T-706-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-706/12
ACCION DE TUTELA PARA CONTROVERTIR ACTOS ADMINISTRATIVOS-Procedencia
Excepcional
ACCION DE TUTELA A PESAR DE EXISTIR OTROS MECANISMOS DE DEFENSA
JUDICIAL-Carácter subsidiario
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantía constitucional
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Presupuesto para ejercer el
derecho de defensa y contradicción
DEBIDO PROCESO-Consagración
DEBIDO PROCESO-Naturaleza
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Manifestación del principio
de legalidad
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Se extiende desde las
diligencias preliminares hasta el momento de comunicación e impugnación de la
decisión
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantiza el principio de
publicidad
LIBERTAD DE ASOCIACION SINDICAL Y DERECHO QUE ASISTE A LOS SINDICATOS
DE CONOCER LA INFORMACION QUE LOS AFECTA-Garantía constitucional
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL Y LIBERTAD SINDICAL-Atributos que
conforman su núcleo esencial
ORGANIZACIONES SINDICALES-Personas jurídicas titulares del
derecho de acceso a la información veraz e imparcial que las afecte y debido
proceso administrativo
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION POR PARTE DE SINDICATOS-Ejercicio
del derecho de defensa
CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO Y DERECHO COLECTIVO DEL TRABAJO-Cierre
de empresas
EMPLEADOR-Obligación de solicitar al Ministerio de Trabajo
autorización para efectuar despidos colectivos, terminar labores o suspender
actividades
REPRESENTANTES SINDICALES-Deben ser notificados
previamente de la solicitud de cierre de la empresa con el fin de participar
activamente en las diligencias
DILIGENCIAS PRELIMINARES AL CIERRE DE EMPRESA-Visita
administrativa y probatoria adelantada por el Inspector de Trabajo
ACCION DE TUTELA DE SINDICATO DE TRABAJADORES DE INDUSTRIA DE METAL
CONTRA MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL-Retrotraer trámite
administrativo de cierre de planta hasta etapa previa a la visita
administrativa y programar nueva diligencia preliminar que garantice el derecho
contradicción y defensa
Referencia: expediente
T-3395565
Acción de tutela instaurada por Martín José Polo Jiménez, en su
condición de Vicepresidente Nacional del Sindicato “SINALTRAMETAL”, contra
Prodenvases Crown S.A. y el Ministerio de la Protección Social - Dirección
Territorial del Atlántico - Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control
(actualmente Ministerio del Trabajo).
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., once (11) de septiembre
de dos mil doce (2012).
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de
los fallos dictados por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla,
el 11 de noviembre de 2011, y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema
de Justicia, el 7 de febrero de 2012, que resolvieron la acción de tutela
promovida por Martín José Polo Jiménez, en su condición de Vicepresidente
Nacional del Sindicato de Trabajadores de la Industria del Metal,
Metalmecánica, Metalúrgica, Siderúrgica y afines “SINALTRAMETAL”, contra
Prodenvases Crown S.A. y el Ministerio de la Protección Social - Dirección
Territorial del Atlántico - Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y
Control (actualmente Ministerio del Trabajo).
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y acción de tutela
interpuesta:
El 24 de octubre de 2011, el
Vicepresidente Nacional del Sindicato SINALTRAMETAL[1], instauró acción de
tutela contra la empresa Prodenvases Crown S.A. y el Ministerio de la
Protección Social - Dirección Territorial del Atlántico - Grupo de Prevención,
Inspección, Vigilancia y Control (actualmente Ministerio del Trabajo), por
considerar que éstos con sus actuaciones y omisiones vulneraron los derechos fundamentales
al debido proceso, a la asociación sindical, a la igualdad y al trabajo, atendiendo
los siguientes hechos:
1.1.
El 8 de septiembre de 2011, la representante legal de la sociedad
Prodenvases Crown S.A. presentó ante la Dirección Territorial del Atlántico del
Ministerio de la Protección Social, solicitud de autorización para el cierre
definitivo de la planta que esa sociedad tiene en la ciudad de Barranquilla,
por problemas técnicos y financieros que imposibilitan continuar con su
funcionamiento. La petición se fundó en los numerales 1°, 2° y 3° del artículo
67 de la Ley 50 de 1990.
1.2.
Mediante auto 0094 del 12 de octubre de 2011, el Director Territorial
del Atlántico de dicho Ministerio, comisionó a un Inspector del Trabajo para
que iniciara las diligencias preliminares por la solicitud de cierre de la
planta ubicada en Barranquilla de la sociedad Prodenvases Crown S.A.
1.3.
El 18 de octubre de 2011, cuando se encontraban desarrollando las
labores normales en la planta de Barranquilla de la sociedad Prodenvases Crown
S.A., Rafael Jiménez Arellano y el accionante fueron llamados a una diligencia laboral
previa dentro del proceso administrativo de cierre definitivo de la planta ubicada
en Barranquilla, a la cual acudieron como representantes del sindicato
SINALTRAMETAL.
1.4.
Cuenta el accionante que en la diligencia se encontraban presentes el
Inspector del Trabajo, el Presidente Nacional de SINTRAPRODENVASES CROWN y su
abogado, el Presidente de SINTRAIME, la apoderada de la sociedad Prodenvases
Crown S.A., el Administrador de la Planta de Barranquilla y la representante
legal de aquella sociedad.
1.5.
Narra que la diligencia estaba inicialmente programada para el 6 de
octubre de 2011, pero por petición del Presidente de SINTRAIME, la misma fue
aplazada por violación al debido proceso, ya que no se le había comunicado
oportunamente ni se le había corrido traslado de la solicitud de cierre que
presentó la sociedad.
1.6. Explica el actor que en la
diligencia del 18 de octubre de 2011, solicitó la nulidad de la audiencia
preliminar por violación al debido proceso con fundamento en el artículo 140-8
del CPC, habida cuenta que en ningún momento la empresa le corrió traslado de
la petición de cierre a la Organización Sindical SINALTRAMETAL[2].
1.7. Dicha solicitud de nulidad
fue negada por el Inspector de Trabajo, aduciendo que según el numeral 6° del
memorando No. 0099344 del 8 de abril de 2011 expedido por el Viceministro de
Relaciones Labores del Ministerio de la Protección Social[3], SINALTRAMETAL hace parte
de la diligencia y, por ende, los documentos y la información que requiera le
serían puestos a su disposición. No obstante, el actor señala que tal
irregularidad viola el numeral 2° del capítulo segundo de tal memorando, en la
medida que no mediaron los requerimientos necesarios para llevar a cabo la
diligencia preliminar, es decir, se presentó una indebida notificación. Manifiesta
que hasta el 24 de octubre de 2011, SINALTRAMETAL aún no recibía copia del
traslado de la solicitud de cierre definitivo, sus anexos y reformas.
1.8. Aduce la violación del
derecho a la igualdad respecto de la Organización Sindical SINTRAIME, “a
quienes se le protegió el derecho fundamental de defensa, se aplazó la
diligencia y se le dio el traslado oportuno a fin de que ejercieran el
principio de contradicción y defensa propia”. Por consiguiente, pide que a
SINALTRAMETAL también se le corra traslado de la petición de cierre definitivo
de la planta de Barranquilla, ya que de no hacerlo se desconocería además el
derecho fundamental al debido proceso.
1.9. Esgrime que según se
desprende del acta de la diligencia preliminar, SINALTRAMETAL no fue convocada
al proceso administrativo de cierre de la planta porque el Sindicato no
suscribió la Convención Colectiva de Trabajo, “pero ocurre que el memorando
al cual se ha hecho referencia en esta acción de tutela no hace discriminación
alguna al respecto, más bien, lo que protege es el principio de la
contradicción y la legítima defensa”. Así, señala que existe una
vulneración al derecho de asociación porque se pretenden desconocer los
derechos de SINALTRAMETAL y su de sus trabajadores afiliados, ya que éstos
resultan afectados con sus derechos al trabajo y a la seguridad social, si la
planta es cerrada definitivamente.
1.10. En ese orden de ideas, el
accionante solicita el amparo de los derechos constitucionales al debido
proceso, a la asociación sindical, a la igualdad y al trabajo, y que en
consecuencia, “se declare la nulidad de la actuación administrativa surtida
dentro del expediente de cierre de la planta de Barranquilla, radicado bajo el
No. 6307 del 8 de septiembre de 2011, y en su lugar se disponga que la actuación
para la diligencia preliminar se surtirá una vez hayan sido notificadas todas
las organizaciones sindicales previo traslado con sus respectivos anexos,
fijándose una fecha y hora para la nueva audiencia preliminar”.
2.
Respuestas de los accionados y vinculados:
2.1. El Director Territorial del
Atlántico del Ministerio de la Protección Social y el Inspector de Trabajo del
Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la misma territorial,
en escrito conjunto dieron respuesta a la acción de tutela solicitando negar el
amparo por improcedente, para lo cual señalaron que el señor Martín José Polo
Jiménez en su calidad de Vicepresidente de la organización sindical
SINALTRAMETAL participó en la diligencia preliminar y se le puso a disposición
toda la documentación pertinente, dándosele cumplimiento al procedimiento que
establece el memorando No. 0099344 del 8 de abril de 2011 expedido por el
Viceministro de Relaciones Labores del Ministerio de la Protección Social.
Agregaron que la pretensión del
actor se encamina a que se declare la nulidad de la actuación administrativa
por no haber sido notificados oportunamente, pero frente a este punto señalan
que medió la notificación por conducta concluyente, situación que “subsanó
el hecho de no haber sido notificados de una diligencia de trámite”.
Precisan que el error se debió a que la empresa Prodenvases Crown S.A. no
informó al Ministerio de la Protección Social la existencia de SINALTRAMETAL.
Por último, adujeron que el
Ministerio de la Protección Social entregó directamente a Martín José Polo
Jiménez el día 24 de octubre de 2011 a las 8:20 am, la copia y los anexos de la
petición de cierre definitivo de la planta de Barranquilla, para que puedan
conocer el caso y ejercer sus derechos[4].
2.2. Por medio de apoderada judicial,
el representante legal de Prodenvases Crown S.A. solicitó negar el amparo
constitucional, arguyendo que desde el primer momento que radicó la solicitud
de autorización de cierre definitivo de la planta de Barranquilla, adelantó
campañas con todos los empleados sindicalizados o no sindicalizados, para
comunicarles las razones que tornan insalvable dicha planta[5].
Expuso que para iniciar la
actuación administrativa ante el Ministerio de la Protección Social, informó a
éste que la sociedad Prodenvases S.A. tiene suscrita convención colectiva de
trabajo con SINTRAPRODENVASES CROWN y SINTRAIME, para que les fuese comunicada
la iniciación del trámite. Señaló que “no se incluye como firmante de la
convención colectiva de trabajo a la organización sindical que interpone la
tutela, porque no hace parte de tal instrumento”. Sin embargo, manifestó
que el Ministerio solo notificó la diligencia preliminar a las organizaciones
suscribientes de la convención colectiva, por lo cual la empresa “acepta que
los representantes sindicales de SINALTRAMETAL a ese momento no habían sido
citados”. Precisó que por tal razón la empresa informó antes de dar inicio
a la diligencia preliminar, que existe una tercera organización sindical con la
que se interactúa en la compañía y que era necesario que los representantes de
la misma acudieran a la diligencia que fue citada solo para aportar documentos,
es decir, “de mero impulso” del proceso.
Señaló que los representantes de
SINALTRAMETAL en la diligencia alegaron la nulidad y al ser resuelta de forma
desfavorable, no interpusieron ningún recurso o manifestaron inconformidad;
entonces, no le es dable a la organización sindical accionante ventilar
nuevamente una petición a todas luces improcedente.
Indicó que de acuerdo con los
listados de afiliados a las organizaciones sindicales de la empresa, se pudo
observar que los afiliados que pertenecen a SINTRAPRODENVASES CROWN son
exactamente los mismos de SINALTRAMETAL[6],
es más, Martín Polo Jiménez es Vicepresidente de la Subdirectiva Barranquilla
de SINTRAPRODENVASES CROWN.
Agregó que no existe vulneración
del derecho a la igualdad frente a SINTRAIME, por cuanto la organización
sindical accionada no solicitó el aplazamiento de la diligencia como si lo hizo
aquella. Así mismo, que no existe menoscabo al debido proceso porque al
sindicato actor se le entregó la totalidad de la información sobre el inicio
del trámite administrativo de cierre y la diligencia previa, repite, solo verso
sobre la entrega o aportación de documentos para sustentar las razones del
cierre definitivo de la planta de Barranquilla.
2.3. Durante el trámite de la
tutela fueron vinculadas las organizaciones sindicales SINTRAPRODENVASES CROWN
y SINTRAIME, quienes guardaron silencio.
3.
Decisiones objeto de revisión:
3.1.  Primera instancia:
El Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Barranquilla – Sala Laboral, mediante sentencia del 11 de noviembre
de 2011, negó por improcedente la protección deprecada por el accionante, al
estimar que si bien la agremiación sindical no fue notificada de las
diligencias administrativas, “no puede pasar por desapercibido la Sala que
el objeto de la diligencia administrativa lo era el ‘acta de visita solicitud
de cierre’, es decir una diligencia preliminar y su notificación a las partes
cumplía con la finalidad de que éstas ‘intervengan en el desarrollo de la
diligencia garantizando con ello el principio de contradicción y defensa,
propios de la actuación administrativa’, situación que en efecto sucedió por
parte de la agremiación Sinaltrametal (…) pues nótese que se dejó plena
constancia dentro del trámite administrativo que ‘los señores de SINALTRAMETAL
hacen parte de la presente diligencia y será colocado a su disposición la
documentación pertinente”. Con esa línea argumentativa, consideró que no se
vulneró el derecho fundamental al debido proceso porque SINALTRAMETAL estuvo
presente en la diligencia del 18 de octubre de 2011, con lo cual se cumplió el
objetivo procesal. Además, la empresa luego le entregó copia de la solicitud de
cierre de la planta de Barranquilla y sus anexos.
Agregó que si lo que pretende el
accionante es cuestionar un acto administrativo proferido por el Ministerio de la
Protección Social, la competencia del juez de tutela resulta limitada por
cuanto existe otro mecanismo de defensa judicial.
3.2.
Impugnación presentada por la parte actora:
El Vicepresidente Nacional del
Sindicato accionante impugnó la decisión del a-quo, para lo cual expuso
que existió una vulneración al debido proceso al no darle traslado previo a la
organización que representa y si a los otros dos sindicatos que se encuentran
conformados en la empresa.
También señaló que el juez de
tutela si es competente para revisar actos administrativos      que lesionan
derechos fundamentales, por cuanto la vía contenciosa administrativa no es
expedita y su ineficacia representa un perjuicio irremediable para el
sindicato.
3.3.
Segunda instancia:
La Corte Suprema de Justicia –
Sala de Casación Laboral, mediante sentencia del 7 de febrero de 2012, confirmó
la denegatoria de amparo al estimar que no se existe vulneración al debido
proceso porque el sindicato accionante elevó solicitud ante la Defensoría del
Pueblo – Regional Atlántico, que data del 5 de octubre de 2011, por medio de la
cual pidió acompañamiento para la diligencia que se llevaría a cabo el 18 de
octubre de ese mismo año, lo que significa que de antemano conocía que la
diligencia se iba a realizar. Además, de acuerdo con la copia del acta de tal
diligencia, el accionante asistió en calidad de representante de SINALTRAMETAL.
Agregó que las normas consignadas en el Memorando 099344 del 11 de abril de
2011, no fueron desconocidas porque la organización sindical estuvo presente en
la diligencia administrativa. Finalizó diciendo que no existía un claro
parámetro para diferencias la situación de SINTRAIME frente al sindicato actor,
por lo cual no existe prueba frente a la vulneración del derecho a la
igualdad.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia:
Esta Corte es competente para
revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección y el reparto efectuados el 10 de mayo de
2012.
2. Problema Jurídico:
En esta oportunidad, el problema
jurídico al cual se enfrenta la Sala de Revisión, se encuentra dividido en dos
partes: la primera, en determinar si la acción de tutela procede para
cuestionar actos administrativos dictados por el Ministerio del Trabajo en el
marco de los trámites laborales de cierre definitivo de una sucursal o sede de
una empresa; y, la segunda, que surge como el resultado positivo del estudio de
procedencia antedicho, en establecer si los accionados vulneraron los derechos
al debido proceso, a la libertad sindical, al trabajo y a la igualdad de la
organización sindical actora, al negarse a correrle traslado previo de la
solicitud de cierre definitivo de la planta de Barranquilla, aduciendo que no
es necesario por cuanto SINALTRAMETAL no es suscriptor de ninguna convención
colectiva de trabajo y estuvo representado en la diligencia preliminar.
Para resolver la cuestión
planteada, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes temas: (i)
procedencia excepcional de la acción de tutela  para controvertir actos
administrativos; (ii) la garantía constitucional al debido proceso
administrativo y el principio de publicidad como presupuesto para ejercer los
derechos de defensa y de contradicción; (iii) la garantía constitucional
a la libertad de asociación sindical y el derecho que les asiste a los
sindicatos de conocer la información que los afecta; y, luego se ocupara del (iv)
caso concreto.
3. Procedencia excepcional de
la acción de tutela  para controvertir actos administrativos. Reiteración de la
jurisprudencia.
3.1. En múltiples oportunidades
esta Corporación ha precisado que la acción de tutela es improcedente, como
mecanismo principal y definitivo, para proteger derechos fundamentales que
resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos
administrativos, ya que para controvertir la legalidad de ellos el ordenamiento
jurídico prevé las acciones contencioso-administrativas, en las cuales se puede
solicitar desde la demanda como medida cautelar la suspensión del acto[7]. Dicha
improcedencia responde a los factores característicos de residualidad y
subsidiariedad que rigen esta acción de origen constitucional.
3.2. No obstante, la
jurisprudencia constitucional ha trazado dos subreglas excepcionales en
las cuales el carácter subsidiario de la acción de tutela no impide su utilización
a pesar de existir mecanismos alternos de defensa judicial al alcance del
interesado. Esas subreglas se sintetizan en que procede excepcionalmente
la tutela contra actos administrativos (i) cuando el accionante la
ejerce como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[8], el cual debe
cumplir con los requisitos de ser inminente, de requerir medidas urgentes, de
ser grave y de ser impostergable[9];
y, (ii) cuando el medio de defensa existe, pero en la práctica es
ineficaz para amparar el derecho fundamental cuya protección se invoca y que en
caso de no ser garantizado con prontitud, se traduce en un claro perjuicio para
el accionante.
3.3. Tratándose de actos administrativos
dictados por el Ministerio del Trabajo en sede de un trámite administrativo de
cierre de una planta, corresponde al juez constitucional evaluar si el
mecanismo judicial de defensa con que cuenta el accionante, resulta ser idóneo
e eficaz para ventilar y frenar la afectación de derechos fundamentales como el
debido proceso o la libertad sindical. Precisamente, puede suceder que el medio
de defensa sea idóneo, pero se torne ineficaz ante la demora que representa
acudir a él y obtener una decisión final, caso en el cual el amparo procedería
de forma definitiva, o que el medio de defensa sea idóneo y eficaz pero que
exista un perjuicio irremediable que afecte al accionante, situación en la cual
el amparo procede de manera transitoria ordenando al actor que acuda dentro de
un término prudencial a hacer uso de las acciones contencioso administrativas
que tiene a su disposición para cuestionar el acto administrativo que
identifica como lesivo a sus intereses. De todas formas, en uno u otro caso, se
repite, corresponde al juez constitucional valorar la situación fáctica y
propender por privilegiar la garantía a los derechos fundamentales que
encuentre afectados.
3.4. En este orden de ideas, (i)
por regla general la tutela es improcedente para cuestionar actos
administrativos porque para controvertir su legalidad existen las acciones
contenciosas administrativas; (ii) las dos excepciones a esa regla
general    que terminan habilitando el amparo constitucional se presentan
cuando el accionante ejerce la tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, o cuando a pesar de contar con el medio de defensa
judicial, el mismo se torna ineficaz para proteger el derecho fundamental que
se invoca, caso en el cual el amparo procede de manera definitiva; y, (iii)
en los dos casos excepcionales antedichos, corresponde al juez de tutela
valorar la situación fáctica en procura de impartir una decisión que se ajuste
a la realidad y que garantice los derechos fundamentales del accionante.
4.
La garantía constitucional al debido proceso administrativo y el
principio de publicidad como presupuesto para ejercer los derechos de defensa y
de contradicción.
4.1. La Constitución Política
consagra en el artículo 29, el derecho fundamental al debido proceso, que
comprende una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas
mínimas sustantivas y procedimentales, el desarrollo de las actuaciones
adelantadas por las autoridades en el ámbito administrativo o judicial, con el
fin de proteger los derechos e intereses de las personas vinculadas, pues es
claro que el debido proceso constituye “un limite material al posible abuso
de las autoridades estatales”[10].
4.2. Refiriéndose específicamente
a la naturaleza del derecho al debido proceso administrativo, la jurisprudencia
de esta Corporación lo definió como “(…) la regulación jurídica que de
manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de
protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las
actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que
se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados por la ley”[11].
Así las cosas, el debido proceso administrativo se convierte en una
manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia
ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada por la
ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir
antes y después de adoptar una determinada decisión[12]. Por lo tanto, se debe
indicar que tal derecho no existe solamente para impugnar una decisión de la
Administración, sino que se extiende desde las diligencias preliminares, durante
toda la actuación administrativa que se surte para expedir una decisión y posteriormente
en el momento de su comunicación e impugnación[13].
Al tener el proceso
administrativo una concepción regida por actos independientes pero concatenados
con miras a la obtención de un resultado final o acto definitivo que regule
situaciones jurídicas concretas, podemos decir que cada acto, ya sea el que
desencadena la actuación, los preliminares, los instrumentales o intermedios,
el que le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver los
recursos procedentes por la vía gubernativa, deben responder al derecho
fundamental del debido proceso. Pero como mediante el procedimiento
administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa, el mismo,
adicionalmente a las garantías estrictamente procesales que debe contemplar,
debe estar presidido por los principios constitucionales que gobiernan la
función pública que son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad (artículo 209 Superior), los cuales deben
respetar y acatar irrestrictamente todos aquellos que ejercen actuaciones administrativas.
4.3. En forma adicional, es
importante resaltar que en sentencia T-800A de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva), la Corte explicó que la existencia del derecho al debido proceso
administrativo, como mecanismo de protección de los administrados, se concreta
en dos garantías mínimas, a saber: “(i) en la obligación de las autoridades
de informar al interesado acerca de cualquier audiencia, diligencia o medida que
lo pueda afectar; y (ii) en que la adopción de dichas decisiones, en todo caso,
se sometan por lo menos a un proceso sumario que asegure la vigencia de los
derechos constitucionales de defensa, contradicción e impugnación”. De esta
manera, se busca garantizar el principio de publicidad de los actos que adopta la
Administración y el derecho de defensa que le asiste a los administrados para
que puedan controvertir las decisiones que les son adversas a sus intereses. Y
es que el principio de publicidad se realiza a través de las notificaciones
como actos de comunicación procesal, es decir, del derecho a ser informado de
las actuaciones administrativas que conduzcan a la creación, modificación o
extinción de una situación jurídica, bien sea en etapa preliminar o propiamente
en la actuación administrativa.
4.4. Entonces, podemos afirmar
que (i) el derecho fundamental al debido proceso es una garantía
constitucional que deben respetar las autoridades administrativas y judiciales,
y que propende por establecer unos procedimientos y relaciones sustantivas con
el fin de lograr una protección del derecho de defensa y contradicción que les
asiste a los vinculados y administrados; (ii) el debido proceso
administrativo se aplica a las actuaciones preliminares y al trámite
administrativo como tal, de tal forma que se basen en la legalidad y en los
principios de la función administrativa; y, (iii) dentro de tales
principios, importa resaltar el de publicidad, porque a través de él es posible
que los administrados conozcan de antemano las actuaciones de la Administración
con el fin de que puedan ser informados sobre la creación, modificación o
extinción de una situación jurídica preliminar o propia del trámite
administrativo, y de esta forma puedan ejercer el derecho de defensa y
contradicción sin ser sorprendidos con el actuar de la Administración.
5.  La garantía constitucional
a la libertad de asociación sindical y el derecho que le asiste a los
sindicatos de conocer la información que los afecta:
5.1. El artículo 39 de la
Constitución Política, establece el derecho de los trabajadores a organizar y
constituir sindicatos con el fin de defender sus intereses y hacer efectivas
sus garantías, obteniendo así el mejoramiento de sus condiciones laborales, el
reconocimiento de nuevos beneficios, la reivindicación de prerrogativas
emanadas de la Carta Fundamental, de los convenios internacionales, la ley y
los acuerdos celebrados con los empleadores, al igual que la representación
colectiva en defensa de los intereses de todos los trabajadores afiliados[14].
A ese derecho fundamental se le
conoce como el de asociación sindical, del cual se deriva la idea básica de la
libertad sindical, que a su vez, acorde con la jurisprudencia constitucional,
se compone de los siguientes atributos principales que conforman su núcleo
esencial, a saber:
(i) Un concepto
bivalente[15],
ya que de una parte es un derecho de carácter individual que comporta la
facultad de trabajadores y empleadores para constituir los organismos que
estimen convenientes, afiliarse o desafiliarse y solicitar su disolución cuando
lo estimen pertinente; y, de otra, constituye un derecho de carácter colectivo,
pues una vez constituida la organización a la cual se le reconoce personería
jurídica, ésta goza de independencia, autonomía y derechos propios que la
identifican. Estos caracteres se apoyan en los artículos 2° y 7° del Convenio
87 de la OIT.
(ii) La facultad de
constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas
organizaciones y conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin
injerencia, intervención o restricción del Estado.
(iii) El poder de las
organizaciones de trabajadores de determinar el objeto que persiguen, las
condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros,
régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación,
constitución, manejo de patrimonio, causales de disolución y liquidación, así
como su estructura, organización, funcionamiento y planes de acción que
convengan a sus intereses[16].
(iv) La garantía de que
las organizaciones de trabajadores no están sujetas a que la cancelación o
suspensión de la personería jurídica sea ordenada por la autoridad
administrativa, sino por vía judicial.
(v) El derecho de las
organizaciones sindicales para constituir y afiliarse a federaciones y
confederaciones nacionales e internacionales.
(vi) La inhibición para
las autoridades públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones,
decisiones o adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho
a la libertad sindical, máxime cuando los representantes de organizaciones
sindicales están legitimados para ejercer la defensa de éstas y para interponer
acciones o recursos dirigidos a defender los intereses de los trabajadores
afiliados[17].
5.2. Precisamente, refiriéndonos
de manera concreta al último atributo en mención, la Sala estima que dentro de
la autonomía sindical se encuentra la libertad de acción sindical, la cual para
hacerse efectiva exige que las organizaciones sindicales conozcan y tengan
acceso real a la información que las afecte, en procura de que puedan ejercer
los mecanismos de defensa dispuestos en la ley y que puedan resguardar los
intereses generales de sus trabajadores afiliados.
Al ser las organizaciones
sindicales personas jurídicas reconocidas con la simple inscripción del acta de
constitución, son titulares, entre otros, de los derechos fundamentales del
acceso a la información veraz e imparcial que las afecte (artículo 20 Superior)
y del debido proceso en toda actuación administrativa (artículo 29 ibídem).
Frente al derecho de acceso a la
información por parte de los sindicatos, si la misma compromete sus intereses
al punto de llegar a menguar seriamente los derechos de los trabajadores que
representan o de llegar a poner en riesgo la composición numérica de aquellos como
persona jurídica, por ejemplo por despidos masivos o cierres definitivos de
empresas que impliquen la desvinculación laboral de trabajadores
sindicalizados, resulta de vital importancia que las organizaciones sindicales
tengan acceso previo a la información para que puedan ejercer el derecho de
defensa que les asiste y cuenten con las herramientas para prodigarse la
protección administrativa o judicial que requieran. No conocer a tiempo la
información o que la misma se les oculte dentro de algún proceso que afecte sus
derechos o los de sus trabajadores afiliados, se traduce en el fondo en un
menoscabo del derecho a la libre asociación sindical. Por consiguiente, si
dentro de un trámite administrativo o judicial existe información relevante que
desequilibre o atente contra algunos de los atributos de la libertad sindical, es
necesario que sea puesta en conocimiento del sindicato para que cuenten con la
debida oportunidad de análisis y defensa.
5.3. Así las cosas, tenemos que (i)
la Constitución Política garantiza a los trabajadores el derecho de organizar y
constituir sindicatos con el fin de defender sus intereses y hacer efectivas
sus garantías, obteniendo así el mejoramiento de sus condiciones laborales y la
representación colectiva, derecho que se conoce como de asociación sindical,
dentro del cual se encuentra el concepto básico de libertad sindical; (ii)
esta libertad sindical cuenta con varios atributos que enmarcan su núcleo
esencial como derecho exigible por las organizaciones sindicales, y dentro de
ellos cabe destacar que tanto a las autoridades públicas como al legislador,
les está vedado adoptar regulaciones, decisiones o adelantar acciones que
afecten el derecho a la libertad sindical, sin brindar la debida información
veraz a la organización sindical para que pueda analizarla, pronunciarse y
ejercer la defensa; y, (iii) los sindicatos tienen el derecho de acceder
a la información veraz e imparcial que requieran, más aún cuando con la misma
se comprometan seriamente los derechos de los trabajadores que representan o la
composición numérica de sus afiliados al punto de poner en riesgo la existencia
misma de la persona jurídica sindical.
6. El caso concreto:
6.1. El Vicepresidente Nacional
del Sindicato SINALTRAMETAL solicita la protección constitucional de los derechos
fundamentales al debido proceso, a la asociación sindical, a la igualdad y al
trabajo, los cuales estima fueron conculcados a la organización sindical que
representa, por la empresa Prodenvases Crown S.A. y por el otrora Ministerio de
la Protección Social – Dirección Territorial del Atlántico – Grupo de
Prevención, Inspección, Vigilancia y Control (actual Ministerio del Trabajo),
ya que dentro de las diligencias preliminares que se adelantan en el trámite
administrativo laboral de cierre de la planta que funciona en Barranquilla, no
se le notificó en debida forma una diligencia ni se le corrió traslado previo
de la solicitud de cierre que presentó la entidad. Agrega que existe una
violación del derecho a la igualdad respecto de la Organización SINTRAIME, a la
cual si se le corrió traslado previo de la solicitud de cierre definitivo antes
de llevarse a cabo la diligencia preliminar, bajo el argumento de que ese
sindicato es suscriptor de la Convención Colectiva de Trabajo, mientras que
SINALTRAMETAL no lo es.
6.2. Pues bien, para abordar el
tema planteado, la Sala seguirá como diseño metodológico el que a continuación se
describe: en un primer momento analizará la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra actos administrativos proferidos por el Ministerio del
Trabajo; en segundo lugar hará referencia a la normatividad que rige la etapa
preliminar de los procesos administrativos laborales de cierre de una empresa o
sucursal; y, finalmente, estudiara si la ausencia de traslado previo de la
solicitud de cierre de la planta de Barranquilla y la presunta falta de
notificación de la fecha y hora para evacuar una diligencia preliminar,
constituyen errores inadmisibles constitucionalmente, al punto de que tornen
viable el amparo deprecado. Siguiendo esa hoja de ruta, comencemos:
6.2.1. Como quedo explicado, por
regla general la acción de tutela no procede para cuestionar actos
administrativos porque existen mecanismos judiciales de defensa judicial que
permiten controvertir su legalidad ante la jurisdicción contenciosa
administrativa; ello en atacamiento del principio de subsidiariedad que informa
la tutela desde el texto constitucional. Sin embargo, existen dos excepciones a
esa regla general de improcedencia: la primera, cuando el accionante ejerce la
tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y la
segunda, cuando a pesar de contar con el medio de defensa judicial, el mismo se
torna ineficaz para proteger el derecho fundamental invocado, caso en el cual
el amparo procede de forma definitiva.
En el presente caso, debido a una
solicitud de autorización para el cierre de la planta que la sociedad
Prodenvases Crown S.A. tiene en la ciudad de Barranquilla, por efectos técnicos
y económicos insostenibles, el Ministerio del Trabajo adelanta el
correspondiente trámite administrativo laboral, en el cual llevó a cabo el 18
de octubre de 2011, una diligencia preliminar probatoria o visita a la planta.
En dicha diligencia el Inspector del Trabajo comisionado por el Director
Territorial del Atlántico de aquel Ministerio, negó por medio de “auto”
que se equipara a un acto administrativo, la petición de nulidad que presentó
el accionante por violación del derecho fundamental al debido proceso que le
asiste a SINALTRAMETAL, ya que en ningún momento se le había corrido traslado
de la solicitud de cierre a la organización sindical ni se le había enterado
previamente de la diligencia probatoria.
Contra ese acto administrativo el
Sindicato actor cuenta con medios idóneos de defensa, cuales son los recursos
que no agotó, la revocatoria directa que puede formular en cualquier momento y
las acciones contenciosas administrativas siempre que no se trate de actos
preparatorios. Quiero ello decir que, si se aplica la regla general de
procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos, la misma se
torna improcedente ante la existencia de otros mecanismos para ventilar su
pretensión e inconformidad. No obstante, la Sala observa que por lo expedito
que resulta ser ese trámite administrativo y ante la implicación de derechos de
los trabajadores afiliados y del Sindicato actor, esos mecanismos de defensa no
resultan ser eficaces porque representan una demora que pone en grave riesgo la
estabilidad de SINALTRAMETAL e incluso su continuidad como persona jurídica
sindical. Es por ello que, en este especial caso, el amparo debe estudiarse
desde una óptica definitiva en procura de sopesar y garantizar los derechos que
se desprenden del ejercicio activo del derecho de asociación sindical.
Con ese norte, la Corte analizará
la normatividad que rige la etapa preliminar de los procesos administrativos
laborales de cierre de una empresa o sucursal, y a partir de ella luego
estudiará la presunta vulneración de derechos fundamentales, caso en el cual,
si halla estructurado un menoscabo a los mismos, procederá a brindar un amparo
definitivo ante la falta de eficacia de los otros medios de defensa con que
cuenta el actor, ya que podríamos estar en presencia de un despido colectivo de
trabajadores y de la muerte jurídica de organizaciones sindicales vinculadas
con Prodenvases S.A.
6.2.2. El Código Sustantivo del
Trabajo, en la segunda parte que refiere al Derecho Colectivo del Trabajo, y
más puntualmente en el Título II que trata sobre los conflictos colectivos de
trabajo, y dentro de éste el Capítulo IX, hace mención específica al cierre de
empresas. El artículo 466 de dicho Código, el cual fue subrogado por el
artículo 66 de la Ley 50 de 1990, señala que “las empresas que no sean de
servicio público no pueden clausurar labores, total o parcialmente, en forma
definitiva o temporal, sin previa autorización del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social [actual Ministerio del Trabajo], salvo fuerza
mayor o caso fortuito, y sin perjuicio de las indemnizaciones a que haya lugar
por razón de contratos de trabajo concertados por un tiempo mayor. Para tal
efecto, la empresa deberá presentar la correspondiente solicitud y en forma
simultánea informar por escrito a sus trabajadores tal hecho”.
Por su parte, el artículo 67 de la
Ley 50 de 1990 exige a todo empleador, bien sea persona natural o jurídica, la
obligación de solicitar al Ministerio del Trabajo la autorización para proceder
a efectuar despidos colectivos para terminar labores total o parcialmente, o
para suspender actividades hasta por 120 días, casos en los cuales debe
explicar los motivos y acompañar la solicitud de las correspondientes
justificaciones que incluyen como causal los temas técnicos y financieros que
pongan en riesgo o hagan inviable continuar con la empresa o sucursal. Este
precepto es reflejo de la garantía que el legislador consagró a favor de los
asalariados, para que no sean despedidos en bloque sin que medie la
intervención de la autoridad pública como presupuesto ineludible para hacerlo y
la debida defensa a través de los recursos de ley en oposición al cierre
temporal o definitivo[18].
Ahora bien, el entonces
Ministerio de la Protección Social, consciente de la necesidad de establecer y
ajustar los parámetros que rigen los trámites administrativos de solicitudes de
autorización de despidos colectivos de trabajadores, terminación total o
parcial de labores, suspensión temporal de actividades hasta por 120 meses,
entre otros, expidió el memorando 0099344 del 8 de abril de 2011, a través del cual impartió instrucciones específicas sobre el procedimiento administrativo a
los Directores Territoriales e Inspectores de Trabajo que manejen esos temas.
Concretamente, en el numeral 1.6 de
tal memorando se establece que “[e]s necesario que para estas diligencias
hagan parte tanto la empresa, el representante sindical (si lo hay) y el
representante de los trabajadores no sindicalizados afectados por la solicitud,
quien deben presentar una comunicación donde se le ha delegado como
representante de los mismos”. Nótese entonces que el trámite administrativo
impone que los representantes sindicales, indistintamente de si se tratan de
sindicatos suscriptores o no de Convenciones Colectivas de Trabajo, sean
notificados de la solicitud de cierre con el fin de que puedan participar activamente
en las diligencias que afectan a la persona jurídica sindical y de paso a los
trabajadores afiliados que representan.
En forma adicional, los numerales
2.1 y 2.2 del memorando hacen referencia a los requerimientos para las diligencias
preliminares, dentro de las cuales se encuentra la visita administrativa y
probatoria que adelanta el Inspector del Trabajo, la cual “(…) debe
programar con suficiente anterioridad y comunicarla a las partes (empresa,
trabajadores no sindicalizados y organizaciones sindicales) para que éstas
intervengan en el desarrollo de la diligencia garantizando con ello el
principio de contradicción y defensa propios de la actuación administrativa.
(…)”.  En estos numerales se insiste en el hecho de la notificación previa
y con suficiente tiempo de antelación a los representantes de todas las
organizaciones sindicales activas en la empresa solicitante, ya que la ausencia
de enteramiento se traduce en un menoscabo del derecho fundamental al debido
proceso administrativo.
Por último, importante señalar
que en el desarrollo de toda esta etapa preliminar se siguen las reglas procedimentales
establecidas en el Código Contencioso Administrativo, para que se surta con
acato a las formas propias de una actuación administrativa. En especial, cabe
mencionar que el artículo 3° del CCA vigente para la época (Decreto 1° de 1984)
establece que “[l]as actuaciones administrativas se desarrollarán con
arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad,
publicidad y contradicción (…)”. Más adelante el mismo artículo indica que “[e]n
virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer sus
decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones que
ordenan este Código y la ley” y que “[e]n virtud del principio de
contradicción, los interesados tendrán oportunidad de conocer y de controvertir
esas decisiones por los medios legales (…)”.
6.2.3. Aclaradas las anteriores
reglas de procedimiento para adelantar las diligencias preliminares dentro del
trámite administrativo de cierre total o parcial de la sucursal de una empresa
y de la consecuente autorización para el despido colectivo de trabajadores, la
Sala de Revisión centrará su estudio en determinar si la ausencia de traslado
previo a SINALTRAMETAL de la solicitud de cierre de la planta de Barranquilla
de la empresa Prodenvases Crown S.A. y la presunta falta de notificación de la
fecha y hora para evacuar la visita probatoria realizada por el Inspector del
Trabajo, constituyen errores inadmisibles constitucionalmente capaces de
habilitar el amparo tutelar por ser lesivos de los derechos fundamentales al
debido proceso administrativo y a la libertad sindical. Veamos:
Lo primero que debe indicar la
Sala es que el 12 de octubre de 2011, el Director Territorial del Atlántico del
entonces Ministerio de la Protección Social, comisionó al Inspector del Trabajo
para iniciar las diligencias laborales previas dentro del proceso
administrativo de cierre definitivo de la planta ubicada en Barranquilla de la
empresa Prodenvases Crown S.A. Con ocasión de dicha comisión, el Inspector del
Trabajo programó inicialmente la visita administrativa probatoria para el 6 de
octubre de 2011, pero llegado ese día, el Presidente de SINTRAIME solicitó el
aplazamiento de la diligencia porque no se le había comunicado oportunamente su
realización ni se le había corrido traslado de la solicitud de cierre que presentó
aquella empresa. Ante esa petición, el Inspector del Trabajo accedió a la
reprogramación de la fecha para adelantar la visita administrativa y la fijó
para el día 18 de octubre de 2011, con el ánimo de respetar el derecho
fundamental al debido proceso que le asistía a SINTRAIME.
El 18 de octubre de 2011, de
acuerdo a lo narrado por los accionantes y confirmado por la empresa
Prodenvases Crown S.A, los señores Rafael Jiménez Arellano y Martín José Polo
Jiménez fueron retirados de sus labores y llamados a asistir a la diligencia
administrativa en calidad de representantes del Sindicato SINALTRAMETAL. En esa
diligencia, el Vicepresidente de ese Sindicato solicitó la nulidad de la misma
por violación al debido proceso, habida cuenta que en ningún momento la empresa
ni el Ministerio les había corrido traslado de la petición de cierre de la
planta, ni les había informado con antelación de la visita administrativa,
impidiéndoles de tal forma ejercer los derechos de contradicción y de defensa a
través de argumentos elaborados y no sorpresivos, como en efecto aconteció. La
nulidad no fue atendida por el Inspector del Trabajo aduciendo que los
documentos y la información que reclamaba SINALTRAMETAL le serían puesta en
consideración después de finalizada la diligencia, pero hasta el 24 de octubre
de 2011, según informa el actor, los representantes de SINALTRAMETAL aún no
recibían copia del traslado de la solicitud, ni de sus anexos o reformas. Según
adujo el Ministerio accionada, la información se les entregó el mismo 24 de
octubre de 2011.
En forma adicional, otro
argumento para no convocar previamente a SINALTRAMETAL a la visita
administrativa y para no correrle traslado de la solicitud de cierre de la
planta de Barranquilla, tiene su génesis en que ese Sindicato no es suscriptor
de una Convención Colectiva de Trabajo; entonces, en ese sentido, no requería
enteramiento previo a la diligencia preliminar.
Pues bien, vistas así las cosas, la
Sala de Revisión observa que la actuación administrativa se adelantó con
vulneración del derecho fundamental al debido proceso, habida cuenta que no se
respetaron ni acataron con rigor las formas propias establecidas en los
numerales 1.6 y 2.2 del memorando 0099344 del 8 de abril de 2011 expedido por
el Viceministro de Relaciones Laborales del otrora Ministerio de la Protección
Social, así como tampoco se tuvieron en cuenta los principios de contradicción
y publicidad que informan todas las actuaciones administrativas.
Nótese que la normatividad en
cita señala que en las diligencias preliminares es indispensable convocar con
antelación a los representantes de todas las organizaciones sindicales que
operan en la empresa peticionaria, sin que medie distinción alguna entre
aquellas que son suscriptoras o no de Convenciones Colectivas de Trabajo, y que
la visita administrativa debe programarse con suficiente anterioridad y debe
notificarse a las partes, entre ellas a los sindicatos, para que intervengan en
el desarrollo de la misma y puedan ejercer la defensa y contradicción, tema
para el cual resulta importante que con antelación tengan acceso y conozca la
información correspondiente a la solicitud de cierre de la planta, pues de esa
forma pueden ventilar sus argumentos en defensa del sindicato como persona
jurídica y de los trabajadores afiliados que puedan resultar afectados con el
despido masivo.
Quiero ello decir que no es
suficiente poner a disposición la información una vez agotada la diligencia
preliminar, pues se estaría pretermitiendo la oportunidad de defensa en una
etapa de la actuación administrativa, así como tampoco es viable aplicar la
notificación por conducta concluyente ya que desde la primera intervención
dentro del trámite, el representante de SINALTRAMETAL alegó la nulidad por
indebida notificación y puso de presente que carecía de información veraz y
suficiente para defender los intereses de la organización sindical. Y es que,
si se analiza, la diligencia administrativa tuvo ocasión el 18 de octubre de
2011 y solo hasta el 24 de octubre del mismo año, SINALTRAMETAL tuvo acceso a
la solicitud de cierre de la planta y documentos adicionales.
Respecto al argumento que expone
la empresa Prodenvases Crown S.A., según el cual los listados de afiliados a
SINTRAPRODENVASES CROWN son exactamente los mismos de SINALTRAMETAL, y que por
tal motivo no era necesario surtir la notificación previa de la solicitud de
cierre, la Sala considera que no es de recibo porque se tratan de dos
organizaciones sindicales con personería jurídica independientes, lo cual las
ubica como sujetos individuales de derechos y, dentro de ellos, del debido
proceso y de la publicidad de actos que las afecte.
Ahora bien, del yerro
procedimental evidenciado también resulta palpable advertir la vulneración del
derecho a la igualdad, toda vez que a SINTRAIME si le concedió el aplazamiento
de la audiencia preliminar con el fin de que pudiera conocer y se notificara de
la petición de cierre de la planta de Barranquilla, mientras que a
SINALTRAMETAL, que en el fondo alegaba la ausencia de notificación de la misma
petición, se le impidió conocer con antelación los documentos referentes al
trámite administrativo para el cual fue convocado. En aras de procurar la
igualdad, debió haberse aplazado la visita administrativa hasta que todas las
partes intervinientes tuvieran conocimiento pleno de las situaciones económicas
y técnicas alegadas por la empresa al momento de solicitar el cierre de una de
sus plantas, ya que de esa forma podían ejercerla la defensa.
Entonces, para la Sala no cabe
duda que la ausencia de traslado previo a SINALTRAMETAL de la solicitud de
cierre de la planta de Barranquilla de la empresa Prodenvases Crown S.A. y la
falta de notificación de la fecha y hora para evacuar la visita probatoria
realizada por el Inspector del Trabajo, constituyen yerros inadmisibles
constitucionalmente que habilitan la protección constitucional de los derechos fundamentales
al debido proceso administrativo, a la libertad sindical y a la igualdad. En
consecuencia, se  impone ordenar al Director Territorial de Atlántico del
Ministerio del Trabajo, que retrotraiga el trámite administrativo hasta la
etapa previa a la visita administrativa, con el fin de que proceda a notificar a
SINALTRAMETAL de la petición que elevó la empresa y de la fecha en que se
programaría la nueva dirigencia preliminar.
6.3. En este orden de ideas,
atendiendo a la anterior conclusión, esta Corporación revocará los fallos
proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla y la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, dentro del trámite de la
acción de tutela instaurada por Martín José Polo Jiménez, en su condición de
Vicepresidente Nacional del Sindicato de Trabajadores de la Industria del
Metal, Metalmecánica, Metalúrgica, Siderúrgica y afines “SINALTRAMETAL”, contra
Prodenvases Crown S.A. y el Ministerio de la Protección Social - Dirección
Territorial del Atlántico - Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y
Control (actualmente Ministerio del Trabajo). En su lugar, concederá el amparo
a los derechos fundamentales de debido proceso administrativo, libertad
sindical e igualdad; y, en consecuencia ordenará al Director Territorial de
Atlántico del Ministerio del Trabajo, que retrotraiga el trámite administrativo
de cierre de una planta en la ciudad de Barranquilla, hasta la etapa previa a
la visita administrativa, con el fin de que proceda a notificar a SINALTRAMETAL
de la petición que elevó la empresa y de la fecha en que se programaría la nueva
diligencia preliminar, según fue explicado a lo largo de este proveído.
III.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política.
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
las decisiones proferidas por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Barranquilla el 11 de noviembre de 2011, y por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 7 de febrero de 2012, dentro del
trámite de la acción de tutela instaurada por Martín José Polo Jiménez, en su
condición de Vicepresidente Nacional del Sindicato de Trabajadores de la
Industria del Metal, Metalmecánica, Metalúrgica, Siderúrgica y afines
“SINALTRAMETAL”, contra Prodenvases Crown S.A. y el Ministerio de la Protección
Social - Dirección Territorial del Atlántico - Grupo de Prevención, Inspección,
Vigilancia y Control (actualmente Ministerio del Trabajo). En su lugar,
concederá el amparo a los derechos fundamentales de debido proceso
administrativo, libertad sindical e igualdad.
Segundo.- ORDENAR al
Director Territorial de Atlántico del Ministerio del Trabajo, o a quien haga
sus veces que, dentro de las 48 horas
siguientes a la notificación de esta providencia, retrotraiga el trámite
administrativo de cierre de la planta en la ciudad de Barranquilla que presentó
la empresa Prodenvases Crown S.A., hasta la etapa previa a la visita
administrativa, con el fin de que proceda a notificar a “SINALTRAMETAL” de la
petición que elevó la empresa y de la fecha en que se programaría la nueva diligencia
preliminar donde se le garanticen los derechos de contradicción y de defensa,
según fue explicado a lo largo de este proveído.
Tercero.- ORDENAR
que por Secretaria General de la Corte se remita el expediente a la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla, quien se
encargará de vigilar el cumplimiento de la sentencia.
Cuarto.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] A folios 13 a 17 del cuaderno principal, se observa copia de la
solicitud de inscripción en el registro sindical del Ministerio de la Protección Social, del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Metal, Metalmecánica, Metalúrgica, Siderúrgica y afines “SINALTRAMETAL”. Tal
solicitud está fechada del 22 de septiembre de 2009 y ese mismo día fue
recibida por el Ministerio de la Protección Social – Dirección Territorial de Bolívar. Así mismo, se observa que el señor Martín José Polo Jiménez ocupa el
cargo de Vicepresidente dentro de la composición de la junta directiva de la Organización Sindical.
[2] Cfr. folios 18 a 21 del cuaderno 1.
[3] Cfr. folios 22 a 31 del cuaderno 1.
[4] Cfr. folio 44 del cuaderno principal.
[5]  A folios 90 a 119 del cuaderno principal, se observan comunicaciones
de fecha 8 de septiembre de 2011, en las cuales se le notifica individualmente
a los trabajadores sobre la solicitud de cierre de la plante de Barranquilla
que se radicó ante el Ministerio de la Protección Social.
[6] A folios 82 a 84 del cuaderno principal, se observa una
relación de la totalidad de los afiliados a SINTRAPRODENVASES CROWN y a SINALTRAMETAL,
en la cual se corroboran que son los mismos en ambas organizaciones sindicales.
Igualmente, que Martín Polo Jiménez ocupa el cargo de Vicepresidente de la Subdirectiva Barranquilla de SINTRAPRODENVASES CROWN.
[7] Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-368 de 2008
(MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-244 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva)
y T-800A de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[8] Esta subregla de procedencia excepcional de la acción de tutela
la contempla el artículo 86 de la Constitución Política.
[9] En sentencia T-225 de 1993 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), se explicaron
los elementos que ha de tener el perjuicio irremediable:
“ A)… inminente: ‘que amenaza o
está por suceder prontamente’. Con lo anterior se diferencia de la expectativa
ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su
presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. (...)
“B). Las medidas que se
requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la
primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la
segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.  (...)
“C). No basta cualquier perjuicio, se requiere
que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño
o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad
obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados
bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de
actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no
se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae
sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota
la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
“D). La urgencia y la gravedad
determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que
tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser
ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la
inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (...)
“De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable,
se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de  hecho en
que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de
un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e
impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo
transitorio”.
[10] Sentencia T-1095 de 2005 (MP Clara Inés Vargas
Hernández) y T-800A de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[11] Sentencia T-982 de 2004 (MP Rodrigo Escobar
Gil).
[12] La Sala Plena de esta
Corporación, mediante sentencia C-1189 de 2005 (MP Humberto Antonio Sierra
Porto), señaló que“[e]l debido proceso tiene un ámbito
de aplicación que se extiende a todos los tipos de juicios y procedimientos que
conlleven consecuencias para los administrados, de manera que a éstos se les
debe garantizar la totalidad de elementos inherentes a este derecho
fundamental. De otra parte, y específicamente en lo que hace relación con los
procedimientos administrativos, es necesario precisar que el derecho con que
cuentan los ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las
decisiones que se tomen en dicho ámbito es consubstancial al debido proceso. Si
bien ambas son garantías que se derivan del principio de legalidad, son dos
caras de la misma moneda, esto es, mientras que el derecho a cuestionar la
validez de las decisiones funge como garantía posterior, las garantías propias
del derecho fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en
igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la
posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser
oído dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el
desarrollo de los procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia
de los jueces y autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante
el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar
garantías mínimas previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba
enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las partes, previa la
expedición de una decisión administrativa. Por el contrario, el derecho a
cuestionar la validez de la misma, hace parte de las garantías posteriores a la
expedición de la decisión por parte de la autoridad administrativa, en tanto
cuestiona su validez jurídica”
[13] Sentencias, T-545 de 2009 (MP María Victoria
Calle Correa), T-715 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-178 de
2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-800A de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva).
[14] Sentencia T-251 de 2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla).
[15] A dicho concepto refieren las sentencias T-535 de 2009 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto), T-251 de 2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla) y T-386 de
2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), entre otras.
[16] El tema fue originalmente planteado desde la sentencia C-797 de
2000 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[17] Sentencia C-797 de 2000 (MP Antonio Barrera Carbonell) y T-535
de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[18] Sobre este artículo, la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral, en sentencia de fecha 7 de abril de
1997, indicó que “(…) en caso de que el empleador necesite hacer despidos
colectivos de trabajadores deberá solicitar autorización previa al Ministerio
de Trabajo explicando los motivos y acompañando las correspondientes
justificaciones e igualmente deberá comunicar en forma simultánea, por escrito,
a sus trabajadores, la solicitud. El mismo artículo dice que el despido
colectivo sin previa autorización del Ministerio no produce efecto alguno y que
en ese caso resulta aplicable el artículo 140 del CST. // De acuerdo con la
norma que se comenta y el principio de legalidad que gobierna el acto
administrativo, le corresponde al Ministerio de Trabajo y no al juez laboral
revisar la regularidad formal y la justificación de la solicitud de despido
colectivo y establecer que los trabajadores han recibido la comunicación del
empleador, cuya razón de ser es garantizar su participación en la actuación
administrativa para que puedan ejercer su derecho de defensa. La oposición al
despido colectivo se debe ejercer en esa actuación y por medio de los recursos
y las acciones que la ley establece contra los actos administrativos”.