C-995-01
Sentencia C-954/01
Sentencia C-995/01
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Dimensiones
La Corte ha
desarrollado una línea jurisprudencial según la cual el principio de unidad de
materia, consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, se dirige
a la racionalización del proceso legislativo en una triple dimensión:  En
primer lugar, mediante la inclusión de actos de control sobre los contenidos de
las iniciativas legislativas pues en razón de ese principio se les permite a
los presidentes de las comisiones legislativas rechazar las iniciativas que
incumplan ese principio.  En segundo lugar, garantizando una deliberación
pública y transparente en el proceso de formación de la ley pues con ella se
evita la aprobación de normas no consideradas en los debates parlamentarios
como escenarios de concreción de la democracia. Y, en tercer lugar, por sus
implicaciones directas sobre la intensidad del control constitucional pues
impone la necesidad de mantener una relación de equilibrio entre la materia de
las leyes y el principio democrático.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance
El control
de constitucionalidad en consideración al principio de unidad de materia, si
bien debe orientarse a salvaguardar la racionalidad del proceso de producción
de la ley, no debe sacrificar la capacidad de configuración jurídica del
Congreso de la República.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Regulación
de núcleos temáticos y temas conexos
Aplicando
la línea jurisprudencial que ha desarrollado la Corte en torno al principio de
unidad de materia se infiere que él no impone que la ley se ocupe únicamente de
núcleos temáticos pues también puede desarrollar temas conexos siempre que esa
conexidad se advierta con un criterio objetivo y razonable.
LEY DE
REACTIVACION ECONOMICA-Mercado
inmobiliario
ACTOS SIN
CUANTIA EN DERECHOS NOTARIALES-Transferencia
a título de dación en pago de bienes inmuebles
DERECHOS
NOTARIALES-Tarifa mínima en
transferencias a título de dación en pago de bienes inmuebles
ACTOS SIN
CUANTIA EN DERECHOS NOTARIALES-Causación
de derechos inferiores
FUNCION
NOTARIAL-Impuestos y aportes
ACTOS SIN
CUANTIA EN DERECHOS NOTARIALES-Efectos
tributarios
FUNCION
NOTARIAL Y FUNCION REGISTRAL-Regulación
conjunta
DERECHOS
NOTARIALES-Naturaleza
jurídica
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE REACTIVACION ECONOMICA-Regulación de derechos notariales en materia
tributaria
Referencia:
expediente D-3455
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 88 de la Ley 633 de 2000.
Actor:  Gustavo Adolfo Téllez Fandiño
Magistrado
Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
diecinueve  (19)  de septiembre de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución
Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la
demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el
ciudadano Gustavo Adolfo Téllez Fandiño contra el artículo 88 de la Ley 633 de
2000.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe, subrayando
lo demandado, el texto de la disposición objeto de proceso:
"LEY No.633
DE 2000
(29 de diciembre)
Por la cual se
expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el
tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se
introducen normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial.
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
88.  Impuesto de registro de instrumentos públicos y derechos notariales.
Constituyen actos sin cuantía para efectos de la liquidación de derechos
notariales y registrales, la transferencia a título de dación en pago de
los bienes inmuebles que garantizan una obligación hipotecaria”.
II.
LA DEMANDA
Con base en los siguientes argumentos,
el actor plantea que la norma demandada vulnera el principio de unidad de
materia consagrado en el artículo 158 de la Carta:
1.  Existen claras
diferencias entre la función notarial y la función registral.  La función
notarial se encamina a que una serie de manifestaciones de voluntad, que
producen efectos jurídicos queridos por las partes, tengan autenticidad frente
a terceros.  La función registral da lugar a la tradición de los inmuebles,
brinda publicidad sobre los actos que pueden afectar derechos reales sobre
inmuebles y genera seguridad en el tráfico jurídico respecto de las condiciones
intrínsecas de tales derechos y de los titulares de éstos.
2.  La función
notarial y la función registral dan lugar a distintas formas de erogaciones que
deben cancelar los interesados en realizar actuaciones jurídicas ante ellas.
Por ello también existen claras diferencias entre los derechos notariales y los
impuestos, como especie de los tributos.  Así, los derechos notariales son
erogaciones que se causan a los interesados en realizar actuaciones jurídicas
ante una notaría; son remuneraciones de los servicios que presta el notario,
que corren por cuenta de los usuarios y cuyos montos son fijados por el
Gobierno Nacional.  Los impuestos, en cambio, son erogaciones pecuniarias sin
contrapartida alguna, establecidas a cargo de ciertos sujetos y a favor del
Estado o de otras entidades públicas menores, fijados por la ley y, aparte del
sujeto activo y del sujeto pasivo, con la concurrencia de elementos como el
hecho generador, la base gravable y la tasa.
3.  Ya que existen
claras diferencias entre la función notarial y la función registral y entre los
derechos notariales y los impuestos, la regulación de los derechos notariales
hecha en el artículo 88 de la Ley 633 de 2000 escapa a la materia tributaria
regulada en el Capítulo IV e incluso en toda la ley y por ello debe ser
declarada inexequible.
Posteriormente, el actor presentó un
memorial reiterando la solicitud de declaratoria de inexequibilidad formulada
en la demanda.
III.
INTERVENCIONES
A.  De la
Superintendencia de Notariado y Registro
El Superintendente
de Notariado y Registro solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma
demandada.  Su solicitud se apoya en los siguientes criterios:
1.  Los notarios
colombianos son particulares a quienes el Estado les ha confiado la función pública
fedataria.  Son autoridades pero no tienen la calidad de servidores públicos.
2.  Los notarios ejercen una actividad
remunerada y esa remuneración tiene la naturaleza de honorarios por la
prestación del servicio.  Su pago corre por cuenta de los usuarios y debe
realizarse teniendo en cuenta las tarifas fijadas por el Gobierno Nacional.
3.  Luego, los derechos notariales no
constituyen un tributo como sí lo son los impuestos, aportes especiales y
retenciones que el notario debe efectuar como agente fiscal.
4.  Entonces, el artículo 88 de la Ley
633 de 2000, al equiparar los derechos notariales a tributos y establecer la
gratuidad de las transferencias a título de dación en pago de los bienes
inmuebles que garantizan una obligación hipotecaria, violó el principio de
unidad de materia pues la exoneración de derechos notariales en tales
transacciones no tiene relación alguna con la materia tributaria regulada por
esa ley.
B.  Del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, a través de apoderado, solicita la declaratoria de exequibilidad de la
norma demandada.  Los argumentos en que basa su petición son los siguientes:
1.  La unidad de
materia admite las particularidades de un asunto y las imbricaciones que subyacen
a él y por tanto involucra la búsqueda de la integridad del ordenamiento
jurídico.  Por ello, ese principio no impide la referencia a temas que pueden
ser abordados por su conexidad con el propósito principal de una ley.  Si ello
es así, la regulación de una materia como la tributaria no rechaza la alusión a
temas que guarden conexidad y cercanía con ella.
2.  El contenido
de la Ley 633 desvirtúa la supuesta vulneración del principio de unidad de
materia por la norma demandada.  El Capítulo I regula lo concerniente a los
gravámenes a las transacciones financieras, el Capítulo II se ocupa del
impuesto a la renta, el Capítulo III introduce modificaciones al impuesto sobre
las ventas y en el Capítulo IV se incluyen normas relacionadas con la fiscalización
y control de tributos, con la tasa por la prestación de servicios aduaneros,
con el impuesto al valor agregado al asfalto y, en el artículo 88 demandado,
con las tasas notariales y registrales.
3.  El artículo 88
consagra una tasa y no una remuneración por los servicios notariales.  Ello es
así porque ese artículo cumple con todas las características que para las tasas
ha fijado la doctrina de esta Corporación:  Es el Estado el que cobra por un
bien o un servicio ofrecido, el precio pagado por el ciudadano guarda relación
directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, el
particular tiene la opción de adquirir el bien o servicio o no y el precio
cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y
crecimiento de la inversión.
4. Si el notario
es un ciudadano que cumple una función administrativa sin ser funcionario ni
empleado público; si la función notarial constituye un servicio público; si los
derechos notariales y registrales referidos en el artículo 88 constituyen una
tasa y no un precio, es claro que, siendo las tasas una especie de los
tributos, no puede prosperar el cargo por violación del principio de unidad de
materia por la inclusión de una disposición que consagra una tasa dentro de una
ley sobre reforma tributaria.
Luego de vencido el término de fijación
en lista, el ciudadano Néstor Ivan Osuna Patiño presentó un memorial
solicitando la declaratoria de inexequibilidad del aparte normativo demandado.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación
solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.  Para apoyar
su solicitud expone los siguientes razonamientos:
1.  La actividad
notarial y la actividad registral están señaladas como la respuesta que el
Estado suministra a la necesidad colectiva de seguridad jurídica a través de la
fe pública y son tanto funciones públicas como servicios públicos.
2.  En ese marco,
los derechos notariales a que alude la norma parcialmente impugnada son una
tasa que pagan los usuarios por el servicio que prestan los notarios y no el
precio por dicho servicio.  Esto es así porque según la Constitución es el
Estado el competente para reglamentar el servicio público que prestan los
notarios y el que, en ejercicio de esa competencia, establece la tarifa oficial
para ese servicio; porque esa tasa es recaudada directamente por el notario en
nombre del Estado y éste le reconoce a aquél un porcentaje sobre lo recaudado
para que financie los costos en que incurre por la prestación del servicio y
porque los particulares no tienen posibilidad de negociar el valor del
servicio, aunque si la opción de adquirirlo o no.
3.  De ese modo,
cuando el Legislador, en la norma acusada, elimina el valor de la tasa para un
acto notarial concreto como es la transferencia a título de dación en pago de
los bienes inmuebles que garantizan una obligación hipotecaria, está haciendo
uso del poder tributario de que es titular y que lo faculta para gravar o desgravar
actos, actividades o servicios.
4.  Para que una
norma sea declarada inexequible por violación del principio de unidad de
materia es necesaria una total divergencia entre las materias tratadas en el
texto de la ley y la norma demandada, de tal manera que ésta no pueda
incorporarse al contenido básico de la normatividad a la cual se integra, bien
por el carácter taxativo del título de la ley o bien por la falta absoluta de
conexidad con el objeto dominante de su contenido.
5.  En el caso de
la expresión demandada del artículo 88 de la Ley 633, si bien existe
imprecisión en el título del artículo, por cuanto los derechos notariales no
son impuestos sino tasas,  éstas también son un género de los tributos y por
tanto es conexa con el título y la materia dominante de la Ley de que hace
parte.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.  Problema
jurídico
El problema
jurídico que debe resolver la Corte es el siguiente:  ¿La consideración de las
transferencias a título de dación en pago de los bienes inmuebles que
garantizan una obligación hipotecaria como actos sin cuantía para efectos de la
liquidación de derechos notariales, dispuesta por el artículo 88 de la Ley 633
de 2000, vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los artículos
158 y 169 del Texto Fundamental?
B.  Solución
Para resolver el
problema jurídico suscitado la Corte retomará la línea jurisprudencial que ha
planteado en relación con el principio de unidad de materia; optará por un
control que equilibre la necesidad de racionalizar el proceso legislativo con
el imperativo de no afectar el principio democrático y, sobre esa base,
determinará si la norma, en la parte demandada, es congruente con las materias
reguladas en la Ley 633 de 2000 y, en consecuencia, si vulnera o no los artículos
158 y 169 de la Carta.
1.  La Corte ha desarrollado una línea
jurisprudencial según la cual el principio de unidad de materia, consagrado en
los artículos 158 y 169 de la Carta Política, se dirige a la racionalización
del proceso legislativo en una triple dimensión: En primer lugar, mediante la
inclusión de actos de control sobre los contenidos de las iniciativas
legislativas pues en razón de ese principio se les permite a los presidentes de
las comisiones legislativas rechazar las iniciativas que incumplan ese
principio. En segundo lugar, garantizando una deliberación pública y
transparente en el proceso de formación de la ley pues con ella se evita la
aprobación de normas no consideradas en los debates parlamentarios como
escenarios de concreción de la democracia. Y, en tercer lugar, por sus
implicaciones directas sobre la intensidad del control constitucional pues
impone la necesidad de mantener una relación de equilibrio entre la materia de
las leyes y el principio democrático. Desarrollando estas dimensiones del
principio de unidad de materia, en un reciente pronunciamiento, la Corte
expuso:
"Genéricamente
al principio de unidad de materia se le ha reconocido la virtualidad de
racionalizar el proceso legislativo.  Sobre la base de que la instancia
legislativa del poder público constituye un espacio por excelencia idóneo para
la concreción de la democracia, el constituyente implementó este principio para
afianzar el perfil democrático tanto del proceso legislativo como de su
producto.  Buscó que la configuración del derecho positivo se cumpliera
prioritariamente en la instancia del poder con mayor ascendencia democrática y
para asegurar su producción racional y legítima lo sometió a principios como el
que ahora es objeto de análisis.
La
racionalización del proceso legislativo que se le atribuye al principio de
unidad de materia se manifiesta de diversas maneras.
En
primer lugar, el principio de unidad de materia tiene implicaciones en el
desenvolvimiento del proceso legislativo.  Ello es así en cuanto el artículo
158 de la Carta, tras indicar que  "Todo proyecto de ley debe referirse a
una misma materia"  ordena que  "serán inadmisibles las disposiciones
o modificaciones que no se relacionen con ella"  y a continuación habilita
al Presidente de la respectiva comisión para rechazar las iniciativas que no se
avengan a ese precepto, rechazo que es susceptible de apelación ante la
respectiva comisión.
Como
puede advertirse, la primera manifestación del principio de unidad de materia
se presenta al interior del proceso legislativo pues en razón de él el
constituyente confirió a los presidentes de las comisiones ante las que se
ejerce la iniciativa legislativa, la atribución de rechazar las iniciativas que
no se refieran a una sola materia.  Esto es, se trata de un principio que tiene
efecto vinculante desde la primera etapa del proceso de expedición de la ley y
por eso se habilita al presidente para ejercer actos de control sobre los
contenidos de las iniciativas pues ellos deben estar identificados por el
tratamiento de la materia que es objeto de regulación.  Adviértase cómo el
constituyente le reconoce tal naturaleza vinculante a ese principio, que su
inobservancia conlleva la frustración de la iniciativa legislativa.
En
segundo lugar, el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de
concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una
deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo
surgimiento de la propuesta.  Permite que la iniciativa, los debates y la
aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa
dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación
de la ley.  Esa conexión unitaria entre los temas que se someten al proceso
legislativo garantiza que su  producto sea resultado de un sano debate
democrático en el que los diversos puntos de regulación hayan sido objeto de
conocimiento y discernimiento.  Con ello se evita la aprobación de normas sobre
materias que no hacen parte o no se relacionan con aquella que fue debatida y
se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el
proceso legislativo.  De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de
la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar
la legitimidad de la instancia parlamentaria.
Finalmente,
el principio de unidad de materia también tiene implicaciones en el ámbito del
control constitucional.  Cuando los tribunales constitucionales entran a
determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia
deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad
parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de
diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de
unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control
constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué
grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas.  Así, si se
opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté
directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el
contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la
Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada.  La
Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del
Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste
en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por un control que no se
incline por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de
materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y
que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una
relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.
De
acuerdo con ello, resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley
pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera
o no el principio de unidad de materia.  En ese sentido resultan valiosos
elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se
exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función
legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se
pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre
los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos
jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o
exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.  La valoración
conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el
desarrollo de la materia de la ley de que hace parte"[1].
2.
En esta oportunidad, la Corte debe resaltar las implicaciones que el principio
de unidad de materia tiene en el ámbito del control constitucional.
Por
una parte, esta Corporación debe mantener la integridad de los artículos 158 y
169 de la Carta y debe hacerlo excluyendo del ordenamiento jurídico aquellas
disposiciones que no se avienen con el principio en ellos consagrado.  Ese
deber es imperativo pues de lo contrario se permitiría lo que el constituyente
pretendió evitar:  La proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo
temático alguno; la inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las
materias inicialmente reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído
a los debates parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas
subrepticiamente por grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como
canal de expresión de la democracia.
Pero,
al mismo tiempo, la Corte debe permitir la realización del principio
democrático en la instancia parlamentaria.  Ello es así en cuanto el Congreso
de la República es el escenario por excelencia idóneo para la producción del
derecho como mecanismo normativo orientado a la realización de los fines
estatales, como instrumento de promoción de la convivencia social; en últimas,
como única alternativa de vida civilizada.  La ley es un canal de expresión
democrática pues recoge las iniciativas que existen para la regulación de
ámbitos de las relaciones sociales, las somete a una deliberación pública y
transparente, capta los aportes de una sociedad civil comprometida con su
propio destino y permite la legitimación del poder político tanto por la
concurrencia ciudadana a los procedimientos de  producción del derecho como por
su vinculación a la determinación de sus contenidos.
En
ese contexto, si bien la Corte, en su papel de guardián de la Constitución,
debe mantener la racionalidad del proceso de producción de la ley, debe hacerlo
sin romper el equilibrio que exige la salvaguardia del principio democrático.
Esos dos propósitos se articulan muy bien si, al momento del control
constitucional, en el ámbito del principio de unidad de materia se permite que
la ley regule no solo temas nucleares, esto es, aquellos anunciados desde el
mismo título de la ley, sino también otros que los desarrollen o que resulten
conexos con ellos de manera objetiva y razonable.
De
ese modo, el control de constitucionalidad en consideración al principio de
unidad de materia, si bien debe orientarse a salvaguardar la racionalidad del
proceso de producción de la ley, no debe sacrificar la capacidad de
configuración jurídica del Congreso de la República.
3.
Pues bien.  Ese es el contexto en el cual debe emprenderse el examen de
constitucionalidad de las expresiones demandadas que hacen parte del artículo
88 de la Ley 633 de 2000 por medio de la cual se expiden normas en materia
tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos
obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para
fortalecer las finanzas de la Rama Judicial, normas que son desarrolladas en
los distintos capítulos que la integran.
Así,
el Capítulo I adiciona al Estatuto Tributario un nuevo libro, el Sexto, en el
que se regula el gravamen a los movimientos financieros indicando el hecho
generador, la tarifa, su causación, la base gravable, los sujetos pasivos, los
agentes de retención y su administración, entre otros aspectos.
El
Capítulo II regula el impuesto sobre la renta estableciendo un beneficio
especial de auditoría y adicionando y modificando disposiciones del Estatuto
Tributario.
El
Capítulo III regula el impuesto sobre las ventas modificando y adicionando
múltiples disposiciones del Estatuto Tributario y consagrado un plazo máximo
para remarcar precios como consecuencia de la nueva tarifa fijada para ese
impuesto.
El
Capítulo IV consagra normas de procedimiento y control; introduce varias
modificaciones y adiciones a disposiciones del Estatuto Tributario; autoriza a
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a determinar los valores de las
operaciones que deben ser objeto de información y unifica el régimen de la
exoneración de responsabilidad penal de los agentes retenedores o responsables
del impuesto sobre las ventas.
El
Capítulo V es el más extenso de la ley.  En él, entre otras cosas, se incluyen
modificaciones y adiciones al Estatuto Tributario, se crea la Policía Fiscal
Aduanera y la tasa especial por los servicios aduaneros, se introducen normas
para fortalecer las finanzas de la rama judicial y se dictan disposiciones
sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés
social.  De él hace parte el artículo 88 según el cual  “Constituyen actos sin
cuantía para efectos de la liquidación de derechos notariales y registrales, la
transferencia a título de dación en pago de los bienes muebles que garantizan
una obligación hipotecaria”.
4.
Para el actor, las diferencias que existen entre la función notarial y la
función registral y entre las erogaciones que deben realizar los interesados en
realizar actuaciones jurídicas ante ellas, implican que no puede extenderse a
la función notarial el efecto de una norma referida a la función registral como
parte de una reforma tributaria y por ello solicita la declaratoria de
inexequibilidad de la norma acusada por violación del principio de unidad de
materia.
Ahora,
aplicando la línea jurisprudencial que ha desarrollado la Corte en torno al
principio de unidad de materia se infiere que él no impone que la ley se ocupe
únicamente de núcleos temáticos pues también puede desarrollar temas conexos
siempre que esa conexidad se advierta con un criterio objetivo y razonable.
Si
ello es así, la Corte debe establecer si existe conexidad entre las materias
reguladas por la Ley 633 de 2000 y la consideración como actos sin cuantía para
efectos de la liquidación de los derechos notariales de las transferencias a
títulos de dación en pago de los bienes inmuebles que garantizan una obligación
hipotecaria.
5.
Ya en dos oportunidades la Corte ha abordado las materias desarrolladas por la
Ley 633 de 2000.  Así, en la Sentencia C-809 de 2001 indicó que de los
antecedentes legislativos, de la exposición de motivos y del título de la Ley
se infería que ellas giraban en torno a la necesidad de equilibrar las finanzas
públicas dada su incidencia en el deterioro de las condiciones económicas y a
la urgencia de propiciar un plan de ajuste fiscal que permitiera estabilizar el
nivel de la deuda pública y propiciar el crecimiento económico del país[2].  Y en la
sentencia C-714 de 2001 indicó que el contenido esencial de esa Ley se centraba
en la regulación de materias tributarias pues giraba en torno a las fuentes
generadoras de los ingresos requeridos para atender los gastos del Estado, los
mecanismos de recaudo y control y el empleo de esos recursos[3].
Como
puede advertirse, entonces, la Ley 633 de 2000 desarrolla materias orientadas a
propiciar la reactivación económica del país y en esa dirección implementó una
reforma tributaria, reguló los fondos obligatorios para la vivienda de interés
social y fortaleció las finanzas de la rama judicial.
6.
De acuerdo con ello, la Corte advierte que el propósito de reactivar la
economía nacional se puso de manifiesto en una serie de disposiciones orientadas
al mercado inmobiliario dado que él ha sido uno de los más golpeados por la
crisis económica de los últimos años.  Y ello es precisamente lo que ocurre con
la disposición demandada pues ella disminuye los costos de las daciones en pago
de los bienes inmuebles afectados con gravámenes hipotecarios, costos como los
derechos notariales, el impuesto a las ventas, el impuesto de retención en la
fuente y el impuesto de registro.
En
ese sentido, no debe perderse de vista que al catalogarse como actos sin
cuantía las transferencias a título de dación en pago de los bienes inmuebles
que garantizan una obligación hipotecaria, se aplica la tarifa mínima tanto
para la liquidación de los derechos registrales,  según lo dispone el Decreto
1428 de 2000, como para la liquidación de los derechos notariales, según lo
ordena la resolución 5839 de 2000 expedida por la Superintendencia de Notariado
y Registro.  Luego, es imprecisa la afirmación que se hace en cuanto a que el
legislador ha dispuesto la gratuidad de los derechos notariales en razón de la
consideración como actos sin cuantía de las transferencias a título de dación
en pago de los bienes inmuebles que garantizan una obligación hipotecaria pues
los actos que carecen de cuantía si causan derechos aunque inferiores a
aquellos de cuantía determinada.
Entonces,
el artículo 88 de la Ley 633 disminuye los costos y las cargas impositivas de
aquellos propietarios que en razón de sus dificultades económicas se han visto
forzados a entregar sus inmuebles como modo de extinción de las obligaciones
hipotecarias contraídas.  Y uno de los costos disminuidos es el de los derechos
notariales que deben cancelar en razón de tales transacciones.
Así,
la Corte advierte que entre la materia de la ley y los apartes demandados del
artículo 88 existe una clara conexidad pues mediante ellos se toma una medida
orientada a la disminución de los costos que deben cubrir los deudores
hipotecarios que dan en pago los inmuebles adquiridos y no cabe duda que esa
situación, que afecta a muchos deudores, es una de las manifestaciones de la
crisis económica que se trata de superar con la reactivación que procura la Ley
633.
7.
Por otra parte, la función notarial en Colombia se encuentra afectada con
impuestos y aportes.  De un lado, las notarías deben pagar un impuesto de
industria y comercio que es equivalente al 7 por 1.000 de los actos jurídicos
facturados.  De otro, deben recaudar un impuesto sobre las ventas que es
equivalente al 16% de los actos jurídicos facturados.  También debe recaudar un
impuesto de retención en la fuente por enajenación de activos fijos que
equivale al 1% de la cuantía de los actos jurídicos facturados.  Finalmente,
deben pagar un aporte a la Administración de Justicia, que es equivalente al
10% de los actos jurídicos facturados, y un aporte con destino al fondo
especial de la Superintendencia de Notariado y Registro que se paga teniendo en
cuenta el número de escrituras públicas otorgadas.
De
este modo, es claro que la consideración de un acto jurídico como sin cuantía
determinada también tiene precisos efectos tributarios pues esa situación
afecta la facturación de los servicios prestados ya que ésta debe hacerse
teniendo en cuenta la tarifa mínima para la liquidación de los derechos
notariales.  Si ello es así, los tributos que se determinan con base en esa
facturación, como ocurre con el impuesto de industria y comercio que pagan los
notarios; o con el impuesto a las ventas y el impuesto de retención en la
fuente por enajenación de activos fijos, que pagan los usuarios del servicio y
que recaudan los notarios, resultan proporcionalmente disminuidos.
Ello
quiere decir que el legislador, al establecer que constituyen actos sin cuantía
las transferencias a título de dación en pago de los bienes inmuebles que
garantizan una obligación hipotecaria, no solo disminuyó el valor de los
derechos notariales en esas transacciones, sino que afectó también, de manera
proporcional, los recaudos que se hacen por concepto del impuesto de industria
y comercio, a cargo de los notarios, y de los impuestos a las ventas y de
retención en la fuente por enajenación de activos fijos, a cargo de los
usuarios del servicio de la fe pública.
Luego,
es claro que existe también una clara relación de conexidad entre la regulación
que se ha hecho de los derechos notariales y la materia tributaria desarrollada
por la Ley 633 de 2000 pues la referencia que se hace de tales derechos produce
efectos jurídicos en el ámbito tributario.  Para percatarse de esa relación
basta advertir el régimen de impuestos y aportes que se ha previsto para la
función notarial.
8.
De otro lado, la Corte advierte que no necesariamente se vulnera el principio
de unidad de materia por la extensión a la función notarial de los efectos de
una norma prevista también para la función registral pues, por una parte, esas
dos funciones se encuentran vinculadas a la satisfacción de la necesidad
colectiva de la seguridad de los actos jurídicos a través de la fe pública y
ello es así como que, desde el punto de vista de la función pública, las dos
han sido objeto de regulación en una sola norma por parte del constituyente:
El artículo 131 de la Carta.
Y,
por otra parte, la regulación conjunta de la función notarial y de la función
registral se hace desde una perspectiva que está relacionada con los tributos
como una de las materias de la Ley 633 de 2000:  La reducción de las
condiciones gravosas que deben sobrellevar los deudores hipotecarios que se han
visto forzados a entregar sus inmuebles en dación en pago, reducción que
procede mediante la disminución de las cargas tributarias derivadas de la
dación en pago de tales inmuebles.  Si ello es así, ya que la disminución del
valor de los derechos notariales afecta proporcionalmente su carga tributaria y
la de las notarías ante las cuales protocolizan sus actos, surge una clara
conexidad entre la materia tributaria de la ley y la expresión demandada.
9.
Finalmente, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y el Procurador General de la Nación hacen especial
énfasis en la naturaleza jurídica de los derechos notariales, bien sea para
desvirtuar su naturaleza tributaria o para afirmarla atribuyéndole el carácter
de una tasa como especie de los tributos.
Con
todo, es discutible el carácter de tasas que se pretende atribuirle a los
derechos notariales, pues bien se sabe que de las tasas está excluida la
posibilidad de rendimiento o beneficio en cuanto se limitan al costo contable
de la prestación del servicio[4].
Esta circunstancia impide afirmar que los derechos notariales constituyan tasas
pues de ellos no se ha excluido la posibilidad de beneficio y ante ello no
puede inferirse tampoco que por ser los derechos notariales tasas, y por tanto
una especie de tributos, podían ser reguladas por el legislador sin desconocer
el principio de unidad de materia.
No
obstante, independientemente del carácter que se les atribuya a los derechos
notariales, lo cierto es que en los apartes demandados se advierte una estrecha
relación entre la función notarial y la función registral y entre ellas y las
materias reguladas por la ley, esto es, la reactivación de la economía y la
materia tributaria.  Luego, independientemente del reconocimiento o negación
del carácter tributario de los derechos notariales, lo cierto es que éstos se
encuentran temática y finalísticamente ligados a los temas de la ley y en
consecuencia, no hay lugar a afirmar su inexequibilidad pues el legislador, al
incluir la expresión demandada en el artículo 88 de la Ley 633 de 2000, no ha
desconocido el principio de unidad de materia.
DECISIÓN
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE,
en los apartes demandados y por los cargos examinados, el artículo 88 de la Ley
633 de 2000.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA                                       MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO                                                         RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado                                                                                      Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA                 EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado                                                                        Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS                                          CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1]
Corte Constitucional.  Sentencia C-501 de 2001.  M. P. Dr. Jaime
Córdoba Triviño.
[2]
Corte Constitucional.  Sentencia C-809 de 2001.  M.
P. Dra. Clara Inés Vargas.
[3]
Corte Constitucional.  Sentencia C-714 de 2001.  M. P. Dr. Rodrigo
Escobar Gil.
[4]
Corte Constitucional.  Sentencia C-580 de 1992.  M. P. Dr. Fabio
Morón Díaz.