C-674-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-674/17
REFORMA A LA
ESTRUCTURA ORGANICA DEL ESTADO EN EL MARCO DEL PROCESO PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA-Características
Con respecto a la reforma a la
estructura orgánica del Estado que se materializó mediante la creación de tres
instancias encargadas de operar los instrumentos de verdad, justicia,
reparación y no repetición, esto es, de la Comisión para el Esclarecimiento de
la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, la Unidad de Búsqueda de Personas
dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado y la
Jurisdicción Especial para la Paz, las cuales se encuentran separadas de la
institucionalidad establecida en la Constitución de 1991 y cuentan con plena
autonomía administrativa, presupuestal y técnica, se encontró que aunque el
Acto Legislativo 01 de 2017 introdujo un cambio sustantivo en la arquitectura
institucional del Estado, en el actual escenario de transición este nuevo
esquema, globalmente considerado, no anulaba los principios que irradian la
configuración del Estado.
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos de
competencia en el proceso de formación de los actos legislativos expedidos
mediante dicho procedimiento/ACTO LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION PARA LA TERMINACION
DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Parámetros especiales de competencia del Acto Legislativo 01 de 2016
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION DE UNA
PAZ ESTABLE Y DURADERA-Parámetros de control
JUSTICIA
ESPECIAL PARA LA PAZ-Conformación
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Control automático
y único de constitucionalidad en relación con los actos legislativos expedidos
con base en el procedimiento en mención
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Naturaleza y
alcance
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Características
especiales
INICIATIVA
LEGISLATIVA RESERVADA AL GOBIERNO NACIONAL EN EL ARTICULO 154 DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Contenido y alcance
INICIATIVA
LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/PROYECTO
DE LEY DE INICIATIVA RESERVADA DEL GOBIERNO-Aval gubernamental/ANUNCIO
PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION PARA LA
TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Fase de conciliación/ACTO LEGISLATIVO QUE CREA TITULO
TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Límite material de competencia
de la Comisión de Conciliación/TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Objetivo
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE ACTO LEGISLATIVO QUE CREA
TITULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO
Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Principio
de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
EN FORMACION DEL ACTO LEGISLATIVO-Observancia/JUICIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Criterios
fijados por la jurisprudencia constitucional/CONTROL
CONSTITUCIONAL DE ACTO LEGISLATIVO QUE CREA
TITULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO
Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Análisis
de conexidad clara, especifica, necesaria o evidente con los temas conocidos y
debatidos en trámite legislativo
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E
IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional
SISTEMA
INTEGRAL DE VERDAD, JUSTICIA, REPARACION Y NO REPETICION-Composición/SISTEMA INTEGRAL DE VERDAD, JUSTICIA, REPARACION Y NO
REPETICION-Componentes
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION DE UNA
PAZ ESTABLE Y DURADERA-Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No repetición y Unidad de
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del
conflicto armado
COMISION PARA
EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Naturaleza
UNIDAD DE
BUSQUEDA DE PERSONAS DADAS POR DESAPARECIDAS EN EL CONTEXTO Y EN RAZON DEL
CONFLICTO ARMADO-Naturaleza
JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Principio de independencia y
autonomía/JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Objetivos/JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Competencia/TRAMITE LEGISLATIVO-Determinación
de qué constituye “asunto nuevo"/ACTO LEGISLATIVO QUE
CREA TITULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Problema
de cultivos ilícitos y su relación con las normas dispuestas para el desarrollo
de la jurisdicción especial para la paz correspondió a un eje transversal
debatido en trámite legislativo
JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Esquema de gobierno y administración
Con respecto al esquema de gobierno y
administración de la Jurisdicción Especial para la Paz, aunque el constituyente
se encontraba habilitado para crear una instancia jurisdiccional separada orgánicamente
de la Rama Judicial, así como para dotarla de autonomía administrativa,
presupuestal y técnica, no lo está para suprimir la lógica fundamental y los
principios esenciales con arreglo a los cuales se organizó el aparato
jurisdiccional, y en general, la institucionalidad estatal. Por este motivo,
aunque resulta constitucionalmente admisible que la Jurisdicción Especial para
la Paz no se encuentre insertada dentro de la Rama Judicial, que por tanto el
gobierno y administración de la misma no quede radicado en el Consejo Superior
de la Judicatura sino en instancias endógenas a la propia JEP; este nuevo
esquema debe preservar el autogobierno judicial como garantía de independencia
en el ejercicio de la jurisdicción.
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Tratamiento
penal para reincidentes
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Competencia
de la jurisdicción especial para la paz sobre delitos de ejecución permanente
iniciados antes del 1 de diciembre de 2016
JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Dimensión temporal
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Alcance
de la condicionalidad del tratamiento penal ante Jurisdicción Especial para la
Paz/ACTO LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION
POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ
ESTABLE Y DURADERA-Sujeción a régimen de
condicionalidades
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Delimitación
del ámbito de regulación deferido al legislador en relación con la Jurisdicción
Especial para la Paz que incluye lo referente a la participación de las
víctimas
JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Alcance integral de las
competencias/JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Competencia y prevalencia
sobre actuaciones penales, disciplinarias o administrativas, adelantadas en
relación con conductas vinculadas con el conflicto armado/JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Delimitación del alcance del fuero de atracción
JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Conformación/JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Incorporación de funciones con criterios de priorización
y selección de casos
INTERVENCION
DE JURISTAS EXTRANJEROS EN LA JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Altera de manera sustantiva las dinámicas de deliberación de la JEP/ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2017-Confusión del amicus curiae/ JURISTAS
EXTRANJEROS EN LA JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Intervención como amicus
curiae
A juicio
de este Tribunal, la intervención de expertos extranjeros implica introducir un
elemento extraño en la función jurisdiccional, que altera de manera sustantiva
las dinámicas de deliberación de un cuerpo jurisdiccional como la JEP. En
efecto, el Acto Legislativo 01 de 2017 confunde la figura del amicus curiae,
cuyo propósito es ilustrar el juicio de los operadores de justicia, para que
sus decisiones sean el resultado de procesos ilustrados y reflexivos y
ponderados, con la intervención directa de terceras personas en la función
jurisdiccional misma, que en últimas, implica una interferencia directa en los
procesos deliberativos y decisorios propios de la administración de justicia.
Esta última forma de intervención no atiende ya al objetivo constitucionalmente
admisible de enriquecer el juicio de los operadores de justicia o al de aportar
insumos para el ejercicio del rol judicial, sino que se inserta directamente en
el ejercicio de la función jurisdiccional como tal, y por esta vía invade y
obstruye la realización de la labor judicial. Esta modalidad de intervención de
los expertos extranjeros en la JEP se agrava por la circunstancia, primero, de
que el acto legislativo dispone que estos pueden participar en los procesos
deliberativos y decisorios en las mismas condiciones de los magistrados
titulares con la sola limitación de que no tienen derecho a voto, y segundo, de
que tampoco se clarifica su rol específico dentro de esta jurisdicción.  Es así
como el Acto Legislativo 01 de 2017 parece asimilar a los expertos extranjeros
con los magistrados de la JEP, pero a continuación establece que carecen de la
posibilidad de votar, con lo cual no solo no resulta claro qué papel cumplen
dentro de la función jurisdiccional, sino que también interfieren directamente
con la labor desplegada por los magistrados de la JEP.
SISTEMA
INTEGRAL DE VERDAD, JUSTICIA, REPARACION Y NO REPETICION-Inclusión de enfoque territorial, diferencial y de género/JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Creación
de equipo especial de investigación para casos de violencia sexual dentro de la
Unidad de Investigación y Acusación como asunto complementario en lo referente
al desarrollo del enfoque diferencial y de género
MAGISTRADOS DE
SALA DE JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos
para ser elegido
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION
DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Régimen de transición
mientras se hace nombramiento definitivo de Secretario Ejecutivo de la
Jurisdicción Especial para la Paz
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Régimen
de responsabilidad por las sentencias objeto de revisión en la Jurisdicción
especial para la Paz
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas
para adelantar revisión de sentencias por parte de la Jurisdicción Especial
para la Paz
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Formas
como se deben expedir las normas que rigen el procedimiento ante la
Jurisdicción Especial para la Paz, incluyendo el reglamento interno
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Intervención
de la Procuraduría en la Jurisdicción Especial para la Paz
El modelo
de intervención de la Procuraduría General de la Nación en los trámites que se
surten en la Jurisdicción Especial para la Paz debilita el sistema de frenos y
contrapesos, y por esta vía introduce una limitación desproporcionada a los
principios, valores y derechos a los que atiende la intervención de dicho
organismo de control en los procesos jurisdiccionales, especialmente en lo que
toca a los derechos de las víctimas. Ello, en la medida en que el inciso
segundo del artículo transitorio 12 condiciona la intervención de este
organismo en los trámites que se surten en la Jurisdicción Especial para la
Paz, a que alguno de los magistrados de dicha jurisdicción así lo solicite. De
este modo, aunque el Acto Legislativo 01 de 2017 mantiene nominalmente la
potestad de intervención prevista en el artículo 277.7 de la Carta Política en
los trámites y procedimientos de la JEP, la circunstancia de que dicha
mediación se supedite a la propia voluntad de los miembros de la instancia
controlada, anula la eficacia de dicho mecanismo, y vacía de contenido las
competencias constitucionales de esta agencia estatal.
CONTROL
DISCIPLINARIO DE LOS MAGISTRADOS DE LA JEP-Esquema
determinado por la Constitución Política y la Ley para los operadores de
justicia
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION
POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ
ESTABLE Y DURADERA-Mecanismos de rendición de
cuentas sobre gestión de la Jurisdicción Especial para la Paz
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Delegación
al legislador para expedir normas procesales de la Jurisdicción Especial para
la Paz/ACTO LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION
POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ
ESTABLE Y DURADERA-Delegación al legislador para garantizar la presunción
de inocencia y posibilidad de reserva judicial en actuaciones judiciales
JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Competencia sobre terceros
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Tratamiento
diferenciado para Agentes del Estado que hubieren cometido delitos relacionados
con el conflicto armado
CONSULTA
PREVIA-Contenido y alcance/OBLIGATORIEDAD DE
CONSULTA PREVIA FRENTE A MEDIDAS DE ORIGEN LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional/CONSULTA PREVIA-Consecuencia jurídica derivada de la
omisión legislativa/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Tipo
de medidas que deben ser consultadas/CONSULTA PREVIA-Características/OMISION
DE CONSULTA PREVIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Constituye una violación directa
de la Constitución Política/CONSULTA PREVIA FRENTE A ACTOS REFORMATORIOS DE
LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
CONEXIDAD
MATERIAL, TELEOLOGICA, HABILITACION TEMPORAL Y HABILITACION COMPETENCIAL-Parámetros especiales en Acto legislativo 01 de 2016/ACUERDO FINAL PARA
LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Congreso
está llamado a prever fórmulas jurídicas que desarrollen sus contenidos
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Sistema
de selección y revisión de la acción de tutela
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Esquema
de resolución de conflictos de competencias entre la Jurisdicción Especial para
la Paz y otras jurisdicciones anula el principio de separación de poderes
JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Posibilidad de sustituir
sanciones que hubiesen sido impuestas por la Justicia ordinaria
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION
DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Finalidad de las
sanciones que imponga la Jurisdicción Especial para la Paz
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Régimen
disciplinario de los miembros de la Jurisdicción Especial para la Paz/JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Régimen sancionatorio de los Magistrados
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Plazo de
funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz y posibilidad de
conformación de Sección de Estabilidad y Eficacia de Resoluciones y Sentencias
dentro del Tribunal para la paz
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Regulación
en lo relativo a extradición
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Regulación
en lo relativo a participación en política
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Tratamiento
diferenciado para miembros de la fuerza pública
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Criterios
para realizar la calificación jurídica de las conductas cometidas por los
miembros de las Fuerzas Militares, destacando las fuentes del derecho
aplicables por la JEP
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Criterios
para determinar cuándo una conducta fue cometida por causa, con ocasión o en
relación directa o indirecta con el conflicto armado, en caso puntual de los
miembros de la Fuerza Pública
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Determinación
de responsabilidad de mando
La Sala
concluyó que aunque en el actual escenario de transición debe existir un
régimen robusto de imputación penal para quienes detentan el control  y el
dominio en organizaciones que tienen estructuras jerárquicas, teniendo en
cuenta que el modelo de imputación penal previsto en el Acto Legislativo 01 de
2017 se concentra en los máximos responsables de los delitos más graves y
representativos cometidos en el marco del conflicto armado, las directrices
establecidas en la reforma constitucional con respecto a la figura de la
responsabilidad de mando, no diluyen, en modo alguno, el deber del Estado de
investigar, juzgar y sancionar a los máximos responsables de los delitos de
lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra.
JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Competencia
para establecer la responsabilidad penal de los miembros de las fuerzas
militares con fundamento en la figura de la responsabilidad de mando
La Sala Plena concluye que el artículo transitorio 24 del Acto
Legislativo 01 de 2017, que atribuye la competencia a la Jurisdicción Especial
para la Paz para establecer la responsabilidad penal de los miembros de las
fuerzas militares con fundamento en la figura de la responsabilidad de mando,
no sustituye el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves
violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional
Humanitario.
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Sanciones
que puede imponer la Jurisdicción Especial para la Paz a los miembros de la
Fuerza Pública
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Asuntos
relacionados con la habilitación para ingreso a la función pública y
posibilidad de celebrar contratos con el Estado
JUICIO DE
SUSTITUCION-Metodología/JUICIO
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN CONTEXTOS DE
TRANSICION-Aplicación/JUICIO DE SUSTITUCION EN EL MARCO JURIDICO PARA LA
PAZ-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE
SUPREMACIA CONSTITUCIONAL-Reglas
definidas/PRINCIPIO DE SUPREMACIA
CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE SUPREMACIA
CONSTITUCIONAL-Componentes
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Contenido y alcance/PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia constitucional
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Status
jurídico del principio de independencia judicial/PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA
JUDICIAL-Componente medular del ordenamiento constitucional/PRINCIPIO DE
INDEPENDENCIA JUDICIAL-Condición y presupuesto de la administración de
justicia/INDEPENDENCIA JUDICIAL-Instrumentos internacionales/PRINCIPIO
DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA
JUDICIAL-Garantías orientadas a preservar la neutralidad de los operadores
de justicia
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Status
constitucional del deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los
derechos de las personas/DEBER DEL ESTADO DE RESPETAR, PROTEGER Y GARANTIZAR
LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS-Elemento definitorio del ordenamiento
constitucional/DEBER DEL ESTADO DE RESPETAR, PROTEGER Y GARANTIZAR LOS
DERECHOS DE LAS PERSONAS-Contenido y alcance/DEBER DEL ESTADO DE
INVESTIGAR, JUZGAR Y SANCIONAR GRAVES VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS-Jurisprudencia
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos/DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA
VERDAD, A LA JUSTICIA Y A LA REPARACION-Resultan admisibles ciertas
restricciones pero también con límites/DERECHOS DE LAS VICTIMAS FRENTE A LOS
VICTIMARIOS-Jurisprudencia constitucional
ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2017-Restricciones a los derechos
de las víctimas
El Acto
Legislativo 01 de 2017 contiene las siguientes restricciones a los derechos de
las víctimas: (i) se confiere al Estado la potestad para concentrar la función
persecutoria de los delitos en los máximos responsables de los crímenes más
graves y representativos, así como establecer unos tratamientos penales
especiales que flexibilizan el régimen punitivo ordinario, lo cual comporta una
restricción a los derechos de las víctimas, para quienes todos los delitos
cometidos en su contra implican una negación de sus derechos; (ii) no se
establece una diferenciación clara entre las condiciones para acceder a los
beneficios, derechos y tratamientos penales especiales, del contenido
restaurativo y reparador de las penas, lo cual podría diluir los derechos de
las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación integral; (iii) no se
fijan los elementos estructurales del modelo de reparación, y además, libera
parcialmente a los victimarios del deber general de indemnización, al supeditar
la reparación material a cargo del Estado a la disponibilidad de recursos
presupuestales, y al disponer, en el artículo transitorio 18 en relación con
los destinatarios de las medidas de amnistía, indulto o renuncia a la persecución
penal, que no proceden las acciones judiciales en su contra para la
indemnización de las víctimas, y en el artículo transitorio 26, en relación con
los miembros de la fuerza pública, que contra ellos no procede la acción de
repetición y el llamamiento en garantía previsto en el artículo 90 de la Carta
Política.
RECONOCIMIENTO
DE LOS DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Eje transversal del
sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición
INSTRUMENTOS
DE VERDAD, JUSTICIA, REPARACION Y NO REPETICION-Aunque
comportan una restricción a los derechos de las víctimas, la misma no configura
una sustitución de los ejes transversales de la Constitución Política y, por
tanto, el constituyente secundario no se desbordó en el ejercicio del poder de
reforma constitucional
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION DE UNA
PAZ ESTABLE Y DURADERA-Restricciones a los derechos
de las víctimas, no sustituye los principios estructurales del ordenamiento
superior
La Sala
concluyó que el Acto Legislativo 01 de 2017 no sustituye los principios
estructurales del ordenamiento superior, teniendo en cuenta las siguientes
consideraciones: (i) primero, porque las restricciones al derecho de las
víctimas a la justicia tienen como contrapartida una ganancia en términos de
reconocimiento de la verdad y de reparación, a través del sistema de
condicionalidades; (ii) segundo, porque respecto de las más graves formas de
criminalidad el Acto Legislativo 01 de 2017 preserva el deber del Estado de
imponer una sanción efectiva; (iii) tercero, porque aunque el deber general de
reparación material se radica en el Estado y no en los victimarios, y además,
se supedita la cuantía de la indemnización a la disponibilidad de recursos,
este modelo general es consistente con la naturaleza de los programas de
reparación en escenarios de violación masiva y sistemática de derechos, en los
cuales el paradigma tradicional no solo puede tornarse materialmente inviable,
sino que además produce inequidades y distorsiones en la distribución de
recursos entre las víctimas, y entre estas y los demás sectores sociales.
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Status
constitucional de la garantía del juez natural o competencia/GARANTIA DEL
JUEZ NATURAL-Contenido y alcance/EXCEPCIONES A LA INMODIFICABILIDAD DE
LA COMPETENCIA-Jurisprudencia constitucional/CONTROL CONSTITUCIONAL DE
MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE DISPONEN CAMBIOS COMPETENCIALES-Jurisprudencia
constitucional/PROHIBICION DE TRIBUNALES O JUECES DE EXCEPCION O AD HOC-Jurisprudencia
constitucional
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Modelo
sancionatorio no desconoce el deber del Estado de
investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y
las infracciones al Derecho Internacional Humanitario
La Sala
concluyó que el modelo sancionatorio previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017
no desconoce el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves
violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional
Humanitario, por dos razones fundamentales. Primero, porque justamente la
reforma constitucional preserva expresamente el deber de criminalizar a los
máximos responsables de los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de
guerra, y únicamente permite la renuncia a la persecución de los delitos que no
tienen esta connotación. Y adicionalmente, porque la renuncia a la persecución
penal y el acceso y la conservación de los tratamientos penales especiales se encuentra
supeditada al cumplimiento de las exigencias inherentes al sistema de verdad,
justicia, reparación y no repetición, establecidas en función del sistema de
condicionalidades.
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Criterios
específicos de imputación de la responsabilidad
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Bases
del modelo de persecución penal en el marco de justicia transicional
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION
DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas para fijar el
alcance del sistema especial de justicia en relación con los sujetos
destinatarios
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Juicio
de sustitución frente a los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no
repetición
REINCORPORACION
A LA VIDA PUBLICA DE PERSONAS QUE HAN SIDO CONDENADAS POR COMETER DELITOS EN EL
MARCO DEL CONFLICTO ARMADO-Elemento estructural del
proceso de construcción de una paz estable y duradera
La Sala
concluyó que la habilitación para la reincorporación en la vida pública de
quienes han cometido delitos en el marco del conflicto armado prevista en el
artículo transitorio 20, tampoco sustituye ningún principio medular del
ordenamiento constitucional, por las siguientes razones: (i) primero, porque la
habilitación allí prevista es consistente con el principio de participación
política que irradia toda la Constitución Política, así como con la naturaleza
de los escenarios transicionales, en los que la reincorporación a la vida
pública constituye una herramienta decisiva para canalizar la disidencia y la
inconformidad por los mecanismos democráticos; (ii) segundo, porque la
habilitación allí prevista se encuentra supeditada al régimen de
condicionalidades, esto es, a la contribución a la verdad, a la justicia, a la
reparación de las víctimas, y a la no repetición; (iii) tercero, porque la
Jurisdicción Especial para la Paz preserva la facultad para determinar si las
sanciones impuestas son compatibles con el ejercicio de los derechos políticos,
de suerte que en aquellos casos, en los que por la naturaleza de la condena
impuesta, no sea posible armonizar el cumplimiento efectivo de la pena con el
ejercicio de los citados derechos, así lo determinará la JEP.
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA
CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Inclusión
de núcleos regulativos que se oponen a la garantía del juez natural
Referencia: Expediente
RPZ-003
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017 “por
medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una
paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”
Magistrado
Sustanciador:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, catorce (14) de noviembre de dos
mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, de conformidad con
las modificaciones introducidas por el Decreto 121 de 2017, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En oficio del día 5 de abril de 2017, la Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica
del Acto Legislativo 01 de 2017, “por medio del cual se crea un título de
disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto
armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras
disposiciones”[1],
acto que, a su turno, fue dictado con fundamento en el Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz, previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2016.
La remisión de la citada normatividad tiene por objeto que
este Tribunal efectúe el control consagrado en el literal k) del artículo 1 del
referido Acto Legislativo 01 de 2016, precepto en el que se dispone que los “(…)
acto[s] legislativo[s] tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior
a su entrada en vigencia. (…) El control de constitucionalidad de los actos
legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación”.
El asunto fue asumido a conocimiento de la Corte mediante
auto del 17 de abril de 2017[2].
En esta decisión igualmente se decretaron pruebas relativas al trámite
legislativo que antecedió a la expedición del acto examinado y se ordenó
comunicar la iniciación de este proceso a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, a la Fiscalía General
de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Corte Suprema de Justicia con
el objeto de que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en el presente juicio.
De igual manera, se invitó a participar en el asunto de la referencia a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia; al Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA); a la Asociación Colombiana de Oficiales Retirados
de las Fuerzas Militares; a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz; al
Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla; al Programa por la Paz (CinepPPP);
al Centro de Investigación y Educación Popular; a la Asociación de Víctimas
Cristianas Evangélicas de Colombia; al Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo; a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos; al Comité Internacional de la Cruz Roja; al Centro
Internacional para la Justicia Transicional; y a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado, Nacional,
Sergio Arboleda, Sabana, ICESI, de Antioquia, Industrial de Santander, Autónoma
de Bucaramanga, del Norte, del Magdalena y Pontificia Bolivariana de Medellín.
A través de autos del 26 de abril,
10 de mayo y 5 de junio de 2017, se requirió el envío de algunas de las pruebas
solicitadas[3]
y se agregó dentro del listado de entidades invitadas a conceptualizar a la
Alianza Cinco Claves, Colombia Diversa, Human Rights Watch y a la Federación
Colombiana de Víctimas de las FARC (FEVCOL). Durante el
término empleado para llevar a cabo estas actuaciones, en sesión plena del 17
de mayo de 2017, se decidió aceptar el impedimento presentado por el Magistrado
Carlos Bernal Pulido, por estar incurso en una de las causales consagradas en
el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, relativa a “haber conceptuado sobre
la constitucionalidad de la disposición acusada”[4]. Por su parte, por haber participado en
las reuniones preparatorias de la referida reforma constitucional, igualmente
le fue aceptado el impedimento presentado por la Magistrada Cristina Pardo
Schlesinger[5],
en sesión plena del 4 de junio de 2017, por lo que fue separada del
conocimiento del presente asunto.
Con posterioridad, en sesión del 21 junio de 2017, la Sala
Plena de la Corte decidió realizar una audiencia pública en relación con el
proceso de la referencia, y fijó como fecha para su celebración los días 5 y 6
de julio del año en curso. Como se explicó en el auto de convocatoria[6],
dicho instrumento constituye un mecanismo idóneo y eficaz para ilustrar a este
Tribunal sobre todas aquellas cuestiones que puedan tener incidencia en los
juicios sometidos a su conocimiento, en un contexto participativo y
democrático. Por tal razón, en el asunto bajo examen, la audiencia se llevó a
cabo como parte de las pruebas indispensables para tomar una decisión.
Una vez se verificó que reposaba en el
expediente la integridad del material probatorio, a través de auto del 12 de
julio del año curso[7], se procedió a decretar el cumplimiento de las órdenes sobre
comunicaciones, traslados y fijaciones, en desarrollo de lo previsto en el
artículo 1, numeral 4, del Decreto Ley 121 de 2017[8].
Verificado el cumplimiento de los trámites
previstos en la Constitución[9],
en el Decreto 2067 de 1991 y en el Decreto Ley 121 de 2017, procede la Corte a
resolver sobre el asunto de la referencia. No sin antes aclarar que, en sesión
plena del pasado 9 de agosto de 2017, se decidió aceptar el impedimento
presentado por el Procurador General de la Nación para rendir el concepto a su
cargo, por estar incurso en la causal de haber intervenido en la expedición del
acto sometido a control, de acuerdo con lo previsto en el citado artículo 25
del Decreto 2067 de 1991[10]. Por tal razón, el concepto a cargo del Ministerio Público es
presentado por el Viceprocurador General de la Nación, siguiendo para el efecto
lo regulado en el numeral 3 del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000[11].
II. ACTO LEGISLATIVO SOMETIDO A CONTROL
A continuación, se transcribe el texto del
Acto Legislativo 01 de 2017, “Por medio del cual se crea un título de
disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto
armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras
disposiciones”, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 50.196
de abril 4 de 2017:
“El CONGRESO DE COLOMBIA
En virtud del Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1. La Constitución Política tendrá un nuevo
título transitorio, así:
TÍTULO TRANSITORIO
DE LAS NORMAS PARA LA TERMINACIÓN DEL
CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA
CAPÍTULO I
SISTEMA INTEGRAL DE VERDAD, JUSTICIA,
REPARACIÓN Y NO REPETICIÓN
Artículo transitorio 1°. Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR). El Sistema integral estará compuesto por
los siguientes mecanismos y medidas: la Comisión para el Esclarecimiento de la
Verdad, la Convivencia y la No Repetición; la Unidad para la Búsqueda de
Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto
armado; la Jurisdicción Especial para la Paz; las medidas de reparación
integral para la construcción de paz y las garantías de no repetición.
El Sistema Integral parte del principio de
reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos; del reconocimiento
de que debe existir verdad plena sobre lo ocurrido; del principio de
reconocimiento de responsabilidad por parte de todos quienes participaron de
manera directa o indirecta en el conflicto y se vieron involucrados de alguna
manera en graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al
Derecho Internacional Humanitario; del principio de satisfacción de los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no
repetición.
El Sistema es integral, para que las medidas logren un
máximo de justicia y de rendición de cuentas sobre las violaciones a los
derechos humanos e infracciones al DIH ocurridas a lo largo del conflicto. La
integralidad del Sistema contribuye también al esclarecimiento de la verdad del
conflicto y la construcción de la memoria histórica.
El Sistema Integral hará especial énfasis en medidas
restaurativas y reparadoras, y pretende alcanzar justicia no solo con sanciones
retributivas. Uno de los paradigmas orientadores de la JEP será la aplicación
de una justicia restaurativa que preferentemente busca la restauración del daño
causado y la reparación de las víctimas afectadas por el conflicto,
especialmente para acabar la situación de exclusión social que les haya
provocado la victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente
las necesidades y la dignidad de las víctimas y se aplica con un enfoque
integral que garantiza la justicia, la verdad y la no repetición de lo
ocurrido.
Los distintos mecanismos y medidas de verdad,
justicia, reparación y no repetición, en tanto parte de un sistema que busca
una respuesta integral a las víctimas, no pueden entenderse de manera aislada.
Estarán interconectados a través de relaciones de condicionalidad y de
incentivos para acceder y mantener cualquier tratamiento especial de justicia,
siempre fundados en el reconocimiento de verdad y responsabilidades. El
cumplimiento de estas condicionalidades será verificado por la Jurisdicción
Especial para la Paz.
Parágrafo 1°. El Sistema Integral tendrá un enfoque territorial,
diferencial y de género, que corresponde a las características particulares de
la victimización en cada territorio y cada población y en especial a la
protección y atención prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas
víctimas del conflicto armado. El enfoque de género y diferencial se aplicará a
todas las fases y procedimientos del Sistema, en especial respecto a todas las
mujeres que han padecido o participado en el conflicto.
La conformación de todos los componentes del Sistema
Integral deberá tener en cuenta la participación equitativa entre hombres y
mujeres con respeto a la diversidad étnica y cultura y los principios de
publicidad, transparencia, participación ciudadana, idoneidad ética y criterios
de cualificación para su selección.
Parágrafo 2°. El Estado, por intermedio del Gobierno Nacional,
garantizará la autonomía administrativa y la suficiencia y autonomía
presupuestal del SIVJRNR y en especial del componente de justicia, para lo cual
podrá hacer uso del Plan de Inversiones para la Paz contenido en el artículo 3°
del Acto Legislativo 01 de 2016.
CAPÍTULO II
COMISIÓN PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA
VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICIÓN Y UNIDAD DE BÚSQUEDA DE PERSONAS
DADAS POR DESAPARECIDAS EN EL CONTEXTO Y EN RAZÓN DELCONFLICTO ARMADO
Artículo transitorio 2°. La Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición. La Comisión para el Esclarecimiento de la
Verdad, la Convivencia y la No Repetición será un ente autónomo del orden
nacional con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y
técnica, sujeta a un régimen legal propio.
La Comisión será un órgano temporal y de carácter
extra-judicial, que busca conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del
conflicto y contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones
cometidas en el mismo y ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda
la sociedad; promover el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento
voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas de quienes
participaron directa e indirectamente en conflicto armado; y promover la
convivencia en los territorios para garantizar la no repetición. La Ley
reglamentará el mandato, funciones, composición, y funcionamiento conforme a
los principios orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo
Final, incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre
que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión.
Las actividades de la Comisión no tendrán carácter
judicial, ni podrán implicar la imputación penal de quienes comparezcan ante
ella.
Artículo transitorio 3°. Unidad de Búsqueda de Personas
dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado. La Unidad Búsqueda de Personas dadas por
Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado será un ente del
orden nacional con personería jurídica y con autonomía administrativa,
presupuestal y técnica. La Unidad de Búsqueda de
Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado
tendrá carácter humanitario y extrajudicial y dirigirá, coordinará y
contribuirá a la implementación de acciones humanitarias encaminadas a la
búsqueda y localización de personas dadas por desaparecidas en contexto y en
razón del conflicto armado que se encuentren con vida y en los casos de
fallecimiento, cuando sea posible, la identificación y entrega digna de sus
restos. La Ley reglamentará la naturaleza jurídica, el mandato, funciones,
composición, y funcionamiento de la Unidad, incluyendo los mecanismos de
rendición de cuentas su gestión, siempre que ellos no menoscaben su autonomía.
La ley establecerá las atribuciones necesarias con las que contará la UBPD para
cumplir efectivamente su mandato de búsqueda humanitaria y extrajudicial. En
todo caso, las actividades de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por
Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado no podrán
sustituir ni impedir las investigaciones de carácter judicial a que haya lugar
en cumplimiento de las obligaciones que tiene el Estado.
Los órganos del Estado brindarán toda la colaboración
que requiera la Unidad. Se deberá promover la participación de las víctimas y
sus organizaciones en todas las fases del proceso de búsqueda, localización,
recuperación, identificación y entrega digna de restos de personas dadas por
desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado.
Artículo transitorio 4°. Excepción al deber de denuncia.
Para garantizar el adecuado funcionamiento de la Comisión para el
esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la Unidad
de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del
conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste servicios estarán
exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar en procesos
judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido en
desarrollo de sus respectivas funciones misionales.
Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción Especial para
la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes en
desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas
por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan
realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo
concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver.
CAPÍTULO III
JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ
Artículo transitorio 5º. Jurisdicción Especial para la
Paz. La
Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal
propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica; administrará
justicia de manera transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente sobre
todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas
con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en
relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron
en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones
al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos
Humanos. Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia;
ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de las víctimas;
contribuir al logro de una paz estable y duradera; y adoptar decisiones que
otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o
indirecta en el conflicto armado interno mediante la comisión de las
mencionadas conductas. Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen
de la ley, el componente de justicia del Sistema solo se aplicará a quienes
suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional. La pertenencia al
grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras
la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los
Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado
expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno
Nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima,
sin perjuicio de las verificaciones correspondientes. La JEP también ejercerá
su competencia respecto de las personas que en providencias judiciales hayan
sido condenados, procesadas o investigadas por la pertenencia a las FARC-EP,
dictadas antes del 1 de diciembre de 2016, aunque no estuvieren en el listado
de dicho grupo. En relación con los integrantes de organizaciones que suscriban
acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento especial de justicia se
aplicará también respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de
dejación de armas desarrollado desde el primero de diciembre de 2016 hasta el
momento en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de
Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final. La ley definirá
las conductas delictivas que se considerarán estrechamente vinculadas al
proceso de dejación de armas conforme a lo establecido en el punto 5.1.2 del
Acuerdo Final, y la JEP evaluará en cada caso ese vínculo de acuerdo con los
parámetros trazados por esa ley.
La ley reglamentará el tratamiento penal diferenciado
a que se refiere el numeral 4.1.3.4. del Acuerdo Final en lo relativo a la
erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, y determinará, conforme a lo
establecido en el Acuerdo Final, en qué casos y bajo qué circunstancias
corresponde a la jurisdicción ordinaria la investigación y juzgamiento de los
delitos de conservación y financiamiento de plantaciones (artículo 375 del
Código Penal), tráfico, fabricación o porte de estupefacientes (artículo 376
del Código Penal) y destinación ilícita de muebles o inmuebles (artículo 377
del Código Penal) cometidos por las personas respecto de quienes la JEP tendría
competencia.
Si con posterioridad a la entrada en vigencia de este
Acto Legislativo y a la finalización del proceso de dejación de armas alguna de
las personas sujetas a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito,
éste será de conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos
casos la JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que
serían de su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del
Sistema, que amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las
que tendría derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino las
ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los
sitios ordinarios de reclusión.
Cuando se trate de delitos de ejecución permanente
atribuibles a cualquiera de las personas sobre las que la JEP tiene competencia,
cuya comisión haya comenzado antes del primero de diciembre de 2016, la JEP
mantendrá su competencia respecto de ellos si con posterioridad a esa fecha no
han cesado sus efectos, e inaplicará las sanciones propias y alternativas si
concluye que se incumplieron las condiciones del Sistema. En todo caso,
corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los
delitos de que trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del
Código Penal, cuando ellos se cometan sobre bienes o activos que no hayan sido
incluidos en el inventario definitivo acordado y elaborado durante el tiempo
que las FARC-EP permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización en el proceso de Dejación de Armas, y siempre que se hayan
realizado actos de ejecución después de la entrega definitiva de ese
inventario.
Corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la
investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo,
capitulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan por no
combatientes, financiadores o agentes del Estado respecto de bienes inmuebles
que hayan sido adquiridos mediante despojo o abandono forzado, siempre que por
parte de aquellos se hayan realizado actos de ejecución después de la entrada
en vigencia del presente Acto Legislativo.
Si respecto de uno de los casos previstos en los dos
párrafos anteriores se planteara un conflicto de competencias, se aplicará el
mecanismo de solución previsto en el artículo 9° transitorio de este Acto
Legislativo.
La JEP al adoptar sus resoluciones o sentencias hará
una calificación jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto
del mismo, calificación que se basará en el Código Penal Colombiano y/o en las
normas de Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH), Derecho
Internacional Humanitario (DIH) o Derecho Penal Internacional (DPI), siempre
con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad.
Para acceder al tratamiento especial previsto en el
componente de Justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y
No Repetición (SIVJRNR) es necesario aportar verdad plena, reparar a las
víctimas y garantizar la no repetición. Aportar verdad plena significa relatar,
cuando se disponga de los elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada
las conductas cometidas y las circunstancias de su comisión, así como las
informaciones necesarias y suficientes para atribuir responsabilidades, para
así garantizar la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación
y a la no repetición. El deber de aportar verdad no implica la obligación de
aceptar responsabilidades. Quien aporte de manera dolosa información falsa, o
incumpla cualquiera de las condiciones del Sistema, perderá el tratamiento
especial de justicia.
La ley regulará entre otros los principios,
organización, competencias entre ellas por el factor personal, procedimientos,
participación de las víctimas y régimen de sanciones conforme a lo definido en
el Acuerdo de Jurisdicción Especial para la Paz.
Parágrafo 1°. La creación y el funcionamiento de la Jurisdicción
Especial para la Paz no modificarán las normas vigentes aplicables a las
personas que hayan ejercido la Presidencia de la República, de conformidad con
lo establecido en el artículo 174 de la Constitución Política de Colombia. En
caso de que ante la JEP obre una información que comprometa a una persona que
haya ejercido la Presidencia de la República, dicha información se remitirá a
la Cámara de Representantes para lo de su competencia, remisión que se efectuará
en el momento que se considere adecuado por la JEP, después de haber realizado
las verificaciones pertinentes.
Parágrafo 2°. Con el fin de garantizar el funcionamiento y la
autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la jurisdicción especial
para la paz, el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno
de la JEP que los magistrados de la misma definan, ejercerán de manera
exclusiva, y solo durante el tiempo de vigencia de la misma, todas las
funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en la ley 270 de
1996 respecto al gobierno y administración de esta Jurisdicción.
Artículo transitorio 6°. Competencia prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR,
conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las
actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas
con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto
armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas.
Respecto a sanciones o investigaciones disciplinarias
o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en
cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se
limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción
disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión,
por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a
revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado.
En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una
investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la
revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad,
será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los
investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.
Artículo transitorio 7°. Conformación. La Jurisdicción estará compuesta por la
Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los
Hechos y Conductas, la Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas
que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados a
partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del grado de
responsabilidad en los mismos; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para
la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La
Jurisdicción contará además con un Presidente.
El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la
máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por
dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una
Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para
la Paz estará conformado por un mínimo de 20 magistrados colombianos titulares.
Además, se contará con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán.
Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de
oficio, la Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como
amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos
últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae
sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de
juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención
de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sección en
la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los
magistrados, pero sin derecho de voto.
Las Salas de reconocimiento de verdad, de
responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición de
las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un
total de 18 magistrados colombianos. Además, se contará con 6 juristas expertos
extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su
jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer el caso pedirá la
intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido
prestigio, con el fin de emitir un concepto o amicus curiae sobre la materia
del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o
informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los
juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sala en la que
hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los
magistrados, pero sin derecho de voto.
Además, estarán a disposición de la JEP 13 magistrados
colombianos adicionales en calidad de magistrados suplentes o sustitutos, y 4
juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o
sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de magistrados de la
Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de magistrados
suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o
sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.
La Unidad de Investigación y Acusación realizará las
investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de la acción penal
ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar la colaboración de
la Fiscalía General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta.
Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a
organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas, que informen respecto de
hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La Unidad
contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual.
El Director de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia señalado en
el parágrafo de este artículo. La Unidad estará integrada por un mínimo de 16
fiscales colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el
Director de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y
nombrarlos, así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de
la Unidad.
Los magistrados y fiscales no tendrán que ser funcionarios
de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como requisito para
su designación o permanencia en el cargo. Igualmente, no se les aplicará el
sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial.
Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz
deberán reunirse los requisitos señalados en el artículo 232 de la Constitución
Política, salvo en lo relacionado con el límite de edad.
Para ser elegido Magistrado de Sala deberán reunirse
los mismos requisitos que se requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior
de Distrito Judicial.
La Secretaría Ejecutiva se encargará de la
administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial
para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares
anticipadas para preservar documentos relacionados con el conflicto armado,
conforme a la ley.
Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así
como las resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas,
harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su
inmutabilidad.
La Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de
participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no
discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural.
Parágrafo 1°. Los magistrados de la JEP, el director de la Unidad
de Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en
calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o
Presidenta inicial de la JEP, los comisionados de la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y el director
de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y
en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia
que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento
expedido por el Gobierno nacional. El Secretario Ejecutivo de la JEP será
designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la
Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de Escogencia.
Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán
ninguna responsabilidad personal por la selección de los magistrados,
comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este artículo
transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el Secretario
Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité, quienes se
posesionarán ante el Presidente de la República.
Parágrafo 2°. Mientras se cumple el procedimiento previsto para el
nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la JEP la función de
verificación del cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria,
anticipada y condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o
Policial de los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que
ha sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la
Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la
Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación del 26 de enero de
2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por
esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin
necesidad de que entre en funcionamiento la JEP.
Artículo transitorio 8°. Acciones de tutela contra
acciones u omisiones de la JEP. La acción de tutela procederá contra las acciones u
omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan
violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.
La acción de tutela en contra de las providencias
judiciales que profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o
cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por
deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al
interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo mecanismo
idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. En el
caso de violaciones que se realicen por afectación al debido proceso, deberá
interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante los órganos de la
JEP.
Las peticiones de acción de tutela deberán ser
presentadas ante el Tribunal para La Paz, único competente para conocer de
ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La
segunda por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado
por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes reglas:
La decisión sobre la selección del fallo a revisar en
tutela será adoptada por una sala conformada por dos magistrados de la Corte
Constitucional escogidos por sorteo y dos magistrados de la Jurisdicción
Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro magistrados
votan a favor de la selección.
Las sentencias de revisión serán proferidas por la
Sala Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el derecho
invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en qué consiste la
violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de
la Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los hechos y
conductas analizados en la acción de tutela de la competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia será remitida al Tribunal para
la Paz para que adopte la decisión que corresponda respetando el derecho
amparado. La providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en
cumplimento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de
una nueva acción de tutela.
Artículo transitorio 9°. Asuntos de competencia. Los conflictos de competencia entre
cualquier jurisdicción y la JEP serán dirimidos por una Sala Incidental
conformada por 3 magistrados de la Corte Constitucional elegidos por esta y 3
magistrados de las salas o secciones de la JEP no afectadas por dicho conflicto
jurisdiccional. Estos últimos serán elegidos por la plenaria de la JEP. La
decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría simple y en caso de no
alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter preferente de la
Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta
Jurisdicción.
Los conflictos de competencia entre la JEP
y la Jurisdicción Especial Indígena serán dirimidos por una Sala Incidental
conformada por dos (2) magistrados de las salas o secciones de la JEP no
afectadas por dicho conflicto jurisdiccional y dos (2) autoridades
tradicionales del pueblo indígena que ejerció o está ejerciendo jurisdicción en
el caso concreto. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría
simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter
preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de
esta Jurisdicción. En el reglamento de la JEP se establecerán los mecanismos de
articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena y se
incluirán la forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por
adoptar por las autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de
competencia de la JEP pasarán a conocimiento de esta.
Artículo transitorio 10º. Revisión de sentencias y
providencias. A
petición del condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias de la
Procuraduría general de la Nación o de la Contraloría General de la República y
las sentencias proferidas por otra jurisdicción por: variación de la
calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5° y al inciso primero
del artículo transitorio 22; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser
tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes
no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas
por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, o
con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.
La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca
como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces
que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de las mismas, sin
perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente
intereses propios o ajenos.
La Corte Suprema de Justicia será la
competente para la revisión de las sentencias que haya proferido. Únicamente
para quienes hubieran sido condenados teniendo en cuenta su condición de
combatientes podrá solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la
Sección de Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión de
sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por
combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las
FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según
lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una
sentencia en firme.
Artículo transitorio 11°. Sustitución de la sanción
penal. Cuando no
proceda la renuncia a la persecución penal, la Sala de Revisión del Tribunal
para la Paz, a solicitud de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas,
decidirá sobre la sustitución de la sanción penal proferida por la justicia
ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas de la Jurisdicción
Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa,
detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal
reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto
a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no
repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la sanción previamente
impuesta.
Cuando la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz
verifique que el componente de restricción de libertades y derechos que habría
de imponerse ya se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de
sustitución. De lo contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o
alternativa del Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la
ejecución del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.
Artículo transitorio 12º. Procedimiento y
reglamento. Los
magistrados que integran la JEP estarán facultados para elaborar las normas
procesales que regirán esta jurisdicción y que deberán ser presentadas por el
Gobierno Nacional al Congreso de la República, incluido el régimen
disciplinario aplicable a sus funcionarios que no sean magistrados. Estas
normas deberán garantizar los principios de imparcialidad, independencia
judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho
a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger
abogado acreditado para ejercer en cualquier país, participación de las
víctimas como intervinientes según los estándares nacionales e internacionales
y los parámetros establecidos en el Acuerdo Final y doble instancia en el marco
de un modelo adversarial. También regularán los parámetros que deberán ser
utilizados por la JEP para evaluar si se han presentado o no incumplimientos de
las condiciones del sistema, así como la forma de graduar en cada caso las
consecuencias que tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los
parámetros fijados en el Acuerdo Final.
El Procurador General de la Nación, por sí o por sus
delegados y agentes, a solicitud de alguno de los magistrados de la sección que
conozca del caso, podrá intervenir en las diligencias que el magistrado establezca,
para la defensa de los derechos fundamentales de las víctimas en los procesos
que se sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz.
En los supuestos en los que la Sala de Reconocimiento
de Verdad y Responsabilidad solicite a la Sección de Revisión del Tribunal para
la Paz que haga comparecer a una persona respecto de la cual hubiere
fundamentos claros y suficientes que hagan presumir su participación
determinante en una de las conductas que trata el numeral 40 del Punto 5.1.2
del Acuerdo Final, la Sala no podrá fundamentar su solicitud, ni la sección
podrá ordenarles comparecer con base exclusivamente en los informes recibidos
por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otras pruebas.
Cuando un testigo declare contra alguna persona por
conductas de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de
obtener beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor
probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo sea
corroborado por otras pruebas.
En las actuaciones que adelanten los órganos de la
Jurisdicción Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o
sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido
cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran
escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con
prueba legalmente producida.
Sin incluir normas procesales, los magistrados de la
JEP adoptarán, en el ejercicio de su autonomía, el reglamento de funcionamiento
y organización de la JEP, respetando los principios de imparcialidad,
independencia y las garantías del debido proceso, evitando cualquier nueva
victimización y prestando el debido apoyo a las víctimas conforme a lo
establecido en los estándares internacionales pertinentes. El reglamento
precisará las funciones del Presidente y del Secretario Ejecutivo, así como las
relaciones entre ellos y los demás órganos de la JEP, establecerá un mecanismo
para la integración de la Sección del Tribunal para la Paz que garantice la
estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y sentencias de la
JEP, fijará el procedimiento que esta deba aplicar para el desarrollo de sus
funciones y señalará los mecanismos de rendición de cuentas sobre la gestión de
la JEP, a cargo de su Secretaría Ejecutiva, siempre que no menoscaben su
autonomía.
La ley determinará qué actuaciones procesales de las
que corresponde desarrollar a las Salas de la JEP deben estar protegidas por la
reserva con el fin de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a
la intimidad de todos aquellos cuyas conductas sean competencia de la JEP.
Parágrafo. Las normas que regirán la Jurisdicción Especial de
Paz, incluirán garantías procesales, sustanciales, probatorias y de acceso,
encaminadas a que las víctimas puedan satisfacer sus derechos a la verdad,
justicia y reparación en el marco de la JEP con medidas diferenciales y
especiales para quienes se consideren sujetos de especial protección
constitucional. Igualmente, deberán garantizar los principios de tratamiento
penal especial condicionado a la garantía de los derechos de las víctimas,
centralidad de las víctimas, integralidad, debido proceso no regresividad en el
reconocimiento de derechos y enfoque diferencial y de género.
Artículo transitorio 13°. Sanciones. Las sanciones que imponga la JEP tendrán
como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la
paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño causado,
siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad.
Las sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los
casos se impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en
el listado de sanciones del sub-punto 5.1.2 del Acuerdo Final.
Artículo transitorio 14°. Régimen sancionatorio de los
magistrados de la JEP.
Los magistrados de la JEP estarán sometidos al mismo régimen especial penal
previsto para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, así como al
régimen disciplinario previsto por la ley para jueces y magistrados de las
otras jurisdicciones. En todo caso, no podrá exigírseles en ningún tiempo
responsabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias
judiciales, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin
perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente
intereses propios o ajenos. Una comisión integrada por un magistrado de cada
Sala y un magistrado de cada Sección del Tribunal para la Paz que será elegida
conforme al reglamento de la JEP, adoptará las medidas disciplinarias que
correspondan conforme a la ley.
Los magistrados de la Jurisdicción Especial para la
Paz estarán sometidos a las causales de impedimentos definidas por la ley
procesal penal vigente.
Artículo transitorio 15°. Entrada en funcionamiento y
plazo para la conclusión de las funciones de la JEP. La JEP entrará en funcionamiento a partir
de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna norma de
desarrollo, sin perjuicio de la aprobación posterior de las normas de
procedimiento y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción.
El plazo para la conclusión de las funciones de la JEP
consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y
Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la Sala de
Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y
las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en
funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la JEP, y un plazo
posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional, plazo este
último que de ser necesario podrá ser prorrogado mediante ley, para concluir su
actividad, a solicitud de los magistrados de la JEP. El plazo para recibir
informes por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y
Determinación de los Hechos y las conductas será de 2 años desde que se haya
constituido la totalidad de las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse
por la misma Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa
excepcional debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente
extendido por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y
Determinación de los Hechos y las conductas.
En todo caso y sin limitación temporal alguna podrá
constituirse, en cualquier momento en que resulte necesaria, la Sección de
estabilidad y eficacia de resoluciones y sentencias, de conformidad con lo
dispuesto en el inciso 2° del artículo 7° transitorio y en el inciso final del
artículo 12° transitorio de este Acto Legislativo.
Artículo transitorio 16°. Competencia sobre
terceros. Las
personas que sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, hubieren
contribuido de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco
del conflicto, podrán acogerse a la JEP y recibir el tratamiento especial que
las normas determinen, siempre que cumplan con las condiciones establecidas de
contribución a la verdad, reparación y no repetición.
Lo anterior, sin perjuicio de las competencias de la
Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión
del Tribunal para la Paz, respecto de la comparecencia de aquellos terceros que
hubieran tenido una participación activa o determinante en la comisión de los
siguientes delitos: el genocidio, delitos de lesa humanidad, los graves
crímenes de guerra -esto es, toda infracción del Derecho Internacional
Humanitario cometida de forma sistemática-, la toma de rehenes u otra privación
grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la
desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de violencia
sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado, además del
reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo establecido en el Estatuto de
Roma. Se entiende por participación determinante para estos efectos aquella
acción eficaz y decisiva en la realización de los delitos enunciados.
En el ejercicio de esas competencias, las mencionadas
Sala y Sección no podrán fundamentar su solicitud y decisión exclusivamente en
los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de
otros medios de pruebas.
Artículo transitorio 17. Tratamiento
diferenciado para Agentes del Estado. El componente de Justicia del SIVJRNR también se
aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido delitos
relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se
hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado,
simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la
calidad de garantes de derecho por parte del Estado.
Se entiende por Agentes del Estado a efectos de la
Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de la comisión de
la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro de las
Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus
Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan
participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas
directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas
puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la
Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse mediante acciones
u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno, y
sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin
ser éste el determinante de la conducta delictiva.
CAPÍTULO IV
REPARACIÓN INTEGRAL EN EL SISTEMA INTEGRAL
DE VERDAD, JUSTICIA, REPARACIÓN Y NO REPETICIÓN
Artículo transitorio 18°. Reparación Integral en el
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición. En el marco del Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición, el Estado garantizará el derecho a la
reparación a las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario que hayan sufrido daños,
individual o colectivamente con ocasión del conflicto armado. La reparación
será garantizada por el Estado de manera integral, adecuada, diferenciada y
efectiva, priorizando la distribución de las medidas de reparación entre las
víctimas teniendo en cuenta el universo de víctimas del conflicto armado y
buscando la igualdad en el acceso y la equidad en la distribución de los
recursos disponibles, y dando preferencia en la atención a los sujetos de
especial protección constitucional.
Parágrafo. En los casos en que se aplique amnistía, indulto o
renuncia a la persecución penal, no procederán acciones judiciales contra los
beneficiarios de tales medidas para la indemnización de las víctimas. En todo
caso, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la reparación de
las víctimas y garantizar la no repetición.
CAPÍTULO V
EXTRADICIÓN
Artículo transitorio 19º. Sobre la extradición. No se podrá conceder la extradición ni
tomar medidas de aseguramiento con fines de extradición respecto de hechos o
conductas objeto de este Sistema y en particular de la Jurisdicción Especial
para la Paz, ocasionados u ocurridos durante el conflicto armado interno o con
ocasión de este hasta la finalización del mismo, trátese de delitos
amnistiables o de delitos no amnistiables, y en especial por ningún delito
político, de rebelión o conexo con los anteriores, ya hubieran sido cometidos
dentro o fuera de Colombia.
Dicha garantía de no extradición alcanza a todos los
integrantes de las FARC-EP y a personas acusadas de formar parte de dicha
organización, por cualquier conducta realizada con anterioridad a la firma del
acuerdo final, para aquellas personas que se sometan al SIVJRNR.
Cuando se alegue, respecto de un integrante de las
FARC-EP o de una persona acusada de ser integrante de dicha organización, que
la conducta atribuida en la solicitud de extradición hubiere ocurrido con
posterioridad a la firma del Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal
para la Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de
su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la
conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo Final o
cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al proceso de dejación
de armas y que hubiere tenido lugar antes de concluir este, la remitirá a la
Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo
siempre la extradición. En caso de que la ejecución de la conducta haya
comenzado con posterioridad a la firma del Acuerdo Final y no esté
estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la remitirá a la
autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia,
sin excluir la posibilidad de extradición.
Únicamente respecto de conductas cometidas con
anterioridad a la firma del acuerdo final, cuando exista una solicitud de
extradición respecto de familiares hasta el segundo grado de consanguinidad o
primero de afinidad, de integrantes de las FARC-EP o de una persona acusada o
señalada en una solicitud de extradición de ser integrante de dicha
organización, este supuesto podrá ser sometido a la Sección de Revisión del
Tribunal para la Paz para que decida si la solicitud obedece a hechos o
conductas relacionados con la pertenencia, o acusación de pertenencia, a las
FARC-EP del familiar del solicitado en extradición. De obedecer a esta causa,
por tratarse de un señalamiento o acusación por conductas que nunca antes han
sido objeto de solicitudes de extradición ni reúnen las condiciones para ello,
la Sección podrá denegar la extradición y en ese caso decidir si el hecho o la
conducta es competencia del SIVJRNR o si debe ser investigada o juzgada por la
jurisdicción penal ordinaria colombiana. El anterior supuesto deberá ser
sometido a la Sección de Revisión por cualquiera de los antiguos integrantes de
las FARC-EP que hubieren suscrito el Acuerdo Final de Paz.
La JEP deberá resolver las cuestiones que se le planteen
referidas a la extradición en un plazo no superior a 120 días, salvo en casos
justificados que dependan de la colaboración de otras instituciones.
CAPÍTULO VI
PARTICIPACIÓN EN POLÍTICA
Artículo transitorio 20°. Participación en
política. La
imposición de cualquier sanción en la JEP no inhabilitará para la participación
política ni limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de
participación política.
Parágrafo. Respecto a aquellas personas que pertenezcan a
organizaciones rebeldes que hayan firmado un acuerdo de paz con el Gobierno, a
efectos de reincorporación, quedarán en efecto suspensivo las condenas
derivadas de delitos competencia del Tribunal para la Paz impuestas por la
justicia ordinaria o disciplinaria, hasta que estas condenas hayan sido
tratadas por la Jurisdicción Especial para la Paz para lo de su competencia.
CAPÍTULO VII
DE LAS NORMAS APLICABLES A LOS MIEMBROS DE
LA FUERZA PÚBLICA PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA
Artículo transitorio 21°. Tratamiento diferenciado
para miembros de la Fuerza Pública. En virtud del carácter inescindible de la
Jurisdicción Especial para la Paz, en relación con los Miembros de la Fuerza
Pública que hubieren realizado conductas punibles por causa, con ocasión o en
relación directa o indirecta con el conflicto armado, el tratamiento será
simétrico en algunos aspectos, diferenciado en otros, pero siempre equitativo,
equilibrado, y simultáneo.
En consecuencia, las normas contenidas en este
capítulo serán aplicables únicamente a los miembros de la Fuerza Pública
respecto de conductas punibles cometidas por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado, sin perjuicio de la aplicación
respecto de ellos de las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores,
siempre que no sean contrarias a la naturaleza de las contenidas en este
capítulo.
Artículo transitorio 22°. Calificación jurídica de la
conducta en la Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz al
adoptar sus resoluciones o sentencias hará una calificación jurídica propia del
Sistema respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se basará,
con estricta sujeción al artículo 29 de la Constitución Política, en el Código
Penal colombiano vigente al momento de la comisión del hecho, en las normas de
Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) y de Derecho Internacional
Humanitario (DIH). La JEP respetará las obligaciones internacionales de
investigación, juzgamiento y sanción. Lo anterior, siempre con aplicación
obligatoria del principio de favorabilidad.
En la valoración de la conducta de los miembros de la
Fuerza Pública, también se tendrán en cuenta las reglas operacionales vigentes
al momento de la comisión del hecho, siempre que no sean contrarias a la
normatividad legal.
Artículo transitorio 23°. Competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz tendrá
competencia sobre los delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado y sin ánimo de obtener
enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin ser este la
causa determinante de la conducta delictiva. Para el efecto se tendrán en
cuenta los siguientes criterios:
a.
Que el conflicto armado haya sido la causa directa
o indirecta de la comisión de la conducta punible o,
b.  Que la existencia del conflicto armado haya
influido en el autor, partícipe o encubridor de la conducta punible cometida
por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, en
cuanto a:
•    Su capacidad para cometerla, es decir, a que por
razón del conflicto armado el perpetrador haya adquirido habilidades mayores
que le sirvieron para ejecutar la conducta.
•    Su decisión para cometerla, es decir, a la
resolución o disposición del individuo para cometerla.
•    La manera en que fue cometida, es decir, a que,
producto del conflicto armado, el perpetrador de la conducta haya tenido la
oportunidad de contar con medios que le sirvieron para consumarla.
•    La selección del objetivo que se proponía
alcanzar con la comisión del delito.
Artículo transitorio 24°. Responsabilidad del mando. Para la determinación de la
responsabilidad del mando, la Jurisdicción Especial para la Paz aplicará, en el
caso de los miembros de la Fuerza Pública, el Código Penal colombiano, el
Derecho Internacional Humanitario como ley especial, y las reglas operacionales
de la Fuerza Pública en relación con el DIH siempre que ellas no sean
contrarias a la normatividad legal.
La determinación de la responsabilidad del mando no
podrá fundarse exclusivamente en el rango, la jerarquía o el ámbito de
jurisdicción. La responsabilidad de los miembros de la Fuerza Pública por los
actos de sus subordinados deberá fundarse en el control efectivo de la
respectiva conducta, en el conocimiento basado en la información a su
disposición antes, durante, o después de la realización de la respectiva
conducta, así como en los medios a su alcance para prevenir que se cometa o se
siga cometiendo la conducta punible, siempre y cuando las condiciones fácticas
lo permitan, y de haber ocurrido, promover las investigaciones procedentes.
Se entenderá que existe mando y control efectivo del
superior militar o policial sobre los actos de sus subordinados, cuando se
demuestren las siguientes condiciones concurrentes:
a.  Que la conducta o las conductas punibles hayan
sido cometidas dentro del área de responsabilidad asignada a la unidad bajo su
mando según el nivel correspondiente y que tengan relación con actividades bajo
su responsabilidad;
b.  Que el superior tenga la capacidad legal y
material de emitir órdenes, de modificarlas o de hacerlas cumplir;
c.  Que el superior tenga la capacidad efectiva de
desarrollar y ejecutar operaciones dentro del área donde se cometieron los
hechos punibles, conforme al nivel de mando correspondiente; y
d.  Que el superior tenga la capacidad material y
directa de tomar las medidas adecuadas para evitar o reprimir la conducta o las
conductas punibles de sus subordinados, siempre y cuando haya de su parte
conocimiento actual o actualizable de su comisión.
Artículo transitorio 25°. Sanciones en la Jurisdicción
Especial para la Paz.
En el caso de miembros de la Fuerza Pública, las sanciones propias del Sistema
tendrán un contenido reparador, así como de restricción de libertades y
derechos. La ley reglamentará las modalidades de ejecución de las sanciones
propias, así como los mecanismos idóneos de monitoreo, vigilancia y control del
cumplimiento de dichas sanciones.
Las sanciones alternativas u ordinarias aplicables a
los miembros de la Fuerza Pública que impliquen la privación efectiva de la
libertad se cumplirán en todo caso en los establecimientos previstos en el
régimen penitenciario y carcelario establecido para ellos, conforme al
principio de tratamiento diferenciado.
Para el caso de las sanciones ordinarias, se podrá
obtener redenciones, subrogados penales o beneficios adicionales en la
privación de libertad, siempre y cuando el sancionado se comprometa a
contribuir con su resocialización a través del trabajo, capacitación o estudio
durante el tiempo que permanezca privado de la libertad y a promover actividades
orientadas a la no repetición del daño causado una vez puesto en libertad.
Artículo transitorio 26°. Exclusión de la acción de
repetición y llamamiento en garantía para miembros de la Fuerza Pública. En el caso de miembros de la Fuerza
Pública que hayan cometido conductas punibles por causa, con ocasión o en
relación directa o indirecta con el conflicto armado interno, no procederá la
acción de repetición y el llamamiento en garantía establecidos en el artículo
90 de la Constitución Política. En todo caso, deberán contribuir al
esclarecimiento de la verdad, a la reparación no monetaria de las víctimas y
garantizar la no repetición.
CAPÍTULO VIII
PREVALENCIA DEL ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA
Artículo transitorio 27°. Prevalencia del Acuerdo
Final. En caso de
que con posterioridad a la aprobación del presente Acto Legislativo, se
aprobaran leyes o normas que al otorgar tratamientos diferenciados a agentes
del Estado o a otras personas por conductas relacionadas directa o
indirectamente con el conflicto armado, fueran combatientes o no combatientes,
provocaren que los anteriores sean excluidos de la competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz, o tuvieren como resultado la inaplicación de
dicha jurisdicción o la inaplicación de las condiciones referidas a las
sanciones que se recogen en el Acuerdo final de 24 de noviembre de 2016
respecto de dichas personas, el Tribunal Especial para la Paz ejercerá su
jurisdicción preferente en las materias de su competencia conforme al presente
Acto Legislativo.
ARTÍCULO 2°. Agréguese un parágrafo al artículo 122 de
la Constitución Política:
Parágrafo. Los miembros de los grupos armados organizados al
margen de la ley condenados por delitos cometidos por causa, con ocasión o en
relación directa o indirecta con el conflicto armado, que hayan suscrito un
acuerdo de paz con el Gobierno o se hayan desmovilizado individualmente,
siempre que hayan dejado las armas, se hayan acogido al marco de justicia
transicional aplicable en cada caso, entre estos la Jurisdicción Especial para
la Paz en los términos de este acto legislativo y no hayan sido condenados por
delitos dolosos posteriores al acuerdo de paz o a su desmovilización, estarán
habilitados para ser designados como empleados públicos o trabajadores
oficiales cuando no estén efectivamente privados de su libertad, bien sea de
manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta y
para celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el
Estado. Las personas a las que se refiere el presente artículo no quedarán
inhabilitadas para el ejercicio de una profesión, arte u oficio.
La anterior disposición aplicará igualmente a los
miembros de la Fuerza Pública que se sometan a la Jurisdicción Especial para la
Paz, quienes podrán ser empleados públicos, trabajadores oficiales o
contratistas del Estado, cuando no estén efectivamente privados de su libertad,
bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido
impuesta, sin perjuicio de la prohibición de reincorporación al servicio activo
prevista en la ley 1820 de 2016 para las situaciones en ella señaladas.
Como aporte a las garantías de no repetición, el
Estado colombiano garantizará que los hechos que ocurrieron en el pasado no se
repitan, y para ello implementará las medidas referidas en el Acuerdo General
de Paz en esta materia. Quienes sean sancionados por graves violaciones de
Derechos Humanos o graves infracciones al derecho Internacional Humanitario, no
podrán hacer parte de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama
Judicial ni órganos de control.
ARTÍCULO 3°. Modifíquese el inciso 4 del artículo
transitorio 66 de la Constitución Política introducido por el Acto legislativo
N° 1 de 2012, de la siguiente manera:
Tanto los criterios de priorización como los de
selección son inherentes a los instrumentos de justicia transicional. El Fiscal
General de la Nación determinará criterios de priorización para el ejercicio de
la acción penal, salvo en los asuntos que sean de competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz. Sin perjuicio del deber general del Estado
de investigar y sancionar las graves violaciones a los Derechos Humanos y al
Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la justicia transicional, el
Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno Nacional, podrá mediante
ley estatutaria determinar criterios de selección que permitan centrar los
esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los
delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio,
o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; establecer los casos,
requisitos y condiciones en los que procedería la suspensión de la ejecución de
la pena; establecer los casos en los que proceda la aplicación de sanciones
extrajudiciales, de penas alternativas, o de modalidades especiales de
ejecución y cumplimiento de la pena; y autorizar la renuncia condicionada a la
persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados, siempre sin
alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de
desarrollo. La ley estatutaria tendrá en cuenta la gravedad y representatividad
de los casos para determinar los criterios de selección.
ARTÍCULO 4°. Deróguese el Artículo Transitorio 67, introducido por
el Acto Legislativo 01 de 2012.
ARTÍCULO 5°. Vigencia. El presente Acto Legislativo rige a partir
de su promulgación
III. TABLA DE
SIGLAS O ABREVIATURAS
La Corte utilizará
algunas siglas o abreviaturas que fueron empleadas por los intervinientes, y
otras que se consideran relevantes para facilitar la lectura de esta sentencia.
Para tal fin, se incluye la siguiente tabla ilustrativa:
ABREVIATURA
NOMBRE
Acuerdo Final
o AF
Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una paz estable y
duradera
CADH
Convención
Americana sobre Derechos Humanos
CE
Comité de
Escogencia
CEV
Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición
CorteIDH
Corte
Interamericana de Derechos Humanos
CPI
Corte Penal
Internacional
CSJ
Corte Suprema de
Justicia
DDHH
Derechos Humanos
DIDH
Derecho
Internacional de los Derechos Humanos
DIH
Derecho
Internacional Humanitario
DPI
Derecho Penal
Internacional
ER
Estatuto de Roma
FGN
Fiscalía General
de la Nación
FFMM
Fuerza Pública o
Fuerzas Militares
HRW
Human Rights
Watch
ICTJ
Centro
Internacional para la Justicia Transicional
JEP
Jurisdicción
Especial para la Paz
ONIC
Organización
Nacional Indígena de Colombia
ONU
Organización de
las Naciones Unidas
PTN
Puntos
Transitorios de Normalización
RISIVJRNR
Reparación
Integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición
SAI
Sala de Amnistía
e Indulto
SDSJ
Sala de
Definición de Situaciones Jurídicas
SE-JEP
Secretario
Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz
SIVJRNR
Sistema Integral
de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
SRVRDHC
Sala de
Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y Determi-nación de Hechos y
Conductas
TDAE
Tratamiento
diferenciado para Agentes del Estado
TDFP
Tratamiento
diferenciado para miembros de la Fuerza Pública
TP
Tribunal para la
Paz
UIA
Unidad de Investigación
y Acusación
UBPD
Unidad de
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del
conflicto armado
UNICEF
Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia
ZVNT
Zonas Veredales
Transitorias de Normalización
IV. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
de la Corte
En virtud de lo
previsto en el numeral 1 del artículo 241 del Texto Superior, le corresponde a
este Tribunal decidir sobre la constitucionalidad de los actos reformatorios de
la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento
en su formación. Aun cuando esta disposición supedita la competencia de la
Corte a la formulación de una demanda ciudadana, de manera excepcional el
literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, autoriza adelantar
un control automático y único de constitucionalidad, en relación con los actos
legislativos expedidos con base en el Procedimiento Legislativo Especial para
la Paz, con posterioridad a su entrada en vigencia[12].
Así las cosas, por
tratarse de una reforma constitucional, es claro que la Corte es competente
para decidir sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017, “por
medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una
paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, el cual, al haber
sido tramitado mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
impone adelantar un control automático y único de constitucionalidad, sólo por
vicios de procedimiento en su formación.
2. Estructura y
metodología de la presente sentencia
Por vía del
control automático, único y posterior, en la presente causa le corresponde a la
Corte Constitucional establecer si el Acto Legislativo 01 de 2017, “por
medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una
paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, expedido por el
Congreso de la República en uso de las facultades otorgadas por el artículo 1
del Acto Legislativo 01 de 2016, cumple con los parámetros procedimentales
previstos en la Constitución Política.
Con tal fin, la
Corte dividirá en dos partes el juicio de constitucionalidad. En la primera
parte, se abordará el examen del procedimiento de formación del Acto
Legislativo 01 de 2017, a partir, tanto de los requisitos especiales de
forma previstos en el Acto Legislativo 01 de 2016, como de las reglas básicas
de trámite que rigen el procedimiento legislativo consagradas en la Carta
Política y en la Ley 5ª de 1992[13]. Para ello, se procederá con el orden que se expone a continuación:
(i) inicialmente, se reiterará la naturaleza y el alcance del control de
constitucionalidad de los actos legislativos proferidos en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz; luego de lo cual, (ii) se
señalarán las características especiales que el mencionado acto legislativo fijó
para su expedición; para continuar con (iii) la identificación de los
parámetros que permiten realizar el juicio de constitucionalidad, incluyendo no
solo los generales y especiales de forma, sino también los relacionados con la
sujeción a las reglas de competencia vinculadas con el cumplimiento de los
criterios de habilitación temporal, habilitación competencial, conexidad
material y conexidad teleológica. Una vez agotado el análisis de tales temas, (iv)
se procederá con el estudio en detalle del proceso de formación del acto de
reforma sometido a control, a partir de cada uno de los parámetros propuestos.
En la segunda
parte, como regla básica de competencia, se
adelantará el juicio consistente en establecer, si los contenidos del Acto
Legislativo 01 de 2017 implican una reforma constitucional o si, por el
contrario, (v) dan lugar a una sustitución o un quebrantamiento de la
misma. Para ello se realizará una aproximación a los aspectos generales de este
juicio y a la estructura que lo integra, agrupando el contenido del citado acto
de reforma en ejes temáticos que hagan más simple su examen.
Dentro de la
estructura propuesta, cabe aclarar que, en cada una de las dos partes que integran
esta sentencia, se incluirá una síntesis o resumen que recopile el contenido de
las intervenciones, así como el concepto de la Vista Fiscal, de forma que
facilite su análisis y comprensión. Para ello, se utilizará tanto el esquema
tradicional del acápite separado (en la primera parte), como la recopilación de
los argumentos expuestos (en la segunda parte), incluyendo la elaboración de un
compendio final como anexo No. 1.
3.   De la naturaleza y alcance del control
constitucional de los actos legislativos expedidos en virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz
El literal k) del
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, como ya se dijo, prevé que los
actos legislativos que se tramiten a través del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz tendrán un “control automático y único de
constitucionalidad”. Así mismo, la norma en cita dispone que dicha revisión
se realizará (i) una vez la reforma constitucional entre en vigencia, (ii) sólo
por vicios de procedimiento en su formación y (iii) sujeto a un procedimiento
breve de control en el que se reducen los términos en una tercera parte, tal y
como se desarrolla en el Decreto 121 de 2017[14].
Ahora bien, en
tanto las normas que hacen parte del Acto Legislativo 01 de 2016 se incorporan al
Texto Superior, es claro que para poder identificar la naturaleza y alcance del
control de los actos legislativos expedidos en virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, es indispensable acudir al  principio de
unidad constitucional, por virtud del cual el Texto Superior debe ser
abordado como un sistema armónico y coherente, en el que se permita la máxima
efectividad de todas las disposiciones que lo integran[15].
En este orden de
ideas, es dable afirmar que el control de constitucionalidad que realiza esta
Corporación sobre las reformas a la Carta Política, expedidas mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, se caracteriza por lo
siguiente:
(i) Es un control
de naturaleza jurisdiccional, pues se encuentra a cargo de un
órgano judicial, como lo es la Corte Constitucional, que lejos de estudiar la
conveniencia u oportunidad del acto legislativo, examina su conformidad con el
orden constitucional, a partir de la limitación referente a que su juicio tan sólo
se hará por vicios de procedimiento en la formación del acto.
(ii) Es un control
que se activa de forma automática, ya que no requiere para su
inicio de la presentación de una demanda de inconstitucionalidad. Es suficiente
que se promulgue la norma y que entre en vigencia, a partir de lo cual la Corte
queda habilitada para ejercer su revisión, aun de oficio, si no se produce el
envío de la copia autentica del acto legislativo por la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República[16].
(iii) Es un
control limitado por la naturaleza del acto sometido a revisión,
toda vez que la Corte –como ya se dijo– únicamente está habilitada para conocer
de los vicios de procedimiento en la formación del Acto Legislativo 01 de 2017,
y no para examinar su contenido material. La mención expresa a los vicios de
procedimiento, tal como se explicará más adelante y lo ha reiterado la
jurisprudencia de esta Corporación, implica necesariamente verificar con
anterioridad la competencia de la autoridad que profirió el acto de
reforma, pues si bien al Congreso de la República se la ha otorgado la
atribución para reformar la Constitución[17], su ejercicio no puede conducir al extremo de desvirtuarla,
derogarla o subvertirla, pues de serlo, se traspasarían los límites del poder
constituyente originario, dando lugar a una sustitución para la cual el
órgano reformador carece de competencia. Lo anterior ocurre no sólo cuando la
Constitución es reemplazada como un todo (sustitución total), sino también
cuando se desnaturaliza uno de sus ejes definitorios y con ello se pierde la
identidad de la Carta (sustitución parcial). Este examen debe realizarse a la
par de la verificación del resto de requisitos de forma, esto es, tanto los especiales
que introduce el Acto Legislativo 01 de 2016 (conexidad
material, conexidad teleológica, habilitación temporal y habilitación competencial),
como los generales que se derivan del Texto Superior y del reglamento
del Congreso.
(iv) Es un control único,
en tanto se busca una decisión definitiva que haga tránsito a cosa juzgada
constitucional absoluta. Esto se explica, en el caso de las reformas expedidas
al amparo del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, en el propósito
de dotar de certeza y seguridad jurídica a las reglas derivadas del proceso de
paz, dada la implementación del Acuerdo Final.
(v) Es un control participativo,
en la medida en que el Decreto Ley 121 de 2017, a través del cual se fijan las
reglas para el control de constitucionalidad de las leyes y los actos
legislativos aprobados en virtud del Procedimiento Legislativo para la Paz,
establece que cualquier ciudadano podrá intervenir en el término de diez (10)
días para la fijación en lista, ya sea impugnando o defendiendo la
constitucionalidad de las disposiciones objeto de revisión, a partir de una
lectura sistemática y armónica con lo previsto en el artículo 7 del Decreto
2067 de 1991[18].
Lo anterior, en consonancia con el numeral 1º del artículo 242 de la
Constitución, en el que se dispone que cualquier ciudadano podrá intervenir “como
impugnador o defensor de las normas sometidas a control”, incluso en los
procesos en los cuales no existe acción pública[19].
(vi) Es un control abreviado,
toda vez que el literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 y el
Decreto Ley 121 de 2017 reducen a la tercera parte el término ordinario
previsto para la efectuar la revisión constitucional de los actos de reforma
expedidos en el marco del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.
(vii) Es un control posterior,
pues su práctica se lleva a cabo una vez el acto legislativo ha sido promulgado
y, además, ha entrado en vigencia. Sobre el particular, esta Corporación ha
explicado que la promulgación es distinta de la vigencia, ya
que mediante la primera se informa o comunica a todos los ciudadanos el
contenido de las normas de alcance general, básicamente a través de su
inserción en el Diario Oficial[20]; mientras que, por la segunda, se señala el momento a partir
del cual empiezan a surtir efectos[21].
En este orden de ideas, a partir de
una interpretación armónica e integral de la Carta, es claro que la naturaleza
y alcance del control constitucional de los actos legislativos proferidos en
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, se caracteriza por
ser jurisdiccional, automático, limitado, único, participativo, abreviado y
posterior a la vigencia del respecto acto legislativo.
4.     Control constitucional al procedimiento de formación del Acto
Legislativo 01 de 2017, expedido en virtud del Procedimiento Legislativo para
la Paz
El Acto
Legislativo 01 de 2016 se expidió con el objeto de crear herramientas que
permitan asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final,
suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC. En dicha reforma se consagran
dos instrumentos para obtener el aludido fin. El primero de ellos es el
previsto en el artículo 1, en el que se establece un trámite abreviado y
transitorio ante el Congreso de la República, que se titula “Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz”, cuya nota característica es que introduce
algunas reglas especiales y excepcionales al iter legislativo, con miras
a discutir y aprobar actos legislativos y leyes. El segundo, por su parte, se
traduce en la concesión de las denominadas “facultades presidenciales para
la paz”, que dan lugar a la expedición de decretos con fuerza de ley, cuya
regulación está prevista en el artículo 2 de la normatividad en cita.
Como se observa de
lo expuesto, el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tiene las
siguientes características: (i) es un trámite de naturaleza especial, en
la medida en que consagra requisitos que, bajo el método del carácter breve y
sumario del debate legislativo, permiten “facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”[22]. Ello bajo el entendido que, como lo advirtió
la Corte en la Sentencia C-699 de 2016[23], para poder garantizar el cumplimiento de lo acordado en un proceso
de paz, es necesario contar con procedimientos ágiles de creación normativa, toda
vez que la experiencia internacional ha demostrado que el mayor riesgo de
fracaso se da cuando la implementación se demora[24]; (ii) es un trámite de eficacia excepcional, pues a través
de él solo se pueden expedir leyes y actos legislativos que tienen por objeto
implementar el Acuerdo Final de forma expedita[25]; y finalmente, (iii) es un trámite de carácter transitorio,
porque tiene un plazo específico para su funcionamiento de seis meses,
prorrogables por una sola vez y por el mismo término, que se contará a partir
de la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2016[26]. En consecuencia, la habilitación para expedir leyes y actos
legislativos a través del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz, también denominado fast track, finalizará en
la fecha en que se venza el plazo inicial o termine su prorroga[27].
De estas tres
características surgen las siguientes reglas que identifican el alcance del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz:
- En primer lugar,
se trata de un procedimiento de naturaleza especial, por virtud del cual
se preserva el régimen general de producción normativa, en lo que concierne a
los requisitos básicos consagrados en la Constitución y en el reglamento del
Congreso. De ahí que, como derecho especial, supone la existencia de otras
normas que resultan exigibles, respecto de las cuales tan solo se introducen modificaciones
en aspectos puntuales, con miras a facilitar la implementación del Acuerdo
Final.
Así las cosas, respecto
del control constitucional de los actos reformatorios de la Carta, como lo es
el Acto Legislativo 01 de 2017, el parámetro normativo de referencia para
enjuiciar su validez, sigue siendo no solo las normas del título XIII del Texto
Superior, como lo dispone el artículo 379 de la Carta[28], sino también, y como lo ha admitido la jurisprudencia reiterada de
la Corte, a partir de lo señalado en el artículo 241 de la Constitución[29], las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento
legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento
del Congreso, en cuanto allí se contengan requisitos de forma cuyo
desconocimiento tenga la entidad suficiente para constituir un vicio de
procedimiento en la formación del acto de reforma[30], vinculado con el desconocimiento de mandatos sustanciales relacionados
con el principio democrático (o regla de mayorías), el principio deliberativo,
el publicidad de publicidad y los derechos de las minorías[31]. Frente a este conjunto de normas se debe examinar cuales son los
requisitos que incorpora el Acto Legislativo 01 de 2016, pues ellos, a partir
de su propia especialidad, priman sobre las reglas generales de procedimiento
previamente señaladas, al contener –como se verá más adelante– modificaciones
puntuales en materia de iniciativa, trámite y control de constitucionalidad.
- En segundo
lugar, la verificación de las reglas especiales de trámite debe ser objeto de aplicación
restrictiva, por el alcance excepcional que tiene el mecanismo del fast
track. Ello significa que, por una parte, tan solo se puede requerir el
cumplimiento de manera prevalente de las reglas de procedimiento allí
previstas, en los precisos términos consagrados en el Acto Legislativo 01 de
2016; y por la otra, en aquellos casos y frente a los requisitos donde no
se fija un régimen excepcional, lo que se impone es la observancia de las reglas
generales de trámite, al tenor de lo establecido en los artículos 241 y 379 del
Texto Superior[32].
- Por último, por
su carácter transitorio, el mecanismo del fast track no elimina
ni suspende los mecanismos permanentes de enmienda constitucional, pues estos
son complementarios a los actualmente existentes, siendo posible que el
Congreso de la República haga uso de los mismos para implementar el Acuerdo
Final. Ello se deriva del principio básico de autonomía legislativa previsto en
los artículos 114 y 150 de la Constitución Política, según el cual le
corresponde al órgano legislativo la responsabilidad de dictar reglas en todas
aquellas materias no confiadas a otras esferas estatales. Así las cosas y con
sujeción a lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017[33], una vez concluya el término máximo, incluida la prórroga, para
hacer uso del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, el Congreso podrá
expedir el desarrollo normativo que sea necesario para impulsar los puntos del
Acuerdo que todavía no estén implementados, dentro de los parámetros de buena
fe, coherencia y progresividad, que fueron enunciados por esta Corporación en
la Sentencia C-630 de 2017[34], al momento de declarar la exequibilidad del citado acto de reforma.
En el ejercicio de esta atribución, se deberá tener en cuenta que, como se
manifestó en las Sentencias C-379 de 2016[35] y C-332 de 2017[36], los textos de lo pactado, a nivel interno, sólo adquieren valor
normativo con su incorporación al ordenamiento jurídico[37]; función de configuración en la que, en todo caso, se deben
respetar los límites que impone la vigencia de los parámetros y ejes
estructurales de la Constitución.
Visto lo anterior,
se procederá con la identificación de los requisitos de procedimiento que
manera especial y prevalente exige el Acto Legislativo 01 de 2016, para luego
referir –en general– a los parámetros de control que se utilizarán para
examinar la validez constitucional del trámite surtido para la aprobación del
Acto Legislativo 01 de 2017.
4.1.
Características especiales del Procedimiento Legislativo para
la Paz previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016
Tal como se
manifestó con anterioridad, los actos legislativos expedidos con fundamento en
el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tienen un control único,
posterior y automático de constitucionalidad a cargo de esta Corporación, solo
por vicios de procedimiento en su formación. El que sea un control único
implica que debe realizarse un examen integral y completo, en el que se
verifique el cumplimiento de todos los requisitos de forma que se orientan a resguardar
el proceso de creación del acto de reforma, de acuerdo con el principio
democrático, los mandatos de publicidad y deliberación, y el respeto de los
derechos de las minorías, como valores que subyacen a la actividad legislativa
en la Carta de 1991.
Ahora bien, en lo
que atañe a los vicios de procedimiento, la jurisprudencia de la Corte ha
admitido que comprenden tanto las irregularidades asociadas con asuntos
meramente formales, como el desconocimiento de las reglas de competencia.
En la primera categoría se incluyen las exigencias de trámite que inciden de
forma directa en la elaboración de un acto en cuanto tal, independientemente de
su contenido; mientras que, en la segunda categoría, se agrupan los requisitos
de los cuales depende la habilitación para que una autoridad pueda expedir un texto
de contenido normativo. Por esta razón, este Tribunal ha dicho que, si el
órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, se configura un vicio
de procedimiento en su formación, pues desaparece el pilar o presupuesto básico
que permite la expedición de una norma, así el resto del trámite legislativo se
haya ajustado a los parámetros constitucionales y legales[38].
De acuerdo con lo
anterior, y visto el Acto Legislativo 01 de 2016, en primer lugar, la Corte
advierte que los requisitos meramente formales relacionados con el
trámite de formación de los actos legislativos dictados por la vía rápida del fast
track, son los siguientes: (i) tienen iniciativa exclusiva del Gobierno
Nacional[39]; (ii) son de trámite preferente, lo que se traduce en la prioridad
en su análisis dentro del orden del día sobre cualquier otro proyecto o asunto
que esté siendo objeto de estudio por la respectiva cámara o comisión, hasta
tanto se decida sobre aquél[40]; (iii) su trámite de aprobación se sujeta a una sola vuelta con
cuatro debates[41]; (iv) su tránsito entre una y otra cámara será de ocho días[42]; (v) deben ser aprobados por mayoría absoluta[43]; (vii) solo pueden tener modificaciones que se ajusten al
contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno
Nacional; (viii) pueden tramitarse en sesiones extraordinarias[44]; (ix) deben ser decididos en cada instancia legislativa, en una
sola votación[45] y; por último, (x) tienen que incluir como fórmula sacramental que
acompaña al título, el encabezado que se transcribe a continuación: “El
Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, DECRETA”[46].
Cabe advertir que, los requisitos anteriormente
subrayados, referentes a los numerales (vii) y (ix), fueron declarados
inexequibles en la Sentencia C-332 de 2017[47], al
considerar que sustituían la Constitución Política, por desvirtuar las competencias de deliberación y de eficacia del voto de los
congresistas, las cuales conforman el núcleo esencial de la función
legislativa, al introducir un desbalance en el equilibrio e independencia entre
los poderes públicos, a favor del ejecutivo y en desmedro de las prerrogativas
propias del Congreso en una democracia constitucional. Sin embargo, dado que
dicho fallo no previó efectos retroactivos a la decisión, dichas reglas son
aplicables en el presente caso, habida cuenta de que estaban vigentes y
amparadas por la presunción de constitucionalidad, cuando se adelantó el
trámite legislativo que precedió al acto examinado[48].
En segundo lugar,
y con sujeción al mismo Acto Legislativo 01 de 2016, se
observan como requisitos de competencia en el proceso de formación de
los actos legislativos expedidos mediante el Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz, los siguientes:
a.- El criterio de conexidad material, por virtud del
cual las reformas a la Constitución que el Congreso de la República trámite
mediante el fast track, deben regular materias que tengan una
vinculación estrecha y directa con los contenidos específicos del Acuerdo Final,
de forma tal que evidencien que el mecanismo abreviado es utilizado para
garantizar la implementación de lo pactado. En este sentido, se exige un alto grado
de congruencia entre el objeto y la regulación establecida en el acto
legislativo, junto con los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional y
las FARC-EP.
El Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz no puede ser entonces utilizado para aprobar
actos legislativos cuya conexidad se torne abstracta o difusa
respecto de los contenidos específicos del Acuerdo, pues, para esos asuntos,
existe el conducto legislativo ordinario trazado en el Texto Superior.
Precisamente, a juicio de la Corte, no cabe duda de que el Congreso incurriría
en un vicio de competencia, al extralimitar el objeto para el cual se creó el fast
track, esto es, facilitar y garantizar la implementación oportuna de los
temas pactados en el Acuerdo Final, con miras a asegurar la “terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”[49].
b.- El
criterio de conexidad teleológica o de finalidad, se explica a partir de lo regulado en el literal b) del artículo 1
del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se establece que las reformas
constitucionales que se tramiten mediante el Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz deben tener como propósito facilitar y asegurar la implementación y
el desarrollo normativo del Acuerdo Final. Con base en lo anterior, la Corte
considera que, desde el punto de vista instrumental, los actos legislativos que
se expidan con fundamento en dicho procedimiento no solo deben contribuir al
objetivo imperioso de la paz, sino que –además– su contenido debe servir como
herramienta para desarrollar los compromisos expresamente adquiridos por las
partes o que se deriven del texto amplio y multitemático que identifica al
Acuerdo Final. Para llevar a cabo este análisis de conexidad, el juez
constitucional puede auxiliarse en los documentos base que integran el trámite
legislativo[50], en tanto allí es posible que conste la relación de finalidad que
debe existir entre una disposición y lo consignado por las partes.
c.- El
criterio de habilitación temporal, se deriva
del carácter transitorio del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, conforme
al cual, según el inciso 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, su
funcionamiento se extiende por un período inicial de seis (6) meses, contado a
partir de la entrada en vigor del citado acto de reforma constitucional, el
cual podrá prorrogarse por un período igual, previa comunicación formal del
Gobierno Nacional ante el Congreso de la República.
Al respecto, como
ya se advirtió, es importante destacar que el artículo 5 del citado Acto
Legislativo 01 de 2016, condicionó la entrada en vigencia de los mecanismos
previstos en dicho acto de reforma, como lo es el fast track, a la
refrendación popular del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera. Dicho proceso, según lo manifestó
esta Corporación en la Sentencia C-160 de 2017[51], concluyó con las proposiciones aprobatorias de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República los días 29 y 30 de noviembre de
2016. En esta medida, el aval constitucional para aprobar y expedir actos
legislativos mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz está
vigente desde el día 30 del mes y año en cita[52].
Por lo demás, el 26
de mayo de 2017, el Gobierno Nacional comunicó de manera formal al Congreso de
la República la prórroga en el uso del trámite abreviado del fast track,
por lo que dicho mecanismo está vigente por el término adicional de seis meses
previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[53].
De conformidad con
lo expuesto, al ejercer el control automático, único y posterior de
constitucionalidad, esta Corporación deberá revisar que los actos legislativos
hayan sido radicados y tramitados dentro del límite temporal de 12 meses, en
los términos previamente expuestos.
d.- El criterio de habilitación competencial, se confunde
con la exigencia formal que impone que los proyectos de acto legislativo que se
tramiten a través del fast track deben ser de iniciativa exclusiva del
Gobierno Nacional. De esta manera, si bien se trata de un requisito de trámite,
es al mismo tiempo una regla que fija la competencia, pues no cabe
promover el debate legislativo por la vía abreviada, sin la aquiescencia formal
del ejecutivo.
Sobre este punto,
en la Sentencia C-031 de 2017[54], la Corte explicó que:
“La iniciativa legislativa implica entonces la posibilidad de presentar
una propuesta de regulación ante el Congreso, cuyo efecto consiste en que
obliga a este órgano a ocuparse de ella mediante el procedimiento de
elaboración de leyes. Por esta razón, la doctrina ha entendido que la
iniciativa opera como una especie de fuerza que obliga al parlamento a
encargarse, de manera pública, del examen de un determinado tema, a partir de
una propuesta que le ha sido radicada por una autoridad competente
para dar inicio al debate legislativo[55]. Precisamente, la Ley 5ª de 1992, en el
artículo 144, dispone que una vez recibido un proyecto, se ordenará su
publicación en la Gaceta del Congreso y será repartido a la comisión permanente
competente[56]. En esta última deberá designarse un
ponente[57], el cual tendrá un término máximo para
rendir su informe de ponencia[58], con miras a que los congresistas adopten
una posición sobre la iniciativa, ya sea proponiendo su archivo o, en su lugar,
su trámite y aprobación (con o sin modificaciones). En caso de que se supere el
primer debate, se continuará con un trámite similar hasta lograr el beneplácito
de ambas cámaras, teniendo en cuenta que, por regla general, toda iniciativa
legislativa requiere de cuatro debates para ser aprobada[59].
(…) De lo anterior se [deriva una importante
consecuencia y es que se] (…) vincula el ejercicio de la iniciativa legislativa
con un régimen de competencias previamente definido por la propia
Constitución, por virtud de la cual la activación del procedimiento legislativo
depende de la presentación de un proyecto de ley por parte de las autoridades legitimadas
para tal efecto. Al respecto, obsérvese cómo si la iniciativa implica poner en
marcha de manera forzosa la labor del legislativo, dicha
atribución no puede quedar sometida a un régimen excesivamente flexible y
amplio de promoción, por el cual pueda llegar a desbordarse la labor del
parlamento y, por ende, dificultar la posibilidad de que centre sus esfuerzos
en la discusión de los temas que demandan la mayor importancia y atención de la
sociedad.”
En conclusión, las características
generales del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz que establece el
Acto Legislativo 01 de 2016, en lo que se refiere a los actos de reforma
constitucional, se resumen en que (i) se trata de una vía rápida especial,
excepcional y transitoria, que no implica la prohibición de utilizar los
mecanismos ordinarios que permiten el desarrollo de la función constituyente
por parte del Congreso, con miras a buscar la consecución de una paz estable y
duradera; (ii) este procedimiento tiene un propósito concreto, particular y
específico dirigido a “agilizar y garantizar” la implementación del
Acuerdo Final, mediante la incorporación de cambios puntuales al proceso de
creación normativa en materia de iniciativa, trámite y control
de constitucionalidad, disposiciones que tienen un carácter prevalente sobre
los mandatos generales de procedimiento, cuya aplicación se sujeta a aquellos
asuntos en que no existe una regulación especial; (iii) entre las exigencias de
procedimiento se destacan las reglas meramente formales que  inciden de
forma directa en la elaboración del acto, así como los requisitos de
competencia de los cuales depende la posibilidad del Congreso de activar el
citado trámite; (iv) precisamente, para tal fin, se exige que las reformas que
se tramiten tengan conexidad material y teleológica con el Acuerdo Final, que
se aprueben durante el período de vigencia del fast track, y que sean de
iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional.
La omisión de
alguno de estos requisitos especiales, siguiendo los principios de
instrumentalidad de las formas y de corrección de las mismas[60], puede dar lugar a que se estructure un vicio de procedimiento en
la formación del acto de reforma, que, en caso tal de encontrarse acreditado,
puede conllevar a la inexequibilidad del respectivo texto sujeto a revisión. Este
último punto alude a la importancia de verificar cuáles son los parámetros
de control que cabe utilizar, con la finalidad de adelantar el control único,
automático y posterior de constitucionalidad sobre el Acto Legislativo 01 de
2017, sólo por vicios de procedimiento en su formación, como se deriva de lo
previsto en el literal k) del Acto Legislativo 01 de 2016, en armonía con lo
señalado en los artículos 241.1 y 379 de la Constitución Política.
4.2. Parámetros
de control
Como ya ha sido
señalado por la jurisprudencia, en lo referente a las reformas
constitucionales, en concreto, mediante la expedición por parte del Congreso de
actos legislativos, no cabe el control material de constitucionalidad, pues
ello se traduciría en la imposibilidad de adaptar la Carta Política a las
necesidades de los ciudadanos, poniendo en riesgo el compromiso que alienta por
su cumplimiento, al entender que su exigibilidad surge de la suma de valores,
principios y derechos que allí se consagran y que buscan guiar a una sociedad.
De esta manera, el
control de constitucionalidad frente a los actos legislativos se circunscribe a
la competencia que de forma puntual asigna la Carta, tanto en el régimen
ordinario[61], como en el uso del mecanismo abreviado del fast track[62], para conocer de forma exclusiva sobre vicios de procedimiento en
su formación. En relación con estos últimos, y siguiendo lo ya expuesto, cabe
distinguir entre las irregularidades relacionadas con el desconocimiento de exigencias
meramente formales, como aquellas que implican la ocurrencia de vicios
de competencia.
En el primer caso,
además de los requisitos particulares que introduce el Acto Legislativo 01 de
2016, en los términos en que allí se dispone, también se debe acudir como
parámetro de control a las disposiciones constitucionales que regulan el
procedimiento legislativo y que resulten aplicables[63], así como a las disposiciones del reglamento del Congreso, en la
medida en que precisen o desarrollen las exigencias de forma que permiten el
desenvolvimiento de la función constituyente derivada[64]. Precisamente, a partir de lo consagrado en el inciso final del
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se señala que “en lo
no establecido en [el] procedimiento [legislativo] especial, se aplicará el
reglamento del Congreso”, se concluye que, en el asunto sub-judice,
son igualmente exigibles las reglas de trámite que regulan: (i) la publicación
del proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión competente;
(ii) la forma como se convoca a sesiones extraordinarias; (iii) la acumulación
de proyectos; (iv) la designación de ponentes; (v) la elaboración y publicación
de los informe de ponencia; (vi) el anuncio previo de votación; (vii) el
sistema y la forma como se surte dicha votación; (viii) la publicación de los
textos definitivos en cada una de las Cámaras; (ix) la práctica de las
audiencias públicas; (x) el tiempo transcurrido entre primer y segundo debate;
(xi) la fase conciliación; (xii) los principios de consecutividad, identidad flexible
y unidad de materia; y (xiii) la consulta previa, cuando se incluyan medidas
que tengan la posibilidad de afectar directamente a las comunidades indígenas o
pueblos tribales.
En el segundo
caso, el examen de competencia obliga a tener como parámetro de control, por
una parte, al Acto Legislativo 01 de 2016, en tanto allí se exige –como ya se
explicó– verificar si el uso del mecanismo del fast track cumple con los
criterios de habilitación temporal y competencial, así como con las exigencias
de conexidad material y conexidad teleológica. Y, por la otra, a la
Constitución en sí misma considerada, si se tiene en cuenta que la
jurisprudencia de la Corte tiene como criterio unificado de control[65], que los actos de reforma constitucional pueden incurrir en un
vicio de competencia, cuando sustituyen la Carta en vigor o reemplazan
uno de sus ejes definitorios, al punto de que el Texto Superior pierde, en todo
o en parte, la identidad que le es propia[66].
Como en el
presente caso, el control que se impone es automático y posterior, el análisis
de las posibles infracciones a los límites competenciales al poder de reforma
en que se haya podido incurrir por el Congreso con la expedición del Acto Legislativo
01 de 2017, demanda un examen previo de identificación por la propia Corte, tomando
en consideración para ello el texto del acto legislativo y lo expresado por los
distintos intervinientes y por el Ministerio Público en el concepto rigor. Tal análisis
tendrá lugar en la segunda parte de esta providencia, toda vez que en la
primera parte se abordará el examen del procedimiento de formación del citado
acto legislativo, teniendo en cuenta los parámetros generales y especiales de
control previamente descritos, en donde se incluirá la verificación de los
criterios de habilitación temporal, habilitación competencial, conexidad
material y conexidad teleológica.
Sin embargo, antes
de proceder en tal sentido, es preciso realizar un resumen de las intervenciones
ciudadanas y del concepto otorgado por la Vista Fiscal, en lo que atañe a los
distintos requisitos de procedimiento enunciados, con excepción, como ya se
dijo, de lo referente a las irregularidades de competencia por vicios de
sustitución.
4.3.
Las intervenciones ciudadanas y el concepto de la Vista Fiscal
respecto de los parámetros básicos de forma relacionados con la aprobación y promulgación
del Acto Legislativo 01 de 2017[67]
Ante la gran
cantidad de intervenciones presentadas en este proceso, la Corte se abstendrá
de utilizar el formato tradicional que implica resumir cada una de ellas, para,
en su lugar, presentar un único escrito de resumen, en el que se incluirán no
solo los documentos que fueron radicados ante esta Corporación como
consecuencia del término de fijación en lista, sino también las presentaciones
que se realizaron como consecuencia de la audiencia pública llevada a cabo el
día 21 junio de 2017.
Son varias de las intervenciones
que se orientan a demostrar la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2017,
al estimar que satisface todas las exigencias de forma expuestas con
anterioridad. Así se pronuncian, por ejemplo, el Ministerio del Interior; el
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia–; la Fiscalía
General de la Nación y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[68]. No obstante, por razones de economía procesal, la Corte se
abstendrá de exponer las razones por las cuales dichos intervinientes
consideran que los textos sometidos a control cumplieron a cabalidad con el
trámite legislativo y las reglas de competencia enunciadas, al entender que las
normas aprobadas por el Congreso están acompañadas de la presunción de
constitucionalidad[69]. Ello, sin perjuicio, de que sus argumentos sean tenidos en cuenta
y valorados al momento de surtir el examen de cada uno de los requisitos de
forma, que se exigen en la expedición de un acto de reforma por la vía del fast
track.
En este sentido,
este Tribunal se enfocará en aquellas intervenciones que plantean la existencia
de irregularidades de forma, las cuales requerirán un análisis más detallado y
riguroso por parte de esta Corporación, al momento de pronunciarse sobre cada
uno de esos puntos en específico.
Así las cosas, en
lo referente al examen de competencia, llama la atención el
concepto realizado por varias ONG[70], en donde solicitan que se amplíe el juicio procedimental
incluyendo como requisitos (i) el criterio de necesidad estricta, y (ii) los
principios de bilateralidad y autenticidad. El primero, con el fin de verificar
si las normas incorporadas en el mencionado acto de reforma son “adecuadas,
conducentes y necesarias para la implementación efectiva del Acuerdo Final,
según los principios que lo inspiran”[71], por lo que le compete a la Corte
determinar, si las medidas adoptadas por el legislador son las mejores entre
otras posibles, o son tan idóneas como otras de su clase, y adicionalmente, si
ellas son las menos lesivas respecto de los derechos objeto de regulación. Y,
frente a los segundos, esto es, los otros requisitos que se mencionan, se
señala que (a) el principio de bilateralidad exige que se valore el hecho de
que el acuerdo fue suscrito entre dos partes, por lo que todo aquello que se
haya estipulado de manera unilateral, o por fuera de la mesa de diálogo, no
puede ser objeto del mecanismo del fast track; mientras que, (b) el
principio de autenticidad remite a la idea de que la regulación que desarrolle
el Acuerdo debe responder de forma estricta al espíritu y límites de lo
pactado, no siendo posible que las normas aprobadas por el legislador traspasen
aquello que fue convenido por las partes.
Con sujeción a lo
anterior, estos intervinientes consideran que algunos apartes de los artículos
transitorios 18 y 26 del citado Acto Legislativo 01 de 2017 son contrarios
a los criterios de conexidad material y de necesidad estricta[72], con fundamento en las siguientes razones:
“(…) El Acto Legislativo 01 de 2017 al
excluir en su artículo 26 la obligación de que aquellos miembros de la Fuerza
Pública que hayan participado en conductas punibles por causa, con ocasión o en
relación directa o indirecta con el conflicto armado interno, contribuyan con
la reparación integral de las víctimas (lo que incluye una indemnización
monetaria), y extender esta consideración al resto de beneficiarios de la JEP,
con el artículo transitorio 18, no desarrolla de ninguna manera el Acuerdo.
Según se evidenció el Acuerdo Final, al contrario, reconoce la necesidad de que
la reparación a las víctimas sea integral, lo que significa en todos sus
componentes, con especial acento en la restitución del daño. Por lo tanto, esta
medida contradice aspectos ciertos y específicos del Acuerdo, desconociendo la
necesidad objetiva y estricta con el Acuerdo. (…) Por último, incluso
suponiendo que fuera conexa, no se observa qué fines u objetivos centrales del
Acuerdo pretende realizar, por qué es conducente a realizarlos y cómo es esta
la medida menos lesiva para lograr esta implementación. Al contrario,
contradice la finalidad del Acuerdo de satisfacer los derechos de las víctimas,
no es conducente a implementar el Acuerdo, sino a limitarlo, y claro que hay
medios menos lesivos para garantizar la reparación integral de las víctimas
respecto de los beneficios y derechos de los beneficiarios dentro de la JEP.
Por ejemplo, si hubieran dispuesto que la reparación monetaria únicamente
procedería respecto de aquellas personas que demostraran no tener recursos
suficientes para garantizar dicha reparación material de las víctimas, pero se
comprometen a satisfacer y contribuir con los demás componentes de la
reparación. De lo cual se sigue que tampoco es una medida necesaria estrictamente.”[73]
Esta misma
solicitud frente al parágrafo del artículo 18 es compartida por la
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES)[74], en cuya intervención se aclara que, en ninguno de sus apartes, el
Acuerdo Final, en el punto 5.1.2, título II, al desarrollar el tema del
contenido, alcance y límites de la concesión de amnistías e indultos, excluye el
deber de los combatientes desmovilizados de contribuir materialmente a la
reparación de las víctimas. Por el contrario, en dicho acápite se sostiene que
la finalidad del SIVJRNR es la garantía de los derechos de las víctimas y la
consolidación de la paz, sin que la concesión de amnistías o indultos extingan el
derecho de acceder a la reparación integral. En concordancia con lo anterior,
el punto 5.1.3.7 del Acuerdo también contiene varias cláusulas sobre la
obligación de contribución material de los miembros de las FARC con las
víctimas, sin que se hubiese realizado una diferenciación entre combatientes
beneficiarios de amnistías e indultos y aquellos que no lo fueran. Dicho clausulado
se edificó sobre los siguientes principios:
“A. La concurrencia subsidiaria del Estado
para la reparación de las víctimas cuando los victimarios individualmente
carezcan de recursos para hacerlo (…)
B. El compromiso de las FARC-EP de
contribuir a la reparación integral de las víctimas, debiendo inventariar sus
bienes y activos.
C. La reparación integral con tales bienes
y activos de las víctimas, observando los parámetros de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional.
D. Los bienes y activos no inventariados,
serán tratados conforme a la legislación ordinaria”[75].
Bajo este
contexto, el interviniente sostiene que el mencionado parágrafo del artículo
18 no cumple con el criterio de conexidad material frente a lo pactado en
el Acuerdo Final, toda vez que no existe congruencia entre lo manifestado en
ambos textos, resultando claramente antagónicos. En efecto, la centralidad de
las víctimas y la no negociabilidad de sus derechos, son incompatibles con la
consagración de una excepción al deber de reparación a cargo de los
excombatientes, fruto de la iniciativa exclusiva y no concertada del Gobierno
Nacional. Por lo demás, tampoco se acredita la observancia del criterio de
estricta necesidad, pues no existe argumento alguno que justifique el uso del mecanismo
abreviado fast track, respecto de una norma que fija cambios
sustanciales y lesivos en los derechos de las víctimas.
Por su parte, la
Comisión Colombiana de Juristas solicita que se declare la inexequibilidad de
los artículos transitorios 21, 22 y 23 por no superar el juicio de
conexidad material, al entender que las disposiciones allí previstas son
contrarias al contenido del Acuerdo Final[76], pues se trata de asuntos que no tienen respaldo en los textos que
fueron acordados por las partes. Estas tres disposiciones están relacionadas
con las normas aplicables a los miembros de la Fuerza Pública, como
consecuencia de la integralidad de la JEP[77].
En la audiencia
pública celebrada ante la Corte, el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes
del Estado (MOVICE) refiere, de manera puntual, a varios artículos que, a su
juicio, no guardan conexidad objetiva y estricta con el Acuerdo Final. Al
respecto, señala que (i) el artículo transitorio 22, que establece los
parámetros para realizar la calificación jurídica de las conductas en que se
haya incurrido por los miembros de la Fuerza Pública sometidos a la Jurisdicción
Especial para la Paz, excede las competencias del Congreso para implementar de
buena fe el Acuerdo Final, pues omite tener como fuente al Derecho Penal
Internacional, al mismo tiempo que ordena la remisión al “Código Penal
vigente al momento de la comisión del hecho” y a las “reglas
operacionales”. Esto supone no tener en cuenta los criterios de
sistematicidad y generalidad en relación con los crímenes de lesa humanidad
cometidos por agentes del Estado, excluir de sanción penal a las conductas que
no estaban calificadas en la legislación interna al momento de su ocurrencia, y
reproducir nociones y prácticas contrarias a los derechos humanos, como ocurre
con el daño colateral, los blancos legítimos, etc.
Por lo demás, (ii)
en relación con el citado artículo transitorio 26, siguiendo la misma
línea expuesta por otros intervinientes, se afirma que se excede en la
competencia del Congreso, ya que al excluir la acción de repetición y el
llamamiento en garantía a favor de los miembros de la Fuerza Pública que hayan
cometido conductas punibles por causa, con ocasión o en relación con el
conflicto armado interno, se está contradiciendo el Acuerdo Final, en el punto
referente a la centralidad de los derechos de las víctimas, en especial, en lo
que atañe al derecho a la reparación integral.
Finalmente, se
cuestiona todo el Capítulo VII del Acto Legislativo 01 de 2017, sobre
las normas aplicables a los miembros de la Fuerza Pública para la terminación
del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera, por
considerar que vulneran los principios de unidad de materia y de bilateralidad,
toda vez que mientras el SIVJRNR fue pactado en la mesa, el tratamiento especial
para agentes estatales “tuvo su origen en una iniciativa exclusivamente
gubernamental, en un documento que éste suscribió unilateralmente y de manera
contraria al espíritu de bilateralidad que guío los Acuerdos de paz, al tiempo
que decidieron incluir una serie de disposiciones sobre tratamiento
diferenciado para la Fuerza Pública dentro de una norma que tenía como
finalidad crear el Sistema Integral de Reparación a las víctimas, y la cual sí
se había priorizado en el Acuerdo Final”[78].
Aunado a lo
expuesto, en un escrito adicional presentado por el Movimiento Nacional de
Víctimas de Crímenes del Estado (MOVICE); la Corporación Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo; la Corporación Yira Castro; la Comisión Intereclesial de
Justicia y Paz; y el Observatorio de Derechos Humanos de la Coordinación
Colombia, Europa, Estados Unidos; se pide declarar la inexequibilidad de varias
expresiones previstas en el artículo transitorio 16[79], por desconocer el criterio de conexidad material. La razón que apoya
esta solicitud se halla en la referencia a los numerales 63, 58e, 48t, 32 y 40
del punto 5.1.2 Acuerdo Final, según los cuales, en palabras de los
intervinientes, la competencia de la JEP es “sobre TODAS las personas que
directa o indirectamente cometieron delitos en el contexto del conflicto
armado, sin distingo entre combatientes y no combatientes”[80], por lo que no hace parte del Acuerdo Final, el concepto de “voluntariedad”
que se introduce en el artículo cuestionado[81]. Desde esta perspectiva, se afirma que “[la] efectiva
construcción de una paz estable y duradera pasa por el esclarecimiento de lo
ocurrido y la develación de responsabilidades personales, colectivas e
institucionales en el devenir del conflicto. El capítulo empresarial del
fenómeno paramilitar en el contexto del conflicto armado, con sus consecuentes
violaciones a derechos humanos, ha permanecido oculto e impune, judicial,
política y socialmente; y hay grandes presiones para garantizar que así siga
siendo: el desleal trámite que en el Congreso de la República se está dando a
la implementación normativa de la JEP en lo relativo a la participación y
responsabilidad de civiles en la comisión de crímenes de conocimiento del
sistema, es prueba fehaciente de ello”[82].
Por otra parte, la
Universidad de Antioquia sostiene que el artículo transitorio 8,
referente a la acción de tutela contra acciones u omisiones de la JEP[83], es contrario a los criterios de conexidad material y de conexidad
teleológica, por cuanto no se ajusta a los fines del Acuerdo, ni “tiene
conexidad con alguno de sus seis puntos”[84], ni es necesario para el desarrollo de lo pactado. Por el
contrario, su consagración corresponde a “blindaje desmedido a las
decisiones de las JEP, una injusta e infundada prevención contra la Corte
Constitucional, que tiende sobre ésta una sombra de sospecha o recelo”[85].
Por último, como
vicio de competencia en la formación del Acto Legislativo 01 de 2017, el Comité
Nacional de Víctimas de la Guerrilla refiere a que se hizo uso del mecanismo
del fast track, a pesar del resultado desfavorable que obtuvo el
Gobierno Nacional en la convocatoria del plebiscito realizado el 2 de octubre
de 2016[86]. En este contexto, se alega que la decisión del NO resultaba
vinculante y obligaba a abstenerse de realizar cualquier tipo actuación
dirigida a implementar el texto rechazado. Para el interviniente, en general,
el documento suscrito en Cartagena no sufrió cambios sustanciales en lo que
respecta a la competencia de la JEP frente al acuerdo firmado en el Teatro Colón,
por lo que es inaceptable que se haya acudido a su instrumentalización a través
de lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016, sin antes haber obtenido la
respectiva refrendación popular[87].
Además de las
intervenciones señaladas, en el concepto de la Vista Fiscal, el Viceprocurador
General de la Nación sostiene que no existe ninguna irregularidad en el trámite
de aprobación del Acto Legislativo, para lo cual se pronuncia sobre las reglas
de radicación, publicidad, debates reglamentarios, quórum e instancia de
conciliación[88]. De manera adicional, encuentra que se cumple con los requisitos de
habilitación temporal, habilitación competencial y conexidad, para lo cual
propone no solo tener en cuenta lo expresamente manifestado en el Acuerdo
Final, sino lo que se relacione directamente con el mismo, a partir del uso de
dos criterios: en primer lugar, teniendo en cuenta que las normas aprobadas
deben estar en consonancia con el objeto de brindar garantías que conduzcan al
fin del conflicto, como se deriva de lo previsto en el inciso 1 del artículo 1
del Acto Legislativo 01 de 2016[89]; y en segundo lugar, reconociendo que la implementación de lo
pactado conduce a insertar un nuevo conjunto de reglas en el ordenamiento
jurídico, situación que exige ampliar la conexidad a los elementos normativos
que sean sistemáticamente necesarios para armonizar y viabilizar los contenidos
del Acuerdo[90].
A partir de lo
anterior, y descendiendo al caso concreto, el Ministerio Público concluye que: “(…)
existe conexidad estricta entre la totalidad de las disposiciones contenidas en
el Acto Legislativo 01 de 2017, ya sea frente a la implementación del Acuerdo
de Paz, o en relación con la finalización del conflicto, puesto que la norma en
estudio contiene los institutos transitorios que permitirán resolver la
situación jurídica de quienes intervinieron en el conflicto armado”[91].
4.4.
Del examen de los parámetros básicos de forma relacionados con
la aprobación y promulgación del Acto Legislativo 01 de 2017
Con fundamento en
las actas publicadas en las Gacetas del Congreso y las certificaciones
remitidas a este Tribunal por el Senado de la República, la Cámara de
Representantes y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la
Corte constata que el Acto Legislativo 01 de 2017 “Por medio del cual se
crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones”, surtió el trámite que a
continuación se describe:
4.4.1. De la iniciativa legislativa y la publicación oficial
El Acto Legislativo tuvo su origen en
la presentación de dos iniciativas por parte del Gobierno Nacional. En primer
lugar, se encuentra el Proyecto de Acto Legislativo No. 002 de 2016 Cámara, “Por
medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución aplicables a los agentes del Estado para la terminación del
conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan
otras disposiciones”, el cual fue radicado en la Cámara de Representantes
el 19 de diciembre de 2016, por intermedio de los Ministros de Defensa Nacional,
del Interior y de Justicia[92]. En segundo lugar, ese mismo día y en la misma célula legislativa,
las citadas autoridades gubernamentales, con excepción del señor Ministro de
Defensa, presentaron el Proyecto de Acto Legislativo No. 003 de 2016 Cámara,
“Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una
paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”[93]. El texto original y la respectiva exposición de motivos de ambos
proyectos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 1165 del 20 de
diciembre de 2016 (páginas 1 a 18)[94].
Como consecuencia de las actuaciones
descritas, encuentra la Corte que se cumplió con el requisito referente a la iniciativa
legislativa, en tanto que el literal a) del artículo 1 del Acto Legislativo
01 de 2016, establece que los proyectos de acto legislativo tramitados mediante
el Procedimiento Legislativo Especial para Paz serán de iniciativa exclusiva y
privativa del Gobierno Nacional[95]. En este punto, como lo ha aclarado este Tribunal, dicha autoridad
se entiende personalizada por la actuación de los ministros de despacho, como
ocurrió en este caso con los Ministros de Defensa Nacional, del Interior y de
Justicia, sin tener que recurrir necesariamente al Presidente de la República[96], conforme se dispone en el artículo 208 del Texto Superior, en el
que se señala que: “Los ministros, en relación con el Congreso, son
voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden
las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente
o por conducto de los viceministros”[97].
Por lo demás, en la medida en que
ambas iniciativas fueron divulgadas en la Gaceta del Congreso No. 1165 del 20
de diciembre de 2016, también se considera acreditado el requisito de la publicación
oficial del proyecto antes de darle curso en la comisión respectiva, en
acatamiento de lo previsto en el artículo 157 de la Constitución Política, según
el cual: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1) Haber
sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva”.
4.4.2. De la convocatoria a
sesiones extraordinarias
En el literal i) del artículo 1 del
Acto Legislativo 01 de 2016 se señala que las iniciativas sometidas al Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, incluyendo los proyectos de acto legislativo,
podrán tramitarse en sesiones extraordinarias[98]. Este mandato introduce una excepción a la regla prevista en el
inciso 2 del artículo 375 del Texto Superior, en el que se sujeta la discusión
y aprobación de dichos actos a la culminación de un proceso que tendrá lugar en
dos períodos ordinarios y consecutivos. La sumatoria de esos períodos se conoce
como sesiones ordinarias y va del 20 de julio al 16 de diciembre, y del
16 de marzo al 20 de junio[99], tiempo en el que el Congreso se reúne sin la intervención de
ninguna autoridad y en el que goza de la plenitud de sus atribuciones
constitucionales.
Para efectos del control sobre la
convocatoria a sesiones extraordinarias, cabe resaltar que el Acto Legislativo
01 de 2016 no consagra ninguna regla particular y específica sobre la materia, por
lo que se exige la observancia de los requisitos de forma previstos en los
artículos 138 de la Constitución y 85 de la Ley 5ª de 1992. En el primero de
los artículos en mención, se advierte que la posibilidad de sesionar de forma extraordinaria
se somete a la previa convocatoria del Gobierno Nacional, por el tiempo que
éste señale y con la carga de ocuparse exclusivamente de los asuntos por él
fijados, sin perjuicio de la función de control político que puede ejercerse en
cualquier tiempo[100]. Por su parte, en el artículo 85 del Reglamento del Congreso, al
referirse a las distintas clases de sesiones, se define a las extraordinarias
como aquellas que son “convocadas por el Presidente de la República,
estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de
atribuciones limitadas”.
En el asunto bajo examen, se observa
que el legislativo fue convocado a sesiones extraordinarias desde el 19 de diciembre
de 2016 hasta el 15 de marzo de 2017, conforme al Decreto 2052 del 16 de
diciembre de 2016[101].  Textualmente, en dicho acto se señala que:
“Artículo 1.- Convóquese al honorable Congreso de la República a
sesiones extraordinarias desde el 19 de diciembre hasta el 15 de marzo de 2017.
Artículo 2.- Durante el período de sesiones extraordinarias, el
Congreso de la República se ocupará del trámite de los proyectos de ley y de
acto legislativo presentados por el Gobierno Nacional con el fin de implementar
el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera”[102].
Con todo, entiende la Corte que, en
esta oportunidad, no cabe realizar un examen sobre las exigencias que rigen el
proceso de convocatoria a sesiones extraordinarias, pues ellas ya fueron
verificadas y se decidió que se encuentran ajustadas a la Carta, al momento en
el que esta Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 1830
de 2017 “por medio de la cual se adiciona un artículo transitorio a la
Ley 5ª de 1992”, tramitada, igualmente, mediante el mecanismo abreviado del
fast track. Por ende, como se trata de un asunto previamente considerado
y decidido por este Tribunal, lo procedente es remitirse a lo resuelto en la
Sentencia C-408 de 2017[103], en la que se adoptó una conclusión sobre el particular, ya que no es
posible volver a verificar aquello que ya fue controlado, tal como lo exigen los
principios de seguridad jurídica y de intangibilidad de las resoluciones judiciales[104].
Precisamente, en la mencionada providencia,
se especificó que “todos los proyectos de ley y de acto legislativo”, aprobados
conforme al Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, “podrán
tramitarse en sesiones extraordinarias”, según lo dispone el Acto
Legislativo 01 de 2016. De suerte que, una vez verificado el procedimiento
surtido, se acreditó que “el trámite legislativo cumplió con las condiciones
constitucionales”, entre ellas, y sin que distinción alguna, las vinculadas
con la citación al Congreso para sesionar por fuera de los dos períodos
ordinarios, a través del Decreto 2052 del 16 de diciembre de 2016. Tal
convocatoria se reseñó en la citada Sentencia C-408 de 2017, en los siguientes
términos:
“En razón a que el Congreso no se encontraba en período de sesiones
ordinarias, fue necesario que se convoque extraordinariamente, a lo cual
procedió el Gobierno Nacional mediante el Decreto 2052 del 16 de diciembre de
2016. Conforme a esta disposición, el Legislativo fue convocado para
sesiones extraordinarias desde el 19 de diciembre de 2016 hasta el 15 de marzo
de 2017, con el fin de que se ocupara del ‘trámite de los proyectos de
ley y de acto legislativo presentados por el Gobierno Nacional con el fin de
implementar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.’ (…)”
De esta manera, al no haberse
encontrado irregularidad alguna en la convocatoria realizada, la cual, como ya
se dijo, también sirvió de soporte para la actuación adelantada en este caso,
no cabe volver a examinar este punto, y es obligación de la Corte estarse a lo
allí resuelto. Por consiguiente, en el asunto bajo examen, este Tribunal
entiende que en la convocatoria plasmada en el Decreto 2052 de 2016, se
cumplieron a cabalidad con los requisitos que se derivan de los artículos 138
de la Constitución y 85 de la Ley 5ª de 1992[105].
4.4.3. De
la Comisión Constitucional Competente, de la
acumulación de las iniciativas y de la designación de ponentes
En atención al contenido del articulado propuesto[106], y por tratarse de una reforma constitucional, tanto el
Proyecto de Acto Legislativo No. 002 de 2016[107], como el Proyecto de Acto Legislativo No.
003 de 2016[108], fueron remitidos a la Comisión Primera Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes, como autoridad competente para dar trámite en primer
debate a las iniciativas de la referencia, en
cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 142 de la Constitución[109] y 2 de la Ley 3ª de 1992. En particular,
la última norma en cita dispone
que: “Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán
Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los
proyectos de acto legislativo o de ley referentes a los asuntos de su
competencia. // Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las
cámaras serán siete (7), a saber: Comisión Primera. Compuesta de
diecinueve (19) miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de
Representantes, conocerá de reforma constitucional; leyes
estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de
control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y
registro; estructura y organización de la administración nacional central; de
los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias
y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la
residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos.” (Subrayado y
sombreado por fuera del texto original).
Adicionalmente, en ejercicio de la atribución prevista en el artículo 151 de la Ley
5ª de 1992[110], la Presidencia de
la citada Comisión procedió a acumular los proyectos de acto legislativo[111], por tratarse de un mismo tema y por estar pendientes de informe de
ponencia. En desarrollo del artículo 150 de la ley en cita[112], y en aras de garantizar la representación de las diferentes
bancadas[113], se designaron como ponentes a los congresistas Rodrigo Lara
Restrepo (coordinador)[114], Hernán Penagos Giraldo (coordinador)[115], Pedrito Tomas Pereira Caballero (coordinador)[116], Samuel Alejandro Hoyos Mejía[117], Silvio José Carrasquilla[118], Angélica Lozano Correa[119], Germán Navas Talero[120] y Fernando de la Peña Márquez[121].
4.4.4.
Del primer debate (informe de ponencia, anuncio y aprobación de la iniciativa)
en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes
De acuerdo con el literal f) del
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, los actos legislativos expedidos en
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz serán tramitados en
una sola vuelta de cuatro debates. Para esta Corporación, tal variación en las
reglas ordinarias que rigen la expedición de reformas a la Carta por parte del
Congreso[122], según se señaló en la Sentencia C-699 de 2016[123], no iguala las previsiones constitucionales –a partir del
principio de rigidez específica– a las de la ley. Ello
es así, por cuanto, en primer lugar, la activación de este mecanismo especial
de reforma se sujetó a la previa refrendación popular[124].
Además de lo cual, en segundo lugar, se prevé una instancia de control
constitucional automático que en general no está contemplado para las leyes ni,
definitivamente, para los actos legislativos expedidos en virtud del mecanismo
permanente de reforma. A ello se agrega, finalmente, que el procedimiento de
reforma especial es extraordinario y transitorio, pues solo puede usarse para
facilitar y agilizar la implementación del Acuerdo Final, por un período
inicial de seis meses contado desde la entrada en vigor del citado Acto
Legislativo, el cual podrá ser prorrogado por un período igual mediante
comunicación formal del Gobierno Nacional ante el Congreso[125].
A falta de norma especial, en los cuatros debates que
se exigen se debe acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos de
forma: (i) el trámite comienza con la elaboración y publicación del informe de
ponencia[126];
(ii) a lo cual le sigue la carga de realizar el anuncio previo de votación por
la mesa directiva[127];
(iii) para finalizar, en una sesión distinta, con la deliberación y votación
tanto del citado informe[128],
como de la integridad de la iniciativa[129].
Para estos efectos, (iv) se requiere acreditar las mayorías previstas en la ley
y en la Constitución para someter a aprobación el articulado propuesto, el
título de la iniciativa y la pregunta sobre la intención de que el texto propuesto
se convierta en un acto legislativo[130].
En particular, el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016
establece que las iniciativas tramitadas a través del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz deben ser aprobadas “por mayoría absoluta”. Dicha
aprobación, por lo demás, (v) se somete al sistema de votación nominal y
público[131],
salvo que exista unanimidad, caso en el cual se puede recurrir a la votación
ordinaria[132].
De manera específica, (vi) el citado Acto Legislativo adiciona
que cualquier cambio o modificación que se introduzca por el Congreso tiene que
ajustarse al contenido del Acuerdo Final y contar con el aval previo del
Gobierno[133],
(vii) imponiendo la obligación de someter a decisión la totalidad del proyecto,
con las modificaciones avaladas, en una sola votación[134].
Cabe advertir que, como se mencionó con anterioridad[135],
estas previsiones fueron declaradas inexequibles en la Sentencia C-332 de 2017[136],
al considerar que incurrían en una sustitución de la Constitución. No obstante, como ya se aclaró, en la medida en que el citado fallo
es posterior a la publicación del acto legislativo que en esta oportunidad se
revisa, dichas reglas son aplicables en el presente caso, habida cuenta de que
estaban vigentes cuando se adelantó el trámite legislativo que precedió al acto
examinado.
A continuación, en el caso bajo
examen y siguiendo lo expuesto, se verificará el cumplimiento de los requisitos
previamente mencionados, algunos de los cuales se agruparán en un único
acápite, teniendo en cuenta los supuestos jurídicos que integran cada una de
dichas exigencias.
a) Elaboración y publicación del informe de
ponencia
En la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes se presentaron dos ponencias: una mayoritaria y otra
minoritaria. La mayoritaria fue suscrita por los representantes Hernán Penagos
Giraldo, Pedrito Tomás Pereira, Rodrigo Lara Restrepo, Silvio José Carrasquilla
Torres, Fernando de la Peña Márquez y Angélica Lozano Correa, siendo publicada
en la Gaceta del Congreso No. 03 del 17 de enero de 2017[137]. El texto del informe de ponencia sigue en gran medida las mismas
consideraciones señaladas en la exposición de motivos de ambos proyectos de
acto legislativo, cuyo resumen se realizó en el acápite 4.4.1[138]. De manera particular, se observa que el representante Rodrigo Lara
Restrepo radicó una constancia, en la que pide que se aclare que el deber de
contribuir a la verdad no implica la obligación de aceptar responsabilidades,
como parte de los requisitos que se exigen para acceder al tratamiento especial
de la JEP[139]; mientras que la representante Angélica Lozano Correa formuló
reservas a los artículos 1, 15, 17, 18, 19, 20, 21 y 23, en temas relacionados
con la responsabilidad de mando, la constitucionalización de las normas
operacionales, la acción de repetición y la participación en política[140]. A pesar de ello, la proposición con la que termina el informe pide
dar primer debate y aprobar el articulado propuesto, a partir del pliego de
modificaciones que fue introducido[141].
Por su parte, en la Gaceta del
Congreso No. 05 del 17 de enero de 2017[142], fue publicada la ponencia minoritaria presentada por el
representante Samuel Hoyos Mejía. En ella pide el archivo de la iniciativa, (i)
porque se proponen varias normas inconvenientes[143] y (ii) porque se incurre en una sustitución de la Constitución[144].
En este orden de ideas, vistas las
actuaciones realizadas, se observa que se dio cumplimiento a lo dispuesto en
los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992[145], en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de la
Constitución[146], los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de ley en
comisiones y publicar el respectivo informe de ponencia en la Gaceta del
Congreso, antes de dar inicio al iter legislativo[147]. Como se advierte, en el asunto sub-judice, se cumplió con
ambas exigencias frente a los dos informes presentados, cuyo trámite de
resolución se destacará más adelante.
b) Anuncio previo de votación
En cuanto al requisito del anuncio
previo, en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, se dispone que: “ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación”. Esto significa que, como
reiteradamente lo ha expuesto la Corte, (i) la votación de todo proyecto de ley
debe ser anunciada; (ii) dicho anuncio debe darlo la presidencia de cada cámara
o comisión en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará
la votación; (iii) la fecha de esa sesión posterior ha de ser cierta,
determinada o, por lo menos, determinable[148]; y (iv) no puede votarse un proyecto en una sesión diferente a aquella
que fue anunciada.
En este sentido, este Tribunal ha
señalado que la finalidad de dicho acto legislativo es la de permitir a los congresistas
y a la comunidad en general saber con anterioridad cuales proyectos de ley
serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento de los mismos y
evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[149]. De manera que, si la votación tiene lugar en sesión distinta a
aquella en la que se ha anunciado, los congresistas resultarían sorprendidos
con el sometimiento a decisión de un proyecto para el cual no estaban en
principio preparados.
Para lograr dicho objetivo, esta
Corporación ha sostenido que se cumple con la citada exigencia constitucional,
cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia
de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente,
siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada,
la cual resulte al menos determinable[150]. Sobre el particular, en el Auto 089 de 2005[151], se expuso que:
“La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su
cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que
serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se
convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por
lo menos, determinable. La exigencia constitucional apunta al efectivo
conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que,
si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación del proyecto
no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en
una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan
prever con claridad cuando se realizará la votación”[152].
En este sentido, en la Sentencia
C-473 de 2005[153], se acogió la posibilidad de utilizar como expresión para acreditar
el cumplimiento del requisito del anuncio previo, la frase: “en la próxima
sesión”, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en
cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente
determinan en qué días se surte de ordinario la votación de proyectos de ley
tanto en comisión como en plenaria[154]. En dicha providencia, se manifestó que:
“En
cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna
de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de
anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto.
Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el
proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente,
directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i)
anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión,
(ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al
mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de
dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e
indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente
célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en
la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente
determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito
constitucional se cumplieron a cabalidad”[155]. (Subrayado por fuera del texto
original).
Ahora bien, cuando el debate de un
proyecto se prolonga en el tiempo, lo importante es acreditar que, más allá de
las distintas sesiones que se realicen, el acto de votación fue anunciado con
anterioridad, que dicho aviso se hizo en una sesión distinta a aquella en la
que finalmente se aprobó la iniciativa, y que tal decisión fue adoptada en la
fecha señalada, como lo exige el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003[156].
En el asunto sub examine, el
anuncio previo se realizó en la sesión del 17 de enero de 2017, según consta en
el Acta No. 01 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del
Congreso No. 126 del 7 de marzo del presente año[157]. En relación con el contenido del anuncio, según se observa en la
referida acta, se utilizó la siguiente fórmula:
“Presidente: Muy bien entonces, perdóneme honorable
Representante Édward Rodríguez, hay una intervención antes de la suya con mucho
gusto, pero como estamos en el segundo punto del Orden del Día, antes de
continuar señora secretaria y así quedó claramente cuando se leyó por parte de
la Secretaria anuncio de proyectos, sírvase informar a la Comisión, si existe
otro proyecto cuya ponencia esté debidamente radicada.
Secretaria: Sí señor Presidente a las 10:15 de la mañana radicaron
la ponencia del Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2016 Cámara, por
medio de la cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución aplicables a los agentes del Estado para la terminación del
conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan
otras disposiciones, acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2016 Cámara,
por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución para la terminación del conflicto armado y se dictan otras
disposiciones. Suscrita la ponencia por los honorables representantes Hernán
Penagos, Pedrito Tomás Pereira, Rodrigo Lara, Silvio Carrasquilla, Fernando de
la Peña y Angélica Lozano con algunas reservas a los artículos 1, 15, 17,
18, 19, 20, 21 y 23. Esa es la ponencia señor Presidente que por
instrucciones suyas se anunciará para discusión y votación de la
Comisión el día que usted cite para el trámite mismo.
Presidente: Muy
bien desde ya antes de que intervenga el Representante Carlos Abraham y el
Representante Édward Rodríguez y el Representante Caicedo, quiero decirle a
la Comisión que serán convocados mañana a las ocho de la mañana (…)”[158].
En armonía con lo anterior, al final de la sesión, la secretaría
de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes advirtió que:
“Secretaría:
(…) se ha levantado la Sesión siendo las once y cuarto de la mañana y se ha
convocado para el día de mañana a las ocho de la mañana discusión y votación
del Proyecto anunciado.”[159]
Para esta Corporación, en el asunto
bajo examen, el anuncio previo se hizo en términos claros y explícitos, a
través del señalamiento de una fecha cierta y determinada. Así, según se
observa, se convocó para deliberación y votación al día siguiente, a partir de
las 8:00 de la mañana. Esto permitió que sus destinatarios se enteraran de
manera precisa sobre el objeto de tal anuncio, con el propósito de evitar ser
sorprendidos con votaciones intempestivas.
c) Deliberación y aprobación de la iniciativa,
mayorías requeridas, sistema y forma de votación
En cumplimiento de lo anunciado, se
produjo el debate y la aprobación de este proyecto en la sesión del 18 de enero
de 2017, como consta en el Acta No. 02 de esa fecha, la cual aparece publicada
en la Gaceta del Congreso No. 127 del 7 de marzo del año en curso[160]. La forma como se surtió la votación fue la siguiente:
(i) Al examinar las distintas
votaciones realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y
pública, como regla general para la adopción de decisiones en el Congreso de la
República, en los términos consagrados en el artículo 133 del Texto Superior[161].
(ii) Al existir una ponencia
de archivo (minoritaria), la misma debía ser sometida inicialmente a votación,
según lo previsto en los artículos 114 y 157 de la Ley 5ª de 1992[162].
De un total de 26 representantes presentes en la sesión, 3 votaron por el sí y
23 votaron por no[163],
razón por la cual se entendió negada la propuesta realizada por el
representante Samuel Hoyos Mejía[164].
Es importante resaltar que esta decisión contó con el quórum y las
mayorías para decidir, conforme se dispone en los artículos 145 y 146 del Texto
Superior[165],
si se tiene en cuenta que el número de representantes de la Comisión Primera
asciende a 35 miembros, según se establece en el artículo 2 de la Ley 3ª de
1992[166].
(iii) En el punto de las mayorías, cabe destacar que
el Acto Legislativo 01 de 2016 dispone que los proyectos de acto legislativo
tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz deberán
ser “aprobados” por mayoría absoluta[167].
Este requisito debe ser interpretado de forma restrictiva, pues implica una
variación de la regla de mayoría que tradicionalmente se utiliza para reflejar
la voluntad de las cámaras, la cual se plasma en el artículo 118
de la Ley 5ª de 1992, cuando dispone que la mayoría simple[168]
se aplica siempre que “(…) las disposiciones
constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría”. Esto significa
que, en el curso del trámite legislativo, se demanda la mayoría absoluta
únicamente para la “aprobación” de la iniciativa, más no frente
al resto de propuestas que, por ejemplo, pretenden su archivo o proponen
aplazar la discusión[169].
De esta manera, la Corte deberá
verificar que respecto de la iniciativa que dio lugar al Acto Legislativo 01 de
2017, se cumplió con la mayoría requerida, tanto en la votación del
articulado propuesto, como en las proposiciones avaladas por el Gobierno
Nacional, en el título de la iniciativa y en la pregunta sobre la intención de
que el texto se convierta en un acto de reforma a la Constitución.
En el caso bajo examen, se observa lo
siguiente: (a) la proposición con la que termina el informe de ponencia fue
aprobada con el voto favorable de 24 representantes frente al voto negativo de cuatro
de ellos[170]; (b) el articulado y las proposiciones avaladas por el Gobierno
Nacional contaron con el apoyo unánime de 25 representantes[171]; y, finalmente, (c) el título de la iniciativa y la pregunta acerca
de si la Comisión quiere que este proyecto pase a segundo debate fueron
aprobados con el voto favorable de 23 representantes, sin que se constate votos
en contra[172]. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario de
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en oficio remitido a esta
Corporación el 8 de mayo de 2017[173]. De lo expuesto se advierte que, en las decisiones vinculadas con
la aprobación de la iniciativa, se contó con la mayoría absoluta de los
integrantes que hacen parte de la citada comisión.
(iv) Como consecuencia de lo
expuesto, también se acredita la observancia de dos requisitos adicionales. El
primero dispuesto en el literal j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2016, conforme al cual la totalidad del proyecto deberá ser decidida en una
sola votación. Y, el segundo, consagrado en el inciso 5 del artículo 160 de la
Constitución, en el que se establece que la votación del proyecto debe
coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el 18 de enero de 2017[174].
(v) Finalmente, vale la pena resaltar
que, a partir de este momento, se ajustó el título de la iniciativa, como
consecuencia de la acumulación de los proyectos propuestos. De esta manera,
para el resto del proceso, el proyecto se identificó de la siguiente forma: “Proyecto
02 de 2016 Cámara, acumulado con el proyecto de acto legislativo 03 de 2016
cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de
la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de
una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”.
d) Aval gubernamental
El Acto Legislativo 01 de 2016, como ya se dijo, para
la época en la que se adelantó el trámite legislativo preveía la obligación de
que cualquier cambio o modificación en el texto propuesto, no solo tenía que
ajustarse al contenido del Acuerdo Final, sino que, además, debía contar el
aval previo del Gobierno Nacional[175].
En lo que corresponde al acto objeto de control, esta Corporación advierte que
se presentaron dos tipos de proposiciones dirigidas a reformar el alcance de la
iniciativa. Las primeras incluidas en el pliego de modificaciones como parte
del informe de ponencia mayoritaria[176]
y las segundas derivadas del debate realizado en la sesión del 18 de enero de
2017[177].
En ambas proposiciones consta que se otorgó el aval
gubernamental. Así, en cuanto a las primeras, se aprecia que en la parte introductoria
del informe de ponencia se ratificó expresamente la coadyuvancia del Ministro
del Interior con los cambios propuestos[178].
Estas modificaciones refieren a los siguientes aspectos[179]:
- En el artículo transitorio 1, se adicionó la sigla
SIVJRNR, para identificar al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y
no Repetición.
- En el artículo transitorio 1, se explicó que la JEP
tendrá como paradigma orientador a la justicia restaurativa, para lo cual se
señala su objeto y alcance[180].
- En el artículo transitorio 2, se precisó que el
reconocimiento de las responsabilidades ante la CEV será “voluntario”, sin
perjuicio de que sea “individual” o “colectivo”[181].
- En el artículo transitorio 3, se modificó el nombre
de la UBPD, adicionando la expresión: “en el contexto y en razón del
conflicto armado”.
- En el artículo transitorio 4, se aclaró que los
informes que se deben ratificar por la UBPD ante los organismos del SIVJRNR, lo
serán en “desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de
Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto
armado”.
- En el artículo transitorio 5, se incluyeron varios
condicionamientos que permiten acceder al tratamiento especial previsto por la
JEP[182].
- En el artículo transitorio 6[183],
se realizaron algunas correcciones de forma, se excluyó el límite de edad para
ser elegido en el cargo de Magistrado del Tribunal para la Paz y se dispuso
como principios del Comité de Escogencia de la JEP, los de “publicidad,
transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito
para su selección”[184].
- En los artículos transitorios 7, 8, 12, 14, 19, 20 y
21, se llevaron a cabo reformas de forma, estilo y congruencia en las
referencias normativas[185].
- En el artículo transitorio 9[186],
se incluyó que, para efectos de la revisión de sentencias por parte de la
Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente “a todos los
miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de la FARC-EP conforme a los
listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el
Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme”[187].
- En el artículo transitorio 10[188],
se explicó que las penas alternativas de la JEP se condicionarían a que el
condenado “reconozca [la] verdad completa, detallada y exhaustiva,
dependiendo del momento en el que [se] efectúe tal reconocimiento, y siempre
que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los
derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición”[189].
A ello se sumó la mención a las
sanciones “alternativas” de la JEP[190].
- En el artículo transitorio 11[191],
se agregó la siguiente regla en lo referente al procedimiento ante la JEP: “(…)
Cuando un testigo declare contra alguna persona por conductas de competencia de
la Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener beneficios procesales
o punitivos de cualquier naturaleza, el valor probatorio de su testimonio
estará supeditado a que el contenido del mismo sea corroborado por otros medios
de prueba. // En las actuaciones que se adelanten ante los órganos de la
Jurisdicción Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o
sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido
cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran
escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con
prueba legalmente producida.”[192].
Adicionalmente, se remite al reglamento que se adopte por los magistrados de la
JEP, la fijación del procedimiento que se deberá aplicar para el desarrollo de
las funciones de la sección del Tribunal para la Paz encargada de garantizar la
estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y sentencias de dicha
justicia especializada.
- En el artículo transitorio 13, se incluyó una
cláusula de indemnidad respecto del contenido de las decisiones adoptadas por
los magistrados de la JEP[193].
- En el artículo transitorio 16, se adicionó a la
prohibición de extradición el proceso vinculado con la dejación de armas[194].
- En el artículo transitorio 18[195],
se precisó que el tratamiento diferenciado para los miembros de la Fuerza
Pública, lo será únicamente frente a las conductas cometidas por causa, con
ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, “sin
perjuicio de la aplicación respecto de ellos de las disposiciones contenidas en
los capítulos anteriores, siempre que no sean contrarias a las contenidas en
este”[196].
- Finalmente, en el artículo 2, se añadió la siguiente
cláusula respecto de la posibilidad de acceso a la función pública: “(…)
Como aporte a las garantías de no repetición, el Estado colombiano garantizará
que los hechos que ocurrieron en el pasado no se repitan, y para ello
implementará las medidas referidas en el Acuerdo General de Paz en esta
materia. Quienes sean sancionados por graves violaciones de derechos humanos o
graves infracciones al derecho internacional humanitario, no podrán hacer parte
de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama Judicial, ni órganos
de control”[197].
Por otra parte, en cuanto a las propuestas derivadas
del debate realizado en la sesión del 18 de enero de 2017, se encuentra lo
siguiente: (i) una proposición modificatoria del citado artículo 2, que agregó
un parágrafo al artículo 122 de la Constitución, en el sentido de incluir dos
condiciones adicionales para acceder a la función pública, presentada por la
representante Clara Rojas y avalada por el Ministro del Interior a través de su
firma[198];
(ii) una proposición que adicionó un capítulo nuevo sobre prevalencia del Acuerdo
Final, formulada por el representante Pedrito Pereira y avalada por el Ministro
en cita[199];
y (iii) una proposición presentada por los representantes Rodrigo Lara
Restrepo, Hernán Penagos, Pedrito Pereira y Telésforo Pedraza, que aclaró el
contenido del artículo 19 transitorio, en lo referente a la calificación
jurídica de las conductas sometidas a la JEP, en tratándose de miembros de la
Fuerza Pública, igualmente suscrita por el mencionado Ministro[200].
Como se observa de lo expuesto, además de que todas
las modificaciones contaron con el aval expreso del Ministro del Interior, es
claro que su contenido se enmarca dentro de lo pactado en el Acuerdo Final, tanto
en lo referente al capítulo 5 sobre la implementación del SIVJRNR, incluyendo
el tratamiento diferenciado para los miembros de la Fuerza Pública[201],
como en lo que atañe al capítulo 3, en el que se alude al proceso de
reincorporación a la vida civil de los integrantes de las FARC, a través del desenvolvimiento
de actividades políticas, públicas, sociales o humanitarias. Precisamente, en
relación con el acceso a la función pública, se resalta lo acordado en
el punto referente a los cuerpos de seguridad y protección[202],
en donde se menciona la necesidad de crear las condiciones que permitan la
vinculación de personal de confianza del partido político que surja del tránsito
de las FARC a la actividad legal, para lo cual se podrá acudir a la
contratación laboral directa de sus miembros como servidores públicos, sin
perjuicio de la posibilidad de utilizar la figura de los contratos temporales
de prestación de servicios.
e) Publicación oficial del texto aprobado
Por último, en observancia del requisito de publicidad
que rige el proceso legislativo[203],
también se acredita la publicación del texto definitivo aprobado en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes, según se constata en la Gaceta del
Congreso No. 30 del 31 de enero de 2017[204].
En conclusión, la Corte observa que, visto el primer
debate, se cumplieron a cabalidad con todos los requisitos de procedimiento
previstos en la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el
Reglamento del Congreso.
4.4.5. Audiencia pública en la
Cámara de Representantes
El día 24 de enero de 2017, según
consta en la Gaceta del Congreso No. 129 del 7 de marzo del año en cita, se
realizó una audiencia pública en el transito del proyecto de reforma entre la
Comisión Primera y la Plenaria de la Cámara de Representantes[205]. Su convocatoria se efectuó mediante la Resolución 001 de 2017[206], previendo su práctica como un espacio para que los interesados
pudieran expresar sus opiniones y puntos de vista sobre el contenido del
proyecto en curso[207]. Para la Corte, la audiencia se ajusta a los mecanismos de
participación que se prevén en el procedimiento legislativo, con fundamento en
la cláusula general consagrada en el artículo 230 de la Ley 5ª de 1992[208], cuya única carga consiste en incluir en la ponencia el resumen o
la síntesis de las propuestas que se consideren importantes y las razones para
su aceptación o rechazo[209]. El cumplimiento de este requisito se evaluará más adelante, al
momento de examinar lo referente a la elaboración y publicación del informe de
ponencia para segundo debate.
4.4.6.
Del segundo debate (designación de ponentes, informe de ponencia, anuncio
previo y aprobación de la iniciativa) en la Plenaria de la Cámara de
Representantes
Siguiendo las consideraciones expuestas en el acápite
4.4.4 de esta sentencia, se verificará el cumplimiento de los requisitos de
forma relacionados con el segundo debate de la iniciativa en la Plenaria de la
Cámara de Representantes. Tales requisitos suponen acreditar: (a) la designación
de ponentes; (b) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (c) el
anuncio previo de votación; (d) la deliberación y aprobación de la iniciativa
siguiendo para el efecto las reglas sobre mayorías, sistemas y forma de
votación; (e) el aval gubernamental y (f) la publicación oficial del texto
aprobado.
a) Designación de ponentes
Según se informó por el Presidente de la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes, en la sesión del 18 de enero de 2017,
fueron designados como ponentes para segundo debate los mismos congresistas que
habían presentado ponencias para el primero, esto es, los representantes
Pedrito Tomás Pereira, Hernán Penagos, Angélica Lozano, Samuel Hoyos, Rodrigo
Lara Restrepo, Silvio Carrasquilla, Fernando de la Peña y Carlos Germán Navas[210].
Tal como ya se dijo, la representación de las diferentes
bancadas cumple con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992[211], como exigencia dirigida a satisfacer los principios de pluralismo
y participación democrática.
b) Elaboración y publicación
del informe de ponencia
En la Plenaria de la Cámara de Representantes también
se presentaron dos ponencias: una mayoritaria y otra minoritaria. La mayoritaria
fue suscrita por todos los representantes designados como ponentes, con
excepción de Samuel Hoyos Mejía que presentó un informe solicitando el archivo
de la iniciativa.
La ponencia mayoritaria se publicó en la Gaceta del
Congreso No. 30 del 31 de enero de 2017[212],
en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 174 y 175 de la Ley 5ª de
1992, en los que se regula el proceso de elaboración de las ponencias en
segundo debate[213],
en armonía con lo señalado en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011, que exige
publicar las ponencias en el citado medio de divulgación de la Rama Legislativa[214].
En cuanto a su contenido, luego de referir a los
antecedentes de la iniciativa, se hace alusión a la totalidad de las propuestas
que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su
rechazo[215],
en observancia del inciso 3 del artículo 160 de la Constitución[216],
reiterado en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992[217].
Por lo demás, se incluyen las observaciones y propuestas más importantes
formuladas por la ciudadanía en la audiencia del 24 de enero de 2017,
resaltando expresamente los motivos para su aceptación o rechazo[218],
según se consagra en el artículo 232 de la Ley 5ª de 1992[219].
Cabe aclarar que la ponencia mayoritaria, además de
cumplir con todas las exigencias de forma previstas en la Constitución y en la
ley, fue objeto de salvedades por los representantes Angélica Lozano y Germán
Navas Talero, las cuales fueron publicadas en la Gaceta del Congreso No. 31 de
2017[220].
De igual manera, en la citada Gaceta fue
publicada la ponencia minoritaria presentada por el representante Samuel Hoyos
Mejía, en la que se insiste en el archivo de la iniciativa, reiterando gran
parte de las razones expuestas en el informe minoritario para primer debate[221], a lo cual agregó varias reflexiones sobre el contenido del
articulado[222].
c) Anuncio previo de votación
El anuncio previo del proyecto tuvo
lugar durante la sesión de enero 31 de 2017, según consta en el Acta No. 197 de
esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 66 de febrero 9 del
presente año. Allí se
advierte, en la página 10, lo siguiente:
“Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se anuncia proyectos, se anuncian los siguientes proyectos.
(…)
Subsecretaria General, Yolanda Duque Naranjo: Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión
plenaria del día 1º de febrero a las 9 de la mañana o para la siguiente sesión
plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos. (…) Proyecto de Acto Legislativo número 002 de 2016
Cámara, acumulado con el proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título de
disposiciones transitorias de la Constitución, aplicables a los agentes del
Estado para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz
estable y duradera y se dictan otras disposiciones. Publicación en la Gaceta
del Congreso número 30 de 2017.” [223]
Luego, se citan otros proyectos para
el 2 de febrero de 2017, y se concluye la sesión de la siguiente manera:
“Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Señor Presidente, el siguiente punto es negocios sustanciados por la
Presidencia y el otro es lo que propongan los honorables representantes, como
ya usted le dio el uso de la palabra a todos los que se inscribieron se ha
agotado el Orden del Día señor Presidente.
Dirección de Presidencia, Jaime Armando Yepes
Martínez: Agotado el Orden
del Día, se convoca a los honorables representantes a plenaria para el día
miércoles 1º de febrero del presente año a las 9:00 a. m.
Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se levanta la sesión siendo las 6 y 40, muy buenas noches para todos y
todas, se ha citado para mañana 1º de febrero a partir de las 9:00 a.m.”[224]
Como se observa del acta transcrita,
en el asunto bajo examen, el anuncio se hizo en
términos claros y explícitos, a través del señalamiento
de una fecha cierta y concreta, como lo es, el 1º de febrero de 2017, a partir
de las 9:00 am.
d) Deliberación y votación de
la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación
En cumplimiento de lo anunciado, se
produjo el debate y la aprobación de esta iniciativa en la sesión del 1º de
febrero de 2017, como consta en el Acta No. 198 de esa fecha, la cual aparece
publicada en la Gaceta del Congreso No. 111 del 2 de marzo del año en curso[225]. La forma como se surtió la votación fue la siguiente:
(i) Al verificar las distintas
votaciones realizadas, se constata que en ellas también se acogió la votación
nominal y pública, en los términos consagrados en el citado artículo 133 del
Texto Superior[226].
(ii) Según se infiere de lo
previsto en los artículos 114 y 157 de la Ley 5ª de 1992[227],
la ponencia de archivo debía ser sometida inicialmente a votación. Al respecto,
se aprecia el siguiente resultado:
“Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se cierra el registro, la votación final es la
siguiente: Por el Sí 15 votos
electrónicos, ninguno manual, para un total por el Sí de 15; por el No 79 votos
electrónicos y tres manuales, para un total por el No de 82 votos. // Señor
presidente, ha sido negada la ponencia que buscaba archivar este
proyecto de acto legislativo.”[228].
Tal como se explicó en el acápite 4.4.4 de esta sentencia, la
mayoría absoluta se reserva únicamente al acto de aprobación de la iniciativa,
por lo que no existe ningún reparo a que esta decisión se haya adoptado por mayoría
simple, conforme se deriva del artículo 146 de la Constitución[229],
en armonía con lo previsto en el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992[230]
y el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[231].
Para el momento en que se tramitó esta iniciativa, el número
de congresistas que integraban la Cámara de Representantes era de 165 miembros,
según se indicó en la propia Gaceta del Congreso No. 111 de 2017[232].
Ello implica que, una vez verificado el quórum para sesionar y decidir
(CP art. 145)[233],
se cumplió con la mayoría simple válida para negar la proposición de
archivo, que se refleja en la votación en contra de la ponencia por parte de la
mayoría de los asistentes (82 de 97 votos por el no).
(iii) A continuación, se observa que se sometió a aprobación
la iniciativa con los siguientes resultados: (a) la
proposición con la que termina el informe de ponencia mayoritaria fue aprobada
con el voto favorable de 93 representantes frente al voto negativo de 17 de
ellos[234]; mientras que, (b) el articulado, el título de la iniciativa, las
proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional y la pregunta acerca de si la
plenaria quiere que el proyecto se convierta en una reforma constitucional contaron
con el voto favorable de 86 representantes y el voto en contra de 20 de ellos[235]. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario de
la Plenaria de la Cámara de Representantes, en oficio remitido a este Tribunal
el 20 de abril de 2017[236]. De lo expuesto se advierte que, en las decisiones vinculadas con
la aprobación de la iniciativa, siempre se contó con mayoría absoluta, toda
vez que la decisión se adoptó “por la mayoría de los votos de los
integrantes” de dicha Plenaria, según lo dispone el artículo 117 de la Ley
5ª de 1992.
(iv) De lo anterior se infiere, por
un parte, el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 160 de la
Constitución, en el que se establece que la votación de la iniciativa debe
coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el 1º de febrero de
2017; y por la otra, la observancia a lo regulado en el literal j) del artículo
1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se ordena que la totalidad del
proyecto deberá ser decidida en una sola votación.
e) Aval gubernamental
En lo que atañe al acto objeto de control, al igual
que ocurrió en el trámite surtido en la Comisión Primera de Cámara, este
Tribunal advierte que en la Plenaria se presentaron dos tipos de proposiciones
dirigidas a reformar el alcance de la iniciativa. Las primeras incluidas en el
pliego de modificaciones como parte del informe de ponencia mayoritaria[237]
y las segundas derivadas del debate realizado en la sesión del 1º de febrero de
2017[238].
En ambas proposiciones consta que se otorgó el aval
gubernamental. Así, en cuanto a las primeras, la coadyuvancia se registra en la
parte final del informe de ponencia, en donde expresamente el Ministro del
Interior ratifica los cambios propuestos[239].
Estas modificaciones se concretan en lo siguiente[240]:
- En el artículo transitorio 5, (i) se adicionó la
autonomía constitucional de la JEP[241];
(ii) se excluyó del tratamiento penal especial a los disidentes de las FARC, a
través de la verificación de la pertenencia a dicho grupo[242];
(iii) se aclaró el margen de la competencia temporal de la JEP respecto de los
delitos vinculados con el proceso de dejación de armas[243];
(iv) se incorporaron reglas para fijar las competencias de la justicia
ordinaria[244];
(v) se indicó el alcance de la justicia especializada frente a delitos de
ejecución permanente [245];
(vi) se  incluyó una referencia a que el deber de aportar a la
verdad no implica aceptar responsabilidades[246]; y (vii) se dejó en cabeza del legislador la regulación sobre la
participación de las víctimas[247].
- Se adicionó un artículo, el cual se identificó como
artículo transitorio 6, delimitando el fuero de atracción de la JEP sobre las
actuaciones penales, disciplinarias o administrativas. Por razón de su
inclusión, se cambió el resto de la enumeración del proyecto[248].
- En el artículo transitorio 10, se
añadió una cláusula para excluir cualquier tipo de responsabilidad en los
jueces por las sentencias objeto de revisión por parte de la JEP[249]. De igual manera, se incorporó la expresión “solos” para
identificar a quienes se entiende como combatientes en la función de revisión
de sentencias[250].
- En el artículo transitorio 12, al
regular lo referente al procedimiento de la JEP, se agregó que la participación
de las víctimas deberá seguir “los estándares nacionales e internacionales y
los parámetros establecidos en el Acuerdo Final”. A ello se sumó un ajuste
de forma en la referencia “a otras pruebas” y no “medios de prueba”[251].
- Se incorporó otro nuevo artículo,
identificado como el artículo transitorio 16, en relación con la competencia de
la JEP respecto de terceros[252].
- En el artículo transitorio 19, se
eliminó la derogación que se proponía a varias disposiciones del artículo
transitorio 67 de la Constitución, sobre participación en política con ocasión
de la implementación de instrumentos de justicia transicional. Ello, por
cuanto, se incluyó como un artículo nuevo (artículo 4), con el siguiente tenor
literal: “Deróguese el artículo transitorio 67, introducido por el Acto
Legislativo número 01 de 2012”.
- En los artículos transitorios 20,
21 y 26 se realizaron ajustes de forma, a través de la inclusión de las
expresiones: “capítulo”, “la valoración de la conducta” y “Acuerdo
Final del 24 de noviembre de 2016”[253].
- Finalmente, en el artículo 3, se
agregó la siguiente expresión: “salvo en los asuntos que sean de competencia
de la Jurisdicción Especial para la Paz”[254], con el propósito de delimitar la
función otorgada al Fiscal General de la Nación, sobre la determinación de los
criterios de priorización y selección con miras al ejercicio de la acción
penal, en aquellos casos que se implementen instrumentos de justicia
transicional, en desarrollo del Acto Legislativo 01 de 2012.
Por otra parte, en cuanto a las propuestas derivadas del
debate realizado en la sesión del 1º de febrero de 2017, se encuentra lo
siguiente: (i) una proposición adicionando un inciso al artículo transitorio 1,
relativa a la aplicación del enfoque diferencial y de género en el SIVJRNR,
suscrita por los representantes Angélica Lozano, Alirio Uribe, Ángela Robledo y
Carlos Germán Navas Talero y avalada por el Ministro del Interior a través de
su firma[255];
y (ii) una proposición presentada por los representantes Ángela Robledo, Alirio
Uribe y otra firma ilegible, que incluyó la obligación de crear en la Unidad de
Investigación y Acusación de la JEP un “equipo de investigación especial
para casos de violencia sexual”[256],
en el artículo transitorio 7, igualmente suscrita por el mencionado
Ministro.
En consecuencia, además de que todas las
modificaciones contaron con el aval expreso del Ministro del Interior, es claro
que su contenido se relaciona de manera directa con lo pactado en el Acuerdo
Final, pues todas ellas –en esencia– aluden a la implementación del SIVJRNR,
como parte del capítulo 5, referente al acuerdo sobre las víctimas del
conflicto. De esta manera, las distintas normas propuestas encuentran respaldo
en dicho documento. Ello se observa, (i) en lo referente a la autonomía de la
JEP[257];
(ii) en la definición temporal de competencias por los delitos relacionados con
el proceso de dejación de armas[258];
(iii) en el alcance delimitado de los actores beneficiados con el tratamiento
penal especial[259];
(iv) en la participación procesal de las víctimas[260];
(v) en la creación del fuero de atracción[261];
(vi) en la delimitación del alcance de la JEP respecto de terceros[262];
(vii) en la habilitación para la participación en política[263]
y (viii) en la incorporación del enfoque diferencial y de género[264].
f) Publicación oficial del texto aprobado
Por último, en observancia del requisito de publicidad
dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[265],
se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la Plenaria de la
Cámara de Representantes, en la Gaceta del Congreso No. 37 del 2 de febrero de
2017[266].
Por consiguiente, este Tribunal observa que, visto el segundo
debate, se cumplió con todos los requisitos de procedimiento previstos en la Constitución,
en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el Reglamento del Congreso.
4.4.7. Tiempo
transcurrido entre el primero y el segundo debate en la Cámara de
Representantes
A falta de
norma especial sobre la materia, se aplica para el efecto la regla prevista en
el inciso 1 del artículo 160 de la Constitución, en el que se señala que “[e]ntre
el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días
(…)”. En el caso sub-judice, la votación en primer debate tuvo lugar
el 18 de enero de 2017, mientras que en la Plenaria se llevó a cabo el día 1 de
febrero del año en cita, por lo que el tiempo transcurrido fue de 13 días, en
cumplimiento del mandato constitucional previamente transcrito.
4.4.8.
Audiencia pública en el Senado
El día 14 de febrero de 2017, según
consta en la Gaceta del Congreso No. 109 del 1 de marzo del año en cita, se
realizó una nueva audiencia pública, ahora en la Comisión Primera del Senado de
la República[267]. Su convocatoria se efectuó mediante la Resolución 08 de 2017[268], y en ella participaron distintos interesados que expusieron sus
puntos de vista sobre el proyecto en curso[269]. La audiencia, a juicio de este Tribunal, más allá de simbolizar un
desarrollo del artículo 230 de la Ley 5ª de 1992[270], cumplió con la carga señalada en el artículo 232 de dicho estatuto
normativo[271], consistente en incluir en la ponencia el resumen o la síntesis de
las propuestas que se consideren importantes y las razones para su aceptación o
rechazo. La observancia de este requisito se evaluará más adelante, al momento
de verificar lo referente a la elaboración y publicación del informe de
ponencia para primer debate.
4.4.9.
Del tercer debate (designación de ponentes, informe de ponencia, anuncio previo
y aprobación de la iniciativa) en la Comisión Primera del Senado de la República
Siguiendo las consideraciones expuestas en el acápite
4.4.4 de esta sentencia, se verificará el cumplimiento de los requisitos de
forma relacionados con el tercer debate de la iniciativa en la Comisión Primera
del Senado de la República. Tales requisitos, como ya se ha dicho, suponen
acreditar: (a) la designación de ponentes; (b) la elaboración y publicación del
informe de ponencia; (c) el anuncio previo de votación; (d) la deliberación y
aprobación de la iniciativa siguiendo para el efecto las reglas sobre mayorías,
sistemas y forma de votación; (e) el aval gubernamental y (f) la publicación
oficial del texto aprobado.
a) Designación de ponentes
En desarrollo de lo dispuesto en el
artículo 150 de la Ley 5ª de 1992[272], y en aras de garantizar la participación de las diferentes
bancadas, se designaron como ponentes a los senadores Roosevelt Rodríguez[273], Claudia López[274], Doris Vega[275], Hernán Andrade[276], Alexander López Maya[277], Jaime Amín[278] y Juan Manuel Galán[279]. De esta manera, se aseguró los fines de representación y de
pluralismo que acompañan la elaboración de ponencias colectivas[280].
b) Elaboración y publicación
del informe de ponencia
En la Comisión Primera del Senado de la República se
presentaron tres ponencias. La primera del senador Alexander López Maya, en la
que se pide aprobar la iniciativa (también denominada ponencia alternativa),
junto con un pliego de modificaciones sin aval. Esta ponencia aparece publicada
en la Gaceta del Congreso No. 74 del 17 de febrero de 2017[281].
La segunda del senador Jaime Amín, en la que se solicita el archivo de la
iniciativa, cuya publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No. 92 del día
21 del mes y año cita[282].
Y, la tercera, que reúne la posición mayoritaria de los senadores ponentes[283],
en la que se plantea la aprobación de la iniciativa[284]
y cuya divulgación se llevó a cabo en la Gaceta del Congreso No. 87 del 20 de
febrero de 2017[285].
Como se infiere de lo expuesto, es
claro que, con las actuaciones realizadas, se dio cumplimiento al artículo 157
de la Ley 5ª de 1992, en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de
la Constitución Política[286], los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de ley en
comisiones y publicar el informe de ponencia en la Gaceta del Congreso[287].
En cuanto a su contenido, la ponencia mayoritaria que
dio lugar a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017, luego de referir a
los antecedentes de la iniciativa y a la explicación de su alcance normativo,
se enfocó en relacionar las proposiciones que surgieron durante el segundo
debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, indicando con claridad
cuáles de ellas habían sido avaladas por el Gobierno Nacional y cuáles no, y
las razones para ello[288].
De igual manera, la ponencia comprende las observaciones y propuestas más
importantes formuladas por la ciudadanía en la audiencia del 14 de febrero,
resaltando expresamente los motivos para su aceptación o rechazo[289],
según se establece en el citado artículo 232 de la Ley 5ª de 1992.
c) Anuncio previo de votación
Inicialmente, el anuncio previo del
proyecto se realizó en la sesión del 20 de febrero de 2017, según consta en el
Acta No. 04 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 169 de marzo 24
del presente año. Allí se advierte, en la página 3, lo
siguiente:
“Atendiendo
instrucciones de la Presidencia por Secretaría se da lectura al proyecto que
por su disposición se someterá a discusión y votación en la próxima
sesión. 1.- Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017
Senado, 002 de 2016 Cámara (acumulado), con Proyecto de Acto Legislativo número
003 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones
transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones. (Jurisdicción
Especial para la Paz).” [290]
Luego, al final de la sesión, se especifica que:
“Siendo
la 6:17 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día
martes 21 de febrero de 2017 a partir de las 10:00 a.m., en el salón de
sesiones (Guillermo-Valencia) Capitolio Nacional”[291].
Tal como se verificará en el acápite
subsiguiente, la discusión de la iniciativa comenzó en la sesión anunciada con
la deliberación y votación de la ponencia de archivo y, a continuación, con la
ponencia alternativa; siendo necesario realizar un nuevo anuncio para abordar
el examen de la ponencia mayoritaria, el cual se realizó en los siguientes
términos:
“Atendiendo
instrucciones de la Presidencia[,] por Secretaría se da lectura al proyecto que
por su disposición se someterá a discusión y votación en la próxima sesión: 1.-
Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara
(acumulado), con Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, por
medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera y se dictan otras disposiciones. (Jurisdicción Especial
para la Paz). // Siendo la 4:10 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca
para el día miércoles 22 de febrero de 2017, a partir de las
10:00 a. m., en el Salón Guillermo Valencia del Capitolio Nacional.”[292]
Como se observa, ambos anuncios satisfacen las exigencias previstas en el artículo 8 del Acto
Legislativo 01 de 2003, previamente señaladas, pues se trata de fechas ciertas y determinadas para llevar a cabo el acto de votación, esto
es, los días 21 y 22 de febrero de 2017.
d) Deliberación y votación de
la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación
El debate y discusión de esta
iniciativa inició en la sesión anunciada del 21 de febrero de 2017, como consta
en el Acta No. 05 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del
Congreso No. 170 del 24 de marzo del año en curso[293]. La forma como se surtió la votación fue la siguiente:
(i) Para empezar, es preciso
mencionar que la publicación de los informes de ponencia en las Gacetas del Congreso
se realizó con anterioridad al momento programado para dar inicio al debate y
votación del proyecto. En este sentido, es necesario aclarar que la ponencia
negativa pidiendo el archivo presentada por el senador Jaime Amín, a pesar de
que concuerda en su fecha tanto el acto de divulgación como el del inicio del
estudio de la iniciativa en la Comisión Primera del Senado de la República (esto,
es, el 21 de febrero de 2017), ella fue conocida y distribuida de forma previa
a la apertura de las discusiones, como se certifica por el Secretario de la
citada Comisión[294].
(ii) Las
distintas votaciones realizadas se llevaron a cabo mediante la votación nominal
y pública, en los términos consagrados en el artículo 133 del Texto Superior.
(iii) Como se deriva del reglamento y
por razones de economía, la ponencia de archivo debía ser sometida inicialmente
a votación[295],
siendo negada con un resultado de 11 votos por el no y cuatro por el sí[296]. En la toma de esta decisión se acreditó el quórum
y las mayorías requeridas, conforme se señala en los artículos 145 y 146 del
Texto Superior[297],
si se tiene en cuenta que el número de senadores de la Comisión Primera
asciende a 19 miembros, según se establece en el artículo 2 de la Ley 3ª de
1992.
(iv) A continuación, en virtud del reglamento, se procedió
con el examen y votación de la ponencia favorable que fue radicada en primer
lugar[298],
cuyo acontecimiento tuvo lugar con la ponencia alternativa presentada por
el senador Alexander López Maya el día 17 de febrero de 2017[299].
Al verificar el acta de la sesión se aprecia que esta ponencia fue negada con
una votación de 13 votos por el no y tres por el sí, en observancia de las
reglas sobre quórum y mayorías previstas en la Constitución y la ley.
(v) Una vez concluida la sesión del 21 de febrero, y
realizado el anuncio en debida forma, se sometió a discusión y deliberación la
ponencia mayoritaria al día siguiente, según consta en la Gaceta del Congreso
No. 145 del 14 de marzo de 2017[300],
siendo aprobada con el voto favorable de 12 senadores frente
al voto negativo de tres de ellos[301].
(vi) Luego, en la misma sesión, se procedió
formalmente con la aprobación de la iniciativa. Lo que se constata, al
respecto, es que el articulado, el título de la iniciativa,
las proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional y la pregunta acerca de si
la comisión quiere que el proyecto se convierta en una reforma constitucional
contaron con el voto favorable de 11 senadores y el voto en contra de cuatro de
ellos[302]. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario de
la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, en
oficio remitido a este Tribunal el 21 de abril de 2017[303]. En este contexto, se advierte que en la “aprobación” de la
iniciativa se contó con la mayoría absoluta, como lo exige el literal g)
del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.
(vii) De lo anterior se infiere, por
un parte, el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 160 de la
Constitución, en el que se establece que la votación del proyecto debe
coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el 22 de febrero de
2017; y por la otra, el acatamiento de lo regulado en el literal j) del
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se ordena que la
totalidad de la iniciativa, en lo que respecta a su forma, deberá ser decidida
en una sola votación.
e) Aval gubernamental
Respecto de la iniciativa sometida a control, al igual
que ocurrió en el trámite surtido en la Cámara de Representantes, esta Corporación
advierte que se presentaron dos tipos de proposiciones dirigidas a reformar el
alcance de la iniciativa. Las primeras incluidas en el pliego de modificaciones
como parte del informe de ponencia mayoritaria[304]
y las segundas derivadas del debate realizado en la sesión del 22 de febrero de
2017[305].
En ambas proposiciones consta que se otorgó el aval
gubernamental. Así, en cuanto a las primeras, la coadyuvancia se registra en la
parte final del informe de ponencia, una vez se reproduce el contenido del
texto propuesto para aprobación en la Comisión, en donde expresamente el
Ministro del Interior ratifica las modificaciones propuestas[306].
Los cambios aluden a lo siguiente[307]:
- En el artículo transitorio 1, se incorporó un
parágrafo relativo al enfoque de género en el SIVJRNR, en términos concordantes
con los ajustes realizados en la Cámara de Representantes. Por lo demás, se
adicionó la referencia a los principios de publicidad, transparencia y
participación, así como al criterio de mérito en los procesos de selección[308].
- En el artículo transitorio 2, se propuso una nueva
fórmula para referir al control sobre la CEV, señalando que: “(…) La ley
reglamentará el mandato, funciones, composición, y funcionamiento, incluyendo los
mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben
la autonomía de la Comisión”[309].
- En el artículo transitorio 3, se insistió en la
necesidad de resaltar el carácter autónomo de la UBPD, a través de la
consagración de las expresiones que a continuación se resaltan: “(…) ente autónomo”
y “sujeta a un régimen legal propio”, en el cual se incluirá “(…)
los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos
no menoscaben su autonomía”[310].
- En el artículo transitorio 5, (i) se buscó precisar el
alcance de la JEP frente a los delitos relacionados con el proceso de dejación
de armas[311];
(ii) se incluyó la posibilidad de imponer las sanciones ordinarias contempladas
en la citada justicia especializada, respecto de los casos de reincidencia[312];
(iii) se aludió a la competencia de enjuiciamiento de la jurisdicción ordinaria
respecto de algunos delitos en específico[313];
(iv) se ajustó la redacción del deber de aportar a la verdad como requisito
para acceder al tratamiento especial de la JEP[314]
y (v) se adicionó una regla transitoria para garantizar el funcionamiento de
esta justicia especializada[315].
- En el artículo transitorio 7, se añadió el criterio
de priorización como parte de los mandatos dirigidos a regular la forma como se
deben cumplir las funciones por parte de las Salas que integran la JEP[316];
al igual que se dispuso de un nuevo parágrafo para regular de forma transitoria
la manera de acreditar los requisitos de los cuales depende el acceso a las
distintas alternativas de libertad que se consagran en el SIVJRNR[317].
- En el artículo transitorio 10, se
eliminó la fórmula incluida en la Cámara de Representantes, respecto de la
ausencia de responsabilidad para los jueces frente a las sentencias que se
revisen por la JEP, pues se estimó que resultaba repetitiva[318].
- En el artículo transitorio 12, al
regular lo referente al procedimiento de la JEP, se agregó como parte de las
materias sometidas a la reserva de ley, la consagración del “régimen
disciplinario aplicable a los funcionarios que no sean magistrados”[319] y “los criterios que deberán ser
utilizados por la JEP para evaluar si se han presentado o no incumplimientos de
las condiciones del sistema, así como la forma de graduar en cada caso las
consecuencias que tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los
parámetros fijados en el Acuerdo Final”[320]. A ello se sumó como parte del
reglamento interno del Tribunal para la Paz, la regulación sobre las relaciones
entre “el Presidente, el Secretario Ejecutivo y los demás órganos de la JEP”[321].
- En los artículos transitorios 14 y
16 se realizaron varios ajustes de forma para dar mayor claridad a su alcance
normativo, incluyendo en el primero la supresión de la expresión “o
extralimitarse en sus funciones”.
- En el artículo transitorio 18, se
precisó el alcance de la extradición frente a conductas cometidas con
posterioridad a la firma del Acuerdo Final. Sobre este punto, se adicionó la
modificación que se resalta: “(…) En caso de que la ejecución de la
conducta haya comenzado con posterioridad a la firma del Acuerdo Final y no
estar esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de
armas, la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada
y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición”[322].
- Finalmente, en el artículo 3, se agregó
la siguiente expresión: “siempre sin alterar lo establecido en el Acuerdo de
creación de la JEP y en sus normas de desarrollo”, con el propósito de
especificar que las medidas de justicia transicional que se desarrollen en
virtud de lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2012, no pueden desconocer
lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2017[323].
Por otra parte, en cuanto a las propuestas derivadas
del debate realizado en la sesión del 22 de febrero de 2017, se encuentra lo
siguiente: (i) una proposición en la que se adiciona al artículo transitorio 1,
el enfoque territorial como parte del SIVJRNR, al igual que el deber de
garantía a cargo del Estado, en lo que atañe a la autonomía administrativa y
presupuestal del componente de justicia, para lo cual se habilita el uso de los
recursos del Plan de Inversiones para la Paz contenido en el Acto Legislativo
01 de 2016, presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero[324];
(ii) una proposición en relación con el mismo artículo, en la que se incluye la
“diversidad étnica y cultural”, como criterio a tener en cuenta para
asegurar la participación equitativa entre hombres y mujeres, en el ingreso a
los distintos componentes que integran el SIVJRNR, suscrita por la senadora
Claudia López[325];
(iii) una proposición frente al artículo transitorio 2, en la que se realiza
una remisión al Acuerdo Final, para efectos de incorporar –en la regulación de la CEV– los principios
orientadores allí acordados, presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero[326];
(iv) una proposición aclarando las competencias de la UBPD en el artículo transitorio
3, en la que se vincula a los órganos del Estado con el principio de
colaboración armónica, realizada igualmente por el senador Enríquez Rosero[327];
(v) una proposición en la que se añade al artículo transitorio 5, los objetivos
que se persiguen con la JEP, suscrita por el senador en cita[328];
(vi) dos proposiciones en cuanto al artículo transitorio 7, con el fin de delimitar
la intervención de los juristas extranjeros en el marco de la JEP, formuladas
por la senadora Viviane Morales Hoyos[329];
(vii) una proposición frente al mismo artículo, en la que se incluyen los
requisitos para ser elegido magistrado de las Salas que integran la JEP,
presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero[330];
(viii) una proposición para incluir el deber de rendir cuentas en el artículo
transitorio 12, al describir las materias sometidas al reglamento interno de
funcionamiento y organización de la JEP, elaborada por la senadora Claudia
López[331];
(ix) una proposición anexando un parágrafo al artículo 12, con el propósito de
incorporar, en el procedimiento ante la JEP, el deber de desarrollar
normativamente los derechos de las víctimas, a cargo del senador Juan Manuel
Galán[332];
(x) una proposición incorporando dentro en la JEP, en el artículo previamente
reseñado, las reglas de participación de la Procuraduría General de la Nación,
a través de sus agentes, firmada por el senador Eduardo Enríquez Maya[333];
(xi) una proposición aclarando en el artículo transitorio 20, que el
tratamiento diferenciado previsto en el capítulo VII, solo es aplicable a los
miembros de la Fuerza Pública, a quienes se les extenderá las disposiciones
previstas en capítulos anteriores, siempre que no sean contrarias a la naturaleza
de las consagradas en el régimen diferenciado, suscrita por varios senadores[334];
y finalmente, (xii) una proposición para establecer el régimen de competencia
de la JEP frente a los miembros de la Fuerza Pública, elaborada igualmente por
varios senadores[335].
Todas estas proposiciones fueron avaladas por el Ministro del Interior a través
de su firma[336],
con la particularidad de que las dos últimas también contaron con la aprobación
del Ministro de Defensa Nacional[337].
Por lo demás, las proposiciones aprobadas (tanto las
incluidas en el pliego de modificaciones, como las derivadas del debate en
Comisión) se encuadran dentro de lo pactado en el Acuerdo Final, pues aluden a
la implementación del SIVJRNR, previsto en el capítulo 5 sobre las víctimas del
conflicto.
Precisamente, en el Acuerdo Final (a) se hace mención al
enfoque territorial, diferencial y de género como objetivo del SIVJRNR[338];
(b) se fija el régimen de autonomía de la CEV y de la UBPD[339];
(c) se incluye un límite temporal de competencias por delitos relacionados con
el proceso de dejación de armas[340];
(d) se invoca a las normas de desarrollo para graduar el tipo de sanción y los
casos en qué procede cada una de ellas[341];
(e) se traza la obligación de garantía del Estado respecto del componente de
justicia que hace parte del sistema, tanto en lo que concierne a su autonomía
administrativa, como en lo referente a la suficiencia presupuestal[342];
(f) se sujeta el tratamiento especial al deber de aportar la verdad plena[343];
(g) se prevé la participación en calidad de amicus curiae de juristas
extranjeros en el marco de la JEP[344];
(h) se alude a la no concesión de la extradición por hechos o conductas propias
del sistema[345];
(i) se resalta el carácter autónomo, preferente y excluyente de la JEP sobre
los asuntos de su competencia, descartando a la justicia ordinaria y a
cualquier otra que se instale en el futuro[346];
y finalmente, (j) se introduce la posibilidad de incorporar un tratamiento
especial, simultáneo, equilibrado y equitativo para los miembros de la Fuerza
Pública[347].
f) Publicación oficial del texto aprobado
Por último, en cumplimiento del principio de
publicidad al cual se refiere el artículo 2 de la Ley 1431 de
2011[348],
se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la Comisión Primera
del Senado de la República, en la Gaceta del Congreso No. 121
del 3 de marzo 2017[349].
Por consiguiente, la Corte advierte que, visto el tercer
debate, se cumplió a cabalidad con todos los requisitos de forma previstos en
la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el Reglamento del
Congreso.
4.4.10.        Tiempo
transcurrido entre la aprobación de la iniciativa en la Cámara de
Representantes y la iniciación del debate en el Senado
De acuerdo con lo dispuesto en el
literal f) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, “el tránsito del
proyecto entre una y otra cámara será de ocho días”, como excepción a los
15 días que se prevén en el procedimiento legislativo ordinario previsto en el
artículo 160 de la Constitución[350]. Se trata de un plazo que se consagra en aras de asegurar un
espacio de reflexión y estudio sobre la iniciativa, cuya rigurosidad se
encuentra en la preservación del mínimo, pero que no excluye la
posibilidad de que el debate se surta más allá del término previsto. Para la
Corte, un mayor tiempo de discusión supone reforzar los pilares que identifican
al principio democrático, pues la decisión que se adopte, sin perjuicio de la
posición que asuma por los congresistas o los partidos, supondrá un ejercicio de
argumentación y convicción colectiva de naturaleza racional y no a las demandas
de celeridad o impulso que puedan estar presentes en la aprobación de un
proyecto.
De esta manera, visto el caso en
concreto, se aprecia que la votación en la Plenaria de la Cámara de
Representantes tuvo lugar el 1° de febrero de 2017, mientras que el inicio del
debate en la Comisión Primera del Senado de la República se realizó el día 21
del mes y año en cita, por lo que el tiempo transcurrido fue de 20 días, en
respeto al mandato específico previsto en el Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz.
4.4.11. Del cuarto debate (designación de ponentes, informe de ponencia,
anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la Plenaria del Senado de la
República
Siguiendo las consideraciones expuestas en el acápite
4.4.4 de esta sentencia, se verificará el cumplimiento de los requisitos de
forma relacionados con el cuarto debate de la iniciativa en la Plenaria del
Senado de la República. Tal como se mencionó con anterioridad, tales requisitos
suponen acreditar: (a) la designación de ponentes; (b) la elaboración y
publicación del informe de ponencia; (c) el anuncio previo de votación; (d) la
deliberación y aprobación de la iniciativa siguiendo para el efecto las reglas
sobre mayorías, sistemas y forma de votación; (e) el aval gubernamental y (f)
la publicación oficial del texto aprobado.
a) Designación de ponentes
Al finalizar la sesión del 22 de febrero de 2017, y
como consta en el Acta No. 06 de esa fecha, se informó por el Presidente de la
Comisión Primera del Senado de la República, que seguirían como ponentes para el
cuarto debate, los mismos congresistas designados para realizar dicha labor en
la instancia anterior, esto es, los senadores Roosvelt Rodríguez, Hernán
Andrade, Juan Manuel Galán, Doris Vega, Alexander López Maya, Claudia López y
Jaime Amín[351].
De esta manera, se preservó la representación amplia de las distintas
bancadas en la elaboración del acto de inicio que permite el desenvolvimiento
del debate, garantizando –como
ya se ha dicho– los fines
de participación y pluralismo, que se derivan de lo previsto en el artículo 150
de la Ley 5ª de 1992[352].
b) Elaboración y publicación
del informe de ponencia
En la Plenaria del Senado de la República se
presentaron cuatro ponencias. La primera del senador Alexander López Maya, cuya
publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No. 105 del 28 de febrero de
2017[353].
De acuerdo con la proposición con la que termina el informe[354],
se trata de una ponencia positiva alternativa,
en la que se pidió aprobar el proyecto de reforma junto con el pliego de
modificaciones propuesto[355].
Para la misma fecha y en la misma Gaceta, se publicó
la ponencia de archivo presentada por el senador Jaime Amín[356].
Esta ponencia reiteró los mismos argumentos expuestos en su contra en el primer
debate[357],
y realizó algunas consideraciones puntuales sobre las modificaciones que fueron
incluidas en la Comisión Primera de Senado[358].
La tercera ponencia fue radicada por la senadora
Claudia López y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 107 de 2017[359].
En ella se pide aprobar la iniciativa de acuerdo con el pliego de
modificaciones propuesto[360].
Por tal razón, en el fondo, se trata de otra ponencia positiva alternativa.
Finalmente, la ponencia mayoritaria en sentido
positivo se publicó en la Gaceta del Congreso No. 121 del 3 de marzo de 2017[361].
En cuanto a su contenido, luego de referir a los antecedentes de la iniciativa,
se procedió con el examen de la totalidad de las propuestas que fueron
consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo[362],
en observancia del inciso 3 del artículo 160 de la Constitución[363],
reiterado en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992[364].
A continuación, se explicó el alcance de la iniciativa, para concluir con el
pliego de modificaciones avalado por el Gobierno, cuyo examen en detalle se
desarrollará más adelante.
En conclusión, vistos los cuatro informes de ponencia,
en primer lugar, se advierte por este Tribunal que se cumplió con lo dispuesto
en el artículo 174 de la Ley 5ª de 1992, en el que se exige la elaboración de dicho
documento para continuar con el debate y aprobación de la iniciativa en la
plenaria de cada cámara[365].
En segundo lugar, también se acreditó el deber de publicar esas ponencias en la
Gaceta del Congreso, según se establece en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[366].
Por último, cabe mencionar que en todas ellas se incluyó de nuevo una referencia
a la audiencia practicada en el Senado[367]
y que, por lo menos, en aquella que dio lugar a la aprobación del Acto
Legislativo 01 de 2017, se cumplió con el deber de indicar las razones por las
cuales habían sido rechazas las propuestas que no fueron avaladas por el
Gobierno, en cumplimiento del citado artículo 160 de la Constitución.
c) Anuncio previo de votación
Inicialmente, el anuncio previo tuvo lugar en la
sesión del 7 de marzo de 2017, según consta en el Acta No. 04 de esa fecha, la
cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 251 del año en curso[368].
Allí, en la página 8, se reseña que la discusión y votación del acto
legislativo sometido a control tendría lugar “en la próxima sesión”. Ahora
bien, tal y como se constatará en el acápite siguiente, en la medida en que no
se pudo finalizar la deliberación y votación de la iniciativa en la sesión
anunciada, pues se desintegró el quórum, se procedió a realizar de nuevo
el anuncio previo el 8 de marzo de 2017, conforme consta en el
Acta No. 05 publicada en la Gaceta del Congreso No. 252 del 21 de abril del presente
año[369].
Textualmente, se dijo que:
“Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto
Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión. (…) Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado,
002 de 2016 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de
2016 Cámara, por medio del cual se
crea un título de disposiciones transitorias de la constitución para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones.
Procedimiento Legislativo Especial.”[370].
De esta manera, y siguiendo la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación, es claro que el uso de la expresión:
“en la próxima sesión”, satisface los requisitos de claridad, certeza y
determinación que se establecen en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de
2003.
d) Deliberación y votación de
la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación
El debate y discusión de esta
iniciativa inició en la sesión anunciada del 8 de marzo de 2017, como consta en
el Acta No. 05 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del
Congreso No. 252 del 21 de abril del año en curso[371]. Sin embargo, como no fue posible concluir las discusiones en la
fecha indicada, se continuó con la deliberación y votación el día 13 del mes y
año en cita, tal como se consagra en el Acta No. 06, cuya publicación se
realizó en la Gaceta del Congreso No. 253 de 2017. La forma como se surtió la
votación, unificando lo sucedido en ambas sesiones, fue la siguiente:
(i) Al verificar las distintas
votaciones realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y
pública, en los términos consagrados en el citado artículo 133 del Texto
Superior[372].
(ii) Inicialmente, en la sesión del 8
de marzo de 2017 y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 114
y 157 de la Ley 5ª de 1992[373],
se hizo la presentación de la ponencia de archivo presentada por el senador
Jaime Amín. Sin embargo, antes de proceder con su votación, dicha propuesta fue
retirada por el congresista ponente, tal como lo permite el artículo 111 de la
ley en cita[374].
En concreto, en el acta de la sesión consta que, luego de explicar las razones
por las cuales se consideraba que el proyecto no se debía aprobar, el citado
senador pidió voluntariamente que no se sometiera a votación y que quedará como
constancia histórica. Sobre este punto, se advierte lo expuesto, en los
siguientes términos:
“Con
la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable senador Jaime
Alejandro Amín Hernández: (…) señor Presidente, yo le voy a solicitar una
dispensa para que la ponencia que he tratado de explicar de una manera muy
sintética y que recomienda el archivo de este adefesio jurídico, sea tenida
como constancia para los anales de la historia constitucional colombiana,
quiero decir yo, que el partido no puede acompañar de ninguna manera y bajo
ninguna circunstancia la aprobación de este orangután, que además por vía de Fast
Track, despedaza por completo, repito, la Constitución Política de
Colombia.
Por
eso le solicito al señor Secretario, que quede como constancia esta proposición
de archivo de la Justicia Especial de Paz y el Partido Político que nosotros
representamos; se tomará la decisión de no acompañar este procedimiento, ni la
decisión que el Congreso de la República va a tomar para mal de la democracia
colombiana. Muchas gracias, señor Presidente.
La
Presidencia manifiesta: (…) queda
entonces como constancia, no la vamos a votar”[375].
(iii) Luego, en la misma sesión, se sometió a votación la ponencia positiva
alternativa presentada por el senador Alexander López Maya, en respuesta a
que fue radicada en primer lugar, conforme se establece en el artículo 171 de
la Ley 5ª de 1992[376].
Para el momento en que se surtió dicha actuación y las
siguientes, el Senado estaba compuesto por 101 integrantes[377]. Al respecto, se aprecia el siguiente resultado:
“La
Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición positiva con
que termina el informe de ponencia con el pliego de modificaciones presentada
por el honorable senador ponente, Alexánder López Maya, al Proyecto de Acto
Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara - acumulado con el
Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara y, cerrada su discusión
abre la votación e indica a la Secretaria abrir el registro electrónico para
proceder en forma nominal.
La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro
electrónico e informar el resultado de la votación.
Por
Secretaría se informa el siguiente resultado: Por el Sí: 07 // Por el No: 52 // Total: 59 votos”[378].
Como se observa, la votación negativa del informe de
ponencia contó con el quórum y las mayorías requeridas, según lo
previsto en el artículo 146 de la Constitución[379],
en armonía con el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992[380].
(iv) A continuación, en la misma sesión del 8 de marzo de
2017, se continuó con la presentación de la segunda ponencia positiva
alternativa presentada por la senadora Claudia López. No obstante, como ya
se advirtió, ante la desintegración del quórum, se procedió a realizar
un nuevo anuncio de votación para la próxima sesión, la cual correspondió al
día 13 del mes y año en cita, según consta en la Gaceta No. 253 del 21 de abril
de 2017[381].
Al inicio de esta nueva sesión, se sometió a decisión la
ponencia mencionada con el siguiente resultado:
“La
Presidencia somete a consideración de la Plenaria la proposición positiva con
que termina el informe de ponencia presentada por la honorable senadora
ponente, Claudia Nayibe López Hernández, del Proyecto de Acto Legislativo
número 02 de 2017 Senado, 02 de 2016 Cámara acumulado con el Proyecto de Acto
Legislativo número 03 de 2016 Cámara y, cerrada su discusión, abre la votación
e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma
nominal.
La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro
electrónico e inferir el resultado de la votación.
Por
Secretaría se informa el siguiente resultado: Por el Sí: 11 // Por el No: 42 // Total: 53 votos”.
Sobre el particular, entiende la Corte que la decisión en
cuestión se aprobó con la mayoría requerida, pues el artículo 146 de la
Constitución Política[382],
en concordancia con lo previsto en el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992[383]
y el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[384],
limitan la exigencia de la mayoría absoluta únicamente al acto vinculado con la
“aprobación” de la iniciativa, sin que la misma se pueda extender, por
su alcance restrictivo, a la votación negativa de un informe de ponencia.
(v) Después, en la misma sesión del 13 de marzo, se observa
que se sometió a aprobación la ponencia mayoritaria con los siguientes
resultados: (a) la proposición con la que termina el informe
fue aprobada con el voto favorable de 62 senadores frente al voto negativo de dos
de ellos[385]; (b) el articulado con las proposiciones que fueron avaladas por el
Gobierno Nacional contaron con el voto favorable de 60 senadores y el voto en
contra de dos de ellos[386]; y, con el mismo resultado, (c) se aprobó el título junto con la
pregunta acerca de si la plenaria quiere que el proyecto se convierta en una
reforma constitucional[387]. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario del
Senado de la República, en oficio remitido a este Tribunal el 19 de mayo de
2017[388]. De lo expuesto se advierte que, en las decisiones vinculadas con
la aprobación de la iniciativa, siempre se contó con mayoría absoluta,
toda vez que la decisión se adoptó “por la mayoría de los votos de los
integrantes” de dicha Plenaria, según lo dispone el artículo 117 de la Ley
5ª de 1992.
(vi) Finalmente, como consecuencia
del resumen realizado se deriva, por un parte, el cumplimiento de lo dispuesto
en el inciso 5 del artículo 160 del Texto Superior, en el que se establece que
la votación de la iniciativa debe coincidir con la sesión previamente
anunciada, esto es, el 13 de marzo de 2017; y por la otra, la plena observancia
de lo regulado en el literal j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016,
en el que se señala que la totalidad del articulado, junto con las
modificaciones avaladas por el Gobierno, deberá ser decidida en una sola
votación.
e) Aval gubernamental
En lo que atañe al acto objeto de control, la Corte
advierte que igualmente se presentaron dos tipos de proposiciones dirigidas a
reformar el alcance de la iniciativa. Las primeras incluidas en el pliego de
modificaciones como parte del informe de ponencia mayoritaria[389]
y las segundas derivadas del debate realizado en la sesión del 13 de marzo de
2017[390].
En ambas proposiciones consta que se otorgó el aval
gubernamental. Así, en cuanto a las primeras, la coadyuvancia se registra en la
parte final del informe, en donde expresamente el Ministro del Interior
ratifica los cambios propuestos[391].
Estas modificaciones se concretan en lo siguiente[392]:
- En el artículo transitorio 1, se incluyeron las
expresiones “idoneidad ética” y “cualificación”, dentro del
catálogo de principios a seguir en el proceso de selección de las personas que
integren todos los componentes del SIVJRNR.
- En el artículo transitorio 3, se añadió la
referencia a que la ley regulará tanto “la naturaleza jurídica” de la
UBPD, como las atribuciones necesarias para que dicha entidad pueda cumplir “efectivamente
su mandato de búsqueda humanitaria y extrajudicial”[393].
- En el artículo transitorio 5, (i) se precisaron los
objetivos de la JEP[394];
(ii) se esbozó la manera en que la ley definirá las conductas delictivas
vinculadas con el proceso de dejación de armas[395];
y (iii) se incluyeron dos incisos en aras de delimitar las conductas que serán objeto
de competencia de la JEP y de la jurisdicción ordinaria[396].
- En el artículo transitorio 10 tan sólo se realizó un
ajuste de forma con la inclusión de la expresión “transitorio”, con la
finalidad de aclarar la remisión normativa que se efectúa en dicho artículo.
- En el artículo transitorio 12, más allá de un cambio
en el vocablo “criterios” por “parámetros”, se adicionaron dos
nuevos incisos. En el primero, se regula la actividad probatoria necesaria para
hacer comparecer ante la JEP, a una persona señalada de haber incurrido en los
delitos de que trata el numeral 40 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final[397].
En el segundo, se asigna a la ley la regulación de la reserva de las
actuaciones procesales para garantizar los derechos fundamentales al buen
nombre e intimidad[398].
- Por último, en el artículo transitorio 16, se
precisaron las conductas punibles más graves y representativas que habilitan la
competencia de la JEP sobre terceros[399].
Por otra parte, en cuanto a las propuestas derivadas
del debate realizado en la sesión del 13 de marzo de 2017, se encuentra lo
siguiente: (i) una proposición adicionando al artículo transitorio 1, la
aplicación del enfoque diferencial y de género en todas las fases y
procedimientos del SIVJRNR, presentada por el senador Iván Cepeda[400];
(ii) una proposición respecto del artículo transitorio 3, en la que se promueve
la participación de las víctimas y sus organizaciones en los procesos de
localización, recuperación, identificación y entrega digna de restos de
personas dadas por desaparecidas[401];
(iii) una proposición para incluir dentro de las competencias de la JEP, en el
artículo transitorio 5, las personas que hayan sido condenadas, procesadas o
investigadas por ser parte de las FARC-EP, a través de providencias judiciales
dictadas antes del 1º de diciembre de 2016[402];
(iv) una proposición en relación con el mismo artículo, en la que se consagra
el tratamiento penal diferenciado que acompaña el proceso de erradicación
voluntaria de cultivos ilícitos, siguiendo lo pactado en el punto 4.1.3.4 del
Acuerdo Final[403];
(v) una proposición respecto del artículo transitorio 9, con el fin de regular
la forma de resolver los conflictos entre la JEP y la Jurisdicción Especial
Indígena, formulada por los senadores Marco Avirama y Luis Evelis Andrade[404];
(vi) una proposición en la que se añade al artículo transitorio 12, la
imposibilidad de ordenar la comparecencia a las personas por su participación
determinante en los delitos descritos en el numeral 40 del punto 5.1.2 del
Acuerdo Final, con base exclusivamente en los informes de la JEP, suscrita por
el senador Roosvelt Rodríguez[405];
(vii) una proposición frente al artículo transitorio 16, dirigida a precisar lo
que se entiende por “participación determinante”, en el ámbito
regulatorio de la competencia de la JEP sobre terceros, suscrita por varios
senadores[406];
(viii) una proposición respecto de este mismo artículo[407],
en la que se exige que las solicitudes y decisiones de la justicia
especializada frente a terceras personas, no se podrán “fundamentar
exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos
a través de otros medios de pruebas”; y finalmente, (ix) una
proposición en la que se adiciona un artículo nuevo, sobre la naturaleza y
alcance del tratamiento diferenciado para agentes del Estado, formulada por
varios congresistas[408].
Cabe aclarar que, en todas las propuestas realizadas en la citada sesión del 13
de marzo de 2017, al lado de las firmas de los senadores, aparece el aval expreso
del Ministro del Interior.
Por último, advierte la Corte que el conjunto de
proposiciones aprobadas ya sea con ocasión del pliego de modificaciones, o en
virtud del debate surtido en la plenaria, guarda relación con lo pactado en el
Acuerdo Final, tal como lo exigía para aquel momento el literal h) del artículo
1 del Acto Legislativo 01 de 2016.
Precisamente, en el Acuerdo Final (a) se hace
referencia a la idoneidad ética y a la experticia que deben tener las personas
que integren los componentes de la JEP. Así, por ejemplo, en el punto 5.1.1.1.5
se alude a los requisitos en el proceso de elección de los miembros de la CEV,
entre los cuales se hallan “la idoneidad ética, la imparcialidad, la
independencia, el compromiso con los derechos humanos y la justicia, la
ausencia de conflictos de interés, y el conocimiento del conflicto armado, del
Derecho Internacional Humanitario y de los derechos humanos, y la reconocida
trayectoria en alguno de estos campos”[409].
Por su parte, en cuanto a la UBPD, se señala que su director será escogido
conforme al mismo procedimiento de selección de los magistrados de la JEP, “sobre
la base de criterios de idoneidad y excelencia que se elaborarán
teniendo en cuenta las sugerencias del Comité Internacional de la Cruz Roja y
la Comisión Internacional sobre Personas Desaparecidas”[410].
Por último, en lo que atañe al carácter altamente calificado que deben tener
las personas elegidas en el Tribunal para la Paz, se destaca lo previsto en el
numeral 65 del punto 5.1.2, en el que se afirma lo siguiente: “[Los
magistrados] deberán estar altamente calificados y deberá incluirse expertos en
distintas ramas del derecho, con énfasis en conocimiento del DIH, [DDHH] o
resolución de conflictos. El Tribunal deberá ser conformado con criterios de
participación equitativa entre hombres y mujeres y respeto a la diversidad
étnica y cultural, y será elegido mediante un proceso de selección que de
confianza a la sociedad colombiana y a los distintos sectores que la conforman.
// Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los
mismos requisitos que para ser magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia o del Consejo de Estado de Colombia. En ningún caso se
aplicará un sistema de carrera”[411].
También, en el Acuerdo Final, (b) se alude al enfoque
diferencial y de género como objetivo del SIVJRNR[412];
(c) se consagra un mandato expreso que exige el desarrollo normativo de la
UBPD, en lo que atañe a su organización[413];
(d) se prevé la participación de las víctimas y sus organizaciones en los
procesos de localización, recuperación, identificación y entrega de restos de
personas dadas por desparecidas[414];
(e) se hace mención a los objetivos de la JEP, a su competencia respecto del
proceso de dejación de armas, al marco general que permite su aplicación por
fuera de la jurisdicción ordinaria y a su aplicación temporal frente a las
conductas cometidas con anterioridad a su entrada en vigor[415];
(f) se especifica un tratamiento penal diferencial para los pequeños
agricultores que forma voluntaria se renuncien a cultivar o mantener cultivos
de uso ilícito[416];
(g) se incluye como competencia de la JEP la participación de terceros, de
forma activa o determinante, en los graves crímenes señalados en el numeral 40
de lo pactado[417];
(h) se alude a un sistema de articulación entre la JEP y la jurisdicción
indígena[418];
y (i) se introduce la posibilidad de incorporar un tratamiento especial,
simultáneo, equilibrado y equitativo para los agentes del Estado[419].
f) Publicación oficial del texto aprobado
Por último, en observancia del requisito de publicidad
dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[420],
se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la Plenaria del
Senado de la República, en la Gaceta del Congreso No. 153 del 21 de marzo de
2017[421].
Por consiguiente, esta Corporación observa que, visto
el cuarto debate, se cumplió con todos los requisitos de procedimiento previstos
en la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el Reglamento del
Congreso.
4.4.12.
Tiempo transcurrido entre el primero y el segundo debate en el Senado de la
República
Como se advirtió al momento de
examinar este requisito en la otra cámara legislativa, ante la falta de una
norma específica y concreta sobre el particular en el Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz, se aplica para el efecto la regla prevista en el inciso 1
del artículo 160 de la Constitución, en el que se señala que “[e]ntre el
primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no interior a ocho días
(…)”. En el caso sub-judice, la votación en primer debate tuvo lugar
el 22 de febrero de 2017, mientras que en la Plenaria del Senado se llevó a
cabo el día 13 de marzo del año en curso, por lo que el tiempo transcurrido fue
de 19 días, en acatamiento al requisito constitucional previamente señalado.
4.4.13. Fase de conciliación
Ante la diferencia de los textos
aprobados en cada cámara legislativa, en desarrollo de lo previsto en el
artículo 161 del Texto Superior, se procedió a integrar una Comisión de Conciliación[422]. En general, tal como se advierte del cuadro anexo No. 2,
referente al tránsito legislativo del Proyecto de
Acto Legislativo No. 02 de 2017 Senado - No. 002 de 2016 Cámara (acumulado) con
el Proyecto de Acto Legislativo No. 003 de 2016 Cámara, “por medio del cual
se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones”, casi todos
los artículos tuvieron discrepancias entre los textos aprobados en el Senado de
la República y la Cámara de Representantes.
El funcionamiento de las comisiones de conciliación se
encuentra regulado en los artículos 161 de la Constitución y 186 a 189 de la
Ley 5ª de 1992, (i) en los que se establece que su integración corresponde a
los presidentes de las cámaras[423],
(ii) a través de la designación de un mismo número de senadores y
representantes, (iii) que podrá incluir a los miembros de las respectivas comisiones
permanentes que participaron en la discusión del proyecto, así como a sus
autores y ponentes, y a quienes hayan formulado reparos, observaciones o
propuestas en las plenarias[424].
El informe de conciliación deberá elaborarse (iv) en
el término que se fije para el efecto[425], (v)
siendo necesario que los miembros designados se reúnan conjuntamente, “procurando
conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definir por mayoría”[426].
Una vez lograda la unificación del proyecto, (vi) éste deberá ser sometido a
discusión y aprobación de las respectivas plenarias, (vii) “previa
publicación de por lo menos un día de anticipación”[427].
Si, agotado el debate, (viii) persisten las diferencias sobre la
iniciativa, ésta se considerará negada “en los artículos o disposiciones
materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la
nueva ley”[428].
De lo expuesto se infiere que la razón de ser de las
comisiones de conciliación es superar las discrepancias que se hayan suscitado
respecto de un proyecto, para cual se ha entendido que el límite material de su
competencia se deriva de lo previsto en el artículo 158 de la Constitución, por
virtud del cual se exige que toda iniciativa deberá referirse a una misma
temática y que serán “inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no
se relacionen con ella”.[429]
En este orden de ideas, la Corte ha sostenido que dichas
comisiones deben unificar los textos divergentes, esto es, todos los artículos
que hayan sido aprobados de manera distinta[430],
en cuya labor no sólo están autorizadas para modificar su contenido, sino
incluso para crear textos nuevos si de esta forma logran superar las
diferencias[431],
siempre que esa actuación se realice dentro del ámbito de la misma materia o
contenido temático de la iniciativa que se está discutiendo.
Con base en lo anterior, procede esta Corporación a
examinar la actuación desarrollada por la Comisión de Conciliación, en
relación con el trámite del acto legislativo sometido a control, para lo cual
comenzará por pronunciarse acerca de su composición.
a) De la integración de la Comisión de Conciliación
Por decisión de los Presidentes de las Cámaras, se
observa que, por el lado del Senado de la República, se designó al congresista Roosvelt Rodríguez Rengifo; mientras que, en lo que corresponde a la
Cámara de Representantes, se eligió al parlamentario Hernán Penagos Giraldo[432].
De lo anterior se advierte que, en
primer lugar, la Comisión de Conciliación fue integrada en debida forma,
pues se respetó la regla de pluralidad y simetría que se exige en el artículo
161 del Texto Superior, conforme al cual: “Cuando surgieren discrepancias en
las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de
conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y
Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar
los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”. Y, en
segundo lugar, en su composición se tuvo en cuenta lo previsto en el artículo
187 de la Ley 5ª de 1992, pues ambos congresistas actuaron como coordinadores
ponentes de la iniciativa en los debates que antecedieron a su aprobación[433],
de manera que contaban con la experticia necesaria para llegar a un acuerdo
sobre el contenido del articulado objeto de conciliación[434].
b) Del trámite de aprobación del informe de
conciliación
En lo que atañe al procedimiento de
aprobación del informe de conciliación, es preciso examinar las actuaciones
realizadas en cada una de las cámaras legislativas.
Así, en el Senado de la
República, este Tribunal pudo constatar lo siguiente:
El informe de conciliación fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 153 de marzo 21 de 2017[435]. Conforme al Acta No. 60 de ese mismo día, la cual se encuentra
publicada en la Gaceta del Congreso No. 321 del 10 de mayo del año en curso, se
acreditó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los siguientes
términos: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto
Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión. (…) Con informe de conciliación: ·
Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara
(acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2017 Cámara),
por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una
paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”[436]. Al final de sesión, en todo caso, se
manifestó lo siguiente: “Siendo las 11.59 pm, la Presidencia levanta la
sesión y convoca para el miércoles 22 de febrero de 2017, a las 3:00 pm”[437].
Como previamente se manifestó, el
uso de la expresión: “en la próxima sesión”, en criterio de la Corte,
satisface los requisitos de claridad, certeza y determinación que se
establecen en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.
En el presente caso se observa que
en la misma fecha en que se realizó la publicación del informe de conciliación
en la Gaceta del Congreso, se llevó a cabo el anuncio previo de votación. A
juicio de esta Corporación, como se ha expuesto en otras oportunidades, el
cumplimiento en un sólo día de estos requisitos de trámite no implica la
existencia de algún tipo de irregularidad procesal, pues ni la Constitución ni
el reglamento consagran una prohibición al respecto, más allá de exigir que la
publicación del informe se haga por lo menos con un día de anticipación al
momento de su votación (CP art. 161) y que se acredite la realización del aviso
con las exigencias previstas en el citado Acto Legislativo 01 de 2003[438].
En cumplimiento del inciso segundo del artículo 161
del Texto Superior[439],
la aprobación de esta iniciativa tuvo lugar el día 22 de marzo de 2017, como
consta en el Acta No. 61 de esa misma fecha de sesión, la cual aparece
publicada en la Gaceta del Congreso No. 322 de mayo 10 de 2017. Nótese cómo,
con el intervalo de tiempo transcurrido entre el anuncio y la citada actuación,
se acreditó la observancia del requisito mencionado en el párrafo anterior,
conforme al cual la publicación del informe de conciliación debe realizarse por
lo menos con un día de anticipación a la fecha de debate y votación.
De acuerdo con la certificación del Secretario General
del Senado de la República[440],
cuya información concuerda con lo que consta en el Acta No.  61 del 22 de marzo
de 2017[441],
esta iniciativa se aprobó con el voto favorable de 54 senadores, mayoría
absoluta de los senadores que integran dicha célula legislativa[442].
El sistema de votación que se acogió fue el de la votación nominal y pública,
en desarrollo de lo previsto en el artículo 133 de la Constitución[443].
En cuanto al procedimiento de
aprobación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes,
este Tribunal pudo constatar lo siguiente:
El informe de conciliación se
publicó en la Gaceta del Congreso No. 152 de marzo 21 de 2017[444]. Por su parte, el aviso previo se llevó a cabo en sesión del día
22 del mismo mes y año, según consta el Acta No. 204, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 242 de abril 21 del año en curso[445]. En cuanto a su contenido, se manifestó que:
“Dirección
de la Presidencia, Miguel Ángel Pinto Hernández: Muy bien señor secretario, le pregunto a la plenaria
si quiere sesionar mañana a las 3 de la tarde día jueves. // Señor Secretario,
por favor anuncie proyectos para la sesión que será convocada para el día
martes a partir de las 2 de la tarde.
Subsecretaría
General, Yolanda Duque Naranjo: Se
anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día martes 28 del
2017 de marzo o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan
proyectos de ley o actos legislativos, hora 3 de la tarde.
Informe
de conciliación // Primero. // Informe
de conciliación. // Procedimiento legislativo especial para la Paz. //
Proyecto de Acto Legislativo número 002 de 2016 Cámara, acumulado con el
Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, 02 de 2017 Senado, por
medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una
paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones.”
(…)
Han sido anunciados, señor Presidente
los proyectos para la sesión plenaria del día martes 28 de marzo o para la
siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos
legislativos.
Dirección
de la Presidencia, Miguel Ángel Pinto Hernández: Muy bien señor Secretario, por favor ya anunciados los
proyectos, ordene levantar la sesión y quedará convocada para el próximo martes
a las 2 de la tarde.
Secretario
General, Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se levanta la sesión siendo las 4 y 23 p.m. y se cita para el próximo
martes 28 de marzo a las 2 de la tarde, muy buenas tardes a todos, siendo las 4
y 23 repito, se levanta la sesión.”
Se trata de un anuncio que
satisface las exigencias previstas en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de
2003, previamente señaladas, pues se fija –en principio– una fecha que resulta cierta y determinable para llevar a cabo el acto de
votación, esto es, el martes 28 de marzo de 2017.
En los términos del aviso previo se
produjo la aprobación de la iniciativa en el día previamente mencionado, según
consta en el Acta No. 205 de esa misma fecha de sesión, tal y como aparece
publicada en la Gaceta del Congreso No. 350 de mayo 18 de 2017[446]. La votación se realizó de forma nominal y pública con un resultado
de 97 votos a favor y seis en contra[447], lo que igualmente satisface la exigencia de la mayoría absoluta
prevista en el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[448].
Del examen de
la composición de la Comisión de Conciliación y del proceso de aprobación del
informe que se entregó para superar las discrepancias existentes entre ambas
cámaras, no encuentra esta Corporación vicio alguno de inconstitucionalidad que
conduzca a la invalidez del acto legislativo sometido a revisión.
c) Del cumplimiento del límite material de
competencia de la Comisión de Conciliación
Finalmente, conforme a lo señalado en el cuadro
anexo No. 2, a juicio de este Tribunal, se concluye que la labor de la Comisión
de Conciliación se ciñó al ámbito de su competencia, consistente en “preparar
un texto unificado que armonice las diferencias, para luego ser sometido a la
aprobación de las plenarias”[449],
sin desbordar el límite temático que concreta el alcance de la iniciativa. Precisamente,
en esta instancia del trámite legislativo, siguiendo la comparación que se
deriva de los textos aprobados en cada una de las Cámaras, se observa lo
siguiente:
- En primer lugar, la Comisión no tomó ninguna
decisión sobre los artículos 2, 4 y 5, en la medida en que las normas aprobadas
por las dos Cámaras tenían idéntica redacción. De esta manera, al no existir
discrepancias, la actuación consistente en abstenerse de pronunciarse sobre
dichos artículos se ajusta a las reglas de competencia previstas en el artículo
161 del Texto Superior. Lo mismo se predica de los títulos, tanto de la
iniciativa, como de cada uno de los capítulos, los cuales tampoco fueron
sometidos a conciliación, al ser los mismos desde lo aprobado en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes.
- En segundo lugar, la Comisión acogió en gran parte los
textos aprobados en el Senado, sin introducir modificaciones, al considerar que
allí se recogían “las observaciones de diferentes actores a lo largo de los
cuatros debates”[450]
que se exigen para aprobar una reforma constitucional, de acuerdo con lo
previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016. Tan solo dos artículos adoptaron lo
dispuesto en la plenaria de la Cámara de Representantes. A juicio de la Corte,
ningún reparo cabe sobre el particular, pues precisamente la labor de la
Comisión de Conciliación es la unificar un texto que será sometido a
consideración de las plenarias, lo cual se cumple con la técnica parlamentaria
de acoger uno de los dos textos objeto de discrepancia, sin importar que a
través de ello se otorgue preponderancia a lo decidido en una de las Cámaras[451].
La siguiente tabla ilustra los artículos que fueron
acogidos, sin introducir ningún tipo de cambio, por la Comisión de
Conciliación:
ARTÍCULO
(Según lo aprobado en el Acto Legislativo 01 de
2017)
CÁMARA QUE
APROBÓ EL TEXTO ADOPTADO
Artículo
transitorio 1. Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR).
Se acogió el texto del Senado de la República.
Artículo
transitorio 2. La Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.
Se acogió el texto del Senado de la República.
Artículo
transitorio 3. Unidad de Búsqueda
de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto
armado.
Se acogió el texto del Senado de la República.
Artículo
transitorio 5. Jurisdicción
Especial para la Paz.
Se acogió el texto del Senado de la República.
Artículo
transitorio 9. Asuntos de
competencia.
Se acogió el texto del Senado de la República.
Artículo
transitorio 12. Procedimiento y
reglamento.
Se acogió el texto del Senado de la República.
Artículo
transitorio 14. Régimen
sancionatorio de los magistrados de la JEP.
Se acogió el texto del Senado de la República.
Artículo
transitorio 16. Competencia sobre
terceros.
Se acogió el texto del Senado de la República.
Artículo
transitorio 18. Reparación integral
en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición)[452].
Se acogió el texto de la Cámara de Representantes.
Artículo
transitorio 19. Sobre la
extradición[453].
Se acogió el texto del Senado de la República.
Artículo
transitorio 20. Participación en
política[454].
Se acogió el texto de la Cámara de Representantes.
Artículo
transitorio 21. Tratamiento
diferenciado para miembros de la Fuerza Pública[455].
Se acogió el texto del Senado de la República.
Artículo
transitorio 22. Calificación
jurídica de la conducta en la Jurisdicción Especial para la Paz[456].
Se acogió el texto del Senado de la República[457].
Artículo
transitorio 23. Competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz[458].
Se acogió el texto del Senado de la República.
Artículo
transitorio 24. Responsabilidad del
mando[459].
Se acogió el texto del Senado de la República[460].
Artículo
transitorio 25. Sanciones en la
Jurisdicción Especial para la Paz[461].
Se acogió el texto del Senado de la República[462].
Artículo
transitorio 26. Exclusión de la
acción de repetición y llamamiento en garantía para miembros de la Fuerza
Pública[463].
Se acogió el texto del Senado de la República[464].
Artículo
transitorio 27. Prevalencia del
Acuerdo Final[465].
Se acogió el texto del Senado de la República.
Artículo 3. Modifíquese el inciso 4 del artículo transitorio 66
de la Constitución Política introducido por el Acto Legislativo No. 01 de
2012.
Se acogió el texto del Senado de la República.
- En tercer lugar, como consecuencia de las diferencias
entre lo aprobado en la Cámara del Representantes y en el Senado de la República,
se encuentran dos artículos, en cuya labor la Comisión de Conciliación se
limitó a acoger el texto adoptado por una de las dos cámaras, práctica que
resulta ajustada a la Constitución, con la incorporación de algunas precisiones
de tipo gramatical, dentro el límite material de competencia relativo a la conservación
del contenido temático de la iniciativa. Esta forma de conciliación se ajusta a
los parámetros señalados en el Texto Superior y en el Reglamento del Congreso, como
lo advirtió este Tribunal en la Sentencia C-1488 de 2000[466],
al sostener que: “las comisiones accidentales al conciliar los
textos disímiles bien pueden introducirles las reformas que consideren
convenientes (…) siempre y cuando obtengan la aprobación de las plenarias de
las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su
finalidad”.
En el asunto bajo examen, en relación con los
artículos transitorios 7 y 10, al existir diferencias entre los textos
aprobados en ambas cámaras, se decidió por la Comisión de Conciliación acoger
el texto aprobado en el Senado de la República, con un sutil ajuste gramatical
en la corrección de palabras que tenían problemas de digitación, a lo cual se
agregó la utilización de varias minúsculas y la precisión en una remisión
normativa.
Así las cosas, el siguiente cuadro ilustra los textos
aprobados en cada una de las Cámaras y la labor desempeñada por la Comisión de
Conciliación, la cual, como ya se dijo, operó dentro de los límites que dispone
la Constitución y que han sido identificados por la jurisprudencia de la Corte.
TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE
REPRESENTANTES
(GACETA 37 DE 2017)
TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO DE LA
REPÚBLICA
(GACETA 153 DE 2017)
TEXTO CONCILIADO
(GACETAS 152 Y 153 DE 2017)
Artículo transitorio 7°. Conformación.
La Jurisdicción estará compuesta por la
Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación
de los Hechos y Conductas; la Sala de Definición de las situaciones
jurídicas; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la
Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría
Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.
El Tribunal para la Paz es el órgano de
cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción
Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de
primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de
Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la
Paz estará conformado por un mínimo de 20 magistrados colombianos
titulares. Además se contará con 4 juristas expertos extranjeros que
intervendrán excepcionalmente, en las mismas condiciones que los magistrados
pero sin derecho a voto, como amicus curiae a solicitud de
las personas sometidas a la jurisdicción o de oficio.
Las Salas de reconocimiento de verdad, de
responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición
de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por
un total de 18 magistrados colombianos. Además se contará con 6 juristas
expertos extranjeros que intervendrán excepcionalmente, en las mismas
condiciones que los magistrados pero sin derecho a voto, como amicus
curiae a solicitud de las personas sometidas a la jurisdicción o de
oficio.
Además estarán a disposición de la JEP 13
magistrados colombianos adicionales en calidad de magistrados suplentes o
sustitutos, y 4 juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus
curiae suplentes o sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno
de magistrados de la Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de
la lista de magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas
extranjeros suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de
Escogencia.
La Unidad de Investigación y Acusación
realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de
la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá
solicitar la colaboración de la Fiscalía General de la
Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta. Igualmente podrá
solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de
derechos humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los
cuales no se cuente con información suficiente. La Unidad contará
con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual. El
Director de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia
señalado en el parágrafo de este artículo. La Unidad estará
integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos. Los fiscales serán
nombrados y posesionados por el Director de la Unidad, quien tendrá
plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos así como a los demás
profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad.
Los magistrados y fiscales no tendrán que ser
funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como
requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente no se les
aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama
judicial.
Para ser elegido Magistrado del Tribunal
para la Paz deberán reunirse los requisitos señalados en el
artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo relacionado con el
límite de edad.
La Secretaría Ejecutiva se encargará de la
administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción
Especial para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas
cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el
conflicto armado, conforme a la ley.
Todas las
sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las
Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas, harán
tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su
inmutabilidad.
La Jurisdicción deberá ser conformada con
criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de
no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural.
Parágrafo. Los magistrados de la JEP, el director
de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos
extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el
Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial
de la JEP, los comisionados de la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición,
y el director de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por
Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado serán
seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e
independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno
nacional, teniendo en cuenta los principios de publicidad, transparencia,
participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su
selección. El Secretario Ejecutivo de la JEP será designado por
el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la
Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de
Escogencia.
Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán
ninguna responsabilidad personal por la selección de los magistrados,
comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este
artículo transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el
Secretario Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité,
quienes se posesionarán ante el Presidente de la República.
Artículo transitorio 7°. Conformación.
La Jurisdicción estará compuesta por la
Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación
de los Hechos y Conductas, la Sala de Definición de las situaciones
jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo conforme a
criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y
representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en los
mismos; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la
Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría
Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.
El Tribunal para la Paz es el órgano de
cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción
Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de primera
instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación
y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la
Paz estará conformado por un mínimo de 20 Magistrados
colombianos titulares. Además se contará con 4 juristas expertos extranjeros
que intervendrán. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas
a su jurisdicción o de oficio, la Sección que vaya a conocer el caso
pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas
extranjeros de reconocido prestigio. Estos últimos actuarán con la única
finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la
materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o
informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los
juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la
Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas
condiciones que los Magistrados pero sin derecho de voto.
Las Salas de reconocimiento de verdad, de responsabilidad
y de determinación de los hechos y conductas; de definición de las
situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un
total de 18 Magistrados colombianos. Además se contará con 6 juristas
expertos extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de las personas
sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer
el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta
2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un
concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo
estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes
al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros,
estos partearán en los debates de la Sala en la que hubiera requerido
su intervención, en las mismas condiciones que los Magistrados pero sin
derecho de voto.
Además estarán a disposición de la JEP 13 Magistrados
colombianos adicionales en calidad de Magistrados suplentes o
sustitutos, y 4 juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus
curiae suplentes o sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de Magistrados
de la Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de
Magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros
suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.
La Unidad de Investigación y Acusación
realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de
la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar
la colaboración de la Fiscalía General de la Nación y
establecer acuerdos de cooperación con esta. Igualmente podrá solicitar a
otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de Derechos Humanos
y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente
con información suficiente. La Unidad contará con un equipo de
investigación especial para casos de violencia sexual. El Director de la
Unidad será escogido por el Comité de Escogencia señalado en el parágrafo
de este artículo. La Unidad estará́ integrada por un mínimo de
16 fiscales colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el
Director de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos
y nombrarlos así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte
de la Unidad.
Los Magistrados y fiscales no tendrán que ser
funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como
requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente no se les
aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama
judicial.
Para ser elegido Magistrado del Tribunal
para la Paz deberán reunirse los requisitos señalados en el
artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo relacionado con el
límite de edad.
Para ser elegido Magistrado de Sala deberán reunirse
los mismos requisitos que se requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial.
La Secretaría Ejecutiva se encargará de la
administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción
Especial para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas
cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el
conflicto armado, conforme a la ley.
Todas las sentencias del
Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las Salas de la
JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada
cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad.
La Jurisdicción deberá ser conformada con
criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de
no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural.
Parágrafo 1°. Los Magistrados de la JEP,
el director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas
expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el
Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial
de la JEP, los comisionados de la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición, y el director de la Unidad de Búsqueda de Personas
dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado serán
seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e
independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno
nacional. El Secretario Ejecutivo de la JEP será designado por el Responsable
del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de
Naciones Unidas y confirmado por el Comité de Escogencia.
Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán
ninguna responsabilidad personal por la selección de los Magistrados,
comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este
artículo transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el
Secretario Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité,
quienes se posesionarán ante el Presidente de la República.
Parágrafo 2°. Mientras se cumple el procedimiento previsto
para el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la
JEP la función de verificación del cumplimiento de los requisitos para
la libertad transitoria, anticipada y condicionada o la privación de la
libertad en unidad Militar o Policial de los miembros de la Fuerza
Pública, será cumplida por la persona que ha sido designada como Secretario
Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz por el
responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la
Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación del 26 de
enero de 2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a
desarrollarse por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP.
Artículo transitorio 7°. Conformación.
La Jurisdicción estará compuesta
por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de
Determinación de los Hechos y Conductas, la Sala de Definición de
las situaciones jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo conforme a
criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y
representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en los
mismos; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la
Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría
Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.
El Tribunal para la Paz es el órgano de
cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción
Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de
primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de
Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la
Paz estará conformado por un mínimo de 20 magistrados colombianos titulares. Además se contará
con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán. Excepcionalmente, a
solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la
Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus
curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos
últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus
curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener
elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la
intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates
de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en
las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho de voto.
Las Salas de reconocimiento de verdad, de
responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición
de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por
un total de 18 magistrados colombianos. Además se contará con 6 juristas
expertos extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas
a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer el caso
pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2
juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un
concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo
estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes
al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros,
estos participarán en
los debates de la Sala en la que hubiera requerido su intervención,
en las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho
de voto.
Además estarán a disposición de la JEP 13 magistrados colombianos adicionales
en calidad de magistrados
suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos extranjeros para intervenir
como amicus curiae suplentes o sustitutos. En caso de que se requiera,
el pleno de Magistrados de la Jurisdicción hará los nombramientos
necesarios de la lista de magistrados
suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o
sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.
La Unidad de Investigación y Acusación
realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de
la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá
solicitar la colaboración de la Fiscalía General de la
Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta. Igualmente podrá
solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de
Derechos Humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los
cuales no se cuente con información suficiente. La Unidad contará
con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual. El
Director de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia
señalado en el parágrafo de este artículo. La Unidad estará́
integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos. Los fiscales serán
nombrados y posesionados por el Director de la Unidad, quien tendrá
plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos así como a los demás
profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad.
Los Magistrados y fiscales no tendrán que ser
funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como
requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente no se les
aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial.
Para ser elegido Magistrado del Tribunal
para la Paz deberán reunirse los requisitos señalados en el
artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo relacionado con el
límite de edad.
Para ser elegido Magistrado de Sala deberán reunirse
los mismos requisitos que se requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial.
La Secretaría Ejecutiva se encargará de la
administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción
Especial para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas
cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el
conflicto armado, conforme a la ley.
Todas las sentencias del
Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las Salas de la
JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada
cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad.
La Jurisdicción deberá ser conformada con
criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de
no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural.
Parágrafo 1°. Los Magistrados de la JEP, el director
de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos
extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el
Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial
de la JEP, los comisionados de la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición, y el director de la Unidad de Búsqueda de Personas
dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado serán
seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e
independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno
nacional. El Secretario Ejecutivo de la JEP será designado por el
Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la
Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de
Escogencia.
Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán
ninguna responsabilidad personal por la selección de los magistrados,
comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este
artículo transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el
Secretario Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité,
quienes se posesionarán ante el Presidente de la República.
Parágrafo
2°. Mientras se
cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del
Secretario Ejecutivo de la JEP la función de verificación del
cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria, anticipada y
condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o Policial de
los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que ha
sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción
Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de
Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas
(ONU), según comunicación del 26 de enero de 2017. Estas funciones de
Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por esta persona desde la
entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin necesidad de que entre
en funcionamiento la JEP.
Artículo transitorio 10. Revisión de sentencias y
providencias.
A petición del condenado la JEP podrá
revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría
General de la Nación o de la Contraloría
General de la República y las sentencias proferidas por otra
jurisdicción por: variación de la calificación jurídica conforme al artículo
transitorio 5° y al inciso 1° del artículo 21; por aparición de nuevos hechos
que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan
pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena,
todo lo anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que
se cumplan las condiciones del Sistema.
La revisión de sentencias por la JEP no
tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo
a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de
las mismas. En consecuencia, no podrá exigírseles en ningún tiempo
responsabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias
judiciales, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin
perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer
indebidamente intereses propios o ajenos.
La Corte
Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las
sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido
condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse
la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de
Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión de sentencias
por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá
por combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los
miembros de las FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y
verificados según lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido
señalado como tal en una sentencia en firme.
Artículo transitorio 10. Revisión de sentencias y
providencias.
A petición del condenado la JEP podrá
revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría
General de la Nación o de la Contraloría General de la
República y las sentencias proferidas por otra jurisdicción por
variación de la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5
y al inciso primero del artículo 21; por aparición de nuevos hechos que
no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas
no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo
anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa
o indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que se
cumplan las condiciones del Sistema.
La revisión de sentencias por la JEP no
tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo
a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de
las mismas, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar
por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.
La Corte
Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las
sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido
condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse
la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de
Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión de
sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se
entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza
Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados
entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo
Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.
Artículo transitorio 10. Revisión de sentencias y
providencias.
A petición del condenado la JEP podrá
revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría
General de la Nación o de la Contraloría
General de la República y las sentencias proferidas por otra
jurisdicción por variación: de
la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5 y al inciso
primero del artículo 22;
por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con
anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no
conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas
por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, o
con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.
La revisión de sentencias por la JEP no
tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo
a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de
las mismas, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por
favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.
La Corte
Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las sentencias
que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo
en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse la revisión de las
anteriores sentencias ante la Sección de Revisión de la JEP.
Para los solos efectos de la revisión de sentencias por parte de la
Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente a todos
los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las FARC-EP
conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según lo
establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una
sentencia en firme.
- En cuarto lugar, el artículo transitorio 17,
corresponde a una disposición que se introdujo específicamente en la plenaria
del Senado de la República, en el cuarto debate[467].
Al respecto, cabe recordar que en la Sentencia C-1152 de 2003[468], al describir los supuestos que dan lugar a la activación de la
competencia de la Comisión de Conciliación, este Tribunal señaló que ello
ocurre cuando se presentan discrepancias entre las Cámaras respecto de un
proyecto, entre otras razones, (i) porque una de las plenarias aprueba un
artículo y éste luego es negado por la otra; o (ii) porque si bien ambas
Cámaras están de acuerdo con una disposición, se presenta una diferencia, así
sea tangencial, entre el contenido adoptado en cada una de ellas.
A estos supuestos se debe agregar lo
mencionado en la Sentencia C-1147 de 2003[469],
reiterada en la Sentencia C-290 de 2017[470],
en la que se indicó que la Comisión de Conciliación es competente para conocer
de aquellos casos en los que una de las Cámaras inserta un artículo nuevo
al proyecto dándole su aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la
otra, caso en el cual existe una discrepancia que puede ser conciliada. No
obstante, en esta última hipótesis lo que se exige es que el
tema al que se refiera la disposición nueva haya sido abordado por las dos
plenarias, directa o indirectamente.
Sobre el particular, en la Sentencia C-376 de 2008[471],
este Tribunal expuso que “[e]n lo relativo a la facultad de introducción de disposiciones
nuevas por una de las cámaras legislativas durante el segundo debate
parlamentario, la jurisprudencia ha precisado que en la circunstancia puntual
que se presenta, cuando una de las plenarias aprueba un artículo nuevo, pero el
mismo no es tenido en cuenta por la otra, para que la divergencia pueda ser
conciliada es menester que el tema a que se refiera la disposición nueva haya
sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente.”
Visto lo anterior, en el asunto bajo examen, la Corte encuentra
que no existe reparo alguno a que la disposición que actualmente corresponde al
artículo transitorio 17 haya sido objeto de conciliación, a pesar de ser
introducida en el cuarto debate en la plenaria del Senado de la República. Ello
es así, en primer lugar, porque la temática propuesta corresponde a un asunto
que venía siendo abordado por ambas Cámaras de manera directa, desde la
radicación misma de los proyectos que dieron lugar a la expedición del Acto
Legislativo 01 de 2017, en relativo al tratamiento diferenciado para Agentes
del Estado. No se trata entonces de un asunto aislado o inconexo con los temas
objeto de debate y aprobación[472]. Y, en segundo
lugar, porque el artículo fue considerado expresamente por la Comisión de
Conciliación, la cual propuso algunos ajustes en su redacción, con miras –entre
otras– a guardar plena armonía con lo dispuesto en el Acto Legislativo.
El siguiente cuadro ilustra el contenido del artículo aprobado en
la plenaria del Senado y los cambios que, en virtud de lo previsto en el
artículo 161 de la Constitución, se introdujeron en la instancia de
conciliación:
ARTÍCULO
APROBADO EN EL SENADO DE LA REPÚBLICA
(GACETA 153 DE 2017)
TEXTO
CONCILIADO
(GACETAS 152 Y 153 DE 2017)
Artículo transitorio 17. Tratamiento diferenciado para
Agentes del Estado.
El componente de Justicia del SIVJRNR
también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido
delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de este,
aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento
equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá
tenerse en cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado.
Se
entiende por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción
Especial para la Paz toda persona que al momento de la
comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro
de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus
Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan
participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas
directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas
puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la
Paz, estas debieron legalizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el
marco y con ocasión del conflicto armado interno, y sin ánimo de
enriquecimiento personal, o en caso de que existiera, sin ser este el determinante
de la conducta delictiva.
Artículo transitorio 17. Tratamiento diferenciado para
Agentes del Estado.
El componente de Justicia del SIVJRNR
también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido
delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se hará de forma
diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y
simétrico.   En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de
garantes de derecho por parte del Estado.
Se
entiende por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción
Especial para la Paz toda persona que al momento de la
comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro
de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus
Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan
participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas
directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas
puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la
Paz, estas debieron realizarse
mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del
conflicto armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento ilícito, o en caso de que existiera,
sin ser este el determinante de la conducta delictiva.
- En quinto lugar, existen cinco artículos frente a
los cuales en el informe de conciliación se manifestó que se acogía el texto
aprobado en la plenaria del Senado de la República, los cuales, al cotejar su
contenido normativo, se observa que no tenían divergencias o discrepancias
frente a lo adoptado en la Cámara de Representantes. Por tal razón, a juicio de
la Sala Plena, se incurrió en una deficiencia de trámite, ya que la Comisión de
Conciliación carecía de competencia para pronunciarse sobre dichos artículos,
cuyos textos aprobados en ambos cámaras tienen idéntica redacción.
Sin embargo, tal deficiencia carece de la entidad
necesaria para transformarse en un vicio de procedimiento, pues al no efectuarse
ninguna modificación o cambio de lo aprobado en la instancia de conciliación, y
al preservase por esa vía la integridad de los textos considerados y aprobados
por las plenarias, la falla en que se incurrió no atenta contra ninguno de los
principios y valores sustanciales que rigen el proceso legislativo, como
ocurre, entre otros, con los principios democrático, deliberativo, de
publicidad, de transparencia y de defensa de las minorías, incurriendo entonces
en lo que se denomina por la Corte como irregularidad irrelevante.
Precisamente, en la Sentencia C-872 de 2002[473],
este Tribunal advirtió que: “Es claro que no toda vulneración de una regla sobre la
formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del
Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad
irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor
constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la
voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico
institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en
sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley,
tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia.”[474]
Así las cosas, para esta Corporación, en los términos
previamente expuestos, la deficiencia anotada (i) no vulnera ningún principio o valor de carácter constitucional, pues ella no afectó
las reglas de publicidad, transparencia y de protección a las minorías
inherentes al procedimiento legislativo; (ii) tampoco atentó contra el proceso
de formación de la voluntad democrática en las cámaras, toda vez que el texto
siguió siendo el mismo a aquél al que ambas plenarias le habían dado su
aprobación; (iii) y menos aún desconoció el diseño que en materia institucional
incorpora la Carta, toda vez que la simple mención a la adopción de un texto,
en nada modificó el rigor normativo compartido por ambas cámaras.
La siguiente tabla incorpora la relación de los cinco
artículos que, en materia de conciliación, se consideran ajustados a la Carta,
pese a la deficiencia de trámite anteriormente señalada.
TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE
REPRESENTANTES
(GACETA 37 DE 2017)
TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO DE LA
REPÚBLICA
(GACETA 153 DE 2017)
TEXTO CONCILIADO
(GACETAS 152 Y 153 DE 2017)
Artículo transitorio 4°. Excepción al deber de denuncia. Para
garantizar el adecuado funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento
de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la
Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y
en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste
servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a
declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales
hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones misionales.
Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción
Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o
por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición, quienes en desarrollo de las
funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por
Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan realizado
los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo concerniente a
esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver.
Artículo
transitorio 4°. Excepción al deber de denuncia. Para garantizar el adecuado
funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento de la
Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la
Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y
en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste
servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a
declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales
hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones misionales.
Parágrafo. De ser requeridos por la
Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades
competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la
Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes en
desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de
Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto
armado hayan realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y
explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados
al cadáver.
Artículo
transitorio 4°. Excepción al deber de denuncia. Para garantizar el adecuado
funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento de la
Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la
Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y
en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste
servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a
declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales
hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones misionales.
Parágrafo. De ser requeridos por la
Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades
competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la
Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes en
desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de
Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto
armado hayan realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y
explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados
al cadáver.
Artículo
transitorio 6°. Competencia
prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo
establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales,
disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por
causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber
la competencia exclusiva sobre dichas conductas.
Respecto
a las sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas
las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la
competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se
limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción
disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión,
por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a
revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado.
En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una
investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la
revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y
responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del
Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será
competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.
Artículo
transitorio 6°. Competencia
prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo
establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales,
disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por
causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber
la competencia exclusiva sobre dichas conductas.
Respecto
a las sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas
las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la
competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se
limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción
disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión,
por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a
revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado.
En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una
investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la
revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y
responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del
Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será
competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.
Artículo
transitorio 6°. Competencia
prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo
establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales,
disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por
causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber
la competencia exclusiva sobre dichas conductas.
Respecto
a las sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas
las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la
competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se
limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción
disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión,
por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a
revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado.
En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una
investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la
revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y
responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del
Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será
competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.
Artículo
transitorio 8°. Acciones
de tutela contra acciones u omisiones de la JEP. La acción
de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la
Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o
amenacen los derechos fundamentales.
La
acción de tutela en contra de las providencias judiciales que
profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o
cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por
deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al
interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no
existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado
o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al
debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente
ante los órganos de la JEP.
Las
peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal
para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera
instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda
por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser
revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes
reglas:
La
decisión sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por
una sala conformada por dos magistrados de la Corte
Constitucional escogidos por sorteo y dos magistrados de la
Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será seleccionado
si los cuatro magistrados votan a favor de la selección.
Las
sentencias de revisión serán proferidas por la Sala
Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el
derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en qué
consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión
del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni
tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de tutela de
la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz.
La sentencia será remitida al Tribunal para la Paz para que
adopte la decisión que corresponda respetando el derecho amparado. La
providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en
cumplimiento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá
ser objeto de una nueva acción de tutela.
Artículo
transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones
de la JEP. La acción
de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la
Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o
amenacen los derechos fundamentales.
La
acción de tutela en contra de las providencias judiciales que
profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o
cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por
deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al
interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no
existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado
o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al
debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente
ante los órganos de la JEP.
Las
peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal
para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera
instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda
por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser
revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las
siguientes reglas:
La decisión
sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala
conformada por dos Magistrados de la Corte Constitucional escogidos
por sorteo y dos Magistrados de la Jurisdicción
Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro
Magistrados votan a favor de la selección.
Las
sentencias de revisión serán proferidas por la Sala
Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el
derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en qué
consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión
del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni
tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de tutela de
la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz.
La sentencia será remitida al Tribunal para la Paz para que
adopte la decisión que corresponda respetando el derecho amparado. La
providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en
cumplimento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser
objeto de una nueva acción de tutela.
Artículo
transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones
de la JEP. La acción
de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la
Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o
amenacen los derechos fundamentales.
La
acción de tutela en contra de las providencias judiciales que
profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o
cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por
deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al
interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no
existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado
o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al
debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente
ante los órganos de la JEP.
Las
peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal
para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera
instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda
por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser
revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las
siguientes reglas:
La
decisión sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por
una sala conformada por dos Magistrados de la Corte
Constitucional escogidos por sorteo y dos Magistrados de la
Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será seleccionado
si los cuatro Magistrados votan a favor de la selección.
Las
sentencias de revisión serán proferidas por la Sala
Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el
derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en qué
consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión
del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni
tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de tutela de
la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz.
La sentencia será remitida al Tribunal para la Paz para que
adopte la decisión que corresponda respetando el derecho amparado. La
providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en
cumplimento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser
objeto de una nueva acción de tutela.
Artículo
transitorio 11. Sustitución de la sanción penal. Cuando no proceda la renuncia a la
persecución penal, la Sala de Revisión del Tribunal para la
Paz, a solicitud de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas,
decidirá sobre la sustitución de la sanción penal proferida por la justicia
ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas de la
Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado
reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en
el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones
del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la
reparación y a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la
sanción previamente impuesta.
Cuando la
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el
componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya
se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo
contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o alternativa del
Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución
del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.
Artículo
transitorio 11. Sustitución de la sanción penal. Cuando no proceda la renuncia a la
persecución penal, la Sala de Revisión del Tribunal para la
Paz, a solicitud de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas,
decidirá sobre la sustitución de la sanción penal proferida por la justicia
ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas de la
Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado
reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en
el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones
del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la
reparación y a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la
sanción previamente impuesta.
Cuando la
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el
componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya
se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo
contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o alternativa del
Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución
del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.
Artículo
transitorio 11. Sustitución de la sanción penal. Cuando no proceda la renuncia a la
persecución penal, la Sala de Revisión del Tribunal para la
Paz, a solicitud de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas,
decidirá sobre la sustitución de la sanción penal proferida por la justicia
ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas de la
Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado
reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en
el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones
del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la
reparación y a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la
sanción previamente impuesta.
Cuando la
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el
componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya
se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo
contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o alternativa del
Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución
del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.
Artículo
transitorio 13. Sanciones. Las sanciones que imponga la JEP tendrán
como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar
la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño
causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y
responsabilidad. Las sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias
y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los numerales
60, 61, 62 y en el listado de sanciones del subpunto 5.1.2 del Acuerdo Final.
Artículo
transitorio 13. Sanciones.
Las sanciones que imponga la JEP tendrán como finalidad esencial
satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la
mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación
con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones
podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se
impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el
listado de sanciones del subpunto 5.1.2 del Acuerdo Final.
Artículo
transitorio 13. Sanciones.
Las sanciones que imponga la JEP tendrán como finalidad esencial
satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la
mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación
con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones
podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se
impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el listado
de sanciones del subpunto 5.1.2 del Acuerdo Final.
- Finalmente, como caso particular, la Corte destaca
lo ocurrido respecto de la aprobación del artículo transitorio 15. En efecto, a
pesar de que los textos adoptados por las plenarias del Senado y de la Cámara
eran exactamente los mismos y, por ende, no existía formalmente una discrepancia,
en el informe de conciliación se procedió a realizar un ajuste en su rigor
normativo, en particular, en lo referente a las remisiones allí previstas. La
siguiente tabla ilustra la situación previamente descrita:
TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE
REPRESENTANTES
(GACETA 37 DE 2017)
TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO DE LA
REPÚBLICA
(GACETA 153 DE 2017)
TEXTO CONCILIADO
(GACETAS 152 Y 153 DE 2017)
Artículo
transitorio 15. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de
las funciones de la JEP. La JEP entrará en funcionamiento a partir
de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna norma de
desarrollo, sin perjuicio de la aprobación posterior de las normas de
procedimiento y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción.
El plazo
para la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la
presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y
Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la
Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de
los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada
efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la
JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad
jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado
mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los magistrados
de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de
Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y
las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de
las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma
Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional
debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido
por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y
Determinación de los Hechos y las conductas.
En todo
caso y sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier
momento en que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y
eficacia de resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el
inciso 2 del artículo 6 transitorio y en el inciso final del artículo 11
transitorio de este Acto Legislativo.
Artículo
transitorio 15. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de las
funciones de la JEP.
La JEP entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este Acto
Legislativo sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la
aprobación posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el
reglamento de dicha jurisdicción.
El plazo
para la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la
presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y
Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la
Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de
los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada
efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la
JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad
jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado
mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los Magistrados
de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de
Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y
las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de
las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma
Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional
debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido
por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y
Determinación de los Hechos y las conductas.
En todo
caso y sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier
momento en que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y
eficacia de resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el
inciso 2° del artículo 6° transitorio y en el inciso final del artículo 11
transitorio de este acto legislativo.
Artículo
transitorio 15. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de
las funciones de la JEP. La JEP entrará en funcionamiento a partir
de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna norma de
desarrollo, sin perjuicio de la aprobación posterior de las normas de
procedimiento y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción.
El plazo
para la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la
presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y
Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la
Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de
los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada
efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la
JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad
jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado
mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los Magistrados
de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de
Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y
las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de
las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma Sala
hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional
debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido
por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y
Determinación de los Hechos y las conductas.
En todo
caso y sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier
momento en que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y
eficacia de resoluciones y sentencias, de
conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 7º transitorio
y en el inciso final del artículo 12 transitorio de este Acto Legislativo.
El ajuste que se realizó por la Comisión de
Conciliación, en cada una de las remisiones que se llevan a cabo en la norma
objeto de control, se explica en los siguientes términos: (i) en general, el
precepto normativo en el que se introducen refiere al plazo de funcionamiento y
de conclusión de las funciones de la JEP, en cuyo inciso 3, y con carácter
particular, se dispone que la Sección de Estabilidad y Eficacia
de Resoluciones y Sentencias del Tribunal para la Paz, se podrá constituir “sin
limitación temporal alguna”, con la sola condición de que el cumplimiento
de sus atribuciones “resulte necesaria”.
Además, (ii) en la ejecución de las
funciones a cargo de dicha Sección, se agrega que sus actuaciones deben
realizarse, de acuerdo “con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 7
transitorio y en el inciso final del artículo 12 transitorio” del Acto
Legislativo 01 de 2017. La primera remisión que se efectúa implica incorporar
las reglas sobre la conformación del Tribunal para la Paz, destacando la
existencia de distintas secciones, el número mínimo de magistrados y el grado
de intervención que tendrían los juristas extranjeros, a partir de la
consagración de la figura del amicus curiae, por solicitud de las
personas sometidas a la JEP o de oficio por alguna de sus dependencias.
La segunda remisión, que alude al inciso final del
artículo transitorio 12, lo que hace es tener en cuenta que el legislador debe
determinar qué actuaciones procesales que se desarrollan por la JEP se
encuentran protegidas con reserva, en aras de garantizar los derechos fundamentales
al buen nombre y a la intimidad de aquellas personas que, con ocasión de sus
conductas, lleguen a estar sometidas a la competencia de dicha jurisdicción
especial.
En concreto, como se observa de lo expuesto, las
remisiones aprobadas implican que la Sección de
Estabilidad y Eficacia de Resoluciones y Sentencias del Tribunal para la Paz,
en cualquier momento en el que sea llamada a cumplir sus funciones, (iii)
deberá limitarse al desarrollo de su marco competencial, con los magistrados
designados para tal fin y con las restricciones que sean aplicables para la
participación de juristas extranjeros (inciso 2 del artículo transitorio 7); (iv)
actuaciones en las que, por lo demás, se deberá garantizar la reserva de
información, en aquellas hipótesis que sean previamente definidas por el
legislador (inciso final del artículo transitorio 12).
La norma en comento se remonta al texto aprobado en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, que correspondía al artículo
transitorio 14, en donde la remisión se consagró en los siguientes términos: “de
conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 6 transitorio y en el
inciso final del artículo 11 transitorio de este Acto Legislativo”[475].
Al revisar tales preceptos se advierte que, en el primero, se consagran las reglas sobre la conformación del Tribunal para la Paz,
siguiendo los mismos tres parámetros ya mencionados (composición, número de
magistrados y participación de juristas extranjeros); mientras que, en el
segundo, se alude al reglamento de la JEP, en el que se deberá establecer un mecanismo
para la integración de la Sección de Estabilidad y Eficacia, fijando un
procedimiento para el desarrollo de sus funciones[476].
Cuando el asunto llegó a la
Plenaria de la Cámara de Representantes, se introdujo una nueva disposición en
la iniciativa, que corresponde al actual artículo transitorio 6, referente a la
competencia prevalente de la JEP. Tal decisión condujo a que la numeración del
proyecto se desplazara, sin que se advirtiera la incongruencia derivada por la
desatención en ajustar igualmente la remisión que había sido aprobada[477]. En estos términos, el envío normativo se realizaba a dos
disposiciones que en nada se relacionan con la descripción de las funciones a
cargo de la Sección de Estabilidad y Eficacia de
Resoluciones y Sentencias del Tribunal para la Paz. Precisamente, los asuntos
allí previstos apuntan al carácter prevalente de la JEP[478] y al mandato de sustitución de la sanción penal[479]. Esta inadvertencia se mantuvo durante el tercer y cuarto
debate adelantado a instancias del Senado de la República[480].
El ajuste en la norma remisoria tan sólo se formalizó
en la etapa de conciliación, a partir de la corrección que se introdujo por la
Comisión designada para superar las discrepancias existentes entre los textos
aprobados en cada una de las cámaras. Se trató de una actuación que, como ya se
explicó, introdujo un cambio respecto de una disposición que no sufrió
modificaciones visibles entre las plenarias, por lo que, al menos, desde una
perspectiva estrictamente formal, no tenía divergencia alguna susceptible de
ser conciliada.
Esta aproximación al tema objeto de verificación
impone revisar el marco de actuación de las Comisiones de Conciliación. Al
respecto, sea lo primero advertir que, como se ha mencionado con anterioridad, tales comisiones tienen una competencia limitada, por virtud de la
cual están llamadas a actuar en los casos en que existen discrepancias o
divergencias entre las Cámaras, respecto del contenido de los artículos que
integran un proyecto de ley o de acto legislativo. Así lo resalta el inciso
final del artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, en el que expresamente se señala
que: “Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones del articulado
de manera distinta de la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”. Para
la Corte, las diferencias entre lo aprobado pueden surgir, como ya se dijo,
entre otros casos, (i) porque una de las plenarias aprueba un
artículo y éste luego es negado por la otra; (ii) porque si bien ambas
Cámaras están de acuerdo con una disposición, se presenta una divergencia, así
sea tangencial, entre el contenido adoptado en cada una de ellas; o (iii)
porque una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole
su aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la otra.
Esta atribución vinculada en principio con el examen
formal de lo aprobado por cada Corporación, se ha visto complementada con el
reconocimiento de la potestad para plantear cambios que preserven la coherencia
de la iniciativa, por ejemplo, por problemas de estilo o de congruencia, cuando
tal modificación se da dentro del escenario de la resolución de discrepancias
que, como se ha visto, avalan la actuación a cargo de la Comisión de
Conciliación.
Un antecedente sobre el particular se halla en la
Sentencia C-473 de 2005[481],
en el que la Corte avaló la constitucionalidad de un ajuste de congruencia
realizado por una Comisión de Conciliación, en el sentido de ajustar el título
de un capítulo con la denominación de “fondo cuenta”, a pesar de que
tanto en el Senado como en la Cámara, dicho encabezado había sido aprobado con
el rotulo de “fondo especial”. La modificación partió de la base de
entender que al existir una discrepancia entre los artículos aprobados
que hacían parte del citado capítulo y al haberse acogido la fórmula del fondo
cuenta propuesta por el Senado, era válido que en sede de conciliación se
cambiaría el título, pues la coherencia de la iniciativa, sobre la base de la divergencia
planteada, le daban legitimidad a la actuación realizada por la mencionada
Comisión.
El límite que se impone se encuentra en que todo
cambio o modificación que se produzca no puede ser de tal envergadura que
altere sustancialmente el contenido del proyecto o contravenga su finalidad. Así
lo ha señalado este Tribunal, entre otras, en las Sentencias C-292 de 2003[482],
C-473 de 2005[483]
y C-635 de 2011[484].
Si se observa con detenimiento la postura que se ha asumido por la Corte
revitaliza el principio de instrumentos de las formas, pues aun cuando
formalmente los textos aprobados puedan ser iguales, como en el caso
previamente mencionado, las discrepancias subyacentes hacen
necesario que para mantener la simetría de lo regulado, se puedan hacer ajustes
menores de estilo o de congruencia que en nada afecten la identidad o esencia
de lo aprobado, pero que permitan preservar el principio democrático, en lo que
atañe a la eficacia que se exige de la labor de producción normativa.
Visto lo anterior, en el caso concreto, se advierte
que si bien la remisión del artículo transitorio 15 fue aprobada en los mismos
términos estrictamente formales tanto en Senado como en Cámara, existía una
discrepancia subyacente que explica el cambio realizado en sede de conciliación
dirigido a garantizar la coherencia de lo regulado. De esta manera, por una
parte, se observa que al incorporar el artículo transitorio 6 en el segundo
debate en la Cámara de Representantes, como consta en la Gaceta del Congreso
No. 37 de 2017, se produjo un desplazamiento en la enumeración de los artículos
que integran la iniciativa, afectando con ello la regla de remisión. En efecto,
tal como se aprobó por ambas plenarias, el envío se realizaba a dos
disposiciones que en nada se relacionan con la descripción de las funciones a
cargo de la Sección de Estabilidad y Eficacia de Resoluciones y Sentencias del
Tribunal para la Paz. Al ser detectado por la Comisión de Conciliación este
error de congruencia en el proyecto adoptado, se propuso a las plenarias su
corrección dentro del escenario subyacente de las discrepancias, pues mientras
en la Cámara la remisión pretendía incorporar los preceptos sobre la
conformación del citado Tribunal y el reglamento de la JEP; en el Senado, esa
misma remisión había sido alterada en el segundo de los componentes expuestos,
al conectarse con las actuaciones en las que debe garantizarse la reserva de
información.
Si bien por error, en la actuación de las Cámaras, se
mantenía el envío a dos disposiciones ajenas a lo regulado, en el fondo y desde
perspectiva eminentemente material, se trataba de un problema coherencia, que
podía ser objeto de ajuste por la Comisión de Conciliación, al existir una
divergencia subyacente respecto de lo finalmente aprobado en Senado como en
Cámara.
Para la Corte esta actuación se enmarca dentro del
ámbito competencial de las Comisiones de Conciliación, en primer lugar, porque
el cambio se produce en un escenario de realización del principio de
instrumentalidad de las formas, con el propósito de preservar la eficacia de la
labor de producción normativa; en segundo lugar, porque la actuación
desarrollada por la Comisión de Conciliación, se origina dentro del marco
constitucional que habilita su intervención, referido a la preexistencia de una
discrepancia; y en tercer lugar, porque el ajuste realizado en nada modifica la
identidad o esencia de lo aprobado o contradice su finalidad. Por el contrario,
no sólo responde al objetivo del proyecto, sino que se ajusta a la coherencia
misma que explica la regla de remisión, como previamente se expuso.
En conclusión, vista en su
integridad la actuación desarrollada en la instancia de conciliación, este
Corporación concluye que no existe vicio alguno de procedimiento en lo que
corresponde a la composición de la Comisión, al proceso de aprobación del
informe y a los límites materiales que determinan su competencia. De ahí que,
la Sala continuará con el examen del resto de requisitos de forma, en los
términos previamente mencionados.
4.4.14. El título de la
iniciativa
De acuerdo con lo previsto en el artículo 169 Constitución
Política, todas las iniciativas deben identificarse a través de un título, en
el que se describa el contenido del proyecto, acompañado del uso de la
siguiente fórmula: “El Congreso de Colombia, decreta”[485]. A pesar de que el título carece de valor
normativo, ya que en estricto rigor no incorpora supuestos de hecho ni
mandamientos jurídicos, la Corte ha sostenido que no puede desconocerse que
ejerce una influencia determinante en el contenido de una iniciativa, pues es
capaz de atribuirle un significado a las normas que la integran.
Por lo anterior, esta Corporación ha indicado que el título
cumple, entra otras, con las siguientes funciones: (i) garantiza el principio
de congruencia que debe existir en una iniciativa, sin que sea necesario que el
epígrafe se refiera a todas y cada una de las disposiciones que integran un
cuerpo normativo, pues basta con un enfoque global al que se refieran las
normas en su conjunto, de tal forma que los obligados a cumplirlas puedan
inferir su contenido sin impedimento alguno[486]; (ii)
presta una labor pedagógica, en la medida en que el título permite la difusión
y el conocimiento de una iniciativa[487];
(iii) opera como un criterio de referencia para verificar la observancia del
principio de unidad de materia[488];
y (iv) sirve como guía interpretativa para determinar el sentido del articulado
previsto en un acto normativo[489].
Ahora bien, con ocasión de la implementación del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz dispuesto en el Acto Legislativo
01 de 2016, es preciso resaltar que, entre los requisitos de forma, se incluye
un cambio en el uso de la formula sacramental, manteniendo la exigencia relativa
a la congruencia que debe existir entre el rotulo y el contenido de la
iniciativa. Puntualmente, en el literal c) del artículo 1 del mencionado acto
de reforma se establece que: “(…) El Procedimiento Legislativo Especial para
la Paz se regirá por las siguientes reglas: (…) c) El título de (…) los
actos legislativos a los que se refiere este artículo deberán corresponder
precisamente a su contenido y a su texto procederá esta fórmula: ‘El Congreso
de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA’ (…)”.
Al verificar el acto sometido a control, se
encuentra por la Corte, en primer lugar, que el título del Acto Legislativo 01
de 2017 hace uso de la formula sacramental exigida[490]; y, en segundo lugar, que a través de un enfoque global se
logra determinar el alcance y contenido de las disposiciones que integran el
citado acto de reforma. Para tal efecto, se introduce el siguiente enunciado: “(…) Por medio del cual se crea un título de disposiciones
transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la
construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones.
(…)”.
Como se observa son cuatro los elementos distintivos que surgen
de dicha labor de determinación. Así, es claro que, (i) la reforma constitucional
tiene como propósito incorporar un conjunto de normas transitorias a la
Carta, mediante la creación de un título especialmente dirigido a tal fin[491]; en el que sus normas buscan (ii) brindar las herramientas que ayuden
a la terminación del conflicto armado, como ocurre con aquellas disposiciones
que desarrollan el SIVJRNR[492]; al mismo tiempo que pretenden (iii) establecer un marco que
permita construir una paz y estable y duradera, para lo cual se
estipulan mandatos que, entre otras, pretenden satisfacer el derecho a la
reparación integral[493] o facilitar la reintegración social[494]. Ambos fines se amplían (iv) con otras disposiciones acordes
con el bloque normativo planteado, en donde se alistan, por ejemplo, los
preceptos que regulan la figura de la extradición[495] o que precisan los instrumentos de justicia
transicional a los cuales alude el Acto Legislativo 01 de 2012[496].
Por consiguiente, a juicio de la Corte, no
cabe duda de que el título del Acto Legislativo 01 de 2017 no solo cumple con
la formula sacramental que le es exigible, sino que también guarda plena
armonía con el contenido y alcance de su articulado, como lo impone el citado
literal c) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.
4.4.15. La prelación en su trámite
Como un requisito especial de
procedimiento, el literal b) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016
dispone que: “los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante
el procedimiento legislativo especial para la paz tendrán trámite preferencial.
En consecuencia, tendrán absoluta prelación en el orden del día sobre cualquier
otro asunto, hasta tanto la respectiva Cámara o Comisión decida sobre él”.
Para comenzar, la Sala considera que este
requisito difícilmente tendría la entidad suficiente, en caso de
desconocimiento, para dar lugar a la configuración de un vicio de
procedimiento, pues se trata de una exigencia de carácter formal que busca
impulsar la aprobación de la iniciativa, a través de la limitación a la
autonomía con la que se fija el orden del día por la Mesas Directivas de ambas
Cámaras, por lo que aún en la hipótesis de que ello no se cumpla, si el
proyecto es aprobado, se habrá accedido al objetivo o propósito buscado con su
incorporación en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.
En el asunto bajo examen, este Tribunal
advierte que en las actas en donde consta el debate realizado, la iniciativa
que dio lugar a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017, siempre se ubicó
en el primer lugar del orden del día. Así se constata (i) en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes en la Gaceta del Congreso No. 127 de
2017; (ii) en la Plenaria de dicha Corporación en la Gaceta del Congreso No.
111 de 2017; (iii) en la Comisión Primera del Senado de la República en la
Gaceta del Congreso No. 145 de 2017; (iv) en la Plenaria de la citada
Corporación en la Gaceta del Congreso No. 253 de 2017; y (v) en la instancia de
conciliación en las Gacetas del Congreso Nos. 322 y 350 de 2017. Por ende, en
el caso sub-judice, la Sala Plena advierte que este requisito se cumplió
a cabalidad.
4.4.16. Promulgación, entrada en
vigencia y remisión a la Corte
En tanto el literal k) del artículo 1
del Acto Legislativo 01 de 2016 dispone que el control constitucional se debe
adelantar con posteridad a la entrada en vigencia del acto legislativo
tramitado mediante el Procedimiento Especial para la Paz, es preciso cotejar
que el acto de reforma sometido a control haya sido promulgado y esté en
vigencia.
En el asunto bajo examen, el Acto
Legislativo 01 de 2017 fue promulgado el 4 de abril de 2017, fecha en la cual
su texto fue insertado en el Diario Oficial No. 50.196, ese mismo día también
entró en vigencia, tal como se dispone en el artículo 5 del citado acto de
reforma, al señalar que: “Artículo 5. Vigencia. El presente Acto
Legislativo rige a partir de su promulgación”.
Una vez acaecido lo anterior, la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio del 5 de
abril de 2017[497], remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional copia
autentica del Acto Legislativo 01 de 2017, para surtir el trámite de revisión
de constitucionalidad previsto en el literal k) del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016, pues ya se encontraba vigente.
Así las cosas, la Corte encuentra
que, tanto el mandato constitucional de promulgación del Acto Legislativo 01 de
2017, como la exigencia especial de su remisión a este Tribunal para adelantar
el respectivo control automático, único y posterior de constitucionalidad a su
entrada en vigencia, fueron satisfechos de forma estricta, sin que exista vicio
procedimental alguno.
4.4.17.
Conclusión respecto del control constitucional a los parámetros básicos
de forma
Del recuento realizado por esta
Corporación, se concluye que el proyecto que dio origen al Acto Legislativo 01
de 2017, cumplió de manera satisfactoria con la totalidad de los requisitos básicos
de forma previstos en la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en
el reglamento del Congreso para una iniciativa de esta naturaleza, pues, como
ya se dijo: (i) se radicó de forma exclusiva por el Gobierno Nacional[498]; (ii) se efectuó su publicación oficial, antes de darle curso en la
instancia respectiva[499]; (iii) se convocó como corresponde a sesiones extraordinarias[500]; (iv) se asignó su conocimiento a las Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes, tanto del Senado de la República como de la
Cámara de Representantes, como autoridades competentes para dar primer debate[501]; (v) se acumularon las iniciativas radicadas por el Gobierno Nacional
en el momento procesal dispuesto para ello[502]; (vi) se designaron conforme al reglamento los ponentes encargados
de coordinar el debate y la aprobación de la iniciativa[503]; (vii) se tramitó el proyecto en una sola vuelta de cuatro debates
desarrollados de la siguiente manera: (a) un primer debate en las respectivas
comisiones competentes, y (b) un segundo debate en la plenaria de cada una de
las dos cámaras[504]; (viii) se elaboraron y publicaron –tanto en comisiones como en
plenarias– los informes de ponencia para dar curso a la iniciativa[505]; (ix) se verificó el cumplimiento del requisito del anuncio previo,
en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación[506]; (x) se constató que toda votación cumplió con el quórum y
la mayoría absoluta requerida[507]; (xi) se evidenció que la votación fue nominal y pública[508], en un solo momento[509] y conforme a la exigencia –todavía vigente– de que toda proposición
debía contar con el aval del Gobierno y tener relación con lo pactado en el
Acuerdo Final[510]; (xii) se realizó la publicación oficial del texto aprobado en cada
instancia legislativa[511]; (xiii) se incluyeron los aportes de las audiencias públicas
efectuadas en cada cámara, siguiendo las reglas previstas en el reglamento[512]; (xiv) se acreditó que el tránsito entre comisiones y plenarias, y
luego entre cámaras, se ajustó al término de ocho días previsto para el efecto[513]; (xv) se cumplió con los requisitos que rigen la fase de
conciliación, tanto en lo referente a su forma de integración, como en lo que
atañe a la aprobación del informe y a los límites materiales que determinan su
competencia[514]; (xvi) se comprobó el uso de la formula sacramental dispuesta para
acompañar el título de los proyectos tramitados por vía del fast track[515]; (xvii) se consideró la iniciativa de acuerdo con la prelación que
se exige para su trámite[516]; y (xviii) se evidenció que el acto legislativo sometido a control
fue promulgado, entró en vigencia y se remitió en debida forma a la Corte[517].
Con fundamento en lo anterior, se proseguirá con el análisis del resto de exigencias de forma,
los cuales se concretan, por una parte, en la verificación de los principios de
unidad de materia, identidad flexible y consecutividad, así como en la
obligación de agotar previamente, y si es del caso, el requisito de la consulta
previa; y por la otra, en las reglas especiales de competencia que incorpora el
Acto Legislativo 01 de 2016, relacionados con la satisfacción de los criterios
de habilitación temporal, habilitación competencial, conexidad material y
conexidad teleológica.
4.5.
Del principio de unidad de materia, y de los requisitos de identidad flexible[518]
y consecutividad
4.5.1. Del principio de unidad de
materia
4.5.1.1. El principio de unidad de
materia se halla plasmado en el artículo 158 de la Constitución Política cuando
dispone que: “Todo proyecto de ley deberá referirse a una misma materia y
serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella”. Este principio, como en varias ocasiones lo ha admitido la Corte[519], pretende asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e
integrado, referido a un sólo asunto, o incluso a una pluralidad de ellos
relacionados entre sí, a partir de la identificación de un eje temático dominante
en el proyecto, sin que ello se traduzca, necesariamente, en una diversidad de
materias[520].
La importancia de este principio
radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los congresistas, así
como los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas
que nada tienen que ver con la materia que constituye el eje o núcleo de la
iniciativa aprobada, y que, por dicho motivo, pudieran no haber sido objeto del
necesario debate democrático en cada una de las cámaras legislativas. En este
orden de ideas, este Tribunal ha dicho que “su debida observancia contribuye a
la coherencia interna de las normas y facilita el cumplimiento y aplicación de
estas últimas al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones
interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la
existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que
la ley se refiere.”[521]
También ha precisado la
jurisprudencia constitucional que la interpretación del principio de
unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el
principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor
fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, “no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley”[522].
Por esta razón, recientemente, en la
Sentencia C-373 de 2016[523], la Corte identificó dos criterios que permiten asegurar la
exigibilidad de este mandato. Para tal efecto, esta Corporación señaló (i) que
el examen de la unidad de materia “no debe ser excesivamente exigente ni
extremadamente deferente, de manera que el escrutinio no puede desconocer el
amplio margen de configuración” otorgado al Congreso, pero tampoco las
exigencias mínimas de racionalidad legislativa que se asocian con el
cumplimiento de dicho principio. Por ello, (ii) surge una preferencia prima
facie por el respeto al principio básico de autonomía legislativa, siendo
exigible un esfuerzo argumentativo mayor por parte de la Corte, para declarar
la inexequibilidad de una disposición por violación de lo previsto en el
artículo 158 de la Carta.
Finalmente, una proyección adicional
del principio de unidad de materia se encuentra en el artículo 169 del Texto
Superior, cuando se exige que el “título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido”, lo que da lugar a verificar una especie de
racionalidad interna derivada de la conexidad de los textos aprobados con el
rótulo que identifica una ley.
4.5.1.2. En jurisprudencia reiterada
la Corte ha señalado que el principio de unidad de materia es igualmente
aplicable respecto de actos legislativos. En esta oportunidad y de aquí en
adelante, esta Corporación se apartara de dicha consideración y asumirá una
nueva jurisprudencia, conforme a la cual esa exigencia no aplica en relación
con la aprobación del aludido acto de reforma.
Inicialmente, es preciso aclarar que
este pronunciamiento se limita al estudio de los requisitos de forma del acto
legislativo, por lo que el análisis propuesto no se extiende a las otras vías
que autorizan la reforma de la Constitución y frente a las cuales se ha juzgado
de manera puntual si cabe o no exigir la expedición de una regulación, acorde
con los requerimientos que emanan del citado principio. Tal como ha sucedido,
hasta el momento, con las leyes que autorizan la convocatoria a un referendo
constitucional[524].
De este modo, al adoptarse por la
Corte un cambio en su jurisprudencia sobre la exigibilidad del principio de
unidad de materia frente a actos legislativos, se impone cumplir con los
requisitos de transparencia y suficiencia que, al tenor de la jurisprudencia
reiterada de este Tribunal[525],
actúan como cargas para autorizar la modificación de un precedente de alcance
horizontal.
4.5.1.3. Las mencionadas cargas se expresan, por una
parte, en la obligación de que el Tribunal haga referencia expresa a las
decisiones preexistentes en las que se han resuelto casos análogos (requisito
de transparencia) y; por la otra, en el deber de exponer las razones que
evidencien las causas o motivos por las que se producir un cambio
jurisprudencial (requisito de suficiencia).
En lo que corresponde a la primera carga, o lo que es
lo mismo, el requisito de transparencia, la Corte advierte que la
jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre el requisito de unidad de
materia, a partir de una demanda formulada contra un acto legislativo[526],
en las siguientes Sentencias: C-222 de 1997[527],
C-543 de 1998[528],
C-487 de 2002[529],
C-1200 de 2003[530],
C-313 de 2004[531],
C-372 de 2004[532],
C-668 de 2004[533],
C-816 de 2004[534],
C-208 de 2005[535],
C-1040 de 2005[536],
C-1053 de 2005[537],
C-1057 de 2005[538],
C-1052 de 2012[539]
y C-373 de 2016[540].
El primer fallo se remonta a la Sentencia C-222 de
1997[541],
en donde la Corte se pronunció sobre una demanda que cuestionaba el Acto
Legislativo 01 de 1996, por no haber aprobado como reforma constitucional, una
disposición que hacía parte del texto original de la iniciativa. En ningún
momento, como se advierte de la descripción del problema jurídico sometido a
decisión, se planteó como cargo el desconocimiento de la unidad de materia. Sin
embargo, en la parte considerativa, esta Corporación adelantó una labor
descriptiva señalando cuáles de las exigencias de trámite que se aplican en la
aprobación de una ley, serían susceptibles de ser requeridas en el proceso de
adopción de una reforma constitucional por vía de acto legislativo. Al llegar
al punto de lo previsto en el artículo 158 de la Constitución, se afirmó que:
“En cuanto a las reglas contempladas en los
artículos 158 (…) y 148 de la Ley 5ª de 1992[[542]], sobre unidad
de materia, ésta, en el caso de los actos legislativos, está dada por el asunto
predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de
determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a
ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva.”
Este mismo párrafo fue reiterado, sin ninguna
consideración adicional, en la mayoría de las sentencias previamente reseñadas,
en algunas ocasiones con la referencia previa de la fuente[543]
y en otras como si se tratara de una afirmación autónoma[544].
En particular, más allá de lo mencionado en la
sentencia de la referencia y que fue objeto de reiteración como obiter dicta,
cabe señalar cuatro fallos de manera particular. En primer lugar, la Sentencia
C-1200 de 2003[545],
en donde a pesar de plantearse como cargo el desconocimiento del principio de
unidad de materia, la Corte excluyó su examen al advertir que la demanda era
inepta. Dentro de las razones expuestas por esta Corporación, se alude a que no
se aportó elementos de juicio para mostrar que no existía “una relación
de conexidad” entre las normas acusadas y “el tema objeto de la reforma”, pues
la acusación se enfocó en que el acto aprobado carecía de congruencia[546],
ya que su ámbito regulatorio era el propio de una ley. Bajo esta consideración,
se concluyó que: “Como quiera que los actores no argumentan la falta de
conexidad de las disposiciones acusadas con el resto de las que integran el
acto legislativo, la demanda es inepta y la Corte habrá de inhibirse para pronunciarse
de fondo en relación con esta materia”[547].
En segundo lugar, en la Sentencia C-668 de 2004[548],
este Tribunal examinó la constitucionalidad de una disposición del Acto
Legislativo 01 de 2003 “por el cual se adopta una Reforma Política (…) y se dictan otras
disposiciones.” En uno de sus artículos se
establecía que en las que antes eran comisarías y luego fueron erigidas en departamentos
(CP art. 299), su asamblea departamental estaría compuesta por siete personas. En
esta oportunidad, se esbozaron varios cargos contra el precepto reseñado,
incluyendo la supuesta violación del principio de unidad de materia, acusación
que se formuló, no desde la perspectiva del desconocimiento de un asunto
predominante, sino a partir de la supuesta falta de identidad flexible en los
debates reglamentarios[549].
Por ello, al momento de examinar el
cargo, la Corte expuso lo siguiente: “en la ponencia para primer debate
en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República,
sobre los proyectos aludidos así acumulados, en el pliego de modificaciones
puesto a consideración de esa Comisión, el artículo 37 propuso la modificación
del artículo 299 de la Carta Política, asunto que desde entonces y durante la
discusión del proyecto de reforma estuvo presente. Ello significa, entonces,
que dentro del ámbito de la reforma política el Congreso consideró que la
modificación de esa norma constitucional era parte de la misma”.
Al final, en todo caso, tratando de acoplar lo
señalado con el requisito de la unidad de materia, se afirmó que: “se trata de
un asunto que no es ajeno al núcleo esencial del acto legislativo objeto de la
discusión parlamentaria y, por lo mismo, sí guarda relación de conexidad con
el resto del articulado de la reforma y, a juicio del Congreso, que en este
caso actúa como Constituyente derivado, el contenido del artículo 299 de la
Constitución que se proponía reformar no escapa a la unidad teleológica del
proyecto.”[550]
En tercer lugar, en la Sentencia C-1057 de 2005[551],
este Tribunal conoció de una demanda contra varias disposiciones del Acto
Legislativo 02 de 2004, sobre la reelección presidencial, en concreto, se
cuestionaba el incumplimiento del principio de unidad, en los términos que a
continuación se transcriben: “(…) expresa el demandante que el
texto del Acto Legislativo viola [el referido principio] pues sus distintas
partes ‘no guardan entre sí, y con respecto al núcleo esencial o eje
temático, una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica’.
Especialmente los siguientes enunciados normativos: El parágrafo transitorio
del artículo cuarto que contempla la reducción a la mitad de los términos para
la revisión constitucional del proyecto de Ley estatutaria y el inciso que
confiere al Consejo de Estado la atribución de regular transitoriamente lo
relacionado con la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia de la
República.”
Esta providencia se plantea
expresamente si es aplicable en materia de actos legislativos el principio de
unidad de materia, respecto de lo cual afirma que la Corte, en la mencionada
Sentencia C-222 de 1997[552], ya había concluido que tal requisito es exigible. Sin embargo, se sostiene
que su alcance no reviste las mismas características como cuando se trata de
leyes, pues el carácter pluritemático de las reformas constitucionales no lo
permiten. En este sentido, se afirma que: “(…) un acto legislativo puede tratar
diversas materias sin infringir el principio de unidad de materia, pues
mediante él se pueden reformar diversos títulos, capítulos o artículos de la
Constitución que no guarden conexidad temática, la cual en definitiva
vendría dada precisamente por su propósito de modificar la Carta Política”[553].
Al revisar el caso concreto, en lo
referente a la reducción de los términos para el control de constitucionalidad,
se sostiene que se trata de un precepto que no es extraño a una reforma
constitucional; mientras que, en lo que atañe a la habilitación al Consejo de
Estado, se expuso que dicha disposición guardaba relación directa con la
materia sobre la cual versaba el texto acusado, “pues era una previsión que
permitía la puesta [en marcha o] implementación de la reelección presidencial,
en caso [de] que el Congreso no elaborara la ley estatutaria o ésta fuera
declarada inexequible por la Corte (…)”. Por ello, en la parte resolutiva de la
sentencia en mención, este Tribunal concluyó que se debía “declarar EXEQUIBLE
el Acto Legislativo 02 de 2004 por el cargo de violación del principio de
unidad de materia”.
Finalmente, en la Sentencia C-373 de
2016[554], se reitera nuevamente la misma fórmula planteada en la Sentencia
C-222 de 1997[555], luego de lo cual se sostiene que el control a realizar implica
adelantar un “test dúctil”, ya que al ser la materia del acto legislativo la
reforma de la Constitución, “los riesgos de inconexión son más limitados”.
A continuación, se restringe el
concepto de materia, para reiterar que es la reforma de la Constitución
en sí misma. Incluso, se señala que dicho acto constituyente es producto de la
actuación de un órgano constituido, que al reflejar la soberanía popular debe
tener la capacidad de pronunciarse, “en un mismo acto, de las materias que en
cada momento histórico resulten relevantes”. De ahí que, una reforma puede
impactar en diferentes áreas o temas, entendiendo que corresponden “a una misma
materia”, por la estrecha relación que existe entre las partes que integran una
Constitución.
Con base en lo expuesto se concluye
que el acto legislativo demandado[556], cumple con las exigencias derivadas del principio de unidad de
materia, pues las enmiendas realizadas “se encuentran comprendidas por el
propósito de reformar la Carta y, en consecuencia, siguiente la jurisprudencia
de este Tribunal, resultan compatibles con el artículo 158”. En todo caso, pese
a que la anterior argumentación se consideraba suficiente, se entró a verificar
si las normas también guardaban conexidad con el tema primordial de la reforma,
lo cual se entendió satisfecho, al considerar que su objeto era el de enfrentar
“los problemas y dificultades para el ejercicio de los poderes públicos originados
en la práctica política y la debilidad institucional”.
Del recuento realizado a la
jurisprudencia existente sobre el tema objeto de análisis se infiere lo
siguiente:
- Primero, el requisito de la unidad
de materia no tuvo su origen vinculado con un caso en el que se comprobara su
exigibilidad como parte de la ratio decidendi. Por el contrario, su
referencia como uno de los requisitos de forma que se requieren para la expedición
de un acto legislativo, se derivó de una labor descriptiva en la que, sin
justificar si dicha exigencia es o no realmente compatible con el proceso de
aprobación del mencionado acto de reforma, se especificó de forma directa su
alcance, al señalar que la unidad “está dada por el asunto predominante del que
ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos,
capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones
que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su
preceptiva”[557].
- Segundo, tal acercamiento ha sido
objeto de reiteración, por regla general, en casos en los que no se ha
controvertido el supuesto desconocimiento de la unidad de materia, por lo que
su incorporación en esas sentencias es la propia del obiter dicta[558].
- Tercero, un análisis de las cuatro
sentencias en las que el asunto ha sido abordado de forma directa, por el hecho
de haber sido reseñado como un cargo de inconstitucionalidad, demuestra lo
siguiente: (i) uno de los casos no aportó consideraciones de fondo, en la
medida en que la Corte se inhibió de fallar, al considerar que la demanda era
inepta, pese a ello aludió en general a la necesidad de acreditar una conexidad
entre las disposiciones acusadas con el resto de las normas que integran el
acto legislativo[559]; (ii) en otro el cargo realmente se dirigía a cuestionar el
cumplimiento del requisito de identidad flexible, por lo que frente a la unidad
de materia tan sólo se afirmó que el precepto cuestionado sí guardaba relación
de conexidad con el resto del articulado de la reforma y que no escapaba
a su unidad teleológica[560]; (iii) en la siguiente providencia se reiteró que este principio es
exigible como requisito de forma, porque así se mencionó en la Sentencia C-222
de 1997[561]. Con todo, se aclaró que no reviste las mismas características como
cuando se trata de las leyes, pues el carácter pluritemático de las reformas
constitucionales no lo permiten, incluso se recoge implícitamente la exigencia
de la conexidad, cuando se afirma que “un acto legislativo puede tratar diversas
materias sin infringir el principio de unidad de materia, pues mediante él se
pueden reformar diversos títulos, capítulos o artículos de la Constitución que
no guarden conexidad temática, la cual en definitiva vendría dada
precisamente por su propósito de modificar la Carta Política”[562]; (iv) Finalmente, lo anterior se ratifica con la última de las
sentencias expedidas sobre el tema, en donde, al aludir de forma tangencial a
la conexidad (se dice que el riesgo de inconexión es muy limitado), se precisa
que la materia propia de un acto de reforma es la reforma en sí misma
considerada, toda vez que la Constitución tiene una estrecha relación en todas
sus partes y, en esa medida, todo cambio que en ella se produzca “tiene la
virtud de impactar diferentes dimensiones, cobijadas todas ellas por [una]
misma materia”[563].
4.5.1.4. A partir de lo expuesto y en observancia del requisito
de suficiencia, este Tribunal advierte que cabe realizar un cambio de jurisprudencia,
en el sentido de establecer que el principio de unidad de materia no es una exigencia que sea aplicable en relación con la aprobación
de actos legislativos, por las razones que a continuación se exponen:
- Para comenzar, no existe una
previsión expresa –tanto en la Constitución Política como en la ley– que
imponga la obligatoriedad del citado requisito en el trámite de aprobación de
los actos legislativos. El único parámetro que desde el Texto Superior se
refiere a este principio se encuentra en el artículo 158, en el que se dispone
lo siguiente: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella. (…)”[564]. Como se infiere del aparte transcrito,
la norma constitucional limita la exigilidad de la unidad de materia a “todo
proyecto de ley”, por lo que dicha manifestación impone examinar si se
trata de un mandato restrictivo en cuanto al tipo de acto sometido a tal exigencia
o si, por el contrario, de lo que se trata es de la descripción de un
procedimiento que, si bien se consagra de manera directa frente a los proyectos
de ley, no excluye su aplicación al mencionado acto de reforma, como ocurre con
varios de los supuestos de forma que están previstos en el Título VI de la
Constitución, al regular la función de producción normativa a cargo del
Congreso.
En efecto, en el citado Título se
pueden observar: (i) requisitos que expresamente refieren a su obligatoriedad, tanto
en la aprobación de proyectos de ley como de actos legislativos, como acaece
con el informe de ponencia en comisión[565]; (ii) requisitos que no circunscriben su alcance a ningún proyecto
en específico, por lo que cabe suponer su exigibilidad para todo trámite de aprobación
a cargo del Congreso, como se advierte con la instancia de conciliación[566] y con el plazo de deliberación entre comisiones y plenarias[567]; y (iii) requisitos que sólo se mencionan frente a proyectos
de ley, como se constata en el asunto bajo examen.
En algunos casos, respecto de estos
últimos, la Corte ha concluido que son obligatorios en el trámite de los actos
legislativos, como se ha mencionado con el anuncio previo[568]; mientras que, en otros, se ha concluido que su alcance resulta inconciliable
con las demandas de forma que rigen la aprobación del citado acto de reforma,
como ha sucedido con la posibilidad de decretar el trámite de urgencia[569] o de requerir la sanción gubernamental[570].
El criterio que ha sido utilizado
para determinar si un requisito de forma es aplicable en el trámite de los
actos legislativos, a pesar de imponer su exigibilidad sólo respecto de los
proyectos de ley, se encuentra en verificar si dicha exigencia es o no compatible
con el proceso de reforma, tal como lo señala el artículo 227 de la Ley 5ª de
1992:
“Artículo 227. Reglas de procedimiento aplicables. Las
disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso
legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones
constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena
aplicación y vigencia”[571].
Como ya se advirtió, aun cuando en la
Sentencia C-222 de 1997[572], reiterada en varias oportunidades, se señaló que el principio de
unidad de materia también rige respecto del proceso de aprobación de los actos
legislativos, tal afirmación no tuvo su origen en un caso en el que se verificara
su exigibilidad como parte de la ratio decidendi. Además, el argumento
que fue expuesto para ampliar su aplicación al citado acto de reforma, en
ningún momento examinó si dicha exigencia es o no realmente compatible con el
proceso de aprobación de los actos legislativos, entrando tan sólo a determinar
de forma directa lo que sería su alcance[573]. El resto de providencias siguen lo expuesto, sin entrar a analizar
la compatibilidad del requisito, lo cual se reafirma con lo señalado en la
Sentencia C-1057 de 2005[574], en donde expresamente se afirma que este principio es obligatorio,
porque así se concluyó en el referido fallo del año 1997.
Bajo este contexto, la Corte entiende
que pese a que este principio ha sido mencionado como parte de los requisitos
de los actos legislativos, tanto con una descripción general sobre su alcance[575], como con una reseña particular sobre su contenido (en los cuatro
casos examinados por la Sala Plena), al día de hoy no se ha explorado de forma
directa si el mismo es efectivamente compatible con la naturaleza del proceso
que rige la aprobación del citado acto de reforma constitucional.
- La pregunta que surge entonces es
si el requisito de la unidad de materia puede coexistir con el alcance que
tiene un acto legislativo[576]. Es aquí en donde la Corte observa la imposibilidad, en la
práctica, de requerir el cumplimiento de la citada exigencia, pues mientras la ley
si puede reducirse a un sólo asunto o eje temático dominante, como lo reclama
el artículo 158 de la Constitución, en el caso del referido acto de reforma su
contenido es multitemático, por lo que no cabe restringirlo a una
materia principal, especialmente si se tiene en cuenta la estrecha relación que
existe entre todas las partes que integran el Texto Superior, que impiden su
separación material, en virtud del principio de unidad constitucional. Por esta
razón, la Carta Política no puede entenderse como un conglomerado de normas
jurídicas yuxtapuestas las unas a las otras, que puedan modificarse sin
impactar en el conjunto de valores, principios o preceptos instrumentales que
allí se consagran, sino que, por el contrario, su concepción parte de la idea
de ser un orden normativo cerrado, en el que cada mandato se explica por sí
mismo y respecto del resto de la Constitución, a fin de lograr un orden armónico,
lógico y estructurado para la sociedad.
Esta aproximación concuerda con el
postulado general planteado en la citada Sentencia C-222 de 1997[577], en donde al referir al requisito de la unidad, lejos de limitar su
contenido a una materia, se acogió una fórmula que involucra a la reforma en
sí misma considerada, esto es, a los títulos, capítulos o artículos de la
Constitución que se modifican, o a la adición en ella de disposiciones que no
estaban incorporadas y que se pretenden incluir en su preceptiva. Esto
significa la imposibilidad de demandar la identificación de un eje temático
dominante, por fuera del propio contenido de la reforma, o lo que es lo mismo,
exigir que un acto legislativo sólo trate de un tema, cuando es la reforma al
Texto Superior el asunto que guía el desarrollo de la función constituyente.
Por ello, nótese cómo, si bien se
aludió a la conexidad de lo demandado con el acto legislativo, en las
dos primeras oportunidades que se planteó un debate sobre la materia, en una de
ellas la Corte se inhibió de adoptar una decisión de fondo[578] y en la otra el cargo realmente formulado cuestionaba el
cumplimiento del principio de identidad flexible[579]. Tan sólo en la tercera oportunidad[580], se descartó la necesidad de guardar conexidad temática, al
decir que la unidad viene dada por el propósito de modificar la Carta. Lo cual
se mantuvo en el último de los casos objeto de examen por este Tribunal[581], al concluir que, en virtud del principio de unidad constitucional,
la materia propia de un acto de reforma es la reforma en sí misma considerada.
- Por consiguiente, visto el alcance del
acto legislativo, es claro que respecto de su aprobación no cabe exigir el
cumplimiento del principio de unidad de materia, ya que es imposible reducir su
contenido pluritemático a un solo eje principal, como lo pretende el
artículo 158 de la Carta. Por esta razón, es procedente el cambio de
jurisprudencia que aquí se adopta, sobre todo cuando en el caso de preservar la
lectura que hasta el momento se ha propuesto por la Corte, se mantendría una
argumentación que cae en una falacia circular, en la que la prueba de una
proposición se deriva de la existencia de la proposición misma, aspecto que
resulta contrario a la lógica y que demuestra la imposibilidad de mantener la
obligatoriedad de un requisito que no puede coexistir con la naturaleza del
acto al cual se dirige. En efecto, sostener que la unidad está dada por la
reforma en sí misma, implica que en el fondo ningún acto, bajo ninguna
circunstancia, desconocería el requisito enunciado, pues nada podría
considerarse extraño a lo que se consagra en un acto legislativo, en contravía
incluso del principio de efecto útil de las normas.
Por el conjunto de razones que se han
expuesto, este Tribunal concluye que el requisito de unidad de materia no es
exigible frente a los actos legislativos, pues dicho acto
de reforma puede tratar diversos temas y asuntos sin que sea posible reducirlo
a uno solo de ellos, en virtud del principio de unidad constitucional.
4.5.1.4. En el asunto bajo examen, como
se expuso en el acápite de intervenciones, un grupo de ciudadanos cuestiona
todo el Capítulo VII del Acto Legislativo 01 de 2017[582], sobre las normas aplicables a los miembros Fuerza Pública para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera, por considerar que vulneran el principio de unidad de materia,
al incluir dentro de un acto de reforma que tiene como finalidad crear “un Sistema Integral de Reparación a las Víctimas”, un
conjunto de disposiciones que brindan un tratamiento diferenciado a favor de
dichos agentes del Estado.
Sobre el particular, la Sala Plena de
esta Corporación considera que el vicio alegado no está llamado a prosperar, en
primer lugar, porque como se expuso en líneas anteriores, el requisito de
unidad de materia no es exigible frente a los actos legislativos, como el que
ahora es objeto de control.
En segundo lugar, porque incluso de
seguir la misma línea que hasta el momento se ha venido exponiendo por esta Corporación,
es innegable que la temática que se acusa sí se encuentra incorporada dentro
del eje de reforma a la Carta, pues lo que se pretende a través
de las normas que hacen parte del citado Capítulo VII, es preservar el carácter
inescindible de la JEP, como justicia excepcional y preferente, que da lugar a
la inaplicación de la justicia tradicional prevista en la Constitución, para
lo cual era necesario recurrir a la aprobación de un precepto de igual jerarquía
y valor normativo. Con este propósito, buscando un equilibrio entre la paz,
la verdad y la justicia, y dada su condición de garantes de derechos, se dispone
de un trato diferencial para los miembros de la Fuerza Pública, en lo referente
a la calificación jurídica de sus conductas, a las causas que determinaron su
comisión, a la forma como se aplica la responsabilidad de mando, a las
sanciones para ser impuestas, y a la exclusión de la acción de repetición y el
llamamiento en garantía.
Finalmente, porque la línea de
argumentación propuesta por el interviniente, propia del análisis de la unidad
de materia frente a proyectos de ley, incurre en una proposición incompleta,
toda vez que el Acto Legislativo 01 de 2017 no se limita a la consagración de
un sistema para reparar a las víctimas, sino que, va más allá de ese propósito,
al prever medidas y mecanismos para esclarecer la verdad de lo ocurrido,
encontrar a las personas desaparecidas o localizar sus restos, y aplicar un
componente de justicia, en el que, como se mencionó en el Acuerdo Final, se incluyan
a los miembros de la Fuerza Pública, que hubieren cometido delitos relacionados
con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se hará de forma
diferenciada y otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y
simétrico. Por lo demás, la justicia que guía la labor de la JEP se
orienta bajo la implementación de medidas restaurativas y reparadoras,
cuya finalidad principal es atender a las víctimas, razón adicional por la
cual, incluso desde la óptica del interviniente, que propone un análisis
siguiendo los parámetros de los proyectos de ley, el capítulo aplicable a los
miembros de la Fuerza Pública sí guarda unidad de materia.
Por consiguiente, esta Corporación no
advierte ninguna irregularidad, en especial, sobre la base de que el requisito
de unidad de materia no es aplicable a los actos legislativos, siendo necesario
continuar con el examen del resto de requisitos de procedimiento.
4.5.2. De los principios de consecutividad
e identidad flexible
4.5.2.1. La jurisprudencia reiterada
de la Corte ha señalado que el proceso legislativo se rige por los
principios de identidad flexible y consecutividad, los cuales cobran especial
relevancia por su estrecho vínculo con el principio de transparencia que rige
el desarrollo de la función pública[583].
En cuanto al primero, esto es, el principio de identidad flexible, esta
Corporación ha dicho que, si bien los congresistas –durante
el curso de los debates reglamentarios– pueden
introducir adiciones, modificaciones o supresiones a los proyectos de ley o de
acto legislativo[584],
éstas deben guardar coherencia y referirse a la misma materia o contenido
temático de la iniciativa que se está discutiendo. Sobre este particular, se ha
expuesto lo siguiente:
“El
concepto de identidad (C-702/99) comporta (…) que entre los distintos
contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la
debida unidad temática (C-1190/01). Tal entendimiento permite que durante el
segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones o supresiones que consideren necesarias (art. 160
C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional
permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o
modificación              (C-702/99)”[585].
Por su parte, en lo que corresponde al principio de
consecutividad, que se origina de lo previsto en el artículo 157 de la
Carta[586],
este Tribunal ha advertido que el mismo exige que el tema o la materia que guía
la aprobación de las distintas normas que integran una iniciativa,
necesariamente debe estar presente a lo largo de los debates reglamentarios
previstos en la Constitución[587].
La observancia de este principio no es óbice para que durante el iter
legislativo, se hagan modificaciones, adiciones o supresiones a los
proyectos de ley o de acto legislativo, solo que las mismas deben hacerse
dentro del ámbito de aplicación del citado principio de identidad flexible. En
este orden de ideas, la Corte ha concluido que:
“[Las] modificaciones introducidas a un
proyecto deben mantener un eje temático común, pues no es válido introducir
temas respecto de los cuales nunca se ha planteado debate alguno. De esta manera, cuando una cámara introduce
modificaciones al articulado del proyecto para incluir un asunto completamente
nuevo, autónomo y separable, desconoce los principios de consecutividad e
identidad flexible. Por el contrario,
cuando las modificaciones (adiciones o supresiones) versan sobre los temas
puestos a consideración de la respectiva cámara para su debate, los ajustes
aprobados no pueden ser objeto de reproche alguno por este concepto.”[588]
Según se
observa entonces, como lo ha admitido la Corte[589], mientras que el principio de consecutividad contiene una
exigencia, el de identidad flexible plantea en cambio una permisión, que
atempera la rigurosidad con que, de no ser por su presencia, debería observarse
del primero. Con fundamento en lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha
insistido en que se entienden satisfechos estos dos principios, cuando las
adiciones o modificaciones que se introduzcan durante “el trámite en las plenarias
se refieran a temas que hubieren sido conocidos y debatidos en las respectivas
comisiones”. Ello significa que es aceptable introducir “artículos específicos
que no hubieren hecho parte de los textos aprobados por las comisiones,
pudiendo por ejemplo hacerse un desarrollo más prolijo del tema en cuestión, o,
por el contrario, uno más conciso y de menor extensión, siempre y cuando, se
insiste, dicho tema hubiere sido conocido y analizado por la comisión
constitucional respectiva”[590].
4.5.2.2. Para
el análisis sobre el cumplimiento de estos principios, la Corte acudirá
nuevamente al Anexo No. 2, en el que se incluye un cuadro que pone de presente
el tránsito legislativo que tuvo esta iniciativa en su integridad.
A partir de
allí se hará una labor de clasificación (i) entre las normas que estuvieron presentes
desde el primer debate, incluyendo las aprobadas como consecuencia de dicha
instancia legislativa, las cuales no plantean ningún problema en lo atinente al
cumplimento de los principios de consecutividad e identidad flexible; respecto
de aquellas otras que (ii) fueron introducidas en el segundo, tercer y cuarto
debate, en donde paulatinamente la rigurosidad en el examen de los citados
principios adquiere una mayor entidad. Con todo, se omitirá la referencia a los
ajustes de enumeración o de estilo, siempre que los mismos no tengan un efecto
normativo sobre lo regulado en cada disposición.
4.5.2.3. De
esta manera, en primer lugar, se incluirá un cuadro con la relación de normas
que responden al primer criterio y que, por ende, deberán ser declaradas
exequibles.
NORMAS DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017, PRESENTES
DESDE EL PRIMER DEBATE EN LA COMISIÓN PRIMERA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
1
El título de la iniciativa, así como los subtítulos
que identifican a cada uno de los ocho capítulos del Acto Legislativo.
2
Los cinco incisos del artículo transitorio 1
sobre el SIVJRNR, que equivalen al artículo transitorio 1 del proyecto de
Acto Legislativo 003 de 2016 Cámara, con la aclaración de que la siguiente
expresión fue aprobada y avalada en el curso del primer debate adelantado en
la Comisión Primera de la Cámara: “Uno de los paradigmas orientadores de
la JEP será la aplicación de una justicia restaurativa que preferentemente
busca la retribución del daño causado y la reparación de las víctimas
afectadas por el conflicto, especialmente para acabar la situación de
exclusión social que les haya provocado la victimización. La justicia
restaurativa atiende prioritariamente las necesidades y la dignidad de las
víctimas y se aplica con un enfoque integral que garantiza la justicia, la
verdad y la no repetición de lo ocurrido”.
3
Los incisos 1 y 3 del artículo transitorio 2,
que corresponden al artículo transitorio 2 del proyecto de Acto Legislativo
003 de 2016 Cámara, sobre la CEV.
4
El inciso único del artículo transitorio 4,
junto con el parágrafo de la misma disposición, referentes a la excepción del
deber de denuncia de los funcionarios y personal de la CEV y de la UBPD,
frente al cual cabe aclarar que, como consecuencia del primer debate que se
adelantó en la Comisión Primera de Cámara, se incorporó la expresión que a
continuación se resalta: “Parágrafo. De ser requeridos por la
Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o por la
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
repetición, quienes en desarrollo de sus funciones propias de la Unidad
de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del
conflicto armado hayan realizado los informes técnico - forenses,
deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos
materiales asociados al cadáver.
5
El inciso 7 del artículo transitorio 5, que corresponde
al inciso 2 del artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 003
de 2016 Cámara, referente a la calificación jurídica propia de las
resoluciones o sentencias de la JEP.
6
El parágrafo 1 del artículo transitorio 5,
que corresponde al inciso 1 del parágrafo único del artículo transitorio 5
del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016 Cámara, relativo a la no
modificación de las normas vigentes en materia de justicia aplicables a las
personas que haya ejercido la Presidencia, de conformidad con lo establecido
en el artículo 174 de la Constitución. Esta disposición tuvo un ajuste menor
de enumeración, pues al aprobarse otro parágrafo en la Comisión Primera de
Senado, desde esa instancia, se rotuló con el número 1, como puede apreciarse
en la Gaceta del Congreso No. 121 de 2017.
7
El inciso 4 del artículo transitorio 7, que
corresponde al inciso 4 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2016 Cámara, en donde se regula la figura de los
magistrados suplentes o sustitutos de la JEP.
8
El inciso 6 del artículo transitorio 7, que
corresponde al inciso 6 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2016, sobre los magistrados y fiscales de la JEP, quienes
no tendrán que ser funcionarios de carrera “y no se les aplicará ninguna
limitación de edad como requisito para su designación o permanencia en el
cargo. Igualmente, no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán que
pertenecer a la rama judicial”.
9
El inciso 7 del artículo transitorio 7, que
corresponde al inciso 7 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2016, sobre los requisitos para ser elegido como
magistrado del Tribunal para la Paz, con la aclaración de que la siguiente
expresión fue aprobada y avalada en el curso del primer debate adelantado en
la Comisión Primera de la Cámara: “(…) salvo en lo relacionado con el
límite de edad”.
10
El inciso 9 del artículo transitorio 7, que
corresponde al inciso 8 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2016, sobre las funciones y atribuciones de la Secretaría
Ejecutiva de la JEP.
11
El inciso 10 del artículo transitorio 7, que
corresponde al inciso 9 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2016, relativo al atributo de cosa juzgada de las
sentencias y resoluciones adoptadas por los organismos que integran la JEP.
12
El inciso 11 del artículo transitorio 7, que
corresponde al inciso 10 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2016, referente a los criterios de participación
equitativa, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y
cultural en la conformación de la JEP.
13
El parágrafo 1 del artículo transitorio 7,
que corresponde –con algunos ajustes realizados en la Comisión Primera de la
Cámara– al parágrafo del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2016, sobre el Comité de Escogencia del SIVJRNR. En este
punto, cabe aclarar que en el primer debate (i) se incorporó la expresión “en
el contexto y en razón del conflicto armado” para aludir a la UBPD; y
(ii) se cambió la palabra “título” por “artículo”, con el fin
de limitar hasta donde llega la exclusión de responsabilidad de dicho Comité.
14
El artículo transitorio 8, que corresponde al
artículo transitorio 7 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, relativo
a la procedencia de la acción respecto de las decisiones adoptadas por los
organismos de la JEP. En relación con esta disposición, en la Comisión
Primera de la Cámara, en el inciso 3, tan solo se realizó un ajuste de forma
para referir en plural a las peticiones de amparo.
15
El inciso 1 del artículo transitorio 9, que
corresponde al inciso 1 del artículo transitorio 8 del proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2016, referente al procedimiento de definición de los
conflictos de competencia, con la aclaración de que en la Comisión Primera de
Cámara se adicionó la frase: “elegidos por esta”, al regular la forma
de integración de la Sala Incidental de la Corte Constitucional.
16
El inciso 1 del artículo transitorio 10, que
corresponde al inciso 1 del artículo transitorio 9 del proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2016, sobre la competencia de la JEP para revisar
sentencias de otra jurisdicción y decisiones sancionatorias de la
Procuraduría y la Contraloría. Esta disposición tuvo varios ajustes en la
Comisión Primera de Cámara (i) al incorporar el nombre completo de las
citadas entidades y (ii) al circunscribir las conductas cometidas, para
efectos del ejercicio de esta función, “a aquellas [en que se haya incurrido]
por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto”.
17
El artículo transitorio 11, que corresponde
al artículo transitorio 7 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, sobre
la sustitución de la sanción penal. De manera puntual, en la Comisión Primera
de Cámara se incluyó la referencia a las sanciones alternativas, así como la
expresión que a continuación se resalta para delimitar el deber de reconocer
la verdad: “(…) siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa,
detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal
reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema
respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y
a la no repetición (…)”.
18
El inciso 4 del artículo transitorio 12, el
cual fue introducido como consecuencia en el pliego de modificaciones para
primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, tal como se constata en la
Gaceta del Congreso No. 03 de 2017. El inciso en mención señala que: “Cuando
un testigo declare contra alguna persona por conductas de competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener beneficios procesales o
punitivos de cualquier naturaleza, el valor probatorio de su testimonio
estará supeditado a que el contenido del mismo sea corroborado por otras
pruebas”.
19
El inciso 5 del artículo transitorio 12, cuya
aprobación también se realizó de la Comisión Primera de la Cámara, en el
sentido de señalar que: “En las actuaciones que adelanten los órganos de
la Jurisdicción Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo
o sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido
cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión a gran
escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con
prueba legalmente producida”.
20
El artículo transitorio 13, que corresponde
al artículo transitorio 11 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en
el cual se hace referencia al régimen de sanciones propias, alternativas u
ordinarias que se pueden imponer por la JEP.
21
El artículo transitorio 14, que corresponde
al artículo transitorio 12 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016,
sobre el régimen sancionatorio de los magistrados de la JEP. En lo que
respecta a este artículo debe señalarse que durante el primer debate en la
Comisión Primera de Cámara se excluyó la mera referencia al “contenido” de
las “decisiones” como hipótesis exceptiva en la aplicación del régimen
penal; para, en su lugar, añadir un precepto de contenido más amplio, a
saber: “En todo caso, no podrá exigírseles en ningún tiempo
responsabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias
judiciales, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin
perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer
indebidamente intereses propios o ajenos (…)”.
22
El artículo transitorio 15, que corresponde
al artículo transitorio 13 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016,
relacionado con la entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de
las funciones de la JEP. Como se expuso al examinar el cumplimiento de los
límites materiales de la instancia de conciliación, en relación con este
artículo se presentó un ajuste de congruencia en la remisión normativa que
allí se incluye, la cual respondió a una discrepancia subyacente entre lo
aprobado en Senado y Cámara. Al tratarse de un tema que estuvo presente
durante los debates reglamentarios, como se constató con anterioridad[591], se omite repetir dicho análisis en este
acápite de la sentencia, en virtud del principio de economía procesal.
23
El artículo transitorio 18, que corresponde
al artículo transitorio 14 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016,
sobre la reparación integral en el SIVJRNR.
24
Los incisos 1, 2, 4 y 5 del artículo transitorio
19, que corresponden a los mismos incisos del artículo transitorio 15 del
proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, relativos a la institución de la
extradición. En ellos se consagra la regla básica que impide su concesión, la
cobertura de sus beneficiarios, la extensión a familiares en grados de consanguinidad
y afinidad y el plazo máximo para su resolución.
25
El artículo transitorio 20, que corresponde
al artículo transitorio 16 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en
el que se regula lo referente a la participación en política. Aun cuando el
texto sufrió algunas modificaciones en el Senado, para efectos del análisis
de los principios de consecutividad e identidad flexible, no generan ninguna
consecuencia, toda vez que el texto conciliado corresponde al aprobado en la
Cámara de Representantes, cuyo alcance se circunscribe al inciso único y al
parágrafo que se mantuvo sin ningún cambio a lo largo de todo el iter
legislativo.
26
El artículo transitorio 21, que tiene como
antecedente el artículo transitorio 3 del proyecto de Acto Legislativo 002 de
2016, en donde se consagra el alcance general del tratamiento diferenciado
para miembros de la Fuerza Pública. En relación con esta norma, en la
Comisión Primera de la Cámara, se modificó “agentes del Estado” por “miembros
de la Fuerza Pública” y, adicionalmente, se incluyó el actual inciso 2,
en donde se limita la aplicación del Capítulo VII únicamente a los sujetos en
mención, sin perjuicio de lo previsto en los capítulos anteriores del Acto
Legislativo 01 de 2017, cuando lo allí previsto no sea contrario a lo
regulado en el acápite especial. Esta última regla tuvo algunos ajustes de
redacción en la plenaria de la Cámara y en la comisión de Senado, que no
alteraron su contenido normativo. Así se pasó de “siempre que no sean
contrarias a las contenidas en este”, a “siempre que no sean
contrarias a las contenidas en este capítulo” y finalmente “siempre
que no sean contrarias a la naturaleza de las contenidas en este capítulo”.
27
El artículo transitorio 22, se remonta al
artículo transitorio 2 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016 Cámara, siendo
su contenido delimitado a los dos incisos actualmente vigentes, desde la
discusión y aprobación de la iniciativa, realizada en la Comisión Primera de
la citada Corporación. Esta disposición, que regula lo referente a la
calificación jurídica de las conductas cometidas por los miembros de la
Fuerza Pública en el ámbito de JEP, fue aprobada en los mismos términos
durante las siguientes etapas del proceso legislativo, con un tenue ajuste de
estilo al incluir la frase: “en la valoración de la conducta”, en el
inciso 2, que en nada altera su rigor normativo, en respeto de los principios
de consecutividad e identidad flexible.
28
El artículo transitorio 23, que corresponde
al artículo transitorio 4 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, en
donde se plasma el alcance de la competencia de la JEP respecto de los
miembros de la Fuerza Pública. En relación con la regulación allí prevista,
en la Comisión Primera de Cámara, en el inciso 1, tan solo se adicionó la
expresión: “sin ánimo de obtener enriquecimiento personal indebido, o en
cado de que existiera, sin ser este determinante de la conducta delictiva”. De
resto la disposición fue aprobada sin ningún cambio en los debates
siguientes, con unos pequeños ajustes de forma consistentes en (i) reemplazar
la palabra “indebido” por “ilícito”, y (ii) de referir
al elemento “causa” como parte de la expresión “determinante”.
Tales ajustes en nada alteran el cumplimiento de los principios de
consecutividad e identidad flexible.
29
El artículo transitorio 24, que corresponde
al artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, sobre
responsabilidad de mando, con la aclaración de que los únicos ajustes
realizados fueron en la Comisión Primera de Cámara al incluir, en el inciso
primero, los apartes que a continuación se resaltan: “Para la
determinación de la responsabilidad de mando, la Jurisdicción
Especial para la Paz aplicará, en el caso de los miembros de la Fuerza
Pública, el Código Penal Colombiano, el Derecho Internacional Humanitario como
ley especial, y las reglas operacionales de la Fuerza Pública en
relación con el DIH siempre que ellas no sean contrarias a la
normatividad legal”.
30
El artículo transitorio 25, que
corresponde al artículo transitorio 8 del proyecto de Acto Legislativo 002 de
2016, relativo a las sanciones para los miembros de la Fuerza Pública en la
JEP. Los únicos cambios que se presentaron respecto de esta disposición se
llevaron a cabo en la Comisión Primera de la Cámara, en donde se suprimió el
primer inciso que resultaba reiterativo respecto de lo previsto en el
artículo transitorio 13 del Acto Legislativo 01 de 2017 y se incluyó, además,
la siguiente expresión que se resalta en la parte final del inciso 3: “(…)
Para el caso de las sanciones ordinarias, se podrá obtener redenciones,
subrogados penales o beneficios adicionales en la privación de libertad,
siempre y cuando el sancionado se comprometa a contribuir con su
resocialización a través del trabajo, capacitación o estudio durante el
tiempo que permanezca privado de la libertad y a promover actividades
orientadas a la no repetición del daño causado una vez puesto en libertad”.
31
El artículo transitorio 26, que corresponde
al artículo transitorio 9 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016,
referente a la exclusión de la acción de repetición y el llamamiento en
garantía para miembros de la Fuerza Pública. El único ajuste que tuvo esta
norma en la Comisión Primera de Cámara fue el de reemplazar la expresión “agentes
del Estado” por “miembros de la Fuerza Pública”.
32
El artículo transitorio 27, cuyo origen
deviene de una proposición presentada por parte del representante Pedrito
Pereira y aprobada en la Comisión Primera de Cámara, la cual, como ya se
explicó en esta sentencia, cumplió con la exigencia –en ese momento vigente–
del aval gubernamental. Solo tuvo un pequeño ajuste de redacción en la
plenaria de la Cámara, que no alteró en nada lo aprobado en todas las
instancias legislativas, al reemplazar la expresión “en el presente texto”
por lo “previsto en el Acuerdo Final del 24 de noviembre de 2016”,
pues en todos los artículos de esta iniciativa se remite a dicho documento
para efectos de especificar el régimen sancionatorio de la JEP. Por lo
anterior, se entiende que se satisfacen plenamente los principios de
consecutividad e identidad flexible.
33
El artículo 2, cuyo antecedente se encuentra
en los artículos 2 de ambos proyectos de acto legislativo, en el que todos
los cambios se produjeron en la Comisión Primera de la Cámara, al regular lo
atinente al acceso a la función pública por parte de los miembros de los
grupos organizados al margen de la ley que se hayan desmovilizado, individual
o colectivamente. Al respecto, en el inciso 1, al establecer las condiciones
para ingresar al servicio público, se incluyó el siguiente requerimiento: “(…)
[siempre que] (…) se hayan acogido al marco de justicia transicional
aplicable en cada caso, entre estos la Jurisdicción Especial para la Paz en
los términos de este acto legislativo (…)”, bajo la reserva de que “(…)
no estén efectivamente privados de la libertad, bien sea de manera preventiva
o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta (…)”. Luego,
en el inciso 2, al aplicar el régimen especial de acceso para los miembros de
la Fuerza Pública, se aclaró que su procedencia estaría limitada a la “(…)
[a] la prohibición de reincorporación al servicio activo prevista en la Ley
1820 de 2016 para las situaciones en ella señaladas”. Por último, se
adicionó todo el inciso 3, cuyo rigor normativo es el que a continuación se
transcribe: “Como aporte a las garantías de no repetición, el Estado
colombiano garantizará que los hechos que ocurrieron en el pasado no se
repitan, y para ello implementará las medidas referidas en el Acuerdo General
de Paz en esta materia. Quienes sean sancionados por graves violaciones de
Derechos Humanos o graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario,
no podrán hacer parte de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado,
Rama Judicial ni órganos de control”.
34
El artículo 5, que corresponde al artículo 3
del Acto Legislativo 002 de 2016 y al artículo 3 del Acto Legislativo 003 de
2016, sobre la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2017.
4.5.2.4. A
continuación, se hará el análisis respecto de las normas que fueron
introducidas en los siguientes debates, en donde deberá verificarse si se trata
de asuntos con una relación de conexidad clara, específica, necesaria o
evidente con los temas conocidos y debatidos a lo largo del iter
legislativo. De manera que, tan solo cuando el vínculo sea remoto, distante o
meramente tangencial, la norma aprobada deberá ser declarada inexequible[592]. En este punto cabe tener en cuenta que, en materia de actos
legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio, porque existe una
estrecha relación entre los distintos temas que se incorporan en una reforma, a
partir del criterio de unicidad que identifica a las normas constitucionales[593].
(i) Del parágrafo
1 del artículo transitorio 1
La aprobación
del parágrafo 1 del artículo transitorio 1, sobre el enfoque territorial,
diferencial y de género que debe tener el SIVJRNR, así como los principios que
rigen la conformación de dicho Sistema, obedeció a una proposición presentada
durante el segundo debate por los representantes Alirio Uribe, Germán Navas,
Ángela María Robledo y Angélica Lozano, con el aval del Ministro del Interior, tal
como consta en la Gaceta del Congreso No. 111 de 2017, en la cual se publicó el
Acta de Plenaria No. 198 del 1° de febrero del año cita. Al verificar la
publicación del texto aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes, según
la transcripción realizada en la Gaceta del Congreso No. 37 del año en curso,
la Corte advierte que se incurrió en una deficiencia de forma, consistente en
omitir la inclusión del precepto aprobado. No obstante, en virtud de la
aplicación del principio de corrección de las formas[594], se observa que tal irregularidad fue subsanada con la
reincorporación expresa y explícita de dicho parágrafo y de su aval, en la
ponencia para tercer debate en la Comisión Primera del Senado[595], siendo el texto nuevamente sometido a consideración y aprobación
como parte del pliego de modificaciones. Incluso, en el apartado que hoy en día
corresponde al inciso segundo, se agregó lo referente a “los principios de
publicidad, transparencia, participación ciudadana, y criterios de mérito para
su selección”.
Ahora bien, con
ocasión del tercer debate, a instancias de la senadora Claudia López, en el
segundo inciso, se incluyó la frase “con respeto a la diversidad étnica y
cultural”. Por su parte, por iniciativa del senador Manuel Enríquez Rosero,
en el inciso primero, en la primera frase, se adicionó la expresión enfoque “territorial”.
De esta manera,
en virtud del pliego de modificaciones y del debate realizado en la Comisión
Primera del Senado de la República, el texto del parágrafo 1 del artículo
transitorio 1, en el tercer debate, fue el siguiente:
“Parágrafo 1. El sistema integral
tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que corresponde a las
características particulares de la victimización en cada territorio y cada
población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres y
de los niños y niñas víctimas del conflicto armado.
La conformación de todos los componentes del
sistema integral deberá tener en cuenta la participación equitativa entre
hombres y mujeres, con respecto a la diversidad étnica y cultural y los
principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana y criterios de
mérito para su selección”.
Luego, en el
cuarto debate, se introdujeron algunos cambios como consecuencia del pliego de
modificaciones y de lo adoptado en la sesión del día 13 de marzo de 2017. Así
las cosas, el tenor del texto aprobado, el cual corresponde al mismo que fue
objeto de conciliación, es el siguiente:
“Parágrafo 1. El sistema integral
tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que corresponde a las
características particulares de la victimización en cada territorio y cada
población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres y
de los niños y niñas víctimas del conflicto armado. El enfoque de género y
diferencial se aplicará a todas las fases y procedimientos del sistema, en
especial respecto a todas las mujeres que han padecido o participado en el
conflicto.
La conformación de todos los componentes
del sistema integral deberá tener en cuenta la participación equitativa entre
hombres y mujeres, con respecto a la diversidad étnica y cultural y los
principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, idoneidad
ética y criterios de cualificación para su selección”.
No cabe duda
entonces que el tema que regula este parágrafo es el del enfoque
territorial, diferencial y de género que debe guiar tanto la configuración
como la operación del SIVJRNR, así como el de los principios que se deben
respetar al momento de decidir sobre su conformación. Este tema estuvo presente
desde la radicación misma de los proyectos que dieron origen al Acto
Legislativo 01 de 2017, como durante gran parte de los debates que se surtieron
en cada una de las cámaras.
Precisamente,
el enfoque de género y de diversidad étnica y cultural tiene como antecedente
lo propuesto en el proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, cuyo artículo
transitorio 6, con respecto a la JEP, preveía que: “(…) La jurisdicción
deberá ser conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y
mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y
cultural”[596].
Con
posterioridad, en el segundo debate y sobre la base de ser un tema ya planteado
desde la radicación de la iniciativa, se abordó expresamente la consideración
sobre esta materia por varios congresistas, los cuales señalaron que:
“(…) Intervención de la honorable Representante Ana Paola
Agudelo García: (…) hacemos un llamado para que esta
Jurisdicción Especial para la Paz tenga un componente femenino, que
se aplique la equidad de género, pues sin la visión de las mujeres en esta
Jurisdicción Especial para la Paz, así como en las salas y en el tribunal,
en las secciones, estaría incompleta.
(…) Intervención de la honorable Representante Ángela
María Robledo Gómez: (…)
de manera especial queremos
pedir el apoyo de este escenario para que el tema de enfoque de género que
quedó como principio en los acuerdos y reposa en la página 198 del punto de
implementación de enfoque diferencial y de género quede incorporado.
[Luego la misma representante, al explicar
la proposición original sobre la materia, manifestó que:] (…) La primera era
que en el artículo 1° se incorporará el enfoque diferencial y la perspectiva de
género, esta fue aprobada y la hemos concertado con la Representante Angélica Lozano
que desde la Comisión Primera había hecho esta propuesta, está
aprobada y agradecemos al Gobierno que haya sido incorporada, es un compromiso
del Acuerdo.”[597]
En el tercer
debate se continuó discutiendo el tema. Al respecto, el Senador Alexander López
manifestó que dentro del articulado necesariamente se debía incluir: “la
participación equitativa entre hombres y mujeres en la conformación de la
justicia especial para la paz” con miras a “avanzar en el tema de
equidad de género”[598].
En esta medida,
a juicio de la Corte, la norma incorporada en el parágrafo 1 del artículo
transitorio 1, se enmarcó en una temática que estuvo presente desde el inicio mismo
del procedimiento de aprobación del proyecto, sin que se tratara de un asunto
remoto o distante a la iniciativa, como lo acreditan las manifestaciones y
consideraciones expresas que sobre el particular se realizaron por varios
congresistas en el curso del iter legislativo. La circunstancia de que la
norma haya aparecido en el segundo debate y que su formalización se hubiese
realizado en el tercero, no la convierte en un asunto nuevo o ajeno a las fases
precedentes del trámite legislativo, toda vez que la preocupación sobre la
necesidad de asegurar el enfoque de género y la diversidad cultural y étnica en
los distintos componentes del SIVJRNR, acompañó la mayor parte del trámite de
la iniciativa, como se demostró con anterioridad.
(ii) Del
parágrafo 2 del artículo transitorio 1
Este parágrafo
fue introducido en el tercer debate, y corresponde a la misma norma que fue
objeto de conciliación, su finalidad es resaltar la autonomía administrativa y
presupuestal del SIVJRNR, especialmente de la JEP. El tenor literal de la
disposición en cita es el siguiente:
“Parágrafo 2. El Estado, por
intermedio del Gobierno Nacional, garantizará la autonomía administrativa y la
suficiencia y autonomía presupuestal del SIVJRNR y en especial del componente
de justicia, para lo cual podrá hacer uso del Plan de Inversiones para la Paz
contenido en el artículo 3° del Acto Legislativo 01 de 2016”.
El tema de la
autonomía de la JEP también estuvo presente desde el inicio mismo del trámite
legislativo. Ello se advierte en el artículo transitorio 5 del proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2016, en el que se preveía que: “La Jurisdicción Especial
para la Paz (JEP) administrará justicia de manera transitoria y autónoma
(…)”[599]. En el primer debate, en la Comisión
Primera de la Cámara, se abordó lo atinente a la autonomía administrativa y
presupuestal de la JEP, como se advierte con la siguiente constancia presentada
por la representante Angélica Lozano, la cual solicitó incluir en la parte
inicial del artículo transitorio 5, esta expresión: “La Jurisdicción
Especial para la Paz contará con autonomía administrativa, presupuestal y
técnica, sujeta a un régimen legal propio (…)”[600]. Luego, en el segundo debate, el tema
se volvió a poner de presente por parte de varios congresistas, entre los que
se destaca lo señalado por el representante Pedrito Pereira, al manifestar que:
“(…) se dejó contemplado que la Jurisdicción de Paz es autónoma, técnica y
presupuestalmente no afectará para nada (…) el funcionamiento de la
jurisdicción ordinaria (…)”[601].
De este modo,
es claro que la introducción en el tercer debate del parágrafo 2 no desconoció
los principios de consecutividad e identidad flexible, puesto que durante los
dos debates precedentes el tema de la autónoma administrativa y presupuestal
del SIVJRNR, en especial de la JEP, fue objeto de conocimiento y valoración por
parte de los congresistas, a pesar de que no se introdujo un artículo en
específico sobre el particular. A lo anterior se agrega que, por virtud de los
citados principios, no cabe duda de que cuando se debate un determinado tema
sustantivo, se entiende que forman parte de él los asuntos accesorios,
complementarios o que se derivan de su ámbito jurídico de aplicación. Por ello,
no es extraño a la relación de conexidad que exigen los principios objeto de
verificación, que al regular la creación del SIVJRNR, se incluya como
consecuencia del debate legislativo aspectos atinentes a su configuración, como
lo es el atributo que refiere a la autonomía administrativa y presupuestal de
la JEP.
(iii) Del
inciso 2 del artículo transitorio 2
Sobre la base
del texto propuesto en el artículo transitorio 2 del proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2013[602], a lo largo de los tres primeros debates se fueron introduciendo
las siguientes modificaciones, en la regulación sobre el alcance funcional de
la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición (CEV).
Para comenzar,
en el primer debate, manteniéndose a lo largo de todo el tránsito legislativo,
se incorporó dentro de los objetivos de la CEV, “el reconocimiento
voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas” de quienes
participaron directa o indirectamente en el conflicto armado. Luego, al referir
a las materias sometidas a reserva de ley, se señaló que, además del mandato,
funciones, composición y funcionamiento, se incluirían los “controles”
sobre la Comisión.
Este punto
último se modificó en el segundo debate al precisar que la ley incluiría “los
controles necesarios que no menoscaben la autonomía de la Comisión”; siendo
nuevamente objeto de revisión, en el tercer debate, al adoptar la siguiente
formula: “incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su
gestión, siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión”, la
cual estuvo presente hasta la aprobación definitiva de la iniciativa.
A lo anterior
cabe agregar que, en el mismo tercer debate, se adicionó que el funcionamiento
de la CEV se hará “conforme a los principios orientadores dispuestos en el
sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo Final”[603].
El texto
definitivo que se adoptó desde la citada instancia legislativa y que
corresponde al actual inciso 2 del artículo transitorio 2, es el
siguiente:
“La Comisión será un órgano temporal y de
carácter extrajudicial, que busca conocer la verdad de lo ocurrido en el marco
del conflicto y contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones
cometidas en el mismo y ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda
la sociedad; promover el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento
voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas de quienes
participaron directa o indirectamente en el conflicto armado; y promover la
convivencia en los territorios para garantizar la no repetición. La ley
reglamentará el mandato, funciones, composición, y funcionamiento conforme a
los principios orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo
Final, incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión,
siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión”.
Ningún reparo
le cabe al reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o
colectivas, en la medida en que se trató de un texto que estuvo presente y fue
aprobado durante los cuatro debates reglamentarios que rigen la expedición de
actos legislativos por la vía del fast track, incluyendo, con posterioridad,
la fase de conciliación.
De igual
manera, el aparte referente a los mecanismos de rendición de cuentas estuvo
presente desde el primer debate, al aludir a la existencia de controles que
deben ser objeto de desarrollo legal. Por virtud del ejercicio deliberativo del
Congreso, la fórmula acogida se fue perfeccionando, hasta adoptar el mandato
que incluye la técnica de ponderación con la salvaguarda de la autonomía de la
CEV.
Finalmente, en
cuanto a la frase “conforme a los principios orientadores dispuestos en el
sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo Final”, que se introdujo en el tercer debate,
la Sala Plena entiende que no se trata de un asunto que pueda considerarse como
nuevo, pues corresponde a la misma materia vinculada con la regulación sobre el
mandato, funciones, composición y funcionamiento de la CEV, para lo cual se
realiza una remisión a lo pactado en el Acuerdo Final[604].
Por las
anteriores razones, los cambios introducidos al artículo transitorio 2 no dan
lugar a un desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad
flexible, pues se refirieron a temas que estuvieron presentes desde el inicio
del primer debate y permanecieron hasta la finalización del trámite en el Congreso.
(iv) Del
artículo transitorio 3
Este artículo
regula la creación de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas
en el contexto y en razón del conflicto armado (UBPD). La base de la
disposición aprobada corresponde igualmente al artículo transitorio 3 del
proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016[605]. Como consecuencia del primer debate y, por ende, sin que se
posible realizar reproche alguno frente al cumplimiento de los principios de
consecutividad e identidad flexible, se ajustó el nombre de la entidad
incorporando la expresión: “en el contexto y en razón del conflicto armado”,
reforma que fue aprobada en virtud de las proposiciones realizadas en el pliego
de modificaciones[606].
Luego, en el
tercer debate, a partir del pliego y de una proposición realizada por el senador
Manuel Enríquez Rosero, se añadió como parte de los asuntos sometidos a reserva
legal “los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que
ellos no menoscaben su autonomía. En todo caso, las actividades de la Unidad de
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del
conflicto armado no podrán sustituir ni impedir las investigaciones de carácter
judicial a las que haya lugar en cumplimiento de las obligaciones que tiene el
Estado”. Este mismo precepto se modificó en el cuarto debate, al incluir,
con posterioridad a la rendición de cuentas y antes de las prohibiciones
relacionadas con el alcance de su función, el siguiente mandato que se resalta:
“los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos
no menoscaben su autonomía. La ley establecerá las atribuciones necesarias
con las que contará la UBPD para cumplir efectivamente su mandato de búsqueda
humanitaria y extrajudicial. En todo caso, (…)”.
Para la Sala
Plena, los cambios realizados se ajustan a los principios objeto de examen, en
tanto el tema sustantivo de fondo siempre estuvo presente a lo largo de los
cuatro debates, concerniente al ámbito de regulación referido al legislador. De
esta manera, a lo inicialmente previsto en términos de mandato, funciones,
composición, naturaleza jurídica y funcionamiento, se adicionó los mecanismos
de rendición de cuentas sobre la gestión y la distinción frente a las funciones
de tipo judicial, por ser un organismo extrajudicial.
Precisamente,
estos últimos apartes, en los que resalta la naturaleza extrajudicial de las
actividades de la UBPD y la relación de independencia frente a las
investigaciones judiciales, aun cuando fueron introducidos en el tercer debate,
constituyen asuntos conexos con la temática general que fue discutida a lo
largo del iter legislativo, durante el proceso de construcción normativa
del citado ente de carácter nacional. En este contexto, se aprecia lo
siguiente: (i) en la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 003
de 2016, se explicó claramente la naturaleza de la Unidad como un organismo de
carácter extrajudicial, apartes que fueron transcritos literalmente en el
informe de ponencia mayoritario para primer debate[607]; (ii) en el curso de esta última instancia, como parte de las
discusiones realizadas, se otorgó la palabra al Alto Comisionado para la Paz,
el cual distinguió la labor de la UBPD frente a los efectos que tendrían las
declaraciones ante órganos de carácter judicial[608]; y, finalmente, (iii) en el segundo debate, como consta en la
Gaceta del Congreso No. 111 de 2017, varios representantes refirieron a la
naturaleza de la Unidad y su independencia respecto del rol judicial[609].
Por
consiguiente, los cambios que se fueron introduciendo en el inciso 1 del
artículo transitorio 3 del Acto Legislativo 01 de 2017 no corresponden a
asuntos nuevos, sino a aspectos vinculados de manera expresa con lo regulado y
que tienen soporte en las discusiones precedentes al tercer debate, por lo que
no desconocen los principios de identidad flexible y consecutividad.
Ahora bien, en
el tercer y cuarto debate, se configuró normativamente el inciso 2 del citado artículo
transitorio 3. En la comisión de Senado se incluyó la expresión: “Los
órganos del Estado brindarán toda la colaboración que requiera la Unidad”; mientras
que, en la plenaria de la misma Cámara, se añadió la frase: “Se deberá
promover la participación de las víctimas y sus organizaciones en todas las
fases del proceso de búsqueda, localización, recuperación, identificación y
entrega digna de restos de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en
razón del conflicto armado”.
Para la Sala
Plena, las modificaciones realizadas también se ajustan a los citados
principios de identidad flexible y consecutividad. En cuanto al deber de
colaboración, porque se trata de un tema complementario de la descripción de la
naturaleza jurídica y atribuciones de la Unidad, para cual, al estar inserta en
un Sistema Integral, demanda no solo relaciones de correspondencia con los
órganos creados dentro del mismo, sino también frente a las entidades
preexistentes y con competencias en el tema, como ocurre con el Instituto de
Medicina Legal y la Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas[610]. De otro lado, en lo que atañe al desarrollo del mandato de
participación de las víctimas y de sus organizaciones, se trata de un asunto
transversal a todo el sistema, el cual fue insistentemente requerido a lo largo
del debate legislativo, en algunas ocasiones con referencias genéricas al
SIVJRNR y en otras a la Unidad en sí misma considerada. Por ejemplo, en el
primer debate, en la Comisión Primera de la Cámara, el representante Samuel
Hoyos advirtió que: “(…) hay que garantizar la participación de las víctimas
en la misma [se refiere a la CEV] y la participación de agentes del Estado para
que el revisionismo histórico, (…) que seguramente quiere imponernos las FARC
no sea solo su visión de los hechos, sino que sea lo que ha sucedido. ¿Qué
piensan los militares? ¿Qué piensan los miembros de la fuerza pública, los
agentes del Estado, pero sobre todo las víctimas? La Unidad para
las personas desaparecidas, lo mismo, doctor Harry.”[611] Por su parte, en el tercer debate, la senadora Claudia López, al
aludir a las generalidades del SIVJRNR incorporadas en el artículo transitorio
1, señaló que: “[la] solicitud de que se incorpore un parágrafo en el
artículo 1° donde se diga con claridad que se garantizará la participación real
y efectiva de las víctimas en el sistema, es un tema en el que hemos insistido
desde la comisión de ponentes con el Senador Juan Manuel Galán, con el Senador
Alexander López y siempre nos dice el gobierno que están muy comprometidos, que
por supuesto, que claro que sí, que no hay ningún problema, pero no lo escriben
entonces yo no entiendo porque hay tanto compromiso y a su vez tanta
resistencia en incorporar un parágrafo tan simple y tan sencillo, nos dirán que
es reiterativo respecto de otras normas, que la Constitución, la
jurisprudencia, la ley de víctimas así lo manifiesta, bueno y entonces por qué
esta jurisdicción especial de paz no lo puede reiterar si es que así lo quieren
ver.”
Queda claro,
entonces, que el tema de participación de las víctimas fue parte de las
discusiones desde el inicio del trámite de esta iniciativa, por lo cual, pese a
que el precepto referente a su intervención respecto de la UBPD, tan solo se
introdujo en el cuarto debate, no puede considerarse como un asunto nuevo, ya
que tiene una relación clara, específica y evidente con un componente que fue
objeto de una profunda discusión, incluso mediante propuestas que buscaban su
incorporación como parte de todo el SIVJRNR. En suma, la actuación realizada
por el legislador se ajusta a los principios de identidad flexible y
consecutividad.
(v) Del
inciso 1 del artículo transitorio 5
Para mayor claridad respecto de las modificaciones realizadas, se
transcribe la norma en cita conforme al texto finalmente aprobado, resaltando
los apartes que fueron introducidos como consecuencia del debate legislativo:
“Artículo transitorio 5º. Jurisdicción
Especial para la Paz. La
Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) estará
sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y
técnica; administrará justicia de manera transitoria y autónoma y
conocerá de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma
exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de
2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto
armado, por quienes participaron en el mismo, en especial respecto a conductas
consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves
violaciones de los Derechos Humanos. Sus
objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia; ofrecer
verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de las víctimas;
contribuir al logro de una paz estable y duradera; y adoptar decisiones que
otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o
indirecta en el conflicto armado interno mediante la comisión de las
mencionadas conductas. Respecto de los combatientes de los grupos armados al
margen de la ley, el componente de justicia del Sistema solo se aplicará a
quienes suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional. La
pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por
dicho grupo tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización
(ZVNT) y a los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un
delegado expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el
Gobierno Nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza
legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes. La JEP también
ejercerá su competencia respecto de las personas que en providencias judiciales
hayan sido condenados, procesadas o investigadas por la pertenencia a las
FARC-EP, dictadas antes del 1 de diciembre de 2016, aunque no estuvieren en el
listado de dicho grupo. En relación con los integrantes de
organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento
especial de justicia se aplicará también respecto a conductas estrechamente
vinculadas al proceso de dejación de armas desarrollado
desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento en el que finalice el
proceso de extracción de las armas por parte de Naciones Unidas, conforme a lo
dispuesto en el Acuerdo Final. La ley definirá las conductas delictivas que se
considerarán estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas conforme
a lo establecido en el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, y la JEP evaluará en cada
caso ese vínculo de acuerdo con los parámetros trazados por esa ley.”
La primera
parte que se incorporó al artículo transitorio 5 fue la expresión por virtud de
la cual la JEP “estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía
administrativa, presupuestal y técnica”. Su origen se remonta al segundo
debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, sin que por ello se puede
considerar que se trata de un tema nuevo, pues la discusión sobre la autonomía
e independencia de la JEP estuvo presente desde el inicio mismo del trámite
legislativo. Ello se constata a partir de lo manifestado en la exposición de
motivos del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en el que señaló que: “(…)
las partes en la mesa de conversaciones aceptan voluntariamente someterse a
juicio en una jurisdicción totalmente independiente y legítima creada
exclusivamente para investigar, juzgar y sancionar los graves crímenes
internacionales y las violaciones a los Derechos Humanos cometidas en el
conflicto armado”[612]. Luego de lo cual, y en cuanto a la
autonomía, se resaltó que: “[la] creación de [la JEP] y los órganos que la
componen, (…) están plenamente facultados para ejercer funciones judiciales de
manera autónoma y preferente, [lo que] implica necesariamente la
autorización constitucional de administrar justicia.”[613] En el primer debate también se incluyó
la alusión al tema de la autonomía vinculado con el régimen legal propio de la
JEP, como consta en varias de las declaraciones realizadas por los congresistas[614]. De suerte que, a juicio de la Sala, se trata de un asunto objeto
de deliberación a lo largo de todo el proceso legislativo, y no se afectó con
su incorporación en el segundo debate los principios de identidad flexible y
consecutividad.
La segunda
parte que se adicionó al artículo transitorio 5, en el inciso 1, fue la
concerniente a los objetivos de la JEP, a partir de una proposición del senador
Manuel Enríquez Rosero aprobada en el tercer debate. El texto que se introdujo
es del siguiente tenor literal: “Sus objetivos son satisfacer el derecho de
las víctimas a la justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger
los derechos de las víctimas; contribuir al logro de una paz estable y
duradera; adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes
participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno”,
a lo cual se agregó en el cuarto debate: “(…) mediante la comisión de las
mencionadas conductas”, esto es, aquellas cometidas con anterioridad al 1
de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta
con el conflicto armado. Aunque esta disposición se remonta a los textos
aprobados en el Senado de la República, es claro que el tema al cual alude
estuvo presente en la exposición de motivos[615], así como en el primer y segundo debate[616], por lo que no constituye un asunto nuevo que pueda ser lesivo de
los principios de consecutividad e identidad flexible.
La tercera
parte que se añadió, en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes, fue lo relativo a la aplicación de la JEP para los grupos
armados al margen de la ley y su forma de incorporación al sistema. Al
respecto, se aprobó la siguiente expresión: “(…) Respecto de los combatientes
de los grupos armados al margen de la ley, el componente de justicia del
Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de paz con el
Gobierno Nacional. La pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa
entrega de listados por dicho grupo tras la llegada a las Zonas Veredales
Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los Puntos Transitorios de
Normalización (PTN), a través de un delegado expresamente designado para ello.
Estas listas serán recibidas por el Gobierno Nacional de buena fe, de
conformidad con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las
verificaciones correspondientes”. A lo anterior se agregó, en el cuarto
debate, que: “La JEP también ejercerá su competencia respecto de las
personas que en providencias judiciales hayan sido condenadas, procesadas o
investigadas por la pertenencia a las FARC-EP, dictadas antes del 1 de
diciembre de 2016, aunque no estuvieren en el listado de dicho grupo.”
Como se deriva
de lo expuesto, el tema al que se aludió con las normas en cita es el referente
a la delimitación de la competencia personal de la JEP respecto de los excombatientes
de las FARC. Este asunto estuvo presente, en cumplimiento de los principios de
consecutividad e identidad flexible, a lo largo del primer, segundo, tercer y
cuarto debate. Ello se infiere de las discusiones realizadas en la Comisión
Primera de la Cámara por parte de los congresistas, el Fiscal General y los
Ministros del Interior y de Defensa Nacional, al pronunciarse expresamente
sobre la exclusión de los disidentes de la FARC[617]; asunto que fue reiterado por los parlamentarios en el segundo
debate[618]; y que condujo, en las instancias finales, a precisar el fuero
subjetivo de competencia de la JEP, con la incorporación de quienes hayan sido
judicialmente procesados, investigados o condenados por su pertenencia a dicho
grupo[619].
La cuarta parte
que se incorporó fue la expresión: “En relación con (…)”, en el primer
debate de la Comisión Primera de la Cámara, para referir a los integrantes del
grupo armado ilegal al cual se aplicará la JEP, con ocasión del proceso de
dejación de armas. Como se trata de una adición formal planteada desde el
primer debate no suscita ninguna duda respecto del cumplimiento de los
principios de identidad flexible y consecutividad.
La quinta parte
que se aprobó, vinculada con el proceso de dejación de armas y la competencia
de la JEP, en el segundo debate en la plenaria de la Cámara, fue la frase: “(…)
desarrollado desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento en el que
finalice el proceso de extracción de las armas por parte de Naciones Unidas,
conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final”. A lo cual se agregó, en
tercer debate, la expresión: “La ley definirá las conductas delictivas que
se considerarán estrechamente vinculadas al proceso de dejación”; siendo
adicionado en el cuarto debate, la referencia a que dicha definición legal se
hará “conforme a lo establecido en el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, y la
JEP evaluará en cada caso ese vinculado de acuerdo con los parámetros trazados
por esa ley”. Para la Corte no cabe duda alguna de que el tema referente a
la delimitación y verificación de las conductas estrechamente vinculadas al
proceso de dejación de armas hizo parte de todo el iter legislativo,
como se deriva de los cambios y precisiones que paulatinamente fue teniendo a
lo largo del proceso, aspecto que tuvo su origen en la radicación misma de la
iniciativa, cuando, de manera general, el artículo transitorio 5 del proyecto
de Acto Legislativo 003 de 2016, ya refería a la competencia de la JEP respecto
de quienes suscriban un acuerdo de paz, en lo relativo a las “conductas
estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas”. Por ello, lejos
de tratarse de un asunto nuevo, este Tribunal entiende que se trata de una
temática ampliamente debatida y ajustada a los principios de identidad flexible
y consecutividad.
(vi) Del
inciso 2 del artículo transitorio 5
Esta
disposición fue introducida en su totalidad en el cuarto debate, a partir de
una proposición presentada por el senador Roosvelt Rodríguez y avalada por el
Gobierno Nacional. Su tenor literal es el siguiente:
“La ley reglamentará el tratamiento penal diferenciado
a que se refiere el numeral 4.1.3.4. del Acuerdo Final en lo relativo a la
erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, y determinará, conforme a lo
establecido en el Acuerdo Final, en qué casos y bajo qué circunstancias
corresponde a la jurisdicción ordinaria la investigación y juzgamiento de los
delitos de conservación y financiamiento de plantaciones (artículo 375 del Código
Penal), tráfico, fabricación o porte de estupefacientes (artículo 376 del
Código Penal) y destinación ilícita de muebles o inmuebles (artículo 377 del
Código Penal) cometidos por las personas respecto de quienes la JEP tendría
competencia.”
El momento en
el que se aprobó esta norma plantea una controversia sobre el cumplimiento de
los principios de identidad flexible y consecutividad, toda vez que su
incorporación tuvo lugar en el último debate. En este punto, la jurisprudencia
de la Corte ha señalado que el contenido de una disposición no puede
considerarse como un asunto nuevo, cuando se limita a efectuar una adición al
proyecto objeto de discusión, en aras de precisar y/o desarrollar aspectos de
la materia central tratada en la iniciativa, siempre que, visto su alcance, se entienda
integrada dentro de lo previamente debatido[620].
En el asunto sub-judice,
este Tribunal encuentra que precisamente se está en presencia de la citada hipótesis,
por cuanto la regulación sobre el tratamiento penal especial a los pequeños
agricultores, como asunto al que se refiere el numeral 4.1.3.4 del Acuerdo Final[621], en lo relativo a
la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, desarrolla un aspecto central
de la materia tratada en el Acto Legislativo 01 de 2017, desde su radicación
misma y presente en todos los debates reglamentarios, referente al tratamiento
penal diferenciado y a la distribución de competencias entre la JEP y la
jurisdicción ordinaria.
De esta manera,
no cabe considerar que la disposición sometida a control haya incorporado un
asunto nuevo y ajeno a lo que ya venía siendo objeto de discusión, pues tan
sólo se realizó una adición dirigida a definir al alcance del tratamiento
penal especial, derivado de lo pactado en el Acuerdo Final, frente a los pequeños
agricultores que se sometan a procesos de erradicación voluntaria de cultivos
ilícitos, en donde cabe definir en qué casos y bajo qué circunstancias algunas
conductas punibles relacionadas con dicha actividad son de conocimiento de la
JEP o, por el contrario, deben ser sometidas a la jurisdicción ordinaria, al
tratarse de uno los flagelos cuya lucha se vincula con la construcción de una
paz estable y duradera, como objetivo básico al cual apunta el Acto Legislativo
01 de 2017.
Dicha adición cumple
un papel dirigido a precisar el marco competencial de la JEP, como una
de las materias centrales del citado acto de reforma, al delegar en el
legislador la responsabilidad determinar los casos en los que la investigación
y juzgamiento de los delitos relacionados con el problema de los cultivos
ilícitos, se debe asignar al conocimiento de la jurisdicción ordinaria. En
concreto, se refiere a las conductas punibles de conservación y financiamiento
de plantaciones; tráfico, fabricación o porte de estupefacientes, y destinación
ilícita de muebles o inmuebles.
Por último, el
problema de los cultivos ilícitos y su relación con las normas dispuestas para
el desarrollo de la JEP correspondió a un eje transversal que fue debatido a lo
largo de las distintas etapas del iter legislativo. Así se constata, por
ejemplo, en el primer debate, al observar las referencias que al tema de las
drogas, se realiza por parte del Alto Comisionado para la Paz[622] y el Ministro de Justicia y del Derecho[623]. En el segundo debate, el representante Hernán Penagos, al hacer
una presentación general del proyecto, plantea uno de los temas que debían ser
objeto de precisión, relativo a la competencia de la JEP frente a los delitos
de ejecución permanente. Allí refiere a los cultivos de uso ilícito[624]. Finalmente, en el tercer debate, se pronunciaron el Ministro del
Interior[625] y el Movimientos Voces de Paz y Reconciliación[626], refiriéndose, básicamente, a los procesos de sustitución y
erradicación de cultivos ilícitos que ya habían iniciado, dentro de un contexto
que se infiere vinculado con el tratamiento penal especial, creado en virtud de
lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2017.
Por lo
anterior, al tratarse de un tema que no resulta novedoso a las temáticas
centrales que venían siendo objeto de debate y teniendo una condición transversal
frente a los objetivos del citado acto legislativo, el precepto en cuestión
debe declararse exequible, por no vulnerar los principios de consecutividad e
identidad flexible.
(vii) Del
inciso 3 del artículo transitorio 5
La disposición
en cita corresponde al tratamiento penal para los reincidentes, en cuyo caso se
aprobó que deben ir a la jurisdicción ordinaria. El tenor literal de la norma
en cuestión es el que se transcribe a continuación:
“Si con posterioridad a la entrada en vigencia de este
Acto Legislativo y a la finalización del proceso de dejación de armas alguna de
las personas sujetas a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito,
éste será de conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos
casos la JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que
serían de su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del
Sistema, que amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las
que tendría derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino las
ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los
sitios ordinarios de reclusión.”
La primera parte de este inciso fue
incorporada en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes,
sin incluir lo referente a la aplicación de las sanciones ordinarias de la JEP,
en caso de que la reincidencia conduzca al incumplimiento de las condiciones
del sistema. Dicho aparte se agregó en el tercer debate en la Comisión Primera
de Senado[627].
A juicio de este Tribunal, el inciso en
cuestión no corresponde a un tema nuevo, pues una de las principales
preocupaciones de los congresistas desde el primer debate era lo referente al
tratamiento penal de la reincidencia, una vez concluido el proceso de dejación
de armas. Ello se constata en los debates que antecedieron a la aprobación de
los preceptos en mención, tanto en la Comisión Primera de Cámara, como en la
plenaria de dicha Corporación[628]. Así las cosas, para la Corte, se trata de un asunto ampliamente
debatido y el cual es consistente con los principios de consecutividad e
identidad flexible.
(viii) De la primera parte del inciso
4 del artículo transitorio 5
En segundo debate, en la plenaria de la
Cámara, se incorporó un precepto dirigido a regular la competencia de la JEP
sobre los delitos de ejecución permanente iniciados antes del 1 de diciembre de
2016. El texto en mención es el siguiente:
“Cuando se trate de delitos de ejecución permanente
atribuibles a cualquiera de las personas sobre las que la JEP tiene
competencia, cuya comisión haya comenzado antes del primero de diciembre de
2016, la JEP mantendrá su competencia respecto de ellos si con posterioridad a
esa fecha no han cesado sus efectos, e inaplicará las sanciones propias y
alternativas si concluye que se incumplieron las condiciones del Sistema.”
Esta regulación
satisface los principios objeto de verificación, en tanto la discusión sobre la
competencia de la justicia especializada respecto de los delitos de ejecución
permanente estuvo presente desde el inicio del primer debate en la Comisión
Primera de Cámara, circunstancia por la cual no puede categorizarse como un
asunto nuevo[629].
(ix) De
la segunda parte del inciso 4 y de los incisos 5 y 6 del artículo transitorio 5
La segunda
parte del inciso 4 del artículo transitorio 5 fue introducida en el tercer
debate, con el siguiente texto: “En todo caso, corresponderá a la
Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de que
trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando
ellos se cometan sobre bienes o activos que no hayan sido incluidos en el
inventario definitivo acordado y elaborado durante el tiempo que las FARC-EP
permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el proceso
de Dejación de Armas, y siempre que se hayan realizado actos de ejecución
después de la entrega definitiva de ese inventario. Si respecto de
uno de los casos previstos en los dos párrafos anteriores se planteara un
conflicto de competencias, se aplicará el mecanismo de solución previsto en el
artículo 9° transitorio de este Acto Legislativo.” Esta última
expresión, que se resalta, posteriormente pasó a ser el inciso sexto, en el
cuarto debate, como consecuencia de la incorporación en dicha instancia del
inciso 5, el cual dispone que: “Corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la
investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo,
capitulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan por no
combatientes, financiadores o agentes del Estado respecto de bienes inmuebles
que hayan sido adquiridos mediante despojo o abandono forzado, siempre que por
parte de aquellos se hayan realizado actos de ejecución después de la entrada
en vigencia del presente Acto Legislativo.”
Como se deriva
de lo expuesto, esta regulación se concreta en la distribución de competencias
entre la JEP y la jurisdicción ordinaria, y la remisión al sistema propuesto de
solución de competencias en caso de conflicto, con miras a conocer de
determinados delitos previstos en el Código Penal. En esencia, se trata del
lavado de activos, testaferrato y enriquecimiento ilícito de particulares. Para
la Sala Plena, a pesar de que estas modificaciones fueron aprobadas desde el
tercer debate, los asuntos que allí se regulan no son tema novedoso, sino que
corresponden a una cuestión complementaria que surge como parte de una temática
más amplia, como lo fue la expuesta en el acápite anterior, referente al
conocimiento de los delitos tracto sucesivo o de ejecución permanente.
Precisamente, tal situación se específica en el informe de ponencia para tercer
debate, al manifestar que: “(…) Atendiendo a las recomendaciones del Fiscal
General de la Nación, frente a los delitos de ejecución permanente se
incorpora en el artículo transitorio [se refiere al artículo transitorio 5] una
disposición que da la competencia a la jurisdicción ordinaria de los delitos de
que trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del Código Penal,
cuando ellos se cometan sobre bienes o activos que no hayan sido incluidos en
el inventario definitivo acordado y elaborado durante el tiempo que las FARC-EP
permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el proceso
de Dejación de Armas, y siempre que se hayan realizado actos de ejecución
después de la entrega definitiva de ese inventario”[630].
Por consiguiente,
entiende la Corte que la referencia puntual a los delitos de lavado de activos,
enriquecimiento ilícito de particulares y testaferrato, para efectos de
precisar el régimen de competencias de la JEP, en nada vulnera los principios
de consecutividad e identidad flexible, al tratarse de un asunto complementario
que se deriva de la temática general vinculada con el conocimiento de los
delitos de ejecución permanente. Ninguno reparo le asiste tampoco a la remisión
del sistema previsto para solucionar conflictos de competencia, ya que él
deviene desde la radicación misma de la iniciativa, como se puede constatar en
el artículo transitorio 8 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016[631].
(x) Del inciso
8 del artículo transitorio 5
El inciso 8 del
artículo transitorio 5 se introdujo en el primer debate en la Comisión Primera
de la Cámara de la Representantes, con el siguiente texto original: “Para
acceder a cualquier tratamiento especial de justicia previsto en la
Jurisdicción Especial para la Paz del Sistema Integral, quienes hayan cometido
conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con
el conflicto armado, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad,
reparar a las víctimas y garantizar la no repetición. Quien aporte de manera
dolosa información falsa, o incumpla cualquiera de las condiciones del sistema,
perderá el tratamiento especial de justicia”.
Esta
disposición fue objeto de una amplia discusión a lo largo del tránsito
legislativo. De suerte que, en el segundo debate, se precisó el alcance de la
condicionalidad en el tratamiento especial de la JEP, al incorporar que: “El
deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar responsabilidades”.
Luego, en el tercer debate, se cambió la frase de introducción con el siguiente
texto: “Para acceder al tratamiento especial previsto en el componente de
justicia en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
(SIVJRNR) es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y
garantizar la no repetición”, especificado puntualmente el alcance del
citado deber de aportar verdad plena, con la frase que a continuación se
trascribe: “Aportar verdad plena significa relatar, cuando se disponga de
los elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas
cometidas y las circunstancias de su comisión, así como las informaciones
necesarias y suficientes para atribuir responsabilidades, para así garantizar
la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no
repetición.” Finalmente, en el cuarto debate no se realizó ningún cambio y
ese mismo texto fue adoptado en la fase de conciliación[632].
Como se deriva
expuesto, tanto la condicionalidad del tratamiento penal ante la JEP, como la
sanción a los falsos testimonios, fueron temas que estuvieron presentes desde
el primer debate realizado en el Congreso de la República, por lo que
satisfacen las exigencias de los principios de consecutividad e identidad
flexible.
(xi) Del
inciso 9 del artículo transitorio 5
El inciso 9 del
artículo transitorio 5 corresponde al inciso 2 del parágrafo inicial del
artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016[633], conforme al cual: “Una ley regulará entre otros los principios,
organización, competencia, entre ellas por el factor personal, procedimientos y
régimen de sanciones de acuerdo a lo definido en el Acuerdo Jurisdiccional
Especial para la Paz”.
En el primer
debate, en la Comisión Primera de Cámara, se realizaron algunos ajustes de
estilo, al disponer, por un lado, en lugar de la expresión: “(…)
competencia, entre ellas por el factor personal”, la frase: “(…)
competencias entre ellas por el factor personal”; y por el otro, al
sustituir “(…) de acuerdo a lo definido (…)” por “(…) conforme a lo
definido”. Por su parte, en el segundo debate se adicionó lo referente a la
regulación de la “participación de las víctimas”, texto que se mantuvo
invariable en el resto del proceso legislativo, incluyendo la instancia
de conciliación.
Para la Corte, vista
la forma como se debatió y aprobó la citada disposición, no cabe duda de que la
delimitación del ámbito de regulación deferido al legislador en relación con la
JEP fue un tema presente durante todo el tránsito de la iniciativa, por lo que se
satisfacen los principios objeto de verificación. Dentro de dicho ámbito de
regulación, se incluye lo referente a la participación de las víctimas, cuya importancia
se hizo explícita en la audiencia pública en la Cámara de Representantes,
motivo por el cual en el informe de ponencia para segundo debate se manifestó
que:
“Respuesta frente a las sugerencias de
modificación del PAL: El PAL objeto de audiencia concuerda con lo señalado
por el ciudadano respecto de la participación de las víctimas, por esa razón señala
expresamente que (i) las normas procesales que regirán la JEP deberán
garantizar, entre otros, la participación de las víctimas según los parámetros
establecidos en el Acuerdo Final y (ii) el reglamento de funcionamiento y
organización de la misma jurisdicción deberá contemplar el debido apoyo a las
víctimas conforme a lo establecido en los estándares internacionales
pertinentes.
Adicionalmente y muy importante, se
adiciona: (i) en el artículo 5 la expresión ‘participación de víctimas’ de
forma tal que quede claro que la ley de desarrollo de la JEP incluirá los
principios y criterios necesarios para garantizar la participación de las
víctimas y (ii) en el artículo transitorio 12 se deja claro que las normas
procesales al incluir la participación de las víctimas, tendrán que tener en
cuenta los estándares nacionales e internacionales”[634].
(xii) Del
parágrafo 2 del artículo transitorio 5
Este parágrafo
se introdujo en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado de la
República, con el siguiente tenor literal:
“Parágrafo 2°. Con el fin de garantizar el funcionamiento y la
autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la jurisdicción especial
para la paz, el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno
de la JEP que los magistrados de la misma definan, ejercerán de manera
exclusiva, y solo durante el tiempo de vigencia de la misma, todas las
funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en la Ley 270 de 1996 respecto
al gobierno y administración de esta Jurisdicción.”
Para esta
Corporación, la norma en cita satisface los principios de identidad flexible y
consecutividad, en tanto la regulación que allí se consagra no hace nada
distinto a desarrollar un aspecto complementario a la definición de los
principios de independencia y autonomía que caracterizan a la JEP. En efecto,
lo que se autoriza es que el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la
instancia de gobierno de dicha jurisdicción especial hagan uso de las
atribuciones de gobierno y administración que tiene el Consejo Superior de la
Judicatura, en el ámbito específico de cobertura de la JEP. Incluso, las
autoridades que allí se mencionan tienen su origen en artículo transitorio 6
del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, cuando se señala que la
composición de la Justicia Especial para la Paz, entre otras, incluirá una “Secretaría
Ejecutiva” además de un “Presidente”. En conclusión, no existe duda
de que las tareas asignadas en el parágrafo 2 son una proyección del régimen de
autonomía, el cual, como se destacó previamente, estuvo presente durante todo
el debate legislativo.
(xiii)
Del artículo transitorio 6
Este artículo
se añadió en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes,
como consecuencia del pliego de modificaciones presentado en la Gaceta del
Congreso No. 30 de 2017. Su texto permaneció igual, sin reformas, durante los
tres debates subsiguientes hasta la aprobación final del Acto Legislativo. La
disposición en cita establece lo siguiente:
“Artículo transitorio 6°. Competencia
prevalente. El componente
de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final,
prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por
conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta
con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas
conductas.
Respecto a sanciones o investigaciones disciplinarias
o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en
cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz
se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria
o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión, por causa o en
relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a revisar dichas
sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado. En todo caso la
solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una investigación penal
por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión de la sanción
impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será competente la
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será
competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.”
El tema que se
incorpora en la citada disposición es el de la competencia y prevalencia de la
JEP sobre actuaciones, tanto penales como disciplinarias, fiscales y
administrativas, adelantadas en relación con conductas vinculadas con el conflicto
armado, también denominado fuero de atracción.
Al revisar los
antecedentes legislativos, se advierte por este Tribunal que el tema en mención
hizo parte de las instancias previas del iter legislativo. Así se
constata, por un lado, en la exposición de motivos del Acto Legislativo 002 de
2016[635]; y por el otro, en las sugerencias que durante el primer debate
realizó el Fiscal General de la Nación, en aras de preservar el carácter
inescindible de la JEP[636]. Con fundamento en lo expuesto, en el informe de ponencia para
segundo debate se justificó la incorporación de este artículo, al señalar que: “Se
incorpora un nuevo artículo transitorio 6 relativo a la integralidad de la JEP.
Este artículo delimita el alcance del fuero de atracción de la JEP al
establecer la prevalencia sobre actuaciones penales, disciplinarias o
administrativas y define competencias específicas para la Sección de Revisión
del Tribunal para la Paz y la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas. De
esta manera se asegura lo dispuesto en el Acuerdo Final que no restringe la
competencia de la JEP a asuntos penales sino que abarca también materias
disciplinarias y administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa
y en relación directa o indirecta con el conflicto armado”[637].
De contera que,
a la altura del segundo debate, esto es, al momento en que se introdujo el
artículo transitorio 6 sobre el fuero de atracción, dicho asunto no
correspondía a un tema nuevo, pues el mismo ya había sido mencionado como parte
del alcance integral de las competencias de la JEP, tal como se puso de
presente en el citado informe de ponencia. Por ello, a juicio de este Tribunal,
con su incorporación se respetó los principios de consecutividad e identidad
flexible.
(xiv) Del
inciso 1 del artículo transitorio 7
La disposición
en mención tiene su antecedente en el inciso 1 del artículo transitorio 6 del
proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, conforme al cual:
“Artículo transitorio 7°. Conformación.
La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de
Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas; la Sala de
Definición de las situaciones jurídicas; la Sala de Amnistía o Indulto; el
Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría
Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.”
Esta norma se
mantuvo invariable durante todos los debates reglamentarios, con la
incorporación del criterio de priorización y de selección en el tercer debate
en la Comisión Primera del Senado de la República. A partir de ese momento y
hasta la finalización del proceso legislativo, el inciso 1 del artículo
transitorio 7 conservó el siguiente rigor normativo:
“Artículo transitorio 7°. Conformación.
La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de
Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas; la Sala de
Definición de las situaciones jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo
conforme a criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y
representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en los mismos;
; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de
Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará
además con un Presidente.”
Para la Corte,
aunque el criterio de priorización y selección fue introducido durante el
tercer debate, éste tema ya había sido discutido en las instancias anteriores,
por lo que su incorporación resulta compatible con los principios de
consecutividad e identidad flexible. Ello se constata, en primer lugar, con la
explicación que sobre el alcance de la JEP se realizó en el primer debate, en
donde se puso de presente que cumplirá sus funciones con criterios de priorización
sobre los delitos más graves y representativos[638]; en segundo lugar, en los espacios de participación ciudadana,
entre los que se destaca la audiencia pública realizada en el Senado de la
República, fruto de la cual diversas entidades y ciudadanos pidieron “incorporar
un nuevo artículo transitorio que explícitamente regule, para miembros de las
FARC-EP, agentes del Estado y civiles, que el Tribunal se concentrará en los
casos más graves y representativos, y la facutad de llamar a comparecer a
quienes tuvieron participación determinante”[639]; y, finalmente, con la discusión simultánea de aprobación que se
realizó sobre lo dispuesto en el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017, en donde, a partir del segundo debate en la plenaria
de la Cámara, se especificó que el uso de los criterios de priorización como
los de selección inherentes a la justicia transicional, están excluidos de la
competencia del Fiscal General de la Nación en el ámbito de la JEP[640], por tratarse de una justicia autónoma, circunstancia que se
manifestó de forma expresa en el informe de ponencia, al momento de dar curso a
esta iniciativa en la citada Cámara Legislativa[641].
(xv) De los
incisos 2 y 3 del artículo transitorio 7
Para mayor
claridad respecto de las modificaciones realizadas, se transcribe inicialmente inciso
2 del artículo transitorio 7, conforme al texto que fue aprobado,
resaltando los apartes que fueron introducidos como consecuencia del debate
legislativo:
“El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la
máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por
dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una
Sección de Apelación y la Sección de
Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo
de 20 magistrados colombianos titulares. Además, se contará con 4 juristas
expertos extranjeros que intervendrán. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su
jurisdicción o de oficio, la Sección que vaya a conocer el caso pedirá la
intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de
reconocido prestigio. Estos últimos actuarán con la única finalidad de aportar
un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con
el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso.
Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos
participarán en los debates de la Sección en la que se hubiera requerido su
intervención, en las mismas condiciones que los magistrados, pero sin
derecho de voto.”
Para comenzar,
la Corte aclara que el texto que no fue sombreado tiene su origen en el inciso
1 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, al
regular lo concerniente a la conformación y composición de la JEP. Por ello, es
claro que no plantea ningún problema desde el punto de vista del cumplimiento
de los principios de consecutividad e identidad flexible, como ocurre
igualmente con la expresión “Sección” que fue incluida en el primer
debate en la Comisión Primera de Cámara, para mantener uniformidad en la terminología
usada en el resto del proyecto.
El resto de la
disposición transcrita fue incorporada en el tercer debate en la Comisión
Primera del Senado, como consecuencia de una proposición presentada por la
senadora Viviane Morales y que fue avalada por el Gobierno.
Por su parte,
el inciso 3 del artículo transitorio 7, también fue objeto de reformas
durante el tránsito legislativo, las cuales se resaltan a continuación:
“Las Salas de reconocimiento de verdad, de
responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición de
las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un
total de 18 magistrados colombianos. Además, se contará con 6 juristas expertos
extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de
las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a
conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2
juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un concepto
o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener
elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la
intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los
debates de la Sala en la que hubiera requerido su intervención, en las
mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho de voto.”
Esta
disposición se remonta al mismo artículo transitorio 6 del proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2016, en concreto, al inciso 2. La parte que aquí se sombrea
también se introdujo en el tercer debate, a partir de otra proposición
presentada por la misma senadora. En todo caso, como se explicó al realizar el
juicio sobre la fase conciliación, en dicha instancia se corrigió la expresión:
“participaran”, la cual, por un error de transcripción, en el cuarto
debate, se cambió por la palabra: “partearán”. Dicho cambio, según se
explicó, fue consecuente con los límites materiales de las Comisiones de
Conciliación.
Para esta
Corporación, ambos incisos del artículo transitorio 7 satisfacen los principios
de consecutividad e identidad flexible, pues el tema común a ellos es la
participación de juristas extranjeros en la JEP como amicus curiae, que
estuve presente desde la radicación misma de los proyectos de reforma en el
Congreso de la República, por lo que se entiende que los ajustes realizados en
el tercer debate, dirigidos a determinar la forma como esos juristas
extranjeros intervendrán, no hace nada distinto a desarrollar o precisar el
ámbito jurídico de aplicación de un tema sustantivo ampliamente conocido y
debatido en las instancias anteriores[642].
(xvi) Del
inciso 5 del artículo transitorio 7
Esta
disposición se remonta al inciso 6 del artículo transitorio 6 del proyecto de
Acto Legislativo 003 de 2016, cuya regulación se mantuvo intacta durante los
cuatros debates reglamentarios y la fase de conciliación[643], con la sola adición en el segundo debate en la plenaria de la
Cámara de Representantes de la siguiente expresión: “La unidad contará con
un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual”.
Para la Corte,
la creación de un equipo especial de investigación para casos de violencia
sexual dentro de la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP es un asunto
complementario dentro de un tema sustantivo principal, como lo es lo referente
al desarrollo del enfoque diferencial y de género, aspecto que, como previamente
se resaltó, estuvo presente durante todo el iter legislativo de la
reforma constitucional introducida a través del Acto Legislativo 01 de 2017,
razón por la cual en nada se desconoce los principios de consecutividad e
identidad flexible.
(xvii)
Del inciso 8 del artículo transitorio 7
Este inciso se
incorporó en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado de la
República, como consecuencia de una proposición presentada por el senador
Manuel Enríquez Rosero y avalada por el Gobierno Nacional. Su tenor el literal
es el siguiente: “Para ser elegido Magistrado de la Sala deberán reunirse
los mismos requisitos que se requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior
de Distrito Judicial”.
Al igual que se
expuso en el acápite anterior, el señalamiento de los requisitos que se imponen
para los magistrados de las Salas de la JEP, es un asunto complementario a un
tema sustantivo principal presente a lo largo de todo el trámite legislativo,
como ocurre, en este caso, con el referente a los requisitos de mérito e
idoneidad para acceder a los cargos jurisdiccionales creados para la
implementación de la citada justicia especial. Así, por ejemplo, este tema
motivó que en el primer debate se haya incorporado el criterio de mérito para
la selección de los magistrados por parte del Comité de Escogencia de la JEP,
como se regula en el parágrafo 1 del artículo transitorio 7; y que, además, en
el segundo debate se hayan planteado interrogantes sobre las exigencias para
ser magistrado de las Salas, en donde se destaca lo expuesto por el senador
Samuel Hoyos, quien, al respecto, señaló que: “(…) Sobre las competencias
del tribunal, la selección de los magistrados y el Comité de Escogencia, nos
preocupa que no se exijan unos mínimos, unas cualidades fundamentales para ser
fiscales o magistrados en algunas de las salas de la jurisdicción, (…) es
decir, acá no estamos garantizando unos mínimos de calidad, de idoneidad
personal, profesional para quienes van a impartir justicia y en aspectos tan
relevantes para la vida de la nación.”[644]
En conclusión,
los requisitos para ser magistrado de las Salas de la JEP no pueden
considerarse un asunto nuevo contrario a los principios de identidad flexible y
consecutividad, cuando lo que regula, con mayor precisión, es un aspecto
presente en todo el iter legislativo, circunscrito a los requisitos de
idoneidad y mérito para ocupar una de las dignidades de la Justicia Especial para
la Paz.
(xviii)
Del parágrafo 2 del artículo transitorio 7
Esta norma se
incorporó en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado de la
República. Puntualmente, en ella se dispone lo siguiente:
“Parágrafo 2°. Mientras se cumple el
procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo
de la JEP la función de verificación del cumplimiento de los requisitos para la
libertad transitoria, anticipada y condicionada o la privación de la libertad
en unidad Militar o Policial de los miembros de la Fuerza Pública, será
cumplida por la persona que ha sido designada como
Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz por el responsable
del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas
(ONU), según comunicación del 26 de enero de 2017. Estas funciones de
Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por esta persona desde la
entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin necesidad de que entre
en funcionamiento la JEP.”
Como se deriva
de su contenido normativo, se trata de una disposición que consagra un régimen
de transición, mientras se hace el nombramiento definitivo del Secretario
Ejecutivo de la JEP, con el propósito de dar trámite a las solicitudes de
libertad transitoria, anticipada y condicionada, o de la privación de la
libertad en Unidad Militar o Policial, en el caso de los miembros de la Fuerza
Pública que se sometan a la JEP. Dicho régimen consiste en que tales
solicitudes serán tramitadas y verificadas por la persona que actualmente se
encuentra designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para
la Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la
Organización de Naciones Unidas (ONU), desde la entrada en vigencia de este
Acto Legislativo y hasta tanto se haga el nombramiento definitivo de esa
autoridad.
Como ya se
manifestó en esta sentencia, es válido que una Cámara introduzca en una
iniciativa artículos, incisos o parágrafos que no hayan sido aprobadas por la
otra, siempre que se trate de temas conocidos y debatidos con anterioridad en
el tránsito legislativo, manteniendo un vínculo de conexidad material a lo
largo de todo el proceso. De modo que, como ya se dijo, tan solo cuando ese
vínculo sea remoto, distante o meramente tangencial, es que cabe declarar la
inexequibilidad de una norma, por el desconocimiento de los principios de
consecutividad e identidad flexible. Con todo, al momento de realizar dicho
análisis, es necesario tener en cuenta que, como parte del debate sobre un
determinado tema sustantivo, se entienden a él incorporados los asuntos
accesorios, complementarios, instrumentales o que emanan de su ámbito de
aplicación.
En el asunto bajo examen, ocurre precisamente lo anterior, ya que al
regular las características, composición y atributos básicos de la JEP,
incluyendo la figura del Secretario Ejecutivo, se entiende como accesorio y
connatural al debate legislativo, no solo que se precisen algunas de sus
funciones, sino que también se establezca un régimen de transición que
permita su ejercicio, mientras se cumplen las condiciones previstas para ello
en el ordenamiento jurídico. No puede considerarse como un asunto nuevo, un
parágrafo que guarda relación de conexidad clara y evidente con lo dispuesto en
el artículo transitorio 7, sobre la conformación de la JEP y que, además,
cumple “una función instrumental necesaria”[645] para lograr parte de la operatividad del Sistema, hasta que se efectúe
el proceso formal de nombramiento al cual alude la disposición objeto control.
Por ello, a juicio de la Sala Plena, no se advierte la vulneración de los
citados principios constitucionales.
(xix) Del
inciso 2 del artículo transitorio 9
Esta norma
regula el método de resolución de conflictos de
competencia entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena. Para mayor
claridad respecto de las modificaciones realizadas, se transcribe su contenido –conforme
al texto finalmente aprobado– resaltando los apartes que fueron introducidos
como consecuencia del debate legislativo:
“Los conflictos de
competencia entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena serán dirimidos
por una Sala Incidental conformada por dos (2) magistrados de las salas o
secciones de la JEP no afectadas por dicho conflicto jurisdiccional y dos (2)
autoridades tradicionales del pueblo indígena que ejerció o está ejerciendo
jurisdicción en el caso concreto. La decisión se adoptará en la Sala Incidental
por mayoría simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del
carácter preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el
Presidente de esta Jurisdicción. En el reglamento de la JEP se establecerán los mecanismos de
articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena y se incluirán la forma y la oportunidad en
que las decisiones adoptadas o por adoptar por las autoridades tradicionales
correspondientes sobre conductas de competencia de la JEP pasarán a
conocimiento de esta.”
Inicialmente,
las expresiones subrayadas “en” y “se” corresponden a ajustes
gramaticales realizados en el primer debate, los cuales no plantean ningún
problema desde el punto de vista de la identidad o consecutividad de la norma.
El resto de la disposición, que corresponde básicamente a su parte inicial, fue
introducido durante el cuarto debate, en virtud de una proposición presentada
con idéntico texto por el senador Luis Evelis Andrade.
Sobre el tema
de la incorporación de una norma por parte de una sola de las Cámaras, sin
perjuicio de que ella sea acogida, como aquí ocurrió, en la fase de
conciliación, la Corte ha dicho que:
“(…) el límite para inclusión de
modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos
previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es
la introducción de temas autónomos, nuevos y separables, que no guarden
relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La
Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está
ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que
(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el
artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto
nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central
tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo
previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz
del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no
constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación
que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras
en torno a un tema.”.[646]
Al aplicar
estos criterios al caso concreto, se advierte que la parte inicial que se añade
al inciso 2 del artículo transitorio 9, en el cuarto debate, corresponde a una
adición que precisa la temática de fondo que ya venía siendo objeto de
conocimiento y discusión por parte de los congresistas, desde la radicación
misma de la iniciativa, referente a los mecanismos de articulación entre la JEP
y la Jurisdicción Especial Indígena[647]. Según se observa, en esa línea, se decidió acoger un método
concreto para resolver conflictos de competencia, respecto de aquellos asuntos
frente a los cuales ambas autoridades consideran que están habilitadas para
tomar decisiones de fondo. Por esta razón, la Corte entiende que el ajuste al
contenido normativo realizado en el inciso en mención es respetuoso de los
principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible, en la
medida en que la regulación allí prevista se halla comprendida dentro de una
temática más amplia previamente debatida, como lo es, la forma de articulación
de dos jurisdicciones.
(xx) Del
inciso 2 del artículo transitorio 10
Esta norma
tiene su origen en el inciso 2 del artículo transitorio 9 del Acto Legislativo
003 de 2016, por virtud del cual se dispone que: “La revisión de sentencias
por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de
ningún tipo a los jueces que las hubieren proferido como consecuencia del
contenido de las mismas (…)”. Esta disposición se mantuvo invariable hasta
el segundo debate en la plenaria de la Cámara, en donde se introdujo la
siguiente parte del texto finalmente aprobado, en el que se señala que dicha
excepción aplica: “(…) sin perjuicio de la responsabilidad a que haya lugar
por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.”
Para la Corte,
la adición realizada corresponde a un aspecto complementario de la discusión
sobre el régimen de responsabilidad por las sentencias objeto de revisión en la
JEP, la cual de ninguna manera desconoce los principios de consecutividad e
identidad flexible.
(xxi) Del
inciso 3 del artículo transitorio 10
Esta
disposición establece varias reglas puntuales para adelantar la revisión de
sentencias por parte del JEP, cuyo texto básicamente se mantuvo inalterable
desde el primer debate, en donde se le introdujo unos ajustes al contenido
normativo inicialmente propuesto por el Gobierno Nacional[648]. En el resto del debate legislativo y, en concreto, en el segundo
debate, se realizaron algunos ajustes de forma preservando la esencia de lo
regulado. Así, en primer lugar, se reemplazó la expresión: “(…) teniendo en
cuenta la definición de quienes son combatientes según el Derecho
Internacional Humanitario”, por “teniendo en cuenta su condición
de combatientes”; y en segundo lugar, se adicionó la palabra: “los
solos”, antes de referir a las atribuciones de la Sección de Revisión de la
JEP[649]. Como se observa la disposición en mención no tuvo variaciones
importantes después de su aprobación en el primer debate, por lo que se
respetaron íntegramente los principios de consecutividad e identidad.
(xxii)
Del inciso 1 del artículo transitorio 12
Para mayor
claridad respecto de las modificaciones realizadas a este inciso, se transcribe
a continuación el texto finalmente aprobado, resaltando los apartes que fueron
introducidos como consecuencia del debate legislativo:
“Artículo
transitorio 12º. Procedimiento y reglamento. Los magistrados que integran la JEP estarán facultados
para elaborar las normas procesales que regirán esta jurisdicción y que deberán
ser presentadas por el Gobierno Nacional al Congreso de la República, incluido el régimen disciplinario aplicable a sus
funcionarios que no sean magistrados. Estas normas deberán garantizar
los principios de imparcialidad, independencia judicial, debida motivación,
publicidad, debido proceso, contradicción, derecho a la defensa, presunción de
inocencia, favorabilidad, libertad de escoger abogado acreditado para ejercer
en cualquier país, participación de las víctimas
como intervinientes según los estándares nacionales e
internacionales y los parámetros establecidos en el Acuerdo Final y
doble instancia en el marco de un modelo adversarial. También regularán los parámetros que deberán ser
utilizados por la JEP para evaluar si se han presentado o no incumplimientos de
las condiciones del sistema, así como la forma de graduar en cada caso las
consecuencias que tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los
parámetros fijados en el Acuerdo Final.”
En primer
lugar, entre las modificaciones que como consecuencia del trámite legislativo
se realizaron a la disposición en cita, se encuentra la delegación que se efectúa
al legislador para expedir las normas procesales que deberán garantizar la
participación de las víctimas. Así, en el primer debate, se adicionó la carga
de proceder en tal sentido, “según los parámetros establecidos en el Acuerdo
Final”; mientras que, en el segundo debate, se aclaró que esa participación
debía ser prevista “como intervinientes según los estándares nacionales e
internacionales”. Este punto no suscita ninguna duda sobre el cumplimiento
de los principios constitucionales objeto de verificación, en tanto que, como
ya se advirtió, el punto referente a la participación de las víctimas estuvo
presente a lo largo de todo el debate de aprobación del Acto Legislativo 01 de
2017. Cabe aclarar que, la modificación que de manera puntual se introdujo en
el segundo debate, se derivó de la audiencia pública realizada en la Cámara de
Representantes, pues en el informe de ponencia para dar trámite a la citada
instancia legislativa, los congresistas ponentes señalaron que el cambio se
produjo como consecuencia de las observaciones allí formuladas[650].
En segundo
lugar, en lo que atañe a la inclusión del régimen disciplinario de los
funcionarios no magistrados de la JEP en las normas procesales, se trata de un
asunto accesorio o complementario al tema general referente al alcance de la
autonomía de dicha jurisdicción y a los controles a los cuales deberá estar
sujeta en el ejercicio de sus funciones, lo que impone examinar la conducta
desempeñada por los servidores que allí trabajen en el futuro. Esta norma
complementa la asignación directa del régimen de responsabilidad previsto para
los magistrados de la JEP, en el artículo transitorio 14. Por lo anterior, no
cabe ningún reparo frente al hecho de que la delegación al legislador en este
punto se haya realizado en el tercer debate en la Comisión Primera de Senado,
ya que, al no tratarse de un tema nuevo, en nada se controvierten los
principios de consecutividad e identidad flexible.
Por último, de
igual manera y en el tercer debate, se introdujo la expresión: “También
regularán los parámetros[651] que deberán ser utilizados por la JEP para evaluar si se han
presentado o no incumplimientos de las condiciones del sistema, así como la
forma de graduar en cada caso las consecuencias que tales incumplimientos
acarrean, siempre dentro de los parámetros fijados en el Acuerdo Final.” Esta disposición es una consecuencia directa de la condicionalidad
en el acceso al tratamiento penal especial de la JEP, como temática transversal
a todo el proyecto y que se refleja en varias de las normas que, sin cambio
alguno, estuvieron presentes a lo largo del iter legislativo[652]. Desde esta perspectiva, la regulación sobre los parámetros para
hacer efectiva la condicionalidad del sistema, aunque haya aparecido por la vía
de delegación legislativa en el tercer debate, es un asunto que guarda relación
de conexidad clara y específica con un tema ya conocido y debatido, por lo cual
en nada vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible.
(xxiii)
Del inciso 2 del artículo transitorio 12
Esta disposición
tiene su origen en el artículo transitorio 10 del proyecto de Acto Legislativo
003 de 2016, en donde se disponía que: “(…) El Procurador General de la
Nación, por sí o por sus delegados y agentes, no intervendrá en los procesos
que se sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz.”[653] Este mismo mandato se preservó, sin cambio alguno, en los dos
primeros debates realizados en la Cámara de Representantes, pese a que, desde
esa instancia, se planteó una profunda discusión sobre la importancia de
habilitar la participación del Ministerio Público en los procesos que se
adelanten por la JEP[654].
Dicha
circunstancia condujo a que en el tercer debate se aprobara el texto que hoy en
día corresponde al inciso 2 del artículo transitorio 12, cuyo rigor normativo
se preservó en el cuarto debate y en la fase de conciliación. En concreto, la disposición
en cita establece que: “El Procurador General de la Nación, por sí o por sus
delegados y agentes, a solicitud de alguno de los magistrados de la sección que
conozca del caso, podrá intervenir en las diligencias que el magistrado
establezca, para la defensa de los derechos fundamentales de las víctimas en
los procesos que se sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz”[655].
En conclusión,
a juicio de la Corte, para el momento del tercer debate, cuando se analizó la
modificación bajo estudio en el inciso 2 del artículo transitorio 12, el tema
de la intervención de la Procuraduría ya había sido objeto de una amplia
deliberación, además de haber estado incluido en el proyecto original y en los
dos debates realizados en la Cámara de Representantes. Por ello, la
modificación que se incorporó por la Comisión Primera del Senado es acorde con
los principios de consecutividad e identidad flexible, más aún si se tiene en
cuenta que, en virtud de la jurisprudencia reiterada de la Corte, es válido que
las células legislativas adopten decisiones contrarias sobre un mismo asunto,
siempre y cuando el tema haya sido discutido durante los debates precedentes y
no corresponda a una temática ajena o inconexa con la materia propia de la
iniciativa. Las discrepancias que se presenten entre los textos, cuyo soporte
se encuentra en la democracia deliberativa, tiene el escenario de definición a
través de fase de conciliación, como se señala en el artículo 161 del Texto
Superior.
En este
sentido, la Corte ha dicho que:
“(…) Si las Cámaras del Congreso de la
República no tuvieran un margen razonable de libertad para diseñar y construir
el ordenamiento jurídico a lo largo del trámite legislativo, una vez se somete
un proyecto de ley específico a su consideración, ¿cuál sería el propósito de
la deliberación? ¿Para qué debatir y encontrar, en democracia, los errores y
problemas de un proyecto de ley, si esta no puede ser arreglada ni ajustada? En
una visión del procedimiento legislativo en la cual tan sólo importara que cada
Comisión y Plenaria diera un visto bueno al texto, quizá tendría sentido tan
rígida visión del procedimiento. Pero en un estado social y democrático de
derecho, la deliberación es en sí una dimensión fundamental del procedimiento
parlamentario. No sólo importa que se apruebe la norma propuesta, es preciso
que ello se haya hecho en un contexto de discusión y deliberación. (…)
[Desde esta perspectiva] (…) La Corte ha
precisado que los cambios en el texto pueden ser considerables, si se respeta
el principio de identidad flexible o relativa, a partir de los temas
principales del proyecto, no de un artículo específico. Por tal motivo,
(…) [se] ha sostenido que en ‘el análisis acerca del cumplimiento de
los principios de identidad relativa y de consecutividad,
el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración
aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los
distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de
significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo.’[656] La
jurisprudencia ha concluido que el principio de consecutividad exige que el
objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al mismo
tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario.
Ahora bien, en caso de con­tradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto
de la decisión, es posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las
comisiones de conciliación.”[657]
Por
consiguiente, entiende este Tribunal que la modificación realizada y el texto
finalmente aprobado, el cual –como ya se vio– surtió de forma favorable la
instancia de conciliación, es compatible con los principios de identidad
flexible y consecutividad[658].
(xxiv) Del
inciso 6 del artículo transitorio 12
Para mayor
claridad respecto de las modificaciones realizadas a este inciso, se transcribe
a continuación el texto finalmente aprobado, resaltando los apartes que fueron
introducidos como consecuencia del debate legislativo:
“Sin incluir normas
procesales, los magistrados de la JEP adoptarán, en el ejercicio de su
autonomía, el reglamento de funcionamiento y organización de la JEP, respetando
los principios de imparcialidad, independencia y las garantías del debido
proceso, evitando cualquier nueva victimización y prestando el debido apoyo a
las víctimas conforme a lo establecido en los estándares internacionales
pertinentes. El reglamento precisará las
funciones del Presidente y del Secretario Ejecutivo, así como las relaciones
entre ellos y los demás órganos de la JEP, establecerá un mecanismo para
la integración de la Sección del Tribunal para la Paz que garantice la
estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y sentencias de la
JEP, fijará el procedimiento que esta deba
aplicar para el desarrollo de sus funciones y señalará los mecanismos de
rendición de cuentas sobre la gestión de la JEP, a cargo de su Secretaría
Ejecutiva, siempre que no menoscaben su autonomía.”
En primer
lugar, las expresiones “sin incluir normas procesales” y “fijará el
procedimiento que esta debe aplicar para el desarrollo de sus funciones”
fueron incorporadas desde el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara,
por lo que no plantean ningún problema desde la perspectiva de los principios
objeto de verificación constitucional.
En segundo
lugar, en el tercer debate se introdujo lo referente a la precisión por vía del
reglamento de las atribuciones del Presidente y del Secretario Ejecutivo de la
JEP, aspecto que se clarificó en el cuarto debate señalando la remisión para
concretar sus “funciones” y “las relaciones entre ellos y los demás
órganos de la JEP”. Siguiendo lo expuesto con anterioridad en esta
sentencia, es claro que cuando se aborda la discusión de un tema sustantivo,
como lo es el establecimiento de una determinada institución o cargo, forman
parte de dicho tema los asuntos accesorios, complementarios o que permitan su
instrumentalización. En esta medida, al estar presente durante todo el debate
legislativo, el examen sobre las características, composición y distribución
funcional de los órganos de la JEP, incluyendo las figuras del Presidente y del
Secretario Ejecutivo, se entiende como accesorio y connatural al debate
legislativo, que se consagre un mecanismo que permita, desde el ámbito
normativo, precisar las funciones a su cargo, así como los parámetros que
darían lugar a su desenvolvimiento, a partir de las relaciones que surgirían
entre ellos y el resto de órganos de la JEP. Por tal razón, se entiende que
esta norma no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible,
pues es un criterio reiterado de esta Corporación, el entender que no existe un
asunto nuevo, cuando simplemente la adición que se realiza “desarrolla o
precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto”[659].
En tercer
lugar, y con base en estas mismas razones, se considera ajustado a los
principios constitucionales en mención, la última parte del inciso 6 del
artículo transitorio 12, introducida en el tercer debate en la Comisión Primera
de Senado, por virtud de la cual en el reglamento interno también se señalarán los
mecanismos de rendición de cuentas sobre la gestión de la JEP, a cargo de su
Secretaría Ejecutiva, siempre que no menoscaben su autonomía.
(xxv) Del
inciso 7 del artículo transitorio 12
Este inciso fue
introducido en su totalidad en el cuarto debate en la plenaria del Senado de la
República, conforme al mismo: “La ley determinará qué actuaciones procesales
de las que corresponde desarrollar a las Salas de la JEP deben estar protegidas
por la reserva con el fin de garantizar los derechos fundamentales al buen
nombre y a la intimidad de todos aquellos cuyas conductas sean competencia de
la JEP.”
A juicio de la
Sala Plena, la norma en cuestión se ajusta a los principios de consecutividad e
identidad flexible, para ello es preciso recordar que es aceptable introducir
artículos, incisos, parágrafos o preceptos específicos que no hubieren hecho
parte de los textos aprobados por las comisiones, incluso por la plenaria de la
otra cámara, siempre y cuando, se insiste, correspondan
a asuntos con una relación de conexidad clara, específica o evidente con los temas
conocidos y debatidos con anterioridad en el trámite legislativo. En este
sentido, en la Sentencia C-736 de 2008[660], la Corte señaló que:
“La exigencia de
consecutividad se predica de las materias o núcleos temáticos, por lo que el
principio examinado en lugar de ser absoluto es relativo y, por lo tanto, el
texto sometido a la consideración del Congreso de la República no tiene que ser
idéntico durante los debates reglamentarios, aunque las variaciones deben ser susceptibles
de clara adscripción a alguno de los núcleos temáticos que se hayan debatido
durante todo el proceso formativo de la ley. Así pues, el principio de
consecutividad resulta plenamente observado cuando se lleva a cabo el número de
los debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que
trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus
normas en particular, pues lo exigido por la Carta es que las distintas etapas
del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la
materia sometida a regulación, pero no que se agoten en relación con cada uno
de los puntos susceptibles de abordar en la materia.”
En el asunto
bajo examen, se advierte por la Corte, que el tema de fondo presente durante
todo el tránsito legislativo, es el referente al del ámbito de regulación que
se delega al legislador para expedir las normas procesales de la JEP. Entre los
asuntos que allí deben incluirse, se encuentra la garantía de la presunción
de inocencia, la cual se mantuvo inalterable desde el primer debate y venía
incluida dentro del texto radicado por el Gobierno Nacional.
Siguiendo lo
expuesto, cabe entender que, la adición –en el cuarto debate[661]– de la referencia a que también por ley se
establezcan las actuaciones procesales que deben estar sometidas a reserva
judicial, con el fin de proteger los derechos fundamentales al buen nombre y a
la intimidad de todos aquellos cuyas conductas sean de competencia de la JEP, corresponde,
precisamente, a un tema que guarda relación de conexidad clara y evidente con
las medidas que puede adoptar el legislador para salvaguardar la presunción de
inocencia, pues, como lo ha advertido esta Corporación en sede de tutela, las
libertades de comunicación frente a noticias que vinculan a una persona con
actividades ilícitas, pueden conducir a la vulneración de dicha garantía, así
como de los derechos a la honra y al buen nombre, cuando se califica lo
ocurrido de forma contraria a la verdad de los hechos o se hacen afirmaciones
de alcance parcial, en tanto un asunto todavía se encuentra en instancias de
investigación[662].
En este orden
de ideas, se considera que la incorporación realizada en el cuarto debate es
respetuosa de los principios de consecutividad e identidad flexible, toda vez
que existe un vínculo claro entre la regulación procesal que se delega al
legislador, para, en este caso, garantizar la presunción de inocencia y la
posibilidad de que esa misma autoridad reserve algunas actuaciones judiciales
que afiancen dicha garantía y que, al mismo tiempo, permitan precaver
violaciones sobre los derechos al buen nombre y a la intimidad.
(xxvi)
Del parágrafo único del artículo transitorio 12
Este parágrafo
fue introducido en su totalidad en el tercer debate y en él se dispone que: “Las
normas que regirán la Jurisdicción Especial de Paz, incluirán garantías
procesales, sustanciales, probatorias y de acceso, encaminadas a que las
víctimas puedan satisfacer sus derechos a la verdad, justicia y reparación en
el marco de la JEP con medidas diferenciales y especiales para quienes se
consideren sujetos de especial protección constitucional. Igualmente, deberán
garantizar los principios de tratamiento penal especial condicionado a la
garantía de los derechos de las víctimas, centralidad de las víctimas, integralidad,
debido proceso no regresividad en el reconocimiento de derechos y enfoque
diferencial y de género.”
Conforme se ha
demostrado en los acápites precedentes, tanto el tema de las normas procesales
como el reglamento de la JEP, y sus respectivos ámbitos de regulación, en los
asuntos relativos a la garantía de los derechos de las víctimas, la
integralidad del sistema, el debido proceso, y el enfoque diferencial y de
género, constituyen aspectos que se plantearon desde el inicio mismo del trámite
de aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017. Por ello, a juicio de la Corte, una
norma que simplemente reitera esos principios, derechos y garantías, dentro del
esquema de regulación que se propone, constituye un desarrollo adicional de una
temática ampliamente tratada, la cual es consistente con los principios de
consecutividad e identidad flexible.
(xxvii)
Del artículo transitorio 16 y del inciso 3 del artículo transitorio 12
El artículo
transitorio 16 fue introducido durante el segundo debate y en él se consagra la
competencia que sobre los terceros tendrá la JEP. El texto original que se
aprobó por la plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en la
Gaceta del Congreso No 37 de 2017, es el siguiente:
“Artículo transitorio 16°. Competencia sobre
terceros. Las personas que sin formar parte de las organizaciones o grupos
armados, hubieren contribuido de manera directa o indirecta a la comisión de
delitos en el marco del conflicto, podrán acogerse a la JEP y recibir el
tratamiento especial que las normas determinen, siempre que cumplan con las
condiciones establecidas de contribución a la verdad, reparación y no
repetición.
Lo anterior, sin perjuicio de las competencias de la
Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión
del Tribunal para la Paz, respecto de la comparecencia de aquellos terceros que
hubieran tenido una participación activa y
determinante en la comisión de los delitos
más graves y representativos en el marco del conflicto y no hubiesen sido
coaccionados
En el ejercicio de esas competencias, las mencionadas
Sala y Sección no podrán fundamentar su solicitud y decisión exclusivamente en
los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos extrínsecamente con otras pruebas, y gozará de
reserva en la investigación con el fin de garantizar los derechos fundamentales
al buen nombre y a la intimidad.”
Los apartes que
se resaltan corresponden a preceptos que fueron modificados en las instancias
posteriores del tránsito legislativo, como más adelante se explicará. Para
comenzar, en criterio de este Tribunal, la incorporación en el segundo debate
de las reglas de competencia de la JEP sobre terceros, en absoluto fue un tema
nuevo o no discutido previamente, pues el mismo estuvo presente desde la
exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016[663], como en el primer debate en la Comisión Primera de Cámara[664], a partir de las deliberaciones sobre el carácter inescindible de
la JEP. Por tal razón, se considera que se trata de una adición compatible con
los principios de identidad flexible y consecutividad.
En cuanto a los
cambios realizados en el curso del trámite de aprobación de la iniciativa, se
observa que, en el tercer debate, se modificó la expresión “activa y
determinante” por “activa o determinante”. Si bien es un cambio
significativo, al establecer la participación de los terceros en las conductas
de competencia de la JEP, no se trata de una innovación temática, ya que se
ajusta a la labor de definición del citado régimen de competencia, aspecto que
no se sale de la órbita del tema que venía siendo tratado. Por consiguiente, es
consecuente con los principios constitucionales objeto de verificación.
Luego, en el
cuarto debate, se reemplazó la referencia a que se trate “de los delitos más
graves y representativos en el marco del conflicto y no hubiesen sido
coaccionados”, por el listado de los siguientes delitos, con la explicación
referente a lo que se entiende por participación determinante. La norma
aprobada es el del siguiente tenor literal:
“[Lo anterior sin perjuicio de la competencia de la
JEP, respecto de terceros que hubieren tenido una participación activa o
determinante en la comisión de] (…) los siguientes delitos: el genocidio,
delitos de lesa humanidad, los graves crímenes de guerra -esto es, toda
infracción del Derecho Internacional Humanitario cometida de forma
sistemática-, la toma de rehenes u otra privación grave de la libertad, la
tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso
carnal violento y otras formas de violencia sexual, la sustracción de menores,
el desplazamiento forzado, además del reclutamiento de menores, todo ello
conforme a lo establecido en el Estatuto de Roma. Se entiende por participación
determinante para estos efectos aquella acción eficaz y decisiva en la
realización de los delitos enunciados.”
A pesar de la
importancia de esta modificación, no se trató de un tema nuevo o de un asunto
no debatido, pues lo que se hizo fue sustituir un enunciado general por la
descripción detallada de las conductas que representan lo que se dispone en
dicho enunciado, de conformidad con lo pactado en el Acuerdo Final[665]. Se trata entonces de una decisión de técnica jurídica que resulta
respetuosa de los principios de consecutividad e identidad flexible. Lo propio
puede decirse de la definición que se realiza de “participación
determinante”, cuyo alcance se circunscribe a desarrollar el contenido de
un concepto ya introducido desde el segundo debate, sin salirse del ámbito
temático que tiene la iniciativa.
Finalmente, en
el tercer y cuarto debate, se modificó la parte final del inciso 3 del artículo
transitorio 16, suprimiendo la referencia a la reserva (tema que se incorporó
en artículo transitorio 12) y reemplazando la expresión “extrínsecamente con
otras pruebas” por “a través de otros medios de prueba”. Sobre el
particular, basta con señalar que el tema referente al requerimiento probatorio
de la JEP fue ampliamente debatido en todas las instancias. De ello se aprecia
lo manifestado en la exposición de motivos[666], así como en el segundo y tercer debate[667]. De contera que, en este punto, tampoco existe una vulneración de
los principios objeto de verificación.
Dentro del
panorama previamente expuesto, se explica la incorporación en el cuarto debate
del inciso 3 del artículo transitorio 12 del Acto Legislativo 01 de 2017,
conforme al cual: “En los supuestos en los que la Sala de Reconocimiento de Verdad y
Responsabilidad solicite a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz que
haga comparecer a una persona respecto de la cual hubiere fundamentos claros y
suficientes que hagan presumir su participación determinante en una de las
conductas que trata el numeral 40 del Punto 5.1.2 del Acuerdo Final, la Sala no
podrá fundamentar su solicitud, ni la sección podrá ordenarles comparecer con
base exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán
corroborarlos a través de otras pruebas.” Nótese
como, esta disposición aborda el mismo tema señalado en el párrafo anterior,
referente al asunto de las incriminaciones basadas únicamente en los informes
recibidos por la JEP, respecto de lo cual, a partir de las discusiones
realizadas en el Congreso, se insistió en que siempre deben estar corroborados
en otros medios de prueba. Así las cosas, este inciso también se ajusta a los
principios de consecutividad e identidad flexible.
(xxviii)
Del artículo transitorio 17
Este artículo
responde a la esencia de uno de los proyectos iniciales radicados en la Cámara
de Representantes, sin embargo, tan solo fue incorporado en el cuarto debate,
con ocasión de una proposición realizada por el Senador Samy Mereck. La norma
en cita dispone que:
“Artículo transitorio 17. Tratamiento diferenciado
para Agentes del Estado. El componente de Justicia del SIVJRNR también se
aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido delitos
relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se
hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado,
simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la
calidad de garantes de derecho por parte del Estado.
Se entiende por Agentes del Estado a efectos de la
Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de la comisión de
la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro de las
Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus
Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan
participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas
directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas
puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la
Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse mediante acciones
u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno, y
sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin
ser éste el determinante de la conducta delictiva.”
Como lo ha
advertido la Corte, “un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto
nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos
previamente”[668], razón por la cual no desconoce los principios de identidad
flexible y consecutividad. Esto es lo que ocurre, precisamente, con la
disposición bajo examen, pues el tema referente al tratamiento penal de los
agentes del Estado estuvo presente a lo largo de todo el trámite legislativo,
incluso teniendo como soporte un proyecto específico sobre la materia, como lo
fue el Proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016[669]. La introducción de este artículo tan solo buscó proveer un nivel
adicional de claridad sobre lo regulado, en el sentido de diferenciar aquellos
agentes del Estado que forman parte de la Fuerza Pública de los que no tienen
dicha condición, ya que, en relación con los primeros, bajo la misma lógica del
tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo, simétrico y diferenciado, se
consagra un capítulo específico de regulación, esto es, el capítulo VII[670]. Por consiguiente, como resulta evidente, el mayor nivel de
claridad y precisión en el tema no puede ser considerado como un asunto
nuevo contrario a los citados principios constitucionales[671].
(xxix)
Del inciso 3 del artículo transitorio 19
Este inciso
tiene su origen en el inciso 3 del artículo transitorio 15 del proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2016, el cual fue objeto de varios ajustes en el primer
debate en la Comisión Primera de Cámara. El texto que allí se aprobó fue el
siguiente:
“Cuando se alegue, respecto de un integrante de las
FARC-EP o de una persona acusada de ser integrante de dicha organización, que
la conducta atribuida en la solicitud de extradición hubiere ocurrido con
posterioridad a la firma del Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal
para la Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de
su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la
conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo Final o
cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al proceso de dejación
de armas y que hubiere tenido lugar antes de concluir este, la remitirá a la
Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo
siempre la extradición. De haber sido posterior
a la firma del Acuerdo Final y no esté estrechamente vinculada al proceso de
dejación de armas, la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea
investigada y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.”
Básicamente
esta disposición se mantuvo durante el resto del iter legislativo, con
un pequeño ajuste de forma que en nada desconoce los principios de identidad
flexible y consecutividad. En efecto, en el tercer debate, se retiró la
expresión: “De haber sido posterior”, para en su lugar utilizar la
frase: “En caso de que la ejecución de la conducta haya comenzado con
posterioridad”.
(xxx) Del
artículo 3
Esta
disposición se incorporó en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes, a partir de lo propuesto en el pliego de modificaciones
publicado en la Gaceta del Congreso No. 30 de 2017. El artículo finalmente
aprobado dispone que:
“ARTÍCULO 3°. Modifíquese el inciso 4 del artículo
transitorio 66 de la Constitución Política introducido por el Acto legislativo
01 de 2012, de la siguiente manera:
Tanto los criterios de priorización como los de
selección son inherentes a los instrumentos de justicia transicional. El Fiscal
General de la Nación determinará criterios de priorización para el ejercicio de
la acción penal, salvo en los asuntos que sean
de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Sin perjuicio
del deber general del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones a
los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la
justicia transicional, el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno
Nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios de selección que
permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos
responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de
lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera
sistemática; establecer los casos, requisitos y condiciones en los que
procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en
los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas
alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la
pena; y autorizar la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de
todos los casos no seleccionados, siempre sin
alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de
desarrollo. La ley estatutaria tendrá en cuenta la gravedad y
representatividad de los casos para determinar los criterios de selección.”
Como se puede
apreciar, esta disposición retoma lo dispuesto en el inciso 4 del artículo
transitorio 66 de la Constitución y le añade dos frases: (i) “salvo en los
asuntos que sean de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz”,
que se introdujo en el segundo debate; y (iii) “siempre sin alterar lo
establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo”,
que se agregó en el tercer debate. El propósito de estos preceptos es el de
armonizar la disposición constitucional existente sobre los criterios de
priorización y selección en el ámbito de la justicia transicional (marco
jurídico para la paz), con la creación y regulación de la JEP. De esta
manera, esos criterios no se ejecutarán a partir de lo que establezca el Fiscal
General, sino por el régimen particular que se defina en las normas procesales
de la citada justicia especializada, teniendo en cuenta lo dispuesto en el
artículo transitorio 7, inciso 1[672]. Dicha excepcionalidad en su regulación se reitera con la frase
incorporada en el tercer debate, toda vez que el objeto de esta norma es
preservar el carácter autónomo y exclusivo de la JEP.
Para la Corte,
no se advierte que esta disposición sea contraria a los principios de
consecutividad e identidad flexible, ya que la aplicación de los criterios de
priorización y selección fue un tema abordado desde el inicio del trámite
legislativo, como se acreditó con anterioridad en esta sentencia, más aún cuando
lo que se propone en este artículo guarda una relación de conexidad necesaria
con la temática general de la iniciativa, referente al alcance de la JEP y de
la regulación a la que se encuentra sometida.
(xxxi)
Del artículo 4
El desarrollo
del proceso legislativo denota que el asunto regulado en este artículo estuvo
presente durante todo el trámite destinado a su aprobación, conforme lo ordenan
los principios de consecutividad e identidad flexible. En efecto, en el
proyecto inicial y en el primer debate se aprobó una derogatoria parcial del
artículo 67 transitorio de la Constitución[673]; siendo modificado a partir del segundo debate con una derogatoria
total[674], la cual se prolongó hasta la aprobación definitiva de la
iniciativa. Por esta razón, se advierte que el tema vinculado con la
participación en política estuvo presente y se desarrolló durante todo el curso
del proyecto, más aún cuando se percibe su conexidad temática con lo regulado
en el artículo transitorio 20[675], el cual también formó parte integral del debate legislativo.
4.5.2.5. En
conclusión, después de hacerle seguimiento al tránsito legislativo de la
totalidad de los artículos que integran el Acto Legislativo 01 de 2017, este
Tribunal considera que ellos se ajustan a los principios de consecutividad e
identidad flexible que se establecen en los artículos 157 y 160 del Texto Superior.
4.6. De la
consulta previa
4.6.1. Del derecho
a la consulta previa de las medidas de origen legislativo que afectan
directamente a los pueblos indígenas
4.6.1.1. Además de
los mecanismos de participación de que son titulares todas las personas[676], la Constitución
Política consagra un derecho concreto de participación a favor de las
comunidades indígenas y otros pueblos tribales, conocido como el derecho a la
consulta previa[677]. Este derecho, en
criterio de la Corte, adquiere el carácter de fundamental, en la medida en que
constituye un importante medio para garantizar un conjunto amplio de derechos
de los cuales depende la subsistencia y preservación de la integridad étnica y
cultural de dichos pueblos Así, por ejemplo, la Corte ha reseñado el vínculo
que existe entre la consulta y los derechos a la identidad e integridad
cultural, a conservar sus usos, costumbres e instituciones propias, a la tierra
y al territorio, y a decidir sus prioridades y estrategias para el desarrollo.
En este orden de ideas, la
consulta previa constituye una expresión y desarrollo del artículo 1° de la
Constitución, que define a Colombia como una democracia participativa; del
artículo 2°, que establece como una de las finalidades del Estado la de
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan; del
artículo 7°, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la
Nación; del artículo 40, que garantiza el derecho de todo ciudadano a hacer uso
de los distintos mecanismos de participación democrática; y finalmente, del
artículo 70, que considera a la cultura como fundamento de la
nacionalidad.
El derecho a la
consulta, como expresión del sistema democrático, se consagra en la
Constitución Política en los artículos 329 y 330, que disponen la participación
de las comunidades tradicionales en la conformación de las entidades
territoriales indígenas y en la explotación de los recursos naturales que se
encuentran en sus territorios[678]. No obstante, es
el Convenio 169 de 1989 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, aprobado
por la Ley 21 de 1991 y considerado parte de bloque de constitucionalidad, el
que desarrolla el derecho a la consulta previa al consagrar, por una parte, el
deber de los gobiernos de “consultar a los pueblos interesados, mediante
procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente” (art. 6.1 a); y, por la otra, el
derecho de las comunidades a “decidir sus propias prioridades en lo que
atañe el proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas,
creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o
utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su
propio desarrollo económico, social y cultural”, además del deber de “participar
en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de
desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente” (art.
7.1).
4.6.1.2. Ahora
bien, en lo que se refiere de manera específica al deber de consulta de las
medidas que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas y
tribales, la Corte ha dicho que el mismo es consecuencia directa del derecho
que les asiste a las comunidades de decidir sobre las prioridades en su proceso
de desarrollo, protección de la cultura y preservación de la integridad étnica[679]. La jurisprudencia
de esta Corporación, en distintos momentos, se ha pronunciado sobre el alcance
de este deber, en concreto, respecto de los siguientes temas: (i) la
obligatoriedad de la consulta frente a las medidas legislativas; (ii) las
condiciones en que debe producirse; y (iii) la consecuencia derivadas de su
omisión
4.6.2. De la
obligatoriedad de la consulta previa frente a medidas de origen legislativo
4.6.2.1. Sobre este
tema se destaca lo previsto en la Sentencia C-030 de 2008[680] y, en la misma
línea, las Sentencias C-175 de 2009[681], C-063 de 2010[682] y C-366 de 2011[683]. En la primera de
las citadas providencias, se explicó que “tratándose
específicamente de medidas legislativas, es claro que el deber de consulta no
surge frente a toda medida (…) que sea susceptible de afectar a las comunidades
indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente,
evento en el cual (…) la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio
169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en
la ley”[684].
Este Tribunal consideró que –más allá del nivel general de
afectación que produce toda iniciativa legislativa– existe una afectación
directa “cuando la ley altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien
sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le
confiere beneficios”. Esto significa que, para efectos de la consulta previa,
es indiferente el efecto positivo o negativo de la medida legislativa
propuesta. A partir de esta sentencia, la Corte también identificó que la
afectación directa puede provenir de una regulación expresa de las materias
previstas en el Convenio 169 de 1989 –en la medida en que este constituye un
marco regulatorio integral sobre los derechos mínimos a favor de las comunidades étnicas–,
o del contenido material de una medida legislativa que tiene repercusión
directa sobre los pueblos indígenas.
En la Sentencia C-175 de 2009[685], se vinculó el concepto de la alteración del estatus de la persona
o de la comunidad con la definición del ethos o identidad étnica de las comunidades indígenas y afrodescendientes, en atención al
mandato de protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana. En este sentido, los procesos de consulta deben realizarse “sobre
la base del reconocimiento del especial valor que para las comunidades
tradicionales tiene el territorio y los recursos naturales ubicados en este.
Así, la determinación de la gravedad de la afectación de la medida legislativa
o administrativa deberá analizarse según el significado que para los pueblos
indígenas y tribales afectados tengan los bienes o prácticas sociales
interferidas”. Además, se insistió en que uno de los parámetros para
identificar las medidas legislativas susceptibles de consulta, es su relación
con las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT.
Posteriormente, en la Sentencia C-063 de 2010[686], la Corte adicionó nuevos criterios para identificar cuándo existe
una afectación directa, específica y particular derivada de una medida
legislativa. Este Tribunal manifestó que “la afectación directa se presenta cuando una norma tiene
como objeto principal de regulación una o varias comunidades indígenas; o
cuando la regulación planteada tiene mayores efectos en las comunidades
indígenas que aquellos que tiene en el resto de la población”.
Por último, en la Sentencia C-366 de 2011[687], se propusieron los siguientes criterios de identificación de la
afectación directa: “(i) cuando la medida tiene por
objeto regular un tópico que, por expresa disposición constitucional, debe ser
sometido a procesos de decisión que cuenten con la participación de las
comunidades étnicas, como sucede con la explotación de recursos
naturales; (ii) cuando a pesar que no se trate de esas
materias, el asunto regulado por la medida está vinculado con elementos que
conforman la identidad particular de las comunidades diferenciadas; y (iii) cuando
a pesar de tratarse de una medida de carácter general, regula sistemáticamente
materias que conforman la identidad de las comunidades tradicionales, por lo
que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de
los derechos de las comunidades o una omisión legislativa relativa que las
discrimine.”[688]
En conclusión,
cada vez que se pretenda adoptar medidas legislativas por parte del Estado, tan
solo se activa la obligación de realizar la consulta previa, cuando exista una afectación
directa de los grupos étnicos. Por el contrario, no será obligatoria en
aquellos casos en que las comunidades se ven afectadas de la misma forma e
intensidad que el resto de la población. Para establecer cuando se presenta una
afectación que dé lugar a la consulta previa, se deben seguir los criterios
previamente reseñados y que han sido identificados por la jurisprudencia. En todo caso, en
dicho análisis, siempre será indiferente el efecto positivo o negativo de la medida, más allá de que es
indispensable tener en cuenta el significado que, para los pueblos indígenas
afectados, tienen los bienes o prácticas sociales que son objeto de regulación.
4.6.3. De las condiciones en que debe producirse la consulta
previa y de la consecuencia jurídica derivada de la omisión
Ni la Constitución
ni la ley definen el procedimiento para llevar a cabo la consulta previa de las
medidas legislativas que afectan directamente a los pueblos indígenas. Sin
embargo, la Corte ha establecido que dicho proceso “no es un simple trámite administrativo, ni se asemeja a las
vías procedimentales administrativas ordinarias para el ejercicio del derecho
de defensa por los afectados por una determinada decisión de la administración pública.
Se trata de un proceso cualitativamente diferente, de naturaleza
constitucional, orientado a salvaguardar (…) la definición del destino y la
seguridad de la subsistencia de las referidas comunidades.”[689]
Sobre el tipo
de medidas que deben ser objeto de consulta, este Tribunal ha
sostenido que la obligación prevista en el artículo 6 del Convenio 169 se
refiere a un concepto genérico de medidas legislativas[690], por lo que
resulta aplicable a toda norma con fuerza de ley e incluso a las reformas
constitucionales como se profundizará más adelante. En las Sentencias C-030
de 2008[691] y C-461 de 2008[692], se admitió que la
afectación directa puede provenir de una regulación integral, así como de
algunas disposiciones específicas y puntuales que se establezcan en un cuerpo
normativo general. Por otra parte, en las Sentencias C-196 de 2012[693] y C-317 de 2012[694], se clasificaron
los distintos métodos interpretativos aplicados por la Corte para la
identificación de una afectación directa[695], a la vez que se
realizó un resumen de las tipologías de medidas legislativas que han sido
objeto de control.
Respecto de las características del proceso de consulta, se ha
insistido por parte de la Corte en que su trámite debe respetar el principio de
la buena fe y ocurrir de manera libre e informada[696]; y siempre efectuarse con carácter oportuno, esto es, previo a la
adopción de la medida, pues esta constituye la etapa idónea para influir en el
proceso decisorio, lo que implica realizar este procedimiento (en el caso de medidas
legislativas o de reforma constitucional) con anterioridad a la radicación del proyecto[697]. También se ha sostenido de manera reiterada que la consulta debe
estar precedida de un trámite preconsultivo, en el cual se definan las bases del
procedimiento participativo de común acuerdo entre las autoridades
gubernamentales y los representantes de las comunidades indígenas, de manera
que se preserven las especificidades culturales de dichos pueblos, las cuales
se verían afectadas con la imposición de una determinada modalidad de
concertación[698].
En cuanto al interlocutor con el que se debe adelantar la
consulta, cuando se
trata de medidas de carácter general –como ocurre con los proyectos de ley– si
la regulación no tiene como objeto principal una o varias comunidades o pueblos
tribales específicos, pero sí tiene la potencialidad de producir una afectación
directa –sin distinción– frente a todos o la mayoría de los pueblos étnicos, el
proceso de consulta se puede adelantar ante los órganos de representación que
agrupen a dichas comunidades o ante las instancias que, de buena
fe, se consideren más adecuadas para dar curso a ese proceso[699].
Finalmente, la jurisprudencia
reiterada de esta Corporación ha señalado que la omisión de la consulta previa
en el trámite legislativo constituye una violación directa de la Carta Política[700]. De ahí que, en criterio de la Corte, se
presenta “un vicio [que] impide declarar exequible la ley”[701], ya sea que el control provenga del uso de
la acción pública de inconstitucionalidad o de algunas de las modalidades de
control automático que se consagran en la Constitución.
4.6.4. De la
consulta previa frente a actos reformatorios de la Constitución
Si bien son
numerosas las oportunidades en las que la Corte se ha ocupado de juzgar leyes –en
sentido formal– por violación del derecho a la consulta previa, solo en cuatro
oportunidades esta Corporación ha examinado actos reformatorios de la
Constitución a la luz de los criterios que configuran dicho derecho, a saber:
en las sentencias C-702 de 2010[702], C-882 de 2011[703], C-317 de 2012[704] y C-290 de 2017[705].
(i) En la Sentencia
C-702 de 2010[706], esta Corporación se ocupó de examinar una modificación que el artículo 2 del Acto Legislativo
01 de 2009, introdujo al artículo 108 de la Constitución, para regular las
circunstancias en las cuales los partidos y movimientos políticos que habían
obtenido su personería jurídica como producto de la circunscripción especial de
minorías étnicas, podían avalar candidatos para la misma[707]. Este Tribunal
decidió declarar la inexequibilidad del aparte acusado por vicios de trámite en
su adopción, al haberse omitido el deber de consulta de las comunidades étnicas
concernidas. Para llegar a dicha conclusión, la Corte consideró que: “[e]n el
caso concreto del procedimiento de consulta que debe ser seguido para la
adopción de medidas legislativas que afecten a las comunidades étnicas, se
tiene que el mismo, aunque no está recogido de manera expresa en ninguna norma
de la Constitución ni en las disposiciones orgánicas que regulan el trámite de
los actos legislativos, ha sido establecido como una exigencia previa de
trámite, especialmente a partir de lo prescrito por el artículo 6° del Convenio
169 de la OIT, norma integrante del bloque de constitucionalidad en virtud del
artículo 93 superior, en concordancia con el artículo 330 superior y las
disposiciones constitucionales que reconocen el derecho a la participación
efectiva, a la autonomía y a la libre determinación de los pueblos indígenas y
afrocolombianos.”[708]
Este Tribunal
sostuvo que la interpretación de la expresión “medidas legislativas”
contenida en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, tanto desde la
perspectiva del derecho interno como desde la óptica del derecho internacional,
incluye a los actos legislativos. De suerte que, la jurisprudencia sentada por
esta Corporación relativa al derecho-deber de consulta a las comunidades
étnicas para la expedición de leyes, debe hacerse extensiva al examen de
constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución[709].
Con base en lo
expuesto, y al examinar la norma en concreto, la Corte consideró que era clara
la afectación directa que ella producía sobre el derecho de los grupos étnicos
de elegir representantes por la circunscripción especial, dada la relación directa existente entre el derecho a la identidad
cultural de dichas comunidades, su representación política y la existencia de
un sistema específico de elección[710].
(ii) Luego, en la Sentencia C-882 de
2011[711], esta Corporación juzgó los cambios introducidos por el Acto
Legislativo 02 de 2009 al artículo 49 de la Constitución, relativas a la
prohibición del porte y consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas,
salvo prescripción médica[712]. En este caso, se declaró la exequibilidad de la disposición
acusada, al establecer que la misma no debió haber sido previamente consultada
con las comunidades étnicas, ya que “la prohibición no es oponible a las
comunidades indígenas, ni es susceptible de limitar o restringir sus prácticas
tradicionales ligadas a la hoja de coca”[713] y, por tanto, no las afectaba directamente.
Este Tribunal expuso dos razones para adoptar esta decisión: en
primer lugar, con fundamento en los antecedentes legislativos y en la ubicación
de la reforma en el texto constitucional, manifestó que el Acto Legislativo 02
de 2009 prohíbe el porte y consumo de sustancias estupefacientes y
psicoactivas, con el propósito exclusivo de enfrentar la drogadicción como un
problema de salud pública. Por tanto, esta prohibición, desde el punto de vista
teleológico y sistemático, “no es aplicable a las comunidades indígenas, pues
el uso, consumo y cultivo de la hoja de coca en estas comunidades no está
asociado a la drogadicción ni conlleva problemas de salud para sus miembros”[714]; en segundo lugar, “el acto legislativo censurado debe leerse en
conjunto con los preceptos constitucionales que introducen y desarrollan el
principio de respeto y protección de la diversidad étnica y cultural”, así como
los derechos de los pueblos indígenas a la integridad étnica y a la autonomía,
por lo que, en este caso, las preocupaciones de salud pública que inspiraron dicho
acto de reforma no son suficientes para limitar las prácticas culturales que
les son inherentes, toda vez que (i) el uso de la hoja de coca no constituye para
estas comunidades un problema de drogadicción y (ii) tampoco existe evidencia
de que ellas contribuyan al tráfico ilícito de la planta como causa del mismo
problema a nivel más general.
(iii) Posteriormente, en la Sentencia
C-317 de 2012[715], la Corte se pronunció sobre la exequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011 “por
el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los
artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
sobre el régimen de regalías y compensaciones”, en lo que se refiere
–precisamente– al supuesto desconocimiento del deber de adelantar la consulta
previa, en los términos previstos en el Convenio 169 de la OIT.
A la luz del examen
de los criterios jurisprudenciales esbozados por la Corte sobre la materia, la
Sala Plena concluyó que el Acto Legislativo de 2011 no es una medida
legislativa que en sí misma implique una afectación directa y específica en los
pueblos indígenas, básicamente por dos razones: en primer lugar, por el nivel
de generalidad de las regulaciones que se consagran en el texto constitucional,
que no constituyen un régimen integral del sistema de regalías; y, en segundo lugar,
por la remisión a una ley de desarrollo cuya función es precisar, en detalle,
los distintos aspectos constitutivos de dicho sistema.
Al respecto, la
Corte sostuvo que: “[e]l Acto Legislativo 05 de 2011 no contiene regulaciones
expresas de asuntos relativos a los pueblos indígenas o las comunidades afrodescendientes;
su tema uniforme es el del sistema de regalías, en cuya regulación
constitucional no se menciona a los grupos étnicos. Desde esta perspectiva, el
impacto que se puede derivar de este Acto Legislativo para los grupos étnicos
del país es el mismo que se experimenta por la generalidad de la población
colombiana”[716]. A ello agregó
que, a pesar de que “el régimen jurídico de las regalías sí tiene un impacto
directo, diferencial, específico y particular sobre los pueblos indígenas y las
comunidades afrodescendientes del país”[717], esto no implica
que el acto legislativo “sea de aquellos que pueden surtir una repercusión
directa, diferencial y específica sobre los pueblos indígenas y las comunidades
afrodescendientes del país”[718], toda vez que “no
consagra una regulación constitucional integral del sistema de regalías, sino
que, por el contrario, únicamente sienta las bases constitucionales generales
del sistema, y remite por mandato expreso del nuevo inciso 2 del artículo 360
Superior a una ley de desarrollo en la cual se habrá de consagrar, con todo su
detalle, el régimen legal de las regalías en Colombia”[719], ley que sí deberá
surtir obligatoriamente el proceso de consulta.
(iv) Por último, en la Sentencia C-290 de 2017[720], la Corte estudió
las modificaciones introducidas por el artículo 6 del Acto Legislativo 02 de
2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y
reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, a los incisos 2 y 4 del artículo 176 de la Constitución Política,
particularmente frente al presunto desconocimiento del deber de agotar la
consulta previa en el caso del inciso 2 que atribuye un derecho específico a la
comunidad raizal asentada en el departamento de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina a tener un vocero en la Cámara de Representantes[721].
Este Tribunal
declaró la exequibilidad de la disposición demandada por el mencionado cargo,
ya que, a pesar de reconocer que se trataba de una medida que implica una
afectación directa que habría de ser objeto de consulta previa, su expulsión
del ordenamiento jurídico implicaría negar o aplazar indefinidamente un
elemento cardinal del derecho de participación de dichas comunidades, vinculado
con el acceso especial a la instancia política de representación nacional, esto
es, el Congreso de la República.
Para la Corte, la
decisión adoptada se sustenta en la necesidad de proveer un remedio
constitucional que permita armonizar los intereses superiores en juego: por un
lado, el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas frente a las decisiones
legislativas o administrativas que les impacten directamente[722] y; por el otro, el
deber del Estado de ampliar las instancias y posibilidades de participación de
todos los ciudadanos y comunidades[723], aunado al derecho
de las comunidades raizales a participar libremente, en la misma medida que
otros sectores de la población y en todos los niveles, en la adopción de
decisiones en instituciones electivas[724].
En este contexto, la
Corte concluyó que, si bien la reforma constitucional incorpora una medida que
implica una afectación directa que habría de ser objeto de consulta previa, “una
decisión de inexequibilidad desconocería (i) la importancia que tiene para
promover la participación real de la comunidad raizal (arts. 1, 2, 3 y 40 C.P)
y su coincidencia con un reclamo histórico de dicha comunidad; (ii) su
alineación con los propósitos del convenio 169 de la OIT y, en particular con
el mandato de establecer los medios a través de los cuales los pueblos
interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que
otros sectores de la población, en la adopción de decisiones en instituciones
electivas responsables de políticas y programas que les conciernan; (iii) lo
establecido en el artículo 35 del Convenio de la OIT al indicar que no puede
interpretarse dicha convención de una forma que pueda menoscabar los derechos garantizados
a las comunidades étnicas”[725]; y (iv) el
carácter expansivo del principio democrático.
4.6.5. Del
contenido normativo del inciso 2 del artículo transitorio 9 del Acto
Legislativo 01 de 2017 y del deber de agotar la consulta previa
Esta norma refiere
al mecanismo de solución de los conflictos de competencia que se presenten
entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena. Su tenor literal es el
siguiente:
“Artículo transitorio 9°. Asuntos de competencia. (…) // Los conflictos de competencia entre
la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena serán dirimidos por una Sala
Incidental conformada por dos (2) magistrados de las salas o secciones de la
JEP no afectadas por dicho conflicto jurisdiccional y dos (2) autoridades
tradicionales del pueblo indígena que ejerció o está ejerciendo jurisdicción en
el caso concreto. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría
simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter
preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de
esta Jurisdicción. En el reglamento de la JEP se establecerán los mecanismos de
articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena y se
incluirán la forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por
adoptar por las autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de
competencia de la JEP pasarán a conocimiento de esta.”
Según se deriva de
su transcripción, la citada disposición se integra por dos partes: en la
primera, se consagra la forma como deberán ser resueltos los conflictos
de competencia, en donde se prevé la instalación de una sala incidental conformada
por dos magistrados de la JEP no afectados por el conflicto y dos autoridades
tradicionales del pueblo indígena que ejerció o está ejerciendo jurisdicción en
el caso concreto. Una vez reunida dicha sala se expondrá el caso y se adoptará
una decisión por mayoría simple. En caso de no lograrse esa mayoría, como fórmula
supletoria, se establece que el conflicto lo resolverá el Presidente de la JEP,
en virtud del carácter preferente de dicha jurisdicción. Esta norma, como se
explicó en el acápite referente a los principios consecutividad e identidad
flexible, se incorporó en el cuarto debate a partir de una proposición
presentada por el senador Luis Evelis Andrade, elegido por la circunscripción
especial indígena.
En la segunda parte de la disposición objeto de análisis, se
delega en el reglamento de la JEP, cuya adopción corresponde
exclusivamente a sus magistrados[726], la definición de
los mecanismos de “articulación y coordinación” de sus funciones, respecto de
aquellas previstas a cargo de la Jurisdicción Especial Indígena, incluyendo “la
forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por adoptar por las
autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de competencia de la
JEP pasarán a conocimiento de esta.”
Se advierte con
claridad que ambas partes que integran el inciso 2 del artículo transitorio 9
del Acto Legislativo 01 de 2017, se refieren a una de las manifestaciones más
importantes de la autonomía de los pueblos indígenas, que se concreta, como lo
advierte el artículo 9 del Convenio 169 de la OIT[727], en su derecho a
ejercer funciones jurisdiccionales en su territorio y respecto de sus miembros.
La Corte ha advertido que este derecho tiene carácter fundamental, toda vez que
se funda en el reconocimiento constitucional del principio
de diversidad étnica y cultural, previsto para proteger la identidad de los
pueblos indígenas[728], el cual comporta el
ejercicio de un poder especial a cargo de dichas comunidades, por virtud del
cual “sus usos y prácticas tradicionales desplazan a la legislación nacional en
cuanto a la definición de la competencia orgánica, de las normas sustantivas
aplicables y de los procedimientos de juzgamiento.”[729] En desarrollo de lo expuesto,
este Tribunal ha entendido que la Jurisdicción Especial Indígena responde a un
desarrollo concreto del citado derecho fundamental y, por esa vía, de la
garantía de autodeterminación de dichos pueblos.
Precisamente, el
artículo 246 del Texto Superior reconoce la autonomía de las comunidades
indígenas para ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito
territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre
que no sean contrarios a la Constitución y las leyes. La obligación de regular
las formas de coordinación de esta jurisdicción con el sistema de justicia
nacional es asignada al legislador en la parte final de esta disposición[730], para lo cual,
como lo ha advertido la Corte, es importante que se tenga en cuenta la
cosmovisión que los distintos pueblos indígenas tienen sobre la justicia, el
derecho y las relaciones que surgen entre sus prácticas y las que representan a
la sociedad en general[731].
Del reconocimiento constitucional de la jurisdicción indígena se
deriva, además, en criterio de la Corte, un fuero especial para los integrantes
de las comunidades indígenas, a través del cual “se concede el derecho a ser
juzgado por sus propias autoridades, conforme a sus normas y procedimientos,
dentro de su ámbito territorial, en aras de garantizar el respeto por la
particular cosmovisión del individuo”[732], noción que
conjuga elementos de carácter personal, territorial y objetivo, siendo las
autoridades indígenas el juez natural para conocer de los delitos cometidos por
sus miembros, siempre y cuando se atiendan a los requisitos establecidos para
que proceda dicho fuero especial.
A partir de lo expuesto, cabe advertir que, en el propio escrito
de intervención presentado por la Presidencia de la República, se admite que el
“tema de la coordinación entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena es
uno que, sin duda, comporta una afectación de los pueblos indígenas del país”[733].
Sin embargo, en criterio de la Corte, no se trata de una
afectación general sino de una afectación directa, en la medida en que
(i) expresamente se define en el Acto Legislativo la forma como se resolverán
los conflictos de competencia, con una clara y marcada preponderancia hacia la
JEP, sin tener en cuenta que la conservación y defensa de la Jurisdicción
Especial Indígena involucra para las comunidades el reconocimiento de su
diversidad étnica y cultural y, por ende, de su propia su identidad. Por lo
demás, (ii) no solo se altera el estatus de los grupos indígenas, cuando
por vía de la JEP se limita el alcance de su justicia especializada; sino que
también se modifica el fuero especial del que son titulares los miembros de
dichas comunidades, al permitir que el sistema de administración de justicia al
que están sometidos sea reemplazado por una nueva autoridad, frente a la cual
la posibilidad de insistir en la autonomía de sus prácticas y costumbres para
conocer de un determinado caso, se ve restringida por una regla en la que al
final siempre tendrá prelación la JEP. Ello, además, reemplaza el
actual régimen ordinario, en el que toda controversia es resuelta por un
tercero imparcial, en concreto, la Corte Constitucional[734], sin que, en la
adopción de este nuevo régimen, los pueblos indígenas hayan tenido la
oportunidad de contribuir con sus ideas o de haber realizado propuestas
distintas a la que finalmente fue acogida.
A lo anterior se agrega que, al delegar en el reglamento de la
JEP, la definición de los mecanismos de “articulación y coordinación” de ambas
jurisdicciones, incluyendo los casos en que los procesos deberán cambiar de conocimiento,
(iii) se produce una profunda transformación que impacta de forma directa en el
ámbito de protección que actualmente tienen los pueblos indígenas, pues, como
ya se dijo, el artículo 246 del Texto Superior dispone que esos mecanismos
deben ser definidos por el legislador. Así las cosas, mientras que, en este
último caso, se prevé un trámite ante el Congreso de la República, en el que
existirán múltiples oportunidades de participación, con la obligación de agotar
de manera anticipada con el proceso de consulta previa; al examinar lo previsto
en el Acto Legislativo 01 de 2017, se advierte que, por el contrario, el asunto
se define sin intervención alguna de las comunidades indígenas, ya que el
reglamento de la JEP se adopta de forma exclusiva por sus magistrados, como lo
dispone el inciso 6 del artículo transitorio 12 del mencionado acto de reforma.
Finalmente, es un criterio reiterado de la Corte, (iv) que es necesario agotar
el proceso de consulta previa, cuando la regulación se refiere a materias
previstas en el Convenio 169 de 1989, lo cual sucede en el caso bajo examen,
como se deriva de lo previsto en el artículo 9 del citado instrumento internacional[735].
En conclusión, no cabe duda de que el inciso 2 del artículo
transitorio 9 del Acto legislativo 01 de 2017 produce una afectación directa en
los pueblos indígenas del país, por lo que debió haber sido sometido al proceso
de consulta previa antes de su aprobación, pues esa constituye la etapa idónea
en la que produce efecto esta modalidad especial de participación.
Ahora bien, en palabras de la Presidencia de la República, pese a
la afectación que produce esta norma no era obligatorio agotar el proceso de
consulta, por tres razones: en primer lugar, porque su rigor normativo es de un
alto nivel de generalidad y no regula de forma integral los mecanismos de
coordinación entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena; en segundo
lugar, porque se remite a una norma desarrollo, esto es, el reglamento de la
JEP, el cual sí tendrá que agotar obligatoriamente dicha instancia
participación, siguiendo para el efecto el antecedente dispuesto en la
Sentencia C-317 de 2012, al fallar sobre el sistema de regalías; y en tercer
lugar, porque en la creación de la norma tuvo participación un senador
indígena, el cual lleva la vocería de dicho pueblo.
Ninguna de estas razones esta llamada a prosperar. Primero, porque
la regulación aprobada sí produce un impacto directo, al consagrar un sistema
en el que la Jurisdicción Indígena se verá sometida a conflictos de
competencia, en los que al final, siempre que no se obtenga una mayoría, tendrá
que ceder en la autonomía de sus prácticas y costumbres, sin tener la
posibilidad de acudir a un tercero imparcial, como se prevé en el régimen
constitucional ordinario. No se está ante mandatos generales que puedan ser
objeto de configuración por el legislador, acompañados del desarrollo previo
del proceso de consulta, sino de mandatos imperativos que resuelven de forma
anticipada la manera como resolverán dichos conflictos.
Segundo, porque en el caso de la Sentencia C-317 de 2012[736], la Corte descartó
la obligación de agotar la consulta previa, al constatar que el Acto
Legislativo 05 de 2011, como ya se dijo con anterioridad, “no contiene
regulaciones expresas de asuntos relativos a los pueblos indígenas o las
comunidades afrodescendientes; su tema uniforme es el del sistema de regalías,
en cuya regulación constitucional no se menciona a los grupos étnicos.” Esta
situación es radicalmente distinta a la expuesta en el asunto bajo examen, en
donde la regulación sí los impacta de manera directa. Por lo demás, no resulta
asimilable la delegación que un caso se realiza al legislador, de la prevista
en esta oportunidad al reglamento de la JEP, toda vez que, y se insiste
en ello, dicho acto jurídico se somete a la voluntad exclusiva de sus
magistrados, siendo autorizados, incluso, para decidir la forma y la oportunidad
“en que las decisiones adoptadas o por adoptar por las autoridades
tradicionales correspondientes sobre conductas de competencia de la JEP
pasaran a conocimiento de esta”.
Por último, aun cuando el senador Luis Evelis Andrade haya tenido
la iniciativa en la formulación de la proposición que condujo a la aprobación
de esta norma, es jurisprudencia reiterada de la Corte, que cuando una norma tiene
la potencialidad de producir una afectación directa –sin distinción– frente a
todos o la mayoría de los pueblos étnicos, el proceso de consulta se debe
adelantar ante los órganos de representación que agrupen a dichas comunidades o
ante las instancias que, de buena fe, se
consideren más adecuadas para dar curso a ese proceso[737]. Esa instancia, por ningún motivo, puede ser sustituida por la
vocería que tiene un congresista, por más de que se entienda que su elección
representa una forma a través de la cual los pueblos indígenas tienen la
posibilidad de impactar en el proceso de creación normativa.
Por todo lo expuesto, en la parte
resolutiva de esta decisión, se declarará la inexequibilidad del inciso 2 del
artículo transitorio 9, por no haber sido sometido al proceso de consulta
previa, a pesar de tener un conjunto de medidas de origen legislativo que
afectan de manera directa a los pueblos indígenas.
4.7.
Del examen de los parámetros especiales de competencia del
Acto Legislativo 01 de 2016
Como se explicó en
el acápite 4.1 de esta providencia, el Acto Legislativo 01 de 2016 consagra
cuatro requisitos especiales de competencia en el proceso de formación
de los actos legislativos expedidos mediante el Procedimiento Legislativo para
la Paz. A continuación, este Tribunal verificará inicialmente el criterio de
habilitación temporal, seguido por el criterio de habilitación competencial y,
al final, en un solo acápite, los criterios de conexidad material y teleológica.
4.7.1. Del
criterio de habilitación temporal
Este requisito se
concreta, como ya explicó, en el deber de expedir los actos que son objeto de
trámite por la vía del denominado fast track, en el término de seis
meses, contado a partir de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, o de su
prorroga, por un período adicional de seis meses, previa comunicación formal
del Gobierno Nacional al Congreso de la República.
Conforme se expuso
en la parte inicial de esta sentencia, el Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz está vigente desde el 30 de noviembre de 2016 y fue prorrogado por
seis meses más, en virtud de la comunicación formal realizada por el Gobierno Nacional
el pasado 26 de mayo. En este marco, se advierte que los proyectos acumulados
que dieron origen al acto de reforma sometido a control fueron radicados el 19
de diciembre de 2016[738], habiendo culminado su trámite definitivo el 4 de abril de 2017 con
la promulgación por parte del Presidente de la República del Acto Legislativo
01 de 2017, el cual fue debidamente publicado en el Diario Oficial 50.196.
Significa lo
anterior, que el trámite legislativo abreviado se cumplió en su totalidad
dentro del período de vigencia del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, acreditando así la exigencia de competencia temporal por parte del
Congreso de la República para expedir el Acto Legislativo 01 de 2017.
En este punto,
como se expuso en el acápite de intervenciones, cabe aclarar que el Comité
Nacional de Víctimas de la Guerrilla cuestiona el uso del fast track,
con ocasión de los resultados desfavorables que obtuvo el Gobierno Nacional en
la convocatoria del plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016. Sobre el
particular, basta con reiterar que este Tribunal en la Sentencia C-160 de 2017[739], siguiendo lo señalado en la Sentencia C-699 de 2016[740], concluyó que: “[se] encuentran cumplidos los requisitos fijados
por esta Corporación para la refrendación popular”, de la cual
depende la activación del citado Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, en los términos del artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016[741]. Por ello, el Congreso de la República se encuentra facultado para
hacer uso del citado procedimiento, con la finalidad de agilizar el proceso de
implementación del Acuerdo final.
4.7.2. Del
criterio de habilitación competencial
Recuerda este
Tribunal que, por virtud de este criterio, se impone que los proyectos de acto
legislativo que se tramiten a través del fast track deben ser de
iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, conforme se establece en el literal
a) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[742].
En el asunto bajo
examen, al desarrollar el tema referente a la iniciativa legislativa, se
explicó que el Acto Legislativo 01 de 2017 tuvo su
origen en la presentación de dos iniciativas por parte del Gobierno Nacional.
En primer lugar, el Proyecto de Acto Legislativo No. 002 de 2016 Cámara, “Por
medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución aplicables a los agentes del Estado para la terminación del
conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan
otras disposiciones”, el cual fue radicado en la Cámara de Representantes
el 19 de diciembre de 2016, por intermedio de los Ministros de Defensa
Nacional, del Interior y de Justicia. En segundo lugar, ese mismo día y en la
misma célula legislativa, las citadas autoridades gubernamentales, con
excepción del señor Ministro de Defensa, presentaron el Proyecto de Acto
Legislativo No. 003 de 2016 Cámara, “Por medio del cual se crea un título de
disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto
armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”[743].
De esta forma, la
propuesta de acto legislativo correspondió a la iniciativa exclusiva del
Gobierno, habilitando con ello la competencia del Congreso de la República para
tramitar y expedir el Acto Legislativo 01 de 2017 por la vía abreviada
especial.
4.7.3. De
los criterios de conexidad material y teleológica
4.7.3.1. Tal como
se explicó en acápites anteriores, el criterio de conexidad material
supone que el Congreso, a través del fast track, solo puede regular
materias que tengan una conexión clara, estrecha y directa con el Acuerdo
Final, de tal manera que se evidencie que el mecanismo abreviado es utilizado
para garantizar la implementación de lo pactado; mientras que, el criterio
de conexidad teológica, se explica a partir de lo regulado en el literal b)
del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se establece que las
reformas que se tramiten mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz deben tener como propósito facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del Acuerdo.
Se entiende
entonces que la actividad del Congreso de la República, como órgano por
excelencia encargado de la labor de producción normativa, cuando hace uso del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, está sujeto a la carga de
aprobar normas que desarrollen los contenidos del Acuerdo, que faciliten y
aseguren su implementación, y que ofrezcan garantías de cumplimiento y fin del
conflicto, tal como lo dispone el inciso 1 del artículo 1 del Acto Legislativo
01 de 2016, sin que se puedan introducir mandatos temática-mente inconexos,
pues en tal caso se carecería de competencia para ello.
Ahora bien, en la
reciente Sentencia C-332 de 2017[744], la Corte fue clara en sostener que el Congreso, en ejercicio del fast
track, tiene la facultad para escoger diferentes opciones de regulación,
siempre que ellas estén dirigidas a la labor de implementar el Acuerdo y los fines
que lo explican. Esta regla, a pesar de ser expuesta dentro de la lógica de
dicha providencia, en la que se declaró la inexequibilidad de los requisitos
del aval gubernamental y de la votación en bloque, es susceptible de ser
aplicada en contextos más amplios, en los que, de por medio, se encuentre la
labor de producción normativa por vía del Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz, como a continuación pasa a explicarse.
En efecto, en
primer lugar, es preciso resaltar que algunos de los contenidos del Acuerdo son
más específicos que otros. Por ende, en la medida en que debe cumplirse con el
requisito de conexidad, es claro que la amplitud de la potestad de
configuración normativa del legislador dependerá de esa especificidad. Así,
mientras algunos contenidos limitan el margen de apreciación del legislador,
otros, en cambio, permiten ser desarrollados de distintas maneras, teniendo
como límite los fines del Acuerdo. Por ello, como lo propone la Vista Fiscal[745], en este tipo de casos, el juicio de conexidad requiere demostrar
una relación directa, más que con el contenido literal de lo pactado, con los
objetivos de “ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto”, “dar
estabilidad y seguridad jurídica” y permitir la “terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
En segundo lugar,
también se observa que dentro los postulados generales del Acuerdo que
requieren necesariamente un proceso de concreción normativa, es posible que
existan preceptos con un alcance regulatorio más amplio y específico si se
compara frente a lo manifestado en el AF, o que, incluso, suponen llenar un
vacío en algún aspecto que no fue abordado explícitamente por las partes, pero
que se requiere con miras a lograr la sistematicidad del ordenamiento jurídico,
en especial respecto de las normas constitucionales, a partir de las
transformaciones que se buscan realizar para armonizar o viabilizar la
implementación de lo pactado. En todo caso, esta facultad siempre debe ser
ejercida de manera consonante con los objetivos del Acuerdo Final, como se
resaltó en la Sentencia C-332 de 2017[746].
Con base en las consideraciones expuestas, se procederá con el
examen de los criterios de conexidad material y teleológica, teniendo en cuenta
que habrá mandatos que suponen una réplica textual de lo consagrado en el
Acuerdo; otros que llenan los espacios en donde dicho documento no es
específico, en ejercicio de la potestad de configuración normativa; otros que
suplen los vacíos en aspectos no abordados expresamente por las partes, pero
que resultan necesarios para armonizar y viabilizar la implementación de lo
pactado. Y otros que, incluso, implican hasta cierto punto ajustes sobre
lo acordado, manteniendo plenamente la correspondencia teleológica con los
propósitos del Acuerdo.
4.7.3.2. Para
comenzar, la Corte observa que el artículo 1 de la reforma constitucional
introduce un nuevo título transitorio a la Carta Política, que contiene a su
vez 27 artículos transitorios. El primer capítulo de las disposiciones
transitorias contempla un único artículo, esto es, el artículo transitorio 1, en
el cual se describe la composición del Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición (SIVJRNR) y los principios que lo rigen. Allí se
destaca que el Sistema parte del reconocimiento de las víctimas como ciudadanos
con derechos, por lo que –en su desarrollo– busca hacer énfasis en medidas
restaurativas y reparadoras del daño.
Todos los temas
que se regulan en dicho artículo tienen conexidad material con lo previsto en
el Acuerdo Final, en la medida en que reproducen los principios y órganos
previstos en la parte inicial del capítulo V, denominado “Sistema Integral
de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, incluyendo la Jurisdicción
Especial para la Paz (…)”. También se satisface el criterio de conexidad
teleológica, pues su contenido supone asegurar el desarrollo normativo de lo
pactado. En los postulados de alcance general, como ocurre con el enfoque de
género y con los principios que deberán tenerse en cuenta para la conformación
del SIVJRNR, el Acto Legislativo realiza una labor de configuración que resulta
acorde con los objetivos y fines del Acuerdo. En este orden de ideas, el
siguiente cuadro ilustra la relación existente entre ambos textos:
ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 1°. Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición (SIVJRNR).
El Sistema
integral estará compuesto por los siguientes mecanismos y medidas: la
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición; la Unidad para la
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón
del conflicto armado; la Jurisdicción Especial para la Paz;
las medidas de reparación integral para la construcción de paz y las
garantías de no repetición.
El Sistema
Integral parte del principio de reconocimiento de las víctimas como
ciudadanos con derechos; del reconocimiento de que debe existir verdad plena
sobre lo ocurrido; del principio de reconocimiento de responsabilidad por
parte de todos quienes participaron de manera directa o indirecta en el
conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a
los Derechos Humanos y graves infracciones al Derecho Internacional
Humanitario; del principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a
la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.
El Sistema es
integral, para que las medidas logren un máximo de justicia y de rendición de
cuentas sobre las violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al DIH
ocurridas a lo largo del conflicto. La integralidad del Sistema contribuye
también al esclarecimiento de la verdad del conflicto y la construcción de la
memoria histórica.
El Sistema
Integral hará especial énfasis en medidas restaurativas y reparadoras, y
pretende alcanzar justicia no solo con sanciones retributivas. Uno de los
paradigmas orientadores de la JEP será la aplicación de una
justicia restaurativa que preferentemente busca la restauración del daño
causado y la reparación de las víctimas afectadas por el conflicto,
especialmente para acabar la situación de exclusión social que les haya
provocado la victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente
las necesidades y la dignidad de las víctimas y se aplica con un enfoque
integral que garantiza la justicia, la verdad y la no repetición de lo
ocurrido.
Los distintos
mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, en
tanto parte de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no
pueden entenderse de manera aislada. Estarán interconectados a través de
relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener
cualquier tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el
reconocimiento de verdad y responsabilidades. El cumplimiento de estas condicionalidades
será verificado por la Jurisdicción Especial para la Paz.
Parágrafo
1°. El Sistema
Integral tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que
corresponde a las características particulares de la victimización en cada
territorio y cada población y en especial a la protección y atención
prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas víctimas del conflicto
armado. El enfoque de género y diferencial se aplicará a todas las fases y
procedimientos del Sistema, en especial respecto a todas las mujeres que ha
padecido o participado en el conflicto.
La
conformación de todos los componentes del Sistema Integral deberá tener en
cuenta la participación equitativa entre hombres y mujeres con respeto a la
diversidad étnica y cultural y los principios de publicidad, transparencia,
participación ciudadana, idoneidad ética y criterios de cualificación para su
selección.
Parágrafo
2°. El Estado,
por intermedio del Gobierno nacional, garantizará la autonomía administrativa
y la suficiencia y autonomía presupuestal del SIVJRNR y en especial del
componente de justicia, para lo cual podrá hacer uso del Plan de Inversiones
para la Paz contenido en el artículo 3° del Acto Legislativo 01 de 2016.
5.1. Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
El Sistema
Integral estará compuesto por los siguientes cinco mecanismos y medidas:
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición (…) Unidad especial para la búsqueda de personas dadas por
desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado: (…),
Jurisdicción Especial para la Paz: (…), Medidas de reparación integral para
la construcción de la paz: (…), Garantías de No Repetición: (…).  Pág. 129.
El Sistema Integral parte
del principio de reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos;
del reconocimiento de que debe existir verdad plena sobre lo ocurrido; del
principio de reconocimiento de responsabilidad por parte de todos quienes
participaron de manera directa o indirecta en el conflicto y se vieron
involucrados de alguna manera en graves violaciones a los derechos humanos y
graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario; del principio de
satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la
reparación y la no repetición, sobre la premisa de no intercambiar
impunidades, teniendo en cuenta además los principios básicos de la
Jurisdicción Especial para la Paz, entre los que se contempla que “deberá
repararse el daño causado y restaurarse cuando sea posible”. Pág. 127.
Por eso el
Sistema pretende ser integral, para que las medidas logren un máximo de
justicia y de rendición de cuentas sobre las violaciones a los derechos
humanos e infracciones al DIH ocurridas a lo largo del conflicto. La
integralidad del Sistema contribuye también al esclarecimiento de la verdad
del conflicto y la construcción de la memoria histórica. Pág. 127.
El Sistema
Integral hace especial énfasis en medidas restaurativas y reparadoras, y
pretende alcanzar justicia no solo con sanciones retributivas. Pág. 128.
(…) deberá repararse el daño causado y restaurarse cuando sea posible. Pág.
144. (…) uno de
los paradigmas orientadores del componente de justicia del SIVJRNR será la aplicación
de una justicia restaurativa que preferentemente busca la restauración del
daño causado y la reparación de las víctimas afectadas por el conflicto,
especialmente para acabar la situación de exclusión social que les haya provocado
la victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente las necesidades
y la dignidad de las víctimas y se aplica con un enfoque integral que
garantiza la justicia, la verdad y la no repetición de lo ocurrido. Pág.
144.
Los distintos
mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, en
tanto parte de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no
pueden entenderse de manera aislada. Estarán interconectados a través de
relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener
cualquier tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el
reconocimiento de verdad y responsabilidades. El cumplimiento de estas
condicionalidades será verificado por la Jurisdicción Especial para la Paz. Pág.
130.
El Sistema
Integral tiene un enfoque diferencial y de género, que se ajusta y responde a
las características particulares de la victimización en cada territorio y
cada población, y en especial a las necesidades de las mujeres y de los niños
y las niñas.  Pág. 128.
Enfoque
territorial, diferencial y de género, mediante el tratamiento diferenciado de territorios
y poblaciones, en especial de las víctimas mujeres, de los niños y las niñas,
y de las poblaciones y los colectivos más humildes y más vulnerables, y por
tanto más afectadas por el conflicto. Pág. 128.
El Estado
garantizará la autonomía administrativa y la suficiencia y autonomía
presupuestal del SIVJRNR y en especial del componente de justicia. Pág. 146.
4.7.3.3. El capítulo
II (artículos 2 a 4) se ocupa tanto de la Comisión para el Esclarecimiento de
la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV); como de la Unidad para la
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del
conflicto armado (UBPD). Tales artículos tienen conexidad material y
teleológica con el Acuerdo Final, en la medida en que reproducen los órganos
allí previstos, y replican las funciones básicas que se pactaron a su cargo. Si
bien se adoptan algunas medidas que corresponden al desarrollo de espacios de
configuración del Congreso, como lo es la de adjudicar a la CEV la condición de
ente autónomo del orden nacional, o la diseñar el principio de autonomía de la
UBPD, entendiéndola como un ente del orden nacional con personería jurídica y con
autonomía administrativa, presupuestal y técnica; tales previsiones también
guardan conexidad teleológica con el AF, al tratarse de normas instrumentales
necesarias para insertar a los nuevos órganos dentro del diseño constitucional
existente, que en lugar de contrariar lo acordado, permiten otorgar garantías
de cumplimiento con miras a lograr la construcción de una paz estable y
duradera. El siguiente cuadro muestra la relación de conexidad entre ambos
textos:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo transitorio 2°. La Comisión para
el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No repetición.
La Comisión para el Esclarecimiento de la
Verdad, la Convivencia y la No repetición será un ente autónomo del orden nacional con
personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica,
sujeta a un régimen legal propio.
La Comisión será un órgano temporal y de
carácter extrajudicial, que busca conocer la verdad de lo ocurrido en el marco
del conflicto y contribuir al esclarecimiento de las violaciones e
infracciones cometidas en el mismo y ofrecer una explicación amplia de su
complejidad a toda la sociedad; promover el reconocimiento de las víctimas y
el reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o
colectivas de quienes participaron directa e indirectamente en el conflicto
armado; y promover la convivencia en los territorios para garantizar la no
repetición. La ley reglamentará el mandato, funciones, composición, y funcionamiento
conforme a los principios orientadores dispuestos en el subpunto 5.1.1.1 del
Acuerdo Final, incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su
gestión, siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión.
Las actividades de la Comisión no tendrán
carácter judicial, ni podrán implicar la imputación penal de quienes
comparezcan ante ella.
5.1.1.1. Comisión para el Esclarecimiento de la
Verdad, la Convivencia y la No Repetición
La Comisión será un mecanismo imparcial e
independiente con plena autonomía para el desarrollo de su mandato y el
cumplimiento de sus funciones. Pág. 132.
Será un órgano
temporal y de carácter extra-judicial, que busca conocer la Verdad de lo
ocurrido y contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones y
ofrecer una explicación amplia a toda la sociedad de la complejidad del
conflicto; promover el reconocimiento de las víctimas y de las responsabilidades
de quienes participaron directa e indirectamente en el conflicto armado; y
promover la convivencia en los territorios para garantizar la no repetición.
Pág. 129.
La Comisión será
un mecanismo extra-judicial. En este sentido, sus actividades no tendrán
carácter judicial, ni podrán implicar la imputación penal de quienes
comparezcan ante ella. Pág. 134.
Artículo transitorio 3°. Unidad de Búsqueda de Personas
dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado.
La Unidad de Búsqueda de Personas dadas por
Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado será un ente del
orden nacional con personería jurídica y con autonomía administrativa,
presupuestal y técnica. La Unidad de Búsqueda de Personas dadas por
Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado tendrá carácter
humanitario y extrajudicial y dirigirá, coordinará y contribuirá a la
implementación de acciones humanitarias encaminadas a la búsqueda y
localización de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón de
conflicto armado que se encuentren con vida y en los casos de fallecimiento,
cuando sea posible, la identificación y entrega digna de sus restos. La ley
reglamentará la naturaleza jurídica, el mandato, funciones, composición, y
funcionamiento de la Unidad, incluyendo los mecanismos de rendición de
cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben su autonomía. La
ley establecerá las atribuciones necesarias con las que contará la
UBPD para cumplir efectivamente su mandato de búsqueda humanitaria y
extrajudicial. En todo caso, las actividades de la Unidad de
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del
conflicto armado no podrán sustituir ni impedir las investigaciones de
carácter judicial a las que haya lugar en cumplimiento de las obligaciones
que tiene el Estado.
Los órganos del Estado brindarán toda la
colaboración que requiera la Unidad. Se deberá promover la
participación de las víctimas y sus organizaciones en todas las fases del
proceso de búsqueda, localización, recuperación, identificación y entrega
digna de restos de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón
del conflicto armado.
5.1.1.2. Unidad para la Búsqueda de Personas dadas
por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto
Esta Unidad tendrá un
carácter humanitario y hará parte del Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición. Gozará de la necesaria independencia y de la
autonomía administrativa y financiera para garantizar la continuidad en el
tiempo del cumplimiento de sus funciones. Pág. 139.
La UBPD dirigirá, coordinará y contribuirá a la
implementación de las acciones humanitarias en el marco del SIVJRNR
encaminadas a la búsqueda y localización de personas dadas por desaparecidas
que se encuentren con vida, y en los casos de fallecimiento, cuando sea
posible, la identificación y entrega digna de los restos de las personas
dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado. Pág.
139.
En particular
las actividades de la UBPD no podrán ni sustituir ni impedir las
investigaciones de carácter judicial a las que haya lugar en cumplimiento de
las obligaciones que tiene el Estado. Pág. 141.
Se garantizará la participación de organizaciones de
víctimas y de derechos humanos en el diseño y puesta en marcha de los
planes.  Pág. 140.
Artículo transitorio 4°. Excepción al deber de
denuncia.  Para garantizar el adecuado funcionamiento
de la Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición y de la Unidad de Búsqueda
de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto,
sus funcionarios y el personal que les preste servicios estarán exentos del
deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar en procesos
judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido en
desarrollo de sus respectivas funciones misionales.
Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción
Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o
por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición, quienes en desarrollo de las
funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por
Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan realizado
los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo concerniente a
esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver.
Respecto de su trabajo en la Comisión, los
comisionados y las comisionadas no estarán obligados/as a declarar en
procesos judiciales, estarán exentos y exentas del deber de denuncia, y sus
opiniones y conclusiones no podrán ser cuestionadas judicialmente. Pág. 133.
Los funcionarios de la UBPD no estarán obligados a
declarar en procesos judiciales y estarán exentos del deber de denuncia
respecto al trabajo que desempeñen en la Unidad.  Pág. 142.
De ser requerido por la Jurisdicción Especial para
la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes
hayan realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo
concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al
cadáver.  Pág. 142.
4.7.3.4. El
capítulo III, contentivo de los artículos transitorios 5º a 17, regula la
Jurisdicción Especial para la Paz en forma integral. En el artículo 5º se
define su naturaleza jurídica, su marco de competencia, los criterios que se
tendrán en cuenta para realizar la calificación jurídica de las conductas a su
cargo, los principios que deben ser objeto de regulación por parte del
legislador, y la forma como se distribuirán los asuntos con la jurisdicción
ordinaria, en temas como la dejación de armas y los delitos de ejecución
permanente. También se incluye la regla de condicionalidad, por virtud de la
cual se somete el tratamiento penal especial a los deberes de aportar verdad plena,
reparar a las víctimas y garantizar la no repetición. Por su parte, el artículo
transitorio 6º establece la competencia prevalente de la JEP frente a todas las
actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas
con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto
armado.
Ambas normas
guardan conexidad temática y teleológica con lo previsto en el Acuerdo Final,
pues no solo tienen una conexión clara, estrecha y directa con lo pactado, sino
que, además, a través de su implementación brindan garantías de cumplimiento y
de seguridad jurídica frente a lo acordado. En concreto, en lo que corresponde al
artículo transitorio 5º, se deben realizar las siguientes precisiones:
(i) el inciso 2º que regula el tratamiento penal diferenciado para pequeños
cultivadores que se someten a procesos de erradicación voluntaria de cultivos
ilícitos tiene una relación de conexidad directa con lo previsto en el punto 4
del Acuerdo, sobre la solución al problema de las drogas ilícitas; (ii) el
inciso 3 desarrolla lo referente a la competencia frente a los delitos
cometidos con posterioridad al proceso de dejación de armas, a partir de la
generalidad prevista en el Acuerdo, en donde tan solo se dice que la JEP se
aplicará “a los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz
con el Gobierno, (…) respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso
de dejación de armas, ocurridas desde la entrada en vigor del Acuerdo Final
hasta la finalización de (…) [dicho] proceso”[747]. En este caso, lo que se observa es la aplicación del principio de
configuración normativa, que en nada controvierte o niega lo acordado, por el
contrario, permite dar claridad sobre el marco de actuación de la Jurisdicción
Especial para la Paz; (iii) los incisos 4º y 5º se inscriben dentro la misma
lógica previamente expuesta, ya que al haberse limitado la competencia de la
JEP a las conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, o
cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al proceso de dejación
de armas y que hubiera tenido lugar antes de concluir éste, como lo señala el
Acuerdo Final y el Acto Legislativo 01 de 2017[748], era absolutamente necesario definir su marco de competencia y, por
ende, el de la jurisdicción ordinaria, respecto de los delitos de ejecución
permanente, entre ellos, el lavado de activos, el testaferrato y el
enriquecimiento ilícito de particulares; por último (iv) los incisos 6º y 9º y
el parágrafo 2º son normas típicamente instrumentales que permiten lograr la
operatividad de la justicia especializada que se crea, razón por la cual se
considera que son una consecuencia de lo previsto en el Acuerdo y que se
ajustan a la finalidad de buscar una paz estable y duradera. Por ejemplo, el
parágrafo 2º, es el que permite en gran parte la gestión de la JEP, pues
autoriza a que el Secretario Ejecutivo, el Presidente o la instancia de
gobierno ejerza todas las funciones asignadas al Consejo Superior de la
Judicatura, en materia de gobierno y administración.
Sobre la base de
la explicación ya realizada, el siguiente cuadro ilustra la relación de
conexidad entre el Acuerdo Final y los artículos transitorios 5º y 6º:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 5°. Jurisdicción
Especial para la Paz.
La Jurisdicción
Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal propio,
con autonomía administrativa, presupuestal y técnica; administrará justicia
de manera transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente sobre todas
las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas con
anterioridad al 1° de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron en el
mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al
Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos
Humanos. Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la
justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de
las víctimas; contribuir al logro de una paz estable y duradera; y adoptar
decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de
manera directa o indirecta en el conflicto armado interno mediante la
comisión de las mencionadas conductas.
Respecto de
los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente de
justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de
paz con el Gobierno nacional. La pertenencia al grupo rebelde será
determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras la llegada a las
Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los Puntos
Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado expresamente
designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno nacional de
buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin
perjuicio de las verificaciones correspondientes. La JEP también
ejercerá su competencia respecto de las personas que en providencias
judiciales hayan sido condenadas, procesadas o investigadas por la
pertenencia a las FARC-EP, dictadas antes del 1° de diciembre de 2016, aunque
no estuvieran en el listado de dicho grupo. En relación con los integrantes
de organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento
especial de justicia se aplicará también respecto a conductas estrechamente
vinculadas al proceso de dejación de armas desarrolladas desde el primero de
diciembre de 2016 hasta el momento en el que finalice el proceso de
extracción de las armas por parte de Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto
en el Acuerdo Final. La ley definirá las conductas delictivas que se
considerarán estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas
conforme a lo establecido en el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, y la
JEP evaluará en cada caso ese vínculo de acuerdo con los parámetros
trazados por esa ley.
La ley
reglamentará el tratamiento penal diferenciado a que se refiere el numeral
4.1.3.4 del Acuerdo Final en lo relativo a la erradicación voluntaria de cultivos
ilícitos, y determinará, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, en
qué casos y bajo qué circunstancias corresponde a la jurisdicción ordinaria
la investigación y juzgamiento de los delitos de conservación y
financiamiento de plantaciones (artículo 375 del Código Penal), tráfico,
fabricación o porte de estupefacientes (artículo 366 del Código Penal) y
destinación ilícita de muebles o inmuebles (artículo 377 del Código Penal)
cometidos por las personas respecto de quienes la JEP tendría competencia.
Si con
posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo y a la
finalización del proceso de dejación de armas alguna de las personas sujetas
a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito, este será de
conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos casos la
JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que
serían de su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del
Sistema, que amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las
que tendría derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino las
ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los
sitios ordinarios de reclusión.
Cuando se
trate de delitos de ejecución permanente atribuibles a cualquiera de las
personas sobre las que la JEP tiene competencia, cuya comisión haya
comenzado antes del primero de diciembre de 2016, la JEP mantendrá
su competencia respecto de ellos si con posterioridad a esa fecha no han cesado
sus efectos, e inaplicará las sanciones propias y alternativas si concluye
que se incumplieron las condiciones del Sistema. En todo caso, corresponderá
a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los
delitos de que trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del
Código Penal, cuando ellos se cometan sobre bienes o activos que no hayan
sido incluidos en el inventario definitivo acordado y elaborado durante el
tiempo que las Farc-EP permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización en el Proceso de Dejación de Armas, y siempre que se hayan
realizado actos de ejecución después de la entrega definitiva de ese
inventario.
Corresponderá
a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los
delitos de que trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del
Código Penal, cuando ellos se cometan por no combatientes, financiadores o
agentes del Estado respecto de bienes inmuebles que hayan sido adquiridos
mediante despojo o abandono forzado, siempre que por parte de aquellos se
hayan realizado actos de ejecución después de la entrada en vigencia del
presente acto legislativo.
Si respecto de
uno de los casos previstos en los dos párrafos anteriores se planteara un
conflicto de competencias, se aplicará el mecanismo de solución previsto en
el artículo 9° transitorio de este acto legislativo.
La JEP al
adoptar sus resoluciones o sentencias hará una calificación jurídica propia
del Sistema respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se
basará en el Código Penal Colombiano y/o en las normas de Derecho
Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional
Humanitario (DIH) o Derecho Penal Internacional (DPI), siempre con aplicación
obligatoria del principio de favorabilidad.
Para acceder
al tratamiento especial previsto en el componente de Justicia del Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) es
necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no
repetición. Aportar verdad plena significa relatar, cuando se disponga de los
elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas cometidas
y las circunstancias de su comisión, así como las informaciones necesarias y
suficientes para atribuir responsabilidades, para así garantizar la
satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no
repetición. El deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar
responsabilidades. Quien aporte de manera dolosa información falsa, o incumpla
cualquiera de las condiciones del Sistema, perderá el tratamiento especial de
justicia.
La ley
regulará entre otros los principios, organización, competencias entre ellas
por el factor personal, procedimientos, participación de las víctimas y régimen
de sanciones conforme a lo definido en el Acuerdo de Jurisdicción Especial
para la Paz.
Parágrafo
1°. La creación y
el funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la
Paz no modificarán las normas vigentes aplicables a las personas que
hayan ejercido la Presidencia de la República, de conformidad
con lo establecido en el artículo 174 de la Constitución Política de
Colombia. En caso de que ante la JEP obre una información que
comprometa a una persona que haya ejercido la
Presidencia de la República, dicha información se remitirá
a la Cámara de Representantes para lo de su competencia, remisión
que se efectuará en el momento que se considere adecuado por la JEP,
después de haber realizado las verificaciones pertinentes.
Parágrafo
2°. Con el fin de
garantizar el funcionamiento y la autonomía administrativa, presupuestal y
técnica de la jurisdicción especial para la paz, el Secretario Ejecutivo y el
Presidente o la instancia de gobierno de la JEP que los Magistrados
de la misma definan, ejercerá n de manera exclusiva, y solo durante el tiempo
de vigencia de la misma, todas las funciones asignadas a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura establecidas
en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en la Ley 270 de 1996 respecto
al gobierno y administración de esta Jurisdicción.
5.1.2
Justicia: En materia de
justicia se acordó la creación de la Jurisdicción Especial para la Paz.
La Jurisdicción
Especial para la Paz (JEP), es una jurisdicción especial que ejerce funciones
judiciales de manera autónoma y preferente sobre los asuntos de su
competencia, en especial respecto a conductas consideradas graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los
Derechos Humanos. Entrará en vigor en los términos establecidos en el Acuerdo
Final. Se aplicará únicamente a conductas cometidas con anterioridad a su
entrada en vigencia. Pág. 145.
Los objetivos
del componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición -en adelante el SIVJRNR- son satisfacer el derecho
de las víctimas a la justicia, ofrecer verdad a la sociedad colombiana,
proteger los derechos de las víctimas, contribuir al logro de una paz estable
y duradera, y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a
quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado
interno, respecto a hechos cometidos en el marco del mismo y durante este que
supongan graves infracciones del Derecho Internacional Humanitario y graves
violaciones de los Derechos Humanos. Pág. 143.
Respecto de
los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente de
justicia del sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de
paz con el Gobierno.  Pág. 148.  La pertenencia al grupo rebelde será
determinada, previa entrega de un listado por dicho grupo, conforme a lo que
se establezca entre las partes para su verificación. Pág. 150. Tras la
llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y a los
Puntos Transito-rios de Normalización (PTN) las FARC-EP a través de un
delegado expresamente designado para ello, hará entrega al Gobierno Nacional
del listado de todos los y las integrantes de las FARC-EP. Esta lista será
recibida y aceptada por el Gobierno Nacional de buena fe, de conformidad con
el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones
correspondientes. Pág. 73.
Personas que
estén procesadas o que hayan sido condenadas por delitos políticos o conexos
vinculados a la pertenencia o colaboración con las FARC-EP, sin que se
reconozcan parte de la anterior organización. En este supuesto la persona
aportará las providencias judiciales u otros documentos de los que se pueda
inferir que el procesamiento o la condena obedeció a una presunta vinculación
con dicha organización. Pág. 298
En el marco del
fin del conflicto y en razón de su contribución a la construcción de la paz y
al uso más efectivo de los recursos judiciales contra las organizaciones
criminales vinculadas al narco-tráfico y a partir de una visión integral de
la solución definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito, que tiene
un origen multicausal, incluyendo causas de orden social y con el fin de
facilitar la puesta en marcha del PNIS, el Gobierno se compromete a tramitar
los ajustes normativos necesarios que permitan renunciar de manera
transitoria al ejercicio de la acción penal o proceder con la extinción de la
sanción penal contra los pequeños agricultores y agricultoras que estén o
hayan estado vinculados con el cultivo de cultivos de uso ilícito cuando,
dentro del término de 1 año, contado a partir de la entrada en vigencia de la
nueva norma, manifiesten formalmente ante las autoridades competentes, su
decisión de renunciar a cultivar o mantener los cultivos de uso ilícito. El
Gobierno Nacional garantizará durante este año el despliegue del PNIS en
todas las zonas
con cultivos de
uso ilícito para que se puedan celebrar los acuerdos con las comunidades e
iniciará su implementación efectiva. El ajuste normativo deberá reglamentar
los criterios para identificar quienes son los pequeños agricultores y
agricultoras de cultivos de uso ilícito. // La manifestación voluntaria de
renuncia al cultivo de uso ilícito y a la permanencia en dicha actividad,
podrá darse de manera individual, o en el marco de acuerdos de sustitución
con las comunidades. // Este tratamiento podrá ser revocado por reinci-dencia
en las conductas asociadas a cualquier eslabón de la cadena de producción de
los cultivos de uso ilícito y sus derivados. Se dará prioridad en la implementación
a los programas de sustitución de cultivos de uso ilícito. Pág. 108.
Respecto a los
integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno,
el tratamiento especial de justicia se aplicará también respecto a conductas
estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas, ocurridas desde la
entrada en vigor del Acuerdo Final hasta la finalización del proceso de
dejación de armas.  Pág. 145.
La Jurisdicción
Especial para la Paz (JEP), es una jurisdicción especial que ejerce funciones
judiciales de manera autónoma y preferente sobre los asuntos de su
competencia, en especial respecto a conductas consideradas graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los
Derechos Humanos. Entrará en vigor en los términos establecidos en el Acuerdo
Final. Se aplicará únicamente a conductas cometidas con anterioridad a su
entrada en vigor. Pág. 145.
Los bienes y activos que no
hayan sido inventariados una vez concluido el proceso de dejación de armas,
recibirán el tratamiento que establece la legislación ordinaria. Pág. 186.
Para efectos del
SIVJRNR, los marcos jurídicos de referencia incluyen principalmente el
Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH) y el Derecho
Internacional Humanitario (DIH). Las secciones del Tribunal para la Paz, las
Salas y la Unidad de Investigación y Acusación, al
adoptar sus
resoluciones o sentencias harán una calificación jurídica propia del Sistema
respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se basará en el
Código Penal colombiano y/o en las normas de Derecho Internacional en materia
de Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional Humanitario (DIH) o Derecho
Penal Internacional (DPI), siempre con aplicación obligatoria del principio
de favorabilidad. Pág. 147.
Para acceder al tratamiento
especial previsto en el componente de Justicia del SIVJRNR es necesario
aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición.
Aportar verdad plena significa relatar, cuando se disponga de los elementos
para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas cometidas y las
circunstancias de su comisión, así como las informaciones necesarias y
suficientes para atribuir responsabilidades, para así garantizar la
satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no
repetición. El deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar
responsabilidades. Se entiende por tratamiento especial las sanciones propias
y alternativas previstas en el numeral 60. Pág. 146.
La creación y
el funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz no modificarán las
normas vigentes aplicables a las personas que hayan ejercido la Presidencia
de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 174 de la
Constitución Política de Colombia en el momento de aprobarse el presente
documento. En caso de que ante la JEP obre una información que comprometa a
una persona que haya ejercido la Presidencia de la República, dicha
información se remitirá a la Cámara de Representantes para lo de su competencia,
remisión que se efectuará en el momento que se considere adecuado por la JEP,
después de haber realizado las verificaciones pertinentes. Pág. 149.
Artículo
transitorio 6. Competencia prevalente.  El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo
establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales,
disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por
causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la
competencia exclusiva sobre dichas conductas.
Respecto a las
sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las
pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la
competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se
limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción
disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión,
por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a
revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado.
En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una
investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la
revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y
responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del
Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será
competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.
El componente
de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final,
prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas
por conductas cometidas con ocasión, por causa y en relación directa o
indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre
dichas conductas. Págs. 149 -150.
Respecto a las
sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las
pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la
competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se limitará bien a anular
o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa
impuesta por conductas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto
armado, o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del
sancionado o investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada
la reapertura de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de
que se solicite la revisión de la sanción impuesta o la extinción de la
sanción y responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del
Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será competente la Sala de
definición de situaciones jurídicas. Pág. 150.
En el artículo
transitorio 7º se describe la conformación de la Justicia Especial para la Paz,
cuyo contenido cumple con el criterio de conexidad material, al reproducir en
gran parte lo previsto en el Acuerdo Final, a partir de los numerales 64 y
siguientes del punto III, en los que se encuentra lo acordado sobre el
procedimiento, órganos y sanciones del componente de justicia del SIVJRNR. Como
consecuencia de lo anterior, también se satisface el criterio de conexidad
teleológica, toda vez que la definición orgánica y funcional de la JEP, apunta
a dar garantías de estabilidad y seguridad jurídica en lo pactado, con el
propósito de lograr la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera. El cuadro que a continuación se expone muestra la relación
entre el artículo en mención y el AF:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 7°. Conformación.  La Jurisdicción estará compuesta por la
Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de
los Hechos y Conductas, la Sala de Definición de las situaciones
jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de
priorización elabora dos a partir de la gravedad y representatividad de los
delitos y del grado de responsabilidad en los mismos; la Sala de
Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación
y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará
además con un Presidente.
El Tribunal
para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la
Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones
de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de
Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal
para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 Magistrados colombianos
titulares. Además se contará con 4 juristas expertos extranjeros que
intervendrán. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su
jurisdicción o de oficio, la Sección que vaya a conocer el caso pedirá
la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas
extranjeros de reconocido prestigio. Estos últimos actuarán con la única
finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la
materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o
informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los
juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la
Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas
condiciones que los Magistrados pero sin derecho de voto.
Las Salas de
reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos
y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o
indulto estarán conformadas por un total de 18 Magistrados colombianos.
Además se contará con 6 juristas expertos extranjeros. Excepcionalmente, a
solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la
Sala que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus
curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con
el fin de emitir un concepto o amicus curiae sobre la
materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o
informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los
juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la
Sala en la que hubiera requerido su intervención, en las mismas
condiciones que los Magistrados pero sin derecho de voto.
Además estarán
a disposición de la JEP 13 Magistrados colombianos adicionales en
calidad de Magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos
extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o sustitutos.
En caso de que se requiera, el pleno de Magistrados de la
Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de
Magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros
suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.
La
Unidad de Investigación y Acusación realizará las investigaciones
correspondientes y adelantará el ejercicio de la acción penal ante el
Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar la colaboración
de la Fiscalía General de la Nación y establecer acuerdos
de cooperación con esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos
competentes del Estado o a organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas,
que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información
suficiente. La Unidad contará con un equipo de investigación especial
para casos de violencia sexual. El Director de la Unidad será
escogido por el Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este
artículo. La Unidad estará́ integrada por un mínimo de 16
fiscales colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el
Director de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos
y nombrarlos así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte
de la Unidad.
Los
Magistrados y fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les
aplicará ninguna limitación de edad como requisito para su designación o
permanencia en el cargo. Igualmente no se les aplicará el sistema de carrera
ni tendrán que pertenecer a la rama judicial.
Para ser
elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los
requisitos señalados en el artículo 232 de la Constitución Política,
salvo en lo relacionado con el límite de edad.
Para ser
elegido Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se
requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial.
La Secretaría
Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los
recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El
Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para
preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley.
Todas las
sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las
Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a
cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad.
La
Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación
equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto
a la diversidad étnica y cultural.
Parágrafo
1°. Los Magistrados
de la JEP, el director de la Unidad de Investigación y
Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus
curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o
Presidenta inicial de la JEP, los comisionados de la
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición, y el director de la
Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y
en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia
que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento
expedido por el Gobierno nacional. El Secretario Ejecutivo de la JEP
será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación
de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de
Escogencia.
Los miembros
del Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la
selección de los Magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben
escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los
funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas
seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente
de la República.
Parágrafo
2°. Mientras se
cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del
Secretario Ejecutivo de la JEP la función de verificación del
cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria, anticipada y
condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o Policial de
los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que ha
sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción
Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de
Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas
(ONU), según comunicación del 26 de enero de 2017. Estas funciones de
Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por esta persona desde la
entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin necesidad de que entre
en funcionamiento la JEP.
El componente
de justicia estará integrado por los siguientes órganos: Sala de
reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos
y conductas, El Tribunal para la Paz; Sala de Amnistía o indulto: Sala de
definición de situaciones jurídicas, para los casos diferentes a los
literales anteriores o en otros supuestos no previstos y, Unidad de
Investigación y Acusación, la cual debe
satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia cuando no haya
reconocimiento colectivo o individual de responsabilidad. Pág. 152. El mecanismo de escogencia que se establezca designará un
Presidente o Presidenta inicial de la Jurisdicción Especial para la Paz Pág.
169.
El Tribunal
para la Paz será el órgano de cierre de la jurisdicción especial para la paz
que se crea en el SIVJRNR. Pág. 153. El Tribunal para la Paz tendrá
distintas Secciones. Concretamente tendrá una Sección de primera instancia en
caso de reconocimiento de Verdad y responsabilidad, que proferirá sentencias.
Tendrá otra Sección de primera instancia para casos de ausencia de
reconocimiento de Verdad y responsabilidad, donde se celebrarán juicios
contradictorios y se proferirán sentencias, bien absolutorias o bien
condenatorias. En este caso, se impondrán las sanciones ordinarias o
alternativas que correspondan. Pág. 160.
Tendrá otra
Sección de revisión de sentencias, con la función de revisar las proferidas
por la justicia, de conformidad con lo establecido en el numeral 58. A
petición del sancionado, recibirá los casos ya juzgados por órganos
jurisdiccionales o sancionados por la Procuraduría o la Contraloría, siempre
que no vayan a ser objeto de amnistía o indulto. Ejercerá cualquier otra
función establecida expresamente en este documento. // Tendrá también una
Sección de Apelación para decidir las impugnaciones de las sentencias
proferidas por cualquiera de las secciones de primera instancia. En segunda
instancia no se podrá agravar la condena cuando el único apelante sea el
sancionado. // Las resoluciones de las salas y secciones del componente de
Justicia podrán ser recurridas en reposición ante la sala que las dictó y en
apelación ante la Sección de Apelaciones del Tribunal, únicamente a solicitud
del destinatario de la resolución o sentencia. Pág. 160.
El Tribunal para la Paz
estará conformado por magistrados colombianos en secciones de 5 integrantes.
Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o
de oficio, la
Sección que vaya a conocer
el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2
juristas extranjeros de reconocido prestigio. Deberán elegirse 20 magistrados
colombianos titulares, y además 4 juristas extranjeros. Estos últimos
actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre
la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o
informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los
juristas extranjeros, estos participaran en los debates de la Sección en la
que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los
magistrados pero sin derecho de voto. Pág. 167.
Cada Sala estará compuesta
por un mínimo de 6 magistrados colombianos altamente calificados y deberá
incluir expertos en distintas ramas del Derecho, con énfasis en conocimiento
del DIH, Derechos Humanos o resolución de conflictos. Deberá ser conformada
con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres y respeto a
la diversidad étnica y cultural, y será elegida mediante un proceso de
selección que de confianza a la sociedad colombiana y a los distintos
sectores que la conforman. // Excepcionalmente, a solicitud de las personas
sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer el caso
pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas
extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un concepto o amicus
curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener
elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la
intervención de los juristas extranjeros, estos participaran en los debates
de la Sala en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas
condiciones que los magistrados pero sin derecho de voto. // Se podrá
disponer de un número adicional de magistrados suplentes de hasta 3 más a
disposición de cada Sala, por si fuera requerida su intervención para
sustituir a los magistrados titulares o para reforzar el funcionamiento de
dichas Salas, a juicio de los órganos de gobierno de la Jurisdicción Especial
para la Paz. Pág. 168.
La Unidad de
investigación y acusación será el órgano que satisfaga el derecho de las
víctimas a la justicia cuando no haya reconocimiento colectivo o individual
de responsabilidad. Pág. 159. La
Unidad podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a
organizaciones de derechos humanos y de víctimas, que informen respecto de
hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. En el marco
de sus funciones y competencias, podrá solicitar la colaboración que entienda
necesaria a la Fiscalía General de la Nación, así como establecer acuerdos de
cooperación con esta. Pág. 169. La Unidad contará con un equipo de
investigación especial para casos de violencia sexual. Pág. 169.
La Unidad de Investigación
y Acusación será integrada por un número suficiente de profesionales del
Derecho altamente calificados en materia de investigación y acusación, y
deberá incluir expertos en distintas ramas del Derecho, con énfasis en
conocimiento del Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos. Deberá
contar con un equipo de investigación técnico forense, que podrá tener apoyo
internacional, especialmente en materia de exhumación e identificación de
restos de personas desaparecidas. Será conformada con criterios de
participación equitativa entre hombres y mujeres y respeto a la diversidad
étnica y cultural, y los integrantes serán escogidos mediante un proceso de
selección que de confianza a la sociedad colombiana y a los distintos
sectores que la conforman. Pág. 169. El mecanismo de escogencia que se establezca designará un Presidente
o Presidenta inicial de la Jurisdicción Especial para la Paz, un Director o
Directora de la Unidad de Investigación y Acusación y el Secretario o
Secretaria ejecutiva, debiendo contemplar el reglamento de dicha jurisdicción
el periodo de desempeño de los anteriores cargos y el procedimiento de
elección de los sucesivos Presidentes o Presidentas, Directores o Directoras
y Secretarios o Secretarias. Pág. 169.
Para ser elegido Magistrado
del Tribunal para la Paz deberán reunirse los mismos requisitos que para ser
magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema o del Consejo de
Estado de Colombia. En ningún caso se aplicará un sistema de carrera. Pág. 167.
Los
magistrados y fiscales no tendrán que ser jueces de carrera, y no se les
aplicará ninguna limitación de edad. Pág. 280.
Para ser elegido Magistrado
de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que para ser magistrado de
Tribunal Superior de distrito judicial. En ningún caso se aplicará un sistema
de carrera. Pág.
168.
Se creará una Secretaría
Ejecutiva que encargará de la administración, gestión y ejecución de los
recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz bajo la orientación de la
Presidencia de ésta. La Secretaría podrá entrar a funcionar con suficiente
antelación para garantizar que esté disponible desde su inicio la
infraestructura de la Jurisdicción Especial para la Paz. El Estado
establecerá mecanismos económicos y financieros para la ejecución oportuna y
eficaz de los recursos, que podrán provenir de diferentes fuentes nacionales
e internacionales. La designación de la Secretaría Ejecutiva se hará mediante
el mecanismo que determinen las partes en el proceso de conversaciones,
debiendo reunir amplia experiencia en administración y altas calidades
morales. Pág. 146. // El
Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz podrá adoptar
medidas cautelares anticipadas a la entrada en funcionamiento de la totalidad
de las Salas y Secciones de esta Jurisdicción, para preservar documentos
relacionados con el conflicto que se contengan en archivos públicos o
privados, conforme a lo establecido en las leyes colombianas. Pág. 169.
Todas las
sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las Salas
del componente de justicia que definan situaciones jurídicas o concedan
amnistía o indulto, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se
garantizará su inmutabilidad. Pág. 163.
El Tribunal deberá ser
conformado con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres
y respeto a la diversidad étnica y cultural, y será elegido mediante un
proceso de selección que de confianza a la sociedad colombiana y a los
distintos sectores que la conforman. Pág. 167.
El mecanismo de escogencia
que se establezca designará un Presidente o Presidenta inicial de la
Jurisdicción Especial para la Paz, un Director o Directora de la Unidad de
Investigación y Acusación y el Secretario o Secretaria ejecutiva, debiendo
contemplar el reglamento de dicha jurisdicción el periodo de desempeño de los
anteriores cargos y el procedimiento de elección de los sucesivos Presidentes
o Presidentas, Directores o Directoras y Secretarios o Secretarias. Pág. 169.
Todos los
integrantes del comité de escogencia deberán inspirar confianza en la
ciudadanía.
Pág.  124.
El
“Mecanismo de selección de los Magistrados de la Jurisdicción Especial para
la Paz” acordado por las partes el 12 de agosto de 2016 para la selección de
magistrados, fiscales y demás integrantes de la Jurisdicción Especial para la
Paz, será el comité de escogencia encargado de seleccionar y nombrar a los 11
comisionados y comisionadas de la EVCNR así como a su Presidente o Presidenta
Todos los integrantes del comité de escogencia deberán inspirar confianza en
la ciudadanía. Pág. 137.
[Este punto se
relaciona de manera directa con el texto de proyecto de ley de amnistía,
indulto y tratamientos penales especiales acordados por las partes.
Precisamente, en la página 306 del AF se menciona que]: Artículo 51. Procedimiento para la libertad transitoria
condicionada y anticipada. El
Ministerio de Defensa Nacional consolidará los listados de los miembros de la
Fuerza Pública que prima facie cumplan con los requisitos para la
aplicación de la libertad transitoria condicionada y anticipada. // Para la
elaboración de los listados se solicitará información a las jurisdicciones
penal ordinaria y penal militar, las que deberán dar respuesta en un término
máximo de 15 días hábiles. Una vez consolidados los listados serán remitidos
al Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz quien
verificará dichos listados o modificará los mismos en caso de creerlo
necesario, así como verificará que se haya suscrito el acta de compromiso de
que trata el artículo anterior. El Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción
Especial para la Paz comunicará al funcionario que esté conociendo la causa
penal sobre el cumplimiento de los requisitos por parte del beneficiado, para
que proceda a otorgar la libertad transitoria condicionada y anticipada a que
se refiere el artículo anterior, funcionario quien de manera inmediata
adoptará la acción o decisión tendiente a materializar la misma. Págs. 306
y 307.
En el artículo
transitorio 8º se desarrolla la procedencia de la acción de tutela contra
acciones u omisiones de la JEP. Para la Universidad de Antioquia, como se
manifestó en el acápite de antecedentes, esta regulación no cumple con el
criterio de conexidad, toda vez que no se ajusta a los fines del Acuerdo, ni es
necesaria para el desarrollo de lo pactado. A diferencia de lo expuesto por el
interviniente, este Tribunal observa que este punto sí fue objeto de un acuerdo
explícito entre las partes, como consecuencia del desarrollo de las
atribuciones de las JEP, en el numeral 52 del punto 5.1.2[749], vinculadas con la estabilidad y eficacia de sus decisiones. De
esta manera, no cabe duda alguna de que se cumple con el criterio de conexidad
material. Ahora bien, y sin perjuicio del análisis que se haga más adelante, su
vínculo teleológico se halla en la consagración misma en el Acto Legislativo de
lo que fue acordado por los partes, buscando con ello resguardar el carácter
prevalente de la JEP, entendiendo que, por esa vía, las partes logran obtener
plena estabilidad y seguridad jurídica en lo acordado. El cuadro que a
continuación se expone muestra la relación entre el artículo en mención y el
AF:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones
de la JEP.
La acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los
órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan
violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.
La acción de
tutela en contra de las providencias judiciales que profiera la
JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o cuando la
afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por deducirse de
su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al interior
de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo
mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o
amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al debido
proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante
los órganos de la JEP.
Las peticiones
de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal para La
Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será
decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la
Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado
por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes
reglas:
La decisión
sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala
conformada por dos magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo
y dos Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será
seleccionado si los cuatro Magistrados votan a favor de la selección.
Las sentencias
de revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte
Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido
vulnerado, así lo declarará precisando en qué consiste la violación, sin
anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la
Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los
hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia
de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia
será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión
que corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o
acto del órgano de la JEP expedido en cumplimento de la sentencia
de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción
de tutela.
La acción de tutela
procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción
Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.
La acción de tutela en
contra de las providencias judiciales que profiera la JEP procederá solo por una
manifiesta vía de hecho o cuando la afectación del derecho fundamental sea
consecuencia directa por deducirse de su parte resolutiva y se hubieran
agotado todos los recursos al interior de la Jurisdicción Especial para la
Paz, no existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho
vulnerado o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por
afectación al debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el
recurso procedente ante los órganos de la JEP.
La petición de acción de
tutela deberá ser presentada ante el Tribunal para La Paz, único competente
para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de
Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá
ser revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes
reglas:
La decisión sobre la
selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala conformada
por dos magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo y dos
magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será
seleccionado si los cuatro magistrados votan en favor de la selección.
Las sentencias de revisión
serán proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra
que el derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en que
consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión
del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los
hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia será remitida al Tribunal
para la Paz para que adopte la decisión que corresponda respetando el derecho
amparado. La providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en
cumplimento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de
una nueva acción de tutela. Pág. 161.
En el artículo
transitorio 9 se precisan las reglas para resolver los conflictos de
competencia entre la JEP y la Jurisdicción Ordinaria, este mandado satisface íntegramente
los criterios de conexidad material y teleológica, en tanto réplica lo acordado
en el numeral 9 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final, sobre los principios básicos
del componente de justicia del SIVJRNR. Si bien es cierto que al confrontar lo
aprobado en el Acto Legislativo 01 de 2017 frente a lo señalado en el AF, se
advierte que un precepto se refiere al Consejo Superior de la Judicatura y el
otro a la Corte Constitucional, ello no vulnera la conexidad que se demanda
entre ambos textos. En efecto, el ajuste que se realizó durante el trámite
legislativo tiene por objeto viabilizar la implementación de lo pactado, toda
vez que, en virtud del reciente Acto Legislativo 02 de 2015, la función de
definir los conflictos de competencia se trasladó a la Corte Constitucional. Se
trata de un ejercicio válido por parte del Congreso de la República, pues, como
se explicó al inicio de este acápite, al introducir reformas a la Carta, el
principio básico de autonomía legislativa permite realizar ciertos ajustes
sobre lo acordado, manteniendo la correspondencia teleológica con los
propósitos del Acuerdo, más aún, como ocurre en este caso, con miras a
preservar el carácter armónico de la Constitución.
Por otra parte,
este Tribunal se abstiene de examinar el cumplimiento de los criterios en
mención respecto del inciso 2, puesto que, como previamente se concluyó, dicha
norma debe ser declarada inexequible, por no haber sido sometida al proceso de
consulta previa, teniendo la obligación de hacerlo.
Únicamente en lo
que atañe a la disposición objeto de análisis, el siguiente cuadro ilustra su
relación con el Acuerdo Final:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 9°. Asuntos de competencia. Los conflictos de competencia entre cualquier
jurisdicción y la JEP serán dirimidos por una Sala Incidental
conformada por 3 Magistrados de la Corte Constitucional elegidos
por esta y 3 Magistrados de las salas o secciones de la JEP no
afectadas por dicho conflicto jurisdiccional. Estos últimos serán elegidos
por la plenaria de la JEP. La decisión se adoptará en la Sala
Incidental por mayoría simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en
aplicación del carácter preferente de la Jurisdicción
Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta Jurisdicción
En
el supuesto de existir conflicto de competencia entre cualquier jurisdicción
y la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá dicho conflicto una Sala
Incidental conformada por 3 magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura, elegidos por éste, y 3 magistrados de las Salas o Secciones de la
Jurisdicción Especial para la Paz no afectadas por dicho conflicto
jurisdiccional, elegidos por la plenaria de la Jurisdicción Especial para la
Paz. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría simple y en
caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter preferente de
la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta
Jurisdicción. Pág. 145.
En el artículo
transitorio 10 se regula la facultad de revisión por parte de la JEP, tanto
respecto de las sentencias proferidas por otra jurisdicción, como frente a las
decisiones adoptadas por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría
General de la República. Este precepto cumple con los criterios de conexidad
material y teleológica, pues constituye un desarrollo de lo previsto en el
numeral 58 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final. Tal conclusión se puede constatar
en el siguiente cuadro:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 10. Revisión
de sentencias y providencias.  A petición del condenado la
JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría
General de la Nación o de la Contraloría General de la
República y las sentencias proferidas por otra jurisdicción por:
variación de la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5° y
al inciso primero del artículo transitorio 22; por aparición de nuevos hechos
que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan
pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena,
todo lo anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que
se cumplan las condiciones del Sistema.
La revisión de
sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la
exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran
proferido como consecuencia del contenido de las mismas, sin perjuicio de la
responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses
propios o ajenos.
La Corte
Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las
sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido
condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse
la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de
Revisión da la JEP. Para los solos efectos de la revisión de
sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se
entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza
Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados
entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo
Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.
La Sección de revisión del
Tribunal para la paz tendrá las siguientes funciones: (…) b. A
petición del condenado, revisar las sentencias proferidas por la justicia
por: variación de la calificación jurídica conforme a lo establecido en el
numeral 19; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en
cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o
sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por
conductas cometidas con ocasión del conflicto y en relación con este, o con
la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema. Pág.
163.
[El Tribunal para la Paz
(…)] Tendrá otra Sección de revisión de sentencias, con la función de revisar
las proferidas por la justicia, de conformidad con lo establecido en el
numeral 58. A petición del sancionado, recibirá los casos ya juzgados por
órganos jurisdiccionales o sancionados por la Procuraduría o la Contraloría,
siempre que no vayan a ser objeto de amnistía o indulto. Ejercerá cualquier
otra función establecida expresamente en este documento. Pág. 160.
La revisión por la
Jurisdicción Especial para la Paz de las sentencias proferidas por la
justicia no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de
ningún tipo a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del
contenido de las mismas. Pág. 163.
La Corte Suprema de
Justicia será la competente para la revisión de las sentencias que haya
proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo en
cuenta la definición de quienes son combatientes según el DIH, podrá
solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de
Revisión de la JEP. Pág. 163.
En el artículo
transitorio 11 se establece la posibilidad de que la JEP sustituya las
sanciones que hubiesen sido impuestas por la justicia ordinaria. Textualmente, el
precepto en cita dispone que:
“Artículo transitorio 11°. Sustitución de la
sanción penal. Cuando no proceda la renuncia a la persecución penal, la
Sala de Revisión del Tribunal para la Paz, a solicitud de la Sala de Definición
de Situaciones Jurídicas, decidirá sobre la sustitución de la sanción penal
proferida por la justicia ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas
de la Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado
reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en
el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones
del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la
reparación y a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la
sanción previamente impuesta.
Cuando la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz
verifique que el componente de restricción de libertades y derechos que habría
de imponerse ya se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de
sustitución. De lo contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o
alternativa del Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la
ejecución del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.
Esta norma
satisface los criterios de conexidad material y teleológica, en primer lugar,
porque acoge el mandato acordado por las partes en el Acuerdo del 9 de
noviembre de 2016, contenido en el Acuerdo Final, el cual permite que este Acto
Legislativo, entre otras materias, defina: “(…) el tratamiento que se dará a
las sentencias impuestas previamente por la justicia ordinaria respecto a las
personas y conductas competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz”[750]. Se observa entonces que el documento final para la terminación del
conflicto fue amplio en la temática que dejó a disposición del margen de
apreciación del Congreso, permitiendo su desarrollo de diferentes maneras. De
ahí que, entiende la Corte que la conexidad se cumple con la expedición de una
regulación acorde con los fines de lo pactado, sin que necesariamente se
requiera la adopción de un cierto contenido específico. Tal circunstancia
ocurre en el caso bajo examen, en donde lo reglado apunta a dar estabilidad y
seguridad jurídica a las partes, mediante la elección de un esquema normativo que
resulta coherente con lo firmado, pues dispone que (i) la sustitución de la sanción
penal ordinaria se realizará a través de la imposición de las sanciones propias
o alternativas de la JEP, que responden al énfasis restaurativo y reparador del
SIVJRNR; y que, para el efecto, (ii) debe acreditarse el mandato de
condicionalidad a dicho sistema, previsto desde el artículo transitorio 1, en
el que se consagra que todo beneficio se somete a que la persona reconozca
verdad completa, detallada y exhaustiva, y satisfaga los derechos de las
víctimas a la reparación y a la no repetición.
En segundo lugar,
el esquema de regulación adoptado acoge varios de los postulados señalados en
el Acuerdo Final. Así, para empezar, se ratifica el marco competencial de la
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz en la ejecución de la atribución
de sustitución de sanciones[751]. También se reitera que la imposición de aquellas que se consideran
propias al sistema depende del cumplimiento del mandato de condicionalidad[752]. Y, por último, se niega la posibilidad de agravar las sanciones ya
impuestas[753].
En conclusión,
nada en el artículo transitorio 11 puede considerarse como ajeno a lo pactado
en el Acuerdo Final, ni tampoco alejado de los objetivos que se buscan a través
de dicho documento, por lo que se satisfacen plenamente los criterios de
conexidad material y teleológica.
En el artículo
transitorio 12 se establece la forma como se deben expedir las normas que rigen
el procedimiento ante la JEP, incluyendo su reglamento interno. También se
prescribe la manera en que la Procuraduría General de la Nación puede
participar en dicha jurisdicción; aunado a una serie de reglas probatorias
frente a la valoración de los testimonios y a la prohibición de presumir el
carácter masivo o sistemático de las conductas punibles objeto de
investigación.
Todos los asuntos
regulados en este artículo se encuentran en una relación de conexidad directa
con lo previsto en el Acuerdo Final y, por ende, se entiende que
teleológicamente apuntan a su desarrollo, con el objeto de facilitar la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
Esta relación se
constata a partir de lo consagrado en el numeral 46 del punto 5.1.2 del AF,
referente a los “(…) procedimientos, órganos y sanciones del componente de
justicia del SIVJRNR”. Allí, precisamente, (i) se estipula que los
magistrados elaborarán las normas procesales que regirán los trámites ante la
JEP, en términos concordantes con las garantías constitucionales del debido
proceso, luego de lo cual deberán ser incorporadas al ordenamiento jurídico
mediante la aprobación del Congreso; (ii) se faculta el señalamiento de las
reglas de organización y funcionamiento de dicha justicia especializada, a
través de la expedición autónoma de su reglamento interno; (iii) a la vez que,
entre otras, se consagra el mismo criterio de valoración probatoria de los
testimonios. Si bien nada se dice de forma expresa respecto de la prohibición de
presumir el carácter masivo o sistemático de las conductas investigadas, o del
hecho de inferir de que fueron parte de un plan o política de ejecución de
crímenes a gran escala, tal omisión en nada afecta su conexidad, toda vez que,
por una parte, corresponden a un desarrollo normativo de los objetivos de
estabilidad y seguridad jurídica en los que se funda el Acuerdo Final, al
requerir que toda conclusión a la que se llegue por los órganos de la JEP debe
estar fundada en “pruebas legalmente producidas”; y por la otra, porque
la consagración de la citada prohibición permite armonizar la implementación de
lo pactado, con el derecho penal de acto al cual refiere el artículo 29 de la
Constitución[754]. Así las cosas, no cabe presumir responsabilidad por las condiciones
que pudieron rodear el conflicto, sino por los actos conscientes y libres que
se hayan cometido. De esta manera, con la salvedad de que el examen frente a la
participación de la Procuraduría requiere de un análisis en particular, el
siguiente cuadro ilustra la relación estrecha que existe entre el artículo
transitorio 12 y el AF:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 12. Procedimiento
y reglamento.
Los
Magistrados que integran la JEP estarán facultados para elaborar
las normas procesales que regirán esta jurisdicción y que deberán ser
presentadas por el Gobierno nacional al Congreso de la República,
incluido el régimen disciplinario aplicable a sus funcionarios que no sean
Magistrados. Estas normas deberán garantizar los principios de imparcialidad,
independencia judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso,
contradicción, derecho a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad,
libertad de escoger abogado acreditado para ejercer en cualquier país,
participación de las víctimas como intervinientes según los estándares
nacionales e internacionales y los parámetros establecidos en el Acuerdo
Final y doble instancia en el marco de un modelo adversarial. También
regularán los parámetros que deberán ser utilizados por la JEP para
evaluar si se han presentado o no incumplimientos de las condiciones del
sistema, así como la forma de graduar en cada caso las consecuencias que
tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los parámetros fijados en
el Acuerdo Final.
El Procurador
General de la Nación, por sí o por sus delegados y agentes, a solicitud
de alguno de los Magistrados de la sección que conozca del caso, podrá
intervenir en las diligencias que el Magistrado establezca, para la defensa
de los derechos fundamentales de las víctimas en los procesos que se sigan
ante la Jurisdicción Especial para la Paz.
En los
supuestos en los que la Sala de Reconocimiento de Verdad y
Responsabilidad solicite a la Sección de Revisión del Tribunal
para la Paz que haga comparecer a una persona respecto de la cual
hubiere fundamentos claros y suficientes que hagan presumir su participación
determinante en una de las conductas que trata el numeral 40 del Punto 5.1.2
del Acuerdo Final, la Sala no podrá fundamentar su solicitud, ni la
sección podrá ordenarles comparecer con base exclusivamente en los informes
recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otras
pruebas.
Cuando un
testigo declare contra alguna persona por conductas de competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener
beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor
probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo
sea corroborado por otras pruebas.
En las
actuaciones que adelanten los órganos de la Jurisdicción
Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o
sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido
cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran
escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con
prueba legalmente producida.
Sin incluir
normas procesales, los Magistrados de la JEP adoptarán, en el
ejercicio de su autonomía, el reglamento de funcionamiento y organización
de la JEP, respetando los principios de, independencia y las garantías
del debido proceso, evitando cualquier nueva victimización y prestando el
debido apoyo a las víctimas conforme a lo establecido en los estándares
internacionales pertinentes. El reglamento precisará las funciones del
Presidente y del Secretario Ejecutivo, así como las relaciones entre ellos y
los demás órganos de la JEP, establecerá un mecanismo para la
integración de la Sección del Tribunal para la Paz que
garantice la estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y
sentencias de la JEP, fijará el procedimiento que esta deba aplicar para
el desarrollo de sus funciones y señalará los mecanismos de rendición de
cuentas sobre la gestión de la JEP, a cargo de su Secretaría Ejecutiva,
siempre que no menoscaben su autonomía.
La ley
determinará qué actuaciones procesales de las que corresponde desarrollar a
las Salas de la JEP deben estar protegidas por la reserva con el
fin de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad
de todos aquellos cuyas conductas sean competencia de la JEP.
Parágrafo. Las normas que regirán la
Jurisdicción Especial de Paz, incluirán garantías procesales,
sustanciales, probatorias y de acceso, encaminadas a que las víctimas puedan
satisfacer sus derechos a la verdad, justicia y reparación en el marco
de la JEP con medidas diferenciales y especiales para quienes que
se consideren sujetos de especial protección constitucional. Igualmente,
deberán garantizar los principios de tratamiento penal especial condicionado
a la garantía de los derechos de las víctimas, centralidad de las víctimas,
integralidad, debido proceso, no regresividad en el reconocimiento de
derechos y enfoque diferencial y de género.
El acto
legislativo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz, se
presentará ante el Congreso de la República al día siguiente de la entrada en
vigencia del “Acto Legislativo 01 de 7 de julio de 2016, por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera” o a la mayor brevedad en caso de que dicho Acto
Legislativo 01 de 7 de julio de 2016 no llegará a entrar en vigencia. //
Dicho Proyecto tendrá los siguientes contenidos: (…) 5º.- La facultad de los
magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz para proponer al Congreso
las normas procesales de la Jurisdicción Especial para la Paz, conforme a lo
dispuesto en el numeral 46 del acuerdo de creación de dicha jurisdicción,
normas que contemplarán también la garantía del Derecho a la defensa y del
debido proceso, así como la libertad de escoger abogado acreditado para el
ejercicio de la profesión en cualquier país. Una vez que los magistrados de
la Jurisdicción para la Paz hayan elaborado las propuestas de norma
procesales estas serán tramitadas por el Congreso. Pág. 280.
46.- (…) Los
magistrados de las salas y secciones de la Jurisdicción Especial para la Paz
elaborarán las normas procesales que regirán los procedimientos, normas que
deberán contemplar cuando menos los siguientes principios: el Sistema será
adversarial y respetará el debido proceso y el principio de imparcialidad,
contemplará la debida publicidad y garantizará el principio de contradicción
en la valoración de la prueba y la defensa, así como la doble instancia, y
dará cumplimento a los principios contemplados en el numeral 14. Las
anteriores normas procesales deberán incorporarse al derecho interno
colombiano. Pág. 153.
14.- Todas las
actuaciones en el componente de justicia, de conformidad con las reglas aplicables
a la Jurisdicción Especial para la Paz, respetarán los derechos fundamentales
del debido proceso, defensa, asistencia de abogado, presunción de inocencia y
la independencia e imparcialidad de los magistrados de las salas y secciones,
así como de los integrantes de la Unidad de Investigación y Acusación. La
Jurisdicción Especial para la Paz aplicará el principio de favorabilidad en
todas sus actuaciones, en especial respecto al tratamiento a recibir por
cualquier persona sometida a esta
Jurisdicción (…).
Pág. 146.
De conformidad
con el numeral 48 (t) y el 58 (e) serán llamados a comparecer ante la
Jurisdicción Especial para la Paz, por parte de la Sección de Revisión del
Tribunal, aquellas personas que hubieran tenido una participación
determinante en una de las conductas de que trata el numeral 40 y no hubieren
comparecido previamente ante la Sala de Verdad y Reconocimiento. Pág. 149.
(…) 48.- La Sala de reconocimiento de verdad y responsabilidad y de
determinación de los hechos y conductas tendrá las siguientes funciones: (…) h.
Una vez recibidos todos los informes establecidos en los apartados b) y
c) describiendo conductas, los contrastará, y después de haber tenido
en cuenta la versión de que trata el literal (e), en caso de apreciar que
existen bases suficientes para entender que la conducta existió, que la
persona mencionada participó y que la conducta corresponde a tipos penales no
amnistiables, deberá ponerlos a disposición de los presuntos responsables
para que por ellos se tome la decisión de comparecer o no comparecer a
efectuar reconocimiento de verdad y responsabilidad o comparecer a defenderse
de las imputaciones formuladas. Pág. 155.
Cuando un
testigo declare contra alguna persona por conductas de competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener beneficios procesales o
punitivos de cualquier naturaleza, el valor probatorio de su testimonio
estará supeditado a que el contenido del mismo sea corroborado por otros
medios de prueba. Pág. 146.
El acto
legislativo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz, se
presentará ante el Congreso de la República al día siguiente de la entrada en
vigencia del “Acto Legislativo 01 de 7 de julio de 2016, por medio del cual
se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” o
a la mayor brevedad en caso de que dicho Acto Legislativo 01 de 7 de julio de
2016 no llegará a entrar en vigencia. // Dicho Proyecto tendrá los siguientes
contenidos: (…) 3º.- El reconocimiento de la facultad de los magistrados y
magistradas integrantes de la JEP para adoptar el reglamento de dicha jurisdicción.
Pág. 280. Los magistrados de las salas y secciones de la Jurisdicción
Especial para la Paz adoptarán, en el ejercicio de su autonomía, el
reglamento de funcionamiento y organización de la Jurisdicción Especial para
la Paz, respetando los principios de imparcialidad, independencia y las
garantías del debido proceso, evitando cualquier re victimización y prestando
el debido apoyo a las víctimas conforme a lo establecido en los estándares
internacionales pertinentes. Este reglamento también definirá las causales y
procedimientos de recusación e impedimento de magistrados. Estos tendrán movilidad
para ser asignados a las distintas salas y secciones en función de la
acumulación de trabajo de unas y otras, y conforme a los criterios que en el
Reglamento se determinen. Pág. 153. Después de que el Tribunal para la
Paz haya concluido sus funciones, el Reglamento de la Jurisdicción
establecerá un mecanismo para la integración de una Sección del mismo cuya
función principal será garantizar la estabilidad y eficacia de las
Resoluciones y Sentencias adoptadas por el componente de justicia del
SIVJRNR, así como su cumplimiento. Pág. 160. Los magistrados de Sala y
los que integren el Tribunal para la Paz estarán sometidos al mismo régimen
disciplinario que el previsto por las leyes colombianas para jueces y
magistrados. La adopción de medidas disciplinarias, así como su aplicación y
verificación, será realizada por una comisión integrada por un magistrado de
cada Sala y un magistrado de cada sección del Tribunal para la Paz, elegida
conforme a lo indicado en el Reglamento de funcionamiento y organización de
la Jurisdicción, siempre sin la participación del magistrado afectado por la
solicitud de aplicación del régimen disciplinario. Pág. 168. Las
víctimas gozan de los derechos a la verdad, justicia, reparación, y garantías
de no repetición. Para garantizar estos derechos participarán en el SIVJRNR
conforme a lo establecido en los reglamentos de desarrollo del componente de
justicia, y, entre otros, deberán ser oídas en los supuestos de priorización
y selección de casos. Los reglamentos deberán respetar el derecho de las
víctimas a una
justicia pronta, cumplida y eficiente. Pág. 147.
Todos los
acuerdos a los que lleguemos sobre los puntos de la Agenda y en particular
sobre el Punto 5 “Víctimas” deben contribuir a la protección y la garantía
del goce efectivo de los derechos de todos y todas. Los derechos humanos son
inherentes a todos los seres humanos por igual, lo que significa que les
pertenecen por el hecho de serlo, y en consecuencia su reconocimiento no es
una concesión, son universales, indivisibles e interdependientes y deben ser
considerados en forma global y de manera justa y equitativa. En consecuencia,
el Estado tiene el deber de promover y proteger todos los derechos y las
libertades fundamentales, y todos los ciudadanos el deber de no violar los
derechos humanos de sus conciudadanos. Pág. 125.
El componente de
justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
-en adelante el SIVJRNR- se denomina Jurisdicción Especial para la Paz. Los
objetivos del componente (…) son satisfacer los derechos de las víctimas (…).
Pág. 143. El funcionamiento del componente de justicia dará énfasis a
las necesidades de las víctimas mujeres, niñas y niños, quienes sufren de una
manera desproporcionada y diferenciada los efectos de las graves infracciones
y violaciones cometidas con ocasión del conflicto. Las reparaciones deben
responder al llamado de las Naciones Unidas que todo acuerdo de paz debe adoptar
un enfoque de género, reconociendo las medidas de reparación y restauración,
el sufrimiento especial de las mujeres, y la importancia de su participación
activa y equitativa en el componente de justicia del SIVJRNR. Pág. 144.
Para acceder al tratamiento especial previsto en el componente de Justicia
del SIVJRNR es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y
garantizar la no repetición. Pág. 145.
Finalmente, en lo
que atañe a la posibilidad del Procurador General de la Nación de intervenir en
la JEP, por sí o por sus delegados o agentes, la Corte advierte que se trata de
una situación que no aparece contemplada en el Acuerdo Final. Sin embargo, no
por ello puede considerarse como un asunto ajeno a lo pactado o si se quiere inconexo
con el mismo, pues se trata de un componente cuya definición es esencial para
articular la justicia transicional con las instituciones constitucionales
existentes. Tanto es así que habilitó un profundo debate, en especial, en las
sesiones que se llevaron a cabo en el Senado de la República[755], en donde la participación de la Procuraduría se vinculó con el
respeto al sistema de frenos y contrapesos, y con la realización de su objeto
funcional en favor de los derechos de las víctimas, asunto prioritario al cual
apunta el Acto Legislativo 01 de 2017, y al que también refiere con insistencia
el AF. Por lo anterior, este Tribunal concluye que la determinación de las
relaciones entre la JEP y la Procuraduría es un tema con una conexión clara
frente a la implementación articulada de lo pactado, por lo que se satisfacen
los criterios de conexidad material y teleológica.
En el artículo
transitorio 13 se establecen los criterios genéricos que se deben emplear para
imponer las sanciones de la JEP, junto con una remisión al Acuerdo Final para
definir las hipótesis en las que procede cada una de ellas. En este caso, ambas
conexidades están dadas por la referencia expresa a lo pactado, incluyendo una
réplica textual del Acto Legislativo al Acuerdo Final, en la primera parte de
la norma objeto de análisis, como pasa a demostrarse en el siguiente cuadro:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 13. Sanciones.
Las sanciones que imponga la JEP tendrán como finalidad esencial
satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la
mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación
con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones
podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se
impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el
listado de sanciones del subpunto 5.1.2 del Acuerdo Final.
Las sanciones
tendrán como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar
la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño
causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y
responsabilidad (…). Pág. 164.
En el artículo
transitorio 14 se prevé el régimen sancionatorio que se aplicará a los
magistrados de la JEP. En él se les asimila a los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, y al mismo tiempo se les confiere inviolabilidad por los
votos y opiniones emitidas en sus providencias, salvo si se comprueba que
actuaron con miras a favorecer indebidamente intereses propios o ajenos. La
mayor parte de la norma réplica lo previsto en los numerales 65 y 66 del punto
5.1.2 del Acuerdo Final, por lo que satisface los criterios de conexidad
material y teleológica. Tan solo no existe una mención expresa a la regla de
inviolabilidad, la cual se considera que suple un vacío en un aspecto no
abordado expresamente por las partes, pero que resulta esencial para viabilizar
la implementación de lo pactado, pues permite operativizar la autonomía e
independencia de la JEP, en el ejercicio de sus funciones, como soporte básico
para brindar estabilidad y seguridad jurídica a quienes acudan o se sometan al
componente de justicia del SIVJRNR. Por ello, a juicio de la Corte, la norma en
estudio en nada desconoce los requisitos de conexidad que se exigen en el Acto
Legislativo 01 de 2016. El siguiente cuadro, en todo caso, ilustra la relación
entre los textos previamente mencionada:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 14. Régimen
sancionatorio de los Magistrados de la JEP. Los Magistrados
de la JEP estarán sometidos al mismo régimen especial penal
previsto para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, así
como al régimen disciplinario previsto por la ley para jueces y Magistrados
de las otras jurisdicciones. En todo caso, no podrá exigírseles en ningún
tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias
judiciales, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin
perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer
indebidamente intereses propios o ajenos. Una comisión integrada por un
Magistrado de cada Sala y un Magistrado de cada Sección del Tribunal
para la Paz que será elegida conforme al reglamento de la JEP,
adoptará las medidas disciplinarias que correspondan conforme a la ley.
Los
Magistrados de la Jurisdicción Especial para la
Paz estarán sometidos a las causales de impedimentos definidas por la
ley procesal penal vigente.
Los magistrados
de Sala y los que integren el Tribunal para la Paz estarán sometidos al
régimen especial penal previsto por las leyes colombianas para los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, salvo por el contenido de sus
decisiones. Pág. 168. Los magistrados de Sala y los que integren el
Tribunal para la Paz estarán sometidos al mismo régimen disciplinario que el
previsto por las leyes colombianas para jueces y magistrados. Pág. 168. La
adopción de medidas disciplinarias, así como su aplicación y verificación,
será realizada por una comisión integrada por un magistrado de cada Sala y un
magistrado de cada sección del Tribunal para la Paz, elegida conforme a lo
indicado en el Reglamento de funcionamiento y organización de la
Jurisdicción, siempre sin la participación del magistrado afectado por la
solicitud de aplicación del régimen disciplinario. Pág. 168.
A los
magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz les serán de aplicación
las causales de impedimento del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, o la norma
que en el futuro la reemplazara. Pág. 168.
En el artículo
transitorio 15 se regula el plazo de funcionamiento de la JEP y se establece la
posibilidad de que se conforme la Sección de Estabilidad y Eficacia de
Resoluciones y Sentencias dentro del Tribunal para la Paz. Esta disposición,
como se observa en el siguiente cuadro, sigue íntegramente la línea de lo
pactado en el Acuerdo Final, por lo que se satisfacen los criterios de
conexidad material y teleológica.
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 15. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de las
funciones de la JEP.
La JEP entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este acto
legislativo sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la
aprobación posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el
reglamento de dicha jurisdicción.
El plazo para
la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la
presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y
Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la
Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de
los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada
efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la
JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad
jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado
mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los Magistrados
de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de
Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y
las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de
las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma
Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional
debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la
Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de
los Hechos y las conductas.
En todo caso y
sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en
que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y eficacia de
resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2°
del artículo 7 transitorio y en el inciso final del artículo 12 transitorio
de este acto legislativo.
El acto
legislativo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz, se
presentará ante el Congreso de la República al día siguiente de la entrada en
vigencia del “Acto Legislativo 01 de 7 de julio de 2016, por medio del
cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación
y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto
y la construcción de una paz estable y duradera” o a la mayor brevedad en
caso de que dicho Acto Legislativo 01 de 7 de julio de 2016 no llegará a
entrar en vigencia. // Dicho Proyecto tendrá los siguientes contenidos: (…)
10º.- La entrada en funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz a
partir de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna
norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación de las normas de
procedimientos y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción. Pág.
281.
El plazo para la
conclusión de las funciones de la Jurisdicción Especial para la Paz
consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación
y Acusación, de oficio o como consecuencia de los informes que tratan los
literales b) y c) del numeral 48, será de 10 años contados a partir de la
entrada efectiva en funcionamiento de la totalidad de Salas y Secciones de la
Jurisdicción Especial para la Paz, y un plazo posterior de 5 años más para
concluir su actividad jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario
podrá ser prorrogado para concluir su actividad. Pág. 145. El
reconocimiento de verdad y responsabilidad por la realización de las
conductas podrá hacerse de manera individual o colectiva, de forma oral o
mediante escrito remitido a la Sala de Reconocimiento de Verdad y
Responsabilidad de la JEP, desde que se hayan recibido los Informes
mencionados en el numeral 48 y una vez instalada la Sala. El plazo para
recibir los Informes previstos en el numeral 48 será de 2 años y podrá
prorrogarse, de forma pública y suficientemente motivada, por periodos
sucesivos de tres meses hasta un periodo máximo de 3 años desde que se haya
constituido la totalidad de Salas y Secciones de la Jurisdicción Especial
para la Paz, salvo causa excepcional debidamente motivada en la que el plazo
podrá ser moderadamente extendido por la Sala de Reconocimiento de Verdad y
Responsabilidad. Pág. 153.
La Sección de
estabilidad y eficacia de Resoluciones y Sentencias prevista en el último
párrafo del numeral 52 podrá constituirse en cualquier momento en que resulte
necesaria, sin limitación temporal alguna. Pág. 145.
En el artículo
transitorio 16 se establece la competencia de la JEP sobre los terceros y se
estipula, nuevamente, la regla probatoria frente a la actuación de la Sala de
Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del
Tribunal para la Paz, referente a que no podrán fundamentar su solicitud y
decisión exclusivamente en los informes recibidos por la JEP[756].
Lo primero que
destaca esta Corporación es que el inciso 3[757], siguiendo lo expuesto con anterioridad, guarda conexidad material
con lo previsto en el Acuerdo Final, pues este último les impone a los órganos
de la JEP el deber de corroborar probatoriamente todos los informes recibidos,
sin que puedan ser utilizados como la única fuente para sustentar sus
decisiones. Así, desde una perspectiva general, el numeral 14 del punto 5.1.2
del AF señala que: “Todas las decisiones judiciales sobre las
responsabilidades y sanciones de personas serán debidamente motivadas y
fundamentadas en pruebas confiables y admisibles ante tribunales de justicia”[758];
mientras que, con un enfoque específico, el literal h) del numeral 48 del mismo
acápite del documento en cita estable que: “La Sala de reconocimiento de
verdad y responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas tendrá
las siguientes funciones: (…) Una vez recibidos todos los informes establecidos
en los apartados b) y c) describiendo conductas, los contrastará, y después
de haber tenido en cuenta la versión de que trata el literal (e), en caso de
apreciar que existen bases suficientes para entender que la conducta existió,
que la persona mencionada participó y que la conducta corresponde a tipos
penales no amnistiables, deberá ponerlos a disposición de los presuntos
responsables para que por ellos se tome la decisión de comparecer o no
comparecer a efectuar reconocimiento de verdad y responsabilidad o comparecer a
defenderse de las imputaciones formuladas.”[759]
Por lo tanto, el tercer inciso reglamenta una materia clara y estrechamente
relacionada con los contenidos específicos del Acuerdo Final, en cumplimiento
del criterio de conexidad material.
Lo segundo que advierte este
Tribunal, como se expuso en el acápite de antecedentes, es que varias ONG piden
declarar la inexequibilidad del inciso 1[760], por
desconocer supuestamente el criterio de conexidad material. La
razón que apoya esta solicitud se halla en la referencia a los numerales 63,
58e, 48t, 32 y 40 del punto 5.1.2 Acuerdo Final, según los cuales, en palabras
de los intervinientes, la competencia de la JEP es “sobre TODAS las
personas que directa o indirectamente cometieron delitos en el contexto del
conflicto armado, sin distingo entre combatientes y no combatientes”[761], por lo que no hace parte del AF, el concepto de “voluntariedad”
que se introduce en el artículo cuestionado.
Sobre el
particular, la Corte destaca que la inclusión de la
competencia de la JEP sobre los terceros está consignada en el punto 5.1.2 del
Acuerdo Final, en el componente de justicia del SIVJRNR. Como punto de partida,
el numeral 15 reconoce que: “El funcionamiento del componente de justicia
del SIVJRNR es inescindible y se aplicará de manera simultánea e integral a
todos los que participaron directa e indirectamente en el conflicto armado”.
Sin embargo, allí mismo se aclara que su ámbito de aplicación “(…) está
determinado por lo señalado en los numerales 9 y 32”[762]. El segundo de los numerales en cita
refiere a la competencia de la JEP, a partir del uso del criterio subjetivo, en
el que, entre otras, se extiende su aplicación a quienes incurrieron en
conductas “(…) de financiación o colaboración con los grupos paramilitares,
o con cualquier actor del conflicto, que no sean resultado de coacciones,
respecto de aquellas personas que tuvieron una participación activa o
determinante en la comisión de los crímenes competencia de esta jurisdicción,
según lo establecido en el numeral 40, salvo que previamente hubieren sido
condenadas por la justicia por esas mismas conductas. (…)”[763].
Por fuera de esta
vinculación obligatoria de terceros a la JEP que se pactó en el Acuerdo, y
sobre la cual se insiste en los numerales 48 y 58, al describir las
atribuciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de la
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz[764], también se acogió una formula genérica en el numeral 63 del citado
documento, conforme a la cual: “Las personas que sin formar parte de las
organizaciones o grupos armados hayan contribuido de manera directa o indirecta
a la comisión de delitos en el marco del conflicto, podrán
acogerse a los mecanismos de justicia, sin perjuicio de lo establecido en los
numerales 32, 48t y 58e de este documento, y recibir el tratamiento especial
que las normas determinen siempre que cumplan con las condiciones establecidas
de contribución a la verdad, reparación y no repetición.”
De acuerdo con lo
anterior, así como en el Acuerdo se prevé una competencia obligatoria de la JEP
frente a terceros, a partir del cumplimiento de ciertas condiciones, también se
incluye una fórmula de incorporación voluntaria de los mismos, al señalar que
ellos “podrán” acogerse a los mecanismos de justicia. Bajo esta
perspectiva, el inciso 1 del artículo transitorio 16, a diferencia lo expuesto
por los intervinientes, sí cumple con el criterio de conexidad material, pues
la referencia al elemento potestativo en el acceso a la JEP, sí se encuentra
esbozado dentro de las materias que fueron suscritas en el Acuerdo Final. Lo
mismo ocurre con el inciso 2, en el que se sigue la fórmula de vinculación obligatoria
previamente mencionada, incluyendo un ejercicio de configuración, propio de la
autonomía del Congreso, al insertar la definición de “participación
determinante”, cuyo contenido, en el ámbito de fijación de la competencia
de la JEP, guarda una clara y estrecha relación con los contenidos específicos
del AF.
El siguiente
cuadro ilustra el vínculo material existente entre el citado documento y lo
regulado en el inciso 2:
ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Lo anterior,
sin perjuicio de las competencias de la Sala de Reconocimiento de
Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del Tribunal
para la Paz, respecto de la comparecencia de aquellos terceros que
hubieran tenido una participación activa o determinante en la comisión de los
siguientes delitos: el genocidio, delitos de lesa humanidad, los graves
crímenes de guerra - esto es, toda infracción del Derecho Internacional
Humanitario cometida de forma sistemática, la toma de rehenes u otra
privación grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales,
la desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de
violencia sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado,
además del reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo establecido en
el Estatuto de Roma. Se entiende por participación determinante para estos
efectos aquella acción eficaz y decisiva en la realización de los delitos
enunciados.
También serán de
competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz las conductas de
financiación
o colaboración con los
grupos paramilitares, o con cualquier actor del conflicto, que no sean
resultado de coacciones, respecto de aquellas personas que tuvieron una
participación activa o determinante en la comisión de los crímenes
competencia de ésta jurisdicción, según lo establecido en el numeral 40,
salvo que previamente hubieren sido condenadas por la justicia por esas
mismas conductas. Pág. 149.
No serán objeto de amnistía
ni indulto ni de beneficios equivalentes los delitos de lesa humanidad, el
genocidio, los graves crímenes de guerra -esto es, toda infracción del
Derecho Internacional Humanitario cometida de forma sistemática -, la toma de
rehenes u otra privación grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones
extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras
formas de violencia sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento
forzado, además del reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo
establecido en el Estatuto de Roma. Pág. 151.
48. La Sala de
Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y
Conductas tendrá las siguientes funciones: (…) t. Cuando tres meses
antes de presentar la resolución de conclusiones, a juicio de la Sala una
persona respecto de la cual hubiere fundamentos claros y suficientes que
hagan presumir su participación determinantes en una de las conductas de que
trata el numeral 40, deba ser incluida en la resolución de conclusiones o ser
remitida a la Unidad de Investigación o Acusación, pero la persona se hubiere
negado a comparecer, la Sala deberá solicitarle a la Sección de Revisión del
Tribunal que la obligue a efectuar tal comparecencia ante la Jurisdicción
Especial para la Paz. Pág. 157.
La Sección de
Revisión del Tribunal para la Paz tendrá las siguientes funciones: (…) e)
Pronunciarse sobre las solicitudes efectuadas por la Sala de Reconocimiento
de Verdad y Responsabilidad solicitando se ordene comparecer a alguna persona
ante la Jurisdicción Especial de Paz, y decidiendo el órgano ante el cual
deberá comparecer. Pág. 164.
Por último, a
juicio de este Tribunal, no cabe duda de que también se cumple el criterio de
conexidad teleológica respeto de todo el artículo transitorio 16, ya que, como
se deriva de lo expuesto, su contenido normativo busca facilitar y asegurar la
implementación del Acuerdo, al mismo tiempo que se inscribe en un contexto
dirigido a brindar seguridad jurídica a uno de los actores con presencia en el
conflicto armado.
En el artículo
transitorio 17 se establece el tratamiento diferenciado para los agentes del
Estado. Al respecto, la Corte encuentra que esta disposición guarda plena
conexidad material y teleológica con lo dispuesto en el Acuerdo, al constituir
sus mandatos una réplica textual de lo previsto en este último documento, como
se aprecia en el siguiente cuadro anexo:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 17. Tratamiento
diferenciado para Agentes del Estado.  El componente de Justicia del
SIVJRNR también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren
cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de este,
aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo,
equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en
cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado.
Se entiende
por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción
Especial para la Paz toda persona que al momento de la
comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro
de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus
Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan
participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas
directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas
puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte
de la Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron
realizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión
del conflicto armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento personal
ilícito, o en caso de que existiera, sin ser este el determinante de la
conducta delictiva.
El componente de Justicia
también se aplicará respecto de los agentes del Estado que hubieren cometido
delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste,
aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento
equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá
tenerse en cuenta la calidad de garante de derechos por parte del Estado.
Se entiende por agente del
Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al
momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo
como miembro de las corporaciones públicas, como empleado o trabajador del
Estado o de sus entidades descentralizadas, territorialmente y por servicios,
que haya participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas
cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado. Para que tales conductas puedan ser consideradas como
susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la
Paz, éstas debieron realizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el
marco y con ocasión del conflicto armado interno y sin ánimo de
enriquecimiento personal indebido, o en caso de que existiera, sin ser éste
el determinante de la conducta delictiva.
4.7.3.5. En el
capítulo IV del Acto Legislativo 01 de 2017, contentivo del artículo
transitorio 18, se regula la reparación integral en el SIVJRNR con dos
componentes principales. En el primero se consagra que el Estado garantizará
dicha reparación frente a las víctimas de graves violaciones a los DDHH y al
DIH con ocasión del conflicto armado, para lo cual se exige que la misma debe
ser adecuada, diferenciada y efectiva, priorizando la distribución de las
medidas entre las víctimas, a partir del uso de los criterios de acceso
universal, igualitario y equitativo, dando preferencia en la atención a los
sujetos de especial protección constitucional[765]. Esta disposición guarda plena conexidad con lo pactado en el AF,
en concreto, con los mandatos generales de reparación a los cuales alude el
punto 5.1.2, así como con los principios descritos en el punto 5.1.3, sobre las
“medidas de reparación integral para la construcción de paz”[766].
Cabe destacar que
el Acuerdo, en general, refiere al deber de garantía que tendría el Estado, con
miras a asegurar la reparación integral. Así se destaca en varios de sus
apartes, por ejemplo, al consagrar que “[la] responsabilidad
de los destinatarios del SIVJRNR no exime al Estado de su deber de respetar y
garantizar el pleno goce de los derechos humanos y de sus obligaciones,
conforme al Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional
de los Derechos Humanos”[767],
o cuando menciona que “(…) el Estado colombiano tiene el deber de
asegurar, por medios razonables dentro de su alcance, la verdad, justicia,
reparación, y medidas de no repetición, con respecto a las graves infracciones
del DIH y graves violaciones de los derechos humanos.”[768],
o al reiterar que “(…) [el] Estado concurrirá subsidiariamente a la
reparación de las víctimas cuando quienes individualmente causaron los daños en
el marco del conflicto no tengan recursos suficientes para repararlos”[769].
Si bien el AF no define
expresamente la forma cómo se operativizará la reparación
integral, ni tampoco prevé los criterios que se deberán tener en cuenta para
asegurar la distribución de las medidas entre todas las víctimas; lo cierto es
que tales aspectos fueron puestos de presente como asuntos que tendrían que ser
objeto de reformas normativas y del desarrollo de políticas públicas, con el propósito
de garantizar la construcción de una paz estable y duradera. Precisamente, en
el punto 5.1.3.7 del AF, se señala que el Gobierno deberá poner en marcha “reformas
normativas y de política”, en lo referente a la atención y reparación
integral a las víctimas, entre otros aspectos, para hacer los ajustes
necesarios “a las prioridades de ejecución de recursos, a los planes
de ejecución de metas, y a los criterios de priorización poblacional
y territorial para su ejecución”[770].
De esta manera, la concreción que
el Acto Legislativo realiza al identificar el alcance de la reparación integral
y al prever los criterios que se tendrán en cuenta al hacer uso de la técnica
de la priorización de medidas, satisfacen los requisitos de conexidad material
y teleológica, pues simplemente llenan espacios en donde el propio Acuerdo
Final hizo un llamado al ejercicio de la potestad de configuración, en términos
que resultan acordes con los objetivos de lo pactado, sobre todo cuando se
admite que el restablecimiento final de los derechos de las víctimas es parte
fundamental de la construcción de una paz estable y duradera[771].
Adicional a lo
expuesto, en el segundo componente del artículo transitorio 18, que corresponde
al parágrafo, se establece que: “En los casos en que se aplique amnistía,
indulto o renuncia a la persecución penal, no procederán acciones judiciales
contra los beneficiarios de tales medidas para la indemnización de las
víctimas. En todo caso, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad, a
la reparación de las víctimas y a garantizar la no repetición”. En varias
intervenciones, se afirma que esta disposición desconoce el criterio de
conexidad material, toda vez que, (i) la centralidad de las víctimas y la no
negociabilidad de sus derechos, son incompatibles con la consagración de una
excepción al deber de reparación integral a cargo de los excombatientes.
Además, el punto 5.1.2 del Acuerdo, al desarrollar el tema del contenido,
alcance y límites de la concesión de amnistías e indultos, (ii) en ningún
momento excluye el deber de los combatientes desmovilizados de contribuir
materialmente a la reparación de las víctimas.
A diferencia de lo
expuesto por los intervinientes, aun cuando efectivamente –en el capítulo 5–
nada se dice sobre la exclusión de la acción indemnizatoria como consecuencia
de la aplicación de la amnistía, del indulto o de otra forma de renuncia a la
persecución penal, dicha cláusula se encuentra incorporada dentro del “proyecto
de ley de amnistías, indultos y tratamientos penales especiales” convenido entre
las partes, cuyo contenido se integra al Acuerdo Final[772]. Precisamente, al referir a los efectos de la amnistía, se señala
que esa figura “extingue la acción y la sanción penal principal, la acción
de indem-nización de perjuicios derivada de la conducta punible, y la
responsabilidad derivada de la acción de repetición cuando el amnistiado haya
cumplido funciones públicas. Lo anterior, sin perjuicio del deber del Estado de
satisfacer el derecho de las víctimas a la reparación integral en concordancia
con la Ley 1448 de 2011. Todo ello sin perjuicio de las obligaciones de reparación
que sean impuestas en cumplimiento de lo establecido en el Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.”[773] Esta misma línea se sigue cuando se
hace una referencia general a los efectos de la renuncia a la persecución penal[774].
De donde se deriva
que, el parágrafo del artículo transitorio 18, sí guarda una relación de
conexidad material con lo prescrito en el Acuerdo Final, sin que se hayan
alterado los deberes de contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la
adopción de otras medidas de reparación[775] y garantizar la no
repetición de lo ocurrido. En este punto, la relación entre el AF y lo
dispuesto en el Acto Legislativo también es evidente, sí se tiene en cuenta que
en el primero se señala que: “La concesión de amnistías o
indultos o el acceso a cualquier tratamiento especial, no exime del deber de
contribuir, individual o colectivamente, al esclarecimiento de la verdad
conforme a lo establecido en este documento.”[776]
Finalmente, a
juicio de este Tribunal, también se satisface el criterio de conexidad
teleológica, en la medida en que lo dispuesto en el Acto Legislativo asegura la
implementación de lo pactado, puntualmente, en lo que las partes diseñaron como
desarrollo de las figuras de amnistía, indulto y tratamientos penales
especiales. Por esa vía, como lo dispone el inciso 1 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016, se ofrecer garantías de cumplimiento, de estabilidad y
de seguridad jurídica respecto de lo acordado.
4.7.3.6. En el capítulo
V, conformado por el artículo transitorio 19, se regula lo relativo a la
extradición, precepto frente al cual no cabe ninguna duda en el cumplimiento de
los criterios de conexidad, al recoger las previsiones señaladas en el numeral
72 del punto 5.1.2 del AF. El siguiente cuadro ilustra la relación existente
entre ambos textos:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 19. Sobre
la extradición. No se podrá conceder la extradición ni tomar medidas
de aseguramiento con fines de extradición respecto de hechos o conductas
objeto de este Sistema y en particular de la Jurisdicción
Especial para la Paz, ocasionados u ocurridos durante el conflicto
armado interno o con ocasión de este hasta la finalización del mismo, trátese
de delitos amnistiables o de delitos no amnistiables, y en especial por
ningún delito político, de rebelión o conexo con los anteriores, ya hubieran
sido cometidos dentro o fuera de Colombia.
Dicha garantía
de no extradición alcanza a todos los integrantes de las FARC-EP y a personas
acusadas de formar parte de dicha organización, por cualquier conducta
realizada con anterioridad a la firma del acuerdo final, para aquellas
personas que se sometan al SIVJRNR.
Cuando se
alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de
ser integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la
solicitud de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del
Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal para la
Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de
su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la
conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo Final o
cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al proceso de
dejación de armas y que hubiere tenido lugar antes de concluir este, la
remitirá a la Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en
este supuesto excluyendo siempre la extradición. En caso de que la ejecución
de la conducta haya comenzado con posterioridad a la firma del Acuerdo Final
y no esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la
remitirá́ a la autoridad judicial competente para que sea investigada y
juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.
Únicamente
respecto de conductas cometidas con anterioridad a la firma del acuerdo
final, cuando exista una solicitud de extradición respecto de familiares
hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad, de
integrantes de las FARC-EP o de una persona acusada o señalada en una
solicitud de extradición de ser integrante de dicha organización, este
supuesto podrá́ ser sometido a la Sección de Revisión del Tribunal
para la Paz para que decida si la solicitud obedece a hechos o
conductas relacionados con la pertenencia, o acusación de pertenencia, a las FARC-EP
del familiar del solicitado en extradición. De obedecer a esta causa, por
tratarse de un señalamiento o acusación por conductas que nunca antes han
sido objeto de solicitudes de extradición ni reúnen las condiciones para
ello, la Sección podrá denegar la extradición y en ese caso decidir si
el hecho o la conducta es competencia del SIVJRNR o si debe ser investigada o
juzgada por la jurisdicción penal ordinaria colombiana. El anterior supuesto
deberá ser sometido a la Sección de Revisión por cualquiera de los
antiguos integrantes de las FARC-EP que hubieren suscrito el Acuerdo Final de
Paz.
La
JEP deberá resolver las cuestiones que se le planteen referidas a la
extradición en un plazo no superior a 120 días, salvo en casos justificados
que dependan de la colaboración de otras instituciones.
No se podrá
conceder la extradición ni tomar medidas de aseguramiento con fines de
extradición respecto de hechos o conductas objeto de este Sistema,
ocasionados u ocurridos durante el conflicto armado interno o con ocasión de
este hasta la finalización del mismo, trátese de delitos amnistiables o de
delitos no amnistiables, y en especial por ningún delito político, de
rebelión o conexo con los anteriores, ya hubieran sido cometidos dentro o
fuera de Colombia. Pág. 170.
Dicha garantía
de no de extradición alcanza a todos los integrantes de las FARC-EP y a
personas acusadas de formar parte de dicha organización, por cualquier
conducta realizada con anterioridad a la firma del acuerdo final, para
aquellas personas que se sometan al SIVJRNR. Pág. 170.
Cuando se
alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de
ser integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la
solicitud de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del
Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz evaluará la
conducta atribuida para determinar la fecha precisa de su realización y
decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la conducta hubiere
ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo Final, la remitirá a la Sala
de Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo
siempre la extradición. De haber sido posterior a la firma del Acuerdo Final,
la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada y
juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición. Pág. 170. El
Gobierno Nacional se compromete a no tramitar ninguna solicitud de
extradición que afecte a las personas contempladas en el numeral 72 del
Acuerdo de la JEP, hasta la entrada en vigor del Acto Legislativo de creación
de la Jurisdicción Especial para la Paz. Pág. 281.
Únicamente
respecto de conductas cometidas con anterioridad a la firma del acuerdo
final, cuando exista una solicitud de extradición respecto de familiares
hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad, de
integrantes de las FARC-EP o de una persona acusada o señalada en una
solicitud de extradición de ser integrante de dicha organización, este
supuesto podrá ser sometido a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz
para que decida si la solicitud obedece a hechos o conductas relacionados con
la pertenencia, o acusación de pertenencia, a las FARC-EP del familiar del
solicitado en extradición. De obedecer a esta causa, por tratarse de un
señalamiento o acusación por conductas que nunca antes han sido objeto de
solicitudes de extradición ni reúnen las condiciones para ello, la Sección
podrá denegar la extradición y en ese caso decidir si el hecho o la conducta
es competencia del SIVJRNR o si debe ser investigada o juzgada por la
jurisdicción penal ordinaria colombiana. El anterior supuesto deberá ser
sometido a la Sección de Revisión por cualquiera de los antiguos integrantes
de las FARC-EP que hubieren suscrito el Acuerdo Final de Paz. Pág. 170.
La JEP deberá
resolver las cuestiones que se le planteen referidas a la extradición en un
plazo no superior a 120 días, salvo en casos justificadas que dependan de la
colaboración de otras instituciones. Pág. 170.
4.7.3.7. En el
capítulo VI, relativo a la participación en política, en el que tan sólo se
incluye el artículo transitorio 20, se establece una prescripción normativa que
réplica lo pactado en el Acuerdo Final, por lo que se satisfacen plenamente los
criterios de conexidad material y teleológica. La relación que existe entre
ambos textos se puede verificar en el siguiente cuadro:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 20. Participación en política.  La imposición de cualquier
sanción en la JEP no inhabilitará para la participación política ni
limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de participación
política.
Parágrafo. Respecto a aquellas personas que
pertenezcan a organizaciones rebeldes que hayan firmado un acuerdo de paz con
el Gobierno, a efectos de reincorporación, quedarán en efecto suspensivo las
condenas derivadas de delitos competencia del Tribunal para la
Paz impuestas por la justicia ordinaria o disciplinaria, hasta que estas
condenas hayan sido tratadas por la Jurisdicción Especial para la
Paz para lo de su competencia.
La imposición de cualquier
sanción en el SIVJRNR no inhabilitará para la participación política ni
limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de participación
política, para lo cual las partes acordarán las reformas constitucionales
pertinentes. Pág. 150.
[R]especto a aquellas
personas que pertenezcan a organizaciones rebeldes que hayan firmado un
acuerdo de paz con el Gobierno, a efectos de reincorporación, quedarán en
efecto suspensivo las condenas derivadas de delitos competencia del Tribunal
para la Paz puestas por la justicia ordinaria o disciplinaria, hasta que
estas condenas hayan sido tratadas por la Jurisdicción Especial para la Paz
para lo de su competencia. Pág. 69.
4.7.3.8. En el
capítulo VII, conformado por los artículos transitorios 21 a 26, se consagran
las normas aplicables a los miembros de la Fuerza Pública para la terminación
del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera. Para
comenzar, en el artículo transitorio 21, se establece el mandato del tratamiento
diferenciado para los miembros de la FFMM, con el objeto de precisar el
alcance del carácter inescindible de la JEP, respecto de uno de los actores que
tuvo una participación directa en la confrontación armada derivada del
conflicto. Como se expuso en el acápite de intervenciones, uno de los
intervinientes señala que esta disposición desconoce el criterio de conexidad
material, al entender que su contenido normativo es contrario a lo previsto en
el Acuerdo.
A juicio de este
Tribunal, el interviniente pasa por alto que el propio Acuerdo Final prevé la
existencia de un tratamiento diferenciado para los agentes del Estado, que,
en el contexto de lo pactado, se enfoca primordialmente en los miembros de la
Fuerza Pública. Por ende, en la medida en que el Acto Legislativo facilita la
concreción de una medida adoptada por las partes, la Corte entiende que se
cumple con el criterio de conexidad material, y más aún, se satisface el
criterio de conexidad teleológica, cuando se advierte que esa regulación se
dirige a propender por el de cierre definitivo del conflicto, al incluir dentro
de los beneficios de esta justicia especial, no sólo a los miembros de los
grupos armados al margen de la ley, sino también a aquellos que, desde el
Estado, tenían a su cargo la defensa del orden constitucional.
En desarrollo de
lo expuesto, el siguiente cuadro ilustra la relación de conexidad existente
entre el AF y lo previsto en el artículo transitorio 21, en cumplimiento de lo
dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 21. Tratamiento
diferenciado para miembros de la Fuerza Pública.  En virtud del
carácter inescindible de la Jurisdicción Especial para la Paz,
en relación con los Miembros de la Fuerza Pública que hubieren
realizado conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado, el tratamiento será simétrico en algunos
aspectos, diferenciado en otros, pero siempre equitativo, equilibrado, y
simultáneo.
En
consecuencia, las normas contenidas en este capítulo serán aplicables
únicamente a los miembros de la Fuerza Pública respecto de
conductas punibles cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado, sin perjuicio de la aplicación respecto de
ellos de las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores, siempre
que no sean contrarias a la naturaleza de las contenidas en este capítulo.
El funcionamiento del componente
de justicia del SIVJRNR es inescindible y se aplicará de manera simultánea e
integral a todos los que participaron directa e indirectamente en el
conflicto armado, y sus decisiones ofrecerán garantías de seguridad jurídica
a todos los anteriores. Su ámbito de aplicación está determinado por lo
señalado en los numerales 9 y 32. Pág. 146. 32.- El componente de
justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación, y No
Repetición se aplicará a todos los que participaron de manera directa o indirecta
en el conflicto armado (…) respecto de los agentes del Estado que hubieren
cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste,
[la] aplicación (…) se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento
equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá
tenerse en cuenta la calidad de garante de derechos por parte del Estado. Págs.
148 y 149. 34.- El tratamiento de justicia para los integrantes de
las FARC-EP, para los agentes del Estado y para otros actores que hayan
participado en el conflicto, ya sea como combatientes o como no combatientes,
cuando hayan cometido delitos, puede ser diferente pero equilibrado y
equitativo. Pág. 150. 44.- En concordancia con lo anterior, respecto a
los agentes del Estado, se establece un tratamiento especial, simultáneo,
equilibrado y equitativo basado en el Derecho Internacional Humanitario. Pág.
152.
[Dentro del Acuerdo del 9
de noviembre de 2016, como parte del Acuerdo Final, también se menciona:] Las
partes acuerdan que el Gobierno Nacional presentará ante el Congreso de la
República la propuesta de proyecto de Ley de Amnistías, Indultos y
Tratamientos penales especiales, cuyos contenidos se adjuntan a este Acuerdo.
// Dicho proyecto consta de cuatro títulos (…) Un tercer título relativo a
los tratamientos penales especiales diferenciados para agentes del Estado. Pág.
279.
[Finalmente, en
el Acuerdo del 19 de agosto de 2016, el cual igualmente se incluye en el
Acuerdo Final, se señala que:] El
Secretario Ejecutivo también asumirá las siguientes responsabilidades
relacionadas con el cumplimiento de los acuerdos sobre dejación de armas de
las FARC-EP y concesión de amnistías, indultos y tratamientos especiales,
incluidos los diferenciados para los Agentes del Estado: (…) [para ello]
[sujetará su actuación a] los listados que elabore para el efecto el
Ministerio de Defensa Nacional. Págs. 285 y 286.
El artículo
transitorio 22 dispone los criterios para realizar la calificación jurídica de
las conductas cometidas por los miembros FFMM, destacando las fuentes del
derecho aplicables por la JEP. Para uno de los intervinientes, como se mencionó
en el acápite de antecedentes, esta disposición desconoce el criterio de
conexidad material, pues omite tener como fuente al Derecho Penal
Internacional, al mismo tiempo que ordena la remisión al “Código Penal
vigente al momento de la comisión del hecho” y a las “reglas
operacionales”. Esto supone no tener en cuenta los criterios de
sistematicidad y generalidad en relación con los crímenes de lesa humanidad
cometidos por agentes del Estado, excluir de sanción penal a las conductas que
no estaban calificadas en la legislación interna al momento de su ocurrencia, y
reproducir nociones y prácticas contrarias a los derechos humanos, como ocurre
con el daño colateral.
Para la Sala
Plena, los reparos que se realizan corresponden a cuestiones de fondo, que no
se relacionan con el criterio de conexidad material, el cual exige que, a
través del fast track, solo se pueden regular materias que tengan una
conexión clara, estrecha y directa con el Acuerdo Final. Precisamente, sobre la
base de la posibilidad de brindar un tratamiento simétrico en algunos aspectos,
pero diferenciado en otros, y en ejercicio del principio básico de
autonomía normativa, el Congreso determinó cuáles son los criterios que se
utilizarán para calificar las conductas de los miembros de las FFMM, siguiendo
para el efecto los parámetros que fueron mencionados por las partes. De esta
manera, el siguiente cuadro ilustra la relación de conexidad existente entre lo
previsto en el Acto Legislativo y lo consagrado en el AF:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 22. Calificación jurídica de la conducta en la
Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la
Paz al adoptar sus resoluciones o sentencias hará una calificación
jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto del mismo,
calificación que se basará, con estricta sujeción al artículo 29 de la
Constitución Política, en el Código Penal Colombiano vigente al momento de la
comisión del hecho, en las normas de Derecho Internacional de los Derechos
Humanos (DIDH) y de Derecho Internacional Humanitario (DIH). La
JEP respetará las obligaciones internacionales de investigación,
juzgamiento y sanción. Lo anterior, siempre con aplicación obligatoria del
principio de favorabilidad.
En la
valoración de la conducta de los miembros de la Fuerza Pública, también
se tendrán en cuenta las reglas operacionales vigentes al momento de la
comisión del hecho, siempre que no sean contrarias a la normatividad legal.
Para efectos del SIVJRNR,
los marcos jurídicos de referencia incluyen principalmente el Derecho
Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH) y el Derecho
Internacional Humanitario (DIH). Las secciones del Tribunal para la Paz, las
Salas y la Unidad de Investigación y Acusación, al adoptar sus resoluciones o
sentencias harán una calificación jurídica propia del Sistema respecto a las
conductas objeto del mismo, calificación que se basará en el Código Penal
colombiano y/o en las normas de Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos
(DIDH), Derecho Internacional Humanitario (DIH) o Derecho Penal Internacional
(DPI), siempre con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad. Pág.
147.
En concordancia con lo
anterior, respecto a los agentes del Estado, se establece un tratamiento
especial, simultáneo, equilibrado y equitativo basado en el Derecho
Internacional Humanitario. Dicho tratamiento diferenciado valorará lo
establecido en las reglas operacionales de la fuerza pública en relación con
el DIH. Pág. 152.
Por lo demás, el
artículo en cita también satisface el criterio de conexidad teleológica, pues
su objeto es facilitar la implementación del Acuerdo Final, en el componente
referente a la determinación del tratamiento diferenciado que se otorgará a los
miembros de la FFMM dentro de la JEP.
En el artículo
transitorio 23 se prevén los criterios para determinar cuándo una conducta fue
cometida por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado, en el caso puntual de los miembros de la Fuerza Pública. Aun
cuando su contenido, al revisar el Acuerdo Final, no fue expresamente abordado
por las partes, su conexidad –tanto material como teleológica– se encuentra en
la importancia de precisar los parámetros que permitirán definir la competencia
de la JEP respecto a dichos agentes del Estado, como actor que cumplió un rol
específico dentro del conflicto, y frente al cual se prevé la necesidad de
consagrar un tratamiento diferenciado, pero también equitativo, simétrico y
equilibrado. De esta manera, se advierte que este precepto especifica la
generalidad del AF, cuando en él se menciona que: “El componente de justicia
también se aplicará respecto de los agentes del Estado que hubieren cometidos
delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación
que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo,
equilibrado, simultaneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en
cuenta la calidad de garante de derechos por parte del Estado”[777].
En el artículo
transitorio 24 se estipula la responsabilidad de mando, el cual recoge básicamente
lo previsto en el numeral 44 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final, incorporando
aspectos que guardan relación clara y directa con lo pactado, dentro del ámbito
de configuración del Congreso, con miras a prever el tratamiento diferenciado
ya mencionado con anterioridad. Su aprobación se entiende en el contexto de
ofrecer seguridad jurídica a los mandos superiores de la Fuerza Pública, al
mismo tiempo que permite establecer las responsabilidades que les pueda caber
por su participación en el conflicto. Todo ello dentro del objetivo de lograr un
esquema de estabilidad y de cierre jurídico frente a los hechos ocurridos, que posibilite
la construcción de una paz estable y duradera.
El siguiente
cuadro permite ilustrar las relaciones existentes entre el AF y lo previsto en
el Acto Legislativo:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 24. Responsabilidad
del mando. Para la determinación de la responsabilidad del
mando, la Jurisdicción Especial para la Paz aplicará, en el
caso de los miembros de la Fuerza Pública, el Código Penal Colombiano,
el Derecho Internacional Humanitario como ley especial, y las reglas operacionales
de la Fuerza Pública en relación con el DIH siempre que ellas no
sean contrarias a la normatividad legal.
La
determinación de la responsabilidad del mando no podrá fundarse
exclusivamente en el rango, la jerarquía o el ámbito de jurisdicción. La
responsabilidad de los miembros de la Fuerza Pública por los actos
de sus subordinados deberá fundarse en el control efectivo de la respectiva
conducta, en el conocimiento basado en la información a su disposición antes,
durante, o después de la realización de la respectiva conducta, así como en
los medios a su alcance para prevenir que se cometa o se siga cometiendo la
conducta punible, siempre y cuando las condiciones fácticas lo permitan, y de
haber ocurrido, promover las investigaciones procedentes.
Se entenderá
que existe mando y control efectivo del superior militar o policial sobre los
actos de sus subordinados, cuando se demuestren las siguientes condiciones
concurrentes:
a) Que la
conducta o las conductas punibles hayan sido cometidas dentro del área de
responsabilidad asignada a la unidad bajo su mando según el nivel
correspondiente y que tengan relación con actividades bajo su
responsabilidad;
b) Que el
superior tenga la capacidad legal y material de emitir órdenes, de
modificarlas o de hacerlas cumplir;
c) Que el superior
tenga la capacidad efectiva de desarrollar y ejecutar operaciones dentro del
área donde se cometieron los hechos punibles, conforme al nivel de mando
correspondiente; y
d) Que el
superior tenga la capacidad material y directa de tomar las medidas adecuadas
para evitar o reprimir la conducta o las conductas punibles de sus
subordinados, siempre y cuando haya de su parte conocimiento actual o
actualizable de su comisión.
(…) respecto a los agentes
del Estado, se establece un tratamiento especial (…) basado en el Derecho
Internacional Humanitario. Pág. 152. Dicho tratamiento diferenciado
valorará lo establecido en las reglas operacionales de la fuerza pública en
relación con el DIH. Pág. 152.
En ningún caso la
responsabilidad del mando podrá fundarse exclusivamente en el rango, la
jerarquía o el ámbito de jurisdicción. Pág. 152.
La responsabilidad de los
miembros de la fuerza pública por los actos de sus subordinados deberá
fundarse en el control efectivo de la respectiva conducta, en el conocimiento
basado en la información a su disposición antes, durante y después de la
realización de la respectiva conducta, así como en los medios a su alcance
para prevenir, y de haber ocurrido, promover las investigaciones procedentes.
Pág. 152.
Así las cosas, es
claro que el artículo transitorio 24 desarrolla normativamente los puntos que
en esencia se plantearon dentro del Acuerdo Final. Si bien se adicionan algunos
elementos y se enlistan los criterios que guiarán la labor de los operadores
jurídicos de la JEP, dicha actuación se hace en el marco de implementar lo
pactado, y con miras a facilitar el desarrollo del componente de justicia del
SIVJRNR.
El artículo
transitorio 25 prevé las sanciones que la JEP puede imponer a los miembros de
la Fuerza Pública, las cuales deberán tener un contenido reparador, así como de
restricción de libertades y derechos[778]. El vínculo de conexidad material y teleológica se encuentra en lo
prescrito en el numeral 60 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final, en donde
expresamente se refiere a la posibilidad de disponer la aplicación de las
sanciones propias, alternativas y ordinarias a los agentes del Estado[779], así como a la necesidad de preservar el fuero carcelario, en el
caso de que la sanción que se imponga implique la privación efectiva de la
libertad[780].
Al cierre de este
capítulo, se encuentra el artículo transitorio 26, en el que se estipula la
exclusión de la acción de repetición y el llamamiento en garantía para los
miembros de la Fuerza Pública[781]. A juicio de esta Corporación, pese a que varios intervinientes
consideran que este precepto se aleja del principio de centralidad de las
víctimas, lo cierto es que satisface igualmente los criterios de conexidad
material y teleológica, por una parte, porque en el proyecto de ley de
amnistía, indulto y tratamientos penales especiales que se incorpora al
Acuerdo, se establece que la renuncia a la persecución penal para los agentes
del Estado impide el ejercicio de la acción de repetición y el llamamiento en
garantía[782]; y por la otra, porque si bien podría considerarse que la formula
incorporada en el Acto Legislativo es más amplia, el ajuste que se realiza
mantiene plenamente la correspondencia teleológica con los fines del Acuerdo,
en donde más allá de la obligación concreta de indemnizar por parte del
victimario, se prevé la calidad de garante del Estado respecto del deber de
satisfacer el derecho a la reparación integral, como se explicó previamente.
4.7.3.9. Finalmente,
en el capítulo VIII, se incluyen el artículo transitorio 27, así como los artículos
2 a 5 del Acto Legislativo. Para empezar, en la primera de las disposiciones en
cita se estipula la que se denomina como la cláusula de prevalencia del Acuerdo
Final, cuyo contenido guarda plena conexidad material y teleológica con lo
dispuesto en este último documento, al reproducir lo preceptuado en el numeral
15 del punto 5.1.2 del capítulo 5. En el cuadro que sigue a continuación se
ilustra la relación existente entre el texto del AF y lo dispuesto en el Acto
Legislativo:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017
ACUERDO FINAL
Artículo
transitorio 27. Prevalencia del Acuerdo Final.  En caso de que con posterioridad
a la aprobación del presente acto legislativo, se aprobaran leyes o normas
que al otorgar tratamientos diferenciados a agentes del Estado o a otras
personas por conductas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto
armado, fueran combatientes o no combatientes, provocaren que los anteriores
sean excluidos de la competencia de la Jurisdicción Especial para la
Paz, o tuvieren como resultado la inaplicación de dicha jurisdicción o la
inaplicación de las condiciones referidas a las sanciones que se recogen en
el Acuerdo Final de 24 de noviembre de 2016 respecto de dichas personas, el
Tribunal Especial para la Paz ejercerá su jurisdicción preferente
en las materias de su competencia conforme al presente acto legislativo.
En caso de que con
posterioridad a la firma del acuerdo sobre Jurisdicción Especial para la Paz,
se
aprobaran leyes o normas
que al otorgar tratamientos diferenciados a agentes del Estado o a otras
personas por conductas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto
armado, fueran combatientes o no combatientes, provocaren que los anteriores
sean excluidos de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, o
tuvieren como resultado la inaplicación de dicha jurisdicción o la
inaplicación de las condiciones referidas a las sanciones que se recogen en
el presente texto respecto de dichas personas, el Tribunal Especial para la
Paz ejercerá su jurisdicción preferente en las materias de su competencia
conforme a lo establecido en este documento. Pág. 146.
De otro lado, en
el artículo 2 del Acto Legislativo, que adiciona un paragrafo al artículo 122
del Texto Superior, se establece la habilitación para el ejercicio de la
función pública a quienes se hayan acogido al marco de la justicia
transicional. Esta norma guarda conexidad material, por una parte, por ser una
aplicación específica del derecho a participar en la conformación del poder
político en su modalidad de ocupar cargos públicos (CP art. 40.7)[783]; y por la otra, porque en el capítulo 3 del AF, se alude al
proceso de reincorporación a la vida civil de los integrantes de las FARC, a
través del desenvolvimiento de actividades políticas, públicas, sociales o
humanitarias. Precisamente, en relación con el acceso a la función pública,
se resalta lo acordado en el punto referente a los cuerpos de seguridad y
protección[784],
en donde se menciona la necesidad de crear las condiciones que permitan la
vinculación de personal de confianza del partido político que surja del
tránsito de las FARC a la actividad legal, para lo cual se podrá acudir a la
contratación laboral directa de sus miembros como servidores públicos, sin
perjuicio de la posibilidad de utilizar la figura de los contratos temporales
de prestación de servicios. Por lo demás, la conexidad teleológica se deriva de
la circunstancia de que, a través de esta disposición, como ya se dijo, se
promueve la reincorporación como vía para alcanzar la terminación del conflicto
y la construcción de una paz estable y duradera.
Sin embargo, cabe transcribir su
rigor normativo para efectos de verificar con mayor detenimiento el
cumplimiento del criterio de conexidad material:
“ARTÍCULO 2°. Agréguese un parágrafo al
artículo 122 de la Constitución Política:
Parágrafo. Los miembros de los grupos armados organizados al
margen de la ley condenados por delitos cometidos por causa, con ocasión o en
relación directa o indirecta con el conflicto armado, que hayan suscrito un
acuerdo de paz con el Gobierno o se hayan desmovilizado individualmente,
siempre que hayan dejado las armas, se hayan acogido al marco de justicia
transicional aplicable en cada caso, entre estos la Jurisdicción Especial para
la Paz en los términos de este acto legislativo y no hayan sido condenados por
delitos dolosos posteriores al acuerdo de paz o a su desmovilización, estarán
habilitados para ser designados como empleados públicos o trabajadores
oficiales cuando no estén efectivamente privados de su libertad, bien sea de
manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta y
para celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el
Estado. Las personas a las que se refiere el presente artículo no quedarán
inhabilitadas para el ejercicio de una profesión, arte u oficio.
La anterior disposición aplicará igualmente a los
miembros de la Fuerza Pública que se sometan a la Jurisdicción Especial para la
Paz, quienes podrán ser empleados públicos, trabajadores oficiales o
contratistas del Estado, cuando no estén efectivamente privados de su libertad,
bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido
impuesta, sin perjuicio de la prohibición de reincorporación al servicio activo
prevista en la ley 1820 de 2016 para las situaciones en ella señaladas.
Como aporte a las garantías de no repetición, el
Estado colombiano garantizará que los hechos que ocurrieron en el pasado no se
repitan, y para ello implementará las medidas referidas en el Acuerdo General
de Paz en esta materia. Quienes sean sancionados por graves violaciones de
Derechos Humanos o graves infracciones al derecho Internacional Humanitario, no
podrán hacer parte de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama
Judicial ni órganos de control.”
De la transcripción de la norma se
observa que, en virtud del inciso primero, parecería que la habilitación para
el ingreso a la función pública y para celebrar contratos con el Estado tendría
una vocación general, referente a todo tipo de proceso que se adelante en el
marco de la justicia transicional, incluyendo el vinculado con la Jurisdicción
Especial para la Paz. No obstante, tal consideración no se aviene con el
criterio de conexidad material, por virtud del cual debe entenderse que a
través del fast track, sólo se pueden regular materias que tengan una
conexión clara, estrecha y directa con lo plasmado en el Acuerdo Final. En
virtud de lo anterior, es exigible una lectura restrictiva de la norma que
limite su alcance al actual proceso de justicia transicional, en aras de autorizar
su expedición a través de la vía dispuesta en el Acto Legislativo 01 de 2016.
Tal lectura lleva a concluir que el
citado parágrafo que se agrega al artículo 122 de la Constitución, debe
entenderse como una disposición de carácter transitorio, que solo aplica
respecto de quienes se sometan al marco jurídico de la JEP. De esta manera, el
inciso primero, al regular el caso de los miembros de los grupos armados al
margen de la ley, más allá del conjunto de requisitos que allí se imponen para poder
acceder a la función pública o para poder contratar con el Estado, circunscribe
su aplicación a los miembros de las FARC que hayan suscrito el acuerdo de paz o
que se hayan desmovilizado individualmente, a través del régimen jurídico que
en su momento les haya sido aplicable, siempre que, como ya se dijo, sean
sometidos a la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, en los
términos del Acto Legislativo 01 de 2017.
Ello se refuerza con lo dispuesto
en el inciso segundo, en donde expresamente se señala que el ingreso a la
función pública y a la posibilidad de suscribir contratos con el Estado, se
aplicará igualmente a los miembros de la Fuerza Pública que “se sometan a la
Jurisdicción Especial para la Paz, quienes podrán ser empleados públicos,
trabajadores oficiales o contratistas del Estado, cuando no estén efectivamente
privados de su libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la
sanción que les haya sido impuesta, sin perjuicio de la prohibición de
reincorporación al servicio activo prevista en la Ley 1820 de 2016 para las
situaciones en ella señaladas”.
En conclusión, por razones de
conexidad, el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2017, en cuanto agrega un
parágrafo al artículo 122 de la Constitución, tiene un carácter transitorio, en
la medida en que los beneficios que allí se consagran se predican únicamente
del actual proceso de justicia transicional, como ya se expuso, derivado del
marco competencial de la Jurisdicción Especial para la Paz.
Ahora bien, adicional a lo
expuesto, en el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017, se
modifica el inciso 4 del artículo transitorio 66 de la Constitución Política,
señalando que “los criterios de priorización como los de selección son
inherentes a los instrumentos de justicia transicional. El Fiscal General de la
Nación determinará criterios de priorización para el ejercicio de la acción
penal, salvo en los asuntos que sean de competencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz. (…)”[785]. A continuación, la norma en cita se
refiere a los criterios de selección y a los efectos que pueden derivarse de su
aplicación, los cuales al ser objeto de una ley estatutaria, se sujetan a la
prohibición de no poder “alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de
la JEP y sus normas de desarrollo”.
Son dos las
razones que exteriorizan la conexidad material y teleológica de esta
disposición con lo pactado en el Acuerdo Final. La primera de ellas se concreta
en el hecho de que el citado documento también recoge los criterios de
priorización y selección como parte de su forma de administrar justicia[786].  Y, la segunda, se deriva de la circunstancia de que, a través de
la preservación del carácter especial de la JEP, se garantiza la implementación
de lo pactado, guardando la respectiva armonización con las reglas generales
que rigen la aplicación de la justicia transicional, en el denominado marco
jurídico para la paz.
En el artículo 4º se
prevé la derogatoria expresa del artículo transitorio 67 de la Constitución,
introducido por el Acto Legislativo 01 de 2012, esta norma guarda conexidad
material y teleológica con el Acuerdo Final, toda vez que, al suprimir la
reforma introducida a través del citado Acto Legislativo, se faculta la
participación en política, sin las limitaciones originalmente establecidas en
el mencionado marco jurídico para la paz[787]. En este orden de ideas, como se resaltó con anterioridad, el
Acuerdo Final expresamente menciona que: “La imposición de cualquier sanción
en el SIVJRNR no inhabilitará para la participación en política ni limitará el
ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de participación política, para
lo cual las partes acordarán las reformas constitucionales pertinentes”[788].
Por último, en el
artículo 5º se consagra la regla de vigencia, que es una norma inescindible a
la naturaleza de todo precepto jurídico y, en esa medida, necesaria para lograr
la implementación del Acuerdo Final. El citado documento refiere a lo anterior,
cuando al describir el contenido del acto de creación de la JEP, menciona que,
entre otros aspectos, deberá incluir: “La entrada en funcionamiento de la
Jurisdicción Especial para la Paz a partir de la aprobación (…) [del] Acto
Legislativo (…)”[789].
4.7.3.10. Por todo
lo anterior, esta Corporación concluye que el Congreso de la República observó
el requisito de competencia referente al cumplimiento de los criterios de
conexidad material y teleológica para expedir el Acto Legislativo 01 de 2017,
razón por la cual, en este punto, se cumplieron con las exigencias especiales
previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016. Este examen de conexidad, por lo
demás, destaca que el vínculo existente entre el desarrollo normativo planteado
en el acto de reforma y el Acuerdo Final es objetivo, estricto y suficiente.
Lo primero, por cuanto no se regulan aspectos diferentes o que rebasen el
ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación.
Lo segundo, porque las disposiciones aprobadas responden de manera precisa a lo
pactado en los capítulos 3 y 5 del AF. Y, lo tercero, porque –como se demostró–
entre las materias objeto de regulación y el contenido del AF, lo que se
advierte es un grado de estrecha proximidad.
4.7.4. Para
finalizar las consideraciones sobre el control de forma, cabe referirse a dos
puntos expuestos en las intervenciones ciudadanas. El primero tiene que ver con
la supuesta exigibilidad del criterio de necesidad estricta en la
valoración de los actos legislativos expedidos en virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz. Para la Corte, este requisito no resulta
aplicable, debido a que el acto de reforma constitucional, a diferencia de los
decretos proferidos por las facultades extraordinarias otorgadas por el Acto
Legislativo 01 de 2016, tiene su origen en el órgano representativo por
excelencia, esto es, en el Congreso de la República, lo que asegura la
legitimidad democrática en su expedición, incluso bajo las condiciones
especiales del fast track, pues comporta un nivel de deliberación y de
participación ausente en la promulgación de un decreto con fuerza de ley.
El segundo se
vincula con la incorporación que se solicita de los principios de bilateralidad
y autenticidad, por virtud de los cuales se debe excluir de las reformas todo
aquello que se haya estipulado por fuera de la mesa de diálogo o que traspase
los estrictos términos acordados por las partes. A juicio de este Tribunal,
estos requisitos no se encuentran previstos en el Acto Legislativo 01 de 2016,
ni en la Constitución, ni en la Ley 5ª de 1992, razón por la cual no pueden ser
tenidos en cuenta como parámetros de control del Acto Legislativo 01 de 2017,
como se deriva de lo previsto en esta sentencia y, en especial, de lo reseñado
en el acápite 4.2.
5.  Del
control sobre los vicios de sustitución de la Constitución
5.1.
Estándares y metodología del juicio de sustitución del Acto
Legislativo 01 de 2017
5.1.1. En los
acápites precedentes se efectuó un análisis formal y procedimental, orientado a
evaluar la regularidad en el trámite para la expedición del Acto Legislativo 01
de 2017, y un análisis competencial, encaminado a valorar el ejercicio de las
atribuciones normativas que le fueron otorgadas al Congreso de la República
para expedir reformas constitucionales mediante un procedimiento especial y
abreviado, para implementar el Acuerdo Final. A continuación, se realizará el
tercer tipo de escrutinio anunciado, mediante el denominado “juicio de
sustitución”, con el propósito de determinar si el constituyente secundario se
excedió en el ejercicio de sus competencias de reforma de la Carta Política,
por suprimir o anular alguno de sus elementos definitorios.
Tal como se
explicó en los acápites precedentes, en la medida en que el análisis recae
sobre un acto reformatorio de la Constitución, no es procedente su revisión
material sino únicamente un examen competencial que se enfoca en establecer si
el constituyente secundario se desbordó en el ejercicio de sus competencias
reformatorias, al suprimir, eliminar o sustituir alguno de los componentes
esenciales del ordenamiento superior. En este orden de ideas, el escrutinio
judicial tiene como referente de control los elementos fundamentales y
transversales de la Constitución Política, y no los contenidos puntuales de
dicho instrumento ni tampoco manifestaciones específicas y accidentales de
aquellos ejes, y el ejercicio analítico se encamina a establecer si tales
piezas fueron eliminadas, siguiendo los estándares metodológicos fijados por la
Corte Constitucional para estos efectos[790].
5.1.2.          Sin
embargo, el juicio de sustitución que se efectúa a continuación tiene algunas
particularidades, derivadas, primero, de las facultades normativas especiales
con fundamento en las cuales fue expedida la reforma constitucional; segundo,
de que esta última se inscribe en un escenario de transición hacia la paz, y
tercero, de que este instrumento consagra un sistema integral y cohesionado de
verdad, justicia, reparación y no repetición.
5.1.2.1. En
efecto, el Acto Legislativo 01 de 2017 fue expedido con base en las
atribuciones que le fueron conferidas al Congreso de la República en el Acto
Legislativo 01 de 2016, acto legislativo que, a su turno, dispone que los
instrumentos dictados con fundamento en dichas potestades deben ser objeto de
un control automático, integral y único de constitucionalidad[791].
Esta exigencia
tiene tres efectos específicos en el escrutinio judicial: (i) primero, a
diferencia de lo que ocurre en los juicios ordinarios de sustitución, en
principio, la revisión debería recaer sobre todas las medidas legislativas
contenidas en la reforma constitucional, y no sólo sobre aquellas que hayan
sido individualizadas e identificadas previamente en una demanda de inconstitucionalidad,
entre otras cosas porque al tratarse de un control automático, la revisión es
oficiosa y se activa sin necesidad de que exista un cuestionamiento público a
la validez del acto; en otras palabras, en la terminología de este Tribunal, la
“premisa menor” del juicio se encontraría integrada por todas las
disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2017; (ii) segundo, los parámetros del
control también difieren del juicio ordinario de sustitución, ya que mientras
en esta última hipótesis el examen se efectúa tomando como referente de
análisis los componentes esenciales de la Constitución que han sido
identificados previamente en una acción de inconstitucionalidad, en este caso
la exigencia de control integral y exhaustivo hace necesario que la Corte
identifique en la reforma los elementos que puedan aparecer como problemáticos
desde una perspectiva de sustitución, y que luego confronte tales elementos con
aquellos ejes esenciales de la Carta Política que podrían quedar comprometidos,
de suerte que, al menos en principio, con la presente revisión quede
definitivamente establecida la validez del Acto Legislativo 01 de 2017[792]; (iii) y finalmente, el ejercicio analítico difiere del juicio
ordinario de sustitución, ya que mientras en este último la controversia se
estructura en función de las acusaciones planteadas por el accionante, y
eventualmente por los intervinientes, de modo que el examen apunta a evaluar
tales cargos, para descartarlos  o avalarlos, en el caso del Acto Legislativo
01 de 2017 la litis constitucional no se configura en función de los
señalamientos formulados por los accionantes, puesto que el análisis apunta a
determinar, en abstracto, la validez de la reforma.
5.1.2.2. En
segundo lugar, en la medida en que el Acto Legislativo 01 de 2017 establece el
marco jurídico para un escenario transicional específico, en el contexto de un
proceso de paz, el escrutinio judicial debe ajustarse a la naturaleza del mismo,
teniendo en cuenta dos hechos constitucionalmente relevantes que repercuten
directamente en el alcance del control competencial, así:
- De una parte, se
trata de escenarios que por su propia naturaleza exigen transformaciones
sustantivas en la estructura institucional y en las dinámicas del
funcionamiento social, y que, además, se encuentran precedidos de delicados
procesos transaccionales y de negociación política que revisten un alto nivel
de complejidad, orientados a la terminación del conflicto armado y a la
consecución de la paz. Por ello, el escrutinio parte del reconocimiento del
especial margen de apreciación con el que cuentan los actores políticos para
rediseñar las estructuras estatales y para reconfigurar la vida política,
económica y social en aras de este propósito fundamental, lo que en últimas
implica una flexibilización del juicio de sustitución[793].
Precisamente,
sobre este punto algunos de los intervinientes en el proceso y algunos
participantes en la audiencia pública de los días 6 y 7 de julio de 2017
sostuvieron que el escrutinio judicial del Acto Legislativo 01 de 2017 debe ser
“doblemente ponderado”[794], de modo que únicamente aquellas medidas que resultan
manifiestamente desproporcionadas e insostenibles dentro de la organización
política, por anular el núcleo esencial de la independencia judicial, de la
garantía de imparcialidad, de la seguridad jurídica o de otros principios
medulares del ordenamiento superior, pueden ser declaradas inexequibles por el
juez constitucional, mientras que aquellas otras que versan sobre aspectos
regulativos de los pilares esenciales, incluso si implican transformaciones
profundas en el diseño institucional previsto por el constituyente primario,
deben ser declaradas exequibles.
- Además, se trata
de escenarios orientados a la consecución de la paz, en cuanto que, por
definición, apuntan a finalizar conflictos internos de la mayor gravedad que se
han extendido temporal y territorialmente, y que han provocado la violación
masiva y sistemática de derechos humanos. Y en la medida en que la paz
constituyó uno de los principales propósitos del constituyente primario al
diseñar la Carta de 1991, el juez debe partir del reconocimiento de este
principio, valor y derecho constitucional, e incorporarlo al juicio de
sustitución para que sirva como referente del análisis judicial[795]. En este orden de ideas, el análisis requiere articular las
consideraciones sobre la eventual supresión de los principios medulares del
ordenamiento superior, con las relativas a la contribución de la medida objeto
del escrutinio judicial a la consecución de la paz.
Debe aclararse,
sin embargo, que la circunstancia de que el acto legislativo cree una
institucionalidad y unos instrumentos llamados a operar en un escenario
transicional no se traduce en un relajamiento o en un debilitamiento automático
y general del escrutinio judicial, sino en la introducción de una nueva
variable en el ejercicio analítico, para determinar si las medidas objeto de
control constituyen un aporte o una contribución necesaria y efectiva para la
construcción de una paz estable y duradera. De este modo, el efecto jurídico de
la calificación jurídica del Acto Legislativo 01 de 2017 como un instrumento
transicional no consiste en validar automáticamente la reforma ni en
flexibilizar globalmente y a priori el control constitucional, sino en
articular en el juicio de sustitución las consideraciones relativas al escenario
transicional, mediante un análisis individualizado de las medidas objeto de
control a la luz de esta circunstancia, y a la luz de la paz como principio,
valor y derecho. Esto significa que la sola invocación de la paz no puede
servir como justificación de las alteraciones a los diseños del constituyente
primario, y que ésta constituye un referente ineludible del escrutinio judicial
en los escenarios de transición, más no una razón de Estado a la luz de la cual
resulte imperativo para este Tribunal validar cualquier medida que se ampare en
una invocación global a la paz[796].
En cualquier caso,
la intensidad del control que se efectúa a continuación no es uniforme, pues se
encuentra en función del contenido, de la vocación de permanencia y del nivel
generalidad de las medidas adoptadas por el constituyente. Es así como, con
respecto al contenido de las reformas, el escrutinio judicial se intensifica
cuando recae sobre las disposiciones que impactan la parte dogmática de la
Carta Política, mientras que las referidas a la parte orgánica son objeto de un
control más débil, ya que solo el primero tipo de medidas comprometen
directamente los principios y fines últimos del ordenamiento constitucional,
mientras que estas últimas cumplen una función primordialmente instrumental. Por
su parte, con respecto a la vocación de permanencia de las reformas, el control
se intensificará respecto de las medidas que están llamadas a tener una
vigencia indefinida, frente a aquellas que tienen un carácter transitorio y
frente a aquellas que tienen un carácter transicional, precisamente por el
impacto que pueden tener aquellas desde una perspectiva temporal. Y con
respecto al nivel de generalidad de las reformas, el juicio de sustitución
tendrá un mayor rigor respecto de aquellas medidas que tienen un mayor
espectro, teniendo en cuenta el mayor compromiso que pueden tener en los
elementos definitorios del ordenamiento superior.
5.1.2.3.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que el Acto Legislativo 01 de 2017 crea un
sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición, bajo la
premisa de que en contextos como el descrito, el Estado se encuentra habilitado
para renunciar parcialmente a la potestad persecutoria de los delitos, pero en
la medida en que lo anterior tenga como contrapartida una ganancia equivalente
en la consecución de la verdad en torno al conflicto armado, en la reparación a
las víctimas del mismo, y en el diseño e implementación de medidas que
garanticen su no repetición.
Un esquema
semejante altera de una manera muy sustantiva la dinámica del juicio de sustitución,
ya que el análisis no apunta solo a determinar si las medidas previstas en la
reforma constitucional, aisladamente consideradas, suprimieron algún componente
esencial de la Carta Política, sino si dentro de la nueva lógica de concesiones
y ganancias recíprocas entre los bienes y derechos constitucionales, el balance
integral arroja un resultado positivo o negativo.
Esto implica, por
ejemplo, articular la prohibición de la impunidad y el deber del Estado de
investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y
las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, con la centralidad de
las víctimas en el tránsito a la paz, la importancia de la construcción de una
verdad completa, exhaustiva y detallada acerca del conflicto, y el diseño e
implementación de mecanismos que garanticen su no repetición. Se trata entonces
de un análisis relacional y sistémico en el que la determinación de la
supresión de los ejes esenciales de la Carta Política supone identificar,
comprender y evaluar el juego de relaciones entre los distintos componentes del
modelo de verdad, justicia, reparación y no repetición para luego, más que
considerar cada uno de estos de manera aislada y separada, efectuar un balance
holístico e integral.
5.1.3.
Así las cosas, la revisión que se efectúa a
continuación se estructura a partir de los siguientes lineamientos.
- Primero, en la medida en que el control recae sobre una reforma
constitucional, el análisis se orienta a establecer, no si las medidas
correspondientes se ajustan o son compatibles con los contenidos de la Carta
Política, sino si el constituyente secundario desbordó sus competencias de
reforma al eliminar, sustituir o suprimir un principio medular del ordenamiento
superior, a través de lo que la jurisprudencia de este Tribunal ha denominado “juicio
de sustitución”.
- Segundo, en la
medida en que el Acto Legislativo 01 de 2016 exige que el control de este
instrumento sea integral, automático y definitivo, la revisión debe recaer
sobre todos los contenidos de la reforma constitucional, y el análisis debe
efectuarse en relación con todos aquellos componentes esenciales de la Carta
Política cuya pervivencia pueda quedar comprometida como consecuencia de la
reforma.
- Y tercero, como
el acto legislativo objeto de revisión constituye un instrumento de transición
que establece las bases de un sistema integral de verdad, justicia, reparación
y no repetición, el escrutinio judicial tiene las siguientes particularidades:
(i) primero, el examen parte del reconocimiento del muy amplio margen de
apreciación con el que cuentan los actores políticos para esos efectos, por lo
cual, el juicio de sustitución apunta exclusivamente a identificar aquellas
medidas que resultan absoluta y definitivamente insostenibles dentro del
ordenamiento constitucional; (ii) asimismo, en consideración a que este
instrumento tiene por objeto la consecución de una paz estable y duradera en un
escenario de violaciones masivas de derechos humanos, el análisis del juez
constitucional parte del reconocimiento de la paz como principio, valor y
derecho, y por tanto, en el examen judicial se deben articular las
consideraciones sobre la eventual supresión de los principios medulares del ordenamiento
constitucional, con las relativas a la contribución y necesidad de las medidas
adoptadas en la reforma constitucional para  la consecución de una paz estable
y duradera; lo anterior no implica, sin embargo, un relajamiento general del
juicio de sustitución ni una validación automática de las medidas adoptadas en
contextos transicionales, sino la introducción de una nueva variable de
análisis en el escrutinio judicial, en los términos anotados; (iii) finalmente,
el contenido específico del Acto Legislativo 01 de 2017, relativo al sistema de
integral de verdad, justicia, reparación y no repetición, impone una dinámica
especial de control, orientada a evaluar, no la regulación de cada uno de estos
componentes de manera aislada, sino el sistema de relaciones entre los mismos,
a partir de un análisis sistémico e integral.
5.1.4. En este orden de ideas, para la realización del escrutinio judicial,
metodológicamente se procederá del siguiente modo:
- Primero, se identificará la premisa mayor del juicio de
sustitución, es decir, los estándares con respecto a los cuales se evaluará la
competencia del constituyente secundario para reformar el ordenamiento
superior, teniendo en cuenta que aunque el Acto Legislativo 01 de 2017 exige un
control integral, tratándose de un control automático, resulta indispensable
que, en cada caso, la Corte precise el objeto de la litis constitucional
identificando los componentes medulares de la Carta Política en torno a los
cuales se puede estructurar el juicio de sustitución.
Así las cosas, como quiera que no es posible analizar cada una de
las reglas del Acto Legislativo 01 de 2017 a la luz de todos los elementos
definitorios del ordenamiento constitucional, previamente se seleccionarán
aquellos pilares que serán utilizados en el escrutinio judicial, verificando,
por un lado, que dicho referente tenga, al menos prima facie, el status
de principio medular de la Carta Política, y por otro, que tenga un vínculo
sustantivo con las materias reguladas en el acto legislativo objeto de
revisión.
En este sentido,
la Corte encuentra que la presente reforma constitucional contiene dos ejes
temáticos: por un lado, se establece una nueva institucionalidad encargada de
operar los instrumentos de transición, a través de la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, la Unidad de
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del
conflicto armado y la Jurisdicción Especial para la Paz; y por otro, se crean
las herramientas de verdad, justicia, reparación y no repetición. En este orden
de ideas, en relación con el primer componente, esto es, las modificaciones a
la estructura del Estado, la controversia constitucional se estructurará en
función de los principios de separación de poderes, de independencia judicial y
de supremacía constitucional, ya que se trata, según la jurisprudencia de este Tribunal,
de principios fundantes que irradian toda la Constitución de 1991 y que por
tanto no son susceptibles de ser eliminados o sustituidos por el constituyente
secundario, y porque, además, estos principios se refieren directamente a la
forma en que debe estructurarse el poder político. Por su parte, en relación
con el segundo componente del Acto Legislativo 01 de 2017, esto es, los instrumentos
de verdad, justicia, reparación y no repetición, los elementos definitorios que
serán empleados en el juicio de sustitución son el deber del Estado de
investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y
las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, el deber del Estado de
asegurar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación
integral y la garantía del juez natural como componente del derecho al debido
proceso; al igual que en el caso anterior, se trata de componentes de la Carta
Política cuya fundamentalidad ha sido reconocida y aceptada por este Tribunal,
y que además guardan un vínculo material directo con los instrumentos
establecidos en el acto legislativo objeto de revisión.
Con respecto a cada uno de estos ejes esenciales se harán las
siguientes precisiones: (i) se indicarán las razones por las que deben servir
como parámetro del juicio de sustitución, es decir, el fundamento de su status
de elemento definitorio de la Constitución; cuando exista una calificación
previa por parte de este Tribunal, en el sentido de que el referido elemento
constituye una pieza irremovible del ordenamiento superior, se indicarán
sucintamente los fallos en que se efectuó esta calificación, así como las
razones que sirvieron de base a la respectiva conclusión; y en caso contrario,
se expresarán las razones por las que la Corte concluye que se trata de
componentes medulares del ordenamiento superior que no pueden ser suprimidos
por el constituyente secundario, a partir de una aproximación integral al texto
constitucional; (ii) asimismo, se indicará el contenido básico de cada uno de
los citados elementos, con el objeto de que sean utilizados posteriormente para
evaluar las medidas contenidas en la reforma constitucional; esta descripción
tendrá en cuenta el contenido general asignado al principio, y en particular,
las especificaciones que se han hecho del mismo, primero, en el contexto
específico del juicio de sustitución, segundo, en el marco de los instrumentos
transicionales, y tercero, en materias y problemas jurídicos afines a las que
se abordan en esta oportunidad.
- Segundo, se precisarán los contenidos normativos sobre los que
debe recaer escrutinio judicial, esto es, el contenido de la denominada
“premisa menor”. Puntualiza la Corte que, no obstante que por tratarse de un
control integral, podría pensarse que el mismo debe recaer sobre la totalidad
de los contenidos normativos del Acto Legislativo 01 de 2017, en realidad, como
no se trata de un control material de constitucionalidad, sino de la aplicación
del juicio de sustitución, el mismo únicamente puede recaer sobre aquellos
elementos de los que quepa predicar los supuestos de dicho juicio. Por esa
razón, la Corte hará una síntesis de los dos núcleos temáticos regulados en el
acto objeto de control, esto es, las modificaciones a la estructura
institucional del Estado, y los instrumentos de verdad, justicia, reparación y
no repetición que deben ser operados en el actual escenario de transición, en
el entendido de que el análisis de la competencia se extenderá a toda esta
regulación considerada en su conjunto.
- Finalmente, una
vez identificados los elementos esenciales de la Carta Política que servirán
como referentes del juicio de sustitución y acotado el objeto de la
controversia constitucional, se evaluará la validez de la normatividad objeto
de revisión, estableciendo si algunos de los citados ejes transversales del
ordenamiento superior fueron sustituidos, eliminados, suprimidos o quebrantados
por el Acto Legislativo 01 de 2017, siguiendo el esquema argumentativo
establecido por vía jurisprudencial por esta corporación. Partiendo entonces de
estos elementos, se arribará a la conclusión del juicio de sustitución.
5.2. La premisa
mayor del juicio de sustitución
Tal como se
explicó en los párrafos precedentes, este Tribunal debe efectuar un control
integral de la reforma constitucional, de suerte que se analicen las medidas
allí contenidas a la luz de todos los pilares esenciales de la Carta Política
que puedan verse afectados, de modo tal que con la presente revisión quede
establecida definitivamente, sin perjuicio de las excepciones establecidas en
la jurisprudencia, la validez del Acto Legislativo 01 de 2017.
Para ese efecto, la
metodología del juicio de sustitución en escenarios de control automático, exige
que la Corte tome como base del juicio aquellos principios que revisten la
condición de principio medular del ordenamiento superior y en relación con los
cuales, al menos prima facie, sea posible identificar algún problema en
la dimensión analítica del referido juicio, en razón de su vinculación
sustantiva con las materias reguladas en el acto objeto de revisión.
En este orden de
ideas, a continuación se hará un análisis de aquellos principios que satisfacen
estas dos condiciones, así: (i) por un lado, con respecto a las medidas de
reajuste institucional, se encuentran los principios de supremacía
constitucional, de separación de poderes  y de independencia judicial; (ii) y
con respecto a los elementos esenciales vinculados a los instrumentos de
verdad, justicia, reparación y no repetición, se encuentra, en primer lugar, el
deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los
derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario; en
segundo lugar, el deber de garantizar los derechos de las víctimas de tales
violaciones a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición, y,
finalmente, la garantía del juez natural como componente del debido proceso.
A continuación se
hará el análisis de los citados principios, indicando las razones por las que
cada uno de ellos es un eje transversal del ordenamiento superior que no puede
ser removido por el constituyente secundario, y precisando su contenido básico,
especialmente en aquellos aspectos que podrían tener relevancia en el presente
escrutinio judicial, por haberse empleado en juicios de sustitución y no solo
en el escenario del control material de la legislación, por referirse a
escenarios de transición, y por tener un vínculo material con las medidas
adoptadas en el Acto Legislativo 01 de 2017.
5.2.1.
La supremacía constitucional
5.2.1.1.
El status del principio de
supremacía constitucional
El principio de supremacía constitucional constituye una de las
bases esenciales del ordenamiento jurídico, según calificación que ya ha hecho
este Tribunal en múltiples oportunidades[797].
Según la Corte, la fundamentalidad de este principio se explica
porque tiene un carácter omnipresente dentro de la Carta Política, y porque por
referencia al mismo se estructura toda la organización política, económica y
social.
De hecho, una revisión transversal del texto constitucional permite
concluir que el principio de supremacía irradia todo su articulado, y que, por
tanto, es un elemento esencial. Existen al menos cinco tipos de disposiciones
en las que, tácita o expresamente, se reconoce la fundamentalidad de este
principio:
- Por un lado, en el artículo 3º Superior se determina que “la
soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público,
que se ejercerá en los términos establecidos en la propia Constitución”, y en
el artículo 4º se establece que “la Constitución es norma de normas”.
- Asimismo, la Carta Política contempló un garante institucional
para el principio cuando en el artículo 241 dispuso la creación de la Corte
Constitucional como órgano vertebral de la organización política encargado de
asegurar la integridad y supremacía de la Constitución.
- De igual modo, en el texto constitucional se encuentra una serie
de dispositivos procesales que garantizan la superioridad jerárquica de la
Carta Política, entre ellos los siguientes: (i) el artículo 4º contempla la
figura de la excepción de inconstitucionalidad, al disponer que “en todo
caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica,
se aplicarán las disposiciones constitucionales”; (ii) el artículo 168
prevé la objeción presidencial por razones de inconstitucionalidad, para
asegurar que el proceso de producción legislativa se realice con sujeción al
ordenamiento superior; (iii) los artículos 168 y 241 contemplan el control
abstracto de constitucionalidad, para ser ejercido, en relación con las
reformas constitucionales, las leyes y los decretos del gobierno nacional que
tienen fuerza de ley, por la Corte Constitucional, y en relación con los actos
normativos infralegales, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo;
(iv) los artículos 86, 88 y 89 prevén la acción de tutela, las acciones
populares y las acciones de grupo como garantía jurisdiccional de los derechos
fundamentales y de los derechos colectivos.
- Además, para preservar la integridad del ordenamiento superior, se
estatuyen los mecanismos de rigidez constitucional, para que el texto
constitucional solo pueda ser alterado mediante procedimientos calificados,
bien sea a través de los actos legislativos expedidos por el Congreso de la
República, de referendos con intervención directa del pueblo, o mediante una
Asamblea Constituyente, procedimientos todos, regulados de manera precisa en la
propia Constitución.
- Finalmente, a lo largo de todo el articulado se establece que
todas las dinámicas de la vida política, económica y social deben estar
supeditadas a los dictados e imperativos de la Constitución Política. Así, el
artículo 2º determina que uno de los fines del Estado es garantizar los
principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política; el artículo 4º
consagra el deber de los nacionales y de los extranjeros de acatarla; el
artículo 6º establece el alcance de las responsabilidades de los particulares y
de los servidores públicos, en el sentido de que los primeros responden por
infringir la Constitución y la ley, y los segundos por esta misma causa y por
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 41
prevé el deber de todas las instituciones educativas de promover el estudio de
la Constitución de cara a su cumplimiento, así como el del Estado de promover
de divulgarla; el artículo 91 establece que la infracción manifiesta de la
Constitución no exime de responsabilidad a los agentes de la fuerza pública que
actúan en desarrollo de mandatos de sus superiores; el artículo 93 subordina la
aplicación de los instrumentos internacionales a su compatibilidad y
armonización con el texto constitucional, al determinar que “la admisión  de
un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de
Roma con respecto a las garantías contenidas en la Constitución tendrá efectos
exclusivamente dentro del ámbito de la materia regulada en él”; el artículo
95 establece el deber de todas las personas de acatar y cumplir la Constitución;
y los artículos 188, 192 y 198 imponen al Presidente el deber especia de
cumplir la Constitución.
A partir de esta revisión del texto constitucional, este Tribunal ha
concluido que el referido principio constituye un punto de referencia ineludible
dentro de los sistemas jurídicos, que irradia y permea toda la configuración de
la organización política y social, y que por tanto, constituye una pieza
esencial del sistema jurídico como tal.
5.2.1.2.
Contenido y alcance del principio de
supremacía constitucional
5.2.1.2.1. El principio de supremacía constitucional se estructura a
partir de dos elementos básicos: (i) por un lado, de la ordenación jerárquica
del sistema de fuentes del derecho, y de la ubicación del texto constitucional
en la cúspide del mismo; esto implica, primero, que todo el proceso de
producción normativa debe subordinarse, tanto desde el punto de vista
procedimental como desde el punto de vista sustantivo, a los dictados de la
Carta Política, y segundo, que la validez de todas las disposiciones que
integran el ordenamiento jurídico depende de su sujeción a dicho instrumento;
(ii) por otro lado, el principio de supremacía comprende el de la rigidez
constitucional, en razón de la cual la Constitución Política debe contar con blindajes
especiales frente a sus modificaciones y reformas, mediante el establecimiento
de requisitos procesales y sustantivos que cualifiquen las reformas a la misma,
garantizando que cuentan con el respaldo y la legitimidad democrática requerida
para alterar la voluntad del constituyente; en la práctica, este principio se
traduce en que los procedimientos de reforma constitucional revisten un mayor
nivel de exigencia frente a los que se requieren para modificar los demás actos
normativos que integran el sistema jurídico[798].
5.2.1.2.2. Con respecto al primero de estos componentes del
principio de supremacía constitucional, este Tribunal ha entendido que el
constituyente secundario y el legislador cuentan con amplias potestades para
reconfigurar el sistema de fuentes del Derecho así como los dispositivos
procesales que aseguran la ordenación jerárquica, pero en tanto esto no
trastoque, ni directa ni indirectamente, la primacía de la Carta Política ni la
efectividad de los mecanismos que respaldan dicha superioridad.
En torno a este imperativo fundamental, esta Corporación ha fijado
pautas interpretativas orientadas a preservar la supremacía constitucional. Es
así como en la Sentencia C-634 de 2011[799] se aclaró que los operadores de justicia tienen el deber de aplicar
la normatividad vigente no solo de conformidad con las sentencias de
unificación del Consejo de Estado, sino también con las directrices y pautas
interpretativas de la Corte Constitucional, y en las Sentencias C-054 de 2016[800] y C-284 de 2015[801] se validó la aproximación textualista a las disposiciones legales
así como la utilización del derecho natural como criterio auxiliar de
interpretación, pero en tanto ello sea compatible, en el caso concreto, con la
Carta Política.
5.2.1.2.3.
Con respecto al segundo componente estructural del principio de supremacía
constitucional, esto es, la rigidez constitucional, este Tribunal ha reiterado
la necesidad de que la voluntad del constituyente plasmada en la Carta se
encuentre blindada y protegida frente a las contingencias políticas, de suerte
que los procedimientos de reforma constitucionales tengan unas cualificaciones
tales que impidan que sus contenidos puedan ser alterados mediante los esquemas
ordinarios de reforma legal. Tal conclusión surge de la consideración conforme
a la cual una Carta Política que no revista ningún grado de rigidez, “modificable
en la forma ordinaria, no es en realidad una constitución sino una ley
ordinaria”[802]. Todo ello, dentro de la lógica de que
si la Constitución puede ser reformada mediante los mecanismos ordinarios de
aprobación de las leyes, el legislador no estaría subordinado a ningún mandato
superior, pues podría alterar las normas constitucionales mediante la
expedición de una nueva ley.
En función
de esta consideración general, esta Corporación ha concluido, entre otras
cosas, que las irregularidades en el procedimiento de reforma constitucional
comprometen directamente la supremacía del ordenamiento superior, y que además,
las exigencias de reforma constitucional referidas a mayorías cualificadas y a
los trámites especiales, deben ser entendidas e interpretadas a partir de
criterios estrictos y restrictivos, de suerte que constituyan una genuina protección
de la Carta Política[803].
5.2.1.2.4. En el contexto específico de las reformas
constitucionales, especialmente cuando estas se insertan en escenarios de
transición, este Tribunal ha reiterado las directrices anteriores, pero ha
precisado que pese al muy amplio margen de configuración con el que cuenta el
constituyente secundario para reconfigurar la estructura y el funcionamiento
del sistema jurídico, en ningún caso puede anular la especial posición que
ocupa la Carta Política dentro de la ordenación jerárquica ni vaciar de
contenido las exigencias procedimentales que la blindan frente a los cambios y
reformas constitucionales, ni tampoco inactivar los mecanismos que aseguran la
supremacía de la Constitución.
En la Sentencia
C-1040 de 2005[804], por ejemplo, se declaró la inexequibilidad de la facultad
normativa otorgada al Consejo de Estado para regular, de manera subsidiaria,
las garantías a la oposición, la participación en política de servidores
públicos, el derecho de acceso equitativo a los medios de comunicación, la
financiación de campañas presidenciales y el derecho de réplica en el contexto
de la figura de la reelección presidencial introducida en el Acto Legislativo
02 de 2004. La sustitución se produjo, a juicio de la Corte, porque al
atribuirse de manera excepcional una atribución normativa a un órgano
jurisdiccional, se dispuso tácitamente la inmunidad de las respectividades
normatividades al escrutinio judicial, y se suprimieron las competencias de la
Corte Constitucional frente a los mencionados instrumentos. De este modo, “el
hecho de que ello suceda durante un lapso breve –el tiempo que requiera el
Consejo de Estado para legislar cada vez que sea necesario para que
indefectiblemente existan normas que regulen la próxima campaña presidencial-
no es óbice para constatar que evidentemente durante este lapso la Constitución
dejará de ser suprema en el ámbito que el legislador decida regular y que las
normas incontrolables de manera efectiva que ese legislador adopte se aplicarán
a las elecciones que determinarán quién gobernará a Colombia (…)”.
En escenarios de
transición también se ha precisado el alcance del principio de superioridad
jerárquica, destacando, por un lado, que la necesidad de materializar la paz
como valor, principio y derecho constitucional puede justificar incluso un
relajamiento de los mecanismos que aseguran la supremacía de la Carta Política,
y por otro, que, sin perjuicio de lo anterior, se debe preservar el sustrato
básico del principio de rigidez constitucional. En el contexto del proceso de
paz en cuyo marco se suscribió el Acuerdo Final entre el Gobierno Nacional y
las FARC, en la Sentencia C-699 de 2016[805] la Corte analizó si las normas que flexibilizaban el procedimiento
de reforma constitucional para implementar normativamente dicho instrumento
anulaban el principio de rigidez constitucional. Este Tribunal dio una
respuesta negativa al interrogante anterior, argumentando, en primer lugar, que
la flexibilización anotada se inscribía en un contexto de transición para la
terminación del conflicto armado y la consecución de la paz, por lo cual, la
rigidez del ordenamiento superior podía morigerarse en estos escenarios
excepcionales y críticos; adicionalmente, la Corte sostuvo que el alcance de
estas medidas que permitían reformar la Carta Política mediante procedimientos
flexibles tenían un carácter excepcional y transitorio, además de un objeto
determinado y acotado, ya que debían orientarse exclusivamente a la implementación
del Acuerdo Final, y que, en todo caso, los trámites especiales eran más
gravosos que los exigidos por la Carta Política para expedir leyes ordinarias.
Recientemente, en
la Sentencia C-630 de 2017[806] este Tribunal efectuó el juicio de sustitución frente al Acto
Legislativo 02 de 2017, acto este que, con el propósito de dotar de estabilidad
y seguridad jurídica al Acuerdo Final, dispuso que los contenidos de dicho
instrumento que correspondan a normas de derecho internacional humanitario y a
derechos fundamentales definidos en la Constitución Política, son “obligatoriamente
parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas
y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final”, y que las
instituciones y autoridades del Estado tienen el deber de cumplir de buena fe
lo establecido en tal instrumento, rigiendo lo anterior “hasta la
finalización de los tres períodos presidenciales completos posteriores a la
firma del Acuerdo Final”.
En este fallo, la
Corte concluyó que este blindaje contenía una serie de indeterminaciones que
exigían una labor interpretativa por parte del juez constitucional, con el
propósito de “evitar un desbordamiento de la competencia del Congreso en
ejercicio de su facultad de reforma constitucional”. En este orden de
ideas, este tribunal efectuó las siguientes precisiones:  (i) “la
incorporación del Acuerdo al ordenamiento jurídico exige su implementación
normativa por los órganos competentes y de conformidad con los procedimientos
previstos en la Constitución para el efecto”, teniendo en cuenta que según
dicho instrumento, y según lo entendió el Congreso de la República durante el
trámite de aprobación del Acto Legislativo 02 de 2016, el Acuerdo Final “no
entra al bloque de constitucionalidad, y, en consecuencia, no se incorpora al
ordenamiento jurídico colombiano, sino que se garantizan unas precisas
condiciones sustantivas y temporales de estabilidad jurídica del mismo”;  (ii)
la condición de validez de las normas que desarrollan el Acuerdo Final prevista
en el inciso 1º del artículo 1º, “hace referencia a la conexidad que deben
guardar las normas y leyes de implementación con el Acuerdo Final así como a su
concordancia con las finalidades del mismo”;  (iii) la obligación prevista
en el inciso 2º del artículo 1º para las instituciones y autoridades del Estado
de cumplir de buena fe el referido instrumento, “es una obligación de medio,
esto es, de llevar a cabo los mejores esfuerzos para cumplir con lo establecido
en el Acuerdo Final, entendido como política de Estado, cuyo cumplimiento se
rige por la condicionalidad y la integralidad de los compromisos plasmados en
el mismo”; (iv) la exigencia de que las actuaciones de todos los órganos y
autoridades del Estado y los desarrollos normativos del Acuerdo Final, así como
su interpretación y aplicación, deben guardar coherencia con dicho instrumento,
debe entenderse sin perjuicio del “margen de apreciación para elegir los
medios más apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio
de progresividad”;  (v) “aunque el Acuerdo Final no es la única forma de
concretar el valor y el derecho a la paz, sí constituye un instrumento en esa
dirección”. Sobre esta base, este Tribunal concluyó que el Acto Legislativo
no sustituía la supremacía constitucional.
5.2.2.
El principio de separación de poderes
5.2.2.1.
El status constitucional del
principio de separación de poderes
5.2.2.1.1. El
principio de separación de poderes, sustentado en la premisa de que el poder
político debe ser limitado y compartido, se constituye en elemento básico y
esencial de la estructura democrático-constitucional del Estado de Derecho,
según ya ha establecido este Tribunal en múltiples oportunidades[807].
5.2.2.1.2. La Corte
ha concluido que el principio de separación de poderes es un elemento
definitorio de la Carta Política, al advertir que éste permea e irradia todo el
ordenamiento superior, y que guarda una relación de interdependencia con los
fines últimos de la organización política y con los demás elementos que integran
el texto constitucional. Ello, en tanto la separación de poderes contribuye
positivamente a garantizar las libertades y derechos a los ciudadanos a través
de la protección frente a la conformación de poderes omnímodos, así como a
racionalizar la actividad del Estado y el ejercicio del poder político,
mediante la instauración de órganos especializados, autónomos, independientes y
con competencias claramente definidas y acotadas por la Constitución y la ley.
Por ello, desde el origen
mismo de la Constitución de 1991, el constituyente entendió que cualquiera
fuese el modelo de Estado que se acogiese, éste debía responder a la necesidad
de limitar y compartir el poder político, con el propósito de preservar el principio
democrático, y de asegurar los derechos y libertades de las personas.
De hecho, durante la Asamblea Nacional
Constituyente se expresó, de manera clara e inequívoca, que cualquiera que
fuese la estructura institucional que se acogiera en la Carta Política, se
debía preservar el principio de separación de poderes, en cuanto este
materializa y concreta las exigencias inherentes al principio democrático. De
esta manera, más allá de las múltiples y diversas propuestas acerca de la
organización del Estado, existió un consenso sólido y consistente, en el
sentido de reconocer la importancia de la división de poderes y funciones entre
los distintos órganos estatales, y la de establecer un sistema de controles
interorgánicos que sirvan para modular el ejercicio del poder, como garantía
del interés general y de los derechos fundamentales. En la ponencia presentada
por los constituyentes Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuentes,
Matías Ortiz Abel Rodríguez, se concibió la separación de poderes como un “sistema
de distribución de poder para garantizar las libertades públicas, evitar la
concentración del poder y alcanzar la eficacia del Estado”[808].
Esta directriz general permeó
todo el ordenamiento constitucional, de suerte que el principio de separación
de poderes no solo fue positivizado expresamente en la Carta Política como un
elemento que debía irradiar la estructura y el funcionamiento de la
organización política, sino que además, toda la configuración del Estado
responde a esta directriz fundamental.
Esto explica que
el constituyente hubiese acogido expresamente este principio, estableciendo en
el artículo 113 de la Carta Política que “son ramas del poder público, la
legislativa, la ejecutiva y la judicial”, y que “los diferentes órganos
del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines”. De igual modo, a lo largo del texto
constitucional fueron positivizados algunos de los contenidos básicos de dicho
principio; así, el artículo 121 prohíbe a las autoridades del Estado ejercer
funciones distintas de las que le asigna el propio ordenamiento; el artículo 6
responsabiliza a los servidores públicos por la extralimitación en el ejercicio
de sus funciones; el artículo 1 define al país como un Estado organizado en la
forma republicana, y excluye, por esta vía, las estructuras estatales que se
asientan sobre la concentración de poder. Asimismo, una revisión de la
estructura institucional dispuesta en la Constitución de 1991 revela que esta
se asienta sobre la necesidad de evitar la concentración de poder y la de
potenciar su eficacia, mediante la acotación de los distintos roles estatales y
su asignación a distintas instancias, autónomas pero articuladas entre sí, y
vinculadas mediante un sistema de controles interorgánicos que materializa el
sistema de frenos y contrapesos al poder.
5.2.2.1.3.
Con fundamento en estas consideraciones, este Tribunal ha
concluido que el principio de separación de poderes constituye un elemento
irremovible del ordenamiento superior, y que, por tanto, aunque el
constituyente secundario cuenta con amplias potestades para alterar el esquema
institucional original, no se encuentra habilitado para suprimir o sustituir, ni
directa o indirectamente, el principio de separación de poderes.
Esta calificación, además, se ha hecho en los más distintos
escenarios: el otorgamiento de facultades normativas especiales al Presidente
de la República o a otros órganos del Estado en materias que son propias de
leyes estatutarias, orgánicas y ordinarias[809], la figura de la reelección presidencial[810], el incidente de impacto fiscal[811], la creación de órganos autónomos de origen constitucional[812] o de comisiones especiales encargadas de elaborar proyectos de ley
para la implementación del sistema acusatorio[813], la figura de la moción de censura[814], el sistema de juzgamiento para los altos funcionarios de la Rama
Judicial a través de una Comisión de Aforados[815], la supresión de las instancias constitucionales de gobierno y
administración de la Rama Judicial[816], o los sistemas de transición[817]. Así, el reconocimiento del principio como eje rector del sistema
constitucional colombiano constituye una premisa irrebatible dentro de la
jurisprudencia de este Tribunal.
Por tan solo mencionar algunos ejemplos, en las Sentencias C-1040 de
2005[818] y C-141 de 2010[819] se sometieron a examen las reformas constitucionales que
introdujeron las figuras de la reelección presidencial, a la luz de este
principio; asimismo, en las Sentencias C-970 de 2004[820], C-971 de 2004[821] y C-588 de 2009[822] se evaluó la validez de los actos legislativos que habilitaron al
Presidente de la República para asumir competencias normativas supletorias en
relación con materias que tienen reserva de ley, teniendo como referente este
elemento definitorio; también se hizo lo propio en la Sentencia C-1200 de 2003[823], respecto de las reformas constitucionales que crearon una comisión
especial encargada de elaborar proyectos de ley para la implementación del
sistema acusatorio en Colombia; siguiendo esta misma lógica, en la Sentencia
C-757 de 2008[824] se efectuó el juicio de sustitución respecto de las reformas constitucionales
que introdujeron la figura de la moción de censura sin sujeción a los
parámetros del sistema bicameral; igualmente, con fundamento en el mismo
principio, en la Sentencia C-288 de 2012[825] se efectuó el juicio de sustitución con respecto a los actos
legislativos que introdujeron la figura del incidente de impacto fiscal y que,
en particular, facultaron a distintas instancias estatales para solicitar a los
órganos judiciales la modulación de los efectos de sus fallos, con el objeto de
preservar la sostenibilidad fiscal; en la Sentencia C-170 de 2012[826] se valoraron las reformas que eliminaron la autonomía del órgano
regulador del servicio público de televisión a la luz del principio de
separación de poderes; recientemente, en la Sentencias C-285 de 2016[827] y C-373 de 2016[828] se evaluó la reforma constitucional que suprimió el Consejo
Superior de la Judicatura y en su lugar creó el Consejo de Gobierno Judicial y
la Gerencia de la Rama Judicial para ejercer las funciones de gobierno y
administración de este poder del Estado, y que modificó el sistema de
juzgamientos de los magistrados de las altas cortes, a partir de los estándares
del principio de separación de poderes como elemento irremovible de la Carta
Política.
5.2.2.1.4.
En definitiva, las reformas constitucionales que han
introducido cambios en la estructura orgánica del Estado han sido evaluadas a
la luz del principio de separación de poderes, considerado entonces como un eje
esencial del ordenamiento superior que no puede ser eliminado o suprimido por
el constituyente secundario.
5.2.2.2. Contenido y alcance del principio de separación de poderes
5.2.2.2.1. Tal como se indicó
en los párrafos precedentes, el principio de separación de poderes cumple dos
funciones esenciales dentro de la Constitución Política: por un lado, limitar y
racionalizar el ejercicio del poder, evitando concentraciones de autoridad
opuestas al principio democrático y al modelo republicano, y creando órganos
especializados, autónomos, independientes y con competencias definidas por la
Constitución y la Ley; y por otro lado, potenciar la
eficacia del Estado en la defensa del interés general y en realización de los
derechos y libertades, a través de la diferenciación y especialización de las
funciones estatales, y su atribución a órganos separados y autónomos.
Estos objetivos se cumplen a
partir de un arreglo institucional que mantenga contenidos los poderes
públicos, de modo que ninguno esté en la posibilidad de vaciar de contenido las
facultades y competencias de otro, y que preserve un sistema de controles inter
orgánicos que hagan efectivos los frenos y contrapesos entre ellos. A su vez,
ese mismo modelo debe contar con herramientas que faciliten la acción
coordinada de tales poderes, por medio de la colaboración armónica y con el objeto
de cumplir con los fines esenciales del Estado. Se trata entonces de
limitar y dividir el poder político, para garantizar el principio democrático: “El
control al ejercicio del poder como consecuencia de la mutua contención entre
autoridades requiere evitar la concentración de las funciones en un solo órgano
y, por consiguiente, asignar las que han sido tenidas por atribuciones básicas
de la actividad estatal a distintos centros de mando, de manera que cada uno se
encargue principalmente, por separado, de legislar, ejecutar o juzgar, sin que
en el desarrollo de los respectivos cometidos se invada el campo de actuación
constitucionalmente asignado a una rama u órgano distinto, interfiriéndolo en
forma desmedida o privándolo de sus competencias, en aras de la prevalencia de
alguno de los otros poderes.”.[829]
La formulación anterior, sin
embargo, se ha enfrentado a nuevas realidades relacionadas, en primer lugar,
con la aparición de nuevas funciones estatales, y segundo, con la necesidad de
que los órganos e instancias estatales articulen sus labores y las ejerzan a
través de un sistema de colaboración recíproca. Es así como a las tradicionales
actividades legislativa, ejecutiva y judicial,
asignadas a los tres poderes clásicos del Estados, esto es, el poder
legislativo, el poder ejecutivo, y el poder judicial, debieron ser rediseñadas
y reconfiguradas por la complejidad de la vida social y la asunción de nuevas
tareas por parte del Estado, y por tanto, con la aparición de nuevos órganos
separados de las ramas tradicionales, tal como acontece con el Ministerio
Público, la Contraloría General de la República, el Banco de la República, el
Consejo Nacional Electoral o la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Adicionalmente, a
la especialización y separación de tareas estatales se ha agregado la necesidad
de la articulación y colaboración entre los órganos del Estado: “La
Constitución de 1991 abandonó el modelo absoluto y rígido de separación de
poderes y adoptó “un sistema flexible de distribución de las distintas
funciones del poder público, que se conjuga con un principio de colaboración
armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y
contrapeso entre los poderes”. Así surge del artículo 113 Superior que, tras
instituir como ramas del poder público a la legislativa, la ejecutiva y la
judicial, señala que además “de los órganos que las integran existen otros,
autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del
Estado” y agrega que los diferentes órganos estatales “tienen funciones
separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.[830] En este orden de ideas, a la
luz de este principio, a cada una de las ramas del poder público le corresponde
un rol y una función principal y predominante, que, sin embargo, se complementa
con el deber de colaborar con el funcionamiento de las demás instancias
estatales, y de participar en el control de todas estas. Todo ello dentro de la
lógica de que se debe evitar la concentración del poder político en un solo
órgano para impedir la arbitrariedad en su funcionamiento, para asegurar la
libertad de los asociados, y para optimizar la eficiencia en la intervención
estatal.
En definitiva, la organización del Estado debe partir de la diferenciación de sus
roles esenciales, para luego asignarlos a instancias funcional y orgánicamente
autónomas que, sin embargo, se vinculan a partir de un sistema de relaciones
colaborativas y de controles interorgánicos orientado a la consecución de los
fines estatales, y a la racionalización del poder. En cualquier caso, la
reconfiguración del Estado ha estado orientada por la lógica subyacente al
principio de separación de poderes de buscar la racionalización del ejercicio
del poder y la eficacia de la intervención del Estado.
En este orden de ideas, la
Constitución Política acoge un modelo flexible de separación de poderes, en el
que el Estado se estructura a partir de la diferenciación de los roles
estatales y su asignación a diferentes instancias y órganos, los cuales
articulan su actividad con la que ejercen los demás organismos estatales, a
partir de relaciones de colaboración y de control, todo con el propósito de preservar
la racionalización del poder y la eficacia en la intervención estatal.
5.2.2.2.2. La
evaluación de las reformas constitucionales que introducen cambios a la
estructura del Estado a la luz del principio de separación de poderes, sin
embargo, reviste un alto nivel de dificultad. Por principio, el constituyente
secundario se encuentra habilitado para reconfigurar la arquitectura
institucional, por lo cual cuenta con un muy amplio margen de maniobra en este
frente, y los límites y fronteras a esta potestad general son siempre difusos.
Esto, unido a la circunstancia de que toda reforma institucional trae aparejado
un cambio en el equilibrio de fuerzas y poderes, y de que el impacto de tales
reformas depende de múltiples variables que no pueden fijarse a priori y
en abstracto, impide establecer criterios materiales con pretensiones de
validez general, con arreglo a los cuales se pueda establecer de manera clara e
inequívoca la sustitución del principio de separación de poderes.
Pese a la
dificultad anterior, la Corte ha encontrado una serie de pautas, de orden tanto
metodológico como sustancial, que permiten establecer si los cambios a la
estructura del Estado, dispuestos por el constituyente secundario, envuelven
una anulación del referido elemento definitorio de la Constitución Política.
5.2.2.2.3.
En primer lugar, desde una perspectiva metodológica, este Tribunal ha entendido
que el examen para determinar la sustitución del principio de separación de poderes
debe estructurarse no únicamente en función del contenido mismo de la medida
legislativa, ni de los propósitos que con ella persigue el constituyente
secundario, sino en función de los efectos materiales que la misma produce en
la organización política, a partir de un análisis contextual y sistémico que
permita dar cuenta de la forma en que la reforma se inserta dentro de la
institucionalidad. De este modo, el análisis se concentra no solo en las
medidas que formalmente se introducen en el ordenamiento jurídico, sino en el
impacto que éstas producen en el sistema, tomando como referente todos los
demás elementos que lo configuran, la forma en que los mismos se articulan
entre sí, y el nuevo juego y balance de poderes que se establece con la reforma
institucional. Esto significa, por ejemplo, que lo que en un contexto
específico podría resultar lesivo del principio de separación de poderes, en
otro podría no serlo, dependiendo de las características y los contornos de la
estructura en la que pretende insertarse la medida legislativa.
Aunque esta pauta
no siempre ha sido formulada explícita y deliberadamente por este Tribunal, sí
ha constituido un patrón decisional relativamente uniforme en su
jurisprudencia. Un ejemplo paradigmático de ello es la Sentencia C-141 de 2010[831], en la que se evaluó la validez del acto legislativo que introdujo
la figura de la segunda reelección presidencial. El examen de la Corte no se
orientó a establecer si la figura era, en sí misma considerada, lesiva del
principio de separación de poderes, sino si en el contexto específico del
sistema político colombiano, envolvía una concentración indebida de poder,
teniendo en cuenta las características relevantes de la organización política
de base.
De esta suerte, no
se trata de establecer si, en abstracto, la figura de la reelección
presidencial es compatible con el principio de separación de poderes, sino si
su introducción en una organización política específica produce o tiene como
efecto una eliminación del sistema de frenos y contrapesos al poder, teniendo
en cuenta, por ejemplo, el esquema constitucional para la designación de las
cabezas de los órganos de control, las atribuciones presidenciales, el alcance
de las potestades del Presidente de la República en relación con los demás
poderes y órganos del Estado, entre muchos otras variables. A partir de este
tipo de aproximación, la Corte declaró la inexequibilidad de la ley que
convocaba a un referendo y que sometía a consideración del pueblo la citada
figura.
La Sentencia C-285 de 2016[832], en la que este Tribunal evaluó un nuevo esquema de
gobierno y administración de la Rama Judicial en cabeza
de un Consejo de Gobierno Judicial y de una Gerencia de la Rama Judicial, siguió
una línea de análisis semejante, e incluso, de manera expresa acogió la citada
pauta metodológica. En este sentido, la Corte destacó en aquella oportunidad
que como la reforma objeto de control constitucional había implantado un nuevo
modelo institucional, el análisis debía efectuarse “desde una perspectiva
sistémica, valorando no solo los elementos de la reforma considerados
individual y aisladamente, sino también el engranaje que resulta de la
articulación de todos estos componentes. Desde esta perspectiva, por ejemplo,
no se trata solo de establecer en abstracto si el Gerente de la Rama Judicial
puede participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial, sino si lo
puede hacer en ese contexto específico, teniendo en cuenta la conformación de la
instancia de gobierno, el haz de atribuciones de uno y otro organismo, y el
sistema de relaciones entre ellos” (…)”.
De hecho, en la
citada providencia se argumentó que aunque a primera vista la reforma
constitucional preservaba el principio de separación de poderes y el
autogobierno judicial, ya que no solo se reconocían expresamente en el
correspondiente acto legislativo los mencionados principios, sino que además
tampoco se trasladaron el gobierno y la administración del poder judicial a las
instancias gubernamentales, un enfoque sistémico conducía a una conclusión
distinta.
5.2.2.2.4.
Además de esta pauta de orden metodológico, la Corte ha hecho uso de distintos
criterios y de indicadores sustantivos que, de manera individual o concurrente,
permiten establecer si los cambios a la estructura del Estado envuelven una
sustitución o un quebrantamiento del principio de separación de poderes. El
peso o el valor que cada uno de estos criterios e indicadores no puede
establecerse en abstracto, e incluso, de ninguno de ellos puede derivarse
automáticamente la existencia de una anulación del citado principio. Sin
embargo, su relevancia puede determinarse en cada caso particular, teniendo en
cuenta la repercusión de cada uno de estos criterios en los dos objetivos a los
que responde el principio de separación de poderes: evitar la concentración de
poder, y potenciar la eficacia del Estado en la defensa del interés general y
en la realización de los derechos y libertades, a través de la diferenciación y
especialización de las funciones estatales, y su atribución a órganos separados
y autónomos. Dependiendo de la magnitud de la afectación, se podría o no
configurar la sustitución o la anulación del citado eje esencial de la Carta
Política.
En este
orden de ideas, para determinar si una reforma constitucional a la estructura
del Estado preserva el principio de separación de poderes, se deben tener en
cuenta los siguientes criterios: (i) primero, si la reasignación de roles y de
competencias se encuentra acotada y definida en el derecho positivo, tanto
desde el punto de vista material, como desde el punto de vista temporal y
geográfico, o, si, por el contrario, existe una asignación abierta de
competencias; esta restricción es necesaria porque impide que progresivamente
se concentre el poder en una única instancia, y que por esta vía se desdibuje
la racionalización del poder y la especialización en el ejercicio de los roles
estatales; (ii) segundo, si se desactivan los mecanismos de articulación entre
los órganos y poderes del Estado, así como el sistema de controles
inter-orgánicos: “El (…) modelo parte de una especialización de las labores
estatales, cada una de las cuales corresponde a un órgano específico y le
confiere un papel preponderante al control y  a las fiscalizaciones
interorgánicas recíprocas como reguladores constantes del equilibrio entre los
poderes públicos. Este modelo constitucional denominado de frenos y contrapesos
(checks and balances) no presupone que la armonía entre los órganos que cumplen
las funciones clásicas del poder público sea una consecuencia espontánea de una
adecuada delimitación funcional y de la ausencia de interferencias en el
ejercicio de sus competencias; por el contrario, el balance de poderes es un
resultado que se realiza y reafirma continuamente mediante el control político,
la intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a otros y las
relaciones de colaboración entre las distintas ramas del poder público en el
ejercicio de sus competencia. En otras palabras, cada órgano tiene la
posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus
respectivas funciones”[833]; (iii) tercero, si las alteraciones a la estructura institucional
provocan un vaciamiento de las competencias de otros órganos del Estado, o se
convierten en un obstáculo para el cumplimiento de su rol institucional dentro
de la organización política; (iv) y finalmente, si los cambios tienen por
objeto o efecto una concentración de poder o la asunción de atribuciones o
roles de distinta naturaleza en una única instancia dentro de la organización
política, o el control de un órgano sobre otro; de este modo, aunque el
constituyente secundario cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para
rediseñar la estructura institucional del Estado, lo debe hacer en tales
términos y condiciones que bajo el nuevo modelo ninguna instancia centralice
los poderes estatales ni ejerza un control efectivo sobre la institucionalidad
estatal en general.  Normalmente, ninguno de estos criterios opera aislado de
los demás, y general, la Corte suele hacer un análisis integral de todos ellos.
5.2.2.2.5. En el escenario transicional, la Corte ha seguido estos
parámetros. Es así como este Tribunal ha recalcado las amplias potestades con
las que cuenta el constituyente secundario para reconfigurar el Estado, cuando
estas modificaciones contribuyen positivamente a la superación de las
condiciones institucionales que provocan la vulneración masiva y sistemática de
derechos, y cuando preservan las garantías básicas de la racionalización al
ejercicio del poder político.
En el marco de los desarrollos normativos del Acuerdo Final suscrito
entre el Gobierno Nacional y las FARC, por ejemplo, la Corte concluyó que el
principio de separación de poderes no impedía al Presidente de la República
efectuar un proceso de negociación política con el grupo guerrillero para
terminar el conflicto armado, ni tampoco someter a consideración del pueblo el
resultado de dicha negociación o promover las reformas constitucionales y
legales que fuesen necesarias para implementar normativamente el citado Acuerdo,
pero que, en cualquier caso, en virtud del principio de separación de poderes
dicho instrumento no hacía parte integral por sí mismo del ordenamiento
jurídico, no tenía fuerza vinculante autónoma, ni podía imponerse forzosamente
a los demás poderes públicos.
Es así como en las Sentencias C-379 de 2016[834] y C-699 de 2016[835] este Tribunal reconoció las amplias potestades del Gobierno Nacional
para llevar a cabo negociaciones con los grupos guerrilleros, con el objeto de
dar por terminado el conflicto armado, así como para emprender las acciones
necesarias para la implementación de los acuerdos correspondientes.
Incluso, en la Sentencia C-699 de 2016 se declaró la
constitucionalidad del acto legislativo que rediseñó los procedimientos de
producción normativa, introduciendo un esquema especial para reformar la
Constitución y para expedir leyes y decretos con fuerza ley, orientados a implementar
el Acuerdo Final. Pese a que dentro de este nuevo modelo se otorgaron
importantes facultades al Presidente de la República, permitiéndole legislar en
ciertas materias e intervenir en el proceso de formación de las leyes y de los
actos legislativos, la Corte concluyó que este modelo, considerado globalmente,
no implicaba una sustitución del principio de separación de poderes, máxime
cuando se insertaba en un escenario transicional orientado a la consecución de
una paz estable y duradera. En particular, este Tribunal sostuvo que el
mecanismo del procedimiento especial legislativo para la paz era
constitucionalmente admisible a la luz del principio de separación de poderes
porque aunque reconfiguraba el sistema de potestades normativas en favor del
Ejecutivo, se preservaba el sustrato esencial del principio: la decisión de
implementarlo se debía someter a consideración del pueblo, las facultades
normativas del Presidente fueron acotadas y definidas con precisión, ya que
únicamente podían ser empleadas para implementar el Acuerdo y no podían ser
utilizadas para regular materias propias de leyes estatutarias, leyes
orgánicas, códigos, normatividad tributaria, y otras semejantes, y tan solo
durante un plazo temporal corto y determinado, y finalmente, porque la
normatividad expedida con fundamento en dicho esquema contaban con el control
automático e integral de la Corte Constitucional. Con ello, el nuevo esquema,
excepcional y propio de un escenario de transición, preservaba el sistema de
controles inter orgánicos, y preservaba las competencias de los órganos del
Estado.
Sin embargo, este mismo Tribunal también ha fijado límites a las
potestades del Ejecutivo en relación con la negociación e implementación del Acuerdo
Final.
En primer lugar, en relación con la naturaleza jurídica y la
vinculatoriedad del Acuerdo Final, en las sentencias C-379 de 2016[836] y C-630 de 2017[837] se determinó que la concreción del Acuerdo Final supone su
desarrollo normativo dentro del ordenamiento jurídico, desarrollo que, a su
turno, debe preservar la autonomía e independencia de los órganos del Estado en
el ejercicio de sus potestades y facultades. Asimismo, considerando que los
órganos del Estado deben preservar sus competencias y facultades
constitucionales, la Corte concluyó que el deber de las autoridades de cumplir de
buena fe el Acuerdo Final es una obligación de medio y no de resultado, y que
la implementación normativa del Acuerdo resulta indispensable para dotarlo de
plena eficacia y vinculatoriedad.
Con respecto al establecimiento de unos procedimientos especiales y abreviados
para la implementación del Acuerdo, en la Sentencia C-332 de 2017[838] este Tribunal declaró la inexequibilidad de la disposiciones que
supeditaban la facultad del Congreso para introducir modificaciones a los
proyectos de ley radicados por el Presidente, a que se contara con el aval del Gobierno
Nacional y que además disponían la votación en bloque de los proyectos de ley.
La Corte argumentó que este modelo suprimía las competencias deliberativas y
decisorias del Congreso, y que un vaciamiento integral de las mismas era
insostenible en el marco de un Estado republicano y democrático, incluso si
este tenía por objeto acelerar y facilitar el proceso de paz. Dentro de esta
misma lógica, en la Sentencia C-379 de 2016[839] se determinó que el sometimiento del Acuerdo Final a consideración
del pueblo a través del mecanismo plebiscitario no podía tener como efecto que sus
resultados fuesen oponibles a todos los órganos, instituciones y funcionarios
del Estado, sino únicamente al Presidente de la República.
5.2.3.
El principio de independencia judicial
5.2.3.1.
El status jurídico del principio
de independencia judicial
5.2.3.1.1. El
principio de independencia judicial constituye un componente medular del
ordenamiento constitucional, por lo cual, tanto el diseño institucional del
Estado, como de sus mecanismos de intervención en la vida económica, social y
política, tienen como fundamento este principio. La esencialidad del principio
de independencia se explica porque constituye tanto una derivación directa de los
principios de separación de poderes y de legalidad, como un presupuesto de la
función jurisdiccional y del derecho al debido proceso.
En efecto, tal
como se explicó en los acápites precedentes, el principio de separación de
poderes exige la identificación y la diferenciación de los roles estatales, y
su asignación a los distintos poderes y órganos del Estado, cada uno de los
cuales debe contar con las condiciones para cumplir su misión institucional de
manera separada y autónoma. Trasladado este imperativo al escenario judicial,
el principio exige que exista un ente separado, especializado y autónomo que
asuma la función jurisdiccional, esto es, la adjudicación del derecho, y que
pueda ejercer este rol sin la interferencia de los demás órganos y poderes del
Estado, y de manera autónoma: “De este modo, la independencia judicial
concreta el principio de separación de poderes en el contexto de la
administración de justicia, y por esta vía materializa y hace posible la
limitación al poder, la realización de los derechos y la eficacia en la
actuación estatal”[840].
Desde la
perspectiva del principio de legalidad, la pretensión conforme a la cual la
actuación de todos los poderes del Estado debe someterse al ordenamiento
jurídico carecería de todo contenido si no existiesen jueces independientes
capaces de determinar el alcance y el sentido de la ley, y de determinar la
manera como debe aplicarse en los casos concretos. La afirmación del imperio de
la ley y de la supremacía constitucional no tendría sentido si no existiesen
jueces independientes que hagan valer ambos imperativos.
Pero además, el
principio de independencia judicial es condición y presupuesto de la
administración de justicia, ya que, por su propia naturaleza, la función
jurisdiccional reclama, en función del derecho al debido proceso, la
imparcialidad y la neutralidad del operador jurídico frente al sistema de
poderes políticos, sociales y económicos establecidos, de modo que las
decisiones judiciales, que resuelven en forma definitiva las controversias
entre los distintos actores de la vida en sociedad, sean el resultado exclusivo
de la aplicación de la ley al caso particular. En este orden de ideas, la
legitimidad y la validez de las decisiones judiciales depende, entre otras
cosas, de que éstas no se encuentren mediadas por intereses preconstituidos
distintos a la aplicación del derecho positivo al caso particular, y de que,
como consecuencia de ello, el juez sea ajeno, tanto personal como
institucionalmente, a las partes involucradas en la controversia, a los demás
actores del sistema político (como el Congreso o el Ejecutivo), a las demás
instancias dentro de la organización judicial, a los medios de comunicación, a
los grupos de poder económico, a los grupos de presión, y en general, a todo el
sistema de poderes establecidos[841]. De este modo, la exterioridad del juez frente a la organización
política constituye una condición de objetividad, neutralidad, imparcialidad y
justicia material de las decisiones judiciales.
5.2.3.1.2. En
razón de las dos circunstancias anteriores, el principio de independencia
judicial es un elemento medular del ordenamiento superior, y por tanto, aunque
el constituyente secundario y el legislador se encuentran habilitados para
configurar con un muy amplio margen de maniobra la estructura del poder
judicial y sus mecanismos de funcionamiento y de materialización de la función
jurisdiccional, no lo está para suprimir o para prescindir del referido
principio.
Por este motivo,
la exigencia de independencia judicial ha sido positivizada tanto en el derecho
internacional como en los ordenamientos internos. Es así como la mayor parte de
tratados internacionales de derechos humanos la conciben como un presupuesto y
como un elemento constitutivo del derecho al debido proceso, como una condición
del derecho de acceso a la administración de justicia, y como mecanismo para la
materialización de los derechos y libertades. Un reconocimiento explícito de
este principio se encuentra en el artículo 10 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, en el 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, en el Párrafo 27 de la Declaración y Programa de Acción de Viena de
1993, y en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y
las Libertades Fundamentales. Distintos instrumentos de los sistemas mundial e
interamericano de derechos humanos han recogido y desarrollado este principio,
tal como consta en la Resolución 1994/41 de la Comisión de Derechos Humanos, en
la que se hace explícito el vínculo material entre este principio y la vigencia
de los derechos humanos, y se crea la Relatoría Especial sobre Independencia de
Magistrados y Abogados, para atender las denuncias individuales sobre casos en
que se quebranta el citado derecho, para hacer un diagnóstico integral sobre la
situación de los países en esta materia, y para fijar pautas y directrices para
su materialización y concreción en los distintos escenarios[842]. Asimismo, la Asamblea General de la ONU expidió los denominados “Principios
Básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura”[843], que especifican las garantías de independencia de la función
judicial. Por su parte, en los escenarios regionales se encuentran los
Principios de Latimer House para la Commonwealth, la Carta Europea sobre el
Estatuto de los Jueces de 1998, la Declaración de Principios de Beijing sobre
Independencia de la Judicatura en la Región de LAWASIA de1995, el Estatuto
Universal del Juez y el Estatuto del Juez Iberoamericano.
La Constitución
Política de 1991, por su parte, no solo reconoce expresamente este principio a
lo largo del articulado, sino que además, la estructura institucional del
Estado acogida y los mecanismos de intervención estatal se explican por el
objetivo del constituyente de materializar la independencia judicial. Es así
como el artículo 228 de la Carta Política establece que las decisiones de la
administración de justicia son independientes, y el artículo 230 determina que “los
jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley” y
que “la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y
la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”. De igual
modo, la Constitución creó un entramado de garantías orientadas a preservar y a
asegurar el citado principio, manteniendo el gobierno y la administración del
poder judicial dentro de la propia Rama Judicial a través de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura[844], disponiendo que en la designación de los miembros de las altas
cortes participen los distintos poderes del Estado para evitar que se genere
una relación de dependencia con respecto a alguno de ellos[845], prohibiendo la reelección de los magistrados[846] e institucionalizado la carrera judicial[847].
5.2.3.1.3. Todo lo anterior ha llevado a que en distintas
oportunidades este Tribunal haya calificado el principio de independencia
judicial como un elemento medular del sistema constitucional, y a que con base
en esta calificación haya efectuado el análisis del ejercicio del poder de
reforma de la Carta Política por parte del Congreso de la República. En la ya
citada Sentencia C-288 de 2012[848], por ejemplo, en función del citado principio este Tribunal evaluó
la validez del acto legislativo que al introducir la figura del incidente
fiscal, habilitó a agencias gubernamentales y de control para solicitar a las
altas cortes la modulación de los efectos de sus fallos de cara a la
sostenibilidad fiscal, partiendo del supuesto de que la independencia judicial
constituye un eje transversal del ordenamiento superior, no susceptible de ser
sustituido o eliminado por el constituyente segundario. Asimismo, tomando como
referente del juicio de sustitución el principio de independencia judicial, en
la Sentencia C-285 de 2016[849] se evaluó la validez del acto legislativo que alteró el modelo de
gobierno y administración de la Rama Judicial; en este sentido, la Corte
sostuvo que “la independencia judicial, como expresión del principio de
separación de poderes, como garantía de imparcialidad y neutralidad de los
operadores de justicia en la resolución de conflictos, y como instrumento para
la realización de los derechos fundamentales, irradia todo el ordenamiento superior,
y constituye un principio esencial del sistema jurídico”, y partir de este
entendimiento efectuó el juicio de sustitución.
5.2.3.1.4. En este orden de ideas, esta Corporación concluye que en
principio de independencia judicial constituye un límite al poder de reforma de
la Carta Política, y que por tanto, aunque el constituyente secundario cuenta
con un amplio margen de maniobra para rediseñar el poder judicial y para
reconfigurar los instrumentos para el ejercicio de la función jurisdiccional, en
cualquier caso tales esquemas institucionales y procesales deben preservar el
sustrato básico del referido principio.
5.2.3.2. Contenido y alcance del principio de independencia judicial
5.2.3.2.1. Tal
como se explicó en el acápite precedente, el principio de independencia
judicial se enmarca dentro de tres ejes fundamentales: el principio de
separación de poderes, el principio de legalidad, y el derecho al debido
proceso. El primero de estos responde al objetivo de racionalizar el ejercicio
del poder, y al de optimizar y hacer eficiente la intervención estatal en la
consecución del interés general y en la defensa de los derechos fundamentales,
mediante la identificación y la diferenciación de los roles estatales, y su
asignación a los distintos poderes y órganos del Estado, cada uno de los cuales
debe contar con las condiciones para cumplir su misión institucional de manera
separada y autónoma; esta exigencia, trasladada al escenario judicial, implica
que la función jurisdiccional debe ser asignada a una institucionalidad
separada de las demás, y capaz de ejercer su rol autónomamente.
El segundo, por su
parte, exige que la actividad estatal se subordine a los dictados del
ordenamiento jurídico, imperativo este que solo se puede materializar si existe
una instancia encargada de definir el contenido y el alcance de las
disposiciones legales, y de determinar la forma en que éstas deben ser
aplicadas a los casos concretos.
Finalmente, el
debido proceso exige que la función jurisdiccional sea ejercida por operadores
jurídicos imparciales frente al sistema de poderes políticos, sociales y
económicos establecidos, de modo que las decisiones judiciales no se encuentren
medidas por intereses preconstituidos distintos a la aplicación del derecho al
caso particular, y de modo que el juez sea ajeno, tanto personal como
institucionalmente, a las partes involucradas en la controversia, a los demás
actores del sistema político (como el Congreso o el Ejecutivo), a las demás
instancias dentro de la organización judicial, a los medios de comunicación, a
los grupos de poder económico, a los grupos de presión, y en general, a todo el
sistema de poderes establecidos[850]; de este modo, la exterioridad del juez frente a la organización
política constituye una condición de objetividad, neutralidad, imparcialidad y
justicia material de las decisiones judiciales.
5.2.3.2.2.
Partiendo de estos tres ejes, se ha entendido que el principio de independencia
judicial exige, primero, desde el punto de vista estructural, la asignación de
la función jurisdiccional a una institucionalidad autónoma y separada
orgánicamente de las ramas y órganos que ejercen los demás roles estatales, y
segundo, desde el punto de vista funcional, que esta actividad tenga como
referente único los dictados de la ley, y que por tanto, las decisiones
judiciales sean el resultado de la aplicación de esta última al caso
particular, y que por tanto, no se encuentre mediada por otros factores.
5.2.3.2.3. De manera análoga a lo que ocurre con el principio de
separación de poderes, la evaluación de las reformas constitucionales a la luz
del principio de independencia judicial reviste un alto nivel de dificultad. En
efecto, la independencia judicial es el resultado de una muy amplia gama de
variables de distinta naturaleza que tienen que ver, por ejemplo, con las
condiciones del entorno político, económico, social y cultural en las que se
inscribe el aparato judicial, con las prácticas y costumbres de los operadores
de justicia, y con el modelo institucional que subyace al poder judicial. Por
ello, lo que en un escenario puede constituir una amenaza a la independencia
judicial, en otro escenario puede no resultar lesivo del citado principio
constitucional.
Pese a la
dificultad anterior, así como a la insuficiencia conceptual y a la amplia y
profunda controversia acerca de los factores e indicadores de la independencia
judicial[851], la doctrina y la jurisprudencia constitucional han identificado
una serie de criterios indicativos que pueden servir para establecer si los
rediseños institucionales en el aparato judicial tienen la potencialidad de
anular el referido principio.
5.2.3.2.4. En este marco, se ha reconocido que al lado de otros
factores como las condiciones del entorno político, económico, social y
cultural, o las prácticas y políticas de los operadores de justicia, los
diseños institucionales juegan un papel determinante en la garantía de
independencia judicial, no solo porque la configuración de la organización
política se vincula al principio de separación de poderes, sino también porque,
de manera directa e indirecta, esta incide en la neutralidad e imparcialidad en
el ejercicio de la función jurisdiccional. De este modo, estas variables de
orden institucional, aunque son instrumentales a la independencia judicial y no
un fin en sí mismo, juegan un rol determinante en la garantía de aquel. De este
modo, aunque la independencia judicial es el resultado de una amplia gama de
variables de distinta naturaleza, los diseños institucionales juegan un papel
determinante, por lo cual se requieren arreglos cuidadosos orientados a la
consecución de este fin, teniendo en cuenta las condiciones del entorno, las
prácticas y costumbres que en la comunidad jurídica moldean la vida judicial, y
la forma en que se articulan estos elementos.
5.2.3.2.5. Teniendo en cuenta el vínculo entre los diseños
institucionales y la independencia judicial, se han identificado diferentes
tipos de garantías orientadas a preservar la neutralidad y la imparcialidad de
los operadores de justicia frente a las partes en las controversias judiciales
sometidas a su conocimiento; frente a los poderes constituidos dentro de la
organización política, especialmente frente al poder ejecutivo y frente al
poder legislativo; frente a los demás actores que integran el mismo poder
judicial; frente a los medios de comunicación; frente a los grupos de presión y
frente a los centros de poderes económico[852].
No se trata de un catálogo de reglas rígidas e inflexibles que
constituyan un fin en sí mismas, sino de pautas indicativas, funcionales a unos
objetivos más amplios, que sirven para evaluar en cada caso los diseños
institucionales a la luz del principio de independencia judicial, teniendo en
cuenta las condiciones del entorno, las prácticas que imperan en la comunidad
jurídica, y la forma en que se articulan los distintos elementos que conforman
el sistema institucional. Al igual que en el caso del principio de separación
de poderes, se requiere una aproximación sistémica que dé cuenta de todos los
elementos que configuran la organización política. Asimismo, estos indicadores
deben evaluarse en cada caso particular, teniendo en cuenta la racionalidad y
los objetivos que subyacen a la independencia judicial, esto es, al propósito
de garantizar la separación de poderes y al de preservar la imparcialidad y la
neutralidad de los operadores de justicia.
En este contexto, existen cuatro tipos de garantías orientadas a
preservar la neutralidad de los operadores de justicia frente a las partes,
frente a los poderes constituidos dentro de la organización política,
especialmente frente al poder ejecutivo y frente al poder legislativo; frente a
las demás instancias que conforman el poder judicial; frente a los medios de
comunicación, frente a los grupos de presión, y frente a los centros de poderes
económico[853].
5.2.3.2.6. En este sentido, se han identificado las siguientes
garantías de independencia, según el escenario en el que se enmarquen: (i) un
primer grupo de garantías se orienta a regir la conformación del poder
judicial, es decir, los procesos para la integración de las instancias
jurisdiccionales. En términos generales, se advierte de la importancia de
contar con procesos abiertos, transparentes y participativos que apunten a
seleccionar a los operadores judiciales en función de su idoneidad para el
ejercicio de sus funciones, estructurados a partir de parámetros objetivos de
comparación que puedan ser objeto de escrutinio por parte de la sociedad civil,
y que no favorezcan relaciones de dependencia entre las instancias nominadoras
y el cuerpo judicial; (ii) en segundo lugar, se encuentran las garantías relativas
a la independencia en el ejercicio del cargo. Estas salvaguardias
apuntan a que los operadores de justicia ejerzan sus funciones en un entorno
favorable que contribuya a eliminar la mediación de factores distintos a la
aplicación de la ley al caso concreto sometido a consideración del juez; (iii)
en tercer lugar, se encuentran las garantías relativas a la separación del
cargo y al régimen sancionatorio. Estas salvaguardias apuntan a asegurar a
que el régimen disciplinario no se convierta en un instrumento de retaliación y
de intimidación de los operadores de justicia, y a que el ejercicio de las
potestades jurisdiccionales no sea castigado en función de intereses ajenos a
la función judicial; en función de este objetivo, se ha entendido que la independencia
judicial exige definir con precisión y claridad los motivos que razonablemente
dan lugar a la separación del cargo o a la aplicación de correctivos o
penalidades, que los procesos ofrezcan las garantías propias del derecho al
debido proceso, y que el sistema sea administrado por una autoridad
independiente, competente e imparcial; estas condiciones crean un clima y un
entorno favorable para el ejercicio imparcial y neutral de la función
jurisdiccional; (iv) y finalmente, se encuentran las garantías relativas al gobierno
y administración del poder judicial. La existencia de un cuerpo robusto de
conducción de la administración de justicia, institucionalmente separado de los
órganos ejecutivo y legislativo, e insertado dentro de la Rama Judicial pero separado
funcionalmente de quienes ejercen un rol jurisdiccional, encargado de adelantar
los procesos de selección de los operadores de justicia y de administrar la
carrera judicial, tiende a favorecer su independencia, a robustecer
institucionalmente el poder judicial, y a protegerlo frente a las
interferencias indebidas de otros actores políticos, económicos y sociales[854]. Se recomienda entonces que este organismo tenga una integración
plural, que sus miembros no actúen como representantes de otros actores del
sistema político, que tengan un poder de decisión sustancial sobre la selección
y nombramientos de los integrantes del poder judicial, y cuyo director no sea
el mismo presidente de la máxima corporación jurisdiccional, para evitar que
una misma persona ejerza simultáneamente funciones jurisdiccionales, y las
funciones de gobierno, administración y sanción[855].
5.2.4.          El deber del
Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos de las personas
5.2.4.1.
El status
constitucional del deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los
derechos de las personas
5.2.4.1.1. El
deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos de las
personas es un elemento definitorio del ordenamiento constitucional. La
fundamentalidad de este deber dentro de la Carta Política se explica porque el
fin último del Derecho y del Estado consiste justamente en asegurar el goce
efectivo de los derechos de las personas, tanto en escenarios de normalidad
democrática, como en escenarios de excepcionalidad y de transición. Por ello,
ni el Derecho ni el Estado constituyen fines en sí mismos, sino que, por el
contrario, su justificación está dada porque son instrumentales y funcionales a
tales derechos: la vida, la igualdad, la libertad individual en todas sus
dimensiones y expresiones, la salud, la educación, el medio ambiente, y todos
los demás derechos inherentes al ser humano.
En este contexto,
el fin de la organización estatal es permitir el disfrute de los derechos, no
solo desde una dimensión negativa, que implica asegurar las condiciones que
permiten el tranquilo desenvolvimiento de las personas en la sociedad, sino
también una dimensión positiva, que implica la promoción de las condiciones que
permitan el acceso de todos a condiciones de una vida con dignidad. El
cumplimiento de esta doble arista de las finalidades del Estado es el
presupuesto de la convivencia pacífica. Por ello, en función de esta finalidad
fundamental del Estado se debe estructurar la organización política, y orientar
la actividad de las instancias estatales.
5.2.4.1.2. La
circunstancia anterior explica que la Carta Política, considerada globalmente y
en cada uno de sus contenidos normativos, se haya estructurado en función de
esta finalidad. De hecho, una revisión de los antecedentes de la Constitución
revela que la preocupación básica de la Asamblea Nacional Constituyente fue la
de diseñar una organización política y unos instrumentos de intervención en la
vida política, económica y social a la medida de este imperativo esencial de
asegurar los derechos de las personas. Es así como en el seno de la Asamblea se
explicó que “la contemporaneidad ha estimado que el contenido ético de la
política y del Estado es la defensa de los derechos y que como la violación de
estos obedece tanto a la violencia estructural como a la violencia
institucional, la praxis política debe orientarse a su defensa dialéctica en
los frentes, y este es el papel de un auténtico de un poder legislativo como
órgano vertebral de un orden jurídico democrático” y que “resulta muy
satisfactorio el avance que representa la adopción de una carta de derechos
humanos (…) y que resulta esperanzador para quienes concebimos los derechos no
como declaraciones sino como normas de obligatorio cumplimiento, que se hubiera
adoptado la distinción entre aquellos que son de aplicación inmediata y aquellos
que son de desarrollo progresivo (…) la comisión primera y la comisión quinta
trabajaron con gran dedicación en la compleja tarea de sopesar cada término
utilizado para definir los derechos en la medida en que cada derecho constituye
realmente un traslado de poder a las personas y, al mismo tiempo, es una
limitación al contenido mismo de las decisiones que puedan adoptar los poderes
públicos (…)”.[856]
Consistente con
este propósito del constituyente primario, el ordenamiento superior se
estructuró en función del deber del Estado de asegurar el goce efectivo de los
derechos de las personas. Desde el Preámbulo mismo se anuncia que la
organización política atiende a este objetivo de asegurar la justicia, el
trabajo, la libertad y los demás derechos de las personas. Consistente con
ello, el artículo 2 establece como fin del Estado garantizar la efectividad de
los derechos, y consagra como deber fundamental de las autoridades proteger a
las personas en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades. De igual
modo, la positivización del catálogo de derechos y garantías constitucionales,
las reglas sobre la conformación y el funcionamiento de la organización
política, las pautas y directrices sobre la participación política, y las
reglas sobre la intervención del Estado en la vida económica, política y
social, se orientan, en últimas, a este materializar este fin esencial.
De hecho, buena
parte de los contenidos constitucionales tiene un vínculo directo y estrecho
con el citado deber, tal como consta en el Preámbulo y en los artículos 1, 2,
5, 6 a 88, 93, 94, 229, 215 y 241 de la Carta Política, que hacen referencia a
la existencia de un marco jurídico democrático y participativo fundado en el
respeto de la dignidad humana, en el reconocimiento de los derechos
fundamentales, de los derechos sociales y de los derechos colectivos,  en el
diseño de diferentes instrumentos jurídicos encaminados a garantizar tales
prerrogativas, como la acción de tutela, las acciones de grupo y las acciones
populares, en la priorización de los instrumentos internacionales que reconocen
los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción,
entre muchos otros.
Esta línea es
consistente con diversos instrumentos internacionales que integran el bloque de
constitucionalidad, y que reiteran el deber del Estado de respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos, tal como consta en el Preámbulo y en el
artículo 28 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el artículo
2.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y en el artículo
1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal como han sido
entendidos e interpretados por el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas
y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, respectivamente. Aún más, en
el derecho internacional, son los Estados los responsables de las violaciones a
los derechos humanos que ocurran en su territorio.
En otras palabras,
el deber de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de
las víctimas constituye la clave explicativa y el hilo conductor del texto
constitucional.
5.2.4.1.3. Todo lo anterior ha llevado a este Tribunal a concluir
que este deber constituye un componente esencial del ordenamiento superior que
no puede ser removido por el constituyente secundario, así como a emplear este
imperativo como referente del juicio de sustitución en muy distintos
escenarios.
Así, en la Sentencia C-579 de 2013[857] la Corte puso de presente que el deber del Estado social de
democrático de derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de la
sociedad y de las víctimas es un elemento definitorio de la Carta Política, y que
por tanto, constituye un límite al poder de reforma de la Constitución. Con
fundamento en esta calificación, esta Corporación determinó la validez de las
disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2012, que fijó las bases del marco jurídico
para la paz, entre ellas, la de permitir que en escenarios de transición, el
ejercicio de la acción penal se concentre en los máximos responsables de los
delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera
sistemática, pudiendo renunciar el Estado a la persecución de los delitos que
no que tienen esta connotación o respecto de quienes no son los máximos
responsables. El análisis de esta directriz se efectuó, justamente, a la luz
del deber del Estado social y democrático de derecho de respetar, proteger y
garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas, y especialmente a la
luz del deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves
violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional
Humanitario, así como el de asegurar los derechos de las víctimas de tales
violaciones a la verdad, a la justicia y a la reparación.
En el mismo escenario del Marco Jurídico para la Paz, contemplado en
el Acto Legislativo 01 de 2012, este mismo Tribunal empleó como premisa mayor
del juicio de sustitución el deber del Estado de respetar, proteger y
garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas, al evaluar la
disposición que permite la participación en política de las personas que se han
sometido a procesos de justicia, pero que impone como límite a la misma los
delitos de lesa humanidad y el genocidio. Tal como se explicará más adelante,
el análisis del poder de reforma tuvo como referente el citado principio,
considerado por este Tribunal como eje transversal del ordenamiento superior,
no susceptible de ser removido por el constituyente secundario.
Más recientemente, en el contexto del Acto Legislativo 01 de 2015,
que fija el alcance del fuero penal militar en aquellas hipótesis en que los
delitos cometidos por miembros de la fuerza pública se realizan en el marco del
conflicto armado o en enfrentamientos que reúnen las condiciones objetivas del
Derecho Internacional Humanitario, este Tribunal evaluó el ejercicio del poder
de reforma de la Constitución a la luz del deber del Estado de respetar,
proteger y garantizar los derechos de las víctimas, considerado de nuevo como
una pieza esencial del ordenamiento constitucional.
5.2.4.2.
El contenido y el
alcance del deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos de
la sociedad y de las víctimas
5.2.4.2.1. Tal
como se explicó en los acápites precedentes, la finalidad esencial del Estado
consiste en asegurar el goce efectivo de los derechos de las personas, tanto en
escenarios de normalidad democrática, como en escenarios de excepcionalidad y
de transición. Se trata entonces de un deber de amplia envergadura, que
comprende un extenso catálogo de derechos, y que se materializa en múltiples y
diversos contextos y escenarios.
Este Tribunal ha
entendido que en escenarios de violación masiva y sistemática de derechos
humanos, como los que se presentan en el marco de un conflicto armado interno,
cobran relevancia dos deberes especiales: el deber del Estado de investigar,
juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario[858], y el de asegurar los derechos de las víctimas a la verdad, a la
justicia y a la reparación. El primero exige desplegar la función persecutoria
y represiva frente a los fenómenos delictivos en toda su integridad y en todas
sus manifestaciones, y el segundo, afrontar las consecuencias de la vulneración
de los derechos de las víctimas de tales violaciones, asegurando sus derechos a
conocer los hechos y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se
produjeron las vulneraciones, a que se sancionen a los responsables, y a que se
reparen integralmente los daños provocados.
5.2.4.2.2. Con
respecto al deber de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a
los derechos humanos y las infracciones al DIH, la Corte ha determinado que
aunque en principio este deber en cabeza del Estado conlleva la obligación de
desplegar la función persecutoria y represiva frente al fenómeno delictivo en
toda su integridad y en todas sus manifestaciones, en contextos en los que se
pretende poner fin a la violación masiva de derechos humanos, tal como ocurre
en los periodos de transición producidos en el marco de un conflicto armado
interno, este deber puede flexibilizarse, cuando, como contrapartida, se
persigue una ganancia efectiva en términos de consecución de la paz, de la
verdad, de la reparación a las víctimas, y de la obtención de garantías de no
repetición, y cuando se preserva el mínimo irreductible de este deber, referido
a la investigación, juzgamiento y sanción de los máximos responsables de los crímenes
más graves y representativos. Esto comprende, entre otras cosas, el deber de
orden normativo de criminalizar las conductas más graves y lesivas para la
organización social y política, y un deber de orden operativo de imponer una
sanción efectiva a quienes realicen tales conductas.
Esta línea de
análisis ha sido acogida, aunque con distintos matices, en al menos dos
escenarios: en el marco de la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005), que
otorgó un tratamiento penal especial a grupos y miembros de grupos armados
organizados al margen de la ley para su reincorporación a la vida civil, y en
el contexto del marco jurídico para la paz (Acto Legislativo 01 de 2012), que
estableció los instrumentos jurídicos de justicia transicional.
La Ley de Justicia
y Paz[859] contempló un tratamiento penal especial para los miembros de grupos
armados organizados al margen de ley, previa su desmovilización individual o
colectiva. La lógica que subyace a este instrumento es la de promover la
reincorporación de los integrantes de los grupos armados ilegales y el
desmantelamiento de los mismos, mediante la concesión de tratamientos penales
favorables que incentiven, impulsen y estimulen tales procesos; la herramienta
fundamental de la Ley de Justicia y Paz es la consagración de la alternatividad
penal (art. 3), es decir, de la imposición de sanciones distintas a las
contempladas de manera general en el derecho positivo, consistentes en una
privación de la libertad entre 5 y 8 años para delitos de la mayor envergadura
y que de ordinario cuentan con penas más gravosas, pero supeditadas a la
contribución a la paz, a la colaboración con la justicia, la reparación a las
víctimas, la resocialización mediante actividades laborales, de estudio o de
enseñanza, y la no reincidencia.
Frente a esta
herramienta, la Corte se pronunció en distintas oportunidades, aunque sin haber
formulado de manera explícita el deber del Estado de investigar, juzgar y
sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al
derecho internacional humanitario como eje transversal de la Constitución
Política. En la Sentencia C-370 de 2006[860], por ejemplo, se concluyó que en los escenarios de transición
resulta constitucionalmente admisible flexibilizar los estándares regulares de
la justicia como principio, valor y derecho, pero solo en cuanto esto se
traduzca en la consecución efectiva de otros bienes jurídicos a los que apuntan
los sistemas transicionales, como la paz, la verdad y la reparación a las
víctimas, y en la medida en que el relajamiento en los estándares anteriores no
implique una restricción desproporcionada.
Sobre este esta
base, la Corte declaró la exequibilidad del modelo general de alternatividad
penal previsto en la Ley de Justicia y Paz. Sin embargo, a partir de esta misma
premisa, se concluyó que algunos elementos de este esquema diluían los
imperativos esenciales derivados del reconocimiento de la justicia como valor,
principio y derecho constitucional. Así por ejemplo, a juicio de esta Corporación,
la exigencia de “colaboración con la justicia” como requisito de acceso
a los beneficios penales carecía de contenido propio y era en el fondo una
fórmula vacía que terminaba por desconocer los derechos de las víctimas. En
este orden de ideas, la Corte condicionó la constitucionalidad de la fórmula
legislativa, aclarando que la colaboración con la justicia supone una
contribución objetiva y verificable con los derechos de las víctimas a la
verdad, a la justicia y a la reparación. Argumentando vicios de procedimiento,
este Tribunal también declaró la inexequibilidad del artículo 70 de la ley, que
establecía una rebaja de penas para las personas condenadas por sentencia
ejecutoriada al momento de entrar en vigencia la ley, con excepción de los
delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales, de lesa humanidad
y narcotráfico; aunque la declaratoria de inconstitucionalidad tuvo como
fundamento irregularidades en el trámite parlamentario, en el texto del fallo
se destacó la inviabilidad de medidas que, como esta, otorgan beneficios
penales automáticos, sin condicionarlos al cumplimiento de exigencias
relacionadas con el reconocimiento de la responsabilidad, la reparación a las
víctimas, la resocialización, y el compromiso de no reincidencia.
En el contexto del
marco jurídico para la paz, el Acto Legislativo 01 de 2012 consagra unas
herramientas generales para ser empleadas y desarrolladas en los procesos de
transición, esto es, en escenarios de terminación de conflictos armados, para
la consecución de una paz estable y duradera y para garantizar los derechos de
las víctimas de tales conflictos. Estos instrumentos, que deben ser regulados
en una ley estatutaria, tienen por objeto actuar en tres frentes, a través de
mecanismos judiciales y no judiciales: la verdad, la justicia y la reparación
integral de las víctimas, a través de mecanismos judiciales y no judiciales. En
este marco, el Acto Legislativo establece dos tipos de medidas: (i) por un
lado, habilita al legislativo para establecer un tratamiento penal especial
para los actores del conflicto, con el propósito de facilitar la terminación
del mismo; es así como el legislador puede establecer criterios de priorización
y de selección para que la función persecutoria de los delitos se ejerza
exclusivamente en relación con los máximos responsables de los crímenes de lesa
humanidad, de genocidio y de los crímenes de guerra, así como también
flexibilizar la función sancionatoria a través de reducciones de sanciones o la
concesión de penas alternativas; en cualquier caso, el otorgamiento de estos
tratamientos especiales está sujeto a un estricto régimen de condicionalidades,
tales como la dejación de las armas, el reconocimiento de la responsabilidad,
la contribución al esclarecimiento de la verdad y a la reparación integral de
las víctimas, la liberación de los secuestrados, y la desvinculación de los
menores de edad reclutados ilícitamente que se encuentre en poder de los grupos
armados al margen de la ley; (ii) por otro lado, el acto legislativo
abre la posibilidad de que los desmovilizados se reincorporen a la vida
política, pero con la excepción de los crímenes de lesa humanidad y de
genocidio cometidos de manera sistemática.
Ambos tipos de
regulación fueron objeto de escrutinio judicial. En la Sentencia C-579 de 2013[861] la Corte declaró la constitucionalidad del modelo de justicia
transicional centrado en la investigación, juzgamiento y sanción de los máximos
responsables de los delitos más graves y representativos, fijando los mínimos
irreductibles derivados del deber de investigar, juzgar y sancionar las graves
violaciones de los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional
Humanitario en escenarios de transición.
La Corte hizo
entonces tres tipos de precisiones: (i) por un lado, se advirtió que el deber
anterior implica desplegar la función persecutoria, al menos, respecto de las
personas que cumplen un rol esencial en la comisión de delitos que, por su
nivel de lesividad, y por resultar paradigmáticos de los patrones y de las
tipologías de criminalidad ocurridas en el marco de conflictos armados, deben
ser reprimidas, esto es, en quienes tienen una mayor responsabilidad en la
comisión de los delitos de genocidio, lesa humanidad y crímenes de guerra[862]; de modo que frente a este núcleo criminal, determinado tanto por
elementos objetivos como subjetivos, el Estado tiene una obligación
incondicionada de desplegar integralmente la función persecutoria; frente a las
demás formas y modalidades de criminalidad, en cambio, el Estado podría
renunciar a su potestad sancionatoria, máxime cuando en escenarios de violación
masiva y sistemática de derechos el modelo individual de persecución de los
delitos se traduce en una impunidad de facto, y cuando más que sancionar
a las personas individualmente, se requiere conocer y atacar los patrones de
macrocriminalidad; (ii) en segundo lugar, la Corte precisó que cualquier
tratamiento especial debe estar supeditado a que los destinatarios del mismo
hagan una contribución real, efectiva y proporcional a la consecución de la
verdad y de una paz estable y duradera, a la reparación de las víctimas, a la
liberación de los secuestrados, a la dejación de las armas, y al reconocimiento
de la responsabilidad; (iii) finalmente, se advirtió que el deber de
investigar, juzgar y sancionar comprende el de garantizar una pena efectiva
para las personas que son declaradas responsables por la grave violación de los
derechos humanos o la infracción del DIH, lo cual significa que el deber del
Estado no queda satisfecho cuando después de haberse adelantado una
investigación y un proceso de juzgamiento ajustado al debido proceso se declara
a una persona penalmente culpable, sino cuando la condena se concrete, se
materializa y se hace efectiva; esto implica que la sanción debe ser real y no
meramente simbólica o formal, y que para ello debe contener un componente
retributivo que pueda ser considerado como “castigo”, esto es, que implique una
restricción objetiva a la libertad.
Por su parte, en
la sentencia C-577 de 2014[863] la Corte efectuó el juicio de sustitución frente al segundo núcleo
temático del marco jurídico para la paz. Esta Corporación determinó que la
reincorporación política de los desmovilizados prevista en el citado acto
normativo, no sustituía el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar
las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario, no solo porque la medida apuntaba a fortalecer los
procesos de transición mediante la superación de las condiciones de exclusión
que dieron lugar al conflicto, sino también porque la citada reincorporación
materializa el componente esencial de la Carta Política relativo a la
participación, y porque, en cualquier caso, el propio acto legislativo
establece un veto para las personas que han cometido delitos de lesa humanidad
y de genocidio cometidos de manera sistemática, y supedita tácitamente la
participación en política al cumplimiento de la pena impuesta en el marco de la
justicia transicional, así como de las demás condiciones del sistema.
5.2.4.2.3. Los instrumentos del sistema mundial e interamericano de
derechos humanos acogen una línea semejante. En términos generales, éstos
exigen tanto la investigación, juzgamiento y sanción de los crímenes más
graves, deber que comprende la imposición de penas reales y efectivas para los
responsables de tales delitos, consistentes y proporcionales a su gravedad.
En el sistema
mundial de derechos humanos, por ejemplo, distintas convenciones han
establecido la obligación de sancionar la desaparición forzada, el genocidio y
la tortura, imponiendo penas apropiadas y proporcionales a su gravedad. El
Conjunto de Principios para la Protección y la Promoción de los Derechos
Humanos mediante la Lucha contra la Impunidad, de la Comisión de Derechos
Humanos de la ONU, establece en su Principio 1 y en su Principio 19 que aunque
el enjuiciamiento de dichos delitos es una condición sine qua non en la
lucha contra la impunidad, el deber de los Estados no se agota en esta fase de
enjuiciamiento, sino en la condena propiamente dicha, que debe ser adecuada y
consistente con el tipo de infracción cometida. Asimismo, en el marco del
Derecho Penal Internacional, la CPI ha aclarado que aunque los Estados detentan
un alto margen de apreciación para determinar el tipo y la duración de las
penas, en todo caso “deben satisfacer objetivos adecuados vinculados a la
pena, como la condena pública de la conducta criminal, el reconocimiento del
sufrimiento de las víctimas, y la disuasión de conductas criminales ulteriores
(…)”[864].
Para la Corte IDH
existe una prohibición general de la impunidad, impunidad que, a su turno, se
produce no solo cuando un Estado se rehúsa a llevar a cabo una investigación y
un juzgamiento serio y adecuado, sino también cuando habiendo condenado a una
persona por haber violado los derechos humanos o infringido el derecho
internacional humanitario, la sanción no es cumplida efectivamente. En el caso
de la Masacre de Pueblo Bello vs Colombia, por ejemplo, aunque esta instancia
judicial encontró que en algunos casos los responsables de la masacre ya habían
sido juzgados y condenados mediante una sentencia judicial, las privaciones
efectivas de la libertad aún no se habían producido. En este sentido, la Corte
IDH destacó que aunque las investigaciones y juzgamientos a los más de 60
paramilitares que participaron en la incursión de Pueblo Bello produjeron
sentencias condenatorias en varios casos, “han sido dictadas varias medidas
de aseguramiento y órdenes de captura sin resultado alguno, y de las seis
personas condenadas, únicamente dos se encuentran cumpliendo pena privativa de
la libertad. El Estado no ha demostrado las medidas concretas tendientes a
capturar a los indiciados ni para hacer efectivas esas condenas en ausencia, ni
los obstáculos específicos que haya encontrado (…) la impunidad se refleja en
el juicio y condena en ausencia de los paramilitares que se han visto
beneficiados con la acción de la justicia que los condena pero no hace efectiva
la sanción”[865].
Este mismo
entendimiento del deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves
violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional
Humanitario ha tenido la Corte Penal Internacional. Justamente, este organismo
ha concluido que la impunidad no se da por superada con la sola atribución
formal de responsabilidad en una sentencia judicial, sino con la imposición
real y efectiva de la condena correspondiente, esto es, con una restricción
objetiva de la libertad que sea proporcional con la infracción cometida, y que
por tanto, la Corte Penal Internacional únicamente da por satisfecha las
obligaciones del estado colombiano en relación con el Estado de Roma, cuando se
ejecuta adecuadamente la sanción impuesta. Es así como la fiscal adjunta de
este organismo sostuvo, en relación con Colombia, que “aquellas personas
dentro de las FARC y el ELN que presuntamente eran los más responsables por los
crímenes más graves cometidos habían sido sometidos a procesos nacionales
genuinos. Esta conclusión se alcanzó sobre la base de las condenas dictadas por
las autoridades colombianas contra líderes de las FARC y el ELN por conductas
relevantes para la CPI. Sin embargo, esta conclusión estaba sujeta a la
adecuada ejecución de las penas (…) cuando el proceso resulte en una condena,
la evaluación de la voluntad real también abarcará la pena impuesta. Este es el
motivo por el que, en el informe intermedio sobre su examen preliminar, la
Fiscalía consideró que eran genuinos los procesos llevados a cabo contra los
líderes de las FARC y el ELN, que fueron condenados in absentia, siempre
que se haga una adecuada ejecución de las sentencias (…) la forma en que un
acuerdo de paz afecte los procesos a nivel nacional tendrá un impacto sobre el
examen de la Fiscalía acerca de la admisibilidad de los casos (…) la aplicación
de las disposiciones del Estatuto de Roma debe ser consistente con su objetivo
principal: terminar con la impunidad de los crímenes más serios. Con este
propósito, el Estatuto, y otros instrumentos internacionales, reiteran la
obligación de los Estados Miembro no solo de investigar y perseguir, sino de
castigar a los perpetradores de tales crímenes”[866].
5.2.4.2.4. Por su
parte, con respecto al deber del Estado de garantizar los derechos de las
víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, este Tribunal ha
entendido que el Estado no solo tiene el deber de prevenir la criminalidad,
sino también el de adoptar todas las medidas que sean necesarias para restablecer
los derechos de las víctimas de los delitos, y en particular, el de garantizar
sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación[867].
El derecho a la
verdad se satisface cuando se conoce, tanto en escenarios judiciales como no
judiciales, los hechos constitutivos de la violación de sus derechos, las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en que esto se produjo, los responsables
de los crímenes, los motivos que dieron lugar a su comisión, y el patrón que
marcó su realización[868]. El derecho a la justicia comprende el derecho a que se
investiguen, juzguen y sancionen los delitos cometidos en su contra. Y la
reparación integral se satisface cuando se resarcen los daños provocados a las
víctimas con ocasión de la violación de sus derechos, a través de las medidas
de restitución, esto es, el restablecimiento de las víctimas a la situación
anterior a la ocurrencia del hecho victimizante, la indemnización, es decir, la
compensación económica por los daños sufridos, la rehabilitación, es decir, la
atención jurídica, médica, sicológica y social para el restablecimiento de sus
condiciones físicas y sicológicas, las medidas de satisfacción, esto es, las
medidas orientadas a proporcionar bienestar y contribuir a mitigar el dolor de
la víctima, y las garantías de no repetición, orientadas a asegurar que no se
repitan los hechos victimizantes.
El reconocimiento
de estos derechos ha llevado a reconfigurar la estructura y el esquema de
funcionamiento de los procesos penales, así como el sistema de atención a las
víctimas de los delitos. En varios fallos la Corte ha ampliado el alcance de
las prerrogativas de las víctimas dentro del proceso penal, con el objeto,
justamente, de asegurar sus derechos a la verdad, a la justicia y a la
reparación, en el escenario de los procesos penales. En la Sentencia C-209 de
2007[869], por ejemplo, se precisó, entre otras cosas, que las víctimas
pueden solicitar la práctica de pruebas anticipadas ante el juez de control de
garantías, que pueden estar presentes en la audiencia de formulación de
imputación, allegar o solicitar elementos materiales probatorios y evidencia
física para oponerse a la petición de preclusión del fiscal, solicitar al juez
el descubrimiento de un elemento material probatorio específico o de evidencia
física, hacer observaciones sobre el descubrimiento de elementos probatorios y
de pruebas que se harán valer en la audiencia del juicio oral, solicitar la
exclusión, rechazo o admisibilidad de medios de prueba, e intervenir en la
audiencia de formulación de acusación para efectuar observaciones al escrito de
acusación o manifestarse sobre posibles causales de incompetencia, recusación,
impedimentos o nulidades. Por su parte, en la Sentencia C-454 de 2006[870] se precisó que la garantía de la comunicación de las víctimas sobre
la existencia del proceso penal, contemplada en el artículo 135 del Código del
Procedimiento Penal, “opera desde el momento en que éstos entran en contacto
con las autoridades, y se refiere a los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación”, y que estas pueden “realizar solicitudes probatorias en la
audiencia preparatoria, en igualdad de condiciones que la defensa y la
fiscalía”. En la Sentencia C-004 de 2003[871] se amplió el espectro de la acción de revisión frente a decisiones
de preclusión de la investigación, cesación de procedimiento y sentencia
absolutoria, cuando en el marco de graves violaciones a los derechos humanos y
de infracciones al derecho internacional humanitario, se compruebe que la
correspondiente decisión judicial no tuvo en cuenta un hecho o una prueba que
fue desconocida durante la controversia judicial, e incluso cuando se constante
“un incumplimiento protuberante de las obligaciones del Estado de investigar
en forma serie e imparcial las mencionadas violaciones”.
5.2.4.2.5.  En los escenarios de transición precedidos de violaciones masivas
y sistemáticas de derechos humanos, la posición de las víctimas resulta
particularmente compleja porque, por un lado, a estos procesos les es inherente
una restricción a la función persecutoria del Estado que se traduce
necesariamente en una limitación a los derechos de las víctimas, especialmente
en el componente de justicia, y porque, por otro lado, estas renuncias y estas
limitaciones son compensadas con un reconocimiento  de las víctimas como un
componente central de los procesos transicionales y con la implementación de
mecanismos especiales para atender sus derechos.
Tal como se explicó en los
acápites precedentes, en estos escenarios, la circunstancia que favorece,
promueve y facilita los procesos de desmovilización individual y colectiva es
el establecimiento de tratamientos y condiciones especiales para los grupos que
se someten al Estado, puesto que para ellos no tendría sentido este
sometimiento si esto no tiene como contrapartida una flexibilización en la
función represiva del Estado. Por ello, en normativas como la Ley de Justicia y
Paz, el marco jurídico para la paz y en las reformas constitucionales y legales
que implementan el Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno Nacional y las
FARC, ha sido una constante la adopción de estándares diferenciados de justicia
mediante dispositivos como la renuncia a la persecución penal de los delitos
que no tienen la connotación de crímenes de lesa humanidad, de genocidio o de
crímenes de guerra, o la implementación de mecanismos de sustitución o de
reducción de penas. Adicionalmente, la circunstancia de que la transición se
encuentre precedida de escenarios de violación masiva y sistemática de derechos
humanos suele requerir de otro tipo de medidas especiales vinculadas a las
necesidades de la transición, particularmente cuando los victimarios no logran
reparar integralmente a las víctimas y el Estado entra a suplir este vacío
mediante programas administrativos de reparación.
Paradójicamente, los procesos de transición se estructuran en
función del reconocimiento de la centralidad de las víctimas. Y justamente, el
otorgamiento de los tratamientos penales especiales para los actores del
conflicto armado se suele condicionar a la contribución a la verdad y a la
reparación integral de las víctimas.
En este marco,
este Tribunal ha entendido que los derechos de las víctimas a la verdad, a la
justicia y a la reparación pueden ser limitados o restringidos, pero tan solo
en tanto esto sea indispensable para la consecución de una paz estable y
duradera, y en tanto lo anterior no anule la base y el sustrato mismo del
reconocimiento de sus derechos. A juicio de la Corte, en contextos como éste,
los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación admiten algunas
restricciones, en consideración a que la consecución de una paz estable y
duradera a través de la desmovilización voluntaria de los grupos armados tiene
como contrapartida la flexibilización de las condiciones de penalización,
puesto que, de lo contrario, “por la situación fáctica y jurídica de quienes
han tomado parte en el conflicto, la paz sería un ideal inalcanzable” [872]. Por otro lado, sin embargo, también se
ha entendido que la invocación de la paz no permite desplazar integralmente
derecho de las víctimas a la verdad, a la justicia o a la reparación, y que,
por el contrario, la limitación a estos derechos solo es constitucionalmente
admisible en tanto resulte indispensable para activar los procesos de desarme,
y en tanto no desconozcan la base misma de los derechos en cabeza de las
víctimas: “la paz no lo justifica todo. Al valor de la paz no se le puede
conferir un alcance absoluto, ya que también es necesario garantizar la
materialización del contenido esencial del valor de la justicia y del derecho
de las víctimas a la justicia, así como los demás derechos de las víctimas, a
pesar de las limitaciones legítimas a que ellos se impongan para poner fin al
conflicto armado”.[873]
En este contexto,
se impone un análisis integral de los bienes constitucionales en juego, para, a
partir de una ponderación y balance de todos ellos, fijar las afectaciones
constitucionalmente admisibles a los derechos de las víctimas: “El método de
ponderación es apropiado para la resolución de los problemas que plantea este
caso, por cuanto no es posible materializar plenamente, en forma simultánea los
distintos derechos en juego, a saber, la justicia, la paz, y los derechos de
las víctimas. El logro de una paz estable y duradera que sustraiga al país del
conflicto por medio de la desmovilización de los grupos armado al margen de la
ley puede pasar por ciertas restricciones al valor objetivo de la justicia y al
derecho correlativo de las víctimas a la justicia, puesto que, de lo contrario,
por la situación fáctica y jurídica de quienes han tomado parte en el
conflicto, la paz sería un ideal inalcanzable. Se trata de una decisión
política y práctica del legislador, que se orienta hacia el logro de un valor constitucional”.[874]
Con fundamento en
esta directriz, la Corte ha considerado que resultan admisibles ciertas
restricciones a los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación, pero
asimismo ha impuesto límites a estas limitaciones. Tal como se expresó en los
acápites precedentes, este Tribunal ha considerado que en estos escenarios es
posible circunscribir la función persecutoria de los delitos a los máximos
responsables de los delitos más graves y representativos, adoptando para esto
criterios de selección y priorización. En el marco de la Ley de Justicia y Paz,
por ejemplo, se habilitó a la Fiscalía General de la Nación para adoptar
criterios de selección y priorización, en el entendido de que en estos
contextos la investigación y el juzgamiento se puede orientar a identificar los
patrones de criminalidad, y a conocer sus contextos, causas y motivos, y de que
la criminalización se puede circunscribir a los máximos responsables.
Es así como en la Sentencia
C-694 de 2015[875] se declaró la exequibilidad de las previsiones de la Ley 1592 de
2012[876] que optaron por este nuevo modelo de persecución penal, teniendo en
cuenta que el modelo anterior acogido originalmente en la Ley 975 de 2005,
basado en la persecución individual y exhaustiva de los delitos, se tradujo en
unos altos niveles de impunidad. En dicha oportunidad la Corte sostuvo que la
priorización constituye un instrumento de política criminal que racionaliza el
acceso a la justicia mediante criterios transparentes, y que permite el
ejercicio eficiente y eficaz de la investigación y sanción de los fenómenos
delictivos complejos, especialmente en escenarios de transición, para enfocar
el poder punitivo en los máximos responsables de los delitos más graves y
representativos, y atendiendo a las limitaciones logísticas, presupuestales y
de otros órdenes, para adelantar investigaciones serias, imparciales y en un
plazo razonable, en escenarios de violación masiva y sistemática de derechos
humanos. Propiamente no se trata de una renuncia del Estado al ejercicio de la
acción penal, sino de una racionalización, porque “desde el punto de vista
teórico, la priorización es un técnica de gestión de la investigación criminal,
que consiste en reagrupar casos individuales, de conformidad con patrones
criminales, construidos a partir del cruce de diferentes variables (temporales,
geográficas, calidad de la víctima, etcétera), y de esta forma, concentrar los
esfuerzos investigativos hacia determinados sospechosos u organizaciones
criminales”.[877] Dentro de esta misma línea, la Corte
sostuvo en la sentencia C-577 de 2014[878] que los derechos de las víctimas no tenían un carácter absoluto, y
que por tanto, en nombre de ellas no se podía imponer un veto a la
participación en política de las personas desmovilizadas que han cumplido las
penas, máxime cuando la reincorporación a la vida pública permitía superar las
condiciones de exclusión que dieron lugar al conflicto armado.
Por otro lado, sin
embargo, la Corte también ha entendido que incluso en escenarios de transición
debe preservarse el núcleo básico de los derechos de las víctimas. En este
orden de ideas, este Tribunal aclaró, por ejemplo, que el acceso al sistema de
alternatividad penal contemplado en la Ley de Justicia y Paz debía estar
condicionado no solo a que se efectuara una colaboración con la justicia, sino
a que esta colaboración garantizara los derechos de las víctimas[879], y que los beneficios penales debían estar condicionados con la
contribución a la reparación de las víctimas[880].
Lo propio ocurrió en el contexto de la revisión del marco jurídico
para la paz, que estableció los instrumentos de justicia transicional para
facilitar la terminación del conflicto armado y la consecución de una paz
estable y duradera. La Corte consideró que en estos escenarios era
constitucionalmente admisible fijar un tratamiento penal especial para los
miembros de grupos armados ilegales que han hecho parte del conflicto y que
optan por la desmovilización, y que, en este marco, era posible establecer
criterios de priorización y selección para el ejercicio de la acción penal,
para que este se concentrara en los máximos responsables de los delitos de lesa
humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática,
establecer beneficios como la suspensión en la ejecución de la pena, la
aplicación de sanciones extrajudiciales, penas alternativas y medidas
especiales de ejecución y cumplimiento, la renuncia condicionada la persecución
judicial en los casos no seleccionados, y el tratamiento penal especial
condicionado al reconocimiento de la responsabilidad, la contribución a la
consecución de la verdad, la reparación integral y la liberación de los
secuestrados[881].
No obstante ello, este Tribunal condicionó la viabilidad de este
esquema de flexibilización a que se preservaran los derechos de las víctimas a
la verdad, a la justicia y a la reparación, y, en este entendido, precisó que:
(i) las víctimas tienen derecho a que, como mínimo, se enjuicien a los máximos
responsables de los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra
cometidos de manera sistemática; (ii) la renuncia condicionada a la persecución
penal para quienes no son los máximos responsables de los delitos anteriores,
se encuentra sujeta, como mínimo, a la dejación de las armas, al reconocimiento
de la responsabilidad, la contribución al esclarecimiento de la verdad, la
reparación integral de las víctimas, la liberación de los secuestrados y la
desvinculación de menores; (iii) el proceso de selección y priorización debe
tener garantías de transparencia e imparcialidad, y debe contar con un sistema
de recursos para impugnar las decisiones de selección y priorización; (iv) se
debe garantizar el derecho a la verdad de las víctimas de delitos no
seleccionados, para que este se materialice a través de mecanismos judiciales
no penales y extrajudiciales; (v) la aplicación de un régimen penal especial
para los miembros de un grupo armado supone la desmovilización y la entrega de
las armas; (vi) los mecanismos de suspensión total de ejecución de la pena, no
pueden operar para los condenados como máximos responsable de los delitos de
lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática[882].
Asimismo, en la Sentencia C-370 de 2006[883] la Corte estableció una serie de directrices sobre los derechos de
las víctimas frente a los victimarios, tanto en escenarios de normalidad como
en escenarios de transición, especialmente en materia de reparación integral,
todo bajo la premisa de que la construcción de escenarios de paz no se puede
traducir no se puede traducir en una anulación de los derechos de las víctimas.
5.2.5. La garantía del juez natural como componente del derecho
al debido proceso
5.2.5.1. El
status constitucional de la garantía del juez natural
5.2.5.1.1. Aunque hasta el momento este Tribunal no ha calificado
expresamente la garantía del juez natural como un componente esencial de la
Constitución Política, sí ha precisado que esta constituye uno de los elementos
constitutivos del derecho al debido proceso, derecho que, a su turno, permea
todo el ordenamiento superior y plantea un límite competencial al poder de
reforma de la Carta Política por parte del constituyente secundario.
5.2.5.1.2. La centralidad del derecho al debido proceso dentro del
Estado Constitucional de Derecho se explica por los estrechos vínculos que
tiene con las libertades fundamentales y con el principio democrático.
En efecto, en su formulación más general, el derecho al debido
proceso exige que todas las actuaciones de los órganos del Estado se encuentren
reguladas y sometidas a la ley. En esta aproximación es aplicable a todas las
autoridades públicas y a todas las esferas de la actividad estatal, incluyendo
la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Este sometimiento a la ley tiene no
solo una dimensión formal, referida a las competencias, las formas y los procedimientos
a los que se debe sujetar la actividad estatal, sino también una sustantiva, en
tanto que del mismo se derivan derechos sustanciales para las personas. Así, el
deber del Estado de sujetar su actividad al ordenamiento jurídico es también un
derecho de las personas a que las distintas instancias estatales actúen de
conformidad con la ley, y por esta vía, el derecho al debido proceso constituye
una garantía de libertad, pues ninguna autoridad puede intervenir en las
distintas esferas de la libertad de las personas, si esta intervención no se
origina en una competencia definida previamente por el ordenamiento jurídico, y
si no se ejerce en los términos de la ley, que, en cualquier caso, están
orientados por criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y subordinados a
la Constitución. Así, las reglas procesales deben concebirse e interpretarse en
función de unos principios sustantivos derivados de la Carta Política.
De esta manera, el derecho al debido proceso es una garantía de
primer orden de las libertades, y una forma de contención del poder.
5.2.5.1.3.
Lo anterior explica no solo que la Constitución Política y los instrumentos internacionales
de derechos humanos reconozcan expresamente el derecho al debido proceso,
especialmente en el contexto judicial, sino, también, que toda la organización
política se estructure en función del citado principio. De hecho, buena parte
de los contenidos de la Carta Política solo pueden ser garantizados mediante el
establecimiento de reglas de orden formal y procedimental orientadas a
materializar las exigencias sustantivas en ella plasmadas. De este modo, la
condición de posibilidad de los imperativos constitucionales es justamente el
establecimiento de este tipo estándares. Los artículos 1º, 2º y 3º de la Carta
Política acogen un modelo de democracia pluralista, participativa y
representativa, así como el principio de soberanía popular, modelos éstos que
deben tener como correlato un conjunto de parámetros formales y procedimentales
que los concreten, asociados, por ejemplo, a las mayorías requeridas para que
una persona pueda ser considerada como representante de otras en el escenario
democrático, o a las reglas para el debate y aprobación de las leyes. De igual
modo, el artículo 4º de la Carta Política establece la supremacía de dicho
instrumento dentro del ordenamiento jurídico, y la concreción de este mandato
solo es posible mediante dispositivos procesales específicos que la
materialicen. Lo propio puede afirmarse de todos los contenidos constitucionales,
de modo que cada exigencia sustantiva tiene como correlato un complejo
procesal.
Incluso, una proporción muy significativa de la Constitución
Política se refiere directamente a los procedimientos requeridos para
materializar los contenidos sustantivos de la Carta Política. Así, por ejemplo,
en función de la supremacía de la Constitución, el artículo 4º regula
directamente la denominada “excepción de inconstitucionalidad”, y los
artículos 241 a 243 crean otro dispositivo procesal, a saber, la acción de
inconstitucionalidad y la regulan con relativo detalle. Y para asegurar el
debate democrático, el capítulo 3º del Título VI regula meticulosamente el
procedimiento de formación de las leyes.
De este modo, el debido proceso constituye un referente fundamental
y una piedra angular de todo el ordenamiento superior, no solo por su valor
intrínseco, sino porque además constituye una garantía de realización de los
contenidos sustantivos establecidos en la Constitución.
5.2.5.1.4.
Por ello, buena parte de la actividad jurisdiccional de este Tribunal, como
guardián de la integridad y superioridad de la Constitución Política, se
estructura en función del derecho al debido proceso, de modo que, en últimas,
la defensa de la Carta Política es al mismo tiempo una defensa del derecho al
debido proceso.
En el ámbito del control abstracto de constitucionalidad, debe
tenerse en cuenta que respecto de los actos reformatorios del texto
constitucional, el escrutinio que efectúa este Tribunal es estrictamente
procedimental, inclusive cuando se trata del denominado juicio de sustitución,
con lo cual, la protección y la custodia de este instrumento se canaliza por
vía del debido proceso. En cuanto hace al control constitucional de las leyes,
una buena parte del mismo se refiere a la verificación del cumplimiento de las
exigencias formales y procedimentales del trámite legislativo, en el entendido
de que tales exigencias no son cuestiones accesorias, sino requisitos asociados
inescindiblemente a los valores y principios más fundamentales del ordenamiento
constitucional, como el pluralismo, el reconocimiento de las minorías, y en
general, el principio democrático.
En el escenario de la acción de tutela, de igual modo, una buena
parte de la actividad de los jueces constitucionales consiste precisamente en
garantizar jurisdiccionalmente el derecho al debido proceso, como lo demuestra
el hecho de que una proporción muy significativa del litigio constitucional se estructura
en función de este derecho, y opera en todos los escenarios posibles. Como
puede advertirse, el derecho al debido proceso no solo es omnipresente, en el
sentido de que atraviesa toda la vida política, económica y social, sino que
también una buena parte de las controversias relativas a la libertad
individual, al derecho a la educación o a la salud, al libre desarrollo de la
personalidad, al medio ambiente o a cualquier otro principio o derecho
constitucional, pueden ser reconducidas al derecho al debido proceso. Y por
ello, el derecho al debido proceso es funcional e instrumental a estos
contenidos constitucionales.
5.2.5.1.5.
El derecho al debido proceso cobra especial relevancia en materia
sancionatoria, ámbito en el cual las garantías que le son inherentes juegan un
papel esencial. De este modo, tanto la Constitución como los instrumentos
internacionales de derechos humanos fijan expresamente el catálogo de derechos
mínimos que integran el debido proceso en este escenario, dentro del cual se encuentran
la presunción de inocencia, el derecho de defensa, que comprende el derecho de
contradicción y el derecho a la asistencia técnica, el derecho a que la
controversia sea definida en un plazo razonable, la garantía de no
auto-incriminación, el derecho a la impugnación de la sentencia condenatoria,
el principio de non bis in ídem, y la publicidad del proceso.
El reconocimiento expreso se encuentra en el artículo 29 de la Carta
Política, en la que se establece que “el debido proceso se aplicará toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas”¸ y en el que se fija su
contenido básico, especialmente en el escenario judicial, y en materia penal.
Unos estándares semejantes se encuentran en el artículo 14 del PIDCP, y en el
artículo 8º de la CADH. Estos estándares tienen especial relevancia en materia
penal, en la medida en que este tipo de procesos comprometen directamente los
derechos fundamentales, especialmente las libertades individuales.
El derecho al debido proceso así concebido, comprende las siguientes
garantías: (i) el derecho a la jurisdicción, que incluye el derecho al libre e
igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas[884], el derecho a obtener decisiones motivadas[885], el derecho a impugnar las decisiones[886], especialmente las decisiones condenatorias, y el derecho al
cumplimiento de lo decidido en los fallos judiciales; (ii) la garantía del juez
natural, que será desarrollado más adelante[887]; (iii) el derecho de defensa, que implica la facultad para utilizar
todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión
favorable, con la asistencia de un abogado[888], y en particular, el derecho a no ser obligado a declarar y el
derecho a no auto-incriminarse ni incriminar o declarar en contra de su
cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad o civil[889], el derecho a ser oído, asistido y representado por un abogado de
confianza o nombrado por el Estado, el derecho a tener comunicación privada con
el defensor, el derecho a conocer los cargos que se formulen en su contra, el
derecho a disponer de tiempo razonable y de medios adecuados para atender la
defensa, y el derecho a solicitar, conocer y controvertir las pruebas, y la
presunción de inocencia en materia penal[890]; (iv) el derecho a un proceso público y sometido a plazos
razonables; (v) la independencia y la autonomía judicial; (vi) el derecho a no
ser juzgado sino conforme a ley pre-existente[891]; (vii) la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación[892], y la prohibición de detención, prisión o arresto por deudas, y de
medidas de seguridad imprescriptibles[893]; (viii) el derecho a la apelación o consulta de las sentencias
judiciales, y la prohibición de agravar la pena impuesta cuando el condenado
sea el apelante único.[894]
5.2.5.1.6.
Por su parte, la garantía del juez natural constituye también un elemento
cardinal del ordenamiento superior, no solo porque es parte integral del
derecho al debido proceso, sino también porque atiende a garantizar los
atributos básicos de la función jurisdiccional, en especial, la seguridad
jurídica, y la independencia, la imparcialidad y la neutralidad en la
administración de justicia.
Tal como se explicará en el acápite subsiguiente, la garantía del
juez natural exige, por un lado, la predeterminación legal del juez competente,
y por otro, que la asignación de competencias en el sistema de justicia
obedezca a una misma lógica que permee todo el aparato judicial, y que por
tanto, todas las controversias sean sometidos a instancias que preserven todas
las garantías procesales establecidas en función del derecho al debido proceso,
especialmente las relativas a la independencia, la imparcialidad y la
neutralidad en la administración de justicia.
Por la relación de interdependencia entre la garantía del juez
natural y los fines más altos de la justicia, aquella constituye también un
elemento esencial del ordenamiento superior, no susceptible de ser sustituido,
suprimido o eliminado del ordenamiento superior.
5.2.5.2. El
contenido y el alcance de la garantía del juez natural
5.2.5.2.1.
Tal como se explicó anteriormente, dentro de los elementos constitutivos del
derecho al debido proceso, se encuentra la garantía del juez natural,
positivizada en la Carta Política y en los instrumentos internacionales de
derechos humanos: el artículo 29 del texto constitucional determina que “el
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforma a leyes preexistentes al
acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio”. Por su parte, el artículo
10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que “toda
persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída
públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la
determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier
actuación contra ella en materia penal”. En el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, el artículo 14 consagra el derecho al debido
proceso, estableciendo que “toda persona tendrá derecho a ser oída
públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido por la ley, en la sustanciación de
cualquier acusación y de carácter penal formulada contra ella o para la
determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil”. Y en el
sistema interamericano la Convención Americana sobre de Derechos Humanos
incluye en el artículo 8º la garantía del juez natural como parte integral del
derecho al debido proceso, estableciendo que “toda persona tiene derecho a
ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez
o un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con
anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal
formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones
de orden civil, laboral o de cualquier otro carácter”.
Estas previsiones generales han sido desarrolladas por los
operadores jurídicos encargados de su interpretación y aplicación. En el caso
del sistema mundial, por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos ha fijado
algunas pautas hermenéuticas en relación con esta garantía, particularmente en
las Observaciones Generales 13 y 32 y en el ámbito interamericano, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la garantía del juez natural
como un elemento constitutivo del derecho al debido proceso y ha fijado algunos
criterios para determinar su alcance, tanto en el contexto de los procesos
contenciosos, como en el contexto de las opiniones consultivas[895]. Por su parte, en múltiples oportunidades este Tribunal ha
reconocido que esta garantía hace parte integral del derecho al debido proceso,
ha fijado sus elementos constitutivos, y con base en estos ha evaluado la
validez de la legislación que fija o altera las reglas competenciales para el
juzgamiento de las personas[896].
Es así como en la Observación General No. 32 del Comité de Derechos
Humanos se explica la garantía del juez natural, a partir de las siguientes
pautas: (i) todas las personas tienen el derecho a ser oídas “por un tribunal competente, independiente e imparcial
establecido por la ley si se enfrentan a una acusación de carácter penal o si
se trata de determinar sus derechos y obligaciones de carácter civil”[897]; (ii) segundo, los casos similares
deben ser sometidos a procesos y a tribunales equivalentes: “la igualdad
ante los tribunales y cortes de justicia también exige que los casos similares
sean tratados en procesos similares. Si, por ejemplo, para la determinación de
ciertas categorías de casos se aplican procedimientos penales excepcionales o
tribunales o cortes de justicia especialmente constituidos, habrá que dar
motivos objetivos y razonables que justifiquen la distinción”[898]; (iii) tercero, la exigencia de un tribunal de un tribunal
competente, independiente e imparcial constituye “un derecho absoluto que no
puede ser objeto de excepción alguna”[899]; (iv) cuarto, la independencia exige
que el nombramiento de los operadores de justicia debe hacer conforme a pautas
y criterios objetivos de carácter general que atiendan a la buena marcha en la
administración de justicia, que deben existir garantías para la permanencia en
el cargo, y que se deben garantizar las condiciones para que no se produzca una
injerencia de los poderes ejecutivo y legislativo en el funcionamiento del
sistema judicial y en la adopción de decisiones judiciales; (v) quinto, la
imparcialidad exige que las decisiones judiciales no deben estar determinadas
por sesgos o prejuicios personales, ni mediadas por los intereses de las partes
o del mismo juez; (vi) los tribunales especiales constituidos para materias
específicos deben estar revestidos de todas las garantías procesales y
sustantivas previstas de manera general;
De este modo, existe un reconocimiento y un desarrollo robusto de la
garantía del juez natural tanto en el constitucionalismo colombiano, como en
los sistemas mundial e interamericano de derechos humanos.
5.2.5.2.2.
Esta garantía comprende dos exigencias básicas: en primer lugar, la
pre-determinación y la pre-constitución legislativa del órgano judicial competente,
esto es, que sea el órgano de representación democrática el que defina mediante
el procedimiento legislativo la instancia jurisdiccional ante la cual se deben
tramitar los distintos tipos de controversias jurídicas, y que los
correspondientes litigios sean resueltos con fundamento en las reglas de
competencia establecidas previamente, cuando ocurrieron los hechos de base. De
esta suerte, el primer componente de la garantía tiene como efecto jurídico
material la ultra-actividad de las reglas de competencia establecidas por el
legislador[900], así como la prohibición de jueces o tribunales ex post. Es
decir, que las reglas de competencia deben ser definidas con anterioridad a la
ocurrencia de los hechos de base que dan lugar al juicio, y que, en cualquier
caso, las personas solo pueden ser sometidas a tribunales constituidos con
anterioridad a los referidos hechos.
Este primer componente de la garantía del juez natural es
plurifuncional, porque atiende a distintos objetivos: por un lado, al existir
una pre-determinación del órgano judicial competente, los destinatarios de la
justicia tienen la posibilidad de conocer de antemano el órgano judicial, el
tipo de juicio y el régimen procesal y sustantivo al que se encuentran
sometidos por las infracciones en que pueden incurrir o por los hechos que dan
origen a un litigio judicial, con lo cual, se preserva la seguridad jurídica y
la confianza legítima que los ciudadanos depositan en la administración de
justicia. Adicionalmente, esta garantía atiende a la estabilidad jurídica en la
interpretación y aplicación del derecho positivo, ya que las variaciones
competenciales que introducen un cambio en la especialidad del juez podrían
implicar alteraciones en los criterios hermenéuticos dominantes en cada
jurisdicción. “unas variaciones de competencias (…) cuando introduce un
cambio en la especialidad del juez (civil a laboral, o viceversa), puede
suponer cambios de criterio en la interpretación del derecho, por estar cada
ramo de la justicia ordinaria encabezado por salas de casación distintas en la
Corte Suprema de Justicia (civil o laboral, según el caso). Los cambios de
criterios en la interpretación y aplicación del derecho no están del todo
prohibidos, pero inciden en la estabilidad que en principio debe tener la
administración en un Estado de Derecho, y como efecto de eso, interfieren en la
eficacia de los principios de confianza legítima y –posiblemente– de seguridad
jurídica e igualdad“[901]. Incluso, cuando la variación se
produce frente a procesos judiciales en curso, se podría impactar negativamente
la eficacia y la celeridad en los trámites judiciales, dadas las dilaciones
inherentes a la transferencia de procesos de un operador de justicia a otro.
Así pues, esta exigencia atiende a la necesidad de preservar la seguridad
jurídica, la confianza legítima, la estabilidad en la interpretación y
aplicación del derecho, y en la eficacia de la justicia.
Y, en segundo lugar, la garantía del juez natural exige que las
controversias jurídicas sean asignadas a órganos constituidos regularmente, a
partir de las reglas definidas de manera general para todo el poder judicial, y
que cuenten con todo el haz de garantías procesales establecidas para litigios
estructuralmente equivalentes. Este segundo componente de la garantía del juez
natural se traduce en la prohibición de tribunales o jueces de excepción, o de jueces
ad hoc. Como la configuración de los órganos judiciales obedece, entre
otras cosas, a la necesidad de garantizar su independencia e imparcialidad, a
través de reglas asociadas a su sistema de selección y vinculación al sistema
de justicia, a las reglas sobre su permanencia y desvinculación, etc., la
variación de la competencia podría impactar e incidir en la independencia e
imparcialidad del operador de justicia, que es una de las condiciones
esenciales de la judicatura. En este orden de ideas, la garantía del juez
natural es contraria a la constitución de tribunales o jueces ad hoc, o
de instancias paralelas a la administración de justicia, y se estructura en
función de los principios de independencia e imparcialidad. Se trata entonces
de que las variaciones en las reglas de competencia no se traduzcan en una
disminución de las garantías de independencia, imparcialidad y neutralidad de
los operadores de justicia para sus destinatarios.
Como puede advertirse, el imperativo del juez natural no constituye
un fin en sí mismo sino un instrumento a través del cual se asegura la
preservación de otros principios vinculados a la seguridad jurídica, a la
imparcialidad e independencia judicial, y a la libertad personal, en tanto la
variación en las reglas de competencia, y la creación de jueces ex post y
ad hoc, ha sido empleada como mecanismo de persecución por los centros
de poder.
Por esta misma razón, es decir, por tratase de una garantía y no de
un fin en sí mismo, este Tribunal ha entendido que las exigencias inherentes al
mismo no constituyen reglas absolutas e incondicionadas, sino imperativos
generales cuyo rigor se establece en función de los fines a los cuales atiende.
5.2.5.2.3. Partiendo del marco anterior, este Tribunal ha examinado
dos tipos de problemáticas: una referida a la facultad del constituyente
secundario o del legislativo para ordenar la aplicación de reglas de
competencia establecidas con posterioridad a los hechos que dan lugar a la
controversia judicial, y otra, referida a la facultad del constituyente
secundario y del legislador de crear instancias especializadas encargadas de
asumir el conocimiento de cierto tipo de asuntos, sustrayéndolos de los órganos
que de ordinario y de manera regular tenían la competencia para resolverlos. En
este orden de ideas, la validez de las excepciones a la regla general sobre la
inmodificabilidad de la competencia vendría a estar en función del impacto
potencial de la variación competencial en los citados principios.
5.2.5.2.4. Con respecto a la primera problemática, esto es, a la
posibilidad de que el constituyente secundario y el legislador ordenen la
aplicación de reglas de competencia establecidas con posterioridad a los hechos
de base, la Corte ha entendido que aunque la prohibición de jueces ex post tiene
raigambre constitucional, no implica la inamovilidad o inmodificabilidad de la
competencia, por lo cual, de manera excepcional, las reglas de competencia
podrían no tener aplicación ultra-activa en escenarios de cambio legislativo, y
de este modo, las nuevas reglas podrían regir situaciones y hechos ocurridos
con anterioridad a su entrada en vigencia, e incluso, procesos en curso.
El criterio fundamental en función del cual este Tribunal ha
evaluado las excepciones a la inmodificabilidad de la competencia, ya fue
fijado de manera general en la Sentencia C-200 de 2002[902], en la que, justamente, se estudió la constitucionalidad de la
disposición de la Ley 153 de 1887 que, en materia penal, exceptuaba de la regla
general de la preferencia de la ley pre-existente, las normas que fijan los
tribunales y procedimientos; es así como el artículo 43 de dicha ley determina
que “la ley preexistente prefiere a la ley ex post-facto penal. Nadie podrá
ser juzgado o penado sino por ley que haya sido promulgada antes del hecho que
da lugar al juicio. Esta regla solo se refiere a las leyes que definen y
castigan los delitos, pero no a aquellas que establecen los tribunales y
determinan el procedimiento, las cuales se aplicarán con arreglo al artículo
40”[903].
Esta disposición, que claramente admite la modificabilidad de las
reglas de competencia y la aplicación ultra-activa de las mismas, fue declarada
exequible por la Corte Constitucional en el fallo mencionado, pero sobre la
base de tres tipos de supuestos: (i) primero, sobre la base de que el traslado
competencia se efectúa frente a instancias jurisdiccionales pre-constituidas, y
dentro de la jurisdicción ordinaria, de suerte que no se altere la naturaleza
del organismo competente; (ii) segundo, sobre la base de que la transferencia
se efectúa en función de criterios objetivos, permanentes y uniformes, y no en
función de criterios coyunturales vinculados a la calidad de los sujetos objeto
del juzgamiento; (iii) y tercero, sobre la base de que el traslado de
competencias no implica un cambio en el régimen jurídico, para que el cambio
competencia no tenga un impacto sustantivo.
Todo ello, dentro de la idea de que la configuración de los órganos
jurisdiccionales guarda una relación directa y estrecha con las garantías
propias del debido proceso, y de que, por tanto, el traslado de competencias
incide en tales garantías.
Partiendo de esta directriz general, este Tribunal ha evaluado la
validez de aquellas normas que, al variar las reglas sobre competencia, admiten
su aplicación a hechos ocurridos con anterioridad a su entrada en vigencia, e
incluso, a litigios pendientes. El criterio de valoración fundamental que ha
servido para examinar este tipo de medidas ha estado asociado a la pertenencia
de la nueva instancia a la que se trasladan las competencias a la jurisdicción
ordinaria, en el entendido de que si el nuevo órgano judicial que asume las
competencias hace parte de la misma jurisdicción ordinaria, entonces se
mantienen las garantías de independencia e imparcialidad que existían desde un
principio. En otras ocasiones la Corte ha empleado criterios complementarios
asociados a que la transferencia competencial sea funcional o instrumental a
los fines de la justicia, y a que la medida en cuestión se enmarque en un
período de anormalidad institucional que justifique medidas exceptivas.
En este sentido, en distintas oportunidades este Tribunal ha
declarado la exequibilidad de medidas legislativas que efectúan traslados
competenciales a instancias que hacen parte de la jurisdicción ordinaria o que
por su configuración y esquema de funcionamiento ofrecen sus mismas garantías de
imparcialidad e independencia. Ya en la Sentencia C-208 de 1993[904] la Corte se aproximó a este criterio aunque sin formularlo
expresamente, cuando declaró la constitucionalidad de la medida legislativa que
dispuso la acumulación de procesos penales en una única instancia
jurisdiccional cuando, sobre la base de que el juez que absorbía la competencia
se encontraba inserto en la misma Rama Judicial y de que ofrecía, por tanto,
las mismas garantías que los demás jueces; es así como en el marco de la
denominada justicia de orden público, el Decreto 2265 de 1991 adoptaba como
legislación permanente la disposición según la cual, “si los delitos
confesados son conexos, se adelantará un solo proceso. Si algunos no lo fueren,
se investigarán por separado y conocerá de ellos el mismo juez, aunque no sean
de su competencia, y se acumularán todos en la etapa del juicio”. Este
Tribunal consideró que la figura de la acumulación no desconocía la garantía
del juez natural porque el operador jurídico que absorbía la competencia se
encontraba inserto dentro de la misma Rama Judicial, y de que estos operadores
de justicia decidían bajo los mismos parámetros que los demás jueces que en
principio son competentes para juzgar los delitos. Adicionalmente, la Corte
sostuvo que la situación de anormalidad institucional que atravesaba el país
justificaba la medida, dado que, por la grave situación de orden público, se
requerían ajustes institucionales para racionalizar la función jurisdiccional
respecto de delitos que, como el narcotráfico, el terrorismo y el secuestro,
requerían una respuesta del aparato judicial, eficaz y organizada.
Con una lógica semejante, aunque en un escenario distinto, en la
Sentencia  C-755 de 2013[905] este Tribunal declaró la exequibilidad de la disposición del Código
General del Proceso que para los procesos de responsabilidad médica tramitados
al momento de entrar en vigencia el código se encontraran radicados en los
jueces laborales, dispuso su remisión a la justicia civil, en el estado en que
se encuentren[906]; pese a que el legislador dispuso un cambio de competencia que
afectaría incluso los procesos en curso, la Corte declaró la constitucionalidad
del precepto legal, teniendo en consideración que la garantía del juez natural
apunta a garantizar la seguridad jurídica, y que en este caso particular la
medida legislativa vendría a poner fin a la controversia que históricamente
había existido en torno al juez competente para resolver este tipo de
controversias, promoviendo de este modo la seguridad jurídica, y teniendo en
consideración que el traslado competencial se daba en el marco de la misma
justicia ordinaria, y que por tanto, se preservaban todas las garantías de las
que esta se encuentra dotada. De este modo, la preservación de la naturaleza
del operador de justicia en el cambio competencial justificaba la medida
legislativa.
Como puede advertirse, aunque el juez constitucional validó el
cambio ex post en las reglas de competencia, pero sobre la base de que
este operó en el marco de instancias jurisdiccionales pre-existentes, al
interior de la misma justicia ordinaria, y de que el marco jurídico que sirve
de referente para el juzgamiento de este tipo de asuntos se mantenía, pese a
que, eventualmente, ambos jueces podrían tener una aproximación y una
sensibilidad diferente a la problemática de la responsabilidad médica.
Partiendo de estos mismos criterios, en otras providencias se ha
declarado la inexequibilidad o la constitucionalidad condicionada de las
medidas legislativas que disponen cambios competenciales y ordenan su
aplicación a hechos ocurridos con anterioridad a su entrada en vigencia, sobre
la base de que el traslado competencial se asigna a instancias ajenas a la
denominada “jurisdicción ordinaria”, y de que no ofrecen las garantías
de independencia e imparcialidad inherentes a la función jurisdiccional. En la
Sentencia C-1064 de 2002[907], por ejemplo, este Tribunal declaró la inexequibilidad de las
normas que, en el marco de un estado de conmoción interior, reasignaron la
competencia de los jueces penales del circuito a los jueces penales del
circuito especializados respecto de delitos propios de la criminalidad
organizada; es así como el Decreto 2001 de 2002 asignó a los jueces penales del
circuito especializados el conocimiento de los delitos de genocidio,  de los
delitos contra personas y bienes protegidos por el derecho internacional
humanitario, secuestro extorsivo y agravado, desaparición forzada,
apoderamiento de aeronaves, naves o medios de transporte colectivo, tortura,
desplazamiento forzado, constreñimiento ilegal agravado, lavado de activos,
terrorismo, instigación para delinquir con fines terroristas, entre muchos
otros, y además, dispuso el traslado inmediato de los procesos en cabeza de los
jueces penales del circuito y de los fiscales delgados ante estos. Pese a que
la Corte declaró la exequibilidad general del correspondiente decreto, y por
tanto, consideró constitucionalmente admisible la creación de esta jurisdicción,
también dispuso que “las nuevas competencias conferidas a los Jueces Penales
del Circuito Especializado (…) sólo son aplicables a los delitos cometidos a
partir de la vigencia de este decreto, y no a las conductas punibles realizadas
con anterioridad a ella, las que seguirán siendo conocidas por los Jueces
Penales del Circuito”; la base decisional de esta última determinación fue,
nuevamente, que el cambio competencial se traducía en un detrimento de las
garantías previstas originalmente, detrimento que no podría justificarse ni
siquiera en escenarios de excepcionalidad como aquel en el que se enmarcaba la
medida gubernamental.
Lo propio se encuentra en la Sentencia C-392 de 2000[908], en la que se declaró la inexequibilidad de los artículos de la Ley
504 de 1999 que ordenaban el traslado de los procesos penales pendientes
tramitados en la justicia ordinaria, a los jueces penales del circuito
especializado. Si bien en este fallo se consideró ajustada a la Constitución la
creación de esta jurisdicción especial, se concluyó que el traslado de procesos
pendientes en la justicia ordinaria lesionaría la garantía del juez natural,
por las mismas razones que se plasmarían más adelante en la Sentencia C-1064 de
2002, relacionadas con el cambio en la naturaleza de los jueces y tribunales en
un periodo de normalidad institucional.
5.2.5.2.5.    Con
respecto a la prohibición de tribunales o jueces de excepción o ad hoc,
la Corte ha entendido que la garantía de juez natural no implica que no se
puedan crear nuevas instancias jurisdiccionales encargadas de asumir el
conocimiento de determinadas materias según su especialidad, sino que en los
procesos de asignación y reasignación competencial se deben preservar las
condiciones institucionales vinculadas a la independencia e imparcialidad de
los operadores de justicia, así como a su idoneidad. Y a su turno, esta Corte
ha fijado ciertos criterios indicativos de lo que podría constituir un
desconocimiento de esta exigencia general.
Es así como este Tribunal ha entendido que es posible crear nuevas
instancias jurisdiccionales especializadas para que atiendan ciertas materias o
problemáticas especiales, pero siempre que estas instancias respondan al mismo
esquema institucional de la denominada “jurisdicción ordinaria”, y que por
tanto, detenten sus mismas garantías de independencia, imparcialidad e
idoneidad.
Bajo este criterio general, la Corte ha considerado que de manera
excepcional es posible asignar funciones jurisdiccionales a las instancias
administrativas, pero en la medida en que su estructura y esquema de
funcionamiento preserve las citadas condiciones institucionales de
independencia e imparcialidad, que no asuman materias que les han sido vedadas
en el ordenamiento superior, y que este desplazamiento competencial sea
realmente excepcional y se encuentre plenamente acotado y definido en el
derecho positivo.
En este marco, en
distintas oportunidades este Tribunal ha declarado la inexequibilidad de las
disposiciones legales que asignan competencias jurisdiccionales a instancias
administrativas, y en todos estos casos los patrones decisionales han estado
asociados a la inexistencia de una acotación precisa e inequívoca de las
atribuciones reasignadas, a la transferencia progresiva, paulatina y
acumulativa de las competencias  a órganos de la Rama Ejecutiva a través de
sustracciones sucesivas de las mismas a las órganos de la Rama Judicial, a la transferencia
competencial de materias que por su naturaleza son exclusivas de los órganos de
la Rama Judicial, y a la inexistencia de condiciones institucionales de
independencia y autonomía, como la de no haber intervenido previamente en los
asuntos y materias objeto de la transferencia competencial, que su posición de
autoridad administrativa no vicie la imparcialidad de los órganos decisores,
que se separen orgánicamente las funciones jurisdiccionales de las
administrativas y gubernamentales, y que la estructura institucional no
implique una superioridad jerárquica de las instancias administrativas sobre
las que cumplen funciones jurisdiccionales. Sobre esta base en la Sentencia
C-156 de 2013[909] se declaró la inexequibilidad de las disposiciones que asignaron al
Ministerio del Interior y de Justicia funciones jurisdiccionales que, en el
marco de los procesos de descongestión, eficacia y acceso a la establecidos en
la Ley 446 de 1998, habían sido atribuidos a la Superintendencia Financiera, a
la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia de
Sociedades, así como en los asuntos jurisdiccionales previstos en la Ley 1380
de 2010 sobre insolvencia de personas naturales no comerciales y en la Ley 1098
de, asignadas a defensores y a comisarios de familia; en la Sentencia C-896 de
2012[910] se hizo lo propio en relación con las disposiciones del Estatuto
del Consumidor que asignaron competencias al Ministerio del Interior y de Justicia
para “operar servicios de justicia en asuntos de protección al consumidor,
saneamiento de la propiedad, insolvencia de personas naturales no comerciales y
controversias entre copropietarios relacionados con violaciones al régimen de
propiedad horizontal en normas de convivencia”, así como todos aquellos
asuntos que la ley haya asignado a las instancias administrativas que sean
susceptibles de transacción o de conciliación. Con base en estos mismos
patrones decisionales se limitaron las facultades jurisdiccionales de
Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal en
la Sentencia C-649 de 2001[911], y en la Sentencia C-1641 de 2000[912] se declaró la inexequibilidad de las normas que asignaron
competencias a la Superintendencia Bancaria las controversias que se susciten
entre los clientes de las entidades vigiladas por dicha entidad y las
instituciones financieras.
Recientemente, en
la Sentencia C-180 de 2014[913] se declaró la inexequibilidad de la disposición legal que, en el
marco de la Ley de Justicia y Paz, ordenó que las salas que resuelvan sobre la
responsabilidad penal de los desmovilizados en el marco de este proceso
remitieran el expediente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Victimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas con el fin de que esta adopte las
medidas de reparación a las víctimas de los delitos. La Corte sostuvo que
aunque esta medida se inscribía en un escenario de transición, el escenario
natural para decidir sobre la reparación a las víctimas eran las instancias
jurisdiccionales, y que, por tanto, la disposición legal desconocía las
exigencias inherentes a la garantía del juez natural, máxime cuando las
instancias encargadas de determinar la reparación a las víctimas se encontraban
por fuera de la estructura jurisdiccional: “Luego de examinar los derechos
de las víctimas en procesos de transición democrática hacia la paz, la Corte
Constitucional concluye que en el contexto colombiano el derecho de las
víctimas de acceso a la administración de justicia, y especialmente a un
recurso judicial efectivo, se vincula constitucionalmente a la posibilidad de
que mediante una decisión del juez penal de conocimiento se dispongan las
medidas de reparación integral que demanda. A juicio de la Corte, las
expresiones (…) del inciso quinto del artículo 23 y el inciso 20 del artículo
24 de la Ley 1592 de 2012 son inconstitucionales porque impiden a la Sala del
Tribunal Superior del Distrito Judicial adoptar las medidas de reparación
integral relativas a la rehabilitación, restitución, indemnización,
satisfacción y garantías de no repetición, a favor de las víctimas, lo cual
desconoce que en virtud del artículo 2 de la Constitución Política, corresponde
a las autoridades garantizar la efectividad de los derechos de las víctimas y
en concordancia con ello y por mandato de los numerales 6º y 7º del artículo
250 de la Constitución Política, compete al juez penal de conocimiento adoptar
de manera concreta las medidas de reparación integral dentro del respectivo
proceso. Considera la Corte que no cabe sustraer del proceso de justicia y paz
la competencia para que el juez penal decida sobre la reparación integral de
las víctimas, pues ello implica desconocer el principio de juez natural
consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional”.
Pero incluso, en
función de la prohibición constitucional de jueces y tribunales especiales o ad
hoc, esta Corporación también ha evaluado la validez de las normas que
crean instancias dentro de la misma Rama Judicial, para atribuirle funciones
jurisdiccionales de otros órganos judiciales. Nuevamente, la exigencia
fundamental es que la creación de tales tribunales y cortes no suponga una
alteración en la naturaleza jurídica del órgano jurisdiccional, y que por
tanto, se preserven las garantías de las que se encuentran revestidos los
órganos judiciales en general, especialmente las relativas a su independencia e
imparcialidad.
Es así como en
distintas oportunidades se han evaluado reformas constitucionales y legales que
reconocen los fueros de origen constitucional, especialmente el fuero penal militar,
a partir de la garantía del juez natural. Por tan solo mencionar algunos
ejemplos, en la Sentencia C-141 de 1995[914] se declaró la inexequibilidad de la disposición legal que al fijar
la composición del Consejo Verbal de Guerra, incluyo dentro del mismo a tres
vocales y un fiscal que deberían ser oficiales en servicio activo, calidad esta
que, a juicio de este Tribunal era incompatible con la garantía del juez
natural por atribuir funciones jurisdiccionales a una instancia cuyos miembros
no tenían las condiciones de imparcialidad e independencia que se requieren
para cumplir funciones sancionatorias, por encontrarse en servicio activo. Con
fundamento en este mismo criterio, la Corte ha declarado la exequibilidad de normas
que establecen o desarrollan el fuero penal militar, sobre la base de que este
atiende a la especificidad de la actividad militar que requiere de instancias
especializadas en este campo, y sobre la base de que las mismas se integran y
funcionan a partir de los mismos principios con los que fue configurado, en
general, el poder judicial, y que este fuero se encuentra debidamente acotado y
definido en el derecho positivo, teniendo un carácter exceptivo que impide que
las instancias castrenses detentes competencias expansivas. Así, por ejemplo,
en la Sentencia C-444 de 1995[915] se examinó la constitucionalidad de las normas que reconocen el
fuero penal para los miembros de la Policía Nacional, al disponer que los
oficiales, suboficiales y personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional
que, en servicio activo cometieran delitos en relación con la prestación del
servicio, serian juzgados por las cortes marciales o tribunales militares con
arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar; en el citado fallo, la
Corte sostuvo que la medida legislativa era constitucionalmente admisible no
solo porque tenía fundamento directo en el artículo 221 de la Constitución
Política, sino también porque esto órganos jurisdiccionales ofrecían todas las
garantías de imparcialidad y neutralidad de los demás órganos que integran el
poder judicial.  Una misma línea de análisis se encuentra en las Sentencias
C-358 de 1997[916], C-878 de 2000[917], C-533 de 2008[918] y C-084 de 2016[919].
En otros
escenarios también ha mantenido la idea de que la garantía del juez natural no
impide la creación de organismos jurisdiccionales especializados en
determinadas materias, asuntos o problemáticas específicos que obedecen a unas
mismos patrones fácticos o conceptuales, pero sí exige que estos nuevos órganos
se enmarquen dentro de la estructura general del poder judicial o al menos que
preserven todas sus garantías institucionales de independencia e imparcialidad.
Con fundamento en esta exigencia, en las Sentencias C-093 de 1993[920], C-873 de 2003[921], C-208 de 1993[922], C-594 de 2014[923], C-1064 de 2002[924], C-720 de 2006[925] y C-111 de 2000[926] se declaró la inexequibilidad de las medidas del constituyente o
del legislador que efectuaron reasignaciones competenciales, tomando como base
el citado criterio.
5.2.5.2.6.
Así las cosas, la Corte concluye que el derecho al debido proceso, incluida la
garantía del juez natural en los términos que se han dejado sentados,
constituye un eje transversal insustituible de la Carta Política, que aunque no
impide la variación de las reglas de competencia de los operadores de justicia,
sí exige que los cambios en la definición ex post del juez competente en
materia penal, no se pueden traducir en una pérdida o afectación de las
garantías de independencia e imparcialidad.
5.3. La premisa menor del juicio de sustitución
5.3.1. Las reformas a la estructura institucional
del Estado en el Acto Legislativo 01 de 2017
El Acto
Legislativo 01 de 2017 acoge un modelo institucional encargado de operar los
instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición en el marco del
proceso para la terminación del conflicto armado en Colombia, con las
siguientes características: (i) primero, se crea una nueva institucionalidad
encargada de liderar el proceso transicional, prescindiendo de la estructura
orgánica existente bajo la Constitución de 1991; (ii) segundo, los nuevos
organismos se encuentran separados orgánica y funcionalmente de las ramas del
poder público establecidas en la Constitución de 1991; esto implica, por un
lado, que estas instancias tienen autonomía técnica, administrativa y
presupuestal, así como un régimen normativo especial y exceptivo para su
conformación y funcionamiento, y por otro lado, que sus funciones son ejercidas
de manera separada y en colaboración armónica con las demás instancias estatales;
(iii) finalmente, los nuevos organismos tienen, en principio, vocación de
vigencia limitada en el tiempo, por tratarse de una institucionalidad llamada a
operar en un escenario transicional.
5.3.1.1. En primer
lugar, el Acto Legislativo 01 de 2017 creó una nueva institucionalidad
encargada de operar los instrumentos de transición. Desde una perspectiva
política, este fenómeno se explica por dos razones. Por un lado, por las
reservas que algunos actores del conflicto armado han manifestado  en la institucionalidad
existente, debido, entre otras cosas, al alto nivel de impunidad que existiría
en relación con los delitos cometidos en dicho contexto, y por la presunta
inexistencia de garantías de imparcialidad por parte de los órganos
tradicionales del Estado; así, las cosas, la creación de nuevos órganos vendría
a constituir un requerimiento esencial de la negociación entre los actores del
conflicto, para canalizar el proceso de paz. Por otro lado, la necesidad de
crear una institucionalidad distinta para operar los instrumentos de transición
se explicaría por las particularidades y complejidades propias de estos
escenarios, que exigirían una instancias altamente especializadas, y dedicadas
exclusivamente a operar los dispositivos propios de esta realidad; desde esta
perspectiva, la conclusión definitiva de este período de violencia en Colombia
requiere de nuevos órganos concebidos y diseñados específicamente para este
propósito.
Es así como para
la administración de los instrumentos de verdad, diseñados para esclarecer el
contexto político, social y económico en el que se produjo el conflicto armado;
las dinámicas mediante las cuales se desarrolló y los actores que participaron
en el mismo, así como para visibilizar a las víctimas y los daños sufridos por
estas, se creó la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia
y la No Repetición[927]. Asimismo, para la búsqueda y la localización de personas
desaparecidas en el marco y con ocasión del conflicto armado, se creó la Unidad
de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el Contexto y en Razón del
Conflicto Armado[928]. Y finalmente, para la administración de los mecanismos de justicia
transicional, se creó la Jurisdicción Especial para la Paz[929].
De este modo, los
citados órganos deben asumir roles y atribuciones que estaban, al menos
parcialmente, en cabeza de otras instituciones. Así, con respecto al
esclarecimiento de la verdad extrajudicial, la Ley 1448 de 2001 creó el Centro
de Memoria Histórica, concebido como un establecimiento público encargado de
reunir y recuperar el material documental, los testimonios orales, y en general
la información relativa al conflicto armado interno en Colombia, objeto que
coincide, al menos parcialmente, con el que tiene la CEV.
Algo análogo
ocurre con la función estatal de búsqueda de personas desparecidas, pues el
artículo 8 de la Ley 589 de 2000 creó la Comisión de Búsqueda de Personas
Desaparecidas, para apoyar y promover la investigación del delito de
desaparición forzada, así como para diseñar y asistir la ejecución de planes de
búsqueda de personas desaparecidas[930]. En este marco, la Ley 971 de 2005 reglamentó el mecanismo de
búsqueda urgente de personas desaparecidas, estableciendo que quien tenga
conocimiento de un caso de presunta desaparición puede activar el respectivo
dispositivo a través de cualquier autoridad judicial, la cual debe informar de
dicha circunstancia a la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas y a las
demás instancias que tengan registrados datos del sujeto en cuestión o de
cadáveres sin identificar, para efectuar las confrontaciones a que haya lugar.
Las competencias de este organismo son en principio aplicables en relación con
las desapariciones ocurridas en el marco del conflicto armado. No obstante
ello, el Acto Legislativo 01 de 2017 creó la UBDP, concebida específicamente
para enfrentar el fenómeno en ese contexto particular.
Finalmente, la
Rama Judicial, tanto en la jurisdicción ordinaria como en la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, tienen a su cargo la operación de los instrumentos
de justicia y reparación, por lo cual, en principio, sus competencias se
extienden a la investigación, juzgamiento y sanción de los delitos cometidos en
el marco del conflicto armado, y a la reparación de las víctimas de tales
conductas. Es decir, bajo el diseño constitucional original, la Rama Judicial
administraba los instrumentos de justicia, inclusive en los escenarios de
transición. Sin embargo, el Acto Legislativo 01 de 2017 creó una
institucionalidad especializada a través de la JEP.
5.3.1.2. En
segundo lugar, la nueva estructura orgánica, conformada por la Comisión de la
Verdad, por la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas y por la
Jurisdicción Especial para la Paz, se encuentra separada orgánica y
funcionalmente de la institucionalidad existente.
En este sentido,
el modelo difiere del previsto en la Ley 975 de 2004, que creó instancias
especializadas para la administración de los instrumentos de justicia
transicional, pero que se insertaron directamente en la estructura estatal
prevista en la Carta Política. Es así como la citada ley prevé la creación de
salas de justicia y paz, pero integradas a los Tribunales Superiores del
Distrito Judicial[931], de una Unidad Nacional del Fiscalía para la Justicia y la Paz
delegada ante los tribunales superiores del distrito judicial con apoyo
permanente de una unidad especial de policía judicial[932], pero que hacía parte de la Fiscalía General de la Nación, y de una
Procuraduría para la Justicia y la Paz[933], que igualmente hacía parte de la Procuraduría General de la
Nación. De este modo, se trataba de instancias especializadas que se
incorporaban a la institucionalidad existente.
Bajo el esquema
previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017, por el contrario, los órganos se
transición se encuentran separados orgánica y funcionalmente de las ramas del
poder público creadas bajo la Constitución de 1991, y como consecuencia de esta
separación, cada una de estas instancias tiene autonomía técnica,
administrativa y presupuestal, y está sujeta a un régimen especial y exceptivo.
Es así como la
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad es un ente extrajudicial del
orden nacional, que tiene personería jurídica, y autonomía administrativa,
presupuestal y técnica, con un régimen legal especial y exceptivo, cuyo rol es
explicar el fenómeno del conflicto armado en su integridad, dando cuenta de su
origen, dinámicas de desarrollo, y daños producidos, haciendo especial énfasis
en la visibilización de las víctimas[934]. Como puede advertirse, el acto legislativo no inserta a esta
instancia en la institucionalidad existente, le confiere autonomía en todos los
niveles, y la somete a un régimen especial que deberá ser determinado por el
legislador. A modo de garantía institucional, el artículo transitorio 3
determina que los miembros de la Comisión se encuentran exonerados del deber
general de denuncia, bajo la idea de que esto dota a los comisionados de la
independencia y autonomía necesaria para cumplir a cabalidad su rol
institucional, y de que blinda a quienes optan por revelar la verdad ante dicho
organismo.
Lo propio acontece
con la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas, que igualmente es un
órgano extrajudicial del orden nacional, que tiene personería jurídica, y
autonomía administrativa, presupuestal y técnica, con un régimen legal especial
y exceptivo, cuyo rol es dirigir, coordinar y contribuir a la implementación de
las acciones humanitarias encaminadas a la búsqueda y localización de personas
dadas por desaparecidas en el contexto del conflicto armado. La UBPD, al igual
que la CEV, es un órgano que tiene autonomía frente a la institucionalidad
existente, y que se encuentra sometida a un régimen especial que deberá ser
determinado por el legislador[935].
Finalmente, la
Jurisdicción Especial para la Paz cuenta con estructuras propias de
autogobierno y para el ejercicio de la función jurisdiccional, distintas de las
que tiene la Rama Judicial, se encuentra sometida a un régimen exceptivo que
define su composición, estructura y funcionamiento, distinto del que rige para
la Rama Judicial, y en general, ejerce su rol institucional de manera separada
y autónoma. De este modo, aunque el Acto Legislativo no dispone específicamente
que la JEP se encuentra por fuera de la Rama Judicial, lo cierto es que
orgánicamente se encuentra separada de ésta, tal como se explica a continuación[936]:
- Es así como para
el gobierno y administración de la JEP, se creó la Secretaría Ejecutiva
y la Presidencia de la JEP, cuyo rol es análogo al que cumple el Consejo
Superior de la Judicatura en relación con la Rama Judicial. En este sentido, el
parágrafo 2 del artículo transitorio 5 determina que la Secretaría y la
Presidencia ejercen de manera exclusiva las funciones atribuidas a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura con respecto al gobierno y
administración de dicha jurisdicción; y en el artículo transitorio 7 establece
que la Secretaría se encarga de la administración, gestión y ejecución de los
recursos de la JEP.
- Por su parte,
con respecto a la estructura para el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales, el acto legislativo establece que la JEP se encuentra
conformada por el Tribunal para la Paz como órgano de cierre, y por cuatro
salas.
El Tribunal para
la Paz es el órgano rector de la jurisdicción y la máxima instancia de la JEP,
conformada por cinco secciones: (i) dos secciones de primera instancia; (ii)
una Sección de Revisión de Sentencias; (iii) una Sección de Apelación; (iv) una
Sección de Estabilidad y Eficacia. La función jurisdiccional es ejercida por
tres tipos de miembros: (a) primero, se encuentran los magistrados titulares,
que deben ser al menos 20, y de nacionalidad colombiana; (b) segundo, se
encuentran cuatro juristas extranjeros, que según el artículo transitorio 7
“intervienen”, pero no se precisa en qué calidad, ni sus atribuciones; (c)
tercero, en procesos específicos se puede contar con el apoyo de dos juristas
extranjeros de reconocido prestigio, cuando así lo requiera la respectiva
instancia, de oficio o solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción[937]. A su turno, las salas especiales son la Sala de Reconocimiento de
la Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas, la
Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, y la Sala de Amnistías e Indultos[938].
Y como también
existe una separación funcional, las competencias jurisdiccionales de la JEP
son realizadas sin el concurso de las instancias de la Rama Judicial,
existiendo tan solo un mecanismo de articulación con esta última: la acción de
tutela contra providencias judiciales. Según el artículo transitorio 8, los
amparos contra los autos y sentencias de la JEP deben presentarse ante el
Tribunal para la Paz, debiendo ser resueltos en primera instancia por la
Sección de Revisión, en segunda por la Sección de Apelaciones, y revisados
eventualmente por la Corte Constitucional; esta revisión se produce cuando la
Sala de Selección, integrada por dos magistrados de la Corte Constitucional, y
dos de la JEP, consienten por unanimidad en la selección de la acción; en este
caso, la Corte puede revisar los fallos de tutela de instancia, pero no anular,
invalidar o dejar sin efectos la sentencia respectiva, ni reducir el ámbito
competencia de la JEP, sino únicamente fijar los lineamientos que debe tener en
cuenta Tribunal para la Paz para emitir un nuevo fallo, en caso de que sea
procedente, fallo que, a su turno, no puede ser controvertido mediante una
nueva acción de tutela[939].
Por su parte, los eventuales
conflicto de competencia que se susciten entre la JEP y las demás instancias
jurisdiccionales deben ser resueltos por una Sala Incidental conformada por
tres magistrados de la Corte Constitucional y tres de la JEP, por mayoría
simple, y en caso de no obtenerse esta mayoría, por decisión del Presidente de
dicha Jurisdicción. Y cuando el conflicto se presenta con la Jurisdicción
Especial Indígena, se sigue el mismo esquema anterior, pero en sustitución de
la Corte Constitucional se encuentran dos autoridades tradicionales del pueblo
indígena que ejerce jurisdicción en el caso concreto[940].
- Finalmente, para
el ejercicio de la función de investigación y acusación de los delitos, se
encuentra la Unidad de Investigación y Acusación, para lo cual puede contar con
el apoyo de la Fiscalía General de la Nación así como de los demás organismos
competentes del Estado y de organizaciones de derechos humanos y de víctimas[941].
Los magistrados de
la JEP, el director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas
expertos extranjeros, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente de la
JEP, los miembros de la Comisión de la Verdad y de la Unidad de Búsqueda de
Personas son seleccionados por un Comité de Escogencia, organismo autónomo e
independiente, conformado según reglas determinadas reglamentariamente, cuyos
miembros no son responsables por su gestión[942].
5.3.1.3. Por
último, el Acto Legislativo 01 de 2017 establece que la estructura
institucional tiene un carácter transitorio, por lo cual, dichas instancias
deben tener, en principio, una duración limitada en el tiempo.
No obstante, en el
citado acto no se definió el plazo de duración de la Comisión de la Verdad, de
la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas, ni de la Jurisdicción Especial
para la Paz.
Así, con respecto
a la Comisión de la Verdad, el artículo transitorio 2 establece que es un
órgano temporal, pero no ofrece ninguna otra directriz sobre su duración
específica. Con respecto a la Unidad de Búsqueda de Personas se guarda
silencio. Y con respecto a la Jurisdicción Especial para la Paz, el artículo
transitorio 5 determina que esta instancia se encargará de administrar justicia
de manera transitoria, y más adelante establece que durante su existencia se
ejercerá el autogobierno a través de la Secretaría Ejecutiva, de la Presidencia
de la JEP y de la instancia de gobierno que fijen los propios miembros de la
JEP, con lo cual se reconoce nuevamente la temporalidad de esta estructura; por
su parte, el artículo transitorio 15 fija plazos diferenciados para el
ejercicio de las competencias de los órganos que conforman dicha jurisdicción:
así, las funciones vinculadas a la presentación de acusaciones por la Unidad de
Investigación se extienden durante 10 años contados a partir de la entrada
efectiva en funcionamiento de la totalidad de sus salas y secciones, y las
funciones jurisdiccionales deben concluir cinco años después, las cuales pueden
ser prorrogadas mediante ley a solicitud de los magistrados; y el plazo para
recibir informes de la Sala de Reconocimiento de Verdad y de la de
Responsabilidad y Determinación de los Hechos, es de dos años contados a partir
de la constitución efectiva de todas sus salas y secciones, hasta completar
tres años, o en su defecto hasta por un período adicional; y finalmente, se establece
que la Sección de Estabilidad y Eficacia de resoluciones y sentencias se pueden
constituir en cualquier momento.
5.3.2. Los instrumentos de verdad,
justicia, reparación y no repetición en el Acto Legislativo 01 de 2017
5.3.2.1. Tal como se explicó en los acápites precedentes, el Acto
Legislativo 01 de 2017 creó los instrumentos del sistema transicional, en sus
componentes de verdad, justicia, reparación y no repetición. Justamente, la
nueva institucionalidad que se creó, a través de la Comisión de la Verdad, de
la UBPD y de la JEP, fue diseñada para administrar y operar estas herramientas.
A continuación, se indicarán los lineamientos básicos de este sistema
transicional, a efectos de determinar si este elimina algún elemento esencial
de la Carta Política, indicando sus componentes fundamentales, y la forma en
que fueron configurados en el Acto Legislativo 01 de 2017.
5.3.2.2. Con respecto al sistema de verdad, los artículos
transitorios 2 y 4 determinan que la Comisión de la Verdad tiene a su cargo la
labor de reconstrucción y explicación integral del fenómeno, y consagran dos
garantías específicas para este efecto: (i) por un lado, una excepción al deber
general de denuncia y al deber general de declarar en procesos judiciales para
los miembros de la Comisión, respecto de los hechos conocidos en desarrollo de
sus labores misionales en la institución; (ii) asimismo, las actividades de la
Comisión no pueden implicar la imputación penal de quienes comparecen a la
misma. El Acto Legislativo no fija un modelo, ni establece los criterios
metodológicos para esta labor, y tampoco contempla procedimientos deliberativos
para la construcción de la verdad.
5.3.2.3. Con respecto a la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por
Desaparecidas en el contexto y en razón del Conflicto Armado, el artículo
transitorio 3 establece que se trata de un ente extrajudicial del orden
nacional, dotado de personería jurídica y autonomía presupuestal y técnica y
administrativa, encargada de dirigir, coordinar y contribuir a la
implementación de acciones humanitarias para la búsqueda y localización de
personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto
armado.
5.3.2.4. Con respecto al sistema de justicia, el acto legislativo 01
de 2017 fija las bases del modelo sancionatorio de la Jurisdicción Especial
para la Paz, estableciendo: (i) la especialidad del modelo; (ii) los principios
de la función persecutoria, relativos a la universalidad, selectividad y
priorización, y la existencia incentivos condicionados; (iii) la
reincorporación política de las personas sancionadas por la JEP.
5.3.2.4.1. Con respecto a la especialidad del sistema, debe
tenerse en cuenta que aunque el ordenamiento jurídico contempla distintas
herramientas para garantizar la verdad, la justicia, la reparación a las
víctimas y la no repetición de las violaciones a los derechos humanos y las
infracciones al derecho internacional humanitario, y aunque en principio estos
mecanismos son aplicables a los hechos ocurridos en el marco del conflicto
armado, el Acto Legislativo 01 de 2017 optó por crear un nuevo sistema que
responde a una lógica y a un régimen especial, diseñado para un escenario que
presenta particularidades y especificidades que justifican un tratamiento diferenciado.
Políticamente, esta especificidad se explica porque se consideró que la
aplicación irrestricta del régimen sancionatorio ordinario a los actores del
conflicto armado, sin una previa concertación sobre aspectos sustantivos y
procesales del mismo, haría inviable cualquier proceso de negociación y lo
condenaría al fracaso; de hecho, los acuerdos de paz son fundamentalmente
pactos en los que el Estado se compromete a sustraer a los grupos armados al
margen de la ley, y eventualmente a otros actores del conflicto, del régimen
penal general para someterlos, a cambio del desarme, a uno especial, que tenga
en cuenta las particularidades del conflicto. De este modo, esa condición de
especialidad constituye el núcleo esencial de los procesos de negociación y en
los términos de este régimen exceptivo puede estar la clave para la
construcción de una paz estable y duradera.
Así las cosas,
aunque el ordenamiento jurídico colombiano contiene los dispositivos de orden
sustantivo y procesal para activar la función investigativa, acusatoria y
sancionatoria del Estado, las cuales, en principio, podrían ser utilizadas para
canalizar los hechos ocurridos en el marco del conflicto armado, el Acto
Legislativo 01 de 2017 crea un sistema especial para este escenario. Así, por
ejemplo, la legislación penal se ampara en el modelo de persecución individual
de los delitos, mientras que el Acto Legislativo responde a un paradigma
distinto, basado en la necesidad de develar y enfrentar las estructuras y los
patrones del conflicto armado, y de sancionar a los máximos responsables y de
los crímenes más graves y representativos[943]. Asimismo, aunque el Código Penal colombiano establece el catálogo
de delitos y de las penas, tipificando, entre otros, los delitos contra la vida
y la integridad personal, como los de genocidio[944], homicidio[945] y aborto[946] , los delitos contra personas y bienes protegidos, como los de
homicidio, lesiones y tortura en persona protegida[947], la utilización de medios y métodos de guerra ilícitos[948] o el desplazamiento forzado en población civil[949], los delitos contra la libertad individual como la desaparición
forzada[950], el secuestro[951] o la tortura[952], los delitos contra el medio ambiente, y los delitos contra la
seguridad del Estado, como el concierto para delinquir[953] o el terrorismo[954], el Acto Legislativo 01 de 2017 dispone la aplicación parcial de
este instrumento en el contexto de la Jurisdicción Especial para la Paz,
debiendo ser utilizado únicamente para la calificación de las conductas
delictivas[955], pero no para fijar el esquema sancionatorio, que obedece a una
lógica distinta, ya no basada en la gravedad de la conducta cometida, sino
asociada a otras variables como el aporte del victimario a la verdad y a la
reparación de las víctimas, y al momento en que se produce esta contribución[956]. De igual modo, aunque el Código de Procedimiento Penal establece
las reglas y los instrumentos para el cumplimiento de la función investigativa
y acusadora en función de la Fiscalía General de la Nación, y para el ejercicio
de la función sancionatoria en cabeza de la jurisdicción ordinaria, el Acto
Legislativo remite al legislador para que diseñe un procedimiento especial,
destinado específicamente a regir en los trámites que se surten en la
Jurisdicción Especial para la Paz[957]. Lo propio ocurre en relación con los instrumentos de reparación,
ya que el ordenamiento jurídico colombiano contempla una serie de instrumentos
y mecanismos para determinar y hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de
los victimarios, y eventualmente del Estado, frente a las víctimas, mediante
mecanismos como las medidas cautelares contra el victimario, el incidente de
reparación integral en el proceso penal, y las reglas generales sobre la
responsabilidad patrimonial del Estado, el Acto Legislativo contempla unas
herramientas distintas, disponiendo, por ejemplo, que contra los beneficiarios
de las medidas de amnistía, indulto o renuncia a la persecución penal, no
proceden las acciones judiciales en su contra[958], o que contra los miembros de la fuerza pública sancionados por la
JEP no procede la acción de repetición ni el llamamiento en garantía[959].
De este modo, el
Acto Legislativo 01 de 2017 contempla un sistema transicional de verdad,
justicia, reparación y no repetición autónomo y diferenciado. El marco jurídico
de este sistema especial de justicia no se encuentra cohesionado en un único
cuerpo normativo, como podría ser el Código Penal o el Código de Procedimiento
Penal, sino que es el resultado de una muy compleja integración de múltiples
instrumentos de distinta naturaleza: el propio Acto Legislativo 01 de 2017 que
regula directamente algunos criterios específicos de imputación de la responsabilidad;
la legislación penal; leyes estatutarias y ordinarias que deben ser expedidas
por el Congreso de la República; instrumentos internacionales de derechos
humanos, y la reglamentación de la propia Jurisdicción Especial para la Paz,
entre muchos otros.
Así, por un lado,
el Acto Legislativo hace un llamado al legislador para que regule las
siguientes materias: (i) las reglas de competencia y el tratamiento especial
para la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, en el marco de los
delitos de conservación y financiación de plantaciones (art. 375 C.P.),
tráfico, fabricación o porte de estupefacientes (art. 376 C.P.), y destinación
ilícita de muebles e inmuebles (art. 377 C.P.), reglamentación que, a su turno,
debe tener como referente el numeral 4.1.3.4 del Acuerdo Final[960]; (ii) las conductas asociadas al proceso de dejación de armas que
deben tener un tratamiento penal especial, a tono con lo dispuesto en el punto
5.1.2. del Acuerdo Final[961]; (iii) los principios, la organización, las reglas de distribución
de competencias entre la jurisdicción ordinaria y la Jurisdicción Especial para
la Paz, los procedimientos, los mecanismos de participación de las víctimas, y
el régimen sancionatorio, que remite al Acuerdo Final[962]; (iv) el procedimiento que rige en la Jurisdicción Especial para la
Paz, que debe garantizar los principios de imparcialidad, independencia
judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho
a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger
abogado acreditado, participación de las víctimas como intervinientes, según
los estándares nacionales e internacionales y los parámetros del Acuerdo Final,
y la doble instancia en el marco de un modelo adversarial, y que además, deben
tener origen en el proyecto elaborado por los propios magistrados de la JEP,
presentado al Gobierno Nacional para su correspondiente radicación en el
Congreso[963]; (v) los parámetros que deben ser utilizados por la Jurisdicción
Especial para la Paz para determinar si se han presentado incumplimiento, y
para determinar las consecuencias de tales incumplimientos, según lo
establecido en el Acuerdo Final[964]; (vi) las actuaciones que deben estar sometidas a reserva para
garantizar el buen nombre y la intimidad de las personas cuyas conductas sean
sometidas a la Jurisdicción Especial para la Paz[965]; (vii) los criterios de priorización y selección para el ejercicio
de la función persecutoria del Estado, materia esta que debe ser regulada
mediante ley estatutaria, con iniciativa del Gobierno Nacional, según las
directrices del Acuerdo Final, y teniendo en cuenta la gravedad y
representatividad de los casos[966]; (viii) los casos, los requisitos y las condiciones en las que procede
la suspensión de la ejecución de la pena, la aplicación de las sanciones
extrajudiciales, las penas alternativas, las modalidades especiales de
ejecución y cumplimiento de la pena, la renuncia condicionada a la persecución
judicial de los casos no seleccionados, teniendo en cuenta los contenidos del AF[967].
Otro grupo de
normas remite directamente a instrumentos normativos ya existentes. En términos
generales, el acto legislativo remite el Código Penal Colombiano, a los
instrumentos del Derecho Internacional Humanitario, del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos, y del Derecho Penal Internacional, para calificar las
infracciones penales cometidas en el marco del conflicto armado, pero la
determinación de las penas no se efectúa con base en estos instrumentos, sino
en el esquema sancionatorio previsto directamente en el punto 5.1.2 del Acuerdo
Final. Es así como de manera general, el artículo transitorio 5 establece que
la calificación jurídica de las conductas se efectúa con fundamento “en el
Código Penal Colombiano y/o en las normas de Derecho Internacional en materia
de Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional Humanitario (DIH) o Derecho
Penal Internacional (DPI), siempre con aplicación del principio de
favorabilidad”[968]. Una fórmula semejante se acogió para
la calificación de las infracciones cometidas por los miembros de la fuerza
pública que son competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, aunque se
elimina la referencia al Derecho Penal Internacional, y se añade la remisión al
derecho operacional[969]. Por el contrario, según el artículo transitorio 13, el esquema
sancionatorio no es el previsto en estos cuerpos normativos, sino el
contemplado en el 5.1.2 del Acuerdo Final; de este modo, por vía de esta
remisión, el Acto Legislativo incorpora al ordenamiento jurídico las disposiciones
del Acuerdo Final que fijan las bases del modelo sancionatorio, y en especial,
los numerales 60, 61 y 62 y el listado de sanciones previstas de dicho
instrumento.
Finalmente, el
Acto Legislativo 01 de 2017 establece directamente algunas reglas especiales,
fijando criterios específicos de imputación de la responsabilidad, tal como
ocurre, por ejemplo, con la figura de la responsabilidad de mando para los
miembros de las fuerzas militares, prevista en el artículo transitorio 24. Esta
figura resulta de la mayor importancia pues, tal como se explicará más
adelante, el modelo punitivo se concentra, no en un paradigma de persecución
individual de los delitos, sino en uno que apunta a los máximos responsables de
los delitos más graves y representativos. Sobre esta figura, el citado artículo
fija las siguientes directrices: (i) de una parte, establece el marco jurídico,
determinando que la figura se regula por el Código Penal, el Derecho
Internacional Humanitario como regla especial, y las reglas operacionales de la
fuerza pública; (ii) asimismo, el precepto establece los elementos
constitutivos de esta modalidad de responsabilidad de los superiores
jerárquicos por los delitos cometidos por sus subordinados; en este sentido, se
exige que el superior tenga el control efectivo de la conducta criminal de su
subordinado, teniendo en cuenta que ésta haya sido cometida dentro del área de
responsabilidad asignada al superior, que este tenga la capacidad legal y
material de emitir órdenes, de modificarlas y de hacerlas cumplir, de
desarrollar y ejecutar operaciones dentro del área donde se cometieron los
delitos, y de tomar las medidas para evitar o reprimir la conducta criminal;
asimismo, el artículo 24 exige que el superior tenga conocimiento actual o
actualizable de su comisión basado en la información a su disposición.
5.3.2.4.2. Asimismo, el Acto Legislativo 01 de 2017 fija las bases
del modelo de persecución penal en el marco de la justicia transicional, a
partir de tres elementos: (i) la universalidad del sistema, para que la función
persecutoria se extienda a todos los actores del conflicto armado; (ii) la
selectividad en la función persecutoria, para que el deber de investigar,
juzgar y sancionar se concentre en los máximos responsables de los delitos más
graves y representativos; (ii) la creación de un esquema de incentivos
condicionados.
- Con respecto al
primero de estos componentes, el Acto Legislativo partió de la necesidad de
crear un sistema de justicia transicional para todas las personas que
intervinieron en el conflicto armado en Colombia, y en general, de la necesidad
de “una justicia transicional para todos”[970], por lo cual, determina que el sistema
es aplicable, en general, a todas las personas que han cometido delitos en el
marco del conflicto armado, incluso si no son calificados como parte del mismo.
En este sentido,
los artículos transitorios 5, 16, 17 y 18 del Acto Legislativo 01 de 2017
establecen las reglas para fijar el alcance del sistema en relación con los
sujetos destinatarios del mismo, y en particular, la competencia subjetiva de
la Jurisdicción Especial para la Paz, así: (i) en primer lugar, con respecto a
los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el artículo
transitorio 5 establece que las reglas del sistema de justicia son aplicables a
los miembros de los grupos que suscriben un acuerdo de paz con el Gobierno Nacional,
teniendo en cuenta las listas que estos grupos entregan al Gobierno Nacional y
valoradas a partir de los principios de buena fe y de confianza legítima,
aunque sin perjuicio de las verificaciones a que haya lugar, así como a las
personas que en providencias judiciales hayan sido condenadas, procesadas o
investigadas por su pertenencia a las FARC, aunque no estuvieren en el listado
oficial de dicho grupo; (ii) en segundo lugar, con respecto a los terceros
no combatientes, en el artículo transitorio 16 se introduce una matización
a esta competencia, puesto que, como regla general, su acogimiento voluntario a
la Jurisdicción Especial para la Paz, para recibir el tratamiento especial del
sistema de justicia transicional, respecto de las conductas que hayan implicado
una contribución directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del
conflicto. Sin embargo, a tono con la enunciada pretensión, se establece que la
Jurisdicción Especial para la Paz tiene competencia respecto de las personas
que sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, tuvieron una
participación activa o determinante en la comisión de un catálogo cerrado de
delitos que se establece en el mismo precepto: genocidio, delitos de lesa
humanidad, graves crímenes de guerra, entendiendo por tales las infracciones al
Derecho Internacional Humanitario cometidas de forma sistemática, la toma de
rehenes u otra forma de privación de la libertad, la tortura, las ejecuciones
extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras
modalidades de violencia sexual y la sustracción de menores; (iii) en tercer
lugar, con respecto a los agentes del Estado, el artículo transitorio 17
establece que el sistema de justicia transicional es aplicable a los
trabajadores o empleados del Estado en todos los niveles territoriales,
respecto de los delitos cometidos por éstos relacionados con el conflicto y
cometidos con ocasión de éste, sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito o
cuando éste no es el determinante de la conducta delictiva; (iv) con respecto a
los miembros de la fuerza pública, los artículos transitorios 21 y 23
establecen que el sistema de justicia transicional es aplicable a estos sujetos
respecto de las conductas punibles cometidas por causa, con ocasión o en
relación directa o indirecta con el conflicto armado, siempre que se hayan cometido
sin el ánimo de obtener enriquecimiento personal lícito o cuando éste no es el
determinante de la conducta delictiva. Para la calificación del vínculo entre
la conducta criminal y el conflicto armado, el mismo artículo transitorio 23
establece algunos criterios indicativos, teniendo en cuenta que el conflicto
debe ser la causa directa o indirecta de la conducta delictiva, o al menos que
la existencia del conflicto debe haber incidido en la capacidad, en la decisión
o en la manera de cometerla; (v) finalmente, el parágrafo 1º del artículo
transitorio 5º establece una salvedad para quienes han ocupado el cargo de
Presidente de la República, determinando que cuando en la JEP obre información
que pueda comprometer su responsabilidad, debe ser remitida a la Cámara de
Representantes “en el momento que se considere adecuado (…) después de haber
realizado las verificaciones pertinentes”.
- Con respecto a
la selectividad en la función persecutoria del Estado, el Acto
Legislativo partió de la premisa de que aunque éste tiene el deber de
investigar, juzgar y sancionar todos los delitos que ocurren en su territorio,
es posible concentrar el ejercicio de esta función represiva del Estado en las
personas que han tenido una mayor responsabilidad en los crímenes más graves y
representativos cometidos en este contexto del conflicto armado. Es por ello
que el artículo 3 establece que los criterios de priorización y de selección “son
inherentes a los instrumentos de justicia transicional”, y que, como
consecuencia de ello, el Congreso de la República, mediante una ley estatutaria
de iniciativa del Gobierno Nacional, debe fijar “los criterios de selección
que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos
responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de
lesa humanidad, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática”, a
efectos de renunciar a la persecución judicial de los casos no seleccionados.
La lógica que subyace, entonces, es que el Estado se concentra en investigar,
juzgar y sancionar a quienes tienen la mayor responsabilidad en los peores
crímenes cometidos en el contexto del conflicto armado.
La justificación
política de este modelo es triple.  Por un lado, se advierte que en escenarios
de violaciones masivas a los derechos humanos, y por tanto de comisión
sistemática y reiterada de delitos, la pretensión de reprimirlos uno a uno y de
desgastar el aparato jurisdiccional en la investigación, juzgamiento y sanción
individual tiene pocas probabilidades de éxito, y puede, por el contrario,
traducirse en una suerte de “impunidad de facto”[971]; así las cosas, en escenarios complejos como éste, el Estado debe
focalizar su actuación en función de criterios subjetivos, es decir, en los
máximos responsables, y objetivos, esto es, en los crímenes más graves y
representativos, con el propósito de optimizar la intervención estatal, y de
hacer viable su rol represivo. Asimismo, se argumenta que en escenario
complejos, el fenómeno delictivo obedece a estructuras y a patrones de
criminalidad que constituyen la auténtica fuente de conflictos, por lo cual, el
Estado se debe centrar, más que en sancionar uno a uno los delitos, en develar
la problemática en toda su complejidad e integralidad, y en atacar el fenómeno
de base. Finalmente, se sostiene que la viabilidad de los procesos de
negociación política con los grupos armados depende en una buena medida de que
el Estado haga renuncias sustantivas en su función represiva, de modo el
proceso de desarme y de reincorporación de tales grupos no resulte claramente
lesivo de sus intereses básicos; y en este contexto, el Estado debe estar
dispuesto a contraer sus deberes de investigación, juzgamiento y sanción al
mínimo irreductible establecido en la Constitución y en los instrumentos
internacionales de derechos humanos.
- Y, finalmente,
con respecto al sistema de incentivos condicionados, el Acto Legislativo
01 de 2017 acoge un modelo que, por un lado, otorga tratamientos penales
especiales favorables para los destinatarios de la Jurisdicción Especial para
la Paz, a través de figuras como las amnistías, los indultos, las renuncias a
la acción penal, las suspensiones de la ejecución de la pena, las sanciones
extrajudiciales, las penas alternativas y las modalidades especiales de
ejecución y cumplimiento de la pena, y que, por otro, existe un
condicionamiento de tales beneficios a la existencia una contribución efectiva
a la verdad y a la reparación de las víctimas. La lógica que subyace a este
modelo es que las restricciones en términos de justicia tienen como contrapartida
una ganancia al menos equivalente en términos de verdad y de reparación a las
víctimas, de modo que, evaluado en conjunto el sistema, generaría una ganancia
sustantiva en los bienes jurídicos a los que apuntan los instrumentos de
transición. Y desde el punto de vista político, se argumenta que la
flexibilización en los estándares punitivos constituye una condición para la
viabilidad de las negociaciones con los grupos armados ilegales, pues éstos no
estarían dispuestos al desarme si ello trae consigo la aplicación severa y
estricta de una ley penal frente a la cual han planteado reparos sustantivos y
procesales.
En este orden de
ideas, el Acto Legislativo 01 de 2017 se refiere sistemáticamente al sistema de
incentivos condicionados. Es así como el artículo transitorio 1 establece como
regla general que los mecanismos y las medidas de verdad, justicia, reparación
y no repetición (…) “estarán interconectados a través de relaciones de
condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener cualquier tratamiento
especial de justicia, siempre fundados en el reconocimiento de verdad y
responsabilidades”; este mismo principio general se replica en el artículo
transitorio 13, en el que se establece que “las sanciones que imponga la JEP
tendrán como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y
consolidar la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del
daño causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y
responsabilidad”. A lo largo del acto legislativo se precisan algunos de
los alcances de este sistema, a partir de las siguientes reglas: (i) el acceso
al tratamiento especial supone contribuciones efectivas en tres frentes: la
verdad, la reparación a las víctimas y las garantías de no repetición[972]; (ii) la contribución a la verdad implica suministrar, cuando ello
sea posible, información completa y detallada sobre las conductas cometidas,
las circunstancias de su realización, y los elementos necesarios para la
atribución de responsabilidades[973]; (iii) el deber de aportar a la verdad no implica la obligación de
aceptar responsabilidades[974]; (iv) el tratamiento especial de justicia se pierde cuando se haya
suministrado información falsa de manera dolosa, y cuando se incumpla
cualquiera de las condiciones del sistema[975]; (v) dentro del conjunto de incentivos se encuentra la renuncia la
persecución penal y la sustitución de la sanción penal proferida por la
justicia ordinaria por las propias y alternativas de la Jurisdicción Especial
para la Paz, sustitución que, a su turno, se encuentra sujeta al reconocimiento
de la verdad completa, detallada y exhaustiva, al momento en que se efectúa
este reconocimiento, y a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la
reparación y a la no repetición; además, en la sustitución de la sanción penal
se puede declarar cumplido su componente retributivo, e imponer únicamente la
ejecución del componente restaurativo[976]; (vi) la ley debe reglamentar el sistema de condicionalidades, que
comprende la definición de las condiciones para acceder y mantener el
tratamiento especial, así como los criterios para evaluar el incumplimiento y
para determinar sus efectos[977]; (vii) en los casos en que se aplique amnistía, indulto o renuncia
a la persecución penal, “no proceden las acciones judiciales contra los
beneficiarios de las medidas para la indemnización de las víctimas”, aunque
se mantiene el deber de contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la
reparación de las víctimas y a garantizar la no repetición[978]; adicionalmente, en relación con los miembros de la fuerza pública,
no proceden la acción de repetición ni el llamamiento en garantía, aunque se
mantiene el deber de esclarecer la verdad, de contribuir a la reparación no
monetaria de las víctimas y de garantizar la no repetición[979].
Como puede
advertirse, esta regulación responde a un modelo de justicia restaurativa, en
la que el sistema sancionatorio se estructura, no en función de sus componentes
retributivos, sino en función de la necesidad de garantizar la verdad y la
reparación a las víctimas y al conglomerado social, y de asegurar las
condiciones para que no se replique la vulneración de derechos originada en el
conflicto armado.
5.3.2.4.3. Finalmente, el Acto Legislativo 01 de 2017 establece una
independencia entre la imposición de sanciones en el marco de la Jurisdicción
Especial para la Paz y la participación en política, de suerte tal que la
circunstancia de haber sido condenado por esta instancia judicial, no
constituye una inhabilidad para postularse como candidato de elección popular,
para ocupar cargos públicos, ni para suscribir contratos con el Estado.
Esta apertura se
ha justificado sobre la base de que la reintegración política permite a los ex
combatientes defender sus posturas ideológicas, económicas, sociales y
políticas desde la institucionalidad y desde el sistema político, y no desde la
ilegalidad y la violencia. Y de hecho, en la historia constitucional colombiana
ha existido una apertura democrática en favor de quienes han sido parte en
conflictos armados, de modo que la suscripción de acuerdos de paz y los
procesos de desmovilización tienen como contrapartida necesaria la inserción de
los miembros de los grupos armados en la vida política del país, para que las
inconformidades que dieron lugar a la ilegalidad y la violencia, sean
canalizadas por las vías democráticas. De este modo, la habilitación para
participar en política se convierte en una condición ineludible para las
negociaciones de paz, en un instrumento para la superación del conflicto, y en
una garantía de no repetición para las víctimas.
En este contexto,
el Acto Legislativo 01 de 2017 contiene una serie de reglas orientadas a
garantizar esta reincorporación, en los siguientes términos: (i) en primer
lugar, el artículo 3 derogó el artículo transitorio 67 de la Carta Política,
que establecía una prohibición permanente para la participación en política y
para ser elegidos, para las personas condenada y “seleccionadas” por los
crímenes de lesa humanidad y los delitos de genocidio cometidos de manera
sistemática; de este modo, se eliminó el veto político que constitucionalmente
existía para los crímenes más graves; (ii) en segundo lugar, el artículo
transitorio 20 y el artículo 2 del citado acto habilitan a quienes han sido
condenados por las instancias de justicia transicional para ejercer los
derechos políticos; el primero de estos preceptos se refiere específicamente a
las condenas por la JEP, determinando que esta circunstancia no inhabilita para
la participación en política ni para el ejercicio de ningún derecho, activo o
pasivo, de participación; por su parte, el artículo 2 adiciona el artículo 122
de la Carta Política, estableciendo que los miembros de grupos armados ilegales
que se han desmovilizado individualmente o suscrito acuerdos de paz con el
Gobierno Nacional y se han acogido a los mecanismos de justicia transicional,
incluyendo los de la Jurisdicción Especial para la Paz, se encuentran
habilitados para ser designados como empleados públicos o trabajadores
oficiales, así como para celebrar contratos con el Estado, siempre que hayan
dejado las armas, no se encuentren privados de la libertad, y no han sido
condenados posteriormente por delitos dolosos; esta habilitación se hace
extensiva a los miembros de la fuerza pública que se sometan a la JEP, sin
perjuicio de la prohibición de reincorporación al servicio activo prevista en
la Ley 1820 de 2016; (iii) y finalmente, el mismo artículo 2 establece una
excepción a la habilitación general anterior, determinando que las personas
sancionadas por graves violaciones de derechos humanos o graves infracciones al
derecho internacional humanitario, no pueden ser hacer parte de ningún
organismo de seguridad, ni de defensa del Estado, ni de la Rama Judicial, ni de
los órganos de control, a modo de lo que califica una “garantía de no
repetición”.
En definitiva, el
Acto Legislativo 01 de 2017: (i) eliminó la inhabilidad para acceder al
desempeño de cargos públicos por razón de condenas penales por delitos
distintos a los políticos y culposos; (ii) habilitó a las personas condenadas
por la Jurisdicción Especial para la Paz para ejercer sin restricciones todos
los derechos de participación política; (iii) habilitó a los miembros de grupos
armados ilegales que se han desmovilizado individualmente o que han suscrito
acuerdos de paz con el Gobierno, para ser designados como empleados públicos o
trabajadores oficiales así como para suscribir contratos con el Estado, siempre
que hayan dejado las armas, no se encuentren privados de la libertad y no hayan
sido condenados posteriormente por delitos dolosos, con excepción de las
personas condenadas por graves violaciones a los derechos humanos o por graves
infracciones al DIH, quienes no pueden hacer parte de organismos de seguridad o
de defensa del Estado, de la Rama Judicial, ni de los organismos de control.
5.3.2.5. Con respecto al sistema de reparación a las víctimas, el
Acto Legislativo 01 de 2017 establece que la reparación a las víctimas
constituye uno de los pilares básicos del sistema transicional, y que, como
consecuencia de ello, existe una obligación autónoma del sistema de asegurarla,
y que además todos los componentes del sistema se estructuran en función de
este objetivo, y que, por ello, los beneficios penales otorgados en el
componente de justicia se encuentran condicionados a que el victimario
proporcione una contribución efectiva a tal reparación.
5.3.2.5.1. Así, en primer lugar, el artículo transitorio 1 establece
que “el sistema integral parte del principio de reconocimiento de las
víctimas como ciudadanos con derechos (…) [y] del principio de los de las
víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición (…) uno de
los paradigmas orientadores de la JEP será la aplicación de una justicia
restaurativa que preferentemente busca la restauración del daño causado y la
reparación de las víctimas afectadas por el conflicto, especialmente para
acabar la situación de exclusión social que les haya provocado la
victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente las
necesidades y la dignidad de las víctimas (…) los distintos mecanismos y
medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, en tanto parte de un
sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no puede entenderse de
manera aislada”.
5.3.2.5.2. La materialización de esta
directriz se efectúa a través tres mecanismos fundamentales: (i) por un lado,
se establece el deber autónomo del Estado de reparar a las víctimas, tal como
se dispone en el artículo transitorio 18 al determinar que “el Estado
garantizará el derecho a la reparación a las víctimas de graves violaciones a
los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario que
hayan sufrido daños, individual o colectivamente con ocasión del conflicto
armado”; según este mismo artículo, esta debe ser integral, adecuada, diferenciada,
efectiva, consistente con el universo de víctimas, equitativa en función de la
cantidad de recursos disponibles, y con prelación para los sujetos de especial
protección constitucional; (ii) asimismo, al existir una interconexión entre
los distintos componentes del sistema transicional, los incentivos punitivos se
encuentran condicionados, entre otras cosas, a la reparación a las víctimas[980]; (iii) y en tercer lugar, la reparación se materializa incorporando
a las penas un componte restaurativo que se debe estructurar en función de las
víctimas del conflicto[981].
5.4.   El juicio
de sustitución frente a la reforma a la estructura institucional del Estado
El nuevo sistema institucional a la luz del
principio de separación de poderes y de independencia judicial
5.4.1. Tomando
como base los estándares básicos que se derivan de los principios de separación
de poderes, de independencia judicial y de superioridad jerárquica de la
Constitución, pasa la Corte a determinar si la reforma a la estructura
institucional del Estado prevista en el Acto Legislativo 01 de 2017,
materializada mediante la creación de una Comisión para el Esclarecimiento de
la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, de la Unidad de Búsqueda de
Personas Dadas por Desaparecidas en el Contexto y en razón del Conflicto
Armado, y de la Jurisdicción Especial para la Paz, encargadas de administrar
los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición, sustituye o
no los citados componentes esenciales del ordenamiento superior.
5.4.2. A juicio
de este Tribunal, aunque el Acto Legislativo 01 de 2017 introdujo un cambio
sustantivo en la arquitectura institucional del Estado, en el actual escenario
de transición este esquema, globalmente considerado, no anula los principios
que irradian la configuración del Estado.
En efecto, el Estado colombiano fue estructurado
bajo la idea de que, para asegurar la racionalización del poder y la eficacia
de la intervención estatal en la consecución del interés general y en la
defensa de los derechos de las personas, se debían diferenciar los distintos
roles estatales y asignarlos a instancias diferentes y autónomas que, sin
embargo, deben actuar articuladamente y mediante un esquema de controles
interorgánicos que materializan un sistema de frenos y contrapesos al poder.
Desde esta perspectiva, en principio podría
cuestionarse que se hayan sustraído las competencias de los organismos que
integran el poder público y que se hayan trasladado a otras entidades que se
encuentran separadas orgánica y funcionalmente de aquel, y que además cuentan
con plena autonomía administrativa, presupuestal, técnica y operativa para
cumplir con su nuevo rol institucional. Sin embargo, como el punto determinante
y decisivo de cara al principio de separación de poderes no radica tanto en que
se creen instancias por fuera de la institucionalidad existente, sino en si
estos nuevos entes u organismos se insertan y se inscriben dentro de la lógica
de la racionalización del poder y de la optimización de la intervención estatal[982], el análisis se debe centrar, en primer lugar, en establecer si en
el actual entorno una medida semejante tiene asidero o justificación de cara a
los principios de la Constitución Política, y si, a pesar de la reforma institucional
se preserva la lógica de la contención del poder, de los controles
interorgánicos, y de la articulación con las demás ramas y órganos del poder
público.
Así las cosas, la Corte encuentra que la creación de
tres organismos para operar los instrumentos de verdad, justicia, reparación y
no repetición no solo no socava los principios que irradiaron la configuración
de la organización política en la Constitución de 1991, sino que además también
se explica por las particularidades del escenario transicional en el que se
inscribe el Acto Legislativo 01 de 2017. En un entorno como el descrito la
creación de órganos autónomos y especializados cumple una función determinante
y decisiva dentro del proceso de paz, teniendo en cuenta que la renovación
institucional hace frente a la desconfianza que históricamente han manifestado
los grupos armados que hacen parte del conflicto frente al Estado, así como a
los señalamientos que se han formulado en contra del Estado colombiano por las
limitaciones en el cierre del conflicto armado, en materias como la reparación
a las víctimas o la impartición de justicia.
Incluso, a lo largo del proceso constitucional
varios de los intervinientes enfatizaron la idea de que tanto la Comisión de la
Verdad como la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas y la Jurisdicción
Especial para la Paz vendrían a facilitar el cierre del conflicto armado,
asumiendo roles que históricamente el Estado colombiano no había cumplido
satisfactoriamente. Con respecto a la Comisión de la Verdad, se sostuvo que la
misma cumpliría un papel de la mayor relevancia en la garantía de los derechos
de las víctimas a la verdad, desempeñando “una función estatal de vital
importancia que justifica la creación de una entidad que tenga dicho objetivo”,
teniendo en cuenta que el derecho a la verdad “constituye uno de los
componentes esenciales del Estado social de Derecho de investigar, juzgar y
sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario”[983]. Lo propio se sostuvo en relación con
la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas, ya que a través de este
organismo se materializaría el deber del Estado de brindar a las víctimas del
conflicto armado un acompañamiento y una guía efectiva y expedita en la
búsqueda de sus parientes y demás personas allegadas que han desaparecido en el
contexto del conflicto. Y, finalmente, en relación con la Jurisdicción Especial
para la Paz, la creación de una jurisdicción especializada se ajusta a las
especiales necesidades de este escenario que apunta, no tanto a la punición
individual de los delitos en un contexto de violación masiva y sistemática de
derechos, sino a la identificación de los patrones de macro-criminalidad. Adicionalmente,
los actores del conflicto armado han expresado sus profundas reservas frente a
la institucionalidad, argumentando que se trata de organismos que carecen de
las condiciones para operar con independencia e imparcialidad los instrumentos
de transición, máxime cuando el Estado es parte del conflicto mismo.
De este modo, pese a la reforma que introduce el
Acto Legislativo 01 de 2017 en la estructura del Estado, este Tribunal concluye
que la sola circunstancia de que se hayan creado tres órganos encargados de
administrar los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición,
incluso si sus competencias se superponen parcialmente a las de otros
organismos como las que tienen la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas o
los que integran la Rama Judicial, no configura una sustitución de los ejes
transversales del ordenamiento superior.
5.4.3. No
obstante, con respecto a la Jurisdicción Especial para la Paz, la Corte
encuentra que existen elementos del modelo institucional acogido en el Acto
Legislativo 01 de 2017 que, de subsistir, podrían dar lugar a que se instaure
un sistema cerrado y hermético que no solo monopoliza el manejo de todos los
asuntos relativos al conflicto armado, sino que además, lo haría desplazando
integralmente, superponiéndose y vaciando de contenido las competencias de la
organización política existente, y desactivando el sistema de controles
interorgánicos, así como los mecanismos de colaboración y articulación entre
los poderes y órganos del Estado. Un modelo de este tipo eliminaría la base y
el sustrato mismo de los principios de separación de poderes y de independencia
judicial, al abstraerse del imperativo de la racionalización y contención del
poder, inherente a los sistemas republicanos y democráticos.
En efecto, el Acto Legislativo 01 de 2017, al
diseñar un sistema de justicia transicional, sustrae de las instancias
ordinarias del Estado las más amplias competencias para la operación y
administración de los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no
repetición en relación con las violaciones a los derechos humanos y las
infracciones al derecho internacional humanitario realizadas en el marco del
conflicto armado, y las confiere a la Comisión de la Verdad, a la Unidad de
Búsqueda de Personas Desaparecidas y a la Jurisdicción Especial para la Paz,
organismos éstos que se encuentran separados orgánicamente, y cuentan cada uno
con autonomía administrativa, presupuestal, técnica y operativa. En el caso de
la Jurisdicción Especial para la Paz, el traslado competencial es significativo,
en cuanto se refiere a potestades que materializan la persecución de los
delitos ocurridos en el marco del conflicto.
Por todo lo anterior, resulta indispensable que la
nueva institucionalidad preserve las salvaguardias básicas inherentes a los principios
de separación de poderes e independencia judicial, y en particular, los
controles interorgánicos que materializan el sistema de frenos y contrapesos al
poder, los mecanismos de colaboración y articulación entre las agencias
estatales, la autonomía de los órganos del Estado, y la delimitación y
acotación de las competencias de los actores políticos. Algunos de los
elementos del nuevo esquema institucional contemplado en el Acto Legislativo 01
de 2017, sin embargo, se apartan de la lógica con la cual fue estructurada la
organización política en el ordenamiento constitucional. Existen al menos tres
tipos de regulaciones que podrían ser problemáticos a la luz de los principios
de separación de poderes y de independencia judicial:
- Por un lado, algunos elementos del
modelo podrían implicar la supresión parcial del sistema de frenos y
contrapesos al poder, por las siguientes razones: (i) por un lado, las
decisiones judiciales de la Jurisdicción Especial para la Paz solo pueden ser
controvertidas ante esa misma instancia, y el único reducto de control
inter-orgánico, a saber, la acción de tutela, debe ser resuelto en
primera y en segunda instancia dentro de la propia JEP, y su selección y
revisión por parte de la Corte Constitucional tiene un alcance limitado y
restringido, como quiera que la selección de fallos de tutela se supedita al
aval de la misma JEP, y, a su vez, la Corte cuenta con unas potestades
reducidas e insuficientes en la revisión de la providencia; (ii) asimismo, en
cuanto al control disciplinario de los miembros de la Jurisdicción
Especial para la Paz, se atribuyó el poder sancionatorio de los magistrados de
este organismo a un cuerpo integrado por sus propios pares,  designados por
ellos mismos; (iii) y finalmente, al supeditar la intervención de la Procuraduría
General de la Nación en los trámites que se surten en la Jurisdicción
Especial para la Paz, a que ésta sea requerida por alguno de los miembros de
esta última, se tornó inoperante una potestad de primer orden en cabeza de
dicha entidad, contemplada en el artículo 277, numeral 7º de la Carta Política,
que materializa el sistema de frenos y contrapesos, y que en el escenario
específico del sistema transicional, constituía una garantía institucional de
los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación.
- En segundo lugar, bajo el esquema
previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017, no existe un esquema cohesionado de
contención de las competencias en cabeza de la Jurisdicción Especial para la
Paz para la administración de los instrumentos de verdad, justicia, reparación
y no repetición, ya que, en distintos ámbitos, el alcance de sus atribuciones,
de por sí amplias y abiertas, es determinado por ese mismo organismo. Esto
ocurre porque el acto legislativo atribuye a la JEP, en términos amplios y
generales, el monopolio en el manejo de los instrumentos de verdad, justicia,
reparación y no repetición, y especialmente en la operación jurídica de las
conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta
con el conflicto armado, pero sin que, en algunos frentes, se hayan fijado
límites materiales y temporales claros y definidos en el derecho positivo, ni
tampoco instrumentos de contención frente a estas competencias. Frente a esta
apertura se permite, a través de dos dispositivos específicos, que el alcance
de estas atribuciones, de por sí amplias, sea determinado por las mismas
instancias de transición, así: (i) por un lado, desde el punto de vista
material, es la misma Jurisdicción Especial para la Paz la que tiene el poder
decisional en los conflictos de competencia que se susciten entre esta y
cualquier otra jurisdicción; (ii) y por otro lado, pese a que se trata de
organismos de transición llamados a operar en un contexto concreto para cumplir
un propósito concreto y determinado que debe ser satisfecho en el corto plazo,
el acto legislativo en cuestión permite a la Jurisdicción Especial para la Paz
ampliar progresivamente su plazo de duración.
- Y, finalmente, en la medida en que
a los organismos de transición les fueron asignadas las más amplias e
importantes competencias, se requería que la Jurisdicción Especial para la Paz
fuese dotada de las herramientas e instrumentos para actuar de manera independiente
y autónoma en el ejercicio de estas atribuciones y responsabilidades de
naturaleza eminentemente jurisdiccional, sin embargo, frente a algunas de sus
aristas el Acto Legislativo 01 de 2017 no contempló las necesarias cautelas. La
configuración interna de este organismo, tal como está previsto en el A.L. 01
de 2017 no garantiza este principio, por la confluencia de dos circunstancias:
(i) por un lado, la función jurisdiccional se encuentra mediada por la intervención
de unos expertos extranjeros que, pese a que no detentan la calidad de
magistrados y a que, en consecuencia, no tienen poder decisorio, se insertan
directamente en las deliberaciones de las salas y secciones de la Jurisdicción
Especial para la Paz, alterando la dinámica a partir de la cual se configuran
las decisiones judiciales; (ii) y por otro lado, el esquema de gobierno y
administración de la Jurisdicción Especial para la Paz podría hacer
inviable el autogobierno judicial, en tanto que, de entenderse que el
Secretario Ejecutivo de este organismo puede intervenir en el gobierno de dicha
entidad y asumir funciones jurisdiccionales, extrañas a su naturaleza, y que
además no se encuentra sometido al régimen ordinario de responsabilidad fiscal,
disciplinaria y penal, se alteraría la dinámica y la lógica a partir de la cual
se estructura la gestión del poder judicial, y con este, los principios de
separación de poderes y de independencia judicial.
El sistema de selección y revisión de la acción de tutela
5.4.4. Con
respecto a la acción de tutela, debe tenerse en cuenta que, tal como se
expresó en los acápites precedentes, el principio de separación de poderes
exige que la actuación y gestión de todas las instancias estatales se encuentre
sometida a un sistema de controles interorgánicos. Desde un comienzo, este Tribunal
entendió que en un sistema democrático, todos los poderes públicos deben estar
sometidos al ordenamiento jurídico, y que las decisiones y actuaciones de todos
los órganos estatales deben ser susceptibles de ser controladas por instancias
externas para garantizar esta sujeción al derecho positivo. Esta consideración
general, trasladada al escenario judicial, implica que todas las providencias,
incluidas las de las altas corporaciones, deben poder ser controvertidas
judicialmente cuando se encuentran de por medio los derechos fundamentales. Por
ello, desde sus inicios este Tribunal sostuvo que las instancias judiciales no
podían sustraerse a este imperativo, y que por tanto, sus decisiones no podían
ser consideradas como intangibles. Y con fundamento en esta consideración
general, la Corte concluyó que incluso los fallos de altas corporaciones como
la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, debían poder ser
controvertidos mediante la acción de tutela, si bien de manera excepcional.
Recuérdese que ya desde la Sentencia T-006 de 1992[984] este Tribunal sostuvo que ni siquiera la Corte Suprema de Justicia
podía prescindir del sistema de frenos y contrapesos, y que, por tanto, sus
decisiones podían ser controvertidas mediante la acción de tutela: “la tesis
sostenida por la Corte Suprema de Justicia, que por fuerza de las cosas
desemboca en la no cuestionabilidad constitucional de las sentencias de la Sala
Penal de la Corte Suprema de Justicia, parte de la premisa equivocada de que
cada compartimento del poder público, quizás en razón de un entendimiento
rígido del principio de separación de poderes, tiene la competencia y el
derecho para decidir por sí y ante sí, de manera definitiva, el significado de
la Constitución. El sistema de control constitucional más difuso no autorizaría
un ejercicio tan laxo de la jurisdicción. Menos todavía puede dicha tesis
prosperar a la luz de las garantías constitucionales que para la protección y
aplicación de los derechos fundamentales consagró el constituyente”.
Considera la Corte que tampoco podrían sustraerse de
este imperativo las instancias jurisdiccionales de transición. Primero, porque
la construcción de una paz no exige, en modo alguno, la desactivación del sistema
de frenos y contrapesos, y antes por el contrario, hace necesaria la
preservación del marco democrático y de los mecanismos que protegen a la
ciudadanía frente a los abusos de poder. Y segundo, porque la circunstancia de
que la Jurisdicción Especial para la Paz sea un organismo de transición no la
hace inmune al error ni al abuso de poder, por lo cual no resulta admisible
desactivar los mecanismos de control a partir de una presunción de derecho
sobre la validez y de las decisiones de dicha instancia jurisdiccional, cuando
se trata de garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales.
En este orden de ideas, considera esta Corporación
que el Acto Legislativo 01 de 2017 debe contemplar un esquema integral de
mecanismos que permitan materializar el sistema de frenos y contrapesos al
poder en el contexto de las instancias judiciales de transición. Este esquema
puede ser el mismo previsto de manera general en el derecho positivo para el
poder judicial, o alguno especial para la Jurisdicción Especial para la Paz.
En este sentido, la Corte encuentra que el único
reducto de control inter-orgánico previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017 para
las decisiones judiciales de la Jurisdicción Especial para la Paz es la acción
de tutela, pero que sin embargo, aunque en el citado instrumento se mantiene
nominalmente la figura del amparo constitucional para controvertir sus
providencias, su diseño procesal anula de plano su operatividad, y por esta vía
elimina el sistema de frenos y contrapesos al poder en el contexto de dicho
organismo transicional.
Esta supresión del sistema de frenos y contrapesos al poder se
explica porque aunque en principio las sentencias de amparo proferidas en
primera y en segunda instancia pueden ser seleccionadas y revisadas por otro
organismo judicial que se encuentra por fuera de la JEP, a saber, la Corte
Constitucional, el mecanismo que materializa el control lo priva de toda
efectividad, al hacer depender la selección de los fallos de la propia JEP, y
al debilitar de manera sustantiva las atribuciones de dicha Corporación. En
este orden de ideas, que tanto la primera como la segunda instancia en la
acción de tutela contra las decisiones de la JEP se surtan en dicho organismo,
y que la Corte Constitucional no pueda realizar un control efectivo a tales
determinaciones, tiene como efecto que dicho dispositivo deja de ser un
instrumento de control inter orgánico, y que las decisiones judiciales de la
JEP se tornan virtualmente intangibles. No obstante, el modelo específico
acogido en el Acto Legislativo 01 de 2017 para la selección y para la revisión
de los fallos de tutela proferidos por el Tribunal de Paz, torna inoperante
este mecanismo.
Por un parte, con respecto al esquema de selección de las sentencias
de tutela proferidas por el Tribunal de Paz, el inciso 4 del artículo
transitorio 8 determina que “la decisión sobre la selección del fallo a
revisar en tutela será adoptada por una sala conformada por dos magistrados de
la Corte Constitucional escogidos por sorteo y dos magistrados de la
Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro
magistrados votan a favor de la selección”. Dentro de este modelo,
entonces, es la JEP, y no la propia Corte Constitucional, la que mantiene el
poder decisorio sobre la selección de los fallos de tutela, y de esta suerte,
la instancia controlada determina el espectro de decisiones que serán objeto de
control. En este sentido, este Tribunal comparte las apreciaciones de la
Procuraduría y de varios de los intervinientes en el proceso, sobre el poder
decisorio que detenta la JEP sobre el universo de decisiones que pueden ser
revisadas por la Corte Constitucional, por vía del poder de veto que le fue
otorgado.
Asimismo, el modelo de revisión previsto en el inciso 5 del artículo
transitorio 8, recorta las potestades de la Corte Constitucional, impidiéndole
realizar un control efectivo respecto de las decisiones judiciales de la JEP.
El citado precepto dispone que este Tribunal no puede “anular, invalidar ni
dejar sin efectos la decisión del órgano de la Jurisdicción Especial para la
Paz ni tampoco excluirse los hechos y conductas analizadas en la acción de
tutela de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia
será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión que
corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o acto
del órgano de la JEP expedido en cumplimiento de la sentencia de la Corte
Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción de tutela”. Como
puede advertirse, las potestades de la Corte Constitucional en este escenario
son meramente indicativas y no tienen fuerza vinculante, ya que ésta únicamente
tiene la facultad para indicar los puntos que deberían ser enmendados por la
JEP, más no para resolver directamente la controversia judicial, y además,
tampoco verificar o hacer cumplir sus indicaciones porque carece de las
herramientas para ello, siendo esto potestativo de la JEP.
Esto, unido al hecho de que el inciso 3º del artículo transitorio 8º
determina que las acciones de tutela contra providencias de la JEP deben ser
resueltas, en primera instancia, por la Sección de Revisión del Tribunal para
la Paz, y en segunda instancia por la Sección de Apelaciones del mismo Tribunal,
termina por suprimir el sistema de controles inter orgánicos. Aunque la sola
circunstancia de que este esquema difiera del modelo previsto de manera general
en el artículo 86 de la Carta Política no comporta una sustitución del
principio de separación de poderes; no obstante, el hecho de que deba ser
resuelta dentro del mismo organismo tiene como efecto que la acción de tutela
pierde su connotación de control interorgánico, y que por tanto, deje de ser un
mecanismo que materializa el sistema de frenos y contrapesos al poder.
En esta medida, mantener la resolución de las acciones de tutela
dentro de la Jurisdicción Especial para la Paz impide cumplir los
requerimientos básicos del principio de separación de poderes, cuando la Corte
Constitucional carece de las potestades para efectuar un control de las
respectivas decisiones judiciales, y en el fondo, implica instaurar una suerte
de intangibilidad de las decisiones de la Jurisdicción Especial para la Paz,
que rompe con la lógica que subyace a la organización estatal, y que termina
por anular, desde la base misma, el sistema de frenos y contrapesos al poder.
En este orden de ideas, aunque la creación de una
instancia jurisdiccional especializada como la Jurisdicción Especial para la
Paz se enmarca dentro de las potestades conferidas al constituyente secundario,
no así el diseño específico previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017, porque
privó a la acción de tutela de su idoneidad y aptitud para funcionar como un
control interorgánico, y porque tampoco contempló un mecanismo que pudiera
cumplir este rol.
Lo anterior se encuentra agravado por la
circunstancia de que la desactivación de la acción de tutela en este escenario
envuelve no solo la anulación del principio de separación de poderes, sino
también la de otros ejes definitorios del ordenamiento constitucional: la
supremacía jerárquica de la Constitución, y el deber del Estado de respetar,
proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas.
Con respecto al principio de superioridad jerárquica
de la Constitución, este Tribunal ha entendido, primero, que ésta se debe
proyectar incluso en escenarios de transición, y segundo, que la anulación de
este principio se produce no solo cuando se invierten las relaciones
jerárquicas entre la Carta Política y los demás instrumentos que integran el
ordenamiento jurídico, sino también cuando se eliminan sus garantías
institucionales y procesales.
Según se explicó en los acápites precedentes, este
Tribunal ha determinado que en estos contextos de transición eventualmente es
posible morigerar las exigencias inherentes al principio de supremacía
constitucional cuando ello resulte necesario para facilitar el proceso de
construcción de una paz estable y duradera, como cuando se flexibilizó el
proceso de reforma constitucional para permitir la implementación del acuerdo
suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC[985], pero que en ningún caso es posible desactivar los dispositivos que
aseguran la integridad y la supremacía del Texto Superior, ni subvertir la
ordenación jerárquica del sistema de fuentes del Derecho. Justamente, esta
consideración llevó a la Corte, en la Sentencia C-630 de 2017, a precisar el
alcance del blindaje al Acuerdo de Paz establecido en el Acto Legislativo 02 de
2017, reiterando que dicho instrumento no integra el ordenamiento jurídico y
que no tiene fuerza vinculante autónoma sino en tanto sea desarrollado
normativamente, y que el deber de las autoridades de implementar normativamente
el Acuerdo Final es únicamente una obligación de medio, y que en cualquier
caso, éstas preservan un amplio margen de apreciación para materializar sus
contenidos[986]. De este modo, esta Corporación ha entendido que la supremacía
constitucional no puede ser suspendida en escenarios de transición.
En este caso, por el contrario, al quedar en suspenso
las competencias de la Corte Constitucional en relación con la selección y la
revisión de los fallos de tutela proferidos por la Jurisdicción Especial para
la Paz, se elimina la garantía institucional de la supremacía constitucional,
con lo cual también se sustituye este componente esencial del ordenamiento
superior.
Y finalmente, como la acción de tutela constituye el
dispositivo procesal por excelencia para garantizar la vigencia de los derechos
fundamentales, su inactivación en el escenario de la Jurisdicción Especial para
la Paz termina también por anular el deber del Estado de garantizar los
derechos de la sociedad y de las víctimas, deber que, según se indicó en los
acápites anteriores, constituye también un elemento irremovible de la Carta
Política.
En este orden de ideas, se declarará la
inexequibilidad de las previsiones del Acto Legislativo 01 de 2017 que
establecen el modelo de selección y revisión de las sentencias de tutela
proferidas por la JEP por parte de la Corte Constitucional, en el entendido de
que el efecto jurídico de esta declaratoria es que los procesos de selección y
revisión se sujetarán a las reglas generales establecidas en la Constitución y
la ley. Adicionalmente, este Tribunal se abstendrá de declarar la
inconstitucionalidad de las disposiciones que asignan a la Sección de Revisión
y a la Sección de Apelaciones del Tribunal para la Paz la competencia para
resolver las acciones de tutela en primera y en segunda instancia, considerando
que con la intervención de la Corte Constitucional se restaura el sistema de
controles interorgánicos, y se activa nuevamente la garantía jurisdiccional de
la supremacía de la Carta Política y de los derechos fundamentales de las
personas que son destinatarias de las decisiones de la JEP. Asimismo, se
abstendrá que declarar la inexequibilidad del aparte normativo que determina
que las sentencias que revisen las decisiones de tutela de la JEP deben ser
resueltas por la Sala Plena, en tanto esta previsión no menoscaba el sistema de
frenos y contrapesos al poder, ni la supremacía constitucional ni el deber del
Estado de asegurar los derechos de la sociedad y de las víctimas, y por el
contrario, brinda mayores garantías de legitimidad a los fallos que en este
escenario profiera este Tribunal.
Así las cosas, en la parte resolutiva de este fallo
se adoptarán las siguientes decisiones en relación con la figura de la acción
de tutela contra las providencias de la Jurisdicción Especial para la Paz: (i)
primero, se declarará la inexequibilidad de la expresión “de conformidad con
las siguientes reglas”, contenida en el inciso 3 del artículo transitorio 8
del artículo 1; (ii) se declarará la inexequibilidad del inciso 4 del artículo
transitorio 8 del artículo 1; (iii) se declarará la inexequibilidad del inciso 5
del artículo transitorio 8 del artículo 1, con excepción de la expresión “las
sentencias de revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte
Constitucional”, que se declarará exequible.
La intervención de la Procuraduría en la
Jurisdicción Especial para la Paz
5.4.5. El segundo
componente de Acto Legislativo 01 de 2017 que podría resultar problemático de
cara al principio de separación de poderes en el contexto de la Jurisdicción
Especial para la Paz, se encuentra en el modelo de intervención de la
Procuraduría en los trámites que se surten en dicho organismo, ya que el
inciso segundo del artículo transitorio 12 condiciona la intervención de este
organismo en los trámites que se surten en la JEP, a que alguno de los
magistrados así lo solicite, pese a que por regla general esta entidad puede
intervenir en los procesos y trámites que se surten en los instancias
administrativas y judiciales, con el objeto de defender el orden jurídico, el
patrimonio público y los derechos y garantías fundamentales[987]. Aunque la mencionada norma mantiene formalmente la posibilidad de
que la Procuraduría General de la Nación intervenga en los trámites y
procedimientos de la JEP, la circunstancia de que dicha mediación se supedite a
la propia voluntad de los miembros de la instancia controlada anula la eficacia
del citado mecanismo de control, y vacía de contenido las competencias
constitucionales de esta agencia estatal en el marco del sistema especial de
justicia transicional.
En efecto, el artículo 277.7 de la Carta Política
establece como competencia del Procurador General de la Nación “intervenir
en los procesos y antes las autoridades judiciales o administrativas, cuando
sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los
derechos o garantías fundamentales”. Aunque no se trata de una competencia
intangible del Ministerio Público que no pueda ser removida o reconfigurada por
el constituyente secundario, en el escenario concreto de la Jurisdicción
Especial para la Paz su supresión sí comporta una supresión del principio de
separación de poderes.
Tal como se explicó en los párrafos precedentes, la
Jurisdicción Especial para la Paz tiene varias particularidades que resultan
constitucionalmente relevantes porque, en función del objetivo que está llamada
a cumplir en el escenario de transición, relacionado con la consecución de la
paz, difieren de las directrices generales con las cuales fue configurado el
poder público en la Constitución de 1991: (i) primero, se trata de una
organización paralela a la Rama Judicial que, sin embargo, cumple un rol
jurisdiccional en relación con la operación y administración de los
instrumentos de justicia transicional; (ii) las competencias que le fueron otorgadas
tienen una gran amplitud, pues se refiere “a todas las conductas cometidas
con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en
relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron
en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones
al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos
Humanos”; tanto desde el punto de vista temporal, como desde el punto de
vista material y geográfico las potestades de la JEP son amplias y se
relacionan con aspecto críticos del Estado de Derecho; (iii) además, estas
competencias son ejercidas de manera preferente y excluyente; (iv) y
finalmente, como se trata de un organismo que se encuentra orgánicamente y
funcionalmente separado de las tres ramas del  poder público, sus competencias
se cumplen de manera independiente y autónoma.
En un escenario como este, las competencias de la
Procuraduría General de la Nación constituyen un elemento esencial del sistema
de frenos y contrapesos al poder, no porque en sí mismas tengan este carácter o
sean irremovibles dentro del ordenamiento jurídico, sino porque en un contexto
como el descrito, con un organismo desprovisto de un sistema robusto de
controles interorgánicos, el mecanismo de intervención se convierte en componente
crítico del equilibrio de poderes, máxime cuando según el propio Acto
Legislativo 01 de 2017, dicha mediación debe apuntar a la protección de los
derechos de las víctimas del conflicto armado.
De este modo, la restricción contenida en el inciso
segundo del artículo transitorio 12 introduce un condicionante a la potestad de
intervención de la Procuraduría en las actuaciones jurisdiccionales de la JEP que
la dota de un blindaje especial frente al sistema de poderes establecido, sin que
se establezca ningún otro mecanismo sustitutivo que preserve el sistema de
frenos y contrapesos al poder, y que, además, deja desprovista a las víctimas
de un mecanismo institucional de protección y garantía de sus derechos.
En otras palabras, el escenario transicional exigía
lo contrario a la desactivación del mecanismo de intervención de la
Procuraduría en los procesos judiciales que se surten en la JEP, no solo porque
en el contexto institucional descrito este dispositivo materializa el sistema
de frenos y contrapesos, sino también porque las competencias que despliega la
JEP comprometen directamente los derechos fundamentales de los actores del
conflicto y de las víctimas del mismo, y atribuciones de esta naturaleza y
dimensión no podrían ser inmunes a los esquemas constitucionales de control. Y
aún más, si el propio Acto Legislativo concibió la intervención del Ministerio
Público como un dispositivo que debe atender a los derechos de las víctimas,
mal podría esta misma reforma constitucional hacerlo inoperante por vía de
subordinarlo a que sea activado por la misma instancia controlada.
En este orden de ideas, en la medida en que el
condicionante establecido en el artículo transitorio 12 tiene por objeto y efecto
la desactivación un mecanismo de primer orden estructurado en función del
principio de separación de poderes y en función de los derechos de las víctimas,
la Corte Constitucional declarará la inconstitucionalidad del aparte normativo
que supedita la intervención de la Procuraduría General de la Nación en los
procesos que se surten la Jurisdicción Especial para la Paz a que así lo
solicite uno de los magistrados, en el entendido de que la mediación de dicha
instancia se podrá ejercer en los términos que de manera general establece la
Constitución Política. Así la Corte declarará la inexequibilidad de la
expresión “a solicitud de alguno de los magistrados de la sección que
conozca del caso” y de la expresión “y que el magistrado establezca”,
contenidas en el inciso 2º del artículo transitorio 12 del artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2017.
El régimen disciplinario de los miembros de la
Jurisdicción Especial para la Paz
5.4.6. Finalmente,
el tercer componente de la reforma constitucional que podría ser problemático
de cara al principio de separación de poderes y a la independencia judicial, se
refiere al esquema de control de disciplinario de los miembros de la
Jurisdicción Especial para la Paz. El déficit constitucional se produce porque
el primer inciso del artículo transitorio 14 del artículo 1º radica el control
disciplinario de los magistrados de la JEP en sus propios pares, al disponer
que esta función debe ser ejercida por “una comisión integrada por un
magistrado de cada Sala y un magistrado de cada Sección del Tribunal para la
Paz que será elegida conforme al reglamento de la JEP”. De este modo, bajo
este modelo la función disciplinaria se torna auto-referencial, en tanto se
hace coincidir la instancia sancionatoria con la instancia potencialmente
sancionada, y se atribuye el poder disciplinario a los mismos operadores
jurídicos disciplinados.
Claramente, el constituyente secundario se
encontraba habilitado para reconfigurar el régimen disciplinario de los
miembros de la JEP, y no estaba obligado a adoptar el mismo esquema previsto en
el derecho positivo para los demás operadores de justicia.  Sin embargo, este
modelo inactiva el sistema de controles inter orgánicos así como el principio
de independencia judicial, por dos razones: (i) primero, en la medida en que el
régimen disciplinario se estructura en un cuerpo colegiado, en el que las
decisiones se adoptan por mayoría, por lo cual, la creación de comisión
integrada por los miembros de las salas y por las secciones del Tribunal para
la Paz hace que el régimen disciplinario se convierta en una peligrosa
herramienta en cabeza de las mayorías, que impide a los magistrados disidentes
y minoritarios ejercer su rol natural, por la amenaza, de origen institucional,
de la imposición de una sanción que es determinada por sus propios pares; (ii)
y segundo, porque aun cuando se mantiene virtualmente la figura del control
disciplinario, se configuró de tal modo que carece de toda eficacia, en tanto
el ente sancionatorio se encuentra integrado por los mismos sujetos
disciplinables, y en cuanto, por consiguiente, el dispositivo pierde su
connotación de control inter-orgánico.
Aunque algunos
intervinientes defendieron la constitucionalidad de esta disposición
argumentando que este esquema es análogo al que fijó el constituyente primario
al atribuir la facultad sancionatoria de los operadores de justicia a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y
posteriormente el constituyente secundario al asignarla a la Comisión Nacional
de Disciplina Judicial, existiendo en ambos casos una instancia autónoma y
endógena al poder judicial[988], la Corte encuentra que existe un elemento de este modelo que no
solo difiere del acogido por el constituyente, sino que además, suprime en su
integridad el principio de separación de poderes. La razón de ello es que en el
Acto Legislativo 01 de 2017 las potestades disciplinarias fueron asignadas a
una comisión que se encuentra integrada por los mismos destinatarios de este
sistema de control, con lo cual, aunque nominalmente se creó una instancia que
desde el punto de vista orgánico es distinta de las unidades jurisdiccionales
en las que recae función disciplinaria, desde una perspectiva material la
instancia sancionatoria y los sujetos disciplinados son los mismos. Por el
contrario, tanto en el diseño original de la Constitución de 1991 como en el
acogido en el Acto Legislativo 01 de 2015, la potestad disciplinaria fue
asignada a un cuerpo colegiado que, aunque endógeno a la Rama Judicial, se
encontraba separado orgánica y funcionalmente de la función jurisdiccional,
como ocurría con la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura, y como ocurre ahora con la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial. Esta diferencia entre los esquemas de control es constitucionalmente
relevante, porque en el caso del Acto Legislativo 01 de 2017 la configuración
del dispositivo se traduce en que este pierde eficacia, y en que puede ser
utilizado como herramienta de control sobre los jueces minoritarios o
disidentes, anulando su autonomía e independencia en el ejercicio de la función
jurisdiccional, fenómeno que no ocurre bajo los estándares de la Constitución
de 1991 ni bajo el estándar del Acto Legislativo 01 de 2015.
Así las cosas, la Corte declarará la
inconstitucionalidad del aparte normativo del Acto Legislativo 01 de 2017 que
radica el control disciplinario de los magistrados de la JEP en la comisión
especial integrada por un magistrado de cada Sala y de un magistrado de cada
Sección del Tribunal para la Paz, en el entendido de que las instancias
competentes serán las que determinen la Constitución y la ley de manera general
para los operadores de justicia. De este modo, se declarará la inexequibilidad
del aparte normativo contenido en el primer inciso del artículo transitorio 14
del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017, según el cual “una comisión
integrada por un magistrado de cada sala y un magistrado de cada Sección del
Tribunal para la Paz que será elegida conforme al reglamento de la JEP,
adoptará las medidas disciplinarias que correspondan conforme a la ley”.
El esquema de resolución de conflictos de
competencias
5.4.7. A la
supresión de los controles inter-orgánicos se agrega el establecimiento de un
esquema de competencias abiertas y expansivas a la Jurisdicción Especial para
la Paz, incompatible con las exigencias inherentes a la contención y
racionalización del poder.
En efecto, tal como se explicó en los acápites
precedentes, la Jurisdicción Especial para la Paz presenta varia
particularidades constitucionalmente relevantes. Por un lado, esa jurisdicción
fue concebida como un organismo separado de la institucionalidad establecida
constitucionalmente, y le fue trasladada la función de juzgamiento de las
conductas realizadas en el marco del conflicto armado. Se trata entonces de un
organismo paralelo a la Rama Judicial que asume algunos de sus roles más
importantes, y que detenta amplias potestades que son ejercidas de manera
exclusiva, excluyente y preferente.
La circunstancia de que este esquema orgánico se
inserte dentro de un escenario de transición, por un lado, justifica un modelo
que en otro contexto sería considerado como una anomalía incompatible con la
Constitución, pero por otro, exige que sus atribuciones y potestades se
encuentren acotadas y definidas, tanto desde el punto de vista temporal, como
desde el punto de vista material.
El Acto Legislativo 01 de 2017, sin embargo,
contiene dos dispositivos que anulan este componente inherente al principio de
separación de poderes: el esquema para la resolución de los conflictos de
competencia entre la JEP y otras jurisdicciones, y los plazos de duración
establecidos para las distintas instancias que integran este organismo.
5.4.8. Con
respecto al esquema de resolución de conflictos de competencias, debe tenerse
en cuenta que el Acto Legislativo 01 de 2017 no solo transfiere a la
Jurisdicción Especial para la Paz las atribuciones jurisdiccionales
relacionadas con las conductas ejecutadas en el marco del conflicto armado,
especialmente las que tienen origen en la violación grave de los derechos
humanos y en las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, sino que
además introduce un esquema de resolución de los conflictos de competencias en
la que es la propia JEP la que ejerce el poder decisorio en esta definición. Es
así como el artículo transitorio 9º determina que “los conflictos de
competencia entre cualquier jurisdicción y la JEP serán dirimidos por una Sala
Incidental conformada por tres magistrados de la Corte Constitucional elegidos
por esta y 3 magistrados de las salas o secciones de la JEP no afectadas por
dicho conflicto jurisdiccional. Estos últimos serán elegidos por la plenaria de
la JEP. La decisión será adoptada en Sala Incidental por mayoría simple, y en
caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter preferente de la
Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta
Jurisdicción”. Para los conflictos entre la JEP y la jurisdicción indígena
el inciso segundo del artículo transitorio 9º adopta un esquema análogo, en el
que la Sala Incidental se encuentra integrada por dos magistrados de la JEP y
dos autoridades tradicionales del pueblo indígena comprometido en el conflicto,
manteniendo el mismo esquema de mayorías decisorias, y la misma regla de
preferencia en favor de la JEP.
Como puede advertirse, el Acto Legislativo 01 de 2017 introduce tres
elementos que subvierten el principio de separación de poderes: (i) primero, se
establece la intervención de la JEP en la definición de un conflicto de
competencias en el que ella misma se encuentra involucrada, a través de su
participación en la denominada Sala Incidental; tal como se explicó, estas
salas incidentales se encuentran conformadas por tres magistrados de la Corte
Constitucional y tres de la JEP, en el caso de los conflictos entre ésta y
cualquier otra jurisdicción, con excepción de la indígena, o por dos
autoridades indígenas y dos magistrados de la JEP, cuando el conflicto se
presenta con la jurisdicción indígena; (ii) segundo, dada la composición
paritaria de las salas incidentales, y dado el esquema de mayorías, se confiere
a la JEP un poder decisorio en las referidas controversias, teniendo en cuenta
que cualquier determinación requiere de la anuencia de, al menos, alguno de los
miembros de este organismo; (iii) y finalmente, se establece una regla de
preferencia en favor de la JEP, de suerte que cuando no sea posible resolver el
conflicto, la controversia es resuelta por el Presidente de dicho organismo.
En un escenario como el descrito, en el que las instancias
transicionales asumen las competencias relacionadas con la operación de los
instrumentos de transición, y en el que tales organismos se encuentran
separados orgánica y funcionalmente del poder público con plena autonomía
presupuestal, administrativa y técnica, actuando a modo de institucionalidad
paralela, un esquema de resolución de conflictos de competencias en el que se
confiere a la JEP la posición de dominio y un poder ilimitado de
auto-regulación y de auto-contención, socava las bases mismas del principio de
separación de poderes.
En este orden de ideas, la Corte declarará la inconstitucionalidad
del esquema especial de resolución de conflictos de competencias entre la
Jurisdicción Especial para la Paz y las otras jurisdicciones, en el entendido de
que estas controversias se sujetarán al régimen general establecido en la
Constitución y la ley. Así las cosas se declarará la inexequibilidad del
artículo transitorio 9º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017, de
modo que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02
de 2015, la atribución allí consignada corresponde a la Corte Constitucional,
la cual puede ser ejercida a partir de la expedición de esta sentencia. Si bien
es cierto que este tribunal ha entendido que, de manera provisional los
conflictos de jurisdicción deben ser resueltos por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mientras entra en
funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esta conclusión se
aplica respecto de atribuciones que habían sido asignadas por la Constitución
Política a dicho organismo, y no, como ocurre en este caso, respecto de
potestades que nunca le fueron conferidas.
La duración de la Jurisdicción Especial para la Paz
5.4.9. También
desde la perspectiva de la dimensión temporal de las competencias de la
Jurisdicción Especial para la Paz, la expedición del Acto Legislativo 01 de
2017 excedió las potestades de reforma de la Constitución.
En efecto, aunque en principio las ramas y los
organismos del Estado tienen vocación de permanencia, y por tanto, su duración
no está sujeta a un plazo o a una condición determinada, en el entendido de que
las razones que justifican su creación se prolongarán y extenderán a lo largo
el tiempo (por ejemplo, la necesidad de resolver de manera definitiva las
controversias jurídicas entre los particulares o entre los particulares y el
Estado, la de mantener el orden público, la provisión de los servicios públicos
esenciales, etc.), en el caso específico de las instancias de transición la
extensión y la prolongación indefinida de sus competencias configura una
supresión del principio de separación de poderes.
En primer lugar, por su propia naturaleza estos
organismos están llamados a operar en un escenario concreto y específico, y a
cumplir un rol determinado en relación con la finalización de un estado de
anormalidad que da lugar a una vulneración masiva y sistemática de derechos,
que debe ser cumplido en un lapso determinado de tiempo. Así las cosas, la
extensión temporal de las competencias de estas instancias, más allá de su
objeto y de su propósito constitucional, desborda y desconoce la lógica
esencial con arreglo a la cual se configura el poder público.
De hecho, la temporalidad del proceso y de los
organismos de transición es un elemento consustancial a este tipo de fenómenos,
y no simplemente un componente accidental o coyuntural que pueda ser adoptado o
no a discreción por los actores políticos. Este tribunal, por ejemplo, ha
considerado que en los escenarios de transición resulta indispensable agilizar
la operación de los instrumentos de verdad, justicia y reparación, destacando que,
históricamente, su dilación ha provocado el fracaso de estos procesos. Y
precisamente, con fundamento en esta premisa la Corte evaluó la validez de la
reforma constitucional que facultó al Congreso y al Presidente de la República
para introducir las modificaciones al ordenamiento jurídico necesarias para la
implementación del Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC
por una vía rápida y expedita, distintas de las que deben emplearse de
ordinario, en el marco del denominado fast track. Igualmente, con base
en esta consideración, este Tribunal ha evaluado el ejercicio de las potestades
especiales conferidas al Ejecutivo en este escenario excepcional.
Es así como en la Sentencia C-699 de 2016[989] la Corte declaró la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de
2016, en el que se diseñaron mecanismos especiales para la implementación
normativa del Acuerdo Final que difieren de los previstos en la Constitución de
1991, por reducir las garantías inherentes al proceso de producción legislativa
y por alterar el esquema constitucional de distribución de competencias
normativas entre el Ejecutivo y el Congreso establecido en función del
principio democrático. Pese a que estos nuevos esquemas implicaban una
alteración sustantiva en los esquemas de desarrollo normativo, la Corte declaró
la constitucionalidad de la reforma, sobre la base de que con estos
dispositivos especiales se acelera el proceso de transición, y sobre la base de
que las tardanzas o aplazamientos en este frente ponen en peligro el proceso de
paz. En este sentido, la Corte sostuvo que “el Acto Legislativo 1 de 2016 es
una enmienda transitoria a la Carta, que consagra un mecanismo especial para la
expedición de actos legislativos (…) para agilizar y garantizar la
implementación del acuerdo final. Lo cual se justifica en el marco de
negociaciones de paz (…) por cuanto otras experiencias han demostrado la
necesidad de una implementación oportuna que no ponga en riesgo lo acordado.
Desde la ponencia para primer debate en el Senado se menciona por ejemplo el
caso de Angola, donde hubo dos procesos de paz (…) pero también se refiere a
experiencias ocurridas en Indica, Bosnia, El Salvador e Irlanda del Norte (…)
por el contrario, la efectiva implementación de los acuerdos y su relación con
el éxito de un proceso de paz se evidencia en los casos de Bosnia, El Salvador
e Irlanda del Norte”. Partiendo entonces de la necesidad imperiosa de
contar con mecanismos que permitiesen una transición abreviada y expedita, este
Tribunal concluyó que la reforma a los procedimientos para la modificación de
la Carta Política y para la expedición de leyes, incluso si implicaban un
relajamiento del principio de rigidez constitucional y del principio
democrático, así como de las garantías que le son inherentes, no implicaban la
sustitución de ningún eje transversal del ordenamiento superior.
Sobre esta misma base, la Corte ha validado la
expedición de decretos que regulan materias propias del Congreso según el
régimen constitucional ordinario, pero que, a juicio de este Tribunal, pueden
ser adoptadas por el Gobierno Nacional en el actual escenario transicional por
la urgencia de las medidas, pese al déficit democrático provocado por la
utilización de esta vía abreviada. Es así como esta Corporación acogió el
criterio de la urgencia para determinar la constitucionalidad de estas
normatividades, en el entendido de que aunque la implementación normativa del
Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC se podría
canalizar a través del conducto parlamentario, incluso a través del mecanismo
especial previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017, la necesidad de
desarrollar rápidamente el citado instrumento de paz justifica la utilización
de vías alternativas abreviadas. En este contexto, medidas como la modificación
de la estructura de la Contraloría General de la República para la creación de
la Unidad Delegada para el Posconflicto[990], la creación de la Visa de Residente Especial de paz para los
extranjeros militantes de la FARC[991], la reestructuración de la Agencia Colombiana para la Reintegración
de Personas y Grupos Alzados en Armas[992], el ajuste en los programas académicos requeridos para el ejercicio
de la licenciatura en los municipios priorizados para la implementación de los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial[993], los ajustes presupuestales para la implementación del Acuerdo
Final[994], o la creación de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en
el marco del Acuerdo Final[995], fueron declaradas exequibles en función, entre otras cosas, del
criterio de la urgencia.
De este modo, para esta Corte resulta claro que por
la naturaleza misma del proceso transicional, los organismos creados para
administrar los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición en
este contexto están llamados a desplegar sus competencias por un lapso breve y
reducido, y en todo caso limitado en el tiempo.
Pero además, por la configuración específica de las
instancias de transición prevista en el Acto Legislativo 01 de 2017, resultaba
indispensable que se les fijara un límite temporal para asegurar la contención
del poder y evitar el desbordamiento de sus atribuciones. Según se explicó
anteriormente, el citado acto legislativo no radicó en las ramas y organismos
del poder público las competencias para operar los instrumentos de transición,
y en su lugar, creó una institucionalidad especial, orgánicamente separada de
los órganos ordinarios del Estado, dotándolas de las más amplias atribuciones
en este campo. En el caso de la Jurisdicción Especial para la Paz, ésta se
encuentra separada de la Rama Judicial, tiene plena autonomía presupuestal,
administrativa y técnica, y debe asumir las atribuciones jurisdiccionales
asociadas a las conductas cometidas en el marco del conflicto armado, incluso
las que tienen un carácter sancionatorio.
Esta alteración a la arquitectura institucional se
podría justificar en el presente contexto en atención a las particularidades
del proceso de paz, pero en cualquier caso sobre la base de que la reforma
tiene un carácter transitorio y excepcional, circunscrito a un objeto concreto
y determinado que debe realizarse en un plazo reducido. Es decir, las
instancias de transición deben cumplir sus objetivos misionales dentro de
límites temporales acotados y definidos, acordes con su rol institucional,
máxime cuando sus competencias se superponen a las de la institucionalidad
ordinaria.
Adicionalmente, dado el modelo de punición
establecido en el Acto Legislativo 01 de 2017, y dado el rol institucional
asignado a la Jurisdicción Especial para la Paz, este organismo debía tener un
carácter transitorio, ya que este organismo se enfoca, según los artículos
transitorios 5 y siguientes, en quienes tuvieron la mayor responsabilidad en
los crímenes más graves y representativos, lo cual significa que la JEP no debe
activar sus funciones investigativas y judiciales respecto e todos los delitos
cometidos en el marco del conflicto armado, sino únicamente en relación con
aquellos que tienen mayor gravedad y representatividad, para imputarlos a
quienes pueden ser considerados como máximos responsables. Este modelo de
punición orientado a las macro-estructuras de la criminalidad y no a la
penalización individual, y basado en la selectividad, permite reafirmar el
carácter temporal de la JEP.
Desconociendo lo anterior, el artículo transitorio
15 del Acto Legislativo 01 de 2017 permite que algunas de las competencias de
la JEP puedan extenderse indefinidamente en el tiempo. Es así como el referido
precepto fija el plazo de duración de las instancias que integran la JEP, según
el tipo de funciones que asumen, y contabilizados desde la entrada en
funcionamiento de la integridad del citado organismo: (i) con respecto a las
funciones relativas a la presentación de acusaciones por la Unidad de
Investigación y Acusación, la duración es de diez años; (ii) con respecto a la
recepción de informes por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de
Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las Conductas, se fijó un plazo
de dos años, que puede extenderse uno más, “salvo causa excepcional
debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por
la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los
Hechos y Conductas”; (iii) con respecto a las funciones jurisdiccionales
propiamente dichas, se otorgó  un plazo de 15 años, plazo que según el mismo
precepto, “podrá ser prorrogado mediante ley, para cumplir su actividad, a
solicitud de los magistrados de la JEP”; (iv) finalmente, el inciso 2º del
artículo transitorio 15 determina que “en todo caso y sin limitación
temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en que resulte
necesaria, la Sección de Estabilidad y Eficacia de Resoluciones y Sentencias”.
Según se desprende de lo anterior, los plazos para
el ejercicio de las competencias de la Jurisdicción Especial para la Paz no
solo son considerablemente amplios, sino que además pueden ser ampliados sin
sujeción a criterios objetivos y sin sujeción a límites temporales definidos.
El artículo transitorio 15 determina que el plazo para la función acusatoria es
de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en funcionamiento de la
totalidad de las salas y secciones de la JEP, y que el de la función
jurisdiccional es de cinco años adicionales, plazo este que en todo caso puede
ser prorrogado mediante ley, a solicitud de los magistrados, y que la Sección
de Estabilidad y Eficacia puede constituirse en cualquier momento.
Como puede advertirse, las funciones judiciales
ejercidas por la Jurisdicción Especial para la Paz, aunque inicialmente están
sometidas a un plazo de 15 años, pueden ser prorrogadas mediante ley, a
solicitud de los magistrados de la misma JEP. Es decir, las competencias
jurisdiccionales de este organismo no están sometidas a un plazo ni a una
condición determinada o determinable, y por tanto, la apertura y la
indeterminación de la dimensión temporal de las potestades conferidas a la JEP
terminan por anular el principio de separación de poderes.
De esta suerte, el esquema anterior se opone
abiertamente al principio de separación de poderes, que exige que las
alteraciones a los arreglos institucionales fundamentales establecidos
directamente por el constituyente primario, para atender un escenario
transicional, y por tanto excepcional y provisional, tengan un límite temporal.
La misma razón por la que en la Sentencia C-699 de 2016[996] este Tribunal concluyó que las habilitaciones normativas especiales
al Ejecutivo y al Legislativo para reformar el orden jurídico por vías
abreviadas para implementar el Acuerdo Final, que implicaban trasladar
parcialmente al Gobierno Nacional competencias que son propias del Congreso, y
reducir los estándares de deliberación y decisión en el órgano parlamentario,
con el consecuente déficit democrático, se justificaba en tanto sólo se
extenderían por seis meses, y porque tendrían por objeto y efecto acelerar la
implementación del citado instrumento de paz, son las razones por las que ahora
este Tribunal considera constitucionalmente inadmisible que no se fijen límites
al proceso transicional, y que instituciones como la JEP puedan tener una
duración indefinida. En definitiva, las drásticas modificaciones al diseño
constitucional del Estado establecidas en la Carta Política, que se
justificaron en tanto atendían a la necesidad apremiante de contribuir a la
construcción de una paz estable y duradera, deben tener un carácter exceptivo,
y por tanto no pueden prolongarse indefinidamente ni tener vocación de
permanencia indefinida, pues fueron concebidas únicamente para un escenario de
transición.
En este orden de ideas, la Corte considera que la
facultad de prórroga prevista en el inciso 2º del artículo transitorio 15 para
las funciones jurisdiccionales de la JEP, adicional a los 15 años de duración
previstos para estas instancias, no podría ser entendida como una potestad
abierta para prolongar indefinida y sucesivamente el plazo de duración de la
JEP. Por el contrario, esta prórroga debe ser adoptada mediante una ley
estatutaria, y además, solo puede decretarse por una sola vez, por cinco años,
de modo que, de conformidad con el acto legislativo, la vigencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz no podrá exceder los 20 años desde su
constitución efectiva.
Por ello, la declaratoria de exequibilidad del
citado precepto se hará sobre la base de que, dada la naturaleza transicional
de la JEP, la prórroga prevista en el inciso 2º del Acto Legislativo 01 de 2017
sólo puede ser efectuada mediante una ley estatutaria, y por una única vez, por
un lapso máximo de cinco años, de modo tal que la duración total de las
instancias encargadas de cumplir funciones jurisdiccionales, no puede exceder
los 20 años.
El esquema de autogobierno en la Jurisdicción
Especial para la Paz
5.4.10. Finalmente, este Tribunal
encuentra necesario precisar el alcance de la configuración interna de la
Jurisdicción Especial para la Paz, a efectos de preservar la independencia
judicial, y en especial, el ejercicio autónomo de la función jurisdiccional y
el autogobierno judicial. En particular, debe hacerse claridad sobre el esquema
de gobierno y administración de la Jurisdicción Especial para la Paz, y sobre
la intervención de los expertos extranjeros en dicha instancia judicial.
Con respecto al esquema de gobierno y administración
de la Jurisdicción Especial para la Paz, aunque el constituyente se encontraba
habilitado para crear una instancia jurisdiccional separada orgánicamente de la
Rama Judicial, así como para dotarla de autonomía administrativa, presupuestal
y técnica, no lo está para suprimir la lógica fundamental y los principios
esenciales con arreglo a los cuales se organizó el aparato jurisdiccional, y en
general, la institucionalidad estatal. Por este motivo, aunque resulta
constitucionalmente admisible que la Jurisdicción Especial para la Paz no se
encuentre insertada dentro de la Rama Judicial, que por tanto el gobierno y
administración de la misma no quede radicado en el Consejo Superior de la
Judicatura sino en instancias endógenas a la propia JEP; este nuevo esquema
debe preservar el autogobierno judicial como garantía de independencia en el
ejercicio de la jurisdicción.
Desde esta perspectiva, se deben hacer cuatro tipos
de precisiones:
- En primer lugar, aunque el
parágrafo 2º del artículo transitorio 5º se refiere indistintamente a las
funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura que ahora deben ser asumidas por el Secretario Ejecutivo y el
Presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz, debe entenderse que la referencia
a la asunción de “todas” las funciones del Consejo Superior de la
Judicatura por parte del Secretario y del Presidente alude exclusivamente a
aquellas que sean compatibles con su régimen especial, es decir, con su
naturaleza y rol institucional.
Es así como los artículos los 256 y 257 de la Carta Política atribuyen  al Consejo Superior de la
Judicatura la administración de la carrera judicial, el control de rendimiento
de las corporaciones y despachos judiciales, la elaboración del proyecto de presupuesto
de la rama judicial, la elaboración de las listas de candidatos para la
designación de funcionarios judiciales, la división del territorio para efectos
judiciales, la ubicación y redestribución de los despachos judiciales, y la
creación, supresión, fusión y traslado de cargos en la administración de
justicia, entre otras. Muchas de estas atribuciones son incompatibles con la
naturaleza, la composición, la configuración interna y con el rol de la
Jurisdicción Especial para la Paz, por lo cual, las mismas no podrían asignarse
al Secretario Ejecutivo y al Presidente de la Jurisdicción Especial para la
Paz. Por esto, la remisión que hace el parágrafo 2º del artículo transitorio 5º
a “todas” las funciones del Consejo Superior de la Judicatura, debe ser
entendida únicamente en relación con aquellas potestades que sean compatibles
con el régimen especial de la JEP.
- En
segundo lugar, debe precisarse que aunque el parágrafo 2º del artículo
transitorio 5º se refiere indistintamente a las funciones asignadas a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que ahora deben ser
asumidas por el Secretario Ejecutivo y por el Presidente de la JEP, las
atribuciones relacionadas con el gobierno judicial deben estar a cargo del
Presidente o de la instancia de gobierno que la misma JEP determine, mientras
que las asociadas a la administración y gestión de los recursos deben estar a
cargo del Secretario Ejecutivo, de suerte que el gobierno y la dirección no
pueden ser asumidas, ni total ni parcialmente por el Secretario Ejecutivo, y de
suerte que este este último se debe encargar exclusivamente de las labores
asociadas a la administración y gestión de los recursos de la entidad, siempre
bajo la orientación del órgano de gobierno.
En este contexto, entender que el
Secretario Ejecutivo puede asumir indistintamente las funciones de
administración y las funciones de gobierno y dirección de la JEP, anularía los
principios de separación de poderes, de independencia y de autonomía judicial:
Primero, resulta extraño a un Estado Social
de Derecho que una única persona pueda asumir este doble rol en relación con la
JEP, máxime cuando ni siquiera se trata de un órgano colegiado, sino de una
persona natural elegida a través de un mecanismo sui generis, ya que
según el parágrafo 1º del artículo transitorio 7º, “el Secretario Ejecutivo
de la JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y
Verificación de la Organización de Naciones Unidas confirmado por el Comité de
Escogencia”.
Segundo, tal como se explicó en los
acápites precedentes, el principio de autogobierno judicial exige que los
órganos del gobierno y administración de las instancias jurisdiccionales
conformen una estructura articulada y cohesionada endógena, capaz de conducir y
permitir la marcha de la administración de justicia. Lo anterior exige que el
órgano de administración no se superponga al órgano de gobierno.
De hecho, en la Sentencia C-285 de 2016[997] la Corte determinó que la confluencia en una sola persona de las
funciones de gobierno y administración de la Rama Judicial anulaba el principio
de autogobierno judicial, y con este, el de independencia judicial y el de
separación de poderes, y con fundamento en esta consideración declaró la inexequibilidad
del acto legislativo que, al crear un nuevo modelo de gestión del poder
judicial, concentró en la Gerencia roles que no solo estaban asociados a su
administración, sino también a su gobierno, interfiriendo de manera indebida
con el Consejo de Gobierno Judicial. En este sentido, la Corte sostuvo en su
momento que “la gerencia concentra la capacidad operativa (…) y aunque
normalmente está subordinada al Consejo de Gobierno, carece en realidad de un
referente superior que de modo efectivo encarne la idea de un autogobierno
judicial (…) bajo el esquema actual de la Gerencia de la Rama Judicial, un solo
funcionario tiene a su cargo, de manera exclusiva y excluyente, la mayores
parte de funciones relacionadas con la conducción de la Rama Judicial (…) Como
Gerente de la Rama Judicial, este ente asume las funciones relacionadas con la
ejecución de las políticas y demás decisiones del Consejo de Gobierno Judicial
(…) y esta Gerencia robustecida y fortalecida hace parte, además, del Consejo
de Gobierno Judicial. Con ello, este funcionario asume, a plenitud y de manera
exclusiva y excluyente, las competencias propias y de la gobernanza judicial
(…) por las razones anotadas, para la Corte este diseño, aunque nominalmente
configura un sistema de autogobierno judicial, en realidad constituye una
supresión del mismo, en cuanto que su estructura y distribución competencial es
disfuncional a los objetivos de la autonomía judicial”.
Como puede advertirse, un modelo semejante
al que se declaró inexequible en la Sentencia C-285 de 2016 se estructuraría en
la JEP de entenderse que el Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial
para la Paz puede ejercer indistintamente las funciones de gobierno y
administración de este organismo, y que puede superponerse a las funciones de
la Presidencia o su equivalente, vinculadas al gobierno de la JEP. Por tanto,
para preservar el principio de autonomía judicial, resulta indispensable
precisar que las funciones de gobierno y administración de la JEP se encuentran
escindidas en dos órganos diferenciados: el Presidente o el que se establezca,
a quien corresponde el gobierno de la Jurisdicción Especial para la Paz, y el
Secretario Ejecutivo, a quien corresponde su administración, de acuerdo con las
directrices y pautas fijadas por aquella otra instancia.
Por lo demás, esta línea hermenéutica
determinada por la Corte es consistente con la acogida en el mismo inciso 9º del
artículo transitorio 7º, ya que aunque el artículo transitorio 5º no delimita
con precisión el ámbito competencial de la Secretaría Ejecutiva y de la
Presidencia en relación con el gobierno y administración de la JEP, dicho
precepto sí lo hace en términos claros e inequívocos, precisando que sus
atribuciones se circunscriben a “administración, gestión y ejecución de los
recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz”.
Así las cosas, la Corte declarará la exequibilidad
del artículo transitorio 5º, sobre la base de que el Secretario Ejecutivo de la
JEP no puede participar en la gobernanza judicial, y que su actuación se debe
someter y subordinar a las directrices impartidas por la instancia encargada
del gobierno judicial.
- Igualmente,
esta Corporación estima necesario aclarar que las funciones jurisdiccionales
atribuidas en el Acto Legislativo 01 de 2017 al Secretario Ejecutivo tienen un
carácter temporal, y que por tanto, estas potestades únicamente se extienden
hasta cuando comience a funcionar la Jurisdicción Especial para la Paz.
En efecto, el Acto Legislativo 01 de 2017
atribuye al Secretario Ejecutivo algunas potestades que, desde el punto de
vista sustancial, tienen una naturaleza jurisdiccional. Es así como el
parágrafo 2º del artículo 7º establece que “mientras se cumple el
procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo
de la JEP la función de verificación del cumplimiento de los requisitos para la
libertad transitoria, anticipada y condicionada o la privación de la libertad
en unidad Militar o Policial de los miembros de la Fuerza Pública, será
cumplida por la persona que haya sido designada como Secretario Ejecutivo de la
Jurisdicción Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo
y Verificación de la Organización de Nacionales (ONU), según comunicación del
26 de enero de 2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a
desarrollarse por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP”. Una
lectura desprevenida del citado precepto sugeriría que la función de verificación
del cumplimiento de los requisitos para acceder a los beneficios penales
corresponde a un Secretario Ejecutivo ad hoc mientras comienza a
funcionar la JEP, y posteriormente al Secretario Ejecutivo designado
permanentemente, una vez esta comience a funcionar.
Un entendimiento semejante, sin embargo,
socavaría las bases fundamentales sobre las cuales se configuró la estructura
orgánica del Estado. Tal como se expresó en los acápites precedentes, la Sentencia
C-285 de 2016[998] estableció que el autogobierno judicial exige que las instancias de
conducción del poder judicial, endógenas a la Rama Judicial, sean, a su turno,
distintas de aquellas que cumplen funciones jurisdiccionales. De hecho, en
dicha sentencia la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la
reforma constitucional que suprimió el Consejo Superior de la Judicatura, y
asignó las funciones de gobierno y administración de la Rama Judicial a un
Consejo de Gobierno Judicial y a una Gerencia de la Rama Judicial, pero con la
particularidad de que la mayor parte de los miembros de dicho Consejo eran, al
mismo tiempo, operadores de justicia. A juicio de la Corte, este modelo en el
que unas mismas personas asumen el doble rol de gobernanza y jurisdicción,
termina por anular el principio de separación de poderes y el autogobierno
judicial, desde distintas perspectivas: se erosiona la neutralidad y la
imparcialidad en la gestión del poder judicial, dado que las decisiones en este
frente deben ser adoptadas en función de las necesidades e intereses del
sistema de justicia, considerado en abstracto, y en cambio, las personas que en
particular asumirían dicha función serían actores específicos del sistema
judicial, lo cual devendría en una “incompatibilidad irresoluble de roles”
porque se asignan responsabilidades de administración y gobierno a quienes
tienen la calidad de funcionarios judiciales[999]. Asimismo, se argumentó que este esquema favorecía un modelo
corporativista o gremialista[1000], así como el debilitamiento en las labores de una y otra
naturaleza, que exigen conocimientos, destrezas y habilidades diferentes[1001], y finalmente, una suerte de dependencia y relación de
subordinación entre los operadores de justicia en general y quienes también
tienen este rol y además hacen parte del gobierno y administración del poder
judicial[1002]. En definitiva, entonces, la Corte concluyó que la separación
orgánica entre quienes se encargan de administrar justicia, y quienes gobiernan
y administran el sistema de administración de justicia, es consustancial a los
principios de independencia judicial y de autogobierno judicial.
Aunque las problemáticas anteriores
adquieren una dimensión distinta en el contexto de la Jurisdicción Especial
para la Paz, ya que se trata de una única entidad jurisdiccional, en cualquiera
caso las amenazas que esta confluencia de funciones genera de cara a la
independencia judicial y de cara al autogobierno judicial son, en esencia, las
mismas. En este caso, la incompatibilidad de roles se configura porque un
gerente, encargado de gestionar una jurisdicción, debe asumir al mismo tiempo
la función jurisdiccional, como si el Director Ejecutivo de Administración
Judicial pudiese cumplir funciones de esta naturaleza en la Rama Judicial.
En este orden de ideas, la Corte declarará
la exequibilidad del inciso 9º y del parágrafo 2º del artículo transitorio 7º del
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017, sobre la base de que las funciones
que desde un punto de vista sustantivo tienen una naturaleza y un contenido
jurisdiccional fueron asignados a la Secretaría Ejecutiva de la JEP tienen un
carácter transitorio y que, por tanto, las atribuciones correspondientes sólo
pueden ser ejercidas hasta que dicha instancia entre en funcionamiento.
- Por
último, dado que el constituyente secundario se encontraba habilitado para
crear una nueva instancia jurisdiccional encargada de operar los instrumentos
de justicia en el escenario del sistema de verdad, justicia, reparación y no
repetición para la terminación del conflicto armado, así como para mantener
este organismo por fuera de la estructura institucional de la Rama Judicial,
más no para sustraerlo de los principios básicos con fundamento en los cuales
se organizó el sistema de administración de justicia, la Corte concluye que la
autonomía administrativa, presupuestal y técnica reconocida a la Jurisdicción
Especial para la Paz no excluye, en modo alguno, el sistema de controles
inter-orgánicos establecidos de manera general para la Rama Judicial y para los
órganos estatales. Tal como se explicó en los acápites precedentes, el
principio de separación de poderes comprende la necesidad de preservar un
sistema de frenos y contrapesos al poder, y de esta exigencia no puede quedar
exonerado el sistema institucional de transición.
De esta
consideración se derivan al menos tres consecuencias: (i) en primer lugar, sin
perjuicio de las garantías propias de la independencia judicial estatuidas en
general para todos los operadores de justicia, el funcionamiento de la
Jurisdicción Especial para la Paz se encuentra sometido al sistema de controles
interorgánicos establecido en el ordenamiento jurídico; (ii) en segundo lugar,
tanto el Secretario Ejecutivo como el Presidente de la JEP deben actuar de
conformidad con los principios que rigen la función pública; (iii) finalmente,
el Secretario Ejecutivo se encuentra sometido al régimen ordinario de
responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal, y por tanto, no se encuentra
comprendido dentro del fuero estatuido de manera general para los magistrados
de las altas cortes, teniendo en cuenta que por no tener esta calidad y por no
ejercer funciones materialmente jurisdiccionales, y que por el contrario, su
rol dentro de la Jurisdicción Especial para la Paz se circunscribe a la
administración de dicha instancia, de acuerdo con las políticas determinadas
previamente por el órgano de gobierno correspondiente, decae el fundamento que
justifica la institucionalización del fuero; de este modo, una extensión de
esta figura anularía el sistema de frenos y contrapesos al poder que irradia
toda la institucionalidad estatal.
De acuerdo
con esto, la Corte declarará la constitucionalidad del artículo transitorio 5º del
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017, pero sobre la base de que (i) para
el funcionamiento de la JEP debe preservarse el sistema de controles inter
orgánicos establecido de manera general en la Constitución,; (ii) tanto el
Secretario Ejecutivo como el Presidente de la JEP deben actuar de conformidad
con los principios que rigen la función pública; (iii) el Secretario Ejecutivo
se encuentra sometido al régimen ordinario de responsabilidad fiscal,
disciplinaria y fiscal, y por ende, no le es extensivo el fuero estatuido de
manera general para los magistrados de las altas corporaciones judiciales; (iv)
las funciones jurisdiccionales atribuidas en el Acto Legislativo 01 de 2017 al
Secretario Ejecutivo, únicamente podrán ser ejercidas por éste hasta cuando
comience a funcionar la JEP.
La intervención de los juristas
extranjeros en la Jurisdicción Especial para la Paz
5.4.11.
Finalmente, los incisos 2º y 3º del artículo transitorio 7º del Acto
Legislativo 01 de 2017 prevén la intervención de los expertos extranjeros en
los procesos deliberativos y decisorios de la Jurisdicción Especial para la
Paz, al determinar que, tanto en las salas como en las secciones del Tribunal
para la Paz, éstos pueden participar en los debates en los que se los requiera
en las mismas condiciones de los magistrados, aunque sin derecho a voto. A
juicio de este Tribunal, la intervención de estos expertos extranjeros implica
introducir un elemento extraño en la función jurisdiccional, que altera de
manera sustantiva las dinámicas de deliberación y deliberación de un cuerpo
jurisdiccional como la JEP.
En efecto,
el Acto Legislativo 01 de 2017 confunde la figura del amicus curiae,
cuyo propósito es ilustrar el juicio de los operadores de justicia, para que
sus decisiones sean el resultado de procesos ilustrados y reflexivos y
ponderados, con la intervención directa de terceras personas en la función
jurisdiccional misma, que en últimas, implica una interferencia directa en los
procesos deliberativos y decisorios propios de la administración de justicia.
Esta última forma de intervención no atiende ya al objetivo constitucionalmente
admisible de enriquecer el juicio de los operadores de justicia o al de aportar
insumos para el ejercicio del rol judicial, sino que se inserta directamente en
el ejercicio de la función jurisdiccional como tal, y por esta vía invade y
obstruye la realización de la labor judicial.
Esta
modalidad de intervención de los expertos extranjeros en la JEP se agrava por
la circunstancia, primero, de que el acto legislativo dispone que estos pueden
participar en los procesos deliberativos y decisorios en las mismas condiciones
de los magistrados titulares con la sola limitación de que no tienen derecho a
voto, y segundo, de que tampoco se clarifica su rol específico dentro de esta
jurisdicción.  Es así como el Acto Legislativo 01 de 2017 parece asimilar a los
expertos extranjeros con los magistrados de la JEP, pero a continuación
establece que carecen de la posibilidad de votar, con lo cual no solo no
resulta claro qué papel cumplen dentro de la función jurisdiccional, sino que
también interfieren directamente con la labor desplegada por los magistrados de
la JEP.
En este
orden de ideas, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “cuando
se requiera la intervención de los juristas extranjeros, éstos participarán en
los debates de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en
las mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho a voto”, contenida
en el inciso 2º del artículo transitorio 7º del artículo 1º, así como de la
expresión “cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros,
éstos participarán en los debates de la Sala en la que se hubiera requerido su
intervención, en las mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho a
voto”, contenida en el inciso 3º del artículo transitorio 7º del artículo 1º.
5.5.   El
juicio de sustitución frente a los instrumentos de verdad, justicia, reparación
y no repetición
Finalmente, pasa la Corte a efectuar el juicio de
sustitución frente a los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no
repetición creados en el Acto Legislativo 01/17, tomando como referente de
análisis dos componentes esenciales de la Carta Política que guardan una
relación material directa con los asuntos abordados en la reforma
constitucional: por un lado, el deber del Estado de asegurar los derechos de
las personas, y en particular del deber del Estado de investigar, juzgar y
sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al
Derecho Internacional Humanitario; y por otro lado, el de asegurar los derechos
de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, y el derecho al
debido proceso.
A continuación se efectúa el escrutinio judicial en
estos dos frentes.
5.5.1. Los
instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición a la luz del deber
del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los
derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, y del
deber de asegurar los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación
5.5.1.1. La Corte encuentra que, una vez considerado
el contexto en el que se inscribe el Acto Legislativo 01 de 2017, el modelo
allí previsto no sustituye ni suprime los principios básicos con arreglo a los
cuales se estructuró el ordenamiento constitucional.
Tanto desde la perspectiva de la consideración
individual de los componentes que integral el sistema transicional, como desde
la perspectiva de su consideración global, el deber del Estado de restablecer
los derechos de los miembros del conglomerado social en el que se produjo la
violación masiva y sistemática de derechos, y particularmente de las víctimas,
no fue anulado ni sustituido en el Acto Legislativo 01 de 2017.
Desde el punto de vista global, la citada
normatividad creó un sistema cohesionado, balanceado e integral de instrumentos
jurídicos orientados a maximizar la satisfacción de las exigencias
constitucionales que se derivan para el Estado en un escenario de vulneración
masiva y sistemática de derechos, y en particular, las relativas a la
consecución de la verdad, de la justicia, de la reparación y de la no
repetición. Considerado en conjunto, este sistema proporciona una respuesta
integral a la sociedad y a las víctimas, ya que, por un lado, provee al Estado,
a la sociedad y a las víctimas de herramientas concretas para garantizar el
conocimiento de lo ocurrido en el marco del conflicto armado, la impartición de
justicia, la reparación a las víctimas y la no repetición de los actos
constitutivos de la violación de derechos. Y por otro lado, este sistema se
encuentra blindado por un sistema de condicionalidades entre los distintos
componentes, de tal modo que la satisfacción de cada uno de éstos es condición
para la realización de los demás, y de tal modo que el acceso al régimen
especial de justicia está sujeto al cumplimiento de las obligaciones inherentes
a los instrumentos de verdad, reparación y no repetición, previa verificación y
calificación de la JEP.
Con respecto a este régimen de
condicionalidades, la Corte estima que se trata de un elemento estructural del
sistema de verdad, justicia, reparación y no repetición, en la medida en que la
satisfacción de los derechos de la sociedad y de las víctimas resulta, no de la
sumatoria o del agregado de medidas contenidas en el Acto Legislativo 01 de
2017, sino del particular esquema de articulación entre todas éstas. En
esencia, este régimen de condicionalidades apunta a permitir la flexibilización
en los estándares regulares y ordinarios de justicia, pero sobre la base de que
esto tiene como contrapartida una ganancia en términos de acceso a la verdad,
de la reparación integral a las víctimas, y de implementación de garantías de
no repetición de los hechos que dieron lugar a la vulneración de derechos. Esta
lógica que subyace al acto legislativo se traduce en una regla de
condicionalidad, en virtud de la cual el acceso y el mantenimiento de todos los
componentes del régimen penal especial para el escenario transicional, se
encuentran supeditados a la contribución efectiva y proporcional a la
reconstrucción de la verdad, a la reparación de las víctimas del conflicto
armado, y a la implementación de garantías de no repetición.
De hecho, estas dinámicas e interacciones
no son extrañas a la historia constitucional colombiana, ya que en escenarios
de transición como los que enfrenta el Acto Legislativo 01 de 2017, la búsqueda
de la paz suele requerir importantes sacrificios en términos de otros bienes
constitucionales, especialmente en materia de justicia. Por tan solo mencionar
algunos ejemplos, en el marco del Acto Legislativo 01 de 2012, que introdujo el
marco jurídico para la paz, se habilitó al legislador para establecer la
priorización y selección de los crímenes cometidos en el marco del conflicto
armado, para concentrar la persecución penal en los máximos responsables de los
delitos de genocidio, de lesa humanidad y crímenes de guerra, sobre la base de
que la reducción en los estándares de justicia se vería compensada con
ganancias sustanciales en la construcción de una paz estable y duradera. En
este contexto, la Corte Constitucional precisó que el modelo era
constitucionalmente viable en tanto que estuviese precedido de la
desmovilización efectiva y de la entrega de armas por los grupos armados, así
como de la satisfacción de los derechos de las víctimas[1003].
Así las cosas, este régimen presenta las
siguientes particularidades: (i) primero, tiene un carácter integral y
comprensivo, en tanto que se extiende a todos los componentes del régimen
sancionatorio especial establecidos para las conductas cometidas en el marco
del conflicto armado; de esta suerte, el acceso y el mantenimiento de todos los
tratamientos especiales, beneficios, renuncias, derechos y garantías
especiales, se encuentran supeditados al aporte en los demás componentes del
sistema, relativos a la verdad, a la reparación y a la no repetición, todo
dentro de la lógica de que las renuncias del Estado en su rol de persecución y
represión del fenómeno criminal, y las renuncias de la sociedad y de las
víctimas a que se sancionen las violaciones a los derechos humanos y las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario son admisibles únicamente si
se encuentran compensadas con ganancias proporcionales y efectivas en los demás
componentes del sistema transicional; (ii) segundo, la condicionalidad se
extiende tanto al acceso como al mantenimiento de todos los elementos del
régimen penal especial, de modo que las contribuciones a la verdad, a la
reparación integral a las víctimas y a la implementación de garantías de no
repetición son necesarias no solo para obtener el tratamiento penal
diferenciado, sino también para permanecer en él; y a su turno, el
incumplimiento de las condiciones no solo impide acceder a los tratamientos
diferenciales, sino que también implica la pérdida, no de la competencia de la
JEP, sino de los tratamientos especiales, con sujeción al principio de
gradualidad; (iii) tercero, el régimen se estructura en función de los
principios de proporcionalidad y de gradualidad, en el sentido de que el nivel
de contribución a la verdad, a la reparación y a la no repetición determina, al
menos parcialmente, la magnitud de los beneficios susceptibles de ser
otorgados, y en el sentido de que la dimensión y la gravedad del incumplimiento
de las condiciones determina el alcance de la pérdida del tratamiento especial.
De este modo, la Corte precisa que cada uno
de los tratamientos especiales, beneficios, renuncias, derechos y garantías
previstas en el Acto Legislativo 01 de 2017 está sujeta a la verificación por
parte de la Jurisdicción Especial para la Paz de todas las obligaciones
derivadas del Acuerdo Final y, en particular, del cumplimiento de las
siguientes condicionalidades:
(i)
La dejación de armas.
(ii)
La obligación de contribuir activamente a
garantizar el éxito del proceso de reincorporación a la vida civil de forma
integral.
(iii)      La obligación de aportar verdad plena en los términos del inciso
octavo del artículo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de
2017.
(iv)      La obligación de garantizar la no repetición y abstenerse de cometer
nuevos delitos, o delitos de ejecución permanente, después del primero de diciembre
de 2016, en particular, las conductas asociadas con cualquier eslabón de la
cadena de producción de los cultivos de uso ilícito.
(v)
La obligación de contribuir a la reparación de
las víctimas, y en particular, a decir la verdad en relación con los procedimientos
y protocolos para inventariar todo tipo de bienes y activos.
(vi)      La obligación de entregar los menores de edad, en particular las
obligaciones específicas establecidas en el numeral 3.2.2.5. del Acuerdo Final.
5.5.1.2. Asimismo, la Corte encuentra que desde la perspectiva de la
consideración individual de los componentes del sistema de verdad, justicia,
reparación y no repetición, el Acto Legislativo 01 de 2017 preserva en su
integridad el deber del Estado de garantizar los derechos de la sociedad y de
las víctimas.
El sistema de verdad en el Acto Legislativo 01 de 2017
5.5.1.3. Con respecto al componente de verdad, la satisfacción del
derecho se canaliza por dos vías fundamentales. Por un lado, se encuentran las
garantías de verdad en el marco de los procesos penales previstas en la
legislación ordinaria, todas las cuales son aplicables en el escenario
transicional, y en particular, en los trámites que se surten en la JEP, tales
como la publicidad de la actuación procesal[1004], las facultades de intervención de las víctimas en el proceso penal
con el objeto de asegurar su derecho a la verdad[1005], o las competencias del Ministerio Público dentro de estos procesos
con el objeto de que las actuaciones y decisiones permitan el conocimiento de
la verdad[1006]. Además, el Acto Legislativo 01 de 2017 crea una herramienta para
el conocimiento y difusión de la verdad extrajudicial, a través de una Comisión
para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición,
organismo este que tiene por objeto “conocer la verdad de lo ocurrido en el
marco del conflicto y contribuir al esclarecimiento de la violaciones e
infracciones cometidas en el mismo y ofrecer una explicación amplia de su
complejidad a toda la sociedad”. Aunque el Acto Legislativo no precisa el
enfoque con el que se debe emprender esta labor, ni determina si la
reconstrucción del conflicto armado en Colombia se debe concentrar en la
identificación de las variables de contexto que explicarían el surgimiento o el
mantenimiento del fenómeno, en los patrones de macro criminalidad que marcaron
este período histórico, o en la identificación de las historias individuales de
criminalidad, en cualquier caso, se trata de una herramienta adicional al
repertorio de instrumentos ya existentes en el derecho positivo, que se
especializa en la reconstrucción y en la explicación de este fenómeno social.
No encuentra la Corte que la creación de este instrumento anule algún eje
transversal de la Constitución Política.
El sistema
de justicia
5.5.1.4. Con respecto al componente de justicia, la Corte encuentra
que, en principio, el acto legislativo objeto de revisión preservó el deber de
investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y
las infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
Tal como se explicó en los acápites precedentes, el Acto Legislativo
establece un régimen especial y diferenciado para la investigación, juzgamiento
y sanción de las infracciones cometidas en el marco del conflicto armado,
régimen que, en principio, no responde al paradigma de la justicia retributiva,
en distintos sentidos: (i) primero, se habilita al Estado para renunciar a la
función persecutoria en función de criterios objetivos y subjetivos, pues el
Estado se encuentra habilitado para no criminalizar a las personas que no
tienen la calidad de máximos responsables (criterio subjetivo), y para no
criminalizar aquellos delitos que no constituyen un delito de lesa humanidad,
genocidio o un crimen de guerra (criterio objetivo), universo éste frente a las
cual, según el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2017 es procedente la
renuncia condicionada a la persecución judicial penal, mediante dispositivos
como la amnistía, el indulto o la suspensión total de la ejecución de la pena;
(ii) y segundo, mediante la aplicación de un régimen sancionatorio alternativo
que contempla, entre otras cosas, sanciones penales reducidas, la suspensión
parcial o total de la ejecución de la pena, la aplicación de penas
alternativas, las modalidades especiales de cumplimiento de la pena, entre
otras; es así como el artículo 13 establece que las sanciones que impone la
Jurisdicción Especial para la Paz tienen por objeto “satisfacer los derechos
de las víctimas y consolidar  la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa
y reparadora del daño causado, siempre en relación con el grado de
reconocimiento de verdad y responsabilidad”, y remite al Acuerdo Final para
efectos de fijar el esquema de penas, las cuales, a su turno, reducen o
suprimen el componente retributivo.
Aunque ese modelo difiere del acogido regularmente en el sistema
judicial ordinario, no suprime ni elimina las bases del deber del Estado de
investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y
las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, no suprimen ni eliminan
las bases del citado principio.
Con respecto a la facultad para concentrar la función persecutoria
de los delitos en los máximos responsables de los delitos de lesa humanidad, de
genocidio y de los crímenes de guerra cometidos en el marco del conflicto
armado, y a la de renunciar a la persecución respecto de todos aquellos que no
tienen esta connotación, ya en la Sentencia C-579 de 2013[1007] se determinó que en escenarios excepcionales de transición es
constitucionalmente admisible esta renuncia, no solo porque en contextos de
violación masiva y sistemática de derechos el esquema tradicional de punición
se traduce en una impunidad de facto por las limitaciones inherentes a los
sistemas ordinarios de justicia, sino también porque el deber de atacar el
fenómeno criminal se logra con el desvertebramiento de los macroestructuras
delictuales y con la identificación de los patrones de las violaciones de los
derechos humanos. De esta suerte, el sustrato del deber de investigar, juzgar y
sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al
Derecho Internacional Humanitario consiste exclusivamente en la criminalización
efectiva de los máximos responsables de los delitos más graves y
representativos, tal cual prevé el Acto Legislativo 01 de 2017.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la renuncia a la
persecución penal prevista en el Acto Legislativo 01 de 2017 no es
incondicionada, sino que se supedita al cumplimiento de las exigencias
inherentes al sistema de verdad, justicia, reparación y no repetición. Por
ello, el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017 se refiere a la facultad
que tiene el legislador estatutario de autorizar la “la renuncia
condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no
seleccionados”, con lo cual se reitera la integralidad y la universalidad
del régimen de condicionalidades. Esto satisface el imperativo derivado del
deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los
derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario,
consistente en supeditar el otorgamiento de tratamientos penales benéficos, al
aporte proporcional en materia de verdad, reparación a las víctimas e
implementación de garantías de no repetición, tal como se precisó en la citada Sentencia
C-579 de 2013. De esta suerte, la medida del constituyente no solo preserva el
núcleo intangible de los componentes esenciales de la Carta Política, sino que,
evaluado el sistema en su conjunto, arroja un balance positivo en términos de
verdad, justicia, reparación y no repetición.
Por su parte, con respecto a los tratamientos penales especiales
previstos en el Acto Legislativo 01 de 2017 para los delitos que no son
susceptibles de renuncia a la persecución judicial, también se preserva el
sustrato básico del deber de investigar, juzgar y sancionar las graves
violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional
Humanitario, dado que el acceso y la permanencia en los mismos se encuentra
supeditados al cumplimiento de las condiciones relativas a la contribución
proporcional a la verdad, a la  reparación y a la no repetición, y dado que en
cualquier caso, respecto de este grupo de delitos se garantiza la imposición de
una sanción efectiva que tenga un componente retributivo. El propio Acuerdo
Final al que remite el artículo transitorio 13 establece expresamente que las
sanciones propias tienen un componente retributivo de “restricciones
efectivas de libertades y derechos, tales como la libertad de residencia y
movimiento, que sean necesarias para su ejecución”, que las sanciones
alternativas “tienen una función esencialmente retributiva de pena privativa
de la libertad de 5 a 8 años”. La Corte entiende, por tanto, que respecto
de los máximos responsables de los delitos más graves y representativos
cometidos en el marco del conflicto armado, el Acto Legislativo 01 de 2017 consagra
el deber de imponer una sanción efectiva y proporcional, por lo cual, se
preserva el sustrato del deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las
graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario.
Por lo demás, que el artículo transitorio 13 haya remitido al
Acuerdo Final para definir el esquema sancionatorio, y que haya incorporado al
ordenamiento jurídico las previsiones de dicho instrumento en esta materia, y
en especial los numerales 60, 61 y 62 y el listado de sanciones del sub-punto
5.1.2., tampoco desconoce los elementos medulares del sistema constitucional,
pues aunque el Acuerdo Final por sí solo carece de fuerza vinculante, el
constituyente secundario sí se encontraba habilitado para materializar su
contenido, bien sea reproduciendo o desarrollando sus contenidos, o bien sea
dotando de fuerza normativa algunos de sus puntos, como justamente ocurrió con
el artículo transitorio 13.
La figura de la responsabilidad de mando
5.5.1.5. En este marco, la Corte también desestima los señalamientos
de diferentes intervinientes en el sentido de que el artículo transitorio 24
del Acto Legislativo 01 de 2017, que regula la figura de la responsabilidad de
mando, habría anulado el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las
graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario[1008].
Los cuestionamientos vertidos en el proceso judicial apuntan a
demostrar que el referido precepto habría hecho nugatoria la prohibición de la
impunidad, por la confluencia de dos tipos de deficiencias.
Por un lado, por el restringido ámbito de aplicación personal del
artículo transitorio 24, en la tanto figura de la responsabilidad de mando
habría sido prevista únicamente para los miembros de la fuerza pública y no
para todos los actores del conflicto armado, con lo cual, al no existir un
título específico para imputar la responsabilidad a quienes no siendo miembros
de la fuerza pública tuvieron la mayor participación en los delitos más graves
y representativos cometidos en el marco del conflicto armado, se generarían
nuevos espacios de impunidad.
Y por otro lado, porque la regulación de la figura resultaría
insuficiente de cara al deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar a
los responsables de los delitos cometidos en el contexto del conflicto armado.
Primero, por el marco normativo al que remite el artículo transitorio 24, ya
que, en virtud de tales remisiones, la responsabilidad de mando estaría
regulada por la legislación doméstica y por el derecho operacional, pero no por
el derecho penal internacional, cuerpos normativos aquellos que no ofrecen las
herramientas necesarias para la criminalización de los superiores jerárquicos
por los crímenes cometidos por sus subordinados, por el desconocimiento de los
deberes de control que les son inherentes. Y segundo, porque los criterios
materiales para la imputación de la responsabilidad difieren de los estándares
del Estatuto de Roma, haciendo inoperante y diluyendo la responsabilidad de los
superiores jerárquicos dentro de la fuerza pública.
Sobre este último punto, los intervinientes advirtieron sobre la
existencia de cinco limitaciones a la responsabilidad de mando de los miembros
de la fuerza pública derivada del artículo transitorio 24: (i) la exigencia de
un control efectivo sobre la conducta criminal de los subordinados, y no, de
manera más amplia, uno control general sobre los mismos, con lo cual se podría
dejar de sancionar “el abandono, por parte del jefe militar, de sus deberes
con arreglo al derecho internacional”[1009]; (ii) la exigencia de que los delitos
de base sean cometidos dentro del área de responsabilidad del superior, con lo
cual se podrían dejar de criminalizar los delitos en los que el alto mando tenía
un control efectivo en áreas que formalmente no le fueron asignadas para su
control, “reviviendo los requisitos de iure para establecer la existencia de
control efectivo, [y se] ignora la realidad de los poderes que el superior
tuviese realmente”[1010]; (iii) la exigencia de que el superior
jerárquico tenga la capacidad legal, y no solo material, de emitir órdenes, con
lo cual “la disposición excluye en los hechos la responsabilidad penal de
los superiores que tenga poder y autoridad de facto para prevenir (o castigar)
el crimen de un subordinado, pero carezcan de autoridad de iure”[1011]; (iv) se criminaliza únicamente al
superior directo del subordinado que cometió el crimen, con lo cual se podría
dejar de sancionar a “los superiores de mayor jerarquía que ejerzan el
control efectivo a través de subordinados intermedios (…) y a aquellos
individuos que potencialmente tienen algunas de las responsabilidades más
grandes”[1012]; (v) la exigencia del “conocimiento
actualizable” por parte el superior jerárquico, con lo cual se podrían
dejar de sancionar aquellos casos en que los altos mandos tenían razones para
saber o tenían el deber de conocer sobre la potencial o real realización de los
delitos de base[1013].
La Corte comparte la preocupación de los intervinientes, en el
sentido de que bajo el modelo de criminalización previsto en el Acto
Legislativo 01 de 2017, concentrado en la investigación, juzgamiento y sanción
de los máximos responsables de los delitos más graves y representativos
cometidos en el marco del conflicto armado, el régimen de responsabilidad de
quienes tienen el dominio dentro de las estructuras organizadas de poder
constituye un elemento decisivo dentro del sistema de verdad, justicia,
reparación y no repetición.
Sin embargo, en el contexto del juicio de sustitución, la Corte
discrepa de las apreciaciones de los intervinientes sobre la supresión de la
prohibición de la impunidad que, a su juicio, habría provocado el artículo
transitorio 24.
5.5.1.6. En efecto, el análisis judicial debe tener en cuenta,
primero, la naturaleza de la disposición objeto del escrutinio judicial, y
segundo, las herramientas con las que cuenta el derecho positivo para
criminalizar los delitos.
En este sentido, debe tenerse en cuenta que el artículo transitorio
24 se encuentra integrado a una reforma constitucional que positiviza un
instrumento de transición orientado a la consecución de una paz estable y
duradera.
En tanto parte integral de una reforma constitucional, el análisis
judicial no puede ser asimilado a un control material de la legislación, y, por
tanto, el interrogante que se debe plantear este tribunal es únicamente si el
referido precepto tiene por objeto o efecto la anulación de algún eje
definitorio del ordenamiento superior, y en particular, la prohibición de la
impunidad.
Y a su turno, como el Acto Legislativo 01 de 2017 se inscribe en un
escenario transicional, el examen sobre la eventual sustitución de la
prohibición de la impunidad no se orienta a determinar si el nuevo marco
normativo garantiza la criminalización de todas las infracciones penales cometidas
en el contexto del conflicto armado, sino si el artículo transitorio 24 tiene
por objeto o efecto impedir la criminalización de los máximos responsables de
los delitos más graves y representativos cometidos en dicho escenario. Tal como
se explicó anteriormente, en la sentencia C-577 de 2014[1014] este tribunal sostuvo que en contextos de transición la prohibición
de la impunidad exige al menos la investigación, juzgamiento y sanción de los
máximos responsables de las peores formas de criminalidad, y en particular, de
los delitos de genocidio, de lesa humanidad y de los crímenes de guerra, por lo
cual, debe ser este el referente del juicio de sustitución.
Asimismo, la revisión judicial debe partir del reconocimiento del
especial margen de apreciación con el que contaba el constituyente secundario
para diseñar las estructuras de imputación penal en escenarios transicionales,
así como de la necesidad de efectuar un análisis holístico e integral en el que
las consideraciones sobre la eventual supresión del deber del Estado de
investigar, juzgar y sancionar se articulen con las consideraciones sobre
contribución de las medidas analizadas, consideradas en conjunto, a la
consecución de la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.
Así las cosas, el punto relevante y decisivo desde la perspectiva
del juicio de sustitución no es si la figura de la responsabilidad de mando fue
delineada en los términos más estrictos posibles, si amplió los dispositivos de
la responsabilidad penal a sus más amplias posibilidades, o si reprodujo la
fórmula del Estatuto de Roma, sino si alguna de estas circunstancias deviene en
la anulación de la prohibición general de la impunidad, que constituye
precisamente el elemento definitorio de la Carta Política que le corresponde
preservar a este tribunal, y dentro del cual el constituyente secundario
contaba con un amplio margen de maniobra para configurar las estructuras de
imputación penal.
Partiendo de estas premisas de análisis, la Corte descarta los
señalamientos de algunos de los intervinientes sobre la sustitución de los
elementos definitorios del ordenamiento constitucional.
5.5.1.9. En efecto, el deber general del Estado de investigar,
juzgar y sancionar a los máximos responsables de las graves violaciones a los
derechos humanos y las infracciones al derecho internacional humanitario se
materializa a través de los múltiples instrumentos que provee la legislación
interna, y que, en particular, permiten criminalizar a quienes han tenido un
rol esencial en la comisión de los delitos de genocidio, de lesa humanidad y en
los crímenes de guerra, instrumentos cuya aplicación se encuentra prevista en
el Acto Legislativo 01 de 2017, sin perjuicio de la aplicación de normas
especiales previstas para el escenario transicional.
De este modo, los títulos de imputación previstos en la legislación
nacional pueden ser utilizados para investigar, juzgar y sancionar a los
máximos responsables de los crímenes más graves y representativos cometidos en
el marco del conflicto armado, a través de las distintas formas de autoría y de
participación, mediante las diferentes formas de comisión de delitos según la
modalidad activa o pasiva de la conducta del sujeto activo, e, incluso, a
través de los distintos tipos penales.
Así, el Código Penal y el Código Penal Militar contemplan las
distintas formas de autoría y de participación, con figuras como la
autoría mediata, la coautoría, la instigación y la complicidad. Como se verá más
adelante, todos estos dispositivos pueden ser empleados para investigar, juzgar
y sancionar a quienes han cumplido un rol esencial en la comisión de los
delitos más graves y representativos en el marco del conflicto armado. Así, se
encuentra la autoría mediata[1015], en la que el agente realiza el tipo penal valiéndose de otra
persona que actúa como instrumento suyo para la ejecución de la conducta típica[1016]; desde esta perspectiva, cuando en el marco de una estructura
vertical de poder una persona que tiene la autoridad y el mando efectivo se
vale de sus subordinados, utilizándolos como instrumentos para realizar la
conducta típica, quienes actúan en una causal de atipicidad, de justificación o
de inculpabilidad, se entiende que el autor del delito es el superior
jerárquico. De igual modo, la ley contempla la figura de la coautoría[1017], en la que, mediando un acuerdo común, dos o más personas actúan
con división de trabajo criminal; en estas hipótesis existe una decisión, una
resolución delictiva o un acuerdo común entre dos o más personas, en el sentido
de que cada una se compromete a asumir una tarea específica en el marco de un
plan criminal, y en desarrollo de este acuerdo, cada uno de ellos hace un
aporte efectivo y determinado para la consumación de la conducta criminal;
nuevamente, si en el marco de una estructura de poder se configura un acuerdo
de división de roles y tareas para la consumación de un acto criminal, todas
estas personas serán responsables de los respectivos delitos.
La dogmática y la legislación penal también contemplan las distintas
formas de participación en la comisión de hechos punibles, a través de
las figuras de la determinación y de la complicidad. En el primer caso,
una persona determina o provoca a otra para cometer un delito, mediante incentivos
como agasajos, obsequios o promesas, o mediante amenazas, violencia, coacción,
inducción al error o el abuso de autoridad, pero sin que el instigador mantenga
el control de la actuación delictiva[1018]. Y en el segundo caso una persona proporciona una colaboración a
otra en la realización de un hecho punible cometido dolosamente, o brinda una
ayuda posterior, mediada por un acuerdo previo o concomitante del delito[1019].
Por su parte, la legislación también prevé las distintas formas de
comisión de los delitos según la modalidad activa o pasiva del agente. Es así
como el artículo 25 del Código Penal establece que la conducta punible puede
ser realizada por comisión o por omisión, de modo que cuando una persona tiene “el
deber jurídico de impedir un resultado perteneciente a una descripción típica y
no lo llevare a cabo, estando en la posibilidad de hacerlo, quedará sujeto a la
pena contemplada en la respectiva norma penal”. Este deber jurídico, a su
turno, se establece en función de la asignación y distribución de cargas en
relación con la protección de los bienes jurídicos concretos tutelados por la
ley penal, así como en función de la asignación de responsabilidades en
relación con la vigilancia de las distintas fuentes de riesgo.[1020].  Nuevamente, a través de la figura de la omisión impropia es
posible adjudicar responsabilidad a quienes en el contexto de una estructura
vertical de poder omiten las medidas necesarias para evitar un resultado
constitutivo de un delito, cuando ocupan la posición de garante respecto del
bien jurídico respectivo.
Finalmente, la ley penal contempla ciertos delitos de omisión a
través de los cuales se puede sancionar a quienes ocupan una posición de
dominio en organizaciones criminales, incluso cuando no han participado
directamente en su realización. Es así como dentro del capítulo sexto del
Título XV del Código Penal, referido a los delitos contra la administración de
justicia, se encuentra el delito de favorecimiento, estableciendo que quien “tenga
conocimiento de la comisión de la conducta punible, y sin concierto previo,
ayudare a eludir la acción de la autoridad o a entorpecer la investigación
correspondiente, incurrirá en prisión de uno (1) a cuatro (4) años”, delito
que, en los casos de genocidio, desaparición forzada, tortura, desplazamiento
forzado, homicidio, extorsión, enriquecimiento ilícito, secuestro extorsivo,
tráfico de drogas, estupefacientes o sustancias sicotrópicas, tiene un
incremento punitivo de 4 a 12 años.[1021]
Además de la tipificación como delitos autónomos de aquellas
conductas que suponen la pertenencia a una organización criminal, como el
concierto para delinquir, la rebelión, la sedición o el tráfico de
estupefacientes, los operadores jurídicos han empleado las categorías de la
dogmática penal para criminalizar en el orden interno a los mayores
responsables de los crímenes de guerra, de los delitos de lesa humanidad o del
genocidio, cuando son cometidos en el escenario de una estructura vertical de
poder. En términos generales, se ha entendido que en el contexto de
organizaciones jerárquicas en las que las órdenes o directrices que emanan de
la cúpula de la organización normalmente no se discuten y son cumplidas con un
alto nivel de certeza por el cuerpo de base, hay lugar a penalizar a quienes
detentan el control y la autoridad, incluso cuando los delitos efectivamente
cometidos no hayan sido planeados o ideados específicamente por tales personas.
Partiendo de esta base conceptual y normativa, la dogmática y la jurisprudencia
han venido empleando las estructuras tradicionales de imputación en el contexto
de los aparatos o maquinarias de poder, para atribuir la responsabilidad penal
a quienes cumplen un rol determinante o a quienes ocupan una posición de
dominio en las tales organizaciones, sean de carácter terrorista, guerrillero,
paramilitar, o sean las propias organizaciones de origen estatal, como las
fuerzas militares.[1022]
Es a la luz de este complejo de estructuras de imputación de la
responsabilidad penal que debe evaluarse la posible sustitución del deber del
Estado de investigar, juzgar y sancionar a los máximos responsables de los
delitos más graves y representativos cometidos en el marco del conflicto
armado, máxime cuando la apertura y la flexibilidad de las categorías de la
dogmática penal permiten sancionar no solo a quienes perpetran directamente los
delito sino también a los denominados “sujetos de atrás”, no solo en
relación con las fuerzas militares, sino también frente a los grupos armados
ilegales, y no únicamente en aquellas hipótesis en las que una persona idea y
planea de manera deliberada una acción criminal en el marco de una organización
para que luego sea ejecutada por el cuerpo de base, sino también cuando quienes
tienen el control y el dominio de la organización, omiten la adopción de
medidas idóneas y eficaces para la prevención y sanción de los delitos de los
subordinados.[1023]
Así pues, el sistema jurídico cuenta con diversos instrumentos para
investigar, juzgar y sancionar, en general, las graves violaciones a los
derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
5.5.1.9. Con respecto a las hipótesis específicas a las que apunta
la figura de la responsabilidad de mando, el derecho positivo también provee
distintas herramientas.
En efecto, esta responsabilidad se configura cuando una persona que
tiene el mando y el control en una organización o en una fracción de ella,
omite adoptar las medidas apropiadas para evitar la comisión de delitos o para
sancionar su realización por parte de sus subordinados, teniendo el
conocimiento o habiendo contado con los elementos para conocer de su
realización.[1024]
Frente a este fenómeno, el derecho internacional ha delineado,
primero por vía jurisprudencial, y posteriormente por vía normativa, la figura
de la responsabilidad de mando.[1025] De hecho, el instituto de la responsabilidad de mando tuvo un
origen jurisprudencial[1026], y se estructuró a partir de principios generales, y no de una
regla definida, formal y definitivamente establecida, y tan solo tardíamente
fue positivizado en el derecho penal internacional y en el derecho internacional
humanitario[1027].
Y a nivel normativo, este propósito se ha canalizado a través de
distintas fórmulas que han evolucionado a lo largo del tiempo, y que incluso
hoy en día coexisten en el derecho internacional y que son objeto de avivados
debates. Es así como el artículo 86 del Protocolo Adicional I a los Convenios
de Ginebra establece la obligación de los Estados de reprimir las infracciones
graves “que resulten del incumplimiento del deber de actuar”, con lo
cual se entiende que los superiores deben ser sancionados cuando no toman las
medidas adecuadas contra las graves infracciones cometidas por los
subordinados, teniendo el deber de hacerlo. Precisando la directriz anterior,
el artículo 86 determina que “el hecho de que la infracción de los Convenios
o del presente Protocolo haya sido cometida por un subordinado no exime de
responsabilidad penal o disciplinaria, según el caso, a su superiores, si éstos
sabían o poseían información que les hubiera permitido concluir, en las
circunstancias del momento, que ese subordinado estaba cometiendo o iba a
cometer tal infracción y si no tomaron todas las medidas factibles que estaban
a su alcance para impedir o reprimir esta infracción”. A su turno, el
artículo 87 detalla los deberes de los mandos militares, a efectos de precisar
el alcance de su responsabilidad por los delitos cometidos por sus
subordinados.
Por su parte, en el derecho internacional humanitario el Comité
Internacional de la Cruz Roja plasmó el dispositivo de la responsabilidad de
mando en la regla 153 de las Normas Consuetudinarias del Derecho Internacional
Humanitario que establece que “los jefes y otros mandos militares son
penalmente responsables de los crímenes de guerra cometidos por sus
subordinados si sabían, o deberían haber sabido, que éstos iban a cometer o
estaban cometiendo tales crímenes y no tomaron todas las medidas razonables y
necesarias a su alcance para evitar que se cometieran o, si se habían cometido,
para castigar a los responsables”.
Igualmente, el Estatuto de Roma contiene dos formulaciones de la
responsabilidad de mando, una para los miembros de la fuerza pública, y otra
para los miembros de los demás tipos de organizaciones. Es así como el artículo
28 determina, en el contexto de la fuerza pública, que los jefes militares son “penalmente
responsables por los crímenes de la competencia de la Corte que hubieren sido
cometidos por fuerzas bajo su mando y control efectivo, o su autoridad o control
efectivo, según sea el caso, en razón de no haber ejercido un control apropiado
sobre esas fuerzas cuando: i) hubiere[n]sabido o, en razón de las
circunstancias del momento, hubiere debido saber que las fuerzas estaban
cometiendo esos crímenes o se proponían cometerlos; y ii) No hubiere[n]
adoptado todas las medidas necesarias y razonables a su alcance para prevenir o
reprimir o para poner el asunto en conocimiento de las autoridades competentes
a los efectos de su investigación y enjuiciamiento”. En los demás
escenarios el artículo 28 b) precisa que la responsabilidad se configura cuando
el superior “hubiere tenido conocimiento o deliberadamente hubiere hecho
caso omiso de información que indicase claramente que los subordinados estaban
cometiendo esos crímenes o se proponían cometerlos” y “los crímenes
guardaren relación con actividades bajo su responsabilidad y control efectivo”.
Por otro lado, tanto en la dogmática como en la práctica jurídica se
ha entendido que el fenómeno al que apunta el dispositivo de la responsabilidad
de mando debe ser intervenida con las categorías tradicionales del derecho
penal, y no solo con los instrumentos del derecho internacional, y que,
propiamente hablando, el Estatuto de Roma no contiene títulos directos de
imputación, sino mandatos de criminalización para el Estado, que deben ser
materializados en el derecho interno.
Se ha afirmado, por ejemplo, que la omisión de medidas para prevenir
la comisión de crímenes por parte de los subordinados puede canalizarse a
través de la figura de la omisión impropia o comisión por omisión, y que la
omisión de las medidas de represión, a través de estructuras alternativas,
mediante tipos penales como el favorecimiento y la omisión de denuncia, o,
eventualmente, a través de la figura de la complicidad[1028].
También se
ha sostenido que los dirigentes de las organizaciones deben responder de los
delitos cometidos por sus intermediarios en calidad de autores mediatos¸ partiendo
de la base de que los denominados “sujetos de atrás” tienen el dominio
del hecho; bajo este entendimiento, la autoría mediata se configura cuando los
dirigentes de una organización tienen el dominio de la estructura criminal, los
ejecutores materiales son fungibles, y la organización se encuentra
desvinculada del orden jurídico. Igualmente, para
justificar la criminalización de los máximos responsables se ha apelado a
estructuras de imputación alternativas, a través de la tesis de la coautoría[1029], la tesis de la autoría simultánea,
accesoria o paralela[1030], la teoría de la determinación o
inducción[1031], y la teoría de la complicidad
necesaria.
De este
modo, las hipótesis que a la luz del derecho penal internacional y del derecho
humanitario deben ser criminalizadas bajo la figura de la responsabilidad de
mando, en la legislación doméstica podrían ser objeto de investigación,
juzgamiento y sanción bajo las categorías de la dogmática penal.[1032]
Desde esta perspectiva teórica, las regulaciones del Protocolo I
Adicional a los Convenios de Ginebra, del Estatuto de Roma y de las Normas
Consuetudinarias del Derecho Internacional Humanitario no serían títulos o
estructuras autónomas de imputación, sino mandatos generales de penalización
que deben ser concretados en el derecho interno a través de las categorías de
la legislación doméstica. Desde este punto de vista, los desarrollos del
derecho internacional relativos a la responsabilidad de mando tendrían una
doble relevancia: por un lado, constituirían un mandato de adecuación de la
legislación y la jurisprudencia del derecho interno, de suerte que aunque las
formulaciones del derecho internacional del instituto de la responsabilidad de
mando no constituye una estructura autónoma de imputación, sí debe tener encontrar
un referente general o específico en el derecho interno; y adicionalmente,
estas formulaciones delimitarían el ámbito de las competencias de la Corte
Penal Internacional, y constituirían una hipótesis de responsabilidad que puede
aplicar dicho tribunal.
Así las cosas, el punto de referencia para el análisis de la validez
del Acto Legislativo 01 de 2017 es el deber del Estado de investigar, juzgar y
sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al
Derecho Internacional Humanitario, más allá de las posibles formulaciones
concretas que se puedan hacer del mismo. Y desde este punto de vista, la
fórmula de la responsabilidad de mando del Estatuto de Roma no debe ser
entendida como un tipo penal autónomo ni como una estructura rígida e
inamovible que deba ser incorporada directamente en el derecho interno, sino
como un deber de penalización que puede materializarse a través de las
categorías que el constituyente o el legislador estime convenientes para
enfrentar ese fenómeno específico. Y en este escenario, la cuestión relevante
no es si la figura de la responsabilidad de mando se convierte en una
estructura autónoma de imputación, ni si se reproducen los criterios de
imputación previsto en el Estatuto de Roma, sino si se recoge y se criminaliza
adecuadamente el fenómeno que se pretende atacar[1033]. Así pues, la fuente jurídica de la responsabilidad del superior no
radica tanto en el artículo 28 del Estatuto de Roma, ni en el artículo 86 del
Protocolo I adicional a la Convención de Ginebra, ni la Regla 153 de las Normas
Consuetudinarias del Derecho Internacional Humanitario, sino el principio
subyacente a todas estas normas, que exige responsabilizar a los superiores,
militares y no militares, por su omisión en el deber de prevenir y reprimir las
conductas criminales de sus subordinados, habiendo tenido conocimiento o
debiendo haber conocido de tal circunstancia[1034].
La Corte
toma nota de las dificultades inherentes a este proceso de adecuación
normativa, así como de las múltiples controversias a las que ha dado lugar. Se
sostiene por ejemplo, que las estructuras ordinarias de imputación fueron
concebidas en escenarios criminales distintos a los que dio lugar el instituto
de la responsabilidad de mando en el derecho internacional, y que, por tanto,
el fenómeno delictivo al que subyace dicha figura es difícil de encuadrar en
las categorías clásicas del derecho penal. Kai Ambos sostiene, por ejemplo, que
propiamente hablando, el citado instituto no es una modalidad de omisión
impropia, ni una forma de responsabilidad por participación, ni un crimen
doloso con o sin representación, ni una forma de autoría mediata: no se
trataría de una comisión por omisión porque lo que se castiga no son los
delitos de base que le serían atribuidos por no evitar un resultado que tendría
el deber jurídico de evitar como garante, sino por incumplir un deber de
control de los subordinados[1035]; tampoco se trataría de una modalidad de participación, teniendo en
cuenta que la responsabilidad del superior se estructura en función de la
omisión de las medidas de control orientadas a impedir el hecho principal y en
función del conocimiento positivo de la ignorancia negligente sobre la
inminente comisión de los delitos, mientras que en la participación se
estructura en función la contribución o ayuda a la comisión de los delitos y de
la intención y querer deliberado en la realización de los hechos punibles[1036]; y tampoco podría ser asimilada a la autoría mediata, ya que esta
última supone la emisión de una orden y en todo caso de una conducta positiva
que tiene por objeto y efecto la comisión del crimen, mientras que en la
responsabilidad del superior el delito se configura por la infracción a un
deber de control, es decir, por una conducta omisiva[1037].
Sin embargo, pese a que la superposición de categorías pueda ser
problemática, y pese a que no existe un consenso sobre la forma en que las
estructuras clásicas de imputación penal puedan ser empleadas para sancionar
las hipótesis fácticas a las que apunta la figura de la responsabilidad de
mando en el derecho internacional, desde la perspectiva del juicio de
sustitución el punto relevante es que los operadores de justicia cuentan con un
amplio repertorio de títulos de imputación para investigar, juzgar y sancionar
a los máximos responsables de los delitos de genocidio, lesa humanidad y
crímenes de guerra y que en el A.L. 01 de 2017 se ha consagrado una modalidad
especifica de responsabilidad de mando para los militares. De este modo, lo
decisivo desde el punto de vista constitucional es que los operadores de
justicia cuentan con un muy amplio conjunto de instrumentos jurídicos para
investigar, juzgar y sancionar a los máximos responsables de las graves
violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional
Humanitario[1038].
5.5.1.11. Ahora bien, en el contexto específico del Acto Legislativo
01 de 2017, el artículo transitorio 24 recogió la figura de la responsabilidad
de mando para los miembros de la fuerza pública.  Se trata entonces de una
regulación especial que está llamada a operar, en primer lugar, para los
delitos de base que fueron cometidos en el marco de conflicto armado, y, en
segundo lugar, para el escenario de la fuerza pública.
Es así como el artículo transitorio 24 contiene dos tipos de
directrices: por un lado, se determina el marco normativo del citado
dispositivo, disponiendo que este se rige por “el Código Penal colombiano,
el Derecho Internacional Humanitario como ley especial, y las reglas
operacionales de la Fuerza Pública en relación con el DIH siempre que ellas no
sean contrarias a la normatividad legal”. Por otro lado, se fijan los
criterios para la configuración de la responsabilidad, disponiendo lo
siguiente: (i) el superior debe tener el mando y el control efectivo de la
conducta de los subordinados, de suerte que la responsabilidad no puede
fundarse exclusivamente en el rango, la jerarquía o el ámbito de la
jurisdicción; (iii) el mando y el control efectivo del superior sobre los
subordinados exige que la conducta punible haya sido cometida dentro del área
de responsabilidad asignada a la unidad bajo su mando y que tenga relación con
las actividades de las cuales es responsable, que tenga la capacidad legal y
material de emitir, modificar y hacer cumplir órdenes, que tenga la capacidad
de desarrollar y ejecutar operaciones en el área donde se cometen los delitos,
y que tenga la capacidad material y directa de tomar las medidas adecuadas para
evitar o reprimir los delitos cometidos por los subordinados; (iii) que el
superior tenga conocimiento actual o actualizable de la realización de los
hechos punibles; (iv) que se hayan omitido las medidas a su alcance para
prevenir, para evitar que se siguieran cometiendo o para promover las
investigaciones respectivas, siempre que las condiciones fácticas lo
permitiesen.
A juicio de este tribunal, la regulación anterior no comporta una
sustitución del deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar a los máximos
responsables de las graves violaciones a los derechos humanos y de las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, por las siguientes razones:
-
Primero, porque aunque
la fórmula del artículo transitorio 24 no coincide en su integridad con la que
se encuentra en el Estatuto de Roma, en la Regla 153 de las Normas
Consuetudinarias del Derecho Internacional Humanitario o en el Protocolo I, lo
cierto es que sí existe una coincidencia material en los elementos
estructurales de la figura en todos estos instrumentos.
En efecto, tal como se explicó en los párrafos precedentes, el
dispositivo de la responsabilidad de mando apunta a un fenómeno específico, en
el que, en el marco de estructuras de poder organizadas jerárquicamente,
quienes tienen el mando efectivo de una organización omiten adoptar medidas
razonables y adecuadas para prevenir o para reprimir las conductas delictivas
de sus subordinados, cuando aquellos cuentan con los elementos de juicio para
conocer de la potencial o actual comisión de delitos.
Como puede advertirse, los elementos estructurales de la figura
delineados en el derecho internacional se encuentran reflejados en el artículo
transitorio 24: (i) en uno y otro caso se establece la responsabilidad por el
hecho de un tercero, y en particular, la responsabilidad de  quienes tienen la
autoridad y el control efectivo dentro de una organización por los delitos
cometidos por sus subordinados; (ii) en uno y otro caso la responsabilidad por
el hecho del otro se configura por una conducta omisiva, esto es, no por
contribuir positivamente a la realización de delitos, sino por no adoptar
medidas para evitar o para sancionar su comisión; (iii) tercero, en uno y otro
caso la responsabilidad se extiende tanto a la hipótesis de la omisión de medidas
de prevención de delitos aún no perpetrados, como a la omisión de medidas de
sanción de crímenes ya cometidos; (iv) finalmente, en uno y otro caso se exige
un elemento subjetivo que descarta la responsabilidad objetiva, ya que quien
tiene el mando debe haber tenido el conocimiento, o al menos debe haber contado
con los elementos de juicio para poder inferir la actual o potencial comisión
de delitos.
En este orden de ideas, es claro que la fórmula del artículo
transitorio 24 apunta al mismo fenómeno del derecho internacional, y que las
diferencias versan sobre el alcance específico de algunos de los criterios de
valoración para determinar la configuración de la figura, y no sobre sus
elementos estructurales. Así, el artículo 28 del Estatuto de Roma se refiere
genéricamente a la responsabilidad de quienes tienen el mando y el control
efectivo, o la autoridad y el control efectivo, mientras que el artículo
transitorio 24 no solo introduce la exigencia anterior, sino que además
especifica los criterios de valoración de este requisito en el escenario de la
fuerza pública, determinando que las conductas punibles deben haber sido
cometidas dentro del área de responsabilidad asignada a la unidad bajo el mando
del implicado, y que éste debe tener la capacidad legal y materia para emitir
órdenes, de modificarlas y de hacerlas cumplir, así como la capacidad efectiva
de desarrollar y ejecutar operaciones donde se cometieron los delitos, y de
tomar medidas adecuadas para evitar o reprimir la conducta punibles de los subordinados.
De igual modo, el artículo 28 del Estatuto de Roma se refiere al elemento
subjetivo exigiendo que el superior debe “haber sabido o, en razón de las
circunstancias del momento, hubiere debido saber que las fuerzas estaban
cometiendo esos crímenes o se proponían cometerlos”, mientras que la
fórmula del artículo transitorio 24 coincide con la fórmula del Protocolo I
adicional a la Convención de Ginebra, ya que la alusión al “conocimiento
actual o actualizable” como requisito para la configuración de la
responsabilidad, debe ser interpretada en concordancia con la exigencia del
mismo precepto sobre la necesidad de que el superior cuente con “información
a su disposición, antes, durante o después de la realización de la respectiva
conducta”. Y mientras el artículo transitorio 24 se refiere al control
efectivo sobre la conducta delictiva del subordinado, el Estatuto de Roma exige
el control general sobre el subalterno.
Como puede advertirse, la fórmula del artículo transitorio 24 recoge
los elementos básicos del instituto de la responsabilidad de mando, tal como ha
sido entendida en el derecho internacional, y en particular, en el Protocolo I
a la Convención de Ginebra, en el Estatuto de Roma y en las Normas
Consuetudinarias del Derecho Internacional Humanitario, sin que pueda
evidenciarse que las diferencias registradas impliquen una transformación
sustantiva que se traduzca en una anulación de la prohibición de la impunidad.
-
Asimismo, debe tenerse en cuenta que la figura
de la responsabilidad de mando no fue concebida para criminalizar a quienes
cumplen un rol esencial en la acción criminal, sino para sancionar un fenómeno
delictivo muy específico, referido a la omisión en el deber de control de los
subordinados. Por tanto, las diferencias entre el artículo transitorio 24 y los
estándares del Estatuto de Roma no implican automáticamente una anulación del
deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los
derechos humanos y las infracciones al derecho internacional humanitario, pues
en escenarios de transición este deber podría contraerse, como efectivamente
ocurre en el actual escenario de transición, a los máximos responsables, es
decir, a quienes cumplen un papel esencial en la comisión de los delitos de
genocidio, de lesa humanidad y de los crímenes de guerra, y la omisión en el
deber de control no envuelve necesariamente la condición de máximo responsable.
-
Además, la existencia una regulación especial y
diferenciada para los miembros de la fuerza pública se explica y se justifica
por el escenario transicional en el que se inserta el Acto Legislativo 01 de
2017, acto que deliberadamente buscó fijar un régimen especial de
responsabilidad penal que tiene como contrapartida una ganancia sustantiva en
términos de la consecución de la paz, de la verdad, de la reparación, y de la
no repetición.
Es así como el referido acto legislativo faculta al Estado para
renunciar a la sanción de quienes no son los máximos responsables de los
delitos más graves y representativos cometidos en el marco del conflicto
armado, así como para instaurar un tratamiento penal especial que suprime, al
menos parcialmente, el contenido retributivo del sistema sancionatorio, y que
se concentra, en cambio, en los componentes restaurativos y reparativos de la
pena.
La regulación de la figura de la responsabilidad de mando contenida
en el artículo transitorio 24 se inscribe dentro de esta lógica, estableciendo
unos criterios especiales de responsabilidad penal, y materializando la
exigencia de que exista un régimen punitivo simétrico para los distintos
actores del conflicto armado.
-
Finalmente, no encuentra la Corte que la
remisión del artículo transitorio 24 del Acto Legislativo 01 de 2017 a la
legislación doméstica, al derecho operacional de la fuerza pública y al derecho
internacional humanitario, más no al Derecho Penal Internacional, se traduzca
en una supresión del deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las
violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional
Humanitario. Debe tenerse en cuenta que la legislación interna y el artículo
transitorio 24 proveen las herramientas para la criminalización de los máximos
responsables de los delitos de genocidio, de los crímenes de guerra y de los
delitos de lesa humanidad cometidas en el contexto del conflicto armado, y en
particular, a los superiores jerárquicos en la fuerza pública que omitieron
adoptar las medidas para evitar o para sancionar la comisión de delitos por
parte de sus subordinados en este escenario.
5.5.1.12. Así las cosas, la Sala Plena concluye que el artículo
transitorio 24 del Acto Legislativo 01 de 2017, que atribuye la competencia a
la Jurisdicción Especial para la Paz para establecer la responsabilidad penal
de los miembros de las fuerzas militares con fundamento en la figura de la
responsabilidad de mando, no sustituye el deber del Estado de investigar,
juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
Primero, aunque la
referida disposición se refiere exclusivamente a la responsabilidad de mando en
el contexto de la fuerza pública, y aunque ninguna otra disposición del Acto
Legislativo 01 de 2017 regula este título de imputación en el contexto de otras
organizaciones, la circunstancia anterior no deviene en un nuevo escenario de
impunidad, ya que los operadores de justicia siguen contando con las
herramientas normativas, tanto de la legislación doméstica como del derecho
internacional, para investigar, juzgar y sancionar a los máximos responsables
de los delitos más graves cometidos en el marco del conflicto armado. Es decir,
el efecto jurídico de la limitación del artículo transitorio 24 no es que la
figura de la responsabilidad de mando no pueda ser empleada para sujetos
distintos a los miembros de la fuerza pública, sino solo que los criterios
específicos allí vertidos son aplicables únicamente a este universo de
personas.
Y segundo, pese a que la fórmula del artículo transitorio 24,
referida a los miembros de la fuerza pública, no coincide con la que se
encuentra plasmada en el Estatuto de Roma, la diferencia anterior no se traduce
en una anulación de la Carta Política, por las siguientes razones: (i) primero,
porque la sustitución no se configura cuando el derecho interno no replica las
fórmulas del derecho internacional, sino cuando estas diferencias anulan el
deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los
derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario; (ii)
segundo, porque el artículo transitorio 28 del Estatuto de Roma no es una
estructura autónoma de imputación sino un mandato general de criminalización,
mandato este que se ha materializa a través de las estructuras generales de
imputación penal previstas en el derecho interno, y en el caso de los miembros
de la fuerza pública para los delitos de base cometidos en el contexto del
conflicto armado, a través del mencionado artículo transitorio 24; (iii)
tercero, porque la figura de la responsabilidad de mando no apunta
necesariamente a los máximos responsables de los delitos más graves y
representativos cometidos en el marco del conflicto armado; (iii) cuarto,
porque la disposición objeto de análisis recoge la figura de la responsabilidad
de mando siguiendo los lineamientos generales del derecho internacional.
En este contexto debe tenerse en cuenta que, en realidad, el
artículo transitorio 24 comporta una habilitación a la Jurisdicción Especial
para la Paz para que en este sistema de justicia transicional determine o no la
configuración de la responsabilidad con fundamento en la figura de la
responsabilidad de mando,
La
habilitación para la reincorporación a la vida política
5.5.1.6.
De igual modo, la Sala también desestima los señalamientos de algunos de los
intervinientes, en el sentido de que la habilitación contenida en el artículo
transitorio 20 para las personas que han sido condenadas por cometer delitos en
el marco del conflicto armado, sea por la JEP o por la justicia ordinaria, para
reincorporarse en la vida pública, habría sustituido el deber del Estado de
investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y
las infracciones al Derecho Internacional Humanitario. A juicio de la Corte, un
correcto entendimiento de esta habilitación descarta estas dudas sobre la
anulación del deber de sancionar los peores crímenes cometidos en el marco del
conflicto armado.
En efecto,
el referido precepto establece los efectos jurídicos de las sanciones penales
impuestas por los delitos cometidos en el marco del conflicto armado,
disponiendo que las penas impuestas por la JEP no inhabilitarán para participar
en política ni limitarán el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de
participación política, y que las impuestas por la justicia ordinaria con
respecto a las personas que pertenecen a organizaciones rebeldes que han
firmado un acuerdo de paz con el Gobierno, quedarán en efecto suspensivo para
los efectos de la reincorporación política, hasta tanto estas condenas hayan
sido tratadas por la propia JEP.
La Corte estima que aunque estas dos
medidas se orientan a materializar las exigencias inherentes a la terminación
del conflicto armado y al principio de participación política como eje esencial
del ordenamiento superior, en cualquier caso deben ser articuladas con el deber
del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los
derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, dado
que la participación en la vida política de quienes han sido condenados por la
justicia ordinaria o por la propia JEP durante el cumplimiento de las sanciones
privativas de la libertad, podría reñir con la obligación del Estado de imponer
sanciones efectivas a los máximos responsables de los delitos de genocidio, de
los crímenes de guerra y de los delitos de lesa humanidad cometidos en el marco
de conflicto armado.
En efecto, la reincorporación a la vida
pública de quienes han intervenido en el conflicto armado constituye un
elemento decisivo y determinante del proceso de paz, teniendo en cuenta, por un
lado, que una de las razones que han esgrimido quienes han participado en los
escenarios de violencia generalizada y sistemática del país es la carencia de
espacios de participación democrática para canalizar las necesidades, los
intereses y las expectativas de todo el conglomerado social, y por otro lado,
que la disposición de los grupos armados al margen de la ley para entregar las
armas ha estado condicionada a que se abran estos espacios de participación
política, para “sustituir las armas por la política”. De este modo, la
reincorporación a la vida pública de quienes intervinieron en el conflicto
armado, particularmente de los grupos armados al margen de la ley, constituye
un elemento crucial en el proceso de construcción de una paz estable y
duradera.
Adicionalmente, tal como se definió en la sentencia
C-577 de 2014[1039], la participación constituye un componente esencial de la Carta
Política, por lo cual ningún diseño institucional podría prescindir del mismo,
ni siquiera en un escenario de transición. En este fallo la Corte se pronunció
sobre la validez de la disposición de la reforma constitucional que introdujo
el marco jurídico para la paz, que habilitó al legislador estatutario para
definir cuáles son los delitos considerados conexos al delito político para
efectos de la posibilidad de participar en política, y que, al mismo, tiempo,
excluyó de esta calificación los crímenes de lesa humanidad y el genocidio,
delitos respecto de los cuales excluyó la participación en política y la
facultad para ser elegido. En dicha oportunidad este Tribunal declaró la
exequibilidad de la citada disposición, argumentando, primero, que en tanto el
Estado colombiano se fundaba en el principio democrático, la participación
constituía un elemento esencial del ordenamiento superior que debía irradiar
todos los espacios de la vida económica, social y política, incluyendo los
escenarios de transición; segundo, que la reincorporación en la vida política
de las personas desmovilizadas era inherente a los procesos de reconciliación y
que constituía una importante garantía de no repetición; y finalmente, que sin perjuicio
de lo anterior, y al tenor de lo dispuesto en la correspondiente reforma
constitucional, la citada reincorporación no era viable respecto las
infracciones más graves, y que, en cualquier caso, esta suponía como condición
previa el cumplimiento de la pena impuesta por el sistema judicial.
De este modo, en principio, la
reincorporación a la vida pública de las personas que han participado en el
conflicto armado es consecuente con la naturaleza del proceso transicional en
el que se inscribe la medida, y con el marco democrático al que responde el
ordenamiento constitucional.
Sin perjuicio de lo anterior, la Corte
encuentra que las medidas de reincorporación a la vida pública deben ser
articuladas con el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las
graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario.
Lo anterior por dos razones fundamentales:
(i) primero, porque las sanciones penales, tal como han sido concebidas en el
ordenamiento jurídico, envuelven ellas mismas una restricción para participar
en la vida pública, en el entendido de que los delitos, incluso aquellos que se
estatuyen en función de bienes jurídicos individuales como la vida o la
integridad personal, envuelven una agresión a la comunidad política; en este
orden de ideas, una habilitación abierta e irrestricta para participar en
política y para ejercer los derechos de participación política sin ninguna
limitación durante el cumplimiento de las penas, podría implicar una anulación
de este componente de las mismas; (ii) y segundo, porque las sanciones penales
envuelven también una restricción al ejercicio de los derechos y libertades
individuales, restricción que, de ser real y efectiva, eventualmente podría
impedir cumplir simultáneamente con las labores propias de la participación en
política y del ejercicio de los cargos públicos.
Con respecto a lo primero, la Sala
encuentra que, efectivamente, en la medida en que los delitos constituyen las
peores formas de agresión a la comunidad política, el sistema punitivo se ha
estructurado en función de la necesidad de restringir la participación en este
escenario durante el cumplimiento de las penas privativas de la libertad o como
consecuencia de la pena principal de inhabilitación, y que el nivel de
restricción debe ser directamente proporcional a la gravedad de los crímenes
cometidos. De hecho, el Código Penal contempla expresamente como una pena
principal la inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas,
que según el artículo 44 del Código Penal tiene como efecto jurídico la
privación “de la facultad de elegir y ser elegido, del ejercicio de
cualquier otro derecho político, dignidades y honores que confieren las
entidades oficiales”, y que según el artículo 51 del mismo cuerpo
normativo, puede tener una duración entre cinco y 20 años. De igual modo, la
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas constituye
una pena accesoria a toda pena principal de prisión por el mismo tiempo de esta
última y hasta por una tercera parte más.
Pero además, las penas envuelven otro
componente, adicional a la restricción al ejercicio de los derechos de
participación política: la restricción al ejercicio de derechos y libertades
individuales. Desde esta perspectiva, la posibilidad de participar en política
y de ocupar cargos públicos, mientras simultáneamente se cumple una condena,
podría implicar un vaciamiento del contenido retributivo de la pena, teniendo
en consideración que tanto la participación en política como la ocupación y el
ejercicio de cargos públicos suponen un nivel importante de dedicación y la
realización de actividades que eventualmente podrían ser incompatibles con las
restricciones a la libertad propias de las sanciones penales. Desplazamientos
continuos a lo largo del territorio nacional e incluso por fuera de este,
interacción permanente con la comunidad, trato con los medios de comunicación y
con actores económicos, sociales y políticos, realización de campañas, búsqueda
de patrocinio financiero, asistencia a eventos sociales, culturales y
deportivos, labores de investigación, o actividad en las redes sociales, entre
muchas otras, son labores cuya realización solo es posible en el marco de la
plena libertad, y que por tanto, podrían ser irreconciliables con el
cumplimiento simultáneo de las sanciones penales. Podría incluso pensarse que
esta incompatibilidad se presenta en el marco de las penas alternativas a las
que apunta la justicia transicional. Piénsese por ejemplo en la restricción a
la libertad propia de la detención domiciliaria o de restricción a la
circulación en determinado perímetro; el cumplimiento real y efectivo de
cualquiera de estas sanciones eventualmente podría impedir asistir regularmente
al lugar de trabajo como servidor público, o realizar las actividades propias
de la participación en política. En un escenario como este, la pretensión de
cumplir las penas, y de simultáneamente participar en política u ocupar cargos
públicos, sería posible sólo a condición de que se sustraiga de las mismas su
contenido retributivo y se mantengan nominalmente solo como un elemento
figurativo, o de que se suspenda formalmente su ejecución. En cualquiera de
estos dos escenarios, ambos contemplados en el artículo transitorio 20 del Acto
Legislativo 01 de 2017, se incumpliría el deber del Estado de imponer sanciones
efectivas para las graves violaciones a los derechos humanos y para las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
En definitiva, la
Sala encuentra que, por un lado, la habilitación para la reincorporación en la
vida pública constituye un elemento estructural del proceso de construcción de
una paz estable y duradera, y que además, es consistente con los imperativos
que se derivan del principio de participación como eje esencial del
ordenamiento superior, pero que, por otro lado, esta medida podría vaciar de
contenido y eliminar la eficacia de las penas impuestas por los delitos
cometidos en el marco del conflicto armado, y que por esta vía se podría
desconocer el deber del Estado de imponer sanciones efectivas a los máximos
responsables de los delitos más graves y representativos.
A juicio de esta
Sala, la aparente dicotomía puede resolverse favorablemente si se articulan
adecuadamente los elementos del sistema integral de verdad, justicia,
reparación y no repetición.
Primero, debe
tenerse en cuenta que dentro de la lógica del Acto Legislativo 01 de 2017, el
régimen sancionatorio hace prevalecer los componentes restaurativos y
reparativos de las penas, sobre el componente retributivo. Desde esta
perspectiva, los señalamientos acerca de la oposición irresoluble entre la
habilitación para la reincorporación en política y el cumplimiento de las penas
impuestas por la JEP y por la justicia ordinaria podrían superarse, porque como
estas ya tienen una naturaleza, un contenido y un alcance distinto, podrían
cumplirse satisfactoriamente en este nuevo escenario.
Segundo, como
todos los beneficios, tratamientos penales, derechos y demás efectos jurídicos
establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2017 están sujetos al régimen de
condicionalidades, para la Corte es claro que las medidas previstas en el
artículo transitorio 20 y en el artículo 3 para la reincorporación en la vida
política, se encuentran supeditadas a este régimen, y en particular, a la
dejación de armas, a la contribución efectiva al éxito del proceso de
reincorporación a la vida civil, al aporte de verdad, a la implementación de
garantías de no repetición, a la contribución a la reparación de las víctimas,
y a la entrega de menores de edad, según calificación que debe hacer la propia
Jurisdicción Especial para la Paz a partir de criterios objetivos y
empíricamente verificables que demuestren que la reincorporación en la vida
política ha tenido como contrapartida una ganancia en términos de consecución
de la verdad, de la reparación a las víctimas y de la construcción de una paz
estable y duradera.
Esta sujeción de
la reincorporación a la vida pública al sistema de condicionalidades implica,
entre otras cosas, lo siguiente: (i) que las personas que no contribuyan a la
consecución de los objetivos del sistema integral de verdad, justicia,
reparación y no repetición no pueden acceder a la habilitación prevista en el
artículo transitorio 20; (ii) que las personas que habiendo accedido a la
habilitación prevista en el artículo transitorio 20, pueden perderla si
incumplen las condiciones del sistema, según calificación que haga la
Jurisdicción Especial para la Paz; (iii) que las personas a las que se les
impongan las sanciones ordinarias previstas en el Acto Legislativo 01 de 2017,
no podrán ser destinatarias de la habilitación prevista en el artículo
transitorio 20, puesto que, precisamente, este tipo de sanciones proceden
cuando las personas que cometieron delitos en el marco del conflicto, no
hicieron los aportes requeridos al sistema de verdad, justicia, reparación y no
repetición, para acceder a los beneficios y tratamientos penales especiales;
(iv) que aunque la habilitación para participar en política y para ejercer los
demás derechos de participación política en principio comprende a las personas
que han sido sancionadas por la justicia ordinaria, por vía de la suspensión de
la condena prevista en el parágrafo del artículo transitorio 20, dicha
suspensión de inhabilidades también se encuentra condicionada al cumplimiento
progresivo y de buena fe de las obligaciones previstas en el Acto Legislativo
01 de 2017, y en particular, las relativas a la dejación de armas, al
sometimiento al sistema integral de verdad, justicia, reparación y no
repetición, la atención de las obligaciones ante la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y ante la
Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas, y al compromiso de no
reincidencia; (v) que en el caso específico de los miembros de las FARC, para
efectos de la inscripción de sus candidatos, corresponderá al Alto Comisionado
para la Paz certificar acerca de la pertenencia de las FARC, y al Secretario
Ejecutivo de la JEP, sobre el compromiso de sometimiento al sistema integral de
verdad, justicia, reparación y no repetición; asimismo, las demás obligaciones
propias del sistema de condicionalidades se cumplirán de manera progresiva, según
el diseño y el momento de entrada en funcionamiento de los diferentes
componentes del modelo; (vi) que corresponde a la JEP verificar el cumplimiento
del sistema de condicionalidades, así como levantar las medidas de suspensión
de las condenas, en caso de incumplimiento.
Y finalmente, como
la investigación, juzgamiento y sanción de las graves violaciones a los
derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario
constituye un deber ineludible del Estado al que no puede sustraerse el sistema
judicial, la Corte entiende que el artículo transitorio 20 debe ser entendido
en el sentido de que la Jurisdicción Especial para la Paz preserva la facultad
para determinar en cada caso si la sanción impuesta es o no compatible con la
reincorporación simultánea en la vida pública y con el ejercicio de los
derechos de participación política. Para estos efectos, la Jurisdicción
Especial para la Paz deberá tener en cuenta distintos factores, entre ellos,
los siguientes: (i) la naturaleza de la sanción impuesta, los componentes que
la integran, y las finalidades de disuasión, retribución, rehabilitación y
restauración a las que atiende; (ii) la gravedad de la infracción cometida;
(iii) el grado de responsabilidad del autor del delito; (iv) la intención genuina
del autor del delito de responder ante la justicia. En síntesis, la JEP deberá
establecer si el cumplimiento de la pena puede ejercerse simultáneamente con el
ejercicio de los distintos derechos de participación política, garantizando el
deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los
derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, así
como el de asegurar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la
reparación y no repetición.
Desde esta
perspectiva, el artículo transitorio 20, así entendido e interpretado, preserva
la exigencia de la sentencia C-577 de 2017 de garantizar la efectividad de las
penas en los procesos de reincorporación a la vida política. En este caso,
teniendo en cuenta la especial naturaleza de las sanciones que se imponen en el
marco del Jurisdicción Especial para la Paz, será dicha instancia la que
determine en cado caso la viabilidad de la reincorporación y el cumplimiento
simultáneo de la pena, a la luz del principio general de efectividad de las
mismas.
5.5.1.7.
De este modo, la Corte encuentra que el Acto Legislativo 01 de 2017 no
sustituyó el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves
violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional
Humanitario, ya que aunque creó un régimen especial para juzgar los delitos
cometidos en el marco del conflicto armado que flexibiliza los estándares
previstos en la ley ordinaria, contemplando distintas modalidades de renuncia a
la persecución judicial de los delitos, la suspensión total o parcial de
ejecución de la condena, y la aplicación de penas especiales, se preservó el
sustrato básico del citado principio, al disponer la sanción efectiva para
todas las personas que haya cumplido un rol esencial en la comisión de los
delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y los delitos de genocidio en
el contexto del conflicto armado.
Los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación
5.5.1.8.
Con respecto al sistema de garantías a las víctimas, la Corte encuentra que el
nuevo modelo, considerado en su conjunto, preserva el sustrato básico de los
derechos de las víctimas, y que por tanto el Congreso no se desbordó en el
ejercicio del poder de reforma a la Constitución, pese a que algunos de sus
componentes podrían implicar una limitación relativa a los derechos a la
verdad, a la justicia o a la reparación.
En
principio, el Acto Legislativo 01 de 2017 considera que el reconocimiento de
los derechos de las víctimas constituye el eje transversal del sistema integral
de verdad, justicia, reparación y no repetición. De hecho, la reforma
constitucional afirma la centralidad de las víctimas en el sistema
transicional, disponiendo que tanto las instituciones como las herramientas del
mismo se estructuran en función de sus derechos a la verdad, a la justicia y a
la reparación. Es así como desde el mismo artículo 1 se establece que “el
Sistema Integral parte del principio de reconocimiento de las víctimas (…) del
principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la
justicia, la reparación y la no repetición”. Y a lo largo del Acto
Legislativo se replica esta idea con fórmulas semejantes: el artículo
transitorio 5 establece que “para acceder al tratamiento especial previsto
en el componente de Justicia (…) es necesario aportar verdad plena, reparar a
las víctimas y garantizar la no repetición; el artículo transitorio 12
dispone que las normas que regulen la Jurisdicción Especial para la Paz deben
incluir las garantías procesales en favor de las víctimas para garantizar sus
derechos a la verdad, a la justicia y a la no repetición, así como la
condicionalidad del tratamiento penal especial “a la garantía de los
derechos de las víctimas, centralidad de las víctimas, integralidad, debido
proceso, no regresividad en el reconocimiento de derechos y enfoque diferencial
y de género”.
5.5.1.9.
No obstante lo anterior, a lo largo del mismo Acto Legislativo 01 de 2017 se
encuentran una serie de restricciones a los citados derechos. Así, con respecto
al derecho de las víctimas a la justicia, la reforma constitucional contiene
tres tipos de restricciones:
- Primero,
el Acto Legislativo 01 de 2017 preserva el deber de investigar, juzgar y
sancionar únicamente respecto de los máximos responsables de los delitos más
graves y representativos cometidos en el marco del conflicto armado, mientras
que respecto de las demás formas de criminalidad se faculta al legislador para
renunciar a su persecución. Es así como el artículo 3 determina que “el
Congreso de la República, por iniciativa del Congreso Nacional, podrá mediante
ley estatutaria determinar criterios de selección que permitan centrar los
esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los
delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio o
crímenes de guerra cometidos de manera sistemática (…) y autorizar la renuncia
condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no
seleccionados”. De este modo, el Estado puede renunciar a la persecución
penal de quienes no cumplieron un rol esencial en la realización de los delitos
cometidos en el marco del conflicto, y respecto de todas aquellas formas de
criminalidad que no tienen la connotación de delito de lesa humanidad, de
genocidio o de crimen de guerra, a través de dispositivos como la suspensión
total de la ejecución de la condena, el indulto o la amnistías.
Aunque desde
la perspectiva del deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las
graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario es constitucionalmente admisible una restricción
semejante en un escenario de transición, porque en estos contextos de violación
masiva y sistemática de derechos resulta indispensable concentrar la función
persecutoria en los máximos responsables y en aquellas formas de criminalidad
que tienen una mayor gravedad, desde la perspectiva de las víctimas el “máximo
responsable” es también la persona concreta, de carne y hueso, con un
rostro y un cuerpo determinado, que materializó el plan criminal en un día, en
una hora y en un lugar determinado, así este no haya cumplido un rol esencial
dentro del plan criminal. De igual modo, mientras que desde la perspectiva del
Estado resulta indispensable concentrar la función persecutoria en los delitos
más graves y  representativos, para las víctimas todos los crímenes cometidos
en su contra son graves y representativos, y para éstas es irrelevante que el
crimen del que fueron objeto sean o no paradigmáticos de las distintas formas
de violencia en el país, o de que encuadre específicamente dentro de las categorías
de delito de lesa  humanidad, de genocidio o de crimen de guerra.
- Pero
incluso respecto de los máximos responsables de los delitos más graves y
representativos cometidos en el marco del conflicto armado, el Acto Legislativo
01 de 2017 introduce un régimen especial y diferenciado que flexibiliza los
estándares ordinarios del sistema de justicia, y que contempla un sistema
punitivo concentrado en el componente restaurativo y reparativo de las penas,
más que en el componente retributivo y más que en la restricción de derechos y
libertades. Es así como el Acto Legislativo habilita al legislador para
establecer la suspensión de la ejecución de la pena, y la aplicación de
sanciones extrajudiciales, de penas alternativas y modalidades especiales de ejecución
y cumplimiento de la pena, tal como se encuentra previsto en el artículo 3.
Incluso, el artículo transitorio 13 remite directamente al régimen
sancionatorio dispuesto en el Acuerdo Final de Paz entre el Gobierno Nacional y
las FARC, que contemplan las sanciones propias, las alterativas y las
ordinarias, en las cuales la restricción de los derechos y las libertades tiene
un peso relativo menor.
Es así como
el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017 establece que “el Congreso de
la República, por iniciativa del Gobierno Nacional, podrá mediante ley
estatutaria (…) establecer los casos, requisitos y condiciones en los que
procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en
los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas
alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la
pena (…)”. Por su parte, el artículo transitorio 13 determina, en relación
con el régimen punitivo, que “las sanciones podrán ser propias, alternativas
u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los
numerales 60, 61 y 62 y en el listado de sanciones del sub-punto 5.12 del
Acuerdo Final”. El régimen sancionatorio difiere tanto en el tipo de penas,
como en su duración: en las denominadas “sanciones propias de la JEP”¸
que se imponen a quienes reconocen verdad y responsabilidad ante la Sala de
Reconocimiento respecto de las infracciones de mayor gravedad, tienen una
duración máxima de ocho años, y las restricciones a la libertades y derechos
deben establecerse en función de la necesidad de asegurar las funciones
restaurativas y reparadoras de la pena, y en ningún caso podrán consistir en
prisión, cárcel o medidas equivalentes. Las denominadas “sanciones
alternativas”, aplicables cuando el reconocimiento de la verdad se produce
tardíamente, pueden dar lugar a penas privativas de la libertad hasta por ocho
años para las infracciones más graves cometidas en el marco del conflicto
armado. Finalmente, respecto de las denominadas “sanciones ordinarias”,
procedentes cuando no exista reconocimiento de verdad y responsabilidad, “cumplirán
las funciones previstas en las normas penales, sin perjuicio de que se obtengan
redenciones en la privación de la libertad, siempre y cuando el condenado se
comprometa a contribuir con su resocialización a través del trabajo,
capacitación o estudio durante el tiempo que permanezca privado de la libertad”,
y que, cuando corresponda a infracciones muy graves, la pena oscila entre los
15 y 20 años.
- Asimismo,
respecto de las condenas ya impuestas por la justicia ordinaria por delitos
cometidos en el marco del conflicto armado, el artículo transitorio 11 habilita
a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz para ordenar la sustitución
de las penas impuestas por la justicia ordinaria, por las propias o
alternativas de la Jurisdicción Especial para la Paz, y para que, en el marco
de esta revisión, declare cumplido el componente de restricción de libertades y
derechos, dejando a salvo únicamente el componente restaurativo, en caso de que
proceda.
- Finalmente,
con respecto al derecho a la reparación integral, el Acto Legislativo introduce
algunas restricciones que eventualmente podrían diluir los derechos de las
víctimas, por no haberse determinado los elementos estructurales o directrices
especificas en relación con el sistema de reparación, por la introducción de
restricciones al deber de los victimarios de concurrir en la reparación
material de las víctimas, y por la introducción de limitaciones al contenido y
alcance de la reparación material en función de la disponibilidad presupuestal
del Estado.
Es así como el Acto Legislativo 01 de 2017 se
refiere sistemáticamente a lo largo de todo su contenido al derecho de las
víctimas a ser reparadas, pero no fija los elementos estructurales del modelo
de reparación. El artículo transitorio 18 determina que el Estado debe
garantizar este derecho, y que lo debe hacer de manera integral, adecuada,
diferenciada y efectiva, teniendo en cuenta el universo total de víctimas, y
atendiendo al objetivo de asegurar la igualdad en el acceso y la equidad en la
distribución de los recursos disponibles, dando preferencia en la atención a
los sujetos de especial protección constitucional.
Asimismo,
los artículos transitorios 18 y 26 liberan parcialmente a los victimarios de la
obligación de reparar a las víctimas, al determinar, en el primero de estos
preceptos, que “en los casos en que se aplique amnistía, indulto o renuncia
a la persecución penal, no procederán acciones judiciales contra los
beneficiarios de tales medidas para la indemnización de las víctimas. En todo
caso, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la reparación de
las víctimas y garantizar la no repetición”. Y en el segundo precepto se
establece, en relación con los miembros de la fuerza pública, que contra ellos
no procede la acción de repetición y el llamamiento en garantía contemplado en
el artículo 90 superior, sin perjuicio de su deber de contribuir al
esclarecimiento de la verdad, a la reparación no monetaria de las víctimas y a
garantizar la no repetición.
Finalmente,
el artículo transitorio 18 parece sugerir que el Estado se encuentra autorizado
a supeditar la reparación material a la disponibilidad de recursos
presupuestales, y a limitarla, en caso de que estos no sean suficientes. Según
advirtieron varios de los intervinientes, estas restricciones envolverían una
sustitución del deber de los Estados de asegurar los derechos de las víctimas a
la verdad, a la justicia y a la reparación integral.
5.5.1.10.
A juicio de este Tribunal, aunque los instrumentos de verdad, justicia,
reparación y no repetición comportan una restricción a los derechos de las
víctimas, la misma no configura una sustitución de los ejes transversales de la
Constitución Política y, por tanto, el constituyente secundario no se desbordó
en el ejercicio del poder de reforma constitucional.  Dos razones explican esta
conclusión: por un lado, el esquema de garantías a las víctimas está fundado
sobre la idea de que ninguno de los componentes que integran el sistema por sí
solo garantiza y satisface integralmente los derechos de estas personas, sino
el balance global de todos ellos, por lo cual, el análisis del juez
constitucional no está orientado a una consideración individualizada y
fragmentaria de las medidas restrictivas de los derechos, sino a evaluar el
sistema examinado en su conjunto, a efectos de determinar si dentro este
balance global la respuesta del Estado a las violaciones de los derechos de las
víctimas es consistente y proporcional al daño sufrido por éstas. Y en segundo
lugar, el escenario en el que se inscriben los instrumentos de verdad,
justicia, reparación y no repetición es relevante en el análisis
constitucional, pues implica responder a un contexto de violación masiva y
sistemática de derechos que se prolongó temporalmente durante varias décadas y
que se extendió a todo el país, por lo cual, la respuesta estatal a la
vulneración de los derechos humanos de las víctimas debe ajustarse a las
particularidades de este escenario, y no replicar el modelo individual de
atención a las víctimas de violaciones de derechos humanos.
Partiendo de
estas dos premisas, la Corte encuentra que los instrumentos de verdad,
justicia, reparación y no repetición no sustituyen el deber del Estado de
asegurar los derechos de las víctimas.
- Primero,
si bien es cierto que el derecho a la justicia se encuentra limitado porque el
Estado puede renunciar a la persecución de los delitos que no tienen la
connotación de crímenes de guerra, de genocidio o de delitos de lesa humanidad
y a la persecución de quienes no cumplieron un rol esencial en su realización;
porque dentro del esquema punitivo se elimina o se reduce el componente
retributivo de las penas, esto es, la restricción al ejercicio de los derechos
y libertades propio del sistema pena; y porque en cualquier caso el Acto
Legislativo 01 de 2017 no fija unos mínimos inamovibles que integran el
componente restaurativo y reparador de las penas, no es menos cierto que
mediante el sistema de condicionalidades se asegura que las renuncias en
términos de justicia tienen como contrapartida una ganancia en términos de
reconocimiento de la verdad y de reparación a las víctimas.
Tal como se
explicó en los acápites precedentes, el acceso y la permanencia en el régimen
especial de justicia se encuentra supeditado a un estricto y riguroso sistema
de condicionalidades que exige como requisito previo contribuciones objetivas a
la restauración de los derechos tanto de la sociedad, como de las víctimas, y
que comprenden, por ejemplo, la dejación de las armas, la reincorporación a la
vida civil, el reconocimiento de la verdad, la no repetición de los delitos, la
reparación de las víctimas, la entrega de los bienes y activos y la denuncia de
tales bienes, y la entrega de los menores de edad, previa calificación de la
Jurisdicción Especial para la Paz. En este orden de ideas se tiene lo
siguiente: (i) por un lado, el Estado preserva el sustrato básico del deber del
Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos
humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, en tanto se
garantiza la criminalización de los máximos responsables de los delitos de lesa
humanidad, de los crímenes de guerra y de los delitos de genocidio cometidos en
el marco del conflicto armado; (ii) por otro lado, la renuncia a la persecución
de los delitos, y el acceso y permanencia a los tratamientos penales especiales
se encuentra supeditado a que los propios victimarios hagan contribuciones
efectivas para la restitución de los derechos de las víctimas a la verdad y a
la reparación, mediante el sistema de condicionalidades ya descrito; (iii) y
finalmente, independientemente de los aportes que los victimarios deben hacer
para acceder a los beneficios y tratamientos especiales, el Acto Legislativo 01
de 2017 fija unas obligaciones autónomas en cabeza del Estado para preservar
los derechos de las víctimas: para la consecución y reconstrucción de la verdad
se preservan las garantías ya existentes en el proceso penal para los trámites
que se surten en la JEP, y se crea una Comisión de la Verdad, y para la
reparación integral a las víctimas, se ordena la creación de planes y
programas de reparación.
- Segundo,
el “máximo responsable” no se circunscribe a quien ideó o estructuró el plan
criminal ni a quien ocupa la máxima posición en la organización delictiva, sino
a todos aquellos que jugaron un rol esencial o determinante en la ejecución de
los delitos, y este rol podría coincidir, incluso, con quien fue el perpetrador
material. Desde esta perspectiva, es posible que quien vulneró directamente los
derechos de las víctimas tenga también la calidad de “máximo responsable” en el
escenario de la Jurisdicción Especial para la Paz, y que, por tanto, respecto
del mismo no sea posible la renuncia a la persecución judicial. [1040]
- Tercero,
si bien es cierto que dentro del sistema integral de reparaciones previsto en
el Acto Legislativo 01 de 2017 se limita la responsabilidad patrimonial de los
victimarios, y que la reparación material de las víctimas a cargo del Estado
tiene en cuenta las restricciones presupuestales del Estado, el modelo de
reparación previsto en la reforma constitucional no sustituye los componentes esenciales
de la Constitución Política.
En efecto,
el Acto Legislativo 01 de 2017 parte de un reconocimiento general del derecho a
la reparación integral, de modo que, en principio, los esquemas de atención que
se acojan deben atender al objetivo primordial de garantizar los componentes de
la reparación, incluyendo los relativos a la restitución, a la compensación, a
la rehabilitación, a la satisfacción y a las garantías de no repetición. Nada
hay en la reforma constitucional que permita inferir una inversión general de
este principio general.
Pero además,
la validez del esquema de reparación previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017
debe ser evaluada en función del contexto fáctico en el que se inscribe, esto
es, un escenario de violación masiva y sistemática de derechos que exige
programas de reparación a escala, y no en función de modelos que han sido
estructurados para la atención de violaciones individuales y excepcionales de
derechos humanos.
En efecto,
las críticas que durante el proceso se formularon al esquema previsto en el Acto
Legislativo 01 de 2017, parten de una noción de reparación que tiene como telón
de fondo los casos típicos de violación individual, excepcional y ocasional de
derechos humanos, y en los que se acogen criterios “maximalistas” que
apuntan a reparar integralmente todos los daños causados a las víctimas,
especialmente cuando el reconocimiento respectivo tiene un origen judicial.
Este modelo se encuentra recogido, por ejemplo, en la jurisprudencia nacional
sobre la responsabilidad extracontractual del Estado, y en la jurisprudencia
del sistema interamericano de derechos humanos.
Este
esquema, sin embargo, no es replicable automáticamente a los escenarios de
violación masiva y sistemática de derechos, en primer lugar, porque aquel fue
concebido para operar en un contexto sustancialmente distinto, en el que las
vulneraciones de derechos humanos tiene un carácter excepcional, o el que
únicamente se evalúan casos específicos que no tienen en cuenta el escenario en
el que se inscriben; en esta medida, la Corte coincide con los planteamientos
de algunos doctrinantes, en el sentido de que “un programa masivo de reparaciones
no puede reproducir los resultados que se obtendrían en el sistema jurídico
porque todos los sistemas jurídicos operan bajo el supuesto de que el
comportamiento de violación de las normas es relativamente excepcional. Pero
este no es el caso cuando se diseñan programas de reparaciones, pues tales
programas intentan responder a violaciones que, lejos de ser poco frecuentes y
excepcionales, son masivas y sistemáticas. Las normas del sistema jurídico no
están concebidas para esta clase de situación (…) en cualquier caso, la
capacidad del Estado para resarcir a las víctimas caso por caso se ve
desbordada cuando las violaciones dejan de ser la excepción y se vuelven muy
frecuentes”[1041]. Además, cuando los programas de
reparaciones se insertan en escenarios altamente complejos de vulneración
crónica de derechos, las políticas de reparaciones atienden a objetivos
políticos más amplios que trascienden la satisfacción de los reclamos
individuales.
Con respecto
a lo primero, debe tenerse en cuenta que un programa masivo de reparaciones
estructurado en función del paradigma tradicional no solo es inviable
económicamente, sino que además puede generar importantes y graves distorsiones
en la distribución de recursos entre las víctimas, y entre estas y los demás
sectores sociales. Es así como, en contextos comparados, los promedios y
estándares de indemnización la Corte IDH para los familiares de personas que
han fallecido, estructurados bajo el modelo de la vulneración episódica de
derechos, hubieran hecho imposible la reparación de las víctimas en Perú, ni
siquiera destinando la totalidad del presupuesto nacional de dicho país durante
varias décadas. Por ello, el esquema acogido por la Comisión de la Verdad y
Reconciliación de Perú se estructuró sobre bases sustancialmente distintas[1042]. Es decir, el modelo “maximalista” puede no ser realizable
en contextos de transición.
Pero además,
también se ha encontrado que un modelo semejante puede llevar a situaciones de
inequidad entre las víctimas, y entre éstas y el conglomerado social. Primero,
se argumenta que un esquema de atención individualizada, caso por caso, conduce
en la práctica a que el acceso al sistema judicial o a las instancias
administrativas se encuentre mediado por las barreras económicas, geográficas y
culturales, y a que, por tanto, sean las víctimas que se encuentran en
condiciones de mayor ventaja las que accedan de manera prioritaria al sistema
de reparaciones. Adicionalmente, se advierte que como bajo este modelo las
compensaciones se establecen en función del daño efectivamente producido,
teniendo en cuenta la realidad económica de las víctimas, un esquema semejante
tendería a reproducir las inequidades del sistema social, político y económico
subyacente, a distorsionar la lógica fundamental a partir de la cual se
distribuyen los recursos públicos, a generar dinámicas regresivas, y a
jerarquizar a las víctimas.
Esta misma
problemática se reproduce en la distribución de las cargas y de los beneficios
en el conglomerado social, pues el Estado tiene la obligación de atender las
necesidades y los derechos de todas las personas, y no solo los de aquellas que
han sido víctimas de un escenario de violación masiva de derechos. Como bajo el
esquema individual de reparaciones el criterio para la determinación de la
compensación es el daño producido a la víctima, independientemente de cualquier
otra consideración relativa al conjunto de necesidades y requerimientos
sociales y al conjunto de recursos disponibles, habría un impacto
desestabilizador y desestructurador que rompe con la lógica de la equidad en la
distribución de las cargas y de los beneficios sociales.
Incluso, pese al propósito aparentemente
garantista del enfoque individual, este puede generar una serie de dificultades
para las propias víctimas y un obstáculo para el goce de sus derechos, teniendo
en cuenta los costos económicos, el desgaste operativo y logístico generado por
las dinámicas confrontacionales inherentes a los esquemas litigiosos y
contenciosos, la dilación en el tiempo que genera el acceso al sistema judicial
y la prueba de los daños sufridos, y la incertidumbre en el resultado. De
hecho, en el presente proceso judicial algunas de las víctimas que intervinieron
sostuvieron que con ocasión de la tragedia de El Nogal, familiares de personas
que fallecieron en dicho suceso acudieron a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para solicitar la correspondiente reparación integral,
obteniendo en todos los casos una respuesta negativa por parte del Estado.
Los programas colectivos de reparación, en
cambio, aunque a primera vista puedan tener un alcance más limitado y
restringido, subsanan todas las deficiencias anteriores: se trata de programas
que dan una respuesta oportuna y cierta a las víctimas a partir de criterios
igualitarios y de una visión global y sistémica de las necesidades, de los
intereses y de los derechos de la colectividad, y de los recursos disponibles.
Pero además, en un escenario transicional,
enfrentado al reto de encarar problemas crónicos de violaciones de derechos
humanos, el sistema de reparaciones constituye un elemento de un proyecto
político más amplio relacionado no solo con el objetivo de dar respuesta a las
demandas individuales de las víctimas, sino de ofrecer una respuesta integral a
la sociedad: “Desde un punto de vista positivo, adoptar una perspectiva
política sobre las reparaciones abre la posibilidad de perseguir objetivos a
través del programa de reparaciones que serían más difíciles de buscar si el
único objetivo del programa fuese resarcir a las víctimas de acuerdo con una
fórmula jurídica. Algunos de estos objetivos (…) están relacionados con una
concepción amplia de la justicia que va más allá de los reclamos individuales,
y que incluye reconocimiento, confianza cívica y solidaridad social”[1043].
Concebido de este modo, el sistema de
reparaciones puede contribuir a articular los instrumentos de verdad, justicia
y no repetición. Podría, por ejemplo, dar sentido a los instrumentos de verdad
impulsados por la Comisión de la Verdad, ya que la sola declaración de hechos,
muchos de ellos previamente conocidos por las víctimas y por la sociedad en su
conjunto, podría ser vista y percibida como un gesto formal y vacío, si no
viene acompañada de un reconocimiento calificado de las víctimas. En el mismo
sentido, las reformas institucionales que se promueven como parte de las
garantías de no repetición adquieren pleno sentido cuando vienen acompañadas de
un proceso de dignificación de las víctimas, de suerte que éstas perciban que
todo el ajuste a la estructura y al funcionamiento del Estado se efectúa
también en función de ellas. Y, finalmente, un esquema de reparaciones resulta
imprescindible frente al sistema de justicia transicional, que por definición
apunta a flexibilizar los estándares ordinarios del régimen penal, mediante la
imposición de unas condenas que no guardan una relación de proporcionalidad
estricta con las infracciones cometidas ni con el daño provocado a las
víctimas. De este modo, aunque los programas de reparaciones en contextos
transicionales no puedan dar una respuesta integral a los problemas
estructurales de pobreza y desigualdad, sí constituyen un importante elemento
para la reconstitución del tejido social.
En este escenario, los señalamientos
vertidos en el proceso contra el artículo transitorio 18, por no acoger
expresamente los estándares más amplios posibles en materia de reparación, por
limitar la responsabilidad de los victimarios, y por sugerir que la reparación
material a cargo del Estado se encuentra supeditada tanto al universo total de
víctimas como a los recursos presupuestales existentes, no comporta, a juicio
de la Sala, una sustitución o una anulación del deber del Estado de asegurar
los derechos de las víctimas.
De una parte, las limitaciones dispuestas
en los artículos transitorios 18 y 26, en el sentido de que respecto de los
destinatarios de las medidas de amnistía, indulto y demás modalidades de
renuncia a la persecución penal no son procedentes las acciones judiciales en
su contra para la indemnización de las víctimas, y en el sentido de que tampoco
procede la acción de repetición y el llamamiento en garantía contra los
miembros de la fuerza pública por los delitos que hubieren cometido en el marco
del conflicto armado, no configuran una liberación de la responsabilidad de los
victimarios frente a las víctimas., teniendo en cuenta los siguientes
elementos: (i) primero, que en el caso de los miembros de las FARC, la medida
se encuentra precedida de la entrega de los bienes del grupo guerrillero, bienes
que, a su turno, se encuentran destinados a la reparación; (ii) segundo, la
limitación legal se refiere exclusivamente al patrimonio personal de los
miembros de los grupos armados que participaron en el conflicto, de modo que si
alguno de estos miembros actúa como testaferro del grupo como tal para ocultar
sus bienes, no existe ningún título jurídico que impida perseguir los bienes
correspondientes para reparar a las víctimas; (iii) por último, aunque
efectivamente el Acto Legislativo 01 de 2017 dispone una liberación parcial de
la responsabilidad de los victimarios frente a las víctimas, esta liberación
opera únicamente frente al componente patrimonial de la reparación y no se
extiende a los demás elementos de la misma, por lo cual, la contribución de los
victimarios en estos otros frentes deberá aplicarse con mayor rigor.
Asimismo, el enfoque del Acto Legislativo
01 de 2017 dado al sistema de reparaciones es consistente con el escenario
transicional en el que se inscribe este nuevo esquema. Tal como se explicó en
los párrafos precedentes, la valoración del modelo no puede hacerse a partir de
las categorías y de los paradigmas propios de los escenarios de normalidad
democrática en los que sí es viable una reparación integral de todos los daños
provocados a unas pocas víctimas. En un escenario de violación masiva y
sistemática de derechos humanos los criterios varían, no solo por razones de
inviabilidad objetiva, sino también por razones de equidad, transparencia y
eficiencia, y porque la reparación atiende a unos objetivos más amplios
relacionados con la construcción de una paz estable y duradera.
5.5.2. Los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no
repetición, a la luz de la garantía del juez natural
5.5.2.1.
Finalmente, la Sala estima que aunque, en principio, la creación de una nueva
jurisdicción para el juzgamiento de los delitos cometidos en el marco del
conflicto armado no anula la garantía del juez natural, existen dos medidas que
sí suprimen este componente esencial de la Carta Política: primero, la
previsión del parágrafo 1º del artículo transitorio 5º, que, al paso que
mantiene el fuero constitucional para las personas que han ejercido la
Presidencia de la República, dispone que la JEP debe remitir la información que
obre en dicha instancia y que pueda comprometer la responsabilidad de dichos
servidores a la Cámara de Representantes, después de haber hecho las
verificaciones pertinentes, y cuando lo considere adecuado, y segundo, la
competencia conforme a la cual corresponde a la JEP hacer comparecer ante ella
a aquellos terceros que hubieren tenido una participación activa o determinante
en la comisión de los delitos previstos en el inciso 2º del artículo 16 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
5.5.2.2.
En efecto, la reforma constitucional objeto de análisis introdujo una
alteración al esquema general de distribución de competencias jurisdiccionales,
asignando el conocimiento de las infracciones cometidas en el marco del
conflicto armado antes del 1º de diciembre de 2016, a una instancia
jurisdiccional que se encuentra por fuera de la institucionalidad
constitucional ordinaria. Aunque en un escenario transicional como el que dio
lugar al presente acto legislativo dicho traslado competencial no sustituye la
garantía del juez natural en relación con los combatientes del conflicto armado
y en relación con las personas que voluntariamente se quieran someter a la
Jurisdicción Especial para la Paz, sí lo hace en relación con todos aquellos
que no tienen la calidad de combatientes y que no se someten voluntariamente a
dicha jurisdicción.
5.5.2.3.
Con respecto a lo primero, debe tenerse en cuenta que del escenario de
transición en el que se inscribe la reforma constitucional, surge un principio
de necesidad y de razón suficiente de la medida analizada en relación con los
combatientes en el conflicto armado.
En
efecto, el traslado competencial en favor de la Jurisdicción Especial para la
Paz constituye una fórmula que simultáneamente hace frente a la prohibición de
la impunidad, y por consiguiente al deber del Estado de investigar, juzgar y
sancionar a los máximos responsables de los delitos más graves y
representativos cometidos en el marco del conflicto armado, así como a la
necesidad de crear un sistema de justicia para la transición hacia la paz que
ofreciese garantías a las partes del conflicto. Desde esta perspectiva, el
objetivo de terminar el conflicto armado y de construir una paz estable y
duradera a partir del sometimientos de los actores del mismo a la justicia, y
no a partir de un esquema de impunidad, constituye, a juicio de este tribunal,
un principio de razón suficiente que justifica la creación de una jurisdicción
autónoma e independiente como la Jurisdicción Especial para la Paz, y la
atribución de competencias a este organismo para conocer de las infracciones
cometidas en el marco del conflicto con anterioridad al 1º de diciembre de 2016
por los actores armados del conflicto.
En
ese contexto, la creación de ese sistema especial de justicia fue una condición
de quienes se encontraban al margen de la ley para incorporarse al proceso de
paz y para someterse a la justicia. Siendo ello así, el sometimiento de los
alzados en armas a la JEP no comporta una sustitución el principio del juez
natural, puesto que dicho sometimiento resulta, precisamente, de su voluntad de
sujetarse a una autoridad jurisdiccional diferenciada de las ordinarias del
Estado y que les ofrezca suficientes garantías desde una perspectiva
transicional. De igual modo, en la medida en que el esquema institucional
introducido en el Acto Legislativo 01 de 2017 constituye un componente esencial
del proceso transicional, resulta claro para la Corte que el mismo, sin afectar
el principio de juez natural, es aplicable a todos los combatientes, con el
objeto de garantizar el tratamiento simétrico a todos los actores del conflicto
que se encuentran en posiciones jurídicas equivalentes. Por ello, que la
Jurisdicción Especial para la Paz tenga competencia para investigar, juzgar y
sancionar los delitos cometidos en el marco del conflicto por los miembros de
la fuerza pública, tal como se establece en el artículo 21 del Acto Legislativo
01 de 2017, no comporta una anulación de la garantía del juez natural, en tanto
el traslado competencial se realiza en el marco de un diseño que ofrece
garantías simétricas y equivalentes a las que se contemplan para los grupos
alzados en armas, sin que se advierta el propósito de disminuir las garantías
orgánicas, procesales y sustantivas  o de hacer más gravosa la situación de
quienes se someten al sistema institucional de transición.
5.5.2.4.
No ocurre lo propio, sin embargo, en relación con quienes no tienen la calidad
de combatientes y no se someten voluntariamente la Jurisdicción Especial para
la Paz, ni en relación con los destinatarios de los fueros constitucionales. En
relación con estos sujetos, el acceso forzoso a la JEP sí suprime la garantía
del juez natural, en la medida en que, por un lado, se dispuso un traslado de
atribuciones de la jurisdicción ordinaria a la JEP, en asuntos que comprometen
directamente la libertad individual por referirse a la investigación y sanción
de los delitos, y en la medida en que, por consiguiente, bajo el nuevo modelo
competencial se produjo una alteración de ex post y ad hoc de las
reglas de competencia, del órgano judicial, y del régimen
jurídico al que se encuentran sometidos dichos sujetos, en relación con las
infracciones cometidas en el marco del conflicto armado antes del 1º de
diciembre de 2016.
5.5.2.5. El punto de partida del análisis
judicial es la materia sobre la cual el constituyente secundario dispuso el
traslado competencial. En este sentido, el artículo transitorio 5º asignó a la
Jurisdicción Especial para la Paz las atribuciones para administrar justicia en
relación con las “conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de
2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto
armado, por quienes participaron en el mismo, en especial respecto a conductas
consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves
violaciones de los Derechos Humanos”. Esa asignación general de competencia
se precisa en relación con los terceros no combatientes en el artículo 16 del
A.L. 01 de 2017, que, por una parte, dispone que “[l]as
personas que sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, hubieren
contribuido de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco
del conflicto, podrán acogerse a la JEP y recibir el tratamiento especial que
las normas determinen, siempre que cumplan con las condiciones establecidas de
contribución a la verdad, reparación y no repetición.”, pero que, por otra,
agrega que “[l]o anterior, sin perjuicio de las competencias de la Sala de
Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del
Tribunal para la Paz, respecto de la comparecencia de aquellos terceros que
hubieran tenido una participación activa o determinante en la comisión de los
siguientes delitos: el genocidio, delitos de lesa humanidad, los graves
crímenes de guerra - esto es, toda infracción del Derecho Internacional
Humanitario cometida de forma sistemática-, la toma de rehenes u otra privación
grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la
desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de violencia
sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado, además del
reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo establecido en el Estatuto de
Roma.”
Se
trata entonces de una reasignación competencial que, desde el punto de vista
cuantitativo, tiene la mayor amplitud, y que, desde el punto de vista
cualitativo, tiene la mayor relevancia y sensibilidad, en tanto versa sobre la
investigación y el juzgamiento de las conductas cometidas en el marco del
conflicto armado en Colombia, conflicto que, a su turno, ha permeado la vida
económica, social y política del país, y se ha extendido a lo largo del tiempo.
La
amplitud y la trascendencia constitucional de la medida analizada se constata
al advertir que a la Jurisdicción Especial para la Paz le fue asignada la
competencia para investigar, desplazando a la Fiscalía General de la Nación,
todos los delitos cometidos en el marco del conflicto, así como para juzgarlos,
desplazando a la justicia penal. Es decir, la JEP asumiría en los términos del
referido artículo 16, la función represiva del Estado en relación con los
delitos cometidos por causa, con ocasión, o en relación directa o indirecta con
el conflicto armado en Colombia antes del 1º de diciembre de 2016, función esta
que no solo tiene la mayor amplitud, sino que también compromete la libertad
individual de las personas, una de las bases más importantes del Estado
constitucional de Derecho.
No
se trata, por tanto, de un traslado de atribuciones puntuales, concretas, y
específicas, como ocurre de ordinario, sino de un traslado abierto y muy amplio
de facultades. Tampoco se está ante un traslado de competencias accesorias y de
segundo orden, sino de un traslado competencial sin precedentes, que versa
sobre materias fundamentales que comprometen las bases mismas del Estado de
Derecho.
En
este orden de ideas, el punto de partida del análisis judicial es que el
traslado competencial dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2017 en relación
con quienes no tienen la calidad de combatientes tiene enorme relevancia, en
tanto se refiere a todas las infracciones cometidas en el marco del conflicto
armado antes del 1º de diciembre de 2016.
5.5.2.6.
Teniendo en cuenta el marco anterior, la Corte encuentra que la competencia
obligatoria de la JEP respecto de los terceros civiles y respecto de las
personas que gozan de fuero constitucional, para juzgar las infracciones
cometidas por estos en el marco del conflicto armado, desconoce las garantías
orgánicas, procesales y sustantivas de un juicio justo e imparcial, desde al
menos tres perspectivas.
5.5.2.7.
En primer lugar, el Acto Legislativo dispuso¸ ex post y ad hoc¸
una reasignación competencial para la investigación, juzgamiento y sanción de
las infracciones cometidas en el marco del conflicto armado cometidas antes del
1º de diciembre de 2016, por lo cual, los terceros civiles, en los casos
previstos en el artículo 16, se encuentran sujetos, en relación con estas
infracciones, a reglas de competencia dictadas a posteriori en función
de las necesidades que distintos actores políticos identificaron dentro del
proceso de paz.
5.5.2.8.
En segundo lugar, el Acto Legislativo 01 de 2017 sometió a los terceros
civiles, a un órgano judicial creado ex post y ad hoc.
Es
así como la asignación de competencias no solo se dispuso con posterioridad a
la comisión de los delitos que serán objeto de investigación, juzgamiento y
sanción, sino que, además, se efectuó en relación con un órgano creado ex
post y ad hoc, a saber la Jurisdicción Especial para la Paz.
Según
se explicó en los acápites precedentes, la Corte Constitucional ha validado las
transferencias competenciales para el juzgamiento de hechos acaecidos con
anterioridad a la expedición de la medida, pero en relación con instancias
jurisdiccionales pre-existentes. En la sentencia C-200 de 2002, por ejemplo, se
declaró la constitucionalidad de la norma del Código Civil que exceptúa de la
regla general del juzgamiento conforme a normas pre-existentes, las previsiones
relativas a la determinación de la instancia judicial competente, pero a partir
del supuesto conforme al cual los traslados competenciales para hechos
acaecidos con anterioridad a su expedición, y para procesos judiciales en
curso, se efectúan en el marco de instancias jurisdiccionales pre-existentes y
dentro de la Rama Judicial, y no en el contexto de nuevos organismos que se
crean posteriormente, conforme a la coyuntura del momento. Es así como en ese
fallo se considera acorde con la Constitución la creación de nuevos factores de
radicación de competencias “en cabeza de los funcionarios que pertenecen a
la jurisdicción ordinaria” (…) o modificar los existentes”, pero sin
considerar el supuesto de la asignación de atribuciones jurisdiccionales a una
nueva institucionalidad.
Lo
propio puede afirmarse de los demás fallos en que se evalúa la validez de
traslados competenciales dispuestos por el legislador respecto de hechos
ocurridos con anterioridad a su expedición, o respecto de procesos judiciales
en curso, tal como se encuentra en las sentencias C-208 de 1993[1044], relativa a la acumulación de procesos penales en una única
instancia jurisdiccional, y C-755 de 2013[1045], en relación con la norma que dispuso el traslado de los procesos
de responsabilidad médica de la justicia laboral a la civil. En todas estas
hipótesis, el cambio en el esquema de distribución de atribuciones
jurisdiccionales fue validado y considerado exequible, sobre el supuesto de que
la reasignación se efectuaba respecto de organismos creados previamente, y
pertenecientes a la Rama Judicial.
En
el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, por el contrario, se asigna
una muy amplia competencia, relacionada con la investigación, el juzgamiento y
la sanción de las infracciones cometidas en el contexto del conflicto armado, a
una instancia jurisdiccional creada con posterioridad a los hechos de base, es
decir, ex post. Esto es, no se trata, simplemente, de que, con
posterioridad a la ocurrencia de los hechos, se haga una nueva distribución de
competencias para su juzgamiento, sino que ello se hace en cabeza de una nueva
institucionalidad creada para el efecto.
De
este modo, entonces, el órgano judicial creado ex post, por la forma en
que fue concebido, diseñado y configurado, es también ad hoc. Esto, al
menos por tres razones: (i) primero, porque se encuentra separado orgánicamente
de la Rama Judicial; (ii) segundo, porque fue estructurado a partir de una
lógica sustancialmente distinta de la que inspiró la creación de los órganos
jurisdiccionales en la Constitución de 1991; (iii) y finalmente, porque su
diseño respondió a las demandas y requerimientos de actores específicos en
contexto del conflicto armado.
La
Jurisdicción Especial para la Paz no solo fue creada con posterioridad a los
hechos de base que serán objeto de investigación, juzgamiento y sanción, sino
que, además, se trata de un organismo separado de la institucionalidad
ordinaria, y en particular de la Rama Judicial, a pesar de tratarse de un
órgano que cumple funciones jurisdiccionales, y fue configurado a partir de una
lógica sustancialmente distinta con la que fueron concebidas las instancias
judiciales en la Constitución de 1991, teniendo como referente las necesidades
y los requerimientos del proceso de paz, expresadas por algunos actores del
conflicto.
La
JEP no solo es un operador jurídico especializado, sino que además conforma
ella misma una jurisdicción que se encuentra dotada de autonomía presupuestal,
técnica y administrativa, que cuenta con instancias propias de autogobierno
judicial distintas al Consejo Superior de la Judicatura, y que la función
jurisdiccional se ejerce de manera separada y sin mecanismos institucionales de
articulación con el poder judicial, con la sola excepción de la selección y
revisión de los fallos de tutela proferidos por la JEP, por parte de la Corte
Constitucional.
Pero
además de esta separación orgánica, la estructura, la conformación y el esquema
de funcionamiento, y las garantías de independencia, imparcialidad y
neutralidad con las que se encuentra dotada la JEP, responden a una concepción
muy distinta de la que dio lugar a la configuración del poder judicial en
Colombia. En este contexto, no cabe asimilar la JEP a una alta corte como el
Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, puesto que esa nueva
instancia jurisdiccional no funciona a la manera de un órgano de cierre de una
jurisdicción, sino que ella misma confirma una nueva jurisdicción en cuyo
interior se cumplen funciones investigativas análogas a las que cumple la
Fiscalía General de la Nación, funciones jurisdiccionales en primera y en
segunda instancia, análogas a las que asumen los jueces y tribunales, y
funciones de autogobierno judicial, análogas a las que le fueron asignas al Consejo
Superior de la Judicatura. En los términos de la jurisprudencia constitucional,
no solo se produjo un traslado competencial, sino una sustitución de
jurisdicción, y un cambio integral en la naturaleza del operador de justicia.
Así
por ejemplo, los jueces de la República son designados a partir de un concurso
público de méritos y oposición orientado a seleccionar aquellas personas que
cuentan con los conocimientos, las destrezas y las habilidades para ejercer la
función jurisdiccional en cada especialidad, y tan solo los órganos colegiados
de cierre como la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y los
tribunales que sirven como canales de articulación entre los primeros y estos
últimos, son designados bajo dinámicas distintas en las que interviene el
propio poder judicial e incluso los demás órganos del poder público. La
conformación de la Jurisdicción Especial para la Paz escapa a esta lógica,
pues, según lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo transitorio 7º, el
director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos
extranjeros, el Secretario Ejecutivo, y el Presidente y los magistrados de la
JEP, son designados por un Comité de Escogencia, que es un organismo
conformando por el Presidente de la República, y cuyos miembros “no asumirán
ninguna responsabilidad personal por la selección de los magistrados,
comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este artículo
transitorio”.
Este
esquema de designación no tiene ningún paralelo en la jurisdicción ordinaria, ni
siquiera en aquellos órganos cuya integración tiene un componente político.
Así, los miembros de la Corte Constitucional son elegidos a través de un
mecanismo en el que participan todos los órganos del poder público, y los de la
Corte Suprema y del Consejo de Estado son designados por los miembros de estas
mismas corporaciones, a partir de las listas remitidas por el órgano de
gobierno de la Rama Judicial. En el caso de la JEP, en cambio, en virtud de las
directrices plasmadas en el “Mecanismos de selección de los Magistrados de la
Jurisdicción especial para la Paz”, acordado por el gobierno y las FARC el 12
de agosto de 2016 para la selección de magistrados, fiscales y demás
integrantes de dicho organismo, la JEP constituye toda una jurisdicción, y es
conformada por un organismo ad-hoc configurado por el Ejecutivo, y cuyo
perfil no se encuentra determinado ni en la Constitución ni en la ley sino
únicamente por vía reglamentaria, con fundamento en una potestad abierta que le
asigna el Acto Legislativo 01 de 2017 que no se encuentra delimitada y
delineada en el derecho positivo, ni subordinada a ningún criterio o pauta
objetiva.
Es
así como según el punto 5.1.1.1.5. del Acuerdo de Final, la JEP debe
constituirse según el modelo establecido en el “Mecanismo de selección de los
Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz”, instrumento según el
cual, esta jurisdicción debe conformarse por un Comité de Escogencia, integrado
a su turno, por las personas que designe “Su Santidad el Papa Francisco, el
Secretario General de las Naciones Unidas, la delegación en Colombia del Centro
Internacional de Justicia Transicional (ICTJ), y la Comisión Permanente del
Sistema Universitario del Estado”, y que  “gozará de toda la autonomía e
independencia para que pueda cumplir sus funciones de manera imparcial”[1046].
Acorde
con este esquema, el parágrafo 1 del artículo transitorio 7 del Acto
Legislativo 01 de 2017 estableció que “el Comité de Escogencia (…) gozará de
autonomía e independencia (…) y será conformado por reglamento expedido por el
Gobierno nacional (…) Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán ninguna
responsabilidad personal por la selección de magistrados (…)”. Y con
fundamento en esta potestad, el Presidente de la República expidió el Decreto
587 de 2017, adoptando los lineamientos de los acuerdos entre el gobierno y las
FARC. En este sentido, el artículo 2 del decreto establece que el “Comité de
Escogencia estará conformado por (…) un delegado designado por la Sala Penal de
la Corte Suprema de Justicia (…) un delgado designado por el Secretario General
de Naciones Unidas (…) un delegado designado por la Comisión Permanente del
Sistema Universitario del Estado (…) un delegado designado  por la Corte
Europea de Derechos humanos [y] un delegado designado por la delegación en
Colombia del Centro Internacional de Justicia Transicional (ICTJ). Se reconocen
como designados por las anteriores organizaciones respectiva y en su orden a:
José Francisco Acuña, Diego García Sayán, Claudia Vaca, Álvaro Gil Robles y
Juan Méndez”.
Y mientras
que los jueces de la República hacen parte de la carrera judicial, y los
magistrados de las altas cortes tienen un período fijo de ocho años y no son
reelegibles, el Acto Legislativo 01 de 2017 no establece un período para los
magistrados de la JEP, por lo cual, al menos en principio, ocuparán su cargo
mientras la Jurisdicción Especial para la Paz se mantenga en funcionamiento,
que puede ser hasta por 20 años.
De igual
modo, el esquema de autogobierno judicial responde a un modelo diferente, pues
mientras la Rama Judicial cuenta con un órgano diferenciado dentro de la misma
Rama, que se encarga de la gobernanza y de la administración del sistema
judicial, la Jurisdicción Especial para la Paz no se inserta dentro de esta
lógica, de suerte que no se encuentra sometida al Consejo Superior de la
Judicatura y, por el contrario, la gobernanza y administración se encuentran en
cabeza del mismo organismo, a través de la Presidencia, de la Secretaría
Ejecutiva y de las instancias que la misma JEP determine.
Es
cierto, por otro lado, que existen algunos puntos de coincidencia entre la
configuración de la Rama Judicial y la Jurisdicción Especial para la Paz. Según
el Decreto 587 de 2017, por ejemplo, los requisitos para ser magistrado del
Tribunal para la Paz coinciden con los requisitos para ser magistrado de una
alta corporación judicial por vía de la remisión que se hace al artículo 232 de
la Carta Política, salvo en lo concerniente al límite de edad, y los requisitos
para ser magistrado de Sala coinciden con los que se requieren para ser
magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial, por vía de la remisión
que se hace a los artículos 127 y 128 de la Ley 270 de 1996[1047]. Asimismo, se
establece que los procesos de selección de los operadores de justicia deben
atender a los “estándares internacionales de independencia judicial y las
altas calidades morales de los candidatos, así como el dominio del idioma
español. Los Magistrados y demás funcionarios de la JEP serán elegidos mediante
un proceso de selección que dé confianza a la sociedad colombiana y a los
distintos actores que la conforman”. Se trata, sin embargo, de
coincidencias puntuales, y no de un mismo modelo o esquema de conformación,
pues, considerados integralmente, difieren sustancialmente.
Asimismo,
la Sala reconoce que la puesta en marcha de este modelo puede atender a
exigentes estándares que apuntan a garantizar la transparencia, la
independencia y la imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional.
Sin embargo, en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, la
función de esta Sala no consiste en evaluar esos procesos de aplicación, sino
de considerar el esquema concebido en abstracto por el constituyente
secundario, independientemente de la manera en que sea empleado por los
distintos operadores.
Teniendo en
cuenta lo anterior, la Corte concluye que el Acto Legislativo 01 de 2017 no
solo alteró ex post el esquema regular de distribución de competencias
jurisdiccionales, sino que además, al hacerlo, traslado sus competencias a un
organismo creado ex post y ad hoc¸ separado del poder judicial, y
estructurado a partir de objetivos y principios diferentes de los que dieron
lugar a la Rama Judicial en la Constitución.
Y
finalmente, se trata también de un organismo ad hoc, porque responde a
las directrices fijadas en el Acuerdo Final de Paz suscrito entre el Gobierno
Nacional y las FARC. De hecho, mediante el referido acuerdo, aquel se
comprometió a presentar ante el Congreso Nacional un proyecto de acto
legislativo para la creación de la Jurisdicción Especial para la Paz, concebida
como una “jurisdicción especial que ejerce de manera autónoma y preferente
sobre todos los asuntos de su competencia, en especial con respecto a conductas
consideras como graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o
graves violaciones de los derechos humanos”. Los lineamientos de dicho
acuerdo fueron recogidos, precisamente, en el Acto Legislativo 01 de 2017, en
puntos tan decisivos y cruciales como su composición, el esquema para su
conformación, el alcance de sus competencias, la estructura interna del
organismos, los instrumentos de operación para la investigación, juzgamiento y
sanción de los delitos cometidos en el marco del conflicto armado, el esquema
para la resolución de las acciones de tutela y los conflictos de competencia,
entre muchos otros. Esta coincidencia material fue verificada exhaustivamente
en este mismo fallo al evaluar la conexidad entre el Acto Legislativo 01 de
2017 y el Acuerdo Final.
El que el
diseño de este organismo jurisdiccional haya respondido a los requerimientos
del proceso de paz, y en especial a las demandas de algunos de los actores que
participaron en el mismo, no es una circunstancia que invalide a la
Jurisdicción Especial para la Paz. Sin embargo, desde la perspectiva de la
garantía del juez natural, el hecho de que la creación de dicha jurisdicción
sea el resultado de un proceso de negociación entre uno de los combatientes del
conflicto y el gobierno nacional, para juzgar no solo a los miembros de las
FARC, sino también a los demás actores, directos e indirectos del conflicto,
incluidas las personas que gozan de fuero constitucional, no ofrece las
garantías de independencia e imparcialidad que subyacen al principio de juez
natural.
En otras
palabras, aunque en principio la creación de una instancia ad hoc y ex
post según las directrices de un acuerdo de paz suscrito entre el gobierno
nacional y uno de los combatientes en el conflicto armado podría ser admisible
en el presente escenario de transición de cara a la garantía del juez natural,
lo es únicamente en relación con los combatientes, pero no para someter de
manera forzosa a los demás actores, y en particular, a los no combatientes,
como los terceros civiles, los agentes del Estado que no integran la fuerza
pública, y los propios aforados constitucionales.
Así las
cosas, la creación de tribunas ex post, la inexistencia de un marco o
referente preciso para cumplir su rol de investigar, juzgar y sancionas las
graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario, y la configuración ad hoc de tales instancias
que las expone a ser estructuralmente tendenciosas y parciales, si bien puede
justificarse en un escenario transicional orientado a la consecución de la paz,
impide extender su competencia a los terceros civiles, por los delitos
cometidos en el marco del conflicto armado.
5.5.2.9.
Y finalmente, al someter a los terceros a la JEP no solo se produce un cambio
orgánico en la instancia jurisdiccional encargada de la investigación,
juzgamiento y sanción de los delitos cometidos en el marco del conflicto
armado, sino que, además, este cambio tiene como contrapartida una
transformación sustantiva en el modelo de justicia al que ahora estos deben
acceder. Por ello, bajo el esquema competencial contemplado en el Acto
Legislativo 01 de 2017, los terceros también se encuentran sometidos a un régimen
jurídico ex post y ad hoc.
En
efecto, la Jurisdicción Especial para la Paz responde a un particular
entendimiento y a una particular sensibilidad acerca del conflicto armado, de
sus causas, de las dinámicas que lo atravesaron, y de las fórmulas para su
terminación. Con arreglo a esta particular sensibilidad y comprensión se diseñó
no solo la JEP sino en general, el modelo de justicia que se plasmó en la
reforma constitucional, de modo que los terceros civiles cuyas actuaciones son
investigadas y juzgadas por la JEP, también se encuentran sometidos a este
nuevo entramado de ideas, y en general, a este nuevo paradigma de justicia.
Tal
como se explicó en los acápites precedentes, este sistema respondió a la
necesidad de garantizar a un mismo tiempo la terminación del conflicto armado,
la reparación a las víctimas, y el sometimiento a la justicia. En función de
estos tres objetivos quedó estructurado el esquema para responder por los
delitos cometidos en el marco del conflicto armado.
Así,
la función persecutoria de los delitos se concentra en los máximos responsables
de los crímenes más graves y representativos cometidos en este escenario, de
suerte que el Estado se encuentra habilitado para renunciar a la persecución
penal de los delitos que no tienen esta connotación. De igual modo, el Acto
Legislativo contempla un tratamiento penal especial que, por un lado, suprime,
al menos parcialmente, el componente retributivo de las sanciones y se
concentra en sus componentes reparativo y restaurativo, y que, por otro lado,
determina las penas no solo en función del delito cometido, sino del
comportamiento ulterior del procesado, y en particular, de su contribución a la
verdad, a la reparación y a la no repetición, a través del sistema de
condicionalidades.
Lo
anterior conduce a que los operadores de justicia cuenten con un muy amplio
margen de apreciación y de discrecionalidad en el tratamiento punitivo de las
personas que se encuentran sometidas a la JEP, ya que, antes que una
codificación cerrada y precisa en la que a cada tipo penal se le adscribe una
pena concreta y determinada, se fijaron unos criterios punitivos generales
establecidos en función de la necesidad de reparar a las víctimas, y en función
de la contribución del procesado a la consecución de la verdad, de la
reparación a las víctimas y de la no repetición. De hecho, aunque el artículo
transitorio 5º establece que la calificación jurídica de los delitos debe
sustentarse en el Código Penal, en el DIDH, en el DIH y en el DPI, con sujeción
al principio de favorabilidad, el esquema sancionatorio se estableció a partir
de una remisión general al Acuerdo Final, en cuanto a la existencia de
sanciones propias, alternativas u ordinarias, y el artículo transitorio 16
dispuso que los terceros pueden recibir “el tratamiento especial que las
normas determinen”, normas que, a la fecha, aún no existen.
Incluso,
desde el punto de vista procesal también se produce un ajuste normativo
importante, ya que la investigación, juzgamiento y sanción de los delitos se
rige, no por la Ley 906 de 2004 ni por la Ley 600 de 2000, dado que según el
artículo transitorio 12 el régimen procedimental de los trámites que se surten
en la JEP debe ser expedido por el Congreso de la República, previa
presentación del proyecto por el gobierno nacional, teniendo en cuenta la
iniciativa que para el efecto se le confirió a la propia JEP en esta materia.
En
este orden de ideas, el cambio competencial no solo implica que los terceros se
encuentran sometidos a una instancia jurisdiccional ex post y ad hoc, sino
también a un régimen sustantivo diferente, y en general, a un paradigma de
justicia distinto, también ex post y ad hoc, y hoy en día, parcialmente
indeterminado.
5.5.2.10.
Asimismo, la Sala Plena estima que la asignación de competencias a la JEP para
investigar, juzgar y sancionar a los aforados constitucionales, también
sustituye la garantía del juez natural.
Según
se explicó anteriormente, el parágrafo 1º del artículo transitorio 5º precisa
que la creación de la JEP no modifica las normas aplicables a quienes han
ejercido la Presidencia, según lo determinar el artículo 174 de la Constitución
Política, y que, cuando “ante la JEP obre una información que comprometa a
una persona que haya ejercido la Presidencia de la República, dicha información
se remitirá a la Cámara de Representantes para lo de su competencia, remisión
que se efectuará en el momento que se considere adecuado por la JEP, después de
haber realizado las verificaciones pertinentes”.
Como
puede advertirse, la norma anterior contiene dos tipos de restricciones: por un
lado, aunque formal y nominalmente reconoce el fuero del Presidente de la
República, diluye su contenido material porque habilita a la Jurisdicción
Especial para la Paz para retener discrecionalmente la información que pueda comprometer la responsabilidad de quienes han ejercido el cargo de
Presidente de la República, antes de remitirla a la Cámara de Representantes, y
también para efectuar labores investigativas que según la Constitución Política
corresponden al citado órgano. Y por otro, únicamente reconoce el fuero del
Presidente y no los demás funcionarios que gozan de fuero constitucional.
Estas
restricciones, a juicio de la Sala, suprimen la garantía del juez natural. Primero, porque al igual que lo que sucede con los terceros civiles,
en relación con estos sujetos también se habría cambiado ex post el
régimen de competencias, y estarían sometidos a un órgano y a un régimen
normativo, y en general a un modelo de justicia creado ex post y ad
hoc. De esta manera, las mismas consideraciones por las que la competencia
forzosa de la JEP frente a terceros civiles suprime en su integridad la
garantía del juez natural, son las mismas por las que la atribución de la JEP
para investigar, juzgar y sancionar a los aforados constitucionales anula esta
misma garantía propia del derecho al debido proceso.
Pero
además, en este caso la supresión del derecho al debido proceso viene dada
porque los aforados constitucionales cuentan con unas garantías procesales e
institucionales establecidas directamente en la Constitución, que, en virtud
del Acto Legislativo 01 de 2017, serían desconocidas ex post por el
ordenamiento jurídico.
5.5.2.11.
Ahora bien. Algunos de los intervinientes en el proceso judicial argumentaron
que la creación la JEP se explicaba y justificaba por el escenario transicional
en el que se inscribe el Acto Legislativo 01 de 2017, tal como ha ocurrido en
otros países en los que la terminación del conflicto armado da lugar a la
creación de tribunales ad hoc.
La
Corte precisa, sin embargo, que la existencia de un escenario orientado a dar
por terminado el conflicto armado mediante el sometimiento de los actores del
conflicto a la justicia podría invocarse para justificar la creación de
instancias jurisdiccionales transicionales, pero sobre la base de que de hecho
ha desaparecido la institucionalidad existente y cuando, por tanto, la
necesidad de evitar la impunidad hace imprescindible la creación de nuevos
organismos encargos de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a
los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario. En estas hipótesis, la desaparición de facto de los poderes
públicos ha obligado, por la misma fuerza de los hechos y de los
acontecimientos, a diseñar una nueva institucionalidad encargada de operar los
instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición, pero no porque
esto constituya una alternativa frente a la preservación de las competencias
ordinarias del poder judicial, sino porque no existen otras opciones.
En
el actual contexto, por el contrario, independientemente de las críticas que se
puedan formular al sistema judicial en Colombia, lo cierto es que éste opera,
se encuentra en marcha y cuenta con las herramientas normativas e
institucionales para asumir la función persecutoria de los delitos, por lo cual
no se presentan las condiciones de base que permitirían sustraer de forma
definitiva y absoluta las competencias del sistema judicial en relación con el
conflicto armado, y asignarlas enteramente a la JEP[1048].
De
esta manera, como los tribunales ad hoc que se mencionan como como
ejemplos justificativos de la JEP se insertaron en escenarios distintos al que
atraviesa el actual proceso de paz, en Colombia, no pueden ser invocados para
validar el esquema de competencias de dicha jurisdicción.
5.5.2.11.
En cualquier caso, y sin perjuicio de que el acceso
de los terceros civiles a la Jurisdicción Especial para la Paz debe ser
voluntario, la Corte entiende que estos también se encuentran sometidos al
sistema de condicionalidades establecido de manera general en el Acto
Legislativo 01 de 2017, y que, por ende, el régimen penal especial al que
puedan tener acceso según lo determine el legislador, depende de la oportunidad
y de la calidad de su aporte de verdad, así como de su contribución a la
verdad, a la reparación de las víctimas y a la no repetición. De este modo, los
terceros civiles que pretendan acceder a la JEP y a los tratamientos especiales
comprendidos por ésta, no escapan a la lógica de la obtención de beneficios en
función de la contribución a la verdad, la paz y la reparación. En este orden
de ideas, los eventuales aportes que estos terceros hagan a la Comisión de la
Verdad o a la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas podría ser valorado
como un insumo relevante a la hora de determinar el tipo de beneficios a los
que puedan acceder estos sujetos, según lo establezca la ley.
5.5.2.12.
Puntualiza la Corte que las anteriores decisiones no tienen como efecto generar
escenarios de impunidad, puesto que la sustracción de los terceros no
combatientes y de los aforados constitucionales del ámbito de las competencias
imperativas de la JEP, no implica que no puedan ser juzgados por los delitos
que son de competencia de esa jurisdicción, sino, por el contrario, que lo
serán conforme al régimen punitivamente más estricto al que se hallen sometidos
en el sistema ordinario. En dicho régimen deberá priorizarse la investigación y
el juzgamiento de aquellas personas sobre las que existan señalamientos serios
de haber participado en los crímenes más graves en el marco del conflicto
armado interno, las cuales conservarán la posibilidad de acogerse de manera
oportuna a la JEP, para acceder a los beneficios que esa jurisdicción ofrece y
con el pleno sometimiento al sistema de condicionalidades en ella previsto.
5.5.2.13. En
este orden de ideas, la Corte concluye que existen dos núcleos regulativos que
se oponen a la garantía del juez natural.
Por un lado,
el parágrafo 1º del artículo transitorio 5º, desde dos puntos de vista. (i)
primero, porque únicamente reconoce de manera expresa el fuero de quienes han
ejercido la Presidencia de la República, y no los demás fueros constitucionales,
con lo cual se sugiere que, a contrario sensu, los demás fueros
constitucionales dejan de aplicarse; (ii) y segundo, porque frente al
Presidente de la República formalmente se reconoce el fuero, pero,
simultáneamente, permite que, por  vía indirecta, la JEP adelante procesos
investigativos en su contra, en cuanto la remisión del expediente se efectúa
previa verificación, y cuando se estime adecuado. En ambos casos se suprime la
garantía del juez natural en relación con los aforados, porque de manera ex
post, se sustraen de su juez natural, que en este caso está configurado
como una garantía especial en razón del rol del funcionario en la sociedad y en
la organización política, para someterlos a una instancia creada ex post
y ad hoc.
5.5.2.14. De
acuerdo con ello, la Corte declarará la inexequibilidad de las siguientes
medidas: (i) primero, de la norma que habilita a la Jurisdicción Especial para
la Paz para retener la información que pueda comprometer la responsabilidad de
quienes han ejercido el cargo de Presidente de la República mientras lo estime
conveniente, así como para efectuar las labores investigativas
correspondientes, en la medida en que el reconocimiento del fuero no se
extendió a todos los aforados constitucionales, y en la medida en que con la
citada habilitación se otorgaron facultades investigativas a la JEP que desconocen
el fuero constitucional. El efecto jurídico de esta declaratoria de
inexequibilidad, es que cuando en la JEP obre información que pueda comprometer
la responsabilidad de algún aforado constitucional, ésta debe ser remitida
automáticamente al órgano dispuesto por la Constitución para realizar la
investigación, juzgamiento o sanción, según el caso; (ii) y segundo, de la
norma que establece la competencia la JEP para investigar, juzgar y sancionar a
los no combatientes en el conflicto armado, esto es, de los terceros civiles y
de los agentes del Estado que no hacen parte de la fuerza pública, cuando no ha
mediado su voluntad de someterse a dicha jurisdicción.
Así, la
parte resolutiva de la sentencia quedará configurada del siguiente modo: (i) se
declarará la inexequibilidad de la expresión “remisión que se efectuará en
el momento que se considere adecuado por la JEP, después de haber realizado las
verificaciones pertinentes”, contenida en el parágrafo 1º del artículo
transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017, en el entendido
de que se deben respetar todos los fueros constitucionales, con excepción del
previsto en el artículo 221 de la Carta Política, cuyas hipótesis fueron
reguladas expresamente en la reforma constitucional, así como el previsto en el
artículo 235.4 de la Constitución para los generales y almirantes, por la misma
razón; (ii) se declarará la inexequibilidad de los incisos 2º y 3º del artículo
transitorio 16 del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017, entendiendo
que, respecto del artículo transitorio 17, los agentes del Estado que no hacen
parte de la fuerza pública se encuentran sometidos al mismo régimen de los
terceros civiles previstos en el inciso 1º del artículo transitorio 16.
6. Conclusiones
y configuración de la parte resolutiva del fallo
6.1. Visto el examen de forma, se concluye que el proyecto que dio origen al Acto Legislativo 01 de
2017, cumplió de manera satisfactoria con la totalidad de los requisitos
previstos en la Constitución Política, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en
el reglamento del Congreso para una iniciativa de esta naturaleza, pues (i) se
radicó de forma exclusiva por el Gobierno Nacional; (ii) se efectuó su
publicación oficial, antes de darle curso en la instancia respectiva; (iii) se
convocó como corresponde a sesiones extraordinarias; (iv) se asignó su
conocimiento a las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes, tanto del
Senado de la República como de la Cámara de Representantes, como autoridades
competentes para dar primer debate; (v) se acumularon las iniciativas radicadas
por el Gobierno Nacional en el momento procesal dispuesto para ello; (vi) se
designaron conforme al reglamento los ponentes encargados de coordinar el
debate y la aprobación de la iniciativa; (vii) se tramitó el proyecto en una
sola vuelta de cuatro debates desarrollados de la siguiente manera: (a) un
primer debate en las respectivas comisiones competentes, y (b) un segundo
debate en la plenaria de cada una de las dos cámaras; (viii) se elaboraron y
publicaron –tanto en comisiones como en plenarias– los informes de ponencia
para dar curso a la iniciativa; (ix) se verificó el cumplimiento del requisito
del anuncio previo, en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta
Corporación; (x) se constató que toda votación cumplió con el quórum y
la mayoría absoluta requerida; (xi) se evidenció que la votación fue nominal y
pública, en un solo momento y conforme a la exigencia –todavía
vigente– de que toda proposición debía contar con el aval del Gobierno y tener
relación con lo pactado en el Acuerdo Final; (xii) se realizó la publicación
oficial del texto aprobado en cada instancia legislativa; (xiii) se incluyeron
los aportes de las audiencias públicas efectuadas en cada cámara, siguiendo las
reglas previstas en el reglamento; (xiv) se acreditó que el tránsito entre
comisiones y plenarias, y luego entre cámaras, se ajustó al término de ocho
días previsto para el efecto; (xv) se cumplió con los requisitos que rigen la
fase de conciliación, tanto en lo referente a su forma de integración, como en
lo que atañe a la aprobación del informe y a los límites materiales que
determinan su competencia; (xvi) se comprobó que la totalidad de los artículos
que integran el acto legislativo fueron aprobados acorde con las exigencias de
los principios de consecutividad e identidad flexible; (xvii) se verificó el
uso de la formula sacramental dispuesta para acompañar el título de los
proyectos tramitados por vía del fast track; (xviii) se consideró la
iniciativa de acuerdo con la prelación que se exige para su trámite; y (xix) se
evidenció que el acto legislativo sometido a control fue promulgado, entró en
vigencia y se remitió en debida forma a la Corte.
De igual manera, este Tribunal
también constató que se observó de forma satisfactoria los requisitos
especiales de competencia previstos en el Acto Legislativo 01 de 2016,
referentes a los criterios de habilitación competencial, habilitación temporal
y conexidad, en la medida en que la reforma sometida a control responde a los
propósitos de facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo
del Acuerdo Final, se expidió dentro del período de vigencia del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz y fue promovida –como ya se dijo– a iniciativa
exclusiva del Gobierno Nacional.
Sin embargo, este Tribunal determinó
que el inciso segundo del artículo 9 debe declararse inexequible, por
desconocimiento del derecho a la consulta previa de las comunidades.
Finalmente, y por razones de conexidad, también puntualizó que el artículo 2
del Acto Legislativo 01 de 2017, en cuanto agrega un parágrafo al artículo 122
de la Constitución, tiene un carácter transitorio, en la medida en que su rigor
normativo se predica únicamente del actual proceso de justicia transicional,
como se explicó en el acápite pertinente de esta providencia.
6.2. La
Corte efectuó un control competencial orientado a establecer si, al expedir el
Acto Legislativo 01 de 2017, el constituyente secundario se excedió en el
ejercicio del poder de reforma de la Carta Política, siguiendo los estándares y
pautas metodológicas del denominado “juicio de sustitución”, para determinar si
el referido acto normativo suprimió o anuló alguno de los elementos
definitorios del ordenamiento superior.
6.3. El
escrutinio judicial tuvo las siguientes particularidades: (i) primero, como el
acto legislativo fue expedido con base en las atribuciones que le fueron
conferidas al Congreso de la República en el Acto Legislativo 01 de 2016, acto
que dispuso el control automático, integral y único de constitucionalidad de
los instrumentos dictados con fundamento en dichas potestades, la revisión
versó sobre todas las medidas contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2017,
tanto las relativas a la reforma institucional del Estado, como las relativas a
los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición; (ii) segundo,
por la misma razón anterior, el control tuvo como referente todos los
principios medulares de la Carta Política que, al menos potencialmente,
pudieron haber sido suprimidos o eliminados con la reforma constitucional, por
tener un vínculo material directo con los contenidos del Acto Legislativo 01 de
2017; por ello, el análisis de la reforma a la estructura orgánica del Estado
se efectuó a partir de los principios de separación de poderes, de
independencia judicial, y el análisis de los instrumentos del sistema
transicional, en función del deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar
las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario y el de salvaguardar los derechos de las víctimas a
la verdad, la justicia y la reparación, así como en función de la garantía del
juez natural como componente esencial del derecho al debido proceso; (iii)
tercero, el examen partió del reconocimiento del muy amplio margen de
apreciación con el que cuentan los actores políticos para rediseñar las
estructuras estatales y para reconfigurar la vida política, económica y social
en escenarios de transición, así como de la necesidad de articular las
consideraciones sobre la eventual sustitución de los principios medulares de la
Carta Política con las consideraciones sobre la necesidad y contribución de las
medidas objeto de análisis a la consecución de una paz estable y duradera; (iv)
finalmente, como el Acto Legislativo 01 de 2017 establece un sistema integral
de verdad, justicia, reparación y no repetición, el control no versa sobre la
regulación de cada uno de estos componentes, individualmente considerados, sino
sobre el esquema de relaciones entre los mismos, a partir de un análisis
sistémico e integral.
Partiendo de las premisas anteriores, la
Corte efectuó el escrutinio judicial en los términos en que se indica a
continuación.
6.4. Con respecto a la reforma a la
estructura orgánica del Estado que se materializó mediante la creación de tres
instancias encargadas de operar los instrumentos de verdad, justicia,
reparación y no repetición, esto es, de la Comisión para el Esclarecimiento de
la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, la Unidad de Búsqueda de Personas
dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado y la
Jurisdicción Especial para la Paz, las cuales se encuentran separadas de la
institucionalidad establecida en la Constitución de 1991 y cuentan con plena
autonomía administrativa, presupuestal y técnica, se encontró que aunque el Acto
Legislativo 01 de 2017 introdujo un cambio sustantivo en la arquitectura
institucional del Estado, en el actual escenario de transición este nuevo
esquema, globalmente considerado, no anulaba los principios que irradian la
configuración del Estado.
La razón de ello es que a pesar de los
ajustes institucionales introducidos, en general se logró preservar  la lógica
de la contención del poder, de los controles interorgánicos, y de la
articulación con las demás ramas y órganos del poder público, y además, la
creación de órganos autónomos y especializados cumple una función determinante
y decisivo dentro del proceso de paz, teniendo en cuenta que la renovación
institucional hace frente a la desconfianza que históricamente han manifestado
algunos actores del conflicto armado, así como a las limitaciones que el Estado
ha tenido en el cierre del conflicto en materias como la reconstrucción y la
difusión de la verdad, reparación a las víctimas o la impartición de justicia.
Sin perjuicio de lo anterior, la Corte
encontró que, con respecto a la Jurisdicción Especial para la Paz, existen
algunos elementos del modelo institucional acogido en el Acto Legislativo 01 de
2017 que, de subsistir, podrían dar lugar a que se instaure un sistema cerrado
y hermético que no solo monopoliza el manejo de todos los asuntos relativos al
conflicto armado, sino que además, lo haría desplazando integralmente,
superponiéndose y vaciando de contenido las competencias de la organización
política existente, y desactivando el sistema de controles inter-orgánicos, así
como los mecanismos de colaboración y articulación entre los poderes y órganos
del Estado, eliminando la base y el sustrato mismo de los principios de
separación de poderes y de independencia judicial.
6.4.1. Primero, la configuración de la acción
de tutela desactiva el sistema de frenos y contrapesos, ya que las
decisiones judiciales de la Jurisdicción Especial para la Paz solo pueden ser
controvertidas ante esta misma instancia, y el único reducto de control
inter-orgánico, a saber, la acción de tutela, debe ser resuelta en primera y en
segunda instancia dentro de la propia JEP, y su selección y revisión por parte
de la Corte Constitucional tiene un alcance limitado y restringido, como quiera
que la selección de fallos de amparo se supedita al aval de la misma JEP, y la
Corte cuenta con unas potestades reducidas e insuficientes en la revisión de
las correspondientes providencias.
Es así como, con respecto a la selección de
fallos de tutela, el artículo transitorio 8 dispone que las sentencias
respectivas deben ser adoptadas por unanimidad por una sala conformada por dos
magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo y dos magistrados
de la JEP, con lo cual esta última instancia mantiene un poder de veto en el respectivo
proceso de selección, preservando la facultad de determinar qué decisiones
pueden ser objeto de escrutinio por un órgano ajeno a la JEP. Y con respecto al
alcance de potestades de revisión de este Tribunal, el inciso 5 del artículo
transitorio 5 determina que la Corte Constitucional no puede alterar el
contenido de la decisión judicial objeto del control, sino únicamente indicar
el vicio del fallo para que sea subsanado por la JEP.
Este esquema no solo desactiva el sistema
de frenos y contrapesos al poder y hace intangibles las decisiones de dicha
jurisdicción, sino que también suprime el principio de superioridad jerárquica
de la Constitución y el deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los
derechos de las víctimas, toda vez que elimina las garantías procesales e
institucionales que aseguran la supremacía de la Carta Política dentro del
ordenamiento jurídico, y la vigencia de los derechos fundamentales.
En este orden de ideas, la Corte resolvió
declarar la inexequibilidad de las previsiones del Acto Legislativo 01 de 2017
que establecen un esquema especial y diferenciado para la selección y para la
revisión de las sentencias de tutela proferidas por la JEP por parte de la
Corte Constitucional, y en particular, de las siguientes previsiones: (i) de
las expresión “de conformidad con las siguientes reglas”, contenida en
el inciso 3 del artículo transitorio 8 del artículo 1 del Acto Legislativo 01
de 2017; (ii) del inciso 4 del artículo transitorio 8 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017; (iii) del inciso 5 del artículo transitorio 8 del
artículo 1, con excepción de la expresión “las sentencias de revisión serán
proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional”¸ que se declarará
exequible. Asimismo, la Sala determinó que el efecto jurídico de la decisión
anterior es la sujeción del proceso de selección y revisión de las sentencias
de la Jurisdicción Especial para la Paz, al esquema general establecido en la
Constitución y la ley.
6.4.2. En
segundo lugar, el modelo de intervención de la Procuraduría General de la
Nación en los trámites que se surten en la Jurisdicción Especial para la Paz
debilita el sistema de frenos y contrapesos, y por esta vía introduce una
limitación desproporcionada a los principios, valores y derechos a los que
atiende la intervención de dicho organismo de control en los procesos jurisdiccionales,
especialmente en lo que toca a los derechos de las víctimas. Ello, en la medida
en que el inciso segundo del artículo transitorio 12 condiciona la intervención
de este organismo en los trámites que se surten en la Jurisdicción Especial
para la Paz, a que alguno de los magistrados de dicha jurisdicción así lo
solicite. De este modo, aunque el Acto Legislativo 01 de 2017 mantiene
nominalmente la potestad de intervención prevista en el artículo 277.7 de la
Carta Política en los trámites y procedimientos de la JEP, la circunstancia de
que dicha mediación se supedite a la propia voluntad de los miembros de la
instancia controlada, anula la eficacia de dicho mecanismo, y vacía de
contenido las competencias constitucionales de esta agencia estatal.
Esta
desactivación del mecanismo de control resulta particularmente grave por tres
razones: (i) primero, las competencias que podrían ser objeto de control son
realizadas por una instancia jurisdiccional de transición que no se encuentra
integrada a la Rama Judicial, ni en general a la estructura estatal ordinaria;
(ii) segundo, porque dicho organismo cumple las más importantes funciones en
relación con la operación de los instrumentos de transición, y que, por tanto, tienen
repercusión e incidencia directa en la vigencia de las libertades y los
derechos de las víctimas del conflicto y de las personas investigadas, juzgadas
y sancionadas por dicha instancia jurisdiccional; (iii) y finalmente, porque el
propio Acto Legislativo concibió la mediación de la Procuraduría en los
trámites de la JEP como un dispositivo cardinal para garantizar los derechos de
las víctimas. De este modo, el condicionante establecido en el Acto Legislativo
01 de 2017 socava el sistema de controles interorgánicos y desactiva un
dispositivo de primer orden para la preservación de los derechos fundamentales,
anulando tanto el principio de separación de poderes como el deber del Estado
de respetar, proteger y garantizar los derechos de las personas, y
especialmente de las víctimas del conflicto armado.
En este
orden ideas, la Corte resolvió declarar la inexequibilidad de la previsión
normativa que supedita la intervención de la Procuraduría General de la Nación
en los procesos que se surten en la Jurisdicción Especial para la Paz a que así
lo solicite uno de los magistrados, entendiendo que el efecto jurídico de dicha
declaratoria es que la potestad del organismo de control se deberá ejercer de
conformidad con el modelo general establecido en la Carta Política. Así las
cosas, se declarará la inexequibilidad de la expresión “a solicitud de
alguno de los magistrados de la sección que conozca del caso” y de la
expresión “y que el magistrado establezca”, contenidas en el inciso 2º del
artículo transitorio 12 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017.
6.4.3. En
tercer lugar, el esquema de control disciplinario de los miembros de la
Jurisdicción Especial para la Paz también suprime el sistema de controles interorgánicos,
en la medida en que el primer inciso del artículo transitorio 14 del artículo 1º
radica la función disciplinaria en los propios magistrados de dicha instancia
jurisdiccional. Nuevamente, aunque el Acto Legislativo 01 de 2017 mantiene
nominalmente el control disciplinario de los magistrados de la JEP, lo
configuró de tal modo que pierde toda eficacia, puesto que, por un lado, se
hizo coincidir la instancia sancionatoria con la instancia potencialmente
sancionada, y puesto que, por otro lado, como la función es ejercida por los
propios pares de los magistrados, el control disciplinario se convierte en una
herramienta ilegítima de control de las mayorías que impide a los jueces
disidentes y minoritarios ejercer su rol natural, por la amenaza, de origen
institucional, de la imposición de una sanción que es determinada por sus
propios pares.
Con
fundamento en estas consideraciones, la Corte resolvió declarar la
inexequibilidad de la previsión normativa que radica el control disciplinario
de los magistrados de la JEP en una comisión especial integrada por un
magistrado de cada Sala y por un magistrado de cada Sección del Tribunal para
la Paz, en el entendido de que el esquema del control disciplinario será el que
determine de manera general la Constitución Política y la ley para los
operadores de justicia. Así las cosas, se decidió declarar la inexequibilidad
del aparte normativo contenido en el primer inciso del artículo transitorio 14
del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017, según el cual “una comisión
integrada por un magistrado de cada sala y un magistrado de cada Sección del
Tribunal para la Paz que será elegido conforme al reglamento de la JEP,
adoptará las medidas disciplinarias que corresponden conforme a la ley”.
6.4.4. En
cuarto lugar, el esquema para la resolución de conflictos de competencias
entre la Jurisdicción Especial para la Paz y otras jurisdicciones anula el
principio de separación de poderes, ya que se hace radicar en la propia JEP el
poder decisorio en estos conflictos, en su propio beneficio.
En efecto,
el artículo transitorio 9 determina que, primero, la resolución de estas
controversias corresponde a una sala incidental conformada por tres magistrados
de la Corte Constitucional y tres magistrados de las salas o secciones de la
JEP, segundo, que en el evento de que el conflicto sea con la jurisdicción
indígena la solución corresponde a dos magistrados de la JEP y a dos
autoridades tradicionales del pueblo o comunidad comprometido en el conflicto,
tercero, que las decisiones se adoptan por mayoría simple, y finalmente, que en
caso de no alcanzarse esta mayoría, la resolución queda en manos del
presidente de la JEP.
Este modelo
introduce tres elementos que subvierten el principio de separación de poderes,
ya que no solo se prevé la intervención de la JEP en la definición de un
conflicto de competencias en el que ella misma se encuentra involucrada, sino
que además, por la composición paritaria de las salas que resuelven la
controversia y por el esquema de mayorías acogido, se confiere a la JEP el
poder decisorio en las referidas controversias, y se establece una regla de
preferencia en favor de dicha instancia jurisdiccional. Con ello, este
organismo es colocado en una posición de dominio, cuenta con poderes ilimitados
de auto-regulación y de auto-contención, y sus competencias adquieren un
carácter expansivo.
De acuerdo
con el análisis precedente, la Sala resolvió declarar la inconstitucionalidad
del esquema especial para la resolución de conflictos entre la JEP y otras
jurisdicciones, en el entendido de que el efecto jurídico de la declaratoria es
que los mismos se deben sujetar el régimen general establecido en la
Constitución y la ley, y que por tanto, deberán ser resueltos por la Corte
Constitucional. Así las cosas, se declarará la inexequibilidad del artículo
transitorio 9 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017.
6.4.5. En
quinto lugar, la dimensión temporal de las competencias otorgadas a la
Jurisdicción Especial para la Paz también anula el principio de separación de
poderes, ya que aunque la Jurisdicción Especial para la Paz fue creada para
operar transitoriamente los instrumentos de justicia relativos al conflicto
armado en Colombia, el artículo transitorio 15 permite que dichas atribuciones
se puedan extender indefinidamente en el tiempo. Es así como el referido
precepto determina que las funciones jurisdiccionales se pueden extender
durante 15 años, y que este plazo puede ser prorrogado mediante ley, a
solicitud de los magistrados de la JEP. Como puede advertirse, tales funciones
pueden prorrogarse a discreción, sin que exista un límite objetivo, con lo
cual, el sistema de plazos resulta inconsistente con la naturaleza y con el
objeto excepcional y provisional de los organismos de transición.
En este
orden de ideas, este Tribunal concluyó que la declaratoria de exequibilidad del
artículo transitorio 15 se efectúa sobre la base de que la prórroga allí
prevista para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales de la JEP,
adicional a los 15 años de duración contemplados para estas instancias, debe
ser adoptada por una ley estatutaria, y que, además, sólo puede decretarse por
una sola vez, hasta por 5 años, de modo que la vigencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz no podrá exceder los 20 años desde su constitución
efectiva.
6.4.6. En
sexto lugar, la Corte encontró necesario precisar el alcance del modelo de
gobierno y administración de la JEP previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017,
con el objeto de preservar el autogobierno judicial como componente esencial
del principio de independencia judicial. En este marco, se hicieron las
siguientes precisiones:
- Por
un lado, aunque el parágrafo 2 del artículo transitorio 5 determina de manera
general que el Secretario Ejecutivo y el Presidente de la JEP deben asumir
todas las funciones que la Constitución asigna a la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, debe entenderse que la referencia global a
estas funciones alude exclusivamente a aquellas que son compatibles con la
naturaleza, el rol, el objeto y la configuración interna de la JEP, y que por
tanto, excluye aquellas que aunque se encuentran previstas en los artículos 256
y 257 de la Carta Política, son inconsistentes con el régimen especial de dicha
instancia jurisdiccional.
- Además,
aunque el parágrafo 2 del artículo transitorio 5 determina genérica e
indistintamente que las funciones atribuidas por la Constitución a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura deben ser asumidas por el
Secretario Ejecutivo y por el Presidente de la JEP para ser desplegadas en el
marco de esta instancia jurisdiccional, debe entenderse que las atribuciones
relacionadas con el gobierno judicial deben estar a cargo del Presidente o del
organismo que la misma JEP determine, mientras que las asociadas a la
administración y gestión de los recursos deben estar a cargo del Secretario
Ejecutivo bajo la orientación del órgano de gobierno, sin que aquel pueda
intervenir en la dirección y gobierno de la JEP.
Entender que
el Secretario puede participar en la gobernanza judicial o que su intervención
en la administración y gestión de los recursos de la entidad no está supeditada
a las directrices del órgano de gobierno suprimiría el autogobierno judicial,
pues esto implicaría, que una única persona natural elegida a través de un
mecanismo sui generis asuma un doble rol en relación con la JEP, y que
el órgano de administración se superponga al órgano de gobierno, desarticulando
y desestructurando las instancias del autogobierno judicial, en contravía de la
Sentencia C-285 de 2016[1049].
- Asimismo,
la Corte estimó necesario aclarar que las funciones jurisdiccionales atribuidas
en el Acto Legislativo 01 de 2017 al Secretario Ejecutivo tienen un carácter
temporal, y que por tanto, las mismas únicamente pueden extenderse hasta cuando
comience a funcionar la JEP, tal como ocurre con las potestades otorgadas a
este funcionario para verificar el cumplimiento de los requisitos para el
otorgamiento de la libertad transitoria, anticipada o condicionada o la
privación de la libertad en unidad militar o policial, prevista en el parágrafo
2 del artículo transitorio 7.  Entender que estas atribuciones pueden
extenderse más allá de este límite socavaría las bases del autogobierno
judicial, ya que, según se estableció en la Sentencia C-285 de 2016[1050], las instancias de conducción del poder judicial deben ser
endógenas al mismo, pero distintas de aquellas que cumplen funciones
jurisdiccionales propiamente dichas.
- Finalmente,
la Sala concluyó que para preservar el sistema de frenos y contrapesos al
poder, el artículo transitorio 5 será declarado exequible, pero en el entendido
de que: (i) debe preservarse el sistema de controles inter orgánicos
establecido de manera general en la Constitución, para el funcionamiento de la
JEP; (ii) tanto el Secretario Ejecutivo como el Presidente de la JEP deben
actuar de conformidad con los principios que rigen la función pública; (iii) el
Secretario Ejecutivo se encuentra sometido al régimen ordinario de
responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal, y por ende, no le es extensivo
el fuero estatuido para los magistrados de las altas corporaciones.
6.4.7. Por
último, la Corte concluyó que la intervención de los expertos extranjeros en
los procesos deliberativos y decisorios de la Jurisdicción Especial para la Paz
prevista en los incisos 2 y 3 del artículo transitorio, altera y trastoca el
ejercicio de la función jurisdiccional por introducir un elemento extraño a la
misma. Por ello se declarará la inexequibilidad de la expresión “cuando se
requiera la intervención de los juristas extranjeros, éstos participarán en los
debates de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en las
mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho a voto”¸ contenida
en el inciso 2 del artículo transitorio 7 del artículo 1, así como de la
expresión “cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros,
éstos participarán en los debates de la Sala en la que se hubiera requerido su
intervención, en las mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho a
voto”¸ contenida en el inciso 3 del artículo transitorio 7 del artículo 1.
Lo anterior, sin perjuicio de que estos expertos puedan presentar conceptos
para ilustrar los juicios que se surten en la JEP, en los términos que prevé el
ordenamiento jurídico.
6.5. Con
respecto a los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición,
la Corte encontró que, en general, este sistema preservó tanto el deber del
Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos
humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario y el de
asegurar los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación, como el derecho al debido proceso, y en particular, la garantía del
juez natural.
6.5.1. En
primer lugar, el sistema proporciona una respuesta integral a la sociedad y a
las víctimas en un escenario de vulneración masiva y sistemática de derechos,
proveyéndoles de herramientas concretas para garantizar el conocimiento de lo
ocurrido en el marco del conflicto armado, la sanción de los crímenes más
graves cometidos en este contexto, la reparación a las víctimas, y la adopción
de medidas para evitar la repetición de los hechos.
Adicionalmente,
este modelo se encuentra blindado y protegido por un sistema de
condicionalidades, de suerte que las concesiones que el Estado hace en el
componente de justicia, flexibilizando su deber de investigar, juzgar y
sancionar a los responsables de las violaciones de derechos humanos y de las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, tiene como contrapartida
unas ganancias proporcionales y efectivas en los demás componentes del sistema
transicional, esto es, en la consecución y difusión de la verdad, en la
reparación a las víctimas, y en el diseño e implementación de garantías de no
repetición.
En este
orden de ideas, el sistema de condicionalidades presenta las siguientes
particularidades: (i) primero, tiene un carácter integral y comprensivo, de
modo que el acceso a todos y cada uno de los componentes del régimen
sancionatorio especial previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017, así como su
mantenimiento, incluidos los tratamientos penales especiales, los beneficios,
las renuncias, los derechos y las garantías previstas en dicho instrumento,
están supeditados al aporte efectivo y proporcional en los demás componentes
del sistema: la verdad, la reparación y la no repetición; (ii) segundo, la
condicionalidad se extiende tanto al acceso como al mantenimiento de todos los
elementos del régimen penal especial, de modo que las contribuciones a la
verdad, a la reparación y a la no repetición son condición no solo para obtener
el tratamiento sancionatorio especial, sino también para conservarlo, y de modo
que el incumplimiento de las condiciones no solo impide acceder a este régimen,
sino que también puede implicar su pérdida; (iii) tercero, el régimen se
estructura en función de los principios de gradualidad y proporcionalidad, en
el sentido de que el nivel de contribución a la verdad, a la reparación y a la
no repetición determina la magnitud de los beneficios, y en el sentido de que
la dimensión y gravedad del incumplimiento de las condiciones determina el alcance
de la pérdida del régimen sancionatorio especial; (iv) cuarto, la verificación
de este cumplimiento se encuentra a cargo de la Jurisdicción Especial para la
Paz; (v) finalmente, cada uno de los tratamientos especiales, beneficios,
renuncias, derechos y garantías previstas en el Acto Legislativo 01 de 2017 está
sujeto a la verificación por parte de la JEP de todas las obligaciones
derivadas del sistema transicional, y en particular: la dejación de armas, la
obligación de contribuir activamente a garantizar el éxito del proceso de
reincorporación a la vida civil de forma integral, la obligación de aportar
verdad plena, la obligación de garantizar la no repetición y en especial la de
abstenerse de cometer nuevos delitos, el deber de contribuir a la reparación de
las víctimas y a permitir inventariar todo tipo de bienes y activos de los
grupos armados, y la obligación de entregar los menores de edad.
6.5.2.
Asimismo, aunque el Acto Legislativo 01 de 2017 crea un régimen especial para
la investigación, juzgamiento y sanción de las infracciones cometidas en el
marco del conflicto armado que flexibiliza las exigencias inherentes al
principio de justicia y a la función represiva del Estado, estas concesiones no
configuran una sustitución del deber del Estado de investigar, juzgar y
sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al
Derecho Internacional Humanitario en escenarios de transición.
En efecto,
en la Sentencia C-579 de 2013[1051] este Tribunal determinó que en escenarios transicionales que
pretenden afrontar violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, es
constitucionalmente admisible concentrar la función persecutoria en los máximos
responsables de los delitos de lesa humanidad, de genocidio y de los crímenes
de guerra, y renunciar a la persecución de todos los demás que no tienen esta
connotación, así como establecer un tratamiento penal especial flexible y
diferenciado para los delitos cuya persecución es ineludible. Todo ello, dentro
de la lógica de que el esquema tradicional de punición individual conduce a una
impunidad de facto, y de que este modelo alternativo permite identificar los
patrones de criminalidad y desvertebrar las macro estructuras delictuales.
En este
contexto, la Sala concluyó que el modelo sancionatorio previsto en el Acto
Legislativo 01 de 2017 no desconoce el deber del Estado de investigar, juzgar y
sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al
Derecho Internacional Humanitario, por dos razones fundamentales. Primero,
porque justamente la reforma constitucional preserva expresamente el deber de
criminalizar a los máximos responsables de los delitos de lesa humanidad,
genocidio y crímenes de guerra, y únicamente permite la renuncia a la
persecución de los delitos que no tienen esta connotación. Y adicionalmente,
porque la renuncia a la persecución penal y el acceso y la conservación de los
tratamientos penales especiales se encuentra supeditada al cumplimiento de las exigencias
inherentes al sistema de verdad, justicia, reparación y no repetición,
establecidas en función del sistema de condicionalidades.
6.5.3. En
este contexto, la Corte desestimó las acusaciones vertidas en contra de la
regulación de la responsabilidad de mando contenida en el artículo transitorio
24 del Acto Legislativo 01 de 2017, precepto que, según algunos de los
intervinientes, conduciría a un escenario de impunidad por aplicarse únicamente
a los miembros de las fuerza pública y no a los demás actores del conflicto,
por remitir a la legislación nacional y no al derecho penal internacional, y
por no recoger los estándares del Estatuto de Roma.
La Sala
concluyó que aunque en el actual escenario de transición debe existir un régimen
robusto de imputación penal para quienes detentan el control  y el dominio en
organizaciones que tienen estructuras jerárquicas, teniendo en cuenta que el
modelo de imputación penal previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017 se
concentra en los máximos responsables de los delitos más graves y
representativos cometidos en el marco del conflicto armado, las directrices
establecidas en la reforma constitucional con respecto a la figura de la
responsabilidad de mando, no diluyen, en modo alguno, el deber del Estado de
investigar, juzgar y sancionar a los máximos responsables de los delitos de
lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra.
Lo anterior,
por las siguientes razones:
- Primero,
por cuanto las hipótesis fácticas comprendidas dentro de la figura de la
responsabilidad de mando pueden ser criminalizadas en el derecho interno a
través de las estructuras ordinarias de imputación de la responsabilidad penal,
especialmente a través de la figura de la omisión impropia y de la autoría
mediata, de tipos penales como el favorecimiento o la omisión de denuncia, y a
través de la figura de la complicidad; por ello, la penalización de quienes en
el marco de una estructura vertical de poder detentan el control de la
organización y omiten las medidas para evitar o reprimir las conductas
criminales de sus subordinados, habiendo conocido o debiendo conocer la
realización de la respectiva conducta criminal, no depende de su positivización
en el Acto Legislativo 01 de 2017.
- Segundo,
por cuanto los elementos estructurales de la figura de la responsabilidad de
mando delineados en el derecho internacional, se encuentran reflejados en el
artículo transitorio 24, así: (i) en ambos casos se establece una
responsabilidad por el hecho del otro, y en particular, la responsabilidad de
quienes tienen la autoridad y el control efectivo dentro de una organización,
por los delitos cometidos por los subordinados; (ii) en ambos casos la
responsabilidad se configura por una conducta omisiva consistente en no evitar
o no reprimir la comisión de un delito; (iii) en uno y otro caso la
responsabilidad se extiende tanto a la omisión de medidas de prevención de
delitos aún no perpetrados, como a la omisión de medidas de represión de
crímenes ya cometidos; (iii) finalmente, en uno y otro caso se exige un
elemento subjetivo, de tener conocimiento o de haber contado con los elementos
de juicio para poder inferir la potencial comisión del crimen. Así las cosas,
ambas regulaciones apuntan al mismo fenómeno criminal, y las diferencias versan
sobre el alcance específico de algunos criterios de valoración.
- Tercero,
tal como se explicó anteriormente, el deber del Estado de investigar, juzgar y
sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al
Derecho Internacional Humanitario se concreta, en escenarios de transición, a
criminalizar a los máximos responsables de los delitos más graves y
representativos cometidos en el marco del conflicto armado, pero en este caso,
la figura de la responsabilidad de mando no fue estructurada para sancionar a
quienes detentando la autoridad y el control en una estructura criminal idean y
planifican la acción criminal para que sus subordinados la ejecuten, sino para
sancionar a quienes teniendo esta misma posición de dominio, omiten adoptar las
medidas para evitar o para reprimir su realización, conociendo o debiendo
conocer que tales delitos serían cometidos por sus dependientes.
6.5.4. De
igual modo, la Sala concluyó que la habilitación para la reincorporación en la
vida pública de quienes han cometido delitos en el marco del conflicto armado
prevista en el artículo transitorio 20, tampoco sustituye ningún principio
medular del ordenamiento constitucional, por las siguientes razones: (i)
primero, porque la habilitación allí prevista es consistente con el principio
de participación política que irradia toda la Constitución Política, así como
con la naturaleza de los escenarios transicionales, en los que la
reincorporación a la vida pública constituye una herramienta decisiva para
canalizar la disidencia y la inconformidad por los mecanismos democráticos;
(ii) segundo, porque la habilitación allí prevista se encuentra supeditada al
régimen de condicionalidades, esto es, a la contribución a la verdad, a la
justicia, a la reparación de las víctimas, y a la no repetición; (iii) tercero,
porque la Jurisdicción Especial para la Paz preserva la facultad para
determinar si las sanciones impuestas son compatibles con el ejercicio de los
derechos políticos, de suerte que en aquellos casos, en los que por la
naturaleza de la condena impuesta, no sea posible armonizar el cumplimiento
efectivo de la pena con el ejercicio de los citados derechos, así lo
determinará la JEP.
6.5.5. Con
respecto a los derechos de las víctimas del conflicto armado a la verdad, a la
justicia y a la reparación integral, la Sala concluyó que el modelo
transicional no suprime el sustrato básico del deber del Estado de salvaguardar
los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral.
La Sala
reconoce que, en principio, la reforma constitucional contempla algunas
restricciones a los derechos de las víctimas. Sin embargo, considerando el
modelo en su conjunto, y considerando el escenario transicional en el que se
inscriben las medidas del constituyente secundario, la Sala concluye que se
preserva el deber del Estado de dar una respuesta efectiva e integral a las
víctimas del conflicto armado.
En efecto,
el Acto Legislativo 01 de 2017 contiene las siguientes restricciones a los
derechos de las víctimas: (i) se confiere al Estado la potestad para concentrar
la función persecutoria de los delitos en los máximos responsables de los
crímenes más graves y representativos, así como establecer unos tratamientos
penales especiales que flexibilizan el régimen punitivo ordinario, lo cual
comporta una restricción a los derechos de las víctimas, para quienes todos los
delitos cometidos en su contra implican una negación de sus derechos; (ii) no se
establece una diferenciación clara entre las condiciones para acceder a los
beneficios, derechos y tratamientos penales especiales, del contenido
restaurativo y reparador de las penas, lo cual podría diluir los derechos de
las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación integral; (iii) no se
fijan los elementos estructurales del modelo de reparación, y además, libera
parcialmente a los victimarios del deber general de indemnización, al supeditar
la reparación material a cargo del Estado a la disponibilidad de recursos
presupuestales, y al disponer, en el artículo transitorio 18 en relación con
los destinatarios de las medidas de amnistía, indulto o renuncia a la
persecución penal, que no proceden las acciones judiciales en su contra para la
indemnización de las víctimas, y en el artículo transitorio 26, en relación con
los miembros de la fuerza pública, que contra ellos no procede la acción de
repetición y el llamamiento en garantía previsto en el artículo 90 de la Carta
Política.
Pese a las
restricciones anteriores, la Sala concluyó que el Acto Legislativo 01 de 2017 no
sustituye los principios estructurales del ordenamiento superior, teniendo en
cuenta las siguientes consideraciones: (i) primero, porque las restricciones al
derecho de las víctimas a la justicia tienen como contrapartida una ganancia en
términos de reconocimiento de la verdad y de reparación, a través del sistema
de condicionalidades; (ii) segundo, porque respecto de las más graves formas de
criminalidad el Acto Legislativo 01 de 2017 preserva el deber del Estado de
imponer una sanción efectiva; (iii) tercero, porque aunque el deber general de
reparación material se radica en el Estado y no en los victimarios, y además,
se supedita la cuantía de la indemnización a la disponibilidad de recursos,
este modelo general es consistente con la naturaleza de los programas de
reparación en escenarios de violación masiva y sistemática de derechos, en los
cuales el paradigma tradicional no solo puede tornarse materialmente inviable,
sino que además produce inequidades y distorsiones en la distribución de
recursos entre las víctimas, y entre estas y los demás sectores sociales.
6.5.6. Por
último, la Corte concluyó que aunque en principio el constituyente secundario
se encontraba facultado para crear una nueva instancia jurisdiccional, separada
de la Rama Judicial, encargada de investigar, juzgar y sancionar las
infracciones cometidas en el marco del conflicto armado en relación con los
combatientes y en relación con las demás personas que voluntariamente se
sometan a dicho organismo transicional, no lo estaba para someter forzosamente
a quienes tienen la calidad de no combatientes y no se someten voluntariamente
a la misma.
En
particular, el sometimiento forzoso de los terceros civiles, y el sometimiento
de las personas que cuentan con fuero constitucional, sustituye integralmente
la garantía de juez natural, por las siguientes razones: (i) primero, porque en
el actual escenario no ha desaparecido la institucionalidad que en otros
contextos ha justificado la creación de nuevas instancias jurisdiccionales con
competencia para investigar, juzgar y sancionar todas las infracciones
cometidas en escenarios de violación masiva y sistemática de derechos humanos;
(ii) segundo, porque la Jurisdicción Especial para la Paz fue estructurada a
partir de principios distintos de los que orientaron la creación de la Rama
Judicial, y de las garantías de independencia, imparcialidad y neutralidad con
la que se encuentra revestida son sustancialmente distintas de las que
estructuraron el sistema judicial, de suerte que con el traslado competencial
establecido en el Acto Legislativo 01 de 2017 se produjo también un cambio
integral en la naturaleza del operador de justicia; esta sustitución de
jurisdicción se manifiesta, por ejemplo, en que la JEP no se encuentra
insertada en la Rama Judicial, en que su sistema de autogobierno es distinto
del de esta última, en que su conformación y funcionamiento difiere en puntos
muy sustantivos del sistema judicial ordinario; (iii) finalmente, porque el
diseño institucional de la JEP  recogió los contenidos del Acuerdo Final
suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC, y en este contexto, que una
jurisdicción haya sido configura en función de los requerimientos de algunos
actores del conflicto, para ser impuesta forzosamente a todos los demás,
sustituye la garantía del juez natural.
Así las
cosas, este Tribunal declarará la inexequibilidad de las siguientes medidas:
(i) de la expresión “remisión que se efectuará en el momento que se
considere adecuado por la JEP, después de haber realizado las verificaciones
pertinentes”, contenida en el parágrafo 1º del artículo transitorio 5º del
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017, entendiendo que el reconocimiento
del fuero se extiende a todos los aforados constitucionales, con excepción del
previsto en el artículo 221 y el contemplado en el artículo 235.4 para
almirantes y generales, en la medida en que la situación jurídica de los
sujetos correspondientes se encuentra prevista expresamente en el capítulo VII
del Título Transitorio del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017; (ii) se
declarará la inexequibilidad de los incisos 2º y 3º del artículo transitorio 16
del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017, entendiendo que, respecto del
artículo transitorio 17, los agentes del Estado que no hacen parte de la fuerza
pública se encuentran sometidos al mismo régimen de los terceros civiles
previstos en el inciso 1º del artículo transitorio 16.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBLIDAD del
Acto Legislativo 01 de 2017, en los términos del capítulo de conclusiones de la
parte motiva de esta providencia, con excepción de los siguientes apartes
normativos, que se declaran INEXEQUIBLES:
-
El inciso sexto del artículo transitorio 5º del
artículo 1º.
-
La expresión “remisión que se efectuará en el
momento que se considere adecuado por la JEP, después de haber realizado las
verificaciones pertinentes”, contenida en el parágrafo 1º del artículo
transitorio 5º del artículo 1º.
-
La expresión “Cuando
se requiera la intervención de los juristas extranjeros, éstos participarán en
los debates de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en
las mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho de voto”,
contenida en el inciso 2º del artículo transitorio 7º del artículo 1º.
-
La expresión “Cuando se requiera la
intervención de los juristas extranjeros, éstos participarán en los debates de
la Sala en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas
condiciones que los magistrados, pero sin derecho de voto”, contenida en el
inciso 3º del artículo transitorio 7º del artículo 1º.
-
La expresión “de conformidad con las
siguientes reglas:”, contenida en el inciso 3º del artículo transitorio 8º del
artículo 1º.
-
El inciso 4º del artículo transitorio 8º del
artículo 1º.
-
El inciso 5º del artículo transitorio 8º del
artículo 1º, con excepción de la expresión “Las sentencias de revisión serán
proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional”, que se declara EXEQUIBLE.
-
El artículo transitorio 9º del artículo 1º. - Las
expresiones “a solicitud de alguno de los magistrados de la sección que
conozca del caso” y “que el magistrado establezca”, contenidas en el
inciso 2º del artículo transitorio 12 del artículo 1º.
-
La expresión “Una comisión integrada por un
magistrado de cada Sala y un magistrado de cada Sección del Tribunal para la
Paz que será elegida conforme al reglamento de la JEP, adoptará las medidas
disciplinarias que correspondan conforme a la ley”, contenida en el primer
inciso del artículo transitorio 14 del artículo 1º.
-
Los incisos 2º y 3º del artículo transitorio 16
del artículo 1º.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento parcial de voto
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
Con impedimento aceptado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
ROCIO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (E)
Anexo No. 1
Resumen de las Intervenciones
Interviniente
Solicitud
Fundamento
CODHES
Declaratoria de
constitucionalidad condicionada del artículo transitorio 18.
El artículo 18
desconoce el derecho fundamental de las víctima3s a la reparación, y por ende
el eje transversal relativo al Estado social de Derecho fundado en la
dignidad humana.
La razón de la
transgresión es doble: (i) por un lado, exime a los victimarios del deber de
reparar, al disponer que contra los beneficiarios de amnistías, indultos y
renuncias a la persecución penal no proceden acciones judiciales para
reclamar la indemnización a las víctimas; (ii) supedita el acceso a la
reparación a la disponibilidad de recursos.
El hecho de que
la medida se produzca en un contexto de vulneración masiva y sistemática de
derechos humanos, y que las indemnizaciones se enmarquen dentro de programas
administrativos de reparación, no justifica la restricción al contenido
básico del derecho a la reparación.
Declaratoria de
inconstitucionalidad parcial del artículo transitorio 24.
La regulación de
la figura de la responsabilidad de mando desconoce el derecho de las víctimas
a la verdad, a la justicia y a la reparación, por las siguientes razones: (i)
introduce como criterio de determinación de la responsabilidad del mando, las
reglas operacionales de la fuerza pública, otorgándoles la misma jerarquía de
las reglas del DIH; (ii) supedita la determinación de la responsabilidad de
mando respecto de los miembros de la fuerza pública, a la concurrencia de
condiciones fácticas que terminan por difuminar la responsabilidad
Red de Justicia Transicional y el Centro de Derechos
Humanos de la Universidad de Essex
Determinación del
alcance del artículo transitorio 16, sobre la responsabilidad de los terceros
civiles por los delitos cometidos en el marco del conflicto armado
El esquema de
responsabilidad de los terceros civiles y las competencias de la JEP debe ser
interpretado teniendo como referente la obligación de los Estados de
investigar, juzgar y sanciones las graves violaciones a los derechos humanos y
del derecho internacional humanitario.
El AL 01 de 2017
no acoge la fórmula del Acuerdo Final, que establece la competencia de la JEP
y la responsabilidad en función del concepto de “participación determinante”,
y en su lugar se establece que pueden acogerse a dicha jurisdicción las
personas que sin formar parte de grupos armados, hubieren contribuido de
manera directa o indirecta en la comisión de delitos en el contexto del
conflicto, recibiendo el tratamiento especial correspondiente, y que la JEP
puede llamar a comparecer a los terceros que hubieren intervenido de manera
activa o determinante en la comisión de los citados delitos. De este modo, el
acto legislativo extiende la competencia de la JEP a las hipótesis de
participación activa pero no determinante, a diferencia de lo dispuesto en el
Acuerdo Final.  En este escenario, surgen diferentes interrogantes sobre la
competencia de la JEP en los casos en que terceros no combatientes tuvieron
una participación activa pero no determinante en los crímenes susceptibles de
ser juzgados por la citada jurisdicción, y si la competencia se extiende a
las hipótesis de participación por omisión de los referidos terceros.
Teniendo en
cuenta el marco anterior, la respuesta a estos interrogantes debe tener en
cuenta las siguientes directrices: (i) primero, el tipo y el nivel de
participación se debe analizar individualmente a partir de una evaluación
integral que tenga en consideración todos los elementos de contexto; (ii)
segundo, para merecer una consecuencia penal, la participación del tercero
debe haber tenido un efecto sustancial en la comisión de los crímenes, “pero
sin que sea necesario establecer que sin el aporte o la medida de
participación el crimen no se hubiera cometido”; (iii) los terceros
pueden ser responsables por no prevenir crímenes si están en una posición de
control, incluso por conductas omisivas; “por ende, es importante no dar a
los conceptos de participación activa o determinante una interpretación que
excluya este tipo de responsabilidad a priori”; (iv) la sola
circunstancia de haberse beneficiado por los crímenes del conflicto armado no
puede entenderse como participación activa o determinante, como ocurre, por
ejemplo, con las personas cuya tierra se valorizó a raíz de desplazamientos
forzados causados por otros, sin que hubieran tenido influencia en tales
fenómenos; (v) debe acogerse una versión amplia de la responsabilidad
empresarial, para que se incluya dentro del mismo las distintas modalidades
de asistencia o participación de los actores económicos en graves violaciones
a los derechos humanos, como la conspiración para cometer actos violentos, el
ejercicio de la violencia en el escenario laboral, la financiación de
crímenes de guerra o empresas ilegales.
Comisión Internacional de Juristas
Declaratoria de
inexequibilidad del artículo transitorio 24.
La regulación de
la figura de la responsabilidad de mando sustituye el deber de investigar,
juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones
al DIH, por las siguientes razones: (i) desconoce la aplicación de los
principios de complementariedad entre el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos y el DIH; (ii) no incorpora los estándares del DIH y el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos; (iii) No incorpora el concepto
de control efectivo del superior jerárquico sobre el subordinado; (iv)
desnaturalizó el principio de responsabilidad penal del superior jerárquico,
al sustituir el elemento de control efectivo del superior sobre el
subordinado, por el de control efectivo sobre la conducta o actos del
subordinado; (v) no incorporó el elemento de “conocimiento inferido” como una
modalidad de responsabilidad del superior jerárquico.
Bufete Suárez & Asociados
Inexequibilidad
parcial del artículo transitorio 7, respecto de la regla que faculta al
gobierno nacional para expedir el reglamento del Comité de Escogencia.
La norma que
habilita al Gobierno Nacional para expedir el reglamento del Comité de
Escogencia sustituye el sistema de frenos y contrapesos porque permite al
gobierno controlar la conformación de la institucionalidad del sistema
transicional.
Inexequibilidad
parcial del artículo transitorio 11, respecto de la regla que condiciona el
acceso la sustitución de las sanciones penales impuestas en la justicia
ordinaria, al reconocimiento de la verdad completa, detallada y exhaustiva.
La exigencia de
reconocer la verdad completa, detallada y exhaustiva para acceder a la
sustitución de las penas impuestas previamente en la justicia ordinaria
desconoce: (i) la prohibición de ser juzgado dos veces por el mismo hecho;
(ii) el principio de no   autoincriminación; (iii) el derecho de acceso a la
administración de justicia.
Inexequibilidad
parcial del fragmento del artículo transitorio 12, que habilita a los
magistrados de la JEP para dictar las normas procesales de la jurisdicción.
La facultad
atribuida a los magistrados de la JEP para dictar las normas de procedimiento
es incompatible con el principio de separación de poderes, con el sistema de
frenos y contrapesos, con la naturaleza de las funciones de la JEP y con la
competencia legislativa general en cabeza del Congreso.
Inexequibilidad
parcial del fragmento del artículo transitorio 21, que permite a los miembros
de la fuerza pública acceder al sistema de justicia transicional de la JEP,
con un tratamiento simétrico en algunos aspectos, y diferenciado en otros.
La norma que
permite a los miembros de la fuerza pública acceder al sistema de justicia
transicional de la JEP, con un tratamiento simétrico en algunos aspectos, y
diferenciado en otros, desconoce el derecho a la igualdad, el derecho al
debido proceso y el derecho de acceso al sistema de administración de justicia,
ya que no se fijaron pautas o criterios para establecer en qué materias o
aspectos se tiene un trato simétrico, y en qué materias o aspectos se tiene
un trato diferenciado.
Centro Europeo por los Derechos Constitucionales y
Humanos
Ajuste del artículo
24 transitorio, para la adecuación de la figura de la responsabilidad de
mando a los estándares internacionales
La figura de la
responsabilidad de mando se aparta de los estándares internacionales, por las
siguientes razones: (i) la exigencia de control efectivo por parte del
superior jerárquico se establece respeto de la conducta criminal y no
respecto del comportamiento general de los subordinados; (ii) se establecen
requisitos para acreditar el control efectivo del superior jerárquico sobre
sus subordinados, que en el derecho internacional son únicamente elementos de
contexto e indicativos, más no requisitos de la responsabilidad; (iii) se
exige que el superior jerárquico tenga conocimiento de las conductas
criminales cometidas por los subordinados, y no responsabiliza a quienes han
debido conocer de dicha comisión y no lo hicieron.
Corporación Icaria
Declaratoria de
constitucionalidad condicionada del artículo 17 transitorio, para que se
aclare que los beneficios penales a los agentes del Estado deben estar
supeditados a que: (i) contribuyan efectivamente a la consecución de la paz;
(ii) implementen garantías de no repetición; (iii) se reconozca la responsabilidad
de la fuerza pública por las violaciones al DIH y a los derechos humanos en
el marco del conflicto; (iv) se deroguen las normas  que contribuyan a la
violación de derechos humanos; (v) se efectúe el control de las fuerzas
militares, de seguridad y de los servicios de inteligencia.
El artículo
transitorio 17 sustituye el deber de investigar, juzgar y sancionar las
graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al DIH, y el de
garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación integral. La razón de ello es que en el caso de los miembros de la
fuerza pública y de los agentes del Estado, el citado artículo contempla una
serie de beneficios penales, sin que por otro lado estas renuncias tengan
como contrapartida una contribución efectiva a la consecución de la paz.
Esto, a diferencia de lo que ocurre con los grupos armados que también son
destinatarios de medidas semejantes, porque en este caso hubo una
desmovilización y un proceso de dejación de armas, y en el caso de la fuerza
pública ello no es posible. De modo que para agentes del Estado y miembros de
la fuerza pública se otorgan unos beneficios penales incondicionados, con lo
cual, el deber de investigar, juzgar y sancionar no se satisface respecto de
estos sujetos.
Mónica Feria – Tinta, Colombian Caravana IK Lawyers
Group – ABColombia (CAFOD, Christian Aid, Oxfam GB, SCIAF, Trocaire)
Declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo transitorio 24.
El citado
artículo tiene las siguientes deficiencias que lo hacen incompatible con el
derecho internacional: (i) no remite el artículo 28 del Estatuto de Roma;
(ii) no se consagra la responsabilidad en las hipótesis en que el superior ha
debido tener conocimiento de la actuación de los inferiores jerárquicos, ya
que exige el conocimiento real o actualizable de los crímenes cometidos;
(iii) se imponen exigencias adicionales al requisito de control efectivo del
superior sobre los subordinados, y además, tales exigencias son concurrentes;
en la jurisprudencia internacional tales criterios son únicamente indicativos
y referenciales.
Declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo transitorio 16.
Se restringe la
responsabilidad de terceros civiles, ya que la función persecutoria solo se
activa cuando hay una participación activa o determinante en la comisión de
crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad. De este modo, conductas como
el financiamiento, apoyo y colaboración con estructuras paramilitares, se sustraen
de la justicia penal.
Mejía, Ardila y Asociados
Adopción de
criterios para el control constitucional del AL. 01/17.
Para efectuar el
control del Al 01 de 2017 se deben tener en cuenta los siguientes criterios:
(i) no se pueden adoptar los mismos criterios de justicia transicional que
fueron diseñados para otros escenarios  (guerras civiles, regímenes
autoritarios o totalitarios, etc); (ii) el DIH no puede ser utilizado para en
el derecho interno para otorgar amnistías indiscriminadas, ni para alegar que
los acuerdos con grupos ilegales constituyen un tratado internacional que
hace parte del bloque de constitucionalidad; (iii) se deben articular las
demandas de la soberanía nacional, con los principios del derecho
internacional, y las preocupaciones de las organizaciones internacionales de
derechos humanos; (iv) según la Corte Constitucional, el Estatuto de Roma
solo es aplicable en desarrollo del principio de complementariedad, y solo
algunas de sus partes integran el bloque, aunque algunas de ellas tienen
carácter supra nacional; (iv) la competencia de la Corte Penal Internacional
no es solo en escenarios de transición.
Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla
Adopción de
criterios para el control constitucional del Al 01 de 2017.
Para el
escrutinio judicial del Al 01 de 2017 se deben tener en cuenta distintos
criterios, entre ellos los siguientes: (i) el Acuerdo de Paz fue rechazado en
las urnas por el pueblo colombiano,; (ii) según la Corte Constitucional
(sentencia C-379 de 2016), los resultados del plebiscito eran vinculantes, y
la consecuencia de la votación desfavorable o de la falta de votos
suficientes para la misma, es la imposibilidad jurídica para el Presidente de
adelantar la implementación del Acuerdo; (iii) las enmiendas al mismo fueron
accesorias y no atendieron a los reparos que se formularon en contra de dicho
instrumento; se mantienen las reglas sobre la posibilidad de desconocer la
cosa juzgada en procesos penales, fiscales y disciplinarios, la falta de
garantía de la segunda instancia, el esquema de resolución de competencias y
de acciones de tutela, la inexistencia de límites temporales de la JEP, entre
muchos otros.
Declaratoria de
inexequibilidad de las reglas sobre competencia de la JEP respecto de quienes
participaron indirectamente en el conflicto armado (art. Transitorio 6).
Se establece la
competencia de la JEP respecto de los actos de participación indirecta en el
conflicto armado, sin que existan criterios para una definición. Esto se
puede convertir en una herramienta de persecución política, y desconoce el
principio de legalidad. Esta medida desconoce el artículo 8.1 y 9 de la CADH.
Declaratoria de
inexequibilidad de las normas que establecen la competencia preferente de la
JEP y la posibilidad de desconocer decisiones en firme.
Se desconoce el
principio de legalidad, el debido proceso y la cosa juzgada.
Declaratoria de
inexequibilidad de las reglas sobre intervención de la Corte Constitucional
en las acciones de tutela.
El esquema de
selección de sentencias de tutela para su revisión por parte de la Corte
Constitucional, torna inmunes las decisiones de la JEP, ya que requiere la
anuencia de los propios magistrados de la JEP.
Declaratoria de
inexequibilidad del artículo 7 del AL 01/17.
El modelo de
selección de magistrados de la JEP a través de un Comité de Escogencia, no
garantiza el acceso de las víctimas de las FARC a esta jurisdicción, ya que
no hay medidas para que puedan integrar este tribunal. Además, los miembros
del Comité no asumen ningún tipo de responsabilidad por su gestión.
Declaratoria de
inexequibilidad de reglas para resolver conflictos de competencias y seleccionar
acciones de tutela en contra de la JEP.
Tanto para
resolver conflictos de competencia entre la JEP y otra instancia estatal,
como para seleccionar acciones de tutela contra la JEP, se requiere la
anuencia de esta instancia, por lo cual siempre mantiene el control en todos
los ámbitos.
Zoraida Patricia Morales Espinel
Inexequibilidad
del Acto Legislativo 01 de 2017 en su integridad.
El Acto
Legislativo sustituye la Constitución, por las siguientes razones: (i)
Transforma de manera permanente la estructura del Estado, prescindiendo de la
institucionalidad existente, con la cual se podían operar los mecanismos de
transición; (ii) desconoce los instrumentos de atención y reparación a las
víctimas.
Ministerio del Interior
Exequibilidad del
Acto Legislativo 01 de 2017.
El Acto
Legislativo debe ser declarado exequible, por las siguientes razones: (i)
desarrolla componentes fundamentales del Acuerdo Final, que es un instrumento
jurídico con pleno respaldo y legitimación democrática; (ii) desarrolla
componentes fundamentales del Acuerdo Final, como instrumento de paz, por lo
cual, materializa ejes esenciales de la Carta Política; (iii) las reglas que
permiten la participación en política de los ex combatientes se justifica
porque esta habilitación permite la desmovilización y la paz, desarrolla el
principio participativo como eje esencial de la Carta Política, y no afecta
la justicia transicional ni los derechos de las víctimas.
Amaya Abogados & Asociados (Jairo Andrés Amaya
Labrador)
Inexequibilidad
de los artículos transitorios 10, 11 y 13.
Los artículos
transitorios 11, 11 y 13 permiten revisar sentencias y providencias
sancionatorias por actos cometidos en el marco del conflicto armado en
Colombia, así como imponer penas que no guardan ninguna correspondencia con
la gravedad de los daños causados. Esto desconoce el derecho al debido
proceso, particularmente la seguridad jurídica, y el deber del estado de
investigar y sancionar las modalidades más graves de afectación a los
derechos fundamentales.
Said Mohamad Rubí Martínez
Inexequibilidad
total, y en su defecto, constitucionalidad condicionada.
El Acto
Legislativo no satisface los derechos de las víctimas y establece un trato
desigual entre integrantes de las FARC y los miembros de las Fuerzas
Militares y otros grupos opositores. Por ello, el Acto Legislativo debería
ser declarado inexequible.
En su defecto se
debería: (i) establecer criterios sobre la condicionalidad de los beneficios,
para que estos tengan como contrapartida una ganancia real en términos de
obtención de la verdad y reparación a las víctimas; (ii) establecer criterios
transparentes para la selección y priorización de casos y de máximos
responsables, y aclarar que la figura de la responsabilidad de mando sea
aplicable a todas las partes en conflicto; (iii) aclarar que el componente
retributivo de las sanciones solo se puede descontar una vez se restrinja la
libertad de manera efectiva; (iv) aclarar que la reincorporación política
solo es viable una vez se cumplan las sanciones.
Arturo Daniel López Coba
Constitucionalidad
condicionada del artículo transitorio 2, para que se entienda que se deben
adoptar todas las medidas para la conservación de los archivos y documentos
empleados por la Comisión de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.
El artículo
transitorio 2, que establece las bases para la integración y el
funcionamiento de la Comisión de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición,
no adopta medidas para la preservación y consulta de archivos ni para la
sanción penal de la sustracción, destrucción u ocultamiento de archivos
relacionados con violaciones de derechos humano o del derecho internacional
humanitario, utilizados por la citada comisión. Esto suprime el derecho a la
verdad, tanto en su dimensión individual como en su dimensión colectiva,
especialmente de las víctimas del conflicto armado.
Institute for Integrated Transitions (IFIT)
Fortalecimiento
del sistema de condicionalidades, mediante un condicionamiento a los
artículos transitorios 5, 18 y 26 .
La Corte debe
aclarar: (i) que las amnistías, indultos, y otros mecanismos de renuncia a la
persecución penal, como las sanciones propias, alternativas y ordinarias de
la JEP son tratamientos especiales, y que por tanto, se encuentran sujetos al
sistema de condicionalidades; (ii) la obtención y conservación de los
tratamientos penales especiales están condicionados a la verdad, reparación y
no repetición; los artículos transitorios 1 y 5 sugieren que el sistema de
condicionalidades es solo para el acceso a los beneficios, pero también es
para su conservación; (iii) los incumplimientos de las condiciones deben
tener consecuencias según su gravedad, a criterio de la JEP, y deben oscilar
entre modificaciones en la dosificación de la pena, hasta la pérdida de los
tratamientos penales especiales; (iv) las condiciones para acceder a los
tratamientos penales especiales deben comprender, al menos, el reconocimiento
de responsabilidad, ofrecer verdad plena, la denuncia de bienes y activos, la
reparación integral a las víctimas mediante la entrega de bienes y valores,
la realización de acciones o labores voluntarias de reparación, y las
garantías de no repetición, que incluyen la dejación de armas, procesos de
reincorporación, la no reincidencia.
La razón de ello
es que según la Corte (sentencias C-370 de 2006 y C-579 de 2013) los
tratamientos penales especiales representan una limitación al derecho a la
verdad, la justicia y la reparación de las víctimas, y una restricción al
deber de investigar juzgar y sancionar, por lo que tales beneficios no pueden
ser ilimitados y solo pueden ser otorgados en la medida en que sean un
mecanismos para la búsqueda de la paz nacional, que se concreta en medidas
como la dejación de las armas, el reconocimiento de la responsabilidad, la
contribución al esclarecimiento de la verdad, la reparación a las víctimas,
la liberación de secuestrados, la desvinculación de menores de edad de los
grupos armados.
Declaratoria de
inexequibilidad parcial y condicionamiento del sistema de selectividad
previsto en los artículos 5,12, 16, 17, 23.
La Corte debe
precisar los criterios para priorizar y concentrar el ejercicio de la acción
penal en los máximos responsables de los crímenes más graves y
representativos en escenarios de violación masiva a los derechos humanos, a
partir de criterios objetivos y subjetivos, según se estableció en la propia
sentencia C-579 de 2013.
Con respecto a
los criterios subjetivos, la Corte Constitucional debe aclarar que el
concepto de “participación determinante” contenido en los artículos
transitorios 12 y 16, debe ser interpretado a la luz de la definición de
“máximos responsables” acogida por la Corte Constitucional, es decir, como “aquella
persona que tiene un rol esencial en la organización criminal para la
comisión de cada delito, es decir, que haya tenido el control o financiado la
comisión de los delitos”. La posibilidad de concentrar la acción penal en
los máximos responsables se justifica en los escenarios de violación masiva
de derechos humanos, porque la investigación y sanción individual y la
atomización consecuente, genera una situación de impunidad de facto. Según la
Corte (sentencia C-579 de 2013), se justifica la selectividad en estos
contextos, para sancionar a quienes cumplen un rol esencial en la comisión de
los delitos más graves.
Con respecto a
los criterios objetivos, la Corte debe: (i) declarar la inexequibilidad de la
expresión “sin ánimo de obtener enriquecimiento personal ilícito o en caso de
que existiera, sin ser este la causa determinante de la conducta delictiva”,
contenida en los artículos 17 y 23, de modo que la JEP pueda conocer y
seleccionar crímenes de narcotráfico; (ii) declarar la constitucionalidad
condicionada de los artículos 5, 17 y 23, en el entendido de que en
aplicación de los criterios objetivos de selectividad, estos deben permitir
la revelación de las estructuras de macro-criminalidad y facilitar la
construcción de verdades individuales y colectivas que vayan más allá de los
casos aislados.
La razón de lo
anterior es que: (i) la función represiva se debe ejercer en relación con
todos los delitos cometidos en el marco del conflicto, incluso si en ellos
hay ánimo de lucro, por lo cual no tiene justificación excluir los delitos de
narcotráfico, máxime cuando estos fueron determinantes del conflicto; (ii)
para determinar los delitos en los que se debe concentrar la acción penal, se
debe tener en cuenta la necesidad de construir macroprocesos que permitan
develar los patrones del crimen teniendo en cuenta factores como el lugar, el
tiempo, la formación de comisión, los sujetos pasivos, los grupos sociales
afectados, la escala de comisión o la evidencia disponible.
Declarar la
constitucionalidad condicionada del artículo transitorio 13.
La Corte debe
aclarar, en relación con el artículo transitorio 13, lo siguiente: (i) todas
las penas deben tener un componente retributivo de restricción efectiva de la
libertad, y un componente restaurativo; (ii) las sanciones comportan la
imposición coercitiva de la restricción de los derechos fundamentales, y no
son voluntarias; (iii) el período de cumplimiento del componente retributivo
de la sanción solo puede descontarse una vez se restrinja la libertad de
manera efectiva en establecimiento o en lugar de residencia, y bajo la
verificación y monitoreo por parte de Naciones Unidas; (iv) los
establecimientos en que se cumplen las sanciones deben estar sujetos
integralmente a normas sobre control sancionatorio; (v) las sanciones que
impone la JEP tampoco pueden estar sujetas a concesiones de subrogados
adicionales.
Declarar la
constitucionalidad condicionada de los artículos transitorios 5, 8, 10, 14 y
15.
Se debe aclarar,
en relación con los citados artículos, que: (i) la JEP pertenece a la Rama
Judicial; (ii) debe articularse con esta; (iii) no sustituye la jurisdicción
ordinaria; (iv) debe ser excepcional y tener una duración determinada, y
actuar en armonía con la cosa juzgada constitucional.
Declarar la
constitucionalidad condicionada del artículo transitorio 20 y del artículo 2.
La Corte debe
declarar la constitucionalidad condicionada de los citados preceptos, bajo el
entendido de que quienes aspiren a cargos públicos o a participar en política
respectivamente, deben haber cumplido con todas las obligaciones consideradas
axiales a la efectiva reincorporación de los grupos armados del conflicto, y
en particular: (i) no tener condenas penales pendientes; (ii) haber dejado
las armas; (iii) haber reconocido responsabilidad; (iv) haber contribuido al
esclarecimiento de la verdad y a la reparación de las víctimas.
La razón de ello
es que aunque la reincorporación política es una garantía no repetición, y
aunque las víctimas no tienen un derecho absoluta a que los victimarios no
participen en política, su derecho a la justicia sí exige la imposición de
sanciones efectivas, por lo cual, la reincorporación política solo puede
iniciar una vez se hayan saldado estas deudas.
Declaratoria de
inexequibilidad parcial del artículo transitorio 3.
La Corte debe
declarar la inexequibilidad de las expresiones “un ente del orden nacional” y
“entidad del sector justicia”, contenidas en el artículo transitorio 3 para
referirse a la Unidad de Búsqueda de Personas. La razón de ello es que si se
inserta en la UBP dentro de la administración pública, la entidad pierde la
autonomía e independencia de la que debe gozar frente al Ejecutivo. Y la
Corte Constitucional ha determinado que los órganos autónomos e
independientes no pertenecen a ninguna rama, que tienen una actuación
funcionalmente independiente de éstas, y que tienen la potestad para
auto-regularse.
Declaratoria de
inexequibilidad parcial de los artículos transitorios 18 y 26.
Se debe declarar
la inconstitucionalidad de la expresión “no procederán acciones judiciales
contra los beneficiarios de tales medidas para la indemnización de las
víctimas”¸ contenida en el artículo transitorio 18, y de la expresión “no
procederá la acción de repetición y el llamamiento en garantía establecidos
en el artículo 90 de la Constitución Política”, contenida en el artículo
transitorio 26. Estas dos normas impiden que el victimario repare a las
víctimas. Si bien es constitucionalmente admisible que el Estado fije un
programa de reparaciones administrativas en contextos de violación masiva de
derechos humanos, y que incluso estas reparaciones se puedan limitar, ya que
estos programas ofrecen mayor rapidez, entrañan menos gastos, requieren de
menos pruebas, y no son contenciosos, en todo caso no se debe extinguir el
deber de reparación a cargo de los victimarios, según lo ha destacado la
propia Corte en las sentencias          C-771 de 2011 y C-370 de 2006.
Ministerio de Defensa
Exequibilidad del
artículo transitorio 22 (calificación jurídica de la conducta).
Los criterios
para calificar los delitos cometidos por los miembros de la fuerza pública
cometidos en el marco del conflicto armado, determinados a partir de la
remisión al código penal, al derecho internacional de los derechos humanos,
al DIH y a las reglas operacionales, es constitucionalmente admisible porque:
(i) garantizan el principio de legalidad y la prohibición de retroactividad;
(ii) la falta de remisión al derecho penal internacional no envuelve un
desconocimiento del ordenamiento superior, ya que esta remisión se refiere
solo a la calificación de los delitos, y el DPI es normatividad
complementaria y subsidiaria; (iii) la remisión al derecho operacional se
explica porque la conducta de los miembros de la fuerza pública debe
valorarse en el marco de las reglas que rigen la conducción de las
hostilidades y del uso de la fuerza, que en todo caso se adecúan a los
estándares internacionales.
Exequibilidad del
artículo 23 (competencia de la JEP).
El artículo
transitorio 23 estructura la competencia de la JEP en función de los delitos
cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado, y este criterio recoge las pautas jurisprudenciales de la
Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia sobre la necesidad de
que exista un nexo con el conflicto.
Exequibilidad del
artículo 24 (responsabilidad de mando).
La regulación de
la figura de la responsabilidad de mando se ajusta a la Constitución y a los
estándares internacionales, por las siguientes razones: (i) aunque la fórmula
acogida no coincide en su integridad con la prevista en el Estatuto de Roma,
tal fórmula no hace parte del bloque de constitucionalidad, ya que establece
un tratamiento diferente al del derecho interno, autorizado por el Acto
Legislativo 02 de 2001; (ii) la fórmula del artículo transitorio 22 sí se
ajusta a las reglas de la costumbre internacional sobre responsabilidad de
mando, que sí hacen parte del bloque de constitucionalidad:
- Primero, la
exigencia de control efectivo sobre la conducta del subordinado por parte del
superior jerárquico, se encuentra en la costumbre internacional; los
criterios para determinar la relación de subordinación son la concreción de
la exigencia general del derecho internacional, de que la responsabilidad del
superior supone que la conducta punitiva se debe enmarcar dentro de su
competencia material, funcional y territorial.
- Segundo, también
se recoge la exigencia de que el superior debe tener conocimiento o poseer
información que le permita concluir que el subordinado estaba cometiendo o
iba a cometer una infracción. Este requisito difiere parcialmente del
establecido en el Estatuto de Roma sobre el deber de tener conocimiento de
los hechos, pero este estándar no es vinculante.
- Tercero se
exige que el superior no haya tomado medidas adecuadas y razonables para
prevenir o reprimir la comisión de la infracción, pudiéndolo hacer,
recogiendo el estándar internacional sobre la infracción al deber de control
sobre los subordinados.
Exequibilidad del
artículo 25 (sistema sancionatorio de la JEP).
El sistema
sancionatorio para miembros de la fuerza pública es equitativo al que tienen
los miembros de las FARC
Exequibilidad del
artículo 26 (exclusión de la acción de repetición y del llamamiento en
garantía).
La exclusión de
la acción de repetición y del llamamiento en garantía en el marco de los
procesos de responsabilidad del Estado para la reparación de las víctimas por
hechos relacionados con el conflicto armado, es constitucionalmente
admisible, por las siguientes razones: (i) la medida está llamada a operar en
un escenario de transición, en el que la reparación debe operar a través de
programas administrativos; (ii) la medida es equitativa frente al tratamiento
otorgado a los miembros de las FARC, ya que este grupo únicamente responde
con su “economía de guerra” mas no con el patrimonio de sus miembros.
Cumbre Nacional de Mujeres
Declaratoria de
constitucionalidad condicionada del artículo transitorio 22 y de inexequibilidad
parcial del artículo 24.
El artículo
transitorio 22, al establecer los marcos normativos de referencia para
calificar las conductas, no remite al Derecho Penal, y esto desconoce el
deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a
los derechos humanos y las infracciones al DIH.
Por su parte, el
artículo transitorio 24 desconoce los estándares del Estatuto de Roma sobre
la responsabilidad de mando, con lo cual, se desconoce el deber del Estado de
investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos
y las infracciones al DIH.
Jesús Orlando Gómez López
Declaratoria de
exequibilidad del artículo transitorio 24.
Los señalamientos
en contra del artículo transitorio 24 son infundados, por las siguientes
razones:
1.
La responsabilidad
penal de los comandantes militares o policiales no se deriva exclusivamente
de la figura de la responsabilidad de mando, porque esta no deroga ni excluye
las formas clásicas de responsabilidad directa por los delitos cometidos como
autores o partícipes (autor, coautor, determinador, instigador, cómplice); es
decir, el artículo 24 se aplica cuando no hay autoría, coautoría, autoría
mediata, determinación o alguna forma de participación.
2.
La remisión a la
legislación penal no es inconstitucional, por las siguientes razones: (i) es
consecuente con el principio de legalidad, según el cual no hay delito sin
ley previa al acto que se imputa, y con el principio de seguridad jurídica;
adicionalmente, esta remisión a la legislación nacional es consecuencia con
la naturaleza de la JEP, pues se trata de un tribunal nacional y no de un
tribunal internacional; (ii) los estándares del artículo 28 del Estatuto de
Roma no tenían que ser automáticamente replicados en la legislación nacional,
ya que según las sentencias C-578 de 2002 y C-290 de 2012, el ER tiene un
carácter subsidiario y rige para los asuntos que son de competencia de la
Corte Penal Internacional, y no modifican las leyes nacionales; (iii) la
obligación de los Estados es la de criminalizar y castigar las conductas
constitutivas de los crímenes de competencia de la CPI, sin que sea necesario
reproducir las fórmulas específicas contenidas en el ER, de modo que los
Estados preservan su autonomía para definir el catálogo de delitos y su descripción
típica; es decir, el ER es subsidiario, porque son los Estados los llamados a
investigar y juzgar y sancionar con sus propias autoridades y normatividad,
los delitos cometidos dentro de su territorio, y el competencia de la CPI se
activa únicamente cuando esta función estatal falla; (iv) el ESCPI entró en
vigencia a partir del 1 de noviembre de 2002 para los crímenes de lesa
humanidad, y para los crímenes de guerra a partir del 1 de noviembre de 2009,
por lo cual el ER es aplicable para los crímenes cometidos en Colombia a
partir de ese momento, y en los procesos cuya competencia haya asumido la
competencia la CPI, según lo ha determinado la propia Corte Constitucional en
las sentencias C-578 de 2002, C-801 de 2009 y C-290 de 2012.
3.
Las reglas del artículo
24 no son inconstitucionales, por las siguientes razones: (i) recogen las
reglas del Protocolo I Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949,
especialmente en lo que respecta al requisito de conocer o tener información
que permita concluir que el subordinado cometería una infracción; no podría
responsabilizarse al superior si no conoció o no podía conocer que el
subordinado cometería la infracción; (ii) se recogen las reglas del Protocolo
I Adicional a los Convenios de Ginebra sobre la relación de subordinación y
del control efectivo sobre el subordinado, así como la omisión de las medidas
para evitar o reprimir la infracción; (iii) la exigencia de que el superior
tenga la posibilidad de controlar y evitar la conducta criminal de los
subordinados, este estándar es el mismo que existe en el DIH, incluso con el
ER (control efectivo); (iv) con respecto a los criterios de control efectivo
y a la exigencia de mando militar de iure de iure  y no solo de facto,
la exigencia se justifica, ya que la responsabilidad se debe extender
únicamente en los ámbitos geográficos, temporales y materiales en los que
tiene capacidad legal y material de evitar la comisión de la infracción; la
eliminación de estas exigencias se traduciría en una responsabilidad
objetiva; lo que ocurre es que si una superior  envía hombres bajo su mando a
cometer crímenes en áreas que no son de su jurisdicción, comete el delito a
título de determinador; (v) la responsabilidad se fundamenta en la omisión
del deber de ejercer el control adecuado y razonable a su alcance y que le
era exigible en su condición de jefe militar, de modo que su responsabilidad
de deriva de su posición de garante, teniendo deberes de evitación y
salvamento, y deberes de vigilancia y control.
4. La aplicación
de la figura no depende de su positivización expresa en los términos del
artículo 24 del AL 01 de 2017, ya que esta se deriva de los principios
generales de la responsabilidad penal. En el caso colombiano, por ejemplo,
pese a no existir una definición legal, la justicia la aplicado bajo la
figura de la omisión impropia del artículo 25 del Código Penal.
5. En la
sentencia C-578 de 2002, la Corte Constitucional encontró que el artículo 28
del ER establecía un trato diferente al fijado en la Constitución, de modo
que aunque es aplicable a los procesos que se surten en la CPI, no lo es ante
las instancias jurisdiccionales nacionales.
Abogados sin fronteras Canadá, Clínica de Derecho
Penal Internacional y Humanitario de la Universidad de Laval, Lawyers Rights
Watch Canadá y Global Rights Compliance.
Declaratoria de
inexequibilidad del artículo transitorio 24.
La regulación de
la figura de la responsabilidad de mando quebranta el deber de respetar y
proteger y garantizar los derechos humanos, y en particular, el de
investigar, juzgar y sanciones las graves violaciones a los derechos humanos
y las infracciones al DIH, por las siguientes razones: (i) desconoce la
complementariedad y convergencia entre el derecho nacional y el
internacional, ya que no remita al derecho internacional de los derechos
humanos y al derecho penal internacional; (ii) no se contempla la posibilidad
de que ante la exigencia de vacíos jurídicos, estos puedan ser solventados
con los anteriores instrumentos del derecho internacional; (iii) se establece
una reglamentación específica para los miembros de la fuerza pública que no
es aplicable a los demás actores del conflicto armado, y que es más benéfica
para ellos que la que rige de manera general. Todo ello limita los derechos
de las víctimas de la fuerza pública.
Ministerio de Justicia
Exequibilidad del
Acto legislativo 01 de 2017.
1.
La revisión del Acto
Legislativo 01 de 2017 debe ser particularmente riguroso en la estructuración
del juicio de sustitución, en la medida en que: (i) implica un control
integral; (ii) recae sobre un instrumento dictado en un escenario de
transición.
2.
El Acto Legislativo 01
de 2017 es constitucional porque: (i) Se estructura en función de los
derechos de las víctimas del conflicto armado; (ii) los beneficios  otorgados
a los actores del conflicto están sometidos a estrictas relaciones de
condicionalidad, de modo que la flexibilización en los estándares de justicia
tiene como contrapartida una contribución a la verdad y a la reparación de
las víctimas; (iii) la nueva institucionalidad no afecta la estructura del
Estado, porque la Comisión de la Verdad y la Unidad de Búsqueda de
Desaparecidos no altera las competencias de los órganos estatales, y la
Jurisdicción Especial para la Paz es un órgano judicial transitorio e
independiente que se articula con la Rama Judicial.
Fiscalía General de la Nación
Constitucionalidad
condicionada de las reglas que crean la Unidad de Búsqueda de Personas
Desaparecidas.
Con respecto a
las competencias de la Unidad de Búsqueda de Personas, la Corte debe aclarar:
(i) que la Unidad debe someterse al principio de colaboración de poderes, y
que no puede sustituir o impedir las investigaciones de las demás instancias
estatales; (ii) que el aseguramiento de los elementos materiales probatorios
encontrados por la Unidad es obligatorio; (iii) que la actividad de la Unidad
debe respetar la inviolabilidad del domicilio.
Constitucionalidad
condicionada de las reglas sobre la JEP.
Con respecto a
las competencias de la JEP, la Corte debe aclarar: (i) el alcance de la
exclusividad de las competencias de la JEP; (ii) que las investigaciones
efectuadas por la Fiscalía con destino a la JEP, no pueden suspenderse ni
terminarse; (iii) la competencia de la JEP y de la jurisdicción ordinaria con
respecto a los delitos de testaferrato, lavado de activos y enriquecimiento
ilícito relacionados con bienes incluidos en el inventario de las FARC.
Stella Conto Díaz
Inexequibilidad
parcial del artículo transitorio 2, 10, 18 y 26.
Se desconocen los
derechos de las víctimas, por cuanto (i) se permite revisar decisiones
judiciales en que se declara la responsabilidad patrimonial del Estado frente
a víctimas del conflicto armado, en detrimento de los derechos de estos
sujetos a la reparación integral; (ii) se condiciona la reparación a la
disponibilidad de recursos, y el monto de la indemnización no se estructura
en función del daño; (iii) se excluye la figura de la acción de repetición y
del llamamiento en garantía; (iv) se excluyen las acciones judiciales contra
los beneficiarios de amnistía, indulto o renuncia a la persecución penal.
Juan Carlos Lancheros
Determinación de
los criterios para el control del acto legislativo.
La Corte debe
definir los parámetros del control, teniendo en cuenta las siguientes
dificultades: (i) el escrutinio judicial de las reformas constitucionales
involucra análisis materiales y de conveniencia; (ii) en la medida en que
nunca antes se habían fijado los parámetros del control de los actos que
constitucionalizan el Acuerdo Final, la definición que se hace en este
proceso tendrá que aplicarse retroactivamente al Acto Legislativo 01 de 2017,
con lo cual, el juez constitucional pasa a jugar un rol activo en la
definición el Acuerdo de Paz; (ii) como ya la Corte avaló la refrendación del
Acuerdo por parte del Congreso, si efectúa el control a partir de los
estándares ordinarios de las reformas constitucionales, estaría dejando sin
efectos su propio aval.
Declaratoria de
exequibilidad de las normas que reforman la estructura del Estado.
El Acto
Legislativo sí introduce reformas sustantivas y cambios drásticos a la
arquitectura constitucional, pero estos se justifican por: (i) la reforma
debe evaluarse no solo a la luz de los principios sobre la estructura del
Estado sino también a la luz de los derechos de las víctimas y el derecho a
la paz; (ii) las reformas se introducen en un contexto de excepcionalidad.
Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga
Ajuste de la
arquitectura institucional.
El nuevo diseño
institucional tiene tres aristas problemáticas que deben ser aclaradas: (i)
como la JEP tiene competencias exclusivas y prevalentes, se deben definir con
precisión los asuntos sobre los cuales recaen estas atribuciones, para que no
exista un vaciamiento de competencias; (ii) los lineamientos de la figura de
la acción de tutela contra providencias de la JEP limitan indebidamente las
competencias de la Corte Constitucional, en detrimento de la supremacía
constitucional, ya que para la selección de los fallos revisados se requiere
la aprobación de los miembros de la JEP que integran la sala de selección, y
la Corte no puede invalidar o adoptar una decisión de fondo.
Ajuste al esquema
de reparación a las víctimas.
El esquema de
reparación a las víctimas es insuficiente, ya que se limita la
responsabilidad patrimonial de los miembros de las FARC, en contravía de la
Carta Política y del propio Acuerdo Final.
Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del
Estado (MOVICE)
Inexequibilidad y
constitucionalidad condicionada de reglas que establecen tratamiento
diferenciado para agentes del Estado.
El Acto
Legislativo establece tratamiento favorable para los agentes del Estado que
es inconstitucional, por las siguientes razones: (i) los agentes del Estado,
por tener una posición de garante, deben tener una mayor responsabilidad, y
sus crímenes no deberían ser considerados como delitos políticos; (ii) el
A.L. establece que son competencia de la JEP los delitos cometidos por causa,
con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado”; la
Corte debe aclarar que se refiere únicamente a los actos que guardan relación
con la planeación y conducción de las hostilidades militares, porque de
acogerse criterios amplios se estaría utilizando el conflicto como excusa
para justificar la violencia política ejercida por agentes del Estado; (ii)
la calificación jurídica de las conductas delictivas se rige por el Código
Penal y el DIH, y no se remite al Código Penal Internacional ni al Derecho
Internacional de los Derechos Humanos; (iii) las reglas de la responsabilidad
de mando son muy laxas porque no remiten al derecho internacional de los
derechos humanos, y la responsabilidad del superior jerárquico exige el
control sobre la conducta delictiva y no el solo control sobre su
comportamiento general, se cualifica el control con requisitos que solo son
indicativos del control, y no consagra la responsabilidad cuando el superior
ha debido saber acerca de la comisión del crimen; (iv) establece mecanismos
de exclusión de la responsabilidad, como del llamamiento en garantía y de la
acción de repetición, y exonera de la obligación de reparar monetariamente a
las víctimas; (v) se habilita a agentes del Estado para participar en
política, ocupar cargos públicos y ser contratistas del Estado.
Aclaración sobre
la nueva institucionalidad.
Se debe aclarar
la naturaleza y el rol de la nueva institucionalidad, así: (i) se debe
aclarar que la Comisión de la Verdad y la Unidad de Búsqueda de Personas con
organismos extrajudiciales, por lo cual sus actividades no son excluyentes de
las que llevan a cabo las instancias judiciales, y la información obtenida
puede ser trasladada a tales organismos; (iii) la Comisión de la Verdad, las
víctimas del conflicto y la sociedad en general debe tener acceso a los
archivos reservados acerca del conflicto; (iv) la Unidad de Búsqueda de
Personas debe ser autónoma, por lo cual no debe pertenecer al sector justicia
ni funcionar bajo la supervisión del Ministerio de Justicia.
Declaratoria de
inexequibilidad y aclaración de reglas sobre responsabilidad de terceros
civiles en el conflicto.
El artículo
transitorio 16 establece exigencias inadmisibles sobre la competencia de la
JEP en relación con terceros civiles, porque exige que la contribución a la
comisión de delitos haya sido determinante y grave, que exista
sistematicidad, y que se incurra en una de las conductas taxativamente establecidas
en el precepto, y además, resta valor probatorio a los informes de la JEP
para responsabilizar a estos terceros.
Asociación Colombiana de Oficiales de las Fuerzas
Militares en Retiro (ACORE)
Ajuste de la
figura de la responsabilidad de mando.
El artículo
transitorio 24 tiene algunas deficiencias en la regulación de la figura de la
responsabilidad de mando, así: (i) no establece la prevalencia de la
legislación interna, a pesar de que este prevé todos los dispositivos para
garantizar la responsabilidad de los superiores jerárquicos por los delitos
cometidos por sus subordinados en el marco del conflicto armado; (ii) no
había lugar a constitucionalizar los estándares del Estatuto de Roma porque
se trata de normatividad subsidiaria que en ese punto específico no hace
parte del bloque de constitucionalidad; (iii) aunque para la configuración de
la responsabilidad de mando se remita al derecho operacional, se condiciona
su aplicación a que no contravenga cualquier otra normatividad, con lo cual
se genera una situación de indefinición jurídica.
Rodolfo Arango Rivadeneira
Definición de los
parámetros de control del Acto Legislativo 01 de 2017.
El control tiene
las siguientes características: (i) es especial, dictado en un período
transicional; (ii) automático e integral; (iii) se limita a los vicios de
forma y procedimiento, que incluye los vicios competenciales por sustitución
de la Constitución; (iv) aunque en principio es único, no modifica la
doctrina sobre la cosa juzgada, implícita y aparente; (iv) supone un examen
integral y articulado de todo el instrumento, no un estudio individualizado
de sus componentes.
Sergio Reyes Blanco
Definición del
alcance del control constitucional sobre el Acto Legislativo 01 de 2017.
El control del
Acto Legislativo 01 de 2017 plantea varias dificultades, porque al ser
automático, integral y en principio único, limita el derecho de los
ciudadanos a demandar los actos reformatorios de la Constitución, y una vez
proferida la decisión judicial, en principio no hay lugar a plantear nuevos
cuestionamientos, pese a que el juez constitucional no puede garantizar un
escrutinio exhaustivo.
María Carmelina Londoño
Incorporación al
juicio de sustitución los principios del derecho internacional que resultan
obligatorios e inderogables para el Estado en escenarios de transición.
Para la
realización del control constitucional del acto Legislativo 01 de 2017, se
puede incorporar al juicio de sustitución las exigencias del derecho
internacional, y en particular, aquellas que resultan obligatorias e
inderogables para el Estado colombiano en escenarios de transición,
escenarios en los que se confiere al Estado un amplio margen de configuración
en el diseño de los instrumentos de verdad, justicia y reparación.
Luis Javier Osorio López
Exequibilidad del
artículo transitorio 24 (responsabilidad de mando).
El artículo
transitorio 24, sobre la responsabilidad de mando, debe ser declarado
exequible, ya que aunque no reproduce la fórmula del Estatuto de Roma, la
obligación del Estado no es la de duplicar el contenido de este convenio en
la legislación interna, sino la de hacer viable la investigación y sanción de
los delitos de competencia de la CPI, cuando son cometidos por en estructuras
verticales complejas, como las fuerzas militares. Y en este caso, los
lineamientos de artículo 24 permiten responsabilizar a los superiores
jerárquicos de subordinados que cometen crímenes de competencia de la JEP.
Martha Luz Hurtado Arango
Exequibilidad del
artículo transitorio 24 (responsabilidad de mando).
El artículo 24
transitorio, que regula la figura de la responsabilidad de mando, no
contraviene el ordenamiento superior, ya que, por un lado, el artículo 24 del
Estatuto de Roma está llamado a ser aplicado por la Corte Penal Internacional
y no por los operadores jurídicos internacional, no siendo un estándar de
constitucionalidad, y porque, por otro lado, los lineamientos del precepto
objeto de revisión satisfacen la obligación del Estado de permitir la
investigación y sanción de las infracciones al DIH y las violaciones a los
derechos humanos cometidas en el marco del conflicto armado, por parte de
agentes del Estado en todos sus niveles jerárquicos.
Exequibilidad de
las normas que establecen el esquema de reparación integral a las víctimas.
El esquema de
reparación a las víctimas satisface los estándares constitucionales y del
derecho internacional, ya que garantizar la verdad, la justicia y la
reparación a las víctimas del conflicto armado. Aunque se sustituyen los
mecanismos ordinarios de justicia, y aunque se limita la responsabilidad
económica de los victimarios frente a las víctimas, esto se justifica porque
las medidas se introducen en un escenario de transición para finalizar el
conflicto, y porque en todo caso el Estado asume la obligación de reparar
integralmente a las víctimas.
Defensoría del Pueblo
Exequibilidad
general del Acto Legislativo.
NO desconoce
ningún pilar fundamental.
Exequibilidad de
los preceptos que crean la nueva institucionalidad, con la aclaración de que
la Defensoría preserva sus competencias constitucionales en relación con la
JEP, la UBPD y la Comisión de la Verdad.
Aunque se
introducen cambios drásticos en la arquitectura institucional del Estado, no
se sustituye la Constitución porque se preserva el modelo de organización
política. Sin embargo, la Corte debe aclarar que la Defensoría preserva sus
competencias constitucionales en relación con la JEP, la Unidad de Búsqueda
de Personas y la Comisión de la Verdad.
Inexequibilidad
parcial del artículo transitorio 8.
La selección de
acciones de tutela contra sentencias de la JEP, por parte de una sala de
selección integrada por miembros de la misma JEP, desconoce la superioridad
de la Carta Política, las competencias de la Corte Constitucional y los
derechos fundamentales.
Armonización del
artículo 24 transitorio con el Estatuto de Roma (responsabilidad de mando).
El artículo
transitorio 24 desconoce los lineamientos del artículo 28 del Estatuto de
Roma porque: (i) no incorpora como fuente normativa aplicable el derecho
penal internacional; (ii) exige que la subordinación entre el superior
jerárquico y el subordinado que cometió el delito, sea de facto y
jurídica, cuando en el derecho internacional no se exige la concurrencia de
ambas modalidades; (iii) no contempla la responsabilidad del superior
jerárquico en la hipótesis en que no tuvo conocimiento de la conducta
criminal del subordinado, pero debía tenerlo.
Inexequibilidad
del artículo transitorio 26.
La exclusión de
la acción de repetición y del llamamiento en garantía para los agentes del
Estado por los daños provocados en el marco del conflicto armado por dolo o
culpa grave, desconoce la prevalencia del interés general y la preservación
del patrimonio público, porque al hacer irresponsable a estas personas, el
Estado debe asumir una carga patrimonial que no le corresponde, desviándolo
del cumplimiento de sus fines esenciales y del interés general.
Instituto para las Transiciones Integrales (IFIT)
Declaratoria de
constitucionalidad condicionada de los artículos transitorios 5, 12, 18 y 26
frente a la condicionalidad del sistema de justicia.
El tratamiento
penal especial debe estar sujeto al cumplimiento de cargas relacionadas con
el cumplimiento de la verdad y la reparación a las víctimas, por lo cual, la
Corte debe precisar: (i) que el tratamiento penal especial solo procede
cuando se ha contribuido a la verdad y a la reparación integral, incluyendo
la entrega de bienes del responsable; (ii) que las leyes deben precisar
condiciones según nivel de responsabilidad y gravedad y representatividad de
los delitos cometidos; (iii) que el incumplimiento de condiciones debe tener
consecuencias, y que las consecuencias deben estar en función de la gravedad
del incumplimiento.
Declaratoria de
constitucionalidad condicionada de artículos transitorios 5, 17 y 23 frente
al sistema de selección y priorización, y declaratoria de inexequibilidad
parcial de artículo transitorio 24.
Debe existir
transparencia en los criterios de selección y priorización, por lo cual se
debe aclarar lo siguiente: (i) la selección debe permitir la revelación de
estructuras de criminalidad; (ii) la investigación y sanción debe
concentrarse en quienes tuvieron una participación determinante, es decir, en
quienes tuvieron un rol esencial en la organización criminal.
Igualmente, se
debe declarar la inexequibilidad de la expresión “concurrentes” del artículo
24, para que la figura de la responsabilidad de mando sea aplicable a todos
los actores en conflicto.
Constitucionalidad
condicionada del artículo transitorio 13, en el componente de alternatividad
y reducción de sanciones.
Para que la
alternatividad y reducción de sanciones sea admisible, se debe aclarar lo
siguiente: (i) que las sanciones tienen un componente retributivo de
restricción efectiva de la libertad y la imposición coercitiva de sanciones,
y un componente restaurativo; (ii) que el período de cumplimiento  del
componente retributivo de la sanción solo puede descontarse una vez se
restrinja efectivamente la libertad en lugares sujetos a reglas generales de
control sancionatorio; (iii) las sanciones de la JEP no pueden estar sujetas
a concesiones de subrogados adicionales.
Constitucionalidad
condicionada del artículo transitorio 20.
La participación
en política debe sujetarse a las siguientes condiciones: (i) no deben existir
condenas penales pendientes; (ii) debe existir dejación de armas; (iii) debe
existir contribución a la verdad y a la reparación de las víctimas.
Corporación Excelencia en la Justicia
Declaratoria de
exequibilidad de las normas del AL que crean la CEV, la UBPD y de la JEP.
La creación estas
instituciones responde a objetivos constitucionales de la mayor relevancia,
para garantizar los derechos de las víctimas, conocer la verdad de los hechos
en torno al conflicto, y judicializar los delitos cometidos en el escenario.
Declaratoria de
constitucionalidad condicionada o de inexequibilidad de algunos preceptos del
AL 01/2017.
La Corte debe
precisar lo siguiente: (i) que la JEP hace parte de la Rama Judicial, para
mantener el diseño institucional establecido en la Constitución, sin
perjuicio de su autonomía administrativa y presupuestal; (ii) el sistema de
selección de acciones de tutela debe ser el establecido de manera general en
la Constitución, para no anular las competencias de la Corte Constitucional y
no hacer depender la selección de la voluntad de la propia JEP; (iii) se debe
aclarar el alcance de la iniciativa legislativa de los magistrados de la JEP
para fijar el marco procedimental de la JEP, y en particular, si esta
iniciativa afecta la iniciativa que tienen las demás instancias según la
Constitución, y si en el trámite parlamentario se pueden modificar estas
iniciativas; (iv) se debe establecer si las competencias normativas
atribuidas a los magistrados de la JEP para darse su reglamento y definir
reglas de funcionamiento de dicha instancia, no invade las competencias del
legislador estatutario, teniendo en cuenta la sentencia C-037 de 1996; (iv)
se debe establecer si el Secretario Ejecutivo de la JEP también cumple
funciones jurisdiccionales cuando hace las verificaciones sobre los
requisitos para el otorgamiento de las libertades condicionadas.
Sandra Sofía Chacón Jiménez
Declaratoria de
exequibilidad del AL 01 de 2017, y en particular de las reglas sobre agentes
del Estado y miembros de la fuerza pública.
(i)
La remisión al derecho
operacional para la calificación de las conductas de los miembros de la
fuerza pública no es inconstitucional, ya que según el Decreto 1070 de 2015,
este integra la legislación nacional, el derecho internacional y la
jurisprudencia en materia de derechos humanos y DIH, relativos al
planeamiento, ejecución y seguimiento de las operaciones, operativos y
procedimientos de la fuerza pública; etas reglas constituyen el marco para
valorar las conductas de los miembros de la fuerza pública, ya que este
define los protocolos que se deben seguir en estos escenarios especiales, que
se rigen por reglas distintas a las que operan de manera general para el
conglomerado social; (iii) la regulación de la figura de la responsabilidad
de mando también se ajusta a la Constitución: primero, la exigencia sobre el
conocimiento actual o actualizable de la conducta de los subordinados, es una
derivación del principio de culpabilidad; la tesis de que se puede configurar
la responsabilidad de mando a partir de lo que se denominado como
“conocimiento inferido” supone una confusión entre el deber de vigilancia
sobre los subordinado  y las distintas modalidades de participación en la
actuación criminal, de modo que si el objetivo es imputar la responsabilidad,
esto se puede hacer a partir del artículo 25 del CP, que consagra la figura
de la comisión por omisión, en lugar de desprender un delito doloso a partir
de una culpa por falta de cuidado; (iii)la conducta militar no puede ser
juzgada en retrospectiva, de modo que el juez debe juzgar la situación tal
como era percibida pro el acusado en el momento en que se produjo la
actuación criminal, (iv) siempre se debe respetar el margen nacional de
apreciación para cumplir con sus obligaciones frente a la comunidad
internacional; (v) es el Estado quien debe indemnizar a las víctimas.
Clara Elena López Villegas
Adopción de
criterios restrictivos para valorar la constitucionalidad del acto
legislativo.
El control
constitucional debe ser restrictivo, por las siguientes razones: (i) se dictó
en un escenario de transición; (ii) es el resultado de un complejo proceso
transaccional y de negociación política; (iii) cuenta con respaldo
democrático; (iv) no existe un único modelo de transición universalmente
admisible a la luz del cual pueda ser valorado el proceso colombiano.
Exequibilidad de
las normas que regulan la responsabilidad de agentes de la fuerza pública.
Las normas que
regulan la responsabilidad de miembros de la fuerza pública con
constitucionalmente admisibles, por las siguientes razones: (i) la
competencia de la JEP se justifica porque se trata de conductas cometidas en
el marco del conflicto armado; (ii) la referencia al Código Penal para
calificar conductas garantizar el principio de legalidad y la
irretroactividad de la ley penal; (iii) la regulación de la responsabilidad
de mando respeta estándares internacionales y constitucionales porque remite
a dispositivos legales que permiten imputar delitos (autoría, participación,
omisión impropia) a superiores jerárquicos en estructuras militares, y porque
aunque no reproduce fórmula del Estatuto de Roma, esta solo es aplicable por
CPI; (iv) el esquema sancionatorio facilita el proceso de paz y satisface el
deber del Estado de investigar y sancionar crímenes; (iv) la exclusión dela
acción de repetición y del llamamiento en garantía porque la medida se
inserta en un escenario transicional y porque no se afectan derechos de las
víctimas, dada la responsabilidad subsidiaria del Estado.
Catalina Botero Marino
Fijar criterios
para la valoración del Acto Legislativo 01 de 2017 que sean acordes con la
naturaleza transicional del instrumento.
La introducción
de modelos de justicia transicional no comporta por sí sola una sustitución
de la Constitución, por lo cual, el escrutinio judicial de la normatividad
respectiva debe efectuarse teniendo en cuenta este escenario de transición.
En todo caso, el modelo que se acoja debe responder al propósito de acabar
con el conflicto, y articular adecuadamente los componentes de verdad,
justicia y reparación.
Aclarar alcance
de la figura de la responsabilidad de mando.
La figura no se
ajusta a los estándares del derecho internacional consuetudinario, del
Estatuto de Roma y del Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra, puesto
que para la imputación de responsabilidad del superior jerárquico por los
crímenes de sus subordinados, se exige que el control efectivo sobre los
mismos no sea solo material, sino también de derecho. Esto constituye una
fuente de impunidad.
Aclarar alcance
del sistema sancionatorio para garantizar su condicionalidad y eficacia.
El Acto
Legislativo tiene un alto nivel de indeterminación, ya que no establece los
términos de la condicionalidad, ni la reglas para que las penas sean
efectivas. Así por ejemplo, se estable que las sanción no impide la
participación en política, pero no aclara si se puede participar antes de
cumplir integralmente la pena, y esto último desconocería la efectividad de
las sanciones y los propios estándares de la Corte Constitucional sobre este
punto específico.
Rodrigo Uprimny Yepes
Efectuar el
control a partir de un juicio doblemente ponderado.
El control
constitucional del Acto Legislativo 01 de 2017 debe seguir los siguientes
parámetros: (i) debe ser doblemente ponderado, porque se inscribe un
escenario de transición, el cual es especialmente turbulento, y porque
atiende a garantizar la paz; (ii) el juicio involucra un doble juicio de
competencia: frente al Acuerdo Final y frente a los pilares fundamentales de
la Carta Política; en el primer caso, como el acto legislativo tiene pleno
respaldo democrático por ser expedido por el Congreso, la relación de
conexidad que se exige debe ser flexible; y con respecto a los pilares
esenciales, el juicio de sustitución debe ser doblemente ponderado porque se
inserta en un escenario de transición y persigue la paz; por ello debe ser un
juicio moderado, y la valoración de la eventual sustitución de un pilar
esencial, debe sopesar también el pilar de la paz.
Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad
de Oxford
Acoger una noción
amplia de responsabilidad amplia en el marco de la JEP, y aclarar que si los
empresarios que participaron directa o indirectamente en el conflicto, no se
acogen a la JEP, deben ser judicializados por la justicia ordinaria.
En todo el mundo,
la participación directa e indirecta de los terceros civiles, incluyendo los
actores empresariales, ha sido incorporada a los escenarios de transicional,
tanto por las comisiones de la verdad, como por las instancias judiciales
especializadas, teniendo en cuenta que se trata de actores claves en los
fenómenos de violencia generada por conflictos armados internos y por
procesos dictatoriales.
Por este motivo,
la Corte debe acoger una noción amplia de responsabilidad empresarial, para
que se pueda imputar responsabilidad tanto por su participación directa o
como por su participación indirecta en el conflicto armado en Colombia, y
debe aclarar que las comisiones de la verdad tienen dentro de su mandato el
deber de esclarecer el rol de estos actores, y que los mismos deben acudir a
la JEP; o en su defecto a las instancias judiciales ordinarias.
Semillero Grupo de Discusión Constitucional de la
facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia
Exequibilidad del
acto legislativo 01 de 2017, salvo: (i) reglas de selección de acciones de
tutela que prevén la participación de magistrados de la JEP y las potestades
reducidas de la Corte Constitucional; (ii) esquema de resolución de
conflictos de competencia, (iii) exclusión del status de empleados de carrera
de magistrados y fiscales de la JEP.
1.
Para evaluar la
validez del Acto legislativo se debe tener como referente fundamental el
elemento identitario de la paz, de modo que se flexibilicen las exigencias de
los demás estándares del juicio de sustitución.
2.
En general, la
creación de la JEP no comporta una alteración de las bases fundamentales de
la institucionalidad creada en la Constitución de 1991, teniendo en cuenta
que en esta se prevé la pluralidad de jurisdicciones, que fue creada para
terminar el conflicto armado, y que funciona bajo una lógica especial, no
orientada solo al diálogo racional, sino a activar los componentes
emocionales de la justicia.
3.
Sin perjuicio de lo
anterior, existen tres figuras que sí sustituyen la Carta Política: (i) la
acción de tutela, ya que en su selección intervienen dos magistrados de la
JEP, quienes además tienen poder de veto, y ya que la Corte Constitucional
tiene potestades reducidas; al desactivar este mecanismos se sustituye la
supremacía constitucional y la imparcialidad judicial; (ii) el mecanismo de
resolución de conflictos de competencia, ya que en el mismo interviene la
propia JEP; (iii) la exclusión del status de empleados de carrera para
magistrados y fiscales de la JEP, ya que con ello se eliminan las garantías
de independencia y autonomía judicial, y se impide el acceso a los cargos
públicos en condiciones de igualdad.
Centro Internacional para la Justicia Transicional
(ICTJ)
Declaratoria de
exequibilidad del AL 01/17.
El sistema se
ajusta a la Constitución, contribuye a que el Estado atienda las obligaciones
internacionales respecto de las víctimas, y es una solución política al
conflicto armado. Esto se explica por las siguientes características del
sistema creado en el AL 01/17: (i) Integralidad del sistema, ya que el modelo
se creó con los objetivos de hacer justicia, satisfacer los derechos de las
víctimas y facilitar el tránsito hacia la paz, para lo cual creo una serie de
instituciones orientadas a garantizar estos objetivos como la Comisión de la
Verdad, la JEP y la Unidad de Búsqueda de Personas; (ii) relaciones de
condicionalidad del sistema: los componentes del sistema se interconectan a
través de unas relaciones de condicionalidad y de incentivos, de modo que
para mantener los tratamientos especiales de justicia se requiere el
reconocimiento de la verdad y de la responsabilidad; en cualquier caso, la
condicionalidad debería ser únicamente para mantener beneficios y no para
concederlos, y no se deben supeditar los tratamientos especiales a que se
satisfagan integralmente todas las condiciones; (iii) la JEP fue creada en el
AL 01/17 y no requiere de otras normas para su puesta en funcionamiento; se
trata de una jurisdicción integrada por personas de alto nivel, dotada de las
competencias necesarias para tramitar procesos expeditos e imponer sanciones
más favorable que las ordinarias, manteniendo un equilibrio entre el derecho
al debido procesos, el principio de legalidad y el de favorabilidad; sin
embargo, la competencia de la JEP no debería ser voluntaria para terceros
civiles, porque la JEP debería conocer de todos los delitos cometidos en el
marco del conflicto armado; (iv) la facultad para seleccionar y priorizar las
función investigativa y acusatoria se encuentra justificada, ya que, tal como
lo estableció la Corte en la sentencia C-579 de 2013, estos es viable en los
contextos de transición; para ello se deben tener en cuenta los criterios de
gravedad (teniendo en cuenta la sistematicidad y generalidad), y de
representatividad (teniendo en cuenta aquellos casos que puedan ser
paradigmáticos o emblemáticos y que ilustren la existencia de una estructura
criminal); (v) todos los actores del conflicto deberían estar regidos por el
DIH, y no solo algunos de ellos, como sugieren algunas normas del AL 1/17,
especialmente las relativas a la figura de la responsabilidad de mando del
artículo transitorio 24; (v) la aplicación de penas alternativas que tienen
un componente restaurativo, se justifican en un escenario de transición; sin
embargo, lo anterior es incompatible con la facultad para participar en
política prevista en el artículo transitorio 20, porque esta facultad hace
nugatoria la efectividad de las penas; por ello, la habilitación para
participar en política debe ser aplicable únicamente para las penas propias,
y no para quienes reconocieron tardíamente la verdad y la responsabilidad, ni
para quienes no lo hicieron; para ello, la JEP debe definir criterios para
hacer compatible la participación en política y la efectividad de las penas;
(vi) las víctimas deben tener participación en los procesos que se surten en
la JEP, sin que ello se traduzca en una intromisión o en un colapso de esta
instancia judicial.
En definitiva, el
AL 01 de 2017 es constitucional, salvo en los siguientes puntos; (i) el
acceso voluntario a la JEP por parte de los terceros civiles; (ii) la figura
de la responsabilidad de mando; (iii) la facultad irrestricta para participar
en política para todas las sancionados por la JEP.
Bertha Lucía Fríes Martínez
Exequibilidad del
Acto Legislativo 01 de 2017.
El Acto Legislativo
01 de 2017 consagra un conjunto de instrumentos que garantizan los derechos
de las víctimas del atentado contra el Club El Nogal perpetrado por las FARC,
así: (i) promueve actos tempranos de reconocimiento de responsabilidad; (ii)
permite acceder a la verdad de lo ocurrido en el atentado, como los autores,
la forma en que se rompió el esquema de seguridad, las personas contra las
que estaba dirigido, entre otras; (iii) la Jurisdicción Especial para la Paz
permite sancionar a los responsables mediante mecanismos no punitivos; (iv)
se garantiza la reparación a las víctimas, que hasta el momento no ha sido
posible mediante los mecanismos ordinarios.
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario
Inexequibilidad o
constitucionalidad condicionada parcial del Acto Legislativo 01 de 2017.
(i)
La disposición según
la cual, aportar a la verdad no implicar aceptar responsabilidades, desconoce
los estándares del derecho a la verdad; (ii) no se fijan los mecanismos de
articulación entre la Comisión de la Verdad, la JEP y la Unidad de Búsqueda
de Personas; (iii) el enfoque de género que irradia la JEP debe extenderse a
la población LGBTQ; (iv) el acto legislativo prevé un régimen especial para
miembros de la fuerza pública, pero no para agentes del Estado que también
pudieron estar involucrados en el conflicto armado; (v) la regulación de la
responsabilidad de mando es inadecuada porque reduce los estándares para la
imputación de responsabilidad; (vi) la exclusión de los miembros de la fuerza
pública del deber de contribuir patrimonialmente a la reparación de las
víctimas, desconoce los derechos de estas últimas; (vii) la estructuración
del sistema de verdad, justicia y reparación en función de la noción de
“graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario”, reduce el alcance
del sistema, puesto que en el DIH no se establecen distinciones en función de
la sistematicidad o en función de la gravedad de los crímenes; (viii) no se
establece con claridad los términos de la aplicación del sistema a grupos
armados ilegales distintos de las FARC, que incluso ya pudieron haber
suscrito acuerdos con el gobierno nacional; (ix) la exclusión de
responsabilidad patrimonial para los miembros de grupos armados que fueron
beneficiados con amnistía, indulto o renuncia a la acción penal, desconoce
los derechos de las víctimas; (x) el mecanismos de selección de acciones de
tutela desconoce el debido proceso y las competencias de la Corte
Constitucional en relación con la guarda de la integridad de la Carta
Política y de los derechos fundamentales.
Mateo Merchán Duque
Inexequibilidad
parcial del artículo transitorio 8.
Las reglas sobre
la selección de acciones de tutela  sustituye principios esenciales de la
Carta Política, ya que: (i) crea un derecho de veto  por parte de los
magistrados de la JEP, los cuales pueden determinar el alcance de las
competencias de la Corte Constitucional; (ii) se establece como requisito de
procedibilidad agotar los recursos propios de la JEP, desconociendo la
hipótesis del perjuicio irremediable; (iii) restringe las competencias de la
Corte Constitucional al impedir la anulación, invalidación o modificación de
la sentencia objeto de revisión.
Ruta Pacífica de las Mujeres
Declaratoria de
inexequibilidad del artículo transitorio 24.
La regulación de
la figura de la responsabilidad de mando difiere de los estándares del ER, y
ello no se justifica porque los miembros de la fuerza pública tienen una
responsabilidad reforzada.
Declaratoria de
inexequibilidad del artículo transitorio 26.
Se desconoce el
derecho de las víctimas a la reparación cuando se exonera a los miembros de
la fuerza pública de la acción de repetición, y da lugar a un trato
discriminatorio y diferenciado con respecto a otros sujetos que no tienen
este beneficio.
Ana María Ramos Serrano
Precisión sobre
el alcance de algunas reglas del AL 01 de 2017.
Se debe precisar
que la JEP hace parte de la Rama Judicial, sin perjuicio de su autonomía, y
que en todo caso, la autonomía no da lugar a que puedan tener un régimen legal
paralelo en todos los ámbitos (por ejemplo, en contratación, selección de
personal, etc.)
Dejusticia
Adopción de
criterios especiales para el juicio de sustitución.
El juicio de
sustitución debe ser doblemente ponderado, ya que recae sobre un instrumento
transicional orientado a la construcción de una paz estable y duradera, que
además es el resultado de procesos complejos de negociación en los que están
en juego intereses de la mayor importancia, y ya que la paz constituye un eje
transversal de la Constitución.
Declaratoria de
exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2017.
El Acto
Legislativo se ajusta a la Constitución Política y a los parámetros del
derecho internacional establecidos para los escenarios de transición, ya que:
(i) regula holísticamente la institucionalidad encargada de garantizar los
derechos de las víctimas; (ii) el sistema establece herramientas orientadas a
la consecución de la verdad, de la justicia, de la reparación a las víctimas
y de la no repetición, y crea un balance entre todas ellas.
Declaratoria de
exequibilidad de las reglas que crean la Jurisdicción Especial para la Paz.
(i)
La creación de la
Jurisdicción Especial para la Paz no contraviene la Constitución porque esta
permite el ejercicio de la función judicial a distintas instancias y no solo
a las que se encuentran insertadas orgánicamente en la Rama Judicial, tal
como ocurre con las funciones judiciales asignadas a las superintendencias,
los centros de conciliación y los arbitrajes; (ii) dada la especialidad de la
materia sobre la cual recaen las competencias de la JEP, se quería una
instancia especializada que opera bajo criterios y bajo un régimen
diferenciado, tal como ocurre con la jurisdicción indígena y los jueces de
paz; (iii) no se contraviene la Constitución porque sus competencias se
extienden únicamente al juzgamiento de los hechos cometidos en el marco del
conflicto armado; (iv) la JEP garantiza el deber del Estado de investigar,
juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos e infracciones
graves al DIH en un escenario de transición; según la sentencia C-579 de
2013, en estos contextos, son admisibles las figuras de la imputación a los
máximos responsables, la renuncia condicionada a la persecución penal, la
suspensión condicionada de la ejecución de la pena, la aplicación de
sanciones extrajudiciales, las penas alternativas y las modalidades
especiales de cumplimiento de la pena, siempre y cuando estén sometidos a un
sistema de condicionalidades referidas a la desmovilización efectiva,
contribución a la verdad y reparación a las víctimas.
Declaratoria de
exequibilidad de las normas que asignan competencias a la Jurisdicción
Especial para la Paz.
La asignación de
competencias a la JEP para juzgar los delitos cometidos en el marco del
conflicto no sustituye el derecho al debido proceso, porque: (i) la garantía
para que el juez que juzga un delito sea determinado antes de su comisión no
es absoluta, ya que la predeterminación de la instancia judicial es relevante
en cuanto impide evitar que se creen tribunales de excepción para que el
poder ejecutivo persiga a sus enemigos, y solo en cuanto sirva a este fin
despliega sus efectos normativos; (ii) lo que en realidad es relevante es que
los tribunales sean imparciales e independientes, por lo cual,  cuando se
establecen ex post facto, pueden ser admisibles si preservan esta
garantía; (iii) esta problemática ya ha sido abordada en distintas
oportunidades por distintos tribunales nacionales e internacionales, y se ha
concluido que el criterio relevante es si la creación del tribunal obedece a
las reglas del Estado de Derecho, y se encuentra dotado de las garantías de
equidad, justicia e imparcialidad (Tribunal Penal Internacional para la
ExYugoslavia y Tribunal Europeo de Derechos Humanos).
Aclaración del
alcance del artículo transitorio 16 (competencia de la JEP frente a terceros
civiles).
Aunque en general
la competencia de la JEP para juzgar a los terceros civiles se ajusta a la
Constitución, en cuanto a través de este mecanismo todos los actores del
conflicto armado son juzgados en un mismo escenario judicial, se debe
precisar el alcance de la competencia respecto de la “participación activa o
determinante” de estos sujetos, para que no se excluya la competencia de la
JEP ni la responsabilidad de los terceros, ninguna de las modalidades de
colaboración entre estos y los grupos armados al margen de la ley, como las
referidas a la financiación de estos grupos. Es decir, el artículo 16 debe
interpretarse en armonía con el Acuerdo Final, para que sean de competencia
de la JEP todas los actos eficaces y decisivos en la realización de los
delitos cometidos en el marco del conflicto, y no solo los actos de autoría
directa. Una interpretación restrictiva desconocería el deber de los Estados
de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos
humanos.
Aclaración del
alcance del artículo transitorio 24 (responsabilidad de mando).
Aunque en general
la figura fue concebida correctamente en el Acto Legislativo, una
interpretación inadecuada de los incisos segundo y tercero del artículo
transitorio 24 podría llevar a escenarios de impunidad. Por este motivo, la
Corte debe precisar tres cuestiones: (i) primero, se debe entender que la
figura es aplicable a todos los combatientes y no solo a los miembros de la
fuerza pública; una interpretación restrictiva conllevaría a que se
estableciera un trato diferenciado injustificado entre los combatientes, y a
que se relajaran los estándares de la responsabilidad establecidos en el DIH;
por ello, como la imperatividad de esta figura deriva directamente de la
Constitución y del DIH, no debe concluirse que por estar prevista en el
acápite sobre las fuerzas militares, su aplicación se circunscribe a estos
sujetos; (ii) segundo, se debe aclarar que los cuatro criterios para
determinar el mando y control efectivo sobre los subordinados no son
concurrentes, ya que un entendimiento semejante haría inviable cualquier
imputación de responsabilidad; lo realmente importante es que el superior
jerárquico pueda tener control material de un grupo de subordinados en una
situación específica, y por ello, que hubiese podido evitar el crimen
cometido por estos, o al menos, sancionar su realización; el criterio
relevante no es si formalmente el superior tenía las competencias que le
permitían controlar a los subordinados, sino si realmente tenía la
posibilidad de hacerlo; (iii) tercero, debe precisarse que para la
configuración de la responsabilidad no se requiere que el superior tenga un
conocimiento cierto y efectivo de la conducta cometida por sus subordinados,
sino que tuviera razones fundadas para poder inferir razonablemente que los
delitos se iban a cometer o que se cometieron, o que debía tener ese
conocimiento.
Precisión sobre
el alcance del artículo transitorio 7.
Los requisitos
para acceder a la JEP sobre la experiencia profesional no deben entenderse
referidos exclusivamente al ejercicio formal del derecho, excluyendo otras
modalidades de defensa jurídica realizada por integrantes de pueblos indígenas,
comunidades afrodescendientes, negras, palenqueras, raizales o Rom para
garantizar su derecho a la integridad étnica y cultural (por ejemplo,
actividades de líderes en defensa de la comunidad), ni respecto de estas
comunidades puede exigirse que el ejercicio profesional sea posterior a la
adquisición del título universitario.
Alianza Cinco Claves (Corporación Humanas, Red
Nacional de Mujeres, y Corporación Sisma Mujer)
Precisión sobre
el alcance de las competencias de la JEP en relación con los delitos
cometidos en el marco del conflicto.
Las reglas sobre
la competencia de la JEP contenidas en el Acto Legislativo se estructuran a
partir de la necesidad de beneficiar a los victimarios y no a las víctimas,
especialmente a las víctimas de violencia sexual, ya que al ser competencia
JEP cualquier conducta potencialmente relacionada con el conflicto,
automáticamente gran parte de los delitos sexuales relacionados de cualquier
manera con dicho conflicto pueden ser objeto de los beneficios propios de la
justicia transicional.
Precisión sobre
el alcance de la figura de la responsabilidad de mando.
Los lineamientos
de la figura de la responsabilidad de mando contenidos en el artículo 24 del
AL 01 de 2017 dejan en la impunidad los delitos sexuales. Ello es así porque
en el marco de la justicia transicional, el Estado únicamente persigue a los
máximos responsables y no a los autores materiales, que para las víctimas son
también los “máximos responsables”, y respecto de los altos mandos se acogen
criterios laxos de responsabilidad.
Declaratoria de
inexequibilidad de las medidas en favor de los miembros de la fuerza pública.
El AL introduce
medidas que benefician a los miembros de la fuerza pública que han cometidos
delitos sexuales en el marco del conflicto: (i) la introducción del derecho
operacional como criterio para calificar sus conductas; (ii) el
establecimiento de beneficios desproporcionados, como libertades anticipadas,
tratamientos penales especiales y renuncia a la persecución penal.
Adecuación de los
mecanismos de priorización y selección según gravedad y representatividad de
delitos.
(i)
Los criterios para la
priorización y selección de casos deben ser reinterpretados desde la
perspectiva de los derechos de las víctimas; (ii) la facultad para que los
magistrados de la JEP definan los criterios de selección y priorización pone
en riesgo los derechos de las víctimas.
Comisión Colombiana de Juristas
Declaratoria de
exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2017.
El diseño
institucional responde al margen de acción o configuración del Estado en
escenarios de transición, y fue concebido como un instrumento para
materializar los derechos de las víctimas.
Declaratoria de
inexequibilidad de los artículos transitorios 22, 223 y 24.
Estas normas no
cumplen con el estándar de generalidad para modificar la Constitución, y
tienen un carácter ad-hoc, para beneficiar a los miembros de la fuerza pública
que han sido sancionados por la comisión de delitos cometidos en el marco del
conflicto.
Human Rights Watch
Limitación de la
participación en política para los miembros de las FARC.
Aunque uno de los
propósitos del proceso de paz es permitir que las FARC promuevan sus
objetivos políticos en un marco democrático, esta participación limita el
cumplimiento de las sanciones impuestas por la JEP, por lo cual, la Corte
debe aclarar que los responsables de crímenes de guerra, delitos de lesa
humanidad y violaciones graves de derechos humanos se encuentran sujetos al
cumplimiento pleno e incondicional de las sanciones impuestas por dicha
instancia judicial, y no puede ocupar cargos públicos mientras cumplen la
condena.
Adecuar la figura
de la responsabilidad de mando a los estándares internacionales.
El artículo 24 no
recoge los estándares de la responsabilidad de mando, en los siguientes
sentidos: (i) no se recoge el estándar de conocimiento, porque la
responsabilidad no se deriva únicamente cuando el superior jerárquico conoce
de la comisión de los delitos, sino también cuando tenía motivos para saberlo
o si debía conocer de los mismos en razón de su posición, y en razón de la
disponibilidad de la información, disponibilidad que se establece a partir de
indicios como la situación táctica, el nivel de entrenamiento e instrucción
de los oficiales y sus soldados, la logística empleada, y el modus operandi
de los delitos; (ii) no se recoge el estándar del control efectivo, ya que en
el AL se exige respecto de la conducta punitiva como tal, mientras que en el
derecho internacional se exige únicamente respecto las tropas responsables de
los delitos; adicionalmente, los criterios para inferir el control efectivo
son meramente indicativos y no se requiere que se cumplan efectivamente, a
diferencia de lo que se establece en el AL; (iii) la autoridad de iure no es
requerida en el derecho internacional sino únicamente el control efectivo.
Fiscal de la Corte Penal Internacional
Ajustar la figura
de la responsabilidad de mando a los estándares internacionales.
El artículo
transitorio 24 tiene las siguientes deficiencias de cara al deber del Estado
de sancionar las infracciones al DIH: (i) se exige no solo el control
efectivo sobre la conducta de los subordinados, sino que también que los
jefes militares tengan autoridad de iure, con lo cual, las personas
con capacidad material para prevenir o castigar crímenes de los subordinados,
que hubieren omitido hacerlo, podrían no ser sancionadas; (ii) se exige el
control sobre la conducta criminal como tal, cuando en realidad la exigencia
se refiere al control sobre el comportamiento general de los subordinados;
esto implica confundir la figura con la autoría mediata; (iii) la exigencia
de que los delitos deben haberse cometido dentro del área de responsabilidad
asignada a la unidad, introduce un requisito de autoridad de iure, cuando
en realidad es una cuestión fáctica; (iv) la exigencia de que el superior
tenga la capacidad legal y material para emitir órdenes reproduce un
requisito de autoridad de iure, que en realidad debería reducirse a
una cuestión probatoria sobre la capacidad efectiva para emitir órdenes
frente a quienes cometieron crímenes; (v) se exige que el superior tuviera la
capacidad material y directa de tomar medidas para evitar o reprimir
crímenes, cuando en el derecho internacional la responsabilidad de mando no
se limita al superior directo sino a todos los jefes de mayor rango que
omitieron tomar las medidas para evitar o reprimir los crímenes; (vi) se
exige que el superior tenga conocimiento actual o actualizable de la comisión
del delito, y no comprende necesariamente las hipótesis en que el superior
tenia razones para saber de la potencial comisión de los crímenes, ni las
hipótesis en que debía saber de ese hecho.
Ajustar la
definición de los “graves” crímenes de guerra.
El AL permite las
amnistías, indultos y renuncia a la persecución penal de crímenes de guerra
no cometidos sistemáticamente, cuando a la luz del derecho internacional,
estos delitos deben tener una sanción efectiva. A la luz del derecho
internacional, la gravedad de los crímenes de guerra no se establece
únicamente en función de la sistematicidad en su comisión, sino también en
función de su naturaleza, impacto o modo de comisión, y en todo caso, el
deber de imponer sanciones efectivas se extiende a todos los crímenes de lesa
humanidad, los crímenes de guerra y el genocidio.
Aunque se ha
entendido que la sistematicidad hace alusión a que el crimen de guerra se
cometió como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran
estala de dichos delitos, este estándar también es inadecuado, ya que por la
naturaleza de los crímenes de guerra y su gravedad intrínseca, estos deben
ser sancionados independientemente de la citada circunstancia.
Ajustar y
precisar los criterios para determinar la participación activa o determinante
de los terceros civiles.
El artículo
transitorio 16 atribuye a la JEP la competencia para juzgar a los terceros
civiles que tuvieron una participación activa o determinante en la comisión
de los delitos en el marco del conflicto, y los excluye de los beneficios del
tratamiento especial. Pero la ambigüedad de la fórmula legal puede dar lugar
a que se entienda que quienes no tuvieron este rol pueden ser objeto de los
beneficios penales, incluida la renuncia a la persecución penal. En
particular, puede permitir amnistías y figuras semejantes en relación con:
(i) omisiones que contribuyen a la comisión de delitos; (ii) omisiones y
acciones que contribuyen indirectamente a la comisión de delitos; (iii)
distintas modalidades de participación por complicidad, como asistencias o
apoyos globales y generales para la realización de los crímenes (por ejemplo,
financiación de grupos armados).
Por tanto, las
exigencias del artículo 16 deben ser entendidas como contribución sustancial
en la comisión de los crímenes.
Garantizar
restricción efectiva de libertades y derechos.
El esquema
punitivo debe garantizar los fines generales de las penas para los crímenes
de competencia de la Corte Penal Internacional: poner fin a la impunidad por
los crímenes más graves. Aunque los Estados tienen un alto margen de maniobra
para configurar las penas, mediante la condena pública de la conducta, el
reconocimiento del sufrimiento de las víctimas y la disuasión de las
conductas criminales, en cualquier caso debe preservarse el sustrato mínimo
de las penas. Ello significa que la suspensión total de la pena es
inaceptable porque impide, de facto, el castigo de los individuos con
la mayor responsabilidad por la comisión de los crímenes más graves, que en
todo caso debe preservarse de proporcionalidad de la pena con la gravedad del
delito y el grado de responsabilidad del autor, y que la realización de otras
actividades, como la participación en asuntos políticos, no deben frutar el
objeto y el fin de la pena.
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario (Camila de Gamboa Tapias, Tania Bonilla Matiz y Juan Felipe Lozano)
Declaratoria de
inexequibilidad de la expresión “el deber de aportar la verdad no implica
la obligación de aceptar responsabilidades”, contenida en el artículo
transitorio 5.
La regla
desconoce los derechos de las víctimas a la verdad, pues el reconocimiento de
la misma lleva consigo el deber de reconocer las responsabilidades inherentes
a dicho reconocimiento.
Exhortar al
Congreso y al gobierno para que fijen criterios concretos para lograr la
interacción entre los componentes del sistema.
Aunque
nominalmente el Acto Legislativo crea un sistema integral de verdad,
justicia, reparación y no repetición, en el mismo no se diseñan los
mecanismos de articulación entre estos componentes. Por ejemplo, no se explica
la forma en que la JEP y la CEV se colaboran en materia de información, a
efectos de garantizar el derecho a la verdad de las víctimas.
Ampliar el
alcance del enfoque de género del sistema, para que incluya a los miembros de
la población LGBTQ, o en su defecto, que se entienda que la alusión al
enfoque diferencial para las mujeres, comprende a aquellas que se asumen como
tal independientemente de su configuración biológica.
Aunque el sistema
prevé un tratamiento diferencial para las mujeres a través de lo que se
denomina “enfoque de género”, no se contempla un enfoque diferencial para la
población LGBTQ, pese a que se trata de un grupo que ha sido objeto de una
violencia estructural, y que además, han sido invisibilizadas. La falta de
reconocimiento de este grupo constituye no solo una afrenta simbólica, sino
que también contribuye a perpetuar el círculo de violencia estructural, y
desconoce el derecho fundamental a la diversidad sexual y al libre desarrollo
de la personalidad de las víctimas.
Extender el
régimen de las miembros de la fuerza pública a todos los agentes del Estado.
El Acto
Legislativo no define el régimen jurídico de los agentes del Estado, por lo
cual. para que exista claridad sobre las reglas a las que se encuentran
sometidos, debe extenderse el régimen ya dispuesto para los miembros de la
fuerza pública.
Ajustar la figura
de la responsabilidad de mando a los estándares del derecho penal
internacional (artículo transitorio 24).
La figura de la
responsabilidad de mando prevista en el artículo 24 no recoge los estándares
del derecho internacional, así: (i) primero, no se contempla la
responsabilidad del superior cuando este ha debido tener conocimiento de la
acción criminal por parte de los subordinados, ni del conocimiento inferido;
solo se contempla la responsabilidad por el conocimiento efectivo; (ii)
segundo, se establecen unos condicionamientos para que se pueda presumir el
control efectivo del superior sobre la conducta de sus subordinados, que en
la práctica, no son posibles de cumplir, y que por tanto, constituyen una
fuente de impunidad.
Declarar la
exequibilidad condicionada del artículo transitorio 26.
El artículo
transitorio 26 excluye del deber de reparación de los miembros de la fuerza
pública, la reparación material o monetaria. Esta exclusión carece de todo
fundamento, y además, lesiona los derechos de las víctimas a la reparación
integral.
Declarar la
inexequibilidad de las expresiones “cometida de forma sistemática”
para concentrar la función persecutoria en los crímenes de guerra cometidos
de este modo, en el entendido que toda infracción del DIH o crimen de guerra
debe ser investigado y sancionado.
El Acto
Legislativo contiene algunas expresiones que pueden dar lugar a que el Estado
cese su función persecutoria en relación con delitos respecto de los cuales
esto no es posible. Dentro de estas expresiones se encuentra la referencia a
las “graves infracciones al derecho internacional humanitario” y a los
“graves crímenes de guerra”, para aludir a las infracciones del DIH
cometidas de manera sistemática, y a lo largo del Acto Legislativo establece
que la responsabilidad penal se configura cuando los delitos cometidos en el
marco del conflicto tienen esta connotación. Sin embargo, en el Derecho
Internacional Humanitario no se distingue entre infracciones graves y leves,
y por el contrario, al ser graves, son establecidas como infracciones al DIH.
En el Estatuto de Roma se establece que todos los crímenes de guerra deben
ser sancionados, sean cometidos o no de manera sistemática. Una calificación
semejante desconoce el deber del Estado de investigar, juzgar y sanciones las
infracciones al DIH
Aclarar el
alcance del artículo transitorio 5, sobre los grupos armados ilegales que
pueden acceder a la JEP.
El artículo
transitorio 5 determina que a la JEP pueden acceder los miembros de
organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el gobierno, pero no aclara
si esto comprende a los miembros de aquellos grupos que ya suscribieron en el
pasado estos acuerdos (como el Acuerdo de Ralito).  Esta indeterminación
genera inseguridad jurídica y desconoce el deber del Estado de investigar,
juzgar y sancionar.
Declarar la
inexequibilidad del parágrafo del artículo transitorio 18.
La norma que hace
cesar la responsabilidad patrimonial de los beneficiarios de amnistía,
indulto o renuncia a la acción penal, desconoce los derechos de las víctimas
a la reparación
Declarar la
inexequibilidad parcial del artículo transitorio 8.
El esquema de
selección de sentencias de tutela de la JEP por parte de la Corte hace que la
decisión recaiga sobre la misma JEP, y establece un poder de veto en favor de
esta misma jurisdicción, en contravía del principio de separación de
jurisdicciones, de la autonomía de la Corte como guardiana de la Carta
Política.
Cumbre Nacional de Mujeres
Declarar la
exequibilidad del Acto Legislativo.
Debe ser
declarado exequible porque (i) desarrolla y materializa el derecho a la paz
como eje transversal de la Constitución; (ii) no sustituye ningún otro eje
transversal de la Carta; (iii) la Comisión de la Verdad contribuye a la paz y
es un mecanismo de reparación; (iv) la Unidad de Búsqueda de Personas
Desaparecidas garantiza los derechos de las víctimas al ser un cuerpo
humanitario; (v) la JEP garantiza los derechos de las víctimas, y para su
conformación debe existir un convocatoria pública y abierta, la selección
debe efectuarse con base en criterios técnicos que evalúen idoneidad
profesional, independencia y compromiso con los derechos humanos, y al menos
el 50% de sus miembros deben ser mujeres; (vi) la Unidad Especial de
Investigación debe tener una perspectiva de género y enfoque diferenciales,
priorizando los delitos de violencia sexual y violencia basada en género, y
debe contar con el apoyo de la Fiscalía y de las organizaciones de derechos
humanos.
Declarar la
constitucionalidad condicionada del artículo transitorio 22.
Para la
calificación jurídica de las conductas de los miembros de la fuerza pública
se debe tener como referente el derecho penal internacional, teniendo en
cuenta la sentencia C-579 de 2013.
Declarar la
constitucionalidad condicionada del artículo transitorio 24.
La Corte debe
condicionar la declaratoria de exequibilidad de la figura de la
responsabilidad de mando, para que se adecúa a los estándares del Estatuto de
Roma.
Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez
(CCALCP), Asociación Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado (ASORVIMM) y
Corporación Acción Humanitaria por la Convivencia la Paz del Nordeste
Antioqueño (CAHUCOPANA)
Aclarar el
alcance del SIVJRNR.
Se debe aclarar
el sentido de la expresión “delitos cometidos por causa o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado”, distinguiendo entre
conflicto armado y violencia política, y precisando que las guerrillas solo
son responsables por hechos cometidos en el marco del conflicto, mientras que
los agentes deben responder por estos, y también por actos de violencia
política. Estos últimos corresponden a definiciones, planes y estrategias de
eliminación sistemática y generalizada contra opositores políticos,
movimientos sociales y populares, defensores de derechos humanos, para
reprimir, exterminar y desarticular procesos sociales, pero que ahora
pretenden ser encubiertos y negados bajo el concepto de conflicto armado. Los
primeros, en cambio, se refieren exclusivamente a los delitos cometidos en el
marco de la planeación y conducción de las hostilidades militares.
Especificación y
adecuación del alcance del tratamiento especial para agentes del Estado
(inexequibilidad parcial o condicionamiento de artículos transitorios 22 y
24).
El tratamiento
diferenciado para agentes del Estado no debe orientarse a relajar o diluir su
responsabilidad, sino a reconocer su posición de garantes, a hacer más
estrictos los estándares de responsabilidad, y a que se excluya los delitos
cometidos por este como delitos políticos. Esto implica:
1.
La calificación
jurídica de las conductas prevista en el artículo transitorio 22 es
inadecuada porque: (i) excluye el DPI, (ii) remite a la legislación penal
vigente al momento de comisión de los hechos, con lo cual, se impide que
crímenes que no se encuentran tipificados como tales, sean de competencia de
la JEP; (iii) se elevan a rango constitucional las reglas operacionales, que
no tienen rango legal y que además tergiversan el sentido protector del DIH.
Lo anterior sustituye el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar
las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al DIH.
2.
La figura de la
responsabilidad de mando también diluye la responsabilidad de los superiores
jerárquicos: (i) excluye la aplicación del DIH y del DIDH, cuando en la misma
sentencia C-084 de 2016 la Corte sostuvo que la investigación y juzgamiento
de los delitos en el marco del conflicto armado debe tener como referente
estas dos normatividades; (ii) se establecen condiciones concurrentes para la
configuración de la responsabilidad, que desconocen la lógica del Estatuto de
Roma; (iii) se exige que el superior jerárquico tenga el control de la
conducta delictiva de los subordinados, y no solo el control de las fuerzas
en general; (iv) no se contempla la responsabilidad cuando el superior debía
tener conocimiento de la realización de las conductas delictivas por parte de
sus subordinados.
Aclaración sobre
al alcance de la integralidad y la extrajudicialidad de la CEV y la UBPD
(i) La Corte debe
aclarar que aunque la CEV y la UBPD son órganos extrajudiciales y su función
no es el establecimiento de responsabilidades, la información que producen sí
puede ser de utilidad para el esclarecimiento de graves violaciones de
derechos humanos y por ello debe ser trasladada a las instancias judiciales
correspondientes, y que tales instancias jurisdiccionales sí pueden requerir
la información; (ii) se debe aclarar que la CEV, las víctimas y la sociedad
deben tener el más amplio acceso posible a los archivos reservados que
contienen información de graves violaciones a los derechos humanos, teniendo
en cuenta que no es posible alegar reserva sobre los documentos que permitan
poner freno a la impunidad, y que la sola invocación de la defensa y de la seguridad
del Estado no es admisible; (iii) se debe aclarar que la UBPD, por ser
autónoma, no puede estar adscrita al Ministerio de Justicia, como se pretende
en el Decreto 589 de 2017 al sostenerse que hace parte del sector justicia;
en relación con esta misma unidad debe aclararse que la verdad recolectadas,
así como los informes o elementos asociados al cadáver pueden ser utilizados
para corroborar la información presente en informes judiciales, técnicos e
investigativos de otras entidades.
Disponer medidas
que materialicen la condicionalidad del sistema.
Aunque
formalmente el Acto Legislativo establece la condicionalidad del sistema, no
se especifican los presupuestos y las reglas bajo las cuales opera la
condicionalidad del componente de justicia. De no completarse la
condicionalidad del sistema, las normas correspondientes serían
inconstitucionales por hacer inoperante la condicionalidad, y se replicarían
situaciones ocurridas en el marco de la Ley de Justicia y Paz. Por ello, la
Corte debe fijar sub-reglas para la concreción de la condicionalidad, y debe
aclarar que esta no puede operar con la sola valoración de actas de
compromiso, sino que implica la verificación de: (i) la contribución al
esclarecimiento de la verdad; (ii) contribución con información para
encontrar a las víctimas de desaparición forzada; (iii) participación activa
en la reparación de los daños causados a las víctimas; (iv) realización de
actos de garantía de no repetición.
Aclarar el
alcance de la participación de las víctimas en el sistema integral.
Se debe aclarar
que: (i) la JEP debe respetar las reglas jurídicas existentes sobre
participación de las víctimas en los procesos penales, incluyendo la etapa
investigativa, con todo lo que ello implica (aportar pruebas, conocer
actuaciones, solicitar revisión de sentencias absolutorias, participar en
escenarios en los que se discute sobre la extinción de la acción penal,
impugnar decisiones, etc.); (ii) en los procesos que se surten en la UBPD
debe existir participación activa de las víctimas, desde la escogencia de los
comisionados, la definición de la metodología de trabajo, etc.
Declarar la
inexequibilidad de las normas que excluyen responsabilidad patrimonial de los
victimarios (arts. transitorios 18 y 26).
Existen tres
medidas lesivas del derecho de las víctimas a la reparación integral; (i) el
artículo transitorio 26 dispuso la exclusión de la acción de repetición y del
llamamiento en garantía  para los miembros de la fuerza pública, y setos
desconoce el derecho de las víctimas a la reparación, así como el artículo 90
de la Carta Política; (ii)  lo propio se predica de la exclusión de
responsabilidad prevista en el artículo 26 para los beneficiarios de
amnistías, indultos y renuncia a la persecución penal; (iii) una lectura
transversal del AL 01/17 permite concluir que las víctimas no pueden acceder
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para reclamar la
reparación material, lo cual desconoce el deber del Estado de garantizar el
derecho de las víctimas a la reparación integral. Por ello, la Corte debe
reconocer la responsabilidad de los victimarios frente a las víctimas, y
aclarar que la reclamación de la responsabilidad estatal se puede canalizar
por las vías judiciales.
Eliminar el
sistema de selección y de revisión de sentencias de tutela de la JEP por
parte de la Corte Constitucional, para que se someta al régimen general.
El esquema de
selección y de revisión de sentencias de tutela de la JEP por parte de la
Corte Constitucional desconoce la unidad de jurisdicción constitucional y la
autonomía judicial.
Esclarecimiento
de los criterios de priorización, y de sus efectos jurídicos.
Se deben depurar
los criterios de priorización de casos, y se debe aclarar que esta no puede
ir en contravía de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la
reparación en los casos en que no fueron priorizados. Esto puede dar lugar,
incluso, a ampliar el periodo de la JEP y de la CEV.
Carlos Fernando Galán
Declarar la
constitucionalidad condicionada del artículo 20 transitorio, para la
habilitación para participar en política para las personas condenadas por
delitos cometidos en el marco del conflicto armado, se supedite al
cumplimiento de las condiciones del sistema.
El artículo
transitorio 20 habilita a las personas condenadas por delitos cometidos en el
marco del conflicto, a participar en política, sin supeditar esta
habilitación al cumplimiento de las obligaciones de verdad, justicia,
reparación y no repetición; es decir, consagra el acceso y el mantenimiento
incondicionado del beneficio de participación en política de los responsables
de violaciones a los derechos humanos y al DIH, con lo cual se sustituye el
deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a
los derechos humanos y las infracciones al DIH. Esta habilitación comprende
incluso dos escenarios que son inaceptables: (i) primero, a quienes tienen
penas privativas de la libertad, bien sea por no haber reconocido verdad y
responsabilidad, o bien sea por haber cometido infracciones muy graves,
porque el AL consagra una habilitación abierta e incondicionada; en este
escenario una persona condenada en campaña puede interponer acciones de
tutela para salir de su confinamiento con el fin de realizar actos de proselitismo;
(ii) adicionalmente, el beneficio se mantiene aunque se incumplan las
condiciones del sistema.
Por ello, la
Corte debe aclarar que el ejercicio de todo derecho, activo o pasivo, de
participación política, previsto en el artículo transitorio 20 de la Carta
Política, se encuentra condicionado a la verificación de las cumplimiento de
todas las obligaciones de los procesados bajo el SIVJRNR
Elliot Parra Ávila
Aclaración del
artículo transitorio 5 sobre la calificación jurídica de las conductas a
partir de las normas del derecho internacional.
El artículo
transitorio 5, al establecer que la calificación jurídica de las conductas se
puede fundar en normas del derecho internacional, podría sugerir que los
operadores jurídicos se deben sujetar a normatividades internacionales que no
se han incorporado formalmente al derecho interno mediante el proceso de
ratificación, aprobación del Congreso y revisión de la Corte Constitucional.
Aclaración del
parágrafo 1 del artículo transitorio 5 sobre la excepción de la competencia
de la JEP para los presidentes o expresidentes.
La norma genera
dos interrogantes: (i) si haber desempeñado el cargo de Presidente es un
presupuesto de hecho válido para regular conductas cuyo momento de realización
no aclara el Acto Legislativo; (ii) si la norma es una excepción a la
competencia del Tribunal de Aforados.
Aclaración del
alcance del artículo transitorio 6 sobre la competencia de la JEP sobre
sanciones administrativas.
Se debe
establecer si cuando la JEP anula una multa tributaria o una sanción
pecuniaria por acción de repetición, procede el reembolso de la misma a quien
la pagó.
Aclaración del
alcance del artículo transitorio 7 sobre la articulación entre la Unidad de
Investigación y Acusación de la JEP y la Fiscalía.
Se debe
establecer la colaboración de la Fiscalía a la Unidad de Investigación y
Acusación de la JEP es potestativa de dicha entidad.
Aclaración del
alcance del artículo transitorio 7 sobre el recurso de revisión.
Se debe
establecer si la inmutabilidad de las decisiones de la JEP en una excepción a
la existencia del recurso de revisión en materia penal, y en caso de dar una
respuesta negativa al interrogante anterior, cuál es la autoridad
jurisdiccional a la que corresponde resolver los recursos de revisión
respecto de hechos ya procesados en la JEP.
Aclaración del
alcance de los artículos transitorios 18 y 26
Se debe
establecer si la exclusión de la responsabilidad patrimonial de los
victimarios frente a las víctimas, es constitucionalmente admisible.
Aclaración del
alcance del artículo transitorio 19, sobre la extradición.
Se debe
establecer si las reglas sobre la extradición establecen una excepción al
Tratado de Roma en el que Colombia se compromete a entregar personas a la
Corte Penal Internacional.
Aclaración del
alcance del artículo transitorio 27.
Se debe
establecer si la prevalencia dispuesta en el artículo hace intangible la
Jurisdicción Especial para la Paz incluso frente a reformas constitucionales.
Ministerio de Justicia y del Derecho – Oficina del
Alto Comisionado para la Paz
Declaratoria de
constitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 4 y 18.
La creación del
sistema no sustituye ningún elemento esencial de la Carta Política, en la
medida en que recoge las experiencias en materia de justicia transicional, se
coloca a las víctimas como eje del esquema, se resuelven razonablemente las
tensiones entre la paz y la justicia, y se establece una relación de
interdependencia entre los derechos a la verdad, a la justicia y a la
reparación.
Declaratoria de
constitucionalidad del artículo transitorio 5.
La creación de la
JEP, y el carácter prevalente de sus competencias no sustituye ningún pilar
esencial de la Carta Política, por las siguientes razones: (i) se garantiza
que no habrá impunidad; (ii) pueden existir renuncias a los estándares de la
justicia en escenarios de transición, y en todo caso estas renuncias tienen
como contrapartida unas ganancias en materia de consecución de la verdad, de
la terminación del conflicto y de reparación a las víctimas; (iii) se
preserva el deber del Estado de centrar la función persecutoria del Estado en
los crímenes más graves, como el genocidio, los crímenes de lesa humanidad y
los crímenes de guerra; (iv) se crea una instancia especializada encargada de
procesar los delitos cometidos en el marco del conflicto, con lo cual se
superan las dificultades en materia de impunidad que surgían de dejar en la justicia
ordinaria la judicialización de estos delitos; (v) no se concentra en una
única instancia la administración de todos los instrumentos del sistema, sino
que existen otros órganos que se encargan de ello, como la CEV y la UBPD;
(vi) como la JEP utiliza criterios de selección, se evitan los problemas de
impunidad generados por la justicia ordinaria, que carece de ellos; (vii) la
JEP tiene competencia sobre todos los actores del conflicto, lo cual favorece
a las víctimas y evita la impunidad; esto comprende incluso a los terceros
civiles, que serán juzgados por su participación determinante en el
conflicto, a través de actos como la financiación, el apoyo, la colaboración
con estructuras paramilitares y semejantes; (viii) la competencia prevalente
proporciona seguridad jurídica, y evita que las víctimas tengan que acudir a
instancias distintas para satisfacer sus derechos (por ejemplo, para obtener
las condenas penales y las sanciones disciplinarias); (ix) la configuración
de la JEP asegura la independencia de este organismo frente al Ejecutivo y
frente al legislativo, teniendo en cuenta que tiene plena autonomía y que sus
miembros son seleccionados por un Comité de Escogencia que asegura una
selección objetiva; (x) existen jurisdicciones especiales que no hacen parte
de la Rama Judicial, como la justicia penal militar, la jurisdicción indígena
y los jueces de paz; (xi) existen mecanismos de interacción y articulación
con la justicia ordinaria mediante la acción de tutela, los mecanismos de
resolución de conflictos de competencia, la potestad de la Corte Suprema de
Justicia para revisar sus propias sentencias, el mantenimiento de las
competencias de la Fiscalía General de la Nación sobre conductas de ejecución
permanente, y los escenarios de colaboración entre la Unidad de Investigación
y Acusación de la JEP y la Fiscalía General de la Nación.
Declaratoria de
constitucionalidad del artículo transitorio 7.
Los mecanismos de
selección y priorización.
Hernando Yepes Arcila, Oscar Ortiz González, María
Paula Robayo, Adolfo Clavio Ardila, Laura Silva Gómez, Carlos Hugo Ramírez,
Miguel Santamaría, Rubén Darío Lizarralde, Virginia Garcés Pérez, Adriana
Mejía Hernández, Andrés Molano Rojas, Andreas Mariano Althoff Ospina y Luis
Jaime Salgar Vegalara.
Inexequibilidad o
constitucionalidad condicionada de: (i) reglas que consagran a la JEP como
una jurisdicción separada de la Rama Judicial, con plena autonomía; (ii)
reglas que establecen como órgano de cierre al Tribunal de Paz; (iii) reglas
que supeditan la selección de acciones de tutela, a la aprobación de 2
magistrados de la JEP; (iv) reglas que incorporan a expertos extranjeros a la
función jurisdiccional; (v) definición de la conformación de la JEP a través
de un Comité de Escogencia reglamentado por el gobierno.
El Acto
Legislativo 01 de 2017 tiene 4 áreas problemáticas:
1.
Los lineamientos de la
JEP, por las siguientes razones: (i) se convierte en un poder autónomo y
separado de la Rama Judicial, que se abstrae de todas las reglas de este
poder; (ii) se erige al Tribunal de Paz como cabeza de la JEP, desconociendo
que esto corresponde a la Corte Suprema de Justicia y a la Corte
Constitucional; (iii) sus decisiones no pueden ser controladas eficazmente
por la Corte Constitucionalmente mediante la acción de tutela, ya que para la
selección de acciones se requiere la anuencia de la dos magistrados de la
JEP; (iv) se acoge un modelo de tribunal doméstico internacionalizado, al
existir expertos extranjeros que hacen parte de la JEP; (v) la integración de
la JEP a partir de un Comité de Escogencia reglamentado por vía
reglamentaria, desconoce las competencias del Congreso para definir
estructura y funcionamiento de órganos estatales, y suprime las bases para la
conformación de las altas cortes, con intervención de los distintos órganos
del Estado.
2.
La figura de la
responsabilidad de mando solo se aplica a miembros de la fuerza pública y no
a miembros de grupos armados, pese a que los primeros intervinieron en el
conflicto en desarrollo de su deber de defender la soberanía del Estado y la
integridad del pueblo colombiano.
3.
El esquema de justicia
transicional concede beneficios penales que sacrifican estándares
constitucionales de justicia, sin fijar las condiciones que sirven como
contrapartida a esas concesiones.
Las remisiones al
Acuerdo Final, en tanto constitucionalizan un documento que no se ha
incorporado al ordenamiento jurídico, es inconstitucional.
Fiscal de la Corte Penal Internacional.
Ajustar la figura
de la responsabilidad de mando a los estándares internacionales.
El artículo
transitorio 24 tiene las siguientes deficiencias de cara al deber del Estado
de sancionar las infracciones al DIH: (i) se exige no solo el control
efectivo sobre la conducta de los subordinados, sino que también que los jefes
militares tengan autoridad de iure, con lo cual, las personas con
capacidad material para prevenir o castigar crímenes de los subordinados, que
hubieren omitido hacerlo, podrían no ser sancionadas; (ii) se exige el
control sobre la conducta criminal como tal, cuando en realidad la exigencia
se refiere al control sobre el comportamiento general de los subordinados;
esto implica confundir la figura con la autoría mediata; (iii) la exigencia
de que los delitos deben haberse cometido dentro del área de responsabilidad
asignada a la unidad, introduce un requisito de autoridad de iure, cuando
en realidad es una cuestión fáctica; (iv) la exigencia de que el superior
tenga la capacidad legal y material para emitir órdenes reproduce un
requisito de autoridad de iure, que en realidad debería reducirse a
una cuestión probatoria sobre la capacidad efectiva para emitir órdenes
frente a quienes cometieron crímenes; (v) se exige que el superior tuviera la
capacidad material y directa de tomar medidas para evitar o reprimir
crímenes, cuando en el derecho internacional la responsabilidad de mando no
se limita al superior directo sino a todos los jefes de mayor rango que
omitieron tomar las medidas para evitar o reprimir los crímenes; (vi) se
exige que el superior tenga conocimiento actual o actualizable de la comisión
del delito, y no comprende necesariamente las hipótesis en que el superior
tenia razones para saber de la potencial comisión de los crímenes, ni las
hipótesis en que debía saber de ese hecho.
Ajustar la definición
de los “graves” crímenes de guerra
El AL permite las
amnistías, indultos y renuncia a la persecución penal de crímenes de guerra
no cometidos sistemáticamente, cuando a la luz del derecho internacional,
estos delitos deben tener una sanción efectiva. A la luz del derecho
internacional, la gravedad de los crímenes de guerra no se establece
únicamente en función de la sistematicidad en su comisión, sino también en
función de su naturaleza, impacto o modo de comisión, y en todo caso, el
deber de imponer sanciones efectivas se extiende a todos los crímenes de lesa
humanidad, los crímenes de guerra y el genocidio.
Aunque se ha
entendido que la sistematicidad hace alusión a que el crimen de guerra se
cometió como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran
estala de dichos delitos, este estándar también es inadecuado, ya que por la
naturaleza de los crímenes de guerra y su gravedad intrínseca, estos deben
ser sancionados independientemente de la citada circunstancia.
Ajustar y precisar
los criterios para determinar la participación activa o determinante de los
terceros civiles.
El artículo
transitorio 16 atribuye a la JEP la competencia para juzgar a los terceros
civiles que tuvieron una participación activa o determinante en la comisión
de los delitos en el marco del conflicto, y los excluye de los beneficios del
tratamiento especial. Pero la ambigüedad de la fórmula legal puede dar lugar
a que se entienda que quienes no tuvieron este rol pueden ser objeto de los
beneficios penales, incluida la renuncia a la persecución penal. En
particular, puede permitir amnistías y figuras semejantes en relación con:
(i) omisiones que contribuyen a la comisión de delitos; (ii) omisiones y
acciones que contribuyen indirectamente a la comisión de delitos; (iii)
distintas modalidades de participación por complicidad, como asistencias o
apoyos globales y generales para la realización de los crímenes (por ejemplo,
financiación de grupos armados).
Por tanto, las
exigencias del artículo 16 deben ser entendidas como contribución sustancial
en la comisión de los crímenes.
Garantizar
restricción efectiva de libertades y derechos.
El esquema
punitivo debe garantizar los fines generales de las penas para los crímenes
de competencia de la Corte Penal Internacional: poner fin a la impunidad por
los crímenes más graves. Aunque los Estados tienen un alto margen de maniobra
para configurar las penas, mediante la condena pública de la conducta, el
reconocimiento del sufrimiento de las víctimas y la disuasión de las
conductas criminales, en cualquier caso debe preservarse el sustrato mínimo
de las penas. Ello significa que la suspensión total de la pena es
inaceptable porque impide, de facto, el castigo de los individuos con
la mayor responsabilidad por la comisión de los crímenes más graves, que en
todo caso debe preservarse de proporcionalidad de la pena con la gravedad del
delito y el grado de responsabilidad del autor, y que la realización de otras
actividades, como la participación en asuntos políticos, no deben frutar el
objeto y el fin de la pena.
ANEXO No. 2
CUADRO REFERENTE AL
TRÁNSITO LEGISLATIVO DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NO. 02
DE 2017 SENADO - NO. 002 DE 2016 CÁMARA (ACUMULADO) CON EL PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO NO. 003 DE 2016 CÁMARA
“Por
medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una
paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”
Notas introductorias
1.- En la medida en que la iniciativa
gubernamental involucró la presentación de dos proyectos de acto de
legislativo, el presente cuadro toma como referencia el texto aprobado
en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el cual se transcribe en
su integridad y en el que se resaltan los cambios realizados respecto de los
textos propuesto por el Gobierno Nacional.
2.- En la columna referente a la iniciativa
gubernamental se especifica inicialmente el proyecto de acto legislativo del
cual se origina el texto propuesto y, a continuación, se transcribe el
contenido normativo que guarda correspondencia con la disposición aprobada en
primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
3.- En el resto de las columnas se
destaca si el texto es igual al aprobado en una de las etapas anteriores del
procedimiento legislativo. Por tal razón, si existe plena identidad, tan solo
se indica la etapa a la que corresponde la disposición objeto de control. Por
el contrario, de haberse realizado alguna reforma, se transcribe en su
integridad la norma, resaltado los apartes que implican una modificación o
cambio.
4.- Toda vez que el texto conciliado
coincide en su integridad con el texto incorporado en el Acto
Legislativo 01 de 2017, la Corte se abstiene de realizar su transcripción.
INICIATIVA
GUBERNAMENTAL
GACETA
1165/16
TEXTO
APROBADO EN COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
GACETA
30/17
TEXTO
APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
GACETA
37/17
TEXTO
APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
GACETA
121/17
TEXTO
APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
GACETA
153/17
TEXTO
CONCILIADO
GACETA
152/17 (CAMARA) Y GACETA 153/17 (SENADO)
Titulo Proyecto
Acto Legislativo 002 de 2016 Cámara
“POR
MEDIO DEL CUAL SE CREA UN TÍTULO DE DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA
CONSTITUCIÓN APLICABLES A LOS AGENTES DEL ESTADO PARA LA TERMINACIÓN DEL
CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA Y SE DICTAN
OTRAS DISPOSICIONES”
Titulo Proyecto
Acto Legislativo 003 de 2016 Cámara
“POR
MEDIO DEL CUAL SE CREA UN TÍTULO DE DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA
CONSTITUCIÓN PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
“POR
MEDIO DEL CUAL SE CREA UN TÍTULO DE DISPOSICIONES TRANSITORIAS
DE LA CONSTITUCIÓN   PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO
Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES”.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
ARTÍCULO
1.
La Constitución Política tendrá un nuevo título transitorio, así
TÍTULO
TRANSITORIO
DE
LAS NORMAS PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
CAPÍTULO
I
Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
ARTÍCULO 1. La
Constitución Política tendrá un nuevo título transitorio, así
TÍTULO
TRANSITORIO
DE
LAS NORMAS PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA
CAPÍTULO
I
Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
ARTÍCULO 1. La
Constitución Política tendrá un nuevo título transitorio, así
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
ARTÍCULO 1. La
Constitución Política tendrá un nuevo título transitorio, así
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
ARTÍCULO 1. La
Constitución Política tendrá un nuevo título transitorio, así
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
ARTÍCULO 1. La
Constitución Política tendrá un nuevo título transitorio, así
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo transitorio
1°.
Sistema Integral
de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.
El sistema
integral estará compuesto por los siguientes mecanismos y medidas: la
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición; la Unidad para la
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón
del conflicto armado; la Jurisdicción Especial para la Paz;
las medidas de reparación integral para la construcción de paz y las garantías
de no repetición.
El Sistema
Integral parte del principio de reconocimiento de las víctimas como
ciudadanos con derechos; del reconocimiento de que debe existir verdad plena
sobre lo ocurrido; del principio de reconocimiento de responsabilidad por
parte de todos quienes participaron de manera directa o indirecta en el
conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a
los Derechos Humanos y graves infracciones al Derecho Internacional
Humanitario; del principio de satisfacción de los derechos de las
víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.
El Sistema es
integral, para que las medidas logren un máximo de justicia y de rendición de
cuentas sobre las violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al DIH
ocurridas a lo largo del conflicto. La integralidad del Sistema contribuye
también al esclarecimiento de la verdad del conflicto y la construcción de la
memoria histórica.
El Sistema Integral hará especial énfasis en medidas
restaurativas y reparadoras, y pretende alcanzar justicia no solo con
sanciones retributivas.
Los distintos
mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, en
tanto parte de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no
pueden entenderse de manera aislada. Estarán interconectados a través de
relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener
cualquier tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el reconocimiento
de verdad y responsabilidades. El cumplimiento de estas condicionalidades
será verificado por la Jurisdicción Especial para la Paz.
Artículo transitorio 1°.
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR).
El Sistema
Integral estará compuesto por los siguientes mecanismos y
medidas: la Comisión para el Esclarecimiento de la
Verdad, la Convivencia y la No Repetición; la
Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en
el contexto y en razón del conflicto armado; la Jurisdicción
Especial para la Paz; las medidas de reparación integral para la
construcción de paz y las garantías de no repetición.
El Sistema
Integral parte del principio de reconocimiento de las víctimas como
ciudadanos con derechos; del reconocimiento de que debe existir verdad plena
sobre lo ocurrido; del principio de reconocimiento de responsabilidad por
parte de todos quienes participaron de manera directa o indirecta en el
conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a
los derechos humanos y graves infracciones al Derecho Internacional
Humanitario; del principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a
la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.
El Sistema es
integral, para que las medidas logren un máximo de justicia y de rendición de
cuentas sobre las violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH
ocurridas a lo largo del conflicto. La integralidad del Sistema contribuye
también al esclarecimiento de la verdad del conflicto y la construcción de la
memoria histórica.
El Sistema
Integral hará especial énfasis en medidas restaurativas y reparadoras, y
pretende alcanzar justicia no solo con sanciones retributivas. Uno de
los paradigmas orientadores de la JEP será la aplicación de una
justicia restaurativa que preferentemente busca la restauración del daño
causado y la reparación de las víctimas afectadas por el conflicto,
especialmente para acabar la situación de exclusión social que les haya
provocado la victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente
las necesidades y la dignidad de las víctimas y se aplica con un enfoque
integral que garantiza la justicia, la verdad y la no repetición de lo
ocurrido.
Los distintos
mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, en
tanto parte de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no
pueden entenderse de manera aislada. Estarán interconectados a través de
relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener cualquier
tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el reconocimiento de
verdad y responsabilidades. El cumplimiento de estas condicionalidades será
verificado por la Jurisdicción Especial para la Paz.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo
transitorio 1°. Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición (SIVJRNR).
El Sistema
integral estará compuesto por los siguientes mecanismos y medidas: la
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición; la Unidad para la
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón
del conflicto armado; la Jurisdicción Especial para la Paz;
las medidas de reparación integral para la construcción de paz y las garantías
de no repetición.
El Sistema
Integral parte del principio de reconocimiento de las víctimas como
ciudadanos con derechos; del reconocimiento de que debe existir verdad plena
sobre lo ocurrido; del principio de reconocimiento de responsabilidad por
parte de todos quienes participaron de manera directa o indirecta en el
conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a
los Derechos Humanos y graves infracciones al Derecho Internacional
Humanitario; del principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a
la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.
El Sistema es
integral, para que las medidas logren un máximo de justicia y de rendición de
cuentas sobre las violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al DIH
ocurridas a lo largo del conflicto. La integralidad del Sistema contribuye
también al esclarecimiento de la verdad del conflicto y la construcción de la
memoria histórica.
El Sistema
Integral hará especial énfasis en medidas restaurativas y reparadoras, y
pretende alcanzar justicia no solo con sanciones retributivas. Uno de los
paradigmas orientadores de la JEP será la aplicación de una
justicia restaurativa que preferentemente busca la restauración del daño
causado y la reparación de las víctimas afectadas por el conflicto,
especialmente para acabar la situación de exclusión social que les haya
provocado la victimización. La justicia restaurativa atiende
prioritariamente las necesidades y la dignidad de las víctimas y se aplica
con un enfoque integral que garantiza la justicia, la verdad y la no
repetición de lo ocurrido.
Los distintos
mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, en
tanto parte de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no
pueden entenderse de manera aislada. Estarán interconectados a través de
relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener
cualquier tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el
reconocimiento de verdad y responsabilidades. El cumplimiento de estas
condicionalidades será verificado por la Jurisdicción
Especial para la Paz.
Parágrafo 1°. El
sistema integral tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que
corresponde a las características particulares de la victimización en cada
territorio y cada población y en especial a la protección y atención
prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas víctimas del conflicto
armado.
La conformación
de todos los componentes del Sistema Integral deberá tener en cuenta la
participación equitativa entre hombres y mujeres, con respeto a la diversidad
étnica y cultural y los principios de publicidad, transparencia,
participación ciudadana y criterios de mérito para su selección.
Parágrafo 2°. El
Estado, por intermedio del Gobierno nacional, garantizará la autonomía
administrativa y la suficiencia y autonomía presupuestal del SIVJRNR y, en
especial, del componente de justicia, para lo cual podrá hacer uso del Plan de
Inversiones para la Paz contenido en el artículo 3° del
Acto Legislativo 01 de 2016.
Artículo transitorio 1°.
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR).
El Sistema
integral estará compuesto por los siguientes mecanismos y medidas: la
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición; la Unidad para la
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón
del conflicto armado; la Jurisdicción Especial para la Paz;
las medidas de reparación integral para la construcción de paz y las
garantías de no repetición.
El Sistema
Integral parte del principio de reconocimiento de las víctimas como
ciudadanos con derechos; del reconocimiento de que debe existir verdad plena
sobre lo ocurrido; del principio de reconocimiento de responsabilidad por
parte de todos quienes participaron de manera directa o indirecta en el
conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a
los Derechos Humanos y graves infracciones al Derecho Internacional
Humanitario; del principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a
la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.
El Sistema es
integral, para que las medidas logren un máximo de justicia y de rendición de
cuentas sobre las violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al DIH
ocurridas a lo largo del conflicto. La integralidad del Sistema contribuye
también al esclarecimiento de la verdad del conflicto y la construcción de la
memoria histórica.
El Sistema
Integral hará especial énfasis en medidas restaurativas y reparadoras, y
pretende alcanzar justicia no solo con sanciones retributivas. Uno de los
paradigmas orientadores de la JEP será la aplicación de una
justicia restaurativa que preferentemente busca la restauración del daño
causado y la reparación de las víctimas afectadas por el conflicto,
especialmente para acabar la situación de exclusión social que les haya
provocado la victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente
las necesidades y la dignidad de las víctimas y se aplica con un enfoque
integral que garantiza la justicia, la verdad y la no repetición de lo
ocurrido.
Los distintos
mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, en
tanto parte de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no
pueden entenderse de manera aislada. Estarán interconectados a través de
relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener
cualquier tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el
reconocimiento de verdad y responsabilidades. El cumplimiento de estas
condicionalidades será verificado por la Jurisdicción
Especial para la Paz.
Parágrafo 1°. El
Sistema Integral tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que
corresponde a las características particulares de la victimización en cada
territorio y cada población y en especial a la protección y atención
prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas víctimas del conflicto
armado. El enfoque de género y diferencial se aplicará a todas las
fases y procedimientos del Sistema, en especial respecto a todas las mujeres
que han padecido o participado en el conflicto.
La conformación
de todos los componentes del Sistema Integral deberá tener en cuenta la
participación equitativa entre hombres y mujeres con respeto a la diversidad
étnica y cultural y los principios de publicidad, transparencia,
participación ciudadana, idoneidad ética y criterios de cualificación
para su selección.
Parágrafo 2°. El
Estado, por intermedio del Gobierno nacional, garantizará la autonomía
administrativa y la suficiencia y autonomía presupuestal del SIVJRNR y en
especial del componente de justicia, para lo cual podrá hacer uso del Plan de
Inversiones para la Paz contenido en el artículo 3° del Acto Legislativo
01 de 2016.
Artículo transitorio 1°.
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR).
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
(Proyecto Acto L. 003 de
2016, corresponde también al Capítulo I del Acto L. 002 de 2016)
CAPÍTULO
II
Comisión
para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la
No Repetición y Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas
en el Contexto y en Razón del Conflicto Armado
CAPÍTULO
II
Comisión
para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición y Unidad de Búsqueda de Personas dadas por desaparecidas
en el contexto y en razón del conflicto armado
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto Acto L. 003 de
2016, corresponde también al art. 1 del Acto L. 002 de 2016)
Artículo
transitorio 2°. La Comisión para
el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición.
La
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición será un ente autónomo del orden
nacional con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal
y técnica, sujeta a un régimen legal propio.
La
Comisión será un órgano temporal y de carácter extrajudicial, que busca
conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto y contribuir al
esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas en el mismo y
ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad; promover
el reconocimiento de las víctimas y de las responsabilidades de quienes
participaron directa e indirectamente en el conflicto armado; y promover la
convivencia en los territorios para garantizar la no repetición. La Ley
reglamentará el mandato, funciones, composición, y funcionamiento, de la
Comisión.
Las actividades
de la Comisión no tendrán carácter judicial, ni podrán implicar la
imputación penal de quienes comparezcan ante ella. La información que reciba
o produzca la Comisión no podrá́ ser trasladada por esta a
autoridades judiciales para ser utilizada con el fin de atribuir
responsabilidades en procesos judiciales o disciplinarios o para tener valor
probatorio; ni las autoridades Judiciales o disciplinarias podrán
requerírsela.
Artículo
transitorio 2°. La Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición.
La
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición será un ente autónomo del orden
nacional con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal
y técnica, sujeta a un régimen legal propio.
La
Comisión será un órgano temporal y de carácter extrajudicial, que busca
conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto y contribuir al
esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas en el mismo y
ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad; promover
el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las
responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron
directa e indirectamente en el conflicto armado; y promover la convivencia en
los territorios para garantizar la no repetición. La ley reglamentará el
mandato, funciones, composición, controles y funcionamiento de
la Comisión.
Las actividades de la Comisión no tendrán carácter judicial
ni podrán implicar la imputación penal de quienes comparezcan ante ella. La
información que reciba o produzca la Comisión            no podrá ser
trasladada por esta a autoridades judiciales para ser utilizada con el fin de
atribuir responsabilidades en procesos judiciales o disciplinarios o para
tener valor probatorio, ni las autoridades Judiciales o disciplinarias podrán
requerírsela.
Artículo
transitorio 2°. La Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición.
La
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición será un ente autónomo del orden
nacional con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal
y técnica, sujeta a un régimen legal propio.
La
Comisión será un órgano temporal y de carácter extrajudicial, que busca
conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto y contribuir al
esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas en el mismo y
ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad; promover
el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las
responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa e
indirectamente en el conflicto armado; y promover la convivencia en los
territorios para garantizar la no repetición. La ley reglamentará el mandato,
funciones, composición, y funcionamiento, incluyendo los controles
necesarios que no menoscaben la autonomía de la Comisión.
Las actividades de la Comisión no tendrán carácter judicial, ni podrán implicar la imputación penal de
quienes comparezcan ante ella. La información que reciba o produzca la
Comisión no podrá ser trasladada por esta a autoridades judiciales para
ser utilizada con el fin de atribuir responsabilidades en procesos judiciales
o disciplinarios o para tener valor probatorio; ni las autoridades Judiciales
o disciplinarias podrán requerírsela.
Artículo
transitorio 2°. Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición.
La
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición será un ente autónomo del orden
nacional con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal
y técnica, sujeta a un régimen legal propio.
La
Comisión será un órgano temporal y de carácter extrajudicial, que busca
conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto y contribuir al
esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas en el mismo y
ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad; promover
el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las
responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa e
indirectamente en el conflicto armado; y promover la convivencia en los
territorios para garantizar la no repetición. La Ley reglamentará el
mandato, funciones, composición, y funcionamiento conforme a los
principios orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo Final,
incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que
ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión.
Las actividades
de la Comisión no tendrán carácter judicial, ni podrán implicar la
imputación penal de quienes comparezcan ante ella. La información que reciba
o produzca la Comisión no podrá ser trasladada por esta a
autoridades judiciales para ser utilizada con el fin de atribuir
responsabilidades en procesos judiciales o disciplinarios o para tener valor
probatorio; ni las autoridades Judiciales o disciplinarias podrán
requerírsela.
Artículo
transitorio 2°. Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición.
La
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición será un ente autónomo del orden
nacional con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal
y técnica, sujeta a un régimen legal propio.
La
Comisión será un órgano temporal y de carácter extrajudicial, que busca
conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto y contribuir al
esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas en el mismo y
ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad; promover
el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las
responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa e
indirectamente en el conflicto armado; y promover la convivencia en los
territorios para garantizar la no repetición. La ley reglamentará el mandato,
funciones, composición, y funcionamiento conforme a los principios orientadores
dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo Final, incluyendo los
mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no
menoscaben la autonomía de la Comisión.
Las actividades
de la Comisión no tendrán carácter judicial, ni podrán implicar la
imputación penal de quienes comparezcan ante ella. __
__________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
Artículo
transitorio 2°. Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo
transitorio 3°. Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el
contexto y en razón del conflicto armado.
La Unidad de Búsqueda de Personas dadas por
Desaparecidas será un ente del orden nacional con personería jurídica y con
autonomía administrativa, presupuestal y técnica. La
Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y
en razón del conflicto armado tendrá carácter humanitario y extrajudicial y
dirigirá, coordinará y contribuirá a la implementación de acciones
humanitarias encaminadas a la búsqueda y localización de personas dadas por
desaparecidas que se encuentren con vida y en los casos de fallecimiento,
cuando sea posible, la identificación y entrega digna de sus restos. La ley
reglamentará la naturaleza jurídica, mandato, funciones, composición, y
funcionamiento de la Unidad.
Artículo
transitorio 3°. Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el
contexto y en razón del conflicto armado.
La Unidad de
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón
del conflicto armado será un ente del orden nacional con personería
jurídica y con autonomía administrativa, presupuestal y técnica. La
Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y
en razón del conflicto armado tendrá carácter humanitario y extrajudicial y
dirigirá, coordinará y contribuirá a la implementación de acciones
humanitarias encaminadas a la búsqueda y localización de personas dadas por
desaparecidas en el contexto y en razón de conflicto armado que
se encuentren con vida y en los casos de fallecimiento, cuando sea posible,
la identificación y entrega digna de sus restos. La ley reglamentará la
naturaleza jurídica, mandato, funciones, composición y funcionamiento
de la Unidad.
Artículo
transitorio 3°. Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el
contexto y en razón del conflicto armado.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA
Artículo
transitorio 3°. Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el
contexto y en razón del conflicto armado.
La Unidad de
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del
conflicto armado será un ente autónomo del orden nacional con
personería jurídica y con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta
a un régimen legal propio. La Unidad de Búsqueda de
Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto
armado tendrá carácter humanitario y extrajudicial y dirigirá, coordinará y
contribuirá a la implementación de acciones humanitarias encaminadas a la
búsqueda y localización de personas dadas por desaparecidas en el contexto y
en razón de conflicto armado que se encuentren con vida y en los casos de
fallecimiento, cuando sea posible, la identificación y entrega digna de sus
restos. La Ley reglamentará el mandato, funciones,
composición, y funcionamiento de la Unidad, incluyendo los mecanismos de
rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben su
autonomía. En todo caso, las actividades de la Unidad de Búsqueda
de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto
armado no podrán sustituir ni impedir las investigaciones de carácter judicial
a las que haya lugar en cumplimiento de las obligaciones que tiene el
Estado.
Los Órganos del
Estado brindarán toda la colaboración que requiera la Unidad.
Artículo
transitorio 3°. Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el
contexto y en razón del conflicto armado.
La Unidad de
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del
conflicto armado será un ente _________ del orden nacional con
personería jurídica y con autonomía administrativa, presupuestal y técnica.
_____________________ La Unidad de Búsqueda de Personas
dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado tendrá
carácter humanitario y extrajudicial y dirigirá, coordinará y contribuirá a
la implementación de acciones humanitarias encaminadas a la búsqueda y
localización de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón de
conflicto armado que se encuentren con vida y en los casos de fallecimiento,
cuando sea posible, la identificación y entrega digna de sus restos. La ley
reglamentará la naturaleza jurídica, el mandato, funciones,
composición, y funcionamiento de la Unidad, incluyendo los mecanismos de
rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben su
autonomía. La ley establecerá las atribuciones necesarias con las que
contará la UBPD para cumplir efectivamente su mandato de búsqueda
humanitaria y extrajudicial. En todo caso, las actividades de la
Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y
en razón del conflicto armado no podrán sustituir ni impedir las
investigaciones de carácter judicial a las que haya lugar en cumplimiento de
las obligaciones que tiene el Estado.
Los órganos del
Estado brindarán toda la colaboración que requiera la Unidad. Se deberá
promover la participación de las víctimas y sus organizaciones en todas las
fases del proceso de búsqueda, localización, recuperación, identificación y
entrega digna de restos de personas dadas por desaparecidas en el contexto y
en razón del conflicto armado.
Artículo
transitorio 3°. Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el
contexto y en razón del conflicto armado.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo transitorio
4°.
Excepción al
deber de denuncia.
Para garantizar
el adecuado funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento
de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y
de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el
contexto y en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les
preste servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser
obligados a declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento
de tales hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones
misionales.
Parágrafo. De
ser requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz, por
otras autoridades competentes o por la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición, quienes hayan realizado los informes técnico forenses deberán
ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos
materiales asociados al cadáver.
Artículo
transitorio 4°.
Excepción al
deber de denuncia.
Para garantizar
el adecuado funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento
de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y
de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el
contexto y en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les
preste servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser
obligados a declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento
de tales hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones
misionales.
Parágrafo. De
ser requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz, por
otras autoridades competentes o por la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición, quienes en desarrollo de las funciones propias de la
Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas en el contexto y
en razón del conflicto armado hayan realizado los informes técnico-forenses
deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos
materiales asociados al cadáver.
Artículo
transitorio 4°.
Excepción al
deber de denuncia.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo
transitorio 4°.
Excepción al
deber de denuncia.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo
transitorio 4°.
Excepción al
deber de denuncia.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo
transitorio 4°.
Excepción al
deber de denuncia.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto Acto L. 003 de
2016, corresponde también al Capítulo II del Acto L. 002 de 2016)
CAPÍTULO
III
Jurisdicción
Especial para la Paz
CAPÍTULO
III
Jurisdicción
Especial para la Paz
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo
transitorio 5°. Jurisdicción Especial para la Paz.
La Jurisdicción
Especial para la Paz (JEP) administrará justicia de manera
transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente sobre todas las demás
jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas con
anterioridad al 1° de diciembre de 2016, por causa, con ocasión y
en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes
participaron en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas
graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones
de los Derechos Humanos. Respecto a los integrantes de organizaciones que
suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento especial de
justicia se aplicará también respecto a conductas estrechamente vinculadas al
proceso de dejación de armas.
La JEP al adoptar
sus resoluciones o sentencias hará una calificación jurídica propia del
Sistema respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se basará
en el Código Penal Colombiano y/o en las normas de Derecho Internacional en
materia de Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional Humanitario (DIH) o
Derecho Penal Internacional (DPI), siempre con aplicación obligatoria del
principio de favorabilidad.
Parágrafo. La
creación y el funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz no
modificarán las normas vigentes aplicables a las personas que hayan ejercido
la Presidencia de la República, de conformidad con lo establecido en el
artículo 174 de la Constitución Política de Colombia. En caso de que ante la
JEP obre una información que comprometa a una persona que haya ejercido la
Presidencia de la República, dicha información se remitirá a la Cámara de
Representantes para lo de su competencia, remisión que se efectuará en el
momento que se considere adecuado por la JEP, después de haber realizado las
verificaciones pertinentes.
Una ley regulará
entre otros los principios, organización, competencia, entre ellas por el
factor personal, procedimientos y régimen de sanciones de acuerdo a lo
definido en el Acuerdo Jurisdicción Especial para la Paz.
Artículo
transitorio 5°. Jurisdicción Especial para la Paz.
La Jurisdicción
Especial para la Paz (JEP) administrará justicia de manera
transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones
y de forma exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad al 1° de
diciembre de 2016, por causa, con ocasión y en relación directa o indirecta
con el conflicto armado, por quienes participaron en el mismo, en especial
respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos. En
relación con los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos
de paz con el Gobierno, el tratamiento especial de justicia se aplicará
también respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación
de armas.
La JEP al
adoptar sus resoluciones o sentencias hará una calificación jurídica propia
del Sistema respecto a las conductas
objeto del mismo, calificación que se basará en el Código Penal Colombiano
y/o en las normas de Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos
(DIDH), Derecho Internacional Humanitario (DIH) o Derecho Penal Internacional
(DPI), siempre con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad.
Para acceder a
cualquier tratamiento especial de justicia previsto en la Jurisdicción
Especial para la Paz del Sistema Integral, quienes hayan
cometido conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado, deberán contribuir al esclarecimiento de
la verdad, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición. Quien aporte
de manera dolosa información falsa, o incumpla cualquiera de las condiciones
del sistema, perderá el tratamiento especial de justicia.
La ley regulará entre otros los principios, organización, competencias
entre ellas por el factor personal, procedimientos y régimen de sanciones
conforme a lo definido en el Acuerdo de Jurisdicción Especial para la
Paz.
Parágrafo. La
creación y el funcionamiento de la Jurisdicción
Especial para la Paz no modificarán las normas vigentes
aplicables a las personas que hayan ejercido la
Presidencia de la República, de conformidad con lo establecido en
el artículo 174 de la Constitución Política de Colombia. En caso de
que ante la JEP obre una información que comprometa a una persona
que haya ejercido la Presidencia de la República, dicha
información se remitirá a la Cámara de Representantes para lo de su
competencia, remisión que se efectuará en el momento que se considere
adecuado por la JEP, después de haber realizado las verificaciones
pertinentes.
Artículo
transitorio 5°. Jurisdicción Especial para la Paz.
La Jurisdicción
Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal
propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica;
administrará justicia de manera transitoria y autónoma y conocerá de manera
preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las
conductas cometidas con anterioridad al 1° de diciembre de 2016,
por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto
armado, por quienes participaron en el mismo, en especial respecto a
conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional
Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos.
Respecto de los
combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente de
justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de
paz con el Gobierno nacional. La pertenencia al grupo rebelde será
determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras la llegada a las
Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los Puntos
Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado expresamente
designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno nacional de
buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin
perjuicio de las verificaciones correspondientes. En
relación con los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz
con el Gobierno, el tratamiento especial de justicia se aplicará también
respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas
desarrolladas desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento
en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de
Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final.
Si con
posterioridad a la entrada en vigencia de este Acto Legislativo y a la
finalización del proceso de dejación de armas alguna de las personas sujetas
a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito, este será de
conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos casos la
JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que serían de
su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del Sistema, que
amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las que tendría
derecho por los delitos de competencia de la JEP.
Cuando se trate
de delitos de ejecución permanente atribuibles a cualquiera de las personas
sobre las que la JEP tiene competencia, cuya comisión haya
comenzado antes del 1° de diciembre de 2016, la JEP mantendrá su
competencia respecto de ellos si con posterioridad a esa fecha no han cesado
sus efectos, e inaplicará las sanciones propias y alternativas si concluye
que se incumplieron las condiciones del Sistema.
La JEP al adoptar sus resoluciones o sentencias hará una
calificación jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto del
mismo, calificación que se basará en el Código Penal Colombiano y/o en las
normas de Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH),
Derecho Internacional Humanitario (DIH) o Derecho Penal Internacional (DPI),
siempre con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad.
Para acceder a
cualquier tratamiento especial de justicia previsto en la Jurisdicción
Especial para la Paz del Sistema Integral, quienes hayan
cometido conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado, deberán contribuir al esclarecimiento de
la verdad, reparar a las víctimas cuando sean condenados, y
garantizar la no repetición. El deber de aportar verdad no implica la
obligación de aceptar responsabilidades. Quien aporte de manera
dolosa información falsa, o incumpla cualquiera de las condiciones del
Sistema, perderá el tratamiento especial de justicia.
La ley regulará
entre otros los principios, organización, competencias entre ellas por el
factor personal, procedimientos, participación de las víctimas y
régimen de sanciones conforme a lo definido en el Acuerdo de Jurisdicción
Especial para la Paz.
Parágrafo. La
creación y el funcionamiento de la Jurisdicción
Especial para la Paz no modificarán las normas vigentes
aplicables a las personas que hayan ejercido la
Presidencia de la República, de conformidad con lo establecido en
el artículo 174 de la Constitución Política de Colombia. En caso de
que ante la JEP obre una información que comprometa a una persona
que haya ejercido la Presidencia de la República, dicha
información se remitirá a la Cámara de Representantes para lo de su
competencia, remisión que se efectuará en el momento que se considere
adecuado por la JEP, después de haber realizado las verificaciones
pertinentes.
Artículo
transitorio 5°. Jurisdicción Especial para la Paz.
La Jurisdicción
Especial para la Paz (JEP), estará sujeta a un régimen legal
propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica; administrará
justicia de manera transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente
sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas
cometidas con anterioridad al 1° de
diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta
con el conflicto armado, por quienes participaron en el mismo, en especial
respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos. Sus
objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia; ofrecer
verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de las víctimas;
contribuir al logro de una paz estable y duradera; adoptar decisiones que
otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o
indirecta en el conflicto armado interno, respecto de hechos cometidos en el
marco del mismo y durante este que supongan graves infracciones del Derecho
Internacional Humanitario y graves violaciones de los Derechos Humanos.
Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el
componente de justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un
acuerdo final de paz con el Gobierno nacional.  La pertenencia al
grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por dicho grupo
tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT), y
a los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado
expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el
Gobierno nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza
legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes. En relación
con los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el
Gobierno, el tratamiento especial de justicia se aplicará también respecto a
conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas
desarrolladas desde el 1° de diciembre de 2016 hasta el momento
en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de
Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final. La ley
definirá las conductas delictivas que se considerarán estrechamente
vinculadas al proceso de dejación de armas.
Si con posterioridad
a la entrada en vigencia de este acto legislativo y a la finalización del
proceso de dejación de armas alguna de las personas sujetas a la jurisdicción
de la JEP cometiera un nuevo delito, este será de conocimiento de
la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos casos la
JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que
serían de su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del
Sistema, que amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las
que tendría derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino
las ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los
sitios ordinarios de reclusión.
Cuando se trate
de delitos de ejecución permanente atribuibles a cualquiera de las personas
sobre las que la JEP tiene competencia, cuya comisión haya
comenzado antes del 1° de diciembre de 2016, la JEP mantendrá su
competencia respecto de ellos si con posterioridad a esa fecha no han cesado
sus efectos, e inaplicará las sanciones propias y alternativas si concluye
que se incumplieron las condiciones del Sistema. En todo caso,
corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y
juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo, capítulo quinto,
título décimo del Código Penal, cuando  ellos se cometan sobre
bienes o activos que no hayan sido incluidos en el inventario definitivo
acordado y elaborado durante el tiempo que las FARC-EP permanezcan en las
Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el proceso de Dejación de
Armas, y siempre que se hayan realizado actos de ejecución después de la
entrega definitiva de ese inventario. Si respecto de uno de estos casos se
planteara un conflicto de competencias, se aplicará el mecanismo de solución
previsto en el artículo 9 de este Acto Legislativo.
La JEP al
adoptar sus resoluciones o sentencias hará una calificación jurídica propia
del Sistema respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se
basará en el Código Penal Colombiano y/o en las normas de Derecho
Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional
Humanitario (DIH), o Derecho Penal Internacional (DPI), siempre con
aplicación obligatoria del principio de favorabilidad.
Para acceder ______
al tratamiento especial previsto en el componente de
Justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
(SIVJRNR), es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y
garantizar la no repetición. Aportar verdad plena significa relatar, cuando
se disponga de los elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las
conductas cometidas y las circunstancias de su comisión, así como las
informaciones necesarias y suficientes para atribuir responsabilidades, para
así garantizar la satisfacción de los derechos de las víctimas a la
reparación y a la no repetición. El deber de aportar verdad no
implica la obligación de aceptar responsabilidades. Quien aporte de manera
dolosa información falsa, o incumpla cualquiera de las condiciones del
Sistema, perderá el tratamiento especial de justicia.
La ley regulará
entre otros los principios, organización, competencias entre ellas por el
factor personal, procedimientos, participación de las víctimas y régimen de
sanciones conforme a lo definido en el Acuerdo de Jurisdicción Especial
para la Paz.
Parágrafo 1°. La
creación y el funcionamiento de la Jurisdicción
Especial para la Paz no modificarán las normas vigentes
aplicables a las personas que hayan ejercido la
Presidencia de la República, de conformidad con lo establecido en
el artículo 174 de la Constitución Política de Colombia. En caso de
que ante la JEP obre una información que comprometa a una persona
que haya ejercido la Presidencia de la República, dicha
información se remitirá a la Cámara de Representantes para lo de su
competencia, remisión que se efectuará en el momento que se considere
adecuado por la JEP, después de haber realizado las verificaciones
pertinentes.
Parágrafo 2°. Con
el fin de garantizar el funcionamiento y la autonomía administrativa,
presupuestal y técnica de la jurisdicción especial para la paz, el Secretario
Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno de la JEP que
los magistrados de la misma definan, ejercerán de manera exclusiva, y solo
durante el tiempo de vigencia de la misma, todas las funciones asignadas
a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en la
Ley 270 de 1996 respecto al gobierno y administración de esta
Jurisdicción.
Artículo
transitorio 5°. Jurisdicción Especial para la Paz.
La Jurisdicción
Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal propio,
con autonomía administrativa, presupuestal y técnica; administrará justicia
de manera transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente sobre todas
las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas con
anterioridad al 1° de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron en el
mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al
Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos
Humanos. Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la
justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de
las víctimas; contribuir al logro de una paz estable y duradera; y
adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes
participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno mediante
la comisión de las mencionadas conductas. _________________________________________________________________________________________________________________________________Respecto
de los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente
de justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final
de paz con el Gobierno nacional. La pertenencia al grupo rebelde será
determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras la llegada a las
Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los Puntos
Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado expresamente
designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno nacional de
buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin
perjuicio de las verificaciones correspondientes. La
JEP también ejercerá su competencia respecto de las personas que en
providencias judiciales hayan sido condenadas, procesadas o investigadas por
la pertenencia a las Farc-EP, dictadas antes del 1° de diciembre de 2016,
aunque no estuvieran en el listado de dicho grupo. En relación con
los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el
Gobierno, el tratamiento especial de justicia se aplicará también respecto a
conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas
desarrolladas desde el primero de diciembre de 2016 hasta el
momento en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de
Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final. La ley definirá
las conductas delictivas que se considerarán estrechamente vinculadas al
proceso de dejación de armas conforme a lo establecido en el punto
5.1.2 del Acuerdo Final, y la JEP evaluará en cada caso ese vínculo
de acuerdo con los parámetros trazados por esa ley.
La
Ley reglamentará el tratamiento penal diferenciado a que se refiere el
numeral 4.1.3.4 del Acuerdo Final en lo relativo a la erradicación voluntaria
de cultivos ilícitos, y determinará, conforme a lo establecido en el Acuerdo
Final, en qué casos y bajo qué circunstancias corresponde a la jurisdicción
ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de conservación y
financiamiento de plantaciones (artículo 375 del Código Penal), tráfico,
fabricación o porte de estupefacientes (artículo 376 del Código Penal) y
destinación ilícita de muebles o inmuebles (artículo 377 del Código Penal)
cometidos por las personas respecto de quienes la JEP tendría
competencia.
Si con
posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo y a la
finalización del proceso de dejación de armas alguna de las personas sujetas
a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito, este será de
conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos casos la
JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que
serían de su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del
Sistema, que amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las
que tendría derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino las
ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los
sitios ordinarios de reclusión.
Cuando se trate
de delitos de ejecución permanente atribuibles a cualquiera de las personas
sobre las que la JEP tiene competencia, cuya comisión haya comenzado
antes del primero de diciembre de 2016, la
JEP mantendrá su competencia respecto de ellos si con posterioridad a
esa fecha no han cesado sus efectos, e inaplicará las sanciones propias y
alternativas si concluye que se incumplieron las condiciones del Sistema. En
todo caso, corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la
investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo,
capítulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan
sobre bienes o activos que no hayan sido incluidos en el inventario
definitivo acordado y elaborado durante el tiempo que las Farc-EP permanezcan
en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el Proceso de
Dejación de Armas, y siempre que se hayan realizado actos de ejecución
después de la entrega definitiva de ese inventario. _________________________________________________________________________________________________________________________________
Corresponderá
a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los
delitos de que trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del
Código Penal, cuando ellos se cometan por no combatientes, financiadores o
agentes del Estado respecto de bienes inmuebles que hayan sido adquiridos
mediante despojo o abandono forzado, siempre que por parte de aquellos se
hayan realizado actos de ejecución después de la entrada en vigencia del
presente acto legislativo.
Si respecto de
uno de los casos previstos en los dos párrafos anteriores se planteara un
conflicto de competencias, se aplicará el mecanismo de solución previsto en
el artículo 9° transitorio de este acto legislativo.
La JEP al adoptar sus resoluciones o sentencias hará una
calificación jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto del
mismo, calificación que se basará en el Código Penal Colombiano y/o en las
normas de Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH),
Derecho Internacional Humanitario (DIH) o Derecho Penal Internacional (DPI),
siempre con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad.
Para acceder al
tratamiento especial previsto en el componente de Justicia del Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) es
necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no
repetición. Aportar verdad plena significa relatar, cuando se disponga de los
elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas cometidas
y las circunstancias de su comisión, así como las informaciones necesarias y
suficientes para atribuir responsabilidades, para así garantizar la
satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no
repetición. El deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar
responsabilidades. Quien aporte de manera dolosa información falsa, o
incumpla cualquiera de las condiciones del Sistema, perderá el tratamiento
especial de justicia.
La ley regulará
entre otros los principios, organización, competencias entre ellas por el
factor personal, procedimientos, participación de las víctimas y régimen de
sanciones conforme a lo definido en el Acuerdo de Jurisdicción Especial
para la Paz.
Parágrafo 1°. La creación y
el funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la
Paz no modificarán las normas vigentes aplicables a las personas que
hayan ejercido la Presidencia de la República, de conformidad
con lo establecido en el artículo 174 de la Constitución Política de
Colombia. En caso de que ante la JEP obre una información que
comprometa a una persona que haya ejercido la Presidencia de la
República, dicha información se remitirá a la Cámara de
Representantes para lo de su competencia, remisión que se efectuará en el
momento que se considere adecuado por la JEP, después de haber realizado
las verificaciones pertinentes.
Parágrafo 2°. Con
el fin de garantizar el funcionamiento y la autonomía administrativa,
presupuestal y técnica de la jurisdicción especial para la paz, el Secretario
Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno de la JEP que
los magistrados de la misma definan, ejercerán de manera exclusiva, y solo
durante el tiempo de vigencia de la misma, todas las funciones asignadas
a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en la
Ley 270 de 1996 respecto al gobierno y administración de esta
Jurisdicción.
Artículo
transitorio 5°. Jurisdicción Especial para la Paz.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
Artículo
transitorio 6°. Competencia prevalente.
El componente de
justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final,
prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas
por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre
dichas conductas.
Respecto a las
sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las
pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la
competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se
limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción
disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión,
por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a
revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado.
En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una
investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la
revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y
responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del
Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será
competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.
Artículo
transitorio 6°. Competencia prevalente.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo
transitorio 6°. Competencia prevalente.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo
transitorio 6°. Competencia prevalente.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo transitorio 6°. Conformación.
La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de
Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos
y Conductas; la Sala de Definición de las situaciones jurídicas; la Sala de
Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación,
y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.
El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la
máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado
por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de
Sentencias, una Sección de Apelación y la Sala de Estabilidad y Eficacia. El
Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 magistrados
colombianos titulares.
Además se contará con 4 juristas expertos extranjeros
que intervendrán excepcionalmente, en las mismas condiciones que los
magistrados pero sin derecho a voto, como amicus curiae a solicitud de
las personas sometidas a la jurisdicción o de oficio.
Las Salas de reconocimiento de verdad, de
responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición
de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por
un total de 18 magistrados colombianos. Además se contará con 6 juristas
expertos extranjeros que intervendrán excepcionalmente, en las mismas
condiciones que los magistrados pero sin derecho a voto, como amicus
curiae a solicitud de las personas sometidas a la jurisdicción o de
oficio.
Además estarán a disposición de la JEP 13 magistrados
colombianos adicionales en calidad de magistrados suplentes o sustitutos, y 4
juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes
o sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de magistrados de la
Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de magistrados
suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o
sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.
La Unidad de Investigación y Acusación realizará las
investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de la acción penal
ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar la colaboración de
la Fiscalía General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta.
Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a
organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas, que informen respecto de
hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. El Director
de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia señalado en el
parágrafo de este artículo. La Unidad estará́ integrada por un mínimo de
16 fiscales colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el
Director de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y
nombrarlos así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte
de la Unidad.
Los magistrados y fiscales no tendrán que ser
funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como
requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente no se les
aplicarán sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial.
Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz
deberán reunirse los requisitos señalados en el artículo 232 de la
Constitución Política.
La Secretaría Ejecutiva se encargará de la
administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción
Especial para la Paz. El secretario ejecutivo podrá adoptar medidas
cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el
conflicto armado conforme a la ley.
Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así
como las resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones
jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se
garantizará su inmutabilidad.
La Jurisdicción deberá ser conformada con criterios
de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no
discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural.
Parágrafo. Los magistrados
de la JEP, el director de la Unidad de Investigación y Acusación, los
juristas expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae,
el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial de la
JEP, los comisionados de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición, y el director de la Unidad de Búsqueda de
Personas dadas por Desaparecidas serán seleccionadas por un Comité de
Escogencia que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por
reglamento expedido por el Gobierno nacional. El Secretario Ejecutivo de la
JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y
Verificación de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité
de Escogencia.
Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán
ninguna responsabilidad personal por la selección de los magistrados,
comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este título
transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el Secretario
Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité, quienes se
posesionarán ante el Presidente de la República.
Artículo transitorio 6°. Conformación.
La
Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de
Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y
Conductas; la Sala de Definición de las situaciones
jurídicas; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la
Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría
Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.
El Tribunal
para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la
Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos
secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una
Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y
Eficacia. El Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo
de 20 magistrados colombianos titulares.
Además se contará
con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán excepcionalmente, en las
mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho a voto, como amicus
curiae a solicitud de las personas sometidas a la jurisdicción o de
oficio.
Las Salas de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de
determinación de los hechos y conductas; de definición de las situaciones
jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un total de 18
magistrados colombianos.
Además se contará con 6 juristas expertos extranjeros que intervendrán
excepcionalmente, en las mismas condiciones que los magistrados pero sin
derecho a voto, como amicus curiae a solicitud de las
personas sometidas a la jurisdicción o de oficio.
Además estarán a
disposición de la JEP 13 magistrados colombianos adicionales en
calidad de magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos
extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o
sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de magistrados de la
Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de
magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros
suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.
La Unidad de
Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y
adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz,
para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía
General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta.
Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a
organizaciones de derechos humanos y de víctimas, que informen respecto de
hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. El Director
de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia señalado en
el parágrafo de este artículo. La
Unidad estará́ integrada por un mínimo de 16 fiscales
colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el Director
de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos
así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la
Unidad.
Los magistrados y
fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará
ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia
en el cargo. Igualmente no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán
que pertenecer a la rama judicial.
Para ser elegido
Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos
señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en
lo relacionado con el límite de edad.
La Secretaría
Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los
recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz.
El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas
para preservar documentos relacionados con el conflicto armado,
conforme a la ley.
Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las
resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones
jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará
su inmutabilidad.
La
Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación
equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto
a la diversidad étnica y cultural.
Parágrafo. Los
magistrados de la JEP, el Director de la Unidad de
Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en
calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP,
el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados
de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición, y el director de la
Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas en el
contexto y en razón del conflicto armado serán
seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e
independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno
nacional, teniendo en cuenta los principios de publicidad,
transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de
mérito para su selección. El Secretario Ejecutivo de la
JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y
Verificación de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por
el Comité de Escogencia.
Los miembros del
Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la
selección de los magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben
escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los
funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas
seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente
de la República.
Artículo
transitorio 7°. Conformación.
La
Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de
Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y
Conductas; la Sala de Definición de las situaciones
jurídicas; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la
Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría
Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.
El Tribunal
para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la
Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos
secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una
Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El
Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20
magistrados colombianos titulares.
Además se contará
con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán excepcionalmente, en las
mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho a voto, como amicus
curiae a solicitud de las personas sometidas a la jurisdicción o de
oficio.
Las Salas de
reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos
y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o
indulto estarán conformadas por un total de 18 magistrados colombianos.
Además se contará con 6 juristas expertos extranjeros que intervendrán
excepcionalmente, en las mismas condiciones que los magistrados pero sin
derecho a voto, como amicus curiae a solicitud de las
personas sometidas a la jurisdicción o de oficio.
Además estarán a
disposición de la JEP 13 magistrados colombianos adicionales en
calidad de magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos
extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o
sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de magistrados de la
Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de magistrados
suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o
sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.
La Unidad de
Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y
adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz,
para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía
General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con
esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a
organizaciones de derechos humanos y de víctimas, que informen respecto de
hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La
Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de
violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido
por el Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este
artículo. La Unidad estará integrada por un mínimo de 16 fiscales
colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el Director
de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y
nombrarlos así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte
de la Unidad.
Los magistrados y
fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará
ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia
en el cargo. Igualmente no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán
que pertenecer a la rama judicial.
Para ser elegido
Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos
señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo
relacionado con el límite de edad.
La Secretaría
Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los
recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El Secretario
Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para preservar
documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley.
Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las
resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada
cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad.
La
Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación
equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto
a la diversidad étnica y cultural.
Parágrafo. Los
magistrados de la JEP, el director de la Unidad de
Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en
calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP,
el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados
de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición, y el director de la
Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y
en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia
que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento
expedido por el Gobierno nacional, teniendo en cuenta los principios de
publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y
criterios de mérito para su selección. El Secretario Ejecutivo de la
JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y
Verificación de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por
el Comité de Escogencia.
Los miembros del
Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la
selección de los magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben
escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los funcionarios
de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas
por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente de la
República.
Artículo
transitorio 7°. Conformación.
La
Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de
Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y
Conductas, la Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas
que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados
a partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del grado de
responsabilidad en los mismos; la Sala de Amnistía o Indulto; el
Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación,
y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con
un Presidente.
El Tribunal
para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la
Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos
secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una
Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El
Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20
magistrados colombianos titulares.
Además se contará
con 4 juristas expertos extranjeros.
________________________
Excepcionalmente,
a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la
Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus
curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos
últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus
curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener
elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la
intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates
de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en
las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho de voto.
Las Salas de
reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos
y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto
estarán conformadas por un total de 18 magistrados colombianos. Además se
contará con 6 juristas expertos extranjeros. Excepcionalmente, a
solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la
Sala que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae,
de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir
un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio,
con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso.
Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos
participarán en los debates de la Sala en
la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que
los magistrados pero sin derecho de voto.
Además estarán a
disposición de la JEP 13 magistrados colombianos adicionales en
calidad de magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos
extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o sustitutos.
En caso de que se requiera, el pleno de magistrados de la Jurisdicción hará
los nombramientos necesarios de la lista de magistrados suplentes o
sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o sustitutos,
seleccionados por el Comité de Escogencia.
La Unidad de
Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y
adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz,
para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía
General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con
esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a
organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas, que informen respecto de
hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La
Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de
violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido por el
Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este artículo. La
Unidad estará integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos. Los
fiscales serán nombrados y posesionados por el Director de la Unidad,
quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos, así como a los
demás profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad.
Los magistrados y
fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará
ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia
en el cargo. Igualmente no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán
que pertenecer a la Rama Judicial.
Para ser elegido
Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos
señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo
relacionado con el límite de edad.
Para ser elegido
Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se requieren
para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial.
La Secretaría
Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los
recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El
Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para
preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la
ley.
Todas las
sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las
Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a
cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad.
La
Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación
equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto
a la diversidad étnica y cultural.
Parágrafo. Los
magistrados de la JEP, el Director de la Unidad de
Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en
calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el
Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados de la
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición, y el Director de la
Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y
en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia
que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento
expedido por el Gobierno nacional. ______________________________________________________________________________________________________________________
El Secretario Ejecutivo de la JEP será designado por el Responsable
del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de
Naciones Unidas y confirmado por el Comité de Escogencia.
Los miembros del
Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la
selección de los magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben
escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los
funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas
seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente
de la República.
Parágrafo
2°. Mientras se cumple el procedimiento
previsto para el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la
JEP la función de verificación del cumplimiento de los requisitos para
la libertad transitoria, anticipada y condicionada o la privación de la
libertad en unidad Militar o Policial de los miembros de la Fuerza
Pública, será cumplida por la persona que ha sido designada como Secretario Ejecutivo
de la Jurisdicción Especial para la Paz por el
responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la
Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación del 26 de
enero de 2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse
por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto legislativo,
sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP.
Artículo
transitorio 7°. Conformación.
La
Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de
Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y
Conductas, la Sala de Definición de las situaciones jurídicas,
salas que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización
elaborados a partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del
grado de responsabilidad en los mismos; la Sala de Amnistía o
Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y
Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará
además con un Presidente.
El Tribunal
para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la
Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos
secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una
Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El
Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 Magistrados
colombianos titulares.
Además se contará
con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán.
Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o
de oficio, la Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención,
como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido
prestigio. Estos últimos actuarán con la única finalidad de aportar un
concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo
estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes
al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros,
estos participarán en los debates de la Sección en la que se
hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los
Magistrados pero sin derecho de voto.
Las Salas de
reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos
y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o
indulto estarán conformadas por un total de 18 Magistrados colombianos.
Además se contará con 6 juristas expertos extranjeros. Excepcionalmente, a
solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la
Sala que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus
curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con
el fin de emitir un concepto o amicus curiae sobre la
materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o
informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los
juristas extranjeros, estos partearán en los debates de la
Sala en la que hubiera requerido su intervención, en las mismas
condiciones que los Magistrados pero sin derecho de voto.
Además estarán a
disposición de la JEP 13 Magistrados colombianos adicionales en
calidad de Magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos
extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o sustitutos.
En caso de que se requiera, el pleno de Magistrados de la
Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de
Magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros
suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.
La Unidad de
Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y
adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz,
para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía
General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con
esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a
organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas, que informen respecto de
hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La
Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de
violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido por el
Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este artículo. La
Unidad estará́ integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos.
Los fiscales serán nombrados y posesionados por el Director de la
Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos así
como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la
Unidad.
Los Magistrados y
fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará
ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia
en el cargo. Igualmente no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán
que pertenecer a la rama judicial.
Para ser elegido
Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos
señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo
relacionado con el límite de edad.
Para ser elegido
Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se requieren
para ser Magistrado de Tribunal
Superior de Distrito Judicial.
La Secretaría
Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los
recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El
Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para
preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley.
Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las
resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones
jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se
garantizará su inmutabilidad.
La
Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación
equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto
a la diversidad étnica y cultural.
Parágrafo 1°.
Los Magistrados de la JEP, el director de la Unidad de
Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en
calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP,
el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados
de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición, y el director
de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el
contexto y en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de
Escogencia que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por
reglamento expedido por el Gobierno nacional. El Secretario Ejecutivo
de la JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y
Verificación de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por
el Comité de Escogencia.
Los miembros del
Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la
selección de los Magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben
escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los
funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas
seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente
de la República.
Parágrafo 2°. Mientras
se cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del
Secretario Ejecutivo de la JEP la función de verificación del
cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria, anticipada y
condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o Policial de
los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que ha
sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción
Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de
Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas
(ONU), según comunicación del 26 de enero de 2017. Estas funciones de
Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por esta persona desde la
entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin necesidad de que entre
en funcionamiento la JEP.
Artículo
transitorio 7°. Conformación.
La
Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de
Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas, la
Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas que desarrollarán
su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados a partir de la
gravedad y representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en
los mismos; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la
Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría
Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.
El Tribunal
para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la
Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos
secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una
Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El
Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 magistrados
colombianos titulares.
Además se contará
con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán. Excepcionalmente, a
solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la
Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus
curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos
últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus
curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener
elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la
intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates
de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en
las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho de voto.
Las Salas de reconocimiento
de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas;
de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán
conformadas por un total de 18 magistrados colombianos. Además se contará con
6 juristas expertos extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de las
personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya
a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de
hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un
concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo
estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes
al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros,
estos participarán en los debates de la Sala en la
que hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los
magistrados pero sin derecho de voto.
Además estarán a
disposición de la JEP 13 magistrados colombianos
adicionales en calidad de magistrados suplentes o sustitutos, y
4 juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus curiae
suplentes o sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de Magistrados
de la Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de
magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas
extranjeros suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de
Escogencia.
La Unidad de
Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y
adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz,
para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía
General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con
esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a
organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas, que informen respecto de
hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La
Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de
violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido por el
Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este artículo. La
Unidad estará́ integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos.
Los fiscales serán nombrados y posesionados por el Director de la
Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos así
como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la
Unidad.
Los Magistrados y
fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará
ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia
en el cargo. Igualmente no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán
que pertenecer a la rama judicial.
Para ser elegido
Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos
señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo
relacionado con el límite de edad.
Para ser elegido
Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se requieren
para ser Magistrado de Tribunal
Superior de Distrito Judicial.
La Secretaría
Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los
recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El
Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para
preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley.
Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las
resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones
jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se
garantizará su inmutabilidad.
La
Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación
equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto
a la diversidad étnica y cultural.
Parágrafo 1°.
Los Magistrados de la JEP, el director de la Unidad de
Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en
calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP,
el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados
de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición, y el director de la Unidad de
Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del
conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará
de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento expedido
por el Gobierno nacional. El Secretario Ejecutivo de la JEP será
designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación
de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de
Escogencia.
Los miembros del
Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la
selección de los magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben
escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los
funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas
seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente
de la República.
Parágrafo 2°. Mientras se
cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del
Secretario Ejecutivo de la JEP la función de verificación del
cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria, anticipada y
condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o Policial de
los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que ha
sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la
Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación
de la Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación del
26 de enero de 2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a
desarrollarse por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP.
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo
transitorio 7°. Acciones de tutela contra
acciones u omisiones de la JEP.
La acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de
los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan
violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.
La acción de
tutela en contra de las providencias judiciales que profiera la
JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o cuando la
afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por deducirse de
su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al interior
de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo
mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o
amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al debido
proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante
los órganos de la JEP.
La petición de
acción de tutela deberá ser presentada ante el Tribunal para La Paz,
único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida
por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de
Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado por la Corte
Constitucional de conformidad con las siguientes reglas:
La decisión sobre
la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala
conformada por dos magistrados de la Corte Constitucional escogidos
por sorteo y dos magistrados de la Jurisdicción
Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro
magistrados votan a favor de la selección.
Las sentencias de
revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte
Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido
vulnerado, así lo declarará precisando en qué consiste la violación, sin
anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la
Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los
hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia
de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia
será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión
que corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o
acto del órgano de la JEP expedido en cumplimento de la sentencia
de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción
de tutela.
Artículo
transitorio 7°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones
de la JEP
La acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de
los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan
violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.
La acción de
tutela en contra de las providencias judiciales que profiera la
JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o cuando la afectación
del derecho fundamental sea consecuencia directa por deducirse de su parte
resolutiva y se hubieren agotado todos los recursos al interior de la
Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo mecanismo idóneo
para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. En el caso de
violaciones que se realicen por afectación al debido proceso, deberá
interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante los órganos
de la JEP.
Las peticiones de
acción de tutela deberán ser presentadas ante el
Tribunal para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera
instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda
por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser
revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las
siguientes reglas:
La decisión sobre
la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala
conformada por dos magistrados de la Corte Constitucional escogidos
por sorteo y dos magistrados de la Jurisdicción
Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro
magistrados votan a favor de la selección.
Las sentencias de
revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte
Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido
vulnerado, así lo declarará precisando en qué consiste la violación, sin
anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la
Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los
hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia
de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia
será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión
que corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o
acto del órgano de la JEP expedido en cumplimiento de la sentencia
de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción
de tutela.
Artículo transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones de la JEP.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA
Artículo transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones
de la JEP.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA
Artículo transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones
de la JEP.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA
Artículo transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones
de la JEP.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo
transitorio 8°. Asuntos de competencia.
Los conflictos de
competencia entre cualquier jurisdicción y la JEP serán dirimidos
por una Sala Incidental conformada por 3 magistrados de la Corte
Constitucional y 3 magistrados de las salas o secciones de la
JEP no afectadas por dicho conflicto jurisdiccional. Estos últimos serán
elegidos por la plenaria de la JEP. La decisión se adoptará
en la Sala Incidental por mayoría simple y en caso de no alcanzarse
una mayoría, en aplicación del carácter preferente de la Jurisdicción
Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta Jurisdicción.
El reglamento
de la JEP se establecerán los mecanismos de articulación y
coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena y e incluirán la
forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por adoptar por las
autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de competencia
de la JEP pasarán a conocimiento de esta.
Artículo
transitorio 8. Asuntos de competencia.
Los conflictos de
competencia entre cualquier jurisdicción y la JEP serán dirimidos
por una Sala Incidental conformada por 3 magistrados de la Corte
Constitucional elegidos por esta y 3 magistrados de las
salas o secciones de la JEP no afectadas por dicho conflicto
jurisdiccional. Estos últimos serán elegidos por la plenaria de la JEP.
La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría
simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter
preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá
el Presidente de esta Jurisdicción.
En el
reglamento de la JEP se establecerán los mecanismos de articulación
y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena y se incluirán
la forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por adoptar por
las autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de competencia
de la JEP pasarán a conocimiento de esta.
Artículo
transitorio 9°. Asuntos
de competencia.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA
Artículo
transitorio 9°. Asuntos
de competencia.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA
Artículo
transitorio 9°. Asuntos
de competencia.
Los conflictos de
competencia entre cualquier jurisdicción y la JEP serán dirimidos
por una Sala Incidental conformada por 3 Magistrados de la Corte
Constitucional elegidos por esta y 3 Magistrados de las salas o
secciones de la JEP no afectadas por dicho conflicto
jurisdiccional. Estos últimos serán elegidos por la plenaria de la JEP.
La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría simple
y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter preferente
de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el
Presidente de esta Jurisdicción.
Los conflictos de
competencia entre la JEP y la Jurisdicción
Especial Indígena serán dirimidos por una Sala Incidental conformada por
dos (2) Magistrados de las Salas o Secciones de la JEP no afectadas
por dicho conflicto jurisdiccional y dos (2) autoridades tradicionales del
pueblo indígena que ejerció o está ejerciendo jurisdicción en el caso
concreto. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría
simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter
preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá
el Presidente de esta Jurisdicción. En el reglamento
de la JEP se establecerán los mecanismos de articulación y
coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena y se incluirán
la forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por adoptar por
las autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de competencia
de la JEP pasarán a conocimiento de esta.
Artículo
transitorio 9°. Asuntos
de competencia.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
(Proyecto Acto L.
003
de 2016, corresponde también al art. 6 del Acto L. 002 de 2016)
Artículo
transitorio 9°. Revisión de sentencias.
A petición del
condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias
de la Procuraduría o la Contraloría y las sentencias
proferidas por otra jurisdicción por variación de la calificación jurídica
conforme al artículo transitorio 5, por aparición de nuevos hechos que no
pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad, o cuando surjan pruebas no
conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo
anterior por conductas cometidas con ocasión del conflicto y en relación con
este, o con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones de
Sistema.
La revisión de
sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la
exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran
proferido como consecuencia del contenido de las mismas.
La Corte
Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las
sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido
condenados teniendo en cuenta la definición de quienes son combatientes según
el Derecho Internacional Humanitario, podrá solicitarse la revisión de las
anteriores sentencias ante la Sección de Revisión da la JEP.
Artículo
transitorio 9. Revisión de sentencias y providencias.
A petición del
condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias
de la Procuraduría General de la Nación o
de la Contraloría General de la República y las
sentencias proferidas por otra jurisdicción por: variación de
la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5° y al
inciso 1° del artículo 19; por aparición de nuevos hechos que no
pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no
conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo
anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o
en relación directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta
social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.
La revisión de
sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la
exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran
proferido como consecuencia del contenido de las mismas.
La Corte
Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las
sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido
condenados teniendo en cuenta la definición de quienes son combatientes según
el Derecho Internacional Humanitario, podrá solicitarse la revisión de las
anteriores sentencias ante la Sección de Revisión de la JEP. Para efectos
de la revisión de sentencias por parte de la Sección de Revisión
de la JEP, se entenderá por combatiente a todos los miembros de la
Fuerza Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados
entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo
Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.
Artículo
transitorio 10. Revisión de sentencias y providencias.
A petición del
condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias
de la Procuraduría General de la Nación o de la
Contraloría General de la República y las sentencias
proferidas por otra jurisdicción por: variación de la calificación jurídica
conforme al artículo transitorio 5° y al inciso 1° del artículo 21;
por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con
anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no
conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas
por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, o
con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.
La revisión de
sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la
exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran
proferido como consecuencia del contenido de las mismas. En
consecuencia, no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los
votos y opiniones emitidas en sus providencias judiciales, proferidas en
ejercicio de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad
a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.
La Corte
Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las
sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido
condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes
podrá solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la
Sección de Revisión de la JEP. Para los solos
efectos de la revisión de sentencias por parte de la Sección de
Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente a todos los miembros
de la Fuerza Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los
listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el
Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en
firme.
Artículo
transitorio 10. Revisión de sentencias y providencias.
A petición del
condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias
de la Procuraduría General de la Nación o de la
Contraloría General de la República y las sentencias
proferidas por otra jurisdicción por variación de la calificación jurídica
conforme al artículo transitorio 5 y al inciso primero del
artículo 21; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en
cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o
sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por
conductas cometidas por causa,  con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que se cumplan
las condiciones del Sistema.
La revisión de
sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la
exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran
proferido como consecuencia del contenido de las mismas, ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________sin
perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente
intereses propios o ajenos.
La Corte
Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las
sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido
condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse
la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de
Revisión da la JEP. Para los solos efectos de la revisión de
sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se
entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza
Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados
entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo
Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.
Artículo
transitorio 10. Revisión de sentencias y providencias.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
Artículo
transitorio 10. Revisión de sentencias y providencias.
A petición del
condenado la JEP podrá revisar las
decisiones sancionatorias  de la Procuraduría
General de la Nación o de la Contraloría General de la
República y las sentencias proferidas por otra jurisdicción por:
variación de la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5º y
al inciso primero del artículo transitorio 22; por aparición de
nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o
cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de
la condena, todo lo anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o
en relación directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta social,
siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.
La revisión de
sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la
exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran
proferido como consecuencia del contenido de las mismas, sin perjuicio de la
responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses
propios o ajenos.
La Corte
Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las
sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido
condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse
la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de
Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión de
sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se
entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza
Pública y a los miembros de las Farc-EP conforme a los listados
entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo
Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.
(Proyecto
Acto L. 002
de 2016)
Artículo
transitorio 7°. Sustitución de la sanción
penal
Cuando no proceda
la renuncia a la persecución penal, la Sala de Revisión del
Tribunal para la Paz, a solicitud de la Sala de Definición de
Situaciones Jurídicas, decidirá sobre la sustitución de la sanción penal
proferida por la justicia ordinaria, imponiendo las sanciones propias
de la Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el
condenado reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva. Dicha
sustitución nunca podrá agravar la sanción previamente impuesta.
Cuando la
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el
componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya
se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo
contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia del Sistema. En todo
caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución del componente
restaurativo de la sanción en caso de que proceda.
Artículo
transitorio 10. Sustitución de la sanción penal.
Cuando no proceda
la renuncia a la persecución penal, la Sala de Revisión del
Tribunal para la Paz, a solicitud de la Sala de Definición de
Situaciones Jurídicas, decidirá sobre la sustitución de la sanción penal
proferida por la justicia ordinaria, imponiendo las sanciones propias o
alternativas de la Jurisdicción Especial para la Paz,
siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa, detallada y
exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal
reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema
respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y
a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la sanción
previamente impuesta.
Cuando la Sección de Revisión del Tribunal para la
Paz verifique que el componente de restricción de libertades y derechos
que habría de imponerse ya se ha cumplido, así lo declarará en la providencia
de sustitución. De lo contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o
alternativa del Sistema. En todo caso, la Sección de
Revisión ordenará la ejecución del componente restaurativo de la sanción en
caso de que proceda.
Artículo transitorio 11. Sustitución de la
sanción penal.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 11. Sustitución de la
sanción penal.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 11. Sustitución de la
sanción penal.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 11. Sustitución de la
sanción penal.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo
transitorio 10. Procedimiento y reglamento.
Los magistrados
que integran la JEP estarán facultados para elaborar las normas
procesales que regirán esta jurisdicción y que deberán ser presentadas por el
Gobierno nacional al Congreso de la República. Estas normas deberán
garantizar los principios de imparcialidad, independencia judicial, debida
motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho a la defensa,
presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger abogado
acreditado para ejercer en cualquier país, participación de las víctimas y
doble instancia en el marco de un modelo adversarial.
El Procurador
General de la Nación, por sí o por sus delegados y agentes, no
intervendrá en los procesos que se sigan ante la Jurisdicción
Especial para la Paz.
Los magistrados
de la JEP adoptarán, en el ejercicio de su autonomía, el reglamento
de funcionamiento y organización de la JEP, respetando los principios de
imparcialidad, independencia y las garantías del debido proceso, evitando
cualquier nueva victimización y prestando el debido apoyo a las víctimas
conforme a lo establecido en los estándares internacionales pertinentes. El
reglamento establecerá un mecanismo para la integración de una de una Sección
del Tribunal para la Paz que garantice la estabilidad, eficacia y
cumplimiento de las resoluciones y sentencias de la JEP.
Artículo
transitorio 11. Procedimiento y reglamento.
Los magistrados
que integran la JEP estarán facultados para elaborar las normas
procesales que regirán esta jurisdicción y que deberán ser presentadas por el
Gobierno nacional al Congreso de la República. Estas normas deberán
garantizar los principios de imparcialidad, independencia judicial, debida
motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho a la defensa,
presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger abogado
acreditado para ejercer en cualquier país, participación de las víctimas según
los parámetros establecidos en el Acuerdo Final y doble instancia en
el marco de un modelo adversarial.
El Procurador
General de la Nación, por sí o por sus delegados y agentes, no
intervendrá en los procesos que se sigan ante la Jurisdicción
Especial para la Paz.
Cuando un testigo
declare contra alguna persona por conductas de competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener
beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor
probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo
sea corroborado por otros medios de prueba.
En las actuaciones que adelanten los
órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz no se
podrá presumir el carácter masivo o sistemático de las conductas punibles
investigadas, ni que el hecho ha sido cometido como parte de un plan o
política o como parte de la comisión en gran escala de tales crímenes; todo
ello deberá acreditarse de conformidad con prueba legalmente producida.
Sin incluir
normas procesales, los magistrados de la
JEP adoptarán, en el ejercicio de su autonomía, el reglamento de
funcionamiento y organización de la JEP, respetando los principios de
imparcialidad, independencia y las garantías del debido proceso, evitando
cualquier nueva victimización y prestando el debido apoyo a las víctimas
conforme a lo establecido en los estándares internacionales pertinentes. El
reglamento establecerá un mecanismo para la integración de una Sección del
Tribunal para la Paz que garantice la estabilidad, eficacia y
cumplimiento de las resoluciones y sentencias de la JEP, y fijará
el procedimiento que esta deba aplicar para el desarrollo de sus funciones.
Artículo transitorio 12. Procedimiento y
reglamento.
Los magistrados
que integran la JEP estarán facultados para elaborar las normas
procesales que regirán esta jurisdicción y que deberán ser presentadas por el
Gobierno nacional al Congreso de la República. Estas normas deberán
garantizar los principios de imparcialidad, independencia judicial, debida
motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho a la defensa,
presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger abogado
acreditado para ejercer en cualquier país, participación de las víctimas como
intervinientes según los estándares nacionales e internacionales y los
parámetros establecidos en el Acuerdo Final y doble instancia en el marco de
un modelo adversarial.
El Procurador
General de la Nación, por sí o por sus delegados y agentes, no
intervendrá en los procesos que se sigan ante la Jurisdicción
Especial para la Paz.
Cuando un testigo
declare contra alguna persona por conductas de competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener
beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor
probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo
sea corroborado por otras pruebas.
En las
actuaciones que adelanten los órganos de la Jurisdicción
Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o
sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido
cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran
escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con
prueba legalmente producida.
Sin incluir
normas procesales, los magistrados de la JEP adoptarán, en el
ejercicio de su autonomía, el reglamento de funcionamiento y organización
de la JEP, respetando los principios de imparcialidad, independencia y
las garantías del debido proceso, evitando cualquier nueva victimización y
prestando el debido apoyo a las víctimas conforme a lo establecido en los
estándares internacionales pertinentes. El reglamento establecerá un mecanismo
para la integración de una Sección del Tribunal para la Paz que
garantice la estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y
sentencias de la JEP, y fijará el procedimiento que esta deba aplicar
para el desarrollo de sus funciones
Artículo transitorio 12. Procedimiento y
reglamento.
Los magistrados
que integran la JEP estarán facultados para elaborar las normas
procesales que regirán esta jurisdicción y que deberán ser presentadas por el
Gobierno nacional al Congreso de la República, incluido el régimen
disciplinario aplicable a sus funcionarios que no sean magistrados.
Estas normas deberán garantizar los principios de imparcialidad,
independencia judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso,
contradicción, derecho a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad,
libertad de escoger abogado acreditado para ejercer en cualquier país,
participación de las víctimas como intervinientes según los estándares
nacionales e internacionales y los parámetros establecidos en el Acuerdo
Final y doble instancia en el marco de un modelo adversarial. También
regularán los criterios que deberán ser utilizados por la JEP para
evaluar si se han presentado o no incumplimientos de las condiciones del
sistema, así como la forma de graduar en cada caso las consecuencias que
tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los parámetros fijados en
el Acuerdo Final.
El Procurador
General de la Nación, por sí o por sus delegados y agentes, a
solicitud de alguno de los magistrados de la sección que conozca el caso,
podrá intervenir en las diligencias que el magistrado establezca, para la
defensa de los derechos fundamentales de las víctimas en los procesos
que se sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz.
Cuando un testigo
declare contra alguna persona por conductas de competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener
beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor
probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo
sea corroborado por otras pruebas.
En las
actuaciones que adelanten los órganos de la Jurisdicción
Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o
sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido
cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran
escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con
prueba legalmente producida.
Sin incluir
normas procesales, los magistrados de la JEP adoptarán, en el
ejercicio de su autonomía, el reglamento de funcionamiento y organización
de la JEP, respetando los principios de imparcialidad, independencia y
las garantías del debido proceso, evitando cualquier nueva victimización y
prestando el debido apoyo a las víctimas conforme a lo establecido en los
estándares internacionales pertinentes. El reglamento precisará las
relaciones entre el Presidente, el Secretario Ejecutivo y los demás órganos
de la JEP,  establecerá un mecanismo para la
integración de una Sección del Tribunal para la Paz que garantice
la estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y sentencias
de la JEP,  fijará el procedimiento que esta deba aplicar para
el desarrollo de sus funciones y señalará los mecanismos de rendición
de cuentas sobre la gestión de la JEP, a cargo de su Secretaría
Ejecutiva, siempre que no menoscaben su autonomía.
Parágrafo.  Las
normas que regirán la Jurisdicción Especial para la Paz,
incluirán garantías procesales, sustanciales, probatorias y de acceso,
encaminadas a que las víctimas puedan satisfacer sus derechos a la verdad,
justicia y reparación en el marco de la JEP con medidas
diferenciales y especiales para aquellos que se consideren sujetos de
especial protección constitucional. Igualmente, deberán garantizar los
principios de tratamiento penal especial condicionado a la garantía de los
derechos de las víctimas, centralidad de las víctimas, integralidad; debido
proceso, no regresividad en el reconocimiento de derechos y enfoque
diferencial y de género.
Artículo transitorio 12. Procedimiento y
reglamento.
Los Magistrados que integran la JEP estarán facultados para
elaborar las normas procesales que regirán esta jurisdicción y que deberán
ser presentadas por el Gobierno nacional al Congreso de la República,
incluido el régimen disciplinario aplicable a sus funcionarios que no sean
Magistrados. Estas normas deberán garantizar los principios de imparcialidad,
independencia judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso,
contradicción, derecho a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad,
libertad de escoger abogado acreditado para ejercer en cualquier país,
participación de las víctimas como intervinientes según los estándares
nacionales e internacionales y los parámetros establecidos en el Acuerdo
Final y doble instancia en el marco de un modelo adversarial. También
regularán los parámetros que deberán ser utilizados por la
JEP para evaluar si se han presentado o no incumplimientos de las
condiciones del sistema, así como la forma de graduar en cada caso las
consecuencias que tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los
parámetros fijados en el Acuerdo Final.
El Procurador General de la Nación, por sí o por sus delegados y
agentes, a solicitud de alguno de los Magistrados de la sección que conozca
del caso, podrá intervenir en las diligencias que el Magistrado establezca,
para la defensa de los derechos fundamentales de las víctimas en los procesos
que se sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz.
En los supuestos
en los que la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad
solicite a la Sección de Revisión del Tribunal para la
Paz que haga comparecer a una persona respecto de la cual hubiere
fundamentos claros y suficientes que hagan presumir su participación
determinante en una de las conductas que trata el numeral 40 del Punto 5.1.2
del Acuerdo Final, la Sala no podrá fundamentar su solicitud, ni la
sección podrá ordenarles comparecer con base exclusivamente en los informes
recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otras
pruebas.
Cuando un testigo
declare contra alguna persona por conductas de competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener
beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor
probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo
sea corroborado por otras pruebas.
En las
actuaciones que adelanten los órganos de la Jurisdicción
Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o
sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido
cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran
escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con
prueba legalmente producida.
Sin incluir
normas procesales, los Magistrados de la
JEP adoptarán, en el ejercicio de su autonomía, el reglamento de
funcionamiento y organización de la JEP, respetando los principios de
imparcialidad, independencia y las garantías del debido proceso, evitando
cualquier nueva victimización y prestando el debido apoyo a las víctimas
conforme a lo establecido en los estándares internacionales pertinentes. El
reglamento precisará las funciones del Presidente y del
Secretario Ejecutivo, así como las relaciones entre ellos y los
demás órganos de la JEP, establecerá un mecanismo para la integración
de la Sección del Tribunal para la Paz que
garantice la estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y
sentencias de la JEP, fijará el procedimiento que esta deba aplicar para
el desarrollo de sus funciones y señalará los mecanismos de rendición de
cuentas sobre la gestión de la JEP, a cargo de su Secretaría Ejecutiva,
siempre que no menoscaben su autonomía.
La ley
determinará qué actuaciones procesales de las que corresponde desarrollar a
las Salas de la JEP deben estar protegidas por la reserva con el
fin de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad
de todos aquellos cuyas conductas sean competencia de la JEP.
Parágrafo. Las normas que
regirán la Jurisdicción Especial de Paz, incluirán garantías
procesales, sustanciales, probatorias y de acceso, encaminadas a que las
víctimas puedan satisfacer sus derechos a la verdad, justicia y reparación en
el marco de la JEP con medidas diferenciales y especiales para
quienes que se consideren sujetos de especial protección
constitucional. Igualmente, deberán garantizar los principios de tratamiento
penal especial condicionado a la garantía de los derechos de las víctimas,
centralidad de las víctimas, integralidad, debido proceso, no regresividad en
el reconocimiento de derechos y enfoque diferencial y de género.
Artículo transitorio 12. Procedimiento y
reglamento.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo transitorio 11. Sanciones.
Las sanciones que
imponga la JEP tendrán como finalidad esencial satisfacer los
derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la mayor función
restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación con el grado
de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones podrán ser
propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los
términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el listado de sanciones
del sub- punto 5.1.2 del Acuerdo Final.
Artículo transitorio 12. Sanciones.
Las sanciones que imponga la JEP tendrán
como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar
la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño
causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y
responsabilidad. Las sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias
y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los numerales
60, 61, 62 y en el listado de sanciones del sub-punto 5.1.2 del Acuerdo
Final.
Artículo transitorio 13. Sanciones.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 13. Sanciones.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 13. Sanciones.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 13. Sanciones.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo
transitorio 12. Régimen sancionatorio de los magistrados de la JEP.
Los magistrados
de la JEP estarán sometidos al mismo régimen especial penal
previsto para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia salvo
por el contenido de sus decisiones, así como al régimen disciplinario
previsto por la ley para jueces y magistrados de las otras jurisdicciones.
Una comisión integrada por un magistrado de cada Sala y un magistrado de cada
Sección del Tribunal para la Paz que será elegida conforme al
reglamento de la JEP, adoptará las medidas disciplinarias que
correspondan conforme a la ley.
Los magistrados
de la Jurisdicción Especial para la Paz estarán sometidos
a las causales de impedimentos definidas por la ley procesal penal vigente.
Artículo
transitorio 13. Régimen sancionatorio de los magistrados
de la JEP.
Los magistrados
de la JEP estarán sometidos al mismo régimen especial penal
previsto para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
_____ ____________así como al régimen disciplinario previsto por la ley para
jueces y magistrados de las otras jurisdicciones. En todo caso, no
podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones
emitidas en sus providencias judiciales, proferidas en ejercicio de su
independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya
lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos o extralimitarse
en sus funciones. Una comisión integrada por un magistrado de cada
Sala y un magistrado de cada Sección del Tribunal para la Paz que
será elegida conforme al reglamento de la JEP, adoptará las medidas
disciplinarias que correspondan conforme a la ley.
Los magistrados
de la Jurisdicción Especial para la Paz estarán sometidos
a las causales de impedimentos definidas por la ley procesal penal vigente.
Artículo transitorio 14. Régimen
sancionatorio de los magistrados de la JEP.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo
transitorio 14. Régimen sancionatorio de los magistrados de la JEP.
Los magistrados
de la JEP estarán sometidos al mismo régimen especial penal
previsto para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, así
como al régimen disciplinario previsto por la ley para jueces y magistrados
de las otras jurisdicciones. En todo caso, no podrá exigírseles en ningún
tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias
judiciales, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin
perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer
indebidamente intereses propios o ajenos
______________________________________________________. Una comisión
integrada por un magistrado de cada Sala y un magistrado de cada Sección del
Tribunal para la Paz que será elegida conforme al reglamento
de la JEP, adoptará las medidas disciplinarias que correspondan conforme
a la ley.
Los magistrados
de la Jurisdicción Especial para la Paz estarán sometidos
a las causales de impedimentos definidas por la ley procesal penal vigente.
Artículo
transitorio 14. Régimen sancionatorio de los magistrados de la JEP.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
Artículo
transitorio 14. Régimen sancionatorio de los magistrados de la JEP.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo
transitorio 13. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de
las funciones de la JEP.
La JEP
entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este Acto Legislativo
sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación
posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el reglamento de
dicha jurisdicción.
El plazo para la
conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la
presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y
Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la
Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de
los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada
efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la
JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad
jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado
mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los magistrados
de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de
Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y
las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de
las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma
Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional
debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido
por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y
Determinación de los Hechos y las conductas.
En todo caso y
sin limitación temporal alguna podrá constituirse en cualquier momento en que
resulte necesaria la Sección de estabilidad y eficacia de
resoluciones y sentencias, de conformidad con el inciso 2 del artículo XX
Procedimiento y Reglamento.
Artículo
transitorio 14. Entrada en funcionamiento y plazo para la
conclusión de las funciones de la JEP.
La JEP entrará en
funcionamiento a partir de la aprobación de este Acto Legislativo sin
necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación
posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el reglamento de
dicha jurisdicción.
El plazo para la
conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la
presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y Acusación,
de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la Sala de
Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y
las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en
funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la JEP, y un
plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional,
plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado mediante ley,
para concluir su actividad, a solicitud de los magistrados de la JEP.
El plazo para recibir informes por la Sala de Reconocimiento
de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas
será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de las salas y
secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma Sala hasta
completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional debidamente
motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la
Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de
los Hechos y las conductas.
En todo caso y
sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en
que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y eficacia de
resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el inciso
2° del artículo 6° transitorio y en el inciso final del artículo 11
transitorio de este Acto Legislativo.
Artículo transitorio 15. Entrada en
funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 15. Entrada en
funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 15. Entrada en
funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 15. Entrada en
funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP.
La JEP
entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este Acto Legislativo
sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación
posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el reglamento de
dicha jurisdicción.
El plazo para la
conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la
presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y
Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la
Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de
los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada
efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la
JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad
jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado
mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los magistrados
de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de
Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y
las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de
las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma
Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional
debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la
Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de
los Hechos y las conductas.
En todo caso y
sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en
que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y eficacia de
resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del
artículo 7º transitorio y en el inciso final del artículo 12
transitorio de este Acto Legislativo.
Artículo
transitorio 16. Competencia sobre terceros.
Las personas que
sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, hubieren contribuido
de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del
conflicto, podrán acogerse a la JEP y recibir el tratamiento
especial que las normas determinen, siempre que cumplan con las condiciones
establecidas de contribución a la verdad, reparación y no repetición.
Lo anterior, sin
perjuicio de las competencias de la Sala de Reconocimiento de
Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del Tribunal
para la Paz, respecto de la comparecencia de aquellos terceros que
hubieran tenido una participación activa y determinante en la comisión de los
delitos más graves y representativos en el marco del conflicto y no hubiesen
sido coaccionados.
En el ejercicio
de esas competencias, las mencionadas Sala y Sección no podrán fundamentar su
solicitud y decisión exclusivamente en los informes recibidos por la
JEP, sino que deberán corroborarlos extrínsecamente con otras pruebas, y
gozará de reserva en la investigación con el fin de garantizar los derechos
fundamentales al buen nombre y a la intimidad.
Artículo
transitorio 16. Competencia sobre terceros.
Las personas que
sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, hubieren contribuido
de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del
conflicto, podrán acogerse a la JEP y recibir el tratamiento
especial que las normas determinen, siempre que cumplan con las condiciones
establecidas de contribución a la verdad, reparación y no repetición.
Lo anterior, sin
perjuicio de las competencias de la Sala de Reconocimiento de
Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del Tribunal
para la Paz, respecto de la comparecencia de aquellos terceros que
hubieran tenido una participación activa o determinante en la
comisión de los delitos más graves y representativos en el marco del
conflicto y no hubiesen sido coaccionados.
En el ejercicio
de esas competencias, las mencionadas Sala y Sección no podrán fundamentar su
solicitud y decisión exclusivamente en los informes recibidos por la
JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otras pruebas._________________________________________________________________________________________________________________________________________
La ley
determinará qué actuaciones procesales de las que corresponde desarrollar a
las Salas de la JEP deben estar protegidas por la reserva con el
fin de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad
de todos aquellos cuyas conductas sean competencia de la JEP.
Artículo
transitorio 16. Competencia sobre terceros.
Las personas que
sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, hubieren contribuido
de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del
conflicto, podrán acogerse a la JEP y recibir el tratamiento
especial que las normas determinen, siempre que cumplan con las condiciones
establecidas de contribución a la verdad, reparación y no repetición.
Lo anterior, sin
perjuicio de las competencias de la Sala de Reconocimiento de
Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del Tribunal
para la Paz, respecto de la comparecencia de aquellos terceros que
hubieran tenido una participación activa o determinante en la comisión de los
siguientes delitos: el genocidio, delitos de lesa humanidad, los graves
crímenes de guerra - esto es, toda infracción del Derecho Internacional
Humanitario cometida de forma sistemática -, la toma de rehenes u otra
privación grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales,
la desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de
violencia sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado,
además del reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo establecido en
el Estatuto de Roma. Se entiende por participación determinante para estos
efectos aquella acción eficaz y decisiva en la realización de los delitos
enunciados.
En el ejercicio
de esas competencias, las mencionadas Sala y Sección no podrán fundamentar su
solicitud y decisión exclusivamente en los informes recibidos por la
JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otros medios prueba.
(SE
ELIMINA EL ÚLTIMO INCISO)
Artículo
transitorio 16. Competencia sobre terceros.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
Artículo transitorio
17. Tratamiento diferenciado para
Agentes del Estado.
El componente de
Justicia del SIVJRNR también se aplicará respecto de los Agentes del Estado
que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con
ocasión de este, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un
tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho
tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garantes de derecho por
parte del Estado.
Se entiende por
Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción
Especial para la Paz toda persona que al momento de la
comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro
de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus
Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan
participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas
directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas
puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la
Paz, estas debieron legalizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el
marco y con ocasión del conflicto armado interno, y sin ánimo de
enriquecimiento personal, o en caso de que existiera, sin ser este el
determinante de la conducta delictiva.
Artículo
transitorio 17. Tratamiento diferenciado para Agentes del Estado.
El componente de
Justicia del SIVJRNR también se aplicará respecto de los Agentes del Estado
que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con
ocasión de éste, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un
tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho
tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garantes de derecho por
parte del Estado.
Se entiende por
Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción
Especial para la Paz toda persona que al momento de la
comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro
de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus
Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan
participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas
directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas
puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la
Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse
mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del
conflicto armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito,
o en caso de que existiera, sin ser éste el determinante de la conducta
delictiva.
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016, corresponde también al capítulo III  del Proyecto Acto L. 002 de
2016)
CAPÍTULO
IV
Reparación
integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición
CAPÍTULO
IV
Reparación
Integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo
transitorio 14. Reparación Integral en el Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y No repetición.
En el marco del
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, el Estado
garantizará el derecho a la reparación a las víctimas de graves violaciones a
los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario que
hayan sufrido daños, individual o colectivamente con ocasión del conflicto
armado. La reparación será garantizada por el Estado de manera integral,
adecuada, diferenciada y efectiva, priorizando la distribución de las medidas
de reparación entre las víctimas teniendo en cuenta el universo de víctimas
del conflicto armado y buscando la igualdad en el acceso y la equidad en la
distribución de los recursos disponibles, y dando preferencia en la atención
a los sujetos de especial protección constitucional.
Parágrafo. En
los casos en que se aplique amnistía, indulto o renuncia a la persecución
penal, no procederán acciones judiciales contra los beneficiarios de tales
medidas para la indemnización de las víctimas. En todo caso, deberán
contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la reparación de las víctimas y
garantizar la no repetición.
Artículo
transitorio 15. Reparación Integral en el Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y No repetición.
En el marco del
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, el Estado
garantizará el derecho a la reparación a las víctimas de graves violaciones a
los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario que
hayan sufrido daños, individual o colectivamente con ocasión del conflicto
armado. La reparación será garantizada por el Estado de manera integral, adecuada,
diferenciada y efectiva, priorizando la distribución de las medidas de
reparación entre las víctimas teniendo en cuenta el universo de víctimas del
conflicto armado y buscando la igualdad en el acceso y la equidad en la
distribución de los recursos disponibles, y dando preferencia en la atención
a los sujetos de especial protección constitucional.
Parágrafo. En
los casos en que se aplique amnistía, indulto o renuncia a la persecución
penal, no procederán acciones judiciales contra los beneficiarios de tales
medidas para la indemnización de las víctimas. En todo caso, deberán
contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la reparación de las víctimas y
garantizar la no repetición.
Artículo transitorio 17. Reparación
Integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
repetición.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 17. Reparación Integral en
el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición.
En el marco del Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición, el Estado garantizará el derecho a la
reparación a las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario que hayan sufrido daños,
individual o colectivamente con ocasión del conflicto armado. La reparación
será garantizada por el Estado de manera integral, adecuada, diferenciada y
efectiva, priorizando la distribución de las medidas de reparación entre las
víctimas  teniendo en cuenta el universo de víctimas del conflicto
armado y buscando la igualdad en el acceso y la equidad en la distribución de
los recursos disponibles, y dando preferencia en la atención a los sujetos de
especial protección constitucional bajo los principios legales de
progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal.
Parágrafo. En
los casos en que se aplique amnistía, indulto o renuncia a la persecución
penal, no procederán acciones judiciales contra los beneficiarios de tales
medidas para la indemnización de las víctimas. En todo caso, deberán
contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la reparación de las víctimas y
garantizar la no repetición.
Artículo
transitorio 18. Reparación
Integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
repetición.
En el marco del
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, el Estado
garantizará el derecho a la reparación integral a las víctimas
de graves violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho
Internacional Humanitario que hayan sufrido daños, individual o
colectivamente con ocasión del conflicto armado. La reparación será
garantizada por el Estado de manera integral, adecuada, diferenciada y
efectiva, priorizando la distribución de las medidas de reparación entre las
víctimas teniendo en cuenta el universo de víctimas del conflicto armado y
buscando la igualdad en el acceso y la equidad en la distribución de los
recursos disponibles, y dando preferencia en la atención a los sujetos de
especial protección constitucional bajo los principios legales de
progresividad, y gradualidad. ___________________________________
Parágrafo. En
los casos en que se aplique amnistía, indulto o renuncia a la persecución
penal, no procederán acciones judiciales contra los beneficiarios de tales
medidas para la indemnización de las víctimas. En todo caso, deberán
contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la reparación de las víctimas y
garantizar la no repetición.
SE
ACOGE EL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
SE
ACOGE EL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
SE
ACOGE EL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
CAPÍTULO
V
Extradición
CAPÍTULO
V
Extradición
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo
transitorio 15. Sobre la extradición.
No se podrá
conceder la extradición ni tomar medidas de aseguramiento con fines de
extradición respecto de hechos o conductas objeto de este Sistema y en
particular de la Jurisdicción Especial para la Paz,
ocasionados u ocurridos durante el conflicto armado interno o con ocasión de
este hasta la finalización del mismo, trátese de delitos amnistiables o de
delitos no amnistiables, y en especial por ningún delito político, de
rebelión o conexo con los anteriores, ya hubieran sido cometidos dentro o
fuera de Colombia.
Dicha garantía de
no de extradición alcanza a todos los integrantes de las FARC-EP y a personas
acusadas de formar parte de dicha organización, por cualquier conducta
realizada con anterioridad a la firma del acuerdo final, para aquellas
personas que se sometan al SIVJRNR.
Cuando se alegue,
respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de ser
integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la solicitud
de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del Acuerdo
Final, la Sección de Revisión del Tribunal para la
Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha
precisa de su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento
de que la conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo
Final, la remitirá a la Sala de Reconocimiento para lo de su
competencia, en este supuesto excluyendo siempre la extradición. De haber
sido posterior a la firma del Acuerdo Final, la remitirá a la autoridad
judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia, sin
excluir la posibilidad de extradición.
Únicamente
respecto de conductas cometidas con anterioridad a la firma del acuerdo
final, cuando exista una solicitud de extradición respecto de familiares
hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad, de
integrantes de las FARC-EP o de una persona acusada o señalada en una
solicitud de extradición de ser integrante de dicha organización, este
supuesto podrá ser sometido a la Sección de Revisión del Tribunal
para la Paz para que decida si la solicitud obedece a hechos o
conductas relacionados con la pertenencia, o acusación de pertenencia, a las
FARC-EP del familiar del solicitado en extradición. De obedecer a esta causa,
por tratarse de un señalamiento o acusación por conductas que nunca antes han
sido objeto de solicitudes de extradición ni reúnen las condiciones para
ello, la Sección podrá denegar la extradición y en ese caso decidir
si el hecho o la conducta es competencia del SIVJRNR o si debe ser
investigada o juzgada por la jurisdicción penal ordinaria colombiana. El anterior
supuesto deberá ser sometido a la Sección de Revisión por
cualquiera de los antiguos integrantes de las FARC-EP que hubieren suscrito
el Acuerdo Final de Paz.
La
JEP deberá resolver las cuestiones que se le planteen referidas a la
extradición en un plazo no superior a 120 días, salvo en casos justificados
que dependan de la colaboración de otras instituciones.
Artículo
transitorio 16. Sobre la extradición.
No se
podrá conceder la extradición ni tomar medidas de aseguramiento con
fines de extradición respecto de hechos o conductas objeto de este Sistema y
en particular de la Jurisdicción Especial para la Paz,
ocasionados u ocurridos durante el conflicto armado interno o con ocasión de
este hasta la finalización del mismo, trátese de delitos amnistiables o de
delitos no amnistiables, y en especial por ningún delito político, de
rebelión o conexo con los anteriores, ya hubieren sido cometidos dentro o
fuera de Colombia.
Dicha garantía de no extradición
alcanza a todos los integrantes de las FARC-EP y a personas acusadas de
formar parte de dicha organización, por cualquier conducta realizada con
anterioridad a la firma del acuerdo final, para aquellas personas que se
sometan al SIVJRNR.
Cuando se alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o de una
persona acusada de ser integrante de dicha organización, que la conducta
atribuida en la solicitud de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a
la firma del Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal
para la Paz evaluará la conducta atribuida para
determinar la fecha precisa de su realización y decidir el procedimiento
apropiado. En el evento de que la conducta hubiere ocurrido con anterioridad
a la firma del Acuerdo Final o cuando se trate de una conducta
estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas y que hubiere tenido
lugar antes de concluir este, la remitirá a la Sala de
Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo siempre
la extradición. De haber sido posterior a la firma del Acuerdo Final y
no estar estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la
remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada y
juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.
Únicamente
respecto de conductas cometidas con anterioridad a la firma del acuerdo
final, cuando exista una solicitud de extradición respecto de familiares
hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad, de
integrantes de las FARC-EP o de una persona acusada o señalada en una
solicitud de extradición de ser integrante de dicha organización, este
supuesto podrá ser sometido a la Sección de Revisión del
Tribunal para la Paz para que decida si la solicitud obedece a
hechos o conductas relacionados con la pertenencia, o acusación de
pertenencia, a las FARC-EP del familiar del solicitado en extradición. De
obedecer a esta causa, por tratarse de un señalamiento o acusación por
conductas que nunca antes han sido objeto de solicitudes de extradición ni
reúnen las condiciones para ello, la Sección podrá denegar la
extradición y en ese caso decidir si el hecho o la conducta es competencia
del SIVJRNR o si debe ser investigada o juzgada por la jurisdicción
penal ordinaria colombiana. El anterior supuesto deberá ser sometido
a la Sección de Revisión por cualquiera de los antiguos integrantes
de las FARC-EP que hubieren suscrito el Acuerdo Final de Paz.
La
JEP deberá resolver las cuestiones que se le planteen referidas a
la extradición en un plazo no superior a 120 días, salvo en casos
justificados que dependan de la colaboración de otras instituciones.
Artículo transitorio 18. Sobre la
extradición.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 18. Sobre la extradición.
No se podrá
conceder la extradición ni tomar medidas de aseguramiento con fines de
extradición respecto de hechos o conductas objeto de este Sistema y en
particular de la Jurisdicción Especial para la
Paz, ocasionados u ocurridos durante el conflicto armado interno o con ocasión
de este hasta la finalización del mismo, trátese de delitos amnistiables o de
delitos no amnistiables y, en especial, por ningún delito político, de
rebelión o conexo con los anteriores, ya hubieran sido cometidos dentro o
fuera de Colombia.
Dicha garantía de
no extradición alcanza a todos los integrantes de las FARC-EP y a personas
acusadas de formar parte de dicha organización, por cualquier conducta
realizada con anterioridad a la firma del acuerdo final, para aquellas
personas que se sometan al SIVJRNR.
Cuando se alegue,
respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de ser
integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la solicitud
de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del Acuerdo
Final, la Sección de Revisión del Tribunal para la
Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha
precisa de su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento
de que la conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo
Final o cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al proceso de
dejación de armas y que hubiere tenido lugar antes de concluir este, la
remitirá a la Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en
este supuesto excluyendo siempre la extradición. En caso de que la
ejecución de la conducta haya comenzado con posterioridad a la firma
del Acuerdo Final y no esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de
armas, la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea
investigada y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.
Únicamente
respecto de conductas cometidas con anterioridad a la firma del acuerdo
final, cuando exista una solicitud de extradición respecto de familiares
hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad, de
integrantes de las FARC-EP o de una persona acusada o señalada en una
solicitud de extradición de ser integrante de dicha organización, este
supuesto podrá ser sometido a la Sección de Revisión del
Tribunal para la Paz para que decida si la solicitud obedece a
hechos o conductas relacionados con la pertenencia, o acusación de
pertenencia, a las FARC-EP del familiar del solicitado en extradición. De
obedecer a esta causa, por tratarse de un señalamiento o acusación por conductas
que nunca antes han sido objeto de solicitudes de extradición ni reúnen las
condiciones para ello, la Sección podrá denegar la extradición
y en ese caso decidir si el hecho o la conducta es competencia del SIVJRNR o
si debe ser investigada o juzgada por la jurisdicción penal ordinaria
colombiana. El anterior supuesto deberá ser sometido a la
Sección de Revisión por cualquiera de los antiguos integrantes de las
FARC-EP que hubieren suscrito el Acuerdo Final de Paz.
La JEP deberá resolver
las cuestiones que se le planteen referidas a la extradición en un plazo no
superior a 120 días, salvo en casos justificados que dependan de la
colaboración de otras instituciones.
Artículo transitorio 19. Sobre la
extradición.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
Artículo transitorio 19. Sobre la extradición.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
CAPÍTULO
VI
Participación
en política
CAPÍTULO
VI
Participación
en política
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto
Acto L. 003
de 2016)
Artículo transitorio 16. Participación en política.
La imposición de cualquier sanción en la JEP no
inhabilitará para la participación política ni limitará el ejercicio de ningún
derecho, activo o pasivo, de participación política.
Parágrafo 1°. Respecto a
aquellas personas que pertenezcan a organizaciones rebeldes que hayan firmado
un acuerdo de paz con el Gobierno, a efectos de reincorporación, quedarán en
efecto suspensivo las condenas derivadas de delitos competencia del Tribunal
para la Paz impuestas por la justicia ordinaria o disciplinaria, hasta que
estas condenas hayan sido tratadas por la Jurisdicción Especial para la Paz
para lo de su competencia.
Parágrafo 2. Expresamente
deróguese la expresión “y en consecuencia no podrán participar en política ni
ser elegidos quienes hayan sido condenados y seleccionados por estos delitos”
contenida en el Artículo Transitorio 67, introducido por el Acto Legislativo
01 de 2012.
Artículo
transitorio 17. Participación en política.
La imposición de
cualquier sanción en la JEP no inhabilitará para la participación
política ni limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de
participación política.
Parágrafo 1°. Respecto
a aquellas personas que pertenezcan a organizaciones rebeldes que hayan
firmado un acuerdo de paz con el Gobierno, a efectos de reincorporación,
quedarán en efecto suspensivo las condenas derivadas de delitos de
competencia del Tribunal para la Paz impuestas por la justicia
ordinaria o disciplinaria, hasta que estas condenas hayan sido tratadas
por la Jurisdicción Especial para la Paz para lo de su
competencia.
Parágrafo 2.
Expresamente deróguese la expresión: “y en consecuencia no podrán participar
en política ni ser elegidos quienes hayan sido condenados y seleccionados por
estos delitos” contenida en el artículo transitorio 67, introducido por el
Acto Legislativo número 01 de 2012.
Artículo
transitorio 19. Participación en política.
La imposición de
cualquier sanción en la JEP no inhabilitará para la participación
política ni limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de
participación política.
Parágrafo 1°. Respecto
a aquellas personas que pertenezcan a organizaciones rebeldes que hayan
firmado un acuerdo de paz con el Gobierno, a efectos de reincorporación,
quedarán en efecto suspensivo las condenas derivadas de delitos competencia
del Tribunal para la Paz impuestas por la justicia ordinaria o
disciplinaria, hasta que estas condenas hayan sido tratadas por la
Jurisdicción Especial para la Paz para lo de su competencia.
(SE
ELIMINÓ EL PARÁGRAFO 2)
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA
Artículo
transitorio 20. Participación en política.
La imposición de
cualquier sanción en la JEP no inhabilitará para la participación
política ni limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de
participación política.
Parágrafo 1°.
Respecto a aquellas personas que pertenezcan a organizaciones rebeldes que
hayan firmado un acuerdo de paz con el Gobierno, a efectos de
reincorporación, quedarán en efecto suspensivo las condenas derivadas de
delitos competencia del Tribunal para la Paz impuestas por la
justicia ordinaria o disciplinaria, hasta que estas condenas hayan sido
tratadas por la Jurisdicción Especial para la Paz para lo de
su competencia.
Parágrafo 2. Sin
perjuicio de lo anterior, verificado por el Tribunal para la paz el
incumplimiento a las obligaciones y/o sanciones impuestas a las personas procesadas dentro del Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, este mismo tribunal podrá, de
acuerdo a los parámetros que establezca la ley que desarrolle la JEP,
determinar su inhabilitación para participación en política y para el
ejercicio de derechos de participación política.
SE
ACOGIÓ EL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA
SE
ACOGIÓ EL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA
CAPÍTULO
VII
De las normas aplicables a los miembros de la Fuerza Pública para
la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto Acto L.  002 de 2016)
Artículo transitorio 3°. Tratamiento
diferenciado para agentes del Estado
En virtud del carácter inescindible de la
Jurisdicción Especial para la Paz, en relación con los Agentes del
Estado que hubieren realizado conductas punibles por causa, con ocasión o en
relación directa o indirecta con el conflicto armado, el tratamiento será
simétrico en algunos aspectos, diferenciado en otros, pero siempre
equitativo, equilibrado y simultáneo.
.
Artículo
transitorio 18. Tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza
Pública.
En virtud del
carácter inescindible de la Jurisdicción Especial para la Paz,
en relación con los Miembros de la Fuerza Pública que
hubieren realizado conductas punibles por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado, el tratamiento será simétrico en
algunos aspectos, diferenciado en otros, pero siempre equitativo,
equilibrado, y simultáneo.
En consecuencia,
las normas contenidas en este capítulo serán aplicables únicamente a los
miembros de la Fuerza Pública respecto de conductas punibles
cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado, sin perjuicio de la aplicación respecto de ellos de las
disposiciones contenidas en los capítulos anteriores, siempre que no sean
contrarias a las contenidas en este.
Artículo
transitorio 20. Tratamiento diferenciado para miembros de la
Fuerza Pública.
En virtud del
carácter inescindible de la Jurisdicción Especial para la Paz,
en relación con los Miembros de la Fuerza Pública que hubieren
realizado conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado, el tratamiento será simétrico en algunos
aspectos, diferenciado en otros, pero siempre equitativo, equilibrado, y
simultáneo.
En consecuencia,
las normas contenidas en este capítulo serán aplicables únicamente a los
miembros de la Fuerza Pública respecto de conductas punibles
cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado, sin perjuicio de la aplicación respecto de ellos de las
disposiciones contenidas en los capítulos anteriores, siempre que no sean contrarias
a las contenidas en este capítulo.
Artículo
transitorio 20. Tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza
Pública.
En virtud del
carácter inescindible de la Jurisdicción Especial para la Paz,
en relación con los Miembros de la Fuerza Pública que hubieren
realizado conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado, el tratamiento será simétrico en algunos
aspectos, diferenciado en otros, pero siempre equitativo, equilibrado, y
simultáneo.
En consecuencia,
las normas contenidas en este capítulo serán aplicables únicamente a los
miembros de la Fuerza Pública respecto de conductas punibles
cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado, sin perjuicio de la aplicación respecto de ellos de las
disposiciones contenidas en los capítulos anteriores, siempre que no sean
contrarias a la naturaleza de las contenidas en este capítulo.
Artículo
transitorio 21. Tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza
Pública.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
Artículo
transitorio 21. Tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza
Pública.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
(Proyecto Acto L.  002 de 2016)
Artículo transitorio 2°. Calificación
jurídica de la conducta en la Jurisdicción Especial para la Paz.
La Jurisdicción Especial para la Paz al adoptar sus
resoluciones o sentencias hará una calificación jurídica propia del Sistema
respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se basará, con
estricta sujeción al artículo 29 de la Constitución Política, en el Código
Penal Colombiano vigente al momento de la comisión del hecho, en las normas
de Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) y de Derecho
Internacional Humanitario (DIH). La JEP respetará las obligaciones
internacionales de investigación, juzgamiento y sanción. Lo anterior, siempre
con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad.
En el caso de los miembros de la Fuerza Pública,
también se tendrán en cuenta las reglas operacionales vigentes al momento de
la comisión del hecho.
En las actuaciones que adelanten los órganos de la
Jurisdicción Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o
sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido
cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran
escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con
prueba legalmente producida. Para acceder a cualquier tratamiento especial de
justicia prevista en la Jurisdicción Especial para la Paz del Sistema
Integral, quienes hayan cometido conductas punibles por causa, con ocasión y
en relación directa o indirecta con el conflicto armado, deberán contribuir
al esclarecimiento de la verdad, reparar a las víctimas y garantizar la no
repetición. Quien aporte de manera dolosa información falsa perderá el
tratamiento especial de justicia.
Cuando un testigo declare contra alguna persona por
conductas de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de
obtener beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor
probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo
sea corroborado por otros medios de prueba.
Artículo
transitorio 19. Calificación jurídica de la conducta en la
Jurisdicción Especial para la Paz.
La Jurisdicción
Especial para la Paz al adoptar sus resoluciones o sentencias hará
una calificación jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto
del mismo, calificación que se basará, con estricta sujeción al artículo 29
de la Constitución Política, en el Código Penal colombiano vigente al
momento de la comisión del hecho, en las normas de Derecho Internacional de
los Derechos Humanos (DIDH) y de Derecho Internacional Humanitario
(DIH). La JEP respetará las obligaciones internacionales de investigación,
juzgamiento y sanción. Lo anterior, siempre con aplicación obligatoria del
principio de favorabilidad.
En el caso de los
miembros de la Fuerza Pública, también se tendrán en cuenta las reglas
operacionales vigentes al momento de la comisión del hecho, siempre que
no sean contrarias a la normatividad legal.
(SE
ELIMINA EL ÚLTIMO INCISO DEL ARTÍCULO 2 DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 002
DE 2016)
Artículo
transitorio 21. Calificación jurídica de la conducta en la
Jurisdicción Especial para la Paz.
La Jurisdicción
Especial para la Paz al adoptar sus resoluciones o sentencias hará
una calificación jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto
del mismo, calificación que se basará, con estricta sujeción al artículo 29
de la Constitución Política, en el Código Penal Colombiano vigente al
momento de la comisión del hecho, en las normas de Derecho Internacional de
los Derechos Humanos (DIDH) y de Derecho Internacional Humanitario
(DIH). La JEP respetará las obligaciones internacionales de
investigación, juzgamiento y sanción. Lo anterior, siempre con aplicación
obligatoria del principio de favorabilidad.
En la valoración
de la conducta de los miembros de la Fuerza
Pública, también se tendrán en cuenta las reglas operacionales vigentes al
momento de la comisión del hecho, siempre que no sean contrarias a la
normatividad legal.
Artículo
transitorio 21. Calificación jurídica de la conducta en la
Jurisdicción Especial para la Paz.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo
transitorio 22. Calificación jurídica de la conducta en la
Jurisdicción Especial para la Paz.
A
PESAR DE QUE EL CONTENIDO DEL ARTÍCULO ES EL MISMO APROBADO EN LA PLENARIA DE
LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, COMO SE ADVIERTE DE LO TRANSCRITO, CAMBIA LA
NUMERACIÓN
A
PESAR DE QUE EL CONTENIDO DEL ARTÍCULO ES EL MISMO APROBADO EN LA PLENARIA DE
LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, COMO SE ADVIERTE DE LO TRANSCRITO, CAMBIA LA
NUMERACIÓN
Artículo
transitorio 22. Calificación jurídica de la conducta en la
Jurisdicción Especial para la Paz.
SE
ACOGE EL TEXTO ADOPTADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
SE
ACOGE EL TEXTO ADOPTADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
(Proyecto Acto L.  002 de 2016)
Artículo
transitorio 4°. Competencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz.
La Jurisdicción
Especial para la Paz tendrá competencia sobre los delitos cometidos
por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto
armado, salvo que la determinación del perpetrador en la comisión de la
conducta punible haya radicado única y exclusivamente en obtener un
enriquecimiento personal indebido. Para el efecto se tendrá en cuenta los
siguientes criterios:
a) Que el
conflicto armado haya sido la causa directa o indirecta de la comisión de la
conducta punible o,
b) Que la existencia
del conflicto armado haya influido en el autor, participe o encubridor de la
conducta punible cometida por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto, en cuanto a:
Su capacidad para
cometerla, es decir, a que por razón del conflicto armado el perpetrador haya
adquirido habilidades mayores que le sirvieron para ejecutar la conducta.
Su decisión para
cometerla, es decir, a la resolución o disposición del individuo para
cometerla.
La manera en que
fue cometida, es decir, a que, producto del conflicto armado, el perpetrador
de la conducta haya tenido la oportunidad de contar con medios que le
sirvieron para consumarla.
La selección del
objetivo que se proponía alcanzar con la comisión del delito.
Artículo
transitorio 20. Competencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz.
La Jurisdicción
Especial para la Paz tendrá competencia sobre los delitos cometidos
por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto
armado y sin ánimo de obtener enriquecimiento personal indebido, o en
caso de que existiera, sin ser este determinante de la conducta delictiva.
Para el efecto se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
a) Que el
conflicto armado haya sido la causa directa o indirecta de la comisión de la
conducta punible, o
b) Que la
existencia del conflicto armado haya influido en el autor, partícipe o
encubridor de la conducta punible cometida por causa, con ocasión o en
relación directa o indirecta con el conflicto, en cuanto a:
Su capacidad para
cometerla, es decir, a que por razón del conflicto armado el perpetrador haya
adquirido habilidades mayores que le sirvieron para ejecutar la conducta.
Su decisión para
cometerla, es decir, a la resolución o disposición del individuo para
cometerla.
La manera en que
fue cometida, es decir, a que, producto del conflicto armado, el perpetrador
de la conducta haya tenido la oportunidad de contar con medios que le
sirvieron para consumarla.
La selección del
objetivo que se proponía alcanzar con la comisión del delito.
Artículo transitorio 22. Competencia
de la Jurisdicción Especial para la Paz.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 22. Competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz.
La Jurisdicción
Especial para la Paz tendrá competencia sobre los delitos cometidos
por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto
armado y sin    ánimo de obtener enriquecimiento personal ilícito,
o en caso de que existiera, sin ser este la causa
determinante de la conducta delictiva. Para el efecto se tendrán en cuenta
los siguientes criterios:
a) Que el
conflicto armado haya sido la causa directa o indirecta de la comisión de la
conducta punible, o
b) Que la
existencia del conflicto armado haya influido en el autor, partícipe o
encubridor de la conducta punible cometida por causa, con ocasión o en
relación directa o indirecta con el conflicto, en cuanto a:
Su capacidad para
cometerla, es decir, a que por razón del conflicto armado el perpetrador haya
adquirido habilidades mayores que le sirvieron para ejecutar la conducta.
Su decisión para
cometerla, es decir, a la resolución o disposición del individuo para
cometerla.
La manera en que
fue cometida, es decir, a que, producto del conflicto armado, el perpetrador
de la conducta haya tenido la oportunidad de contar con medios que le
sirvieron para consumarla.
La selección del
objetivo que se proponía alcanzar con la comisión del delito.
Artículo transitorio 23. Competencia
de la Jurisdicción Especial para la Paz.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
Artículo transitorio 23. Competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
(Proyecto Acto L.  002 de 2016)
Artículo
transitorio 5°. Responsabilidad del mando.
La Jurisdicción
Especial para la Paz aplicará, en el caso de los miembros
de la Fuerza Pública, el Derecho Penal colombiano, el Derecho
Internacional Humanitario y las reglas operacionales de la Fuerza
Pública en relación con el DIH, como ley especial.
La determinación
de la responsabilidad del mando no podrá fundarse exclusivamente en el rango,
la jerarquía o el ámbito de jurisdicción. La responsabilidad de los miembros
de la Fuerza Pública por los actos de sus subordinados deberá
fundarse en el control efectivo de la respectiva conducta, en el conocimiento
basado en la información a su disposición antes, durante, o después de la
realización de la respectiva conducta, así como en los medios a su alcance
para prevenirla, siempre y cuando las condiciones fácticas lo permitan, y de
haber ocurrido, promover las investigaciones procedentes.
Se entenderá que
existe mando y control efectivo del superior militar o policial sobre los
actos de sus subordinados, cuando se demuestren las siguientes condiciones
concurrentes:
a) Que la
conducta o las conductas punibles hayan sido cometidas dentro del área de
responsabilidad asignada a la unidad bajo su mando según el nivel
correspondiente y que tengan relación con actividades bajo su
responsabilidad;
b) Que el
superior tenga la capacidad legal y material de emitir órdenes, de
modificarlas o de hacerlas cumplir;
c) Que el
superior tenga la capacidad efectiva de desarrollar y ejecutar operaciones
dentro del área donde se cometieron los hechos punibles, conforme al nivel de
mando correspondiente; y
d) Que el
superior tenga la capacidad material y directa de tomar las medidas adecuadas
para evitar o reprimir la conducta o las conductas punibles de sus
subordinados, siempre y cuando haya de su parte conocimiento actual o
actualizable de su comisión.
Artículo
transitorio 21. Responsabilidad del mando.
Para la
determinación de la responsabilidad del mando, la
Jurisdicción Especial para la Paz aplicará, en el caso de los
miembros de la Fuerza Pública, el Código Penal colombiano, el Derecho
Internacional Humanitario como ley especial, y las reglas
operacionales de la Fuerza Pública en relación con el DIH siempre
que ellas no sean contrarias a la normatividad legal.
La determinación
de la responsabilidad del mando no podrá fundarse exclusivamente en el rango,
la jerarquía o el ámbito de jurisdicción. La responsabilidad de los miembros
de la Fuerza Pública por los actos de sus subordinados deberá
fundarse en el control efectivo de la respectiva conducta, en el conocimiento
basado en la información a su disposición antes, durante, o después de la
realización de la respectiva conducta, así como en los medios a su alcance
para prevenir que se cometa o se siga cometiendo la conducta punible, siempre
y cuando las condiciones fácticas lo permitan, y de haber ocurrido, promover
las investigaciones procedentes.
Se entenderá que
existe mando y control efectivo del superior militar o policial sobre los
actos de sus subordinados, cuando se demuestren las siguientes condiciones
concurrentes:
a) Que la
conducta o las conductas punibles hayan sido cometidas dentro del área de
responsabilidad asignada a la unidad bajo su mando según el nivel
correspondiente y que tengan relación con actividades bajo su
responsabilidad;
b) Que el
superior tenga la capacidad legal y material de emitir órdenes, de
modificarlas o de hacerlas cumplir;
c) Que el
superior tenga la capacidad efectiva de desarrollar y ejecutar operaciones dentro
del área donde se cometieron los hechos punibles, conforme al nivel de mando
correspondiente, y
d) Que el
superior tenga la capacidad material y directa de tomar las medidas adecuadas
para evitar o reprimir la conducta o las conductas punibles de sus
subordinados, siempre y cuando haya de su parte conocimiento actual o
actualizable de su comisión.
Artículo transitorio 23. Responsabilidad
del mando.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 23. Responsabilidad
del mando.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 24. Responsabilidad
del mando.
A
PESAR DE QUE EL CONTENIDO DEL ARTÍCULO ES EL MISMO APROBADO EN LA PLENARIA DE
LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, COMO SE ADVIERTE DE LO TRANSCRITO, CAMBIA LA
NUMERACIÓN
A
PESAR DE QUE EL CONTENIDO DEL ARTÍCULO ES EL MISMO APROBADO EN LA PLENARIA DE
LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, COMO SE ADVIERTE DE LO TRANSCRITO, CAMBIA LA
NUMERACIÓN
A
PESAR DE QUE EL CONTENIDO DEL ARTÍCULO ES EL MISMO APROBADO EN LA PLENARIA DE
LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, COMO SE ADVIERTE DE LO TRANSCRITO, CAMBIA LA
NUMERACIÓN
A
PESAR DE QUE EL CONTENIDO DEL ARTÍCULO ES EL MISMO APROBADO EN LA PLENARIA DE
LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, COMO SE ADVIERTE DE LO TRANSCRITO, CAMBIA LA
NUMERACIÓN
Artículo transitorio 24. Responsabilidad del
mando.
SE
ACOGE EL TEXTO ADOPTADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
SE
ACOGE EL TEXTO ADOPTADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
SE
ACOGE EL TEXTO ADOPTADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
SE
ACOGE EL TEXTO ADOPTADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
(Proyecto Acto L.  002 de 2016)
Artículo
transitorio 8°. Sanciones en la
Jurisdicción Especial para la Paz.
Las sanciones
que imponga la JEP tendrán como finalidad esencial satisfacer los
derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la mayor función
restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación con el grado
de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones podrán ser
propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los
términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y el listado de sanciones del
sub- punto 5.1.2 del Acuerdo Final.
Parágrafo. En
el caso de miembros de la Fuerza Pública, las sanciones propias del
Sistema tendrán un contenido reparador, así como de restricción de libertades
y derechos. La ley reglamentará las modalidades de ejecución de las sanciones
propias, así como los mecanismos idóneos de monitoreo, vigilancia y control
del cumplimiento de dichas sanciones.
Las sanciones
alternativas u ordinarias aplicables a los miembros de la Fuerza
Pública que impliquen la privación efectiva de la libertad se cumplirán
en todo caso en los establecimientos previstos en el régimen penitenciario y
carcelario establecido para ellos, conforme al principio de tratamiento
diferenciado.
Para el caso de
las sanciones ordinarias, se podrá obtener redenciones, subrogaciones penales
o beneficios adicionales en la privación de libertad, siempre y cuando el
sancionado se comprometa a contribuir con su resocialización a través del
trabajo, capacitación o estudio durante el tiempo que permanezca privado de
la libertad.
Artículo
transitorio 22. Sanciones en la Jurisdicción
Especial para la Paz.
SE ELIMINA EL
PRIMER INCISO DEL ARTÍCULO 8 DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 002 DE 2016.
En el caso
de miembros de la Fuerza Pública, las sanciones propias del Sistema
tendrán un contenido reparador, así como de restricción de libertades y
derechos. La ley reglamentará las modalidades de ejecución de las sanciones
propias, así como los mecanismos idóneos de monitoreo, vigilancia y control
del cumplimiento de dichas sanciones.
Las sanciones
alternativas u ordinarias aplicables a los miembros de la Fuerza
Pública que impliquen la privación efectiva de la libertad se cumplirán
en todo caso en los establecimientos previstos en el régimen penitenciario y
carcelario establecido para ellos, conforme al principio de tratamiento
diferenciado.
Para el caso de las sanciones ordinarias, se podrá obtener redenciones,
subrogados penales o beneficios adicionales en la privación de libertad,
siempre y cuando el sancionado se comprometa a contribuir con su
resocialización a través del trabajo, capacitación o estudio durante el
tiempo que permanezca privado de la libertad y a promover actividades
orientadas a la no repetición del daño causado una vez puesto en libertad.
Artículo transitorio 24. Sanciones
en la Jurisdicción Especial para la Paz.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 24. Sanciones en la
Jurisdicción Especial para la Paz.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 25. Sanciones en la
Jurisdicción Especial para la Paz.
A
PESAR DE QUE EL CONTENIDO DEL ARTÍCULO ES EL MISMO APROBADO EN LA PLENARIA DE
LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, COMO SE ADVIERTE DE LO TRANSCRITO, CAMBIA LA
NUMERACIÓN
A
PESAR DE QUE EL CONTENIDO DEL ARTÍCULO ES EL MISMO APROBADO EN LA PLENARIA DE
LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, COMO SE ADVIERTE DE LO TRANSCRITO, CAMBIA LA
NUMERACIÓN
A
PESAR DE QUE EL CONTENIDO DEL ARTÍCULO ES EL MISMO APROBADO EN LA PLENARIA DE
LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, COMO SE ADVIERTE DE LO TRANSCRITO, CAMBIA LA
NUMERACIÓN
Artículo transitorio 25. Sanciones en la
Jurisdicción Especial para la Paz.
SE
ACOGE EL TEXTO ADOPTADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
SE
ACOGE EL TEXTO ADOPTADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
SE
ACOGE EL TEXTO ADOPTADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
(Proyecto Acto L.  002 de 2016)
Artículo transitorio 9°. Exclusión de la acción de
repetición y llamamiento en garantía para agentes del Estado
En el caso de agentes del Estado que hayan cometido
conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta
con el conflicto armado interno, no procederá la acción de repetición y el
llamamiento en garantía establecidos en el artículo 90 de la Constitución
Política. En todo caso, deberán con tribuir al esclarecimiento de la verdad,
a la reparación no monetaria de las víctimas y garantizar la no repetición.
Artículo transitorio 23. Exclusión de la
acción de repetición y llamamiento en garantía para miembros de la
Fuerza Pública.
En el caso de miembros de la Fuerza
Pública que hayan cometido conductas punibles por causa, con
ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado interno, no
procederá la acción de repetición y el llamamiento en garantía establecidos
en el artículo 90 de la Constitución Política. En todo caso, deberán
contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la reparación no monetaria de
las víctimas y garantizar la no repetición
Artículo transitorio 25. Exclusión de la
acción de repetición y llamamiento en garantía para miembros de la
Fuerza Pública.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 25. Exclusión de la acción
de repetición y llamamiento en garantía para miembros de la Fuerza
Pública.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio 26. Exclusión de la
acción de repetición y llamamiento en garantía para miembros de la
Fuerza Pública.
A
PESAR DE QUE EL CONTENIDO DEL ARTÍCULO ES EL MISMO APROBADO EN LA PLENARIA DE
LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, COMO SE ADVIERTE DE LO TRANSCRITO, CAMBIA LA
NUMERACIÓN
Artículo transitorio 26. Exclusión de la acción
de repetición y llamamiento en garantía para miembros de la Fuerza
Pública.
SE
ACOGE EL TEXTO ADOPTADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
CAPÍTULO
VIII
Prevalencia
del acuerdo final para la terminación del conflicto armado y la construcción
de una paz estable y duradera
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo transitorio
24. Prevalencia del acuerdo final.
En caso de que con
posterioridad a la aprobación del presente acto legislativo, se aprobaran
leyes o normas que al otorgar tratamientos diferenciados a agentes del Estado
o a otras personas por conductas relacionadas directa o indirectamente con el
conflicto armado, fueran combatientes o no combatientes, provocaren que los
anteriores sean excluidos de la competencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz, o tuvieren como resultado la inaplicación de
dicha jurisdicción o la inaplicación de las condiciones referidas a las
sanciones que se recogen en el presente texto respecto de dichas personas, el Tribunal Especial
para la Paz ejercerá su jurisdicción preferente en las materias de
su competencia conforme al presente acto legislativo.
Artículo
transitorio 26. Prevalencia del Acuerdo Final.
En caso de que
con posterioridad a la aprobación del presente Acto Legislativo, se aprobaran
leyes o normas que al otorgar tratamientos diferenciados a agentes del Estado
o a otras personas por conductas relacionadas directa o indirectamente con el
conflicto armado, fueran combatientes o no combatientes, provocaren que los
anteriores sean excluidos de la competencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz, o tuvieren como resultado la inaplicación de
dicha jurisdicción o la inaplicación de las condiciones referidas a las
sanciones que se recogen en el Acuerdo final de 24 de noviembre de 2016
respecto de dichas personas, el Tribunal Especial para la
Paz ejercerá su jurisdicción preferente en las materias de su
competencia conforme al presente Acto Legislativo.
El sistema
integral tendrá un enfoque diferencial y de género, que corresponde a las
características particulares de la victimización en cada territorio y cada
población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres
y de los niños y niñas víctimas del conflicto armado. La conformación de
todos los componentes del Sistema Integral deberá tener en cuenta la
participación equitativa entre hombres y mujeres.
Artículo transitorio 26. Prevalencia del Acuerdo
Final.
En caso de que con posterioridad a la aprobación del
presente acto legislativo, se aprobaran leyes o normas que al otorgar
tratamientos diferenciados a agentes del Estado o a otras personas por
conductas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado,
fueran combatientes o no combatientes, provocaren que los anteriores sean
excluidos de la competencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz, o tuvieren como resultado la inaplicación de
dicha jurisdicción o la inaplicación de las condiciones referidas a las
sanciones que se recogen en el Acuerdo final de 24 de noviembre de 2016
respecto de dichas personas, el Tribunal Especial para la Paz ejercerá
su jurisdicción preferente en las materias de su competencia conforme al
presente acto legislativo.
(SE
ELIMINÓ EL ÚLTIMO INCISO)
Artículo transitorio 26. Prevalencia del Acuerdo
Final.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
Artículo transitorio 26. Prevalencia del Acuerdo
Final.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
(Proyecto Acto L.  002 y 003 de 2016)
Artículo 2°. Agréguese un
parágrafo al artículo 122 de la Constitución Política , el cual quedará así:
Parágrafo. Los miembros de
los grupos armados organizados al margen de la ley condenados por delitos
cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado, que hayan suscrito un acuerdo de paz con el Gobierno o se
hayan desmovilizado individualmente, siempre que hayan dejado las armas y no
hayan sido condenados por delitos dolosos posteriores al acuerdo de paz o a
su desmovilización, estarán habilitados para ser designados como empleados
públicos o trabajadores oficiales y para celebrar personalmente, o por
interpuesta persona, contratos con el Estado. Las personas a las que se
refiere el presente artículo no quedarán inhabilitadas para el ejercicio de
una profesión, arte u oficio.
La anterior disposición aplicará igualmente a los
miembros de la Fuerza Pública que se sometan a la Jurisdicción Especial para
la Paz, quienes podrán ser empleados públicos, trabajadores oficiales o
contratistas de Estado, cuando no estén efectivamente privados de su
libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que
les haya sido impuesta.
Artículo 2°. Agréguese
un parágrafo al artículo 122 de la Constitución Política:
Parágrafo. Los
miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley condenados por
delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, que hayan
suscrito un acuerdo de paz con el Gobierno o se hayan desmovilizado
individualmente, siempre que hayan dejado las armas, se hayan acogido
al marco de justicia transicional aplicable en cada caso, entre estos la
Jurisdicción Especial para la Paz en los términos de este acto
legislativo, y no fueren y no hayan sido condenados por delitos dolosos
posteriores al acuerdo de paz o a su desmovilización, estarán habilitados
para ser designados como empleados públicos o trabajadores oficiales cuando
no estén efectivamente privado de su libertad, bien sea de manera preventiva
o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta y para
celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado.
Las personas a las que se refiere el presente artículo no quedarán
inhabilitadas para el ejercicio de una profesión, arte u oficio.
La anterior
disposición aplicará igualmente a los miembros de la Fuerza
Pública que se sometan a la Jurisdicción Especial para la
Paz, quienes podrán ser empleados públicos, trabajadores oficiales o
contratistas de Estado, cuando no estén efectivamente privados de su
libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que
les haya sido impuesta, sin perjuicio de la prohibición de
reincorporación al servicio activo prevista en la Ley 1820 de 2016
para las situaciones en ella señaladas.
Como aporte a las
garantías de no repetición, el Estado colombiano garantizará que los hechos
que ocurrieron en el pasado no se repitan, y para ello implementará las
medidas referidas en el Acuerdo General de Paz en esta materia. Quienes sean
sancionados por graves violaciones de Derechos Humanos o graves infracciones
al Derecho Internacional Humanitario, no podrán hacer parte de ningún
organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama Judicial ni órganos de
control.
Artículo 2°. Agréguese
un parágrafo al artículo 122 de la Constitución Política:
Parágrafo. Los
miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley condenados por
delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta
con el conflicto armado, que hayan suscrito un acuerdo de paz con el Gobierno
o se hayan desmovilizado individualmente, siempre que hayan dejado las armas,
se hayan acogido al marco de justicia transicional aplicable en cada caso,
entre estos la Jurisdicción Especial para la Paz en los
términos de este acto legislativo ______ y no hayan sido
condenados por delitos dolosos posteriores al acuerdo de paz o a su
desmovilización, estarán habilitados para ser designados como empleados
públicos o trabajadores oficiales cuando no estén efectivamente privados de
su libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción
que les haya sido impuesta y para celebrar personalmente, o por interpuesta
persona, contratos con el Estado. Las personas a las que se refiere el
presente artículo no quedarán inhabilitadas para el ejercicio de una
profesión, arte u oficio.
La anterior
disposición aplicará igualmente a los miembros de la Fuerza
Pública que se sometan a la Jurisdicción Especial para la
Paz, quienes podrán ser empleados públicos, trabajadores oficiales o
contratistas de Estado, cuando no estén efectivamente privados de su
libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que
les haya sido impuesta, sin perjuicio de la prohibición de reincorporación al
servicio activo prevista en la Ley 1820 de 2016 para las
situaciones en ella señaladas.
Como aporte a las
garantías de no repetición, el Estado colombiano garantizará que los hechos
que ocurrieron en el pasado no se repitan, y para ello implementará las
medidas referidas en el Acuerdo General de Paz en esta materia. Quienes sean
sancionados por graves violaciones de Derechos Humanos o graves infracciones
al derecho Internacional Humanitario, no podrán hacer parte de ningún
organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama Judicial ni órganos de
control.
Artículo 2°. Agréguese un
parágrafo al artículo 122 de la Constitución Política:
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo 2°. Agréguese un
parágrafo al artículo 122 de la Constitución Política:
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo 2°. Agréguese un
parágrafo al artículo 122 de la Constitución Política:
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo 3°.
Modifíquese el inciso 4° del artículo transitorio 66 de la
Constitución Política introducido por el Acto Legislativo número 1 de 2012,
de la siguiente manera:
Tanto los
criterios de priorización como los de selección son inherentes a los
instrumentos de justicia transicional. El Fiscal General de la Nación
determinará criterios de priorización para el ejercicio de la acción
penal, salvo en los asuntos que sean de competencia de la
Jurisdicción Especial
Para la Paz. Sin perjuicio
del deber general del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones
a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, en el marco de
la justicia transicional, el Congreso de la República, por iniciativa
del Gobierno nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios de
selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los
máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de
crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de
manera sistemática; establecer los casos, requisitos y condiciones en los que
procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en
los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas
alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la
pena; y autorizar la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de
todos los casos no seleccionados. La ley estatutaria tendrá en cuenta la
gravedad y representatividad de los casos para determinar los criterios de
selección.
Artículo 3°.
Modifíquese el inciso 4° del artículo transitorio 66 de la Constitución
Política
introducido por
el Acto Legislativo número 1 de 2012, de la siguiente manera:
Tanto los
criterios de priorización como los de selección son inherentes a los
instrumentos de justicia transicional. El Fiscal General     de la nación
determinará criterios de priorización para el ejercicio de la acción penal,
salvo en los asuntos que sean de competencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz. Sin perjuicio del deber general del
Estado de investigar y sancionar las graves violaciones a los Derechos
Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la justicia
transicional, el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno
Nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios de selección
que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos
responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de
lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera
sistemática; establecer los casos, requisitos y condiciones en los que
procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en
los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas
alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la
pena; y autorizar la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de
todos los casos no seleccionados, siempre sin alterar lo establecido en
el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo.
La ley estatutaria tendrá en cuenta la gravedad y representatividad de los
casos para determinar los criterios de selección.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO
Artículo 4°. Deróguese
el artículo transitorio 67, introducido por el Acto Legislativo número 01 de
2012.
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
IGUAL
AL TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
(Proyecto Acto L.  002 y 003 de 2016)
Artículo 3°.
Vigencia.
El presente acto legislativo rige a partir de su
promulgación.
Artículo 3°.
Vigencia.
El presente acto legislativo rige a partir de su
promulgación.
Artículo 5°.
Vigencia
IGUAL
AL APROBADO EN LA COMISIÓN DE CÁMARA
IGUAL
AL APROBADO EN LA COMISIÓN DE CÁMARA
IGUAL
AL APROBADO EN LA COMISIÓN DE CÁMARA
IGUAL
AL APROBADO EN LA COMISIÓN DE CÁMARA
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-674/17
JUEZ CONSTITUCIONAL-Prudencia y auto control (self-restraint) en el ejercicio
de sus competencias (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE AUTOCONTENCION JUDICIAL-Concepto (Aclaración de voto)/PRINCIPIO
DE AUTOCONTENCION JUDICIAL-Finalidad (Aclaración de voto)
[L]a doctrina de la autocontención
judicial se orienta a limitar el grado de subjetivismo que puede acompañar las
decisiones de los jueces respecto a la extensión de sus ámbitos competenciales.
PRINCIPIO DE AUTOCONTENCION JUDICIAL-Consecuencias (Aclaración
de voto)
[S]i bien el principio de la autocontención judicial (self retraint) debe
orientar el ejercicio del control de constitucionalidad sobre las leyes, su
aplicación se torna imperativa en materia de la revisión judicial de los
llamados "vicios de competencia", por cuanto la Corte Constitucional
también es un órgano constituido, de suerte que no puede arrogarse los poderes
propios del poder constituyente primario.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION
POLITICA-Límites competenciales de la Corte Constitucional (Aclaración de
voto)
[R]esulta desacertado extrapolar las distintas técnicas de modulación de
los fallos de control de constitucionalidad de las leyes al juicio de
sustitución de la Constitución.
JUICIO
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Carácter excepcional (Aclaración
de voto)/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION EN CONTEXTOS DE TRANSICION-Carácter excepcionalísimo (Aclaración
de voto)
En conclusión: por regla general, en escenarios
transicionales la Corte debe abstenerse de realizar un test de sustitución; tal
competencia se encuentra reservada para supuestos verdaderamente dramáticos de
destrucción de los presupuestos sobre los cuales se edifica un Estado Social de
Derecho.
Control de constitucionalidad automático del Acto Legislativo 01
de 2017, "Por medio del cual se crea un título de disposiciones
transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la
construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras
disposiciones"
Magistrado Ponente:
Luis Guillermo Guerrero Pérez
EL PRINCIPIO DE AUTOCONTENCIÓN (SELF RESTRAINT)
EN LOS JUICIOS DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE REFORMAS A LA CARTA
POLÍTICA, COMO EXPRESIÓN DE LA DEMOCRACIA
Con profundo respeto por las sentencias proferidas por la Sala
Plena de la Corte Constitucional, aclaro el voto en relación con la decisión de
la Corte de declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2017, "en
los términos del Capítulo de conclusiones de la parte motiva de esta
providencia". Sustento mi postura en las siguientes razones:
1. La marcada importancia del principio de la autocontención (self restraint) en los juicios de
constitucionalidad en materia de reformas a la Carta Política
El ejercicio de un control de constitucionalidad por vicios de
competencia en materia de reformas a la Carta Política comporta la insoslayable
aplicación del principio de la autocontención judicial (self restraint).
Las tensiones derivadas del reparto de competencias entre el
legislador, en este caso el constituyente derivado, y los Tribunales Constitucionales,
han sido resueltas por la jurisprudencia foránea acudiendo a principios tales
como la autocontención judicial (judicial self-restraint), las
"cuestiones políticas" (political questions), entre otras. Ese
concepto hace referencia a que los miembros de las Cortes Constitucionales
deben restringir el poder de las Corporaciones a las que pertenecen, cuando son
inexistentes los límites externos.
En términos generales, según el texto clásico de Thayer, la
autocontención judicial configura una limitante competencial de las decisiones
adoptadas por cada uno de los poderes públicos del Estado[1052].
Más recientemente, Posner[1053]
entiende la autocontención judicial en términos de antónimo del vocablo "activismo
judicial" (judicial activism). El autor propone las siguientes
consecuencias de ese concepto, las cuales se traducen en límites al ejercicio
de la función judicial:
•
Identificación de las posibles consecuencias
institucionales que podría traer el ejercicio de un poder judicial excesivo;
•
El funcionario jurisdiccional no admitirá que
sus decisiones se produzcan con el fin de posicionar sus posturas políticas;
•
El juez debe ser cauteloso y prudente en sus
providencias cuando en ellas se discutan sus posiciones personales y políticas[1054];
•
El funcionario judicial debe evitar los fallos
que impliquen creación de derecho o normas de rango constitucional; y,
•
El juez debe ser consciente de las
competencias que la Constitución asignó y su papel en el sistema político del
Estado. Así mismo, debe respetar los ámbitos competenciales de las otras ramas
del poder público[1055].
Históricamente, la doctrina de la autocontención judicial fue
creada por la Corte Suprema de los Estados Unidos para delimitar los ámbitos de
aplicación de la judicial review en las decisiones adoptadas por otros
órganos estatales[1056].
Dicha garantía se concreta mediante una abstención del juez constitucional de
asumir el examen de asuntos que desbordan sus competencias.
En concreto, la Corte Suprema de Justicia norteamericana ha
utilizado el concepto de autolimitación judicial en dos hipótesis. De un lado,
ese Tribunal ha empleado esa doctrina para rechazar su jurisdicción sobre los
temas relativos a la "doctrine of political question", que
significa desechar los casos que implican una pregunta política y no jurídica.
De otro lado, dicha Corporación ha aplicado la autolimitación cuando ha
decidido declarar una ley inválida, siempre que vulnera claramente una norma de
la Constitución[1057].
Según Roche, las técnicas de la judicial self-restraint pueden
ser de naturaleza procedimental o sustantiva. Se estará ante la primera cuando
se evite avocar conocimiento, in limine, de temas que estén por fuera de
su competencia; será la segunda, en los supuestos en que el juez entienda que
no se está ante un tema de carácter judicial.[1058]
En pocas palabras, la doctrina de la autocontención judicial se
orienta a limitar el grado de subjetivismo que puede acompañar las decisiones
de los jueces respecto a la extensión de sus ámbitos competenciales.
En la misma dirección, esta Corte en sentencia C-303 de 2010, con
ocasión del examen de una demanda de inconstitucionalidad por vicios de
competencia contra la "Reforma Política" de 2009, consideró lo
siguiente:
"El ejercicio de esa competencia exige de la Corte una
actividad cuidadosa, guiada en todo caso por la autorrestricción judicial, que
permita cumplir simultáneamente con tres objetivos: (i) salvaguardar la
identidad de la Constitución de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que
transformen sus ejes definitorios; y (ii) permitir que la Carta se adapte a los
cambios socio políticos más trascendentales, mediante el uso de los mecanismos
de reforma que prevé el título XIII de la Constitución, esto como condición
para la supervivencia del ordenamiento constitucional ante la dinámica propia
de las sociedades contemporáneas; y (iii) evitar, de forma estricta, que el
juicio de sustitución se confunda con un control material de las reformas
constitucionales, tarea que en modo alguno hace parte de las competencias de la
Corte. "
En el mismo sentido, en sentencia C-1040 de 2005, el Tribunal
Constitucional se pronunció sobre los límites que tiene el ejercicio de un
control de constitucionalidad sobre vicios de competencia:
"La Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para
orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el
subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección,
esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método que ha de
aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta,
aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes ".
El ejercicio del control de constitucionalidad por vicios de
competencia exige que los jueces apliquen el principio de autocontención (self
restraint), con miras a:
•
Permitir que la Constitución pueda ajustarse a
los cambios sociales, políticos, económicos y culturales;
•
Evitar que las mayorías prefieran acudir a
vías extraconstitucionales para reformar, o incluso destruir, la Carta
Política; e,
•
Impedir que el juicio de sustitución sea
percibido por los ciudadanos como el ejercicio de un control material, o
incluso político, sobre las reformas a la Constitución.
En conclusión: si bien el principio de la autocontención judicial (self
retraint) debe orientar el ejercicio del control de constitucionalidad
sobre las leyes, su aplicación se torna imperativa en materia de la revisión
judicial de los llamados "vicios de competencia", por cuanto
la Corte Constitucional también es un órgano constituido, de suerte que no
puede arrogarse los poderes propios del poder constituyente primario.
2. La ausencia de competencia de la Corte para fijar
condicionamientos a la voluntad de los constituyentes primario o derivado
Hans Kelsen defendió la creación de un Tribunal Constitucional
encargado de defender la Carta Política frente a las extralimitaciones del
legislador. En sus palabras:
"no es, pues, con el propio parlamento con quien hay que
contar para hacer efectiva su subordinación a la Constitución...una
Constitución que carezca de la garantía de la anulabilidad de los actos
inconstitucionales no es una Constitución plenamente obligatoria, en sentido
técnico"[1059].
En el pensamiento kelseniano, el juez constitucional era concebido
como un "legislador negativo", es decir, mientras que el
Parlamento ejercía la función de dictar las leyes, el Tribunal Constitucional
se limitaba a anular aquellas que fueran contrarias a la Constitución. Y agrega
Kelsen que mientras que la labor del Parlamento es de libre creación, "aquella
del legislador negativo, de la jurisdicción constitucional está, por el
contrario, absolutamente determinada por la Constitución".[1060]
En este orden de ideas, el origen de la justicia constitucional se
haya en la necesidad de garantizar la supremacía e integridad de la Carta
Política frente a los abusos del legislador, y no en relación con el
constituyente derivado. Lo anterior por cuanto, al igual que sucede con el
Parlamento, el Tribunal Constitucional es un órgano constituido y no
constituyente. La anterior conclusión resulta ser aún más evidente cuando un
juez constitucional pretende revisar la obra del constituyente primario, es
decir, del pueblo mismo, del cual dimana su autoridad. De tal suerte que en un
sistema democrático de gobierno, a la Corte Constitucional le está vedado
entrar a sustituir, suplantar o incluso "modular" la voluntad
popular, vertida en un acto reformatorio del Texto Fundamental.
La praxis de los diversos Tribunales Constitucionales creados
después de la Segunda Guerra Mundial evidencia la necesidad de introducir
ciertos matices al modelo kelseniano de defensa judicial de la Constitución, en
el sentido de admitir la posibilidad de la adopción de sentencias
interpretativas, en las cuales el juez constitucional fija el sentido y alcance
de una ley, con el fin de evitar su declaratoria de inconstitucionalidad. El
ejercicio de tal competencia, antes que invadir los ámbitos competenciales del
Parlamento, se encamina a preservar el principio democrático. De igual manera,
con miras a evitar traumatismos e inseguridad jurídica, se admite que los
Tribunales Constitucionales determinen los efectos en el tiempo de sus fallos.
Como puede advertirse, las diversas técnicas de modulación de los
efectos de los fallos empleadas por el Tribunal Constitucional alemán, la Corte
Constitucional italiana[1061],
el Consejo Constitucional francés, y la propia Corte Constitucional colombiana,
encuentran su justificación en el principio de preservación del derecho y en
consideraciones de seguridad jurídica. Todo ello, se insiste, en relación con
la obra del legislador, más no de aquella del constituyente.
En conclusión: resulta desacertado extrapolar las distintas
técnicas de modulación de los fallos de control de constitucionalidad de las
leyes al juicio de sustitución de la Constitución.
3. Carácter excepcionalísimo del juicio de sustitución en
escenarios transicionales
El llamado "juicio de sustitución" siempre debe
ser empleado de forma excepcional por las siguientes razones:
•
El elevado riesgo de subjetivismo judicial al
momento de identificar los "elementos definitorios" de la
Constitución de 1991;
•
La salvaguarda de la voluntad de los
constituyentes derivado y originario;
•
El peligro de petrificar instituciones;
•
La Constitución de 1991, a diferencia de
algunos Textos Fundamentales europeos de posguerra, no contiene cláusulas
pétreas, es decir, disposiciones que escapan al poder de reforma del
constituyente derivado;
•
En la teoría clásica de Sieyès[1062],
el poder constituyente originario no está sujeto a límites jurídicos, y
comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder político de los
asociados;
•
El ejercicio excesivo del juicio de sustitución
puede llevar a que las mayorías acudan a vías no institucionales, con miras a
modificar, corregir o actualizar un modelo constitucional vigente[1063].
Adicionalmente, dicha Carta Política no resultaría ser verdaderamente
democrática, "puesto que aunque formalmente se exprese que la soberanía
está en el pueblo, se impide su reforma mediante canales institucionales
democráticos como el Congreso"[1064].
En escenarios de justicia transicional, la realización del
referido juicio es aún más excepcional por cuanto:
•
Los instrumentos de carácter transicional
(vgr. Comisiones de la Verdad, Tribunales Especiales, etcétera) son mecanismos
carentes de vocación de permanencia;
•
La puesta en marcha de tales instrumentos,
cuyo objetivo es la consecución de la paz, por lo general, genera tensiones con
la institucionalidad preexistente, es decir, aquella creada por la
Constitución; y,
•
Los principios esenciales de una Constitución
pueden sufrir una cierta alteración o afectación en escenarios transicionales,
razón por la cual se torna imperioso introducir un test de proporcionalidad en
aquel de sustitución.
Tomando en consideración las particularidades que ofrece el diseño
del control de constitucionalidad adoptado en el Acto Legislativo 01 de 2016,
el ejercicio del juicio de sustitución en este escenario transicional es aún
más delicado, tomando en cuenta:
•
La inexistencia de cargos de
inconstitucionalidad por vicios de competencia y, correlativamente, la carencia
de un debate abierto y democrático sobre la constitucionalidad de una
determinada normatividad;
•
La correlativa realización de un juicio de
sustitución de oficio, lo cual acrecienta el riesgo de decisionismo judicial;
y,
•
Los efectos de la cosa juzgada constitucional,
ya que se trata de un control de constitucionalidad integral y definitivo.
En conclusión: por regla general, en escenarios transicionales la
Corte debe abstenerse de realizar un test de sustitución; tal competencia se
encuentra reservada para supuestos verdaderamente dramáticos de destrucción de
los presupuestos sobre los cuales se edifica un Estado Social de Derecho.
Piénsese, por ejemplo, en la creación de una institucionalidad transicional
facultada para inaplicar las más elementales garantías procesales, o que cuente
con competencias legislativas que rivalicen con aquellas del Congreso de la
República, o en últimas, órganos ad hoc, carentes de toda legitimidad
democrática, que suplanten las funciones constitucionales atribuidas a diversas
autoridades públicas.
4. El caso concreto
La Corte en sentencia C-674 de 2017 realizó el control de
constitucionalidad automático e integral del Acto Legislativo 01 de 2017, "Por
medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una
paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones".
En la parte resolutiva del referido fallo, algunas disposiciones
fueron declaradas inexequibles; las demás fueron encontradas ajustadas a la
Constitución "en los términos del Capítulo de conclusiones de la parte
motiva de esta providencia". Se trata de un condicionamiento
extremadamente amplio, de muy difícil compresión y, desde una perspectiva de
técnica constitucional, incorrecto.
Una revisión de los numerosos fallos de constitucionalidad que ha
proferido la Corte Constitucional a lo largo de su historia evidencia que los
fallos de exequibilidad condicionada ofrecen las siguientes características:
•
Su declaratoria es excepcional. La Corte Constitucional suele abstenerse de emplear la técnica de
los fallos de exequibilidad condicionada, en pro de la seguridad jurídica y la
preservación de la claridad acerca de cuál es ordenamiento jurídico aplicable;
•
Supuestos. Los
fallos condicionados se aplican cuando: (i) La Corte al adelantar el juicio de
constitucionalidad sobre una disposición normativa o texto legal, encuentra que
de ellos se derivan varias interpretaciones de las cuales sólo una resulta
conforme a la Constitución y, por tal razón, decide mantenerla como parte del
ordenamiento jurídico bajo ese entendido, y (ii) El juez constitucional decide
expulsar la interpretación que es contraria a la Carta, pero manteniendo en el
ordenamiento jurídico la disposición cuya constitucionalidad fue cuestionada.
Como puede advertirse, el recurso a los fallos de exequibilidad
condicionada presupone que la Corte declare la conformidad con la Carta
Política de una determinada interpretación de la norma legal acusada. De allí
que en la parte resolutiva del fallo se declare la exequibilidad de la norma,
bajo determinada comprensión de la misma.
Por el contrario, condicionar numerosas disposiciones de un Acto
Legislativo a lo afirmado en la parte motiva del fallo, resulta a todas luces
antitécnico y genera una enorme inseguridad jurídica sobre la vigencia de una
reforma constitucional.
En pocas palabras, la Corte Constitucional, en tanto órgano
constituido, no puede arrogarse la voluntad del constituyente, sea derivado u
originario, acudiendo al expediente de los fallos de exequibilidad
condicionada. Tal proceder, paradójicamente, comporta una sustitución de elementos
fundamentales de la Carta Política de 1991, en especial, aquellos de la
supremacía constitucional y la separación de poderes.
En estos términos dejo expuestas las
razones que soportan mi aclaración de voto,
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Y DEL
MAGISTRADO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
A
LA SENTENCIA C-674/17
Ref.: Revisión de constitucionalidad del Acto
Legislativo 01 de 2017 “por medio del cual se crea un título de disposiciones
transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la
construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”
Magistrado
Ponente
Luis Guillermo Guerrero Pérez
Con el respeto acostumbrado a las
sentencias adoptadas por la Corte, salvamos parcialmente el voto respecto de lo
decidido por la Sala Plena en el fallo C-647 de 2017 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez), el cual declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de
2017, con excepción de los apartados declarados inexequibles, identificados en
la parte resolutiva de dicha decisión.  Manifestamos nuestro desacuerdo
con lo decidido respecto del aparte final del artículo transitorio 13 del Acto
Legislativo, con base en los siguientes argumentos:
1. El artículo transitorio 13 de la
mencionada enmienda constitucional determina, entre otros aspectos, que las
sanciones aplicables por la jurisdicción especial para la paz podrán ser
propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los
términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y el listado de sanciones del
subpunto 5.1.2. del Acuerdo Final.
Para justificar este último apartado y de
cara a la evaluación sobre su validez, la mayoría consideró que la norma se
ajustaba a la Constitución en tanto no la sustituía. Sostuvo como única razón
que la remisión al Acuerdo Final significaba la “incorporación al
ordenamiento jurídico” de los numerales mencionados en la norma, ello no
desconocía “los elementos medulares del sistema constitucional, pues aunque
el Acuerdo Final por sí solo carece de fuerza vinculante, el constituyente
secundario sí se encontraba habilitado para materializar su contenido, bien sea
reproduciendo o desarrollando sus contenidos, o bien sea dotando de fuerza
normativa algunos de sus puntos, como justamente ocurrió con el artículo
transitorio 13.”
2. Consideramos que este argumento no solo
es insuficiente, sino que desconoce tanto el contenido mínimo y estructural de
los principios de separación de poderes y democrático, como el andamiaje
institucional previsto para la implementación normativa del Acuerdo Final.
En cuanto a lo primero, debe partirse de la
base, pacífica en la jurisprudencia constitucional, de que el Acuerdo Final es
un documento político, no normativo, que contiene una política pública
vinculante para el presidente y el grupo armado ilegal que suscribe dicha
convención con el fin de finalizar en conflicto y transitar hacia la paz.  Esto
sin perjuicio de lo previsto en el Acto Legislativo 2 de 2017, disposición que
confiere a determinados contenidos del Acuerdo la condición de parámetros de
interpretación y referentes de desarrollo y validez de las normas de
implementación. En ese sentido, la Corte ha sido concluyente en su
jurisprudencia acerca de (i) la ausencia de carácter normativo del Acuerdo
Final; y (ii) la necesidad de hacer uso de los procedimientos legislativos,
ordinario u especial, como mecanismos jurídicos imperativos para la vigencia
jurídica de los contenidos del Acuerdo.
A partir de estas premisas, la Corte ha
establecido en su jurisprudencia que “el Acuerdo Final no tiene un valor
normativo per se, lo que significa que ex ante de la activación de los
mecanismos de implementación y desarrollo, como política de Gobierno vincula al
Gobierno Nacional y lo obliga a impulsar su implementación. Sin embargo, a
partir del Acto Legislativo 02 de 2017, los contenidos del Acuerdo Final que
correspondan a normas de derecho internacional humanitario y a derechos
fundamentales consagrados en la Constitución serán parámetros de interpretación
y referentes de desarrollo y validez de las normas de implementación de lo
pactado, con sujeción al ordenamiento constitucional. Igualmente, a partir de
ese acto legislativo el Acuerdo se adopta como política de Estado, de manera
que todos los órganos, instituciones y autoridades del Estado, se encuentran
comprometidos con su desarrollo e implementación de buena fe, y por tanto,
cualquier desarrollo del mismo debe tener por objeto su cabal cumplimiento y
guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, espíritu y principios. Por
la misma razón de su reconocimiento como política de Estado, teniendo en cuenta
su refrendación y a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, se dispuso que
rigiera durante los tres periodos presidenciales siguientes. || De ese
modo, y como se ha enfatizado en esta providencia, para la incorporación
normativa al derecho interno del Acuerdo Final, se requerirá de la activación
de los mecanismos de producción normativa fijados en la Constitución y la Ley.
Todo lo anterior, enfatizando la obligación de las autoridades del Estado de
contribuir, de buena fe, a la implementación del Acuerdo Final, en cuanto
política de Estado, dentro del marco de sus competencias constitucionales y
legales.”[1065]
3. Ahora bien, en lo que refiere al segundo
aspecto, contra de la conclusión anterior podría plantearse, como lo hace la
mayoría, de que las previsiones del Acuerdo relativas a las penas imponibles a
la JEP sí fueron implementadas normativamente, al punto que son incluidas en la
reforma constitucional objeto de examen en esta oportunidad.  Sin embargo,
consideramos que esta conclusión deja de tener en cuenta, como también lo ha
señalado la Corte, que una de las condiciones para la validez de las normas de
implementación del Acuerdo, en tanto previsiones insertas en un proceso de
justicia transicional, es que las mismas estén precedidas de un genuino debate
democrático, el cual no puede ser supuesto o simplemente omitido.
Precisamente por esta razón, esta
Corporación declaró la inconstitucionalidad de los literales h) y j) del
artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016, en cuanto impedían a las cámaras
introducir modificaciones a los proyectos de ley o de reforma constitucional de
implementación del Acuerdo Final, sin contar con el aval del Gobierno
Nacional.  Sobre el particular se consideró que una restricción de esta
naturaleza sustituía el principio de separación de poderes, al (i) afectar
desproporcionadamente la competencia deliberativa del Congreso, consustancial a
su función constitucional; y (ii) subordinar dicha actividad a la decisión del
Ejecutivo, puesto que al exigirse el aval para cualquier modificación se
limita, también de forma desproporcionada, la autonomía del Congreso.  Para
sustentar esta última conclusión, la Corte señaló que la “conformación de la
voluntad democrática de las cámaras, según se ha explicado, pasa necesariamente
por la comprobación acerca de la existencia de posibilidades de deliberación y
la eficacia material del voto de los congresistas, a través del cual expresan
su voluntad, amparada por la legitimidad democrática que se deriva de la
representación popular. En el caso analizado, la exigencia del aval lleva a
que, dentro de la práctica parlamentaria, la inclusión de modificaciones a la
iniciativa dependa exclusivamente de la voluntad del Gobierno. Inclusive, esta
circunstancia también incide profundamente en la capacidad de deliberación,
pues ante la exigencia del aval las mesas directivas optarán por centrar el
debate respecto de aquellas proposiciones que cuenten con el apoyo
gubernamental, puesto que en, relación con las demás, la discusión sería inane,
habida cuenta que no incidirían en la definición del texto del proyecto
respectivo.”[1066]
4. Analizado el procedimiento legislativo
adelantado, no se evidencia que el Congreso haya deliberado, de forma
específica, en relación con la materia relativa a la implementación normativa
del listado de sanciones de que trata el subpunto 5.1.2. del Acuerdo Final[1067].
Y en este caso consideramos que era necesario, so pena de afectar
desproporcionadamente el principio democrático.
Aceptamos que son válidas, de manera
general, las remisiones normativas que realice el Legislador, incluso en
ejercicio de su función constituyente.  Sin embargo, una condición ineludible
para la validez de tales remisiones es que se trate de una norma jurídica
vigente, pues de lo contrario se estaría incorporando al orden legal o
constitucional, según el caso, un precepto que no ha contado con previa
deliberación legislativa, lo cual configura una sustitución del principio
democrático representativo, el cual constituye un eje definitorio de la
Constitución, según lo define la jurisprudencia de esta Corte[1068].  Esto más
aún cuando, como sucede en el presente caso, que el contenido al cual se remite
subordina el resto de la disposición. Ello en razón a que expresamente prevé
que las sanciones se impondrán en todos los casos, conforme a los términos del
mencionado aparte del Acuerdo Final, los cuales, se insiste, no fueron objeto
de consideración alguna por el Congreso.
5. Debe establecerse, en el mismo sentido, que
la posibilidad de transferir a autoridades diferentes al Congreso la cláusula
general de producción legislativa ha sido considerado por la Corte como una
sustitución del principio democrático.  Esta fue la situación analizada en la sentencia
C-1040 de 2005[1069],
la cual decidió una demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo
02 de 2004, que modificó la Carta Política a fin de permitir la reelección
presidencial.  La enmienda constitucional incluía una disposición que confería
al Consejo de Estado la competencia para regular transitoriamente lo relativo a
las garantías electorales en el marco de la reelección, en caso de que el
Congreso no lo hiciese en el término previsto para el efecto.
En criterio de la sentencia en comento “esa
atribución al Consejo de Estado supone una sustitución parcial y temporal de la
Constitución consistente en que durante el tiempo en que dicho legislador
extraordinario adopte a su arbitrio las normas obligatorias para todos los
ciudadanos, la Constitución dejará de ser suprema. Las eventuales decisiones
puntuales en casos concretos que quizás pueda llegar a adoptar algún juez, por
vía de la acción de tutela o de la aplicación de la excepción de
inconstitucionalidad, representan posibilidades remotas y en cualquier caso son
manifiestamente inocuas frente al hecho de que las elecciones presidenciales se
habrán de realizar bajo la égida de las determinaciones que adopte el
legislador extraordinario y temporalmente supremo. Entonces la supremacía de la
Constitución, expresión máxima de la soberanía inalienable del pueblo, es
reemplazada por algo integralmente diferente, o sea, por la soberanía
transitoria del legislador extraordinario sin origen, composición o
funcionamiento democráticos.”
Consideramos que este argumento puede
válidamente extenderse al aparte del artículo 13 transitorio.  En virtud de esa
disposición y por fuera del necesario debate democrático, se confiere carácter
normativo y subordinante a un contenido del Acuerdo Final, sin que se hubiese
cumplido con el trámite legislativo, bien sea de carácter ordinario o especial.
De esa manera, se genera un espacio de suspensión tanto de las competencias del
Congreso, como del principio democrático representativo, al incluirse normas en
el ordenamiento que se tornan vinculantes para todos los ciudadanos y que no
han sido discutidas y aprobados a través los cauces respectivos.
Esto incluso bajo la comprobación que uno
de los aspectos centrales del Acuerdo Final es, precisamente, la fijación de un
procedimiento legislativo especial para su implementación, lo cual supone
necesariamente el reconocimiento de la asignación de competencias y poderes que
respecto de la producción normativa determina la Constitución.  En el caso
analizado, el resultado práctico es que los criterios generales y subordinantes
de las sanciones de la JEP fueron definidos exclusivamente en el marco de la
negociación de paz y sin la concurrencia de la voluntad democrática expresada
por el Congreso o por el Pueblo, comprendida desde una perspectiva material, la
cual no se agota con una simple remisión a textos que, se insiste, no tienen
naturaleza normativa.
6. En conclusión, consideramos que el
aparte mencionado sustituía tanto el principio democrático representativo, como
también la separación de poderes, al conferir carácter normativo a una política
que solo vincula al Presidente de la República, en su condición de titular del
poder de negociación de acuerdos de paz.  Como la mayoría llegó a una
conclusión concuerda, salvamos el voto respecto de ese preciso particular.
Estos son los motivos de nuestro disenso
parcial.
Fecha ut supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-674/17
Ref. Expediente RPZ-003. Revisión automática del Acto
Legislativo 01 de 2017 “por medio del cual se crea un título de
disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto
armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras
disposiciones”
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional (en adelante, “la Corte”), me permito aclarar mi posición sobre
los argumentos planteados en la sentencia C-674 de 2017 (en adelante,
“sentencia C-674/17”) acerca de la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de
2017 (en adelante, “AL 01/17”). Específicamente, me referiré a dos cuestiones
generales: (i) la metodología de análisis en casos relacionados con la doctrina
de la sustitución de la Constitución Política de 1991 (en adelante, “la
Constitución”); (ii) la importancia de lo decidido por la Corte en la sentencia
indicada; y (iii) ciertos aspectos específicos de la decisión adoptada con
relación con el AL 01/17.
I.
Con relación a la doctrina de la
sustitución de la Constitución y su aplicación en el caso concreto
1.
Sobre la cuestión de la doctrina de la sustitución de la Constitución,
considero importante realizar tres precisiones a las consideraciones de la
sentencia C-674/17: una relacionada con una propuesta que se hace en esta
sentencia para variar la metodología aplicada por la Corte para emprender este
tipo de análisis, otra relacionada con el tipo de decisión que puede tomar la
Corte fruto de tal estudio, y una más acerca de la caracterización de uno de
los pilares esenciales de la Constitución.
a.
Criterios propuestos en la
sentencia C-674/17 para identificar la intensificación del análisis de
sustitución de la Constitución
2.
En la sentencia C-674/17, la Corte reafirmó su jurisprudencia sobre el
alcance de su competencia para revisar reformas constitucionales. De acuerdo
con esta, cuando el numeral 1° del artículo 241 de la Constitución sostiene que
la Corte limitará su competencia a la revisión de los actos reformatorios de la
Constitución “sólo por vicios de procedimiento en su formación” la
habilita para juzgar el trámite que se surtió para dar lugar a él y la
competencia del órgano que la aprobó.
3.
En oportunidades anteriores he indicado que, pese a que esta doctrina
surgió hace ya casi dos décadas (con la aprobación de la sentencia C-551 de
2003), la metodología que se ha creado para analizar la competencia del órgano
que reforma la Constitución sigue siendo hasta cierto punto imprecisa, lo cual
da lugar a un margen de indeterminación[1070].
Esto es especialmente sensible pues el acto sujeto a control es una reforma
constitucional, lo que supone que se ha cumplido uno de los procedimientos rigurosos
que la Constitución estableció para cambiarla. Por ello, en oportunidades
anteriores he llamado la atención para que, mientras el tiempo y la reflexión
nos ayudan a avanzar en la decantación de este difícil y delicado asunto, la
Corte debe acercarse con especial prudencia y auto restricción (self-restraint)
a las decisiones en las que esta discusión surja, en aras de no convertir un
control jurídico en un control político o de conveniencia, desafiando en
últimas a los titulares del poder de reforma.
4.
La sentencia C-674/17 es importante en el desarrollo de la doctrina de
la sustitución de la Constitución, pues plantea algunos criterios que pretenden
identificar cuándo la Corte debe realizar un análisis más o menos estricto de
una reforma constitucional demandada mediante acción de inconstitucionalidad.
Así, dijo la Corte que la intensidad de este control debe graduarse con base en
tres criterios: (i) debido al contenido, de tal forma que el control
será más estricto cuando la reforma constitucional se refiere a la parte
dogmática de la Constitución y menos estricto cuando tenga relación con la
parte orgánica de ella; (ii) debido a la permanencia, de tal manera que
si la vigencia de una reforma constitucional es indefinida el escrutinio de la
Corte debe ser más riguroso, a diferencia de lo que sucedería cuando se trata
de enmiendas constitucionales transitorias; y (iii) debido a la generalidad,
según lo cual las modificaciones generales a la Constitución deben ser
controladas con mayor intensidad que aquellas que se refieren a aspectos
específicos.
5.
Considero de la mayor importancia los esfuerzos de la Corte por avanzar
en la identificación de criterios que permitan brindar mayor certeza en el
estudio de reformas constitucionales que planteen la posible sustitución de la
Constitución. Sin desconocer los avances que la Corte ha pretendido realizar en
este sentido, creo que es posible seguir progresando en esta dirección. Con
todo, debo manifestar mis reservas sobre las tres ideas antes reseñadas.
Primero, la separación entre la parte dogmática y la orgánica de la
Constitución no es tan clara como se presupone, tal como lo muestra la propia
sentencia C-674/17: en ella se concluyó que la competencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz (en adelante, la JEP) sobre los terceros era
inconstitucional, por desconocer la garantía del juez natural, ingrediente que
hace parte del debido proceso. Adicionalmente, cabe la duda acerca de cuál es
la relación de este criterio con la doctrina de los “órganos
constitucionales”, utilizada especialmente en la sentencia C-373/16, en la
que se sostuvo que estos “adquieren una relevante posición institucional que
se traduce en la esencialidad de tales órganos para la estructura estatal que
el Constituyente originario concibe y plasma en el documento superior”[1071].
Finalmente, la distinción propuesta entre parte dogmática y orgánica no tiene
en cuenta si los temas mencionados en el artículo 377 de la Constitución tienen
alguna relevancia para efectos de la intensificación del control de
constitucionalidad sobre reformas constitucionales.
6.
Segundo, los criterios de permanencia y generalidad de las reformas
constitucionales plantean también dudas sobre si se trata de un cambio
jurisprudencial. Particularmente, no es claro cómo esta idea se relaciona con
la doctrina de la Corte en la que se admite que también se sustituye la
Constitución cuando ella se quebranta, entendiendo que ello sucede cuando se
aprueba una reforma constitucional “generalmente con el fin de incorporar
tratamientos diferenciados ad hoc, que buscan excluir determinadas personas o
supuestos de hecho de la vigencia de los postulados constitucionales”[1072].
7.
En suma, apoyo la intención de continuar avanzando en el establecimiento
de criterios objetivos que permitan seguir reduciendo el margen de
indeterminación del juicio de sustitución de la Constitución. Respaldo también
que se deje de lado la teoría de los órganos constitucionales como criterio
relevante para el análisis de la sustitución de la Constitución. Con todo,
considero que las consideraciones que la Corte explicó en la sentencia C-674/17
merecen un estudio detallado, que dé cuenta de la doctrina jurisprudencial
creada para analizar este tipo de cuestiones. A futuro, es menester que el
poder de reforma tenga claros los límites, esto es, certeza sobre la forma como
la Corte realiza los análisis de sustitución de la Constitución por vicios de
competencia en la aprobación de reformas constitucionales.
8.
Para ello, como lo sostuve en las aclaraciones de voto a las sentencias
C-373 de 2016 y C-630 de 2017, es importante distinguir entre los pilares
esenciales que informan el contenido de la Constitución y los diseños
institucionales específicos en los que ellos se manifiestan, así como evitar
regular de forma comprehensiva y detallada el contenido de los pilares, pues
ello tendrá como consecuencia la ampliación de los límites competenciales de
los poderes de reforma.
b.
Improcedencia de condicionar la
exequibilidad de reformas constitucionales
9.
En distintos apartados de la sentencia C-674/17 se utiliza un lenguaje
similar al de las sentencias de exequibilidad condicionada. Doy a continuación
el ejemplo más destacado en ese sentido:
“la Corte declarará la
constitucionalidad del artículo transitorio 5º del artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2017, pero sobre la base de que (i) para el funcionamiento de
la JEP debe preservarse el sistema de controles inter orgánicos establecido de
manera general en la Constitución,; (ii) tanto el Secretario Ejecutivo como el
Presidente de la JEP deben actuar de conformidad con los principios que rigen
la función pública; (iii) el Secretario Ejecutivo se encuentra sometido al
régimen ordinario de responsabilidad fiscal, disciplinaria y fiscal, y por
ende, no le es extensivo el fuero estatuido de manera general para los
magistrados de las altas corporaciones judiciales; (iv) las funciones
jurisdiccionales atribuidas en el Acto Legislativo 01 de 2017 al Secretario
Ejecutivo, únicamente podrán ser ejercidas por éste hasta cuando comience a
funcionar la JEP”.
10.
Las decisiones de exequibilidad condicionada (y, salvo circunstancias muy
excepcionales, en general todas las sentencias moduladas) son inaplicables
tratándose del control constitucional de reformas constitucionales, por la
especial tensión que ello puede significar con relación a las facultades del
poder de reforma[1073].
Por ejemplo, las sentencias de exequibilidad condicionada implican que existen
dos o más interpretaciones plausibles de una norma, pero solo una de ellas es
ajustada a la Constitución, por lo que la Corte identifica tal interpretación y
esta se entiende incorporada a la norma revisada. Admitir entonces la
procedencia de la exequibilidad condicionada respecto de reformas
constitucionales implica aceptar que la Corte pueda agregar a su texto una
única interpretación admisible. Es cierto que la Corte puede interpretar la
Constitución, por ser la “guardiana de [su] integridad y supremacía”,
pero debe hacerlo a través de sentencias, no a través de adiciones directas al
texto constitucional.
c.
El autogobierno judicial como
parte esencial de la Constitución
11.
En la sentencia C-674/17 la Corte reiteró lo establecido en la sentencia
C-285 de 2016 en relación con el autogobierno judicial como parte esencial de
la Constitución. En esta última, se sostuvo que el mencionado concepto tiene
distintas características, siendo una de ellas una exigencia orgánica: las
instancias que conduzcan administrativamente a la Rama Judicial deben ser
endógenas a ella, pero separadas funcionalmente de quienes ejercen funciones
jurisdiccionales. Esta misma tesis es reiterada en la sentencia C-674/17 y
conducen a la Corte a afirmar que “las funciones que desde un punto de vista
sustantivo tienen una naturaleza y un contenido jurisdiccional fueron asignados
a la Secretaría Ejecutiva de la JEP tienen un carácter transitorio y que, por
tanto, las atribuciones correspondientes sólo pueden ser ejercidas hasta que
dicha instancia entre en funcionamiento”.
12.
Esta caracterización del autogobierno judicial me parece equivocada,
como lo expliqué con detalle en el salvamento de voto a la sentencia C-285 de
2016. Por su relevancia para el caso concreto, sintetizaré los argumentos que
utilicé para defender mi postura.
13.
Los únicos preceptos de la Constitución que hacen referencia a la
administración de la Rama Judicial por parte de un órgano endógeno a ella,
conformado por personas elegidas por la Rama pero que no ejercen funciones
jurisdiccionales, son los que regulan el Consejo Superior de la Judicatura
(artículos 254 a 257). Consciente de esta limitación, la sentencia C-285 de
2016 intentó sustentar esta supuesta característica del órgano de
administración y gobierno de la Rama con fundamento en el principio de
separación de poderes. No obstante, se trata de un argumento equivocado, ya que
este principio rige las relaciones entre las distintas ramas del poder público
y no la distribución de funciones al interior de cada rama.
14.
La
sentencia C-285 de 2016 trató de desprender esa separación funcional de los
funcionarios del órgano de administración y gobierno de la Rama Judicial del
carácter instrumental que tiene la administración de justicia o de la
independencia judicial. No obstante, esa separación funcional no se desprende
de dicho carácter, por cuanto no es válido asumir que solo funcionarios
elegidos por miembros de la Rama Judicial pueden representar a la Rama en su
conjunto y abogar por sus necesidades. Tampoco esa separación se desprende
necesariamente de la independencia judicial, ya que es posible pensar en
diseños institucionales que permitan la participación de un juez en ejercicio en
un sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial sin que ello lo
faculte para incidir en el contenido de las decisiones que toman los demás
jueces. En efecto, no es claro que el doble rol de juez y miembro del sistema
de administración y gobierno de la Rama Judicial dé mayor posibilidad de
afectar de manera negativa la independencia judicial de lo que lo haría una
persona que sin ser juez perteneciera a dicho sistema.
15.
Se
observa de esta forma que la sentencia C-285 de 2016 definió el parámetro de
control a aplicar sin referencias constitucionales suficientes y sin explicar
el carácter esencial que tal definición tiene en la Constitución Política. Ante
la falta de normas constitucionales y de argumentos que justifiquen la
definición que la Corte realizó en dicho fallo del autogobierno judicial, para
justificar su definición sobre este asunto, la Corte acudió a los rasgos del
Consejo Superior de la Judicatura, lo cual la lleva a una clara tautología: el
autogobierno judicial es definido a partir de algunos rasgos del Consejo
Superior de la Judicatura y el Consejo Superior de la Judicatura es considerado
una manifestación del autogobierno judicial.
16.
De
esta forma, al afirmar que determinada institución, por derivarse de un pilar
esencial de la Constitución, puede ayudar a definir cuáles son los principios
reguladores de dicho pilar, se corre el riesgo de incurrir en la equivocación
de convertir la regulación específica en parte del pilar y luego de ello,
advertir que la sustitución de la regulación implica que también fue sustituido
el pilar. Puesto en los términos del debate constitucional al que se refirió la
Corte en la sentencia C-285 de 2016, al utilizar el Consejo Superior de la
Judicatura para definir en qué consiste el autogobierno judicial, este Tribunal
permitió que características de este órgano se volvieran parte del autogobierno
judicial y se les diera por esa vía el estatus de inmodificables.
17.
Por
lo expuesto, considero que el precedente fijado por la Corte en la sentencia C-285
de 2016 debe ser abandonado. No comparto entonces que la sentencia C-674 de
2017 haya reiterado dicho pronunciamiento.
II.
Importancia de la
constitucionalización del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición
18.
El AL 01/17 continuó y profundizó una tendencia iniciada en el derecho
constitucional colombiano en el año 2012. En ese entonces, mediante el Acto
Legislativo 01 de ese año, se incorporó por primera vez en un texto
constitucional nacional la noción de la justicia transicional,
definiendo sus características, finalidades, mecanismos y herramientas. La
validez de esa reforma constitucional fue declarada mediante las sentencias
C-579 de 2013 y C-577 de 2014.
19.
El AL 01/17 se ocupó con especial detalle de definir los mecanismos y las
herramientas que implementaría el Estado colombiano en el proceso de transición
fruto del proceso de paz realizado con la guerrilla de las FARC-EP. De hecho,
esta reforma constitucional es la más extensa que ha tenido la Constitución
desde su expedición. Este dato en sí mismo no dice mucho respecto del impacto
que pueda tener en el diseño constitucional colombiano; muestra de ello es que
la práctica de la Corte indica que para el análisis de la sustitución de la
Constitución nunca ha sido relevante el tamaño de una reforma constitucional.
Con todo, sí da cuenta del objetivo que mediante ella se pretende. Al regular
con detalle los mecanismos de justicia transicional se busca lograr un adecuado
balance entre los derechos de las víctimas y la seguridad jurídica a los
combatientes, en un contexto internacional donde está presente el Estatuto de
Roma y el derecho penal internacional.
20.
El AL 01/17 definió los distintos mecanismos judiciales y
extrajudiciales del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición (en adelante, “SIVJRNR”), con lo cual se dio fundamento
constitucional a lo pactado en el punto 5 del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante,
“Acuerdo Final”). La constitucionalización detallada del SIVJRNR es de gran
importancia, por dos razones.
21.
Por un lado, el punto 5 del Acuerdo Final es el de mayor extensión
de los que lo componen, lo cual da cuenta de la centralidad que ocupó para las
partes en el proceso de paz. El lugar central que ocupó este punto para las
partes permite también entender la precisión con la que los lineamientos
generales de los mecanismos allí acordados fueron consignados en el AL 01/17.
Existía una preocupación de las partes negociadoras por definir de manera clara
el tratamiento jurídico que recibirían quienes hubieran tomado parte en el
conflicto armado, es decir, los compromisos jurídicos que asumirían y las
consecuencias derivadas de su cumplimiento y de su incumplimiento. En ese
sentido, el SIVJRNR cumple la importante función de definir la situación
jurídica de quienes tomaron parte en el conflicto armado, y
constitucionalizarlo (mediante el AL 01/17) contribuye a esa misma finalidad,
pues inviste a esa norma de la mayor estabilidad posible que una norma tiene en
el sistema de fuentes colombiano.
22.
Por otro lado, el SIVJRNR tiene también la finalidad de definir cómo, en
el marco de un proceso de transición, el Estado colombiano cumplirá su deber de
investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos,
garantizando así los derechos de quienes han sido sus víctimas. Con relación a
esta finalidad, la constitucionalización del SIVJRNR tiene dos efectos. El
primero de ellos es, nuevamente, dotar de estabilidad a los mecanismos e
instrumentos mediante los cuales se pretende asegurar que los derechos de las
víctimas se respetarán en el proceso transicional al que dio lugar el Acuerdo
Final. El segundo es que, al haber establecido el Acto Legislativo 01 de 2016
que las normas aprobadas mediante el Procedimiento Legislativo Especial serían
objeto de control de constitucionalidad automático y único, se aseguró que el AL
01/17 fuera objeto de un análisis de constitucionalidad que estudiara su
compatibilidad con la Constitución, incluyendo el análisis de los estándares
internacionales pertinentes que se incorporan a ella (vía bloque de
constitucionalidad). Esto se debe a que, en últimas, la justicia transicional,
si bien admite la creación de fórmulas aplicables específicamente al contexto
para el cual se crean, no suspende ni anula las obligaciones jurídicas
nacionales e internacionales que tienen los Estados en materia de combatir la
impunidad.
23.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte emprendió el análisis del SIVJRNR
teniendo en cuenta que agrupa una serie de mecanismos y herramientas que
pretenden contribuir al logro de una paz estable y duradera, pero sin asumir
que son válidos todos los acuerdos que se propongan en aras de lograr tal
finalidad. El logro de la paz es el objetivo más caro de la Constitución, pero
en todo caso las normas de implementación y desarrollo del Acuerdo Final (como
el AL 01/17) deben ser sometidas a una revisión que verifique su compatibilidad
con las obligaciones del Estado colombiano, como la de luchar contra la
impunidad y proteger los derechos de las personas en general y de las víctimas
en particular. De allí entonces que, a pesar de la enorme importancia del AL
01/17, la Corte no haya considerado que su función debía limitarse a
convalidarlo, sino que fue necesario contrastarlo con los límites que el bloque
de constitucionalidad impone al respecto.
III.
Cuestiones específicas sobre lo decidido
con relación al AL 01/17
24.
Quiero profundizar en la explicación de algunas de las decisiones
adoptadas por la Corte con relación al AL 01/17. Específicamente, me referiré
al régimen de condicionalidades y a la competencia para la investigación de los
terceros que hayan podido cometer delitos relacionados con el conflicto armado
interno.
a.
Precisiones en torno al régimen de
condicionalidades previsto en el AL 01/17
25.
El AL 01/17 indica que los distintos mecanismos del SIVJRNR estarán “interconectados
a través de relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y
mantener cualquier tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el
reconocimiento de verdad y responsabilidades” (artículo 1 transitorio del
artículo 1°). En la sentencia C-674/17, la Corte entendió que esta disposición
es de la mayor importancia para el proceso transicional colombiano, pues la
flexibilización de la obligación estatal de investigación, juzgamiento y
sanción se justifica únicamente si con ello se contribuye de forma decidida a
la realización de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la
reparación y la no repetición.
26.
En este sentido, la Corte explicó que el acceso y el mantenimiento de
los tratamientos penales especiales dependen de un “régimen de
condicionalidades”. En este sentido, indicó lo siguiente:
“la condicionalidad se
extiende tanto al acceso como al mantenimiento de todos los elementos
del régimen penal especial, de modo que las contribuciones a la verdad, a la
reparación integral a las víctimas y a la implementación de garantías de no
repetición son necesarias no solo para obtener el tratamiento penal
diferenciado, sino también para permanecer en él; y a su turno, el
incumplimiento de las condiciones no solo impide acceder a los tratamientos
diferenciales, sino que también implica la pérdida, no de la competencia de la
JEP, sino de los tratamientos especiales, con sujeción al principio de
gradualidad” (subrayas fuera del texto original).
27.
Con relación a este último punto, el de la gradualidad, la Corte explicó
su alcance en los siguientes términos:
“el régimen [de
condicionalidad] se estructura en función de los principios de proporcionalidad
y de gradualidad, en el sentido de que el nivel de contribución a la verdad, a
la reparación y a la no repetición determina, al menos parcialmente, la
magnitud de los beneficios susceptibles de ser otorgados, y en el sentido de
que la dimensión y la gravedad del incumplimiento de las condiciones determina
el alcance de la pérdida del tratamiento especial”.
28.
Teniendo en cuenta el régimen de condicionalidad y el de
gradualidad, es posible entonces que se pierdan los beneficios penales
previstos en el SIVJRNR. No obstante, tal pérdida de beneficios no es igual
ante cualquier incumplimiento de las condiciones de dicho sistema. En
consecuencia, debe precisarse que cuando la sentencia C-674/17 afirma que se
pueden perder todos los beneficios propios del régimen penal especial, no está
asumiendo que esto proceda por las mismas circunstancias. Ello se debe a que,
según establece el AL 01/17, la verificación del cumplimiento de estos
compromisos debe realizarse teniendo en cuenta el principio de gradualidad. Lo anterior se desprende de distintas disposiciones.
29.
En primer lugar, el artículo transitorio 13
del artículo 1° del AL 01/17 señala que las sanciones de la JEP estarán “siempre
en relación con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad” y,
en desarrollo de este parámetro, dispone que serán propias, alternativas u
ordinarias, remitiendo a los numerales 60, 61 y 62 del subpunto 5.1.2 del Acuerdo
Final para definir cada tipo de sanción. Dichos numerales reconocen la
gradualidad, al señalar que “En el caso de reconocimiento de verdad
y responsabilidad ante la Sala, las restricciones de los anteriores derechos y
libertades serán menores que en el caso de reconocimiento de verdad y
responsabilidad ante el Tribunal o que en el caso de no reconocimiento”.
30.
Igualmente, según lo consignado en el Acuerdo Final, esta clasificación
permite que las sanciones propias, dada su menor intensidad, estén reservadas
para quienes de manera pronta y honesta aporten verdad y reconozcan
responsabilidad ante la JEP; que las sanciones alternativas se apliquen a
aquellos que de manera tardía admitan su responsabilidad y aporten verdad; y
que las denominadas sanciones ordinarias estén reservadas para quienes han
optado por someterse a un juicio contradictorio o adversarial sin admitir su
responsabilidad por las conductas delictivas que se les atribuyen. Es preciso
recordar que, mientras que las sanciones propias se caracterizan por un fuerte
componente restaurativo y las alternativas cumplen una función esencialmente
retributiva, las ordinarias se rigen por los parámetros de la legislación penal
ordinaria, salvo en lo que tiene que ver con la duración de la pena, la cual
oscilará entre 15 y 20 años de prisión.
31.
Este particular diseño del sistema punitivo, concebido para estimular la
colaboración con los mecanismos de justicia transicional –judiciales y
extrajudiciales– que reúne el SIVJRNR, permite a la JEP graduar las sanciones
en función del nivel de cumplimiento de las condiciones que el sistema impone.
Es preciso indicar que, dado que el artículo 1 transitorio del artículo 1° del AL
10/17 señala que los condicionamientos operan como “incentivos para acceder
y mantener cualquier tratamiento especial de justicia”, el incumplimiento
de los compromisos propios del SIVJRNR puede tener consecuencias con
anterioridad a la imposición de la respectiva sanción o con posterioridad a
ella. Por lo tanto, quien habiendo recibido una sanción propia o alternativa
incumpla de manera grave alguna de las condiciones indicadas en la sentencia
C-674 de 2017 perderá los beneficios que apareja este tipo de sanciones, las
cuales podrán ser sustituidas por las ordinarias.
32.
En este sentido, entonces, la clasificación de las penas de la JEP
reconoce la gradualidad de la sanción a imponerse dependiendo del momento
procesal en el que se realice la contribución con la verdad.
33.
En segundo lugar, el artículo transitorio 12 del artículo 1° del AL
01/17, antes citado, otorga iniciativa legislativa a los magistrados de la JEP
para determinar “la forma de graduar en cada caso las consecuencias que
tales incumplimientos acarrean”, reconociendo así que la contribución a la
paz y a los derechos de las víctimas puede darse en grados diferentes, lo cual
justifica también un tratamiento penal distinto.
34.
En este sentido, se reconoce que cualquier incumplimiento no genera
automáticamente la misma consecuencia jurídica: la pérdida de todos
los beneficios en materia de tratamiento penal especial. Así, los magistrados
de la JEP podrán, en ejercicio de su función judicial, definir circunstancias
de incumplimiento grave, que den lugar a la aplicación de las consecuencias más
rigurosas (a saber: la pérdida del derecho a la aplicación de las sanciones
propias de la JEP y de las alternativas), así como las circunstancias que
constituyen incumplimiento menos grave, que puedan dar lugar a consecuencias
jurídicas menos rigurosas (como, por ejemplo, un aumento en la pena previamente
impuesta o a imponerse, sin la pérdida del beneficio de las sanciones propias).
Como se observa, las sanciones derivadas del incumplimiento de las condicionalidades
serán, por regla general, la pérdida de las sanciones propias y alternativas,
sin que ello implique dejar de estar sometido a la JEP. La expulsión de esta
jurisdicción solo procederá respecto de los desertores, pues ellos incumplen el
requisito mínimo que permite matizar el alcance de la obligación de persecución
de violaciones graves de derechos humanos, a saber: la dejación de las armas.
35.
El artículo transitorio 12 del artículo 1° del AL 01/17 señala que los
magistrados de la JEP podrán elaborar las normas procesales que la regirán, en
el que se incluyen los parámetros que utilizará la JEP para determinar el
cumplimiento de las condiciones sujetas a su competencia, para efectos de
determinar las sanciones correspondientes. Debe entenderse entonces que los
magistrados de la JEP deben incluir dentro de las normas de procedimiento un
mecanismo que, respetando el derecho a la defensa de los eventualmente
afectados, permita determinar la existencia de tales incumplimientos, su
magnitud y trascendencia, así como la consecuencia que les corresponda de
acuerdo con su gravedad, reservando la aplicación de las sanciones ordinarias
(en lugar de las propias o las alternativas) para los casos de incumplimiento
más grave.
36.
Para concluir, puede afirmarse que el reconocimiento de la graduación
del incumplimiento supone una aplicación del principio de ponderación, el cual
ha sido tenido en cuenta por la Corte Constitucional para analizar las
tensiones que se generan entre los principios de la paz y la justicia, por lo
que no se opone a los derechos de las víctimas y a la búsqueda de la paz.
b.
Régimen jurídico para la
investigación, juzgamiento y sanción de los terceros civiles responsables de
delitos cometidos en el marco del conflicto armado interno
37.
En la sentencia C-674/17, la Corte declaró la inexequibilidad de los
incisos 2 y 3 del artículo transitorio 16 del artículo 1° del AL 01/17, los
cuales establecían que la JEP tendría competencia para juzgar a los “terceros
que hubieran tenido una participación activa o determinante” en la comisión
de delitos no amnistiables. Precisó que esta decisión no generaba un escenario
de impunidad, por distintas razones. Primero, la jurisdicción ordinaria seguirá
siendo la competente para investigarlos y juzgarlos, y tendrá además la
obligación de priorizar sus procesos para que esto suceda de forma oportuna.
Segunda, podrán someterse voluntariamente a la JEP, pero sometidos a los mismos
incentivos y condicionalidades que aplican de forma general para todas las personas
que acuden frente a dicha jurisdicción, por lo que “no escapan a la lógica
de la obtención de beneficios en función de la contribución a la verdad, la paz
y la reparación”. Profundizaré sobre los fundamentos y el alcance de ambas
afirmaciones.
38.
Por un lado, con relación a la obligación de la justicia ordinaria de
priorizar las investigaciones contra los terceros por delitos cometidos en el
conflicto armado, debe precisarse que la declaratoria de inexequibilidad de los
incisos 2 y 3 del artículo transitorio 16 del artículo 1° del Al 01/17 se
produjo por la vulneración del pilar esencial del juez natural, por lo que
tiene como consecuencia únicamente precisar la jurisdicción competente y las
normas sustanciales aplicables para llevar a cabo los procesos penales
correspondientes. No significa entonces que no puedan ser investigados por tal
tipo de conductas.
39.
Además, la priorización de casos relacionados con graves violaciones de
derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario es un
asunto reconocido expresamente por el Acto Legislativo 01 de 2012, por lo que
es imperativo que la Fiscalía General de la Nación priorice su investigación.
Además, esta misma obligación que le corresponde a esta entidad tiene
fundamento en el deber del Estado colombiano de investigar, juzgar y sancionar
las violaciones graves a los derechos humanos, el cual constituye uno de los
pilares esenciales de la Constitución, como lo reconoció la Corte en la
sentencia C-579 de 2013, siendo reiterado en posteriores pronunciamientos.
Según esta obligación, el Estado debe investigar a todos los
responsables de tales violaciones, aunque se admite que en situaciones de
justicia transicional tal deber se limite a los máximos responsables. Esos
máximos responsables pueden incluir a personas que, sin haber sido miembros de
un grupo parte del conflicto armado, hayan participado o colaborado de forma
determinante en la realización de graves violaciones de derechos humanos.
40.
Una tercera razón apoya el deber de la Fiscalía General de la Nación de
darle prioridad a los procesos contra terceros civiles que puedan ser
responsables de violaciones de derechos humanos ocurridas en el conflicto
armado interno, a saber: el derecho a la igualdad de las víctimas. Si la justicia
ordinaria no actúa de manera decidida frente a terceros que hayan cometido
graves violaciones de derechos humanos se crearía una situación de desigualdad
entre las víctimas, pues algunas tendrían el derecho a que se realizaran
investigaciones exhaustivas y completas por las violaciones que padecieron,
mientras que otras no. Esto segundo sucedería en casos de violaciones graves de
derechos humanos y al derecho internacional humanitario que hayan sido
cometidas con participación o colaboración de terceros. En esa circunstancia,
el Estado habría tomado una importante medida para investigar a los
combatientes que hubieran participado en tales violaciones (como lo es el
establecimiento de la JEP o incluso la implementación de la Ley 975 de 2005),
pero no habría actuado con la misma decisión frente a los terceros que tenían
responsabilidad por tales conductas.
41.
Así entonces, en virtud del derecho a la igualdad de las víctimas del
conflicto armado interno (artículo 13 de la Constitución Política) y del deber
del Estado de investigar, juzgar y sancionar las violaciones graves a los
derechos humanos y al derecho internacional humanitario, también en la justicia
ordinaria deben tomarse medidas decididas destinadas a adelantar los procesos
penales contra presuntos responsables de participar o de cometer delitos en el
marco del conflicto armado interno.
42.
Por otro lado, los terceros que lleguen a someterse de forma
voluntaria a la jurisdicción de la JEP deben también estar sometidos al sistema
de incentivos y condicionalidades bajo el cual opera la JEP. Conviene reiterar
que los tratamientos penales especiales relacionados con un proceso de
transición son admisibles si y solo si implican como contrapartida una
contribución efectiva a los derechos de las víctimas y a la paz. Según lo
anterior, el ingreso de los terceros a la JEP, el cual puede suponer un trato
más benévolo en ciertos aspectos que el que recibirían con base en el régimen
penal ordinario, debe encontrarse justificado también por el grado de contribución
que estos realicen a los mencionados fines
constitucionales.
43.
En el caso de los terceros, la contribución
con los derechos de las víctimas y con el logro de la paz debe apreciarse en
distintas actuaciones. Por un lado, los terceros pueden ser requeridos por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad,
la Convivencia y la No Repetición (CEV) o por la Unidad para la Búsqueda de
Personas dadas por Desaparecidas (UBPD) para
aportar información, o por la JEP para rendir testimonio; su comparecencia oportuna
para contar la verdad de forma plena es relevante para, llegado el caso,
determinar la posibilidad de acceder a la JEP o para precisar el tipo de
sanciones que al interior de ella deben recibir. Así, si los terceros
deciden de forma voluntaria someterse a la JEP, la renuencia a colaborar con
los otros órganos o medidas del SIVJRNR podría acarrear no acceder a las
sanciones propias de la JEP, según esta lo determine.
44.
Igualmente, si bien es cierto que, en el caso de los terceros que no se
sometan voluntariamente a la JEP, su comparecencia ante la CEV no les acarreará
la pérdida de los beneficios sancionatorios que solo recibirían de acogerse a
dicha jurisdicción, la renuencia a asistir ante la CEV puede ser valorada por
este organismo como uno de sus insumos al momento de redactar sus informes
sobre el conflicto armado interno colombiano, cotejándolo y analizándolo con
todo el material que recolecte en desarrollo de sus actividades.
45.
Es importante en todo caso recordar que, según el inciso 3 del artículo
2 transitorio del artículo 1° del AL 01/17, las actividades de la CEV no “podrán
implicar la imputación penal de quienes comparezcan ante ella”, por lo que
los terceros se encuentran cobijados por la garantía de que lo que allí
declaren no podrá utilizarse dentro de investigaciones penales que la justicia
ordinaria adelante por conductas ocurridas por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado interno.
46.
En ese sentido, debe entenderse que los terceros tienen el deber de
colaborar de forma efectiva y oportuna con el SIVJRNR, deber que se desprende
de los numerales 6 y 7 del artículo 95 de la Constitución. El cumplimiento de
este deber será relevante con posterioridad para efectos de determinar el grado
de beneficios penales previstos en el AL 01/17 a los que puedan tener derecho.
47.
En este mismo sentido, para determinar el compromiso de los terceros con
la contribución a los derechos de las víctimas y con la paz resulta relevante
también analizar las circunstancias que motivaron su sometimiento a la JEP.
Particularmente, si ese sometimiento se produce como consecuencia del inicio de
una investigación penal por parte de la Fiscalía General de la Nación, debe
tenerse en cuenta el momento procesal en el que ello sucede. Ello se debe a que
el sometimiento a la JEP no puede ser usada como una alternativa para la
obtención de una rebaja de pena ante la inminencia de una imputación o una
condena en la justicia ordinaria. Por lo tanto, el sometimiento a la JEP por
parte de los terceros debería limitarse únicamente a un plazo breve y razonable
contado a partir del momento en el que se tenga conocimiento del inicio de una
investigación penal. Es competencia del legislador evaluar la razonabilidad de
ese término.
c.
Caracterización de la JEP
48.
Al explicar la naturaleza de la JEP, la sentencia C-674/17 realiza una
afirmación que reviste gran importancia y con la que me encuentro en
desacuerdo. Al explicar los órganos que componen el SIVJRVR, sostiene lo
siguiente:
“En un entorno como el
descrito la creación de órganos autónomos y especializados cumple una función
determinante y decisiva dentro del proceso de paz, teniendo en cuenta que la
renovación institucional hace frente a la desconfianza que históricamente han
manifestado los grupos armados que hacen parte del conflicto frente al Estado,
así como a los señalamientos que se han formulado en contra del Estado
colombiano por las limitaciones en el cierre del conflicto armado, en materias
como la reparación a las víctimas o la impartición de justicia”.
49.
Esta afirmación olvida que también existen muchas otras justificaciones
que pueden invocarse para sustentar la creación estas nuevas entidades
estatales: la necesidad de crear instituciones más robustas que las existentes
para garantizar de manera decidida los derechos de las víctimas; la congestión
e inoperancia del aparato judicial ordinario, que no contaba con las
herramientas jurídicas y humanas para realizar un cierre histórico necesario para
garantizar seguridad jurídica. Llama la atención que la sentencia C-674/17 no
cita ninguna fuente para respaldar su afirmación.
50.
Por lo demás, el extracto citado sugiere que las instituciones que
conforman el SIVJRNR son fruto simplemente de una concesión a las antiguas
FARC-EP, lo cual puede minar su legitimidad frente a algunos sectores de la
sociedad, dificultando así su accionar y restando importancia a su labor.
En los anteriores términos, dejó consignada mi
aclaración de voto respecto de la decisión adoptada por la Sala Plena en la
sentencia C-674 de 2017.
Fecha ut
supra.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
[1] Folio 1 del cuaderno 1.
[2] M.P. María Victoria Calle Correa. Folios 14 a 16 del cuaderno 1.
[3] Los dos primeros autos fueron proferidos por el Magistrado (E)
Hernán Correa Cardozo (folio 33 a 34 del cuaderno 1 y folios 1 a 2 del cuaderno
4) y el tercero por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez (folio 103 a
104 del cuaderno 1). Entre las pruebas requeridas se destacan, entre otras, (i)
las gacetas con las actas de las sesiones en las que anunció, debatió y aprobó
el proyecto en el Senado de la República; (ii) las certificaciones de los secretarios
de ambas cámaras correspondientes tanto al quórum deliberatorio y
decisorio, como a las mayorías obtenidas y al sistema de votación acogido; y
(iii) la copia del decreto a través del cual se convocó al Congreso a sesiones
extraordinarias para dar trámite al proyecto que dio origen al Acto Legislativo
01 de 2017.
[4] Folios 77, 78 y 79 del cuaderno 1.
[5] Folio 133 del cuaderno 1.
[6] Auto del 23 de junio de 2017. Folio 134 a 137 del cuaderno 1.
[7] Folio 277 del cuaderno 1.
[8] “Artículo 1.- Control de constitucionalidad de leyes y actos
legislativos aprobados en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz. Para efectos del cumplimiento de lo previsto en el literal k) del
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, la revisión de constitucionalidad
de las leyes y actos legislativos tramitados mediante el procedimiento
legislativo especial para la paz se sujetará a las normas del decreto 2067 de
1991, y, en particular, a las siguientes reglas: (…) 4. Hecha la
revisión y valoración del material probatorio, el magistrado sustanciador
ordenará dar cumplimiento a las comunicaciones, traslados y fijaciones
previstas en el auto que asuma conocimiento”.
[9] CP, art. 242.
[10] Auto del 9 de agosto de 2017. Folios 689 y subsiguientes del
cuaderno 1.
[11] “Artículo 17. Funciones del Viceprocurador General de la
Nación. El Viceprocurador General tiene las siguientes funciones:(...)
3. Reemplazar al Procurador General en todos los casos de impedimento.”
[12] La norma en cita dispone que: “(…) El Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz se regirá por las siguientes reglas: (…) k) Los
proyectos (…) de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de
constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. (…) El control de
constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de
procedimiento en su formación. (…)”.
[13] Según el artículo 151 de la Constitución: “El Congreso expedirá
leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa”, entre las cuales se encuentra el reglamento del Congreso.
[14] “Por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067
de 1991”.
[15] Véanse, entre otras, las Sentencias C-225 de 1997 y C-535 de 2012.
[16] Esta obligación se deriva de lo previsto en el literal k) del
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.
[17] CP arts. 374 y 375, en armonía con lo previsto en el artículo 1 del
Acto legislativo 01 de 2016.
[18] “(…) En el auto admisorio [que es equivalente al que asume
competencia en el control automático] (…) se ordenará fijar en lista las normas
acusadas [o sometidas a control] por el término de diez días para que, por
duplicado, cualquier ciudadano las impugne o defienda. (…)”
[19] La norma en cita dispone que: “Los procesos que se adelanten
ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título,
serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: 1.- Cualquier
ciudadano podrá ejercer acciones públicas previstas en el artículo precedente, e
intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en
los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales
no existe acción pública”. Énfasis por fuera del texto original.
[20] Sentencia C-581 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[21] Estos fenómenos aparecen regulados en los artículos 52 y 53 de la
Ley 4ª de 1913 en los siguientes términos: “Artículo 52. La ley
no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos
meses después de promulgada. // La promulgación consiste en insertar la ley en
el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que
termine la inserción.” Artículo 53. Se exceptúan de lo dispuesto en
el artículo anterior los casos siguientes. // 1. Cuando la ley fije el
día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en
cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado. // 2. Cuando por
causa de guerra u otra inevitable estén interrumpidas las comunicaciones de
alguno o algunos municipios con la capital, y suspendido el curso ordinario de
los correos, en cuyo caso los dos meses se contarán desde que cese la
incomunicación y se restablezcan los correos.”
[22] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal a).
[23] M.P. María Victoria Calle Correa.
[24] En esta sentencia se alude a la explicación que sobre el particular
se encuentra en los antecedentes del Acto Legislativo 01 de 2016. Puntualmente,
se sostiene que: “Desde la ponencia para primer debate en Senado se menciona
por ejemplo el caso de Angola, donde hubo dos procesos de paz: ‘el primero
fracasó debido a que los acuerdos no se implementaron de manera efectiva; en el
primer año solo se logró implementar el 1,85% de lo acordado y para el quinto
año solo se había avanzado en el 53.7%. Sin embargo, en el segundo proceso de
paz que por el contrario sí fue exitoso, durante el primer año se logró
implementar el 68.42% de los acuerdos’. Pero también se refiere a experiencias
ocurridas en India, Bosnia, El Salvador e Irlanda del Norte: ‘El caso de India
demuestra algo similar; aunque durante el primer año después de la firma del
acuerdo con las fuerzas separatistas de Bodoland, se logró implementar el
23.52% de lo acordado, 10 años después la implementación seguía en el mismo
porcentaje. Esto llevó a que no fuera posible desescalar la violencia en los 10
e implementar las demás reformas necesarias para cumplir con los acuerdos. //
Por el contrario, la efectiva implementación de los acuerdos y su relación con
el éxito de un proceso de paz se evidencia en los casos de Bosnia, El Salvador
e Irlanda del Norte. // En Bosnia durante el primer año se realizaron todas las
reformas legales logrando así la implementación del 72% de lo acordado, para el
quinto año se implementó el 84,7% de la totalidad del acuerdo y para el décimo
año el 93%. Una particularidad de este caso es que para el segundo año del
proceso de implementación se realizaron todas las reformas constitucionales
necesarias para garantizar la sostenibilidad en el tiempo. En el caso de El
Salvador, durante el primer año se implementó el 56% de la totalidad de los acuerdos
y se realizaron la mitad de las reformas constitucionales requeridas. Durante
el segundo año se realizaron las reformas constitucionales restantes, en el
quinto año ya se había implementado un 88% de los acuerdos y para el décimo año
el 95% de los acuerdos estaban ya implementados. // Irlanda del Norte, por su
parte, se caracteriza por ser uno de los países que más rápido avanzó en el
proceso de implementación. Durante el primer año se realizaron la totalidad de
las reformas constitucionales que permitieron sentar las bases para el
desarrollo legislativo posterior. Esto fue gracias al mecanismo de fast track
que se diseñó dentro del Congreso”.
[25] Ello se advierte en el inciso 1 del artículo 1 del Acto Legislativo
01 de 2016, el cual, al describir el Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, aclara que su propósito es el de “agilizar y garantizar la
implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías
de cumplimiento y fin del conflicto (…)”.
[26] El artículo 5 del citado acto de reforma señala que: “El
presente acto legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera”, respecto de lo cual, en la Sentencia C-160 de 2017, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, se manifestó que: “(…) cabe entender que el proceso de
refrendación popular del Acuerdo Final concluyó con las proposiciones
aprobatorias en ambas cámaras legislativas en sus sesiones plenarias celebradas
el 29 y 30 de noviembre de 2016 y, en consecuencia, el Acto Legislativo 01 de
2016 se encuentra vigente”.
[27] El 26 de mayo de 2017, el Gobierno Nacional comunicó formalmente al
Congreso de la República la prórroga del Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz.
[28] “Los actos legislativos (…) sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este
título”.
[29] “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: 1.-
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos
contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su
origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación. (…)”.
[30] Véase, entre otras, las Sentencias C-1200 de 2003, C-153 de 2007 y
C-332 de 2017.
[31] En relación con la distinción entre vicio de procedimiento y mera
irregularidad de trámite, este Tribunal ha manifestado que: “que siempre que
se efectúe [el] escrutinio de una irregularidad, es imprescindible que se
examine el valor sustantivo que se encuentra en juego, a partir del contexto en
que tuvo lugar el defecto observado, pues de ello depende si el desconocimiento
de una regla de trámite referente a la aprobación de una ley [o en este caso de
una reforma constitucional] constituye [o no] un vicio de procedimiento”. Sentencia
C-225 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[32] Lo anterior tiene plena concordancia con lo previsto en el último
inciso del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se dispone lo
siguiente: “En lo no establecido en este Procedimiento Especial, se aplicará
el reglamento del Congreso de la República”.
[33] “Por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la
Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera”. En este punto, el Acto
Legislativo 02 de 2017, en el artículo 1, inciso 2, dispone que: “Las
instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena
fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de
todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del
Acuerdo Final y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e
integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el
espíritu y los principios del Acuerdo Final”.
[34] MM.PP. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José Lizarazo
Ocampo.
[35] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[36] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[37] Sobre este punto, en la citada Sentencia C-332 de 2017 se dijo que:“[El]
Acuerdo Final, en tanto acto político, requiere la labor de implementación
normativa, la cual está a cargo de manera preferente en el Congreso, quien (i)
tiene la competencia constitucional originaria para la producción normativa; y
(ii) está revestido del mandato democrático representativo, lo que le otorga
plena legitimidad a sus actividades de deliberación y decisión, en lo que atañe
al ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa.”
[38] Sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[39] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal a).
[40] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal b).
[41] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal f).
[42] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal f).
[43] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal g).
[44] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal h).
[45] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal i).
[46] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal j).
[47] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[48] En efecto, tal determinación se adoptó el 17 de mayo de 2017 y fue
dada a conocer mediante comunicado No. 28 de esa misma fecha; mientras que,
como se precisará más adelante, el trámite del Acto Legislativo 01 de 2017
culminó el 4 de abril del año en cita, al momento de realizarse su publicación
en el Diario Oficial No. 50.196.
[49] Acto Legislativo 01 de 2016, art 1, literal a).
[50] Por ejemplo, la exposición de motivos, los informes de ponencia, el
informe de conciliación y las actas donde constan los debates realizados tanto
en comisión como en plenaria de cada una de las Cámaras.
[51] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[52] En el mismo sentido se puede consultar la Sentencia C-438 de 2017,
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[53] Textualmente, en la comunicación en cita se dice que: “(…) Por
medio de la presente comunicación, manifiesto formal y expresamente ante
ustedes, y ante las corporaciones legislativas que presiden, la prórroga del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz por [el] término constitucional
adicional de seis meses, contados a partir del cese de vigencia del período
inicialmente dispuesto por el Constituyente. Como es de su conocimiento, dicho
período inicial de seis meses inició su vigencia el día treinta (30) de
noviembre de 2016 -de conformidad con lo constatado por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-160 de 2017- y por lo tanto expirará el día treinta (30) de
mayo del año en curso.(…)”.
[54] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[55] ARAGON REYES, Manuel, La iniciativa legislativa, Estudios de
Derecho Constitucional, CEP, Madrid, 1998.
[56] La norma en cita dispone que: “Artículo 144.
Publicación y reparto. Recibido un proyecto, se ordenará por la
Secretaría su publicación en la Gaceta del Congreso, y se repartirá por el
Presidente a la Comisión Permanente respectiva. (…)”.
[57] El artículo 150 de la Ley 5ª de 1992 señala que: “La designación
de los ponentes será facultad de la Mesa Directiva de la respectiva Comisión.
Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las conveniencias lo
aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien además de organizar
el trabajo de la ponencia ayudará al Presidente en el trámite del proyecto
respectivo. // Cuando un proyecto de Acto legislativo o de ley sea presentado
por una bancada, esta tendrá derecho a designar el ponente, o por lo menos uno
de los ponentes cuando la ponencia sea colectiva. // Cuando la ponencia sea
colectiva la Mesa Directiva debe garantizar la representación de las diferentes
bancadas en la designación de los ponentes.”
[58] El artículo 153 de la Ley 5ª de 1992 establece que: “El ponente
rendirá su informe dentro del plazo inicial que le hubiere señalado el
Presidente, o en su prórroga, teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y el
volumen de trabajo de las Comisiones. En caso de incumplimiento se procederá a
su reemplazo. // En la Gaceta del Congreso se informarán los nombres de los
Congresistas que no han dado cumplimiento a la presentación oportuna de las
respectivas ponencias.”
[59] Los requisitos esenciales del trámite legislativo se consagran en
el artículo 157 del Texto Superior, conforme al cual: “Ningún proyecto será
ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente
por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. // 2. Haber
sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de
cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el
primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas Cámaras. // 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo
debate. // 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.”
[60] Sobre el particular, en la Sentencia C-225 de 2014, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez se expuso que: “(…) el procedimiento legislativo
debe ser entendido a partir de los objetivos y fines constitucionales que está
llamado a cumplir, teniendo en cuenta el principio de instrumentalidad de las
formas, conforme al cual las reglas procesales buscan proteger importantes
valores sustantivos, y el principio de corrección de las formas, que rechaza la
concepción de los trámites como condiciones sin relevancia constitucional, o
meras formalidades. // Precisamente, al abordar el alcance del control de
constitucionalidad por aspectos de forma, en la Sentencia C-737 de 2001, se
señaló que: ‘esta Corte siempre ha interpretado el alcance de las normas que
gobiernan la formación de las leyes teniendo en cuenta los valores materiales
que esas reglas pretenden realizar.’ De ahí que, ‘las normas constitucionales
relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que
su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar
la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas,
pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo
procedimental’. // Por esta razón, este Tribunal ha sostenido que siempre que
se efectúe al escrutinio de una irregularidad, es imprescindible que se examine
el valor sustantivo que se encuentra en juego, a partir del contexto en que
tuvo lugar el defecto observado, pues de ello depende si el desconocimiento de una
regla de trámite referente a la aprobación de una ley constituye un vicio de
procedimiento. Lo anterior no significa que las formas procesales sean
irrelevantes o que puedan ser simplemente ignoradas. Por el contrario, ellas
son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores
sustantivos significativos vinculados con la realización del Estado Social de
Derecho.”
[61] CP arts. 241.1 y 379.
[62] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal k).
[63] Se refiere en esencia a las normas previstas en el Capítulo II del
Título VI de la Constitución, sobre la reunión y el funcionamiento del Congreso
de la República.
[64] El alcance de esta función se precisa en el artículo 6, numeral 1,
de la Ley 5ª de 1992.
[65] Véase, entre otras, las Sentencias C-551 de 2003, C-1200 de 2003,
C-1124 de 2004, C-1040 de 2005,            C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-153
de 2007, C-1058 de 2008, C-288 de 2012, C-094 de 2017 y C-332 de 2017.
[66] Puntualmente, en la Sentencia C-1040 de 2005 (MM.PP. Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández) dijo
que: “Advierte la Corte que el poder de reforma es muy amplio y comprende la
adopción de modificaciones importantes e, inclusive, trascendentales. No es la
importancia, ni son las implicaciones profundas de una reforma, lo que
determina si ésta supone una sustitución de la Constitución. El fenómeno
jurídico de la sustitución de la Constitución se presenta cuando un elemento
definitorio de la esencia de la Constitución de 1991, en lugar de ser
modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente. Así,
después de la sustitución de la Carta, como es imposible reconocerla en su
identidad básica, no cabe afirmar que la Constitución reformada sigue
siendo la Carta de 1991. Al Congreso de la República le está vedado sustituir
la Constitución, en forma total o parcial, permanente o transitoria. Por
supuesto, le está prohibido reemplazar la Constitución de 1991 por una
completamente nueva y diferente. Pero tampoco puede sustituir la Carta
mediante un cambio parcial de tal magnitud que haga imposible, de manera
permanente o transitoria, reconocer en la Constitución los elementos esenciales
definitorios de su identidad originaria, lo cual no obsta para que el Congreso
efectúe reformas importantes para adaptar la Carta a la evolución de la
sociedad y responder a las expectativas de los ciudadanos.”
[67] En relación con los temas propuestos no se realizó ningún
comentario por parte de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos; la Red de Justicia Transicional y
Centro de Derechos Humanos de la Universidad de Essex; la Comisión
Internacional de Juristas; Acore, la Corporación ICARIA; The Law Society de
Inglaterra y Gales; ABC Colombia y Colombian Caravana UK Lawyers Group;  Mejía,
Ardila y Asociados; Bufete Suárez y asociados; el Centro Europeo por los
Derechos Constitucionales y Humanos; el Ministerio de Defensa; la Facultad de Jurisprudencia
de la Universidad del Rosario; el Instituto para las Transiciones Integrales
(IFIT); Human Rights Watch; el Centro Internacional para la Justicia
Transicional; la Cumbre Nacional de Mujeres y Paz; la Alianza Cinco Claves;
Abogados Sin Fronteras; el Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez; la
Asociación Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado; la Corporación Acción
Humanitaria por la Convivencia y la Paz del Noreste Antioqueño; la Universidad
Externado; la Defensoría del Pueblo; la Ruta Pacífica de las Mujeres; la
Universidad Sergio Arboleda; Colombia Diversa; el Departamento de Sociología de
la Universidad de Oxford: el Ministerio de Justicia; la Universidad Industrial
de Santander; el Instituto de Ciencia Política Hernán Echeverría Olózaga; la
Corporación Excelencia en la Justicia; la Universidad Libre; la Academia
Colombiana de Jurisprudencia y los ciudadanos Germán Gustavo Rodríguez; Raúl
Cardozo; Gustavo Zafra Roldán; Stella Conto Díaz del Castillo; Juan Carlos
Lancheros; Rodolfo Arango Rivadeneira; María Carmelina Londoño Lázaro; Alba
Elena López Villegas, Catalina Botero Marino; Zoraida Patricia Morales Espinel,
Jairo Andrés Amaya Labrador; Hernando Yepes Arcila; Carlos Antonio Lozada;
Bertha Lucia Fries; Arturo Daniel López Coba; Jesús Orlando Gómez López; Ana
María Ramos Serrano; Carlos Fernando Galán; Mateo Merchán Duque; Gerardo
Barbosa Castillo; Julián Gelasio Cardona Serna; Julián Carrero Ramírez; Laura
Sofía Zambrano; Leigh. A. Payne; Gabriel Pereira; Laura Bernal Bermúdez; Sergio
Reyes Blanco y Said Mahamad Rubi Martínez.
[68] En este sentido, igualmente se destaca la intervención del
ciudadano Jesús Orlando Gómez López; Luis Javier Osorio López, Sandra Sofia
Chacón Jiménez y Martha Luz Hurtado Arango.
[69] Tan solo, a manera de ejemplo, se observa que la intervención de la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República asciende a 346 folios.
[70] Se trata del Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado
(MOVICE); la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo; la
Comisión Intereclesial de Justicia y Paz; el Observatorio de Derechos Humanos
de la Coordinación Colombia, Europa, Estados Unidos; la Corporación Jurídica
Yira Castro; y la Corporación Jurídica Humanidad Vigente.
[71] Cuaderno 9, folio 1225.
[72] Se subrayan los apartes cuestionados: “Artículo transitorio
18. Reparación Integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación
y No Repetición. En el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición, el Estado garantizará el derecho a la reparación a
las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario que hayan sufrido daños, individual o
colectivamente con ocasión del conflicto armado. La reparación será garantizada
por el Estado de manera integral, adecuada, diferenciada y efectiva,
priorizando la distribución de las medidas de reparación entre las víctimas
teniendo en cuenta el universo de víctimas del conflicto armado y buscando la
igualdad en el acceso y la equidad en la distribución de los recursos
disponibles, y dando preferencia en la atención a los sujetos de especial
protección constitucional. // Parágrafo. En los casos en que se
aplique amnistía, indulto o renuncia a la persecución penal, no procederán acciones
judiciales contra los beneficiarios de tales medidas para la indemnización de
las víctimas. En todo caso, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad,
a la reparación de las víctimas y garantizar la no repetición”. “Artículo
transitorio 26. Exclusión de la acción de repetición y llamamiento en garantía
para miembros de la Fuerza Pública. En el caso de miembros de la Fuerza
Pública que hayan cometido conductas punibles por causa, con ocasión o en
relación directa o indirecta con el conflicto armado interno, no procederá la
acción de repetición y el llamamiento en garantía establecidos en el artículo
90 de la Constitución Política. En todo caso, deberán contribuir al
esclarecimiento de la verdad, a la reparación no monetaria de las víctimas
y garantizar la no repetición”.
[73] Cuaderno 9, folios 1340 a 1341.
[74] Para estos intervinientes, lo que se subraya, corresponde al aparte
que debe ser declarado inexequible: “Parágrafo. En los casos en que
se aplique amnistía, indulto o renuncia a la persecución penal, no
procederán acciones judiciales contra los beneficiarios de tales medidas para
la indemnización de las víctimas. En todo caso, deberán contribuir al
esclarecimiento de la verdad, a la reparación de las víctimas y garantizar la
no repetición”.
[75] Cuaderno 1, folio 41.
[76] Cuaderno 8, folio 795.
[77] Las normas en cita disponen que: “Artículo transitorio 21°.
Tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza Pública. En virtud del
carácter inescindible de la Jurisdicción Especial para la Paz, en relación con
los Miembros de la Fuerza Pública que hubieren realizado conductas punibles por
causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado,
el tratamiento será simétrico en algunos aspectos, diferenciado en otros, pero
siempre equitativo, equilibrado, y simultáneo. // En consecuencia, las normas
contenidas en este capítulo serán aplicables únicamente a los miembros de la
Fuerza Pública respecto de conductas punibles cometidas por causa, con ocasión
o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, sin perjuicio de la
aplicación respecto de ellos de las disposiciones contenidas en los capítulos
anteriores, siempre que no sean contrarias a la naturaleza de las contenidas en
este capítulo.” “Artículo transitorio 22°. Calificación jurídica de la
conducta en la Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial
para la Paz al adoptar sus resoluciones o sentencias hará una calificación
jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto del mismo,
calificación que se basará, con estricta sujeción al artículo 29 de la
Constitución Política, en el Código Penal colombiano vigente al momento de la comisión
del hecho, en las normas de Derecho Internacional de los Derechos Humanos
(DIDH) y de Derecho Internacional Humanitario (DIH). La JEP respetará las
obligaciones internacionales de investigación, juzgamiento y sanción. Lo
anterior, siempre con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad. //
En la valoración de la conducta de los miembros de la Fuerza Pública, también
se tendrán en cuenta las reglas operacionales vigentes al momento de la
comisión del hecho, siempre que no sean contrarias a la normatividad legal.” //
“Artículo transitorio 23°. Competencia de la Jurisdicción Especial para la
Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz tendrá competencia sobre los
delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con
el conflicto armado y sin ánimo de obtener enriquecimiento personal ilícito, o
en caso de que existiera, sin ser este la causa determinante de la conducta
delictiva. Para el efecto se tendrán en cuenta los siguientes criterios: // a.
Que el conflicto armado haya sido la causa directa o indirecta de la comisión
de la conducta punible o, // b. Que la existencia del conflicto armado haya
influido en el autor, partícipe o encubridor de la conducta punible cometida
por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, en
cuanto a: // • Su capacidad para cometerla, es decir, a que por razón del
conflicto armado el perpetrador haya adquirido habilidades mayores que le
sirvieron para ejecutar la conducta. // • Su decisión para cometerla, es decir,
a la resolución o disposición del individuo para cometerla. // • La manera en
que fue cometida, es decir, a que, producto del conflicto armado, el
perpetrador de la conducta haya tenido la oportunidad de contar con medios que
le sirvieron para consumarla. // • La selección del objetivo que se proponía
alcanzar con la comisión del delito.”
[78] Cuaderno 6, folios 46 y 47.
[79] En concreto, se subraya la parte
cuestionada por los intervinientes: “Artículo transitorio 16. Competencia
sobre terceros. Las personas que sin formar parte de las organizaciones o
grupos armados, hubieren contribuido de manera directa o indirecta a la
comisión de delitos en el marco del conflicto, podrán acogerse a
la JEP y recibir el tratamiento especial que las normas determinen, siempre que
cumplan con las condiciones establecidas de contribución a la verdad,
reparación y no repetición. // Lo anterior, sin perjuicio de las competencias
de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de la Sección de
Revisión del Tribunal para la Paz, respecto de la comparecencia de aquellos
terceros que hubieran tenido una participación activa o determinante
en la comisión de los siguientes delitos: el genocidio, delitos de lesa
humanidad, los graves crímenes de guerra -esto es, toda infracción del
Derecho Internacional Humanitario cometida de forma sistemática-, la
toma de rehenes u otra privación grave de la libertad, la tortura, las
ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso carnal violento
y otras formas de violencia sexual, la sustracción de menores, el
desplazamiento forzado, además del reclutamiento de menores, todo ello conforme
a lo establecido en el Estatuto de Roma. Se entiende por participación
determinante para estos efectos aquella acción eficaz y decisiva en la
realización de los delitos enunciados. // En el ejercicio de esas
competencias, las mencionadas Sala y Sección no podrán fundamentar su solicitud
y decisión exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que
deberán corroborarlos a través de otros medios de pruebas.”
[80] Cuaderno 8, folio 873.
[81] Para mayor claridad se transcriben los apartes del Acuerdo Final
que se citan por los intervinientes: “63. Las personas que sin formar
parte de las organizaciones o grupos armados hayan contribuido de manera
directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del conflicto, podrán
acogerse a los mecanismos de justicia, sin perjuicio de lo establecido en los
numerales 32, 48t y 58e de este documento, y recibir el tratamiento especial
que las normas determinen siempre que cumplan con las condiciones establecidas
de contribución a la verdad, reparación y no repetición.” “58. La
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz tendrá las siguientes funciones:
e) Pronunciarse sobre las solicitudes efectuadas por la Sala de Reconocimiento
de Verdad y Responsabilidad solicitando se ordene comparecer a alguna persona
ante la Jurisdicción Especial de Paz, y decidiendo el órgano ante el cual
deberá comparecer”. “48. La Sala de Reconocimiento de Verdad y
Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas tendrá las
siguientes funciones: (…) t. Cuando tres meses antes de presentar la resolución
de conclusiones, a juicio de la Sala una persona respecto de la cual hubiere
fundamentos claros y suficientes que hagan presumir su participación
determinantes en una de las conductas de que trata el numeral 40, deba ser
incluida en la resolución de conclusiones o ser remitida a la Unidad de
Investigación o Acusación, pero la persona se hubiere negado a comparecer, la
Sala deberá solicitarle a la Sección de Revisión del Tribunal que la obligue a
efectuar tal comparecencia ante la Jurisdicción Especial para la Paz”. “32. También
serán de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz las conductas de
financiación o colaboración con los grupos paramilitares, o con cualquier actor
del conflicto, que no sean resultado de coacciones, respecto de aquellas
personas que tuvieron una participación activa o determinante en la comisión de
los crímenes competencia de esta Jurisdicción, según lo establecido en el
numeral 40, salvo que previamente hubieren sido condenadas por la justicia por
esas mismas conductas. Los órganos de la JEP decidirán, según el caso, el
procedimiento apropiado. De conformidad con el numeral 48 (t) y el 58 (e) serán
llamados a comparecer ante la Jurisdicción Especial para la Paz, por parte de
la Sección de Revisión del Tribunal, aquellas personas que hubieran tenido una
participación determinante en una de las conductas de que trata el numeral 40 y
no hubieren comparecido previamente ante la Sala de Verdad y Reconocimiento”. “40.
No serán objeto de amnistía ni indulto ni de beneficios equivalentes los
delitos de lesa humanidad, el genocidio, los graves crímenes de guerra -esto
es, toda infracción del Derecho Internacional Humanitario cometida de forma
sistemática-, la toma de rehenes u otra privación grave de la libertad, la
tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso carnal
violento y otras formas de violencia sexual, la sustracción de menores, el
desplazamiento forzado, además del reclutamiento de menores, todo ello conforme
a lo establecido en el Estatuto de Roma. // En la ley de amnistía se
determinarán las conductas tipificadas en la legislación nacional que no serán
amnistiables, siempre que se correspondan con los enunciados anteriores. // Las
normas precisarán el ámbito y alcance de estas conductas en concordancia con lo
previsto en el Estatuto de Roma, en el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos y en el Derecho Internacional Humanitario”.
[82] Cuaderno 8, folio 874.
[83] La norma en cita dispone que: “Artículo transitorio 8°.
Acciones de tutela contra acciones u omisiones de la JEP. La acción de
tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la
Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los
derechos fundamentales. // La acción de tutela en contra de las providencias
judiciales que profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o
cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por
deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al
interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo mecanismo
idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. En el
caso de violaciones que se realicen por afectación al debido proceso, deberá
interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante los órganos de la
JEP. // Las peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el
Tribunal para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera
instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección
de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado por la Corte
Constitucional de conformidad con las siguientes reglas: // La decisión sobre
la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala
conformada por dos magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo
y dos magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será
seleccionado si los cuatro magistrados votan a favor de la selección. // Las
sentencias de revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte
Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido vulnerado,
así lo declarará precisando en qué consiste la violación, sin anular, invalidar
o dejar sin efectos la decisión del órgano de la Jurisdicción Especial para la
Paz ni tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de
tutela de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia
será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión que
corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o acto
del órgano de la JEP expedido en cumplimento de la sentencia de la Corte
Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción de tutela.”
[84] Cuaderno 5, folio 95.
[85] Ibídem.
[86] Cuaderno 1, folios 337 y subsiguientes.
[87] Respecto de las consecuencias derivadas de la votación negativa del
plebiscito, se cita el siguiente aparte de la Sentencia C-379 de 2016, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva: “En ese sentido, si el efecto de una votación
favorable del plebiscito especial es activar los mecanismos de implementación
normativa del Acuerdo Final, la consecuencia correlativa de la votación
desfavorable o de la falta de votos suficientes para la misma, es la
imposibilidad jurídica para el Presidente de adelantar la implementación de ese
Acuerdo en específico, puesto que fue esa decisión de política pública la
que se sometió a la refrendación popular. // Esta conclusión, por supuesto, no
es incompatible con que, ante la negativa del Pueblo, a través de las reglas
del PLE se ponga a consideración del Pueblo una nueva decisión, con unas condiciones
diferentes a las que inicialmente se pactaron y fruto de una renegociación del
Acuerdo anterior o la suscripción de uno nuevo, incluso con grupos armados
ilegales diferentes a las FARC-EP. Como se señaló a propósito del
cuestionamiento de la Procuraduría General fundado en la presunta naturaleza ad
hoc del plebiscito especial, ni del texto del PLE, ni de las consideraciones
plasmadas dentro del trámite legislativo, es viable concluir que el plebiscito
especial sea aplicable exclusivamente respecto del mencionado grupo armado
ilegal, ni menos que la vigencia del PLE se agote en relación con dicha
negociación en particular.  Por lo tanto, no existe un obstáculo verificable
para que, ante la hipótesis de una votación negativa del plebiscito, pueda
someterse a refrendación popular una decisión política de contenido diferente,
inclusive bajo las reglas especiales del PLE.  Esto limitado, como es
apenas natural, a que esté vinculada a un acuerdo final relativo a la
terminación del conflicto armado, en los términos del artículo 1º del PLE.”
Subrayado según el texto propuesto por el interviniente.
[88] Respecto del concepto del Ministerio Público, cabe aclarar que no
se encuentra ninguna referencia sobre el cumplimiento de los principios de
unidad de materia y consecutividad, sobre el deber de agotar la consulta
previa, sobre el cumplimiento de las exigencias para realizar la convocatoria a
sesiones extraordinarias y sobre la satisfacción del requisito referente al
sistema y forma de votación. Adicionalmente, tan sólo se hace una alusión
genérica a la observancia del principio de identidad flexible, al abordar el
trámite desarrollado en el Senado de la República. Particularmente, al concluir
el examen del tercer debate, se afirma que: “(…) el texto fue aprobado con
una serie de proposiciones, [respecto de las cuales] no se encuentra dificultad
en [la] aplicación del concepto de identidad flexible, en cuanto todas aquellas
correspondían a situaciones referidas a las temáticas que pertenecen a las
instituciones discutidas, sin que incluyeran algún asunto nuevo o
intempestivo”. Página 35 del concepto enviado en versión digital.
[89] La norma en cita, en la parte pertinente que se subraya, dispone
que: “Con el propósito de agilizar y garantizar la implementación del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías de cumplimiento y
fin del conflicto, de manera excepcional y transitoria se pondrá en
marcha el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz (…)”.
[90] Páginas 5 y 6 del concepto enviado en versión digital.
[91] Página 7 del concepto enviado en versión digital. El análisis de
conexidad propuesto frente a cada capítulo por parte de la Procuraduría General
de la Nación se tendrá en cuenta en el acápite respectivo destinado al examen
del requisito en mención, sobre la base de lo acordado por las partes el 9 de
noviembre de 2016, incluyendo el anexo sobre la ley de amnistía, indultos y
tratamientos penales especiales.
[92] Lo anterior se acredita en la constancia secretarial que aparece
publicada en la Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016, p.7, en la que se afirma
lo siguiente: “CAMARA DE REPRESENTANTES // SECRETARÍA GENERAL// El día 19 de
diciembre del año 2016 ha sido presentado en este despacho el Proyecto de Acto
Legislativo número 002 de 2016 Cámara, con su correspondiente exposición de
motivos, por el Ministro de Defensa doctor Luis Carlos Villegas E;
Ministro del Interior doctor Juan Fernando Cristo; Ministro de Justicia
doctor Jorge Londoño Ulloa”. Folio 6 del cuaderno 2. En resumen, este
proyecto de acto legislativo refiere al tratamiento diferenciado de los
miembros de la Fuerza Pública, con ocasión de la implementación de la justicia
transicional dispuesta en el Acuerdo Final, para juzgar las violaciones
derivadas del conflicto. En la exposición de motivos, se señala que “la
participación de todos los actores del conflicto armado, incluidos los miembros
de la Fuerza Pública, en los instrumentos de justicia transicional, redunda no
sólo en una mejor satisfacción de los derechos de las víctimas del conflicto
armado, sino que, en últimas, contribuye a sentar las bases para la
construcción de una paz estable y duradera.” La aplicación de dichos
instrumentos y mecanismos supone que se hayan ejecutado conductas punibles con
causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado,
dando lugar a otorgar un tratamiento diferenciado, “pero a su vez
simétrico, simultáneo, equilibrado y equitativo” dentro del marco del SIVJRNR.
En concreto, en el proyecto se alude al ámbito de competencia de la CEV y la
JEP respecto de la Fuerza Pública, al marco legal para la calificación de las
conductas punibles, a la responsabilidad de los superiores militares o policiales
(responsabilidad de mando), a la aplicación de sanciones por la JEP, a la
revisión de las sentencias proferidas por la jurisdicción ordinaria y al
alcance de la acción de repetición. Todas las citas corresponden a la Gaceta
del Congreso No. 1165 de 2016.
[93] La constancia secretarial respectiva señala que: “CAMARA DE
REPRESENTANTES // SECRETARÌA GENERAL // El día 19 de diciembre del año 2016 ha
sido presentado el Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, con
su correspondiente exposición de motivos, por el Ministro del Interior doctor Juan
Fernando Cristo; Ministro de Justicia doctor Jorge Londoño Ulloa”.
Gaceta del Congreso N. 1165 de 2016, p. 18. Folio 17 del cuaderno 2. En
resumen, este proyecto de acto legislativo refiere a la implementación del
SIVJRNR, a través de la creación de la CEV, la UBPD y la JEP. En la exposición
de motivos se afirma que el desarrollo de este sistema brinda un marco jurídico
para la puesta “en marcha del conjunto de medidas de justicia transicional, que
facilitarán el tránsito entre un estado de conflicto interno con las FARC y el
logro de una paz estable y duradera”. Dentro de sus características se pone de
presente su carácter integral, autónomo e independiente. Por lo demás, se
prevén mecanismos de reparación integral, se precisan las reglas de procedencia
de la extradición y se autoriza la participación política, sin perjuicio de las
sanciones derivadas del SIVJRNR. En relación con este último punto, se
considera que corresponde a un eje central del Acuerdo, por ser la “única
garantía para que [las FARC] abandone[n] las armas (…) reemplazándolas por la
posibilidad de hacer campaña política y obtener votos en ejercicio de su
ciudadanía”. Todas las citas corresponden a la Gaceta del Congreso No. 1165 de
2016.
[94] Folio 3 a 11 del cuaderno 2.
[95] En lo pertinente, la norma en cita dispone que: “(…) El
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes
reglas: a) Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz serán de iniciativa exclusiva
del Gobierno Nacional (…)”.
[96] Al respecto, cabe recordar que el artículo 115 del Texto Superior
establece que: “(…) El Presidente y el ministro o director de departamento
correspondiente, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. (…)”.
[97] Énfasis por fuera del texto original. En este sentido, en la
Sentencia C-582 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se manifestó
que: “En efecto, corresponde a los ministros exclusivamente desarrollar la
función de gobierno consistente en concurrir a la formación de las leyes
mediante la presentación de proyectos de ley, obviamente en asuntos que
correspondan a sus respectivas competencias. // Tal atribución no es delegable
en los viceministros ni en otros funcionarios, ni puede ser desempeñada por los
directores de departamentos administrativos en cuanto se trata de una
responsabilidad típicamente ministerial que compromete la política general del
Gobierno en la materia respectiva.”
[98] “(…) El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá
por las siguientes reglas: (…) i) Todos los proyectos y de acto legislativo
podrán tramitarse en sesiones extraordinarias.”
[99] CP art. 138.
[100] En el aparte pertinente el artículo 138 de la Constitución dispone
que: “(…) También se reunirá el Congreso en sesiones extraordinarias, por
convocatoria del gobierno y durante el tiempo que éste señale. // En el curso
de ellas sólo podrá ocuparse en los asuntos que el gobierno someta a su
consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es
propias, la cual podrá ejercer en todo tiempo”.
[101] Folio 23 del cuaderno 5.
[102] Folio 23 del cuaderno 5.
[103] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[104] Sobre este último principio, el Pleno del Tribunal Constitucional
Español, en Sentencia No. 113 del 24 de mayo de 2012, expuso que: “En
definitiva, el derecho a la intangibilidad de las resoluciones judiciales
firmes consagrado en el art. 24.1 [de la] CE, como una de las vertientes
del derecho a la tutela judicial efectiva, no se circunscribe a los supuestos
en que sea posible apreciar las identidades propias de la cosa juzgada formal,
ni puede identificarse con este concepto jurídico procesal, sino que su alcance
es mucho más amplio y se proyecta sobre todas aquellas cuestiones respecto
de las que pueda afirmarse que una resolución judicial firme ha resuelto,
conformado la realidad jurídica en un cierto sentido, realidad que no puede ser
ignorada o contradicha ni por el propio órgano judicial, ni por otros órganos
judiciales en procesos conexos.” Énfasis por fuera del texto original.
[105] Lo anterior guarda coherencia con la decisión adoptada en el
proceso RPZ-005, al momento de resolver un impedimento formulado contra la
Magistrada Cristina Pardo Schlesinger, motivado en la causal de haber
participado en la expedición de la norma, con ocasión de su labor en la
expedición del Decreto 2052 de 2016, en calidad de Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República. Tal petición no fue aceptada por la Corte, al
considerar que: “(…) su participación en la expedición de la norma por
conducto del Decreto 2052 de 2016 perdió relevancia, una vez fue
encontrada constitucional como parte del trámite legislativo de la Ley
1830 de 2017, analizada en el expediente RPZ-002, por lo que al existir un
pronunciamiento previo –del cual no participó– la decisión que sobre dicho
decreto adoptare el pleno en el curso del proceso RPZ-005, sería del mismo
tenor a la declarada en la Sentencia C-408 de 2017”. Auto 498 de 2017, M.P.
Alejandro Linares Cantillo. Énfasis por fuera del texto original.
[106] El resumen se realizó en las notas a pie del acápite 4.4.1 sobre la
iniciativa legislativa y la publicación oficial.
[107] “Por medio del cual se crea un título de disposiciones
transitorias de la Constitución aplicables a los agentes del Estado para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones”
[108] “Por medio del cual se crea un título de disposiciones
transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la
construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”
[109] “Cada cámara elegirá, para el respectivo período constitucional,
comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto
legislativo o de ley. // La ley determinará el número de comisiones permanentes
y el de sus miembros, así como las materias de las que cada una debe ocuparse.
(…)”.
[110] La norma en cita establece que: “Cuando a una Comisión llegare
un proyecto de ley que se refiera al mismo tema de un proyecto que esté en
trámite el Presidente lo remitirá, con la debida fundamentación, al ponente
inicial para que proceda a su acumulación, si no ha sido aún presentado el
informe respectivo. // Sólo podrán acumularse los proyectos en primer debate”.
[111] Folio 1 del cuaderno 3.
[112] Tal norma señala que: “La designación de ponentes será facultad
de la mesa directiva de la respectiva comisión. Cada proyecto de ley tendrá un
ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un
ponente coordinador quien además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará
al presidente en el trámite del proyecto respectivo. // (…) // Cuando la
ponencia sea colectiva la mesa directiva debe garantizar la representación de
las diferentes bancadas en la designación de los ponentes”.
[113] Folio 1 del cuaderno 3.
[114] Partido Cambio Radical.
[115] Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U).
[116] Partido Conservador.
[117] Partido Centro Democrático.
[118] Partido Liberal.
[119] Partido Alianza Verde.
[120] Partido Polo Democrático.
[121] Partido Opción Ciudadana.
[122] En el aparte pertinente, el artículo 375 de la Constitución dispone
que: “El trámite del proyecto tendrá lugar en dos periodos ordinarios y
consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes,
el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la aprobación
requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara. (…)”.
[123] M.P. María Victoria Calle Correa.
[124] Acto Legislativo No. 01 de 2016, art. 5. Sobre el particular, en la
Sentencia C-160 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, se aclaró que el
proceso de refrendación popular concluyó “mediante la aprobación mayoritaria de
las proposiciones número 83 y 39 del 29 y 30 de noviembre de 2016, en las
plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes,
respectivamente y mediante la exposición de motivos que dio lugar a la Ley 1820
de 2016 y en el artículo 1º de esta normativa”. Por lo tanto, se dispuso en el
mismo fallo que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 entró en vigor el 1º de
diciembre del mismo año.
[125] En términos generales, para la Corte: “(…) si bien el Acto
legislativo 01 de 2016 autoriza al Congreso para producir actos legislativos en
una sola vuelta con cuatro debates, esta es una pieza funcional dentro de un
procedimiento especial de reforma con otros engranajes. Cuando todas las piezas
del mecanismo se articulan puede observarse que: (i) su objetivo es lograr la
paz, fin imperioso del orden constitucional a la vez que un modo de conservar
su integridad, lo cual es a su turno lo que busca garantizarse con el principio
específico de rigidez contemplado en la Carta de 1991; (ii) constituye un
mecanismo especial, excepcional y transitorio de reforma, que adiciona un
procedimiento a los previstos en las cláusulas de enmienda constitucional, que
no son intangibles; (iii) dentro del marco de la reforma, los procedimientos de
expedición de actos legislativos y de leyes se diferencian entre sí por sus
distintos niveles de dificultad; y (iv) fuera del Acto Legislativo, el
mecanismo especial de enmienda constitucional mantiene el nivel de resistencia
al cambio de las normas constitucionales por encima del de las leyes, no
petrifica las cláusulas de reforma de la Constitución, no suprime ni reduce la
diversidad en los mecanismos de enmienda o sus formas de activación, ni tampoco
equipara el poder constituyente a la competencia de revisión constitucional.” Sentencia C-699 de 2016, M.P. María
Victoria Calle Correa.
[126] El artículo 160 de la Constitución, en el aparte pertinente,
dispone que: “(…) Todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener
informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá
dársele el curso correspondiente”. A ello agrega que: “(…) [e]n el
informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las
razones que determinaron su rechazo”. Por su parte, en la Ley 5ª de 1992,
en el artículo 157, se señala lo siguiente: “La iniciación del primer debate
no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. // No será
necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de
conveniencia, la comisión. (…) Si el ponente propone debatir el proyecto, se
procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone
archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en
votación al cierre del debate. (…)”. Luego, en los artículos 175 y 176, al
regular el debate en las plenarias, se establece que: “En el informe a la
cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de
las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que
determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la
cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la
omisión”. “El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance
del proyecto. (…) Si la proposición con la que termina el informe fuere
aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos de que un ministro o
miembro de la respectiva cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o
algunos artículos”.
[127] CP art. 160, inciso 5.
[128] Ley 5ª de 1992, artículos 157 y 176.
[129] CP art. 157, numerales 2 y 3.
[130] Ley 5a de 1992, art. 115.
[131] CP art. 133, en armonía con lo previsto en los artículos 1 y 2 de
la Ley 1431 de 2011.
[132] Sobre el particular, el artículo 1 de la Ley 1431 de 2011 establece
que: “(…) Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los
procedimientos, de que trata el artículo 3° de este reglamento, se establecen
las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según
facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue
modificado por el artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones
se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito: (…)16.
Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un
proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o
plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a
menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si
la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación
nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de
los cuales existan discrepancias.” Esta regla es aplicable en el trámite de
los actos legislativos, en virtud de la incorporación realizada en el artículo
227 de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual: “Las disposiciones contenidas en
los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean
incompatibles con las regulaciones constitucionales tendrán en el trámite
legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”.
[133] “Artículo 1. (…) El procedimiento Legislativo Especial
para la Paz se regirá por las siguientes reglas: (…) h) Los proyectos de
ley y de acto legislativo solo podrán tener modificaciones siempre que se
ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del
Gobierno Nacional (…)”.
[134] “Artículo 1. (…) El procedimiento Legislativo Especial
para la Paz se regirá por las siguientes reglas: (…) j) En la comisión y
en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las
modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votación”.
[135] Véase, al respecto, el acápite 4.1 de esta providencia.
[136] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[137] Folios 124 a 126 del cuaderno principal.
[138] Véase, al respecto, las notas a pie.
[139] Solicitud incorporada al actual inciso 8 del artículo 5 transitorio
del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017.
[140] De forma puntual, se afirmó que: (i) las normas operacionales de
las FFMM no deben ser incluidas como fuente de derecho; (ii) la responsabilidad
de mando no puede ser inferior a lo que actualmente se establece en el artículo
28 del Estatuto de Roma; (iii) la exclusión de la acción de repetición no sólo
lesiona gravemente el patrimonio público, sino que corresponde a un asunto no
considerado en los Acuerdos de la Habana; y (iv) la participación en política
de las FARC no puede ser inmediata y automática, pues la misma debe estar
supeditada al cumplimiento de las sanciones alternativas que se impongan por la
JEP. En este último punto, se aludió a que en la Sentencia C-577 de 2014 se
sujetó dicha participación a no tener condenas penales pendientes.
[141] Folio 15 del cuaderno 3.
[142] Folios 21 a 25 del cuaderno 3.
[143] Entre los argumentos expuestos se destacan: (i) la creación de
tribunales ad-hoc para la implementación de procesos de justicia
transicional, por fuera del marco de la institucionalidad judicial creada por
la Carta de 1991, conduce a un debilitamiento del Estado, al reconocer
implícitamente la incapacidad de las autoridades constitucional y legalmente
establecidas para administrar justicia. Los tribunales ad-hoc solo se
justifican “donde las instituciones no son fiables y la democracia se
encuentran (…) fragmentada, (…) con el fin de reconstruir la misma y fortalecer
a los Estados”; (ii) si bien CEV y la UBPD tienen un carácter extrajudicial,
nada excluye que ellas tengan el deber de denunciar las noticias criminales que
lleguen a su conocimiento, para ser investigadas por las autoridades
competentes; (iii) no se incluye una noción de conflicto armado y de la fecha
desde la cual existe; (iv) las sanciones a imponer por la JEP deben ser
proporcionales a la conducta cometida, lo que conduciría a que los crímenes de
lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio deberían ser castigados con
penas privativas de la libertad, como se deriva de la lectura del artículo 77
del Estatuto de Roma; (v) existe un trato inequitativo entre los combatientes
de las FARC y los miembros de la FFMM, pues mientras a los primeros se los
excluye de la responsabilidad de mando, a los segundos se les impone esa
modalidad de imputación. Ello desconoce la estructura jerárquica de ambos
bandos, y el hecho que la única condena de la Corte Penal Internacional ha sido
para un exguerrillero congolés derivado del uso de tal figura; (vi) la
participación en política debe condicionarse al cumplimiento efectivo de la
sanción o pena;  y (vii) las medidas de reparación no pueden estar sujetas a la
asunción en su pago por el Estado, sin que exista un compromiso de las FARC en
tal sentido, cuando se ha reconocido en publicaciones internacionales que su
patrimonio asciende a 30.8 billones de pesos.
[144] En este punto, se resaltan las siguientes razones: (i) la
vinculatoriedad de la JEP a terceros que no hayan estado vinculados de manera
directa como actores del conflicto armado conlleva al quebrantamiento del
principio del juez natural, por lo que su comparecencia debe ser meramente
potestativa; (ii) las limitaciones a la Corte Constitucional, aunada a la
jurisdicción preferente de la que goza la JEP, “tienen como consecuencia una
esterilización del tribunal constitucional, lo cual significa una clara
sustitución de la Constitución”; y (iii) las restricciones al ejercicio de la
acción de tutela tornan ilusorio su carácter de recurso sencillo y rápido para
el amparo de los derechos fundamentales, permitiendo, en el fondo, que existan
actos contrarios a los derechos humanos no susceptibles de control.
[145] Las normas en cita disponen que: “Artículo 156. Presentación
y publicación de la ponencia. El informe será presentado por escrito, en
original y dos copias, al secretario de la Comisión Permanente. Su publicación
se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes. (…)”.
“Artículo 157.  Iniciación del debate. La iniciación del primer
debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. (…)”.
[146] En los apartes pertinentes de cada una de las normas en cita se
señala que: “Artículo 142. Cada cámara elegirá, para el respectivo
período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate
los proyectos de acto legislativo o de ley (…)”. “Artículo 160. (…) Todo
proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la
respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso
correspondiente”.
[147] No se observa que el representante Carlos German Navas Talero haya
suscrito alguno de los informes de ponencia. Sin embargo, dicha circunstancia
no invalida el trámite realizado, pues como se plasmó en la Sentencia C-106 de
2013, M.P. Alexei Julio Estrada, lo que demanda la Constitución y la ley es que
exista por lo menos un informe, así no sea firmado por todos los ponentes
designados para ello. Expresamente, se dijo que: “De otro lado, la designación
de algún o algunos miembros de una comisión o plenaria como ponentes implica la
materialización de su derecho de participación, el cual se garantiza, no con la
efectiva participación sino, con la oportunidad de que
dicha participación se lleve a cabo. En este sentido, si alguno de ellos decide
no presentar informe de ponencia, no debe entenderse que se afectó alguno de
los principios fundantes del procedimiento de formación normativa, pues
principios como el pluralismo político y la participación tienen diversas
formas de concreción, siendo posible que la no intervención en alguna de las
actividades de creación normativa que cumple el Congreso sea el medio escogido
por algún o algunos de sus miembros para manifestar su parecer respecto del
acto en consideración. // Lo contrario sería otorgar un arma desproporcionada
de bloqueo u obstrucción del procedimiento legislativo a todas y cada una de las
fuerzas políticas que integran el Congreso, pues su abstención en la
presentación del informe de ponencia obligaría a reanudar todo el proceso de
elaboración del informe sobre el cual se debe debatir. // Por las razones
anotadas, que alguno de los miembros de un grupo plural de ponentes no rinda
informe de ponencia, no implica vicio alguno desde el punto de vista
constitucional en el ordenamiento colombiano. Lo anterior, sin perjuicio de las
consecuencias disciplinarias que su actitud reticente al cumplimiento de los
deberes congresuales pueda ocasionarle.”
[148] Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[149] Sobre la materia se pueden consultar: Auto 038 de 2004 y Sentencias
C-533 y C-644 de 2004.
[150] Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[151] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[152] Subrayado por fuera del texto original.
[153] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[154] Sobre la materia se puede consultar el artículo 83, inciso 2, de la
Ley 5ª de 1992.
[155] En idéntico sentido se puede examinar la Sentencia C-780 de 2004,
M.P. Jaime Córdoba Triviño
[156] Sobre la materia se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-576 de 2006, C-864 de 2006, C-141 de 2010 y C-225 de 2014. En ellas se
refiere a la posibilidad de que se incurra en un vicio de procedimiento, cuando
con ocasión de la prolongación del debate, se procede a realizar una cadena de
anuncios y ella se rompe, con la consecuencia de que la votación se realiza en
una fecha distinta de la anunciada. Para la Corte, más que existir una regla
vinculada con la continuación o sucesión de avisos, lo importante es que se
cumpla con el mandato de publicidad que exige la Carta, antes y durante el
momento en el que se realiza la votación, teniendo en cuenta los requisitos que
allí se imponen y que ya fueron explicados. Por ello, en el primero de los
fallos en mención, se aclaró que: “La exigencia constitucional [del
anuncio previo] apunta al efectivo conocimiento (…) de los proyectos que serán
objeto de decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate
legislativo, la votación de un proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado,
no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si
se hace clara y nuevamente el anuncio o si del contexto
existen elementos que permitan determinar con claridad cuando se realizará la
votación”. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Énfasis por fuera del
texto original.
[157] Folios 26 y ss. del cuaderno 3.
[158] Gaceta del Congreso No. 126 de 2017, p. 8. Énfasis por fuera del
texto original.
[159] Gaceta del Congreso No. 126 de 2017, p. 15.
[160] Folios 156 a 163 del cuaderno 1.
[161] La norma en cita dispone que: “Los miembros de cuerpos
colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar
consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y
público, excepto en los casos que determine la ley”. Sobre este punto, en
la Sentencia C-1017 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez se expuso que:
“La votación nominal y pública ha sido definida como aquella en la cual cada
uno de los congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos o
mediante el uso de cualquier procedimiento electrónico, de suerte que de manera
individual contestarán de viva voz el sentido de su decisión o el mismo quedará
consignado en un sistema electrónico que permita su visualización en tiempo
real. Esta modalidad de votación es, por querer del constituyente, la regla
general. Sin embargo, en la misma disposición Superior en la que se expresó
este mandato, se delegó en el legislador el señalamiento de las hipótesis
exceptivas en las cuales dicha votación no tendría ocurrencia”.
[162] En particular, el artículo 114 señala que primero se debe decidir
las proposiciones sustitutivas sobre las principales, las cuales suponen la
continuación del debate. Por su parte, el artículo 157 refiere a que: “(…)
Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin
necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto,
se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate. (…)”.
[163] Lo anterior se constata en la página 22 de la Gaceta del Congreso
No. 127 de 2017, así como en la certificación que fue suscrita por la
Secretaria de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes, visible a folio 289 del cuaderno 2.
[164] Gaceta del Congreso No. 127 de 2017, p. 22.
[165] “Artículo 145. El Congreso pleno, las cámaras y sus
comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte
de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la
mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la
Constitución determine un quorum diferente”. “Artículo 146. En el
Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones
se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la
Constitución exija una mayoría especial”.
[166] La composición de la comisión no ha tenido cambios en virtud de lo
previsto en el artículo 134 del Texto Superior.
[167] La mayoría absoluta exige que la decisión se adopta por la mayoría
de votos de los integrantes de una cámara o comisión, según se consagrada en el
artículo 117 de la Ley 5ª de 1992.
[168] El artículo 117 de la Ley 5ª de 1992 define a la mayoría simple
como aquella cuyas decisiones “se toman por la mayoría de los votos de los
asistentes”.
[169] Sobre este punto, la Corte volverá más adelante al verificar el trámite
surtido en las plenarias de ambas cámaras.
[170] Folio 60 del cuaderno 3. Gaceta del Congreso No. 127 de 2017, p.
51.
[171] Folio 65 del cuaderno 3. Gaceta del Congreso No. 127 de 2017, p.
62.
[172] Folio 65 del cuaderno 3. Gaceta del Congreso No. 127 de 2017, p.
63.
[173] Folios 286 a 294 del cuaderno 2.
[174] Folio 35 del cuaderno 3.
[175] “Artículo 1. (…) El procedimiento Legislativo Especial
para la Paz se regirá por las siguientes reglas: (…) h) Los proyectos de
ley y de acto legislativo solo podrán tener modificaciones siempre que se
ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del
Gobierno Nacional (…)”.
[176] Gaceta del Congreso No. 03 de 2017, p. 1.
[177] Gaceta del Congreso No. 127 de 2017, pp. 61 y ss.
[178] Puntualmente, se dijo que: “El Gobierno Nacional, por conducto del
Ministerio del Interior, de manera atenta y conforme a lo dispuesto en el
artículo 1º del Acto Legislativo número 01 de 2016, avala las propuestas
incluidas en el pliego de modificaciones de la ponencia para primer debate al Proyecto
de Acto Legislativo número 02 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea
un título de disposiciones transitoritas de la Constitución aplicables a los
agentes del Estado para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera, acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo
número 03 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título de
disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto
y la construcción de una paz estable y duradera”. Gaceta del Congreso No.
03 de 2017, p. 1.
[179] La enumeración de los artículos se realiza con base en los textos
propuestos en el informe de ponencia, los cuales pueden variar respecto de
aquellos que finalmente fueron aprobados en el Acto Legislativo 01 de 2017. Sin
perjuicio de lo anterior, se señalará en nota a pie la disposición a la que
actualmente corresponde cada uno de ellos. En todo caso, cabe aclarar que, en
la presente relación, se excluyen las modificaciones que al final no fueron
aprobadas en su integridad al culminar el tránsito legislativo.
[180] “(…) Uno de los paradigmas orientadores de la JEP será la
aplicación de una justicia restaurativa que preferentemente busca la
restauración del daño causado y la reparación de las víctimas afectadas por el
conflicto, especialmente para acabar la situación de exclusión social que les
haya provocado la victimización. La justicia restaurativa atiende
prioritariamente las necesidades y la dignidad de las víctimas y se aplica con
un enfoque integral que garantiza la justicia, la verdad y la no repetición de
lo ocurrido.”. Ibídem, p. 11.
[181] “(…) La Comisión será un órgano temporal y de carácter
extrajudicial, que busca (…) promover el reconocimiento de las víctimas y el
reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales
o colectivas de quienes participaron directa e indirectamente en el
conflicto armado; (…)”. Ibídem, p. 12. Énfasis de acuerdo con el texto
original.
[182] La primera parte de la norma propuesta, pese a conservar su
espíritu, fue objeto de varias modificaciones posteriores, con excepción de la
parte que se resalta en negrillas. Para tal momento, la disposición señalaba lo
siguiente: “(…) Para acceder a cualquier tratamiento especial de justicia
previsto en la Jurisdicción Especial para la Paz del Sistema Integral, quienes
hayan cometido conductas punibles por causa, con ocasión y en relación directa
o indirecta con el conflicto armado, deberán contribuir al esclarecimiento de
la verdad, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición. Quien
aporte de manera dolosa información falsa, o incumpla cualquiera de las
condiciones del sistema, perderá el tratamiento especial de justicia.”
La segunda parte, que corresponde al último inciso del artículo transitorio 5,
se conserva tal como fue aprobado en la proposición modificatoria, salvo con la
inclusión posterior de una referencia a las víctimas. Textualmente, la norma
propuesta estipulaba que: “La ley regulará entre otros los principios,
organización, competencias, entre ellas por el factor personal, procedimientos
y régimen de sanciones conforme a lo definido en el Acuerdo de Jurisdicción
Especial para la Paz.”.  Ibídem, p. 14.
[183] En la actualidad corresponde al artículo transitorio 7.
[184] Ibídem, p. 16. Estos principios fueron posteriormente
traslados al artículo 1, con algunas modificaciones, para servir como mandatos
de optimización en la conformación de todos los componentes del SIVJRNR.
[185] De esta manera, (i) en el artículo transitorio 7 (hoy artículo
transitorio 8) se incluyeron expresiones que denotan el ejercicio plural de las
acciones de tutela; (ii) en el artículo transitorio 8 (hoy artículo transitorio
9) se adicionó el enunciado “elegidos por esta”, para referir a los tres
magistrados de la Corte Constitucional encargos de resolver, junto con los tres
magistrados de la JEP, los conflictos de competencia; (iii) en el artículo
transitorio 12 (hoy artículo transitorio 13) se retiraron las apartes que
regulan la situación de los agentes del Estado, los cuales se trasladaron a la
parte final de la iniciativa; (iv) en el artículo transitorio 14 (hoy artículo
transitorio 15), se incluyeron unas remisiones a las normas del propio Acto
Legislativo; (v) en el artículo transitorio 19 (hoy artículo transitorio 22) se
excluyeron algunos apartes que fueron traslados a la parte general y se
adicionó la expresión “siempre que no sean contrarias a la normatividad
legal”, para que las reglas operacionales vigentes resulten concordantes
con las diversas fuentes previstas para calificar la conducta de los miembros
de la FFMM sometidos a la JEP; (vi) en el artículo transitorio 20 (hoy artículo
transitorio 23) se ajustó la redacción con la cláusula general de competencia
de la JEP;  y (vii) en el artículo transitorio 21 (hoy artículo transitorio
24), se ajustó la remisión al “Código Penal Colombiano” en lugar del
“Derecho Penal Colombiano”, se reiteró con fines de concordancia que las
reglas operacionales no deben ser contrarias a la normatividad legal, y se
corrigió la expresión “subrogaciones” por “subrogados”.
[186] En la actualidad corresponde al artículo transitorio 10.
[187] Ibídem, p. 19. Como ajustes de forma, en esta norma
igualmente se añadió el vocablo “providencias” para referir a la función
de revisión, se adicionó una regla de congruencia con la remisión al “inciso
primero del artículo 19”, se incluyó el nombre completo de la “Procuraduría”
y la “Contraloría”, y se preservó el uso de la expresión conductas
cometidas por “causa”, con ocasión “o” en relación “directa o
indirecta” con el conflicto.
[188] En la actualidad corresponde al artículo transitorio 11.
[189] Ibídem, p. 19.
[190] Ibídem, p. 19.
[191] En la actualidad corresponde al artículo transitorio 12.
[192] Ibídem, p. 20.
[193] En particular, se adicionó lo siguiente: “(…) En todo caso, no
podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones
emitidas en sus providencias judiciales, proferidas en ejercicio de su
independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya
lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos o extralimitarse
en sus funciones. (…)”.  Ibídem, p. 21. El artículo mencionado corresponde
en la actualidad al artículo transitorio 14, el cual sufrió algunas
modificaciones en el curso del proceso legislativo.
[194] “(…) En el evento de que la conducta hubiere ocurrido con
anterioridad a la firma del Acuerdo Final o cuando se trate de una
conducta estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas y que hubiere
tenido lugar antes de concluir este, la remitirá a la Sala de
Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo siempre
la extradición. De haber sido posterior a la firma del Acuerdo Final y no
estar estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la
remitirá a la autoridad judicial competente para sea investigada y juzgada en
Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición (…)”. Ibídem, pp. 23 y
24. El artículo corresponde en la actualidad al artículo transitorio 19 y
sufrió algunos cambios adicionales en el curso del proceso legislativo.
[195] En la actualidad corresponde al inciso segundo del artículo
transitorio 21.
[196] Ibídem, p. 25.
[197] Ibídem, p. 29.
[198] Se trata básicamente de exigir que (i) las personas beneficiarias
se hayan acogido al marco de la justicia transicional; así como (ii) a que no
estén efectivamente privados de la libertad, ya sea de manera preventiva o en
cumplimiento de una sanción. Folio 299 del cuaderno 3.
[199] El capítulo que se adicionó se denomina: “CAPÍTULO VIII.
PREVALENCIA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA
CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”, compuesto por un único
artículo del siguiente tenor: “Artículo transitorio nuevo. Prevalencia
del Acuerdo Final. En caso de que con posterioridad a la aprobación del
presente Acto Legislativo, se aprobaran leyes o normas que al otorgar
tratamientos diferenciados a agentes del Estado o a otras personas por
conductas relacionadas directa e indirectamente con el conflicto armado, fueran
combatientes o no combatientes, provocaren que los anteriores sean excluidos de
la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, o tuvieren como
resultado la inaplicación de dicha jurisdicción o la inaplicación de las
condiciones referidas a las sanciones que se recogen en el presente texto
respecto de dichas personas, el Tribunal Especial para la Paz ejercerá su
jurisdicción preferente en las materias de su competencia conforme al presente
Acto Legislativo”. Folio 300 del cuaderno 3. Esta disposición, con algunos
cambios, corresponde en la actualidad al artículo transitorio 27.
[200] El ajuste que se realizó consistió en aclarar que, en el caso de
los miembros de la Fuerza Pública, las reglas operacionales vigentes al momento
de la comisión del hecho también “se tendrán” en cuenta para calificar
las conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado, siempre que no sean contrarias a la
normatividad legal. Folio 301 del cuaderno 3. Esta disposición corresponde en
la actualidad al inciso segundo del artículo transitorio 22.
[201] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numerales 32 y 44, pp. 148, 149 y 152.
[202] Acuerdo Final, punto 3.4.7.4.3, pp. 90 a 92.
[203] En particular, el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011, en el aparte
pertinente, dispone que: “(…) Las actas de las sesiones plenarias,
comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las
ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo
deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso. Órgano de publicación de
la Rama Legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con
esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad. (…)”. Énfasis
por fuera del texto original.
[204] Folio 154 y ss. del cuaderno 3.
[205] Folios 86 y ss. del cuaderno 3.
[206] Publicada el 19 de enero de 2017.
[207] Se advierte la participación en la audiencia de varios abogados
litigantes, así como de los siguientes organismos: Consultoría para los
Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES); Instituto para las transiciones
integrales; Viva la Ciudadanía; DEJUSTICIA; Universidad de la Sabana; Mesa
Nacional de Víctimas pertenecientes a organizaciones sociales; Universidad
Externado; Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo; Consejo Superior de la
Judicatura; Universidad de los Andes; Corporación Excelencia en la Justicia;
Policía Nacional; Movimiento Voces de Paz y Universidad Sergio Arboleda. Gaceta
del Congreso No. 129 de 2017.
[208] La norma en cita dispone que: “Artículo 230. Observaciones a
los proyectos por particulares. Para expresar sus opiniones toda persona,
natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de
ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna
de las Comisiones Constitucionales Permanentes. // La respectiva Mesa Directiva
dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el
procedimiento que asegure la debita atención y oportunidad (…)”.
[209] Sobre el particular, el artículo 232 de la Ley 5ª de 1992 establece
lo siguiente: “Artículo 232. Contenido de la ponencia. El ponente del
respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas o
modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su
aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más
tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal
de las exposiciones”. Este requisito se ha evaluado en el examen de
constitucionalidad de actos legislativos como se puede constatar en la
Sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[210] Al concluir la sesión en cita se dijo que: “Presidente: (…)
Ponentes para el segundo debate, los mismos ponentes y adicionalmente esperamos
por supuesto que se tengan en cuenta muchas de las proposiciones y solicitudes
que aquí se han presentado”. Gaceta del Congreso No. 127 de 2017, p. 63.
[211] Tal norma, según se manifestó con anterioridad, señala que: “La
designación de ponentes será facultad de la mesa directiva de la respectiva
comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las
conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien
además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al presidente en el
trámite del proyecto respectivo. // (…) // Cuando la ponencia sea colectiva
la mesa directiva debe garantizar la representación de las diferentes bancadas
en la designación de los ponentes”. Énfasis por fuera del texto
original.
[212] Folios 138 y ss. del cuaderno 3.
[213] En relación con las normas en cita se destaca la parte final del
artículo 174, en el que se menciona que “[t]oda ponencia deberá terminar con
una proposición que será votada por (…) la plenaria de la respectiva Corporación”;
así como lo señalado en el encabezado del artículo 175, en el que se exige la
elaboración de un informe de ponencia para la “cámara plena para segundo
debate”.
[214] En particular, el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011, en el aparte
pertinente, dispone que: “(…) Las actas de las sesiones plenarias,
comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las
ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo
deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso. Órgano de publicación de
la Rama Legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con
esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad. (…)”. Énfasis
por fuera del texto original.
[215] Gaceta del Congreso No. 30 de 2017, pp. 6 - 14.
[216] “En el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente
deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la
comisión y las razones que determinaron su rechazo.”
[217] “Artículo 175. Contenido de la ponencia. En el informe a
la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad
de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que
determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la
Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la
omisión”.
[218] Gaceta del Congreso No. 30 de 2017, pp. 14 - 20.
[219] “Artículo 232. Contenido de la ponencia. El ponente del
respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas o
modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su
aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más
tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal
de las exposiciones”. Sobre el alcance de esta
norma, en la Sentencia C-178 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la
Corte explicó que: “(…) la publicación de las observaciones realizadas por los
ciudadanos en las audiencias públicas convocadas para la discusión de un acto
legislativo se encuentra sujeta a dos condiciones. La primera corresponde a que
dichas observaciones hayan sido entregadas, de manera personal, con tres días
de antelación a la elaboración del informe de ponencia y la segunda que sean
consideradas de importancia por el ponente (…)”
[220] Folios 158 y ss. del cuaderno 3. En concreto, se aludió a los
siguientes puntos: (i) el proyecto debería fortalecer los mecanismos de
participación de las víctimas en el SIVJRNR; (ii) es inentendible la ausencia
del Derecho Penal Internacional como fuente para la definición de la
responsabilidad de los miembros de las FFMM; (iii) la responsabilidad de mando
no puede ser inferior a lo que actualmente se establece en el artículo 28 del
Estatuto de Roma; (iv) la responsabilidad de mando debe extenderse igualmente a
los miembros de las FARC-EP; (v) la reparación debe tener un enfoque en el que
se privilegie la vocación transformadora de los contextos sociales de extrema
marginalidad y pobreza, los cuales han propiciado la existencia de una mayor
victimización como consecuencia del conflicto; (vi) la exclusión de la acción
de repetición no sólo lesiona gravemente el patrimonio público, sino que
corresponde a un asunto no considerado en los Acuerdos de la Habana; y
finalmente, (iv) la participación en política de las FARC no puede ser
inmediata y automática, pues la misma debe estar supeditada al cumplimiento de
las sanciones alternativas que se impongan por la JEP.
[221] Folios 158 y ss. del Cuaderno 3. El resumen se puede verificar en
el acápite 4.4.4, en la subdivisión a).
[222] En particular, se realizaron los siguientes cuestionamiento al
proyecto en curso: (i) la competencia del Tribunal para la Paz no puede
limitarse únicamente a las conductas relacionadas con el conflicto, pues su
estándar mínimo debe incluir el pronunciamiento sobre crímenes internacionales,
esto es, el genocidio, los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad;
(ii) la independencia de dicho Tribunal debe garantizarse mediante la selección
de los magistrados por el sistema de concurso público, a los cuales se les debe
exigir los mismos requisitos de ingreso consagrados en el artículo 232 de la
Constitución; (iii) la JEP no puede ser autorizada para realizar una “calificación
jurídica propia” de los delitos cometidos, con exclusión de los precedentes
formulados por la Corte Penal Internacional, la Sala Penal de la Corte Suprema
de Justicia y la Corte Constitucional; (iv) no cabe excluir a la Procuraduría
General de la Nación de los asuntos que se tramitan ante la JEP, pues su rol es
esencial para procurar la defensa de los derechos de las víctimas, y
salvaguardar y proteger la Constitución; (v) se debe aclarar que toda conducta
cometida luego del 1º de diciembre de 2016 es objeto de investigación y sanción
por la justicia ordinaria; y (vi) no existe justificación para extender la
prohibición de extradición a parientes de los miembros de las FARC-EP.
[223] Versión digital enviada mediante comunicación del 21 de abril de
2017. Folio 175 del cuaderno 3.
[224] Gaceta del Congreso No. 66 de 2017, p. 14.
[225] Versión digital enviada mediante comunicación del 21 de abril de
2017. Folio 175 del cuaderno 3.
[226] La norma en cita dispone que: “Los miembros de cuerpos colegiados
de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la
justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público,
excepto en los casos que determine la ley”.
[227] Citados en el acápite 4.4.4 de esta sentencia.
[228] Esta información concuerda con los datos certificados por el
Secretario General de la Cámara de Representantes. Folio 175 del cuaderno 3.
[229] “Artículo 146. En el Congreso pleno, en las cámaras y en
sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los
votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija una mayoría especial”.
[230] “Artículo 118. Mayoría simple. Tiene aplicación en todas
las decisiones que adopten las cámaras legislativas, cuando las disposiciones
constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría”.
[231] “Artículo 1. (…) El Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz se regirá por las siguientes reglas: (…) g) Los proyectos de
acto legislativo serán aprobados por mayoría absoluta”. Énfasis
por fuera del texto original.
[232] En la página 7 del documento en cita se afirma que: “En la
Sesión Plenaria de la fecha, hay 165 Representantes a la Cámara,
teniendo en cuenta que el doctor Moisés Orozco Vicuña, mediante Resolución
número 2104 de 2016, le fue declarada falta absoluta.” Énfasis por fuera
del texto original.
[233] “Artículo 145. El Congreso pleno, las cámaras y sus
comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte
de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la
mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la
Constitución determine un quórum diferente”. En armonía con lo anterior, el
numeral 2 del artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, define al quórum
decisorio ordinario como aquél que requiere la “asistencia de la mayoría de
los integrantes de la respectiva Corporación, salvo que la Constitución
determine un quórum diferente”.
[234] “Dirección de la Presidencia, Jaime Armando Yepes Martínez: Se
está votando la ponencia. // Les pedimos a los honorables Representantes que
necesitamos 84 votos por el sí, por favor los asistentes de los honorables
Representantes que están por fuera del Recinto llamarlos para que vengan a
votar.” (…) Dirección de la Presidencia, Miguel Ángel Pinto Hernández: Señor
Secretario por favor ordene cerrar el registro y anuncie el resultado. // Secretario
General, Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se cierra el registro y la
votación es la siguiente: // Por el Sí 89 votos electrónicos y cuatro manuales
para un total por el Sí de 93 votos, por el No 17 votos electrónicos ninguno
manual para un total por el No de 17. // Señor Presidente, ha sido aprobada la
ponencia mayoritaria que busca que este Proyecto de Acto Legislativo se le dé
segundo debate con las mayorías requeridas por la Constitución y la ley.”
Gaceta del Congreso No. 111 de 2017, pp. 57 y 58.
[235] “Dirección de la Presidencia, Miguel Ángel Pinto Hernández: Representante
Álvaro Hernán Prada vota no señor Secretario, registre y ordene cerrar el
registro y anuncie el resultado. // Secretario General, Jorge Humberto
Mantilla Serrano: Doctor Prada vota NO. // Se cierra el registro, la
votación final es la siguiente: Por el SÍ 84 votos electrónicos y 1 manual para
un total por el SÍ de 85 votos, por el NO 19 votos electrónicos y 1 manual para
un total por el NO de 20 votos. // Señor Presidente ha sido aprobado el
articulado con las proposiciones avaladas, el título y la pregunta con las
mayorías requeridas por la Constitución y la ley, de tal manera señor
Presidente que ha sido aprobado y tramitado en el día de hoy el acto
legislativo número 02 de 2016 Cámara, acumulado con el Proyecto de acto
legislativo número 003 de 2016 Cámara.” Gaceta del Congreso No. 111 de
2017, p. 71. Sin embargo, como nota aclaratoria de la propia Secretaría, se
señala lo siguiente: “NOTA ACLARATORIA. // Acta número 189 de la
sesión plenaria extraordinaria del día miércoles 1 de febrero de 2017. // Tema
a votar: // Articulado con proposiciones avaladas, título y la pregunta. //
Proyecto de acto legislativo número 002 de 2016 Cámara, acumulado con el
Proyecto de acto legislativo número 003 de 2016 Cámara por medio del cual
se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones. La Subsecretaria General de la
honorable Cámara de Representantes aclara que por error involuntario no fue
consignado en el Registro de Votación Manual y por ende no fue contabilizado en
los totales de la votación del articulado con proposiciones avaladas, título y
la pregunta del Proyecto de acto legislativo número 002 de 2016 Cámara,
acumulado con el Proyecto de acto legislativo número 003 de 2016 Cámara, por
medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una
paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones, el voto por el SÍ del
honorable Representante Nicolás Daniel Guerrero Montaño, el cual fuera
anunciado por el Secretario General como se pudo constatar de acuerdo al audio
de la Sesión de la fecha. Por lo anterior, incluyendo el voto manual por el SÍ
del honorable Representante Nicolás Daniel Guerrero Montaño y realizando la
aclaración pertinente en los votos manuales y totales que fueran anunciados por
el SI, la votación final es la siguiente: Por el SÍ 84 votos electrónicos y 2
manuales para un total por el SÍ de 86 votos, por el NO 19 votos
electrónicos y 1 manual para un total por el NO de 20 votos.” En este
punto, la Corte ha aclarado que, para efectos de verificar el cumplimiento del
requisito de la mayoría absoluta, se cuentan tanto los votos emitidos en forma
manual como en forma electrónica. Al respecto, en la Sentencia C-427 de 2008,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se dijo que: “La norma constitucional no
distingue entre votos manuales y votos electrónicos para efectos de la
conformación de la mayoría. Por su parte la Ley 5ª de 1992, por la cual
se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes,
al regular los tipos de votación, en el artículo 128, prescribe: ‘Podrá
emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto
de cada Congresista y el resultado total de la votación.’ (…)”.
[236] Folio 175 del cuaderno 3.
[237] Gaceta del Congreso No. 30 de 2017, p. 35.
[238] Gaceta del Congreso No. 111 de 2017, pp. 61 y ss.
[239] Puntualmente, se dijo que: “El Gobierno Nacional, por conducto del
Ministerio del Interior, de manera atenta y conforme a lo dispuesto en el
artículo 1º del Acto Legislativo número 01 de 2016, avala las propuestas
incluidas en el pliego de modificaciones de la ponencia para segundo debate al Proyecto
de Acto Legislativo número 02 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea
un título de disposiciones transitoritas de la Constitución aplicables a los
agentes del Estado para la terminación del conflicto armado y la construcción
de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones, acumulado
con el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2016 Cámara,
por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la
Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una
paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”. Gaceta del
Congreso No. 30 de 2017, p. 35.
[240] La enumeración de los artículos se realiza con base en los textos
propuestos en el informe de ponencia, los cuales pueden variar respecto de
aquellos que finalmente fueron aprobados en el Acto Legislativo 01 de 2017. Sin
perjuicio de lo anterior, se señalará en nota a pie la disposición a la que
actualmente corresponde cada uno de ellos. En todo caso, cabe aclarar que, en
la presente relación, se excluyen las modificaciones que al final no fueron
aprobadas en su integridad al culminar el tránsito legislativo.
[241] En concreto se incluyó la siguiente expresión: “La Jurisdicción
Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal propio, con
autonomía administrativa, presupuestal y técnica (…)”. Énfasis por
fuera del texto original. Gaceta del Congreso No. 30 de 2017, p. 22.
[242] “Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen de
la ley, el componente de justicia del sistema solo se aplicará a quienes
suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional. La pertenencia al
grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras
la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los
Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado
expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno
Nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima,
sin perjuicio de las verificaciones correspondientes”. Ibídem, p. 22.
[243] Para efectos de dicha competencia temporal, se adicionó que la JEP
conocería de los delitos estrechamente vinculados con el proceso de dejación de
armas “desarrolladas desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento
en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de las
Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final”. Ibídem, p.
22.
[244] “Si con posterioridad a la entrada en vigencia de este Acto
Legislativo y a la finalización del proceso de dejación de armas alguna de las
personas sujetas a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito, este
será de conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos casos la
JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que serían de
su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del sistema, que
amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las que tendría
derecho por los delitos de competencia de la JEP”. Ibídem, p. 22.
[245] “Cuando se trate de delitos de ejecución permanente atribuibles
a cualquiera de las personas sobre las que la JEP tiene competencia, cuya
comisión haya comenzado antes del primero de diciembre de 2016, la JEP
mantendrá su competencia respecto de ellos si con posterioridad a esa fecha no
han cesado sus efectos, e inaplicará las sanciones propias y alternativas si
concluye que se incumplieren las condiciones del sistema”. Ibídem,
p. 22. Al final también se incluyó una referencia a que el deber de aportar a
la verdad no implica aceptar responsabilidades.
[246] Ibídem, p. 23.
[247] “La ley regulará entre otros los principios, organización,
competencias entre ellas por el factor personal, procedimientos, participación
de víctimas y régimen de sanciones conforme a lo definido en el Acuerdo
de Jurisdicción Especial para la Paz”. Ibídem, p. 23. Énfasis por fuera del
texto original.
[248] “Artículo transitorio 6. Competencia prevalente. El
componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo
Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o
administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa y en relación
directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia
exclusiva sobre dichas conductas. // Respecto a las sanciones o investigaciones
disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas
naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial
para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la
sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con
ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o
bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o
investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura
de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la
revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad,
será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los
investigados, será competente la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas”.
Ibídem, pp. 24 - 25.
[249] “(…) La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como
consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces las
hubieren proferido como consecuencia del contenido de las mismas. En
consecuencia, no podrán exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los
votos y opiniones emitidas en sus providencias judiciales, proferidas en
ejercicio de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a
la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos”.
Ibídem, p. 24. Énfasis por fuera del texto original. Con se verá más
adelante, esta disposición fue modificada con posterioridad en el trámite
legislativo, dejando a salvo únicamente la parte final sobre la existencia de
responsabilidad por favorecer indebidamente intereses.
[250] “(…) Para los solos efectos de la revisión de
sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por
combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las
FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según
lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una
sentencia en firme”. Ibídem, p. 24. Énfasis por fuera del texto original.
[251] Ibídem, pp. 24 - 25.
[252] “Artículo transitorio 16. Competencia sobre terceros. Las
personas que sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, hubieren
contribuido de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco
del conflicto, podrán acogerse a la JEP y recibir el tratamiento especial que
las normas determinen, siempre que cumplan con las condiciones establecidas de
contribución a la verdad, reparación y no repetición. Lo anterior, sin
perjuicio de las competencias de la Sala de Reconocimiento de Verdad y
Responsabilidad y de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz, respecto
de la comparecencia de aquellos terceros que hubieren tenido participación activa
y determinante en la comisión de los delitos más graves y representativos en el
marco del conflicto y no hubiesen sido coaccionados. // En el ejercicio de esas
competencias, las mencionadas Sala y Sección no podrán fundamentar su solicitud
y decisión exclusiva-mente en los informes recibidos por la JEP, sino que
deberán corroborarlos extrínsecamente con otras pruebas, y gozará de reserva en
la investigación con el fin de garantizar los derechos fundamentales al buen
nombre y a la intimidad”.
[253] Ibídem, pp. 26 - 27.
[254] Ibídem, p. 27.
[255] “El sistema integral tendrá un enfoque diferencial y de género,
que corresponde a las características particulares de la victimización en cada
territorio y cada población y en especial a la protección y atención
prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas víctimas del conflicto
armado. La conformación de todos los componentes del Sistema Integral deberá
tener en cuenta la participación equitativa entre hombres y mujeres”. Folio
303 del cuaderno 3.
[256] Folios 304 y 305 del cuaderno 3.
[257] Dice el Acuerdo Final: “5.1.1.1.1. Criterios orientadores.
(…) Imparcialidad e independencia. La comisión será un mecanismo
imparcial e independiente con plena autonomía para el desarrollo de su mandato
y el cumplimiento de sus funciones”. Más adelante, al referirse a la JEP,
menciona que: “9.- La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), es una
jurisdicción especial que ejerce funciones judiciales de manera autónoma y
preferente sobre los asuntos de su competencia, en especial respecto a
conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario
o graves violaciones de los Derechos Humanos. Entrará en vigor en los términos
establecidos en el Acuerdo Final. (…)”. Acuerdo Final, puntos 5.1.1.1.1 y
5.1.2, numeral 9, pp. 132 y 145.
[258] “(…) Respecto [de] los integrantes de organizaciones que
suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento especial de justicia
se aplicará también respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de
dejación de armas, ocurridas desde la entrada en vigor del Acuerdo Final hasta
la finalización del proceso de dejación de armas”. Acuerdo Final, punto
5.1.2, numeral 9, p. 145.
[259] “32. El componente de justicia del Sistema Integral de
verdad, Justicia, Reparación, y No Repetición se aplicará a todos los que
participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado. Se aplicará
a los investigados o condenados por el delito de rebelión u otros relacionados
con el conflicto, aunque no pertenezca a las organizaciones armadas en rebelión.
// Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el
componente de justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un
acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional”. Acuerdo Final, punto 5.1.2,
numeral 32. P. 148.
[260] “17. El Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación
y No Repetición, tendrá como finalidades primordiales la consolidación de la
paz, y la garantía de los derechos de las víctimas”. “20. Las víctimas
gozan de los derechos a la verdad, justicia, reparación, y garantías de no
repetición. Para garantizar estos derechos participarán en el SIVJRNR conforme
a lo establecido en los reglamentos de desarrollo del componente de justicia,
y, entre otros, deberán ser oídas en los supuestos de priorización y selección
de casos. Los reglamentos deberán respetar el derecho de las víctimas a una
justicia pronta, cumplida y eficiente”.  Acuerdo Final, punto 5.1.2,
numerales 17 y 22, pp. 124 y 147.
[261] “33. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo
establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales,
disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa
y en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la
competencia exclusiva sobre dichas conductas. (…)”. Acuerdo Final, punto
5.1.2, numeral 33, p. 149.
[262] Al respecto, se encuentran los puntos 32, 48 y 58 del Acuerdo. En
el primero de ellos se manifiesta que “(…) También serán de competencia de
la Jurisdicción Especial para la Paz las conductas de financiación o
colaboración con los grupos paramilitares, o con cualquier actor del conflicto,
que no sean resultado de coacciones, respecto de aquellas personas que tuvieron
una participación activa o determinante en la comisión de los crímenes [de]
competencia de esta jurisdicción, según lo establecido en el numeral 40, salvo
que previamente hubieren sido condenadas por la justicia por esas mismas
conductas. Los órganos de la JEP decidirán, según el caso, el procedimiento
apropiado. De conformidad con el numeral 48 (t) y el 58 (e) serán llamados a
comparecer ante la Jurisdicción Especial para la Paz, por parte de la Sección
de Revisión del Tribunal, aquellas personas que hubieran tenido una
participación determinante en una de las conductas de que trata el numeral 40 y
no hubieren comparecido previamente ante la Sala de Verdad y Reconocimiento”. El
numeral 40 incluye las siguientes conductas: “(…) los delitos de lesa
humanidad, el genocidio, los graves crímenes de guerra –esto es, toda
infracción del Derecho Internacional Humanitario cometida de forma
sistemática–, la toma de rehenes u otra privación grave de la libertad, la
tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso
carnal violento y otras formas de violencia sexual, la sustracción de menores,
el desplazamiento forzado, además del reclutamiento de menores (…)”.
[263] “36. La imposición de cualquier sanción en el SIVJRNR no
inhabilitará para la participación política ni limitará el ejercicio de ningún
derecho, activo o pasivo, de participación política, para lo cual las partes
acordarán las reformas constitucionales pertinentes”. Acuerdo Final, punto
5.1.2, numeral 36, p. 150.
[264] “(…) [L]as diferentes medidas y mecanismos del Sistema Integral
deben contribuir al cumplimiento de los siguientes objetivos: (…) Enfoque
territorial, diferencial y de género, mediante el tratamiento diferenciado
de territorios y poblaciones, en especial de las víctimas mujeres, de los niños
y las niñas, y de las poblaciones y los colectivos más humildes y más
vulnerables, y por tanto más afectadas por el conflicto”. Acuerdo Final,
punto 5.1, p. 128.
[265] Como ya se dijo, la norma en cita dispone que: “(…) Las actas de
las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los
proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el
trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso.
Órgano de publicación de la Rama Legislativa, la cual se publicarán en la
página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el
requisito de publicidad. (…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[266] Versión digital enviada mediante comunicación del 21 de abril de
2017. Folio 175 del cuaderno 3.
[267] Folios 27 y ss. del cuaderno 2.
[268] Publicada el 8 de febrero de 2017.
[269] Se advierte la participación en la audiencia de varios abogados
litigantes, así como de los siguientes organismos: Defensoría del Pueblo;
Procuraduría General de la Nación; Fiscalía General de la Nación; Corte
Interamericana de Derechos Humanos (a través del Perito Jean Carlo Mejía
Azuero); Comisión Colombiana de Juristas; Sisma Mujer; CINEP; CODHES; Ruta
Pacífica de las Mujeres; Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo; Viva la
Ciudadanía; DEJUSTICIA; Mesa Nacional de Víctimas; Observatorio de Derechos
Humanos; Consejo Superior de la Judicatura; Consejo de Estado; Corporación
Excelencia en la Justicia; y Movimiento Voces de Paz y Reconciliación. Gaceta
del Congreso No. 109 de 2017.
[270] La norma en cita dispone que: “Artículo 230. Observaciones a
los proyectos por particulares. Para expresar sus opiniones toda persona,
natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de
ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna
de las Comisiones Constitucionales Permanentes. // La respectiva Mesa Directiva
dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el
procedimiento que asegure la debita atención y oportunidad (…)”.
[271] Sobre el particular, el artículo 232 de la Ley 5ª de 1992 establece
lo siguiente: “Artículo 232. Contenido de la ponencia. El ponente del
respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas o
modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su
aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más
tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal
de las exposiciones”.
[272] Transcrito con anterioridad al realizar el control formal o de
procedimiento sobre la actuación surtida en la Cámara de Representantes.
[273] Partido de la U.
[274] Partido Alianza Verde.
[275] Partido Opción Ciudadana.
[276] Partido Conservador.
[277] Partido Polo Democrático.
[278] Partido Centro Democrático.
[279] Partido Liberal.
[280] La designación consta en el Acta No. MD-19, en la que también se
incluyó al senador Germán Varón Cotrino, quien de forma autónoma y voluntaria
renunció a su condición de ponente.
[281] Versión digital enviada mediante comunicación del 21 de abril de
2017. Folio 345 del cuaderno 3. La ponencia, luego de referir a la audiencia
pública y de realizar un breve resumen del contenido del proyecto, plantea los
siguientes ajustes: (i) la participación de las víctimas debe tener garantías
precisas de acceso para que asegurar su defensa real y efectiva; (ii) el acto
legislativo debe incluir como principio rector el respeto al DIDH; (ii) el
texto propuesto debe corresponder en su integridad a la garantía de la
reparación integral, por lo que no cabe la priorización que se propone, ni su
limitación al universo de las víctimas, ni excluir el deber de indemnizar
cuanto se otorguen amnistías, indultos o se renuncie a la persecución penal; (iv)
el capítulo sobre las normas aplicables a la Fuerza Pública no guarda conexidad
con el texto del Acuerdo Final y genera contradicciones con el DIDH, el DIH y
el DPI; y (v) la iniciativa debe incluir medidas de acción afirmativa a favor
de los pueblos tribales.
[282] Versión digital enviada mediante comunicación del 21 de abril de
2017. Folio 345 del cuaderno 3. Esta ponencia sigue en esencia los mismos
comentarios que fueron expuestos en la Cámara de Representantes por el
congresista Samuel Hoyos Mejía.
[283] Hernán Andrade, Roosvelt Rodríguez, Claudia López, Doris Vega y
Juan Manuel Galán.
[284] Expresamente se señala que: “Con base en las anteriores
consideraciones, en cumplimiento del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz (Acto Legislativo número 01 de 2016) y de los requisitos establecidos en el
artículo 174 de la Ley 5ª de 1992, presentamos ponencia favorable y en
consecuencia solicitamos muy atentamente a los señores miembros de la Comisión
Primera del Senado, dar primer debate al Proyecto de Acto Legislativo número
02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto
Legislativo número 03 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título
de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del
conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan
otras disposiciones – Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, con el pliego de modificaciones a que se refiere la presente ponencia.”
Gaceta del Congreso No. 87 de 2017, p. 23.
[285] Versión digital enviada mediante comunicación del 21 de abril de
2017. Folio 345 del cuaderno 3.
[286] Las normas en cita, en el aparte pertinente, disponen que: “Artículo
157.  Iniciación del debate. La iniciación del primer debate no
tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. (…)”. “Artículo
142. Cada cámara elegirá, para el respectivo período constitucional,
comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto
legislativo o de ley (…)”. “Artículo 160. (…) Todo proyecto de ley o de
acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión
encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”.
[287] Sobre la importancia de la Gaceta del Congreso en términos de
publicidad, el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011 señala que: “(…) Las actas
de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los
proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver
con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso,
órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se publicarán en la
página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el
requisito de publicidad. (…)”.
[288] Aun cuando la Constitución y la ley no incluyen la obligación de
relacionar las proposiciones que se presentan en el tránsito entre Cámaras, la
recopilación de tal información asegura el principio de publicidad que rige el
procedimiento legislativo. Cabe mencionar que, respecto de la ponencia
mayoritaria, la senadora Claudia López presentó varias salvedades que se
concretan en los siguientes puntos: (i) considera que no cabe excluir al DPI,
ni al DIDH, como fuentes normativas para establecer la responsabilidad de
mando; (ii) dicha responsabilidad puede derivarse por omisión y justificarse a
partir de la información disponible al momento en que ocurrieron los hechos;
(iii) la misma debe extenderse a las autoridades civiles, al igual que a los
mandos de las FARC-EP; y (iv) no cabe limitar la satisfacción de los derechos
de las víctimas, a medidas de restricción basadas en la sostenibilidad
financiera, cuando lo que se exige es una reparación integral.  Gaceta del
Congreso No. 87 de 2017, pp. 32 - 34.
[289] Gaceta del Congreso No. 87 de 2017, pp. 6 - 12.
[290] Gaceta del Congreso No. 169 de 2017, p. 3. Énfasis por fuera del
texto original.
[291] Gaceta del Congreso No. 169 de 2017, p. 16. Énfasis por fuera del
texto original.
[292] Gaceta del Congreso No. 170 de 2017, p. 44. Énfasis por fuera del
texto original.
[293] Versión digital enviada mediante comunicación del 21 de abril de
2017. Folio 345 del cuaderno 3.
[294] Particularmente, consta en el Acta No 05 que al momento de abrir el
debate, el Secretario de la Comisión, a petición del Presidente, informó sobre
los tres informes de ponencia existentes y en cuanto al del senador Jaime Amín
dijo: “(…) Y otra ponencia que está repartiendo el funcionario de la Comisión
Primera de Senado del senador Jaime Amín que concluye con la siguiente
proposición: Con base en las anteriores consideraciones presento ponencia
desfavorable y en consecuencia solicito se archive el Proyecto de Acto
Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara acumulado con el Proyecto
de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un
título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del
conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan
otras disposiciones”. Gaceta del Congreso No. 170 de 2017, p. 4. Esta
actuación guarda consonancia con lo previsto en el artículo 156 de la Ley 5ª de
1992, en la que se admite la distribución de la ponencia de forma manual para
agilizar el trámite de los proyectos. En concreto, la norma en cita dispone
que: “Artículo 156. Presentación y publicación de la ponencia. El
informe será presentado por escrito, en original y dos copias, al secretario de
la Comisión Permanente. Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro
de los tres (3) días siguientes. // Sin embargo, y para agilizar el trámite del
proyecto, el Presidente podrá autorizar la reproducción del documento por
cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión;
ello sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del
Congreso”.
[295] Ley 5ª de 1992, art. 114 y 157.
[296] Gaceta del Congreso No. 170 de 2017, p. 22 - 23.
[297] “Artículo 145. El Congreso pleno, las cámaras y sus
comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte
de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la
mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la
Constitución determine un quórum diferente”. “Artículo 146. En el
Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones
se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la
Constitución exija una mayoría especial”.
[298] Sobre el particular, el artículo 171 de la Ley 5ª de 1992 establece
que: “En el término indicado se presentará la ponencia conjunta. Si ello no
fuere posible, el informe radicado en el primer orden será la base.
En caso de duda, resolverá el Presidente”. Énfasis por fuera del texto
original.
[299] Gaceta del Congreso No. 170 de 2017, p. 44.
[300] Versión digital enviada mediante comunicación del 21 de abril de
2017. Folio 345 del cuaderno 3. La Gaceta corresponde a una publicación del
Acta No. 06 del 22 de febrero de 2017.
[301] Gaceta del Congreso No. 145 de 2017, pp. 34 y 35.
[302] Gaceta del Congreso No. 145 de 2017, pp. 76 y 77.
[303] Folio 345 del cuaderno 3.
[304] Gaceta del Congreso No. 87 de 2017, pp. 13
y ss.
[305] Gaceta del Congreso No. 145 de 2017, pp. 35 y ss.
[306] Puntualmente, se dijo que: “El Gobierno Nacional, por conducto del
Ministerio del Interior, de manera atenta y conforme a lo dispuesto en el
artículo 1º del Acto Legislativo número 01 de 2016, avala las propuestas
incluidas en el pliego de modificaciones de la ponencia para primer debate al Proyecto
de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con
el Proyecto de Acto Legislativo 03 de 2016 Cámara, por medio del cual se
crea un título de disposiciones transitoritas de la Constitución para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones”. Gaceta del Congreso No. 87 de
2017, p. 32.
[307] Cabe aclarar que, en la presente relación, se excluyen las
modificaciones que al final no fueron aprobadas en su integridad al culminar el
tránsito legislativo.
[308] “(…) Parágrafo. El sistema integral tendrá un enfoque
diferencial y de género, que corresponde a las características particulares de
la victimización en cada territorio y cada población y en especial a la
protección y atención prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas
víctimas del conflicto armado. La conformación de todos los componentes del
Sistema Integral deberá tener en cuenta la participación equitativa entre
hombres y mujeres y los principios de publicidad, transparencia, participación
ciudadana, y criterios de mérito para su selección”. Gaceta del Congreso
No. 87 de 2017, p. 13.
[309] Ibídem, p. 14.
[310] Ibídem, p. 14. Las expresiones que resaltaban la autonomía
fueron suprimidas con posterioridad en el iter legislativo.
[311] “(…) La ley definirá las conductas delictivas que se
considerarán estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas.” Ibídem,
p. 15.
[312] Se resalta el aparte propuesto en el pliego de modificaciones:
“(…) Si con posterioridad a la entrada en vigencia de este Acto Legislativo y a
la finalización del proceso de dejación de armas alguna de las personas sujetas
a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito, este será de
conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos casos la JEP evaluará
si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que serían de su
competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del Sistema, que
amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las que tendría
derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino las ordinarias
contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los sitios
ordinarios de reclusión”. Ibídem, p. 15.
[313] “En todo caso, corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la
investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo,
capítulo quinto, título décimo del Código Penal [sobre lavado de activos],
cuando ellos se cometan sobre bienes o activos que no hayan sido incluidos en
el inventario definitivo acordado y elaborado durante el tiempo que las FARC-EP
permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el proceso
de dejación de armas, y siempre que se hayan realizado actos de ejecución
después de la entrega definitiva de ese inventario. Si respecto de uno de estos
casos se planteara un conflicto de competencias, se aplicará el mecanismo de
solución previsto en el artículo 9 de este Acto Legislativo”. Ibídem, p.
15. Como se verá más adelante, tan solo la referencia al mecanismo de
solución de conflictos de competencia fue suprimida en el trámite legislativo.
[314] “Para acceder al tratamiento especial previsto en el componente
de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no
repetición. Aportar verdad plena significa relatar, cuando se disponga de los
elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas cometidas y
las circunstancias de su comisión, así como de las informaciones necesarias y
suficientes para atribuir responsabilidades, para así garantizar la
satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no
repetición. El deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar
responsabilidades. Quien aporte de manera dolosa información falsa, o incumpla
cualquiera de las condiciones del Sistema, perderá el tratamiento especial de
justicia”. Ibíd. p. 16.
[315] “(…) Parágrafo 2. Con el fin de garantizar el
funcionamiento y la autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la
jurisdicción especial para la paz, el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la
instancia de gobierno de la JEP que los magistrados de la misma definan,
ejercerán de manera exclusiva, y solo durante el tiempo de vigencia de la
misma, todas las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en
la Ley 270 de 1996 respecto al gobierno y administración de esta jurisdicción”.
[316] “(…) salas que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de
priorización elaborados a partir de la gravedad y representatividad de los
delitos y del grado de responsabilidad en los mismos”. Ibídem, p. 16.
[317] “(…)
Parágrafo 2. Mientras se cumple el procedimiento previsto para el
nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la JEP la función de
verificación del cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria,
anticipada y condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o
Policial de los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que
ha sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la
Paz
por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y
Verificación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación
del 26 de enero de 2017. Estas funciones del Secretario Ejecutivo comenzarán a
desarrollarse por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP”. Ibídem, p.
18.
[318] “(…) La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como
consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que
las hubieren proferido como consecuencia del contenido de las mismas, En
consecuencia, no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los
votos y opiniones emitidas en sus providencias judiciales, proferidas en
ejercicio de su independencia funcional, sin perjuicio de la
responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses
propios o ajenos.” Ibídem, p. 19.
[319] Ibídem, p. 19.
[320] Ibídem, p. 19.
[321] Ibídem, p. 20.
[322] Ibídem, p. 21.
[323] Ibídem, p. 23.
[324] Folio 351 del cuaderno 3.
[325] Folio 352 del cuaderno 3.
[326] Folio 353 del cuaderno 3.
[327] Folio 354 del cuaderno 3. Puntualmente, se dice que: “(…) En
todo caso, las actividades de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por
Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado no podrán
sustituir ni impedir las investigaciones de carácter judicial a las que haya
lugar en cumplimiento de las obligaciones que tiene el Estado. // Los órganos
del Estado brindarán toda la colaboración que requiera la Unidad”.
[328] Folios 355 a 357 del cuaderno 3. En concreto, la norma propuesta
señala que: “(…) Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a
la justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de
las víctimas; contribuir al logro de una paz estable y duradera; adoptar
decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de
manera directa o indirecta en el conflicto armado interno, respecto de hechos
cometidos en el marco del mismo y durante éste que supongan graves infracciones
del Derecho Internacional Humanitario y graves violaciones de los Derechos
Humanos. (…)”.
[329] Ambas proposiciones tienen el mismo rigor normativo, el cambio se
produce en la referencia a las secciones del Tribunal o a las Salas
especializadas de la JEP. Así, a manera de ejemplo, al aludir a las secciones
del Tribunal para la Paz se manifiesta que: “(…) Excepcionalmente, a
solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sección
que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta
2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos últimos actuaran con la
única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la materia del
caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones
relevantes al caso. Cuando se requiere la intervención de los juristas
extranjeros, estos participaran en los debates de la sección en la que se
hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los
magistrados pero sin derecho de voto”. Folio 361 del cuaderno 3.
[330] Folios 358 a 360 del cuaderno 3. Textualmente, se dice que: “Para
ser elegido Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se
requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial”.
[331] Folio 363 del cuaderno 3.
[332] Folio 364 del cuaderno 3. El siguiente es el tenor de la norma
propuesta: “Parágrafo. Las normas que regirán la Jurisdicción
Especial de Paz, incluirán garantías procesales, sustanciales, probatorias y de
acceso, encaminadas a que las víctimas puedan satisfacer sus derechos a la
verdad, justicia y reparación en el marco de la JEP con medidas diferenciales y
especiales para aquellos que se consideren sujetos de especial protección
constitucional. Igualmente, deberán garantizar los principios de tratamiento
penal especial condicionado a la garantía de los derechos de las víctimas,
centralidad de las víctimas, integralidad; debido proceso, no regresividad en
el reconocimiento de derechos y enfoque diferencial y de género”.
[333] “El Procurador General de la Nación, por sí o sus delegados y
agentes, a solicitud de alguno de los magistrados de la sección que conozca del
caso, podrá intervenir en las diligencias que el magistrado establezca, para la
defensa de los derechos fundamentales de las víctimas en los procesos que se
sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz”. Folio 365 del cuaderno 3.
[334] Se logran identificar las firmas de los senadores Hernán Andrade
Serrano, Armando Benedetti, Manuel Enríquez Rosero, Roosvelt Rodríguez y Carlos
Fernando Motoa. El resto resultan ilegibles. Folio 367 del cuaderno 3.
[335] Se resalta el aparte propuesto: “Artículo transitorio 22.
Competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción
Especial para la Paz tendrá competencia sobre los delitos cometidos por causa,
con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado y sin
ánimo de obtener enriquecimiento personal ilícito indebido,
o en caso de que existiera, si ser éste la causa determinante de
la conducta delictiva. Para el efecto se tendrán en cuenta los siguientes criterios
(…)”. Folio 368 del cuaderno 3. Esta proposición, dentro de las firmas
legibles, contó con el apoyo de los senadores Hernán Andrade, Manuel Enríquez
Rosero, Roosvelt Rodríguez, Armando Benedetti y Carlos Fernando Motoa.
[336] Folios 351 y ss. del cuaderno 3.
[337] Folios
367 y 368 del cuaderno 3.
[338] Acuerdo Final, punto 5.1, p. 128.
[339] Dice el Acuerdo Final: “5.1.1.1.1. Criterios orientadores.
(…) Imparcialidad e independencia. La comisión será un mecanismo
imparcial e independiente con plena autonomía para el desarrollo de su mandato
y el cumplimiento de sus funciones”. Más adelante, al referirse a la UBPD,
menciona que: “(…) Esta Unidad tendrá un carácter humanitario y hará parte
del Sistema Integral de Verdad, Justicia, reparación y No Repetición. Gozará de
la necesaria independencia y de la autonomía administrativa y financiera para
garantizar la continuidad en el tiempo del cumplimiento de sus funciones”.
Acuerdo Final, puntos 5.1.1.1.1 y 5.1.1.2, pp. 132 y 139.
[340] “(…) Respecto [de] los integrantes de organizaciones que
suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento especial de justicia
se aplicará también respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de
dejación de armas, ocurridas desde la entrada en vigor del Acuerdo Final hasta
la finalización del proceso de dejación de armas”. Acuerdo Final, punto
5.1.2, numeral 9, p. 145.
[341] “(…) las normas de desarrollo determinarán de qué manera se
graduarán las sanciones y en cuáles casos corresponden sanciones inferiores a
los 5 años a quienes no hayan tenido una participación determinante en las
conductas más graves y representativas, aun interviniendo en ellas. (…)”. Acuerdo
Final, punto 5.1.2, numeral 60, p. 165.
[342] “El Estado garantizará la autonomía y la suficiencia y autonomía
presupuestal del SIVJRNR y en especial del componente de justicia”. Acuerdo
Final, punto 5.1.2, numeral 16, p. 146.
[343] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 13, p. 146.
[344] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 65, p. 167.
[345] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 72, p. 170.
[346] Acuerdo Final, puntos 5.1.2, numerales 9, 15 y 33, pp. 145, 146 y
149.
[347] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numerales 32 y 44, pp. 148, 149 y 152.
[348] Como ya se dijo, la norma en cita dispone que: “(…) Las actas de
las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los
proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el
trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso.
Órgano de publicación de la Rama Legislativa, la cual se publicarán en la
página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el
requisito de publicidad. (…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[349] Versión digital enviada mediante comunicación del 21 de abril de
2017. Folio 345 del cuaderno 3.
[350] “Artículo 160. (…) entre la aprobación del proyecto en
una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberá transcurrir por
lo menos quince días. (…)”.
[351] Al concluir la sesión en cita se dijo que: “La Presidencia designa
como ponentes para segundo debate a los honorables senadores: Roosvelt
Rodríguez Rengifo (Coordinador), Hernán Andrade Serrano, Juan Manuel Galán
Pachón, Doris Clemencia Vega Quiroz, Alexander López Maya, Claudia López Hernández
y Jaime Amín Hernández, con un término de ocho (8) días para rendir el
respectivo informe”. Gaceta del Congreso No. 145 de 2017, p. 84.
[352] Tal norma, según se manifestó con anterioridad, señala que: “La
designación de ponentes será facultad de la mesa directiva de la respectiva
comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las
conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien
además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al presidente en el
trámite del proyecto respectivo. // (…) // Cuando la ponencia sea colectiva
la mesa directiva debe garantizar la representación de las diferentes bancadas
en la designación de los ponentes”. Énfasis por fuera del texto
original.
[353] Folios 123 y ss. del cuaderno 2.
[354] “En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas,
solicitamos a la honorable plenaria del Senado dar segundo debate al Proyecto
de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara (acumulado)
con Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, por medio del
cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones. (Jurisdicción Especial para la
Paz). Conforme al pliego de modificaciones que se adjunta, en espera [del] aval
del gobierno [respecto] de las modificaciones”. Gaceta del Congreso No. 105 de
2017, p. 65.
[355] Entre otros, se solicitó la modificación de los siguientes puntos: (i)
incluir la participación de las víctimas en el SIVJRNR con mayor detalle y
precisión; (ii) reflejar la plena vigencia del DIDH en los órganos de la JEP;
(iii) incorporar al concepto de reparación los estándares internacionales que
exigen que sea integral, en los componentes de satisfacción, rehabilitación,
indemnización, restitución y garantías de no repetición; (iv) suprimir la
mención que se hace a los recursos disponibles para regular igualmente la
reparación a las víctimas, ya que ello supone negar la protección efectiva de
un derecho fundamental por razones de sostenibilidad fiscal; (v) eliminar la excepción
que también se consagra al deber de reparar, cuando los miembros de las FARC
sean objeto de amnistía o indulto; y (vi) suprimir el capítulo 7 sobre las
normas aplicables a los miembros de la Fuerza Pública, en primer lugar, porque
se trata de un tema cuya regulación no ha sido confrontada con el DIH, el DIDH,
el ER y el DPI; en segundo lugar, porque la responsabilidad de mando no fue
parte de los textos pactados en el Acuerdo Final y, por último, porque la
modificación sobre la acción de repetición y el llamamiento en garantía conduce
a una carga desproporcionada para el Estado, sin soporte alguno en dicho
Acuerdo.
[356] Gaceta del Congreso No. 105 de 2017. Folios 107 y ss. del cuaderno
2.
[357] En resumen, (i) se insiste en que la creación de tribunales ad-hoc
solo se justifica donde las instituciones no son fiables y la democracia se
encuentran fragmentada, distinto de lo que ocurre en Colombia, en donde a pesar
de las situaciones de crisis y de la posibilidad de mejorar y fortalecer su
capacidad operativa, la justicia ordinaria está en capacidad de juzgar las
conductas cometidas por cualquiera de los investigados en el marco de la
justicia de transición; (ii) si bien CEV y la UBPD tienen un carácter
extrajudicial, nada excluye que ellas tengan el deber de denunciar las noticias
criminales que lleguen a su conocimiento, para ser investigadas por las
autoridades competentes; (iii) no se define el ámbito temporal de competencia
de la JEP, cuyo elemento resulta inescindible a la justicia transicional, en
desarrollo del deber de no repetición; (iv) no se determina el concepto de
conflicto armado para efectos de aplicar la JEP, el cual debe diferenciarse de
los hechos aislados de violencia; (v) las sanciones a imponer por la JEP deben
ser proporcionales a la conducta cometida, lo que conduciría a que los crímenes
de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio deberían ser castigados con
penas privativas de la libertad, como se deriva de la lectura del artículo 77
del Estatuto de Roma; (vi) se debe definir el contenido de la expresión “conductas
estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas”, con el fin de
dar mayor claridad en su aplicación y evitar que comportamientos ajenos al
proceso se incluyan dentro de tal categoría; (vii) se debe aclarar que toda
conducta cometida luego del 1º de diciembre de 2016 es objeto de investigación
y sanción por la justicia ordinaria; (viii) no existe justificación para
extender la prohibición de extradición a parientes de los miembros de las FARC;
(ix) las limitaciones a la Corte Constitucional, aunada a la jurisdicción
preferente de la que goza la JEP, “tienen como consecuencia una esterilización
del tribunal constitucional, lo cual significa una clara sustitución de la
Constitución”; (x) las restricciones al ejercicio de la acción de tutela tornan
ilusorio su carácter de recurso sencillo y rápido para el amparo de los
derechos fundamentales, permitiendo, en el fondo, que existan actos contrarios
a los derechos humanos no susceptibles de control; (xi) existe un trato
inequitativo entre los combatientes de las FARC y los miembros de la FFMM, pues
mientras a los primeros se los excluye de la responsabilidad de mando, a los
segundos se les impone esa modalidad de imputación; y (xii) la participación en
política debe condicionarse al cumplimiento efectivo de la sanción o pena.
[358] Al respecto, se destaca lo siguiente: (i) la intervención de los
agentes de la Procuraduría debe operar de oficio y no sometida al requerimiento
de los magistrados de la JEP; (ii) el uso del Plan de Inversiones para la Paz
para garantizar la suficiencia presupuestal del SIVJRNR, no puede sacrificar la
prioridad de atender a las entidades territoriales más afectadas por la pobreza
rural, las economías ilegales y la debilidad institucional; y (iii) la
priorización de casos permite la existencia de amnistías de facto, cuando el
compromiso del Estado debe ser el juzgar todos los hechos criminales cometidos
por la FARC.
[359] Folios 149 y ss. del cuaderno 2.
[360] Al respecto, se sugirieron los siguientes cambios: (i) el
procurador y sus agentes no deberían intervenir como sujetos procesales, sino
en calidad de representantes de las víctimas, en los términos que defina la
ley; (ii) la competencia de la JEP sobre terceros debería incluir las conductas
de financiación o colaboración con los grupos paramilitares, o cualquier otro
actor del conflicto, que no sean resultado de coacciones, siempre que hubiesen
tenido una participación activa o determinante en la comisión de los crímenes
pactados en el numeral 40, del punto 5.1.2, del Acuerdo Final; (iii) la
reparación no debería sujetarse a los recursos disponibles, pues ella debería
ser integral. Por tal razón, el Estado tendría la obligación de asegurar las
fuentes de financiación, sin que se pudiese adoptar medidas restrictivas,
limitativas o de anulación respecto de los derechos adquiridos de las víctimas.
En todo caso, y para todos los efectos, su responsabilidad sería subsidiaria;
(iv) la calificación de las conductas cometidas por los miembros de la FFMM
debería incluir como fuente el DPI; (v) la responsabilidad de mando debería
admitir el título de imputación derivado de la omisión, así como la sujeción al
DIDH y al DPI. Por lo demás, los criterios para su configuración deberían ser
ilustrativos e incluir la posibilidad de inferir el conocimiento sobre la
infracción; (vi) la exclusión de la acción de repetición y el llamamiento en
garantía no podría ser procedente frente a los crímenes más graves y
representativos; y, por último, (vii) la responsabilidad de mando también
debería extenderse a los cabecillas de las FARC.
[361] Folios 256 y ss. del cuaderno 2. La misma aparece suscrita por los
senadores Roosvelt Rodríguez, Hernán Andrade, Doris Vega y Juan Manuel Galán.
[362] Gaceta del Congreso No. 121 de 2017, pp. 2 - 14.
[363] “En el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente
deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la
comisión y las razones que determinaron su rechazo.”
[364] “Artículo 175. Contenido de la ponencia. En el informe a
la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad
de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que
determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la
Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión”.
[365] En la parte final del artículo 174, se menciona que “[t]oda
ponencia deberá terminar con una proposición que será votada por (…) la
plenaria de la respectiva Corporación”. Esta norma es concordante con lo dispuesto
en el encabezado del artículo 175, en el que se exige la elaboración de un
informe de ponencia para que la “cámara plena” dé “segundo debate”.
[366] En particular, el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011, en el aparte
pertinente, dispone que: “(…) Las actas de las sesiones plenarias,
comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las
ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo
deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso. Órgano de publicación de
la Rama Legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con
esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad. (…)”. Énfasis
por fuera del texto original.
[367] Se trata de la audiencia ya descrita en el acápite 4.4.8 de esta
providencia.
[368] Versión digital enviada mediante comunicación del 28 de abril de
2017 del Secretario General del Senado de la República. Folio 36 del cuaderno
1.
[369] Folios 207 y subsiguientes del cuaderno 2.
[370] Gaceta del Congreso No. 252 de 2017, p. 71. Subrayado y sombreado
de la fórmula utilizada por fuera del texto original.
[371] Tal información aparece a partir de la página 51.
[372] La norma en cita dispone que: “Los miembros de cuerpos
colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar
consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y
público, excepto en los casos que determine la ley”.
[373] Citados en el acápite 4.4.4 de esta sentencia. La forma como se
procedió se explicó por la Secretaría del Senado de la República en los
siguientes términos: “(…) vamos a empezar como lo dice la Ley 5ª por la
ponencia de archivo, una vez se vote la ponencia de archivo seguimos con las
alternativas y finalizamos con la mayoritaria donde tendremos por supuesto el
debate con los voceros de todos los partidos (…)”. Gaceta del Congreso No. 252
de 2017, p. 51.
[374]  “Artículo 111. Retiro de mociones y proposiciones. El
autor de una moción o propuesta podrá retirarla en cualquier momento, pero
antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones”.
[375] Gaceta del Congreso No. 252 de 2017, pp. 51 y 55.
[376] “Artículo 171. Ponencia. En el término indicado se
presentará la ponencia conjunta. Si ello no fuere posible, el informe
radicado en el primer orden será la base. En caso de duda, resolverá el
Presidente”. Énfasis por fuera del texto original.
[377] En este punto, se destaca que el número de senadores se redujo de
102 a 101, en aplicación del artículo 134 del Texto Superior, pues el exsenador
Martín Emilio Morales Diz, se encuentra vinculado a un proceso penal por uno de
los delitos mencionados en la disposición en cita, dando lugar a la aplicación
de la figura conocida como silla vacía. En el aparte pertinente, la referida
norma señala que: “(…) En ningún caso podrán ser reemplazados quienes sean
condenados por delitos comunes relacionados con pertenencia, promoción o
financiación a grupos armados ilegales o actividades de narcotráfico; dolosos
contra la administración pública; contra los mecanismos de participación
democrática, ni por delitos de lesa humanidad. Tampoco quienes renuncien
habiendo sido vinculados formalmente en Colombia a procesos penales por la
comisión de tales delitos, ni las faltas temporales de aquellos contra quienes
se profiera orden de captura dentro de los respectivos procesos. // Para
efectos de la conformación de quórum se tendrá como número de miembros la
totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas
curules que no puedan ser reemplazadas. (…)”. Énfasis por fuera del
texto original.
[378] Gaceta del Congreso No. 252 de 2017, p. 63.
[379] “Artículo 146. En el Congreso pleno, en las cámaras y en
sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los
votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija una mayoría especial”.
[380] “Artículo 118. Mayoría simple. Tiene aplicación en todas
las decisiones que adopten las cámaras legislativas, cuando las disposiciones
constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría”.
[381] Folios 244 y ss. del cuaderno 2.
[382] “Artículo 146. En el Congreso pleno, en las cámaras y en
sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los
votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija una mayoría especial”.
[383] “Artículo 118. Mayoría simple. Tiene aplicación en todas
las decisiones que adopten las cámaras legislativas, cuando las disposiciones
constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría”.
[384] “Artículo 1. (…) El Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz se regirá por las siguientes reglas: (…) g) Los proyectos de
acto legislativo serán aprobados por mayoría absoluta”. Énfasis
por fuera del texto original.
[385] Gaceta del Congreso No. 253 de 2017, pp. 36 y 37.
[386] Ibídem, pp. 59 y 60.
[387] Ibídem, pp. 64 y 65.
[388] Folio 86 del cuaderno 1.
[389] Gaceta del Congreso No. 121 de 2017, pp. 16 y ss.
[390] Gaceta del Congreso No. 253 de 2017, pp. 61 y ss.
[391] Puntualmente, se dijo que: “El Gobierno Nacional, por conducto del
Ministerio del Interior, de manera atenta y conforme a lo dispuesto en el
artículo 1º del Acto Legislativo número 01 de 2016, avala las propuestas
incluidas en el pliego de modificaciones de la ponencia para segundo debate al Proyecto
de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con
el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2016 Cámara, por medio del
cual se crea un título de disposiciones transitoritas de la Constitución para
la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones”. Gaceta del Congreso No. 121 de
2017, pp. 26 y 27.
[392] Cabe aclarar que, en la presente relación, se excluyen las
modificaciones que al final no fueron aprobadas en su integridad al culminar el
tránsito legislativo.
[393] Gaceta del Congreso No. 121 de 2017, p. 18.
[394] “(…) La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), estará sujeta a
un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica,
administrará justicia de manera transitoria y autónoma y conocerá de manera
preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las
conductas cometidas con anterioridad al 1 de diciembre de 2016, por causa, con
ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes
participaron en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los
Derechos Humanos. Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la
justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de las
víctimas; contribuir al logro de una paz estable y duradera; y adoptar
decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de
manera directa o indirecta en el conflicto armado interno mediante la
comisión de las mencionadas conductas. (…) de hechos cometidos en el
marco del mismo y durante este que supongan graves infracciones del Derecho
Internacional Humanitario y graves violaciones de los Derechos Humanos”.
Ibídem, p. 19. Énfasis conforme al texto original.
[395] “(…) La ley definirá las conductas delictivas que se
considerarán estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas conforme
a lo establecido en el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, y la JEP evaluará en cada
caso ese vínculo de acuerdo con los parámetros trazados por esa ley”.
Ibídem, p. 19. Énfasis conforme al texto original.
[396] “(…) Corresponderá a la jurisdicción ordinaria la investigación
y juzgamiento de los delitos de que trata el Libro Segundo, Capítulo Quinto,
Título Décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan por no combatientes,
financiadores o agentes del Estado respecto de bienes inmuebles que hayan sido
adquiridos mediante despojo o abandono forzado, siempre que por parte de
aquellos se hayan realizado actos de ejecución después de la entrada en
vigencia del presente acto legislativo. // Si respecto de uno de los casos
previstos en los dos párrafos anteriores se planteara un conflicto de
competencias, se aplicará el mecanismo de solución previsto en el artículo 9
transitorio de este acto legislativo.” Ibídem, p. 20.
[397] “(…) En los supuestos en los que la Sala de Reconocimiento de
Verdad y Responsabilidad solicite a la Sección de Revisión del Tribunal para la
Paz que haga comparecer a una persona respecto de la cual hubiere fundamentos
claros y suficientes que hagan presumir su participación determinante en una de
las conductas que trata el numeral 40 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final, la
Sala no podrá fundamentar su solicitud, ni la sección podrá con base
exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberá
corroborarlos a través de otras pruebas”. Ibídem, p. 23. En citado numeral
40 se incluyen “los delitos de lesa humanidad, el genocidio, los graves
crímenes de guerra -esto es, toda infracción del Derecho Internacional
Humanitario cometida de forma sistemática-, la toma de rehenes u otra privación
grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la
desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de violencia
sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado, además del
reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo establecido en el Estatuto de
Roma”.
[398] “(…) La ley determinará qué actuaciones procesales de las que
corresponde desarrollar a las Salas de la JEP deben estar protegidas por la
reserva con el fin de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a
la intimidad de todos aquellos cuyas conductas sean competencia de la JEP”.
Ibídem, p. 24.
[399] Se resalta la parte incluida en el pliego de modificaciones: “(…)
Lo anterior, sin perjuicio de las competencias de la Sala de Reconocimiento de
Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz,
respecto de la comparecencia de aquellos terceros que hubieren tenido una
participación activa o determinante en la comisión de los siguientes
delitos: el genocidio, delitos de lesa humanidad, los graves crímenes de guerra
-esto es, toda infracción del Derecho Internacional Humanitario cometida de
forma sistemática-, la toma de rehenes u otra privación grave de la libertad,
la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso
carnal violento y otras formas de violencia sexual, la sustracción de menores,
el desplazamiento forzado, además del reclutamiento de menores, todo ello
conforme a lo establecido en el Estatuto de Roma”. Ibídem, p. 25.
[400] “(…) El enfoque de género y diferencial se aplicará en todas las
fases y procedimientos del sistema, en especial respecto a todas las mujeres
que han padecido o participado en el conflicto”. Folio 325 del cuaderno 3.
[401] Se resalta el aparte propuesto: “(…) Los órganos del Estado
brindarán toda la colaboración que requiera la Unidad [se hace referencia a la
UBPD]. Se deberá promover la participación de las víctimas y sus
organizaciones en todas las fases del proceso de búsqueda, localización,
recuperación, identificación y entrega digna de restos de personas dadas por
desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado”. Folio
326 del cuaderno 3. La firma del senador que presentó esta proposición resulta
ilegible.
[402] “(…) La JEP también ejercerá su competencia respecto de las
personas que en providencias judiciales hayan sido condenadas, procesadas o
investigadas por la pertenencia a las FARC EP, dictadas antes del 1º de
diciembre de 2016, aunque no estuvieran en el listado de dicho grupo. (…)”. Folio
327 del cuaderno 3. La firma del senador que formuló esta proposición es
ininteligible.
[403] “(…) La ley reglamentará el tratamiento penal diferenciado a que
se refiere el numeral 4.1.3.4 del Acuerdo Final en lo relativo a la
erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, y determinará, conforme a lo
establecido en el Acuerdo Final, en qué casos y bajo qué circunstancias
corresponde a la jurisdicción ordinaria la investigación y juzgamiento de los
delitos de conservación y financiamiento de plantaciones (artículo 375 del
Código Penal), tráfico, fabricación o porte de estupefacientes (artículo 376
del Código Penal) y destinación ilícita de muebles o inmuebles (artículo 377
del Código Penal) cometidas por las personas respecto de quienes la JEP tendría
competencia”. Folio 330 del cuaderno 3. Cabe aclarar que no se logra
identificar el nombre del senador que suscribió esta proposición.
[404] “(…) Los conflictos de competencia entre la JEP y la
Jurisdicción Especial Indígena serán dirimidos por una Sala Incidental
conformada por dos (2) magistrados de las Salas o Secciones de la JEP no
afectadas por dicho conflicto jurisdiccional y dos (2) autoridades
tradicionales del pueblo indígena que ejerció o está ejerciendo jurisdicción en
el caso concreto. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría
simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter
preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de
esta Jurisdicción. En el reglamento de la JEP se establecerán los
mecanismos de articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena
y se incluirán la forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por
adoptar por las autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de
competencia de la JEP pasarán a conocimiento de esta”. Folio 333 del
cuaderno 3.
[405] “(…) En los supuestos en los que la Sala de Reconocimiento de
Verdad y Responsabilidad solicite a la Sección de Revisión del Tribunal para la
Paz que haga comparecer a una persona respecto de la cual hubiere fundamentos
claros y suficientes que hagan presumir su participación determinante en una de
las conductas que trata el numeral 40 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final, la
Sala no podrá fundamentar su solicitud, ni la sección podrá ordenarles
comparecer con base exclusivamente en los informes recibidos por la
JEP, sino que deberá corroborarlos a través de otras pruebas”. Folio 334
del cuaderno 3. Como se observa complementa la proposición realizada en el
informe de ponencia sobre este mismo punto.
[406] “(…) Se entiende por participación determinante para estos
efectos aquella acción eficaz y decisiva en la realización de los delitos
enunciados. (…)”. Folio 335 del cuaderno 3. Entre los senadores firmantes
se logra identificar a Germán Varón Cotrino, Daira Galvis, Armando Benedetti y
Roosvelt Rodríguez.
[407] Folio 336 del cuaderno 3. Las firmas de los senadores resultan
ilegibles.
[408] Corresponde en su integridad al actual artículo transitorio 17 del
Acto Legislativo 01 de 2017. En concreto, la norma en cita dispone que: “Tratamiento
diferenciado para Agentes del Estado. El componente de Justicia del SIVJRNR
también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido
delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación
que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo,
equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en
cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado. // Se entiende
por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda
persona que al momento de la comisión de la presunta conducta criminal
estuviere ejerciendo como Miembro de las Corporaciones Públicas, como empleado
o trabajador del Estado o de sus Entidades Descentralizadas Territorialmente y
por Servicios, que hayan participado en el diseño o ejecución de conductas
delictivas, relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado. Para
que tales conductas puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento
por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse
mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto
armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito, o en caso de
que existiera, sin ser éste el determinante de la conducta delictiva.” La
proposición aparece suscrita, entre otros, por los senadores Hernán Andrade
Serrano, Myriam Paredes, Mauricio Delgado y Efraín Cepeda.
[409] Acuerdo Final, punto 5.1.1.1.5, p. 137. Énfasis por fuera del texto
original.
[410] Acuerdo Final, punto 5.1.1.2, p. 142. Énfasis por fuera del texto
original.
[411] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 65, p. 167. Por la vía de la
remisión, se adicionan requisitos afines con la idoneidad ética, como lo son, “no
haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad,
excepto por delitos políticos o culposos”, y “haber desempeñado, durante
quince años, cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber
ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado o la
catedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecidos reconocidos
oficialmente. (…)”. CP, art. 232, numerales 3 y 4.
[412] Acuerdo Final, punto 5.1, p. 128.
[413] Lo anterior se advierte en el punto 6.1.9, sobre prioridades para
la implementación normativa, en donde se advierte como prioritario conforme al
procedimiento del fast track el proyecto de “Acto Legislativo y
normas de organización sobre la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por
Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado (…)”. Acuerdo
Final, punto 6.1.9, p. 202.
[414] Precisamente, En el punto 5.1.1.2 se sostiene lo siguiente: “La
UBPD y los procesos y procedimientos que adelante tendrán un carácter
humanitario y extrajudicial. Para el diseño, puesta en marcha y desarrollo de
sus funciones contará con la participación de organizaciones de víctimas,
organizaciones defensoras de derechos humanos y con el apoyo de instituciones
especializadas con el fin de incorporar las mejores prácticas internacionales y
la experiencia en materia acumulado por la Comisión de Búsqueda de Personas
Desparecidas”. En el mismo punto, al referir a las funciones de la UBPD se
destaca: “Garantizar la participación de los familiares de las personas
dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado, en los
procesos de búsqueda, identificación, localización y entrega digna de los
restos” y “planificar, coordinar y dirigir la ejecución junto con las
entidades correspondientes y con la planificación de las organizaciones de
víctimas y de derechos humanos de un plan nacional y planes regionales para el
rastreo, búsqueda e identificación”. Acuerdo Final, punto 5.1.1.2, pp. 139
y 141.
[415] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 9, p. 145.
[416] Acuerdo Final, punto 4.1.3.4, p. 108.
[417] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 32, p.
149. El numeral 40 consagra los mismos delitos aprobados en el artículo
transitorio 16, es decir, “los delitos de lesa humanidad, el genocidio, los
graves crímenes de guerra -esto es, toda infracción del Derecho Internacional
Humanitario cometida de forma sistemática-, la toma de rehenes u otra privación
grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la
desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de violencia
sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado, además del
reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo establecido en el Estatuto de
Roma”.
[418] Al respecto, se dice que: “El Estado deberá consultar con los
pueblos indígenas la forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o
por adoptar por sus respectivas jurisdicciones, respecto de conductas objeto
del presente componente de justicia, pasarán a ser competencia del mismo, [esto
es, de la JEP]. Lo anterior salvo una decisión previa y expresa de aceptación
de la competencia del componente de justicia del SIVJRNR”. Acuerdo Final,
punto 73, p. 171.
[419] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 32, p. 149.
[420] Como ya se dijo, la norma en cita dispone que: “(…) Las actas de
las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los
proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el
trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso.
Órgano de publicación de la Rama Legislativa, la cual se publicarán en la
página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el
requisito de publicidad. (…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[421] Folio 201 del cuaderno 2.
[422] La norma en cita dispone que: “Cuando surgieren discrepancias en
las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de
conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes,
quienes, reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de
no ser posible, definirán por mayoría (…)”.
[423] El artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 establece que: “Para efecto
de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los
Presidentes de las Cámaras integrar las comisiones accidentales que sean
necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del
articulado de un proyecto (…)”.
[424] El artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 dispone: “Estas Comisiones
estarán integradas por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que
participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y
ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las
Plenarias. // En todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de
las bancadas en tales Comisiones.”
[425] Dispone el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992: “Las Comisiones
accidentales de mediación presentarán los respectivos informes a las Plenarias
de las Cámaras en el plazo señalado. En ellos se expresarán las razones acerca
del proyecto controvertido para adoptarse, por las corporaciones, la decisión
final.”
[426] CP art. 161.
[427] Ibídem.
[428] Ley 5ª de 1992, art. 189.
[429] Sentencia C-198 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[430] El artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, en el aparte pertinente,
establece que: “(…) Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones
de articulado de manera distinta de la otra Cámara, incluyendo las
disposiciones nuevas”.
[431] Véanse, entre otras, las Sentencias C-1488 de 2000 y C-282 de 1995.
[432] Gacetas del Congreso Nos. 152 y 153 de marzo de 2017.
[433] Gacetas del Congreso No. 03 y 87 de 2017.
[434] Como ya se transcribió, la norma en cita dispone que: “Estas
Comisiones estarán integradas por miembros de las respectivas Comisiones
Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus
autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o
propuestas en las Plenarias. // En todo caso las Mesas Directivas asegurarán la
representación de las bancadas en tales Comisiones.”
[435] Folios 195 y ss. del cuaderno 2. En concreto, en el informe se
afirma lo siguiente: “En cumplimiento de la honrosa designación que nos
hicieron, (…) nos reunimos para estudiar y analizar los textos aprobados por
las Plenarias de la Cámara de Representantes y Senado, con el fin de llegar,
por unanimidad, a un texto conciliado en los siguientes términos: (…) los
integrantes de la Comisión de Conciliación acogemos en gran parte el
texto aprobado por parte de la Plenaria del Senado de la República, en
tanto este recogió las observaciones de diferentes actores a lo largo de los
cuatro debates del presente proyecto en los términos del Acto Legislativo
número 01 de 2016. // Frente a cada uno de los artículos transitorios del
artículo 1º del Proyecto de Acto Legislativo, se realizaron las siguientes
consideraciones: (…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[436] Gaceta del Congreso No. 321 de 2017, p. 45.
[437] Ibídem, p. 112.
[438] Así, por ejemplo, este Tribunal se pronunció en la Sentencia C-765
de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, al descartar la existencia de un vicio de
inconstitucionalidad en el trámite de la ley estatutaria sobre los derechos de
las personas con discapacidad, referente a que en un mismo día se aprobó la
iniciativa en cuarto debate, se reunió la comisión de conciliación para superar
las divergencias existentes en los textos aprobados, se elaboró y publicó el
informe de conciliación y se acreditó la satisfacción del requisito del anuncio
previo.
[439] “(…) el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las
respectivas plenarias. (…)”
[440] Folio 87 del cuaderno 1.
[441] Acta publicada en la Gaceta del Congreso No. 322 de 2017.
[442] “(…) La Presidencia somete a consideración de la plenaria el
informe de conciliación al Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017
Senado, 002 de 2016 Cámara (acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo
número 003 de 2017 Cámara) y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a
la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. //
La Presidencia cierra la votación e indica a la Secretaría cerrar el registro
electrónico e informar el resultado de la votación. // Por Secretaría se
informa el siguiente resultado: Por el Sí: 54 // Por el No: 02 // Total Votos:
56”. Ibídem, p. 23.
[443] “(…) El voto será nominal y público, excepto en los casos que
determine la ley. (…)”.
[444] El informe de ponencia corresponde a una copia del textual del
presentado en el Senado de la República.
[445] Versión digital enviada mediante comunicación del 30 de mayo de
2017.
[446] Versión digital enviada mediante comunicación del 30 de mayo de
2017.
[447] En Gaceta del Congreso No. 350 de 2017. se lee lo siguiente:
“Por el SÍ 95 votos electrónicos [y] dos manuales para un total por el SÍ
de 97 votos, por el NO 6 votos electrónicos ninguno manual para un total por el
NO de 6 votos.”, p. 22. En este punto, como ya se advirtió, en la Sentencia
C-427 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte precisó que para
conformar la mayoría absoluta se cuentan tanto los votos emitidos en forma
manual como aquellos que se hagan en forma electrónica.
[448] “(…) El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá
por las siguientes reglas: (…) g) Los proyectos de acto legislativo serán
aprobados por mayoría absoluta.”
[449] Sentencia C-1152 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[450] Gaceta del Congreso No. 153 de 2017, p. 1.
[451] Sobre el particular, en la Sentencia C-370 de 2011, M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, la Corte manifestó que: “La comisión de conciliación se mantiene
dentro de los límites de su competencia cuando al conciliar la discrepancia, en
lugar de proponer un texto nuevo, se limita ‘a presentar como propuesta de
conciliación un artículo exactamente igual al aprobado por la Cámara de
Representantes’. (…)”. En el mismo sentido se puede consultar la Sentencia
C-208 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[452] Corresponde en la Cámara de Representantes al artículo transitorio
17.
[453] Corresponde en la Cámara de Representantes al artículo transitorio
18.
[454] Corresponde en la Cámara de Representantes al artículo transitorio
19.
[455] Corresponde en la Cámara de Representantes al artículo transitorio
20.
[456] Corresponde en la Cámara de Representantes al artículo transitorio
21.
[457] En este caso, la conciliación se refiere exclusivamente a la
numeración del artículo, pues la disposición aprobada tiene idéntico contenido
normativo.
[458] Corresponde en la Cámara de Representantes al artículo transitorio
22.
[459] Corresponde en la Cámara de Representantes al artículo transitorio
23.
[460] En este caso, la conciliación se refiere exclusivamente a la
numeración del artículo, pues la disposición aprobada tiene idéntico contenido
normativo.
[461] Corresponde en la Cámara de Representantes al artículo transitorio
24.
[462] En este caso, la conciliación se refiere exclusivamente a la
numeración del artículo, pues la disposición aprobada tiene idéntico contenido
normativo.
[463] Corresponde en la Cámara de Representantes al artículo transitorio
25.
[464] En este caso, la conciliación se refiere exclusivamente a la
numeración del artículo, pues la disposición aprobada tiene idéntico contenido
normativo.
[465] Corresponde en la Cámara de Representantes al artículo transitorio
26.
[466] M.P Martha Victoria Sáchica Méndez.
[467] La norma en cita dispone que: “Artículo transitorio 17.
Tratamiento diferenciado para Agentes del Estado. El componente de Justicia
del SIVJRNR también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren
cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste,
aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento
equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá
tenerse en cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado. // Se
entiende por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la
Paz toda persona que al momento de la comisión de la presunta conducta criminal
estuviere ejerciendo como Miembro de las Corporaciones Públicas, como empleado
o trabajador del Estado o de sus Entidades Descentralizadas Territorialmente y
por Servicios, que hayan participado en el diseño o ejecución de conductas
delictivas, relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado. Para
que tales conductas puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento
por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse
mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto
armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito, o en caso de
que existiera, sin ser éste el determinante de la conducta delictiva.”
[468] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[469] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[470] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[471] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[472] En este punto, cabe recordar que el Proyecto de Acto Legislativo
No. 002 de 2016 Cámara, expresamente señalaba que su objeto era crear un
conjunto de disposiciones aplicables a los Agentes del Estado para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
[473] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[474] Cursiva por fuera del texto original.
[475] Gaceta del Congreso No. 30 de 2017, p. 39
[476] Ibídem, pp. 37 y 39.
[477] Gaceta del Congreso No. 37 de 2017, pp. 37 y ss.
[478] Con la modificación reseñada, en el inciso 2 del artículo transitorio
6 pasó a ser el siguiente: “Artículo transitorio 6°. Competencia
prevalente (…) Respecto a sanciones o investigaciones disciplinarias o
administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en
cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz
se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción
disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión,
por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a
revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado.
En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una
investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión
de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será
competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los
investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.”
[479] Por su parte, el inciso final del artículo transitorio 11 disponía
que: “Artículo transitorio 11°. Sustitución de la sanción penal. (…)
Cuando la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el
componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya
se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo
contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o alternativa del
Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución del
componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.”
[480] Gacetas del Congreso Nos. 121 y 153 de 2017.
[481] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[482] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[483] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[484] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[485] Si bien la norma constitucional refiere exclusivamente a las leyes,
su aplicación para los actos legislativos se deriva de lo consagrado en el
artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual: “Las disposiciones
contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo
ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales
tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”.
[486] Véanse, entre otras, las Sentencias C-026 de 1993, C-821 de 2006, C-908 de 2007 y C-393 de 2011.
[487] Ibídem.
[488] Sentencia C-393 de
2011, M.P. María Victoria Calle Correa.
[489] Véanse, entre otras, las Sentencias C-152 de 2003, C-230 de 2008 y C-141 de 2010.
[490] “ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017, (…) EL CONGRESO DE COLOMBIA, En virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA: (…)”.
Diario Oficial No. 50.196 del 4 de abril de 2017. Énfasis por fuera del texto
original.
[491] Se trata del título transitorio referente a las “normas para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera”, que se integra con los artículos transitorios 1 a 27.
[492] Del sistema hace parte la CEV, la UBPD, la JEP, las medidas de
reparación integral y las garantías de no repetición.
[493] Para ello se encuentra el capítulo IV sobre “reparación integral
en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición”.
[494] Tal como ocurre con las normas sobre participación en política
(artículo transitorio 20) o que permiten el acceso a la función pública como
consecuencia de la aplicación de instrumentos de justicia transicional
(artículo 2 que agrega un parágrafo al artículo 122 de la Constitución).
[495] A ello se refiere el capítulo V.
[496] Se trata de la regulación del artículo 3, a través del cual se
precisa el inciso 4 del artículo transitorio 66 de la Constitución Política,
introducido por el Acto Legislativo 01 de 2012, sobre los criterios de
priorización y selección para la investigación y sanción de las graves
violaciones a los derechos humanos y al DIH.
[497] Folio 1 del cuaderno 1.
[498] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal a).
[499] CP art. 157, núm. 1.
[500] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1,
literal i); CP art. 138; y Ley 5ª de 1992, art. 85.
[501] CP arts. 142 y 157, núm. 2; y Ley 3ª de 1992, art. 2.
[502] Ley 5ª de 1992, art. 151.
[503] Ley 5ª de 1992, art. 150
[504] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal f).
[505] CP art. 160, incisos 3 y 4.
[506] CP art. 160, inciso 5.
[507] CP arts. 145 y 146; y Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal
g).
[508] CP art. 133.
[509] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal j)
[510] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal h).
[511] Ley 1431 de 2011, art. 2.
[512] Ley 5a de 1992, arts. 230 y subsiguientes.
[513] CP art. 160; y Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal f).
[514] CP art. 161; y Ley 5ª de 1992, arts. 186 a 189.
[515] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal c).
[516] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal b).
[517] Acto Legislativo 01 de 2016, art. 1, literal k).
[518] También llamado identidad relativa, como se puede observar en la
Sentencia C-469 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[519] Véanse, entre otras, las Sentencias C-025 de 1993, C-390 de 1996,
C-714 de 2008, C-748 de 2011, C-540 de 2012, C-765 de 2012 y C-373 de 2016.
[520] Sentencia C-896 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[521] Sentencia C-333 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[522] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre este
mismo punto se pueden consultar las Sentencias C-786 de 2004, C-832 de 2006,
C-714 de 2008, C-1067 de 2008, C-400 de 2010, C-490 de 2011 y C-748 de 2011.
[523] MM.PP. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[524] Sobre el particular se pueden consultar las Sentencias C-551 de
2003 y C-397 de 2010, cuyo análisis se excluye en este apartado, pues pese a
corresponder a un examen de constitucionalidad que se deriva de la activación
de un mecanismo de reforma a la Constitución, el juicio no recae como tal sobre
el acto que incorpora dicha reforma, sino sobre la ley que respalda el
llamamiento de los ciudadanos a las urnas, para pronunciarse de forma positiva
o negativa en relación con una propuesta de modificación a la Carta. De esta
manera, si bien pueden existir elementos comunes, el acto objeto de control es
en todo caso distinto, pues mientras en las sentencias de la referencia el
dictamen de la Corte recayó sobre una ley, en esta oportunidad la norma
sometida a examen es –en sí misma– una reforma incorporada en un acto
legislativo.
[525] Son varias las providencias que existen sobre la materia, por lo
que se destacan las siguientes: C-836 de 2001, C-634 de 2011 y C-176 de 2016,
esta última en la que se hace un recuento sobre la fuerza vinculante de la
doctrina de los órganos de cierre.
[526] Todos los precedentes corresponden a juicios de constitucionalidad
derivados de la activación ciudadana (demanda), pues es la primera ocasión en
la que se consagra un control automático respecto de actos legislativos.
[527] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[528] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[529] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[530] MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.
[531] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[532] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[533] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[534] MM.PP. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.
[535] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[536] MM.PP. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández y
Humberto Antonio Sierra Porto.
[537] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[538] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[539] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[540] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[541] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[542] La norma en cita dispone que: “Artículo 148. Rechazo de
disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión
Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán
apelables ante la Comisión”.
[543] Sentencias C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-313 de 2004, C-372 de
2004, C-816 de 2004, C-1040 de 2005, C-1053 de 2005 y C-1052 de 2012.
[544] Sentencia C-208 de 2005.
[545] MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.
[546] Se trata de los artículos 4 y 5 del Acto Legislativo 03 de 2002,
conforme a los cuales: “Artículo 4. Transitorio. Conformase una
comisión integrada por el Ministro de Justicia y del Derecho, el Fiscal General
de la Nación, quien la presidirá, el Procurador General de la Nación, el
Presidente de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, el Defensor del
Pueblo, el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, o los delegados
que ellos designen, tres Representantes a la Cámara y tres Senadores de las
Comisiones Primeras, y tres miembros de la Academia designados de común acuerdo
por el Gobierno y el Fiscal General, para que, por conducto de este último,
presente a consideración del Congreso de la República a más tardar el 20 de
julio de 2003, los proyectos de ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema y
adelante el seguimiento de la implementación gradual del sistema. // El
Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir
las leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste
al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de
dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema.
Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos
correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de
justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código Penal, de
Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía. //
Con el fin de conseguir la transición hacia el sistema acusatorio previsto en
el presente Acto Legislativo, la ley tomará las previsiones para garantizar la
presencia de los servidores públicos necesarios para el adecuado funcionamiento
del nuevo en particular, el traslado de cargos entre la Fiscalía General de la
Nación, la Rama Judicial, la Defensoría del Pueblo, y los organismos que
cumplen funciones de policía judicial. El Gobierno Nacional garantizará los
recursos para la implementación gradual del sistema acusatorio y para la
consolidación de un Sistema Nacional de Defensoría Pública.” “Artículo 5°
Vigencia. El presente Acto Legislativo rige a partir de su aprobación, pero
se aplicará de acuerdo con la gradualidad que determine la ley y únicamente a
los delitos cometidos con posterioridad a la vigencia que en ella se
establezca. La aplicación del nuevo sistema se iniciará en los distritos
judiciales a partir del 1° de enero de 2005 de manera gradual y sucesiva. El
nuevo sistema deberá entrar en plena vigencia a más tardar el 31 de diciembre
del 2008. // Parágrafo transitorio. Para que el nuevo sistema previsto
en este Acto Legislativo pueda aplicarse en el respectivo distrito judicial,
deberán estar garantizados los recursos suficientes para su adecuada
implementación, en especial la de la Defensoría Pública. Para estos efectos, la
comisión de seguimiento de la reforma creada por el artículo 4 transitorio,
velará por su cumplimiento”.
[547] Énfasis por fuera del texto original.
[548] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[549] El resumen del cargo que se realiza en el acápite de antecedentes
es el siguiente: “En efecto, aduce [el actor] que dentro del marco temático
del proyecto inicial del Acto Legislativo No. 01 de 2002, no se hizo referencia
a la reforma del Título XI “DE LA ORGANIZACIÓN TERRRITORIAL”, capítulos I y II,
pese a que en el primer debate de ese Acto Reformatorio se acumularon los Actos
Legislativos 03 y 07 de 2002 ‘sin ampliarse el espectro reformatorio de la
iniciativa y se confinó la reforma política constitucional a los artículos 107,
109, 112, 113, 134, 171, 176, 258, 264, 266 y 281 de la Constitución Política’.
// Aduce el actor, que en el último debate producido en la Plenaria de la
Cámara de Representantes, en segunda vuelta, se revivió el tema de la
composición de las Asambleas Departamentales, y sin que se hubiere presentado
debate alguno, se pasó a la votación ‘y resulta que no es la votación la
esencia del debate, sino, la discusión y la controversia del legislador ante la
conformación normativa’. (…)”.
[550] Énfasis por fuera del texto original.
[551] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[552] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[553] Énfasis por fuera del texto original.
[554] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[555] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[556] Acto Legislativo 02 de 2015, sobre el equilibrio de poderes.
[557] Sentencia C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[558] Sentencias C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-313 de 2004, C-372 de
2004, C-816 de 2004, C-208 de 2005, C-1040 de 2005, C-1053 de 2005 y C-1052 de
2012.
[559] Sentencia C-1200 de 2003, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y
Rodrigo Escobar Gil.
[560] Sentencia C-668 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[561] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[562] Sentencia C-1057 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
Énfasis por fuera del texto original.
[563] Sentencia C-373 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[564] Énfasis por fuera del texto original.
[565] CP art. 160, inc. 4.
[566] CP. art. 161.
[567] CP. art. 160.
[568] En Sentencia C-1040 de 2005, la Corte expuso que: “(…) el aviso
cumple un objetivo específico en el trámite de aprobación de las leyes o
de los actos legislativos, y por lo mismo, su exigibilidad dada la
vocación progresiva del debate parlamentario, tan sólo tiene lugar con
anterioridad al momento de llevar a cabo la votación del proyecto respectivo,
evitando así la ocurrencia de votaciones intempestivas y permitiendo, a la vez,
que los congresistas gocen de un término prudencial para revisar los proyectos
y preparar con la debida antelación -si es el del caso- su discusión.”
Énfasis por fuera del texto original.
[569] Sentencias C-222 de 1997 y C-1053 de 2005.
[570] Sentencias C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[571] Énfasis por fuera del texto original
[572] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[573] Se insiste en que la sentencia en mención únicamente alude al que
sería el contenido del principio de unidad de materia, al decir que: “(…) en
el caso de los actos legislativos, [la unidad] está dada por el asunto
predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de
determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a
ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva”.
[574] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[575] Como ocurre con todas las providencias que replicaron lo previsto
en la Sentencia C-222 de 1997.
[576] El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española refiere al
concepto de incompatible como aquello que no “es compatible con alguien o
algo”; por lo que al revisar la noción de compatible se refiere a lo
“que puede estar, funcionar o coexistir sin impedimento con otra”.
[577] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[578] Sentencia C-1200 de 2003, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo
Escobar Gil.
[579] Sentencia C-668 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[580] Sentencia C-1057 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[581] Sentencia C-373 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[582] En tal sentido se pronuncia el Movimiento Nacional de Víctimas de
Crímenes del Estado (MOVICE).
[583] Véanse, entre otras, las Sentencias C-551 de 2003, C-713 de 2008 y
C-540 de 2012.
[584] Sobre el particular, el inciso 2 del artículo 160 de la
Constitución dispone que: “Durante el segundo debate cada cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias”.
[585] Sentencia C-706 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[586] En el aparte pertinente, la disposición en cita señala que: “Ningún
proyecto será ley sin los requisitos siguientes: (…) 2. Haber sido aprobado en
primer debate (…) 3. Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate.
(…)”.
[587] Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[588] Sentencia C-332 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Énfasis
por fuera del texto original.
[589] Sentencia C-540 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[590] Sobre este tema, entre otras, se pueden consultas las Sentencias
C-702 de 1999, C-922 de 2000, C-801 de 2003, C-305 de 2004, C-669 de 2004,
C-706 de 2005, C-453 de 2006, C-427 de 2008 y C-765 de 2012.
[591] Véase, al respecto, el acápite 4.4.13 de esta providencia.
[592] Así lo advirtió la Corte en la reciente Sentencia C-373 de 2016,
MM.PP. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[593] En tal sentido se puede consultar la Sentencia C-040 de 2010, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[594] Al respecto, el artículo 1 de la Ley 5ª de 1992 dispone que: “(…)
En la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se
tendrán en cuenta los siguientes principios: (…) 2. Corrección formal de los
procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que
sean corregibles, en el entendido de que así se garantiza no solo la
constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los
derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las
discusiones y votaciones. (…)”.
[595] Gaceta del Congreso No. 87 de 2017, pp. 13 y 32.
[596] Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016, p. 9.
[597] Gaceta del Congreso No. 111 de 2017.
[598] Gaceta del Congreso No. 170 de 2017.
[599] Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016, p. 8. Énfasis por fuera del
texto original.
[600] Gaceta del Congreso No. 30 de 2017, p. 8.
[601] Gaceta del Congreso No. 111 de 2017, versión digital.
[602] Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016, p. 8.
[603] Este texto corresponde a una proposición presentada por el senador
Manuel Enríquez Rosero.
[604] Acuerdo Final, punto 5.1.1.1, pp. 130 y subsiguientes.
[605] “La Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas será
un ente del orden nacional con personería jurídica y con autonomía
administrativa, presupuestal y técnica. La Unidad de Búsqueda de Personas dadas
por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado tendrá
carácter humanitario y extrajudicial y dirigirá, coordinará y contribuirá a la
implementación de acciones humanitarias encaminadas a la búsqueda y
localización de personas dadas por desaparecidas que se encuentren con vida y
en los casos de fallecimiento, cuando sea posible, la identificación y entrega
digna de sus restos. La Ley reglamentará la naturaleza jurídica, el mandato,
funciones, composición, y funcionamiento de la Unidad”. Gaceta del Congreso
No. 1165 de 2016, p. 8.
[606] Gaceta del Congreso No. 03 de 2017, p. 13.
[607] Gaceta del Congreso No. 03 de 2017, p. 5. El aparte en mención
señala lo siguiente: “(…) se acordó la creación de la UPBD siguiendo con la
fórmula exitosa de articular mecanismos judiciales y extrajudiciales en
procesos de transición reconocida por la Corte Constitucional”, de suerte
que, “[t]anto la Comisión como la Unidad hacen parte del Sistema Integral
como mecanismos extrajudiciales que pretenden satisfacer principalmente
el derecho a la verdad de las víctimas sin someterlas a los largos tiempos
procesales que caracterizan a los mecanismos judiciales. De esta manera,
aquello que no pueda ser o difícilmente sea corroborado bajo la rigurosidad de
una prueba judicial ante un juez, sí podrá ser relatado ante estos mecanismos extrajudiciales
para que las víctimas conozcan de manera amplia lo ocurrido”. Énfasis
por fuera del texto original.
[608] Puntualmente, se manifestó que: “por qué las personas que
participan en la Comisión de la Verdad y que contribuyen
con información a la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas
están exentas del deber de denuncia ¿por qué están exentas del deber de
denuncia? Están exentas del deber de denuncia como ha ocurrido prácticamente en
todas las Comisiones de la Verdad y mecanismos similares de búsqueda
de desaparecidos, porque su propósito no es el de hacer justicia en sentido
ordinario de la palabra sino de recoger la mayor cantidad de verdad posible,
gracias señor Representante y por tanto está claro que si uno quiere incentivar
la recolección de ese tipo de verdad, de una verdad histórica no de una verdad
judicial, de una verdad que le explique a la gente el por qué, pues lo hace
mucho más fácil si esas personas saben que al contar lo que han visto no quedan
por tanto incursas en un proceso judicial, es una razón muy práctica, muy
sencilla y por eso esas comisiones y los ejemplos que existen en el mundo de
unidades de búsqueda de desaparecidos como en el caso de Yugoslavia, no tienen
deber de denuncia.” Gaceta del Congreso No. 127 de 2017, versión digital.
[609] Así, por ejemplo, el representante Hernán Penagos señaló que: “Se
crea en este acto legislativo la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas,
su nombre lo dice, cuáles son los efectos de esta unidad, entendiendo que no
son entidades judiciales, son entidades extrajudiciales, y del mismo modo se
establecen los lineamientos para la creación de la Jurisdicción Especial de
Paz”.
[610] El deber de colaboración aparece incluso en la exposición de
motivos y en la ponencia para primer debate, cuando al hablar del régimen de
autonomía de la CEV y la UBPD, se resalta que su soporte constitucional se
encuentra en el artículo 113 del Texto Superior, el cual refiere, igualmente, a
la obligación que tienen los distintos órganos del Estado de colaborar
armónicamente para la realización de sus fines.
[611] Gaceta del Congreso No. 127 de 2017, versión digital.
[612] Gaceta del Congreso No. 1165 de 2017, p. 14. Énfasis por fuera del
texto original.
[613] Ibídem. Énfasis por fuera del texto original.
[614] Por ejemplo, el representante Rodrigo Lara Restrepo expuso que: “(…)
O, ¿cómo hago simplemente para lograr mecanismos alternativos judiciales de
búsqueda de la verdad? No tenemos un camino distinto, apreciado Samuel, al de
crear un régimen paralelo y excepcional, temporal al interior del Estado, de
naturaleza autónoma y que aplique normas distintas al del Derecho Penal
tradicional (…)”. Por su parte, el representante Pedrito Pereira manifestó
que: “(…) Y en el siguiente Capítulo se habla
de la Jurisdicción Especial de la
Paz, que es de los temas que están acá que han traído
más controversia, se habla cuál es el concepto de la Justicia
Especial para la Paz que va a administrar justicia de manera transitoria
que eso es muy importante pero de manera autónoma y conocerá de manera
preferente y exclusiva sobre las otras jurisdicciones de las conductas
cometidas con anterioridad a 1º de diciembre (…)”. (Gaceta del Congreso No. 127 de 2017). Finalmente,
a manera de constancia, en el primer debate, como consta en la Gaceta 30 del
año en curso, la representante Angélica Lozano radicó una proposición para
incorporar precisamente al Acto Legislativo, en el artículo transitorio 5, la
expresión: “La Jurisdicción Especial para la Paz contará con autonomía
administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a un régimen legal propio”,
respecto de la cual, en el informe de ponencia de ponencia para segundo debate,
se expuso que: “Esta proposición sí es tenida en cuenta en la presente
ponencia y en el pliego de modificaciones respectivo al incorporar la autonomía
financiera y administrativa de la JEP”. (Gaceta del Congreso No. 30 de
2017, p. 8).
[615] En la exposición de motivos se hace una enunciación casi idéntica a
los objetivos de la JEP al manifestar que: “(…) También hará parte integral
de dicho Sistema la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), cuyo objetivo
esencial es administrar justicia, satisfacer los derechos de las víctimas,
ofrecer verdad a la sociedad colombiana, contribuir al logro de una paz estable
y duradera, y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a
quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado
interno, respecto a hechos cometidos por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el mismo y durante este”. Exposición de motivos al
proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016,
p. 4.
[616] En el curso del primer debate en la Comisión Primera de Cámara, el
Ministro de Justicia afirmó que: “(…) Los
objetivos entonces de esta Jurisdicción Especial para la Paz [son], insistimos, satisfacer el derecho de las
víctimas a la justicia, contribuir a luchar contra la impunidad y adoptar las
decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de
manera directa o indirecta en el conflicto armado. (…)”. Por su parte, el representante Rodrigo Lara Restrepo
sostuvo lo siguiente: “(…) Se alega que los Acuerdos y la Jurisdicción
Especial para la Paz subvierten la Constitución de
1991, la sustituyen y por ende estamos ante una Reforma absolutamente
ilegítima, yo no creo que eso sea así y no lo es porque la Justicia
Transicional cumple unos propósitos fundamentales en una sociedad, para lo
cual, en efecto, se hacen ciertas excepciones al estricto principio de
legalidad y al estricto principio del procedimiento en la Jurisdicción
Ordinaria ¿con qué fin? Con un fin básicamente, que es intentar que en una
sociedad se ponga fin a una larga historia de conflictos, conciliando la
Paz, la finalización del conflicto con la responsabilidad judicial de los
máximos responsables, sirve, servir a la Justicia, lograr la
reconciliación, la revelación de la verdad, la compensación de las víctimas, la
desmovilización de los grupos armados y la reconciliación de los oponentes.
(…)”. Gaceta del Congreso No. 127 de 2017. Aunado a lo anterior, en el
segundo debate, en el informe de ponencia, se expuso que: “(…) el Sistema
responde a un enfoque integral e interdependiente de los distintos mecanismos
de justicia transicional, con el objeto de poner en el centro a las víctimas y
garantizar sus derechos a la justicia, la verdad y la reparación (…)”. Gaceta
del Congreso No. 30 de 2017.
[617] Un ejemplo se encuentra en lo señalado por el Ministro del Interior,
en respuesta al Fiscal General, cuando expresó que: “(…) vemos una constante
en la intervención del señor Fiscal General de la Nación y que el
Gobierno comparte plenamente y es la preocupación porque la disidencia de las
FARC o las personas de las FARC que no se sometan a la JEP, que no
entreguen sus armas, que no acudan a la JEP no obtengan ningún
beneficio como el de no ser extraditados por ejemplo o como el beneficio de los
propios beneficios que tiene la JEP y la ley que sería desarrollar,
pues bien es evidente, no cabe ninguna duda que para que un disidente de las
FARC o para que un integrante de las FARC. // Dicho de mejor manera pueda
obtener esos beneficios o pueda obtener el beneficio de la no extradición o los
beneficios de las penas alternativas pues tiene que acudir a la JEP, tiene
que decir la verdad y tiene que someterse a la Jurisdicción
Especial para la Paz y eso está dicho de manera muy precisa,
porque los beneficios de la JEP son para quienes acudan a ella,
quienes no vayan a la JEP, quienes estén en disidencia, quienes estén
delinquiendo nuevamente, obviamente no pueden en la práctica tener ningún
beneficio, si hay que precisar eso pues obviamente se precisa pero el concepto
del Gobierno está absolutamente claro en el texto.” Por su parte, el
representante Samuel Hoyos sostuvo que: “(…) compartimos las inquietudes que
ha mencionado el señor Fiscal frente a la Jurisdicción Especial
para la Paz, en particular lo referente a los beneficios que podrían
obtener disidentes, reincidentes o para quienes sean responsables actualmente
de la Comisión de delitos de carácter continuado como el
reclutamiento infantil, la desaparición forzada, el secuestro. (…)” Gaceta
del Congreso No. 127 de 2017.
[618] En este sentido, se pronunció -entre otros- el representante Hernán
Penagos al afirmar que: “(…) no es cierto que los disidentes no vayan a
tener una condena ejemplar, los disidentes o sea aquellos que no hacen parte de
la guerrilla o que son expulsados de la guerrilla o que no van a estar en los
listados que van a entregar la guerrilla, los disidentes van a ser castigados
común y corriente, como cualquier delincuente que comete una falla hoy en el
país, y esos disidentes no los va a investigar la Jurisdicción
Especial para la Paz, a los disidentes los va investigar la justicia
ordinaria, quiere decir que esos disidentes de la guerrilla o que fueron
expulsados o que no están en los listados, si cometieron delitos atroces, si
cometieron homicidios, si cometieron extorsión, el día que los ponga a buen
recaudo van a poder o van a estar sometidos a penas que pueden llegar hasta los
60 años. // Escúchenme queridos Representantes, los disidentes de la guerrilla
salen de la Jurisdicción Especial, salen del tratamiento especial y van a
ser investigados y condenados como delincuentes común y corriente.” Gaceta
del Congreso No. 111 de 2017.
[619] Así, en el tercer debate el senador Roosvelt Rodríguez manifestó
que: “(…) ¿Cómo se vinculan los combatientes y los terceros a la
Jurisdicción Especial para la Paz? Los combatientes desmovilizados de las FARC
se vinculan a la jurisdicción especial a través de los acuerdos, y por
intermedio de las listas presentadas por la agrupación, aquellos que han sido
condenados por intermedio de la solicitud que hagan de revisión de su condena a
la jurisdicción especial de paz según lo dispuesto en el proyecto de acto
legislativo”. Gaceta del Congreso No. 170 de 2017.
[620] Sentencia C-379 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa.
[621] El texto al cual se alude establece lo siguiente “En el marco
del fin del conflicto y en razón de su contribución a la construcción de la paz
y al uso más efectivo de los recursos judiciales contra las organizaciones
criminales vinculadas al narcotráfico y a partir de una visión integral de la
solución definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito, que tiene un
origen multicausal, incluyendo causas de orden social y con el fin de facilitar
la puesta en marcha del PNIS, el Gobierno se compromete a tramitar los ajustes
normativos necesarios que permitan renunciar de manera transitoria al ejercicio
de la acción penal o proceder con la extinción de la sanción penal contra los
pequeños agricultores y agricultoras que estén o hayan estado vinculados con el
cultivo de cultivos de uso ilícito cuando, dentro del término de 1 año, contado
a partir de la entrada en vigencia de la nueva norma, manifiesten formalmente
ante las autoridades competentes, su decisión de renunciar a cultivar o
mantener los cultivos de uso ilícito. El Gobierno Nacional garantizará durante
este año el despliegue del PNIS en todas las zonas con cultivos de uso ilícito
para que se puedan celebrar los acuerdos con las comunidades e iniciará su
implementación efectiva. El ajuste normativo deberá reglamentar los criterios
para identificar quienes son los pequeños agricultores y agricultoras de
cultivos de uso ilícito. // La manifestación voluntaria de renuncia al cultivo
de uso ilícito y a la permanencia en dicha actividad, podrá darse de manera
individual, o en el marco de acuerdos de sustitución con las comunidades. //
Este tratamiento podrá ser revocado por reincidencia en las conductas asociadas
a cualquier eslabón de la cadena de producción de los cultivos de uso ilícito y
sus derivados. Se dará prioridad en la implementación a los programas de
sustitución de cultivos de uso ilícito.” Acuerdo Final, punto 4.1.3.4, pp.
108 y 109.
[622] En la intervención de esta autoridad se menciona lo siguiente: “(…)
La agenda que acordamos en el 2012, en el acuerdo general es una agenda que
le apunta a la No Repetición por eso acordamos tratar los temas
de desarrollo rural para que haya oportunidades en el campo y expulsen las
economías ilícitas y la violencia, por eso acordamos discutir la participación
política para que quienes están en armas entren al proceso político, por eso
acordamos hablar del tema de las drogas que ha sido como todos sabemos, el
combustible de tanta violencia en el país y por eso acordamos sobre todo hablar
de las víctimas y el sistema tiene que tener como un objetivo principalísimo
asegurar que esas violaciones no se vuelvan a cometer y eso se logra con la
imposición de sanciones, pero también ya lo dije, con un ejercicio de
rendición de cuentas donde la gente le tenga que poner la cara a los crímenes
que cometió, asumir su responsabilidad y que eso sirva de ejemplo para que
nadie nunca más lo vuelva a hacer. (…)”. Gaceta del Congreso No. 127 de
2017. Énfasis por fuera del texto original.
[623] Esta autoridad, al hacer un balance sobre el cumplimiento de lo
pactado en el Acuerdo y el desarrollo normativo a cargo del Congreso, sostuvo
que: “(…) Las garantías de no repetición serán el resultado de la
implementación de varias estrategias, obviamente del Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición. Igualmente, existen otras medidas
acordadas en el punto tres que deben garantizar obviamente la terminación
definitiva del conflicto (…) en punto de (…) soluci[onar] [el] problema de
drogas ilícitas [y] (…) contribuir para reversar los efectos del conflicto y
cambiar obviamente las condiciones que han facilitado la persistencia de la
violación en el territorio. (…)”. Gaceta del Congreso No. 127 de 2017.
[624] “(…) Y cierro con esto que me lo han preguntado varios
compañeros, (…) habrá [otros temáticas] (…) que tendrán que seguirse
construyendo y les digo una de ellas, de la carta que radica hoy la
Fiscalía que algunos me la han puesto de presente, el tema de los delitos
de ejecución permanente o delitos continuados, ahí hay una posición del
Gobierno en el sentido de que esos delitos seguirán en cabeza de la Jurisdicción
Especial para la Paz pero que quien los cometa el día de mañana
puede estar sometido a la pena ordinaria de 20 años en una cárcel. // Aquí se
han presentado discusiones que seguramente se seguirán presentando en estos dos
debates que vienen, yo creo que terminará esto ojalá en la redacción de un
artículo que convoque a los miembros de la Rama Judicial y que
convoque al Gobierno para ir construyendo el artículo que tranquilice a todos,
pero en ningún momento aquí lo que se busca es generar o que estas personas que
cometen delitos continuados se les premie su actuar delictivo, yo lo he dicho,
quien esté en el delito continuado, quien siga delinquiendo después del 1° de
diciembre, en esencia y en teoría hay que llevarlos a la justicia ordinaria
porque es que hay que dar un ejemplo, en esencia y en teoría hay que llevarlos
a que sea la Fiscalía y los juzgados los que los investiguen, lo he
dicho de manera clara. // Hay unos temas complejos, como por ejemplo, los
cultivos ilícitos, no es posible acabar con los cultivos ilícitos en un día, no
es posible decir por ejemplo que hoy se firma el Acuerdo y mañana se acaban las
hectáreas de cultivos ilícitos que hay, eso no es tan fácil, por eso el
Gobierno ha sido un poco precavido, pero sí hay que mandar el mensaje que los
que están hoy cometiendo esos delitos, el que secuestró hace seis meses y
mantiene secuestrada una persona ahora y la mantendrá otros meses, esa persona
tiene que pagar, tiene que pagar duramente ojalá ante la justicia ordinaria,
pero es un tema que yo se lo dejo al Gobierno.” Gaceta del Congreso No. 111
de 2017.
[625] “La Presidencia ofrece el uso de la palabra al doctor
Juan Fernando Cristo Bustos, Ministro del Interior: No, muy brevemente,
señor Presidente, porque tenemos la ponencia del Senador Alexander López y la
discusión de la ponencia mayoritaria en donde podemos profundizar en distintos
aspectos de esta discusión y de este debate que hemos tenido en el último mes en
el país sobre el tema de la responsabilidad de mando, sobre el tema del
funcionamiento en general de la JEP, la competencia de la JEP. // Yo
quisiera hacer simplemente varias reflexiones generales sobre la intervención
del Senador Jaime Amín que obviamente no me sorprende, me sorprendería si se
viniera aquí a la Comisión Primera a discutir sobre las realidades
del proyecto de la JEP. (…) El exabrupto, tomé textualmente la frase de mi
querido amigo el Senador Jaime Amín, el exabrupto de que habla el Senador Amín
es haber acabado con el conflicto con las Farc durante 52 años, el exabrupto
del que habla el Senador Amín es que en 8 días las Farc van a comenzar el
proceso de entrega de armas en manos de Naciones Unidas, el exabrupto del que
habla el Senador Amín es que con las Farc ya se firmó un acuerdo de sustitución
social de cultivos que va a permitir con el acompañamiento y la concertación
con las comunidades y con las propias Farc erradicar definitivamente el flagelo
del narcotráfico y de los cultivos ilícitos en Colombia. (…) //  El exabrupto
del que hablan es lo que acabamos de ver el sábado cuando se firmó, amigos
Senadores, estuvimos con el Presidente ayer en Putumayo, el sábado se firmó un
acuerdo con todas las comunidades del departamento de Putumayo, usted recuerda
Benedetti que aquí hace unos años vinieron al Senado y nos dijeron que en
Putumayo no quedaba ni una mata de coca, pues ahora sí va a ser posible con la
participación de las comunidades dándole alternativas a los campesinos porque
se ha firmado un acuerdo de sustitución social de cultivos que comenzará a
ejecutarse pronto. // El exabrupto del que hablan, es lo que acabamos de ver
ayer en la zona veredal de La Carmelita en el departamento del
Putumayo, el Presidente de la República dándole la bienvenida a
señores, a comandantes, a guerrilleros de la tropa de las Farc que tienen
tomada su decisión de desarmarse, de desmovilizarse y reincorporarse a la
sociedad colombiana y que culminará ese proceso de desarme en el mes de mayo.
(…)”. Gaceta del Congreso No. 170 de 2017.
[626] “(…) Entonces hay actos voluntarios de reconocimiento de
responsabilidad, pedidos públicos de perdón, manifestaciones del compromiso de
contribución con acciones concretas a la reparación, las Farc quieren hacer
acciones de contribución al daño que cometieron y el artículo menciona algunas
como ejemplos, reconstrucción de infraestructura, limpieza y descontaminación
de territorios, participar en los programas de sustitución, la participación en
la búsqueda de personas desaparecidas, proponen reparación de daños
ambientales, que yo creo que a muchos nos ha dolido precisamente como las
fuentes de vida, como dicen los indígenas se vieron afectadas por ciertos
atentados, procesos de reparación”. Gaceta del Congreso No. 170
de 2017.
[627] En concreto, se trata de la siguiente expresión: “(…) sino las
ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los
sitios ordinarios de reclusión.”
[628] Entre las distintas intervenciones sobre el tema, en el primer
debate, se destacan las siguientes: “La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Harry
Giovanny González García: (…) Sin
embargo, estimado Comisionado de Paz, si es cierto que pasó un hecho hace poco
en el departamento del Caquetá que tiene que comentarse y el mecanismo de
monitoreo en la región no ha dicho aún nada y tiene que ver con este Acto
Legislativo, pues claro que tiene que ver, porque en este Acto Legislativo se
establece que los beneficios que trae la Jurisdicción
Especial para la Paz aplican hasta el primero de diciembre del
año pasado, es decir, qué va a pasar con los miembros de la
Guerrilla de las FARC que sigan delinquiendo. ¿Cuál es la
Jurisdicción que les va a aplicar? En eso también hay que ser claros con
ellos, porque si por ejemplo miembros de la Guerrilla de las FARC
cometieron ese delito de que se habló hace un ratico por una compañera nuestra,
ya no van a ser beneficiarios de la Jurisdicción
Especial para la Paz. Eso tiene que quedar claro
también (…); “Continúa con el uso de la palabra el honorable
Representante Hernán Penagos Giraldo: (…) los delitos cometidos, doctor
Telésforo, este tema lo hemos tocado mucho, después de la firma del acuerdo,
después del 1º de diciembre no sea un delito, señor Fiscal, de competencia
de la Jurisdicción Especial para la Paz sino que esos
delitos son de competencia suya, señor Fiscal, todo delito que cometa un
guerrillero o exguerrillero como se le quiera decir después de la firma del
Acuerdo de Paz, después del 1º de diciembre de 2016, es competencia de la
Justicia Ordinaria porque se convierten en criminales común y corrientes,
en delincuentes común y corrientes y debe quedar eso preciso en este debate que
hoy aquí se adelanta. (…)”; “La Presidencia concede el uso de la
palabra al señor Ministro del Interior, doctor Juan Fernando Cristo Bustos:
(…) Vemos una constante en la intervención del señor Fiscal General de la
Nación y que el Gobierno comparte plenamente y es la preocupación porque
la disidencia de las FARC o las personas de las FARC que no se sometan
a la JEP, que no entreguen sus armas, que no acudan a la JEP no
obtengan ningún beneficio como el de no ser extraditados por ejemplo o como el
beneficio de los propios beneficios que tiene la JEP y la ley que
sería desarrollar, pues bien es evidente, no cabe ninguna duda que para que un
disidente de las FARC o para que un integrante de las FARC. // Dicho de mejor
manera pueda obtener esos beneficios o pueda obtener el beneficio de la no
extradición o los beneficios de las penas alternativas pues tiene que acudir
a la JEP, tiene que decir la verdad y tiene que someterse a la
Jurisdicción Especial para la Paz y eso está dicho de manera muy
precisa, porque los beneficios de la JEP son para quienes acudan a
ella, quienes no vayan a la JEP, quienes estén en disidencia, quienes
estén delinquiendo nuevamente, obviamente no pueden en la práctica tener ningún
beneficio, si hay que precisar eso pues obviamente se precisa pero el concepto
del Gobierno está absolutamente claro en el texto. (…)”; y “La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Samuel
Alejandro Hoyos Mejía: Gracias Presidente, vea compartimos las inquietudes
que ha mencionado el señor Fiscal frente a la Jurisdicción
Especial para la Paz, en particular lo referente a los beneficios que
podrían obtener disidentes, reincidentes o para quienes sean responsables
actualmente de la Comisión de delitos de carácter continuado como el
reclutamiento infantil, la desaparición forzada, el secuestro. (…) Por otra
parte sobre la extradición, no hay ninguna razón para impedir la extradición de
personas que hayan delinquido más allá de la firma del Acuerdo entre el
Gobierno y las FARC. Si una persona ha cometido un delito, si es un disidente o
un reincidente más allá de la firma del Acuerdo pues debe ser excluido
de la Jurisdicción y debe ser la Justicia Ordinaria quien
conozca de la comisión de este delito y pueda tomar una decisión sobre la
extradición del responsable. (…)”. Gaceta del Congreso No. 127 de 2017. Por
su parte, en el segundo debate, se destaca lo manifestado por el representante
Hernán Penagos y por el Ministro del Interior. El primero al advertir que: “Aquí
también se habló del tema de los reincidentes, ese tema es muy importante,
queridos Representantes, para explicárselo a la opinión, ustedes se van para
las regiones y a veces uno se queda sin argumento, sin duda cuando la gente
cuestiona el tratamiento especial que se le plantea a la guerrilla, doctor
Nicolás, los reincidentes o sea esos señores, esos señores, doctor Bravo, que
se someten a la Jurisdicción Especial para la Paz, que los investigan
los magistrados, pero que después cometen un delito u otra conducta, pongo un
ejemplo: aquel que va y se somete a la verdad, purga su sanción en una zona
veredal pero se sale de la zona veredal y comete un delito, un homicidio, esos
reincidentes, esas personas de la guerrilla o miembros de cualquiera de los
destinatarios de este acto legislativo, si cometen un delito adicional, ese
delito adicional será investigado por la justicia ordinaria, primera sanción,
pero además de eso ese delito adicional también los puede poner en una
situación en la que la Jurisdicción Especial para la
Paz les aplique la pena ordinaria, ¿cuál es la pena ordinaria?, 20 años en
una cárcel común y corriente del país. // Así que quien reincida en una
conducta delictiva no solamente lo investiga la justicia ordinaria por ese
delito que cometió que si es un homicidio pueden ser de 40 años sino que le
pueden subir la pena que tenía de tratamiento especial a 20 años y purgar penas
muy altas. // Así que el reincidente no se va a quedar por ahí cometiendo
delitos para después meterse a una zona veredal a protegerse, para nada, la
justicia ordinaria los tiene que investigar.” Y, el segundo, al exponer
que: “Estamos totalmente de acuerdo con el Fiscal, simplemente creo que hay
una interpretación distinta sobre el tratamiento a los reincidentes, no hay
ninguna discusión y que quede claro hoy ante la Cámara y ante el
país, si un señor de las Farc que ha ingresado a las zonas veredales
transitorias, que está incluido en la lista que le presenta las Farc y que
tiene que verificar el Alto Comisionado de Paz por parte del Gobierno, está en
las zonas veredales transitorias y durante ese momento o después sale de la
zona y comete un homicidio en cualquier población de Colombia, ese señor será
juzgado por la justicia ordinaria, será capturado y llevado ante la justicia
ordinaria, será juzgado por la justicia ordinaria, será condenado a la pena de
la justicia ordinaria y esa pena de la justicia ordinaria tendrá que pagarla en
las condiciones de la justicia ordinaria, es decir en el Régimen Penitenciario
normal y así está establecido en el acto legislativo que traemos hoy a
consideración de la Plenaria de la Cámara. // Obvio, los delitos
que cometió anteriormente, antes de tomar la decisión de la desmovilización y
el desarme van a la JEP y son juzgados por la JEP y tendrán
penas alternativas, pero las penas alternativas, como va a ser condenado por la
justicia ordinaria del régimen ordinario, pues obviamente, simplemente se
acumulan con las penas que le imponga la justicia ordinaria, y cuando hablamos
de los delitos relacionados con el conflicto sobre los cuales hay reincidencia
y se quedan en la JEP, se quedarán en la JEP sometidos a la pena
ordinaria de la JEP que es de veinte años, y en el acuerdo se dice
con toda claridad que esa pena ordinaria de 20 años la cumple en las
condiciones de reclusión ordinaria, reclusión penitenciaria. // Luego allí yo
creo que estamos totalmente de acuerdo con la Fiscalía
General de la Nación, la JEP no tendrá que evaluar si el
señor comete el delito en un corregimiento del municipio de El Bagre,
Antioquia, comete un homicidio, lo capturan, eso no va a la JEP, lo llevan
ante el juez de garantías, la Fiscalía lo llevará ante el juez de
garantías y simplemente queda allí sometido a la justicia ordinaria.”
Gaceta del Congreso No. 111 de 2017.
[629] En la Gaceta del Congreso No. 127 de 2017, entre otras
intervenciones, se destacan las siguientes: “La Presidencia concede
el uso de la palabra al señor Fiscal General de la Nación, doctor Néstor
Humberto Martínez Neira: (…) Segundo, la competencia de la
Jurisdicción Especial (…)no puede extenderse más allá del 1º de diciembre
del 2016, esa definición temporal que trae el proyecto es muy importante porque
frente a una Jurisdicción de Excepción hace que defina en el ámbito temporal a
partir de cuándo es competente la Jurisdicción Ordinaria para este
caso la Fiscalía General de la Nación; sin embargo, la norma no
tiene la riqueza, la pureza jurídica para hacer claridad y generar seguridad
jurídica para todos, porque dice el artículo transitorio 5° que la
JEP se aplicará a las conductas cometidas con anterioridad al 1º de
diciembre de 2016, pero hay delitos que por su naturaleza, por su tipología se
extienden en el tiempo, es lo que la dogmática jurídica reconoce como el delito
continuado y puede ocurrir que existan conductas cometidas antes del 1º de
diciembre del 2016 que se consumen y se extiendan, por lo tanto en sus efectos
ilícitos en el tiempo después del 1º de diciembre del 2016, yo ruego a ese
legislador que siempre se presume sabio, que tenga en cuenta que sería mucho
más adecuado decir que la JEP conocerá de las conductas consumadas
con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, de lo contrario están viendo ustedes
aflorar un conflicto de competencia entre la Jurisdicción
Ordinaria y la JEP que ya está resuelto en el proyecto, esos
conflictos de jurisdicción serán resueltos siempre por la JEP. // Y yo me
pregunto si lo que se quiere desde el punto de vista de Política Criminal es
que se mantenga en el tiempo el régimen de excepción más allá del 1º de
diciembre del 2016 para delitos que debieron culminar en esa época y que pueden
llegar a proyectarse en el tiempo, hoy la sociedad colombiana está
preguntándose, por ejemplo, si los menores que participaron del conflicto ya
fueron devueltos a la sociedad. Y allí podríamos estar en presencia de un caso
de un delito continuado que sobrepasó el 1º de diciembre del 2016. (…)De
tal suerte que muy respetuosamente solicitamos al Congreso de la
República se establezca que la competencia de la JEP será solo
respecto de conductas consumadas hasta el 1º de diciembre del año 2016.”; “La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Juan
Carlos García Gómez: (…) través de unas Leyes Estatutarias podríamos
nosotros darle claridad a la intervención del señor Fiscal General de la
Nación las cuales comparto, uno le preocupa que una dualidad de
jurisdicciones entre la Jurisdicción Especial y la Jurisdicción
Ordinaria que está tasada en el tiempo, frente a una fecha encontremos
delitos de trato sucesivo y continuos que pueden quedar en el limbo y que
pueden dejar por fuera unas conductas punibles que es lo último que están
buscando las partes, de tratar de buscar una Justicia que sea eficaz y que
pueda garantizar una paz estable y duradera. (…) [Es] necesario que sean
tomadas en cuenta las intervenciones del señor Fiscal de la
República que no es para menos, habla de la inmutabilidad, de la
inescindibilidad, del delito continuado, de lo que puede ser esa duplicidad y
lo que puede generar aún más la pérdida o incrementar la violencia de nuestro
país (…)”. Y, finalmente, “La Presidencia concede el uso de la
palabra al honorable Representante Samuel Alejandro Hoyos Mejía: (…) vea
compartimos las inquietudes que ha mencionado el señor Fiscal frente a la
Jurisdicción Especial para la Paz, en particular lo referente a los
beneficios que podrían obtener disidentes, reincidentes o para quienes sean
responsables actualmente de la Comisión de delitos de carácter
continuado como el reclutamiento infantil, la desaparición forzada, el
secuestro (…)”.
[630] Gaceta del Congreso No. 87 de 2017, p. 9. Ello se reitera en la
página 15.
[631] Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016, p. 10.
[632] “Para acceder al tratamiento especial previsto en el componente
de Justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición (SIVJRNR) es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas
y garantizar la no repetición. Aportar verdad plena significa relatar, cuando
se disponga de los elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las
conductas cometidas y las circunstancias de su comisión, así como las
informaciones necesarias y suficientes para atribuir responsabilidades, para
así garantizar la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación
y a la no repetición. El deber de aportar verdad no implica la obligación de
aceptar responsabilidades. Quien aporte de manera dolosa información falsa, o
incumpla cualquiera de las condiciones del Sistema, perderá el tratamiento
especial de justicia.”
[633] Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016, p. 9.
[634] Gaceta del Congreso No. 30 de 2017, p. 14.
[635] “(…) Competencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz. // La competencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz (…) se establece de manera objetiva, bajo la
condición de que los hechos hayan ocurrido por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado. (…) // Esta jurisdicción
absorbe la competencia atribuida a otras autoridades judiciales,
disciplinarias, administrativas y fiscales, respecto de conductas que hayan
sido cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado interno. (…)”. Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016.
Énfasis por fuera del texto original.
[636] Puntualmente, se dijo que: “(…) La Presidencia concede
el uso de la palabra al señor Fiscal General de la Nación, doctor Néstor
Humberto Martínez Neira: (…) Finalmente, uno de los principios que debemos
patrocinar para cerrar adecuadamente desde la perspectiva jurídica este tema,
tiene que ser que todas las conductas o hechos acaecidos durante el conflicto
que tienen distintas expresiones desde el punto de vista de la legalidad, sean
asumidas en el fuero de la justicia transicional, Colombia ha conocido y es pan
de todos los días que un mismo hecho o una misma conducta, por ejemplo un
peculado que se haya fomentado en beneficio o como un delito instrumental
dentro de este conflicto armado ese delito de peculado tiene una incidencia en
el ámbito de lo penal, pero también puede tener una incidencia en el ámbito de
lo fiscal y le corresponderá a la Contraloría General de la
República iniciar las indagaciones correspondientes para llevar a cabo los
procesos de jurisdicción coactiva respectivos o puede tener efectos de naturaleza
disciplinaria y es pan de todos los días ver que la Fiscalía coge por
un camino, la Contraloría por otro y la Procuraduría por
otro, el cierre de esos hechos tiene que ser integral, tiene que ser
ante la Jurisdicción Especial de Paz. // De tal manera que el
artículo transitorio 5 no puede decir que la
Juris-dicción simplemente ejerza Jurisdicción, porque también debe fallar
en el ámbito de lo administrativo las controversias disciplinarias y las
controversias de carácter fiscal, eso fue algo que también recordará el doctor
Sergio, trabajamos con mucho juicio que eran justamente el tema del fuero de
atracción, que la JEP atraiga todo el tema jurídico relacionado
con el conflicto porque qué puede pasar si entonces la JEP toma unas
decisiones, la Contraloría otras y esas decisiones van a ser del
Consejo de Estado, la Procuraduría otras y ellas llegan al Consejo de
Estado que no forma parte de la Jurisdicción Especial de Paz. Vamos a
entrar de nuevo en lo que hemos vivido de esas confrontaciones sobre el alcance
y el contenido de ese tipo de decisiones de todas estas autoridades, eso es
inconveniente y eso beneficia a todas las partes del conflicto, a los
desmovilizados, a los Agentes del Estado, no lo digo yo, lo dice el propio
texto de los Acuerdos, el doctor Jaramillo me corregirá. // Dice expresamente
el Acuerdo final que los temas disciplinarios y los temas fiscales serán
también objeto de conocimiento de la Jurisdicción Especial de Paz y
con la definición constitucional que trae el artículo transitorio 5° se está
negando ese tipo de competencia en el ámbito constitucional y tiene que ser de
rango constitucional que no se me diga ahora que puede ser por una ley, no,
porque la propia Constitución le atribuye competencias disciplinarias y
fiscales a la Procuraduría y a la Contraloría y si se
les quiere atraer esas competencias hacia la Jurisdicción Especial de
Paz tiene que quedar claramente definido en el texto de la Reforma
Constitucional que se ha traído a conocimiento del Congreso de la
República.” Gaceta del Congreso No. 127 de 2017. Énfasis por fuera del
texto original.
[637] Gaceta del Congreso No. 30 de 2017, p. 23.
[638] Se destacan, entre otras intervenciones, las siguientes: “La Presidencia concede el uso de la palabra al doctor
Jorge Eduardo Londoño Ulloa, Ministro de Justicia y del Derecho: (…) [Luego de referir a los distintos organismos del
SIVJRNR, se concreta en la explicación de la JEP, para lo cual señala que:] (…)
Este otro organismo entonces es la Jurisdicción
Especial para la Paz, es una Jurisdicción Especial que ejercerá
obviamente funciones judiciales y que cumplirá con el deber que tiene el Estado
colombiano de investigar, de juzgar y de sancionar todos los delitos cometidos
en el contexto y en razón del conflicto armado, en particular pues obviamente
los más graves y representativos. (…)”; “ Continúa con el uso de la
palabra el doctor Andrés Molano, de la Corporación
Excelencia en la Justicia: (…) Nos preocupa, repito, que el
carácter auto normado de la Justicia Especial para la
Paz que no es una peculiaridad del modelo adoptado en Colombia, permita a
la postre y en ausencia de una clara y meridiana definición de los alcances de
esa competencia, la invasión de la órbita de otros poderes públicos, la
sustracción de la Jurisdicción Especial para la Paz a la
rendición de cuentas o que permita que no se establezcan con trasparencia
suficiente los criterios con los cuales ejercerá sus funciones, por ejemplo,
los criterios con los que priorizará la atención de determinados asuntos (…)”;
“La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante
Rodrigo Lara Restrepo: (…) Para conciliar esas dos realidades complejas
cuando existe un conflicto, pues obviamente que se hace una excepción al
Principio de Jurisdicción Ordinaria, al Régimen Legal Ordinario, al establecer
unos mecanismos que son específicos distintos del derecho sustancial y el
derecho procedimental, que se adapten a esas grandes necesidades, que le
permitan al Estado focalizar su investigación en los máximos responsables, que
le permita al Estado hacer imputaciones colectivas, que le permita al Estado
otorgar amnistías amplias a los combatientes y un régimen especial para la
Fuerza Pública, no sería posible lograr estos propósitos en el marco de la
Jurisdicción Ordinaria. (…) ¿Cómo hago para establecer criterios de
priorización sin que eso sea interpretado como una forma otra vez de desconocer
el sagrado Principio de Igualdad que debe regir una jurisdicción? ¿Cómo hago
para focalizar los máximos responsables en estos sí y en otros no, en el Marco
de la Jurisdicción Ordinaria? O, ¿cómo hago simplemente para lograr
mecanismos alternativos judiciales de búsqueda de la verdad? No tenemos un
camino distinto, apreciado Samuel, al de crear un régimen paralelo y
excepcional, temporal al interior del Estado, de naturaleza autónoma y que
aplique normas distintas al del Derecho Penal tradicional porque no estamos
ante un Derecho Penal de la transición. (…)”. Gaceta del Congreso No. 127
de 2017.
[639] Gaceta del Congreso No. 87 de 2017, p. 9.
[640] El artículo en mención dispone que: “Tanto los criterios de
priorización como los de selección son inherentes a los instrumentos de
justicia transicional. El Fiscal General de la Nación determinará criterios
de priorización para el ejercicio de la acción penal, salvo en los asuntos que
sean de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Sin perjuicio
del deber general del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones a
los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la
justicia transicional, el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno
Nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios de selección que
permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos
responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de
lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera
sistemática; establecer los casos, requisitos y condiciones en los que
procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en
los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas
alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la
pena; y autorizar la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de
todos los casos no seleccionados, siempre sin alterar lo establecido en el
Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo. La ley estatutaria
tendrá en cuenta la gravedad y representatividad de los casos para determinar
los criterios de selección.” Énfasis por fuera del texto original.
[641] En la Gaceta del Congreso No. 30 de 2017, al momento de explicar el
pliego de modificaciones, se afirmó que: “Se incluye el artículo 3 que
correspondía al parágrafo 2 del artículo transitorio 6 y se modifica el texto
inicial para mayor claridad. [En concreto] [se] modifica el artículo 66
transitorio de la Constitución Política. Este cambio persigue delimitar la
función otorgada al Fiscal General de la Nación sobre la determinación de criterios
de priorización para el ejercicio de la acción penal, de manera que no
abarque asuntos de competencia de la JEP y evite de esta manera generar
conflictos de competencia o incluso afectar la autonomía de la nueva
jurisdicción. Esto acogiendo, entre otros, las proposiciones de los Honorables
Representantes en el primer debate”. Énfasis por fuera del texto original.
Gaceta del Congreso No. 30 de 2017, p. 27.
[642] Sobre el particular cabe destacar que, en el proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2016, en el artículo transitorio 6, tanto en el inciso 2
como en el inciso 3, se consagra lo referente a la intervención de juristas
extranjeros como amicus curiae, siguiendo la fórmula que a continuación
se transcribe: “(…) Además se contará con XX juristas expertos extranjeros
que intervendrán excepcionalmente, en las mismas condiciones que los magistrados
pero sin derecho a voto, como amicus curiae a solicitud de personas sometidas a
la jurisdicción o de oficio”. Este mismo texto se mantuvo intacto durante
el primer y segundo debate, siendo modificado con las proposiciones previamente
explicadas. (Ello se puede constatar en las Gacetas 30 y 37 de 2017). A lo
anterior cabe agregar lo señalado en la exposición de motivos sobre esta
figura, en donde se expuso que: “(…) Además, se acoge la figura del amicus
curiae que será ejercida por juristas expertos internacionales que
participarán en el proceso penal a solicitud de las personas sometidas a la
jurisdicción o de oficio. Recibir aportes de personas ajenas a un proceso
judicial para ampliar el debate sobre su solución no es desconocida para el
ordenamiento jurídico colombiano, pues la Corte Constitucional ha
hecho uso de una figura similar denominada invitado cuya opinión
sobre el caso es requerida por la corporación según la experticia de la
persona. El amicus curiae que ha sido implementado en diferentes
grados por la Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos, el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Corte Internacional de
Justicia, los Tribunales Penales para la ex Yugoslavia y para Ruanda, la
Corte Especial para Sierra Leona, entre otros, es una garantía de
transparencia que cobra una relevancia especial en los procesos penales de
justicia transicional. (…)” Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016, p. 14.
[643] La norma en cita dispone que: “La Unidad de Investigación y
Acusación realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el
ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá
solicitar la colaboración de la Fiscalía General de la Nación y establecer
acuerdos de cooperación con esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos
competentes del Estado o a organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas,
que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información
suficiente. La Unidad contará con un equipo de investigación especial para
casos de violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido por el
Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este artículo. La Unidad
estará integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos. Los fiscales serán
nombrados y posesionados por el Director de la Unidad, quien tendrá plena
autonomía para seleccionarlos y nombrarlos, así como a los demás profesionales
que requiera para hacer parte de la Unidad.” Énfasis por fuera del texto
original.
[644] Gaceta del Congreso No. 111 de 2017.
[645] Sentencia C-1052 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[646] Sentencia C-084 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[647] En la exposición de motivos al proyecto de Acto de Legislativo 003
de 2016 se manifestó que: “Relación de la JEP con Jurisdicción
Especial Indígena: Respetando el derecho de los pueblos indígenas y sus
autoridades tradicionales, se señala como mandato constitucional la necesidad
de establecer los mecanismos de articulación y coordinación entre la
JEP y la Jurisdicción Especial Indígena. Siguiendo directamente
la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el compromiso señalado
en el Capítulo Étnico del Acuerdo Final, se garantiza que el diseño y ejecución
de los mecanismos del Sistema Integral incorporen plenamente la perspectiva
étnica y cultural de los pueblos. En relación con la JEP, se respeta
especialmente el ejercicio de las funciones jurisdiccionales de las autoridades
tradicionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con los estándares
nacionales e internacionales, para lo que se crearán mecanismos para la
articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena.” Gaceta
del Congreso No. 1165 de 2016.
[648] Se trata del inciso 3 del artículo transitorio 9 del proyecto de
Acto Legislativo 003 de 2016.
[649] Se
sombrea la parte adicionada en el primer debate, mientras que se subrayan los
ajustes formales ocurridos en el segundo debate: “La Corte Suprema de
Justicia será la competente para la revisión de las sentencias que haya
proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo en cuenta su
condición de combatientes podrá solicitarse la revisión de las
anteriores sentencias ante la Sección de Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión
de sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por
combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las
FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según
lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una
sentencia en firme.”
[650] Textualmente, en la Gaceta del Congreso No. 30 de 2017, p. 24, se
afirma que: “(…) se acogen las sugerencias de los ciudadanos presentadas en
la audiencia pública y reforzadas por los representantes Lozano y Navas, de
esta forma: se deja claro que las normas procesales al incluir la participación
de las víctimas, tendrán que tener en cuenta los estándares nacionales e
internacionales”.
[651] La palabra “parámetros” fue introducida en el cuarto debate
en reemplazo de la expresión original utilizada que era “criterios”.
Como se observa se trató de un ajuste de carácter gramatical, que en nada
afecta la esencialidad de lo dispuesto en la norma.
[652] Para el efecto, basta con observar el inciso 5 del artículo
transitorio 1, en el que se dispone que: “Los distintos mecanismos y medidas
de verdad, justicia, reparación y no repetición, en tanto parte de un sistema
que busca una respuesta integral a las víctimas, no pueden entenderse de manera
aislada. Estarán interconectados a través de relaciones de condicionalidad y de
incentivos para acceder y mantener cualquier tratamiento especial de justicia,
siempre fundados en el reconocimiento de verdad y responsabilidades. El
cumplimiento de estas condicionalidades será verificado por la Jurisdicción
Especial para la Paz”. Énfasis por fuera del texto original.
[653] Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016, p. 10.
[654] Entre las distintas intervenciones que se realizaron sobre el punto
de la intervención del Ministerio Público se destacan, en primer debate, lo
manifestado por el representante Carlos Abraham Jiménez, quien lo expresó lo
siguiente: “Me preocupa que se prohíba la participación del Procurador
General de la Nación y sus delegados en las Audiencias de la
JEP, entonces cuando sea un tema de víctimas, los campesinos, la
Procuraduría que esta Constitución de Colombia la ha puesto como garante
del principio de derechos de los colombianos no va a poder participar, ¿lo
mismo sucederá con la Defensoría del Pueblo? (…)”. Por su parte,
en el segundo debate, el tema tomó una mayor dimensión pues participó
activamente el Procurador General de la Nación, quien -entre otras- señaló que
la restricción propuesta implicaba una ruptura del núcleo de la Constitución,
en lo referente al bastión fundamental del sistema de frenos y contrapesos, en
donde la labor de la Procuraduría no puede ser anulada ni reemplazada, pues lo
que se busca es perfilar el desarrollo de compromisos transicionales, en los
que la Vista Fiscal debe atender de forma prioritaria los intereses de la
sociedad y los derechos de las víctimas. También se pronunciaron varios
parlamentarios, entre ellos, se destacan: “Intervención del honorable
Representante Samuel Alejandro Hoyos Mejía: (…) Por ejemplo nos preocupa
que se excluya el acompañamiento de la Procuraduría
General de la Nación en los procesos que se lleven dentro
de la JEP, esto es una garantía fundamental para todo ciudadano para que
se garantice su derecho al debido proceso, para que el Ministerio Público lo
pueda acompañar en el proceso que allí se adelante.”; “Intervención del
honorable Representante Pedrito Tomás Pereira Caballero: (…) muchos
miembros de mi Partido como lo dijo ahora el doctor Óscar Bravo, han firmado
una proposición para que se incluya la Procuraduría
General de la Nación, para que ejerza la función de Ministerio
Público y es mi deber decir que apoyamos esa proposición pero recordar que
todas estas proposiciones deben tener el aval del Gobierno nacional para que
puedan ser aprobadas.”; “Intervención del honorable Representante Óscar Darío
Pérez Pineda: (…) o sé qué tanto asidero jurídico político pueda quedar una
Jurisdicción Especial para la Paz sin que en esa, en ese proceso
intervenga la Procuraduría General de la Nación como que es
la representante del Ministerio Público y la verdad es que me parece que
quedaría bastante cojo ante el mundo una justicia de esas calidades, y muy bien
lo ha recordado él, la Procuraduría es una institución que sobrepasa
quienes temporalmente la dirijan.”; y, finalmente, la “Intervención
del honorable Representante Carlos Germán Navas Talero: (…) Y de otra parte
yo quería esta mañana pero no me lo permitieron precisarle al Procurador
General que nadie lo ha sacado a él del Proceso, lo que pasa es que no lo
consideramos sujeto procesal que es distinto, él como cabeza del Ministerio
Público en cualquier momento por mandato constitucional puede verificar la
conducta de un servidor público o un procedimiento, lo que no estamos aceptando
ni queremos aceptar es que el Procurador General sea sujeto procesal, no se
necesita entre otras cosas porque si se trata de representar a la sociedad se
entiende que la sociedad está representada en este caso por el Fiscal General,
entonces es redundante meter al señor Procurador acá cuando por derecho él
puede hacerlo, porque abundar en la intromisión del Procurador en todo, en toda
actuación procesal es dilatarla (…) // Ahora hay una cosa señor Coordinador,
(…) Yo comparto la propuesta de usted, por eso no viene ahí, por eso no se le
considera sujeto procesal ni se le debe considerar sujeto procesal, su papel en
defensa de la sociedad es mandato constitucional, no requiere que se lo
reiteremos aquí para que se nos meta como una cuña incómoda en un proceso
penal.” Gaceta del Congreso No. 111 de 2017.
[655] Gaceta del Congreso No. 121 de 2017.
[656] Sentencia C-614 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[657] Sentencia C-273 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa.
[658] Con el propósito de guardar coherencia en la explicación que se
realiza sobre el cumplimiento o no de los principios de identidad flexible y
consecutividad, la Corte incorporará el examen del inciso 3 del artículo
transitorio 12, cuando se adelante el estudio del artículo transitorio 16.
[659] Sentencia C-332 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[660] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[661] En este punto, es preciso aclarar que, aun cuando este inciso se
incorporó en el artículo transitorio 12 en el cuarto debate, la misma norma ya
había sido aprobada en el tercer debate, en lo referente a la competencia de la
JEP sobre terceros, como se advierte en la Gaceta del Congreso No. 121 de 2017.
El rigor normativo del texto en mención disponía que: “(…) La ley
determinará qué actuaciones procesales de las que corresponde desarrollar a las
Salas de la JEP deben estar protegidas por la reserva con el fin de garantizar
los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad de todos aquellos
cuyas conductas sean competencia de la JEP”.
[662] Sobre el particular, entre otras, en la Sentencia T-040 de 2013 se
dijo que: “Adicionalmente, la jurisprudencia ha puesto de presente que el
desconocimiento del principio de veracidad, en asuntos donde la información
emitida sugiere que una persona tiene antecedentes penales o se encuentra
vinculada a actividades ilícitas, conlleva la vulneración del derecho
fundamental a la presunción de inocencia, garantía prevista en el artículo 29
de la Constitución Política. Lo anterior resulta lógico si se tiene en cuenta
que una noticia no puede adelantarse a los resultados de una investigación
judicial, pues se presentaría un desbalance entre la equidad de la información
emitida y la recibida que vulnera inevitablemente derechos como la honra y el
buen nombre. // En suma, resulta de gravedad extrema olvidar, en aras de un mal
entendido concepto de la libertad de información, el impacto que causa en el
conglomerado una noticia, en especial cuando ella alude a la comisión de actos
delictivos o al trámite de procesos penales en curso, y el incalculable
perjuicio que se ocasiona al individuo involucrado si después resulta que las
informaciones difundidas chocaban con la verdad de los hechos o que el medio se
precipitó a presentar públicamente piezas cobijadas por la reserva del sumario,
o a confundir una investigación con una condena.  No puede sacrificarse
(…) la honra de ninguno de los asociados, ni tampoco sustituir a los jueces en
el ejercicio de la función de administrar justicia, definiendo quiénes son
culpables y quiénes inocentes, so pretexto de la libertad de información.”
De igual manera, en Sentencia T-277 de 2015 se manifestó que: “(…) Como se
ha mencionado a lo largo del escrito, si bien la presunción de inocencia en el
marco de procesos penales garantiza, entre otros, el buen nombre de las
personas hasta que sean declarados culpables por medio de una sentencia
judicial ejecutoriada, en la práctica las relaciones sociales de las personas
sí resultan impactadas por la investigación y procesamiento penal. El
señalamiento social puede, en este sentido, anteceder la declaración de
responsabilidad penal e incluso, como parece ocurrir en este caso, acompañar a
la persona aun cuando la misma no haya sido vencida en juicio. Conforme a esta
comprensión, una simple rectificación en los términos de afirmar que la
presunción de inocencia de la señora Gloria no fue desvirtuada, no le
garantizará el nivel de protección que sus derechos fundamentales demandan.” Finalmente,
en la Sentencia T-145 de 2016 se expuso lo siguiente: “Como puede
observarse, la libertad de expresión en cualquiera de sus manifestaciones
encuentra entonces un límite claro cuando se trata de las afirmaciones
referidas a la comisión de conductas delictivas, pues el requisito de veracidad
que ampara el derecho fundamental al buen nombre y a la honra está condicionado
por la garantía iusfundamental de la presunción de inocencia,
garantía que exige que una afirmación de ese tipo en todo caso se sustente en
una sentencia en firme o que al menos se refiera a un procedimiento en curso.”
[663] Textualmente, en la Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016 se afirmó
que: “La aplicación de la JEP es inescindible. Esta tendrá competencia
respecto de los delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación directa
o indirecta con el conflicto armado, cometidos por todos quienes participaron
directa o indirectamente en este: agentes del Estado, miembros de grupos
armados organizados al margen de la ley con que se haya suscrito un acuerdo
final de paz o que se hayan desmovilizado individualmente, o quienes
participaron de manera indirecta.”
[664] Entre las múltiples intervenciones realizadas en esta instancia
legislativa se destacan las siguientes: “La Presidencia concede el
uso de la palabra al doctor Jorge Eduardo Londoño Ulloa, Ministro de Justicia y
del Derecho: (…) ¿Quiénes participan en el Sistema Integral? Participan los
agentes del Estado, participan obviamente los Guerrilleros, podrán participar
Paramilitares desmovilizados, en el caso de que sean invitados por ejemplo
a la Comisión de la Verdad, y participarán obviamente los
terceros civiles.”; “La Presidencia concede el uso de la palabra al
señor Ministro del Interior, doctor Juan Fernando Cristo Bustos: (…) Esta
Jurisdicción Especial para la Paz no se va a aplicar solo a los
integrantes de las FARC, también a los miembros de nuestra Fuerza Pública y
también a los terceros que de alguna manera terminaron vinculados al conflicto
armado (…)”; “La Presidencia concede el uso de la palabra al señor
Fiscal General de la Nación, doctor Néstor Humberto Martínez Neira: (…)
En relación con los terceros, hemos dicho que la Fiscalía va a
continuar sus investigaciones con relación a terceros, muchos de los cuales han
sido objeto de compulsas de copias, pero aquí se dice que los terceros, lo dice
el numeral 63 del acuerdo, podrán acogerse a los mecanismos de la JEP, es decir
pareciera ser un elemento facultativo y así lo he escuchado en ilustraciones
del propio Gobierno; sin embargo, si todas las conductas relacionadas con el
conflicto con anterioridad al 1º de diciembre del 2016 son competencia
exclusiva de la Jurisdicción Especial de Paz estamos borrando con la
mano lo que se escribió en materia de terceros que no tienen la potestad de
concurrir a las Jurisdicción Especial de Paz, sino que le resultaría mandatorio
hacer presencia en esa jurisdicción.”; “La Presidencia concede el uso
de la palabra al honorable Representante Édward David Rodríguez: (…)
Y un blindaje para los civiles que es la otra proposición, porque
simplemente seguimos preocupados que queda tan abierto este proceso que a
cualquier empresario, a cualquier persona del campo puede ser perseguida y
llamada ante la Jurisdicción Especial para la Paz (…)”; “La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Hernán
Penagos Giraldo: (…) esta Jurisdicción de Paz tiene que administrar
justicia en Colombia, claro su función es administrar justicia pero no todos
los delitos que se cometen o se vienen cometiendo o se han cometido en el país,
su función es administrar justicia frente a esas conductas cometidas con
ocasión del conflicto armado, conductas que se han cometido de manera directa o
indirecta, (…) de ninguna manera, de ninguna manera pretende investigar a
cualquier ciudadano de este país, para nada, esta circunscripción o esta
jurisdicción más bien claramente señala que conocerá de las conductas que se cometan
de manera directa e indirecta con ocasión del conflicto armado y que fueron
cometidas antes del 1º de diciembre o de la firma del Acuerdo Final. // Por eso
no es cierto que esta Jurisdicción Especial se le aplique a cualquier
ciudadano, para nada, como tampoco es cierto que esta Jurisdicción se va a
convertir en una cacería de brujas y que por ejemplo aquellos empresarios o
personas particulares honestas, juiciosas que en su momento fueron obligadas,
extorsionadas por la guerrilla de las FARC, que tuvieron que entregar recursos
o ayudar sin intención de hacer parte de esa organización o de tener simpatía
por ellos, que tuvieron que acompañar o apoyar en el conflicto bien sea con
aporte en especie, económico, de cualquier otra naturaleza, de ninguna manera
puede señalarse que estos ciudadanos puedan ser investigados o terminen siendo
ciudadanos cobijados por la JEP, para nada, esos empresarios que fueron
extorsionados o que se les obligó a participar en una u otra manera con
recursos o con aportes al conflicto o a la guerrilla de las FARC no son nada
más ni nada menos que víctimas, víctimas de este conflicto y podrán ir
a la Jurisdicción Especial para la Paz, pero no a demostrar
inocencia, no a demostrar que son personas honorables, sino a pedir la reparación
que se le debe entregar como víctimas que son y ese es el primer elemento que
quiero dejar claro, que estas personas que fueron obligadas a entregar alguna
remuneración por cuenta del conflicto son víctimas, esos empresarios, esos
ciudadanos y en tal sentido no puede decirse que van a hacer cacería de brujas
(…)”. Gaceta del Congreso No. 127 de 2017. Incluso, en la Comisión se
radicó una proposición presentada por el representante Álvaro Hernán Prada, en
el sentido de incluir en el artículo transitorio 5, la siguiente expresión: “(…)
sin embargo, los ciudadanos no combatientes podrán elegir si se acogen o no a
dicha jurisdicción”, la cual no fue avalada por el Gobierno Nacional, según
se señala en la Gaceta del Congreso No. 30 de 2017, p. 8, por cuando “no
desarrolla el texto del Acuerdo Final (…), pues excluiría por ejemplo a
terceros determinadores de conductas relacionadas con el conflicto armado”.
[665] Dichas conductas se enuncian en el numeral 40 del punto 5.1.2 del
capítulo V, al enumerar los delitos que no serán susceptibles de ser
amnistiados ni indultados, así: “No serán objeto de amnistía ni indulto ni
de beneficios equivalentes los delitos de lesa humanidad, el genocidio, los
graves crímenes de guerra -esto es, toda infracción del Derecho Internacional
Humanitario cometida de forma sistemática -, la toma de rehenes u otra
privación grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la
desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de violencia
sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado, además del
reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo establecido en el Estatuto de
Roma.”
[666] En la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 002 de
2016 se manifestó que: “Como disposiciones encaminadas a prevenir la
actuación de falsos testigos en los procesos que adelante la JEP, se
establece que quien aporte dolosamente información falsa perderá el tratamiento
de esta justicia especial; así mismo, cuando un testigo declare en contra de
alguna persona por conductas de competencia de esta jurisdicción a fin de
obtener beneficios procesales o punitivos, el valor probatorio de ese
testimonio se supedita a la corroboración por otros medios de prueba.”
Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016, p. 6. Énfasis por fuera del texto original.
[667] En el segundo debate, según consta en la Gaceta del Congreso No.
111 de 2017, se expuso que: “Intervención del honorable Representante
Rodrigo Lara Restrepo: (…) El segundo tema tiene que ver con los terceros
no combatientes, este es un asunto que ha suscitado gran controversia en el
país pero sobre todo muchos temores, la desinformación que ha habido alrededor
de esta Jurisdicción Especial para la Paz ha hecho pensar, ha llevado
a que mucha gente piense que se va a utilizar la Jurisdicción
Especial para la Paz para retaliaciones de naturaleza política,
para perseguir sectores políticos. // Este Congreso de la
República introdujo en el texto presentado por el Gobierno un artículo
supremamente importante que esclarece y precisa las normas sobre terceros no
combatientes, recordemos, la Justicia Transicional se diseñó o está
diseñada esencialmente para terminar un conflicto, se le da el carácter de
actor político en armas a un grupo armado y eso permite la aplicación de unas
normas transicionales, de unas normas distintas a las que se aplican en
condiciones normales de paz en una sociedad que permitan ponerle fin a un
conflicto pero al mismo tiempo desarmar a esa organización y al mismo tiempo
lograr justicia, verdad y reparación, esa es la naturaleza, sin embargo en esta
negociación se incluyeron en casos excepcionales a los terceros no
combatientes, es decir, a civiles, ustedes, a mí, a nosotros, a cualquier civil
excepto, excepto a los Presidentes de la República en ejercicio o
anteriores. // Mucha gente tenía susto, allá nos van a perseguir, va a llegar
una cantidad de informes sesgados y nos van a sentar a todos allá para que las
FARC puedan llevar a cabo una gran venganza contra sectores empresariales o
sectores políticos, en fin, contra sectores de la sociedad colombiana. // Pues
elaboramos una norma que creo yo que debe continuar perfeccionándose en este
trámite legislativo, pero es un gran punto de partida y que prácticamente es ya
integral, se parte de una premisa general, los terceros no combatientes o los
civiles podrán voluntariamente presentarse ante la JEP, llegan informes,
llega información y los terceros podrán decidir si se someten o no a la Jurisdicción
Especial para la Paz, ese es el principio rector, la
JEP como principio, como enunciado general no puede obligar a que un
tercero comparezca y se siente allá en la Sala de Verdad y Reparación
a oír las acusaciones que haga X persona, solamente en una circunstancia lo
puede hacer, solamente existe una excepción a este principio que es básicamente
cuando el tercero haya participado de manera determinante no coaccionado, ojo
con esto, no coaccionado en la comisión de los más graves delitos objeto de la
competencia de esta JEP, es decir, esa es la única excepción. // ¿Y qué incluyó
este Congreso adicionalmente? Siguiente diapositiva, por favor. Que cuando
existen informes o exista cualquier tipo de información o actuación en la
Sala de Verdad y Reparación como en la Sección que es la que
puede obligar a un tercero no combatiente a que comparezca, toda actuación
deberá basarse en una corroboración extrínseca o hacer, debe ser
extrínsecamente corroboraba con otros medios de prueba, es decir el solo testimonio
o el solo informe que presente determinado sector no podrá ser suficiente para
que se exija la comparecencia de un particular o se adelante una actuación
contra un particular, y agregamos además que todas las actuaciones que se
lleven a cabo estarán sujetas al deber de reserva en la investigación a fin de
garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad. // ¿Qué
creo yo que se puede agregar?, porque es un discurso de fondo muy interesante
que se puede abrir acá, porque no permitirle al tercero no combatiente que es
el civil, la posibilidad de optar en virtud del principio de juez natural, de
optar por la Jurisdicción Ordinaria, de solicitarle, así las condiciones y
las sanciones sean mucho más gravosas, de solicitarle a la JEP que
compulse copias ante el juez natural que es la Jurisdicción
Ordinaria y sea juzgado e investigado conforme a las reglas es un debate
que se puede abrir, es un debate que es interesante y es una proposición que
existe aquí en el Congreso de la República para que la discutamos.
(…)”; “Intervención del honorable Representante Pedrito Tomás Pereira
Caballero: (…) Quinto tema. Los Terceros. La gran preocupación también lo
explicó el Ponente anterior, no es obligatorio para los particulares acogerse
a la Jurisdicción Especial de Paz, tienen la garantía de los informes
o de las pruebas que deben ser valorados o corroborados con otros medios de
prueba (…)”. Por su parte, en el tercer debate, tal como consta en la
Gaceta del Congreso No. 145 de 2017, se dijo que: “La Presidencia concede
el uso de la palabra al honorable Senador Hernán Francisco Andrade Serrano:
(…) el tema de los terceros, ese es un tema Senador Varón, que yo comparto su
preocupación, pero que le firmé, porque lo que no puede terminar este proceso
de jurisdicción especial de paz, lo hemos dicho, son unos testigos en la
jurisdicción vinculando a unos empresarios y repetir la historia de lo que pasó
en el Proceso de Justicia y Paz.  // ¿Cómo precaver ello? Y aquí hay grandes
juristas en esta Comisión, está usted Ministro del Interior, Ministro Londoño,
ex Ministro Yesid Reyes, que estaba el Fiscal General de la Nación y
aspiro que regrese, ¿cómo garantizamos que no se repita, Senadora Viviane usted
que es una gran abogada de la película de justicia y paz, con el tema de los
falsos testigos? Porque hoy como está redactado, yo lo entiendo, así dicen, no
los terceros, doctor Roosevelt, pueden escoger si van o no van. // Es
voluntario, es la explicación que a mí me dan, ¿cómo precaver y prever, y
cortan la posibilidad de que los testigos y los empresarios y los terceros
terminen judicializados con base en la experiencia nefasta de lo que sucedió en
el pasado proceso de justicia y paz? (…) Y finalmente, doctor Londoño y
Ministro Cristo, ¿están ustedes seguros, Ministro, que el debate de falsos
testigos que se hizo en este recinto, que con la redacción que está se evita
literalmente y textual y radicalmente la figura de falsos testigos, y no
necesitamos adicionar, complementar ese artículo? ¿Nos aseguran ustedes que
esto ya prevé o previene que la figura la podemos erradicar de la jurisdicción
de paz?”; “La Presidencia ofrece el uso de la palabra al doctor Juan
Fernando Cristo Bustos, Ministro del Interior: (…) El tema de los falsos
testigos, seamos muy tranquilos con la redacción que viene ahí, pero además
entiendo que está trabajando el Senador Varón una redacción para precisar aún
más ese tema en la norma constitucional que además en el detalle ya consagrada
constitucionalmente después se puede desarrollar en la ley estatutaria.”
[668] Sentencia C-332 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[669]
Puntualmente, en el artículo 3 de dicha iniciativa se planteó
que: “Artículo transitorio 3. Tratamiento
diferenciado para agentes del Estado. En
virtud del carácter inescindible de la Jurisdicción
Especial para la Paz, en relación con los Agentes del Estado que
hubieren realizado conductas punibles por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado, el tratamiento será simétrico en algunos
aspectos, diferenciado en otros, pero siempre equitativo, equilibrado y
simultáneo.” Gaceta del Congreso No. 1165 de
2016.
[670] “De las normas aplicables a los miembros de la Fuerza Pública
para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera”.
[671]
En las instancias anteriores del iter legislativo
también existen referencias a la diferenciación que se hace en el cuarto
debate, entre agentes del Estado y miembros de la Fuerza Pública. Así, en el
primer debate, el representante Hernán Penagos señaló que: “En el año 2015
en diciembre 19, (…) el Gobierno firmó un compromiso en el que se decía que
a la Jurisdicción Especial para la Paz también se incluían
los Agentes del Estado y los miembros de la Fuerza Pública, eso no es
fruto, General Rodríguez, de un acuerdo con la guerrilla, eso no es fruto de
una imposición de los guerrilleros de las FARC, no señores, el hecho de incluir
a los miembros de la Fuerza Pública en la Jurisdicción
Especial para la Paz es un hecho unilateral del Gobierno
Nacional acordado compromiso del año 2015 con los miembros de la Fuerza Pública y
que sin duda como aquí lo dijo el doctor Jaramillo, como lo dijo el doctor
Lara, de manera muy precisa, es injusto que los miembros de la Fuerza
Pública no puedan incluirse en la Jurisdicción
Especial para la Paz.” Por su parte, la representante Angélica
Lozano: “(…) lo grave es que en el mismo articulado (…) 19 al 21 eliminamos
el Estatuto de Roma para los militares, pero (…) se mantiene ahí sí para los
Agentes del Estado, otros Agentes del Estado pero esto lo estamos sacando para
nuestras Fuerzas Militares, se está aplicando un doble rasero insostenible
porque el Gobierno de Colombia en el año 2002 adoptó el Estatuto de Roma, el
Congreso lo ratificó mediante una ley ese mismo año y la Corte
Constitucional lo revisó y lo incorporó y señaló expresamente que este es
un instrumento que hace parte del bloque de constitucionalidad y nos obliga
(…)”. Gaceta del Congreso No. 127 de 2017. En el tercer debate, el senador
Alexander López sostuvo que: “Entonces quiero referirme a que esta justicia especial
para paz incluye además de las FARC, incluye a agentes del Estado, miembros
de la Fuerza Pública e incluye también a funcionarios del Estado,
dentro de ellos funcionarios que violaron la ley en este país, inclusive
funcionarios que participaron en el gobierno (…) quienes también van o podrían
salir beneficiados con esta justicia especial para la paz.” Gaceta del
Congreso No. 170 de 2017. De manera puntual, la senadora Viviane Morales
advirtió sobre la necesidad de fijar de forma expresa la diferenciación
existente, en los siguientes términos: “(…) Sobre ese tema no tengo ninguna dificultad pero sí quiero
presentar aquí algunas de estas preocupaciones sobre el articulado, la primera
que quisiera presentar es por una pregunta, ¿por qué se presentaron proyectos
uno que era de justicia transicional y otro que era sobre agentes del Estado al
unificarse desapareció el capítulo de agentes del Estado y solo se dejó un
capítulo para los agentes de la cosa pública? ¿Cómo no responder los demás
agentes del Estado que estuvieron vinculados al conflicto? ¿En qué calidad?
Como terceros, porque frente a los agentes del Estado hay una evaluación y una
responsabilidad distinta y aquí después de que los procesos penales han
demostrado la participación de tantos agentes del Estado que no pertenecen
propiamente a la Fuerza Pública, ni militar, ni a la policía, ¿cuál va a
ser la forma como se va a tratar a los agentes del Estado dentro de esta
justicia transicional? Simplemente como terceros. // Desaparecieron al quedar
únicamente artículos para la Fuerza Pública, y los otros agentes del
Estado, ¿cómo quedan los agentes del Estado? El DAS, los antiguos funcionarios
del DAS que participaron de manera tan importante y tan determinante aliados
actores del conflicto, como lo han demostrado Senador Galán las investigaciones
alrededor del asesinato de su padre o también sobre el magnicidio de Carlos
Pizarro, aquí se borró, se desapareció el título agentes del Estado y
únicamente quedan terceros, miembros de la Fuerza Pública y excombatientes.
// Ese es un vacío que yo creo que debe ser llenado o se tiene que responder si
es que solamente van a responder como terceros lo que a mí me parecería
inapropiado porque ellos tienen otras reglas de responsabilidad y otras normas
para responder en el tema del conflicto.” Gaceta
del Congreso No. 145 de 2017.
[672] La norma en cita dispone que: “Artículo transitorio 7°.
Conformación. La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de
Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y
Conductas, la Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas que
desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados a
partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del grado de
responsabilidad en los mismos; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para
la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La
Jurisdicción contará además con un Presidente.”
[673] “Expresamente deróguese la expresión “y en consecuencia no
podrán participar en política ni ser elegidos quienes hayan sido condenados y
seleccionados por estos delitos” contenida en el artículo transitorio 67,
introducido por el Acto Legislativo 01 de 2012”.  Gacetas del Congreso Nos.
1165 de 2016 y 30 de 2017. En su totalidad, el artículo en referencia disponía
que: “Una ley estatutaria regulará cuáles serán los delitos considerados
conexos al delito político para efectos de la posibilidad de participar en
política. No podrán ser considerados conexos al delito político los delitos que
adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad y genocidio cometidos de
manera sistemática, y en consecuencia no podrán participar ni ser elegidos
quienes hayan sido condenados y seleccionados por estos delitos”.
[674] “Artículo 4. Deróguese el artículo transitorio 67, introducido
por el Acto Legislativo 01 de 2012”
[675] “Artículo transitorio 20°. Participación en política. La
imposición de cualquier sanción en la JEP no inhabilitará para la participación
política ni limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de
participación política. // Parágrafo. Respecto a aquellas personas que
pertenezcan a organizaciones rebeldes que hayan firmado un acuerdo de paz con
el Gobierno, a efectos de reincorporación, quedarán en efecto suspensivo las
condenas derivadas de delitos competencia del Tribunal para la Paz impuestas
por la justicia ordinaria o disciplinaria, hasta que estas condenas hayan sido
tratadas por la Jurisdicción Especial para la Paz para lo de su competencia.”
[676] CP arts. 2, 40 y 103.
[677] El Convenio 169 de la OIT define a los pueblos tribales, como
aquella población que al interior de cada Estado presenta “condiciones
sociales, culturales y económicas [que los distinguen] de otros sectores de la
colectividad nacional, y que [están] regidos total o parcialmente por sus
propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial”.
[678] Las normas en cita, en los apartes pertinentes, disponen que: “Artículo
329. La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con
sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial, y su
delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los
representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de
ordenamiento territorial”; “Artículo 330. (…) La explotación de los
recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las
decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará
la participación de los representantes de las respectivas comunidades”.
[679] Sentencia C-208 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[680] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[681] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[682] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[683] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[684] Énfasis por fuera del texto original.
[685] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[686] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[687] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[688] En esta providencia se hace igualmente referencia a la definición
del ethos o identidad étnica de los grupos indígenas como supuesto de
afectación directa, en los mismos términos expuestos en la Sentencia
C-175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[689] Sentencia C-461 de 2008, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[690] Sentencia C-196 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
[691] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[692] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[693] M.P. María Victoria Calle Correa
[694] M.P. María Victoria Calle Correa
[695] Se hace referencia a la interpretación textual, sistemática,
teleológica, histórica y contextual de la medida.
[696] Sentencia C-461 de 2008, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[697] Sentencia
C-175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[698] Sobre este punto, se puede consultar
la Sentencia C-461 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[699] Sentencias C-891 de 2002 y C-030 de 2008.
[700] Sentencia C-615 de 2009, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[701] Sentencias C-461 de 2008, C-175 de
2009 y C-196 de 2012.
[702] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[703] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[704] M.P. María Victoria Calle Correa.
[705] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[706] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[707] La norma demandada establecía
que “[l]os Partidos y Movimientos Políticos que habiendo obtenido su
Personería Jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías
étnicas podrán avalar candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho
partido, con una antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la
inscripción.”
[708] Sentencia C-702 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[709]
Al respecto, la Corte señaló lo siguiente: “La Sala encuentra que dicha
jurisprudencia resulta igualmente aplicable a este supuesto fáctico, toda vez
que las consideraciones vertidas por la Corte en el grupo de sentencias que
conforman esta línea jurisprudencial se orientan a señalar las razones
constitucionales que justifican el derecho a la consulta de las comunidades
étnicas, la titularidad activa y pasiva del derecho-deber correspondiente, las
circunstancias de modo y oportunidad en las que debe ser llevada a cabo, el
principio de buena fe que debe presidirla, etc., asuntos todos estos que
fácilmente resultan trasladables a la aprobación de los actos legislativos,
pues como se vio también respecto de ellos es menester que el especial derecho
de participación de las comunidades indígenas y afrocolombianas se haga
efectivo al momento de adoptar las reformas constitucionales que directamente
les conciernen. // Adicionalmente, las reglas sentadas por la jurisprudencia no
encuentran obstáculo para ser aplicadas dentro del trámite de los actos
legislativos, pues la consulta en ningún caso se rige por normas de
procedimiento que solamente resulten aplicables para la aprobación de las
leyes, y dichas reglas jurisprudenciales en sí mismas tampoco son incompatibles
con las especialidades del trámite de la reforma constitucional; en particular,
las razones que justifican el carácter previo de la consulta, relacionadas con
la vigencia de los principios de identidad y unidad de materia durante el
trámite de aprobación de las leyes, militan igualmente para la aprobación de
actos legislativos, ya que dichos principios también se aplican para el
ejercicio del poder constituyente por el Congreso de la República (…)”.
[710] Puntualmente, la Corte dijo que: “Ahora
bien, la sola lectura de la disposición superior impugnada pone de manifiesto
que ella afecta en forma directa el derecho de las comunidades étnicas a elegir
representantes para tal circunscripción especial consagrada a su favor por el
Constituyente de 1991; por lo tanto, toca de lleno con el derecho a la
identidad cultural en el contexto de la participación política. En efecto,
antes de la reforma, el artículo 108 de la Constitución no incluía las
restricciones introducidas por el inciso agregado por el Acto Legislativo 01 de
2009, que claramente modifican las reglas de acceso de los candidatos al
Congreso de la República avalados por los partidos políticos que gozan de
personería jurídica por la circunscripción nacional especial de minorías
étnicas. // Así las cosas, sin considerar si las nuevas reglas afectan positiva
o negativamente a dichas minorías, asunto de conveniencia que no es de la
incumbencia de esta Corporación, la Sala detecta que la norma superior cuyo
trámite de adopción ahora examina sí afecta en forma directa a las comunidades
étnicas, por lo cual ha debido ser sometida a consulta previa, en las
condiciones explicadas por la jurisprudencia de esta Corporación antes
expuestas”.
[711] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[712] La reforma constitucional se concretó en la introducción de los dos
últimos incisos del actual artículo 49 del Texto Superior, conforme a los
cuales: “El porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas
está prohibido, salvo prescripción médica. Con fines preventivos y
rehabilitadores la ley establecerá medidas y tratamientos administrativos de orden
pedagógico, profiláctico o terapéutico para las personas que consuman dichas
sustancias. El sometimiento a esas medidas y tratamientos requiere el
consentimiento informado del adicto. // Así mismo el Estado dedicará espacial
atención al enfermo dependiente o adicto y a su familia para fortalecerla en
valores y principios que contribuyan a prevenir comportamientos que afecten el
cuidado integral de la salud de las personas y, por consiguiente, de la
comunidad, y desarrollará en forma permanente campañas de prevención contra el
consumo de drogas o sustancias estupefacientes y en favor de la recuperación de
los adictos”.
[713] Sentencia
C-882 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[714] Ibídem.
[715] M.P. María Victoria Calle Correa.
[716] Sentencia C-317 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
[717] Ibídem.
[718] Ibídem.
[719] Ibídem.
[720] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[721] Las normas en cita disponen que: “(…) Cada departamento y el
Distrito Capital de Bogotá conformará una circunscripción territorial. Habrá
dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada
365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los
primeros 365.000. La circunscripción territorial conformada por el departamento
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, elegirá adicionalmente un (1)
representante por la comunidad raizal de dicho departamento, de conformidad con
la ley. // (…) // Las circunscripciones especiales asegurarán la participación
en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de los colombianos
residentes en el exterior. Mediante estas circunscripciones se elegirán cuatro
(4) representantes, distribuidos así: dos (2) por la circunscripción de las
comunidades afrodescendientes, uno (1) por la circunscripción de las
comunidades indígenas, y uno (1) por la circunscripción internacional. En esta
última, sólo se contabilizarán los votos depositados fuera del territorio
nacional por ciudadanos residentes en el exterior”.
[722] Convenio 169 de la OIT, art. 6.1, literal a).
[723] CP arts. 2, 3, 40.
[724] Convenio 169 de la OIT, art. 6.1. literal b).
[725] Sentencia C-290 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[726] Acto Legislativo 01 de 2017, art. 12, inciso 6.
[727] La norma en cita establece que: “1. En la medida en que ello sea
compatible con el sistema jurídico nacional y con los derechos humanos
internacionalmente reconocidos, deberán respetarse los métodos a los que los
pueblos interesados recurren tradicionalmente para la represión de los delitos
cometidos por sus miembros. // 2. Las autoridades y los
tribunales llamados a pronunciarse sobre cuestiones penales deberán tener en
cuenta las costumbres de dichos pueblos en la materia.”
[728] Sentencias C-139 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[729] Sentencia T-552 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Énfasis por
fuera del texto original. En esta providencia, la Corte también sostuvo que: “resulta
contrario al principio de diversidad étnica y cultural y a la garantía
constitucional de la jurisdicción indígena, la pretensión de que la
procedencia de ésta dependa del reconocimiento externo en torno a la existencia
y validez del orden jurídico tradicional. Establecida la existencia de una
comunidad indígena, que cuente con autoridades propias que ejerzan su poder en
un ámbito territorial determinado, surge directamente de la Constitución, el
derecho al ejercicio de la jurisdicción. Las prácticas y usos tradicionales
constituyen el marco de referencia para el ejercicio de esa facultad, pero su
determinación corresponde de manera autónoma a la propia comunidad indígena,
con la sola limitación según la cual ese sistema normativo tradicional no puede
contrariar la Constitución ni las leyes. Esta última condición, de la manera
como ha sido perfilada por la Corte, solo sería objeto de una verificación ex
post, para la garantía de los derechos fundamentales de las personas que
pudiesen verse afectadas por la acción o la omisión de las autoridades
indígenas”. Subrayado no original.
[730] Expresamente, se señala que: “(…) La ley establecerá las formas
de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial
nacional”.
[731] Al respecto, en la Sentencia C-882 de 2011, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, se dijo que: “[l]a expedición
de esa ley ha resultado particularmente difícil, y ello obedece en buena medida
al concepto mismo de pluralismo jurídico y diversidad cultural. En Colombia las
comunidades indígenas tienen formas muy distintas de concebir el derecho, y su
contacto con el derecho no indígena es más o menos amplio, así como las
influencias que los órdenes jurídicos proyectan entre sí. Una ley de
coordinación supone un acuerdo sobre cómo decidir las controversias acerca de si
se presentan o no los elementos necesarios para el ejercicio de la jurisdicción
especial indígena; y esos mecanismos deben ser apropiados para todas esas
comunidades, y aceptables desde su forma de ver el derecho.”
[732] Sentencia T-496 de
1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[733] Cuaderno 8, folio 977.
[734] CP, art. 241, núm. 11.
[735] Como ya se advirtió, la norma en cita dispone que: ““1. En la
medida en que ello sea compatible con el sistema jurídico nacional y con los
derechos humanos internacionalmente reconocidos, deberán respetarse los métodos
a los que los pueblos interesados recurren tradicionalmente para la represión
de los delitos cometidos por sus miembros. // 2. Las autoridades y los
tribunales llamados a pronunciarse sobre cuestiones penales deberán tener en
cuenta las costumbres de dichos pueblos en la materia.”
[736] M.P. María Victoria Calle Correa.
[737] Sentencias C-891 de 2002 y C-030 de 2008.
[738] Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016.
[739] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[740] M.P. María Victoria Calle Correa.
[741] La norma en cita dispone que: “El presente acto legislativo rige
a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
[742] “(…) Los proyecto de (…) acto legislativo tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz serán de iniciativa exclusiva
del Gobierno Nacional (…)”.
[743] Gaceta del Congreso No. 1165 de 2016.
[744] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[745] En el concepto de rigor enviado a esta Corporación en versión
digital
[746] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[747] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 9, p. 145. En el Acuerdo
existen algunas otras referencias genéricas al proceso de dejación armas. Entre
ellas se destacan las siguientes: “En el caso de las FARC-EP la
participación en el SIVJRNR estará sujeta a la dejación de armas conforme a lo
que se acuerde en el punto 3.2 del Acuerdo General para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera del 26 de agosto de
2012.”, p. 151. “Las personas privadas de la libertad por pertenecer a
las FARC EP, que tengan condenas o procesos por delitos indultables según las
normas en vigor a la fecha del inicio de la dejación de armas, serán objeto del
indulto previsto en la Ley 418 de 1997 y sus posteriores reformas,
exclusivamente para las conductas que las leyes permiten indultar. El indulto
se otorgará con efectos desde el momento en el que se inicie el proceso de
dejación de armas. // 5. Las personas privadas de la libertad por pertenecer a
las FARC EP, que tengan condenas o procesos por delitos que las leyes en vigor
en el momento del inicio de la dejación de armas no permitan indultar, en
aplicación de lo establecido en el Código Penitenciario y Carcelario (ley 65 de
1993) y las normas que lo reglamentan, serán trasladadas a las Zonas Veredales
Transitorias de Normalización (ZVTN), una vez que los miembros de las FARC EP
en proceso de dejación de armas se hayan concentrado en ellas en cumplimiento
del acuerdo de 23 de junio de 2016. Las personas trasladas permanecerán en
dichas Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) en situación de
privación de la libertad en las condiciones establecidas en el numeral 7 del
artículo 2 del Decreto 4151 de 2011 y normas concordantes.”, p. 285.
[748] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 9, p. 145.
[749] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 52, p. 160.
[750] Acuerdo Final, incorporación del Acuerdo del 9 de noviembre de
2016, numeral III, sobre el “Acto Legislativo de creación de la Jurisdicción
Especial para la Paz”, subpunto No. 10, p. 281.
[751] El Acuerdo Final señala que: “En caso de que se solicite la
revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad,
será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz.”, p. 150.
[752] En este punto, el AF dispone que: “Las sanciones propias de la JEP, que se impondrán a quienes
reconozcan verdad y responsabilidad”, p. 164.
[753] El Acuerdo Final en un texto similar al aprobado en el artículo
transitorio 11 señala que: “La Sección de revisión del Tribunal para la paz
tendrá las siguientes funciones: a.- A solicitud de la Sala de
definición de situaciones jurídicas, las condenas impuestas por la justicia
serán remitidas a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz con el fin de
que esta, si se reúnen las condiciones, decida la sanción correspondiente de
conformidad con el listado de sanciones y determine si ya hubo un cumplimiento
efectivo de la misma, sin perjuicio de la satisfacción de los derechos de las
víctimas a la reparación y la no repetición. Dicha sentencia nunca podrá
agravar la sanción previamente impuesta por la justicia.”, p. 163.
Énfasis por fuera del texto original.
[754] En la Sentencia C-365 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
reiterando lo expuesto en la Sentencia C-077 de 2006, M.P: Jaime Araujo
Rentería, se explicó que: “La Constitución colombiana consagra el Derecho
Penal de acto, en cuanto erige un Estado Social de Derecho, que tiene como uno
de sus pilares el respeto de la dignidad humana (Art. 1º), asigna el carácter
de valor fundamental a la libertad de las personas (preámbulo) en sus diversas
modalidades o manifestaciones, destaca que todas las personas nacen libres
(Art. 13) y que toda persona es libre (Art. 28) y preceptúa específicamente en
relación con la responsabilidad penal que nadie puede ser reducido a prisión o
arresto ni detenido sino por motivo previamente definido en la ley (Art. 28) y
que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al “acto que se
le imputa”, como también que toda persona se presume inocente mientras no se la
haya declarado judicialmente “culpable”(Art. 29)” // En la doctrina
penal se distingue entre el Derecho Penal de autor y el Derecho Penal de acto.
i) En el primero, el sujeto responde por su ser, por sus condiciones
sicofísicas o su personalidad, que se consideran peligrosos para la sociedad,
por su supuesta inclinación natural al delito, con un criterio determinista, de
modo que el sujeto resulta condenado por la naturaleza a sufrir las condenas
penales, por obra del destino y, por tanto, de modo fatal o inevitable. En este
orden de ideas no es relevante que aquel cometa infracciones, sino que tenga la
potencialidad de cometerlas. ii) En el segundo, el sujeto responde por sus
actos conscientes y libres, es decir por la comisión de conductas conocidas y
queridas por el mismo, previstas expresa y previamente en la ley como
contrarias a bienes fundamentales de  la sociedad y de sus miembros y que
hacen a aquel merecedor de una sanción. Esta clase de Derecho, inspirado por la
filosofía liberal y fundado en la dignidad humana, ha sido acogido por los
regímenes políticos democráticos y encuentra fundamento en varios preceptos de
la Constitución colombiana, entre ellos el Art. 29. Por sus fundamentos
filosóficos y políticos, la responsabilidad derivada de esta última concepción
del Derecho Penal es necesariamente subjetiva, es decir, exige la existencia de
la culpabilidad, en alguna de las modalidades previstas en la ley, en la
comisión de la conducta”.
[755] Este tema se desarrolla en el acápite 4.5.2 sobre los principios de
consecutividad e identidad flexible, en particular en el numeral xxiii.
[756] Se trata de una norma que guarda conexidad con lo previsto en el
inciso 3 del artículo transitorio 12, según el cual: “(…) [L]a Sala no podrá
fundamentar su solicitud, ni la sección podrá ordenarles comparecer con base
exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán
corroborarlos a través de otras pruebas”.
[757] “En el ejercicio de esas competencias, las mencionadas Sala y
Sección no podrán fundamentar su solicitud y decisión exclusivamente en los
informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de
otros medios prueba.”
[758] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 14, p. 146.
[759] Ibídem, pp. 154 y 155. Énfasis por fuera del texto original.
[760] “Las personas que sin formar parte de las organizaciones o
grupos armados, hubieren contribuido de manera directa o indirecta a la
comisión de delitos en el marco del conflicto, podrán acogerse a la
JEP y recibir el tratamiento especial que las normas determinen, siempre
que cumplan con las condiciones establecidas de contribución a la verdad,
reparación y no repetición.”
[761] Cuaderno 8, folio 873. Sombreado por fuera del texto original.
[762] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 15, p. 146.
[763] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 32, p. 149.
[764] “48. La Sala de Reconocimiento de Verdad y
Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas tendrá las
siguientes funciones: (…) t. Cuando tres meses antes de presentar la resolución
de conclusiones, a juicio de la Sala una persona respecto de la cual hubiere
fundamentos claros y suficientes que hagan presumir su participación
determinantes en una de las conductas de que trata el numeral 40, deba ser
incluida en la resolución de conclusiones o ser remitida a la Unidad de
Investigación o Acusación, pero la persona se hubiere negado a comparecer, la
Sala deberá solicitarle a la Sección de Revisión del Tribunal que la obligue a
efectuar tal comparecencia ante la Jurisdicción Especial para la Paz”. “58. La
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz tendrá las siguientes funciones:
e) Pronunciarse sobre las solicitudes efectuadas por la Sala de Reconocimiento
de Verdad y Responsabilidad solicitando se ordene comparecer a alguna persona
ante la Jurisdicción Especial de Paz, y decidiendo el órgano ante el cual
deberá comparecer”.
[765] El primer componente corresponde al inciso único del artículo
transitorio 18, conforme al cual: “Artículo transitorio 18. Reparación
Integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
repetición. En el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición, el Estado garantizará el derecho a la reparación a
las víctimas de graves violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario que hayan sufrido daños, individual o
colectivamente con ocasión del conflicto armado. La reparación será garantizada
por el Estado de manera integral, adecuada, diferenciada y efectiva,
priorizando la distribución de las medidas de reparación entre las víctimas
teniendo en cuenta el universo de víctimas del conflicto armado y buscando la
igualdad en el acceso y la equidad en la distribución de los recursos disponibles,
y dando preferencia en la atención a los sujetos de especial protección
constitucional.”
[766] Acuerdo Final, punto 5.1.3, pp. 178 y subsiguientes.
[767] Acuerdo Final, punto 5.1.2, p. 146.
[768] Acuerdo Final, punto 5.1.2, p. 147.
[769] Acuerdo Final, punto 5.1.3, p. 186.
[770] Acuerdo Final, punto 5.1.3.7, p. 185. Énfasis por fuera del texto
original.
[771] Acuerdo Final, acápite 5, p. 124.
[772] Precisamente, en la página 279 del Acuerdo Final se señala que:
“El Gobierno Nacional y las FARC-EP, acuerdan: I. Ley de Amnistías, Indultos y
Tratamientos Penales Especiales. // Las partes acuerdan que el Gobierno
Nacional presentará ante el Congreso de la República la propuesta de proyecto
de Ley de Amnistías, Indultos y Tratamientos penales especiales, cuyos
contenidos se adjuntan a este Acuerdo. (…)”
[773] Acuerdo Final, p. 302. Énfasis por fuera del texto original.
[774] “La renuncia a la persecución penal extingue la acción y la
sanción penal, así como la acción de indemnización de perjuicios derivada de la
conducta punible y la responsabilidad derivada de la acción de repetición. Lo
anterior, sin perjuicio del deber del Estado de satisfacer el derecho de las
víctimas a la reparación integral en concordancia con la Ley 1448 de 2011. Todo
ello sin perjuicio de las obligaciones de reparación que sean impuestas en
cumplimiento de lo establecido en el Sistema Integral de Verdad Justicia
Reparación y No repetición.”
[775] En la página 179 del Acuerdo Final, al describir el componente de
reparación, se señala que: “[las] acciones de contribución a la reparación
por los daños causados (…) podrán incluir entre otras, la participación en
obras de reconstrucción de infraestructura en los territorios más afectados por
el conflicto, la participación en los programas de limpieza y descontaminación
de los territorios de minas antipersonal (MAP), artefactos explosivos
improvisados (AEI) y municiones sin explotar (MUSE) o restos explosivos de guerra
(REG), la participación en los programas de sustitución de cultivos de uso
ilícito, la contribución a la búsqueda, ubicación, identificación y
recuperación de restos de personas muertas o dadas por desapare-cidas en el
contexto y con ocasión del conflicto, y la participación en programas de
reparación del daño ambiental, como por ejemplo la reforestación.”
[776] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 27, p. 148.
[777] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 32, p. 149.
[778] La norma en cita dispone que: “Artículo transitorio 25°.
Sanciones en la Jurisdicción Especial para la Paz. En el caso de miembros
de la Fuerza Pública, las sanciones propias del Sistema tendrán un contenido
reparador, así como de restricción de libertades y derechos. La ley
reglamentará las modalidades de ejecución de las sanciones propias, así como
los mecanismos idóneos de monitoreo, vigilancia y control del cumplimiento de
dichas sanciones. // Las sanciones alternativas u ordinarias aplicables a los
miembros de la Fuerza Pública que impliquen la privación efectiva de la
libertad se cumplirán en todo caso en los establecimientos previstos en el régimen
penitenciario y carcelario establecido para ellos, conforme al principio de
tratamiento diferenciado. // Para el caso de las sanciones ordinarias, se podrá
obtener redenciones, subrogados penales o beneficios adicionales en la
privación de libertad, siempre y cuando el sancionado se comprometa a
contribuir con su resocialización a través del trabajo, capacitación o estudio
durante el tiempo que permanezca privado de la libertad y a promover
actividades orientadas a la no repetición del daño causado una vez puesto en
libertad.”
[779] “Las sanciones propias del sistema aplicables a los agentes del
Estado, serán decididas por el Estado, respetando lo ya establecido en la JEP
respecto a las sanciones propias, alternativas y ordinarias.” Acuerdo
Final, punto 5.1.2, numeral 60, p. 166.
[780] “Respecto a la ejecución de las sanciones, en el caso de los
agentes del Estado se aplicará el fuero carcelario que les corresponda
atendiendo a su condición de civiles o integrantes de la Fuerza Pública, sujeto
al monitoreo propio de este sistema.”, Ibídem, p. 166.
[781] El precepto en mención señala que: “Artículo transitorio 26°.
Exclusión de la acción de repetición y llamamiento en garantía para miembros de
la Fuerza Pública. En el caso de miembros de la Fuerza Pública que
hayan cometido conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa
o indirecta con el conflicto armado interno, no procederá la acción de
repetición y el llamamiento en garantía establecidos en el artículo 90 de la
Constitución Política. En todo caso, deberán contribuir al esclarecimiento de
la verdad, a la reparación no monetaria de las víctimas y garantizar la no
repetición.”
[782] “La renuncia a la persecución penal también genera los
siguientes efectos: (…) 5. Impide el ejercicio de la acción de repetición y del
llamamiento en garantía contra los Agentes del Estado, sin perjuicio del deber
del Estado de satisfacer el derecho de las víctimas a la reparación integral”.
Acuerdo Final, texto pactado entre las partes referente a la ley de amnistía,
indulto y tratamientos penales especiales, p. 305.
[783] Dice la norma en cita: “Todo ciudadano tiene derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para
hacer efectivo este derecho puede: (…) 7.- Acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que
tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los
casos a los cuales ha de aplicarse”.
[784] Acuerdo Final, punto 3.4.7.4.3, pp. 90 a 92.
[785] El aparte subrayado corresponde a la modificación introducida por
el Acto Legislativo 01 de 2017.
[786] En varios apartes el AF se refiere a los criterios de priorización
y selección como se destaca a continua-ción: “48.- La Sala de reconocimiento
de verdad y responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas tendrá
las siguientes funciones: (…) o. A efectos de emitir su resolución, deberá concentrarse
desde un inicio en los casos más graves y en las conductas o prácticas más
representativas; (…) s. Para asegurar el funcionamiento eficiente, eficaz y
célere del componente de Justicia, la Sala tendrá las más amplias facultades
para organizar sus tareas, integrar comisiones de trabajo, fijar prioridades,
acumular casos semejantes y definir la secuencia en que los abordará, así como
adoptar criterios de selección y descongestión. Al ejercer estas facultades
tendrá en cuenta la necesidad de evitar tanto que las conductas graves y
representativas queden impunes, así como prevenir la congestión del Tribunal.”,
p. 157. “50.- La Sala de definición de situaciones jurídicas tendrá las
siguientes funciones: (…) c. Con el fin de que se administre pronta y cumplida
Justicia, determinar los posibles mecanismos procesales de selección y
priorización para quienes no reconozcan verdad y responsabilidad. En la
adopción de sus determinaciones esta Sala valorará las decisiones adoptadas por
la Sala de Reconocimiento respecto de la concentración de sus funciones en los
casos más representativos, según lo establecido en los literales l) y p) del
numeral 48 de este documento.”, p. 158. “51.- La Unidad de investigación
y acusación será el órgano que satisfaga el derecho de las víctimas a la
justicia cuando no haya reconocimiento colectivo o individual de
responsabilidad. Tendrá las siguientes funciones: (…)  d. Organizar sus tareas,
integrar comisiones de trabajo, fijar prioridades, acumular casos semejantes y
definir la secuencia en que los abordará, así como adoptar criterios de
selección y descongestión. Al ejercer estas facultades tendrá en cuenta la
necesidad de evitar que las conductas graves y representativas queden impunes,
así como prevenir la congestión del Tribunal.”, p. 159.
[787] El artículo transitorio 67 de la Constitución, como ya se ha dicho,
establecía que: “Una ley estatutaria regulará cuáles serán los delitos
considerados conexos al delito político para efectos de la posibilidad de
participar en política. No podrán ser considerados conexos al delito político
los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad y
genocidio cometidos de manera sistemática, y en consecuencia no podrán
participar en política ni ser elegidos quienes hayan sido condenados y
seleccionados por estos delitos”.
[788] Acuerdo Final, punto 5.1.2, numeral 36, p. 150. Énfasis por fuera
del texto original.
[789] Acuerdo Final, Acuerdo del 9 de noviembre de 2016, numeral 10, p.
281.
[790]  Sobre la metodología del juicio de sustitución cfr. las
sentencias: (i) C-332 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, en relación
con el procedimiento legislativo especial para la paz; (ii) C-112 de 2017, M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo, en relación con la reforma constitucional al
equilibrio de poderes; (iii)         C-699 de 2016, M.P. María Victoria Calle
Correa, en relación con el procedimiento legislativo especial para la paz; (iv)
C-373 de 2016, MM.PP. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, en relación con la reforma al equilibrio de poderes y reajuste
institucional; (v) C-285 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, en
relación con la reforma al equilibrio de poderes y reajuste institucional;
(vi)  C-577 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, en relación con el
Marco Jurídico para la Paz; (vii) C-579 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, en relación con el Marco Jurídico para la Paz; (viii)       C-470 de
2013, M.P. Alberto Rojas Ríos, en relación con el régimen constitucional de las
regalías; (ix)       C-1056 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, en relación
con el régimen de inhabilidades de los congresistas; (x) C-249 de 2012, M.P.
Juan Carlos Henao Pérez, en relación con el régimen jurídico de las personas
vinculadas de manera provisional a la administración pública; (xi) C-288 de
2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en relación con el incidente de impacto
fiscal; (xii) C-170 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, en relación con
la supresión de la autonomía del órgano regulador del servicio público de
televisión; (xiii)       C-141 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, en
relación con el referendo reeleccionista para permitir un segundo mandato
presidencial consecutivo; (xiv) C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, en relación con los empleados vinculados como provisionales a la
administración pública; (xv)      C-757 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en
relación con la moción de censura; (xvi) C-1040 de 2005, MM.PP. Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en
relación con la figura de la reelección presidencial; (xvii) C-970 de 2004,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, en relación con la habilitación legislativa dada al
Presidente en materias que son reserva de ley; (xviii) C-1200 de 2003, MM.PP.
Manuel José Cepeda y Rodrigo Escobar Gil, en relación con la implementación del
sistema acusatorio; (xix) C-551de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, en
relación con los referendos.
[791]  Artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.
[792] Sobre el alcance, las dificultades y los efectos jurídicos del
control integral de las reformas constitucionales expedidas con fundamento en
el Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentra el concepto del Ministerio Público,
así como las intervenciones del Ministerio del Interior, del Ministerio de
Justicia, de la Presidencia de la República, de DEJUSTICIA y de los ciudadanos
Sergio Rojas Blanco, Rodolfo Arango, Catalina Botero y Rodrigo Uprimny.
[793]  Ya este Tribunal ha reconocido la
flexibilización del escrutinio judicial en los escenarios de transición. En la
Sentencia C-579 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, por ejemplo, la
Corte evaluó la validez del Marco Jurídico para la Paz, y en particular, la
facultad al Estado para centrar la función persecutoria de los delitos en los
máximos responsables de los crímenes de lesa humanidad, en los delitos de
genocidio y en los crímenes de guerra cometidos de manera sistemática, y para
renunciar a su deber de investigación y sanción en relación con todos los demás
delitos cometidos en el marco del conflicto armado; este tribunal sostuvo que
en contextos de transición en los que el Estado debe idear fórmulas para armonizar
la justicia y la paz, el juez constitucional debe considerar la complejidad de
este proceso, y adaptar el juicio de sustitución a esta dificultad; partiendo
de esta premisa, sostuvo, en relación con la norma que habilitaba al Estado
para renunciar a la persecución penal de los delitos que no tuviesen la
connotación anterior, que no sustituían el deber de investigar, juzgar y
sancionar las violaciones graves a los derechos humanos y las infracciones al
Derecho Internacional Humanitario. // En el mismo sentido, en la Sentencia
C-699 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa, la Corte evaluó la validez del
acto legislativo que confirió al Congreso la potestad para reformar la
Constitución y las leyes sin sujeción al procedimiento ordinario de reforma constitucional
y de expedición de leyes, y al Presidente para asumir funciones legislativas,
cuando tuviesen por objeto desarrollar y materializar el Acuerdo Final entre
las FARC y el gobierno nacional; la Corte sostuvo que en escenarios críticos
orientados a la consecución de la paz, el nivel de rigidez de la Constitución
se disminuía, y que, en este contexto, la flexibilización de las exigencias
procesales establecidas en función del principio democrático, incluso en
aspectos esenciales como el quórum deliberatorio y decisorio y los plazos,
podían justificarse; sobre esta base se declaró la exequibilidad parcial de los
artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, argumentando que los
procedimientos simplificados y abreviados de reforma constitucional y de expedición
de leyes, y la habilitación legislativa al Presidente, eran excepcionales y
estaban sometidos a límites temporales, que no podían ser utilizados
indiscriminadamente para regular todo tipo de materias, y que no suprimían el
sistema de controles inter-orgánicos, máxime cuando toda esta normatividad
tenía un control automático e integral por parte de la Corte Constitucional.
[794]  Expresión empleada por Rodrigo Uprimny en la audiencia pública de
los días 6 y 7 de julio de 2017, y por DEJUSTICIA en la intervención en el
proceso judicial, para aludir a que el juez constitucional debe ser
particularmente prudente en el escrutinio judicial, en cuanto el juicio de
versa sobre una reforma judicial, y en cuanto esta reforma constituye instrumento
de justicia transicional.
[795] Sobre la flexibilización del juicio de sustitución en relación con
los instrumentos normativos de transición, se encuentran las intervenciones del
Ministerio de Justicia, del Ministerio del Interior, de la Presidencia de la
República, de DEJUSTICIA, de la facultad de Derecho de la Universidad de
Antioquia, y de los ciudadanos Rodolfo Arango Rivadeneira, Clara Elena López
Villegas, Juan Carlos Lancheros, Catalina Botero Marino y Rodrigo Uprimny
Yepes.
[796]  En la Sentencia C-370 de 2006, por ejemplo, en la que se evaluó la
validez de la Ley de Justicia y Paz, para permitir la reincorporación de grupos
armado ilegales, se sostuvo que “es pertinente reiterar en este punto la
importancia constitucional de la paz (…) fue tal la trascendencia que le otorgó
el constituyente de 1991, que ésta quedó consagrada en el Preámbulo de la Carta
como uno de los fines para los cuales se promulgó el texto fundamental (…) en
últimas, la propia Constitución de 1991 fue concebida por sus gestores como un
tratado de paz. En consecuencia, resulta evidente que la paz es un valor de
gran peso constitucional, y este peso ha de reconocerse al momento de efectuar el
juicio de ponderación procedente en este caso (…) sin embargo (…) la paz no
puede transformarse en una especie de razón de Estado que prevalezca
automáticamente, y en el grado que sea necesario, frente a cualquier otro valor
o derecho (…)”.
[797]  Al respecto cfr.: (i) la Sentencia C-630 de 2017, MM.PP.
Luis Guillermo Guerrero y Antonio José Lizarazo Ocampo, en el que se revisa la
validez del Acto Legislativo que introduce una norma que le otorga un status
jurídico especial al Acuerdo Final; (ii) la Sentencia C-699 de 2016, M.P. María
Victoria Calle Correa, en la que se examina, a la luz del principio de
supremacía constitucional y del principio de rigidez constitucional, el
procedimiento legislativo especia para la reforma de la Carta Política en el
marco del proceso de paz, previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016; (iii) la
Sentencia C-332 de 2017, M.P. José Antonio Lizarazo Ocampo, también referida en
el Acto Legislativo 01 de 2016; aunque en este fallo la Corte se abstuvo de
pronunciarse de fondo sobre el cargo por la presunta sustitución del citado
principio, lo hizo sobre la base de que la controversia ya había sido resuelta,
pero aceptando que la supremacía constitucional constituye un eje transversal
de la Constitución; (iv) la Sentencia C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, referida a la reforma que contempló la inscripción
extraordinaria en carrera administrativa sin previo concurso; nuevamente,
aunque la Corte abstuvo de pronunciarse frente al cargo por la presunta
sustitución de principio de supremacía constitucional, la abstención se sustentó,
no en que el citado principio no fuese un eje transversal del ordenamiento
superior, sino en que en este caso no se indicaron las razones por las que la
reforma constitucional anulara dicho principio; (v) la Sentencia C-1040 de
2005. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés
Vargas Hernández, en la que se declaró la inexequibilidad de la facultad
conferida al Consejo de Estado para asumir funciones reglamentarias, sobre la
base de que, al carecer de control tales reglamentaciones, se anularía el
principio de supremacía de la Carta Política.
[798]  Según se estableció en la Sentencia C-699 de 2016, M.P. María
Victoria Calle Correa, el nivel y el tipo de rigidez de la Carta Política de
1991 tiene las siguientes características: (i) sus normas son más resistentes
al cambio que las de ley; (ii) su cambio exige unos requisitos que promueven
una mayor participación y consenso; (iii) el nivel de resistencia se reduce en
escenarios transicionales; (iv) las cláusulas de reforma no son intangibles;
(v) existe una diversidad de mecanismos de reforma constitucional, susceptibles
de activarse por la ciudadanía y por organismos distintos al Congreso,
permitiendo la participación directa del pueblo sin la mediación del Congreso;
(vi) el nivel de resistencia varía dependiendo de si la alteración constituye
una mera reforma, o si implica una sustitución; (vii) los mecanismos de reforma
pueden ser alterados si no suprimen el principio de rigidez constitucional.
[799]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[800]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[801]  M.P. Mauricio González Cuervo.
[802]  FERRAJOLI, Luigi Principia iuris, vol. 2, p. 85.
[803]  Sobre la rigidez constitucional cfr. las Sentencias C-630
de 2017, C-699 de 2016, C-816 de 2004 y C-740 de 2013.
[804]  MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández.
[805]  M.P. María Victoria Calle Correa.
[806]  MM.PP. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José Lizarazo
Ocampo.
[807] Sobre el status del principio de separación de poderes como eje
transversal del ordenamiento constitu-cional, cfr. las siguientes
sentencias: (i) C-630 de 2017, MM.PP. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio
José Lizarazo, sobre la constitucionalidad de la disposición del Acto
Legislativo 02 de 2017 que establece el status jurídico del Acuerdo Final
suscrito entre el gobierno nacional y las FARC; (ii) C-332 de 2017, M.P.
Antonio José Lizarazo; (iii) C-373 de 2016, MM.PP. Alejandro Linares Cantillo y
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, sobre el sistema de juzgamientos de los
magistrados de las altas cortes; (iv) C-285 de 2016, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, sobre la reforma al sistema de autogobierno judicial mediante
la supresión del Consejo Superior de la Judicatura y la creación del Consejo de
Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial; (v) C-288 de 2012, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, en relación con el incidente de impacto fiscal; (vi)
C-170 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, en relación con la supresión de
la Comisión Nacional de Televisión; (vii) C-141 de 2010, M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto, sobre la figura de la segunda reelección presidencial
consecutiva; (viii) C-757 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil, sobre la figura de
la moción de censura sin sujeción a los parámetros del sistema bicameral; (ix)
C-1040 de 2005, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández, en relación con la figura de la primera reelección
presidencial consecutiva; (x) C-971 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda, en
relación con habilitaciones legislativas especiales al Presidente de la República;
(xi) C-970 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en relación con habilitaciones
legislativas al Presidente de la República; (xii) C-551 de 2003, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, en relación con los referendos; (xiii) C-1200 de 2003,
MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil, en relación con la
creación de una comisión especial encargada de elaborar proyectos de ley para
la implementación del sistema acusatorio en Colombia.
[808]  Gaceta Constitucional, Nro. 59, p. 4.
[809]  Sentencias C-970 de 2004, C-971 de 2004 y C-588 de 2009.
[810]  Sentencias C-1040 de 2005 y C-141 de 2010.
[811]  Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[812]  Sentencia C-170 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[813]  Sentencia C-1200 de 2003, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y
Rodrigo Escobar Gil.
[814]  Sentencia C-757 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[815]  Sentencia C-373 de 2016, MM.PP. Alejandro Linares Cantillo y
Gabriel Eduardo Mendoza.
[816]  Sentencia C-285 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[817]  Sentencias C-630 de 2017 y C-332 de 2017.
[818]  MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández.
[819]  M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[820]  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[821]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[822]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[823]  MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.
[824]  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[825]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[826]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[827]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[828]  M.P. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[829]  Sentencia C-332 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo.
[830]  Sentencia C-332 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo.
[831]  M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[832]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[833]  Sentencia C-141 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[834]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[835]  M.P. María Victoria Calle Correa.
[836]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[837]  MM.PP. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José Lizarazo.
[838]  M.P. Antonio José Lizarazo.
[839]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[840]  Sentencia C-285 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[841] Para una aproximación conceptual al principio de independencia
judicial cfr. Sebastián Linares, La independencia judicial:
conceptualización y medición, en Germán Burgos S (ed.) Independencia
Judicial en América Latina. De quién? Para quién? Cómo?, ILSA, Bogotá,
2003.
[842] En los informes anuales de los
relatores se han abordado temáticas específicas que tienen una relación directa
con la independencia judicial. La relatora Gabriela Knaul ha desarrollado temas
como la rendición de cuentas judicial (2014), la asistencia jurídica gratuita
(2013), la autonomía de la Fiscalía y los fiscales (2012), la formación en
derechos humanos (2012), género y administración de justicia (2011) y la
formación de jueces, fiscales, defensores y abogados (2010). El relator Leandro
Despouy ha especificado los parámetros para evaluar la independencia y la
autonomía judicial en los países, tal como se encuentra en los informes de los
años 2009 y 2005, y ha desarrollado temáticas específicas vinculadas a la
autonomía judicial como la independencia en contextos especiales como los
estados de excepción (2008), el acceso a la justicia (2008) y el terrorismo
(2006).
[843]  Resoluciones 40/32 del 29 de
noviembre de 1985 y 40/146 del 13 de diciembre de 1985, de la Asamblea General
de Naciones Unidas.
[844]  C.P. arts. 154 y ss.
[845]  C.P. arts. 231, 236, 239 y 254.
[846]  C.P. arts. 233.
[847]  C.P. art. 256.1.
[848]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[849]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[850]  Para una aproximación conceptual al principio de independencia
judicial cfr. Sebastián Linares, La independencia judicial:
conceptualización y medición, en Germán Burgos S. (ed.), Independencia
Judicial en América Latina. De quién? Para quién? Cómo?, ILSA, Bogotá,
2003.
[851]  Sobre los vacíos conceptuales y sobre las controversias en torno a
los factores e indicadores de independencia judicial, cfr. José María
Rico y Luis Salas, Independencia Judicial en América Latina. Replanteamiento
de un tema tradicional, Centro para la Administración de Justicia, San José
de Costa Rica, 1990; Sebastián Linares, “La independencia judicial: conceptualización
y medición”, Germán Burgos S. (ed.), Independencia judicial en América
Latina. De quién? Para quién? Cómo?, ILSA, Bogotá, 2003.
[852]  Una sistematización de estas garantías se encuentra en Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, Garantías para la independencia de las y
los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y
el estado de derecho en las Américas, 2013, doc. OEA/Ser.L/V/II.Doc.44.
[853]  Una sistematización de estas garantías se encuentra en Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, Garantías para la independencia de las y
los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y
el estado de derecho en las Américas, 2013, doc. OEA/Ser.L/V/II.Doc.44.
[854]  Sobre el vínculo entre los esquemas de gobierno y administración
del poder judicial, y la independencia judicial, cfr. Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, Garantías para la independencia de las y los operadores
de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de
derecho en las Américas, 2013, doc. OEA/Serv.L/V/II.Doc.44.//  Asimismo,
Naciones Unidas, Asamblea General, Consejo de Derechos Humanos, Informe del
Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro
Despouy, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009, párr. 98.// Igualmente, la Comisión
Europea para la Democracia y el Derecho (Comisión de Venecia) ha considerado
que la existencia de un organismo especializado cuya composición garantice una
integración equilibrada entre fiscales, abogados y miembros de la sociedad
civil independientes de otros órganos del Estado, contribuye positivamente a la
independencia judicial; al respecto cfr. Comisión Europea para la
Democracia y el Derecho, Informe sobre las normas europeas relativas a la
independencia del sistema judicial: Parte II, adoptada en reunión plenaria
del 17-18 de noviembre de 2010, Estrasburgo, 3 de enero de 2011, párr. 39.
[855] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Garantías para la
independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del
acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas, 2013, doc.
OEA/Serv.L/V/II.Doc.44. Sobre este mismo punto cfr. Asamblea General de
la ONU, Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los
magistrados y abogados, A/HRC/17/30/Add.3, 18 de abril de 2011,
recomendación 94 i).
[856]  Sentencia C-084 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[857]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[858]  Sobre el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las
graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario, cfr. las siguientes sentencias: (i) C-233 de
2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; (ii) C-084 de 2016, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; (iii) C-577 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; (iv)
C-579 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; (v) C-719 de 2006, M.P.
Jaime Araujo Rentería; (vi) C-400 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; (vii)
C-370 de 2006, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Clara Inés Vargas Hernández.
[859]  Ley 975 de 2005, “por la cual se dictan disposiciones para la
reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley,
que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional, y se
dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”.
[860] MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández.
[861]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[862]  La Corte Constitucional aclaró aunque en principio el deber de
criminalización se refería a los crímenes de guerra cometidos de manera
sistemática, esta sistematicidad no debía ser entendida como la realización
metódica, reiterativa y persistente de la misma conducta a lo largo del tiempo,
sino como la necesidad de que la conducta criminal se inserte en el escenario
del conflicto armado, y de que tenga un nexo o vínculo con los planes y
políticas de guerra diseñadas en este contexto, y que además, se predicaba
exclusivamente de los crímenes de guerra y no de los delitos de lesa humanidad
ni del genocidio: “la expresión ‘crímenes cometidos de manera sistemática’,
solamente se refiere a los crímenes de guerra y no a los crímenes de lesa
humanidad ni al genocidio (…) la inclusión del elemento ‘cometidos de manera
sistemática’ no es absolutamente unívoca en el Acto Legislativo 01 de 2017, por
lo cual puede llevar a distintas interpretaciones, según lo ha demostrado el
debate surgido en este proceso y en especial en la audiencia pública, como
identificarlo con la masividad o extensión de los crímenes (…) en los crímenes
de guerra, el contexto de violencia organizada corresponde al conflicto armado
en cuyo marco los actos criminales deben ser realizados (…) y no puede
entenderse como una referencia a su masividad (como lo sería el elemento de
generalidad), sino como la necesidad de que no sea aislado, y particularmente
en el caso de los crímenes de guerra a que tenga nexo con el conflicto armado
como parte de un plan o política, pues es claro que el conflicto armado exige
per se una violencia generalizada contra la población civil que a través de una
investigación de contexto permita diferenciarlo de crímenes ordinarios como un
deño en bien ajeno o de un homicidio. En este sentido, la doctrina ha señalado
que no todos los crímenes cometidos durante el conflicto armado son crímenes de
guerra, y en ese sentido, los actos ordinarios criminales (homicidio,
violación, hurto, abusos, fraudes), no se convierten automáticamente en
crímenes de guerra porque exista una situación de conflicto armado, sino que
debe existir un nexo entre los actos y el conflicto, lo cual es muy distinto a
señalar que tienen que cometerse de manera masiva”.
[863]  M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[864]  James Stewart, Fiscal Adjunto de la Corte Penal Internacional, La
justicia transicional en Colombia y el papel de la Corte Penal Internacional, 13
de mayo de 2015.
[865]  Sentencia Corte IDH, caso Masacre de Pueblo Bello vs Colombia,
sentencia del 31 de enero de 2006, serie C, No. 140.
[866] Fatou Bensouda, Carta dirigida por la fiscal de la Corte Penal
Internacional al presidente de la Corte Constitucional de Colombia, La Haya,
2013, Ref. 2013/025/FB/JCCD-evdu.
[867]  Sobre el deber del Estado de garantizar los derechos de las víctimas
de los delitos a la verdad, a la justicia y a la reparación, cfr. las
Sentencias C-228 de 2002, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo
Montealegre Lynett; C-1033 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-579 de 2013,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[868]  Sobre el fundamento, contenido y alcance del derecho de las
víctimas a la verdad, cfr. las Sentencias         C-579 de 2013, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-099 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa;
C-715 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-454 de 2006, M.P. Jaime
Córdoba Triviño; C-370 de 2006, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández; C-004 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-228 de
2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[869]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[870]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[871]  M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[872]  Sentencia C-370 de 2006, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur y Clara Inés Vargas Hernández.
[873]  Ibídem.
[874]  Ibídem.
[875]  M.P. Alberto Rojas Ríos.
[876]  Ley 1592 de 2012,”por medio de la cual se introducen
modificaciones a la ley 975 de 2005 ‘por la cual se dictan disposiciones para
la reincorporación de los miembros de grupos armados al margen de la ley, que
contribuyen de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan
otras disposiciones para acuerdos humanitarios’ y se dictan otras
disposiciones”.
[877]  Sentencia C-694 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[878]  M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[879]  Sentencia C-360 de 2006, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[880]  Al respecto cfr. la Sentencia C-370 de 2006, en la que se determinó
que el acceso a los beneficios debía estar mediado por la entrega de los bienes
producto de la actividad ilegales para la reparación de las víctimas, y que
todos y cada uno de los miembros del grupo armado deben responder con su propio
patrimonio para indemnizar a las víctimas, así como responder solidariamente
por los daños ocasionados a las víctimas por otros miembros del grupo armado al
cual pertenecen, de modo que la responsabilidad patrimonial del Estado es
subsidiaria; De igual modo, se encuentra la Sentencia C-694 de 2015, en la que
se estableció que las víctimas tienen derecho a renunciar los bienes de los
postulantes o de los terceros a los que se les haya transferido ilegalmente, y
que no se pueden excluir de la reparación de los bienes adquiridos luego del
proceso de desmovilización cuando existe el propósito de defraudar a las
víctimas.
[881]  Sentencia C-579 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[882]  Sentencia C-579 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[883]  MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Luis Ernesto Vargas Silva y Clara
Inés Vargas Hernández.
[884]
Según el artículo 228 de la Constitución Política, “La
Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son
independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.
Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será
sancionado”, y según el artículo 229, “se garantiza el derecho de toda
persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué
casos podrá hacerlo sin la representación de abogado”.
[885]
Según el artículo 228 de la Carta Política, “los jueces,
en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”.
[886]
Según el artículo 31 de la Carta Política, “toda sentencia
judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la
ley”.
[887]
Según el artículo 29 de la Constitución, “nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez
o tribunal competente y con la observancia de la plenitud de las formas propias
de cada juicio”.
[888]
El artículo 29 de la Carta Política determina que “quien
sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado
escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento”.
[889]
Según el artículo 33, “nadie podrá ser obligado a declarar
contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro
del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil”.
[890]
Según el artículo 29 de la Constitución Política, “toda
persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente
culpable”.
[891]
Artículo 29 de la Constitución Política, artículo 8 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, y artículo 8 de la Ley 906 de 2004
[892]
El artículo 34 de la Constitución Política determina que “se
prohíben las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación”.
[893]
El artículo 28 de la Carta Política establece que “en
ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas ni penas y
medidas de seguridad imprescriptibles”.
[894]
El artículo 31 de la Constitución de 1991 establece que “toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley.// El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el
condenado sea el apelante único”.
[895]  Sobre el contenido del derecho al juez natural en el contexto del
sistema interamericano de derechos humanos cfr.: (i) Corte IDH, caso Barreto
Leiva vs Venezuela, sentencia del 17 de noviembre de 2009, Serie C No. 206;
(ii) Corte IDH, caso Yvon Neptune vs Haití, sentencia del 6 de mayo de
2008, Serie C No. 180; (iii) Corte IDH, caso Palarama Iribarne vs Chile, sentencia
del 22 de noviembre de 2005, Serie C No. 135; (iv) Corte IDH, caso Baena
Ricardo vs Panamá, sentencia del 2 de febrero de 2001, Serie C No. 72; (v)
Corte IDH, caso Genie Lacayo vs Nicaragua, sentencia del 29 de enero de
1997, Serie C No. 33; (vi) Corte IDH, caso Loayza Tamayo vs Perú, sentencia
del 17 de septiembre de 1997, Serie C No. 33.
[896]  Sobre el contenido y el alcance de la garantía del juez natural cfr.
las Sentencias C-755 de 2013, C-200 de 2002, SU-1184 de 2001, C-392 de
2000, C-597 de 1996 y C-208 de 1993.
[897]
Observación General No. 32 del Comité de Derechos Humanos
[898]
Observación General No. 32 del Comité de Derechos Humanos.
[899]
Observación General No. 32 del Comité de Derechos Humanos.
[900]  Para un estudio desde la dogmática de la garantía del juez natural
cfr. Ignacio Díez-Picazo Giménez, “El derecho fundamental al juez
ordinario predeterminado por la ley”, en Revista Española de Derecho
Constitucional, año 11, Núm. 31, enero – abril de 1991, pp. 75-123.
[901]  Sentencia C-755 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[902]  M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[903]
El artículo 40 de la Ley 153 de 1887 establece que “las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad
de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben
empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las
actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley
vigente al tiempo de su iniciación.”
[904]  M.P. Hernando Herrera Vergara.
[905]  M.P. María Victoria Calle Correa.
[906]  El artículo 625 del Código General del Proceso disponía en este
sentido: “Tránsito de legislación. Los procesos en curso al entrar a
regir este código, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de
legislación: (…) 8. Las reglas sobre competencia previstas en este código, no
alteran la competencia de los jueces para conocer de los asuntos respecto los
cuales ya se hubiere presentado demanda. Por tanto, el régimen de cuantías no cambia
la competencia que ya se hubiere fijado por ese factor. Sin embargo, los
procesos de responsabilidad médica que actualmente tramitan los jueces
laborales, serán remitidos a los jueces civiles competentes, en el estado en
que se encuentren”.
[907]  M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[908]  M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[909]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[910]  M.P. Mauricio González Cuervo.
[911]  M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[912]  M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[913]  M.P. Alberto Rojas Ríos.
[914]  M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[915]  M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[916]  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[917]  M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[918]  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[919]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[920]  MM.PP. Fabio Morón Díaz y Alejandro Martínez Caballero.
[921]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[922]  MP. Hernando Herrera Vergara.
[923]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[924]  M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[925]  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[926]  M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[927]  Artículo transitorio 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[928]  Artículo transitorio 3 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[929]  Artículo transitorio 5 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[930]  La Comisión se encuentra integrada por el Fiscal General, el
Procurador General, el Defensor del Pueblo, el Ministro de Defensa, el
Consejero Presidencial para los Derechos Humanos, el Director del Programa
Presidencial para la Defensa de la Libertad, y el director del Instituto de
Medicina Legal, o los delegados de aquellos, y un representante de la
Asociación de Familiares de Detenidos Desaparecidos, así como de organizaciones
no gubernamentales de derechos humanos.
[931]  Artículo 32 de la Ley 975 de 2005.
[932]  Artículo 33 de la Ley 975 de 2005.
[933]  Artículo 35 de la Ley 975 de 2005.
[934]  Artículo transitorio 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[935]  Artículo transitorio 3 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[936]  Artículo transitorio 5 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[937]  Artículo transitorio 7 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[938]  Artículo transitorio 7 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[939]  Artículo transitorio 8 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[940]  Artículo transitorio 9 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017
[941]  Artículo transitorio 7 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017
[942]  Parágrafo 1 del artículo transitorio 7 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[943]  Artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017.
[944]  Artículo 101 de Código Penal.
[945]  Artículos 103-110 del Código Penal.
[946]  Artículos 122 – 124 del Código Penal.
[947]  Artículos 135, 136 y137 del Código Penal.
[948]  Artículo 142 del Código Penal.
[949]  Artículo 159 del Código Penal.
[950]  Artículo 165 del Código Penal.
[951]  Artículos 168 a 172 del Código Penal.
[952]  Artículo 178 y siguientes del Código Penal
[953]  Artículo 340 del Código Penal.
[954]  Artículo 343 del Código Penal.
[955]  Inciso 7 del artículo transitorio 5 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[956]  Artículo transitorio 13 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[957]  Artículo transitorio 12 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[958]  Artículo transitorio 18 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[959]  Artículo transitorio 26 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[960] Inciso 2 del artículo transitorio 5 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[961] Inciso 1 del artículo transitorio 5 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[962] Inciso 9 del artículo transitorio 5 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[963] Inciso 1 del artículo transitorio 12 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[964] Inciso 1 del artículo transitorio 12 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[965] Inciso 7 del artículo transitorio 12 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[966] Artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017.
[967] Artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017.
[968] Inciso 7 del artículo transitorio 5 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[969]  Artículo transitorio 22 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[970]  Expresión empleada en la intervención de DEJUSTICIA para referirse
a la amplitud de la competencia subjetiva de la JEP, esto es, frente a todas
las personas que hayan cometido crímenes con ocasión o en relación con el
conflicto.
[971] Sobre este punto, en la intervención del Instituto para las
Transiciones Integrales se destaca que “Resaltamos la importancia de la
selectividad en escenarios de transición del conflicto armado a la paz, de cara
a violaciones masivas de los derechos humanos y teniendo en cuenta el deber de
concentrar el ejercicio de la acción penal en quienes tuvieron la mayor
responsabilidad por los crímenes más graves y representativos (…) Entre las
justificaciones que se dieron para introducir esta modificación constitucional,
se expuso que la ausencia de herramientas adecuadas de selección, si bien en un
primer momento pareciera más garantista, termina generando falsas expectativas
de justicia y con ello, una ‘impunidad de facto’. En la misma línea, la
ausencia de criterios claros de selección pone a los ex combatientes en un
escenario de inseguridad jurídica indefinido, que a su vez se conforma como un
obstáculo para su reincorporación y finalmente para las garantías de no
repetición”.
[972]  Inciso 8 del artículo transitorio 5 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[973]  Inciso 8 del artículo transitorio 5 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[974]  Inciso 8 del artículo transitorio 5 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[975]  Inciso 8 del artículo transitorio 5 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[976]  Artículo transitorio 11 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[977]  Artículo transitorio 12 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[978]  Parágrafo del artículo transitorio 18 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017.
[979]  Artículo transitorio 26 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[980] Inciso 3 del artículo transitorio 1, inciso 8 del artículo
transitorio 5, artículo transitorio 11 y artículo transitorio 13, del artículo
1 de Acto Legislativo 01 de 2017.
[981]  Inciso 3 del artículo transitorio 1, inciso 2 del artículo
transitorio 11 y artículo transitorio 13 del artículo 1 del Acto Legislativo 01
de 2017.
[982] De hecho, la propia Constitución Política creó algunas instancias
separadas orgánicamente de las tres ramas del poder público, tal como ocurre
con el Banco de la República, que no solo no hace parte de las ramas
legislativa, ejecutiva y judicial, sino que además cuenta con plena autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, y está sujeta a un régimen legal propio.
[983]  Concepto de la Procuraduría General de la Nación.
[984]  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[985]  Sentencia C-699 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa.
[986]  Sentencia C-630 de 2017, MM.PP. Luis Guillermo Guerrero Pérez y
Antonio José Lizarazo Ocampo.
[987]  Artículo 277.7 de la Carta Política.
[988]  En este sentido, en la intervención de la Presidencia de la
República se argumenta que “con el señalamiento de la instancia especial
encargada de decidir los asuntos disciplinarios concernientes a los magistrados
de la JEP, se les está exceptuando de la regla general constitucional, según la
cual los funcionaros y empleados de la Rama Judicial están sujetos a la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial (art. 257). Ello, sin embargo, no
constituye una sustitución de la Constitución, porque aunque esta Comisión
Nacional se inserta dentro del esquema de autonomía y autogobierno judiciales,
que a su turno forma parte del eje estructural de separación de poderes de la
Carta Política, la instancia que se prevé en el artículo 14 transitorio es
igualmente autónoma y endógena a la JEP -ya que estará constituida por
magistrados de las distintas Salas y Secciones del Tribunal para la Paz,
elegidos de conformidad con el reglamento de la JEP dictado por los propios
magistrados. Por lo tanto, también garantiza que la aplicación del régimen
disciplinario de los magistrados de la JEP se efectuará en un marco autónomo,
independiente y de autogestión jurisdiccional. No existe, en consecuencia,
sustitución constitucional por este concepto”.
[989]  M.P. María Victoria Calle Correa.
[990]  Sentencia C-470 de 2017, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[991]  Sentencia C-469 de 2017, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[992]  Sentencias C-555 de 2017, M.P. Iván Escruceria Mayolo y C-554 de
2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[993]  Sentencia C-535 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[994]  Sentencia C-331 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[995]  Sentencia C-224 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[996]  M.P. María Victoria Calle Correa
[997]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[998]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[999]  En la Sentencia C-285 de 2016 se sostuvo que “en lugar de la
separación funcional que diferencia las competencias jurisdiccionales de las
administrativas y de gobierno, en el Consejo de Gobierno se confunden los dos
tipos de funciones, porque a los presidentes de la Corte Suprema de Justicia,
del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, así como al representante
de los jueces y magistrados, que tienen asignadas competencias jurisdiccionales
que deben continuar ejerciendo, se les atribuye el rol de integrantes del
Consejo. Lo mismo cabe decir del representante de los empleados, que tiene
funciones de apoyo propias del ámbito jurisdiccional, pero que debe asumir
labores de dirección, administración y gobierno (…) la confluencia de las
funciones jurisdiccionales y de gobierno en unos mismos funcionarios es
problemática (…) las actuaciones y las decisiones de las instancias encargadas
de la conducción de la Rama Judicial deben estructurarse en función de las
necesidades e intereses del sistema de justicia, considerado en abstracto, y no
función de intereses sectoriales, lo cual deriva en la necesidad de asegurar la
neutralidad e imparcialidad de los organismos de gobierno y administración de
la Rama Judicial (…) en contraste con la anterior directriz, en la reforma
constitucional, dejando de lado esta incompatibilidad irresoluble de roles, se
asignan responsabilidades de administración y gobierno a quienes tienen la
calidad de funcionarios jurisdiccionales o son empleados con labores de apoyo
al ejercicio de esa función”.
[1000]  Es así como en la Sentencia C-285 de 2016 se sostuvo que “la
normatividad impugnada no solo prevé la intervención de operadores jurídicos en
la conducción de la Rama Judicial, sino que además, su participación se hace en
su calidad de voceros o representantes de distintos sectores del órgano
judicial, con lo cual se introducen componentes de un modelo corporativista o
gremialista que se opone a las funciones que ejerce el Consejo de Gobierno
Judicial. La dirección de la Rama Judicial se encuentra entonces en cabeza de
un órgano segmentado y no cohesionado, cuyos integrantes actúan en calidad de
portavoces del sector del que hacen parte (…)”.
[1001]  La Corte sostuvo en la Sentencia C-285 de 2016 que “la
atribución a unos mismos funcionarios de responsabilidades de distinta
naturaleza termina por anular su capacidad para realizar con mediana seriedad
los roles que les fueron asignados. Piénsese por ejemplo, que a magistrados de
la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional ahora
les corresponde no solo desarrollar la actividad jurisdiccional en el complejo
escenario de una alta corte, sino también las funciones de dirección y
administración que les son propias como presidente de la correspondiente
corporación judicial, y las funciones electorales, normativas, de gobernanza y
de administración que tienen como miembros del Consejo de Gobierno Judicial”.
[1002]  En la Sentencia C-285 de 2016, la Corte sostuvo que “bajo el
nuevo modelo la dependencia fáctica que existe entre los operadores de justicia
y las instancias de gobierno y administración de poder judicial se traslada al
ámbito jurisdiccional, porque cuatro de los nuevo miembros del Consejo son
también jueces o magistrados que participan en la determinación y manejo de las
condiciones sustantivas de las que depende la independencia judicial: el
ingreso, la permanencia y el retiro de la carrera, el régimen salarial, el
sistema de ascensos y traslados, la formación y capacitación, entre otros. Lo
anterior significa que bajo este diseño se suprime no solo el principio de
autogobierno, sino también la independencia interna de los jueces y
magistrados, en tanto los superiores jerárquicos en distintas jurisdicciones
ejercen también la gobernanza judicial”.
[1003]  Sentencia C-579 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[1004]  Según el artículo 18 del Código General del Proceso, “la
actuación procesal será pública. Tendrán acceso a ella, además de los
intervinientes, los medios de comunicación y la comunidad en general. Se
exceptúan los casos en los cuales el juez considere que la publicidad de los
procedimientos pone en peligro a las víctimas, jurados, testigos, peritos y
demás intervinientes; se afecte la seguridad nacional; se exponga a un daño
psicológico a los menores de edad que deban intervenir; se menoscabe el derecho
del acusado a un juicio justo; o se comprometa seriamente el éxito de la
investigación”.
[1005]  Artículo 137 del Código de Procedimiento Penal.
[1006]  Artículo 111 del Código de Procedimiento Penal.
[1007]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[1008]
Señalamientos formulados por la Procuraduría General de la
Nación, la Defensoría del Pueblo, Human Rights Watch, la Fiscalía de la Corte
Penal Internacional, CODHES, MOVICE, la Universidad del Rosario, el Instituto
para las Transiciones Integrales (IFIT), la Comisión Internacional de Juristas,
Mónica Feria-Tinta y The Law Society de Inglaterra y Gales y ABColombian
Caravan UK Lawyers Group, Centro Europeo para los Derechos Humanos, Catalina
Botero Marino, Dejustica, Ruta Pacífica de las Mujeres, Centro Internacional
para la Justicia Transicional (ICTJ), Abogados sin Fronteras, Alianza Cinco
Claves, Cumbre Nacional de Mujeres y Corporación Colectivo de Abogados Luis
Carlos Pérez, Hernando Yepes Arcila, Oscar Ortiz González, María Paula Robayo,
Adolfo Clavijo Ardila, Laura Silva Gómez, Carlos Hugo Ramírez, Miguel
Santamaría, Rubén Darío Lizarralde, Virginia Garcés Pérez, Adriana Mejía
Hernández, Andrés Molano Rojas, Andreas Mariano Althoff Ospina, y Luis Jaime
Salgar Vegalara, y Said Mohamed Rubí Martínez.
[1008]
Al respecto se encuentra el concepto de la Procuraduría General de la Nación y
las intervenciones de la Defensoría del Pueblo, Human Rights Watch, la Fiscalía
de la Corte Penal Internacional, CODHES, MOVICE, la Universidad del Rosario, la
Comisión Internacional de Juristas, Mónica Feria-Tinta y The Law Society de
Inglaterra y Gales y ABColombian Caravan UK Lawyers Group, Centro Europeo para
los Derechos Humanos, Catalina Botero Marino, DEJUSTICIA, Ruta Pacífica de las
Mujeres, Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ), Abogados
sin Fronteras, Alianza Cinco Claves, Cumbre Nacional de Mujeres y Corporación
Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez.
[1009]
Escrito de amicus curiae de la Fiscal de la Corte
Penal Internacional sobre la Jurisdicción Especial para la Paz.
[1010]
Escrito de amicus curiae de la Fiscal de la Corte
Penal Internacional sobre la Jurisdicción Especial para la Paz
[1011]
Escrito de amicus curiae de la Fiscal de la Corte
Penal Internacional sobre la Jurisdicción Especial para la Paz
[1012]
Escrito de amicus curiae de la Fiscal de la Corte
Penal Internacional sobre la Jurisdicción Especial para la Paz
[1013]
Escrito de amicus curiae de la Fiscal de la Corte
Penal Internacional sobre la Jurisdicción Especial para la Paz
[1014]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[1015] Sobre el concepto y los requisitos de la autoría mediata cfr. Fernando
Velásquez Velásquez, Manual de Derecho Penal. Parte General, Ed. Temis,
Bogotá, 2010, pp. 577-578.
[1016]  El artículo 29 del Código Penal establece que es “autor quien
realice la conducta punible por sí mismo o utilizando a otro como instrumento”;
en el mismo sentido, el artículo 30 del Código Penal determina que es “autor
quien realice la conducta punible por sí mismo o utilizando a otro como
instrumento”.
[1017]  Según el artículo 29 del Código Penal, “son coautores los que,
mediando un acuerdo común, actúan con división de trabajo criminal atendiendo
la importancia del aporte//. También es autor quien actúa como miembro u órgano
de representación autorizado o de hecho de una persona, de un ente colectivo
sin tal atributo, o de una persona natural cuya representación voluntaria se
detente, y realiza la conducta punible, aunque los elementos especiales que
fundamentan la penalidad de la figura punible respectiva no concurran en él,
pero sí en la persona o en el ente colectivo representado”. En el mismo
sentido, el artículo 30 del Código Penal Militar determinar que “son
coautores los que, mediando un acuerdo común, actúan con división del trabajo
criminal atendiendo la importancia del aporte”.
[1018] El artículo 30 del Código Penal establece que “quien determine a
otro a realizar la conducta antijurídica incurrirá en la pena prevista para la
infracción”; por su parte, el artículo 31 del Código Penal Militar consagra
en los mismos términos la figura de la determinación.
[1019]  El artículo 30 del Código Penal y el artículo 31 del Código Penal
Militar determinan que “quien contribuya a la realización de la conducta
antijurídica o preste una ayuda posterior, por concierto previo o concomitante
a la misma, incurrirá en la pena prevista para la correspondiente infracción
disminuida en de una sexta parte a la mitad”.
[1020]  El artículo 27 del Código Penal Militar determina que “el
miembro de la fuerza pública que tuviere el deber jurídico de impedir un
resultado perteneciente a una descripción típica, cuenta con los recursos y
medios disponibles y no actuare estando en posibilidad de hacerlo dentro de su
ámbito propio de dominio, quedará sujeto a la pena contemplada en la respectiva
norma penal, si no concurriere causal de exclusión de la responsabilidad. A tal
efecto se requiere que tenga a su cargo la protección real y efectiva del bien
jurídico protegido o la vigilancia de determinada fuente de riesgo, conforme a
la Constitución, la ley y los reglamentos”.
[1021]
Artículo 446 del Código Penal.
[1022]  Sobre la responsabilidad penal de los jefes de las organizaciones
criminales, cfr. Carlos Alberto Suárez López, “Aproximación a la
problemática de la responsabilidad penal de los jefes de las organizaciones
criminales: un estudio de Derecho Comparado”, en Revista Análisis
Internacional¸ No. 2, Universidad Jorge Tadeo Lozano, 2010, Bogotá D.C.,
pp. 9-54.
[1023]
Sobre los avances, dificultades y vicisitudes de la
responsabilidad de los jefes y dirigentes en estructuras verticales por los
crímenes cometidos por sus subordinados en el caso colombiano, cfr. Alejandro
Aponte Cardona, “Análisis crítico de la jurisprudencia penal nacional de
crímenes internacionales: el caso colombiano”, en Ricardo Posada Maya (coord.),
Temas de derecho penal, Universidad de los Andes, Temis, Bogotá, 2008,
pp. 113 y ss; Claudia López Díaz, “El caso colombiano”, en Kai Ambos (coord.), Imputación
de crímenes de los subordinados al dirigente. Un estudio comparado, GTZ,
Fiscalía General de la Nación, Embajada Federal de Alemania,
Georg-August-Universität Göttingen, Ed. Temis, 2008, pp. 153 y ss.
[1024]
Al respecto cfr. Digesto de jurisprudencia latinoamericana
sobre crímenes de derecho internacional, Fundación para el debido proceso
legal, 2009, pp. 119 y ss; Kai Ambos, “La responsabilidad del superior en el
Derecho Penal Internacional”, Oscar Julián Guerrero y Mónica Kayán (trad.), en Anuario
de Derecho Penal y Ciencias Penales, Num. LII,
enero de 1994, pp. 527-593; M.P.W. Browers, The Law of Command
Responsability, Wolf Legal Publishers, Nimega 2012; Chantal Meloni, Command
responsibiliyu in international criminal law, TMC Asser Press, La Haya
2010; Guénël Mettraux, The Law of Coommand Responsibility, Oxford
University Press, Oxford 2012, p. 197; Kai Ambos, La parte general del
Derecho Penal Internacional. Bases para una
elaboración dogmática, Duncker & Humboldt, Konrad
Adenauer Stiftung, Ed. Temis, Montevideo, 2005, pp. 295 y ss.
[1025]
Sobre los elementos constitutivos de la responsabilidad de
mando cfr. Digesto de jurisprudencia latinoamericana sobre crímenes de
derecho internacional, Fundación para el debido proceso legal, 2009, pp.
119 y ss; Kai Ambos, “La responsabilidad del superior en el Derecho Penal
Internacional”, Oscar Julián Guerrero y Mónica Kayán (trad.), en Anuario de
Derecho Penal y Ciencias Penales, Num. LII, enero
de 1994, pp. 527-593; M.P.W. Browers, The Law of Command Responsability,
Wolf Legal Publishers, Nimega 2012; Chantal Meloni, Command responsibiliyu
in international criminal law, TMC Asser Press, La Haya 2010; Guénël
Mettraux, The Law of Coommand Responsibility, Oxford University Press,
Oxford 2012, p. 197; Kai Ambos, La parte general del Derecho Penal
Internacional. Bases para una elaboración
dogmática, Duncker & Humboldt, Konrad Adenauer
Stiftung, Ed. Temis, Montevideo, 2005, pp. 295 y ss.
[1026]
Ejemplo de estos juicios son el llevado a cabo contra el
general del Ejército japonés Tomoyuki Yamashita, y posteriormente los juicios
de Nüremberg, los juicios llevados a cabo en el Tribunal Penal Militar
Internacional para el Extremo Oriente-Tokio, por la Comisión de Crímenes de
Guerra de las Naciones Unidas y por otros tribunales ad-hoc.
[1027]
Sobre el origen y desarrollo de la figura de la
responsabilidad de mando cfr. Kai Ambos, “La responsabilidad del
superior en el Derecho Penal Internacional”, en Oscar Julián Guerrero y Mónica
Kayán (trad.), en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, Núm. LII,
enero de 1994, pp. 527-593.
[1028]
Sobre el tratamiento jurídico de la omisión de medidas de
represión por parte de los superiores, por la comisión de crímenes cometidos
por sus subordinados, cfr. Carlos Alberto Suárez López, “Responsabilidad
del superior en el Derecho Penal Internacional y posibilidad de aplicación en
Colombia”, en Revista Derecho Penal Contemporáneo, No. 54, enero-marzo
2016, pp. 91-146.
[1029] Según esta teoría, en las hipótesis analizadas no podría
configurarse una autoría mediata, dado que en estos casos el ejecutor material
responde penalmente por sus actos, y ello es incompatible con la susodicha
autoría; por ello, se postula la tesis de que la persona que ocupa la posición
central de la organización es coautor, justamente porque domina la estructura
criminal. Al respecto cfr. Fernando Velásquez Velásquez, Derecho
Penal. Parte General, Bogotá, Comlibros, Librería Jurídica, 2009, 4ª ed.,
2009, pp. 83-895; Álvaro Márquez Cárdenas, La autoría mediada en el derecho
penal. Formas de instrumentalización, Eds. Jurídicas Gustavo Ibáñez,
Bogotá, 2004, p. 225 y ss; José Fernando Reyes Cuartas, “La autoría mediata con
aparatos organizados de poder”, en Jesús María Silva Sánchez (ed.), Sobre el
estado de la teoría del delito (Seminario en la Universidad Pompeu Fabra, Ed.Civitas,
Madrid, 2000, pp. 135 y ss; Abelardo Rivera Llano, Derecho penal posmoderno,
Bogotá, Temis, 2005, pp. 471 y ss.
[1030]  Según esta tesis, cuando se trata de aparatos de poder
organizados, especialmente de origen estatal, se configura una autoría
accesoria por cuanto la víctima sufre dos tipos de lesiones: una por vía de
quien actúa directamente y realiza materialmente la conducta punitiva, y otra
por vía del aparato estatal. Sobre esta teoría cfr. Carolina Bolea
Bardon, Autoría mediata en el derecho penal, Ed. Tirant Lo Blanch,
Valencia, 2000, pp. 361-362; Kai Ambos, Dominio del hecho por dominio de
voluntad en virtud de aparatos organizados de poder, Manuel Cancio Meliá
(trad.), Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Centro de Investigaciones
de Derecho Penal y Filosofía del Derecho, 1998, p. 29; Kai Ambos, La parte
general del derecho penal internacional. Bases para una elaboración dogmática, Ezequiel
Malarino (trad.), Dincker & Humboldt, Konrad Adenauer Stiftung, Ed. Temis,
2005, p. 225.
[1031] Según esta teoría, los dirigentes ordenan y deciden el delito son
inductores, los intermediarios que convencen a los ejecutores son cómplices, y
los ejecutores son autores inmediatos. Con respecto a los mandos medios, que
únicamente transmiten en cadena las órdenes de los superiores, se afirma que
solo podrían ser cómplices de los delitos y no autores mediatos; Gimbernat
Ordeig sostiene que, “según [la teoría de la autoría mediata] es autor de la
muerte de miles de personas el que, en su despacho, recibe la orden, descuelga
el teléfono y ordena al comandante del campo de concentración que asesine, en
las cámaras de gas, a tales y tales judíos. Es realmente autor este miembro
intermedio? Él, que ni ha creado ni propagado la ideología que ha hecho posible
la matanza; él, al que no se le ha ocurrido la idea del exterminio, sino que la
ha encontrado ahí dada; él, que tampoco ha creado el aparato; que no ha sido la
fuente de la orden, sino sólo un conducto; él, que no lleva a cabo,
personalmente, el hecho material de causar la muerte. Es este realmente su
hecho? Tiene dominio sobre él? No es, más bien, un mero colaborador, en un
hecho que no es suyo, sino de otros, en un hecho sobre el que no tiene ninguna
clase de dominio?”; por su parte, se afirma que los sujetos que se
encuentran en la cúspide de la organización, deben responder como
determinadores e inductores, en la medida en que los ejecutores materiales de
los crímenes realizan las conductas típicas lo hacen en razón del designio de
la voluntad de los altos mandos; y las personas que realizan los actos
ejecutivos deben responder como autores inmediatos o directos, en tanto ellos
ejecutan la conducta criminal.// Al respecto cfr. Carlos Alberto Suárez
López, “Aproximación a la problemática de la responsabilidad de los jefes de
las organizaciones criminales: un estudio del Derecho Comparado”, en Revi4sta
Análisis Internacional, No. 2, 2010, Universidad Jorge Tadeo Lozano, Bogotá
D.C., 2010, pp. 9-54; Enrique Gimbernat Ordeig, Autor y cómplice en derecho
penal, Buenos Aires, B de F, 2007; Edgardo Alberto Donna, La autoría y
la participación criminal, Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 2005, pp. 60 y
ss; Alberto Suárez Sánchez, Autoría, Universidad Externado de Colombia,
Bogotá, 2007, p. 332.
[1032]
Al respecto cfr. Alejandro Aponte Cardona, “Análisis
crítico de la jurisprudencia penal nacional de crímenes internacionales: el
caso colombiano”, en Ricardo Posada Maya (coord.), Temas de derecho penal, Universidad
de los Andes, Temis, Bogotá, 2008, pp. 113 y ss; Claudia López Díaz, “El caso
colombiano”, en Kai Ambos (coord.), Imputación de crímenes de los
subordinados al dirigente. Un estudio comparado, GTZ, Fiscalía General de
la Nación, Embajada Federal de Alemania, Georg-August-Universität Göttingen,
Ed. Temis, 2008, pp. 153 y ss.; Carlos Alberto Suárez López, “Responsabilidad
del superior en el Derecho Penal Internacional y posibilidad de aplicación en
Colombia”, en Revista Derecho Penal Contemporáneo, No. 54, enero-marzo
2016, pp. 91-146.
[1033]
Aún más, se ha llegado a criticar la duplicación en el derecho interno de la
fórmula del artículo 28 del Estatuto de Roma, por ser problemática desde la
perspectiva de los principios de legalidad y proporcionalidad. Así, por ejemplo, éste parece asimilar dos hipótesis que desde
el punto de vista de la política criminal y de los principios de lesividad y de
proporcionalidad deberían tener un tratamiento distinto: la omisión de medidas
para prevenir la comisión de delitos, y la omisión de medidas para reprimir
o sancionarlos[1033]:
dado que es más grave no impedir que se cometan
crímenes cuando tiene la posibilidad y el deber de hacerlo, que no denunciar o
adoptar medidas para un delito ya realizado sea objeto de investigación,
juzgamiento y sanción, podría cuestionarse la asimilación de las dos
modalidades de omisión mediante la estructuración de un único tipo penal.// Sobre los problemas interpretativos y aplicativos del artículo
28 del Estatuto de Roma cfr. Kai Ambos, “La responsabilidad del superior
en el Derecho Penal Internacional”, en Oscar Julián Guerrero y Mónica Kayán
(trad.), en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, Núm. LII, enero
de 1994, pp. 527-593..
[1034]
Según David Cahen,“la fuente jurídica primaria de la
responsabilidad del superior no es el tan debatido artículo 28 del Estatuto de
Roma. En realidad ese artículo no es nada más que un ejemplo de expresión
convencional de un principio superior preexistente. Así las cosas, las
discusiones actuales sobre el artículo 28 del Estatuto de Roma no dejan ver el
panorama completo del DIH consuetudinario y del derecho penal internacional
como fuentes principales de un principio cuyo perímetro es claro: concierne a
civiles y a militares (por tanto, es más adecuado hablar de responsabilidad de
los ‘superiores’ y no solo de los ‘mandos’); se aplica tanto a fuerzas armadas
estatales como a grupos armados no estatales; se activa en situación de control
efectivo sobre personas subalternas (evidenciado por mando y autoridad de facto
y de iure); y se relaciona no sólo con hechos conocidos sino también con
aquellas conductas que los responsables deberían haber sabido (casos de
negligencia consciente o de ‘vista gorda’). David
Cahen, Jurisdicción Especial para la Paz en Colombia debería incluir el
concepto de responsabilidad penal de los superiores en su totalidad, Comité
Internacional de la Cruz Roja, 2017. Documento disponible en http://www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/paz894.html. Último acceso: 20 de octubre de 2017.
[1035]  Según Kai Ambos, “el superior no ‘comete’ – en el sentido de un
delito de omisión ‘impropia’ los crímenes base `por omisión’ de su deber de
vigilancia, sino que omite –en el sentido de un delito de omisión `propia’
solamente la realización de determinados comportamientos debidos, con la
consecuencia de que no se impide el resultado delictivo causado por el o los
subordinados. De este modo, resulta claro que el quebrantamiento de la norma
por el superior tiene otra cualidad que la del autor de un delito de omisión
‘impropia’. Pero esto no solo porque en un delito de omisión ‘impropia’ junto
con la lesión del bien jurídico –que también ocurre en un delito de omisión
`propia` tiene lugar la responsabilidad especial del destinatario de la norma,
sino también y justamente porque el superior no comete los ‘crímenes base’ ni
por sí mismo, ni por medio de otro (como el autor de un delito de omisión
‘impropia’, por ejemplo, un homicidio por omisión), sino que solamente no
cumple en modo debido el deber de vigilancia que le incumbe. De este modo, la
responsabilidad del superior constituye un delito de omisión ‘propia’”. Kai
Ambos, La parte general del Derecho Penal Internacional. Bases para una
elaboración dogmática, Ezequiel Malarino (trad.), Ed. Duncker y Humboldt,
Konrad Adenauer Stiftung y Ed. Temis, Montevideo, 2005, p. 298-299.
[1036]  Según Kai Ambos, “La responsabilidad por omisión del superior
debe ser diferenciada de una eventual responsabilidad por participación (…)
Desde el punto de vista objetivo la diferencia reside ante todo en que el
superior es responsable en primera linea por la omisión de emprender las
medidas de control destinadas a impedir el  hecho principal, mientras que el
partícipe responde en razón de su ayuda –por lo general activa- al hecho
principal (…) desde el punto de vista subjetivo la diferencia entre el art. 28
y la participación reside en que en el caso del superior es suficiente un saber
positivo o una ignorancia negligente, mientras que, por el contrario, en el
caso del partícipe se exige adicionalmente un querer (…)”.Kai Ambos, La
parte general del Derecho Penal Internacional. Bases para una elaboración
dogmática, Ezequiel Malarino (trad.), Ed. Duncker y Humboldt, Konrad
Adenauer Stiftung y Ed. Temis, Montevideo, 2005, p. 299-300.
[1037]  Según Kai Ambos, “mientras que en el caso de la orden, que
estructuralmente pertenece a la autoría mediata, se trata de una
responsabilidad por una conducta positiva, en la responsabilidad del superior
se penaliza una omisión”. Kai Ambos, La parte general del Derecho Penal
Internacional. Bases para una elaboración dogmática, Ezequiel Malarino
(trad.), Ed. Duncker y Humboldt, Konrad Adenauer Stiftung y Ed. Temis,
Montevideo, 2005, p. 301-302
[1038]  Sobre la superposición entre las categorías del derecho penal
internacional y las de la dogmática penal, Kai Ambos sostiene que “la
responsabilidad del superior es una creación jurídica originaria del derecho
penal internacional, la cual, si bien puede ser adjudicada en un plano
absolutamente general a modelos de imputación fundados en la vigilancia del
superior, no tiene ningún paralelo directo en los derechos nacionales, así que su
elaboración dogmática solo limitadamente admite el recurso al derecho
comparado”. Kai Ambos, La parte general del Derecho Penal Internacional.
Bases para una elaboración dogmática, Duncker & Humboldt, Konrad
Adenauer Stiftung, Ed. Temis, Montevideo, 2005, p. 296.
[1039]  M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[1040]  En la Sentencia C-579 de 2013 se evaluó la problemática en torno a
la noción de “máximo responsable”. En este sentido, en el referido fallo se
aclaró que “el máximo responsable es aquella persona que tiene un rol esencial en la
organización criminal para la comisión de cada delito, es decir, que haya:
dirigido, tenido el control o financiado la comisión de los delitos de lesa
humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática.
Dentro de este concepto se deben incluir entonces, no solamente líderes que
hayan ordenado la comisión del delito, sino también conductas a través de las
cuales este se haya financiado como el narcotráfico”. En esa medida, se
aclara que no existe una coincidencia entre el jefe del grupo o bloque criminal
con el máximo responsable, sino que este último se determina en función del
nexo con el plan o política de violencia organizada. Asimismo, en el proceso
judicial la Fiscalía General de la Nación aclaró que la categoría de máximo
responsable no se circunscribe a quien en la estructura de mando y control de
la organización delictiva tiene la posición de dominio, sino también a quienes
directamente “cometieron crímenes particularmente notorios, con
independencia de la posición que ocupaban en la organización delictiva”.
[1041]  Sobre los modelos de reparación cfr. Pablo de Greiff,
“Justicia y reparaciones” en Reparaciones para las víctimas de violencia
política: estudios de caso y análisis comparado, ICTJ, Oxford University
Press, 2008.
[1042] Sobre el modelo acogido por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos para calcular la indemnización a las víctimas de violación de derechos
humanos por fallecimiento, y sobre lo que este modelo hubiese implicado de
acogerse por la Comisión de la Verdad y Reconciliación de Perú, cfr. Pablo
de Greiff, “Justicia y reparaciones”, en Reparaciones para las víctimas de
violencia política: estudios de casos y análisis comparado, ICTJ, Oxford
University Press, 2008.
[1043]  Pablo de Greiff, “Justicia y reparaciones”, en Reparaciones
para las víctimas de violencia política: estudios de caso y análisis comparado,
Bogotá, Oxford University Press, ICTJ, 2006.
[1044]
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[1045]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[1046]
Comunicado Conjunto No. 88 del gobierno nacional y las FARC,
12 de agosto de 2016. Documento disponible en: http://es.presidencia.gov.co/noticia/160812-Comunicado-Conjunto-No-88. Último acceso: 20 de octubre de 2017.
[1047]
Según el artículo 4 del Decreto 587 de 2017, “Para
ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos
señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo
relacionado con el límite de edad.// Para ser
elegido Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que para ser
magistrado de Tribunal Superior de Distrito' Judicial, conforme a lo
establecido en los artículos 127 y 128 de la Ley 270 de 1996.// En el proceso de selección se tendrán en cuenta los estándares
internacionales de independencia judicial y las altas calidades morales de los
candidatos, así como el dominio del idioma español. Los Magistrados y demás
funcionarios de la JEP serán elegidos mediante un proceso de selección que dé
confianza a la sociedad colombiana ya los distintos sectores que la conforman.”.
[1048]
Por lo demás, algunos de los señalamientos en contra de las debilidades del
poder judicial para procesar las demandas de justicia en el marco del conflicto
armado que serían subsanadas por la JEP, resultan igualmente cuestionables. Se
argumenta, por ejemplo, que el poder judicial fue incapaz de dar una respuesta
integral y efectiva en el marco de la Ley de Justicia y Paz, pero este
señalamiento no tiene en cuenta que bajo el modelo original de dicha ley, la
función persecutoria debía ejercerse en relación con todos los delitos
cometidos por los grupos armados ilegales, y no estaba regida por un modelo de
priorización y selectividad que sí se encuentra presente en el Acto Legislativo
01 de 2017. Por esto mismo, tardíamente la Ley 1592 de 2012 introdujo un cambio
en el modelo, permitiendo que la función persecutoria se ejerciese a partir de
criterios de priorización y de selectividad.
[1049]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[1050]
Ibídem.
[1051]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[1052] James Thayer,
"The origins and the scope of the American Doctrine of Constitutional
Law", Harvard Law Review, 7 (1893), pp.
129.156.
[1053] Richard Posner,
"The meaning of judicial self-retraint", Indiana Law
Journal, Vol. 59, No. 1, 1983.
[1054] Posner, R (1983). The meaning of
judicial self-restraint. University of Chicago Law School. Journal
Articles
[1055] Ibídem.
[1056] Jorge
Portocarreño, "The Role of Formal Principies in Determining the Scope of
the Constitutional Control", Revista Derecho del Estado, Núm. 27, 2011.
[1057] Barnett, V (1940).
Constitucional
Interpretation and Judicial Self-Restraint. The Michigan Law
Review Association. Vol 39, No. 2.
[1058] John Roche,
"Judicial Self-Restraint", American Political Science Review, (1955), pp.
762-772.
[1059] Hans Kelsen,
"La garantía jurisdiccional de la Constitución", en Escritos sobre
democracia y socialismo, Madrid, 1988, p. 129.
[1060] Ibídem, p. 149.
Alessandro Pizzorusso, "El Tribunal
Constitucional italiano", en Tribunales Constitucionales europeos y
derechos fundamentales, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1984.
[1062]
Sieyès, ¿Qué es el tercer Estado?, París, 1789, p.
230.
[1063] B. Ackerman,
Constitucional Politics. Constitutional Law, The Yole Law
Journal, núm. 99, 1989.
[1064]
Vicente Benítez, Jueces y democracia: entre Ulises y los cantos de sirenas,
Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, 2012.
[1065]
Sentencia C-630 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José
Lizarazo Ocampo.
[1066]
Sentencia C-332 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[1067]
En efecto, revisado el trámite legislativo, se advierte que la expresión objeto
de análisis fue presentada desde el proyecto de reforma constitucional
redactado por el Gobierno Nacional, sin que surtiese ninguna clase de
modificación o cuestionamiento a lo largo del mismo. Al respecto puede
consultarse las Gacetas del Congreso 1165 de 2016, página 3. De la misma
manera, como se acreditó en la sentencia C-674 de 2017, el artículo sobre
sanciones de la JPE no fue objeto de modificaciones que fuesen avaladas por el
Gobierno Nacional y que estuviesen vinculadas a la referencia al Acuerdo Final
para la definición de dichas sanciones. De esta manera, se observa que la norma
no fue objeto de debate dentro del mencionado trámite.
[1068]
“La democracia participativa es, sin lugar a dudas, un aspecto
estructural e inescindible del Estado Constitucional establecido en la
Constitución de 1991. Ello se verifica a partir de distintos atributos que
tiene este principio, los cuales no solo demuestran esa condición, sino que
también lo vinculan con el principio de soberanía popular, que tiene idéntico
carácter.   Así, para efectos de esta decisión, es importante destacar que el
principio democrático es esencial, transversal, universal y expansivo,
condiciones todas ellas que justifican el citado carácter estructural y
definitorio del principio.” Sentencia C-303 de
2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[1069]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández.
[1070]
Puede verse, en especial, mi aclaración de voto a la sentencia C-630 de 2017.
[1071]
En la aclaración de voto a la sentencia C-373/16 expliqué la razón por la cual considero
que la doctrina de los órganos constitucionales es un límite amplísimo al poder
de reforma, razón por la que creo que debe ser abandonada.
[1072]
Sentencia C-288 de 2012. Esta doctrina ha sido también mencionada en otras
sentencias, como estas: C-588 de 2009 y C-141 de 2010. El fundamento doctrinal
del quebrantamiento de la Constitución puede ubicarse en la teoría de Carl
Schmitt, quien lo definía como la “[v]iolación de prescripciones
legal-constitucionales para uno o varios casos determinados, pero a título
excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las prescripciones quebrantadas
siguen inalterables en lo demás, y, por lo tanto, no son ni suprimidas
permanentemente fuera de vigor (suspendidas)”. Carl Schmitt, Teoría de
la Constitución, Madrid: Alianza Editorial, 2011, p. 154.
[1073]
En mi opinión, quizás la única posibilidad de modular una decisión de
constitucionalidad respecto de una reforma constitucional tiene que ver con los
efectos en el tiempo. Ello puede ser necesario cuando la declaratoria de
inexequibilidad de una reforma constitucional produce un vacío gravoso.
Considero que esta opción es válida pues no supone una intervención del juez
constitucional en el sentido de una reforma constitucional, sino tan solo
se limita a una valoración sobre las posibles consecuencias nocivas de la
ausencia de regulación sobre alguna cuestión. Así lo expuse en mi aclaración de
voto a la sentencia C-373 de 2016.