SU400-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia SU400/12
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Doctrina constitucional sobre la
procedencia excepcional y subsidiaria
La procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales no es incompatible con los principios de
seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía e independencia judicial, sino que
armoniza con otros principios constitucionales no menos importantes como la
prevalencia del derecho sustancial y la garantía y protección de los derechos
fundamentales
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales genéricas y especiales de
procedibilidad
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
DEFECTO
FACTICO-Dimensión negativa y positiva
La
doctrina constitucional ha agrupado el defecto fáctico en dos clases. La
dimensión omisiva que comprende  la no valoración de pruebas que son
determinantes para establecer la veracidad de los hechos analizados por la
autoridad judicial e involucra la negación o valoración arbitraria, irracional
y caprichosa de la prueba por el juez cuando ignora la prueba u omite su
valoración, o cuando sin razón se da por no probado el hecho o la circunstancia
que de la misma surge clara y objetivamente; y (ii) la dimensión positiva, que
comprende la “valoración de pruebas igualmente esenciales que el juzgador no
puede apreciar, sin desconocer la Constitución”.
CAUSAL DE
PROCEDIBILIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Reiteración de
jurisprudencia
En
múltiples oportunidades esta corporación se ha referido al desconocimiento del
precedente como una de las causales de procedibilidad de la acción de tutela,
cuando la decisión judicial vulnera o amenaza derechos fundamentales de las
partes. En este sentido, el respeto del precedente vertical -proviene de un
funcionario o corporación de superior jerarquía- y horizontal  -a observarse
por el mismo juez o corporación que lo generó o por uno de igual jerarquía
funcional- vinculan al juez, en razón a la igualdad de trato en la aplicación
de la ley, según lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución. El respeto
por las decisiones emitidas por los jueces de superior jerarquía,
especialmente, de órganos de cierre de las jurisdicciones ordinaria,
contencioso administrativa y constitucional, así como por el propio juez o
magistrado cuando no tienen superior funcional es una obligación ineludible y
no una facultad discrecional del funcionario judicial.
PRECEDENTE
JUDICIAL-Jueces pueden apartarse si exponen razones que justifiquen su
decisión
Los funcionarios
judiciales están vinculados por el precedente fijado por los órganos facultados
para unificar jurisprudencia sobre los distintos temas jurídicos. Sin embargo,
en ejercicio de su autonomía judicial pueden abandonar dichos lineamientos,
cumpliendo con una carga argumentativa estricta, demostrando de forma seria,
contundente, adecuada y suficiente que lo dicho con anterioridad no es válido,
es insuficiente o es incorrecto. Es decir, para superar la vinculación del
precedente y el deber de resolver en forma igual casos iguales, debe
justificarse la nueva postura y descalificar las consideraciones que
fundamentan las decisiones anteriores.
INTERPRETACION
COMO CAUSA DEL DEFECTO SUSTANTIVO
DEFECTO
SUSTANTIVO POR INTERPRETACION-Reiteración de jurisprudencia
ACCION
ELECTORAL-Naturaleza y alcance
Se trata de una acción pública
especial de legalidad y de impugnación de un acto administrativo de carácter
electoral, a la que puede acudir cualquier persona en el plazo indicado por la
ley, que procede contra actos de elección y de nombramiento
ACCION
ELECTORAL-Vía adecuada para impugnar actos de elección de Congresistas
ACCION
ELECTORAL-Efectos/ACCION ELECTORAL-Características
Por
tratarse de una acción pública de nulidad, la sentencia tendrá efectos erga
omnes (art. 175 C.C.A.), motivo por el cual, cobijará desde el punto de vista
electoral, a todos aquellos que pudiendo haber participado en el proceso,
voluntariamente se marginaron del mismo o no concurrieron a él (art. 223
ibídem)    a la acción electoral puede acudirse para impugnar los actos de
elección de los miembros del Congreso de la República, cuya competencia
corresponde en única instancia a la Sección Quinta del Consejo de Estado. En
todo caso en la acción electoral dirigida a la anulación del acto
administrativo que declara elegido a un Senador o a un Representante a la
Cámara, debe invocarse, demostrarse y encontrarse tipificada cualquiera de las
causales de inelegibilidad reguladas en la Constitución (artículo 179) y en la
ley (arts 84, 223, 227 y 228 del C.C.A). De igual forma, a esta acción debe
acudirse dentro de los veinte (20) días, contados a partir del siguiente a
aquél en el cual se notifique legalmente el acto por medio del cual se declara
la elección (art. 136 num. 12 C.C.A).Entonces, las causales de inhabilidad de
los congresistas, constituyen prohibiciones para los candidatos a los cargos de
Senador o de Representante a la Cámara, que no pueden presentarse dentro del
término establecido, previo al momento de la realización de la elección y en
caso de que ello ocurra, cualquier persona o el Ministerio Público, están
legitimados para solicitar la nulidad de la elección.
ACCION PUBLICA
DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Naturaleza y alcance
De manera reiterada esta
Corporación ha sostenido que la pérdida de investidura regulada en el artículo
183 de la Constitución actúa como una sanción para los congresistas que
incurran en vulneración del régimen aplicable de inhabilidades,
incompatibilidades y conflictos de intereses (numeral 1º); que incumplan
ciertos deberes inherentes al cargo (numerales 2º y 3º) o sean responsables por
indebida destinación de dineros públicos o por tráfico de influencias
debidamente comprobado (numerales 4º y 5º). Se concibe como una garantía
constitucional que busca preservar la intangibilidad del Congreso de la
República en caso de que uno de sus miembros deba ser investigado con base en
circunstancias que puedan conducir a la pérdida del cargo de elección popular.
La pérdida de investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad
política que se define con la imposición de una sanción de carácter
jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la violación al código de
conducta que deben observar los congresistas en razón al valor social y
político de la investidura detentada
ACCION
ELECTORAL Y ACCION PUBLICA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Diferencias
La acción
electoral y la de pérdida de investidura de congresistas son diferentes. Cada
una tiene su objeto propio, sus finalidades y ciertas características
especiales que las diferencian a pesar de que pueden afectar a una misma
persona o miembro del Congreso de la República. En efecto, mientras que la
acción electoral se orienta a preservar la pureza del sufragio y a mantener la
legalidad de los actos de elección de los congresistas, mediante la imposición
de unos requisitos (causales de inelegibilidad) que debe cumplir quien pretenda
ser elegido en el órgano legislativo; la acción de pérdida de investidura,
tiene como finalidad sancionar al elegido por la incursión en conductas que
contrarían su investidura, como lo son la trasgresión del régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses.  La acción
electoral tiene una caducidad de 20 días y la acción de pérdida de investidura
no tiene término de caducidad. La acción electoral se tramita por el proceso
previsto en los artículos 223 y siguientes del C.C.A. mientras que la pérdida
de investidura sigue el trámite regulado en la Ley 144 de 1994.
PRINCIPIO
NON BIS IN IDEM-La aplicación de las acciones electorales y de pérdida de
investidura no vulnera la prohibición de juzgamiento de una persona por los
mismos hechos
La autonomía e independencia
como criterios originados en que los juicios no son idénticos, basados en
hechos similares y con igualdad de causa, así como en los diferentes efectos de
los fallos emitidos, hacen que la acción electoral y la acción de pérdida de
investidura contra congresistas puedan fundarse en la misma causal de
inhabilidad (arts. 179 y 183-1 C.P), sin que se vulnere el non bis in idem o
prohibición de juzgamiento de una persona por los mismos hechos, pues esta
garantía constitucional integrante del debido proceso, se salvaguarda, aplicando
la institución de la cosa juzgada.
ACCION DE
TUTELA CONTRA CONSEJO DE ESTADO POR PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Improcedencia
por cuanto el periodo de congresista ya había finalizado
Referencia:
expediente T-2.579.672
Acción de
tutela instaurada por Luis Alejandro Perea Albarracín contra la Sección Quinta
del Consejo de Estado.
Magistrado
Ponente
ADRIANA M.
GUILLÉN ARANGO
Bogotá D.C.,
treinta y uno (31) de mayo de dos mil doce (2012).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela proferido el 20 de enero de 2010 por la
Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado que modificó, en el sentido
de rechazar, la decisión de primera instancia de la Sección Primera de esa
corporación que negó por improcedente el amparo solicitado, en la acción de
tutela de Luis Alejandro Perea Albarracín contra el fallo del 13 de septiembre
de 2007 de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
I. ANTECEDENTES
1. El actor sustentó la demanda de tutela en los
siguientes hechos:
1.1
Separadamente los ciudadanos Fabio Ernesto Pacheco Morales y Humphrey Roa
Sarmiento demandaron en acción de nulidad electoral la elección de Alejandro
Perea Albarracín como Representante a la Cámara por el Departamento de Boyacá;
cargo para el que fue elegido por voto popular en las elecciones del 12 de
marzo de 2006, para el periodo 2006 a 2010.
1.2 La
primera demanda rno de primera instancia en la
acciefectivo reintegro, para restablecer efectivamente los derechos constituci
se fundamentó en la causal regulada en el numeral 3º del artículo 179 de la
Constitución Política, con la afirmación de que para la época inhabilitante
indicada por la norma, intervino en la gestión de negocios ante entidades
públicas, celebró contratos y administró tributos o contribuciones parafiscales
en su calidad de representante legal de la Federación de Ganaderos de Boyacá
–FABEGAN-.
1.3 En la
segunda demanda se pidió la nulidad electoral de su elección, con la solicitud
de inaplicación del Decreto 4767 del 30 de diciembre de 2005 y, en su lugar, la
aplicación directa del artículo 176 de la Constitución, con la modificación
introducida al mismo mediante el Acto Legislativo 02 de 2005. Como consecuencia
de lo anterior, se solicitó la anulación de la declaratoria de elección de los
Representantes a la Cámara por el Departamento de Boyacá, contenida en el acta
de escrutinio del 23 de marzo de 2006, junto con la descripción de la actuación
realizada por los referidos delegados contenida en el Acta General de
Escrutinio y en el acta parcial de escrutinio anexa al formulario.
1.4 La
Procuraduría Séptima Delegada ante la Sección Quinta del Consejo de Estado
solicitó se denegaran las pretensiones de las demandas de nulidad electoral
acumuladas, debido a que el demandado no se hallaba incurso en la causal
inhabilitante dispuesta en el numeral tercero del artículo 179 de la
Constitución.
1.5 Mediante
sentencia emitida el 13 de septiembre de 2007, la Sección Quinta del Consejo de
Estado declaró la nulidad de la elección de Perea Albarracín y en consecuencia,
ordenó la cancelación de la respectiva credencial. La citada Corporación
analizó el primer supuesto establecido en el numeral 3º del artículo 179
constitucional y concluyó que el Representante a la Cámara, dentro de los seis
meses anteriores a la fecha de la elección, intervino en gestión de negocios
ante autoridades públicas.
1.6 Para
tener por configurada la causal de inhabilidad, la Sección Quinta del Consejo
de Estado examinó y valoró tres pruebas: (i) un oficio de fecha 27 de octubre
de 2005 suscrito por el actor en calidad de representante legal de la
Federación de Ganaderos de Boyacá, dirigido a la Subdirectora del Sena,
regional Sogamoso en el que remitía un formulario diligenciado y reiteraba una
propuesta tendiente a hacer presencia institucional coordinadamente en el
departamento de Boyacá. Prueba que según la citada Sección, demostró
inequívocamente una propuesta dirigida a obtener una finalidad en favor de
FABEGÁN; (ii) un informe que el actor presentó a la Junta Directiva de FABEGÁN
sobre la reunión que sostuvo con el Ministro de Agricultura en la que se trató
el tema de la libertad vigilada de precios y en la que explicó la posición del
gremio al respecto, el que a juicio de la Sección Quinta, conduce no sólo a
acreditar su continuidad en el ejercicio de la presidencia y representación
legal del organismo gremial durante todo el periodo inhabilitante, sino de la
gestión de asuntos ante entidades oficiales y, (iii) la presentación que el
actor, junto con el alcalde del municipio de Motavita –Boyacá- y el Presidente
de la Federación Colombiana de Ganaderos, hizo de las cartillas de Capacitación
en Gestión para Propietarios de Pequeñas Empresas Ganaderas módulo 5º y 8º y
Nutrición Alimentación Animal y Reproducción y Mejoramiento Genético, lo que
para la Sección Quinta del Consejo de Estado demuestra que el actor participó
directamente en la ejecución de la finalidad específica establecida en el
convenio celebrado entre FABEGÁN y el municipio de Motavita el 20 de septiembre
de 2005, referido al desarrollo de un programa de capacitación en gestión de
propietarios de pequeñas empresas ganaderas del citado municipio.
1.7
Encontrándose en trámite las mencionadas demandas de nulidad electoral, con
fundamento en los mismos hechos, apoyado en idénticas pruebas y en el mismo
fundamento normativo, esto es, la inhabilidad consistente en “gestión de
negocios” establecida en el numeral 3º del artículo 179 de la Constitución
Política, el ciudadano Fabio Ernesto Pacheco Morales, acudió en acción de
pérdida de investidura contra Perea Albarracín.
1.8 La
Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto
pidiendo negar las pretensiones del actor, pues no se probó que el demandado
estuviera incurso en motivo de inelegibilidad con ocasión de su elección como
Representante a la Cámara.
1.9 Mediante
sentencia del 21 de abril de 2009, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado estimó infundado el impedimento
manifestado por los Magistrados de la Sección Quinta de esa corporación y negó
la solicitud de pérdida de investidura. No acogió  los cargos relacionados con
la violación del régimen de inhabilidades dispuesto en el numeral 3º del
artículo 179 de la Constitución: (i) intervención en gestión de negocios; (ii)
intervención en celebración de contratos con entidades públicas, en interés
propio o de terceros y (iii) haber sido representante legal de entidades que
administren contribuciones parafiscales.
1.10 Para
llegar a la decisión anterior, la Sala Plena del Consejo de Estado analizó la
institución de la cosa juzgada procesal y sostuvo, por un lado, que en el
proceso de nulidad electoral se enjuicia la validez de la elección para
preservar la legalidad y la pureza del sufragio; en esa medida está dirigido a
buscar la desaparición del acto de elección incompatible con la Constitución y
la ley. De otro lado, consideró que el proceso constitucional de pérdida de
investidura pretende juzgar la conducta del congresista para determinar si se
le despoja de esa calidad con efectos intemporales y permanentes, de tal forma
que el objeto, la pretensión y los efectos del pronunciamiento en uno y otro
caso son distintos, motivo por el cual es posible con base en la misma causal
de inhabilidad conocer y decidir también la solicitud de pérdida de investidura
contra un congresista.
1.11 Al
valorar las mismas pruebas analizadas por la Sección Quinta en la nulidad
electoral, la Sala Plena del Consejo de Estado no encontró demostrada la
gestión de negocios como causal de inhabilidad del candidato. En efecto,
sostuvo que (i) el oficio del 27 de octubre de 2005 dirigido por el actor a la
Subdirectora del Centro Agropecuario –Regional Sena de Sogamoso- tuvo como
finalidad remitir una encuesta pedida por la entidad oficial en la que se
invitó a la Federación de Ganaderos de Boyacá a elaborar el diagnóstico de las
necesidades formativas del sector pecuario, de tal forma que la iniciativa no
partió del demandado hacia la entidad pública, lo que muestra falta de
propósito o interés en concretar un negocio o alcanzar determinado provecho o
utilidad y menos aún con tal actividad podía romper la igualdad con los demás
candidatos; (ii) el sólo hecho de figurar como representante legal de la
entidad gremial durante los 6 meses anteriores a la elección, no configura la
inhabilidad regulada en el numeral 3º del artículo 179 de la Constitución, pues
lo que determina la existencia de la misma es su real y activa participación en
la gestión de un negocio ante entidad pública en dicho lapso y no el desarrollo
de actividades propias de la administración del ente gremial y, (iii) tampoco
constituye gestión de negocios ante el municipio de Motavita –Boyacá- la
presentación de unas cartillas impresas en el mes de septiembre de 2005, debido
a que esta actividad corresponde al cumplimiento de una obligación asumida en
un convenio suscrito por el Vicepresidente de FABEGAN y no por el demandado con
el citado municipio el 20 de septiembre de 2005, dispuesta en las cláusulas
segunda y octava del mismo.
1.12 Para el
tutelante la discusión sobre las características y efectos de la acción
electoral y de la acción de pérdida de investidura no es lo que motiva la
solicitud de amparo constitucional, pues tal disputa en el plano académico con
trascendencia jurídica no resuelve el núcleo esencial de la protección pedida.
Acudió a la
acción de tutela porque se presenta una antinomia jurídica originada en dos
fallos ejecutoriados “sobre exactamente el mismo supuesto fáctico, jurídico
y probatorio y respecto de una misma persona, lo que se traduce inequívocamente
en que una de las dos decisiones, incurrió en un defecto fáctico por valoración
defectuosa del material probatorio, pues resultaría imposible, de toda
imposibilidad, que si las dos decisiones se hubiesen dictado de acuerdo con las
exigencias legales de valoración probatoria, es decir, bajo el imperio de la
sana crítica, y el rigor científico que determina esa dicha valoración,
pudiesen haber llegado a conclusiones diametralmente distintas”. Además, es
imposible afirmar al mismo tiempo que un ciudadano estuviera y no estuviera
inhabilitado para ser elegido Representante a la Cámara.
1.13 El fallo
que está incurso en defecto fáctico es el proferido el 13 de septiembre de 2007
por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de su
elección como Representante a la Cámara, al elaborar oficiosamente el cargo
sobre gestión de negocios y valorar de similar forma las pruebas para
configurarlo, cuando no fundamentaron la acción electoral inicialmente
radicada, ni la corrección de la misma.  En el primer escrito, el demandante
solamente mencionó el cargo sin desarrollarlo, con la afirmación de su
demostración  “con el oficio de fecha 27 de octubre de 2005”,
argumento que reiteró en la corrección de la demanda previa inadmisión, al
señalar que “Tal como se describió en algunos hechos de la demanda, el
señor PEREA ALBARRACIN obrando en nombre y representación de FABEGAN intervino
en la gestión de negocios de ésta persona jurídica ante entidades públicas como
el SENA Regional Boyacá, lo que hizo por oficio del 27 de octubre de 2005”[1].
De igual forma, en las mencionadas oportunidades procesales tampoco soportó la
causal de inhabilidad invocada en el contenido del acta del 23 de septiembre de
2005, relacionado con la información que brindó a la junta directiva de FABEGAN
sobre los temas que trató en una reunión a la que asistió con el ministro de
agricultura[2].
1.14 El
defecto fáctico se configura debido a que la Sección Quinta del Consejo de
Estado debió evaluar únicamente el oficio del 27 de octubre de 2005, al que se
refirió el demandante en la acción electoral, cuyo contenido amplió en la corrección
de la demanda, pero no podía evaluar otros argumentos y pruebas que se
adicionaron para sustentar la causal de inhabilidad. Como por ejemplo, se
insiste, la reunión que sostuvo con el Ministro de Agricultura cuyo informe a
la Junta Directiva de Fabegan lo rindió el 23 de septiembre de 2005, según el
acta 009, suscrita en esa fecha, en razón a que tales documentos hicieron parte
del escrito de corrección de la demanda que se presentó por fuera del término
de caducidad de la acción.
1.15 De igual
manera, la mencionada Sección Quinta efectuó una valoración defectuosa de las
pruebas obrantes en el expediente de nulidad electoral. Esta irregularidad se
generó en la interpretación contraria a la Constitución que hizo de la causal
de inhabilidad dispuesta en el artículo 179-3 constitucional, consistente en la
prohibición para los candidatos al Congreso de la República dentro de los seis
meses anteriores a la fecha de la elección, de gestionar negocios ante
entidades públicas en interés propio o en el de terceros[3].
Esto debido a que los episodios considerados por la Sección Quinta como gestión
de negocios, según las actividades que emprendió dentro del periodo
inhabilitante, no se adecúan al contenido de la prohibición diseñada por el
Constituyente de 1991 en la mencionada norma[4].
1.16 Tal
defecto se advierte, además, al verificar la valoración de las mismas pruebas y
de la interpretación conforme a la Constitución que de la misma causal de
inhabilidad realizó la Sala Plena del Consejo de Estado en la acción de pérdida
de investidura.  Este asunto fue resuelto negativamente mediante fallo del 21
de abril de 2009, con fundamento en que no cualquier actividad de gestión de
negocios ante entidades públicas tiene la virtualidad de incurrir en la
prohibición descrita, y de las pruebas obrantes no se sigue que el demandado
haya infringido dicha prohibición, mientras que a una conclusión distinta llegó
la Sección Quinta de esa corporación, “por supuesto supliendo lo que
realmente indicaban los medios probatorios por la propia voluntad de los
falladores”[5].
1.17
Finalmente considera el actor que la Sección Quinta del Consejo de Estado
desconoció la “tradición jurisprudencial” de esa corporación sobre la
interpretación del contenido de la causal de inelegibilidad de los congresistas
prescrita en el numeral 3º del artículo 179 de la Constitución, al considerar
que “cualesquiera gestión ante una entidad pública tenía la virtualidad de
actualizar la prohibición constitucional”[6].
2.- Solicitud de tutela.
2.1 El actor
solicita la protección de sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones
dignas, al debido proceso, a ser elegido y al acceso efectivo a la
administración de justicia y en consecuencia se declare sin valor ni efecto la
citada sentencia emitida en única instancia por la Sección Quinta del Consejo
de Estado, por medio de la cual se declaró la nulidad de su elección como
Representante a la Cámara por el Departamento de Boyacá en las elecciones del
12 de marzo de 2006 (periodo 2006 – 2010).
2.2 Solicita
además que se ordene al Presidente de la Cámara de Representantes su reintegro
en el cargo de Representante a la Cámara con plenitud de sus derechos, sin
solución de continuidad y “con el reconocimiento pleno de todas sus
acreencias de orden salarial, prestacional debidamente actualizados desde la
fecha en que la SECCION QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO y hasta su efectivo
reintegro, para restablecer efectivamente los derechos constitucionales
fundamentales que se demostró le fueron vulnerados al accionante por razón y
con fundamento en los hechos de la presente acción de tutela”[7].
3. Respuesta a la acción de tutela por la entidad
demandada.
A pesar de
ser notificados debidamente, los Consejeros integrantes de la Sección Quinta
del Consejo de Estado no hicieron ninguna manifestación respecto de la acción
de tutela incoada[8].
II.  DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
1. Sentencia de primera instancia.
La Sección
Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de octubre de 2009 negó
por improcedente la protección de los derechos fundamentales invocados. Expuso
que esa corporación antes de la emisión de la sentencia C-543 de 1992 por medio
de la cual la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11 y 40
del Decreto 2591 de 1991, sostenía la improcedencia de la tutela contra
providencias judiciales y luego varió su postura con la tesis de la vía de
hecho elaborada por la Corte Constitucional.
Sin embargo,
con posterioridad al pronunciamiento de la Sala Plena del Consejo de Estado del
29 de junio de 2004[9] en el que se hizo un
juicioso y profundo estudio del asunto, esa Sección rectificó su posición
mediante sentencia del 9 de julio de 2004[10], en el sentido de no
admitir la procedencia de la acción de tutela cuando se promueva contra
providencias judiciales adoptadas dentro de un proceso en curso o que pongan
fin a un proceso o actuación, en razón a que el sólo hecho de la existencia de
un proveído de esa naturaleza presupone que el mismo fue expedido dentro de una
actuación judicial en la que las partes dispusieron de los mecanismos previstos
legalmente para impugnarlo, por lo que no es viable que una decisión judicial
en firme sea objeto de nuevo debate o de instancias adicionales a las ya
cumplidas en contra de la cosa juzgada, de la autonomía e independencia de las
autoridades judiciales y de la seguridad jurídica.
Manifestó
igualmente que a pesar de lo anterior, esa Sección excepcionalmente ha admitido
la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando
con esas decisiones se vulnera de forma ostensible el derecho fundamental de
acceso a la administración de justicia. Este derecho, en el caso analizado, no
resulta transgredido, en razón a que el demandante dispuso de todos los medios
de defensa judiciales en el proceso de nulidad electoral. Además, la tutela
resulta improcedente por desconocimiento del principio de inmediatez, el cual
implica que la solicitud de amparo debe ser elevada dentro de un término
razonable y proporcionado a partir del momento en que se presentó el hecho
presuntamente vulnerador de los derechos fundamentales, pues de lo contrario,
como ocurre en este caso, en el que la tutela se radicó casi dos años después,
es decir, contra un fallo de septiembre de 2007, se desdibuja su naturaleza
como medio de protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales
invocados.
2. Impugnación.
El actor
impugnó la decisión. Sostuvo que si bien es cierto la acción de tutela no
procede contra decisiones judiciales, también lo es que según lo indicado por
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el amparo procede cuando quiera
que una decisión judicial incurre en una vía de hecho que vulnera derechos
fundamentales, como ocurre efectivamente con el fallo contra el que se dirige
la solicitud de amparo constitucional. De la misma forma, el principio de
inmediatez se cumple en el caso concreto, en razón a que el fallo reprochado de
la Sección Quinta del Consejo de Estado se profirió el 13 de septiembre de
2007, le fue comunicado el 6 de noviembre de 2007, esto es, pasó un año y
algunos meses para radicar la tutela. Sin embargo, acudir al juez
constitucional ameritaba esperar la decisión de la Sala Plena del Consejo de
Estado en la acción de pérdida de investidura que estaba en trámite con
fundamento en los mismos hechos y la misma causal de inhabilidad.
3. Sentencia de Segunda Instancia.
La Sección
Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado en providencia del 20 de enero de
2010 resolvió modificar el fallo de tutela recurrido que denegó por
improcedente el amparo solicitado, y en su lugar rechazó por improcedente la
solicitud de tutela. Precisó que la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se
encuentran soportados en la vulneración de derechos fundamentales relacionados
con el debido proceso y el derecho de defensa o con el acceso a la administración
de justicia, por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de
tal naturaleza. Garantías que no resultaron afectadas debido a que en el
proceso de nulidad electoral, la Sección Quinta adelantó un proceso con
observancia de la totalidad de sus etapas, en la que dictó sentencia conforme a
los elementos fácticos, jurídicos y probatorios proporcionados, escenario en el
que el tutelante tuvo oportunidad de ejercer su derecho de contradicción.
Procedimientos que una vez llevados a cabo no es posible revivir mediante
tutela, pues ello equivaldría a convertir la sede constitucional en una
instancia adicional para analizar los argumentos del juez natural.
Además, el
fallo reprochado no puede enmarcarse en una actuación judicial de hecho, pretendiendo
hacer valer como precedente judicial una decisión posterior, esto es, el fallo
del 21 de abril de 2009 adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado. Lo
anotado desvirtúa el principio de inmediatez con el que se intentó la acción de
tutela, en razón a que el juicio constitucional contra la decisión de la
Sección Quinta del 13 de septiembre de 2007, no podía depender de un
pronunciamiento ulterior, emitido dos años después, lo que indica que la
solicitud de protección constitucional radicada el 24 de agosto de 2009 no
estuvo precedida de la oportunidad requerida.
5. Suspensión de términos para fallar y pruebas
practicadas por la Sala Tercera de Revisión.
5.1 El 5 de
mayo de 2010, se decidió enviar este asunto a la Sala Plena de la Corte
Constitucional y suspender los términos para emitir la decisión.
5.2 Mediante
auto del 13 de julio de 2010, el Magistrado Sustanciador resolvió ordenar por
Secretaría General de esta Corporación oficiar a la Secretaría de la Sección
Quinta del Consejo de Estado para que remitiera a esta Corte la totalidad del
expediente radicado bajo el número 11001-03-28-000-2006-00045-00 (3979 - 3986),
referido a las nulidades electorales acumuladas incoadas por Fabio Ernesto
Pacheco Morales y otro, en contra del acto por medio del cual se declaró la
elección del señor Alejandro Perea Albarracín como Representante a la Cámara
por el Departamento de Boyacá, para el periodo 2006-2010. En la misma
providencia, se ordenó oficiar a la Secretaría General del Consejo de Estado,
para que remitiera a la Corte Constitucional el expediente radicado con el
número 11001-03-15-000-2007-00581-00, que corresponde a la Acción de Pérdida de
Investidura incoada por Fabio Ernesto Pacheco Morales contra del señor Luis
Alejandro Perea Albarracín, quien para la fecha de los comicios electorales al
Congreso de la República (marzo de 2006), había sido elegido Representante a la
Cámara por el Departamento de Boyacá para el período 2006 a 2010.
6. Recepción de
las pruebas practicadas.
A través de
los oficios 3423 del 21 de julio de 2010 y 2010-271 del 26 de julio de 2010 se
recibieron en calidad de préstamo, respectivamente, los expedientes referidos a
la pérdida de investidura incoada por Fabio Ernesto Pacheco Morales contra Luis
Alejandro Perea Albarracín y de nulidad electoral acumulada, iniciada por Fabio
Ernesto Pacheco Morales y otro en contra del citado ciudadano.
7. Intervención del Procurador General de la Nación.
En escrito recibido en la
Secretaría General de esta corporación el 14 de octubre de 2011, el Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte unificar la interpretación del numeral
3º del artículo 179 superior y, de manera excepcional valorar los medios de
prueba relevantes, para determinar si la gestión del señor Perea Albarracín
como representante legal de FABEGAN se encuentra dentro del supuesto normativo,
con la finalidad de precisar su aplicación.
Para el Ministerio Público, si
bien la valoración probatoria corresponde al juez de conocimiento, no se puede
sostener al mismo tiempo, en idéntico asunto y en las mismas circunstancias,
dos valoraciones probatorias contrapuestas. Agrega que no es razonable que un
mismo tribunal llegue a conclusiones opuestas al analizar dos demandas (nulidad
electoral y pérdida de investidura) basadas en los mismos hechos y pruebas, y
al interpretar y aplicar la misma norma jurídica, en este caso el artículo
179-3 de la Constitución.
Concluye que es posible sostener
razonablemente que ambas decisiones pueden ser favorables a las pretensiones
del demandante o adversas a éste, pero no que una sea favorable y la otra no.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS:
1. Competencia.
Esta
corporación es competente para resolver el asunto de la referencia, al tenor de
lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución, 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991 y 54A del Reglamento Interno de la Corte
Constitucional.
2. Presentación del caso y problema jurídico a resolver.
2.1 Presentación del caso.
2.1.1 El
actor solicita la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, al
debido proceso, al acceso a cargos y funciones públicas y al acceso efectivo a
la administración de justicia, vulnerados, en su sentir, como consecuencia del
desconocimiento del precedente,  de la valoración oficiosa y defectuosa de
pruebas y de la interpretación contraria a la Constitución efectuada por la
Sección Quinta del Consejo de Estado, en relación con la inhabilidad regulada
en el artículo 179-3 de la Carta Política, en el fallo del 13 de septiembre de
2007 que declaró la nulidad de su elección como Representante a la Cámara, para
el periodo 2006–2010.
2.1.2 Según
el actor, la entidad demandada desconoció la “tradición jurisprudencial”
de esa corporación respecto de la interpretación de la figura de “gestión de
negocios ante entidades públicas dentro de los seis meses anteriores a la fecha
de la elección”, establecida como causal de inhabilidad de los congresistas, en
el numeral 3º del artículo 179 de la Constitución, según la cual “no cualesquiera
gestión ante una entidad pública tenía la virtualidad de actualizar la
prohibición constitucional”.
2.1.3 Afirma
que el defecto fáctico se configura, de un lado, debido a que la entidad
demandada estructuró oficiosamente un cargo y valoró de igual forma pruebas que
no fundamentaron la acción electoral, con trasgresión del principio de
congruencia entre los pedido y lo fallado y, del otro, por valoración
defectuosa de las pruebas obrantes en la acción de nulidad electoral. En
resumen, sostiene, los defectos en la valoración probatoria alegada, se fundan
en la interpretación contraria a la Constitución que de la mencionada
prohibición hizo la Sección Quinta del Consejo de Estado.
2.1.4 Los
despachos judiciales que conocieron de la acción de tutela no accedieron a la
protección de los derechos invocados. Consideraron que a pesar de admitirse
excepcionalmente la procedencia de la acción de tutela  contra providencias
judiciales, cuando con esas decisiones se vulneran los derechos fundamentales
al debido proceso, defensa y de acceso efectivo a la administración de
justicia, estas garantías no resultaron afectadas en razón a que en la acción
electoral, la Sección Quinta del Consejo de Estado adelantó un proceso con
observancia de la totalidad de sus etapas, en el que dictó sentencia conforme a
los elementos fácticos, jurídicos y probatorios proporcionados, escenario en el
que el tutelante tuvo oportunidad de ejercer su derecho de contradicción.
Coincidieron en señalar que no se cumplió con la inmediatez como requisito de
procedibilidad de la acción de tutela, debido a que se acudió al juez
constitucional casi dos años después de la firmeza del fallo reprochado.
2.2 Problema jurídico a resolver y
aspectos relacionados con el mismo.
2.2.1 Le
corresponde a la Sala Plena determinar en el presente caso si se configuran las
causales de procedencia de la acción de tutela: desconocimiento del precedente,
defecto fáctico y defecto sustantivo por vía de interpretación, en relación con
el fallo emitido el 13 de septiembre de 2007 por la Sección Quinta del Consejo
de Estado, por medio del cual se declaró la nulidad de la elección del actor
como Representante a la Cámara para el periodo 2006-2010, y si tiene
competencia esta Corte para pronunciarse de fondo sobre la supuesta violación
de los derechos al debido proceso, al trabajo y a ser elegido.
2.2.2 Para
tales efectos, se deberá establecer: (i) la procedencia de la acción de tutela
contra providencia judiciales; (ii) las causales especiales de procedencia
referidas al desconocimiento del precedente, defecto fáctico y defecto
sustantivo por vía de interpretación, y (iii) la naturaleza y finalidad de la
acción de nulidad electoral y sus diferencias y similitudes con la acción de
pérdida de investidura de congresistas. Con estos elementos, la Sala Plena
procederá a la solución del problema jurídico del caso de la referencia.
3. Doctrina constitucional sobre la procedencia
excepcional y subsidiaria de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
3.1 La Corte
Constitucional ha sostenido de manera consistente y uniforme que la acción de
tutela procede excepcional y subsidiariamente contra providencias judiciales,
cuando con estas actuaciones se desconocen derechos fundamentales. Esta regla
deriva de lo regulado en el artículo 86 de la Carta Política, reglamentado por
los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2000, al establecer que puede acudirse a la
acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales, vulnerados o
amenazados por acción u omisión de “cualquier autoridad pública”, y de
lo dispuesto en los artículos 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos[11]
y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[12],
según los cuales toda persona puede acudir a un recurso sencillo, rápido y
efectivo para la protección de los derechos y libertades reconocidas en la
Constitución, la ley o en la convención, aún cuando hayan sido vulnerados por
personas “que actuaban en ejercicio de funciones oficiales”.
3.2 La
procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, según lo
expresado por esta corporación, se basa en la implementación por parte del
Constituyente de 1991 de un nuevo sistema de justicia constitucional fundado: “(i) en el carácter normativo y supremo de la Carta
Política que vincula a todos los poderes públicos; (ii) en el reconocimiento de
la efectividad y primacía de los derechos fundamentales; (iii) en la existencia
de la Corte Constitucional a quien se le atribuye la interpretación de la
Constitución y la protección de los derechos fundamentales; (iv) y en la
posibilidad reconocida a toda persona para promover acción de tutela contra
cualquier autoridad pública en defensa de sus derechos fundamentales”[13].
3.3 Esta
Corte en la sentencia C-590 de 2005[14] precisó que una cosa es
que el legislador con base en su libertad de configuración legislativa no
permita la utilización de recursos contra las sentencias que resuelvan el
recurso extraordinario de casación en materia penal, pero otra muy diferente es
excluir la procedencia de la acción de tutela prevista en la Carta Política
para la protección de derechos fundamentales contra toda acción u omisión de
las autoridades públicas, dentro de las que se incluyen los jueces de la
república[15].
La Sala Plena
soportó su decisión en la jurisprudencia previa sobre la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales contenida
tanto en sentencias de constitucionalidad como en fallos de tutela. Fue
enfática en que la procedencia del amparo constitucional está condicionado al
cumplimiento de ciertos y rigurosos requisitos, dentro de los que pueden
distinguirse unos de carácter general y otros de carácter específico. Los
primeros habilitan incoar la tutela, y los segundos, se relacionan con la
procedencia misma de la protección solicitada. Respecto de tales requisitos,
consideró:
“24.  Los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales son los siguientes:
a. Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya
se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que
no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de
involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[16].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se
hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[17].  De allí
que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios
que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser
así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección
alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas
autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas
las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en
el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se
cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[18].  De lo
contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún
años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa
juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se
cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando
se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora[19].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[20].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a
rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas
por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no
se trate de sentencias de tutela[21].  Esto por cuanto
los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden
prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas
son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso
en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión
de la sala respectiva, se tornan definitivas.
25.  Ahora,
además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de
tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de
requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar
plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que
proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos,
uno de los vicios o defectos que adelante se explican.
a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental
absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del
procedimiento establecido.
c.  Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales[22] o que presentan
una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e. Error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño
por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que
afecta derechos fundamentales.
f.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
g.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando
la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el
juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[23].
h.  Violación directa de la Constitución”.
3.4 Según lo
señalado, la excepcionalidad para el enjuiciamiento constitucional de las
actuaciones judiciales mediante acción de tutela se circunscribe al
cumplimiento estricto no solo de los requisitos formales, sino que debe
demostrarse que la autoridad judicial incurre en alguna de las causales
específicas señaladas.[24]
3.5
Finalmente, debe insistir la Sala en que la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales no es incompatible con los principios de
seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía e independencia judicial, sino que
armoniza con otros principios constitucionales no menos importantes como la
prevalencia del derecho sustancial y la garantía y protección de los derechos
fundamentales. Dicha posición ha sido desarrollada por esta Corte en múltiples
fallos tanto de tutela[25], como de
constitucionalidad[26].
3.6
Atendiendo a que en el caso concreto el reproche contra el fallo adoptado el 13
de septiembre de 2007 por la Sección Quinta del Consejo de Estado se
circunscribe al desconocimiento del precedente, defecto fáctico y defecto
sustantivo por interpretación contraria a la Constitución, la Sala reiterará la
caracterización de estas causales según su jurisprudencia.
4. El defecto fáctico como causal específica de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Reiteración de jurisprudencia.
4.1 La
procedencia de la acción de tutela por defecto fáctico ha sido objeto de un
profundo y extenso análisis por la jurisprudencia de esta corporación. Ha
sostenido la Corte que las autoridades judiciales incurren en dicha causal
cuando el apoyo probatorio que le sirve de fundamento para aplicar una
determinada norma es absolutamente inadecuado[27]. Esto es, cuando el juez
no cuenta con el apoyo probatorio para la aplicación del supuesto legal en el
que sustenta lo decidido[28] como consecuencia de la
omisión en el decreto o valoración de  las pruebas, de una valoración
irrazonable de las mismas, de la suposición de una prueba, o de otorgar un
alcance contra toda evidencia a los medios de prueba[29].
4.2 En este
sentido, a pesar de que el juzgador goza de un amplio margen para valorar el
acervo probatorio en el que ha de fundamentar su decisión y formar su libre
convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica
(arts. 187 C.P.C. y 61 C.P.L)[30], tal facultad no puede
ejercerse de manera arbitraria; su actividad evaluativa de las pruebas implica,
indispensablemente “la adopción de criterios objetivos[31],
es decir, “no simplemente supuestos por el juez, racionales,[32]
es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas
allegadas, y rigurosos,[33] esto es, que
materialicen la función de administración de justicia que se les encomienda a
los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente recaudadas”[34].
(Negrillas fuera de texto).
4.3 La
doctrina constitucional ha agrupado el defecto fáctico en dos clases. La
dimensión omisiva que comprende  la no valoración de pruebas que son
determinantes para establecer la veracidad de los hechos analizados por la
autoridad judicial[35] e involucra la negación
o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba[36]
por el juez cuando ignora la prueba u omite su valoración[37],
o cuando sin razón se da por no probado el hecho o la circunstancia que de la
misma surge clara y objetivamente[38]; y (ii) la dimensión
positiva, que comprende la “valoración de pruebas igualmente esenciales que
el juzgador no puede apreciar, sin desconocer la Constitución”[39].
4.4 Por otra
parte, la Sala considera que la simple discrepancia interpretativa que pueda
surgir al interior del debate jurídico y probatorio no constituye por sí misma
defecto fáctico que amerite dejar sin efecto la decisión a través del amparo
constitucional, pues ello sería admitir la superioridad del criterio de
valoración del juez de tutela respecto del juez ordinario, en detrimento del
principio de autonomía judicial. Frente a interpretaciones diversas y
razonables, el juez del conocimiento debe determinar, de acuerdo a la sana
crítica, cuál es la que mejor se ajusta al caso analizado. “El juez, en su
labor, no sólo es autónomo, sino que sus actuaciones se presumen de buena fe[40].
En consecuencia, el juez de tutela debe partir de la corrección de la decisión
judicial, así como de la valoración de las pruebas realizadas por el juez
natural[41]. Por esta razón
la Sala insiste en que la tutela en estos casos, sólo opera cuando la
valoración probatoria sea ostensiblemente incorrecta, lo que equivale a señalar
que debe encubrir una notoria arbitrariedad[42]. En otros términos, “el
error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea
ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia
directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una
instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que
ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de
competencia...”[43].
5. El desconocimiento del precedente como causal de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. Reiteración de
jurisprudencia.
5.1 En
múltiples oportunidades esta corporación se ha referido al desconocimiento del
precedente como una de las causales de procedibilidad de la acción de tutela,
cuando la decisión judicial vulnera o amenaza derechos fundamentales de las
partes[44]. En este sentido, el
respeto del precedente vertical[45] -proviene de un
funcionario o corporación de superior jerarquía- y horizontal  -a observarse
por el mismo juez o corporación que lo generó o por uno de igual jerarquía
funcional- vinculan al juez, en razón a la igualdad de trato en la aplicación
de la ley, según lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución.
5.2 El
respeto por las decisiones emitidas por los jueces de superior jerarquía,
especialmente, de órganos de cierre de las jurisdicciones ordinaria,
contencioso administrativa y constitucional, así como por el propio juez o
magistrado cuando no tienen superior funcional es una obligación ineludible y
no una facultad discrecional del funcionario judicial.
La conclusión
anterior, se sustenta al menos en las siguientes razones: (i) el principio de igualdad
que es obligatorio para todas las autoridades, e incluso, para algunos
particulares, según el cual, supuestos fácticos iguales, deben resolverse de la
misma forma y, por tanto, con la misma consecuencia jurídica; (ii) el principio
de cosa juzgada permite a los destinatarios de las decisiones judiciales
seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es
cierto que el derecho no es una ciencia exacta, también lo es que debe existir
certeza razonable sobre la decisión; (iii) la naturaleza reglada de la decisión
judicial no puede ser desconocida por el principio de autonomía judicial, pues
únicamente la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la
eficacia y realización del Estado de Derecho; (iv) los principios de buena fe y
confianza legítima imponen a la administración un grado de seguridad y
consistencia en las decisiones, debido a que existen expectativas legítimas
protegidas jurídicamente; y, (v) por motivos de racionalidad del sistema
jurídico, pues es necesario un mínimo de coherencia en su interior[46].
5.3 Esta
Corte ha indicado que el precedente judicial vinculante lo componen aquellas
consideraciones jurídicas que de manera cierta y directa están dirigidas a
resolver la situación fáctica sometida a consideración del juez. El precedente
está atado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior,
la que a su vez se origina de los presupuestos fácticos relevantes de cada
caso. Entonces, la ratio decidendi: (i) constituye la regla aplicada por
el juez en el caso concreto; (ii) se establece mediante el problema jurídico
analizado en relación con los hechos del caso concreto y (iii) al ser una regla
se debe seguir en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en
ella[47].
5.4 En este
orden, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso que
está por decidirse debe fallarse de conformidad con el(los) caso(s) del pasado,
únicamente (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo
son similares a los supuestos de hecho del caso pasado; (ii) si la consecuencia
jurídica aplicada al caso anterior, constituye la pretensión del caso presente
y, (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en
otra distinta o más específica que altere algún supuesto de hecho para su
aplicación[48].
5.5 El
funcionario judicial únicamente podrá apartarse de su precedente o del precedente
establecido por su superior funcional, siempre y cuando de manera expresa,
amplia y suficiente, explique los motivos por los que varía su posición. De
allí que corresponda al juez la carga argumentativa de explicar las razones de
su actuación de forma distinta a lo resuelto con anterioridad, siguiendo los
siguientes parámetros: (i) referirse expresamente al precedente anterior, lo
que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo desapercibido como si
nunca hubiera existido (principio de transparencia), y,  (ii) exponer la razón
o razones serias y suficientes para el abandono o cambio, si en un caso se
pretende decidir en sentido contrario al anterior encontrándose en situaciones
fácticas similares (principio de razón suficiente)[49].
5.6 En este
orden de ideas, ante situaciones fácticas idénticas se impone la misma solución
jurídica, salvo que el juez exponga expresamente razones serias, contundentes y
suficientes para no seguir el precedente. En caso de que la nueva posición no
se justifique haciendo referencia expresa al cambio de postura, la consecuencia
no es otra que la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al
debido proceso, que pueden garantizarse mediante la acción de tutela.
5.7 En
conclusión, salvo en materia constitucional cuya doctrina es obligatoria, en
principio, los funcionarios judiciales están vinculados por el precedente
fijado por los órganos facultados para unificar jurisprudencia sobre los
distintos temas jurídicos. Sin embargo, en ejercicio de su autonomía judicial
pueden abandonar dichos lineamientos, cumpliendo con una carga argumentativa
estricta, demostrando de forma seria, contundente, adecuada y suficiente que lo
dicho con anterioridad no es válido, es insuficiente o es incorrecto. Es decir,
para superar la vinculación del precedente y el deber de resolver en forma
igual casos iguales, debe justificarse la nueva postura y descalificar las
consideraciones que fundamentan las decisiones anteriores.
6. El defecto sustantivo por interpretación. Reiteración
de jurisprudencia.
6.1 En
múltiples oportunidades esta corporación se ha referido al defecto sustantivo
como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales[50]. Esta irregularidad en
la que incurren los operadores jurídicos se genera, entre otras razones: (i)
cuando la decisión judicial se basa en una norma que no es aplicable, porque a)
no es pertinente[51], b) ha sido derogada y
por tanto perdió vigencia[52], c) es inexistente[53],
d) ha sido declarada contraria a la Constitución[54],
e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se
adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada,
por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el
legislador[55]; (ii) cuando a pesar de
la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso
concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de
interpretación razonable[56] o  “la aplicación
final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación
contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los
intereses legítimos de una de las partes”[57] o cuando se aplica
una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros
de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión
judicial; (iii) cuando no se toman en cuenta sentencias que han definido su
alcance con efectos erga omnes[58], (iv) cuando la
disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva[59]
o contraria a la Constitución[60]; (v) cuando un poder
concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza “para un fin no
previsto en la disposición”[61]; (vi) cuando
la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión
del análisis de otras disposiciones que regulan el caso[62]
o (vii) cuando se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso
concreto[63]. Existe defecto
sustantivo igualmente cuando (viii) la decisión no está justificada en forma suficiente[64]
de tal manera que se afectan derechos fundamentales[65];
(ix) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial[66]
y, (x) cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a
una manifiesta violación de la Constitución[67].
6.2 Debe
reiterar la Corte que la competencia atribuida a las autoridades judiciales
para interpretar y aplicar las normas jurídicas, basada en los principios de
autonomía e independencia judicial, no es absoluta. En este axioma se edifica
la dogmática del defecto sustantivo como causal específica de procedibilidad de
la acción de tutela, pues la interpretación y aplicación de las disposiciones
constitucionales y legales es una labor reglada que se origina en la función
pública de administrar justicia, la cual  debe seguir los parámetros regulados
en el orden jurídico preestablecido, dentro de los que se encuentran los
valores, principios, derechos, deberes y demás garantías que identifican el
Estado Social de Derecho que nos rige.
6.3
Reiteradamente esta corporación ha sostenido que el defecto sustantivo por
interpretación puede configurarse por dos causales genéricas, independientes la
una de la otra, así: en primer lugar, cuando el funcionario judicial le
otorga a la norma un sentido y alcance que ésta no tiene, de tal suerte que la
aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación
contraevidente (contra legem) o claramente perjudicial para los intereses
legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) y, en
segundo lugar, porque la autoridad judicial le confiere a la norma una
interpretación posible dentro de las varias interpretaciones que ofrece la
disposición, pero con clara contravención de postulados constitucionales[68],
debido a que se dejan de tomar en cuenta contenidos superiores que han debido
guiar el proceso y condicionar su resultado. Es perfectamente posible que en
algunas oportunidades concurran las dos causales genéricas indicadas y que la
interpretación contraevidente de la ley –que de por sí pugna con la Carta-
comporte, asimismo, el quebrantamiento de ciertos contenidos de la
Constitución, que sean relevantes para el caso a decidir[69].
6.5 En este
orden, para que la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto
constituya defecto sustantivo es preciso que el funcionario judicial en su
labor hermenéutica desconozca o se aparte abierta y arbitrariamente de los
lineamientos constitucionales y legales. Es decir, el juez en forma arbitraria
actúa en desconexión con el ordenamiento jurídico[70].
6.6 En todo
caso no es posible la intervención del juez de tutela cuando la interpretación
resultante de la norma y su aplicación al asunto respectivo sea plausible[71],
constitucionalmente admisible o razonable. De lo contrario ello llevaría a
aceptar que podrían dejarse sin efectos providencias judiciales contentivas de
interpretaciones acertadas de las normas jurídicas, porque el criterio del juez
de tutela no coincide con el del juez natural del caso[72].
Esto no puede permitirse sencillamente porque el juez constitucional asumiría
funciones que no le corresponden, con el consecuente vaciamiento de las
competencias atribuidas por el ordenamiento jurídico a los distintos jueces de
la República.
6.7. Sin embargo,
puede suceder que una interpretación aceptable desde el punto de vista legal,
no responda a las especiales exigencias dispuestas en la Constitución, y a
pesar de su plausibilidad como interpretación de la ley, resulte contraria a la
Norma Fundamental, debido a que el funcionario judicial durante la actividad
hermenéutica no establece la conexión indispensable con los contenidos
superiores y consigue como resultado un análisis de la norma legal que no tiene
coherencia con lo exigido constitucionalmente. En otros términos, se hace una
interpretación plausible de la norma aplicable, pero no obstante, se aplican
razonamientos incoherentes para llegar a la decisión, porque, por ejemplo, el
intérprete analiza aisladamente la disposición legal, sin ninguna vinculación
sistemática de los contenidos constitucionales aplicables al caso concreto[73].
6.8 En
materia de interpretación judicial los criterios para determinar la existencia
de una irregularidad son restrictivos, pues se supeditan estrictamente a la
actuación abusiva del juez[74]. De allí que la simple
discrepancia o la no coincidencia respecto de la hermenéutica del operador
jurídico por parte de los sujetos procesales, los particulares y las distintas
autoridades judiciales, no invalida la actuación judicial. Por tanto, el juez
constitucional no puede simplemente oponer su propia interpretación de las
normas que regulan el asunto, salvo para precaver una evidente arbitrariedad o
una clara y manifiesta afectación de los derechos fundamentales de las partes,
la cual opera como condición previa y a su vez como carga argumentativa para
proceder a ordenar la revocatoria de la decisión judicial enjuiciada
constitucionalmente. Lo expuesto significa que ante la impugnación de una
providencia judicial mediante acción de tutela, incoada alegando una
irregularidad o defecto por presunta arbitrariedad en la interpretación de una
norma jurídica aplicable al caso, la actuación del juez constitucional se restringe
exclusivamente a verificar que la hermenéutica y la aplicación del derecho por
parte del funcionario judicial no se funde en su simple voluntad o capricho o
que no vulnere derechos fundamentales, pues es claro que no le corresponde al
juez de tutela, prima facie, definir cuál es la mejor interpretación o
la más adecuada del derecho legislado, pues su función se circunscribe
simplemente a asegurar la interdicción de arbitrariedad y a la garantía de la
eficacia de los derechos fundamentales y no a precisar el sentido y alcance de
las normas legales[75], salvo cuando se trate
de definir una cuestión constitucional iusfundamental[76].
7. Naturaleza
jurídica de las acciones electoral y de pérdida de investidura de congresistas
en el ordenamiento jurídico vigente.
Considera la
Sala que el análisis de la naturaleza jurídica de las acciones de nulidad
electoral y de pérdida de investidura de congresistas, permitirán precisar si
dichas acciones son independientes y si esa característica es suficiente para
que los fallos emitidos, fundados en idénticas causales de inhabilidad, puedan
causar efectos jurídicos de manera autónoma.
7.1 Naturaleza y
alcance de la acción electoral y su aplicación para impugnar el acto de
elección de congresistas.
7.1.1 Esta
corporación se ha ocupado en distintas oportunidades de la naturaleza y alcance
de la acción electoral[77]. A este respecto, ha
sostenido que se trata de una acción pública especial de legalidad y de
impugnación de un acto administrativo de carácter electoral, a la que puede
acudir cualquier persona en el plazo indicado por la ley, que procede contra
actos de elección y de nombramiento[78]. Constituye entonces el
medio instituido para discutir en sede jurisdiccional, tanto la legalidad misma
del acto de elección, como la pureza del sufragio y el respeto a la voluntad
del elector[79]. Su conocimiento
corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Aunque puede
plantearse como una acción de restablecimiento por el afectado o perjudicado
con el acto de elección o nombramiento, su naturaleza es la de una acción
pública de legalidad, en razón a que con su ejercicio se procura la anulación
de un acto electoral debido a su ilegalidad[80].
7.1.2 Sobre
el tema, es ilustrativo el contenido de los artículos 227 y 228 del C.C.A., que
en su orden, facultan para que cualquier persona pueda acudir a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, con la finalidad de solicitar que “se
anulen, o se rectifiquen, modifiquen, adicionen o revoquen las resoluciones de
esas corporaciones electorales por medio de las cuales se declare indebidamente
alguna nulidad, o se computen votos a favor de ciudadanos que constitucional o
legalmente no sean elegibles, o se hubiere dejado de computar un registro, o se
haya alterado o cambiado el nombre de uno o varios candidatos”. Así como,
se anule la elección y se cancele la respectiva credencial del candidato que
“no reúna las condiciones constitucionales o legales para el desempeño de un
cargo, fuere inelegible o tuviere algún impedimento para ser elegido”.
7.1.3 En los
procesos electorales procede la nulidad de los actos de declaración de
elecciones de carácter popular, no solo por las causales estipuladas en los artículos
223, 227 y 228 del C.C.A., sino que también procede la declaración de nulidad
de los actos de elección y nombramiento por los motivos regulados en el
artículo 84 del C.C.A., es decir, por violación de la norma superior, por
incompetencia de la autoridad que profirió el acto, por expedición irregular y
desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, por falsa motivación y
por desviación de poder[81].
7.1.4 Dentro
de las características generales más importantes de la acción electoral,
destacadas por la Corte Constitucional[82], siguiendo el análisis
que del mismo tema ha realizado el Consejo de Estado[83],
se encuentran las siguientes:
a)  Es una
acción pública que puede ser ejercida por el Ministerio Público y por cualquier
ciudadano que le asiste el interés de establecer la legalidad del acto
impugnado, en razón a que contiene la expresión de su propia voluntad electoral;
b) Se
persigue con esta institución preservar las condiciones de elección y de
elegibilidad constitucional y legalmente establecidas[84].
De allí que su objetivo principal está en garantizar la constitucionalidad y
legalidad de la función administrativa, de tal manera que se preserve la pureza
y eficacia del voto, el uso adecuado del poder administrativo para designar
servidores públicos en virtud del mérito y condiciones profesionales, así como
la validez de los actos administrativos que regulan de manera general aspectos
de contenido electoral, tendiente a materializar el principio de democracia
participativa como base esencial del Estado Social de Derecho[85];
c) A esta
institución le es inherente el principio pro actione, según el cual las
normas procesales son instrumentos o medios para la realización del derecho
sustancial;
d) Se origina
en la violación de las disposiciones que regulan los procesos y decisiones
electorales y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades que afecte a los
elegidos. De allí que esta acción se utilice para examinar si los actos que
regulan materias electorales, o los que declaran elecciones, o los que
contienen nombramientos, se expidieron de forma contraria al ordenamiento
jurídico, con desconocimiento de las reglas dispuestas para tal efecto;
e) Según lo
sostenido por el Consejo de Estado[86], en la acción electoral,
solamente es viable invocar pretensiones dirigidas a: (i) restaurar el orden
jurídico abstracto vulnerado por un acto ilegal o inconstitucional, es decir,
aquellas que busquen dejar sin ningún efecto jurídico la regulación electoral,
la elección o nombramiento irregulares; (ii) retrotraer la situación abstracta
anterior a la elección o nombramiento irregular, y, (iii) sanear la
irregularidad que constató el acto ilegal. Por el contrario, en la acción
electoral no son viables las pretensiones dirigidas a obtener el reconocimiento
de derechos concretos o la declaración de situaciones subjetivas a favor de la
parte demandante. A este respecto, la Corte constitucional sostuvo que“(…)
aunque es cierto que la sentencia que declara la nulidad de una elección, de un
nombramiento, o de un acto administrativo de contenido electoral no tiene como
objetivo restablecer una situación jurídica concreta, también es cierto que la
consecuencia misma de la nulidad puede generar reivindicación de derechos
afectados por el acto irregular. Por ejemplo, los artículos 226 y 228 del
Código Contencioso Administrativo regulan como consecuencia de la nulidad de un
acto de elección, la exclusión de los votos irregulares del cómputo general, o
el llamamiento del candidato que no resultó elegido por la inhabilidad de la
persona cuya elección fue anulada, la realización de nuevos escrutinios y la
cancelación de la credencial que identifique al elegido”[87].
f) La
consecuencia de la acción es dejar sin efectos un acto administrativo de
contenido electoral, previa invocación, sustentación y prueba del hecho alegado
que debe encontrar tipificación en una de las causales de nulidad del acto
acusado, dispuestas por la ley, las cuales, según la jurisprudencia del Consejo
de Estado, se refieren a las generales establecidas en el artículo 84 del
C.C.A. y las específicas de los actos de elección popular señaladas en el
artículo 223 ibídem;
g) Por
tratarse de una acción pública de nulidad, la sentencia tendrá efectos erga
omnes (art. 175 del C.C.A.), motivo por el cual, cobijará desde el punto de
vista electoral, a todos aquellos que pudiendo haber participado en el proceso,
voluntariamente se marginaron del mismo o no concurrieron a él (art. 223 ibídem)[88],
y,
h) El proceso
electoral constituye uno de los instrumentos legales dispuestos para sancionar
una situación irregular en la que puede incurrir cierta clase de funcionarios
públicos que están inhabilitados para ocupar un cargo de elección popular.
Proceso que goza de todas las garantías del debido proceso, bajo las
especificidades propias, según su naturaleza y finalidad[89].
7.1.5 Por las
anteriores razones, el legislador ha confiado a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo la guarda de la integridad de los principios
constitucionales y legales del sufragio, que constituyen la base fundamental de
un régimen participativo y democrático como el nuestro[90].
7.1.6 Ahora
bien, la acción electoral comprende la impugnación de los actos de elección de
las corporaciones públicas, dentro de las que se encuentran el Congreso, las
Asambleas y los Concejos[91]. Es de competencia de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, y debe resolverse en el término
máximo de un (1) año, salvo en los casos de única instancia, en los que el
término para decidir no podrá exceder de seis (6) meses[92].
7.1.7 En este
orden, a la acción electoral puede acudirse para impugnar los actos de elección
de los miembros del Congreso de la República, cuya competencia corresponde en
única instancia a la Sección Quinta del Consejo de Estado[93].
En todo caso en la acción electoral dirigida a la anulación del acto
administrativo que declara elegido a un Senador o a un Representante a la
Cámara, debe invocarse, demostrarse y encontrarse tipificada cualquiera de las
causales de inelegibilidad reguladas en la Constitución (artículo 179) y en la
ley (arts 84, 223, 227 y 228 del C.C.A). De igual forma, a esta acción debe
acudirse dentro de los veinte (20) días, contados a partir del siguiente a
aquél en el cual se notifique legalmente el acto por medio del cual se declara
la elección (art. 136 num. 12 C.C.A[94]).
7.1.8
Entonces, las causales de inhabilidad de los congresistas, constituyen
prohibiciones para los candidatos a los cargos de Senador o de Representante a
la Cámara, que no pueden presentarse dentro del término establecido, previo al
momento de la realización de la elección y en caso de que ello ocurra,
cualquier persona o el Ministerio Público, están legitimados para solicitar la
nulidad de la elección.
7.2 Naturaleza y alcance de la acción de
pérdida de investidura de congresistas.
7.2.1 De
manera reiterada esta Corporación ha sostenido que la pérdida de investidura
regulada en el artículo 183 de la Constitución actúa como una sanción para los
congresistas que incurran en vulneración del régimen aplicable de
inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses (numeral 1º); que
incumplan ciertos deberes inherentes al cargo (numerales 2º y 3º) o sean
responsables por indebida destinación de dineros públicos o por tráfico de
influencias debidamente comprobado (numerales 4º y 5º)[95].
Se concibe como una garantía constitucional que busca preservar la
intangibilidad del Congreso de la República en caso de que uno de sus miembros
deba ser investigado con base en circunstancias que puedan conducir a la
pérdida del cargo de elección popular[96].
7.2.2  De
esta forma, la pérdida de investidura constituye un verdadero juicio de
responsabilidad política que se define con la imposición de una sanción de
carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la violación al
código de conducta que deben observar los congresistas en razón al valor social
y político de la investidura detentada[97]. Una vez aplicada la
sanción, el congresista pierde su calidad de tal y además, queda inhabilitado
de manera permanente para ser congresista. Esta sanción particularmente
drástica se estableció en la Constitución, con fundamento en la altísima
dignidad que supone ser Representante a la Cámara o Senador, a los intereses
sociales que representa en virtud de la confianza depositada por los electores
y a la significación del Congreso dentro del Estado Democrático.
7.2.3 El
proceso de pérdida de investidura, de acuerdo a lo indicado en la Constitución,
se tramita en un término especialmente breve, en las condiciones que establezca
la ley y es de competencia de la Sala Plena del Consejo de Estado[98].
Tal proceso solamente puede iniciarse en los casos, bajo las condiciones y con
las consecuencias que la Constitución establece. Los motivos que la originan
son taxativos[99].
7.2.4 La
pérdida de investidura tiene carácter sancionatorio. En cuanto comporta el
ejercicio del ius puniendi estatal, esta institución está sujeta, de
forma general, a los principios que gobiernan el debido proceso en materia
sancionatoria, con las especiales modulaciones necesarias para el cumplimiento
de los fines constitucionales. Esas modulaciones encuentran fundamento en las
características propias de la institución, particularmente, en la gravedad de
la sanción que se origina en la incursión en un conjunto muy variado de
infracciones y la brevedad del término con el que cuenta el Consejo de Estado
para emitir la decisión. Entonces, no se trata de un castigo cualquiera sino de
uno excepcional, por esa razón, requiere de la plena observancia de las
garantías y requisitos constitucionales del debido proceso dispuesto en el
artículo 29 de la Constitución[100].
7.2.5 El
proceso de pérdida de investidura, inicialmente se adelantaba  siguiendo el
procedimiento regulado en el artículo 206 del C.C.A., aplicable a aquellos
litigios para los cuales no existía proceso especial. Esta posición fue avalada
por la Corte Constitucional en sede de tutela[101].
La Sala Plena del Consejo de Estado seguía estos juicios valiéndose del proceso
ordinario y contra su decisión no cabía recurso alguno. Sin embargo, con la
expedición de la Ley 144 de 1994 se reguló el procedimiento a seguir según las particularidades
de la nueva institución y el breve término de 20 días previsto en la
Constitución. En el artículo 17 de la mencionada ley, se estableció el recurso
extraordinario especial de revisión para las sentencias que levanten la
investidura de un congresista, sin que se dispusiera el órgano competente para
conocer del mismo. Solamente hasta 1998 con la puesta en vigencia de la Ley 446
de ese año, se asignó a la Sala Plena del Consejo de Estado la competencia para
conocer de ese recurso extraordinario, sin que pudieran ser recusados los
Consejeros que participaron en la decisión impugnada, ni podrían declararse
impedidos por ese solo hecho[102].
7.2.6 Una vez
verificado el objeto y finalidad, así como las principales características de
la acción electoral y de la pérdida de investidura de congresistas, en seguida
la Sala hará énfasis en las diferencias entre una y otra acción.
7.3 Objeto y
finalidades de las acciones electoral y de pérdida de investidura de congresistas.
7.3.1 Lo
expuesto en los dos acápites inmediatamente anteriores permite afirmar a la
Sala Plena de esta Corte que la acción electoral y la de pérdida de investidura
de congresistas son diferentes. Cada una tiene su objeto propio, sus
finalidades y ciertas características especiales que las diferencian a pesar de
que pueden afectar a una misma persona o miembro del Congreso de la República.
7.3.2 En
efecto, mientras que la acción electoral se orienta a preservar la pureza del
sufragio y a mantener la legalidad de los actos de elección de los
congresistas, mediante la imposición de unos requisitos (causales de
inelegibilidad) que debe cumplir quien pretenda ser elegido en el órgano
legislativo; la acción de pérdida de investidura, tiene como finalidad
sancionar al elegido por la incursión en conductas que contrarían su
investidura, como lo son la trasgresión del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades y conflicto de intereses.  La acción electoral tiene una caducidad
de 20 días y la acción de pérdida de investidura no tiene término de caducidad.
La acción electoral se tramita por el proceso previsto en los artículos 223 y
siguientes del C.C.A. mientras que la pérdida de investidura sigue el trámite
regulado en la Ley 144 de 1994.
7.3.3 Del
mismo modo, de configurarse la causal que origina la acción electoral, la
Sección Quinta del Consejo de Estado en un proceso que se surte en única
instancia decreta la nulidad del acto de elección del miembro del Congreso de la
República. De configurarse igualmente la causal que fundamenta la acción de
pérdida de investidura, la Sala Plena del Consejo de Estado en un proceso de
única instancia, declara la pérdida de investidura del Senador o del
Representante a la Cámara. La nulidad del acto de elección del congresista
tiene efectos retroactivos, es decir, desde el propio acto de elección, lo que
no es óbice para que la persona a quien se le anuló la elección, pueda volver a
presentarse como candidato a la Cámara de Representantes o al Senado de la
República, lo que no ocurre cuando se ha declarado la pérdida de investidura,
en razón a que queda imposibilitado definitivamente para presentarse como
candidato y en consecuencia para ser elegido miembro del Congreso de la
República.
7.3.4 En
suma, las diferencias notorias entre  una y otra acción, empezando por el
objeto, la finalidad, el trámite que sigue el proceso, el juez natural
encargado de definirlas, y las consecuencias y efectos especiales muestran la
independencia y autonomía de la acción electoral, frente a la acción de pérdida
de investidura de congresistas.
7.3.5 Ahora
bien, al verificar el contenido de los artículos 179 y 183-1 de la
Constitución, se advierte que coinciden algunas de las causales que pueden
fundamentar una solicitud de nulidad del acto de elección de un congresista,
con las causales de pérdida de investidura. Por esta razón, enseguida pasa la
Sala a verificar el alcance del contenido de las disposiciones a ese respecto,
con la finalidad de establecer si pueden producir efectos de manera
independiente fallos emitidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado, al
definir una acción electoral, y por la Sala Plena de esa corporación, al
resolver una acción de pérdida de investidura; acciones que pueden fundamentarse,
se insiste, en idéntica causal de inhabilidad y presentarse por el mismo
demandante en contra del mismo demandado.
8. La autonomía e independencia de las acciones electoral
y de pérdida de investidura de los Congresistas hace que los fallos proferidos
tengan sus propios efectos, a pesar de que dichas acciones puedan fundarse en
la misma causal de inhabilidad (arts. 179 y 183 C.P).
8.1 En el
artículo del 179 de la Constitución se establecen las causales de inhabilidad o
de inelegibilidad de los congresistas[103]. En el numeral 3º de la
citada normativa se dispone que no podrán ser congresistas “Quienes
hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la
celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o
hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o
contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de
la elección”.
8.2  Por su parte, en el artículo 183 de la misma normativa
constitucional[104] se regulan las causales
de pérdida de investidura, dentro de las cuales se encuentran la violación del “régimen
de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de
intereses (…)”. (Negrillas fuera de texto).
8.3 De las
citadas disposiciones normativas se infiere que las inhabilidades que
constituyen el fundamento para impugnar los actos de elección de los
congresistas  mediante la acción electoral, también constituyen causales de
pérdida de investidura de los miembros del Congreso de la República. En
consecuencia, puede presentarse acción electoral contra el acto de elección de
un Representante a la Cámara o de un Senador de la República con base en la
trasgresión del régimen de inhabilidades dispuesto para esta clase de
servidores públicos de elección popular, y al mismo tiempo acudirse en acción
de pérdida de investidura con fundamento en la vulneración de dicho régimen.
8.4 Surgen
entonces las cuestiones relacionadas con la garantía de non bis in ídem,
los efectos de la cosa juzgada e incluso la eventual prejudicialidad entre los
procesos de nulidad electoral y de pérdida de investidura, cuando se adelantan
contra un mismo sujeto por una idéntica causal de inhabilidad. Sobre estos
asuntos ya se ha pronunciado esta Corporación.
8.5 En
efecto, mediante la sentencia C-507 de 1994 se ejerció control de
constitucionalidad sobre apartes de los artículos 227 y 228 del Decreto Ley 01
de 1984 (C.C.A.) que en sentir del actor desconocían lo dispuesto en los
artículos 29, 183-1 y 184 de la Constitución. En opinión del demandante la
violación del régimen de inhabilidades debía fungir exclusivamente como causal
de pérdida de investidura  de congresistas, por lo tanto al estar prevista en
los apartes demandados como causal de nulidad electoral se trasgredían los
artículos 183-1 y 184 constitucionales. Por estas mismas razones, a juicio del
actor, se vulneraba también la garantía de non bis in ídem (art. 29
C.P.) porque una misma persona podía ser juzgada dos veces por los mismos
hechos, en un proceso de nulidad electoral y en un proceso de pérdida de
investidura.
8.6  La Sala
Plena de esta corporación desestimó los cargos y los apartes demandados fueron
declarados exequibles. Consideró:
“Tercera.- No se trata
realmente de dos juicios idénticos
Lo primero que cabe observar es la diferencia prevista
entre la acción encaminada a conseguir la declaración de nulidad de la elección
y el proceso en el cual se pide que se decrete la pérdida de la investidura, con
fundamento en el artículo 184 de la Constitución. Tal diferencia está explicada
en la jurisprudencia del H. Consejo de Estado citada por el Procurador General
de la Nación, cuya tesis la Corte comparte:
"La Sala considera, en acuerdo con la distinguida
Procuradora Delegada, que no son, el juicio que se adelanta para decretar la
pérdida de investidura de un congresista -con fundamento en el artículo 184 de
la Carta- y el juicio electoral que pretende la nulidad de su elección- aunque
se refieran a una misma persona- juicios idénticos, fundados en los mismos
hechos y con igualdad de causa. En efecto la pérdida de investidura implica en
el fondo una sanción por conductas asumidas por la persona del Congresista que
lo priva de esa condición que una vez fue poseída por él; al paso que el juicio
electoral lo que pretende es definir si la elección y la condición de
Congresista son legítimas, o si por el contrario, en el caso de que existan
motivos para su anulación, son ilegítimas.  Quiere decir lo anterior que en el
primer caso, lo que se juzga es la ruptura del pacto político existente entre
el elector y el elegido, elemento fundamental de la democracia representativa;
cuando el candidato se presenta ante el electorado hace una declaración, a
veces implícita, de no estar incurso en causal de inhabilidad, que impida su
elección; si tal declaración no resulta cierta, el elegido, en este caso el
Congresista, viola dicho pacto político, caso en el cual procede, por mandato
de la Constitución, la pérdida de la investidura cuya finalidad es preservar la
legitimidad de las instituciones de la sociedad política, sin perjuicio de las
consecuencias personales que el decreto de la medida acarrea de conformidad con
el artículo 179, numeral 4 de la Constitución Política. En el segundo caso, en
cambio, se cuestiona la legalidad de los actos que permitieron el acceso del
congresista a esa condición y si estos se declaran nulos, ello equivale a que
nunca se tuvo acceso legítimamente a la referida investidura". (Cfr.
Sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena, septiembre 8 de 1992).
No sobra advertir que la acción de nulidad consagrada
por las normas demandadas, tienen sustento en los siguientes artículos de la
Constitución, en principio: 40, numeral 6; 89; 236; 237, numeral 1; y, 238.
Finalmente, debe recordarse que las sentencias
correspondientes a los dos procesos, tienen efectos diferentes”.
En este
orden, de acuerdo a la sentencia citada, la acción electoral y la de pérdida de
investidura, a pesar de poder iniciarse contra la misma persona, con base en la
misma causal de inhabilidad, tienen autonomía e independencia, habida cuenta de
que no se trata de juicios idénticos, fundados en la misma situación fáctica y
con igualdad de causa.
8.7 Fue por
ello que en la aludida sentencia, respecto del cargo relacionado con la
vulneración de la garantía dispuesta en el artículo 29 constitucional, que
prohíbe juzgar a una persona dos veces por el mismo hecho (non bis in idem)
esta Corte sostuvo que esa garantía constitucional no se vulnera, y por el
contrario, resulta resguardada en aplicación de la institución de la cosa
juzgada en la que puede fundarse la excepción que podría proponerse en esos
casos.
Se anotó en
la mencionada sentencia de Sala Plena que cuando se ha iniciado una acción
electoral y se ha dictado sentencia, y luego se solicita la pérdida de
investidura con fundamento en la misma causal de inhabilidad, en aplicación de
la cosa juzgada, el resultado de la decisión a adoptar en el proceso de pérdida
de investidura, está supeditado a lo resuelto en la acción electoral, siguiendo
las siguientes reglas jurisprudenciales[105]:
a)     Declarada
la nulidad de la elección, el proceso de pérdida de investidura solamente
podría buscar constituir la causal de inhabilidad o de inelegibilidad regulada
en el numeral 4o del artículo 179 de la Constitución (haber perdido la
investidura de congresista), para que pueda surtir efecto en el futuro.
b)    Cuando
no se declara la nulidad de la elección, debido a que no se probó la
inhabilidad (no existió la inhabilidad), la sentencia podría oponerse como
fundamento de la excepción de cosa juzgada.
c)     Cuando
no prospera la demanda de nulidad electoral, debido a que se acudió a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo una vez vencido el término
indicado en la ley, es decir, operó la caducidad de la acción, no habría lugar
a oponer la excepción de cosa juzgada, en razón a que la sentencia no habría declarado
la inexistencia de la causal alegada.
8.8 A juicio
de la Sala, la primera regla se fundamenta precisamente en la independencia y
autonomía de la acción electoral frente a la pérdida de investidura de
congresistas. Así se explica que, encontrada configurada la causal de
inhabilidad por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la nulidad
electoral, la Sala Plena de esa corporación está autorizada para tramitar la
solicitud de pérdida de investidura, orientada a estructurar la causal de
inhabilidad dispuesta en el artículo 179-4 de la Constitución para que obre en
el futuro.
La segunda
regla se basa en que a pesar de tratarse de dos acciones con objeto y
finalidades distintas (nulidad electoral y pérdida de investidura) ambas se
apoyan en la misma prohibición y en idénticos elementos fácticos y probatorios
que ya fueron analizados y juzgados con una decisión en firme, es decir, hace
tránsito a cosa juzgada[106].
Lo afirmado
en la última regla encuentra sustento, además, en que la caducidad de la acción
electoral no afecta la vigencia de otros medios dispuestos para asegurar la
plenitud del sistema jurídico regulador de la conducta. Es decir, para velar
por la idoneidad y adecuada actuación de los servidores estatales (antes y
después de su designación) con la finalidad de evitar que quienes no cumplan con
los requisitos exigidos, presten sus servicios en nombre del Estado. Tampoco
este fenómeno (la caducidad) exime o condona el incumplimiento de las
exigencias necesarias para desempeñar determinados cargos. Dentro de los
aludidos instrumentos jurídicos se encuentran la pérdida de investidura
aplicable a los miembros del Congreso de la República (artículo 179 C.P.)[107].
8.9 Cabe
señalar que las reglas mencionadas en precedencia se relacionan directamente
con los cargos de inconstitucionalidad atribuidos por el actor en contra de lo
regulado en los apartes demandados de los artículos 227 y 228 del Código
Contencioso Administrativo[108], que fueron declarados
exequibles por esta corporación en la citada sentencia, que según el actor,
constituían causales de inhabilidad exclusivas para iniciar acción de pérdida
de investidura contra miembros de corporaciones públicas elegidos
popularmente.
De acuerdo a
lo anotado, la autonomía e independencia como criterios originados en que los
juicios no son idénticos, basados en hechos similares y con igualdad de causa,
así como en los diferentes efectos de los fallos emitidos, hacen que la acción
electoral y la acción de pérdida de investidura contra congresistas puedan
fundarse en la misma causal de inhabilidad (arts. 179 y 183-1 C.P), sin que se
vulnere el non bis in idem o prohibición de juzgamiento de una persona
por los mismos hechos, pues esta garantía constitucional integrante del debido
proceso, se salvaguarda, aplicando la institución de la cosa juzgada, siguiendo
las aludidas reglas jurisprudenciales.
8.10 En todo
caso, en la sentencia C-507 de 1994 no se contempló expresamente la posibilidad
de que se decretara la nulidad de la elección por una causal de inhabilidad y
posteriormente no prosperara la solicitud de pérdida de investidura por la
misma causal, cual es el caso objeto de análisis en la presente decisión.
Empero, como en el citado precedente se hizo expresa alusión a la independencia
y autonomía de los dos procesos, es menester concluir que por tal razón es
posible que se arriben a distintas decisiones sin que ello implique per se
una vulneración de las garantías propias del debido proceso.
Cabe tener en
cuenta que se trata además de órganos distintos, pues la sentencia de nulidad
electoral es proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y la de
pérdida de investidura por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado. Dichos órganos judiciales realizan juicios diferentes sobre
los mismos hechos, uno sobre la legalidad de la elección y otro de carácter
sancionatorio sobre la conducta desplegada por el congresista. Por lo tanto, la
falta de identidad en torno a la interpretación de la causal de inhabilidad y
sobre la calificación de los hechos sometidos a análisis judicial, no conduce
ineludiblemente a que la decisión que sea menos favorable a los intereses del
congresista o ex congresista haya incurrido en defectos que puedan ser atacados
en sede de tutela.
9. Caso
concreto.
La Sala Plena
de esta Corte debe resolver si la Sección Quinta del Consejo de Estado al
emitir el fallo del 13 de septiembre de 2007, que declaró la nulidad de la
elección del actor como Representante a la Cámara (periodo 2006-2010) incurrió
en desconocimiento del precedente, defecto fáctico y defecto sustantivo por
interpretación deficiente, con la consecuente vulneración de los derechos
fundamentales del actor al trabajo, debido proceso, a ser elegido y al acceso
efectivo a la administración de justicia.
Para tal
finalidad, en primer lugar se verificará el cumplimiento de los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, siguiendo la doctrina constitucional vertida, entre otras, en la
sentencia C-590 de 2005 y, en segundo lugar, se pasará concretamente al
análisis de las causales específicas o defectos atribuidos al mencionado fallo
proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
9.1.
Verificación en el caso concreto del cumplimiento de los requisitos formales de
procedibilidad de la tutela contra el fallo del 13 de septiembre de 2007
emitido por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
9.1.1 Relevancia constitucional.
En
el caso analizado por la Sala Plena existe evidente relevancia constitucional,
pues se trata de garantizar los derechos constitucionales fundamentales al
debido proceso (art. 29 C.P), acceso a cargos y funciones públicas (art. 40
C.P) y de acceso efectivo a la administración de justicia (art. 229 C.P),
presuntamente vulnerados por la Sección Quinta del Consejo de Estado al emitir
la sentencia del 13 de septiembre de 2007.
9.1.2 Subsidiariedad o agotamiento de los medios de
defensa judicial al alcance del actor.
De acuerdo a
lo indicado en los artículos 237 numeral 6º[109] de la Constitución, y
128 numeral 3º[110] del C.C.A., corresponde
al Consejo de Estado en única instancia conocer de las acciones electorales
contra congresistas, de donde surge que proferido el fallo del 13 de septiembre
de 2007 por la Sección Quinta del Consejo de Estado[111]
que resolvió las nulidades electorales acumuladas, contra el mismo no procede
ningún recurso. Además, verificado el contenido del artículo 185 del mencionado
código[112], el recurso
extraordinario de revisión (acción de revisión, según la jurisprudencia de esta
Corte[113]) procede contra las
sentencias ejecutoriadas. Dentro de las nueve (9) causales de procedencia de la
acción de revisión dispuestas en el artículo 380[114]
del C.P.C., y de las ocho (8) taxativamente señaladas en el artículo 188[115]
del C.C.A. no se encuentran los defectos o irregularidades atribuidas por el
actor al fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Podría
alegarse que la posición opuesta, surgida de la interpretación de la
prohibición aplicable a los congresistas dispuesta en el artículo 179-3 de la
Constitución, sostenida por la Sección Quinta en acciones de nulidad electoral
y por la Sala Plena del Consejo de Estado en acciones de pérdida de
investidura, se enmarca en la causal denominada “Existir nulidad originada
en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación”, dispuesta en similares términos en los artículos 380-8 del
C.P.C. y 188-6 del C.C.A.
Sin embargo,
tanto la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, como la Sala
Plena del Consejo de Estado han fijado el alcance de la mencionada causal, sin
que las anomalías atribuidas por el actor al fallo de la Sección Quinta de la
mencionada entidad, se enmarquen en tal entendimiento. Para la primera entidad
judicial, se trata de irregularidades en las que puede incurrir el fallador al momento
de dictar sentencia, que son capaces de constituir nulidad, entendidas éstas
únicamente como las enlistadas taxativamente en el artículo 140 del C.P.C. y la
prevista en el artículo 29 de la Constitución, con los alcances fijados por la
Corte Constitucional en las sentencias C-491 de 1995[116]
y C-217 de 1996[117], teniendo en cuenta que
no puede existir nulidad sin texto que la consagre[118].
De acuerdo a lo indicado por la
segunda corporación judicial, la nulidad que tiene origen en la sentencia se
presenta por: “i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando
se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii)
cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto
por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o
declarada la perención del proceso, iv)  cuando se dicta sentencia como
única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se
condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido
en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando
se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin
más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las
causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la
oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor
o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto
en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación”[119].
De lo expuesto se infiere claramente que la
disimilitud de posiciones entre la Sección Quinta en acciones de nulidad
electoral y la Sala Plena del Consejo de Estado en acciones de pérdida de
investidura de congresistas, sobre el entendimiento de la mencionada
prohibición (art. 179-3 C.P.), se insiste, no se adecua a ninguno de los
motivos que hacen procedente la acción de revisión, específicamente, al
denominado “existencia de nulidad originada en la sentencia”, razón más que
suficiente para concluir  que no es exigible al actor acudir a la mencionada
acción como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
9.1.3  Se cumplió el requisito de inmediatez.
A
juicio de la Sala Plena se cumple el requisito de inmediatez. Esto es así por
dos razones. Primera, porque uno de los argumentos principales del actor se
soporta en la supuesta incompatibilidad entre lo resuelto por la Sección Quinta
en el contencioso electoral, y lo resuelto por la Sala Plena, en la pérdida de
investidura. En este sentido, es razonable que el término deba contarse, no
desde que se profirió la sentencia en el contencioso electoral, sino desde la
decisión de la Sala Plena indicada; ya que apenas mediaron 4 meses entre la
presentación de la tutela y la sentencia del 21 de abril de 2009 de la Sala
Plena que negó la solicitud de pérdida de investidura, para la Sala no hay
desconocimiento del principio de inmediatez. Y segunda, porque la presunta violación
de los derechos fundamentales al trabajo y a ser elegido era actual para el
momento en que se presentó la acción de tutela. Esto, en la medida en que dicho
mecanismo tenía la virtud de proteger el ejercicio de tales derechos, cuyo
término eventual vencería igual que el periodo legislativo respectivo para el
cual había sido elegido como Representante a la Cámara: el 20 de junio de 2010.
9.1.4  No se trata de una irregularidad procesal.
En
el presente caso, no se trata de una irregularidad procesal, sino de presuntas
irregularidades consistentes en el desconocimiento del precedente, y defectos
fáctico y sustantivo por interpretación  contraria a la Constitución.
9.1.5 El actor identificó de manera razonable los hechos
en los que sustenta la acción de tutela, así como los derechos vulnerados.
En
el escrito de tutela, el actor identificó cabalmente tanto los hechos que a su
juicio generaron la vulneración atribuida a la Sección Quinta del Consejo de
Estado, como los derechos constitucionales fundamentales que considera
vulnerados: debido proceso, trabajo, acceso a cargos y funciones públicas y
acceso efectivo a la administración de justicia. De igual forma, al surtirse en
única instancia el proceso de nulidad electoral, el actor no tuvo la
oportunidad de alegar los presuntos defectos en tal proceso[120].
9.2 Análisis de
las causales específicas o defectos atribuidos al mencionado fallo proferido
por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Como quedó
expuesto, el actor considera que la Sección Quinta del Consejo de Estado al
proferir el fallo del 13 de septiembre de 2007 que declaró la nulidad de su
elección como Representante a la Cámara vulneró los derechos fundamentales
invocados, al incurrir en causales específicas de procedencia de la acción de
tutela, consistentes en desconocimiento del precedente y defecto fáctico por
valoración oficiosa y defectuosa de pruebas. Enseguida entra la Sala al
análisis de cada una de las irregularidades atribuidas por el actor al fallo
emitido por la entidad demandada.
9.2.1 La Sección Quinta del Consejo de Estado, al emitir
el fallo que anuló la elección del actor como Representante a la Cámara, no
desconoció el precedente judicial.
9.2.1.1
Considera el actor que la Sección Quinta del Consejo de Estado desconoció la “tradición
jurisprudencial” de esa corporación sobre el alcance que le ha dado a la
causal de inhabilidad dispuesta en el artículo 179-3 de la Constitución,
consistente en la gestión de negocios en interés propio o en el de terceros
ante entidades públicas en el periodo prohibido, al considerar que “cualesquiera
gestión ante una entidad pública tenía la virtualidad de actualizar la
prohibición constitucional”.
9.2.1.2 La regla fijada por el Pleno del Consejo de Estado al resolver
acciones de pérdida de investidura, a juicio de la Sala Plena de esta Corte, no
es vinculante para la Sección Quinta de esa corporación, por las siguientes
razones:
A) La pérdida de investidura (art. 237-5 C.P.) y la nulidad electoral
(art. 237-6 C.P.) son funciones jurisdiccionales diferentes orientadas por
finalidades diversas atribuidas por el Constituyente al Consejo de Estado.
Esta diversidad de propósitos hace que sea razonable que existan en una misma
corporación dos interpretaciones de una misma disposición constitucional,
opuestas, contradictorias o disímiles.
B) La autonomía e independencia como características que identifican a
los órganos competentes para resolver una y otra acción (nulidad electoral y
pérdida de investidura) debe entenderse como un poder para interpretar de forma
razonable y según la naturaleza de cada una de las acciones, los términos y las
causales en que las mismas se originan. No podría en este sentido prohijarse
una suerte de superioridad jerárquica del Pleno del Consejo de Estado sobre la
Sección Quinta, sin que el Constituyente o la Ley hayan previsto y formalizado
la existencia de dicha relación jerárquica y funcional entre ambos órganos.
C) La circunstancia bien descrita en los fundamentos jurídicos 7 y 8 de
esta providencia, en relación con las diferencias entre estas dos acciones
permite desvirtuar una lectura mecánica del caso, bajo la idea de una supuesta
violación al principio de igualdad de trato (art. 13 C.P.) como principio
vinculante para toda la actividad estatal, inclusive para las actuaciones
judiciales ligadas a la interpretación y aplicación de la ley. Al existir
diferencias relevantes entre las dos acciones, el argumento por violación al
principio de igualdad tal y como está formulado por el actor adolece de una
correcta fundamentación de las premisas, y se torna inviable para soportar el
supuesto defecto en que incurrió la Sección Quinta del Consejo de Estado.
9.2.1.3 En
conclusión para la Sala Plena no hay vulneración del precedente. La supuesta
tradición jurisprudencial desconocida tiene fundamento en la interpretación
(restrictiva) que de la causal de inhabilidad ha realizado de tiempo atrás la
Sala Plena del Consejo de Estado al resolver acciones de pérdida de investidura.
No encuentra la Sala que con la diferencia interpretativa existente entre la
Sala Plena y la Sección Quinta, en relación con la causal de inhabilidad del
artículo 179, numeral 3, relacionada con la gestión de negocios, tantas veces
citada, la Sección Quinta haya técnicamente desconocido un precedente.  Esto es
así, precisamente porque la Sala Plena del Consejo de Estado al resolver
asuntos  sobre pérdida de investidura no actúa como superior jerárquico
funcional de la Sección Quinta, al resolver asuntos contencioso-electorales.
Como quedó establecido en los fundamentos jurídicos 7 y 8 de esta decisión, el
objeto, naturaleza y finalidad de ambas acciones (nulidad electoral y pérdida
de investidura) son diferentes. Esta circunstancia no solo tiene efectos
didácticos, sino que tiene la perfecta vocación de fundamentar tratamientos
jurídicos diferentes.
9.2.2 La Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió
en defecto fáctico por estructuración oficiosa de un cargo y valoración de pruebas
en igual sentido, debido a que dicho cargo y las pruebas valoradas
fundamentaron la demanda de nulidad electoral admitida por esa entidad
judicial.
9.2.2.1 Según
el actor, la Sección Quinta del Consejo de Estado al proferir el fallo del 13
de septiembre de 2007 por medio del cual se declaró la nulidad de su elección
como Representante a la Cámara, incurrió en defecto fáctico debido a que (i)
estructuró oficiosamente un cargo y valoró pruebas que no fundamentaron la
acción electoral y, (ii) realizó una valoración defectuosa del material
probatorio.
A
continuación, la Sala se referirá al primer argumento y el segundo se analizará
junto con el defecto sustantivo por interpretación, pues según el actor, la
última irregularidad mencionada trajo como consecuencia la desconexión material
entre los hechos y pruebas con la finalidad del supuesto de hecho contenido en
la causal de inhabilidad dispuesta en el numeral 3º del artículo 179 de la
Constitución.
9.2.2.2
Afirma el actor que en la demanda inicialmente radicada en la que se solicitó
la nulidad de su elección como Representante a la Cámara se mencionó el cargo
relacionado con la gestión de negocios dentro del periodo inhabilidante (art.
179-3 C.P), pero sin desarrollarlo, pues solamente se aludió a que el mismo se
demuestra “con el oficio de fecha 27 de octubre de 2005”,
argumento que reiteró el demandante en el segundo escrito, correspondiente a la
corrección de la demanda, en donde indicó que “Tal como se describió en
algunos hechos de la demanda, el señor PEREA ALBARRACIN obrando en nombre
propio y en representación de FABEGAN intervino en la gestión de negocios de
ésta persona jurídica ante entidades públicas como el SENA Regional Boyacá, lo
que hizo por oficio del 27 de octubre de 2005”.
Recuerda
igualmente que en las mencionadas oportunidades procesales tampoco el contenido
del acta del 23 de septiembre de 2005, relacionado con la información que
brindó a la junta directiva de FABEGAN sobre los temas que trató en una reunión
a la que asistió con el Ministro de Agricultura, soportó la causal de
inhabilidad invocada. A su juicio, la Sección Quinta del Consejo de Estado
debió evaluar únicamente el oficio del 27 de octubre de 2005 al que se refirió
el demandante en la acción electoral, cuyo contenido amplió en la corrección de
la demanda, pero no podía evaluar otros argumentos y pruebas que se adicionaron
para sustentar la causal de inhabilidad, en razón a que los mismos y su
sustento probatorio hizo parte del escrito de corrección de la demanda que se
presentó por fuera del término de caducidad de la acción.
9.2.2.3
Verificada la demanda de nulidad electoral, encuentra la Sala que Fabio Ernesto
Pacheco Morales[121] acudió a la Sección
Quinta del Consejo de Estado[122] buscando la declaración
de nulidad del acto administrativo contenido en el acta de escrutinio general
del Departamento de Boyacá del 23 de marzo de 2006, en cuanto declaró elegido a
Luis Alejandro Perea Albarracín como Representante a la Cámara por el citado
departamento para el periodo 2006 – 2010 y ordenó expedir la respectiva
credencial. Pidió igualmente la declaratoria de la nulidad de la credencial que
le fue expedida, así como que se libraran las comunicaciones a las respectivas
autoridades electorales.
9.2.2.4 El
demandante fundamentó inicialmente la acción electoral en dos de los motivos de
inhabilidad referidos a la celebración de contratos con entidades públicas en
interés propio o en el de terceros, y a la gestión de negocios ante dichas
entidades dentro del periodo de aplicación de la inhabilidad[123].
La demanda se inadmitió mediante auto del 9 de mayo de 2006 en el que se pidió
el señalamiento preciso del acto cuya nulidad se pretendía y, además, que se
acompañara copia auténtica del acto acusado[124]. Dentro de los cinco
días siguientes, el actor sustituyó la demanda inicialmente radicada en donde
reiteró los cargos originalmente esgrimidos, agregando el relacionado con haber
sido representante legal de entidades públicas que administran tributos o
contribuciones parafiscales, dentro del periodo inhabilitante, como causal de
inelegibilidad igualmente dispuesta en el numeral 3º del artículo 179 de la
Constitución[125].
9.2.2.5 En lo
que respecta a la causal de inhabilidad objeto de análisis, la demanda
electoral radicada dentro del término de caducidad de la acción se basó en la
gestión de negocios ante entidades públicas dentro del término prohibitivo como
causal de inelegibilidad, porque “gestionó negocios ante el Sena regional
Boyacá, lo que se demuestra con el oficio de fecha 27 de octubre de 2005”[126].
9.2.2.6 En el
escrito sustitutivo de la demanda se aludió a la misma causal de inhabilidad
con argumentos expuestos a lo largo de su exposición que pueden sintetizarse
así: a) el demandado, en calidad de representante legal del gremio ganadero,
dirigió oficio el 27 de octubre de 2005 a la Subdirectora del Centro
Agropecuario del SENA regional Boyacá, por medio del cual remitió encuesta
debidamente diligenciada, con el planteamiento del gremio respecto de sus
prioridades formativas para el sector pecuario en la región del Alto Chicamocha
en Boyacá. Reiteró igualmente la propuesta de hacer presencia institucional de
forma coordinada en otras regiones del departamento; b) su intervención en el
convenio con el municipio de Motavita, que se propuso de forma similar el 10 de
enero de 2006 al municipio de Arcabuco en oficio que se envió vía fax, sin
firma; c) su participación como miembro y presidente del Consejo Departamental
de Planeación de Boyacá y aunque renunció a esa doble condición, propuso que su
gremio siguiera participando en dicho Consejo a través de otra persona y, d) la
Federación de Ganaderos de Boyacá –FABEGAN-,“ordenó” a la firma “GRAFICOS
DUITAMA”, la edición en septiembre de 2005 de la cartilla denominada “CAPACITACIÓN
EN GESTIÓN PARA PROPIETARIOS DE PEQUEÑAS EMPRESAS GANADERAS –MODULO 5”, dentro
del marco del convenio con el municipio de Motavita, en cuyas cartillas aparece
el nombre del demandado. De igual forma que en condición de Presidente de
FABEGAN, el demandado participó en diferentes eventos realizados por la
Gobernación de Boyacá.
9.2.2.7
Además, el acápite de la demanda denominado por el demandante “Documentos
que aporto”, en el numeral 12, anexó “copia auténtica de los
estatutos y las actas de las asambleas de FABEGAN, en 117 folios, documentos
que reposan en la cámara de comercio de Duitama”. En efecto, en el acta
número 09 del 23 de septiembre de 2005, en el numeral 6º “INFORME DEL
PRESIDENTE” se afirma que “El Doctor Luis Alejandro Perea Presidente de
la Junta Directiva de Fabegan informa: Frente a la libertad vigilada de precios
se tubo (sic) reunión con el ministro de agricultura, escuchándolo y
manifestándole el punto de vista de los gremios. Se pidió reindibicar (sic)
el nombre de ANALAC y de la SAC., y reconocer, fortalecer e instaurar el
Consejo Nacional Lácteo (…)”[127].
9.2.2.8 A juicio de la Sala Plena de
esta Corte, no le asiste razón al actor en el sentido de que la Sección Quinta
del Consejo de Estado elaboró oficiosamente un cargo y valoró de esta misma
manera las pruebas para su demostración. Si bien en la demanda inicial en la
acción electoral el actor no profundizó ni precisó los argumentos por los
cuales, en su sentir el elegido Representante a la Cámara estaba incurso en algunas
de las causales de inelegibilidad reguladas en el artículo 179-3 de la
Constitución, esta falencia hizo que la demanda fuera inadmitida para su
eventual corrección dentro del término legal. En escrito que radicó en tiempo,
el demandante sustituyó la demanda inicialmente incoada. De esta manera, los
cargos que analizó y las pruebas que valoró la Sección Quinta referidas a la
causal de inhabilidad denominada “gestión de negocios”, se sustentaron en la
demanda que se radicó dentro de los términos legales dispuestos y se tramitaron
por la mencionada entidad judicial, siguiendo las reglas procesales
pertinentes. En otras palabras, la entidad demandada profirió fallo con base en
el cargo propuesto por el actor en la demanda dentro del término de caducidad (gestión
de negocios) que amplió y soportó con pruebas dentro del término legal
concedido para subsanarla, siguiendo la jurisprudencia de la Sección Quinta.
Según esta jurisprudencia dentro del término para corregir la demanda el
demandante puede presentar argumentos, razones o pruebas nuevas apoyando los
cargos inicialmente formulados que sirvan para reforzarlos, pero no puede
presentar cargos de nulidad distintos a los propuestos en la demanda, salvo que
se propongan dentro del término de caducidad que la ley otorga para el
ejercicio de la acción de nulidad electoral[128].
9.2.3 La Sección Quinta del Consejo de Estado no realizó
una interpretación contra constitutionem de la causal de inhabilidad
regulada en el artículo 179-3 de la Constitución.
9.2.3.1 Para
el accionante, la entidad judicial demandada efectuó una valoración defectuosa
del material probatorio y con ello tuvo por configurada la causal de
inhabilidad, como consecuencia de la interpretación contraria a la Constitución
que hizo de la prohibición regulada en el artículo 179-3 constitucional. Esta
irregularidad se advierte al verificar la valoración de las mismas pruebas y de
la interpretación conforme a la Constitución que de la misma causal de
inhabilidad realizó la Sala Plena del Consejo de Estado en la acción de pérdida
de investidura que se le siguió por los mismos hechos y que fue resuelta
negativamente, con fundamento en que no cualquier actividad de gestión de
negocios ante entidades públicas tiene la virtualidad de incurrir en la
prohibición descrita; mientras que a una conclusión distinta llegó la Sección
Quinta de esa corporación “por supuesto supliendo lo que realmente indicaban
los medios probatorios por la propia voluntad de los falladores”.
9.2.3.2 En
seguida la Sala definirá si se presentó defecto fáctico por valoración
defectuosa de las pruebas, originado en la interpretación contra
constitutionem de la mencionada causal de inelegibilidad, que atribuye el
actor a la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Para efectos
metodológicos la Sala establecerá en el fallo sometido a juicio constitucional
(i) el alcance fijado por la Sección Quinta a la causal de inhabilidad
dispuesta en el numeral 3º del artículo 179-3 Superior, (ii) la valoración del
material probatorio y su adecuación a la regla que surgió de la interpretación
realizada de la causal de inelegibilidad y, (iii) si la interpretación
normativa y la valoración probatoria realizada para adecuar los hechos a la
tipificación de la prohibición se ajusta a la Constitución.
9.2.3.3
Mediante sentencia del 13 de septiembre de 2007[129],
la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió declarar la nulidad de la
elección de Luis Alberto Perea Albarracín. Consideró que el problema jurídico a
resolver consistía en determinar si las actuaciones endilgadas al demandado,
realizadas en su condición de presidente y representante legal de la Federación
de Ganaderos de Boyacá –FABEGAN- durante el término prohibitivo, tenían o no el
carácter de diligencias adelantadas ante entidades públicas y por tanto,
alcanzaban a estructurar la prohibición contemplada en la citada disposición
constitucional, para ser elegido congresista.
Luego de
referirse al precedente jurisprudencial de esa Sección sobre el alcance de esa
causal de inhabilidad[130], sostuvo que se llega
preliminarmente a dos conclusiones: (i) para la configuración de la causal, las
diligencias ante entidades públicas realizadas por el candidato, necesariamente
deben estar orientadas a la consecución del lucro, esto es, a la obtención de
una ganancia de naturaleza económica y, (ii) se trata de una causal
independiente y autónoma de la inhabilidad por intervención en la celebración
de contratos regulada en la segunda hipótesis del numeral 3º del artículo 179
de la Constitución, definida como la realización de diligencias conducentes al
logro de un negocio o de un deseo cualquiera.
De acuerdo
con tal concepto, la gestión de negocios se configura con la sola realización
de cualquier tipo de diligencias ante entidades públicas, pues no se exige que
las actuaciones adelantadas por el candidato ante dicha entidad, necesariamente
estén atadas a una pretensión de tipo contractual lucrativo porque el propósito
con la gestión puede corresponder a una finalidad cualquiera[131].
Con
posterioridad al análisis del significado gramatical, de los términos que
comprenden la causal inhabilitante –Intervención-Gestión–Negocio-, concluyó que
la prohibición de gestionar negocios dentro de los seis meses anteriores a la
elección, “no se limita o restringe a la consecución de lucro, esto es, de
ganancia o de beneficio patrimonial. El propósito o la intención del que
gestiona bien puede consistir también en el logro de otra clase de interés o de
beneficio, incluso de naturaleza extrapatrimonial: ´un deseo cualquiera´. Es de
resaltar que la causal no contempla la expresión ´lucro´ sino ´negocio´,
acepción amplia según su etimología”[132].
En otros
términos, “la intervención en gestión de negocios consiste en la
participación (tomar parte) o realización por el candidato ante entidades
públicas, de diligencias tendientes a obtener para sí o para un tercero un
propósito con o sin carácter lucrativo. Significa ello que el interés también
puede ser, en principio, de carácter extrapatrimonial que puede consistir,
entre otras modalidades, en el provecho o la ventaja que puede representarle
tomar parte en diligencias y en trámites ante organismos públicos, en tanto le
posibilitan propiciarse una imagen preponderante ante el elector”[133].
Para su
configuración no se requiere que el deseo o la intención se logren en la
práctica, como consecuencia de las actuaciones o de las diligencias
adelantadas. Lo que importa es la potencialidad que la participación en
diligencias ante entidades públicas le otorga al aspirante en la obtención de
ventajas respecto de los demás candidatos, quienes no tienen posibilidades para
relacionarse con entidades públicas a ese nivel. Es una norma que se desconoce
con la sola realización material de la actuación prohibida, por lo que no
tienen cabida razones tales como los móviles o las circunstancias bajo las
cuales se realizó la conducta tipo. De por sí, la sola actuación no permitida
posibilita la obtención del provecho indebido que consiste en ponerse en
situación ventajosa con relación a los demás candidatos[134].
Tal
inhabilidad tiene un sentido eminentemente preventivo orientado a preservar la
igualdad de los aspirantes enfrentados en una contienda electoral bajo el doble
propósito de evitar de un lado, la indebida utilización de la condición de
candidato en las diligencias que éste adelante ante entidades oficiales y del
otro, la utilización por el candidato de sus vínculos y relaciones con entes
para acreditarse ante el electorado.
9.2.3.4  Al
adentrarse en el caso concreto, sostuvo la Sección Quinta que el periodo
inhabilitante para Luis Alberto Perea Albarracín, abarcó desde el 12 de
septiembre de 2005 hasta el 12 de marzo de 2006, fecha en la que se realizaron
los comicios.
De acuerdo a
las pruebas que obran en el expediente, el señor Perea Albarracín, en ejercicio
de sus funciones como Presidente y por tanto como representante legal de la
Federación de Ganaderos de Boyacá –FABEGAN-, dirigió el 27 de octubre de 2005 a
la doctora María Concepción Pacheco de Combariza, Subdirectora del Centro
Agropecuario del SENA, Regional Boyacá, comunicación por medio de la cual
reitera la propuesta formulada con la finalidad de hacer presencia
institucional, de manera coordinada en otras regiones del departamento. Para
la Sección Quinta, esa manifestación representa la formulación con carácter de
actualización y de reiteración de una propuesta presentada antes al ente oficial
en búsqueda del logro de una finalidad requerida por FABEGAN. Es decir, el
candidato tramitó de manera personal y directa una diligencia propia de una
materia del organismo gremial, para procurar su mejor logro.
De la misma
forma, Perea Albarracín presentó ante la Junta Directiva de FABEGAN en la
sesión celebrada el 23 de septiembre de 2005, un informe de la reunión en la
que participó con el Ministro de Agricultura, en la que se discutieron temas
relacionados con la libertad vigilada de precios, en donde expresó haberle
explicado al Ministro el punto de vista de los gremios sobre el asunto. Le
pidió reivindicar el nombre de ANALAC y de SAC y reconocer, fortalecer e
instaurar el Consejo Nacional Lácteo. Esta es, a juicio de la Sección Quinta
del Consejo de Estado, una prueba más que acredita no solo la continuidad del
demandado en el ejercicio de la Presidencia y representación legal del
organismo gremial durante el periodo inhabilitante, sino de la gestión de
asuntos ante entidades oficiales, al haber llevado la vocería del gremio ante
el Ministro de Agricultura.
Dentro del
periodo inhabilitante, continúa la misma Sección, el demandado tomó parte,
conjuntamente con el Alcalde del Municipio de Motavita –Boyacá- y con el
Presidente de la Federación Colombiana de Ganaderos –FEDEGAN-, como presentador
de las publicaciones (cartillas) denominadas “CAPACITACIÓN EN GESTIÓN
PARA PROPIETATIOS DE PEQUEÑAS EMPRESAS GANADERAS – módulos 5 y 8- Nutrición
Animal y Reproducción y Mejoramiento Genético (…)”. Actividad
que se realizó en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 6º de la cláusula
segunda del convenio celebrado entre FABEGAN, representado por Víctor Manuel
Fajardo Becerra en su calidad de Vicepresidente de ese gremio y el municipio de
Motavita el 20 de septiembre de 2005, que tuvo como objeto desarrollar el
programa de capacitación en gestión para propietarios de pequeñas empresas
ganaderas dirigido a los productores de ese municipio. Para la Sección Quinta,
la participación directa, específica y dinámica del demandado como aspirante al
Congreso en ese objetivo pactado dirigido al logro del apoyo en capacitación
para beneficiar al gremio cuyos intereses defiende FABEGAN, también beneficiaba
indirectamente su campaña al aparecer publicado su nombre en el material de
capacitación divulgado entre los asociados y los usuarios del programa como
posibles electores. Esta actividad le permitió al candidato al Congreso de la
República proyectarse ante la comunidad de ciudadanos que conforman el sector
agropecuario en la Región Boyacense, dándole una situación ventajosa para
efectos de la promoción de su candidatura al Congreso de la República.
Para la
Sección Quinta fue claro que si el señor Perea Albarracín en su condición de
aspirante al Congreso de la República hubiera tenido la intención clara e
inconfundible de marginarse durante el periodo inhabilitante de actuar o de
participar en gestiones ante organismos y entidades oficiales, no se hubiera
despojado únicamente de la atribución de suscribir convenios, sino que hubiera
renunciado a la presidencia de FABEGAN (no así de la Asociación), lo que no
ocurrió.
En
conclusión, durante el periodo de inhabilidad, el señor Perea Albarracín se
desempeñó como Presidente y Representante Legal de la entidad gremial, condición
en la que tomó parte en la realización de diligencias y adelantó actuaciones
tratando diferentes asuntos ante organismos oficiales como el SENA, el
municipio de Motavita –Boyacá- y el Ministerio de Agricultura. Es decir,
intervino en la gestión de negocios ante entidades públicas dentro de los 6
meses anteriores a su elección como Representante a la Cámara. Esas
actuaciones, le procuraron imagen ante la comunidad electora y lo pusieron en
situación de ventaja frente a los demás candidatos, produciéndose en su favor
una alteración de los principios de igualdad y de equilibrio que deben primar
en la elección pública en la que participó.
9.2.3.5  En
el fallo analizado, la Sección Quinta del Consejo al adelantar actividad
interpretativa de la causal de inhabilidad dispuesta en el artículo 179-3 de la
Constitución se apoya en la definición del diccionario de la Real Academia de
la Lengua Española para desentrañar el significado de los vocablos “intervención”,
“gestión” y “negocio” que hacen parte del supuesto de hecho
normativo, para darle un alcance a la causal de inhabilidad que esta Sala sin
entrar a efectuar un escrutinio exhaustivo encuentra razonable. Más aun cuando
dicho alcance se fundamenta en una lectura de los debates que llevaron a los
delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente a incluir esa causal de
inelegibilidad en la Constitución, y de las finalidades perseguidas con la
prohibición, como la de evitar la ruptura del equilibrio con los demás
candidatos.
Ahora bien,
no corresponde a la Corte Constitucional entrar  a cuestionar interpretaciones
que el órgano de cierre en la materia encuentra ajustadas a su comprensión del
orden jurídico y a la definición de sus competencias. No podría esta Corte por
ejemplo, entrar a cuestionar las razones que llevan a la Sección Quinta a
efectuar una supuesta interpretación extensiva o restrictiva de la causal de
inhabilidad, o a entrar a juzgar, por ejemplo, que cualquier deseo o interés
pretendido ante la entidad pública por el aspirante al Congreso a través de su
actividad, tiene o no la capacidad de desplegar su influencia o poder, al punto
de trascender al electorado con la consiguiente inducción de la voluntad
popular en su favor. Esas son precisamente las competencias de la Sección
Quinta como máximo juez de lo contencioso electoral.
En
conclusión, esta Sala considera que la interpretación de la Sección Quinta de
la causal de inhabilidad  de los congresistas dispuesta en el artículo 179-3
constitucional, como quedó expuesto  en los numerales anteriores no es
irrazonable, implausible o abiertamente contraria a la Constitución. Tal
interpretación se soporta en una lectura razonable de la potencialidad de las
conductas adelantadas por Perea Albarracín de haber operado una ruptura de la
igualdad con los demás candidatos en la contienda electoral y una afectación a
la transparencia de las elecciones.
10.
Cuestión final
Como una
cuestión final considera la Sala que en este caso la acción de tutela no tenía
ya la virtud de proteger los derechos fundamentales del actor relacionados con
su elección como representante a la Cámara, como quiera que para la fecha de
esta decisión, había expirado el periodo para el cual fue elegido. Igualmente,
en relación con una eventual vulneración del derecho al buen nombre y a la
honra, la Sala encuentra que los mismos no fueron vulnerados como consecuencia
de la declaración de nulidad de su elección ni mucho menos en el caso de la
negativa a decretar la pérdida de investidura. Para esta Corte, estos derechos
del actor se encuentran incólumes porque en ambos procesos los mismos no fueron
objeto de controversia.  En especial, resalta la Sala que frente a la decisión
en lo contencioso electoral, en tanto y en cuanto dicho proceso solo se orienta
a verificar la validez del acto de la elección y no es de su naturaleza
pronunciarse o referirse a aspectos relacionados con la personalidad de los
elegidos, el mismo no puede aparejar detrimento del patrimonio moral del
elegido, quien, es bueno repetirlo aun después del fallo adverso, conserva el
pleno de sus derechos políticos.
11.
Conclusión
Ante la
ausencia de defecto alguno  (desconocimiento del precedente, defecto fáctico, o
defecto sustantivo por interpretación inconstitucional) que pudiera activar la
competencia de esta Corte para conocer sobre la eventual vulneración de los
derechos fundamentales del actor en el presente proceso, la Sala Plena de esta
Corte revocará el fallo de tutela de fecha 20 de enero de 2010, emitido por la
Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, que modificó, en el sentido
de rechazar por improcedente, la sentencia del 5 de octubre de 2009 proferida
en primera instancia por la Sección Primera de esa corporación. Y en
consecuencia, denegará pero por las razones expuestas en esta providencia la
tutela a los derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la
administración de justicia y acceso a cargos y funciones públicas del ciudadano
Luis Alejandro Perea Albarracín, en la medida en que las actuaciones de la Sección
Quinta estuvieron ajustadas a la Ley y a la Constitución.
IV.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.-
LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el asunto de la referencia
mediante auto del 5 de mayo de 2010.
SEGUNDO.-
REVOCAR el fallo de tutela de fecha 20 de enero de 2010, emitido por la
Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, que modificó, en el sentido
de rechazar por improcedente, la sentencia del 5 de octubre de 2009 proferida
en primera instancia por la Sección Primera de esa corporación. En
consecuencia, DENEGAR  la tutela de los derechos fundamentales al
debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia y acceso a
cargos y funciones públicas del ciudadano Luis Alejandro Perea Albarracín.
TERCERO.-
ORDENAR que por Secretaría General, se devuelva a la Secretaría General del
Consejo de Estado el expediente radicado con el número
11001-03-15-000-2007-00581-00, que corresponde a la Acción de Pérdida de
Investidura incoada por Fabio Ernesto Pacheco Morales en contra del señor Luis
Alejandro Perea Albarracín. De la misma manera, que se devuelva a la Secretaría
de la Sección Quinta del Consejo de Estado, el expediente radicado bajo el
número 11001-03-28-000-2006-00045-00 (3979 - 3986), que contiene las acciones
de nulidad electoral acumuladas, incoadas por Fabio Ernesto Pacheco Morales y
otro en contra del acto por medio del cual se declaró la elección del señor
Luis Alejandro Perea Albarracín como Representante a la Cámara por el
Departamento de Boyacá, para el periodo 2006-2010.
CUARTO.- LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Con
aclaración de voto
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente
en comisión
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con
aclaración de voto
ADRIANA
MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
(P)
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
salvamento de voto
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Con
aclaración de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente
en comisión
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA
SU400/12.
Referencia:
Expediente T – 2.579.672
Acción de
Tutela instaurada por Luis Alejandro Perea Albarracín contra la Sección Quinta
del Consejo de Estado.
Magistrada
Ponente:
Adriana M.
Guillén Arango
Si bien comparto la decisión de
la Sala Plena, en el sentido de denegar la acción de la referencia, considero
que esta decisión debe fundarse, a modo de ratio decidendi, en que la
acción no satisfizo el requisito de inmediatez.
En efecto, la providencia
judicial que es objeto de la acción de tutela fue proferida por la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 13
de septiembre de 2007, y la acción de tutela se presentó el 24 de agosto de
2009, es decir, casi dos años después. Si bien el actor arguye que esto se
debió a que la referida decisión le fue comunicada el 6 de noviembre de 2007,
en todo caso entre esta última fecha y la fecha de presentación de la acción de
tutela transcurrió un período superior a veintidós meses, sin que exista
ninguna circunstancia relevante que lo justifique.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO
DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Sentencia SU400/12
ACCION DE
TUTELA CONTRA CONSEJO DE ESTADO POR PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Improcedencia
por no existir requisito de inmediatez (Aclaración de voto)
Expediente:
T-2.579.672
Acción de
tutela instaurada por Luís Alejandro Perea Albarracín contra Sección Quinta del
Consejo de Estado.
Magistrado
Ponente:
ADRIANA MARÍA
GUILLÉN ARANGO
En el presente caso, le
correspondió a la Corte Constitucional establecer si la sentencia del 13 de
septiembre de 2007, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado
declaró nulidad de la elección como Representante a la Cámara del señor Luís
Alejandro Perea Albarracín para el periodo 2006-2010, configuraba una vía de
hecho que vulneraba sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones
dignas, al debido proceso, a ser elegido y al acceso a la administración de
justicia.
Lo anterior, en virtud de que el
actor alegó que en dicho fallo se había incurrido en un defecto fáctico por
valoración defectuosa del material probatorio, pues la interpretación hecha por
la entidad demandada respecto del contenido de la causal de inhabilidad de los
congresistas prescrita en el numeral 3° del artículo 179 de la Carta Política,
desconoció la “tradición jurisprudencial” del propio Consejo de Estado, según
la cual en la gestión de negocios ante entidades públicas dentro de los seis
meses anteriores a la fecha de la elección, “no cualesquiera gestión ante
una entidad pública tenía la virtualidad de actualizar la prohibición
constitucional.”
Con fundamento en lo expuesto, el
actor instó  la protección de los derechos fundamentales ya mencionados  y
solicitó que se ordenara al Presidente de la Cámara de Representantes su
reintegro en el cargo de Representante a la Cámara, con el reconocimiento pleno
de sus acreencias salariales y prestacionales desde la fecha en la que acaeció
la vulneración de sus derechos.
Aún cuando comparto la decisión
de la Sala Plena, según la cual en el caso en concreto la acción de tutela no
podía reparar la vulneración de derechos fundamentales del actor, pues su
periodo como congresista ya había finalizado, además de considerar que como
consecuencia de la declaratoria de la nulidad de su elección no cabría deducir
una vulneración de sus derechos fundamentales al buen nombre y a la honra, por
cuanto en esa decisión solo se tienen en cuenta aspectos objetivos relacionados
con la validez del acto, a mi juicio, el argumento central para negar la acción
de tutela presentada por el actor, debió ser el que no se superó el requisito
de inmediatez, teniendo en cuenta que,  evidentemente, transcurrieron más de
dos años desde el momento en que se produjo la declaratoria de nulidad de su
elección como congresista, esto es, 13 de septiembre de 2007 y la fecha en que
se interpuso la tutela, el 24 de agosto de 2009, sin que mediara circunstancia
alguna que justificara el por qué se dejó transcurrir tanto tiempo.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
A LA SENTENCIA SU400/12
Referencia:
Salvamento de voto a la sentencia SU-400 de 2012. Acción de tutela instaurada
por Luis Alejandro Perea Albarracín contra la Sección Quinta del Consejo de
Estado.
Con el acostumbrado respeto por
las decisiones de la Corte Constitucional, me veo obligado a salvar voto en el
asunto de la referencia. A continuación expongo las razones de mi discrepancia
con la mayoría.
1.- Generalidades del caso
1.1.- Un ciudadano demandó ante
el Consejo de Estado (i) la nulidad de la elección del señor Luis Alejandro
Perea Albarracín como Representante a la Cámara (periodo 2006-2010) y (ii) la
pérdida de su investidura parlamentaria. En ambas acciones invocó la causal de
inhabilidad consistente en que no pueden ser congresistas quienes hayan
intervenido en la “gestión de negocios” ante entidades públicas dentro de los
seis (6) meses anteriores a la fecha de la elección (art. 179-3 CP).
1.2.- La Sección Quinta del
Consejo de Estado, en sentencia del 13 de septiembre de 2007, declaró la
nulidad de la elección y ordenó cancelar la respectiva credencial. Sostuvo que
el entonces candidato efectivamente intervino en la gestión de negocios ante
autoridades públicas dentro de los seis (6) meses previos a la votación.
1. 3.- Sin embargo, en una
decisión completamente antagónica, la Sala Plena del Consejo de Estado,
mediante sentencia del 21 de abril de 2009, al interpretar la misma causal de
inhabilidad, con fundamento en los mismos hechos y valorando exactamente las
mismas pruebas, negó la solicitud de pérdida de investidura. A diferencia de la
Sección Quinta, la Plenaria consideró que la actuación del aspirante no había
tenido la entidad suficiente para romper la igualdad con los demás candidatos
en las justas electorales, de manera que no encontró configurada la “gestión de
negocios” como causal de inhabilidad.
1.4.- Ante esta evidente
contradicción entre lo resuelto en uno y otro proceso, el señor Perea
Albarracín presentó acción de tutela por estimar que el fallo de la Sección
Quinta del Consejo de Estado, que anuló su elección como Representante a la
Cámara, vulneró entre otros sus derechos fundamentales al debido proceso y
acceso efectivo a la administración de justicia.
2.- Decisión de la Corte
Constitucional
En sede de revisión la mayoría de
la Corte Constitucional negó el amparo (sentencia SU-400 de 2012). En síntesis,
adujo que como la acción de nulidad electoral y la acción de pérdida de
investidura tienen naturaleza y objeto distintos, el examen fáctico y de
responsabilidad del congresista presenta también parámetros distintos y por
tanto bien podía llegarse a decisiones disímiles. Adicionalmente, la mayoría
estimó que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al efectuar el análisis
normativo y la valoración probatoria, no incurrió en ninguno de los defectos
que da lugar a la tutela contra providencias judiciales.
3.- Razones del salvamento
3.1- Respetuoso como he sido de
las decisiones de la Corte, considero sin embargo que es lógica y jurídicamente
inadmisible que dos asuntos en los cuales se examinan los mismos hechos, con
los mismos fundamentos normativos y con el mismo material probatorio, conduzcan
a una Sección y a la Sala Plena de una misma corporación –el Consejo de Estado-
a conclusiones no solo diferentes sino diametralmente opuestas. Y más difícil
aún me resulta aceptar que el juez constitucional renuncie a intervenir para
corregir esa abierta contradicción y proteger los derechos fundamentales del
accionante.
3.2.- Desde el punto de vista de
la lógica, aunque mucho se ha discutido acerca de si tiene cabida en el
Derecho, puede decirse que las reglas del pensamiento formal son necesarias
aunque no siempre suficientes en el razonamiento jurídico. En este sentido la
doctrina ha explicado que “la validez y la invalidez, las reglas básicas de
la deducción, los principios para la evaluación de inferencias deductivas y así
sucesivamente, siguen siendo fundamentalmente los mismos y no cambian cuando se
aplican en un contexto legal”[135].
También ha explicado que su importancia radica en el hecho de que el
acatamiento de sus reglas “es una condición necesaria para toda ciencia”,
incluida la ciencia jurídica[136].
Tal vez por ello la Corte Suprema de Justicia de Alemania en algún momento
llegó a calificar las leyes de la lógica como verdaderas “normas de derecho
no escrito”[137].
Lo anterior también guarda
relación con el principio de coherencia y su relevancia en el Derecho[138],
el cual exige que las decisiones judiciales, además de no incurrir en
contradicciones de orden lógico, armonicen con los principios y valores del
sistema jurídico al que se integran[139].
En este sentido la Corte
Constitucional ha destacado la necesidad de tomar en consideración los
postulados de la lógica en el razonamiento judicial[140],
al punto que no ha vacilado en declarar la nulidad de sus propios fallos cuando
advierte contradicciones entre la parte motiva y la resolutiva[141].
Igualmente, ha reconocido la importancia de que las decisiones judiciales sean
coherentes con el sistema jurídico en su conjunto[142].
3.3.- Hecha esta aclaración
preliminar, uno de los principios básicos de la lógica es el de “no
contradicción”, según el cual una proposición y su negación no pueden ser
ambas verdaderas a la vez; ontológicamente significa que algo no puede “ser”
y “no ser” al mismo tiempo. Así, trasladado al campo jurídico, el
principio supone, por mencionar algunos ejemplos, que una conducta no puede ser
permitida y simultáneamente prohibida; que un hecho no puede ser lícito e
ilícito a la vez; ni que dos normas abiertamente contradictorias sean ambas
válidas.
3.4.- En el asunto del cual me
aparto, la Corte se enfrentaba a un caso difícil:
Cada una de las decisiones,
individualmente considerada, podía ser calificada como una respuesta en
principio razonable a las demandas de nulidad electoral y pérdida de
investidura. En efecto, en su estructura interna cada sentencia es formalmente
válida en la medida en que la conclusión se deriva de las premisas planteadas,
aún más si se tiene en cuenta la autonomía e independencia de una y otra
acción,  sumada a que una misma conducta puede dar lugar a diferentes tipos de
sanciones y responsabilidades (penal, disciplinaria, fiscal, política, etc.).
Pero lo que hacía problemático y
complejo el caso era que al examinar el contenido de las dos decisiones se
podía constatar, sin mayor dificultad, que exactamente los mismos hechos,
material probatorio y fundamentos jurídicos, condujeron a una corporación a
decisiones abiertamente contradictorias. En efecto, mientras que para la
Sección Quinta del Consejo de Estado la conducta del señor Perea Albarracín
configuró la causal de inhabilidad prevista en el artículo 179-3 de la Constitución,
para la Sala Plena su conducta nunca configuró tal impedimento. Dicho en otros
términos, mientras que para la Sección Quinta el aspirante estaba inhabilitado,
para la Sala Plena nunca lo estuvo.
3.5.- Al decidir la tutela en
sede de revisión la mayoría de la Corte Constitucional aceptó dos hechos
ontológicamente contradictorios, es decir, excluyentes entre sí: que el actor
estaba y al mismo tiempo no estaba inhabilitado para ser elegido Representante
a la Cámara. Ello significó una inconsistencia lógica que desconoce el
principio de no contradicción (algo no puede “ser” y “no ser” a la vez) y
desencadenó una incoherencia jurídica: se anuló la elección del peticionario
por estar inhabilitado, pero se mantuvo su investidura por no estarlo. Es en
este punto donde no puedo compartir la posición de la mayoría.
3.6.- La autonomía e independencia como características que identifican
una y otra acción (nulidad electoral y pérdida de investidura), no deben
entenderse como la libertad absoluta de una corporación (Sección Quinta y Sala
Plena del Consejo de Estado) para entender de forma opuesta la regla que
contiene una prohibición constitucional, precisamente porque ello conllevaría a
la afirmación insostenible de que existen tantas Constituciones como intérpretes.
La Carta Política es una sola y la interpretación de su contenido para
aplicarlo en idéntica situación fáctica no puede llegar a extremos antagónicos
según el criterio o posición de cada uno de los jueces; y en caso de existir
una discrepancia así es inaplazable la intervención del Tribunal
Constitucional, a quien se ha confiado la “guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución” (art. 241 CP) y en últimas debe resolver los
conflictos relacionados con los derechos constitucionales.
En la Sentencia SU-917 de 2010 la Corte recordó que  una de las
principales razones que justifican la procedencia de la tutela contra
sentencias judiciales se deriva de la necesidad de que haya una lectura
uniforme de la Constitución. También advirtió que este es el camino para
brindar a los ciudadanos seguridad jurídica y condiciones de igualdad. Al
respecto sostuvo lo siguiente:
“La abierta
discrepancia que existe entre la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la
Corte Constitucional necesariamente debe ser superada para asegurar la vigencia
de los derechos fundamentales a la igualdad y al acceso efectivo a la
administración de justicia, así como para salvaguardar otros principios
constitucionales no menos importantes como el de confianza legítima, la coherencia
sistémica y la seguridad jurídica, lo que sólo ocurre mediante la procedencia
de la tutela contra las providencias, y en este caso particular con la revisión
y unificación de jurisprudencia por la Corte Constitucional.
Es necesario
insistir en que lo que en realidad justifica la procedencia de la tutela contra
sentencias judiciales, en particular de las altas Corporaciones judiciales, es
la imperiosa necesidad de que exista una interpretación unificada sobre el
alcance y límites de los derechos fundamentales; y ésta es la principal misión
de la Corte Constitucional en sede de revisión de los fallos de tutela (art. 86
y 241-9 CP). Sólo de esta manera se ofrece a los ciudadanos cotas mínimas de
seguridad jurídica y certeza del derecho, en la medida en que razonablemente
pueden anticipar cuál será la respuesta jurídica a sus actos o ante la
defraudación de las conductas que el ordenamiento censura”.
3.7.- Tanto la pérdida de
investidura como la nulidad electoral son acciones que desarrollan las
funciones asignadas al Consejo de Estado (art. 237, numerales 5 y 6 CP). De tal
forma que no pueden existir en esa corporación, como órgano límite de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, dos interpretaciones que sean
opuestas, contradictorias o disímiles, de las cuales pueda afirmarse lógica y
razonablemente que ambas son conforme a la Constitución. Cuando se trata de la
evaluar una regla donde el mismo supuesto de hecho puede desencadenar la
nulidad de la elección y la pérdida de la investidura, razones de seguridad
jurídica, igualdad, confianza jurídica y justicia material exigen que se acoja
una interpretación uniforme, en uno u otro sentido.
3.8.- La sentencia de la cual me
aparto señala que la pérdida de investidura tiene “carácter sancionatorio”
por cuanto representa el “ejercicio del ius puniendi estatal”
(fundamento 7.2.4). También reconoce que esa característica es predicable de la
nulidad electoral, por cuanto es “uno de los instrumentos legales dispuestos
para sancionar una situación irregular en la que puede incurrir cierta clase de
funcionarios públicos que están inhabilitados para ocupar un cargo de elección
popular” (fundamento 7.1.4., literal h).
Sin embargo, al abordar el
análisis del caso la mayoría pasa inadvertido este elemento común a las dos
acciones y opta por no analizar las consecuencias de una valoración antagónica
de idénticos hechos y causal de inhabilidad (art. 179-3 CP).
3.9.- La división del Consejo de Estado en Salas y Secciones tiene como
propósito central que las competencias se ejerzan bajo criterios de
especialidad (art. 36 Ley 270 de 1996). Y siendo claro que la Sala Plena no es
superior funcional de las diferentes secciones, como ya ha tenido ocasión de
precisarlo la jurisprudencia constitucional[143], ello no  significa que cada sección pueda actuar en
forma aislada o como una rueda suelta al decidir los asuntos de su competencia.
De un lado, las Secciones y Subsecciones hacen parte de la Sala Plena, por lo
que es sensato exigir un mínimo de coherencia en la fundamentación de sus
decisiones según los lineamientos fijados por la mayoría de la corporación. De
otro, al hacer parte de una sola corporación deben desarrollar sus funciones
armónicamente, con miras a asegurar la eficacia de los principios, valores,
derechos y demás garantías encomendadas a la administración de justicia.
De esta manera, la razonabilidad, coherencia y unidad del ordenamiento
jurídico se garantizan con la vinculación de la Sección Quinta a la postura
hermenéutica que sobre la misma causal de inhabilidad ha realizado, incluso de
tiempo atrás, la Sala Plena del Consejo de Estado. Interpretación sistemática
que armoniza con su teleología, así como con los principios de la función
pública, al tiempo que optimiza el ejercicio de los derechos fundamentales de
los candidatos al Congreso de la República.
3.10.- La mayoría de la Corte acepta, recogiendo las reglas de la
Sentencia C-507 de 1994, que cuando la Sección Quinta del Consejo de Estado no
declara la nulidad de una elección y luego se solicita la pérdida de
investidura con fundamento en la misma causal de inhabilidad, la sentencia
puede oponerse ante la Sala Plena como fundamento de la excepción de cosa
juzgada. Explica esa regla por cuanto, “a pesar de tratarse de dos acciones
con objeto y finalidades distintas (nulidad electoral y pérdida de investidura)
ambas se apoyan en la misma prohibición y en idénticos elementos fácticos y
probatorios que ya fueron analizados y juzgados con una decisión en firme, es
decir, hace tránsito a cosa juzgada” (fundamento 8.8). La mayoría incluso
advierte que en estos casos no se puede continuar con el trámite de la pérdida
de investidura por razones de “unidad, coherencia e integralidad del sistema
jurídico”, lo que explica en los siguientes términos:
“De tal manera que la imposibilidad en esas
condiciones de que se continúe con el trámite de la pérdida de investidura, garantiza
la unidad, coherencia e integralidad del sistema jurídico, al evitar que una
misma corporación (el Consejo de Estado en la Sección Quinta y la Sala Plena),
al interpretar y aplicar una misma disposición jurídico-constitucional, con
base en las mismas pruebas pueda llegar a una conclusión disímil, lo que iría
en detrimento de los principios de la seguridad jurídica, la cosa juzgada, la
confianza legítima y el respeto de los actos propios, así como de las garantías
fundamentales al debido proceso, prevalencia del derecho sustancial y acceso
efectivo a la administración de justicia”. (Sentencia SU-400 de 2012,
resaltado fuera de texto)
Lo paradójico es que a continuación, al examinar el caso del señor
Perea Albarracín, la mayoría abandona esos mismos criterios de “unidad,
coherencia e integralidad del sistema jurídico”, para permitir que la
Sección Quinta y la Sala Plena del Consejo de Estado adopten decisiones
completamente contradictorias, absteniéndose de intervenir para asegurar la
plena vigencia de sus derechos fundamentales.
Por todo lo anterior considero que la Corte Constitucional ha debido
revocar las decisiones de instancia, conceder el amparo y en su lugar dejar sin
efecto la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que anuló la
elección del accionante como Representante a la Cámara.
En estos
términos dejo constancia del salvamento de voto.
Fecha ut
supra,
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
NILSON
PINILLA PINILLA
A
LA SENTENCIA SU400/12
Referencia:
expediente T-2579672.
Acción de
tutela presentada por Luis Alejandro Perea Albarracín contra la Sección Quinta
del Consejo de Estado.
Magistrada ponente:
ADRIANA MARÍA
GUILLÉN ARANGO.
Habiendo
votado positivamente y firmado el proyecto presentado en este caso por la
Magistrada sustanciadora, estimo necesario consignar por escrito una muy
sucinta aclaración sobre el sentido de mi voto en el presente asunto.
Si bien
participo de la resolución adoptada, por cuanto comparto la percepción de que
no existían razones que justificaran invalidar la actuación surtida por la
Sección Quinta del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad electoral
iniciado contra Luis Alejandro Perea Albarracín, debo aclarar mi voto por dos
razones:
1. Enfoque
amplificado de la noción de “vía de hecho”.
Siempre he
disentido del enfoque amplificado que se le ha dado a la noción de “vía de
hecho”, que en este caso se relaciona con algunas de las argumentaciones
que se exponen para arribar a la decisión adoptada.
Particularmente,
tal como lo he explicado con más amplitud frente a otras decisiones[144], no comparto el
alcance, en mi opinión desbordado, que con frecuencia se reconoce por parte de
la Corte Constitucional a la acción de tutela contra decisiones judiciales, y
que en el caso de la sentencia a que me vengo refiriendo se pone de presente en
la cita que se efectúa de la sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M. P. Jaime
Córdoba Triviño, de cuyas consideraciones discrepo parcialmente desde cuando
fue expedida.
Mi
desacuerdo con dicha sentencia, que el actual fallo invoca como parte de la
fundamentación, radica en el hecho de que, en la práctica, especialmente las
llamadas “causales especiales de procedibilidad” a que dicha providencia
se refiere en su punto 25, abarcan todas las posibles situaciones que podrían
justificar la impugnación común contra una decisión judicial, dejando así la
imagen de que esta Corte estima que la acción de tutela constituye un recurso
complementario, añadible a los establecidos en el proceso de que se trata.
Con
ello, la solicitud y trámite de la acción de tutela al amparo de tales
enunciados, deviene simplemente en una (o más) nueva(s) oportunidad(es) que se
confiere(n) a quien se ha visto desfavorecido por la decisión adoptada por el
juez competente, o lo que es lo mismo, en una (o varias) instancia(s)
adicional(es), no prevista(s) en absoluto en el respectivo proceso debido,
situación que difiere, de lejos, del propósito de protección subsidiaria a los
derechos fundamentales que animó al constituyente de 1991, que vino a quedar
reflejado en el artículo 86 superior.
Además,
no sobra acotar que si bien esta corporación con fundamento en la sentencia
C-590 de 2005 aduce sistematizar una línea jurisprudencial construida y
decantada a partir de las consideraciones que se dejaron planteadas en la
sentencia C-543 de 1992, ello no es exacto, ya que en realidad ese
pronunciamiento[145],
de suyo sólo argüible frente a la casación penal por ser ésta la institución
regulada en el precepto parcialmente declarado inexequible (art. 185 L. 906 de
2004), se ha interpretado como si postulara lo contrario de lo que quedó
decidido en la C-543 de 1992.
En
efecto, mientras que en esa providencia de 1992 se consideró, con firmeza de
cosa juzgada constitucional (art. 243 Const.), que no puede ser quebrantada, que
la tutela contra decisiones judiciales atentaba contra la seguridad jurídica y
contra otros importantes valores constitucionales, como el “principio
democrático de la autonomía funcional del juez”, “la independencia y
desconcentración que caracterizan a la administración de justicia” y “la
función garantizadora del Derecho” que cumple el proceso, y en consecuencia
se declaró inexequible la preceptiva que reglamentaba tal posibilidad, en la
C-590 de 2005 se presenta un amplio listado de situaciones, creyéndose que de
inferirse la materialización de alguna de ellas, en opinión de quien realiza el
control tutelar, de por sí le está permitido remover o dejar sin efecto la
decisión judicial, cual si aplicara un recurso ordinario más, con lo cual se ha
desquiciado gravemente su carácter excepcionalísimo y, en la práctica, se ha
abatido la seguridad jurídica, que es también un derecho fundamental.
2.
Incumplimiento del requisito de inmediatez.
Considero
que en el presente asunto no se satisfizo el requisito de inmediatez, ya que el
periodo transcurrido entre la emisión de la sentencia que se ataca (septiembre
13 de 2007) y la instauración de la acción de tutela (agosto 24 de 2009), es de
más de 23 meses sin que medie justificación alguna para la tardanza del actor
en la solicitud de amparo.
Aunado
a lo anterior, se desvirtúa toda urgencia en la protección de los derechos
fundamentales alegados por el accionante, debido a que el periodo constitucional
para el cual este fue elegido Representante a la Cámara (2006-2010) estaba
próximo a expirar al momento de la solicitud de amparo, faltando solo 9 meses y
25 días, de un lapso de 4 años.
Por todo
lo anterior, dado que la decisión adoptada con mi acuerdo y participación
incluye algunas consideraciones que no comparto, aclaro el voto en el caso de
la referencia.
Con mi acostumbrado
respeto,
Fecha ut supra
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
[1] Folio 29 del
escrito de tutela.
[2] Folio 14 del escrito
de tutela.
[3] Folios 11 y 16 del
escrito de tutela.
[4] Folios 33 y 34 del
escrito de tutela.
[5] Folio 28 del
escrito de tutela.
[6] Folio 28 del
escrito de tutela.
[7] Folio 35  del
cuaderno de primera instancia en la acción de tutela.
[8] La notificación a
los Consejeros de Estado de la Sección Quinta, aparece a folio 184 del cuaderno
que contiene las actuaciones de primera instancia en la acción de tutela.
[9] Proceso AC-10203,
Actora: Ana Beatriz Moreno Morales, con ocasión de la pérdida de investidura de
Edgar José Perea Arias como Senador de la República para el periodo 1998-2002.
[10] En la acción de
tutela instaurada por Inés Velásquez de Velásquez, radicación número
2004-00308.
[11] “Artículo 25.
Protección Judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo
y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando
tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus
funciones oficiales. ║ 2. Los Estados Partes se comprometen: a) a
garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado
decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a
desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el
cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya
estimado procedente el recurso”. (Resaltado fuera de texto).
[12] “Artículo
2. (…)  3. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se
compromete a garantizar que:
a)
Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan
sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación
hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones
oficiales; b) La autoridad competente, judicial, administrativa o
legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema
legal del Estado, decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga
tal recurso, y desarrollará las posibilidades de recurso judicial; c) Las
autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado
procedente el recurso”. (Resaltado fuera de texto).
[13] Sentencia T-078 de
2010.
[14] Mediante la cual
la Corte declaró inexequible la expresión “ni acción” que hacía parte del artículo
185 de la Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal), al considerar que
desconocía el principio de supremacía constitucional (artículo 4º C.P), debido
a que restringía el alcance de la acción de tutela como medio de defensa eficaz
para la protección de los derechos fundamentales, amenazados o vulnerados por
“cualquier autoridad pública” (artículo 86 C.P).
[15] Sentencia T-033 de
2007.
[16]  Sentencia 173/93.
[17] Sentencia T-504/00.
[18] Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05
[19] Sentencias T-008/98 y SU-159/2000.
[20] Sentencia T-658-98.
[21] Sentencias T-088-99
y SU-1219-01
[22] Sentencia T-522/01
[23] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y
T-1031/01.
[24] Esta posición,
ha sido reiterada por las distintas Salas de Revisión y por la Sala Plena de
esta corporación, entre otras, en las sentencias T-555 de 2009, T-549 de 2009,
SU-811 de 2009 y SU-917 de 2010.
[25] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencias T-001 de 1992, T-079 de 1993,
T-231 de 1994, T-329 de 1996, T-483 de 1997, T-008 de 1998, T-567 de 1998,
T-458 de 1998, SU-047 de 1999, T-1031 de 2001, SU-014 de 2001, SU-1184 de 2001,
SU-1185 de 2001, SU-1299 de 2001, SU-159 de 2002, SU-058 de 2003, T-108 de
2003,  T-088 de 2003, T-116 de 2003,  T-201 de 2003, T-382 de 2003, T-441 de
2003, T-598 de 2003, T-420 de 2003, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-677 de
2003, T-678 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004,
T-606 de 2004, T-774 de 2004, T-453 de 2005, T-091 de 2006, SU-540 de 2007,
T-793 de 2007, SU-813 de 2007, T-1033 de 2007, SU-038 de 2008, T-1240 de 2008,
T-202 de 2009, T-555 de 2009, T-310 de 2009, T-459 de 2009, entre muchas otras.
[26] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencias C-543 de 1992, C-037 de 1996,
C-384 de 2000, C-590 de 2005 y C-713 de 2008, entre otras.
[27] La descripción
genérica de esta clase de defecto puede consultarse, entre otras, en las
sentencias T-231 de 1994 y T-567 de 1998.
[28] Sentencias SU-047
de 1999 y SU-174 de 2007.
[29] Sentencia T-302 de
2008.
[30] Cfr. sentencia
T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[31] Cfr. sentencia SU-1300 de 2001 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra. La Corte encontró perfectamente razonable la valoración de las
pruebas que hizo el Juez Regional en la sentencia anticipada. El Juez no omitió
ni ignoró prueba alguna, ni dio por probado un hecho sin fundamento objetivo.
“El hecho de que el incremento patrimonial no justificado del procesado, se
derivó de actividades delictivas se probó a través de la confesión de {varios
testigos}, y de un conjunto concurrente de indicios, entre los cuales sobresale
el hecho de que las cuentas en las cuales se consignaron la mayoría de los 23
cheques recibidos por el peticionario, fueron abiertas por él usando
información falsa y las fotocopias de las cédulas de sus empleados que
aparecían en los archivos de las empresas constructoras de la familia”.
[32] Cfr. sentencia T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[33] Cfr. sentencia T-538 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz. En esa oportunidad se le concedió la tutela al peticionario por la
indebida apreciación que hizo el juez de la conducta asumida por una de las partes,
pues se atuvo a la interpretación que de unos términos hizo el secretario del
juzgado, lo que llevo a negarle la interposición de un recurso del que dependía
la suerte del proceso penal.
[34] Sentencia T-902 de
2005.
[35] Cfr., por ejemplo,
la ya citada sentencia T-442 de 1994.
[36] Sentencia T-442 de
1994, reiterada en las sentencias SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003,  902 de 2005
y SU-174 de 2007, entre otras.
[37] Sentencia T-576 de
1993.
[38] Sentencia T-239 de
1996.
[39] Sentencia T-538 de
1994. Posición reiterada, entre otras, en la sentencia T-061 de 2007.
[40] “En el plano de
lo que constituye la valoración de una prueba, el juez tiene autonomía, la cual
va amparada también por la presunción de buena fe” Sentencia T-336 de 1995
(M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), reiterada por la T-008 de 1998 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[41] Sobre el particular, ha señalado la Corte:“(…) al
paso que el juez ordinario debe partir de la inocencia plena del implicado, el
juez constitucional debe hacerlo de la corrección de la decisión judicial
impugnada, la cual, no obstante, ha de poder ser cuestionada ampliamente por
una instancia de mayor jerarquía rodeada de plenas garantías” (Sentencia T-008
de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Reiterada recientemente en la sentencia
T-636 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[42] Sentencias T-066
de 2005, T-212 de 2006 y T-233 de 2007.
[43] Sentencias T-567
de 1998 y T-1100 de 2008.
[44] Sentencia C-590 de
2005.
[45] Sentencia T-766 de
2008.
[46] Ibídem.
[47] Sentencia T-766 de
2008.
[48] Ibídem.
[49] Sentencia T-161 de
2010.
[50] Al respecto, entre otras, pueden consultarse las
sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009
de 2000, T-852 de 2002, T-295 de 2005, T-453 de 2005,  T-061 de 2007, T-079 de
1993, T-231 de 1994,  T-001 de 1999, T-814 de 1999, T-522 de 2001 M.P,
T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003.,T-205 de 2004, T-701 de
2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005 M.P, T-189 de 2005,  T-800
de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de
2009, T-064 de 2010, T-161 de 2010 y, T-257 de 2010.
[51] Sentencia T-189 de
2005.
[52] Sentencia T-205 de
2004.
[53] Sentencia T-800 de
2006.
[54] Sentencia T-522 de
2001.
[55] Sentencia SU-159
de 2002.
[56] Sentencias T-1101
de 2005, T-1222 de 2005 y T-051 de 2009.
[57] Sentencias T-001 de 1999 y T-462 de 2003.
[58] Sentencia T-814 de
1999, T-462 de 2003, T-1244 de 2004, T-462 de 2003  y T-1060 de 2009.
[59] Sentencia T-018 de
2008.
[60] Sentencia T-086 de
2007.
[61] T-231 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Dijo la
Corte: “La vía de hecho predicable de una determinada acción u omisión de un
juez, no obstante poder ser impugnada como nulidad absoluta, es una suerte de
vicio más radical aún en cuanto que el titular del órgano se desliga por entero
del imperio de la ley. Si la jurisdicción y la consiguiente atribución de poder
a los diferentes jueces, se hace con miras a la aplicación del derecho a las
situaciones concretas y a través de los cauces que la ley determina, una
modalidad de ejercicio de esta potestad que discurra ostensiblemente al margen
de la ley, de los hechos que resulten probados o con abierta preterición de los
trámites y procedimientos establecidos, no podrá imputarse al órgano ni sus
resultados tomarse como vinculantes, habida cuenta de la
"malversación" de la competencia y de la manifiesta actuación ultra o
extra vires de su titular. // Si este comportamiento - abultadamente deformado
respecto del postulado en la norma - se traduce en la utilización de un poder
concedido al juez por el ordenamiento para un fin no previsto en la disposición
(defecto sustantivo)…”.
[62] Sentencia T-807 de
2004.
[63] Sentencia T-056 de
2005, T-1216 de 2005, T-298 de 2008 y T-066 de 2009.
[64]
Sentencias T-114 de 2002 y  T- 1285 de 2005.
[65] Sentencia T-086 de
2007.
[66] Sentencias T-193
de 1995 , T-949 de 2003, T-1285 de 2005 y T-086 de 2007.
[66]
Sentencias SU-640 de 1998, T-462 de 2003, T-292 de 2006 y T-086 de 2007.
[67] Sentencias
T-1625 de 2000, T-522 de 2001, SU-1184 de 2001 y  T-047 de 2005.
[68] Sentencia T-551 de
2010.
[69] Sentencia T-1045
de 2008.
[70] Sentencias T-567
de 1998 y T-121 de 1999.
[71] En la sentencia T-064 de 2010, se recordó que en la
sentencia T-1222 de 2005, la Corte consideró “que no resultaba arbitraria ni
vulneraba los derechos fundamentales del peticionario la interpretación dada
por el juez ordinario sobre la aplicación del término de caducidad consagrado
en el artículo 29 del Convenio de Varsovia a la acción de responsabilidad civil
extracontractual por muerte del pasajero en accidente aéreo internacional. En
efecto, para este Tribunal se trataba de una interpretación plausible adoptada
por el juez natural, en este caso, la jurisdicción ordinaria sobre la
posibilidad de extender unas disposiciones previstas inicialmente para
relaciones contractuales a un evento de carácter extracontractual”.
[72] Sentencias SU-087 de 1999, SU-962 de 1999, T-359 de
2003 y T-131 de 2010.
[73] Sentencia T-1045
de 2008.
[74] A este respecto, en la sentencia T086 de 2007,
sostuvo esta corporación: “Recuerda la Corte que la procedencia de un
defecto sustantivo fundado en un grave error en la interpretación, es realmente
excepcional, en la medida en que se requiere demostrar de manera
incontrovertible, que la decisión judicial es manifiestamente irrazonable y
contraria al orden jurídico. No es suficiente entonces que se discrepe de la
posición de un tribunal en un aspecto, o que se piense que la norma tiene un
contenido distinto al que se valoró, o que se prefiera una interpretación
diferente a la acogida en la providencia cuestionada, sino que se requiere que
sea evidente la orientación arbitraria del juez en la causa, que se sale del
razonable margen de interpretación autónoma que la Constitución le ha
confiado”.
[75] Sentencias C-1255 de 2001, T-1222 de 2005 y T-064 de
2010.
[76] Sentencia T-1222
de 2005.
[77] Sentencias C-507
de 1994, C-391 de 2002 y T-864 de 2007, entre otras.
[78] Sentencia C-391 de
2002.
[79] Sentencia T-510 de
2006.
[80] Sentencia C-391 de
2002.
[81] Consejo de Estado.
Sentencia del 26 de noviembre de 1998. Expediente 1747 y 1748. C.P. Roberto Medina
López. Sentencia del 1º de julio de 1998. Expediente 2234. C.P. Mario Alario
Méndez.
[82] Sentencias T-1160
de 2003,  T-332 de 2006 y T-945 de 2008.
[83] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de mayo
14/92. Magistrado Ponente: Luis Eduardo Jaramillo Mejía.
[84] Al respecto, puede
consultarse igualmente la sentencia del contencioso electoral del 19 de mayo de
1987, citada en la sentencia de la Corte Constitucional T-1160 de 2003.
[85] Sentencia T-945 de
2008.
[86] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las
sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado del 30 de noviembre de
2001, expediente 2527; del 15 de julio de 2004, expediente 3255; del 9 de
septiembre de 2004, expediente 3234 y del 26 de febrero de 2004, expediente
3132.
[87] Sentencia T-945 de
2008.
[88] Respecto del tema, en la sentencia T-510 de 2006, se
expuso:  “En tal sentido, el artículo 223 del mismo código ordena notificar
la demanda por edicto y dispone, además, que “si por virtud de la declaración
de nulidad hubiere de practicarse nuevo escrutinio, se entenderán demandados
todos los ciudadanos declarados elegidos por los actos cuya nulidad se
pretende”, lo que da plena publicidad al proceso electoral desde su iniciación,
que luego legitima su efecto y oponibilidad general”.
[89] Sentencia T-284 de 2006.
[90] Sentencia T-1160 de 2003.
[91] Penagos, Gustavo.
Nulidades y Acciones del Acto Administrativo. Ed. Doctrina y Ley. Bogotá. 2007.
p. 576. al citar a Betancur Jaramillo, Carlos.
[92] Artículo 264 de la
Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo No. 01 de
2003.
[93] Artículo 237 de la
Constitución, art. 128 numeral 3º del C.C.A. y art. 6 de la Ley 14 de
1988.
[94] Artículo 136 del C.C.A. “CADUCIDAD DE LAS
ACCIONES. <Subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. (…) 12. La acción electoral
caducará en veinte (20) días, contados a partir del siguiente a aquél en el
cual se notifique legalmente el acto por medio del cual se declara la elección
o se haya expedido el nombramiento de cuya nulidad se trata. Frente a los actos
de confirmación, el término de caducidad de la acción se contará a partir del
día siguiente a la fecha en la cual se confirme la designación o nombramiento”.
[95] Sentencia C-207 de
2003.
[96] Sentencia C-207 de
2003.
[97] Sentencia C-319 de
1994.
[98] Sentencia C-207 de
2003.
[99] Sentencia C-247 de
1995.
[100] Sentencia C-247
de 1995.
[101] Sentencia T-193
de 1995.
[102] Sentencia C-207
de 2003.
[103] La citada norma constitucional señala que “No podrán ser congresistas:
1. Quienes hayan sido condenados en cualquier época
por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos
políticos o culposos.
2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos,
jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de
los doce meses anteriores a la fecha de la elección.
3. Quienes hayan intervenido en gestión de negocios
ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés
propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades
que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis
meses anteriores a la fecha de la elección.
4. Quienes hayan perdido la investidura de
congresista.
5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión
permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de
afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o
política.
6. Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o
unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad,
segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el mismo partido,
movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones
públicas que deban realizarse en la misma fecha.
7. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los
colombianos por nacimiento.
8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación
o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos
períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente.
Las inhabilidades previstas en los numerales 2, 3, 5 y
6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual
deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás casos de
inhabilidades por parentesco, con las autoridades no contemplados en estas
disposiciones.
Para los fines de este artículo se considera que la
circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto
para la inhabilidad consignada en el numeral 5”.
[104] En el artículo 183 de la Constitución establece que “Los congresistas perderán su
investidura:
1. Por violación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.
2. Por la inasistencia, en un mismo período de
sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto
legislativo, de ley o mociones de censura.
3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho
días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que
fueren llamados a posesionarse.
4. Por indebida destinación de dineros públicos.
5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.
PLas causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie
fuerza mayor”.
[105] Sentencia C-507
de 1994.
[106] De
tal manera que la imposibilidad en esas condiciones de que se continúe con el
trámite de la pérdida de investidura, garantiza la unidad, coherencia e
integralidad del sistema jurídico, al evitar que una misma corporación (el
Consejo de Estado en la Sección Quinta y la Sala Plena), al interpretar y
aplicar una misma disposición jurídico-constitucional, con base en las mismas
pruebas pueda llegar a una conclusión disímil, lo que iría en detrimento de los
principios de la seguridad jurídica, la cosa juzgada, la confianza legítima y
el respeto de los actos propios, así como de las garantías fundamentales al
debido proceso, prevalencia del derecho sustancial y acceso efectivo a la
administración de justicia.
[107] Sentencia C-781 de 1999. En este fallo la Sala Plena
de la Corte declaró la exequibilidad del término de caducidad de veinte (20)
días regulado en el artículo 136-12 del C.C.A., para acudir en acción
electoral. La Corte consideró que dicho término obedece a la libertad de
configuración como función otorgada por la Carta al legislador, su finalidad es
la de otorgar certeza a los actos, pues “los que declaran una elección o
hacen un nombramiento, no pueden quedar suspendidos indefinidamente en el
tiempo, so pena de vulnerar derechos reconocidos por la Constitución a los
aspirantes a ocupar un cargo o los funcionarios ya electos (art. 40 inciso 1o y
numeral 1), y las garantías de la comunidad, expresadas en la aspiración
a gozar de un sistema administrativo, legislativo y judicial -i.e. un orden
político- estables, en clara concordancia con el principio de seguridad
jurídica”.
[108] Las normas son
del siguiente tenor: "Artículo 227.- Podrá cualquier
persona ocurrir en demanda directa por la vía jurisdiccional contra los actos
de las Corporaciones electorales para que se anulen, o se rectifiquen,
modifiquen, adicionen o revoquen las resoluciones de esas corporaciones
electorales por medio de las cuales se declare indebidamente alguna nulidad, o
se computen votos a favor de ciudadanos que constitucional o legalmente no sean
elegibles, o se hubiere dejado de computar un registro, o se haya alterado
o cambiado el nombre de uno o varios de los candidatos.
"Artículo 228.- Cuando un candidato no reúna las condiciones
constitucionales o legales para el desempeño de un cargo, fuere inelegible o
tuviese algún impedimento para ser elegido, podrá pedirse ante la jurisdicción
en lo contencioso administrativo la nulidad de la elección y la cancelación de
la respectiva credencial".
[109] Artículo 237 de
la Constitución. “Son atribuciones del Consejo de Estado: (…) 6º)
Modificado. Acto Legislativo 01 de 2009, art. 8º. Conocer de la acción de nulidad
electoral con sujeción a las reglas de competencia establecidas en la ley (…)”.
[110] Artículo 128 del C.C.A. “COMPETENCIA DEL CONSEJO
DE ESTADO EN UNICA INSTANCIA. <Subrogado por el artículo 36 de la Ley 446 de
1998, ver Notas de Vigencia. El nuevo texto es el siguiente:> El
Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los
siguientes procesos privativamente y en única instancia:
(…) 3. De los de nulidad de elecciones del Presidente
y Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes a la Cámara, así
como de los de nulidad de las elecciones o nombramientos hechos por el
Presidente de la República, el Congreso de la República, las Cámaras, la Corte
Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la
Nación, la Contraloría General de la República, el Gobierno Nacional o por
cualquier autoridad, funcionario, corporación o entidad descentralizada, del
orden nacional”.
[111] En el Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, por medio
del cual se regula la distribución de procesos entre las distintas Secciones
del Consejo de Estado, corresponde a la Sección Quinta conocer los siguientes
asuntos:
“1-. Los procesos de simple nulidad contra actos de
contenido electoral.
(…)”.
[112] Artículo 185 del C.C.A. “PROCEDENCIA.  Modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente: El recurso extraordinario
de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las
Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda
instancia. (Los apartes
tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la
sentencia C-520 de 2009).
[113]
Sentencia C-520 de 2009.
[114] Artículo 380 del C.P.C. “Son causales de revisión:
1. Haberse encontrado después de pronunciada
la sentencia documentos que habrían variado la decisión contenida en ella, y
que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso
fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse declarado falsos por la justicia penal
documentos que fueren decisivos para el pronunciamiento de la sentencia
recurrida.
3. Haberse basado la sentencia en
declaraciones de personas que fueron condenadas por falso testimonio en razón
de ellas.
4. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen
de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en la producción de
dicha prueba.
5. Haberse dictado sentencia penal que declare
que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia recurrida.
6. Haber existido colusión u otra maniobra
fraudulenta de las partes en el proceso en que se dictó la sentencia, aunque no
haya sido objeto de investigación penal, siempre que haya causado perjuicios al
recurrente.
7. Estar el recurrente en alguno de los casos
de indebida representación o falta de notificación o emplazamiento contemplados
en el artículo {152}, siempre que no haya saneado la nulidad.
8. Existir nulidad originada en la sentencia
que puso fin al proceso y que no era susceptible de recurso.
9. Ser la sentencia contraria a otra anterior
que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue
dictada, siempre que el recurrente no hubiera podido alegar la excepción en el
segundo proceso por habérsele designado curador ad litem y haber ignorado la
existencia de dicho proceso. Sin embargo no habrá lugar a revisión cuando en el
segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
[115] Artículo 188 del C.C.A. “CAUSALES
DE REVISION. <Modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> Son
causales de revisión:
1. Haberse dictado la sentencia con fundamento
en documentos falsos o adulterados.
2. Haberse recobrado después de dictada la
sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una
decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza
mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
3. Aparecer, después de dictada la sentencia a
favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
4. No reunir la persona en cuyo favor se
decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal
necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir
alguna de las causales legales para su pérdida.
5. Haberse dictado sentencia penal que declare
que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
6. Existir nulidad originada en la sentencia
que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.
7. Haberse dictado la sentencia con base en
dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su
expedición.
8. Ser la sentencia contraria a otra anterior
que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue
dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se
propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
[116] En la mencionada sentencia, la Sala Plena de la Corte
Constitucional declaró exequible la expresión acusada, contenida en el inciso 1° del artículo 140 del Código de
Procedimiento Civil, subrogado por el art. 1, numeral 80, del decreto 2282 de
1989, al considerar que se ajusta a la Constitución porque “garantiza
el debido proceso, el acceso a la justicia y los derechos procesales de las
partes, la expresión "solamente" que emplea el art. 140 del C.P.C.,
para indicar que en los casos allí previstos es posible declarar la nulidad,
previo el trámite incidental correspondiente, pero advirtiendo, que además de
dichas causales legales de nulidad es viable y puede ser invocada la consagrada
en el art. 29 de la Constitución, según el cual "es nula, de pleno
derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", esto es,
sin la observancia de las formalidades legales esenciales requeridas para la
producción de la prueba, especialmente en lo que atañe con el derecho de
contradicción por la parte a la cual se opone ésta”.
[117] En la mentada sentencia, la Sala Plena de esta Corte
manifestó que “En cuanto a la
expresión "solamente", contenida en el artículo 140 del Código
de Procedimiento Civil, ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-491 del 2 de
noviembre de 1995”.
[118] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil,
Magistrado Ponente: Dr. JORGE ANTONIO CASTILLO RUGELES, sentencia de 5 de
diciembre de 2000, exp. No. 7732, actor: Sociedad Acevedo Martínez Limitada.
[119] Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 31 de
mayo de 2011. C.P. Mauricio Torres Cuervo. Radicación número 11001-03-15-000-2008-00294-00(REV).
Actor: Luis Carlos Zambrano Rozo. Demandado: SENA.
[120] A este respecto, en la Sentencia T-1222 de 2005,
recordó la Corte que en las acciones de tutela contra providencias judiciales,
el acccionante tiene la carga de señalar claramente “los hechos en los
cuales se fundamenta su petición y los derechos fundamentales que considera
violados. Si no lo hace y la violación no aparece de manera evidente o
manifiesta, el juez queda relevado de estudiar en detalle el expediente
judicial y puede proceder a declarar la improcedencia de la acción. Así mismo,
cuando el actor reduce el cargo a un tipo de violación – por ejemplo
violación de la Constitución por tratarse de una vía de hecho material – el
juez, salvo evidencia en otro sentido, puede contraer su estudio a dicho cargo,
sin que resulte necesario que verifique en detalle si no existe en el
expediente respectivo algún otro vicio o defecto que pueda comprometer la
decisión judicial”.
[121] Folios 74 a 105 del cuaderno 1 A de la acción electoral
número 3986.
[122] En este punto aclara la Sala que el mencionado análisis
se centrará únicamente en lo relacionado con la demanda electoral presentada
por Fabio Ernesto Pacho Morales, en la medida en que la radicada por Humphrey
Roa Sarmiento no tuvo como finalidad que la jurisdicción de lo contencioso
administrativo dejara sin efectos el acto de elección del tutelante, sino que
pretendió la inaplicación del contenido del Decreto 4767 del 30 de diciembre de
2005 por ser inconstitucional y en su lugar se aplique directamente lo regulado
en el artículo 176 de la Constitución y, como consecuencia, se anule el Acta
Declaratoria de la Elección, expedida por la Comisión Escrutadora
Departamental, correspondiente a la elección a la Cámara de Representantes
–circunscripción del Departamento de Boyacá- y se ordene nuevo escrutinio a
efectos de establecer el umbral y la cifra repartidora de acuerdo a lo ordenado
en la Constitución, pues en su sentir cumplía con el número de votos para ser
incluido en los elegidos como representantes a la Cámara por ese departamento.
(Folios 67 a 90 del cuaderno 1 del
expediente número 3979).
[123] Folios 58 a 68
del cuaderno 1 A de la acción electoral radicado en el Consejo de Estado con el
número 3986.
[124] Folios 71 y 72 ibidem.
[125] Folios 74 a 105
del cuaderno 1 A del expediente número 3986, en donde según el demandante, el elegido representante a la Cámara,
dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección incurrió en las
causales de inhabilidad dispuestas en el numeral 3º del artículo 179-3,
concordantes con lo dispuesto en los artículos 223 y 228 del C.C.A., por cuanto
en calidad de Presidente y Representante legal de la Federación de Ganaderos de
Bayacá – FABEGAN-: a) suscribió el 12 de noviembre de 2004 el convenio de
cooperación entre el municipio de Duitama –Secretaría de Agricultura- y ese
gremio ganadero con la finalidad de establecer una alianza estratégica de
cooperación, entre las mentadas entidades, en la que se unen esfuerzos humanos,
tecnológicos, financieros y logísticos con el fin de mejorar la presencia
institucional de las dos entidades y en general fomentar el desarrollo de la
actividad pecuaria en el Departamento de Boyacá. Con tal objetivo se expidió el
certificado de disponibilidad presupuestal 3100 por la suma de $11´700.000.oo.
El acta de iniciación del convenio fue firmada el 26 de diciembre de 2005 por
Víctor Manuel Fajardo como Vicepresidente de FABEGAN; b) con finalidad similar
el Víctor Manuel Fajardo como Vicepresidente y Luis Alejandro Perea Albarracín
en calidad de Presidente del gremio, suscribieron el 20 de septiembre de 2005
un convenio con el municipio de Motavita –Boyacá-, y, c) el elegido, “gestionó
negocios ante el Sena regional Boyacá, lo que se demuestra con el oficio de
fecha 27 de octubre de 2005”.
Precisó los cargos con la afirmación de que,
el demandado como representante legal de FABEGAN, celebró dos contratos con
entidades públicas, así: a) el convenio celebrado el 20 de septiembre de
2005 entre FABEGÁN y el municipio de Motavita –Boyacá- firmado por el
Vicepresidente del gremio Víctor Manuel Fajardo, tendiente al desarrollo del
programa de capacitación en gestión de propietarios de pequeñas empresas
ganaderas, con plazo de ejecución de 8 meses. Precisó igualmente el aporte
económico de las partes, y, b)  como representante legal de FABEGAN, el 12 de
noviembre de 2004 concurrió a celebrar con el municipio de Duitama, el contrato
denominado “CONVENIO DE COOPERACIÓN”, con el propósito de sumar esfuerzos para
fomentar la actividad pecuaria en el departamento. Intervino en gestión de
negocios ante entidades públicas, así: a) en calidad de representante legal
del gremio ganadero, dirigió oficio el 27 de octubre de 2005 a la Subdirectora
del Centro Agropecuario del SENA regional Boyacá, por medio del cual remitió
encuesta debidamente diligenciada, a través de la cual ese gremio plantea sus
prioridades formativas para el sector pecuario en la región del Alto Chicamocha
en Boyacá. Reiteró igualmente la propuesta de hacer presencia institucional de
forma coordinada en otras regiones del departamento; b) su intervención en el
convenio con el municipio de Motavita, el cual se propuso de forma similar el
10 de enero de 2006 al municipio de Arcabuco en oficio que se envió vía fax,
sin firma. También el suscrito con el municipio de Duitama y, c) su
participación como miembro y presidente del Consejo Departamental de Planeación
de Boyacá y aunque renunció a esa doble condición, propuso que su gremio
siguiera participando en dicho Consejo a través de otra persona. Tuvo a su
cargo la administración recursos parafiscales que por disposición de la ley
debería recaudarse del sector agropecuario –ganadero-, dentro de los seis meses
anteriores a la elección, como consta en el contrato firmado el 11 de febrero
de 2005 por éste como representante legal de FABEGAN y su homólogo de FEDEGAN
para la administración de los recursos para la operación del centro regional de
servicios tecnológicos ganaderos con sede en Duitama.
Además de lo anterior, sostuvo que FABEGAN
“ordenó” a la firma “GRAFICOS DUITAMA”, la edición en septiembre de 2005 de la
cartilla denominada “CAPACITACIÓN EN GESTIÓN PARA PROPIETARIOS DE PEQUEÑAS
EMPRESAS GANADERAS –MODULO 5”, dentro del marco del convenio con el municipio
de Motavita, en cuyas cartillas aparece el nombre del demandado. De igual forma
que en condición de Presidente de FABEGAN, el demandado participó en diferentes
eventos realizados por la Gobernación de Boyacá.
[126] Folios 58 a 68 del cuaderno 1 A de la demanda de nulidad
electoral.
[127] Folio 736 del
cuaderno 1B del expediente de nulidad electoral radicada con el número
3979-3986.
[128] Auto de la
Sección Quinta del Consejo de Estado del 29 de agosto de 2006. Radicado
2006-130.
[129] Fallo del 13 de
septiembre de 2007, que se encuentra a folios 369 a 435 de las actuaciones
principales en el expediente 3979 - 3986.
[130] Sentencia del 6
de marzo de 2003, expediente número 3064. Expedientes Rad, No. 3656 de 2005 y
3581 de 2005.
[131] Folio 423 del
cuaderno 1 A de la nulidad electoral tramitada con el número 3979- 3986.
[132] Folio 58 del
citado fallo, que obra en la página 425 del cuaderno principal del expediente
de acción electoral número 3979 – 3986.
[133] Folio 60 del
mentado fallo, que obra a página 247 del cuaderno principal del expediente de
la acción electoral número 3979 – 3986.
[134] En el fallo se
cita a este respecto, las sentencias de la Sala Plena del Consejo de Estado del
13 de marzo de 1996. Exp. AC-3311 y, del 27 de junio de 2006. Exp. No.
2005-1331 (PI).
[135]
Irving Copy and Carl Cohen, “Introducción a la lógica”. México, Limusa, 2004,
p.596.
[136]
Cfr. Ulrich Klug, “Lógica Jurídica”. Bogotá, Temis, 2004, p.3.
[137]
Íbidem., p.202.
[138]
Corte Constitucional, Sentencia C-1260 de 2001: Sobre la importancia de la
noción de integridad y coherencia en el razonamiento jurídico, ver en especial
MacCormick, N., (1978), “Legal Reasoning and Legal Theory”, Clarendon
Press, Oxford; Dworkin, R., (1986), Law’s Empire, Fontana Press, London
y Klaus Gunther. (1995) “Un concepto normativo de coherencia para una teoría
de la argumentación jurídica” en Doxa, No  17-18.  Sobre las nociones de
“equilibrio reflexivo” y “coherencia dinámica” como criterios de corrección en
el razonamiento normativo, ver  John Rawls (1971). A Theory
of Justice. Cambridge, Harvard University Press, pp
14-22 y 46-51. Ver igualmente Richard Fallon (1986). “A constructivist
coherence theory of constitutional interpretation” en Harvard Law Review,
núm. 6.
[139]
“La idea de coherencia está ligada a la de consistencia lógica, pero difiere de
esta última porque la coherencia se refiere a la compatibilidad (de una
decisión, de una norma o de la narración de unos hechos) en relación con
valores, principios y teorías (…)”. Manuel Atienza, “Curso de argumentación
jurídica”. Madrid, Trotta, p.556.
[140]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-444 de 1995, T-247 de 1996, T-555 de
1999, C-809A de 2008, T-1267 de 2008, entre muchas otras.
[141] Por ejemplo, en el Auto 091 de 2000 la Corte declaró la nulidad
de la sentencia C-993 de 2000, por una incongruencia –contradicción- entre la
parte motiva y la resolutiva.
[142]
Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-112 de 1996, C-1260 de 2001, C-415 de
2002, T-766 de 2008 y SU-917 de 2010, entre muchas otras.
[143] Corte
Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.
[144] Ver, entre otros,
los salvamentos de voto del suscrito Magistrado sobre las sentencias T-590,
T-591, T-643 y T-840 de 2006; T-247, T-680 y T-794 de 2007; T-402, T-417, T-436
y T-891 de 2008, así como frente a los autos A-222 y A-256 de 2006 y A-045 de
2007. Igualmente, entre otras, aclaraciones de voto ante las sentencias T-987 y
T-1066 de 2007; T-012, T-240, T-350, T-831, T-871, T-925, T-945, T-1029, T-1263
y T-1265 de 2008; T-093, T-095, T-199, T-249, T-364, T-517, SU-811, T-904 y
T-906 de 2009; T-103 y T-119 de 2010; T-464, T-703, T-786 y T-867 de 2011 y
T-010 de 2012.
[145]
C-590 de 2005.