C-950-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-950/07
DEFENSORIA
DEL USUARIO EN SALUD-Función y adscripción
EXACCIONES
TRIBUTARIAS-Impuestos, tasas y contribuciones
TASA-Concepto
Una tasa es
un ingreso tributario establecido unilateralmente por el Estado, pero que sólo
se hace exigible en el caso de que el particular decida utilizar el servicio
público específico financiado por la tasa correspondiente
PARAFISCALIDAD-Concepto
Parafiscalidad
es una técnica del intervencionismo económico legitimada constitucionalmente,
-destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del
presupuesto nacional- determinados recursos para una colectividad que presta un
servicio de interés general. Para la Corte, el Estado impone el pago
obligatorio de la contribución y presta su poder coercitivo para el recaudo y
debida destinación de los recursos, en últimas, como “(…) aplicación concreta
del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento de
determinadas actividades consideradas como de interés general. Las
contribuciones parafiscales se diferencian de las tasas en que éstas no generan
una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado, ya que éste no
otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Desconocimiento por delegar
la fijación de la tarifa de la obligación a la administración sin establecer
sistema y método
El legislador desconoce el principio
constitucional de la legalidad de los tributos (art. 338, CP) cuando delega en
la administración la atribución de fijar la tarifa de una contribución o una
tasa, pero guarda absoluto silencio acerca de cuál debe ser el sistema y el
método que ha de seguir la administración para dicho efecto.
ENTIDAD
PROMOTORA DE SALUD-No exigencia de tutela para
autorizar servicios de salud
Reitera la Corte que las EPS no pueden
exigir la presentación de acciones de tutela como parte del trámite necesario
para autorizar la prestación de servicios de salud indispensables para
garantizar la integridad y la vida en condiciones de dignidad de los usuarios,
de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, así tales servicios,
o parte de ellos, no se encuentren cubiertos por el correspondiente Plan Obligatorio
de Salud.
Referencia:
expediente D-6793
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 42, parcial, de la Ley 1122 de 2007.
Demandante:
Elizabeth Caicedo Bello
Magistrado Ponente
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
catorce (14) de noviembre de dos mil siete (2007)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, la
ciudadana Elizabeth Caicedo Bello solicitó a esta Corpo­ración que declare
inexequible, parcialmente, el artículo 42, parcial, de la Ley 1122 de 2007 ‘Por
la cual se hacen unas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social
en Salud y se dictan otras disposiciones’. La demanda fue admitida por el
Magistrado ponente mediante auto de 14 de mayo de 2007.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando la parte demandada:
LEY 1122 DE 2007
por la cual se hacen
algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se
dictan otras disposiciones.
Capítulo VII
Inspección, Vigilancia y Control
Artículo 42. Defensor
del usuario en salud. Créase la figura del defensor del usuario en salud
que dependerá de la Superintendencia Nacional de Salud en coordinación con la
Defensoría del Pueblo. Su función será la de ser vocero de los afiliados ante
las respectivas EPS en cada departamento o en el Distrito Capital, con el fin
de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas
relativas a la prestación de servicios de salud.
Créase el fondo-cuenta,
dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, encargado de recaudar y
administrar los recursos destinados a la financiación de los costos que demande
la defensoría del usuario. Dicho fondo se alimentará con los recursos girados
por las EPS para el sostenimiento del mismo. El Ministerio de la Protección
Social reglamentará todo lo relacionado con el número de defensores, la
elección de los mismos quienes deben ser elegidos por los usuarios y la
forma como deben contribuir, cada EPS para la financiación de dicho Fondo.
III. LA DEMANDA
Elizabeth
Caicedo Bello presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 42,
parcial, de la Ley 1122 de 2007, por considerar que viola los artículos 48, 49,
y 338 de la Constitución Política de Colombia.
1. Para la
demandante, el aparte del artículo acusado viola el artículo 338 de la Carta
Política al crear una contribución parafiscal que no reúne los requisitos
exigidos constitucionalmente. La demandante sustenta su solicitud en los
términos que a continuación se señalan.
1.1. Para la
demandante, fundándose en el Estatuto Orgánico del Presupuesto,[1]
el artículo acusado claramente “(…) crea una contribución parafiscal a cargo de
las Entidades Promotoras de Salud, y delega en el Ministerio de la Protección
Social, todo lo relacionado con tal contribución, cuando estipula ‘…El
Ministerio de la Protección Social reglamentará todo lo relacionado
con el número de defensores, la elección de los mismos quienes deben ser
elegidos por los usuarios y la forma como deben contribuir, cada EPS para la
financiación de dicho Fondo.’ (subrayado fuera del texto original)”
1.2. A su vez,
la demandante sostiene que el artículo 338 de la Constitución Política
establece las condiciones para que las autoridades puedan fijar válidamente una
contribución, al indicar que “(…) la Ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden
permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que
cobren a los contribuyentes, pero es claro que en la misma norma se
establece que el sistema y el método para definir tales costos, y la forma de
hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Es decir que para que cualquier autoridad administrativa fije tarifas de
contribuciones como la que nos ocupa, es menester, que previamente la ley,
tratándose de autoridades nacionales, establezca con claridad y precisión el
sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de
hacer su reparto.
1.3. Dicho lo
anterior, la demandante alega que “(…) la norma demandada no establece ningún
sistema ni método para definir costos y beneficios ni la forma de hacer se
reparto en el caso de la cuenta creada para el funcionamiento de la figura del
Defensor del Usuario en Salud. En este orden de ideas, como quiera que la Ley
1122 de 2007 no estableció en su articulado el sistema ni el método para
definir los cotos que demanda el funcionamiento de tal figura, debe concluirse
que la autorización otorgada en las normas precitadas al Ministerio de la
Protección Social es ilimitada y por lo tanto inconstitucional, pues se trata
de una autorización abierta y ambigua.” Para la demandante se trata de una
‘excesiva indeterminación’ que delega en las autoridades administrativas la
regulación plena de una contribución, en contradicción con el principio de
legalidad.
2. Adicionalmente,
la demandante considera que el aparte acusado descono­ce los artículos 48 y 49
de la Constitución Política, “(…) que exigen la intervención del legislador en
el establecimiento de las condiciones básicas de prestación del servicio de
salud, en sujeción a los principios de eficiencia, así como establecer las
competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y
determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la
ley.”
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de la
Protección Social
El Ministerio de la Protección Social intervino en el
proceso por medio de apoderado[2] para defender
la constitucionalidad de la norma acusada, en los siguientes términos.
1.1. En primer lugar,
el Ministerio señala que la figura del defensor del usuario tiene por objeto
garantizar el goce efectivo de los derechos de las personas, de formas más
céleres que las que actualmente ofrece la acción de tutela para reclamar el
acceso a servicios de salud que se les niega, a pesar de estar incluidos dentro
de los planes obligatorios (POS y POSS) o ser necesarios para conservar la vida
o la integridad personal. Dice al respecto la intervención,
“Por el momento, los
ciudadanos, en una cantidad considerable, se han visto persuadidos a interponer
acciones de tutelas para obtener los procedimientos, tratamientos, diagnósticos
o medicamentos que se les niega. Del millón quinientas mil tutelas interpuestas
que han sido remitidas para su eventual revisión a la Corte Constitucional
desde 1991 y hasta abril de 2007, un porcentaje representativo tiene que ver
con la atención en salud.  Sin duda, que ha habido un crecimiento vertiginoso a
partir de 1997 y dicha acción se ha convertido en el bálsamo a ese
padecimiento. De una manera un tanto indiferente, parece que el sistema de
seguridad social en salud se hubiese acostumbrado a ello, no obstante que el
artículo constitucional que regula dicha acción aclara que es un mecanismo
excepcional. Es así como, para los años 2004 y 2005, el 30% de las acciones
revisadas tenía que ver con dicha materia. Aunque en 2006 la tendencia
pareciera disminuirse a cifras del 25%, y en todo lo corrido [del] 2007 retoma
un nuevo impulso en cifras que se acercan al 30%. En todo caso la
conflictividad en materia de ese derecho fundamental, sigue siendo
representativa. En cifras absolutas, ello significa que, estimativamente, 400
mil ciudadanos han debido acudir a ese mecanismo para salvaguardar su derecho a
la vida y a la integridad física, situación que la Corte Constitucional, en
varias ocasiones ha resaltado.
Por ello, la
instauración de defensores en diversas materias constituye una de las fórmulas
tendientes a permitir los efectos benéficos del conocimiento del derecho y de
hallar un interlocutor válido que lo encause.  De alguna manera es un mecanismo
que, bien entendido, tiende a desjudicializar ciertos temas cuya solución puede
venir de la intermediación. Tal instrumento no es novedoso; en materia
tributaria se dispuso su creación con el mismo fin y también existe en
organismos de la misma estirpe que la Superintendencia Nacional de Salud, como
sus pares de Industria y Comercio y la actual Financiera.
En consecuencia, la
norma encuentra una amplia justificación y resulta, además, un soporte casi
imprescindible para el ciudadano. A la ya reiterada complejidad del sistema, se
aúna su indudable carácter litigioso y el evidente desequilibrio en la relación
de aseguramiento. En cuanto a estos dos últimos aspectos, las Entidades
Promotoras de Salud de ambos regímenes –EPS–, haciendo prevalecer su estirpe aseguradora,
son instancias que, en muchas ocasiones, niegan el acceso a la salud, a veces
por razones totalmente infundadas. Al interior de estas instituciones, las
instancias que atienden al ciudadano, para que se reconsideren las decisiones
que adoptan, son mínimos, casi inexistentes. De esta manera, la relación
pacientes-EPS se ha convertido en uno de los elementos más controversiales del
sistema.”
1.2. En segundo lugar,
la intervención establece que la institución jurídica objeto de análisis no es
una contribución parafiscal, como lo afirma la demandante, sino una tasa. Tal
es, para el Ministerio, la naturaleza jurídica de la institución acusada por la
demandante, por cuanto se trata del pago por el acceso a un servicio público.
Teniendo en cuenta que
la figura del Defensor del Usuario depende de la Superintendencia Nacional de
Salud, que su función es la de ‘conocer, gestionar y dar traslado a las
instancias competentes de las quejas relativas a la prestación de servicios de
salud’ –una labor que facilita el funcionamiento del sistema y depura el
funcionamiento de las EPS, y que el fondo cuenta creado por la norma legal
objeto de demanda, es para costear los gastos de funcionamiento de dicho
Defensor, la intervención del Ministerio afirma,
“Al analizar la norma
en cuestión, se observa que el Defensor del usuario constituye una extensión de
la labor de inspección, vigi­lancia y control. Asume una labor de
recepcionamiento de quejas a nivel nacional para trasladar a las autoridades
competentes, entre ellas la propia Superintendencia. (…)
(…) existe un nexo
indiscutible entre la labor de defensoría y la obligación de acceso al servicio
de salud de cargo de las EPS en la cual la reciente ley también se detiene:
Artículo 14.- Organización
del aseguramiento. Para efectos de esta ley entiéndase por aseguramiento en
salud, la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud,
la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garantía
de la calidad en la prestación de los servicios de salud y la representación
del afiliado ante el prestador y los demás actores sin perjuicio de la
autonomía del usuario. Lo anterior exige que el asegurador asuma el riesgo
transferido por el usuario y cumpla con las obliga­ciones establecidas en los
Planes Obligatorios de salud.” (se resalta)
De esta manera, si se
está en presencia de una de las formas propias de la vigilancia, dentro del
marco de acción de la Superintendencia Nacional de Salud, es porque la relación
existente se centra en la actividad que deben desarrollar algunos de los
sujetos vigilados. La función de policía administrativa es un servicio que
presta el Estado, en general asociado a la actividad que despliegan las
Superinten­dencias o instituciones técnicas especializadas del mismo (C-116 de
1996) y a través del cual se brinda seguridad en su desarrollo a los vigilados.
(…)”
Posteriormente, luego
de sostener que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional la ‘tasa’ no solo
pretende retribuir el costo de un servicio público prestado, sino también “la
recuperación del costo de un bien utilizado”, como ocurre con las tasas
ambientales por la utilización del ambiente cuya conservación está a cargo del
Estado, el Ministerio concluye,
“En consecuencia, se ha
reconocido en la tasa el costo que debe pagar el contribuyente por la
prestación de un servicio, en este caso el de vigilancia o control externo a
cargo del Estado, uno de cuyos elementos es la defensoría del usuario y que, en
este caso, es ejercido por la Superintendencia Nacional de Salud.
De lo expuesto se
concluye que estamos en presencia de una tasa o mejor aún, del complemento de
la tasa ya existente, y no de una contribución de carácter parafiscal, como se
indica en la demanda.”
1.3. Finalmente, la
intervención del Ministerio de la Protección Social manifiesta que sí existe en
la ley un sistema y un método para determinar la tasa cuya constitucionalidad
controvierte la accionante. Para comprender cabalmente el tema, se indica, es
necesario, hacer una lectura sistemática de la normatividad aplicable. Al
respecto, el Ministerio cita el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 (por la
cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones
fiscales de las Entidades Territoriales) y sostiene,
“Según se indicó,
estamos en presencia de una actividad propia de dicha Superintendencia y
respecto de uno de sus vigilados. La norma trascrita es genérica. Lo que es
importante aclarar es que la disposición contenida en el artículo 42 se aúna a
los recursos que, en virtud del 98, ya pagan pues, es indudable que existe un
cambio notable en la estructura y funcionamiento de la misma.   Es más, stricto
sensu, el legislador no creó una nueva tasa sino que incrementó la
existente y garantizó el destino de los recursos a través de la constitución de
un fondo-cuenta dedicado, exclusiva­mente, al sostenimiento de la defensoría
del usuario, el cual debe estar debidamente delimitado en el presupuesto de la
entidad. De lo contrario resulta inviable su funcionamiento.”
Para el Ministerio,
“(…) en todo caso, no era imprescindible que la Ley 1122 de 2007 se haya
detenido en el sistema y el método si dicha entidad contaba con una norma
específica que establece los elementos propios de la tasa.” La intervención analiza
los elementos de la ‘tasa’ en los siguientes términos:
1.3.1. El hecho
generador.
“Se entiende por hecho
generador, ‘la descripción legal, hipotética, de un hecho o conjunto de
circunstancias a las cuales la ley asigne la capacidad potencial de dar
nacimiento a una obligación frente al Estado, de suerte que es la norma legal
la que enuncia en forma abstracta, los hechos cuyo acontecimiento producen
efectos jurídicos entre quien los realiza – contribuyente- y el Estado’
(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, CP
Germán Ayala Mantilla, Rad: 9822, 14 de julio de 2002.)
En tal sentido, nuestro
ordenamiento constitucional determinó que la inspección, vigilancia y control
sobre sus entes sería ejercido por las Superintendencias y en lo que respecta a
los servicios de la seguridad social en salud, el legislador le asignó esa
competencia a la Superintendencia Nacional de Salud.
Luego, el hecho
generador de la tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud lo
constituye la vigilancia que se ejerce sobre las EPS, a través de la Defensoría
del Usuario.”
1.3.2. Base gravable.
“Siguiendo el criterio
aquí previsto, y en virtud de lo previsto en la Ley 488 de 1998 y conforme con
lo previsto en el Decreto 1405 de 1999, ‘el monto de la tasa impuesta a cada
una de las entidades a que se refiere el presente artículo guardará equitativa
proporción con los actos de ésta.” (art. 2).
1.3.3. Tarifa.
“Para determinar la
tarifa, el artículo 98 establece dos lineamientos básicos:
-
los costos de
supervisión y control,
-
los factores sociales,
económicos y geográficos.
El método está descrito
en la norma, supone asignar un coeficiente a cada uno de los factores. Cada
coeficiente se determinará con fundamento en la ubicación geográfica y las
condiciones socioeconómicas de la población.
Ahora bien, conforme a
lo dispuesto con el artículo 42, será tarea del Ministerio de la Protección
Social, con base en lo anterior, determinar la forma en que las EPS deben
contribuir para la financiación.
Es claro que se trata
de recuperar los costos en que incurre la Superintendencia Nacional de Salud al
ejercer sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre sus entes y, en
este caso, la labor de Defensoría como una actividad asociada a la vigilancia.”
1.3.4. Sujeto activo.
“Lo es la
Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con el propio artículo 42 de la
Ley 1122 de 2007, encargada de prestar el servicio.”
1.3.5. Sujeto pasivo.
“Se encuentra
claramente descrito en la norma cuestionada, a saber, las EPS. Debe aclararse
que el mismo legislador determinó que la acepción ‘entidad promotora de salud’
involucra tanto a aquellas administradoras del régimen contributivo como
aquellas cuya finalidad es el régimen subsidiado.”
Por último, el
Ministerio reconoce que “(…) para llegar a esta conclusión es necesario
realizar una serie de aproximaciones previas fundadas en el reconocimiento del
principio de preservación del derecho, en función de interpretaciones y
alcances que, como la indicada en la demanda, la encuentran árida y carente de
los mismos.”
2. El Instituto
Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)
El ICDT participó en el
proceso de la referencia para solicitar la inexequibilidad de la norma acusada,
por considerar que desconoce el principio de legalidad tributaria contemplado
en el artículo 338 de la Constitución Política.[3]
2.1. En primer término,
el Instituto considera que la norma (artículo 42 de la Ley 1122 de 2007) sí
contempla una contribución parafiscal, como lo alega la demanda. Manifiesta que
se trata de una obligación que tiene por fuente la ley (ex lege), es de
carácter particular (no es universal, está orientada a las EPS), de destinación
especial (es para la financiación de los costos o el sosteni­miento del
Defensor del Usuario en Salud), y de carácter contraprestacional (el legislador
crea una contraprestación a cargo de las empresas promotoras de salud porque se
parte de la premisa de que el defensor del usuario en salud le reporta
beneficios a las EPS)
2.2. La intervención
sostiene que el sujeto activo y el sujeto pasivo están definidos en la norma
acusada, “(…) dado que se encarga a la Superintendencia Nacional de Salud la
función de recaudar y administrar los recursos derivados de la contribución, al
igual que se establece nítidamente que las EPS quedan obligadas al pago de la
misma.  ||  En cuanto al hecho gravado, considera el Instituto que no fue
adecuadamente definido por el legislador, pero puede aceptarse que dado el
contexto del artículo 42 de la Ley 1122 de 2007, el elemento en cuestión está
constituido por la circunstancia de quedar las EPS sujetas a la vigilancia del
Defensor del Usuario que se crea en la Super­intendencia Nacional de Salud, en
una forma análoga a como ocurre con las sociedades vigiladas por las
Superintendencias Financiera y de Sociedades.”
2.3. Ahora bien, el
Instituto considera que en cuanto a la base gravable, “(…) es evidente que la
disposición acusada no la establece en forma alguna. Por base gravable debe
entenderse una magnitud relacionada con el hecho gravado, que permita una
combinación matemática con la tarifa conducente a la fijación de la cuantía de
la obligación tributaria. Bien habría podido el legislador determinar que la
base gravable del tributo estaría conformada por los ingresos recibidos por las
EPS, por su patrimonio, por el número de sus afiliados, etc., dado que la base
gravable puede ser ad valorem o de carácter específico, pero la
disposición legal guardó absoluto silencio al respecto.”
2.4. Tampoco considera
el Instituto que la norma acusada haya dispuesto “(…) cosa alguna relacionada
con el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la
distribución de la carga. Bien es cierto que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional se ha mostrado flexible en cuanto a esta exigencia
constitucional, pero sin que en forma alguna se pueda llegar a eliminar
totalmente el establecimiento de una directriz a la administración pública
sobre el sistema y método para fijar los costos y beneficios para distribuir la
carga tributaria. (…) ||  En el caso presente, se puede observar que existe un
silencio total con respecto a la base gravable del tributo al sistema y método
que marquen rumbo a la autoridad administrativa para la fijación de la tarifa,
con lo cual queda en poder de la rama administrativa la regulación total de los
elementos cuantificadores del tributo como son la base gravable y la tarifa.”
2.5. Cuatro de los
miembros que participaron en la discusión y definición de la posición del ICDT
en el presente proceso,[4] se apartaron
del concepto de la mayoría por considerar que la norma sí cumple con los
requisitos de legalidad exigidos a una contribución parafiscal.[5]
3. Intervención de la
Superintendencia Nacional de Salud
El Superintendente
Nacional de Salud,[6] mediante
apoderado,[7] intervino en
el proceso para solicitar la exequibilidad de la norma acusada, por considerar
que la norma crea una contribución que sí reúne los requisitos exigidos por la
Constitución. Sustenta el Superintendente su posición en los siguientes
términos,
“Con relación a esa
norma acusada, se observa que la delegación hecha al Gobierno Nacional, para
reglamentar lo relacionado con la contribución, contiene los parámetros
necesarios para orientar la actuación, pues: define el costo, al decir que será
el que demande la Defensoría del Usuario, de tal manera que el legislador sólo
delegó la fijación de su monto, lo cual resulta necesario para ajustar su cobro
a las necesidades del servicio; señaló los beneficios, pues los contribuyentes
tendrán un vocero de sus afiliados, encargado de conocer, gestionar y dar
traslado a las autoridades competentes de las quejas relativas a la prestación
del servicio, lo cual redundará en el mejoramiento de su calidad y; finalmente,
se determina la forma del reparto del costo del beneficio, entre los
contribuyentes, de acuerdo con la distribución de los defensores, que no podría
hacerla directamente el legislador, porque ello implicaría referirse uno a uno
a cada caso concreto.
Téngase en cuenta que,
la Corte Constitucional, en sentencia C-155 de 2003, señaló que los términos
‘sistema’ y ‘método’ debían interpre­tarse en sentido general y amplio, de modo
que los parámetros que en este caso limitan la actuación del Gobierno Nacional
determinan la constitucionalidad de la norma.”
4.
Intervención del ciudadano Alejandro Pérez Reyes
El señor
Alejandro Pérez Reyes participó en el proceso de la referencia para solicitar
la inexequibilidad de la norma acusada por considerar que viola el artículo 338
de la Constitución Política de Colombia. Funda su solicitud en los siguientes
argumentos,
“De la norma detallada
[art. 338, CP] se deriva que la fijación de la tasa a cobrar a las EPS, debe
obedecer a la recuperación de los costos de los servicios proporcionados por la
Defensoría del Usuario en Salud, los cuales deben responder a la financiación
de un servicio público. Sobre esto la Corte Constitucional en Sentencia C-465
de 1993 señaló:
‘Toda tasa implica una erogación al
contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso,
es el principio de razón suficiente: Por la presentación de un servicio público
específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio
público que se presta.’ (Negrita y subrayas fuera de texto).
Si bien se pretende
que la Defensoría del Usuario en Salud, participe en la presentación de un
servicio público, es claro que solo por medio de la ley se debe instituir el
sistema y el método sobre los costos y beneficios de la Defensoría aludida, y
la forma de hacer su reparto. La ausencia de estos aspectos en el art. 42 de la
Ley 1122 de 2007, configura una violación del inciso 2° del artículo 338 de la
Constitución Política.”
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte
Constitucional, por una parte, declarar inexequible la expresión ‘y
la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiación de dicho Fondo’
contenida en el artículo 42 de la Ley 1122 de 2007, y declarar exequible
la expresión ‘el Ministerio de la Protección Social reglamentará todo lo
relacionado con’, contenida en el artículo 42 de la Ley 1122 de 2007,
únicamente por los cargos formulados por vulneración de la legalidad
tributaria, bajo el entendido que la defensoría del usuario en salud se debe
prestar con cargo al presupuesto general de la nación según los costos que la
misma demande, para lo cual se harán las apropiaciones pertinentes dentro del
presupuesto de gastos de la Superintendencia Nacional de Salud, mientras el
legislador fija la totalidad de los elementos constitutivos de la tasa que
estableció con tal fin.
De acuerdo con
el representante del Ministerio Público, los elementos de la obligación tributaria
contenida en el artículo 42 de la Ley 1122 de 2007 no están completos, por lo
que se viola el principio de la legalidad de los tributos. Se indica al
respecto,
“(…) el sujeto activo
de la contribución lo constituye el fondo cuenta dependiente de la
Superintendencia Nacional de Salud, a través del cual se recaudan y administran
los recursos destinados a la financiación de los costos que le demande a la
Defensoría del Usuario. Los sujetos pasivos son las Empresas Promotoras de
Salud. El hecho generador lo conforman los costos que demande la Defensoría del
Usuario en salud.
Lo que no está claro
es la base gravable porque no se estableció el monto económico sobre el cual se
determina el impuesto. Este elemento de la obligación tributaria, como todos
los demás, debe estar claramente establecido para que dicha responsabilidad
deba ser asumida por el contribuyente.
Lo mismo sucede con la
tarifa, en cuanto que se le asignó al Ministerio de la Protección Social
reglamentar todo lo relacionado con la forma como deben contribuir las Empresas
Promotoras de Salud a la financiación de los costos que demande la defensoría
del usuario.
En efecto, no se
observa en el artículo demandado ni el resto de la Ley 1122 de 2007, que se
haya establecido el sistema y el método para definir los costos del servicio de
defensoría del usuario en salud, ni la forma de hacer el reparto de los mismos
entre las Empresas Promotoras de Salud. Queda en manos del Ministerio de Protección
Social fijar directamente la tarifa de la tasa para cubrir los costos de la
función indicada.”
Para la vista
fiscal, el hecho de que se haya vulnerado el principio de predeterminación de
los elementos de la obligación tributaria implica que la Corte Constitucional
debe declarar inexequible el aparte del artículo demandado.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de
rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2. Problema jurídico
En el presente
caso, la demandante considera que un aparte del artículo 42 de la Ley 1122 de
2007 viola la Constitución Política por haber facultado al Ministerio de la
Protección Social para que reglamente ‘todo lo relacionado con (…) la
forma como deben contribuir, cada EPS para la financiación’ del
fondo-cuenta creado por la misma norma, con el objeto de financiar la
Defensoría del Usuario en salud, sin haber indicado explícitamente el sistema y
el método mediante el cual la administración puede fijar la tarifa con base en
la cual realizará el cobro de dicha contribución. En consecuencia, el problema
jurídico que debe responder la Corte Constitucional es el siguiente:
¿Viola el
principio de legalidad tributaria el aparte demandado del artículo 42 de la Ley
1122 de 2007 al establecer que la forma como debe contribuir cada EPS para la
financiación del fondo–cuenta dependiente de la Superintendencia de Salud del
cual se sufragarán los costos que demande el defensor del usuario en salud?
La Corte
Constitucional reiterará su jurisprudencia en el presente caso. En primer
lugar, se referirá al debate sobre cuál es la naturaleza del aporte en cabeza
de las EPS al fondo–cuenta para financiar la defensoría del usuario en salud;
posteriormente, indicará cuál es la jurisprudencia aplicable; y, finalmente,
resolverá el problema planteado.
3. Los
recursos girados por las EPS para financiar la defensoría del usuario en salud
La demandante,
el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Superintendencia Nacional de
Salud y el ciudadano interviniente, sostienen que el aporte contemplado por el
artículo 42 de la Ley 1122 de 2007 es una contribución. La posición del
Ministerio de la Protección Social es que se trata de una tasa en
contraprestación a un servicio prestado (en este caso, sostiene el Ministerio
en su intervención, el servicio de ‘vigilancia’, de policía administrativa).
3.1. El artículo 42 de la Ley 1122 de 2007
–mediante la cual se reformaron algunas normas del Sistema de Seguridad Social
en Salud, consagrado en la Ley 100 de 1993– creó la figura del Defensor del
Usuario, asignándole la función de ‘ser vocero de los afiliados ante las
respectivas EPS en cada departamento o en el Distrito Capital, con el fin de
conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas
relativas a la prestación de los servicios de salud’. De acuerdo a la
norma, el Defensor del Usuario depende de la Superintendencia Nacional de
Salud, en coordinación con la Defensoría del Pueblo. Adicionalmente, en su
segundo inciso, el artículo 42 de la Ley 1122 de 2007, crea un ‘fondo-cuenta,
dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, encargado de recaudar y
administrar los recursos destinados a la financiación de los costos que demande
la defensoría del usuario’.
3.2.
Constitucionalmente se reconocen tres tipos de exacciones tributarias:
impuestos, tasas y contribuciones (art. 338, CP). Como el debate ha girado en
torno a si el tributo en este caso es una tasa o una contribución parafiscal,
es pertinente aludir solo a estas dos clases de exacciones.
De acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, una ‘tasa’ es un ingreso tributario
establecido unilateralmente por el Estado, pero que sólo se hace exigible en el
caso de que el particular decida utilizar el servicio público específico
financiado por la tasa correspondiente.[8] Por otra parte, con
relación a las contribuciones parafiscales, además de su dimensión sectorial,[9]
la Corte Constitucional ha señalado que ‘[l]a parafiscalidad es una técnica
del intervencionismo económico legitimada constitucionalmente, -destinada a
recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del presupuesto
nacional- determinados recursos para una colectividad que presta un servicio de
interés general.’[10] Para la Corte, el Estado
impone el pago obligatorio de la contribución y presta su poder coercitivo para
el recaudo y debida destinación de los recursos, en últimas, como “(…) aplicación
concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento
de determinadas actividades consideradas como de interés general.”[11]
Las contribuciones parafiscales se diferencian de las tasas en que éstas ‘no
generan una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado, ya que
éste no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado.’[12]
3.3. Para la Corte Constitucional, el
aporte en cabeza de las EPS a favor de la Defensoría del Usuario en salud
plantea una controversia legítima en cuanto a su naturaleza. Sin embargo,
constata la Corte que el debate gira en torno a si es una contribución o una
tasa y que a la luz de las consideraciones anteriores, en cualquiera de estos
dos eventos, debe respetarse el principio de legalidad. Es decir, no es
necesario detenerse en dicho debate para resolver el problema jurídico
planteado. Por eso, pasa la Corte a reiterar su jurisprudencia al respecto.
4.
Reiteración de jurisprudencia sobre el deber de fijar en la ley el sistema
y el método para definir la exacción tributaria.
4.1 La Corte
Constitucional ha reconocido que se debe analizar caso por caso si el
legislador ha establecido los criterios que permitan determinar cuándo se
entiende cumplido el deber constitucional, por parte del Congreso de la
República (art. 338, CP), de establecer el sistema y el método para fijar la
tarifa de una tasa o de una contribución parafiscal, en los casos en que tal
función es delegada a la administración.[13] En cada caso
deben aplicarse los parámetros jurisprudenciales sobre lo que ha de entenderse
por “sistema” y “método”.[14] No obstante, es sencillo
el problema en aquellos casos en los que claramente el legislador omitió su
deber de establecer el sistema y el método para que la
administración fije la tarifa. Por ejemplo, en aquellos casos en los que ‘guarda
absoluto silencio’ al respecto.[15]
4.2. El deber constitucional del legislador
de fijar el método y el sistema para la definición de la tarifa de una tasa o
una contribución, como requisito para delegar en la administración la facultad
de fijarla, no se viola por no hacerlo detallada y rigurosamente. La
jurisprudencia constitucional ha considerado “(…) que tanto el ‘sistema’
como el ‘método’, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo
suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de
representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello
tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los
elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal
caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por
completo su razón de ser.  ||  Se trata, si se quiere, de una suerte de
competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son
los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema
tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde
desarrollar los parámetros previamente indicados.”[16]
4.3. Sin embargo, como ya se dijo, el
legislador desconoce claramente tal obligación cuando guarda absoluto
silencio al respecto, y no fija ningún parámetro con relación a dichos
elementos de la obligación tributaria (sistema y método), así aluda al concepto
genérico de recuperación de costos.[17] En un caso similar, a
propósito de una tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud, la
Corte entendió cumplido el requisito de indicar el sistema y el método, porque
se abordaba el asunto suficientemente en las normas acusadas.[18]
4.4. El artículo
42 de la Ley 1122 de 2007 contempla una contribución parafiscal para la
Defensoría del Usuario, pero guarda absoluto silencio con relación al sistema
y método que ha de seguir la administración para fijar la tarifa de
ésta. Basta leer el segundo inciso del artículo 42 de la Ley 1122 de 2007 para
apreciar su indeterminación al respecto:
‘Créase el
fondo-cuenta, dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, encargado
de recaudar y administrar los recursos destinados a la financiación de los
costos que demande la defensoría del usuario. Dicho fondo se alimentará con los
recursos girados por las EPS para el sostenimiento del mismo. El Ministerio de la
Protección Social reglamentará todo lo relacionado con el número de defensores,
la elección de los mismos quienes deben ser elegidos por los usuarios y la
forma como deben contribuir, cada EPS para la financiación de dicho Fondo.’
El único
elemento que podría servir de criterio para fijar la tarifa en este caso es la
referencia a “los costos que demande la defensoría del usuario”. Sin embargo,
ni en este artículo ni en ningún otro se dice cuál es el método para determinar
dicho costo ni cuál es el sistema para asignarle a cada EPS el monto a pagar.
Sostiene el
Ministerio de Protección Social que la norma acusada no crea una nueva
exacción, sino que agrega un costo a una ya existente para financiar las
actividades de vigilancia ejercidas por la Superintendencia de Salud. Sin
embargo, del inciso primero de la norma acusada se deduce que el defensor del
usuario, con las funciones indicadas, es creado por el propio artículo
parcialmente acusado y que dichas funciones tienen una especificidad: éstas se
inscriben en la mediación entre EPS y usuarios y esta orientada a la defensa de
los intereses de los usuarios. Por eso, el defensor del usuario actúa en
coordinación con la Defensoría del Pueblo.
4.5 Es claro,
entonces, que el artículo 42 de la Ley 1122 de 2007 en el aparte demandado
desconoce el principio de legalidad de los tributos, contemplado en artículo
338 de la Constitución Política, al haber delegado la función de fijar la
tarifa de la respectiva obligación tributaria a la administración, y, a la vez,
haber guardado absoluto silencio con relación al deber constitucional de
establecer el sistema y el método para fijar la tarifa.
4.6. En
consecuencia, la Corte Constitucional declarará inexequible la expresión ‘y
la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiación de dicho Fondo’,
contenida en la parte final del artículo 42 de la Ley 1122 de 2007.
5. Conclusión
En conclusión,
se decide reiterar que el legislador desconoce el principio constitucional de
la legalidad de los tributos (art. 338, CP) cuando delega en la administración
la atribución de fijar la tarifa de una contribución o una tasa, pero guarda
absoluto silencio acerca de cuál debe ser el sistema y el método que ha de
seguir la administración para dicho efecto.
Advierte la Corte
que en esta sentencia no se pronuncia sobre el fondo ni sobre la defensoría
misma, la cual se inscribe en el contexto específico de la salud, donde están
involucrados varios  derechos fundamentales de las personas. Ello exige el
ejercicio de competencias y responsabilidades de tal forma que se otorgue
primacía a los derechos de los usuarios, de conformidad con las normas
vigentes.
Igualmente,
reitera la Corte que las EPS no pueden exigir la presentación de acciones de
tutela como parte del trámite necesario para autorizar la prestación de
servicios de salud indispensables para garantizar la integridad y la vida en
condiciones de dignidad de los usuarios, de conformidad con la jurisprudencia
de esta Corporación, así tales servicios, o parte de ellos, no se encuentren
cubiertos por el correspondiente Plan Obligatorio de Salud.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar inexequible la expresión ‘y la
forma como deben contribuir, cada EPS para la financiación de dicho Fondo’,
contenida en el segundo inciso del artículo 42 de la Ley 1122 de 2007.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
AUSENTE EN COMISION
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] En la demanda se cita el artículo 29 del Decreto 111 de 1996.
[2] La abogada Berta Cecilia Ospina Giraldo.
[3] En la decisión participaron los siguientes abogados del ICDT, Juan
Rafael Bravo Arteaga (ponente), Luis Miguel Gómez Sjöberg, Bernardo Carreño
Varela, Juan I Alfonso Bernal, Álvaro Leyva Zambrano, Juan de Dios Bravo
González, Luis Enrique Betancourt Builes, María del Pilar Abella Mancera, Luz
Clemencia Alfonso Hostios, Benjamín Cubiles Pinto, Marcela Ramírez Sternberg,
Consuelo Caldas Cano, Mauricio A. Plazas Vega, Juan Pablo Godoy Fajardo y
Arturo Acosta Villaveces (los cuatro últimos salvaron su voto, apartándose de
la decisión mayoritaria).
[4] La abogada Consuelo Caldas Cano y los abogados Mauricio Alfredo
Plazas Vega, Juan Pablo Godoy Fajardo y Arturo Acosta Villaveces.
[5] Dice al respecto la posición disidente: “La tesis mayoritaria
del Consejo Directivo del ICDT, acogida en el concepto del cual salvamos el
voto, aboga en síntesis por un principio de legalidad menos flexible, al exigir
del legislador una reglamentación expresa de los elementos sujeto activo,
sujeto pasivo, hecho generador y base gravable, y una definición básica de
pautas para la fijación de la tarifa por parte del delegado. Bajo esta óptica
desestima al constitucionalidad de la norma demandada, porque no encuentra la
reglamentación de la base gravable de la contribución parafiscal bajo estudio,
ni observa la existencia de pautas para la definición de la tarifa.  ||  La
tesis prohijada en este salvamento de voto tiene una visión más amplia del
principio de legalidad en materia de contribuciones parafiscales, y desde luego
entiende que la norma constitucional es de textura más abierta, por lo cual
expresiones tales como ‘contribución’ o ‘tarifa’ no necesariamente deben
reducirse a las nociones desarrolladas desde el derecho tributario clásico.
||  En este orden de ideas, la tesis que respaldamos sostiene, en últimas, que
respecto de contribuciones parafiscales no siempre es necesario crear una
estructura de liquidación de la prestación debida que responda al mecanismo de
aplicar una tarifa a una base gravable predeterminada por el legislador, y que
es igualmente posible dejar que la autoridad utilice fórmulas matemáticas de
ponderación de los diversos factores a tener en cuenta, en forma similar a lo
que ocurre con las fórmulas de valorización, donde a nivel de ley no se regula
la base gravable ni la tarifa, y apenas se dan unos lineamientos primarios para
que ese reparto de costos y beneficios sea equilibrado y cobije a todos los que
deben ser sujetos pasivos.  ||  (…) cuando el esquema no demanda tener una base
gravable a la cual aplicar una tarifa, sino que se trata de diseñar una fórmula
matemática de reparto o derrame, bien puede concluirse que es constitucional la
delegación si a lo menos se advierten unas pautas fundamentales que limiten esa
labor del delegado y que aseguren un tratamiento justo.  ||  En este último
sentido, a pesar de la falta de técnica de la norma demandada, se observa que
el legislador no deja indeterminada la delegación y exige que la tributación
sea justa, porque de una parte le exige al delegado que el monto de la
contribución exigida a las EPS no exceda, en total, del valor de los costos de
sostenimiento de la defensoría del usuario en salud, a cuyo fin se destinarán
los recaudos, y de otro lado le impone al delegado el deber de que a ese
‘financiamiento’ concurra cada una de las EPS existentes en el sector.”
[6] Superintendente José Renán Trujillo García.
[7] El abogado Fernando González Moya.
[8] Corte Constitucional, sentencia C-465 de 1993 (MP  Vladimiro
Naranjo Mesa; SV Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell); señaló al
respecto la Corte: “Toda tasa implica una erogación
al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el
caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio
público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio
público que se presta.  ||  La tasa es una retribución equitativa por un gasto
público que el Estado trata de compensar en un valor igual o
inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a
él.  ||  Bien importante es anotar que las consideraciones de orden político,
económico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios
públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción
o distribución. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil,
dinámico y con sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente
administrativo.”
[9] De acuerdo con el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
(Decreto 111 de 1996), son contribuciones parafiscales los gravámenes
establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado
y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio posterior del
sector.  El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo
al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre de la ejecución contable.
[10] Corte Constitucional, sentencia C-040 de 1993 (MP Ciro Angarita
Barón), en este caso la Corte decidió que ‘carece
de todo fundamento afirmar que el establecimiento de rentas parafiscales
vulnera el derecho de libertad económica y los que de él se derivan. Como quedo
visto, en el constitucionalismo contemporáneo y particularmente en el sistema
colombiano vigente, estos derecho deben ser interpretados en el contexto del
Estado social de derecho, al lado de preceptos, como el de la igualdad
(artículo 13 C.N) y solidaridad (artículo 1 C.N.), que tienden a la promoción
de condiciones reales para el ejercicio autónomo de las decisiones libremente
escogidas’. La noción de ‘contribución’ ha sido
reiterada por la Corte Constitucional, entre otros casos, en la sentencia C-465 de 1993 (MP  Vladimiro Naranjo Mesa; SV Jorge Arango
Mejía y Antonio Barrera Carbonell).
[11] Corte Constitucional, sentencia C-040 de 1993 (MP Ciro Angarita
Barón).
[12] Corte Constitucional, sentencia C-465 de 1993 (MP Vladimiro Naranjo
Mesa; SV Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell), en este caso se
declaró exequible el pago de las contribuciones a la entidades vigiladas y
controladas por la Superintendencia Bancaria, contempladas en el Estatuto
Orgánico del Sector Financiero (Decreto 1730 de 1991), destinadas a pagar ‘todos los gastos necesarios para el manejo de’ dicha Superintendencia.
[13] En la sentencia C-155 de 2003 se dijo al respecto: “(…) en materia de tasas y contribuciones especiales la Constitución autoriza
al Congreso, las asambleas y los concejos, que deleguen a las autoridades
administrativas la determinación de la tarifa.  Pero exige a las corporaciones
de representación popular el señalamiento previo del sistema y el método para
definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer el reparto.  ||  La
jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, no
ha sido unívoca al respecto, pues en ciertas ocasiones es rigurosa y demanda
absoluta precisión para la regulación del sistema y el método tarifario,
mientras que en otros eventos acude a criterios que de alguna manera resultan
más flexibles. (…)” Posteriormente, la Corte hace un recuento histórico de las
decisiones judiciales en la materia, que le permite concluir que “(…) no ha
sido fácil precisar el alcance de los términos “sistema” y “método”,
particularmente en aquellos eventos en los cuales la ley, las ordenanzas o los
acuerdos, delegan a las autoridades administrativas la facultad de fijar la
tarifa de tasas y contribuciones especiales.” Sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett, SPV Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco
Gerardo Monroy Cabra).
[14] En la sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett, SPV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo
Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra) la
Corte indicó al respecto: “Lo primero que la Sala
observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la
Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero
reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para
definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió un
entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la
prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de
una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y
beneficios entre los eventuales contribuyentes.  || Si bien es cierto que la
falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas
constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que
pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede
desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En
consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad,
pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin
embargo connotaciones distintas.”
[15] En la sentencia C-155 de 2003 la Corte
decidió, que la norma acusada, el Decreto 1604 de 1966, no señalaba ni el
sistema ni el método para que las autoridades administrativas determinaran el
valor a pagar por concepto de la contribución por valorización, por haber ‘guardado
absoluto silencio’ al respecto. Los cuatro
Magistrados que salvaron parcialmente su voto, se apartaron de la mayoría de la
Sala Plena por que la Corte Constitucional ha debido deferir los efectos de la
decisión adoptada, la cual sí compartían.
[16] Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo
Montealegre Lynett, SPV Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra).
[17] Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo
Montealegre Lynett, SPV Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra), en este caso la Corte decidió que “(…) aunque podría
aceptarse que la norma señala la forma de cuantificar los costos de una obra (a
la luz del artículo 9º del decreto), lo cierto es que guarda absoluto
silencio sobre los criterios esenciales para determinar los beneficios
y, más aún sobre los aspectos relevantes para hacer la distribución entre los
contribuyentes.  Esa decisión dependerá entonces de la absoluta
discrecionalidad de las autoridades administrativas, lo cual supone una
evidente vulneración del principio de legalidad tributaria.” Por lo que, “[e]n consecuencia, ninguna autoridad administrativa del orden
nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto
el Congreso señale el sistema y el método para que esas entidades puedan
hacerlo.” (acento fuera del texto original).
[18] En la sentencia C-731 de 2000 (MP Antonio Barrera Carbonell), la
Corte decidió que la norma acusada contemplaba una obligación tributaria (una
tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud y a cargo de las entidades de derecho público o privadas y sin ánimo de lucro,
con excepción de las beneficencias y loterías, cuya inspección y vigilancia
corresponda a dicha Superintendencia; artículo 98 de la Ley 488 de 1998) de la cual se habían fijado suficientes elementos del método y
sistema para determinar los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto.
Consideró en aquella ocasión: “No le asiste razón al
demandante cuando acusa de inconstitucional la norma del art. 98, por presunta
omisión del método y el sistema para calcular la tarifa de la tasa, por las
siguientes razones:  ||  Se deduce de la simple lectura de dicha norma que ella
señala los elementos estructurales del sistema y el método requeridos para que
el Gobierno pueda definir la tarifa de la tasa. En efecto:  ||  El sistema
señalado conduce a que se calcule, en primer término, el costo requerido por
las actividades de supervisión y control de las entidades vigiladas,
desagregándolo después mediante la valoración de los factores sociales,
económicos y geográficos que inciden en la actividad de las entidades sujetas
al control.  ||  En relación con el método la norma precisa que una vez
establecida la base del cálculo de la tasa (sistema) se asignará un coeficiente
a cada uno de los factores que se establecieron como determinantes de la tasa
(en función de la ubicación geográfica y las condiciones socio económicas de la
población), y estos factores y coeficientes se sintetizan en una fórmula
matemática, mediante la cual se logre el cálculo de los costos por las
actividades de vigilancia y control.  ||  En tal virtud, la Corte encuentra que
los mecanismos de valoración y distribución de los costos de la tasa por la
vigilancia de la Superintendencia de Salud están adecuadamente establecidos
conforme a las exigencias del artículo 338.  ||  Los posibles excesos en que
pueda incurrir el ejecutivo en la definición de la tasa, según las
prescripciones previstas en la norma acusada, escapan del examen constitucional
y sólo pueden ser controlados a través de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.”