C-402-98
Sentencia C-402/98
Sentencia C-402/98
REGALIAS-Naturaleza jurídica
Esta Corporación
ha calificado la naturaleza jurídica de las regalías como una contraprestación
económica que recibe la Nación por la explotación de un recurso natural no
renovable, que se extingue con el tiempo y que debe generar por ello beneficios
sustitutivos, los cuales pueden ser administrados directamente por la Nación o
a través de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de
los aportes donde se encuentren las minas. Por lo tanto, las regalías
constituyen un beneficio económico para la Nación y los entes territoriales,
como quiera que con tales ingresos fiscales se atienden objetivos sociales y
diversos cometidos estatales. Con una porción de las regalías se nutre el Fondo
Nacional de Regalías cuyo destino se dirige a la promoción de la minería, la
preservación del ambiente y el financiamiento de proyectos regionales y de inversión,
estos últimos a cargo de las entidades territoriales, razón por la cual, la
Carta radicó su titularidad en cabeza del Estado, en su condición de
propietario, con el propósito de permitir que las entidades territoriales
ejercieran sus derechos en el uso y goce de los ingresos fiscales de origen
minero. La Corte considera pertinente reiterar en esta ocasión, que desde la
promulgación de la Carta de 1991, las regalías no constituyen derechos
adquiridos para los entes territoriales, sino derechos de participación
económica.
IRRETROACTIVIDAD
DE LA LEY
El principio de
la irretroactividad de la ley tiene plena aplicación en el ordenamiento
jurídico colombiano. Una nueva ley, dispone tal principio fundamental para la
seguridad jurídica en el Estado Social de Derecho, no puede regular las
situaciones jurídicas del pasado que ya se han definido o consolidado, y que
por tanto resultan incólumes en sus efectos jurídicos, con la fuerza que les
presta la ley bajo la cual  se constituyeron.
REGALIAS-Liquidación y pago ya efectuado
No queda duda
alguna de que las regalías correspondientes al cuarto trimestre de 1993, cuando
se promulgó la ley 141 de 1994, ya se habían liquidado y pagado al Departamento
de la Guajira, con base en las disposiciones anteriores,  porque las
disposiciones del nuevo estatuto no habían nacido a la vida jurídica. Ocurrió
que el proyecto de ley fue presentado en la legislatura de 1993. Por razón de
la naturaleza compleja de su trámite y aprobación en el Congreso, sólo fue
promulgado en el Diario Oficial No. 41414, el 30 de junio de 1994, fecha ésta
en la cual empezó a regir como ley 141 del mismo año, en virtud del principio
general de derecho de que la ley rige a partir de su promulgación. Ese
procedimiento legislativo convirtió en inane e infundada la voluntad del
legislador al violar el principio de la irretroactividad de la ley, y, por
tanto la afectó del vicio de inconstitucionalidad.
Referencia:
Expediente D-1943
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el  artículo  67, parcial de la ley 141/94 “Por la
cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión  Nacional de Regalías,
se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación  de
recursos naturales no renovable, se establecen las reglas para su liquidación y
distribución  y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Luis Carlos
Sáchica Aponte
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., agosto diez (10)
de mil novecientos ochenta y ocho (1998)
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
el ciudadano LUIS CARLOS  SACHICA APONTE, actuando como apoderado del
Ministerio de Minas y Energía, solicita a esta Corporación la declaración de
inexequibilidad del artículo 67, parcial de la ley 141 de 1994, “Por la cual se
crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se
regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos
naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y
distribución y se dictan otras disposiciones."
Por auto de 2 de febrero de 1998, el
Magistrado Sustanciador  decidió admitir la demanda de la referencia y ordenó
fijar en lista el negocio, correr traslado del expediente al señor Procurador
General de la Nación, para efectos de recibir el concepto fiscal de su
competencia y enviar las comunicaciones respectivas al señor Presidente de la
República y al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Una vez cumplidos todos los trámites
propios de esta clase de actuaciones procede la Corte a decidir.
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a continuación el artículo 67
transitorio de la Ley 141 de 1994, subrayando la parte acusada:
"Ley 141 de 1994
"Por
la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de
Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones.
"……
Artículo
67. Transitorio. Mientras entra en funcionamiento la Comisión Nacional de
regalías, facúltase al Ministerio de Minas y Energía ejercer dichas funciones
en los términos de la presente ley.
El
Ministerio de Minas y Energía liquidará las regalías y compensaciones a favor
de las entidades territoriales, correspondientes al cuarto trimestre del año
1993, teniendo en cuenta los criterios de asignaciones y distribuciones
establecidas en la presente ley."
III. LA DEMANDA
El actor considera que el precepto acusado
parcialmente es infractor de las disposiciones constitucionales consagradas en
los artículos 58, 150-11, 345, 349, 352 y 360 de la Constitución Política.
Aduce igualmente que el artículo 67
transitorio de la ley 141 de 1994 es violatorio de las disposiciones contenidas
en el decreto 111 de 1996, que a su vez compila las leyes 38 de 1989, 179 de
1994 y 225 de 1995 de 1995.
Advierte el demandante, apoyándose en la
sentencia T-141 de 1994, que la instauración de un nuevo régimen constitucional
no implica que sus disposiciones adquieran inmediata vigencia, toda vez que
para evitar vacíos jurídicos se hace necesario que las leyes anteriores
continúen rigiendo hasta cuando se desarrolle legislativamente la nueva Carta
Política; por lo tanto, añade el demandante, que en tratándose del artículo 360
de la Constitución de 1991, cuando no se han expedido las leyes nuevas
previstas en la Carta, como ocurrió con el caso de las regalías, continúa la
vigencia transitoria de la legislación preexistente aplicable a estas materias,
hasta cuando se expidió la ley 141 de 1994; así las cosas, aduce el actor que
es apropiado decir que las normas legales sobre distribución de regalías
mantuvieron su vigencia hasta su derogatoria expresa, tal como se desprende de
la lectura del artículo 69 de la ley 141 de 1994.
Argumenta igualmente en su demanda el
actor, que el legislador no puede dictar disposiciones como ocurre con el
inciso segundo del artículo 67 de la ley 141 de 1994, pues éste viola el
estatuto superior cuando ordena la aplicación de criterios de asignación y
distribución de regalías con base en la mencionada ley, porque con ello se
vulnera el principio de irretroactividad de la ley con el cual se protegen los
derechos adquiridos de los particulares.
Es así como, aduce el demandante, la norma
acusada parcialmente transgrede el principio de irretroactividad, por cuanto
ordena la liquidación de las regalías generales en el último trimestre de 1993,
conforma a las reglas establecidas en la ley 141 de 1994, ignorando el
legislador, que por haberse causado durante la vigencia del ordenamiento
derogado, estaban sometidas a los mandatos anteriores sobre la materia; por lo
tanto, la nueva ley no podía desconocerlos, pues con ello se quebrantan los
artículos 360, 361 superiores y los derechos adquiridos protegidos por el
artículo 58 constitucional y 28 de la ley 153 de 1887.
En efecto, a juicio del actor, el artículo
subjudice, contraría situaciones "jurídicas concretas o
individualizadas", adquiridas por los particulares o las autoridades y
que, en cuanto subjetivas, forman parte del patrimonio de una persona
determinada, ya que la legislación minera anterior a 1991 le reconoció a éstos
el derecho, ya fuera sobre las regalías y compensaciones, o sobre las
participaciones generales en la explotación de un recurso natural no renovable,
y como tales, concluye el demandante, esas personas tienen derechos adquiridos
garantizados por el Estatuto Superior en su artículo 58, que no pueden ser
afectados por leyes posteriores y retroactivas, so pretexto de modificar el
sistema de distribución de unos recursos nacionales sobre los cuales
supuestamente la ley debía tener pleno poder de disposición.
Estima el actor que el legislador no puede,
al dictar disposiciones ordenadas por la Carta, en el artículo 360 y 361
regular situaciones anteriores a la iniciación de su vigencia, sin violar la
Carta Política, máxime cuando la ley empezó a regir y producir efectos
jurídicos desde el 30 de junio de 1994; luego no puede afectar la distribución
de las regalías del último trimestre de 1993.
Finalmente, destaca el actor, que la norma
acusada es también inexequible, pues al dar una aplicación retroactiva de los
criterios de asignación y distribución de regalías y compensaciones con
afectación de una vigencia fiscal ya caducada se desconocieron fundamentales
principios que gobiernan el sistema presupuestal colombiano, especialmente el
relativo al proceso de la elaboración aprobación y ejecución ordenada y
sistemática del presupuesto, prevista en el artículo 352, en concordancia con
los artículos 151, 345, 346 y 349 de la C.P., y el estatuto orgánico contenido
en el decreto 111 de 1996, el cual compila las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y
225 de 1995; por lo tanto solicita de la Corporación que los efectos de la
sentencia de inconstitucionalidad sean retroactivos al momento en que fue
expedida la norma acusada para erradicar aspectos de inconstitucionalidad.
IV. INTERVENCIONES
EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
En memorial dirigido al Magistrado
Sustanciador y dentro del término legal, el apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, solicitó a esta Corporación declarar inexequible la
norma cuestionada, con base en los siguientes argumentos:
Afirma el apoderado de la entidad pública,
luego de citar algunas jurisprudencias de la Corte Constitucional y realizar
algunas apreciaciones sobre el principio universal y constitucional de la
irretroactividad de la ley, que en la medida en que la ley 141 de 1994 fue
promulgada el 30 de junio de 1994 y los efectos que pretende tener abarcan el
período comprendido en el último trimestre del año de 1993, no hay duda de que
esta ley prescribe un tratamiento retroactivo en lo que se refiere a la
liquidación de regalías y compensaciones a favor de las entidades territoriales
para el respectivo período.
de otra parte, estima que aún si se supone
que el artículo en mención haya sido introducido en el debate parlamentario,
bajo el supuesto de que la ley finalmente fuera sancionada y promulgada con
anterioridad al cuarto trimestre de 1993, lo cierto es que por el trámite que
recibió este artículo en el Congreso de la república, la sanción y promulgación
sólo se realizó el 30 de junio de 1994, razón por la cual, los efectos de esta
disposición jurídico sólo pudieron empezar luego de la mencionada fecha, y mal
hace el artículo en producir efectos hacia el pasado.
En tal sentido, aduce el interviniente que
el contenido de este artículo cuando era parte del proyecto de ley, se
asimilaba a una simple expectativa, toda vez que, en virtud de las mismas
prescripciones de la Constitución Política, (artículo 157), todo proyecto de
ley para convertirse en esta última, debe cumplir una serie de etapas, sin el
cumplimiento de las cuales no deja de ser proyecto de ley, pues así lo ha
entendido la Corte Constitucional en sentencia C-282 del 29 de junio de 1995,
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
Por lo tanto, concluye el apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público que:
"….
"De
esa forma, cuando este artículo del proyecto se hizo parte de la ley 141 de
1994, como consecuencia de la promulgación de esta última, 30 de junio de 1994,
no podía tener efectos en relación con la liquidación de las regalías durante
el cuarto trimestre de 1993, pues para esa época ya se había perfeccionado una
liquidación con base en las disposiciones que en ese momento se encontraban
vigentes. La aplicación del mencionado artículo significaría, entonces, después
de seis meses, retrotraer los efectos de lo que en su momento se adecuó a la
realidad jurídica constitucional y legal.
"…..
De otra parte, argumentó el interviniente
que: "de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte vertida en la sentencia
C-147 de 1997 (M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell), dentro del período de
transición que se presentó con la expedición de la Constitución Política de
1991, era lógico que rigiera la legislación que hasta ese momento regulaba la
materia regaliana"; en consecuencia de lo anterior, concluye el
interviniente: "las disposiciones relativas a regalías no deben ser
retroactivas, es decir, que la legislación vigente cuando se liquidan las
regalías y en la que debe ser  aplicada y no la que se expide después como
desarrollo de los artículos 360 y 361 de la C.P.”
Finalmente, aduce el apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público que la Carta Política de 1991,
introdujo un sistema coherente de distribución de recursos regulado en el
capítulo 4 título XII, el cual se sustenta en el principio de la planeación a
nivel económico, para que las entidades territoriales cumplan con sus cometidos
constitucionales y sus fines sociales, por lo tanto, advierte el apoderado que,
el régimen legal de regalías que se cuestiona, desconoce la coherencia que debe
caracterizar el proceso de transición puyes causa traumatismos innecesarios al
sistema constitucional de regalías.
Por lo anterior, concluye el interviniente
que la sujeción a un marco legal transparente es el primer paso para que este
sistema pueda cumplir con su objeto constitucional, lo cual es negado por la
retroactividad de la ley en el inciso segundo del artículo 67 transitorio de la
ley 141 de 1994.
V. EL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación,
rindió el concepto de su competencia, mediante oficio de fecha 16 de marzo de
1998, en el cual solicita a esta Corporación declarar exequible el artículo 67
transitorio de la ley 141 de 1994.
El concepto fiscal parte de una cuestión
preliminar, según la cual la Corte Constitucional en jurisprudencia C-350 de
1994, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, se declaró inhibida para fallar en
relación con aquellas normas legales cuyos dictados se cumplieron en el tiempo,
por lo tanto, a juicio del Ministerio Público, la orden contenida en la norma
acusada no ha sido ejecutada por el Ministerio de Minas y Energía, debido a que
ese despacho consideró improcedente efectuar la reliquidación de regalías del
cuarto trimestre de 1993, en razón a que la ley 141 de 1994, comenzó a regir el
día 30 de junio de ese año, cuando dichas contraprestaciones habían sido ya
liquidadas conforme a las reglas establecidas en la legislación preexistente.
Afirma el Procurador  General de la Nación
que:
“Otro motivo que
aduce el Ministerio para incumplir el mandato del inciso segundo del artículo
67 de la Ley 141 de 1994, consiste en que esta disposición fue concebida por el
legislador en la creencia de que el nuevo régimen regaliano tendría vigencia
desde el mes de diciembre de 1993, fecha en la cual no se habían liquidado las
regalías correspondientes al cuarto trimestre de ese  año.
“La inejecución de
la norma acusada también encuentra soporte en la reciente decisión de la Sección
Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se resolvió sobre una apelación
contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a
las pretensiones del Departamento de la Guajira para declarar la nulidad de un
acto administrativo del Ministerio de Minas y Energía, que consideró
improcedente la reliquidación de regalías del cuarto trimestre de 1993.
“En la mencionada
providencia, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo manifiesta que
no fue voluntad del legislador otorgarle efectos retroactivos al artículo 67
transitorio, como quiera que esta disposición legal fue proyectada partiendo
del hecho que las regalías  del tercer trimestre de 1993, todavía no se habían
pagado.  Expuso este Tribunal:
‘Si la voluntad del
legislador hubiera sido la de dar efecto retroactivo a sus disposiciones, no
sólo habría ordenado la liquidación del cuarto trimestre, sino de todos los
trimestres del año de 1993. Al referirse únicamente al último trimestre era
consciente de que los anteriores trimestres ya se habían liquidado y cancelado,
no así el último, por lo cual frente a éste previó su liquidación con base en
las nuevas asignaciones y distribuciones previstas’. (Consejo de Estado. Sala
de lo Contencioso Administrativo. Providencia de febrero 12 de 1998.  C.P. Dr.
Ernesto Rafael Ariza Muñoz. Expediente 4603).
“Se observa,
entonces, que la norma no ha sido ejecutada por el Ministerio de Minas y
Energía. Por lo tanto, la Corte debe decidir sobre su constitucionalidad,
mediante un pronunciamiento de mérito que haga tránsito a cosa juzgada”.
De otra parte, expuso la vista fiscal que
la naturaleza jurídica de las regalías, fue ya estudiada por la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, en la sentencia (C-567 de 1995 M.P. Dr. Fabio Morón
Díaz), concluyendo la Corporación que las mismas son un porcentaje sobre el
producto bruto explotado que la Nación exige como propietaria de esos recursos
no renovables, bien directamente o a través de las empresas industriales o
comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas
en producción, y por lo tanto desde la perspectiva estatal, las regalías
representan un beneficio económico para el Estado y los  entes territoriales,
toda vez que con estos ingresos fiscales se atienden objetivos fundamentales de
orden constitucional.
Por lo tanto, a juicio del Ministerio
Público, quienes  se encuentran obligados a pagar regalías por la explotación
de un recurso natural no renovable, cumplen con la obligación de pagar un
gravamen o cargo fiscal, que no obstante su aparente similitud con los
impuestos carece de naturaleza tributaria, puesto que posee su propia
configuración constitucional, tal como lo ha señalado la propia Corte
Constitucional en la Sentencia C-221 de 1997 M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero)
Por lo anteriormente expuesto, estima la
vista fiscal que, frente al régimen de regalías previsto en la ley 141 de 1994,
sería improcedente que los particulares aleguen la existencia de derechos
adquiridos con base en el artículo 58 C.P., sobre las contraprestaciones
económicas o en relación con los porcentajes establecidos en la legislación
preexistente de cargas o gravámenes que por ser ajenos al derecho, ese sí
adquirido a la exploración y explotación de un recurso natural no renovable,
están sometidas a las nuevas regulaciones sobre la materia.
En relación con el principio de
irretroactividad de la ley tributaria, prevista en el artículo 363, opina el
Ministerio Público que las regalías, además de carecer de connotación impositiva
están llamadas constitucionalmente a realizar propósitos íntimamente vinculados
con el bien común y el interés general, en la medida en que los recursos
arbitrados por dicho concepto son transferidos a los entes territoriales a
título de participación para obtener el desarrollo económico y social de las
regiones.
Afirma el Procurador General de la Nación
que los anteriores conceptos fueron aplicados por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia de abril 15
de 1997 (C.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo), a propósito de la decisión
mediante la cual el Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación
interpuesto por Carbocol en el proceso de nulidad del acto administrativo
expedido por la referida entidad, absteniéndose de reconocer al Departamento de
la Guajira la participación ordenada en el artículo 134 de la ley 6ª de 1992.
En ese orden de ideas, a juicio del señor
Procurador, el artículo 67 transitorio de la ley 141 de 1994, no desconoce la
garantía de los derechos adquiridos ni violenta el principio de
irretroactividad de la ley puesto que al retrotraer los efectos la ley 141 de
1994 al 4º trimestre de 1993, para ordenar la aplicación de los criterios de
asignación y distribución previstos en ese ordenamiento legal, a las regalías
generadas en ese período, no desconoce los derechos de los particulares que con
anterioridad a su vigencia tenían autorizados por el Estado para explotar sus
recursos naturales no renovables, ya que la norma demandada en  desarrollo del
artículo 360 de la C.P. faculta al legislador para determinar las condiciones
de la explotación del recurso natural y los derechos de las entidades
territoriales sobre los mismos.
Advierte el Ministerio Público que aceptar
que frente a la nueva legislación se puedan esgrimir derechos adquiridos sobre
los porcentajes de las regalías, equivale a darle prevalencia al interés
particular sobre el interés general que está presente en la realización de los
postulados superiores de justicia, descentralización y desarrollo  armónico de
las regiones.
Finalmente, estima la vista fiscal que el
artículo acusado no infringe los principios superiores de anualidad y
universalidad del sistema presupuestal, porque no ordena modificar el
presupuesto vigente de 1993, sino la realización de una operación
administrativa en virtud de la cual el legislador proyecta un ingreso fiscal
mediante la liquidación de las regalías del cuarto trimestre de 1993, conforme
a las reglas de la ley 141 de 1994, por lo tanto, a través del inciso 2º del
artículo 67 transitorio de la ley, el legislador hace uso de la facultad
prevista en el artículo 150-11 de la C.P., que lo autoriza para “establecer las
rentas nacionales y fijar los gastos de la administración”, debiendo incluirlas
en el presupuesto general de la Nación conforme a las reglas establecidas en
los artículos 345 a 353 superiores,  desarrollados en el Decreto 111 de 1995.
V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  La Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la demanda contra el artículo 67, parcial de la ley 141  de 1994, en
atención a lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, en
concordancia con el Dto.  2067 de 1991, como quiera que se trata de una
disposición que hace parte de una ley de la República.
La disposición acusada en el presente
asunto es atacada por el demandante a través de los siguientes cargos:
Afirma el actor, en primer  lugar que el
artículo 67 parcial de la ley 141 de 1994, es violatorio de los artículos 58 y
360 superiores y, por otra parte, se acusa a la disposición cuestionada de ser
contraria a las normas constitucionales 150 num. 11, 151, 345, 346, 349 y 352,
así como el Estatuto Orgánico del Presupuesto contenido en el Decreto 111 de
1996, el cual, a su vez, compila las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de
1995.
Como fundamento de su demanda, aduce el
actor, que la norma acusada viola las disposiciones constitucionales señaladas
anteriormente, porque la misma contiene un carácter retroactivo en materia de
regalías y compensaciones a favor de las entidades territoriales, las cuales le
corresponde liquidar al Ministerio de Minas y energía, correspondientes al
cuarto trimestre del año de 1993, teniendo en cuenta los criterios de
asignaciones y distribuciones establecidas en la ley 141 de 1994. A juicio del
actor, la retroactividad del artículo 67 de la referida ley, nace del hecho
jurídico según el cual, al ordenar la liquidación de las regalías y
compensaciones correspondientes a este período fiscal, por parte del Ministerio
de Minas y Energía a favor de las entidades territoriales, se vulneran derechos
adquiridos de  algunos particulares y de entidades nacionales sobre las
regalías, pues se afecta un momento anterior al de la entrada en vigencia de la
ley, esto es a 30 de junio de 1994.
Argumenta en su libelo el demandante, que
el legislador no puede, al dictar disposiciones ordenadas por la Constitución,
regular situaciones anteriores a la iniciación de su vigencia, pues con ello se
desconoce el principio de la no retroactividad protectora de los derechos
adquiridos, previsto en los artículos  58 constitucional y 28 de la ley 153 de
1887.
Finalmente estima el demandante, que el
artículo cuestionado goza de carácter tributario y por lo tanto, el legislador
desconoció disposiciones superiores y legales en materia presupuestal, al
aprobar el artículo 67 de la ley 141 de 1994, relativas a las fases
presupuestales de la elaboración, aprobación y ejecución ordenada y
sistemáticas del presupuesto, previstas en los artículos 1, 11, 14, 15, 36, 38
y 39 del Decreto 111 de 1996.
3.   Cuestión Preliminar
En efecto, la jurisprudencia de la Corte ha
considerado que el constituyente elevó a canon constitucional el régimen de las
regalías, estableciendo los derechos y destinaciones específicas sobre las
mismas, y trasladando a la ley la función de establecer los parámetros para
determinar “las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los
mismos”. Igualmente ha dicho esta Corporación que el artículo 360  superior le
confiere al legislador, además, la facultad de distribuir entre las distintas
entidades territoriales los recursos que ingresen al Fondo Nacional de
Regalías, otorgándole a este  último, la destinación establecida por la misma
en el artículo 361.
De otra parte, es pertinente señalar
también, que la Corte ha entendido que las regalías constituyen ingresos
fiscales por la explotación de los recursos naturales renovables  y no
renovables, y que las entidades del Estado poseen el derecho de recibirlas y de
pactar beneficios o compensaciones adicionales con los explotadores
particulares.
Así mismo, ha considerado también la Corte
en su jurisprudencia que las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, entre ellos, lógicamente se encuentran los
provenientes de las regalías. Esta autonomía debe enmarcarse dentro de los
términos de la ley, según se desprende lo previsto por el artículo 287 de la
Constitución Política.
Igualmente, ha sostenido la Corte que el
Constituyente, reiteró una norma constitucional adoptada desde 1886, el
artículo 332 de la nueva Constitución, el cual prescribe que: “El Estado es
propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables sin
perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes
preexistentes”. Así, pues, existe certeza plena sobre el carácter público de la
riqueza minera nacional, y del derecho del Estado a prescribir regalías con
ocasión de la extracción y aprovechamiento de dichos recursos naturales.
A juicio de la Corte, en perfecta armonía
con el principio atrás referido, la Carta faculta a la ley para regular las
condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables, que cuando
se realice por los particulares, en su propio beneficio, necesariamente estará
afectada al pago de regalías, según  se desprende de la lectura literal del
artículo 360 superior.
Ahora bien, estima la Corporación que en
cuanto se refiere a la  distribución de los ingresos fiscales generados por la
actividad minera, la Carta no adoptó la regla de simple reparto entre la Nación
y las entidades territoriales, que fuera utilizada para establecer el situado
fiscal y la cesión de rentas a favor  de los municipios. En efecto, la
Constitución otorgó, en primer término, un derecho propio de los departamentos
y municipios a participar en los beneficios económicos derivados de la
explotación de  recursos mineros en sus respectivos territorios; por lo tanto,
no se trata de una cesión de rentas nacionales, como ocurre con el situado
fiscal y la participación de los ingresos corrientes de la Nación, en beneficio
de los entes territoriales, y en segundo término, con las rentas fiscales no asignadas
por este concepto, se ordenó la constitución de un Fondo Nacional de Regalías,
como mecanismo de planeación en la asignación de los recursos provenientes de
las regalías.
Para la Corte, es ilustrativo observar cómo
la Constitución ha otorgado a los departamentos y municipios, en donde se
realizan las explotaciones, un derecho de participación en los ingresos
fiscales generados por la explotación minera, para mitigar los efectos
ambientales  adversos  que se derivan de la operación de tales actividades,
extendiendo estos derechos de participación a “los puertos marítimos y
fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los
mismos! (art. 360).
De otro lado, también esta Corporación ha
calificado la naturaleza jurídica de las regalías como una contraprestación
económica que recibe la Nación por la explotación de un recurso natural no
renovable, que se extingue con el tiempo y que debe generar por ello
beneficios  sustitutivos, los cuales pueden ser administrados directamente por
la Nación o a través de las empresas industriales o comerciales del Estado,
titulares de los aportes donde se encuentren las minas. Por lo tanto, las
regalías constituyen un beneficio económico para la Nación y los entes
territoriales, como quiera que con tales ingresos fiscales se atienden
objetivos sociales y diversos cometidos estatales. Con una porción de las
regalías se nutre el Fondo Nacional de Regalías cuyo destino se dirige a la
promoción de la minería, la preservación del ambiente y el financiamiento de
proyectos regionales y de inversión, estos últimos a cargo de las entidades
territoriales, razón por la cual, la Carta radicó su titularidad en cabeza del
Estado, en su condición de propietario (art. 101, 102 y 332 C.P.), con el
propósito de permitir que las entidades territoriales ejercieran sus derechos
en el uso y goce de los ingresos fiscales de origen minero.
En efecto, la Corte considera pertinente
reiterar en esta ocasión,  que desde la promulgación de la Carta de 1991, las
regalías no constituyen derechos adquiridos para los entes territoriales, sino
derechos de participación económica, como lo ha dejado claramente expuesto en
las sentencias C-567  de 30 de noviembre de 1995, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz;
C-128 de 1998, M.P. Dr.  Fabio Morón Díaz, T-141 de 1994, M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa, C-478  de 1992 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-346 de 1995,
M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.  Por lo tanto sobre estas contraprestaciones no
se puede predicar propiedad alguna, salvo la estatal, como quiera que éste
último es el titular único del subsuelo, según se desprende de los artículos
101, 102 y 332 constitucionales.
4.   El problema jurídico que se debate
La norma acusada en la presente demanda, es
el inciso 2º del  art. 67 de la ley 141 de 1994, que hace parte de  sus
disposiciones  transitorias, que dice así:
“El Ministerio de
Minas y Energía liquidará las regalías y compensaciones a favor de las
entidades territoriales, correspondientes al cuarto trimestre del año de 1993,
teniendo en cuenta los criterios de asignaciones y distribuciones establecidas
en la presente ley”.
Sin duda la voluntad del legislador fue la
de que el cuarto trimestre de 1993, en materia de regalías y compensaciones a
favor de las entidades territoriales, fuera liquidado por el Ministerio de
Minas y Energía con base en los criterios y asignaciones señalados en la citada
ley 141, pero lo que no pudo prever dicho legislador fue que por la propia
naturaleza del proceso legislativo, ese estatuto legal cuyo proyecto fue
presentado en 1993,  sólo iba a ser aprobado en 1994, sancionado  por el
Presidente de la República  el 28 de junio de ese año y publicado en el Diario
Oficial el 30 de junio de 1994 No. 41414.   Es decir que, cuando finalmente  se
promulgó la ley, ya se había realizado la operación y liquidación del cuarto
trimestre de 1993, con base en los artículos 229 a 232 del decreto 2655 de
1988, Código de Minas, según lo certificó el Secretario de Hacienda del
Departamento de la Guajira, tal como aparece registrado en la sentencia del
Consejo de Estado de 12 de febrero de 1998, M.P. Dr., Ernesto Rafael Ariza
Muñoz.
No sobra agregar  que tal operación
administrativa se apoyó, como se ha anotado, en el Código de Minas (Decreto
2655 de 1988,  artículo 216 a 233), cuya vigencia jurídica expiró el 30  de
junio de 1994, fecha  a partir de la cual entró a regir la ley 141 de 1994.
5.  La Irretroactividad de la Ley
El principio de la irretroactividad de la
ley tiene plena aplicación en el ordenamiento jurídico colombiano y ha sido
desarrollado por una abundante jurisprudencia de la H. Corte Suprema de
Justicia, del H. Consejo de Estado y de  esta misma Corte Constitucional.
Una nueva ley, dispone tal principio
fundamental para la seguridad jurídica en el Estado Social de Derecho, no puede
regular las situaciones jurídicas del pasado que ya se han definido o
consolidado, y que por tanto  resultan incólumes en sus efectos jurídicos, con
la fuerza que les presta la ley bajo la cual se constituyeron.
En la doctrina y la jurisprudencia sobre
esta materia jurídica se recurre a  términos como los “derechos adquiridos”,
de mucha raigambre clásica, pero que hoy son sustituídos por las expresiones
“situaciones jurídicas subjetivas o particulares”, opuestas en  esta concepción
a las llamadas  “meras expectativas”, que apenas conforman  una simple
posibilidad de alcanzar  un derecho, y que por tanto sí pueden ser reguladas o
modificadas por la ley, según un principio generalmente aceptado en la doctrina
universal “Las meras expectativas no constituyen  derecho contra la ley nueva
que las anule o cercene”, dice el art. 17 de la ley  153 de 1887, precepto que
además ha adquirido la fuerza  expresiva de un aforismo.  Vale la pena también
anotar que en la C.P. sólo existe una excepción al principio de la
irretroactividad en materia penal, por la prevalencia de la ley permisiva o
favorable, según lo dispone el artículo 58 en concordancia con el 29 de la C.P.
En materia de irretroactividad  es
fundamental  la definición del art. 58 de la C.P., cuando establece que la
propiedad y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles “no
pueden ser desconocidos ni  vulnerados por leyes posteriores”.
En la sentencia No. 168 de 1995 (M.P. Dr.
Carlos Gaviria Díaz), luego de un amplio estudio del concepto de “derechos
adquiridos” se recoge parte importante de la jurisprudencia colombiana sobre
este particular. Es pertinente recoger parte de esa jurisprudencia de la H.
Corte Suprema de Justicia:
“…..
"La noción de
derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa...... Por derecho
adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquél derecho que ha
entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él,
y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o
reconoció legítimamente.
Lo anterior conduce
a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya
conservación o integridad, está garantizada, en favor del titular del derecho,
por una acción o por una excepción.
Ajusta mejor con la
técnica denominar 'situación jurídica concreta o subjetiva', al derecho
adquirido o constituído de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202;
y 'situación jurídica abstracta u objetiva', a la mera expectativa de derecho.
Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado
ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento
en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la
segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su
papel jurídico en favor o en contra de una persona". (sent. diciembre 12
de 1974)
Y en sentencia del
17 de marzo de 1977, se expresó:
"Por derechos
adquiridos, ha dicho la Corte, se tienen aquellas situaciones individuales y
subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por
lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser
respetado. Fundamento de la seguridad jurídica y del orden social en las
relaciones de los asociados y de estos con el Estado, es que tales situaciones
y derechos sean respetados íntegramente mediante la prohibición de que leyes
posteriores pretendan regularlos nuevamente. Tal afectación o desconocimiento
sólo está permitido constitucionalmente en el caso de que se presente un
conflicto entre los intereses generales o sociales y los individuales, porque
en este caso, para satisfacer los primeros, los segundos deben pasar a un
segundo plano. Se trata de afirmar entonces el imperio del principio de que el
bien común es superior al particular y de  que, por lo mismo, este debe
ceder."
Por su parte, la Corte Constitucional en
reciente fallo expresó en relación con este tema lo siguiente:
"La norma (art.
58 C.N.) se refiere a las situaciones jurídicas consolidadas, no a las que
configuran meras expectativas, estas, por no haberse perfeccionado el derecho,
están sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca.
Es claro que la
modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el
principio de favorabilidad, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo
el imperio de la legislación objeto de aquélla no pueden sufrir menoscabo. Por
tanto, de conformidad con el precepto constitucional, los derechos individuales
y concretos que ya se habían radicado en cabeza de una persona no quedan
afectados por la nueva normatividad, la cual únicamente podrá aplicarse a las
situaciones jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia." (sent.
C-529/94  M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
En conclusión, no queda duda alguna de que
las regalías correspondientes al cuarto trimestre de 1993, cuando se promulgó
la ley 141 de 1994, ya se habían liquidado y pagado al Departamento de la
Guajira, con base en las disposiciones anteriores (artículos 229 y 232 del
Decreto 2655 de 1988),  porque las disposiciones del nuevo estatuto no habían
nacido a la vida jurídica. Ocurrió que el proyecto de ley fue presentado en la
legislatura de 1993.  Por razón  de la naturaleza compleja de su trámite y
aprobación en el Congreso, sólo fue promulgado en el Diario Oficial  No. 41414,
el 30 de junio de 1994, fecha ésta en la cual empezó a regir como ley 141 del
mismo año, en virtud del principio general de derecho de que la ley rige a
partir de su promulgación.  Ese procedimiento legislativo convirtió en inane e
infundada la voluntad del legislador al violar el principio de la irretroactividad
de la ley, y, por tanto la afectó del vicio de inconstitucionalidad.
Por lo anterior, se declarará la
inexequibilidad del inciso acusado, sin que sea necesario examinar ningún otro
cargo para  fundamentar esta decisión.
En mérito de lo expuesto, oído el concepto
del señor Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
el inciso segundo del  artículo 67 de la Ley 141 de 1994 “Por la cual se crean
el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión  Nacional de Regalías, se regula el
derecho del Estado a percibir regalías por la explotación  de recursos
naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y
distribución  y se dictan otras disposiciones”.
Cópiese, publíquese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA  CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General