T-001-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
|Sentencia T-001/13
(Bogotá, D.C., enero 11)
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre requisitos
generales y especiales de procedibilidad
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DEL NUEVO CODIGO-Deben
respeto por la jurisprudencia/SEPARACION DEL PRECEDENTE-Ante situaciones
fácticas iguales corresponde la misma solución jurídica, a menos que el juez
competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente
DEBIDO PROCESO DEL ICFES-Ausencia de motivación en la sentencia en relación con
la tasación del daño moral
DERECHO A LA IGUALDAD Y AL DEBIDO PROCESO-Vulneración por desconocimiento del precedente
judicial en fallo de Reparación directa que adolece de motivación en
cuantificación del daño moral que aplicó monto máximo contra el ICFES/DESCONOCIMIENTO
DEL PRECEDENTE EN LA TASACION DE LOS PERJUICIOS MORALES
LINEA JURISPRUDENCIAL DEL CONSEJO DE ESTADO EN MATERIA
DE DAÑO MORAL Y TASACION DE PERJUICIOS MORALES-Principios de equidad, razonabilidad y reparación integral en
la tasación de perjuicios morales
RACIONALIDAD Y RAZONABILIDAD-Diferencia
DEBIDO PROCESO DEL ICFES EN TASACION DE PERJUICIOS
MORALES-Precedente en sentencias
T-351 y T-464 de 2011 y T-212/12
Referencia: expediente T-
3.582.799
Fallos de tutela objeto de revisión: Sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta – en primera instancia, que
negó el amparo solicitado y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, que modificó la sentencia de primera
instancia y en su lugar, declaró la improcedencia de la presente acción.
Accionante: Instituto Colombiano para la Evaluación
de la Educación – ICFES.
Accionados: Juzgado
Quinto (5º) Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca
Magistrados
de la Sala 2ª de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
Magistrado sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. La demanda de tutela
1.1. Derechos fundamentales invocados. Debido proceso e igualdad.
1.2.
Conducta que causa la vulneración. La
expedición de las sentencias por parte del Juzgado Quinto (5º) Administrativo
de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca en primera y segunda
instancia respectivamente, en las que se declaró la responsabilidad y se
condenó  al pago de perjuicios morales en cuantía de 100 salarios mínimos
legales mensuales al Ministerio de Educación Nacional y al Instituto Colombiano
para la Evaluación de la Educación – ICFES dentro de la demanda de acción de
reparación directa ejercida por el señor Humberto Molano Hoyos, por la supuesta
configuración de los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del
precedente jurisprudencial.
1.3.
Pretensión. Dejar sin efectos las
providencias judiciales proferidas por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo de
Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, los días 17 de octubre de 2008
y 28 de julio de 2011 respectivamente.
1.4. Fundamentos de la pretensión:
1.4.1. El 18 de diciembre de 2002, el señor
Humberto Molano Hoyos, quien cursó la carrera de derecho en la Universidad
Libre de Popayán, presentó demanda de acción de reparación directa contra el
Ministerio de Educación y el Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior – ICFES- por la presunta omisión en sus funciones de
inspección y vigilancia sobre la mencionada institución educativa, la cual no
había cumplido con la obligación de registrar previamente el citado pénsum
académico en el Sistema Nacional de Información sobre la Educación Superior
(SNIE).
1.4.2. La entidad accionante alega que como consecuencia
de la ausencia del registro del programa derecho, el Ministerio de Educación
inició una investigación contra la Universidad. En el marco de dicha
investigación, el Ministerio delegó al ICFES para que se realizara una examen
de “idoneidad y de comprobación de niveles mínimos de aptitudes y
conocimientos” a los estudiantes.
1.4.3. El proceso contencioso administrativo surtió su
primera instancia en el Juzgado Quinto (5) Administrativo de Popayán y culminó
con fallo[1]
condenatorio contra las mencionadas entidades públicas. Se declaró la responsabilidad
tanto del Ministerio como del ICFES y se les ordenó el pago solidario de cien
(100) salarios mínimos legales mensuales por concepto de perjuicio morales a
favor del demandante.
1.4.4.  Interpuesto el recurso de apelación por las
entonces demandadas, la segunda instancia fue resuelta por el Tribunal
Contencioso Administrativo del Cauca mediante providencia del 28 de julio de
2011 en la que se confirma en todas sus partes la sentencia proferida por el
juez de primera instancia.
1.4.5. El ICFES  presenta acción de tutela por
considerar que los fallos que resolvieron la demanda de reparación directa incurrieron
en un defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente
jurisprudencial en relación con la estimación de la cuantía por concepto de
daño moral, en tanto, se concedió como indemnización el tope máximo que se
otorga a quienes sufren un perjuicio de la mayor intensidad como, por ejemplo,
la muerte de un hijo.
2. Respuesta de los
accionados. – Tribunal Administrativo del Cauca[2]
2.1.
Solicitó se negaran las pretensiones del accionante al considerar que no se
presentó ninguna causal específica que justificara la interposición de la
presente acción constitucional. Alega que el accionante pretende utilizar la
acción de tutela como una tercera instancia para reabrir debates fácticos y
jurídicos que ya fueron resueltos de manera definitiva por el juez natural.
2.3.
En relación con la tasación de los perjuicios morales, afirmó que “la
declaración de parte, testimonios y las voces de la experiencia del juez
singular y los tres jueces colegiados, coincidió en afirmar la frustración
vivida por el actor en su calidad de demandante”[3].
Manifiesta que la decisión de segunda instancia fue unánime y que se consideró
que la condena de 100 smlv a favor del demandante “resultaba más que
razonable, dado que tuvo que invertir 6 años de su vida, los cuales en algún
momento pudo sentir como perdidos por la irregularidad en el registro del
programa de derecho que había cursado, sumado a la presión de presentar
exámenes de convalidación, no exigidos para el resto de los estudiantes
universitarios para optar por el título profesional de abogado, lo que se
traduce en un daño moral”[4].
2.4.
En igual sentido, señaló que la tasación de los perjuicios morales se llevó a
cabo en ejercicio del arbitrio judicis, dentro de los límites y topes
máximos fijados por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
2.5.
Finalmente, cuestiona el cumplimiento del requisito de inmediatez ya que
considera que el actor dejó transcurrir cerca de 5 meses desde el momento en que
se profirió el fallo de segunda instancia y la interposición de la presente
acción constitucional.
3.
Terceros vinculados al proceso de tutela
Mediante
Auto del 7 de diciembre de 2011, la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, vinculó al presente proceso al Ministerio de Educación
Nacional y al señor Humberto Molano Hoyos – demandante dentro del proceso de
Reparación Directa -  como terceros interesados[5].
3.1. Ministerio de Educación Nacional[6]
3.1.1.
El Ministerio manifestó que adhería a las pretensiones establecidas por el
Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación Superior – ICFES y por
lo tanto, solicitó el amparo de los derechos fundamentales.
3.2. Humberto Molano Hoyos[7]
3.2.1.
El ciudadano Molano Hoyos, quien actúo como demandante dentro del proceso
objeto de controversia, se opuso a todas y cada una de las pretensiones señaladas
por la entidad accionada. Considera que el ICFES contó con todas las garantías
procesales para oponerse y presentar pruebas en el proceso contencioso
administrativa, por lo que no puede convertir la acción constitucional en una
tercera instancia.
3.2.1.
Afirma que la estimación de los perjuicios morales realizada por los jueces
administrativos corresponde al arbitrio judicial del que éstos gozan. Se opone a
que los daños morales hayan sido presumidos por los juzgadores, sino al
contrario, afirma que éstos fueron “demostrados fehacientemente toda vez que
obran pruebas contundentes del estado de afectación y aflicción sufrido por
cada uno de los actores que vieron interrumpido su proyecto de vida de ser
profesionales del derecho”[8].
3.2.3.
Alega la improcedencia de la acción de tutela para discutir providencias
judiciales que se encuentran ejecutoriadas y que resolvieron de fondo los
debates fácticos y jurídicos que en su oportunidad fueron presentados ante la
jurisdicción competente. Finalmente, afirma la ausencia del requisito de
inmediatez.
4. Decisiones judiciales objeto de revisión:
4.1. Sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo
Contencioso Administrativo – Sección Cuarta – Primera Instancia- [9].
4.1.1. Mediante fallo del 9 de febrero de 2012, se
concluyó que la presente acción resultaba procedente en tanto, cumplía con los
requisitos generales que la jurisprudencia constitucional ha establecido en
relación con la posibilidad de interponer acciones de tutela contra
providencias judiciales.
4.1.2. Posteriormente, afirmó que las providencias
atacadas no incurrieron en un defecto sustantivo “por cuanto actuaron de
conformidad con las normas aplicables y principios generales que rigen el
proceso administrativo”[10].
En igual sentido, señaló que la condena y la tasación de perjuicios por
daños morales se establecieron de conformidad con los elementos probatorios allegados
al proceso de reparación directa.
4.1.3. Por las razones anteriores, los jueces de
primera instancia resolvieron negar las pretensiones del accionante.
4.2. Impugnación
4.2.1. Se reiteró que las pruebas testimóniales no
resultan suficientes para concluir la existencia de una daño moral. Alega que en
el fallo de primera instancia, se confunde el prudente arbitrio de los jueces
con la discrecionalidad absoluta, la cual – a juicio del actor- fue la que
primó al momento de realizar la tasación por 100 smlv a favor del entonces
demandante. Además, establece que la Corte Constitucional[11] al estudiar un caso
similar al presente consideró que la condena resultaba irrazonable al tener en
cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el monto máximo de
perjuicios por daños morales.
4.3. Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso
Administrativo – Sección Quinta – Segunda Instancia -[12]
4.3.1. En sentencia proferida el 21 de junio de 2012, la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo modificó el fallo de
primera instancia al considerar que la presente acción constitucional resultaba
improcedente.
4.3.2. A juicio del Ad-Quem, la acción de tutela
contra providencias judiciales debe ser excepcional y sólo en caso de
encontrarse una violación ostensible del debido proceso puede el juez
constitucional analizar la actuación del juez natural. Señala que en el caso
particular, las sentencias atacadas se ajustaron al principio de la autonomía
judicial y por lo tanto, cualquier interferencia del juez constitucional sería
invadir la órbita del juzgador ordinario.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para revisar la
decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos
86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[13].
2. Procedencia de la demanda de tutela
2.1. Afectación de un derecho fundamental. En el caso bajo estudio se analiza la posible
vulneración del derecho constitucional al debido proceso.
2.2. Legitimación por activa. La demanda de
tutela fue presentada mediante apoderado judicial[14] por parte del Instituto
Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES-, establecimiento público
adscrito al Ministerio de Educación Nacional,  quien es el titular del derecho
fundamental alegado como vulnerado.
2.3.
Legitimación por pasiva. Juzgado Quinto (5º) Administrativo de
Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca[15].
2.4.
Requisitos Formales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales
De
forma reiterada la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales para analizar
la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso. Así, se ha
señalado la necesidad de cumplir con seis (6) requisitos formales para
establecer la procedencia de la acción constitucional en cada caso particular. Mediante
la sentencia C – 590 de 2005, se establecieron los siguientes; “(i) Que la cuestión que se discuta resulte de
evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez
constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y
marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que
corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii). Que se hayan agotado todos
los medios-ordinarios y extraordinarios-de defensa judicial al alcance de
la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor
desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le
otorga para la defensa de sus derechos, (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez,
es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración, (iv) Cuando se
trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene
un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que
afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (iv)  Que la parte actora
identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no
se trate de sentencias de tutela”[16].
Así,
la Sala debe verificar el cumplimiento de los mencionados requisitos formales,
en el caso particular.
2.4.1. Relevancia Constitucional. El presente caso
reviste especial importancia constitucional en tanto se está en presencia de la
posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso del ICFES. Así mismo,
en caso de encontrarse que la condena en contra de dicha entidad se hubiese proferido
atentando contra el mencionado derecho, ésta actuación puede afectar otros
valores y fines de especial jerarquía constitucional, como la educación.
2.4.2. Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios. La Sala encuentra que la entidad accionante presentó
recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia proferida
por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo de Popayán, la cual fue confirmada
por el Tribunal Administrativo del Cauca contra la que no procede recurso
alguno. De esta forma, quedan agotados los recursos judiciales contra los
fallos objeto de la presente controversia.
2.4.3.  Inmediatez. Se tiene que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 28 de
julio de 2011 y la presente acción de tutela se interpuso el 7 de diciembre del
mismo año, plazo que la Sala Segunda de Revisión considera razonable.
2.4.5. Que
en caso de tratarse de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia
directa en la decisión que se alega como vulneradora de los derechos
fundamentales. Teniendo en cuenta que en el caso particular no se
alega la existencia de un defecto procedimental, el presente requisito no
resulta aplicable.
2.4.6. Que no se trate de sentencias de tutela. Se evidencia que se discuten sentencias de naturaleza contenciosa
administrativa y por lo tanto, se satisface el último de los requisitos
formales de procedencia.
3.
Problema jurídico constitucional
Corresponde
a la Sala estudiar si se vulneró el derecho fundamental al debido proceso del
Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES - por parte del
Juzgado Quinto (5º) Administrativo y el Tribunal Administrativo del Cauca por
la presunta configuración de los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento
del precedente jurisprudencial al proferir los fallos de primera y segunda
instancia respectivamente, dentro del proceso de reparación directa iniciado en
contra de dicha entidad por parte del señor Humberto Molano Hoyos, en los que
se declaró la responsabilidad y se condenó al Ministerio de Educación Nacional
y al ICFES al pago de perjuicios morales a favor del entonces demandante en
cuantía de 100 salarios mínimos legales mensuales.
4. Vulneración al debido proceso por la presunta configuración de un
defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial.
(Cargo Único)
4.1. Causales materiales de procedencia de las acciones de tutela
contra providencias judiciales. (Reiteración de Jurisprudencia)
4.1.1
Una vez superados los requisitos generales de procedibilidad, la Corte ha
advertido que se debe probar la existencia de un defecto o irregularidad
procesal de tal magnitud que vulnera de forma evidente el debido proceso y  que
resulte determinante para el sentido del fallo o la decisión plasmada en la
providencia judicial. Se ha establecido que los presupuestos materiales que
configurarían una vulneración al debido proceso, son:
a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente
al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita
la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales[i]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión
sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales
de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
h. Desconocimiento
del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
i. Violación directa
de la Constitución[17]
4.1.2.
De esta manera, la jurisprudencia constitucional ha señalado que cuando se
comprueba la existencia de una de las causales materiales que se señalaron, se
atenta contra uno o varios de los elementos constitutivos del debido proceso y
por lo tanto, no sólo se justifica, sino se exige la intervención del juez
constitucional.
4.2. Caso Concreto
Se
analizará la posible vulneración al derecho constitucional al debido proceso
del ICFES por parte de las autoridades judiciales accionadas al proferir las
sentencias de primera y segunda instancia dentro del proceso de reparación
directa iniciado por parte del señor Humberto Molano Hoyos. Para tal fin, la
Sala estudiará la eventual configuración de los siguientes defectos (i) sustantivo
al no declarar la caducidad de la acción judicial, (ii) sustantivo por la
presunta errónea interpretación de las funciones y competencias del ICFES, (iii)
fáctico por la incorrecta valoración probatoria en relación con el daño moral
del entonces demandante y (iv) desconocimiento del precedente en la tasación
del perjuicio moral.
Antes
de entrar analizar de manera individual cada uno de los defectos señalados, es
necesario hacer alusión a las sentencias T – 351,  T - 464 de 2011, T – 212 y
736 de 2012 en las que se analizaron casos similares al presente, e incluso, en
ocasiones, con identidad de partes[18].
Las providencias señaladas constituyen precedente relevante para el asunto
objeto de estudio, en tanto se resolvieron acciones de tutela iniciadas por el
ICFES contra diferentes autoridades judiciales por hechos idénticos a los
alegados en esta oportunidad.
Así,
la resolución a los problemas jurídicos establecidos serán referente
indispensable en el presente caso ya que, si bien resulta necesario analizar
las providencias particulares en tanto pueden existir diferencias con las
estudiadas anteriormente, estos presentan especial similitud en relación con
los elementos fácticos y jurídicos.
4.1. Defecto sustantivo al no declarar la caducidad de la acción
judicial
4.1.1.
El ICFES alega la ocurrencia de un defecto sustantivo al considerar que los
diferentes operadores judiciales dentro del proceso de reparación directa en su
contra, interpretaron de manera equivocada la caducidad de la acción. A juicio
de la entidad, si la declaratoria de responsabilidad se sustenta con base en
hechos ocurridos durante el tiempo en el que estuvo intervenida la Universidad
Libre (1992 a 1996), el término de caducidad debe ser contabilizado desde
entonces y no a partir del año 2001 en el que se profirieron los actos
administrativos sancionatorios contra la institución educativa.
4.1.2.
Esta Corporación ha afirmado que el defecto sustantivo se configura cuando “una decisión judicial desborda el ámbito de actuación
que la Constitución y la ley le reconocen, al apoyarse en una norma
evidentemente inaplicable al caso concreto, por lo siguiente: (i) derogación o
declaración de inexequibilidad; (ii) inconstitucionalidad manifiesta y omisión
de aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, (iii)
inconstitucionalidad de su aplicación al caso concreto, (iv) inadecuación de la
norma a la circunstancia fáctica a la cual se aplica; (v) reconocimiento de
efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”[19].
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/T-094-12.htm -
_ftn23
4.1.3.
El juez de primera instancia, frente a la excepción de caducidad de la acción,
señaló:
“Para el Despacho es claro que sólo fue en el año
2001, cuando algunos estudiantes pretendieron obtener la certificación de la
judicatura que fue negada, que tuvieron conocimiento de la investigación que se
adelantaba, por la supuesta falta de registro para iniciar el programa de
derecho extensión Popayán”[20].
4.1.4. A juicio de esta
Corporación el razonamiento llevado a cabo resulta razonable en tanto, los
daños se materializaron al momento en que se le impidió al demandante continuar
de manera normal con el programa de derecho.  De esta manera, la interpretación
realizada por el juez administrativo en relación con los elementos fácticos
para contabilizar el término de caducidad se encuentra dentro de los parámetros
de razonabilidad propios de la autonomía judicial.
4.1.5.  La Sala concluye
que la valoración realizada por el operador jurídico al considerar que la
caducidad sólo podía contarse a partir del momento en el que a varios
estudiantes de la Universidad le negaron la certificación de la judicatura para
optar por el título de abogado, no constituye una decisión que desborde el
ámbito de actuación judicial y por lo tanto, que atente de manera flagrante
contra el debido proceso.
4.2. Defecto Sustantivo por la errónea interpretación de funciones y
competencias del ICFES
4.2.1.
El segundo de los hechos alegados como vulneradores del debido proceso, es la
presunta errónea interpretación que las autoridades judiciales le otorgaron a
las funciones del ICFES, toda vez que - a juicio de la entidad administrativa -
esta resultó condenada sin contar con sustento normativo en relación con las
competencias que supuestamente incumplió.
4.2.2.
Frente a idéntica situación jurídica, e incluso identidad de partes, la
sentencia T – 736 de 2012 concluyó que “el entendimiento del caso por parte de las accionadas
fue razonable”[21]
y por lo tanto, no prosperaba la
alegación por defecto sustantivo. En igual sentido, mediante providencia T –
351 de 2011 – sentencia que también presenta identidad de partes -  la Sala
Novena de Revisión se pronunció sobre el mismo problema jurídico, señalando que
“el pretendido defecto no se configura, pues las sentencias controvertidas,
al imputar responsabilidad al ICFES, no partieron de un análisis de las
funciones legales del ICFES, sino de las acciones y omisiones que, en términos
fácticos, adelantaron las entidades demandadas. En ese análisis,
independientemente del supuesto error sustantivo, la base de la decisión de
atribuirle responsabilidad a las autoridades estatales y no a la Universidad
Libre, radica en que la Universidad se hallaba intervenida por esas autoridades
al momento de abrirse el programa de derecho en extensión, por el ICFES y el
MEN, y sus directivas habían sido nombradas y/o eran funcionarios de las
citadas autoridades administrativas”[22].
4.2.3.
La Sala encuentra que el precedente jurisprudencial establecido debe ser
reiterado en tanto se presenta absoluta identidad en los elementos jurídicos y
fácticos que se analizaron en aquellas oportunidades. Al igual que los casos
que fueron reseñados, se establece que dentro del proceso administrativo objeto
del presente análisis, las autoridades judiciales imputaron la responsabilidad
de las entidades administrativas en el hecho de que al momento de apertura del
programa de derecho en extensión, la Universidad se encontraba bajo la
intervención y manejo de las entonces instituciones demandadas.
4.2.4.
Se observa que la sentencia del Juzgado Quinto (5º) Administrativo, proferida
el pasado 17 de octubre de 2008, – de manera casi idéntica a la providencia
analizada en la sentencia T – 736 de 2012 -, afirma:
“Estando en función los directivos de intervención
nombrados por el ICFES y el Ministerio de Educación, se creó el programa de
derecho en la seccional Valle del Cauca para ser ofrecido en extensión en la
ciudad de Popayán.
(…)
La situación descrita permite inferir que tanto el
MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL como el INSTITUTO COLOMBIANO DE FOMENTO PARA LA
EDUCACION SUPERIOR, incurrieron en omisión por no realizar en debida forma su
labor de inspección y vigilancia  consagrada en los artículo 67, 68, 189 y 211
de la Constitución Política, 31 de la ley 30 de 1992, 33,37,y 38 del decreto
628 de 1993 y 4 de la ley 115 de 1994, respecto de la Universidad Libre de
Colombia, en relación con los hechos objeto de demanda, ocurridos entre 1994 y
1996, periodo en que además estuvo bajo su directo manejo por la
intervención; fueron sus funcionarios, conocedores de las normas por ser
precisamente nombrados por los entes estatales, los que crearon e
iniciaron un programa de extensión sin realizar los tramites de ley y sin el
registro respectivo, lo que dio origen a que en el año 2001 y 2002 se tomaran
medidas que obligaron a los estudiantes, entre ellos el demandante señor
HUMBERTO MOLANO, a extender en el tiempo sus estudios, por tres años más (2003,
2004, 2005) a fin de lograr convalidar lo ya cursado y aprobado
(…)
La no aplicación de estas normas por parte de
funcionarios que representaba a la entidades demandadas en la administración de
la Universidad Libre de Colombia, provocaron la circunstancia por la que se
demanda hoy, iniciación de un programa de extensión sin registro”[23].
4.2.5.
Adicionalmente, se debe afirmar que, contrario a lo afirmado por el accionante,
los funcionarios judiciales sustentaron sus decisiones en normas como el
Decreto 837 y 2790 de 1994 que contemplan diferentes disposiciones en relación
con la inspección, vigilancia y registro de programas de pregrado.
4.2.6.
Por lo anterior y al igual que en el precedente referenciado, en el caso objeto
de estudio se debe concluir que las autoridades judiciales accionadas no
incurrieron en un defecto sustantivo por errónea interpretación de las
funciones del ICFES.
4.3. Defecto Fáctico por la incorrecta valoración probatoria en
relación con el daño moral del entonces demandante
4.3.1.
El tercer cargo formulado por la entidad accionante, hace relación a la existencia
de un defecto fáctico alegando que dentro del expediente no hay pruebas
suficientes que permitan concluir la ocurrencia de un daño moral a favor del
entonces demandante. De manera expresa, el ICFES alega que “el único hecho
probado en el proceso para el demandante es el haber presentado una prueba de
idoneidad para validar los estudios realizados durante el tiempo que el
programa educativo se adelantó sin registro, por lo que debe establecerse si
resulta razonable considerar que verse obligado a presentar un examen de idoneidad
con tal finalidad puede considerarse como un hecho constitutivo de daño moral”[24].
4.3.2.
La jurisprudencia constitucional[25]
ha señalado que el defecto fáctico se construye cuando la respectiva
providencia judicial carece de apoyo probatorio para sustentar la decisión y
por ende, para la aplicación de los supuestos de hecho legales. Así mismo, se
ha señalado que “para que se configure un defecto fáctico, es indispensable
que el error en la apreciación probatoria sea de tal magnitud que pueda
advertirse de manera evidente y flagrante, sin que quepa margen de objetividad”[26]. De
esta manera, se ha reconocido que el juez ordinario tiene una amplia facultad
de valoración probatoria que, prima facie, debe ser respetada por el juez
constitucional, excepto que se encuentre una evidente errónea, flagrante y
abusiva interpretación.
4.3.3.
De esta manera, se hace necesario analizar las razones expuestas por las
respectivas autoridades judiciales para argumentar la existencia de un daño
moral por parte del demandante. En primer lugar, se encuentra que el Juzgado Quinto
(5º) Administrativo, mediante una certificación de la Universidad Libre,
encontró probado que el señor Molano Hoyos (i) cursó las asignaturas que
integran la carrera de derecho entre 1996 y 2005, (ii)  pagó la matricula entre
1996 y 2002, (iii) llevó a cabo las pruebas de idoneidad (iv)se trasladó a la
ciudad de Cali para cursar el 6º año jornada nocturna 2003 – 2004 y (v) obtuvo
el título de abogado el 7 de diciembre de 2005[27].
Adicionalmente,
la sentencia de primera instancia, señaló:
“Ante juez comisionado declaró el señor ALEXANDER
SERNA, residente en Coconuco, Cuaca y compañero de trabajo en la UMATA del
demandante en ese Municipio, comenta que tenía permiso del Alcalde, en las
tardes para viajar a Popayán a estudiar en la Universidad Libre; que después
llegó con la noticia de que había sido estafado por una universidad pirata, que
se la pasaba muy aburrido porque había hecho un gran esfuerzo personal,
familiar y económico para pagar matriculas, desplazamientos desde Coconuco,
alimentación y luego se la pasaba llorando y se preguntaba que iba hacer ahora.
Para el Despacho este testimonio merece ser tenido en
cuenta ya que es creíble, por tanto se le atribuye pleno valor probatorio en
relación con los perjuicios morales que reclama; además las reglas de la
experiencia enseñan que cualquier persona frente a circunstancias como las
vivida por el Molano, se afecta no solo económicamente, sino familiar, social y
moralmente, al saberse sometido, sin tener la carga de soportarlo, a las
circunstancias ya descritas, que le implicaron inicialmente una situación  de
indefinición frente a la obtención del título y legue la prolongación en el
tiempo y la realización de estudios adicionales para poder materializar unos de
sus ideales”.
4.3.4.
De acuerdo con lo anterior, no es posible concluir la existencia de un defecto
fáctico dentro del proceso contencioso administrativo, en tanto los jueces de
primera y segunda instancia sustentaron su decisión con base en los elementos
probatorios que fueron allegados y practicados durante el mismo. Se evidencia
que mediante prueba documental se logró demostrar varios de los hechos que
sustentaban la alegación del demandante como los son el efectivo adelantamiento
de las materias de la carrera, el pago de matricula durante cerca de 6 años, la
necesidad de presentar las pruebas de idoneidad y la demora en la obtención del
título profesional hasta el año 2005 – luego de cursar un sexto año de materias
-  por causa de la ausencia del registro del programa de derecho de la
Universidad Libre.
4.3.5.
La Sala encuentra que la valoración realizada por los operadores judiciales en
relación con el daño moral no se estructura como una errónea e irracional
interpretación que sea de tal magnitud que permita advertirla de manera
evidente y flagrante. La valoración otorgada por el juez administrativo, no
sólo a las diferentes pruebas documentales que son referenciadas una a una en
la providencia de primera instancia, sino adicionalmente del testimonio rendido
de manera oportuna y legal dentro del proceso, se ajusta a los parámetros de la
sana crítica.
Por
lo expuesto, no se encuentra probada la existencia de un defecto fáctico.
4.4. Defecto por desconocimiento del precedente en materia de tasación
de perjuicios morales
4.4.1.
El último de los defectos alegados es el desconocimiento del precedente
establecido por el Consejo de Estado en relación con la tasación de perjuicio
por concepto de daños morales. La providencia proferida por el Juzgado Quinto
(5º) Administrativo y confirmada por el Tribunal Administrativo del Cauca, condenó
al ICFES y al Ministerio de Educación Nacional a pagar – de forma solidaria - la
suma equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales por concepto de
perjuicios morales a favor del señor Molano Hoyos[28]. Así, la accionante
afirma que “el tribunal confundió el concepto de arbitrio iudicis, con el de
discrecionalidad absoluta, la cual se acerca más a la arbitrariedad y por esta vía
otorgó al demandante 100 salarios mínimos como perjuicio morales, los cuales
corresponden a la máxima condena reconocida por este concepto por la
jurisprudencia del Consejo de Estado”[29].
Para resolver el presente problema jurídico resulta indispensable,
nuevamente, tener en cuenta las soluciones establecidas en las Sentencias T –
351,  T - 464 de 2011, T – 212 y 736 de 2012, en tanto, estudiaron - con
identidad de elementos fácticos y jurídicos – el mismo asunto jurídico.
4.4.2.
Mediante la sentencia T – 736 de 2012, se reiteró la jurisprudencia
constitucional en relación con el valor vinculante del precedente, señalando:
“(..) todas las autoridades públicas de carácter
administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional, regional o local, en
el ejercicio de sus funciones y para la adopción de sus decisiones, se
encuentran sometidas a la Constitución y a la ley y que esta sujeción implica
el necesario acatamiento de las decisiones judiciales y del precedente judicial
dictado por las Altas Cortes en la jurisdicción ordinaria, contencioso
administrativa y constitucional, por cuanto son los máximos órganos encargados
de interpretar y fijar el contenido y alcance de las normas constitucionales y
legales, interpretación que se incorpora al entendimiento y aplicación de los
preceptos jurídicos”.
4.4.3.
Así mismo, y luego de llevar a cabo un análisis sobre la jurisprudencia del
Consejo de Estado en relación con la tasación de los perjuicios morales, se
concluyó que de manera reiterada y constante el mencionado máximo tribunal judicial
“ha
señalado que el valor de la condena por concepto de perjuicios morales debe ser
hecha por el juzgador, en cada caso, según su prudente juicio, pero ha
establecido que la imposición de condenas será por la suma de dinero
equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales, en los eventos en
que el daño se presente en su mayor grado de intensidad”[30].
4.4.4.
Adicionalmente, se encuentra que si bien la jurisprudencia del Consejo de
Estado ha reconocido el arbitrio judicial como un elemento determinante para la
tasación de los perjuicios morales, esta también debe responder a criterios de
razonabilidad y equidad. En este sentido, en sentencia del 26 de enero de 2011,
la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, afirmó:
“La
jurisprudencia ha trazado las pautas para efectos de reparar el daño por el
equivalente pecuniario4 producido en 'perjuicios morales, señalando que el
mecanismo más adecuado para tal fin es el arbitrio judicial (arbitrium
iudicis), siendo el funcionario de conocimiento quien, por esa misma condición,
puede inferir las circunstancias que inciden en el ámbito más
intrínseco de quien depreca la indemnización, pudiendo definir qué retribución
se aviene como adecuada con base en los criterios de equidad, justicia y
reparación integral para menguar el trauma derivado del suceso”[31].
(Subrayado y negrilla fuera del original).
4.4.5.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala debe analizar de manera particular las
sentencias objeto de debate con el fin de verificar si la tasación establecida
por los operadores judiciales resulta acorde con los parámetros establecidos
por la jurisprudencia del Consejo de Estado. En primer lugar, se encuentra que
el juez administrativo de primera instancia luego de presentar su valoración
probatoria en relación con la ocurrencia del daño moral, se limita a señalar
que “se impartirá condena por este concepto, equivalente a cien (100)
salarios mínimos legales mensuales”[32].
4.4.6.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Cauca resolviendo el recurso de
apelación interpuesto por el ICFES en sentencia del 28 de julio 2011, al
momento de confirmar la mencionada tasación, estableció:
“La Sala tiene en consideración que el sentimiento de
pérdida de los esfuerzo de varios años de dedicación en la obtención del título
universitario conlleva una desilusión moral de considerable magnitud, por
tratarse de la frustración de un proyecto de vida, cuyo impacto trasciende las
esferas internas, sociales y familiares, elementos con sustento en las cuales la
Sala considera que esta indemnización debe ser ajustada a la cuantía de cien
(100) salarios mínimos legales mensuales”[33].
4.4.7.
Se evidencia que dentro de las providencias judiciales no existe fundamentación
por parte de los operadores jurídicos para establecer el tope máximo como
tasación del perjuicio moral. La sentencia de primera instancia no otorga ni un
solo elemento que permita inferir las razones por las cuales le otorgó una tasación
equivalente a la que se otorga cuando se prueba un daño moral de la mayor
afectación. Por su parte, si bien el Tribunal Administrativo señala algunos
hechos con base en los cuales se estructuró el daño moral, tampoco se encuentra
sustento argumentativo que permita razonablemente equiparar aquellos hechos
narrados y productores del perjuicio, con daños de la mayor magnitud como la
pérdida definitiva de un ser querido.
4.4.8.
Resulta indiscutible que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido
la arbitrio iudicis al momento de tasar los perjuicios ocasionados por
el daño moral, sin embargo, la Sala – al igual que en los precedentes
constitucionales que han sido reseñados – extraña la ausencia de elementos
razonables para justificar que los daños morales ocasionados en esta
oportunidad deban ser igualados a aquellos considerados como de la mayor magnitud
e intensidad. Tanto el Juzgado Quinto (5º) Administrativo como el Tribunal
Contencioso Administrativo del Cauca omitieron los criterios de equidad,
justicia y reparación integral establecidos por la jurisprudencia del máximo
órgano judicial de la jurisdicción contenciosa administrativa.
Por
lo anterior, la Sala concluye que se estructuró un defecto por desconocimiento
del precedente en relación con la tasación de perjuicios morales.
5. Razón de la
decisión
5.1.
Síntesis del caso
5.1.1.
El Juzgado Quinto (5º) Administrativo de Popayán y el Tribunal Contencioso
Administrativo del Cauca, en su calidad de autoridades judiciales dentro del
proceso de Reparación Directa iniciado por el señor Humberto Molano Hoyos en
contra del Ministerio de Educación Nacional y el ICFES, vulneraron el derecho
constitucional al debido proceso de las mencionadas entidades públicas al
desconocer las reglas y principios establecidos por la jurisprudencia del
Consejo de Estado en relación con la tasación de perjuicios morales.
5.1.2.
Los mencionados operadores judiciales al tasar el perjuicio moral del entonces
demandante, en el tope máximo establecido por el precedente  de lo contencioso
administrativo, vulneraron los principios de razonabilidad, equidad y justicia
que el Consejo de Estado ha establecido. No se encontró justificación ni
razones suficientes por partes de los jueces administrativos para apartarse del
precedente judicial.
5.1.3.
Por las razones expuestas, la Sala ordenará dejar sin efectos las sentencias
objeto de análisis en aquello concerniente con la tasación de los perjuicios
morales, y en su lugar, ordenará que se profiera una nueva sentencia teniendo
en cuenta el precedente judicial establecido por el Consejo de Estado o
justificando de manera suficiente las razones por las cuales consideran se debe
apartar del mismo.
5.2.
Regla de decisión
Se
vulnera el derecho fundamental al debido proceso cuando una autoridad judicial
desconoce o se aparta del precedente judicial establecido por los máximos
órganos judiciales de su respectiva jurisdicción, sin justificar de manera
suficiente y razonada su decisión.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- TUTELAR el derecho
fundamental al debido proceso del Instituto Colombiano para la Evaluación de la
Educación – ICFES -  y REVOCAR las sentencias proferidas por la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que negó en
primera instancia la presente acción constitucional y la Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que modificó la
sentencia de primera instancia para declarar la improcedencia de la acción.
SEGUNDO.-
DEJAR SIN EFECTO la sentencia de
segunda instancia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del
Cauca, en el proceso administrativo de reparación directa iniciado por el señor
Humberto Molano Hoyos, contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES, del 31 de
agosto de 2010 y la de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto
Administrativo de Popayán, en lo concerniente a la tasación de los perjuicios
morales del accionante; y ORDENAR  a la citada autoridad judicial  que en su
lugar dicte sentencia de reemplazo observando los parámetros y criterios
sentados en la parte motiva de esta providencia sobre la obligación de motivar
la decisión sobre la cuantía de la condena por perjuicios morales con base en
los principios de equidad, razonabilidad y reparación integral establecidos por
el precedente judicial del Consejo de Estado. La cual deberá ser proferida
dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia.
TERCERO.- ORDENAR al Tribunal
Contencioso Administrativo del Cauca, que envíe a la Sala Segunda de la Corte
Constitucional, copia de la Sentencia de reemplazo ordenada en el numeral
anterior, inmediatamente sea proferida.
CUARTO.-
LIBRAR, por Secretaría General, la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia del 17 de octubre de 2008. Copia
del fallo se encuentra en folios 65 a 80 del cuaderno No. 1.
[2] Escrito de contestación de la acción de tutela presentado por la Dra. Naun Mirawal Muñoz Muñoz, en su calidad de magistrada del Tribunal Administrativo del
Cauca. Folios 106 a 115 del cuaderno No. 1.
[3] Escrito contestación acción de tutela.
Folio 109 del cuaderno No. 1.
[4] Escrito contestación acción de tutela.
Folio 110 del cuaderno No. 1.
[5] Auto de admisión de la acción de tutela del 7 de diciembre de 2011.
Folios 93 y 94 del cuaderno No. 1.
[6] Oficio del Ministerio de Educación
Nacional. Folio 116 del cuaderno No. 1.
[7] Escrito del señor Humberto Molano Hoyos.
Folios 121 a 126 del cuaderno No. 1
[8] Folio 122 del cuaderno No. 1
[9]Sentencia de primera instancia. Folios 129 a 143 del cuaderno No.1.
[10] Folio 139 del Cuaderno No. 1.
[11] Cita la sentencia T – 351 de 2011.
[12] Sentencia de Segunda Instancia. Folios 163 a 175 del cuaderno No.1.
[13] En Auto del veintisiete (27) de septiembre de
2012 de la Sala de Selección de tutela No 9 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su
reparto.
[14] Poder otorgado al Dr. Martín Bermúdez Muñoz. Folio 28 del Cuaderno No.
1.
[15] De conformidad con el Artículo 5º del Decreto
2591 de 1991, “La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de
las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera
de los derechos de que trata el artículo 2o. de esta ley”.
[16] Ibidem.
[17] Ibidem.
[18] Las sentencias T – 351 de 2011 y T - 736 de
2012 presentan identidad de partes con el presente caso.
[19] Sentencia T – 094 de 2012.
[20] Folio 71 del cuaderno No. 1
[21] Sentencia T – 736 de 2012.
[22] Sentencia T – 351 de 2012.
[23] Sentencia proferida por el Juzgado Quinto
(5º) Administrativo del Circuito de Popayán del 17 de octubre de 2008.
[24] Escrito de tutela. Folio 14 del cuaderno
No. 1.
[25] Ver, entre otras, las sentencias T – 466 de
2011, T – 212 de 2012, T – 736 de 2012 y SU – 448 de 2011.
[26] Sentencia T – 466 de 2011.
[27] Sentencia del Juzgado Quinto (5º)
Administrativo de Popayán del 17 de octubre de 2008. Folio 73 del cuaderno No.
1
[28] Sentencia de primera instancia del proceso
de reparación directa proferida por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo de
Popayán (Folios 65 a 80 del cuaderno No. 1). Sentencia de segunda instancia del
Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca (Folios 81 a 90 del cuaderno No. 1).
[29] Escrito de tutela. Folio 16 del cuaderno
No. 1.
[30] Sentencia T – 736 de 2012.
[31] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. 26 de enero de 2011. CP: Gladis
Agudelo Ordóñez. Rad. 76001-23-31-000-1996-2874-01
[32] Sentencia del 17 de octubre de 2008
proferida por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo de Popayán. Folio 79 del
Cuaderno No. 1.
[33] Folio 89 del cuaderno No. 1.