T-438-96
Sentencia T-438/96
Sentencia
T-438/96
ESPACIO PUBLICO-Recuperación
En la presente
acción está como telón de fondo la recuperación del espacio público. Para
lograrla se requiere, según las características de cada caso, un proceso
judicial, o policivo porque  en determinadas circunstancias el alcalde lo puede
hacer mediante actuaciones administrativas que se derivan  del poder general de
policía que tiene. Esta acción policiva, o una acción judicial deben ser
previas a cualquier desalojo. Y, si esto no ocurre se estaría ante una vía de
hecho que implicaría una violación al debido proceso porque burda e
injustamente se dejaría de lado un procedimiento.
TEORIA DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Reubicación
de desalojados
La denominada
confianza legítima tiene su sustento en el principio general de la buena fé. Si
unos ocupantes del espacio público, creen, equivocadamente,  que tienen un
derecho sobre aquél porque el Estado no solamente  les ha permitido sino facilitado
que ejecuten actos de ocupación, y han pasado muchos años en esta situación que
la Nación y el Municipio contribuyeron a crear, es justo que esos ocupantes no
queden desamparados porque estamos en un Estado social de derecho. Pero, es
necesario aclarar, la medida de protección que se dé no equivale a
indemnización ni a reparación, como tampoco es un desconocimiento del principio
de interés general.
ESPACIO PUBLICO-Reubicación de desalojados
Cuando surge
conflicto entre el derecho fundamental al trabajo y la recuperación del
espacio público se prefiere éste. Pero, tiene ocurrencia la teoría de la
confianza legítima, lo cual conlleva una política de reubicación de quienes
vayan a ser desalojados, que bién puede acontecer paralela a la  orden de desalojo,
y, esto sería lo prudente. Pero la Corte no puede tomar concretas medidas a
este respecto porque estaría presumiendo que sí va a haber una providencia que
ordena el desalojo. Se dirá que existe la amenaza,  siendo ello así, cabe un
llamado a prevención, para que en lo sucesivo no se desaloje sin respaldo
jurídico válido y para que en los casos en que haya la confianza legítima, se
hagan simultàneamente en formas autónomas las diligencias necesarias para la
reubicación bien  sea para vivienda o para puesto de venta en mercado público,
según se concerte.
Referencia :
Expediente T-99999
Peticionarios:
Asociación de Colmeneros (Barranquilla)
Procedencia: Juzgado
6º Penal Municipal de Barranquilla.
Temas:
Confianza legítima
Debido proceso
Término para decidir
la tutela
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá
D.C diecisiete (17) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, quien la preside, Fabio Morón Díaz  y Vladimiro Naranjo
Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela identificado con el número de radicación T-99999 adelantado por la
Asociación de Colmeneros y puestos de ventas de Barranquilla contra “EDUBAR S.
A.”.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud
1.1. Francisco
Javier Libreros, presidente de la “Asociación de colmeneros y puestos de venta
de Barranquilla -ACOLPUVEBA-” otorgó poder a los abogados Hernando Meza Ortiz y
Eduardo Sierra Herrera para que instauraran una acción de tutela contra la
“Empresa de desarrollo urbano de Barranquilla -EDUBAR S.A.- por violación al
derecho al trabajo, a la propiedad, a la posesión, a la vivienda y al debido
proceso.
1.2. Está
debidamente acreditado que la asociación tiene personería jurídica debidamente
reconocida y que su representante legal es el señor Libreros.
1.3. Los dos
apoderados formularon la solicitud de tutela el 22 de marzo de 1996 y ese mismo
día lo recibió el Juzgado 6º Penal Municipal de Barranquilla.
Los hechos que
motivan la acción fueron expuestos así por los peticionarios:
“1. A raíz del
saneamiento de los caños del mercado de Barranquilla, utilizando las zonas
ocupadas por las colmenas y puestos de ventas y similares, en el año de 1977
el Ministerio de obras públicas y transportes (de la época) suscribió un
convenio con la ASOCIACION DE COLMENEROS Y PUESTOS DE VENTA DE BARRANQUILLA,
“ACOLPUVEBA” en virtud del cual los ocupantes de las colmenas y los puestos de
ventas desalojarían las zonas requeridas para la ejecución del proyecto
“Saneamiento caños del mercado de Barranquilla”, área discriminada así:
a) Calle 10 entre
41N y 45
b) Calle 30 entre
carrera 43 y 44
c) Carrera 42D y
43 entre calles 9 y 10
d) A ambos lados
del puente de la carrera 43 entre calles 10 y 30
e) Plaza Mogola
comprendida entre las carreras 43 y mercado actual entre calle 30 y orilla del
Caño del Mercado
f) Plaza Ujueta,
calle 29 entre carrera 41 y 41B
g) Carrera 40B y
41 entre calles 11 y 28 y
h) Calle 11 entre
carreras 40 y 41.
2. El Ministerio
de Obras Públicas adecuó el terreno de su propiedad situado en la calle 10
entre carrera 45 y carrera 46, antiguas instalaciones de la División de
dragados del ministerio de obras públicas y Transportes para trasladar a dicho
terreno las colmenas y puestos de ventas y similares reseñados en el punto
anterior.
3. El Ministerio
de obras públicas y transportes construyó en dicho lote 208 colmenas, las
cuales entregó en propiedad a título de indemnización de los colmeneros y
puesto de ventas del mercado de Barranquilla, estas colmenas recibieron el
nombre de MERCADO PILOTO DE BARRANQUILLA.
4. La ASOCIACION
DE EXPENDEDORES DE PESCADO, COLMENEROS Y SIMILARES actuó en representación de
los asociados para la negociación de indemnización a los colmeneros y puestos
de ventas que se verían perjudicados con el traslado o desalojo de los sitios
indicados.
5. Los colmeneros
y puestos de ventas, recibieron por adjudicación, según consta en las actas las
208 colmenas y en ellas han explotado su comercio o actividad durante 19 años,
sin pagar contraprestaciones al municipio o distrito por el uso de sus colmenas,
sin reconocer ningún derecho al ente municipal distrital sobre las colmenas de
marras. Es más las extintas Empresas públicas municipales de B/quilla
reconocieron en oficio 00271 de agosto 29 de 1979, que las colmenas son de
propiedad particular. Este oficio está firmado por JAIME DEVIS PEREIRA como
gerente general.
6. En el mes de
enero de 1996 la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE BARRANQUILLA “EDUBAR” ha
iniciado los trabajos de canalización de los caños del mercado, 19 años
después, y exige que se le entreguen desocupadas las 208 colmenas del MERCADO
PILOTO DE BARRANQUILLA, para demolerlas e instalar en ese lugar los campamentos
de las empresas encargadas de realizar la obra. Con la anterior actitud EDUBAR
está desconociendo los convenios hechos con el Ministerio de obras públicas y
transporte hace 18 años, que tanto el lote como las colmenas fueron dadas en
propiedad a título de indemnización.
7. La EMPRESA DE
DESARROLLO URBANO DE BARRANQUILLA “EDUBAR” ha iniciado la demolición de las
colmenas, sin utilizar los procedimientos que señala la Constitución política y
la ley para poder despojar a un particular de sus bienes.
EDUBAR está
actuando de hecho frente a los inermes colmeneros  y vendedores, a pesar de
haber censado 52 establecimientos de comercio no ha agenciado políticas que
permitan la indemnización por el daño emergente y el lucro cesante que su
actuación está generando, amen del problema de orden social que ello
determinará al privar a los propietarios y a usuarios de las colmenas de su lícita
actividad.”
2. Actuaciones en
primera instancia
2.1. Fue numerosa la
prueba aportada por EDUBAR para demostrar que el retiro de los colmeneros
obedecía a un plan “macro” de recuperación de un espacio estratégico para el
desarrollo de Barranquilla, lo cual requería el desplazamiento de los
colmeneros ubicados en el llamado “Mercado piloto de Barranquilla” y de quienes
ocupaban zonas aledañas a dicho sitio.
2.2. En la presente
acción de tutela y con fundamento en el artículo 8º del decreto 2591 de 1991 se
pidió la suspensión de las demoliciones de las colmenas y así se determinó por
auto de 26 de marzo de 1996. No obstante, antes de instaurarse la tutela se
demolieron 81 colmenas.
2.3. Se practicó una
inspección judicial para tener una idea aproximada de la ubicación de las
“colmenas,” cuántas habían sido demolidas y respecto de las no demolidas ver su
destinación. Se constató:
La pre-existencia de
las 208 colmenas, divididas en 8 bloques compuesto cada uno por 26 colmenas.
-El bloque 1 zona
norte: 13 colmenas construidas: 1 adaptada para vivienda, 4 cerradas y las 8
restantes dedicadas al comercio, algunas a la venta de cerveza, cigarrillos y
en las Nº 198 y 189 funciona el billar “ALF”. Bloque 1 zona sur, se observaron
12 colmenas construidas, en las que ni se ejerce ninguna actividad comercial y
1 demolida.
-Bloque 2 zona
norte: 13 colmenas construidas, de las cuales hay 2 cerradas, dos que han sido
adaptadas y convertidas en una sola y en las demás se desarrolla actividad
comercial. Bloque 2 zona sur: 8 colmenas demolidas y 5 construidas, de las
cuales hay dos cerradas y en las 3 restantes se desarrolla actividad comercial.
-Bloque 3 zona
norte: 5 colmenas demolidas y 8 construídas. Bloque 3 zona sur: 2 colmenas
construídas y el resto demolidas.
-Bloque 4 zona
norte: 5 colmenas construidas, de las cuales están cerradas y 3 desarrollan
actividad comercial, 2 se encontraban cerradas y las 8 restantes fueron
demolidas. Bloque 4 zona sur: 5 colmenas construídas, de las cuales 3
desarrollan actividad comercial, 2 se encontraban cerradas y las 8 restantes
fueron demolidas.
-Bloque 5 zona
norte: 5 colmenas construídas: 2 cerradas y 3 desarrollando actividades
comerciales. Las 8 restantes fueron demolidas. Bloque 5 zona sur: 1 colmena
construida dedicada a la actividad comercial y las 12 restantes fueron
demolidas. Informó el accionante que pertenecían a las oficinas de la
ASOCIACION DE COLMENEROS Y PUESTOS DE VENTAS DE BARRANQUILLA “ACOLPUVERA S.A.”
-Bloque 6 zona
Norte: 1 colmena construida dedicada a la actividad comercial. Las restante 12
colmenas fueron demolidas. Bloque 6 zona sur: 5 colmenas construidas: 1
ejerciendo el comercio, 4 cerradas. Las 8 restantes fueron demolidas.
Bloque 7 zona norte:
2 colmenas construidas en las que se desarrolla actividad comercial, 1
destruida y las 10 restantes fueron demolidas. Bloque 7 zona sur: 4 colmenas
cosntruidas, 2 ejerciendo el comercio y 2 cerradas. Las 9 restantes fueron
demolidas.
-Bloque 8 zona
Norte: 5 colmenas construídas, 2 utilizadas para ejercer el comercio, 2
habitada como vivienda y 1 cerradas. Las 8 restantes fueron demolidas. Bloque 8
zona sur: todas las colmenas fueron demolidas.
La figura de las
colmenas (lo demolido y las que aún continúan) es esté:
3. Los reales
solicitantes
3.1. Los 208
puestos, por determinación de la asociación, fueron censados por Acolpuveba el
18 de Enero de 1996, (prueba presentada por la sociedad que instauró la acción)
y son:
ACOLPUVEBA, ALFONSO
GUTIERREZ, ALBERTO TORRES NEGRA, ROMELIA VELEZ, WALTER DE LAS SALAS (o: DE LA
SALA), RAFAELA MUÑOZ, DONALDO BELEÑO, EDILSA PEREZ, EDILSA PEREZ, EDINSON
SANDOVAL, PRUDENCIA CONSUEGRA, JOSE GARCIA, BORIS FLOREZ, BORIS FLOREZ,
GUILLERMO MANCHOLA, DAMARYS VIDES CAMARGO, MANUELA COLLANTE, VALENTINA NIEBLES,
EDUARDO PONCE, JORGE PONCE, MARIELA FONTALVO, LUIS H. NIETO, RAUL FRANFORD,
BERTHA ALVAREZ, SILVIA TORRENEGRA, MARIA LOPEZ, ALFONSO GUTIERREZ, OLGA
CONTRERA, MARCIAL RODRIGUEZ, , LUIS POLO BARRIO Y WALTER DE LAS SALAS, ALICIA
MARIANO GUERRERO, ACOLPUVEBA, TOMAS ANDRADE OSPINO, ROMERO BISCAINO, MARCO
TULIO SANCHEZ, MANUEL GONZALEZ, FELIX CAMARGO CERA, LIZANDRO CASTILLO ROTUNDO,
NESTOR FORTICH (o: FORERO), BLANCA ELVIA MONTOYA GIRALDO, JOSE ZAPATA, MERCEDES
PACHECO, JOSE FRIAS, MIGUEL BRAVO (o: BORRERO), MARINA CUBIDES, ACOLPUVEBABA,
OSCAR GONZALEZ, RAFAEL GONZÁLEZ, COLPUVEBBA, LUIS ALFONSO SIERRA (o: JESUS
SIERRA), ANIBAL ACUÑA, JUAN OSIA LOPEZ, NELSON CASTAÑEDA, BLANCA PONCIO, CARLOS
ERNESTO INSIGNAGRES PARRA, DEMETRIA NIEBLES, ORFELINA CARO, RAFAEL CHOLE
MAEQUEZ, WILSON BOVEA, NICOLAS BOVEA, ARNULFO ORTEGA, ANA DE LA HOZ, LUIS
BOLAÑO, TEOBALDO MENDOZA, UBALDINA PAREJO DE MENDOZA, JAIME NAVARRO, ANA
MARQUEZ, ANTONIO MORENO, ALFONSO PRIETO, TOMAS ESCALANTE, JUVENAL BARRIOS,
JAIME CARDONA, YOLANDA SUAREZ, JOSE MARIA BERRIO, MARCOS CORTES, LIBARDO YEPES,
LORENZO BLANCO, TEOLINDA PALENCIA, LUIS CHACON, ANTONIO MODESTO DE ALBA, ANDRES
GARCIA, JOSE SERRANO, RUDENCIA ACUÑA PALENCIA, AMPARO GUERRERO, ALFREDO ZAPATA,
ANGEL VILLADIEGO, SONIA GONZALEZ, LACIDEZ TORRES, PEDRO RUIZ, RAFAEL MERIÑO,
BLANCA MERIÑO, JOAQUIN PERTUZ Y ANGEL OSPINO, MANUEL A. FRAILE, DONALDO
BARRAZA, ALEX BARRAZA, JOSE H. NIEBLES, ACOLPUVEBA, ALVARO NAJERA, OFICINA
MAYERLIN BORR MOLINA, MIGERET MOLINA, DECIDERIO TORRES, JOSE DEL CARMEN RIVERA,
JOSEFA SALES YEPES, ALICIA RODRIGUEZ, EDUARDO DE LOS SANTOS LOPEZ O.,
ACOLPUVEBA, CARMEN CABALLERO, TOMAS BARRANCO, FELIX RIVERA, DANIEL GARCIA,
RICAURTE BELTRAN GUZMAN CANDELARIO, TEOBALDO CANDELARIO, EFRAIN GARCIA,
ACOLPUVEBA, DENIS PADILLA VILLA, JUANA RODRIGUEZ, DIOMEDEZ FERNANDEZ, RODRIGO
ROMAN, RAFAEL MOLINARES, ALFREDO MAESTRE, MARCOS MANOTAS Y WALTER DE LAS SALAS,
EFRAIN GARCIA, ULISES MOLINARES, MIGUEL A. GARCIA, MARCOS MANOTAS, MIGUEL
OROZCO LEAL, MIGUEL CABALLERO YEPES, EDGAR DE LA ROSA, JOSE DEL CARMEN
RODRIGUEZ, TOMAS ARIZA, MIGUEL ESCORCIA, GERMAN CALENDARIO MIER, ANGEL VALEGA,
SEGUNDO PAREJO, ADALBERTO PAREJO, JULIO ESCORCIA, LUIS FELIPE GONZALEZ (o:
GUZMAN), MIGUEL POLO BARRIOS, ANGEL VALEGA, VICTOR MARTINEZ, JOAQUIN CABARCAS,
TITO MORA, ACOLPUVEBA, WILSON OÑATE, MERCEDES LEONOR ORTEGA, MARIA CELINA
CASTAÑO DE QUINTERO, MARIA DEYANIRA MONTOYA, ALFREDO  ZAPATA, JAVIER TABARES,
CARLOS ALBERTO TAFUR, GERTRUDIS VEGA Y ELAIDA OSPINO, ALBERTO CEDILLO NUÑEZ
ARIZA, ANTONIO ROJAS, ARMANDO LICONA, DARIO GARZON, GERARDO RESTREPO, JOSE
ANTONIO HENRIQUEZ, RAFAEL RAMOS, LUIS FERNANDO LIBREROS, ASAEL PADILLA, ALFREDO
ZAPATA, YADIRA RODRIGUEZ, YASSIR ZAPATA, RUBI RODRIGUEZ, ROBERTO GUTIERREZ,
ALFREDO ZAPATA, JAIRO GUTIERREZ, NENAIDA RODRIGUEZ, ALFREDO ZAPATA, YASSIR
ZAPATA, ELECTO MERIÑO, RAFAELA ARMENTA FRAGOSO, ASAEL PADILLA, FRANCISCO JAVIER
LIBREROS ARIAS, SALOMON SALAZAR, MARIA GAMERO, DARIO GARZON.
Hay que aclarar que
ACOLPUVEBA y unos pocos socios de ella, ocupan un número plural de colmenas.
3.2. Como la
asociación sólo puede instaurar la tutela a nombre de sus asociados, no de
terceros que no integran tal persona jurídica, entonces, se le pidió a
ACOLPUVEBA que presentara la lista de sus afiliados y lo hizo; adjuntó el libro
donde ellos aparecen, pero no corresponden en su totalidad a quienes en el
momento de ocurrir los hechos que motivan la tutela fueron censados como
ocupantes de la tutela, porque han fallecido o han arrendado o se han retirado.
Luego, ACOLPUVEBA sólo puede hablar en su propio nombre como asociación
y en representación de quienes ostentan la doble calidad de: ocupantes de las
colmeneras este año y al mismo tiempo miembros de la asociación. Son ellos:
ACOLPUVEBA, ALBERTO
TORRES NEGRA, ROMELIA VELEZ, WALTER DE LAS SALAS (o: DE LA SALA), RAFAELA MUÑOZ,
DONALDO BELEÑO, EDINSON SANDOVAL, PRUDENCIA CONSUEGRA, JOSE GARCIA, BORIS
FLOREZ, GUILLERMO MANCHOLA, DAMARYS VIDES CAMARGO, MANUELA COLLANTE, VALENTINA
NIEBLES, EDUARDO PONCE, JORGE PONCE, MARIELA FONTALVO, LUIS H. NIETO, RAUL
FRANFORD, BERTHA ALVAREZ, SILVIA TORRENEGRA, MARIA LOPEZ, OLGA CONTRERA,
MARCIAL RODRIGUEZ, LUIS POLO BARRIO Y WALTER DE LAS SALAS, ALICIA MARIANO
GUERRERO, TOMAS ANDRADE OSPINO, ANA ROMERO BISCAINO, MARCO TULIO SANCHEZ,
MANUEL GONZALEZ, FELIX CAMARGO CERA, LIZANDRO CASTILLO ROTUNDO, NESTOR FORTICH
(o: FORERO), BLANCA ELVIA MONTOYA GIRALDO, JOSE ZAPATA, MERCEDES PACHECO, JOSE
FRIAS, MIGUEL BRAVO (o: BORRERO), MARINA CUBIDES, OSCAR GONZALEZ, RAFAEL
GONZÁLEZ, LUIS ALFONSO SIERRA (o: JESUS SIERRA), ANIBAL ACUÑA, JUAN OSIA LOPEZ,
NELSON CASTAÑEDA, BLANCA PONCIO, CARLOS ERNESTO INSIGNAGRES PARRA, DEMETRIA
NIEBLES, ORFELINA CARO, RAFAEL CHOLE MAEQUEZ, WILSON BOVEA, NICOLAS BOVEA,
ARNULFO ORTEGA, ANA DE LA HOZ, LUIS BOLAÑO, TEOBALDO MENDOZA, UBALDINA PAREJO
DE MENDOZA, JAIME NAVARRO, ANA MARQUEZ, ANTONIO MORENO, ALFONSO PRIETO, TOMAS
ESCALANTE, JUVENAL BARRIOS, JAIME CARDONA, YOLANDA SUAREZ, JOSE MARIA BERRIO,
MARCOS CORTES, LIBARDO YEPES, LORENZO BLANCO, TEOLINDA PALENCIA, LUIS CHACON,
ANTONIO MODESTO DE ALBA, ANDRES GARCIA, JOSE SERRANO, RUDENCIA ACUÑA PALENCIA,
AMPARO GUERRERO, ANGEL VILLADIEGO, SONIA GONZALEZ, LACIDEZ TORRES, PEDRO RUIZ,
RAFAEL MERIÑO, BLANCA MERIÑO, JOAQUIN PERTUZ Y ANGEL OSPINO, MANUEL A. FRAILE,
DONALDO BARRAZA, ALEX BARRAZA, JOSE H. NIEBLES, ALVARO NAJERA, MAYERLIN BORR
MOLINA, MIGERET MOLINA, DECIDERIO TORRES, JOSE DEL CARMEN RIVERA, JOSEFA SALES
YEPES, ALICIA RODRIGUEZ, CARMEN CABALLERO, TOMAS BARRANCO, FELIX RIVERA, DANIEL
GARCIA, RICAURTE BELTRAN GUZMAN CANDELARIO, TEOBALDO CANDELARIO, EFRAIN GARCIA,
DENIS PADILLA VILLA, JUANA RODRIGUEZ, DIOMEDEZ FERNANDEZ, RODRIGO ROMAN, RAFAEL
MOLINARES, ALFREDO MAESTRE, EFRAIN GARCIA, ULISES MOLINARES, MIGUEL A. GARCIA,
MARCOS MANOTAS, MIGUEL OROZCO LEAL, MIGUEL CABALLERO YEPES, EDGAR DE LA ROSA,
JOSE DEL CARMEN RODRIGUEZ, TOMAS ARIZA, MIGUEL ESCORCIA, GERMAN CALENDARIO
MIER, ANGEL VALEGA, EGUNDO PAREJO, ADALBERTO PAREJO, JULIO ESCORCIA, LUIS
FELIPE GONZALEZ (o: GUZMAN), MIGUEL POLO BARRIOS, ANGEL VALEGA, VICTOR
MARTINEZ, JOAQUIN CABARCAS, TITO MORA ACOLPUVEBA, WILSON OÑATE, MERCEDES LEONOR
ORTEGA, MARIA CELINA CASTAÑO DE QUINTERO, MARIA DEYANIRA MONTOYA, GERTRUDIS
VEGA Y ELAIDA OSPINO, ALBERTO CEDILLO NUÑEZ ARIZA, ANTONIO ROJAS, ARMANDO
LICONA, DARIO GARZON, GERARDO RESTREPO, JOSE ANTONIO HENRIQUEZ, RAFAEL RAMOS,
LUIS FERNANDO LIBREROS, RUBI RODRIGUEZ, ROBERTO GUTIERREZ, ALFREDO ZAPATA,
RAFAELA, ARMENTA FRAGOSO, FRANCISCO JAVIER LIBREROS ARIAS, SALOMON SALAZAR,
MARIA GAMERO, DARIO GARZON.
3.3. Como EDUVAR y
FONVISOCIAL, dicen que hubo concertación para el desalojo con algunos colmeneros
y se adjuntaron al expediente unas actas de entrega de las casetas (con el
compromiso paralelo de que se les daría vivienda de interés social), entonces,
esos socios de ACOLPUVEBA que concertaron su retiro de las colmenas no pueden
ser sujetos de la presente acción de tutela. En conclusión, ACOLPUVEBA sólo
puede representarse a si misma y a quienes siendo integrantes de la asociación,
ocupaban personalmente las colmenas cuando la tutela se instauró y no
autorizaron el desalojo concertado con FONVISOCIAL.
4. Situación
actual
4.1. Un buén número
de las colmenas fueron demolidas, sin orden judicial o administrativa, según la
solicitud de tutela: en forma arbitraria.
4.2. Se agrega en la
solicitud que los locales no destruidos amenazan serlo; pero EDUBAR advierte
que muchos de esos puestos están destinados para finalidades muy distintas a
las que originalmente se programaron. En verdad en 1977, los colmeneros pasaron
a ocupar el sitio llamado “Mercado piloto de Barranquilla” (Calle 10 entre
carreras 45 y 46 de dicha ciudad) con respaldo en un compromiso concertado con
el Ministerio de obras públicas y transportes, contenido en este documento:
“Entre los
suscritos ROBERTO MONTOYA MIER, Director General de Construcción de Carreteras
del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en representación de este
Ministerio y JOSE A. MORALES, LUCAS TORRENEGRAS, FRANCISCO JAVIER LIBREROS,
WILSON OÑATE, DONALDO BARRANZA, JOSE A.ENRIQUEZ, RAFAEL MOLINARES, NEILA CHAID,
JAIME CARDONA, FAUSTINO ROMERO, LAUREANO ALTAHONA, en representación de la
ASOCIACION DE EXPENDEDORES DE PESCADO, COLMENEROS Y SIMILARES DEL ATLANTICO,
estos últimos debidamente autorizados por ellos, según Acta de la Asamblea
General de la citada Asociación de fecha 27 de marzo de 1977, se celebra
el convenio en las siguientes cláusulas:
CLAUSULA
PRIMERA: Los
ocupantes de las colmenas, puestos de ventas y similares localizados en las
zonas requeridas para la ejecución del proyecto saneamiento Caños del Mercado
de Barranquilla, desalojarán estos en forma total y en fecha que se da mas
adelante. Las zonas que deberán ser desalojadas son las siguientes:
Calle 10 entre
carreras 41N y 45
Calle 30 entre
carrera 43-44
Carreras 42D y 43
entre calles 9 y 10
A ambos lados del
puente de la carrera 43 entre calles 10 y 30
Plaza Magola
comprendida entre la carrera 43 y Mercado actual en Plaza Ujueta, calle 29
entre carreras 41 y 41B
Carrera 40B y 41
entre calles 11 y 28 y
Calle 11 entre
carreras 40 y 41
CLAUSULA
SEGUNDA: El
Ministerio de Obras Públicas y Transporte además (sic) debidamente el terreno
de su propiedad situado en la calle 10, entre carrera 45 y prolongación de la
46, antiguas instalaciones --- división de Dragados del Ministerio de Obras
Públicas y Transporte, -- dar a dicho terreno las colmenas y puestos de ventas
y similares a que se referencia en la cláusula primera anterior.
CLAUSULA
TERCERA: La
adecuación del lote consistirá en lo siguiente:
-Relleno y
pavimento del terreno
-Instalación de
puntos de luz, agua y alcantarillado
-Construcción de
casetas de área no menor de 12 mts2 ni
mayor (ilegible) mts..
Estas casetas
serán construídas en bloques de cementos o ladrillos, o cubierta de eternit y
pisos de concreto.
-Una vez
terminadas las casetas, serán entregadas a los actuales ocupantes de caseta o
puestos de ventas de las zonas que se desocuparán, de acuerdo a censo y
resoluciones de adjudicación que haga el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte.
CLAUSULA
QUINTA: Adjudicadas
las nuevas casetas los ocupantes de éstas y de los puestos de venta de las
zonas por desocupar, debe hacerlo en un plazo no mayor de 48 horas.
CLAUSULA
SEXTA: Cumplido por
el Ministerio de Obras Públicas y Transporte lo convenido en las cláusulas
anteriores, la desocupación de las zonas requeridas para la ejecución de las
obras de Saneamiento del Mercado de Barranquilla será obligatorio para los que
actualmente ocupan dicha zona, en caso constrario el Ministerio de Obras
Públicas y Transporte por conducto de las autoridades competentes tomará las
medidas que se requieren para dicha desocupación.”
El compromiso se
cumplió: el inmueble fue desocupado en 1977 y los desalojados fueron reubicados
en las 208 colmenas que se mencionan en esta tutela.
5. Sentencias
para revisar
Tanto la de primera
como de segunda instancia no concedieron la tutela.
La del a-quo, de 15
de abril de 1996, porque consideró que la reclamación sobre indemnización debe
resolverla la jurisdicción contencioso-administrativo y porque respecto quienes
no han sido desalojados:
“Con relación a
las colmenas que aún existen en el Mercado Piloto de Barranquilla, ha sido muy
clara la entidad demandada en afirmar, que se mantendrán allí, hasta tanto la
administración no concerte una solución con sus ocupantes, entre las que se
encuentra la reubicación en los nuevos mercados a construír, como por ejemplo
el que se construirá en las instalaciones de la antigua cárcel Distrital para
varones.”
El ad-quem confirmó
porque:
“Observando el
voluminoso expediente levantado en desarrollo de esta acción de tutela, nos
encontramos que la Entidad autorizada para informar, dado los registros que
ella lleva, sobre la propiedad de los predios, que hacen parte del territorio
Nacional, como lo es el INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI, comunica a este
Despacho mediante oficio Nº 7.1-0008-79 de mayo 9.96 que los predios, alegados
como propios por la Asociación de Colmeneros y puestos de Venta de
Barranquilla, son de propiedad del Estado. Ver mapas anexos al oficio Folios 19
a 28 cpl.
De acuerdo con la
definición traída en nuestro Estatuto Civil, y lo consagrado en los mapas
aludidos, la Asociación de Colmeneros y puestos de Venta de Barranquilla, no es
propietaria de los predios por élla alegados como suyos. Mal podría entonces
reconocerse derechos de dominio o propiedad a la Asociación citada y sobre los
predios en comento.
Alegan los
actores que se vulneró al debido proceso administrativo por cuanto EDUBAR S.A.,
no tiene autorización a través de un acto proferído por el Consejo o Alcaldía
Distritales. Sin embargo en el anexo número 2º que hace parte de esta tutela
encontramos la constitución del Convenio Interadministrativo de Cooperación
Institucional entre el Ministerio de Desarrollo Económico, el Distrito Especial
Industrial y Portuario de Barranquilla y la Empresa de Desarrollo Urbano de
Barranquilla EDUBAR S. A. según el cual se autoriza a esta última entidad para
que ejecute el proyecto de recuperación del Distrito Central de Barranquilla.
PRDCB y, dentro del Distrito Central se hallan las colmenas originarias de esta
tutela, según mapas referenciados precedentemente.
Entonces sí hubo
respaldo jurídico para proceder al derribamiento de las colmenas en cita, de lo
que se concluye que no se violó, entonces, el derecho fundamental al debido
proceso.”
6. Prueba en el
trámite de revisión.
Hubo una inspección
judicial practicada por la Sala Séptima de Revisión y fue así como se constató:
“que el lugar
donde se encuentran las colmenas es hoy una zona de alta contaminación, muy
deprimida, con olores putrefactos, aguas estancadas, existen vertimientos de
aguas residuales, algunas colmenas están destruidas, otras habitadas o
dedicadas a comercios varios, entre éllos hay inclusive billares. El sector
está altamente contaminado y a unos metros de distancia se aprecia una recuperación
del llamado caño del mercado y de la calle 30. Aledaña a la zona materia de la
Inspección en esta tutela, hay también asentamientos subnormales que deprimen
aún más el sector, que en algunos casos, puede ya calificarse como zona de
tugurio.
a. Para saber
cuantos locales han sido destruidos, cuales están habitados y cuáles destinados
a comercio, además del croquis que ya existe en el expediente hecho por el
cuerpo técnico de la Fiscalía de la Nación, se ordena agregar el mapa que
EDUBAR, ha presentado en esta diligencia, con las especificaciones pertinentes.
Respecto a la amenaza sobre las personas que aún permanecen en el asentamiento
de las colmenas, salta a la vista que el grado de deterioro afecta la
salubridad de quienes allí habiten, se observó que algunos niños viven en la
zona.”
“c. Para averiguar sobre el retiro de los
colmeneros cuyas colmenas han quedado desocupadas y fueron destruidas, se le
ordenó a Edubar S.A., que adjuntara fotocopia de la totalidad de las actas
individuales que cada colmenero firmó autorizando su reubicación, ya que Edubar
S.A., y la Alcaldía del Distrito de Barranquilla y Fonvisocial, han informado
que fue mediante arreglo amigable a cada uno de tales colmeneros, sin que
existiera pronunciamiento administrativo alguno que autorizara u ordenara el
desalojo, ya que, se repite, las mencionadas entidades informan que fue por
mutuo acuerdo. Respecto a la reubicación de éstos, Fonvisocial ha expresado que
han sido reubicados en la Urbanización la Central, cerca a Granabastos, 178
familias, de las cuales 81 según informa Fonvisocial corresponden a los
colmeneros, adjuntando en la carpeta Nº2 la relación de éllas, y en la carpeta
Nº 1º, de quienes no son colmeneros, sino de otras familias que estaban
alrededor de dichos colmeneros y, también informan que muchas de las soluciones
de vivienda han contado con el problema de que son invadidas por personas
extrañas a la problemática que trata de solucionarse. El representante de la
Asociación Acolpuveba, señor Francisco Libreros, aclara que el programa de
reubicación ha sido engañoso porque se le informa a algunas familias de
colmeneros que desocupen el lugar que actualmente tienen para llevarlos a la
mencionada urbanización y cuando llegan allí no se les soluciona la reubicación
y deben regresar al sitio de las 208 colmenas que, ya se dijo, se encuentran
deterioradas e insalubres, y, agrega el señor Libreros que ellos fueron
ubicados en el sector como distribuidores de mercado hace 20 años (expendio de
pescado, platano, naranjas, especialmente) y esta era su actividad.
d. FONVISOCIAL,
agrega, que la solución de vivienda no implica erogación económica para los
colmeneros que allí han sido trasladados o vayan a ser trasladados. El lote
para la urbanización lo aportó Fonvisocial y las construcciones se hicieron con
subsidios del INURBE, porque se trataba de un programa excepcional.
e. Tanto la
Alcaldía de Barranquilla como Edubar, adelantan un programa de recuperación de
aproximadamente 158 hectáreas de la citada zona denominada Barranquillita, lo
cual ya principia a percibirse con la canalización, la adecuación de la calle
30 y la ubicación de puestos de mercados al otro lado de la calle 30 en la
acera oeste. Se informa por Edubar que el siguiente paso dentro del programa de
recuperación es el de hacer un parque precisamente en el sitio donde se
encuentran las 208 colmenas con un mercado satélite o centro comercial.”
En la misma
inspección, el representante de los colmeneros señaló que en el plán de
reubicación efectuado este año se cometió una gran equivocación por cuanto se
les dió vivienda a personas que no eran colmeneras. El representante de
FONVISOCIAL replicó que se reubicó a familias que habitaban en ranchos y
colmenas y se adjuntó la autorización de esas 81 personas; pero ocurre que sólo
DOS son colmeneros y ocupantes en el momento del desalojo: MARIA LOPEZ y ANGEL
VALEGA, otros 5 eran simplemente ocupantes pero no integrantes de la asociación
ACOLPUVEBA (EDINSON SANDOVAL, JOSE GARCIA, BORIS FLORES, DAMARIS VIDES CAMARGO,
ELAIDA OSPINO). En tal forma que esta acción de tutela no cobijará a aquellas
dos personas, sino a:
ALBERTO TORRES
NEGRA, ROMELIA VELEZ, WALTER DE LAS SALAS (o: DE LA SALA), RAFAELA MUÑOZ,
DONALDO BELEÑO, EDINSON SANDOVAL, PRUDENCIA CONSUEGRA, JOSE GARCIA, BORIS FLOREZ,
GUILLERMO MANCHOLA, DAMARYS VIDES CAMARGO, MANUELA COLLANTE, VALENTINA NIEBLES,
EDUARDO PONCE, JORGE PONCE, MARIELA FONTALVO, LUIS H. NIETO, RAUL FRANFORD,
BERTHA ALVAREZ, SILVIA TORRENEGRA, OLGA CONTRERA, MARCIAL RODRIGUEZ, LUIS POLO
BARRIO Y WALTER DE LAS SALAS, ALICIA MARIANO GUERRERO, TOMAS ANDRADE OSPINO,
ANA ROMERO BISCAINO, MARCO TULIO SANCHEZ, MANUEL GONZALEZ, FELIX CAMARGO CERA,
LIZANDRO CASTILLO ROTUNDO, NESTOR FORTICH (o: FORERO), BLANCA ELVIA MONTOYA
GIRALDO, JOSE ZAPATA, MERCEDES PACHECO, JOSE FRIAS, MIGUEL BRAVO (o: BORRERO),
MARINA CUBIDES, OSCAR GONZALEZ, RAFAEL GONZÁLEZ, LUIS ALFONSO SIERRA (o: JESUS
SIERRA), ANIBAL ACUÑA, JUAN OSIA LOPEZ, NELSON CASTAÑEDA, BLANCA PONCIO, CARLOS
ERNESTO INSIGNAGRES PARRA, DEMETRIA NIEBLES, ORFELINA CARO, RAFAEL CHOLE
MAEQUEZ, WILSON BOVEA, NICOLAS BOVEA, ARNULFO ORTEGA, ANA DE LA HOZ, LUIS
BOLAÑO, TEOBALDO MENDOZA, UBALDINA PAREJO DE MENDOZA, JAIME NAVARRO, ANA
MARQUEZ, ANTONIO MORENO, ALFONSO PRIETO, TOMAS ESCALANTE, JUVENAL BARRIOS,
JAIME CARDONA, YOLANDA SUAREZ, JOSE MARIA BERRIO, MARCOS CORTES, LIBARDO YEPES,
LORENZO BLANCO, TEOLINDA PALENCIA, LUIS CHACON, ANTONIO MODESTO DE ALBA, ANDRES
GARCIA, JOSE SERRANO, RUDENCIA ACUÑA PALENCIA, AMPARO GUERRERO, ANGEL
VILLADIEGO, SONIA GONZALEZ, LACIDEZ TORRES, PEDRO RUIZ, RAFAEL MERIÑO, BLANCA
MERIÑO, JOAQUIN PERTUZ Y ANGEL OSPINO, MANUEL A. FRAILE, DONALDO BARRAZA, ALEX
BARRAZA, JOSE H. NIEBLES, ALVARO NAJERA, MAYERLIN BORR MOLINA, MIGERET MOLINA,
DECIDERIO TORRES, JOSE DEL CARMEN RIVERA, JOSEFA SALES YEPES, ALICIA RODRIGUEZ,
CARMEN CABALLERO, TOMAS BARRANCO, FELIX RIVERA, DANIEL GARCIA, RICAURTE BELTRAN
GUZMAN CANDELARIO, TEOBALDO CANDELARIO, EFRAIN GARCIA, DENIS PADILLA VILLA,
JUANA RODRIGUEZ, DIOMEDEZ FERNANDEZ, RODRIGO ROMAN, RAFAEL MOLINARES, ALFREDO
MAESTRE, EFRAIN GARCIA, ULISES MOLINARES, MIGUEL A. GARCIA, MARCOS MANOTAS,
MIGUEL OROZCO LEAL, MIGUEL CABALLERO YEPES, EDGAR DE LA ROSA, JOSE DEL CARMEN
RODRIGUEZ, TOMAS ARIZA, MIGUEL ESCORCIA, GERMAN CALENDARIO MIER, SEGUNDO
PAREJO, ADALBERTO PAREJO, JULIO ESCORCIA, LUIS FELIPE GONZALEZ (o: GUZMAN),
MIGUEL POLO BARRIOS, ANGEL VALEGA, VICTOR MARTINEZ, JOAQUIN CABARCAS, TITO
MORA, ACOLPUVEBA, WILSON OÑATE, MERCEDES LEONOR ORTEGA, ACOLPUVEBA, MARIA
CELINA CASTAÑO DE QUINTERO, MARIA DEYANIRA MONTOYA, GERTRUDIS VEGA Y ELAIDA
OSPINO, ALBERTO CEDILLO NUÑEZ ARIZA, ANTONIO ROJAS, ARMANDO LICONA, DARIO
GARZON, GERARDO RESTREPO, JOSE ANTONIO HENRIQUEZ, RAFAEL RAMOS,LUIS FERNANDO
LIBREROS, RUBI RODRIGUEZ, ROBERTO GUTIERREZ, ALFREDO ZAPATA, RAFAELA ARMENTA
FRAGOSO, FRANCISCO, JAVIER LIBREROS ARIAS, SALOMON SALAZAR, MARIA GAMERO, DARIO
GARZON y ACOLPUVEBA.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
A. COMPETENCIA.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso 2º y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, su examen se
hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala
correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
Reglamento de esta Corporación.
B. TEMAS
JURIDICOS A TRATAR:
Se principia
diciendo que no hay necesidad de hacer un estudio especial sobre el derecho a
la vivienda y el derecho de posesión  porque  ha sido reiterada la
jurisprudencia en el sentido de considerar que el derecho a la vivienda digna,
en abstracto, no hace parte de los derechos fundamentales, salvo que esté en
conexidad con otros que si lo son[1],
y, respecto a la posesión, encuentra su respaldo en la legislación civil pero
no puede considerarse un derecho fundamental, los amparos que se otorgan por
medio de tutela no protegen la posesión en si misma sino al debido proceso.[2]
Sobre el debido
proceso, es importante precisar que para poder desalojar a alguien, se requiere
una actuación administrativa, un proceso policivo o judicial, y si ello no
ocurre, se viola el debido proceso. También se necesita en esta tutela hacer un
estudio sobre la confluencia del derecho al trabajo y el derecho al espacio
público para llegar a afirmar que prevalece el último sin perjuicio de darle
cabida a la llamada CONFIANZA LEGITIMA.
No se tratará
teóricamente en este fallo lo del derecho de propiedad porque, según se
explicará al analizar el caso concreto, en la presente tutela no puede hablarse
de propiedad sobre un inmueble ni sobre muebles que judicialmente no se hayan
declarado como adquiridos por usucapión.
Hechas las
anteriores aclaraciones, se desarrollarán estos temas jurídicos:
1.- EL DEBIDO
PROCESO EN ACTUACIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS
El artículo 29 de la
Constitución consagra el principio del debido proceso tanto para las
actuaciones judiciales como para las administrativas.
En la presente
acción de tutela está como telón de fondo la recuperación del espacio público.
Para lograrla se requiere, según las características de cada caso, un proceso
judicial, o policivo porque  en determinadas circunstancias el alcalde lo puede
hacer mediante actuaciones administrativas que se derivan  del poder general de
policía que tiene. Para esta última situación  está el artículo 124  del
decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de  Policía que dice: "A  la
policía le corresponde de manera especial prevenir los atentados contra la
integridad  de los bienes de uso público". Y el alcalde como primera
autoridad de policía de la localidad tiene el deber jurídico de vigilancia y
protección sobre tales bienes” y la facultad de resolver la acción de
restitución es del Alcalde según el artículo 132 ibidem.
Esta acción
policiva, o una acción judicial si es que a ello hubiere lugar, deben ser
previas a cualquier desalojo. Y, si esto no ocurre se estaría ante una vía de
hecho que implicaría una violación al debido proceso porque burda e
injustamente se dejaría de lado un procedimiento.
2.- EL ESPACIO
PUBLICO, EL DERECHO AL TRABAJO Y LA TEORIA DE LA CONFIANZA LEGITIMA
En jurisprudencia
reiterada la Corte Constitucional ha establecido que la recuperación del
espacio público es una obligación del Estado que no puede ser obstaculizada por
la invocación del derecho al trabajo, ya que el interés general prevalece sobre
el interés particular[3].
Otra cosa es que con fundamento en la teoría de la confianza legítima se
indique como algo justo que previamente principien a adelantarse diligencias
tendientes a la reubicación .
La denominada
confianza legítima tiene su sustento en el principio general de la buena fé. Si
unos ocupantes del espacio público, creen, equivocadamente claro está,  que
tienen un derecho sobre aquél porque el Estado no solamente  les ha permitido
sino facilitado que ejecuten actos de ocupación, y han pasado muchos años en esta
situación que la Nación y el Municipio contribuyeron a crear, es justo que esos
ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado social de derecho.
Pero, es necesario aclarar, la medida de protección que se dé no equivale a
INDEMNIZACION ni a  REPARACION, como tampoco es un desconocimiento del
principio de interés general. Sobre este tópico la Sala Séptima de Revisión
había dicho:
Retomando el tema
de la confianza legítima en la teoría administrativa: la relación entre
administración y administrado plantea el gran problema de establecer las
delimitaciones legales de los derechos de éstos últimos frente a la
administración. Que en virtud de su potestad y ejercicio de las finalidades del
Estado  pueden ser limitados. Potestad que determina la imprescriptibilidad de
los bienes de uso público  por la ocupación temporal  de los particulares,
(art. 63 C.P.) Pero al mismo tiempo, la Confianza legítima como medida
de protección a los administrados  se origina cuando de un acto de aplicación
de una Norma, aun procedente del Poder Legislativo, supone para sus
destinatarios un sacrificio patrimonial que merece un calificativo especial, en
comparación del que pueda derivarse para el resto de la Colectividad.
El problema de
tal trato, fue resuelto por el principio de protección de la Confianza
legítima, que formulado por la jurisprudencia Alemana, hizo suyo el Tribunal
Europeo de Justicia en Sentencia del 13 de julio de 1965. Sobre este Principio
el tratadista García de Enterria señala[4]:
“Dicho principio,
no impide, al legislador modificar las regulaciones generales con el fin de
adaptarlas  a las exigencias del interés público, pero si, le obliga  a
dispensar su protección, en caso de alteración sensible de situaciones en cuya
durabilidad podían legítimamente confiar los afectados. Esa modificación legal,
obliga a la administración a proporcionarles en todo  caso tiempo y medios,
para reequilibrar su posición o adaptarse a la nueva situación, lo que dicho
de  otro modo implica  una  condena de los  cambios bruscos adoptados por
sorpresa y sin las cautelas  aludidas”.
Es importante
anotar  que la aplicación del sistema exige como requisito sine qua non que los
sujetos administrativos se encuentren respecto a la producción del daño en una
situación propia del derecho administrativo .
Para el caso
concreto es claro que la administración permitió la ocupación de una tierras
que constituían espacio público y no hizo nada para impedirlo, estableciendo
con su permisividad  la confianza por parte de los administrados de crear unas
expectativas en torno  a una solución de vivienda. Lo anterior supone, en
consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio
público ocupado por los administrados que ocuparon tal espacio público, deberá
diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos
personas de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna;
“reequilibrar” como dice García Enterría.
La Corporación
en la sentencia T-372 de 1993, analizando el tema de los vendedores ambulantes
y  refiriéndose al principio de la Confianza legítima  señaló:
“El conflicto
entre el  deber del Estado de recuperar y proteger el espacio público y   el
derecho al trabajo, ha sido resuelto en favor del primero de éstos, por el
interés general en que se fundamenta. Pero se ha reconocido, igualmente,  que
el Estado en las políticas de recuperación de  dicho espacio, debe poner en
ejecución mecanismos para que las personas que se vean perjudicadas con ellas
puedan reubicar sus sitios de trabajo en otros lugares. Del libre ejercicio del
derecho fundamental al trabajo depende la subsistencia de las familias de los
vendedores ambulantes.  Sin embargo, la ocupación del espacio público no está
legitimada por la Constitución. Cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de
licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y
ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores
ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”.
Estas dos
referencias, al debido proceso y a la confianza legítima, sirven de premisas
para dilucidar:
EL CASO CONCRETO
Antes que todo es
indispensable una precisión: esta tutela tiene como sujeto activo a unos
colmeneros a quienes, desde 1977, se los ubicó en un local que no era para
vivienda, ni para cualquier clase de negocio, sino para puestos de ventas en
plaza de mercado, tanto es así que se les dió la denominación de colmena
que, según el nuevo diccionario de Colombianismos de Gunta Harnsch y Reinhold
Werner (Tomo I, pág. 100, Edición Instituto Caro y Cuervo): tiene una acepción
propia del castellano colombiano y especialmente de la costa Atlántica y es:
“puesto de venta en un mercado público”. Visto lo anterior, se tiene: la
solicitud no es clara en cuanto las órdenes que se persiguen mediante tutela.
Se limita a pedir que se protejan unos derechos fundamentales, y, en forma
preventiva solicita la suspensión de las demoliciones de las colmenas y en
forma definitiva que se aplique el artículo 25 del decreto 2591 de 1991
(condena en costas e indemnización de perjuicios). De manera que para fallar se
requiere examinar si en verdad se han violado los derechos al trabajo, a la
propiedad, a la posesión, al debido proceso y a la vivienda. Y, si alguno ha
sido vulnerado o amenaza serlo, se darán las órdenes pertinentes.
Pues bién: la Corte
Constitucional ha considerado que el derecho a la vivienda no es derecho
fundamental, como tampoco lo es el derecho de posesión, salvo que la afectación
de éstos implique adicionalmente una violación a un derecho que si sea
fundamental. No es el caso de la presente acción, además, ya se aclaró que
colmena no es vivienda sino puesto de venta en un mercado público, luego
la tutela no puede prosperar en cuanto a esos derechos.
En lo referente al
derecho de propiedad sobre el inmueble donde están las colmenas, hay una
equivocación en la solicitud al calificar como propietarios a los colmeneros,
justificándose tal opinión en una comunicación de las Empresas públicas
municipales de Barranquillla en la cual se les dijo que eran dueños. Es sabido
que la propiedad inmueble se demuestra con el certificado de libertad expedido
por el registrador de IIPP y en el presente caso no podían presentarlo por la
sencilla razón de que el inmueble sobre el cual se levantan las colmenas es de
uso público, es una plaza, esto no ha sido puesto en tela de juicio. Si algunos
pocos colmeneros efectuaron el llamado registro de construcción, esto no los
convierte en dueños del inmueble.  No se puede decir que la tierra adhiere a la
construcción porque el Código Civil al establecer la accesión establece todo lo
contrario: que la construcción accede a la tierra (el bién mueble al inmueble).
Hay también una
equivocación en la solicitud al indicar que esas construcciones (colmenas) en
el "Mercado piloto de Barranquilla" se dieron a título de
indemnización para que sus ocupantes abandonaran en 1977 otro terreno del
Estado que venían ocupando. En primer lugar en el convenio suscrito no se habló
de indemnización. En segundo lugar no se podía indemnizar porque anteriormente
estaban en terrenos de uso público y habría objeto ilícito si se indemnizara
por esa ocupación de hecho. Luego, la reubicación ocurrida en 1977, buscó
solucionar un problema de orden social y aún no se ha dado decisión judicial
alguna que resuelva que hubo usucapión sobre los bienes muebles  que sirvieron
para la construcción de la colmena. En conclusión, los colmeneros son
ocupantes, pero no propietarios del inmueble donde están ubicados y que ha dado
origen a esta tutela, luego no puede considerarse violado el derecho de
propiedad  porque no lo tienen.
Si son ocupantes,
para poder desalojarlos se requiere una actuación policiva o un procedimiento
judicial, según el caso. Y, dadas las características que se presentan en el
llamado mercado piloto de Barranquilla (altísimo grado de insalubridad y
necesidad de integrar una zona en la proyección urbana de la ciudad) la
recuperación del espacio público es urgente. Pero, hay que efectuar actuaciones
dentro de la ley y es obvio que se viola el debido proceso si se aspira a
desalojar sin trámites previos, y en este sentido estuvo bién concedida la
medida preventiva de suspender esa via de hecho consistente en desalojar sin
fundamento en providencia alguna. Lo que no tiene explicación es por qué en la
sentencia de primera instancia no se ratificó esa determinación. Y, mucho menos
tiene validez la apreciación del juez de segunda instancia quien asimiló un
convenio inter-institucional (que no es acto administrativo, ni providencia
judicial) con una actuación policiva de recuperación de espacio público.
Mientras no haya una providencia o una resolución dictada dentro de un debido
proceso y que esté ejecutoriada no se pueden desalojar quienes aún permanecen
en las colmenas.
En cuanto al derecho
al trabajo: ya esta Corte ha dicho que cuando surge conflicto entre este
derecho fundamental y la recuperación del  espacio público prefiere éste. Pero,
según se explicó, tiene ocurrencia la teoría de la confianza legítima, lo cual
conlleva una política de reubicación de quienes vayan a ser desalojados, que
bien puede acontecer paralela a la  orden de desalojo, y, esto sería lo
prudente. Pero la Corte no puede tomar concretas medidas a este respecto porque
estaría presumiendo que sí va a haber una providencia que ordena el desalojo.
Se dirá que existe la amenaza,  siendo ello así, cabe un llamado a prevención,
para que en lo sucesivo no se desaloje sin respaldo jurídico válido y para que
en los casos en que haya la confianza legítima explicada en el presente fallo,
se hagan simultàneamente en formas autónomas las diligencias necesarias para la
reubicación bién  sea para vivienda o para puesto de venta en mercado público,
según se concerte.
Respecto de aquellas
personas a quienes ya les ha sido demolida la colmena, su situación escapa a la
presente acción de tutela. Para las personas que autorizaron el desalojo y
concertaron el traslado a otro sitio, firmando el acta de entrega de lo que
antes ocupaban, HICIERON UNA CONCERTACIÓN VÁLIDA. No quedan, entonces, esas
personas (pertenecientes a la asociación y ocupantes en el momento del
desalojo) cobijadas por las determinaciones que se tomen en esta sentencia.
Pero como la entidad que interpuso la tutela dice que en muchos casos dicha
concertación la hizo FONVISOCIAL con quienes no eran los legítimos ocupantes de
las colmenas, entonces, los afectados pueden interponer la correspondiente
acción de reparación directa que  podría  conducir a una indemnización de
perjuicios, si hay daño antijurídico (art. 90 C. P. y art. 85 C.C.A), esa es la
vía adecuada, y, existiendo ésta, no hay lugar a la indemnización dentro de la
acción de tutela, establecida en el artículo 25 del decreto 2591 de 1991.  Pero
como la misma FONVISOCIAL aportó al expediente una carpeta con las "Actas
de entrega de vivienda de invasión" para explicar que sí se había dado
solución a los 81 ocupantes de las colmenas que fueron destruidas, y de dichas
actas surge que al parecer se suscribieron con quienes no eran colmeneros sino
posiblemente ocupantes de otras zonas que irían ser recuperadas, apareciendo en
dichas actas fechas posteriores al acto de desalojo, señalándose dirección
equivocada (calle 30 en vez de calle 10) y no correspondiendo los nombres de
quienes autorizan con quienes venían siendo realmente los ocupantes, es
indispensable que la Personería del Distrito de Barranquilla conozca esta
situación y la esclarezca porque durante muchos meses se partió de la base de
que se solucionaría lo de los colmeneros antes de desalojarlos, y, como además
se les destruyó el lugar de trabajo, este hecho debe ser investigado para tomar
las medidas legales o contravencionales si a ello hubiere lugar. No quiere
decir lo anterior que quedan olvidados en dicha solución los colmeneros a
quienes se les tumbó la construcción y no se los reubicó, porque ellos
perfectamente pueden llegar a una  justa concertación con EDUBAR  y
FONVISOCIAL, o, como ya se indicó, iniciar las acciones judiciales
correspondientes para la reparación de todos los daños, si a ello hubiere
lugar.
PRECISIONES SOBRE
PERSONERIA ADJETIVA Y TERMINOS:
Por último, esta
Sala de Revisión debe hacer dos anotaciones de carácter procedimental:
a.- En todo poder se
pueden mencionar varios apoderados, como ocurrió en el presente caso,  pero
como  no pueden actuar  a la vez, se considerará como principal al primero que
figure  y a los demás como sustitutos. Esta regla, que aparece en el artículo
66 del Código de Procedimiento Civil,  es de sentido común que se aplique por analogía
en la acción de tutela.
b.- Por disposición
constitucional (art. 86)  en ningún caso podrán transcurrir más de diez días
entre la solicitud de tutela y su resolución. Se repite la regla en el artículo
29 del decreto 2591 de 1991:
"Dentro de los
diez días siguientes a la presentación de la solicitud el juez dictará
fallo...".
Jurisprudencialmente
se ha fijado esta subregla: se entiende que los diez días son hábiles. Es
indispensable precisar que comienzan a contarse a partir del día siguiente en
que el expediente llega o es repartido al juez competente, luego es equivocado
computar los diez días a continuación del auto que avoca el conocimiento o que
ordena iniciar el trámite de la acción tutela, auto que, entre otras cosas, no
es necesario que se profiera; el Juez debe iniciar de inmediato la actuación o,
si considera que debe corregirse la solicitud, proferir auto previniendo al
solicitante para que en el término de tres días  haga la corrección a la
solicitud, de lo contrario se rechaza de plano.
Pero, si se incurre
en estas dos equivocaciones (actuar dos apoderados al mismo tiempo, computar
los diez días a partir del auto que dispone iniciar la actuación de la tutela),
ello no da lugar a invalidar la actuación dados los  principios  de informalidad
y de celeridad y porque hacerlo ocasionaría una desviación de lo que persigue
la tutela.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
R E S U E L V E:
Primero.-
REVOCAR PARCIALMENTE  las sentencias materia de revisión,la del Juzgado
Sexto Penal de Barranquilla de 15 de abril de 1996 y la del Juzgado Noveno
Penal del Circuito de la misma ciudad del 23 de mayo del presente año, que
negaron la tutela impetrada y en su lugar:
TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso
de quienes aún permanecen en las colmenas del "Mercado piloto de
Barranquilla" en el sentido de que no pueden ser desalojados sino previos
trámites legales o por concertación con Edubar S. A. y/o Fonvisocial y con
diligencias paralelas hacia la reubicación, según se explicó en la parte
motiva. Quedan amparados con esta decisión:  la Asociación de colmeneros y
puestos de ventas de Barranquilla, ACOLPUVEBA, como persona jurídica, y,
quienes siendo socios de ésta venían ocupando las colmenas en el momento de
instaurarse la acción,  y aún no han llegado a concertación con Forvisocial y/o
Edubar S.A., según se indicó en la parte motiva de este fallo.
Segundo.-
Hacer un llamado a prevención al MUNICIPIO DE BARRANQUILLA, EDUBAR  S.A. Y
FONVISOCIAL  para que en adelante, tratándose de recuperación del espacio
público, no procedan a desalojar sin providencia en firme o concertación con el
ocupante, y que, en ambos casos, se hagan las diligencias propias para una
adecuada reubicación.
Tercero.-
Para efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991 el juzgador de primera
instancia hará las notificaciones y tomará las determinaciones del caso.
Cuarto.-
No hay lugar a costas ni a indemnización de perjuicios en esta acción de
tutela.
Quinto.-
Envíese copia de esta sentencia al Personero Municipal de Barranquilla, para
que, si lo estima  pertinente, haga las investigaciones del caso por las
circunstancias anotadas en la parte motiva de esta sentencia y referentes a la
demolición de unas colmenas al parecer sin la autorización de quienes
legítimamente podían darla.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] T-575/92, M. P.: Alejandro Martínez Caballero;  T-308/93, M.P:
Eduardo Cifuentes Muñoz, T 617/95, M.P:: Alejandro Martínez Caballero.
[2] T- 172/95, M. P. :Carlos Gaviria Diaz.
[3] Ver T-225/92, M. P.: Ciro Angarita Barón, T- 617/95, M.P::
Alejandro Martínez Caballero.
[4] García de Enterria Eduardo y Fernández  Tomás-Ramón,Curso de
Derecho Administrativo,Editorial Civitas-Madrid pág 375.