T-127-16
Sentencia T-506/12
Sentencia T-127/16
DERECHOS DEL
INTERNO-Relación de especial sujeción
entre el Estado y las personas privadas de la libertad
DERECHOS FUNDAMENTALES DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Clasificación en
tres grupos: derechos suspendidos, derechos intocables y derechos restringidos
o limitados
DERECHO A LA SALUD DE PERSONA PRIVADA DE LA LIBERTAD-Protección integral, continua
y en condiciones de calidad por parte del Estado
El derecho a la salud de las personas privadas de la libertad debe
ser garantizado en condiciones de igualdad, no solo porque se encuentra
estrechamente vinculado con los derechos a la vida y a la dignidad humana, sino
también por la relación especial de sujeción del interno con el
Estado y la
ausencia de justificación para su limitación dentro del marco
general del derecho punitivo. De igual forma, el Estado
tiene la obligación de utilizar todos los medios necesarios para garantizar el
acceso a los servicios de salud en condiciones oportunas,
adecuadas, eficientes y continuas, la cual se genera por ser el encargado de la
organización, dirección y reglamentación de la salud y como consecuencia de que
los internos únicamente cuentan con los servicios médicos que ofrece el
establecimiento carcelario en el cual se encuentran recluidos a través de la
EPS contratada.
DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Afiliación al Régimen de
Seguridad Social en Salud de población reclusa a cargo del INPEC
DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-La liquidación de la EPS
Caprecom no puede convertirse en un obstáculo para el acceso efectivo de la
población privada de la libertad a los servicios de salud
Esta
Corporación ha sostenido que una EPS que entra en liquidación debe
asegurar la continuidad en la prestación del servicio de sus beneficiarios,
hasta que el traslado a otra entidad se haya hecho efectivo y opere en términos
reales.
PRINCIPIO ONUS PROBANDI
INCUMBIT ACTORI
El demandante
debe probar los hechos en que funda su acción y el demandado debe probar los
hechos en que sustenta su defensa, respectivamente.
PRINCIPIO DE CARGA
DINAMICA DE LA PRUEBA EN MATERIA DE TUTELA
DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Orden a la USPEC garantizar la
atención integral y necesaria en salud del accionante, valoración por los
médicos especialistas, y suministrar los medicamentos y el tratamiento
necesario para su patología
Referencia: expedientes T-5.215.430 y T-5.232.773 (acumulados).
Acciones de tutela interpuestas por Nelson Rodrigo Sarmiento Cifuentes
contra la EPS Caprecom y la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá (T-5.215.430);
y Héctor Darío Alomia Angarita contra la EPS Caprecom y el Establecimiento
Penitenciario y Carcelario La Picota (T-5.232.773).
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Alberto Rojas Ríos, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge
Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la presente:
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos de tutela dictados por el Juzgado
Veintiuno Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá (T-5.215.430) y el Juzgado Décimo de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Bogotá (T-5.232.773).
I.
ANTECEDENTES
1.
Expediente T-5.215.430
El 18 de agosto de 2015 el señor
Nelson Rodrigo Sarmiento presentó acción de tutela con el fin de solicitar la
protección de sus derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones
dignas presuntamente vulnerados por la EPS Caprecom.
1.1.
Hechos
1.1.1. Manifiesta que el área de sanidad odontológica del Establecimiento
Penitenciario y Carcelario La Picota, donde se encuentra recluido, tiene
conocimiento de su precario estado de salud oral y de la prótesis dental que
requiere con urgencia al no poder masticar ni cortar los alimentos con sus
dientes, situación que le está generando problemas intestinales al tener que “pasarlos
enteros” cuando come.
1.1.2. Solicita que se le ordene a la cárcel accionada
que revise su historial odontológico o clínico y autorice el suministro de la
prótesis dental.
1.2.
Trámite
procesal
El
19 de agosto de 2015 el Juzgado Veintiuno Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Bogotá admitió la acción de tutela, corrió traslado de la
demanda a la EPS Caprecom y vinculó a la Secretaría Distrital de Salud, para
que se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones planteados por el
accionante.
1.3.
Contestaciones de las
entidades accionadas
1.3.1.      Mediante escrito radicado el 21 de agosto de 2015 la jefe de la
oficina asesora jurídica de la Secretaría Distrital de Salud informó, en primer
lugar, que el señor Nelson Rodrigo Sarmiento se encuentra afiliado a la EPS
Caprecom, en el régimen subsidiado, y según la consulta realizada en la Base de
Datos Única de Afiliados del Fosyga -BDUA- aparece en estado “activo”.
Señaló que al no existir los soportes
médicos donde conste que el accionante requiere la prótesis dental, la EPS a la
cual se encuentra afiliado debe realizar una valoración médica y determinar si
necesita ese insumo.
Finalmente, aclaró que de
conformidad con lo establecido en el artículo 31 de la ley 1122 de 2007, a la
Secretaría de Salud le es prohibida la prestación directa de los servicios de
salud. Solicitó que se declare improcedente esta y cualquier acción incoada en
contra de esa entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva.
1.3.2.      La EPS Caprecom guardó silencio.
1.4.
Decisión objeto de revisión
Mediante sentencia del 1º de septiembre de 2015, el Juzgado Veintiuno Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá denegó
la protección constitucional invocada. Consideró que “comoquiera que el
accionante no cumplió con la carga mínima de prueba que se le impone al
presentar la demanda de tutela, no se encuentra acreditado que se le haya
prescrito la prótesis dental que solicita, por lo que no es dable que por esta
vía se le ordene a la EPS Caprecom que proceda a entregarla, máxime cuando ni
siquiera se saben cuáles pueden ser sus especificaciones y/o si existen
recomendaciones médicas”.
1.5.
Pruebas
No
se anexó ninguna prueba al expediente.
2.
Expediente
T-5.232.773
El 8
de abril de 2015 el señor Héctor Darío Alomia Angarita presentó acción de
tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud y a la
vida en condiciones dignas, presuntamente vulnerados por el Establecimiento
Penitenciario y Carcelario La Picota.
2.1.
Hechos
2.1.1.
Manifiesta que en
el mes de febrero de 2014, cuando ingresó a la cárcel a cumplir la pena a la
cual fue condenado, lo hizo en óptimas condiciones de salud.
2.1.2.
Señala que el 30
de octubre de 2014, estando recluido en el patio núm. 1 del centro
penitenciario, sufrió una contusión en su cara que le ocasionó una ruptura ósea
y le dejó graves secuelas.
2.1.3.
Indica que hasta
el momento ha perdido varias citas médicas y el departamento de sanidad no lo
ha remitido para que continúe con su tratamiento de reconstrucción
maxilofacial.
2.1.4.
Solicita que se le
ordene a la cárcel accionada: (i) permitir la realización del examen de Rayos X
en el costado inferior de la cara, y de la radiografía de huesos nasal y
paranasal, así como la entrega de los medicamentos que fueron ordenados por el
médico tratante; y (ii) remitirlo a los especialistas en otorrinolaringología y
cirugía maxilofacial.
2.2.
Trámite
procesal
Durante
el transcurso del proceso de la acción de tutela el Juzgado Décimo de Ejecución
de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá vinculó a la EPS Caprecom y le corrió
traslado de la acción de tutela para que se pronunciara sobre los hechos
narrados por el accionante.
2.3.
Contestaciones
de las entidades accionadas
2.3.1. En escrito allegado el 15 de abril de
2015 el director del área de sanidad del Establecimiento Penitenciario y
Carcelario La Picota explicó que carece de legitimación en la causa por pasiva,
ya que la obligación de prestar el servicio de salud está a cargo de la EPS
Caprecom, a la cual se encuentra afiliado el actor. De igual manera, sostuvo
que esa entidad no ha presentado ningún informe en relación con la salud, las atenciones
recibidas o los procedimientos realizados al señor Alomia Angarita, por lo que
sugiere que sea vinculada al proceso.
2.3.2. La EPS Caprecom guardó silencio.
2.4.
Decisión
objeto de revisión constitucional
Mediante
sentencia proferida el 22 de abril de 2015 el Juzgado Décimo de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad denegó el amparo invocado. Mencionó que el
peticionario no allegó prueba sumaria alguna que evidenciara que la entidad
accionada omitió remitirlo oportunamente ante la EPS Caprecom, ni donde
constaran las remisiones o fórmulas médicas expedidas por esa entidad.
Sin
embargo, con el fin de garantizar al accionante una atención en salud de manera
integral y oportuna, conminó a la EPS Caprecom para que prestara los servicios
necesarios como valoraciones médicas especializadas, radiografías,
medicamentos, cirugías y todos aquellos procedimientos relacionados con el
tratamiento de la reconstrucción maxilofacial que requiere para su
recuperación.
2.5.
Pruebas
No
se anexó ninguna prueba al expediente.
II.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Sala es
competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del decreto 2591 de 1991.
2.  Trámite surtido en sede de revisión.
2.1.     Mediante el
auto calendado el 24 de febrero de 2016 el magistrado sustanciador vinculó al Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota de Bogotá a
la acción de tutela instaurada por Nelson Rodrigo Sarmiento Cifuentes,
correspondiente al expediente T-5.215.430. De igual
forma, vinculó al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-
y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- a las dos acciones de tutela de la referencia, para que estas entidades que se pronunciaran sobre los hechos que allí fueron expuestos.
Por otro lado, ordenó a la Caja de Previsión Social
Comunicaciones -Caprecom EICE- en liquidación que informara, respecto
del expediente T-5.215.430: (i)
qué tratamiento médico había recibido el señor Nelson
Rodrigo Sarmiento para los problemas de salud que padece según lo señalado en
el escrito de tutela; (ii) si fue autorizada y
suministrada la prótesis dental solicitada; y (iii) en caso
de que la respuesta a lo anterior fuera negativa, las razones por las cuales no
había sido autorizado dicho insumo. En cuanto al expediente T-5.232.773, le ordenó que
informara: (i) qué tratamiento médico había recibido el
señor Héctor Darío Alomia Angarita para los problemas de salud que padece según lo señalado en el
escrito de tutela; (ii) si fueron autorizados y
suministrados los medicamentos e insumos prescritos para el tratamiento de
reconstrucción maxilofacial solicitados; y (iii) en caso
de que la respuesta a lo anterior fuera negativa, las razones por las cuales
los mismos no han sido autorizados o suministrados.
2.2.
En escrito radicado el 1º de marzo de 2016 el
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la USPEC contestó la referida
providencia.
Mencionó de manera preliminar las funciones de esa unidad y aclaró
que nunca le ha sido asignada la competencia para prestar el servicio de salud
a la población privada de la libertad a cargo del INPEC.
Explicó que hasta el 31 de diciembre de 2015 la prestación de los
servicios de salud a la población privada de la libertad le correspondía a la
EPS Caprecom. Sin embargo, en virtud de la expedición del decreto 2519 de 2015
a través del cual se ordenó la liquidación de esa entidad, se suscribió el
contrato de fiducia mercantil entre el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL
2015 y la USPEC, en el cual se estableció que los recursos del Fondo Nacional
de Salud de las Personas Privadas de la Libertad que recibirá la Fiducia debían
destinarse a la celebración de contratos derivados y pagos necesarios para la
atención integral en salud y prevención de la enfermedad de esa población.
En virtud de lo anterior, señaló que la atención integral en salud
para las personas reclusas corresponde al Consorcio Fondo de Atención en Salud
PPL 2015. Para ello, anexó el referido contrato de fiducia mercantil.
2.3.
Mediante escrito allegado el 4 de marzo de 2016
el Coordinador del Grupo de Tutelas del INPEC contestó el referido auto y anexó
la cartilla biográfica del señor Héctor Darío Alomia Angarita (expediente
T-5.232.773).
En primer lugar, hizo referencia a la naturaleza jurídica y
funciones de esa entidad y señaló, en lo concerniente a la atención en salud
para la población privada de la libertad, que con la expedición de la ley 1709
de 2014 se creó un nuevo modelo para la prestación de ese servicio a cargo del
Ministerio de Salud y Protección Social y de la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-. Agregó que la administración de los
recursos y la garantía de la prestación de los servicios médico-asistenciales
estarán a cargo del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la
Libertad, y aclaró que mientras entra a operar el nuevo sistema, lo que debe
suceder de forma gradual y progresiva, seguirá rigiendo el establecido en la
normatividad vigente con anterioridad a la expedición de la ley 1904 de 2014.
Acto seguido explicó que, hasta el 31 de diciembre de 2015, Caprecom
en liquidación era la entidad encargada de garantizar la prestación del
servicio de salud de la población reclusa. Posteriormente fue el Fondo Nacional
de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, a través del Consorcio Fondo
de Atención en Salud PPL 2015, el que adquirió la facultad para contratar a los
prestadores de servicios de salud. Concluyó que el INPEC no tiene la
competencia ni la facultad para hacer ese tipo de contrataciones ni para
prestar de manera directa el servicio de salud, y por esa razón, solicitó
denegar acción de tutela.
2.4.
En respuesta allegada el 8 de marzo de 2016
mediante correo electrónico, el Director del Complejo Carcelario y
Penitenciario Metropolitano de Bogotá La Picota informó, en cuanto al señor
Nelson Rodrigo Sarmiento (expediente T-5.215.430) que fue valorado por la
especialidad de odontología el día 7 de marzo de 2016. Anexó el informe de
evolución médica del paciente donde consta: “Fecha: 7 de marzo de 2016.
Hora: 2.30. Paciente aparentemente que llegó por sus propios medios para
valoración odontológica. MC. Valoración: manifiesta que en 3 ocasiones ha
solicitado la elaboración de una prótesis removible superior e inferior porque
se siente mal cuando va a reír o hablar. EC: presenta ausencia de
18-17-16-14-11-25-27-36. Presenta caries, raíces abandonadas 25-11. DX: caries,
gingivitis marginal simple, desdentado parcial superior e inferior (…)”.
Sobre el interno Héctor Darío Alomia Angarita (expediente
T-5.232.773) señaló que el 8 de octubre de 2015 se le hizo entrega efectiva de
la prótesis fija requerida, procedimiento respecto del cual se realizó control
médico por la especialidad de odontología el día 7 de marzo de 2016. Anexó el
informe de evolución médica del paciente donde consta: “paciente ingresa por
sus propios medios. MC: tuve un accidente y me fracturé el pómulo izquierdo. Él
refiere que le tomaron una radiografía en el año 2015 y nunca le entregaron el
resultado. En una brigada en el 2015 lo valoró el otorrinolaringólogo y le
ordenó exámenes y no se realizaron y manifiesta dificultad respiratoria en el
mismo lado donde recibió el golpe. EC: presenta una prótesis fija en metal
porcelana del 12 al 22 en buen estado. Ausencia del 21-11 y
26-38-37-36-35-31-45-46-47-48. DX: gingivitis marginal simple. Desdentado
parcial superior e inferior”.
Finalmente, aclaró que el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario INPEC, concretamente el Complejo Metropolitano y Carcelario de
Bogotá COMEB, no tiene la aparente competencia para realizar directamente la
atención médica por la especialidad de odontología, ya que conforme a la ley
1709 de 2014 esta recae sobre el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015,
entidad fiduciaria con la que se celebró el contrato de fiducia mercantil para
la administración de los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas
Privadas de la Libertad, contratado por la USPEC y la Fiduciaria La Previsora
S.A como liquidador de Caprecom.
3.
Planteamiento
del problema jurídico.
Con base en los
hechos descritos corresponde a esta Sala de Revisión dar solución
al siguiente problema jurídico:
¿Una entidad prestadora de salud y una autoridad
penitenciaria, transgreden los derechos fundamentales a la salud y a la vida en
condiciones dignas de dos personas privadas de la libertad que afirman no estar
recibiendo el tratamiento médico que requieren para la recuperación de su
salud, y  respecto del cual no existe una orden médica o prueba que acredite
que fue prescrito por un médico tratante?
Para resolver
el problema jurídico planteado la Corte analizará los siguientes tópicos: (i) derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y la
relación de especial sujeción con el Estado; (ii) obligación a cargo del
Estado de garantizar a las personas privadas de la libertad el acceso efectivo
y oportuno a los servicios de salud; (iii) modelo de atención en salud para la
población privada de la libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-; (iv) la
transición en la implementación del nuevo modelo de atención en salud para las
personas privadas de la libertad y la orden de liquidación de la EPS Caprecom
no pueden convertirse en obstáculos para el acceso efectivo de esa población al
servicio de salud; (v) los principios de “onus probando incumbit
actori” y de la carga dinámica de la prueba en materia de tutela. Con
base en ello, (vi) resolverá el caso concreto.
4.
Derechos fundamentales de las personas
privadas de la libertad y la relación de especial sujeción con el Estado[1]
4.1.    Desde sus primeros pronunciamientos la Corte
Constitucional ha desarrollado el concepto de “relación de especial sujeción
de las personas privadas de la libertad con el Estado”. Ha sostenido que en
virtud de la misma el Estado puede exigir de los reclusos el sometimiento a un
conjunto de condiciones que suponen la suspensión y restricción de ciertos
derechos fundamentales[2]. En otras
palabras, el Estado, al privar de la libertad a una persona, se constituye en
el garante de los derechos que no son restringidos por el acto de la privación
de la libertad, y el recluso, por su parte, queda sujeto a determinadas
obligaciones legales y reglamentarias de imperativa observancia[3].
Dicha suspensión o restricción debe llevarse a cabo bajo los criterios de
razonabilidad, utilidad, necesidad y proporcionalidad[4].
La Corte ha consolidado algunos parámetros que
explican esa potestad que radica en cabeza de las autoridades penitenciarias y
carcelarias, y ha manifestado sobre el particular lo siguiente[5]:
“(i) La subordinación de una parte (los internos)
a la otra (el Estado)[6].
(ii) Esta subordinación se concreta en el
sometimiento del recluso a un régimen jurídico especial, controles
disciplinarios y administrativos, y la posibilidad de restringir el ejercicio
de ciertos derechos, inclusive fundamentales.
(iii) Este régimen, en cuanto al ejercicio de la
potestad disciplinaria especial y a la limitación de los derechos
fundamentales, debe ser autorizado por la Carta Política y la ley.
(iv) La finalidad del ejercicio de la potestad y
limitación en mención es la de garantizar los medios para el ejercicio de los
otros derechos de las personas privadas de libertad, buscando cumplir con el
objetivo principal de la pena, que es la resocialización.
(v) Como derivación de la subordinación, surgen
algunos derechos especiales[7], en cuanto a las
condiciones materiales de existencia en cabeza de los internos.
(vi) El deber del Estado de respetar y garantizar
el principio de eficacia de los derechos fundamentales, en especial con el
desarrollo de conductas activas”.
La potestad del Estado de limitar algunos
derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad no es absoluta.
Siempre debe estar dirigida a hacer efectivos los fines esenciales de la
relación penitenciaria, esto es, la resocialización del recluso y la
conservación del orden, la disciplina y la convivencia dentro de las prisiones[8].
En esa medida, aunque la restricción de los derechos de los internos es de
naturaleza discrecional, esta encuentra su límite en la prohibición de toda
arbitrariedad y, por lo tanto, debe sujetarse a los principios de razonabilidad
y proporcionalidad[9].
4.2.
Bajo esa línea de
argumentación, la Corte Constitucional ha clasificado los derechos
fundamentales de los reclusos en tres grupos[10]:
(i) Los derechos que pueden ser suspendidos como
consecuencia lógica y directa de la pena impuesta, lo que se justifica
constitucional y legalmente por los fines de la sanción penal. Por ejemplo, el
derecho a la libre locomoción o los derechos políticos como el derecho al voto.
(ii) Los derechos restringidos o limitados por la
especial sujeción del interno al Estado, con lo cual se pretende contribuir al
proceso de resocialización y garantizar la disciplina, la seguridad y la
salubridad en las cárceles. Entre estos derechos se encuentran el de la
intimidad personal y familiar, unidad familiar, de reunión, de asociación,
libre desarrollo de la personalidad, libertad de expresión, trabajo y
educación.
(iii) Los derechos intocables, esto es, que
derivan directamente de la dignidad del ser humano y por lo tanto son intangibles,
como los derechos a la vida, a la integridad personal, a la salud, a la
igualdad, a la libertad religiosa, a la personalidad jurídica, de petición, al
debido proceso y el acceso a la administración de justicia.
Los criterios de razonabilidad y proporcionalidad
permiten entonces determinar cuándo se desconocen los derechos fundamentales de
los internos o cuándo son restringidos bajo las condiciones establecidas legal
y reglamentariamente; es decir, sirven como parámetros de la administración y
el poder judicial para determinar si se trata de un acto amparado
constitucionalmente o de una medida arbitraria[11]. Al respecto
esta Corporación ha señalado:
“7.5.3.3. Las personas
privadas de la libertad enfrentan una tensión sobre sus derechos, dada la doble
condición que tienen. Son acusados de ser criminales, o han sido condenados por
serlo, y en tal medida, se justifica la limitación de sus derechos
fundamentales, comenzando por la libertad. Sin embargo, teniendo en cuenta, a
la vez la relación de sujeción en que se encuentran las personas privadas de la
libertad, surgen razones y motivos para que se les protejan especialmente sus
derechos. Esta tensión constitucional que surge entre ser objeto de especiales
restricciones sobre sus derechos fundamentales y, a la vez, ser objeto de
especiales protecciones sobre sus derechos fundamentales, lleva a actitudes y
políticas contradictorias. Una política criminal y carcelaria respetuosa de la
dignidad humana, debe lograr un adecuado balance entre una y otra condición que
se reúnen en las personas privadas de la libertad.[12] Algunos autores resaltan que una
persona, al ser privada de la libertad, se enfrenta a un sistema de control y
sujeción disciplinaria que implica, muchas veces, que las reglas y límites
pierden su carácter escrito y se confunden con la voluntad del guardia
encargado.[13]
En Colombia, muchas de estas reglas provienen, desafortunadamente, de poderes
paralelos como los caciques del patio, o actores ilegales del conflicto, que
imponen, de facto, limitaciones y restricciones irrazonables y
desproporcionadas al goce efectivo de los derechos fundamentales”[14].
4.3.
En consecuencia, corresponde
a las autoridades penitenciarias y carcelarias garantizar a las personas
privadas de la libertad los derechos fundamentales que no les han sido
suspendidos, lo que implica “no solamente que el Estado no deba interferir
en la esfera de desarrollo de estos derechos, sino también que debe ponerse en
acción para asegurarle a los internos el pleno goce de los mismos”[15].
Siempre, claro está, adoptando las medidas amparadas legal y reglamentariamente
y acudiendo a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
5.
Obligación a cargo del Estado de garantizar a las personas
privadas de la libertad el acceso efectivo y oportuno a los servicios de salud
5.1.    La Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone en su
artículo 5º que nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos
crueles, inhumanos o degradantes, y que toda persona privada de libertad deberá
ser tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano[16]. La
Corte Interamericana de Derechos Humanos, como máximo intérprete de este
instrumento internacional vinculante para Colombia[17],
incorporó en su jurisprudencia los principales parámetros sobre las condiciones
que deben ser garantizadas por las autoridades en las cárceles y centros
penitenciarios. En el caso Pachecho Turuel y otros contra Honduras[18] fueron
sintetizados once criterios sobre el particular:
(i) El hacinamiento
constituye en sí mismo una violación a la integridad personal[19];
además, obstaculiza el normal desempeño de las funciones esenciales en los
centros penitenciarios[20];
(ii) La separación por categorías debe
realizarse entre procesados y condenados y entre los menores de edad de los
adultos, con el objetivo de que los privados de libertad reciban el tratamiento
adecuado a su condición[21];
(iii) Todo
privado de libertad tendrá acceso al agua potable para su consumo y al agua
para su aseo personal; la ausencia de suministro de agua potable constituye una
falta grave del Estado a sus deberes de garantía hacia las personas que se
encuentran bajo su custodia[22];
(iv) La
alimentación que se brinde en los centros penitenciarios debe ser de buena
calidad y debe aportar un valor nutritivo suficiente[23];
(v) La
atención médica debe ser proporcionada regularmente, brindando el tratamiento
adecuado que sea necesario[24] y a cargo del personal médico
calificado;
(vi) La
educación, el trabajo y la recreación son funciones esenciales de los centros
penitenciarios[25], las cuales deben ser brindadas a todas
las personas privadas de libertad con el fin de promover la rehabilitación y
readaptación social de los internos;
(vii) Las
visitas deben ser garantizadas en los centros penitenciarios. La reclusión bajo
un régimen de visitas restringido puede ser contraria a la integridad personal
en determinadas circunstancias[26];
(viii) Todas
las celdas deben contar con suficiente luz natural o artificial, ventilación y
adecuadas condiciones de higiene[27];
(ix) Los
servicios sanitarios deben contar con condiciones de higiene y privacidad[28];
(x) Los
Estados no pueden alegar dificultades económicas para justificar condiciones de
detención que no cumplan con los estándares mínimos internacionales en la
materia y que no respeten la dignidad inherente del ser humano[29];
y
(xi) Las medidas disciplinarias que constituyan un trato cruel, inhumano o
degradante, incluidos los castigos corporales[30], la reclusión en aislamiento prolongado, así como cualquier otra
medida que pueda poner en grave peligro la salud física o mental del recluso
están estrictamente prohibidas[31].
5.2.    Esa obligación a cargo de las autoridades de garantizar una
subsistencia en condiciones dignas a aquellas personas privadas de la libertad
encuentra su fundamento en el ordenamiento jurídico interno en el artículo 1º
de la Constitución, que consagra a Colombia como un Estado basado en el respeto
de la dignidad humana. Lo anterior, en concordancia con lo señalado en el
artículo 12 Superior, según el cual ninguna persona podrá ser sometida a
desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes.
Esta Corporación ha señalado
que los derechos fundamentales de todo ser humano son universales,
inalienables, indivisibles e interrelacionados y, por lo tanto, su goce
efectivo debe ser garantizado aun cuando la persona se encuentre pagando una
pena privativa de la libertad. Sobre este punto se ha pronunciado en los
siguientes términos:
“[1] Los derechos de las personas
privadas de la libertad son universales. Sin importar cuál haya sido su
crimen o su falta, son seres humanos, y, por ese sólo hecho, la sociedad está
comprometida con su defensa. Los derechos fundamentales son universales, de
toda persona. Es una posición moral que refleja la decisión social, consagrada
por el Constituyente, de respetar el valor intrínseco de todo ser humano. Su
dignidad.  Es precisamente una de las razones por las que es legítimo sancionar
con penas privativas de la libertad a quien comete un crimen: el no haber
respetado la dignidad y el valor intrínseco de la víctima a al cual se ofendió
y violentó. La sociedad, se diferencia, precisamente, porque no hace lo mismo;
no instrumentaliza a ningún ser humano, le reconoce su valor propio; el ser fin
en sí mismo. Toda persona vale, a plenitud, en un estado social y democrático
de derecho. [2] Los derechos fundamentales de las persona privadas de la
libertad son indivisibles. Todos los derechos, sin importar su tipo, son
inherentes a la dignidad de todo ser humano. Negar un derecho, necesariamente,
tendrá impacto negativo en los otros; por eso, no pueden existir jerarquías
entre ellos. Todos son importantes, todos deben ser respetados, protegidos y
garantizados. La cárcel evidencia esa situación. Las negaciones a unos derechos
básicos de las personas en prisión, implican, necesariamente afectar la
dignidad de la persona y, con ello, el sentido y la protección de los demás
derechos. Los derechos fundamentales representan un todo; diversas facetas de
una misma protección al ser humano. [3] Los derechos fundamentales de las
personas privadas de la libertad son interrelacionados e interdependientes.
Unos dependen de otros. Esto es, además de ser indivisibles y formar un todo de
protección, los derechos fundamentales dependen unos de otros. El dejar de
proteger el derecho a la alimentación, además de afectar a la dignidad humana,
puede traer otras violaciones como afectar la salud, la integridad e incluso la
vida. La imposibilidad de educación y de acceso a la justicia, puede desembocar
en restricciones ilegítimas e injustificadas a la libertad (por ejemplo, un
preso que por no saber leer y por falta de información y de acceso a la
justicia, no sabe que tiene derecho a salir de la cárcel desde hace un tiempo)” [32].
(Negrita fuera de texto).
5.3.    Uno de los derechos fundamentales cuyo goce efectivo debe ser
garantizado por el Estado a esa población, pero que se ha visto gravemente
afectado a raíz de la problemática generalizada presente en las cárceles del
país, es el acceso a los servicios de salud.
En la sentencia T-388 de 2013 la Corte estudió nueve casos acumulados relacionados con diferentes
circunstancias de hacinamiento, salubridad, higiene, calidad de sistemas
sanitarios, malos tratos, torturas, aislamiento injustificado y prolongado,
problemas de infraestructura y de administración, limitaciones a los derechos a
la comunicación e información, entre muchos otros, presentes en distintos
establecimientos penitenciarios y carcelarios del país, que obligaba a los
internos a vivir en condiciones indignas e inhumanas.
Este Tribunal
expuso importantes consideraciones sobre la violación masiva y generalizada de
los derechos de las personas privadas de la libertad. Analizó, en primer lugar,
por qué el estado de cosas del sistema carcelario constatado en 1998 no
es igual al que atraviesa actualmente. Para ello estudió la jurisprudencia
constitucional sobre el estado de cosas inconstitucional en el sistema
penitenciario y carcelario colombiano, así como la información recopilada y
suministrada en los nueve procesos, con lo cual advirtió que: (i) los derechos
constitucionales de las personas privadas de la libertad son violados de manera
masiva y generalizada;  (ii) las obligaciones de respeto, protección y garantía
de los derechos de las personas privadas de la libertad han sido incumplidas de
forma prolongada;  (iii) el Sistema penitenciario y carcelario ha
institucionalizado prácticas inconstitucionales;  (iv) las autoridades
encargadas no han adoptado las medidas legislativas, administrativas o
presupuestales necesarias para evitar efectivamente la vulneración de los
derechos;  (v) las soluciones a los problemas constatados en el Sistema
penitenciario y carcelario, comprometen la intervención de varias entidades, requiere
un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que
demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; y (vi) si todas las
personas privadas de la libertad acudieran a la acción de tutela, se produciría
una congestión judicial mayor de la que ya existe actualmente.
Resaltó además que “la
condición de marginalidad y precariedad de las persona privadas de la libertad
dentro de la deliberación y el debate democrático, supone que el juez
constitucional sea especialmente sensible con la protección de sus derechos.
Especialmente, el derecho constitucional de toda persona privada de la libertad
a estar en condiciones respetuosas de un mínimo vital en dignidad, implica, por
lo menos: una reclusión libre de hacinamiento; una infraestructura adecuada; el
derecho a no estar sometido a temperaturas extremas; el acceso a servicios
públicos; a alimentación adecuada y suficiente; al derecho a la salud, a la
integridad física y mental y a vivir en un ambiente salubre e higiénico; el derecho
de toda persona a las visitas íntimas; el derecho a poder regresar a una
sociedad en libertad y democracia; así como el derecho de acceso a la
administración pública y a la administración de justicia”.
Con sustento en esas y otras
consideraciones declaró que el sistema penitenciario y carcelario nuevamente
estaba en un estado de cosas contrario a la Constitución Política de 1991 y
emitió diferentes órdenes de carácter general y particular, entre ellas: (i) al
Gobierno, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho y al INPEC, que
convocara al Consejo Superior de Política Criminal para que continúe tomando
las medidas adecuadas y necesarias para superar el estado de cosas
inconstitucional penitenciario y carcelario; (ii) a la Procuraduría General de
la Nación y a la Defensoría del Pueblo, hacerse partícipes del proceso de
cumplimiento de lo dispuesto en esa providencia; y (iii) en cada caso
particular, adoptar las medidas necesarias para superar las deficiencias y
problemáticas evidenciadas en cada uno de los centros penitenciarios
En esa decisión, particularmente
sobre los problemas de salud en el sistema penitenciario y carcelario, puso de
presente que estos son latentes a partir de la declaración de
emergencia en el sector carcelario, que se dio precisamente por la crisis que
se afrontaba sobre la prestación de los servicios de salud. Recordó que contar
con un servicio de salud claramente defectuoso e ineficiente en las
penitenciarías y cárceles es una violación flagrante de los derechos fundamentales
de las personas privadas de la libertad, en la medida en que “el solo hecho
del encierro puede tener impactos considerables en la salud física y mental de
un ser humano, por lo que, carecer de servicios básicos adecuados de salud, es
dejar de contar con un servicio público que, se sabe, se requerirá con toda
seguridad”.
Sin embargo,
aclaró que la mayor gravedad de la violación de este derecho no surgió porque
las personas privadas de la libertad no pudieran acceder a los servicios de
salud, ni siquiera a aquellos que requieran con necesidad, sino al permitir que
se deteriorara y lograra afectar el grado de salud con el cual contaba la
persona al ingresar al establecimiento de reclusión. En otras palabras, “existe
una grave violación del derecho a la salud, al no brindar a las personas presas
el acceso a los servicios de salud que se requieren. Pero existe una violación
aún más básica y grave, al privar a las personas del grado de salud y de
bienestar con el cual entraron a prisión”.
Más adelante, en la sentencia
T-762 de 2015[33] la Corte reiteró que el deficiente
sistema de salud en las cárceles, que se evidencia por las
demoras excesivas en la atención, la ausencia de personal médico en el interior
de los centros de reclusión, la ausencia de contratos o el represamiento de las
solicitudes de procedimientos y autorización de medicamentos, entre
otros, sigue siendo una de las problemáticas estructurales del sector
penitenciario y carcelario del país.
En esa
providencia esta Corporación señaló que la adecuada prestación del servicio de
salud en las cárceles implicaba el cumplimiento de dos condiciones mínimas: (i)
en infraestructura: las áreas de sanidad de los establecimientos deben ser
higiénicas y disponer de todo lo necesario para contar con una zona de atención
prioritaria, un stock mínimo de medicamentos y un área de paso para monitorear
a los reclusos que fueron hospitalizados o que lo serán; (ii) en personal
médico: los establecimientos penitenciarios y carcelarios deben contar con
personal multidisciplinario en salud, que debe incluir, por lo menos, médicos,
enfermeros y psicólogos.
5.4.    Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso recordar que la garantía
del derecho a la salud no puede ser suspendida ni restringida a quienes
se encuentran privados de la libertad, en tanto su desconocimiento afecta otros
derechos fundamentales como la vida y la dignidad humana. Al respecto, la Corte
ha sostenido lo siguiente:
“En el campo de la salud es claro que, por su misma circunstancia,
quien se encuentra privado de la libertad no goza de autonomía -como la persona
libre- para acudir al médico cada vez que lo desee o necesite, y que, por lo
general, tampoco le es posible escoger a los facultativos que deban examinarlo,
tratarlo u operarlo. Ha de someterse a unas reglas generales y predeterminadas,
indispensables por razones de organización y seguridad.
Empero, lo anterior no puede significar que se diluya o haga menos
exigente la responsabilidad a cargo del INPEC y de los establecimientos de
reclusión, o que pueda el sistema desentenderse de la obligación inexcusable de
prestar a todos los presos, en igualdad de condiciones, una atención médica
adecuada, digna y oportuna. (…)
El cuidado de la salud, a cargo del establecimiento, en los campos
médico, quirúrgico, asistencial, o el que implique tratamientos o terapias debe
ser oportuno, es decir, ha de darse de tal modo que no resulte tardío respecto
a la evolución de la enfermedad del paciente; aun en los casos en que la
patología admita espera, si el preso sufre dolores intensos la atención médica
o farmacéutica debe ser inmediata, por razones humanitarias, de tal manera que
la demora en brindarla efectivamente no se convierta en una modalidad de
tortura”[34].
El derecho a la
salud de las personas privadas de la libertad debe entonces ser garantizado en
condiciones de igualdad, no solo porque se encuentra estrechamente vinculado
con los derechos a la vida y a la dignidad humana, sino también “por la
relación especial de sujeción del interno con el Estado y la
ausencia de justificación para su limitación dentro del marco general del
derecho punitivo”[35].
De igual forma,
el Estado tiene la obligación de utilizar todos los medios necesarios para
garantizar el acceso a los servicios de salud en condiciones oportunas,
adecuadas, eficientes y continuas, la cual se genera por ser el encargado de la
organización, dirección y reglamentación de la salud y como consecuencia de que
los internos únicamente cuentan con los servicios médicos que ofrece el
establecimiento carcelario en el cual se encuentran recluidos a través de la
EPS contratada[36].
5.5.    En
definitiva, los estándares internacionales vinculantes para Colombia y la normatividad
interna contienen disposiciones que exigen al Estado, y en particular a las
autoridades penitenciarias, garantizar las condiciones mínimas que permitan a
las personas privadas de la libertad llevar una subsistencia digna en el lugar
en el que se encuentren recluidos. La atención en salud para esa población no
puede ser restringida ni limitada; por el contrario, debe ser
adecuada, digna, oportuna y cumplir con las condiciones de
infraestructura y personal médico necesarios para garantizar su goce efectivo.
6.
Modelo de Atención en Salud para la población privada de la
libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario -INPEC-.
6.1.
En este acápite la Sala hará referencia a las modificaciones que han
sido introducidas al modelo de atención en salud de las personas privadas de la
libertad a partir de la expedición de la ley 1709 de 2014 y al proceso de
transición en la prestación del servicio de salud a esa población con ocasión
del proceso de supresión y liquidación que se adelanta a la Caja de Previsión
Social Comunicaciones -Caprecom EICE-.
6.1.1.
Ley 1709 de 2014, “por medio de la cual se reforman algunos artículos
de la Ley 65 de
1993, de la Ley 599 de
2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”.
Mediante la ley 1709 de 2014 se reformaron,
entre otras, algunas disposiciones de la ley 65 de 1993 -Código Penitenciario y
Carcelario-, relativas a la prestación de los servicios de salud de las
personas privadas de la libertad.
El artículo 65 de dicha normatividad dispuso que
esa población tiene acceso a todos los servicios del sistema general de salud,
sin discriminación por su condición jurídica, y se les debe garantizar la
prevención, el diagnóstico temprano y el tratamiento adecuado de las patologías
físicas o mentales que padezcan. De igual forma, estableció que todos los
centros de reclusión deben contar con una Unidad de Atención Primaria y de
Atención Inicial de Urgencias en Salud Penitenciaria y Carcelaria.
La reforma dispuso además, en el artículo 66,
que el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- deben diseñar un modelo de atención en
salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género para la
población privada de la libertad, incluida la que se encuentra en prisión
domiciliaria, el cual sería financiado con recursos del Presupuesto General de
la Nación. Para ello creó el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas
de la Libertad como una “cuenta especial de la Nación, con independencia
patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica”, encargado de
contratar la prestación de los servicios de salud de todas las personas
privadas de la libertad. Este Fondo está integrado por el Ministro de Justicia
y del Derecho o el Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa,
el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, el Ministro de Salud y
Protección Social o su delegado, el Director de la Unidad Administrativa de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios, el Director del INPEC y el Gerente de
la entidad fiduciaria con la cual se contrate.
De acuerdo con la ley 1709, los recursos del
fondo serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta en
la cual el Estado tenga más del 90% del capital, (parágrafo 1º, art. 66). Fue
así como el 23 de diciembre de 2015 se suscribió el contrato de fiducia
mercantil núm. 363 de 2015 entre la USPEC y el Consorcio Fondo de Atención en
Salud PPL 2015, integrado por la Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A., con el
objeto de administrar y pagar los recursos dispuestos por el fideicomitente en
el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad.
6.2.
Decreto 2245 del 24 de noviembre de 2015, “por el cual se adiciona un
capítulo al Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia y del
Derecho, en lo relacionado con la prestación de los servicios de salud a las
personas privadas de la libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC”.
En cumplimiento de lo señalado
en la ley 1709 de 2004 el Gobierno expidió el decreto 2245 de 2015, con el
objeto de reglamentar el esquema para la prestación de los servicios de
salud de la población privada de libertad bajo la custodia y vigilancia del
INPEC.
Específicamente, sobre el modelo de atención en
salud para la población privada de la libertad, dispuso que este debía ser
especial, integral, diferenciado, con perspectiva de género y contar como
mínimo con una atención intramural y extramural y una política de atención
primaria en salud. De igual forma, que debía incluir todas las fases de la
prestación de los servicios de salud, esto es, el diagnóstico, la promoción de
la salud, la gestión del tratamiento y rehabilitación, así como intervenciones
colectivas e individuales en salud pública (Artículo 2.2.1.11.4.2.1.).
El decreto incluyó algunas disposiciones sobre
tratamiento diferenciado en la atención en salud para las mujeres, niñas y
niños menores de tres años, mujeres gestantes y lactantes, adultos mayores,
personas con especiales afecciones de salud como portadores de VIH o
enfermedades en fase terminal, población con patologías mentales y personas
consumidoras de sustancias sicoactivas (Artículo 2.2.1.11.6.1.).
En cuanto a la implementación de ese esquema de
prestación del servicio de salud, dispuso que el mismo debía ser gradual, en un
término no mayor a ocho meses contados a partir del 1º de diciembre de 2015, y
que los servicios de salud de la población privada de la libertad continuarían
prestándose por parte de la entidad que venía asumiendo dicha actividad -para
ese momento la EPS Caprecom-, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de
Salud de Personas Privadas de la Libertad y con la finalidad de garantizar la continuidad
en la prestación de los servicios de salud (Artículo 2.2.1.11.8.1.).
6.3.
Resolución 5159 del 30 de noviembre de 2015, “por medio de la cual se
adopta el Modelo de Atención en Salud para la población privada de la libertad
bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
- INPEC”.
6.3.1. En
desarrollo de lo dispuesto en la ley 1709 de 2014 y el decreto 2245 de 2015, el
Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 5159 de 2015,
mediante la cual adoptó el Modelo de Atención en Salud para la población
privada de la libertad, diseñado por ese ministerio y por la Unidad de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, cuyo contenido, en lo
pertinente, se resume a continuación:
(i) Prestación de los servicios
de salud. Establece que todos los centros de reclusión deben contar con
una Unidad de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en Salud
Penitenciaria y Carcelaria, en donde se prestarán los servicios definidos en el
Modelo de Atención en Salud. Indica así mismo que cada interno será atendido en
esa Unidad de Atención Primaria una vez ingrese al establecimiento de
reclusión, con el fin de realizar una valoración integral y orientar los
programas de salud pertinentes.
(ii) Red prestadora de servicios de salud. La define
como el conjunto articulado de prestadores que trabajan de manera organizada y
coordinada, que buscan garantizar la calidad de la atención en salud y ofrecer
una respuesta adecuada a las necesidades de la población interna, en
condiciones de accesibilidad, continuidad, oportunidad, integralidad y
eficiencia en el uso de los recursos. La red incluye:
-
Prestadores de servicios de salud primarios intramurales: se encuentran
ubicados en la Unidad de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias
en Salud Penitenciaria y Carcelaria de los distintos establecimientos de
reclusión, mediante los cuales los usuarios acceden inicialmente al servicio.
-
Prestadores de servicios de salud primarios extramurales: están ubicados
por fuera de los establecimientos de reclusión, a través de los cuales los
usuarios acceden al servicio cuando no es posible la atención por parte del
prestador de servicios de salud primario intramural.
-
Prestadores complementarios extramurales: se encuentran ubicados por
fuera de los establecimientos de reclusión y requieren de recursos humanos,
tecnológicos y de infraestructura de mayor tecnología y especialización que no
se encuentra disponible en la red de prestadores de servicios de salud
primarios intramurales y extramurales.
En este acápite se introduce además la modalidad
de telemedicina a nivel de los prestadores de servicios de salud primarios
intramurales, como prestador remisor, en ciertos servicios que son priorizados
en función de variables como población de internos, perfil epidemiológico de
los establecimientos, condiciones de seguridad y dificultad en la accesibilidad
a la red pública o privada. Esto con el propósito de mejorar el acceso a los
servicios con oportunidad y calidad, contribuir a la eficiencia y a la
disminución de los costos de la atención por reducción del número de traslados
de pacientes a instituciones de mayor complejidad, descongestionar los
servicios bajo la modalidad presencial y disminuir los tiempos de espera para
recibir la atención.
(iii) Sistema de referencia y contra referencia.
Es definido como el conjunto de procesos, procedimientos y actividades técnicas
y administrativas que permiten prestar adecuadamente los servicios de salud a
la población interna. La referencia es el traslado de pacientes o
elementos de ayuda diagnóstica por parte de un prestador de servicios de salud
a otro prestador, para la atención o complementación diagnóstica, por contar
con mayor tecnología y especialización. La contra referencia es la
respuesta que el prestador de servicios de salud receptor da al prestador que
remitió; es decir, es la remisión del paciente con las debidas indicaciones a
seguir, de la información sobre la atención prestada al paciente en la
institución receptora o del resultado de las solicitudes de ayuda diagnóstica.
(iv) Salud pública. El modelo señala que, como
toda la población colombiana, las personas privadas de la libertad tienen
derecho, sin discriminación, a disfrutar el más alto nivel de salud posible y,
por tanto, ser partícipes de las políticas que en materia de salud pública se
desarrollen en el país. Establece además las responsabilidades de los actores
en materia de salud pública, esto es, de la USPEC, el INPEC, de las entidades
territoriales y de los prestadores de servicios de salud.
6.3.2.
La Resolución 5159 de 2015 estableció igualmente, en el artículo 3,º que
la implementación del modelo de atención en salud corresponde a la Unidad de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- en coordinación con el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, para lo cual deben adoptar los
manuales técnico administrativos que se requieran y adelantar los trámites
necesarios ante el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la
Libertad.
6.4.    Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015 “por el cual se
suprime la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES ‘CAPRECOM’, EICE, se
ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones”.
6.4.1. Mediante el
decreto 2519 de 2015 el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de
la Caja de Previsión Social Comunicaciones -Caprecom EICE-, proceso que es
adelantado por la Fiduciaria La Previsora S.A (art. 6). Lo anterior, con
ocasión del informe presentado por la Dirección de Operación del
Aseguramiento en Salud, Pensiones y Riesgos Profesionales del Ministerio de
Salud y Protección Social, sobre la gestión administrativa de Caprecom, en el
cual se recomendó la supresión de esa entidad ante la gravedad de su
situación financiera, operativa y prestacional.
El artículo
4º del decreto establece la prohibición para Caprecom de iniciar nuevas actividades
en desarrollo de su objeto social. Sin embargo, aclara que conservará su
capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos
necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación, así como para adelantar
las acciones que permitan la prestación oportuna y adecuada del servicio de
salud a sus afiliados hasta que se produzca de manera efectiva su traslado y la
asunción del aseguramiento por otra Entidad Promotora de Salud.
De igual
forma, dispone que deberá continuar con la prestación de servicios de salud a
la población reclusa del INPEC, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de
Salud de las Personas Privadas de la Libertad, hasta que esta actividad sea
asumida por la USPEC[37].
6.4.2.  En virtud de lo
anterior, hasta el 31 de diciembre de 2015 la prestación de los servicios de
salud a la población privada de la libertad le correspondía a la EPS Caprecom,
debido al proceso de liquidación en el que se encuentra inmersa esa entidad.
Posteriormente y con el fin de garantizar la prestación del servicio
de salud, la USPEC y el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015
suscribieron un contrato de fiducia mercantil, en el cual se estableció que los
recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad
que recibirá la fiduciaria deben destinarse a la celebración de contratos
derivados y pagos necesarios para la atención integral en salud y prevención de
la enfermedad de esa población. Así mismo, se estableció como una de las
obligaciones del contratista la de garantizar la continuidad en la prestación
de los servicios de salud a la población privada de la libertad.
Más adelante, las partes suscribieron un otrosí a ese contrato el 1º
de febrero de 2016 en el cual se determinó: (i) a partir de la fecha de
suscripción Caprecom en liquidación no tendrá la facultad de celebrar nuevos
contratos para la prestación integral de servicios de salud; (ii) las
obligaciones de Caprecom en liquidación quedan restringidas a ejecutar los
contratos que se hubieran celebrado a la fecha de suscripción del otrosí; y
(iii) cuando el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 pretenda celebrar
un contrato para el mismo servicio y cobertura de aquellos que Caprecom tiene
vigentes, lo informará a esa entidad para que sea esta la que realice los actos
tendientes a la terminación y liquidación de los contratos celebrados. El
Consorcio no podrá celebrar el nuevo contrato hasta que Caprecom logre la
terminación efectiva del que tiene vigente.
6.4.3.
La referencia a la implementación del nuevo modelo de atención en
salud para las personas privadas de la libertad y al proceso de liquidación de
Caprecom resulta pertinente en la medida en que, al encontrarse en periodo de
transición, podría generarse la incertidumbre en cuanto a la entidad encargada
de la prestación del servicio de salud a esa población.
Por último, la
Corte considera necesario hacer referencia a la carga de la prueba en materia
de tutela, especialmente en el caso de las personas recluidas en
establecimientos penitenciarios con ocasión de los argumentos expuestos por los
jueces de instancia en los procesos objeto de estudio para negar la protección
invocada por los accionantes.
7.       La
transición en la implementación del nuevo modelo de atención en salud para las
personas privadas de la libertad y la orden de liquidación de la EPS Caprecom no
pueden convertirse en obstáculos para el acceso efectivo de esa población a los
servicios de salud
7.1.
El artículo 49 de la Constitución Política dispone que la atención en
salud es un servicio público a cargo del Estado, el cual, a través de las
autoridades competentes, tiene la obligación de garantizar a todas las personas
el acceso a la promoción, protección y recuperación de la salud.
Según fue señalado en acápites precedentes las
autoridades penitenciarias y carcelarias deben garantizar las condiciones
mínimas que permitan a las personas privadas de la libertad vivir en
condiciones dignas. Uno de esos aspectos tiene que ver con la atención en salud,
la cual debe ser proporcionada de manera regular, brindando el tratamiento
adecuado y estar a cargo del personal médico calificado.
No obstante, ha sido evidente de tiempo atrás la
crisis en la prestación del servicio de salud en los centros de reclusión del
país, situación que, junto con otras circunstancias, ha generado la
declaratoria de un estado de cosas inconstitucional en el sector carcelario.
El legislador no fue ajeno a dicha problemática,
por lo que en el año 2014 expidió la ley 1709 con la finalidad de reformar
algunas disposiciones del Código Penitenciario y Carcelario, entre otras,
aquellas referentes a la prestación de los servicios de salud. En la exposición
de motivos del proyecto de ley[38] se puso de presente que la prolongada
crisis del sistema penitenciario y carcelario tiene múltiples causas, entre
ellas, la proliferación de normas que privilegian la privación de la libertad,
una infraestructura obsoleta, la ausencia de planeación y de una política
criminal y penitenciaria, y la desarticulación de las entidades vinculadas al
sistema. Esta crisis, según lo expuesto en el documento, generó la necesidad de
actualizar el Código Penitenciario y Carcelario y por esa razón se propuso que el
INPEC y la USPEC unieran esfuerzos para implementar la prestación de un
servicio básico de salud en todos los establecimientos[39].
7.2.
Como fue abordado en el anterior acápite, dentro de las modificaciones
estructurales y administrativas dirigidas a mejorar el sistema de salud del
sector carcelario están la adopción del nuevo Modelo de Atención en Salud para
la Población Privada de la Libertad, la supresión de la EPS Caprecom y la
asignación de nuevas funciones a la USPEC, como principal obligada de la
prestación del servicio de salud a esa población. La implementación de ese
modelo y el proceso de liquidación de la entidad prestadora de salud generan,
como consecuencia lógica, un estado de transición que amerita esfuerzos y
medidas adicionales para que no se vea afectado el goce efectivo del derecho
fundamental a la salud de las personas privadas de la libertad.
Esta Corporación ha sostenido que una EPS
que entra en liquidación debe asegurar la continuidad en la prestación del
servicio de sus beneficiarios, hasta que el traslado a otra entidad se haya
hecho efectivo y opere en términos reales. En palabras de la Corte, “los
afiliados no deben ver afectados sus derechos fundamentales por la negligencia
y falta de previsión de la entidad prestadora del servicio de salud, como
tampoco pueden asumir por cuenta de la imprevisión administrativa la obligación
de desarrollar una serie de procedimientos con el fin de obtener autorización
para el suministro de medicamentos o tratamientos médicos que requieran con
urgencia o con ocasión de una enfermedad ruinosa o catastrófica”[40].
En esa medida, la liquidación de la EPS Caprecom
no puede convertirse en un obstáculo para el acceso efectivo de la población
privada de la libertad a los servicios de salud. Lo mismo sucede con la
introducción del nuevo modelo de atención en salud, con mayor razón si se tiene
en cuenta que el mismo fue creado con el propósito de superar la crisis de
salubridad y de acceso al sistema de salud en el sector carcelario. Por ese
motivo, su implementación debe ser gradual, de tal forma que durante el proceso
de transición la prestación de los servicios de salud no sufra traumatismos ni se
vea limitada de manera injustificada.
7.3.
Con todo, las personas privadas de la libertad, que de por sí están
sujetas a bastantes limitaciones para acceder a los servicios de salud con la
misma facilidad que lo haría otra persona que no se encuentre en esa condición,
no tienen por qué asumir las consecuencias de una transición administrativa ni
los cambios de las autoridades competentes de asumir la prestación de ese
servicio. Las autoridades penitenciarias y carcelarias están en la obligación
de adoptar todas las medidas que consideren necesarias para garantizar de
manera oportuna y efectiva el acceso a los tratamientos, medicamentos y
servicios de salud a esa población, con independencia de los trámites
administrativos o cambios estructurales que sufra el sistema carcelario.
8.
Los principios de “onus probandi incumbit actori” y de la
carga dinámica de la prueba en materia de tutela[41]
8.1.
De conformidad con lo establecido en el numeral 7º del artículo 95 de la
Constitución, una de las responsabilidades de todo ciudadano es colaborar para
el buen funcionamiento de la administración de la justicia. Con sustento en esa
disposición, al Legislador le asiste, entre otras, la facultad de establecer
ciertas exigencias de conducta a las partes, al juez e incluso a terceros
intervinientes en un proceso, siempre y cuando lo haga respetando los
principios de razonabilidad y proporcionalidad. Sobre el particular esta
Corporación se ha pronunciado en los siguientes términos:
“[E]l ejercicio de los derechos al debido proceso y de acceso a la
administración justicia, puede implicar paralelamente, el desarrollo de
responsabilidades que se consolidan tanto en el ámbito procesal como en el
sustancial[42]. Bajo ese supuesto, es válido
entonces que en los diversos trámites judiciales, la ley asigne a las partes, a
terceros e incluso al juez, obligaciones jurídicas, deberes de conducta o
cargas para el ejercicio de los derechos[43], que si están sometidas a los límites
constitucionales previamente enunciados, resultan plenamente legítimas[44].
Lo anterior, encuentra justificación en los deberes que
la Constitución también le impone a los asociados de colaborar con la justicia
y de no abusar de sus derechos propios, elementos que se hacen extensivos a los
trámites procesales. Así, del artículo 95-7 superior, pueden extraerse los
deberes de actuar con diligencia en los procesos, de cumplir las cargas
procesales que el Legislador imponga y de actuar con lealtad dentro de las
ritualidades que se estipulen, a fin de respetar también el principio general
de buena fe recogido por el artículo 83 superior[45]”[46].
Bajo ese entendido, el legislador, sustentado en el deber
constitucional de colaboración con los órganos jurisdiccionales, puede imponer
ciertas cargas procesales, “incluso para acceder a la justicia
o durante el trámite del proceso, con el fin de darle viabilidad a la gestión
jurisdiccional y asegurar la efectividad y eficiencia de la actividad procesal”[47]. Esas cargas son
generalmente dispositivas, “por lo que habilitan a las partes para que
realicen libremente alguna actividad procesal, so pena de ver aparejadas
consecuencias desfavorables en su contra, en caso de omisión”[48]. Esto significa que
quien debe cumplir con una carga procesal y no lo hace puede sufrir
consecuencias adversas dentro del proceso, como la preclusión de oportunidades
o de derechos procesales o materiales. Sin embargo, la Corte también ha sido
enfática en señalar que si bien el Legislador tiene competencia para imponer
cargas procesales, estas tampoco pueden ser desproporcionadas, irrazonables,
injustas, ajenas a la Constitución Política.
8.2.
Una de las principales cargas procesales está
relacionada con que, por regla general, a cada parte le corresponde probar los
hechos que aduce como fundamento de sus pretensiones. Este principio se conoce
como “onus prodandi incumbit actori” y “reus, in excipiendo, fit
actor”; es decir, que el demandante debe probar los hechos en que funda su
acción y el demandado debe probar los hechos en que sustenta su defensa,
respectivamente[49].
No obstante, esta Corporación ha señalado que esa regla debe ser
aplicada con menor rigor en sede de tutela y debe ser interpretada en el
sentido de que “la parte afectada pruebe lo que alega en la medida en que
ello sea posible, pues ha de tener en consideración la especial situación de
debilidad o subordinación en que se encuentre el accionante para acceder a la
prueba, lo que a su vez enfatiza la obligación del juez de tutela en el marco
probatorio de realizar una actividad oficiosa para el esclarecimiento de los
hechos base de la acción”[50]. Incluso, la carga de la
prueba en los procesos de tutela puede llegar a ser más exigente para la parte
demandada si se tiene en cuenta la naturaleza especial de esa acción
constitucional y que los accionantes, usualmente, son personas que carecen de
los medios para probar los hechos por ellos relatados[51].
Esa flexibilidad fue plasmada en el artículo 20 del decreto 2591 de
1991[52], en virtud del cual, cuando el juez
de instancia solicita a los demandados rendir el informe de que trata el
artículo 19 de esa normatividad[53] y este no es rendido dentro del plazo
correspondiente, “se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver
de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”.
Ahora, es preciso aclarar que la presunción de veracidad establecida
en esa disposición no es óbice para que, cuando el juez de tutela tenga dudas
acerca de los hechos del caso concreto, deje de pedir las pruebas que considere
necesarias de manera oficiosa, en tanto “sus decisiones deben basarse en
hechos plenamente demostrados, para lograr así decisiones acertadas y justas
que consulten con la realidad procesal”[54].
8.3.
En la sentencia C-086 de 2016 este Tribunal
analizó la constitucionalidad de la norma según la cual, dependiendo de las particularidades
del caso, el juez puede, de oficio o a petición de parte, distribuir la carga
al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso
antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre
en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los
hechos controvertidos[55].
En esa ocasión la Corte explicó que en la configuración de los
procesos judiciales el legislador ha de evaluar si las cargas asignadas a las
partes son razonables y proporcionadas. Al respecto, mencionó que el
desconocimiento de las responsabilidades de las partes en el proceso atenta
contra los mismos derechos que dentro de él se pretenden proteger, pero que
ello no significa que toda carga, por el solo hecho de ser pertinente para un
proceso, se encuentre acorde con la Constitución porque si resulta ser
desproporcionada, irrazonable o injusta vulnera la Carta y amerita la intervención
de esta Corporación[56].
De igual forma destacó que en algunos casos el decreto oficioso de
pruebas o la distribución de su carga probatoria dejan de ser una potestad del
juez y se erige en un verdadero deber funcional. No obstante, agregó, ello debe
ser examinado de acuerdo con las particularidades de cada caso, sin invertir la
lógica probatoria prevista por el legislador ni alterar las reglas generales en
lo concerniente a la distribución de la carga de la prueba.
Tratándose de las personas privadas de la libertad que acuden a la
acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales,
adquiere relevancia lo previamente mencionado, debido a la relación de especial
sujeción en la que se encuentra esa población con el Estado. Una persona
reclusa en un centro penitenciario o carcelario no cuenta con la misma
facilidad que tiene alguien libre para acceder a cierto tipo de información.
Por ejemplo, en la sentencia T-423 de 2011 esta Corporación revisó
la acción de tutela interpuesta por una ciudadana en calidad de agente
oficioso de su hijo que se encontraba privado de la libertad, a quien no le
practicaron una cirugía denominada “osteosíntesis de metacarpianos” ordenada
por su médico tratante. Luego de hacer referencia a los principios de “onus
probando incumbit actori” y a la carga dinámica de la prueba en materia de
tutela la Corte analizó el caso concreto y determinó que la entidad accionada
vulneró el derecho fundamental a la salud del hijo de la accionante. Señaló que
para en ese asunto debía invertirse la carga de la prueba, porque la EPS
Caprecom y el INPEC se encontraban en mejores condiciones para probar que la
cirugía ordenada se había llevado a cabo. En palabras de este Tribunal, “para
la peticionaria es muy difícil probar que a su hijo no le han realizado la
cirugía, mientras que, como la EPS Caprecom tiene la historia clínica del
paciente y el INPEC tiene registro de las citas médicas y de las salidas de las
personas internas en las cárceles y penitenciarias que administra, estas
entidades pueden demostrar con mayor facilidad cuál ha sido el tratamiento
médico que ha recibido el señor Arboleda Patiño”.
Siendo
así, en virtud de la relación de especial sujeción de las personas privadas de
la libertad con el Estado, la prestación de ciertos servicios, como el de la
salud, están a cargo de las autoridades carcelarias y penitenciarias.
Dependiendo de las particularidades de cada caso, corresponde a estas
autoridades acreditar la efectiva prestación de esos servicios, en tanto son
quienes se encuentran en una situación más favorable para
aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos
8.4.
En definitiva, las partes en un proceso deben cumplir con las cargas
procesales impuestas por el legislador so pena sufrir consecuencias adversas para
sus intereses, como la preclusión de oportunidades o de derechos procesales o
materiales. En sede de tutela y en algunos casos excepcionales la carga de la
prueba puede ser flexibilizada de tal forma que la parte afectada pruebe los
hechos que alega en la medida en que ello le sea posible, teniendo en cuenta la
dificultad a la que puede estar sometida para conseguir los medios probatorios
debido a su especial situación de debilidad o subordinación. En todo caso, el
juez debe hacer uso de la facultad que le fue otorgada para pedir informes a
los accionados o decretar las pruebas de manera oficiosa que considere
pertinentes y conducentes para encontrar la verdad de los hechos.
Con los
elementos de juicio explicados en los capítulos precedentes, entrará esta Sala
a evaluar los casos concretos.
9.
Análisis de los casos concretos.
9.1.    Presentación
de los asuntos a resolver.
9.1.1. Expediente
T-5.215.430
Nelson Rodrigo Sarmiento Cifuentes
instauró acción de tutela contra la EPS Caprecom con el fin de que se le
ordenara a esa entidad autorizar el suministro de una prótesis dental que dice
requerir con urgencia al no poder masticar ni cortar los alimentos con los
dientes, situación que le generó problemas intestinales.
La Secretaría Distrital de Salud,
vinculada al proceso por el juzgado de conocimiento, señaló que el actor se
encuentra afiliado en el régimen subsidiado y aparece en estado “activo”.
Aclaró que al no existir un soporte médico que acredite la necesidad de la
prótesis dental, el accionante debe ser remitido a valoración médica para que
se determine si requiere ese insumo. Finalmente, explicó que esa entidad no
presta servicios de salud y por lo tanto carece de legitimidad en la acción por
pasiva.
El Juzgado Veintiuno Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá denegó la protección invocada
al considerar que el señor Sarmiento Cifuentes no cumplió con la carga mínima
de prueba que se le impone al presentar una acción de tutela, que acreditara la
prescripción médica de la prótesis dental.
9.1.2. Expediente
T-5.232.773
El señor Héctor Darío Alomia
Angarita presentó acción de tutela contra el Establecimiento Penitenciario y
Carcelario La Picota de Bogotá. Manifestó que ingresó a ese centro de reclusión
en perfectas condiciones de salud, pero estando allí sufrió una contusión en la
cara que le ocasionó una ruptura ósea. Sostuvo que el departamento de sanidad
no ha permitido que continúe con su tratamiento de reconstrucción maxilofacial
y que lo han hecho perder varias citas médicas.
El Establecimiento Penitenciario y
Carcelario La Picota de Bogotá señaló que la obligación de prestar el servicio
de salud de los internos está a cargo de la EPS Caprecom a la cual está
afiliado el actor. Esta entidad, vinculada al proceso por el juzgado de
conocimiento, guardó silencio.
El Juzgado Décimo de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad denegó el amparo invocado porque el accionante no
allegó una prueba que acreditara que el centro carcelario accionado omitió
remitirlo a las citas médicas o donde constaran las remisiones y las fórmulas
médicas. No obstante, conminó a la EPS Caprecom a prestar los servicios médicos
requeridos por el interno, relacionados con el tratamiento de reconstrucción
maxilofacial.
9.2.    Análisis de la presunta vulneración del derecho fundamental a la salud
De
conformidad con los hechos descritos y las consideraciones expuestas en esta
providencia, la Sala considera que en ambos casos las entidades accionadas y
vinculadas vulneraron el derecho fundamental a la salud de los accionantes, por
las siguientes razones:
9.2.1.
En primer lugar, es de aclarar que el INPEC y la USPEC allegaron
a esta Corporación las respuestas al auto mediante el cual les solicitó
pronunciarse sobre los hechos expuestos en las acciones de tutela de la
referencia. Estas entidades se refirieron, en general, a la implementación del
nuevo modelo de salud para la población privada de la libertad, pero no
hicieron mención al caso específico de los accionantes.
Por
otro lado, el Director del Complejo Carcelario y Penitenciario
Metropolitano de Bogotá La Picota informó, en cuanto al señor Nelson Rodrigo
Sarmiento, que fue valorado por la especialidad de odontología el día 7 de
marzo de 2016 y anexó el informe de evolución médica del paciente donde consta:
“Fecha: 7 de marzo de 2016. Hora: 2.30. Paciente aparentemente que llegó por
sus propios medios para valoración odontológica. MC. Valoración: manifiesta que
en 3 ocasiones ha solicitado la elaboración de una prótesis removible superior
e inferior porque se siente mal cuando va a reír o hablar. EC: presenta
ausencia de 18-17-16-14-11-25-27-36. Presenta caries, raíces abandonadas 25-11.
DX: caries, gingivitis marginal simple, desdentado parcial superior e inferior”.
Sobre el interno Héctor Darío Alomia Angarita señaló que el 8 de
octubre de 2015 se le hizo entrega efectiva de la prótesis fija requerida,
procedimiento respecto del cual se realizó control médico por la especialidad
de odontología el día 7 de marzo de 2016, y anexó el informe de evolución
médica del paciente donde consta: “paciente ingresa por sus propios medios.
MC: tuve un accidente y me fracturé el pómulo izquierdo. Él refiere que le
tomaron una radiografía en el año 2015 y nunca le entregaron el resultado. En
una brigada en el 2015 lo valoró el otorrinolaringólogo y le ordenó exámenes y
no se realizaron y manifiesta dificultad respiratoria en el mismo lado donde
recibió el golpe. EC: presenta una prótesis fija en metal porcelana del 12 al
22 en buen estado. Ausencia del 21-11 y 26-38-37-36-35-31-45-46-47-48. DX:
gingivitis marginal simple. Desdentado parcial superior e inferior”.
A juicio de
la Sala, lo anterior es una muestra de que hasta ahora se inició la atención en
salud requerida por los accionantes, en tanto fueron valorados únicamente
cuando la Corte requirió información al respecto.
En el caso
del señor Sarmiento Cifuentes la cárcel indicó que fue
valorado por la especialidad de odontología el día 7 de marzo de 2016 y anexó
un informe de evolución médica que no contiene nada diferente a un diagnóstico,
del cual no es posible constatar cuál es el tratamiento a seguir, qué
medicamentos requiere o cuándo se hará efectiva la entrega de la prótesis
dental.
En el del señor Alomia Angarita señaló que en octubre de 2015 se le
hizo entrega efectiva de una prótesis fija y que se realizó control médico por
la especialidad de odontología el día 7 de marzo de 2016 para lo cual anexó un
informe de evolución médica que de igual forma no contiene nada distinto a un
diagnóstico y rectificación de la entrega de la prótesis, pero no se constata
cuál es el tratamiento a seguir, qué medicamentos requiere o si es necesario
trasladarlo a otras especialidades para tratar la patología que padece. Esto
último es aún más relevante si se tiene en cuenta que dicho diagnóstico hace
referencia a problemas respiratorios.
Todo lo anterior conduce a la Sala a garantizar la protección
efectiva del derecho fundamental a la salud de los accionantes, por un lado,
porque de las pruebas allegadas no es posible constatar si están recibiendo el
tratamiento integral en salud que requieren, y por el otro, porque el
establecimiento penitenciario accionado se limitó a anexar informes de
evolución médica de apenas un día que no contienen el tratamiento a seguir o
los medicamentos que deben ser suministrados.
9.2.2.      En
segundo lugar, según lo informado por la Secretaría Distrital de Salud de
Bogotá en la contestación de la acción de tutela correspondiente al expediente T-5.215.430, el accionante se encuentra afiliado a la EPS
Caprecom en el régimen subsidiado, en estado “activo”. No obstante, la
Sala realizó una consulta en la Base de Datos Única de Afiliados del Fosyga
-BDUA- con el número de cédula 6.408.383 del señor Nelson Rodrigo Sarmiento
Cifuentes, encontrando que a 1º de marzo de 2016 este aparece en estado “retirado”
de la EPS Caprecom junto con una nota que indica lo siguiente: “los datos de
afiliación correspondientes al número de identificación registrado, presentan a
la fecha inconsistencia con una entidad del Regimen de Excepcion o Especial o
se encuentra reportado en las Tablas de Referencia del Fosyga en estado
Fallecido, se sugiere dirigirse a la entidad que actualmente tiene su
afiliación, para que dicha entidad realice la gestión correspondiente”.
De igual
forma, consultada esa base de datos con el número de cédula 80.091.285 del
señor Héctor Darío Alomia Angarita, accionante en la tutela correspondiente al
expediente expediente T-5.232.773, la Sala encontró que
a 1º de marzo de 2016 este aparece en estado “retirado” de la EPS
Caprecom junto con la misma nota que citada en el párrafo anterior.
Al aparecer
los accionantes retirados del sistema surgen dudas para la Sala en cuanto a si
las personas privadas de la libertad están accediendo de manera oportuna a los
servicios de salud o si el manejo administrativo de la información y de las
bases de datos podría llegar a convertirse en un obstáculo para esa población
al momento de acceder a tales servicios.
A juicio de
esta Corporación, la información suministrada por la BDUA podría estar
relacionada con el periodo de transición que atraviesa la implementación del
modelo de atención en salud para la población privada de la libertad y con el
proceso de liquidación que atraviesa la EPS Caprecom. Por esa razón resulta
preciso recordar que: (i) la transitoriedad no puede afectar bajo ningún punto
de vista el goce efectivo del derecho a la salud; (ii) las personas privadas de
la libertad no tienen por qué asumir las consecuencias de una transición
administrativa, ni los cambios de las autoridades competentes y encargadas de
asumir la prestación de ese servicio; y (iii) las autoridades penitenciarias y
carcelarias están en la obligación de adoptar todas las medidas que consideren
necesarias para garantizar de manera oportuna y efectiva el acceso a los
tratamientos, medicamentos y servicios de salud a esa población, con
independencia de los trámites administrativos o cambios estructurales que sufra
el sistema carcelario.
Ahora bien,
según informó la USPEC y el INPEC a esta Corporación y como
fue reseñado en la parte considerativa de esta providencia, hasta el 31 de
diciembre de 2015 la prestación de los servicios de salud a la población
privada de la libertad le correspondía a la EPS Caprecom.
Posteriormente y con el fin de garantizar la prestación del servicio
de salud, la USPEC y el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015
suscribieron un contrato de fiducia mercantil, en el cual se estableció que los
recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad
que recibirá la fiduciaria deben destinarse a la celebración de contratos
derivados y pagos necesarios para la atención integral en salud y prevención de
la enfermedad de esa población. Así mismo, se estableció como una de las obligaciones
del contratista la de garantizar la continuidad en la prestación de los
servicios de salud a la población privada de la libertad.
Más adelante, las partes suscribieron un otrosí a ese contrato el 1º
de febrero de 2016 en el cual se determinó: (i) a partir de la fecha de
suscripción Caprecom en liquidación no tendrá la facultad de celebrar nuevos
contratos para la prestación integral de servicios de salud; (ii) las
obligaciones de Caprecom en liquidación quedan restringidas a ejecutar los
contratos que se hubieran celebrado a la fecha de suscripción del otrosí; y
(iii) cuando el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 pretenda celebrar
un contrato para el mismo servicio y cobertura de aquellos que Caprecom tiene
vigentes, lo informará a esa entidad para que sea esta la que realice los actos
tendientes a la terminación y liquidación de los contratos celebrados. El
Consorcio no podrá celebrar el nuevo contrato hasta que Caprecom no logre la
terminación efectiva del que tiene vigente.
La Sala destaca dos cosas de lo anterior: (i) no es claro si la
consulta médica prestada a los accionantes en la especialidad de odontología el
7 de marzo de 2016 se hizo en vigencia de los contratos celebrados por Caprecom
hasta antes de la suscripción del otrosí o si hace parte de la nueva
contratación de los servicios de salud a la que están obligados la USPEC y el
Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015; (ii) no pueden las entidades
accionadas, específicamente la USPEC, asegurar que la obligación de la
prestación del servicio de salud para las personas privadas de la libertad
corresponde exclusivamente al Consorcio. El haber suscrito un contrato de
fiducia mercantil, donde se estableció como una de las obligaciones del
contratista la de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios
de salud a la población privada de la libertad, no exonera la responsabilidad
principal a cargo de la USPEC de establecer las condiciones para que la entidad
fiduciaria contrate la prestación integral y oportuna de los servicios de salud
para esa población; es decir, no elimina sus deberes como principal obligada.
9.2.3.      Por
último, la Corte no puede dejar de lado lo señalado por los jueces de tutela
que conocieron los asuntos objeto de revisión en única instancia.
El Juzgado
Veintiuno Penal del Circuito con Funciones de conocimiento de Bogotá negó la
acción de tutela instaurada por Nelson Rodrigo Sarmiento (expediente
T-5.215.430), al considerar que “comoquiera que el accionante no cumplió con
la carga mínima de prueba que se le impone al presentar la demanda de tutela,
no se encuentra acreditado que se le haya prescrito la prótesis dental que
solicita, por lo que no es dable que por esta vía se le ordene a la EPS
Caprecom que proceda a entregarla, máxime cuando ni siquiera se saben cuáles
pueden ser sus especificaciones y/o si existen recomendaciones médicas”.
De manera
similar se pronunció el Juzgado Décimo de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Bogotá al denegar el amparo invocado por el señor Héctor Darío
Alomia (expediente T-5.232.773), porque no allegó prueba sumaria alguna que
evidenciara que el establecimiento carcelario accionado omitió remitirlo a la
EPS Caprecom, ni donde constaran las remisiones o fórmulas médicas expedidas
por esa entidad.
Sobre este
particular es preciso recordarles a ambos juzgados que si bien a la parte
accionante le asiste la carga de probar los hechos que alega, esta debe hacerlo
en la medida en que ello le sea posible.
Observa la
Sala que los falladores no tuvieron en cuenta que las personas privadas de la
libertad, en virtud de la relación especial de sujeción con el Estado, están sujetas
a múltiples restricciones que dificultan no solo el acceso a los servicios de
salud, sino también a documentos relacionados como la historia clínica y las constancias
o prescripciones médicas.
En esta
oportunidad, la Corte encuentra que la exigencia probatoria de los jueces de
instancia en cada uno de los procesos resultó ser desproporcionada e
irrazonable, y que con ella ignoraron por completo que el establecimiento
carcelario accionado, a través de la entidad prestadora de salud, era el que
contaba con mayores facilidades para acreditar la efectiva prestación del
servicio de salud, en tanto los documentos que lo demostraban se encuentran
bajo su custodia. Así mismo, con mayor razón debían esas autoridades allegar
dicho material probatorio teniendo en cuenta la transición administrativa que
atraviesa la prestación del servicio de salud para la población privada dela
libertad, a la cual se ha hecho referencia en repetidas oportunidades,
situación que dificultaba aún más la posibilidad de los reclusos accionantes de
acceder a esa clase de documentos que fueron exigidos por los jueces.
Llama la
atención además que los jueces de instancia en ambos procesos omitieron
desplegar las acciones pertinentes que condujeran a acreditar o desvirtuar lo
señalado por los accionantes, y despacharan desfavorablemente sus pretensiones
sin siquiera hacer uso de la facultad para decretar las pruebas de manera
oficiosa que les permitiera llegar a la solución más garantista de los casos
concretos.
Por tal
motivo, este Tribunal hace un llamado a prevención a esas autoridades
judiciales para que en los casos en los que a una de las partes se le dificulte
probar los supuestos fácticos que alega por su situación de sujeción, como
sucede con las personas privadas de la libertad, procedan a exigirle a quien
está en mejores condiciones de hacerlo que allegue los elementos pertinentes
que conduzcan al esclarecimiento de los hechos, o ejerzan su facultad oficiosa
para decretar las pruebas necesarias con el mismo fin.
9.2.4.      De
conformidad con lo expuesto, esta Sala revocará la decisión de
los jueces de instancia en las acciones de tutela interpuestas por Nelson
Rodrigo Sarmiento Cifuentes y Héctor Darío Alomia Angarita y, en su lugar,
concederá la protección del derecho fundamental a la salud en ambos asuntos.
Ordenará, en ambos casos, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y
Carcelarios -USPEC-, como entidad sobre la cual recae la obligación principal
de prestación del servicio de salud a la población privada de la libertad, que
inicie las actuaciones pertinentes, a través de la EPS que esté prestando el
servicio de salud en Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota de
Bogotá, para que se garantice la atención integral y necesaria en salud de los
accionantes y suministre los medicamentos y el tratamiento médico necesario
para las patologías que los aquejan. De igual forma, ordenará a la dirección
del Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota de Bogotá que disponga
de lo necesario para que a los accionantes les sea prestado el servicio de salud
de manera oportuna, adecuada y eficaz.
Así mismo, le advertirá al Establecimiento Penitenciario y
Carcelario La Picota de Bogotá, a Caprecom EICE en liquidación, a la Unidad de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y al Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario -INPEC- que: (i) la transitoriedad no puede afectar bajo
ningún punto de vista el goce efectivo del derecho a la salud; (ii) las
personas privadas de la libertad no tienen por qué asumir las consecuencias de
una transición administrativa, ni los cambios de las autoridades competentes y
encargadas de asumir la prestación de ese servicio; y (iii) las autoridades
penitenciarias y carcelarias están en la obligación de adoptar todas las
medidas que consideren necesarias para garantizar de manera oportuna y efectiva
el acceso a los tratamientos, medicamentos y servicios de salud a esa
población, con independencia de los trámites administrativos o cambios
estructurales que sufra el sistema carcelario. Bajo ese entendido, en ejercicio
de sus funciones, deben garantizar en todos los casos el acceso oportuno,  adecuado
y eficaz a los servicios de salud.
III.
DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida
el primero (1º) de septiembre de dos mil quince (2015) por el Juzgado
Veintiuno Penal del Circuito con Funciones de conocimiento de Bogotá, mediante la cual se negó la protección
invocada dentro de la acción de tutela interpuesta por Nelson Rodrigo Sarmiento.
En su lugar, CONCEDER la protección del derecho fundamental a la salud.
Segundo.- ORDENAR a la Unidad
de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- que, dentro de las 48 horas
siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie las actuaciones
pertinentes, a través de la EPS que esté prestando el servicio de salud en
Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota de Bogotá, para que se garantice
la atención integral y necesaria en salud del señor Nelson Rodrigo Sarmiento,
sea evaluado por los médicos especialistas, y suministre los medicamentos y el
tratamiento médico necesario para la patología que lo aqueja.
Tercero.- ORDENAR al Director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario La
Picota de Bogotá que disponga de lo necesario para que al señor Nelson Rodrigo
Sarmiento le sea prestado el servicio de salud que requiera de manera oportuna,
adecuada y eficaz, esto es, que facilite el traslado
y realice los trámites administrativos y logísticos necesarios para que los
accionantes accedan a los servicios de salud, ya sea dentro o fuera del centro
penitenciario.
Cuarto.- ORDENAR
al Director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota de Bogotá y
a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- que, dentro de
los 30 días siguientes a la notificación de esta providencia, presente un
informe ante el Juzgado Veintiuno Penal del Circuito con Funciones de
conocimiento de Bogotá, donde consten las actuaciones realizadas para la
adecuada prestación del servicio de salud al señor Nelson
Rodrigo Sarmiento, el cual deberá ser enviado a esta Corporación en el mismo término.
Quinto.- REVOCAR la sentencia proferida el veintidós (22) de abril de dos mil quince
(2015) por el Juzgado Décimo de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Bogotá, mediante la cual
se negó la protección invocada dentro de la acción de tutela interpuesta por
Héctor Darío Alomia Angarita. En su lugar, CONCEDER la protección del
derecho fundamental a la salud.
Sexto.- ORDENAR a la
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- que, dentro de las 48
horas siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie las actuaciones
pertinentes, a través de la EPS que esté prestando el servicio de salud en
Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota de Bogotá, para que se
garantice la atención integral y necesaria en salud del señor Héctor Darío Alomia Angarita, sea evaluado por los médicos
especialistas, y suministre los
medicamentos y el tratamiento médico necesario para la patología que lo aqueja.
Séptimo.- ORDENAR al Director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota
de Bogotá que disponga de lo necesario para que al señor Héctor Darío Alomia Angarita le sea prestado el servicio de salud que requiera de manera
oportuna, adecuada y eficaz, esto es, que facilite el
traslado y realice los trámites administrativos y logísticos necesarios para
que los accionantes accedan a los servicios de salud, ya sea dentro o fuera del
centro penitenciario.
Octavo.- ORDENAR al Director del
Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota de Bogotá y a la Unidad de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- que, dentro de los 30 días
siguientes a la notificación de esta providencia, presenten un informe ante el Juzgado
Décimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, donde consten
las actuaciones realizadas para la adecuada prestación del servicio de salud al
señor Héctor Darío Alomia Angarita, el cual deberá ser enviado
a esta Corporación en el mismo término.
Noveno.- ADVERTIR al Establecimiento
Penitenciario y Carcelario La Picota de Bogotá, a Caprecom EICE en liquidación,
a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y al Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- que: (i) la transitoriedad
no puede afectar bajo ningún punto de vista el goce efectivo del derecho a la
salud; (ii) las personas privadas de la libertad no tienen por qué asumir las
consecuencias de una transición administrativa, ni los cambios de las
autoridades competentes y encargadas de asumir la prestación de ese servicio; y
(iii) las autoridades penitenciarias y carcelarias están en la obligación de
adoptar todas las medidas que consideren necesarias para garantizar de manera
oportuna y efectiva el acceso a los tratamientos, medicamentos y servicios de
salud a esa población, con independencia de los trámites administrativos o
cambios estructurales que sufra el sistema carcelario. Bajo ese entendido, en
ejercicio de sus funciones, deben garantizar en todos los casos el acceso
oportuno,  adecuado y eficaz a los servicios de salud.
Décimo.-
HACER UN LLAMADO A PREVENCIÓN al Juzgado Veintiuno Penal del Circuito
con Funciones de conocimiento de Bogotá y al Juzgado Décimo de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá para que en los casos en los que a una
de las partes se le dificulte probar los supuestos fácticos que alega por su
situación de sujeción, como sucede con las personas privadas de la libertad,
procedan a exigirle a quien está en mejores condiciones de hacerlo que allegue
los elementos pertinentes que conduzcan al esclarecimiento de los hechos, o
ejerzan su facultad oficiosa para decretar las pruebas necesarias con el mismo
fin, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta providencia.
Décimo primero.- LÍBRESE por Secretaría General la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sobre los derechos
fundamentales de las personas privadas de la libertad y la relación de especial
sujeción con el Estado pueden consultarse las sentencias T-596 de 1992, C-318
de 1995, T-705 de 1996, T-706 de 1996, T-714 de 1996, T-153 de 1998, T-136 de
2006, T-035 de 2013, T-077 de 2013, T-266 de 2013, T-815 de 2013, T-857 de
2013, T-588A de 2014 y T-111 de 2015, entre muchas otras.
[2] Sentencia T-153 de
1998. En esa oportunidad la Corte estudió dos acciones de tutela presentadas por
personas recluidas en las cárceles Bellavista de Medellín y La Modelo de
Bogotá, en las cuales dieron a conocer la situación de hacinamiento, problemas
de salubridad y otras condiciones que afectaban de manera grave la dignidad
humana de los internos. Luego de realizar inspecciones judiciales y analizar
las circunstancias en las que se encontraban los reclusos concluyó que,
efectivamente, se estaba presentando una grave vulneración de los derechos
fundamentales y declaró el estado de cosas inconstitucional en las cárceles.
Señaló que la sobrepoblación en los centros de reclusión del país constituía
una vulneración grave de la obligación del Estado de brindar condiciones dignas
de vida a los internos y generaba corrupción, extorsión y violencia, con lo cual
se comprometían también los derechos a la vida e integridad personal de los
internos. Encontró que los puestos de trabajo y de educación eran escasos en
relación con la demanda sobre ellos, que los procedimientos para las visitas
-con esperas interminables, la falta de espacio para las visitas conyugales y
familiares, etc.- no facilitaban la unidad e integración familiar, y que en
muchos casos de personas enfermas que requieren tratamiento hospitalario estas
no podían ser trasladadas a los centros médicos por carencia de personal de
guardia, entre otros problemas. Del mismo modo sostuvo que “el problema de
las cárceles y de las condiciones de vida dentro de ellas no ocupa un lugar
destacado dentro de la agenda política. A pesar de que desde hace décadas se
conoce que la infraestructura carcelaria es inadecuada, que los derechos de los
reclusos se vulneran, que los penales no cumplen con su función primordial de
resocialización y que los centros carcelarios del país rebosan de sindicados no
se observa una actitud diligente de los organismos políticos del Estado con
miras a poner remedio a esta situación. La actitud de los gestores de las
políticas públicas frente al problema de las cárceles obedece a la lógica del
principio de las mayorías, que gobierna los regímenes democráticos. Los
reclusos son personas marginadas por la sociedad. El mismo hecho de que sean
confinados en establecimientos especiales, difícilmente accesibles, hace
gráfica la condición de extrañamiento de los presos. En estas condiciones, los
penados no constituyen un grupo de presión que pueda hacer oír su voz. Por eso,
sus demandas y dolencias se pierden entre el conjunto de necesidades que
agobian las sociedades subdesarrolladas, como la colombiana”.
[3] Cfr. Informe
sobre los Derechos Humanos de las Personas Privadas de Libertad en las
Américas. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2011. Párrafo 49. Cfr.
Corte I.D.H., Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010 Serie C No. 218,
párr. 98; Corte I.D.H., Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia.
Sentencia de 31 de enero de 2006. Serie C No. 140, párr. 111; Corte I.D.H.,
Caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México. Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C No.
205, párr. 243.
[4] Sentencia
T-266 de 2013. En esta ocasión esta Corporación revisó la acción de tutela
presentada por los internos del patio núm. 1 de la Penitenciaría Las Heliconias
de Florencia (Caquetá) con el fin de que se les protegieran sus derechos
fundamentales a la vida digna, a la salud, a la comunicación, a la dignidad
humana, a la redención de pena y al buen trato, al considerar que dicho
establecimiento no contaba con las condiciones mínimas para su reclusión (como
la prestación del servicio médico, provisión de alimentos, contacto con sus
allegados, instalaciones sanitarias higiénicas y suficientes, implementación de
programas laborales y educativos, y actividades deportivas, entre otras). La
Corte concedió la protección de los derechos fundamentales de
los reclusos al encontrar demostrados, entre otros, los siguientes
hechos: (i) los internos no contaban con un servicio satisfactorio de salud, la
atención en medicina especializada no se brindaba a tiempo, carecían de
servicio odontológico, faltaban profesionales de la salud y áreas sanitarias,
el número de guardias para cumplir con las remisiones a las citas especializadas
fuera del penal era insuficiente, había fallas relacionadas con la no
existencia de pabellones psiquiátricos en donde recluir a los internos que
padecían enfermedades mentales, demora en el suministro de medicamentos; (ii) no
se les proporcionaba el gramaje alimenticio establecido en la ley, persistían
las falencias en las dietas especiales, y no contaban con los utensilios o
recipientes adecuados para evitar la mezcla de alimentos entre sí; (iii) los
baños eran insuficientes para el volumen de reclusos; y (iv) no contaba con un
espacio adecuado y aseado que permitiera las visitas íntimas; además, el tiempo
del que disponían para ello era muy corto (una vez al mes y por 25 minutos).
[5] Sentencia
T-324 de 2011. La Corte analizó la acción de tutela interpuesta por una
ciudadana como agente oficiosa de su hijo, quien se encontraba recluido
en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Garzón (Huila) cuando
sufrió una hipoxia cerebral. La accionante manifestó que, además de sufrir ese
evento, padecía de trastorno depresivo, sufría graves secuelas neurológicas, no
controlaba esfínteres y requería de terapias físicas y de lenguaje. Sostuvo que
le fue concedida la sustitución de la pena de prisión intramuros por prisión
domiciliaria, pero que el establecimiento accionado no se le estaba prestando
la atención médica necesaria y ella no contaba con los medios físicos ni
económicos para brindarle el cuidado que requería su hijo. Este Tribunal
concedió la protección de los derechos fundamentales invocada al encontrar que,
teniendo en cuenta el precario estado de salud del agenciado y el hecho de que
la medida de sustitución de pena se debió precisamente a las secuelas graves
por la hipoxia cerebral, dicho establecimiento no cumplió con el mandato de
prestación integral del servicio de salud al solicitar el traslado del interno
sin consultar a la progenitora del mismo sobre su facultad para continuar con
el cuidado de este ni tener en cuenta las posibilidades físicas y económicas
para auxiliar de manera adecuada a su hijo. Reiteró que las instituciones
carcelarias no podían desprenderse de la obligación de atención médica del
agenciado por el hecho de que ya no se encontrara recluido en sus
instalaciones, por cuanto su deber de solidaridad se extendía al mantenimiento
de las condiciones óptimas de vida de quien enfermó bajo su custodia.
[6] La subordinación se
fundamenta “en la obligación especial de la persona recluida consistente en
cumplir una medida de aseguramiento, dado su vinculación a un proceso penal, o
una pena debido a que es responsable de la comisión de un hecho punible”. Sentencia
T-690 de 2010.
[7] La sentencia T-175
de 2012 señala: “[e]ntre los especiales derechos de los presos y su
correlato, los deberes del Estado, como consecuencia del establecimiento de una
relación especial de sujeción, se encuentra ‘el deber de trato humano y digno,
del deber de proporcionar alimentación suficiente, agua potable, vestuario,
utensilios de higiene, lugar de habitación en condiciones de higiene y salud
adecuadas, el deber de asistencia médica, y el derecho al descanso nocturno,
entre otros (Sentencia T-596 de 1992)”.
[8] Sentencia
T-035 de 2013. En esta sentencia la Corte estudió la tutela presentada por un
ciudadano recluido en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de
Alta y Mediana Seguridad San Isidro de Popayán, en contra de un Juzgado que
decidió suspenderle el beneficio de prisión domiciliaria, a pesar de
encontrarse gravemente enfermo de tuberculosis y VIH positivo, hasta tanto no
allegara un concepto de medicina legal y la historia clínica. Esta Corporación
dejó sin efectos esa providencia y ordenó dar cumplimiento inmediato al
beneficio de prisión domiciliaria. Reiteró que “el derecho a la salud de las
personas recluidas en Establecimientos Carcelarios y Penitenciarios posee la
misma connotación de fundamental y genera la misma obligación Estatal de
satisfacción, no solo porque se trata de un derecho estrechamente vinculado con
el derecho a la vida y a la dignidad humana, sino también por la relación
especial de sujeción del recluso frente al Estado y la ausencia de
justificación para su limitación dentro del marco general del derecho punitivo”.
De igual forma, recordó que le corresponde al sistema carcelario, en
representación del Estado, garantizar una atención médica digna y una
prestación integral del servicio de salud, sin dilaciones que hagan más precaria
la situación de los internos.
[9] Sentencia T-750 de 2003. En esa oportunidad la Corte revisó la acción de
tutela interpuesta por un una persona recluida en la Penitenciaría Nacional de
Acacias (Meta), quien manifestó que él y otros reclusos que laboraban como
rancheros en esa cárcel fueron sometidos a un corte de cabello denigrante por
orden de uno de los guardias de turno. Señaló que fue “rapado” y ello dejó a la
vista una gran cicatriz, producto de una quemadura, la cual abarca desde la
parte posterior de su cabeza, pasando por el oído y la mejilla derecha, hasta
llegar a la mandíbula, lo cual generó burlas de los demás reclusos, afectando su
autoestima y vulnerando su derecho al libre desarrollo de la personalidad. Este
Tribunal sostuvo que el parámetro de cualquier medida de seguridad o de
higiene al interior de un centro penitenciario debe ser el logro de unas
condiciones favorables de convivencia y el  cumplimiento de los fines de la
detención o la condena, así como también la garantía de los derechos
fundamentales de los reclusos, con las limitaciones estrictamente necesarias
por razón de su situación especial. Bajo ese entendido, consideró que la
imposición de un corte de cabello rapado, esto es, cortado al rape o a raíz,
desbordaba la finalidad de las normas disciplinarias del centro penitenciario
accionado.
[10] Sentencias T-511 de
2009, T-035 de 2013, T-077 de 2013, T-266 de 2013, T-815 de 2013, T-857 de
2013, T-588A de 2014 y T-111 de 2015, entre muchas otras.
[11] Sentencia T-388 de 2013.
[12] Las tensiones
derivadas de esta doble condición de condenado y asegurado, por una parte, y de
sujeto de especial protección constitucional, por otra que surgen en una misma
persona, han sido resaltadas por la Procuraduría General de la Nación, al
indicar: “Así las cosas, y dado que en últimas se trata de dos categorías
aparentemente opuestas como lo son, por un lado, los derechos del detenido y,
por otro, la seguridad en general, es necesario decir que uno no representa la
supresión del otro, sino que debe buscarse, y en efecto es posible, la
coexistencia de ambos sin que ninguno de los dos prime sobre el otro, problema
que no se resuelve únicamente con desarrollo e inversión en infraestructura,
sino desarrollando e implementando una verdadera política criminal sólida desde
el punto de vista preventivo. El objetivo central es atender el fenómeno del
encierro de las personas privadas de la libertad, es decir, la resocialización
de las mismas, mejorando así las condiciones de vida.” Procuraduría General
de la Nación, comunicación en respuesta al Auto 041 de 2011 de la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional en que se rechaza la solicitud de abrir
un incidente de desacato, por incumplimiento de la sentencia T-153 de 1998.
[13] Ver por
ejemplo: Livingstone, Stephen
& Owen, Tim (1993) Prison
Law. Text & Materials. Clarendon Press – Oxford. US,
1993.
[14] Sentencia T-388 de 2013.
[15] Sentencia T-588A de
2014. Este Tribunal conoció el caso de una persona recluida en el Complejo
Penitenciario y Carcelario Metropolitano de Cúcuta, quien desde el 2008 venía
padeciendo de colon irritable, mareos, úlcera gastrointestinal y hemorroides,
lo que le impedía consumir comidas con grasa, ácidas, carnes rojas, sal y
azúcar, razón por la que requería una dieta especial e hiposódica. El
accionante fue eliminado de la lista de dieta de manera arbitraria, dado que no
se tuvieron en cuenta sus condiciones de salud y no medió orden médica para
ello. Aunque la Corte declaró la carencia actual de objeto por hecho superado,
en tanto el accionante ya estaba recibiendo la alimentación adecuada para el
cuidado de su salud, reiteró que “en virtud de la especial relación de
sujeción existente entre el Estado y las personas privadas de la libertad, es
deber del primero garantizar el pleno disfrute de los derechos que no le han
sido suspendidos al segundo, y el respeto a la dignidad humana es un derecho
que no permite limitación alguna. En el caso de las personas privadas de la
libertad, el derecho a la salud se encuentra en el grupo de garantías que,
dentro de la relación de especial sujeción, no se ve restringido ni limitado y,
por el contrario, es obligación del Estado  garantizarlos de forma continua y
eficaz a sus internos. Ello implica que todos los servicios médicos deben
prestarse sin interrupciones u obstáculos de carácter administrativo o
financiero”. Puntualmente, sobre la alimentación, señaló que el Estado “tiene
el deber de suministrar a las personas privadas de la libertad una alimentación
suficiente y adecuada, aclarando que cuando no cumple con dicha obligación,
vulnera los derechos a la vida, a la salud y a la integridad personal de los
reclusos. En este sentido, respecto al suministro de alimentos, la jurisprudencia
constitucional ha sido enfática en señalar que cuando el Estado contrate con un
tercero el abastecimiento de éstos, se encuentra obligado a supervisar y
garantizar las condiciones en las que se suministran, y que las mismas
respondan a criterios mínimos de higiene, cantidad, calidad y valor
nutricional, así como también la dietas especiales por prescripción médica”.
[16] “Artículo 5.
Derecho a la Integridad Personal. 1. Toda persona tiene derecho a que se
respete su integridad física, psíquica y moral. 2. Nadie debe ser sometido a
torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes.  Toda persona
privada de libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente
al ser humano. 3. La pena no puede trascender de la persona del delincuente. 4.
Los procesados deben estar separados de los condenados, salvo en circunstancias
excepcionales, y serán sometidos a un tratamiento adecuado a su condición de personas
no condenadas. 5. Cuando los menores puedan ser procesados, deben ser separados
de los adultos y llevados ante tribunales especializados, con la mayor
celeridad posible, para su tratamiento. 6. Las penas privativas de la libertad
tendrán como finalidad esencial la reforma y la readaptación social de los
condenados.
[17] La Convención
Americana sobre Derechos Humanos fue aprobada por Colombia mediante la ley 16
de 1972.
[18] Este caso fue
presentado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos por la alegada responsabilidad del Estado
ante la muerte de 107 reclusos en la celda núm. 19 del Centro Penal de San
Pedro Sula, como consecuencia de “una serie de deficiencias estructurales
presentes en dicho centro penitenciario, las cuales eran de conocimiento de las
autoridades competentes”. La Comisión indicó que las personas fallecidas
eran miembros de maras a quienes se mantenían aislados del resto de la
población del penal y confinados a un recinto inseguro e insalubre. Asimismo, señaló
que los hechos materia del caso eran en “consecuencia de las deficiencias
estructurales del propio sistema penitenciarlo hondureño, las cuales han sido
ampliamente documentadas”, además, que el caso “se enmarcaba en el
contexto general de las políticas de seguridad pública y las políticas
penitenciarias dirigidas a combatir a las organizaciones criminales denominadas
maras”. La Corte IDH declaró que el Estado Hondureño era responsable de la
violación de la obligación de garantizar los derechos a la vida y a la
integridad personal, a la integridad personal, a la libertad personal y al
principio de legalidad y de retroactividad, así como por la violación del
derecho a la integridad personal en perjuicio de los 83 familiares de los
internos fallecidos identificados. Entre otras cosas, ordenó al Estado: (i)
adoptar las medidas legislativas, administrativas y de cualquier otra índole
necesarias para mejorar sustancialmente las condiciones de los centros
penitenciarios adecuándolas a los estándares internacionales, a fin de prevenir
principalmente incendios y otras situaciones críticas, así como evitar la
sobrepoblación y el hacinamiento; y (ii) implementar medidas de carácter
inmediato tendientes a garantizar los derechos fundamentales de los reclusos,
así como medidas de prevención de siniestros en los diferentes centros
señalados en el acuerdo.
[19]Caso Tibi Vs. Ecuador. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de septiembre de 2004. Serie C No.
114, párr. 150, y Caso Fleury y otros Vs. Haití. Fondo y Reparaciones.
Sentencia de 23 de noviembre de 2011. Serie C No. 236, párr. 85.
[20]Caso Montero Aranguren y otros (Retén de
Catia) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2006. Serie C
No. 150, párr. 20, y Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Serie C
No. 218, párr. 204.
[21]Artículo 5.4 de la
Convención Americana de Derechos Humanos; Caso Tibi, supra nota 61,
párr. 263, y Caso Servellón
García y otros Vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de septiembre de 2006.
Serie C No. 152, párr. 200.
[22]Caso Vélez Loor, supra nota 62, párr. 216.
[23]Caso López Álvarez Vs. Honduras. Fondo,
Reparaciones y Costas.
Sentencia de 1 de febrero de 2006. Serie C No. 141, párr. 209.
[24]Caso Tibi, supra nota 61, párr. 156, y Caso del Penal Miguel Castro Castro Vs. Perú. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2006.
Serie C No. 160, supra párr. 301.
[25]Caso Montero Aranguren y otros (Retén de
Catia), supra nota 62,
párr. 146 y Caso Vélez Loor, supra nota 62, párr. 204.
[26]Caso Loayza Tamayo, supra  nota 14, párr. 58, y Caso del Penal
Miguel Castro Castro, supra nota 66, párr. 315.
[27]Caso Montero Aranguren y otros (Retén de
Catia), supra nota 62,
párr. 146, y Caso del Penal Miguel Castro Castro, supra nota 66, párr.
315.
[28]Caso López Álvarez, supra nota 65  y Caso del Penal Miguel Castro
Castro, supra nota 66, párr. 319.
[29]Caso Montero Aranguren y otros (Retén de
Catia), supra nota 62,
párr. 85 y Caso Vélez Loor, supra nota 62, párr. 198.
[30]Caso Caesar Vs. Trinidad y Tobago. Fondo,
Reparaciones y Costas.Sentencia
11 de marzo 2005. Serie C No. 123, párr. 70, y Resolución de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de enero de 2009 respecto de la
Solicitud de Opinión Consultiva presentada por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos: Castigo Corporal a Niños, Niñas y
Adolescentes, Considerando 14.
[31]Caso de los Niños y Adolescentes Privados
de Libertad en el “Complexo do Tatuapé” de FEBEM. Medidas Provisionales
Respecto de Brasil.
Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 30 de noviembre de
2005, Considerando 13, y Asunto de la
Unidad de Internación Socioeducativa. Medidas Provisionales Respecto de
Brasil. Resolución de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos de 1 de septiembre de 2011,
Considerando 21.
[32] Sentencia
T-388 de 2013.
[33] En esa oportunidad
la Corte estudió 18 acciones de tutela acumuladas presentadas por personas
privadas de la libertad en diferentes centros penitenciarios y carcelarios del
país que pusieron de presente problemas como: (i) hacinamiento; (ii) estado
deplorable de los baños; (iii) altos niveles de contaminación auditiva debido a
la aglomeración en los pabellones; (iv) falencias en la prestación del servicio
de sanidad y carencia de comedores adecuados para la alimentación; (v)
infestación de roedores e insectos; (vi) falta de acceso a la luz solar; (vii)
verse en la obligación de dormir en el suelo a orillas de los baños o junto a
la basura, en las escaleras o en los corredores; (viii) propagación de virus, enfermedades
y epidemias; (ix) agrupación de los reclusos sin diferenciar entre sindicados y
condenados; y (x) ausencia del servicio de agua potable y acueducto. Este
Tribunal hizo una descripción de la política criminal y las causas de violación
masiva de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y
presentó las soluciones concretas que contribuirían a la superación del estado
de cosas inconstitucional en el sistema carcelario y penitenciario. Al analizar
los informes y las pruebas recaudadas en cada uno de los casos concretos
advirtió, por un lado, la violación masiva, generalizada y prolongada de los
derechos constitucionales a la vida en condiciones dignas, a la salud, al agua
potable, a la resocialización de los condenados penalmente; y por el otro, la
falta de adopción de las medidas legislativas, administrativas y presupuestales
necesarias y eficaces para evitar la vulneración de derechos. Decidió reiterar
la existencia de un estado de cosas contrario a la Constitución Política de 1991,
en el Sistema Penitenciario y Carcelario del país, declarado mediante la
sentencia T-388 de 2013 y declarar que la Política Criminal colombiana ha sido
reactiva, populista, poco reflexiva, volátil, incoherente y subordinada a la
política de seguridad. Así mismo, que el manejo histórico de la Política
Criminal en el país ha contribuido a perpetuar la violación masiva de los
derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad e impide, en la
actualidad, lograr el fin resocializador de la pena.
[34] Sentencia T-535 de 1998. Reiterada en
la sentencia T-388 de 2013.
[35] Sentencia T-185 de 2009.
[36] Sentencia T-588A de 2014.
[37] “Artículo 4.
Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto la liquidación aquí
ordenada, CAJA PREVISIÓN SOCIAL COMUNICACIONES, CAPRECOM, EICE, EN LIQUIDACIÓN,
no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo su objeto social, por lo
tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos,
operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación.
En todo caso, la CAJA PREVISIÓN SOCIAL COMUNICACIONES, CAPRECOM, EICE, en
LIQUIDACIÓN, conservará su capacidad única y exclusivamente para adelantar las
acciones que permitan la prestación oportuna y adecuada del servicio de salud
sus afiliados hasta que se produzca de manera efectiva su traslado y la
asunción del aseguramiento por otra Entidad Promotora de Salud. Adicionalmente,
deberá continuar con la prestación de servicios de salud a la población reclusa
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC, con cargo a los
recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad
hasta que esta actividad sea asumida por la Unidad de Servicios Penitenciarios
y Carcelarios- USPEC, dentro de las condiciones establecidas en Ley 1709 de
2014, el Decreto de 2015 Y normas que modifiquen, sustituyan o reglamenten”.
[38] Informe de ponencia
para primer debate al proyecto de ley 23 de 2013 Senado, 256 de 2013 Cámara, por
medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993 y se dictan
otras disposiciones.
[39] Gaceta N° 668/13 Senado.
[40] Sentencia T-681 de
2014. Sobre este asunto pueden consultarse además las sentencias T-170 de 2002,
T-270 de 2005, T-169 de 2009, T-194 de 2010, entre otras.
[41] Al
respecto se pueden citar las sentencias T-638 de 1996, T-835 de 2000, T-772 de
2003, T-741 de 2004, T-346 de 2011, T-314 de 2011, T-804 de 2014 y C-086 de
2016.
[42] Sentencia  C-095 de
2001.
[43] Sentencia  C-1512
de 2000.
[44] Sentencia C-662 de 2004.
[45] Sentencia C-803 de
2000.
[46] Sentencia C-083 de
2015.
[47] Ibíd.
[48] Ibíd.
[49] Sentencia T-600 de
2009.
[50] Ibíd.
[51] Sentencia T-596 de
2004.
[52] “ARTICULO 20. PRESUNCION DE VERACIDAD. Si el informe no fuere
rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y
se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra
averiguación previa”.
[53] “ARTICULO
19. INFORMES. El juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud y pedir el
expediente administrativo o la documentación donde consten los antecedentes del
asunto. La omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreará responsabilidad.
El plazo para informar será de uno a tres días, y se fijará según sea la índole
del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de comunicación. Los
informes se considerarán rendidos bajo juramento”.
[54] Sentencia T-603 de 2010. Cfr.
Sentencia T-423 de 2011.
[55] La
Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 167
(parcial) de la ley 1564 de 2012, “por medio de la cual se expide el
Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, cuyo tenor
dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 167. CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes
probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que
ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá,
de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas,
durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar,
exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación
más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos
controvertidos. La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud
de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de
prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido
directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de
indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre
otras circunstancias similares. Cuando el juez adopte esta decisión, que será
susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término
necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a
las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las
afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba”. (Se subraya la
expresión demandada).
[56] Cfr. Sentencias C-662 de 2004, C-807
de 2009 y C-083 de 2015.