C-740-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-740/06
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Incompetencia de la Corte constitucional para estudiar cargos de
contenido material
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto
CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE
1991-Inexistencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Carga
argumentativa se incrementa
INHIBICION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO POR VICIOS MATERIALES-Incompetencia de
la Corte Constitucional/INHIBICION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS MATERIALES-Cargo fundado en desconocimiento de
referendo constitucional
El primer
cargo alude a una vulneración de los artículos 1, 2, 9, 13, 25, 39, 53, 58, 93
y 374 de la Constitución, además de los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la
Organización Internacional del Trabajo –OIT. Lo anterior por haber excluido las
condiciones pensionales en la negociación laboral colectiva y someter las
mismas exclusivamente a la regulación legal correspondiente al sistema general
de pensiones. Igualmente, se expone que  la sustitución de la Constitución se
concreta al eliminar el régimen de transición pensional establecido en el Art.
36 de la Ley 100 de 1993. Dichos argumentos no plantean una sustitución de la
Constitución sino un control material del Acto Legislativo 01 de 2005 a la luz
de los derechos establecidos por la Carta. El demandante también considera que
el Acto Legislativo 01 de 2005 vulnera los artículos 95-1, 374 y 378 de la Constitución
así como el artículo 3 de la Ley 5 de 1992 ya que la reforma tramitada mediante
Acto Legislativo ya había sido considerada mediante referendo y había sido
votada negativamente por el pueblo. Por lo tanto, para el demandante, el
Congreso pierde competencia para reformar cierta materia después de un
referendo constitucional a partir de la negativa de los ciudadanos. Los
argumentos del demandante no solo pretenden un control material del Acto
Legislativo a la luz de los artículos 95-1 y 374  de la Constitución sino
también una comparación material entre el contenido del referendo votado en el
año 2003 y el Acto Legislativo acusado.  Por lo tanto, el cargo plantea un
cargo basado en un vicio material respecto del Acto Legislativo, que como lo ha
indicado la jurisprudencia no es procedente ya que la Corte Constitucional
carece de competencia para conocer de dichos cargos. Así, la Corte también
deberá inhibirse de conocer de este cargo por ineptitud sustantiva de la
demanda.
Referencia:
expediente D-6187
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2005
Demandante:
Gelasio Cardona Serna
Magistrado
Ponente
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de
dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Gelasio Cardona Serna, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, presentó demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2005,
por el cual se adiciona el Art. 48 de la Constitución Política.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia, asignando la sustanciación al Magistrado Manuel José
Cepeda Espinosa.[1]
II. NORMAS  DEMANDADAS
A continuación
se transcriben las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005:
ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2005 [2]
(julio
22)
PRESIDENCIA
DE LA REPÚBLICA
Por
el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Se adicionan los
siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución
Política:
El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del
Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y
asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su
cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la
entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la
sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones
ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar,
congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas
conforme a derecho.
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la
edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario,
así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto
para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios
para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán
los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.
En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos.
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas,
incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse
disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.
Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los
factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin
embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios
económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos
recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una
pensión.
A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá
regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza
pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del
presente artículo.
Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la
vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13)
mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se
cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese
efectuado el reconocimiento.
La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las
pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales
válidamente celebrados.
Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse
pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.
Parágrafo 2o. A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo
no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o
acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en
las leyes del Sistema General de Pensiones.
Parágrafo transitorio 1o. El régimen pensional de los docentes
nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público
educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones
legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de
2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los
docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la
citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de
2003.
Parágrafo transitorio 2o. Sin perjuicio de los derechos adquiridos,
el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la
República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la
vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como
cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del
Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010.
Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que rigen
a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos,
convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados,
se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos,
convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto
Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones
pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En
todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.
Parágrafo transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la
Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá
extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que
estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su
equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto
Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas
por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de
1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.
Parágrafo transitorio 5o. De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 140 de la Ley 100 de
1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir
de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de
custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el
régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con
anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente
para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, esto es el dispuesto
para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las
cotizaciones correspondientes.
Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el
inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión
igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la
misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14)
mesadas pensionales al año.
ARTÍCULO 2o. El presente acto
legislativo rige a partir de la fecha de su publicación.
III. DEMANDA
i) En un primer
cargo, el demandante considera vulnerados los Arts. 95, Num. 1º, 374 y 378 de
la Constitución Política y 3º de la Ley 5ª de 1992, con los siguientes
argumentos:
Expresa que el
Art. 374 de la Constitución consagra tres (3) vías para reformarla, las cuales
son alternas, lo cual quiere decir que el Gobierno Nacional puede escoger una
de ellas pero no puede convertirlas en vías acumulativas o sucedáneas dentro de
un mismo propósito, para burlar la decisión inicial negativa en una vía, pues
ello constituye un abuso del Derecho y un fraude. Por tanto, el Gobierno
Nacional y el Congreso de la República están obligados a respetar la decisión
negativa dada por el pueblo en referendo como una expresión directa de la
soberanía.
Señala que por
iniciativa gubernamental, en la Ley 796 de 2003 se incluyó para votación en
referendo la pregunta No. 8 sobre pensiones, que fue decidida negativamente por
el pueblo. Agrega que el Gobierno Nacional, en lugar de acatar esta decisión,
procedió a presentar al Congreso de la República en el año siguiente un
proyecto de Acto Legislativo en el que sustancialmente se reprodujo el
contenido de dicha pregunta, acto que el Congreso como constituyente derivado
no podía válidamente tramitar y al hacerlo incurrió en un vicio de
procedimiento.
ii) En un
segundo cargo, el demandante afirma que el Acto Legislativo demandado infringe
los Arts. 1º, 2º, 9º, 13, 25, 39, 53, 55, 58, 93 y 374 de la Constitución
Política y los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la Organización Internacional del
Trabajo – OIT, con las siguientes razones:
Sostiene que el
acto legislativo acusado contiene esencialmente los siguientes aspectos:
- Sólo es válida
la ley y no es válida la negociación colectiva para mejorar derechos legales.
- Los derechos
ya consagrados por negociación colectiva perderán vigencia el 31 de Julio de
2010.
- El régimen de
transición consagrado en el Art. 36 de la Ley 100 de 1993 no podrá extenderse
más allá del 31 de Julio de 2010 y excepcionalmente más allá del 2014, a pesar
de que se hubieran consolidado situaciones jurídicas concretas.
Expone que la
Constitución vigente otorga una especial protección al trabajo, como uno de sus
principios fundantes, reconoce los principios de Derecho Internacional
aceptados por Colombia, consagra el principio de igualdad, el derecho de
asociación sindical, la garantía de la seguridad social, el derecho a la
negociación colectiva, los derechos adquiridos, la prevalencia en el orden
interno de los tratados y convenios ratificados por Colombia que reconocen
derechos humanos y la interpretación de los derechos constitucionales de
conformidad con ellos, como son los convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT.
Indica que la Convención de Viena  sobre el Derecho de los Tratados establece
que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de
buena fe (Art. 26) y consagra el principio de la prevalencia del mismo sobre el
Derecho Interno (Art. 27).
Enuncia que el
acto acusado contradice los principios y valores, en particular la especial
protección al trabajo, que consagra el Estado Social de Derecho colombiano, y
que aquel contradice los convenios de la OIT y el bloque de constitucionalidad,
lo cual significa que el mismo no reforma la Constitución sino que la deroga,
sustituye y subvierte, incurriendo así en un vicio de competencia por violación
del Art. 374 de la Constitución.
Arguye que la
Corte Constitucional ha señalado que el régimen de transición en materia
pensional consolida una situación jurídica concreta que no puede ser
menoscabada y que es un auténtico derecho subjetivo que no puede ser
desconocido, por lo cual, al establecer el Acto Legislativo demandado que aquel
no podrá extenderse más allá del 31 de Julio del 2010 y excepcionalmente más
allá del 2014, sustituye o deroga los principios y  valores de la Constitución
y el bloque de constitucionalidad y, por tanto, viola el Art. 374 de aquella
por falta de competencia.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI
Mediante escrito
radicado el 21 de Marzo de 2006, el ciudadano Luis Carlos Villegas Echeverri,
obrando en nombre propio y en nombre de la Asociación Nacional de Empresarios
de Colombia, solicita a la Corte que declare exequible el Acto Legislativo
demandado, con las siguientes razones:
Indica que
conforme a lo previsto en los Arts. 241, Num. 1, y 379 de la Constitución, el
control constitucional de los actos reformatorios de la misma se circunscribe a
los vicios de procedimiento en su formación.
Afirma que en la
Constitución no existe disposición alguna que prohíba al Congreso de la República
aprobar un acto legislativo que trate de una materia que fue negada en un
referendo, y que en materia jurídica las prohibiciones deben ser expresas.
Expone que el
Acto Legislativo demandado no sustituye la Constitución, teniendo en cuenta que
la Corte Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones que la Seguridad
Social es un derecho prestacional y programático, que en sí mismo no es
fundamental, en relación con el cual el legislador tiene un amplio margen de
configuración.
Expresa que las
disposiciones del citado acto legislativo son armónicas con las demás
disposiciones de la Constitución y con los instrumentos internacionales de
Derechos Humanos.
Señala que dicho
acto no vulnera el Convenio 98 de la OIT sobre el derecho de sindicación y
negociación colectiva, dado que el primero tiene la misma categoría normativa
del segundo y además no causa menoscabo a éste. Agrega que la voluntad del
Congreso de la República de sustraer de la negociación laboral los asuntos
pensionales protege el principio de igualdad y también pretende hacer efectiva
la garantía pensional.
Concluye que son
los Estados los llamados a delimitar, de conformidad con su ordenamiento
jurídico interno, el ámbito en que debe garantizarse el derecho de los
empleadores y trabajadores a negociar colectivamente.
2. Intervención de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia
Por medio de
escrito recibido el 21 de Marzo de 2006, los ciudadanos Carlos Orjuela Góngora
y Guillermo López Guerra, actuando en representación de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, piden a la Corte que declare la inexequibilidad del acto
legislativo impugnado, con los siguientes fundamentos:
En relación con
el primer cargo, expresan que es cierto que el Art. 374 de la Carta Fundamental
consagra que ésta podrá ser reformada por el Congreso de la República, por una
Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo y que los artículos
siguientes consagran los procedimientos aplicables, pero aquella no contiene la
limitación planteada en la demanda en el sentido de que una vez utilizada una
vía no puedan utilizarse las restantes.
Acerca del
segundo cargo, afirman que es verdad de Perogrullo que la Carta Política es
eminentemente proteccionista y, en especial, ampara el trabajo y sus efectos.
Agregan que en el Acto Legislativo No 1 de 1936 se sentaron las bases de lo que
es un Estado Social de Derecho y se dio comienzo al proceso de
constitucionalización de los derechos laborales, que vino a redondear la
Constitución de 1991.
Sostienen que,
por ser el colombiano un Estado Social de Derecho, con los fundamentos y
características que se indican en la demanda, es apenas elemental que el mismo
no puede desconocer los derechos humanos relacionados con el trabajo,
particularmente los previstos en los convenios de la Organización Internacional
del Trabajo y que tienen que ver con los derechos de sindicalización,
negociación colectiva y libertad sindical.
Exponen que, de
otro lado, es incuestionable que no es compatible con el concepto de libertad
sindical excluir de dicha negociación “ciertas cuestiones”, entre las
que se cuenta, sin duda, lo relativo a las pensiones y sus reajustes.
Arguyen que
todas las disposiciones sobre pensiones contenidas en convenios colectivos
válidamente celebrados representan verdaderos derechos adquiridos, que no
pueden ser desconocidos bajo ningún pretexto. Añaden que es de la naturaleza
del derecho de negociación colectiva el que en todo momento se puedan pactar
mejoras sustanciales a las condiciones de trabajo, incluidas las relacionadas
con el reconocimiento y pago de las pensiones, como justa recompensa a una vida
de trabajo, dedicación y entrega al servicio de uno o varios empleadores
públicos y privados.
Concluyen que
las disposiciones del Acto Legislativo No. 1 de 2005, especialmente las
contenidas a partir del párrafo 9º, resultan violatorias de las normas
constitucionales invocadas en la demanda.
3.
Intervención del Ministerio de la Protección Social
Mediante escrito
presentado el 21 de Marzo de 2006, la ciudadana Gloria Cecilia Valbuena Torres,
obrando en nombre del Ministerio de la Protección Social, solicita a la Corte
que deseche todos los cargos de inconstitucionalidad, con las siguientes
razones:
Opina que la
Corte Constitucional es incompetente para conocer de la demanda contra el Acto
Legislativo 01 de 2005, pues ésta no reúne las condiciones señaladas por
aquella para ese efecto, y cita apartes de sentencias dictadas por la misma.
Señala que en
este caso en modo alguno se presenta una sustitución o destrucción de la
Constitución de 1991, sino una mera modificación de un artículo que, por lo
demás, sólo se adiciona, y que el contenido de dicho artículo no constituye un
pilar del Estado colombiano.
En lo
concerniente al primer cargo, asevera que cuando una reforma de la Constitución
no ha tenido éxito por una de las vías previstas en ella, dicho Estatuto no
prohíbe hacerla por otra de dichas vías.
Manifiesta que,
por otra parte, lo sucedido con el punto 8º del referendo no fue una decisión
negativa del pueblo, sino una ausencia de decisión.
Respecto del
segundo cargo, sostiene que se confunde el actor, pues cree que el derecho a la
negociación colectiva es absoluto y no tiene limitaciones, lo cual no es
exacto, ya que la Constitución prevé limitaciones que impone la ley, como lo ha
reconocido la Corte Constitucional.
Argumenta que lo
que realmente incomoda al actor es que el legislador tenga la facultad de
señalar con carácter general las condiciones y requisitos del sistema de
pensiones y que no se puedan crear privilegios particulares mediante
instrumentos diferentes a la ley, lo cual en nada se aparta de la Constitución
de 1991.
Expresa que el
contenido del Acto Legislativo demandado, esto es, la limitación a la
negociación en materia de pensiones, los topes máximos a las pensiones altas,
de 25 o más salarios mínimos legales mensuales, la eliminación de los regímenes
especiales y exceptuados y la revisión de las pensiones no representan una sustitución
de la Constitución.
Sobre el cargo
atinente al régimen de transición, afirma que éste no se deroga sino que se
limita en el tiempo y que, así mismo, aquel no constituye en sí mismo un
derecho adquirido, sino una expectativa legítima.
4. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
Mediante escrito
radicado el 21 de Marzo de 2006, el ciudadano Carlos Andrés Ortiz Martínez,
obrando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
solicita a la Corte que declare exequible el Acto Legislativo demandado, con
los siguientes argumentos:
En relación con
el primer cargo, enuncia que no es cierto que, como lo afirma el actor, el
pueblo colombiano hubiera votado negativamente la pregunta No. 8 del referendo
convocado mediante la Ley 796 de 2003, y que la reforma no se logró porque
dicha pregunta no alcanzó por un pequeño margen la votación mínima requerida,
conforme a lo dispuesto en el Art. 378 de la Constitución.
Señala que
carece también de razón el actor al considerar que los mecanismos de reforma
constitucional son excluyentes entre sí, de tal manera que no podrían
efectuarse reformas constitucionales que no hubiesen sido exitosamente
tramitadas mediante alguno de los mecanismos previstos en la Constitución, pues
la normatividad constitucional aplicable no lo prevé, y que de aceptarse dicho
argumento se establecerían cláusulas pétreas extrañas a aquella.
Respecto del
segundo cargo, manifiesta que de las exposiciones de motivos y las ponencias
correspondientes se deduce que para la Asamblea Constituyente de 1991 fue claro
que la competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre la
constitucionalidad de las reformas constitucionales se limita a los vicios de
procedimiento, sin que le sea posible entrar a decidir sobre el contenido de
dichas reformas, y que así lo establecen expresamente los Arts. 241 y 379
superiores.
Sostiene que la
Constitución misma en su Art. 377 prevé los casos en los cuales, por su
especial importancia, el contenido de las reformas constitucionales aprobadas
por el Congreso puede ser sometido a aprobación del pueblo mediante un
referendo, si así lo solicita, dentro de los seis (6) meses siguientes a la
promulgación del acto legislativo, un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos
que integren el censo electoral.
Expone que, no
obstante, en la medida en que la Corte Constitucional ha sostenido que puede
revisar algunos aspectos de fondo, pero sólo en aquellos casos en que realmente
no se trata de una reforma de  la Carta sino de una sustitución de la misma,
por existir un vicio de competencia, en el presente caso la modificación
contenida en el acto acusado no sustituye la Constitución.
Afirma que el
actor alega que la reforma, en cuanto restringe los pactos y convenciones
colectivas en materia de Seguridad Social en Pensiones, viola los derechos de
sindicalización y negociación colectiva contemplados en la Constitución, pero
no señala la razón por la cual se estaría sustituyendo la Constitución. Agrega
que si bien ésta garantiza el derecho de negociación colectiva, no lo hace en
forma absoluta, pues establece que la ley puede fijar excepciones.
Plantea que el
demandante no indica tampoco cómo la limitación temporal del régimen de
transición previsto en el Art. 36 de la Ley 100 de 1993 contraría el Estado
Social de Derecho, ni expresa cómo el acto acusado, que persigue la viabilidad
financiera del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, vulnera el
derecho al trabajo.
5.
Intervención extemporánea
La ciudadana
Beatriz Delgado, obrando en nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad
Santiago de Cali, presentó escrito de intervención el 24 de Marzo de 2006, el
cual no será tenido en cuenta por ser extemporáneo.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En el Concepto No. 4084
recibido el 21 de Abril de 2006, el Procurador General de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, solicita a la Corte:
i) Declarar exequible el
Acto Legislativo 01 de 2005, únicamente por el cargo de falta de competencia
del Congreso de la República para expedirlo.
ii) Declarar exequibles las
expresiones “No podrá” e “invocarse acuerdo alguno para apartarse de
lo allí establecido” contenidas en el inciso 5º, “A partir de la
vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones
colectivas de trabajo, laudos” y “condiciones pensionales diferentes a
las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones” contenidas
en el Parágrafo 2º, y el Parágrafo Transitorio 3º, todos del Art. 1º del Acto
Legislativo 01 de 2005, únicamente por el cargo de sustitución de la
Constitución Política en lo relacionado con el desconocimiento del derecho de
negociación colectiva.
iii) Declarar exequible el
primer inciso del Parágrafo Transitorio 4º del Art. 1º del Acto Legislativo 01 de
2005, únicamente por el cargo de sustitución de la Constitución Política en lo
relacionado con el desconocimiento de los principios de favorabilidad y de
irrenunciabilidad de derechos laborales y de garantía a la seguridad social.
Fundamenta su petición en
los siguientes argumentos:
Dictamina que el Acto
Legislativo 01 de 2005 fue expedido en virtud del poder de reforma
constitucional, como lo fue la intervención del pueblo en el referendo
convocado mediante la Ley 796 de 2003, por lo que ambas situaciones
correspondieron al ejercicio del poder constituido  y no del poder
constituyente primario para sustituir el orden superior vigente y, en tal
sentido, la actuación del Congreso de la República era procedente, dado que la
Constitución Política no establece diferencias en relación con la competencia
reformatoria de la misma.
Después de exponer la
distinción entre el poder constituyente y el poder de reforma de la
Constitución, señala que, teniendo en cuenta que la Constitución permite su
reforma por el Congreso de la República, por una Asamblea Constituyente o por
el pueblo mediante referendo, sin distinción o limitación de ninguna naturaleza
desde el punto de vista de su competencia reformadora, resulta procedente que
el Congreso de la República haya aprobado el Acto Legislativo 01 de 2005,
independientemente del resultado del referendo convocado mediante la Ley 796 de
2003.
Así mismo, plantea que el
Acto Legislativo demandado no vulnera el derecho de negociación colectiva
laboral, en la medida en que la seguridad social en Colombia es un servicio
público que garantiza el Estado y no sólo un derecho prestacional sustentado
con recursos provenientes de la relación laboral.
Sobre este aspecto señala
que a partir de 1991 la seguridad social en Colombia superó el carácter de base
laboral, en su expresión prestacional, para adquirir el rango de política
pública de Estado y, por tanto, éste debe garantizar su prestación eficiente a
todos los habitantes del territorio nacional (no sólo a los trabajadores), mediante
la modalidad de servicio público obligatorio, para lo cual debe adoptar todas
las medidas que resulten pertinentes, como lo prevé la Ley 100 de 1993 en
algunas de sus normas tanto en relación con el régimen de prima media con
prestación definida como con el régimen de ahorro individual con solidaridad.
Manifiesta que el carácter
de la seguridad social como servicio público obligatorio y la necesidad de
asegurar la viabilidad financiera del sistema de pensiones representan un
interés general ante el cual deben ceder los intereses individuales, incluidos
los de carácter laboral colectivo, y que ello explica la sustracción de la
materia pensional del campo de la negociación colectiva laboral, establecida en
el Acto Legislativo demandado. Agrega que, por consiguiente, no se presenta
subversión o sustitución de la Carta Política en relación con dicha
negociación.
De otro lado, enuncia que la
eliminación del régimen de transición pensional mediante el citado acto
legislativo no sustituye la Constitución en relación con los principios de
favorabilidad y de irrenunciabilidad de derechos laborales y de garantía a la
seguridad social, en la medida en que se pretende asegurar la viabilidad
financiera del Sistema General de Pensiones como servicio público obligatorio
para todos los habitantes y que, por tanto, esa eliminación no subvierte o
sustituye la Constitución.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo
dispuesto en los artículos 241, Num. 1, y 379 de la Constitución, por estar
dirigidas contra unas disposiciones que forman parte de un acto legislativo.
2.
Consideración preliminar. Ausencia de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad
De conformidad
con lo dispuesto en el Art. 379 superior, la acción pública contra los actos
reformatorios de la Constitución sólo procederá dentro del año siguiente a su
promulgación.
En el presente caso el Acto Legislativo 01 de 2005 fue
publicado en el Diario Oficial No. 45980 de 25 de Julio de 2005 y fue corregido
mediante el Decreto 2576 de 2005,
publicado en el Diario Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005, "Por
el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, “por el
cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política” eliminando las palabras “PROYECTO DE” y “Segunda
Vuelta”.
La demanda
D-6187 fue instaurada el 26 de Enero de 2006.
Por tanto, no ha
caducado la acción pública de inconstitucionalidad.[3]
3. Inhibición
para ejercer control material de un Acto Legislativo
De acuerdo a lo
establecido por el artículo 241-1 de la Constitución, y en armonía con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional no es posible ejercer la revisión de
constitucionalidad de un Acto Legislativo por su contenido material. La
competencia de la Corte se limita a conocer de la posible inconstitucionalidad
por vicios de procedimiento en su formación.
No obstante, la
Corte ha admitido que es posible la revisión de un Acto Legislativo cuando
dicho acto comprenda una sustitución de la Constitución, por cuanto ello
constituiría un vicio de competencia del reformador de la Carta. La primera vez
que la Corte abordó el punto fue en relación con una ley que convocó a un
referendo constitucional. En la sentencia C-551 de 2003[4]
que revisó la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocaba a un referendo para
reformar varios artículos de la Constitución, la Corte dijo que el poder de
reforma de la Constitución se concreta en una competencia cuyo alcance no es
ilimitado por lo que no es posible la sustitución, derogación o subversión de
la Constitución.  Al respecto se dijo en la sentencia:
“El Constituyente derivado no
tiene entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente
establece el orden jurídico y por ello, cualquier poder de reforma que el
constituyente reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de
reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la
derogación o sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia.
El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias
del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de
la Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente
originario sino además porque estaría minando las bases de su propia
competencia.”[5]
Luego de estimar
que esta doctrina también se aplicaba a los Actos Legislativos, y de proferir
varias sentencias al respecto,[6] en la sentencia C-1040 de
2005[7]
la Corte recogió los criterios sentados por la jurisprudencia en cuanto al
concepto de sustitución de la Constitución. Dijo:
a.
“Que el poder de reforma definido por la Constitución
colombiana está sujeto a límites competenciales.
b.
Que por virtud de esos límites competenciales el
poder de reforma puede reformar la constitución, pero no puede sustituirla por
otra integralmente distinta u opuesta.
c.
Que para establecer si una determinada reforma a
la Constitución es, en realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener
en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan
su identidad.
d.
Que la Constitución no contiene cláusulas pétreas
ni principios intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos son
susceptibles de reforma por el procedimiento previsto  para ello.
e.
Que el poder de reforma no puede, sin embargo,
derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitución.
f. Que sólo el constituyente
primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución.”[8]
En la misma sentencia, la Corte avanzó
sobre el concepto de sustitución de la Constitución y llegó a las siguientes
conclusiones:
“Primero, como la competencia de
un órgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha
de seguir para expedir una norma, el análisis de si el reformador de la
constitución actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente
y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las
formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido
material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control
constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.
Segundo, la especificidad del
juicio relativo a la competencia del reformador radica en que en éste la Corte
se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que
por ello efectúe un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en
el juicio de sustitución no hay una comparación entre la reforma y la
Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado
que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por
ella reformada.
Tercero, el concepto de
sustitución refiere a una transformación de tal magnitud y trascendencia, que
la Constitución anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente
a la que resultó después de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles.
La jurisprudencia ha aludido a sustituciones totales y a sustituciones
parciales y ha sostenido que el reformador tampoco puede introducir
sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las cuales un eje
definitorio de la identidad de la Constitución sea remplazado por otro opuesto
o integralmente diferente. En ninguna de sus sentencias la Corte ha declarado
inexequible una reforma constitucional por haber llegado a la conclusión de que
el reformador excedió su competencia y sustituyó la Constitución, en todo o en
parte. No obstante, la Corte ha suministrado ejemplos para ilustrar cuándo se
estaría ante una sustitución total o parcial de la Constitución. Además, en las
sentencias en las cuales declaró exequibles artículos de actos reformatorios de
la Constitución  -fuesen estos referendos o actos legislativos- la Corte
estableció que dichos actos no representaban sustituciones parciales de la
Carta.
Cuarto, la Corte ha subrayado que el
concepto de sustitución se distingue de otros con los cuales no puede
confundirse, tales como los de intangibilidad e irreversibilidad, o afectación
y vulneración de contenidos, los cuales aluden a juicios materiales de las
reformas constitucionales que escapan a la competencia de la Corte
Constitucional. La Corte solo tiene competencia para verificar que el poder de
reforma, que es constituido, no haya adoptado un acto mediante el cual
sustituya la Constitución que lo habilitó exclusivamente para reformarla.
Quinto, la Corte ha fijado
criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos
reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión
del juicio de sustitución. En esa dirección, esta Corporación ha delineado los
rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar sustituciones
totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus
componentes.
Sexto, la Corte ha dicho que la
aplicación del método para identificar sustituciones en ningún caso puede
conducir a volver irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas
ni principios intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, más no
sustituible.
De este modo, en la presente
oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador
de la Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada por las
normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de
conformidad con el artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada”
por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo
380 de la Carta  permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de
un lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que
si bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no
sustituyen la Constitución  por otra Carta opuesta o integralmente diferente,
como sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo
379 de la Carta  se establece que la Corte debe controlar que el reformador
respete todos “los requisitos” establecidos en el Título XIII de la
Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del
órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho Título.
Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el
Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar
validamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el
Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la
Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo
380 de la Constitución Política. La Corte enfatiza que el único titular de un
poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º
de la Carta.  En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de
reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la
República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y,
por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta
Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando
reforma la Constitución,  no es el detentador de la soberanía que “reside
exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva Constitución.
Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a una Asamblea
Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución,
posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por
medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una
opuesta o integralmente diferente.”[9]
De acuerdo a la
jurisprudencia de la Corte se ha establecido que una demanda que plantee la
sustitución de la Constitución mediante un Acto Legislativo para cumplir con
los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,[10]
debe sustentar plenamente en qué consiste dicha sustitución.[11]
Al respecto la Corte ha dicho lo siguiente:
“Ahora bien, el
hecho de que el control jurisdiccional ejercido por la Corte se despliegue en
los términos indicados por la jurisprudencia significa que en una demanda por
sustitución constitucional contra una reforma constitucional el actor debe
sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta,
por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se
sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con
argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución
vigente.
La Corte reconoce que la carga argumentativa se incrementa
considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma constitucional
por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No obstante, la
Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud
de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso
del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se
cotejan.”[12]
De acuerdo a los
anteriores criterios se pasa a analizar los cargos de la demanda.
3.1. Cargos planteados en
la demanda
La demanda
presenta dos cargos. En primer lugar, se analizará el basado en la Constitución
y el bloque de constitucionalidad. En segundo lugar se observará el cargo
fundado en el referendo que se realizó en octubre de 2003.
3.2.  Primer
Cargo
El primer cargo
alude a una vulneración de los artículos 1, 2, 9, 13, 25, 39, 53, 58, 93 y 374
de la Constitución, además de los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la Organización
Internacional del Trabajo –OIT. Lo anterior por haber excluido las condiciones
pensionales en la negociación laboral colectiva y someter las mismas
exclusivamente a la regulación legal correspondiente al sistema general de
pensiones. Igualmente, se expone que  la sustitución de la Constitución se
concreta al eliminar el régimen de transición pensional establecido en el Art.
36 de la Ley 100 de 1993. Alega el demandante que el Acto acusado representa
una vulneración de la especial protección al trabajo, del principio de
igualdad, del derecho de asociación sindical, de la garantía de seguridad
social, del derecho a la negociación colectiva y de los derechos adquiridos de
los trabajadores.
Dichos
argumentos no plantean una sustitución de la Constitución sino un control
material del Acto Legislativo 01 de 2005 a la luz de los derechos establecidos
por la Carta. Así, el demandante pretende que la Corte aplique un juicio de
proporcionalidad a las disposiciones demandadas para analizar si efectivamente
los derechos constitucionales han sido desconocidos y en qué grado, lo que
escapa a la competencia de la Corte de acuerdo a la jurisprudencia antes
reseñada porque ello implicaría un juicio material.
La exposición
del demandante también hace alusión a que los Convenios de la OIT son parte del
bloque de constitucionalidad y por lo tanto obligatorios para el Estado
Colombiano. Así mismo, plantea que la contradicción de la reforma frente a los
principios y valores de los Convenios de la OIT significa que no se ha reformado
la Constitución sino que ha sido sustituida. Sin embargo, el cargo no esboza
una sustitución de la Constitución sino que pretende una revisión material de
las disposiciones demandadas a la luz de los distintos Convenios de la OIT, lo
que comprende, nuevamente, una solicitud de revisión material judicialmente
imposible, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En
consecuencia la Corte Constitucional se declarará inhibida para pronunciarse
sobre dicho cargo por falta de competencia.
3.3 Segundo cargo
El demandante
también considera que el Acto Legislativo 01 de 2005 vulnera los artículos
95-1, 374 y 378 de la Constitución así como el artículo 3 de la Ley 5 de 1992
ya que la reforma tramitada mediante Acto Legislativo ya había sido considerada
mediante referendo y había sido votada negativamente por el pueblo. Por lo
tanto, para el demandante, el Congreso pierde competencia para reformar cierta
materia después de un referendo constitucional. a partir de la negativa de los
ciudadanos. El demandante argumenta que el Acto Legislativo ha vulnerado el
artículo 95-1 de la Constitución pues “preceptúa para todos los ciudadanos
el deber de “respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios”, lo que
significa que el gobierno y el Congreso están obligados a respetar la decisión
negativa dada por vía de referendo, para abusivamente acudir a otra vía
reformatoria con propósito semejante al inicial.”[13]
Así mismo plantea que los mecanismos de reforma constitucional son alternos, no
sucesivos. Dice:
Desconocer el mismo gobierno la decisión negativa expresada por el
pueblo en referendo para a continuación y con el mismo propósito, acudir el
mismo gobierno a otra vía reformatoria de la Constitución, con el apoyo del
Congreso, comporta infracción de carácter alterno de las vías de reforma
constitucional (art. 374), por convertirlas en vías acumulativas o sucedáneas
dentro de un mismo propósito gubernamental, abusando de ellas, en razón del no
respeto y la burla de la decisión negativa inicial expresada por el pueblo en
referendo originado por la iniciativa del mismo gobierno (CN arts. 3 y 95-1).
El pueblo es el Constituyente primario y superior, que expresa soberanía por
vía directa mediante referendo. (CN arts. 3 y 374)
(…)
En efecto, por iniciativa gubernamental, en la Ley 796 de 2003 se
incluyó para referendo, la pregunta # 8, cuyo contenido sobre pensiones, fue
decidido por el constituyente primario, mediante respuesta negativa.
El mismo gobierno, en lugar de respetar y acatar la decisión del
constituyente primario, que el mismo gobierno había provocado, procedió en el
año siguiente, a presentar ante el constituyente derivado, el Congreso, un
proyecto de Acto Legislativo, en el que sustancialmente reproducía la pregunta
# 8 del Referendo de 2003, que ya había sido decidida negativamente por el
constituyente primario, por el superior.[14]
Los argumentos
del demandante no solo pretenden un control material del Acto Legislativo a la
luz de los artículos 95-1 y 374  de la Constitución sino también una
comparación material entre el contenido del referendo votado en el año 2003 y
el Acto Legislativo acusado.  Por lo tanto, el cargo plantea un cargo basado en
un vicio material respecto del Acto Legislativo, que como lo ha indicado la
jurisprudencia no es procedente ya que la Corte Constitucional carece de
competencia para conocer de dichos cargos. Así, la Corte también deberá
inhibirse de conocer de este cargo por ineptitud sustantiva de la demanda.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E:
DECLARARSE
INHIBIDA para proferir un fallo de mérito en
relación con el Acto Legislativo 01 de 2005 “por el cual se adiciona el Art. 48
de la Constitución Política”, por ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME
ARAUJO RENTERIA A LA SENTENCIA  C-740 DE 2006
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites
(Salvamento de voto)
DERECHO AL TRABAJO-Protección
constitucional (Salvamento de voto)
DERECHO AL TRABAJO-Instrumentos internacionales
que lo consagran (Salvamento de voto)
CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO-Determinación
de los que hacen parte del bloque de constitucionalidad (Salvamento de
voto)
SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Restricciones
a negociación colectiva en materia pensional/SUSTITUCION PARCIAL DE LA
CONSTITUCION-Eliminación del régimen de transición pensional (Salvamento de
voto)
Tanto la
exclusión de las condiciones pensionales en la negociación laboral colectiva
como la eliminación del régimen de transición pensional, dispuestas en algunos
apartes del Art. 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, configuran una sustitución
parcial de la Constitución, en cuanto reemplazan la protección especial que
aquella brinda al trabajo como valor fundante del Estado por la desprotección o
desamparo que representan la privación de instrumentos legítimos e idóneos para
lograr dicha protección y la privación de derechos válidamente adquiridos, lo
cual es totalmente opuesto o integralmente diferente al conjunto de normas de
la Constitución, así como al bloque de constitucionalidad en materia laboral, o
sea, es totalmente incompatibles con ellos. En consecuencia, el Congreso de la
República carecía de competencia para expedir dichos segmentos normativos, esto
es, el inciso 5º, el parágrafo 2º y los parágrafos transitorios 3º y 4º del
Art. 1º del acto legislativo demandado, de conformidad con lo dispuesto en el
Art. 374 de la Constitución, lo cual determina la declaración de su
inexequibilidad por esta corporación.
Referencia: expediente D-6187
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corte, me permito salvar mi voto en
relación con la Sentencia C-740 de 2006, por considerar, por una parte, que la
Sala debió adoptar decisión de fondo, al reunir los cargos los requisitos
señalados en el Art. 2º del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia de esta
corporación, y, |por otra parte, que debió declarar inexequibles los incisos
5º, 7º y 9º, los Parágrafos 1º y 2º y los Parágrafos Transitorios 3º y 4º del
Art. 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual se adiciona el Art. 48 de
la Constitución Política, esto último con base en las  siguientes razones:
Límites al
poder de reforma de la Constitución
1. Esta
corporación ha expresado que en el constitucionalismo colombiano el poder de
reforma, por ser constituido, tiene límites de competencia expresamente
establecidos en el Art. 374 de la Constitución, pues no puede sustituir,
subvertir ni derogar la Constitución, y que para establecer si aquel ha
respetado dichos límites el juez constitucional debe tener en cuenta los
valores y principios contenidos en la Constitución y los que derivan del bloque
de constitucionalidad. Al respecto expresó:
“36- En tal contexto, como las autoridades sólo pueden hacer aquello
que les está expresamente permitido (CP arts 6 y 121), y la Constitución no
sólo no consagra expresamente (pudiendo haberlo hecho) la posibilidad de
sustitución total de la Carta, sino que además establece expresamente que la
Constitución “podrá ser reformada” (Título XIII), una conclusión se impone: en
el constitucionalismo colombiano, el poder de reforma tiene límites
competenciales, pues no puede sustituir la Constitución de 1991. Se trata de un
límite expresamente establecido por el Constituyente originario en el artículo
374 de la Constitución adoptada en 1991 por la Asamblea Constituyente como
comisionada del pueblo soberano.
“37- El argumento precedente muestra que un poder de reforma sin límites
competenciales elimina también la distinción básica entre poder constituyente
originario y poder constituyente derivado o de reforma. Y es que el acto del
constituyente primario trasciende la mera “adopción” verbal o escrita de la
Constitución pues, a partir de tal manifestación –sea compleja o sencilla-, se
define la estructura del poder estatal, las relaciones entre el Estado y el
resto de la sociedad, los deberes estatales y los derechos y deberes de los
particulares, los mecanismos de solución de conflictos, y la manera de proteger
dicho esquema adoptado. En este orden de ideas, se entiende que el poder
constituido (que incluye el poder de reforma de la Constitución), únicamente
tiene existencia a partir del hecho constituyente y en los términos definidos
por las decisiones fundamentales tomadas por el poder constituyente.
“El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para
destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y
por ello,  cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente
se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no
está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la
Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede,
en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por
ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por
cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además
porque estaría minando las bases de su propia competencia.
“(…)
“39. Conforme a lo anterior, la Corte concluye que aunque la
Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o
inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites. El
poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues
la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de
derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder
de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de
competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no
sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y
valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de
constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando
un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio
constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material.  Por
ejemplo, no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado
social y democrático de derecho con forma republicana (CP art. 1°) por un
Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía, pues ello implicaría
que la Constitución de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque
formalmente se haya recurrido al poder de reforma. (…)”.[15]
Protección
especial al trabajo en la Constitución vigente
2. El ordenamiento
constitucional colombiano consagra el trabajo en general, tanto el subordinado
o dependiente como el independiente, como uno de los valores y propósitos del
Estado (preámbulo) y uno de los principios fundantes del mismo, junto con el
respeto de la dignidad humana, la solidaridad de las personas y la prevalencia
del interés general (art. 1º).
En el mismo sentido, establece que el trabajo es un derecho
y una obligación social y goza “en todas sus modalidades” de la especial
protección del Estado y que toda persona tiene derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas (Art. 25). Dicha protección especial ostenta una
mayor entidad o un mayor grado en relación con el trabajo subordinado o
dependiente, por causa de la estructura desigual de la relación económica entre
el empleador y el trabajador.
Esta condición de desigualdad explica que el
constituyente haya dispuesto que el Congreso de la República debe expedir el
estatuto del trabajo y que la ley correspondiente deberá tener en cuenta por lo
menos los siguientes principios mínimos fundamentales: igualdad de
oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo;
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales;
facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles;
situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de Derecho; primacía de la realidad
sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales;
garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso
necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador
menor de edad; garantía del pago oportuno y del reajuste periódico de las
pensiones legales.
Sobre este tema la Corte Constitucional ha señalado:
“La Corte ha hecho énfasis en que tanto los
posibles estímulos como  las limitaciones de
orden legal a las que puede verse sometida la libertad económica y de empresa,
han de tener como guía  la garantía de los derechos fundamentales de las
personas y la prevalencia del interés general[16]. También
ha destacado que el ejercicio de esa libertad, debe ser compatible con la
protección especial estatal otorgada a derechos que, como el del trabajo y
demás ligados a éste, son determinantes para alcanzar los fines económicos para
los cuales fue creada la empresa, garantizando su realización efectiva, pero
dentro del entorno que asegure la vigencia de un orden justo, protegido por las
distintas autoridades públicas.[17]
“Al respecto ha señalado la Corporación lo siguiente:
“(E)l derecho al trabajo surge
con particular importancia a partir del Preámbulo de la Constitución, a efectos
de ser protegido en la perspectiva de un orden político, económico y social
justo. A lo cual concurre el artículo 1 ibídem otorgándole un valor fundante en
el Estado Social de Derecho que entraña Colombia, ámbito en el que les
corresponde a las autoridades proveer a su garantía en condiciones dignas y
justas, es decir, atendiendo a la realización de los fines del Estado materializando
los atributos y consecuencias del derecho al trabajo.  Así entonces, dentro de
la órbita estatal, a partir de políticas laborales consonantes con la dignidad
y justicia que deben irradiar el derecho al trabajo, le compete al Legislador
establecer normas tendientes a salvaguardar los intereses del empleado frente
al empleador. Vale decir, es tarea fundamental del Estado en general, y del
Legislador en particular, promover las condiciones jurídicas y fácticas
necesarias a la reivindicación del trabajo, en el entendido de que la libertad
de empresa con criterio rentable implica a su vez una función social en cabeza
de los empleadores, función ésta que en términos constitucionales tiene como
primeros destinatarios a los trabajadores de la empresa y, subsiguientemente, a
los clientes de sus bienes y servicios.” [18]
“En ese orden de ideas ha de recordarse que el derecho al trabajo
adopta una triple naturaleza constitucional, i) como un valor fundante de
nuestro régimen democrático y del Estado Social de Derecho, ii) como un derecho
fundamental de desarrollo legal y iii) como una obligación social (arts 1, 25 y
53 C.P.)[19]. Desde
esa perspectiva y sin que ello lo convierta en un derecho absoluto[20],
el trabajo es objeto de una especial salvaguarda por parte del Estado, no sólo
por razón de esa particular naturaleza, sino porque permite poner de realce la
primacía de otros principios igualmente protegidos, como el respecto a la
dignidad humana y a los derechos fundamentales de las personas que como
trabajadores adelantan una actividad tendiente a desarrollar su potencial
físico o mental, en aras de la provisión de los medios necesarios para su
subsistencia y sostenimiento familiar[21]”.[22]
En forma particular y
en relación directa con la demanda que se estudia, el Art. 55 superior
establece que “se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular
las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley”. Esta
garantía guarda total coherencia con la protección especial de los derechos de
los trabajadores y concurre sin duda alguna al logro y mantenimiento de un
orden justo y de una convivencia pacífica consagrados en el preámbulo y en el
Art. 2º superiores.
Con base en lo
anterior se puede afirmar que la protección especial del trabajo es claramente
uno de los pilares del ordenamiento constitucional colombiano y, por tanto, un
elemento definitorio de la esencia de la Constitución.
3. En el plano
internacional, la Declaración Universal de los Derechos Humanos expedida por la
Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en 1948 consagra el
derecho al trabajo (Art. 23); el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), aprobado por la Ley 74 de
1968, consagra el derecho al trabajo (Art. 6º), el derecho al goce de
condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias (Art. 7º) y la libertad de
asociación sindical (Art. 8º), y el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador” (1988),
aprobado por la Ley 319 de 1996, prevé el derecho al trabajo (Art. 6º),
el derecho al goce de condiciones justas, equitativas y satisfactorias de
trabajo (Art. 7º) y los derechos sindicales (Art. 8º).
A estas
normas se suman las adoptadas por la Organización Internacional del Trabajo,
OIT, de la cual forma parte el Estado colombiano. Entre ellas cabe señalar, por
su relación con el asunto que se examina, los siguientes convenios:
i) Convenio 87, sobre libertad sindical y protección del
derecho de sindicación, adoptado en 1948 y aprobado por la Ley 26 de 1976.
Conforme a su Art. 11 <12> “todo Miembro de la
Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente
Convenio se obligará a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para
garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del
derecho de sindicación”.
ii) Convenio 98,
sobre aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación
colectiva, adoptado en 1949 y aprobado por la Ley 27 de 1976, cuyo Art. 4º
establece que “deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones
nacionales, cuando ello sea necesario para estimular y fomentar entre los
empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las
organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de
procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio
de contratos colectivos, las condiciones de empleo”.
iii) Convenio
151, sobre protección del derecho de sindicación y los procedimientos para
determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública, adoptado en
1978 y aprobado por la Ley 411 de 1997[23].
De sus
disposiciones es oportuno destacar las siguientes:
ARTICULO 7o. Deberán adoptarse,
de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular
y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación
entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados
públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos
que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la
determinación de dichas condiciones.
ARTICULO 8o. La solución de los
conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de
empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones
nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante
procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la
conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de
los interesados.
iv) Convenio
154, sobre fomento de la negociación colectiva, adoptado en 1981 y aprobado
mediante la Ley 524 de 1999[24], del cual es pertinente
señalar:
ARTICULO 1º.
1. El
presente Convenio se aplica a todas las ramas de actividad económica.
(…)
3. En lo que se refiere a la administración pública, la legislación
o la práctica nacionales podrán fijar modalidades particulares de aplicación de
este Convenio.
ARTICULO 5º.
1. Se deberán adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales
para fomentar la negociación colectiva.
2. Las medidas a que se refiere el párrafo 1 de este artículo
deberán tener por objeto que:
a) la negociación colectiva sea posibilitada a todos los empleadores
y a todas las categorías de trabajadores de las ramas de actividad a que se
aplique el presente Convenio;
b) la negociación colectiva sea progresivamente extendida a todas
las materias a que se refieren los apartados a), b) y c) del artículo 2 del presente
Convenio;
c) sea fomentado el establecimiento de reglas de procedimiento
convenidas entre las organizaciones de los empleadores y las organizaciones de
los trabajadores;
d) la negociación colectiva no resulte obstaculizada por la
inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o la insuficiencia o el carácter
impropio de tales reglas;
e) los órganos y procedimientos de solución de los conflictos
laborales estén concebidos de tal manera que contribuyan a fomentar la
negociación colectiva.
Los convenios
internacionales del trabajo y el bloque de constitucionalidad en Colombia
4. Con
fundamento en lo previsto en el Art. 93 de la Constitución, esta corporación ha
señalado en forma específica que algunos convenios de la Organización
Internacional del Trabajo OIT ratificados por Colombia forman parte del bloque
de constitucionalidad y ha fijado como criterio general que la incorporación de
los tratados y convenios internacionales a dicho bloque no es automática y
requiere la decisión de la Corte misma en cada caso. Sobre el particular ha
expresado:
“17. De la exposición anterior se puede deducir que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional acerca de los convenios
internacionales del trabajo ratificados por Colombia ha ido evolucionando
gradualmente en la dirección de considerar que forman parte del bloque de
constitucionalidad. Así, en un primer momento se enfatizó que todos los
convenios internacionales del trabajo hacen parte de la legislación interna –
en armonía con lo establecido en el inciso 4 del artículo 53 de la
Constitución. Luego, varias sentencias empezaron a señalar que varios convenios
de la OIT hacen parte del bloque de constitucionalidad y, posteriormente, se
hizo una distinción entre ellos para señalar que algunos pertenecen al bloque
de constitucionalidad en sentido estricto y otros al bloque de
constitucionalidad en sentido lato.
“No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del
trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna,
por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución.
Esto significa que, de manera general, todos estos convenios adquieren el
carácter de normas jurídicas obligatorias en el derecho interno por el solo
hecho de su ratificación, sin que sea necesario que se dicten nuevas leyes para
incorporar su contenido específico en el ordenamiento jurídico del país o para
desarrollarlo.
“La pregunta que surge de la demanda y de las intervenciones es la
de si todos los convenios internacionales del trabajo deben considerarse
automáticamente incorporados no solo a la legislación interna sino, además, al
bloque de constitucionalidad, sin ningún tipo de distinción o de sustentación.
En este proceso se han planteado varias posiciones al respecto que inciden en
las tesis del demandante y de los intervinientes sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la expresión acusada - “los convenios.”
“La Corte considera que la inclusión de los convenios internacionales
del trabajo dentro del bloque de constitucionalidad debe hacerse de manera
diferenciada y fundamentada. Si bien todos los convenios internacionales del
trabajo ratificados por Colombia forman parte de la legislación interna, varios
integran también el bloque de constitucionalidad, en sentido lato o en sentido
estricto.
“El espectro de temas tratados en los convenios internacionales del
trabajo es muy amplio y diverso. El ámbito que tratan se extiende desde el
relacionado con los derechos humanos fundamentales en el trabajo hasta el
referido a puntos como la administración y las estadísticas del trabajo,
pasando por el de la protección contra riesgos específicos como la cerusa en la
pintura, el benceno, el asbesto, la maquinaria y el peso máximo por cargar.
“Hasta el año 2002, Colombia había ratificado 55 convenios, de los
185 que había aprobado la OIT hasta 2003. Pues bien, los convenios ratificados
por Colombia también se refieren a una amplia diversidad de temas, que abarcan
desde los derechos humanos fundamentales en el trabajo (como los convenios Nos.
87 y 98, relativos a la libertad sindical, al derecho de sindicación y a la
negociación colectiva; los  Nos. 29 y 105, relativos a la abolición del trabajo
forzoso, etc.) hasta las estadísticas del trabajo (convenio 160), pasando por
los asuntos de la simplificación de la  inspección de los emigrantes (convenio
21), de la inspección del trabajo (convenios 81 y 129) y de la preparación de
las memorias sobre la aplicación de convenios por parte del Consejo de
Administración de la OIT (convenio 116).
“Ello sugiere que para establecer cuáles convenios ratificados por
Colombia integran el bloque de constitucionalidad es necesario que la Corte
proceda a  decidirlo de manera específica, caso por caso, tal como lo ha venido
haciendo en las sentencias anteriormente citadas.
“18. Desde la perspectiva mencionada, la Corte comparte el concepto
expuesto por varios intervinientes acerca de que algunos convenios
internacionales del trabajo forman parte del bloque de constitucionalidad.
Estos convenios son los que la Corte ha indicado o señale en el futuro.
“19. Así, pues, hacen parte del bloque de constitucionalidad
aquellos convenios que la Corte, después de examinarlos de manera específica,
determine  que pertenecen al mismo, en atención a las materias que tratan. De
esta manera, los convenios internacionales del trabajo hacen parte del bloque
de constitucionalidad cuando la Corte así lo haya indicado o lo señale en forma
específica. Así lo hizo, por ejemplo, en las sentencias que se mencionaron
atrás acerca del convenio 169, sobre pueblos indígenas y tribales, y de los
convenios 87 y 98, sobre la libertad sindical y sobre la aplicación de los
principios de derechos de sindicalización colectiva.
“A la Corte también le corresponde señalar si un determinado
convenio de la OIT, en razón de su materia y otros criterios objetivos, forma
parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, puesto que  prohíbe
la limitación de un derecho humano durante un estado de excepción o desarrolla
dicha prohibición contenida en un tratado internacional (C.P., art. 93, inciso
1). Así lo hizo, como ya se vio, en la sentencia C-170 de 2004, en relación con
los convenios 138, sobre la edad mínima, y 182, sobre las peores formas del
trabajo infantil.
“20. En conclusión, es preciso distinguir entre los convenios de la
OIT, puesto que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia,
“hacen parte de la legislación interna” (C.P:, art. 53, inciso cuarto) -es
decir, son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los
habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los
desarrolle en el derecho interno- no todos los convenios forman parte del
bloque de constitucionalidad (C.P., art. 93), en razón a que algunos no
reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos,
estadísticos o de otra índole no constitucional. Igualmente, es claro que
algunos convenios deben necesariamente formar parte del bloque de
constitucionalidad, puesto que protegen derechos humanos en el ámbito laboral.
Adicionalmente, la Corte Constitucional puede, como ya lo ha hecho, de acuerdo
con criterios objetivos, indicar de manera específica qué otros convenios
forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato (C.P. art. 93,
inciso 2), en razón a que son un referente para interpretar los derechos de los
trabajadores y darle plena efectividad al principio fundamental de la
protección del trabajador (C.P., art. 1) y al derecho al trabajo (C.P. arts. 25
y 53). Cuando algún convenio prohíba la limitación de un derecho humano durante
un estado de excepción o desarrolle tal prohibición, corresponde a la Corte
señalar específicamente su pertenencia al bloque de constitucionalidad en
sentido estricto (C.P., art.93, inciso 1), como también lo ha realizado en
sentencias anteriores”.[25]
5. En este orden de ideas, la Corte Constitucionalidad ha señalado
que los citados convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT forman parte del bloque
de constitucionalidad en las siguientes sentencias, entre otras:
i) Sentencia T-568 de 1999[26]:
“Los derechos de asociación, sindicalización y huelga, como se explicó
anteriormente, forman parte de la normatividad constitucional por una razón
doble: están expresamente consignados en la Carta, y ella integra a su texto
los tratados internacionales sobre la materia.
“Colombia ha ratificado más de 50 Convenios de la OIT,[1] entre ellos,
los Convenios 87 y 98 y se comprometió a cumplirlos de buena fe; en conjunto
con las demás normas enunciadas, son el marco que se debe tener en cuenta al
aproximarse a estos derechos.
“Por tanto, la interpretación y aplicación de los derechos laborales
en Colombia, debe consistir en la integración de las normas constitucionales y
los tratados internacionales ratificados sobre la materia: el derecho a la
sindicalización y el derecho a la huelga deben ser respetados, su ejercicio no
se puede perturbar con la injerencia externa (empleadores, autoridades
administrativas, estatales o judiciales), y solamente se debe limitar cuando se
trate de servicios públicos esenciales.”
ii) Sentencia C-567 de 2000[27]:
“(…) la Corte, al avocar el tema, sólo puede realizar el examen de
las normas legales impugnadas frente a la Constitución, y también, en este
caso, al Convenio 87 de la O.I.T., que según jurisprudencia de la Corporación,
hace parte del  denominado ‘bloque de constitucionalidad’ (sentencias T-418 de
1992; C-225 de 1995; y, T-568 de 1999, entre otras).”
“Al comparar la norma constitucional y las del mencionado Convenio
frente a la limitación establecida en los preceptos demandados, no se requieren
profundos análisis para llegar a la conclusión de que éstos, en principio,
constituyen una limitación al derecho general de los trabajadores a establecer
las organizaciones sindicales que consideren convenientes.
“(...)
“Entonces, al continuar con la comparación del artículo 39 de la
Constitución, en cuanto que garantiza a todos los trabajadores el derecho de
constituir sindicatos, y de las disposiciones del Convenio 87 de la O.I.T.,
especialmente en el artículo 2, que dice que todos los trabajadores, sin
ninguna distinción, tienen derecho a constituir las organizaciones que estimen
convenientes, se concluye que la prohibición legal de formar sindicatos de
base en una misma empresa, cuando ya exista otro, resulta injustificada a la
luz de la garantía expresa de la Constitución de 1991.” (las subrayas son del texto original).
iii) Sentencia C-797 de 2000[28], en la cual
se invocó el convenio 87 al juzgar la constitucionalidad de varias normas del
Código Sustantivo del Trabajo que habían sido acusadas, en lo esencial, de
desconocer la libertad de los sindicatos para dictar autónomamente sus
estatutos y establecer su forma de organización y funcionamiento, al igual que
su derecho a obtener de manera automática su personería. Varias de las normas
acusadas fueron declaradas inexequibles.
iv) Sentencia C-1491 de 2000[29], en la cual
se resolvió declarar exequible el segmento normativo acusado del artículo 70 de
la Ley 50 de 1.990:
“(…) en aras de la protección adecuada e integral del derecho de
asociación sindical, del ejercicio material de la libertad sindical y de la
igualdad real respecto de los sindicatos y con el propósito de garantizar la
autonomía, organización y funcionamiento de los sindicatos, se declarará
exequible el segmento normativo acusado del artículo 70 de la Ley 50 de 1.990,
por no ser violatorio de los artículos 13, 39, 55, 92 y 93 Superiores, así como
por no contradecir las Convenciones 87 y 98 de la O.I.T., que conforman, se
reitera, el bloque de constitucionalidad, según lo ha precisado y reiterado
múltiples veces esta Corporación, entre otras, en las sentencias C-385/2000,
C-797/2000, T-441/92, SU-342/95 C-567/2000”.
De lo expresado
en este numeral se concluye que conforme a señalamientos jurisprudenciales
específicos de la Corte Constitucional, los convenios de la OIT sobre libertad
sindical y sobre el derecho de negociación colectiva forman parte del bloque de
constitucionalidad.
Incompetencia
del Congreso de la República para aprobar reformas constitucionales
desconociendo la voluntad popular prevalente expresada en un referendo.
6. Según la
demanda, al reproducir en uno de sus contenidos normativos el Art. 1º del acto
legislativo demandado la Pregunta No. 8 contenida, entre otras, en el texto que
había sido sometido a votación en el referendo convocado mediante la Ley 796 de
2003 y que no fue aprobada en aquel, quebranta los Arts. 95, Num. 1º, 374 y 378
de la Constitución Política y 3º de la Ley 5ª de 1992, por carecer el Congreso
de la República de competencia para aprobar la reforma desconociendo la
voluntad popular no aprobatoria de la misma.
7. La Ley 796 de
2003[30], por la cual se convocó
un referendo y se sometió a consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional, dispuso:
“Artículo 1º. Convócase al pueblo colombiano para que, en desarrollo
de lo previsto en los artículos 374 y 378 de la Constitución
Política, mediante referendo, decida si aprueba el siguiente proyecto de acto
legislativo.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
EL PUEBLO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
8. ¿APRUEBA USTED EL
SIGUIENTE ARTICULO?
Adiciónase el artículo 187 de la Constitución
Política, con el siguiente texto:
A partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, la
persona que adquiera el derecho a pensionarse no podrá recibir con cargo a
recursos de naturaleza pública, una pensión superior a veinticinco (25)
salarios mínimos mensuales legales vigentes. Se exceptúan quienes tengan
derechos adquiridos y quienes estén amparados por los regímenes pensionales
exceptuados y especiales.
La vigencia de los regímenes pensionales exceptuados, especiales, o
provenientes de normas y acuerdos entre nacionales de cualquier naturaleza,
expirará el 31 de diciembre de 2007, con excepción del régimen pensional de los
Presidentes de la República que tendrá eficacia desde la fecha de entrada de la
presente reforma constitucional.
El régimen de transición será reglamentado por la ley del Sistema
General de Pensiones.
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, a partir
de la vigencia de la presente reforma constitucional, con las excepciones
temporales anteriores, serán los establecidos en la ley del Sistema General de
Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos entre
nacionales, de ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.
Con las excepciones previstas en la ley del Sistema General de
Pensiones, a partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, no
podrán reconocerse pensiones de vejez o jubilación a personas con menos de 55
años de edad.
La Ley General de Pensiones ordenará la revisión de las pensiones
decretadas sin el cumplimiento de los requisitos legales, o con abuso del
derecho.
A partir del 1° de enero del año 2005, y hasta diciembre de 2006, no
se incrementarán los salarios y pensiones de los servidores públicos, o de
aquellas personas cuyos salarios y pensiones se paguen con recursos públicos,
en ambos casos cuando devenguen más de veinticinco (25) salarios mínimos
mensuales legales vigentes.
Se excluye de esta disposición el régimen legal para los miembros de
la Fuerza Pública.
SI  [ ] NO  [ ]
Con base en la
comparación del texto de este numeral del Art. 1º de la Ley 796 de 2003 y el
del Art. 1º del Acto Legislativo 01 de 2005 se puede establecer que los dos
prevén las siguientes disposiciones comunes:
LEY 796 DE 2003
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005
Límite
máximo del monto de pensiones
·
Artículo 1°, numeral 8°, inciso 1°. “A partir
de la vigencia de la presente reforma constitucional, la persona que adquiera
el derecho a pensionarse no podrá recibir con cargo a recursos de naturaleza
pública, una pensión superior a veinticinco (25) salarios mínimos mensuales
legales vigentes. Se exceptúan quienes tengan derechos adquiridos y quienes
estén amparados por los regímenes pensionales exceptuados y especiales.”
·
Artículo 1°, parágrafo 1°. “A partir del 31 de
julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de
naturaleza pública.”
Eliminación
de regímenes pensionales especiales y exceptuados
·
Artículo 1°, numeral 8°, inciso 2°. “La
vigencia de los regímenes pensionales exceptuados, especiales (…) expirará el
31 de diciembre de 2007, con excepción del régimen pensional de los
Presidentes de la República que tendrá eficacia desde la fecha de entrada de
la presente reforma constitucional.”
·
Artículo 1°, inciso 7°. “A partir de la
vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni
exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente
de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo.”
·
Artículo 1°, parágrafo transitorio 2°. “Sin
perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de
la Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los
parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales
especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido
de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará
el 31 de julio del año 2010".
Exclusión
de las condiciones pensionales en la negociación laboral colectiva
·
Artículo 1°, numeral 8°, inciso 4°. “Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, a partir de la
vigencia de la presente reforma constitucional, con las excepciones
temporales anteriores, serán los establecidos en la ley del Sistema General
de Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos entre
nacionales, de ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.”
·
Artículo
1°, numeral 8°, inciso 2o. “La vigencia de los regímenes pensionales (…)
provenientes de normas y acuerdos entre nacionales de cualquier naturaleza
expirará el 31 de diciembre de 2007 (…)”.
·
Artículo 1°, inciso 5°. “Los requisitos y
beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de
vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse
acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.”
·
Artículo 1°, parágrafo 2°. “A partir de la
vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos,
convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno,
condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del
Sistema General de Pensiones.”
·
Artículo 1°, parágrafo transitorio 3°. “Las
reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto
Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos
o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente
estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la
vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán
estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren
actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.”
Revisión de
pensiones
·
Artículo 1°, numeral 8°, inciso 6°. “La Ley
General de Pensiones ordenará la revisión de las pensiones decretadas sin el
cumplimiento de los requisitos legales, o con abuso del derecho.”
·
Artículo 1°, inciso 9°. “La ley establecerá un
procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso
del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o
en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”.
Debe señalarse
que, independientemente de la redacción de las disposiciones que se comparan,
su contenido o materia es el mismo.
Por otra parte,
debe tenerse en cuenta que en los Estados democráticos los detentadores del
poder político oficiales y visibles, de conformidad con lo consagrado en cada
Constitución Política, no son únicamente las tres ramas del poder público sino
también, y en primer lugar, el pueblo soberano, quien es el árbitro supremo o
la última instancia en la organización y el funcionamiento del Estado. Ello
explica que en los regímenes parlamentarios, en caso de voto de censura del
Parlamento al Gobierno o de negación del voto de confianza solicitado por éste
a aquel, el conflicto político planteado, cuando el Gobierno  no dimite, se
decida mediante la disolución del Parlamento y la convocación a nuevas
elecciones.[31]
En el caso en
examen, como es de conocimiento público, la pregunta contenida en el citado
numeral 8 del Art. 1º de la Ley 796 de 2003, no fue aprobada por el pueblo en
el referendo efectuado el 25 de Octubre de 2003, al igual que otras preguntas
contenidas en esa ley, al no haber obtenido las mismas un número de votos
afirmativos que excediera de la cuarta parte del total de ciudadanos que
integraban el censo electoral. Por consiguiente, dicho asunto ya fue definido
por el pueblo.
Por esta razón,
la aprobación posterior de dichos contenidos normativos por el Congreso de la
República en los incisos 5º, 7º y 9º, los Parágrafos 1º y 2º y el Parágrafo
Transitorio 3º del Art. 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, representa una
sustitución de la voluntad soberana, consagrada en el preámbulo y el Art. 3º de
la Constitución, por la propia voluntad de dicho órgano constituido, sin tener
manifiestamente competencia para hacerlo y vulnerando el Art. 374 superior. Por
tanto, dichos apartes serán declarados inexequibles.
Cabe advertir
que esta decisión no significa que no puedan adoptarse  reformas no aprobadas
en el mencionado referendo, sino que, ante dicha manifestación directa y no
aprobatoria de la voluntad popular, ellas sólo serán posibles por la misma vía
del referendo o por una vía equivalente, como sería, por ejemplo, una asamblea
constituyente convocada de conformidad con lo dispuesto en el Art. 376
superior.
La reforma
introducida a la Constitución Política por algunos apartes  del Art. 1º del
Acto Legislativo 01 de 2005 sustituye parcialmente aquella. Incompetencia del
Congreso de la República para aprobarla.
8. El demandante
plantea que al excluir el Art. 1º del acto legislativo impugnado las
condiciones pensionales en la negociación laboral colectiva y someter las
mismas exclusivamente a la regulación legal correspondiente al Sistema General
de Pensiones sustituye la Constitución y contraría lo dispuesto en el Art. 374
superior.
El texto de los
segmentos normativos a los que se refiere el cargo es el siguiente:
“Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas,
incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse
disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido (inciso 5º).
“(…)
“Parágrafo 2o. A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo
no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o
acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en
las leyes del Sistema General de Pensiones.
“(…)
"Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que
rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos,
convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados,
se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones
o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de
julio de 2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que
las que se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el
31 de julio de 2010".
En la Exposición
de Motivos del proyecto presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la
República se expresó sobre la justificación de estas disposiciones:
5.3 La negociación colectiva y el régimen
pensional
Como ya se dijo, el artículo 48 de la Constitución
Política estableció que la seguridad social se prestaría con arreglo a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Bajo estos principios la
Ley 100 de 1993 organizó el Sistema General de Pensiones. Para lograr una armonía
en materia pensional, la Ley 100 de 1993 al desarrollar el precepto
constitucional, previó claramente el respeto de los derechos adquiridos
"conforme a disposiciones normativas anteriores, pacto o convención
colectiva de trabajo", pero igualmente dejó claro que ello era "sin
perjuicio del derecho de denuncia que les asiste a las partes y que el tribunal
de arbitramento dirima las diferencias entre las partes". Lo anterior con
el claro propósito que las convenciones y pactos colectivos se ajustarán a lo
dispuesto en la Ley 100 de 1993 y al hecho de que la pensión ya no puede
considerarse simplemente una consecuencia de una relación laboral sino una
prestación derivada del régimen de seguridad social organizado por el
legislador.
Sin embargo, dado que la Constitución Política garantiza el derecho
a la negociación colectiva, con las excepciones previstas en la ley, no se ha
podido lograr el propósito de la Ley 100, expresado en su artículo 11, pues aún
existe la posibilidad de continuar estableciendo reglas particulares en
materias pensionales, por lo cual y a pesar de que la Corte Suprema de Justicia
ha afirmado reiteradamente que los beneficios pensionales deben armonizarse con
la Ley 100 de 1993, no solamente no se han armonizado las convenciones colectivas
con la ley, sino que se siguen suscribiendo convenios en los que las entidades
se obligan a asumir directamente nuevas obligaciones pensionales, privilegiando
a ciertos servidores y rompiendo la igualdad que quiso el Constituyente
imprimirle al régimen de seguridad social.
En efecto, la universalidad del régimen de
seguridad social, según la Corte Constitucional presupone la garantía de la
protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las
etapas de la vida y esa garantía sin discriminación solamente puede
ofrecerla un sistema unificado que no pueda ser variado por voluntad de un
sector de sus titulares.
Por lo anterior, y con el fin de lograr el
propósito que inspira el artículo 48 de la Constitución Política es necesario establecer
claramente que el régimen pensional no se encuentra dentro del ámbito de la
negociación colectiva.
Lo anterior es además particularmente imperioso si
se tienen en cuenta no solo los principios que deben regir el sistema de
seguridad social sino también las consecuencias económicas de la situación
actual.
En efecto, uno de los elementos fundamentales para
el diseño, implementación y desarrollo de un sistema pensional lo constituyen
sus soportes económicos y financieros. Desde este punto de vista los regímenes
pensionales de origen convencional han representado, y si no se corrige la
situación actual continuarán haciéndolo, un considerable esfuerzo para las
finanzas públicas y privadas para el desarrollo y crecimiento de la economía.
De hecho, se están destinando a financiar
regímenes pensionales especiales cuantiosos recursos que podrían dirigirse a
ampliar la cobertura del sistema general de seguridad social y a incrementar la
inversión social o a generar mayor desarrollo del país.
No sobra señalar que en el caso del sector público
dichos regímenes convencionales se han creado muchas veces sin cuantificar su
efecto final, de tal manera que se han creado regímenes inequitativos que a la
postre han puesto en peligro la existencia misma de las respectivas empresas.
El sector privado no es ajeno a esta situación. De hecho se evidencia hoy cómo
muchas empresas de ese sector se han visto afectadas para continuar operando
por efecto del costo que para ellas representa su pasivo pensional.
Las razones anteriores justifican claramente la
necesidad de establecer que la negociación colectiva no debe incluir el régimen
pensional.
(…)
Como conclusión de lo anterior se desprende que si
bien inicialmente la honorable Corte Constitucional adoptó una posición
relativamente amplia en materia de límites a la negociación colectiva,
posteriormente adoptó posiciones más restrictivas, por lo cual no es claro que
constitucionalmente sea posible limitar el derecho a la negociación colectiva
de beneficios pensionales a través de una ley.
Dado lo anterior, deben precisarse las normas
constitucionales, estableciendo que no podrán celebrarse pactos o convenciones
colectivas en materia pensional.
Lo anterior se funda, como ya se dijo, en el hecho
de que la Constitución Política consagró el derecho a la seguridad social como
un derecho irrenunciable el cual se sujeta a los principios de eficiencia,
universalidad y solidari­dad. Dicho derecho fue desarrollado por la Ley 100 de
1993 estableciendo un sistema que está destinado a cubrir a todos los
habitantes, y en esta medida los principios de la negociación colectiva, que se
fundan en una negociación particular de las condiciones de trabajo en una
empresa, deben subordinarse a los principios de organización de un sistema universal
y solidario que cobija a todos los habitantes.[32]
9. En materia
laboral, por razón de la naturaleza y el significado del trabajo como factor de
producción de riqueza económica y de progreso social, y de la situación
desigual de los trabajadores frente a los dueños de los medios de producción,
que determina su protección especial, la Constitución Política y la ley
contienen exclusivamente los principios, derechos y garantías mínimos
aplicables a los trabajadores,  pero no todos aquellos de los cuales puedan ser
beneficiarios.
Así lo contempla
expresamente el Art. 53 superior al disponer que “el Congreso expedirá el
estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los
siguientes principios mínimos fundamentales (…)”.
En el mismo
sentido, el Art. 150, Num. 19, de la Constitución establece que al Congreso de
la República corresponde dictar las normas generales, denominadas por la
doctrina constitucional leyes marco o leyes cuadro, y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
efectos, entre otros, de “regular el régimen de prestaciones sociales
mínimas de los trabajadores oficiales” (Lit. f).
Así lo ha
dispuesto también el legislador desde hace varias décadas, mucho tiempo antes
de la promulgación de la Constitución de 1991. En este sentido el Art. 13 del
Código Sustantivo del Trabajo, correspondiente al texto original de éste
(Decretos 2663 y 3743 de 1950, adoptados como legislación permanente por la Ley
141 de 1961), prevé que “las disposiciones de este código contienen el
mínimo de derechos y garantías consagradas en favor de los trabajadores. No
produce efecto alguno cualquiera estipulación que afecte o desconozca este
mínimo”.
Esta circunstancia
explica y justifica la existencia de la negociación colectiva en materia
laboral, como resultado de las luchas y conquistas de los trabajadores en el
transcurso de muchos años, en cuanto permite que los mismos, en ejercicio de la
autonomía de la voluntad y en forma colectiva, con fundamento en el derecho de
asociación sindical y por conducto de sus representantes, alcancen mejoras en
sus condiciones de trabajo, tanto económicas como sociales, que sin el uso de
aquella no podrían lograr. Por ello, el Art. 55 de la Constitución, en forma
completamente congruente con la naturaleza del Estado Social de Derecho
consagrado en el Art. 1º ibídem, establece que “se garantiza el derecho de
negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las
excepciones que señale la ley”.
Por la misma
razón, la Organización Internacional del Trabajo - OIT adoptó los Convenios 87,
98, 151 y 154 señalados en estas consideraciones, los cuales tratan de los
derechos de sindicación y de negociación colectiva y forman parte del bloque de
constitucionalidad del Estado colombiano, conforme a pronunciamientos
reiterados de esta corporación, como se anotó.
En este orden de
ideas, de manera evidente la negociación colectiva en materia laboral es un
medio apropiado e insustituible para mejorar las condiciones de trabajo,
mediante la superación de los derechos y garantías mínimos que consagran la
Constitución Política y la ley, y, así, concretar y desarrollar la protección
especial que aquella otorga al trabajo. Por consiguiente, la exclusión de temas
o aspectos laborales sustanciales, como el de las pensiones, en la negociación
colectiva representa necesariamente la exclusión de dicha protección especial,
la cual es uno de los elementos definitorios de la esencia de la Constitución
colombiana, como se indicó en estas consideraciones.
Esta
consideración es válida no sólo respecto de la negociación laboral colectiva
relacionada con el sector privado y con los trabajadores oficiales, vinculados
mediante contrato de trabajo, sino también en relación con los empleados
públicos, vinculados en forma legal y reglamentaria, no obstante la prohibición
para estos últimos de presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones
colectivas y la prohibición de huelga en los servicios públicos esenciales
definidos por el legislador (Art. 56 C. Pol.), de conformidad con lo dispuesto
en los citados Convenios 151 y 154 de la OIT, según la Sentencia C-1234 de 2005[33]
proferida por esta corporación, en la cual resolvió:
“Declarar exequible la expresión “Los sindicatos de empleados
públicos no pueden presentar pliego de peticiones ni celebrar convenciones
colectivas” contenida en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo,
bajo el entendido que para hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva
consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política, y de conformidad con
los Convenios 151 y 154 de la OIT, las organizaciones sindicales de empleados
públicos podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación en las
condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen estos
sindicatos, mientras el Congreso de la República regule el procedimiento para
el efecto”.
10. Por otra parte, el demandante alega que
al eliminar el Art. 1º del acto legislativo acusado el régimen pensional de
transición establecido en el Art. 36 de la Ley 100 de 1993 sustituye igualmente
la Constitución Política y quebranta el Art. 374 de la misma.
En desarrollo de la protección
constitucional especial al trabajo, la Ley 100 de 1993, por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones,
estableció en el Art. 36 el régimen de transición en materia de pensión de
vejez del régimen solidario de prima media con prestación definida.[34]
El inciso 2º del Art. 36 de la Ley 100 de
1993 fue modificado por el Art. 18 de la Ley 797 de 2003, que fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-1056 de 11 de
Noviembre de 2003[35].
El mismo inciso fue modificado nuevamente
por el Art. 4º de la Ley 860 de 26 de Diciembre de 2003, que también fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-754
de 2004[36].
En virtud de
dicho régimen de transición la edad para acceder a la pensión de vejez, el
tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión
serán los establecidos en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados
los trabajadores al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones[37],
siempre y cuando éstos reunieran alternativamente los siguientes requisitos:
i)
Treinta y cinco (35) o más años de edad si es
mujer o (40) o más años de edad si es hombre, o
ii)
Quince 15 o más años de servicios cotizados.
Las demás condiciones y requisitos
aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se rigen por
las disposiciones generales contenidas en la misma ley.
Respecto de las
condiciones de este régimen la Corte Constitucional ha expresado:
“El artículo 36 de la Ley 100 de 1993, del cual forma parte la
expresión demandada,  se titula “Régimen de Transición” y se ubica bajo el
acápite “Pensión de Vejez”, que, a su vez, forma parte del título segundo de la
referida ley, relativo al “Régimen Solidario de Prima Media con Prestación
Definida”;  título inscrito en el libro primero, correspondiente al “Sistema
General de Pensiones”.
“Lo anterior indica que el régimen de transición es un instituto
jurídico propio de la prestación social denominada pensión de vejez, que opera
en el régimen de prima media con prestación definida del sistema general de
pensiones regulado por la Ley 100 de 1997.
“El sistema general de pensiones contempla dos regímenes que
garantizan a las personas afiliadas y a sus beneficiarios, cuando sea el caso,
varias prestaciones sociales, cuales son la pensión de vejez, la pensión
de invalidez, la pensión de sobrevivientes y el auxilio funerario.
“Estos dos regímenes son el de prima media con prestación definida y
el de ahorro individual con solidaridad. En el primero, los aportes de los
afiliados y los empleadores, así como sus rendimientos, constituyen un fondo
común de naturaleza pública y el monto de la pensión es preestablecido,
así como la edad de jubilación y las semanas mínimas de cotización. Este
régimen es administrado por el Instituto de los Seguros Sociales (ISS). En el
régimen de ahorro individual con solidaridad, los afiliados tienen una cuenta
individualizada, en la cual se abona el valor de sus cotizaciones y las de su
empleador, las cotizaciones voluntarias, los bonos pensionales y los subsidios
del Estado si los hubiere, y los rendimientos que genere la cuenta individual.
El monto de la pensión es variable, y depende del monto acumulado en la cuenta,
de la edad a la cual decida retirarse el afiliado, de la modalidad de la
pensión, de las semanas cotizadas y de la rentabilidad de los ahorros
acumulados.  En términos generales[38], todos
los trabajadores del sector público y del sector privado pueden seleccionar el
régimen de pensiones que estimen más conveniente.
“El régimen de transición es un beneficio que la ley expresamente
reconoce a los trabajadores del régimen de prima media con prestación definida
que al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 tenían 35 o más años, si eran
mujeres, o 40 o más, si se trataba de hombres , o 15  o más años de
servicios cotizados , siempre y cuando, en ambos supuestos, estuviera
vigente la relación laboral.  Dicho beneficio consiste en el derecho a acceder
a la pensión de vejez o de jubilación, con el cumplimiento de los requisitos
relativos a edad y tiempo de servicio o semanas de cotización que se exigían en
el régimen pensional al que estuvieran afiliados en el momento de entrar a
regir la ley mencionada. Por lo tanto estas condiciones y las relativas al
monto mismo de la pensión, no se rigen por la nueva ley (la Ley 100 de 1993),
sino por las disposiciones que regulaban el régimen pensional al cual se
encontraban afiliados en el momento de entrar a regir dicha ley. Las demás
condiciones y requisitos, distintos de los mencionados, sí se rigen por la
referida Ley 100.
“De lo dicho se desprende que para ser beneficiario del régimen de
transición es necesario estar en uno de los siguientes supuestos :
Primero : haber tenido 35 o más años, si se es mujer, o 40 o más, si se es
hombre, en el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993 y haber
estado, en ese momento, afiliado a un régimen pensional ; Segundo :
tener, en el momento de la entrada en vigencia de la Ley 100, 15 o más años de
servicio cotizados, y estar afiliado, también en ese momento, a un régimen
pensional”.[39]
Acerca del
alcance jurídico de dicho régimen de transición, esta corporación ha
manifestado que las personas que el 1º de Abril de 1994, fecha de iniciación de
la vigencia de la Ley 100 de 1993, cumplieran los supuestos de hecho previstos
en su Art. 36 para la aplicabilidad del mismo, adquirieron un derecho a
pensionarse en las condiciones correspondientes, el cual no puede ser
desconocido o menoscabado. Al respecto expresó:
“La Corte advierte en este sentido que al entrar en vigencia el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las personas que a primero de abril de 1994
cumplían con los requisitos señalados en la norma adquirieron el derecho a
pensionarse según el régimen de transición, -que por lo demás los indujo a
permanecer  en el Instituto de los Seguros Sociales  en lugar de trasladarse a
los Fondos  creados por la Ley 100, así estos  ofrecieran flexibilidad para
graduar la pensión.  Ello por cuanto a esa fecha cumplían con los requisitos
establecidos en el artículo 36, y consecuentemente incluyeron en su patrimonio
el derecho a adquirir su pensión en los términos del régimen de transición.
“(…)
“De todo lo anterior se desprende que el
Legislador al expedir la norma acusada  no tuvo en cuenta que, como se explicó
en la Sentencia C-789 de 2002, si bien frente a un tránsito legislativo  y al
régimen de transición respectivo  el derecho a la pensión no es un derecho
constitucional adquirido, sino una expectativa legítima, sí existe un derecho
al régimen de transición de las personas cobijadas por el mismo[40].
Tampoco tuvo en cuenta que una vez entrada en vigencia la disposición que
consagra el régimen de transición, los trabajadores que cumplan con los
requisitos exigidos para el mismo consolidan una situación concreta que no se
les puede menoscabar[41]” [42].
11. El Parágrafo
Transitorio 4º del Art. 1º del acto legislativo demandado establece que el
régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que
desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de
2010, excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además,
tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a
la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les
mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Con fundamento
en el criterio jurisprudencial indicado, es ostensible que este segmento
normativo desconoce el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de vejez
en las condiciones correspondientes al régimen de transición  contemplado en el
Art. 36 de la Ley 100 de 1993, adquirido legítimamente por las personas que al
entrar ésta en vigencia cumplían los requisitos para ese efecto, lo cual
contradice abiertamente y de modo específico la protección de los derechos
adquiridos (Art. 58 C. Pol.), el mandato de no menoscabar los derechos de los
trabajadores (Art. 53 C. Pol.) y la garantía de un orden político, económico y
social justo (Preámbulo y Art. 2º C. Pol) y, en forma general, la protección
especial al trabajo.
12. Por las
razones anteriores, tanto la exclusión de las condiciones pensionales en la
negociación laboral colectiva como la eliminación del régimen de transición
pensional, dispuestas en algunos apartes del Art. 1º del Acto Legislativo 01 de
2005, configuran una sustitución parcial de la Constitución, en cuanto
reemplazan la protección especial que aquella brinda al trabajo como valor
fundante del Estado por la desprotección o desamparo que representan la
privación de instrumentos legítimos e idóneos para lograr dicha protección y la
privación de derechos válidamente adquiridos, lo cual es totalmente opuesto o
integralmente diferente al conjunto de normas de la Constitución, así como al
bloque de constitucionalidad en materia laboral, o sea, es totalmente
incompatibles con ellos.
En consecuencia,
el Congreso de la República carecía de competencia para expedir dichos
segmentos normativos, esto es, el inciso 5º, el parágrafo 2º y los parágrafos
transitorios 3º y 4º del Art. 1º del acto legislativo demandado, de conformidad
con lo dispuesto en el Art. 374 de la Constitución, lo cual determina la
declaración de su inexequibilidad por esta corporación.
13.
Adicionalmente, es oportuno señalar que si, en gracia de discusión, se aceptara
que los contenidos normativos demandados no incurren en las violaciones
constitucionales señaladas, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo
preceptuado en el Art. 9 superior las relaciones exteriores del Estado  se
fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de
los pueblos y en el reconocimiento de los principios del Derecho Internacional
aceptados por Colombia.
Sobre esta base,
el Estado colombiano está vinculado internacionalmente por la Convención de
Viena de  1969, sobre el Derecho de los Tratados, aprobada mediante la Ley 32
de 1985, cuyos Arts. 26 y 27 disponen que todo tratado en vigor obliga a las
partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe y que una parte no podrá
invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del
incumplimiento de un tratado.
Por esta razón,
si los apartes indicados fueran exequibles, el Estado colombiano tendría que
dar cumplimiento a los mencionados Convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT, que
además forman parte del bloque de constitucionalidad, como se anotó, mientras
no los denuncie válidamente y no termine en virtud de la denuncia la producción
de sus efectos jurídicos, lo que significa que en esa hipótesis los
trabajadores en Colombia podrían seguir ejerciendo el derecho de negociación
colectiva consagrado en tales convenios y seguir concertando prestaciones
laborales por encima del mínimo legal. Ello incluye a los empleados públicos,
quienes conforme a la jurisprudencia de esta corporación tienen un derecho
limitado de negociación, orientado a la adopción de una decisión final de carácter
unilateral por la autoridad competente.
14. Finalmente,
y sin la pretensión de hacer un análisis detenido de la materia del Acto
Legislativo 01 de 2005, por no ser pertinente para la adopción de la decisión,
cabe señalar que de acuerdo con la Exposición de Motivos del proyecto
correspondiente, la reforma contenida en él tiene como objetivos generales
asegurar la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social y “asegurar
que el sistema pensional colombiano sea equitativo para todos los colombianos”.
No obstante, es
visible que el contenido de dicho acto contradice este último objetivo si se
considera, por ejemplo, que en él se establece que no habrá regímenes
especiales ni exceptuados pero se mantiene el existente para la fuerza pública
y para el Presidente de la República (inciso 7º).
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO NILSON PINILLA PINILLA A LA SENTENCIA C-740 DE 2006
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional
solo por vicios de procedimiento en su formación (Aclaración de voto)
El texto constitucional que fija las competencias de esta Corte
(art. 241, en su encabezado y, para el caso, numeral 1°) es absolutamente claro
en su sentido y alcance, al punto de resultar inaceptable cualquier pretextada
interpretación que de él quiera hacerse, más aun si conduce a la ampliación de
su contenido literal. En efecto, la mencionada preceptiva comienza por
establecer que “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos de este
artículo”. Luego, el numeral 1° de la misma norma, que fija como la primera de
tales competencias la de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que
se promuevan contra los actos reformatorios de la Constitución, advierte en su
parte final que dicha competencia se extiende sólo a lo relacionado con “vicios
de procedimiento en su formación,” (no está en cursiva ni en negrilla en el
texto original).  Como puede apreciarse, la norma es clara en su encabezado
–estrictos y precisos términos de este artículo–, y usa términos de tal
contundencia, que erradica cualquier espacio a la duda, estableciendo taxativas
atribuciones a la Corte, tal como lo son en un Estado de derecho todas las
competencias de los órganos constituidos. Pero por si esto fuera poco, el
numeral 1°, que trata sobre el tema del control de los actos legislativos,
utiliza el adverbio sólo para significar, sin duda alguna, la exclusión de
cualquier otra atribución diferente a la allí establecida (vicios de
procedimiento en su formación).
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS
DE COMPETENCIA-Consecuencias (Aclaración de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Inexistencia
de límites materiales (Aclaración de voto)
Al revisar la historia de nuestro constitucionalismo se observa que
cuando quiera que el constituyente ha querido establecer límites competenciales
al Congreso como órgano reformador, éstos han sido expresamente fijados en el
texto constitucional. Ahora bien, existiendo en cabeza del Congreso una
cláusula general de competencia, tanto legislativa como de reforma a la
Constitución Política (artículos 150 y 374 respectivamente), la misma
Constitución no señala taxativamente los límites de contenido a los cuales está
sometido dicho poder de reforma en cabeza del Congreso, por lo cual ha de
entenderse que ellos no existen. Y ello es así, por una razón fundamental: en
materia de competencia el principio universal es la consagración de reglas
claras y expresas, descartando la analogía o las fórmulas implícitas, como
garantía de que las actuaciones de las autoridades se ceñirán al debido proceso
y al principio de legalidad. Además, es el propio texto constitucional actual
el que no deja duda sobre la voluntad del constituyente de 1991 de no imponer
límites materiales al poder congresual de enmienda.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION POR SUSTITUCION-Contradicciones de
esta tesis/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR
VICIOS DE COMPETENCIA-Implica un control de contenido (Aclaración de voto)
La tesis sobre sustitución de la Constitución tiene como
consecuencia varias importantes realidades que resultan inaceptables dentro del
marco de la Constitución y del Estado de derecho, varias de las cuales fueron
así mismo señaladas con ocasión del análisis contenido en la sentencia C-1040
de 2005. Una de tales consecuencias es el hecho de que, pese a que la posición
mayoritaria de la Corte se esfuerce en diferenciar el así denominado control
sobre vicios de competencia de lo que es el control material sobre el contenido
de las disposiciones reformadas, es evidente que a través de este mecanismo la
Corte termina inevitablemente realizando un análisis de fondo sobre el
contenido material de la reforma, que es precisamente lo que la misma Corte ha
terminado reconociendo como imposible dentro del marco de nuestra Constitución
Política. La otra preocupante realidad se refiere a que, si como se explica en
las sentencias C-1040 de 2005 y C-740 de 2006, el juicio sobre sustitución de
la Constitución depende del análisis de “los principios y valores del
ordenamiento constitucional que le dan su identidad”, dado que no siempre los
principios o valores son igual de evidentes, o son los mismos para todos las
personas, dicho juicio supondrá la extensa reflexión de la Corte sobre tales
valores y principios, de tal manera que el juicio de sustitución dependerá en
últimas de lo que sobre el tema consideren las mayorías temporalmente
existentes al interior de la Corte Constitucional.
Referencia: Expediente D-6187
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de
2005.
Magistrado Ponente:
Dr. Manuel José
Cepeda Espinosa
Habiendo votado de manera favorable el proyecto presentado en este
caso por el señor Magistrado Ponente, estimo necesario hacer una muy sucinta
aclaración sobre el sentido de mi voto en el presente asunto.
La razón que motiva esta aclaración es el hecho de que, como tuve
ocasión de manifestarlo en la Sala Plena en la que se debatió este tema, no
comparto la tesis planteada por esta Corte a partir de la sentencia C-551 de
2003, conforme a la cual la Corte Constitucional puede examinar, como
presupuesto previo al análisis de constitucionalidad de un acto legislativo, si
el Congreso de la República era o no competente para expedir dicha reforma,
dependiendo de la materia de la cual ella trata.
Las razones de mi desacuerdo con esta tesis se resumen brevemente en
la siguiente forma:
1.      Absoluta claridad del texto constitucional que fija las
competencias de la Corte Constitucional e imposibilidad de ampliarlo por vía de
interpretación
Parecería innecesario comenzar por mencionar que el texto
constitucional que fija las competencias de esta Corte (art. 241, en su
encabezado y, para el caso, numeral 1°) es absolutamente claro en su sentido y
alcance, al punto de resultar inaceptable cualquier pretextada interpretación
que de él quiera hacerse, más aun si conduce a la ampliación de su contenido
literal.
En efecto, la mencionada preceptiva comienza por establecer que “A
la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de
la Constitución, en los estrictos y precisos de este artículo”.
Luego, el numeral 1° de la misma norma, que fija como la primera de tales
competencias la de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que se
promuevan contra los actos reformatorios de la Constitución, advierte en su
parte final que dicha competencia se extiende sólo a lo
relacionado con “vicios de procedimiento en su formación,” (no
está en cursiva ni en negrilla en el texto original).
Como puede apreciarse, la norma es clara en su encabezado –estrictos
y precisos términos de este artículo–, y usa términos de
tal contundencia, que erradica cualquier espacio a la duda, estableciendo
taxativas atribuciones a la Corte, tal como lo son en un Estado de derecho
todas las competencias de los órganos constituidos. Pero por si esto fuera
poco, el numeral 1°, que trata sobre el tema del control de los actos
legislativos, utiliza el adverbio sólo para significar, sin duda
alguna, la exclusión de cualquier otra atribución diferente a la allí
establecida (vicios de procedimiento en su formación). Por esto no comprendo
cómo, la anunciada inventiva jurisprudencial a que me vengo refiriendo,
desatiende la claridad de este texto, para intentar justificar un análisis que
evidentemente no está comprendido dentro de las atribuciones de esta Corte.
La Corte Constitucional no puede asumir su misión de velar por la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución como una obligación de
resultado, que la habilite para hacer lo que en su criterio sea necesario para
ampliar su poder, desbordando la estricta cobertura de dicha misión. No, por
cuanto si bien es cierto que el Constituyente de 1991 le encomendó de manera
exclusiva esta delicada e importante labor, no es menos cierto que
simultáneamente le asignó las funciones que, a su juicio, eran necesarias y
suficientes para cumplirla, siéndole vedado a la Corte, como poder constituido
que es, ampliar dichas atribuciones so pretexto de cumplir en mejor forma la
función que le fue constitucionalmente asignada.
Con lo anterior, la Corte hace frente a esta norma una especie de
interpretación por el absurdo, al concluir que es posible precisamente lo
contrario de lo que ella claramente establece, situación que nunca resulta
aceptable como sistema de interpretación jurídica, pero que resulta de mayor
gravedad cuando la norma en cuestión es, como en este caso, una disposición que
establece competencia.
2. El llamado control de competencia desconoce la realidad
constitucional colombiana, sobre límites explícitos al poder de reforma en
cabeza del Congreso
La posibilidad de adelantar un control constitucional de los actos
legislativos que comprenda también el análisis previo de la competencia, como
el que propone la Corte en la sentencia de cuyas consideraciones me aparto,
supone, en su ejercicio, que en la Constitución se encuentren señalados, con
antelación, y en forma explícita, los límites materiales que no pueden ser
desbordados por el órgano reformador.
Al revisar la historia de nuestro constitucionalismo se observa que
cuando quiera que el constituyente ha querido establecer límites competenciales
al Congreso como órgano reformador, éstos han sido expresamente fijados en el
texto constitucional. Así, por mencionar dos ejemplos, el artículo 190 de la
Constitución de la República de Colombia de 1821, establecía en forma explícita
que la enmienda constitucional hecha por el Congreso en ningún momento podría
alterar la bases contenidas en la Sección 1ª del Título I, y en la 2ª del
Título II; así mismo, la Constitución del Estado de Nueva Granada de 1832 en su
artículo 218 disponía que el poder de reforma del Congreso no se podía extender
nunca a los artículos atinentes a la forma de gobierno.
Ahora bien, existiendo en cabeza del Congreso una cláusula general
de competencia, tanto legislativa como de reforma a la Constitución Política
(artículos 150 y 374 respectivamente), la misma Constitución no señala
taxativamente los límites de contenido a los cuales está sometido dicho poder
de reforma en cabeza del Congreso, por lo cual ha de entenderse que ellos no
existen. Y ello es así, por una razón fundamental: en materia de competencia el
principio universal es la consagración de reglas claras y expresas, descartando
la analogía o las fórmulas implícitas, como garantía de que las actuaciones de
las autoridades se ceñirán al debido proceso y al principio de legalidad.
Además, es el propio texto constitucional actual el que no deja duda
sobre la voluntad del constituyente de 1991 de no imponer límites materiales al
poder congresual de enmienda,  pues de un lado, el artículo 376 superior
atribuye al Congreso el señalamiento de la competencia de la Asamblea Nacional
Constituyente, cuando a través de este procedimiento se busca modificar la Ley
Fundamental; y de otro lado, el artículo 377 ibídem, permite que el órgano
legislativo al ejercer el poder de reforma introduzca modificaciones que
comprometan aspectos básicos del orden constitucional como son los derechos y
las garantías fundamentales, los procedimientos de participación popular y el
Congreso, estando sometido, en estos eventos, solamente al control político
eventual en cabeza del pueblo (referendo).
Pretender, entonces, adelantar un juicio sobre la competencia del
órgano reformador, sin que en la Carta Política existan claros y explícitos
límites materiales o de contenido a su ejercicio, implica desconocer, allí sí,
la  estructura constitucional colombiana en esta materia, y al mismo tiempo,
transgredir el diáfano tenor de los mandatos constitucionales en los que no se
fijan parámetros al poder de reforma constitucional.
Por ello resulta de la mayor gravedad que ante la ausencia de
límites materiales expresos al poder de enmienda en cabeza del Congreso, sea la
Corte Constitucional, como poder constituido, la que en forma implícita y ad
hoc pretenda deducirlos para adelantar un control constitucional que rebasa
flagrantemente las competencias que le atribuye en forma precisa y estricta el
artículo 241 de la Constitución.
3.      Las contradicciones internas de la tesis sobre control a la
sustitución de la Constitución
Como lo ha puesto de presente en pasadas oportunidades el Magistrado
Humberto Sierra Porto[43], quien también anunció
la aclaración de su voto en esta ocasión, la tesis en comento adolece de
importantes contradicciones internas que minan su sustento, al punto de
tornarla inaceptable.
Quizás la más evidente de tales contradicciones radica en que,
conforme a esta tentativa de doctrina, luego de acertar en que todas las normas
constitucionales son válidamente reformables, ya que, como lo reitera la
sentencia C-740 de 2006, “la Constitución no contiene cláusulas pétreas ni
principios intangibles”, como simultáneamente se explica allí mismo, el
órgano competente para reformar la Constitución no podría “sustituirla por
otra integralmente distinta u opuesta”, ni “derogarla, subvertirla o
sustituirla en su integridad”, con el riesgo de que la indefinición de
estos alcances sea vía para “petrificar” preceptos cuya variación ni de lejos
podría tildarse de abrogación integral.
A propósito de los ejemplos que usualmente se han dado para
sustentar esta tesis, repárese por ejemplo en el hecho de que hay ciertas
normas constitucionales cuya sola alteración supondría cambios de gran calado,
que conforme a esta hipótesis deberían ser calificados como sustitución de la
Constitución. A manera de ejemplo, considérese el caso del artículo 11 (derecho
a la vida), del artículo 13 (derecho a la igualdad), el artículo 58 (garantía a
la propiedad privada) y el artículo 113 (separación de las ramas del poder
público y colaboración armónica entre ellas). Como puede advertirse fácilmente,
no es fácil comprender cómo todas ellas serían potencialmente modificables –ya
que “la Constitución no contiene cláusulas pétreas”–, pero simultáneamente la
Corte podría comenzar por analizar si el Constituyente secundario tenía o no
facultades para abordar este tema, ya que ello podría comportar la sustitución
parcial de la Constitución.
4.      Realidades inaceptables que resultan de la tesis sobre
control a la sustitución de la Constitución
De otra parte, la tesis sobre sustitución de la Constitución tiene
como consecuencia varias importantes realidades que resultan inaceptables
dentro del marco de la Constitución y del Estado de derecho, varias de las
cuales fueron así mismo señaladas con ocasión del análisis contenido en la
sentencia C-1040 de 2005.
Una de tales consecuencias es el hecho de que, pese a que la
posición mayoritaria de la Corte se esfuerce en diferenciar el así denominado
control sobre vicios de competencia de lo que es el control material sobre el
contenido de las disposiciones reformadas, es evidente que a través de este
mecanismo la Corte termina inevitablemente realizando un análisis de fondo
sobre el contenido material de la reforma, que es precisamente lo que la misma
Corte ha terminado reconociendo como imposible dentro del marco de nuestra
Constitución Política.
La otra preocupante realidad se refiere a que, si como se explica en
las sentencias C-1040 de 2005 y C-740 de 2006, el juicio sobre sustitución de
la Constitución depende del análisis de “los principios y valores del
ordenamiento constitucional que le dan su identidad”, dado que no siempre
los principios o valores son igual de evidentes, o son los mismos para todos las
personas, dicho juicio supondrá la extensa reflexión de la Corte sobre tales
valores y principios, de tal manera que el juicio de sustitución dependerá en
últimas de lo que sobre el tema consideren las mayorías temporalmente
existentes al interior de la Corte Constitucional.
Ello no resulta aceptable por cuanto, sin perjuicio de la importante
función que en relación con el tema del control constitucional cumple la
jurisprudencia, es evidente que el parámetro de control con el que se realiza
este ejercicio debe ser externo y objetivo (el texto constitucional, el bloque
de constitucionalidad) y no puede depender, ni en todo ni en parte, de las
personales percepciones de quienes, de tiempo en tiempo, hagan parte de esta
Corte.
5.  El control de competencia desconoce además la lógica, pues el
poder de enmienda constitucional no puede estar sujeto a límites materiales
Toda
modificación constitucional implica por sí misma una contradicción con el
ordenamiento superior preexistente. Es decir, que desde el punto de vista de su
contenido material, la reforma constitucional contraviene la Constitución
vigente, pues mediante ella precisamente se busca modificar sus mandatos.
Por tal razón,
el ejercicio de un control constitucional que vaya más allá de verificar el
procedimiento de expedición del acto reformatorio, esto es, un control de fondo
o material -como el que pretende encubrir la aludida teoría del control
competencial-, desconoce la lógica implícita en todo acto reformador que por su
propia naturaleza se opone al orden constitucional precedente.
No sucede lo
mismo en relación con el establecimiento de límites formales o de procedimiento
al ejercicio del poder de reforma constitucional, pues en este caso el control
constitucional se justifica dado que tales parámetros parten del supuesto de
que el poder de enmienda no es del todo absoluto, por ser un poder creado por
el propio constituyente primario, es decir, una facultad jurídica que debe ser
desarrollada dentro de los cauces constitucionales.
En este sentido,
sustraer el poder de reforma constitucional de los límites establecidos en la
Constitución, en lo relativo a la manera de realizar variaciones conduce
inevitablemente a confundir un poder constituido como el de reforma en cabeza
del Congreso, con el poder constituyente originario radicado en el pueblo.
Lo anterior
permite afirmar, por tanto, que el juicio sobre el contenido de una reforma
constitucional no es de carácter jurídico sino político, pues corresponde al
pueblo soberano, y, en representación suya, al Congreso o a una Asamblea
Nacional Constituyente.
De ahí que la
Corte al realizar el juicio sobre la sustitución -que no es otra cosa que un
juicio de fondo sobre los actos legislativos-, excede sus funciones
constitucionales, ya que sustituye al pueblo como titular de la soberanía en
quien reside, en forma exclusiva y excluyente, la potestad omnímoda de decidir sobre
la morfología de la organización jurídico-política denominada Estado.
6. La Constitución de 1991 sería asumida como más rígida de lo que
realmente es.
La tesis anunciada por la mayoría de la Corte sobre control a la
sustitución de la Constitución tiene como resultado caracterizar la
Constitución de 1991 como más rígida de lo que en realidad es. Para estos
efectos, entiendo por rigidez de una constitución lo que tradicionalmente ha
considerado como tal la doctrina constitucional, esto es, el hecho de que la
propia Constitución prevea la existencia de mecanismos de reforma sobre sí
misma, cuya completa realización es relativamente difícil, de tal modo que
dicha dificultad haga poco frecuente la ocurrencia de reformas constitucionales
y favorezca en cambio la larga permanencia del texto constitucional
originalmente adoptado por el poder Constituyente.
En efecto, la percepción sobre qué tan factible es en Colombia el
cambio constitucional se ve sensiblemente alterada cuando la Corte advierte que
un buen número de cambios –no se sabe exactamente cuáles–, serían inaceptables
por suponer una sustitución de la Constitución, concepto que como explico en la
presente aclaración de voto no fue tenido en cuenta por el Constituyente, y
menos en la forma como ha quedado anunciado en varias de las sentencias
emitidas por esta Corte durante los tres últimos años, concretamente a partir
del fallo C-551 de 2003.
Ahora bien, como en efecto es esta Corte la que por mandato de la
Constitución ejerce las funciones de control constitucional, la postura
jurisprudencial comentada de hecho hace a la Constitución colombiana más rígida
de lo querido por el constituyente, cambio que –sin necesidad de especular
sobre su conveniencia o inconveniencia–, no considero legítimo ni procedente,
simplemente por lo que representa en cuanto desconocimiento del legado
constitucional, que es misión de la Corte defender y preservar.
Finalmente, y de cara a la transformación que con esta postura
genera la Corte, es oportuno recordar cómo los modelos constitucionales rígidos
generan en el mediano y largo plazo la creciente insatisfacción del pueblo, y
en general de la comunidad política, que independientemente de coyunturas
particulares, terminan percibiendo dicha dificultad como un deliberado intento
de quienes en cada momento detentan el poder político, por impedir el cambio
del statu quo y preservar así sus privilegios.
No en vano, en la historia reciente de Colombia se cuentan algunos
episodios de esta naturaleza, que en su momento hicieron mucho daño y generaron
la cada vez más reducida empatía entre el ciudadano y su Constitución,
situación que al hacerse crítica condujo al cambio constitucional de 1991, por
caminos distintos a los que en su momento contemplaba la Constitución vigente.
Así dejo esbozada esta aclaración, que no salvamento
por cuanto no incide en lo resuelto, pero sí frente a otro anuncio de lo que
podría llegar a ocurrir de prosperar la posición preeminente de esta
corporación.
Con mi acostumbrado y profundo respeto,
Fecha ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-740 DE
2006
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA
CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Implica un control de contenido (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Incompetencia
de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-6187
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No.01 de
2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
Actor: Gelasio Cardona Serna
Magistrado Ponente
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
En la parte resolutiva de este fallo la Sala Plena
se declaró inhibida para proferir un fallo de mérito en relación con el Acto
Legislativo 01 de 2005 por ineptitud sustancial de la demanda. Sostiene la
mayoría que los cargos formulados por el demandante no esbozan una sustitución
de la Constitución sino que pretenden una revisión de las disposiciones
demandadas a la luz de los distintos Convenios de la OIT, al igual que una
comparación del contenido de los enunciados acusados con el referendo
constitucional votado en el año 2003, en esa medida se afirma que el demandante
solicita un control material de una reforma constitucional, asignatura que a
juicio de la mayoría es extraña a las competencias de la Corte Constitucional.
Si bien comparto la decisión adoptada considero
necesario aclarar mi voto en lo que se refiere a la competencia de la Corte
Constitucional para conocer de las demandas sobre pretendidos vicios de
competencia en que incurra el Congreso en la aprobación de un acto legislativo
y para realizar el así denominado “control de sustitución de la Constitución”,
pues estas figuras implican realmente un control material de las reformas
constitucionales, como he sostenido en ocasiones anteriores, especialmente en
el salvamento de voto a la sentencia C-1040 de 2005, por lo tanto esta
modalidad de examen también escapa del ámbito de competencias de esta
Corporación.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Los antecedentes y las secciones de esta
sentencia, hasta el punto VI corresponden a la ponencia original presentada por
el Magistrado Jaime Araujo Rentería.
[2] Corregido mediante el Decreto 2576 de 2005,
publicado en el Diario Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005, "Por
el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, “por el
cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política” eliminando las palabras “PROYECTO DE” y “Segunda
Vuelta”.
[3] La sentencia hasta este apartado corresponde al proyecto de
sentencia elaborado por el Magistrado Jaime Araujo Rentería. Las
consideraciones siguientes recogen lo decidido en Sala cuando se asignó la
sustanciación al Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] Sentencia C-553 de 2003 MP: Eduardo Montealegre Lynett.
[5] Sentencia C-551 de 2003 MP: Eduardo Montealegre Lynett.
[6] Ver
entre otras: Sentencia C-970 de 2004 MP:
Rodrigo Escobar Gil; C-971 de 2004 MP: Manuel José Espinosa; C-1040 de 2005 MP:
Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araujo Rentaría,
Alfredo Beltrán Sierra SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto.
[7] Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis,
Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araujo Rentaría, Alfredo Beltrán Sierra
SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto.
[8] Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV:
Jaime Araujo Rentaría, Alfredo Beltrán Sierra SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV:
Humberto Sierra Porto.
Todas las
anteriores reglas jurisprudenciales fueron reiteradas por la Corte en las
sentencias C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004.
[9] Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis,
Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araujo Rentaría, Alfredo Beltrán Sierra
SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto.
[10] En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte sintetizó en
qué consisten estos requisitos así:
"La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el
carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.
De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la
manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a
través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto
contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se
exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar
puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está
acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública
para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de
la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que
fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia,
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una
valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda
de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que
inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional".
[11] Sobre el tema también se puede consultar la sentencia
C-970 de 2004 en la que la Corte concluyó que las disposiciones del Acto
Legislativo por medio de las cuales se conferían facultades extraordinarias al
Gobierno para que, de manera supletoria, expidiese la normas con fuerza de ley
necesarias para la puesta en marcha del sistema acusatorio introducido en la
reforma, no podían tenerse como una sustitución de Constitución. También se
puede revisar la sentencia C-971 de 2003 en la que se llega a la misma conclusión
en relación con la habilitación contenida en el Acto Legislativo No. 01 de
2003  para que el Presidente de la República, si oportunamente no lo hiciere el
Congreso, adoptase mediante decreto con fuerza de ley las normas electorales
que desarrollen el artículo 109 constitucional sobre financiación de partidos y
campañas políticas antes de la realización de las elecciones departamentales y
municipales subsiguientes a la reforma.
[12] Sentencia C-1124 de 2004 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. La
sentencia revisó la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero del parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del
Acto Legislativo 01 de 2003.
[13] Folio 1.
[14] Folios 2-3.
[15] Sentencia C-551 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett;
Salvamento Parcial de Voto de Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas
Hernández.
[16] Sentencia C-491/02 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[17] Sentencia T-394/99 M.P. Marta Sachica de
Montcaleano. Ver  en el mismo sentido entre otras las sentencias C-1038/03 y
C-019/04 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-107/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
y C-355/03 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[18] Sentencia C-019/04 M.P. Jaime Araujo Rentería S.V.
Rodrigo Escobar Gil.
[19] ARTÍCULO 1º.— Colombia es un Estado social de
derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general.
ARTÍCULO 25.— El
trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades,
de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo
en condiciones dignas y justas.
ARTÍCULO 53.— El
Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en
cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
Igualdad
de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo;
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales;
facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles;
situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad
sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales;
garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso
necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador
menor de edad.
El
Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones legales.
Los
convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de
la legislación interna.
La
ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar
la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
[20] La Corte ha señalado al respecto reiteradamente que
“no puede impedirse el desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población, ni la consecución de las finalidades sociales del Estado, y por ende
la primacía de los derechos e intereses generales, so pena de hacer prevalecer
los derechos individuales; igualmente, tampoco existen derechos absolutos, en
la medida en que todos están supeditados a la prevalencia del interés
colectivo.”(...)” Sentencia T1020/99 M.P Vladimiro Naranjo Mesa. Antonio
Barrera Carbonell En el mismo sentido ver entre otras las Sentencias SU-250/98
M.P. Alejandro Martinez Caballero, T-069/01 y C-313/03 M.P. Álvaro Tafur
Galvis, C-107/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández,  C-916/02 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, C-717/03 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-870/03 M.P. Jaime
Araújo Rentería, C-043/03 y C-314/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[21]  Sentencias T-009/93 y  T-579/95, M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido ver entre otras las
sentencias  C-657/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-611/01 M.P. Jaime
Córdoba Triviño, C-1064/01 M.P. Manuel José cepeda  Espinosa y Jaime Córdoba
Triviño.
[22] Sentencia C-100 de 2005, M. P. Alvaro
Tafur Gálvis.
[23] Mediante la Sentencia C-377 de 1998, M. P. Alejandro Martínez
Caballero, la Corte Constitucional declaró exequibles el convenio y la ley
aprobatoria.
[24] Mediante la Sentencia C-161 de 2000, M. P. Alejandro Martínez
Caballero, la Corte Constitucional declaró exequibles el convenio y la ley
aprobatoria.
[25] Sentencia C-401 de 2005, M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa; Aclaración de Voto de Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime
Córdoba Triviño.
[26] M. P. Carlos Gaviria Díaz; Salvamento de
Voto de Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa; Aclaración de Voto de
Alvaro Tafur Gálvis.
[27] M. P. Alfredo Beltrán Sierra; Salvamento
Parcial de Voto de José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa y
Alvaro Tafur Gálvis; Aclaración de Voto de Eduardo Cifuentes  Muñoz  y
Vladimiro Naranjo Mesa.
[28] M. P. Antonio Barrera Carbonell;
Salvamento Parcial de Voto de Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz,
José Gregorio Hernández Galindo, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa, Alvaro Tafur Gálvis y Fabio Morón Díaz.
[29] M. P. Fabio Morón Díaz; Aclaración de Voto de Cristina Pardo.
[30] La Corte Constitucional se pronunció
sobre la constitucionalidad de esta ley mediante la Sentencia C-551 de 2003, M.
P. Eduardo Montealegre Lynett; Salvamento Parcial de Voto de Alfredo Beltrán
Sierra y Clara Inés Vargas Hernández.
[31] A este tema se refiere el autor Loewenstein, Karl en su obra
Teoría de la Constitución, Trad. de Alfredo Gallego Anabitarte. Barcelona,
Editorial Ariel, 1983, Ps. 35 ss.
[32] Gaceta del Congreso No. 385 de 2004.
[33] M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[34] El texto original del Art. 36 de la Ley 100 de 1993 es el
siguiente:
ARTICULO 36. Régimen
de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez. continuará en
cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres,
hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es
decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para
acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de
entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40
o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será
la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las
demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la
pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente
Ley.
El ingreso base
para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso
anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será
el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente
con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación
que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere
igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley. el
ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los
dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año
para los servidores públicos.
Lo dispuesto en
el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el
régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas
personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con
solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas
para dicho régimen.
Tampoco será
aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con
solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.
Quienes a la
fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder
a la pensión de Jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores,
aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho en
desarrollo de los derechos adquiridos. a que se les reconozca y liquide la
pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que
cumplieron tales requisitos.
PARAGRAFO. Para
efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso
primero (1º.) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas
cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al Instituto de
Seguros Sociales, a las cajas, fondos o entidades de seguridad social del
sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos
cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio. (se subraya)
[35] M. P. Alfredo Beltrán Sierra; Salvamento Parcial de Voto de
Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández;
Salvamento y Aclaración de Voto de Manuel José Cepeda Espinosa; Salvamento de
Voto de Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil.
[36] M. P. Alvaro Tafur Gálvis; Salvamento Parcial y Aclaración de
Voto de Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny
Yepes; Salvamento Parcial de Voto de Alvaro Tafur Gálvis; Aclaración de Voto de
Jaime Araújo Rentería.
[37] Según lo dispuesto en el Art. 151 de la Ley 100 de 1993: “El Sistema General de Pensiones previsto en la
presente Ley, regirá a partir del 1o. de abril de 1994. No obstante, el
Gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos
de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la
presente Ley, a partir de la vigencia de la misma.
“PARAGRAFO. El
Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel
departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de
junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad
gubernamental”.
[38] Se exceptúan los trabajadores de las entidades o empresas a las
que se refiere el artículo 279 de la ley 100 de 1993,  a quienes no se les
aplica el Sistema de Seguridad Social Integral.
[39] Sentencia C- 596 de 1997. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[40] Se reitera que en tal distinción hizo énfasis la Corte en la Sentencia
C-789 de 2002, pues allí señaló que no era posible confundir la prestación
económica ofrecida por el régimen de transición -es decir, la pensión- con la
pertenencia al régimen, ya que mientras la prestación que aún no se adquiere es
una mera expectativa, el régimen como tal, su pertenencia al mismo, es una
situación jurídica que el legislador no puede desconocer. A este respecto,
valga citar nuevamente el aparte correspondiente del fallo:
“Como
se dijo anteriormente, los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de
1993 no están contrariando la prohibición de renunciar a los beneficios
laborales mínimos, pues las personas que cumplen los requisitos necesarios para
hacer parte del régimen de transición no tienen un derecho adquirido a su
pensión.  Sin embargo, el valor constitucional del trabajo (C.N. preámbulo y
art. 1º), y la protección especial que la Carta les otorga a los trabajadores,
imponen un límite a la potestad del legislador para configurar el régimen de
seguridad social. En virtud de dicha protección, los tránsitos legislativos
deben ser razonables y proporcionales, y por lo tanto, la ley posterior no
podría desconocer la protección que ha otorgado a quienes al momento de entrada
en vigencia del sistema de pensiones llevaban más de quince años de trabajo
cotizados.”
[41] Sentencias T-235/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra  y  T-169/03 M.P.
Jaime Araujo Rentería.
[42] Sentencia C-754 de 2004, antes citada.
[43] Ver sobre este tema las aclaraciones de
voto a las sentencias C-888, C-970, C-971 y C-1124 (todas de 2004) y C-242 y
C-1040, estas últimas de 2005