C-965-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-965/03
COSA JUZGADA RELATIVA-Estudio de demanda por nuevos cargos
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuración
CORTE CONSTITUCIONAL-Alcance de los fallos
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Existencia
COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración/COSA JUZGADA RELATIVA-Modalidades
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedibilidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo concreto, específico y directo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones deben ser claras, específicas,
ciertas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
REPARACION INTEGRAL-Cargo no cumple con los requisitos
exigidos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Asunto hace parte de la libertad de
configuración política/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
INTERPRETACION LEGAL-Alcance
excepcional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE INTERPRETACION LEGAL-Condiciones
de procedibilidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Imposibilidad de adelantar juicio por vía
de interpretación
ENTIDAD ESTATAL-Fundamento constitucional del reconocimiento de
intereses comerciales y de mora
ENTIDAD PUBLICA-Instituto resarcitorio de la mora tiene sustento
jurídico en el principio de responsabilidad patrimonial de la Administración
Pública
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO-Obligación estatal de pagar intereses de
mora como consecuencia del carácter sinalagmático de las prestaciones
recíprocas del contrato
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO-Mora es un derecho irrenunciable del
contratista particular
REGIMEN DE CONTRATACION ESTATAL-Instituto de la mora está plenamente
legitimado
TASA DE INTERES MORATORIO-Determinación siguiendo criterio previsto
en normas especiales
REGIMEN DE CONTRATACIÓN PUBLICA-Mecanismos de liquidación
INTERES BANCARIO-Factores económicos básicos que lo
integran
NORMA ACUSADA-Sistema de liquidación de intereses de mora no
conlleva una doble actualización en detrimento del patrimonio público
ENTIDAD PUBLICA-Restricción al llamamiento en garantía
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Facultad de establecer regímenes
aplicables a los procedimientos judiciales y administrativos
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PROCEDIMIENTOS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS-Autonomía no es absoluta
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
REGIMENES PROCESALES-Límites
constitucionales a la autonomía normativa
LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Restricción no viola principio
constitucional alguno
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS AGENTES
DEL ESTADO-Fundamento
constitucional
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS AGENTES
DEL ESTADO-Licitud o
ilicitud no se produce como consecuencia de la conducta sino del propio daño
DAÑO ANTIJURÍDICO-Concepto
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fuente jurídica
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Configuración
RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PUBLICO-Configuración/RESPONSABILIDAD DEL
SERVIDOR PUBLICO-Fundamento constitucional
RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PUBLICO-Surge del compromiso con la función que
desempeña
RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PUBLICO-Carácter reparatorio
ACCION DE REPARACION-Por regla general es el propio Estado el
llamado a ejercerla
LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA-Modalidades para hacer efectiva la acción
de repetición
LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Límites como consecuencia del amplio
margen de libertad de configuración en materia procesal/LLAMAMIENTO EN
GARANTIA-Restricción es una medida razonable y proporcionada
LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Instituto jurídico de carácter facultativo
LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Competencia radica en cabeza de la entidad
pública afectada y en el Ministerio Público
LEGITIMACION EN LA CAUSA-Noción
LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Limitación a la entidad cuando promueve
una de las causas eximentes de responsabilidad es lógica
ACCION CIVIL DE REPETICION-Procedencia
CONCURRENCIA DE CULPAS-Configuración/CONCURRENCIA DE CULPAS-Supuestos/CONCURRENCIA
DE CULPAS-Posibilidad de llamar en garantía al agente
Referencia: expediente D-4539
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 16 de la Ley 446 de 1998, el artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo, el artículo 19 de la Ley 678 de 2001 y los artículos 4º, 5º, 14
y 27 de la Ley 80 de 1993.
Actor: Nestor Raúl Correa Henao
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil
tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Nestor Raúl Correa Henao, demandó
parcialmente los artículos 16 y 22 de la Ley 446 de 1998, el artículo 177 del
Código Contencioso Administrativo, el artículo 19 de la Ley 678 de 2001, el
artículo 97 de la Ley 599 de 2000 y los artículos 4º, 5º, 14 y 27 de la Ley 80
de 1993.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del tres de
abril de 2003, admitió la demanda instaurada, salvo lo referente a los cargos
contra los artículos 22 de la Ley 446 de 1998 y 97 de la Ley 599 de 2000, como
quiera que la Corte Constitucional se pronunció definitivamente sobre la
constitucionalidad del primero en las Sentencias C-196 de 1999 y C-597 de 1999
y sobre el segundo, en la Sentencia C-916 de 2002 (artículo 97 del Código
Penal).
En consecuencia, a través del mismo auto se dispuso la
fijación en lista de las normas acusadas, y simultáneamente, se corrió traslado
al Procurador General de la Nación para lo de su competencia. En la misma
providencia, se ordenó comunicar de la iniciación del proceso, para que
intervinieran si lo consideran conveniente, a las siguientes personalidades: al
Presidente del Congreso, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro
del Interior y de Justicia, al Director del Departamento Nacional de
Planeación, al Contralor General de la República, al Director de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades de los Andes, el Rosario y la Nacional y al Director de Estudios
en Derecho y Economía del Departamento de Derecho Económico de la Facultad de
Derecho de la Universidad Javeriana.
El demandante interpuso recurso de reposición en
contra del numeral cuarto de la parte resolutiva del auto admisorio del tres de
abril de 2003, solicitando fuera modificado, en el sentido que la iniciación de
la demanda también se comunicara, además de las personalidades allí
mencionadas, a la Contaduría General de la Nación, a la Presidencia de la
República, a todas las Secciones del Consejo de Estado y a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que, a su
juicio, tienen interés sobre la materia objeto de la demanda.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto del
veinticinco de abril de 2003, rechazó por improcedente el recurso de reposición
interpuesto por las siguientes razones. En primer lugar, porque contra el auto
admisorio de la demanda no procede ningún recurso, de conformidad con el
Decreto 2067 de 1991. Además, porque la decisión de invitar a entidades
públicas o privadas para que participen dentro de un proceso de
constitucionalidad, por fuera de las exigencias constitucionales previstas en
el artículo 244 de la Carta, corresponde a una facultad discrecional del
magistrado Sustanciador, y en ningún caso, un requisito obligatorio para
adelantar el juicio de constitucionalidad.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.  NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcriben las normas acusadas
conforme a su publicación en el respectivo Diario Oficial, subrayando y
resaltando los apartes demandados:
1. Ley 446 de 1998 (Diario Oficial N° 43.335 del 8 de
julio de 1998) “por la cual
se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991,
se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la
Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del
Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
Artículo 16. Valoración de daños. Dentro de cualquier
proceso que se surta ante la Administración de Justicia, la valoración de daños
irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación
integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales.
2. Código Contencioso Administrativo (Diario Oficial
N°36.439 del 10 de enero de 1984)
Articulo 177. Efectividad de condenas contra entidades
públicas. Cuando se condene a la nación, a una entidad territorial o descentralizada
al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará
inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las
funciones del ministerio público frente a la entidad condenada.
El agente del ministerio público deberá
tener una lista actual de tales sentencias, y dirigirse a los funcionarios
competentes cuando preparen proyectos de presupuestos básicos o los
adicionales, para exigirles que incluyan partidas que permitan cumplir en forma
completa las condenas, todo conforme a las normas de la ley orgánica del
presupuesto.
El Congreso, las Asambleas, los Concejos,
el Contralor General de la República, los Contralores Departamentales,
Municipales y Distritales, el Consejo de Estado y los tribunales contencioso
administrativos y las demás autoridades del caso deberán abstenerse de aprobar
o ejecutar presupuestos en los que no se hayan incluido partidas o
apropiaciones suficientes para atender al pago de todas las condenas que haya
relacionado el Ministerio Público.
Será causal de mala conducta de los
funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las
apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales
condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18)
meses después de su ejecutoria.
Las cantidades líquidas reconocidas en
tales sentencias devengarán intereses comerciales (durante los seis (6) meses siguientes a
su ejecutoria) y moratorios (después de este término).[1]
Adicionado por el artículo 60 de la Ley 446
de 1998. (Diario Oficial N° 43.335 del 8 de julio de 1998)  Pago de sentencias. Cumplidos seis (6) meses desde la
ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que
apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la
entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida
para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo
desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma.
(…)"
3. Ley 678 de 2001 (Diario Oficial N° 44.509 del 4 de
agosto de 2001) “por
medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial
de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o
de llamamiento en garantía con fines de repetición”.
Artículo 19. Llamamiento en garantía. Dentro de los
procesos de responsabilidad en contra del Estado relativos a
controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento
del derecho, la entidad pública directamente perjudicada
o el Ministerio Público, podrán solicitar el llamamiento en garantía del agente
frente al que aparezca prueba sumaria de su responsabilidad al haber actuado
con dolo o culpa grave, para que en el mismo proceso se decida la
responsabilidad de la administración y la del funcionario.
Parágrafo. La entidad pública no podrá llamar en garantía al agente
si dentro de la contestación de la demanda propuso excepciones de culpa
exclusiva de la víctima, hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor.
4. Ley 80 de 1993 (Diario Oficial N° 41.094
del 28 de octubre de 1998) “por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública”.
Articulo 4o. DE LOS DERECHOS Y DEBERES DE LAS ENTIDADES
ESTATALES. Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior,
las entidades estatales:
(...)
7o. Sin perjuicio del llamamiento en garantía, repetirán contra los
servidores públicos, contra el contratista o los terceros responsables, según
el caso, por las indemnizaciones que deban pagar como consecuencia de la
actividad contractual.
8o. Adoptarán las medidas necesarias para mantener
durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas,
económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos
en que se hubiere realizado licitación o concurso, o de contratar en los casos
de contratación directa. Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste
y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y corrección
de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la ejecución y
pactarán intereses moratorios.
Sin perjuicio de la actualización o
revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios,
se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil
sobre el valor histórico actualizado.
(...)
Articulo 5o. DE LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS
CONTRATISTAS. Para la realización de los fines de que trata el artículo 3º de
esta ley, los contratistas:
1o.
Tendrán derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el
valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del
contrato.
En consecuencia tendrán derecho, previa
solicitud, a que la administración les restablezca el equilibrio de la ecuación
económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de
situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas. Si
dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante,
tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del
contrato.
(...)
Articulo 14. DE LOS MEDIOS QUE PUEDEN UTILIZAR LAS
ENTIDADES ESTATALES PARA EL CUMPLIMIENTO DEL OBJETO CONTRACTUAL. Para el
cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al
celebrar un contrato:
1o. Tendrán la dirección general y la responsabilidad de
ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato. En consecuencia,
con el exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los
servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada
prestación, podrán, en los casos previstos en el numeral 2o. de este artículo,
interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en ellos
convenidas, introducir modificaciones a lo contratado y, cuando las condiciones
particulares de la prestación así lo exijan, terminar unilateralmente el
contrato celebrado.
En los actos en que se ejercite algunas de
estas potestades excepcionales deberá procederse al reconocimiento y orden de
pago de las compensaciones e indemnizaciones a que tengan derecho las personas
objeto de tales medidas y se aplicarán los mecanismos de ajuste de las
condiciones y términos contractuales a que haya lugar, todo ello con el fin de
mantener la ecuación o equilibrio inicial.
(...)
Articulo 27. DE LA ECUACION CONTRACTUAL. En los
contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y
obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el
caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no
imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo
posible las medidas necesarias para su restablecimiento.
Para tales efectos, las partes suscribirán
los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de
gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses,
si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la
apropiación de que trata el numeral 14 del artículo 25. En todo caso, las
entidades deberán adoptar las medidas necesarias que aseguren la efectividad de
estos pagos y reconocimientos al contratista en la misma o en la siguiente
vigencia de que se trate.
III.  LA DEMANDA
1. Justificación general
Inicialmente, el actor se ocupa de
respaldar la acusación formulada contra las distintas disposiciones demandadas,
pertenecientes a diferentes ordenamientos jurídicos, bajo la consideración de
que existe entre ellas unidad normativa, ya que todas “se refieren a un mismo
tema: racionalizar las condenas contra el Estado en los procesos de
responsabilidad” .  En este sentido, afirma que: “del primer artículo
acusado se demanda el alcance de la reparación, del segundo las multas, del
tercero los intereses, del cuarto la reparación vía llamamiento en garantía,
del quinto el tope a la cuantificación del daño y del sexto, séptimo y octavo
la indemnización al contratista”.
Sobre esa base, llama la atención de la
Corte en torno al creciente problema de las demandas y condenas contra la Nación.
Basado en estudios cuantitativos a los que hace referencia específica, sostiene
el actor que “hoy las pretensiones de las demandas contra la nación valen 20
billones, de los cuales una tercera parte corresponden a unos pocos
arbitramentos, y siguen creciendo a un ritmo acelerado. Pronto no habrá con qué
pagarlas. El hueco fiscal de las condenas cuestionará la viabilidad fiscal del
país, como país. Las condenas contra la nación se tramitan bajo las normas del
contencioso de la responsabilidad contractual y extracontractual del Estado,
regido, entre otras, por las disposiciones que estoy demandado...”
Teniendo en cuenta la problemática
planteada, justifica el presente juicio de inconstitucionalidad sosteniendo que
“la lógica de esta demanda es procurar llegar al punto de equilibrio
entre la necesidad de asumir la responsabilidad patrimonial del daño imputable
al Estado y la necesidad de proteger las finanzas públicas para poder financiar
el gasto social e incluso para hacer fiscalmente viable el país.”
2. Cargos contra las normas acusadas y
metodología para su análisis
Conforme con la explicación genérica, el
actor formula diferentes cargos contra los preceptos acusados, organizándolos y
clasificándolos a partir de los objetivos que persiguen las distintas normas
demandadas. Esta metodología utilizada por el actor y el importante número de
preceptos acusados, hace necesario que la Corte, con el propósito de darle una
mayor claridad al presente juicio, proceda a conformar grupos con las
disposiciones demandadas que se refieran a un mismo tema y que se encuentren
cobijadas por unos mismos cargos, seguido en cada caso de la fundamentación del
cargo, las respectivas intervenciones y el concepto del Procurador General de
la Nación.
2.1. Cargos contra el aparte demandado
del artículo 16 de la Ley 446 de 1998.
Para el accionante, la expresión “reparación
integral y” vulnera la dignidad humana (artículo 1º Superior), la primacía
del interés general sobre el particular (artículos 1º, 58 y 209 de la
Constitución), el principio de igualdad material y de trato por parte de las
autoridades (artículo 13 Superior), la existencia de un orden social justo
(Preámbulo y artículo 2º de la Constitución), el deber de no abusar de los
derechos propios (artículo 95 numeral 1º de la Constitución) los límites del
bien común a la iniciativa privada (artículo 333 de la Constitución), la
prohibición de otorgar auxilios a particulares (artículo 335 Superior) y la
obligación de no contraer endeudamiento superior a la capacidad de pago (artículo
364 Superior).
Sin señalar de qué manera dicha expresión viola cada
uno de estos preceptos constitucionales, el actor manifiesta que la obligación
a cargo del Estado de reconocer la reparación integral de los perjuicios
causados, implica exceder su capacidad de pago y hacer prevalecer la garantía
del patrimonio del particular frente a las disposiciones constitucionales
enunciadas. A su juicio, un sistema de responsabilidad con fundamento en la
reparación integral de los perjuicios, constituye un método que favorece la
exclusión económica por encima de la solidaridad y la redistribución del
reducido patrimonio del Estado, al destinar importantes sumas monetarias para
reparar los perjuicios de una sola víctima en vez de financiar otras obras o
proyectos con mayor impacto social.
En la demanda resalta que: “En el fondo se trata de hacer
un nuevo pacto social entre los colombianos y, por razones de solidaridad,
trazar una frontera razonable a las indemnizaciones que puede pagar el Estado.”(Negrilla
del original)
Por consiguiente, el accionante solicita a esta
Corporación que declare inexequible la expresión demandada, para que la norma
disponga que los perjuicios sean reconocidos atendiendo exclusivamente el
principio de equidad, es decir, conforme a criterios redistributivos y de
solidaridad. En su defecto, solicita a esta Corporación que en el mismo fallo
fije un límite razonable a las condenas que puedan ser proferidas en contra del
Estado.
2.1.1  Intervención de la
Contraloría General de la República
La entidad interviniente consideró que la expresión
demandada debe ser declarada exequible, por las siguientes razones. En primer
lugar, porque en la Sentencia C-487 de 2000 se declaró la constitucionalidad
del artículo16 de la Ley 446 de 1998 en su totalidad. En segundo lugar, porque
sólo a través de una reparación integral de los perjuicios, al perjudicado se
le restablece su situación al estado anterior a la actuación lesiva. En efecto,
el interviniente destacó que los artículos 1494, 1546, 1613, 1616, 1626, 2341 y
2356 del Código Civil y los artículos 85 y 87 del Código Contencioso
Administrativo prevén la procedencia de una reparación plena o integral, sin
que tenga incidencia que el reconocimiento sea concedido en un proceso penal,
civil, laboral o contencioso administrativo o a causa de una responsabilidad
subjetiva u objetiva, tal como se encuentra dispuesto en la expresión
controvertida.
2.1.2  Intervención de la
Auditoría General de la República
La Auditoría General de la República consideró que el
aparte demandado debe ser declarado exequible. En su intervención resaltó que
los daños ocasionados, bien sea por el Estado o por un particular, deben ser
reparados de manera integral, procediendo a determinar el daño emergente, el
lucro cesante y los perjuicios morales, con base en los límites fijados en la
legislación y de acuerdo al material probatorio allegado al proceso.
Para finalizar, el interviniente advirtió que no le
corresponde a la Corte Constitucional modificar el régimen de responsabilidad
estatal adoptado en Colombia, puesto que su definición y regulación le
corresponde al Congreso de la República, con sujeción a la Constitución y a los
tratados internacionales suscritos.
2.1.3  Concepto del
Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación consideró que la
expresión demandada se ajusta a la Constitución, como quiera que constituye una
materialización de la protección a los ciudadanos frente a los daños
antijurídicos generados por el Estado. En efecto, expresó que como consecuencia
de la evolución de la responsabilidad estatal, el artículo 90 Superior ha
adoptado una especial protección del patrimonio de los ciudadanos, haciendo
responsable al Estado por los daños antijurídicos que en ejercicio de sus
funciones legítimas o ilegítimas sean ocasionados por sus agentes. De esta
manera, y para no contrariar el régimen de responsabilidad estatal consagrado
constitucionalmente, la reparación del daño antijurídico por parte del Estado
debe ser integral.
2.2. Cargos contra los apartes demandados de los
incisos 5° y 6° del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo - el
último inciso adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998-, numeral 8°
del artículo 4° e inciso 2° del artículo 27 de la Ley 80 de 1993.
El accionante considera que la obligación legal en
cabeza del Estado de pagar intereses bancarios comerciales y moratorios en los
eventos precisados en las normas demandadas, es contrario al Estado Social de
Derecho (artículo 1º), a la garantía de efectividad de las normas fundamentales
(Preámbulo y artículo 1º), al interés general (artículos 1º, 58 y 209), al
principio de igualdad (artículo 13), a la especial protección del patrimonio
público como derecho colectivo (Artículos 88 y 103), a la prohibición de
otorgar auxilios (artículos 335) y a la prohibición de condenar con penas de
confiscación (artículo 34).
A su juicio, no existe razón jurídica válida para que
el Estado reconozca intereses bancarios comerciales y moratorios, como quiera
que no se le puede considerar como un comerciante profesional a quien se le
apliquen las disposiciones del régimen comercial. En este sentido, sostiene que
las funciones del Estado no tienen como finalidad la obtención de un lucro, así
como tampoco corresponden a actividades que el Código de Comercio considere
mercantiles, por lo cual, no puede exigírsele el reconocimiento de intereses
bancarios comerciales y moratorios a quien no ostenta la calidad de
comerciante.
Como consecuencia de lo anterior, el actor argumenta
que el Estado sólo debe reconocer el interés legal previsto en el artículo 1617
del Código Civil, es decir, el 6% anual o 0.5% mensual. Considera que el
reconocimiento de un interés superior al señalado anteriormente, constituye una
donación al particular, que favorece la tardanza en el cobro por parte de los
particulares y fomenta la corrupción de los funcionarios para que demoren los
pagos, puesto que resultan más rentables los intereses bancarios moratorios que
reconoce el Estado que los interés bancarios corrientes que reconocen las
entidades financieras. Para sustentar la observación anterior, el actor resalta
que según un informe de la Contraloría General de la República[2], el 40% de los valores
pagados por el Estado corresponden al rubro de intereses y el tiempo promedio
de mora en el pago de los fallos judiciales es de 13 meses.
Por otra parte, el actor desvirtúa la existencia de
cosa juzgada sobre la frase demandada del inciso 5° del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo. Al respecto, señaló que, si bien en la sentencia
C-188 de 1999 la Corte Constitucional extendió el cargo formulado contra el artículo
72 de la Ley 446 de 1998, manifestándose también sobre el inciso 5° del
artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, su fallo recayó
exclusivamente sobre el plazo durante los cuales se pagarían intereses
comerciales estipulado en dicha norma. Por consiguiente, considera que la
exequibilidad de la norma demandada no ha sido analizada frente al cargo que se
señala en la presente demanda, debiendo ser analizado de fondo por esta
Corporación.
Sin embargo, en el evento en que la Corte
Constitucional estime que existe cosa juzgada frente a la frase demandada, el
actor solicita se modifique la jurisprudencia planteada en la sentencia C-188
de 1999, bien sea:
i) Estableciendo que el porcentaje adicional
reconocido debe corresponder a la tasa de inflación (IPC) -y no a la sanción
punitiva más alta del mercado (DTF)-, para ser coherente con la posición
asumida por la corporación en relación con la obligación de reconocerle al
acreedor un interés que refleje la pérdida del poder adquisitivo del dinero durante
la tardanza en el pago; o
ii) Estableciendo que sólo procede el reconocimiento y
pago del interés legal previsto en el artículo 1617 del Código Civil, teniendo
en consideración que la tardanza del Estado en pagar una condena judicial
difiere de la violación dolosa del deber constitucional de pagar impuestos, y
que la rigidez del sistema presupuestal es un perjuicio que todos los
ciudadanos tienen el deber de soportar.
2.2.1  Intervención de la
Contraloría General de la República
En relación con el cargo contra la frase “comerciales
y moratorios”, contenida en el artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo, la Contraloría consideró que debe estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-188 de 1999 a través de la cual fue declarada exequible la
disposición demandada.
Frente al cargo contra el inciso 6° artículo 177 del
Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 60 de la Ley 446
de 1998, consideró el interviniente que esta Corporación debe sujetarse a lo
resuelto en la sentencia C-428 de 2002, en la cual se declaró exequible la
totalidad del artículo.
En cuanto a la frase “y pactarán intereses
moratorios” contenida en el numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de
1993, la entidad interviniente manifestó que su esencia corresponde al pago de
una indemnización por los perjuicios generados a causa de la tardanza en el
pago de lo debido.
Finalmente, el interviniente señaló que el artículo 27
de la Ley 80 de 1993 debe ser declarado exequible en su totalidad, sin
fundamentar su posición en relación con la frase demandada en el inciso 2º.
2.2.2  Intervención de la
Auditoría General de la República
La Auditoría General de la República consideró que en
el momento de analizar las disposiciones demandadas, debe hacerse una
distinción entre las condenas a causa de la responsabilidad patrimonial del
Estado y el reconocimiento de intereses por incumplimiento contractual.
Señala que en el primer evento, el Estado no actúa
como comerciante, por lo cual sólo debe reconocer el interés legal, tal como
sucede con los créditos a su favor. Agrega que el deber de cancelar intereses
moratorios en materia impositiva corresponde a una situación excepcional,
justificada en los perjuicios que le genera al funcionamiento del Estado la
mora de los contribuyentes en cumplir con sus obligaciones fiscales.
Sin embargo, en los eventos en que el Estado adquiere
bienes y servicios actúa como cualquier particular cuando contrata con
comerciantes. Para estos efectos, el artículo 11 del Código de Comercio dispone
que las relaciones comerciales entre un particular y un comerciante, tienen
carácter comercial y se les aplica las disposiciones contenidas en el estatuto
mercantil.
2.2.3  Concepto de la
Procuraduría General de la Nación
El agente del Ministerio Público consideró que existe
cosa juzgada constitucional en relación con la frase “comerciales y
moratorios” contenida en el inciso 5° del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo, como quiera que en la sentencia C-188 de 1999 la
Corte Constitucional se pronunció definitivamente sobre su exequibilidad al
recurrir a la integración normativa.
Frente a la expresión “de todo tipo” contenida
en el inciso 6° del artículo 177 del Código Contencioso administrativo,
adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, manifestó que se ajusta a
la Constitución teniendo en consideración que con su formulación se pretende
evitar el enriquecimiento del beneficiado, quien puede demorar el cobro de lo
adeudado, para efectos de ser recompensado con intereses moratorios superiores
a los que puede encontrar en el mercado financiero.
Finalmente, también consideró que el inciso 2º del
artículo 27 de la Ley 80 de 1993 se sujeta a la Constitución, como quiera que a
las relaciones comerciales entre contratante y contratista le son aplicables
las disposiciones sobre intereses previstas en el Código de Comercio.
2.3. Cargos contra los apartes acusados del artículo
19 de la Ley 678 de 2001.
Aduce el accionante que las diferentes expresiones
demandadas contenidas en el artículo19 de la Ley 678 de 2001, establecen
limitaciones al ejercicio de la figura del llamamiento en garantía, vulnerando
el mandato general del constituyente de repetir en contra del servidor público
que comprometa la responsabilidad del Estado con actuaciones dolosas o
gravemente culposas (artículo 90 Superior) y la cláusula general de
responsabilidad de los servidores públicos (artículo 124 Superior).
Al respecto, considera que la frase “relativos a
controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento
del derecho” restringe los procesos en los cuales puede la entidad
demandada llamar en garantía al funcionario que se considera causó el daño. De
esta forma, el legislador desconoció que a través de las acciones de nulidad
simple, electoral, populares, de grupo, de cumplimiento y de tutela también
puede resultar condenado el Estado al resarcimiento de perjuicios, por lo cual
debe tener la posibilidad de llamar en garantía durante dichos procesos a los
servidores públicos que deban eventualmente responder por sus actuaciones.
Por esta razón, la declaratoria de inexequibilidad de
la frase restrictiva, dejaría abierta la posibilidad de llamar en garantía al
funcionario respectivo, dentro de cualquier tipo de proceso en el que la
entidad demandada lo considere procedente.
En relación con la expresión “directamente”, el
actor señala que la limitación de la legitimación por activa para llamar en
garantía, desconoce que otras entidades, diferentes a las directamente
perjudicadas con el proceso de responsabilidad, pueden eventualmente tener
interés en recuperar el patrimonio público. Señala como ejemplo de la situación
que genera la disposición demandada, que el director del sector al cual se
encuentra adscrita o vinculada una entidad descentralizada demandada dentro de
un proceso por responsabilidad, no podría llamar en garantía a un funcionario
en el evento en que la entidad demandada se reservara de hacerlo. De la misma
forma, tampoco podrían hacerlo los organismos de control diferentes al
Ministerio Público, que tengan igualmente la función de velar por la
conservación del patrimonio estatal.
Con este objetivo, de ser declarada inexequible la
palabra “directamente”, cualquier entidad que se considere perjudicada
por una sentencia condenatoria en contra del Estado podría llamar en garantía
al funcionario respectivo.
Por su parte, el actor señala que el contenido del
parágrafo demandado sujeta la posibilidad de llamar en garantía, a las
excepciones previas que hubiere propuesto la entidad. A su juicio, esta
restricción desconoce la posibilidad de que el juez declare la concurrencia de
culpas en la producción del daño, condenando al Estado a resarcir cierto
porcentaje del perjuicio. En este sentido, la declaratoria de inexequibilidad
del parágrafo permitiría que la entidad perjudicada llame en garantía al
servidor público a pesar de haber propuesto excepciones de culpa exclusiva de
la víctima, hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor, como quiera que
eventualmente pueda declararse la concurrencia de culpas en la producción del
daño.
2.3.1  Intervención de la
Contraloría General de la República
La Contraloría General de la República solicita que el
artículo 19 de la Ley 678 de 2001 sea declarado exequible, como quiera que la
figura del llamamiento en garantía ha sido declarada constitucional en otras
sentencias proferidas por esta Corporación.[3]
Resaltando la diferencia entre la relación demandante
- demandado y la relación entidad demandada - tercero, el interviniente
considera que el contenido de la disposición demandada resulta adecuado,
teniendo en consideración los supuestos que abarca la norma. En efecto, si
dentro del juicio de responsabilidad la entidad pública es condenada al
resarcimiento de perjuicios, ésta tiene la obligación constitucional de repetir
contra el funcionario que haya actuado con culpa grave o dolo, según el inciso
2º del artículo 90. En cambio, en el evento en que no se demuestre la
responsabilidad del Estado, por sustracción de materia, no existe suma por
reembolsar que haga al juez examinar la conducta del servidor público.
Por ello concluye que nada se opone “ (…)a que se
puedan alegar hechos exceptivos encaminados a exonerar de responsabilidad a la
entidad pública y que en el evento de no acreditarse e imponerse sentencia
condenatoria, se pueda examinar si se dan o no los presupuestos de la acción de
repetición, para declarar el derecho de éste a obtener el reembolso de lo
pagado frente al agente estatal, cuando este último causó el daño en razón de
su dolo o culpa grave."
2.3.2  Intervención de la
Auditoría General de la República
El interviniente solicitó a esta Corporación que
fueran declaradas exequibles las frases demandadas del artículo 19 de la Ley
678 de 2001.
En relación con la restricción que establece la
disposición demandada para llamar en garantía cuando la entidad sea demandada a
través de acciones diferentes a las allí señaladas, el interviniente resaltó la
libertad de configuración normativa del legislador para regular los aspectos
procesales de la figura, quien en ejercicio de sus facultades puede determinar
en que procesos existe legitimidad para invocarla. Así mismo, señaló que no
obstante la restricción impuesta, el Estado conserva su posibilidad de
cuestionar la responsabilidad del servidor público, a través de la acción de
repetición contemplada en el artículo 2º de la misma Ley 678 de 2001.
Frente a la limitación de la legitimación por activa
para llamar en garantía establecida en la disposición demandada, la Auditoría
señaló que las entidades y las demás personas interesadas en proteger el erario
público encuentran la representación de su interés general en los órganos del
Ministerio Público. Así mismo advirtió, que procesalmente no es posible la
participación de entidades diferentes a las demandadas en los procesos
contenciosos iniciados a través de las acciones de nulidad y restablecimiento
del derecho, de reparación directa y contractual.
Finalmente, el interviniente consideró coherente lo
dispuesto en el parágrafo demandado, en el sentido que no se llame a garantía
al servidor público cuando en su defensa la entidad alegue la culpa de una
causa extraña, como quiera que en el evento de ser condenada la entidad, ésta
podrá ejercer la acción de repetición en contra del funcionario cuya actuación
dolosa o gravemente culposa haya comprometido la responsabilidad de la entidad.
2.3.3  Concepto de la
Procuraduría General de la Nación
El Procurador solicitó que la expresión “relativos
a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento
del derecho” demandada fuera declarada exequible de manera condicionada,
bajo el entendido que las acciones enumeradas en la norma no son taxativas, y
por lo tanto el Estado puede llamar en garantía dentro de cualquier tipo de
proceso en el que se persiga un resarcimiento patrimonial de su parte. A juicio
del Ministerio Público, le asiste razón al actor cuando advierte que a través
de las acciones de nulidad simple o de tutela el Estado puede resultar
condenado patrimonialmente.
Frente a la imposibilidad de las entidades que no se
encuentren directamente perjudicadas con la iniciación del proceso de
responsabilidad de llamar en garantía al servidor público, el interviniente
sostuvo que se encuentran amparadas por la posibilidad que tiene el Ministerio
Público de hacer el respectivo llamamiento, en virtud de su función de defender
el patrimonio estatal.
Finalmente, el interviniente defendió la
constitucionalidad del parágrafo demandado, manifestando que resulta
incoherente desde el punto de vista procesal, que la entidad alegue la culpa de
una causa extraña en la generación del perjuicio, y a su vez, llame en garantía
a sus agentes, como quiera que la culpa exclusiva de la víctima, de un tercero,
del caso fortuito o de fuerza mayor excluye necesariamente la responsabilidad
del servidor público.
2.4 Cargos contra el numeral 7° del artículo 4° de la
Ley 80 de 1993.
El accionante estima que el numeral 7º del artículo 4°
de la Ley 80 de 1993, vulnera la cláusula general de responsabilidad del Estado
por los hechos que se le imputen (artículo 90 de la Constitución) y el deber de
los ciudadanos de no abusar de los derechos (numeral 1º del artículo 95 de la
Constitución), toda vez que permite que sea el Estado quien responda
patrimonialmente por los perjuicios causados con ocasión de las actuaciones de
los contratistas, de terceros responsables y de los servidores públicos cuando
su actuación no guarda relación directa con el servicio prestado.
A juicio del actor, resulta contrario a la cláusula
general de responsabilidad contenida en el artículo 90 de la Constitución, que
el Estado deba responder por los perjuicios generados por los sujetos
determinados en el numeral demandado, siendo que éstos deben asumir
directamente dicha responsabilidad.
En efecto, la responsabilidad del Estado no es
solidaria con la de los particulares, y por consiguiente, abusan del derecho,
no sólo las víctimas que solicitan el resarcimiento de sus perjuicios al Estado
y no al causante directo del daño, sino también los contratistas, los terceros
responsables y los servidores públicos, al resguardar su responsabilidad sobre
el patrimonio público. En virtud de la disposición demandada, el actor reitera
que, en la práctica, el Estado se ha convertido en una compañía de seguros que
ampara a las personas determinadas en la norma, asumiendo patrimonialmente las
faltas ajenas.
En esta medida, y aún cuando el Estado tiene la
facultad de llamar en garantía o repetir en contra del funcionario, contratista
o tercero responsable, la norma demandada resulta inconstitucional desde el
punto de vista de la imputación del daño; de su práctica abusiva por parte de
los responsables y de las víctimas; de su consecuente generación de impunidad y
de déficit fiscal.
2.4.1 Intervención de la Contraloría General de la
República
Para la Contraloría, el numeral demandado debe ser
declarado exequible porque se ajusta a la naturaleza de los tipos de
responsabilidad previstos para el Estado y los funcionarios en el artículo 90
Superior. En efecto, el interviniente resaltó que la disposición demandada se
ajusta a la norma constitucional según la cual el funcionario responde
únicamente por los perjuicios que cause con culpa grave o dolo, mientras que el
Estado responde por los daños antijurídicos que su actuación u omisión genere,
independientemente de la existencia o inexistencia de una falla en el servicio.
2.4.2 Intervención de la Auditoría General de la
República
En la intervención de la Auditoría se identificó la
existencia del cargo, pero no se sustentó ninguna posición al respecto.
2.4.3 Concepto de la Procuraduría General de la Nación
El Procurador General de la Nación consideró que el
numeral demandado debe ser declarado exequible, en razón a que el artículo 90
Superior prevé la responsabilidad objetiva del Estado por los daños
antijurídicos generados con ocasión de la actuación u omisión de cualquiera de
sus servidores o colaboradores. Para estos efectos, la existencia de la acción
de repetición y de la figura del llamamiento en garantía garantizan que la
entidad demandada obtenga que los sujetos señalados en la disposición demandada,
asuman patrimonialmente su responsabilidad cuando hayan actuado con culpa grave
o dolo.
2.5. Cargo contra los apartes acusados del inciso 2°
del numeral 8° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993.
El actor considera que las expresiones demandadas
afectan el interés general (artículos 1º, 58 y 209 de la Constitución), como
quiera que la fórmula prevista en dicho inciso para los eventos en que dentro
de un contrato estatal no se hayan pactado intereses moratorios, sanciona dos
veces al Estado por un mismo hecho.
Partiendo de la posición adoptada por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, según la cual el reconocimiento
de una indemnización subsume en sí misma la actualización del valor adeudado,
el aplicar a una cifra actualizada un interés legal duplicado, constituye una
doble sanción que afecta gravemente el erario público y privilegia a los
contratistas particulares.
Así mismo, en su argumentación resalta que la
aplicación de lo dispuesto en la norma demandada arroja un reconocimiento al
contratista superior al que realmente tiene derecho, e inclusive, mayor al
ofrecido en el mercado financiero, perjudicando las finanzas públicas y el
interés general.
2.5.1 Intervención de la Contraloría General de la
República
La Contraloría General de la República, consideró que
las frases demandadas contenidas en el inciso 2º del numeral 8º del artículo 4º
de la Ley 80 de 1993 son constitucionales.
Luego de analizar los motivos por los cuales resulta
equitativo que las entidades estatales reconozcan la actualización de los
precios pactados, así como las indemnizaciones que correspondan, concluyó que
la expresión demandada es exequible, teniendo en consideración que la
aplicación de la fórmula propuesta en la disposición es excepcional, es decir,
sólo se recurre a ella cuando las partes no hubiesen pactado ningún interés
moratorio.
2.5.2 Intervención de la Auditoría General de la
República
En la intervención de la Auditoría General de la
República no se hace ninguna mención en relación con este cargo.
2.5.3 Concepto de la Procuraduría General de la Nación
La Procuraduría General de la Nación manifestó que la
expresión demandada se ajusta a la Constitución por constituir una fórmula que
sólo se aplica de manera subsidiaria cuando las partes no hubiesen estipulado
en el contrato intereses moratorios. En este sentido, el objetivo de la norma
es evitar el surgimiento de controversias que tendrían que ser dirimidas ante
las instancias judiciales.
2.6. Cargos contra algunos de los apartes demandados
del numeral 8° del artículo 4°, del inciso 2° del numeral 1° del artículo 5°,
del inciso 2° del numeral 1° del artículo 14 y del inciso 1° del artículo 27 de
la Ley 80 de 1993.
Para el actor, las expresiones demandadas contenidas
en las diferentes disposiciones señaladas, vulneran el derecho a la igualdad de
trato y oportunidades (artículo 13 Superior) los mandatos constitucionales
sobre protección del patrimonio público (artículos 88 y 102 de la Constitución),
la prohibición de confiscar y dar auxilios con dineros públicos (artículos 34 y
355 de la Constitución), el mandato de proteger el interés general (artículos
1º, 58 y 209 de la Constitución) y el deber de no abusar de los derechos
propios (artículo 95 numeral 1º Superior).
A su juicio, los apartes acusados, en particular el
contenido en el inciso 2° del artículo 5°, son inconstitucionales en cuanto
confunden el punto de no pérdida del contratista particular con el pago del
lucro cesante a éste, “permitiendo esta última modalidad de indemnización para
todas las hipótesis de ruptura del equilibrio financiero del contrato no
imputables al contratista, con lo cual éste obtiene compensaciones económicas
sin justa causa”.
Según el entender del actor, “el Estado sólo debe
reconocer el lucro cesante del contratista particular en forma integral (AIU)
en los casos de incumplimiento del contrato por el mismo ente estatal”. En
razón de lo anterior, cuando el rompimiento del equilibrio económico y
financiero del contrato sea causado por el ejercicio de los poderes
exorbitantes de interpretación, modificación o terminación unilaterales de la
Administración; por el hecho del príncipe, o por un hecho ajeno a las partes
(teoría de la imprevisión, teoría de las sujeciones materiales imprevistas,
fuerza mayor y caso fortuito), el contratista debe ser llevado únicamente hasta
el punto de no pérdida, es decir, a la situación en que se encontraba antes del
contrato, y no ser beneficiario de una indemnización integral. En este sentido,
los riesgos de la ejecución de un contrato estatal deben ser compartidos entre
la entidad contratante y el contratista, toda vez que como colaborador para la
materialización de los fines estatales no debe enriquecerse sin justa causa.
En este sentido, la violación de la igualdad se genera
por el hecho de que las normas autorizan la indemnización integral del
contratista cuando se rompe el equilibrio financiero del contrato, cualquiera
que sea la causa, “en vez de resarcirlo hasta el punto de no pérdida,
atendiendo a criterios de equidad, solidaridad y prevalencia del interés
general”.
Por ello, el actor considera que de ser declaradas
inexequibles las disposiciones demandadas, el Estado se vería obligado a
reconocer unas indemnizaciones razonables, pero sobre todo coherentes con la
capacidad fiscal de un país con escasos recursos como Colombia.
Adicionalmente, en relación con la expresión del
artículo 27 de la Ley 80 de 1993, el accionante aclara que si bien la
disposición es aplicable a las dos partes contratantes, en la práctica, es el
Estado quien siempre se ve en la obligación de restablecer el equilibrio
económico del contrato, como quiera que requiere constantemente de bienes y
servicios prestados por los particulares.
2.6.1 Intervención de la Contraloría General de la
República
La Contraloría General de la República considera que
las disposiciones demandadas deben ser declaradas exequibles. A su juicio, los
principios de equidad y buena fe hacen imperativo que en los contratos cuyo
pago esté sometido a plazo, se mantengan o se restablezcan los beneficios
esperados por el contratista cuando ocurran situaciones imprevistas o varíen
las circunstancias de hecho determinantes al contratar. En esta medida, las
expresiones controvertidas, en cuanto señalan la obligación del Estado de
proteger y mantener durante el desarrollo del contrato la finalidad buscada por
el contratista, se ajustan al desarrollo doctrinal y jurisprudencial sobre la
teoría de la imprevisión y el equilibrio financiero del contrato.
2.6.2 Intervención de la Auditoría General de la
República
En la intervención de la Auditoría General de la
República no se hace ninguna mención en relación con este cargo.
2.6.3 Concepto de la Procuraduría General de la Nación
La Procuraduría General de la Nación consideró que los
perjuicios generados por las situaciones imprevistas, el hecho del príncipe y
el ejercicio de las facultades exorbitantes de la Administración deben ser
asumidos por el Estado, pues constituyen daños antijurídicos que los
contratistas no tienen el deber jurídico de soportar. Así mismo, que las
expectativas económicas del contratista al momento de contratar con el Estado
deben ser protegidas a través del restablecimiento del equilibrio económico
contractual, tal como lo prevén las expresiones demandadas.
Al respecto señaló que “la Administración no puede
indemnizar hasta el punto de no pérdida, como lo sugiere la demanda, sino de
manera integral porque de otra forma la ley estaría permitiendo que los
contratistas no estuvieran en pie de igualdad frente a la Administración en
aquello que es de la esencia de los contratos bilaterales y, así la ley
resultaría injusta.”
En esta medida, considera que la Corte debe mantener
la posición asumida en la sentencia C-333 de 1996.
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Por dirigirse la demanda contra varias disposiciones
que hacen parte de distintas leyes de la República y un decreto con fuerza de
ley, corresponde a esta Corporación adelantar el respectivo juicio de inconstitucionalidad,
tal como lo disponen los numerales 4° y 5° del artículo 241 de la Carta
Política.
2. Consideraciones preliminares.
2.1. Efectos de la cosa juzgada
respecto de algunas de las normas acusadas
2.1.1. En relación con ciertas normas que han sido
demandadas en la presente causa, concretamente, respecto de los apartes de los
artículos 16 de la Ley 446 de 1998 y 177 del Código Contencioso Administrativo,
destaca la Corte que ya tuvo oportunidad de pronunciarse en las
Sentencias C-114 de 1999, C-189 de 1999, C-487 de 2000 y C-428 de 2002. Esta
circunstancia particular conlleva a definir, inicialmente, si la Sala tiene
competencia para emitir un nuevo pronunciamiento, o si, por el contrario, ha
operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada absoluta.
2.1.2. Tratándose del artículo 16 de la Ley 446 de
1998, se tiene que esta Corporación, inicialmente en la Sentencias C-114 de
1999 (M.P. Fabio Morón Díaz) y luego en la Sentencia C-487 de 2000 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell), adelanto el correspondiente juicio de
inconstitucionalidad. En la primera providencia, el juicio se concentró en
determinar si el contenido material del precepto violaba la reserva de ley
estatutaria prevista en el artículo 152 de la Carta, y en la segunda, si el
mismo era contrario al principio de unidad de materia consagrado en el artículo
158 Superior. En ambos casos, la Sala concluyó que la norma no contrariaba
tales presupuestos constitucionales, procediendo a declarar su exequibilidad,
pero limitando los efectos de las decisiones a los cargos por los que fue
respectivamente analizado. Sobre ese particular, se dispuso en la parte
resolutiva de los citados fallos:
Sentencia C-114 de 1999:
“DECLARANSE EXEQUIBLES los artículos 1º, 9, 16, 26,
30, 43, 44, 64, 90 y 100 de la Ley 446 de 1998, en cuanto su contenido no
corresponde a la reserva de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia.”
Sentencia C-487 de 2000:
“Declarar EXEQUIBLE el artículo 16 de la ley 446 de 1998, en cuanto su contenido normativo no viola el
principio de unidad de materia.”
Considerando que en dichas providencias la Corte limitó el alcance de
sus decisiones a los cargos que fueron propuestos en los respectivos procesos,
es claro que los efectos de cosa juzgada que de ellas se derivan es tan solo
relativo, lo que permitiría emitir nuevos pronunciamientos sobre la
constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 446 de 1998, siempre que las
acusaciones formuladas en su contra no coincidan con las ya estudiadas por este
Tribunal.
En la presente causa, la razón por la cual se
cuestiona la legitimidad del artículo 16 de la Ley 446 de 1998 esta relacionada
directamente con la regla de derecho allí fijada, que establece un sistema de
responsabilidad basado en la reparación integral de los perjuicios causados, y
que a juicio del actor constituye un criterio de valoración que favorece la
exclusión económica y desconoce la solidaridad y la redistribución social del
patrimonio público, en los casos en que la responsabilidad es del Estado.
Teniendo en cuenta que esta acusación en nada coincide con las que fueron
valoradas en las Sentencias C-114 de 1999 y C-487 de 2000 y que constituyeron
el alcance de las mismas, por este aspecto, la Corte adquiere competencia para
emitir un nuevo pronunciamiento sobre el precitado artículo 16 de la Ley 446 de
1998.
2.1.3. Por su parte, en lo que se refiere a los
incisos 5° y 6° del artículo
177 del Código Contencioso Administrativo, el 6° adicionado por el artículo 60
de la Ley 446 de 1998, esta Corporación profirió las sentencias C-188 de 1999
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-428 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil). En el primer fallo, bajo
la figura de la integración normativa, se declaró exequible en los términos de
la providencia el inciso 5° - que corresponde al último inciso del precepto
antes de la adición hecha por la Ley 446 de 1998-, salvo las expresiones "durante los seis (6) meses
siguientes al plazo acordado para su pago" y "después de este
último", que a su vez fueron declaradas inexequibles; y en el segundo,
se declaró la exequibilidad total del inciso 6°. En las dos sentencias, la
Corporación no limitó los alcances del fallo, ni a los cargos propuestos en las
demandas ni a su confrontación con determinadas disposiciones constitucionales,
razón por la cual debe entenderse que adelantó un análisis integral frente al
texto de la Carta Política, tal y como lo dispone el artículo 46 de la Ley 270
de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. Al respecto, se expresó
en la parte resolutiva de las sentencias citadas:
Sentencia C-188 de 1999:
SEGUNDO.- Por unidad normativa, declárase EXEQUIBLE, en
los términos de esta sentencia, el inciso último del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984), excepto las expresiones
"durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria" y
"después de este término", que se declaran INEXEQUIBLES.
Sentencia C- 428 de 2002:
Declarar EXEQUIBLE el inciso 6° del
artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), tal y como fue
adicionado por el inciso primero del artículo 60 de la Ley 446 de 1998.
Acorde con el resultado de estas providencias, en cuanto
en ellas no se señalaron límites que restrinjan el alcance de las citadas
decisiones, encuentra la Corte que, respecto a los incisos 5° y 6° del artículo
177 del Código Contencioso Administrativo, ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada absoluta que le impide a este Tribunal adelantar un nuevo juicio.
2.1.3. Ahora bien, en relación con el inciso 5° del
artículo 177 del C.C.A., cuestiona el actor la existencia de la cosa juzgada
absoluta, por considerar que el cargo que ahora invoca no fue analizado por la
Corte en la Sentencia C-188 de 1999. Sobre este particular, caben las
siguientes dos precisiones para dejar sin piso tal afirmación.
La primera. El artículo 243 de la Constitución Política le reconoce
fuerza de cosa juzgada constitucional a las providencias que la Corte dicta en ejercicio del
control jurisdiccional, lo cual significa que “las decisiones judiciales
adoptadas por la Corporación en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de
la Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, de
tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos
anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo
pronunciamiento de fondo”[4].
Conforme con este mandato, y en el entendido que es la propia Corte la llamada a
fijar los efectos de sus decisiones[5]
- en razón a su labor de intérprete directa y autorizada de la Carta -, la
jurisprudencia constitucional le ha venido reconociendo distintos alcances al
fenómeno de la cosa juzgada, los cuales son claramente identificables a partir
de las manifestaciones que con fuerza vinculante se hagan en el respectivo
fallo. Para lo que interesa al presente asunto, ha dicho la Corte que existe la
cosa juzgada absoluta, “cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una
disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la
propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible
en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional.”[6] Por el contrario,
sostiene que opera el fenómeno de la cosa juzgada relativa, siempre que “el
juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando
abierta la posibilidad para que en un futuro ‘se formulen nuevos cargos de
inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a
los que la Corte ya ha analizado’[7]”[8]. En torno a la
modalidad de la cosa juzgada relativa, ha dicho este Tribunal que la misma
puede ser “explícita, en aquellos eventos en los cuales los efectos de la
decisión se limitan directamente en la parte resolutiva, e implícita cuando tal
hecho tiene ocurrencia en forma clara e inequívoca en la parte motiva o
considerativa de la providencia, sin que se exprese en el resuelve.”[9]
Dentro del anterior contexto, asumiendo -como ya se ha
dicho- que ni en la parte
motiva ni en la parte resolutiva de la Sentencia C-188 de 1999 la Corte limitó
los alcances del fallo a una
circunstancia en particular, es claro que el control constitucional sobre el inciso 5° del artículo 177 del C.C.A. ha sido integral, definitivo e
incontrovertible, por lo que no caben razones como la expuesta por el actor
para desconocer los efectos de
la cosa juzgada absoluta.
La segunda. Si en gracia de discusión se aceptara que
la Sentencia C-188 de 1999 no ha hecho tránsito a cosa juzgada absoluta sino
relativa, tampoco habría lugar a un nuevo pronunciamiento de fondo en torno a la constitucionalidad del inciso 5° del
artículo 177 del C.C.A, toda vez que, contrario a la afirmación del actor, el
cargo que en esta oportunidad se formula fue analizado por la Corte en el
aludido fallo. En efecto, siguiendo el fundamento de la demanda, se observa que el actor cuestiona la
legitimidad de la norma por considerar que la misma, al regular el tema de las
condenas contra el Estado, le impone a éste la obligación de pagar intereses
bancarios y moratorios cuando las mismas no se hacen efectivas a tiempo; hecho que, a su juicio, no
encuentra razón jurídica válida por no ser el Estado un comerciante y por
constituir una donación que afecta los intereses de la comunidad y el
patrimonio público.
Sobre el punto, en algunos apartes de la Sentencia C-188 de 1999, sostuvo la Corte que el
patrimonio de los particulares goza de una clara protección constitucional;
razón por la cual, para efectos de los conflictos patrimoniales que se puedan
suceder, el principio de
igualdad y la equidad imponen que las dos partes reciban un mismo trato, de
manera que si el Estado cobra a los particulares intereses bancarios y
moratorios por el incumplimiento oportuno de sus obligaciones, también aquél
debe asumir esas mismas cargas cuando no paga en tiempo. En este contexto,
concluyó que cualquier interpretación en contrario genera una injustificada e
inequitativa discriminación que favorece la ineficacia y falta de celeridad en
la gestión pública, y además un enriquecimiento sin causa a favor del Estado y
en perjuicio del particular, quien ve deteriorado el poder adquisitivo de su
dinero.
Así las cosas, en la medida en que esta Corporación se
ha pronunciado a cerca de la constitucionalidad de los incisos 5° y 6° del
artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, y tales decisiones han
hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, en la parte resolutiva del
presente fallo la Corte ordenará estarse a lo resuelto en las Sentencias C-188
de 1999 y C-428 de 2002.
2.2. Fallo inhibitorio en relación con el artículo 16
de la Ley 446 de 1998,
numerales 7° y 8° del artículo 4°, inciso 2° del numeral 1° del artículo 5°,
inciso 2° del numeral 1° del artículo 14 y artículo 27 de la Ley 80 de 1993.
2.2.1. Siguiendo una línea de interpretación uniforme
y sistemática, la jurisprudencia
de esta Corporación viene sosteniendo que, aun cuando el derecho político y
ciudadano a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución es por
esencia un derecho fundamental de aplicación inmediata, el mismo no tiene un
carácter absoluto e ilimitado,
que permita convalidar o avalar su ejercicio abusivo, indiscriminado e
inconsulto por parte de sus titulares.
Para la Corte, la naturaleza pública del precitado
derecho y la circunstancia de constituir una modalidad de participación en la
práctica del poder, si bien
descartan la posibilidad de establecer condiciones especiales para su
ejercicio, no liberan a quien lo promueve a través de la respectiva demanda, de
la obligación de observar unas cargas mínimas que, antes de hacerlo nugatorio,
lo que persiguen es, por una
parte, racionalizar el uso del derecho, impidiendo que la presunción de
constitucionalidad que blinda el ordenamiento jurídico pueda cuestionarse
injustamente por acusaciones que no son compatibles con el texto de la norma,
su origen o su verdadero
alcance; y por la otra, definir el ámbito de competencia del juez en cuanto
éste no tiene asignado un control oficioso de constitucionalidad, garantizando
así un adecuado y oportuno funcionamiento de la administración de justicia.
2.2.2.
Acorde con ese criterio hermenéutico, se reitera una vez más, es el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991,
declarado exequible por este Tribunal en la Sentencia C-113 de 1993 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), el que se ocupa de fijar las condiciones o requisitos
mínimos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, exigiéndole
al actor, para que la misma se entienda presentada en legal forma y haga
posible un pronunciamiento de fondo por parte del órgano de control, que (i)
señale las disposiciones legales contra las que dirige la acusación, (ii)
indique las preceptivas constitucionales que considera violadas y (iii)
explique las razones o motivos por los cuales estima que tales normas
superiores han sido desconocidas.
2.2.3. En cuanto hace al último requisito de
procedibilidad, el que prevé la necesidad de explicar las razones por las
cuales el demandante considera violadas determinadas disposiciones
constitucionales, la jurisprudencia ha señalado que su adecuada observancia
desborda el ámbito de lo meramente formal ya que le impone al actor una carga
de naturaleza sustancial, cual es la de “formular por lo menos un cargo
concreto, específico y directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada,
que le permita al juez establecer si en realidad existe un verdadero problema
de índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva y verificable
entre el contenido literal de la ley y la Carta Política”[10].
Ahora bien, para que se entienda estructurado en
debida forma el cargo de inconstitucionalidad, se requiere que las razones o
motivos en que dicho cargo se apoya sean totalmente “claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes”[11].
Según lo ha expresado la Corte, “existen razones claras, cuando la
argumentación sigue un hilo conductor que facilita al lector comprender el
sentido de la demanda y las justificaciones en que se fundamenta. Igualmente,
las razones son ciertas siempre que recaigan sobre una proposición
jurídica contenida en el precepto acusado y no sobre una inferida o deducida
arbitrariamente por el demandante, sin correspondencia real con la norma que
somete a juicio. Tales razones son a su vez específicas, si definen en
forma diáfana la manera como la preceptiva impugnada viola la Constitución
Política. Asimismo, las razones son pertinentes siempre que la censura
impetrada sea de naturaleza estrictamente constitucional o, lo que es igual, se
‘fund[e] en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y
se enfrenta al precepto demandado’. Finalmente, se entiende que las razones son
suficientes, en la medida en que se expongan los elementos de juicio -
argumentativos y probatorios- que son necesarios para adelantar el juicio de
inconstitucionalidad y que, si bien no consiguen ‘prime facie convencer
al [juez] de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada...’[12]”.[13]
2.2.4.
De acuerdo con lo expuesto, es evidente que el éxito del correspondiente juicio
de inconstitucionalidad esta supeditado a que el actor ajuste su actuación a
los requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, en la
forma como éstos han sido interpretados y aplicados por la Corte, para lo cual
resulta relevante el hecho de que en la demanda se señale en forma clara,
concreta, precisa y directa, la manera como la preceptiva impugnada viola las
disposiciones constitucionales que se citen. Para la Corte, “aquellas demandas
en las que se formulen cargos indeterminados e indirectos, que carezcan de un
grado mínimo de razonabilidad y que no se dirijan a atacar el contenido
material de la preceptiva impugnada, no están llamadas a prosperar ya que
desbordan la concepción abstracta que identifica el proceso constitucional y,
por lo tanto, el ámbito de competencia funcional del organismo de control que
(...) se supedita al cotejo impersonal de la norma legal acusada con los
mandatos superiores”[14].
2.2.5.
Dando aplicación a los criterios legales y jurisprudenciales a los que se ha
hecho expresa referencia, encuentra la Corte que la demanda presentada contra el
artículo 16 de la Ley 446 de 1998, y contra los numerales 7° y 8° del artículo
4°, el inciso 2° del numeral 1° del artículo 5°, el inciso 2° del numeral 1°
del artículo 14 y el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, no cumple con los
requisitos exigidos para adelantar el respectivo juicio de
inconstitucionalidad; concretamente, con el que le impone al actor el deber de
formular en contra de las respectivas normas un verdadero cargo de
inconstitucionalidad.
2.2.5.1. En relación con el artículo 16 de
la Ley 446 de 1998, éste señala que: “Dentro de cualquier proceso que se
surta ante la Administración de Justicia, la valoración de daños irrogados a las
personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y
equidad y observará los criterios técnicos actuariales.”
Al respecto, el actor sostiene que el
reconocimiento de una “reparación integral” es contraria al preámbulo de
la Constitución y a sus artículos 1°, 2°, 13, 58, 95-1, 209, 333, 355 y 364, en
la medida que la misma es “incompatible” con el principio de equidad que debe
ser el imperante en materia de reparación. Sostiene que la valoración “podría
ser integral en un país rico pero no en un país pobre como Colombia”, de manera
que el concepto de integralidad puede ser lo aconsejable desde el punto teórico
pero no práctico.
De acuerdo con dicha acusación, considera
la Corte que el cargo formulado contra el texto citado no cumple con las
exigencias de especificidad y pertinencia a las que se ha hecho expresa
mención. Y no cumple con la exigencia de especificidad, en la medida en que no
define en forma clara y completa la manera como la disposición acusada vulnera
todas y cada una de las disposiciones constitucionales citadas. Sobre el
particular, se observa que la demanda sólo plantea, a la manera de una
acusación genérica, una posible incompatibilidad entre los principios de
reparación integral y equidad, pero no precisa porqué motivo se presenta dicha
contraposición entre uno y otro, ni cuales las razones para considerar el
primero contrario al segundo; máxime cuando el propio texto acusado se refiere
a la equidad y a los criterios técnicos actuariales, como principios y elementos
a ponderar al momento de precisar el monto y reconocimiento de una
indemnización.
En esta misma línea, el actor juzga la
indemnización integral como opuesta al modelo de reparación justa, solidaria y
distributiva y, por ende, manifiestamente contrario al interés público y a la
capacidad de endeudamiento de los entes públicos, pero tampoco explica como ese
hecho tiene ocurrencia y porqué es contrario a la Carta. Considerar que el
concepto de integralidad no tiene cabida en nuestro país por ser éste un país pobre,
no es razón suficiente para dar por estructurado un cargo de
inconstitucionalidad. En gracia de discusión, podría pensarse que la reparación
integral, dada la actual coyuntura del país, puede estar implicando un nivel de
apropiación de recursos públicos considerables, pero ese sólo hecho no la hace
opuesta al modelo de Estado ni a los principios superiores que lo gobiernan,
los cuales también propugnan por la protección del patrimonio de los
particulares y por el derecho de las víctimas y perjudicados a la reparación de
los daños (C.P. arts. 2°, 58, 83, 90 y 250-1). En realidad, la crítica que se
hace en la demanda al sistema de indemnización integral, antes que plantear un
verdadero conflicto de inconstitucionalidad, resulta ser más un problema práctico
de inconveniencia, originado en la falta de diligencia y eficacia de la
actividad estatal, tanto en el campo de la ejecución de los actos públicos como
en la defensa de los propios intereses estatales; problemas que, por lo demás,
deben ser abordados y resueltos en otras instancias institucionales.
Bajo esa óptica, la acusación tampoco es pertinente,
pues la censura planteada no es de naturaleza estrictamente constitucional.
Como se mencionó, las razones que invoca el impugnante para cuestionar la norma
acusada, van dirigidas a determinar si resulta o no conveniente que se imponga
en Colombia el sistema de reparación integral de las víctimas y perjudicados,
particularmente, cuando el daño proviene de la acción u omisión de las
instituciones del Estado y el mismo exige, entre otros, el reconocimiento del
lucro cesante y los perjuicios morales. Esta conclusión se extrae del propio
texto de la demanda, al afirmar el actor, haciendo mención a la norma
analizada, que: “En el fondo se trata de hacer un nuevo pacto social entre
los colombianos, y por razones de solidaridad, trazar una frontera razonable a
las indemnizaciones que puede pagar el Estado”.
Sobre esto último, cabe agregar que, si como lo ha
sostenido la Corte, el derecho a la reparación es un derecho regulable y
materia de configuración legislativa[15],
el escenario adecuado para debatir sobre la forma como tiene que aplicarse el
sistema de reparación a favor de las víctimas y afectados es el Congreso de la
República y no la Corte Constitucional. Al respecto, es menester aclarar,
siguiendo la abundante jurisprudencia sobre la materia[16], que en virtud del
principio de la responsabilidad patrimonial del Estado, el cual encuentra
fundamento constitucional en los artículos 2°, 58 y 90 de la Carta, la
administración tiene el deber de reparar integralmente los daños antijurídicos
sufridos por los ciudadanos. No obstante, en la medida en que la Constitución
política no define ni precisa el concepto de reparación integral, es al
Congreso de la República, en desarrollo de la libertad de configuración
política, a quien compete regular técnicamente ese régimen de responsabilidad, las
modalidades del daño y todo lo relacionado con los métodos para cuantificarlo.
En concordancia con esta posición, en la Sentencia C-916 de 2002 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), la Corte precisó que el legislador “al definir el
alcance de la ‘reparación integral’ puede determinar cuáles daños deben ser
tenidos en cuenta, y en esa medida incluir como parte de la reparación integral
los daños materiales directos, el lucro cesante, las oportunidades perdidas,
así como los perjuicios morales, tales como el dolor o el miedo sufridos por
las víctimas, los perjuicios estéticos o los daños a la reputación de las
personas, o también los llamados daños punitivos, dentro de límites razonables.
Puede también el legislador fijar reglas especiales para su cuantificación y
criterios para reducir los riesgos de arbitrariedad del juez. Estos criterios
pueden ser de diverso tipo. Por ejemplo, pueden consistir en parámetros que
orienten al juez, en límites variables para ciertos perjuicios en razón a lo
probado dentro del proceso para otra clase de perjuicios, o en topes fijos
razonables y proporcionados.”
Así, teniendo en cuenta que el asunto estudiado se
enmarca dentro de las materias que hacen parte de la libertad de configuración
política, y que no existen verdaderas razones de índole constitucional para
cuestionar el principio de responsabilidad patrimonial del Estado y la decisión
del Congreso de incluir el concepto de reparación integral y equidad como
sistemas de indemnización, la posibilidad de adelantar un juicio de límites y
juzgar la potencial inconstitucionalidad del precepto resulta del todo
improcedente.
2.2.5.2. Respecto del numeral 7° del
artículo 4° de la Ley 80 de 1993, éste dispone que las entidades estatales, “Sin
perjuicio del llamamiento en garantía, repetirán contra los servidores
públicos, contra el contratista o los terceros responsables, según el caso, por
las indemnizaciones que deban pagar como consecuencia de la actividad
contractual.”
Aduce el accionante que la norma viola los
artículos 90, 95-1, 58 y 209 de la Carta, en cuanto esta fijando en cabeza del
Estado la obligación de asumir la responsabilidad del daño antijurídico
producido por los servidores públicos, el contratista o los terceros responsables,
en el marco de un contrato estatal y como si se tratara de una agencia de
seguros. Una atenta y detenida lectura del precepto en cuestión, llevan a esta
Sala a concluir que el cargo formulado es inepto, ya que las razones en que se
funda no son ciertas, es decir, no son predicables o
consecuentes con la proposición jurídica prevista en la misma. En efecto,
dentro del contexto de lo que constituyen los derechos y deberes de las
entidades estatales, lo que consagra el precepto citado es el derecho - deber
de tales entidades de repetir contra los servidores
públicos, contratistas o terceros por las indemnizaciones que aquellas deban
pagar como consecuencia de la actividad contractual; premisa que si bien guarda
alguna relación con el principio de la responsabilidad del Estado consagrado en
el inciso 1° del artículo 90 de la Carta, en cuanto que pude ser una
consecuencia del mismo, no lo desarrolla directamente ni constituye su
fundamento en los términos planteados por el actor.
Una cosa es que se le imponga al Estado la
obligación de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que causen
sus agentes (medida con la que se persigue garantizar el patrimonio de los
particulares), y otra muy distinta que se radique en el mismo Estado el deber
de perseguir a quienes actúan a su nombre en los casos en que resulte condenado
patrimonialmente por la acción u omisión - dolosa o gravemente culposa - de
estos últimos (medida cuyo objetivo es la defensa de la moralidad y el
patrimonio público). Esta segunda hipótesis, que es la prevista en la norma
acusada, lleva entonces implícita la llamada acción de repetición a que hace
expresa referencia el inciso 2° del precitado artículo 90 Superior, y no el
principio de responsabilidad patrimonial del Estado y su margen de aplicación,
que es lo que en últimas motiva la crítica del actor.
En estos términos, es evidente que para
formular el cargo contra el numeral 7° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993, el
impugnante partió de una premisa equivocada: que a través de su texto se le
obliga al Estado a responder patrimonialmente por los daños antijurídicos
causados por los servidores públicos, contratistas o terceros; circunstancia
que, como se ha visto, no es allí donde se radica ni donde encuentra desarrollo
legal.
2.2.5.3. En lo que se relaciona con el
numeral 8° del artículo 4°, el inciso 2° del numeral 1° del artículo 5°, el
inciso 2° del numeral 1° del artículo 14 y el inciso 1° del artículo 27, todos
de la Ley 80 de 1993, se tiene que los mismos regulan algunos aspectos de la
contratación estatal, relacionados con el mantenimiento del equilibrio
financiero de los contratos, así:
(i) El numeral 8° del artículo 4°, al
imponerle a las entidades estatales el deber de adoptar “las medidas necesarias para mantener durante el
desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y
financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se
hubiere realizado licitación o concurso, o de contratar en los casos de
contratación directa.”
(ii) El inciso 2° del numeral 1° del artículo 5°, al reconocerle a
los contratistas el derecho “a que la administración les restablezca el
equilibrio de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por
la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los
contratistas.”
(iii) El inciso 2° del numeral 1° del
artículo 14, en cuanto prevé para aquellos casos en que las entidades estatales
hagan uso de las potestades excepcionales, el deber de éstas de proceder “al
reconocimiento y orden de pago de las compensaciones e indemnizaciones a que
tengan derecho las personas objeto de tales medidas y [a aplicar] los
mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales a que haya
lugar, todo ello con el fin de mantener la ecuación o equilibrio inicial.”
(iv) Y el inciso 1° del artículo 27, al
referirse a la ecuación contractual y disponer que: “En los contratos
estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones
surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso.”
Según el actor, las expresiones demandadas vulneran
los artículos 1°, 13, 34, 58, 88, 102, 209 y 355 de la Constitución, por cuanto
confunden el punto de no pérdida del contratista particular con el pago
del lucro cesante, permitiendo entonces que a favor del aquél se reconozca una
indemnización integral cuando la ruptura del equilibrio financiero del contrato
no le sea imputable; generándose así una compensación económica sin justa
causa.
Sumado al hecho de que el demandante no explica de que
manera los preceptos acusados violan cada una de las disposiciones
constitucionales citadas, en este caso tampoco se estructura un verdadero
cargo, ya que el mismo no esta basado en razones ciertas y suficientes que
puedan imputarse directamente de todos y cada uno de los textos citados.
Conforme a su tenor literal, es válido reconocer que las normas regulan, en un
sentido general, aspectos relacionados con el principio de la equivalencia
económica de los contratos y los derechos que su rompimiento generan a favor
del contratista. Sin embargo, también es claro que en ninguno de sus apartes se
refieren expresamente al tipo de indemnización que debe reconocerse, o
concretamente, a la posibilidad de que el contratista obtenga el pago del lucrum
cessans. Así, mal puede atribuirse a dichos preceptos una presunta
confusión en el tratamiento dado a dos institutos jurídicos - el principio de
equivalencia económica y la indemnización o reparación del contratista -,
cuando en ellos no se precisa la forma como debe llevarse a cabo la reparación
del daño y la manera como debe calcularse el monto del mismo, y cuando tampoco
precisa el actor dentro de que contexto las normas incurren en la referida
confusión.
No podría desconocer la Corte que, conforme a una
interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, incluidas las normas
acusadas, se han adoptado posiciones doctrinales y jurisprudenciales que, en
torno al punto, unas coinciden en que el monto de la indemnización a favor del
contratista debe ser integral, es decir, incluir costos y beneficios -damnum
emergens y lucrum cessans-, mientras que otras limitan tal reparación sólo
a los costos o damnum emergens. En este sentido, el alcance de la
preceptivas impugnadas, en lo relativo a la forma como debe aplicarse el citado
principio de la equivalencia económica de los contratos para efectos de la
reparación, descarta la posible confusión literal que les atribuye el actor y
centra la discusión en el plano de la interpretación normativa; aspecto éste
que no es el objeto de la demanda y que solo es posible ventilar por vía de la
acción pública de inconstitucionalidad, con carácter excepcional, cuando se
plantea un verdadero problema de interpretación constitucional y se cumplen
ciertas condiciones de procedibilidad. (i) Que el actor señale en forma clara,
precisa y concreta la regla de interpretación que genera el supuesto problema
constitucional; (ii) que acuse el precepto legal del cual se extrae
directamente tal regla; y (iii) que demuestre o sustente suficientemente que a
la misma se le han reconocido efectos jurídicos, como resultado de su
aplicación por parte de las autoridades competentes, o de constituir el
precedente jurisprudencial imperante.
Ciertamente, recogiendo algunos aspectos de la
doctrina fijada en pronunciamientos anteriores, en la Sentencia C-426 de 2002
(M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte hizo expresa referencia al tema del
control constitucional en materia de interpretación legal, reconociendo que su
alcance es excepcional y que se encuentra sometido al cumplimiento de las
condiciones citadas. Sobre el particular se dijo en la providencia:
“[E]sta Corporación ha venido señalando
que, en principio, no le corresponde al juez constitucional resolver aquellos
debates suscitados en torno al proceso de aplicación o interpretación de la
ley, pues es claro que en estos casos no se trata de cuestionar el contenido
literal de la norma impugnada, sino el sentido o alcance que a ésta le haya
fijado la autoridad judicial competente. Según lo ha señalado, en tanto es la
propia Constitución la que establece una separación entre la jurisdicción
constitucional y las otras jurisdicciones, los conflictos jurídicos que surjan
como consecuencia del proceso de aplicación de las normas legales han de ser
resueltos por los jueces ordinarios y especializados a quien se les asigna
dicha función.[17]
No obstante, también este alto Tribunal ha
admitido que por vía de la acción pública de inexequibilidad se puedan resolver
los conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, cuando
aquellos “está[n] involucrando un problema de interpretación constitucional”[18] y el mismo se origina
directamente en el texto o contenido de la disposición impugnada. El hecho de
que a un enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o
significados, consecuencia de la existencia de un presunto margen de
indeterminación semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus
diversas lecturas trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera
relevancia constitucional, en cuanto que sus alternativas de aplicación pueden
resultar irrazonables y desconocer los mandatos superiores.
3.9. Ciertamente, conforme al criterio
hermenéutico fijado por la jurisprudencia de la Corporación, si una preceptiva
legal puede ser interpretada en más de un sentido por parte de las autoridades
judiciales que tienen a su cargo la aplicación de la ley, y alguna de ellas
entra en aparente contradicción con los valores, principios, derechos y
garantías que contiene y promueve la Constitución Política, corresponde a la
Corte adelantar el respectivo análisis de constitucionalidad con el fin de
establecer cual es la regla normativa que, consultando el espíritu del
precepto, en realidad se ajusta o se adecua a la Carta Política.
(…)
Adelantar el juicio de inconstitucionalidad
de aquellas normas que generan conflictos en torno a su verdadero significado y
alcance, no implica, entonces, una intromisión o desplazamiento de la
competencia asignada a los jueces para aplicar la ley en cada caso en concreto,
pues, en realidad, el proceso de control abstracto -en estos casos- se lleva a
cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de
la interpretación que en sentido general hace la autoridad judicial competente,
y al cual se le han reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de
constituir la orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial
obligatorio para quienes son destinatarios de la ley.”
En el caso de las normas analizadas, al margen de la
ineptitud del cargo por falta de certeza y suficiencia, no es posible adelantar
el juicio por la vía de la interpretación, no sólo porque la demanda no fue
planteada en esos términos, sino también porque la misma no se ajusta a los
requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para su procedencia.
En este caso, el actor no definió en forma precisa la regla de interpretación
que plantea el problema constitucional; tampoco determinó cómo esa regla se
extrae directamente de todas y cada una de las normas acusadas; y finalmente,
no aclaró si la regla viene produciendo efectos jurídicos por constituir un
precedente judicial consistente y obligatorio, proveniente en este caso del
máximo órgano de la jurisdicción contenciosa Administrativa. En relación con
esto último, si bien se menciona en la demanda una sentencia del Consejo de
Estado del año de 1996, que en palabras del demandante “viene haciendo carrera”
en torno al tema de la indemnización integral, no se identifica con precisión
ni se planteó si constituye el criterio regularmente aceptado por ese órgano y
si tiene carácter vinculante en los términos descritos en la demanda.
3. Disposiciones demandadas que serán objeto de
pronunciamiento de fondo. Problemas jurídicos a resolver.
3.1. De acuerdo con las consideraciones expuestas
hasta el momento, el presente análisis de constitucionalidad se reducirá a las
siguientes disposiciones de la Ley 80 de 1993, los apartes acusados de los
incisos 1° y 2° del numeral 8° del artículo 4° y la parte acusada del inciso 2°
del artículo 27; y de la Ley 678 de 2001, el parágrafo y las expresiones
acusadas del inciso 1° del artículo 19.
3.1.1. En relación con las expresiones acusadas del
inciso 1° del numeral 8° del artículo 4° y del inciso 2° del artículo 27 de la
Ley 80 de 1993, el actor considera que las mismas son inconstitucionales, y por
tanto violatorias de los artículos 1°, 13, 34, 58, 88, 103 y 209, por cuanto
obligan al Estado a reconocer intereses moratorios como si se tratara de un
comerciante profesional, constituyendo tal hecho una donación a los
particulares y generando a su favor un enriquecimiento sin causa.
Quienes intervienen en el proceso, incluyendo al
Ministerio Público, desechan la acusación y coinciden en sostener que el punto
ya ha sido resuelto por la Corte en la Sentencia C-188 de 1999, al sostener en
ella que el reconocimiento de intereses comerciales o moratorios a los
particulares desarrolla los principios de igualdad y equidad y comporta una
garantía del patrimonio particular protegido por la Carta Política.
3.1.2. Sobre el inciso 2° del numeral 8° del artículo
4° de la Ley 80 de 1993, aduce el demandante que éste va en contravía de los
artículos 1°, 58 y 209 de la Carta, ya que la formula en él consagrada para los
casos en que dentro de un contrato estatal no se pactan intereses moratorios,
conlleva una doble sanción que afecta injustamente el patrimonio público y
privilegia al contratista privado.
En este caso, los distintos intervinientes y la
agencia fiscal se apartan de la acusación formulada en la demanda, básicamente,
por considerar que es de la esencia de los contratos pactar este tipo de
formulas indemnizatorias extraordinarias, la cual opera a favor de ambas partes
contratantes y sólo con carácter excepcional: cuando no se pactan intereses de
mora.
3.1.3. Respecto de los apartes acusados del inciso 1°
y parágrafo del artículo 19 de la Ley 678 de 2001, el actor sostiene que la
expresión “relativos a controversias contractuales, reparación directa y
nulidad y restablecimiento del derecho”, en cuanto condiciona el
llamamiento en garantía a esos procesos, es violatoria de los artículos 90 y
124 de la Carta, al limitar la responsabilidad personal del servidor público e
impedir que también sea vinculado en otros procesos como los de simple nulidad,
electoral, popular, de grupo, cumplimiento y tutela. En punto a la expresión “directamente”,
afirma que viola las preceptivas constitucionales citadas incluyendo el
artículo 116, ya que le impide a otras entidades estatales distinta de la
perjudicada, llamar en garantía a los funcionarios responsables del daño
imputado al Estado, favoreciendo la impunidad y afectando el principio
constitucional de la colaboración armónica. Y en lo que hace al parágrafo,
afirma que el mismo también vulnera los artículos 90 y 124 Superiores, al
excluir la posibilidad de las entidades estatales de llamar en garantía, cuando
en la contestación de la demanda proponen las excepciones de culpa exclusiva de
la víctima, hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor, olvidando que es
posible que se presente la concurrencia de culpas, con lo cual se viola el
deber del Estado de repetir contra el servidor que ha incurrido en culpa grave
o dolo.
Para los intervinientes, el contenido de las
expresiones demandas no violan la Constitución Política, toda vez que las
medidas allí adoptadas son consecuencia del amplio margen de libertad de
configuración política que ampara al legislador en materia de juicios, y por
cuanto dichas medidas no están impidiendo al Estado ejercer su obligación
constitucional de repetir contra los funcionarios públicos cuando por su dolo o
culpa grave aquél es condenado al pago de una indemnización. En este caso, la
posición asumida por los intervinientes es compartida por el Ministerio
Público, salvo en lo que se refiere a la expresión “relativos a controversias
contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho”,
de la que solicita una constitucionalidad condicionada para que se entiende que
el llamamiento en garantía puede promoverse en toda clase de procesos
judiciales.
Con base en las acusaciones formuladas y lo expresado
en las distintas intervenciones, en este caso le corresponde a la Corte
establecer:
-    Si en materia de
responsabilidad contractual del Estado, resulta contrario a los principios de
igualdad y protección del patrimonio público, que las entidades estatales
tengan que reconocer el pago de intereses moratorios a favor de los
particulares cuando aquellas no cumplen a tiempo con sus obligaciones, o en su
defecto, de no ser pactados éstos, que se aplique una tasa equivalente al doble
del interés legal civil.
-    Si limitar la
posibilidad del Estado de llamar en garantía sólo a los procesos relativos a
controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento
del derecho, afecta el deber impuesto a éste de repetir contra sus agentes
cuando incurran en culpa grave o dolo.
-    Si resulta contrario al
principio constitucional de la colaboración armónica, el que se radique
exclusivamente en cabeza de la entidad perjudicada la posibilidad de llamar en
garantía a sus agentes.
-    Si la imposibilidad de
llamar en garantía cuando la entidad pública propone alguna causal eximente de
responsabilidad, viola el deber constitucional de repetir contra el servidor
público que ha incurrido en dolo o culpa grave.
4. Constitucionalidad de las expresiones acusadas de
los incisos 1° y 2° del numeral 8° del artículo 4° y del inciso 2° del artículo
27 de la Ley 80 de 1993. Reiteración de jurisprudencia.
4.1. Como se mencionó en el apartado 2.1 de las
consideraciones de esta Sentencia, al estudiarse el punto sobre la existencia
del fenómeno de la cosa juzgada respecto de los apartes acusados del artículo
177 del C.C.A., el tema del reconocimiento de intereses, y en particular de
intereses comerciales y de mora a cargo de las entidades del Estado, ya fue
estudiado por la Corte en las Sentencias C-188 de 1999 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo) y C-892 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
4.2. En dichos pronunciamientos, y en sentido opuesto
a lo esgrimido por el actor, la Corte consideró que el reconocimiento de este
tipo de intereses por cuenta de las entidades estatales, tiene un claro
fundamento constitucional en los principios superiores de equidad, igualdad,
justicia material, buena fe y garantía del patrimonio de los particulares
frente al Estado. A juicio de la Corporación, en las relaciones de orden
pecuniario que se presentan entre el Estado y los particulares, y por virtud de
los principios citados, las dos partes deben recibir un mismo trato jurídico,
de manera que si el Estado cobra a los particulares intereses corrientes y
moratorios por el incumplimiento de sus obligaciones, de igual manera debe
asumir esa carga cuando también incumple. Sobre el particular, se dijo en la
Sentencia C-188 de 1999:
“Lo que se espera de este como de cualquier
acuerdo, en especial cuando se trata de asuntos de contenido pecuniario, es el
cabal y exacto cumplimiento de los obligados en virtud del mismo. Las partes
pueden convenir plazos para que dentro de ellos tengan lugar las distintas prestaciones
pactadas, y en razón de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda en el
contexto de una economía inflacionaria, es lógico que acuerden intereses
durante dichos plazos, es decir corrientes, y que asuman a plenitud el
compromiso de pagar intereses de mora cuando, vencidos los términos, no se
hubiere pagado lo debido.
En ese orden de ideas, la Administración
Pública está obligada por un acto suyo a pagar unas determinadas cantidades de
dinero a los particulares con quienes concilia y éstos tienen derecho a
recibirlas dentro de los términos pactados. No se pierda de vista que ellos
sufren perjuicio por la mora en que la Administración pueda incurrir. Tales
perjuicios se tasan anticipadamente mediante la fijación por la propia ley de
intereses moratorios.
Para la Corte es claro que el principio de
igualdad y la equidad imponen que en estos casos las dos partes reciban igual
trato, sin que se justifique en modo alguno que mientras el Estado cobra a los
contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a tiempo los
impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en el pago, las
obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer libres de
la obligación de cancelar dichos réditos durante seis meses, con notorio perjuicio
para los particulares que han debido recibir oportunamente los recursos
pactados. Durante ese tiempo, el dinero no recibido por el acreedor pierde
poder adquisitivo y no existe razón válida para que esa pérdida la deba
soportar el particular y no el Estado, que incumple.
Es evidente la vulneración del artículo 13
de la Constitución Política, toda vez que, con independencia de si el deudor es
el gobernado o el ente oficial, el hecho es el mismo; la circunstancia es
equivalente; el daño económico que sufre el acreedor por causa de la mora es
idéntico; y las obligaciones asumidas por las entidades públicas no tienen
alcance jurídico diverso de las que están a cargo de las personas privadas.
Por otro lado, en la disposición impugnada
se muestra con claridad el desconocimiento de los principios de igualdad,
eficacia y celeridad, que deben presidir la función administrativa, según el
artículo 209 Ibidem. El Estado, en sus relaciones con los particulares,
no puede asumir legítimamente las conductas que censura y castiga si provienen
de ellos. Si les exige puntualidad en el pago de sus obligaciones tributarias,
y si tan duramente castiga el hecho de que no las cancelen a tiempo,
elementales principios de justicia y equidad hacen imperativo que,
correlativamente, su propio comportamiento en idénticas situaciones se ajuste a
las exigencias que formula a los particulares. Pero, además, la mora en el pago
de las obligaciones a cargo del fisco delata, en los servidores públicos responsables,
un deplorable descuido que no encaja dentro de los criterios constitucionales
que deben inspirar la actividad administrativa.
Para la Corte, carece de fundamento la
justificación que pretende aportar en este caso el Procurador General de la
Nación, consistente en que las personas jurídicas de Derecho Público deben
administrar sus recursos con base en el correspondiente presupuesto anual de
ingresos y gastos, de lo cual pasa a sustentar la constitucionalidad del
término de seis meses. Aunque en verdad, por mandato del artículo 345 de la
Constitución, en tiempo de paz no puede hacerse erogación con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en el Presupuesto de gastos, es de elemental
previsión, acorde con una mínima responsabilidad del Estado en el manejo de sus
recursos, que se contemplen en los presupuestos anuales partidas destinadas al
pago de las obligaciones a su cargo y de los intereses que se generan por razón
de los retardos en que incurra. La negligencia administrativa no puede ser
fuente de enriquecimiento sin causa para las arcas estatales ni de
injustificado perjuicio para los particulares con quienes él mantiene pasivos.”
4.3. Complementando la posición anterior, en la
Sentencia C-892 de 2001, la jurisprudencia sostuvo que, en el orden constitucional
vigente, el instituto resarcitorio de la mora también encuentra sustento
jurídico en el principio de responsabilidad patrimonial de la administración
pública (C.P. art. 90), sin que existan razones fundadas para considerar
legítima una diferencia de trato a favor del Estado en lo que respecta al pago
de dichos intereses, mas cuando la administración pública se encuentra en una
posición de supremacía frente a los particulares; supremacía que en el ámbito
contractual le reconoce autonomía para señalar las condiciones de los contratos
incluyendo la fechas de los pagos, permitiéndole igualmente prever las
limitaciones que se deriven de su régimen contable, presupuestal y
administrativo.
En el campo de la responsabilidad contractual, aclaró
la Corte, la obligación estatal de pagar intereses de mora es a su vez
consecuencia del carácter sinalagmático de las prestaciones recíprocas del
contrato y de la naturaleza objetiva de la responsabilidad patrimonial del
Estado, representado en el daño antijurídico que sufre el contratista al no
poder disponer a tiempo de los recursos que ha adquirido con justo título. Ello
justifica que la mora se reconozca como un derecho irrenunciable del
contratista particular afectado con el incumplimiento estatal; derecho que goza
a su vez de una clara y evidente protección constitucional, como se dijo,
sustentada en los principios de igualdad, equidad, justicia conmutativa, buena
fe, garantía del patrimonio privado y responsabilidad. En este contexto, según
la jurisprudencia, cualquier previsión normativa que busque desconocer la
obligación del Estado de pagar intereses de mora, resulta contraria a la Carta
Política y debe ser de retirada del ordenamiento jurídico. En esa línea,
expresó la aludida Sentencia C-892 de 2001:
“Es sabido
que la obligación más corriente de la Administración Pública en los contratos
que suscribe para cumplir sus fines próximos, es la de pagar una específica
suma de dinero, sea a título de precio como ocurre en los contratos de obra
pública o suministro, o a título de subvención tal como sucede en las
concesiones de servicios públicos. Pues bien, la inobservancia, el
incumplimiento o el retraso de esta obligación, otorga un derecho irrenunciable
a favor del contratista que se presenta en la forma de mora,
con la que se persigue que la administración satisfaga o restablezca la
prestación que ha sido afectada.
Como
antecedente histórico al carácter obligatorio de esta figura, hay que señalar
que, inicialmente, en el derecho público se le reconocía a la Administración
el privilegio de no pagar intereses de mora, amparándose en el criterio de la
inexigibilidad del lucrum cessans. Conforme al derecho español, la
implementación de este privilegio se remonta al derecho regio en el que se
determinó que princeps in contractibus, non deber usuras, y
cuya justificación se encontró en la semejanza que se hacía del fisco con los
derechos reconocidos al menor de edad. A mediados del siglo XIX, la
jurisprudencia abandonó este concepto y encontró un nuevo e importante respaldo
para continuar exonerando a la administración de pagar intereses de mora, en
los principios del control parlamentario del gasto público, de la especialidad
de las partidas y de la inexistencia de la mora culposa por retardo del pago[19].
No
obstante lo anterior, este privilegio fiscal de no pagar intereses de mora tuvo
sus primeros reveses, casualmente, con la necesaria implementación del régimen
de
la contratación pública por cuanto resultaba contrario a la estructura
sinalagmática que tenían y tienen los contratos estatales y, en consecuencia,
violatorio de los principios consubstanciales al contrato como son los de
reciprocidad o equivalencia económica y buena fe. Precisamente, al
amparo de estos principios y aplicando el régimen jurídico del derecho privado,
en Colombia, a partir del año de 1977, el Consejo de Estado reconoció la
obligación de la Administración Pública de pagar intereses de mora.
(…)
Bajo
el actual esquema, a partir de la consagración constitucional del principio de
responsabilidad patrimonial del Estado (C.P: art. 90), la obligación de pagar
intereses de mora encontró un evidente respaldo jurídico. Sobre el punto, la
Corte Constitucional,
en reciente pronunciamiento, tuvo oportunidad de señalar que la obligación de
la Administración de pagar intereses de mora desarrolla el principio
constitucional de la igualdad, materializado en el derecho de los particulares
a recibir un mismo tratamiento jurídico frente al incumplimiento de la
administración en el pago de sus obligaciones.
(…)
La Administración
Pública, por su condición de tal se encuentra en una situación de supremacía en
sus relaciones jurídicas con los particulares, situación que para el caso
concreto, le permite y le impone, determinar las condiciones en las que habrán
de cumplirse los pagos a los que se vea obligada como consecuencia de los
contratos que celebre. Así, en los contratos estatales es la Administración la que
establece la fecha para los pagos y para ese efecto debe tener en cuenta todas
las limitaciones que se deriven de su régimen contable, presupuestal y
administrativo. Vencido ese término, no existe ninguna razón para una
diferencia de trato y si ella se establece por la ley, ésta resultará
violatoria de los artículos 2°, 13, 58, 83 y 90 de la Constitución.
(…)
Así, vencido el término establecido para el
pago, no existe justificación, a la luz de los principios de justicia
conmutativa e igualdad, para que se conceda a la Administración un plazo de
gracia de 90 días, libre de intereses, porque en tal eventualidad la
Administración ha entrado en mora y, desde el momento mismo del incumplimiento,
debe aplicarse la tasa que de acuerdo con la ley se ha establecido para ese
efecto.
Ciertamente, haciendo eco de los criterios
Superiores que informan el instituto resarcitorio, debidamente explicados en el
acápite de las consideraciones generales, resulta evidente que cuando una
entidad pública se abstiene de pagar el precio del contrato dentro del término
pactado, se configura la mora y, de contera, surge para ella la obligación de
pagar, a título de responsabilidad contractual, los intereses correspondientes.
Esa responsabilidad contractual y la obligación de pagar intereses de mora se
justifica en razón del daño antijurídico que sufre el contratista,
materializado en la imposibilidad que tiene éste de disponer en tiempo del
dinero que ha adquirido con justo título.
En
virtud de lo dicho, y en estricto derecho, para la Corte no existe ningún
principio de justicia material que justifique el que el contratista, por causa
de la norma impugnada, deba asumir de su peculio el detrimento patrimonial que
le ocasiona el Estado por el incumplimiento de sus obligaciones.”
4.4. En la medida en que el instituto de la mora en el
régimen de la contratación estatal se encuentra plenamente legitimado, el cargo
contra el aparte acusado del inciso 2° del numeral 8° del artículo 4° de la Ley
80 de 1993, en el sentido de que su texto impone una doble sanción para el
Estado en detrimento del patrimonio público, también debe ser desechado, en
cuanto la norma se limita a regular la forma como deben reconocerse los intereses
moratorios cuando éstos no han sido pactados por las partes contratantes,
fijándole así un límite cuantitativo a la tasa aplicable de mora. En este
contexto, dispone el precepto: “Sin perjuicio de la actualización o revisión
de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la
tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico
actualizado”. Y en torno a su alcance, se pronunció la Corte en la
precitada Sentencia C-892 de 2001, al señalar:
“En
armonía
con lo expuesto, el artículo 4° numeral 8° de la Ley 80 de 1993, se encargó de
regular el tema de los intereses de mora en el régimen de contratación Pública,
al disponer que: “Sin perjuicio de la actualización o revisión de precios, en
caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa
equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico
actualizado”. Es de anotar que el reconocimiento expreso de los intereses de
mora sugiere, frente al problema jurídico planteado, el análisis
de los siguientes dos temas: el primero, relativo a la determinación de la tasa
de interés aplicable y, el segundo, relacionado con el tiempo a partir del cual
comienza y finaliza la mora. En lo que se refiere a la determinación de la tasa
de interés
aplicable a la mora, se tiene que es la propia Ley 80 en el artículo antes
citado, la que se encarga de resolver dicho interrogante al consagrar un
régimen especial que regula la tasa de interés moratorio aplicable a los
vínculos contractuales del Estado, “equivalente al doble del interés
legal civil sobre el valor histórico actualizado”. A partir de lo expresado,
teniendo en cuenta que el artículo 1617 del Código Civil fija el interés legal
“en seis por ciento anual”, el interés que prevalece en el régimen de
contratación pública se calcula con base en una tasa del 12% anual. El interés
fijado en la norma no tiene un alcance imperativo, y sólo opera con carácter
supletorio cuando las partes contratantes se abstengan de pactar directamente
los intereses de mora.”
4.5. Cabe aclarar, sin embargo, siguiendo lo dicho por
la doctrina especializada y la jurisprudencia, que el hecho de que la tasa de
interés moratorio sea del doce por ciento (12%) anual y se calcule a partir del
valor actualizado de la obligación, no conlleva una doble actualización
monetaria que genere detrimento del patrimonio público.
4.6. La tasa de interés moratoria, calculada sobre el
valor histórico de la obligación y debidamente actualizada, se determina
siguiendo el criterio previsto en normas especiales[20], el cual impone
aplicar a la suma debida por cada año de mora, el respectivo incremento del
índice de precios al consumidor entre el 1° de enero del año inmediatamente
anterior o según el lapso que haya transcurrido, esto último, cuando la mora no
hubiere completado el año o se hubiere generado en fracciones de año.
En esos términos, el régimen de contratación pública
(Ley 80 de 1993) emplea dos mecanismos de liquidación que guardan una clara
correspondencia y complemento recíproco: (i) el de la actualización de la
obligación, que se concreta en el pago de una suma de dinero determinada a
partir del índice de precios al consumidor por el tiempo en que la entidad
estatal incurrió en mora; y (ii) el del valor de los intereses de mora que,
como lo consagra el precepto impugnado, se calculan a una tasa del doce por ciento
(12%) anual, la cual corresponde al doble del interés legal civil.
Con la adopción de estos mecanismos liquidatorios, el
estatuto de contratación estatal descartó la aplicación del sistema mercantil
previsto en al artículo 884 del Código de Comercio, según el cual: Cuando en
los negocios mercantiles hayan de pagarse réditos de un capital, sin que se
especifique por convenio el interés, este será el bancario corriente; si las
partes no han estipulado el interés moratorio, será del doble...”. Y lo
hizo, precisamente, bajo la consideración de que la tasa aplicable al interés
bancario contiene un componente que pretende compensar el factor sobreviviente
de la pérdida de poder adquisitivo de la moneda; circunstancia que por sí misma
hace incompatible, o lo que es igual, impide que subsistan simultáneamente, el
método de liquidación basado en el interés bancario con la actualización
monetaria. En Sentencia del 30 de Marzo de 1980, el Consejo de Estado sostuvo
esta tesis, al afirmar que la cancelación del interés bancario excluye el
reconocimiento de la devaluación monetaria, toda vez que éste incorpora un
porcentaje dirigido a compensar la incidencia que pueda tener la inflación.
Ciertamente, considerando que el interés bancario esta
integrado por dos factores económicos básicos: el de la devaluación monetaria y
el del interés neto, resulta válido sostener que un interés de mora equivalente
al doble del interés “bancario corriente” como lo prevé el artículo 884
del estatuto de Comercio, sí puede generar una doble actualización monetaria
que afectaría el patrimonio público y que resultaría contrario a los principios
de equidad, justicia conmutativa y bona fides. Este ha sido el criterio
adoptado por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, en uno de cuyos fallos
sostuvo que, por fuera de las obligaciones mercantiles, son incompatibles “los
intereses legales comerciales con una indexación complementaria, pues el
reconocimiento de ésta, a la par con aquellos, se traduciría de algún modo, en
un desbordamiento de tales réditos, lo que colocaría al acreedor en situación
de infringir la ley penal, sin perjuicio de los conocidos efectos patrimoniales
previstos en el ordenamiento jurídico”[21].
En decisión posterior, la misma Sala dijo al respecto:
“Ahora bien, como en la sentencia en que
se reclama un pronunciamiento sobre intereses respecto de la suma que debe
restituir una de las partes del contrato anulado, ya se reconoció corrección
monetaria, resulta inadmisible agregar a ésta dichos intereses, puesto que
ambos conceptos en tanto que son excluyentes entre sí, son incompatibles; a ese
respecto esta corporación, en fallo de casación civil de 19 de noviembre de
2001, expediente 6094, dejó sentado que en el rubro de intereses comerciales,
como son los que aquí se solicitan, sean de plazo o moratorios, va ínsito,
entre otros factores, el reconocimiento del ajuste del respectivo capital que
proviene de la depreciación de la moneda, la cual de por si excluye sumar a
aquellos la corrección monetaria; y si ésta, como aquí, ya fue dispuesta,
tampoco puede agregarse condena por intereses, pues se estaría patrocinando,
cuando menos parcialmente, un doble pago por el mismo concepto, con lo cual se
rompería el equilibrio que debe guardarse en materia de restituciones derivadas
de la nulidad de un contrato. Y bajo esos supuestos, se debe adicionar la
sentencia en el sentido de denegar el reconocimiento de intereses deprecado.”
(Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 13 de
diciembre de 2001, expediente N° 6848, M.P. Silvio Fernando Trejos Bueno).
4.7. Por lo tanto, en sentido contrario al que afirma
el actor, el sistema de liquidación de intereses de mora consagrado en el
inciso 2° del numeral 8° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993, que le reconoce
al contratista la actualización y un interés de mora promediado en el doble del
interés legal civil, es decir, del doce por ciento (12%) anual, en la medida en
que no incorpora un factor para compensar la pérdida de poder adquisitivo de la
moneda, no conlleva una doble actualización en detrimento del patrimonio
público. Por el contrario, la formula acogida por el régimen de contratación,
al no estar basada en el interés bancario, es concordante con principio de
responsabilidad estatal y con los principios de equidad, igualdad, buena fe y
garantía del patrimonio particular; específicamente, por cuanto su objetivo no
es penalizar al Estado por su actuación reprochable ni otorgarle al contratista
un provecho económico per se, sino reconocerle a este último una
indemnización proporcional al daño antijurídico de que ha sido víctima y
restablecer la equivalencia económica del contrato. En este contexto, se
repite, la tasa del doble del interés legal busca amparar al acreedor por el
daño antijurídico que le representa el retardo injustificado de la entidad en
el pago de la obligación, pero sin consideración a su poder adquisitivo.
Esta posición coincide plenamente con el criterio
jurisprudencial adoptado por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de
Justicia, quienes sobre el
tema en discusión han conceptuado:
“…que la obligación deberá pagarse
debidamente actualizada con sujeción a los índices de precisos del consumidor
por cada año debido (del primero de enero al 31 de diciembre) o fracción de
año; y que los intereses de
las sumas así actualizadas anualmente, ante el no pacto de intereses
moratorios, se liquidarán a una tasa equivalente al doble del interés legal
civil..” (Consejo de Estado, Sal de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Sentencia del 22 de
octubre de 1997, expediente 13064, C.P. Carlos Betancur Jaramillo).
“Por supuesto que
en frente de obligaciones de linaje civil y, puntualmente, en aquellos casos en
que tan sólo se reconoce el denominado interés puro, como sucede con el interés
legal civil (inc. 2 nral. 1 art. 1617 e inc. 2 art.2232 C.C.), nada obsta para
que se disponga que el pago se realice incluyendo, además de dichos réditos, la
corrección monetaria, pues en este evento la tasa en cuestión únicamente
refleja el precio adeudado por el uso del dinero, sin miramiento a su poder
adquisitivo (unicidad funcional) (Cfme: cas. civ. de 15 de junio de 1995,
CCXXXIV, pág. 873). Al fin y al cabo, la metodología materia de comentario,
esto es, la indexación indirecta a través de los intereses referidos a la tasa
bancaria, sólo se aplica en los casos de responsabilidad contractual de origen
mercantil.” (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del
19 de noviembre de 2001, Expediente N° 6094, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo
Jaramillo.)
En estos términos, siguiendo el precedente fijado por
esta Corporación en las Sentencias C-188 de 1999 y C-832 de 2001 arriba
citadas, y aplicando las consideraciones complementarias, en la parte
resolutiva del presente fallo la Corte declarará exequibles las expresiones acusadas de los incisos 1° y 2° del
numeral 8° del artículo 4° y del inciso 2° del artículo 27 de la Ley 80 de
1993.
5. Constitucionalidad de los apartes acusados del
inciso 1° y del parágrafo del artículo 19 de la Ley 678 de 2001.
5.1. Margen de libertad de
configuración Política en materia de regulación de acciones y procesos
judiciales.
5.1.1 La norma parcialmente acusada hace parte de la
Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de
responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de
la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.
En ese contexto, la misma se ocupa de regular aspectos relacionados con el
llamamiento en garantía, señalando que dentro de los procesos de
responsabilidad en contra del Estado, relativos a controversias contractuales,
reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad pública
directamente perjudicada o el Ministerio Público, pueden solicitar el
llamamiento en garantía del agente cuando aparezca prueba sumaria de su
responsabilidad al haber actuado con dolo o culpa grave, y para que en el mismo
proceso se decida la responsabilidad tanto de la administración como del
funcionario.
En su parágrafo único, el precepto establece una
restricción al ejercicio del llamamiento en garantía, señalando que la entidad
pública no podrá llamar en garantía al agente cuando en la contestación de la
demanda aquella propuso excepciones de culpa exclusiva de la víctima, hecho de
un tercero, caso fortuito o fuerza mayor.
5.1.2. En torno a este contenido normativo, el actor
cuestiona que el legislador haya restringido el llamamiento en garantía a solo
unos pocos procesos judiciales; que únicamente pueda ser promovido por la
entidad pública afectada; y que haya desconociendo la concurrencia de culpas al
fijar los casos en los cuales no cabe el llamamiento en garantía.
5.1.3. Para
efectos de resolver los anteriores cuestionamientos, debe la Corte resaltar
que, conforme lo ha sostenido en reiterada jurisprudencia, en virtud de la
cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del
artículo 150 de la Carta Política, al legislador le corresponde regular en
todos sus aspectos los regímenes aplicables a la totalidad de procedimientos,
acciones y demás actuaciones judiciales y administrativas; y que para los
efectos de ejercer dicha competencia, goza de un amplio margen de autonomía y
libertad de configuración política, suficiente para evaluar y definir con
independencia sus etapas, características, formas, plazos, términos y, en fin,
todo lo referente a las condiciones de acceso, trámite y conclusión.
5.1.4. No
obstante, también constituye un precedente uniforme la consideración según la
cual la autonomía legislativa en ese campo, a un cuando amplia y flexible, no
es del todo absoluta. Tal como debe ocurrir en un Estado de Derecho respecto
del ejercicio de las potestades estatales, éstas encuentran límites precisos,
que para el caso de la configuración política del sistema judicial, se
materializan en la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas,
de manera que con ellas se respete el núcleo esencial de las garantías y
principios constitucionales, y se asegure la realización efectiva de los
derechos consagrados en la Carta.
En relación
con el tema ha dicho esta Corporación:
“…debe la Corte, además, puntualizar que el
Legislador goza de amplia libertad para definir el régimen procedimental de los
juicios, actuaciones y acciones a que da lugar el derecho sustancial, de
acuerdo a razones de política legislativa, comoquiera que el Constituyente, al
tenor de lo preceptuado en los numerales 1º. y 2º. del artículo 150 de la
Carta, le ha conferido en esa materia, un amplio margen de apreciación
discrecional.
Como lo ha señalado esta Corporación en
numerosas decisiones[22],
en las materias en las que compete al Congreso de la República ´expedir códigos
en todos los ramos de la legislación,´ este goza de una importante ´libertad de
configuración legislativa´, a la que son inherentes mayores prerrogativas de
valoración y de regulación normativa, pues, sin ella, no sería posible que,
mediante el desarrollo de la función de ´expedir las leyes,’ pudiese atender
los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes exigencias de
la realidad nacional.
Esto no significa obviamente que el
Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera caprichosa los procesos,
pues -ciertamente- la Constitución reconoce a todo ciudadano el derecho a la
igualdad (CP art. 13), por lo cual las regulaciones legales deben ser
razonables y proporcionadas, tal y como esta Corporación ya lo ha señalado en
numerosas sentencias”[23].
5.1.5. Es
preciso aclarar que los límites constitucionales a la autonomía normativa del
Congreso en materia de definición de regímenes procesales, no buscan impedir
que este órgano, cuando las condiciones o circunstancias socio políticas lo
exijan, pueda proceder a consagrar restricciones a los derechos y libertades, o
también a establecer tratos diferenciales. Lo que ocurre es que al hacerlo, se
reitera, debe proceder con criterios de razonabilidad y proporcionalidad que
permitan garantizar el ejercicio útil de tales garantías, impidiendo que se
hagan del todo nugatorias. En esa dirección, la jurisprudencia constitucional
sostiene que “una medida legislativa en la que se confiere un trato diferencial
o se restringe el ejercicio de un derecho es razonable cuando dicho trato es
legítimo a la luz de las disposiciones constitucionales, cuando persigue un fin
auspiciado por la Carta y, además, cuando es proporcionado a la consecución de
dicho fin, lo cual significa que dicho trato debe garantizar un beneficio mayor
al perjuicio irrogado”[24].
5.1.6.
Aplicando estos criterios hermenéuticos al caso concreto, no considera la Sala
que las medidas acusadas relacionadas con la figura del llamamiento en
garantía, viole principio constitucional alguno y en especial el invocado por
el actor, referente a la conservación del patrimonio público mediante el
establecimiento de la responsabilidad de sus agentes (C.P. art. 90, inciso 2°).
A juicio de la Corte, el dispositivo impugnado encuentra en sus distintos
apartes un principio de razón suficiente por las siguientes razones:
5.2.
Responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado. Adecuación de la norma
acusada a los mecanismos procesales de exigencia de la responsabilidad.
5.2.1. Como es sabido, a diferencia de lo
ocurrido durante la vigencia de la Constitución Centenaria de 1886, el artículo
90 de la actual Constitución Política consagra el principio de la
responsabilidad del Estado, señalando que ésta tiene ocurrencia “por los
daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de
las autoridades públicas”. Según palabras de la Corte, “en la
responsabilidad del Estado el daño no es sólo el resultado de una actividad
irregular o ilícita, sino también del ejercicio de una actuación regular o
lícita...”[25]
5.2.2. Se ha
dicho por parte de la doctrina y la jurisprudencia, que la licitud o ilicitud
no se produce como consecuencia de la conducta del agente estatal, sino del
propio daño; por lo cual, cuando el daño no reviste el carácter de
antijurídico, en razón a que recae sobre un interés que no goza de la tutela
del derecho o que el sujeto pasivo tiene el deber jurídico de soportar en
detrimento de su patrimonio, no se configura la responsabilidad del Estado y éste
no se obliga a pagar una indemnización.
5.2.3. En
efecto, de acuerdo con este Tribunal, se entiende por daño antijurídico aquél
que se sufre la víctima sin tener el deber jurídico de soportar,
constituyéndose así en una lesión injusta a su patrimonio.[26] La noción de daño, lo
ha sostenido la Corte, “parte de la base de que el Estado es el guardián de los
derechos y garantías sociales y que debe, por lo tanto, reparar la lesión que
sufre la víctima de un daño causado por su gestión, porque ella no se encuentra
en el deber jurídico de soportarlo.”[27]
Obsérvese
que la responsabilidad patrimonial del Estado tiene su fuente jurídica en la
existencia de un daño antijurídico imputable a la acción u omisión de la
administración, y en ningún caso en la actuación del agente que causa
materialmente el daño, con lo que se entiende que la misma encuentra sustento
en la posición jurídica de la víctima y no en la conducta del causante del
daño, que es lo que en el derecho privado comporta el fundamento de la
responsabilidad entre los particulares. En este sentido, lo reafirma la
jurisprudencia, el sujeto de imputación de la responsabilidad es directamente
el Estado, adoptando ésta un carácter institucional “que abarca no sólo el
ejercicio de la función administrativa, sino todas las actuaciones de todas la
autoridades públicas sin importar la rama del poder público a que pertenezcan,
lo mismo que cuando se trate de otros órganos autónomos e independientes
creados por la Constitución o la ley para el cumplimiento de las demás
funciones del Estado”[28].
5.2.4. Si
bien es cierto, la institución constitucional de la responsabilidad patrimonial
del Estado se configura con base en un criterio netamente objetivo, fundada en
el daño antijurídico sufrido por la víctima, no es menos cierto que el propio
constituyente consagró también un régimen de responsabilidad de los servidores
públicos que se estructura a partir de unos criterios normativos de imputación
que le dan un carácter subjetivo, como son la conducta dolosa o gravemente
culposa del servidor público[29].
Esto último, en el entendido que el propio artículo 90 de la Carta, en el
ámbito exclusivo de la responsabilidad del servidor público y no del Estado, “dentro
de ciertas condiciones y circunstancias también admite la responsabilidad
subjetiva fundada en el concepto de culpa. Y ello es el resultado de que si
bien el daño se predica del Estado, es necesario tener en cuenta que se puede
generar a partir de la acción u omisión de sus servidores públicos, esto es, de
un comportamiento que puede ser reprochable por irregular o ilícito.”[30]
5.2.5. Al
respecto, el inciso 2° del artículo 90 Superior consagra el principio de la
responsabilidad de los agentes estatales, disponiendo que en el evento de ser
condenado el Estado a la reparación patrimonial de los daños antijurídicos, y
la condena haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de
un agente suyo, “aquél deberá repetir contra éste”. De este mandato se
extraen dos reglas claras: (i) que el Estado se encuentra obligado a repetir
contra sus agentes, siempre que se dicte una condena a su costa y cuando se
hubiere acreditado que el agente que dio lugar a ella actuó con dolo o culpa
grave; y (ii) que los agentes estatales que ocasionen un daño deben responder
patrimonialmente, siempre y cuando la administración pública haya resultado
condenada y se demuestre la culpa grave o el dolo del agente.
5.2.6. Con
anterioridad a la Constitución de 1991, ya el artículo 77 del Código
Contencioso Administrativo consagraba la responsabilidad de los funcionarios y
servidores, señalando que ésta procedía por culpa grave y dolo, sin perjuicio
de la responsabilidad que correspondiera a la Nación y a las entidades
territoriales o descentralizadas o a las privadas que cumplan funciones
públicas; al tiempo que el artículo 78 del mismo ordenamiento desarrollaba
desde la perspectiva procesal dicho mandato sustantivo, al permitir que se
constituyera la legitimación por pasiva no solo con la entidad causante del
daño sino con el funcionario implicado o con los dos, e igualmente, al regular
el principio de responsabilidad del agente, describiendo la forma como debe
proceder el juez en caso de prosperar la demanda contra la entidad o contra
ambos, y cuándo se considera que el funcionario deba responder, en todo o en
parte por los daños causados.
5.2.7. Es
importante subrayar que la responsabilidad de los agentes del Estado surge como
consecuencia de un proceso de fortalecimiento del compromiso que debe tener el
servidor público con la función o labor que esta llamado a desempeñar a favor
de la sociedad y en beneficio general, y pretende desarrollar los principios
superiores de moralidad pública, eficiencia y eficacia administrativa (C.P.
art. 209), defensa del interés general y garantía del patrimonio público (C.P.
art. 2°). De acuerdo con lo expresado por la Corte, si no se hubieren “creado mecanismos procesales para poder vincular a los funcionarios
con el objeto de determinar si su conducta dolosa o gravemente culposa es la
causa de la condena impuesta por el juez a la entidad, el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa de la
integridad de su patrimonio y para preservar la moralidad pública”[31].
5.2.8.
Siguiendo los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional, también
es menester destacar que la responsabilidad patrimonial de los funcionarios
estatales no tiene un carácter sancionatorio sino estrictamente reparatorio,
en cuanto únicamente persigue que se le reintegre al Estado el valor de la
condena que éste tuvo que pagar como consecuencia del daño antijurídico causado
a la víctima, imputable al dolo o la culpa grave del agente.[32] Asimismo, considerando
que la propia Constitución Política promueve y autoriza la participación de los
particulares en el cumplimiento de los fines del Estado y en el desarrollo de
las funciones públicas y administrativas (arts. 123 y 210), la jurisprudencia
ha precisado que, en ejercicio de tales funciones y de acuerdo con el régimen
legal aplicable, también a los particulares le es exigible la consiguiente
responsabilidad patrimonial que se derive de su conducta doloso o gravemente
culposa, como si se tratara de agentes estatales. Para esta Corporación[33], aun cuando la asunción de funciones administrativas por parte de los
particulares no modifica su estatus ni les reconoce la categoría de servidores
públicos, si genera un incremento de sus responsabilidades frente al Estado y
frente a la sociedad; responsabilidades que deben ser asumidas por éstos con
las consecuencias que de ellas se deriven en materia patrimonial, penal,
disciplinaria, civil o fiscal.
5.2.9. Conforme con el fundamento constitucional, legal y
jurisprudencial de la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales y de
los particulares que ejercen funciones públicas y administrativas, se tiene
que, por regla general, es el propio Estado -a través de las distintas
instituciones que lo representan- el llamado a ejercer la acción de repetición.
Sin embargo, en la medida en que la Carta no señala los mecanismos procesales
por medio de los cuales debe hacerse efectiva dicha acción, el legislador, en
ejercicio de su libertad de configuración política, ha dispuesto básicamente
que se desarrolle a través de tres modalidades - cuyas relaciones jurídicas
difieren en cuanto a su alcance y contenido -, con las que se busca obtener el
resarcimiento a favor del Estado y por cuenta del agente causante del
perjuicio,
- Una es la acción de repetición que regula
el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, la cual, como se mencionó
anteriormente, le permite a la víctima o al perjudicado con el daño
antijurídico demandar a la entidad estatal, al agente o ambos, debiéndose
establecer la responsabilidad del funcionario durante el curso del proceso. En
punto a este mecanismo, en la Sentencia C-430 de 2000 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell) que lo declaró exequible, la Corte hizo las siguientes precisiones:
1) que aun cuando tal mecanismo habilita al afectado para promover la acción
resarcitoria contra la entidad, el funcionario o ambos, debe entenderse que “la
responsabilidad del agente se ve comprometida siempre que prospere la demanda
contra la entidad, o contra ambos”; y 2) que en caso de prosperar la demanda
contra los dos, en el caso del funcionario por haber actuado con dolo o culpa grave,
la sentencia así lo declarará, “[p]ero la obligación de resarcir los perjuicios
se impone a la entidad y no al funcionario”, conservando aquella el derecho a
repetir lo pagado;
- Otra corresponde al llamamiento en
garantía de que trata el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo,
que consiste en la vinculación del funcionario presuntamente culpable, por
solicitud de la entidad demandada o del Ministerio Público, e incluso de oficio
por el juez administrativo, al mismo proceso en el que se reclama de aquella su
responsabilidad. Siguiendo el mandato contenido en la norma en cita, la
jurisprudencia constitucional[34]
y contenciosa administrativa[35]
han tenido oportunidad de aclarar que el llamamiento en garantía es esencialmente
facultativo u opcional. Ello significa que corresponde de manera privativa y
discrecional a quienes están legitimados para utilizar dicho instrumento
procesal, concretamente a la entidad demandada o al Ministerio Público, adoptar
la decisión de vincular o no al proceso al servidor público que con su presunta
conducta dolosa o gravemente culposa, dio origen a que el Estado fuera
demandado con una pretensión de responsabilidad patrimonial.
- Y en último caso esta la acción de
repetición ordinaria o de repetición propiamente dicha, definida en el artículo
2° de la Ley 678 de 2001 como una acción independiente y autónoma, de
naturaleza civil y carácter patrimonial, que debe ejercerse contra el servidor
o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente
culposa ha dado lugar a que se condene al Estado a pagar una indemnización. En
punto a la acción de repetición, de la definición se extrae que se trata de una
acción obligatoria y no facultativa, y que debe ejercerse por el Estado siempre
que concurran los siguientes presupuestos: (i) que una entidad pública haya
sido condenada por la jurisdicción contencioso administrativa a reparar los
antijurídicos causados a un particular; (ii) que se haya establecido que el
daño antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa
del funcionario o antiguo funcionario público; y (iii) que la entidad condenada
haya pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia.[36]
5.2.10. Ahora
bien, en torno a la decisión adoptada por el legislador en la norma acusada, de
limitar el llamamiento en garantía únicamente a los procesos relativos a
controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento
del derecho, constata la Corte que la misma es consecuencia del amplio margen
de libertad de configuración política con que cuenta aquél en materia de
regulación procesal, al tiempo que encuentra un principio de razón suficiente
en el hecho de que tales procesos, en estricto sentido, son los establecidos
especialmente para definir los asuntos relacionados con la responsabilidad
patrimonial del Estado y el reconocimiento de las indemnizaciones a que haya
lugar.
En el caso de
algunas de las acciones que son citadas por el actor, como la acción de tutela,
la acción de cumplimiento e incluso la acción de nulidad, las cuales no fueron
habilitadas por la norma para ejercer en ellas el llamamiento en garantía,
considera la Sala que éstas tienen un fundamento constitucional autónomo y una
finalidad propia que difiere sustancialmente del objeto de la responsabilidad
patrimonial del Estado, pues por expresa disposición constitucional, el
objetivo fundamental de las mismas o su propósito específico no es perseguir u
obtener un resarcimiento patrimonial; razón que explica por qué su régimen
sustancial y procesal no ha sido previsto y desarrollado en torno a ese
objetivo. A manera de ejemplo, podría señalarse que, en lo que tiene que ver
con la acción de tutela, por expresa disposición del artículo 86 de la Carta,
su finalidad específica es la protección judicial e inmediata de los derechos
fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o violados por las autoridades
públicas o los particulares en los casos que señale la ley, siempre que no
exista otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo éste, sea necesaria
la tutela para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Respecto de
la acción de cumplimiento, el artículo 87 del mismo ordenamiento Superior la
concibe como el medio judicial idóneo para hacer efectivo el cumplimiento de
normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos,
exceptuándose el cumplimiento de aquellas disposiciones que establezcan gastos
(art. 9° Ley 393 de 1997). Y tratándose de la acción de simple nulidad, por
mandato de los artículos 237-2 de la Constitución y 84 del C.C.A., a ésta se le
asigna la función específica de preservar la legalidad
en abstracto de los actos administrativos, “a través de un proceso en que no se
debaten pretensiones procesales que versan sobre situaciones jurídicas de
carácter particular y concreto, limitándose a la simple comparación del acto
con las normas a las cuales ha debido estar sujeto”[37].
Desde este
punto de vista, la medida legislativa cuestionada resulta igualmente razonable
y proporcionada, ya que al restringir la reclamación patrimonial contra el
Estado y sus funcionarios a unas acciones diseñadas especialmente para ese
efecto, como sucede con las relativas a controversias contractuales, reparación
directa y nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se busca es realizar
los principios de seguridad jurídica y debido proceso, como también ordenar y
tecnificar el tema de la reclamación patrimonial, la cual reviste la mayor
importancia en razón a los altos intereses que allí se encuentran
comprometidos, entre los que se cuentan no sólo los del Estado, sino también
los de sus agentes, las víctimas y los perjudicados. Respecto al amplio margen de
libertad política que le asiste al legislador para regular las acciones
judiciales, y en particular para decidir de forma razonable los procesos en que
cabe ejercer el llamamiento en garantía, dijo la Corte en reciente
pronunciamiento:
“11.1.  Siendo, como lo es, el llamamiento en
garantía un instrumento procesal para vincular como parte a un tercero
interviniente que desde cuando se admite el llamamiento por el juez queda
vinculado de manera forzosa a lo que se resuelva en la sentencia, es competencia
propia del legislador instituírlo en los procesos cuando a su juicio sea
procedente para realizar de manera concreta el principio de la economía
procesal.” (Sentencia C-484 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
Y es que, el
hecho de que el llamamiento en garantía haya sido concebido como un instituto
jurídico de carácter facultativo, en cuanto puede o no ser utilizado por
la entidad demandada en el respectivo proceso, descarta igualmente que su
inclusión en todo tipo de actuación judicial constituya un imperativo jurídico.
Esta circunstancia avala de tesis acogida por la jurisprudencia, en el sentido
de que es el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración política
y fundado en un principio de razón suficiente, el llamado a establecer los casos
en que la administración puede hacer uso de dicha figura, acertando al permitir
su promoción en aquellos procesos que tienen como objetivo fundamental definir
los asuntos relacionados con la responsabilidad patrimonial del Estado y el
reconocimiento de las indemnizaciones que la misma genere.
Sobre este
último aspecto de análisis, habrá de precisarse que la circunstancia de no
poder reclamar en un mismo proceso y a través del llamamiento en garantía la
responsabilidad patrimonial del servidor público, no conlleva la
irresponsabilidad del funcionario ni el desconocimiento del deber
constitucional de repetir contra éste, ya que se le pude imponer la obligación
de indemnizar el daño antijurídico por otro medio judicial. Ciertamente, siendo
consecuente con las explicaciones dadas en párrafos anteriores, para la Corte
es claro que la forma como la Constitución y la ley han concebido y
desarrollado la acción de repetición, permite garantizar que en todos los casos
en que se produzca condena contra el Estado y la misma se deba a una conducta
dolosa o gravemente culposa del agente, la administración se encuentra en plena
capacidad de recuperar el monto de la indemnización que corresponda.
5.2.11. En cuanto a la previsión normativa de que sea
directamente la entidad pública afectada la competente para llamar en garantía,
tampoco considera la Corte que por su intermedio se este fijando un criterio de
exclusividad que restrinja la legitimidad por activa para formular el
llamamiento en garantía. A juicio de la Corte, la norma es razonable y
proporcional en cuanto no radica únicamente en cabeza de la entidad afectada la
decisión de llamar en garantía, sino que la extiende al Ministerio Público
quien precisamente tiene asignada entre sus funciones constitucionales la defensa
del patrimonio público. Al respecto, el numeral 7° del artículo 277 de la Carta
dispone que el Procurador General de la nación, por sí o por medio de sus
delegados y agentes, tendrá la función de “Intervenir en los procesos y ante
las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa
del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías
fundamentales.”
Compartiendo el concepto de la agencia Fiscal y de los
distintos intervinientes en este proceso, no resulta irrazonable limitar la
posibilidad de que algunas entidades del Estado distintas de la afectada puedan
llamar en garantía a los presuntos responsables del detrimento patrimonial del
Estado, ya que la expresión “directamente” no es del todo excluyente, ni
conlleva un desconocimiento de la cláusula de responsabilidad patrimonial de
los funcionarios públicos. En relación con lo primero, esta visto que el propio
dispositivo prevé la posibilidad de que, por fuera de la entidad perjudicada,
sea el Ministerio público quien pueda llamar en garantía, de forma tal que si
existe un interés por parte de algunos estamentos estatales en el proceso, en
virtud del principio de colaboración armónica (C.P. art. 113), su interés se
encuentra asegurado a través de los sujetos a los que se ha hecho referencia.
Respecto a lo segundo, sin perjuicio de que el llamamiento en garantía sea
esencialmente facultativo, es claro que el propósito de este instituto
jurídico, cual es el de perseguir al agente responsable, se ve suficientemente
garantizado con la sola posibilidad de que el mismo pueda ejercerse por la
entidad perjudicada y por la Agencia Fiscal.
Debe agregarse también, que en cuanto la discusión se
plantea en el escenario de la regulación procesal de la legitimación en la
causa por activa o interés para obrar, para tratar dicho tema el legislador
goza de un amplio margen de configuración normativa el cual ha sido ejercido
adecuadamente, ya que, a través de la norma acusada, ha garantizado que dicha
legitimación se radique en cabeza de quien tiene un interés directo en la
causa, es decir, en la entidad afectada y contra quien se va a producir la
condena; esto, sin perjuicio de que también le haya reconocido legitimación en
la causa al órgano de control que representa los intereses de la sociedad, y
concretamente, a quien se le asigna la función de velar por la conservación del
patrimonio público: la Procuraduría General de la Nación.
En sentido amplio, la jurisprudencia
constitucional se ha referido a la legitimación en la causa, como la “calidad
subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se
discute en el proceso”[38],
de forma tal que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición,
no puede el juez adoptar una decisión de fondo, o en caso de que ello ocurra,
la misma no puede resultar favorable a los intereses procesales de aquella.
Conforme con el criterio básico que informa el instituto de la legitimación en
la causa, en esa materia específica, la función legislativa esta circunscrita a
determinar qué sujetos se encuentran jurídicamente habilitados o autorizados
para promover el proceso, para intervenir en él y para contradecir las
pretensiones de la demanda; función que debe ejercer teniendo en cuenta la
naturaleza de la actuación de que se trate y los fines o propósitos que con
ella se persiguen. Bajo esa óptica, entiende la Corte que la medida adoptada
por el legislador en la norma analizada, de radicar en cabeza de la entidad
pública perjudicada - y en el Ministerio Público- la faculta de llamar en
garantía al funcionario presuntamente responsable, es del todo consecuente con
dicho instituto procesal y, por tanto, una medida razonable y proporcional, ya
que es la entidad estatal perjudicada y ninguna otra, la que mantiene una
relación directa con el interés jurídico que se discute en el juicio de
responsabilidad, donde actúa como parte demandada.
5.2.12. Finalmente, en lo que se relaciona con el
parágrafo del artículo 19 de la citada Ley 678 de 2001, que le impide a la
entidad demandada llamar en garantía cuando promueve en su defensa la
ocurrencia de una de las causales eximentes de responsabilidad, considera la
Sala que dicha limitación resulta apenas lógica, del todo coherente y
consecuente con el proceder de la administración, pues en los eventos en que
ésta excusa su responsabilidad en la culpa exclusiva de la víctima, el hecho de
un tercero y la fuerza mayor o el caso fortuito, la estrategia de defensa se dirige
a demostrar que la responsabilidad total del daño que se ha ocasionado es
imputable a un sujeto distinto de sus agentes o a un fenómeno extraordinario;
de forma tal que de llegarse a demostrar en el proceso uno de esos hechos, el
Estado no sería condenado y no se vería conminado al pago de la indemnización,
quedando también liberada la potencial responsabilidad del agente.
En efecto, según lo tiene estatuido la jurisprudencia
constitucional y contenciosa, uno de los presupuestos o requisito sine qua
non para que surja la responsabilidad patrimonial de la administración, es
la existencia de una relación de causalidad material entre el daño antijurídico
y la acción u omisión de la entidad pública; por lo que una consecuencia
natural y obvia de la ausencia de dicha relación causal, es la imposibilidad
jurídica de imputar al Estado y a sus agentes la realización del daño y, por
contera, el reconocimiento de una reparación o indemnización a favor de la
víctima o perjudicado.  Esta previsión no se presta a equívocos en aquellos
casos en que el origen del daño sea entonces un acontecimiento ajeno y extraño
al ámbito de influencia de la entidad pública, tal como ocurre cuando el
fenómeno tiene total ocurrencia por causa del sujeto lesionado, por el hecho de
un tercero, o por un caso fortuito o de fuerza mayor.
Por eso, se insiste, resulta del todo razonable que la
norma acusada impida llamar en garantía a la entidad pública, cuando en la
contestación de la demanda aquella haya propuesto las excepciones de culpa exclusiva
de la víctima, hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor. Cabe aclarar
que, el hecho de no haberse podido llamar en garantía en estos casos, no libera
de responsabilidad al agente en el evento de no lograrse acreditar en el
proceso la ocurrencia de la causal eximente de responsabilidad invocada, y de
haberse demostrado que la condena es producto de su conducta dolosa o
gravemente culposa. En estos casos, por virtud disposición expresa del inciso
2° del artículo 90 Superior y demás normas legales concordante, el Estado se
encuentra en la obligación de repetir contra el servidor público a través de la
acción civil de repetición a la que se ha hecho expresa referencia.
No obstante lo anterior, la lógica con que se descarta
el llamamiento en garantía en los casos en que se propone alguna causal
eximente de responsabilidad, no resulta tan evidente si lo que se presenta es
el fenómeno jurídico de la concurrencia de culpas, es decir, cuando la lesión
no es el resultado de un hecho unívoco y desconocido para la administración,
sino que, por oposición a ello, se presenta como consecuencia de un conjunto de
causas autónomas, que han ocurrido en forma sistemática y armónica y que son
atribuibles a distintos sujetos o fenómenos naturales. De acuerdo con la
doctrina especializada, la concurrencia de culpas tiene lugar en dos supuestos:
(i) cuando las distintas circunstancias causales influyen en forma decisiva en
la ocurrencia de la lesión, hasta el punto que sin la presencia de una de ellas
no se hubiere dado el resultado; (ii) y cuando existiendo un concurso de
causas, una de ellas alcanza la influencia necesaria y definitiva para la
ocurrencia del daño, en tanto que la intervención de la otra es en realidad
marginal, reposando la verdadera causa de la lesión en la primera.
En estas hipótesis, en cuanto no se esta en presencia
de una causal eximente de responsabilidad, nada se opone para que la
administración pueda acudir al llamamiento en garantía contra el agente en el
porcentaje que considera le es imputable en la ocurrencia del daño. Contrario a
la consideración de la demanda, esta interpretación en manera alguna conlleva a
plantear una posible inconstitucionalidad del precepto en cuestión, ya que de
acuerdo a su tenor literal, la imposibilidad de la administración de llamar en
garantía solamente aplica “si dentro de la contestación de la demanda
propuso excepciones de culpa exclusiva de la víctima, hecho de un
tercero, caso fortuito o fuerza mayor”, con lo cual la norma esta dejando a
salvo la posibilidad de recurrir a ese mecanismo de repetición cuando el Estado
considere que se ha presentado el fenómeno de la concurrencia de culpas.
Acogiendo las consideraciones expuestas,
la corte declarará exequibles los apartes acusados del inciso 1° y del parágrafo
del artículo 19 de la Ley 678 de 2001.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- En relación con los incisos 5° y 6° del artículo 177
del Código Contencioso Administrativo, por haber operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, ESTESE a lo resuelto en las Sentencias C-188 de
1999 y C-428 de 2002.
SEGUNDO.- Declararse INHIBIDA para emitir
pronunciamiento de fondo respecto de los apartes acusados del artículo 16 de la
Ley 446 de 1998, y del numeral 7° e inciso 1° del numeral 8° del artículo 4°,
inciso 2° del numeral 1° del artículo 5°, inciso 2° del numeral 1° del artículo
14 y inciso 1° del artículo 27, todos de la Ley 80 de 1993, por las razones
expuestas en la parte considerativa de esta Sentencia.
TERCERO.- De la Ley 80 de 1993, declarar EXEQUIBLES las
expresiones acusadas “y pactarán intereses moratorios” y “en caso de
no haberse pactado intereses moratorios” contenidas en los incisos 1° y 2°
del numeral 8° del artículo 4° y la expresión “reconocimiento de costos
financieros e intereses” del inciso 2° del artículo 27.
CUARTO.- Del artículo 19 de la Ley 678 de 2001, declarar EXEQUIBLE el
parágrafo y las expresiones acusadas “relativos a controversias
contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho” y
“directamente” contenidas en su inciso 1°.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
CLARA INES VARGAS
HERNÁNDEZ
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1] Las expresiones que se encuentran entre paréntesis fueron
declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-188 de
1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[2] Contraloría General de la República. Revista Economía Colombiana
y Coyuntura Política. Edición 291. Bogotá: agosto de 2002, p. 72.
[3] Para el efecto, cita los siguientes fallos: C-430 de 2000, C-233 de
2002, C-484 de 2002.
[4] Sentencia C-310 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[5] En la Sentencia C-113/93 (M.P. Jorge Arango Mejía) la Corte precisó
que: “sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución,
puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio,
válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias
dictadas en asuntos de constitucionalidad”.
[6] Sentencia C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil)
[7] Auto de Sala Plena ,A-174/2001.
[8] Sentencia C-310 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[9] Sentencia Ibídem.
[10] Sentencia C-561/2002, (M.P. Rodrigo Escobar Gil)
[11] Sentencia C-1052/2001, (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[12] El tema de la definición de las circunstancias a partir de las
cuales un cargo se entiende debidamente estructurado aparece debidamente
desarrollado en la Sentencia C-1052/2001.
[13]  Sentencia C-762 de 2002, citando e interpretando a su vez la
Sentencia C-1052 de 2001.
[14] Sentencia C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil)
[15] Cfr., entre otras, la Sentencia C-916 de 2002 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[16] Cfr. sentencias C-333 de 1996, C-832 y C-892 de 2001.
[17] Cfr., entre otras, las Sentencias C-496/94 y C-081/96.
[18] Sentencia C-1436 de 2000, (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[19] Cfr. VILLAR PALASI J. L. Pago de intereses de mora en los contratos
administrativos. Ob. Cit. pág. 138.
[20] La tase del interés moratorio se determina siguiendo el criterio
previsto en el artículo 1° del Decreto 679 de 1994, por el cual se reglamenta
parcialmente la Ley 80 de 1993.
[21] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 19
de noviembre de 2001, Expediente N° 6094, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo
Jaramillo.
[22]  Véase  las Sentencias C-38 de 1995; C-032 y C-081 de 1996; C-327,
C-429 y C-470 de 1997;y, C-198 de 1998.
[23] Ver, entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995.
[24] Sentencia C-316/2002, (M.P. Marco Gerardo Monrroy Cabra)
[25] Sentencia C-430 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[26] Cfr., entre otras, las Sentencias C-333 de 1996 y C-892 de 2001.
[27] Sentencia C-333 de 1996 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero)..
[28] Sentencia C-484 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[29] En relación con la jurisprudencia constitucional, pueden
consultarse las sentencias C-333 de 1996 y C430 de 2000. Y en torno a la
jurisprudencia contenciosa, puede consultarse la  Sentencia de febrero 25 de
1993, Exp. 7742, Consejo de Estado, Sección Tercera.
[30] Sentencia C-430 de 2000.
[31] Sentencia C-832 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[32] Cfr., entre otras, las Sentencias C-309 de 2002 y C-484 de 2002.
[33] Cfr., entre otras, las Sentencias C-563 de 1998 (Ms.Ps. Antonio
Barrera Carbonell y Carlos Gaviria Díaz) y C-233 de 2002 (M.P. Alvaro Tafur
Galvis).
[34] Cfr. la Sentencia C-484 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[35] Cfr. las Sentencias del  consejo de Estado, Sección Tercera, del 27
de agosto de 1993, Expediente 8680 (C.P. Daniel Suárez Hernández) y del 6 de
octubre de 1994, expediente 9803 (C.P. Carlos Betancur Jaramillo).
[36] Cfr. Sentencia Ibídem.
[37] Sentencia C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[38] Sentencia T-416 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).