C-027-20
Sentencia C-027/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
OMISION LEGISLATIVA-Naturaleza
OMISION LEGISLATIVA-Jurisprudencia
constitucional
OMISION LEGISLATIVA-Modalidades
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Significado y alcance/OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Significado y alcance
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos que la
configuran
NORMA ACUSADA-Contenido y alcance
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición por ineptitud
sustantiva de la demanda
Referencia: expediente: D-12429
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 143 y 164 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
Actor: Juan Camilo
Mergesh Carrasco
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., veintinueve (29) enero de
dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la
Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución
Política, el ciudadano Juan Camilo Mergesh Carrasco demandó la
inconstitucionalidad de los artículos 143 y 164 de la Ley 1437 de 2011, Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2.
Mediante providencia del 27 de noviembre de 2017, el Magistrado
sustanciador dispuso admitir la demanda contra las normas cuestionadas, por la
posible vulneración de los artículos 28 y 29 de la Constitución Política. Sin
embargo, en virtud del Auto 305 de 2017, proferido por la Sala Plena de la
Corte Constitucional, se decidió suspender el trámite del proceso.
También se ordenó que una vez se levantara la suspensión, se fijara en lista el
proceso para permitir la intervención ciudadana y se corriera traslado al
Procurador, para que rindiera el correspondiente concepto; se comunicara la
iniciación del proceso al Presidente del Congreso, a la
Presidencia de la República y a algunos ministerios para que, si lo consideraban
conveniente, intervinieran en el presente proceso. Finalmente, invitó a
participar en el presente juicio a la Defensoría del Pueblo, a la Federación
Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios, al Consejo
de Estado, a la  Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano
de Derecho Disciplinario, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a
varias universidades.
3.
Mediante Auto del 10 de julio de 2019, la Sala Plena ordenó
levantar la suspensión de términos decretada en el presente proceso.
A.
NORMA DEMANDADA
4.
El siguiente es el
texto de las normas demandadas:
LEY
1437 DE 2011
(enero
18)
Diario
Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por la cual
se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.”
“ARTÍCULO
143. PÉRDIDA DE INVESTIDURA. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara
correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la
Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas.
Igualmente,
la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la
junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la
pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles.
ARTÍCULO
164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada:
1. En
cualquier tiempo, cuando:
a) Se pretenda
la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código;
b) El objeto
del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables;
c) Se dirija
contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones
periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a
particulares de buena fe;
d) Se dirija
contra actos producto del silencio administrativo;
e) Se
solicite el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto
administrativo, siempre que este último no haya perdido fuerza ejecutoria;
f) En los
demás casos expresamente establecidos en la ley.
2. En los
siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:
a) Cuando se
pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de
treinta (30) días. Si la elección se declara en audiencia pública el término se
contará a partir del día siguiente; en los demás casos de elección y en los de
nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación
efectuada en la forma prevista en el inciso 1o del artículo 65 de este Código.
En las
elecciones o nombramientos que requieren confirmación, el término para demandar
se contará a partir del día siguiente a la confirmación;
b) Cuando se
pretenda la nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de
autorización de inscripción de nacionales, el término será de diez (10) años
contados a partir de la fecha de su expedición;
c) Cuando se
pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos
previos a la celebración del contrato, el término será de cuatro (4) meses
contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución
o publicación, según el caso;
d) Cuando se
pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá
presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día
siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto
administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras
disposiciones legales;
e) Cuando se
pretenda la nulidad y la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos
administrativos de adjudicación de baldíos proferidos por la autoridad agraria
correspondiente, la demanda deberá presentarse en el término de dos (2) años,
siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según
el caso. Para los terceros, el término para demandar se contará a partir del
día siguiente de la inscripción del acto en la respectiva Oficina de Instrumentos
Públicos;
f) Cuando se
pretenda la revisión de los actos de extinción del dominio agrario o la de los
que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y
recuperación de los baldíos, la demanda deberá interponerse dentro del término
de quince (15) días siguientes al de su ejecutoria. Para los terceros, el
término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día
siguiente al de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de
Instrumentos Públicos;
g) Cuando se
pretenda la expropiación de un inmueble agrario, la demanda deberá presentarse
por parte de la autoridad competente dentro de los dos (2) meses, contados a
partir del día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que ordene
adelantar dicha actuación;
h) Cuando se
pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de
indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá
promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el
daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto
administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud
deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del
día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del
acto administrativo;
i) Cuando se
pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del
término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la
ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante
tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre
que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.
Sin embargo,
el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del
delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca
la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en
el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda
intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la
desaparición;
j) En las
relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se
contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o
de derecho que les sirvan de fundamento.
Cuando se
pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar
será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su
perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del
contrato mientras este se encuentre vigente.
En los
siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:
i) En los de
ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió
cumplirse el objeto del contrato;
ii) En los
que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación
del contrato por cualquier causa;
iii) En los
que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las
partes, desde el día siguiente al de la firma del acta;
iv) En los
que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la
administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto
administrativo que la apruebe;
v) En los
que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se
practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de
dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para
hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses
siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene
o del acuerdo que la disponga;
k) Cuando se
pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones
judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en
cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término
para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la
exigibilidad de la obligación en ellos contenida;
l) Cuando se
pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena,
conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de
dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a
más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para
el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código”.
B.
LA DEMANDA
5.
El accionante solicita
la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 143 y 164 del CPACA,
al considerar que vulneran los artículos 28 y 29 de la Constitución. Explica
que el artículo 28 de la Constitución prohíbe las penas y medidas de seguridad
imprescriptibles, razón por la cual los artículos 143 y 164 del CPACA, al
regular la pérdida de investidura, la primera, y los términos de caducidad, la
segunda, incurrieron en una omisión legislativa relativa, al no prever un
término para iniciar el proceso.
6.
A juicio del
demandante, de un análisis sistemático de las normas demandadas, es posible
concluir que la iniciación del proceso de pérdida de investidura puede
realizarse en cualquier momento, independientemente de la fecha de ocurrencia
de los hechos que la motivan, tal como lo ha concluido en reiterada
jurisprudencia el Consejo de Estado, en razón del carácter público y popular de
la acción, aun si el implicado ya ha terminado su período o se separaron del
cargo por cualquier causa o si han pasado muchos años entre el hecho
reprochable y la sanción. En este sentido, considera que a pesar de que el
artículo 164 del CPACA se ocupó de regular lo relativo a los términos de
caducidad, omitió prever uno para la acción de pérdida de investidura, no
obstante tratarse de una medida sancionatoria. A título de ejemplo, explica que
una persona podría ser destinatario de pérdida de investidura por hechos
cometidos muchos años atrás (1997, por ejemplo), cuando al inicio de su carrera
era concejal y ahora ejerce otro cargo público, incluso en circunscripciones
diferentes. Eso permitiría que la acción sea utilizada de manera temeraria,
para entorpecer la gestión de un alcalde, por hechos acaecidos muchos años
atrás.
7.
A su juicio, el
artículo 28 de la Constitución contiene un mandato constitucional específico de
no prever sanciones imprescriptibles, es decir, de crear “una sanción
susceptible de ser ejecutada en cualquier momento, sin importar el tiempo que
haya transcurrido desde la imposición de la misma”  Sin embargo la sanción
aquí en cuestión es imprescriptible “puesto que puede ser ejecutada en
cualquier momento, sin importar cuánto tiempo haya transcurrido desde el
momento de su imposición”, pero además, que puede ser impuesta en cualquier
tiempo, sin importar la fecha de ocurrencia de los hechos que la motivan.
Explica que esto pone en evidencia, la ausencia de un ingrediente que
constituye un elemento esencial para hacer compatible la figura con la
Constitución. Señala que el carácter sancionatorio de la pérdida de investidura
fue reconocido por la sentencia C-254A de 2012 y, en materia sancionatoria,
salvo las excepciones en materia humanitaria, la potestad sancionadora del
Estado no puede ser ejercida al infinito. Explica que si bien es admisible que
en la pérdida de investidura su régimen jurídico no sea idéntico con otras
sanciones disciplinarias, lo que permitiría ampliar los términos de
prescripción, no es admisible que se excluya la presencia de límites temporales
para el ejercicio del ius puniendi estatal.
8.
Agrega que la omisión
también vulnera el derecho al debido proceso, ya que el término de caducidad es
un elemento esencial del mismo, que genera seguridad jurídica. Señala que la
sentencia C-410 de 2010 concluyó la importancia del límite temporal de la
facultad de sanción y resaltó de dicha sentencia lo siguiente: “Para la
Corte, la potestad sancionatoria no puede quedar infinitamente abierta (…) De
la jurisprudencia constitucional se desprende, entonces, el criterio conforme
al cual la facultad sancionadora del Estado es limitada en el tiempo y que el
señalamiento de un plazo de caducidad para la misma constituye una garantía
para la efectividad de los principios constitucionales de seguridad jurídica y
prevalencia del interés general”.
9.
El accionante reconoce
la gravedad de los hechos que justifican la pérdida de investidura, pero
sostiene que esto no es razón suficiente para que se irrespeten la seguridad
jurídica, el debido proceso y la prohibición de sanciones imprescriptibles.
Sostiene que la omisión carece de razón suficiente ya que, en su concepto, la
preservación de la transparencia y moralidad pública no requieren de la
imprescriptibilidad para ser garantizadas y la previsión de un término de
caducidad, al tiempo que protege otros valores y derechos constitucionales, no
afecta la consecución de los fines de esta figura. Adicionalmente, argumenta que
la falta de un término de caducidad para la pérdida de investidura genera una
discriminación negativa dentro de los servidores públicos, ya que el resto de
ellos se encuentra sometido al Código Disciplinario Único, donde sí se prevén
términos de caducidad. Finalmente precisa que el deber específico impuesto por
el constituyente se encuentra en los artículos 28 y 29 de la Constitución como
límites a la “libertad” de configuración legislativa, que excluyen la
posibilidad de prever sanciones imprescriptibles, salvo en materia de lesa
humanidad.
10.
Para solucionar esta
omisión legislativa relativa, considera el accionante que la Corte
Constitucional podría concluir que el límite se encuentra por remisión al
artículo 52 el CPACA, que prevé un término de caducidad de 3 años para el
ejercicio de la potestad de sanción del Estado.
C.
INTERVENCIONES
11.
Durante el trámite del
presente asunto se recibieron oportunamente doce escritos de intervención[1], por medio de los cuales se solicitó a la
Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de
proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) se declare la exequibilidad de la
norma acusada; (iii) se declare su inexequibilidad; (iv) se declare la
existencia de una omisión legislativa relativa y (v) se condicione su
exequibilidad o se exhorte al Congreso de la República. A continuación se exponen los argumentos que
fundamentan cada una de dichas solicitudes:
12.
Solicitud de
inhibición. En la
actualidad la omisión que el accionante pone de presente fue subsanada por la
Ley 1882 de 2018. Por lo anterior, no es cierto que exista la omisión alegada.
13.
Solicitud de exequibilidad.
La falta de término de
caducidad de la potestad de sanción es una decisión consciente del
Constituyente y del Legislador, que consulta la finalidad de la pérdida de
investidura, de moralizar y depurar el ejercicio de la función pública. La
búsqueda del bien común no está sometida a término, lo que justifica que la
pérdida de investidura no caduque. La no caducidad pretende hacer efectivo el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades el que, en algunos casos, es
intemporal, y se fundamenta en el carácter popular y público de la acción de
pérdida de investidura. Igualmente, no existe un mandato constitucional
específico que imponga el establecimiento de un término de caducidad para la
acción de pérdida de investidura. Por otra parte, se argumenta que la demanda
considera que la omisión consiste en no haber previsto un término de caducidad,
lo que es constitucional, pero lo que es inconstitucional es no prever un
término de prescripción. Otro argumento consiste en que, con la entrada en
vigencia de la Ley 1881 de 2018, se superó la omisión legislativa relativa.
14.
Solicitud de inexequibilidad. La norma incurrió en una omisión
legislativa relativa, al no regular lo relativo a la prescripción.
15.
Solicitud de
exequibilidad condicionada o exhorto al Congreso. La norma sí incurrió en una omisión legislativa
relativa, que desconoce el derecho fundamental al debido proceso, por lo que
debería condicionarse su exequibilidad a determinado término o exhortarse al
Congreso para que fije dicho plazo, respecto de los diputados y concejales.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
16.
El Procurador General
de la Nación[2] emitió en su oportunidad el concepto 6640, por medio
del cual solicita, de manera principal, la inhibición
respecto de la presente demanda, considerando que el artículo 6 de la Ley 1881
de 2018 previó un término de caducidad para el ejercicio de la acción de
pérdida de investidura.
17.
En suma, los escritos
de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en
relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado
según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte
Constitucional:
Interviniente
Argumentos
Solicitud
Federación Colombiana de Municipios
(dos intervenciones)
Primera
intervención (2017): El artículo 28
de la CP, cuando proscribe las sanciones imprescriptibles, no se refiere
únicamente a la decisión, sino también al proceso mediante el cual se impone.
Para solucionar la omisión, es más lógico acudir a la prescripción
disciplinaria, en lugar del término general previsto para la potestad
administrativa sancionatoria del CPACA.
Segunda intervención (2019): La demanda no demuestra que exista una
norma constitucional que imponga el deber de establecer un término de
caducidad y, por lo tanto, no demuestra que el Legislador haya incumplido
dicho deber. La falta de caducidad implica la posibilidad de accionar, mas no
que la sanción sea imprescriptible. En realidad, lo que cuestiona la demanda
es el carácter intemporal de la inhabilidad.
Declaratoria de Omisión Legislativa Relativa
Declaratoria de exequibilidad
Universidad de la Sabana
No existe omisión legislativa relativa porque el
Constituyente y el Legislador quisieron expresamente que, en razón de la
finalidad de interés general perseguida, esta institución no tuviera término
de caducidad. La figura persigue sancionar a quien, en cualquier tiempo,
deshonró la investidura y es una garantía para la probidad, moralidad e
idoneidad de quienes se les otorga la confianza ciudadana. De la misma manera
como la búsqueda del bien común no caduca, el control político tampoco debe
estar sometido a un término. En muchos casos los hechos que conducen a la
sanción, se conocen muchos años después y si tuviera término la pérdida de
investidura, quedaría sin efectos el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades. Ya que la inhabilidad contenida en el artículo 37 de la
Ley 617 de 2000 es intemporal, en desarrollo del artículo 122 de la
Constitución, la sanción por violarlo debe ser igualmente intemporal. No se
desconoce el principio de igualdad porque, a pesar de las similitudes, el
proceso disciplinario tiene elementos diferentes.
Exequibilidad
U.P.T.C.
(dos intervenciones)
Primera intervención (2018): Es necesario diferenciar la caducidad para el ejercicio de la acción,
de la prescripción de los derechos. La caducidad no es un principio del
ejercicio del ius puniendi, sino la prescripción; no existe omisión en
cuanto a la ausencia de caducidad de la acción, como en el caso de otras
acciones, sino en razón de la ausencia de regulación de la prescripción y
debe “comisionarse” al Congreso para que regule el tema.
En caso de existir omisión, podría condicionarse la
norma, mediante una remisión al régimen disciplinario o penal.
Segunda intervención (2018): Las sanciones no pueden ser indefinidas en
el tiempo, porque se vulneraría el derecho al debido proceso, el que exige
tanto caducidad, como prescripción.
Exequibilidad
Exequibilidad condicionada
Inexequibilidad
Declaratoria de Omisión Legislativa
Relativa
Exequibilidad condicionada
I.C.D.D.
No existe razón constitucional para no prever límite
temporal al ejercicio del poder punitivo del Estado, más aun, porque este es
un proceso disciplinario relativamente similar al regido por la Ley 734 de
2002 por faltas gravísimas. Con la omisión, el Legislador sobrepasó los
límites de su amplio margen de configuración en materia procesal
Exequibilidad condicionada “a que se
fijen términos preclusivos para ejercer la acción de pérdida de investidura”
Universidad Libre de Bogotá
El artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 introdujo el
término para presentar la demanda de pérdida de investidura, por lo que
existe un hecho superado y la demanda perdió fundamento, pero únicamente en
lo que respecta a los congresistas. El derecho al debido proceso contiene el
de ser juzgado en un plazo razonable, que limita la potestad sancionadora. Sí
existe una omisión legislativa relativa porque, sin justificación, se viola
la igualdad entre congresistas, respecto de los cuales sí se prevé un término
de caducidad y los concejales y diputados, frente a los cuales debe
exhortarse al Congreso para que colme el vacío.
Exhorto al Congreso de la República
Defensoría del Pueblo
La Ley 1881 de 2018 llenó el vacío que efectivamente
existía, por lo que no hay omisión legislativa relativa.
Exequibilidad
Ministerio de Justicia y del Derecho
La demanda es inepta porque no señaló
todas las normas donde se regula la acción de pérdida de investidura: Ley 5
de 1992, Ley 144 de 1992 y Ley 1881 de 2018 y, esta última, previó un término
de caducidad para el ejercicio de dicha acción.
Inhibición
Universidad Externado de Colombia
La demanda carece, en la actualidad, de certeza, en
razón de la expedición de la Ley 1881 de 2018, que previó un término de
caducidad para el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.
Inhibición
Consejo de Estado
La ausencia de un término de caducidad engendra
dificultades probatorias, en razón de que el paso del tiempo dificulta la
prueba de la causa de la pérdida de investidura. La falta de dicho término
obedece a una decisión del Constituyente en favor de la prevalencia de la
democracia, lo que permite un castigo intemporal. Sin embargo, para armonizar
el ordenamiento jurídico con la CADH y el Pacto Internacional sobre Derechos
Humanos, la Ley 1881 de 2018 estableció un término de caducidad, lo que
implica que la omisión alegada ya no existe y, por consiguiente, la Corte no
podría pronunciarse.
Inhibición
Procurador General de la Nación
El artículo 6 de la Ley 1881 de 2018
previó un término de caducidad para el ejercicio de la acción de pérdida de
investidura, razón por la cual, la demanda carece actualmente de certeza.
Inhibición
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
18.
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, esta Corte es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
B.
CUESTIÓN PREVIA:
LA APTITUD DE LA DEMANDA POR OMISIÓN LEGISLATIVA RELATIVA
Reiteración de la sentencia C-352 DE 2017
19.
En atención al carácter
rogado del control de constitucionalidad de las leyes ordinarias[3] y teniendo en
cuenta que tanto el Procurador, como varios de los intervinientes consideran
que la demanda es inepta, de manera previa al examen de la constitucionalidad
de la norma demandada, es necesario determinar si reúne los requisitos
argumentativos que activan la competencia de esta Corte.  En concreto, se
deberá analizar la aptitud del cargo de omisión legislativa relativa en la que
habría incurrido la Ley 1437 de 2011, por no prever un término dentro del cual
se puede decretar la pérdida de investidura, a partir de la comisión de la
falta.
20.
Así, se reiterará el
concepto de la omisión legislativa relativa, que por su inconstitucionalidad exige
ser corregida mediante una sentencia de la Corte Constitucional y se precisará
cómo esta acusación particular exige del demandante, cumplir unas cargas
explicativas y argumentativas especiales. A partir de lo anterior, se procederá
a verificar el cumplimiento de dichas cargas en el concepto de la violación
formulado por el accionante.
a. La omisión legislativa relativa como situación inconstitucional,
que debe ser corregida por el juez constitucional
21.
La supremacía
constitucional no se satisface únicamente mediante el control de las
actuaciones del Legislador, materializada en contenidos normativos explícitos,
sino también respecto de los silencios en las leyes[4], cuando  las omisiones del Legislador constituyen
el incumplimiento de mandatos constitucionales específicos e ineludibles y, por
lo tanto, las omisiones del Legislador configuran normas jurídicas implícitas,
que resultan inconstitucionales. Las omisiones legislativas son, entonces,
normas jurídicas implícitas, que surgen de la abstención del legislador de
disponer en las leyes, lo prescrito por la Constitución[5].
22.
Esto significa que la
verificación de la presencia de una omisión legislativa inconstitucional exige
la demostración de que la norma demandada[6]
vulneró, por omisión[7],
un mandato constitucional específico, es decir, un imperativo constitucional. La
omisión legislativa cuya inconstitucionalidad puede ser corregida por la
decisión aditiva de la Corte Constitucional es la relativa.
23.
Así, mediante
jurisprudencia constante, esta Corte ha considerado que no dispone de
competencia para controlar las omisiones legislativas absolutas y esto, por
razones de técnica del control y por una razón de fondo. La razón técnica
explica que frente a las omisiones absolutas, es decir, la ausencia plena de
desarrollo legal de un mandato constitucional, el juicio de
inconstitucionalidad no tendría objeto material, al no existir una norma que
permita su cotejo con la Constitución, es decir, una norma sobre la cual
recaiga o se pueda predicar el control abstracto de constitucionalidad[8]. La razón de fondo se refiere al principio
constitucional de separación entre las ramas del poder, que implica, a la vez,
que para el respeto de las competencias propias del Legislador y de su
autonomía, el tribunal constitucional sólo juzgue las normas adoptadas y, por
regla general, cuando el control ha sido activado por una demanda ciudadana
(regla de la justicia rogada). Por el contrario, en las omisiones legislativas
relativas sí existe un desarrollo legal vigente, pero éste resulta imperfecto,
por la ausencia de un aspecto normativo específico en relación con el cual
existe el deber constitucional de adoptar determinadas medidas legislativas.
24.
Para que se configure
una omisión legislativa relativa es necesario que exista una norma en la
Constitución Política que genere para el legislador un deber normativo
específico, es decir, un mandato constitucional tan claro y determinado, que
traiga como consecuencia que el legislador ordinario o extraordinario no pueda
válidamente excluir de la norma que adopta, elementos cuya presencia en el
texto legal resultan ineludibles, por derivarse de mandatos constitucionales
que no son generales, sino específicos. Es decir, se trata de deberes
normativos excluidos del margen de apreciación otorgado al legislador, quien no
puede, por consiguiente, obviarlos en la ley por consideraciones de necesidad o
conveniencia. En otras palabras, existe una omisión legislativa, cuando el Legislador
no cumple una obligación normativa ,expresamente señalada por el Constituyente[9].
25.
El incumplimiento del
mandato constitucional específico por la omisión del Legislador exige de la
Corte Constitucional derivar directamente del texto constitucional, contenidos
normativos imprescindibles para garantizar la eficacia del texto superior[10].
De esta manera, la Corte Constitucional no realiza una labor de reemplazo del
legislador, la que resultaría contraria al principio de separación entre las
ramas del poder público, sino que cumple directamente su función de guarda de
la supremacía constitucional, de la que se predica el contenido normativo
omitido por el legislador.
26.
Pese a que la mayoría
de los pronunciamientos de esta Corte sobre la omisión legislativa relativa ha
girado alrededor del desconocimiento del principio de igualdad, también se ha
admitido que la omisión legislativa relativa se configure cuando se omite
incluir un elemento que, en atención a los mandatos previstos en la
Constitución Política, necesariamente tendría que formar parte de la
normatividad de una determinada materia, para que la norma resulta compatible
con la Constitución[11].
La aptitud de las demandas de omisión legislativa relativa
27.
La posibilidad de que
el juez constitucional pueda emitir un pronunciamiento de fondo cuando la
demanda alega una omisión legislativa relativa, queda supeditada al
cumplimiento de los presupuestos dispuestos en el artículo 2 del Decreto Ley
2067 de 1991 respecto de los requisitos de cualquier demanda de
inconstitucionalidad[12]. Adicionalmente, en desarrollo del
principio de separación de poderes, en los términos planteados, la Corte ha
insistido que cuando se presenta una demanda de inconstitucionalidad por
omisión, pesa sobre el accionante una carga argumentativa mucho más exigente[13] que la normalmente exigida, pues de lo que
se trata es de plantear un escenario de controversia eficaz e idóneo respecto
de la Constitución, en el que sea el demandante y no el juez quien define los
contornos dentro de los cuales se ejerce el control constitucional sobre las
normas acusadas de omisión inconstitucional y que puede conducir a la adopción
de una sentencia que adiciona elementos a la Ley. Por ello, es necesario que la
demanda:
(i) señale la norma jurídica sobre la cual
se predica la omisión,
(ii) argumente con claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, por qué el texto señalado alberga el
incumplimiento de un deber específico consagrado en la Constitución y, a partir
de ello,
(iii) explique cuáles son los motivos por
los que se considera que se configuró la omisión inconstitucional. En
particular, debe explicar por qué la norma debería incluir a personas no
contempladas; debería prever determinadas consecuencias jurídicas, contar con
cierto ingrediente normativo necesario para que la norma sea compatible con la
Constitución o prever determinada condición necesaria para su
constitucionalidad[14].
El test para determinar la existencia de una omisión
legislativa relativa
28.
Una vez se ha
constatado que la demanda por omisión legislativa relativa es apta, para
decidir de fondo la cuestión, es necesario desarrollar un juicio que, de
acuerdo con la jurisprudencia[15],
se compone de los siguientes elementos:
1.     Que exista “una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo y que (i) excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos equivalentes o  asimilables o (ii) que no incluya
determinado elemento o ingrediente normativo;
2.     que exista un deber específico impuesto
directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido, por los
casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del
que carece la norma;
3.     que la exclusión de los casos o
ingredientes carezca de un principio de razón suficiente;
4.     que en los casos de exclusión, la falta de
justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se
encuentran amparados por las consecuencias de la norma”[16].
29.
Con fundamento en las
consideraciones expuestas, se procederá a examinar si la demanda propuesta por el
ciudadano Juan Camilo Mergesh Carrasco, se ajusta a los mínimos argumentativos
previamente señalados, de los cuales depende la posibilidad jurídica de
desarrollar el juicio abstracto de constitucionalidad.
b. La aptitud sustantiva
de la demanda
30.
De acuerdo con el método
establecido para juzgar la aptitud de los cuestionamientos de omisión
legislativa relativa, se encuentra lo siguiente:
(i) Señalar la norma jurídica sobre la
cual se predica la omisión
31.
Indica el accionante que los artículos 143 y 164 de la
Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, incurrieron en una omisión legislativa relativa ya que, en
ninguna de las dos normas se previó que la acción de pérdida de investidura se
encuentra sometida a un término de caducidad. Explica que es de estas dos
normas de donde se predica la omisión, ya que el artículo 143 previó la pérdida
de investidura como un medio de control de lo contencioso administrativo y
previó lo relativo a los sujetos pasibles de pérdida de investidura, así como
la legitimación en la causa para el ejercicio de esta acción, sin indicar el
tiempo desde la realización del hecho reprochable, en el que podría presentarse
la demanda. Por su parte, el artículo 164 del mismo Código realizó una
regulación integral de los diferentes términos de caducidad de las acciones
ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como medios de control
de lo contencioso administrativo, olvidando prever el término relativo a la
acción de pérdida de investidura. Así, aunque el numeral primero del artículo
164 del CPACA se refiere a las demandas que pueden presentarse en cualquier
tiempo, en dicha lista no previó la pérdida de investidura, caso en el cual no
se trataría de una omisión, sino de una decisión expresa del Legislador y el
numeral segundo, reguló diferentes términos de caducidad, sin prever el
relativo a esta acción. En estos términos, la demanda cumple con el requisito
de indicar la norma jurídica sobre la que se predica la omisión.
(ii) Argumentar con claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, por qué el texto señalado alberga el
incumplimiento de un deber específico consagrado en la Constitución
32.
Durante la
instrucción del proceso, ocurrieron hechos que resultan trascendentales para el
presente asunto. En efecto, como se explicará a continuación, aunque la acción
de pérdida de investidura es un mecanismo sancionatorio tradicionalmente intemporal,
la Ley 1881 de 2018 introdujo un término de caducidad en razón del cual, la
demanda perdió certeza y, por lo tanto, aptitud para que la Corte
Constitucional profiera una decisión de fondo.
La pérdida de investidura: una
sanción grave, tradicionalmente desprovista de término de caducidad
33.  El Acto Legislativo 01 de 1979 previó por primera vez
la pérdida de investidura de congresistas que debía ser declarada por el
Consejo de Estado, por violación al régimen de inhabilidades,
incompatibilidades o conflicto de intereses o por inasistencia a plenarias del
Congreso[17].
Sin embargo, esta reforma de la Constitución Nacional de 1886, fue declarada
inexequible en su totalidad, por la Corte Suprema de Justicia, mediante
sentencia del 3 de noviembre de 1981, por vicios de trámite[18].
34.  Al mismo tiempo que la Constituyente de 1991 revigorizó
el rol del Congreso de la República en el Estado colombiano, buscó dignificar y
depurar la labor ejercida por esta corporación, a través de la previsión de una
serie de medidas, tales como la supresión de la inmunidad parlamentaria, dando
paso a fueros para determinar la responsabilidad penal y disciplinaria de los
congresistas y el establecimiento del estatuto del congresista, compuesto por
un régimen constitucional de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de
intereses, como estatuto deontológico de la altísima dignidad de quien accede a
la representación popular y que debía complementarse con una drástica sanción
por desconocer dicho régimen: la pérdida de investidura[19]. Dicha sanción también
se previó por el incumplimiento de otros deberes del congresista[20], como la asistencia a
las plenarias y posesionarse en el cargo, una vez elegido por el voto popular.
35.  La previsión constitucional de la figura, se explica
en razón del desprestigio del que adolecía el Congreso de la República[21] y que buscó ser
combatido con la contundente responsabilización de los parlamentarios, por el
incumplimiento de deberes estrechamente ligados a la importante función que les
es confiada[22].
36.  La pérdida de investidura es una sanción de tipo
disciplinario[23],
de naturaleza jurisdiccional[24],
impuesta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que implica la
ruptura de la relación legal y reglamentaria del miembro de la corporación
pública con el Estado[25],
así como la inhabilitación definitiva para ejercer dicho empleo público[26], por la comisión de
faltas tipificadas[27].
En lo que concierne al congresista:
1.         Violación
al régimen constitucional de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de
intereses (n. 1 del artículo 183 de la Constitución)
2.         Inasistencia,
en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten
proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura (n. 2 del artículo
183 de la Constitución[28])
3.         No
tomar posesión del cargo (n. 3 del artículo 183 de la Constitución)
4.         Indebida
destinación de dineros públicos (n. 3 del artículo 183 de la Constitución)
5.         Tráfico
de influencias debidamente comprobado (n. 4 del artículo 183 de la
Constitución)
6.         Hacer
contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros
a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley (artículo 110 de la
Constitución)
7.         Violación
de los topes máximos de financiación de las campañas (artículo 109 de la
Constitución, Acto Legislativo 01 de 2009[29]).
37.  Aunque la Constitución únicamente previó de manera
expresa la pérdida de investidura de los congresistas, el artículo 110 prescribió
prohibiciones para “quienes desempeñan funciones públicas” frente a cuyo
incumplimiento la misma norma prevé que “será causal de remoción del cargo o
pérdida de investidura”[30].
A partir de ello y en desarrollo de la cláusula general de competencia
legislativa, el Legislador desarrolló esta figura respecto de los miembros de
las corporaciones públicas administrativas: la Ley 136 de 1994 la previó
respecto de los concejales; la Ley 200 de 1995, Código Disciplinario Único, la dispuso
de manera general como sanción posible respecto de los miembros de las
corporaciones públicas[31]
y, posteriormente, la Ley 617 de 2000, precisó el régimen jurídico de la
pérdida de investidura de los diputados, concejales y ediles. Al respecto, el
Legislador previó causales propias de pérdida de investidura[32], constitucionales en
razón de la facultad del Congreso para determinar las causales de destitución
de quienes sean elegidos por voto popular para ejercer funciones en las
entidades territoriales[33]
y dispuso que sería declarada por el Tribunal Administrativo con competencia
territorial en el lugar donde ejerce sus funciones el miembro de la
corporación, sujeto a investigación, el que deberá proferir la sentencia en un
término de máximo 45 días hábiles, a solicitud de la mesa directiva de la asamblea
departamental, del concejo municipal o de cualquier ciudadano (parágrafo 2 del
artículo 48 de la Ley 617 de 2000).
38.  En cuanto a los congresistas, en lo sustancial, el
Legislador carece de competencia para modificar o ampliar las causales de
pérdida de investidura[34]
o las consecuencias de su declaratoria, al tratarse de asuntos con reserva
constitucional[35].
Por el contrario, el régimen procesal es un asunto confiado a desarrollos
legislativos, ya que la Constitución dispone que se decretará “de acuerdo
con la ley” y únicamente prevé el juez competente (Consejo de Estado, en lo
que respecta a la pérdida de investidura de Congresistas[36]); el término para
fallar (no mayor a veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la
solicitud formulada) y los sujetos legitimados para solicitarla (la mesa
directiva de la cámara correspondiente o cualquier ciudadano)[37]. Es decir que, sin
desconocer el marco constitucional de la pérdida de investidura, el Legislador
tiene competencia para diseñar el proceso mediante el cual se decidirá esta
responsabilidad y, llegado el caso, se impondrá la correspondiente sanción.
39.  Ante la ausencia de un reglas especiales, inicialmente
la pérdida de investidura se desarrolló mediante el procedimiento ordinario previsto
a partir del artículo 206 del Decreto-Ley 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo,
aplicable a aquellos asuntos para los que no exista un proceso especial. Sin
embargo, con la expedición de la Ley 144 de 1994 se reguló el procedimiento a
seguir, “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la
investidura de los congresistas”. Esta regulación se completó por la Ley
1437 de 2011, CPACA.
40.  Para la configuración del procedimiento de declaración
de pérdida de investidura, el Legislador se encuentra limitado por los
contenidos constitucionales en la materia y, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, por el debido proceso. Así, de manera constante, se ha
reconocido la necesidad de que este procedimiento sancionatorio sea respetuoso
de las garantías sustanciales y procesales del debido proceso, exigencia que se
justifica en el efecto que acarrea esta grave sanción respecto del electorado y
del sistema democrático[38];
en consideración de la gravedad de la sanción, respecto de los derechos
políticos del sancionado[39]
y en la brevedad de la que dispone el juez para decidir[40]. Por lo tanto, la
jurisprudencia constitucional ha exigido, de manera particular, el respeto del
principio de culpabilidad que, frente a tal sanción, excluye la responsabilidad
objetiva[41]
y los principios de legalidad y favorabilidad[42],
aunque encontró razonable y proporcionado que la regulación de la pérdida de
investidura de congresistas no previera el derecho a apelar la sanción (doble
instancia)[43].
41.  Ahora bien, ninguna de las normas que han desarrollado
la figura de la pérdida de investidura desde 1991, habían previsto un término
en el cual, desde la comisión de la falta, podría ejercerse el poder punitivo
estatal, mediante la pérdida de investidura, por lo que la sanción podía
imponerse en cualquier tiempo, sin que existiera límite temporal que
extinguiera esta posibilidad. Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de
Estado, aún reconocer la naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura[44], consideró adecuado
que el Legislador no previera un término de caducidad en el que debía
solicitarse la desinvestidura. Dicha corporación reconoció en varias ocasiones
que la determinación de un término al respecto, pertenecía a la apreciación del
Legislador[45],
pero también sostuvo que establecerlo sería “discutible”[46] y, por el contrario,
de manera constante, justificó el carácter intemporal del poder de sanción en
la materia: como una decisión legítima del Legislador, fundada en los fines que
persigue la figura[47]
y por el carácter público y popular de dicha acción[48]. De esta manera, la
jurisprudencia administrativa rechazó argumentos tendientes a que se
reconociera un término de caducidad[49],
por la imposibilidad de la analogía en la materia[50], en ausencia de un
término expresamente previsto en la Ley. Por lo tanto, se sancionaron, por
ejemplo, con pérdida de investidura, a quienes en cualquier tiempo hubieren
sido condenados a pena privativa de la libertad, sin importar si este hecho
ocurrió varios años antes de la investidura[51].
42.  Por su parte, en lo que concierne a la Corte
Constitucional, la sentencia SU-399 de 2012, pareciera igualmente haber
justificado la ausencia de un término de caducidad, ya que al establecer las
diferencias entre la acción de nulidad electoral y la de pérdida de
investidura, señaló que ésta no caduca, a diferencia de la nulidad electoral, por
lo que “Cuando no prospera la demanda de nulidad electoral, debido a que se
acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo una vez vencido el
término indicado en la ley, es decir, operó la caducidad de la acción, no
habría lugar a oponer la excepción de cosa juzgada, en razón a que la sentencia
no habría declarado la inexistencia de la causal alegada. (…) lo
afirmado en la última regla encuentra sustento, además, en que la caducidad de
la acción electoral no afecta la vigencia de otros medios dispuestos para
asegurar la plenitud del sistema jurídico regulador de la conducta. Es decir,
para velar por la idoneidad y adecuada actuación de los servidores estatales (antes
y después de su designación), con la finalidad de evitar que quienes no cumplan
con los requisitos exigidos, presten sus servicios en nombre del Estado.
Tampoco este fenómeno (la caducidad) exime o condona el incumplimiento de las
exigencias necesarias para desempeñar determinados cargos. Dentro de los
aludidos instrumentos jurídicos se encuentran la pérdida de investidura
aplicable a los miembros del Congreso de la República (artículo 179 C.P.)”[52].
La demanda carece parcialmente de certeza, en razón de la
expedición de la Ley 1881 de 2018
43.  Al momento de presentación de la demanda, no existía
en el ordenamiento jurídico colombiano una norma que estableciera un término de
caducidad para la pérdida de investidura, lo que permitió al accionante alegar
una presunta omisión legislativa relativa que, en su concepto, debía corregirse
por la Corte Constitucional. Sin embargo, a más de establecer la exigencia de
responsabilidad subjetiva y prever la doble instancia, el artículo 6 de la Ley
1881 de 2018, “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la
investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de
caducidad, entre otras disposiciones”, dispuso:
“ARTÍCULO 6o. La demanda deberá presentarse dentro del término de cinco (5)
años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho
generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la
caducidad”.
44.  Esta norma se originó en el Proyecto de Ley 106 de
2017 - Senado, 263 de 2017 – Cámara, en cuya exposición de motivos explicó que:
“4.3. Se establecerá un término de
caducidad de la acción, con la finalidad de dar seguridad jurídica y no dejar
situaciones políticas indeterminadas en el tiempo. El término de 5 años
contados a partir del hecho generador de la causal de pérdida de investidura es
un término razonable para que se pueda ejercer el control ciudadano”[53].
45.  Por su parte, la ponencia para primero y segundo
debate en la Cámara de Representantes, precisó que:
“(…) el legislador ha establecido
términos de caducidad para la mayoría de las acciones que se ventilan ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ello con el fin de dar
estabilidad jurídica. (…) En esta línea, se propone establecer un
término de caducidad de 5 años, contados a partir del hecho generador de la
causal imputada para ejercer la acción de pérdida de investidura, con el fin de
dar estabilidad jurídica y evitar que los hechos constitutivos queden
indefinidos en el tiempo (…) sin que ello signifique un desmedro en
contra de la democracia y la participación política, pues es un término
razonable dentro del cual se puede ejercer el control ciudadano, sin ninguna
restricción indebida en el acceso a la administración de justicia”[54].
46.  La norma prevista en el proyecto de Ley, no sufrió
modificaciones durante el trámite legislativo, ni dio lugar a debates
particulares.
47.  De esta manera, la Ley 1881 de 2018 impuso una carga
procesal a quien pretenda demandar la pérdida de investidura, de actuar
diligentemente, so pena de que se extinga la acción, por su caducidad. Se trata
de un término de orden público el que, por lo tanto, no puede ser objeto de
negociaciones, modificaciones o renuncias y es deber del juez reconocer su
ocurrencia de oficio, para rechazar la demanda (artículo 169, n. 1 del CPACA) y
que, en caso de tramitarse no obstante el proceso, impide que se pueda fallar
de fondo. Así, el poder punitivo del Estado fue delimitado temporalmente, ya
que las faltas que causan la pérdida de investidura, no podrán ser reprochadas
judicialmente, con posterioridad a los cinco años de haber ocurrido[55].
48.  El término de caducidad previsto para la acción de
pérdida de investidura por la Ley 1881 de 2018, resulta aplicable no sólo
respecto de los congresistas, sino también, de los diputados y concejales, de
acuerdo con el artículo 22 de la misma Ley[56].
Asimismo, este término no se limita a los procesos iniciados con posterioridad
de la vigencia de dicha Ley o por los hechos ocurridos con posterioridad, ya
que, en uno u otro caso, por la fuerza del artículo 29 de la Constitución y, en
particular, del principio de favorabilidad en materia sancionatoria, deberá
aplicarse este término, de manera retroactiva.
49.
En
efecto, aunque la jurisprudencia administrativa en materia de pérdida de investidura
aceptaba la aplicación oficiosa y retroactiva del término de caducidad, en
aplicación del principio de favorabilidad, tutelas decididas en el seno del
Consejo de Estado contra dichas providencias judiciales, consideraban que la
figura de la favorabilidad era inaplicable al proceso de pérdida de investidura,
porque ello defraudaría el derecho de acceso a la justicia de quien presentó la
demanda, con la confianza de que, en ese momento, no existía un término que
imposibilitara un pronunciamiento de fondo[57].
Esta divergencia fue zanjada por la jurisprudencia constitucional, en donde se
reconoció que se trata de un derecho del que no pueden ser privados quienes
incurrieron en la causal con anterioridad a la Ley 1881 de 2018 y el proceso se
encuentra aún en curso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Así, la sentencia SU-516 de 2019, revocó dos de las decisiones en las que, en
sede de tutela, se había negado la aplicación retroactiva del término de
caducidad de la acción de pérdida de investidura, al concluir que:
“(…)
dada la naturaleza sancionatoria del proceso y la aplicabilidad, por lo
mismo, de la totalidad de las garantías del debido proceso sancionatorio, el
principio de favorabilidad adquiere una importancia categórica en cuanto, según
este Tribunal, se trata de un principio rector del derecho punitivo que forma
parte integral del debido proceso, además de que constituye un derecho
fundamental de aplicación inmediata, como lo prevé el artículo 85 de la
Constitución
(…)
si se atiende a que la norma que contempla la caducidad no es de
naturaleza procesal en estricto sentido, porque incide directamente en la
oportunidad de materializar el derecho sustancial, tiene cabida el principio de
favorabilidad en beneficio de quien está siendo procesado, y una vez que el
juez o tribunal competente encuentre configurada la superación del término
reglado por el legislador para proponer la pretensión procesal, así deberá
declararlo, so pena de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso (art.
29 C.P.).
(…)
8.7. Adicionalmente, precisa la Sala que la sola presentación de la
demanda en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura, cuya finalidad
es sancionar a un miembro de una corporación de elección popular por incurrir
en conductas reprochables previstas por el constituyente o por el legislador,
como lo son la trasgresión del régimen de inhabilidades, de incompatibilidades
y de conflicto de intereses, no consolida un derecho del demandante a que el
proceso sea decidido con la norma procesal vigente al momento de presentar la
demanda, pues queda a salvo el principio de favorabilidad que el juez
competente está en el deber de aplicar al momento de decidir.
(…)
Así, en procesos sancionatorios, dicha garantía puede justificar la
declaratoria de una caducidad que ha sido prevista por el legislador, una vez
el juzgador verifique que se ha superado el término establecido para presentar
la pretensión procesal o que se ha extinguido el derecho a acceder a una decisión
judicial sobre el fondo del asunto, independientemente de que se encuentre
regulada en una norma posterior al tiempo en que se formuló la pretensión,
pero, que ha entrado en vigencia al momento de tomar la decisión.
(…)
al tratarse de un proceso de naturaleza sancionatoria, durante su
trámite debía observar cuidadosamente la totalidad de las garantías del debido
proceso y, en especial, del que materializa el ius puniendi del Estado, entre
ellas, el principio de favorabilidad, que supone la aplicación de la norma más
favorable al procesado, aun cuando sea posterior (art. 29 C.P.)”[58].
50.  De esta manera, la jurisprudencia constitucional
reiteró el carácter sancionatorio de la pérdida de investidura, por lo que,
aunque la solicitud puede ser formulada por cualquier persona, no es un proceso
entre particulares, sino se trata del ejercicio del poder punitivo del Estado (ius
puniendi), respecto de un miembro de una corporación pública legislativa o
administrativa, de elección popular. De esta manera, le son aplicables los
principios que rigen el ejercicio del poder de sanción estatal, especialmente, los
de presunción de inocencia, legalidad y favorabilidad.
51.  Así las cosas, en la actualidad carece de certeza
sostener que el Legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, al no
prever un término para presentar la demanda de pérdida de investidura de
congresistas, diputados y concejales, en consideración de la Ley 1881 de 2018 y
de su aplicación favorable a los procesos en curso, por hechos anteriores a la
vigencia de dicha Ley. En consecuencia, respecto de dichos miembros de
corporaciones públicas, la demanda no es apta para que la Corte Constitucional
profiera un pronunciamiento de fondo.
La demanda es cierta en lo que respecta a los ediles, pero
no responde a las cargas de especificidad y suficiencia
52.  El artículo 22 de la Ley 1881 de 2018 previó que “Las
disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea
compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados”,
por lo que el término de caducidad de cinco años, para la presentación de la
demanda de pérdida de investidura, les resulta aplicable a dichos servidores
públicos. Sin embargo, la norma no dispuso lo mismo en lo que respecta a los
ediles los que, como lo prevén expresamente las leyes 617 de 2000 y 1437 de
2011, son  sujetos pasivos de la pérdida de investidura. Por lo tanto, respecto
de ellos, la demanda es cierta, ya que no existe actualmente un término que
limite temporalmente el poder estatal de sanción, a partir de la ocurrencia de
la falta.
53.  No obstante, para que la Corte realice un control de
constitucionalidad respecto de esta situación, sería necesario que se
especifique, de manera concreta, cómo podría existir una omisión legislativa
inconstitucional, respecto de los ediles, considerando, entre otras cosas, que
ya existe un término respecto de los otros miembros de corporaciones públicas.
La presente demanda realiza un importante esfuerzo argumentativo para
identificar la presencia en la Constitución de un mandato constitucional
específico que impone límites temporales al poder estatal de sanción, pese a lo
cual, ante la nueva realidad legislativa, el escrito resulta insuficiente para
provocar el control de constitucionalidad.
54.  Las consideraciones expuestas impiden que
se responda entonces a los argumentos planteados, que presuponen la aptitud de
la demanda, como se expone a continuación:
Argumentos de la demanda y de los
intervinientes
Consideraciones de la Corte
(i) En la actualidad, la omisión que el
accionante alega fue subsanada por la Ley 1881 de 2018. Por lo anterior, no
es cierto que exista la omisión alegada.
El artículo 6 de la Ley 1881 de 2018
previó un término de caducidad para el ejercicio de la acción de pérdida de
investidura, el que se predica de los procesos contra los congresistas, diputados
y concejales y es aplicable retroactivamente, respecto de los procesos en
curso, por hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de la Ley, en
virtud del principio de favorabilidad. Por lo tanto, respecto de dichos
miembros de corporaciones públicas, la demanda carece de certeza, al no
existir la omisión alegada.
La Ley 1881 de 2018 no extendió el
término de caducidad, en lo que concierne la pérdida de investidura, a los
ediles. Al respecto, aunque la demanda es cierta, carece de especificidad y
suficiencia.
(ii) La falta de término de caducidad de
la potestad de sanción es una decisión consciente del Constituyente y del
Legislador, que se adecúa a la finalidad de la pérdida de investidura de
moralizar y depurar el ejercicio de la función pública. El carácter intemporal
busca hacer efectivo el régimen de inhabilidades e incompatibilidades el que,
en algunos casos es intemporal, y se fundamenta en el carácter popular y
público de la acción de pérdida de investidura. Igualmente, no existe un
mandato constitucional específico que imponga el establecimiento de un
término de caducidad para la acción de pérdida de investidura.
La ineptitud de la demanda impide un
pronunciamiento de fondo.
(iii) La norma incurrió en una omisión
legislativa relativa, al no regular lo relativo a la prescripción, por lo que
las normas demandadas son inexequibles y debería condicionarse su
exequibilidad, a un determinado término.
La ineptitud de la demanda impide un
pronunciamiento de fondo.
55.  Por lo tanto, la Corte Constitucional se inhibirá de
proferir un pronunciamiento de fondo.
C.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
56.  Le correspondió a la Corte Constitucional conocer de
una demanda contra los
artículos 143 y 164 del CPACA, al considerar que vulneran los artículos 28 y 29
de la Constitución. Explicaba que el artículo 28 de la Constitución prohíbe las
penas y medidas de seguridad imprescriptibles, razón por la cual los artículos
143 y 164 del CPACA, al regular la pérdida de investidura, la primera, y los
términos de caducidad, la segunda, incurrieron en una omisión legislativa
relativa, al no prever un término para iniciar el proceso, lo que, a su juicio,
desconoce igualmente el derecho fundamental al debido proceso, en particular,
su componente de seguridad jurídica.
57.
Al constatar que el artículo 6 de la Ley
1881 de 2018 previó un término de caducidad para el ejercicio de la acción de
pérdida de investidura, que se predica de los procesos contra los congresistas,
diputados y concejales y es aplicable retroactivamente, respecto de los
procesos en curso, por hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de la
Ley, en virtud del principio de favorabilidad, concluyó la Sala Plena de la
Corte Constitucional que carece de certeza afirmar que existe una omisión
legislativa relativa que deba ser corregida por este tribunal respecto de estos
servidores públicos.
58.
Ahora bien, advirtió la
Corte que el artículo 22 de la Ley 1881 de 2018 no hizo extensivo este término
de caducidad a los procesos de pérdida de investidura contra ediles por lo que,
respecto de ellos, es cierto que no existe término de caducidad. Sin embargo,
encontró la Corte que la demanda no es específica ni suficiente para provocar
un pronunciamiento de fondo respecto de la pérdida de investidura de los
ediles, por lo que, frente a la ineptitud sustantiva de la demanda, decidió
inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo.
III.      DECISIÓN
La Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE de proferir un pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad de los artículos 143 y 164
de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-027/20
1.
Mediante Sentencia
C-027 de 2020[59], la Corte resolvió una demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 143 y 164 de la Ley 1437 de
2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo). Según el accionante, dichos artículos vulneran los artículos
28 y 29 de la Constitución al no prever un término para iniciar la acción de
pérdida de investidura. La Sala Plena resolvió declararse inhibida en tanto que
durante el trascurso del proceso se promulgó la Ley 1881 de 2018, la cual en su
artículo 6º estableció un término de caducidad para este tipo de acciones.
2.
Comparto la decisión de
inhibición pues es evidente que la demanda interpuesta perdió fundamento ante
la expedición de la Ley 1881 de 2018. Sin embargo, debo aclarar mi voto pues no
comparto las consideraciones que trae la providencia respecto a la aplicación
retroactiva del término de caducidad[60], especialmente cuando señala que “este
término no se limita a los procesos iniciados con posterioridad de la vigencia
de dicha Ley o por los hechos ocurridos con posterioridad, ya que, en uno u
otro caso, por la fuerza del artículo 29 de la Constitución y, en particular,
del principio de favorabilidad en materia sancionatoria, deberá aplicarse este
término, de manera retroactiva”[61]. Según el fallo, la divergencia sobre su
aplicación temporal fue zanjada a través de la Sentencia SU-519 de 2019[62], en donde se reconoció que se trata de un
derecho del que no pueden ser privados quienes incurrieron en la causal con
anterioridad a la Ley 1881 de 2018 y el proceso se encuentra aún en curso ante
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
3.       Contrario a lo que señala la providencia,
considero que la discusión sobre la aplicación retroactiva del término de
caducidad escapa al objeto de análisis que formuló el demandante en esta
ocasión y por lo tanto era innecesario que la Sala Plena hiciera algún
pronunciamiento al respecto. Adicionalmente, la invocación a la Sentencia SU-516
de 2019 me resulta problemática, ya que frente a la misma salvé el voto por
considerar que el principio de favorabilidad en materia administrativa debe
armonizarse con el derecho de acceso a la justicia de los ciudadanos que
interpusieron de forma oportuna -según la legislación vigente para entonces[63]- la acción de pérdida de investidura. Me
remito entonces a las consideraciones ahí formuladas, donde señalé respecto a
los casos concretos que:
“En los expedientes acumulados no solo se
encontraba comprometido un principio constitucional en cabeza de los
investigados (CP. Art. 29), como insinúa la ponencia. Tampoco era únicamente el
derecho de acceso a la justicia de los demandantes (CP. Art. 229) lo que estaba
en discusión. Los procesos de pérdida de investidura tienen una connotación
especial en el régimen constitucional colombiano, en tanto que remiten al
fundamento mismo del sistema democrático y al derecho político que le asiste a
todos los ciudadanos para controlar el ejercicio del poder (CP. Art. 40). La
pérdida de investidura no se reduce entonces a un conflicto entre particulares,
sino que conlleva la defensa del interés general a partir de la depuración de
las malas prácticas en las corporaciones de elección popular.
[…]
Por lo anteriormente expuesto, considero
que la Sala Plena no debió convalidar que el Consejo de Estado aplicara de
forma retroactiva el término de caducidad que introdujo la Ley 1881 de 2018.
Los expedientes de la referencia exigían un ejercicio de ponderación, en tanto
que el proceso de pérdida de investidura constituye un mecanismo de control
fundamental para la vigencia de cualquier sistema democrático.
Desafortunadamente, en esta ocasión la posición mayoritaria realizó una
aproximación unilateral al asunto, considerando únicamente los derechos
fundamentales de los políticos investigados”[64].
4.       A la luz de lo anterior, aclaro mi voto,
reafirmando que el principio de favorabilidad no debe aplicarse con la
misma intensidad al proceso de pérdida de investidura, como si se tratara de
una regla absoluta en el marco del derecho penal. Cada proceso debe mirarse
desde sus particularidades, buscando una respuesta ponderada que también
atienda el derecho de acceso a la justicia de los demandantes que acudieron
oportunamente a este mecanismo y a la naturaleza fundamental de esta acción de
control político y defensa del interés general en cabeza de los ciudadanos.
Fecha ut supra
Diana Fajardo Rivera
Magistrada
[1] En la Secretaría General de la Corte Constitucional se
recibieron oportunamente escritos de intervención de las siguientes personas: (i)
Julio Freyne Sánchez, en calidad de Director Jurídico de la Federación
Colombiana de Municipios; (ii) Antonio Alejandro Barreto Monero y José Miguel
Rueda Vásquez, profesores de la Universidad de la Sabana; (iii) Luis Bernardo
Díaz Gamboa, decano y Diego Mauricio Higuera Jiménez, profesor de la U.P.T.C.;
(iv) Fernando Rodríguez Castro, en calidad de presidente del Instituto
Colombiano de Derecho Disciplinario; (v) Gonzalo Bolívar Cifuentes, profesor de
la U.P.T.C.; (vi) Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Hans Alexander Villalobos
Díaz, miembros del observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Universidad Libre de Bogotá; (vii) Paula Robledo Silva, en calidad de Defensora
Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo;
(viii) Néstor Santiago Arévalo Barrero, Director de Desarrollo del Derecho y
del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia; (ix) Jorge Iván Rincón
Córdoba, en calidad de Director del Departamento de Derecho Administrativo de
la Universidad Externado de Colombia; (x) Gilberto Toro Giraldo, Director
Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios; (xi) Lucy Jeanette
Bermúdez Bermúdez, en calidad de Presidenta del Consejo de Estado, así como
(xii) el concepto del Procurador General de la Nación.
[2] Fernando Carillo Flórez.
[3] “(…) el control de constitucionalidad de las leyes es una
función jurisdiccional que se activa, por regla general, a través del ejercicio
del derecho de acción de los ciudadanos, para lo cual se exige la presentación
de una demanda de inconstitucionalidad, sin perjuicio de los casos en los que
la propia Constitución impone controles automáticos, como ocurre con las leyes
aprobatorias de tratados internacionales o las leyes estatutarias”: sentencia
C-104/16.
[4] Sentencias C-543/96, C-083/13 y C-494/16, entre otras.
[5] Sentencia C-543/96.
[6] “(…) lo que se pretende mediante la acción de
inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no
los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que
excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones
legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto que comparar con las
normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de
control (...)”: sentencia C-543/96.
[7] “El Legislador puede llegar a infringir la Constitución no sólo
por acción, al expedir normas que desconocen los preceptos constitucionales que
definen prohibiciones y límites a las decisiones que es posible adoptar en
democracia, sino también por omisión, lo que ocurre cuando el legislador
desatiende aquellos mandatos superiores que definen el ámbito de lo
constitucionalmente obligatorio”: sentencia C-586/14.
[8] Las omisiones legislativas absolutas pueden configurar, según las
circunstancias, una vulneración a derechos fundamentales que pueden ser tomadas
en consideración en un proceso de tutela.
[9] Al respecto, en la sentencia C-664 de 2006, se expuso que: “Las omisiones legislativas hacen
referencia a la inactividad del legislador o el incumplimiento por parte de
este último de su deber de legislar expresamente señalado en la Constitución. No
se trata, entonces, simplemente de un no hacer sino que consiste en un no hacer
algo normativamente predeterminado, se requiere por lo tanto la
existencia de un deber jurídico de legislar respecto del cual la conducta
pasiva del legislador resulta constitucionalmente incompatible para que ésta
pudiera ser calificada de omisión o inactividad legislativa, en otro supuesto
se trataría de una conducta jurídicamente irrelevante, meramente política, que
no infringe los limites normativos que circunscriben el ejercicio del poder
legislativo” (énfasis por fuera del texto
original).
[10] “(…) la configuración de una omisión legislativa relativa
requiere acreditar, en relación con la materia objeto de regulación, la
existencia de un imperativo constitucional que exija regular el supuesto
que se considera omitido. Ello es así, porque cuando se acredita su ocurrencia
se produce una sentencia aditiva, la cual cumple no solo un papel ablatorio,
consistente en poner de manifiesto y neutralizar la inconstitucionalidad
causada por la omisión, sino también un papel reconstructivo, orientado a incorporar
la norma faltante para que la disposición incompleta resulte a tono con la
Constitución”: sentencia C-494/16.
[11] Así, por ejemplo, este tribunal se ha
referido a omisiones relativas vinculadas con la protección del derecho
fundamental al debido proceso, sobre el tema se pueden
consultar las sentencias C-540/97 y C-041/02.
[12] (i) señalar las normas cuya
inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o
aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas constitucionales
que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones (las razones
presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes) por las cuales dichos textos se estiman violados;
(iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma
demandada, se debe señalar el trámite fijado en la Constitución para expedirlo
y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es
competente para conocer de la demanda.
[13] Sentencia C-352/13.
[14] Sentencia C-352/13.
[15] “(…) es necesario precisar que la ausencia de justificación de
la omisión es una valoración jurídica que sólo resulta posible una vez se ha
identificado cuál es el mandato constitucional específico que se encuentra
incumplido, ya que la justificación se refiere necesariamente a las razones que
explican el incumplimiento del deber. En estos términos, la Sala Plena de la
Corte Constitucional considera que el juicio para determinar la
inconstitucionalidad de una omisión legislativa relativa no puede tener como
último elemento la identificación del mandato constitucional específico, sino
que este elemento, al ser indispensable para sostener que una norma con fuerza
y rango de ley se encuentra viciada por omisión, debe preceder el examen de la
justificación de la omisión. Además, en el primer paso, la descripción de la
situación considerada equivalente, que quedó implícitamente excluida por la
norma o del ingrediente o elemento que se echa de menos, no puede tener una
calificación jurídica que insinúe su inconstitucionalidad, porque esto
supondría que se presupone el mandato constitucional específico. En estos
términos, el test de la omisión legislativa relativa, que conduzca a una
sentencia que la declara y adiciona la norma debe tener la siguiente
estructura:  (…)”: sentencia C-352/17.
[16] Sentencia C-352/17, reiterada en las
sentencias C-083/18 y C-329/19.
[17] Artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 1979. “Son causales de
pérdida de la investidura de congresista: 1º. La infracción al régimen de
incompatibilidades y al de conflictos de interés previstos en la Constitución;
2º. Faltar en un período legislativo anual, sin causa justificada, a ocho de
las sesiones plenarias en que se voten proyectos de actos legislativos o de ley.
ǁ Corresponde al Consejo de Estado declarar la pérdida de la investidura”.
[18] Corte Suprema de Justicia, sentencia del 3 de noviembre de 1981,
expediente número 785, actores: Manuel Gaona Cruz, Tarcisio Roldán, Osear
Alarcón, Antonio Cancino y Clúnaco Giralda.
[19] “fue unánime la Comisión en considerar que el régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés quedaría incompleto y
sería  inane si no se estableciera la condigna sanción. Creyó también en forma
unificada la Comisión que dada la alta posición del congresista, la violación
de este régimen no podía acarrear sanción inferior a la pérdida de la
investidura y así se consagró, con la obligación de la ley de establecer un
procedimiento abreviado mediante el cual la Corte Suprema de Justicia deba decidir
en un plazo no superior a 20 días”: “Informe-ponencia para primer debate en
Plenaria”, Gaceta Constitucional, miércoles 22 de mayo de 1991, p. 17.
[20] “El altísimo nivel que supone la categoría de congresista exige
que las sanciones por la violación de sus deberes sean drásticas. No sería
aceptable que a un parlamentario se le aplicaran medidas benevolentes como, por
ejemplo, descuento de sus salarios o dietas o suspensión temporal en el
ejercicio de sus funciones. El congresista debe ser tan riguroso en su
conducta, que el resultado de un mal comportamiento sea la pérdida de
investidura”: “Informe-Ponencia estatuto del congresista”, Gaceta del
Congreso, martes 16 de abril de 1991, 27.
[21] “La creación de un proceso de estas características, como
resultado del cual se ve menguada la independencia del Congreso y que resulta
un entendimiento novedoso del principio de división de poderes, sólo se puede
comprender si se recuerda el contexto político que se vivió cuando se gestó la
figura: un ambiente de fuerte hostilidad hacia la institución parlamentaria, a
la que se le acusaba de la petrificación del ordenamiento jurídico porque no
había sido capaz de liderar una reforma constitucional dentro de los cauces
previstos por la Constitución de 1886; y, de otra parte, se acusaba a sus
miembros de incapacidad y corrupción”: sentencia C-237/12.
[22] “El planteamiento general  de los proponentes de la iniciativa
se fundamentó en el altísimo nivel que supone la categoría de Congresista. De
ahí que las consecuencias de la violación de los deberes, funciones y
responsabilidades inherentes al cargo debieran corresponderse con una sanción
igualmente drástica. La subcomisión encargada de articular la propuesta, al
considerar la regulación de la institución pretendió, pues, recuperar el
prestigio del Congreso”: sentencia C-319/94. Así, la pérdida de
investidura  busca “la legitimación del Congreso de la República y, con
ello, la revitalización del sistema democrático”: sentencia C-237/12.
[23]  Se trata de  “un verdadero juicio de responsabilidad política
que se define con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de
tipo disciplinario que castiga la violación al código de conducta que deben
observar los congresistas en razón al valor social y político de la investidura
detentada”: sentencia C-319/94.
[24] “No cabe duda para la Sala, por los términos en que está
redactado el artículo 184 de la Constitución, que la decretación (sic) de
la pérdida de la investidura de Congresista es un acto de naturaleza
jurisdiccional que debe cumplirse luego de que se surta un proceso de la misma
naturaleza”: Consejo de Estado, Sala Plena de lo C.A., sentencia del 1 de
enero de 1992, rad. 231040, Carlos Espinosa Faccio Lince solicita la PI de
Samuel Alberto Escrucería Manzi. “Y no hay duda que
la atribución de la pérdida de la investidura de los Congresistas de que trata
el numeral 5o. del artículo 237 de la Constitución Nacional es de naturaleza
jurisdiccional y no propia de la función consultiva”:
sentencia C-319/94.
[25] “la  pérdida de investidura es también un reproche
disciplinario que se equipara a la destitución”: C-437/97.
[26] La Ley 617 de 2000 prevé que la pérdida
de investidura también inhabilitará para ejercer las funciones de alcalde,
gobernador, diputado, concejal y edil. “(…) la
severidad de la pérdida de investidura se deriva de las consecuencias que el
ordenamiento jurídico le asigna a la afectación de los derechos políticos de
los electores, de ahí la entidad de los derechos que resultan limitados, dentro
de los que se destaca el derecho a elegir y a ser elegido”: sentencia SU-632/17.
[27] “(…) que los objetivos sean la democratización y la legitimación
del sistema no implica que la labor de juzgamiento se convierta en un proceso
de naturaleza política en el que se hagan juicios de carácter moral a los
miembros del Congreso. Por el contrario, sólo la aplicación estricta de los
términos jurídicos en que se enmarca la actuación del juez en los procesos de
pérdida de investidura, así como el entender que las normas jurídicas son el único
parámetro aplicable a este tipo de juzgamientos pueden ser la base legitimadora
del este proceso”: sentencia C-237/12.
[28] Cf. Arts. 270-271 y 300 de la Ley 5 de 1992.
[29] Cf. Art. 26 de la Ley 1475 de 2011, “Por la cual se adoptan
reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, de los procesos electorales” y sentencias C-490/11 y C-539/19.
[30] “De la lectura del artículo 110 de la Carta se concluye que la
sanción de pérdida de investidura allí establecida es aplicable a todos los
miembros de las corporaciones públicas que efectúen las contribuciones allí
señaladas o constriñan a otros para hacerlo. Puesto que los concejales son
integrantes de corporaciones públicas, debe concluirse entonces que la
Constitución contempla expresamente dos causales de pérdida de investidura para
ellos - y para los miembros de las corporaciones electivas de las entidades
territoriales -, a saber: la aceptación de cargos públicos en la administración
pública y  la entrega de contribuciones a los partidos, movimientos o
candidatos”: sentencia C-473/97.
[31]  El artículo 29 de la ley 200 de 1995 dispuso “SANCIONES
PRINCIPALES. Los servidores públicos estarán sometidos a las siguientes
sanciones principales: (…) 9. Pérdida de la investidura para los miembros
de las corporaciones públicas, de conformidad con las normas de la Constitución
y la ley que la regule”. Esta norma fue declarada exequible, al considerar
que “nada se opone a que la ley regule la pérdida de investidura como
sanción disciplinaria para el resto de miembros de las corporaciones públicas”: sentencia C-280/96.
[32] Las causales de pérdida de investidura de los concejales, fueron
inicialmente establecidas en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994. Sin embargo,
el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 unificó las causales de pérdida de
investidura de diputado, concejal y edil.
[33] “ (…) cuando el artículo 293 consagra la posibilidad de que el
legislador determine las causas de destitución de los ciudadanos que sean
elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las
entidades territoriales, incluye la determinación de las causales de pérdida
de  investidura de estos funcionarios. la ley sí puede consagrar causales
adicionales para la declaración de la pérdida de investidura de concejal”:
sentencia C-473/97.
[34]  “no puede la ley restringir ni ampliar las causales
establecidas por la Constitución como determinantes de pérdida de investidura,
esto es, las señaladas por  los artículos  110 y 183 de la Carta”:
sentencia C-280/96. “La acción de pérdida de
investidura es una acción constitucional que se enmarca dentro de los
principios de taxatividad constitucional, de legalidad, y sometimiento a las
garantías del debido proceso. Así, conforme al principio de taxatividad, la
Constitución incluye las conductas de los parlamentarios constitutivas de
causales de pérdida de investidura”: sentencia C-207/03.
[35] “La ley en materia de pérdida de investidura se limita a
reglamentar y desarrollar los mandatos constitucionales, siendo muy reducido el
espacio que tiene para regular temas al margen de la Constitución”:
sentencia C-237/12.
[36] La sentencia C-319/94 declaró inexequibles varias normas de la Ley
5 de 1992, que establecían trámites previos y condiciones para poder solicitar
la pérdida de investidura. Entre otras razones, dicha sentencia precisó que “no
podría constitucionalmente habérsele asignado al Tribunal Supremo de lo C.A. la
competencia de imponer esta sanción, sometiéndola a la existencia de un
requisito previo, no previsto en la Carta, como lo es el de la "previa
sentencia penal condenatoria" a que alude la norma acusada”. “En
relación con los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso
jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de
Estado,  (…) La investigación no puede entonces ser atribuida al
Procurador, pues se estaría afectando la competencia investigativa y decisoria
autónoma del supremo tribunal de lo C.A.. En estos casos, la labor del
Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos, pues en relación con
la pérdida de investidura, los congresistas gozan de fuero especial.”:
sentencia C-280/96. “Dentro de las garantías (…) está la atribución
de la competencia para decretar la pérdida de investidura a un órgano
constitucional, el Consejo de Estado, quien la ejerce a través de la Sala Plena
de lo C.A.. Se trata ésta de una garantía institucional, orientada a preservar la
intangibilidad del Congreso de la República en el evento en el que uno de sus
miembros deba ser investigado en razón de circunstancias que puedan conducir a
la pérdida de su investidura”: sentencia C-207/03.
[37] “Así pues, el fundamento de este proceso sancionatorio es
preservar la dignidad del cargo público de elección popular, y en esa medida,
se trata de un mecanismo de democracia participativa, mediante el cual los
ciudadanos ejercen control sobre sus representantes, a quienes han otorgado un
mandato a través de la vía electoral. En ese orden de ideas, este juicio
constituye un mecanismo de control político de los ciudadanos y un instrumento
de depuración al alcance de las corporaciones públicas contra sus propios
integrantes, cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, el
interés general o la dignidad que ostentan”: sentencia SU-424/16.
[38] “La decisión que en este contexto afecte a un congresista, no le
concierne exclusivamente a él, sino que tiene una significación determinante,
tanto para el órgano del que hace parte, como para el electorado en su
conjunto. Por tal razón el proceso debe estar rodeado de las más amplias
garantías”: sentencia C-207/03.
[39] “ los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen
algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de elegir o
ser elegido, el cual no puede ser sometido a restricciones indebidas. Por lo
anterior, las normas constitucionales en las cuales se consagra la pérdida de
la investidura deben ser interpretadas de manera armónica con el artículo 29 de
la Carta, con las necesarias adaptaciones que exige la naturaleza especial de
aquéllas”: sentencia C-254A/12. Cf. SU-424/16.
[40] “(…) a los principios que gobiernan el debido proceso en materia
penal, con las especiales modulaciones necesarias para el cumplimiento de los
fines constitucionales. Esas modulaciones encuentran fundamento en las
características propias de la institución, particularmente, en la gravedad de
la sanción que se origina en la incursión en un conjunto muy variado de
infracciones y la brevedad del término con el que cuenta el Consejo de Estado
para emitir la decisión. Entonces, no se trata de un castigo cualquiera sino de
uno excepcional, por esa razón, requiere de la plena observancia de las
garantías y requisitos constitucionales del debido proceso dispuesto en el
artículo 29 de la Constitución”: sentencia C-247/95, argumentos reiterados
en la sentencia C-207/03.
[41] “el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el
proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado
de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general,
no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones
que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de
una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria
al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable”.
SU-424/16.
[42] “(…) cuando ello resultase procedente en razón de un tránsito de
legislación, los congresistas afectados por la sanción pueden ampararse en el
principio de favorabilidad” (…) Con base en las anteriores
consideraciones, se tiene que, en ausencia del contenido normativo acusado, el
recurso extraordinario especial de revisión creado en la Ley 144 de 1994, se
aplicaría en relación con todas las sentencias de pérdida de investidura
respecto de las cuales no pudiese predicarse la caducidad de cinco años
prevista en la norma”: sentencia C-207/03; “Dado
el carácter sancionatorio del proceso de pérdida de investidura, la entidad del
castigo, así como los contenidos constitucionales que se encuentran en juego, a
él le son aplicables la totalidad de garantías del debido proceso
sancionatorio, dentro de las cuales tiene una importancia categórica los
principios de reserva legal, taxatividad y favorabilidad”: sentencia
SU-515/13 y “al tratarse de un proceso de naturaleza sancionatoria, durante
su trámite debía observar cuidadosamente la totalidad de las garantías del
debido proceso y, en especial, del que materializa el ius puniendi del Estado,
entre ellas, el principio de favorabilidad, que supone la aplicación de la
norma más favorable al procesado, aun cuando sea posterior (art. 29 C.P.)”:
sentencia SU-516/19.
[43] La sentencia C-254A/12 declaró la exequibilidad del artículo 1 de
la Ley 144 de 1994, que preveía que la competencia sería del Consejo de Estado,
“en única instancia”, al encontrar que “La decisión sobre la única
instancia en materia de pérdida de investidura es una competencia exclusiva del
legislador y cumple con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para
su consagración, por lo cual no vulnera las garantías fundamentales de las
personas que hayan sido objeto de la medida. (…) la Carta Política
asignó en forma privativa al legislador la competencia para regular los
procesos de pérdida de investidura (…) las excepciones que el legislador
puede introducir a la doble instancia deben estar plenamente justificadas. En
este sentido resulta constitucional que el proceso de pérdida de investidura
sea llevado a cabo directamente ante el Consejo de Estado, pues así lo
establece el artículo 184 de la Constitución Política, situación que limita la
posibilidad de que exista una doble instancia en estos procesos por expresa disposición
constitucional”: sentencia C-254A/12.
[44] “Como se ha dicho en varias ocasiones, la acción de pérdida de
investidura es una acción de tipo punitivo, especial, de carácter disciplinario
que tiene por objeto general el de favorecer la legitimidad del Congreso de la
República mediante la finalidad específica de sancionar conductas contrarias a
la transparencia, a la probidad y a la imparcialidad en que pudieran en un
momento dado incurrir los congresistas”: Consejo de Estado, Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de marzo de 2010, exp. 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI).
“En atención a la altísima dignidad que supone el cargo de Congresista y a
la significación del Congreso dentro de un Estado democrático, la Constitución
ha previsto una sanción particularmente drástica para las infracciones
anotadas, puesto que la pérdida de la investidura implica no solo que el
congresista pierde su calidad de tal, sino que, además, queda inhabilitado de
manera permanente para ser congresista”: Consejo de Estado, Sala Plena de
lo contencioso administrativo, sentencia del 21 de julio de 2015 rad. 2076381,
exp. 11001-03-15-000-2012-00059-00 PI.
[45] “(…) la consagración del término para ejercer el derecho de
acción (caducidad) obedece a la libertad de configuración normativa del
legislador y no a la naturaleza pública de la acción”: Consejo de Estado,
Sección 1, sentencia del 31 de agosto de 2015, Fernando Javier Meza Puente solicita
la PI de Martha Patricia Villalba Hodwalker, rad. 2077792, exp.
08001-23-31-000-2014-00652-01 PI.
[46] “(…) por lo menos hasta ahora, no existe ese término de
caducidad, y discutible parece ser su creación o consagración en la ley que se
dicte para regular o consagrar ese procedimiento judicial especial”:
Consejo de Estado, Sala Plena de lo C.A., sentencia del 23 de noviembre de
1992, Procuraduría General de la Nación solicita la PI de Juan Fernando Góngora
Arciniegas, rad. AC-430.
[47] “(…) precisamente el legislador, dentro de la órbita de sus
competencias y en ejercicio de la libertad de configuración legislativa que le
otorga la Constitución Política, dejó de consagrar un término de caducidad, no
por un olvido de su parte sino como un acto plenamente consciente y deliberado,
dirigido a garantizar la efectividad de los principios de moralidad,
transparencia e igualdad, cuya violación o desconocimiento no puede sanearse o
purificarse por el transcurso del tiempo, en razón de los intereses superiores
que se encuentran en juego”: Consejo de Estado, Sala Plena de lo C.A.,
sentencia del 4 de mayo de 2011, Joaquín Alberto Neira Rendón solicita la PI de
Vicente Alexander Gómez Patino, rad. 2005653, exp.
68001-23-31-000-2010-00713-01 PI. La intemporalidad responde a su “objeto,
el cual apunta a salvaguardar el interés general (ordenamiento jurídico en
abstracto, derechos colectivos, e.t.c.) y no derechos subjetivos”: Consejo
de Estado, Sección 1, sentencia del 31 de agosto de 2015, Fernando Javier Meza
Puente solicita la PI de Martha Patricia Villalba Hodwalker, rad. 2077792, exp.
08001-23-31-000-2014-00652-01 PI.
[48] “En tratándose de acciones públicas de carácter popular no es
usual que se le coloque término de caducidad a la acción y por ninguna parte,
ni la Constitución Política, en el artículo 184, ni las leyes que se han
referido a la solicitud de pérdida de investidura como la Ley 5a. de 1992 y 144
de 1994, han establecido término alguno de caducidad para esta acción”:
Consejo de Estado, Sala Plena de lo C.A., sentencia del 1 de julio de 1994,
Carlos Antonio Espinosa Pérez solicita la PI de
Regina De Jesus Betancourt De Lizca, rad. 240940, exp.
11001-03-15-000-1994-01899-01 14-CE-SP-EXP1994-08-17. Posición reiterada, entre
otras, en Sección 1, sentencia del 8 de junio de 2017, Mayro Alberto Ceballos
Mena solicita la PI de Bienvenido José Mejía Brito, rad. 2098457, exp.
44001-23-33-002-2016-00096-01 PI.
[49] La nulidad electoral se encierra en un término de caducidad, “en
el caso de la causal del numeral 1 del artículo 179, la Constitución Nacional
dispuso: “ No podrán ser congresistas ” lo que implica que quienes sean
elegidos estando incursos en la prohibición pueden ser objeto de juicio de
nulidad electoral para que se decrete la nulidad de la elección y
adicionalmente, por mandato del articulo 183 ibídem, pueden ser objeto de la
acción disciplinaria de pérdida de investidura, que no tiene término de
caducidad en la Constitución ni en la ley. El primero es un contencioso
objetivo de legalidad y, el segundo, una acción judicial de carácter
disciplinario: Consejo de Estado, Sala Plena de lo C.A., sentencia del 5 de
junio de 2001, Gabriel Villegas Raigoza, rad. 254189, exp.
CE-SP-EXP2001-NAC11861 AC-11861. “(…) el argumento esbozado por el demandado
en cuanto a la imprescriptibilidad de la pena, no es predicable frente a la
causal intemporal prevista como inhabilidad para quienes aspiran a ser
inscritos o elegidos miembros de una Corporación Pública, por cuanto tanto el
Constituyente como el legislador en ejercicio de su libertad de configuración
normativa así lo dispusieron”: Consejo de Estado, Sección 1, sentencia del
5 de junio de 2014, rad. 2020339, exp.15001-23-31-000-2013-00212-01 PI.
[50] “(…) las autoridades judiciales no están jurídicamente
investidas de la potestad de crear procedimientos ad hoc, mediante la
aplicación de términos de caducidad que no fueron expresamente consagrados por
el legislador para los procesos de pérdida de investidura”: Consejo de
Estado, Sala Plena de lo C.A., sentencia del 4 de mayo de 2011, Joaquín Alberto
Neira Rendón solicita la PI de Vicente Alexander Gómez Patino, rad. 2005653,
exp. 68001-23-31-000-2010-00713-01 PI.
[51] “Antes de proceder al estudio del asunto de fondo, la Sala
reitera su jurisprudencia en el sentido de que la acción que permite solicitar
la pérdida de investidura, carece de término de caducidad y, por lo mismo, se
puede ejercitar en cualquier momento, aún respecto de quienes ya se les venció
el período para el cual fueron elegidos o se separaron del cargo antes de
tiempo”: Consejo de Estado, Sala de lo C.A., auto del 16 de julio de 2009,
Josué Martínez Romero solicita la PI de Juan Carlos Romero Pulido, rad.
2000406, exp. 25000-23-15-000-2008-00700-01 PI. “En razón a la naturaleza de
las funciones y a la representatividad que tiene los concejales, la causal de
inhabilidad contenida en la norma anterior, contiene una prohibición
intemporal, puesto que cuando la ley quiere limitar en el tiempo, así lo
dispone expresamente”: Consejo de Estado, Sección 1, Auto del 12 de marzo
de 2009, Felipe Santiago Rodríguez Amado y otros solicitan la PI de Luis
Alfonso Bentancourt Siatama, rad. 2000905, exp. 15001-23-31-000-2008-00094-01A.
[52] Sentencia SU-399/12.
[53] Enrique Gil Botero, Telésforo Pedraza Ortega, Heriberto Sanabria,
Juan Carlos García y Germán Blanco, “Exposición de motivos” al proyecto de Ley
263 de 2017 -Cámara, Gaceta del Congreso n. 300, 4 de mayo de
2017, p. 8.
[54] Heriberto Sanabria Astudillo, “Informe de ponencia para
primer debate en Cámara al Proyecto de Ley 263 de 2017”, Gaceta del
Congreso, n. 478, 13 de junio de 2017, p. 9 y reproducido en “Informe de
ponencia para segundo debate en Cámara al Proyecto de Ley 263 de 2017 Cámara”, Gaceta del Congreso, n. 668, 9 de agosto de
2017, p. 16.
[55] Sin examinar el carácter adecuado de esta interpretación, debe
señalarse que el Consejo de Estado ha considerado que dicho término no se
cuenta desde la ocurrencia de los hechos, sino desde que el accionante se
entera de ellos: “(…) los actos de corrupción que se endilgan a los aquí
acusados, en cuanto suponen la celebración de acuerdos clandestinos entre estos
y los beneficiarios de su proceder contrario a derecho, no fueron de público
conocimiento al momento en que tuvieron ocurrencia, y que, por consiguiente,
mal podía exigirse de los titulares de la acción de pérdida de investidura que
hicieran ejercicio de ella con base en hechos que estaban ocultos (…) De
ellos se tuvo noticia fragmentaria, sólo a partir del momento en que Norberto
Odebrecht firmó, en nombre de la empresa, un acuerdo de cooperación con el
Tribunal del Distrito Este de Nueva York (…) y los medios de comunicación
dieron a conocer la existencia de ese acuerdo. Este se suscribió el 21 de
diciembre de 2016, día en el cual el Departamento de Estado de los Estados
Unidos de Prensa hizo público dicho acuerdo en su portal web, así como el hecho
de que fuera suscrito, mediante un comunicado de prensa (…) Así las
cosas, como desde el 21 de diciembre de 2016, al 11 de agosto de 2017 no
transcurrió un tiempo superior a los cinco años que establece el artículo 6
para el oportuno ejercicio de la acción”: Consejo de Estado, 29 de
septiembre de 2018, Pablo Bustos Sánchez solicita la PI de Bernardo Miguel
Elías Vidal y Plinio Olano Becerra, rad. 2121019, exp.
11001-03-15-000-2018-00316-00 PI.
[56] Contrario a lo sostenido en su intervención, la Universidad Libre,
el artículo 22 de la Ley 1881 de 2018 dispuso “Las disposiciones contenidas
en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de
pérdida de investidura de concejales y diputados”.
[57] Por ejemplo: “una visión absoluta
del principio de favorabilidad en favor del investigado que permita la
aplicación retroactiva de la caducidad de la acción, no sólo vulnera sin
justificación los derechos fundamentales (acceso a la administración de
justicia y políticos) del actor, sino que desconoce otros fines
constitucionalmente válidos y relevantes, como son el control sobre el
ejercicio del poder y la defensa de la Constitución y la ley. (…) Atendiendo
el carácter público y la naturaleza ética y sancionatoria de la pérdida de
investidura; el derecho fundamental a la participación ciudadana, que se
manifiesta a través del ejercicio de las acciones públicas; el de acceso a la
administración de justicia y la tutela judicial efectiva, es claro que el
principio de favorabilidad en materia sancionatoria - asuntos que son los que
se encuentran en tensión en el caso concreto, no puede aplicarse de la manera
que se hizo al resolver la segunda instancia”: Consejo de Estado, sección
4, sentencia de tutela del 31 de enero de 2019, rad. 2126399, exp.
11001-03-15-000-2018-01226-01 AC. Igualmente, “no era procedente que la
autoridad judicial demandada aplicara de forma retroactiva el artículo 6 de la
Ley 1881 de 2018, pues esa decisión restringe el derecho de acceso a la
administración de justicia del señor Rodas Gutiérrez e impide que se adelante
el ejercicio del control ciudadano sobre los gobernantes”: Consejo de
Estado, sección 4, sentencia de tutela del 4 de abril de 2019, rad. 2131174,
exp. 11001-03-15-000-2018-02770-01 AC. En el mismo sentido: “en el asunto
bajo estudio, la aplicación retroactiva del término de caducidad con fundamento
en dicho principio, conllevó un sacrificio desproporcionado del derecho de
acceso a la administración de justicia del demandante, quien tenía la
expectativa de que su acción no había caducado porque al momento de la
radicación de la demanda no estaba previsto ningún término de caducidad en la
legislación, lo que a su vez supone un desconocimiento de la finalidad de la
acción de pérdida de investidura, la cual está instituida para permitir que los
ciudadanos ejerzan un control social, político y jurisdiccional frente a sus
representantes”: Consejo de Estado, sección 4, sentencia de tutela del 22
de mayo de 2019, rad. 2132980, exp. 11001-03-15-000-2018-02769-01 AC.
[58] Sentencia SU-516/19.
[59] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[60] En especial párrafos 48, 49, 51 y 57, supra.
[61] Párrafo 48, Supra.
[62] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[63] Leyes 136 de 1994, 144 de 1994 y 617 de 2000.
[64] Salvamento de voto de la Magistrada Diana Fajardo Rivera a la
Sentencia SU-516 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.