica que “No podrán adelantar proyectos productivos
dentro de las Zidres, las personas jurídicas o naturales que ostenten propiedad
sobre bienes inmuebles adjudicados como baldíos después de la expedición de la
Ley 160 de 1994, que cumplan las condiciones establecidas en los incisos noveno
y catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley.” (parágrafo 3). Por otra
parte, se establece que el “Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la
aprobación de los proyectos productivos dentro de las Zidres que contemplen la
inversión nacional y extranjera debe garantizar que no se afecte la seguridad,
autonomía y soberanía alimentaria” (parágrafo 5).
Por otro
lado, se establece que los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán incentivos y estímulos
(artículo 7), pero estos sólo serán entregados a aquellos proyectos asociativos
que integren como asociados al pequeño o al mediano productor (parágrafo 1).
Asimismo, los “proyectos que asocien a los campesinos, trabajadores agrarios y
mujeres rurales, sin tierra, resultarán beneficiarios de la política de
incentivos o estímulos, solo si garantizan que estos en desarrollo del proyecto
pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con
base en sus posibilidades de explotación” (parágrafo 2).
En relación
con los bienes para la ejecución de los proyectos productivos, se podrá
“solicitar al Gobierno nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o
cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes
inmuebles de la nación ubicados en las Zidres” (artículo 13), siempre y cuando
se trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al
mediano productor. En relación con lo anterior, el inciso 5° del artículo 21
establece que “Para la delimitación de las Zidres será indiferente que los
predios cobijados sean de propiedad privada o pública”. Asimismo, se establece
que la personas (no se determina si naturales o jurídicas) que se encuentren
ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no
cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser
beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los
proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar
contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición
de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los
derechos adquiridos (parágrafo 1).
Respecto de
los aportes, el artículo 15 determina que en las Zidres “el ejecutor del
proyecto (…) podrá: arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en aporte
predios obtenidos lícitamente o asociarse con los propietarios que no deseen
desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo, hasta completar
el área requerida para el proyecto productivo”. Asimismo, el artículo 17 establece
que en los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujeres rurales y/o
trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita
que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se
hagan propietarios de un porcentaje de tierra, para lo cual –en el contrato de
asociatividad- se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el
proyecto sujeta a la finalización del mismo.
Finalmente,
el artículo 29 establece algunas restricciones a la constitución de las Zidres,
excluyendo explícitamente su constitución en “territorios declarados como
resguardos indígenas, zonas de reserva campesina debidamente establecidas por
el Incoder, o quien haga sus veces, territorios colectivos titulados o en
proceso de titulación de las comunidades negras”. Prevé, así mismo, esta
disposición en su parágrafo 2º, la exigencia del trámite de consulta  previa a
la declaratoria de una Zidres, “siempre y cuando el Ministerio del Interior
certifique la presencia de comunidades étnicas constituidas en la zona de
influencia de la declaratoria”.
123. Revisados así los componentes
esenciales de la Ley 1776 de 2016, encuentra la Sala que las medidas
legislativas adoptadas en la mencionada ley, orientadas a la creación y
desarrollo de las denominadas Zidres no están diseñadas para desarrollar el
Convenio 169 de la OIT. En esa medida, no incluye normas que involucren la
prospección o explotación de los recursos existentes en tierras pertenecientes
a los pueblos indígenas o tribales; tampoco se visualizan en la normatividad
examinada preceptos que impliquen el traslado o reubicación de estas
poblaciones de las tierras que ocupan; ni disposiciones encaminadas a regular
su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir sus derechos sobre estas
fuera de su comunidad; como tampoco normas relacionadas con la organización y
el funcionamiento de programas especiales de formación profesional, o que
determinen las condiciones mínimas para crear instituciones de educación y
autogobierno, o relacionadas con la enseñanza y la conservación de su lengua.
Los territorios en que se crearían las Zidres,
se encuentran  caracterizados en el artículo 1° de la Ley, según el cual se
trataría de territorios con aptitud agrícola, pecuaria, forestal y piscícola,
que se encuentren aislados de los centros urbanos más significativos; demanden
elevados costos de adaptación productivas por sus características agrológicas o
climáticas; tengan baja densidad poblacional; presenten altos índices de
pobreza; o carezcan de la infraestructura mínima para el transporte y la
comercialización de los productos.
Esto indica que si bien la ley establece
unas características predicables de los territorios en los que se ubicarían las
Zidres, de ello no puede concluirse que dichos rasgos coincidan con aquellos en
que se asientan comunidades étnicamente diferenciadas. Por el contrario, se
trata, en abstracto, de condiciones geográficas, agrológicas, sociológicas, de
acceso y de infraestructura que pueden coincidir con muchas zonas del territorio
nacional. No obstante, el legislador tomó la previsión de excluir como áreas
utilizables para establecer Zidres aquellas ubicadas en territorios declarados
como resguardos indígenas, zonas de reserva campesina, territorios colectivos
de las comunidades negras, exigiendo la consulta administrativa como
procedimiento previo a la declaratoria de una Zidres cuando se
establezca la presencia la comunidades étnicas en las zonas de influencia de la
declaratoria (Art. 29, inciso 1° y parág. 2°).
Debe aclarar la Corte que la referencia a
este último precepto no implica pronunciamiento de constitucionalidad sobre su
contenido material, el cual será examinado en el aparte de esta sentencia que
se pronuncie sobre los vicios de fondo propuestos en las demandas, uno de los
cuales se dirige contra el artículo 29.
Contrario a lo que sostienen los
demandantes y quienes avalan la inexequibilidad por ausencia de consulta previa
legislativa, esta medida permitirá que mediante la consulta previa
administrativa se pueda realizar de manera focalizada en las poblaciones
directamente concernidas, titulares del derechos fundamental a la consulta
previa, el proceso consultivo correspondiente, el cual debe utilizar
mecanismos  apropiados para proteger genuinamente sus derechos, garantizar el
respeto de su integridad, y conducir a la adopción de las
medidas que se requieran para salvaguardar a sus integrantes, sus
instituciones, sus bienes, su trabajo, su cultura y el medio ambiente.
Esa manera amplia, genérica, con altos niveles
de abstracción como se describen en la ley enjuiciada las zonas del país
potencialmente aptas para una Zidres, impide identificar una incidencia
directa de la medida legislativa sobre comunidades étnicamente
diferenciadas en forma distinta a la que se generaría frente al resto de la
población ubicada en zonas apartadas del territorio nacional, con baja densidad
poblacional, con dificultades de acceso y altos índices de pobreza. Esa misma
configuración normativa genérica impide identificar cargas o beneficios que
impliquen la modificación de la situación o posición jurídica de comunidades
indígenas, negras o tribales. La ley tiene como destinatarios a la población
campesina, el empresariado, e involucra a una multiplicidad de actores
institucionales y privados, sin que sea posible identificar medidas que de
manera directa y específica afecten positiva o negativamente a
comunidades que sean titulares de la consulta; si este nivel de afectación
focalizado se logra establecer una vez se identifique una zona en la que se
planea constituir una Zidres, surge inmediatamente el deber de desarrollar el
proceso consultivo correspondiente en los términos indicados por el Convenio
169 y la jurisprudencia de esta Corte.
Si bien está prohibido por la propia ley
constituir Zidres en territorios pertenecientes a resguardos indígenas, zonas
de reserva campesina, territorios colectivos de comunidades negras, el deber de
consulta previa surge ante la constatación de presencia de comunidades
étnicamente diferenciadas en la zona de influencia de una Zidres, durante el
curso de un trámite administrativo para evaluar su declaratoria.
124. Los demandantes y quienes los acompañan en su
pretensión (Defensoría del Pueblo) argumentan que la inconstitucionalidad de la
ley por omisión de consulta previa legislativa, encuentra respaldo en eventos
como el retiro de un proyecto de ley[376] que en similar sentido
se había presentado en 2014, al ser persuadidos los ponentes sobre la necesidad
de la consulta; en conceptos emitidos por la Procuraduría General de la Nación
y el Ministerio del Interior que en algún momento (aunque después se
retractaron) sostuvieron la necesidad de adelantar procedimiento de consulta
previa legislativa sobre el proyecto de ley Zidres; y especialmente en que la
omisión que acusan desconoce el precedente sentado por esta Corte en la
sentencia C-175 de 2009  que controló la constitucionalidad de la Ley 1152 de 2007, “por la cual se dicta el
Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones”.
125. Sobre los dos primeros argumentos la Sala pone
de presente que el control de constitucionalidad de las leyes recae sobre la
materialidad de la ley misma sometida a control o sobre su trámite legislativo,
sin que pueda inferirse el quebrantamiento de la Constitución de otros
elementos normativos o conceptuales que incorporen una materia similar a la
enjuiciada. Son ajenos igualmente al control abstracto de constitucionalidad
argumentos encaminados a demostrar que una determinada región del país (la
Altillanura colombiana), que el texto de la ley no menciona de manera
específica, alberga una importante cantidad de comunidades indígenas. Sobre el
particular conviene enfatizar en la prohibición prevista en la propia ley en
relación con la constitución de Zidres en “territorios declarados como
resguardos indígenas, zonas de reserva campesina debidamente establecidas por
el Incoder, o quien haga sus veces, territorios colectivos titulados o en
proceso de titulación de las comunidades negras”[377]
Como se dejó establecido en este acápite, del
examen del contenido normativo de la Ley 1776 de 2016 no se puede inferir que
la ley incorpore medidas de intervención que afecten de manera directa los
derechos de comunidades étnicas, indígenas o afrodescendientes. Ellas, eventualmente
podrán verse afectadas por encontrarse asentadas en el ámbito de influencia
de una zona Zidres, caso en el cual surge el imperativo de provocar el
consentimiento libre, previo e informado de la comunidad a través de una
consulta previa administrativa. No se estableció que la ley bajo examen adopte
una medida, política o plan que implique una intervención sobre los derechos de
comunidades étnicas, o establezca cargas o beneficios en forma diferenciada en
comparación con el resto de la población.
126. Como argumento final los
demandantes sostienen que con la omisión de la consulta previa legislativa en
el trámite de la ley 1776 de 2016 se produjo un desconocimiento del precedente
establecido en la sentencia C-175 de 2009, en la que esta Corte, al ejercer el
control de constitucionalidad de la Ley 1152 de 2007 “por la cual se dicta el Estatuto de
Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,
Incoder, y se dictan otras disposiciones”, declaró su inconstitucionalidad.
Sin
embargo, es preciso aclarar que el contenido normativo de ese estatuto (Ley
1152 de 2007) es muy distinto al que es objeto de examen de constitucionalidad
en esta oportunidad. El Estatuto de Desarrollo Rural contenido en dicha ley fue
declarado inexequible al considerar que en su trámite debió surtirse el
procedimiento de consulta previa, con base en dos criterios diferenciados: (i)
El hecho de que la norma acusada sea un régimen integral que regule el tema
del desarrollo rural; y (ii) la existencia en el EDR de disposiciones
que prescriben, de manera puntual y específica, tópicos que afectan
directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes[378].
En cuanto al primer criterio, cabe
recordar que la Ley 1776 de 2016, a diferencia de la 1152 de 2007 (EDR), no
tiene el propósito de establecer un régimen integral que incorpore la política
de desarrollo rural para todo el territorio nacional, incluyendo las áreas en
las que residen las comunidades indígenas y afrodescendientes. Sobre el
particular la C- 175/09 indicó:
“(…) el EDR se organiza como un cuerpo normativo
sistemático, que reúne las normas sustanciales y de procedimiento relacionadas
con el aprovechamiento agropecuario de la tierra.  Se trata, bajo esa
perspectiva, de una regulación de carácter general, que incide en los intereses
de la población que reside y deriva su sustento de las actividades agrícolas en
zonas rurales, de la cual hacen parte las comunidades indígenas y
afrodescendientes”.
Por el contrario, el objetivo de
la Ley 1776 de 2016 es el de crear unas zonas especiales, que serán objeto de
delimitación en sede administrativa, con unas características específicas, en
las que se pretende promover e impulsar el desarrollo de actividades
productivas. De dichas zonas están explícitamente excluidos los territorios
pertenecientes a resguardos indígenas, zonas de reserva campesina, territorios
colectivos de comunidades negras (Art. 29). Esto descarta el primer criterio
utilizado en la C-175 de 2009 para sustentar la inexequibilidad de la Ley 1152
de 2007.
Adicionalmente, y en relación con
el segundo criterio utilizado en la sentencia C-175 de 2009, tampoco concurre
en la Ley 1776/16, comoquiera que en ésta como ya se dejó establecido, no se
incorporan medidas que afecten directamente a las comunidades étnicas,
indígenas o afrodescendientes, que modifiquen su estatus o su posición
jurídica, o que se encaminen a desarrollar el Convenio 169 de la OIT. Cosa
distinta se constató en la sentencia C-175/09 respecto del contenido de la Ley
1152/097. En efecto, en ese estatuto el legislador incorporó una serie de “regulaciones particulares y específicas que
hacen referencia expresa a la relación entre las autoridades gubernamentales
que ejercen competencias relacionadas con el desarrollo rural y las comunidades
étnicas, indígenas y afrodescendientes que habitan en territorios rurales”[379].
En esta oportunidad la Corte
reitera su doctrina en el sentido que “[…] En principio, las leyes, por su
carácter general y abstracto, no generan una afectación directa de sus
destinatarios, la cual sólo se materializa en la instancia aplicativa. Sin
embargo, puede señalarse que hay una afectación directa cuando la ley altera el
estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone
restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios. || (…)
procede la consulta cuando la ley contenga disposiciones susceptibles de dar
lugar a una afectación directa a los destinatarios, independientemente de que
tal efecto sea positivo o negativo, aspecto éste que debe ser, precisamente,
objeto de la consulta (…) lo que debe ser objeto de consulta son aquellas
medidas susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en
su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera
uniforme para la generalidad de los colombianos. […]”[380]
No obstante, la Corte llama la
atención sobre el hecho de que, si bien no halló en el contenido abstracto de
la Ley 1776 de 2016 normas orientadas a regular situaciones que repercutan de
manera directa y específica en la vida de las comunidades étnicas,
indígenas y tribales, es indispensable que previamente a la declaratoria de una
Zidres, en cuya zona de influencia haya presencia de comunidades étnicas,
indígenas o afrodescendientes, se debe adelantar el proceso de consulta previa
con observancia de los requisitos establecidos por la jurisprudencia de esta
Corte,[381]
garantizando el establecimiento de
relaciones de comunicación y entendimiento, signadas por el mutuo respeto y la
buena fe entre los voceros representativos de los pueblos indígenas y tribales
y las autoridades públicas, bajo un procedimiento que dote de efectividad e
incidencia material a la participación de las comunidades indígenas y
afrodescendientes en la determinación del contenido de las medidas susceptibles
de afectarles directamente. [382]
127. Cuando se trata de consulta previa
legislativa, como bien lo ha dicho la Corte[383]
y lo invocan los demandantes, la obligación de realizar este procedimiento
implica que deba surtirse con anterioridad a la radicación del proyecto de ley;
es esta una condición imprescindible para dotar de efectividad e incidencia
material a la participación de las comunidades indígenas y afrodescendientes en
la determinación del contenido de las medidas susceptibles de afectarles
directamente. Sin embargo, la necesidad de constatar el cumplimiento de este
presupuesto de oportunidad solo surge cuando se ha verificado el aspecto
sustancial relativo a que las medidas legislativas afecten de manera directa
y específica a las comunidades étnicas, indígenas y afrodescendientes,
aspecto que no fue corroborado en este proceso.
128. En la sentencia T-213 de 2016[384] la Sala Séptima de Revisión negó una
acción de tutela instaurada por la OPIAC[385]
en contra del Proyecto de Ley 223 Cámara[386]
encaminada a que se archivara dicho proyecto, y el Gobierno Nacional se
abstuviera de adelantar cualquier iniciativa legislativa o reglamentaria que
involucrara los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, hasta tanto se
agotara el procedimiento de consulta previa. Consideró esta Sala,
mayoritariamente[387] que “no era obligación de las
entidades accionadas realizar el proceso de consulta previa frente al Proyecto
de Ley 223 de 2015, ya que al momento del debate al interior del Congreso de la
República, no existía una real afectación a los intereses de las comunidades
étnicas representadas por la Opiac, pues los terrenos en donde se constituirían
las Zidres no habían sido determinados. De hecho desde el primer texto del
proyecto de ley acusado, en su artículo 19, se previó la exclusión de los
resguardos indígenas para la selección de los territorios que serían
seleccionados para la constitución de las Zidres”.
Como se puede advertir la conclusión a la que
llegó la Sala Séptima de Revisión en esa oportunidad, respecto de la censura
sobre la necesidad de agotamiento de la consulta previa es similar, aunque con
motivaciones distintas, a la que se acoge en esta oportunidad. Observa la Sala que
en la mencionada sentencia de tutela se consignó un aparte que resulta ajeno al
ámbito de un pronunciamiento de control concreto y por ende, a la competencia
de una Sala de Revisión, en cuanto parece anticipar un pronunciamiento de
constitucionalidad de la ley 1776 de 2016 frente al artículo 64 de la Carta, asunto
que compete al Pleno de esta corporación (Art. 241.4 C.P.). En efecto, en el
punto 3.3.1.4 de esa providencia se consigna lo siguiente:
“Conforme los argumentos expuestos, se concluye
que los objetivos y  finalidades que persigue la Ley 1776 de 2016 se ajustan al
ordenamiento superior, en especial a lo previsto en el artículo 64 ibídem, pues
esta propende por constituir Zidres en terrenos incultos y sub explotados que
podrían ser altamente productivos, para incorporarlos en forma sostenible a los
procesos de fortalecimiento de la seguridad alimentaria de los colombianos,
mediante la producción eficiente de alimentos, generando beneficios a favor de
la población campesina que será favorecida por la adjudicación de tierras en
las que invertirá el Fondo de Desarrollo Rural. Económico e inversión”.
La Sala Plena no está atada a este pronunciamiento
comoquiera que no constituye un precedente[388],
ni jurisprudencia en vigor[389]conforme a la doctrina de esta Corte,
toda vez que en esa oportunidad el objeto de pronunciamiento de la Sala
Revisión, en sede de control concreto, era la eventual vulneración, en un
proyecto de ley, del derecho fundamental a la consulta previa de cual son
titulares las comunidades étnicamente diferenciadas, y no el derecho de acceso
progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios.
De manera que el asunto relativo a la compatibilidad o no, de la Ley 1776 de
2016, con el artículo 64 de la Constitución (control abstracto) será objeto de
estudio en esta sentencia cuando se aborden los cargos que atacan el contenido
material de la ley.
129. Por las razones consignadas en este aparte,
la Corte no encuentra mérito para declarar la inconstitucionalidad de la Ley
1776 de 2016 por el cargo relativo a la omisión de consulta previa legislativa.
Así, en vista de
que no se configura ninguno de los vicio de procedimiento invocados por los
demandantes, ni la omisión de consulta previa a las comunidades étnicas exigida
por el Convenio 169 de la OIT, procede la Corte al examen de los cargos que
resultaron aptos para un pronunciamiento de fondo.
Análisis de
constitucionalidad de los cargos de contenido material o de fondo.
Cargo
fundado en la vulneración del principio de progresividad y prohibición de
regresividad en materia de derechos sociales, derivada de la modificación del
régimen de baldíos previsto en la Ley 160/94.
130.
Este cargo se dirige contra los artículos 3° (parágrafo 3), 10, 13, 14, 15 y 21
inciso 5° de la Ley 17767 de 2016. Para sustentarlo los accionantes sostienen,
que los preceptos acusados modifican el régimen de baldíos regulado por la Ley
160 de 1994, introduciendo medidas regresivas que desconocen los contenidos
mínimos del derecho de acceso a la tierra y el derecho al territorio del campesinado, sin que medie una justificación del legislador, que
lleve a considerar su constitucionalidad.
131. En criterio de los
demandantes la modificación del régimen de baldíos se evidencia en que la Ley
1776 de 2016 cambia la destinación de los bienes baldíos y los beneficiarios
de esos terrenos.  Indican que mientras la Ley 160 de 1994 tiene la finalidad
de lograr la distribución de la tierra y evitar su acumulación por medio de
la adjudicación, la 1776 de 2016 desconoce dicha finalidad. Por una parte, la
Ley 160 estableció como requisitos para el acceso (adjudicación) a los baldíos:
(i) que haya una ocupación de 5 años, (ii) que el sujeto de
adjudicación sea una familia o campesinos pobres, (iii) que se exploten
las 2/3 partes de la superficie, (iv) que se garantice la conservación
ambiental; y, finalmente, (v) que el beneficiario no tenga predios ni
posesiones rurales. De otra parte, la Ley 1776 de 2016 introduce cambios que
modifican el régimen de baldíos, en tanto: (i) el artículo 13 autoriza
la entrega de baldíos por medio de diferentes modalidades contractuales no
traslaticias de domino, (ii) no se califica al sujeto beneficiario, es
decir que puede ser nacional o extranjero y dados los requisitos para ser
ejecutor del proyecto, este debe contar con un músculo financiero; y, (iii) no
establece límite de la extensión ni regula la duración de los contratos
con que se haga la entrega de los terrenos.
A partir de esta comparación los
accionantes afirman que se trata de una medida regresiva, dado que: (i)
desconoce la finalidad que cumplen los baldíos de la nación, que son bienes
adjudicables a los trabajadores agrarios; (ii) se disminuyen las tierras
baldías disponibles para la adjudicación y promueven
la acumulación de tierras más allá de la Unidad Agrícola Familiar; (iii) se
privilegia la competitividad de la producción agrícola por encima del dominio
de la tierra del trabajador rural, lo cual incumple con la obligación
constitucional de garantizar el acceso progresivo de la tierra y a otros
beneficios inherentes a la propiedad; (iv) beneficia a
quienes han llevado a cabo actuaciones ilegales. Adicionalmente, (v) los
campesinos, los trabajadores agrarios y las mujeres
rurales sin tierra no tienen mecanismo de acceso y dotación de tierras más que
la posibilidad de adquirir tierras de la calidad y proporción que determine el proponente
del proyecto; (v) no se estipulan medidas afirmativas para garantizar
que los trabajadores agrarios y los campesinos sean los destinatarios preferentes
y prioritarios, pues la inclusión de pequeños y medianos productores no
garantiza necesariamente que estos se vean beneficiados.
Finalmente, los accionantes aducen
que no hay una justificación que permita sostener la constitucionalidad de las
normas acusadas, comoquiera que, si bien encuentran que el fin perseguido es
constitucional, la medida no es necesaria, porque hay otras alternativas o
estrategias que no conllevan a una afectación del régimen de baldíos.
Con el propósito de
resolver este cargo la Corte se planteó el siguiente problema jurídico:
¿El parágrafo 3º del
artículo 3º y los artículos 10, 13, 14, 15 y 21 inciso 5º de la Ley 1776 de
2016 contravienen los artículos 58, 64, 65 y 93 de la Carta, y el 2.1 del
PIDES, en la medida en que modifican el régimen de baldíos, incorporando, sin
justificación constitucional, medidas regresivas en materia democratización del
acceso a la tierra y el derecho al territorio del campesinado?
132. La jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha desarrollado una herramienta analítica destinada a verificar el cumplimiento
de los mandatos progresividad y prohibición de regresividad en materia de
derechos sociales[390],
metodología que ha aplicado específicamente, en materia de acceso a la
titulación de la tierra[391].
A continuación se reseña el test de progresividad o
no regresividad, tal como fue sintetizado en la sentencia C-644 de 2012,
herramienta que guiará el análisis en este juicio:
“Para
establecer si se ha cumplido con el régimen de protección constitucional de los
derechos sociales se utiliza tradicionalmente a nivel jurisprudencial el test
de no regresividad, que verifica tres elementos, a saber:
1)
si la medida es regresiva,
2)
si afecta contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales, y
3)
si de existir regresividad y afectar contenidos mínimos, la medida se
encuentra justificada.
1)
El primero de estos elementos tiene a su vez una condición habilitante para
efectos de desplegar el control de constitucionalidad. El debate constitucional
no se puede adelantar si la medida objeto de control no es regresiva.
La
regresividad, en palabras de la Corte, implica que la disposición demandada
modifica las condiciones normativas que le preexisten, ya sea porque reduce el
“radio de protección de un derecho social”, disminuye “los recursos públicos
invertidos en [su] satisfacción”, aumenta “el costo para acceder al derecho”, o
en términos generales, tal disposición “retrocede, por cualquier vía, el nivel
de satisfacción de un derecho social”[392].
Para
precisar si la disposición demandada constituye una medida regresiva es
indispensable adelantar un cotejo entre la norma de la disposición demandada y
la norma que se afectaría con dicho cambio normativo. Debe verificarse entonces
que ambas normas guarden una suerte de identidad entre sí, o en otras palabras,
que ambas regulen un mismo supuesto de hecho y una misma consecuencia jurídica.
Esta verificación se pude adelantar a partir de una comparación entre los
elementos normativos de la disposición posterior (demandada) con los elementos
normativos de la disposición anterior (conducta regulada, circunstancias
normativas, destinatarios, beneficiarios, titulares, sujetos obligados, y demás
elementos que puedan ser relevantes según el caso). Para la Corte, el escrutinio
constitucional comprende “una comparación con los estándares de protección
anteriores, es decir, el juicio de constitucionalidad de estas medidas incluye
también un examen de evolución cronológica de las garantías asociadas al
derecho correspondiente.”[393]
2)
Una vez establecido el carácter regresivo de la medida i.e. de la disposición
demandada, la Corte debe examinar si ésta no desconoce los contenidos mínimos
intangibles de los derechos sociales. No existen reglas generales en los
tratados internacionales ni en la jurisprudencia de esta Corte que precisen
cuál es el contenido mínimo intangible de los derechos sociales. Este análisis
debe hacerse caso por caso, consultando la naturaleza de cada derecho, las
garantías reconocidas por los tratados internacionales que los desarrollan, la
doctrina del Comité para la vigilancia del PIDESC y, sobre todo, el régimen
constitucional de cada uno de ellos. Así, unas serán las reglas aplicables para
definir, por ejemplo, el contenido mínimo del derecho al trabajo, otras el de
la seguridad social, y unas diferentes en relación con el derecho a la
educación o a la vivienda. En el caso de la Sentencia C-038 de 2004, la Corte
consideró que las reformas a las garantías del derecho al trabajo no
desconocían los contenidos mínimos del derecho al trabajo como “el salario
mínimo y el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas
laborales” o “la prohibición de discriminación laboral o la jornada máxima de
ocho horas”, tal y como éstas habían sido precisadas en la Constitución y en
los tratados internacionales pertinentes[394]. En el mismo sentido,
en la Sentencia C-228 de 2011 la Corte consideró que la reforma a los
requisitos para acceder a la pensión de vejez en el caso de los aviadores
civiles, a pesar de ser regresivas, no afectaba la garantía de “los derechos
adquiridos” entendida como un contenido mínimo inalterable del derecho a la
seguridad social[395].
3)
Finalmente, el tercer elemento del test es la justificación de la medida
regresiva. El Legislador debe dar cuenta de las razones por las cuales la
medida regresiva está justificada. Las reglas sobre el tipo de justificación y
la forma en que debe adelantarse el escrutinio varían de caso a caso. Está
ordenado por el texto de los tratados en la materia, en especial el PIDESC y el
Protocolo de San Salvador, que las restricciones a los derechos sociales
solamente podrán ser introducidas mediantes leyes formales “promulgadas con el
objeto de preservar el bienestar general” y en la medida “en que no contradigan
el propósito y razón” de los derechos sociales (art. 4 del Protocolo de San
Salvador) o que “sea[n] compatible[s] con la naturaleza de esos derechos” (art.
4 del PIDESC). En este sentido, el Comité PIDESC ha indicado que “las medidas
de carácter deliberadamente retroactivo (…) requerirán la consideración más
cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de
los derechos previstos en el Pacto.”[396]
A
su vez, esta Corte ha cualificado el deber de justificación que pesa sobre el
Legislador al momento de tomar medidas regresivas. El método adoptado para
determinar la justificación de las medidas es el del principio de
proporcionalidad. En la aplicación de este método la Corte ha exigido que el
Legislador demuestre que, con la medida restrictiva, persigue “una finalidad
constitucionalmente imperiosa”, que es “adecuada y necesaria” y que es
“estrictamente proporcional en términos (de) costo beneficio”.[397]
También ha considerado, como criterio para determinar la justificación, que la
medida regresiva haya sido adoptada “luego de un análisis serio de las
distintas alternativas posibles dentro de las cuales la escogida resulta ser la
menos costosa para el conjunto de derechos que se encuentren involucrados”,
siempre que esté soportada en “razones ciertas, claras, suficientes y
contundentes.”[398]
O también que las medidas regresivas “fueron cuidadosamente estudiadas y
justificadas, y representan medidas adecuadas y proporcionadas para alcanzar un
propósito constitucional de particular importancia” bajo la premisa de que “no
es necesario que la restricción promueva todos los derechos [del PIDESC].”[399]
Igualmente, la Corte ha considerado que las medidas regresivas no se encuentran
justificadas cuando en el trámite legislativo no fueron discutidas las razones
por las cuales la medida regresiva era necesaria, o cuando no fueron estudiadas
otras alternativas menos lesivas, porque por ejemplo, no “existen reportes
sobre la existencia de un debate, en el curso del trámite legislativo de [la
disposición demandada]” o no “existan datos precisos sobre la real afectación
[del contenido del derecho en cuestión].”[400] O debido a que “no se
vislumbra que la medida promueva la realización de otros derechos
fundamentales” y que la misma “no fue acompañada de ninguna justificación de porqué
(sic) una medida menos lesiva no podía emplearse para el propósito de
descongestión judicial.”[401]
Aplicación del test de prohibición de
regresividad
133. Siguiendo esta herramienta
analítica, procede la Corte a examinar si los artículos 3° (parágrafo 3), 10, 13, 14, 15 y 21 inciso 5° de la Ley
1776 de 2016, incorporan medidas regresivas que desconocen los contenidos
mínimos del derecho de acceso a la tierra y el derecho al territorio del campesinado, en la regulación del régimen de baldíos.
Para ello es preciso transcribir el contenido de
los preceptos acusados y determinar si, en efecto, como lo señalan los
demandantes, estos modifican, introduciendo medidas regresivas, en lo
concerniente a los derechos de acceso a la tierra y al territorio de los
campesinos, trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales, con respecto a la
regulación sobre el régimen de baldíos configurado en el capítulo XII de la Ley
160 de 1994.
“Art.
3° (…)
Parágrafo
3°. No podrán
adelantar proyectos productivos dentro de las Zidres, las personas
jurídicas o naturales que ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados
como baldíos después de la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las
condiciones establecidas en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de
la mencionada ley.
(…)
Artículo
10. Bienes muebles por anticipación. Cuando se
trate de bienes muebles por anticipación, de los que trata el
artículo 659 del Código Civil[402],
dichos bienes, podrán ser susceptibles de enajenarse a cualquier título, gravarse,
transferirse, o constituirse en propiedad fiduciaria, comodato y usufructo, de
manera independiente del bien inmueble al que se encuentran adheridos, de tal
suerte que su transferencia no se tenga que hacer de manera simultánea al
inmueble donde están ubicados, y su titularidad siempre puede ser escindida.
Artículo
13. De bienes inmuebles de la nación. Para la
ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Gobierno nacional,
la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual
no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la nación ubicados en
las Zidres, con el fin de ejecutar los proyectos productivos a que hacen
referencia el artículo 3° de esta ley. En todo caso la entrega de
inmuebles de la nación solo tendrá lugar cuando se trate de proyectos
productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano productor.
La
determinación de las condiciones del contrato se hará de acuerdo con las
características y aptitudes de las zonas específicas en las cuales se
desarrollen proyectos productivos, y de conformidad con la reglamentación
especial que expida para tal efecto el Gobierno nacional. La duración de los
contratos se determinará según los ciclos productivos del proyecto. También, se
establecerán las condiciones óptimas en que la tierra debe ser devuelta tras la
culminación del contrato, en estudio técnico que hará parte integral del
negocio jurídico suscrito.
Los
contratos establecerán, además, las garantías correspondientes y las
consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del contratista, que
podrán incluir la terminación del contrato y la devolución de los inmuebles de
la nación en óptimas condiciones de aprovechamiento, sin pago de mejoras por
parte del Estado.
Parágrafo
1°. Las personas que se
encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de
las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de
1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán
vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o
celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y
disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio
de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se
podrán celebrar en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de
tierras y los territorios étnicos.
Parágrafo
2°. Una vez fenecido el
contrato, los elementos y bienes contemplados en el mismo, pasarán a ser propiedad
del Estado, sin que por ello se deba efectuar compensación alguna.
Parágrafo
3°. No se permitirá la
existencia de pacto arbitral con el fin de dirimir, cuando haya lugar a ello,
las diferencias surgidas por causa o con ocasión del contrato celebrado. Los
conflictos jurídicos surgidos serán debatidos y resueltos ante la jurisdicción
competente.
Parágrafo
4°. Si dentro de los tres (3)
años siguientes a la aprobación del proyecto productivo por parte del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la entrega de los bienes
inmuebles de la nación, bajo concesión, arrendamiento o cualquier otra
modalidad contractual no traslaticia de dominio, no se ha dado inicio al
proyecto productivo, será causal de terminación del contrato, devolviendo a la
nación el respectivo predio y pagando un porcentaje equivalente al 5% del valor
del proyecto, como sanción pecuniaria, que será definido por el Gobierno
nacional, como sanción pecuniaria. Los recursos recaudados serán destinados al
Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión (FDREI) o quien haga sus
veces.
Exclúyase
de esta pena pecuniaria a los pequeños productores.
Artículo 14. De
la retribución por el uso y goce de bienes inmuebles de la nación. La
entrega de los bienes inmuebles de la nación, bajo concesión, arrendamiento o
cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, dará lugar al
pago de una contraprestación dineraria, que será reglamentada por el Gobierno
nacional, atendiendo las variables relacionadas con el área del terreno y los
volúmenes de producción, sin perjuicio de que estos bienes se integren solo
para efectos de producción con los predios de propiedad privada de los
ejecutores del proyecto, al igual que con los predios cuyo dominio estén en
cabeza de pequeños y medianos productores.
El
valor de la contraprestación recibida por el Estado, a cambio de la entrega
de los inmuebles de la nación, será destinada al Fondo de Desarrollo
Rural, Económico e Inversión.
Parágrafo. También para la explotación de los bienes inmuebles
de la nación se podrá hacer uso de las alianzas público-privadas, para el
desarrollo de infraestructura pública y sus servicios asociados, en beneficio
de la respectiva zona, y de conformidad con la Ley 1508 de
2012, o la que haga sus veces.
Artículo
15. De los aportes. En las Zidres, el ejecutor del proyecto aprobado por
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá: arrendar, utilizar,
explotar, adquirir, recibir en aporte predios obtenidos lícitamente o asociarse
con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio,
posesión, uso o usufructo, hasta completar el área requerida para el proyecto
productivo.
(…)
Artículo 21. Identificación de las Zidres
(…)
Inciso
5°. Para la delimitación de las Zidres será indiferente que los
predios cobijados sean de propiedad privada o pública.
Determinación
del alcance del conjunto de normas que se integran a este cargo
134. Las
normas que son objeto de esta censura, se orientan a regular la materia
relativa a la naturaleza de los bienes sobre los cuales se pueden desarrollar
proyectos productivos en zonas delimitadas como Zidres, las modalidades
contractuales no traslaticias de dominio, a través de las cuales se autoriza el
uso y goce de los bienes inmuebles de la nación, así como la retribución que
deberá recibir el Estado como contraprestación por el aprovechamiento de esos
inmuebles.
Para la
determinación del alcance de este conjunto de normas que se integran en la
demanda con miras a la estructuración de la censura por presunto
desconocimiento del principio de progresividad y prohibición de regresividad en
la regulación de los baldíos, es preciso acudir al método de interpretación
sistemática, comoquiera que es necesario insertar estos preceptos en el marco
del enfoque, los principios y los objetivos que orientan la ley, y
relacionarlos con otros dispositivos normativos que complementan su
comprensión.
134.1.
Sistema Nacional de Desarrollo Rural (SNDR): Las Zidres se inscriben en el
marco de un Sistema de Desarrollo Rural[403].
Se organizan a partir de un Plan de Desarrollo Integral, elaborado por la UPRA
(Unidad de Planeación Rural Agropecuaria) (Art. 1º), en armonía con los planes
de ordenamiento territorial locales (Art. 3° a). Dentro de este sistema, se
establecen instancias de coordinación: en el nivel central, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural (MADR); en el orden regional departamental el
Consejo Seccional de Desarrollo Agropecuario (CONSEA); y en el nivel local se
activan los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, creados por el artículo
61 de la Ley 101 de 1993. Su propósito es el de identificar prioridades y
ejercer como instancias de coordinación entre las autoridades, las comunidades
rurales y los organismos y entidades públicas y privadas, en materia de
desarrollo rural, en armonía con el plan de desarrollo integral y los planes
básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial (Art. 5º).
En el
marco de este sistema, el CONPES aprobará la estrategia multisectorial de
desarrollo del sector rural, acordará las inversiones orientadas a promover el
desarrollo de las áreas rurales y evaluará periódicamente el desempeño del SNDR
establecido para las Zidres.
Pese a
que reforma agraria y desarrollo rural, son dos dimensiones de la
política agraria integral, que deben interactuar y que se ubican en una
relación de interdependencia, conviene referir a la distinción que en la
exposición de motivos del proyecto de ley se efectuó sobre este tópico. En
efecto, allí se destacó la diferencia entre una política de “reforma
agraria”, y aquella que propende por el “desarrollo rural integral”. Respecto
de la primera, se señala que sus propósitos a corto, mediano y largo plazo son:
la democratización de la propiedad; la ausencia de concentración de las tierras
rurales; la prevención de ejercicios especulativos sobre los factores rurales,
en particular sobre la tierra; por ende, no fomenta necesariamente un uso
productivo de la tierra, asunto que corresponde al desarrollo rural.
Este, por su parte, responde a una “política, acciones, iniciativas e
instrumentos concebidos para mejorar la calidad de vida de las comunidades no
urbanas, consultando factores como el tipo de sujeto explotador de los factores
productivos rurales (la tierra), la cultura tradicional local, el modelo
económico propugnado por el Estado, las asimetrías o condiciones propias del
entorno local, mediante la intervención de distintos actores públicos y
privados”. El desarrollo rural[404]
es así, “un proceso localizado de cambio social y crecimiento económico
sostenible, que tiene por finalidad el progreso permanente de la comunidad
rural y de cada individuo integrado a ella, donde el elemento económico es la
razón fundamental de la administración de los territorios, con el faro
orientador de la norma constitucional (…)[405]. La iniciativa cristalizada en la Ley 1776 de 2016, se
inscribe, prevalentemente, en esta última dimensión de la política agraria.
Bajo el
enfoque de sistema (SNDR), entre los objetivos de la ley se destacan los
siguientes: (i) promover la inclusión social y productiva de campesinos,
trabajadores agrarios, mujeres, jóvenes rurales y ocupante tradicionales de
bienes inmuebles de la nación como agentes sociales, productivos y emprendedores;
(ii) promover el desarrollo de infraestructura para la competitividad en
las zonas Zidres y las entidades territoriales en las que se establezcan dichas
zonas; (iii) promover la responsabilidad  empresarial, en materia social
y ambiental, de los agentes que desarrollen proyectos productivos en las
Zidres; (iv) priorizar las iniciativas productivas destinadas a la
producción de alimentos con destino a garantizar el derecho humano a la
alimentación adecuada de los colombianos; (v) promover el desarrollo
regional a través del ordenamiento territorial, la modernización y
especialización del aparato productivo, el desarrollo humano sostenible, la
agricultura dinámica y de contrato anticipado, la recuperación y regulación
hídrica frente al cambio climático; (vi) desarrollar procesos
industriales altamente rentables y competitivos, bajo los conceptos de
seguridad, transparencia, tecnología, producción limpia y buenas prácticas
empresariales; (vii) promover la construcción de modelos habitacionales
en un marco de desarrollo humano, ecohábitat, energías renovables y
sostenibilidad ambiental en lo rural; (ix) construcción de una oferta
científico-tecnológica sustentada en la formación competitiva de la población
económicamente activa del sector primario de la economía mediante el
establecimiento de centros de formación inmersos en la zona rural, uniendo las
TIC con la enseñanza; (x) desarrollar procesos de producción familiar y
comunitaria para la sostenibilidad alimentaria y la generación de excedentes
agropecuarios, mediante el establecimiento de unidades agrícolas integrales a
partir de producción agrícola para la familia (soberanía alimentaria y ahorro),
producción agrícola para la comunidad (generación de rentabilidad social) y
plantaciones para procesos industriales (generación de capital); (xi) promover
el manejo sostenible de los recursos naturales y una organización
socioempresarial ligada a procesos técnicos eficientes, dirigida por expertos
en el territorio.
134.2.
Bienes sobre los cuales se desarrollan los proyectos productivos. El
universo de bienes sobre los cuales es posible adelantar la ejecución de
proyectos productivos está conformado por: (i) bienes de propiedad
privada de los ejecutores del proyecto (Art. 14); (ii) bienes cuyo
dominio esté en cabeza de pequeños y medianos productores asociados al proyecto
(Art. 14); (iii) bienes obtenidos lícitamente, que el ejecutor del
proyecto tome en arriendo, utilice, explote, adquiera o reciba en aporte
(Art.15); y (iv) bienes inmuebles de la nación que se soliciten al
Gobierno Nacional en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad
contractual no traslaticia de dominio cuando se trate de proyectos productivos
que integren como asociado al pequeño o al mediano productor (Art. 13,
destaca la Sala).
Respecto de estos últimos
bienes cabe precisar que, aunque la norma no lo mencione de manera explícita,
en el contexto de la ley, corresponden a la categoría de bienes baldíos.
Sobre el particular, conviene
recordar, que la jurisprudencia ha señalado que el artículo 102 de la
Constitución “(…) consagra el derecho de propiedad sobre los bienes públicos
que forman parte del territorio, lo cual es “expresión de una
característica patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona
jurídica de derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento
constitucional como es la Nación”. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha
explicado, según los lineamientos de la legislación civil, que la denominación
genérica adoptada en el artículo 102 de la Carta Política comprende (i) los
bienes de uso público y (ii) los bienes fiscales. (i) Los bienes de uso
público, además de su obvio destino se caracterizan porque “están afectados
directa o indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen por
normas especiales”. El dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas
de protección y preservación para asegurar el propósito natural o social al
cual han sido afectos según las necesidades de la comunidad. (ii) Los bienes
fiscales, que también son públicos aún cuando su uso no pertenece generalmente
a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente
dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y
frente a los cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen los particulares
respecto de sus propios bienes”; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir,
los que la Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que
cumplan determinados requisitos exigidos por la ley”, dentro de los cuales
están comprendidos los baldíos”[406].
Conforme a lo señalado, los denominados bienes
inmuebles de la nación (baldíos), representa solo una de las
especies de bienes que pueden ser utilizados para el desarrollo de proyectos
productivos en el marco de la ley examinada.
134.3. Características de los territorios
Zidres. Un aspecto relevante a considerar es que los territorios sobre los
cuales se desarrollaran los proyectos productivos tienen unas particulares
especificaciones. Se trata de zonas del territorio nacional que deberán cumplir
con las siguientes condiciones: (i) encontrarse aisladas de los centros urbanos
más significativos del país; (ii) demandar elevados costos de adaptación
productiva por sus características agrológicas y climáticas; (iii) presentar
baja densidad poblacional con altos índices de pobreza; y (iv) carecer de la
infraestructura mínima para el transporte.
Estas características de las zonas que podrán ser
delimitadas como Zidres, deben ser concurrentes, para que respondan a los fines
que inspiraron la ley, y coexistan sin debilitarlo, con el modelo de
agricultura familiar auspiciado por la Ley 160 de 1994. En efecto, tal como se
desprende de la versión original del proyecto de ley presentado por el Gobierno
y de su exposición de motivos[407],
se trata de zonas que demandan elevados costos de adaptación productiva y que,
por sus condiciones agrológicas y climáticas, resultan inapropiadas para
desarrollar unidades de producción familiar, las cuales, como bien lo señala la
Ley 160 de 1994, deben tener aptitud silvoagropecuaria. (Arts. 1º, punto
Quino y 65).
Las características específicas
de esta zonas previstas en el artículo 1º inciso 2º de la Ley bajo examen,
deben ser concurrentes, de forma que el uso empresarial que se prevé en la ley
respecto de predios baldíos, sea verdaderamente excepcional, y orientado
a generar bienestar a los habitantes de zonas apartadas del país,  comoquiera
que como lo ha destacado  la jurisprudencia de esta Corte, el Estado desconoce
su deber de garantizar el acceso progresivo a la tierra del campesinado “cuando
la excepción que consiste en entregar bienes baldíos a favor de
empresas, sustrayéndolas al régimen común de adjudicación a favor de
campesinos, se vuelve la regla,[408] situación que
apareja una restricción para que los campesinos pobres accedan a la adjudicación
de baldíos en contextos de escasez de tierra,[409] y
que dificulta la adquisición de los baldíos ya adjudicados por otros
trabajadores agrarios no propietarios;[410]”
Esas zonas deberán ser identificadas y
delimitadas por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) del
Ministerio de Agricultura y se establecerán a partir de Planes de Desarrollo
Rural Integral “en un marco de economía formal, y de ordenamiento
territorial, soportados sobre parámetros de plena competitividad e inserción
del recurso humano en un contexto de desarrollo humano sostenible, crecimiento
económico regional, desarrollo social y sostenibilidad ambiental” (Art. 1º).
134.4. Los agentes autorizados para adelantar
proyectos productivos en las Zidres, son las
personas jurídicas, las personas naturales y las empresas asociativas (Art. 3
Ley 1776/16). Comoquiera que la norma no especifica los contenidos de estas
categorías, del contexto de la ley puede inferirse que  pueden tener la
condición de empresarios, pero también puede tratarse de campesinos, empresas
comunitarias o cooperativas
campesinas, caso en el cual gozarán de prerrogativas especiales.
134.5. Los incentivos y estímulos a los
proyectos productivos aprobados por el MADR en las Zidres. Los proyectos
productivos aprobados por el MADR en las Zidres, recibirán como incentivos: (i)
líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres
rurales y empresarios; (ii) mecanismos especiales de garantía sobre la
producción de los proyectos productivos; (iii) estímulo a la promoción,
formación y capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres
rurales; (iv) incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se
conciban para el desarrollo del proyecto productivo; (v) respaldo hasta del
100% de los recursos de los proyectos productivos a través del Fondo
Agropecuario de Garantías, cuando se requiera (Art. 7º).
Esta política de incentivos y estímulos solo
aplicará a los proyectos asociativos que integren como asociados al pequeño o
mediano productor, y a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales.
134.6. Las Zidres se consideran de utilidad
pública e interés social, excepto para expropiación (Art. 1º Parág. 2º).
El alcance de este principio que orienta la
interpretación de toda la ley, debe ser establecido poniendo en contacto el
entendimiento que al mismo le ha dado la jurisprudencia constitucional, con los
postulados de la legislación agraria sobre la materia.
Sobre el particular, la
Corte Constitucional ha indicado que los términos “utilidad pública e interés
social” son conceptos jurídicos indeterminados, por lo que corresponde al
legislador llenarlos de contenido en ejercicio de su potestad de configuración
legislativa, facultad que también comprende la posibilidad de determinar los
diferentes medios que puede utilizar la administración para lograr dichos
objetivos[411].
Ha precisado la Corte que “en la medida en que son conceptos jurídicos
indeterminados, la declaratoria de una actividad como de utilidad pública o
interés social no conlleva implícitamente que el Congreso le esté otorgando a
la administración la facultad para adelantar procesos de expropiación. (…) Así, el Congreso podría definir una actividad como de utilidad pública o interés social,
sin facultar a la administración para iniciar procesos de expropiación. Podría, por ejemplo, establecer otros tipos de gravámenes sobre la
propiedad, como servidumbres, o limitar temporalmente el derecho de propiedad
en la medida en que sea necesario para desarrollar determinadas actividades o
prestar ciertos servicios públicos definidos como de utilidad pública o interés
social”[412].
En principio se ha determinado –a partir del artículo 58 superior-
que los conceptos de utilidad pública e interés social son determinantes
como criterio sustancial por el que se autoriza al legislador intervenir en la
propiedad y en los derechos económicos individuales. En este sentido, se
plantean no solo como (i) causa expropiandi o de
imposición de servidumbres, sino también (ii) como fundamento para
aplicar el principio de prevalencia del interés social o público ante el cual
debe ceder el interés particular por los intereses que aquellos representan[413].
De esta manera, cuando exista un derecho que proteja una posición o relación
jurídica en situaciones particulares y concretas que nazcan y se desarrollen en
el marco de relaciones que tengan un vínculo con la utilidad pública o el
interés social, dichos derechos no resultan intangibles, por lo que el Estado
cuenta con la capacidad de limitar, gravar, restringir o expropiar el derecho
de propiedad[414].
Para dar contenido y alcance de la figura de la utilidad pública
e interés social, la Corte ha indicado que no se debe confundir
necesariamente con el término “interés general”, en tanto cada uno tiene
connotaciones diferentes dentro del ámbito del derecho constitucional
colombiano. El concepto de interés general es una cláusula más indeterminada
cuyo contenido ha de hacerse explícito en cada caso concreto.  Entre tanto, el
de “interés social”, que la Constitución actual emplea en sus artículos 51, 58,
62, 333 y 365, es una concreción del interés general que se relaciona de manera
inmediata con la definición del Estado como Social y de Derecho (art. 1º).  En
tal medida, el apelativo de social le imprime una finalidad y un límite a la
actividad estatal, que implican, a su vez, (i) una necesaria
intervención social de su parte, que tiene como finalidad inmediata y directa,
y como límite constitucionalmente exigible, el mejoramiento de las condiciones
de vida de las personas, en particular el de las menos favorecidas[415];
y (ii) la prevalencia del interés general para cumplir los fines
esenciales del Estado de que trata el artículo 2° superior: promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución[416].
En particular, se ha precisado que
los motivos de utilidad pública e interés social que se fijen en la ley serán
acordes con los mandatos constitucionales si respetan los valores fundamentales
del Estado Social de Derecho[417],
y que dichos motivos no están consignados en una única norma, sino que dependen
de la materia específica que esté siendo regulada, por lo que para
determinarlos será necesario realizar un análisis de las normas que regulan la
materia específica de que se trate[418].
Así las cosas, tratándose de temas
agrarios y rurales, es necesario remitirse a las normas agrarias pertinentes
(i.e. artículos 1° y 3° del Decreto 2666 de 1994[419]),
las cuales establecen que los “fines de utilidad pública e interés social” son
los consagrados en los ordinales segundo, tercero y quinto del artículo 1° de
la Ley 160 de 1994, a saber:
(i) Reformar la estructura social agraria por medio de
procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración
de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a
los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no
la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las
comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que
establezca el Gobierno Nacional.
(ii) Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos
recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos,
a través de crédito y subsidio directo.
(iii) Fomentar la adecuada explotación y la utilización
social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la explotación
silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente
aprovechadas, mediante programas que provean su distribución ordenada y su
racional utilización.
En ese sentido, debe entenderse
que la declaratoria de las Zidres como de utilidad pública e interés social
(parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 1776 de 2016[420])
abarca dos dimensiones: (i) una derivada de la
Constitución que provee fundamento para aplicar en la creación y desarrollo de
las Zidres, el principio de prevalencia del interés social o público como una
concreción de las finalidades y límites que impone el Estado Social de Derecho
a la actividad estatal; ello implica una necesaria intervención social de su
parte, orientada al mejoramiento de las condiciones de vida de las personas, en
particular el de las menos favorecidas; a la promoción de la prosperidad
general y a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución; y (ii) deben estar orientadas a
satisfacer los objetivos plasmados en los ordinales segundo, tercero y quinto
del artículo 1° de la Ley 160 de 1994. Este es el sentido constitucional que
debe darse a la categorización de las Zidres como de utilidad pública e
interés social.
135. En síntesis, puede decirse que las normas
acusadas se orientan a regular lo relativo a los bienes sobre los cuales pueden
desarrollarse proyectos productivos en zonas Zidres. Estos pueden ser bienes
inmuebles de la nación (baldíos) recibidos bajo una modalidad contractual no
traslaticia de dominio, o bienes privados de los ejecutores del proyecto o de pequeños
o medianos productores que se asocien al mismo. Los bienes inmuebles de la
nación pueden ser entregados bajo modalidad no traslaticia de dominio a
personas naturales, jurídicas o empresas asociativas, siempre que los proyectos
asocien a pequeños y medianos productores. Se trata de inmuebles ubicados en
zonas de especiales características, lo que conduce a que, por sus condiciones
agrológicas, de acceso e infraestructura, requieran elevados costos de
adaptación productiva, y por ende, en principio, no sean aptas para la
constitución de unidades agrícolas familiares.
La delimitación de estas zonas y su destinación a
proyectos productivos agrícolas, pecuarios, forestales y/o piscícolas, está
enmarcada dentro de un enfoque de desarrollo rural (SNDR), que promueve el
desarrollo regional, en un marco de ordenamiento territorial (Art. 4); la
competitividad empresarial, la modernización y la transferencia de tecnología
al sector rural; el “auspicio de actividades productivas rurales basadas en
el capital social y sistemas de producción familiar respaldados en estrategias
de sostenibilidad y convivencia de las unidades familiares” (Art. 1° parág.
1°).
Elementos esenciales de la regulación del régimen
de baldíos previsto en la Ley 160 de 1994
136.
Siguiendo con el test acogido como metodología de análisis, en este aparte
es necesario referir a los elementos esenciales de la regulación que sobre el
régimen de baldíos establece la Ley 160 de 1994 (Título XII), ámbito en el cual
los demandantes ubican las modificaciones introducidas por la “ley Zidres”,
que, en su sentir, resultan regresivas frente al derecho de los trabajadores
agrarios de acceder a la propiedad rural y el derecho al territorio.
En relación
con los bienes baldíos, la Ley 160 de 1994 estableció en su Capítulo XII todo
un régimen orientado a su regulación, cuyos rasgos fundamentales son los
siguientes:
(1)
La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables sólo puede adquirirse
mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado, por lo que
incluso se previó que los ocupantes no tienen la calidad de poseedores de
conformidad con la normatividad civil; (2) la adjudicación de baldíos
sólo se puede hacer bajo los siguientes presupuestos: (i)
preferentemente en favor de personas naturales, empresas comunitarias y
cooperativas campesinas[421] (artículo 65), cuya titulación se
realizará en Unidades Agrícolas Familiares[422]
-UAF- (artículo 66). El parágrafo 2° del artículo 67[423],
al regular las extensiones de “baldíos productivos” adjudicables
mediante UAF, reitera que estos deben tener como destinatarios a familias
pobres”[424]; (ii) que acrediten
una ocupación y explotación previa no inferior a cinco (5) años para tener
derecho a la adjudicación (artículos 65 y 69), y que dicha explotación
económica sea de al menos las dos terceras partes de la superficie cuya
adjudicación se solicita; y (iii) que las personas naturales o
jurídicas que solicitan la adjudicación no sean propietarias ni poseedoras –a
cualquier título- de otros predios rurales en el territorio nacional (artículo
72). En particular, el inciso 5 del artículo 40 determina que “En ningún caso
un solo titular, por sí o por interpuesta persona, podrá ejercer el dominio,
posesión o tenencia a ningún título de más de una (1) Unidad Agrícola
Familiar”.
Asimismo, (3)
se establecen dos restricciones (inciso 9 del artículo 72), consistentes en
que: (i) ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre
terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los
límites máximos para la titulación representados por las Unidades Agrícolas
Familiares; y (ii) serán nulos los actos o contratos en virtud de
los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole,
la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con
ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales
terrenos en superficies que excedan la Unidad Agrícola Familiar.
Adicionalmente,
es preciso señalar que la Ley 160 de 1994, estableció la posibilidad de que la
autoridad competente delimite zonas de baldíos que tendrán el carácter de zonas
de Desarrollo Empresarial de las respectivas regiones (Art. 82), y prevé
que se podrán adjudicar baldíos en Zonas de Desarrollo Empresarial a sociedades
especializadas del sector agropecuario o que se dediquen a la explotación de
cultivos agrícolas o a la ganadería, en las extensiones que al efecto determine
la autoridad competente, siempre y cuando se celebre un contrato en el que la
sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos terceras
partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad ganadera
convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato
respectivo (Art.83).
137. Por
otra parte, es pertinente anotar que la Ley 160 de 1994 fomenta, promueve y
protege un modelo de economía campesina.
Al respecto,
el inciso octavo del artículo 1° estableció que deben garantizarse las
condiciones y oportunidades de participación equitativa en los planes,
programas y proyectos de desarrollo agropecuario a las mujeres campesinas e
indígenas para su efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina.
Asimismo, el artículo 2° creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino como mecanismo obligatorio de planeación,
coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a prestar los
servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina. Por su
parte, el Capítulo XVII creó la figura de Cooperativas de Beneficiarios de la
Reforma Agraria con el objeto de racionalizar la prestación de los servicios
relacionados con el desarrollo de la economía campesina (artículo 94), “cuyo
objeto preferencial será la comercialización de productos agropecuarios, y
además la obtención de créditos de producción, la prestación de asistencia
técnica y servicios de maquinaria agrícola, el suministro de semillas e insumos
agropecuarios y otros servicios requeridos para incrementar la producción y
mejorar la productividad en el sector rural”.
En
particular, el artículo 43 establece el Programa de apoyo a la gestión
empresarial rural para beneficiarios de los programas de adquisición y
redistribución de tierras, constitución o ampliación de resguardos y
adjudicación de baldíos; mientras que el artículo 79 determina que las
actividades que desarrolle el INCORA (o la entidad que haga sus veces) en los
procesos de colonización tendrán, como propósitos fundamentales, la regulación,
limitación y ordenamiento de la propiedad rural, eliminar su concentración y el
acaparamiento de tierras baldías a través de la adquisición o implantación de
mejoras, fomentar la pequeña propiedad campesina y prevenir la descomposición
de la economía campesina del colono y buscar su transformación en mediano
empresario. Para ello se regulará, limitará y ordenará la ocupación,
aprovechamiento y adjudicación de las tierras baldías de la Nación con la
finalidad de fomentar la pequeña propiedad campesina, evitar o corregir los
fenómenos de inequitativa concentración de la propiedad rústica y crear las condiciones
para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía de los colonos.
138. Pues
bien, una vez presentados los elementos normativos de la regulación anterior
(Ley 160/94) y de la demandada, en materia de baldíos, observa la Corte que, de
manera general, no se encuentra en la ley objeto de control una pretensión de
sustituir o modificar la regulación que, sobre baldíos destinados a garantizar
el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, contempla
la normatividad anterior. Los instrumentos previstos en dicha normatividad para
la democratización del acceso la propiedad rural, el control sobre la
concentración de la misma y la prevención de ejercicios especulativos sobre
tierras con aptitud para programas de reforma agraria, se mantienen intactos.
Las normas
que son objeto de control (artículos 3°
(parágrafo 3), 10, 13, 14, 15 y 21 inciso 5° de la Ley 1776 de 2016), hacen
referencia a inmuebles de la nación que no tendrían aptitud para desarrollar
programas de reforma agraria, comoquiera que, por su ubicación y condiciones
agrológicas demandan altos costos de adaptación para su productividad. Así, las
normas acusadas se inscriben, no en un contexto de reforma agraria encaminada a
la redistribución de la propiedad rural, sino en un marco de desarrollo
económico rural focalizado en zonas específicas del país, que responde a un
proceso localizado de cambio social y crecimiento económico, que debe ser
sostenible desde el punto de vista humano, social y ecológico; y que no es
incompatible sino que  debe coexistir, preservar y fortalecer el modelo de
empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal,
desarrollado a través de las Unidades Agrícola Familiares.
El Sistema Nacional de Desarrollo Rural para
Zidres, previsto en la Ley 1776 de 2016, no tiene como propósito modificar las
reglas establecidas en el Título XII de la Ley 160 de 1994, orientadas estas a
regular la adjudicación de tierras baldías con aptitud agropecuaria, a
través de Unidades Agrícolas Familiares, para dotar de tierra a los hombres y
mujeres campesinos de escasos recursos económicos, que no la posean. Su
contexto (Ley 1776/6) es bien distinto, en cuanto no se orienta a desarrollar
programas de adjudicación de tierras con aptitud agropecuaria, sino a promover
el desarrollo de proyectos productivos en zonas que presenten especiales
condiciones geográficas, agrológicas, de acceso e infraestructura, que en
principio no serían aptas para desarrollar programas de reforma agraria,
mediante contratos no traslaticios de dominio y a través de formas asociativas
de producción. En estas condiciones, los preceptos que forman parte de la Ley
1776/16, se inscriben con mayor acierto en un propósito de reforma de los
contenidos de la Ley 160 de 1994 relativos al desarrollo rural mediante la
delimitación de zonas de desarrollo empresarial, hipótesis prevista en los
artículos 82 y 83[425]
de dicho estatuto (Capítulo XIII), y no como lo sostienen los demandantes, en
una iniciativa de reforma de las reglas relativas a la adjudicación de baldíos
para garantizar el derecho fundamental al acceso progresivo a la propiedad por
parte del campesinado (Capítulo XII).
139. Para sustentar el carácter regresivo de las
normas acusadas, los demandantes sostienen que las medidas allí consignadas: (i) desconocen la finalidad que cumplen
los baldíos de la nación, que son bienes adjudicables a los trabajadores
agrarios; (ii) se disminuyen las tierras baldías disponibles para la adjudicación y promueven la acumulación de tierras más allá
de la Unidad Agrícola Familiar; (iii) se privilegia la competitividad de
la producción agrícola por encima del dominio de la tierra del trabajador
rural, lo cual incumple con la obligación constitucional de garantizar el
acceso progresivo de la tierra y a otros beneficios inherentes a la propiedad;
(iv) los campesinos, los trabajadores agrarios y las mujeres rurales sin tierra no tienen mecanismo de acceso y
dotación de tierras más que la posibilidad de adquirir tierras de la calidad y
proporción que determine el ponente del proyecto; (v) no se estipulan
medidas afirmativas para garantizar que los trabajadores agrarios y los
campesinos sean los destinatarios preferentes y prioritarios, pues la inclusión
de pequeños y medianos productores no garantiza necesariamente que estos se
vean beneficiados; (vi) beneficia a quienes han llevado a cabo
actuaciones ilegales.
140. La primera observación común
a este grupo de argumentos es que parten del supuesto de que las normas
acusadas modifican las reglas de adjudicación de bienes baldíos con aptitud
agrícola y pecuaria, a través de Unidades Agrícolas Familiares (Capítulo XII).
Esto no es exacto, comoquiera que como ya se indicó, los preceptos acusados se
insertan en una política de desarrollo productivo rural regional, regulan el
uso y goce (contratos no traslaticios de dominio)  de bienes inmuebles de la
nación (baldíos), ubicados en territorios que en principio no serían aptos para
adjudicación mediante UAF, comoquiera que demandan elevados costos de adecuación
para su productividad, para lo cual se requiere el concurso del capital
privado, y los incentivos y estímulos del Estado, siempre que se estructuren
formas asociativas con pequeños y medianos productores.
Esta diferenciación ya permite
señalar que, en principio, no existe una relación de identidad entre las normas
anteriores (Título XII de la Ley 160/94) y las que se insertan en la reforma
cuestionada por su carácter regresivo; y por ende, de manera general, no se
está frente a disposiciones que regulen un mismo supuesto de hecho y una misma
consecuencia jurídica, presupuesto indispensable para adelantar un juicio de
regresividad. Se reitera que la mayoría de las disposiciones acusadas tiene
vocación de modificar los preceptos contenidos en el capítulo XIII de la Ley
160/94 relativo a la adjudicación de baldíos a empresas especializadas del
sector agropecuario para desarrollar sistemas sustentables de producción, sin
que tengan la virtualidad de modificar sustancialmente el régimen de baldíos
adjudicables pare efectos de reforma agraria conforme al título XII de la
mencionada ley.
141. De manera puntual, frente a
los argumentos que expone la demanda, es preciso señalar que: (i) el
régimen de baldíos, con aptitud agrícola y pecuaria, adjudicables a campesinos
y trabajadores agrarios para garantizar la democratización de la propiedad
rural, y el derecho fundamental al acceso progresivo a la tierra de
campesinado, se mantiene intacto en su esencia, tal como ha sido regulado por
la ley 160/94 y desarrollado por la jurisprudencia de esta Corte, comoquiera
que no fue el objeto de reforma de la Ley 1776/16, focalizada esta en diseñar
un modelo de desarrollo económico regional, sobre territorios que demandan
altos costos de adecuación para su productividad, y por ende no son aptos para
constituir UAF.
Por esta misma razón, (ii)
tampoco resulta admisible el argumento consistente en que con la regulación
establecida en la ley examinada, se disminuyen las tierras baldías disponibles
para la adjudicación y promueven la acumulación de
tierras más allá de la Unidad Agrícola Familiar. Como ya se ha indicado, a
partir de una interpretación sistemática de los preceptos acusados en el marco
de los principios y propósitos que orientan la ley Zidres, se determinó que los
territorios a los que refiere esta regulación, cuentan con unas
especificaciones geográficas, agrológicas, de infraestructura y acceso que las
ubica en un universo distinto al conformado por los inmuebles con aptitud
productiva (agrícola, acuícola, pecuaria, etc.) para ser adjudicados a
través de las UAF a familias pobres. Adicionalmente, dadas las especificaciones
derivadas de su ubicación, acceso, condiciones geográficas particulares y
requerimientos para su delimitación y aprobación de proyectos Zidres, la destinación
de baldíos mediante contratos no traslaticios de dominio para la explotación
agroindustrial debe ser excepcional, frente a la política general y permanente
que en desarrollo de la ley de reforma agraria que debe adelantar el Estado
para garantizar el acceso de los campesinos a la propiedad de tierras con
aptitud para el establecimientos de unidades agrícolas familiares.
Esta
consideración conduce así mismo a desvirtuar el argumento relativo a que con la
Zidres, (iii) se privilegia la competitividad de la producción agrícola
por encima del dominio de la tierra del trabajador rural, lo cual incumple con
la obligación constitucional de garantizar el acceso progresivo de la tierra y
a otros beneficios inherentes a la propiedad.
142. Insiste la Corte, en que el establecimiento de zonas
especiales, en las que, de manera planificada, excepcional, controlada y
vigilada por el Estado, se desarrollen proyectos agroindustriales
en los que se incluyan a los pequeños y medianos productores, no puede implicar
una renuncia del Estado al mandato
programático orientado a fomentar la democratización y el acceso a la propiedad
de la tierra, a favor de las personas que la trabajan. Se trata de un mandato permanente
que impone en cabeza del legislador un deber ineludible de progresivo cumplimiento que debe
perseguir de manera primordial y generalizada,
en materia de adjudicación de bienes baldíos a los trabajadores rurales
que carecen de tierra, buscando así alcanzar los postulados de la reforma
agraria.
Como lo ha recalcado esta Corte “este es el significado profundo
que la jurisprudencia constitucional le ha otorgado al artículo 150-18 C.P., en
sintonía con el artículo 64. C.P.: la destinación de los bienes baldíos debe
contribuir al logro de los fines esenciales del Estado, específicamente a la
dignificación de la vida de los trabajadores del campo, lo cual no sólo se
logra mediante la garantía del acceso a la tierra sino de los bienes y
servicios complementarios requeridos para su explotación y para su mejoramiento
social y cultural. En definitiva, con la adjudicación de dichos bienes el
Estado persigue no sólo satisfacer el derecho del acceso a la tierra sino
también otros componentes que elevan la calidad de vida de los trabajadores
agrarios, en concordancia con el artículo 64 Superior”.[426]
Esto implica que el establecimiento de zonas  especiales para el
desarrollo de proyectos agroindustriales en los que se privilegie la utilidad
pública y el interés social de la propiedad (Art. 1º), lo que incluye el
aprovechamiento excepcional, de baldíos que deben ser objeto de
adecuación para su productividad, son estrategias de desarrollo que deben
coexistir y  respetar las formas tradicionales de producción de los campesinos
y el aprovechamiento de su propia tierra (UAF), “facilitando a estas personas
el acceso a los bienes y prestaciones necesarias e indispensables para
sobrevivir dignamente (i.e. créditos, asistencia técnica, herramientas
de producción, tecnología); y garantizarles, cuando no se
encuentran en capacidad de hacerlo autónomamente, las condiciones mínimas
materiales de existencia. Como lo ha sostenido esta Corte, estas obligaciones
en cabeza del Estado se justifican porque lo que está en juego es la capacidad
que tienen los trabajadores agrarios para garantizar, mediante sus formas
tradicionales de generar ingresos (i.e economías de subsistencia), su derecho
fundamental al mínimo vital”.[427]
De manera que en lugar de presentarse como incompatibles, el
desarrollo de la agricultura familiar con todas las protecciones derivadas de
la Constitución y la Ley (160/94), en especial la de garantizar ese espacio de
autonomía que les permite a las comunidades agrícolas asegurarse
por sí mismas sus medios de subsistencia y realizar su proyecto de vida; debe
coexistir en una relación armónica y complementaria con otras formas de
producción orientadas procurarle a la población campesina, paulatinamente, el
acceso a los bienes y servicios necesarios e indispensables para llevar su forma de vida amparada
constitucionalmente, promoviendo así el postulado de la dignidad
humana.
143. De otra parte, como ya se
indicó en el marco conceptual de esta sentencia, las funciones atribuidas al
legislador en temas agrarios hacen parte de las competencias que le conciernen
en materia de desarrollo económico, a través de las libertades económicas y las
relaciones de mercado, y son una manifestación de la función general de la
intervención del Estado en la economía.[428]
Como lo ha recordado la Corte, la
Carta Política establece que la producción de alimentos gozará de especial
protección y que, en consecuencia, el Estado promoverá mediante la ley las
acciones necesarias para incrementar la productividad, fomentando, entre otros
sectores, a las actividades agroindustriales, a la construcción de obras de
infraestructura física y a la adecuación de tierras (arts. 64 y 65 C.P.). En la
misma dirección, el artículo 334 (C.P.) dispone que el Estado, a través del
legislador, deberá intervenir, entre otras cosas, en el
uso del suelo y en la explotación de los recursos naturales, para así
racionalizar la economía para promover la productividad, la competitividad y el
desarrollo armónico de las regiones.
Al respecto, la Corte
Constitucional ha reconocido la vigencia y la importancia que tiene para el
sector rural la promoción del uso productivo y eficiente de la tierra, buscando
con ello la expansión de la producción a través de la promoción de la
competitividad y de la inversión privada, en el marco de la inserción del país
en la economía mundial y la apertura de los mercados.[429]
La jurisprudencia constitucional,
por lo tanto, ha señalado la importancia de explotar la tierra de manera
eficiente y productiva, atendiendo a las aptitudes propias del suelo y a
las características de las diversas regiones del país, buscando así evitar la
ociosidad de la misma;[430] reconociendo, de antemano, que la adopción
de políticas eficaces y eficientes también es un imperativo que debe perseguir
la administración pública en todas sus actuaciones.[431] Sobre el particular,  la Corte Constitucional ha sido clara al sostener que no es
legítimo descartar de plano “la importancia del crecimiento sostenido
del capital para el bienestar social”, así como tampoco es válido defender, de
entrada, un modelo particular de desarrollo entre otros.[432]
144. En síntesis, en
relación con las normas que regulan los bienes inmuebles para la ejecución de
los proyectos productivos (Art.13); los bienes inmuebles por anticipación (Art.
10); la retribución por el uso y goce de bienes inmuebles de la nación (Art. 14);
los aportes en las Zidres (Art. 15); y la identificación de la Zidres (Art. 21,
inciso 5º), no encuentra la Corte acreditado el primer paso del test de
progresividad y prohibición de regresividad, comoquiera que se trata de
preceptos que no modifican las normas sobre baldíos para reforma agraria a
través de la adjudicación de UAF, contempladas en el capítulo XII de la Ley 160
de 1994. Su ámbito fáctico y jurídico es distinto: en cuanto a lo primero,
porque los terrenos destinados para proyectos productivos a través de las
Zidres, presentan características geográficas, agrológicas, de infraestructura
y acceso que en principio, no las harían aptas para la constitución de UAF. Y
en cuanto a lo segundo, porque la configuración normativa prevista en la Ley 1776/16,
se orienta a regular de manera más amplia, y en el marco de un sistema, las
zonas de desarrollo empresarial a que hizo referencia la ley 160/94 en su
capítulo 13. Así las cosas, no se presenta respecto de estos preceptos
el primer requisito que exige este test, el cual resulta habilitante para
continuar con el juicio, esto es que las normas cotejadas “guarden una suerte
de identidad entre sí, o en otras palabras, que ambas regulen un mismo supuesto
de hecho y una misma consecuencia jurídica”.
145. Insiste la Sala Plena que las
normas aquí examinadas, pertenecientes a la Ley 1776 de 2016, por su alcance y
contenido, no tienen la vocación de modificar el capítulo XII de la Ley 160 de
1994, que establece el régimen de baldíos con aptitud para ser adjudicados a
través de las UAF, así como las limitaciones al mismo. En este sentido, la prohibición
que establece el parágrafo 3° del artículo 3° de adelantar proyectos
productivos en las Zidres respecto de titulaciones efectuadas a partir de la
entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994, cumple el propósito de no afectar
situaciones consolidadas, bajo otros regímenes jurídicos, antes de la entrada
en vigencia de dicha ley.
Este precepto parte del reconocimiento
implícito de la existencia de diferentes regímenes de desarrollo agrícola,
frente a los cuales el legislador cuenta con amplia potestad de configuración,
siempre que respete los derechos constitucionales de acceso progresivo a la
tierra, el mínimo vital y la seguridad alimentaria. Así, el parágrafo en mención
hace referencia únicamente a un régimen, el contenido en el título XII de la
Ley 160 de 1994, y que aplica a las adjudicaciones hechas en vigencia de tales
disposiciones, pero que como tal, no tiene la virtualidad de dejar sin efectos
las limitaciones, gravámenes y demás obligaciones que pesan sobre los bienes
baldíos de acuerdo con el estatuto jurídico bajo el cual fueron adjudicados.
Bajo esta comprensión, es evidente
entonces que las prohibiciones, obligaciones y demás cargas que la Ley 160 de 1994
introdujo en sus artículos 39 y 40 para el régimen de propiedad parcelaria,
para cuya ejecución se crearon las UAF, se mantiene inmodificable, sin embargo,
no resultan aplicables al régimen de baldíos, cuya adjudicación en UAF apenas
se introduce, de modo obligatorio, con la expedición de la Ley 160 de 1994. En
ese sentido el hecho de que el parágrafo 3° del artículo 3° reitere lo señalado
en el artículo 72 no tiene la virtualidad jurídica de dejar sin efectos el
artículo 40 de la Ley 160 de 1994 que se encarga de situaciones jurídicas (régimen
parcelario) no equiparable al régimen de adjudicación de baldíos del capítulo
XII de la Ley 160 de 1994.
En todo caso, advierte la Sala, el
contenido y alcance del parágrafo 3° del artículo 3° mantiene vigentes las
limitaciones y gravámenes que van aparejadas a la adjudicación de bienes
baldíos, de acuerdo al régimen legal que le corresponda, y en esa medida, las
limitaciones incorporadas en los artículos 39 y 40 de la Ley 160 de 1994,
mantienen su plena vigencia, en defensa de los derechos de los campesinos, como
sujetos de los programas de reforma agraria.
Segundo cargo: Los artículos 3 (parcial), 7 (parcial) y 17 (parcial) de la Ley
1776 de 2016, vulneran el artículo 64 de la Constitución que contempla la democratización
del acceso a la propiedad.
146. Los segmentos normativos
acusados en esta sección son los siguientes:
“Artículo
3°. Componentes de los proyectos productivos. Personas
jurídicas, naturales o empresas asociativas que decidan adelantar proyectos productivos
en las Zidres, deberán inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo menos, los
siguientes elementos:
(…)
Cuando
se trate de proyectos asociativos, adicionalmente, deberá cumplir con los
siguientes requisitos:
a)
La determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los
trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados.
b)
Un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios,
sin tierra, puedan adquirirla a través de los programas de dotación de tierras
adelantados por la entidad competente.
c)
Un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y/o a los trabajadores
agrarios en la gestión del crédito ante el sistema bancario, para la compra de
la tierra y el establecimiento del proyecto.
(…)
Artículo
7o. De los incentivos y estímulos. Los proyectos productivos aprobados
por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán,
como mínimo, los siguientes incentivos y estímulos:
Parágrafo
1o. Solo resultarán beneficiarios de la política de incentivos
o estímulos los proyectos asociativos, siempre y cuando integren como asociados
al pequeño o al mediano productor.
Parágrafo
2o. Los proyectos que asocien a los campesinos, trabajadores
agrarios y mujeres rurales, sin tierra, resultarán beneficiarios de la política
de incentivos o estímulos, solo si garantizan que estos en desarrollo del
proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola,
calculado con base en sus posibilidades de explotación”
Artículo
17. Condición especial para los proyectos productivos que vinculen campesinos,
mujeres rurales, jóvenes rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra. Además
de los requisitos generales previstos en el artículo 3o, los proyectos
asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin
tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres
(3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un
porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo
adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá
una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización
del mismo.”
147. Los accionantes
sostienen que los segmentos normativos acusados son inconstitucionales en
cuanto vulneran el derecho al acceso a la propiedad de la tierra y al
territorio, comoquiera que el Estado deja de ser el directo responsable de
garantizar el acceso progresivo a la tierra, se eliminan los mecanismos
preexistentes en la legislación de tierras, dejando únicamente la compra del
bien con recursos propios, sin la intervención del Estado, que bajo la Ley 160
de 1994 asumía el 50% del pago de la tierra con bonos agrarios y el otro 50% lo
financiaba con créditos especiales subsidiados. Como consecuencia de ello, se aumentaría
el costo de la tierra para los campesinos, lo que conduce a un retroceso en el
nivel de satisfacción del derecho al acceso progresivo a la propiedad de la
tierra.
148. Sobre este aparte de la
demanda la Corte se formuló el siguiente problema jurídico:
¿El artículo 3°,
inciso 2°, literales a), b), y c), los artículos 7 y 17 (parciales) son
contarios al artículo 64 (acceso progresivo a la propiedad de la tierra)
comoquiera que reducen el marco de protección del derecho social al acceso a la
tierra?
149. Los literales a), b) y c) del
inciso segundo, del artículo 3° establecen que cuando se trate de proyectos
asociativos, adicionalmente a los componentes generales (inciso primero),
deberán cumplir los siguientes requisitos: a) la determinación del terreno
destinado a ser adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las
mujeres rurales, sin tierra, asociados; b) Un sistema que garantice que el
grupo de campesinos y trabajadores agrarios sin tierra puedan adquirirla a
través de los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad
competente; y c) un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y
trabajadores agrarios en la gestión del crédito para la compra de la tierra y
el establecimiento del proyecto.
Cuando la norma refiere a “la
determinación” del terreno – literal a)- destinado a su adquisición hace
referencia a la identificación del mismo, a su particularización para cumplir
con un requisito específico, comoquiera que la decisión acerca de su selección
debe ser plenamente decidida por los campesinos, trabajadores agrarios y
mujeres rurales sin tierra que libremente decidan participar e n el proyecto.
Adicionalmente, por tratarse de
proyectos asociativos, respecto de los cuales están previstos los incentivos
contemplados en el artículo 7° de la ley 1776/16, es preciso interpretar el
alcance de estos requisitos a partir de los objetivos generales de la ley,
especialmente el relativo a “promover el acceso y la formalización de la
propiedad de la tierra a los campesinos, a los trabajadores agrarios, mujeres
rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la
nación”, por lo que el sistema de dotación de tierras a que refiere el
literal b) debe responder a una estrategia orientada a la materialización de
este principio orientador de toda la regulación. En ese mismo contexto, los
créditos a que alude el literal c) forman parte de los incentivos y estímulos
previstos en el artículo 7.a) como líneas de crédito especiales para
campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales.
Un entendimiento de las normas
examinadas bajo este contexto interpretativo, no evidencia una reducción del
marco de protección del derecho de acceso progresivo a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios (Art. 64), en los términos que lo plantean
los demandantes, comoquiera que se trata de requisitos específicos que deben
cumplir los proyectos y no de un mecanismo de acceso a la propiedad de la tierra
para los campesinos que se asocien a los mismos.
150. El otro segmento de la
impugnación está relacionado con el hecho de que, conforme a los parágrafos 2°
y 3° del artículo 7° y el 17 de la ley enjuiciada,  la política de incentivos y
estímulos prevista en la ley está condicionada: (i) a la vinculación al
proyecto del pequeño y mediano productor[433]; y (ii)
a que los campesinos trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra puedan
adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en
sus posibilidades de explotación[434].
Adicionalmente, (iii) los proponentes del proyecto deben establecer un
mecanismo que permita que dentro de los 3 primeros años siguientes de iniciado
el proyecto, los campesinos sin tierra se hagan propietarios de un porcentaje
de tierra, fijado por el MADR  de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad
financiera de quien lo adelante.
151. Como cuestión preliminar
observa la Corte que la demanda contra el artículo 17 se dirige únicamente
contra el segmento normativo “deberán
establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años
de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de
tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo
al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante”. Comoquiera
que este aparte normativo no presenta un contenido deóntico claro o unívoco, de
manera que, para entenderlo y aplicarlo, resulta absolutamente imprescindible
integrarlo[435]
con el resto del precepto del cual forma parte, la Corte extenderá su
pronunciamiento a todo el artículo 17, cuyo texto es el siguiente:
Artículo
17. Condición especial para los proyectos productivos que vinculen campesinos,
mujeres rurales, jóvenes rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra.
“Además
de los requisitos generales previstos en el artículo 3o, los proyectos
asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin
tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3)
primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un
porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo
adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una
cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del
mismo.”
152. A continuación procede la
Corte a determinar si los preceptos que se aglutinan en este segmento de la
impugnación -artículos 7, parágrafos 1° y 2° y artículo 17- son compatibles con
el derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios, en forma individual o asociativa, previsto en los artículos 64, 65 y
66 de la Carta.
La primera advertencia que debe
hacer la Corte al respecto radica en que dichos preceptos, a diferencia de lo
que ocurre con los contenidos en el inciso segundo del artículo 3°, no son
simples requisitos específicos que se deben mencionar o incluir en el proyecto
al momento de su inscripción en el MADR, se trata de dispositivos que de manera
sustancial concurren a configurar un modelo de acceso a la propiedad rural por
parte de los campesinos y trabajadores agrarios, ligado a la política de
incentivos y estímulos.
Para abordar el análisis de
constitucionalidad, recuerda la Sala que los artículos 64, 65 y 66 C.P., leídos
de manera articulada, entrañan “el diseño de una estrategia
global del desarrollo rural que el Constituyente configuró como un cometido
estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y
consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la
población rural”.[436]
En el marco de esta “estrategia global de
desarrollo rural”, la Corte ha reiterado que el deber de
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente a
favor de quienes la trabajan, lo materializa el Estado a través de varios tipos
de políticas, relacionadas con la concesión de créditos especiales,[437] la
facilitación de mecanismos para la compra de tierras, entre ellos, la entrega
de subsidios,[438] el fomento de actividades agrícolas, la
adjudicación de bienes baldíos, entre otras.[439]
A partir de la estrategia global
de desarrollo delineada en los preceptos superiores referidos, este Tribunal
señaló que nuestro ordenamiento jurídico protege tres dimensiones del derecho
de acceso a la tierra: (i) La garantía de la
seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra, lo que
incluye el respeto por la propiedad, la posesión, la
ocupación, la mera tenencia, entre otras.  (ii) El acceso a los bienes y servicios que permitan realizar los
proyectos de vida de la población rural, como educación, salud, vivienda,
seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los
productos, asistencia técnica y empresarial. (iii)  Acceso a
la propiedad de la tierra a través de distintos mecanismos, como la titulación
individual, colectiva o mediante formas asociativas; concesión de créditos a
largo plazo; creación de subsidios para la compra de tierra; y desarrollo de
proyectos agrícolas.[440]
153. Pues bien, encuentra la Corte
que varios de los elementos previstos en los segmentos normativos acusados, y
que concurren a integrar el diseño de acceso a la tierra por parte de los
campesinos, mujeres y trabajadores sin tierra en el marco del modelo Zidres,
resultan incompatibles con el mandato constitucional de fomento de una política
de democratización en el acceso a la propiedad que incluya las dimensiones
enunciadas, para estos sujetos de derechos que han sido considerados de
especial protección constitucional.
Cabe recordar que los proyectos
productivos que se pretendan adelantar en las zonas Zidres podrán ser propuestos
por personas jurídicas, naturales o empresas asociativas (Art. 3°). Dado que la
norma no establece ninguna otra cualificación, podrá tratarse de empresarios, o
de asociaciones o cooperativas campesinas. Si se trata de proyectos propuestos
únicamente por empresarios (personas naturales o jurídicas) deberán cumplir con
los requisitos previstos en el artículo 3° de la ley, se desarrollarán en
terrenos particulares y no gozarán de los incentivos y estímulos previstos en
la ley (Arts. 6° y 7°).
Para que esos proyectos
productivos puedan ser desarrollados en terrenos baldíos deben forzosamente
integrar como asociados al pequeño o al mediano productor (Art. 13). La misma
condición forzosa se impone para que los ejecutores del proyecto tengan acceso
a los estímulos e incentivos que en materia de créditos especiales, garantías
sobre la producción, capacitación, ect. contempla la ley (Art. 7 parágrafo 1°).
Sin embargo, llama la atención que
en el marco de esos proyectos asociativos que vinculen a campesinos, mujeres y
jóvenes rurales, se condicione el derecho a ser beneficiarios de la política de
incentivos y estímulos a que garanticen que en desarrollo del proyecto puedan
adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola calculado con base en sus
posibilidades de explotación; y se prevea que los proyectos (sus proponentes)
“establezcan un mecanismo” que permita que, dentro de los 3 primeros años de
iniciado el proyecto se hagan propietarios de un porcentaje de tierra fijado
por el MADR, de acuerdo con el proyecto productivo y “la capacidad financiera
de quien lo adelante” .
154. Este diseño normativo riñe
con los objetivos de la propia ley, la cual formula como propósitos “promover
el acceso y la formalización de la propiedad de la tierra a los campesinos, a los
trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes
tradicionales de bienes inmuebles de la nación”; así como el de “promover
la inclusión social y productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres
rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la nación como agentes
sociales, productivos y emprendedores”. Y se muestra como una barrera para
que los campesinos, trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales accedan a
la estrategia de desarrollo global articulada por el Constituyente en los
artículos 64, 65 y 66 de la Constitución con miras a lograr el crecimiento del
sector campesino y el mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la
población rural.
Ninguna de las dimensiones que
conforman el diseño de desarrollo rural previsto en el plexo de normas
constitucionales mencionado, inspirado este en un criterio promocional
orientado a la democratización del acceso a la tierra como herramienta social
fundamental para el mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la
población rural, se satisface con el modelo de inserción asociativa que se
prevé en los segmentos normativos acusados respecto de los campesinos,
trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales sin tierra. El acceso
progresivo a la tierra para el campesinado que no la posee, constituye un
elemento nuclear de ese modelo global de desarrollo para el sector rural que la
Constitución promueve.
155. Una medida legislativa así
diseñada resulta manifiestamente irrazonable y se constituye en una barrera
para que los campesinos, trabajadores agrarios mujeres y jóvenes rurales,
accedan a la tierra (con aptitud agropecuaria) y se incorporen como agentes
activos al modelo de desarrollo rural previsto en la ley. La democratización en
el acceso a la tierra para estos sujetos de especial protección constitucional,
como presupuesto indispensable para su incorporación con libertad y eficacia en
el modelo de desarrollo rural que la Constitución perfila, exigía, según lo ha
dicho la jurisprudencia,  la adopción de medidas promocionales como políticas
relacionadas con la concesión de créditos especiales,[441] la facilitación de
mecanismos para la compra de tierras, la entrega de subsidios,[442] el fomento de actividades
agrícolas, la adjudicación de bienes baldíos, entre otras.[443] Ninguna de estas medidas
promocionales se identifica en las normas acusadas, comoquiera que el Estado
delega en los particulares -promotores del proyecto-, un imperativo que la
Constitución le impone como es el del “promover el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual y
asociativa”. Así ocurre, cuando los faculta para “establecer un
mecanismo que permita que (…) estos se hagan propietarios de un porcentaje de
tierra” (Art. 17). Adicionalmente, condiciona el acceso de los campesinos,
trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra, a la política de incentivos
o estímulos a sus posibilidades de adquisición de un determinado porcentaje de
tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación (Art.
7, Parágrafo 2°)
156. La medida legislativa
examinada es contraria a la Constitución, comoquiera que impone unas cargas
desproporcionadas a un sector de la población – los campesinos y trabajadores
agrarios sin tierra- respecto del cual el Estado tiene particulares deberes de
protección, dada su especial situación de vulnerabilidad y la deuda histórica
que diferentes estudios, las motivaciones de las políticas públicas agrarias y
la propia jurisprudencia de la Corte han reconocido en su favor.
La desproporción[444]
de la medida emerge del hecho de que si bien podría identificarse una finalidad
imperiosa en la norma, comoquiera que, según los objetivos trazados en
la ley (Art. 2°)  se orientaría a  promover la inclusión social y productiva de
campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes
tradicionales de bienes de la nación, con  miras a incrementar el ingreso y la
calidad de  vida de la población rural, finalidad que responde a los objetivos
previstos en el modelo de desarrollo rural global que prevén de manera
articulada los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución, los medios a través de
los cuales se persigue ese fin no resultan adecuados, ni efectivamente
conducentes.
En efecto, no resulta adecuada ni
efectivamente conducente al logro de la finalidad de promover la inclusión
social y productiva de los campesinos y trabajadores agrarios en las zonas
Zidres, la medida que deja en manos de los empresarios “el establecimiento de
un mecanismo” para su acceso a un porcentaje del territorio (Art.17). La
política de desarrollo rural con inclusión social y productiva de los
campesinos y trabajadores agrarios debe ser manejada por el Estado, conforme a
los artículos 64, 65 y 66 de la Carta.
Sobre el particular, llama la atención
el hecho de que, cuando los proyectos asociativos vinculen a campesinos, mujer
rural y/o trabajadores agrarios sin tierra, se establezca a favor de los
proponentes del proyecto la prerrogativa de “establecer un mecanismo que
permita” que dentro de los tres primeros años del proyecto los campesinos
asociados se hagan propietarios de un porcentaje de tierra que fijará el MADR,
con base en el proyecto productivo y “la capacidad financiera de quien lo
adelante” (Art.17).
157. Varios problemas de índole constitucional
se advierten esta regulación. En primer lugar, teniendo en cuenta que uno de
los elementos del modelo de desarrollo que la ley examinada diseña es la
posibilidad de que los proyectos productivos se establezcan en terrenos baldíos
(Art.13), no está facultado el legislador para delegar en los particulares
proponentes del proyecto la prerrogativa de “establecer un mecanismo” para que
los campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios accedan a la propiedad
de un porcentaje de estos territorios.
En segundo lugar, el acceso a la propiedad de un
porcentaje de tierra por parte de campesinos, mujer rural y trabajadores
agrarios sin tierra, se sujeta a criterios ajenos a las condiciones
socioeconómicas de los beneficiarios, como son la naturaleza del proyecto
productivo y la “capacidad financiera de quien lo adelante”. Así, en lugar de
establecer medidas que protejan a los campesinos de los efectos colaterales de
la agroindustria, se subordina su derecho a acceder progresivamente a la
propiedad de la tierra a los intereses económico y financieros de los
ejecutores del proyecto.
Esta configuración no se muestra acorde con la función prioritaria
adscrita a los baldíos de contribuir al logro de los fines esenciales del
Estado, específicamente a “la dignificación de la vida de los trabajadores del
campo”, de acuerdo con lo establecido en el artículo 64. C.P.; ni plasman
medidas orientadas a estimular, favorecer e impulsar progresivamente el
acceso a la propiedad y el mejoramiento de su calidad de vida; por el contario,
a ello se anteponen criterios asociados a la naturaleza productiva del proyecto
y la capacidad financiera de su ejecutor.
Adicionalmente, el hecho de que se
condicione la inserción de estos sujetos de derecho en el modelo de desarrollo
rural previsto en la ley, a través de la política de incentivos y estímulos, a
que puedan adquirir una porción de tierra “calculada con base en sus
posibilidades de explotación” (Art. 7 Parág. 2), así como a la naturaleza del
proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante (Art. 17) se
erigen en barreras de acceso a los beneficios del modelo productivo previsto en
la ley, y los excluye de la posibilidad de acceder progresivamente a la
propiedad de la tierra como un medio para ser parte activa del modelo
desarrollo rural.
Se trata de una medida
excesivamente gravosa para el campesinado que tampoco resulta necesaria para
lograr el propósito de inclusión social y productiva en el modelo de desarrollo
rural diseñado en la ley, comoquiera que la misma prevé otros mecanismos como
la entrega a título no traslaticio de dominio de bienes inmuebles de la nación
para el desarrollo de proyectos productivos (Art. 13) a las asociaciones de
campesinos; o bien pudo acudirse a un sistema de subsidios y créditos
especiales similares a los que contempla la Ley 160 de 1994 (Arts. 20 a 26)
para efectos de reforma agraria.
158. La medida que sujeta
el acceso a la propiedad de un porcentaje de tierra por parte de campesinos,
mujer rural y trabajadores agrarios sin tierra a criterios ajenos a las
condiciones socioeconómicas de los beneficiarios, como son la naturaleza del
proyecto productivo y la “capacidad financiera de quien lo adelante”, resulta también desproporcionada, en sentido estricto, comoquiera
que no aporta nada a la finalidad de inclusión social y productiva de estos
agentes rurales que gozan de especial protección constitucional, y en cambio sí
restringe de manera significativa su derecho a ser incluidos social y
productivamente en un modelo de desarrollo rural, que de conformidad con una
visión articulada de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución debe promover
el acceso progresivo a la propiedad sobre la tierra de los trabajadores
agrarios, en forma individual o asociativa, el acceso a servicios sociales,
condiciones crediticias especiales y apoyo en la comercialización de los
productos, asistencia técnica y empresarial, a fin de mejorar su ingreso y
calidad de vida. El diseño previsto en las normas examinadas se muestra
totalmente contrario a esos rasgos del modelo de desarrollo rural perfilado en
la Constitución.
159. La decisión legislativa
examinada ubica así a los campesinos y trabajadores rurales sin tierra, en una
posición más desventajosa que la de los empresarios y los pequeños y mediados
productores quienes pueden asociarse a los proyectos productivos aportando sus
propios terrenos o solicitando al Estado, a título no traslaticio de dominio
(Art.13), bienes de la Nación para tales propósitos. La medida condiciona la
aplicación de la política de beneficios e incentivos a los campesinos,
trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra que se asocien a proyectos
productivos, a unos mecanismos inciertos de acceso a la tierra, entre los que
se encuentra el acceso al crédito bancario.
Este tratamiento desconoce lo postulados en que se
sustenta un modelo de desarrollo rural con sostenibilidad social, el cual exige
para los campesinos y trabajadores agrarios un “tratamiento particularmente
diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra
justificación en la necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino
económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del
supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los
otros sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo de
la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad
tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social”[445].
Al respecto, conviene recordar que la
jurisprudencia constitucional ha sido clara al sostener que la búsqueda del
desarrollo en el campo no puede traducirse en un aumento de las brechas
sociales, ni en la creación de mayores desigualdades socio económicas entre los
distintos actores involucrados en el sector rural;[446] máxime
cuando en un lado de la balanza se encuentra una población vulnerable que, como
las comunidades rurales, dependen de la tierra para el desarrollo de su modus
vivendi.[447]
Por consiguiente, teniendo en
cuenta que las condiciones previstas en las normas examinadas que establecen
requisitos adicionales y desproporcionados para los campesinos que se asocien a
proyectos productivos, se erigen en barreras y crean situaciones inequitativas
para los campesinos y trabajadores agrarios, estos serán eliminados a efecto de
que los campesinos sean, prioritariamente, destinatarios de las políticas de
incentivos y estímulos para ser socios de los proyectos productivos, y a su vez
beneficiarios de programas orientados a la democratización del acceso a la
propiedad en el contexto de la política de desarrollo rural, bajo estándares
que no pueden ser inferiores a los previstos en materia de reforma agraria.
También se excluirán del orden
jurídico aquellos segmentos normativos que radican en cabeza de los
particulares promotores y ejecutores de los proyectos agroindustriales, como si
se tratara de un componente más del proyecto, la función de establecer
mecanismos orientados a dotar de tierras a campesinos y trabajadores
agrarios que no la posean (Art. 17); y condicionan esos mecanismos de
adquisición de tierras a criterios relacionados con la naturaleza productiva
del proyecto y la capacidad financiera de su ejecutor (Art. 17). Estas medidas,
resultan contrarias al derecho de acceso progresivo de los campesinos y
trabajadores rurales a la tierra, por imponer cargas desproporcionadas a
sujetos que por su histórica condición de marginalidad demandan la protección
reforzada del Estado.
Advierte la Corte que la facultad
que se atribuye a los promotores del proyecto en el sentido de establecer un
mecanismo orientado a la dotación (“hacerlos propietarios”) de tierras a los
campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios que se vinculen al proyecto
asociativo, que la Corte considera incompatible con la Constitución, se
encuentra contenido en el primer segmento del artículo 17 que prevé que “Además
de los requisitos generales previstos en el artículo 3°, los proyectos
asociativos que vinculen a campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios
sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres
(3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un
porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo
adelante”. No obstante, a renglón seguido se establece un instrumento
orientado al logro de ese propósito consistente en prever en el contrato de
asociatividad una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a
la realización del mismo. Comoquiera que se trata de un dispositivo íntimamente
relacionado con el mecanismo de dotación de tierras cuyo diseño se asigna a los
promotores del proyecto, la inexequibilidad de extenderá a esta cláusula, toda
vez que la misma está establecida en función de (“para tal efecto”) ese
mecanismo de definición del acceso a la propiedad. Se trata de una cláusula que
no posee autonomía propia, forma parte integral del mecanismo de acceso a la
propiedad que la norma contempla y por ende está afectada de la
inconstitucionalidad predicada de este.
160. A partir de las anteriores
consideraciones la Corte declarará la inconstitucionalidad de los preceptos que
conforme al escrutinio efectuado establecen barreras para el acceso a la
propiedad de los campesinos y trabajadores agrarios. En esa medida excluirá del
orden jurídico la expresión “sólo si garantizan que estos en desarrollo del
proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola,
calculado con base en sus posibilidades de explotación”, y el artículo 17,
en su integridad, de la Ley 1776 de 2016.
En consecuencia, por virtud de
esta declaratoria parcial de inconstitucionalidad del parágrafo 2° del artículo
7°, su texto quedará así: “Los proyectos que asocien a los campesinos,
trabajadores agrarios y mujeres rurales, sin tierra, resultarán beneficiarios
de la política de incentivos o estímulos”.
161. En cuanto al parágrafo
primero del artículo 7°, también acusado, será declarado exequible, por el
cargo analizado, comoquiera que se limita a reiterar que la política de
incentivos y estímulos prevista en la ley tiene como propósito fundamental auspiciar
la asociatividad del pequeño y mediano productor a los proyectos
agroindustriales, en el marco del propósito general de la ley de promover la
inclusión social y productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres
rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la
nación como agentes sociales, productivos y emprendedores, por lo que no halla
la Corte en este dispositivo legal una tacha de inconstitucionalidad adscrita
al derecho de acceso de los campesinos y trabajadores agrarios a la propiedad
rural.
Tercero. Cargos por
vulneración al derecho de asociación, los objetivos del desarrollo que prevé la
Constitución y otras garantías.
162. Según los demandantes el inciso segundo (literales a, b, c, d y e) y el parágrafo 4° del
artículo 3°; así como los parágrafos 1° y 2° del artículo 7°; el artículo 13
(parcial); el artículo 15 inciso primero (parcial) y parágrafo; y el artículo
17 de la Ley 1776/16, al establecer una determinada forma asociativa entre
campesinos y empresarios vulneran los derechos al libre desarrollo de la
personalidad (Art. 16), a la libertad de escogencia de profesión u oficio
(Art.26), y a la libertad de asociación (Art. 38) de los campesinos, así como
los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la Constitución.
163. A continuación, se
transcriben las normas acusadas, subrayando los segmentos normativos que son
objeto de reproche. Comoquiera que los artículos 3, 7 ya fueron objeto de
control por los cargos relativos a violación del derecho de acceso a la
propiedad y reserva legal en materia de adjudicación de baldíos (cargo
segundo), se transcribirán dichos preceptos con el contenido que presentan
luego del mencionado control; bajo esta misma consideración se omite la
transcripción del artículo 17, el cual fue hallado inexequible en su integridad
por violación de derecho de acceso progresivo a la propiedad y el principio de
reserva legal en materia de baldíos.
“Artículo 3°. Componentes de los proyectos
productivos. Personas jurídicas, naturales o empresas
asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las Zidres, deberán
inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, y deberán contener, por lo menos, los siguientes elementos:
(…)
Cuando se trate de proyectos asociativos,
adicionalmente, deberá cumplir con los siguientes requisitos:
a) La determinación del terreno
destinado a ser adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las
mujeres rurales, sin tierra, asociados.
b) Un sistema que garantice que el grupo de campesinos
y trabajadores agrarios, sin tierra, puedan adquirirla a través de los
programas de dotación de tierras adelantados por la entidad competente.
c) Un plan de acción encaminado a
apoyar a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios en la gestión del
crédito ante el sistema bancario, para la compra de la tierra y el establecimiento
del proyecto.
d) Un plan que asegure el suministro de
servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de
capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal.
e) Un mecanismo que asegure la disponibilidad de
servicios de asistencia técnica a los campesinos y/o a los trabajadores
agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto y que garantice la
provisión de los paquetes tecnológicos que correspondan.
(…)
Parágrafo 4o. Tanto los
proyectos productivos que a la expedición de la presente ley se encuentren en
ejecución sobre áreas rurales de propiedad privada, como los nuevos proyectos
gozarán de los mismos: incentivos, estímulos y beneficios, siempre y cuando se
inscriban ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Promoviendo la
asociatividad con campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir
tecnología y mejorar su calidad de vida.
(…)
Artículo 7o. De los incentivos y estímulos. Los
proyectos productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes incentivos y
estímulos:
Parágrafo 1o. Sólo resultarán
beneficiarios de la política de incentivos o estímulos los proyectos
asociativos, siempre y cuando integren como asociados al pequeño o al mediano
productor.
Parágrafo 2o. Los proyectos
que asocien a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales, sin
tierra, resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos[448].
(…)
Artículo 13. De bienes inmuebles de la nación. Para
la ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Gobierno
Nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad
contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la nación ubicados
en las Zidres, con el fin de ejecutar los proyectos productivos a que hacen
referencia el artículo 3o de esta ley. En
todo caso la entrega de inmuebles de la nación solo tendrá lugar cuando se
trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al
mediano productor.
Artículo 15. De los aportes. En las
Zidres, el ejecutor del proyecto aprobado por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural podrá: arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en
aporte predios obtenidos lícitamente o asociarse con los propietarios que no
deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo, hasta
completar el área requerida para el proyecto productivo.
(…)
Parágrafo. En el caso de que
los aportantes de los predios para el desarrollo del proyecto productivo tengan
la condición de campesinos, mujer rural o trabajadores agrarios, no se
permitirá la existencia de pacto arbitral con el fin de dirimir diferencias o
conflictos, cuando haya lugar a ello.
(…)
Artículo 17. Inexequible.
164. Según los demandantes[449],
las normas acusadas contemplan un modelo asociativo incompatible con los
postulados constitucionales que consagran principios y derechos como la
dignidad humana, el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de
escogencia de profesión u oficio, la libertad de asociación y los objetivos de
desarrollo económico establecidos en la Constitución.
Los cargos que se inscriben en este segmento de la
acusación se pueden sintetizar así:
(i) Las normas demandadas desarrollan la
figura de la asociatividad en las Zidres entre empresarios y campesinos, a fin
de impulsar el modelo agroindustrial que la ley promueve. Esta figura presenta
problemas de constitucionalidad por las relaciones asimétricas en las que se
encuentran los extremos de esa relación, comoquiera que el contrato de
asociación que desarrollan las normas acusadas, profundiza las desigualdades ya
existentes y desconoce los objetivos del desarrollo previstos en la
Constitución (Art. 334); en esa relación el campesino tiene un mayor cúmulo de
obligaciones y recibe exiguos beneficios que, en todo caso, están condicionados
a la pérdida de su autonomía como sujeto campesino, a renunciar a su proyecto
de vida fundado en la economía y el oficio campesinos.
(ii) La medida diseñada en las normas
acusadas restringe derechos de sujetos de especial protección constitucional, y
no supera un test de proporcionalidad, toda vez que si bien persigue algunos
fines constitucionales “válidos”, los medios escogidos para alcanzarlos “no
fueron debidamente justificados” por el legislador; agrega que  la medida
tampoco se muestra como necesaria dado que “el legislador tiene a disposición
múltiples fórmulas (que no identifican) para garantizar” el desarrollo
económico para el campo y propender por la productividad del campesinado. La
medida tampoco es proporcional en sentido estricto, toda vez que la restricción
de derechos resulta mayor al eventual beneficio que podrían obtener;
(iii) La vulneración del
derecho a la libre asociación en concordancia con el derecho al libre
desarrollo de la personalidad se evidenciaría en dos aspectos: a) en que las
normas acusadas desconocen el aspecto negativo del derecho de asociación
(potestad de abstenerse) porque el ejercicio de dicha libertad requiere de
condiciones simétricas entre los asociados, y esto no es así  dado que “los
empresarios tienen mejores condiciones sociales, económicas y políticas”; y
b) en que la ley exige indirectamente a los campesinos, con tierra o sin ella, el
deber de asociarse con empresarios e ingresar a los proyectos productivos
para acceder o conservar el derecho de acceso a la tierra. Por consiguiente, “el
derecho del acceso a la tierra queda condicionado al requisito de la
asociatividad, convirtiéndose así en un constreñimiento”. Esta obligatoriedad
repercute en la violación de sus derechos a la libre elección de profesión
u oficio, libre desarrollo de la personalidad y dignidad humana.
(iv) El sistema de estímulos e incentivos previstos en los artículos 3 y
7 favorece los proyectos productivos de agroindustria y no el modelo de
economía campesina. Lo anterior limita la libertad del campesino, que tiene que
elegir “si continúa ejerciendo su oficio a la manera campesina, o si lo hace
a la manera agroindustrial”.
165. Para resolver este cargo, la
Corte se planteó el siguiente problema jurídico:
¿El inciso segundo
(literales a, b, c, d y e) y el parágrafo 4° del artículo 3°; así como los
parágrafos 1° y 2° del artículo 7°; el artículo 13 (parcial); el artículo 15
inciso primero (parcial) y parágrafo; y el artículo 17 de la Ley 1776/16[450],
al establecer una determinada forma asociativa entre campesinos y empresarios
vulnera los derechos al libre desarrollo de la personalidad (Art. 16), a la
libertad de escogencia de profesión u oficio (Art.26), y a la libertad de
asociación (Art. 38) de los campesinos, así como los objetivos del desarrollo
previstos en el artículo 334 de la Constitución, comoquiera que, a juicio de
los actores, se sustenta en relaciones asimétricas, se impone a los campesinos
el deber de asociarse para acceder a la tierra y se limita su libertad de
elegir si continúan ejerciendo su oficio en la forma tradicional?
El alcance de las normas
demandadas
166. A fin de
determinar si los reproches que formulan los demandantes son, en verdad
imputables a los segmentos normativos acusados y entrañan una contradicción con
la Constitución, procede la Sala a establecer cuáles son los enunciados que
derivan del plexo normativo impugnado.
Un entendimiento global
de los preceptos acusados, en su contenido subsistente luego del análisis de
los cargos anteriores, permite sostener que ellos plasman la siguiente
regulación:
(i) Incluyen como requisitos específicos para la inscripción de
proyectos productivos de carácter asociativo, los siguientes: a) La
identificación del terreno que habrá de ser adquirido por los campesinos; b)
un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios sin
tierra puedan adquirirla mediante programa de dotación de tierras
adelantados por la entidad competente; c) un plan de acción crediticio
para apoyar a los campesinos en la compra del terreno y el establecimiento del
proyecto;  d) un plan que asegure el suministro de servicios
de capacitación empresarial y técnica permanentes, formación y acompañamiento
en aspectos personales y de dinámicas grupales; e) un mecanismo que
asegure la disponibilidad de servicios de asistencia técnica (paquetes
tecnológicos) a los campesinos y trabajadores agrarios por un período igual al
ciclo total del proyecto (Art. 3, inciso 2°).
(ii) Extiende a los proyectos productivos que a la entrada en vigencia de
la ley ya se encontraren en ejecución en áreas rurales de propiedad privada,
ubicados en zonas Zidres, los incentivos, estímulos y beneficios que establece
la ley[451],
siempre y cuando se inscriban ante el MADR, y promuevan la asociatividad con
campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y mejorar
su calidad de vida (art. 3°, parágrafo 4°).
(iii) Condiciona la aplicación de la política de incentivos, estímulos y
beneficios a que los proyectos productivos integren como asociados al pequeño y
al mediano productor, o a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres
rurales sin tierra[452].
(iv) Sujeta la entrega, bajo una modalidad contractual no traslaticia de
dominio, de bienes inmuebles de la nación ubicados en zonas Zidres, para la
ejecución de los proyectos productivos, a que los mismos integren como
asociados al pequeño o al mediano productor (Art. 13, segmento final).
(v) Autoriza al ejecutor del proyecto aprobado por el MADR a asociarse
con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio,
posesión, uso o usufructo, hasta completar el área requerida para el proyecto
productivo (Art. 15, segmento final).
(vi) Excluye el pacto arbitral como mecanismo para dirimir eventuales
conflictos o diferencias, cuando los aportantes de los predios para el
desarrollo del proyecto productivo tengan la condición de campesinos, mujer
rural o trabajadores agrarios.
167. Para abordar el
análisis de constitucionalidad de los preceptos acusados, cuyo contenido se ha
reseñado, es preciso recordar sucintamente: (i) los lineamientos que la jurisprudencia
de esta Corte ha trazado en torno a los objetivos constitucionales del
desarrollo conforme al artículo 334 de la Constitución; (ii) la concepción de desarrollo
rural plasmada en estudios recientes que propende por un modelo que integre
estrategias orientadas a promover un desarrollo integral económico, social y
ambiental, que provea bienestar a los habitantes rurales y facilite el
camino hacia la paz; (iii) las reglas jurisprudenciales sobre el derecho de
asociación con énfasis en el sector rural.
(i) Los lineamientos
que la jurisprudencia de esta Corte ha trazado en torno a los objetivos
constitucionales del desarrollo conforme al artículo 334 de la Constitución.
En
este aparte conviene recordar que la Carta Política reconoce al legislador un
amplio margen de configuración normativa para definir el modelo económico y de
desarrollo que debe orientar las políticas sociales y económicas, incluyendo
las políticas agrarias. No obstante, estos modelos deben articularse con los
postulados que informan nuestro Estado Social de Derecho (i.e. igualdad
material, equidad, sostenibilidad, participación).
Los
artículos 333 y 334 C.P. reconocen que la empresa y la iniciativa privada son
el motor de la economía y del desarrollo social y, por esa vía, este
Tribunal ha aceptado la importancia de una economía de mercado y de la
promoción de la actividad empresarial y ha considerado que, en principio, son
bienvenidos el crecimiento económico y el desarrollo, junto con la mayor
competitividad y productividad que se afianzan en el país, como resultado de
las tendencias globales que imponen la política internacional y las tesis
económicas imperantes. Lo anterior, en sintonía con otras
disposiciones de rango constitucional que establecen que el Estado promoverá la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas, sobre la base de la conveniencia nacional, la soberanía, la equidad
y la reciprocidad (arts. 9, 226, 227 C.P.).
Paralelamente,
el Estado también tiene la responsabilidad de delimitar, por mandato de la ley,
el alcance de las libertades y derechos económicos “dentro de los límites del
bien común” y “cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el
patrimonio cultural de la nación” (C.P. art. 333).  Lo anterior, como parte de
un mandato más amplio en cabeza del Estado concerniente a la dirección general
de la economía, que lo faculta para intervenir en varios ámbitos de la misma
con la finalidad de materializar los pilares que informan nuestro ordenamiento
constitucional (C.P. art. 334).
Así,
el artículo 334 Superior incorpora una cláusula relacionada con la intervención
del Estado en la economía para superar progresivamente las desigualdades
existentes, en el marco de una distribución equitativa de cargas y
beneficios entre los ciudadanos, lo cual se encuentra en consonancia con el
preámbulo constitucional y con los artículos 1, 2 y 13 C.P. Esto implica, al
tenor del texto constitucional, que el Estado debe intervenir en la economía
para mejorar la calidad de vida de todos los habitantes, mandato que involucra
asegurarles de manera progresiva el acceso al conjunto de los bienes y
servicios básicos, con especial énfasis en los ciudadanos que cuentan con
menores ingresos. Lo anterior, en el marco de una “distribución equitativa de
las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un
ambiente sano” (art. 334 C.P.).
En materia económica el juez constitucional debe
actuar de manera prudente, teniendo en cuenta que la Constitución consagra la
dirección de la economía en cabeza del Estado y dota al legislador con un marco
amplio de configuración normativa, razón por la cual debe respetar, en términos
generales, las razones de conveniencia invocadas por los órganos de
representación popular. En consecuencia, el Tribunal Constitucional sólo puede
declarar la inconstitucionalidad de una norma en estas materias cuando se
presente una vulneración manifiesta de la Constitución Política o cuando se
establezcan regulaciones manifiestamente irracionales.
La búsqueda del desarrollo agrario debe, en
consecuencia, respetar el principio de equidad que se desprende
del preámbulo constitucional y de los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución
Nacional; principio que, conforme quedó recogido en nuestra Carta, debe
informar la actividad económica y la dirección general de la economía en cabeza
del Estado, quien intervendrá en la misma para lograr la “distribución equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo” (C.P. 334).  La búsqueda
del desarrollo en el campo no puede traducirse en un aumento de las brechas
sociales, ni en la creación de mayores desigualdades socio económicas entre los
distintos actores involucrados en el sector rural; máxime cuando en
un lado de la balanza se encuentra una población vulnerable que, como las
comunidades rurales, dependen de la tierra para el desarrollo de su modus
vivendi.
Las políticas agrarias deben orientarse a favor de
las comunidades rurales, no porque sean las políticas “más
eficientes desde el punto de vista económico, sino porque son más sostenibles
en términos humanos, sociales, alimentarios, culturales y también en
términos de democracia económica, como pluralidad de actores y agentes en todos
los planos de los mercados y de los espacios de producción de bienes y servicios
públicos.”[453] Esto implica que el legislador
debe ajustar sus actuaciones, más que a la productividad del campo en términos
brutos, a la plena realización de los derechos sociales constitucionalmente
reconocidos de las personas campesinas, reparando no sólo en el presente sino
en su futuro, de acuerdo con los postulados y los valores
constitucionales que se siguen de la reforma agraria.[454]
Desde el plano de la producción de alimentos, este
Tribunal ha reiterado que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 65
C.P., el Estado tiene la responsabilidad de garantizar la seguridad
alimentaria de todos los habitantes del territorio. Esto
implica, conforme lo ha establecido las Naciones Unidas, sujetar la producción
y el acceso a los alimentos a una gestión pública y
comunitaria prudente y sostenible, a fin de que se asegure la
disponibilidad de alimentos a las generaciones presentes y futuras.
A nivel jurisprudencial se ha
enfatizado en el precepto constitucional desarrollo sostenible (art. 80
C.P) y se ha venido profundizando en este concepto porque permite encausar la
libertad de empresa, la iniciativa privada y la competitividad -consideradas en
nuestro ordenamiento jurídico como la “base del desarrollo” en el seno de una
economía de mercado-, dentro de los límites impuestos por el respeto del
interés social, el medio ambiente, el patrimonio cultural y el bienestar común
(art. 333 C.P.), bajo la dirección general de la economía a cargo del Estado.
(art. 334 C.P.)
La
adopción de las políticas agrarias que busquen una explotación más productiva y
eficiente de la tierra, incentivando la iniciativa privada, la competitividad y
la actividad agroindustrial, deben estar orientadas, en términos generales, a
la finalidad de garantizar un nivel de vida adecuado a favor
de todos los habitantes rurales y a superar progresivamente las
desigualdades existentes. Lo anterior, como parte de una distribución equitativa
de cargas y beneficios entre los ciudadanos, dando observancia a las
exigencias que impone el desarrollo sensible, la equidad, la seguridad
alimentaria y la participación.
(ii) Los rasgos
esenciales de un modelo de desarrollo para el campo colombiano, con perspectiva
hacia la paz
En el Informe “El
campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz”[455],
se establece como objetivo central del estudio el de garantizar oportunidades
económicas y derechos económicos, sociales y culturales a los habitantes
rurales “para que tengan la opción de vivir la vida digna que quieren y
valoran”. Se acoge una perspectiva de desarrollo basada en la “expansión de
libertades y capacidades para que la población pueda llevar a cabo la vida que
valoran y tienen razones para valorar”.[456]
Como principios básicos
que deben regir una política de desarrollo rural se contemplan:
ü La necesidad
de fomentar un enfoque territorial participativo que reconoce una ruralidad
diferenciada, las ventajas de la asociatividad, y a los habitantes
rurales como gestores y actores de su propio desarrollo.
ü La
concepción del desarrollo como un proceso integral, que busca la inclusión
tanto social como productiva, de todos los habitantes rurales. Esta visión
implica la necesidad de superar la visión asistencialista de las políticas
rurales y considera a los habitantes rurales tanto como agentes de desarrollo productivo
como sujetos de derechos, y por ende, como plenos ciudadanos.
ü La
necesidad de promover un desarrollo rural competitivo y ambientalmente
sostenible basado, ante todo, en la provisión adecuada de servicios y bienes
públicos que faciliten el desarrollo de actividades tanto agropecuarias como no
agropecuarias.
ü El
desarrollo como un proceso integral, responde al concepto de “desarrollo
sostenible” en sentido amplio en el que se utiliza en las Naciones Unidas[457]
el cual abarca sus dimensiones económicas, sociales y ambientales. En tal
sentido busca promover, ante todo, que los habitantes del campo tengan una vida
digna, que garantice tanto sus derechos económicos, sociales, culturales y
ambientales, como sus derechos civiles y políticos: y entre estos últimos, muy
especialmente su seguridad personal y su libertad para asociarse y
participar sin miedo en las decisiones de su comunidad y de la vida
nacional.
ü Colocar la
equidad en el centro de las políticas de desarrollo del campo y, por ende,
reducir las enormes desigualdades entre los habitantes rurales y urbanos, entre
los propios habitantes rurales, entre hombres y mujeres, entre distintos grupos
étnicos y entre las distintas regiones.
ü Esta
estrategia debe estar orientada a garantizar acceso a recursos productivos
apropiados, y muy especialmente, tierra, crédito, tecnología y capacitación
laboral y empresarial, así como apoyo a las distintas formas de asociación
de los productores y a sus alianzas con el sector empresarial de mediana y
gran escala.
ü Las políticas
de tierras deben estar orientadas a reducir la alta concentración de la
propiedad; reducir también la fragmentación del minifundio; y a superar la
generalizada informalidad que caracteriza la tenencia de la tierra en el país.
ü Las
políticas para apoyar el desarrollo productivo deben estar dirigidas a la
provisión de servicios y bienes públicos, entendidos como aquellos que
benefician a la comunidad o a una porción importante de ella en forma colectiva
y que, por lo tanto, no pueden ser apropiados o provistos de manera individual
(e.g. ciencia, tecnología, innovación, infraestructura de transporte,
electricidad, TIC y adecuación de tierras; sanidad agropecuaria; asistencia
técnica y acompañamiento integral; seguridad jurídica sobre la propiedad;
seguridad y justicia e información).
ü Estas
políticas deben garantizar un sector agropecuario competitivo, que genere un
ambiente propicio para apuestas empresariales de todo tipo y que responda a la
vocación del país de ser una de las despensas del mundo, como lo ha señalado la
FAO.
ü Sostenibilidad
ambiental. El desarrollo económico debe garantizar, a su vez, la protección del
medio ambiente, en particular del agua, los suelos, y la biodiversidad como
elementos constitutivos y fundamentales para el desarrollo de actividades
rurales.
ü La misión
reconoce el campo como un espacio en el que caben todos y pueden convivir
armónicamente los grandes, medianos y pequeños agricultores en conjunto con
otras actividades económicas. El Estado debe garantizar seguridad física y justicia
para todos, reparar a aquellos que se vieron afectados por el conflicto y
apoyar, preferencialmente, a los pequeños productores y a la población más
vulnerable, proveer bienes de interés social y servicios y bienes públicos que
beneficien al conjunto de actores rurales. “La paz empieza por saldar la deuda
histórica en el campo”.[458]
ü Como
estrategias para promover un desarrollo integral (económico, social y
ambiental), propone: (i) La inclusión social[459]; (ii) la
inclusión productiva[460];
(iii) el desarrollo de un sector agropecuario competitivo[461];
(iv) el desarrollo ambiental sostenible[462]; (v) el
ordenamiento y desarrollo territorial[463]; (vi) el
arreglo institucional integral y multisectorial[464].
ü
Los lineamientos que
presenta este estudio, si bien no pueden ser considerados parámetros para el
análisis de constitucionalidad, sí suministran elementos técnicos valiosos que
contribuyen a una mejor comprensión del fenómeno económico, social y de
política agropecuaria que pretende regular la ley bajo examen.
(iii) Las reglas
jurisprudenciales sobre el derecho de asociación con énfasis en el sector
rural.
El derecho
fundamental de asociación tiene dos dimensiones, que gozan de reconocimiento y
protección constitucional. Por un lado, una dimensión positiva que se manifiesta
en la posibilidad libre de formar parte de una organización asociativa; y, por
otro lado, una dimensión negativa, que garantiza la potestad de abstenerse de
formar parte o de vincularse a una organización asociativa. En este sentido, la
libertad de asociación supone un ejercicio libre de parte del ciudadano, que
puede decidir con base en su autonomía y proyecto de vida si desea o no ejercer
el derecho de asociación.
Cuando
se trata de asociaciones enmarcadas en un proyecto económico es imprescindible
que el legislador armonice la libertad económica con la libertad de asociación,
tanto en su dimensión positiva como negativa.
En
relación con las asociaciones de producción que involucren a los campesinos y
trabajadores agrarios, ha dicho la jurisprudencia, que estas deben reconocer su
condición de sujetos de especial protección, que tienen una relación con el
territorio en el que viven. Por ello, ha considerado que la reducción de su
aporte a la tierra, sin la oportunidad de participar de manera activa en el
proyecto desnaturaliza su condición de trabajador agrario o de campesino.
En suma, conforme a la
jurisprudencia constitucional, las medidas legislativas que promuevan la
asociación de los campesinos y los trabajadores agrarios en proyectos
económicos deben garantizar de manera efectiva: (i) el derecho de
asociación, tanto en su dimensión positiva como negativa y (ii) el
derecho al territorio que ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional a los campesinos y a los trabajadores agrarios. Además, deben
reconocer que el campesino o trabajador agrario no se encuentran en condiciones
de igualdad frente al empresario, por ende, se deben establecer los correctivos
necesarios para que el campesino pueda decidir de manera autónoma y libre si
desea o no formar parte de la asociación.
168. En este marco procede la Corte a examinar si,
como lo señalan los demandantes lo preceptos acusados son contrarios al derecho
de asociación y garantías conexas como el libre desarrollo de la personalidad,
la escogencia de profesión u oficio, la dignidad de los campesinos y
trabajadores agrarios; a los objetivos del desarrollo previstos en los
artículos 333 y 334 C.P.; y al territorio.
Observa la Corte que el planteamiento de los
demandantes parte de la idea de que la iniciativa de desarrollo rural previsto
en la Ley 1776 de 2016, afecta el modelo de economía campesina diseñado en la
Ley 160 de 1994 a través de UAF, establece incentivos y estímulos superiores a
los allí previstos, y pone a los campesinos en la disyuntiva de elegir “si
continúan ejerciendo su oficio a la manera campesina, o si lo hacen a la manera
agroindustrial”.
En relación con este punto de partida de los
demandantes debe reiterarse que el modelo de desarrollo que propone la ley
enjuiciada toma en cuenta un enfoque territorial que reconoce las diferencias
agrológicas y climáticas de las tierras en que se establecerán estos proyectos
productivos, las cuales debido a su aislamiento de los centros urbanos más
significativos y a la falta de infraestructura para la comercialización de
productos, demandan altos costos de adaptación productiva, lo que implica que
en principio resulten inapropiadas para desarrollar unidades de producción
familiar. Esto conduce a sostener, como ya se hizo en otro aparte de esta
sentencia, que el modelo economía campesina familiar basado en la UAF, diseñado
en la Ley 160 de 1994 y normas concordantes, continúa desarrollándose sobre
tierras aptas para reforma agraria, esto es, con aptitud agropecuaria y
adaptación productiva. Uno de los propósitos que anima la ley es justamente la
coexistencia del modelo de economía campesina promovido por la Ley 160/94, con
un modelo de desarrollo rural, con enfoque empresarial, focalizado
territorialmente y que promueve la asociatividad entre grandes, medianos y
pequeños productores a través de incentivos, estímulos y beneficios.
169. Ahora bien, en relación con el diseño previsto
en el inciso segundo del artículo 3°, para los proyectos productivos de
carácter asociativo, encuentra la Corte que el requisito previsto en el literal
a), consistente en que la inscripción ante el MADR de un proyecto de esta
naturaleza exige como requisito específico la enunciación de un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores
agrarios sin tierra puedan adquirirla mediante programa de dotación de
tierras adelantados por la entidad competente, no encuentra la Corte que
dicho enunciado contravenga los postulados constitucionales de libre
asociación  y otras garantías próximas como el libre desarrollo de la
personalidad, dignidad y libertad para la escogencia de profesión u oficio;
tampoco los objetivos que orientan el desarrollo conforme el artículo 334 de la
Carta, o el derecho al territorio (Art. 64).
170. Como ya lo precisó la Corte
al examinar este precepto frente al cargo de acceso progresivo a la propiedad
de la tierra de que son titulares los campesinos y trabajadores agrarios[465],
la exigencia prevista en este segmento hace referencia no al diseño, por parte
de los promotores del proyecto, de un mecanismo de dotación de tierras para los
campesinos que se asocien al proyecto lo cual iría en contra del principio de
reserva legal que gobierna las políticas de adjudicación de baldíos
(Art.150-18). Lo que se exige en este requisito es que en el proyecto
asociativo que incluya a campesinos, y trabajadores agrarios sin tierra, se
involucre un mecanismo de los previstos en la normatividad de reforma agraria y
desarrollo rural, orientados a garantizar el acceso progresivo de estos agentes
rurales a la propiedad agraria y a los beneficios que provee el desarrollo del
campo.
171. En la construcción de esta
propuesta deben participar de manera activa los campesinos y trabajadores
agrarios que asocien al proyecto, comoquiera que corresponde a ellos manifestar
su interés en hacerse propietarios de un porcentaje de las tierras
seleccionadas para el desarrollo de los proyectos productivos, con los
consiguientes beneficios y compromisos que ello demanda. Deben además cumplir
con condiciones de elegibilidad para ser beneficiarios de un programa de
dotación de tierras [466].
Advierte la Corte que si bien,
como ya lo ha admitido en otros apartes de este fallo, la Ley 1776 de 2016 se
focaliza en el diseño de un modelo de desarrollo rural para determinadas zonas
del país con específicas y diferenciadas condiciones geográficas, agrológicas,
de acceso e infraestructura, ello no excluye que su implementación se articule
con mecanismo de reforma agraria, siempre y cuando se garantice el
consentimiento pleno, libre e informado de los campesinos que se asocien a
estos proyectos de acceder a la propiedad de tierras con estas características,
y se asegure la intervención del Estado mediante servicios e inversión pública
para la adecuación productiva de estos territorios. Igualmente, la intervención
vigorosa del Estado se hace necesaria a fin de introducir elementos de
equilibrio en la relación, por definición asimétrica entre empresarios y
trabajadores rurales.
Sobre este aspecto conviene
destacar el contenido de los literales d) y e) del inciso segundo del artículo
3°, también objeto de acusación en este cargo, en los que se prevé que además
de la proposición de un sistema de dotación de tierras, de aquellos previstos
en la normatividad agraria (enfatiza la Corte), debe incluirse un “plan que
asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación empresarial y
técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos personales y
dinámicas de grupo”, al igual que “un mecanismo que asegure la disponibilidad de
servicios de asistencia técnica a los campesinos y/o a los trabajadores
agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto y que garantice la
provisión de los paquetes tecnológicos que correspondan”.
Los empresarios promotores del
proyecto productivo de carácter asociativo, deben proponer planes y mecanismos
que garanticen el cumplimiento de estos requisitos como parte fundamental del
aporte que les corresponde como socios capitalistas y con el fin de equilibrar
las asimetrías consustanciales a la relación empresarios- campesinos y/o
trabajadores agrarios. La idoneidad, pertinencia y suficiencia de estos planes
deberá ser evaluada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como
requisito previo a la aprobación de los proyectos y será objeto de la
vigilancia que compete al Ministerio Público (Art. 20).
Estos requisitos, lejos de
incorporar cargas desproporcionadas para los campesino y trabajadores agrarios,
establece un componente que debe ser satisfecho por los empresarios promotores
del proyecto con miras a una explotación más productiva y eficiente de la
tierra, que contribuya a garantizar la seguridad alimentaria, pero que a su vez
distribuya equitativamente cargas y beneficios entre los empresarios y los
campesinos vinculados social y productivamente al proyecto.
172. Las exigencias adicionales a
los proyectos asociativos, relativas a capacitación empresarial, técnica,
tecnológica y de acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal
(Art. 3 inciso 2, literales d) y e)), que deben proveer los empresarios, deben
partir del reconocimiento y valorización del saber tradicional y el nivel de
conciencia ambiental que los campesinos y trabajadores rurales pueden aportar
al proyecto productivo asociativo. Como lo destaca un profundo conocedor de
experiencias locales exitosas de desarrollo agrícola, quien ha convivido y
acompañado a las comunidades rurales en su empeño por superar condiciones de
marginalidad y de violencia:
“Los campesinos y campesinas son capaces de hacer productivo el campo
con igual o mayor productividad que los macroproyectos agroindustriales, y que
siempre serán mejores protectores de nuestras selvas y nuestros ríos, siempre y
cuando se les trate con dignidad y se les asegure la tierra, la salud y la
educación, la conexión a las TIC y el acompañamiento en conocimiento y
tecnología, crédito e infraestructura. Nadie puede competir con las fincas
campesinas de productos tropicales permanentes con seguridad alimentaria, donde
se mezclan el fríjol y los plátanos; el maíz y las hortalizas; y el arroz
secano[467],
con productos agroindustriales como el cacao, el café, el caucho, las frutas
tropicales e inclusive, la palma de aceite.
No es cierto que los que saben del campo son los grandes empresarios
y agroindustriales. Y hoy, estamos en condiciones de transformar este país combinando
la agricultura campesina con la empresarial, porque obviamente necesitamos
del capital y la investigación que aporta la gran empresa agrícola, pero
siempre entendiendo que los habitantes del campo, los moradores de esa casa
verde, son quienes realmente la aman y la protegen y la saben cuidar, todos los
demás llegamos allá de forasteros que desconocemos los misterios de la madre
tierra (…)”[468]
Los segmentos normativos
examinados previstos en el inciso segundo del artículo 3° de la Ley 1776 de
2016, se orientan establecer requisitos específicos para los proyectos que
asocien campesinos y /o trabajadores agrarios, con el fin de prever un
componente de acceso progresivo a la tierra por parte de los campesinos, el
cual no puede imponer cargas más gravosas que las previstas en la ley para
programas de reforma agraria; adicionalmente impone a los empresarios un
componente de capacitación técnica y empresarial permanente, acompañamiento en
aspectos personales y dinámica grupal, así como la provisión de servicios de
asistencia técnica y paquetes tecnológicos. Todo ello sin perjuicio del aporte
que los campesinos y campesinas están en condiciones de efectuar a partir del
reconocimiento de sus saberes tradicionales y de su arraigada conciencia sobre
una explotación de la tierra respetuosa del medio ambiente.
En estas disposiciones se reconoce
un propósito de fomento de la iniciativa privada mediante modelos asociativos
entre el empresariado y los campesinos, que van acompañados de medidas de
intervención como son las de asegurar que los campesinos que se asocien a los
proyectos accedan, por los medios establecidos en la ley de reforma agraria, a
un mecanismo que les permita progresivamente hacerse propietarios de un
porcentaje de la tierra sobre la cual  se desarrollará el proyecto, y que
paralelamente exige un componente de capacitación técnica y empresarial,
suministro de información y paquetes tecnológicos a los empresarios, durante
todo el ciclo del proyecto.
No identifica la Corte en esta
regulación elementos que permitan sostener, como lo hacen los demandantes, que
el diseño incorpora una suerte de “constreñimiento” implícito a los campesinos
para asociarse a los proyectos, como tampoco advierte las cargas desproporcionadas
en que sustentan sus reparos por violación de los objetivos del desarrollo
previstos en la Carta. El hecho de que los incentivos, estímulos y beneficios
que prevé la ley estén condicionados a que los proyectos productivos asocien a
campesinos sin tierra, o a pequeños y medianos productores, en lugar de
incorporar una medida de fuerza para compeler a los campesinos y trabajadores
agrarios a formar parte de los esquemas asociativos, entraña una política que
promueve las ventajas de la asociatividad y alienta a los habitantes rurales a
ser gestores y actores de su propio desarrollo.
173. La política de estímulos,
incentivos y beneficios atada a los proyectos productivos que asocien a
pequeños y medianos productores, así como a campesinos y/o trabajadores rurales
sin tierra, entraña medidas de intervención que se insertan en la potestad de
dirección general de la economía que compete al Estado, y se orientan a
promover el desarrollo social en zonas apartadas del país, a estimular la
asociatividad como forma de emprendimiento empresarial y a introducir un
criterio distributivo a fin de mejorar las condiciones de vida de los
habitantes rurales; sin perjuicio del reconocimiento de la empresa y la
iniciativa privada como un motor fundamental de la economía y el desarrollo
social del país.
174. En este aparte es preciso que
recordar que de conformidad con el artículo 7° de la Ley 1776 los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes
incentivos y estímulos:
a) Líneas de crédito especiales
para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios.
b) Mecanismos especiales de
garantía sobre la producción de los proyectos productivos.
c) Estímulos a la promoción,
formación y capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres
rurales.
d) Incentivos para las empresas
que resulten de las alianzas que se conciban para el desarrollo del proyecto
productivo.
e) Respaldo hasta del 100% de los
recursos de los proyectos productivos a través del Fondo Agropecuario de
Garantías, cuando se requiera. Para establecer el porcentaje de la garantía, se
tendrá en cuenta el perfil del tomador del crédito, el número de pequeños y
medianos productores incorporados al proyecto como asociados, y se realizará un
análisis completo del proyecto a efectos de establecer principalmente los
riesgos de siniestralidad derivados del mismo.
Debe llamar la atención la Corte
en el sentido que, tratándose de incentivos, estímulos y beneficios que cumplen
el propósito promover la empresa de base y la empresa para la competitividad de
las asociaciones de campesinos y aquellas mixtas que presenten un significativo
componente de campesinos y/o trabajadores agrarios, así como de pequeños y
medianos productores, su administración y disposición debe estar rigurosamente
ligada a esos propósitos, sin que los mismos puedan desviarse para favorecer
intereses estrictamente económicos del empresariado. La vinculación de estos
incentivos a la promoción de los campesinos y pequeños productores como agentes
activos de su propio desarrollo, y al propósito de crear mejores condiciones de
vida para los habitantes de zonas rurales apartadas y de difícil acceso, exige
una cuidadosa selección de los proyectos que serán beneficiarios de esta
política por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y una
estrecha y eficaz vigilancia, por parte del Ministerio Público (Art. 20)
174. De otra parte, debe enfatizar
la Corte en que, a los campesinos, con tierra o sin ella, que individual o
colectivamente (a través cooperativas, o asociaciones de campesinos) decidan
tomar parte en estos proyectos asociativos se les debe garantizar su plena
libertad y su autonomía para actuar como gestores y actores de su propio
desarrollo, como sujetos de derechos titulares de una ciudadanía plena. Este es
un imperativo derivado del artículo 38 de la Carta. A fin de controlar y
equilibrar las asimetrías naturalmente implícitas en esta relación, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debe desplegar todos los
mecanismos previstos en el Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las
Zidres, entre ellos condicionar la aprobación del proyecto a que incorpore
instrumentos eficaces que aseguren una perspectiva de responsabilidad social
empresarial y de responsabilidad ambiental empresarial (Art. 2°), y convocar
cuando así sea necesario para garantizar la protección de los derechos de los
campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios, la vigilancia del Ministerio
Público (Art. 20).
Con base en estas consideraciones
la Corte declarará la exequibilidad de los literales a),b), c) d) y e)
del inciso segundo del artículo 3° de la Ley 1776 de 2016, frente a los cargos
relativos a violación del derecho de asociación en conexidad con libre
desarrollo de la personalidad, dignidad y libertad de escogencia de profesión u
oficio; así como frente al afirmado desconocimiento de los objetivos del
desarrollo previstos en el artículo 334 de la Carta, y el derecho al territorio.
175. En cuanto al parágrafo 4° del
artículo 3° observa la Corte que esta disposición extiende a los proyectos
productivos que a la entrada en vigencia de la ley se encontraren en ejecución
en áreas rurales de propiedad privada, ubicados en zonas Zidres, los
incentivos, estímulos y beneficios que establece la ley[469],
siempre y cuando se inscriban ante el MADR, y promuevan la asociatividad con
campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y
mejorar su calidad de vida (art. 3°, parágrafo 4°).
A propósito de esta
configuración normativa, recuerda la Corte que si bien la Constitución reconoce
al legislador una amplia potestad de configuración normativa para definir el
modelo de desarrollo que debe orientar las políticas sociales y económicas en
materia agraria, dicha potestad debe ejercerse en el marco de los postulados
que informan el Estado social de derecho, en especial la equidad, la
participación y la distribución equitativa de cargas y beneficios entre los
asociados.
176. Bajo esta premisa, en relación
con el precepto examinado resulta relevante efectuar algunas precisiones: En
primer lugar, para que los proyectos que ya se encuentran en ejecución sobre
áreas rurales de propiedad privada, gocen de los mismos incentivos, estímulos y
beneficios de los nuevos proyectos deben inscribirse en el MADR. Ello
implica que para que se ajusten a los objetivos y propósitos de la ley  deben
cumplir con los requisitos previstos en su artículo 3° que sean compatibles con
este tipo de proyectos, lo que indica que se deben satisfacer los componentes
previstos en el inciso primero de esta norma, relativos al enfoque territorial
que armonice los planes o esquemas de ordenamiento territorial con los
criterios de ordenamiento productivo y social de la propiedad, definidos por la
UPRA; proveer información sobre la viabilidad administrativa, financiera,
jurídica y de sostenibilidad ambiental del proyecto; un sistema que garantice
la compra de la totalidad de la producción a precios de mercado por todo el ciclo
del proyecto; presentar un plan que asegure la compatibilidad del proyecto con
las políticas de seguridad alimentaria del país; así como un sistema que
asegure que los recursos recibidos a través de los créditos de fomento sean
administrados mediante fiducias y otros mecanismos que brinden transparencia a
la operación[470].
Así mismo, teniendo en cuenta que
en el contexto de la ley solamente resultarán beneficiarios de la política de
incentivos o estímulos los proyectos asociativos, que integren como asociados al
pequeño o al mediano productor (art. 7° Parág. 1°), para que los proyectos a
los que se refiere la norma sean beneficiarios de dichas prerrogativas, deben
cumplir con los requisitos específicos previstos en el inciso segundo del
artículo 3°, lo que implica garantizar una genuina y efectiva participación de
los campesinos, trabajadores y mujeres rurales en dichos proyectos, promover su
acceso progresivo a la propiedad de la tierra, y asegurar la disponibilidad de
servicios de asistencia, capacitación empresarial y técnica para los campesinos
asociados.
Dicho entendimiento
resulta imprescindible comoquiera que la razón de ser de los beneficios,
incentivos y estímulos previstos en la ley, radica en promover la inserción
social y productiva de los campesinos y pequeños productores en un modelo de
desarrollo del agro que mejore sus condiciones de vida, les provea de medios
para adquirir autonomía y libertad para la gestión de sus propios intereses
frente a una relación, por definición asimétrica como la que deben enfrentar en
el modelo asociativo con los productores a gran escala. La política de
incentivos, plasma una intervención del Estado que tiene como propósito
equilibrar la posición dominante en que se encuentran los empresarios, y además
estimular una auténtica incorporación de los campesinos y trabajadores agrarios
al modelo asociativo y productivo previsto en la ley.
Bajo esta comprensión
de la norma, en el contexto de la ley, se declarará su exequibilidad.
177. Ningún reparo de
constitucionalidad, frente a los preceptos superiores invocados en este cargo,
encuentra la Corte en el contenido de los parágrafos 1° y 2° del artículo 7° de
la ley enjuiciada, tal como quedaron configurados luego de la declaratoria
parcial de inconstitucionalidad efectuada al analizar el segundo cargo. El
contenido subsistente de estos preceptos se orienta a condicionar la aplicación
de la política de incentivos, estímulos y beneficios prevista en la ley, a que
los proyectos asociativos integren social y productivamente a los pequeños y
medianos productores (Parágrafo 1°), ya sea mediante alianzas entre
organizaciones campesinas entre sí, o entre estas y el sector empresarial.
Esto implica que los proyectos productivos que de manera genuina y libre
asocien al pequeño y mediano productor y /o a los campesinos, trabajadores
agrarios y mujeres rurales, sin tierra, gozarán de soporte en recursos públicos
como líneas de créditos especiales; mecanismos especiales de garantía sobre la
producción; estímulos a la promoción, formación y capacitación, así como del
respaldo del Fondo Agropecuario de Garantías.
178. El estímulo a la
asociatividad de los  actores rurales en situación de desventaja
socioeconómica, en lugar de quebrantar la garantía prevista en el artículo 38
de la Carta y derechos afines como la dignidad, el libre desarrollo de la
personalidad y el derecho a escoger profesión u oficio, contribuye a impulsar
un instrumento que ha sido considerado como factor fundamental para la
generación de condiciones que mejoren el nivel de vida de la población rural,
comoquiera que proporciona a las familias rurales posibilidades de
formalización y organización, contribuye al aumento de la competitividad y la
productividad del sector, disminuye costos y logra el acceso real a los mercados,
desarrolla economías de escala  y aumenta el poder de negociación.
El impulso a la
asociatividad como alternativa para el desarrollo de proyectos productivos
agroindustriales forma parte de una política pública orientada a contribuir al
mejoramiento del marco económico, social, institucional y legal para el
desarrollo de la empresarización del campo, que permita mejorar la calidad de
vida y la competitividad del sector. Ello, en el marco de la libertad,
promoviendo que los pequeños productores y campesinos se conviertan en agentes
y gestores de su propio desarrollo.
179. La promoción del
modelo asociativo como una de las formas de expansión y fortalecimiento del
desarrollo socio económico del campo debe partir del reconocimiento de las
relaciones asimétricas que se presentan cuando las alianzas se establecen entre
campesinos y empresarios. Para el efecto, la ley prevé unos requisitos
específicos para la inscripción de proyectos productivos basados en la
asociatividad que contemplen una propuesta de vinculación de los campesinos y
trabajadores agrarios sin tierra a un programa de dotación de este recurso; un
plan de acción que asegure el suministro de servicios permanentes de
capacitación empresarial y técnica; así como un mecanismo que asegure la disponibilidad
de servicios y asistencia técnica a los campesinos y trabajadores agrarios y la
provisión de paquetes tecnológicos. Adicionalmente condiciona la vinculación
del proyecto a la política de estímulos, incentivos y beneficios, a la
integración a ellos, como asociados, de los pequeños y medianos productores,
y/o a los campesinos y trabajadores agrarios sin tierra.
Estas medidas de
intervención, armonizan los elementos del modelo asociativo contenido en los
parágrafos 1° y 2° del artículo 7° con los objetivos del desarrollo previstos
en el artículo 334 de la Constitución. Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Corte declarará la constitucionalidad de los parágrafos 1°
y 2° del artículo 7°, por los cargos examinados en este aparte.
180. En lo que
concierne al segmento final del artículo 13, el cual condiciona la entrega,
bajo una modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles
de la nación ubicados en zonas Zidres, para la ejecución de los proyectos
productivos, a que los mismos integren como asociados al pequeño o al mediano
productor, no encuentra la Corte que dicha configuración vulnere la dimensión
negativa del derecho a la libre asociación de los pequeños o medianos
productores, ni que imponga cargas desproporcionadas a estos agentes rurales, o
la renuncia a su modo de vida como campesinos.
La Corte encontró en su
momento ajustada a la Constitución (al principio de prohibición de
regresividad) la norma que autoriza que, de manera excepcional, en zonas que en
principio no son aptas para desarrollar programas de reforma agraria, se
destinen bienes inmuebles de la nación para el desarrollo de proyectos
productivos bajo la modalidad de contratos no traslaticios de dominio (Art.13).
El segmento bajo examen complementa esta política al condicionar la
disposición, bajo un título precario, de estos bienes públicos para el
desarrollo de proyectos productivos, a que estos asocien a pequeños y medianos
productores. Es justamente esta condición la que imprime un criterio de utilidad
pública y de interés social a esta determinación, y la vincula a los propósitos
de equiparación de cargas y beneficios entre los ciudadanos (Art. 334 C.P.);  a
la vez que promueve la asociatividad entre los promotores de los proyectos
(personas, naturales, jurídicas o empresas asociativas) y agentes rurales
(pequeños y medianos productores) que por su situación de desventaja económica
demandan medidas de intervención del Estado.
Contario a lo que
sostienen los demandantes, la configuración normativa examinada parte del
reconocimiento de la asimetría en la relación entre los proponentes de los
proyectos, cuando se trata de empresarios o productores a gran escala (también
pueden ser asociaciones o cooperativas campesinas), y los pequeños y medianos
productores. Con el propósito de introducir elementos que equilibren esa
relación los proyectos asociativos inscritos deben incluir requisitos
adicionales como la propuesta (en el marco de las normas de reforma agraria) de
un  sistema de adquisición de tierras para campesinos y trabajadores agrarios
que no la posean; un plan que asegure el suministro de servicios permanentes de
capacitación empresarial y técnica, formación de capacidades y acompañamiento
en aspectos personales y de dinámica grupal; al igual que un mecanismo que
asegure la disponibilidad de servicios de asistencia técnica y provisión de
paquetes tecnológicos a los campesinos y trabajadores agrarios por un período
igual al ciclo total del proyecto (Art. 3° inciso 2°). En todo caso, el
Ministerio Público ejercerá la vigilancia de los proyectos con el fin de
garantizar la protección de los campesinos, mujer rural y/o trabajadores
agrarios.
No se deriva de la
norma examinada ningún elemento que respalde la afirmación de la demanda en el
sentido que para tener acceso a la tierra, resulta imperativo que los
campesinos y trabajadores agrarios se asocien a los proyectos productivos; lo
que sí emerge de ellas es una política orientada a incentivar y promover el
modelo asociativo, acompañado de medidas de intervención, con miras a mejorar
las condiciones de vida de los habitantes rurales, sin que de ello pueda
derivarse reproche constitucional.
En virtud de las
anteriores consideraciones la Corte declarará la exequibilidad de la expresión:
“En todo caso la entrega de inmuebles de la nación solo tendrá lugar cuando se
trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño y al
mediano productor”, contenida en el artículo 13 de la Ley 1776 de 2016.
179. La censura por
presunto desconocimiento de la libertad de asociación (38) y otras garantías
afines como la dignidad (1°), el libre desarrollo de la personalidad (16) y la
libertad de escoger profesión u oficio (26); así como los objetivos del
desarrollo previstos en el art. 334 de la Carta, se predica así mismo del
segmento final del artículo 15 que establece “asociarse con los propietarios
que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo,
hasta completar el área requerida para el proyecto productivo”.
180. El segmento
normativo acusado se inserta en el artículo 15, norma que regula diferentes
dispositivos jurídicos a través de los cuales se pueden vincular bienes
obtenidos lícitamente a un proyecto productivo sometido a aprobación del MADR,
hasta completar el área requerida. Entre estas formas de vinculación de bienes
se encuentran el arrendamiento, la utilización, la explotación, la adquisición,
el aporte, e incluso la asociación al proyecto del propietario que no desee
desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo. Esta última
forma de vinculación del inmueble al proyecto es la que cuestiona la demanda,
por contravenir el derecho libre asociación y las demás garantías adscritas a
este.
Así, entiende la Corte
que la inclusión de este segmento normativo en el objeto de la impugnación está
relacionada con la pretensión de configurar una proposición jurídica completa
que aglutine todos los dispositivos relacionados con el modelo de asociatividad
diseñado en la ley, que los demandantes cuestionan.
Por consiguiente,
reitera la Sala que la configuración normativa orientada a promover la
asociatividad y la integración productiva de los campesinos al modelo de
desarrollo rural focalizado previsto en la ley, parte del reconocimiento de las
condiciones asimétricas que existen entre los empresarios y los pequeños y
medianos productores, o entre aquellos y los campesinos propietarios,
poseedores o usufructuarios de terrenos ubicados en las Zidres.  Por
consiguiente, debe entenderse que las asociaciones que se creen a partir de los
aportes de bienes a que hace referencia la norma, están sujetas a las medidas
generales y específicas de intervención diseñadas en la ley con el propósito de
introducir elementos que provean equilibrio, control y vigilancia sobre dichas
asociaciones.
181. En ese orden de
ideas, también en estos eventos deben concurrir en los proyectos asociativos
inscritos los requisitos pertinentes (componentes[471]
y requisitos específicos[472])
contemplados en el artículo 3º como la propuesta sobre el sistema de
incorporación de la tierra al proyecto; un plan que asegure el suministro de
servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de
capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal; al
igual que un mecanismo que asegure la disponibilidad de servicios de asistencia
técnica y provisión de paquetes tecnológicos a los campesinos y trabajadores
agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto (Art. 3° inciso 2°).
En todo caso, el Ministerio Público ejercerá la vigilancia de los proyectos con
el fin de garantizar la protección de los campesinos, mujer rural y/o
trabajadores agrarios.
Bajo esta comprensión
de la norma en el contexto de la ley, no encuentra la Corte que el dispositivo
normativo que salvaguarda justamente la libertad del propietario, poseedor, o
usufructuario de un predio ubicado en Zidres, de preservar su derecho real sobre
el bien, en el marco de un acuerdo que le permite asociarse al proyecto
productivo, vulnere las garantías vinculadas al derecho de asociación, o
quebrante los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la
Carta.
Por el contrario, la
norma se orienta a preservar el derecho de acceso a la propiedad rural, y a
articularlo con la garantía de asociación, con miras a integrar activamente a
los propietarios, poseedores o usufructuarios de terrenos improductivos o de
baja productividad en zonas apartadas y de condiciones agrológicas difíciles, a
los proyectos productivos que promueve la Ley Zidres, en un contexto de libertad,
comoquiera que no se deriva de la norma condiciones y requerimientos que
coarten o menoscaben ninguna de las dimensiones del derecho de asociación.
182. Insiste la Sala en
que corresponde al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural desplegar el control
necesario cuando se trate de proyectos asociativos que involucren a campesinos y
trabajadores rurales, a efecto de que se cumplan los requisitos establecidos en
el artículo 3° de la ley, y los incentivos cumplan con el cometido promocional
que los inspiran; y al Ministerio Público ejercer la vigilancia de los
proyectos con el fin de garantizar la protección de los derechos de los
campesinos, mujer rural conforme lo prevé el inciso segundo del artículo 20.
No hallando así
configurada la tacha de inconstitucionalidad que señalan los demandantes, la
Corte declarará la exequibilidad de la expresión “asociarse con los
propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o
usufructo, hasta completar el área requerida para el proyecto productivo”, contenida
en el artículo 15 de la Ley 1776 de 2016, por el cargo analizado.
183. Finalmente, en
relación con la acusación que se incluye en este aparte en contra del parágrafo
único del artículo 15 que excluye la posibilidad de acudir a la justicia
arbitral para dirimir las eventuales controversias que puedan surgir cuando los
aportantes de los predios para el desarrollo del proyecto tengan la condición
de campesino, mujer rural o trabajadores agrarios, entiende la Corte que la
censura se inserta en el planteamiento global de los actores en el sentido que
la fórmula asociativa configurada en la ley entre campesinos y empresarios para
el desarrollo del campo, desconoce el carácter asimétrico de esta relación, y
vulnera por ende, el principio de equidad y la exigencia de una protección
constitucional reforzada para el campesinado.
No se requiere de
grandes esfuerzos argumentativos para percibir que es justamente el
reconocimiento de esa relación asimétrica y los imperativos constitucionales de
protección reforzada en favor de las comunidades campesinas, lo que pone en
evidencia la constitucionalidad de esta medida.
184. En efecto, las
características básicas de la justicia arbitral han sido ampliamente examinadas
en la doctrina constitucional[473],
que ha indicado que el sustento de este mecanismo alternativo de resolución de
conflictos, es el reconocimiento constitucional expreso de la decisión libre y
voluntaria de las partes contratantes de no acudir al sistema estatal de
administración de justicia sino al arbitraje para la decisión de sus disputas
sobre bienes jurídicos disponibles. La habilitación voluntaria de los árbitros
es, por lo tanto, un requisito constitucional imperativo que determina la
procedencia de este mecanismo de resolución de controversias. Así, “la
justificación constitucional de esta figura estriba no sólo en su contribución
a la descongestión, eficacia, celeridad y efectividad del aparato estatal de
administración de justicia, sino en que proporciona a los ciudadanos una opción
voluntaria de tomar parte activa en la resolución de sus propios conflictos,
materializando así el régimen democrático y participativo que diseñó el
Constituyente”[474].
185. No obstante, también ha
destacado la jurisprudencia que se trata de un mecanismo excepcional, pues
existen bienes jurídicos cuya disposición no puede dejarse al arbitrio de un
particular, así haya sido voluntariamente designado por las partes enfrentadas.
En distintas providencias se han identificado algunas controversias reservadas
a la jurisdicción permanente del Estado, como por ejemplo, los temas
relacionados con el estado civil de las personas; las obligaciones amparadas
por leyes “en cuya observancia estén interesados el orden y las buenas
costumbres”; las cuestiones relacionadas con los derechos de los incapaces; o
los conflictos relacionados con derechos de los cuales la ley prohíbe a sus
titulares disponer. También han sido incluidos en esta categoría, el conjunto
de derechos mínimos de los trabajadores y el control de legalidad de los actos
administrativos[475].
186. La materia que el parágrafo
del artículo 15 sustrae de la justicia arbitral involucra no solamente aspectos
económicos derivados del acuerdo de asociación, sino que incorpora ingredientes
de interés público y utilidad social como es el de establecer salvaguardas a
favor de la parte débil de la relación, y asegurar que las condiciones del
contrato se ajusten a los requisitos especiales que con fines promocionales y
de equiparación, la ley ha previsto a favor de los campesinos y trabajadores
agrarios. Adicionalmente, subyace en esta relación un interés de satisfacción
del bien común (la seguridad alimentaria) y de inclusión social y productiva de
sectores tradicionalmente marginados en el desarrollo del sector rural. Estas
razones de interés público justifican plenamente la restricción que impone la
norma a la autonomía de la voluntad en que se sustenta la justicia arbitral, al
predeterminar el foro (la justicia permanente del Estado) en el cual deben
dirimir las eventuales controversias que se susciten en el desarrollo las
relaciones jurídicas establecidas en virtud de los proyectos productivos que
involucren a campesinos y trabajadores agrarios.
Con base en ello, el parágrafo del
artículo 15 de la Ley 1776 de 2016 será declarado exequible, por el cargo
analizado.
Cuarto. Cargo por
violación de los principios de participación, descentralización y autonomía de
los entes territoriales
187. Este cargo se
dirige contra el inciso cuarto (parcial) del artículo 4° que establece el
Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres, contra el inciso primero
del artículo 20 (aprobación de las Zidres), y contra los incisos segundo y
tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016 (identificación de las Zidres).
El contenido de los preceptos acusados en el siguiente:
“(…)
Artículo
4o. Sistema Nacional de Desarrollo Rural Para las Zidres. Inciso
4°. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será responsable de
liderar y coordinar la formulación de la política general de desarrollo rural,
con base en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan
determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Para tal efecto,
establecerá a través de la UPRA el uso actual y potencial del suelo, ordenará
las zonas geográficas de acuerdo con sus características biofísicas,
hidrológicas, sus condiciones económicas, sociales y de infraestructura, y
definirá los lineamientos, criterios y parámetros necesarios que deben ser
considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de
ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios.
(…)
Artículo
20. Aprobación de Zidres. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente
ley, aprobará los proyectos presentados, atendiendo a criterios de
competitividad, inversión, generación de empleo, innovación, alta
productividad, valor agregado, transferencia de tecnologías y vinculación del
capital rural.
El
Ministerio Público ejercerá la vigilancia de los proyectos con el fin de
garantizar la protección de los derechos de los campesinos, mujer rural y/o
trabajadores agrarios.
Artículo
21. Identificación de las Zidres. La identificación de las áreas
potenciales para declarar una Zidres, será establecida por la UPRA de
conformidad con el artículo 1o de la presente ley y de acuerdo con
criterios de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala
apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de
tierras de conformidad a la metodología establecida por esta entidad.
La
delimitación de las Zidres identificadas será establecida por el Gobierno
nacional a través de documento Conpes.
La
aprobación de cada una de las Zidres se efectuará a través del Consejo de
Ministros mediante decreto a partir de la identificación de las áreas
potenciales, su delimitación y los proyectos productivos propuestos.”
188. Sostiene la
demanda que las normas acusadas asignan competencias para la identificación,
determinación y aprobación de una nueva figura de ordenación y definición de
los usos del suelo, denominada Zidres, en cuya estructuración y aprobación
final no tienen ninguna participación directa, ni la ciudadanía, ni los
concejos municipales, pese a que estos tienen la facultad constitucional de
regular el uso del suelo. De esta manera, subrayan, se desconocen las
competencias que tienen los entes territoriales para ordenar sus territorios y
en particular, la facultad de los municipios para decidir los usos del suelo y
propiciar la participación comunitaria en los asuntos que le conciernen (Art.
311 C.P.). En esa medida se desconocerían los principios de descentralización
administrativa y la autonomía de los entes territoriales (Art. 287 C.P.),
asistidos por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
(Art. 288 C.P.). Agregan que por virtud de la regulación acusada las funciones constitucionales de los Concejos Municipales son
delegadas al CONPES y al Consejo de Ministros.
En relación con esta
censura la Corte se formuló el siguiente problema jurídico:
¿El inciso cuarto del artículo 4°, el inciso primero
del artículo 20, y los incisos segundo y tercero del artículo 21 son contrarios
a los principios de participación, descentralización y autonomía de los entes
territoriales (Arts. 287, 288 y 311 C.P.), en cuanto desconocen las funciones
constitucionales de los municipios en materia de ordenamiento del desarrollo de
su territorio y regulación de los usos del suelo?
El alcance de los
preceptos acusados, en el contexto de la ley
189. El artículo 4° de
la ley establece el Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres y
radica en el ministerio del ramo la función de liderar y coordinar la
formulación de la política de desarrollo rural, con base en criterios de
ordenamiento productivo y social, y a partir de ellos determinar las áreas
prioritarias de desarrollo rural. Dentro de las funciones relativas a la
identificación y el ordenamiento de las zonas geográficas por sus
características y condiciones biofísicas, hidrológicas, económicas, sociales y
de infraestructura, le asigna a ese organismo a través de la UPRA, la
definición de los lineamientos, criterios y parámetros necesarios que deben ser
considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de
ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios.
Adicionalmente asigna
al MADR la función de aprobar los proyectos presentados, previo cumplimiento de
los requisitos previstos en la ley, atendiendo a criterios de
competitividad, inversión, generación de empleo, innovación, alta
productividad, valor agregado, transferencia de tecnología y vinculación de
capital rural.
Sobre el presupuesto relativo
al previo cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, es preciso
destacar el componente contemplado en el literal a) del primer inciso del mismo
artículo 3°, según el cual los proyectos que se inscriban ante el MADR deberán
incluir un enfoque territorial que armonice los planes, los planes básicos y
los esquemas de ordenamiento territorial, con los criterios de ordenamiento
productivo y social de la propiedad definidos por la UPRA, para el área de
influencia de las Zidres, en consonancia con el numeral 9° del artículo 6° de
la Ley 1551 de 2012[476].
De acuerdo con este
último precepto, corresponde al municipio: “9. Formular y adoptar los planes
de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del
suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes,
teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento
del uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras
disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas
nacionales y los planes departamentales y metropolitanos”.
190. Dentro del diseño
normativo examinado se hace el siguiente reparto de competencias: (i) Al
Ministerios de Agricultura, a través de la UPRA, la identificación de las áreas
potenciales para declarar una Zidres; (ii) al Gobierno Nacional, a través de un
documento Conpes, la delimitación de las Zidres, previamente identificadas por
la UPRA; (iii) al Consejo de Ministros, mediante decreto, la aprobación de cada
una de las Zidres.
191. Es preciso señalar que el
Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres (Cap. III) establece unas
instancias de coordinación. En este sentido prevé que el Consejo Seccional de
Desarrollo Agropecuario (CONSEA)[477]
que opera a nivel departamental será la instancia de coordinación de las
prioridades y de concertación entre las autoridades, las comunidades
rurales y los organismos y entidades públicas y privadas para los proyectos
Zidres, en concordancia y armonía con las prioridades establecidas en los
planes de desarrollo nacional y departamental y el Plan de Desarrollo Rural
Integral de las Zidres elaborado por la UPRA (Art. 5°).
Esta instancia cumple
funciones de coordinación y articulación de la política agropecuaria y de
desarrollo rural, nacional y departamental, realiza seguimiento y evaluación el
impacto de esas políticas y presenta recomendaciones al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural[478].
192. Igualmente, en
relación con el ámbito municipal, la ley Zidres prevé que los Consejos
Municipales de Desarrollo Rural (CMDR), creados por el artículo 61 de la Ley
101 de 1993[479],
serán la instancia de identificación de las prioridades y de concertación entre
las autoridades locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades
públicas en materia de desarrollo rural en armonía con los planes, planes
básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial.
193. A partir del
diseño normativo examinado, observa la Corte que la identificación,
delimitación y aprobación de las zonas Zidres, son funciones adscritas a las
autoridades del orden nacional como máximos responsables de la política de
desarrollo rural integral. Advierte así mismo, que la ley asigna funciones de
coordinación, con miras a la articulación de la política de desarrollo rural
nacional plasmada en la ley Zidres, con los planes de desarrollo departamental,
y los planes y esquemas de ordenamiento territorial de los municipios (Art. 5).
Nota sin embargo la
Corte, que no se contempla en las normas enjuiciadas un mecanismo del que se
derive una verdadera armonización entre los principios de organización unitaria
del Estado y de autonomía de los entes territoriales, que plasme de manera
clara y genuina la salvaguarda de los principios que deben orientar las leyes
que fijen competencias con distintos niveles de participación. En especial,
teniendo en cuenta que la identificación, delimitación y aprobación de una zona
Zidres tiene gran impacto en el ordenamiento territorial de los municipios y
afecta los usos del suelo, los entes territoriales (municipios), a través de
sus Concejos Municipales deben ser convocados en virtud del principio de concurrencia
al proceso de toma de decisiones sobre la identificación, delimitación y
aprobación de una zona Zidres, comoquiera que un imperativo constitucional les
asigna la función de “reglamentar los usos del suelo” (Art. 313.7).
194. Tal como está
diseñada una de las normas acusadas (el segmento final del inciso 4° del
artículo 4°) los lineamientos, criterios y parámetros que defina la UPRA en relación
con el uso potencial del suelo en las zonas Zidres, “deben ser considerados
para la elaboración de los planes, planes básicos y esquema de ordenamiento
territorial en las zonas rurales de los municipios”. Vistas así las cosas,
la inclusión de los criterios y parámetros de ordenamiento del suelo
establecidos por la UPRA aparece como una imposición para las autoridades
locales encargadas de elaborar los planes, planes básicos y esquema de
ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios, lo cual riñe
con el modelo de distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales previsto en el artículo 288 de la Carta, y con los artículos
287.2 y 313.7, que contemplan la autonomía como un derecho de las entidades
territoriales, un presupuesto para la gestión autónoma de sus intereses y un
límite al legislador en el ejercicio de sus competencias, siendo una de ellas
la de reglamentar los usos del suelo.
Dada esta evidente
incompatibilidad entre el contenido del segmento final del inciso cuarto del
artículo 4° de la Ley 1776 de 2016 y los preceptos superiores mencionados, la
Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “que deben ser
considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de
ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios”.
195. De otra parte,
observa la Corte que no se prevé ningún mecanismo de coordinación con la
autoridad local competente para regular los usos del suelo (Concejo Municipal),
en las fases de identificación, delimitación y aprobación de las zonas Zidres
por parte del Gobierno Nacional (Arts. 20 y 21).
La referencia del
artículo 5° a los Consejos Municipales de Desarrollo Rural como instancia de
identificación de las prioridades y de concertación entre las autoridades
locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas en
materia de desarrollo rural en armonía con los planes, planes básicos y/o
esquemas de ordenamiento territorial, no garantiza la participación auténtica
que deben tener los entes territoriales, específicamente los Concejos
municipales en decisiones que afectan de manera significativa los usos del
suelo y el ordenamiento del territorio. En primer lugar, porque de conformidad
con el artículo 61 de la Ley 101 de 1993 el Consejo
Municipal de Desarrollo Rural (CMDR), parece cumplir unas funciones de
coordinación entre las autoridades del sector rural y las comunidades, con
enfoque en el orden local; y en segundo lugar, porque la norma que remite a los
Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR) como instancia de coordinación,
es ambigua comoquiera que le asigna tareas de “identificación de
prioridades”, “de concertación entre autoridades locales, las
comunidades rurales y los organismos y entidades públicas en materia de desarrollo
rural, en armonía con los planes, planes básicos y/o esquemas de ordenamiento
territorial”, pero no hace referencia específica a una participación
auténtica de las autoridades locales en la definición, delimitación y
aprobación de las zonas Zidres, mediante una concurrencia y coordinación
efectivas entre el Gobierno Nacional y las autoridades locales, para la
adopción de decisiones que afectan de manera significativa no solamente el uso
del suelo y el ordenamiento territorial, sino la vida de las comunidades
rurales de los municipios.
196. Esta
configuración, dado su carácter ambiguo, podría admitir una lectura consistente
en que esta instancia constituye un escenario de coordinación entre el
Gobierno Nacional- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y las
autoridades y las comunidades locales, en materia de decisiones relacionadas
con las zonas Zidres, teniendo en cuenta que la norma
prevé como una de sus funciones la concertación entre las autoridades
locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas en
materia de desarrollo rural en armonía con los planes de ordenamiento
territorial, y que de acuerdo con el artículo 61 de la Ley 101 de 1993 el
Concejo Municipal debe estar representado en el CMDR. Sin embargo, esa misma ambigüedad,
también permite una lectura que resulta contraria a la Constitución según la
cual, las decisiones sobre identificación de las áreas potenciales para
declarar una zona Zidres, su delimitación y aprobación puedan
adoptarse por el Gobierno central sin contar con un mecanismo que permita una
efectiva concurrencia y coordinación con la autoridad local, a la
que la Constitución Política le asigna la función de regular los usos del
suelo.
En este sentido, tratándose de
contenidos normativos que admiten diversas lecturas, no todas ajustadas a la
Constitución, lo que cabe es que la Corte acuda a la figura de las sentencias
integradoras, en su tipo interpretativa, que le permiten a la Corporación
proceder a la declaratoria de exequibilidad de la norma, pero modulando su
entendimiento al sentido en que la misma se aviene a la Constitución Política[480].
197. Así las cosas, con
el fin de excluir esta interpretación, contraria a la Constitución, y que
resulta posible dada la ambigüedad que genera la instancia de coordinación
prevista en la ley, la Corte modulará su decisión declarando la
constitucionalidad condicionada del inciso primero del artículo 20, así como de
los incisos segundo y tercero del artículo 21, “en el entendido que la
identificación, delimitación, y aprobación de la zonas Zidres, por parte del
Gobierno Nacional, deberá estar precedida de un proceso de información y
concertación con los Concejos Municipales de los entes territoriales que
resulten afectados por esas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes
básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los
municipios”.
Quinto[481].  Cargo por omisión legislativa relativa contra el inciso 1° del
artículo 29 de la Ley 1776 de 2016
198. Los accionantes (D-11275) demandaron
la inexequibilidad del artículo 29 de la Ley 1776 debido a la presunta
configuración de una omisión legislativa relativa. Lo anterior, al considerar
que el Legislador se abstuvo de incluir en la prohibición del artículo 29,
relativa a las restricciones espaciales para constituir ZIDRES, a los
territorios indígenas que se encuentran en proceso de titulación como
resguardos, prohibición que sí contempló de manera expresa
para los territorios colectivos de las comunidades negras.
199. Para resolver este cargo la
Corte se planteó el siguiente problema jurídico:
¿Incurrió el legislador
en el artículo 29 de la Ley 1776/16, en una omisión legislativa relativa al
establecer la prohibición constituir Zidres en territorios colectivos en
proceso de titulación de las comunidades negras, y no extender la misma
prohibición a los territorios en proceso de titulación de resguardos indígenas?
(Integrar parágrafo 2 Art. 29 para ajustar a la jurisprudencia el tema de
exigencia de certificación).
200. La Corte Constitucional ha establecido que es
procedente el control constitucional de las omisiones relativas en las que
incurra el Legislador. Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, esta
se configura cuando existe un silencio de parte del legislador que “puede
vulnerar garantías constitucionales por vía de omisión legislativa en razón a
la falta de regulación normativa en torno a materias constitucionales sobre las
cuales el Congreso tiene asignada una específica y concreta obligación de
hacer”.[482]
En todo caso, ha aclarado que el control constitucional sólo es procedente
cuando se trate de una omisión legislativa relativa, en ningún caso si se trata
de una absoluta: “[e]n procura de respetar la autonomía e
independencia del Congreso, la Corte ha señalado que el juicio de
constitucionalidad en estas circunstancias sólo puede darse, sí y sólo sí, la
omisión que se ataca es por esencia relativa o parcial y en ningún caso
absoluta”.[483]
201. La jurisprudencia constitucional ha definido
los siguientes requisitos para determinar si es procedente el control
constitucional de una norma por omisión legislativa relativa, estos son: “(a)
la existencia de una norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente
el cargo por inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las consecuencias
jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas
por la norma, que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto
normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente
o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para
armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) la inexistencia de
un principio de razón suficiente que justifica la exclusión de los casos,
situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el
precepto en cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa para los
casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a los
casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por las
consecuencias de la misma, y en consecuencia la vulneración del principio de
igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato
desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de orden
constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente a sujetos
y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un
incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador”.[484] Además de los (5) cinco requisitos anteriores, la sentencia
C-833 del 2013 señaló que también es necesario evaluar “[f] si la supuesta
omisión emerge a primera vista de la norma propuesta, o si se está más bien,
ante normas completas, coherentes y suficientes, que regulan situaciones
distintas”.[485]
202. Procede la Corte a examinar si en el presente
caso, se acreditan todos los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha
desarrollado para establecer cuándo se configura una omisión legislativa
relativa:
(a) Para la Sala es clara la existencia de una
norma respecto de la cual se predica el cargo de inconstitucionalidad. Se
trata del artículo 29 de la ley 1776 de 2016 que establece que en determinados
terrenos no se pueden constituir las ZIDRES. La norma dispone que en los
territorios declarados como resguardos indígenas, en las zonas de
reserva campesina debidamente establecidas por la autoridad competente,
al igual que en los territorios colectivos de las comunidades negras titulados
o en proceso de titulación, no podrán constituirse las ZIDRES.
(b) La disposición cuestionada, a su vez, excluye
a los pueblos indígenas de las consecuencias jurídicas que se predican a
favor de las comunidades negras. La norma establece que los territorios
indígenas deben haber sido constituidos como resguardos para que así se puedan
desprender las consecuencias jurídicas que dispone la ley, esto es, la
prohibición de constituir ZIDRES en esas tierras. Por el contrario, para los
territorios colectivos basta con que se haya iniciado el respectivo proceso
de titulación. Este trato diferenciado excluye a los pueblos indígenas de las
consecuencias jurídicas que se desprenden del artículo 29, en tanto permite
constituir ZIDRES en territorios indígenas que se encuentran en proceso
de titulación como resguardos.
Ciertamente, las comunidades negras y los pueblos
indígenas son minorías étnicas que gozan de prerrogativas y deberes que no son
idénticos, debido a que unos y otros cuentan con una organización política,
jurídica, económica y social distinta.[486] No obstante, conforme a
los artículos 1, 7, 8 y 13 C.P., este Tribunal ha sostenido que la situación de
ambos grupos étnicos sí es análoga respecto a los derechos que
tienen frente al territorio y al consecuente deber de las autoridades de
adoptar todas las medidas necesarias para protegerlo,[487]
buscando con ello, salvaguardar a sus integrantes, a sus instituciones, sus
bienes, su trabajo, cultura y medio ambiente.[488]
Por esta razón, este Tribunal ha sostenido que “la situación de los pueblos indígenas y de las demás comunidades étnicas
existentes en el país es asimilable frente a las normas del
Convenio 169 de la OIT” (énfasis agregado),[489] tal
como lo atestigua la extensión del derecho a la consulta previa a favor de las
comunidades negras.[490]
Al buscar proteger los territorios
de las minorías étnicas, la prohibición de constituir ZIDRES recogida en
el artículo 29 debió incluir los territorios indígenas en proceso de
titulación como resguardos, en los mismos términos que las comunidades afro
descendientes, atendiendo a que la situación de unos y otros es análoga
o asimilable en relación con el derecho al territorio en el marco del
Convenio 169 de la OIT.
(c) Adicionalmente, esta Sala considera que excluir
a aquellos territorios indígenas en proceso de titulación como resguardos, del
artículo 29 carece de un principio de razón suficiente, en tanto no se
aprecia un motivo constitucional legítimo que justifique su no incorporación. A
diferencia de lo que ha ocurrido en otros escenarios, las divergencias en la
organización política, jurídica, económica y social entre afros e indígenas no
justifican, en el presente caso, un trato diferente en materia de protección de
su territorio.[491]
Por el contrario, como se acaba de explicar, ambas minorías deben estar
protegidas en los mismos términos en lo concerniente al derecho al territorio
en el marco del Convenio 169 de la OIT.[492]
La exclusión del artículo 29 no sólo carece de un
principio de razón suficiente, sino que transgrede el espíritu mismo de la ley
1776 de 2016, la cual incorpora una serie de disposiciones que protegen de
manera expresa a las minorías étnicas junto con sus territorios (Arts. 13, par.
1; 29). A su vez, esta omisión injustificada contraría de manera patente el
Convenio 169 de la OIT y las demás proposiciones normativas que propenden por
la conservación, difusión y desarrollo integral e igualitario de
ambas minorías (arts. 1, 7, 8 y 13 C.P.).[493] Al respecto, no hay que
olvidar que la protección a favor de los afro descendientes se concretó
originalmente mediante la extensión de los mecanismos de amparo reconocidos
inicialmente y de manera expresa a los indígenas,[494] razón
por la cual resulta extraño que ahora se prive a los pueblos indígenas de las
medidas de las que gozan los afrocolombianos respecto a su territorio.
(d) La inexistencia de un principio de razón
suficiente que justifique el trato desigual entre pueblos indígenas y
comunidades negras genera una desigualdad negativa entre unos y otros.
Esto quiere decir que se está vulnerando el derecho a la igualdad de los
indígenas al colocarlos de manera arbitraria en una situación de desventaja
frente a los afrocolombianos, al encontrarse sus territorios en proceso de
titulación como resguardos privados de la protección consagrada en el precepto
acusado. Con ello, el artículo 29 de la ley 1776 incurre en una práctica
discriminatoria en los términos descritos en la Convención Internacional
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1.1.),
al incorporar una exclusión que tiene como resultado el menoscabo del ejercicio
de los derechos humanos por parte de las comunidades indígenas en condiciones
de igualdad.[495]
En última instancia, este Tribunal ha sido categórico al sostener que, conforme
al artículo 13 C.P., salvo que existan razones suficientes para otorgar un
trato diferente, las cuales no se aprecian en el caso bajo estudio, el
legislador debe dispensar un tratamiento igual en aquellos casos en los que
existen supuestos de hecho equivalentes.[496]
(e) Para esta Sala es evidente la existencia de un
deber específico y concreto de orden constitucional en cabeza de legislador
para prohibir la constitución de ZIDRES en terrenos que se encuentren proceso
de constitución como resguardos indígenas. De acuerdo con lo establecido por
este Tribunal, “la Constitución impone deberes expresos y
particulares respecto de la protección de las comunidades étnicas”.[497]
Así,  a partir de los artículos 7, 8 y 63 de la C.P., interpretados
conforme al Convenio 169 de la OIT, y a la Declaración de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la jurisprudencia constitucional
ha sostenido que se desprenden claras “obligaciones estatales no solamente de
respetar la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas,
contribuyendo a la conservación y protección del territorio; sino, a su vez,
propender al efectivo uso y goce de su tierras de acuerdo con su tradición,
cultura y cosmovisión”.[498]
Estas obligaciones incluyen el reconocimiento del derecho de los pueblos
indígenas a la propiedad, la posesión, el uso y el control de los recursos y de
los territorios que tradicionalmente ocupan, tal como se desprende de los
artículos 13, 14 y 15 del Convenio 169 de la OIT[499] y del
artículo 26 de la Declaración sobre los derechos de los Pueblos Indígenas.[500]
Por lo tanto, si en cumplimiento de estas
obligaciones estatales -las cuales se extendieron en su momento a favor de las
comunidades negras-, el legislador estableció que los territorios colectivos en
proceso de titulación se excluyen de las ZIDRES, es evidente la existencia de
un deber correlativo de orden constitucional para proteger, en los
mismos términos, los terrenos de las comunidades indígenas. Lo anterior, por
tratarse de supuestos de hecho asimilables en relación con los cuales no
existen razones suficientes para otorgarles un trato diferente, pues de lo
contrario se incurre en una desigualdad negativa y en una práctica
discriminatoria.
(f) Finalmente, conforme lo sostuvieron los
accionantes, esta omisión emerge a primera vista de la norma
propuesta. Para determinar la naturaleza evidente de la omisión legislativa
relativa esta Corporación ha señalado que es necesario que concurran dos
aspectos: primero, que la redacción de los preceptos demandados sea inequívoca[501]
y, segundo, que su contenido exprese de manera patente una contradicción con
las normas constitucionales.[502]
En este caso, la redacción del artículo 29 de la
ley 1776 es inequívoca al excluir los territorios que se encuentran en proceso
de titulación como resguardos, de la protección conferida a los
territorios colectivos en proceso de titulación. Con ello, el legislador está
desconociendo de manera evidente su deber de otorgar igual protección a la
diversidad étnica y cultural de la nación (arts. 1, 7, 8, 13 C.P. y Convenio
169). A su vez, el artículo impugnado, contrario al supuesto de hecho analizado
en la sentencia C-864 del 2008, no incorpora una regulación completa, coherente
y suficiente.[503]
Por el contrario, genera una desigualdad negativa en contra de los indígenas,
como resultado del incumplimiento de los mandatos constitucionales por parte
del legislador.
203. Ahora bien, esta Corporación ha admitido, con
fundamento en el principio democrático, que cuando se encuentra ante una
omisión legislativa relativa “es competente para
incorporar un significado ajustado a los mandatos constitucionales por medio de
una sentencia integradora en la que se declare la exequibilidad condicionada
del precepto acusado, en el entendido de que éste debe además comprender
aquellos supuestos que fueron indebidamente excluidos por el Legislador”.[504] La sentencia C-584 de 2015 reiteró lo afirmado por esta
Corporación en la C-619 de 2011, que
indicó: “[p]or regla general, cuando se trata de una omisión legislativa
relativa, el remedio para la inconstitucionalidad advertida no es la
declaratoria de inexequibilidad de la disposición que dejó por fuera de sus
efectos jurídicos el elemento que se echa de menos, sino neutralizar dicho
efecto contrario a la Constitución mediante la incorporación de un significado
ajustado a los mandatos constitucionales”.[505]
Por lo tanto, tal como se
declarará en la parte resolutiva de este pronunciamiento, el artículo 29 de la
ley 1776 del 2016 es exequible bajo el entendido de que la
prohibición de constituir ZIDRES se extiende a los territorios indígenas que se
encuentran en proceso de titulación como resguardos.
VII.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos fundados en vicios de
procedimiento, la Ley 1776 de 2016 “por la cual se crean y se desarrollan
las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1776 de 2016, por el cargo de
omisión de la consulta previa a las comunidades étnicas exigida por el Convenio
169 de la OIT.
Tercero.-Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados
·
Los literales a), b), c) d) y e) del inciso segundo y los
parágrafos 3º y 4º del artículo 3º de la Ley 1776 de 2016.
·
El parágrafo 1º del artículo  7º de la Ley 1776 de 2016.
·
Los artículos 10, 13, 14, 15 y 21, inciso quinto de la ley 1776
de 2016.
Cuarto.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo
por el cargo de reserva de ley, en relación con literales a), b), c) d) y e)
del inciso segundo y los parágrafos 3º y 4º del artículo 3º de la Ley
1776 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Quinto.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “que deben ser
considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de
ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios” contenida
en el inciso cuarto del artículo 4º de la Ley 1776 de 2016.
Sexto.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “solo si garantizan que
estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de
tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación”, contenida
en el parágrafo 2º del artículo 7º de la Ley 1776 de 2016.
Séptimo.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo
en relación con el artículo 8º de la Ley 1776 de 2016, por ineptitud sustantiva
de la demanda.
Octavo.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado el artículo 29 de
la Ley 1776 de 2016, bajo el entendido que “la prohibición de
constituir ZIDRES se extiende a los territorios indígenas que se encuentran en
proceso de titulación como resguardos”.
Décimo.- Declarar EXEQUIBLE por el cargo analizado el inciso primero
del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776
de 2016, bajo el entendido que “la identificación, delimitación y aprobación
de las zonas Zidres deberá estar precedida de un proceso de información, concertación
y coordinación con los concejos municipales de los entes territoriales que
resulten afectados por estas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes
básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de esos
municipios”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con salvamento de voto
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
Con  aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
GERMÁN QUINTERO ANDRADE
Conjuez
Con salvamento parcial de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-077/17
Referencia: expedientes D-11275 y D-11276
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo  (literales
a, b, c, d, e),  parágrafos 3° y 4° del artículo 3°; los parágrafos 1° y 2°
del artículo 7°; los artículos 8°, 10, 13, 14, 15, 17 (parcial); el inciso 1°
del artículo 20; los incisos 2°, 3° y 5° del artículo 21; y el artículo 29,
todos de la Ley 1776 de 2016
“Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de
Desarrollo Rural Económico y Social – ZIDRES -.
Actores: Rocío del Pilar Peña Huertas y Otros (D-11275), e Iván
Cepeda Castro y Otros (D-11276).
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el debido respeto por las
decisiones mayoritarias de esta corporación, me permito salvar parcialmente mi
voto a la presente sentencia comoquiera  que se separa sustancialmente de la
ponencia original en relación con algunos aspectos que, en criterio del
suscrito magistrado, resultan incompatibles con garantías que concurren a
integrar el corpus iuris de los derechos de los campesinos y
trabajadores agrarios.
1. La ponencia original presentada
a la Sala Plena por el suscrito magistrado partía de una visión global de la
política pública en materia de desarrollo rural que además de preservar los
derechos de los campesinos y trabajadores agrarios, tan celosamente
resguardados por la jurisprudencia de esta corporación, posibilitara la
aplicación de una política de desarrollo rural con enfoque territorial, que
contribuyera a sentar las bases para una transformación estructural del campo
orientada a crear condiciones de bienestar para la población rural; a conjurar
el fenómeno de la concentración de la propiedad agraria; a combatir la
exclusión del campesinado y el atraso histórico de las comunidades rurales.
2. El proyecto de sentencia
presentado a la Sala Plena por el suscrito magistrado identificaba en los
propósitos y objetivos de la ley Zidres, así como en algunos de sus dispositivos
normativos, herramientas importantes para avanzar en el desarrollo social y
económico del campo, pero a su vez proponía ajustes significativos para adecuar
la normatividad examinada a los mandatos constitucionales en varios aspectos.
En este sentido dicho documento:
(i) Ponía de presente el notable retroceso que introducían el parágrafo 3º del artículo 3º,
al igual que el parágrafo 1º del artículo 13 en la regulación de baldíos cuya
finalidad prevalente es la de garantizar la democratización de la propiedad
rural y el acceso progresivo a la titularidad de la tierra de los trabajadores
agrarios.
(ii) Advertía también sobre las
barreras que imponían al derecho de acceso a la propiedad por parte de los
campesinos y trabajadores agrarios, los requisitos establecidos en los
literales a) y c) del inciso segundo del artículo 3º, así como el parágrafo
primero (parcial) del artículo 7º de la ley enjuiciada.
(iii) Proponía la
inconstitucionalidad del parágrafo 4º del artículo 3º, y del inciso primero del
artículo 15 de la ley, por su incompatibilidad con algunos de los objetivos del
desarrollo previstos en el artículo 334 de la Constitución, en particular con
aquél que exige la intervención del Estado en la economía con miras a asegurar
una distribución equitativa de cargas y beneficios entre los asociados, y a
garantizar de manera progresiva el acceso al conjunto de bienes y servicios con
especial énfasis en los ciudadanos que cuentan con menores ingresos.
A continuación se desarrollan los argumentos que
llevan al suscrito magistrado a sostener la inconstitucionalidad de los
enunciados normativos señalados, y por ende a apartarse parcialmente de la
decisión mayoritaria.
(i) La inexequibilidad del parágrafo
3º del artículo 3º y del parágrafo 1º del artículo 13
3. En este aparte se exponen los
argumentos con fundamento en los cuales el suscrito magistrado sostuvo en la
ponencia original, el carácter regresivo y por ende inconstitucional, de los
mencionados preceptos:
“A pesar de que, como se ha indicado, de manera general, las normas
aquí examinadas[506], pertenecientes a la Ley 1776 de 2016, por su alcance y contenido
no tiene vocación de modificar los preceptos del capítulo XII de la Ley 160 de
1994, que establecen el régimen de baldíos con aptitud para ser adjudicados a
través de UAF, así como las limitaciones al mismo, advierte la Corte que dentro
del grupo de normas acusadas en este cargo, se encuentran dos preceptos que
introducen reglas que sí pueden plantear una modificación al régimen de baldíos
para reforma agraria, en tanto que además de impactarlo implícitamente, hacen
expresa referencia a dicho estatuto.
Se trata del parágrafo 3º del artículo 3º, y del parágrafo 1º del
artículo 13, cuyos textos se transcriben a continuación:
“Art. 3° (…)
Parágrafo 3°. No podrán adelantar proyectos
productivos dentro de las Zidres, las personas jurídicas o naturales que
ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados como baldíos después
de la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las condiciones establecidas
en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley.
(…)
Art. 13 (…)
Parágrafo 1°. Las personas que se encuentren ocupando predios
baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no cumplan con
los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la
titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos
productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de
derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la
superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos
adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se podrán celebrar
en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de tierras y los territorios
étnicos.”
En clara alusión a estos preceptos, los demandantes aducen que
reducen el ámbito de protección del derecho de acceso a la tierra de los
campesinos, toda vez que “beneficia a quienes han llevado a cabo actuaciones
ilegales”.
146.
Observa la Corte que estos dos preceptos modifican el régimen de medidas
previsto en la Ley 160 de 1994 para “eliminar y prevenir la inequitativa
concentración de la propiedad rústica”, que como se ha indicado en esta
sentencia, constituye un elemento central de una política de reforma agraria
como la prevista en dicho estatuto, orientada a “dotar de tierras a los hombres
y mujeres campesino de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a
los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades
indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el
Gobierno Nacional”.
En
efecto, el parágrafo 3° del artículo 3° parece reiterar la restricción
establecida en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994[507] sobre
la adquisición de propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como
baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para titulación
establecidos para UAF; así como la nulidad de los actos o contratos en virtud
de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier
índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos,
si con ellas tales entes consolidan la propiedad sobre terrenos en una
extensión superior a la prevista para las UAF (Art. 75 inciso 9°, L.160/94).
Parece reiterar así mismo, la obligación de consignar en los títulos de
adjudicación que se expidan las prohibiciones y limitaciones previstos en el
mismo artículo 75 (Art. 75, inciso 14).
Sin
embargo, el propósito real de la norma examinada no es el reiterar dichas
restricciones orientadas a preservar un régimen de baldíos que evite la
concentración de la propiedad rural, sino el de excluir del mismo las
adjudicaciones efectuadas antes de la Ley 160 de 1994, lo que implica que por
esta vía se estaría liberando y legitimando las transacciones que se realicen
sobre bienes baldíos adjudicados en extensiones superiores a las previstas para
las UAF, a condición que ello se hubiere producido antes de la vigencia de esa
ley.
Esta
disposición además de modificar el régimen de protección de baldíos
adjudicables previsto en el capítulo XII de la Ley 160/94, deroga
implícitamente las previsiones establecidas en el artículo 40 de la misma ley
aplicables a las “parcelaciones que ya hubiere establecido el INCORA hasta
la entrada en vigencia de la presente ley”[508], según
el cual, “5. En ningún caso un solo titular, por sí o por interpuesta
persona, podrá ejercer el dominio, posesión o tenencia a ningún título de más
de una (1) Unidad Agrícola Familiar. La violación de esta prohibición es causal
de caducidad”[509].
De acuerdo con dicha norma: “3. Las adjudicaciones que se
hubieren efectuado hasta la fecha de promulgación de esta ley, seguirán
sometidas a las causales de caducidad por incumplimiento por parte de los
adjudicatarios, de las disposiciones contenidas en este estatuto, sus
reglamentos o las cláusulas contenidas en la Resolución de Adjudicación”[510].
El parágrafo 3° del artículo 3° de la Ley 1776 de 2016, sustrae de
estas medidas orientadas a prevenir y erradicar la concentración de la
propiedad rural, los baldíos adjudicados antes de la Ley 160 de 1994; las
normas reseñadas se encaminan a controlar este fenómeno de concentración,
justamente respecto predios adjudicados antes de la vigencia de esta norma.
Es importante destacar que la normatividad agraria previa a la
expedición de la Ley 160 de 1994 gravitaba así mismo sobre el propósito de
eliminación de la inequitativa concentración de la propiedad rústica. En este
sentido el artículo 1º de la Ley 135 de 1991 establecía como uno de los
objetivos de esa normatividad:
“Primero. Reformar la estructura social agraria por medio de
procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa
concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico;
reconstruir adecuadas unidades de explotación en las zonas de minifundio y
dotar de tierra a los que no las posean, con preferencia para quienes hayan de
conducir directamente su explotación e incorporar a ésta su trabajo personal”
(Se destaca).
En
desarrollo de ese propósito central y ordenador del sistema de reforma agraria,
los artículos 29, 30 y 31 del estatuto de 1991, preveían unas restricciones
relativas a la extensión de los baldíos adjudicables para reforma agraria.
Nótese,
además, que la previsión del artículo 72 inciso 9, de cuya aplicación se
pretenden excluir los baldíos adjudicados antes de la Ley 160 de 1994, no
afecta el derecho del adjudicatario del predio sino que restringe (en cuanto a
la extensión) la comercialización de esos bienes a fin de ajustar el tráfico y
la movilidad de la propiedad  rural, a uno de los postulados  centrales de la
política de reforma agraria como es el de evitar, combatir y controlar la
inequitativa acumulación de la propiedad rural.
147. De otra parte, el parágrafo 1° del artículo 13, establece una
prerrogativa en favor de las personas que se encuentren ocupando predios
baldíos, sin cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 160 de 1994
para ser beneficiarios de la titulación, para asociarse a los proyectos Zidres
mediante contratos que permitan el “uso, goce y disposición de la superficie
de los predios rurales que ocupen”.
Mediante esta disposición se establece un régimen especial para el
acceso al ejercicio de derechos adscritos a la propiedad respecto de una especie
de baldíos, aquellos que se asocian a proyectos productivos Zidres, régimen
este que prescinde de todos los requisitos que la Ley de reforma agraria ha
previsto[511]
para la adjudicación de baldíos. En efecto, la norma examinada ampara el uso,
goce y disposición de un terreno baldío, sin consideración a la condición del
ocupante (Art. 65); ni a la extensión del terreno (Art. 66); tampoco al tipo y
tiempo de la ocupación y explotación económica (Art. 69); ni a la condición
económica del beneficiario (Art. 67); ni al título lícito o ilícito mediante el
cual el ocupante obtuvo la tenencia del inmueble. Por esta vía sustrae
totalmente del régimen de adjudicación de baldíos terrenos que serían aportados
a un proyecto productivo.
148. Así las cosas ese vidente que tanto el parágrafo tercero del
artículo 3°, como parágrafo 1° del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016,
modifican las disposiciones de la Ley 160 de 1994, en especial las previstas en
el capítulo XII relativas a los requisitos que se deben cumplir para acceder al
ejercicio de atributos de la propiedad sobre inmueble baldíos, comoquiera que
de conformidad con los preceptos examinados dichos requisitos no son exigibles
cuando se trata de baldíos adjudicados antes de la Ley 160 de 1994, y aquellos
que estén siendo ocupados y se asocien a proyectos productivos.
A diferencia de lo que ocurre con los demás preceptos asociados a
este cargo, las disposiciones aquí examinadas sí impactan los requisitos de
acceso y el régimen de restricciones previstos para la adjudicación de baldíos
en contexto de reforma agraria (Capítulo XII de la Ley 160/94).
149. Dicha modificación resulta regresiva comoquiera que las
disposiciones enjuiciadas no solamente prescinden en su totalidad las
condiciones normativas preexistentes para la adjudicación de baldíos para
reforma agraria, sino que por esta vía se reduce el radio de protección del
derecho de acceso a la propiedad rural toda vez que, en relación con
determinados bienes que pueden ser objeto de programas de reforma agraria, se
levantan todos los controles que el legislador ha establecido con miras a
asegurar que los inmuebles baldíos cumplan con la función social que les ha
sido adscrita, como es la democratización del acceso a la propiedad rural.
Las disposiciones examinadas (en especial el parágrafo 1º del
artículo 13) entrañan así un retroceso respecto de lo establecido en la Ley 160
de 1994, en la medida que: (i) permite la ocupación de baldíos identificados
con aptitud agropecuaria por personas diferentes a las priorizadas por la Ley
160; (ii) permite que los ocupantes dispongan de derechos reales sobre los
baldíos, antes de su adjudicación y los habilita a celebrar contratos que
transfieran el uso, goce y disposición del suelo; (iii) implícitamente reconoce
a estos ocupantes derechos adquiridos, cuando la ley 160 de 1994,
explícitamente prevé que: “(L)os ocupantes de tierras baldías, por ese solo
hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, frente a la
adjudicación por el Estado solo ex iste una mera expectativa”. (Art. 65).
150. Los requisitos para acceder a la adjudicación de baldíos, al
igual que las restricciones previstas para la adquisición de la propiedad sobre
terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, cumplen valiosos cometidos
constitucionales y responden a intereses superlativos generales , como son los
de prevenir la inequitativa acumulación de tierras y el de garantizar que
dichos bienes sean destinados a su finalidad prioritaria cual es la de
propender por la redistribución equitativa de este bien público y el acceso a
la propiedad a trabajadores agrarios que carezcan de tierra.
Dichos requisitos y restricciones han sido considerados por la
jurisprudencia de esta Corte como determinantes
para ejercer control sobre “la destinación de los recursos invertidos
por el Estado en una política de redistribución de la propiedad rural, a fin de
que estos recursos no terminen beneficiando a personas no destinatarias de la
reforma implementada en la Ley 160 de 1994”.[512]
En efecto, la ley 160 define el área adjudicable de bienes baldíos, con el fin de prevenir
su acaparamiento; el área mínima susceptible de titulación, para evitar
la proliferación de minifundios que la hacen improductiva e impiden al
campesinado obtener excedentes de capital que les faciliten mejorar su
condiciones de vida; la prohibición de adjudicar baldíos en favor de
quienes posean otros bienes rurales o un patrimonio neto superior a mil
salarios mínimos mensuales legales, buscando con ello el acceso a la
propiedad de la tierra a favor de quienes carecen de ella; la autorización
a las personas beneficiarias de la adjudicación para que transfieran su tierra
sólo a campesinos sin tierra o a minifundistas, con el
objeto de completar las unidades agrícolas familiares, con la finalidad de garantizar
la permanencia de la titularidad campesina sobre predios adjudicados; entre otras limitaciones relacionadas con la ocupación,
adjudicación y disposición de baldíos.[513]
En
este sentido, esta Corte ha considerado que las restricciones que impone la
Unidad Agrícola Familiar, en relación con el tamaño mínimo y máximo que puede
tener un bien adjudicado, son acordes con la Constitución.[514] Lo anterior, no sólo
porque previene el latifundio y el minifundio, sino porque promueve tanto el
crecimiento del sector campesino, como una mejora de su calidad de vida al impulsar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, en el marco de una explotación de las parcelas más
eficiente.[515]
En
la misma dirección, esta Corporación afirmó que la prohibición de enajenar o
aportar inmuebles cuando con ello se superara la Unidad Agrícola Familiar es
ajustada a la Carta, en la medida en la que esta restricción es: acorde con la
función social de la propiedad, en tanto comporta el ejercicio de ésta conforme
al interés público social; promueve el acceso de los trabajadores agrarios a la
propiedad de la tierra (C.P. Art. 64);[516] y “garantiza la permanencia de la
titularidad campesina sobre predios adjudicados”.[517]
Así
mismo, la Corte Constitucional estableció que el requisito que se impone a los
posibles beneficiarios de un bien baldío, de haberlo ocupado y explotado
económicamente, es constitucional porque “la obligación de explotar
económicamente esos terrenos evita la ociosidad de los mismos, permite el
acceso a la propiedad a quienes no la tienen, y precave la inequitativa
concentración de la propiedad en manos de unos pocos”.[518]
Finalmente,
este Tribunal consideró que todas estas restricciones son constitucionales en
la medida en la que la adjudicación de los bienes baldíos debe guiarse “según la filosofía que inspira la reforma agraria”,[519] buscando
así revertir los sistemas de tenencia y explotación de la tierra que son
propios de una defectuosa estructura de la propiedad agraria, que contrarían
aquellos principios políticos fundamentales que informan el Estado Social de
Derecho.[520]
151. La renuncia que hace el legislador a estos requisitos y
restricciones para la adjudicación de baldíos que serían aportados a proyectos
productivos, introduce así un significativo retroceso en la regulación de los
baldíos cuya finalidad prevalente es la de proveer a garantizar la
democratización de la propiedad rural y el acceso progresivo a la titularidad
de la tierra de los trabajadores agrarios carentes de tierra.
152. De acuerdo con la con la jurisprudencia de esta Corte[521],
las medidas regresivas deben ser objeto de un cuidadoso estudio y justificación
por parte del legislador, por cuanto la violación de la prohibición de
retroceso en la expedición de las medidas legislativas examinadas genera una
presunción de inconstitucionalidad de las mismas que solo puede desvirtuarse
mediante un test estricto de proporcionalidad.
En este punto cabe recordar que las medidas legislativas examinadas
consisten en:
(i) Disponer que los controles previstos en el artículo 72 (incisos
9 y 14) relativos a la prohibición de transacciones (adquisición y aporte)
sobre bienes inicialmente adjudicados como baldíos que excedieren los límites
de extensión máximos previstos para UAF, solo se aplicarían a predios
adjudicados después de la Ley 160/94;
(ii) Permitir el aporte a los proyectos productivos en Zidres de
bienes baldíos ocupados por personas que no cumplan con los requisitos de
adjudicación previstos en la Ley 160 de 1994.
Si se observan los antecedentes legislativos de la ley enjuiciada,
encontramos que el parágrafo 3º del artículo 3º que contiene la primera medida,
fue incluido en el texto original del proyecto de ley presentado por el
Gobierno[522],
sin que en la exposición de motivos se inserte justificación alguna para
liberar del ámbito de control previsto en el artículo 72 (incisos 9 y 14) de la
Ley 160 de 1994, los predios adjudicados con violación de los topes
superficiarios que exige la política de reforma agraria, antes de la mencionada
ley. Lo que se consigna en la exposición de motivos es la propuesta de que “los
predios que hagan parte del proyecto productivo sean determinables, con base
en la licitud de su adquisición, y a la precisión de áreas efectuada en las
recomendaciones y estudios técnicos realizados por la UPRA para la zona”[523].
En cuanto al parágrafo 1º del artículo 13 (segunda medida), fue
incluido en el pliego de modificaciones para segundo debate en la Cámara de
Representantes, sin que en dicho documento se inserte una justificación sobre
la liberación de estos predios ocupados, de todos los requerimientos
consignados en la Ley 160/94 para la adjudicación de baldíos.
No obstante, en la ponencia para segundo debate en Cámara, se
consignan unas cifras que desde el punto de vista fáctico parecen justificar la
inclusión de estas medidas en la ley:
“La Superintendencia de Notariado y Registro informó que al año
2014, se han registrado 517.091 predios inicialmente adjudicados como baldíos,
de los cuales 48% que equivalen a 260.644 predios, han sido transferidos por lo
que no se encuentran en cabeza del beneficiario de la adjudicación (…) Por su
parte, si se analizan los datos a partir de la entrada en vigencia de la Ley
160 de 1994, se han registrado 150.754 predios inicialmente adjudicados como
baldíos, de los cuales 75%, es decir, 113.372 predios, no se encuentran en
cabeza del beneficiario de la adjudicación (…).
Adicionalmente, en los diagnósticos registrales desarrollados por
dicha entidad, se detectaron en la Altillanura casos de adjudicación de grandes
extensiones de terrenos baldíos, que de manera individual no superan la máxima
(extensión) permitida en loa zona para las Unidades Agrícolas Familiares pero
las mismas, son adjudicadas a integrantes de una misma familia, desvirtuándose
el objeto de estos programas concebidos en la ley agraria.
De igual forma, según ha indicado esta entidad, se estima que el
número de casos de presuntas acumulaciones de Unidades Agrícolas Familiares en
todo el territorio nacional asciende a 16.855 casos.
Por su parte, según datos del Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural Incoder, actualmente se adelantan 355 procesos de revocatoria directa de
resoluciones de adjudicación de baldíos, de los cuales 65.9% corresponden a
casos donde el beneficiario no cumplía los requisitos para ser sujeto de
Reforma Agraria, no efectuaba la explotación directa en el predio como lo exige
la ley o existen irregularidades en el procedimiento de titulación o en el
archivo de la misma por lo que se percibe que el actual sistema de dotación de
tierras para reforma agraria no cumple su objetivo de beneficiar a la población
campesina”[524].
El registro de esta cifras en los antecedentes  de los debates
legislativos, permite inferir fundadamente que la justificación de las medidas
evaluadas se ubica en el propósito de sanear algunas de las múltiples
situaciones irregulares que se han detectado en la ejecución de la política de
adjudicación de baldíos, relacionadas, unas con la acumulación de baldíos en  extensiones
superiores a las previstas en la ley para las UAF, situación a la que se ha
llegado a través de procedimientos artificiosos, y otras, con la ocupación
irregular de predios baldíos burlando los requisitos establecidos en la Ley 160
de 1994, cuyo propósito es garantizar que a los bienes baldíos se les de la
destinación prioritaria, esto es, la de dotar de tierras a los trabajadores
agrarios que carece de ella.
Una finalidad de esta naturaleza no puede ser amparada por la
Constitución, comoquiera que en ella subyace un elemento antijurídico como es
la pretensión de sanear situaciones gestadas bajo un deliberado propósito de
sustraerse a los dictados de la norma. Pero más allá del ingrediente
transgresor de la normatividad sobre baldíos que se anida en estas situaciones,
ellas contravienen principios y postulados esenciales de la política de reforma
agraria como son los de prevenir la inequitativa concentración de la propiedad
rural, y los de priorizar la destinación de baldíos para sus destinatarios naturales:
los campesinos y campesinas que la trabajan y la explotan bajo los cánones
establecidos en la legislación. Esta pretensión de legalizar por esta vía
situaciones irregulares promueve un modelo desordenado y caótico en la
adjudicación de baldíos que redunda en la reducción del ámbito de protección de
del derecho del campesinado a acceder a la propiedad sobre la tierra mediante
esta herramienta social.
Como se indicó, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte,
para que una medida regresiva en materia de garantía de derechos sociales pueda
ser considerada compatible con la Constitución, debe obedecer a un fin
constitucionalmente legítimo e imperioso. Es evidente que las
disposiciones que pretenden suprimir los controles y los requisitos que el
régimen de baldíos ha previsto para evitar la inequitativa concentración de la
propiedad rural y para garantizar que esta herramienta social – la adjudicación
de baldíos- sea utilizada en favor de los verdaderos sujetos de reforma agraria
que explotan adecuadamente la tierra, no responden a ningún fin
constitucionalmente legítimo y menos imperioso, por lo que las medidas insertas
en las disposiciones examinadas están despojadas de justificación
constitucional, lo que conduce a su inexequibilidad.”
4. En conclusión, a juicio del
suscrito magistrado, las medidas que: (i) sustraen de los controles
previstos en el artículo 72 (incisos 9 y 14) de la Ley 160 de 1994 los predios
adjudicados antes de la Ley 160/94 (Art. 3 Parág. 1°); y (ii) permiten
el aporte a los proyectos productivos en Zidres de  bienes baldíos ocupados por
personas que no cumplan con los requisitos de adjudicación previstos en la Ley
160 de 1994, introducen una modificación al régimen de baldíos previsto en el
capítulo XII de la Ley 160 de 1994. Adicionalmente, son regresivas en tanto
reducen el ámbito de protección del derecho de acceso de los campesinos a la
propiedad rural como destinatarios prevalentes de bienes baldíos adjudicables.
No cuentan con una adecuada y cuidadosa justificación por parte del legislador,
que las haga compatibles con la Constitución. Y, por último, la finalidad que
se deriva de los registros plasmados en la exposición de motivos respecto de
bienes baldíos indebidamente ocupados y /o indebidamente adjudicados, despoja
de respaldo constitucional al propósito real que animó la inserción de estas
disposiciones en la ley enjuiciada.
En consecuencia,
propuso  la inconstitucionalidad de la expresión “después de la expedición
de la Ley 160 de 1994” contenida en el parágrafo 3° del artículo 3° de la
Ley 1776 de 2016. Igual determinación adoptará en relación con el segmento
normativo: “Las personas que se
encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de
las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de
1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán
vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o
celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y
disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio
de los derechos adquiridos”, contenido en
el parágrafo 1° del artículo 13 de la misma ley.
Esta propuesta
no fue aceptada por la mayoría de la Sala Plena.
(ii) La inexequibilidad de
los literales a) y c) del inciso segundo del artículo 3º, así como el parágrafo
primero (parcial) del artículo 7º de la ley enjuiciada.
5. En la ponencia original se sostuvo, por parte
del suscrito magistrado, la inexequibilidad de los preceptos enunciados por
hallarlos contrarios a los artículos  64, 65, 66 y 150-18 de la Constitución. A
continuación se inserta el aparte de la ponencia que llegaba a esta conclusión:
“Respecto de la primera censura, recuerda la Sala que los artículos
64, 65 y 66 C.P., leídos de manera articulada, entrañan
“el diseño de una estrategia global del desarrollo rural que el
Constituyente configuró como un cometido estatal destinado a lograr el
crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un mejoramiento sustancial
de la calidad de vida de la población rural”.[525]
En
el marco de esta “estrategia global de desarrollo rural”, la Corte ha
reiterado que el deber de promover el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra, especialmente a favor de quienes la trabajan, lo
materializa el Estado a través de varios tipos de políticas, relacionadas con
la concesión de créditos especiales,[526] la facilitación de
mecanismos para la compra de tierras, entre ellos, la entrega de subsidios,[527] el
fomento de actividades agrícolas, la adjudicación de bienes baldíos, entre
otras.[528]
A partir de la estrategia global de desarrollo delineada en los
preceptos superiores referidos, este Tribunal señaló que nuestro ordenamiento
jurídico protege tres dimensiones del derecho al acceso a la tierra: (i) La garantía de la seguridad jurídica de las diferentes formas de
tenencia de la tierra, lo que incluye el respeto por la propiedad, la posesión, la ocupación, la mera tenencia, entre
otras.  (ii) El
acceso a los bienes y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de
la población rural, como educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos,
asistencia técnica y empresarial. (iii)  Acceso a la propiedad de
la tierra a través de distintos mecanismos, como la titulación individual,
colectiva o mediante formas asociativas; concesión de créditos a largo plazo;
creación de subsidios para la compra de tierra; y desarrollo de proyectos
agrícolas.[529]
Pues bien, encuentra la Corte que varios de los elementos previstos
en los segmentos normativos acusados, y que concurren a integrar el diseño de
acceso a la tierra por parte de los campesinos, mujeres y trabajadores sin
tierra en el marco del modelo Zidres, resultan incompatibles con el mandato
constitucional de fomento de una política de democratización en el acceso a la
propiedad que incluya las dimensiones enunciadas, para estos sujetos de
derechos que han sido considerados de especial protección constitucional.
Cabe recordar que los proyectos productivos que se pretendan
adelantar en las zonas Zidres podrán ser propuestos por personas jurídicas,
naturales o empresas asociativas (Art. 3°). Dado que la norma no establece
ninguna otra cualificación, podrá tratarse de empresarios, o de asociaciones o
cooperativas campesinas. Si se trata de proyectos propuestos únicamente por
empresarios (personas naturales o jurídicas) deberán cumplir con los requisitos
previstos en el artículo 3° de la ley, se desarrollarán en terrenos particulares
y no gozarán de los incentivos y estímulos previstos en la ley (Arts. 6° y 7°).
Para que esos proyectos productivos puedan ser desarrollados en
terrenos baldíos deben forzosamente integrar como asociados al pequeño o al
mediano productor (Art. 13). La misma condición forzosa se impone para que los
ejecutores del proyecto tengan acceso a los estímulos e incentivos que en
materia de créditos especiales, garantías sobre la producción, capacitación,
etc. contempla la ley (Art. 7 parágrafo 1°).
Sin embargo, llama la atención que para que los campesinos,
trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra, puedan asociarse a los
proyectos productivos (Art. 3° a. b y c) y ser beneficiarios de la política de
estímulos e incentivos prevista en la ley, se les exige condiciones
extraordinarias no impuestas ni a los empresarios, ni a los pequeños y medianos
productores. En efecto, mientras que a los empresarios que se asocien con
pequeños y medianos productores se les autoriza a solicitar al Gobierno
Nacional la entrega de bienes inmuebles de la nación ubicados en zonas Zidres
(Art. 13) para su uso y goce mediante el desarrollo de proyectos
productivos, y por esa vía, beneficiarse de la política de incentivos y
estímulos que contempla la ley, cuando los potenciales asociados son
campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra, las condiciones
se incrementan sustancialmente.
Así, cuando se trata de proyectos asociativos que vinculen a
campesinos, mujeres y jóvenes rurales y/o trabajadores agrarios, se les exige
la adquisición de un terreno (Art. 3 a), para lo cual deberán
gestionar un crédito ante el sistema bancario “para la compra de tierra y el
establecimiento del proyecto” (Art. 3  c.); se condiciona el derecho a ser
beneficiarios de la política de incentivos y estímulos a que garanticen que en
desarrollo del proyecto puedan adquirir un determinado porcentaje de tierra
agrícola calculado con base en sus posibilidades de explotación; y se prevé que
los proyectos (sus proponentes) “establezcan un mecanismo” que permita que,
dentro de los 3 primeros años de iniciado el proyecto se hagan propietarios de
un porcentaje de tierra fijado por el MADR, de acuerdo con el proyecto
productivo y “la capacidad financiera de quien lo adelante” .
Este diseño normativo riñe con los objetivos de la propia ley, la
cual formula como propósitos “promover el acceso y la formalización de la
propiedad de la tierra a los campesinos, a los trabajadores agrarios, mujeres
rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la
nación”; así como el de “promover la inclusión social y productiva de
campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y ocupantes tradicionales de
bienes inmuebles de la nación como agentes sociales, productivos y
emprendedores”. Y se muestra como una barrera para que los campesinos,
trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales accedan a la estrategia de
desarrollo global articulada por el Constituyente en los artículos 64, 65 y 66
de la Constitución con miras a lograr el crecimiento del sector campesino y el
mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural.
Ninguna de las dimensiones que conforman el diseño de desarrollo
rural previsto en el plexo de normas constitucionales mencionado, inspirado
este en un criterio promocional orientado a la democratización del acceso a la
tierra como herramienta social fundamental para el mejoramiento sustancial de
la calidad de vida de la población rural, se satisface con el modelo de
inserción asociativa que se prevé en los segmentos normativos acusados respecto
de los campesinos, trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales sin tierra.
El acceso progresivo a la tierra para el campesinado que no la posee,
constituye un elemento nuclear de ese modelo global de desarrollo para el sector
rural que la Constitución promueve.
En el diseño que se deriva de los preceptos examinados, la primera
dificultad que deben enfrentar estos destinatarios cualificados de la norma,
radica en que no se establece un sistema claro para garantizar el acceso a la
propiedad rural, o al menos al uso y goce de bienes inmuebles de la nación que
les permita a los campesinos y trabajadores rurales su inclusión social y
productiva en los proyectos agroindustriales. En una norma se referencia a
programas de dotación de tierras (Art. 3°, inc. 2° b); en otra al crédito
bancario como mecanismo de financiación (Art. 3°, inc. 2° c); y finalmente
alude “a un mecanismo” que debe establecer el proponente del proyecto para que,
dentro de los 3 primeros años de iniciado el proyecto, los campesinos se hagan
propietarios de un porcentaje de tierra, sin precisar si se trata de aquella en
la que se desarrolla el proyecto productivo.
La segunda dificultad que se advierte en el diseño normativo
examinado es que se deja al arbitrio de los proponentes del proyecto “la
determinación” del terreno destinado “a ser adquirido” por los campesinos,
trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales sin tierra, así como “el
mecanismo” que permita la adquisición de un porcentaje de tierras “de acuerdo
con la capacidad financiera de quien lo adelanta”. En este punto, no puede
perderse de vista que las zonas Zidres se encuentran ubicadas en territorios
aislados, con condiciones agrológicas especiales, poca infraestructura y
dificultades de acceso, y por ende demandan trabajos de adecuación para que
recobren o adquieran aptitud para el desarrollo de proyectos agroindustriales.
Ello implica que se impone a los campesinos y trabajadores agrarios, sin
tierra, la carga de adquirirla en territorios que originariamente no tendrían
aptitud agropecuaria. Adicionalmente, están sujetos a la “determinación” por
parte de los proponentes del proyecto, en lo que concierne al terreno que
deberán adquirir para asociarse al mismo. Deben, además, “adquirirlo” a través
de un crédito ante el sistema bancario, Y finalmente, están sujetos al
mecanismo que establezcan los proponentes y “a la capacidad financiera del
proponente” (Art. 17).
Una medida legislativa así diseñada resulta manifiestamente
irrazonable y se constituye en una barrera para que los campesinos,
trabajadores agrarios mujeres y jóvenes rurales, accedan a la tierra (con
aptitud agropecuaria) y se incorporen como agentes activos al modelo de
desarrollo rural previsto en la ley. La democratización en el acceso a la
tierra para estos sujetos de especial protección constitucional, como
presupuesto indispensable para su incorporación con libertad y eficacia en el
modelo de desarrollo rural que la Constitución perfila, exigía, según lo ha
dicho la jurisprudencia,  la adopción de medidas promocionales como políticas
relacionadas con la concesión de créditos especiales,[530] la facilitación de
mecanismos para la compra de tierras, la entrega de subsidios,[531] el fomento de actividades
agrícolas, la adjudicación de bienes baldíos, entre otras.[532] Ninguna de estas medidas
promocionales se identifica en las normas acusadas, comoquiera que el Estado
delega en los particulares -promotores del proyecto-, un imperativo que la
Constitución le impone como es el del “promover el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual y
asociativa”. Así ocurre, cuando los faculta para “determinar el terreno
destinado a ser adquirido por los campesinos, trabajadores agrarios y/o las
mujeres rurales sin tierra” (Art. 3°, inc. 2°a), o para “establecer un
mecanismo que permita que (…) estos se hagan propietarios de un porcentaje de
tierra” (Art. 17). Adicionalmente, los conmina a la gestión de un crédito
“ante el sistema bancario”, sustrayéndolos de los sistemas de subsidios y
modelos crediticios diferenciales, con el agravante de que el endeudamiento
ordinario que se contempla no es solamente para la tierra, sino también para el
proyecto, cuando de otro lado, al empresariado se le reconocen diversos incentivos
y estímulos para el desarrollo del proyecto ente los que se contemplan “líneas
de crédito especiales” (Art. 7º.a)[533].
Esta medida legislativa examinada es contraria a la Constitución,
comoquiera que impone unas cargas desproporcionadas a un sector de la población
– los campesinos y trabajadores agrarios sin tierra- respecto del cual el
Estado tiene particulares deberes de protección, dada su especial situación de
vulnerabilidad y la deuda histórica que diferentes estudios, las motivaciones
de las políticas públicas agrarias y la propia jurisprudencia de la Corte han
reconocido en su favor.
La desproporción[534]
de la medida emerge del hecho de que si bien podría identificarse una finalidad
imperiosa en la norma, comoquiera que, según los objetivos trazados en
la ley (Art. 2°)  se orientaría a  promover la inclusión social y productiva de
campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes
tradicionales de bienes de la nación, con  miras a incrementar el ingreso y la
calidad de  vida de la población rural, finalidad que responde a los objetivos
previstos en el modelo de desarrollo rural global que prevén de manera
articulada los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución, los medios a través de
los cuales se persigue ese fin no resultan adecuados, ni efectivamente
conducentes.
En efecto, no resulta adecuada ni efectivamente conducente al logro
de la finalidad de promover la inclusión social y productiva de los campesinos
y trabajadores agrarios en las zonas Zidres, la medida que deja en manos de los
empresarios “la determinación” de los terrenos destinados a ser adquiridos por
esta población (Art. 3°), así como “el establecimiento de un mecanismo” para su
acceso a un porcentaje del territorio (Art.17). La política de desarrollo rural
con inclusión social y productiva de los campesinos y trabajadores agrarios
debe ser manejada por el Estado, conforme a los artículos 64, 65 y 66 de la
Carta.
Sobre el particular, llama la atención el hecho de que, cuando los
proyectos asociativos vinculen a campesinos, mujer rural y/o trabajadores
agrarios sin tierra, se establezca a favor de los proponentes del proyecto la
prerrogativa de “establecer un mecanismo que permita” que dentro de los
tres primeros años del proyecto estos se hagan propietarios de un porcentaje de
tierra que fijará el MADR, con base en el proyecto productivo y “la
capacidad financiera de quien lo adelante” (Art.17).
Varios problemas de índole constitucional se advierten esta
regulación. En primer lugar, teniendo en cuenta que uno de los elementos del
modelo de desarrollo que la ley examinada diseña es la posibilidad de que los
proyectos productivos se establezcan en terrenos baldíos (Art.13), no está
facultado el legislador para delegar en los particulares proponentes del proyecto
la prerrogativa de “establecer un mecanismo” para que los campesinos, mujeres
rurales y trabajadores agrarios accedan a la propiedad de un porcentaje de
estos territorios.
En este punto cabe enfatizar en la función adscrita al Legislador en
el artículo 150 numeral 18 de la Constitución, conforme al cual corresponde al
Congreso “dictar las normas sobre adjudicación y recuperación de las tierras
baldías”. Esta Corporación consideró en la sentencia C-644 de 2012 que dicha
competencia constituye una “de las funciones del Estado para
materializar los propósitos de igualdad material y el desarrollo económico a
través de libertades económicas y relaciones de mercado y que en el Estado
social de derecho y en el sistema económico que se protege por la Constitución
de inequívoco valor trascendental. De manera tal que al tratarse de bienes
públicos, no pueden ser las reglas del mercado las que lo ordenen ni la
ausencia de medidas idóneas y con resultados las que legitimen situaciones de
facto que ordenan por encima de la legislación y en contravía de los objetivos
constitucionales”[535].
Esta
función privativamente otorgada al legislador de regular las materias relativas
a la apropiación, adjudicación y recuperación de tierras baldías, está
relacionada con la necesidad de garantizar la función social de la propiedad y
priorizar la destinación de baldíos a la implementación de políticas orientadas
a la democratización de la propiedad rural. Dicha potestad legislativa debe
cumplir a su vez un cometido ligado al desarrollo de derechos sociales, como es
el de definir reglas claras y efectivas para que el uso y
explotación productiva de la tierra por parte de los trabajadores agrarios que
participen de  modelos asociativos con empresas o con otras fórmulas,
contemplen un  “verdadero tejido estratégico capaz de asegurar que los
adjudicatarios de baldíos y beneficiarios de subsidios, o también a los
campesinos sin tierra, mejorar sus condiciones de vida, elevar sus condiciones
de dignidad humana, protección de sus derechos sociales fundamentales,
reconocimiento como sujetos de especial protección pero también como agentes
económicos trascendentales del campo y de la seguridad alimentaria de los
asociados, al mismo tiempo que opciones de negocio, utilidad y expansión a las empresas
y a los inversionistas”[536].
El derecho al acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
campesinos y de los trabajadores agrarios implica, conforme lo ha resaltado
este Tribunal, “la intervención del legislador, quien se encarga de definir los
contornos de los programas o de las políticas con las cuales se alcanza la
voluntad del Constituyente”.[537]
En
segundo lugar, el acceso a la propiedad de un porcentaje de tierra por parte de
campesinos, mujer rural y trabajadores agrarios sin tierra, se sujeta criterios
ajenos a las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios, como son la
naturaleza del proyecto productivo y la “capacidad financiera de quien lo
adelante”. Así, en lugar de establecer medidas que protejan a los campesinos de
los efectos colaterales de la agroindustria, se subordina su derecho a acceder
progresivamente a la propiedad de la tierra, al interés económico y financiero
de los ejecutores del proyecto.
Esta configuración no se muestra acorde con la función prioritaria
adscrita a los baldíos de contribuir al logro de los fines esenciales del
Estado, específicamente a “la dignificación de la vida de los trabajadores del
campo”, de acuerdo con lo establecido en el artículo 64. C.P.; ni plasman
medidas orientadas a estimular, favorecer e impulsar progresivamente el
acceso a la propiedad y el mejoramiento de su calidad de vida; por el contario,
a ello se anteponen criterios asociados a la naturaleza productiva del proyecto
y la capacidad financiera de su ejecutor.
Adicionalmente, el hecho de que se condicione la inserción de estos
sujetos de derecho en el modelo de desarrollo rural previsto en la ley, a la
“adquisición” de unos terrenos y a la financiación del proyecto acudiendo
sistema del crédito bancario (Art. 3° inciso 2° c), se erige en una barrera de
acceso a los beneficios del modelo productivo previsto en la ley, y los excluye
de la posibilidad de acceder progresivamente a la propiedad de la tierra como
un medio para ser parte activa del modelo desarrollo rural.
Se trata de una medida excesivamente gravosa para el campesinado que
tampoco resulta necesaria para lograr el propósito de inclusión social y
productiva en el modelo de desarrollo rural diseñado en la ley, comoquiera que
la misma prevé otros mecanismos como la entrega a título no traslaticio de
dominio de bienes inmuebles de la nación para el desarrollo de proyectos
productivos (Art. 13); o bien pudo acudirse a un sistema de subsidios y
créditos especiales similares a los que contempla la Ley 160 de 1994 (Arts. 20
a 26) para efectos de reforma agraria.
La medida que impone a los campesinos, trabajadores agrarios,
mujeres y jóvenes rurales sin tierra, la carga de gestionar un crédito bancario
para la adquisición del terreno predeterminado por los promotores del proyecto,
y para el establecimiento del proyecto productivo, resulta así
desproporcionada, en sentido estricto, comoquiera que no aporta nada a la
finalidad de inclusión social y productiva de estos agentes rurales que gozan
de especial protección constitucional, y en cambio sí restringe de manera
significativa su derecho a ser incluidos social y productivamente en un modelo
de desarrollo rural, que de conformidad con una visión articulada de los
artículos 64, 65 y 66 de la Constitución debe promover el acceso progresivo a
la propiedad sobre la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual
o asociativa, el acceso a servicios sociales, condiciones crediticias
especiales y apoyo en la comercialización de los productos, asistencia técnica
y empresarial, a fin de mejorar su ingreso y calidad de vida. El diseño
previsto en las normas examinadas se muestra totalmente contrario a esos rasgos
del modelo de desarrollo rural perfilado en la Constitución.
La decisión legislativa examinada ubica así a los campesinos y
trabajadores rurales sin tierra, en una posición más desventajosa que la de los
empresarios y los pequeños y mediados productores quienes pueden asociarse a
los proyectos productivos aportando sus propios terrenos o solicitando al
Estado, a título no traslaticio de dominio (Art.13), bienes de la Nación para
tales propósitos. La medida condiciona la aplicación de la política de
beneficios e incentivos a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres
rurales sin tierra que se asocien a proyectos productivos, a unos mecanismos
inciertos de acceso a la tierra, entre los que se encuentra el acceso al
crédito bancario.
Este
tratamiento desconoce lo postulados en que se sustenta un modelo de desarrollo
rural con sostenibilidad social, el cual exige para los campesinos y
trabajadores agrarios un “tratamiento particularmente diferente al de otros
sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la
necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y
cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el
fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores
económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía
busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente
condenada a la miseria y la marginación social”[538].
Al
respecto, conviene recordar que la jurisprudencia constitucional ha sido clara
al sostener que la búsqueda del desarrollo en el campo no puede traducirse en
un aumento de las brechas sociales, ni en la creación de mayores desigualdades
socio económicas entre los distintos actores involucrados en el sector rural;[539] máxime
cuando en un lado de la balanza se encuentra una población vulnerable que, como
las comunidades rurales, dependen de la tierra para el desarrollo de su modus
vivendi.[540]
Por consiguiente, teniendo en cuenta que los condicionamientos
previstos en las normas examinadas que establecen requisitos adicionales y
desproporcionados para los campesinos que se asocien a proyectos productivos,
se erigen en barreras y crean situaciones inequitativas para los campesinos y
trabajadores agrarios, estos serán eliminados a efecto de que los campesinos
sean, prioritariamente, destinatarios de las políticas de incentivos y estímulos
para ser socios de los proyectos productivos, y a su vez beneficiarios de
programas orientados a la democratización del acceso a la propiedad en el
contexto de la política de desarrollo rural, bajo estándares que no pueden ser
inferiores a los previstos en materia de reforma agraria.
También se excluirán del orden jurídico aquellos segmentos
normativos que radican en cabeza de los particulares promotores y ejecutores de
los proyectos agroindustriales, como si se tratara de un componente más del
proyecto, la función de establecer mecanismos orientados a dotar de
tierras a campesinos y trabajadores agrarios que no la posean (Art. 17); a determinar
los terrenos que deberán ser adquiridos por ellos (Art. 3 inciso 2° a), y
condicionan esos mecanismos de adquisición de tierras a criterios relacionados
con la naturaleza productiva del proyecto y la capacidad financiera de su
ejecutor (Art. 17). Estas medidas además de resultar contrarias al derecho de
acceso progresivo de los campesinos y trabajadores rurales a la tierra, por
imponer cargas desproporcionadas a sujetos que por su histórica condición de
marginalidad demandan la protección reforzada del Estado, son incompatibles con
la reserva legal establecida en materia de adjudicación de tierras baldías (Art.
150-18 C.P.).
Advierte la Corte que la facultad que se atribuye a los promotores
del proyecto en el sentido de establecer un mecanismo orientado a la dotación
(“hacerlos propietarios”) de tierras a los campesinos, mujeres rurales y
trabajadores agrarios que se vinculen al proyecto asociativo, que la Corte
considera incompatible con el artículo 150.18 C.P.,  se encuentra contenido en
el primer segmento del artículo 15 que prevé que “Además de los requisitos
generales previstos en el artículo 3°, los proyectos asociativos que vinculen a
campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer
un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado
el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto
productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante”. No obstante, a
renglón seguido se establece un instrumento orientado al logro de ese propósito
consistente en prever en el contrato de asociatividad una cláusula resolutoria
de permanencia en el proyecto sujeta a la realización del mismo. Comoquiera que
se trata de un dispositivo íntimamente relacionado con el mecanismo de dotación
de tierras cuyo diseño se asigna a los promotores del proyecto, la
inexequibilidad de extenderá a esta cláusula, toda vez que la misma está
establecida en función de (“para tal efecto”) ese mecanismo de definición del
acceso a la propiedad. Se trata de una cláusula que no posee autonomía propia,
forma parte integral del mecanismo de acceso a la propiedad que la norma
contempla y por ende está afectada de la inconstitucionalidad predicada de
este”.
6. Con fundamento en la anterior argumentación, la
ponencia proponía la inconstitucionalidad de los siguientes
apartes normativos:
(i)
El literal a) del inciso segundo del artículo 3° que establece:
“La
determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los
trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados.
(ii) El literal c) del inciso segundo del artículo 3°
que establece:
“c)
Un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y/o a los trabajadores
agrarios en la gestión del crédito ante el sistema bancario, para la compra de
la tierra y el establecimiento del proyecto”.
(iii)
Del parágrafo 1° del artículo 7° la expresión “Solo”.
(iv) Del parágrafo 2° del artículo 7° la expresión “solo
si garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un
determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus
posibilidades de explotación”.
(v)
El artículo 17 en su integridad.
La sentencia solo acogió la inconstitucionalidad de
la expresión transcrita del parágrafo 2º del artículo 7º, y del artículo 17, en
su integridad.
(iii) La inexequibilidad
del parágrafo 4º del artículo 3º y del inciso primero del artículo 15 de la Ley
1776
7. Sustentaba la ponencia  original
la incompatibilidad de los preceptos mencionados  con algunos de los objetivos
del desarrollo previstos en el artículo 334 de la Constitución, en particular
con aquél que exige la intervención del Estado en la economía con miras a
asegurar una distribución equitativa de cargas y beneficios entre los
asociados, y a garantizar de manera progresiva el acceso al conjunto de bienes
y servicios con especial énfasis en los ciudadanos que cuentan con menores
ingresos. A continuación se expone la argumentación en que se fundamentaba esta
postura:
“175. En cuanto al parágrafo 4° del artículo 3° observa la Corte que
esta disposición extiende a los proyectos productivos que a la entrada en
vigencia de la ley se encontraren en ejecución en áreas rurales de propiedad
privada, ubicados en zonas Zidres, los incentivos, estímulos y beneficios que
establece la ley[541],
siempre y cuando se inscriban ante el MADR, y promuevan la asociatividad con
campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y
mejorar su calidad de vida (art. 3°, parágrafo 4°).
A propósito de esta configuración normativa, recuerda
la Corte que si bien la Constitución reconoce al legislador una amplia potestad
de configuración normativa para definir el modelo de desarrollo que debe
orientar las políticas sociales y económicas en materia agraria, dicha potestad
debe ejercerse en el marco de los postulados que informan el Estado social de
derecho, en especial la equidad, la participación y la distribución equitativa
de cargas y beneficios entre los ciudadanos.
Al respecto advierte la Corte que el parágrafo 4° del
artículo 3° extiende la aplicación de los incentivos, estímulos y beneficios
que establece la ley a los proyectos productivos que a la entrada en vigencia
de la ley se encontraren en ejecución en áreas rurales de propiedad privada,
ubicados en zonas Zidres. Sin embargo, el precepto no condiciona estos
beneficios a una efectiva y genuina participación de campesinos, pequeños o
medianos productores en dicho proyecto.
La razón de ser de los beneficios, incentivos y
estímulos previstos en la ley, radica en promover la inserción social y
productiva de los campesinos y pequeños productores en un modelo de desarrollo
del agro que mejore sus condiciones de vida, les provea de medios para adquirir
autonomía y libertad para la gestión de sus propios intereses frente a una
relación, por definición asimétrica como la que deben enfrentar en el modelo
asociativo con los productores a gran escala. La política de incentivos, plasma
una intervención del Estado que tiene como propósito equilibrar la posición
dominante en que se encuentran los empresarios, y además estimular una
auténtica incorporación de los campesinos y trabajadores agrarios al modelo
asociativo y productivo previsto en la ley.
Los mencionados objetivos no se identifican con
claridad en el precepto examinado, comoquiera que este extiende la política
estatal de incentivos, estímulos y beneficios a los proyectos productivos que
al momento de expedición de la ley, se encontraren en ejecución en áreas
rurales de propiedad privada, con la única condición que se inscriban ante el
MADR, y promuevan la asociatividad.
No contempla la norma las exigencias que sí se prevén
para los proyectos asociativos que se establezcan a partir de la vigencia de la
ley Zidres, y con base en ella, como son los de: (i) proponer un sistema
(sustentado en la normatividad sobre reforma agraria) que garantice que el
grupo de campesinos y trabajadores agrarios, sin tierra, pueda adquirirla a
través de los programas de dotación de tierras adelantado por la entidad
competente (Art. 3 inciso 2. b); (ii) incluir un plan que asegure el suministro
de servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de
capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal (Art.
3 inciso 2. c); (iii) establecer un mecanismo que asegure la
disponibilidad de servicios de asistencia técnica a los campesinos y/o
trabajadores agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto y que
garantice la provisión de los paquetes tecnológicos que correspondan Art. 3
inciso 2. d).
Tampoco se contempla en la norma una genuina
participación de los campesinos y/o trabajadores agrarios en los proyectos
productivos, como tampoco una autentica inclusión social y productiva en el
proyecto. Los estímulos, beneficios e incentivos se otorgarían a condición de
que “promuevan” la asociatividad. Es esta una fórmula ambigua que no refleja
una verdadera vinculación de los empresarios a los propósitos de la ley
orientada a promover la inclusión social y productiva de campesinos,
trabajadores agrarios, mujeres rurales como agentes sociales productivos y
emprendedores. Tampoco exige requisitos relacionados con la responsabilidad
social empresarial (RSE) la responsabilidad ambiental empresarial (RAE) de las
personas jurídicas que se encuentren desarrollando proyectos productivos en las
zonas Zidres.
Esta concesión de beneficios, incentivos y estímulos a
las empresas que ya operan en las zonas Zidres, promueve la actividad
empresarial pero no vincula de manera efectiva a las empresas al interés social
que va implícito en las medidas de intervención previstas en la ley, lo que se
traduce en un tratamiento privilegiado para dichas empresas, incompatible con
los objetivos de distribución equitativa de cargas y beneficios entre los
ciudadanos, previstos en el artículo 334 de la Carta.
La decisión legislativa de extender los incentivos,
beneficios y estímulos a las empresas que desarrollen proyectos productivos en
zonas Zidres a la entrada en vigencia de la ley, con la única condición de que
“promuevan” la asociatividad, no responde al principio de equidad que debe
informar la actividad económica y la dirección general de la economía en cabeza
del Estado, por el contrario contribuye a incrementar las brechas sociales y a
crear mayores desigualdades entre los distintos actores involucrados en el
sector rural.
El diseño plasmado en la norma bajo examen favorece,
sin duda, la productividad del campo y la iniciativa privada, pero no introduce
elementos que equilibren la relación asimétrica entre empresarios y campesinos,
y que promuevan una participación auténtica de los trabajadores agrarios en los
proyectos productivos orientada a la plena realización de sus derechos sociales
constitucionalmente reconocidos y a superar progresivamente las desigualdades
entre los distintos actores rurales.
Con base en lo señalado
la ponencia proponía:
“Comoquiera que, conforme a lo señalado, el parágrafo
4° del artículo 3° resulta incompatible con algunos de los objetivos del
desarrollo previstos en  el artículo 334 de la Constitución, en particular con
aquel que exige la intervención del Estado en la economía con miras a asegurar
una distribución equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos, y
asegurar de manera progresiva el acceso al conjunto de bienes y servicios, con
especial énfasis en los ciudadanos que cuentan con menores ingresos, la Corte
declara su inexequibilidad.”
La
inexequibilidad del inciso primero del artículo 15 de la Ley 1776.
8. La incompatibilidad
de este precepto con la Constitución fue sustentada así en la ponencia
original:
“179. La censura por presunto desconocimiento de la
libertad de asociación (38) y otras garantías afines como la dignidad (1°), el
libre desarrollo de la personalidad (16) y la libertad de escoger profesión u
oficio (26); así como los objetivos del desarrollo previstos en el art. 334 de
la Carta, se predica así mismo del segmento final del artículo 15 que establece
“asociarse con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho de
dominio, posesión, uso o usufructo, hasta completar el área requerida para el
proyecto productivo”.
Advierte la Corte que el segmento normativo acusado carece
de un ámbito regulador propio, que aislado del
contexto normativo en el cual se inserta (Art. 15) carece de un sentido
autónomo, por lo que se requiere acudir a la técnica de la integración
normativa[542]con el resto del contenido del artículo del cual forma
parte. En consecuencia, la Corte se pronunciará sobre la totalidad del inciso
primero del artículo 15, a efecto de establecer si quebranta los preceptos
superiores invocados en este cargo.
En este orden de ideas, encuentra la Corte que el
inciso primero del artículo 15 de la ley examinada, regula el tema de “Los
aportes” y establece que el ejecutor del proyecto “aprobado” por el MADR
podrá arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en aporte predios
lícitamente obtenidos, o asociarse con los propietarios que no deseen
desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo hasta completar
el área requerida para el proyecto productivo.
180. Sobre esta configuración normativa es preciso
hacer varias consideraciones. La primera, que la norma autoriza a los
ejecutores de un proyecto que ya ha sido aprobado por el MADR para que
arriende, utilice, explote adquiera o reciba en aporte otros predios, distintos
a aquellos identificados conforme al artículo 3° inciso primer literal g)[543]
de la ley, como área sobre la cual pretende desarrollar el proyecto. La
segunda, que autoriza a los gestores del proyecto, para que, con posterioridad
a su aprobación, se asocien con propietarios de predios, que por la
ubicación características de las zonas Zidres son normalmente campesinos y/o
pequeños y medianos productores.
Este diseño normativo presenta dificultades de índole
constitucional, específicamente en relación con los principios que conforme al
artículo 334 de la Carta deben orientar la búsqueda del desarrollo agrario e
informar la actividad económica y la dirección general de la economía a cargo
del Estado, quien intervendrá en la misma para lograr “la distribución
equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo”. Ha insistido la
Corte, en otros apartes de esta sentencia, que la posibilidad excepcional
de aprovechamiento de bienes baldíos para el desarrollo de proyectos
productivos, condicionado a la asociatividad con pequeños y medianos
productores, así como el reconocimiento del carácter asimétrico de las
relaciones entre empresarios, de un aparte, y campesinos y trabajadores
agrarios, de la otra, demanda una vigorosa y eficaz intervención por parte del
Estado a fin de controlar que terrenos que podrían ser aptos para reforma
agraria sean destinados a la actividad empresarial, y en procura de adoptar
medidas orientadas a equilibrar esas relaciones asimétricas.
181. Bajo ese enfoque encuentra la Corte que los
requisitos que se contemplan en el inciso primero del artículo 3°, literales a)
a g)[544],
cumplen con la finalidad de establecer controles relativos a la compatibilidad
del proyecto con los planes de ordenamiento territorial, a la contribución del
mismo al desarrollo de la seguridad alimentaria, a la clarificación de la
titulación y el origen y extensión de los inmuebles postulados para el
proyecto. Así mismo, los requisitos específicos que se contemplan en el inciso
2° del artículo 3°, cuando se trata de proyectos asociativos de empresarios con
campesinos, trabajadores agrarios y/o mujeres rurales, cumplen el propósito de
reducir las distancias y asimetrías consustanciales a esa relación, e
introducir medidas de protección y promoción en favor de la parte más
vulnerable de la misma, atinentes al acceso a la tierra, a capacitación
técnica, a líneas de crédito especiales y a paquetes tecnológicos.
182. El hecho de que la norma bajo examen autorice que
el proyecto ya aprobado, bajo determinadas condiciones y requisitos se
amplíe a otros terrenos que no han sido sometidos a la previa valoración del
Ministerio, y que con posterioridad a la aprobación se convierta en asociativo,
sin ser sometido previamente al escrutinio que prevé el artículo 3° inciso
segundo, que insistimos contempla una serie de exigencias adicionales para los
empresarios, encaminadas a introducir elementos equilibrantes en la relación,
por naturaleza asimétrica, ente empresarios y campesinos, torna inconstitucional
la medida legislativa.
En efecto, el diseño normativo examinado conduce a que
se sustraiga de los controles previstos en la ley la ampliación de determinados
proyectos a territorios no declarados en la propuesta ya aprobada por el
Ministerio, y que el proyecto se convierta en asociativo sin someterlo
previamente al escrutinio específico que la ley contempla, y que impone unos
requisitos adicionales a los promotores en aras equilibrar la relación,
promover el acceso de los campesinos a condiciones especiales de crédito,
tecnología y capacitación, y por esa vía propender por una distribución
equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo (Art. 334 C.P.).
La cláusula que se establece en el inciso segundo del
precepto examinado en el sentido que “El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, en compañía del Ministerio Público, vigilarán el proceso de
adquisición, aporte de los predios y la vinculación del campesino, trabajador
agrario y mujer rural al proyecto”, no supera la omisión de control que
genera la inconstitucionalidad señalada, toda vez que el control que debe ser
ejercido por el MADR cobra pleno sentido en el momento en que examina si el
proyecto cumple con todos los requisitos generales y específicos (para
proyectos asociativos). La vigilancia posterior que desplieguen el órgano gubernamental
y el organismo de control debe tener como marco la ley, y las condiciones bajo
las cuales fue aprobado el proyecto, de manera que resulta inane una vigilancia
posterior a la aprobación del proyecto, cuando es el control sobre la fase
previa a la aprobación del proyecto lo que determina que este se ajuste no
solamente a criterios de viabilidad económica y productiva, sino que respete,
acoja e involucre los requerimientos adicionales orientados garantizar las
razones de interés público y utilidad social que subyacen en estos proyectos.
La vigilancia en la fase de ejecución del proyecto es
importante pero no sustituye la que debe operar, con especial celo, en la etapa
previa de aprobación del mismo, escenario en el que la autoridad administrativa
y el organismo de control deben velar, mancomunadamente,  porque la propuesta
en su conjunto respete los imperativos derivados del ordenamiento territorial,
la sostenibilidad social y ambiental del proyecto, el origen lícito y la
extensión de los inmuebles postulados, así como las condiciones promocionales
en favor de los campesinos y trabajadores agrarios que deben incorporar los
proyectos asociativos que involucren a estos sujetos de protección
constitucional reforzada.”
Sobre esa base
argumentativa se proponía a la Sala la declaratoria de inconstitucionalidad del
inciso primero del artículo 15 de la Ley 1776 de 2016, propuesta que no fue
aceptada por la mayoría de la Sala.
9. A juicio del
suscrito magistrado la exclusión de los segmentos normativos reseñados,
tal como fue presentado de manera sustentada en la ponencia original, resultaba
imprescindible para adecuar la ley Zidres a los imperativos constitucionales
insertos en el corpus iuris de los derechos de los campesinos y
trabajadores agrarios, así como a los mandatos superiores que exigen al
legislador ajustar sus actuaciones, más que  a la productividad del campo en
términos brutos, a la plena realización de los derechos sociales
constitucionalmente reconocidos a los campesinos, mujeres, jóvenes rurales y
trabajadores agrarios.
Con fundamento en
todo lo expuesto, salvo parcialmente mi voto a la presente providencia.
Fecha ut supra
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA, Y
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-077/17
NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL,
ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Inconformidad en
torno a la argumentación sobre ausencia de violación al principio de
progresividad y la prohibición de retroceso, en relación con el artículo 64 de
la Constitución Política (Salvamento de voto)
NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL,
ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Falta de claridad de
“tierras buenas” de la reforma agraria y las “tierras malas” del desarrollo vía
Zidres (Salvamento de voto)
NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL,
ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Consulta previa
(Salvamento de voto)
NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL,
ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Criterios para
definir las áreas utilizadas en estos proyectos (Salvamento de voto)
Referencia:
Expedientes D-11275 y D-11276
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo  (literales a, b, c,
d, e),  parágrafos 3° y 4° del artículo 3°;  los parágrafos 1° y 2°  del
artículo 7°; los artículos 8°, 10, 13, 14, 15, 17 (parcial); el inciso 1° del
artículo 20; los incisos 2°, 3° y 5° del artículo 21; y el artículo 29, todos
de la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de
Interés de Desarrollo Rural Económico y Social – ZIDRES-”.
Actores:
Rocío del Pilar Peña Huertas y Otros (D-11275), e Iván Cepeda Castro y Otros
(D-11276).
Magistrado
Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva
Con el debido respeto por las decisiones de la
Corte, no compartimos el sentido de la decisión mayoritaria y
pasamos a explicar las razones.
Específicamente con relación al artículo 64,
relativo al derecho constitucional de los campesinos al acceso progresivo a la
tierra; y en lo concerniente a los dos cargos por violación a la consulta
previa (uno dirigido contra la ley y otro por omisión legislativa relativa,
contra el artículo 29 de la Ley 1776/16).
Antes de mencionar los motivos de nuestra
inconformidad, destacamos la importancia de algunas de las decisiones tomadas
frente a normas evidentemente inconstitucionales de la Ley Zidres, como
aquellas que permitían el saneamiento de irregularidades en la adjudicación de
baldíos; como la acumulación en extensiones superiores a la Unidad Agrícola
Familiar (UAF); las que desconocían la autonomía territorial; o aquellas que
violaban la reserva de Ley en la definición de los modos de acceso a la tierra
(Artículo 3º parcial, 4º parcial, 7º parcial, 13º parcial y 17º de la Ley 1766
de 2016).
Lamentablemente, estas decisiones constituyen solo
aspectos aislados de una sentencia basada en un conjunto de premisas
inaceptables.
Inconformidades en torno a la argumentación
sobre la ausencia de violación al principio de progresividad y la prohibición
de retroceso, en relación con el artículo 64 Superior
Frente al cargo de la demanda dirigido contra el
parágrafo 3º del artículo 3º y los artículos 10, 13,14, 15, así como el inciso
5º del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, según el cual las normas que definen
las Zidres modifican el régimen de baldíos, e instauran una regulación
progresiva, en comparación con la contenida en la Ley 160 de 1994, además de
desconocer el contenido mínimo del derecho a la tierra y territorio del
campesinado, que se cifra en la presunta violación al artículo 64 de la
Constitución Política, la mayoría consideró que este no debía prosperar porque
la Ley 160 de 1994 y la Ley 1776 de 2016 regulan temas distintos.
El “desarrollo rural”, indicó la Sala, se
desenvuelve  en un ámbito de amplísimo poder de configuración del Congreso,
mientras que la “reforma agraria” en el de los derechos fundamentales y,
específicamente, en una faceta de cumplimiento progresivo y susceptible de un
escrutinio constitucional más estricto.
En segundo término, consideró la decisión mayoritaria,
las Zidres se encuentran en zonas excepcionales del territorio nacional.
Además  la definición de las zonas correspondientes, establecida en el inciso
2º del artículo 1º de la Ley 1776 de 2016, involucra un conjunto de criterios
como (i) altos costos de adaptación productiva; (ii) baja densidad poblacional;
(iii) altos índices de pobreza; o (iv) carencia de infraestructura (y, en
virtud de un ejercicio interpretativo, bastante particular,  que lleva a
entender esa ‘o’ como una ‘y’  estas deben presentarse de forma
concurrente), entonces puede concluirse que las zonas Zidres no son aptas para
la reforma agraria; en cambio, los macro proyectos iniciados en desarrollo de
la Ley 1776 de 2016 sí les permitirán percibir ingresos por su trabajo y, a la
postre, acceder a un porcentaje de la tierra (cuyo modo de adquisición y
extensión no están definidos en la Ley).
Como consecuencia de estas premisas, concluyó la
Sala, no puede realizarse un ejercicio de progresividad entre leyes de reforma
agraria y leyes de desarrollo rural; o entre la Ley 160 de 1994 (o de Reforma
Agraria y desarrollo Rural Campesino) y la Ley 1776de 2016 o Ley Zidres.
En nuestro concepto, aunque esa premisa es
persuasiva, no es cierta, ni en términos abstractos, ni en el marco del problema
que debía estudiar la Sala.
En abstracto, no resulta comprensible la supuesta
división entre desarrollo y reforma agraria. Las políticas de desarrollo rural
sin duda afectan toda la tierra de los sectores rurales; más aún, estas
deben ser compatibles con los derechos de la población campesina, que aspira a
acceder a la tierra y también a buscar su productividad, con el apoyo del
Estado. La decisión de inexequibilidad adoptada en la sentencia C-644 de
2012, frente a normas similares a las contenidas en Zidres, y previstas en el plan
nacional de desarrollo, por violación del artículo 64, demuestra lo
expresado.
Desde el punto de vista concreto, no está claro
cuáles son las “tierras buenas” de la reforma agraria y cuáles son las “tierras
malas” del desarrollo vía Zidres. Este argumento, no puede calificarse como
ajeno al control de constitucionalidad: existen diagnósticos ampliamente
documentados y acogidos por este Tribunal que explican las deudas pendientes en
materia de reforma agraria a partir de diversos elementos de juicio (T-488 de
2014, C-644 de 2012, C-330 de 2016 y SU-426 de 2016) según los cuales (i) en
Colombia la tierra está concentrada en pocas manos; (ii) los baldíos no están
plenamente identificados, inventariados y clarificados; (iii) buena parte de
los baldíos de la Nación y de las tierras ya adjudicadas a los campesinos han
sido objeto de usurpación o despojo por factores como la violencia armada, la
corrupción, los negocios fraudulentos o espurios o los proyectos asociados a
grandes intereses económicos (tanto legales como ilegales). Finalmente, las
tierras de reservas forestales o de conservación ambiental, los territorios
colectivos de pueblos étnicamente diversos, no pueden ser objeto de reforma,
por sendas prohibiciones constitucionales.
Ello implica que, en Colombia, la proposición que
se puede resumir como “tierras buenas y productivas para reforma agraria vs
tierras malas destinadas a las Zidres” es insostenible. Como lo indicó uno de
los expertos convocados a este trámite por la Corte Constitucional, la tierra
(disponible en el país) no es infinita, así que la disminución de baldíos vía
zidres si podía ser analizada desde el punto de vista del principio de
progresividad y la prohibición de retroceso; más aún, debió ser declarada inexequible
la norma que la contiene, porque como ya se dijo, vulneran el derecho de acceso
progresivo a la tierra contenido en el artículo 64 de la Carta Política, de
forma directa, porque suponen una reducción  inmediata de la tierra de baldíos
disponible para la reforma agraria y,  desde la perspectiva del principio de
progresividad y la prohibición de retroceso, que ordena un aumento progresivo
en la entrega de tierras a la población rural.
Ahora bien, las normas declaradas exequibles por la
Corte, comportan un modelo de reforma agraria y macro proyectos donde la
legislación resulta gravosa para el campesino. Tal modelo ha sido defendido por
diversos actores y expertos. Sin embargo, no es válido que el Estado deje de
lado sus obligaciones de apoyar el campesinado (individualmente u organizado en
comunidades) permitiéndole concebir y realizar proyectos (hacer buena la tierra
mala); no es válido que se decida delegar tal función al gran poder económico,
utilizando al campesino para legitimar la medida, mediante un supuesto acceso a
la tierra. No es válida la defensa de convenios como condición para el acceso a
la tierra que surgen inmersos en un insuperable desequilibrio entre las partes,
por lo que otros expertos en la cuestión agraria han llamado a la Ley de Zidres
la alianza del zorro con las gallinas.
Las premisas que se tomaron de base para la
sentencia y que, como puede verse enfrentan objeciones de toda índole, no son
fuertes para la conclusión del argumento: sin duda alguna las leyes de
desarrollo rural pueden ser regresivas frente a las de reforma agraria; y,
mientras existan tantas deudas pendientes en el segundo ámbito (concentración,
información, despojo, ausencia de apoyo a las comunidades campesinas para
proyectos autónomos). La tierra buena para el campesino, es más bien una
promesa, sin vocación de materializarse.
Cargos por presunta violación al derecho
fundamental a la consulta previa de las comunidades y pueblos étnicamente
diferenciados
Además del desacuerdo general con el proyecto y de las
razones por las cuales las normas definitorias de Zidres debieron integrarse al
estudio de constitucionalidad y declararse inexequibles, la decisión adoptada
en torno a la obligación de consultar la ley en su integridad, y la declaración
de exequibilidad condicionada de su artículo 29, ameritan un pronunciamiento
expreso de la posición disidente.
Primero, la Corte en sentencia C-175 de 2009 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva) declaró inexequible el Estatuto de Desarrollo Rural
por violación al derecho a la consulta previa de los pueblos étnicamente
diferenciados. En esta oportunidad, la mayoría consideró que no debía seguirse
esa regla debido a que el artículo 29 excluye a los pueblos indígenas y las
comunidades negras de la regulación. ¿No debería entonces consultarse esa
exclusión?
Segundo, la Corte admite la existencia de una
omisión legislativa relativa debido a que el artículo 29 ordena excluir de la
regulación los territorios indígenas constituidos como resguardo y las tierras
de comunidades negras constituidas, o en vía de constitución, en territorios
colectivos de consejos comunitarios. La omisión es obvia, pues da un trato
diferencial injustificado entre dos grupos étnicos que comparten en términos
generales los mismos derechos sobre sus territorios.
Pero la Sala Plena omitió indicar que la
Constitución y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos protege todos
los territorios étnicos, titulados o no, en virtud de la especial relación de
los pueblos originarios y las demás comunidades étnicas con sus tierras y
territorios, aspecto explicado con particular fuerza y claridad en la sentencia
T-576 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). Habría que atribuir la omisión de
la Sala a la naturaleza del cargo estudiado. Pero debe aclararse que la única
interpretación válida de lo dicho acerca del artículo 29 de la Ley Zidres es
que los territorios en vía de constituirse en resguardo son todos aquellos que
actualmente no han sido objeto de reconocimiento, pero en los que existe esa
relación especial que define el ámbito territorial de los pueblos étnicamente
diferenciados; y que, como lo ha explicado la Corte en jurisprudencia pacífica
y uniforme, siempre que una medida afecte directamente a las comunidades
étnicas deberá ser objeto de consulta previa.
La Ley 1776 de 2016 establece un modelo de
desarrollo rural basado en los contratos o convenios de asociación entre
campesinos y grandes empresarios. Para el desarrollo de tales convenios, el
Estado entregará tierras de sus predios baldíos a título no traslaticio de
dominio, con el fin de que en estas se adelanten macro proyectos productivos,
durante un periodo que la ley no define. Al cabo de los tres primeros años del
proyecto, los campesinos accederán a un porcentaje de la tierra, que deberá
definirse en función de su capacidad de explotación de la misma.
El artículo 1º, inciso 2º, de la Ley acude a cuatro
criterios para definir las áreas que serán utilizadas en estos proyectos, así:
“Las Zidres deberán cumplir con estos
requisitos: se encuentren aisladas de los centros urbanos más significativos;
demanden elevados costos de adaptación productiva por sus características
agrologicas y climáticas; tengan baja densidad poblacional; presenten altos
iń dices de pobreza; o carezcan de infraestructura mínima para el
transporte y comercialización de los productos”. (Ley 1776 de 2016, artículo
1º, inciso 2º).
La sentencia sostiene que en virtud de las cuatro
características citadas, que deberán darse de forma concurrente, como condición
para delimitar un área como Zidres, puede concluirse que estas no son aptas
para la entrega de adjudicaciones en el marco de la Ley 160 de 1994 (o Ley de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino).
El conjunto de condiciones mencionadas permite
inferir, de acuerdo con la sentencia aprobada por la Corte Constitucional, que
las áreas de Zidres se componen de “tierras malas” para la adjudicación. Su
entrega directa a los campesinos no los beneficia, debido a los altos costos
que supone la adaptación productiva de la tierra. En cambio, en el marco de las
Zidres, el empresario que cuenta con grandes recursos técnicos y financieros
asume esos costos, y el campesino asociado se beneficia, primero, por su
trabajo en las Zidres y, posteriormente, por la posibilidad de acceder a un porcentaje
de esta tierra, eso sí, acorde a sus necesidades y capacidades.
La sentencia finalmente aprobada por la Sala Plena
de la Corte declara, en términos generales, la constitucionalidad de las normas
acusadas de la Ley, a partir de dos deducciones esenciales. La primera es que
las condiciones que definen las tierras de Zidres deben ser concurrentes (a
pesar de la redacción de la norma citada, que utiliza el conector ‘o’, no ‘y’,
como lo lee la Corporación). La segunda es que las tierras Zidres (“tierras
malas”) son distintas a las aptas para reforma agraria (“tierras buenas”), de
manera que las disposiciones demandadas, en criterio de la Corporación, no
vulneran el artículo 64 Superior.
El argumento que diferencia “reforma agraria” de
“desarrollo rural” tiene otras consecuencias. Por ejemplo, que en virtud del
carácter marcadamente económico y político de las decisiones sobre el
desarrollo rural, el margen de configuración del Congreso se hace más amplio e,
inversamente, menor el alcance del control de constitucionalidad por parte de
esta Corte.
Desde el punto de vista estrictamente normativo, la
diferencia es muy interesante: la Ley 160 de 1994, de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino y la Ley 1776 de 2016, por la cual se crean y se
desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social,
Zidres tienen ámbitos normativos distintos y, por lo tanto, no puede hablarse
de progresividad o retroceso entre una y otra. Es por ello, según la posición
mayoritaria, que no hace falta siquiera adelantar un test de no regresividad de
las normas acusadas: como la reforma agraria se hace con “tierras buenas”
y las Zidres con “tierras malas”, no existe una reducción de los baldíos
disponibles, y, como la reforma agraria es algo distinto al desarrollo rural,
no puede haber regresividad entre uno y otro régimen.
A pesar del esfuerzo interpretativo de la mayoría,
que llevó a convertir una ‘o’ en una ‘y’, con el propósito de reforzar el
carácter excepcional de las zonas zidres y su naturaleza de “tierra mala”, la
conclusión no se sostiene. Para empezar, no existe razón alguna (ni la
sentencia lo explica) para afirmar que las normas de desarrollo rural no se
proyectan sobre toda la tierra y, por lo tanto, no tienen que ver con la
reforma agraria. No parece casualidad que la Ley 160 de 1994 se denomine de
reforma agraria y desarrollo rural, pues no cabe duda de que las decisiones del
Congreso en materia de desarrollo rural tienen serias implicaciones en el
ámbito del acceso a la tierra. Más aún, las normas de reforma agraria requieren
modelos de desarrollo rural apropiados para que el acceso del campesino a la
tierra sea una senda con miras a la producción, con la ineludible obligación
estatal de garantizar tales condiciones para así desvanecer la frontera entre
tierras buenas y tierras malas.
Ahora bien, si la deducción considerada en
abstracto carece de fundamento, llevada al plano de la ley Zidres y del cargo
analizado se torna indefendible, por las siguientes razones: Primero, el
campo colombiano se caracteriza por tener uno de los niveles más altos de
inequidad en el reparto de la tierra del planeta, hecho aceptado en la
jurisprudencia de este Tribunal (entre otras, en las sentencias T-488 de 2014 y
C-330 de 2016). Así que las “tierras buenas” para el acceso de los campesinos
están ya concentradas en pocas manos, mientras que la mayor parte de la
población rural no ha sido beneficiada de la reforma agraria (de nuevo, T-488
de 2014). Segundo, los baldíos de la Nación no se encuentran plenamente
identificados y muchos de estos no están, materialmente, en manos del Estado,
debido, entre otras razones, a los fenómenos de violencia, corrupción,
proyectos económicos y estrategias de despojo disfrazadas de negocios legales
(fenómenos descritos por esta Corte, en las sentencias C-644/12, T-448/14 y
C-330/16). Tercero, grandes porciones del territorio nacional son zonas
de reserva forestal o de conservación ambiental y, por lo tanto, no son objeto
de reforma agraria.
Por todo lo expuesto, en realidad no debía
sostenerse como base esencial del estudio de los cargos, que existe esa tierra
buena (esa tierra prometida), con la que se hará la reforma agraria, claramente
delimitada y diferenciada de la tierra mala sobre la que se harán las Zidres.
Además, en la medida en que la frontera agraria se agota, es innegable que la
exclusión de grandes áreas del territorio nacional por esta vía, implica
fácticamente la reducción de las tierras destinadas a la reforma agraria.  En
términos abstractos la sentencia da por sentada la separación de los ámbitos
normativos, sin justificarla; en términos fácticos, se cifra en una
interpretación del inciso 2º del artículo 1º de la Ley (condiciones de la
tierra) que no se compadece de la realidad colombiana.
Es imperativo, aclarar que la idea que subyace a
las Zidres, en los apartes de la ley cuestionados por violar el artículo 64 de
la Constitución Política, según la cual  se pretende lograr el desarrollo de
grandes proyectos en las zonas más difíciles del país, (i) debe
armonizarse con la obligación estatal de utilizar los baldíos para el acceso a
la tierra de la población campesina, (ii) no puede convertirse en una
vía de escape al deber del Estado de garantizar que las adjudicaciones que se
otorgan en el marco de la reforma agraria sean productivas (incluso mediante el
apoyo estatal) y (iii) sólo parece potencialmente admisible cuando se
hayan cumplido las muchas tareas pendientes de reforma agraria. Por el
contrario, mientras las premisas descritas (se reitera, que la reforma agraria
y el desarrollo rural son asuntos distintos, que es posible separar
definitivamente las tierras buenas y las tierras malas y que el acceso a la
tierra del campesino solo puede darse en las tierras buenas) choquen
frontalmente con la realidad de la concentración de la tierra, la ausencia de
claridad acerca de los baldíos disponibles y la deuda siempre pendiente de la
reforma agraria, parafraseando al poeta Carlos Castro Saavedra, no podrá el
campesino saber si tiene tierra.
Podría argumentarse que aun si la Sala no hubiera
asumido la posición de la que nos aportamos, ello no implica la
inconstitucionalidad de las Zidres pues, en últimas, los proyectos asociativos
cuestionados favorecen al campesino debido a que le generan una fuente de
ingresos y, al cabo de tres años, el acceso a una proporción de tierra (sin
especificar el modo de adquisición, ni el porcentaje, por cierto). Habría que
pensarlo dos veces: estas sociedades entre el poderoso y el campesino han
tenido expresiones históricas en Colombia cercanas a la servidumbre, como el
terraje o el contrato de aparcería, en virtud del insalvable desequilibrio
entre las partes.
Por último, observamos que el acceso a la tierra en
el término de tres años, del que habla la ley es en buena medida ilusorio: se
trata de una tierra ligada por un término indefinido a un mega proyecto
productivo, cuya duración puede contarse en décadas o, quizás, durante la vida
del campesino “propietario”.
Fecha ut supra
María Victoria Calle
Correa                            Jorge Iván Palacio Palacio
Magistrada                                                         Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Y ACLARACIÓN DE VOTO
DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Y DEL CONJUEZ GERMAN QUINTERO ANDRADE
A LA SENTENCIA C-077/17
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA DEFINIR MODELO DE DESARROLLO AGRARIO-No corresponde a la
Corte restringir competencias del Congreso, al definir su propia visión de lo
que debe ser el desarrollo rural, más aun cuando dicho margen de configuración
ha sido adjudicado por la Constitución de forma expresa tratándose de bienes
baldíos (Salvamento parcial de voto)
OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES
Y CULTURALES-Principio de progresividad en asuntos
agrarios (Salvamento parcial de voto)
NORMA QUE CREA
ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Alcance del
principio de no regresividad (Aclaración de voto)/CORTE CONSTITUCIONAL-No
debe actuar “como un contrapoder político, sino en la forma y sujeción
procedimental de un control judicial” (Aclaración de voto)/ACCESO A LA
PROPIEDAD DE LA TIERRA POR PARTE DE TRABAJADORES AGRARIOS-Configuración
legislativa (Aclaración de voto)
NORMA QUE CREA
ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Juez constitucional
en materia de test de no regresividad debe actuar con prudencia y
auto-restricción (Aclaración de voto)
BALDIOS-Desarrollo
normativo (Aclaración de voto)
REGIMEN DE BALDIOS-No puede
confundirse con el de la propiedad parcelaria y colonizaciones dirigidas
(Aclaración de voto)
LEGISLADOR-Facultad de fijar
ciertos parámetros generales de regulación aplicables a todo el territorio
nacional (Aclaración de voto)
NORMA QUE CREA
ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Condicionamiento
adoptado desconoce las facultades otorgadas por la Constitución al Legislador
(Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes D-11275 y D-11276
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso
segundo (literales a, b, c, d, e), parágrafos 3º y 4º del artículo 3º; los
parágrafos 1º y 2º del artículo 7º; los artículos 8º, 10, 13, 14, 15, 17
(parcial); el inciso 1º del artículo 20; los incisos 2º, 3º y 5º del artículo
21; y el artículo 29, todos de la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y
se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social –
ZIDRES”.
Actores: Rocío del Pilar Peña Huertas y otros
(D-11275) e Iván Cepeda y otros (D-11276)
Magistrado Ponente:
Luis Ernesto Vargas Silva
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Corte, si bien compartimos en términos generales la parte
resolutiva de la presente sentencia, nos permitimos: (i) salvar parcialmente nuestro
voto en relación con el resolutivo octavo, en el cual se declara inexequible el
artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 (en adelante, la “Ley 1776”); y (ii)
aclarar nuestro voto respecto de: (a) el cargo relativo a la vulneración del
principio de progresividad y prohibición de regresividad, derivado de la
modificación  del régimen de baldíos previsto en la Ley 160 de 1994, y (b) el
cargo cuarto de la sentencia relacionado con la vulneración de los principios
de participación, descentralización y autonomía de los entes territoriales.
I.
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO
1. Es importante anotar que el artículo 17 de la Ley
1776 establecía el cumplimiento de dos condiciones para los proyectos
productivos asociativos que vincularan campesinos, mujeres rurales, jóvenes
rurales y/o trabajadores sin tierra, a saber: (i) establecer un mecanismo que
permitiese que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto,
estos se hicieren propietarios de un porcentaje de la tierra baldía para el
proyecto, y (ii) para tal efecto, el contrato de asociatividad establecería una
cláusula resolutoria de permanencia en dicho proyecto. Al respecto, consideró
la mayoría de la Sala que dichas condiciones se debían entender como medios
inadecuados e inconducentes, para alcanzar los fines previstos en los artículos
64, 65 y 66 de la Carta Política. Lo anterior, en términos generales, por dejar
al arbitrio de los proponentes del proyecto el mecanismo que permita la
adquisición de un porcentaje de tierras, imponiendo así unas cargas
desproporcionadas al sector campesino de la población, respecto del cual el Estado
tiene un deber especial de protección.
2. Como bien lo reconoce la sentencia (numeral 49,
último párrafo), tanto la Constitución Política, como la jurisprudencia de la
Corte, reconocen el amplio margen de configuración del que goza el legislador
para definir el modelo de desarrollo agrario que considere más conveniente,
conforme a los mandatos constitucionales establecidos en los artículos 333 y
334 de la Carta. En este sentido, consideramos que le corresponde al legislador
en un debate deliberativo y democrático, definir el contenido concreto y la
formas de garantizar los mandatos constitucionales consagrados en los artículos
64, 65 y 66 de la Carta Política y en tal medida no corresponde a esta Corte restringir
las competencias del Congreso, al definir en una sentencia su propia visión de
lo que debe ser el desarrollo rural, más aun cuando el margen de configuración
en estas materias le ha sido adjudicado por la Constitución al legislador de
forma expresa tratándose de bienes baldíos (Art. 150-18 CP).
3. En esta línea, en materia agraria, el mandato de
progresividad se encuentra establecido en el art. 64 de la Carta, y bajo una
lectura de las obligaciones del Estado en materia de derechos económicos,
sociales y culturales, se debe enfatizar en el hecho de que las mismas son de
desarrollo progresivo[545], por lo cual, se reconoce que la plena
efectividad de dichos derechos no puede lograrse en un breve periodo de tiempo[546], aunque
como bien lo advirtió el Comité de DESC, ello “no se ha de interpretar
equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo”.
Por lo tanto, advirtió dicho Comité que el PIDESC también impone obligaciones
de cumplimiento inmediato, a saber: (i) “asegurar la satisfacción de por lo
menos niveles esenciales de cada uno de los derechos”; (ii) “adoptar
medidas” encaminadas a la realización de los DESC; (iii) garantizar los
DESC “sin discriminación” y (iv) en principio, no retroceder en los
niveles de satisfacción de los DESC que se hayan alcanzado.
4. Teniendo en cuenta lo anterior, consideramos que la
Ley 1776 se enmarca en el mandato de progresividad (artículos 64 a 66, 333 y
334 de la Constitución Política, e instrumentos internacionales), al crear un
nuevo modelo de desarrollo rural, basado en la cooperación entre actores
públicos y privados. En este sentido, como se evidencia en la Exposición de
Motivos de dicha Ley (Gaceta del Congreso No. 204, 16 de abril de 2015), ésta
tiene como propósito social la sustitución de los niveles sociales de
latifundistas, por una clase de medianos y pequeños agricultores, cada uno
dueño de su porción de tierra para trabajarla. En esa medida, se evidencia
desde la misma Exposición de Motivos, el reconocimiento a los campesinos como
sujetos de especial protección constitucional, y la creación de un proyecto
orientado a garantizar su subsistencia y promover la realización de su proyecto
de vida. Así mismo, en este modelo se radica en cabeza del sector privado la
obligación de colaborar con el Estado, en asuntos tales como la promoción de
acceso a la propiedad de los campesinos establecida en el artículo 17 de la Ley
1776.
5. En este contexto, el artículo 17 de la Ley 1776
tenía como objetivo fomentar la creación de esquemas asociativos entre el
sector privado y los sujetos de especial protección constitucional señalados,
permitiendo así su inclusión social y productiva[547]. De
la misma forma, se buscaba regularizar y formalizar la propiedad de la tierra,
permitir el desarrollo de proyectos productivos sostenibles y disminuir la
venta de terrenos baldíos tras su adjudicación. Por lo anterior, en nuestra
opinión, el artículo declarado inexequible era una medida que contribuía de
forma directa al mejoramiento de los ingresos y a elevar el nivel de vida de
las familias de los trabajadores agropecuarios, logrando así equilibrio y
justicia social. Lo anterior, en línea con el reconocimiento que hace la
mayoría de la Sala al hecho que el objetivo primordial más no único del
legislador al dictar las normas sobre apropiación, adjudicación y recuperación
de baldíos, debe ser permitir el acceso a la tierra a quienes carecen de ella
(ver sentencia C-077 de 2017, numeral 39).
6. En la misma línea, el mencionado artículo, permitía
dotar de seguridad jurídica las relaciones entre privados y trabajadores
agropecuarios, mediante la celebración de contratos que le permitirían al
campesino acordar la materialización de los referidos objetivos, por lo cual
resultaba viable la creación de una cláusula resolutoria de permanencia en el
proyecto hasta la finalización del ciclo del mismo, por parte de dicho
trabajador, asegurando la progresividad y su estabilidad, y garantizando la
continuidad en futuras generaciones. Por lo anterior, dicha norma beneficiaba
directamente a los trabajadores agrarios, sin que se desconocieran de forma
alguna los preceptos constitucionales que rigen el acceso a la tierra.
7. Por lo demás, en nuestro criterio, con la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 17 de la Ley 1776, el espíritu de
asociatividad en mención deberá ser entendido a la luz de lo dispuesto en los
artículos 3 y parágrafo 4 del mismo; 7; 13; 14; 15 y 20, los cuales, entre
otros, impulsan el nuevo modelo de desarrollo rural propuesto, a través del
otorgamiento de incentivos y estímulos para los proyectos productivos
asociativos aprobados, asistencia técnica y capacitación. Por lo anterior,
consideramos que la Ley 1776 en su artículo 17, leído conjuntamente con las
disposiciones anteriormente mencionadas, adoptó una política rural que promovía
el aumento de la producción a través de la promoción de la iniciativa privada y
de la competitividad, en el marco de relaciones de mercado, la cual es legítima
y necesaria para lograr una política agraria eficaz y eficiente, respetando los
mandatos constitucionales de progresividad.
II.
ACLARACIÓN
DE VOTO
(a)
El
cargo relativo al carácter regresivo de la Ley 1776 en la configuración del
régimen de baldíos
8. En relación con el alcance del concepto de no regresividad
en la presente decisión (ver supra, numerales 133 a 145), nos permitimos
señalar, en primer lugar, que el test de no regresividad que hace esta Corte no
puede significar, en modo alguno, la petrificación de normas de carácter legal,
ni mucho menos la ampliación del concepto de regresividad para incorporar
cualquier medida con la que el juez constitucional no tenga afinidad
ideológica, más aun teniendo en cuenta que esta Corte no debe actuar “como
un contrapoder político, sino en la forma y sujeción procedimental de un
control judicial”[548].
En este caso, el artículo 64 Superior dista de tener
un mandato unívoco en torno a la manera como debe concretarse el acceso a la
propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios; de allí se sigue
que sea el legislador el primer llamado a determinar y escoger la manera en la que
ha de hacer efectiva esta garantía constitucional. Por tal razón, a la hora de
adelantar el “test de no regresividad”, el juez debe actuar con
prudencia y auto-restricción. En efecto, al momento que el juez haga la
comparación entre la norma que fue introducida por el legislador y la anterior,
debe tener de presente que aquella posee la legitimidad democrática que le
asiste a éste para decidir en materia de recursos económicos y asignación de
bienes escasos, y en tal medida, no puede entenderse que la antigua medida
existente en el ordenamiento jurídico (Ley 160 de 1994) tenga una superioridad
en el ordenamiento jurídico, o llegue al punto de petrificarse, puesto que ésta
representa uno de los modos de materializar ciertos preceptos constitucionales,
pero nada obsta para que el legislador disponga de otros[549].
En este sentido, en la presente decisión, la
comparación[550]
del régimen de ZIDRES, específicamente en el uso de baldíos incorporado en la
Ley 1776, no debe hacerse frente al régimen de reforma agraria, contenido en la
Ley 160 de 1994, como un todo, sino sólo frente a las denominadas “Zonas de
Desarrollo Empresarial” incorporadas en el artículo 83 de la mencionada ley[551]. Al
hacer dicha comparación, es evidente que las medidas de la Ley 1776 son más
favorables al trabajador agropecuario, pues promueven la asociatividad y el
acceso a la tierra, y mantienen las limitaciones que el legislador ha
introducido tratándose de la adjudicación de bienes baldíos, en el artículo 72
de la Ley 160 de 1994 (para el régimen general de baldíos) y del artículo 40
(para el régimen parcelario). Así mismo, en línea con los precedentes
jurisprudenciales, el test frente a este tipo de medidas debe ser débil, como
lo señalan específicamente las sentencias C-830 de 2010 y C-810 de 2001, las
cuales evidencian que la preferencia de la jurisprudencia constitucional es por
un juicio leve o débil de proporcionalidad cuando se trata de normas que
contemplan medidas de intervención económica.
9. Sobre el sentido y el alcance del parágrafo 3º del
artículo 3 de la Ley 1776, es evidente, como lo precisa la sentencia en el
numeral 145, que no existe en esta ley una derogatoria o si quiera disminución
alguna en los requisitos, restricciones y gravámenes que se predican de los
bienes baldíos, cuando éstos sean adjudicados de conformidad con el capítulo
XII de la Ley 160 de 1994.
En efecto, para profundizar en el análisis que realiza
la sentencia sobre la existencia de diferentes regímenes de desarrollo agrícola
(ver supra, numeral 145), es importante resaltar que el parágrafo
tercero del artículo 3º de la Ley 1776 ratifica que los baldíos aportados a los
proyectos ZIDRES deben cumplir con las exigencias de no acumulación por encima
de una Unidad Agrícola Familiar (en adelante, la “UAF”) y la exigencia
de consignar las limitaciones propias de dichos bienes en los títulos de
adjudicación que fueron introducidas por el legislador para aquellos baldíos
adjudicados con posterioridad a la expedición de la Ley 160 de 1994. Estas
limitaciones se circunscriben específicamente al régimen de baldíos consignado
en el capítulo XII de dicha ley, en el cual estos bienes son adjudicados
teniendo como unidad de medida la UAF, pues valga recordar que antes de la
vigencia de la Ley 160 de 1994, y desde nuestros primeros días como República
independiente, las adjudicaciones de baldíos se han hecho en múltiples y
variadas unidades de medida.
En
efecto, la denominación “baldíos” es anterior a nuestra historia republicana.
Así, la Ley 14, Título XII, Libro IV, de la Recopilación de Indias,
establece:
“Por haber Nos sucedido
enteramente en el Señorío de Indias y pertenecer a nuestro patrimonio y Corona
Real LOS BALDIOS, suelos y tierras que no estuvieren concedidos por los señores
Reyes nuestros predecesores a por Nos, a en nuestro nombre, conviene que toda
la tierra que se posee sin justos y verdaderos títulos, se nos restituya según
y cómo nos pertenece… Por todo lo cual ordenamos a los Virreyes y Presidentes
de Audiencias pretoriales, que cuando les pareciere señalen término
competente...”[552]
Ya
en la historia republicana han sido muchos los regímenes de baldíos, variando
tanto en el tamaño de la tierra entregada, como en el propósito de su
adjudicación. A modo de ejemplo se ilustran los siguientes casos:
“El inciso 2º del artículo 6º
de la ley del 28 de Septiembre de 1821, permitió las asignaciones de bienes
nacionales a los que sirvieron a la República en la guerra de Independencia,
tal pago se podía hacer mediante asignaciones de terrenos baldíos.  Así mismo
la Ley de 1º de junio de 1844 que asignó tierras baldías a ciertos militares.
Decreto legislativo del 21 de abril de 1859, que concedió mil hectáreas de
tierras baldías a la viuda e hijos del Coronel Gregorio Forero.
“Ley del 27 de mayo de 1836
(venta de tierras baldías por vales de la Deuda Exterior); Ley del 14 de abril
de 1839 (Autorización al Poder Ejecutivo para determinar las cantidades que se
deban dar en pago de los intereses de la Deuda Exterior, por la cual se dispuso
la apropiación de hasta dos millones de fanegadas de tierras baldías); El
código Fiscal de Cundinamarca establecía: “Las tierras baldías son aplicables,
según el parágrafo del artículo 30 de la Constitución: 1.° Al pago de la deuda
pública; 2.° A concesiones a nuevos pobladores; 3.° A compensación y auxilio á
las empresas para la apertura de nuevas vías de comunicación. (Artículo 868,
Código Fiscal).” [553]
Con
la Constitución de 1886 se incluiría una referencia expresa a los bienes
baldíos, señalándose en su artículo 202 que:
“Pertenecen a la República de
Colombia: ... 2."Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los
Estados, cuyo dominio recobra la Nación sin perjuicio de los derechos
constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la
Nación a título de indemnización”.
No
fue unívoco el destino de estos bienes baldíos,  pues estos se adjudicaron para
diversos propósitos tales como:
·
Asignaciones
a militares
·
Promover
y fomentar la inmigración de extranjeros
·
Fomentar
la reducción de indígenas
·
Para
formación de poblados
·
Para
compensar la construcción de obras públicas
·
Para
el pago de la deuda pública
10.
Por su parte, debemos señalar que en cuanto a los límites en la extensión de la
adjudicación de bienes baldíos, es errado considerar que la UAF siempre ha sido
la unidad de medida estándar para la adjudicación de baldíos. Cada régimen ha
tenido su unidad de medida para la adjudicación, y algunos de ellos han
incorporado límites a la extensión que cada propietario puede tener. Por
ejemplo:
·
El
artículo 11 de la Ley 48 de 1882 estipuló un límite máximo de
adjudicación de 5.000 hectáreas.
·
El
artículo 11 de la Ley 56 de 1905 redujo el límite a 1.000 hectáreas.
·
El
artículo 1 de la Ley 85 de 1920 aumentó el límite de las adjudicaciones
2.500 hectáreas, y mantuvo el  límite de 1.000 hectáreas para la agricultura.
11.
Una regulación detallada del régimen de baldíos aparecería en la Ley 110 de
1912 (Código Fiscal) de acuerdo con el cual no se podía hacer adjudicación
alguna de baldíos ubicados en un Departamento o Intendencia, a una misma
persona, natural o jurídica, por una extensión mayor de 2.500 hectáreas
(artículo 48). A su vez, se estableció que a orillas de una vía pública no podían
hacerse adjudicaciones a una misma persona, natural o jurídica, por una
extensión mayor de dos y medio kilómetros sobre aquella (artículo 50).
Finalmente, se determinó que en las costas nacionales, en las regiones
limítrofes con las naciones vecinas y en las regiones bananeras de los
Departamentos o Intendencias de la Costa Atlántica, no podían hacerse
adjudicaciones de baldíos en lotes continuos, sino dejando entre uno y otro
lote adjudicado uno de mil hectáreas, que se reserva el Estado. Frente a este
régimen, la Ley 71 de 1917 incorporaría  un límite a la adjudicación de
baldíos a colonos o cultivadores, máximo 10 hectáreas (Art. 1).
12.
Sumado a esto, en 1936, con el advenimiento de la función social de la
propiedad, y la aparición primigenia de manifestaciones del Estado Social de
Derecho en nuestra historia, se promulgarían las siguientes leyes en relación
con los baldíos:
La
Ley 34 de 1936, en su artículo 2°, estableció que por regla general las
adjudicaciones de baldíos no podrían exceder de 800 hectáreas para la
ganadería, salvo el caso en que los baldíos se hallaren a una distancia mayor
de 50 kilómetros de la cabecera del Municipio más próxima, en el cual pueden
llegar a 1.500 hectáreas. De otro lado, el artículo 9º determinó que los
cultivadores o colonos establecidos con anterioridad a la fecha de la vigencia
de esa ley tendrían derecho a que se les adjudicare la parte cultivada y el
tanto más que señala la misma ley, aunque la totalidad del terreno exceda los
límites señalados en ella.
En
la Ley 200 de 1936 se estableció que se presumía que no son baldíos,
sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose
que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de
hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la
ocupación con ganados y otros de igual significación económica. Se determinó
que el cerramiento y la construcción de edificios no constituían, por sí solos,
prueba de explotación económica, pero si podían considerarse como elementos
complementarios de ella. La presunción establecida en este artículo se extendió
también a las porciones incultas cuya existencia fuera necesaria para la
explotación económica del  predio, o como complemento para el mejor
aprovechamiento de éste, aunque en los terrenos de que trata no hubiera
continuidad, o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones, se
dijo, podían ser, conjuntamente, de una extensión igual a la de la parte
explotada y se reputarían poseídas conforme a este artículo (art.1, modificado
por art. 2, Ley 4 de 1973).
13.
En la segunda mitad del siglo XX se promulgaría la Ley 135 de 1961. Esta
resulta de vital importancia para el cabal entendimiento del régimen de
baldíos, pues por primera vez aparece en nuestro ordenamiento jurídico el
concepto de UAF. Esta ley creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
(INCORA) y le asignó la función de administrar, adjudicar y reservar las
tierras baldías. En ella, se creó el régimen de la propiedad parcelaria,
mediante el cual se asignó un estatuto especial de dominio a las unidades
agrícolas familiares y se dispuso que se podrá transferir el dominio de la
parcela con autorización del Instituto y, en tal caso, a otra persona que
tuviera la calidad de sujeto de reforma agraria. En efecto, las Unidades
Agrícolas Familiares aparecen para ser empleadas en las colonizaciones
dirigidas y para la propiedad parcelaria, no para todo el
régimen de baldíos, pues para su adjudicación la ley fijó un límite de
extensión en hectáreas[554].
De
acuerdo con esta norma, los bienes inmuebles adjudicados con base en las UAF sólo
podían enajenarse con aprobación del INCORA y éste tenía derecho de preferencia
para la adquisición. En zonas de parcelación, las UAF sólo podrían venderse a
personas pobres o de escasos recursos.
De
allí entonces que la ley creara dos regímenes muy distintos entre sí, los
cuales, en la práctica, suelen confundirse: (i) el de propiedad parcelaria y de
colonizaciones dirigidas, al cual le resulta aplicable el concepto de Unidad
Agrícola Familiar como unidad de medida en su adjudicación; y (ii) el de la adjudicación
de baldíos, para el cual estableció, en su artículo 29, un tope máximo a las
adjudicaciones equivalente a 450 hectáreas[555],
unidad de medida que no guarda identidad conceptual con la UAF.
14.
Posteriormente, la Ley 4 de 1973 que implementó el llamado Pacto de
Chicoral, reiteró la presunción de ser de propiedad privada los fundos
poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la
explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño,
como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual
significación económica.
Estableció
una prescripción adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena
fe que no se trata de tierras baldías, posea durante cinco (5) años continuos,
terrenos de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la
ocupación, ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación. Determinó
también que salvo las excepciones contempladas la ley, no podrían hacerse
adjudicaciones de baldíos sino a favor de personas naturales y por extensiones
no mayores de cuatrocientas cincuenta (450) hectáreas (art 14). Dispuso,
además, que todas las adjudicaciones de tierra que hiciera el INCORA se
efectuarían mediante resolución administrativa que, una vez inscrita en el
registro, constituiría título suficiente de dominio y prueba de la propiedad.
15.
Sin perjuicio de lo anterior, no sería sino hasta la expedición de la Ley 30
de 1988 que se incorporaría a nuestro ordenamiento jurídico la prohibición
de acumulación de predios de origen baldío. Esta ley mantuvo como límite para
la adjudicación de baldíos la unidad de medida de 450 hectáreas, mientras que
para las colonizaciones dirigidas y adjudicaciones parcelarias mantuvo la UAF.
De acuerdo con el artículo 13 de esta ley:
“Sin perjuicio de su libre
enajenación, a partir de la vigencia de la presente Ley, la propiedad de
las tierras baldías adjudicadas, so pena de nulidad absoluta del acto o
contrato, no podrá consolidarse en cabeza de un solo propietario, con
tierras colindantes, en extensiones que sumadas entre sí excedan del
límite de adjudicación individual de baldíos de que trata este artículo, ni
aportarse a comunidades o a sociedades que directa o indirectamente las
refundan en su patrimonio, a las que se incorporen inmuebles aledaños que
excedan del mismo límite, ni fraccionarse por acto entre vivos o por causa de
muerte, o por disposiciones judiciales, sin previa autorización de la Junta
Directiva del Instituto.”
16.
Finalmente, la Ley 160 de 1994 haría una regulación integral y detallada
del régimen de baldíos. Como se ha expuesto, ella no señaló un uso exclusivo de
los bienes baldíos para reforma agraria, sino que reguló los distintos usos que
se le pueden dar a éstos. De acuerdo con esta ley, los baldíos sólo pueden
adquirirse por adjudicación del INCORA y el artículo 66 establece que sólo
serán adjudicables mediante UAF, cuya extensión será definida por la Junta
Directiva del INCORA. Así, sólo es a partir de la Ley 160 que se extiende y
unifica la UAF como unidad de medida para la adjudicación de baldíos y no sólo
como unidad para el régimen parcelario y de colonizaciones dirigidas.
El
artículo 72 de la Ley 160 de 1994 prohíbe que cualquier persona adquiera la
propiedad sobre “terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las
extensiones exceden” los límites fijados como Unidades Agrícolas Familiares.
17.
Por regla general, en nuestro ordenamiento jurídico, la ley rige hacia el
futuro, con base en el principio de irretroactividad de la ley[556]. Así
entonces, tal como lo señala la ley ZIDRES, resulta plausible considerar que
esta prohibición de acumulación de bienes inicialmente baldíos, en los términos
regulados por la Ley 160, rige para las titulaciones efectuadas a partir de la
entrada en vigencia de dicha ley. De igual modo ocurrió con la prohibición de
acumulación de predios inicialmente baldíos de la Ley 30 de 1988, la cual
tampoco afectó situaciones consolidadas antes de su entrada en vigencia.
18.
De hecho, lo que el parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1776 de 2016 señala,
ya había sido reconocido por el Consejo de Estado en los siguientes términos:
“En efecto, no puede existir
interpretación del art. 72 de la Ley 160 de 1994, que sea ajena al capítulo en
el que se inserta. El capítulo XII de este cuerpo normativo trata la forma en
cómo debe realizarse la adjudicación de baldíos, así como las reglas y
condiciones a las que debe someterse la explotación de aquellos bienes que
hayan sido adjudicados en virtud de la Ley 160 de 1994; más aún, el inciso
final del art. 72, disposición en donde se consagra la acción de nulidad y el
procedimiento de revocatoria directa, establece que las resoluciones de
adjudicación expedidas deberán incluir las limitaciones y prohibiciones
señaladas en dicha disposición, expresando, claramente, la idea de que las
mismas aplican a las adjudicaciones que se realicen durante la vigencia de la
ley 160, pues sólo las que se hagan a partir de ese momento podrán cumplir con
la exigencia de incluir dichas limitaciones y prohibiciones”[557].
19.
Así, del anterior análisis histórico de la regulación legal de los baldíos en
Colombia, debe concluirse que no puede confundirse el régimen de baldíos con el
de la propiedad parcelaria y las colonizaciones dirigidas.  Las tierras destinadas
a los regímenes parcelarios y de colonización han venido siendo adjudicadas en
la modalidad de UAF desde el año de 1961, lo que implica que le son aplicables
las restricciones y regulaciones propias de las UAF, tal como lo reconoce la
Ley 160, en su artículo 40. De otro lado, el régimen general de los baldíos ha
variado durante nuestra vida republicana, de forma tal que tales bienes han
sido objeto de adjudicación con base en diferentes unidades de medida
(generalmente en términos de hectáreas). El concepto de UAF, como unidad de
medida para la adjudicación de baldíos, no aparecería sino hasta el año 1994.
20.
Finalmente, la prohibición de acumulación de predios adjudicados, que con
anterioridad se reputaran baldíos, aparece por primera vez en el año de 1988, y
es ratificada y modificada en el año de 1994 (Ley 160, art. 72). Entender que
la expresión del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, que establece que dicha
restricción aplica a los bienes “inicialmente adjudicados como baldíos” hace
referencia a cualquier bien, que en cualquier tiempo fue baldío, resulta
contraria al principio de irretroactividad de la ley, y conllevaría a la
conclusión inaceptable e ilógica, de que esta limitación aplica a cualquier
tierra que en algún momento de nuestra historia se hubiere reputado como baldía
y no a aquellas adjudicadas bajo el régimen de la Ley 160 de 1994. La
interpretación que consideramos ajustada a la propiedad privada, la función
social de la propiedad y la seguridad jurídica, es aquella según la cual cada
régimen legal de adjudicación de baldíos incorpora limitaciones, gravámenes,
cargas y prohibiciones que, en cumplimiento en cumplimiento de la misma ley,
deberán ser observadas por el titular del derecho de dominio de acuerdo al
momento en que le fueren adjudicados, como así lo reconoce la sentencia en su
considerando 145.
(b)
El
cargo relativo a la vulneración de los principios de participación,
descentralización y autonomía de los entes territoriales
21. Frente a los cargos esgrimidos contra el inciso primero
del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21, por desconocer
las competencias que tienen los entes territoriales para ordenar sus
territorios y la facultad de los municipios paran decidir los usos del suelo y
propiciar la participación comunitaria en los asuntos que le conciernen
(artículo 311 de la Constitución Política), contraviniendo así los principios
de descentralización administrativa y autonomía de los entes territoriales
(artículo 287 de la Constitución Política), sumado a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad (artículo 288 de la Constitución
Política), la posición mayoritaria de la Corte consideró que las disposiciones
demandadas eran exequibles “en el entendido que la identificación,
delimitación y aprobación de las zonas Zidres, por parte del Gobierno Nacional,
deberá estar precedida de un proceso de información y concertación con los
Concejos Municipales de los entes territoriales que resulten afectados por esas
decisiones y tomar en cuenta los planes, planes básicos y esquemas de
ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios”.
Si bien compartimos la decisión de declarar la
exequibilidad de los apartes demandados, consideramos que la modulación al
entendimiento de los mismos no sólo (i) desconoce las facultades otorgadas al
legislador para fijar parámetros generales de regulación aplicables a todo el
territorio cuando de por medio se encuentre el ejercicio de una competencia o
la formulación de una política pública respecto de la cual existe un claro
interés nacional de superior entidad; sino que además (ii) era innecesario, en
la medida en que la misma Ley 1776 contiene diferentes disposiciones que
garantizan la participación de las entidades territoriales dentro de la
identificación, aprobación y delimitación de los proyectos ZIDRES, en
concordancia con los principios de coordinación, concurrencia y subsidariedad
establecidos en el artículo 288 de la Constitución.
La Constitución, al otorgarle al Congreso la función
de hacer las leyes, le reconoce al legislador mismo la facultad de fijar
ciertos parámetros generales de regulación aplicables a todo el territorio
nacional. Lo anterior se evidencia, por ejemplo, en materia de asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales (artículo 151 de la
Constitución Política); frente a la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales (artículo 288 de la Constitución
Política); e incluso en materia presupuestal, tratándose de la programación, aprobación,
modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo
(artículo 352 de la Constitución Política).
Lo anterior demuestra que la Constitución misma
reconoce ciertas situaciones en las que debido a un interés nacional de
superior entidad, el legislador está facultado para fijar ciertos parámetros
generales de regulación aplicables en todo el territorio nacional sin
contravenir los principios de descentralización administrativa y autonomía de
los entes territoriales contenidos en el artículo 287 de la Constitución, ni
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad establecidos en
el artículo 288 Superior. Por esta razón, creemos que un condicionamiento como
el adoptado por la Corte por medio de esta decisión, desconoce las facultades
otorgadas por la Constitución misma al legislador, lo que nos lleva a
apartarnos de la modulación al entendimiento aquí adoptado al considerar que
estas normas debieron ser declaradas exequibles de manera pura y simple.
22. Sumado a lo anterior, en nuestra opinión el
condicionamiento incluido por parte de la Corte era innecesario, en la medida
en que una lectura integral de esta ley permite ver que, al menos, las
siguientes disposiciones garantizan la participación de las entidades
territoriales dentro de la identificación, aprobación y delimitación de los
proyectos ZIDRES, en concordancia con lo establecido por el artículo 288 de la
Constitución:
(i)
El
artículo 1º, que se refiere a la creación de las zonas ZIDRES en consonancia
con el artículo 6º, numeral 9º de la Ley 1551 de 2012, que trata sobre las
funciones de los municipios en cuanto a la adopción de los planes de
ordenamiento territorial;
(ii)
El
artículo 2º, que menciona dentro de los objetivos de las zonas la promoción del
desarrollo regional a través del ordenamiento territorial, en concordancia con
el artículo 6º, numeral 3º de la Ley 1551 de 2012;
(iii)
El
artículo 3º, literal a), que establece como componente indispensable de los
proyectos el enfoque territorial;
(iv)
El
parágrafo 4 del artículo 4, que establece que la UPRA definirá los
lineamientos, criterios y parámetros necesarios que deben ser considerados para
la elaboración de los Planes, Planes Básicos y Esquemas de Ordenamiento
Territorial en las zonas rurales de los municipios;
(v)
El
artículo 5º, que establece instancias de coordinación en las que participan
entidades y organismos de diferentes niveles;
(vi)
El
artículo 6º, inciso 2º, que al regular los instrumentos para el fomento de
proyectos productivos, se refiere a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad establecidos en el artículo 288 de la
Constitución sobre la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales;
(vii)
El
artículo 12º, que autoriza a las entidades territoriales a hacer inversiones en
los proyectos e impone como requisito para que los organismos o entidades
oficiales participen en la cofinanciación de los proyectos, ser parte de una
actividad de las entidades territoriales;
(viii)
El
artículo 20, que supedita la aprobación de los proyectos por parte del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al cumplimiento de los requisitos
establecidos por esta ley, dentro de los que se encuentran los arriba mencionados;
y
(ix)
El
artículo 21, que al regular la identificación de las ZIDRES se refiere al
artículo 1º de esta ley el cual, como se vio, garantiza la participación de las
entidades territoriales.
23. Por las anteriores razones, consideramos que una
lectura integral y sistemática de la Ley 1776 hacía innecesario el
condicionamiento introducido en la decisión adoptada, en la medida en que la
misma ley ya planteaba diferentes disposiciones que garantizan los principios
de participación, descentralización y autonomía de los entes territoriales, y
en esa medida, se debió optar por la declaratoria de exequibilidad pura y
simple del inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del
artículo 21 de la Ley 1776.
Con el debido respeto,
Fecha ut supra,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GERMÁN QUINTERO ANDRADE
Conjuez
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-077/17
NORMA SOBRE CONDICION ESPECIAL PARA PROYECTOS
PRODUCTIVOS QUE VINCULEN CAMPESINOS, MUJERES RURALES, JOVENES RURALES Y/O
TRABAJADORES AGRARIOS SIN TIERRA-Posición mayoritaria declaró la
inexequibilidad como consecuencia de un error hermenéutico (Salvamento parcial
de voto)
Ref:
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo
(literales a, b, c, d, e),  parágrafos 3° y 4° del artículo 3°; los parágrafos
1° y 2°  del artículo 7°; los artículos 8°, 10, 13, 14, 15, 17 (parcial); el
inciso 1° del artículo 20; los incisos 2°, 3° y 5° del artículo 21; y el
artículo 29, todos de la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se
desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social
–ZIDRES-”.
Actores: Rocío del Pilar Peña Huertas y otros (D-11275), e Iván
Cepeda Castro y otros (D-11276).
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.
1. Con el acostumbrado respeto, me aparto
parcialmente de la sentencia de la Corte que decidió, entre otros, lo siguiente
“Octavo.- Declarar INEXEQUIBLE el
artículo 17 de la Ley 1776 de 2016.”
La disposición era del siguiente
tenor
“Artículo 17. Condición especial para los proyectos productivos
que vinculen campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y/o trabajadores
agrarios sin tierra. Además de los requisitos generales previstos en el
artículo 3º, los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o
trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita
que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se
hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad
financiera de quien lo adelante. Para tal efecto, en el contrato de
asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el
proyecto sujeta a la finalización del mismo.”
La posición mayoritaria consideró que varias
disposiciones de la Ley 1776 de 2016          que fueron demandadas establecen barreras para el acceso a la propiedad de la tierra de
los campesinos y trabajadores agrarios, una de ellas es el artículo 17. Bajo
esa idea, el razonamiento de la mayoría determinó que esta disposición fija requisitos adicionales y desproporcionados para los campesinos
que se asocien a proyectos productivos, erige barreras y crea situaciones
inequitativas para los campesinos y trabajadores agrarios. Este tipo de
previsiones impide que los campesinos sean, prioritariamente, destinatarios de
las políticas de incentivos y estímulos para ser socios de los proyectos
productivos, y a su vez beneficiarios de programas orientados a la
democratización del acceso a la propiedad en el contexto de la política de
desarrollo rural. Al respecto, la mayoría recordó que los estándares de acceso
a la tierra no pueden ser inferiores a los previstos en materia de reforma
agraria.
Con base en estas premisas, la
conclusión sostenida por la mayoría llevó a la declaratoria de inexequibilidad
de todos los segmentos normativos de la Ley 1776 de 2016, entre ellos el
artículo 17, que (i) radican en cabeza de los particulares promotores y ejecutores
de los proyectos agroindustriales la función de establecer mecanismos
orientados a dotar de tierras a campesinos y trabajadores agrarios que no la
posean -como si se tratara de un componente más del proyecto-; y (ii)
condicionan esos mecanismos de adquisición de tierras a criterios relacionados
con la naturaleza productiva del proyecto y la capacidad financiera de su
ejecutor. Para la posición mayoritaria, estas medidas resultan contrarias al
derecho de acceso progresivo de los campesinos y trabajadores rurales a la
tierra, por imponer cargas desproporcionadas a sujetos que por su histórica
condición de marginalidad demandan la protección reforzada del Estado.
La mayoría advirtió que la
facultad que se atribuye a los promotores de proyectos para establecer un
mecanismo orientado a la dotación de tierras a los campesinos, mujeres rurales
y trabajadores agrarios que se vinculen a proyectos asociativos, es
incompatible con la Constitución. En efecto, esta potestad prevé que el
contrato de asociatividad tenga una cláusula resolutoria de permanencia en el
proyecto sujeta a la realización del mismo. Comoquiera que se trata de un
dispositivo íntimamente relacionado con el mecanismo de dotación de tierras -
cuyo diseño se asigna a los promotores del proyecto- la posición mayoritaria
extendió la inexequibilidad a la cláusula sobre ese diseño de definición del
acceso a la propiedad, pues se trata de una previsión que forma parte integral
del mecanismo diseñado para ese efecto.
2. La razón principal que me lleva
a salvar parcialmente mi voto es que considero que la posición mayoritaria
declaró la inexequibilidad del artículo 17 como consecuencia de un error
hermenéutico. En efecto, a diferencia de la interpretación de la mayoría,
estimo que se trata de una disposición que protege a los campesinos, mujeres
rurales y trabajadores agrarios sin tierra al imponer un deber a los
empresarios que garantiza el acceso a la tierra de los grupos con menor poder
económico. Por el contrario, la ausencia del artículo 17 releva a los empresarios
de esa carga, que corresponde a un diseño institucional plausible por medio del
cual el Estado cumple con su obligación de garantizar un mecanismo –entre
varios posibles- de acceso a la tierra para los campesinos.
3. La lectura sistemática de la
Ley 1776 de 2016 demuestra que la figura prevista en el artículo 17 es tuitiva
de los campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios sin tierra. En
efecto, no es una habilitación para la arbitrariedad de particulares que pueden
presionar a los campesinos y tomar ventaja de la indiscutible diferencia de
poder económico, por el contrario, se trata de un diseño normativo que pretende
cumplir con una obligación estatal y que, por lo mismo, es vigilado por el
Estado. Los artículos 17 y 20 se refieren a los estrictos controles sobre los
particulares o los gestores de las ZIDRES por parte del Ministerio de
Agricultura y de la Procuraduría. En efecto, el artículo 20 establece lo
siguiente
“ARTÍCULO 20. APROBACIÓN DE ZIDRES. El Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la
presente ley, aprobará los proyectos presentados, atendiendo a criterios de
competitividad, inversión, generación de empleo, innovación, alta
productividad, valor agregado, transferencia de tecnologías y vinculación del
capital rural.
El Ministerio Público ejercerá la vigilancia de los proyectos con el
fin de garantizar la protección de los derechos de los campesinos, mujer rural
y/o trabajadores agrarios.”
Esa vigilancia debe garantizar que
los campesinos no queden sometidos al arbitrio de un particular en el marco de
las ZIDRES, sino que, por el contrario, cuentan con instituciones estatales que
salvaguardan sus derechos. Además, en cualquier caso conservan su libertad de
elección, pues pueden escoger si participan o no de los proyectos de las ZIDRES
o si acceden a la oferta ordinaria del Estado en materia de adjudicación de
baldíos.
La ley, entendida como sistema, y
en particular el artículo 17, promueven el acceso de la población
vulnerable a la propiedad de un porcentaje determinado de tierra dentro de las
ZIDRES y lo hacen a través de la promoción de la asociatividad, que corresponde
a una de las formas para superar los bajos índices de productividad que han
caracterizado ciertos tipos de explotación rural. Por eso, el
diseño que propone este cuerpo normativo parte de la articulación de los
modelos de explotación económica campesina y de producción agroindustrial a
gran escala para mejorar la calidad de vida de los trabajadores agrarios. El
artículo 17 es una expresión de estos objetivos y de esta concepción de
explotación.[558]
Con todo, los campesinos, mujeres
rurales y trabajadores agrarios sin tierra mantienen la libertad para acceder a
otros beneficios estatales que están actualmente vigentes por fuera del
mecanismo asociativo contemplado en las ZIDRES. Por lo tanto se trata de una
opción y no de una obligación. Entonces, por tratarse de una manifestación de
voluntad libre, no se opone a la Constitución.
4. De conformidad con la
interpretación sistemática propuesta, la tesis sostenida por la mayoría es
errada porque la norma es una oportunidad de acceso a la propiedad rural de
campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios sin tierra. No se trata de
una barrera, es una opción entre varias disponibles en el ordenamiento jurídico
colombiano. Por la misma razón, el diseño no establece un requisito adicional o
desproporcionado para los campesinos. Evidentemente tiene especificidades
propias de un dispositivo normativo que pretende fomentar la asociatividad para
lograr mayores índices de productividad, para ello involucra a empresarios y a
trabajadores agrarios, con lo que existen elementos adicionales a los
necesarios para adjudicar un baldío. Pero esos requisitos no son un capricho
agregado y tampoco resultan desproporcionados, sólo responden a un modelo
específico que lógicamente tiene elementos propios.
5. Este diseño no genera inequidad
ni obstaculiza el acceso a la tierra por parte de los campesinos. Se trata de
una opción que el Estado ofrece, entre varias existentes, para lograr el acceso
a la tierra de los trabajadores agrarios. Aunque requiere de asociatividad, no
implica que los campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios sin tierra
dejen de ser priorizados para recibir incentivos y estímulos para obtener
propiedad agrícola. Por el contrario, el artículo 17 exige que sean parte de
los proyectos y que se asegure que serán propietarios de una porción de tierra.
Esta medida pretende democratizar el acceso a la propiedad, pues condiciona
este tipo de proyectos a que los campesinos se conviertan en propietarios de
una tierra productiva, que ya ha comenzado a ser explotada, en el corto plazo.
6. La mayoría incurre en un error
hermenéutico al plantear que la disposición implica que la entrega de tierras a
los campesinos corresponde a un mecanismo contractual en cabeza de
particulares. En realidad, el artículo 17, diseña una estructura que, aunque
involucra a particulares por el tipo de contrato de que se trata, contiene
obligaciones y previsiones supervisadas por el Estado para asegurar que una
porción de tierra sea de propiedad del trabajador agrario en poco tiempo. Por
lo tanto, se trata de un dispositivo regulado por el Estado, pues pretende
cumplir uno de sus fines: garantizar el acceso a la propiedad rural por parte
de los campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios sin tierra.
Esta opción no es
inconstitucional, pues no impone cargas sobre los campesinos, tampoco deja en
manos de los promotores de los proyectos el otorgamiento de la tierra a los
trabajadores agrarios, sino que condiciona los contratos de asociatividad a la
efectiva adquisición de tierra por los campesinos, además el Estado mantiene la
supervisión de los proyectos en zonas ZIDRES, con lo que no sólo permite el
acceso progresivo a tierras que ya han comenzado a ser explotadas y que el
trabajador agrario ya conoce y maneja, sino que lo garantiza, en cumplimiento
de su deber constitucional.
Por las razones anteriores me separo de la decisión
adoptada por la mayoría.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Esta demanda fue radicada en la Corte Constitucional bajo el
D-11275.
[2] Esta demanda fue radicada en la Corte Constitucional bajo el
D-11276.
[3] “Ley 1551 de 2012, Art. 6: Funciones de los municipios:
Corresponde a los municipios (…) 9. Formular y adoptar los planes de
ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo
en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y
teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento
y uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y
los planes departamentales y metropolitanos. Los planes de ordenamiento
territorial serán presentados para revisión ante el Consejo Municipal o
Distrital cada 12 años”.
[4] En este sentido citan las sentencias: C-149 de 2010, C-123 de 2014,
C-035 de 2016, C-889 de 2012, C765 de 2006, C-216 de 1994, C-579 de 2001, C-535
de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001.
[5] El Estado debe: i) proteger la propiedad y los derechos adquiridos,
ii) promover el acceso progresivo a la propiedad bajo formas individuales y
asociativas y iii) crear instrumentos de explotación económica de la propiedad
bajo el principio de progresividad.
[6] Para ampliar sobre el contexto que justifica las medidas adoptadas
por el Gobierno, los representantes de la Agencia anexan el documento técnico
titulado: “Análisis económico de la Ley de ZIDRES”.
[7] Conforme al reciente Censo Nacional Agropecuario, la propiedad y la
posesión de la tierra en Colombia siguen estando concentradas: el 69.9% de la
población rural ocupa el 5% del área rural censada, con predios de menos de 5
hectáreas; sólo 16.6% de la población rural tiene acceso a maquinaria y a
infraestructura para la producción; sólo el 10% tiene acceso a asesoría
técnica; y sólo el 11.1% tiene acceso a crédito o financiamiento.
[8] 14 pueblos en la Orinoquia y la Amazonia colombiana.
[9] 7 pueblos en la Orinoquia y la Amazonia colombiana.
[10] Declaratorias de Utilidad Pública e Interés Social (DUPIS).
[11] Pamigua-Tinigua, Saliba, Piarora, Uwu`a, Sikuani, Achaguas y
Tunebos.
[12] Según la literatura especializada citada por el interviniente, en
esta región se registran entre 17 y 99 especies biológicas producto de la
agricultura, a las que se suman las especies producto del desarrollo de
actividades como la apicultura y la crianza de pequeños animales.
[13] i.e. Zonas de Reserva Campesina, Territorios Agroalimentarios y
Territorios libres de Transgénicos.
[14] Las síntesis de las intervenciones será un anexo de esta sentencia.
[15] Diario Oficial No. 49.770 del 29 de enero de 2016.
[16] En particular, desde la sentencia
C-1052 de 2001 que recogió y sintetizó la línea decantada por años, se ha
establecido un precedente que ha sido reiterado y consolidado en
pronunciamientos posteriores. Ver al respecto las sentencias C-370 de 2006,
C-922 de 2007, C-940 de 2008, C-761 de 2009, C-978 de 2010, entre otras.
[17] Sentencia C 012 de 2010.
[18] Sentencia C 814 de 2009.
[19] Sentencia C 413 de 2003.
[20] Notas de página 55, 56 y 57 de la demanda.
[21] “Las comunidades indígenas de conformidad con reiterada
jurisprudencia son sujetos constitucionales de especial protección, los campesinos o los trabajadores agrarios no han recibido tal
calificación por la jurisprudencia (...) No todos los campesinos son sujetos de
especial protección”. Corte Constitucional. Sentencia C-180 de 2005 (M.P. Humberto
Sierra Porto).
[22] Acerca del artículo 64 de la Constitución Política, en la ponencia
presentada por los constituyentes Angelino Garzón, Mariano Ospina Hernández,
Marco A. Chalita, Carlos Ossa Escobar e Iván Marulanda, para primer debate en
plenaria, se afirmó lo siguiente: “La tierra como bien productivo se sustrae
en alto grado del racional aprovechamiento social, originado por una inadecuada
apropiación territorial, que se expresa en la concentración latifundista,
dispersión minifundista y colonización periférica depredadora. Esta
concurrencia de factores negativos hace que las necesidades de la población se
hallen insatisfechas ante la ausencia de un desarrollo integral equitativo,
sostenido y armónico, que permita el pleno empleo de los recursos productivos
desde el punto de vista estratégico, económico y social”. Cfr. Gaceta
Constitucional No. 109, p. 5. Tomado de la sentencia C-623 de 2015 (M.P.
Alberto Rojas Ríos).
[23] Corte Constitucional. Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell). Reiterada en las sentencias C-006 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández), C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-255 de 2012 (M.P.
Jorge Iván Palacio), C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén Arango) y C-623 de
2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[24] Corte Constitucional. Sentencia C-180 de
2005 (M.P. Humberto Sierra Porto). En la misma dirección, la Corte afirmó de
manera reciente que: “el orden constitucional
establecido destaca al campesino como sujeto de especial protección
constitucional como personas vulnerables por sus condiciones sociales y
económicas”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 de 2012 (M.P. Adriana
Guillén)
[25] “Dentro de la categoría de campesinos se
encuentran algunos sujetos que también gozan de especial protección
constitucional como los desplazados, las personas de la
tercera edad, y las mujeres cabeza de familia”. Corte
Constitucional. Sentencia C-180 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[26] Corte Constitucional. Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt), reiterada por la sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.)
[27] Corte Constitucional. Sentencia T-606
de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.)
[28] “La vulnerabilidad es entendida como un proceso multidimensional
que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de
ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de situaciones
externas o internas. La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de
población se expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensión ante
cambios originados en el entorno, como desamparo institucional desde el Estado
que no contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente de sus ciudadanos…”. Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.).
[29] Corte Constitucional. Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt), reiterada por la sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.).
[30] “Subsiste una diferencia relevante entre
aquéllos grupos de campesinos que sí son sujetos de especial protección
constitucional y las comunidades indígenas, al menos desde el punto de vista
jurisprudencia constitucional. Esta Corporación en reiteradas ocasiones ha
reconocido el derecho fundamental de los grupos étnicos a la propiedad
colectiva, como elemento indispensable para garantizar su supervivencia, dada
la estrecha relación existente entre la comunidad y su territorio, lo que no ha
sucedido en el caso de los trabajadores agrícolas. Corte Constitucional.
Sentencia C-180 de 2005. (M.P. Humberto Sierra Porto).
[31]Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén). En otras ocasiones, la corte ha afirmado lo siguiente: “las
comunidades indígenas como las negras y las campesinas desarrollan
particulares formas de interrelación con el medio ambiente y los recursos
naturales. Como consecuencia de esta relación, estos grupos han
desarrollado una serie de conocimientos y prácticas de carácter tradicional,
transmitidos ancestralmente por vía oral, tendentes a la utilización racional y
sostenible de los recursos naturales.”. Sentencia C-262 de 1996. (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz). De manera más reciente, esta Corte afirmo que: “la jurisprudencia constitucional ha señalado que en el caso de
los pueblos indígenas y tribales, el derecho al territorio es un derecho
fundamental. Sin embargo, tal vínculo con el territorio, existe también
entre los campesinos y el espacio físico en el cual desarrollan sus labores
diarias. Esa relación constituye una de las particularidades de la cultura
campesina”. Corte Constitucional. Sentencia C- 623
de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[32] Corte Constitucional. Sentencia T-244 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt). Reiterada en la sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).
[33] Corte Constitucional. Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt), reiterada por la sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.)
[34] Corte Constitucional. Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt).
[35] Corte Constitucional. Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt).
[36] “Las personas que viven en las zonas rurales, entre ellas los
pequeños agricultores, los trabajadores sin tierra y las personas que viven de
otras actividades tradicionales  se enfrentan a diversos obstáculos para hacer
efectivo su derecho a la alimentación, lo que a su vez los coloca en la
situación de vulnerabilidad mencionada anteriormente con respecto al hambre.
Algunos obstáculos están relacionados con el medio ambiente o la situación
geográfica, como las sequías, las inundaciones o las tierras estériles. Otros
son de origen social o provocados por el hombre, como la distribución no
equitativa de la tierra, que puede remontarse a la época colonial o ser obra de
regímenes corruptos del presente. Acontecimientos nuevos, como la construcción
de represas o el reciente fenómeno de las adquisiciones de tierra a gran escala
por gobiernos o empresas extranjeros pueden obligar a los pequeños agricultores
y a otras poblaciones rurales a abandonar sus tierras, a consecuencia de lo
cual pierden su principal fuente de alimentación y su forma de vida. Entre
otras causas de vulnerabilidad cabe señalar las dificultades para adquirir
semillas o acceder al crédito; la falta de acceso a los mercados debido a la
centralización de las cadenas de empresas agroindustriales o la falta de
inversión en infraestructura; y la vulnerabilidad ante el poder de terceros,
como los agentes o empresas privados”. Asamblea General de las Naciones Unidas.
Consejo de Derechos Humanos. 16º período de sesiones. Estudio del Comité Asesor
del Consejo de Derechos Humanos sobre la discriminación en el contexto del
derecho a la alimentación.  A/HRC/16/40. En la misma dirección, ver Consejo
de Derechos Humanos. Los campesinos y el derecho a la alimentación: una
historia de discriminación y explotación. AC/3/CRP.5
[37] Ya en 1996, la Sala Plena de esta Corporación había llamado la
atención sobre la importancia de proteger a las comunidades campesinas frente a
los riesgos que podría aparejar, en materia de la garantía de los medios para
lograr su subsistencia, las normas de propiedad intelectual que se estaban
imponiendo en materia de patentes y comercialización de nuevas variedades
vegetales, en el marco de las economías de mercado: “la Corte considera que las
normas sobre propiedad intelectual (sic) protección a los obtentores de nuevas
variedades vegetales deben ser respetuosas de las culturas y tradiciones
propias de las comunidades indígenas, negras y campesinas, de modo que
so pretexto de una necesaria protección en ámbitos propios de la economía de
mercado, no se imponga a dichas comunidades restricciones desproporcionadas que
atenten contra su propia supervivencia.” Corte Constitucional. Sentencia C-262
de 1996. (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[38] “Debe concluirse que el campo no puede ser reconocido
únicamente como un área geográfica ordenada por regímenes distintos de
autoridades nacionales o locales, por derechos de propiedad privada,
posesiones, ocupaciones, planes de ordenamiento territorial y por tierras
baldías que administra el Estado. En cambio, debe ser entendido dentro de su
especificidad como bien jurídico protegido para garantizar derechos subjetivos
e individuales, derechos sociales y colectivos, así como la seguridad jurídica
pero además, es herramienta básica de la pervivencia y el progreso personal,
familiar y social”. Corte Constitucional. Sentencia C- 644 de 2012 (M.P.
Adriana Guillén), reiterada por la sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas
Ríos).
[39] Corte Constitucional. Sentencia C-623 del 2015 (M.P. Alberto Rojas
Ríos).
[40] “La Constitución otorga al trabajador del campo y al desarrollo
agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de
la sociedad y de la producción, con lo cual se pretende establecer una igualdad
no sólo jurídica, sino económica, social y cultural, partiendo del supuesto de
que el Estado debe intervenir para mejorar las condiciones de vida de una
comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social.”
Corte Constitucional. Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Reiterada en las sentencias C-006 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández),
C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-255 de 2012 (M.P. Jorge Iván
Palacio), C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén) y C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas
Ríos).
De manera
más reciente, esta Corte sostuvo que “El campesino y su
relación con la tierra debe privilegiarse y hacer parte de las prioridades de
políticas económicas de intervención, en pos tanto de la igualdad material del
Estado social de derecho (art. 1ºC.P.), como de incorporarlos en los procesos
productivos y los beneficios del mercado y el ejercicio de las libertades
económicas y empresariales.” Corte Constitucional. Sentencia C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[41] Ver nota al pie supra.
[42] “En particular, el artículo 64 hace alusión al deber estatal de
garantizar ciertos bienes y servicios a la población rural en razón a su
especial condición de vulnerabilidad, con el fin de que puedan desarrollar su
plan de vida. En esta medida, no sólo hace referencia a la garantía de un lugar
físico –acceso a la tierra- sino al deber estatal de posibilitar que en torno a
ese lugar geográfico se desarrollen relaciones espirituales, sociales,
económicas, culturales, etc. En los términos del artículo 64 Superior:
garantizar educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,
comunicación, comercialización de productos, asistencia técnica y empresarial
con el fin de mejorar los ingresos y calidad de vida de los campesinos.” Corte
Constitucional. Sentencia C-623 del 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[43] Corte Constitucional. Sentencia C-864 de
2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), reiterada en la C-644 de 2012 (M.P. Adriana
Guillén).
[44] Sentencias C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén), T-348 de 2012
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt) y T-606 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[45] La Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 25); la
Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición
(1974), la Declaración Mundial sobre la Nutrición (1992), Declaración de Roma
sobre la Seguridad Alimentaria Mundial (1996); Resolución 2004/19 de la
Asamblea General de las Naciones Unidas; Plan de Acción de la Cumbre Mundial
sobre la Alimentación, Organización para la Alimentación y la Agricultura, (FAO,1996),
[46] “El derecho a una alimentación adecuada está
reconocido en diversos instrumentos de derecho internacional. El Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales trata el derecho a
una alimentación adecuada más extensamente que cualquier otro instrumento
internacional”. Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, Observación General número 12.
[47] “1. Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado
para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. // 2. Los
Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de
toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán,
individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos
los programas concretos, que se necesitan para:  a) Mejorar los métodos de
producción, conservación y distribución de alimentos (…) de modo que se logren
la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales;
b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en
relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean
tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los
exportan”. En la misma dirección Cf. Protocolo adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, Protocolo de “San Salvador”, de 1988 (artículo 12).
[48] “El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo
hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y
económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para
obtenerla. El derecho a la alimentación adecuada no debe interpretarse, por
consiguiente, en forma estrecha o restrictiva asimilándolo a un conjunto de
calorías, proteínas y otros elementos nutritivos concretos”. Naciones Unidas.
Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación adecuada (art.
11). Observación general 12. E/C.12/1999/5
[49] “Por disponibilidad se entienden las posibilidades que tiene el individuo
de alimentarse ya sea directamente, explotando la tierra productiva u otras
fuentes naturales de alimentos, o mediante sistemas de distribución, elaboración
y de comercialización que funcionen adecuadamente y que puedan trasladar los
alimentos desde el lugar de producción a donde sea necesario según la demanda.”
Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación
adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5
[50] Naciones Unidas.
Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación adecuada (art.
11). Observación general 12. E/C.12/1999/5. Numeral. 13.
[51] Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una
alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5.
Numeral. 13.
[52] Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una
alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5.
Numeral 13.
[53] “Incluso en los lugares donde un Estado se enfrenta con
limitaciones graves de recursos causadas por un proceso de ajuste económico,
por la recesión económica, por condiciones climáticas u otros factores, -afirma
el Comité- deben aplicarse medidas para garantizar que se cumpla el derecho a
una alimentación adecuada especialmente para grupos de población e individuos
vulnerables.” Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una
alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5.
Numeral 28.
[54] “La obligación de respetar el acceso existente a una alimentación
adecuada requiere que los Estados no adopten medidas de ningún tipo que tengan
por resultado impedir ese acceso. La obligación de proteger requiere que el
Estado Parte adopte medidas para velar por que las empresas o los particulares
no priven a las personas del acceso a una alimentación adecuada.” Naciones
Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación adecuada
(art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5. Numeral 15.
[55] “La obligación de realizar (facilitar) significa que el Estado debe
procurar iniciar actividades con el fin de fortalecer el acceso y la
utilización por parte de la población de los recursos y medios que aseguren sus
medios de vida, incluida la seguridad alimentaria. Por último, cuando un
individuo o un grupo sea incapaz, por razones que escapen a su control, de
disfrutar el derecho a una alimentación adecuada por los medios a su alcance,
los Estados tienen la obligación de realizar (hacer efectivo) ese derecho
directamente. Esta obligación también se aplica a las personas que son víctimas
de catástrofes naturales o de otra índole.” Naciones Unidas. Consejo Económico
y Social. El derecho a una alimentación adecuada (art. 11). Observación
general 12. E/C.12/1999/5. Numeral 15.
[56] Los Estados deben “prestar una atención especial a la necesidad de
prevenir la discriminación en el acceso a los alimentos o a los recursos
destinados a alimentos. Esto debe incluir los siguientes elementos: garantías
de un acceso completo y equitativo a los recursos económicos -especialmente
para las mujeres-, incluido el derecho a heredar y a poseer tierras y otros
bienes, y de acceso al crédito, a los recursos naturales y a una tecnología
adecuada; medidas para respetar y proteger el trabajo por cuenta propia y los
trabajos remunerados de modo que aseguren una vida digna para los asalariados y
sus familias (como estipula el inciso ii) del párrafo a) del artículo 7 del
Pacto); mantener registros sobre los derechos a la tierra (incluidos los
bosques)”. Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una
alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5.
Numeral 26.
[57]Una de las asociaciones más importantes que se han creado en
respuesta a las crecientes desigualdades es la Vía Campesina: “En junio de
2008, después de más de siete años de consultas con sus organizaciones
miembros, de 69 países de todas las regiones del mundo, el movimiento aprobó la
Declaración sobre los Derechos de las Campesinas y los Campesinos, y en 2009 la
presentó al Consejo de Derechos Humanos y a la Asamblea General como respuesta
a la crisis mundial de la alimentación”. Op. Cit. Asamblea General de las
Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/16/40
[58] Asamblea General de las Naciones Unidas. Consejo de Derechos
Humanos. A/HRC/WG.15/1/2.
[59] Cfr. Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras
personas que trabajan en las zonas rurales. Asamblea General de las
Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/WG.15/1/2. Artículo 2.
[60] Corte Constitucional. Sentencias T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt) y T-606 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[61] “Se constata una orientación normativa constitucional e
internacional destinada a proteger el derecho de promover el acceso a la tierra
de los trabajadores agrarios, no solo en función de la democratización de la
propiedad sino por su relación con la realización de otros derechos suyos. // Todas estas conexiones evidencian que el
mandato consagrado en el artículo 64 constitucional impone “una estrategia
global”, pues sólo así el campesino - como sujeto de especial protección-
mejora sus condiciones de vida. Esto, desde la creación de condiciones de
igualdad económica y social, hasta su incorporación a los mercados y sus
eficiencias. // Por último y como suele suceder con estos derechos que
contienen una dimensión programática y de realización progresiva, las normas
legales que concretan el deber del Estado de configurar posiciones jurídicas
definitivas de derecho para sus titulares, deben  fijar parámetros de
control de constitucionalidad de las reformas que los modifiquen y afecten.”
Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén)
[62] Cfr. Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras
personas que trabajan en las zonas rurales. Asamblea General de las
Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/WG.15/1/2. Artículo 4.2.
[63] Cfr. Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras
personas que trabajan en las zonas rurales. Asamblea General de las
Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/WG.15/1/2. Artículos. 2.5,
3.5, y 4.
[64] Cfr. Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras
personas que trabajan en las zonas rurales. Asamblea General de las
Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/WG.15/1/2. Artículos 5.6. y
9.
[65] Cfr. Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras
personas que trabajan en las zonas rurales. Asamblea General de las
Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/WG.15/1/2.
Artículos
3. 10, 5.2, 5.3, 10.3 y 10.4.
[66]Corte Constitucional. Sentencias T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt) y T-606 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[67] Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una
alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5.
Numeral. 13.
[68] “El minino vital ha sido considerado como el derecho Corte Constitucional. Sentencia T-920 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[69] Corte Constitucional. Sentencia C-776 de 2003 (M.P. Manuel José
Cepeda), reiterada por la C-793 del 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[70]Corte Constitucional. Sentencia. C-793 del 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[71] “En suma, todas
aquellas comunidades que dependen de los recursos del medio ambiente, merecen
una especial atención por parte de los Estados, toda vez que son grupos de
personas, en su mayoría de bajos ingresos, que con su oficio artesanal
garantizan su derecho a la alimentación y a su mínimo vital”. Corte
Constitucional. Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt). reiterada
por la sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.)
[72]  “Es evidente que el sustento de la población campesina,
comprendido como la consecución de los elementos materiales básicos para el
ejercicio de los demás derechos fundamentales, depende de la explotación
económica de la tierra rural.  El desplazamiento forzado impide, por
ende, que la población campesina víctima del mismo garantice su derecho al mínimo
vital. Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2011. (M.P. Luis Ernesto
Vagas Silva).
[73] “Los derechos a ejercer profesión u oficio y al trabajo tienen, un
carácter instrumental desde el punto de vista del derecho al mínimo vital ya
que permite a la persona garantizarse una calidad de vida acorde con sus
intereses”. Corte Constitucional. Sentencias SU-111 de
1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-1735 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz),
T-054 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-552 de 2009 (M.P. Mauricio
González Cuervo), T-438 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt).
[74] “Las realidades expuestas no son ajenas a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional. Como se mencionó al inicio de las consideraciones, el
derecho al ambiente sano y al desarrollo sostenible está atado al
reconocimiento y a la protección especial de los derechos de las comunidades
agrícolas, a trabajar y subsistir de los recursos que les ofrece el entorno
donde se encuentran, y sobre el que garantizan su derecho a la alimentación [Sentencia T-652 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz]. Las
prácticas y actividades que desarrollan tradicionalmente hacen parte de su
desarrollo de vida y, de alguna manera, esa relación entre el oficio y el
espacio en el que lo desarrollan y subsisten, los constituye como comunidades
con una misma identidad cultural.”. T-438 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt), reiterada por la sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.)
[75] “Artículo 1. Definición de campesino: Un campesino es un hombre o
una mujer de la tierra, que tiene una relación directa y especial con la tierra
y la naturaleza a través de la producción de alimentos u otros productos
agrícolas. Los campesinos trabajan la tierra por sí mismos y dependen
sobre todo del trabajo en familia y otras formas en pequeña escala de
organización del trabajo. Los campesinos están tradicionalmente integrados en
sus comunidades locales y cuidan el entorno natural local y los sistemas
agroecológicos.” Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras
personas que trabajan en las zonas rurales. Asamblea General de las
Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/WG.15/1/2.
[76]  El artículo 25, que dispone que “el trabajo es un derecho y una
obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección
del Estado”; el artículo 26 regula, entre otros asuntos, la libertad de
escogencia de la profesión u oficio productivo; el artículo 39 autoriza
expresamente a los trabajadores y a los empleadores a constituir sindicatos y
asociaciones para defender sus intereses; los artículos 48 y 49 establecen los
derechos a la seguridad social en pensiones y en salud, entre otros, de los
trabajadores dependientes e independientes; el artículo 54 reconoce la
obligación del Estado de propiciar la ubicación laboral a las personas en edad
de trabajar y de garantizar a las personas discapacitadas el derecho al trabajo
acorde con sus condiciones de salud; el artículo 64 regula el deber del Estado
de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra y la efectividad
de varios derechos de los campesinos y los trabajadores agrarios y el artículo
334 establece como uno de los fines de la intervención del Estado en la
economía el de dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las
personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los
bienes y servicios básico. Cf. Corte Constitucional. Sentencia C- 614 del 2009.
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt).
[77] Corte Constitucional. Sentencia C-107 del 2002. (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández).
[78] “Debe precisarse que el carácter fundamental del trabajo denota un reconocimiento como
atributo inalienable de la personalidad jurídica que “lo dignifica en
la medida en que a través de él el individuo se auto proporciona una existencia
en condiciones dignas”. Es precisamente ese deber de auto proporcionarse
las condiciones dignas de existencia, lo que para el caso concreto fundamenta
la relación entre el derecho al trabajo y la garantía constitucional de la
dignidad humana”. Cf. Corte Constitucional. Sentencias T-476 de 2014 (M.P.
Alberto Rojas Ríos), reiterada en la T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio).
[79] “Teniendo clara la relación que existe entre el derecho al
trabajo y la libertad de escoger profesión y oficio, y los beneficios que
el ejercicio de ambos derechos fundamentales trae a las personas, es necesario
hacer alusión a aquellas comunidades de personas que su oficio diario depende
de los recursos naturales dispuestos a su alrededor, como los campesinos,
quienes dependen de la tierra. Estas son comunidades de personas que en su
libre determinación y por su identidad cultural, han elegido como oficio la
siembra, producción, y distribución de alimentos con la utilización de medios
rudimentarios y artesanales”. Corte Constitucional. Sentencias T- 348 de
2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt) y T-606 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio).
[80] “Una de las libertades que por su misma esencia debe ser una
libertad fáctica, es la LIBERTAD DE OFICIO, que no se refiere solamente a la
libertad de escogencia, sino que, por ser de tracto sucesivo, es el LIBRE
EJERCICIO como lo consigna la parte final del primer inciso del artículo 26 de
la Constitución Política. Por supuesto que dicha libertad tiene su dique en que
no implique un riesgo social. Pero, si por el contrario, es una necesidad
social que el Estado debe fomentar, goza de la especial protección de éste
como lo señala el artículo 65 de la Carta al establecer el "fomento
agropecuario, forestal y pesquero". Corte Constitucional. Sentencia T-574
de 1996. (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[81] Corte Constitucional. Sentencia C-793 del
2009. (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[82] La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
establece, en su artículo 22, lo siguiente: “los pueblos indígenas y sus
comunidades, así como otras comunidades locales, desempeñan un papel
fundamental en la ordenación del medio ambiente y el desarrollo debido a sus
conocimientos y prácticas tradicionales. Los Estados deberían reconocer y
prestar el apoyo debido a su identidad, cultura e intereses y velar porque
participaran efectivamente en el logro del desarrollo sostenible”. En la misma
dirección, ver Convención Americana sobre Derechos Humanos. Art. 23. Carta
Democrática Interamericana (OEA). Art. 6
[83]De acuerdo con lo establecido por esta Corporación, “la Corte
reconoc[e] abiertamente el derecho a la participación y concertación de
medidas con las comunidades en general, en las decisiones que
impliquen una afectación al medio ambiente donde habitan o ejercen sus
actividades tradicionales.” Corte Constitucional. Sentencia T-348 de 2012 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt), haciendo referencia a la sentencia T-574 de 1996 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero). Reiterada en la sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[84] “Bien serán distintas las medidas adoptadas en una consulta previa
con una comunidad indígena, que las adoptadas con una comunidad campesina en el
espacio de participación con ella, toda vez que las cualidades de ambos grupos
y su relación con los recursos naturales será distinta, pero de igual
importancia para su subsistencia”. Corte
Constitucional. Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).
[85] Corte Constitucional. Sentencias T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt) y T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio).
[86] Corte Constitucional. Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria
Calle), reiterada en la T-606 de 2015 (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio).
[87] Corte Constitucional, Sentencia C-1145 de 2004, M.P. Álvaro Tafur
Galvis. En particular, con respecto a las disposiciones constitucionales que se
refieren a la propiedad solidaria, esta Corporación se refirió “al artículo 1° (la solidaridad como fundamento del Estado); el
artículo 38 (derecho de asociación de los trabajadores); al artículo 51(formas
asociativas de ejecución de programas de vivienda); el artículo 58 (protección
y promoción de las formas asociativas y solidaria de propiedad); el artículo 60
(promoción del acceso a la propiedad y en particular de los trabajadores y las
organizaciones solidarias en los procesos de privatización); el artículo 64
(obligación del Estado de promover el acceso a la propiedad de la tierra en
forma individual y asociativa) y artículo 333 (obligación del Estado de
fortalecer las organizaciones solidarias y promover el desarrollo empresarial).
Corte Constitucional, Sentencia C-948 de 2001, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández
[88] Dicha conclusión se confirma con base en el informe de
ponencia para primer debate de plenaria sobre el régimen económico, en el que
se expresó: “[l]as formas de economía solidaria son consideradas no
solo como una eficaz alternativa para satisfacer necesidades colectivas
apremiantes mediante una distribución democrática de los excedentes, que
excluye el afán indiscriminado de lucro, sino también, lo que no es menos
valioso, como una pedagogía contra los excesos del individualismo”. En
particular, se afirmó que la promoción de la propiedad o economía solidaria
constituye un medio para alcanzar de manera efectiva condiciones de igualdad.
En este sentido, el Constituyente indicó que: “no basta con reconocer su
igualdad formal, sino que necesita del apoyo estatal para superar la condición
de debilidad en que, con frecuencia, concurre al mercado frente al vigoroso desarrollo
de la empresa privada y estatal, en razón de que esta forma de organización ha
sido objeto de discriminación y abandono por parte del Estado”.
[89] Corte Constitucional, Sentencia C-1145 de 2004
[90] Corte Constitucional, Sentencia C-948 de 2001, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández
[91] Corte Constitucional, Sentencia C-1145 de 2004
[92] Corte Constitucional, Sentencia C-792 de 2002, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[93] En este mismo sentido se pronunció la sentencia T-781 de 1998, en
la que afirmó: “se concibe desde dos puntos de vista; en un sentido positivo,
consagra la libertad de los ciudadanos de unirse para la constitución de
asociaciones, así como la libertad de vincularse a las que ya existen; y en un
sentido negativo, implica la imposibilidad de constreñir u obligar a formar
parte de alguna”. En dicha sentencia, la Sala de Revisión tuteló la dimensión
negativa del derecho de asociación, luego de concluir que “la situación que
ocupa la atención de la Corte, con el contenido del artículo 38 superior, es
claro que se presenta la violación alegada por parte del demandante, por cuanto
se le está negando la posibilidad de desafiliarse de un club, que a su juicio
no le está prestando los servicios que él requiere”. Corte Constitucional,
Sentencia T-781 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. De igual manera, la
sentencia C-399 de 1999 expresó:
[94]Corte Constitucional. Sentencia C-492 de 1996. M.P José Gregorio
Hernández Galindo.
[95] Corte Constitucional. Sentencia C-606 de 1992. M.P. Ciro Angarita
Barón.
[96] Corte Constitucional. Sentencia T-454 de 1992.
[97] Corte Constitucional, Sentencia C-399 de 1999, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[98] En reiterados pronunciamientos esta
Corporación ha negado el carácter absoluto del derecho de asociación y ha
afirmado su sujeción a límites razonables cuando se trate de proteger intereses
constitucionalmente valiosos. En ese sentido, puede destacarse, por ejemplo lo
expuesto en la C- 384 de 2000, al analizar la constitucionalidad del artículo
101 de la Ley 510 de 1999, que exige a los corredores de seguros constituirse
como sociedades anónimas: “Para la Corte la orden dada por el legislador
busca realizar un objetivo de rango constitucional, y lo hace adoptando medidas
adecuadas y razonables de cara a la consecución del fin perseguido. En efecto,
la actividad propia de los corredores de seguros, si bien no puede ser
catalogada como financiera, aseguradora o bursátil, ni se relaciona con el
manejo, aprovechamiento inversión de recursos captados del público, sí implica
un factor de riesgo social que amerita la especial intervención del Estado en
aras de la protección del interés general prevalente sobre el privado o
particular de conformidad con el sistema de principios que consagra el artículo
1 de la Constitución. Dentro del proceso que culmina con la celebración del
contrato de seguros, los corredores no solamente ponen en contacto a los
tomadores de pólizas con las compañías aseguradoras, sino que más allá de esta
labor intervienen también en operaciones complementarias de tipo técnico como la
inspección de riesgos. Posteriormente llevan a cabo otras operaciones como
intervención en salvamentos, por ejemplo. En ejercicio de este tipo de
actividades complementarias, pueden ocasionar pérdidas económicas a terceros
como consecuencia de errores u omisiones en que puedan incurrir... “Así las
cosas, aunque la disposición significa la imposición de una restricción al
derecho de libre asociación y a la autonomía de las sociedades intermediarias
existentes, pues las obliga a adoptar en un plazo breve una forma societaria
distinta de la inicialmente prevista por los socios, ella se justifica de cara
a la protección del interés general inherente al Estado Social de Derecho,
representado en este caso por el conjunto de usuarios de los servicios que
prestan los corredores de seguros”..
[99] Corte Constitucional, Sentencia C-792 de 2002, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[100] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María
Guillen Arango.
[101] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María
Guillen Arango.
[102] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María
Guillen Arango.
[103] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María
Guillen Arango.
[104] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillen
Arango.
[105] Corte Constitucional. Sentencia T-881 del 2002 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett).
[106] Corte Constitucional. Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell). Reiterada en las sentencias C-006 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, C-180 del 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-1006 de 2005.
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén) y C-623 de
2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[107] Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas
Ríos).
[108]“Esta concurrencia de factores negativos hace que las necesidades
de la población se hallen insatisfechas ante la ausencia de un desarrollo
integral equitativo, sostenido y armónico, que permita el pleno empleo de los
recursos productivos desde el punto de vista estratégico, económico y social”. Ponencia
presentada por los constituyentes Angelino Garzón, Mariano Ospina Hernández,
Marco A. Chalita, Carlos Ossa Escobar e Iván Marulanda, para primer debate en
plenaria, Cfr. Gaceta Constitucional No. 109, p. 5. Tomado de la
sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[109] “Se busca, por lo tanto, una
democratización de la propiedad, entendida como el derecho al acceso
productivo, incorporando diversas formas de tenencia y organización privada,
familiar y asociativa de la economía solidaria, articulando este proceso como
parte integral de la asistencia técnica, la educación y formación de los
trabajadores del campo…”. Gaceta Constitucional No. 139, p. 19. Tomado de la sentencia C-623
de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[110] “El derecho de acceder a la propiedad implica no sólo
la activación de derechos reales y personales que deben ser protegidos, sino
también la imposición de mandatos que vinculen a las autoridades públicas en el
diseño e implementación de estrategias normativas y fácticas para estimular,
fomentar e impulsar dicho acceso a la tierra, pero además la permanencia del
campesino en ella, su explotación, su participación en la producción de riqueza
y en los beneficios del desarrollo”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del
2012 (M.P. Adriana Guillén)
[111] Corte Constitucional. Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell). Reiterada en las sentencias C-006 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández), C-180 de 2005 (M.P. Humberto Serra Porto) y C-1006 de 2005 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis).
[112] Corte Constitucional. Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell).
[113]Cf. Artículo 1 de ley 101 de 1993; artículo 1 de la ley 160 de
1994.
[114] Cf. Corte Constitucional. Sentencias C-021 de 1994 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell) y C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[115] Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-180
de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[116] Corte Constitucional. Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos
Gaviria). Reiterada en la sentencia C-623 de 2015
(M.P. Alberto Rojas Ríos).
[117] Corte Constitucional. Sentencia C-623 de
2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[118] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén).
[119] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén). Reiterada en la C-623 de 2015 (M.P. Alberto
Rojas Ríos): “en definitiva, el debate actual sobre el derecho al territorio,
específicamente su contenido de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y,
como punto importante, la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para
proteger la conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en
el cual aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de
la aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes”.
[120] “Las posiciones jurídicas de derecho que se advierten deben ser
reconocidas para el trabajador del campo, son: el derecho de los trabajadores
agrarios a no ser despojados de su propiedad agraria o impulsados a deshacerse
de ella so pretexto de su improductividad, sin ofrecer antes alternativas para
tornarlas productivas a través de alianzas o asociaciones, o a cambio de otras
alternativas de desarrollo agrícola como, por ejemplo,  el desarrollo de zonas
de reserva campesina habilitadas a tal efecto; el derecho a que el disfrute de
la propiedad no sea afectado sin justificación suficiente y poderosa”. Corte
Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[121] Corte Constitucional. Sentencia C-623 de
2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[122] Los campesinos, según esta Corporación, tienen “el derecho a que el
Estado adopte medidas progresivas y no regresivas orientadas a estimular,
favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios y el
mejoramiento de su calidad de vida y dignidad humana, desde la creación de
condiciones de igualdad económica y social, hasta su incorporación a los
mercados y sus eficiencias”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012
(M.P. Adriana Guillén).
[123] “Aun cuando la Constitución de 1991
consagra la facultad del Congreso para “dictar las normas sobre aprobación o
adjudicación y recuperación de tierras baldías” (art. 150-18), lo cierto es que
no adopta una definición de esta clase de bienes, por lo que es necesario
auscultar las normas de orden legal para precisar su naturaleza”. Corte Constitucional. Sentencia C-536 de 1997 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell), reiterada en la C-255 del 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio).
[124] “El artículo102 del Ordenamiento Superior, al prescribir que
"el territorio, con los bienes públicos que de él forman
parte, pertenecen a la Nación" está consagrando no sólo el llamado
"dominio eminente", que como es sabido, se encuentra íntimamente
ligado al concepto de soberanía, en razón de que el Estado sólo ejerce sobre el
territorio un poder supremo -pues “no es titular del territorio en el sentido
de ser ‘dueño de él, sino en el sentido de ejercer soberanía sobre él”
[T-566/92. M.P. Alejandro Martínez Caballero]-, sino también a la propiedad o
dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de
él forman parte”. Corte Constitucional. Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos
Gaviria).
De manera
más reciente, esta Corte sostuvo lo siguiente:  “en su momento la Constitución
de 1886 señaló que los bienes baldíos pertenecían a la Nación (art. 202),
naturaleza jurídica que se mantuvo inalterada en la Carta Política de 1991 pese
a que no hizo un señalamiento expreso sobre el particular. Así lo ha reconocido
la jurisprudencia al advertir que los baldíos están comprendidos dentro de la
categoría genérica de bienes públicos a la cual se refiere el artículo
102 de la Constitución [C- 060/93 M.P. Fabio Morón Díaz]”. Corte
Constitucional. Sentencia C-255 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio).
[125] Estos bienes también pueden encontrarse
destinados a un servicio, actividad o finalidad públicos, aunque no es
necesariamente el caso. Cf.  Corte Constitucional.
Sentencias C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria)   y C-536 de 1997 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell).
[126]Corte Constitucional. Sentencia C-060 de 1993 (M.P. Fabio Morón
Díaz), reiterada en las sentencias C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria) y C-536
de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[127] Corte Constitucional. Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria).
[128] Corte Constitucional. Sentencias C-595 de 1995 (M.P. Carlos
Gaviria), C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén).
[129] “Por razones
fundadas en la misma Carta se pueden establecer zonas en las que no sea posible
adelantar procedimientos de apropiación o adjudicación por parte de
particulares sobre dichas tierras (…); como puede ser el caso de las reservas
naturales de bosques o de especies nativas entre otras”. Corte
Constitucional. C-060 de
1993. (M.P. Fabio
Morón Díaz). En la misma dirección, esta Corte sostuvo que hace parte de la
función social de la propiedad, no explotar las tierras baldías si “están destinado a la reserva o conservación de recursos naturales
renovables”. Corte Constitucional. Sentencia C-595 de
1995 (M.P. Carlos Gaviria). De manera más reciente, este Tribunal afirmó que: “una interpretación
teleológica o finalista de la disposición acusada (art. 13 de la Ley 2ª de
1959), revela que a través de la misma se pretenden preservar las reservas
ambientales frente a los distintos actos materiales o jurídicos del hombre que
tengan la virtualidad de generar una amenaza a las riquezas que en materia de
flora y fauna habitan en dichos espacios ecológicos. Por eso, se impide la
adjudicación de baldíos y las ventas de tierras.”. Sentencia C-189 del 2006
(M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[130] “El Estado
con sus recursos técnicos y científicos, en salvaguardia de la seguridad
territorial y del orden público, puede establecer las reglas (…) que pueden
limitar en algunos casos los sitios donde no proceda la adjudicación o apropiación
por parte de particulares sobre dichas tierras”. Corte Constitucional.
Sentencia C-060 de 1993.
(M.P. Fabio Morón Díaz).
[131] Al tratarse de bienes fiscales adjudicables, la Nación puede “en desarrollo de las previsiones del legislador transferir a otras
entidades de derecho público, la propiedad fiscal de los mismos o cualquiera de
las competencias típicas del dominio eminente que como uno de los
atributos de la soberanía le corresponde ejercer de modo general y permanente
al Estado sobre todo el territorio y sobre todos los bienes públicos que de él
forman parte”. Corte Constitucional. Sentencia C-060 de 1993. (M.P. Fabio Morón Díaz),
reiterada en la las sentencias C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria) y
C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[132] Corte Constitucional. Sentencias C-595 de
1995 (M.P. Carlos Gaviria) y C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[133] Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén).
[134] Corte Constitucional. Sentencias C-536 de 1997 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell) y C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[135] “A partir de dicho año (1961), con ocasión de la expedición de la
ley sobre reforma agraria, el legislador le confió la administración de los
baldíos al Incora. Con esta determinación los baldíos quedaron afectados, junto
con los predios que el Estado pudiera adquirir de los particulares por
negociación directa o expropiación, al proceso de reforma agraria, encaminado
fundamentalmente a introducirle profundas modificaciones a la estructura social
de la tenencia de la tierra en el sector rural, con el fin de "eliminar y
prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su
fraccionamiento antieconómico" (art. 1°, ley 135/61).” Corte
Constitucional. Sentencia C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[136] Corte Constitucional. Sentencia T-488 de 2014 (M.P. Jorge Iván
Palacio)
[137] En la exposición de motivos de la Ley 160 de 1994 se
afirmó lo siguiente: “La particularidad de la norma citada consiste, en
primer término, en que no se hallaba una consagración semejante en la
Constitución de 1886, y en segundo lugar, que se enmarca en la reciente
transformación del esquema constitucional del Estado colombiano, a partir de la
nueva Carta, de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho, donde la
preocupación fundamental es la prevalencia de la solidaridad (…)”.Gaceta
del Congreso No. 131 de 29 de octubre de 1992. Proyecto de Ley Número 114
Cámara de 1992.
[138] “En desarrollo de estos preceptos constitucionales (64, 65 y 66),
el legislador expidió la Ley 160 de 1994 por la cual se crea el Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, mediante la cual se
ajustaran a los cánones de la Carta Política las disposiciones que en nuestro
país regulaban el tema agrario, al tiempo que se corrigieron las dificultades
que se presentaron con la aplicación de la normatividad agraria contenida en la
Ley 135 de 1961”. Corte Constitucional. C-006 de 2002 (Clara Inés Vargas
Hernández), reiterada en la sentencia C-180 de 2005
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). Más
recientemente, este Tribunal afirmó lo siguiente: “en
el ordenamiento jurídico colombiano las políticas de entrega de baldíos hallan
sustento en varias normas de la Constitución que pregonan por el acceso
progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios (arts. 64, 65 y 66 CP),
cuyos antecedentes se remontan al Acto Legislativo 1 de 1936, así como a las
reformas agrarias aprobadas mediante las Leyes 200 de 1936 y 135 de 1961”.
Sentencia C-255 del 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio).
[139] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén).
[140] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén).
[141] Cf. Corte
Constitucional. Sentencias C-595 de 1995
(M.P. Carlos Gaviria), C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y C-644
del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[142] “Las excepciones a la prohibición de fraccionar las Unidades
Agrícolas Familiares son manifestación de la facultad del legislador para
establecer el tope máximo en la división de la tierra atendiendo los principios
constitucionales y, particularmente, la función social de la propiedad”. Corte
Constitucional.  C-006 de 2002 (Clara Inés Vargas Hernández).
[143] “Las Unidades Agrícolas familiares se avienen a los postulados
constitucionales, pues no sólo responden a los altos intereses públicos o
sociales de impedir la concentración de la propiedad o la desagregación
antieconómica que genera el minifundio improductivo, sino que también reflejan
el diseño de una estrategia global del desarrollo rural que el Constituyente
configuró como el cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector
campesino y, consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de
vida de la población rural, permitiendo garantizar el acceso progresivo a la propiedad
dentro de una justicia social, democrática y participativa.” Corte
Constitucional.  C-006 de 2002 (Clara Inés Vargas Hernández).
[144] Corte Constitucional. Sentencia C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[145] “La prohibición de enajenar o aportar inmuebles cuando con ello se
superara la Unidad Agrícola Familiar tenía como objetivo hacer más democrático
el acceso a la tierra a través de un mecanismo jurídico que preservara la
propiedad en manos de campesinos de escasos recursos de manera tal que las
enajenaciones tuviesen lugar entre éstos, con lo cual se asegurarían los fines
de la reforma agraria y se reducirían los riesgos de concentración de la
propiedad rural“. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén), haciendo referencia a la sentencia C-536 de 1997. (M.P. Antonio
Barrera Carbonell) (supra)
[146] Corte Constitucional. Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria)
[147] “Los baldíos son bienes cuya adjudicación
se puede hacer bajo un criterio de utilidad y de beneficio social, económico y
ecológico, según la filosofía que inspira la reforma agraria, la cual tiene
pleno sustento en los arts. 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución. Ello
justifica las restricciones que ha establecido el legislador a su adjudicación,
con el fin de que la explotación de los baldíos se integre al proceso de
transformación agraria”. Corte Constitucional. Sentencia C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[148] “Es evidente que si se limita la posibilidad de
adquirir la propiedad de los baldíos, o la que se deriva de un título de
adjudicación de baldíos a una UAF, más posibilidades tendrá el Estado de
beneficiar con dicha propiedad a un mayor número de campesinos, aparte de que
se logrará el efecto benéfico de impedir la concentración de la propiedad o su
fraccionamiento antieconómico (…) El latifundio y el minifundio, como se ha
advertido antes, están reconocidos como sistemas de tenencia y explotación de
las tierras propios de una defectuosa estructura de la propiedad agraria, que
contradicen los principios políticos que informan el Estado Social de Derecho,
en la medida en que se erigen como obstáculos del desarrollo económico y social
del campo, bien porque concentra la propiedad y los beneficios que de ella se
derivan, o bien porque se atomiza su explotación, con el resultado de un bajo
rendimiento económico, que coloca al productor apenas dentro de unos niveles de
subsistencia”. Corte
Constitucional. Sentencia C-536 de 1997
(M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[149] “El régimen de las tierras baldías, en
tanto bienes públicos, ocupa un lugar preponderante en el ordenamiento
constitucional colombiano y especialmente en el mandato inequívoco de promover
el acceso a la tierra de los trabajadores rurales. Para ello, la Ley 160 de
1994 previó la creación del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo
Rural Campesino”. Corte Constitucional. Sentencia T-488
de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio)
[150] Corte Constitucional. Sentencia C-255 de 2012. (M.P. Jorge Iván
Palacio)
[151] “La función social que tiene la propiedad, y en especial la rural,
obliga a que su tenencia y explotación siempre esté orientada hacia el
bienestar de la comunidad; por ello, en materia de acceso a la propiedad se ha
privilegiado a los trabajadores agrarios no sólo con el objeto de facilitarles
la adquisición de la tierra, sino con el ánimo de procurarles un mejor nivel de
vida y de estimular el desarrollo agropecuario y por consiguiente el económico
y social del país”. Corte Constitucional. Sentencia C-536 de 1997. (M.P.
Antonio Barrera Carbonell).
[152] Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 2015. (M.P. Alberto Rojas
Ríos). Ya en 1995, esta Corte había sostenido que la adjudicación de tierras
baldías es una forma como el legislador cumple con “el
deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra”. Sentencia C-595 de 1995. (M.P. Carlos
Gaviria), reiterada en la C-536 de 1997. (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[153] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén).
[154] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén). Reiterada en la sentencia T-488 de 2014. (M.P. Jorge Iván Palacio).
[155] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén).
[156] Corte Constitucional. C.623 de 2015. (M.P. Alberto Rojas Ríos). En
la misma dirección, este Tribunal ha manifestado lo siguiente: “la adjudicación de bienes baldíos tiene como propósito
central permitir el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella,
contribuir al mejoramiento de sus condiciones de vida y, por esa vía, de toda
la sociedad”. (énfasis agregado). Ver las sentencias
C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria) y C-255 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio).
[157] Corte Constitucional. Sentencia C-623
de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[158] Corte Constitucional. Sentencia C-228 de 2010
(M.P. Luis Ernesto Vargas), reiterada en la C-263 del 2011 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt).
[159] Corte Constitucional. Sentencia C-263 del 2011
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt).
[160] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012
(M.P. Adriana Guillén)
[161] Sobre el particular, este Tribunal ha reiterado
que la Constitución Política “confía al Estado el desarrollo de la vida
económica y dentro de ella ofrece un papel protagónico a la empresa y a las
libertades y derechos económicos de los particulares. Todo ello como seña de
identidad de un sistema económico de mercado, intervenido en todo caso, con
mayores o menores márgenes de regulación según el tipo de actividad económica,
pero  instituido desde la Constitución, como pieza esencial del crecimiento y
como garantía del bienestar social (arts. 333, 80, 334 C.P.)”.  Corte
Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[162] Tal como lo entrevió esta Corporación desde sus primeros
pronunciamientos, “la Constitución Nacional consagra un Estado interventor a
través de un conjunto sistemático de disposiciones jurídicas destinadas a
la realización de un orden económico y social justo, dentro del marco del
Estado social de derecho.”  Corte Constitucional. Sentencia C-074 de 1993 (M.P.
Ciro Angarita), reiterada por la sentencia C-265 de 1994. (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).
[163] Corte Constitucional. Sentencia C-074 de 1993
(M.P. Ciro Angarita). Reiterada en las sentencias C-352 de 2009 (M.P. María
Victoria Calle) y C-263 del 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).
[164] “La Constitución de 1991 en materia
económica consagra el sistema de la libre empresa (...) Así mismo prevé que la
empresa es la 'base del desarrollo'. Pero agrega que ella 'tiene una función
social que implica obligaciones'. No se trata de consagrar el principio del "Laissez
faire, laissez passer". Por eso 'la dirección general de la economía
estará a cargo del Estado' (...) la libertad económica puede ser determinada en
su alcance, mediante ley, cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y
el patrimonio cultural de la Nación”. Constituyente Jesús Pérez González
Rubio. Ponencia para Segundo Debate. "Régimen económico, libre empresa e
intervención del Estado" en Gaceta Constitucional. No
113, p 29. Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-265 de 1994. (M.P. Alejandro
Martínez Caballero). En la misma dirección, ver sentencia C-040 de 1993 (M.P.
Ciro Angarita Barón): “La libertad económica se entiende como la promoción de
las condiciones sociales y económicas básicas para el desarrollo autónomo de la
persona “.
[165] “Las materias económicas constituyen el ámbito
en donde el interés general prima con claridad sobre el interés particular (C.P
art 1 y 58), puesto que sólo limitando, de manera razonable y proporcional, las
libertades económicas, puede el Estado contribuir a realizar un "orden
político, económico y social justo” (preámbulo) y a hacer efectivos los
llamados derechos humanos de segunda generación o derechos prestacionales de
las personas”. Corte Constitucional. Sentencia C-265 de 1994. (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).  En la misma dirección, la Corte sostuvo que: “el papel
del mercado como instrumento de asignación de recursos se concilia con el papel
económico, político y social del Estado redistribuidor de recursos”. Sentencia
C-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón).
[166] “Lo diseñado por el Constituyente como orden
económico constitucional es ante todo un mandato de configuración legislativa y
que por lo tanto la Constitución es neutra desde el punto de vista de la
fijación de modelos económicos, pues dicha tarea le corresponde establecerla a
la ley.” Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén),
haciendo referencia a lo expuesto en las sentencias C-074 de 1993 (M.P. Ciro
Angarita) y C-265 de 1994. (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[167] “El artículo 150 de la Carta arroja un variado
catálogo de funciones para actuar a través de las leyes sobre: Libertades
económicas (art. 150, núm. 21) conforme con lo previsto en el mandato general
de intervención del Estado en la economía como poder ordenador (art. 334);
sobre los servicios públicos (art. 150 núm. 23) como desarrollo de los derechos
a la salud y saneamiento básico, a la seguridad social, a la educación (arts.
48, 49, 67) y, especialmente, cuando se trata de los servicios públicos domiciliarios
(3365, 366); llamado también a regular los derechos de propiedad común (arts.
58) a través de la reforma de los códigos (1º), así como la propiedad
intelectual (arts. 61 y 150, núm. 24), el régimen de baldíos (núm. 18) y los
deberes específicos de intervención en materia agraria y en derechos de los
campesinos (art. 64, 65, 66 C.P.). Garante último del procedimiento
constitucional de las medidas de carácter macroeconómico, como es la vocación
de los planes de desarrollo, los presupuestos y las políticas de
internacionalización de las relaciones económicas (arts. 150 numos. 3º, 11, 12
y 16, y arts. 341, 346, 189, num.1º, 341, 346 y 226 C.P.). Esto además de las
normas generales sobre la ordenación del crédito público, la deuda, el comercio
exterior, el sector financiero, los salarios públicos (núm. 19), o para el
ejercicio de las funciones autónomas de la Banca Central (art. 150 núm. 22,
conc. arts. 371 y 372 C.P.)”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012
(M.P. Adriana Guillén).
[168] “Mal podría un texto constitucional -que
pregona como fundamental el principio de la democracia-, constitucionalizar un
modelo económico restringido, rígido, inamovible, que tuviera como efecto
legitimar exclusivamente una ideología o partido y vetar todas aquellas que le
fueren contrarias // El principio democrático supone la idea de alternación y
esta solo se cumple si es posible que se debata en el panorama político con
ideas y doctrinas diferentes a partir de las cuales la voluntad popular,
representada en las urnas elija la que a su juicio desarrolle de mejor manera
los conceptos de justicia que encierra la Carta política”. Corte
Constitucional. Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita), reiterada por las
sentencias C-265 de 1994. (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-644 del 2012
(M.P. Adriana Guillén).
[169] Corte Constitucional. Sentencia C-074 de 1993
(M.P. Ciro Angarita).
[170] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012
(M.P. Adriana Guillén).
[171]“El Estado social de derecho, los principios de
la dignidad humana y de solidaridad social, el fin esencial de promover la
prosperidad y garantizar la efectividad de los derechos, deberes y principios
constitucionales y el derecho fundamental a la igualdad, guían la
interpretación de la Constitución económica e irradian todos los ámbitos de su
regulación, propiedad privada, libertad de empresa, explotación de recursos,
producción, distribución, utilización y consumo de bienes y servicios, régimen
impositivo, presupuestal y de gasto público”. Corte Constitucional. Sentencia T-505 de 1992 (M.P. Eduardo
Cifuentes). Reiterada en las sentencias C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita) y
C-265 de 1994. (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[172] Corte Constitucional. Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita).
[173] Corte
Constitucional. Sentencia C-265 de 1994. (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[174] Corte Constitucional. Sentencia C-074 de 1993
(M.P. Ciro Angarita).
[175] “A modo de asegurar que los derechos sociales como
derechos de configuración legislativa vayan cumpliendo el objetivo de igualdad
material y acceso a los bienes y servicios básicos, como formas de hacer
efectivas las libertades de los sujetos, es que se ha ido consolidando el
significado y razón de ser del principio de progresividad, en particular con
relación a los derechos sociales. Por esto, es que esta Corte ha considerado
desde el año 2000, el principio de la progresividad y no regresividad de tales
derechos, como un elemento integrante del parámetro de control de
constitucionalidad, siguiendo para ello dos argumentos de forma alternativa. El
primero, según el cual dicho principio integra el bloque de constitucionalidad
en sentido amplio, por mandato del inciso 2º del artículo 93 Superior, que
opera como un dispositivo amplificador de la protección debida a los derechos sociales
contenidos en la Constitución.  Y el segundo, según el cual dicho principio
cualifica el tipo de obligaciones que adquieren las autoridades públicas del
Estado Social de Derecho, cuya nota definitoria es el reconocimiento no
retórico de la importancia constitucional, la fundamentalidad y la existencia
de garantías propias de los llamados derechos sociales, Haciendo referencia a
las sentencias”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén), haciendo referencias a las sentencias C-038 de 2004 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett), C-1165 del 2010 (M.P Alfredo
Beltrán Sierra) y C-372 de 2011 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt).
[176] Corte Constitucional. Sentencia SU-225 de 1998 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada por la sentencia C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén).
[177] Corte Constitucional. Sentencia C-727 de 2009 (M.P. María
Victoria Calle), reiterada por la sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén).
[178] Corte Constitucional. Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro
Angarita).
[179] Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2004 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), reiterada por la sentencia C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén).
[180] Estas cláusulas normativas le atribuyen al
Estado funciones de intervención en la economía “para disminuir las desigualdades
y asegurar condiciones de dignidad humana, en particular para quienes por su
situación de debilidad manifiesta no pueden alcanzarla directamente. La
construcción de la igualdad material del Estado social de derecho desde las
desigualdades y los ámbitos que no deben o no pueden ser resueltos por el
mercado, son ciertamente un imperativo que se debe construir de manera
progresiva // Así se dispone desde la cláusula general de intervención del
Estado como director de la economía pero así también se contempla en la
estructura normativa de los derechos sociales y desde la forma en que son
reconocidos por el derecho internacional de los derechos humanos que vincula al
Estado colombiano.” Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén). En la misma dirección, ver sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro
Angarita), reiterada por la sentencia C-265 de 1994. (M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
[181] Corte Constitucional. Sentencia C-793 del 2009. (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[182] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del
2012 (M.P. Adriana Guillén).
[183] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del
2012 (M.P. Adriana Guillén).
[184] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012
(M.P. Adriana Guillén).
[185] La Corte Constitucional ha reconocido que el legislador tiene la
facultar para establecer los topes máximos y mínimos para la división de la
tierra. Por lo tanto, es válido que en el momento de determinar las unidades de
explotación adecuada, tenga en cuenta “las condiciones agroecológicas de la zona,
como las clases de suelo y la ubicación respecto a los centros de mercadeo”,
bajo el entendido de que “el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a
la propiedad de la tierra, garantizado en el artículo 64 de la Constitución, no
tendría razón de ser si esa propiedad fuera improductiva o inútil para quien
accede a ella y para la colectividad”. Corte Constitucional. Sentencia C-006
del 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[186] “La eficacia está contenida en varios
preceptos constitucionales como perentoria exigencia de la actividad pública:
en el artículo 2o, al prever como uno de los fines esenciales del Estado el de
garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en
la Constitución; en el 209 como principio de obligatorio cumplimiento por
quienes ejercen la función administrativa; en el 365 como uno de los objetivos
en la prestación de los servicios públicos; en los artículos 256 numeral 4o.,
268 numeral 2o, 277 numeral 5o y 343, relativos al control de gestión y resultado
y a la eficiencia como principio rector de la gestión pública, aluden preceptos
constitucionales como los contenidos en los artículos 48, 49, y 268, numerales
2 y 6, de la Constitución política". Corte Constitucional. Sentencia C-479 de 1992 (M.P.s José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero), reiterada en la sentencia C-074 de
1993 (M.P. Ciro Angarita).
[187] Corte Constitucional. Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita).
[188] Corte Constitucional. Sentencia T-080 de 2015 (M.P. Jorge Iván
Palacio).
[189] Haciendo referencia a las Bases del Plan Nacional de Desarrollo
(2010-2014), en las que se fijó la necesidad de examinar las restricciones
vigentes en materia de Unidad Agrícola Familiar para efectos de promocionar un
uso más productivo y eficiente de la tierra, esta Corte sostuvo lo siguiente: “con todo y la innegable importancia estratégica que estos proyectos
representan para el país y, que por supuesto deben impulsarse, lo cierto es que
los preceptos acusados constituyen una afectación sustancial de las líneas
ordenadoras de la reforma agraria que se diseñó mediante la Ley 160 de 1994, en
particular por apuntar al núcleo duro de la protección del campesino en
relación con la tierra ya adjudicada o subsidiada por el Estado”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012
(M.P. Adriana Guillén).
[190] “El crecimiento y desarrollo, la mayor competitividad y
productividad que animan los poderes compartidos de intervención económica del
Gobierno y el Legislador y que se afianzan como políticas económicas globales,
claro que son bienvenidos siempre que no supongan el incremento de la pobreza
de los campesinos y de la riqueza y acumulación de los impulsores de los
Proyectos especiales de desarrollo agropecuario o forestal (PEDAF) o de las
empresas en las zonas de explotación destinadas a ese propósito”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén).
[191] “La norma en estudio [L. 1450/11] demuestra un claro desbalance del
modelo en la medida en que resulta benéfico para los inversionistas en
proyectos productivos y, en cambio, en nada contribuye al campesino
propietario. A partir de las nuevas reglas en estudio [arts. 60, 61 y 62 L.
1450/11] una persona natural o jurídica que no vive en estado de vulnerabilidad
y cuya actividad agrícola no es definitiva en su modus vivendi,
podrá adquirir la propiedad o el usufructo de tierras que tuvieron la
naturaleza de baldías o que aún la tienen, aunque excedan la UAF, sin
límite alguno”. Sentencia C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén).
[192] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del
2012 (M.P. Adriana Guillén).
[193] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén).
[194] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén).
[195]Corte Constitucional. Sentencia T-080 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), reiterada en la Sentencia C-449 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[196] Corte Constitucional. Sentencia C-339 del 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[197] “La existencia del derecho a la seguridad alimentaria “se puede
reconocer como la dimensión colectiva del derecho de todos a la alimentación
adecuada, suficiente y de calidad, y también como el derecho de cada uno a
acceder a los alimentos que satisfagan las necesidades y la calidad de vida
digna de todo sujeto”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén).
[198] Corte
Constitucional. Sentencia C-864 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), reiterada
en la C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[199] Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación”.
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación – FAO
(2010). Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén).
[200] Corte Constitucional. Sentencia C-137 de 1996 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[201] Corte Constitucional. Sentencia T-606
de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio)
[202] Corte Constitucional. Sentencia T-574 del
1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[203] Corte Constitucional. Sentencia T-574 del 1996
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), reiterada,
entre otras, en las sentencias T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt) y T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[204] Corte Constitucional.  Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt), reiterada en la sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio); haciendo referencia a la sentencia T-652 de 1998 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz), en la que este Tribunal analizó de manera interrelacionada los
derechos fundamentales al mínimo vital y al medio ambiente de una comunidad que
vivía de los recursos naturales, reconociendo de ello las “economías
tradicionales de subsistencia".
[205] Corte Constitucional. Sentencia T-606 de 2015
(M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), haciendo referencia a la sentencia T-129 de
2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[206] “Tanto la disponibilidad de alimentos como el acceso
sostenible a ellos, están determinados, entre otros factores, por las
condiciones de sostenibilidad ambiental, las cuales se aseguran si existe una
gestión pública y comunitaria prudente de los recursos que aseguren la
disponibilidad de alimentos a las generaciones presentes y futuras”. Corte
Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[207] Corte Constitucional. Sentencia C-793 del 2009. (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[208] Corte Constitucional. Sentencia C-793 del 2009. (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[209] Al analizar los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, este
Tribunal encontró que los preceptos acusados “modifican condiciones jurídicas
prexistentes de manera regresiva en razón a que reducen los radios de
protección de los derechos sociales previstos en los artículos 64 y 65
Superiores, éstos son, el derecho de acceso progresivo a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios y el de seguridad alimentaria individual y
familiar del campesino, y porque crea posiciones jurídicas visiblemente
desiguales en relación con el nivel de satisfacción de los derechos de los
trabajadores rurales”. Corte Constitucional.
Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[210] Corte Constitucional. Sentencia T-488 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), reiterando lo establecido
en la sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[211] Sobre el particular, este Tribunal ya ha llamado la atención sobre
la importancia de “relacionar la noción de desarrollo sostenible con el
reconocimiento y la importancia de la diversidad cultural, especialmente en
cuanto se refiere a las diversas formas de relación entre el hombre y la
naturaleza”.  Corte Constitucional. Sentencia C-137 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
reiterada en la T-606 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio).
[212] Corte Constitucional. Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt), reiterada en la C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[213] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del
2012 (M.P. Adriana Guillén).
[214] Corte Constitucional. Sentencia T-380
de 93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en la T-652 de 1998 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz).  De manera más reciente, cf. Sentencia T-080 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, reiterada en la Sentencia
C-449 de 2015 (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio): “El reconocimiento de la
diversidad cultural no solo se aprecia de modo palpable en el campo de la
religión y la consulta previa, sino también en el de la economía y lo que
entendemos por “desarrollo” // De hecho, los postulados económicos se soportan
en y difunden modelos de comprender al individuo, la sociedad, la moral, la
naturaleza, así como las relaciones y obligaciones que caben entre estos”.
[215] “Es una obligación del Estado proteger el “espacio vital”,
como una ubicación laboral, en donde la comunidad ejerce su oficio tradicional
// El desarrollo sostenible es un proceso que exige mantener la productividad
de los sistemas naturales, procurando mejorar las condiciones económicas y
sociales de las comunidades que se verán afectadas en su eventual intervención
y preservar las prácticas tradicionales de producción”. Corte Constitucional.
Sentencia T-574 del 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), reiterada, entre
otras, en las sentencias T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt) y T-606 de
2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[216] Corte Constitucional. Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio), en referencia a las sentencias T-574 del 1996 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
[217] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén).
[218] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén).
[219] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén).
[220]  Al respecto, la
Corte Constitucional encontró que los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de
2011 “contribuyen a la pérdida de la condición de propietarios de los
trabajadores rurales y al desarrollo de su proyecto de vida en el campo, al
permitir que puedan enajenar los predios baldíos originalmente adjudicados por
encima de la UAF o adquiridos con subsidios estatales antes de 12 años bien a
título de venta o aporte”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del
2012 (M.P. Adriana Guillén).
[221]  “Las nuevas medidas no contemplan los mínimos dispuestos por los
artículos 64, 65, 66, como parte de los principios que articulan la igualdad
material del Estado social y la apuesta porque el crecimiento y la satisfacción
de las necesidades se produzcan en general en el mercado. // Tampoco concreta
pautas efectivas de promoción de la “investigación y la transferencia de
tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen
agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”, que no
sólo beneficie a los inversionistas y las cifras del
crecimiento sino también a quienes han trabajado desde siempre la tierra”. Corte
Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[222] La Corte consideró que el parágrafo 2º del art. 61 de la Ley 1450
de 2011 se prestaba para que “los proyectos de desarrollo agropecuario o
forestal que pretendan realizarse en bienes adjudicados como baldíos o que
fueron adquiridos mediante el subsidio integral de tierras podrán ser adjudicados
sólo a asociaciones de grandes productores, con lo cual se abre a favor de los
empresarios la condición de beneficiario de los programas de reforma agraria
del artículo 22 de la Ley 160 de 1994, que sólo tenía por tales a los pequeños
productores rurales”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del
2012 (M.P. Adriana Guillén).
[223] “Tratándose de tierras ya destinadas por el Estado en favor de los
campesinos, bien baldías bien adquiridas pero subsidiadas, en tanto acciones
positivas  para cumplir con el deber de protección del artículo 64 C.P., es
claro que la enajenación a título de venta o de aporte de los predios
originalmente baldíos o adquiridos con subsidio, aleja al campesino trabajador
de la condición de propietario rural, sin que la retribución obtenida
individualmente por el trabajador agregue algún beneficio o compensación social
que justifique tal sacrificio”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del
2012 (M.P. Adriana Guillén).
[224] “Se afectan los
elementos esenciales de la excepción a la regla de adjudicación a favor de
empresas, cuando la ley no es clara acerca de plazos, extensiones, condiciones
a que se someten las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras
y, por el contrario, se somete esta regulación a lo que disponga el Ejecutivo”.
En estos casos, agregó esta Corporación, “las excepciones pueden convertirse en
regla y hacer trasmutar la legislación agraria y sobre baldíos de unos
criterios a otros, en esencia distintos e incluso contradictorios, fijados
sustancialmente por el Ejecutivo”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del
2012 (M.P. Adriana Guillén).
[225] Esto ocurre cuando se “impulsar sin ningún parámetro o limitación establecida en la ley,
el uso de baldíos en proyectos empresariales a título de usufructo, comodato,
arrendamiento etc., en un ambiente en el cual predomina la escasez de la
tierra”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[226] Esto se presente cuando se permite la venta o aporte de bienes
baldíos “para la consolidación de extensiones superiores a una UAF vinculadas a
proyectos especiales”. En estos casos “los pequeños propietarios
tendrán incentivos para proceder a enajenarlos a personas naturales o jurídicas
insertas en el circuito de extensiones mayores al que difícilmente acceden los
trabajadores agrarios”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[227]Corte Constitucional. Sentencia C-644
del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[228] La Corte consideró que una compensación no efectiva ni equiparable
era la posibilidad de que la propiedad del campesino se enajene a título de “aporte” en
sociedades, caso en el cual no quedó claro cómo esta medida permitía mejorar
“efectivamente la condición de acceso de los campesinos a mercados, a
procesos productivos, a conocimiento para hacerlos más competitivos, es
decir que el progreso tan anhelado sea representativo en este esquema de
eficiencias económicas.” Corte Constitucional.
Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[229] Este Tribunal reprochó la posibilidad de intercambiar la tierra por
un “aporte” en sociedades porque esta alternativa deja a los campesinos “apenas
en calidad de accionistas pero desprovistos del dominio de su tierra la cual es
sin duda su fuente de trabajo, ocupación, seña de identidad cultural, esto es,
campesinos con representación de sus inciertos intereses en el mercado de
valores, pero sin tierra // Al convertir al campesino en
accionista se le desvincula de su relación con la tierra, con lo cual se
favorece el desplazamiento del trabajador campesino a las zonas urbanas, pues
tal como lo plantea la norma [Ley 1450 de 2011], se asegura a éste dividendos,
más no se le garantiza la posibilidad de participar y contribuir con su trabajo
al proyecto productivo o de asegurarle el reintegro del aporte.” Corte Constitucional. Sentencia C-644
del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[230] Corte Constitucional. Sentencia
T-772 del 2003 (M.P. Manuel José Cepeda), haciendo referencia a la sentencia
C-1064 de 2001 (MMPP. Manuel José Cepeda y Jaime Córdoba Triviño). Reiterada en
las sentencias T-729 del 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[231] Esta Corte ha reiterado que el Estado se encuentra en el deber de
contrarrestar y compensar los efectos negativos que puedan generar sus políticas
de desarrollo, lo que implica “plantear alternativas,
mediante acciones afirmativas, que permitan que quienes se ven privados de su
medio tradicional de subsistencia, encuentren los escenarios adecuados para el
desarrollo de una vida digna”.
Corte Constitucional. Sentencia C-793 del 2009. (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[232] “Al momento de formular y ejecutar una
medida administrativa, se deben haber estudiado, todas las dimensiones de dicha
realidad que resultarán afectadas por la política, programa o medida en
cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus derechos
severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una
posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública
desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados están en
situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza
o precariedad”. Corte Constitucional. Sentencia T-729 del 2006 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño).
[233] “No se debe olvidar que la Carta del 91 consagra el
derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, disposición que,
interpretada a la luz del principio de igualdad establecido en el artículo 13,
fundamenta un derecho fundamental de acceso equitativo a los bienes ambientales
y un reparto igualmente equitativo de las cargas públicas, al igual que un
mandato de especial protección para los grupos sociales discriminados o
marginados”. Corte Constitucional. Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio), haciendo referencia al concepto de justicia ambiental
recogido en la sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle): “ningún
grupo de personas, incluyendo los grupos raciales, étnicos o socioeconómicos,
debe sobrellevar desproporcionadamente la carga de las consecuencias
ambientales negativas como resultado de operaciones industriales, municipales y
comerciales o la ejecución de programas ambientales y políticas a nivel
federal, estatal, local y tribal”.
[234] “El esquema asociativo propuesto, hace posible canalizar la
inversión privada y, promueve una más eficiente explotación de la tierra baldía
o comprada por el Estado, como riqueza nacional. Pero como efecto definitivo se
tiene (sic) inhibir el acceso de los trabajadores agrarios, despojarlos de sus
UAF bajo el supuesto insostenible que allí existe un acuerdo de voluntades
entre iguales: el campesino, por un lado y, por otro los empresarios e
inversionistas de los PEDAF y que además se estableció un proceso de aprobación
igualmente equilibrado con corte garantista. Pero vale recordar que el libre
mercado garantiza la existencia de los actores económicos fuertes // Mas la
norma brilla por la ausencia de medidas que respalden al pequeño propietario
campesino en la decisión de venta o aporte a proyectos empresariales”. Corte
Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[235] “No se vislumbra cómo se
promueve la realización
de otros derechos fundamentales de los campesinos, como sería
el efectivo acceso a mejores servicios, calidad de vida, acceso a los mercados,
al conocimiento, para habilitarlo en la cadena de valor del desarrollo
empresarial,  de manera que participe no solo en la generación de riqueza
como accionista sino también a partir de su conocimiento y su mano de obra o
trabajo material, es decir que se vuelva parte importante dentro de la cadena
de valor, de forma que se garantice su derecho a hacer parte del progreso que
auguran los mercados competitivos, productivos, sostenibles”. Corte Constitucional. Sentencia C-644
del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[236] El principio de
progresividad está consagrado en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales, según el cual, “(c)ada uno de los
Estados Partes (…) se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante
la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y
técnicas, hasta el máximo de los recursos de que se disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la
plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
[237] En este sentido se pronunció esta Corporación en la sentencia
C-1165 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En esa decisión afirmó: “Como se desprende de la autodefinición del Estado Colombiano
como "Social de Derecho" según se expresa en el artículo 1º de la
Carta, no puede limitarse la actividad de las autoridades públicas simplemente
a deberes de abstención para que se ejerzan ciertos derechos de los
particulares cual sucede con las libertades públicas, sino que se impone
también para el Estado en su conjunto, la realización de actos y la formulación
de políticas no negativas sino positivas, para que los derechos de contenido
social y económico no sean de carácter meramente retórico sino que tengan, cada
vez más, un mayor cubrimiento cuya meta debe ser que gocen de ellos todos los
habitantes del país.”
[238] Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 1997, M.P. Alfredo
Martínez Caballero.
[239] Corte Constitucional, Sentencia T-221 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar
Gil. Esta Corporación también se ha pronunciado sobre la prohibición general de
incorporar al ordenamiento jurídico medidas regresivas en las sentencias T-080
de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil; y, T-1036 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; entre muchas otras.
[240] En este sentido se pronunció esta Corporación en la sentencia C-251
de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[241] Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[242] Corte Constitucional, Sentencia C-428 de 2009, M.P. Mauricio
González Cuervo.
[243] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012
[244] Ver Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
Observación General No 3 de 1990, Párrafo 9
[245] Ver Observación General 14 de 2000, Párrafo 32. En el mismo
sentido, ver la observación general Nº 13 de 1999 sobre derecho a la educación
(párr. 45)
[246] Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2004, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[247] En la Sentencia C-1165 de 2000, la Corte por primera vez declara la
inconstitucionalidad de una ley apelando al principio de progresividad. Sobre
la fundamentación de este principio ver consideraciones 1, 3 y 8. En el caso,
la Corte consideró regresiva e inconstitucional la disminución del porcentaje
de los aportes al sistema subsidiado de seguridad social en salud, vía fondo de
seguridad y garantía, ordenada en la Ley 344 de 1996.
[248] Como bien lo explica la Corte en la consideración 20 de la
Sentencia C-038 de 2004 (que calificó como regresivas pero justificadas, las
disposiciones que reformaron el Código Sustantivo del Trabajo sobre disminución
del costo de los despidos injustificados, la extensión de la jornada diurna
hasta las 10 de la noche y la disminución de la remuneración por trabajo en
días festivos).
[249] Este argumento está recogido en la consideración 2.6.2 de la
Sentencia C-372 de 2011 (que declara regresiva e injustificada, y por tanto
inconstitucional, la disposición que aumenta la cuantía para recurrir en
casación en materia laboral).
[250] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012
[251] Corte Constitucional, Sentencia C-507 de
2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[252] Corte Constitucional, Sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[253] Esta Corporación declaró la inexequibilidad del requisito de
fidelidad previsto en los numerales 1 y 2 del artículo 1º de la Ley 860 de
2003, que reformó el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de
1993. En ese pronunciamiento se consideró la inconstitucionalidad de la norma
porque vulneró el principio de progresividad del derecho a la seguridad social,
al modificar el número de semanas de cotización necesarias para acceder a la
pensión de invalidez, contradiciendo la Constitución
[254] En el análisis del caso, esta Corporación afirmó: “el Municipio de
Palmira adoptó una medida de claro carácter regresivo en la materia al
disminuir los subsidios de vivienda de la Segunda Etapa de la Urbanización El
Sembrador en el monto de tres millones cuarenta y un mil ciento veinte pesos
($3.451.120). Esta suma es significativa en el caso concreto, pues como se sabe
los beneficiarios de los programas de vivienda de interés social son hogares de
escasos recursos, que no pueden acceder a un inmueble destinado a vivienda por
medio del mecanismo de financiación. Imponerle por lo tanto a la Sra. Janeth
del Carmen Segovia la carga de asumir este monto adicional no significa
simplemente alterar las condiciones iniciales de un negocio jurídico, sino
frustrar sus posibilidades de acceso a la vivienda digna, lo que resulta a
todas luces desproporcionado, si se tiene en cuenta los deberes de las
autoridades estatales para la satisfacción de este derecho, y las particulares
condiciones de la peticionaria.” Corte Constitucional, Sentencia T-1318 de
2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Consideraciones similares fueron
presentadas en la sentencia T-025 de 2004, en la que afirmó que el Estado “debe
abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas
ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y
culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situación de
injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que
ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales
derechos”. Corte Constitucional, Sentencia T-025 de 2004, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[255] Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En este mismo sentido se pronunció en la
sentencia C-182 de 2010, en la que afirmó sobre el carácter social del derecho
fundamental al trabajo, que tiene “unos contenidos legales mínimos, y en cuanto
tal es de desarrollo progresivo, siéndole aplicables el Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y culturales –PIDESC- y el Protocolo de San
Salvador, que prescriben el deber de los Estados de adoptar las medidas
apropiadas, hasta el máximo de los recursos disponibles, para lograr
progresivamente su plena efectividad”. Corte
Constitucional, Sentencia C-182 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[256] Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 2004, M.P.
[257] En la sentencia C-040
de 2004 sostuvo sobre la garantía del derecho a la seguridad social que “[p]ara
el logro de esa finalidad [la establecida en el artículo 366 de la
Constitución, sobre el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la población] resulta relevante que el Estado oriente su política y
recursos a la prestación eficiente y responsable de servicios como la Seguridad
Social y la Salud, derechos irrenunciables éstos que no siendo los únicos de
carácter prestacional son primordiales para la obtención de mejores condiciones
de subsistencia de los sectores más deprimidos y necesitados de la población
colombiana (…)“El mandato constitucional contenido en el artículo 48
Superior garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud, conforme al principio de universalidad,
así mismo impone el deber al Estado, con participación de los particulares, de
ampliar de forma progresiva su cobertura. En este sentido resulta contrario a
los artículos 1, 2, 48, 350 y 366 de la Constitución Política, no sólo adoptar
medidas tendientes a reducir los aportes económicos para lograr nuevas
afiliaciones al régimen subsidiado sino concurrir para dicha finalidad en un
porcentaje fijo no proporcional a las necesidades de la población no protegida
por el sistema de salud y más cuando su gran mayoría se encuentra en esas
condiciones.” Con base en las consideraciones previas, la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad de la expresión "con un cuarto
de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al régimen contributivo."
contenida en el artículo 42.20 de la Ley 715 de 2001. Corte Constitucional,
Sentencia C-040 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En ese mismo sentido se pronunció
en la sentencia C-1165 de 2000, en la que declaró la inexequibilidad del
artículo 34 de la Ley 344 de 1996 que modificaba el literal c) del artículo 221
de la Ley 100 de 1993. En esa decisión consideró que la “disminución de los
recursos para el régimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el
postulado constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de la
Seguridad Social que ordena el artículo 48 de la Carta, pues salta a la vista
que a menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las
circunstancias económico-sociales que vive el país, en lugar de aumentar la
cobertura de la Seguridad Social, así como la calidad del servicio, se verán
necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de
quienes más requieren de la solidaridad de los asociados y de la actividad
positiva del Estado por encontrarse en situación de debilidad por sus escasos o
ningunos recursos económicos, aún estando en capacidad de trabajar, pero
azotados por el desempleo y otros flagelos sociales” Corte Constitucional,
Sentencia C-1165 de 2000, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra. De igual manera, en la sentencia C-931 de 2004 expresó:
“Por lo anterior, como en el caso de la justificación de la congelación de
los salarios superiores a dos SLMM, la Corte encuentra que las explicaciones
gubernamentales tendientes a avalar la falta de reajuste de las transferencias
a las universidades son de naturaleza económica y no constitucional, y no
demuestran que la restricción, que en principio no estaba prohibida, en el caso
concreto era razonable y justificada.” Con base en las consideraciones
mencionadas se declaró la exequibilidad condicionada a que “el rubro allí
mencionado debe incluir las partidas necesarias para mantener, cuanto menos,
los niveles alcanzados de cobertura y calidad del servicio público de educación
superior, en los términos de la parte motiva de la presente Sentencia. En
consecuencia, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, dentro de sus
competencias, si aún no lo han hecho, deberán efectuar las adiciones o
traslados presupuestales necesarios, antes de que expire la vigencia fiscal de
2004. Además, esto es sin perjuicio de mantener la actualización de los
salarios de los servidores públicos de las universidades, teniendo en cuanta
como mínimo lo previsto en esta sentencia, en especial la consideración
jurídica 3.2.11.8.4.”.” Corte Constitucional, Sentencia C-931 de 2004, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[258] Ver, entre otras, las sentencias
C-251 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, SU-225 de 1998, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; SU-624 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-1165 de
2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1489 de 2000, M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-671 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet; C-038 de 2004, M.P.
Eduardo Montealegre Lynnet; T-043 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-507 de
2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-1036 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-428 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo; T-1291 de 2005, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández; y, T-755 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[259] Corte Constitucional, C-556 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[260] Ver, entre otras, las sentencias
T-974 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-1291 de 2005, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández; T-221 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-043 de 2007, M.P.
Jaime Córdoba Triviño; T-580 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-699
A de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y, T-628 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[261] Esta Corporación declaró la inexequibilidad del requisito de
fidelidad previsto en los numerales 1 y 2 del artículo 1º de la Ley 860 de
2003, que reformó el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de
1993. En ese pronunciamiento se consideró la inconstitucionalidad de la norma
porque vulneró el principio de progresividad del derecho a la seguridad social,
al modificar el número de semanas de cotización necesarias para acceder a la
pensión de invalidez, contradiciendo la Constitución
[262] Al respecto se pueden consultar las sentencias T-730 de 2009, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; T-166 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; T-534 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-755 de 2010, M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio; T-955 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
T-576A de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-673 de 2011; M.P. María
Victoria Calle Correa; T-772 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-028 de
2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-127 de 2012; M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; T-038 de 2013; M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-118 de 2013; M.P.
Alexei Julio Estrada; T-260 de 2013; M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; SU-132 de
2013, M.P. Alexei Julio Estrada; SU-158 de 2013, M.P. María Victoria Calle
Correa; SU-407 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-873 de 2014, M.P.
María Victoria Calle Correa; T-538 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[263] Así, en las consideraciones 18, 22 y 23 de la Sentencia SU-225 de
1998 (que ordena la vacunación colectiva de niños no protegidos por ningún
servicio de salud, con el argumento de que el contenido mínimo del derecho a la
salud tiene carácter fundamental y está ligado a los principios de igualdad
material y Estado Social de Derecho)
[264] Así, en la consideración 5.1 de la Sentencia C-727 de 2009 (que
estimó no regresiva la modificación del requisito para acceder a la pensión de
invalidez consistente en haber cotizado 25 semanas en los últimos 3 años, una
vez cotizado el 75% de las semanas requeridas).
[265] Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2004, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[266] Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[267] Corte Constitucional, Sentencia C-671 de
2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[268] En este sentido se ha expresado en las sentencias: C-035 de 2005,
[269] Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[270] Corte Constitucional, Sentencia C-428 de
2009, M.P. Mauricio González Cuervo.
[271] Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[272] Corte Constitucional, Sentencia C-673 de 2001, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa. En la sentencia C-991 de 2004 también se aplicó el test
estricto de razonabilidad, para analizar la constitucionalidad del último
inciso del literal D, del artículo 8, Ley 812.
[273] Corte Constitucional, Sentencia C-1165
de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[274] En esa decisión dijo: “la Corte concluye que la expresión acusada persigue propósitos
constitucionales legítimos, como es proteger la especialidad y viabilidad
financiera del SSMP, pero es desproporcionada, en la medida en que implica una
discriminación y un retroceso en la protección del derecho a la salud de un
grupo de la población: los padres de los oficiales y suboficiales de las
Fuerzas Militares o de la Policía, que hayan ingresado al servicio con
anterioridad a la expedición de los decretos 1211 del 8 de junio de 1990 y 096
del 11 de enero de 1989 respectivamente. Es pues necesario condicionar el
alcance de la expresión demandada, a fin de eliminar esos aspectos
inconstitucionales. Esta Corporación, en desarrollo del principio de igualdad y
de los derechos a la salud y a la seguridad social (CP arts. 13, 48 y 49),
declarará entonces la exequibilidad del aparte acusado, pero en el entendido de
que, en relación con los oficiales o suboficiales de las Fuerzas Militares o de
la Policía, que hayan ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de
los decretos 1211 del 8 de junio de 1990 y 096 del 11 de enero de 1989
respectivamente, y que hayan dejado de ser miembros activos, por haberse
pensionado, sus padres podrán continuar siendo beneficiarios del SSMP, siempre
y cuando no tengan la posibilidad de ser beneficiarios de ningún otro sistema
de seguridad social en salud.”
[275] Corte Constitucional, Sentencia C-931 de 2004, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[276] En esta sentencia declaró la exequibilidad condicionada del artículo 2° de la Ley 848 de 2003, a que
“las autoridades competentes, es decir, el Gobierno y el Congreso, deberán
respetar el derecho de los pensionados a mantener el poder adquisitivo real de
la pensión, mediante su reajuste anual en los términos del artículo 53 y del
último inciso del artículo 48 de la Constitución Política. En consecuencia,
para esos propósitos el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, dentro
de sus competencias, si aún no lo han hecho, deberán efectuar las adiciones o
traslados presupuestales necesarios, antes de que expire la vigencia fiscal de
2004.”
[277] En ese pronunciamiento se consideró la inconstitucionalidad de la
norma porque vulneró el principio de progresividad del derecho a la seguridad
social, al modificar el número de semanas de cotización necesarias para acceder
a la pensión de invalidez, contradiciendo la Constitución.
[278] Corte Constitucional, Sentencia C-444 de 2009, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[279] En esta decisión, la Corte declaró la
inconstitucionalidad del requisito de fidelidad consagrado en los numerales a y
b del artículo 12 de la Ley 797 de 2012. En esa decisión afirmó: “cabe recordar que uno de los principios fundantes del
orden superior es el reconocimiento, como regla general y sin discriminación,
de la primacía de los derechos de la persona, razón por la cual ese requisito
de fidelidad aparece como una medida regresiva, que pretendiendo proteger la
viabilidad del sistema, desconoce el fin último de la pensión de
sobrevivientes, la cual, se repite, procura amparar a las personas, que
necesitan atender sus necesidades, sin mengua adicional por la contingencia de
la muerte del afiliado de quien dependían.”
[280] Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015, M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[281] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-021 de 1994,
C-539 de 1997, C-006 de 2002 y C-180 de 2005.
[282] Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[283] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María
Guillen Arango.
[284] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María
Guillen Arango.
[285] Ley 160 de 1994, Artículo 1°.
[286] El artículo 1° consagró los siguientes objetivos: Primero.
Promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la
justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población
campesina. Segundo. Reformar la estructura social agraria por medio de
procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración
de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a
los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no
la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las
comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que
establezca el Gobierno Nacional. Tercero. Apoyar a los hombres y mujeres
campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras
promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo. Cuarto.
Elevar el nivel de vida de la población campesina, generar empleo productivo en
el campo y asegurar la coordinación y cooperación de las diversas entidades del
Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de los programas
respectivos. Quinto. Fomentar la adecuada explotación y la utilización
social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la explotación
silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente
aprovechadas, mediante programas que provean su distribución ordenada y su
racional utilización. Sexto. Acrecer el volumen global de la producción
agrícola, ganadera, forestal y acuícola, en armonía con el desarrollo de los
otros sectores económicos; aumentar la productividad de las explotaciones y la
eficiente comercialización de los productos agropecuarios y procurar que las
aguas y tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y
características. Séptimo. Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento
económico, social y cultural de la población rural y estimular la participación
de las organizaciones campesinas en el proceso integral de la Reforma Agraria y
el Desarrollo Rural Campesino para lograr su fortalecimiento. Octavo.
Garantizar a la mujer campesina e indígena las condiciones y oportunidades de
participación equitativa en los planes, programas y proyectos de desarrollo
agropecuario, propiciando la concertación necesaria para lograr el bienestar y
efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina. Noveno.
Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación,
dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y
establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad
rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y
de la propiedad rural que se señalen.
[287] Corte Constitucional, Sentencia C595 de 1995, M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[288] Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[289] Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2002, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández. En este mismo sentido se expresó en la sentencia C-623 de
2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. En esta sentencia afirmó: “En torno al
mejoramiento de las condiciones de vida de la población campesina, la cual ha
sido reconocida como una población en situación de vulnerabilidad, la
jurisprudencia ha enfatizado que este fin estatal no sólo se logra garantizando
el acceso a un espacio físico sino que su deber va mucho más allá, esto es,
debe proveer distintos tipos de herramientas para asegurar que esa población
viva en condiciones dignas.”
[290] Corte Constitucional, Sentencia C-186 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[291] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María
Guillen Arango.
[292] Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2002, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[293] Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 2005, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[294] Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[295] Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[296] Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas
Ríos. En este mismo sentido se pronunció esta Corporación en la sentencia C-595
de 1995, en la que afirmó: “La adjudicación de terrenos de propiedad de la
Nación, concretamente de baldíos, tiene como objetivo primordial, permitir el
acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito
indispensable, según la ley acusada, que el presunto adjudicatario no posea
otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios mínimos
mensuales (arts. 71 y 72 ley 160/94), como también contribuir al mejoramiento
de sus recursos económicos y, obviamente, elevar su calidad de vida” Corte
Constitucional, Sentencia C-595 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[297] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María
Guillen Arango.
[298] Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[299] Corte Constitucional, Sentencia C-554 de 2007, M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[300] Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[301] Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[302] Corte
Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero
[303] Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[304] Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[305] Al respecto ya se había pronunciado en las sentencias C-535 de
1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-579 de 2001, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett y C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[306] Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[307] Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[308] Corte Constitucional, Auto 383 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[309] Corte Constitucional, Sentencia C-931 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar
Gil. En este mismo sentido también se pronunció esta Corporación en las
sentencias C-554 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería y C-149 de 2010, M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[310] Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[311] Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio. Estas consideraciones fueron reiteradas en la sentencia C-889
de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[312] Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Este criterio ha sido reiterado en las sentencias C-149 de
2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[313] Corte Constitucional, Sentencia C-1258 de 2001, M.P. Jaime Córdoba
Triviño. Estas consideraciones fueron reiteradas en la sentencia C-149 de 2010,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[314] Corte Constitucional, Sentencia C-1258 de 2001, M.P. Jaime Córdoba
Triviño. Estas consideraciones fueron reiteradas en la sentencia C-149 de 2010,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[315] Corte Constitucional, Sentencia C-1258 de 2001, M.P. Jaime Córdoba
Triviño
[316] Corte Constitucional, Sentencia C-894 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[317] Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[318] Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[319] Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[320] Constitución Política de 1991, Artículo 311
[321] Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[322] Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[323] “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento
territorial y se modifican otras disposiciones”
[324] Corte Constitucional, sentencia C-740 de 2013
(M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[325] Corte Constitucional, sentencia C-298 de 2016
(M.P. Alberto Rojas Ríos).
[326] Corte Constitucional, sentencia C-740 de 2013
(M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[327] Ibídem. Según la Corte, ello se fundamenta en dos motivos: (i) “para que la participación a través de los
representantes electos resulte efectiva no basta que éstos puedan acudir a
algunas, a varias, ni siquiera a la mayoría de las sesiones en las cuales el
órgano legislativo ejerza sus funciones, sino que es preciso que cada uno de
ellos pueda concurrir a todas esas reuniones” (negrillas
originales); y (ii) la garantía de que los congresistas electos tengan
la posibilidad de asistir a cada una de las sesiones es un asunto que también
concierne a la ciudadanía, en cuanto incide directamente en la efectividad del
derecho a la participación de todos aquellos que eligieron a estos
representantes.
[328] Ibídem. Esto es así, por cuanto la
posibilidad de asistir a todas las sesiones debe ser garantizada respecto de
todos los congresistas, sin excepción.
[329] Ibídem.
[330] Ibídem.
[331] En la
sentencia C-740 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla),  la Corte declaró
inexequible el Acto Legislativo 02 de 2012 sobre fuero penal militar, tras constatar
que durante el quinto debate de la iniciativa de reforma constitucional,
que tenía lugar para entonces en la Comisión Primera de Cámara, ocurrió un
vicio por simultaneidad de sesiones. Los hechos en que se sustentó el vicio fueron
los siguientes: el 26 de septiembre de 2012, la Comisión Primera de Cámara le
daba quinto debate al Proyecto
de Acto Legislativo 192 de 2012 Cámara, 016 de 2012 Senado, por el cual se reforman los artículos 116,
152 y 221 de la Constitución Política de Colombia (sobre fuero penal militar). En esa ocasión, el debate en Comisión se extendió desde la mañana
hasta las 4:10 p.m. Entre tanto y mientras surtía quinto debate el proyecto de
reforma constitucional, se abrió el registro de asistencia en la Plenaria de la
Cámara a las 3:32 p.m. La Corte
observó entonces una simultaneidad de sesiones de Comisión Primera de Cámara y
de Plenaria de la misma Corporación, y advirtió que justo y precisamente durante
esa simultaneidad –ocurrida entre las 3:32 p.m. y las 4:10 p.m.- se había aprobado
en quinto debate el proyecto de reforma sobre fuero, que estaba bajo su
control. El hecho desencadenante de la inconstitucionalidad del Acto
Legislativo 02 de 2012 fue el constatar que en Plenaria de Cámara “se abrió el registro a
las 3:32 de la tarde en la sesión del día 26 de septiembre, mientras
aún sesionaba dando quinto debate a este proyecto la Comisión Primera de la
Cámara”.  La Corte también expresó que era un
vicio porque “[…] durante el quinto debate del
proyecto antecedente de este Acto Legislativo cumplido ante la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes el 26 de septiembre de 2012, se infringió una
regla coincidentemente contenida en dos distintos artículos del Reglamento del
Congreso”. La Sala constató entonces que los
artículos 83 y 93 de la Ley 5 de 1992 prohíben realizar sesiones simultáneas, y
entendió que esta prohibición se fundaba en principios sustantivos del
procedimiento, pero además que esta prohibición se infringió “mientras”
se aprobaba ese Proyecto. (Reseña consignada en el Fundamento 56.6 de la
sentencia C-784 de 2014).
[332] M.P. María Victoria Calle Correa.
[333] Sentencia
C-622 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo. SV María Victoria Calle Correa y
Luis Ernesto Vargas Silva). Se controla una ley aprobatoria de tratado público.
Los magistrados Luis Ernesto Vargas y María Victoria Calle salvan el voto
porque a su juicio había un vicio de procedimiento originado en el “rompimiento
en la cadena de anuncios”. La decisión de la Corte no versa expresamente
sobre simultaneidad, pero el Proyecto de Ley fue aprobado en Plenaria de la
Cámara el 26 de septiembre de 2012; es decir, en la misma fecha en que, según
la sentencia C-740 de 2013, la Corte constató una simultaneidad durante la
aprobación de fuero. En la sentencia C-622 de 2013, la Corte no declaró la
existencia de un vicio, porque el trámite de la ley aprobatoria del tratado no
se dio mientras hubo simultaneidad, sino después de ello: se aprobó el
26 de septiembre de 2012 después de las 4:16 p.m., hora en que se abrió
a debate la sesión Plenaria, cuando ya se había terminado por completo la
simultaneidad, pues como recordará en ese caso la simultaneidad se dio hasta
las 4:10 p.m., momento en que se levantó la sesión de comisión Primera de
Cámara. (Gaceta 15 de 2013).
[334] En la sentencia C-740 de 2013, citada, se expresó el
siguiente como sustento de esa tesis: “El análisis conjunto y sistemático de
estas disposiciones permite a la Corte concluir que, más allá del uso de la
fórmula prevista en el citado artículo 91, que el Presidente de la respectiva
corporación o célula legislativa debe pronunciar una vez acreditada la
existencia del quórum, en realidad hay sesión parlamentaria al menos desde que
se abre el registro para la verificación del quórum, lo que puede ocurrir desde
la hora en que conforme a la citación oportunamente circulada, ésta ha de
iniciarse. Es también a partir de este momento que deberá procurarse la
presencia de los ausentes, y podrán comenzar las deliberaciones, siempre que se
hubiere reunido el quórum requerido. || Así, resalta la Corte que el deber y el
derecho de concurrir a las sesiones parlamentarias, que según la teleología de
las normas cuya transgresión se analiza, es el elemento que justifica la
prohibición de programar reuniones simultáneas, existe desde el primer minuto
de la citación. En consecuencia, el incumplimiento de lo ordenado por los
artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso se materializa de manera
indudable desde que tiene lugar la apertura del registro de asistencia mientras
aún sesiona la otra célula legislativa, incluso si esa segunda sesión no
pudiere aún comenzar su deliberación efectiva, debido a la temporal
insuficiencia del quórum requerido.  || Un motivo adicional para arribar a
estas conclusiones es el hecho de que, en caso de asumirse una postura
contraria, conforme a la cual se acepte que no existe sesión de las comisiones
o plenarias hasta tanto no se certifique la existencia del quórum requerido,
ello implicaría aceptar también que ninguno de los ausentes que con su no
comparecencia (no justificada) termina por frustrar de manera definitiva la
realización de una sesión debidamente convocada sería responsable por ello,
pese al deber imperativamente establecido en el artículo 268 del mismo
Reglamento. Ese eventual sinsentido, que podría resumirse como la desaparición
de un deber a causa de su masivo incumplimiento, ratifica entonces que el único
entendimiento posible de estas normas es aquel conforme al cual, sin perjuicio
de las reglas que determinan la validez de las deliberaciones y las decisiones
parlamentarias (que es un asunto totalmente diferente) las sesiones de cada una
de tales corporaciones comienzan desde el momento en que se abre el registro
que busca verificar el número de congresistas asistentes, instante a partir del
cual tiene efectos la prohibición contenida en los artículos 83 y 93 en
comento”.
[335] Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes, Acta Número 022 de 03 de junio 2015, publicada en la Gaceta del
Congreso Nº 657 de 2015, p. 1.
[336] En la demanda presentada por Iván Cepeda Castro, Alirio Uribe
Muñoz, Alberto Castilla Salazar, Inti Raúl Asprilla Reyes, Ángela María Robledo
y otros (p. 108) se indica que “Según la certificación expedida por el
Secretario de la Comisión Quinta, la sesión finalizó a las 10:20 am
aproximadamente”.
[337] Cámara de Representantes, Acta de Plenaria número 68 de la
sesión ordinaria del día miércoles 3 de junio de 2015, publicada en la Gaceta
del Congreso Nº 736, p. 12.
[338] Ibídem., p. 4.
[339] Ídem.
[340] Ibídem., pp. 12 y 13.
[341] Ibídem., pp. 16 y 20.
[342] Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara De
Representantes, Acta Número 022 de 03 de junio 2015, publicada en la Gaceta del
Congreso Nº 657 de 2015, p. 16.
[343] Como lo señaló la Corte Constitucional (Sentencia C-784 de 2014,
M.P. María Victoria Calle Correa, fundamento jurídico 56.10), “La apertura del
registro de asistencia se verifica en un momento anterior a la iniciación de la
sesión, según el artículo 91 de la Ley 5 de 1992, que establece: “Iniciación
de la sesión. Verificado el quórum, el presidente de cada
corporación declarará abierta la sesión, y empleará la fórmula: ‘Ábrase la
sesión y proceda el secretario a dar lectura al orden del día para la presente
reunión’”.
[344] Corte
Constitucional. Sentencia C-1040 de 2005 (MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis Y Clara Inés Vargas Hernández.
[345] Corte
Constitucional. Sentencias C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y
C-786 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), y Auto A-032 de 2012 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[346] “Por la cual se establecen las excepciones a
que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política”.
[347] Corte
Constitucional. Sentencia C-786 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[348] Corte
Constitucional. Auto A-031 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa) y
Sentencia C-786 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[349] Ibídem.
[350] Las
condiciones en las que procede la votación secreta se encuentran establecidas
en el artículo 131 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 3º de la
ley 1431 de 2011.
[351] Corte
Constitucional. Sentencia C-786 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[352] Corte Constitucional. Sentencia C-134 de
2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[353] Corte Constitucional. Sentencias C-737 de 2001
(M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-786 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[354] Corte Constitucional. Sentencia C-134 de
2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[355] Corte Constitucional. Sentencias C-737
de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-576 de 2006 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[356] Corte Constitucional.
Sentencia C-737 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[357] Corte Constitucional. Sentencia 585 de
2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[358] Corte Constitucional. Sentencia C-337 de
2015 (M.P. Myriam Ávila Roldán).
[359] Corte Constitucional. Sentencia C-106 de 2016 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo).
[360] Corte Constitucional. Sentencia 585 de
2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[361] Corte Constitucional, Auto A-032 de
2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[362] Gaceta del Congreso No. 338 del 17 de mayo de 2015, pág. 19.
[363] Este cargo fue incluido tanto en la demanda radicada bajo en
D-11275 como en la identificada con el D-11276.
[364] La síntesis que se incluye se apoya en la línea que, sobre el mismo
tema, consignan las sentencias T-576 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas) y T-550
de 2015 (M.P. Myriam Ávila).
[365] Convenio 169, Artículo 15
[366] Convenio 169, Artículo 16.
[367] Convenio 169, Artículo 17.
[368] Convenio 169. Artículo 22.
[369] Convenio 169, Artículo 27.
[370] Convenio 169. Artículo 28.
[371] M.P. María Victoria Calle. Esta sentencia se examinó un
asunto relativo a la disputa que existía entre tres clanes del pueblo Wayúu por
la titularidad de unas tierras ubicadas en el Departamento de la Guajira.
[372] Ver sentencias C-030 de 2008 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil) y C-175 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. SV Nilson Pinilla
Pinilla, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Cristina Pardo Schlesinger y Humberto
Antonio Sierra Porto).
[373] “En los anteriores términos, en cada caso concreto
sería necesario establecer si opera el deber de consulta, bien sea porque se
esté ante la perspectiva de adoptar una medida legislativa que de manera
directa y específica regula situaciones que repercuten en las comunidades
indígenas y tribales, o porque del contenido material de la medida se desprende
una posible afectación de tales comunidades en ámbitos que les son propios.”
(C-175 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[374] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[375] De conformidad con la exposición de motivos del proyecto de ley y
de un análisis del contenido normativo, se tiene que el modelo de desarrollo
económico que se pretende instaurar se fundamenta en la internacionalización
del modelo de desarrollo agrario a través de proyectos productivos a gran
escala.
[376] Proyecto de Ley 133/2014 Cámara “Por el cual se crean y se
desarrollan las Zonas de Interés y de desarrollo Rural u Económico, y se
adiciona el artículo 52 y se interpreta el artículo 72 de la Ley 160 de 1994”.
[377] El contenido material de esta norma será examinado en otro aparte
de esta sentencia.
[378] Corte Constitucional, sentencia C-175 de 2009. F.J. 22.
[379]
“Entre estas normas
particulares, se destacan las siguientes: 22.1. La compatibilidad entre los
preceptos que integran el EDR y lo dispuesto en la Ley 21 de 1991, que
incorporó al derecho interno el Convenio 169 de la OIT, y en la Ley 70 de 1993,
que desarrolla el artículo 55 transitorio de la Constitución, relacionado con
el reconocimiento de la propiedad colectiva a favor de las comunidades negras
que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los
ríos de la cuenca del Pacífico. (Art. 1º EDR) //22.2. El establecimiento como
principio rector de la norma acusada del deber de protección y reconocimiento,
por parte del desarrollo rural, de la diversidad étnica que se expresa en las
diferencias étnicas y culturales del país. (Art. 2-12 EDR). //22.3. El
establecimiento como objetivo estatal respecto del acceso a la propiedad de la
tierra por parte de los trabajadores agrarios, del beneficio consistente en la
dotación de tierras a los miembros de las comunidades indígenas,
afrodescendientes y demás minorías étnicas, mayores de edad, de escasos recursos
y que no posean terrenos rurales. (Art. 4-2 EDR). //22.4. El deber de armonizar
la formulación y ejecución de programas y proyectos productivos que incremente
el volumen de producción y los ingresos de los productores con los planes de
vida de las comunidades indígenas en sus territorios (Art. 4-4 EDR).//22.5. El
fortalecimiento de las iniciativas y propuestas de los pueblos y comunidades
indígenas, afrodescendientes y demás minorías étnicas, respecto de las
estrategias, acciones y decisiones que se adopten respecto a programas de
riego, drenaje y adecuación de tierras (Art. 5-6 EDR).//22.6 La inclusión
dentro del Consejo Nacional de Tierras – Conati de delegados de las comunidades
indígenas y negras, al igual que la adscripción al Gobierno Nacional de la
competencia para determinar la forma de elegir a dichos representantes (Art.
17, literales h, i y parágrafo EDR).//22.7. La participación de representantes
de las comunidades indígenas y afrodescendientes en el Consejo Directivo del
Incoder.  Para este caso, se asigna al Gobierno Nacional la competencia para
reglamentar su designación (Art. 22, numerales 11, 12 y parágrafo EDR).//22.8.
La orden a la Unidad Nacional de Tierras Rurales la ejecución y finiquito,
dentro de los dos años siguientes a la expedición de la ley, de los
procedimientos en curso de titulación de propiedad colectiva de comunidades
negras (Art. 28, parágrafo 1º, numeral 8º EDR).//22.9. El otorgamiento de
funciones a la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia para
planificar y ejecutar los procedimientos para la constitución, saneamiento,
ampliación y reestructuración de resguardos indígenas, al igual que los
dirigidos a la titulación colectiva de tierras baldías a las comunidades negras
(Art. 34 EDR). //22.10. La facultad adscrita al Gobierno Nacional de otorgar, a
través del Incoder, un trato preferencial a los proyectos productivos de las
regiones afectadas por la dinámica de los cultivos ilícitos y el conflicto
armado interno.  Ello, sin el desmedro de los derechos de las comunidades
indígenas y negras (Art. 44 parágrafo 2º EDR). //22.11. La asignación de la
facultad a la Dirección de Etnias del Ministerio de Interior y de Justicia para
que pueda adquirir mediante negociación directa, predios, mejoras rurales y
servidumbres de propiedad privada, destinadas a las comunidades negras e
indígenas que no los posean, cuando la superficie donde estuvieren establecidas
fuere insuficiente (Art. 71, literal a. EDR).//22.12. La competencia de la
Unidad Nacional de Tierras Rurales para comprar bienes inmuebles improductivos
de propiedad privada, con excepción de aquellos predios ubicados en resguardos
indígenas y los predios integrados dentro de títulos colectivos de comunidades
negras. //22.13. La determinación de un procedimiento para la dotación de
tierras rurales a las comunidades indígenas y afrodescendientes, a través de
las acciones adelantadas por el Ministerio del Interior y de Justicia, el
Incoder y con la participación de las autoridades tradicionales de dichas comunidades
(Arts. 116 a 125 EDR). //22.14. El establecimiento de reglas para la actuación
de los Comités Territoriales para Atención Integral a la Población Desplazada,
en cuanto a la declaratoria de inminencia o de desplazamiento, respecto de
territorios donde se encuentren asentadas comunidades étnicas (Art. 128 EDR).
//22.15. La exclusión de la titulación de las tierras baldías en Unidades
Agrícolas Familiares para el caso de las adjudicaciones de tierras a las
comunidades indígenas, negras y demás minorías étnicas (Art. 155 EDR). //22.16.
La participación de un representante de las comunidades negras en el Consejo
Nacional Agropecuario y Agroindustrial (Art. 175 EDR)”. (Sentencia C-175 de
2009. F.J.22).
[380] “En los anteriores términos, en cada caso concreto sería
necesario establecer si opera el deber de consulta, bien sea porque se esté
ante la perspectiva de adoptar una medida legislativa que de manera directa y
específica regula situaciones que repercuten en las comunidades indígenas y
tribales, o porque del contenido material de la medida se desprende una posible
afectación de tales comunidades en ámbitos que les son propios.” (C-175 de
2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[381] Corte Constitucional, sentencias SU-039 de 1997, T-1319 de
2001, C-030 de 2008, C-175 de 2009.
[382] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-039/97.
[383] Sentencia C-175 de 2009.
[384] El Magistrado Luis Ernesto Vargas
presentó salvamento de voto al considerar que: “Desde mi punto de vista, como lo sugerí en la
discusión del proyecto de sentencia, a la luz del precedente ignorado por la
Sala (hace referencia a la T-382 de 2006), la acción de tutela debió declararse
improcedente por la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, en este
caso, la acción pública de inconstitucionalidad, pues, además, ya había sido
formulada, admitida y se encuentra en trámite (expediente D-0011275). Esto
último garantizaba la certeza de la eficacia e idoneidad de ese otro mecanismo,
mediante el cual la Corte debe definir, a partir de un debate amplio e integral
y mediante una decisión de carácter general, si se menoscabó o no el derecho
fundamental en cuestión”.
[385] Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana.
[386]
“Por el cual se crean y
desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social
(Zidres) y se adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994”.
[387] El Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva presentó salvamento
de voto a este pronunciamiento.
[388] “(…) La sentencia de la Corte Constitucional es para un juez fuente
obligatoria. (…). Poseen tal carácter algunos apartes de las sentencias en
forma explícita y otros en forma implícita. Goza de cosa juzgada explícita la
parte resolutiva de las sentencias, por expresa disposición del artículo 243 de
la Constitución y goza de cosa juzgada implícita los conceptos de la parte
motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de
tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a aquéllos. La parte
motiva de una sentencia de constitucionalidad tiene en principio el valor que
la Constitución le asigna a la doctrina en el inciso segundo del artículo 230:
criterio auxiliar -no obligatorio-, esto es, ella se considera obiter dicta.
Distinta suerte corren los fundamentos contenidos en las sentencias de la Corte
Constitucional que guarden relación directa con la parte resolutiva, así como
los que la Corporación misma indique, pues tales argumentos, en la medida en
que tengan un nexo causal con la parte resolutiva, son también obligatorios y,
en esas condiciones, deben ser observados por las autoridades y corrigen la
jurisprudencia.  La ratio iuris se encuentra en la fuerza de la cosa juzgada
implícita de la parte motiva de las sentencias de la Corte Constitucional...”.
(Sentencias C-104 y 131 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiteradas
posteriormente en sentencias C-083 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-292 de
2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre muchas otras).
[389] Se
refiere a una línea jurisprudencial clara, uniforme reiterada, constante y
pacífica sobre un determinado tema. El carácter obligatorio de esa línea, se le
es dado por la analogía de las situaciones fácticas y jurídicas de los casos
posteriores que se decidan, los principios de igualdad, seguridad jurídica,
confianza legítima y debido proceso, y la salvaguarda de la coherencia del
sistema jurídico mismo. //Es decir, la jurisprudencia en vigor, puede
constituirse a través de sentencias proferidas por la Sala Plena de la Corte o
por las diversas Salas de Revisión de Tutelas de esta misma Corporación, sin
que ello haga la diferencia. Por lo tanto, lo que se deberá evaluar en
adelante, es si existe una línea jurisprudencial sostenida, uniforme y
pacífica sobre un determinado tema, que fue desconocida por la sentencia
cuya nulidad se solicita (A-397 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[390] Corte Constitucional, sentencias C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[391] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María
Guillen Arango.
[392] Hipótesis todas recogidas en la consideración 5.6.1, Sentencia
C-507 de 2008, ya citada.
[393] Consideración 2.6.8, Sentencia C-372 de 2011, ya citada.
[394] Ver consideraciones 19 y 21, Sentencia C-038 de 2005, ya citada.
[395] Consideración 3.2.5, Sentencia C-228 de 2011.
[396] Consideración 10, Observación General 3, sobre la índole de las
obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1º del artículo 2 del Pacto)
E/1991/23.
[397] Consideración 2.5.9.6, Sentencia C-444 de 2009 (que consideró
regresiva e injustificada, por no superar el test de proporcionalidad y no
desvirtuar así la presunción de inconstitucionalidad, la disposición que
eliminó la norma que exigía póliza de estabilidad y calidad de vivienda nueva
para las viviendas de interés social).
[398] Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[399] Consideraciones 25 y 30, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.
[400] Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[401] Consideración 3.4.7, Sentencia C-372 de 2001, ya citada.
[402] “ARTICULO 659.
MUEBLES POR ANTICIPACION. Los productos de los inmuebles y las cosas
accesorias a ellos, como las yerbas de un campo, la madera y fruto de los
árboles, los animales de un vivar, se reputan muebles, aun antes de su
separación, para el efecto de constituir un derecho sobre dichos productos o
cosas a otra persona que el dueño”.
[403]  El capítulo III de la Ley 1776 de 2016, se ocupa del
“Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres”, e instancias de
coordinación.
[404] De acuerdo con el Informe de la Misión Transformación del campo:
“El campo colombiano un camino hacia el bienestar y la paz”, el “desarrollo”
debe ser entendido como un proceso integral, que responde al concepto de
“desarrollo sostenible” en el sentido amplio en el que se utiliza en las
Naciones Unidas (Agenda mundial para el Desarrollo, post 2015), el cual abarca
sus dimensiones económicas, sociales y ambientales. En tal sentido busca
promover, ante todo, que los habitantes del campo tengan una vida digna, que
garantice tanto sus derechos económicos, sociales, culturales y ambientales,
como sus derechos civiles y políticos: y entre estos últimos, muy especialmente
su seguridad personal y su libertad para asociarse y participar sin miedo en
las decisiones de su comunidad y de la vida nacional. (https://colaboración.dnp.gov.co/CDT/Agricultura
pecuarioforestal y pesca/El campo colombiano un camino hacia el bienestar y la
paz.
[405] Congreso de la República, Gaceta No. 204 de abril 16 de 2015, págs.
19 y 20.
[406] Corte Constitucional, sentencia C-255 de 2012, M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio.
[407] Congreso de la República, Gaceta No. 204 de abril 16 de
2015.
[408] “Se afectan los
elementos esenciales de la excepción a la regla de adjudicación a favor de
empresas, cuando la ley no es clara acerca de plazos, extensiones, condiciones
a que se someten las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras
y, por el contrario, se somete esta regulación a lo que disponga el Ejecutivo”.
En estos casos, agregó esta Corporación, “las excepciones pueden convertirse en
regla y hacer trasmutar la legislación agraria y sobre baldíos de unos
criterios a otros, en esencia distintos e incluso contradictorios, fijados
sustancialmente por el Ejecutivo”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del
2012 (M.P. Adriana Guillén).
[409] Esto ocurre cuando se “impulsar sin ningún parámetro o limitación establecida en la ley,
el uso de baldíos en proyectos empresariales a título de usufructo, comodato,
arrendamiento etc., en un ambiente en el cual predomina la escasez de la
tierra”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[410] Esto se presente cuando se permite la venta o aporte de bienes
baldíos “para la consolidación de extensiones superiores a una UAF vinculadas a
proyectos especiales”. En estos casos “los pequeños propietarios
tendrán incentivos para proceder a enajenarlos a personas naturales o jurídicas
insertas en el circuito de extensiones mayores al que difícilmente acceden los
trabajadores agrarios”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[411] Corte Constitucional, Sentencia C-619 de 2015, M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, fundamento jurídico n° 13.
[412] Ídem.
[413] Corte Constitucional, Sentencia C-297 de 2011, M.P. Juan Carlos
Henao Pérez, fundamentos jurídicos n° 17 y 39, y Sentencia C-669 de 2015, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico n° 5.3.
[414] Corte Constitucional, Sentencia C-192 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, fundamento jurídico n° 5.7.
[415] Corte Constitucional, Sentencia C-053 de 2001, M.P. Cristina Pardo
Schlesinger, fundamento jurídico n° 1.
[416] Corte Constitucional, Sentencia C-153 de 1994, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, fundamento jurídico n° 5, y Sentencia C-750 de 2015, M.P. Alberto
Rojas Ríos, fundamento jurídico n° 9.2.2.
[417] Corte Constitucional, Sentencia C-419 de 2015, M.P. Alberto Rojas
Ríos, fundamento jurídico n° 5, y Sentencia C-035 de 2016, M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, fundamento jurídico n° 54.
[418] Sentencia C-035 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
fundamento jurídico n° 55.
[419] “Por el cual se reglamenta el Capítulo VI de la Ley 160 de 1994 y
se establece el procedimiento para la adquisición de tierras y mejoras rurales
por el INCORA”.
[420] “Artículo 1°. Objeto (…) Parágrafo 2°. Las Zidres se consideran de
utilidad pública e interés social, excepto para efectos de expropiación”.
[421] El artículo 83 consagra una excepción, consistente en que se podrán
adjudicar baldíos en Zonas de Desarrollo Empresarial a sociedades
especializadas del sector agropecuario o que se dediquen a la explotación de
cultivos agrícolas o a la ganadería, siempre y cuando se celebre un contrato en
el que la sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos
terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad
ganadera convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del
contrato respectivo.
[422] El artículo 38 comprende por UAF “(…) la empresa básica de
producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a
las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a
la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que
coadyuve a la formación de su patrimonio. (…) La UAF no requerirá normalmente
para ser explotada sino del trabajo del propietario y su familia, sin perjuicio
del empleo de mano de obra extraña, si la naturaleza de la explotación así lo
requiere (…)”.
[423] Modificado por la Ley1728 de 2014 “Por la cual se dictan normas
de distribución de terrenos baldíos a familias pobres del país con fines
sociales y productivos y se dictan otras disposiciones”.
[424] El artículo 71 indica que “No podrá ser adjudicatario de baldíos la
persona natural o jurídica cuyo patrimonio neto sea superior a mil salarios
mínimos mensuales legales”.
[425] ARTÍCULO
82. Previos los estudios correspondientes, el INCORA delimitará zonas
de baldíos que no tendrán el carácter de Reserva Campesina sino de Desarrollo
Empresarial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a
la propiedad de las tierras baldías se sujetará a las regulaciones,
limitaciones y ordenamientos especiales que establezca el Instituto, para
permitir la incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya
intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento
de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de
criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten
los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente.
ARTÍCULO 83. Las sociedades de cualquier índole que sean
reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del
sector agropecuario, en los términos del inciso 2o. del artículo 157 del
Decreto Extraordinario 0624 de 1989 (Estatuto Tributario), o que se dediquen a
la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, podrán solicitar la
adjudicación de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial
establecidas en el artículo anterior, en las extensiones que al efecto
determine la Junta Directiva del Incora, de conformidad con lo previsto en el
artículo 66 de la presente Ley.//Tal adjudicación sólo será procedente cuando
la explotación del baldío se haya llevado a efecto en virtud de un contrato
celebrado con el Instituto, mediante el cual la sociedad se comprometa a
explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensión
solicitada, en los cultivos o actividad ganadera convenida, dentro de los cinco
(5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo.//Cuando la sociedad
adjudicataria requiera para su explotación una extensión adicional a la
inicialmente adjudicada, podrá permitirse por una sola vez la elaboración de un
nuevo contrato de explotación en favor de la sociedad, hasta por una extensión
igual, por un término de dos (2) años, al vencimiento del cual, si hubiere dado
cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizará la venta del terreno
baldío conforme al precio que señale la Junta Directiva.//En todo caso, el
incumplimiento de las obligaciones durante la vigencia del contrato dará lugar
a la declaratoria de caducidad y a la recuperación de los terrenos baldíos.
[426] Corte Constitucional. Sentencia C-623
de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[427] “En suma, todas
aquellas comunidades que dependen de los recursos del medio ambiente, merecen
una especial atención por parte de los Estados, toda vez que son grupos de
personas, en su mayoría de bajos ingresos, que con su oficio artesanal
garantizan su derecho a la alimentación y a su mínimo vital”. Corte Constitucional.
Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt). reiterada por la
sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.)
[428] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del
2012 (M.P. Adriana Guillén).
[429] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012
(M.P. Adriana Guillén).
[430] La Corte Constitucional ha reconocido que el legislador tiene la
facultar para establecer los topes máximos y mínimos para la división de la
tierra. Por lo tanto, es válido que en el momento de determinar las unidades de
explotación adecuada, tenga en cuenta “las condiciones agroecológicas de la
zona, como las clases de suelo y la ubicación respecto a los centros de
mercadeo”, bajo el entendido de que “el acceso progresivo de los trabajadores
agrarios a la propiedad de la tierra, garantizado en el artículo 64 de la
Constitución, no tendría razón de ser si esa propiedad fuera improductiva o
inútil para quien accede a ella y para la colectividad”. Corte Constitucional.
Sentencia C-006 del 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[431] “La eficacia está contenida en varios
preceptos constitucionales como perentoria exigencia de la actividad pública:
en el artículo 2o, al prever como uno de los fines esenciales del Estado el de
garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en
la Constitución; en el 209 como principio de obligatorio cumplimiento por
quienes ejercen la función administrativa; en el 365 como uno de los objetivos
en la prestación de los servicios públicos; en los artículos 256 numeral 4o., 268
numeral 2o, 277 numeral 5o y 343, relativos al control de gestión y resultado y
a la eficiencia como principio rector de la gestión pública, aluden preceptos
constitucionales como los contenidos en los artículos 48, 49, y 268, numerales
2 y 6, de la Constitución política". Corte Constitucional. Sentencia C-479 de 1992 (M.P.s José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero), reiterada en la sentencia C-074 de
1993 (M.P. Ciro Angarita).
[432] Corte Constitucional. Sentencia T-080 de 2015 (M.P. Jorge Iván
Palacio).
[433] Artículo 7°, parágrafo 2°.
[434] Artículo 7parágrafo 2°.
[435] De conformidad con reiterada jurisprudencia de esta
Corte, la integración de unidad normativa sólo procede de manera excepcional en
tres eventos: “En primer lugar, es posible apelar a la unidad normativa (i)
cuando el artículo que se impugna carece “(…) de un
contenido deóntico claro unívoco o de un ámbito regulador propio, aislado del
contexto en el cual están insertadas, y se requiere precisar su alcance
incluyendo en el juicio de constitucionalidad otros enunciados normativos”[435]. En segundo lugar, es
procedente (ii) cuando la disposición demandada o la norma que de ella se
desprende, está mencionada o referida en otros artículos del ordenamiento
jurídico de manera que para asegurar la efectividad de la decisión que se tome,
es necesario también examinarlos. Ha explicado la Corte que en este caso las normas tienen “un sentido regulador propio y
autónomo (…) pero el estudio de constitucionalidad de la disposición acusada
impone el examen (…) de algunos elementos normativos a los cuales hace
referencia, que están contenidos en otras disposiciones no demandadas”[435]. En tercer lugar, resulta
posible acudir a ella (iii) cuando la norma que se juzga tiene una relación
íntima o intrínseca con otra que, prima facie, plantea serias dudas de
constitucionalidad” (Sentencia C-500 de 2014 M.P. Mauricio González Cuervo,
reiterada en C-182 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[436] Corte Constitucional. Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell). Reiterada en las sentencias C-006 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández), C-180 de 2005 (M.P. Humberto Serra Porto) y C-1006 de 2005 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis).
[437] Cf. Corte Constitucional. Sentencias C-021 de 1994 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell) y C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[438] Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-180
de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[439] Corte Constitucional. Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos
Gaviria). Reiterada en la sentencia C-623 de 2015
(M.P. Alberto Rojas Ríos).
[440] Corte Constitucional. Sentencia C-623 de
2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[441] Cf. Corte Constitucional. Sentencias C-021 de 1994 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell) y C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[442] Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-180
de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[443] Corte Constitucional. Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos
Gaviria). Reiterada en la sentencia C-623 de 2015
(M.P. Alberto Rojas Ríos).
[444] La jurisprudencia de esta Corte (Sentencia C-673 de
2001, M.P. Manuel José Cepeda, reiterada en múltiples oportunidades) ha
utilizado el test de razonabilidad a fin evaluar si el nivel de protección que
establece una medida legislativa es compatible con la Constitución. Ha
considerado que este juicio presenta varios niveles de intensidad en función de la materia sobre la cual
recaiga la norma demandada y si el criterio que se identifique para establecer
esos diversos niveles de protección es “sospechoso” o “neutral”. En ese orden
de ideas ha in dicado, que  el examen es “estricto” cuando está de por
medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a
manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la
Constitución, cuando la medida recae principalmente en personas en
condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados,
sectores sin acceso efectivo a la toma  de decisiones o minorías insulares y
discretas, cuando la medida que hace la diferenciación entre personas o
grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional
fundamental, cuando se examina una medida que crea un privilegio. El juicio en
este nivel, supone un estudio integral de proporcionalidad en el que se analiza
si existe una finalidad imperiosa, si la medida es adecuada y efectivamente
conducente, si es necesaria y si es proporcional en sentido estricto; este
juicio se requiere cuando los valores y principios constitucionales se
encuentran en riesgo y cuando se adoptan categorías sospechosas como la raza,
la orientación sexual o la filiación política, que se presumen
inconstitucionales a menos que se justifique su adopción.
[445] Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2002, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[446] “El crecimiento y desarrollo, la mayor competitividad y productividad
que animan los poderes compartidos de intervención económica del Gobierno y el
Legislador y que se afianzan como políticas económicas globales, claro que son
bienvenidos siempre que no supongan el incremento de la pobreza de los
campesinos y de la riqueza y acumulación de los impulsores de los Proyectos
especiales de desarrollo agropecuario o forestal (PEDAF) o de las empresas en
las zonas de explotación destinadas a ese propósito”.
Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[447] “La norma en estudio [L. 1450/11] demuestra un claro desbalance del
modelo en la medida en que resulta benéfico para los inversionistas en
proyectos productivos y, en cambio, en nada contribuye al campesino
propietario. A partir de las nuevas reglas en estudio [arts. 60, 61 y 62 L.
1450/11] una persona natural o jurídica que no vive en estado de vulnerabilidad
y cuya actividad agrícola no es definitiva en su modus vivendi,
podrá adquirir la propiedad o el usufructo de tierras que tuvieron la naturaleza
de baldías o que aún la tienen, aunque excedan la UAF, sin límite alguno”. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[448] Este es el contenido norma luego de la declaratoria parcial de
inexequibilidad.
[449] Expediente D-11276.
[450] Este declarado inexequible.
[451]
“ARTÍCULO 7o. DE LOS INCENTIVOS Y
ESTÍMULOS. Los proyectos
productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en
las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes incentivos y estímulos: //a) Líneas de crédito especiales para
campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios. //b) Mecanismos especiales de
garantía sobre la producción de los proyectos productivos. //c) Estímulos a la promoción,
formación y capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres
rurales. //d) Incentivos para
las empresas que resulten de las alianzas que se conciban para el desarrollo
del proyecto productivo. //e)
Respaldo hasta del 100% de los recursos de los proyectos productivos a través
del Fondo Agropecuario de Garantías, cuando se requiera. Para establecer el
porcentaje de la garantía, se tendrá en cuenta el perfil del tomador del
crédito, el número de pequeños y medianos productores incorporados al proyecto
como asociados, y se realizará un análisis completo del proyecto a efectos de
establecer principalmente los riesgos de siniestralidad derivados del mismo.”
[452]Art. 7, parágrafos 1 y 2, en su versión
luego del control de constitucionalidad por el cargo relativo al acceso a la
propiedad rural.
[453] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén).
[454] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén).
[455] https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Agricultura
pecuarioforestal y pesca/El campo colombiano un camino hacia el bienestar y la
paz. Informe elaborado por la “Misión transformación del campo”, Director del
Consejo Directivo: José Antonio Ocampo. Consejo Directivo: Álvaro Balcázar,
Julio Berdegué, Albert Berry, Henry Eder, Roberto Junguito, José Leivobich,
Cecilia López, Absalón Machado, Rafael Mejía, Santiago Perry, Juan Camilo
Restrepo, Alejandro Reyes y Jorge Rondón.
[456] Amartya Kumar Sen, “Desarrollo y libertad”, Ed, Planeta, Buenos
Aires, 2000. (Traducción de Esther Rabasco y Luis Toharia).
[457] Agenda Mundial de Desarrollo post 2015. Adoptada por la ONU. www.un.org/es/development/desa/development/beyon-2015
html (Consultado en septiembre 17 de 2016 4:51 pm).
[458] Informe, Misión Rural Fol. 5.
[459] Busca eliminar la brecha rural-urbana, y exige el acceso a
servicios sociales de calidad, mediante la dotación de bienes de interés social
(alimentación, educación, salud, protección social, vivienda, agua y saneamiento.
Todo ello con enfoque de derechos.
[460] Que permita a los pequeños productores y a los trabajadores del
campo acceder a recursos productivos, integrarse a lo largo de la cadena
productiva y comercialización y comercializar sus productos y percibir ingresos
remuneratorios. Esta estrategia implica la creación de nuevas instituciones
(Fondo de Desarrollo Rural, Agencia Nacional de Tierras) con miras a la
formalización de la propiedad; la creación de un fondo de tierras con
propósitos redistributivos; el establecimiento de mecanismos que permitan
recomponer los micro y minifundios para constituir unidades productivas
viables.
[461] Mediante la provisión adecuada de servicios y bienes públicos
sectoriales. Exige ambiente macroeconómico y financiero adecuado para el
desarrollo del sector; políticas activas de comercio exterior (diversificar la
base exportadora, promover y coordinar grandes propuestas productivas para el
sector (Agencia Nacional de Promoción de Inversiones Agropecuarias).
[462] Busca sostener e incluso mejorar el patrimonio del país en materia
de aguas, suelos, biodiversidad y riqueza forestal; valora de manera adecuada
la provisión de servicios ecosistémicos; gestiona los efectos sobre el sector
agropecuario del cambio climático y promueve actividades que hagan un uso
productivo y ambientalmente sostenible de la riqueza ecológica; propone frenar
la expansión de la frontera agrícola y la deforestación que la acompañan (para
2030), Debe incluir medidas inmediatas para lograr gradualmente este objetivo.
[463] Orientado a garantizar un apropiado ordenamiento ambiental, social
y productivo de los territorios rurales; que busque el desarrollo integral de
dichos territorios y su articulación con el sistema de ciudades; exige diseño
de planes apropiados de ordenamiento territorial; herramientas que induzcan a
un aprovechamiento ordenado, adecuado, sostenible y equitativo de la tierra y
un fortalecimiento de la asociatividad territorial.
[464] La creación de un CONPES rural con horizonte de largo plazo (10
años); garantía de disponibilidad de recursos políticos adecuados y estables
para instrumentar dichas políticas; amplia presencia y capacidad de ejecución a
nivel territorial; participación de la sociedad civil organizada; participación
del sector privado empresarial en la formulación de políticas, la planeación;
la toma de decisiones; la ejecución de programas y proyectos y el seguimiento
de resultados.
[465] Segundo cargo.
[466] Los capítulos IV y V de la Ley 160 de 1994, prevé mecanismo de
acceso a la propiedad rural por parte de campesinos y trabajadores agrarios
“interesados en la adquisición de tierras” que cumplan determinadas condiciones
de elegibilidad como la de carecer de tierras, tener tradición en las labores
rurales, hallarse en condiciones de pobreza y marginalidad o derivar de la
actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos (Art. 24 Ley 160 de
1994).
[467] La agricultura secana es aquella en la que el productor no
contribuye a la irrigación de los campos, sino que utiliza únicamente la que
proviene de las lluvias.
[468] XI Encuentro de la Jurisdicción Constitucional: un inventario de
jurisprudencia. Septiembre 28 de 2016. Conferencia “Cicatrices”, pronunciada
por de Francisco de Roux. S.J.
[469]
“ARTÍCULO 7o. DE LOS INCENTIVOS Y
ESTÍMULOS. Los proyectos
productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en
las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes incentivos y estímulos: //a)
Líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres
rurales y empresarios. //b) Mecanismos especiales de garantía sobre la
producción de los proyectos productivos. //c) Estímulos a la promoción,
formación y capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres
rurales. //d) Incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se
conciban para el desarrollo del proyecto productivo. //e) Respaldo hasta del
100% de los recursos de los proyectos productivos a través del Fondo
Agropecuario de Garantías, cuando se requiera. Para establecer el porcentaje de
la garantía, se tendrá en cuenta el perfil del tomador del crédito, el número
de pequeños y medianos productores incorporados al proyecto como asociados, y
se realizará un análisis completo del proyecto a efectos de establecer
principalmente los riesgos de siniestralidad derivados del mismo.”
[470] Artículo 3°, inciso primero.
[471] Artículo 3º, inciso primero.
[472] Artículo 3º, inciso segundo.
[473] Corte Constitucional, sentencia C-320 de 2012, M.P. Humberto Sierra
Porto.
[474] Ibídem.
[475] Conforme a reseña efectuada en la sentencia C-320 de 2012.
[476] “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”.
[477] Según la Resolución 164 del 30 de marzo de 2004,
artículo 7°, el Consejo Seccional de Desarrollo Agropecuario, pesquero,
forestal, comercial y de desarrollo rural CONSEA, está integrado por:
§ El Gobernador del
Departamento, quien lo presidirá.
§ El Secretario de Agricultura del
Departamento o quien haga sus veces.
§ El Secretario o Director de Planeación
Departamental.
§ Los Directores o Gerentes regionales de
las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural.
§ El Delegado de la Red de Solidaridad
Social.
§ El Director Regional del SENA.
§ Un representante de las Universidades con
programas académicos afines al sector.
§ Un representante de la Regional de
CORPOICA en el departamento.
§ Representantes de los gremios y
organizaciones campesinas con proyección departamental, designados por ellos
mismos, para periodos de dos años.
§ Representantes de los Consejos Municipales
de Desarrollo Rural, designados por estos organismos.
§ Representantes de los Centros Provinciales
de Gestión Agroempresarial.
§ Los Gerentes de las Centrales de Abastos
que operen en el respectivo departamento.
§ Los Presidentes, o quien haga sus veces,
de las Asociaciones de Profesionales del Sector, conformadas en el departamento
o que se establezcan como capítulos o filiales de las organizaciones de
carácter nacional que los agrupan y representan.
§ Los secretarios técnicos de cadenas
productivas a nivel departamental o regional.
[478] De acuerdo con el artículo 13 de la resolución 164 de
2004, entre las funciones del CONSEA se encuentran las de: “(…) 2. Difundir y
socializar la política agropecuaria, pesquera, forestal comercial y de
desarrollo rural Nacional y Departamental y coordinar como colectivo la demanda
de servicios agropecuarios y de desarrollo rural y los apoyos a la comunidad
rural departamental. //
5. Participar en la elaboración del Plan de Desarrollo Agropecuario, Pesquero,
Forestal comercial y de desarrollo rural, el cual deberá articularse con la
política agropecuaria nacional y cuya elaboración se encuentra a cargo del
Gobierno Departamental.
6. Realizar el seguimiento y evaluación del impacto de las políticas
sectoriales, de desarrollo rural y de descentralización a nivel departamental y
presentar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural recomendaciones.”
[479]
“ARTÍCULO 61. CONSEJO
MUNICIPAL DE DESARROLLO RURAL. Los municipios crearán el Consejo Municipal de
Desarrollo Rural, el cual servirá como instancia superior de concertación entre
las autoridades locales, las comunidades rurales y las entidades públicas en
materia de desarrollo rural, y cuya función principal será la de coordinar y
racionalizar las acciones y el uso de los recursos destinados al desarrollo
rural y priorizar los proyectos que sean objeto de cofinanciación. //El Consejo
Municipal de Desarrollo Rural deberá estar conformado, como mínimo, por el
alcalde, quien lo presidirá, representantes designados por el Concejo
Municipal, representantes de las entidades públicas que adelanten acciones de
desarrollo rural en el municipio, representantes de las asociaciones de
campesinos y de los gremios con presencia en el municipio, y representantes de
las comunidades rurales del municipio, quienes deberán constituir mayoría. //La
participación de los miembros de las comunidades rurales deberá ser amplia y
pluralista, de manera que garantice la mayor participación y representación
ciudadana en las deliberaciones del Consejo. Para el desarrollo de sus
funciones el Consejo de Desarrollo Rural establecerá comités de trabajo para
temas específicos, incluyendo la veeduría popular de los proyectos de
desarrollo rural que se adelanten en el municipio. //PARÁGRAFO. En aquellos
municipios en donde exista una instancia de participación ciudadana que permita
el cumplimiento de los propósitos de que trata el presente artículo, no será
necesaria la creación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural.
[480]
Esta técnica
correctiva de contenidos normativos inconstitucionales ha sido usada por la
Corte en diversas oportunidades en que se constata una omisión legislativa, o
una regulación deficiente, al no haber previsto el legislador determinados
aspectos, que eran necesarios para que la regulación se adecuara a la
Constitución. La Corte ha entendido estas sentencias como “una modalidad de
decisión por medio de la cual el juez constitucional en virtud del valor
normativo de la Carta (Artículo 4° C.P.) proyecta los mandatos constitucionales
en la legislación ordinaria, para de esta manera integrar aparentes vacíos
normativos o hacer frente a las inevitables indeterminaciones del orden legal”.
Al respecto se pueden consultar las sentencias C-109 de 1995 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero). Así mismo se ha utilizado esta técnica en las
sentencias C-370 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández); C-228 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y
Eduardo Montealegre Lynett); C-004 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett);
C-454 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); C-209 de 2007 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa); C-516 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); y C- 782 de 2012,
(M.P. Luís Ernesto Vargas Silva); C-291 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado); C-069 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).  entre muchas
otras.
[481] Corresponde al cargo identificado como Sexto en la reseña de la
demanda, comoquiera que el identificado como Quinto, fue objeto de
pronunciamiento inhibitorio.
[482] Corte Constitucional, Sentencia C-351 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[483] Al respecto, la Corte agregó que: “Lo que se pretende mediante
la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha
vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta
razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las
omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué comparar
con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser
sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de
inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta”. Corte
Constitucional, Sentencia C-543 de 1996, (M.P. Carlos Gaviria Díaz). En la
misma dirección, ver la sentencia C-351 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
Corte
Constitucional, Sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En este
mismo sentido, la Corte se pronunció en la sentencia C-351 de 2013, en la que
indicó: “Pero la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate
en el proceso de inexequibilidad, puesto que este consiste, esencialmente, en
un juicio de comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su
conformidad o discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser
enjuiciado en razón de la carencia de objeto en uno de los extremos de
comparación.” Corte Constitucional, Sentencia C-351 de 2013, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. En esta dirección, esta Corte sostuvo que:
[484] Corte Constitucional, Sentencia C-259 de 2011, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva. Sobre el tema de la omisión legislativa relativa pueden
consultarse entre numerosas sentencias, las siguientes: C-085 de 2016, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-192 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-045
de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-833 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería;
C-061 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-800 del 2005, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra; C-809 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-185 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; entre otras.
[485] Corte Constitucional, Sentencia C- 833 de 2013, María Victoria
Calle Correa. Esos dos requisitos fueron identificados en las siguientes
sentencias: C-371 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-800 de 2005, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra; C-100 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa. Además, fueron
reiterados en la sentencia C-584 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[486] “Las comunidades negras adquieran la titularidad de derechos
colectivos similares a los de las comunidades indígenas, con las
diferencias impuestas por sus especificidades culturales y su régimen legal
propio” (énfasis agregado). Corte Constitucional. Sentencia C-169 de
2001 (M.P. Carlos Gaviria Días), reiterada en las sentencias C-864 del 2008
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-641 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla),
y T-461 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza).
[487] “Las comunidades afrodescendientes también cuentan con los mismos
derechos que las comunidades indígenas, lo que implica, a su vez, la protección
de su territorio y el reconocimiento de la gran importancia que reviste la
relación que guardan con éste”. Corte Constitucional. Sentencia T-461 de 2014
(M.P. Gabriel Mendoza). Acerca de la importancia que tiene el territorio para
las minorías étnicas se ha desarrollado una jurisprudencia extensa. Ver, entre
otras, las sentencias: T-188 del 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), T-652 del 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), SU-383 del 2003 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis), C-030 del 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-547 del 2010 (M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-433 del 2011 (M.P. Mauricio González
Cuervo), T-009 del 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-461 del 2014
(M.P. Gabriel Eduardo Mendoza).
[488] Corte Constitucional. Sentencias T-576 de 2014 (M.P. Luis Ernesto
Vargas) y T-550 de 2015 (M.P. Myriam Ávila). Al respecto, no hay que olvidar
que la situación histórica de marginalidad y discriminación que ha afectado
tanto a los pueblos indígenas como a las comunidades negras amerita que la
protección constitucional inicialmente reservada de manera expresa a los
indígenas se extienda a los afro descendientes. Cf. Sentencias T-955 de 2003
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-461 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y
C-702 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), recogidas en la C-253 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo). En la
misma dirección, ver las sentencias T-576 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva) y T-414 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero).
[489] Corte Constitucional. Sentencias C-864 del 2008 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra) y C-169 de 2001 (M.P. Carlos Gaviria Días).
[490]“La jurisprudencia constitucional ha
reconocido la extensión del mecanismo de la consulta previa para estas
comunidades afro descendientes en función del derecho que tienen, al igual que
los pueblos indígenas, a la subsistencia de acuerdo con sus formas y medios
tradicionales de producción dentro de sus territorios, porque de esta manera se
realiza y hace efectivo su derecho a la integridad cultural, social y
económica”. Corte Constitucional. Sentencia C-253 de 2013 (M.P. Mauricio
González Cuervo), reiterada en la T-414 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero).
[491] En la sentencia C-864 del 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
este Tribunal evaluó una supuesta omisión relativa cuando el Legislador se
limitó a diseñar un Sistema de Seguridad Social en Salud específico para las
comunidades indígenas, sin incorporar a los otros grupos minoritarios
reconocidos en la Constitución (ley 691 de 2001). La Corte encontró que a pesar
de encontrarse en una situación asimilable, las especificidades que diferencian
a los indígenas frente a los afro descendientes justificaban un tratamiento
distinto para cada uno en materia de Seguridad Social, razón por la cual no
podían estar regulados bajo el mismo precepto impugnado. La Corte sustentó la
existencia de un principio de razón suficiente a partir de las siguientes
diferencias: “este principio de razón suficiente es el relativo a  las
particularidades de las relaciones económicas no monetarias, la cosmovisión
totalizante y a la especial organización jurídica de las comunidades indígenas,
bajo la forma de resguardos, prevista esta última en la propia Constitución,
que hacen inadecuada la extensión generalizada de las previsiones de la Ley a
otras comunidades étnicas no indígenas que no compartan todos estos rasgos
culturales y esta organización jurídica, así ellas tengan un mismo derecho a un
sistema de salud especial”. Corte Constitucional. Sentencia C-864 del 2008
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[492]  Corte Constitucional. Sentencias C-169 de 2001 (M.P. Carlos
Gaviria Días), reiterada en las sentencias C-864 del 2008 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), C-641 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y T-461 de 2014
(M.P. Gabriel Eduardo Mendoza).
[493] La Corte Constitucional destaca que “los
pueblos tribales, entre los que se encuentran las comunidades negras, merecen la
misma protección que reciben los pueblos indígenas, así algunas disposiciones
constitucionales se refieran solamente a estos últimos. Lo anterior, en
aplicación del Convenio 169 y de las normas superiores que reconocen en
igualdad de condiciones a todas las culturas existentes en el
territorio nacional y propenden igualmente por su conservación, difusión y
desarrollo”. Sentencia T-576 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
En la misma dirección, este Tribunal recordó que “la Corte
reiteradamente ha resaltado la protección que merecen estos pueblos por
igual, pues hacen parte de la riqueza cultural colombiana”. Sentencia
T-461 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza).
[494] Corte Constitucional. Sentencias T-955 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis), C-461 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-702 de 2010 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-253 de
2013 (M.P. Mauricio González Cuervo) y T-414 de 2015 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero).
[495] “Artículo1. 1. En la presente Convención la expresión
"discriminación racial" denotará toda distinción, exclusión,
restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen
nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos
humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social,
cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública”.
[496] Corte Constitucional. Sentencias C-543
del 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-427 del 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), C-1549 del 2000 (M.P.  Martha Victoria Sáchica), C-185 de 2002 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil y C-864 del 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[497] Corte Constitucional. Sentencia T-461 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), haciendo referencia a la C-175
de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[498] Corte Constitucional. Sentencia T-461 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[499] “Art 13(1): Al aplicar las disposiciones
de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia
especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos
interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos,
según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y
en particular los aspectos colectivos de esa relación. // Art 14(1): Deberá
reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión
sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos
apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos
interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por
ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus
actividades tradicionales y de subsistencia. // Art 15(1): Los derechos
de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras
deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho
de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación
de dichos recursos” (énfasis agregado).
[500] “1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras,
territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado o
adquirido. 2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar,
desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en
razón de la propiedad tradicional u otro tipo tradicional de ocupación o
utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma. 3. Los
Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras,
territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las
costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los
pueblos indígenas de que se trate”.
[501] “En el caso de las disposiciones acusadas, la ausencia de las
prescripciones legislativas que el actor echa de menos para los trabajadores
oficiales, no pueden predicarse necesariamente del artículo que es objeto de
cuestionamiento.” (énfasis agregado). Corte Constitucional. Sentencia
C-371 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), reiterada en las C-800 del 2005
(Alfredo Beltrán Sierra), C-100 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa) y
C-584 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[502] “De la redacción dada a los preceptos demandados no se
concluye forzosamente que el legislador haya incumplido el mandato contenido en
los artículos superiores mencionados por el actor” (énfasis agregado).
Corte Constitucional. Sentencia C-371 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño),
reiterada en las C-800 del 2005 (Alfredo Beltrán Sierra), C-100 de 2011 (M.P.
María Victoria Calle Correa) y C-584 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado).
[503] “La Ley 691 de 2001 fue concebida en forma exclusiva
para ser aplicada a dichos pueblos [indígenas] y a sus miembros, y no a todos
los pueblos tribales o comunidades étnicas o culturales de manera general, pues
si ésta hubiera sido la intención del
legislador, así lo habría puesto de manifiesto en la redacción de la ley y en
la explicación del proyecto correspondiente, cosa que no hizo  // La Ley 691 de
2001 incluye como fuente de financiación del Sistema de Salud Indígena a los
recursos de los resguardos indígenas, desarrolla una
norma constitucional que directa y concretamente
beneficia la prestación del servicio de salud a estos pueblos amerindios,
partiendo del supuesto fáctico de su ubicación geográfica en un territorio
propio y su organización jurídica especial, prevista en la misma Carta
Política. Así, esta circunstancia delimita el objeto de la ley, y
lleva a concluir que no fue ideada para otras comunidades étnicas o
pueblos tribales distintos de los pueblos indígenas, no organizados jurídicamente
como “resguardos” o como “entidades territoriales”. Corte
Constitucional. Sentencia C-864 del 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[504] Corte Constitucional, sentencia C-584 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[505] Corte Constitucional. Sentencia
C-619 de 2011, M.P: Humberto Antonio Sierra Porto.
[506] Se desarrollaba un cargo contra los artículos 3º, parágrafo 3º, 10,
13, 14, 15 y 21 (inciso 5º) de la Ley 1776 de 2016.
[507] “Ninguna persona podrá adquirir la
propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las
extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la
Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo
municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los
cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la
propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con
ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales
terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad
Agrícola Familiar. // Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos
anteriores, deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan”.
[508] Artículo 40 Ley 160 de 1994.
[509] Artículo 40, numeral 5° de la Ley 160 de 1994.
[510] Artículo 40, numeral 3° de la Ley 160 de 1994.
[511] Ley 160 de 1994 y Ley 1728 de 2014.
[512] Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén).
[513] Cf. Corte
Constitucional. Sentencias C-595 de 1995
(M.P. Carlos Gaviria), C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y C-644
del 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[514] “Las excepciones a la prohibición de fraccionar las Unidades
Agrícolas Familiares son manifestación de la facultad del legislador para
establecer el tope máximo en la división de la tierra atendiendo los principios
constitucionales y, particularmente, la función social de la propiedad”. Corte
Constitucional.  C-006 de 2002 (Clara Inés Vargas Hernández).
[515] “Las Unidades Agrícolas familiares se avienen a los postulados
constitucionales, pues no sólo responden a los altos intereses públicos o
sociales de impedir la concentración de la propiedad o la desagregación
antieconómica que genera el minifundio improductivo, sino que también reflejan
el diseño de una estrategia global del desarrollo rural que el Constituyente
configuró como el cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector
campesino y, consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de
vida de la población rural, permitiendo garantizar el acceso progresivo a la
propiedad dentro de una justicia social, democrática y participativa.” Corte
Constitucional.  C-006 de 2002 (Clara Inés Vargas Hernández).
[516] Corte Constitucional. Sentencia C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[517] “La prohibición de enajenar o aportar inmuebles cuando con ello se
superara la Unidad Agrícola Familiar tenía como objetivo hacer más democrático
el acceso a la tierra a través de un mecanismo jurídico que preservara la
propiedad en manos de campesinos de escasos recursos de manera tal que las
enajenaciones tuviesen lugar entre éstos, con lo cual se asegurarían los fines
de la reforma agraria y se reducirían los riesgos de concentración de la
propiedad rural“. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana
Guillén), haciendo referencia a la sentencia C-536 de 1997. (M.P. Antonio
Barrera Carbonell) (supra)
[518] Corte Constitucional. Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria)
[519] “Los baldíos son bienes cuya adjudicación
se puede hacer bajo un criterio de utilidad y de beneficio social, económico y
ecológico, según la filosofía que inspira la reforma agraria, la cual tiene
pleno sustento en los arts. 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución. Ello
justifica las restricciones que ha establecido el legislador a su adjudicación,
con el fin de que la explotación de los baldíos se integre al proceso de
transformación agraria”. Corte Constitucional. Sentencia C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[520] “Es evidente que si se limita la posibilidad de
adquirir la propiedad de los baldíos, o la que se deriva de un título de
adjudicación de baldíos a una UAF, más posibilidades tendrá el Estado de
beneficiar con dicha propiedad a un mayor número de campesinos, aparte de que
se logrará el efecto benéfico de impedir la concentración de la propiedad o su
fraccionamiento antieconómico (…) El latifundio y el minifundio, como se ha
advertido antes, están reconocidos como sistemas de tenencia y explotación de
las tierras propios de una defectuosa estructura de la propiedad agraria, que
contradicen los principios políticos que informan el Estado Social de Derecho,
en la medida en que se erigen como obstáculos del desarrollo económico y social
del campo, bien porque concentra la propiedad y los beneficios que de ella se
derivan, o bien porque se atomiza su explotación, con el resultado de un bajo
rendimiento económico, que coloca al productor apenas dentro de unos niveles de
subsistencia”. Corte
Constitucional. Sentencia C-536 de 1997
(M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[521] Corte Constitucional, sentencias C-644 de 2012; C-629 de 2011;
C-228 de 2011; C-729 de 2011; C-1141 de 2008; C-507 de 2008; C-038 de 2004.
[522] Congreso de la República Gaceta 204 de abril 16 de 2015.
[523] Congreso de la República, Gaceta No. 204, abril 16 de 2015, fol.
21).
[524] Congreso de la República, Gaceta 405 del 11 de junio de 2015, pág.
16).
[525] Corte Constitucional. Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell). Reiterada en las sentencias C-006 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández), C-180 de 2005 (M.P. Humberto Serra Porto) y C-1006 de 2005 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis).
[526] Cf. Corte Constitucional. Sentencias C-021 de 1994 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell) y C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[527] Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-180
de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[528] Corte Constitucional. Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos
Gaviria). Reiterada en la sentencia C-623 de 2015
(M.P. Alberto Rojas Ríos).
[529] Corte Constitucional. Sentencia C-623 de
2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[530] Cf. Corte Constitucional. Sentencias C-021 de 1994 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell) y C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[531] Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-180
de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[532] Corte Constitucional. Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos
Gaviria). Reiterada en la sentencia C-623 de 2015
(M.P. Alberto Rojas Ríos).
[533] Aunque el artículo 7º.a), prevé “líneas de crédito especiales para
campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios”, la
norma que es objeto de análisis contradice este enunciado, toda vez que
respecto de los campesinos y trabajadores agrarios sin tierra contempla “la
gestión de un crédito ante el sistema bancario para la compara de la tierra y
establecimiento del proyecto”, exigencia que no contempla respecto de los
empresarios.
[534] La jurisprudencia de esta Corte (Sentencia C-673 de
2001, M.P. Manuel José Cepeda, reiterada en múltiples oportunidades) ha
utilizado el test de razonabilidad a fin evaluar si el nivel de protección que
establece una medida legislativa es compatible con la Constitución. Ha
considerado que este juicio presenta varios niveles de intensidad en función de la materia sobre la cual
recaiga la norma demandada y si el criterio que se identifique para establecer
esos diversos niveles de protección es “sospechoso” o “neutral”. En ese orden
de ideas ha in dicado, que  el examen es “estricto” cuando está de por
medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a
manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la
Constitución, cuando la medida recae principalmente en personas en
condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados,
sectores sin acceso efectivo a la toma  de decisiones o minorías insulares y
discretas, cuando la medida que hace la diferenciación entre personas o
grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional
fundamental, cuando se examina una medida que crea un privilegio. El juicio en
este nivel, supone un estudio integral de proporcionalidad en el que se analiza
si existe una finalidad imperiosa, si la medida es adecuada y efectivamente
conducente, si es necesaria y si es proporcional en sentido estricto; este
juicio se requiere cuando los valores y principios constitucionales se
encuentran en riesgo y cuando se adoptan categorías sospechosas como la raza,
la orientación sexual o la filiación política, que se presumen
inconstitucionales a menos que se justifique su adopción.
[535] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María
Guillen Arango.
[536] Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2012.
[537] Corte Constitucional. Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell).
[538] Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2002, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[539] “El crecimiento y desarrollo, la mayor competitividad y
productividad que animan los poderes compartidos de intervención económica del
Gobierno y el Legislador y que se afianzan como políticas económicas globales,
claro que son bienvenidos siempre que no supongan el incremento de la pobreza
de los campesinos y de la riqueza y acumulación de los impulsores de los
Proyectos especiales de desarrollo agropecuario o forestal (PEDAF) o de las
empresas en las zonas de explotación destinadas a ese propósito”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén).
[540] “La norma en estudio [L. 1450/11] demuestra un claro desbalance del
modelo en la medida en que resulta benéfico para los inversionistas en
proyectos productivos y, en cambio, en nada contribuye al campesino
propietario. A partir de las nuevas reglas en estudio [arts. 60, 61 y 62 L.
1450/11] una persona natural o jurídica que no vive en estado de vulnerabilidad
y cuya actividad agrícola no es definitiva en su modus vivendi,
podrá adquirir la propiedad o el usufructo de tierras que tuvieron la
naturaleza de baldías o que aún la tienen, aunque excedan la UAF, sin
límite alguno”. Sentencia C-644 del 2012 (M.P.
Adriana Guillén).
[541]
“ARTÍCULO 7o. DE LOS INCENTIVOS Y
ESTÍMULOS. Los proyectos
productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en
las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes incentivos y estímulos: //a)
Líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres
rurales y empresarios. //b) Mecanismos especiales de garantía sobre la
producción de los proyectos productivos. //c) Estímulos a la promoción,
formación y capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres
rurales. //d) Incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se
conciban para el desarrollo del proyecto productivo. //e) Respaldo hasta del
100% de los recursos de los proyectos productivos a través del Fondo
Agropecuario de Garantías, cuando se requiera. Para establecer el porcentaje de
la garantía, se tendrá en cuenta el perfil del tomador del crédito, el número
de pequeños y medianos productores incorporados al proyecto como asociados, y
se realizará un análisis completo del proyecto a efectos de establecer
principalmente los riesgos de siniestralidad derivados del mismo.”
[542]
De conformidad con reiterada jurisprudencia de
esta Corte, la integración de unidad normativa sólo procede de manera
excepcional en tres eventos: “En primer lugar, es posible apelar a la unidad
normativa (i) cuando el artículo que se impugna carece “(…) de un contenido deóntico claro unívoco o de un ámbito
regulador propio, aislado del contexto en el cual están insertadas, y se
requiere precisar su alcance incluyendo en el juicio de constitucionalidad
otros enunciados normativos”[542].
En segundo lugar, es procedente (ii) cuando la disposición demandada o la norma
que de ella se desprende, está mencionada o referida en otros artículos del
ordenamiento jurídico de manera que para asegurar la efectividad de la decisión
que se tome, es necesario también examinarlos. Ha explicado la Corte que en
este caso las normas tienen “un sentido
regulador propio y autónomo (…) pero el estudio de constitucionalidad de la
disposición acusada impone el examen (…) de algunos elementos normativos a los
cuales hace referencia, que están contenidos en otras disposiciones no
demandadas”[542].
En tercer lugar, resulta posible acudir a ella (iii) cuando la norma que se
juzga tiene una relación íntima o intrínseca con otra que, prima facie, plantea
serias dudas de constitucionalidad” (Sentencia C-500 de 2014 M.P. Mauricio
González Cuervo, reiterada en C-182 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[543] Artículo 3° (…) g): “Identificación de los predios sobre los cuales
se va a adelantar el proyecto productivo y, si es el caso, la descripción de
loa figura jurídica mediante la que se pretende acceder a la tierra requerida
para el desarrollo de este”.
[544]
“ARTÍCULO 3o. COMPONENTES DE LOS
PROYECTOS PRODUCTIVOS. Personas
jurídicas, naturales o empresas asociativas que decidan adelantar proyectos
productivos en las Zidres, deberán inscribir el respectivo proyecto ante el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo menos,
los siguientes elementos: a) Un enfoque territorial que armonice los: Plan de
Ordenamiento Territorial (POT), Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT)
y Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) con los criterios de ordenamiento
productivo y social de la propiedad, definidos por la Unidad de Planificación
Rural Agropecuaria (UPRA) para el área de influencia de las Zidres, en
consonancia con el numeral 9 del artículo 6 o de la Ley 1551 de 2012, o la que haga
sus veces. //b) Un esquema de
viabilidad administrativa, financiera, jurídica y de sostenibilidad ambiental. //c) Un sistema que garantice la
compra de la totalidad de la producción a precios de mercado por todo el ciclo
del proyecto. //d) Un plan
que asegure la compatibilidad del proyecto con las políticas de seguridad
alimentaria del país. //e)
Un sistema que permita que los recursos recibidos a través de los créditos de
fomento, sean administrados a través de fiducias u otros mecanismos que generen
transparencia en la operación. //f)
Estudio de títulos de los predios que se tengan identificados y se requieran
para el establecimiento del proyecto. //g) Identificación de los predios
sobre los cuales se va a adelantar el proyecto productivo y, si es el caso, la
descripción de la figura jurídica mediante la que se pretende acceder a la
tierra requerida para el desarrollo de este”.
[545] Se trata de los siguientes instrumentos: Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 2.1; Convención
Americana sobre Derechos Humanos, artículo 26; Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, artículo 1.
[546] Se trata de la Observación general 3 (1990), La índole de
las obligaciones de los Estados Partes del Comité DESC, encargado de la
interpretación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
[547] En efecto, en el artículo 64 de la Constitución no existe un
mandato constitucional que impida la asociatividad. Antes bien, en éste
se busca una promoción de dicha asociatividad como la manera de promover el
acceso progresivo a la tierra. La forma de materializar dicho mandato no es
claro o unívoco, por lo que bien puede el legislador buscar la asociatividad,
encadenamientos y alianzas productivas entre los productores del campo, los
procesadores, comercializadores y exportadores, para buscar un desarrollo
integral del campo.
[548] Ernst-Wolfgang Böckenförde, Escritos sobre Derechos
Fundamentales, Nomos Verlagsgesellshaft, Baden-Baden, 1993, pág. 42
[549] Como bien lo señala Böckenförde este tipo de disposiciones “son
deberes jurídico-objetivos que tienen por destinatarios a los órganos estatales
en la legislación y la administración,  deberes de actuar a través de las
medidas apropiadas, con lo que se dejan al parecer y entender del juicio
político del órgano actuante, y con ello al proceso político, la vía, la
dimensión y las modalidades de realización”. Ernst-Wolfgang Böckenförde
op.cit 80
[550] Esto precisamente pone de presente la necesidad de que el juez
actúe con auto-restricción, y estrictamente atado a lo jurídico cuando adelanta
el “test de no regresividad”. La discrecionalidad que le otorga dicho test para
“elegir” las normas que procederá a comparar, no puede devenir en
arbitrariedad, ni mucho menos, en el mecanismo apropiado para ajustar el test a
sus convicciones políticas o a la visión particular que sobre un tema económico
o de política pública tenga el juez.
[551] Ley 160 de 1994. ARTÍCULO 83. “Las
sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de
Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, en los
términos del inciso 2o. del artículo 157 del Decreto Extraordinario 0624 de 1989
(Estatuto Tributario), o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas
o a la ganadería, podrán solicitar la adjudicación de terrenos baldíos en las
Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artículo anterior, en las
extensiones que al efecto determine la Junta Directiva del Incora, de
conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la presente Ley.
Tal adjudicación sólo será procedente cuando la explotación
del baldío se haya llevado a efecto en virtud de un contrato celebrado con el
Instituto, mediante el cual la sociedad se comprometa a explotar una superficie
no menor de las dos terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos
o actividad ganadera convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la
fecha del contrato respectivo.
Cuando la sociedad adjudicataria requiera para su explotación
una extensión adicional a la inicialmente adjudicada, podrá permitirse por una
sola vez la elaboración de un nuevo contrato de explotación en favor de la
sociedad, hasta por una extensión igual, por un término de dos (2) años, al
vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones
contraídas, se autorizará la venta del terreno baldío conforme al precio que
señale la Junta Directiva.
En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones durante
la vigencia del contrato dará lugar a la declaratoria de caducidad y a la
recuperación de los terrenos baldíos”.
[552] MONTALVO, José Antonio. Apuntes sobre Legislación de Tierras
Baldías. Tipografía Augusta, Bogotá, 1914
[553] Recopilación de las leyes y disposiciones vigentes sobre tierras
baldías, Imprenta Medardo Rivas, 1884
[554] “ARTICULO 29. A partir de la vigencia de la presente Ley, salvas
las excepciones contempladas en ella, no podrán hacerse adjudicaciones de
baldíos sino a favor de personas naturales y por extensiones no mayores de
cuatrocientas cincuenta hectáreas (450 hs.). El peticionario deberá demostrar
que tiene bajo explotación las dos terceras partes al menos, de la superficie
cuya adjudicación solicita. Los que hayan puesto bajo explotación agrícola o
ganadera, con anterioridad a la presente Ley, superficies que excedan a la aquí
señalada, tendrán derecho a que se les adjudique el exceso, pero sin sobrepasar
en total los límites que fija el inciso primero del artículo 2º de la Ley 34 de
1936. Salvo lo que con respecto a sabanas de pastos naturales se establece en
el artículo siguiente, la ocupación con ganados sólo dará derecho a la
adjudicación cuando la superficie respectiva se haya sembrado con pastos
artificiales de cuyas existencia, extensión y especie se dejará clara
constancia en la respectiva inspección ocular. Así mismo, no podrán hacerse
adjudicaciones de baldíos que estén ocupados por indígenas, sino con el
concepto favorable de la División de Asuntos Indígenas”.
[555] En estos términos fijó la ley los límites a la
adjudicación de baldíos: “Articulo 37. El propietario de tierras que le hayan
sido adjudicadas como baldíos no podrá, obtener nueva adjudicación si con ésta
sobrepasa los límites máximo señalados en la presente Ley.
Igual regla se aplicará al propietario de
tierras cuyo título provenga de adjudicación de baldíos a cualquier otra
persona, realizada dentro de los cinco años anteriores.
Quien hubiere obtenido una adjudicación de
tierras baldías y las hubiere enajenado, no podrá obtener nuevas adjudicaciones
antes de transcurridos cinco (5) años desde la fecha de la adjudicación
interior.
Para la aplicación de las prohibiciones
que contempla el presente artículo se tomarán en cuenta las superficies
adjudicadas a sociedades de que el interesado forme parte, en proporción a los
derechos que en ellas posea, lo mismo las que figuren en cabeza de su cónyuge o
hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.
Cuando se trate de celebrar los contratos
a que se refiere el artículo 32 de esta Ley, con sociedades de personas, se
tomarán en cuenta las adjudicaciones hechas con anterioridad a los socios de
éstas y a su cónyuge e hijos menores, para el efecto de las prohibiciones que
el presente artículo establece.
Las sociedades que celebren contratos
sobre tierras baldías conforme a los artículos 32 y 33, de esta Ley, no podrán
traspasar sin previa autorización del Instituto los derechos y obligaciones que
nazcan de ellos, mientras no se haya hecho la adjudicación definitiva de las
tierras contratadas. Cualquier traspaso hecho con violación de estos requisitos
será absolutamente nulo, y el Instituto podrá, además, declarar
administrativamente resuelto el contrato, en cuyo caso las tierras volverán a
su poder en el estado en que se hallen.
El traspaso de los derechos o acciones de
un socio en las citadas sociedades, por acto entre vivos, antes de la
adjudicación definitiva de las tierras contratadas, requiere también la previa
autorización del instituto. La omisión de este requisito vicia de nulidad
absoluta el traspaso.”
[556] Constitución Política de Colombia. “Artículo 58. Se garantizan la propiedad privada y los
demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden
ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores” (subrayado fuera del texto original).
[557] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Radicación 15329. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. 19 de septiembre de
2007.
[558] Los necesarios matices al latifundio en Colombia tienen sustento en
argumentos no sólo constitucionales sino también históricos, en efecto, el crecimiento incontrolado del latifundismo es tan grave
que ha sido considerado como parte del origen del conflicto en Colombia. Ver, Palacios,
Marco, Violencia Pública en Colombia, 1958-2010, Bogotá, Fondo de
Cultura Económica, 2012a. De ahí la importancia de la participación del pequeño
agricultor en la propiedad y explotación real de la tierra.