T-268-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-268/03
DESPLAZADOS INTERNOS-Concepto
Con una interpretación gramatical, se tiene que el
inciso 1° habla de abandono de la localidad o actividades
económicas habituales, planteamiento que deja sin piso la posición de la Red de
Solidaridad que exige para catalogar a una persona como desplazado interno que
se traslade de municipio. Pero, lo que se desea resaltar es que cualquier norma
sobre desplazamiento interno se debe interpretar a la luz de los Principios
Rectores del Desplazamiento Forzado Interno. Por eso, la Corte ha dicho que
para realizar una interpretación razonable del inciso 2° del
artículo  del decreto 2569 de 2000, antes transcrito, se debe tener claro que
el decreto que contiene el artículo en estudio es desarrollo reglamentario de
una ley que reconoce el desplazamiento forzado como situación de hecho; a su
vez, esta ley es desarrollo de un sistema constitucional al cual están
incorporados los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, emanados
de la ONU,  que buscan proteger a los desplazados.
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Deberes de la comunidad y del Estado
El desplazamiento forzado conlleva un deber de
solidaridad de la comunidad e implica un deber de actuación del Estado. La
complejidad de un conflicto urbano aumenta la vulnerabilidad de quienes
habitando determinado barrio o comuna se ven obligados a abandonar su lugar
tradicional de vida. No es constitucionalmente aceptable  que las personas
afectadas por la ruptura de su cotidianidad se vean adicionalmente sometidas a
un problema de señalamiento, al calificarlas  como grupos causantes de
“problemas” en una comunidad citadina, o al discriminarlas. Tales actitudes
significan un trato desigual, un enjuiciamiento sin debido proceso, una
afectación a los derechos de libertad  una violación al derecho a la  dignidad.
El agravamiento del desplazamiento dentro de las ciudades plantea una crisis
humanitaria de grandes proporciones. Por consiguiente, la respuesta del Estado
y, especialmente, las actitudes de las autoridades locales, frente a los
desplazados urbanos, no solamente son necesarias  para la defensa de los
derechos fundamentales de los afectados, sino que la seriedad y delicadeza del
trato para  cada caso de desplazamiento, pueden evitar el repoblamiento y el
deterioro progresivo de situaciones que obligan a grupos familiares a salir de
un barrio para ubicarse provisionalmente en lugares que ellos voluntariamente
no han escogido.
PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL Y
DESPLAZADOS INTERNOS-Aplicación
Además de la aplicación de los Principios Rectores,
del principio de favorabilidad y de una correcta interpretación de las normas
nacionales sobre desplazamiento interno, es necesario decir que cualquier duda
que surgiere sobre la inclusión del desplazamiento entre la misma ciudad dentro
del desplazamiento interno, también se resuelve teniendo en cuenta que en el
Estado Social de Derecho prevalece el derecho material sobre el derecho formal.
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD Y DESPLAZADOS
INTERNOS-Aplicación en los
trámites/JUEZ DE TUTELA-No se pueden invocar circunstancias formales
para negar protección de derechos fundamentales
El juez de tutela no puede invocar
circunstancias formales (no provenientes de omisión de los afectados) para
negar la protección a derechos fundamentales de los desplazados. Además, en
gracia de discusión, el mismo decreto 2569 de 2000, trae unas normas especiales
que por tal característica  y dado su carácter de favorabilidad, debe aplicarse
de preferencia en el evento de existir desplazamiento masivo, como ocurre en el
presente caso. Nótese que el caso de la presente tutela se ubica dentro de esta
norma especial, puesto que fueron 65 familias y alrededor de  400 personas.
Además, es importante resaltar que la norma habla de hogares, lo cual
soluciona el inconveniente que la Red de Solidaridad planteó al confundir
localidad con municipio.
DESPLAZAMIENTO INTERNO-Entre lugares de la misma ciudad
Para caracterizar a los desplazados internos, dos son
los elementos cruciales: La coacción que hace necesario el traslado; la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos
condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la
menor duda de que se está ante un problema de desplazados. El carácter de
desplazados internos no surge de aspectos formales, ni de interpretaciones
restrictivas, sino de una realidad objetiva: el retiro del lugar natural que
los desplazados tenían, y la ubicación no previamente deseada en  otro sitio.
Todo esto debido a la coacción injusta de grupos armados que, como en el caso
analizado en la presente sentencia, no solamente amenazaron la vida de numerosas
familias, sino que les quemaron las casas, los ultrajaron, les dieron la orden
perentoria de abandonar el sitio y como si fuera poco  asesinaron a un
integrante de ese grupo. En ninguna parte se exige, ni puede exigirse, que para
la calificación del desplazamiento interno, tenga que irse mas allá de los
límites territoriales de un municipio. Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional considera que el desplazamiento entre la misma ciudad hace parte
del desplazamiento interno forzado cuando se reúnen los requisitos que
caracterizan a este último.
INSCRIPCION EN REGISTRO NACIONAL DE
DESPLAZADOS-Trato digno/INSCRIPCION
EN REGISTRO NACIONAL DE DESPLAZADOS Y PRESUNCION DE BUENA FE
No es justo que si no se expide la certificación por
la Red de Solidaridad, se crea que una persona no tenga la condición de
desplazado. Si lo válido únicamente fuera tal certificación, los derechos
fundamentales de los desplazados se estarían condicionando, en cuanto a su
exigibilidad al mencionado certificado. El no otorgamiento por las autoridades
del correspondiente certificado de desplazado a quien tiene derecho a él, es
una violación a derechos fundamentales como lo ha sostenido la jurisprudencia
constitucional. La Corte ha dicho que existe una presunción de buena fe y necesidad
de trato digno en el trámite de inscripción en el Registro Nacional de
Desplazados.
DERECHO DE DESPLAZADO-Alcance
La Corte ha sostenido que el derecho a la verdad
significa que se debe buscar el mayor esclarecimiento, dentro del proceso
penal, de las circunstancias del desplazamiento. Además, como dijo la Corte
Constitucional en su sentencia T-265 de 1994, la participación del perjudicado
dentro del proceso penal, también hace parte del derecho a la verdad en cuanto
implica conocimiento del curso del proceso y facilita la investigación por
parte de los funcionarios del Estado en la medida en que las víctimas fueron
testigos directos del hecho. Reafirman el derecho a la verdad los principios
16.1 y 16.2 de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. En
cuanto el derecho a la justicia se debe entender que los hechos que motivaron
el desplazamiento no deben  quedar en la  impunidad, ya que el  desplazamiento
está tipificado como delito. Por consiguiente, se debe garantizar el acceso a
la administración de justicia a quien fue víctima del delito y el Estado
colombiano debe velar porque la ocurrencia de tal hecho punible sea castigada
por su aparato jurisdiccional a través del procesamiento, condena y ejecución
de la pena del sujeto activo del delito. El derecho a la reparación y el
derecho al retorno  están consagrados en los principios  28 y 29 de los
Principios Rectores. El derecho a retornar al hogar debe ser la atención
principal que el Estado preste a los desplazados.
DERECHO DE DESPLAZADO AL TRATO PREFERENTE-Aplicación
La Corte Constitucional considera que el derecho al
urgente trato preferente es punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en
situación de indefensión por el desplazamiento forzado interno. Las primeras
obligaciones del Estado frente a la contingencia, son las de proteger la vida
de los desplazados, buscar si es posible el retorno de los mismos a sus hogares
de origen  e incluirlos en el registro único de población desplazada. Por
consiguiente, además de la orden dada en el fallo de primera instancia,
consistente en la inscripción en el registro único de desplazados de las
familias a cuyo nombre se instauró la tutela, deben darse otras órdenes para
que sea mas efectiva la protección.
MUJER CABEZA DE FAMILIA DESPLAZADA-Medidas de protección
Deben existir las medidas de protección a la mujer
cabeza de familia (que en el presente caso están en casi el 90% de los núcleos
familiares desplazados). A nivel internacional existen instrumentos jurídicos
de protección para la mujer desplazada, derivados de la Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, la
Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia
contra la mujer (“Convención de Belem do Pará”), los Pactos Internacionales de
derechos civiles y políticos y de derechos económicos, sociales y culturales. A
nivel nacional existen programas generales que por supuesto  incluyen a las
mujeres cabeza de familia, por ejemplo: el subsidio de vivienda (decreto 951/01),
prioridades en los cupos educativos ( decreto 2231/89), preferencia para
inclusión dentro de los grupos prioritarios  de atención en el SISBEN
(documento CONPES 3057), preferencia en los programas preventivos y de
protección del ICBF, (artículo 17 de la ley 418/97), prioridad para las mujeres
embarazadas, lactantes y menores de 18 años desplazados (Acuerdo 006/97).
Además, todo lo que se deriva  de la ley 387 de 1997 y de  la ley 82 de 1993.
Esta última ley  es la que establece normas para apoyar de manera especial a la
mujer cabeza de familia, allí se  señalan algunos mecanismos de protección
sobre salud, vivienda, educación no solo para quien es cabeza de familia sino
de los menores dependientes.
RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL-Protección a desplazados
Existen instrumentos jurídicos protectores, la función
de las autoridades es hacerlos efectivos. Todas las órdenes de protección en el
presente caso se le darán a la Red de Solidaridad para que por intermedio de
ella se tomen las medidas adecuadas ya que es la Red de Solidaridad quien
viabiliza y coordina las medidas de protección y además la tutela solo se ha
instaurado únicamente  contra tal institución.
Referencia: expediente T-670177
Peticionaria: Defensora Regional del
Pueblo, Antioquia
Procedencia: Sala Civil del Tribunal
Superior de Medellín
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de
dos mil tres (2003).
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Marco
Gerardo Monroy Cabra quien la preside, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro
Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
proferidos, en primera instancia por la Sala Civil del Tribunal Superior de
Medellín, el 25 de julio de 2002 y,  en segunda instancia, por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el 24 de septiembre de 2002,
dentro de la acción de tutela instaurada por la Defensora del Pueblo, Regional
Antioquia, a nombre de numerosos desplazados, contra la Red de Solidaridad
Social, Unidad Territorial para Antioquia.
I. ANTECEDENTES
A.    La doctora MARIA GIRLESA VILLEGAS MUÑOZ, Defensora del Pueblo,
Regional Antioquia, instaura tutela a nombre de: YESID JORDAN SALAS, LUZ EDILMA
ESPEJO MESA, MARIA VENTURA, ANGEL CUSTODIO MOSQUERA ROSALES, LUZ MILA MORENO
GUERRERO, TERESA DE JESUS URIBE JARAMILLO, GLENDA ESTHER QUEJADA SOTO, LUIS
HERNELIO IBARGUEN ASPRILLA, NIDIA AMPARO POSADA, OLGA ROCIO LOPERA, MARIA
EFIGENIA SANCHEZ LOPEZ, BLANCA ADIELA LOPEZ FLOREZ, MARIE ERNESTA CUESTA
RENTERIA, JUAN EVERTO ARCILA LOPEZ, AIDY POTE SALAS, IVONNE JORDAN SALAS, MARIA
BERTHA ECHEVARRY, ROBERTO ALONSO POSADA ATEHORTUA, ERIKA YANETH SANCHEZ
GONZALEZ, MARIA VICTORIA SANCHEZ GONZALEZ, RAMIRO DE JESUS POSADA LOPERA, MARIA
ARACELY RUEDA ZAPATA, CARMEN ALICIA RESTREPO OSORIO, GLORIA INES RESTREPO,
MARIA LUCIDIA URIBE JARAMILLO, SANDRA MILENA MACHADO, MARIA ELPIDIA POSADA,
MARIA ORLLINDA RUIZ, ANA OFELIA RUIZ OQUENDO, BLANCA LIBIA URIBE, ELENA
MARGARITA MEJIA ALVAREZ, MARIA OFELIA RUIZ RODAS, LUZ AMPARO URRUTIA GARCIA,
MARIA LASTENIA OREJUELA MORENO, LILIANA LOPEZ JARAMILLO, MARTHA NELLY SERNA
RAMIREZ, LUZ ENEIDA RESTREPO GRACIANO, NORA ELENA URREGO GRACIANO, ALBA MONTOYA
OBANDO, MARIA LIRIS BEJARANO TAPIAS, SOR ERCILIA POSADA, GRACIELA GRACIANO
RODRIGUEZ, JAIR DE JESUS VESALSCO ROJAS, CESAR AUGUSTO PARDO ECHEVERRY, BEATRIZ
ELENA RUEDA MONTOYA, ROSA MELLIDA MENA RODRIGUEZ, ROSA ELENA OREJUELA MORENO,
JHONY ALFREDO RODAS JARAMILLO, YOLANDA MARIA MONSALVE SERNA, MARIA AUXILIADORA
RAIGOZA, LUIS CARLOS MONTOYA OBANDO, ROSA ANGELICA SERNA, MARIA EDUBITER
CARDENAS, DIANA PATRICIA RAIGOZA VELASQUEZ, LILIANA MARIA MAZO MAZO, GILDARDO
MONTOYA MORALES, ORLANDO DE JESUS SEPULVEDA, LUZ DARY MACHADO MONTOYA, MELIDA
MORENO, MARIA ELVIGIA SEGURO, MARCO AURELIO ALVAREZ LONDOÑO, SANDRA MILENA
URREGO ESPINOSA, YACIRA MORENO HURTADO, EDUARDO ANTONIO DURANGO, MARTHA ISABEL
CALDERON, ENRIQUE ANTONIO TANGARIFE BEDOYA, MARIA EDILMA QUINTERO, JOSE VICENTE
RICO OSSA, MARIA OFELIA USUGA DE GARCIA, PORFIRIO ANTONIO GOMEZ, MARIA ELENA
QUINTERO y sus grupos familiares desplazados por la violencia dentro de la
ciudad de Medellín.
2. Se aprecia que dentro de esos 65
núcleos familiares, 55 de ellos tienen a una mujer como cabeza de familia.
Además, consta  en el expediente que dentro de los desplazados hay 161 menores
de edad.
3. Las citadas personas se vieron obligadas
a desplazarse desde sus habitaciones en la Comuna 13 de Medellín hasta  el
Liceo Independencia de la misma ciudad y su desplazamiento obedeció a las
circunstancias que la peticionaria de la tutela relaciona en los hechos que
posteriormente  se transcribirán.
4. Aspira la peticionaria que las mencionadas
personas sean inscritas en el Registro Unico de Desplazados, a fin de que
puedan acceder a beneficios como alojamiento transitorio, alimentación, salud,
educación, mientras se los reubica de manera definitiva. Expresa que “a los doblemente victimizados con los hechos del 29 y 30 de junio de
2002, de la parte alta del barrio El Salado, es decir a quienes les incineraron
sus viviendas, les dejaron huérfanos y viudas, se les de la ayuda humanitaria a
que tienen derecho de conformidad con lo establecido en la ley 418 de 1997,
además de la atención integral como víctimas del desplazamiento forzado”.
5. La Red de solidaridad se opuso a la
protección tutelar por las razones que luego se explicarán; mientras que
entidades como Metrosalud de Medellín colaboraron con atención médica “a los
pacientes desplazados” y de alimentación a los mismos. A su vez, la
alcaldía de Medellín, en comunicación dirigida a la Defensora del Pueblo,
expresa: “El Municipio de Medellín, a través de la Secretaría de
Solidaridad, está empeñado en ofrecer una alternativa concreta de solución  a
la población afectada por el conflicto urbano, particularmente y, de manera
puntual, al grupo de familias ubicadas en el Liceo de la Independencia. Para
tal efecto, le solicitamos, de modo respetuoso, nos suministre el listado
oficial de las personas que declararon ante su despacho la situación antes
referida (especificando número de personas y familias)”.
II. HECHOS PRESENTADOS EN
LA SOLICITUD DE TUTELA
Se transcribe textualmente el que en la
petición de tutela hizo la Defensora del Pueblo en Antioquia,  porque ahí se
señala la magnitud del problema:
“El día 29 de junio, en horas de la
noche, cuando los habitantes del sector alto, del barrio El Salado, de la
Comuna 13 del Municipio de Medellín dormían, se inició una confrontación armada
entre miembros de las milicias Bolivarianas de las FARC y los Comandos Armados
del Pueblo y, los Bloques Metro y Cacique Nutibara de las AUC, ubicados, unos
en la parte de arriba de las viviendas y, los otros, en la parte de abajo.  A
dicha confrontación le siguió el ingreso de los armados por la fuerza, de los
armados ilegales a las humildes viviendas, la muerte violenta del señor CARLOS
ARTURO MAZO a manos de los armados, la incineración y destrucción de viviendas
por explosivos lanzados por los armados contra éstas, la insaciable búsqueda de
supuestos milicianos entre los moradores del lugar, el ultraje verbal y físico
a los mismos, la orden de 36 horas para desocupar dada por los armados y la
expulsión de éstos hacia la parte baja del sector, y posteriormente al Liceo la
Independencia, donde se encuentran asentados desde el día 30 de junio del
presente año a la fecha.  De estas víctimas ya habían sido desplazadas de otras
municipalidades hacia Medellín, lo cual los lleva a un nuevo desplazamiento o
situación de “re-desplazados”.
El día 2 de julio de 2002, se hizo entrega
personal en la Oficina de la Unidad Territorial de la Red de Solidaridad Social
en Medellín, del Oficio RA 5001-042, de la Defensoría del Pueblo Regional
Antioquia, en la que se ponía en conocimiento la situación al Director de ésta,
a fin de que de conformidad con lo establecido en Decreto 2569/2002, coordinara
con el Comité Municipal de Atención Integral a las víctimas del Desplazamiento
Forzado la asistencia a éstos.
En cumplimiento de su deber legal, y de
conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997, el
Decreto Reglamentario 2569/92, artículos 12 y 13, lo establecido en la ST 327
de 2001, las Políticas institucionales y nuestro compromiso por el respeto de
los derechos humanos y trato digno a las víctimas de la violencia, visitamos el
lugar de albergue y con el apoyo de la comunidad Educativa del Liceo la
Independencia, levantamos el Censo de la población afectada de conformidad con
lo reglado en los artículos 12 y 13 del Decreto 2569 de 2000.
El día 3 de julio de 2002, se hizo entrega
en forma Personal en la Oficina de la Unidad Territorial de la Red de
Solidaridad Social en Medellín, del Oficio RA 5001-0429, mediante el cual se
allegaba el referido censo, para que esa entidad procediera de conformidad con
lo establecido en nuestra legislación a la INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE
DESPLAZADOS a las víctimas de tan deplorables hechos.  A la fecha, no se ha
recibido respuesta alguna de la Unidad Territorial de la Red de Solidaridad
para el Departamento de Antioquia, sobre dicha inscripción.
El día 5 de julio del presente año,  se
conoció en la Defensoría del Pueblo que desde las 10 de la noche hasta las 4
a.m., del día 6, se dio una fuerte confrontación entre los actores armados, que
se disparaban constantemente desde el lado de arriba del Liceo hacia al lado de
debajo de éste, donde se encontraba el bando contrario, quedando en el medio
de  la confrontación el Liceo de Independencia con el grupo de desplazados
sumidos en terror y el llanto de los niños.  Que dicha situación continuó en la
tarde del día 6, se registro de nuevo el día 8, el día 9 en las horas de la
mañana de hoy, se escuchaban los disparos del hostigamiento y enfrentamientos
de los actores del conflicto armado.  Situación que claramente demuestra el
riesgo para la vida y la integridad personal en que se encuentran estas
víctimas que impacientes esperan la protección del Estado supeditada a la
Inscripción en el registro Unico de Desplazados, que debe realizar la Red de
Solidaridad Social.
Por versión del Director de dicha Unidad,
se conoce que existe concepto de la Unidad Técnica Conjunta, compuesta por la
Red de Solidaridad y la Oficina de la ACNUR en el País, y de la Oficina
Jurídica de la Red de Solidaridad, en el sentido de que no se concibe el
desplazamiento forzado cuando la víctima no ha abandonado su localidad.
Criterio, que asimila el término localidad a municipalidad, y lo cual se tiene
como razón para que la Unidad Territorial de Red de Solidaridad Social en
Antioquia, niegue a dichas víctimas su condición de desplazados, su inscripción
en el Registro Unico de desplazados, y por consiguiente la asistencia a que
tendrían derecho de conformidad con nuestra legislación vigente.
En el día de hoy, se reciben los Oficios
DAN 12349 y 12356, de julio 5 del presente año, emitidos por el doctor RODOLFO
ALBERTO ZAPATA ESCOBAR, Coordinador de la Unidad Territorial Antioquia de la
Red de Solidaridad, en el cual nos anuncia que las víctimas contaran con
atención en salud con  cargo al FOSYGA, subsidio de vivienda de $7.500.000 y un
apoyo de $636.000, en el marco de Atención a Municipios Víctimas de la
Violencia por la Red de Solidaridad, figura en la que se pretende encuadrar la
situación objetiva, de conocimiento público y ampliamente reglada por nuestro
legislador de los desplazados por la violencia de la parte alta del barrio El
Salado de la ciudad de Medellín, para hacer desconocer su derecho al
reconocimiento de su condición de desplazado para acceder a los
beneficios de Asistencia Humanitaria de Emergencia en forma integral,
reubicación o retorno en condiciones de seguridad y consolidación socio
económica, a que tienen derecho.
Ha conocido este Despacho, que
Metroseguridad, entidad del orden municipal, en un gesto de humanidad y
solidaridad para con éstas víctimas les proporcionó el día sábado 6 de julio de
2002, mercados para ocho días, y que vienen recibiendo la atención en salud a
través de la Unidad Intermedia de Salud San Javier.  Sin embargo, las entidades
de gobierno local como el Ministerio Público, somos conscientes de que el
albergue de las 65 familias desplazadas en el Liceo la Independencia, debe ser
transitoria para no obstaculizar el derecho fundamental a la educación a que
tienen derecho los jóvenes de la Comuna 13, lo cual urge la actividad de la
entidad encargada de coordinar la atención integral a éstas víctimas.
III. POSICION DE LA ENTIDAD
ACCIONADA
La Red de Solidaridad  Social  de Antioquia
se opone a las pretensiones de la tutela porque, en su sentir, las personas
relacionados por la Defensoría del Pueblo, no han cambiado de domicilio, no han
abandonado ni siquiera la Comuna donde residen, y si se ubicaron en un Liceo,
ello se debió a que, según la Red,  esto fue propiciado por milicianos.
Alega la Unidad Territorial de la Red de
Solidaridad Social de Antioquia que lo hecho por las familias no es un
desplazamiento en los términos de la Ley 387 de 1997, sino una retención de
civiles por los Comandos Armados  del Pueblo.
Reconoce, sin
embargo, que de las 65 familias que actualmente ocupan el Liceo, siete de ellas
ya obtuvieron  el reconocimiento de su condición de desplazados, a saber: los
grupos familiares de MARIA VENTURA, LUIS ERNELIO IBARGUEN ASPRILLA, IVONNE
JORDAN SALAS, BLANCA LIBIA URIBE, LILIANA LOPEA JARAMILLO, LUZ ENEIDA RESTREPO
GRACIANO Y SANDRA MILENA URREGO ESPINOSA.
Existe una Resolución en el expediente de
tutela, proferida por el Coordinador de la Unidad Territorial de Antioquia de
la Red de Solidaridad social, en la cual se niega la inscripción de uno de los
afectados por los hechos ocurridos en la Comuna 13 de Medellín. Expresamente se
justifica la no inscripción  en que “los hechos no generaron abandono de la
localidad o domicilio permanente (municipio de Medellín) lo que está por fuera
de lo contemplado en el artículo primero de la ley 387 de 1997”.
Además, en el escrito de impugnación, la
representante judicial de la entidad demandada, justifica la no inscripción de
los afectados. Dice que no hay lugar a la inscripción puesto que la ley habla
de localidad y “la ‘localidad’ corresponde al municipio o a la vereda,
entidades éstas que son sitios geográficos, mas no podría corresponder al
barrio o a la comuna”.
En el mismo escrito, la abogada de la Red
de Solidaridad dice que los hechos ocurrieron de una forma que no dan lugar a
la protección. Según ella:
“A principios del mes de julio del
presente año, y frente a los hechos allí ocurridos (al parecer organizados por
los C. A.P.) la población civil de estos barrios se tomó el Liceo La
Independencia de la Comuna # 13 (Barrio La Independencia). Hoy son
aproximadamente quinientas personas que han agotado la alimentación que allí
llevaron, y que los milicianos les suministraron para realizar la toma del
centro educativo. Los milicianos no dejaron salir la gente a menos que
estuviera herida o enferma, y han limitado el acceso a los organismos de ayuda
humanitaria. Además cuentan con equipos de radio y hay presencia de
francotiradores en los edificios aledaños (la fuerza pública no ha podido
acceder a la zona). Es de anotar que en las calles de las viviendas desocupadas
por la población civil, patrullan al parecer paramilitares que han tomado el
control de parte de la ciudad, antes a manos de los C.A.P.”.
IV. PRUEBAS
Obran en
este expediente   pruebas que sustentan los siguientes hechos:
1.
Comunicación urgente de la Defensora Regional del Pueblo dirigida al Delegado
de la Red de Solidaridad Social de Antioquia, el 1° de julio de 2002,
poniéndole de presente lo ocurrido en la Comuna 13 y pidiéndole que coordine
con el Comité Municipal de Atención Integral la protección a las víctimas.
2. Comunicaciones
de la Defensora Regional del Pueblo al Secretario de Salud Municipal de
Medellín, a la Directora Nacional de Atención y Trámite de Quejas de la
Defensoría del Pueblo y a la Coordinadora de la Oficina de Atención a
Desplazados de la Defensoría del Pueblo, el 1° de julio de 2002, en el mismo
sentido del punto anterior.
3.
Comunicación del Coordinador del Liceo La Independencia y de la Presidente de
la Acción Comunal, de fecha 2 de julio de 2002, dirigida a la Personería de
Medellín,  informando que el Liceo ha sido ocupado “por una población
desplazada que asciende a 450 personas entre adultos y niños. Estas personas
residían en la parte alta del barrio El Salado...”y pidiendo atención
médica urgente para Ivonne Jordán Salas, Didier Antonio Mosquera y Elena
Margarita Mejía Alvarez.
4. Declaraciones bajo juramento, recibidas
por la Defensoría del Pueblo el 2 de julio de 2002 a las siguientes personas:
MARIA OFELIA USUGA DE GARCIA. Afirma
integrar un grupo de  desplazados, provenientes  de partes diferentes del
departamento de Antioquia, quienes, debido al desplazamiento, se vieron
obligados a instalarse en la Comuna 13 de Medellín, en el barrio San Javier, El
Salado, parte alta. Cuenta que  el 29 de junio de 2002, en la noche,  “se
escuchó un tiroteo, luego explosiones,  vimos que la gente corría, que ardían
unos ranchos,  mataron a un muchacho que era vecino de nosotros pero no se el
nombre, a una vecina le volaron la casa con una explosión, ella tiene siete
hijos, varias casas se fueron a un cráter ya que se formó un hueco con una
explosión, la gente lloraba. Esa misma noche toda la gente nos fuimos...”
El muerto en esa noche fue Carlos Arturo
Yepez Mazo. La esposa de él, MARIA SORELY CARVAJAL cuenta que luego de iniciada
la confrontación, “como a eso de las 10.30 se fue la luz  por la parte alta
del sector El Salado, como a la una de la mañana escuchamos que los que estaban
arriba, al parecer los paramilitares, estaban incendiando las casas, toda la
gente gritaba y bajaba a las carreras, niños llorando, como ellos estaban
bajando y quemando, mi esposo Carlos Arturo Yepez Mazo, con su hermana Claudia
María Mazo y tres niños, salimos de la casa para bajar con todos, yo venía
adelante cuando salió uno de ellos y me puso un arma larga de frente y me
preguntó que para donde iba, yo le dije que para abajo como toda la gente
entonces él me dijo: ‘No, usted no va para ninguna parte, vuelva y suba’ y nos
hizo volver a subir, mi esposo estaba cargando el niño de su hermana, cuando
esta misma persona lo llamo y le gritaba que si sabía con quién estaba
hablando, mi esposo le dijo que no sabía y el otro le dijo: ‘si no sabe, para
su información está hablando con las autodefensas...” Termina su
declaración diciendo: “No hay forma de volver, por eso me toca quedarme
donde estoy”.
MARIA VENTURA MOSQUERA  cuenta que “salimos
corriendo hacia la parte baja, ubicándonos entonces en el colegio La
Independencia ya   que no teníamos para dónde mas coger”. Pide que “me
indemnicen por la perdida de la casa y todo lo que teníamos, que me ayuden para
la alimentación y educación de mis hijos, pues no los he podido volver a mandar
a estudiar, pues la situación de orden público desde hace varios meses viene
totalmente insostenible, por ello me toca cuidarlos en la escuela donde estamos
localizados en estos momentos.”
PORFIRIO GOMEZ VARGAS , dueño de una tienda
en San Javier, declara que el día anterior a los enfrentamientos tuvo que
salir  en una tanqueta de la policía porque su tienda la habían convertido en
sitio de combate, que al regresar el 29 le dispararon, que el 3 de julio se
enteró de que le había desocupado la tienda  y que la iban a ocupar los
allegados a la organización que formaba problemas por eso tuvo que ubicarse en
el colegio La Independencia y luego irse para donde un familiar. Este testigo,
fuera de declarar bajo juramento ante la Defensora del Pueblo, formuló denuncio
en la Inspección 10 de Policía Municipal de Medellín, allí relató que “el
problema es que el barrio de nosotros se encuentra en el centro del combate
que se libra en la zona, por parte de dos grupos al margen de la ley que operan
en la zona, razón por la cual la mayoría de las personas tuvimos que abandonar
las casas y nos encontramos en el colegio de La Independencia”.
LUIS IBARGUEN ASPRILLA cuenta que esa noche
los trataron mal, los insultaron, golpearon, destruyeron e incendiaron sus
pertenencias, les dieron 32 horas para desocupar la zona “por eso salimos
inmediatamente corriendo hacia la parte baja, ubicándonos entonces en el
colegio La Independencia ya que no teníamos para donde mas coger. Allí estamos
desde entonces”.
SANDRA MILENA MACHADO y TERESA DE JESUS
URIBE,   reiteran lo dicho por el anterior declarante .
PEDRO VICENTE
MOSQUERA dice: “me sacaron de la casa y me dijeron piérdase que si no lo
matamos, entonces yo entré a mi casa, saqué una muda de ropa para mis niños y
me fui con mi familia, al otro día regresé a mi casa para ver qué había
sucedido y resultó que me habían quemado la casita”. Afirma que está
desplazado en el Colegio Independencia y que no ha recibido ninguna ayuda.
YESID JORDAN SALAS. Reitera lo indicado por
los testigos anteriores. Agrega que “Todo el mundo decidió bajarse de arriba
del Morro”
LUZ DARY BEDOYA,  a quien también le
quemaron la casa, dice que “la gente que nos encontramos  nos manifestaron
que nos fuéramos para el colegio de la Independencia donde estaban albergados
todos los habitantes de las partes altas del barrio El Salado, allí nos
ubicamos y desde entonces estamos en dicho sitio”. Agrega que “a mi casa
como la quemaron no puedo regresar, por la situación en el barrio no sé qué
hacer, ni para dónde coger, por lo pronto no se ni siquiera  a donde enviar mis
hijos para que continúen con sus estudios. En estos momentos estoy
completamente desempleada, pues antes trabajaba en casas de familia por días,
pero ya ni siquiera para eso resulta trabajo; en el colegio casi nadie está
durmiendo, pues el enfrentamiento ha sido permanente, diario se escuchan
disparos, granadas, petardos, de todo, cada día se oye decir  que hubo varios
muertos, estamos muertos de miedo...”
DIDIER ANTONIO MOSQUERA dice que le
prendieron fuego a la casa de él, que está desplazado en el colegio
Independencia y que no desea retornar al sitio de donde salió porque “quiero
residir en un lugar mas seguro”.
JAEL RAMIREZ cuenta que se vio obligado a
desplazarse hacia el colegio  La Independencia, que la Cruz Roja le ha llevado
comida y que le da mucho miedo.
ANGEL CUSTODIO MOSQUERA  informa que le
incendiaron la casa y que por segunda vez se ve obligado a desplazarse. Agrega
que el SIMPAD “colaboró con unas familias que nos encontramos en el colegio,
pero no nos han ayudado de nuevo”.
5. El mismo 2 de julio de 2002, la
Defensoría del Pueblo hizo una relación de personas afectadas:
Luz Edilma Espejo Mesa. Su grupo familiar
estás integrado por esposo y cuatro hijos menores;
Maria Ventura y su grupo familiar (cinco
hijos menores);
Angel Custodio Mosquera y su grupo familiar
( esposa, tres mayores y una recién nacida);
Luz Mila Moreno;  su grupo familiar está
integrado por esposo y cuatro menores de edad;
Teresa de Jesús Uribe Jaramillo y su grupo
familiar (esposo, un mayor de edad y cinco menores de edad);
Glenda Quejada Soto; su grupo familiar  lo
integran esposo y dos menores de edad;
Luis Ernelio Ibarbuen Asprilla y su grupo
familiar (madre y cinco menores de edad);
Yesid Jordán Salas y su grupo familiar
(madre y tres menores de edad);
Dice la Defensoría del Pueblo: “A estas
ocho familias les fue quemada su casa”.
Continúa la Defensoría con el censo que
levantó:
Nidia Amparo Posada y su grupo familiar (un
mayor de edad y dos menores de edad); “A esta familia le fue derrumbada su
casa”.
Olga Rocío Lopera y su grupo familiar (dos
mayores de edad y cinco menores de edad);
Maria Efigenia Sánchez López y su grupo
familiar (esposo y cuatro menores de edad);
Blanca Adiela López Flórez y su grupo
familiar ( esposo y cuatro menores);
María Ernesta Cuesta Rentería y su grupo
familiar (esposo y cuatro menor);
Juán Everto Arcila López y su grupo
familiar (esposa y dos menores);
Aidy Pote Salas y su grupo familiar (un
mayor de edad y cuatro menores de edad);
Ivonne Jordán Salas y su grupo familiar
(dos menores);
María Bertha Echeverri y su grupo familiar
( un mayor y cuatro menores);
Roberto Alonso Posada Atehortúa y su
cónyuge;
Erika Yaneth Sánchez González  y su
cónyuge;
María Victoria Sánchez González y su grupo
familiar (un mayor de edad y tres menores);
Ramiro de Jesús Posada Lopera y su grupo
familiar (dos mayores y tres menores);
Maria Aracely Rueda Zapata y su grupo
familiar (esposo y un menor);
Carmen Alicia Restrepo Osorio y su grupo
familiar (esposo y seis menores);
Gloria Inés Restrepo y su grupo familiar
(esposo y un menor);
María Lucinda Uribe Jaramillo y su grupo familiar
(esposo y tres menores);
Sandra Milena Machado y su grupo familiar
(esposo y tres menores);
Maria Elpidia Posada y un menor de edad;
Maria Orlinda Ruiz y su grupo familiar
(esposo y un menor);
Ana Ofelia Ruiz Oquendo y su esposo;
Blanca Libia Uribe y su grupo familiar (dos
menores de edad);
Elena Margarita Mejía Alvarez y su grupo
familiar ( esposo y tres menores);
Maria Ofelia Ruiz Rodas;
Luz Amparo Urrutia García y su grupo
familiar (tres menores de edad);
Maria Lastenia Orejuela Moreno y su grupo
familiar (cinco menores de edad);
Liliana López Jaramillo y su grupo familiar
(esposo y cuatro menores de edad);
Martha Nelly Serna Ramírez y un menor de
edad;
Luz Eneida Restrepo Graciano y su grupo
familiar ( esposo y tres menores);
Nora Elena Urrego Graciano y su grupo
familiar (cuatro menores);
Alba Montoya Obando y su grupo familiar
(dos menores de edad);
Maria Liris Bejarano Tapias y su grupo
familiar (una anciana y tres menores);
Sor Ercilia Posada y su esposo;
Graciela Graciano Rodríguez y su grupo
familiar (esposo, dos mayores y cuatro menores);
Jair de Jesús Velasco Rojas y su madre;
CésarAugusto Pardo Echeverry y su grupo
familiar (esposa y un menor);
Beatriz Elena Rueda Montoya y su grupo
familiar (dos mayores de edad);
Rosa Mélida Mena Rodríguez y su grupo
familiar (esposo y un menor);
Rosa Elena Orejuela Moreno y su grupo
familiar (abuela y tres menores);
Johny Alfredo Rodas Jaramillo y su grupo
familiar (esposa y dos menores);
Yolanda Maria Monsalve y un menor de edad;
Maria Auxiliadora Raigoza y su grupo
familiar (esposo y tres menores);
Luis Carlos Montoya Obando y su grupo
familiar (esposa y un menor);
Rosa Angélica Serna y su grupo familiar
(esposo, un mayor y cinco menores de edad);
Maria Edubiter Cárdenas y su grupo familiar
(esposo, un mayor y un menor);
Diana Patricia Raigosa y su grupo familiar
(esposo y tres menores);
Liliana Maria Mazo Mazo y un mayor de edad;
Gildardo Montoya Morales y su grupo
familiar ( esposa y un mayor de edad);
Orlando de Jesús Sepúlveda y su grupo
familiar (esposa, un mayor de edad y ocho menores);
Luz Dary Machado Montoya y su grupo
familiar (tres menores);
Mélida Moreno y su esposo;
Maria El Vigia Seguro y su grupo familiar
(dos menores);
Marco Aurelio Alvarez Londoño y un menor de
edad;
Sandra Milena Urrego Espinosa y su grupo
familiar (esposo y tres menores);
Yacira Moreno Hurtado y su grupo familiar
(esposo y un menor);
Eduardo Antonio Durango y su grupo familiar
(cuatro menores de edad);
Martha Isabel Calderón y un menor de edad.
Consta en esta prueba, levantada y aportada
por la Defensoría del Pueblo, que dentro de los 65 grupos familiares la gran
mayoría de personas son infantes, hay un buen numero de mujeres cabeza de
familia y mujeres embarazadas.
6. Comunicación de 4 de julio de 2002 de la
Defensora del Pueblo Regional Antioquia al Director del SIMPAD en Medellín
remitiéndole el censo de la población desplazada, “asentados en el Liceo La
Independencia de esta ciudad”.
7. Comunicación de
4 de julio de 2002 de la Defensoría del Pueblo, oficina en Bogotá, dirigida al
Director General de la Red de Solidaridad Social, poniéndole de presente las
situación de los desplazados del barrio El Salado.
8. Comunicación de la Unidad Territorial de
la Red de Solidaridad Social, de 5 de julio de 2002, dirigida a la Defensoría
Regional de Antioquia, acusando el recibo del censo, anunciando atención en
salud, subsidio para las casas destruidas y a quienes sufrieron daños, pero
dentro del “marco del programa de atención a Municipios víctimas de la
violencia”. Resalta: “Lo urgente es la recuperación del orden público en
la comuna 13 de Medellín”.
9. En otra comunicación de la misma fecha,
la Red de Solidaridad Social comunicando que aún “no se ha instalado el
Comité  Municipal de Atención a la Población Desplazada por la Violencia en el
Municipio de Medellín por parte del señor Alcalde, doctor Luis Pérez
Gutiérrez”.
10. Comunicación
del Subsecretario de Aseguramiento y Secretario de Salud de Medellín, de 5 de
julio de 2002, dirigida a la Defensora del Pueblo en Antioquia, indicando que
el Director de la UPSS de San Javier había brindado atención a dos personas de
las desplazadas y mostrado interés por seguir colaborando. Igualmente una
comunicación que ellos dirigieron al director de la UPSS mencionada y respuesta
de éste, indicando que se atendió a Didier Mosquera con herida de bala y a
Helena Mejía con síndrome vertiginoso (sic). Con posterioridad atendieron a
doce personas mas.
11. Comunicación del Secretario de
Educación de Medellín, de 5 de julio de 2002, dirigido a la Defensoría Regional
del Pueblo, pidiendo que el albergue de los desplazados que se habían ubicado
en el colegio fuera  temporal y entregando una bandera blanca para que se ice
en el Liceo.
12. Las comunicaciones de Metrosalud y de
la Secretaría de Solidaridad de Medellín, ofreciendo colaboración para esa
población desplazada.
13. Varias promesas de compraventa de los
desplazados, respecto de inmuebles que ocupaban en la Comuna 13 de Medellín,
antes del desplazamiento.
14. Resolución # 05012140 de 8 de julio de
2002, del Coordinador de la Unidad Territorial de Antioquia  de la Red de
Solidaridad Social, negando la inscripción en el Registro Nacional de Población
Desplazada a YESID JORDAN  SALAS, por cuanto no hubo abandono de la localidad o
domicilio permanente (municipio de Medellín).
V.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
Primera Instancia
La sentencia la profirió el Tribunal
Superior de Medellín, el 25 de julio de 2002. Otorgó la tutela y ordenó que se
procediera a inscribir en el registro único de desplazados a las  familias que
fueron censadas por la Defensoría del Pueblo.
Consideró el a-quo que fue una tragedia lo
que obligó a las familias a tomar la decisión instintiva de huir, adquiriendo
todos ellos la condición de desprotegidos, luego el Estado tiene que ofrecerles
un soporte y matricularlos “en el Registro Unico de Desplazados que lleva
la Red de solidaridad social, cuya oficina de Medellín ha desatendido el
pedimento al respecto elevado por la Defensoría del Pueblo con legitimación
extraordinaria para pedir a nombre de las víctimas”.
Segunda
Instancia
La Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil, revocó la decisión del a-quo. Por sentencia de 24 de septiembre
de 2002  denegó la tutela porque en su sentir no se remitieron a la Red de
Solidaridad las declaraciones de los afectados. “Además, porque de acuerdo
con el artículo 13 del decreto 2569 de 2000, sólo la declaración sobre los
hechos que originaron el desplazamiento del grupo, por parte del Comité Municipal,
Distrital, la Autoridades Municipales y el Ministerio Público,  tanto de la
zona ‘expulsora como de la receptora de la población desplazada’, así como la
información recolectada por esos organismos y enviada para la inscripción en el
mencionado registro, exime a las personas que conforman el desplazamiento
masivo de rendir una declaración individual para solicitar la inscripción”.
Solicitud
de selección para revisión por insistencia del Defensor del Pueblo
El 6 de diciembre de 2002, la Defensoría
del Pueblo presentó solicitud de insistencia de selección ante los magistrados
de la Corte Constitucional. Considera la Defensoría del Pueblo que el tema del
desplazamiento interno, dentro de una misma ciudad, es algo sobre lo cual la
Corte debe pronunciarse, al igual que la manera de interpretar, con criterio de
favorabilidad,  el decreto 2569 de 2000.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. COMPETENCIA
Esta Corte
es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución
Nacional y el decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos en el presente caso
de tutela.
B. ASPECTOS JURIDICOS
Son varias las sentencias que la Corte
Constitucional ha proferido respecto del desplazamiento interno (T-227/97,
SU-1150/00, T-1635/00, T-327/01, T-1346/01, T-098/02, T-215/02, entre otras).
Teniendo como punto de partida la anterior jurisprudencia,  se analizarán los
temas que son centrales en el presente caso de tutela:
A.
El desplazamiento
entre la misma ciudad, por cuanto la entidad demandada considera que  escapa  a
la caracterización  del desplazamiento interno tradicional.
B.
La importancia de
los derechos fundamentales en su contenido material, por cuanto la sentencia de
segunda instancia negó la protección tutelar por la real o presunta ausencia de
un ritualismo;
C.
La importancia
práctica que tiene la tutela en los casos de desplazamiento interno forzado.
1. Definición del desplazamiento interno
La ley 387 de 1997, en su artículo primero,
define como desplazada forzada a toda persona que se ha visto compelida a
migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de Derechos Humanos, infracciones
al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las
situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden
público.
La configuración  del desplazamiento
forzado fue analizada en la sentencia T-227/97, fallo que acudió a la
descripción dada por la Consulta Permanente para los Desplazados Internos en
las Américas (CPDIA):
“Toda persona que se haya visto obligada
a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia o
su oficio habitual, debido a que su vida, su integridad física o su libertad se
han hecho vulnerables o corren peligro por la existencia de cualquiera de las
situaciones causados por el hombre :  conflicto armado interno, disturbios
o tensiones internos, violencia generalizada, violaciones masivas de los
derechos humanos u otras circunstancias causadas por situaciones anteriores que
puedan perturbar o perturben el orden público”.
2. El calificativo de desplazado se
adquiere de facto
La posición de la  jurisprudencia
constitucional, frente al desplazamiento interno, indica que  la calidad de
desplazado forzado se adquiere de facto y no por una calificación que de ella
hagan las autoridades. ( Sentencias T-227 de 1997 y T-327/01).
Para la Corte Constitucional, el
desplazamiento, lejos de estructurarse con unos indicadores y parámetros
rígidos, debe moldearse a las muy disímiles circunstancias en que una u otra
persona es desplazada dentro del país. Son circunstancias claras,
contundentes  e inclusive subjetivas, como el temor que emerge de una zozobra
generalizada, las que explican objetivamente el desplazamiento interno. De
allí, que la formalidad del acto no puede imponerse ante la imperiosa evidencia
y necesidad  de la movilización forzada.
No se puede tener como requisito sine
qua non para el ejercicio de derechos fundamentales de los desplazados la
certificación de la "condición de desplazado" del  Ministerio del
Interior. Para la expedición de la certificación no  se pueden exigir
condiciones que no aparecen expresas y suficientemente claras en la norma
jurídica.
3.  La importancia de los Principios
Rectores, en cuanto a la lectura que se debe dar a las normas sobre
desplazamiento interno
La noción de condición de desplazado
aparece en el decreto 2569 de 2000.   (art. 2)  que dice:
"Es desplazado toda persona que se ha
visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad
de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertades personales han sido vulneradas o
se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las
siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones
interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos
Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias que emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o
alteren drásticamente el orden público.
El Gobierno Nacional a través de la
Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o la
entidad que esta delegue, declarará que se encuentra en condición de
desplazamiento aquella persona desplazada que solicite tal reconocimiento
mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32 de la
ley 387 de 1997, a saber:
1.
Declarar esos
hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las
personerías municipales o distritales o cualquier despacho judicial, y
2.
Solicitar que se
remita para su inscripción a la Dirección General para los Derechos humanos del
Ministerio del Interior o a la oficina que este designe a nivel departamental
distrital o municipal copia de la declaración de los hechos de que trata el
numeral anterior."
Con un interpretación gramatical
gramatical, se tiene que el inciso 1° habla de abandono de la localidad
o actividades económicas habituales, planteamiento que deja sin piso la
posición de la Red de Solidaridad que exige para catalogar a una persona como
desplazado interno que se traslade de municipio. Pero, lo que se desea resaltar
es que cualquier norma sobre desplazamiento interno se debe interpretar a la
luz de los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.
Por eso, la Corte ha dicho que para
realizar una interpretación razonable del inciso 2° del artículo  del
decreto 2569 de 2000, antes transcrito, se debe tener  claro que el decreto que
contiene el artículo en estudio es desarrollo reglamentario de una ley que
reconoce el desplazamiento forzado como situación de hecho; a su vez, esta ley
es desarrollo de un sistema constitucional al cual están incorporados  los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, emanados de la ONU,  que
buscan proteger a los desplazados. Se hace una definición de ellos, eminentemente
fáctica, en la introducción; se señala en el inciso 2° del Principio 2° que su
interpretación no puede limitar, modificar o menoscabar ninguna disposición
internacional, o de derecho humanitario, o de derecho interno. Y, se establece
en  el Principio 3° lo siguiente:
“1. Las autoridades nacionales tienen la
obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección y
asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el
ámbito de su jurisdicción.
“2. Los desplazados internos tienen
derecho a solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria de esas
autoridades. No serán perseguidos ni castigados por formular esa solicitud”.
Los tratados de los cuales  Colombia es
Estado Parte en la materia, por referirse a derechos humanos,  conforman el
bloque de constitucionalidad; como la Corte lo expresó en la sentencia T-1635
de 2000.
4. El desplazamiento forzado conlleva un
deber de solidaridad de la comunidad e implica un deber de actuación del Estado
En la sentencia T-227 de 1997  se analizó
el desolador panorama que acarrea el desplazamiento interno y se dijo:
".... la explicable huida no es un
problema de orden público propiciado por quienes desean seguir viviendo sino un
problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las
personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado. "
Tratándose de núcleos familiares  que por
motivos de la  violencia urbana se ven obligados a buscar refugio dentro de la
misma ciudad, la crisis humanitaria puede ser mayor,  lo cual implica que el
Estado está obligado  a tomar acciones para protege los derechos fundamentales
de los desplazados.
La ACNUR, al referirse al problema del
desplazamiento interno en Colombia, [1]
expone lo siguiente:
“Derecho a no ser discriminados por
su condición de desplazados. El desplazamiento genera una
estigmatización y una exclusión que se añade, superpone y agudiza la
discriminación por sexo, por origen social y por clase. Los desplazados se
sienten discriminados por las entidades públicas y por las comunidades en las
que se asientan de manera temporal o en las que se integran económicamente. Las
manifestaciones de la discriminación son diversas, pero se destacaron: i)
graves limitaciones en el acceso al servicio del Estado, ii) restricciones en
el acceso a la tierra, iii) exclusión y marginación de los niños y niñas
desplazados del sistema educativo”.
La complejidad de un conflicto urbano
aumenta la vulnerabilidad de quienes habitando determinado barrio o comuna  se
ven obligados a abandonar su lugar tradicional de vida.
No es constitucionalmente aceptable  que
las personas afectadas por la ruptura de su cotidianidad se vean adicionalmente
sometidas a un problema de señalamiento, al calificarlas  como grupos causantes
de  “problemas” en una comunidad citadina, o al discriminarlas. Tales actitudes
significan un trato desigual, un enjuiciamiento sin debido proceso, una
afectación a los derechos de libertad  y una violación al derecho a la
dignidad.
El agravamiento del desplazamiento dentro
de las ciudades plantea una crisis humanitaria de grandes proporciones. Por
consiguiente, la respuesta del  Estado y, especialmente, las actitudes de las
autoridades locales, frente a los desplazados urbanos, no solamente son
necesarias  para la defensa de los derechos fundamentales de los afectados,
sino que la seriedad y delicadeza del trato para  cada caso de desplazamiento,
pueden evitar el repoblamiento y el deterioro progresivo de situaciones que
obligan a grupos familiares a salir de un barrio para ubicarse provisionalmente
en lugares que ellos voluntariamente no han escogido.
5. El aumento de la cobertura del registro
de los desplazados
El desplazamiento forzado interno responde
a la cruda realidad colombiana. Esto fue constatado   en la visita realizada
por la Alta Comisionada para los Derechos Humanos a Colombia entre el 3 y 4 de
diciembre de 2000. La posición de la Alta Comisionada   fue objeto de reseña
en jurisprudencia de la Corte Constitucional. A consecuencia de la realidad
percibida en tal visita, el 8 de febrero de 2001, se emitió un informe cuyos
resultados a nivel de desplazamiento interno reiteran la grave situación que en
esta materia se vive en  el país. Este informe, para el caso que motiva la
presente tutela, merece citarse en los siguientes párrafos:
“Es
importante destacar el aumento en la cobertura del registro de los desplazados.
Sin embargo sigue sin poder estimarse el desplazamiento en Colombia, en
particular por la existencia del subregistro. La rigidez en la atención y las
trabas burocráticas hacen que el registro se perciba, por la población
afectada, más como una obstaculización para los beneficios previstos que como
el instrumento para acceder a los mismos. Adicionalmente, esta situación hace
que el fenómeno del desplazamiento continúe sin adquirir para el Estado la
dimensión real, con las consiguientes consecuencias en la eficacia de las
respuestas y en las prioridades estatales.
(...)
“En
septiembre, la Corte Constitucional emitió un fallo donde describe el fenómeno
como "una situación de grave emergencia social" y fija términos para
garantizar la ejecución de la Ley 387. Además, le solicita al Presidente
de la República asumir la dirección de la política nacional en esta materia y
al gobierno nacional destinar suficientes recursos para hacer frente a la
emergencia (véase el capítulo VII.A).  En general, el problema está
fundamentalmente en la puesta en práctica de las normas y mecanismos previstos
más que en la ausencia de unos y otros."[2]
Lo anterior indica que la jurisprudencia
constitucional ha puesto de presente  que  es necesario reforzar y no
restringir los mecanismos de protección de los derechos fundamentales de los
desplazados; y que lo establecido en las normas no debe vese como algo programático
sino como derechos a la protección que tiene la población desplazada.[3]
6. Prevalencia del derecho sustancial sobre
las formas
Además de la aplicación de los Principios Rectores,
del principio de favorabilidad y de una correcta interpretación de las normas
nacionales sobre desplazamiento interno, es necesario decir que cualquier duda
que surgiere sobre la inclusión del desplazamiento entre la misma ciudad dentro
del desplazamiento interno, también se resuelve teniendo en cuenta que en el
Estado Social de Derecho prevalece el derecho material sobre el derecho formal.[4]
En la sentencia T-1123/02[5] se dijo lo siguiente:
“Entonces en ese orden de ideas cabe
señalar que con el nuevo ordenamiento constitucional, el procedimiento no debe
constituirse en un impedimento para la efectividad del derecho sustancial, sino
que por el contrario debe propender por la realización de los derechos
sustanciales al suministrar una vía para la solución de las controversias; en
tal medida, cuando surge un conflicto respecto de un derecho subjetivo, es el
derecho procesal el que debe entrar a servir como pauta válida y necesaria en
la solución de la diferencia entre las partes, pues con la norma procesal se
debe buscar la garantía del derecho sustancial.”
Aunque la jurisprudencia transcrita se
refirió al artículo 228 de la C.P., la verdad es que la misma sentencia
T-1123/02 también se remitió al artículo 4° de la Constitución y a la sentencia
C-131/02 que dice:
“Pero esa dimensión del derecho procesal ha
sido superada pues el constitucionalismo ha rescatado las garantías
centenariamente elaboradas como  contenidos del derecho procesal para vincularlas
inescindiblemente a la realización de las normas sustanciales.  Las ha dotado
de una teleología que no se explica a partir del solo rito o procedimiento sino
en relación directa con las normas jurídicas que consagran los efectos
jurídicos que las partes pretenden.  Las ha redimensionado para darles ahora el
carácter de facultades irrenunciables, históricamente consolidadas y
positivizadas; esto es, para advertir en ellas derechos fundamentales”.
A su vez, la Corte en   la Sentencia T-1306
de 2001 censuró  el celo excesivo por las ritualidades y la necesidad de
protege los derechos fundamentales de las personas, cuando el exceso ritual va
en detrimento de garantizar el derecho sustancial.[6]
7. Principio de favorabilidad en el
trámite del  desplazamiento masivo
La Corte Constitucional considera que  debe
actuarse de acuerdo con el criterio hermenéutico de la interpretación más
favorable a la protección de los derechos humanos. El inciso segundo del artículo
segundo  del decreto 2569 de 2000, citado con anterioridad, es una  norma que
simplemente da  pautas para facilitar una organizada protección de los derechos
fundamentales de los desplazados y no puede interpretarse como una camisa de
fuerza.
Si existen, como ocurrió en el caso que da
origen a la presente tutela,  numerosas declaraciones ante la Defensoría del
Pueblo respecto a un hecho notorio como fue el desplazamiento de 65 familias de
la denominada Comuna 13 de Medellín, no puede negárseles  a esos 65 núcleos
familiares  el calificativo de desplazados internos y las consecuencias
jurídicas y prácticas que ello conlleva, con la disculpa de que  no se remitió
copia de las declaraciones a una oficina del Ministerio del Interior, máxime
cuando esa solicitud de copia, según el citado inciso, le corresponde hacerlo,
como lo dice el encabezamiento del inciso a “la Dirección General para los
Derechos Humanos del Ministerio del Interior o la entidad que esta delegue”. El
juez de tutela no puede invocar circunstancias formales (no provenientes de
omisión de los afectados) para negar la protección a derechos fundamentales de
los desplazados.
Además, en gracia de discusión,  el mismo
decreto 2569 de 2000, trae una normas especiales que por tal característica  y
dado su carácter de favorabilidad, debe aplicase de preferencia en el evento de
existir desplazamiento masivo, como ocurre en el presente caso. Dice el
artículo 12 del mencionado decreto:
Artículo
12º. Desplazamientos masivos. Se entiende por desplazamiento masivo, el
desplazamiento conjunto de diez (10) o más hogares, o de cincuenta (50) o más
personas.
Se
entiende por hogar, el grupo de personas, parientes, o no, que viven bajo un
mismo techo, comparten los alimentos y han sido afectadas por el desplazamiento
forzado por la violencia.
Nótese que el caso de la presente tutela se
ubica dentro de esta norma especial, puesto que fueron 65 familias y alrededor
de  400 personas. Además, es importante resaltar que la norma habla de hogares,
lo cual soluciona el inconveniente que la Red de Solidaridad planteó al
confundir localidad con municipio.
El artículo siguiente del decreto 2569 de
2000 establece:
“Artículo
13º. Inscripción en el Registro Único de Población Desplazada en caso de desplazamientos
masivos. Cuando se produzcan desplazamientos masivos, el Comité Municipal,
Distrital, las autoridades municipales y el Ministerio Público, tanto de la
zona expulsora como de la receptora de la población desplazada, actuarán en
forma unida para establecer la identificación y cuantificación de las personas
que conformaron el desplazamiento masivo y efectuarán una declaración sobre los
hechos que originaron el desplazamiento del grupo.
La declaración y la información recolectada
deberán ser enviadas de manera inmediata y por el medio más eficaz, para su
inscripción en el Registro Único de Población Desplazada, a la sede de la
entidad en la que se haya delegado la inscripción, del respectivo departamento.
El incumplimiento de este mandato será objeto de investigación disciplinaria
por el respectivo órgano de control.
Parágrafo. El trámite previsto en este
artículo exime a las personas que conforman el desplazamiento masivo de rendir
una declaración individual para solicitar su inscripción en el Registro Único
de Población Desplazada”.
Consta en el expediente que en Medellín no
se había instalado para la época de los acontecimientos el comité y que la
Defensoría del Pueblo identificó y cuantificó, hizo el correspondiente censo de
las personas del desplazamiento masivo y envió la información a la Red de
Solidaridad  y por tanto  se cumplió con lo ordenado en la norma, que además
expresamente exime de rendir declaración individual.
8. El desplazamiento entre lugares de la
misma ciudad
Para caracterizar a los desplazados
internos,  dos son los  elementos cruciales:
A.
La coacción que
hace necesario el traslado;
B.
La permanencia
dentro de las fronteras de la propia nación.
Si estas dos condiciones se dan, como
ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la menor duda de que se está
ante un problema de desplazados.
El carácter de desplazados internos no
surge de aspectos formales, ni de interpretaciones restrictivas, sino de una
realidad objetiva: el retiro del lugar natural que los  desplazados tenían, y
la ubicación no previamente deseada en  otro sitio. Todo esto debido a la
coacción injusta de grupos armados que, como en el caso analizado en la
presente sentencia,  no solamente amenazaron la vida de numerosas familias,
sino que les quemaron las casas, los ultrajaron, les dieron la orden perentoria
de abandonar el sitio y  como si fuera poco  asesinaron a un integrante de ese
grupo.
En ninguna parte se exige, ni puede
exigirse, que para la calificación del desplazamiento interno, tenga que irse
mas allá de los límites territoriales de un municipio.
La definición de desplazado interno en los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, emanados de la Comisión de
Derechos Humanos, Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la ONU, en 1998, es la
siguiente:
"las personas o grupos de personas que
se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de
residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto
armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos
humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no
han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida"
Vale la pena resaltar de la anterior
definición que la única exigencia (en el ámbito espacial) es escapar o huir del
hogar o de la residencia habitual. Los Principios Rectores hablan
permanentemente del “hogar” y esta es la acepción correcta de “localidad de
residencia”  (término empleado por la norma colombiana).  En ningún momento se
menciona, dentro del contenido de los Principios Rectores, la necesidad de
trasladarse de un municipio a otro o de un departamento a otro diferente.
El artículo 1° de la ley 387 de 1997 y el
artículo 2° del decreto 2569 de 2000, que son los invocados por la Red de
Solidaridad Social para negar la protección a las 65 familias desplazadas de la
Comuna 13 de Medellín, tampoco exigen que haya que abandonar el municipio, o
pueblo o ciudad, como opina la Red de Solidaridad. Esa interpretación es
restrictiva, incompleta y viola el principio de favorabilidad y la preeminencia
del derecho sustancial. Lo que dicen las citadas normas es que la forzada
migración dentro del territorio nacional implique abandonar la localidad de
residencia o las actividades económicas habituales.
En consecuencia, esta Sala de Revisión de
la Corte Constitucional considera que el desplazamiento entre la misma ciudad
hace parte del desplazamiento interno forzado cuando se reúnen los requisitos
que caracterizan a este último.
9. El desplazamiento forzado implica
violación a derechos fundamentales
La persona que ha sido desplazada ve
vulnerados sus derechos fundamentales, entre los cuales se puede mencionar,  el
derecho a la vida,  la igualdad,  la paz, la libre circulación por el territorio
nacional, el trabajo, la integridad personal, la dignidad humana, la educación,
la vivienda en condiciones dignas, la seguridad social.
En un Estado Social de Derecho se  tiene la
obligación ineludible  de brindar atención a los desplazados para que no se les
violen los derechos fundamentales.
En la sentencia T-1365 de 2000 se corroboró
lo que  ya había  expresado  la Corte Constitucional  sobre la afectación a los
derechos fundamentales cuando hay desplazamiento forzado interno:
“En numerosas disposiciones
constitucionales, que también encuentran reiteración en tratados
internacionales sobre derechos humanos, se contempla la protección a
elementales garantías y derechos de la persona, como el de la vida en
condiciones de dignidad, la salud en conexión con ella, la integridad personal,
la libre circulación por el territorio nacional, el trabajo, el derecho a una
vivienda digna, la educación, la alimentación mínima, la prohibición del
destierro, entre otros, además de los prevalentes, asegurados por el artículo
44 de la Carta Política
y por el Derecho Internacional en favor de los niños.
También se garantiza en la Constitución la
protección integral de la familia, estableciendo en forma expresa que cualquier
forma de violencia o abandono en relación con ella se considera destructiva de
su armonía y unidad y será sancionada conforme a la ley.
Todos estos preceptos y los valores
constitucionales y humanitarios que los inspiran se ven amenazados y con
certeza vulnerados cuando la familia, no por propia voluntad sino por la fuerza
de circunstancias externas que escapan a su control, tiene que abandonar su
territorio y el lugar de su domicilio para, al huir de los violentos,
sobrevivir aun en condiciones angustiosas y preservar, cuando menos, la esperanza de un futuro regreso o de nuevas
oportunidades de subsistencia."[7]
En la sentencia SU-1150 de 2000, se resaltó
lo siguiente:
“No existe discusión acerca de que el desplazamiento
forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua de los derechos de
las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que estas personas
tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que observan para su vida
e integridad personal, peligro que se deriva de las amenazas directas que les
son formuladas o de la percepción que desarrollan por los múltiples actos de
violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia.
El desplazamiento forzado comporta obviamente una
vulneración del derecho de los nacionales a escoger su lugar de domicilio, al
igual que de su derecho al libre desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado
el ambiente
intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas ven
conculcados sus derechos de expresión y de asociación.
De igual manera, en razón de las precarias
condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse, se
presenta un atropello de los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de
familia, de los discapacitados y de las personas de la tercera edad. Además,
todas las personas forzadas a abandonar sus lugares de origen sufren un
detrimento en sus ya de por sí muy afectados derechos económicos, sociales y
culturales, y frecuentemente son sometidos a la dispersión de sus
familias." [8]
Por otro aspecto, no es justo que si no se
expide la certificación por la Red de Solidaridad, se crea que una persona no
tenga la condición de desplazado. Si lo válido únicamente fuera tal
certificación, los derechos  fundamentales de los desplazado se estarían
condicionando, en cuanto a su exigibilidad al mencionado certificado. El no
otorgamiento por las autoridades del correspondiente certificado de desplazado
a quien tiene derecho a él, es una violación a derechos fundamentales como lo
ha sostenido la jurisprudencia constitucional en el T-327/01. La Corte ha dicho
que existe una presunción de buena fe y necesidad de trato digno en el trámite
de inscripción en el Registro Nacional de Desplazados. En dicho trámite, “Al
presumirse la buena fe, se invierte la carga de la prueba y, por ende, son las
autoridades las que deben probar plenamente que la persona respectiva no tiene
la calidad de desplazado.  Por lo tanto, es a quien desea contradecir la
afirmación a quien corresponde  probar la no ocurrencia del hecho.”[9]
10. Otros
derechos derivados de la condición de desplazado: los derechos a la verdad, la
justicia, la reparación y el retorno
La Corte ha sostenido (sentencia T-327/01)
que el derecho a la verdad significa que se debe buscar el mayor
esclarecimiento, dentro del proceso penal, de las circunstancias del
desplazamiento.  Además, como dijo la Corte Constitucional en su sentencia
T-265 de 1994, la participación del perjudicado dentro del proceso penal,
también hace parte del derecho a la verdad en cuanto implica conocimiento del
curso del proceso y facilita la investigación por parte de los funcionarios del
Estado en la medida en que las víctimas fueron testigos directos del hecho.
Reafirman el derecho a la verdad los principios 16.1 y 16.2 de los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos.
En cuanto el derecho a la justicia se debe
entender que los hechos que motivaron el desplazamiento no deben  quedar en la
impunidad, ya que el  desplazamiento está tipificado como delito. Por
consiguiente, se debe garantizar el acceso a la administración de justicia a
quien fue víctima del delito y el Estado colombiano debe velar porque la
ocurrencia de tal hecho punible sea castigada por su aparato jurisdiccional a
través del procesamiento, condena y ejecución de la pena del sujeto activo del
delito.
El derecho a la reparación y el derecho al
retorno  están consagrados en los principios  28 y 29 de los Principios
Rectores. El derecho a retornar al hogar debe ser la atención principal que el
Estado preste a los desplazados. Dicen  las normas:
“PRINCIPIO  28
“1. Las autoridades competentes tienen la
obligación y responsabilidad primarias de establecer las condiciones y
proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de
los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su
reasentamiento voluntario en otra parte del país. Esas autoridades tratarán  de
facilitar la reintegración de los desplazados internos que han regresado o se
han reasentado en otra parte.
2. Se harán esfuerzos especiales para
asegurar la plena participación de los desplazados internos en la planificación
y gestión de su regreso o de su reasentamiento y reintegración”.
“PRINCIPIO  29
“1. Los desplazados internos que regresen
a su hogar o a su lugar de residencia habitual o que se hayan reasentado en
otra parte del país no serán objeto de discriminación alguna basada en su
desplazamiento. Tendrán derecho a participar de manera plena e igualitaria  en
los asuntos públicos a todos los niveles y a disponer de acceso en condiciones
de igualdad a los servicios públicos.
"2. Las autoridades competentes tienen
la obligación y la responsabilidad de prestar asistencia a los desplazados
internos que hayan regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la
recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que
abandonaron o de las que fueron desposeidos cuando se desplazaron. Si esa
recuperación es imposible, las autoridades competentes concederán a esas
personas una indemnización adecuada u otra forma de reparación justa o les
prestarán asistencia para que la obtengan"
CASO CONCRETO
1. Están plenamente demostrados en el
expediente los siguientes hechos y circunstancias:
1.1. Es de público conocimiento que existió
un desplazamiento masivo de 65 familias que tenían su hogar en la Comuna 13 de
Medellín. Se vieron obligadas a buscar refugio en otra zona de la misma ciudad
por la agresión de un grupo armado. Existen en la tutela  numerosas
declaraciones e informes de autoridades nacionales y municipales de Medellín
que corroboran ese hecho notorio.
1.2. La Defensoría del Pueblo atendió de
inmediato a la comunidad injustamente afectada. Dependencias de la Alcaldía de
Medellín ofrecieron su colaboración y la prestaron en los primeros días en
cuanto a la urgencia de dar alimentación y atención médica.
1.3. La Defensoría del Pueblo envió la
lista de los afectados y numerosas comunicaciones a la Red de Solidaridad
Social, que es la entidad encargada de atender en estas situaciones. La Red de
solidaridad consideró que las familias desplazadas no eran desplazadas internas
y con esta tesis ni siquiera las inscribió en el correspondiente registro. Se
ha demostrado en esta sentencia que el desplazamiento interno forzado es una
situación de facto, que el derecho material está por encima de los ritualismo,
que deben aplicarse los Principios Rectores   y el principio de favorabilidad;
y se ha concluido que el desplazamiento entre la misma ciudad sí hace parte del
desplazamiento interno forzado, siempre y cuando cumpla con la caracterización
de éste como ocurre en el presente caso.
1.4. Sin embargo, la misma Red de
Solidaridad Social  informa dentro del expediente de tutela que ya  ha inscrito
dentro del Registro Unico de Población Desplazada  a unas familias desplazadas
de la Comuna 13 de Medellín, pero también remite una Resolución que no
inscribió a otra familia porque en su sentir el  desplazamiento dentro de la
misma ciudad  no es desplazamiento interno. Es decir, que ha adoptado una
conducta contradictoria. Ha debido inscribir a todos por el derecho a la
igualdad, y, su duda ha debido ser resuelta bajo el principio de
favorabilidad.
2. En cuanto a las sentencias objeto de
revisión:
2.1. El fallo de segunda instancia,
proferido por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación civil,   revocó la
decisión del a-quo que había concedido la tutela. Para el ad-quem “la Red de
Solidaridad Social acusada  no podía en virtud de dicho informe y petición (provenientes
de la Defensoría del Pueblo) efectuar su inscripción en el Registro Unico de
Población Desplazada, pues para ello se requería la aportación de las
declaraciones de los afectados, las que no se remitieron”. La  falta de ese
envío no es requisito indispensable para considerar que los desplazados
efectivamente lo son, ya éste es un asunto fáctico. Además, hay que resaltar
que la Red de Solidaridad Social  ni siquiera se atrevió a decir que no
inscribía a los desplazados porque no hubieran llegado las copias de las
declaraciones que éstos rindieron en la Defensoría del Pueblo. No lo podía
decir la Red de Solidaridad porque la solicitud de copias le corresponde
hacerla a ella y porque tratándose de desplazamiento masivo el parágrafo del
artículo 13 del decreto 2569 de 2000 “exime a las personas que conforman el
desplazamiento masivo de rendir una declaración individual para solicitar su
inscripción en el Registro Unico de Población Desplazada”.
2.2. La sentencia de segunda instancia negó
la tutela por lo siguiente:
i.
Para adquirir el
reconocimiento oficial de “desplazado” se debe cumplir con determinados
requisitos, uno de ellos es recibir la Defensoría del Pueblo la declaración de
los afectados  y remitir copia a la dirección General para los Derechos Humanos
del Ministerio del Interior, o a la oficina correspondiente,  pero no se
remitió dicha copia, solo se remitió el informe y la petición;
ii.
La única causa para
eximir de esta obligación  es la afirmación del Comité Municipal o el
desplazamiento masivo que exime  de declaraciones individuales;
iii.
Las peticiones que la
Defensoría del Pueblo dirigió a la Red de Solidaridad fueron contestadas por
ésta.
Frente a lo dicho por el ad-quem, se tiene
lo siguiente: Como explicó suficientemente en el texto del presente fallo, la
condición de desplazado  se adquiere de facto. La circunstancia de   no haberse
cumplido con   requisitos que no son necesarios para configurar  el
desplazamiento interno (envío de copias)   no pueden afectar las
características del desplazamiento interno. Por otro aspecto en Medellín no se
había constituido el Comité como consta en el expediente y es evidente que se
está en presencia de un desplazamiento masivo, luego no se requerían
declaraciones individuales (no obstante éstas fueron recepcionadas por la
Defensoría).
Por tales razones deberá revocarse la
decisión de segunda instancia y confirmarse la de primera instancia que
concedió la tutela porque, como se ha relacionado en el texto del fallo, se
violaron derechos fundamentales de la población afectada.
3. Las órdenes que se darán en la tutela:
La Corte Constitucional considera que el
derecho al urgente trato preferente es punto de apoyo para proteger a quienes se
hallan en situación de indefensión por el desplazamiento forzado interno. Las
primeras obligaciones del Estado frente a la contingencia, son las de proteger
la vida de los desplazados, buscar si es posible el retorno de los mismos a sus
hogares de origen  e incluirlos en el registro único de población desplazada.
Por consiguiente, además de la orden dada
en el fallo de primera instancia, consistente en la inscripción en el registro
único de desplazados de las familias a cuyo nombre se instauró la tutela, deben
darse otras órdenes para que sea mas efectiva la protección.
3.1. El Principio Rector No.  18 señala
también otros objetivos de protección:
“1.    Los desplazados internos tienen derecho a un
nivel de vida adecuado;
“2.    Cualesquiera que sean las circunstancias, las
autoridades competentes proporcionarán a los desplazados internos, como mínimo,
los siguientes suministros o se asegurarán de que disfruten de libre acceso a
los mismos:
a.                Alimentos esenciales y agua
potable,
b.                Alojamiento y vivienda básicos,
c.                 Vestido adecuado,
d.                Servicios médicos y saneamiento
esenciales”.
La normatividad internacional y nacional
permiten diseñar una protección efectiva cuando los derechos fundamentales de
los desplazados son vulnerados.
3.2. En la sentencia T-098/02[10] se tomaron varias
determinaciones para proteger a una comunidad desplazada. Por ejemplo,
programas de capacitación, ubicación en el régimen del Sisben, atención médica,
hospitalaria y entrega de medicamentos requeridos por cada uno de los
desplazados, búsqueda de cupos escolares, vivienda digna y especialmente la
efectividad de programas respecto de los niños. Sobre esto último expresó la
sentencia:
“En la T-715/99 se dijo que la protección
al menor se traduce en un “conjunto de acciones, tanto de la comunidad
como del Estado, encaminadas a lograr el desarrollo de niños, niñas y jóvenes,
mediante una labor centrada en ellos y con la activa participación de la
familia y del grupo social del que hacen parte”.[11] Es
decir que las normas legales traducen un objetivo constitucional. Esto armoniza
con el artículo 53 de la ley 75 de 1968 que creó el ICBF y estableció con
criterio finalístico  que la protección al niño es prioritaria: “Para el
cumplimiento de sus fines esenciales, que son los de proveer a la protección
del menor  y en general el mejoramiento de la estabilidad y del bienestar de
las familias colombianas…”.
Se parte de la base de que cada grupo
familiar  de desplazados tiene derecho a mantenerse unido, luego los planes de protección
no pueden ir en contra de este propósito.  En este contexto el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar tiene una serie de programas. Entre otros los
siguientes:
Los menores de un año tienen  atención
gratuita por parte de las instituciones de salud que reciban aportes del
Estado.[12]
Este programa está en concordancia con la Ley 100 de 1993 artículo 166; además
del plan de salud, las mujeres en estado de embarazo y las madres de los niños
de un año, del régimen subsidiado, recibirán un subsidio alimentario en la
forma como lo determinen los planes y programas del ICBF y con cargo a éste.
Existe la protección al menor en jardines
comunitarios, con la autorización de los padres.
También, previa autorización,  hay programa
de protección al menor a través de hogares comunitarios de bienestar infantil.
El proyecto de “Asistencia a la atención
del menor de 0 a 7 años”, consiste en la atención del menor de 7 años en la
modalidad de intervención nutricional materno infantil.
Existe  el programa de mejoramiento y apoyo
nutricional a los programas dirigidos a los menores de 7 años.
Se  establece  la adquisición, promoción y
distribución de sales orales para evitar que la población menor de 7 años
presente enfermedad diarréica aguda y deshidratación.
Se regula  la distribución  del  bono
alimentario para niños en edad preescolar no cubiertos por hogares comunitarios
de bienestar. Por otro lado, están los programas de almuerzo, (empresa
privada), almuerzo (Asociación de padres), almuerzo (Hogares Juveniles
campesinos), refrigerio (asociación de padres), almuerzo con dieta mas
abundante  para los indígenas.
Se consagra la asistencia integral al joven
a través de clubes juveniles , para niños entre  7 y 12 años y jóvenes
entre 13 y 18 años, escolarizados y desescolarizados de estratos 1 y 2 o que se
encuentren en situación de alto riesgo.
Los anteriores programas se compaginan
íntegramente  con el Acuerdo 006/97 del Ministerio de Salud y el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar que señala la política para la atención
prioritaria a la población desplazada por la violencia. Se establecen varios
proyectos, entre ellos: asistencia y asesoría a la familia, atención integral
al menor de 7 años, atención complementaria  al escolar y adolescente. Se
expresa que la actuación debe ser rápida e inmediata  y que depende de la
DIRECCION GENERAL. “
3.3. Adicionalmente a las medidas
señaladas, deben existir las de protección a la mujer cabeza de familia (que en
el presente caso están en casi el 90% de los núcleos familiares desplazados).
A nivel internacional existen instrumentos
jurídicos de protección para la mujer desplazada, derivados de la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, la Convención
Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la
mujer (“Convención de Belem do Pará”), los Pactos Internacionales de derechos
civiles y políticos y de derechos económicos, sociales y culturales[13].
A nivel nacional existen programas
generales que por supuesto  incluyen a las mujeres cabeza de familia, por
ejemplo: el subsidio de vivienda (decreto 951/01), prioridades en los cupos
educativos ( decreto 2231/89), preferencia para inclusión dentro de los grupos
prioritarios  de atención en el SISBEN  (documento CONPES 3057), preferencia en
los programas preventivos y de protección del ICBF, (artículo 17 de la ley
418/97), prioridad para las mujeres embarazadas, lactantes y menores de 18 años
desplazados (Acuerdo 006/97).  Además, todo lo que se deriva  de la ley 387 de
1997 y de  la ley 82 de 1993. Esta última ley  es la que establece normas para
apoyar de manera especial a la mujer cabeza de familia, allí se  señalan
algunos mecanismos de protección sobre salud, vivienda, educación no solo para
quien es cabeza de familia sino de los menores dependientes.  Dentro de las
medidas especiales vale la pena  reseñar los siguientes:
Artículo 5° de la ley 82 de 1993. Los
establecimientos educativos prestarán textos escolares a los menores
dependientes  de mujeres cabeza de familia que los necesiten, y mantendrán
servicios de intercambio en sus bibliotecas a fin de garantizar el cumplimiento
de esta obligación....
Para el niño desplazado no solamente debe
facilitarse los textos de biblioteca, sino el material didáctico y los
uniformes.[14]
“Artículo 6° de la ley 82 de 1993. En
ningún caso podrá negarse el acceso a los servicios de educación o de salud a
los hijos o demás personas dependientes de mujeres cabeza de familia con base
exclusiva en esta circunstancia.
“Artículo 7° de la misma ley. Los
establecimientos de educación primaria y secundaria atenderán de preferencia
las solicitudes de ingreso de hijos o dependientes de mujeres cabeza de
familia, siempre que cumplan con los requisitos y que los resultados de sus
exámenes y pruebas sean por lo menos iguales a las de los demás aspirantes, a
fin de no afectar el principio de igualdad.
Debe tenerse en cuenta, que para los niños
desplazados, los mecanismos de ingreso a establecimientos educativos locales no
solamente responden a los cupos disponibles sino que se debe ampliar la
cobertura, si fuere necesario.
“8° de la ley 82 de 1993. El Estado a
través de sus entes, de otros establecimientos oficiales o de los particulares,
creará y ejecutará planes y programas de capacitación gratuita  y desarrollo de
microempresas industriales, comerciales y artesanales; empresas de economía
solidaria y empresas familiares, donde la mujer cabeza de familia realice una
actividad económica rentable”.
En conclusión, existen instrumentos jurídicos protectores, la
función de las autoridades es hacerlos efectivos.
Todas las órdenes de protección en el
presente caso se le darán a la Red de Solidaridad para que por intermedio de
ella se tomen las medidas adecuadas ya que es la Red de Solidaridad quien
viabiliza y coordina las medidas de protección y además la tutela solo se ha
instaurado únicamente  contra tal institución.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO : REVOCAR la sentencia proferida por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el 24 de septiembre de 2002 y en
su lugar CONFIRMAR  el fallo de primera instancia proferido por el
Tribunal Superior de Medellín el 25 de julio de 2002 .
SEGUNDO CONCEDER la tutela, respecto a los derechos a la
vida, la dignidad, la libertad, la igualdad, la educación, la seguridad social,
por las razones expuestas en la presente sentencia, y, en consecuencia, dentro
del término de cuarenta y ocho horas, a partir de la notificación del fallo, se
cumplirá con lo que a continuación se relacionará:
A.
ORDENAR a la Red de Solidaridad Social  que proceda
a la inclusión  en el Registro Unico de Población Desplazada, si es que aún no
lo ha hecho,  a las sesenta y cinco familias desplazadas de la Comuna 13 de
Medellín, que fueron censadas por la Defensoría del Pueblo y que aparecen
mencionadas en el texto del presente fallo.
B.
ORDENAR a la Red de Solidaridad Social que,
directamente y con la colaboración que solicite a las autoridades, preste
protección a dichos desplazados  en cuanto a su integridad personal y
colaboración respecto al  retorno  a sus hogares de origen, si así lo
solicitaren aquellos.
C.
ORDENAR a la Red de Solidaridad social que solicite
la colaboración del Director Nacional del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, para  la realización de los programas que a este Instituto  le
corresponden, respecto a los niños que en su condición de desplazados han
quedado incluidos dentro de la solicitud de tutela presentada por la Defensora
del Pueblo, Regional Antioquia,  y que dio origen al presente fallo. Estos
programas, entre otros, son los siguientes: hogares de bienestar, jardines
comunitarios, programa FAMI, intervención nutricional materno infantil,
mejoramiento y apoyo nutricional para menores de siete años, distribución de
sales orales a población infantil, distribución de bono alimentario para niños
en edad preescolar, programa de comedores escolares, creación y asistencia de
clubes juveniles.
D.
ORDENAR a la Red de Solidaridad Social que preste a
las mujeres cabeza de familia que integran el grupo de desplazadas a cuyo
nombre la Defensora del Pueblo, Regional Antioquia,  instauró la tutela, las
atenciones que se han relacionado en la parte motiva del presente fallo.
E.
ORDENAR a la Red de Solidaridad Social  que
tramite en  la entidad que corresponda,  de manera preferencial y rápida,  la
solicitud de  subsidio familiar de vivienda para los desplazados reseñados en
la tutela que motiva el presente fallo y que no hayan retornado a su hogar de
origen.
F.
ORDENAR   a la Red de Solidaridad Social  que
directamente y con la colaboración que solicite a la Secretaría de Educación de
Medellín busque   los cupos para los niños desplazados a cuyo nombre  instauró
la tutela la Defensora del Pueblo, Regional Antioquia, a fin de que esos niños
inmediatamente ingresen a la educación preescolar, de primaria  y de secundaria
hasta el grado 9 y los 15 años de edad, sin que para los menores haya costo
alguno en cuanto a matrícula y mensualidad; teniendo en cuenta, además, lo
expresado en la parte motiva del presente fallo.
G.
ORDENAR  a la Red de Solidaridad Social que  inicie
las diligencias pertinentes para ubicar a los desplazados que figuran en la
presente tutela, en el régimen del SISBEN.
H.
ORDENAR a la Red de Solidaridad Social que  en
colaboración con el SENA , se incluya en los  programas de capacitación a los
desplazados a cuyo nombre la Defensora del Pueblo, Regional Antioquia,
instauró la tutela, teniendo en cuenta especialmente lo indicado en la parte
motiva respecto de las mujeres cabeza de familia.
TERCERO:  PREVENIR a las entidades integrantes del Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada para que en el futuro
no se repitan situaciones como las que han dado motivo a esta tutela.
CUARTO. Sin perjuicio de la obligación del juzgador  de
primera instancia de hacer cumplir lo ordenado en esta sentencia, la Red de
Solidaridad Social informará mensualmente a la Defensoría del Pueblo respecto a
sus actuaciones sobre lo determinado en este fallo.
QUINTO: Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
El Honorable Magistrado doctor EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia, por encontrase en comisión
en el exterior.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Publicación: Consulta con mujeres desplazadas  sobre principios
rectores del desplazamiento. ACNUR 2001, pág. 14
[2] Tomado de  www.hchr.org.co, el 21 de marzo de 2001
[3] En el balance de la política de atención  al desplazamiento
interno forzado en Colombia, 1999-2002, ACNUR insiste en la flexibilización del
sistema como uno de los retos de la política hacia el futuro y en la ampliación
de la cooperación de la comunidad internacional, la prevención y la
descentralización, entre otros objetivos
[4] T-406/92, M.P. Ciro Angarita
[5] M.P. Alvaro Tafur Galvis
[6] En similar sentido la sentencia T-1123/01
[7] Ver sentencia T- 1635/00
[8] Ver sentencia SU-1150/00
[9] T-327/01. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[10] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[11] Reflexiones para la intervención en la problemática familiar.
Consejería presidencial para la política social. Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo. Febrero/95.
[12] Artículo 50 de la Constitución: “Todo niño menor de un año que no
esté cubierto por algún tipo de protección o de seguridad social, tendrá
derecho a recibir atención gratuita en todas las instituciones de salud que
reciban aportes del Estado. La ley reglamentará la materia”.
[13] DESPLAZAMIENTO INTERNO FORZADO DE MUJERES, publicación de la
Defensoría del Pueblo y la ACNUR
[14] Ver la publicación LOS DESPLAZADOS INTERNOS Y EL DERECHO A LA
EDUCACION  de la Defensoría  del Pueblo y de la ACNUR