C-048-20
Sentencia
C-048/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA CODIGO NACIONAL DE
POLICIA-Exequibilidad tenencia de animales domésticos o mascotas
(…)
Habrá de condicionarse la exequibilidad de los apartes “que, como guías”
contenidos en el parágrafo 1º del artículo 117 y en el numeral 2º del artículo
124 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía
y Convivencia”, en el entendido de que también incluyen a los caninos de
asistencia que acompañan a las personas en situación de discapacidad.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestación del derecho fundamental a la participación
ciudadana
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga
mínima de argumentación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Formas
OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Eventos en que se
configura
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos de
procedencia
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración
OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Alcance/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos
que la configuran
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Clases de sentencias a adoptar
cuando se configura
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Derechos
de las personas en situación de discapacidad
IGUALDAD
MATERIAL-Desarrollo
mediante acciones afirmativas
Respecto
de esta última manifestación del artículo 13, se integra la cláusula constitucional
de promoción de la igualdad, la cual consiste en imponerle al Estado un deber o
una carga de protección en relación con aquellas personas que, por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta.
IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento
PROTECCION DE LAS PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD O
DEBILIDAD MANIFIESTA-Doble dimensión
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Contenido
y alcance
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos
de promoción y protección a favor de personas en situación de discapacidad
DERECHO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACION DE PERSONAS EN
SITUACION DE DISCAPACIDAD-Establecimiento de
acciones afirmativas
ACCIONES AFIRMATIVAS-Concepto/ACCIONES
AFIRMATIVAS-Finalidad
En otras palabras, las acciones afirmativas van encaminadas a
(i) favorecer a determinadas personas o grupos de personas, con el fin de
eliminar o disminuir las desigualdades de tipo social, cultural o económico,
que los afectan, y (ii) conseguir que los miembros de un grupo usualmente
excluido tengan una mayor representación y participación social.
IGUALDAD
EN LA CONSTITUCION Y PROHIBICION DE DISCRIMINACION-Reiteración
de jurisprudencia
DISCAPACIDAD-Enfoque
diferencial
ESTADO-Adopción de medidas
para la inclusión de las personas en situación de discapacidad en la sociedad
CONVENCION INTERNACIONAL SOBRE DERECHOS DE LAS PERSONAS CON
DISCAPACIDAD-Propósitos
MODELO SOCIAL DE LA DISCAPACIDAD-El
Estado tiene la obligación de remover barreras que impidan la plena inclusión
social de las personas en situación de discapacidad
ANIMAL CANINO DE ASISTENCIA O DE SERVICIO-Normatividad internacional
ANIMAL CANINO DE ASISTENCIA O DE SERVICIO-Accesibilidad
de las personas en situación de discapacidad
PERRO DE ASISTENCIA O DE SERVICIO-Acompañamiento a personas con discapacidad
(…) la no inclusión de
la categoría general de perros de asistencia en la norma demandada, deja a un
grupo de personas en situación de discapacidad, al arbitrio de aquellas encargadas de dar acceso a
ciertos lugares, pues las mismas pueden decidir si les permiten o no la entrada
y permanencia con sus animales de asistencia, conforme su voluntad y criterio
particular
Referencia:
Expediente D-13348
Demanda
de inconstitucionalidad contra el aparte “que, como guías”
contenido en el parágrafo 1º (parcial) del artículo 117 de la Ley
1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”.
Demandantes: Paula
Andrea Cerón Arboleda, Juliana Guerrero Morales, Jarrison Marcelo Moral Cerón y
Sebastián Camilo Salinas.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D. C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
Magistrados
Alberto
Rojas Ríos, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y José Fernando
Reyes Cuartas, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, los ciudadanos Paula Andrea Cerón Arboleda, Juliana
Guerrero Morales, Jarrison Marcelo Moral Cerón y Sebastián Camilo Salinas presentaron,
ante esta Corporación, demanda de inconstitucionalidad en contra el
aparte “que, como guías” contenido en el parágrafo
1º (parcial) del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide
el Código Nacional de Policía y Convivencia”, por
considerar que quebranta el artículo 13 de la Constitución e incurre en una
omisión legislativa relativa.
Mediante
Auto del 12 de julio de 2019[1], la Magistrada sustanciadora inadmitió
los cargos dirigidos contra el parágrafo 1º (parcial) del artículo 117
de la Ley 1801 de 2016, por violación del artículo 13 de la Constitución
(desconocimiento del principio de igualdad) y por omisión legislativa relativa,
en vista de que los demandantes incumplieron los requisitos exigidos por
el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. No obstante, se
les concedió tres días a los accionantes para que corrigieran su demanda.
Dentro del término de ejecutoria,
mediante correo electrónico enviado a la Secretaría General de la Corte el 19
de julio de 2019, los demandantes presentaron escrito de subsanación. El 2 de
agosto siguiente, al verificarse que la corrección satisfizo los requisitos
mínimos, la Magistrada
sustanciadora admitió los cargos contra el parágrafo 1º
(parcial) del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016 en relación con
la supuesta violación del principio de igualdad y la configuración de una
omisión legislativa relativa.
En
consecuencia, mediante Auto del 2 de agosto de 2019[2], se
ordenó: (i) fijar en lista la norma parcialmente
acusada para garantizar la intervención ciudadana; (ii) correr traslado
al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; (iii)
comunicar el
inicio del proceso a las Ministras del Interior y de Justicia y al
Ministro de Salud y Protección Social, y al Consejo Nacional de Discapacidad; (iv)
invitar a
las
facultades de Derecho de las Universidades Libre de Bogotá, Javeriana,
Externado de Colombia, del Rosario, de Nariño, de Antioquia, de Ibagué y al
Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social -PAIIS- de la
Universidad de los Andes, a la Dirección de la Maestría en Discapacidad e
Inclusión Social de la Universidad Nacional de Colombia, a las Fundaciones
Saldarriaga Concha y Asdown
Colombia, al Instituto Nacional de Sordos INSOR, al Instituto Nacional para
Ciegos INCI, a la Liga Colombiana de Autismo – LICA, para que, si lo
consideraban oportuno,
intervinieran en este asunto para defender o atacar la constitucionalidad de la
disposición demandada;
e (v) invitar al Consejo Profesional de Medicina Veterinaria y de
Zootecnia de Colombia, a la Academia Colombiana de Ciencias Veterinarias y a la
Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia de la Universidad Nacional de Colombia,
para
que, explicaran
los conceptos de perros guía y de asistencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo
concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir de
fondo la demanda de la referencia.
II. TEXTO
DE LA NORMA DEMANDADA
A
continuación, se transcribe el texto de la disposición parcialmente acusada y
se subraya el aparte demandado:
“LEY 1801 DE 2016
(julio 29)
Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia.
CAPÍTULO II.
ANIMALES DOMÉSTICOS O MASCOTAS.
ARTÍCULO 117. TENENCIA DE ANIMALES
DOMÉSTICOS O MASCOTAS. Solo podrán tenerse como
mascotas los animales así autorizados por la normatividad vigente. Para estos
animales el ingreso o permanencia en cualquier lugar, se sujetará a la
reglamentación de los lugares públicos, abiertos al público o edificaciones
públicas.
En
las zonas comunes de propiedades horizontales o conjuntos residenciales, los
ejemplares caninos deberán ir sujetos por medio de traílla y, en el caso de los
caninos potencialmente peligrosos, además irán provistos de bozal y el
correspondiente permiso, de conformidad con la ley.
PARÁGRAFO
1º. Siempre
se permitirá la presencia de ejemplares caninos que, como guías,
acompañen a su propietario o tenedor.
PARÁGRAFO 2º. La
permanencia de un animal doméstico o mascota se sujetará a la reglamentación
interna de las edificaciones públicas, que por su naturaleza así lo requieran.
Salvo por circunstancias extraordinarias que así lo ameriten, no se podrá
prohibir la permanencia de los mismos.”
III.
LA DEMANDA
Los
demandantes presentan dos cargos que se relacionan entre sí. El
primero fundado en la presunta violación del artículo 13 de la Constitución y
el segundo construido sobre la alegada configuración de una omisión legislativa
relativa.
3.1.
Como primer cargo, los accionantes consideran que el aparte
demandado del parágrafo 1º (parcial) del artículo 117 de la Ley
1801 de 2016
contraría
el principio de igualdad contenido en el artículo 13 superior
pues la norma, tal y como está redactada, contempla la posibilidad de
que a las personas con discapacidad que sean propietarias o tenedoras de un
perro de asistencia, distinto al perro guía, se les obstaculice su ingreso o
permanencia en lugares públicos.
Señalaron
que la población con discapacidad visual es la que hace uso de los perros guías
y, por lo tanto, la norma no reconoce que personas con otras discapacidades
también requieren el apoyo y acompañamiento de ejemplares caninos, a los cuales
se les denomina perros de asistencia.
Explican
que la norma demandada regula la tenencia de animales domésticos y establece su
ingreso a lugares públicos, pero lo limita a los animales caninos guías, lo
cual es producto de la creencia, según la cual, solo las personas con
discapacidad visual requieren de la asistencia de un perro.
En
esa medida, sostienen que la ley no contempla las necesidades de las personas
con otras discapacidades quienes, por ejemplo, utilizan caninos de asistencia para:
(i) señalizar distintos sonidos cotidianos, (ii) mejorar la interacción
social de niños con autismo, (iii) como respuesta médica para ataques de
epilepsia o detectores de estados de hipoglicemia, y (iv) como apoyo
para realizar distintas actividades cotidianas cuando se trata de personas con
discapacidad física.
Asimismo,
destacan que la Ley “American with
Disabilities Act” (ley federal estadounidense
para las personas con discapacidad), clasifica los perros de asistencia de la
siguiente manera:
-
Perros
guía: entrenados para que funcionen como una herramienta de viaje para personas
que tienen impedimentos visuales graves o que son ciegas.
-
Perros
de señal: entrenados para alertar cuando se produce un sonido a una persona que
tiene una pérdida significativa de la audición o es sorda.
-
Perros
de servicio psiquiátrico: entrenados para llevar a cabo tareas que ayudan a las
personas con discapacidades a detectar el inicio de episodios psiquiátricos y
aminorar sus efectos.
-
Perros
señal sensorial o perros señal social: entrenados para ayudar a una persona con
autismo.
-
Perros
que responden a convulsiones: entrenados para ayudar a una persona con un
trastorno convulsivo. Su servicio depende de la necesidad de la persona, por lo
que el perro podrá vigilarla durante una convulsión, ir en busca de ayuda, predecir
una convulsión y advertirle con antelación para que se traslade a un lugar
seguro.
Por otra parte, señalan que la expresión perros de asistencia
no es un concepto ajeno a nuestro ordenamiento jurídico, pues el Decreto 1660
de 2003, por
el cual se reglamenta la accesibilidad a los modos de transporte de la
población en general y en especial de las personas con discapacidad[3], señala que los animales de
asistencia son ayudas vivas que facilitan la accesibilidad de las personas con
discapacidad, y define a los perros de asistencia como:
“Aquellos
ejemplares cuyos usuarios acrediten que estos han sido adiestrados en centros
nacionales o internacionales por personal calificado, que pertenezcan o sean
homologados por la Asociación Colombiana de Zooterapia y actividades afines o
por la entidad que el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, o quien haga sus
veces, autorice” (artículos 4 y 31).
Además,
precisan que el artículo 33 de la citada normativa reconoce el significado
amplio del concepto perro de asistencia, pues dispone que los conductores
u operarios de vehículos de servicio público de transporte no podrán negarse a
prestar el servicio a personas con discapacidad acompañadas de su “perro de asistencia”,
siempre y cuando este último vaya provisto del distintivo especial indicativo.
En
razón de todo lo anterior, los demandantes manifiestan que el sentido literal
de la disposición acusada genera una situación de discriminación para las
personas con discapacidades distintas a la visual, pues obstaculiza su acceso y
permanencia en condiciones de igualdad en ciertos lugares, en los cuales
requieren la compañía de sus caninos para superar las limitaciones de sus discapacidades
y las barreras de su entorno.
En
consecuencia, resaltan que es necesario que la Corte Constitucional extienda la
medida consagrada en la norma demandada a las personas con discapacidades
distintas a la de origen visual, lo cual es posible con la inclusión del
término perros de asistencia, pues éste engloba todas las categorías de los
caninos que pueden acompañar a las personas con discapacidad, entre ellos:
guías, de señalización de sonidos, de aviso de
alertas médicas y de apoyo en trastornos del espectro autista.
3.2.
Como segundo cargo y concatenado al primero, los demandantes sostienen
que el
parágrafo
1º (parcial) del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016 adolece
de una omisión legislativa relativa, pues excluye de sus consecuencias
jurídicas a los casos en que personas con discapacidad, distinta a la visual,
requieran el uso de un canino para asistirlos. Lo anterior, en la medida en que,
como ya se advirtió, los perros guías son solo una categoría de un concepto más
amplio, el cual es el de perro de asistencia. En este sentido, explican que la
expresión acusada es restrictiva y obstaculiza el goce efectivo de los derechos
de los ciudadanos con discapacidad.
Enfatizan
en que la disposición acusada imparte una medida favorable para los derechos de
las personas con discapacidad. Sin embargo, la misma disposición limita la
protección legal, pues deja fuera de su amparo a las personas con
discapacidades distintas a la visual. Por ende, los efectos de la medida
contenida en el artículo acusado debieron contemplarse para todas las personas
con discapacidad que utilizan perros de asistencia.
Asimismo,
indican que el Legislador, sin que mediara motivo razonable, omitió los deberes
de promoción y protección de grupos discriminados, en particular respecto de
las personas en situación de discapacidad, previstos en el artículo 13 de la
Constitución Política. Al
respecto, precisan que al observar los antecedentes legislativos de la Ley 1801
de 2016, no se entiende qué motivó al Legislador a considerar
que las personas con discapacidad distinta a la visual no demandan de una
protección especial por parte del Estado.
Además,
precisan que el Legislador también omitió las obligaciones estipuladas en el
artículo 47 de la Constitución Política, según el cual, el Estado debe
adelantar políticas de previsión,
rehabilitación e integración social para las personas con
discapacidades físicas, sensoriales y psíquicas.
Entonces,
para los demandantes la disposición acusada genera un efecto hermenéutico que
no puede ser ignorado, pues el lector no puede evitar concluir que al Legislador
colombiano sólo le interesa adoptar medidas tendientes a la protección de la
población con discapacidad visual, más no así para las personas con otras
discapacidades sensoriales, físicas y psíquicas.
A su vez,
explicaron que si bien la palabra “que, como guías”, contenida en la
disposición demandada, eventualmente podría referirse a todos los caninos de
asistencia, dicha interpretación necesariamente debe ser expuesta por la Corte
Constitucional, con el fin de que no exista duda que el Legislador quiso con la
utilización de dicha expresión que todos los animales de asistencia que
acompañen a las personas con discapacidad puedan transitar en los lugares
públicos y las zonas comunes de propiedades horizontales.
En consecuencia,
los demandantes solicitan declarar inconstitucional la expresión “que, como
guías” y reemplazarla por el término “de asistencia”. De manera
subsidiaria, piden que se declare la constitucionalidad condicionada del
apartado que se acusa, en el entendido de que el aparte acusado se refiere a
todas las categorías de perros de asistencia.
3.3. En síntesis,
los
demandantes estiman vulnerado el principio de igualdad por una omisión del Legislador
que afecta a la población con discapacidad, pues el parágrafo 1º
(parcial) del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016 restringe
de manera injustificada los derechos de las personas que, si bien no padecen un
tipo de discapacidad visual, sí se encuentran en situación de vulnerabilidad
por presentar discapacidad física, mental, sensorial, psiquiátrica o cognitiva.
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones
oficiales
4.1.
Instituto Nacional para Ciegos –INCI-[4]
El Instituto Nacional para Ciegos solicita que se
declare la exequibilidad condicionada del parágrafo 1º
(parcial) del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido que se
refiere a los perros de asistencia que acompañan a las personas con
discapacidad.
Considera que si bien hubo una omisión del Legislador
al no contemplar de manera expresa a los perros de asistencia, ello no debería
conducir a declarar la inconstitucionalidad de la expresión “perros guías”,
pues ello conllevaría a una falta de protección para las personas ciegas,
quienes encuentran en los perros guías, no sólo animales útiles para mejorar su
calidad de vida, sino “verdaderos amigos que convierten su existencia en un
viaje mucho más seguro, feliz y digno”.[5]
4.2. Ministerio de Justicia y del
Derecho[6]
El
Ministerio de Justicia y del Derecho interviene con
el fin de que la
Corte se declare inhibida para conocer de fondo el cargo por omisión
legislativa relativa.
Al respecto, afirma que:
“Los actores no
logran demostrar en qué sentido resultan asimilables las características de
cada una de las categorías de perros de asistencia en relación con la
disminución física, sensorial o psíquica de sus tenedores o poseedores, frente
a la relación que existe entre los perros guía y las personas con discapacidad
visual, de tal manera que resulte injustificado excluirlas del derecho a que
siempre se les permita el ingreso a cualquier lugar, en las mismas condiciones
que se les permita a los perros guía acompañados a sus propietarios o
tenedores.”[7]
En esta línea argumentativa, el Ministerio señala
que como el parágrafo al cual corresponde la expresión acusada contiene una
regla general e imperativa para que en todos los lugares se permita la
presencia de perros guías acompañados por sus tenedores o propietarios que lo
requieran, no resulta pertinente que dicha regla se contemple para todos los
perros de asistencia, sin consideración a las circunstancias que determinen la
imprescindibilidad de cada uno de éstos en la vida de otras personas con
discapacidad.
4.3. Instituto Nacional para Sordos –INSOR-[8]
Sin defender o atacar de manera específica la
constitucionalidad de la disposición acusada, el Instituto Nacional para Sordos
interviene para resaltar la importancia que tienen los perros de asistencia en
las personas con discapacidad auditiva. En ese sentido, precisa que existe una
clasificación de perros de asistencia para personas o sordas o con discapacidad
auditiva, denominada “perros señal”, los cuales han sido entrenados para
alertarlos cuando se produce un sonido.
Además, señala que estos perros asistenciales se encuentran
adiestrados para avisar a la persona con discapacidad auditiva sobre diferentes
sonidos, tales como: el timbre de la casa, alarmas, señales de evacuación,
llanto de bebés, entre otros. Explica que, cuando el perro asistencial oye
estos sonidos avisa al usuario con un gesto aprendido como, por ejemplo, tocar
el pie a la persona con discapacidad auditiva con su pata o apoyar sus dos
patas delanteras sobre la pierna, y cuando ha conseguido su atención, lo
conduce a la fuente del sonido.
En ese sentido, resalta que los perros asistenciales
y, en particular, los perros señal, permiten que las personas con discapacidad
auditiva tengan acceso a su entorno con mayor control, al tener la posibilidad
de ser advertidos de cualquier sonido y, por lo tanto, contar con mayor
independencia, confianza y seguridad.
Visto lo anterior, considera necesario que el Estado
garantice que la normativa vigente en el país permita la inclusión real y
efectiva de las personas con discapacidad auditiva.
4.4.
Ministerio de Salud y Protección Social[9]
El Ministerio de Salud y Protección Social solicita
a la Corte que se declare inhibida para conocer de fondo los
cargos por vulneración del principio de igualdad y omisión legislativa
relativa. Para explicar su posición, señala que la norma acusada no hace
referencia de manera específica a los perros guía, sino a “ejemplares
caninos que, como guías, acompañen a su propietario o tenedor”.
En esa medida, indica que la norma acusada no niega
el ingreso a lugares públicos de personas con discapacidad que requieran el
acompañamiento de perros de asistencia, pues debe “entenderse que el aparte acusado
hace referencia al universo de mascotas y no específicamente a los perros guías.”[10]
Intervenciones
de instituciones académicas, educativas y sociales
4.5. Fundación
Universitaria Juan de Castellanos de Tunja[11]
La Fundación
Universitaria Juan de Castellanos de Tunja solicita a la Corte que declare la inexequibilidad
del aparte acusado, con base en que no garantiza la inclusión real de todas
las personas con discapacidad y crea barreras de acceso en distintos espacios.
4.6.
Universidad del Rosario[12]
La Supervisora del Grupo de
Acciones Públicas de la Universidad del Rosario hizo hincapié en la inexequibilidad del
aparte acusado, para que la expresión “como guías” sea reemplazada por la
“de asistencia”.
Para ello, señala que el parágrafo
1º (parcial) del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016, a través de la noción de
perros guía, omite la inclusión de las personas que se encuentran en
condiciones de discapacidad y que requieren de ayudas vivas, como lo son los caninos
de asistencia.
También resalta
que el principio de igualdad no solo debe garantizarse entre quienes tienen una
discapacidad y quienes no, sino también en el tratamiento que pretende darse entre
las diversas discapacidades que existen.
4.7. Pontificia Universidad Católica del
Perú[13]
La Universidad
Católica del Perú considera que el parágrafo 1º
(parcial) del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016 es inexequible. Las
razones que fundamentan su consideración son las siguientes: (a) el aparte
demandado sólo reconoce un tipo de perro de asistencia, lo cual, ignora la
diversidad de la discapacidad; (b) restringe sin ningún tipo de criterio válido
una medida de accesibilidad para todas las personas con discapacidad; (c)
discrimina a las personas en razón al tipo de discapacidad que padecen; y (d) crea
un escenario de confusión para los receptores de la norma, es decir, para todos
aquellos obligados a permitir el acceso de animales de asistencia.
4.8.
Universidad Autónoma del Caribe[14]
La interviniente apoya la exequibilidad
condicionada de la norma demandada, bajo el entendido de que la
expresión “guías” también cobija a todos los ejemplares caninos que
cumplen alguna función de asistencia para las personas con diferentes tipos de
discapacidad y no únicamente a las personas con discapacidad visual. Lo
anterior, en la medida en que al Estado le corresponde proteger a todas las
personas que, por su condición física, mental y sensorial se encuentran en
circunstancias de debilidad manifiesta.
4.9. Universidad Autónoma
Latinoamericana de Medellín[15]
La interviniente solicita declarar la exequibilidad
condicionada del término demandado, para que se entienda que incluye a los
perros de asistencia. Como fundamento, expone que la norma acusada tal y como
se encuentra redactada, constituye una restricción a la igualdad real y crea
una barrera injustificada para las personas con discapacidades distintas a la
visual.
4.10. Universidad del Magdalena[16]
La
interviniente pide que se declare la exequibilidad condicionada del
aparte acusado, bajo el entendido que el término “guías” incluye a los
perros de asistencia. Sustenta tal solicitud en que lo
correcto consiste en referirse de forma genérica a la expresión perros de
asistencia, tal y como lo prescribe el Decreto 1660 de 2003, mediante el cual
se reglamenta la accesibilidad a los modos de transporte de la población en
general y en especial de las personas en situación de discapacidad.
4.11.
Universidad Autónoma de Bucaramanga[17]
La interviniente apoya la exequibilidad
condicionada de la norma demandada, bajo el entendido de que la
expresión “guías” se refiere a todas las categorías de perros de
asistencia. Lo anterior, con fundamento en que la disposición acusada adolece
de una omisión legislativa relativa violatoria del derecho a la igualdad, pues
tácitamente excluyó de sus consecuencias jurídicas a un grupo de ciudadanos que
se encuentran en la misma condición que los que sí están amparados por la
norma.
4.12. Universidad Santo Tomás de
Bucaramanga[18]
La interviniente apoya las pretensiones de la
demanda, pues la disposición acusada genera un tratamiento inequitativo entre
las personas con discapacidades físicas,
psíquicas y sensoriales, pues sólo brinda protección a las personas con
discapacidad visual.
4.13. Universidad de los Andes -
Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS)[19]
El Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión
Social (PAIIS) apoya la exequibilidad condicionada de la norma
demandada, bajo el entendido de que la expresión “guías” también se
refiere a los perros de asistencia. En su opinión, en el caso concreto es
posible establecer la configuración de una omisión legislativa relativa que
lleva a la vulneración del derecho a la igualdad de las personas con
discapacidad. Ello, por cuanto el Legislador al referirse únicamente a la categoría
de perros guías, no incluyó en el texto demandado la totalidad de la
población con discapacidad, lo cual puede entenderse como una limitación para
el ejercicio y goce de los derechos de estas personas.
4.14. Universidad de San Buenaventura de
Medellín[20]
La interviniente apoya la exequibilidad
condicionada de la norma demandada, bajo el entendido de que el aparte
acusado, incluye a todas las categorías de perros de asistencia. Lo anterior, en
la medida en que el parágrafo 1º (parcial) del artículo 117
de la Ley 1801 de 2016 debe ajustarse “a toda situación de discapacidad”.
4.15. Federación de Discapacidad del
Valle[21]
La interviniente apoya las pretensiones de la demanda, pues
de acuerdo a la manera como está redactada la norma acusada, es fácil
advertir que no permite que todas las personas que requieran la compañía de un
perro de asistencia en su día a día, puedan movilizarse de manera libre en
lugares públicos, abiertos al público y edificaciones públicas.
4.16. Academia Colombiana de Ciencias
Veterinarias[22]
La Academia Colombiana de Ciencias Veterinarias
intervino para explicar los conceptos de perros guía y de asistencia. En
particular, señala que los perros guía “son un tipo de animal de asistencia,
que son usados como ayuda para personas ciegas o casi ciegas, donde por medio
de señales sonoras y movimientos, informa sobre las características del terreno
a su cuidador”.
Por su parte, precisa que los perros de asistencia “son
aquellos que se entrenan con el fin de suplir alguna deficiencia humana,
ayudando a mejorar la autonomía y desempeño de quien es asistido”. [23]
Intervenciones ciudadanas
4.17.
Andrea Moreno Delgado[24]
Sin defender o atacar de manera específica la
constitucionalidad de la disposición acusada, la ciudadana interviene para
relatar su experiencia personal con un perro de asistencia y destacar la
importancia de estos caninos en la vida de las personas con enfermedades
silenciosas o discapacidades no visibles. Señala que desde el año 2008, debido
a una condición psicológica que padece, cuenta con la compañía de un perro de
asistencia, quien se ha convertido en una ayuda importante para controlar su
enfermedad.
Además, puso de presente que en el año 2012, con
ocasión de un viaje internacional que debía realizar en compañía de su canino,
tuvo que conseguir una certificación de la Organización Nacional de Ciegos
Españoles -ONCE- que lo acreditara como perro de asistencia, pues para ese
entonces, las aerolíneas no permitían la compañía de un animal de apoyo
emocional durante los vuelos.
4.18. Claudia Liliana Beltrán Sabogal[25]
La ciudadana solicita a la Corte que declare la inexequibilidad
del aparte acusado o, en su defecto, la exequibilidad condicionada. Relata
que desde el año 2017 cuenta con la compañía de una perra de asistencia de raza
Golden Retriever llamada Petunia, debido a que fue diagnosticada también con
una condición psicológica.
Sobre la labor del canino, como perro de asistencia
destaca que:
“Petunia me acompaña a todos lados, pone
su cabeza en mis pies y siente cuando voy a empezar a tener palpitaciones  y
sabe que viene un ataque de pánico o ansiedad, de inmediato levanta su cabeza y
me mira, empieza a lamer mis manos y me lleva a un sitio donde haya aire puro o
donde no haya mucha gente y hace todo lo posible para que yo esté en un lugar
donde pueda estar tranquila. Es un baluarte muy importante en mi vida, hace que
mis inconvenientes de salud sean más fáciles de sobrellevar, gracias a ella
estoy viva y tengo ganas de vivir.”[26]
Agrega que en varios establecimientos comerciales no
comprenden que el perro de asistencia juega un rol muy importante en su vida y,
con fundamento en la norma acusada, le han negado el ingreso a los mismos. En
particular, relata que, en un almacén de cadena de esta ciudad, no le
permitieron ingresar con Petunia, a pesar de haber mostrado su documentación
como perro de asistencia.
Señala que debido al suceso anterior, en compañía de
la Defensoría del Pueblo presentó una queja ante las directivas del almacén, la
cual fue resuelta mediante una comunicación, a través de la cual le informaron que
en principio no era posible la entrada de Petunia a las instalaciones de sus
almacenes, pues de conformidad con el parágrafo
1º del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016, “el supuesto
de hecho es que el propietario o tenedor sea invidente o con deficiencias
visuales”. No obstante lo anterior, el funcionario le informó que “siguiendo
el criterio de la compañía de ser incluyentes e interpretar la norma en un
sentido amplio” le sería permitido el ingreso del canino a las tiendas[27].
Con base en ese antecedente, la interviniente
sostiene que es necesario que esta Corporación declare la
inexequibilidad del aparte acusado o, en su defecto, la exequibilidad
condicionada, para que se entienda que se refiere a los perros de asistencia y
no solo a los perros guía.
4.19. Sandra Aristizábal Lora[28]
La interviniente como ciudadana y Directora de la
Fundación Pazos, encargada de prestar terapias asistidas con caninos, solicita a
la Corte realizar los ajustes necesarios en la disposición acusada con el fin
de lograr la igualdad entre las personas con discapacidad. Relata que fue
diagnosticada con una enfermedad que afecta su movilidad y,
por ello, cuenta con el apoyo de un perro de asistencia, el cual le ayuda a:
(i) efectuar
labores cotidianas en el hogar, por ejemplo, recoger objetos del piso; (ii)
anticipa crisis de dolor y subidas de presión arterial; y (iii) es un apoyo
emocional para el manejo de la depresión como consecuencia de los altos niveles
de dolor.
Destaca que debido a la exclusión social que vivió
cuando le impedían la entrada a lugares públicos con su perro de asistencia,
decidió iniciar el proyecto social Pazos, el cual busca concientizar a las
personas sobre la importancia de estos caninos en la vida de las personas con
discapacidades físicas, psíquicas y sensoriales.
4.20.
Juan Carlos Guerrero Delgado[29]
El
ciudadano Juan Carlos Guerrero Delgado, quien se desempeña como instructor de
perros de asistencia en la Fundación Visnhú del Cypres, interviene ante la
Corte Constitucional para señalar que la disposición acusada discrimina a las
personas con discapacidad distinta a la visual, pues el Legislador ignoró la
existencia de los perros de señal, de servicio psiquiátrico, señal sensorial o
social y los caninos que responden a convulsiones, los cuales ayudan a eliminar
las barreras del entorno que limitan la participación de las personas con
discapacidad en la sociedad.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Ministerio Público solicita a la Corte que declare la exequibilidad
condicionada de la expresión “que, como guías” contenida en el
parágrafo primero del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido que
también incluye a los ejemplares caninos de asistencia.
En primer
lugar, aclara que la función de guiar es propia de los
perros que apoyan a las personas con discapacidad visual, mientras que los perros
de asistencia son entrenados para apoyar el proceso terapéutico, fisiológico y
psicológico de personas con discapacidad física, sensorial o psíquica. Resalta
que el acompañamiento de estos ejemplares caninos remueve las barreras y
limitaciones de los contextos sociales donde estas personas se desenvuelven y
fortalece su inclusión efectiva en la sociedad.
En segundo
lugar, precisa que para el ordenamiento jurídico colombiano no es
extraña la mención a los perros de asistencia, pues en el Decreto Único
Reglamentario del Sector Transporte Nº 1079 de 2015, señala las condiciones
generales del uso de los perros de asistencia y determina que los conductores u
operarios de vehículos de servicio público no pueden negarse a prestar el
servicio a personas con discapacidad acompañadas de un perro de asistencia, siempre
y cuando este último vaya provisto de un distintivo especial.
Por último,
señala que los demandantes cumplieron con los requisitos para estructurar el
cargo por omisión legislativa relativa, por cuanto:
(i) Existe
una norma sobre la cual se predica el cargo; (ii) la misma excluye de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo, esto es, las personas con
discapacidades distintas a la visual; (iii) la exclusión de las referidas
personas carece de un principio de razón suficiente; (iv) la falta de
justificación genera para los personas excluidas de la regulación legal una
desigualdad injustificada respecto de las que se encuentran amparadas por las
consecuencias de la norma; y (v) la omisión es el resultado del incumplimiento
de un deber específico impuesto por el constituyente al Legislador, esto es, la
obligaciones consagradas en los artículos 13 y 47 de la Constitución Política.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
En
virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la
Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del parágrafo 1º
(parcial) del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016, pues se trata de una demanda
de inconstitucionalidad en contra de un texto normativo que hace parte una ley de
la República.
Consideración
previa. Aptitud sustantiva de la demanda
2. La demanda que se estudia, se dirige contra el
aparte “que, como guías” contenido en el parágrafo
1º del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016, por cuanto configura una omisión
legislativa relativa que vulnera el principio de igualdad, en
razón a que al autorizar solamente la presencia de perros guías que acompañan a
su dueño o tenedor con discapacidad visual en ciertos lugares, se excluye a
las personas con discapacidad distinta a la visual que requieren la compañía de
un canino de asistencia para ingresar a lugares
públicos, abiertos al público o edificaciones públicas.
3. En relación con la anterior
acusación, la mayoría de los intervinientes y el Ministerio Público plantean la
declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma demandada, bajo
el entendido que el aparte acusado también se refiere a los perros de
asistencia. En
su concepto, es
posible establecer la configuración de una omisión legislativa relativa que ocasiona
la vulneración del derecho a la igualdad de las personas en situación de
discapacidad distinta a la visual. Ello, por cuanto el Legislador al referirse
únicamente a la categoría de perros guías, no incluyó en el texto
demandado la totalidad de la población con discapacidad, lo cual puede
entenderse como una limitación para el ejercicio y goce de sus derechos.
4. Por su parte, los Ministerios de Justicia y del
Derecho y de Salud y Protección Social, le solicitan a
la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, por
ineptitud sustantiva de la demanda. Esta posición encuentra sustento en los
siguientes argumentos:
(i)
El Ministerio de Justicia y del Derecho señala que los demandantes no lograron
demostrar en
qué sentido resulta asimilable la relación que tienen los perros de asistencia con
las personas en situación de discapacidad física, sensorial o psíquica, respecto
del vínculo que existe entre los perros guía y las personas con discapacidad
visual.
(ii)
El Ministerio de Salud y Protección Social considera que la demanda carece de
certeza, por cuanto la norma acusada no hace referencia de manera
específica a los perros guía, sino a “ejemplares caninos que, como guías,
acompañen a su propietario o tenedor”. En esa medida, indica que la norma
acusada no niega el ingreso a lugares públicos de personas con discapacidad que
requieran el acompañamiento de perros de asistencia, pues debe entenderse que se refiere al
universo de mascotas y no específicamente a los perros guías.
Por consiguiente, la Sala debe analizar si el cargo
formulado por los demandantes, según el cual el Legislador
incurrió en una omisión legislativa relativa que vulnera el derecho a la
igualdad, cumple con los requisitos de aptitud
previstos por la jurisprudencia para generar un debate constitucional y, en
consecuencia, si la Sala puede efectuar el estudio de fondo correspondiente.
5. Al respecto, recuerda la Sala que la
jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente[30]
que la acción pública de inconstitucionalidad es manifestación del derecho
fundamental a la participación ciudadana.
Específicamente, esta acción constituye un
instrumento jurídico valioso, que permite a los ciudadanos defender el poder
normativo de la Constitución y manifestarse democráticamente en relación con la
facultad de configuración del derecho que ostenta el Legislador (artículos 150
y 114 superiores)[31].
En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad permite un diálogo
efectivo entre el Congreso -foro central de la democracia representativa-, los
ciudadanos en ejercicio -de la democracia participativa- y el Tribunal
Constitucional -a quien se encomienda la guarda e interpretación de la
Constitución-[32].
Así pues, esta acción desarrolla los principios previstos en los artículos 1º,
2º y 3º de la Carta, que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho,
democrático y participativo[33].
Ahora
bien, aunque la acción de inconstitucionalidad es pública, popular[34],
no requiere de abogado[35],
ni exige un especial conocimiento para su presentación, el
derecho político a interponer acciones públicas como la de
inconstitucionalidad, no releva a los ciudadanos de observar unas cargas
procesales mínimas que justifiquen debidamente sus pretensiones.
Estos
requisitos buscan, de un lado, promover el balance entre la observancia del principio
pro actione, y de otro, asegurar el cumplimiento de los requerimientos
formales mínimos exigibles conforme a la ley, en aras de lograr una
racionalidad argumentativa que permita el diálogo descrito[36]
y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[37].
En ese sentido,
los presupuestos mínimos a los que se hace referencia buscan[38]:
(i) evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento
jurídico se desvirtúe a priori, en detrimento de la labor del Legislador,
mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes; (ii) asegurar que
este Tribunal no produzca fallos inhibitorios de manera recurrente, ante la
imposibilidad de pronunciarse realmente sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas, lo que comprometería la eficiencia y efectividad de su
gestión; y (iii) delimitar el ámbito de competencias del juez constitucional,
de manera que no adelante, de oficio, el control concreto y efectivo de las
normas cuyo control constitucional prevé el orden jurídico por vía de acción.
6. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 fija los
requisitos mínimos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad y
exige que los ciudadanos: (i) señalen las disposiciones legales contra las que
dirigen la acusación; (ii) delimiten las preceptivas constitucionales que
consideran violadas; y (iii) expliquen las razones por las cuales estiman que
tales normas superiores han sido desconocidas.
Esta
Corporación ha precisado que las razones presentadas por el demandante en el
concepto de la violación deben ser conducentes para hacer posible el diálogo
constitucional que se ha mencionado. Ello supone el deber para los ciudadanos
de “(…) formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo de
inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez establecer
si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional y, por
tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la
ley y la Carta Política”.[39]
7. En particular, la jurisprudencia de la Corte[40]
ha determinado que el concepto de la violación requiere que los
argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros,
esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita
comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan;
ii) ciertos, es decir, que recaigan sobre una proposición
jurídica real y existente; iii) específicos, en la medida en que
se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de
la Constitución, con argumentos de oposición objetivos y verificables entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política; iv) pertinentes,
lo cual implica que sean de naturaleza constitucional, y no legales y/o
doctrinarios; y v) suficientes, al exponer todos los elementos de
juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio, que
despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición
acusada.
8. Como quiera que
el cargo propuesto por los demandantes tiene que ver con la supuesta omisión
legislativa relativa y la consecuente vulneración del derecho a la igualdad, es
necesario precisar que, de forma reiterada y pacífica, este Tribunal ha
establecido que, en determinadas situaciones, el Legislador puede desconocer la
Constitución Política por omisión cuando no regula los asuntos sobre los que
tiene una obligación de hacer específica y concreta, impuesta por la
Constitución[41]. Por ello, de manera excepcional, el
silencio relativo del Legislador puede ser objeto de control jurisdiccional por
medio de la acción pública de inconstitucionalidad[42]. No ocurre lo
mismo en el caso de una omisión legislativa absoluta, para cuyo conocimiento la
Corte no es competente[43].
Sobre el
particular, esta Corporación ha explicado que las omisiones legislativas
relativas pueden ocurrir de distintas formas, a saber: “(i) cuando expide
una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece
a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando adopta un precepto que
corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente
a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y (iii)
cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial
exigido por la Constitución”[44].
9. En ese
sentido, la labor del juez constitucional en relación con el control judicial
de las omisiones legislativas es la de hacer cumplir una exigencia derivada directa
o indirectamente del texto constitucional, cuya falta de previsión genera una
norma implícita de exclusión que desconoce un deber predeterminado del Legislador
impuesto por la Constitución. La Corte ha establecido una serie de requisitos
que debe satisfacer una demanda de inconstitucionalidad cuyo cargo sea la
omisión legislativa relativa[45]. No cumplir con estos requisitos
implica incumplir con la carga de argumentación necesaria para satisfacer la
aptitud de la demanda.
Así, en la Sentencia
C-352 de 2017[46], la Corte recordó que, cuando se presenta una
demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, el demandante
tiene una carga argumentativa más exigente. En ese sentido, esta Corporación ha
establecido tres presupuestos para este tipo de cargos:
“(i)
señalar la norma jurídica sobre la cual se predica la omisión, además se debe
argumentar con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
(ii) por qué el texto señalado alberga el incumplimiento de un deber específico
consagrado en la Carta, y, a partir de ello, (iii) cuáles son los motivos por
los que se considera que se configuró la omisión.”
10.
Expuesto lo anterior, procede la Corte a verificar si en el asunto sometido a
su estudio, los demandantes cumplieron con los requisitos exigidos por la
jurisprudencia constitucional para la configuración del cargo de
inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa.
La
Corte considera que, distinto de lo sostenido por los Ministerios
de Justicia y del Derecho y de Salud y Protección Social, la argumentación de
los demandantes sí
configura un cargo de inconstitucionalidad apto para que la Corte profiera un
pronunciamiento de fondo en el presente asunto. En particular, la argumentación
de los accionantes satisface las exigencias generales de los cargos de inconstitucionalidad
-claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia- y las específicas
correspondientes al cargo por omisión legislativa relativa -argumentación
tendiente a demostrar la omisión normativa que vulnera algún contenido de la
Constitución Política-.
11.
En efecto, la demanda (i) es clara, porque los argumentos esbozados por
los demandantes permiten entender en qué consiste el cargo; (ii) es cierta,
por cuanto se constata que la argumentación de los demandantes cuestiona, de
manera objetiva, que dicha norma excluye de sus consecuencias
jurídicas un caso que debía estar contenido en ellas, esto es, que se permita
la presencia de perros de asistencia en lugares públicos, pues aquellos
acompañan a las personas con discapacidad; (iii) es específica,
porque cuestiona
de manera concreta que la no inclusión de la categoría de perros de asistencia
dentro del aparte demandado desconoce los deberes y mandatos de protección
derivados del principio de igualdad previstos por el artículo 13 de la
Constitución Política; (iv) es pertinente, por cuanto el reproche
formulado por los demandantes es de naturaleza constitucional, esto es, se
fundamenta en el presunto desconocimiento de una norma de la Constitución
Política;
y (v) es suficiente, pues los argumentos efectivamente persuaden al
punto de generar una duda sobre la constitucionalidad del aparte demandado.
12.
Además, se satisfacen las exigencias específicas del cargo por omisión
legislativa relativa. Como se señaló, los demandantes estiman
vulnerado el principio de igualdad por una omisión del Legislador que afecta a
la población con discapacidad, pues el parágrafo 1º
(parcial) del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016 restringe
de manera injustificada los derechos de los ciudadanos que, si bien no padecen
un tipo de discapacidad visual, sí se encuentran en situación de vulnerabilidad
por presentar discapacidad física, mental, sensorial, psiquiátrica o cognitiva
y requerir el apoyo de asistencia canina.
Al
respecto, los actores señalaron que la población con discapacidad
visual es la que hace uso de los perros guías y, por lo tanto, la norma no
contempla que las personas con otras discapacidades también requieren el apoyo
y acompañamiento de ejemplares caninos, a los cuales se les denomina perros de
asistencia.
Explican que la norma demandada regula
la tenencia de animales domésticos y establece su ingreso en lugares públicos,
pero lo limita a los caninos guías, lo cual es producto de la creencia, según
la cual, sólo las personas con discapacidad visual requieren de la asistencia
de un perro.
En esa medida, sostienen que la ley no
contempla las necesidades de las personas con otras discapacidades quienes, por
ejemplo, utilizan caninos de asistencia para: (i) señalizar distintos sonidos
cotidianos, (ii) mejorar la interacción social de niños con autismo, (iii) como
respuesta médica para ataques de epilepsia o detectores de estados de
hipoglicemia, y (iv) como apoyo para realizar distintas actividades cotidianas
cuando se trata de personas con discapacidad física.
Enfatizan
en que la disposición acusada imparte una medida favorable para los derechos de
las personas con discapacidad. Sin embargo, la misma disposición limita su
protección legal, pues deja fuera de su amparo a las personas con
discapacidades distintas a la visual. Por ende, los efectos de la medida
contenida en el artículo acusado debieron contemplarse para todas las personas
con discapacidad que utilizan perros de asistencia.
Asimismo, los demandantes indican que la no inclusión de
la categoría general de perros de asistencia carece de justificación. Lo
anterior, por cuanto las personas con discapacidad visual y los sujetos con
otro tipo de discapacidad física, mental, sensorial, psiquiátrica
o cognitiva se encuentran en las mismas condiciones y merecen un trato igual,
pues hacen parte del mismo universo poblacional de personas que merecen una
protección especial por parte del Estado.
En
tales términos, la argumentación presentada por los accionantes satisfizo las
exigencias particulares relacionadas con el cargo por omisión legislativa
relativa, en tanto formularon específicos razonamientos tendientes a demostrar
(i) la omisión normativa en el aparte acusado que presuntamente vulnera el
artículo 13 de la Constitución Política, así como (ii) la falta de
justificación en la omisión del Legislador de no contemplar a un sector de la población
con discapacidad como beneficiario de la norma demandada.  En consecuencia, la
Sala comprueba que se acredita el cumplimiento de los requisitos argumentativos del
cargo de constitucionalidad
13.
En
el acápite siguiente, la Corte analizará lo concerniente a la integración
normativa, por cuanto es posible que otra norma de la Ley 1801 de 2016 se
encuadre en alguna de las causales que imponen dicha decisión.
Integración de
la unidad normativa en el caso bajo examen
14.
De conformidad con el artículo 241 superior, a la Corte se le confía la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución, “en los estrictos y
precisos términos de este artículo”. Según el numeral 4º de la norma en
cita, corresponde a esta Corporación decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, es decir
que, por regla general, la evaluación constitucional de una ley debe ejercerse
sólo por vía de acción, esto es, sólo si se presenta una demanda de
inconstitucionalidad.
15.
No obstante, el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991 permite a la Corte
Constitucional pronunciarse sobre aquellas normas que, a su juicio, conforman
una unidad normativa con el precepto acusado[47]. Esta facultad, conocida
como la integración normativa, desarrolla importantes mandatos
constitucionales como la economía procesal y la seguridad jurídica, a través de
la eficacia del control abstracto de constitucionalidad y la efectividad de sus
principios, derechos y deberes, al garantizar la coherencia del ordenamiento[48].
Así
pues, la Corte Constitucional ha determinado que la integración oficiosa de la
unidad normativa sólo será procedente cuando: (i) se demande una disposición
cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo; (ii) la disposición cuestionada
se encuentre reproducida en otras disposiciones que posean el mismo contenido
deóntico de aquella[49]
y finalmente, cuando (iii) la norma se encuentre
intrínsecamente relacionada[50]
con otra disposición que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional[51].
16.
En el presente caso, la Corte integrará la unidad normativa
respecto del aparte “que, como guías” contenido en el numeral 2º del
artículo 124
de la Ley 1801 de 2016, en el cual se establece lo siguiente:
“CAPÍTULO III.
DE LA CONVIVENCIA DE LAS PERSONAS CON ANIMALES.
ARTÍCULO
124. COMPORTAMIENTOS QUE PONEN EN RIESGO LA CONVIVENCIA POR LA TENENCIA DE
ANIMALES. Los siguientes comportamientos ponen en riesgo la convivencia por la
tenencia de animales y por lo tanto no deben efectuarse:
(…)
2.
Impedir el ingreso o permanencia de perros lazarillos que, como guías,
acompañen a su propietario o tenedor, en lugares públicos, abiertos al público,
sistemas de transporte masivo, colectivo o individual o en edificaciones
públicas o privadas.”
17.
Respecto
de la norma transcrita, la Sala advierte que se trata de una disposición que tiene
el mismo contenido deóntico de la disposición demandada. De este modo, la posible
inconstitucionalidad del aparte “que, como guías”,
contenido en el parágrafo 1º del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016, implicaría
necesariamente que la citada expresión contenida en el numeral 2º del
artículo 124
devendría
inconstitucional.
A
partir de lo anterior, se observa que existe una coincidencia en el contenido
de la norma demandada y el numeral 2º del artículo 124 de la Ley 1801
de 2016, pues ambas disposiciones se refieren al ingreso de los caninos en los
lugares públicos, pero limitado a los perros guías.
18.
De conformidad con lo anterior, la Corte integra el numeral 2º del
artículo 124
de la Ley 1801 de 2016 a la disposición objeto de decisión en esta oportunidad y,
en esa medida, procede la Sala a identificar el problema jurídico, así como la
metodología del presente fallo.
Problema
jurídico y metodología de la decisión
19. Con fundamento en lo
anterior, la Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿Incurre el Legislador
en una omisión legislativa relativa que vulnera el principio a la igualdad, al
no contemplar dentro de los sujetos favorecidos con las medidas dispuestas en
el parágrafo
1º (parcial) del artículo 117 y en el numeral 2º del artículo 124 de la Ley
1801 de 2016,
a las personas que se encuentran en una situación de discapacidad distinta a la
visual?
20. Para resolver este
asunto, la Corte adoptará la siguiente metodología: iniciará con una breve
referencia a los presupuestos que han sido previstos por la
jurisprudencia de esta Corporación para aceptar la declaratoria de una omisión
legislativa relativa. Luego,
hará un estudio sobre el precedente constitucional acerca del derecho a la
igualdad y no discriminación de las personas en situación de discapacidad y,
para mayor claridad del asunto objeto de debate, expondrá los conceptos de
perros de asistencia o de servicio y los denominados guías. Finalmente, a
partir de las conclusiones que se deriven de los anteriores análisis, la Sala
resolverá el caso concreto.
La
omisión legislativa de carácter relativo y su superación
21.
De manera reiterada, la Corte Constitucional ha sostenido que la omisión
legislativa de carácter relativa se presenta cuando, al regular una materia, el
Legislador omite referirse a una hipótesis que viene exigida por la
Constitución; ausencia que torna incompleto el desarrollo legal.
Doctrinariamente este fenómeno ha sido explicado, tanto como un vacío en la
regulación, como la manera de dar lugar a un significado implícito y negativo,
en cuanto el silencio excluye de un beneficio o de una medida de protección a
la persona o al grupo de personas no incluidas al dictar la ley[52].
Según
esta orientación, la Corporación ha expuesto que el precepto incompleto excluye
“de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables,
tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado o que el precepto
omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución,
resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta”[53],
de donde puede resultar el “incumplimiento de un deber específico impuesto
por el constituyente al Legislador o una desigualdad negativa para los casos
excluidos de la regulación legal”[54].
22. Ahora bien, aunque existen diversas formulaciones sobre los
requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad por omisión
legislativa relativa, las Sentencias C-352 de 2017[55],
C-083 de 2018[56] y C-329
de 2019[57], concluyen que las omisiones legislativas relativas se configuran siempre y
cuando:
(i)
Exista una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo y que excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos equivalentes o asimilables o, en su defecto, que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo.
(ii)
Exista un deber específico impuesto
directamente por el Constituyente al Legislador que resulta omitido.
(iii)
La exclusión o la falta de inclusión
de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente. Esto implica verificar si el Legislador, cuando desconoció el deber, contó con una razón
suficiente, esto es, que el hecho de omitir algún elemento al momento de
proferir la norma no hizo parte de un ejercicio caprichoso, sino, por el
contrario, ello estuvo fundado en causas claras y precisas que lo llevaron a
considerar la necesidad de obviar el aspecto echado de menos por los demandantes.
(iv)
En los casos de exclusión o no
inclusión, que la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad
negativa respecto de los que se encuentran amparados por las consecuencias de
la norma. Este presupuesto es aplicable solo en aquellos casos en que se afecte el principio de igualdad, es decir, cuando la norma incompleta se
evidencia discriminatoria al no contemplar todas las situaciones idénticas a la
regulada. Para estos efectos, es necesario
verificar la razonabilidad de la diferencia de
trato, lo cual, implica valorar (a) si los supuestos de
hecho en que se encuentran los sujetos excluidos del contenido normativo son
asimilables a aquellos en que se hallan quienes sí fueron incluidos, y (b)
si adoptar ese tratamiento distinto deviene necesario y proporcionado con miras
a obtener un fin legítimo.
23. De acreditarse la omisión legislativa
relativa en los términos referidos, la jurisprudencia constitucional[58] ha admitido que incorporar un significado
ajustado a los mandatos constitucionales, por medio de una sentencia
integradora en la que se declare la exequibilidad condicionada del precepto
acusado, en el entendido de que este debe además comprender aquellos supuestos
que fueron indebidamente excluidos por el Legislador, así:
“Por regla general, cuando se trata de una omisión legislativa
relativa, el remedio para la inconstitucionalidad advertida no es la
declaratoria de inexequibilidad de la disposición que dejó por fuera de sus
efectos jurídicos el elemento que se echa de menos, sino neutralizar dicho
efecto contrario a la Constitución mediante la incorporación de un significado
ajustado a los mandatos constitucionales”[59].
24. Ahora bien, definido el alcance del concepto de omisión
legislativa relativa y la forma en que el juez constitucional puede resolverlo,
la Sala se referirá puntualmente al marco constitucional relativo a la
protección del derecho a la igualdad y no discriminación de las personas con
discapacidad.
La jurisprudencia
constitucional sobre el derecho a la igualdad y no discriminación de personas
en situación de discapacidad
25. La Constitución
Política de 1991, estructuró una concepción encaminada a permitir la protección
y el amparo reforzado de las personas en situación de discapacidad a fin de
garantizar el goce pleno de sus derechos fundamentales. Además de la figura del
bloque de constitucionalidad, la Carta prevé varias disposiciones específicas
sobre la materia.
Los artículos 13[60]
-mandato a las autoridades para que adopten todas las medidas orientadas a
asegurar igualdad real- y 47[61]
-obligación para el Estado de implementar una política pública de previsión,
rehabilitación e integración social “para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos”- establecen una serie de obligaciones a cargo del
Estado, tendientes
a adoptar medidas para lograr una igualdad real de trato, condiciones,
protección y oportunidades de todas las personas, con un especial interés en la
promoción, protección y garantía de quienes se encuentran en condición de
discapacidad.
26.
Diversas sentencias han reconocido las diferencias y barreras que deben ser
enfrentadas por las personas en situación de discapacidad, por eso el Estado
tiene la obligación de brindar una protección cualificada a este grupo
poblacional, en ese sentido debe:
“(i) procurar su igualdad de derechos y oportunidades
frente a los demás miembros de la sociedad, (ii) adelantar las políticas
pertinentes para lograr su rehabilitación e integración social de acuerdo a sus
condiciones y (iii) otorgarles un trato especial, pues la no aplicación de la
diferenciación positiva contribuye a perpetuar la marginación o la
discriminación”[62].
De esta manera,
era claro que la voluntad del Constituyente estuvo dirigida a:
“eliminar, mediante actuaciones positivas del Estado y de la sociedad, la
silenciosa y sutil marginación de las personas con cualquier tipo de
discapacidad, que se encuentra arraigada en lo más profundo de las estructuras
sociales, culturales y económicas predominantes en nuestro país, y [que] es fundamentalmente
contraria al principio de dignidad humana sobre el que se construye el Estado
Social de Derecho”[63].
27.
Desde
esa misma perspectiva, el ordenamiento constitucional colombiano estructuró
otro de los imperativos del Estado Social de Derecho: el principio y derecho
fundamental a la igualdad.
Este principio,
derecho y valor constitucional, más allá de la perspectiva puramente formal, se
erige como un postulado que pretende la realización de condiciones de igualdad
material, ámbito en el cual tiene particular relevancia la protección de grupos
tradicionalmente discriminados o marginados, ya que “tiene una doble
dimensión, en la medida en que comporta, por un lado, un mandato de abstención
o interdicción de tratos discriminatorios y, por otro, un mandato de
intervención, a través del cual el Estado está obligado a realizar acciones
tendientes a superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan
dichos grupos”[64].
Respecto a la
primera dimensión, esta Corporación ha sostenido que el Estado debe “abstenerse de adelantar,
promover o ejecutar políticas, programas o medidas que conduzcan a agravar o
perpetuar la situación de exclusión, marginamiento o discriminación de grupos
tradicionalmente desventajados en la sociedad”[65] y de manera
especial, ha destacado que el mandato de abstención que se deriva del primer
inciso del artículo 13 constitucional, no se dirige exclusivamente a evitar que
se adopten por el Estado medidas o políticas, abiertamente discriminatorias,
sino que también pretende “(…) evitar que medidas, programas o políticas, así éstas hayan
sido adoptadas bajo el marco de presupuestos generales y abstractos, impacten
desproporcionadamente a grupos marginados o discriminados o, en otras palabras,
los coloque en una situación de mayor adversidad”[66].
De manera específica, la Corte sostuvo
que la Constitución prohíbe que se presente cualquier tipo de
discriminación -directa[67] o indirecta[68]- que conlleve a marginar e
impedir la integración de los sujetos en condición de discapacidad.[69]
28.
Asimismo, esta Corporación ha indicado que, del artículo 13 superior se deriva e
interpreta la existencia de contenidos normativos que ordenan:
“(i) la igualdad ante la ley, comprendida como el
deber estatal de imparcialidad en la aplicación del derecho frente a todas las
personas; (ii) la prohibición de discriminación, previsión que dispone que las
actuaciones del Estado y los particulares no deban, prima facie, prodigar
tratos desiguales a partir de criterios definidos como “sospechosos” y
referidos a razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica; y (iii) un mandato de promoción de la
igualdad de oportunidades o igualdad material, comprendido como el deber de
ejercer acciones concretas destinadas a beneficiar a los grupos discriminados y
marginados, bien sea a través de cambios políticos a prestaciones concretas”[70].
Respecto de esta
última manifestación del artículo 13, se integra la cláusula constitucional de
promoción de la igualdad, la cual consiste en imponerle al Estado un deber o
una carga de protección en relación con aquellas personas que, por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta.
Para lograr el precitado mandato constitucional, se han creado y
establecido las denominadas “acciones afirmativas”, entendidas como “las
políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya
sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural
o económico que los afectan, bien de lograr que los miembros de un grupo
subrepresentado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor
representación”[71].
En otras palabras, las acciones
afirmativas van encaminadas a (i) favorecer a determinadas personas o grupos de
personas, con el fin de eliminar o disminuir las desigualdades de tipo social,
cultural o económico, que los afectan, y (ii) conseguir que
los miembros de un grupo usualmente excluido tengan una mayor representación y
participación social[72].
29.
Ahora bien, en materia de igualdad y de rechazo a la discriminación
contra las personas con discapacidad, esta Corporación se ha pronunciado en diferentes
oportunidades. Por ejemplo, la Sentencia C-478 de 2003[73], al
referirse a los deberes asignados al Estado para garantizar la efectividad del
derecho a la igualdad a la población con discapacidad, estableció lo siguiente:
“De
tal suerte, que de conformidad con la Constitución el compromiso que tiene el
Estado para con las personas discapacitadas es doble: por una parte, abstenerse
de adoptar o ejecutar cualquier medida administrativa o legislativa que lesione
el principio de igualdad de trato; por otra, con el fin de garantizar una
igualdad de oportunidades, remover todos los obstáculos que en los ámbitos
normativo, económico y social configuren efectivas desigualdades de hecho que
se opongan al pleno disfrute de los derechos de estas personas, y en tal
sentido, impulsar acciones positivas.”[74]
En
ese mismo sentido, la Sentencia C-606 de 2012[75]
precisó:
“(…) las personas en situación de
discapacidad deben ser tuteladas en primer lugar (i) mediante la prohibición de
medidas negativas o restrictivas que constituyan obstáculos o barreras para
hacer efectivos sus derechos; y en segundo término (ii) mediante medidas de
acción positiva o acciones afirmativas de tipo legislativo, administrativo o de
otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos de dicho
colectivo de personas. En este último caso dichas medidas no deben ser
entendidas como una forma de discriminación, sino como una preferencia que
tiene como fin promover la integración social o el desarrollo individual de las
personas en situación de discapacidad para su integración efectiva en la
sociedad.”
30. Por su parte, y en concordancia con
la línea referida, la Sentencia C-410 de 2001[76] revisó la constitucionalidad
del aparte “conducidos por una persona con limitación” contenido
en el artículo 60 de la ley 361 de 1997[77],
mediante el cual se establece la posibilidad para dichas personas de estacionar
en los lugares específicamente demarcados con el símbolo internacional de
accesibilidad, siempre que lleven el distintivo respectivo. Para el demandante,
el referido artículo vulneraba el artículo 13 de la Constitución, al excluir,
en su parecer, a las personas con limitación física severa, toda vez que éstas
se encontraban imposibilitadas para cumplir con el requisito de conducir el
vehículo que las transportaba.
Al resolver el asunto, esta Corporación
consideró necesario comprender dentro del tratamiento especial autorizado por
el artículo 60, también la situación de quienes por estar en condición de discapacidad
severa no pueden conducir el vehículo que los transporta, de modo que han de
acudir a otras personas para tal efecto. En ese orden de ideas, declaró
exequible el aparte “conducidos por una persona con limitación”, bajo
el entendimiento de que se refiere a los vehículos que transportan a cualquiera
de las personas destinatarias de dicha ley.
31.
De otro lado, la
Sentencia C-983 de 2002[78]
analizó algunas disposiciones del Código Civil que establecían que las
personas “sordas” y “mudas” son incapaces absolutos cuando no
puedan darse a entender por escrito. Al respecto, la Corte sostuvo que: “los artículos acusados
reconocen capacidad sólo a los discapacitados que puedan darse a entender por
escrito. Estas disposiciones resultan sin lugar a dudas discriminatorias, en
cuanto excluyen sin razón justificada a aquellas personas que pueden
comunicarse mediante señas u otra forma de lenguaje, pero desconocen la
escritura”[79].
32.
Asimismo, la Sentencia C-935 de 2013[80] revisó
la constitucionalidad de los artículos 10, literal d (parcial) y 16
(parcial) de la Ley 1145 de 2007[81], que
determinan la conformación del Consejo Nacional de Discapacidad y de los
Comités Distritales, Municipales y Locales de Discapacidad con representantes
de organizaciones de personas con discapacidad física, visual, auditiva,
mental, cognitiva y múltiple. Lo anterior debido a que, según los demandantes,
vulneraba el principio de igualdad y el derecho de participación de la
población sordociega, por no incluir un representante de personas con esta
discapacidad en la conformación de los mencionados órganos del Sistema Nacional
de Discapacidad.
Al resolver dicho asunto, esta
Corporación determinó que el Legislador incurrió en una omisión legislativa relativa
que generó una situación de discriminación en detrimento de la garantía de los
derechos de un grupo particular del universo de población con discapacidad. En
consecuencia, declaró exequible el aparte acusado, bajo el entendido de que
también forma parte del Consejo Nacional de Discapacidad, un representante de
las organizaciones de personas con sordoceguera.
33.
De igual modo, en la Sentencia C-329 de 2019[82],
la Corte examinó si el Legislador incurrió en omisión
legislativa relativa en relación con el artículo 88 de la Ley 1801 de 2016[83] y vulneró el artículo 13 de la Constitución,
al no incluir a las personas en situación de discapacidad o con movilidad
reducida como sujetos beneficiarios de la obligación a cargo de los
establecimientos de comercio de prestar el servicio de baño.
Este último fallo, concluyó que el Legislador
incurrió en omisión legislativa relativa en relación con la disposición
demandada, pues no incluyó a las personas en situación de discapacidad o con
movilidad reducida como sujetos beneficiarios de la obligación a cargo de los
establecimientos de comercio de prestar el servicio de baño. Entonces, al no
incluir a tales sujetos, el Legislador desconoció los mandatos de promoción y
especial protección previstos a favor de tal población. En particular, el deber
específico consistente en incluir a las personas en situación de discapacidad
en los supuestos de hecho de las normas que reconozcan o concedan derechos,
beneficios, ventajas y oportunidades a favor de sujetos en atención a sus
condiciones físicas especiales o a las barreras que estos sujetos experimentan
y que impiden su participación en la sociedad o el ejercicio de sus derechos en
condiciones de igualdad.
34.
En concordancia con las anteriores consideraciones, es importante resaltar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido
que se está ante una discriminación contra las personas en situación de
discapacidad, cuando se presentan acciones u omisiones que tengan por objeto
imponer barreras para el goce y ejercicio de los derechos de esta población, es
decir, que estos actos no solo se reducen a actuaciones materiales, sino que
también incorporan la discriminación derivada por el tratamiento que las normas
jurídicas otorgan a las personas en situación de discapacidad[84].
La protección de estos derechos
depende de la remoción de barreras estructurales, a través de diversas medidas.
Una de ellas es la toma de conciencia sobre la discapacidad, que sustituye la
marginación de los individuos por su reconocimiento como sujetos de derecho que
afrontan día a día obstáculos impuestos por la sociedad. Esta exclusión y configuración de barreras
sociales, se presenta más aún, cuando: (i) existe una conducta, actitud o
trato, consciente o inconsciente, dirigido a anular o restringir derechos,
libertades u oportunidades, sin justificación objetiva y razonable, o (ii)
cuando se presente una omisión injustificada en el trato especial a que tienen
derecho estos sujetos y tiene como consecuencia directa la exclusión de un
beneficio, ventaja u oportunidad.[85]
35.
Esto explica que la mayoría de obligaciones que se
encuentran en cabeza del Estado en relación con las personas en situación de
discapacidad, se dirijan a la remoción de barreras que impidan su plena
inclusión social. Al respecto, la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad incorpora valiosas
herramientas normativas y hermenéuticas para la adopción de medidas y políticas
de protección para esa población que, vale la pena insistir, merece especial
protección constitucional.
Los principios de la Convención guían a
los Estados sobre la manera de entender los derechos de las personas con
discapacidad a fin de respetar las diferencias y la diversidad funcional, de
buscar la realización humana, en lugar de la rehabilitación o curación, como
únicos medios para lograr la inclusión social de esta población. Bajo esa
comprensión resultan destacables los derechos a la autonomía individual, la
independencia, la inclusión plena, la igualdad de oportunidades y la accesibilidad[86],
postulados retomados por la Ley Estatutaria 1618 de 2013, que define las
obligaciones del Estado hacia las personas con discapacidad.[87]
La Convención incorpora el concepto de “ajustes
razonables”, el cual se refiere a los cambios en la infraestructura
y la política pública para adecuar el entorno a las personas en situación de discapacidad
sin incurrir en gastos desmesurados; el “diseño universal” establece el
desarrollo de productos e instalaciones que sea adecuado para el uso de todos
los grupos poblacionales, independientemente de las diversidades funcionales[88];
y el principio de “toma de conciencia”, ordena la capacitación de todos
los agentes del Estado para la comprensión de la diversidad funcional, y la
eliminación de barreras sociales.[89]
36. Con respecto a estos enfoques, la
Corte ha señalado que
“…la protección de los derechos humanos de las
personas que se encuentran en alguna circunstancia de discapacidad se aborda en
la actualidad desde el modelo social, esto es, la
discapacidad entendida como una realidad, no como una enfermedad que requiere
ser superada a toda costa, en otras palabras, se asume desde el punto de vista
de la diversidad, de aceptar la diferencia. Este modelo tiene una visión amplia,
pues (i) supera un primer modelo centrado en la caridad y el asistencialismo y, (ii) además, parte de que no sólo debe
abordarse la discapacidad desde el punto de vista médico o de rehabilitación sino que se centra en el aprovechamiento de
todas las potencialidades que tienen los seres humanos, independientemente del
tipo de discapacidades que tengan”[90].
El modelo social permite la participación de las personas con
discapacidad en la definición de sus intereses, prioridades y necesidades
dentro de la sociedad, de manera que propende porque
no se margine a este grupo ni se le aísle de la toma de decisiones. Por
eso, este modelo brinda un enfoque sobre la discapacidad, en el cual la persona
no se encuentra marginada o discriminada por razón de una condición física,
sensorial o psíquica determinada “sino que las dificultades que enfrenta
para su adecuada integración se deben a la imposición de barreras por parte de
una sociedad que no está preparada para satisfacer las necesidades de todas las
personas que la componen.”[91].
37.  Esta forma de abordar y tratar la discapacidad, permite que la
sociedad se adapte a las necesidades y aspiraciones de las personas en
situación de discapacidad y no que ellas tengan la gravosa obligación de
ajustarse al entorno en el que se encuentran. En este orden de
ideas, las personas en condición de discapacidad son reconocidas en su
diferencia, lo que señala hacia el Estado el deber de adelantar acciones
dirigidas a lograr la satisfacción de sus derechos, en un plano de igualdad de
oportunidades y remoción de las barreras de acceso a la sociedad. Esta
visión evita el trato que tradicionalmente han recibido las personas en
condición de discapacidad, basado en la marginación a través de su
invisibilización[92].
38. De conformidad
con lo expuesto, es necesario que para alcanzar la igualdad real, se identifiquen las verdaderas circunstancias en las que se
encuentran las personas en situación de discapacidad, de modo que una vez
revelado el panorama real, el Estado diseñe herramientas jurídicas y sociales con
el propósito de superar las barreras existentes que segregan a esta población.
39. Ahora bien, en razón de esa tarea de
identificar las verdaderas circunstancias en las que se encuentran las personas
con discapacidad y de modificar ciertos imaginarios erróneos en la sociedad
relacionados con la idea, según la cual, solo las personas con discapacidad
visual requieren de la asistencia de un canino para superar barreras, la Sala
pasará a exponer los conceptos de perros de asistencia o de servicio y los
denominados guías que acompañan a este grupo poblacional.
El
concepto de animales de asistencia o de servicio y los denominados perros guías
40.
De conformidad con la Ley “American with Disabilities  Act” de Estados
Unidos -ley para personas con discapacidades de 1990-, el concepto de animal de
servicio o de asistencia alude a:
“cualquier perro individualmente entrenado para
hacer trabajos o desarrollar tareas en beneficio de una persona con
discapacidad, incluyendo discapacidad física, sensorial, siquiátrica,
intelectual u otra discapacidad mental. Otras especies de animales, sean
salvajes o domésticas, entrenados o sin entrenar, no son animales de servicio
para los propósitos de esta definición. El trabajo o tareas desarrolladas por
un animal de servicio deben estar directamente relacionadas con la discapacidad
de la persona. Ejemplos de trabajos o tareas incluyen, pero sin limitarse a
estas, asistir personas ciegas o con baja visión con el transporte y otras
tareas, alertar a las personas sordas o con dificultad auditiva sobre la
presencia de personas o sonidos, proveer protección no violenta o trabajo de
rescate, empujar sillas de ruedas, asistir a una persona durante una
incautación, alertar a personas acerca de la presencia de sustancias que pueden
causar alergia, recuperar elementos como medicinas o el teléfono, proveer ayuda
física y asistencia con el balance y la estabilidad de las personas con
discapacidades de movilidad y ayudar a personas con discapacidades siquiátricas
y neurológicas evitando o interrumpiendo comportamientos impulsivos o
destructivos.”[93]
Asimismo, la Ley “Air
Carrier Access Act” de Estados Unidos -ley de accesibilidad en el
transporte aéreo de 1986-, define a los animales de servicio como: “cualquier
animal que está entrenado individualmente o es capaz de proporcionar asistencia
a una persona calificada con una discapacidad; o cualquier animal que la
documentación demuestre que es necesario para el bienestar emocional de un
pasajero.”[94]
41. De otra parte,
en Reino Unido, la Ley “Equality Act” –ley de igualdad de 2010-
clasifica los perros de asistencia de la siguiente manera:
“(a) Un perro
que ha sido entrenado para guiar a una persona ciega;
(b)Un perro que ha sido entrenado para asistir a
una persona sorda;
(c)Un perro que ha sido entrenado por una
organización de caridad para asistir a una persona que tiene una discapacidad
que consiste en epilepsia o que de otra manera afecta su movilidad, su destreza
manual, su coordinación física o su habilidad para levantar, llevar o mover de
cualquier otra manera objetos rutinarios.
(d)Un perro de una categoría prescrita que ha sido
entrenado para asistir a una persona con alguna discapacidad (distinta a las
contenidas en este parágrafo).”[95]
42. A su turno, la Ley 2.510 de 2007 de
la República Argentina señala en su artículo 1º que “se permite el acceso a
todo espacio público o de acceso público y a todos los transportes públicos de
pasajeros a toda persona con necesidades especiales, munida del correspondiente
certificado de discapacidad, acompañada por un perro de asistencia.” Además,
el artículo 2º define como “perros de asistencia” a los utilizados por
personas con necesidades especiales, adiestrados especialmente para su
acompañamiento, conducción y ayuda[96].
43. Lo anterior muestra entonces, que la
normativa de otros países relacionada con la accesibilidad de las personas en
situación de discapacidad, no sólo se limita a permitir el acompañamiento de los perros guías utilizados
de manera exclusiva por las personas con discapacidad visual, sino que
contemplan otras tareas que van más allá de la función de guiar, lo cual
responde a las diversas discapacidades que existen.
44. Ahora bien, es preciso
destacar que el concepto de animales de asistencia no es desconocido en nuestro
ordenamiento jurídico. En efecto, como lo explicaron los intervinientes, el Decreto Único
Reglamentario 1079 de 2015 del Sector Transporte define como ayudas vivas a los
“animales de asistencia que facilitan la accesibilidad de las personas con
discapacidad.” (Artículo 2.2.7.4).
A su vez, señala que los equipos de trenes de pasajeros,
metro y de transporte masivo, deben garantizar el transporte cómodo y seguro de
las personas con discapacidad, a través del acceso de todos los elementos que
constituyan una ayuda para su desplazamiento “incluyendo los animales de
asistencia”. (Artículo 2.2.7.4.2).
De igual modo, indica que las empresas prestadoras del
servicio de transporte aéreo de pasajeros deben establecer y coordinar
programas de capacitación anual, para asegurarse de que disponen de personal
entrenado para atender los pasajeros con movilidad y/o comunicación reducida, a
sus acompañantes, equipo auxiliar y “animales de asistencia”. (Artículo 2.2.7.7.1).
Adicionalmente, el Decreto Único Reglamentario 1079 de
2015 precisa que tendrán las calidad de “perros de asistencia”, aquellos
ejemplares cuyos usuarios acrediten que estos han sido adiestrados en centros
nacionales o internacionales por personal calificado, que pertenezcan o sean
homologados por la Asociación Colombiana de Zooterapia y actividades afines o
por la entidad que el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) o quien haga sus
veces, autorice. (Artículo 2.2.7.8.1).
En relación con las condiciones generales del uso de los “perros
de asistencia” sostiene que deben portar un chaleco verde cuando se encuentren en proceso
de adaptación y cuando han terminado su entrenamiento y están adaptados
completamente con su usuario, deben llevar un chaleco rojo. (Artículo 2.2.7.8.2).
Por último, el Decreto referido advierte que los conductores
u operarios de vehículos de servicio público de transporte “no podrán
negarse a prestar el servicio a personas con discapacidad acompañadas de su
perro de asistencia”, siempre y cuando este último vaya provisto del
distintivo especial indicativo y las características del perro y la tipología
del respectivo vehículo permitan su transporte en forma normal. (Artículo 2.2.7.8.3).
45. Ahora bien, luego de presentar este contexto
normativo, el cual muestra que no solo las personas con discapacidad visual requieren
del auxilio de un perro de servicio, la Sala estima pertinente traer a colación
la existencia actual de un proyecto de ley en el Congreso -260/19 Senado y
265/18 Cámara-, por medio del cual pretende modificarse el parágrafo 1º del artículo 117 de la
Ley 1801 de 2016, para que éste disponga que “siempre se permitirá
la presencia de ejemplares caninos que, como perros de asistencia, acompañen a
su propietario o tenedor.”[97].
En particular, respecto de la justificación y
conveniencia de dicha iniciativa, en el informe de ponencia para primer debate,
la Cámara de Representantes señala que busca garantizar el ejercicio irrestricto de los
derechos de todos los ciudadanos en situación de discapacidad física, mental,
sensorial, psiquiátrica o cognitiva, pues lo dispuesto en el parágrafo 1º resulta
restrictivo y discriminatorio, por cuanto limita el permiso de ingreso a los
caninos entrenados para prestar servicios a las personas con discapacidad
visual.[98] En esa medida, la
Cámara de Representantes reconoce que:
“La expresión
guías excluye a aquellos caninos que atendiendo a una definición más amplia y
acertada, corresponderían a los denominados perros de asistencia, definición
que no se limita a los perros guías, sino que abre dicha clasificación, toda
vez que un perro de asistencia es aquel que llega donde la discapacidad de su
dueño no puede llegar, dotándole de cierta independencia y, como consecuencia,
mejorando su calidad de vida”. [99]
46.  Con base en lo anterior, la Sala comprueba que
existe un consenso acerca de la necesidad de contar con una normativa que permita
que las personas en situación de discapacidad puedan movilizarse en compañía de
sus animales de asistencia y que la misma no se restrinja a proteger a las
personas con discapacidad visual que requieran el auxilio de un perro guía. A
partir de ello, procede la Sala a resolver la censura planteada por
los demandantes.
Caso
concreto. Solución del problema jurídico
47.
La Corte examinará si el Legislador incurrió en una omisión
legislativa relativa que vulnera el derecho a la igualdad, al no contemplar
dentro de los sujetos favorecidos con las medidas dispuestas en el parágrafo
1º del artículo 117 y en el
numeral
2º del artículo 124
de la Ley 1801 de 2016de la Ley 1801 de 2016, a
las personas que se encuentran en una situación de discapacidad distinta a la
visual.
Este
análisis se llevará a cabo con base en la evaluación de los requisitos que
debe reunir una demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa, los cuales fueron sintetizados en el fundamento jurídico 18 de la
presente providencia.
(i) Existencia de una norma sobre la cual se predica
el cargo
48.
La Corte corrobora que el cargo de inconstitucionalidad formulado por los
demandantes recae sobre la expresión “que, como
guías,” contenida
en el parágrafo
1º del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016. En efecto, se observa que esta
disposición regula la tenencia de animales domésticos y prevé que, en los lugares
públicos, abiertos al público o edificaciones públicas, siempre
se permitirá la presencia de ejemplares caninos que, como guías, acompañen a su
propietario o tenedor.
Por su parte, también es notorio que al
referirse a la expresión
“que,
como guías”, no fueron incluidas dentro del grupo de
personas que resultarían beneficiadas con la medida, las que se encuentran en
una situación de discapacidad distinta a la visual, pues de conformidad con los
conceptos vistos con antelación, los caninos guía únicamente están entrenados
para acompañar a las personas con discapacidades visuales.
De otro lado, la Sala considera que la
extensión del término perros guías a otra forma de animales de asistencia no es
una interpretación que resulte evidente.  Antes bien, del análisis adelantado
en esta sentencia a partir de la interpretación basada en conceptos técnicos,
como en aquella que se deriva de la descripción normativa, se demuestra que existe
una distinción conceptual que confiere a la expresión perros guías el
carácter de especie dentro del género de animales de asistencia. En esa medida,
el perro guía es el perro de asistencia por antonomasia, pero es un perro de
asistencia más.
(ii) Existencia del deber específico impuesto
directamente por el Constituyente al Legislador
49.
Para esta Corporación es evidente que del artículo 13 de la Constitución
Política se derivan deberes específicos que vinculan al Legislador en relación
con la promoción y especial protección a favor de las personas en situación de
discapacidad. Tales deberes implican necesariamente que, al expedir las normas,
el Legislador no puede desconocer la especial protección que se debe a las
personas que por su condición física o mental se encuentren en circunstancias
de debilidad manifiesta.
Además,
el artículo 47 superior consagra la obligación del Estado de
adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración para las
personas con discapacidad física, sensorial y psíquica, para quienes se prevé
la prestación de la atención especial que requieran.
En
esa medida, es claro que el Congreso incurre en un acto discriminatorio en
contra de las personas en situación de discapacidad distinta a la visual,
cuando omite de manera injustificada su inclusión en una regulación legal que
contiene un beneficio que busca asegurar su acceso al entorno físico y su
inclusión social.
En
efecto, el
parágrafo
1º del artículo 117 y el
numeral
2º del artículo 124
de la Ley 1801 de 2016
tienen
por objeto conceder un beneficio a favor de las personas que por sus
condiciones especiales requieren de la asistencia de ejemplares caninos para
llevar a cabo tareas cotidianas y contar con su apoyo ante situaciones adversas
que requieren respuestas inmediatas. En particular, el objetivo es permitirles
ingresar y permanecer en lugares públicos, abiertos al público o
edificaciones públicas, en compañía de dichos animales.
En consecuencia y en atención de los
mandatos de promoción y especial protección a favor de las personas en
situación de discapacidad, el Legislador tenía el deber de contemplar el
referido beneficio para el universo de población con discapacidad y no
solamente para los sujetos con discapacidad visual.
(iii) La no inclusión de los referidos sujetos
carece de un principio de razón suficiente
50.
La
Sala no advierte razón alguna que válidamente justifique por qué a todas las
personas con discapacidad física, sensorial y cognitiva no se les permita el
ingreso a lugares públicos en compañía de sus animales de asistencia.
Además, es preciso destacar que el
asunto relacionado con la inclusión o no de los perros de asistencia que
acompañan a las personas en situación de discapacidad no fue objeto de debate durante
el trámite legislativo de la referida ley. Por ende, la decisión del Legislador
de no contemplar como beneficiarias a todas las personas en situación de discapacidad
con la inclusión del término perros de asistencia, no estuvo fundada en razonamientos
específicos que lo llevaran
a considerar la necesidad de obviar el ingrediente echado de menos por los demandantes.
(iv) La falta de inclusión de un ingrediente genera una situación de
discriminación respecto de un grupo particular del universo de población con
discapacidad
51. Como lo indicaron los demandantes, la mayoría de los intervinientes y
el Ministerio Público, al no ser incluida dentro del supuesto de hecho del
parágrafo acusado la categoría general de perros de asistencia, las personas
con discapacidad distinta a la visual no hacen parte del grupo de sujetos en
cuyo favor se contempló la medida de permitirles ingresar y permanecer
acompañadas de dichos caninos en lugares públicos.
En esa medida, de conformidad con lo preceptuado en el artículo demandado,
las personas con discapacidad que no van acompañadas por un perro guía, sino
por un canino de asistencia, no tienen derecho a exigir que se les permita su
ingreso en lugares públicos. Este tratamiento genera, entonces, una situación de
discriminación en su contra, pues se les priva injustificadamente del trato
especial al que tienen derecho.
En
consecuencia, la no inclusión de la categoría general de perros de asistencia
en la norma demandada, deja a un grupo de personas en situación de discapacidad,
al arbitrio de aquellas
encargadas de dar acceso a ciertos lugares, pues las mismas pueden decidir si les
permiten o no la entrada y permanencia con sus animales de asistencia, conforme
su voluntad y criterio particular.
(a) Los sujetos beneficiados por la norma demandada son asimilables a los que
no fueron tenidos en cuenta
52. Las personas en condición de discapacidad visual que son asistidas por
un perro guía y otros sujetos en situación de discapacidad física, psíquica y sensorial
que son apoyados por un canino de asistencia, son asimilables, en tanto todos son sujetos de
especial protección constitucional en el ordenamiento jurídico colombiano, en
razón de sus condiciones especiales y de las barreras que enfrentan para el
ejercicio de sus derechos.
En esa medida y, contrario a lo afirmado por el Ministerio de Justicia y
del Derecho en su intervención, una persona con discapacidad mental que
requiere la compañía de su perro de asistencia, se encuentra en una situación
en todo asimilable a una persona con discapacidad visual que necesita el apoyo
de su perro guía. En efecto, en
ellos converge la misma condición de tener una discapacidad y la necesidad de
contar con el apoyo de un perro entrenado que les ayude a superar sus
limitaciones funcionales y a moverse por el mundo con mayor autonomía y
seguridad.
Por ende, normas como la acusada refuerzan el imaginario colectivo, según
el cual, un perro de asistencia es solo un perro guía que conduce a una persona
con discapacidad visual y, por ello, es común escuchar, como lo relató una
interviniente en el presente trámite constitucional, que otros caninos de
asistencia no son aceptados como acompañantes en lugares públicos.
(b) No contemplar a todas las personas en situación de discapacidad con la
inclusión de la categoría general de perros de asistencia carece de
razonabilidad y proporcionalidad
53. Las medidas contempladas en el parágrafo 1º del artículo 117 y en el numeral
2º del artículo 124
de la Ley 1801 de 2016 no satisfacen el principio de necesidad. Dicho principio conlleva a analizar
si el Legislador tenía a su disposición otras alternativas que contribuyeran a
alcanzar la finalidad propuesta, esto es, permitir la accesibilidad de las
personas con discapacidad a los lugares públicos, abiertos al público o edificaciones públicas. Para la Sala es evidente que el Legislador sí tenía a su
disposición otra medida que contribuye de manera eficaz a alcanzar la finalidad
referida y que no lesiona los derechos de un grupo de personas en situación de
discapacidad.
Esta alternativa, la cual ya fue detectada por el Legislador mediante la
pretensión de modificación del artículo acusado con los proyectos de ley 260/19 Senado y 265/18 Cámara, consiste justamente en incluir la
categoría general de perros de asistencia dentro de la norma. De esa manera, se
garantiza plenamente que todos los sujetos que se encuentran en situación de
discapacidad y requieran la compañía permanente de un perro de asistencia,
puedan ingresar con dichos caninos a los lugares públicos, abiertos al público o edificaciones públicas.
Conclusiones y decisión a adoptar
54. La presente demanda se dirige contra el aparte “que,
como guías” contenido en el parágrafo 1º del
artículo 117 de la Ley 1801 de 2016, por cuanto configura una omisión
legislativa relativa que vulnera el principio de igualdad, en
razón a que al autorizar solamente la presencia de perros guías que acompañan a
su dueño o tenedor con discapacidad visual en ciertos lugares, se excluye a las personas con
discapacidad distinta a la visual que requieren la compañía de un canino de
asistencia para ingresar a lugares públicos, abiertos al
público o edificaciones públicas.
55.  La Corte integró
la unidad normativa con el numeral 2º del artículo 124 de la Ley 1801
de 2016,
por cuanto la inconstitucionalidad del aparte acusado conllevaría a la
inexequibilidad de dicho precepto, pues ambas disposiciones se refieren al
ingreso de los caninos en los lugares públicos, pero limitado a los perros
guías.
56. En el estudio del asunto, la Corte concluye que el Legislador incurrió
en omisión legislativa relativa en relación con la disposición demandada e
integrada. Esto, por cuanto únicamente contemplaron como beneficiarias a las
personas con discapacidad visual. En consecuencia, al no tener en cuenta el
universo de las personas en situación de discapacidad, el Legislador desconoció
los mandatos de promoción y especial protección previstos a favor de tal población
(artículo 13 superior). En particular, el deber específico de promover acciones positivas en
favor de personas en situación de discapacidad.
Dicha omisión también genera una situación de discriminación en contra de las personas que no
fueron contempladas como beneficiarias de las normas, dado que, a diferencia de
las personas con discapacidad visual que van acompañadas por un perro guía,
ellas no pueden exigir que se les permita el ingreso a ciertos
lugares con sus caninos de asistencia.
57. Con respecto a la decisión
que corresponde adoptar cuando se acredita la existencia de una omisión
legislativa relativa que deviene inconstitucional, como ocurre en este caso, la
propia jurisprudencia constitucional ha sostenido que la norma se pueden
ajustar a la Constitución mediante la adopción de una sentencia que extienda
sus consecuencias a los supuestos excluidos o no regulados de manera
injustificada, es decir, se debe proferir una sentencia integradora de tipo aditivo que
condicione la exequibilidad del precepto acusado, de forma que se adicione el
supuesto excluido y que lo hace contrario a la Constitución.
58. En consecuencia, habrá de
condicionarse la exequibilidad de los apartes “que,
como guías” contenidos en el parágrafo 1º del
artículo 117 y en el numeral 2º del artículo 124 de la Ley 1801 de 2016 “Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, en el
entendido de que también incluyen a los caninos de asistencia que acompañan a
las personas en situación de discapacidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
los
apartes “que,
como guías” contenidos en el parágrafo 1º del
artículo 117 y en el numeral 2º del artículo 124 de la Ley 1801 de 2016 “Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, en el
entendido de que también incluyen a los caninos de asistencia que acompañan a
las personas en situación de discapacidad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 22 al 25.
[2] Folios
44 al 46.
[3] Compilado
por el Decreto Único Reglamentario 1079 de 2015 del Sector
Transporte.
[4] Escrito presentado el 23 de agosto de 2019, por el Director General
Carlos Parra Dussan. Folios 83 a 101.
[5]
Folio 93.
[6] Escrito
presentado el 29 de agosto de 2019, por la Directora de la Dirección de
Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico Olivia Inés Reina Catillo.
Folios 115 y 116.
[7] Folio 116.
[8] Escrito presentado el 29 de agosto de 2019, por el Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica, Néstor Julián Rosas González. Folios 124 a 126.
[9] Escrito presentado el 29 de agosto de 2019, por la apoderada Martha
Luz Mejía Echeverri. Folios 154 a 157.
[10] Folio 157.
[11] Escrito presentado el 20 de agosto de 2019, por la Decana de la
facultad de Derecho, Daisy Johana Rodríguez Galán. Folios 77 a 80.
[12] Escrito presentado el 29 de agosto de 2019, por la Supervisora del
Grupo de Acciones Públicas, Camila Zuluaga Hoyos, junto con Alejandra Vargas
Corredor, Laura Serna Mosquera  y María Paula Ramos Bolívar. Folios 133 a 143.
[13] Escrito presentado el 20 de agosto de 2019, por la Jefa de la
Oficina Académica de Responsabilidad Social de la Facultad de Derecho, Renata
Bregaglio Lazarte. Folios 146 a 153.
[14] Escrito presentado el 29 de agosto de 2019, por el Grupo de Acciones
Populares para la Defensa de Derechos Colectivos. Folios 166 a 167.
[15] Escrito presentado el 29 de agosto de 2019, por la Directora del
Consultorio Jurídico y Centro de Conciliación, Daisy Johana Rodríguez Galán.
Folios 169 a 170.
[16] Escrito presentado el 29 de agosto de 2019, por la Directora del
Consultorio Jurídico, Giovanna Simancas Tinoco. Folios 172 a 174.
[17] Escrito presentado el 29 de agosto de 2019, por la Clínica Jurídica
de Interés Público y Derechos Humanos. Folios 176 a 184.
[18] Escrito presentado el 29 de agosto de 2019, por la Directora del
Consultorio Jurídico y Centro de Conciliación, Marcela Inés Cabra Díaz. Folio
187.
[19] Escrito presentado el 19 de septiembre de 2019, por la Directora del
Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social, Juliana Bustamante
Reyes. Folios 221 a 237.
[20] Escrito
presentado el 29 de agosto de 2019, por el Consultorio Jurídico y Centro de
Conciliación San Juan de Capistrano. Folio 198.
[21] Escrito presentado el 29 de agosto de 2019, por María Eugenia
Escobar Mafla. Folio 194.
[22] Escrito presentado el 9 de septiembre de 2019, por la Presidenta de
la Academia, Lucía Esperanza Masmela Olarte. Folio 220.
[23] Folio
220.
[24] Escrito presentado el 21 de agosto de 2019. Folio 82.
[25] Escrito
presentado el 27 de agosto de 2019. Folios 103 a 110.
[26] Folio
103.
[27] Folio
107.
[28] Escrito
presentado el 28 de agosto de 2019. Folio 112.
[29] Escrito
presentado el 28 de agosto de 2019. Folio 114.
[30] Ver
entre otras las sentencias C-1095 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-1143
de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-041 de 2002, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, C-405 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-761 de 2009,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-914 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[31] Sentencia
C-330 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[32] Ibídem.
[33] Sentencia
C-128 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[34] Sentencia
C-358 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.
[35] Sentencia
C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[36] Sentencia
C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[37] Sentencia
C-405 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[38] Sentencia
C-856 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[39]Sentencia
C-561 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[40] Ver,
entre otros, Auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004,
todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa,
y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[41] Sentencia
C-767 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[42] Sentencia
C-185 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[43] Sentencia
C-041 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[44] Sentencia
C-767 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[45] Sentencia
C-192 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[46] M.P.
Alejandro Linares Cantillo.
[47]
El tercer inciso del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991 establece, en
lo pertinente: “El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda
cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas
para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite
previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de
fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las
que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales” (negrilla fuera del texto original).
[48]
Sentencia C-1017 de 2012, M.P. Luis Guillermo Pérez Guerrero; Sentencia
C-500 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo; Sentencia C-516 de 2015, M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[49]
Sobre este particular, véase: Sentencia C-410 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos
en la cual la Corte decidió integrar la unidad normativa dado que existe otra
norma que “posee el mismo contenido deóntico que las dos disposiciones
demandadas”. Igualmente, en la Sentencia
C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio la Corte estableció que no
resulta imperiosa la integración de la unidad normativa pese a que algunas de
las expresiones normativas demandadas se encuentren reproducidas en otros
preceptos, siempre que estas partan de un contenido normativo diferente y se
refieran a hipótesis distintas de la norma acusada. Así, la mera similitud no
hace imperiosa la integración, dado que la norma cuestionada constituye un
enunciado completo e independiente cuyo contenido normativo puede determinarse
por sí solo.
[50]
Respecto de la existencia de una relación intrínseca, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que esta causal se refiere a casos
en los cuales las normas tienen un sentido regulador y autónomo pero resulta
imposible, estudiar la constitucionalidad de una norma sin analizar las otras
disposiciones, pues de lo contrario se produciría un fallo inocuo. Sentencia
C-286 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Sentencia
C-349 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Sentencia C-538 de 2005 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[51]
Es indispensable resaltar que, “para que proceda la integración normativa
por esta [ú]ltima causal, se requiere la verificación de dos requisitos
distintos y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una estrecha
relación con las disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad normativa;
(2) que las disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente
inconstitucionales”. Sentencia C-539 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
reiterada por la Sentencia C-041 de 2015 M.P. Mauricio González Cuervo. En esta providencia se reitera la regla jurisprudencial enunciada
en la sentencia C-619 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado: “(i) Cuando un ciudadano demanda una
disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o
unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente
imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que
no fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada
se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron
demandadas, con el propósito de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte
inocuo; (iii) cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad”. Al respecto, véase también: Sentencia C-410 de 2015
M.P. Alberto Rojas Ríos. Sentencia C-881 de 2014 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[52] Sentencia
C-891A de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[53] Sentencia C-185 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[54] Ibídem.
[55] M.P.
Alejandro Linares Cantillo.
[56] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[57] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[58] Ver,
entre otras, las sentencias C-250 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo y
C-586 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
[59] Sentencia C-619 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[60]
Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad
sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
[61]
Artículo 47. El Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación
e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a
quienes se prestará la atención especializada que requieran.
[62] Sentencia
C-804 de 2009, M.P. María Victoria Calle.
[63]
Ibídem
[64]
Sentencia C-793 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.
[65]
Ibídem
[66] Ibídem.
[67]
Sentencia C-792 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[68] Ibídem.
[69] Sentencias C-293 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla,
C-824 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas, entre otras.
[70] Sentencia
C-221 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas.
[71] Ibídem.
[72] Sentencia
C-458 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[73] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[74] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[75] M.P. Adriana María Guillén.
[76] M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[77] “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las
personas en situación de discapacidad y se dictan otras disposiciones”.
[78] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[79] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[80] M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[81] “Por medio de la cual se organiza el Sistema Nacional de Discapacidad
y se dictan otras disposiciones. Modificada por el Decreto 2107 de 2016.”
[82] M.P.
Carlos Bernal Pulido.
[83] Ley 1801 de 2016 “ARTÍCULO 88. SERVICIO
DE BAÑO. Es obligación de todos y cada uno
de los establecimientos de comercio abiertos al público, prestar el servicio de
baño a niños, mujeres en evidente estado de embarazo y adultos de la
tercera edad cuando así lo soliciten, sin importar que los mismos sean sus
clientes o no. La inobservancia de la presente norma tendrá como consecuencia
la imposición de una Multa General Tipo 1 o suspensión temporal de actividad.”
[84] Sentencia
C-458 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[85] Sentencia T-288 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[86]
Especialmente relevante resulta el artículo 3º de la Convención, donde se
establecen los siguientes principios: “a) El respeto de la dignidad
inherente, la autonomía individual, incluida la libertad de tomar las propias
decisiones, y la independencia de las personas; b) La no discriminación; c) La
participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad; d) El respeto por
la diferencia y la aceptación de las personas con discapacidad como parte de la
diversidad y la condición humanas; e) La igualdad de oportunidades; f) La
accesibilidad; g) La igualdad entre el hombre y la mujer; h) El respeto a la
evolución de las facultades de los niños y las niñas con discapacidad y de su
derecho a preservar su identidad”.
[87]
Ley 1618 de 2013 “Artículo 3o. Principios. La presente ley se rige por los
principios de dignidad humana, respeto, autonomía individual, independencia,
igualdad, equidad, Justicia, inclusión, progresividad en la financiación,
equiparación de oportunidades, protección, no discriminación, solidaridad,
pluralismo, accesibilidad, diversidad, respeto, aceptación de las diferencias y
participación de las personas con discapacidad, en concordancia con Ley 1346 de 2009.”
[88]
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, artículo 2º.
[89]
Sentencia C-458 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[90]
Sentencia C-066 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[91]
Ibídem.
[92] Sentencia
C-458 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[93]Traducción
propia. Esta definición se encuentra disponible en: http://www.ada.gov/regs2010/titleIII_2010/titleIII_2010_integrated.htm. Consulta efectuada el 15 de enero de 2020.
[94]Traducción
propia. Dicha definición se encuentra disponible en: https://www.transportation.gov/individuals/aviation-consumer-protection/service-animals-including-emotional-support-animals. Consulta efectuada el 15 de enero de 2020.
[95]Traducción
propia. Esta definición se encuentra disponible en: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/15/contents. Consulta efectuada el 15 de enero
de 2020.
[96] Consultado
en: http://www2.cedom.gob.ar/es/legislacion/normas/leyes/ley2510.html.
Consulta efectuada el 15 de enero de 2020.
[97]Actualmente se encuentra pendiente de
rendir ponencia para primer debate en el Senado: http://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/proyectos-ley/cuatrenio-2018-2022/2019-2020/article/260-por-medio-del-cual-se-modifican-algunas-disposiciones-de-la-ley-1801-codigo-nacional-de-policia-y-convivencia. Consulta efectuada el 17 de enero de 2020.
[98]  Informe de
Ponencia para primer debate en Cámara del Proyecto de ley número 265 de 2018
Cámara. Disponible en: http://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Ponencias/2019/gaceta_420.pdf
[99] Ibídem.
Página 18. Consulta efectuada el 17 de enero de 2020.