C-490-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-490/12
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Existencia de cosa juzgada respecto del presunto vicio
de forma relacionado con la adopción del acto legislativo 3 de 2011
COSA
JUZGADA EN MATERIA DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional/COSA JUZGADA CONSTITUCIONALIDAD-Eventos en que
procede
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el fenómeno de cosa
juzgada constitucional tiene lugar cuando la Corte Constitucional ha emitido un
pronunciamiento previo sobre la misma norma que en una nueva demanda se acusa.
Este fenómeno puede ser absoluto o relativo. La Corte señaló lo siguiente al
respecto en la sentencia C-976 de 2002: “La primera [la cosa juzgada absoluta]
opera plenamente, precluyendo la posibilidad de interponer, con posterioridad a
la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han
sido examinadas, si en la providencia no se indica lo contrario, y mientras
subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión. Por
el contrario, la segunda [la cosa juzgada relativa], admite que, en el futuro,
se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido
objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado. Sobre esta
última posibilidad, la sentencia C-004 de 1993, explicó que la cosa juzgada
relativa opera en dos tipos de situaciones: a) cuando el estudio de
exequibilidad de una norma se ha hecho desde el punto de vista formal, pues en
el futuro pueden existir nuevos cargos por razones de fondo, respecto de los
cuales no ha existido un pronunciamiento de la Corte Constitucional; y b)
cuando una norma se ha declarado exequible a la luz de un número limitado de
artículos de la Constitución, y posteriormente es demandada por violar
disposiciones de la Carta distintas a las estudiadas. Será procedente entonces
una nueva demanda cuando la Corte misma, en el texto de la providencia, haya
restringido los efectos de su decisión. En ese sentido se pronunció la Corte,
en la sentencia C-037 de 1996 al interpretar el artículo 46 de la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia y puntualizó que "mientras la
Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia
son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera
hacen tránsito a cosa juzgada absoluta". En resumen, existe una
"presunción de control integral", en virtud de la cual habrá de
entenderse, si la Corte no ha señalado lo contrario, que la adopción de una
decisión ha sido precedida por un análisis de la disposición acusada frente a
la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la providencia se
encuentra amparada por la cosa juzgada absoluta.”
Referencia: expedientes D-8755, D-8756, D-8757, D-8758, D-8759, D-8760 y
D-8761
Demanda de inconstitucionalidad el Acto Legislativo
No. 03 de julio de 2011.
Demandante: María Janeth Rodríguez y otros
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo,-quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Adriana María
Guillen Arango, Mauricio González Cuervo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra
Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
1
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, y de forma independiente, los ciudadanos María Janeth
Rodríguez, Aristóbulo Lozano Espejo, Euripides Gutiérrez Conde, Raquel Ruiz
Céspedes, Otalvaro Castañeda Hernando, Alejandro Tiquidimas Fernández y Miguel
Ángel Agudelo Gutiérrez demandaron la constitucionalidad del Acto Legislativo
No. 03 de julio de 2011.
Mediante sesión llevada a cabo el diecinueve (19) de
septiembre de dos mil once (2011), la Sala Plena resolvió acumular las siete
demandas para ser resueltas conjuntamente en la misma sentencia.
Mediante auto del cinco (5) de octubre de dos mil once
(2011), el Despacho del Magistrado Sustanciador admitió las demandas
presentadas, por cuanto cumplían con los requisitos que exige el Decreto 2060
de 1991 y la jurisprudencia de la Corporación.
En atención a lo anterior, ordenó por medio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, al presidente del Congreso de la
República, remitir a esta Corporación: (i) certificación del quórum y
desarrollo de las votaciones en el tercer y quinto debate del proyecto que dio
origen al Acto Legislativo No. 3 de 2001, con el numero exacto de votos con que
fue aprobado en cada uno de esos debates –votos emitidos, votos afirmativos,
votos negativos, abstenciones y excusas para votar, si las hubo-; (ii) en caso
de haberse dado votación nominal, informe sobre el sentido del voto de los
Congresistas que participaron en sus aprobación y (iii) en relación con la
votación surtida en tercer y quinto debate, especificar: a) si antes de la
votación definitiva registraron otras votaciones y cual fue su resultado,
detallando nombres de los Congresistas y el sentido del voto; b) si antes de la
votación se verificó el quórum y en consecuencia, la lista de Senadores
presentes al momento de la votación; c) si en relación con esas votaciones se
presentó alguna solicitud para su anulación, las razones que la sustentaron y
el sentido de la decisión y; d) explicar si el Congreso a hecho uso en alguna
oportunidad del articulo 123, numeral 4 de la Ley 5ª de 1992.”
De la misma manera el Magistrado Sustanciador invitó a
participar a las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana, Rosario,
Sergio Arboleda, Sabana, Externado, Andes, Nacional de Colombia, Libre de
Bogotá, del Norte y de Barranquilla, Bolivariana y del Sinú en Montería, al
Instituto de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
para que, en caso de considerarlo pertinente, intervinieran en este debate. De
igual manera, comunicó del inicio del proceso a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y
de Justicia, y al Presidente del Congreso de la República. Finalmente ordenó,
en el término de fijación en lista, correr traslado del expediente al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
1.1
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la disposición
demandada:
ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2011
(julio 1o)
Diario Oficial No. 48.117 de 1 de julio de 2011
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA
Por el cual se establece el principio de la
sostenibilidad fiscal.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El artículo 334 de la Constitución
Política quedará así:
La dirección general de la economía estará a cargo del
Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los
recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados,
para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y
territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para
alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En
cualquier caso el gasto público social será prioritario.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar
pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas
las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al
conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la
productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y
Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de
colaboración armónica.
El Procurador General de la Nación o uno de los
Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las
máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente
de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de
los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas
públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si
procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de
evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se
afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo,
bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa,
legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar
los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección
efectiva.
ARTÍCULO 2o. El primer inciso del artículo 339 de
la Constitución Política quedará así:
Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por
una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de
inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que
garantice la sostenibilidad fiscal.
ARTÍCULO 3o. El primer inciso del artículo 346
de la Constitución Política quedará así:
El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los
primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de
sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
ARTÍCULO 4o. El presente acto legislativo rige a
partir de la fecha de su promulgación”
1.2
LAS DEMANDAS
Los ciudadanos
María Janeth Rodríguez, Aristóbulo Lozano Espejo, Euripides Gutiérrez Conde,
Raquel Ruiz Céspedes, Otalvaro Castañeda Hernando, Alejandro Tiquidimas
Fernández y Miguel Ángel Agudelo Gutiérrez interponen acción pública de
inconstitucionalidad en idéntico texto, por tanto, y en vista que las mismas
fueron acumuladas, se hará un solo resumen de sus argumentos.
1.2.1
Los accionantes aducen que el
trámite mediante el cual fue aprobado el Acto Legislativo 3 de 2011 incurrió en
un vicio por desconocimiento del artículo 375 Superior. En consecuencia,
solicitan se declare la inexequibilidad total de dicha reforma constitucional.
1.2.2
Sobre el particular sostienen
que la Carta Política, en su artículo 225, establece un trámite específico para
la aprobación de actos legislativos. En este sentido “debe ser aprobado en
cada una de las Cámaras por la mayoría simple, en la primera vuelta; publicado
por el Gobierno, requerirá de la mayoría absoluta en la segunda vuelta. Ambos
periodos no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura.”
1.2.3
Por su parte, el Reglamento
del Congreso dispone que el número de votos, en toda votación, debe ser igual
al número de Congresistas presentes en la respectiva Corporación al momento de
votar, si el resultado no coincide, la elección se anula por el Presidente y se
ordena su repetición (artículo 23 Num. 4). No obstante lo anterior, exponen los
demandantes que el 24 de noviembre de 2010, fue aprobado en “quinto debate”
(sic) en la Comisión Primera del Senado de la República, el proyecto de Acto
Legislativo, por 9 votos a favor y 8 en contra, encontrándose ese día en el
reciento 18 senadores presentes. Por este motivo, se incurrió en un vicio de
procedimiento en la expedición del mencionado Acto, específicamente por
violación de lo dispuesto en el numeral 4º del articulo 23 del Reglamento del
Congreso.
1.2.4
En este orden de ideas afirman
los accionantes que “se esperaba que la votación se desempatara o
permaneciera como el día anterior (9 votos a favor, y 9 en contra), pero, en
forma totalmente inesperada, el Senador del PIN Juan Carlos Rizzetto, quien
estaba dentro del recinto, no se pronunció cuando le pidieron su voto,
circunstancia que le permitió al Gobierno inclinar la balanza. Los cinco
senadores del partido de la U y los cuatro del Partido Conservador sumaron
nueve votos, pero el bloque que se oponía se redujo a ocho”
1.2.5
Agregan que “era
menester que el número votos, (En toda votación), debía ser igual al número de
congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, con
derecho a votar, y como fue de notorio reconocimiento, el senado del PIN Juan
Carlos Rizzetto, se encontraba presente en la corporación al momento de
efectuarse la votación , tenía derecho a votar pero no lo hizo, guardo (sic)
silencio, Rizzeto no registro (sic) su voto, es decir, al ser llamado por el
señor secretario, guardo (sic) silencio de cómo votar.”.
1.2.6
Por lo anteriormente expuesto concluye
que se produce una transgresión al Reglamento del Congreso, que, en últimas,
vulnera el artículo 375 de la Constitución Política, dado “que no se
surtieron los pasos para lograr la aprobación del Acto Legislativo.”
1.3
INTERVENCIONES
1.3.1
Ministerio de Justicia y
del Derecho
El
Ministerio de Justicia y del Derecho intervino en el proceso de referencia con
el fin de solicitar a la Corte declararse INHIBIDA para conocer del fondo del
asunto.
1.3.1 En
primer lugar, señala que las demandas coinciden en acusar el Acto Legislativo No.
3 de 2011 de infringir el artículo 375 de la Constitución Política, por haber
sido proferido desconociendo el trámite exigido en el reglamento del Congreso
–Ley 5ª de 1992-, específicamente los artículo 225 y 23 numeral 4º, en vista
que el mismo, fue aprobado en quinto debate por la Comisión Primera del Senado
con 9 votos a favor y 8 en contra estando presentes 18 Congresistas,
incurriendo así, en un vicio del procedimiento, puesto que al no votar todos
los congresistas presentes en el recinto, el Presidente debió convocar a nueva
votación, lo cual no se llevó a cabo.
1.3.2 Manifiesta
la interviniente que en las demandas se transcribe el artículo 225 de la Ley 5ª
de 1992, mencionándolo erróneamente como un artículo de la Constitución
Política, igualmente respecto a la votación, mencionan el numeral 4º del
articulo 23 del Reglamento del Congreso, siendo en realidad el numeral 4º del
articulo 123 de la misma ley; adicionalmente transcriben apartes de la
sentencia C-1043 de 2005 incluyendo salvamentos de votos.
Así
las cosas, la interviniente manifiesta que los actores no especifican ni
desarrollan argumento alguno sobre cuál de todos los requisitos señalados en el
artículo 375 de la Constitución Política es el que se encuentra vulnerado, y
qué relación existe entre el trámite omitido y el respectivo requisito de
constitucional, dejándole a la Corte la tarea de reconstruir el cargo
especifico de inconstitucionalidad, lo cual según la misma Corporación no le
corresponde.
De lo
anterior expuesto, considera el Ministerio que no existen en la demanda
suficientes elementos que le permitan a la Corte efectuar un análisis de fondo
sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo acusado.
1.3.2
Instituto Colombiano de
Derecho Procesal
El
Instituto Colombiano de Derecho Procesal interviene con el fin de rendir el
concepto solicitado la INEXEQUIBILIDAD en relación con las demandas de
inexequibilidad de que tratan los procesos D-8755, D-8756, D-8757, D-8758, D-8759, D-8760 y
D-8761.
1.3.2.1
Sostiene, en primer lugar, que la reforma a la Constitución debe realizarse con
acatamiento a las normas que en ella se establece. Entre tanto, la Constitución
vigente dedica su titulo XIII a consagrar la manera en que debe ser reformada.
En efecto, ello puede hacerse o a través de acto legislativo aprobado por el
Congreso de la Republica o mediante referendo o por una asamblea constituyente
especialmente convocada para ello. En cuanto al trámite y aprobación de los
proyectos de actos legislativos, conforme a los artículos 151 y 375 de la
Constitución Política, es deber del Congreso acatar las normas contenidas en su
reglamento,
1.3.2.2. En
este caso, la reforma contenida en el Acto Legislativo No. 03 de 2011 “por
la cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal”, fue
adoptada por el Congreso, conforme al artículo 375 de la Constitución Política
bajo los preceptos de ley 5ª de 1992. El artículo 123 de dicha normatividad
consagra que cada Congresista solamente emite un voto; que en las comisiones
permanentes no pueden votar otros Congresistas distintos a quienes las
integran; que el voto es personal, intransferible e indelegable; que la
votación de cualquier proposición debe hacerse luego de sometida a discusión,
salvo las excepciones que el propio reglamento establece; que debe estar
presente el secretario; y que “el número de votos, en toda votación debe ser
igual al número de Congresistas presentes en la respectiva Corporación al
momento de votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el Presidente
y se ordena su repetición”, asimismo el articulo 127 de la misma ley
establece “entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo
congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido
// para abstenerse de hacerlo solo se autoriza en los términos del presente
reglamento”.
El
interviniente manifiesta que aplicadas las consideraciones precedentes, es
claro entonces que en el trámite del proyecto que se convirtió en el Acto
Legislativo demandado, se encuentra plenamente demostrado que en la
sesión en que fue votado se encontraban presentes 18 de los 19 Congresistas,
igualmente se encuentra establecido que de los 18 presentes el Senador Juan
Carlos Rizzetto se abstuvo de votar, aduciendo como excusas que al momento de
la votación “se encontraba haciendo algunas consultas”, excusa no
contemplada en el artículo 124 de la Ley 5ª de 1992, por lo tanto, se encuentra
demostrado que el número de votos -17- no coincidió con el número de Senadores
Presentes.
Resalta
el interviniente que lo anterior lleva a concluir que por una grave omisión de
las normas que regulan el ejercicio de la función que en este caso se cumplía
por el Congreso de la República para reformar la Constitución, no solo se
quebrantaron las normas mencionadas de la Ley 5ª de 1992, sino que también, se
produjo violación a lo preceptuado en el articulo 151 de la Carta y con ello,
no se le dio cumplimiento al articulo 375 de la Constitución.
1.3.3
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino
en el proceso de la referencia solicitando a la Corte declarar EXEQUIBLE
el Acto Legislativo No. 03 de 2011, toda vez que los hechos en los cuales se
basan los demandantes para argumentar que se violó el articulo 375 de la
Constitución, no pueden ser considerados como un vicio dentro del trámite.
1.3.3.1 Sostiene
el interviniente que los aquí demandantes argumentan que el referido Acto
Legislativo, viola el articulo 375 de la Constitución debido a que durante el
tercer debate del Senado (se aclara
que el interviniente hace referencia al tercer debate, siendo en realidad el
Quinto) se desconoció lo dispuesto en el articulo 123 del Reglamento
del Congreso, el cual establece que el número de votos debe ser igual al número
de Congresistas presentes en la Corporación al momento de realizarse la misma.
Destaca el Ministerio que los medios de pruebas con
los cuales pretenden los demandantes demostrar vicios del procedimiento en la
aprobación del Acto Legislativo no son los idóneos, puesto que para indicar
cualquier irregularidad durante el trámite legislativo, el medio de prueba más
eficaz es la Gaceta del Congreso. En
estos términos, según lo dispuesto en los artículos 36 y 47 la Ley 5ª de 1992,
es el Secretario de cada Cámara quien da fe de todo lo ocurrido durante el
debate y votación de los proyectos de ley, él es, según la lectura de estos
artículos, quien lleva y firma las actas debidamente, informa los resultados de
las votaciones que se adelantan en cada Corporación y dispone la publicidad de
la Gaceta del Congreso.
Por tanto, y debido a que la Gaceta es el medio de
publicidad de todo el proceso para la aprobación de un Acto Legislativo, pues a
través de ella, se cumple la función del Secretario de consignar todo lo que
acontece en el recinto donde se surte el trámite legislativo, se convierte en
la única prueba válida para evidenciar cada uno de los pasos que se llevaron.
En conclusión, se puede aceptar que las constancias
que deja el Secretario en las actas, priman sobre la versión de los
Congresistas o ciudadanos sobre los hechos que acontecen durante el trámite
legislativo.
1.3.3.2 En
ese orden de ideas, el Ministerio indica que de acuerdo con la jurisprudencia
desarrollada por la Corte Constitucional, no todos los defectos de forma que se
presentes durante el trámite de creación de una ley, conllevan a una declaratoria
de inconstitucionalidad, es así, como la ausencia del Senador Rizzetto no puede
entenderse como un vicio de tal envergadura que origine la declaratoria de
inconstitucionalidad del Acto Legislativo. Lo anterior, por cuanto, en primer
lugar y según lo establecido por el articulo 375 de la Constitución Política,
el Acto Legislativo fue aprobado con la mayoría requerida para estos proyectos
en primera vuelta y en segundo lugar, en la Gaceta se establece que dentro de
los Senadores presentes al momento de iniciarse la votación, no se encontraba
el Senador Rizzetto, en este sentido, no se puede afirmar que existió violación
al articulo 123 de la Ley 5ª de 1992.
Por lo tanto, si un Congresista observa que dentro del
trámite de votación se presenta una irregularidad, debe solicitar al Secretario
una verificación, para que ésta conste dentro del acta, y así se pueda probar
lo que realmente ocurrió, la Corte Constitucional se ha manifestado al respecto
en sentencia C-1040 de 2005.
En consecuencia, para que fueran válidos los
argumentos del actor, era necesario que constara en la Gaceta una verificación,
solicitada por algún Congresista en el momento en que se presentó ka supuesta
irregularidad.
1.3.4
Universidad Externado
La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad
Externado con el apoyo del Centro de Estudios Fiscales –CEF-, solicita a la
Corte a que, en primera medida, establezca si los hechos ocurrieron tal y como
lo relatan los demandantes o si por el contrario, la situación fáctica
presentada no está en concordancia con lo que realmente ocurrió.
En ese orden de ideas, el interviniente anota que del estudio de las demandas no se encuentra un
desarrollo argumentativo con el cual se demuestre que la vulneración al numeral
4º del articulo 123 de la Ley 5ª de 1992, violó una norma constitucional; no
allegan con la demandas demostración jurídica del quebrantamiento al principio
democrático que implique la declaratoria de inconstitucionalidad.
Finalmente manifiesta el interviniente que no se
encontró un referente jurisprudencial donde se vislumbre que el desconocimiento
del numeral 4º del artículo 123 de la Ley 5ª de 1992, pueda considerarse como
un vicio que afecte el principio democrático, en este sentido, se propone a la
Corte un juicio de ponderación en el que tenga en cuenta el momento en que se
produjo la diferencia de votos, puesto que no es lo mismo que ocurra en plenaria
que en Comisión.
En conclusión, por las razones antes dichas se
considera que los argumentos de la demanda no tienen fuerza para demostrar
jurídicamente vulneración del principio democrático en el proceso de formación
del Acto Legislativo 03 de 2011.
1.3.5 Universidad de La Sabana
La Facultad de Derecho de la Universidad de La Sabana,
intervino en el proceso por medio del Grupo de Investigación en Derecho Público
“Diego de Torres y Moyachoque Cacique de Turmequé”, señalando que en el caso de
probarse lo hechos presentados por los accionantes resulta necesario la
declaratoria de INEXEQUIBILIDAD
Como primer medida, aducen que los aquí demandantes
procedieron a presentar en un formato tipo, la demanda de inconstitucionalidad
contra el Acto Legislativo 03 de 2011, habiendo podido proceder en conjunto,
para evitar congestión en la administración de justicia.
Considera que si se llegaren a comprobar las
acusaciones de los demandantes, se habría producido una violación del
Reglamento del Congreso, que a su vez genera una transgresión del trámite
establecido en la Constitución. No obstante, en razón de la estructura de la
economía y en virtud del principio de conservación del derecho podría
mantenerse la reforma.
Adicionalmente, el interviniente manifiesta que el
concepto se rindió en iguales términos que en los procesos D-8721, D-8722,
D-8723, D-8724, D-8725, D-8726, D-8755, D-8756, D-8757, D-8758, D-8759, D-8760,
D-8761, D-8786, D-8791 y D-8792.
1.3.5
Universidad del Norte
La Universidad del Norte solicita la declaratoria de EXEQUIBILIDAD
del Acto Legislativo 03 de 2011.
En
primer lugar, los vicios de procedimiento señalados en la demanda no tienen la
vocación de provocar la inexequibilidad de la norma accionada, puesto que del
estudio de las demandas se establece que la acción incoada hace referencia a la
inasistencia del Senador Juan Carlos Rizzeto en la celebración del quinto
debate, en cuanto a que la ausencia del mismo inclinó la votación hacia la
aprobación del Acto Legislativo.
Si bien es cierto la ausencia del Senador en la aprobación
del Proyecto del Acto Legislativo es un hecho reprochable, el mismo no tiene la
virtualidad de representar una violación sustantiva de las normas
constitucionales, en vista que el numeral 4º del articulo 23 de la Ley 5ª de
1992 dispone la necesaria correlación entre el número de congresistas y el número
de votos presentes en la sala de debate, pero no por ello, puede colegirse la
vulneración sustantiva frente a la inasistencia del Senador.
De
conformidad con los planteamientos presentados es claro que tanto la doctrina
nacional como la jurisprudencia ha entendido que no todo vicio formal conlleva
a la inexequibilidad de la ley, puesto que los vicios menores, llamados así por
la Corte Constitucional, pueden ser saneados por el paso del tiempo o por medio
de una orden de la Corte que ordene la corrección de los vicios subsanables.
Concluye
el interviniente señalando que la Corte Constitucional debe negar las
pretensiones de la demanda, en la medida en que no se han probado los cargos
formulados contra el texto normativo acusado.
1.3.6
Universidad del Sinú
La Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y
Educación –Programa de Derecho- Seccional Montería de la Universidad del Sinú
solicita declarar INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 03 de 2011, debido a
la existencia de vicios de procedimiento en su expedición que desconocen el
artículo 375 Constitucional.
Aduce que resulta ser un hecho notario que en la
sesión del 24 de noviembre de 2011, el  Senador Rizzetto se encontraba dentro
del recinto en el momento de la votación y no se pronunció. En efecto, el Acto Legislativo
demandado fue aprobado en quinto debate por 9 votos a favor y 8 en contra, en
la Comisión Quinta del Senado, no obstante, en dicha Comisión estaban presentes
18 Congresistas, sin embargo, solo votaron 17, circunstancia que produjo la
aprobación del proyecto.
Así las cosas, manifiesta la interviniente que lo
anteriormente señalado configura un vicio del procedimiento en la expedición de
dicho Acto Legislativo, en vista que al abstenerse un Congresista de votar, el
Presidente de esta corporación debió anular la votación y ordenar su
repetición, hecho que no ocurrió, pese a las solicitudes respetuosas de varios
Congresistas en el debido momento y en el mismo recinto.
2.       CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez
Maldonado, estando dentro el término legalmente previsto, rindió concepto en
relación con las demandas acumuladas en contra del Acto Legislativo 03 de 2011
y solicita la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD del acto legislativo.
2.4.1 En
primer lugar, en cuanto al planteamiento de las demandas sintetiza que los
actores atacan el acto en razón a que no se respetó la regla según la cual el número
de votos debe ser igual al número de Congresistas presentes al momento de
votar- Aducen que en el quinto debate del proyecto del referido acto, con el
cual se iniciaba la segunda vuelta en la Comisión Primera del Senado de la
Republica, fue aprobado con 9 votos a favor, 8 en contra y con la presencia de
un Senador que no votó.
En ese orden de ideas, corresponde establecer si en el
proceso de formación del Acto Legislativo, se vulneró la regla establecida en
el artículo 123 No. 4 de la ley 5ª de 1992, según la cual el número de votos
debe ser igual al número de Congresistas presentes al momento de votar.
Sobre el particular el Ministerio Público aclara que
los demandantes yerran en señalar el debate correspondiente, pues no se trata
del quinto debate, o del primer debate del segundo periodo, sino del tercer
debate del proyecto, valga decir, del primer debate en el Senado de la
República en el primer periodo.
En este orden de ideas, se hace necesario analizar
tanto el alcance del artículo 123.4 de la Ley 5ª de 1992, como revisar lo
ocurrido en la Comisión Primera del Senado de la República, en particular en la
sesión del 25 de noviembre de 2010.
2.4.2 Así
las cosas, en vista que el artículo 123.4 de la Ley 5ª de 1992 rige el proceso
de formación de los actos legislativos, se debe incorporar al bloque de
constitucionalidad, para conformar el parámetro de juicio, en este caso,
adicionalmente se requiere establecer si esta norma implanta un requisito
esencial que tiene un alcance constitucional relevante, o si por el contrario
se trata de un simple trámite legal sin mayor relevancia, al respecto, el Procurador
trae a coalición lo precisado por la Corte en sentencia C-1043 de 2005
2.4.3 Por
otra parte, indica que las reglas de las votaciones establecidas en la Ley 5ª
de 1992, son compatibles con las regulaciones constitucionales previstas en el artículo
375 de la Constitución, por lo tanto, el voto es una obligación de los
Congresistas. Esta votación está prevista en el Reglamento del Congreso, el
cual, además de ser aplicable al proceso de formación de los actos legislativos,
es relevante para analizar la constitucionalidad de la norma sub examine.
En cuanto a lo ocurrido en la sesión del 25 de
noviembre de 2011, en la Comisión Primera del Senado de la República, el Procurador
señala que pese haber 18 Senadores presentes en el momento de la votación, solo
se presentaron 17 votos, absteniéndose de votar el Congresista Juan Carlos
Rizzetto, lo que sólo podría estar justificado si se hubiera tratado de alguno
de los supuestos previstos en el articulo 124 de la Ley 5ª de 1992, sin
embargo, no hay evidencia que el Senador se hubiese excusado de votar.
2.4.4 Por lo
tanto, se establece que al estar presentes 18 Senadores, pero haber votado 17,
era menester que el Presidente del Congreso anulara la votación y ordenara
repetirla, así lo expuso el Senador Hernán Andrade Serrano, según aparece en la
Gaceta del Congreso 037 de 2011.
En conclusión, el vicio constatado en el proceso de
formación del Acto Legislativo 03 de 2011, habría podido subsanarse anulando la
votación y ordenando repetirla, sin embargo, ello no se hizo, subsistiendo el
vicio y afectando la validez de la votación, en vista de esta circunstancia se solicita
a la Corte que declare ESTARSE A LO RESULETO en el proceso en el cual se
acumularon los expedientes D-8762, D-8763, D-8764, D-8765, D-8766, D-8767,
D-8768.
3.
CONSIDERACIONES
3.1
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 1 de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del
Acto Legislativo No. 3 de 2011.
3.2
EXISTENCIA DE COSA JUZGADA SOBRE
EL PROBLEMA JURÍDICO PRESENTADO POR LOS ACCIONANTES
Los accionantes, de forma separada, pero
con idéntico texto, solicitan la declaratoria de inexequibilidad del Acto
Legislativo No. 3 de 2011 al considerar que en el trámite de expedición del
mismo se presentó un vicio en el procedimiento, específicamente en la sesión
del 25 de noviembre de 2010 en la Comisión I del Senado, en tercer debate, el
senador Juan Carlos Rizzeto se abstuvo de votar a pesar de hallarse en la
deliberación. Es por ello que para los accionantes la votación obtenida no
coincidía con los congresistas presentes, razón por la cual resultaba necesario
anular la votación y ordenar su repetición.
La Sala advierte que ha operado el fenómeno de cosa
juzgada constitucional en relación con dicho problema jurídico. En efecto, esta
supuesta irregularidad fue analizada por este Tribunal mediante Sentencia C-332
de 2012. En ella se consideró que no se había constatado el vicio alegado por
los accionantes, toda vez que las declaraciones de los Senadores durante el debate
y votación del proyecto no permitían llevar a la conclusión inequívoca de que en
efecto el Senador Rizzeto se encontraba presente durante la discusión del
mismo.  De igual manera, señaló la Corte que ninguno de los miembros de la
Comisión I del Senado solicitó la verificación del quórum, para controvertir la
decisión de la Mesa Directiva, tal y como lo dispone el Reglamento del
Congreso. Por el contrario, según constancia del Secretario de la Comisión I
del Senado, en ninguna de las votaciones del 25 de noviembre de 2010 sobre el
proyecto en cuestión, “el Senador Juan Carlos Rizzetto Luces contestó al
llamado a lista para emitir su voto”. Por último, se observó que aunque
existían dudas sobre la presencia o no del parlamentario en cuestión durante el
referido debate, la incertidumbre debía ser resuelta conforme había establecido
la jurisprudencia constitucional, es decir, con base en el principio in
dubio pro legislatore.
3.2.1
De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, el fenómeno de cosa juzgada constitucional tiene
lugar cuando la Corte Constitucional ha emitido un pronunciamiento previo sobre
la misma norma que en una nueva demanda se acusa. Este fenómeno puede ser
absoluto o relativo. La Corte señaló lo siguiente al respecto en la sentencia
C-976 de 2002:
“La primera [la cosa juzgada absoluta] opera
plenamente, precluyendo la posibilidad de interponer, con posterioridad a la
sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han
sido examinadas, si en la providencia no se indica lo contrario, y mientras
subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión. Por
el contrario, la segunda [la cosa juzgada relativa], admite que, en el futuro,
se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido
objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado. Sobre esta
última posibilidad, la sentencia C-004 de 1993, explicó que la cosa juzgada
relativa opera en dos tipos de situaciones:
a) cuando el estudio de exequibilidad de una norma se
ha hecho desde el punto de vista formal, pues en el futuro pueden existir
nuevos cargos por razones de fondo, respecto de los cuales no ha existido un
pronunciamiento de la Corte Constitucional; y
b) cuando una norma se ha declarado exequible a la luz
de un número limitado de artículos de la Constitución, y posteriormente es
demandada por violar disposiciones de la Carta distintas a las estudiadas. Será
procedente entonces una nueva demanda cuando la Corte misma, en el texto de la
providencia, haya restringido los efectos de su decisión. En ese sentido se
pronunció la Corte, en la sentencia C-037 de 1996 al interpretar el artículo 46
de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y puntualizó que "mientras
la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada
providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que
profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta". En resumen, existe una
"presunción de control integral", en virtud de la cual habrá de
entenderse, si la Corte no ha señalado lo contrario, que la adopción de una
decisión ha sido precedida por un análisis de la disposición acusada frente a
la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la providencia se
encuentra amparada por la cosa juzgada absoluta.”[1]
3.2.2
En consecuencia, y teniendo en
consideración que en el presente asunto la demanda propone los mismos cargos
que se debatieron en la Sentencia C-332 de 2012, esta Corporación deberá
estarse a lo resuelto en dicha providencia en razón a que la misma ha hecho
tránsito a la cosa juzgada constitucional.
4.     DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-332 del 9 de mayo de
2012, que declaró EXEQUIBLE el Acto Legislativo No. 3 de 2011, por el
cargo analizado en esta oportunidad
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ADRIANA MARÍA GUILLEN ARANGO
Magistrada (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Cfr. Sentencia C-976 del 13 de noviembre de 2002, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.