C-298-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-298/11
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales
La Corte encuentra que en
relación con su aspecto formal el Decreto Legislativo 4629 de 2010 cumple las
prescripciones constitucionales establecidas por el artículo 215 de la
Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso que
reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de
excepción y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, toda vez que: (i) fue
firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros, (ii) se dictó
dentro del límite temporal de los treinta (30) días establecido en el decreto
matriz 4580 del 07 de diciembre de 2010 y (iii) en el texto aparecen explícitos
en su parte considerativa los fundamentos que condujeron a adoptar las medidas.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE MODIFICA TRANSITORIAMENTE
LA DESTINACION DE LAS TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELECTRICO-Contenido y
alcance
Mediante el Decreto
Legislativo 4629 de 2010 se adoptan medidas que modifican transitoriamente
disposiciones de la Ley 99 de 1993 y del Decreto Reglamentario 1933 de 1994, en
orden a direccionar concretamente las transferencias del sector eléctrico para
llevar a cabo obras de mitigación y prevención del daño a las redes de
acueducto y alcantarillado causados por derrumbes e inundaciones, agilizar el
ingreso de estos recursos -liquidación y transferencias de los valores a
transferir- para poder realizar acciones inmediatas, establecer un
procedimiento para decidir las acciones por desarrollar asegurando un uso
eficiente de los recursos  y exigir la intervención del representante del
Presidente de la República para decidir gastos que recaigan sobre recursos
provenientes de la Nación.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE MODIFICA TRANSITORIAMENTE
LA DESTINACION DE TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELECTRICO-Medidas adoptadas
superan juicios de conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad
En relación con los
presupuestos materiales del Decreto Legislativo 4629 de 2010, la Corte pudo
comprobar la conexidad material tanto externa como interna, entre las causas
que motivaron la declaratoria del estado de emergencia y las medidas
legislativas que en su desarrollo dispuso el Gobierno con el presente decreto,
que busca conjurar los efectos nocivos de la ola invernal e impedir la
extensión de sus efectos. De la misma manera y en relación con su finalidad, se
comprobó que las medidas adoptadas están encaminadas de manera directa y
específica a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, toda vez
que la modificación transitoria prevista de las disposiciones de la Ley 99 de
1993 y del Decreto Reglamentario 1933 de 1994, constituye una medida
circunstancial que direcciona algunos recursos para responder las nocivas
consecuencias generadas por el fenómeno de La Niña. La orientación específica
de los recursos provenientes del sector eléctrico busca contrarrestar y/o
mitigar las situaciones de desastre nacional y de emergencia social, económica
y ecológica en todo el territorio nacional, en los sectores de agua potable,
saneamiento básico y mejoramiento ambiental y los términos estipulados para la
liquidación y transferencia de los recursos de las ventas brutas del sector
eléctrico disminuyen los plazos ordinariamente establecidos para el recaudo de
los recursos, lo cual además de contribuir con la liquidez económica permitirá
atender con oportunidad la emergencia invernal. Asimismo, las disposiciones del
decreto permiten focalizar los recursos de las transferencias del sector
eléctrico para neutralizar los efectos de la ola invernal en materia de
infraestructura de servicios públicos y restablecer la prestación de los
servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en las zonas afectadas, además de
salvaguardar la salud, vida, salubridad pública y medio ambiente a través de la
construcción de obras, control de las inundaciones, protección de las zonas
habitadas, entre otros, para el control de las inundaciones, el manejo de aguas
servidas, recolección de residuos sólidos, adecuación de fuentes alternativas,
etc. En cuanto a la necesidad, las medidas legislativas resultan indispensables
para alcanzar los fines que llevaron a la declaratoria del estado de emergencia
en razón a que el sistema normativo ordinario resulta insuficiente para
afrontar con oportunidad y eficiencia las graves consecuencias de la emergencia
invernal  e impedir la prolongación de sus efectos. En cuanto a la Proporcionalidad,
para la Corte, las medidas legislativas adoptadas guardan simetría con la
gravedad de los hechos, ya que mediante el Decreto Legislativo se adoptaron medidas
extraordinarias que modifican la legislación y reglamentación ordinaria de
manera transitoria, para canalizar recursos de las transferencias del sector
eléctrico a la emergencia invernal, cumpliéndose la proporcionalidad entre los
hechos que se pretenden conjurar e impedir su prolongación y las medidas
legislativas de desarrollo expedidas con el decreto.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EXCEPCION-Características/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EXCEPCION-Pérdida de vigencia no inhibe su control judicial por la
Corte Constitucional/PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación en
decretos de estados de excepción
Esta Corporación ha sostenido
que para el caso de los decretos expedidos en virtud de los estados de
excepción resulta inaplicable la regla general, consistente en que el examen de
constitucionalidad sólo puede recaer sobre disposiciones que estén surtiendo
efectos jurídicos, por dos (2) razones:  en primer lugar por las
características del control que ejerce la Corte sobre este tipo de
disposiciones, que es automático, integral y definitivo, de manera que una vez
se avoca conocimiento de este tipo de decretos se conserva la competencia hasta
que se produce un fallo de fondo sobre su constitucionalidad, lo que constituye
una modalidad especial de perpetuatio juriditionis, reconocido en otras
oportunidades para pronunciarse de fondo sobre disposiciones que han perdido su
vigencia durante el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad; y en
segundo lugar, porque de admitirse la tesis de la pérdida de competencia de la
Corte, los decretos expedidos en virtud de la declaratoria de un estado de
excepción podrían sustraerse del control constitucional mediante los sencillos
mecanismos de prever plazos de vigencia cortos, de hacer uso de las facultades
extraordinarias por reducidos lapsos o de declarar restablecido el orden
público con prontitud antes de que haya tenido lugar el pronunciamiento de la
Corte Constitucional, posibilidad que según ha afirmado esta Corporación
“repugna a la intención del Constituyente y a la noción misma de Estado de
Derecho que acoge nuestra Carta Fundamental”.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Facultad reglada sujeta a controles concurrentes/ESTADOS DE
EXCEPCION-Limitaciones institucionalizadas para ejercicio de facultades
excepcionales/ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico/ESTADOS
DE EXCEPCION-Controles no son excluyentes
En
estados de excepción al Ejecutivo no le asisten facultades ilimitadas, por lo
que el ejercicio de las prerrogativas extraordinarias debe ir acompañado de un
sistema eficaz de controles, que en el caso concreto son de dos tipos: uno
jurídico y otro político, dado que los actos emitidos con base en el derecho
constitucional de excepción, como todos los actos del poder público, son actos
jurídicos sólo que se proyectan políticamente.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Control político por el Congreso de la República
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Parámetros de validez constitucional
A la
Corte Constitucional le compete el control jurídico de los decretos tanto de
los de declaratoria como de desarrollo de estados de excepción, que recae sobre
los actos de poder y siendo de carácter objetivo implica una comparación entre
el acto expedido y los parámetros normativos de control, que están dados
por: i) la Constitución Política, ii) los tratados internacionales ratificados
por el Congreso que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en
los estados de excepción, y iii) la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados
de Excepción
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EXCEPCION-Juicios en
pasos metodológicos
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Modificación transitoria
de legislación y reglamentación ordinaria en materia de transferencias se
justifican por la especificidad, finalidad y proporcionalidad de las medidas
adoptadas
El Decreto Legislativo 4629 de
2010 adoptó medidas extraordinarias que  modifican la legislación y
reglamentación ordinaria de manera transitoria, para de esta forma canalizar
los recursos recibidos de las transferencias del sector eléctrico a la emergencia
social, por quienes son los responsables en asuntos concernientes al agua
potable, saneamiento básico y mejoramiento ambiental, temporalidad que denota
la especificidad de la medida así como la finalidad exclusiva para atender la emergencia
invernal, al igual que la reducción de los plazos ordinariamente establecidos
para la liquidación y transferencia de recursos que no resulta ni irrazonable
ni desproporcionada, al permitir atender con celeridad la emergencia económica,
social y ecológica por razón de grave calamidad pública
TRANSFERENCIAS
DEL SECTOR ELECTRICO-Naturaleza jurídica
TRANSFERENCIAS
DEL SECTOR ELECTRICO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Direccionamiento temporal para
atender emergencia invernal
ENTIDADES
TERRITORIALES-Autonomía en materia ambiental
CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES CAR-Naturaleza jurídica/CORPORACIONES AUTONOMAS
REGIONALES CAR-Objeto/CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Autonomía
en materia ambiental
DECRETO LEGISLATIVO QUE ESTABLECE USOS ESPECIFICOS DE
RECURSOS DE TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELECTRICO-No desconoce autonomía de CAR ni de municipios y distritos
en materia ambiental/LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Alcance de facultades
para limitar autonomía de las CAR
A más de la validez
constitucional de la modificación introducida a la legislación ordinaria
ambiental, la reforma introducida vía estado de excepción termina encausándose
dentro de los mismos lineamientos de la materia ambiental, que corresponde a un
asunto del orden nacional que involucra a las autoridades locales y
territoriales, y en definitiva se preserva la destinación de los recursos hacia
la defensa del medio ambiente, sin desconocer la autonomía de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de los municipios y distritos en materia ambiental, toda
vez que se atiende rentas que no constituyen un impuesto de las entidades
territoriales y constituyen asuntos que conciernen a los intereses
nacionales, en los cuales la intervención del legislador está permitida, y en
la que por razón de grave calamidad pública, el legislador extraordinario puede
adoptar medidas más invasivas de la autonomía de las corporaciones y entes territoriales,
siempre que con ello no desconozca los contenidos básicos de tal autonomía.
POLITICA
AMBIENTAL-Carácter nacional y competencia para su manejo
POLITICA
AMBIENTAL-Coordinación a cargo del poder central
Referencia:
expediente R.E.174
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 4629 del 13 de diciembre de 2010, “Por
el cual se modifican transitoriamente, el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el
artículo 4º del Decreto 1933 de 1994 y se dictan otras disposiciones para
atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y
ecológica nacional”.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de
abril de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez
cumplidos los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
El Presidente de la República, de
acuerdo con el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución, remitió a esta
Corporación copia del Decreto Legislativo número 4629 del 13 de diciembre de
2010, “Por el cual se modifican transitoriamente, el artículo 45 de la Ley
99 de 1993, el artículo 4º del Decreto 1933 de 1994 y se dictan otras
disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia
económica, social y ecológica nacional”, dictado en ejercicio de las
facultades conferidas por el artículo 215 superior y en desarrollo de lo
previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE-,
y los decretos 4579 y 4580 del 07 de diciembre de 2010, último de los cuales
declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de
grave calamidad pública.
Repartido el asunto al Despacho
del Magistrado Sustanciador, mediante providencia del 20 de enero de 2011
dispuso: i) avocar el conocimiento del decreto; ii) decretar la práctica de
algunas pruebas; iii) comunicar la iniciación del asunto al Presidente de la
República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de Hacienda y
Crédito Público, al Ministro de la Protección Social, al Ministro de Minas y
Energía, al Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al
Departamento Administrativo Nacional de Planeación y a la Comisión de
Regulación de Energía y Gas; iv) fijar en lista el asunto para efectos de la
intervención ciudadana; v) dar  traslado al Procurador General de la Nación
para que rinda el concepto de rigor; e vi) invitar al Consejo Nacional de
Planeación, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional
de Departamentos, a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales, a las
facultades de derecho de las universidades Externado de Colombia, Javeriana, de
los Andes, del Rosario, Sergio Arboleda, de la Sabana y Nacional de Colombia,
para que emitan su concepto sobre la constitucionalidad del decreto.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de este asunto, previo concepto del
Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir sobre el mismo.
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO QUE SE REVISA.
A
continuación, se transcribe el texto del Decreto Legislativo número 4629 del 13
de diciembre de  2010:
“DECRETO 4629 DE 2010[1]
(diciembre
13)
Por el cual
se modifican transitoriamente, el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el artículo
4º del Decreto 1933 de 1994 y se dictan otras disposiciones para atender la
situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica
nacional
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio
de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política
en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en los
Decretos 4579 y 4580 de diciembre 7 de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto
4579 de diciembre 07 de 2010, el Gobierno Nacional declaró la situación de
desastre nacional en el territorio nacional, ocasionada por el Fenómeno de La
Niña 2010-2011 que alteró el clima nacional desde el comienzo de su formación
en el mes de junio de este año, ocasionando en los meses de julio y noviembre
las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en el país.
Que es necesario
proferir disposiciones para conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada mediante el Decreto número 4580 de diciembre 07 de 2010.
Que con la finalidad
de disponer de recursos que permitan contrarrestar y/o mitigar las situaciones
de desastre nacional y de emergencia social, económica y ecológica en todo el
territorio nacional en los sectores de agua potable, saneamiento básico y
mejoramiento ambiental, es necesario modificar, en forma transitoria y por el
término señalado en Decreto 4580 de 2010, la aplicación y el término para la
transferencia de los recursos de que trata el artículo 45 de la Ley 99 de 1993,
en concordancia con el artículo 4º del Decreto 1933 de 1994, así como definir
otras disposiciones pertinentes relacionadas con el sector y la situación de
emergencia.
DECRETA:
ARTÍCULO 1º. Modificase transitoriamente el artículo
45 de la Ley 99 de 1993, el cual quedará de la siguiente manera:
Artículo 45.
Transferencia del sector eléctrico. Las empresas generadoras de energía
hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000
kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación
propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de
Regulación Energética, de la manera siguiente:
1. El 3% para las
Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción en el área donde se
encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse, que serán destinados
a las obras y actividades que se señalan a continuación y que tengan como
finalidad contrarrestar y/o mitigar las situaciones de desastre nacional y
emergencia social, económica y ecológica en el territorio de su jurisdicción:
a. La construcción de
obras y actividades para el control de inundaciones, control de caudales,
rectificación y manejo de cauces, control de escorrentía, control de erosión,
obras de geotecnia, regulación de cauces y corrientes de agua y demás obras
para el manejo de suelos, aguas y vegetación.
b. La restauración, recuperación,
conservación y protección de la cobertura vegetal, enriquecimientos vegetales y
aislamiento de áreas para facilitar la sucesión natural de las áreas citadas.
Las obras y/o
actividades antes señaladas, se ejecutarán con base en la identificación y
priorización realizada conjuntamente con el respectivo CREPAD.
2. El 3% para los
municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, distribuidos de
la siguiente manera:
a. El 1.5% para los
municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte el embalse,
distintos a los que trata el literal siguiente.
b. El 1.5% para los municipios y distritos
donde se encuentra el embalse.
Cuando los municipios sean a la vez cuenca y
embalse, participarán proporcionalmente en las transferencias de que tratan los
literales a y b del numeral 2 del presente artículo.
Estos recursos solo
podrán ser utilizados por los municipios, en proyectos y actividades de
atención de emergencia o rehabilitación que se mencionan a continuación,
tendientes a contrarrestar y/o mitigar las situaciones de desastre nacional y
de emergencia social, económica y ecológica:
a. Proyectos de atención de emergencias:
Proyectos que por las condiciones deberán ser ejecutados prioritariamente
durante la emergencia, enfocados a:
.Abastecimiento de agua
potable, manejo de aguas servidas, recolección y disposición de residuos
sólidos por medios alternativos (carrotanques, tanques de almacenamiento
provisionales, agua en bolsa, volquetas, equipos de succión, rotasondas, entre
otras).
.Reparaciones
temporales que restablezcan la prestación del servicio (adquisición e
instalación de equipos, insumos e instalaciones eléctricas, entre otros).
.Adecuación de fuentes
alternativas como la perforación de pozos, sin perjuicio del cumplimiento de
los trámites ambientales.
b. Proyectos enfocados
a Rehabilitación: Aquellos tendientes al restablecimiento de la prestación del
servicio afectado con la emergencia, enfocados a:
.Reparación de los
daños ocasionados a los sistemas de prestación de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo.
.Recuperación de la
infraestructura colapsada o que sus daños hayan afectado su operación.
.Reducción de un riesgo
inminente que pueda afectar directamente la infraestructura principal de
acueducto, alcantarillado o aseo, que debe intervenirse de forma inmediata o de
lo contrario puede generar la interrupción de los servicios (ejemplo
estabilización de laderas, reforzamiento de estructuras, etc.).
3. En el caso de
centrales térmicas la transferencia de que trata el presente artículo será del
4%, que se distribuirá así:
a. 2.5% para la
Corporación Autónoma del área donde está ubicada la planta.
b. 1.5% para el
municipio donde está situada la planta generadora.
Estos recursos sólo
podrán ser utilizados en los proyectos y actividades mencionadas anteriormente.
PARÁGRAFO 1º. De los
recursos de que habla este artículo sólo se podrá destinar hasta el 10% para
gastos de funcionamiento.
PARÁGRAFO 2º. Se
entiende por saneamiento básico y mejoramiento ambiental la ejecución de obras
de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados, tratamientos de aguas y
manejo y disposición de desechos líquidos y sólidos.
PARÁGRAFO 3º. En la
transferencia a que hace relación este artículo está comprendido el pago, por
parte del sector hidroenergético, de la tasa por utilización de aguas de que
habla el artículo 43.
ARTÍCULO 2º. Liquidación
y transferencias. Dentro de los tres (3) primeros días de cada mes y
sobre la base de las ventas brutas del mes anterior, las empresas a las que se
aplica el presente decreto, mediante acto administrativo para el caso de las
empresas públicas o mixtas y mediante comunicación para el caso de las
privadas, harán la liquidación de los valores a transferir a la Corporación o
Corporaciones Autónomas Regionales, municipios y distritos y se las comunicará
a los beneficiarios.
La transferencia debe
efectuarse dentro de los cinco (5) días siguientes al mes que se liquida, so
pena de incurrir en mora y pagar un interés moratorio del 2.5% mensual sobre
saldos vencidos.
ARTÍCULO
3º. Ejecución de los proyectos. Para la ejecución de los proyectos
relacionados con el sector de agua potable y saneamiento básico de que trata el
presente decreto, se tendrá en cuenta dependiendo del tipo de proyecto, lo
siguiente:
a. Proyectos enfocados en atención de
emergencias:
1. Contar con el informe del Comité Local de
Prevención y Atención de Desastres.
2. Una vez la alcaldía
municipal cuente con el informe indicado en el numeral anterior, adelantará de
forma inmediata la contratación de las obras y/o actividades necesarias para la
atención de la emergencia sectorial.
3. Remitir al Gestor
del Plan Departamental de Agua dentro de los tres días calendarios siguientes a
la contratación, informe detallado de los gastos efectuados y de las obras y/o
actividades contratadas.
b. Proyectos enfocados
a Rehabilitación:
1. El Comité Local de
Prevención y Atención de Desastres- CLOPAD, elaborará el reporte de las
afectaciones en el sector de agua potable y saneamiento básico, con fundamento
en el concepto emitido por el prestador del servicio público.
2. La alcaldía
municipal presentará al gestor y/o gerencia del PDA la alternativa de solución
para rehabilitar la infraestructura afectada, con el respectivo presupuesto.
3. El Gestor del Plan
Departamental de Agua Potable y Saneamiento, con apoyo del Comité Regional de
Prevención y Atención de Desastres, CREPAD, consolidarán las emergencias del
sector de agua y saneamiento de cada uno de los departamentos.
4. Con el consolidado
de emergencias sectoriales, el Gestor del PDA prepara la propuesta de
priorización de inversiones, para su aprobación por parte del Comité Directivo.
5. El Comité Directivo
de los PDA, priorizará las inversiones en rehabilitación de acuerdo a los
recursos disponibles.
6. El Viceministerio de
Agua y Saneamiento, a través del Mecanismo de Ventanilla Única, realizará
visita técnica, verificando que la propuesta de solución presentada por el
municipio sea adecuada técnica y económicamente y emitirá el respectivo
concepto.
7. La Alcaldía Municipal adelantará la
respectiva contratación.
ARTÍCULO 4º. Voto preferente.
Se adiciona el artículo 26 de la Ley 99 de 1993:
PARÁGRAFO 3º. Toda
decisión de gasto que recaiga sobre recursos provenientes directa o
indirectamente de la Nación, deberá contar con el voto favorable del
representante del Presidente de la República, hasta tanto concluyan las obras
de reconstrucción y protección programadas y se haya atendido plenamente a los
damnificados de la ola invernal.
ARTÍCULO 5º. Vigencia. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y
cúmplase.
Dado en
Bogotá, D. C., a 13 de diciembre de 2010.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN.
El Ministro
del Interior y de Justicia,
GERMÁN VARGAS LLERAS.
La Ministra
de Relaciones Exteriores,
MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR.
El Ministro
de Hacienda y Crédito Público,
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN.
El Ministro
de Defensa Nacional,
RODRIGO RIVERA SALAZAR.
El Ministro
de Agricultura y Desarrollo Rural,
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR.
El Ministro
de la Protección Social,
MAURICIO SANTAMARÍA SALAMANCA.
El Ministro
de Minas y Energía,
CARLOS ENRIQUE RODADO NORIEGA.
El Ministro
de Comercio, Industria y Turismo,
SERGIO DÍAZ-GRANADOS GUIDA.
La Ministra
de Educación Nacional,
MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA.
La Ministra
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
BEATRIZ HELENA URIBE BOTERO.
El Ministro
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA.
El Ministro
de Transporte,
GERMÁN CARDONA GUTIÉRREZ.
La Ministra
de Cultura,
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA”.
III.   PRUEBAS RECAUDADAS.
En
cumplimiento del auto del 20 de enero de 2011 que dispuso solicitar al
Secretario General de la Presidencia de la República, previo trámite con las
respectivas dependencias gubernamentales, el envío de informes (tres interrogantes)
para determinar, en términos generales, de qué manera con las medidas adoptadas
en el decreto de desarrollo (4629 de 2010) se contribuye a conjurar la crisis y
a impedir la extensión de sus efectos, y cómo las materias reguladas por tal
decreto guardan relación directa y específica con el estado de emergencia por
grave calamidad pública; se recibió la siguiente documentación:
Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
El Director del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, acompaña oficios[2] suscritos por el Viceministro de
Ambiente y la Viceministra de Agua y Saneamiento del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.
-
Respuesta del Viceministro de Ambiente.
La
solicitud de la Corte estuvo dada en suministrar: “Un informe económico
sobre las diferencias existentes entre el monto de las transferencias
efectuadas durante los seis (6) meses anteriores a la expedición del Decreto
4629 de 2010 y el monto de las mismas desde el 14 de diciembre de 2010 hasta la
actualidad. Este informe deberá precisar cuáles son los beneficios esperados
con la modificación introducida al artículo 45 de la Ley 99 de 1993 y al
artículo 4º del Decreto 1933 de 1994”.
Al
respecto se informa que las modificaciones introducidas a los artículos 45 de la
Ley 99 de 1993 y 4º del Decreto 1933 de 1994, no obedecen al factor económico por
cuanto se mantienen los porcentajes inicialmente establecidos en dicha
normatividad, además que no evidencia mayores recursos a favor de las
autoridades ambientales regionales. Precisa que los beneficios atienden
principalmente:
“a la reorientación del objeto de la inversión de
los recursos provenientes de las transferencias del sector eléctrico, a la
realización de obras y actividades por parte de las Corporaciones Autónomas
Regionales que tengan como finalidad contrarrestar y/o mitigar la situación de
desastre nacional y emergencia social, económica y ecológica en el territorio
de su jurisdicción. De esta manera, el decreto fija algunas disposiciones
estratégicas que permiten a las corporaciones actuar con mayor efectividad, en
el marco de sus competencias, para contribuir a la atención de la emergencia y
la atenuación de sus efectos.
Adicionalmente, el decreto analizado amplía el marco
de aplicación de estos recursos a todo el territorio de la jurisdicción de las
corporaciones, situación que contribuye a la atención integral de la emergencia
y sus efectos y no sólo en la cuenca o en el área de influencia del proyecto
generador de energía como lo preveía en sus disposiciones originales el
artículo 45 de la ley 99; esta disposición sin duda contribuye a que las
autoridades ambientales regionales, en el marco de sus competencias, actúen de
manera directa sobre las situaciones de emergencia”.
Por
último, indica que se expidieron dos circulares del 23 y 24 de diciembre de
2010, las cuales impartieron directrices para el manejo y restablecimiento de
las condiciones ambientales en las zonas afectadas por la ola invernal y sobre
aspectos relevantes para la correcta implementación del decreto en estudio.
También anexa cuadro que muestra las cifras reportadas por las Corporaciones Autónomas
Regionales en los informes de gestión semestral a 30 de junio de 2010, sobre
los recursos presupuestados por concepto de transferencias del sector eléctrico
para la vigencia 2010.
-
Respuesta de la Viceministra de Agua y Saneamiento.
.
La Corte solicitó: “Un informe sobre los hechos y las circunstancias que
llevaron al Gobierno Nacional a afirmar en la parte motiva del Decreto 4629 de
2010 lo siguiente: ´que con la finalidad de disponer de recursos que permitan
contrarrestar y/o mitigar las situaciones de desastre nacional y de emergencia
social, económica y ecológica en todo el territorio nacional, en los sectores
de agua potable, saneamiento básico y mejoramiento ambiental, es necesario
modificar, en forma transitoria y por el término señalado en el Decreto 4580 de
2010, la aplicación y el término para la transferencia de los recursos de que
trata el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, en concordancia con el artículo 4º
del Decreto 1933 de 1994, así como definir otras disposiciones pertinentes
relacionadas con el sector y la situación de emergencia´”.
Se
indica que la situación presentada por el fenómeno de La Niña acarreó graves
daños en la infraestructura de los servicios públicos domiciliarios de agua
potable y saneamiento básico, producto de avalanchas, deslizamientos e
inundaciones. Anota que la cuantía de los recursos indispensables para el
restablecimiento de la prestación de los servicios públicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado y aseo para los municipios que han sufrido
inundaciones a la fecha de expedición del decreto matriz, se estimó en: i)
18.000 millones de pesos para la limpieza de redes, ii) 127.680 millones de
pesos para la rehabilitación de las redes y iii) 525.000 millones de pesos para
la reparación de las redes[3].
Precisa que dado que los recursos dispuestos para la atención de la emergencia
resultan insuficientes era necesaria la búsqueda de otros adicionales para
recuperar la normalidad en la prestación del servicio de agua potable y
saneamiento, por lo que se expidió este decreto con el cual se pretende:
“I. La modificación transitoria del artículo 45 de la
Ley 99 de 1993. Lo cual es una medida coyuntural para direccionar recursos para
la atención de la emergencia, dada su connotación de urgencia para atender
tanto la afectación, como los daños ocasionados en el sector de agua potable y
saneamiento básico.
II. La reorientación de los recursos provenientes
del sector eléctrico, es procedente y necesaria, toda vez que su inversión se
focalizó en la atención de áreas afectadas por la emergencia, para el
desarrollo de obras que contrarresten y/o mitiguen las situaciones de desastre
nacional que motivaron la expedición del decreto legislativo.
III. Los tiempos fijados para la liquidación y
transferencia de los recursos de las ventas brutas del sector eléctrico,
acortan los plazos establecidos para el recaudo de estos recursos a fin de
contribuir con la liquidez económica que se requiere para fortalecer el flujo
necesario para atender la emergencia de manera ágil, expedita y eficaz.
De igual manera, por unidad de materia, celeridad y
urgencia se tomó la determinación de efectuar las modificaciones y ajustes
correspondientes para que dichas medidas sean de efecto inmediato, pues cabe
anotar que son decisiones tomadas en situación de emergencia”.
.
La segunda petición de la Corte estuvo dada en: “Un informe económico sobre
las diferencias existentes entre el monto de las transferencias efectuadas
durante los seis (6) meses anteriores a la expedición del Decreto 4629 de 2010
y el monto de las mismas desde el 14 de diciembre de 2010 hasta la actualidad.
Este informe deberá precisar cuáles son los beneficios esperados con la
modificación introducida al artículo 45 de la Ley 99 de 1993 y al artículo 4º
del Decreto 1933 de 1994. Allí debe precisar la manera como han sido
distribuidos los recursos económicos transferidos en virtud de la reforma al
artículo 45 de la Ley 99 de 1993 y los efectos obtenidos para atender la situación
de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional”.
Se
manifiesta que de conformidad con la información suministrada por la Asociación
Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica  -ACOLGEN-, las empresas
generadoras han pagado un valor superior a 1,4 billones de pesos en
transferencias, de las cuales el 50% han correspondido a las corporaciones.
Aduce
que el sector de energía eléctrica es el que más aportes hace al sostenimiento
del Sistema Nacional Ambiental -SINA-. Señala que la Ley 99 prevé que las
Corporaciones Autónomas Regionales -CAR- están obligadas a destinar las Transferencias
del Sector Eléctrico -TSE- a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de
influencia del proyecto, que fue reglamentada por el Decreto 1933 de 1994, el
cual estableció que los recursos que reciban las CAR por concepto de
transferencias derivadas de la generación de energía eléctrica deben destinarse
a la protección del medio ambiente, a la defensa de la cuenca hidrográfica y
del área de influencia del proyecto, de conformidad con el “Plan de Ordenación
y Manejo Ambiental de la Cuenca Hidrográfica y del Área de Influencia del
Proyecto”, que debe contener un plan de inversiones y un cronograma de
ejecución. Además, reseña que los recursos de las transferencias provenientes
de la generación de energía eléctrica a través de centrales térmicas deben
destinarse en los términos  de dicho decreto a la protección del medio ambiente
del área donde está ubicada la planta atendiendo el “Plan de Manejo Ambiental
para el Área de Influencia de la Planta Térmica”, que debe contener la
delimitación del área donde está ubicada dicha planta, un plan de inversiones y
un cronograma de ejecución.
Ahora
bien, expone que mediante el Decreto Legislativo 4629 de 2010, los recursos de
las Transferencias del Sector Eléctrico -TSE- “se focalizaron para que las CAR los
destinen a obras y actividades que tengan como finalidad contrarrestar y/o
mitigar las situaciones de desastre nacional y emergencia social, económica y
ecológica en el territorio de su jurisdicción entre las cuales están las
siguientes: a. La construcción de obras y actividades para el control de
inundaciones, control de caudales, rectificación y manejo de cauces, control de
escorrentía, control de erosión, obras de geotecnia, regulación de cauces y
corrientes de agua y demás obras para el manejo de suelos, aguas y vegetación.
b. La restauración, recuperación, conservación y protección de la cobertura
vegetal, enriquecimientos vegetales y aislamiento de áreas para facilitar la
sucesión natural de las áreas citadas”.
.
Frente a la petición de este Tribunal de suministrar: “Un informe sobre las
razones por las cuales el Gobierno Nacional considera que las medidas adoptadas
mediante el Decreto 4629 de 2010, no podían ser establecidas a través de normas
o estatutos jurídicos ordinarios, es decir, diferentes a los expedidos al
amparo del estado de excepción”, se señaló la necesidad transitoria de que
los recursos previstos en el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, se destinaran a
la solución de la problemática invernal con la finalidad de menguar las
consecuencias de la emergencia.
IV.    INTERVENCIONES.
1.
Departamento Nacional de Planeación.[4]
Solicita
declarar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4629 del 13 de diciembre
de 2010. Como fundamento de su intervención explica que en desarrollo del
decreto declaratorio del estado de emergencia por razón de grave calamidad
pública, se expidió el Decreto Legislativo 4629 de 2010 que modifica
transitoriamente el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, “estableciendo usos
específicos para los recursos de las transferencias del sector eléctrico, con
el fin de contrarrestar los efectos de la ola invernal 2010-2011, en materia de
infraestructura de servicios públicos domiciliarios, con la finalidad de
restablecer la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo
en las áreas afectadas, y adicionalmente impedir la extensión de los efectos.
Con este mismo propósito se modificó el artículo 4º del Decreto 1933 de 1994,
acortando los tiempos de liquidación y transferencia de recursos”.
Estima
que el decreto bajo examen permite focalizar los recursos de las transferencias
del sector eléctrico para garantizar la vida, salud y bienes de los habitantes
de las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña, mediante la construcción de
obras y la realización de actividades que permitan el control de las
inundaciones, la protección de las zonas habitadas y la mitigación de los
efectos secundarios de la ola invernal. Ello igualmente para proteger la
salubridad pública y evitar el aumento de los efectos nocivos sobre la
población, al permitir que las poblaciones cuenten con drenajes para las aguas
estancadas, provisión de agua potable y disposición final de residuos sólidos,
entre otros.
Informa
que el estudio “Evaluación de las Transferencias del Sector Eléctrico”,
efectuado por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la
República en el año 2009, da cuenta de que no todos los recursos por estas
transferencias están siendo destinados conforme a lo señalado en la Ley 99 de
1993. Observa que “según el mencionado estudio, los hallazgos y observaciones
más frecuentes entre las Corporaciones Autónomas Regionales que recibieron
transferencias del sector eléctrico durante el periodo 2004-2006, tienen
fundamento en que la destinación de estos recursos no obedece a los usos
específicos definidos por la ley, la liquidación y giro de los mismos no se
realiza en los tiempos establecidos, y los presupuestos de las CARS no
corresponden con las transferencias recibidas. A esto se suma que con el manejo
financiero que se les da, no se puede determinar con precisión sus rendimientos
[…]. De este modo, […] las entidades territoriales no han cumplido con la
priorización de estos recursos en proyectos de saneamiento básico y
mejoramiento ambiental de acuerdo con los usos establecidos en la Ley 99 de
1993, pues […], se han destinado principalmente a gastos de equipamiento
(alumbrado público, vías, obras de infraestructura municipal, educación,
desarrollo agropecuario, arte y cultura, etc.)”.
Así
desprende que las disposiciones de este decreto tienen por objeto que
los recursos de las transferencias del sector eléctrico se destinen de manera
especial a contrarrestar los efectos del fenómeno de La Niña 2010-2011, en el
sector de agua potable y saneamiento básico, enmarcado en los usos generales
que la ley permite para esta fuente. Encuentra esta finalidad concordante con
los artículos 365 y 366 de la Constitución, que establecen que los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien es el encargado
de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio, y
que el gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación.
Expresa
que se cumple el presupuesto de finalidad de la medida
legislativa toda vez que:
“[se] modifica transitoriamente el artículo 45 de la
Ley 99 de 1993, estableciendo usos específicos para los recursos de las
transferencias del sector eléctrico, con el fin de contrarrestar los efectos de
la ola invernal 2010-2011 en materia de infraestructura de servicios públicos
domiciliarios, en aras de restablecer la prestación de los servicios de
acueducto, alcantarillado y aseo en las áreas afectadas, y adicionalmente
impedir la extensión de los efectos de la emergencia. En igual sentido se
modificó el artículo 4º del Decreto 1933 de 1994, acortando los tiempos de
liquidación y transferencia de los recursos. De este modo, las disposiciones
del Decreto 4629 de 2010 permitirán que con los recursos de las transferencias
del sector eléctrico se construyan obras y actividades para el control de
inundaciones, abastecimiento de agua potable, manejo de aguas servidas,
recolección de residuos sólidos, hacer reparaciones para restablecer el servicio,
adecuación de fuentes alternativas, y otros adicionales a la reparación de los
daños ocasionados a sistemas de prestación de los servicios y la reducción del
riesgo de una nueva afectación. Estas obras son de vital importancia en el
marco de la declaratoria de emergencia, dado que permitirán contrarrestar los
efectos de la crisis presentada en materia de agua potable y saneamiento
básico, ya que de no realizarse las adecuaciones y actividades necesarias con
la urgencia que demanda lo acontecido, las consecuencias en la salubridad
pública pueden ser mayores a las ya presentadas al no permitir que las
poblaciones cuenten con drenaje para aguas estancadas, provisión de agua
potable, disposición final adecuada de residuos sólidos, entre otros”.
Resalta
las transferencias del sector eléctrico para atender la emergencia ya que
tienen como propósito esencial la protección del medio ambiente y la defensa de
las cuencas hidrográficas, y sólo serán utilizadas por los municipios en las
obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para
proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental, entendiendo por ello
la ejecución de obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados,
tratamientos de aguas y manejo y disposición de desechos líquidos y sólidos.
Encuentra que el Decreto Legislativo 4629 de 2010 desagrega los usos
establecidos para estos recursos enmarcándolos en la protección del medio
ambiente y la defensa de las cuencas hidrográficas, por ser la destinación
principal de esta fuente de conformidad con la Ley 99 de 1993.  De este modo,
infiere que existe plena identidad entre las causas que generaron la emergencia
y lo que se persigue con la adopción de la medida legislativa.
En
cuanto al presupuesto de necesidad indica que se hacía
indispensable una intervención urgente del Gobierno para contrarrestar o
mitigar las consecuencias nocivas de la ola invernal. Considera que la medida
legislativa adoptada era necesaria para conjurar la crisis ambiental y
humanitaria que se presenta por la ola invernal. De igual forma, expone el
estudio denominado “Evaluación de las Transferencias del Sector Eléctrico”,
realizado por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la
República en el 2009, en cuanto no todos los recursos correspondientes a estas
transferencias están siendo destinados según lo estipulado por la Ley 99 de
1993.
Sobre
el presupuesto de proporcionalidad considera que la medida
legislativa adoptada resulta equilibrada en cuanto concierne a la destinación
especial de los recursos de las transferencias del sector eléctrico,
persiguiendo que se distribuyan de manera particular para contrarrestar los
efectos del fenómeno de La Niña en el sector de agua potable y saneamiento
básico, enmarcado en los usos generales que la ley permite para esta fuente.
2.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.[5]
Pide
la exequibilidad del Decreto Legislativo 4629 del 13 de diciembre de 2010. Empieza
por determinar los objetivos básicos del decreto que encuentra están
dados en conjurar la crisis desatada por el fenómeno de La Niña e impedir la
extensión de sus efectos, al dirigir recursos de manera rápida y efectiva a
través de un plazo más breve que el ordinario a la ejecución de obras y actividades
relacionadas con: i) la mitigación y prevención de inundaciones por parte de
las Corporaciones Autónomas Regionales (art. 1º, num. 1º), ii) la atención de
emergencias por los municipios y distritos localizados en la cuenca
hidrográfica (art. 1º, num. 2º (a)) y iii) la rehabilitación por parte de los
mismos (art. 1º, num. 2º (b)). Precisa que se persigue que dichos recursos se
reciban de manera ágil, reduciendo los tiempos para la liquidación y
transferencia por las electrificadoras (art. 2º)  y, además, que sean
invertidos eficientemente, instituyendo mecanismos claros de decisión (art.
3º). También encuentra que se establece un parámetro adicional de orientación
por el Gobierno en lo concerniente a la inversión de recursos provenientes de la
Nación, con el objeto de asegurar la destinación directa y específica de la
emergencia invernal. A continuación, explica las siguientes situaciones:
“[E]l fenómeno
de La Niña ocasionó graves daños a la infraestructura de servicios públicos
domiciliarios. Según el Viceministro de Aguas y Saneamiento, a 6 de diciembre
de 2010 se reportaba la afectación de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo en 124 municipios de 20 departamentos[6]. El efecto de las lluvias
y los consecuentes deslizamientos e inundaciones fue el desabastecimiento de
agua en buena parte de estos municipios. Estos hechos fueron considerados por
el Decreto 4580 de 2010 en los considerando 2.c y 2.j del mismo. […] En lo que
concierne a los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial manifestó que no contaba con un
rubro presupuestal para afrontar una crisis de tal magnitud. No obstante, el
Ministerio logro reasignar 38,314 millones de pesos para dedicar a la
rehabilitación del servicio público de agua. Sin embargo, a 6 de diciembre de
2010 se estimaba que las labores de limpieza, rehabilitación y reparación de
redes, con referencia a los daños entonces conocidos, costarían aproximadamente
670´680, 000,000[7].
Estos hechos fueron tenidos en cuenta en los considerandos 3.2, 3.4 y 3.5 del
Decreto 4580 de 2010, declarativo del estado de emergencia.
Habida cuenta
de la necesidad inmediata de obtener fondos para llevar a cabo obras y
actividades relacionadas con los ´sectores de agua potable, saneamiento básico
y mejoramiento ambiental´ (considerando tercero), el Decreto 4629 de 2010 se
ocupa de asegurar un flujo rápido y seguro de fondos para la ejecución de
dichas obras. La finalidad de estas obras es doble. Algunas de ellas se dirigen
a conjurar la crisis, atacando directamente los impactos de las fuertes
precipitaciones de finales del año pasado con el fin de controlar las
inundaciones y restablecer el servicio público de agua potable para la
población vulnerable que fue víctima del desastre. El Gobierno Nacional
entiende que conjurar la crisis no comprende únicamente superar las causas
ambientales que dieron lugar a ella, sino llevar a cabo las acciones para que
las personas puedan ejercer sus derechos fundamentales una vez más. Otras de
estas obras buscan impedir la extensión de los efectos de la crisis. Los
proyectos de rehabilitación se dirigen principalmente a impedir que las
personas sean afectadas por más tiempo por las inundaciones y la interrupción
de servicios básicos, y a evitar que más personas sean afectadas por las mismas
causas al reducir riesgos futuros ante la posibilidad de nuevas precipitaciones.
Con los propósitos antes descritos, el artículo 2º del Decreto 4629 de 2010
establece una medida razonable y proporcional para acelerar la entrada de los
respectivos recursos a las Corporaciones Autónomas Regionales y los municipios
y distritos de la cuenca hidrográfica respectiva. Los artículos 3º y 4º
aseguran que los recursos sean invertidos de manera eficiente y transparente, y
que éstos se dirijan exclusivamente a cumplir los objetivos restringidos del
Decreto 4629 de 2010 en el marco del estado de emergencia bajo el cual fueron
obtenidos los recursos”.
Se señala que el decreto
legislativo no afecta derecho de persona alguna y no establece ningún gravamen
nuevo al limitarse a disponer una agilización del pago del gravamen establecido.
Al contrario, encuentra que se limita a direccionar específicamente los
recursos que legalmente debían ser pagados a las entidades. Agrega que el
decreto legislativo “tiene una vigencia restringida en el tiempo, pues según el
considerando tercero de la parte motiva, la modificación efectuada por el
artículo 1º es ´por el término señalado en el Decreto 4580 de 2010´, que son de
treinta (30) días contados a partir del 7 de diciembre de 2010. Este decreto
entonces dejó de regir el 7 de enero, habiendo cumplido su propósito de
canalizar ciertos recursos provenientes de las hidroeléctricas para llevar a
cabo acciones de atención de emergencia, mitigación y prevención”.
En lo atinente a la conexidad
externa asevera que los considerandos primero y tercero del Decreto
Legislativo 4629 de 2010, coinciden con los invocados en la motivación del
Decreto Legislativo 4580 de 2010 (considerandos 1.1. a 1.6, 2.c, 2.d, 3.2, 3.4,
3.5 y 3.9), por lo que se cumple con este requisito. Sobre la conexidad
interna esgrime que las medidas tomadas en el Decreto Legislativo 4629 de
2010 están estrechamente relacionadas con la motivación del mismo. Sostiene que
la fundamentación del decreto expone la gravedad de la crisis y la necesidad de
disponer de recursos para obras relacionadas con servicios de agua potable,
saneamiento básico y mejoramiento ambiental, mientras que el articulado
direcciona los recursos existentes para emplearlos en obras (art. 1º), agiliza
la entrada de dichos recursos para llevar a cabo las acciones inmediatamente
(art. 2º), establece un procedimiento para decidir las acciones por desarrollar
asegurando el uso eficiente de los recursos y asegura que tales recursos sean
empleados exclusivamente para conjurar la crisis e impedir la extensión de los
efectos, requiriendo la intervención del Gobierno para decidir sobre la
ejecución de obras con recursos provenientes directa o indirectamente de la
Nación.
Respecto de la finalidad
directa y específica observó que las medidas se dirigen de manera única y
exclusiva a conjurar la crisis y a impedir la extensión de los efectos. Explica
que la canalización concreta de las transferencias del sector eléctrico es una
medida transitoria y que las obras autorizadas por el artículo 1º se relacionan
con los propósitos de conjurar la emergencia y evitar la prolongación de las
consecuencias. Así mismo, anota que las obras asignadas a las Corporaciones
Autónomas Regionales pretenden mitigar los efectos de las inundaciones y evitar
otras nuevas. Agrega que los proyectos asignados a los municipios y distritos
localizados en la cuenca hidrográfica comprenden la i) atención de emergencia
con el propósito de restablecer aun temporalmente el abastecimiento de agua y
recolección de residuos sólidos para ser ejecutados prioritariamente durante la
emergencia y ii) la rehabilitación que busca reparar daños, recuperar
infraestructura afectada y reducir el riesgo inminente. Asegura que la
especificidad de las medidas se encuentra garantizada por el lenguaje empleado
en el artículo 1º que limita el uso de los recursos, además que se prevé la
intervención de los Comités Locales y Regionales de Prevención y Atención de
Desastres y los Planes Departamentales de Aguas -PDA-, para priorizar la
inversión y asegurar que los recursos sean utilizados en la finalidad
específica para la cual fueron canalizados (art. 3º), que viene a constituirse en
el mismo objetivo de la intervención del Gobierno con su voto favorable para el
uso de ciertos recursos (art. 4º).
Estima que las medidas adoptadas
son idóneas por cuanto el propósito del Gobierno consistente en la
obtención de recursos para la ejecución de obras y actividades que permitan
afrontar la problemática invernal, se cumple adecuadamente al canalizar hacia
la atención de la crisis una gran cantidad de dichos dineros. Anota que:
“las
Corporaciones Autónomas Regionales bajo el artículo 45 de la Ley 99 de 1993
anterior debían destinar esos recursos a ´la protección del medio ambiente y a
la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto´.
Con esta medida, esos recursos deben destinarse a unas […] más específicas que
caen dentro de la categoría amplia de protección del medio ambiente y defensa
de la cuenca hidrográfica. Lo mismo ocurre con los recursos destinados a los
municipios. Éstos debían, bajo lo previsto de ordinario en la Ley 99 de 1993,
invertir los recursos ´en obras previstas en el plan de desarrollo municipal,
con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental´.
Estas obras de saneamiento básico normalmente tendrían que ver, entre otras
cosas, con la infraestructura de acueductos según lo dispuesto en el parágrafo
2º del artículo 45 original. Por ende, la asignación de una finalidad
específica para los recursos de los municipios es una medida enteramente
adecuada para lograr la consecución de los proyectos de atención y
rehabilitación previstos para los municipios en el Decreto 4629 de 2010”.
También colige que las medidas son
adecuadas para reducir los tiempos de liquidación y transferencia en
orden a agilizar el flujo de recursos, permitiendo que las Corporaciones
Autónomas Regionales y los municipios puedan afrontar la crisis de manera más
rápida y efectiva. En cuanto a la necesidad (jurídica y fáctica) de las
medidas legislativas adoptadas indica que el ordenamiento jurídico no ofrece
mecanismos ordinarios y suficientes para disponer de los recursos provenientes
de la transferencia prevista en la Ley 99 de 1993. Observa que la destinación
legal de estos recursos era muy amplia para las Corporaciones Autónomas
Regionales y los distritos y municipios. Así estima que:
“el trámite de
una ley ordinaria habría demorado significativamente las acciones necesarias
para garantizar de manera inmediata los derechos fundamentales de la población
vulnerable afectada por este aspecto de la crisis, y habría representado una
modificación permanente, no transitoria y específica como la establecida en el
Decreto, del destino de los recursos. La misma necesidad jurídica existía con
respecto a los tiempos para la liquidación y transferencia. El artículo 2º del
Decreto 4629 de 2010 fue necesario para asegurar que todas las Corporaciones
Autónomas y todos los municipios cubiertos por esta disposición recibieran, de
manera armónica, las transferencias por concepto del mes de diciembre y los
primeros siete días del mes de enero. Por ende, no existía otra vía jurídica
para disponer de esos recursos de manera inmediata, con el destino específico
de los recursos para atender la emergencia […].
Existió
también una necesidad fáctica para adoptar el Decreto. […] [E]l Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial hizo las gestiones para reasignar
ciertos rubros presupuestales a la atención de la crisis. A pesar de estos
esfuerzos del Gobierno, el resultado fue un monto de $38´314.000.000, que son
$632´366.000.000 menos que los $670´680.000.000 requeridos para atender
completamente las labores de limpieza, rehabilitación y reparación de redes,
sin contar las demás obras necesarias para la atención de emergencia y para prevenir
riesgos inminentes que extiendan los efectos de la crisis[8]”.
En relación con la proporcionalidad
y razonabilidad de las limitaciones expresa que ningún derecho fundamental
ha sido desconocido. Aduce que la libertad económica de las electrificadoras ha
sufrido una limitación mínima que estuvo circunscrita a efectuar un pago más
rápido de las sumas ordinariamente debidas, que subsistió por la vigencia del
decreto declaratorio del estado de emergencia, por lo que solamente tuvieron
que cumplirse las condiciones especiales en una ocasión. Añade que ello en aras
de garantizar los derechos de la población damnificada y hacer cesar y prevenir
nuevas inundaciones, además de restablecer la prestación de los servicios
públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.
En cuanto a las Corporaciones
Autónomas Regionales expone que el artículo 4º del decreto establece una
limitación muy restringida al estipular que toda decisión de gasto sobre
recursos de la Nación debe contar con el voto favorable del representante del
Presidente de la República, quien “según el artículo 26 de la ley 99 de 1993
hace parte del Consejo Directivo de estas Corporaciones. Esta medida es
transitoria, en la medida que sólo rige ´hasta tanto concluyan las obras de
reconstrucción y protección programadas y se haya atendido plenamente a los
damnificados´. Adicionalmente es una restricción normal a la autonomía, pues
como la Corte lo ha señalado, la autonomía inherente a la descentralización del
Estado no significa soberanía, y es perfectamente posible introducir controles
y limitaciones a la autonomía mientras que no se vacíe de competencia a la
entidad descentralizada ni se afecte el núcleo esencial de su autonomía[9]”.
Indica que la limitación
introducida a la autonomía (art. 4º), se inscribe clara y directamente en la
promoción de intereses del orden nacional por dos motivos: uno, al tratarse de
la inversión de recursos provenientes de la Nación por lo cual el Gobierno
tiene la facultad de aprobar o improbar su inversión. Y dos, al corresponder a
una medida específica para conjurar la crisis e impedir la extensión de los
efectos, que es un asunto del orden nacional al haber afectado a todos los
habitantes del territorio nacional, que ha requerido una respuesta unificada y
coordinada por el Estado.
De
otra parte, en cuanto al artículo 1º del decreto (destinación de
recursos), se expone que en lo que corresponde a las Corporaciones Autónomas
Regionales las actividades descritas bien habrían podido hacer parte de la
destinación amplia prevista en el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, que hace
referencia a la “protección del medio ambiente”. Respecto de los municipios y
distritos se afirma que bien podrían haber estado incluidos bajo la rúbrica
general de “saneamiento básico”, sin embargo, el artículo 45 exige que los
proyectos estuvieran previstos en el plan de desarrollo respectivo, “por lo
cual la planeación para estos proyectos de atención de emergencia y de
rehabilitación habría requerido un cambio dispendioso en los planes de
desarrollo de cada municipio y distrito relevante. Al remover este requisito y
enfocar los proyectos a ser ejecutados, el Gobierno Nacional ha logrado
agilizar el flujo de recursos para atender la crisis y enfocar los esfuerzos
coordinados de las distintas entidades territoriales hacia la protección de la
población vulnerable. La ejecución de estas dos clases de proyectos está
regulada por el artículo 3º del Decreto, que permite llevar a cabo los
proyectos de manera racional y ordenada”.
Deduce
que con el artículo 1º las Corporaciones Autónomas Regionales y los municipios
y distritos efectúan distintas actividades pero interrelacionadas en orden a
conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos. Encuentra que esta
disposición introduce una destinación específica al uso de los recursos
provenientes de las electrificadoras, con lo cual se asegura que sean usados de
manera exclusiva para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos.
Precisa que este decreto perdió vigencia a los treinta (30) días de la adopción
del Decreto 4580 de 2010, dada su duración transitoria.
Sobre
el artículo 2º del decreto estima que la reducción de los términos de
liquidación y transferencia está relacionada de manera directa y específica con
la motivación del decreto y con la declaración del estado de emergencia. De lo
contrario, expone que las Corporaciones Autónomas Regionales y los municipios
hubieran tenido que esperar noventa (90) días para el ingreso de las
contribuciones a sus presupuestos, comenzando a ejecutar las obras hasta el mes
de marzo. Precisa que la disposición modificada no es de orden legal sino
reglamentario y que conforme a la jurisprudencia constitucional (C-005 de 1992)
no es contrario a la Constitución que un decreto legislativo contenga normas de
diversa jerarquía. Encuentra “permisible que el Gobierno  […] haya introducido
una modificación a la Ley 99 de 1993 (artículo 1º) y a la vez haya incluido,
como medida accesoria, una modificación a los términos previstos en su decreto
reglamentario (artículo 2º)”.
Respecto
del artículo 3º del decreto manifiesta que las medidas introducidas
están relacionadas directa y específicamente con la crisis que se busca
conjurar, además que resultan idóneas para que el gasto sea ordenado y
eficiente, y que las actividades se cumplan con la premura necesaria dada la
grave situación de emergencia.
En
relación con el artículo 4º del decreto informa que su finalidad es
garantizar que los recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales se
enfoquen hacia la atención de la crisis en desarrollo del principio de
especificidad, por cuanto al exigir el voto favorable del Presidente de la
República permite a estas Corporaciones otorgar una respuesta coordinada a la
crisis. La encuentra indispensable fácticamente al partir de la necesidad de
canalizar los recursos hacia la atención de la crisis y forzosa jurídicamente
porque la estructura de los consejos directivos está prevista en una norma de
rango legal (art. 26, Ley 99).
Observa
que hay una limitación proporcional y razonable a las Corporaciones Autónomas
Regionales en la medida que pueden establecerse restricciones del orden nacional,
como lo es la declaratoria del estado de emergencia invernal que exige la
protección de las personas damnificadas por la grave calamidad pública. Agrega
que se encuentra limitada temporalmente a la duración de la crisis, sin que se
reduzca el presupuesto establecido, ni se desvíe a fines distintos a aquellos
para los cuales se concibieron. Por último, explica que se introduce un poder
de veto para el representante del Presidente de la República, cuyo objeto es
asegurar que los fondos sean empleados de manera exclusiva, directa y
específica para la atención de la emergencia.
3.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.[10]
Estima
que se debe declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 4629 del 13 de
diciembre de 2010. Inicia su exposición señalando que el decreto en estudio
cumple los requisitos formales para su expedición como son la firma del
Presidente de la República y todos sus ministros, la expedición dentro del
límite temporal establecido en el decreto declaratorio del estado de emergencia
y la existencia de una debida motivación.
En
lo que concierne a los requisitos materiales indica que se cumple el
presupuesto de conexidad externa e interna, precisando que el decreto
adoptó como única medida la modificación transitoria del artículo 45 de la Ley
99 de 1993, para que los recursos que transfieren las empresas generadoras de
energía eléctrica, cuya potencia nominal instalada supere los 10.000
kilovatios, a las Corporaciones Autónomas Regionales y a los municipios y
distritos, se destinen a contrarrestar y/o mitigar las situaciones de desastre
nacional y emergencia en los sectores de agua potable, saneamiento básico y
mejoramiento ambiental.
En
alusión al presupuesto de necesidad indica que la medida adoptada
resulta indispensable y adecuada para alcanzar los fines de la declaratoria del
estado de emergencia, ya que el modelo ordinario resulta insuficiente para
hacer frente a las circunstancias excepcionales e inminentes que sustentan la
emergencia. Estima que era indispensable contar transitoriamente con los
recursos del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, bajo la única finalidad de
direccionarlos en obras y proyectos en los sectores referenciados. Agrega:
“Para mencionar algunos ejemplos de la necesidad de
tomar la medida en referencia se puede citar el caso del municipio de la
Virginia en el Departamento de Risaralda donde aproximadamente 32.000 personas
quedaron sin el suministro de agua por la afectación del acueducto municipal a
causa de un deslizamiento de tierra[11],
o el del municipio de Sucre en el Departamento de Sucre, donde el sistema de
alcantarillado sanitario dejó de funcionar debido a la inundación y 19
acueductos veredales quedaron sin la posibilidad de prestar el servicio por
cuanto los pozos profundos de los que se abastecen estaban bajo el agua[12].
Lo anterior denota la urgencia de que los recursos
que por transferencia del sector eléctrico reciben las Corporaciones Autónomas
Regionales y las entidades territoriales municipales y distritales[13], se destinen
a atender dichas necesidades, lo cual también se justifica por el deber
constitucional y legal que tienen frente al sector como es la responsabilidad
de las primeras en promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento,
defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua,
entre otras[14],
y de las segundas en asegurar a sus habitantes la prestación eficiente de los
servicios domiciliarios de acueducto y saneamiento básico[15]”.
Sobre
el presupuesto de proporcionalidad señala que atendiendo la
gravedad de los acontecimientos que justificaron la declaratoria del estado de
emergencia y la urgencia de restablecer la prestación de los servicios públicos
de acueducto y saneamiento básico afectados, se determinó la necesidad de que
el Gobierno modificara transitoriamente el artículo 45 de la Ley 99 de 1993,
para poder canalizar los recursos recibidos de las transferencias del sector
eléctrico por quienes tienen responsabilidad en los sectores de agua potable,
saneamiento básico y mejoramiento ambiental. Considera que en ello está dada la
proporcionalidad entre la medida y los hechos que pretende conjurar, que
resulta concordante con el deber constitucional de obrar conforme al principio
de solidaridad social.
4.
Intervención del Ministerio de Minas y Energía.[16]
Solicita
la exequibilidad del Decreto Legislativo 4629 del 13 de diciembre de 2010. En
cuanto al examen de forma estima que se cumplió este requisito al haber
sido firmado el decreto por el Presidente de la República y sus ministros,
expedirse dentro del límite temporal establecido en el decreto declaratorio del
estado de emergencia y estar presente una debida motivación.
Sobre
el examen de fondo y particularmente sobre el presupuesto de necesidad
señala que la legislación ordinaria resulta insuficiente dado que los hechos
superan la capacidad de responder a la crisis. Aduce que las deficiencias de
orden presupuestal y de recursos ameritaban una modificación transitoria de las
transferencias, como fueron los recursos del artículo 45 de la Ley 99 de 1993.
Afirma que era necesario garantizar la vida y la prestación de los servicios
públicos a la población. Respecto de la finalidad y conexidad estima que
la medida adoptada está directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión de los efectos. En relación
con la proporcionalidad indica que corresponde con la gravedad de los
hechos que se busca conjurar. Concluye que el decreto pretende proteger a la
comunidad y el medio ambiente.
5.
Intervención ciudadana de Hernando Robles Villa.[17]
Bajo
lo que denomina “contribución ciudadana a organizar y adecuar el dominio de las
aguas y sus cauces en el territorio” expone que somete a consideración de la
Corte “algunas perspectivas interrelacionadas entre el medio ambiente y los
hechos acaecidos, los cuales pueden o están siendo afectados o agravados por
una normatividad incompleta, mal concebida o mal aplicada, [que] amerita ser
revisada […] para que como resultado de ello, surjan los ajustes legales o las
recomendaciones pertinentes ante quienes corresponda”.
De
esta manera, refiere esencialmente a maximizar la gobernabilidad ambiental;
imponer la idoneidad técnica sobre la materia; aplicar el concepto de autoridad
de cuenca; precisar los caudales ecológicos mínimos de las corrientes
fluviales; afianzar el dominio público de las aguas; imponer el concepto de
cuenca hidrográfica compartida; mantener invulnerable a la autoridad ambiental;
eliminar la ambigüedad de las normas sobre calidad, uso y procedimientos;
tutelar la calidad del recurso hídrico; establecer metas de desarrollo
sostenible; ampliar la importancia y el manejo correcto de las obras
hidráulicas; ampliar la importancia del uso, conservación y preservación de las
aguas; extremar el rigor de la administración de las aguas y cauces; incluir
dentro de la dirección de las CARs las asociaciones de usuarios de aguas; y
extremar las sanciones con la visión precisada en los artículos 163 y 339 del
Decreto Legislativo 2811 de 1974.
6.
Intervención de la Federación Colombiana de Municipios.[18]
Solicita
a la Corte que declare la exequibilidad del decreto condicionada a que la
destinación de los recursos debe comprender solamente a los municipios
afectados por el desastre natural, de modo que los demás entes territoriales
puedan mantener la destinación prevista en la ley vigente.
V.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador General de la
Nación, en concepto número 5127 del 16 de marzo de 2011, solicita a la Corte
declarar exequible el Decreto Legislativo 4629 de 2010, con excepción del
artículo 4º.
Sostiene que al estar
firmado el decreto por el Presidente de la República y todos sus ministros,
haber sido dictado dentro de la vigencia del estado de emergencia y contar con
una motivación suficiente, no se aprecia vicios en su proceso de formación. En
cuanto al contenido material del decreto encuentra que armoniza con algunas de
las motivaciones invocadas en el Decreto Legislativo 4580 de 2010,
particularmente con los considerandos 1.1., 1.6., 2 lits. d y j, y 3 nums.
3.1., 3.2., 3.3., 3.4., 3.5., 3.6., 3.7., 3.11. y 3.19, por lo cual advierte la
existencia de una conexidad formal.
Estima razonable y ajustado a la
Constitución el que las transferencias del sector eléctrico previstas en el
artículo 45 de la Ley 99 de 1993, que en periodo de normalidad corresponden exclusivamente
a las entidades allí señaladas, puedan ser destinadas en tiempos de emergencia por
las Corporaciones Autónomas Regionales y los municipios y distritos a
actividades relacionadas con la misma materia, con arreglo a una metodología
precisa (arts. 1º y 3º). También encuentra conforme a la Constitución la
reforma al artículo 4º del Decreto 1933 de 1994 en orden a precisar los plazos
de realización de la liquidación y transferencia de recursos, bajo la premisa
que una vez el decreto pierda su vigencia, deben regirse nuevamente por lo
dispuesto en el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 4º del Decreto
1933 de 1994. Así encuentra que lo dispuesto en los primeros tres artículos
resultan necesarios y adecuados para afrontar la crisis y evitar la extensión
de los efectos, además que se enmarcan dentro del orden constitucional al
permitir al Estado atender prontamente a la comunidad y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes (arts. 2º, 49, 79 y 80
superiores).
En cambio, respecto del artículo
4º del decreto lo encuentra inconstitucional al desconocer la autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales (art. 150.7 superior), ya que si bien el
legislador, ordinario o extraordinario, puede reglamentar la creación y el
funcionamiento de estas corporaciones, debe hacerlo dentro del régimen de
autonomía (sentencias C-894 de 2003 y C-554 de 2007).
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para pronunciarse sobre el Decreto Legislativo 4629 del 13 de diciembre
de 2010, expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 4580 del 07 de
diciembre de 2010, declaratorio del estado de emergencia, en virtud de lo
previsto en el artículo 241 numeral 7º, en concordancia con el artículo 215 de la
Constitución.
Debe destacarse que esta
Corporación desde la primera oportunidad en que se pronunció sobre un decreto
declaratorio de estado de excepción, sentencia C-004 de 1992, ha sentado una sólida y pacífica línea jurisprudencial en orden a afirmar su competencia sobre
los decretos legislativos de desarrollo, que reviste un carácter integral al
comprender la verificación de los aspectos formales y materiales de los mismos.[19]
2.      Alcance del control de constitucionalidad sobre
los decretos legislativos expedidos en virtud de la declaratoria del estado de
emergencia.
Debe empezar la Corte por señalar
que las medidas legislativas adoptadas en el Decreto Legislativo 4629 del 13 de
diciembre de 2010, continúan produciendo efectos jurídicos al encontrarse en
ejecución los proyectos a que refiere su articulado, que hace necesario proceder
a efectuar el control de constitucionalidad. Además, como lo sostuvo esta
Corporación en la sentencia C-070 de 2009, para el caso de los decretos
expedidos en virtud de los estados de excepción, la regla general consistente
en que el examen de constitucionalidad sólo puede recaer sobre disposiciones
que estén surtiendo efectos jurídicos, no resulta aplicable por dos (2)
razones:
“[E]n primer
lugar por las características del control que ejerce la Corte sobre este tipo
de disposiciones, el cual como antes se dijo es un control automático, integral
y definitivo. De manera tal que una vez se avoca conocimiento de este tipo de
decretos se conserva la competencia hasta que se produce un fallo de fondo
sobre su constitucionalidad, se trata en este caso de una modalidad especial de
perpetuatio juriditionis, el cual ya ha sido reconocido por esta
Corporación en otras oportunidades para pronunciarse de fondo sobre
disposiciones que han perdido su vigencia durante el trámite de la acción
pública de inconstitucionalidad[20].
En segundo
lugar, porque de admitirse la tesis de la pérdida de competencia de la Corte,
los decretos expedidos en virtud de la declaratoria de un estado de excepción
podrían sustraerse del control constitucional mediante los sencillos mecanismos
de prever plazos de vigencia cortos, de hacer uso de las facultades
extraordinarias por reducidos lapsos o de declarar restablecido el orden
público con prontitud antes de que haya tenido lugar el pronunciamiento de la
Corte Constitucional, posibilidad que según ha afirmado esta Corporación
“repugna a la intención del Constituyente y a la noción misma de Estado de
Derecho que acoge nuestra Carta Fundamental”[21],
pues se reduciría simplemente a institucionalizar una modalidad de elusión del
control constitucional, la cual resulta inaceptable en el caso de los estados
de excepción precisamente por la especial regulación a la que fueron sometidos
por la Carta de 1991, la cual como se ha sostenido a lo largo de esta decisión,
reforzó los límites y controles a los que se encuentran sometidos”.
De otra parte, como se expuso en la sentencia C-252 de 2010, el
Constituyente de 1991 al establecer un nuevo régimen de estados de excepción,
partió de la idea que ni siquiera en situaciones de anormalidad institucional
le asisten facultades ilimitadas al Ejecutivo, por lo que el ejercicio de las
prerrogativas extraordinarias debe ir acompañado de un sistema eficaz de
controles destinados a garantizarlos.[22]
Así pueden mencionarse dos (2)
tipos de controles: uno jurídico y otro político que recaen tanto sobre la
declaratoria del estado de emergencia como sobre los decretos legislativos de
desarrollo. Dichos controles no resultan excluyentes, dado que “los actos
emitidos con base en el derecho constitucional de excepción, como todos los
actos del poder público, son actos jurídicos sólo que se proyectan
políticamente. Como actos jurídicos, están sometidos a controles jurídicos. No
obstante, en virtud de su proyección, pueden estar también sometidos a
controles políticos”.[23]
El control político se
ejerce por el Congreso y tiene por objeto “deducir la responsabilidad política
del Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia
económica, social [y] ecológica [o que constituya grave calamidad pública], sin
la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales,
o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales (art. 215 C.P.)”.[24]
La Constitución precisa que el
Gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, señalará el término
dentro del cual va a hacer uso de las facultades excepcionales y convocará al
Congreso, si no se hallare reunido, para los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término. Además, prevé que si no fuere convocado el
Congreso se reunirá por derecho propio en las condiciones y para los efectos
del artículo 215 superior. Además del control político que le corresponde
ejercer al Congreso, tiene asignada otra función propia de su naturaleza como
es que “durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá
derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en
aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En
relación con aquéllas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá
ejercer dichas atribuciones en todo tiempo” (art. 215 superior). Por
consiguiente, la Constitución mantiene indemne la atribución del Congreso de
expedir leyes, constituyendo una respuesta constitucionalmente válida al
equilibrio que debe existir entre las distintas ramas del poder público.
El control jurídico
pertenece a la Corte Constitucional, que desarrolla un papel relevante como
guardián de la supremacía e integridad de la Constitución (art. 241.7
superior). Recae sobre los actos de poder y siendo de carácter objetivo implica
una labor de comparación entre el acto expedido y los parámetros normativos de
control, que están dados por: i) la Constitución Política, ii) los tratados
internacionales ratificados por el Congreso que reconocen derechos humanos y
que prohíben su limitación en los estados de excepción (art. 93 superior), y
iii) la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción[25]. Los rasgos
distintivos de este control fueron recogidos en la sentencia C-135 de 2009, en
los siguientes términos:
“Esta
Corporación ha resaltado que el control jurídico no depende de la voluntad del
órgano de control, pues la Constitución Política impone a la Corte
Constitucional el deber de pronunciarse de manera automática sobre la validez
constitucional de los actos dictados para declarar los estados de excepción y
para adoptar las medidas que ellos hacen viables, “[l]a Corte se encuentra ante
la obligación ineludible de defender la supremacía e integridad del Texto
Superior, y de esa obligación hace parte el deber de excluir del ordenamiento
aquellos actos que la desconozcan”[26].
De esta manera
los rasgos distintivos del control jurídico también han sido definidos por la
Constitución: (i) el objeto de control son el decreto mediante el cual se
declara el estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales
se adoptan medidas para conjurar la situación extraordinaria, y los decretos de
prórroga de los estados de excepción; (ii) se trata de un control automático y
el Gobierno tiene el deber de enviar a la Corte Constitucional al día siguiente
de su expedición los decretos legislativos declaratorios y los decretos
legislativos de desarrollo que dicte en uso de las facultades extraordinarias
para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad, en caso de
incumplimiento del deber de remisión del Gobierno, la Corte oficiosamente
aprehenderá su conocimiento de manera inmediata; (iii) es un control integral
porque se verifica que los decretos examinados reúnan los requisitos formales y
materiales señalados por los preceptos constitucionales; (iv) es un control
definitivo pues una vez la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de
los decretos legislativos estos no pueden ser objeto de un posterior examen vía
acción pública de inconstitucionalidad, (v) es un control participativo pues
los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la constitucionalidad
de los decretos objeto de control, (vi) el Procurador General de la Nación deberá
rendir concepto (arts. 214.6, 241.7 y 242 constitucionales).”
Específicamente, en lo
que concierne a los decretos legislativos de desarrollo (art. 215 superior),
corresponde a la Corte, según se ha expuesto, ejercer un control de
carácter integral en tanto
comprende la verificación de los presupuestos formales y materiales.
Los requisitos
formales que deben cumplir los
decretos legislativos que se expidan atendiendo la declaratoria del estado de
emergencia son en términos del artículo 215 constitucional y de conformidad con
la jurisprudencia constitucional, los siguientes: i) la firma del Presidente de
la República y todos sus ministros, ii) los motivos que condujeron a su expedición,
y iii) la expedición dentro de límite temporal previsto en el decreto
declaratorio. Los requisitos materiales se extraen de la preceptiva
constitucional (art. 215 superior, entre otros), los tratados internacionales
de derechos humanos (art. 93 superior) y la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción (Ley 137 de 1994), lo cual ha permitido a la Corte establecer unos
pasos metodológicos que deben observarse para superar el examen constitucional.
Veamos:
- Juicio de conexidad material.
Involucra examinar si las medidas legislativas adoptadas corresponden a la
misma materia que motivó la declaratoria del estado de emergencia. La Corte ha
manifestado que el requisito de conexidad tiene una doble connotación: i) externa
que concierne a la relación que deben tener las medidas extraordinarias con
las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia e ii) interna
que debe existir entre las medidas expedidas y las finalidades expresadas por
el Gobierno en el decreto para justificarlas.[27]
Adicionalmente, la Corte ha señalado que la conexidad se define a partir de dos
(2) elementos:
“(i) Las medidas han de estar dirigidas exclusivamente
a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, el
objetivo de las medidas únicamente ha de ser el de superar la emergencia por la
que se declaró la excepción. No es admisible una medida que tenga otras
finalidades.
(ii) En cuanto
a la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas, ésta ha de tener una
relación directa y específica con los temas de que trata
la crisis que se intenta afrontar. No son aceptables las medidas sobre temas
que no tienen una correspondencia de causalidad inmediata (en términos
causales) y concreta con el asunto por el cual se declaró la emergencia.”[28]
Lo anterior, en desarrollo del
artículo 215 de la Constitución[29]
y el artículo 47 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción[30].
- Juicio de finalidad.
Implica que las medidas legislativas deben estar directa y específicamente
“encaminadas” a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión
de sus efectos (10º, LEEE).
- Juicio de necesidad. Consiste
en el deber de expresar claramente las razones por las cuales las medidas
adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia (art. 11, LEEE), lo cual comprende la
relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo.
En la sentencia C-149 de 2003 se manifestó:
“Este juicio
comprende dos partes en las cuales se juzga si el Presidente como responsable
del orden público incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la
necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar
si las medidas adoptadas para lograr el restablecimiento del orden perturbado
son necesarias para superar las causas de perturbación o impedir la extensión
de sus efectos; y b) el juicio de necesidad jurídica, o juicio de
subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones
similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas
ordinarias preexistentes son idóneas para enfrentar la situación excepcional”.
También en la sentencia C-135 de
2009[31]
se expuso que “[e]l principio de necesidad tiene origen en el derecho
internacional de los derechos humanos y hace relación a la entidad de la
perturbación que pueda dar lugar a la declaratoria de un estado de excepción
por un Estado y, por ende, a la posibilidad de hacer uso de la cláusula de
suspensión de obligaciones convencionales. De este modo, sólo se entiende
legítima la proclamación de un estado de excepción cuando se encuentra motivada
en una situación de grave peligro de la vida de la Nación, según el artículo 4º
del PIDCP, o, en términos de la Convención Americana, una amenaza a la
independencia o seguridad del Estado”.
- Juicio de proporcionalidad.
Está dado en que las medidas expedidas deben guardar simetría (excesivas o no)
con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación del ejercicio
de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente
necesario para buscar el regreso a la normalidad (art. 13, LEEE). En la
sentencia C-149 de 2003 se expuso:
“Este juicio
tiene dos manifestaciones. La primera de orden policivo, consistente en
analizar la relación entre la medida adoptada y la gravedad de los hechos que
busca conjurar. Sería inexequible, entonces la medida excepcional que restringe
drásticamente los derechos constitucionales para asegurar una mínima o
insignificante mejoría de la situación de orden público. La segunda
manifestación del juicio se orienta a verificar que no exista una restricción
innecesaria de los derechos y libertades pues tal limitación “sólo será
admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la
normalidad.”  Se trata aquí de la existencia de un medio exceptivo
menos drástico o lesivo que tenga igual o mayor efectividad que el medio
escogido, caso en el cual esta medida también se torna inexequible por
desproporcionada. Tal como lo ha reiterado esta Corporación en varias
oportunidades, el principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya
aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto
de la proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares
de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y
defensa, ataque y reacción. (...).” (Corte Constitucional, sentencia C-916 de
2002). Este principio tiene una aplicación específica en materia del ejercicio
de las facultades del Gobierno en estados de excepción”.
Adicionalmente, en la sentencia
C-135 de 2009[32]
se indicó que “en materia del derecho internacional de los derechos humanos
está expresamente [reconocido] por el artículo 4º del PIDCP cuando señala que
las disposiciones adoptadas por los Estados para conjurar las situaciones
excepcionales deben estar ´estrictamente limitadas a la exigencia de la
situación´, previsión similar a la consagrada en el artículo 27 de la CADH. La
doctrina europea ha precisado el alcance de este principio, la cual ha tenido
cierta aplicación en el ámbito interamericano[33].
Se considera que las medidas serán legítimas si (i) no es posible establecer
otras menos gravosas, (ii) son aptas para contribuir en la solución del hecho
que dio origen a la amenaza, (iii) la perturbación no puede conjurarse con
procedimientos ordinarios y (iv) no exista otra medida de excepción que genere
un impacto menor en términos de protección de derechos y garantías[34]”.
- Juicio de motivación
suficiente. Muestra el deber de expresar las razones por las cuales
se imponen cada una de las limitaciones a los derechos constitucionales, con el
fin de demostrar la relación de conexidad con las causas que originaron la
perturbación del orden social y los motivos por los cuales se hacen necesarias
(art. 8º, LEEE). En el evento de que la medida adoptada no limite derecho
alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos
un motivo que la justifique.
- Juicio de motivación
de incompatibilidad. Según el cual los decretos legislativos que suspendan
leyes deberán expresar las razones por las que son incompatibles con el
correspondiente estado de excepción (art. 12, LEEE).
- Juicio de no
discriminación. En la sentencia C-149 de 2003 se  manifestó que se
encuentra “dirigido a constatar que las medidas adoptadas con ocasión del
estado de excepción no entrañan una discriminación fundada en razones de raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
Este juicio reconoce que el principio de igualdad mantiene su vigencia y
eficacia durante un estado de excepción pero no tiene el mismo alcance cuando
con base en él se juzga una norma excepcional, que por definición establece un
régimen distinto y más gravoso que el ordinario, y por ello, se concreta en
constatar el respeto del principio de no discriminación”. Además, la LEEE
indica que ello no obsta para que se adopten medidas a favor de miembros de
grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil
(art. 14).
- Juicio de no
contradicción específica. Verifica las demás limitaciones previstas en la
Constitución Política, los tratados internacionales de derechos humanos y la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. En la sentencia C-149 de 2003 se
señaló:
“Este juicio
parte de la premisa de que la Constitución no se suspende sino que tiene plena
aplicación durante los estados de excepción. De conformidad con la Ley 137 de
1994, el Gobierno tiene dos tipos de facultades: (i) las enunciadas
expresamente para los estados de excepción (artículo 38); y (ii) las generales
que consagra la Constitución (artículo 36). La constitucionalidad del ejercicio
de tales facultades depende de que no exista una contradicción específica con la
Constitución y los tratados internacionales. Ello se aprecia en cada caso teniendo
en cuenta que un estado de excepción permite excepciones a las reglas generales
siempre que no se afecten los límites anteriormente señalados”.
- Juicio de intangibilidad de
ciertos derechos. Como lo sostuvo la sentencia C-149 de 2003 está “orientado
a verificar si la medida adoptada respeta los derechos intangibles cuyo núcleo
esencial es intocable, según lo dispuesto en la Constitución, los tratados
internacionales y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (artículo 93 C.P.)”. Además, el artículo 4° de la LEEE, alude a los derechos intangibles en los siguientes
términos:
“De
conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos,
y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los
estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los
colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco podrán ser
suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales
derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser
interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho
o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de
los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de
estos Estados”.
- Juicio de ausencia de
arbitrariedad. En la sentencia C-149 de 2003 se indicó que consiste en “establecer
si la medida adoptada desconoce alguna de las prohibiciones generales
expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de las
facultades excepcionales. Dentro de tales prohibiciones y limitaciones se
encuentran, por ejemplo: (i) la prohibición de investigación o juzgamiento de
civiles por la justicia penal militar (artículo 213, inciso final, CP); (ii) la
prohibición de suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales (artículo
214, numeral 2, CP); (iii) la prohibición de interrumpir el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado (artículo
214, numeral 4, CP)”.
Además, el artículo 7º de la LEEE
expresa: “vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el
núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un
régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so
pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales
puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos
legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo
esencial de tales derechos y libertades”.
Conforme a lo expuesto, cuando un
decreto legislativo de desarrollo contradice alguna de las limitaciones
mencionadas, al no haber superado uno de los juicios que se han referenciado, la
Corte debe proceder a declarar la inexequibilidad del mismo, esto es, sin
necesidad de agotar los pasos subsiguientes.[35]
A partir de estos presupuestos jurídicos, pasa la Corte a efectuar el control
de constitucionalidad material sobre el decreto que nos ocupa.
3.      La conformidad con la
Constitución Política del Decreto Legislativo 4629 del 13 de diciembre de 2010.
3.1.   Los aspectos formales.
La Corte encuentra que el Decreto
Legislativo 4629 del 13 de diciembre de 2010, cumple las exigencias formales
establecidas por el artículo 215 de la Constitución, los tratados
internacionales ratificados por el Congreso que reconocen derechos humanos y
que prohíben su limitación en los estados de excepción (art. 93 superior)  y la
Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, toda vez que: (i) fue
firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros, (ii) se dictó
dentro del límite temporal de los treinta (30) días establecido en el decreto matriz
número 4580 del 07 de diciembre de 2010 y (iii) en el texto aparecen explícitos
en su parte considerativa los fundamentos que condujeron a adoptar las medidas
a examinar, los cuales resultan por sí mismos suficientes.
Así las cosas, encuentra la Corte
que en relación con el aspecto formal del decreto bajo examen, se cumplen las
prescripciones constitucionales, por lo que se procederá a verificar la
observancia de los presupuestos materiales.
3.2.   Los aspectos
materiales.
3.2.1.
La conexidad material.
Con el fin de establecer la conexidad externa entre
las causas que motivaron la declaratoria del estado de emergencia y las medidas
legislativas que en su desarrollo dispuso el Gobierno con el presente decreto, la
Corte iniciará el examen partiendo de las consideraciones vertidas en el
decreto matriz en la medida que fueron declaradas ajustadas a la Constitución
en la sentencia C-156 de 2011, que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional
(art. 243 superior).
Como motivaciones del decreto declaratorio
del estado de emergencia (4580 de 2010) a destacar para efectos del examen
constitucional del decreto de desarrollo, deben mencionarse:
“1. Hechos sobrevinientes que constituyen grave calamidad
pública:
1.1. Que el fenómeno de La Niña desatado en todo el país,
constituye un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles,
el cual se agudizó en forma inusitada e irresistible en el mes de noviembre de
2010.
[…]
1.6. Que esta situación de calamidad pública puede en el futuro
extender sus efectos a magnitudes cada vez mayores, de manera que se hace
necesario adoptar medidas y construir obras para impedir definitivamente la
prolongación de esta situación, y proteger en lo sucesivo a la población de
amenazas económicas, sociales y ambientales como las que se están padeciendo.
2. Gravedad de la calamidad pública y su impacto en el orden
económico, social y ecológico.
c. Que como consecuencia del extraordinario fenómeno de La Niña,
se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha
interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han
afectado vías de comunicación y se ha perjudicada gravemente la actividad
económica y social en el territorio nacional.
d. Que el Comité Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres, según consta en acta de fecha 7 de diciembre de 2010, señaló que la
situación presentada a causa del fenómeno de La Niña en todo el territorio
nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdidas
de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos,
hospitales, y daños en la infraestructura de los servicios públicos.
También ha generado un grave impacto, con la afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería,
la muerte de 30.380 semovientes y el traslado súbito de 1.301.892 animales.
[…]
j. Que se han producido graves e inminentes daños a la salud de
los colombianos, como el desabastecimiento de agua potable, inseguridad
alimentaria y nutricional, el incremento de riesgos de enfermedades
transmisibles, zoonóticas y por vectores, entre otros. Además de lo anterior,
hay riesgos de fragmentación familiar, estrés post traumático generado por el
desastre, con impacto en la salud mental de niños y adultos, lo mismo que la
perturbación en la prestación de servicios en hospitales, en los programas de
vacunación y en la logística de entrega de insumos y medicamentos. […]
3. Insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y
necesidad de la adopción de medidas legislativas para conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos.
3.1. Que los hechos anteriormente descritos, constituyen una grave
calamidad pública con un impacto severo en los órdenes económico, social y
ecológico, los cuales no pueden ser superados mediante el ejercicio de las
facultades ordinarias del Gobierno Nacional.
3.2. Que la situación originada por el fenómeno de La Niña está
siendo atendida por todas las entidades que conforman el Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres, pero sus recursos y medios de acción no
son suficientes.
3.3. Que dada la magnitud de la calamidad pública a que se ha hecho
referencia, las funciones legales del ejecutivo y los recursos asignados al
Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres son insuficientes
para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.
3.4. Que no obstante haber realizado y ejecutado inversiones muy
cuantiosas, correspondiente a lo presupuestado para atender normalmente los
desastres naturales, aún faltan muchos recursos para atender la
emergencia.
3.5. Que adicionalmente es necesario tomar medidas no sólo para la
atención de la salud humana, el saneamiento ambiental, y la eventual
escasez de alimentos, sino también para la mitigación de riesgos
fitosanitarios.
3.6. Que el Gobierno Nacional carece de facultades ordinarias
que le permitan disponer de nuevos recursos presupuestales necesarios para
conjurar eficazmente la crisis e impedir la extensión de sus efectos. […]
3.7. Que además de los nuevos ingresos tributarios es necesario
obtener otros recursos de origen no tributario, tales como donaciones, recursos
de capital e ingresos de fondos especiales, con el objeto de alcanzar el nivel
de recursos suficientes para financiar las obras y proyectos indispensables en
el marco de esta emergencia.
[…]
3.9. Que con el fin de agilizar el flujo de recursos y la
optimización de su uso, es necesario asegurar que estos no permanezcan en
caja y que su giro y desembolso se haga contra la ejecución efectiva del
proyecto que así lo requiera.
[…]
3.19. Que por todo lo anterior es indispensable, dentro del marco
de los considerandos anteriores, adoptar entre otras medidas, disposiciones
legislativas en materia tributaria, presupuestal, de endeudamiento, control
ambiental, contratación pública, procesales, expropiación de inmuebles y
control fiscal, así como crear mecanismos necesarios para administrar
recursos, a fin de proteger y garantizar los derechos de las personas
afectadas, lograr la recuperación de la actividad productiva, el
fortalecimiento institucional y financiero de la Nación, y adelantar las
obras de infraestructura que permitan conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos”.
Consideraciones del decreto
declaratorio del estado de emergencia que fueron encontradas ajustadas a la
Constitución Política en la sentencia C-156 de 2011, como puede apreciarse:
“Juicio de
sobreviniencia de los hechos causales de la perturbación.
[…]
Análisis
concreto.
[…]
Así las cosas,
se puede afirmar que aunque la presencia del fenómeno de La Niña puede ser
pronosticado por centros o entidades climáticas o atmosféricas, como el IDEAM,
lo cierto es que la magnitud, intensidad y agudización de éste superó los
registros históricos. Así pues, se verificó que el fenómeno de La Niña 2010 fue
el más fuerte de los fenómenos fuertes de La Niña presentados en otros años, lo
que demuestra su carácter anormal y extraordinario. Aún más, las
precipitaciones sufridas en la mayor parte del país estuvieron alejadas en gran
medida de aquella que general y normalmente se presentan, acentuando el
carácter sobreviniente del fenómeno así como la inminencia de sus
consecuencias. En efecto, el carácter súbito e imprevisto de la dimensión del
fenómeno de La Niña 2010 trajo como resultado el crecimiento y aumento -también
extraordinario y anormal- de los niveles de los principales ríos del país, el
magdalena y el Cauca; reforzando la anormalidad de lo sucedido.
[…]
Juicio de
gravedad de la perturbación.
[…]
Así las cosas,
para esta Corte y con base en las pruebas allegadas, no cabe duda que las
dimensiones del fenómeno de La Niña 2010 fueron devastadoras. Por consiguiente,
dicho fenómeno produjo perturbaciones graves y amenaza de perturbaciones
inminentes, que se constituyen en calamidad pública e impactan de manera
traumática la realización efectiva de los derechos de millones de personas y el
orden social, económico y ecológico del país. […] [S]e ha presentado la
destrucción y el deterioro considerable en la infraestructura de servicios
públicos, alcantarillados, acueductos, entre otros; y por último es verificable
igualmente afectaciones al orden ecológico […].
Por las
anteriores consideraciones, estima esta Corte que no resulta ni arbitraria ni
manifiestamente errada la apreciación realizada por el Gobierno Nacional
respecto de las consecuencias producidas por el fenómeno de La Niña en el
territorio nacional. En igual sentido encuentra esta Corporación que los hechos
valorados por el Gobierno efectivamente perturban de manera grave e inminente
el orden social, económico y ecológico del país.
Juicio de
necesidad de las medidas extraordinarias.
[…]
Facultades normativas ordinarias.
[…]
En este orden de ideas, está demostrado que el Gobierno
Nacional hizo uso de las medidas ordinarias que le otorgaba el decreto 919 de
1989, esto es la declaratoria de calamidad pública y la declaratoria de
desastre; con el propósito de conjurar la crisis producida por el fenómeno de La
Niña 2010. […] No obstante, y como está demostrado en el presente proceso
constitucional, el fenómeno mencionado desbordó cualquier presupuesto que sobre
sus implicaciones se tuviera, siendo el más fuerte fenómeno de La Niña entre
aquellos catalogados como fuertes. Así las cosas, y debido a la magnitud
ingente de los hechos consecuenciales, el Gobierno Nacional optó por declarar
el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave
calamidad pública. […]
Necesidad de las medidas de excepción.
Dada la magnitud del fenómeno vivido, aparecen
insuficientes los mecanismos ordinarios de que disponía el ejecutivo para
afrontar la crisis generada por el suceso climático de La Niña 2010. Lo
anterior por cuanto, si bien el decreto 919 de 1989 establece una serie de
dispositivos ordinarios para conjurar la crisis, estos mecanismos atienden
situaciones dentro de cierto rango de gravedad, pero no resultan idóneos para
solucionar acontecimientos de carácter catastrófico. Ante la gravedad de los
hechos climáticos sufridos y de las consecuencias desastrosas generadas,
resultaba impropio acudir a mecanismos ordinarios para abordar la catástrofe
producida […]”.
En tanto que el decreto legislativo
que nos ocupa (4629 de 2010), expone las siguientes consideraciones:
“Que mediante el
Decreto 4579 de diciembre 07 de 2010, el Gobierno Nacional declaró la situación
de desastre nacional en el territorio nacional, ocasionada por el Fenómeno de La
Niña 2010-2011 que alteró el clima nacional desde el comienzo de su formación
en el mes de junio de este año, ocasionando en los meses de julio y noviembre
las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en el país.
Que es necesario
proferir disposiciones para conjurar la Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada mediante el Decreto número 4580 de diciembre 07 de 2010.
Que con la
finalidad de disponer de recursos que permitan contrarrestar y/o mitigar las
situaciones de desastre nacional y de emergencia social, económica y ecológica
en todo el territorio nacional en los sectores de agua potable, saneamiento
básico y mejoramiento ambiental, es necesario modificar, en forma transitoria y
por el término señalado en Decreto 4580 de 2010, la aplicación y el término
para la transferencia de los recursos de que trata el artículo 45 de la Ley 99
de 1993, en concordancia con el artículo 4º del Decreto 1933 de 1994, así como
definir otras disposiciones pertinentes relacionadas con el sector y la
situación de emergencia.”
Así resulta acreditada la
conexidad externa entre el decreto de desarrollo y las causas que determinaron
la declaratoria del estado de emergencia, toda vez que el fenómeno de La Niña
ocasionó, entre otras consecuencias, graves daños a la infraestructura de los
servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, que conllevó a la
interrupción e incluso la suspensión en la prestación de estos servicios[36]. Como lo informaron
los gestores de los Planes Departamentales de Agua -PDA-, a partir de la fecha
en que se declaró el estado de emergencia[37],
se reportaron afectaciones en 124 municipios de 20 departamentos que estuvieron
dadas esencialmente por la alteración y suspensión de la prestación del
servicio de acueducto y alcantarillado, atendiendo distintas clases de daños en
tuberías, equipos de bombeo, sistema eléctrico y plantas de tratamiento; rompimiento
de jarillones y presas para el suministro de agua; taponamientos; afectación de
alcantarillados y acueductos veredales; entre tantos otros, como efecto de los
deslizamientos de tierra, avalanchas, inundaciones, crecientes de arroyos,
rebose en el sistema de alcantarillado, etc.
Todos estos hechos fueron
considerados y relacionados conjuntamente en los decretos que comprometen este
examen, por lo que existe plena identidad externa entre las causas que
generaron la declaratoria del estado de emergencia por grave calamidad pública
y las motivaciones consignadas en el decreto objeto de control, que buscan
conjurar los efectos nocivos de la ola invernal e impedir la extensión de sus
efectos.
También puede verificarse la conexidad
interna, esto es, la consonancia al interior del mismo decreto de
desarrollo entre su parte motiva y resolutiva, ya que las medidas legislativas
adoptadas modifican transitoriamente disposiciones de la Ley 99 de 1993 y del
Decreto Reglamentario 1933 de 1994, en orden a direccionar concretamente las
transferencias del sector eléctrico para llevar a cabo obras de mitigación y
prevención del daño a las redes de acueducto y alcantarillado causados por
derrumbes e inundaciones (art. 1º), agilizar el ingreso de estos recursos -liquidación
y transferencias de los valores a transferir- para poder realizar acciones
inmediatas (art. 2º), establecer un procedimiento para decidir las acciones por
desarrollar asegurando un uso eficiente de los recursos  (art. 3º) y exigir la
intervención del representante del Presidente de la República para decidir
gastos que recaigan sobre recursos provenientes de la Nación (art. 4º).
De esta manera, para la Corte se
cumple el presupuesto de la conexidad en los términos del artículo 215 de la
Constitución.
3.2.2.
La finalidad. Las
medidas legislativas adoptadas en el presente decreto están encaminadas de
manera directa y específica a conjurar la crisis e impedir la extensión de los
efectos.
La modificación transitoria de
las disposiciones de la Ley 99 de 1993 y del Decreto Reglamentario 1933 de
1994, constituye una medida circunstancial que direcciona algunos recursos para
responder las nocivas consecuencias generadas por el fenómeno de La Niña que
llevó a la declaratoria del  estado de emergencia por razón de grave calamidad
pública. La orientación específica de los recursos provenientes del sector
eléctrico busca contrarrestar y/o mitigar las situaciones de desastre nacional
y de emergencia social, económica y ecológica en todo el territorio nacional,
en los sectores de agua potable, saneamiento básico y mejoramiento ambiental
(considerando tercero del decreto). Los términos estipulados para la
liquidación y transferencia de los recursos de las ventas brutas del sector
eléctrico disminuyen los plazos ordinariamente establecidos para el recaudo de
los recursos, lo cual además de contribuir con la liquidez económica requerida
permitirá atender con oportunidad la emergencia invernal. El procedimiento
establecido para la ejecución de los proyectos busca salvaguardar los recursos
y su destinación concreta.
Las disposiciones del presente
decreto permiten focalizar los recursos de las transferencias del sector
eléctrico para neutralizar los efectos de la ola invernal en materia de
infraestructura de servicios públicos. Se busca restablecer la prestación de
los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en las zonas afectadas,
además de salvaguardar la salud, vida, salubridad pública y medio ambiente a
través de la construcción de obras, control de las inundaciones, protección de
las zonas habitadas, entre otros, para el control de las inundaciones, el
manejo de aguas servidas, recolección de residuos sólidos, adecuación de
fuentes alternativas, etc. (arts. 215, 365[38]
y 366[39]
superiores).
Con las medidas adoptadas el
legislador excepcional persigue contrarrestar las graves consecuencias
producidas por el fenómeno de La Niña, todo en aras de conjurar de manera
oportuna y eficiente la perturbación del orden social, económico y ecológico
por razón de grave calamidad pública, y la continuidad de los efectos en el
territorio nacional. En consecuencia, la Corte encuentra que se cumple el
presupuesto de la finalidad en los términos del artículo 215 superior.
3.2.3.
La necesidad. Las
medidas legislativas expedidas con el Decreto Legislativo 4629 de 2010 son
indispensables para alcanzar los fines que llevaron a la declaratoria del
estado de emergencia por razón de grave calamidad pública. Ello atendiendo principalmente
que el sistema normativo ordinario resulta insuficiente para afrontar con
oportunidad y eficiencia las graves consecuencias de la emergencia invernal e
impedir la prolongación de sus efectos.
Como puede extraerse de los
distintos informes y documentos aportados en el trámite de este asunto, la
situación presentada por el fenómeno de La Niña trajo como consecuencia graves
daños en la infraestructura de los servicios públicos y a nivel ambiental,
conllevando la interrupción y en algunos casos la suspensión de dichos
servicios. Como se ha expuesto, los gestores de los respectivos Planes
Departamentales de Agua, a partir del momento en que se declaró el estado de
emergencia, reportaron afectaciones en muchos municipios del país, consistentes
principalmente en la alteración y suspensión del servicio de acueducto y
alcantarillado. La cuantía de los recursos requeridos para el restablecimiento
de la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, a la
fecha de la expedición del decreto matriz, se estimó en $18.000 millones para
limpiezas de redes, $127.680 millones para la rehabilitación de redes y
$525.000 millones para la reparación de redes[40].
Ahora bien, el artículo 45[41] de la Ley 99
de 1993[42]
prevé que los recursos del sector eléctrico deben ser destinados i) por las
Corporaciones Autónomas Regionales “a la protección del medio ambiente y a la
defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto” y ii) por
los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, que sólo
podrán ser utilizados por los municipios “en obras previstas en el plan de
desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y
mejoramiento ambiental”. Por su parte, el artículo 4º[43] del Decreto Reglamentario
1933 de 1994[44]
establece los términos para la liquidación y transferencia de recursos a las
Corporaciones Autónomas Regionales y a los municipios y distritos. El Gobierno expone
que el amplio marco en la destinación ordinaria de estos recursos permite
disponer un uso específico para la emergencia, además de considerar que el
trámite de una ley ordinaria habría demorado significativamente la disposición inmediata
de los mismos, fuera de sus efectos permanentes y no transitorios como se
pretende[45].
Para la Corte las medidas
legislativas expedidas en el decreto resultan necesarias para conjurar la
crisis e impedir la extensión de los efectos. Ante la insuficiencia de los
mecanismos ordinarios para enfrentar la emergencia, como además pudo establecerse
por la Corte en el decreto declaratorio del estado de emergencia (sentencia
C-156 de 2011), se hacía necesario encontrar mecanismos extraordinarios y fuentes
expeditas de financiación. La modificación transitoria de la legislación
ordinaria y reglamentaria permite direccionar en el contexto de la regulación
ordinaria ambiental los recursos del sector eléctrico para atender
exclusivamente la emergencia invernal en materia de agua potable, saneamiento
básico y mejoramiento ambiental. Ello facilita el accionar de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de los municipios y distritos, en conjunción con el
Gobierno, para actuar de manera inmediata y coordinada sobre la situación de
calamidad pública originada por el fenómeno invernal.
Como lo informa el Departamento
Nacional de Planeación[46]
“las disposiciones del Decreto 4629 de 2010 permitirán focalizar recursos de
las transferencias del sector eléctrico para garantizar la vida, salud y bienes
de los habitantes de las zonas afectadas, mediante la construcción de obras y
la realización de actividades que permitan el control de las inundaciones, la
protección de las zonas habitadas y la mitigación de los efectos secundarios
del fenómeno de La Niña. Para proteger la salubridad pública y evitar el
aumento de los efectos nocivos sobre la población, se requiere la adopción de
medidas especiales ya que de no adoptar medidas urgentes y especiales las
consecuencias adversas a la población pueden ser mayores a las ya presentadas
al no permitir que las poblaciones cuenten con drenaje para aguas estancadas,
provisión de agua potable, disposición final adecuada de residuos sólidos,
entre otros”.
Así ante la insuficiencia de los
recursos y medios de acción ordinarios para atender la situación de calamidad
pública ocasionada por el fenómeno de La Niña, era indispensable adoptar
disposiciones legislativas extraordinarias que permitieran conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos (art. 215 superior).
3.2.4.
Proporcionalidad. Para
la Corte en principio las medidas legislativas adoptadas guardan simetría con
la gravedad de los hechos. Como se ha señalado, la ola invernal generada por el
fenómeno de La Niña ha afectado a todo el territorio nacional con graves
consecuencias para más de dos millones y medio de personas y para la infraestructura
nacional, que comprende redes de acueducto y alcantarillado en muchas zonas del
país, con menoscabo en la salud y la salubridad, además de los perjuicios
medioambientales. En la búsqueda de contrarrestar y/o mitigar las consecuencias,
el Decreto Legislativo 4629 de 2010 adoptó medidas extraordinarias que
modifican la legislación y reglamentación ordinaria de manera transitoria, para
de esta forma canalizar los recursos recibidos de las transferencias del sector
eléctrico a la emergencia invernal, por quienes son los responsables en asuntos
concernientes al agua potable, saneamiento básico y mejoramiento ambiental. En
este sentido se cumple para la Corte la proporcionalidad entre los hechos que
se pretenden conjurar e impedir su prolongación y las medidas legislativas de
desarrollo expedidas con el presente decreto.
Observa este Tribunal que no se
ha establecido un nuevo gravamen ya que con la expedición de la Ley 99 de 1993
se previó la responsabilidad en cabeza de las empresas generadoras de energía
hidroeléctrica de transferir determinado porcentaje de las ventas brutas de
energía por generación propia, a las Corporaciones Autónomas Regionales y a los
municipios y distritos. Del mismo modo, el direccionar el destino de tales
recursos para atender la problemática generada por la emergencia invernal, no
resulta excesivo al insertarse dentro del marco constitucional de los estados
de excepción, en orden a asegurar las finalidades sociales del Estado para la
prestación de los servicios públicos, el suministro agua potable y el
saneamiento ambiental.
Para esta Corporación la
reducción de los plazos ordinariamente establecidos  para la liquidación y
transferencias de los recursos no resulta irrazonable ni desproporcionada al
permitir atender con celeridad la emergencia económica, social y ecológica por razón
de grave calamidad pública. También debe tenerse en cuenta que dichos plazos
subsistieron por la vigencia del decreto matriz[47]. Respecto de la
ejecución de los proyectos encuentra la Corte que buscan asegurar que los recursos
sean invertidos de manera eficiente y transparente en orden a conjurar de
manera directa y específica el estado de emergencia, como evitar la
prolongación de sus efectos.
En consecuencia, resulta
razonable y proporcionado el que las transferencias del sector eléctrico en
periodo de anormalidad institucional (art. 215 superior) puedan ser destinadas,
con carácter transitorio y bajo unas reglas precisas, por las Corporaciones
Autónomas Regionales y por los municipios y distritos a actividades relacionadas
exclusivamente con la emergencia económica, social y ecológica por razón de
grave calamidad pública.
3.2.5.  Examen integral del
articulado del presente decreto.
A continuación, la Corte
procederá a estudiar cada disposición del Decreto Legislativo 4629 del 13 de
diciembre de 2010, respecto del conjunto de exigencias previstas para superar
el examen de constitucionalidad.
3.2.5.1. Artículo 1º.
3.2.5.1.1. Esta disposición
modifica transitoriamente el artículo 45 de la Ley 99 de 1993. A efectos de determinar el alcance de la modificación introducida, se procederá a realizar un
cuadro comparativo entre la versión original de la legislación ordinaria y la reforma
establecida por el decreto legislativo, destacando los aspectos que son objeto
de cambios.
LEY 99 DE 1993
Por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
disposiciones
DECRETO LEGISLATIVO 4629 DEL
13 DICIEMBRE DE 2010
Por el cual se
modifican transitoriamente, el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el artículo
4º del Decreto 1933 de 1994 y se dictan otras disposiciones para atender la
situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica
nacional
Artículo 45.
Transferencia del sector eléctrico. Las empresas generadoras de energía
hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000
kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación
propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión
de Regulación Energética, de la manera siguiente:
1.
El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción en
el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse, que
será destinado a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca
hidrográfica y del área de influencia del proyecto.
2.
El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica,
distribuidos de la siguiente manera:
a)
El 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte
el embalse, distintos a los que trata el literal siguiente.
b)
El 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra el embalse.
Cuando
los municipios sean a la vez cuenca y embalse, participarán proporcionalmente
en las transferencias de que hablan los literales a y b del numeral segundo
del presente artículo.
Estos
recursos sólo podrán ser utilizados por los municipios en obras previstas
en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de
saneamiento básico y mejoramiento ambiental.
3.
En el caso de centrales térmicas la transferencia de que trata el presente
artículo será del 4% que se distribuirá así:
a)
2.5% para la Corporación Autónoma Regional para la protección del medio
ambiente del área donde está ubicada la planta.
b)
1.5% para el municipio donde está situada la planta generadora.
Estos
recursos sólo podrán ser utilizados por el municipio en obras previstas en
el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento
básico y mejoramiento ambiental.
PARÁGRAFO
1. De los recursos de que habla este artículo sólo se podrá destinar hasta el
10% para gastos de funcionamiento;
PARÁGRAFO
2. Se entiende por saneamiento básico y mejoramiento ambiental la ejecución
de obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados, tratamientos de
aguas y manejo y disposición de desechos líquidos y sólidos;
PARÁGRAFO
3. En la transferencia a que hace relación este artículo, está comprendido el
pago, por parte del sector hidroenergético, de la tasa por utilización de
aguas de que habla el artículo 43.
Artículo 1º. Modificase transitoriamente
el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el cual quedará de la siguiente manera:
Artículo 45. Transferencia del
sector eléctrico. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya
potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán
el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia de acuerdo con la
tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética,
de la manera siguiente:
1. El 3% para las Corporaciones Autónomas
Regionales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada
la cuenca hidrográfica y el embalse, que serán destinados a las obras y
actividades que se señalan a continuación y que tengan como finalidad
contrarrestar y/o mitigar las situaciones de desastre nacional y emergencia
social, económica y ecológica en el territorio de su jurisdicción:
a. La construcción de obras y
actividades para el control de inundaciones, control de caudales,
rectificación y manejo de cauces, control de escorrentía, control de erosión,
obras de geotecnia, regulación de cauces y corrientes de agua y demás obras
para el manejo de suelos, aguas y vegetación.
b. La restauración, recuperación,
conservación y protección de la cobertura vegetal, enriquecimientos vegetales
y aislamiento de áreas para facilitar la sucesión natural de las áreas
citadas.
Las obras y/o actividades antes
señaladas, se ejecutarán con base en la identificación y priorización
realizada conjuntamente con el respectivo CREPAD.
2. El 3% para los municipios y distritos
localizados en la cuenca hidrográfica, distribuidos de la siguiente manera:
a. El 1.5% para los municipios y distritos
de la cuenca hidrográfica que surte el embalse, distintos a los que trata el
literal siguiente.
b. El 1.5% para los municipios y distritos
donde se encuentra el embalse.
Cuando los municipios sean a la vez cuenca
y embalse, participarán proporcionalmente en las transferencias de que tratan
los literales a y b del numeral 2 del presente artículo.
Estos recursos solo podrán ser utilizados
por los municipios, en proyectos y actividades de atención de emergencia o
rehabilitación que se mencionan a continuación, tendientes a contrarrestar
y/o mitigar las situaciones de desastre nacional y de emergencia social,
económica y ecológica:
a. Proyectos de atención de emergencias:
Proyectos que por las condiciones deberán ser ejecutados prioritariamente
durante la emergencia, enfocados a:
.Abastecimiento de agua potable, manejo
de aguas servidas, recolección y disposición de residuos sólidos por medios
alternativos (carrotanques, tanques de almacenamiento provisionales, agua en
bolsa, volquetas, equipos de succión, rotasondas, entre otras).
.Reparaciones temporales que
restablezcan la prestación del servicio (adquisición e instalación de
equipos, insumos e instalaciones eléctricas, entre otros).
.Adecuación de fuentes alternativas
como la perforación de pozos, sin perjuicio del cumplimiento de los trámites
ambientales.
b. Proyectos enfocados a
Rehabilitación: Aquellos tendientes al restablecimiento de la prestación del
servicio afectado con la emergencia, enfocados a:
.Reparación de los daños ocasionados a
los sistemas de prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y
aseo.
.Recuperación de la infraestructura
colapsada o que sus daños hayan afectado su operación.
.Reducción de un riesgo inminente que
pueda afectar directamente la infraestructura principal de acueducto,
alcantarillado o aseo, que debe intervenirse de forma inmediata o de lo
contrario puede generar la interrupción de los servicios (ejemplo
estabilización de laderas, reforzamiento de estructuras, etc.).
3. En el caso de centrales térmicas la
transferencia de que trata el presente artículo será del 4%, que se
distribuirá así:
a. 2.5% para la Corporación Autónoma del
área donde está ubicada la planta.
b. 1.5% para el municipio donde está
situada la planta generadora.
Estos recursos sólo podrán ser utilizados en
los proyectos y actividades mencionadas anteriormente.
PARÁGRAFO 1. De los recursos de que habla
este artículo sólo se podrá destinar hasta el 10% para gastos de
funcionamiento.
PARÁGRAFO 2. Se entiende por saneamiento
básico y mejoramiento ambiental la ejecución de obras de acueductos urbanos y
rurales, alcantarillados, tratamientos de aguas y manejo y disposición de
desechos líquidos y sólidos.
PARÁGRAFO 3. En la
transferencia a que hace relación este artículo está comprendido el pago, por
parte del sector hidroenergético, de la tasa por utilización de aguas de que
habla el artículo 43.
De esta manera, el decreto
extraordinario establece una modificación de la legislación ordinaria que tiene
una doble connotación:
Una primera de orden
temporal en la medida que expresa la transitoriedad de la modificación
introducida, que además se recoge en el título del decreto legislativo y el considerando
tercero del mismo, al expresar la necesidad de modificar en forma transitoria
la aplicación para la transferencia de los recursos de que trata el artículo 45
de la Ley 99 de 1993. Puede, entonces, concluirse que esta disposición que
corresponde a la “transferencia del sector eléctrico”, ha perdido su vigencia. Para
la Corte el carácter transitorio de la modificación a la legislación ordinaria
se acompasa con el ordenamiento constitucional (art. 215), ya que dicha
temporalidad denota la especificidad de la medida, como la finalidad exclusiva de
atender la emergencia invernal.
Transitoriedad y especificidad de
la medida que en palabras de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República atendió, además de los efectos permanentes que hubiere conllevado el
trámite de una ley ordinaria y su demora, a que se hacía necesario “que
todas las Corporaciones Autónomas y todos los municipios cubiertos por esta
disposición recibieran, de manera armónica, las transferencias por concepto del
mes de diciembre y los primeros siete días del mes de enero”. Más
adelante agrega: “Estos plazos especiales [art. 2º del decreto) sólo
subsistieron por la vigencia del Decreto 4580 de 2010, por lo cual las empresas
de generación hidroeléctrica solamente tuvieron que cumplir con estas
condiciones especiales en una ocasión”.
La segunda concierne
al destino de los recursos provenientes del sector eléctrico en cuanto inicialmente
las Corporaciones Autónomas Regionales -CAR- debían utilizar los recursos para “la
protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del
área de influencia del proyecto” y los municipios y distritos localizados
en la cuenca hidrográfica los debían emplear para “obras previstas en el
plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento
básico y mejoramiento ambiental”, mientras que ahora las CAR perseguirán
con tales recursos contrarrestar y/o mitigar la crisis económica, social y
ecológica por razón de grave calamidad pública en el territorio de su
jurisdicción, realizando obras y actividades que se ejecutarán con base en la
labor a realizar conjuntamente con el Comité Regional de Prevención y Atención
de Desastres -CREPAD-, en tanto que los municipios y distritos deben
direccionar los recursos a proyectos y actividades de atención de emergencia y
a rehabilitación en orden a superar la emergencia invernal, precisando su
empleo exclusivo para tales efectos.
3.2.5.1.2. Al respecto, la
Corte debe empezar por señalar que el artículo 365 de la Constitución expone
como finalidad social del Estado asegurar la prestación eficiente de los
servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional. Igualmente
prevé que tales servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que
determine la ley, manteniendo el Estado “la regulación, el control y la
vigilancia” de dichos servicios.
A renglón seguido, el artículo
366, ejusdem, establece como objetivo fundamental de la actividad del
Estado la solución de las necesidades insatisfechas de salud, saneamiento
ambiental y agua potable, precisando que en los planes y presupuestos de la
Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad
sobre cualquier otra asignación. Así mismo, los artículos 79 y 80 del Estatuto
Superior, imponen al Estado el proteger la diversidad e integridad del ambiente,
como planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, y
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.
Adicionalmente, la Carta Política
garantiza la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales (arts.
150.7 y 331) y de las entidades territoriales (arts. 1º, 287, entre otros). A
la vez, el artículo 288 de la Constitución establece que las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales se ejercerán según los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que
establezca la ley.
3.2.5.1.3. Conforme a la
preceptiva constitucional reseñada, esta Corporación en la sentencia C-041 de
2003 manifestó que en cabeza del Estado radica la obligación de garantizar que la
prestación de los servicios públicos sea eficiente. Señaló que los servicios
públicos se caracterizan por tener una connotación eminentemente social,
corresponder a la ley determinar el régimen jurídico y mantener en el Estado la
regulación, control y vigilancia.
3.2.5.1.4.    De otro lado, también
ha indicado este Tribunal que el manejo de la política ambiental en el Estado
unitario corresponde a la Nación en coordinación con las autoridades locales y
territoriales. La Carta Política compromete al Estado en la conservación del
medio ambiente, además que involucra a los particulares en la protección de los
recursos naturales y entrega a las autoridades públicas responsabilidades
concretas. Ha afirmado la Corte que el Congreso tiene una amplia potestad de
configuración normativa en materia ambiental y que la Constitución le confiere
la facultad de fijar límites a la libertad económica cuando quiera que se observe
una afectación del medio ambiente (art. 333 superior). De esta manera, en
principio la coordinación para la ejecución de las políticas ambientales se
encuentra a cargo del poder central de la administración, en desarrollo de la
voluntad del legislador, ya que el carácter unitario del Estado colombiano es
incompatible con el autogobierno de las autoridades locales en el manejo de
asuntos de impacto nacional. La gestión de la política ambiental está a cargo
del Estado, bajo la dirección de autoridades centrales y mediante la ejecución
local por parte de autoridades descentralizadas.[48]
Ahora bien, la Carta Política
garantiza la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales. En esa
medida, tales Corporaciones son entidades descentralizadas y están a cargo de
la planeación y promoción de la política ambiental regional. La Corte ha
señalado que “las CAR son organismos de ejecución de políticas públicas
nacionales en el orden regional, lo cual implica que las competencias que
ejercen emanan del Estado central[49]”.
Así lo expuso en la sentencia C-462 de 2008 que además resaltó la incidencia
nacional de los asuntos ambientales:
“La autonomía de las Corporaciones Autónomas regionales está limitada,
en primer lugar, por la voluntad del legislador, pues el carácter unitario de
la estructura estatal nacional las somete a sus decisiones. En segundo lugar,
la incidencia nacional de los asuntos ambientales y la existencia de un sistema
unificado de gestión someten a las Corporaciones Autónomas Regionales a la
dirección de las autoridades centrales con competencia ambiental. Finalmente,
su competencia se ve restringida por la naturaleza de los compromisos y
competencias que deben asumir en materia de protección del medio ambiente. El
hecho de que dichas corporaciones deban garantizar la realización de los
intereses nacionales puestos en los recursos naturales implica que su autonomía
se entiende reducida a la obtención estricta de dichos objetivos”.
No obstante, como lo ha señalado
esta Corporación, la posibilidad de limitar el ámbito de autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales no puede llegar al punto de impedir que
ejerzan plenamente sus funciones, ni invadir los aspectos funcionales que conciernan
a asuntos meramente locales, entre otros aspectos.[50] En la sentencia C-894 de
2003, este Tribunal refirió al alcance de la autonomía en materia ambiental de
las autoridades regionales y las territoriales:
“[L]e
corresponde privativamente al legislador reglar las competencias de las
autoridades nacionales, regionales y territoriales en relación con la
protección del medio ambiente. […]
[A] pesar de
la confluencia de aspectos de interés nacional, regional y territorial, dentro
de las funciones que competen a las corporaciones regionales, su creación y
funcionamiento deben regularse dentro de un régimen de autonomía, en virtud de
un expreso mandato constitucional. Aun así, la autonomía no implica un alcance
omnímodo de la facultad de autogobierno. Por el contrario, en lo que respecta a
los órganos del Estado, el concepto mismo de autonomía lleva implícita la
limitación de dicha facultad. En relación con el concepto de autonomía, esta
Corte ha sostenido desde sus inicios que se trata de un atributo limitado, pues
de todos modos las entidades autónomas están sujetas a algún tipo de control
–directo o indirecto- por parte de la autoridad central, y variable, en la
medida en que el grado de autonomía depende del alcance de los intereses que
puedan verse afectados en un momento determinado […]
El alcance de
la autonomía constitucional otorgada a cada entidad del Estado está determinado
por cuestiones de diversa índole. En primer lugar, las atribuciones deben ser
suficientes para permitirle a las entidades ejercer sus funciones de
conformidad con los principios constitucionales relevantes, y permitirles
realizar los objetivos que la Carta política les encomienda. De tal forma, debe
haber una correspondencia entre las atribuciones otorgadas legalmente, los
principios constitucionales aplicables a la función administrativa en general,
y los principios constitucionales específicos que rigen en concreto sus
actividades. En segunda medida, sus facultades de autorregulación deben ser lo
suficientemente amplias para que puedan llevar a cabo sus cometidos
constitucionales. […]
La autonomía
actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo
que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en
cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en
cada caso concreto. De tal modo, lo que le está vedado al Congreso es sujetar
por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y
determinaciones adoptados desde el centro. De tal modo, la Sentencia C-535/96
declaró la constitucionalidad condicionada de diversos artículos de la Ley 99
de 1993, con fundamento en que las autoridades nacionales no podían vaciar de
contenido la regulación de la publicidad exterior visual de los municipios,
pues éste es un asunto que concierne principalmente a las entidades de ese
orden. […]
En esa medida,
conforme al criterio adoptado por esta Corporación, las limitaciones a la
autonomía de las entidades territoriales y regionales en materia ambiental,
deben estar justificadas en la existencia de un interés superior. La sola
invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a
una autoridad nacional, el conocimiento de un asunto ambiental que no
trasciende el contexto local o regional, según sea el caso. Ello equivale a
decir que las limitaciones a la autonomía resultan aceptables
constitucionalmente, cuando son razonables y proporcionadas”.
De igual modo, en la sentencia C-554 de 2007 se
concluyó que: “la regulación de una materia por parte del legislador será
inconstitucional si desborda su naturaleza básica nacional e invade el campo
propio de las corporaciones autónomas regionales y de las entidades
territoriales, de  modo que elimina o reduce sustancialmente el contenido de la
autonomía de estas últimas”.
3.2.5.1.5. El artículo 1º
superior establece que Colombia es un Estado unitario y sus entidades
territoriales gozan de autonomía. La jurisprudencia constitucional ha
registrado que República unitaria implica que existe un sólo legislador y
autonomía significa la capacidad de gestión independiente de los asuntos
propios, lo cual se traduce en la concepción de la unidad como el todo que se
integra por las partes y no la unidad como un bloque monolítico[51]. Ahora bien, de
conformidad con el artículo 287 superior, dicha autonomía territorial se debe
ejercer “dentro de los límites de la Constitución y la ley”.
Esta Corporación ha sostenido que
la autonomía constitucionalmente reconocida implica la facultad de los entes
territoriales de gestionar sus propios asuntos, que en consonancia con los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad conlleva que todo lo
que rebase el ámbito local o regional debe regularse por una ley de la
República. En las sentencias C-579 de 2001, C-837 de 2001 y C-336 de 2010, la
Corte manifestó que la autonomía territorial encuentra límites en lo relacionado
con los intereses nacionales:
“[E]n los
términos de la sentencia C-216/94, “es un desorden el pretender que lo que por
esencia es nacional se regule con criterios seccionales o locales”. En el mismo
sentido, en la sentencia C-004/93 se afirmó: “la introducción del concepto de
autonomía, que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia,
debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario.
De esta forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses
nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no
se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales.
En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de
armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y
separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se ejercen en los
distintos niveles no son excluyentes. Por el contrario dichas competencias, como
lo señala la propia Constitución, deben ejercerse dentro de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad”. En consecuencia, la autonomía
territorial tiene límites en lo que toca con los intereses nacionales
(C-506/95): “La autonomía inherente a la descentralización supone la gestión
propia de sus intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de
cada localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por
la voluntad general bajo la forma de ley. Es decir, la normatividad propia debe
estar en armonía con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al
todo, así como lo específico está comprendido dentro de lo genérico” (Sentencia
C-497A/94)”.
Sobre la autonomía financiera
y presupuestal de las entidades territoriales, esta Corte ha expresado que
el límite con el que cuenta el legislador para su intervención dependerá del
tipo de recursos que se regulen. Así disponen de dos fuentes de financiación:
las exógenas y las endógenas. Las primeras proceden de la transferencia o
cesión de las rentas nacionales a las entidades territoriales, así como de los
derechos de éstas a participar en las regalías y compensaciones, tipo de
fuentes que admite una amplia intervención del legislador al tratarse de fuentes
nacionales de financiación. En tanto las segundas implican una mayor autonomía
de los recursos de las entidades territoriales en cuanto a su manejo, al
resultar de la explotación de bienes de su propiedad, o bien de las rentas
tributarias propias, fuente en la cual la intervención del legislador es por
regla general excepcional y limitada, no obstante, existen casos excepcionales
en los cuales el legislador puede intervenir en el manejo de dichos recursos
territoriales siempre y cuando existan ciertas condiciones que lo justifiquen [por
ejemplo cuando se trata de la defensa del patrimonio nacional seriamente
amenazado, o de la estabilidad económica interna y externa. Esta intervención
debe estar plenamente justificada, debe ser proporcional, razonable, útil y
necesaria].[52]
3.2.5.1.6. En materia de
estados de excepción este Tribunal ha sostenido que constituyen
situaciones legitimadas por la misma Constitución y el orden internacional de
los derechos humanos. Universalmente los sistemas jurídicos contemplan la
posibilidad de que los gobiernos puedan adoptar medidas excepcionales para
hacer frente a situaciones de crisis. En palabras de la Corte son situaciones “previstas
y consentidas por la Constitución”[53].
Frente a la aparición de circunstancias excepcionales que subviertan el normal
funcionamiento del Estado, la Carta Política autoriza los estados de excepción
como expresión de su auto conservación y garantía del orden social existente.
Conscientes de la necesidad de
dotar de capacidad de respuesta e inmediatez al Estado, el Constituyente de
1991 facultó al órgano Ejecutivo para declarar los estados de excepción y poder
expedir decretos legislativos de desarrollo. Ante tal situación excepcional el
Estatuto Fundamental confiere al Presidente de la República poderes extraordinarios,
los cuales no revisten carácter absoluto al encontrarse sujetos a diversos
tipos de controles que buscan impedir los excesos y a la vez garantizar los
principios que fundamentan el Estado de derecho (jurídicos y políticos).
En esa medida, el Ejecutivo se
encuentra facultado para dictar “decretos con fuerza de ley”, que en
voces de la Corte implica que “se invierte el principio democrático”[54] para poder
responder con prontitud a la grave alteración del orden público. En la
sentencia C-353 de 1997[55],
la Corte al abordar el alcance del artículo 215 superior, que establece la
modalidad de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave
calamidad pública, precisó cuáles son las razones constitucionales de la
concentración en el Ejecutivo de las atribuciones que de ordinario le
corresponden al Congreso:
“(L)a urgencia
de conjurar las causas que dan origen a la declaración de un estado de
excepción,  así como la de impedir la extensión de sus efectos, hace necesaria
la concentración, en un sólo órgano, de facultades y competencias que de
ordinario no tiene, con el único fin de dar una respuesta inmediata a los
hechos  generadores de la crisis. Respuesta que el legislador, a causa de
trámites y procedimientos propios de la formación de leyes, no puede otorgar
prontamente. Así, es en el Gobierno Nacional, y específicamente en el
Presidente de la República, donde confluyen una serie de facultades que en
época de normalidad le son ajenas”.
Entonces, está habilitada
constitucionalmente la asunción extraordinaria por el Ejecutivo de la función
legislativa con lo cual se persigue articular un eficiente mecanismo de
respuesta[56].
Además, como lo sostuvo la Corte
en la sentencia C-179 de 1994, que examinó la constitucionalidad del proyecto
de Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, los decretos legislativos que
expida el Gobierno Nacional durante el estado de emergencia “a diferencia de
los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden
reformar o derogar la legislación preexistente”. Los estados de
excepción demandan normas que se adecuen a la nueva situación excepcional,
habilitándolo para instituir medidas legislativas que generalmente resultan más
drásticas, es decir, con un mayor poder disuasivo, sin que ello se constituya
en un beneplácito para cercenar los derechos y libertades fundamentales[57].
3.2.5.1.7. Ingresando al examen
concreto del artículo 1º del decreto, la Corte observa que la modificación
introducida al artículo 45 de la Ley 99 de 1993[58] hace parte de la
facultad del legislador extraordinario para reformar la legislación
preexistente en materia ambiental.
Sobre la naturaleza jurídica de
la transferencia de recursos de las empresas generadoras de energía
eléctrica, en las sentencias C-495 de 1998 y C-594 de 2010, que examinaron la
constitucionalidad del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, se dijo:
“Es indudable
que dichas rentas no constituyen un impuesto de las entidades territoriales.
Se trata de contribuciones que tienen su razón de ser en la necesidad de que
quienes hacen uso de recursos naturales renovables, o utilizan en su actividad
económica recursos naturales no renovables, con capacidad para afectar el
ambiente, carguen con los costos que demanda el mantenimiento o restauración
del recurso o del ambiente. Dichas contribuciones tienen fundamento en las
diferentes normas de la Constitución que regulan el sistema ambiental.
Dado que la
contribución tiene una finalidad compensatoria, es constitucional que sus recursos
se destinen a los proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental.
Pero además dicha contribución tiene un respaldo constitucional adicional, en
la medida en que todo lo concerniente a la defensa y protección del ambiente es
asunto que concierne a los intereses nacionales en los cuales la intervención
del legislador está autorizada”
La modificación introducida por
el decreto extraordinario a la legislación ordinaria ambiental se ha limitado
en esta oportunidad a dar un uso determinado de los recursos de las
transferencias del sector eléctrico, lo cual para la Corte no se opone a la
Constitución.
Debe recordarse que el artículo
215 superior faculta al Ejecutivo a establecer en forma transitoria nuevos
tributos o modificar los existentes. Igualmente, dado que no se está frente a
un impuesto del orden territorial y que la contribución tiene un soporte
constitucional en la protección del medio ambiente, que corresponde a un asunto
del orden nacional, la intervención del legislador extraordinario estaría
autorizada constitucionalmente en orden a direccionar tales recursos a la
emergencia invernal.
Además, el empleo de los recursos
previsto en el decreto legislativo es para atender exclusivamente la emergencia
económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública, por lo cual
termina enmarcándose dentro del contexto de la materia ambiental. En efecto,
bajo la Ley 99 de 1993 se encontraban previstos para la protección del medio
ambiente y la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del
proyecto (CAR) y para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental
(municipios y distritos)[59].
Con el decreto en estudio se persigue contrarrestar y/o mitigar la emergencia
ocasionada por la ola invernal en todo el territorio nacional en los sectores
de agua potable, saneamiento básico y mejoramiento ambiental.
De esta forma, el legislador
extraordinario, a través de la consecución de una fuente expedita y transitoria
de financiación, busca dar una respuesta inmediata a los hechos generadores de
la crisis, más concretamente a las graves consecuencias producidas por el
fenómeno de La Niña, que a causa del procedimiento propio del trámite de las
leyes ordinarias no podía otorgarse prontamente.[60]
Del contenido material de las
obras y/o actividades a ejecutar, como de los proyectos de atención de
emergencia y de rehabilitación, al igual que lo previsto para las centrales
térmicas, se desprende que busca conjurarse la problemática invernal a corto y
mediano plazo. Los recursos que se hubieren recogidos, como lo expone el mismo decreto,
se destinarán exclusivamente a afrontar de manera directa y específica la
emergencia invernal en las zonas afectadas.
Adicionalmente, como se ha
expuesto, en el Estado yace la obligación de garantizar la prestación eficiente
de los servicios públicos y de manejo de la política ambiental como asunto del
orden nacional que debe desarrollarse en coordinación con las autoridades
ambientales y territoriales. De igual modo, dentro de las modalidades de los
estados de excepción está prevista la declaratoria de emergencia por
perturbación del orden económico, social y ecológico, o que constituya grave
calamidad pública, por lo cual no resulta extraño al ordenamiento
constitucional y al orden internacional de los derechos humanos, la adopción de
medidas legislativas como la que ocupa la atención de la Corte, al articularse
como mecanismo oportuno y eficiente de respuesta a la problemática ambiental,
en aras de atender las causas que determinaron la emergencia invernal.
De esta manera, a más de la
validez constitucional de la modificación introducida a la legislación ordinaria
ambiental consistente en el empleo específico con carácter transitorio de los
recursos de las transferencias del sector eléctrico, la reforma introducida vía
estado de excepción termina encausándose dentro de los mismos lineamientos de
la materia ambiental, que corresponde a un asunto del orden nacional que
involucra a las autoridades locales y territoriales. Así en definitiva se
preserva la destinación de los recursos hacia la defensa del medio ambiente[61].
Tampoco desconoce la autonomía de
las Corporaciones Autónomas Regionales y de los municipios y distritos en
materia ambiental, toda vez que se atiende rentas que no constituyen un
impuesto de las entidades territoriales y constituyen asuntos que conciernen a
los intereses nacionales, en los cuales la intervención del legislador está
permitida. Con la declaratoria del estado de emergencia económica, social y
ecológica, por razón de grave calamidad pública, el legislador extraordinario
puede adoptar medidas más invasivas de la autonomía de las corporaciones y
entes territoriales, siempre que con ello no desconozca los contenidos básicos
de tal autonomía. En el presente caso, se han respetado por cuanto se persigue:
i) dar una respuesta inmediata a los hechos generadores de la crisis como
impedir la prolongación de los efectos, ii) que los recursos se canalicen
exclusivamente a la atención de la crisis y iii) que exista una respuesta
coordinada bajo la dirección central para atender la problemática presentada.
Por último, debe indicarse que atendiendo (i) la magnitud de las
precipitaciones y las graves consecuencias generadas en sectores como el
agua potable, saneamiento básico y mejoramiento ambiental, que conllevó a la
interrupción e incluso la suspensión en su prestación; (ii) la prolongación de
los efectos; (iii) la relevancia constitucional del principio de solidaridad y
la realización de los fines sociales del Estado (arts. 1º, 2º, 95, 365 y 366
superiores); y (iv) la importancia de poder disponer de los dineros necesarios
para responder con inmediatez y eficacia a la crisis por razón de grave
calamidad pública declarada en el territorio nacional; los recursos que se hubieren recogido en todo el país por concepto de
transferencias del sector eléctrico, deben destinarse oportunamente a las zonas
afectadas por la ola invernal en los términos del presente decreto. En los
lugares que en principio no presenten afectación por la emergencia invernal, las
autoridades competentes habrán de trasladar los recursos que se hubieren
recogido al Fondo de Adaptación[62],
para luego ser dispuestos a la atención de las zonas afectadas.
3.2.5.2. Artículo 2º.
“Liquidación y
transferencias. Dentro de los tres (3) primeros días de cada mes y
sobre la base de las ventas brutas del mes anterior, las empresas a las que se
aplica el presente decreto, mediante acto administrativo para el caso de las
empresas públicas o mixtas y mediante comunicación para el caso de las
privadas, harán la liquidación de los valores a transferir a la Corporación o
Corporaciones Autónomas Regionales, municipios y distritos y se las comunicará
a los beneficiarios.
La transferencia debe
efectuarse dentro de los cinco (5) días siguientes al mes que se liquida, so
pena de incurrir en mora y pagar un interés moratorio del 2.5% mensual sobre
saldos vencidos”.
En relación con esta disposición,
debe también tenerse en cuenta el título del decreto legislativo y el
considerando tercero dado que señalan la necesidad de modificar, en forma
transitoria, el artículo 4º del Decreto 1933 de 1994, en cuanto a la
liquidación y transferencia. Así mismo, la parte motiva registra la
modificación por el término señalado en el Decreto 4580 de 2010, declaratorio
del estado de emergencia.
Este Decreto 1933 de 1994, “por
el cual se reglamenta el artículo 45 de la Ley 99 de 1993”, dice en el artículo 4º:
“Liquidación
y transferencias. Dentro de los diez (10) primeros días de cada mes y sobre
la base de las ventas brutas del mes anterior, las empresas a las que se aplica
el presente Decreto, mediante acto administrativo para el caso de las empresas
Públicas o mixtas, y mediante comunicación para el caso de las privadas, harán
la liquidación de los valores a transferir a la Corporación o Corporaciones
Autónomas Regionales, municipios y distritos y se las comunicará a los
beneficiarios.
La
transferencia debe efectuarse dentro de los noventa (90) días siguientes al mes
que se liquida, so pena de incurrir en mora y pagar un interés moratorio del
2.5% mensual sobre saldos vencidos.
Parágrafo. La sanción por mora solamente es aplicable a partir
de las transferencias correspondientes a las ventas brutas del mes de octubre
de 1994”.
De esta manera, debe la Corte
señalar que el artículo 2º del presente decreto es una norma extraordinaria que
modifica una disposición reglamentaria, en la búsqueda de generar una
regulación integral y expedita sobre la materia ambiental, para así atender con
la debida oportunidad y eficacia la crisis invernal e impedir la extensión de
los efectos, sin que ello se contraponga a disposición alguna de la
Constitución.[63]
Esta disposición tiene un
carácter temporal, con lo cual se pretende atender con la mayor idoneidad y especificidad
posible la perturbación del orden económico, social y ecológico por razón de
grave calamidad pública, a través de medidas legislativas relacionadas de
manera directa y específica con el estado de emergencia.
Una lectura de la modificación
introducida permite indicar que su objetivo está dado en reducir los términos
para la liquidación (de 10 a 3 días) y transferencia (de 90 a 5 días) de los recursos de las ventas brutas del sector eléctrico, para que ingresen con la mayor
inmediatez a las Corporaciones Autónomas Regionales y a los municipios y
distritos. Medida de agilización del flujo de recursos que permitirá contribuir
con liquidez económica a la emergencia invernal de manera oportuna y eficaz.[64] Finalmente,
se busca con esta medida extraordinaria que todos (incluidos los particulares) contribuyan
solidariamente a conjurar la crisis, sin que la carga establecida resulte
irrazonable o desproporcionada, dado que permite la disposición urgente de
recursos para atender la problemática ambiental (arts. 1º, 95 y 215
superiores).
3.2.5.3. Artículo 3º.
“Ejecución de los
proyectos. Para la ejecución de los proyectos relacionados con el sector de
agua potable y saneamiento básico de que trata el presente decreto, se tendrá
en cuenta dependiendo del tipo de proyecto, lo siguiente:
a. Proyectos enfocados en atención de
emergencias:
1. Contar con el informe del Comité Local de
Prevención y Atención de Desastres.
2. Una vez la alcaldía
municipal cuente con el informe indicado en el numeral anterior, adelantará de
forma inmediata la contratación de las obras y/o actividades necesarias para la
atención de la emergencia sectorial.
3. Remitir al Gestor
del Plan Departamental de Agua dentro de los tres días calendarios siguientes a
la contratación, informe detallado de los gastos efectuados y de las obras y/o
actividades contratadas.
b. Proyectos enfocados
a Rehabilitación:
1. El Comité Local de
Prevención y Atención de Desastres- CLOPAD, elaborará el reporte de las
afectaciones en el sector de agua potable y saneamiento básico, con fundamento
en el concepto emitido por el prestador del servicio público.
2. La alcaldía
municipal presentará al gestor y/o gerencia del PDA la alternativa de solución
para rehabilitar la infraestructura afectada, con el respectivo presupuesto.
3. El Gestor del Plan
Departamental de Agua Potable y Saneamiento, con apoyo del Comité Regional de
Prevención y Atención de Desastres, CREPAD, consolidarán las emergencias del
sector de agua y saneamiento de cada uno de los departamentos.
4. Con el consolidado
de emergencias sectoriales, el Gestor del PDA prepara la propuesta de
priorización de inversiones, para su aprobación por parte del Comité Directivo.
5. El Comité Directivo
de los PDA, priorizará las inversiones en rehabilitación de acuerdo a los
recursos disponibles.
6. El Viceministerio de
Agua y Saneamiento, a través del Mecanismo de Ventanilla Única, realizará
visita técnica, verificando que la propuesta de solución presentada por el
municipio sea adecuada técnica y económicamente y emitirá el respectivo
concepto.
7. La Alcaldía Municipal adelantará la
respectiva contratación.”
Esta medida legislativa corresponde
a la ejecución de los proyectos relacionados con el sector de agua potable y
saneamiento básico a cargo de los municipios y distritos, que se clasifican en
i) atención de emergencia y ii) rehabilitación, sujetándose cada uno a procedimientos
diferentes.
Respecto del primer proyecto que comprende
el abastecimiento de agua potable, reparaciones temporales y adecuación de
fuentes alternativas (art. 1º del decreto), se establece que requiere el
concurso de tres autoridades como son: el Comité Local de Prevención y Atención
de Desastres -CLOPAD- que debe rendir un informe con los proyectos a realizar,
la alcaldía que debe adelantar la contratación de las obras y el Gestor del
Plan Departamental de Aguas -PDA- a quien debe remitirse un informe de los
gastos efectuados y obras y/o actividades contratadas. El segundo proyecto comprende
la reparación de los daños, la recuperación de la estructura colapsada y la
reducción de un riesgo inminente, lo cual requiere un procedimiento que implica
el concurso de más autoridades (CLOPAD, alcaldía, gestor y/o gerencia del PDA,
Comité Regional de Prevención y Atención de Desastres -CREPAD-, Comité
Directivo de los PDA, Viceministro de Agua y Saneamiento), recayendo la decisión
inicial en los municipios y departamentos y la decisión final en el
Viceministro de Agua y Saneamiento, con antelación a que la alcaldía realice la
respectiva contratación.
Para la Corte los procedimientos
decisorios para las clases de proyectos establecidos armonizan con el
ordenamiento constitucional, toda vez que instituyen controles internos para
impedir que el gasto sea ineficiente, además que se pretende agilizar las obras
más urgentes.
De la materialidad del procedimiento
establecido para la atención de emergencia y de rehabilitación en orden a la
ejecución de los proyectos por los municipios y distritos, debe señalarse que han
de concebirse bajo los lineamientos previstos en los demás decretos
legislativos de desarrollo y conforme a las determinaciones adoptadas por esta
Corporación sobre los mismos, como en el caso de las contrataciones sobre las
cuales se ha previsto la sujeción a los requisitos y formalidades que exige la
ley para la contratación entre particulares, en concordancia con lo dispuesto
en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 y los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993, todo bajo lo dispuesto en los artículos 209 y 267 de la Constitución.[65]
Por último, esta disposición
tiene también carácter transitorio al insertarse en el contexto de los
artículos 1º y 2º del presente decreto, y resultar consonante con lo señalado
en el considerando tercero del mismo.
3.2.5.4. Artículo 4º.
“Voto preferente. Se adiciona el artículo 26
de la Ley 99 de 1993:
PARÁGRAFO 3º. Toda
decisión de gasto que recaiga sobre recursos provenientes directa o
indirectamente de la Nación, deberá contar con el voto favorable del
representante del Presidente de la República, hasta tanto concluyan las obras
de reconstrucción y protección programadas y se haya atendido plenamente a los
damnificados de la ola invernal”.
Para la
Corte esta norma extraordinaria no desconoce la Constitución Política. Como se
ha expuesto, el Estatuto Fundamental expone como finalidades sociales del
Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos (art. 365
superior), además de establecer como objetivo básico de la actividad del Estado
la solución de las necesidades insatisfechas en saneamiento ambiental y agua
potable (art. 366 superior), e imponer al Estado el proteger la diversidad e
integridad del ambiente (art. 79 superior). Además, la dirección general de la
economía está a cargo del Estado, quien interviene, por mandato de la ley, en
asuntos que conciernen a los recursos naturales, el uso del suelo y los servicios
públicos, entre otros, para racionalizar la economía con la finalidad de
mejorar la calidad de vida de los habitantes y la preservación de un ambiente
sano (art. 334 superior).
Ello ha
permitido a la Corte sostener que: i) la gestión de la política ambiental está
a cargo del Estado bajo la dirección de las autoridades centrales y mediante la
ejecución local por parte de las autoridades descentralizadas; ii) las
Corporaciones Autónomas Regionales como entidades descentralizadas son
organismos de ejecución de políticas públicas nacionales en el orden regional;
iii) la incidencia nacional de los asuntos ambientales y la existencia de un
sistema unificado de gestión sujetan las CAR a la dirección de las autoridades
centrales; iv) no obstante, la posibilidad de limitar el ámbito de autonomía de
las CAR no puede llegar hasta el punto de impedir que ejerzan plenamente sus
funciones, ni invadir aspectos funcionales que conciernan a asuntos meramente
locales, además que los asuntos de orden interno sobre el funcionamiento
institucional hacen parte del espectro autonómico; y v) la Constitución ha
previsto como modalidad de los estados de excepción la emergencia económica,
social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública, que permite al
Ejecutivo con sujeción a la Constitución la modificación de la legislación
preexistente en aras de dar una respuesta inmediata a los hechos generadores de
la crisis.
En el presente caso, el nuevo parágrafo se inserta en la composición del Consejo
Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales del cual ya hace parte el
representante del Presidente de la República según la legislación ordinaria
ambiental. Así mismo, se aprecia que el deber de contar con el voto favorable
de éste se instituye solamente sobre las decisiones de gasto que recaigan
sobre los recursos “provenientes directa o indirectamente de la Nación”.
Adicionalmente, la medida resulta temporal en su ejecución al establecer que
toda decisión de gasto se sujeta al voto favorable del Presidente de la
República “hasta tanto concluyan las obras de reconstrucción y
protección programadas y se haya atendido plenamente a los damnificados de la
ola invernal”.
Para
este Tribunal la limitación que se ha introducido a la autonomía de las CAR se
inscribe dentro de la preceptiva constitucional al no resultar irrazonable ni
desproporcionada. Ello por cuanto:
-
Es una norma de carácter transitorio en su ejecución.
-
Atiende recursos provenientes de la Nación, por lo que el Gobierno dispone de
un mayor margen de disposición sobre los mismos.
-
Concierne a un asunto del orden nacional como lo es el ambiental.
-
Con la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, por
razón de grave calamidad pública, el legislador extraordinario puede adoptar
medidas más invasivas de la autonomía de las corporaciones, siempre que para
ello no desconozca los contenidos esenciales o básicos de la misma. En el
presente caso, éstos contenidos superiores se han respetado por cuanto se
persigue: i) dar una respuesta inmediata a los hechos generadores de la crisis
como impedir la prolongación de los efectos, ii) que los recursos se canalicen
exclusivamente a la atención de la crisis y iii) exista una respuesta
coordinada bajo la dirección central respecto de la problemática presentada.
-
La medida legislativa adoptada se inscribe en el ordenamiento constitucional
que establece la prevalencia de los actos y órdenes del Presidente de la
República en materia de conservación y restablecimiento del orden público (arts.
189.4, 215, 303 y 315 superiores).
3.2.5.5. Artículo 5º.
“Vigencia.
El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.
Ningún
reproche constitucional merece esta disposición al limitarse a indicar el
momento de entrada en vigencia del decreto que se examina.
VII.  DECISIÓN.
Conforme
a lo expuesto, la Corte declarará la exequibilidad del Decreto Legislativo 4629
del 13 de diciembre de 2010, bajo los condicionamientos establecidos en la
parte motiva de esta decisión.
Por lo anterior, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el
Decreto Legislativo 4629 del 13 de diciembre de 2010, “Por el cual se
modifican transitoriamente, el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el artículo 4º
del Decreto 1933 de 1994 y se dictan otras disposiciones para atender la
situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica
nacional”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente con permiso
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Diario Oficial No. 47.922 del 13 de diciembre de 2010.
[2] Recibidos el 26 de enero de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[3]
Se manifiesta que estos cálculos atienden los datos suministrados por la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia sobre número de
municipios y familias afectadas al momento de la cuantificación de los mismos,
empleando promedios nacionales de densidad poblacional, densidad de redes de
acueducto y alcantarillado y factores estimados de afectación.
[4] Oficio recibido el 28 de enero de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[5] Oficio recibido el 28 de enero de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[6] Anexo I.
[7] Anexo I.
[8] Anexo I.
[9]
Sentencia C-1114 de 2003.
[10] Oficio recibido el 28 de enero de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[11] Comunicación no.
5000-3-758 del 05 de enero de 2011, pág. 13.
[12] Ibídem. Página 14.
[13] “Artículo 5º.
Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos.
Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que
ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a
ella expidan los concejos: 5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de
manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado,
aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de
servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la
administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el
artículo siguiente. (…)”.
[14] Ley 99 de 1993, artículo
31.
[15] Ley 142 de 1994,
artículo 5º.
[16] Oficio recibido el 28 de enero de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[17] Recibida el 18 de
febrero de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[18] Recibida el 04 de marzo
de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[19] Cft. A nivel de sentencias proferidas por la Corte Constitucional sobre decretos declaratorios de emergencia económica, social y
ecológica, o que constituyen grave calamidad pública, pueden consultarse las
siguientes: C-004 de 1992, C-447 de 1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122
de 1999, C-216 de 1999 y C-135 de 2009, C-252 de 2010 y C-843 de 2010. En
cuanto a decretos de desarrollo pueden consultarse las sentencias C-912 de
2010, C-911 de 2010, C-884 de 2010, C-399 de 2010, C-374 de 2010, C-332 de
2010, C-302 de 2010, C-298 de 2010, C-297 de 2010, C-292 de 2010, C-291 de
2010, C-290 de 2010, C-289 de 2010, C-288 de 2010, C-255 de 2010, C-254 de 2010
y C-253 de 2010.
[20] En la sentencia C-115 de 2001 se reiteran
anteriores pronunciamientos en ese sentido. Textualmente se afirma: “La Corte encuentra que por varias razones debe
entrar a decidir en el fondo la presente demanda de inconstitucionalidad. En
primer lugar, porque conforme a la jurisprudencia sentada precedentemente por la Corporación, aquellas demandas incoadas en el momento en que la norma está vigente deben ser
decididas aunque durante el trámite del proceso las disposiciones hayan perdido
vigencia. El fundamento de la competencia para pronunciarse de fondo en estos
casos, se encuentra en el principio de la "perpetuatio jurisdictionis"
acogido por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia cuando ejercía el control de constitucionalidad de las leyes, y adoptado igualmente por
esta Corporación. En efecto, en pronunciamiento contenido en la sentencia C-541
de 1993, se sentaron los siguientes criterios: “De acuerdo a la tesis
que se prohíja en este fallo, el órgano de control conserva plena competencia
para pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se produce después de iniciado
el proceso y antes de que se dicte el fallo, sin que pueda ser despojada de
ella por ulterior derogatoria del legislador ordinario o extraordinario."
[21] Ibídem.
[22] Sentencia C-802 de 2002.
[23] Ibídem.
[24] Sentencia C-135 de 2009.
[25] Sentencia C-802 de 2002.
[26] Sentencia
C-802 de 2002.
[27] Sentencias C-146 de 2009
y C-226 de 2009.
[28] Sentencia C-225 de 2009.
[29] “Mediante tal
declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de
todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia.”
[30] "Facultades. En virtud de la declaración del
Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley,
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa
y específica con dicho estado.”
[31] Cft. Sentencia C-802 de 2002.
[32] Cft. Sentencia C-802 de 2002.
[33] O’Donell,
David.  Protección Internacional de los Derechos Humanos.  Comisión Andina de
Juristas.  Pág. 406 y ss.
[34] El efecto vinculante de los principios de necesidad y
proporcionalidad es expuesto de forma esclarecedora por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Observación al artículo 4º del Pacto Internacional, así: “...un requisito fundamental de cualesquiera disposiciones que
suspendan la aplicación del Pacto, conforme a lo establecido en el párrafo 1
del artículo 4, es que esas disposiciones se adopten en la medida estrictamente
limitada a las exigencias de la situación. Este requisito guarda relación con
la duración, el ámbito geográfico y el alcance material del estado de excepción
y de cualesquiera disposiciones excepcionales aplicadas en razón de la
emergencia. La suspensión de algunas de las obligaciones contraídas en virtud
del Pacto en situaciones de excepción es claramente distinta de las
restricciones o limitaciones permitidas aun en circunstancias normales conforme
a diversas disposiciones del Pacto. Sin embargo, la obligación de limitar
cualesquiera suspensiones a las estrictamente necesarias según las exigencias
de la situación refleja un principio de proporcionalidad común a las facultades
de suspensión y de limitación. Es más, el sólo hecho de que una suspensión
permisible de la aplicación de una determinada disposición pueda de por sí
justificarse por las exigencias de la situación no elimina el requisito de que
deba mostrarse que las medidas concretas adoptadas como consecuencia de esa
suspensión son necesarias en razón de las exigencias de la situación.  En la
práctica, esto asegurará que ningún artículo del Pacto, por válida que sea su
suspensión, sea completamente inaplicable al comportamiento de un Estado Parte”.
De otro lado, también los Principios de Siracusa sobre las Disposiciones de
Limitación y Derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, proferidos en el marco de la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, acogen el principio de necesidad en los
estados de excepción al señalar, haciendo referencia a las cláusulas de
limitación del Pacto Internacional, que “siempre que, conforme a las
disposiciones del Pacto, se exija que una limitación sea “necesaria”, este
término implicará que la limitación:  a. se basa en uno de los motivos que
justifican las limitaciones reconocidas por el artículo pertinente del Pacto;
b) responde a una necesidad pública o social apremiante; c) responde a un
objetivo legítimo, y; d) guarda proporción con este objetivo.
[35] Sentencia C-149 de 2003.
Cft. sentencia C-225 de 2009.
[36] Información reportada en
la intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
[37] Información suministrada
por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, conforme al
reporte dado por el Viceministro de Agua Potable y Saneamiento Básico, mediante
comunicación No. 5000-3-758 del 5 de enero de 2010.
[38] “Los servicios públicos
son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar
su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional […]”.
[39] “El bienestar general y
el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales
del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las
necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de
agua potable […]”.
[40] Valores calculados con
base en datos de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior
y de Justicia, sobre números de municipios y familias afectadas al momento de
la cuantificación de los mismos, utilizando promedios nacionales de densidad
poblacional, densidad de redes de acueducto y alcantarillado y factores
estimados de afectación.
[41] “Las
empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada
total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de
energía por generación propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en
bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la manera siguiente: 1.
El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción en el
área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse, que
será destinado a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca
hidrográfica y del área de influencia del proyecto. 2. El 3% para los
municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, distribuidos de
la siguiente manera: a) El 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca
hidrográfica que surte el embalse, distintos a los que trata el literal
siguiente. b) El 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra el
embalse. Cuando los municipios sean a la vez cuenca y embalse, participarán
proporcionalmente en las transferencias de que hablan los literales a y b del
numeral segundo del presente artículo. Estos recursos sólo podrán ser
utilizados por los municipios en obras previstas en el plan de desarrollo
municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento
ambiental. 3. En el caso de centrales térmicas la transferencia de que trata el
presente artículo será del 4% que se distribuirá así: a) 2.5% para la Corporación Autónoma Regional para la protección del medio ambiente del área donde está
ubicada la planta. b) 1.5% para el municipio donde está situada la planta
generadora. Estos recursos sólo podrán ser utilizados por el municipio en obras
previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de
saneamiento básico y mejoramiento ambiental. PARÁGRAFO 1. De los recursos de
que habla este artículo sólo se podrá destinar hasta el 10% para gastos de
funcionamiento; PARÁGRAFO 2. Se entiende por saneamiento básico y mejoramiento
ambiental la ejecución de obras de acueductos urbanos y rurales,
alcantarillados, tratamientos de aguas y manejo y disposición de desechos
líquidos y sólidos; PARÁGRAFO 3. En la transferencia a que hace relación este
artículo, está comprendido el pago, por parte del sector hidroenergético, de la
tasa por utilización de aguas de que habla el artículo 43”.
[42] Por el
cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA y se
dictan otras disposiciones.
[43] “Liquidación y transferencias. Dentro de los
diez (10) primeros días de cada mes y sobre la base de las ventas brutas del
mes anterior, las empresas a las que se aplica el presente Decreto, mediante
acto administrativo para el caso de las empresas públicas o mixtas, y mediante
comunicación para el caso de las privadas, harán la liquidación de los valores
a transferir a la Corporación o Corporaciones Autónomas Regionales, municipios
y distritos y se las comunicará a los beneficiarios. La transferencia debe
efectuarse dentro de los noventa (90) días siguientes al mes que se liquida, so
pena de incurrir en mora y pagar un interés moratorio del 2.5% mensual sobre
saldos vencidos. Parágrafo. La sanción por mora solamente es aplicable a partir
de las transferencias correspondientes a las ventas brutas del mes de octubre
de 1994”.
[44] Por el cual se
reglamenta el artículo 45 de la Ley 99 de 1993.
[45] El Gobierno también
señala que el estudio “Evaluación de las Transferencias del Sector Eléctrico”,
efectuado por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República en el año 2009, muestra que no todos los recursos correspondientes
a las transferencias están siendo destinados a lo señalado por la Ley 99 de 1993. De este modo, afirma que “las entidades territoriales no han cumplido con la
priorización de estos recursos en proyectos de saneamiento básico y
mejoramiento ambiental de acuerdo con los usos establecidos por la Ley 99 de 1993, pues […] se han destinado principalmente a gastos de equipamiento (alumbrado
público, vías, obras de infraestructura municipal, educación, desarrollo
agropecuario, arte y cultura, etc.)”.
[46] Comunicación del 28 de
enero de 2011, dirigido a la Corte Constitucional.
[47] La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República informa que las empresas de generación
hidroeléctrica solamente tuvieron que cumplir las condiciones especiales
impuestas por el decreto de estado de excepción, por una sola ocasión.
[48] Sentencia C-462 de 2008.
[49] “No siendo, pues, entidades territoriales, sino
respondiendo más bien al concepto de descentralización por servicios, es claro
que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones
autónomas regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es
decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central”.
Sentencia  C-596 de 1998.
[50] Sentencia C-462 de 2008.
[51] Sentencias C-478 de
1992, C-1051 de 2001, entre otras.
[52] Sentencia C-579 de 2001.
[53] Sentencia C-939 de 2002.
[54] Ibídem.
[55] Examinó la constitucionalidad de los artículos 1, 2,
3, 4, 5, 6 y 12 de la Ley 218 de 1995 "Por la cual se modifica el Decreto
1264 del 21 de junio de 1994 proferido en desarrollo de la emergencia declarada
mediante decreto 1178 del 9 de junio 1994 y se dictan otras
disposiciones".
[56] Sentencia C-004 de 1992. Revisó la constitucionalidad
del Decreto 3333 de 1992, declaratorio del estado de emergencia social.
[57] Sentencia C-179 de 1994.
[58] Esta disposición ha sido
objeto de pronunciamientos por la Corte Constitucional (sentencias C-495 de 1998 y C-594 de 2010).
[59] En la sentencia C-594 de
2010 se señaló: “Para la Corte, si bien las transferencias del sector eléctrico
no constituyen en sentido técnico un impuesto de las entidades territoriales,
su naturaleza jurídica es la de una contribución que tiene una destinación
específica consistente en mantener o restaurar el medio ambiente afectado por
quienes utilizan en su actividad económica  recursos naturales renovables o no
renovables”.
[60] La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República informa: “El Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial hizo las gestiones para reasignar rubros
presupuestales a la atención de la crisis. A pesar de estos esfuerzos del
Gobierno, el resultado fue un monto de $38´314.000.000, que son
$632´366.000.000 menos que los $670´680.000.000 requeridos para atender
completamente las labores de limpieza, rehabilitación y reparación de redes,
sin contar con las demás obras necesarias para la atención de emergencia y para
prevenir riesgos inminentes que extiendan los efectos de la crisis. Fue
entonces necesario encontrar una fuente rápida de financiación para esa clase
de obras, que consistió en direccionar los recursos provenientes de las
transferencias de las electrificadoras hacia las obras relacionadas
específicamente con las acciones inmediatas de atención de la emergencia”.
[61] Como se expuso, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República informa que las empresas de generación
hidroeléctrica solamente tuvieron que cumplir los plazos especiales impuestos
por el decreto de estado de excepción (art. 2º) por una sola ocasión. Además,
se hacía necesario que las Corporaciones Autónomas Regionales y los municipios
recibieran las transferencias por concepto del mes de diciembre y primeros días
del mes de enero.
[62] Decreto Legislativo 4819 del 29 de diciembre
de 2010. “Artículo
1º. Creación del Fondo. Créase el Fondo Adaptación, cuyo objeto será la recuperación,
construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de "La Niña", con personería jurídica, autonomía presupuestal y financiera, adscrita al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Este Fondo tendrá como finalidad la
identificación, estructuración y gestión de proyectos, ejecución de procesos
contractuales, disposición y transferencia de recursos para la recuperación,
construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, de
telecomunicaciones, de ambiente, de agricultura, de servicios públicos, de
vivienda, de educación, de salud, de acueductos y alcantarillados, humedales,
zonas inundables estratégicas, rehabilitación económica de sectores agrícolas,
ganaderos y pecuarios afectados por la ola invernal y demás acciones que se
requieran con ocasión del fenómeno de "La Niña", así como para impedir definitivamente la prolongación de sus efectos, tendientes a la mitigación y
prevención de riesgos y a la protección en lo sucesivo, de la población de las
amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo. Parágrafo 1°.
El Gobierno Nacional podrá con cargo a los recursos de este fondo, celebrar
convenios con gobiernos extranjeros, cuyo objeto esté relacionado con las
acciones de recuperación, construcción y reconstrucción requeridas para la
superación definitiva del fenómeno de "La Niña". Parágrafo 2°. Las entidades territoriales podrán aportar recursos a través de esquemas de
cofinanciación para el desarrollo de los proyectos que sean identificados,
estructurados y gestionados por el fondo a que se refiere el presente
artículo”.
[63] Cft. Sentencia C-005 de
1992. Examinó el Decreto Legislativo 335 de 1992, expedido en virtud de la
declaratoria del estado de emergencia, que contenía disposiciones legales y
reglamentarias.
[64] La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República informa que los plazos especiales sólo
subsistieron por la vigencia del Decreto 4580 de 2010, por lo cual las empresas
de generación hidroeléctrica solamente tuvieron que cumplir con estas condiciones
especiales en una ocasión.
[65]
Sentencias C-251 de 2011, C-246 de 2011 y C-194 de 2011.