T-475-92
Sentencia No
Sentencia T-475/92
DERECHO AL
TRABAJO-Naturaleza
El derecho al trabajo, por su parte,
garantiza al individuo la posibilidad de ejercer libremente una actividad económica
con miras a asegurar su existencia material en un plano de sociabilidad. No
sólo la actividad laboral subordinada está protegida por el derecho fundamental
al trabajo. El trabajo no subordinado y libre, aquel ejercido de forma
independiente por el individuo, está comprendido en el núcleo esencial del
derecho al trabajo. La Constitución más que al trabajo como actividad abstracta
protege al trabajador y su dignidad.  La creciente intervención del Estado en
la esfera de la personalidad, -principalmente por la complejidad de la vida
económica, el desempleo, el desarrollo de la tecnología, el marginamiento y la
pobreza- ha llevado al constituyente a consagrar  y proteger este derecho
fundamental de aplicación inmediata.
LIBERTAD DE
ESCOGER  PROFESION U OFICIO/DERECHOS FUNDAMENTALES
La libertad de escoger profesión u oficio
constituye un límite para el legislador. La ley puede regular su práctica, más
no le es lícito regular su escogencia. Esta distinción tiene especial
aplicación respecto de las profesiones, cuyo ejercicio puede ser objeto de las
competencias administrativas de inspección y vigilancia, así como de las
ocupaciones, artes u oficios que pueden verse afectados por la intervención del
Estado en diversos campos de la vida económica y social. La escogencia de un
oficio es una libertad civil de primer orden. Esta libertad constituye un
derecho fundamental de aplicación inmediata que vincula a todas las
autoridades. La libertad de opción para ocuparse en una determinada actividad o
curso de acción es una manifestación específica del derecho al libre desarrollo
de la personalidad y, como tal, goza de una doble protección como derecho a la
autodeterminación laboral y como derecho a desarrollar libremente las
vocaciones, aptitudes o habilidades personales.
LIBERTAD
ECONOMICA
El legislador está autorizado para
intervenir con miras a delimitar el alcance de la libertad económica cuando así
lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
El ejercicio de la libertad económica exige, en algunos casos, la obtención de
una licencia de funcionamiento. Solamente la plena observancia del
procedimiento o trámite para otorgar autorizaciones legitima la intervención de
la autoridad en la esfera del derecho a la libertad de empresa. De otra parte,
la interdicción de la arbitrariedad y el principio de igualdad ante la ley
quedan asegurados cuando se da cumplimiento a las exigencias procedimentales
para el ejercicio de un derecho o libertad pública.
LIBERTAD DE
EMPRESA/ESPACIO PUBLICO/LICENCIA-Otorgamiento/PODER DE POLICIA-Límites
La racionalización del uso y disfrute del
espacio público es una obligación del Estado que tiene por finalidad conciliar
la mera conveniencia individual con las necesidades e intereses de la
colectividad. La administración ejerce para ello sus facultades de  policía -en
el marco de la ley y demás normas urbanísticas- por medio de las cuales
restringe o limita las libertades o derechos de los particulares, sin llegar a
desconocerlos. El otorgamiento de licencias para el uso del suelo es un
mecanismo de intervención administrativa, el cual excluye el régimen de libre
ejercicio. Tal atribución no incide sobre el contenido de la libertad de
profesión u oficio ni de la libertad de empresa, sino sobre el ejercicio de dichos
derechos. Tiene por objeto establecer un control previo para evaluar si el acto
particular se adecúa a las normas urbanísticas. Al petente le fue reconocida
una autorización para el uso del suelo con el fin de explotar un
establecimiento comercial, situación jurídica ésta que no podía ser
desconocida, sin justificación para ello, por la autoridad o los demás
particulares, so pena de vulnerar diversos derechos fundamentales y
constitucionales suyos, así como los principios de buena fe y racionalidad que
rigen las actuaciones de la administración pública.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Estabilidad
El principio de la estabilidad de los actos
administrativos protege los legítimos intereses y derechos adquiridos de
aquellas personas beneficiarias de una decisión oficial particular y concreta.
La confianza legítima en la administración se vería lesionada si la permanencia
y seguridad de un acto suyo dependiera de la discrecionalidad del funcionario
de turno. La ley establece los casos y procedimientos por los cuales hay lugar
a suspender o revocar un acto administrativo generador de intereses legítimos o
derechos adquiridos.
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE
Cuando la administración, luego de conceder
una licencia de funcionamiento a una persona para el ejercicio de una determinada
actividad, luego, sin justificación objetiva y razonable, procede a suspender o
revocar dicha autorización, con el quebrantamiento consecuente de la confianza
legítima y la prohibición de "venir contra los propios actos". En el
caso sub-examine, la vulneración del principio de la buena fe al cual deben
ceñirse las autoridades en todas sus actuaciones se ha concretado por la
decisión de la Secretaría de Planeación Municipal de Popayán.
DERECHO AL
TRABAJO/DERECHO A ESCOGER OFICIO/DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA
PERSONALIDAD/LIBERTAD DE EMPRESA
Analizados los hechos y las razones
expuestas por la administración municipal para impedir la utilización de la
licencia de funcionamiento anteriormente concedida por la misma al petente, se
concluye la violación manifiesta de su derecho al trabajo. Igualmente, vulneró
los derechos del petente a escoger libremente profesión u oficio y al libre
desarrollo de la personalidad. Vulneró los derechos a la libertad económica y
de empresa, aparte de desconocer el derecho subjetivo en cabeza del petente, el
cual fue adquirido mediante la expedición de la respectiva licencia con el
lleno de los requisitos exigidos por la ley para el efecto.
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA
Aunque el perjuicio invocado como
irremediable no se había consumado en su integridad, esto no significa en modo
alguno que la amenaza de ocurrencia del mismo no fuera objetivamente
determinable. No existe otro medio judicial diferente de la acción de tutela,
que por su carácter y término breve de decisión, atendidas las circunstancias
concretas pueda garantizar la protección inmediata de los derechos conculcados
al petente y poner término -así sea transitoriamente- a los perjuicios crecientes
y en expansión derivados de la arbitraria acción administrativa examinada.
ACTO PROPIO-Respeto
JULIO 29 DE 1992
Referencia:
expediente T-1917
Actor: Jaime Felipe
Fajardo
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, José
Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de tutela T-1917 adelantado por el señor
JAIME FELIPE FAJARDO contra la decisión del 10 de enero de 1992 proferida por
la  Secretaría de Planeación de la Alcaldía Municipal de Popayán.
A N T E C E
D E N T E S
1. La Secretaría de Planeación Municipal de
Popayán, mediante Resolución 1041 del 5 de diciembre de 1991, otorgó licencia
al señor JAIME FELIPE FAJARDO para el funcionamiento en la calle 28 CN No. 6-02
de esa ciudad de un establecimiento comercial destinado al juego de billar.
Esta autorización se expidió previa comunicación a los interesados, habiendo
quedado en firme luego de su notificación por edicto, sin que se hubiera
presentado impugnación alguna.
2. Posteriormente, los vecinos de la
urbanización Galicia, comprendida en el área del establecimiento de billares,
elevaron queja ante la Secretaría de Gobierno Municipal por considerar que
dicha diversión conllevaba efectos nocivos para sus hijos, así como "la
imagen en contra del decoro y la tranquilidad de la comunidad
residencial". La Secretaría de Gobierno pidió la revisión del permiso
concedido al señor Fajardo, por lo que el 10 de enero de 1992, mediante oficio
10045, la Secretaría de Planeación Municipal le solicitó abstenerse de
adelantar la adecuación de su establecimiento.
3. El 13 de enero de 1992, ciudadanos de la
zona solicitaron al Secretario de Planeación Municipal de Popayán, reconsiderar
la suspensión del permiso de instalación del billar, defendiendo la hidalgía de
este deporte. En su escrito rechazaron la afirmación de ser el billar un medio
de deshonra y, el establecimiento donde se practica, centro de perversión.
Además, afirmaron que con la decisión gubernamental se niega a gran parte del
pueblo payanés la oportunidad de una única  diversión, ya que "en el
sector no existe ningún complejo deportivo, teatro ni club social".
4. El señor JAIME FELIPE FAJARDO interpuso
acción de tutela contra el acto de la Secretaría de Planeación de la Alcaldía
Municipal de Popayán por el cual se le suspendió el permiso para ubicar un
establecimiento comercial. En su escrito sustentatorio de la acción de tutela,
el peticionario solicitó la protección inmediata de su derecho fundamental al
trabajo, utilizando para ello la acción de tutela como mecanismo transitorio.
El señor FAJARDO sostiene en su petición:
"Si la ALCALDIA
MUNICIPAL DE POPAYAN hace efectiva la revocatoria del permiso que me ha sido
concedido para trabajar sufriré yo un perjuicio irreparable, pues mientras la
justicia contencioso administrativa decide la acción que impetraré, en breve,
habré dejado de percibir los frutos económicos de una inversión de dinero
cercana a los DIEZ MILLONES DE PESOS ($10.000.000.oo)".
5. El Juzgado Laboral del Circuito de
Popayán, luego de la práctica de algunas pruebas, mediante sentencia del 10 de
febrero de 1992, tuteló el derecho del señor JAIME FAJARDO para uso del suelo
que le fuera otorgado en la Resolución 1041 de 1991. Para el efecto, suspendió
la orden impartida por la Secretaría de Planeación Municipal por oficio No.
10045 del 10 de enero de 1992 y puso de presente al actor de la tutela sobre su
deber de recurrir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
6. En concepto del fallador, los derechos
constitucionales de petición y de trabajo fueron violados por la oficina de
Planeación Municipal al solicitarle al señor FAJARDO se abstuviera de adelantar
la adecuación del establecimiento, habiendo cumplido con todos los
requerimientos necesarios para el funcionamiento del mismo, razón que explica
la expedición de la Resolución No. 1041 de 1991 que le concedía permiso para el
uso del suelo.
7. El juzgado de primera instancia fundó su
decisión de tutelar transitoriamente los derechos del señor FAJARDO en el
siguiente argumento:
"Si bien es
cierto, el actor de este Derecho tiene la facultad de accionar ante la Justicia
Contencioso Administrativa para el restablecimiento de su Derecho, no es menos
cierto, que al tenor de lo establecido en el art. 7. del decreto 2591, es
procedente hacer uso de las medidas provisionales, suspendiendo, la aplicación,
del Acto ordenado por la oficina de Planeación Municipal hasta que la Justicia
Contencioso Administrativa resuelva sobre el contenido de la Resolución 1041 de
1991".
8. No habiendo sido impugnada la anterior
decisión, el expediente de tutela fue remitido a la Corte Constitucional para
su eventual revisión. Seleccionada mediante auto del 10 de abril de 1992,
correspondió a esta Sala su revisión.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Concepto de la vulneración o amenaza
1. El solicitante de tutela acudió ante la
autoridad judicial en búsqueda de la protección inmediata de su derecho
fundamental al trabajo representado en la explotación de un establecimiento de
comercio destinado al juego de billar. El acto contrario a su derecho
fundamental provino, en su sentir, de la Secretaría de Planeación de la
Alcaldía Mayor de Popayán, quien le solicitó el 10 de enero de 1992 se
abstuviera de adelantar la adecuación de su establecimiento, a pesar de que la
misma autoridad administrativa le había otorgado la licencia correspondiente de
uso del suelo con miras a instalar los billares, mediante resolución 1041 del 5
de diciembre de 1991.
Derechos constitucionales conculcados por
la decisión administrativa
2. El contenido de la solicitud de tutela,
no es óbice para que el juez que conozca del caso proceda a brindar protección
por concepto de otros derechos constitucionales que resulten afectados por la
acción u omisión de cualquier autoridad pública. En el caso sub-examine, no
sólo el derecho fundamental al trabajo del petente podría resultar vulnerado
por la decisión de la Secretaría de Planeación. Los derechos fundamentales a la
libertad de escoger profesión u oficio (CP art. 26), al libre desarrollo de la
personalidad (CP art. 16) y los derechos constitucionales de libre empresa y
libertad económica (CP art. 333), también han podido ser restringidos por la
autoridad administrativa local. Corresponde a los jueces constitucionales
evaluar si la limitación introducida por una determinada acción u omisión
estatal se justifica y posee suficiente legitimidad y asidero constitucional o
legal o si, por el contrario, ha habido una vulneración o amenaza de los
derechos reconocidos por el ordenamiento constitucional, para proceder a
tutelar aquellos que ostenten el carácter de fundamentales.
Derecho fundamental al trabajo
3. En su significado constitucional, el
trabajo es una de las más excelsas proyecciones de la existencia del individuo
y de su unión a la sociedad a la que pertenece. En él se funda la existencia
material y social del individuo y por su intermedio la persona contribuye a la
obtención del producto social, además, de constituir, casi siempre, expresión
de sus aptitudes y habilidades y ocasión para reflejar y dar cauce a su creatividad.
La producción de bienes y, en general, la
satisfacción de necesidades, independientemente de la mera consideración de
mercado, absorben energía y tiempo humanos provenientes del individuo y de la
sociedad y de ahí que, sujeto y actividad, íntimamente ligados en un proceso de
creación de valor social, deban recibir la más decidida tutela por parte del
Estado, en su doble condición individual y social, base de la existencia
humana, de suerte que dicha protección mire a su dignificación y a la superación
- en una sociedad democrática - de su alienación que no se compadece con el
desarrollo integral de la persona  y los derechos humanos.
El artículo 25 de la Constitución parte de
una concepción amplia del trabajo, lo cual se deduce del pensamiento del propio
constituyente. La Asamblea Nacional Constituyente lo definió así:
"El trabajo es
toda actividad humana libre, consciente y noble, necesaria para la vida y
generadora de capital y de instrumento de labores. Es bien del hombre y de la
humanidad. De ahí su valor humano. Está superado el concepto de que el trabajo
es una mercancía sometida a las leyes del mercado sin consideración a la
persona que lo presta. El nuevo concepto de la actividad laboral se aparta de
la simple valoración material de ella, elevándola al rango de un derecho
consustanciado con la vida y la esencial del ser humano. Por eso llega a la
incorporación del trabajo en los nuevos textos constitucionales con alta
significación de los valores inmanentes que deben reconocerse y respetarse. El
trabajo exige respeto para la dignidad de quien lo presta, o sea, el hombre.
Este es un ser con fines propios qué cumplir por sí mismo; no es ni debe ser un
simple medio para fines ajenos a los suyos".1
El derecho al trabajo, por su parte,
garantiza al individuo la posibilidad de ejercer libremente una actividad
económica con miras a asegurar su existencia material en un plano de
sociabilidad. En palabras del propio constituyente:
"El derecho al
trabajo consiste en la facultad que tiene toda persona de emplear su fuerza de
trabajo en una ocupación lícita por medio de la cual pueda adquirir los medios
necesarios para vivir ella y su familia decorosamente. El derecho al trabajo a
conseguir  empleo u oficio; toda persona tiene derecho a que no se le impida
trabajar. (...)
"El derecho al
trabajo no sólo se desprende de la obligación social del trabajo, sino que se
origina de otros derechos, como el de la propia subsistencia y el sostenimiento
familiar. El derecho a la vida requiere de la necesidad de trabajar y, por
consiguiente, nace el derecho al trabajo. Al existir radicalmente el derecho a
la vida". 2
No sólo la actividad laboral subordinada
está protegida por el derecho fundamental al trabajo. El trabajo no subordinado
y libre, aquel ejercido de forma independiente por el individuo, está
comprendido en el núcleo esencial del derecho al trabajo. La Constitución más
que al trabajo como actividad abstracta protege al trabajador y su dignidad. De
ahí el reconocimiento a toda persona del derecho a un trabajo en condiciones
dignas y justas, así como la manifestación de la especial protección del Estado
"en todas sus modalidades" (CP art. 25).
La explotación de un establecimiento
comercial - en este caso dedicado al juego de billar - es una modalidad de
trabajo que goza de la especial protección del Estado (CP art. 25). El billar
como deporte, arte o juego, es una actividad recreacional, de inteligencia y
habilidad que, al ser ofrecida al público en general, constituye el objeto de
un trabajo protegido por la Constitución y la ley.
El ejercicio del derecho al trabajo supone
el acceso al sitio o lugar donde éste se desempeña y la garantía de las
condiciones necesarias para desplegar la actividad laboral. El uso del suelo
con destinación al funcionamiento de establecimientos comerciales,
industriales, institucionales, administrativos y de servicios, trasciende la
esfera particular, por lo que requiere de licencias expedidas por la
administración local (ley 09 de 1989, art. 63). Es así cómo ciertos trabajos
suponen para su desempeño el uso del suelo, el cual, sólo puede ser autorizado
por el Estado en aras de la protección de intereses generales relevantes, en
particular la tranquilidad, salubridad, moralidad, seguridad y utilidad
públicas. La explotación de un establecimiento comercial dedicado al juego de
billar es uno de aquellos trabajos que trascienden la esfera individual, razón
que justifica la intervención estatal para permitir su ejercicio, claro está,
atendiendo a los principios de buena fe y racionalidad en el trámite y
ejercicio de todas las actuaciones y competencias de la administración (CP
arts. 83 y 84).
Libertad de escoger profesión u oficio
4. El artículo 26 de la Constitución
protege la libertad individual de escoger profesión u oficio, derecho éste de
particular importancia en el contexto de la sociedad moderna, fundada en la
división del trabajo. Toda persona tiene derecho a escoger una actividad para
la cual se sienta preparado, haciendo de ella parte esencial de su vida. El
artículo 26 más que asegurar la libre contratación, busca proteger toda
modalidad de trabajo económicamente significativo, en particular aquél
practicado como "vocación".
La libertad de escoger profesión u oficio
constituye un límite para el legislador. La ley puede regular su práctica, más
no le es lícito regular su escogencia. Esta distinción tiene especial
aplicación respecto de las profesiones, cuyo ejercicio puede ser objeto de las
competencias administrativas de inspección y vigilancia, así como de las
ocupaciones, artes u oficios que pueden verse afectados por la intervención del
Estado en diversos campos de la vida económica y social.
Tradicionalmente, los oficios son fruto de
la experiencia laboral y de un saber práctico. La dinámica económica de la
sociedad supone el ejercicio libre de las ocupaciones, artes y oficios. Al
legislador, y más aún a la administración, les está vedado restringir la libre
escogencia de los oficios, salvo para prevenir aquellos socialmente riesgosos.
La explotación de una empresa comercial
puede dar lugar en ocasiones a la configuración de un verdadero oficio, lo cual
no significa que las empresas no empleen ni necesiten de profesionales y que
éstos no dirijan o ejerzan la actividad comercial. Los oficios, entendidos como
las actividades que identifican a las personas en la sociedad, en
contraposición a las profesiones, no exigen formación académica y, por lo
tanto, son libres, salvo aquellas que impliquen un riesgo social (CP art. 26).
La escogencia de un oficio es una libertad
civil de primer orden. Esta libertad constituye un derecho fundamental de
aplicación inmediata que vincula a todas las autoridades. La libertad de opción
para ocuparse en una determinada actividad o curso de acción es una
manifestación específica del derecho al libre desarrollo de la personalidad y,
como tal, goza de una doble protección como derecho a la autodeterminación
laboral y como derecho a desarrollar libremente las vocaciones, aptitudes o
habilidades personales.
Derecho al trabajo y libre desarrollo de la
personalidad
5. El trabajo es un supuesto elemental de
una existencia digna y del desarrollo de la personalidad. El hombre adquiere
reconocimiento de sí y frente a los otros mediante el trabajo. La dignificación
de la persona humana como ser pensante, creativo y necesitado de reconocimiento
se realiza en no poca medida mediante el ejercicio de una actividad laboral. La
personalidad se forma y desarrolla en la práctica de la reproducción material y
simbólica de la vida. Para que este proceso sea plenamente libre y permita la
realización individual y social, el ordenamiento jurídico resguarda un espacio
fundamental al derecho al libre desarrollo de la personalidad. La creciente
intervención del Estado en la esfera de la personalidad, - principalmente por
la complejidad de la vida económica, el desempleo, el desarrollo de la
tecnología, el marginamiento y la pobreza - ha llevado al constituyente a
consagrar  y proteger este derecho fundamental de aplicación inmediata.
Libertades económica y de empresa e
intervencionismo estatal
6. Simultáneamente a la vulneración y
amenaza de los derechos fundamentales antes descritos, la libertad económica y
la libertad de empresa se suman a los derechos constitucionales limitados por
la decisión de la Secretaría de Planeación Municipal. Establece el artículo 333
de la Constitución:
"La libertad
económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien
común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos,
sin autorización de la ley.
La libre competencia
económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.
La empresa como base
del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado
fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo
empresarial.
El Estado por
mandato de ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y
evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su
posición dominante en el mercado nacional.
La ley delimitará el
alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la nación".
Del artículo anteriormente transcrito se
infiere el reconocimiento de los derechos constitucionales a la libertad
económica y a la libertad de empresa, dentro de los límites que imponen el bien
común y la función social de esta última. El legislador está autorizado para intervenir
con miras a delimitar el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan
el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
Libertad de empresa y espacio público
7. En el caso objeto de la sentencia
revisada, la actividad económica representada en la explotación del
establecimiento comercial destinado al juego de billar se ejerce en un lugar
cuyo uso exige de licencia  de funcionamiento. El uso del suelo no es irrelevante
para el Estado; es su deber velar por la integridad del espacio público y por
su destinación al uso común (CP art. 82). Tratándose de establecimientos
comerciales, la función social que tiene el uso del suelo, autoriza la
intervención oficial con miras al cumplimiento de las obligaciones correlativas
a su ejercicio.
La ley 09 de 1989, o ley de reforma urbana,
regula y desarrolla las competencias de la administración en materia de
aprovechamiento del espacio público y de su destinación al uso común. La
racionalización del uso y disfrute del espacio público es una obligación del
Estado que tiene por finalidad conciliar la mera conveniencia individual con
las necesidades e intereses de la colectividad. La administración ejerce para
ello sus facultades de limitación o de policía - en el marco de la ley y demás
normas urbanísticas - por medio de las cuales restringe o limita las libertades
o derechos de los particulares, sin llegar a desconocerlos.
El artículo 63 de la mencionada ley
habilita a las autoridades municipales - entre otras - para intervenir ex
ante en las actividades de edificación y en la determinación y supervisión
de los variados usos del suelo, de modo que éstos sólo resulten lícitos si se
obtiene la debida licencia.
El otorgamiento de licencias para el uso
del suelo es un mecanismo de intervención administrativa, el cual excluye el
régimen de libre ejercicio. Tal atribución no incide sobre el contenido de la
libertad de profesión u oficio ni de la libertad de empresa, sino sobre el ejercicio
de dichos derechos. Tiene por objeto establecer un control previo para evaluar
si el acto particular se adecúa a las normas urbanísticas.
La licencia del uso del suelo para el
funcionamiento de un establecimiento comercial, es una intervención administrativa
local del tipo que implica una prohibición general, pero cuya excepción
cabe otorgar a la administración, si el acto se ajusta a las exigencias
objetivas del régimen urbanístico.
La licencia supone un control estricto de
legalidad. Su otorgamiento es una facultad reglada y, por tanto, no
discrecional. La autorización o prohibición que ella conlleva depende
exclusivamente de si el acto proyectado se ajusta o no a normas del derecho urbano
que regulan dicha actuación. Por ello, en la mayoría de los casos, el
otorgamiento o la denegación de una licencia para el uso del suelo se decide a
partir de una valoración fáctica, que puede traducirse, en la instancia
judicial, en el control de los hechos determinantes para el ejercicio de las
competencias administrativas.
La licencia o autorización administrativa
es una acto que se agota con la verificación de la legalidad de la actividad
proyectada. Sus efectos no son constitutivos del derecho de uso o goce de la
propiedad, el cual se encuentra ya reconocido en las leyes civiles. No
obstante, el otorgamiento de una licencia amplía las posibilidades de ejercicio
del derecho, en cuanto que levanta la prohibición general cuyo levantamiento,
en los términos de la ley y de los acuerdos, administra la autoridad local. Una
vez otorgada la licencia se constituye una situación jurídica subjetiva en
favor de su titular, quien tiene un interés legítimo en el mantenimiento de la
autorización, por lo menos durante el término de la misma, cuyos efectos están
cobijados por el principio de irrevocabilidad de los actos administrativos,
pudiendo acudir ante la justicia contenciosa en caso de que se pretenda
desconocerlos.
Margen objetivo de apreciación y otorgamiento
de licencias
8. La autoridad pública competente para
otorgar licencias de funcionamiento a establecimientos comerciales -en este
caso la Alcaldía Municipal de Popayán-, goza de un margen objetivo de
apreciación en el cumplimiento de su función. El representante del poder
público no debe desviarse de la finalidad para la cual han sido instituidas sus
competencias de intervención en la libre actividad económica.
Al respecto ya ha advertido esta Corte:
"Cuando
objetivas consideraciones de mantener el orden público (con el contenido y
alcance que atrás hemos señalado) hagan indispensable la regulación del espacio
público, es claro que las autoridades locales podrán reglamentar la ubicación
de los bares, cantinas, droguerías, farmacias, salones de belleza, panaderías,
teatros, heladerías, almacenes, casinos, cementerios, iglesias y otros
establecimientos. No en vano, al municipio le corresponde por mandato
constitucional ordenar el desarrollo de su territorio (Art. 311) y a los
Concejos reglamentar los usos del suelo (Art. 313 # 7).
Con todo, en uso de
sus facultades, las autoridades de policía local no pueden regular la marca de
los licores que se expendan en los bares, o de los productos que se utilicen en
los salones de belleza, como tampoco impedir que se vendan drogas genéricas en
las droguerías, o disponer que sólo se proyecten películas de color en los
teatros de los barrios residenciales".3
La autoridad pública en ejercicio de la
facultad de policía administrativa está en capacidad de limitar las libertades
individuales cuando la necesidad de preservar el orden público así lo exija,
entendido éste como la conservación material de la tranquilidad, seguridad, salubridad
o moralidad públicas. La intervención administrativa al otorgar o denegar
licencias de funcionamiento se mueve dentro de precisos límites
constitucionales y legales, y debe ejercerse según los principios de buena fe
(CP art.83) y racionalidad (CP art. 84) de la actividad administrativa.
La actuación de la autoridad pública en
desarrollo de sus funciones de policía administrativa debe adecuarse a un margen
objetivo de apreciación, evitando la desviación o el abuso de las
competencias estatales. Los parámetros utilizados para verificar el
cumplimiento de los precisos requisitos que habilitan el ejercicio de una
libertad individual son aquellos socialmente aceptados, predecibles y
racionalmente justificables y, ante todo, proporcionales a la finalidad que se
pretende alcanzar. La objetividad de los criterios de apreciación depende del
contexto social y del momento histórico en que se encuentra el individuo y la
autoridad. Toda exigencia desmedida o requisito extraordinario comporta un
abuso del poder y una posible invasión en el ámbito de los derechos
individuales que debe ser subsanada por la autoridad judicial competente.
Otorgamiento de licencias e intereses
legítimos de sus titulares
9. El ejercicio de la libertad económica
exige, en algunos casos, la obtención de una licencia de funcionamiento (art.
63 ley 09 de 1989).  Solamente la plena observancia del procedimiento o trámite
para otorgar autorizaciones legitima la intervención de la autoridad en
la esfera del derecho a la libertad de empresa. De otra parte, la interdicción
de la arbitrariedad y el principio de igualdad ante la ley quedan asegurados
cuando se da cumplimiento a las exigencias procedimentales para el ejercicio de
un derecho o libertad pública.
El artículo 65 de la Ley 09 de 1989, fundamento
legal de la resolución finalmente suspendida por la Secretaría de Planeación
Municipal de Popayán establece:
"La solicitudes
de licencia y de patentes serán comunicadas a los vecinos, a quienes se citará
para que puedan hacerse parte de hacer valer sus derechos, en los términos
previstos por los artículos 14 y 35 del Decreto-Ley 01 de 1984 (Código
Contencioso Administrativo).
Los actos
administrativos por medio de los cuales se resuelvan las solicitudes de
licencias y de patentes serán notificados personalmente a los vecinos en la
forma prevista por los artículos 44 y 45 del Decreto-Ley 01 de 1984 (Código
Contencioso Administrativo). La parte resolutiva de dichos actos también será
publicada en el periódico de amplia circulación en el municipio donde se
encuentren ubicados los inmuebles, o en cualquier otro medio de comunicación
social, hablado o escrito, por cuenta del interesado. El término ejecutorio
para el interesado y para los terceros empezará a correr al día siguiente al de
la publicación, y en el caso de los vecinos a partir de su notificación.
Contra los actos que
otorguen una licencia o patente cabrán los recursos de la vía gubernativa que
señala el Decreto-Ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo).
Transcurrido un plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposición del
recurso sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá
que la decisión es negativa y quedará en firme el acto recurrido. Pasado dicho
término no se podrá resolver el recurso interpuesto incurrirá en causal de mala
conducta el funcionario moroso".
El anterior procedimiento para otorgar
licencias o patentes, regula los conflictos de interés que pueden surgir entre
el individuo y la comunidad con ocasión del ejercicio de una libertad pública,
mediante la publicidad y posibilidad de participación ciudadana en el trámite
administrativo correspondiente. Al término de las etapas legales
preestablecidas para otorgar la licencia o patente, se profiere finalmente una
decisión que, en caso de ser afirmativa, genera consecuencias jurídicas para el
solicitante y para los terceros. En efecto, la licencia otorgada a una persona
natural o jurídica para el funcionamiento de un establecimiento comercial crea
una situación jurídica subjetiva de carácter concreto, que se traduce en la
esfera del particular en un interés legítimo, el cual pasa a ser parte
integrante del establecimiento de su titular y, por tanto, de claro contenido
económico. Por su parte, las demás personas están en la obligación de respetar
dicho interés como consecuencia del procedimiento administrativo en el cual
pudieron participar.
Atendidos los hechos y las circunstancias
del caso, es claro que al petente le fue reconocida una autorización para el
uso del suelo con el fin de explotar un establecimiento comercial, situación
jurídica ésta que no podía ser desconocida, sin justificación para ello, por la
autoridad o los demás particulares, so pena de vulnerar diversos derechos
fundamentales y constitucionales suyos, así como los principios de buena fe y
racionalidad que rigen las actuaciones de la administración pública.
Estabilidad de los actos administrativos y
renovación de licencias
10. Los actos administrativos que crean o
modifican una situación jurídica particular y concreta o un derecho de igual
categoría no pueden ser revocados por la autoridad competente sin el
consentimiento de su titular (C.C.A. art. 73). El principio de la
estabilidad de los actos administrativos protege los legítimos intereses y
derechos adquiridos de aquellas personas beneficiarias de una decisión oficial
particular y concreta. La confianza legítima en la administración se vería
lesionada si la permanencia y seguridad de un acto suyo dependiera de la
discrecionalidad del funcionario de turno.
Por tal motivo, la ley establece los casos
y procedimientos por los cuales hay lugar a suspender o revocar un acto
administrativo generador de intereses legítimos o derechos adquiridos. La
autoridad puede revocar las licencias por ella otorgadas cuando se llenan los
requisitos legales para ello (C.C.A arts. 69 y 74). El ejercicio de una
determinada libertad o actividad inicialmente autorizada puede generar
situaciones lesivas de los intereses generales cuya protección es un deber del
Estado. En estas circunstancias podría, respetando los cauces y procedimientos
legales, justificarse la suspensión o revocatoria de un acto para impedir el
abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes ciudadanos (CP art.
95). Mientras ello no ocurra no es posible a la autoridad pública, con
fundamento en meros temores o preconceptos,  desconocer el principio de
estabilidad de los actos administrativos y, por dicha vía, los intereses o
derechos individuales protegidos constitucional y legalmente.
Principio de buena fe en las actuaciones de
la administración
11. La buena fe ha pasado de ser un
principio general del derecho para convertirse en un postulado constitucional
(CP art. 83). Este trascendental principio exige de los particulares y de las
autoridades ceñirse en sus actuaciones a una conducta honesta, leal y acorde
con el comportamiento que puede esperarse de una persona correcta ("vir
bonus").
La buena fe supone la existencia de una
relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad
y credibilidad que otorga la palabra dada. En las gestiones ante la
administración, la buena fe se presume del particular y constituye guía
insustituible y parámetro de acción de la autoridad. La doctrina, por su parte,
ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la
buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire
contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del
poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración
limitar el principio a tales circunstancias. No es posible reducir la
infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente. De ahí que la
aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que
trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones
la intervención judicial para calificar la actuación pública según las
circunstancias jurídicas y fácticas del caso.
12. La administración y el administrado
deben adoptar un comportamiento leal en el perfeccionamiento, desarrollo y
extinción de las relaciones jurídicas. Este imperativo constitucional no sólo
se aplica a los contratos administrativos, sino también a aquellas actuaciones
unilaterales de la administración generadoras de situaciones jurídicas
subjetivas  o concretas para una persona. El ámbito de aplicación de la buena
fe no se limita al nacimiento de la relación jurídica, sino que despliega sus
efectos en el tiempo hasta su extinción.
13. El principio de la buena fe incorpora
la doctrina que proscribe el "venire contra factum proprium",
según la cual a nadie le es lícito venir contra sus propios actos. La buena fe
implica el deber de observar en el futuro la conducta inicialmente desplegada,
de cuyo cumplimiento depende en gran parte la seriedad del procedimiento
administrativo, la credibilidad del Estado y el efecto vinculante de sus actos
para los particulares. La revocatoria directa irregular que se manifieste en la
suspensión o modificación de un acto administrativo constitutivo de situaciones
jurídicas subjetivas, puede hacer patente una  contradicción con el principio
de buena fe y la doctrina de los actos propios, si la posterior decisión de la
autoridad es contradictoria, irrazonable, desproporcionada y extemporánea o
está basada en razones similares. Este es el caso, cuando la administración,
luego de conceder una licencia de funcionamiento a una persona para el
ejercicio de una determinada actividad, luego, sin justificación objetiva y
razonable, procede a suspender o revocar dicha autorización, con el
quebrantamiento consecuente de la confianza legítima y la prohibición de
"venir contra los propios actos".
En el caso sub-examine, la vulneración del
principio de la buena fe al cual deben ceñirse las autoridades en todas sus
actuaciones se ha concretado por la decisión de la Secretaría de Planeación
Municipal de Popayán. Los motivos invocados por la Secretaría de Gobierno de la
Alcaldía Municipal - queja de los ciudadanos que ven en la práctica del billar
en un establecimiento abierto al público un atentado contra las buenas
costumbres y la moral de los menores de edad - para solicitar de la primera la
suspensión y posterior revocatoria de la resolución 1041 de 1991, no cumplen
con los requisitos de racionalidad, proporcionalidad y objetividad necesarios
para contradecir legítimamente su propia actuación antecedente. La confianza
del titular de la respectiva licencia fue traicionada injustificadamente por la
administración, amenazando con causarle cuantiosos perjuicios, dada la inversión
hecha por el petente luego de haber obtenido la licencia de funcionamiento.
Vulneración concreta de los derechos del
accionante
14. Analizados los hechos y las razones
expuestas por la administración municipal para impedir la utilización de la
licencia de funcionamiento anteriormente concedida por la misma al petente, se
concluye la violación manifiesta de su derecho al trabajo. La cuantiosa
inversión económica realizada para la adecuación del establecimiento de
comercio, el arriendo del local y la compra de las mesas de billar, fueron
actuaciones claramente dirigidas a dotar el local escogido con las facilidades
necesarias para un trabajo remunerativo y digno. Argumentos como la posibilidad
de buscar otro lugar para ejercer su actividad de comerciante, no son
atendibles en las circunstancias económicas concretas en que se hallaba el
solicitante y dada la naturaleza legítima del oficio por él desempeñado, máxime
si se tiene presente que la actuación del administrado se fundaba en el previo
otorgamiento de la licencia.
De igual forma, la actuación contradictoria
de la Secretaría de Planeación Municipal vulneró los derechos del petente a
escoger libremente profesión u oficio y al libre desarrollo de la personalidad.
Aquél, cabe reiterar, había optado por una actividad que le deparaba una
alternativa existencial, en su perspectiva subjetiva, deseable y legítima,
tanto para sí como para los amantes del juego de billar. No es exagerado
afirmar que la afición al billar, como al ajedrez, se convierte para muchas
personas en una profunda motivación vital. La competencia y el deseo de superar
los propios límites pasan a formar parte de la personalidad del billarista,
logrando adicionalmente el esparcimiento y recreación que acompañan a la
práctica de este deporte. Los preconceptos de la comunidad, acogidos por la
administración local, en torno al ambiente malsano de estos establecimientos
carecen de justificación y de relevancia jurídica para impedir la práctica de
este oficio o su explotación económica ofrecida al público en general.
Finalmente, la decisión de la autoridad
municipal vulneró los derechos a la libertad económica y de empresa, aparte de
desconocer el derecho subjetivo en cabeza del señor JAIME FELIPE FAJARDO, el
cual fue adquirido mediante la expedición de la respectiva licencia con el
lleno de los requisitos exigidos por la ley para el efecto.
Carácter irremediable del perjuicio latente
15. El accionante utilizó la acción de
tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (CP
art. 86 inc. 3). Se infiere de la petición que el señor FAJARDO veía amenazado
su derecho fundamental al trabajo por la decisión de la autoridad de impedirle
el funcionamiento de su establecimiento comercial. Aunque el perjuicio invocado
como irremediable no se había consumado en su integridad, esto no significa en
modo alguno que la amenaza de ocurrencia del mismo no fuera objetivamente
determinable. En efecto, si se toma en cuenta la inversión realizada por el
petente - ampliamente demostrada en el expediente de tutela - como consecuencia
de la autorización para hacer uso de la licencia de funcionamiento a él
otorgada y el tiempo que dicha inversión se vería retrasada por la decisión de
la autoridad de suspender o revocar la resolución respectiva, es claro que el
lucro cesante causado era ya cierto y determinable y, en cierto modo,
irremediable.  De otra parte, no existe otro medio judicial diferente de la
acción de tutela, que por su carácter y término breve de decisión, atendidas
las circunstancias concretas pueda garantizar la protección inmediata de los
derechos conculcados al petente y poner término -así sea transitoriamente- a
los perjuicios crecientes y en expansión derivados de la arbitraria acción
administrativa examinada.
Como lo ha sostenido anteriormente esta
Corporación con respecto a la naturaleza del perjuicio irremediable:
"La Corte cree
que el perjuicio que la acción de tutela debe evitar en forma transitoria y,
por lo tanto, el perjuicio irremediable de que hablan la Constitución y la ley,
puede ser parcial, que no es necesario que la potencialidad de la causa dañina
se haya agotado o pueda agotarse, y que no es lo mismo daño consolidado o
consumado que daño irremediable; por esto, cree la Corte que cuando se hace
evidente la posibilidad de un perjuicio que solo sea susceptible de
compensación mediante un pago dinerario o cuando tal perjuicio está en curso,
aunque no se haya agotado, es precisamente cuando cabe la tutela transitoria,
pues se trata cabalmente de impedir que se cause daño en otra forma irreparable
o de que continúe produciéndose.
En el caso de autos
es patente que el perjuicio que surgiría de la inactividad del accionante, si
se concluye que es contraria a sus derechos fundamentales, no se ha consumado y
es todavía parcial, pero en lo transcurrido es ya irremediable, pues sólo
admitiría, en tal supuesto, la indemnización y no su restitución hacia el
pasado. La acción de tutela debe, pues, acogerse como mecanismo
transitorio".4
En consecuencia, esta Sala encuentra que la
decisión del Juzgado de instancia de otorgar la tutela transitoria de los
derechos fundamentales del solicitante estuvo adecuadamente tomada, por lo cual
procederá a confirmarla, no sin antes tutelar los demás derechos fundamentales
amenazados por la decisión de la Secretaría de Planeación Municipal de Popayán.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión  de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del  10 de febrero de 1992,
proferida por el Juzgado Laboral del Circuito de Popayán, por la cual se
concedió la tutela solicitada.
SEGUNDO.- ADICIONAR la mencionada sentencia en el sentido de
tutelar transitoriamente, hasta el pronunciamiento definitivo de la Justicia
Contencioso Administrativa, los derechos fundamentales al libre desarrollo de
la personalidad y a la libertad de escoger profesión u oficio del señor JAIME FELIPE
FAJARDO.
TERCERO.- LIBRESE comunicación al Juzgado Laboral del
Circuito de Popayán,  con miras a que se surta la notificación de esta
providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
- Salvamento de Voto -
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
(Sentencia aprobada por la Sala Segunda de
Revisión, en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., a los veintinueve (29) días
del mes de julio de mil novecientos noventa y dos ).
Salvamento de voto a la Sentencia No. T-475
del Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA/REVISION FALLO DE TUTELA-Objeto (Salvamento de voto)
Considero que la situación planteada es,
desde el punto de vista jurídico, una de aquellas respecto de las cuales está
llamado a operar en toda su plenitud el Derecho Administrativo, cuyos
principios y procedimientos tienen la suficiente aptitud para resolver la
situación de la persona posiblemente afectada sin necesidad de que ésta se vea
precisada a hacer uso del mecanismo subsidiario en que consiste la acción de
tutela. La afortunada circunstancia de haberse plasmado en la Constitución de
1991 una figura como la tutela, enderezada a la protección inmediata de los
derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de la autoridad pública o de particulares en los casos previstos por la
ley, no puede convertirse en motivo para desmontar instituciones consagradas de
tiempo atrás en la legislación colombiana y decantadas por la doctrina y la
jurisprudencia, uno de cuyos fundamentos radica precisamente en la garantía de
los derechos yen la defensa de los intereses que corresponden a los gobernados
frente a las autoridades. La revisión que a esta Corte corresponde debe estar
orientada antes que todo a definir si cabía la acción de tutela y si los jueces
cuyas decisiones se examinan la concedieron o negaron acertadamente dentro de
las reglas constitucionales y legales que rigen la institución. Unicamente
después de establecidos esos presupuestos indispensables puede entrar la Corte
a formular sus criterios sobre el alcance de los derechos en cuestión y a
pronunciarse sobre las medidas concretas que deben ponerse en marcha, si es del
caso, para la efectiva y verdadera protección de los derechos fundamentales.
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Improcedencia/PERJUICIO
IRREMEDIABLE (Salvamento de voto)
El calificativo de irremediable únicamente
puede predicarse respecto de aquel daño "que sólo pueda ser reparado en su
integridad mediante una indemnización", lo cual no ocurre en este proceso,
pues el actor podía lograr, por la vía judicial adecuada, el restablecimiento
en el ejercicio de sus derechos tanto en la sentencia que fallara de fondo
sobre sus pretensiones como en el auto que resolviera sobre su solicitud de
suspensión provisional, esto último con una prontitud y una eficacia
prácticamente iguales a las que podría buscar por el camino de la tutela. Los
jueces de tutela no tienen competencia para suspender actos administrativos.
Ref.: Expediente
T-1917
Actor: JAIME
FELIPE FAJARDO
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá,D.C. veintinueve (29) de
julio de mil novecientos noventa y dos (1992).
Como puede observarse por la lectura de los
antecedentes que relata la sentencia, el actor acudió a la acción de tutela
como mecanismo transitorio para obtener la protección inmediata de su derecho
fundamental al trabajo en relación con el acto administrativo mediante el cual
la Secretaría de Planeación Municipal de Popayán ordenó suspender el permiso
que le había sido conferido para hacer uso del suelo e instalar en el área
autorizada un juego de billares.
Considero que la situación planteada es,
desde el punto de vista jurídico, una de aquellas respecto de las cuales está
llamado a operar en toda su plenitud el Derecho Administrativo, cuyos
principios y procedimientos tienen la suficiente aptitud para resolver la
situación de la persona posiblemente afectada sin necesidad de que ésta se vea
precisada a hacer uso del mecanismo subsidiario en que consiste la acción de
tutela.
Debo decir una vez más, como ya lo he
repetido en varios proyectos de fallo y como lo he expuesto en diferentes salas
de revisión, que la afortunada circunstancia de haberse plasmado en la
Constitución de 1991 una figura como la tutela, enderezada a la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de la autoridad pública o de particulares en
los casos previstos por la ley, no puede convertirse en motivo para desmontar
instituciones consagradas de tiempo atrás en la legislación colombiana y
decantadas por la doctrina y la jurisprudencia, uno de cuyos fundamentos radica
precisamente en la garantía de los derechos y en la defensa de los intereses
que corresponden a los gobernados frente a las autoridades.
Por cuanto alude al Derecho Administrativo
no se puede menospreciar el difícil proceso de instauración y fortalecimiento
de sus postulados esenciales, ya que él corresponde a uno de los más gloriosos
capítulos en la historia de la civilización jurídica.
A nadie se oculta que la jurisdicción
administrativa hubo de establecerse luego de un intrincado periodo de
acomodamiento cuyos orígenes están vinculados con la garantía reconocida a los
súbditos del Estado en el sentido de poder impugnar los actos de los
gobernantes, como tampoco que en sus inicios el monarca disponía de la llamada
"justicia retenida", es decir que, si bien los fallos eran
proyectados por su consejo asesor, él era en últimas quien poseía la facultad
decisoria, en contravía del principio de equilibrio entre los poderes públicos
pues concentraba la función ejecutiva y la jurisdiccional.
Más tarde, con el paso a la denominada
"justicia delegada", fue el juez administrativo quien autónomamente
empezó a vigilar los actos del gobernante, garantizando así a los administrados
una vía judicial que permitiera, frente a los excesos en el ejercicio del
poder, proteger a los particulares llegando incluso a condenar a los organismos
públicos responsables de actividades violatorias de los derechos ciudadanos. En
la medida en que se consolidó el Estado de Derecho, se estructuraron los
principios que hoy sustentan la posibilidad de que el Estado y sus agentes
resulten condenados cuando por su acción o negligencia ocasionan daño a las
personas o desatienden los mandatos del orden jurídico al que se encuentran
sometidos.
Así, pues, el Derecho Administrativo surgió
y se ha desarrollado dentro de la idea de someter el poder de la autoridad
pública a los dictados del Derecho, mediante el establecimiento de jueces y
tribunales especializados a cuyo cargo está, de acuerdo con el respectivo
sistema jurídico, el conocimiento y decisión de los actos, hechos y operaciones
administrativas adelantadas por las autoridades públicas, señalando los
tribunales competentes para conocer de tales asuntos, y también el
procedimiento que se ha de seguir y las diferentes acciones que sirven de medio
al ciudadano para manifestar su desacuerdo y solicitar no sólo el
reconocimiento de los desafueros en que pueda incurrir la autoridad, sino
también la respectiva reparación o indemnización por los perjuicios
eventualmente causados.
En las sociedades civilizadas la actividad
de la administración, sometida al control del juez, no goza de un poder
arbitrario, pues el pensamiento jurídico ha evolucionado constantemente y la
jurisdicción administrativa asume, en el curso de esa evolución, un radio de
acción cada vez más amplio, lo cual, correlativamente, limita, condiciona y
controla de modo progresivo las actuaciones de quien ejerce el poder. Este se
halla obligado, al igual que los particulares, a observar las reglas que impone
el ordenamiento jurídico y si las infringe, máxime cuando con esa infracción
causa daño a las personas o les conculca sus derechos, es precisamente función
de los tribunales la de sancionar los actos contrarios a la ley y la conducta
de quienes los ejecutan, cumpliendo así un papel protector de los derechos que
corresponden a los gobernados1.
Dentro de estos criterios, la jurisdicción
administrativa es, así en Colombia como en Francia, elemento esencial del
sistema jurídico. A ella se confía la función de preservar la legalidad en ese
ámbito de las relaciones entre la administración y los particulares. Dicho sea
de paso, cuando se habla en este sentido de legalidad no se quiere significar
que el papel de la jurisdicción Contencioso Administrativa excluya la
consideración de si la autoridad ha ajustado sus actuaciones a los cánones
constitucionales, pues el orden jurídico es uno solo y, tal como en forma
reiterada lo han señalado la propia ley, la jurisprudencia y la doctrina, entre
las fuentes de la legalidad se encuentran en el primer nivel la Constitución
Política, los principios que la inspiran, los derechos, deberes y competencias
que consagra.
Ahora bien, para el normal desenvolvimiento
de la vida en sociedad y con el objeto de que la administración pueda cumplir
las funciones que le son propias, los actos administrativos, mientras no sean
incompatibles con la Constitución (artículo 4o. C.N.), gozan de la presunción
de legalidad, la cual únicamente puede ser desvirtuada por medio de sentencia
judicial adoptada, previos los trámites procesales que la ley indique, por la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Como quiera que la decisión no
es inmediata, por la necesidad de dar cumplimiento al proceso legalmente
previsto, la propia Constitución ha autorizado a dicha jurisdicción para
suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que la ley
establezca, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de
impugnación por la vía judicial (art. 238 de la Carta Política). Se trata cabalmente
de obtener que el ostensiblemente contrario al Derecho deje de operar mientras
se resuelve de fondo, con lo cual también se está preservando la efectividad de
los derechos que puedan resultar conculcados con su aplicación.
Puesto que la Constitución Política de 1991
no derogó la jurisdicción Contencioso Administrativa, ni disminuyó sus
atribuciones y, por el contrario, destinó el Capítulo 3 del Título VIII a
reiterar las disposiciones básicas con arreglo a las cuales fue estructurada
por el ordenamiento constitucional anterior, fuerza concluir que la institución
de la tutela no vino a sustituirla ni a desplazarla y que resulta indispensable
armonizar, en esta como en otras materias, el artículo 36 de la Constitución y
las normas del Decreto 2591 de 1991 con los demás preceptos de la Carta y con
el resto del ordenamiento jurídico, de modo tal que los diversos ámbitos de
competencia se enmarquen dentro de la órbita que el sistema jurídico señala a
cada uno, a fin de no desquiciar el Estado de Derecho y asegurar la vigencia de
un orden justo, como lo pretende el Preámbulo de la Constitución y la
prevalencia del interés general, como lo quiere su artículo 1o.
Las consideraciones generales que anteceden
me llevan a discrepar del fallo en referencia, no en relación con los
argumentos atinentes al trabajo como derecho fundamental, la libertad de
escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad, la libertad
económica y los demás elementos de fondo que constituyen su motivación, sino
respecto de la procedencia de la acción de tutela en el caso controvertido, ya
que en mi opinión no era ese el mecanismo que cabía aplicar para la protección
de los derechos posiblemente conculcados, mientras que en la sentencia de la
cual me aparto esa procedencia se supone en cuanto es confirmado el fallo que
concedió el amparo pedido.
En efecto, la revisión que a esta Corte
corresponde debe estar orientada antes que todo a definir si cabía la acción de
tutela y si los jueces cuyas decisiones se examinan la concedieron o negaron
acertadamente dentro de las reglas constitucionales y legales que rigen la
institución. Unicamente después de establecidos esos presupuestos
indispensables puede entrar la Corte a formular sus criterios sobre el alcance
de los derechos en cuestión y a pronunciarse sobre las medidas concretas que
deben ponerse en marcha, si es del caso, para la efectiva y verdadera
protección de los derechos fundamentales.
En el presente asunto, ante la existencia
de un acto administrativo perfectamente identificable, respecto del cual cabía
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el Código
Contencioso Administrativo, el petente había podido acudir a los mecanismos de
defensa que el ordenamiento jurídico le otorgaba para obtener la nulidad del
acto que lo afectaba y el restablecimiento de su derecho, y también a la
solicitud de suspensión provisional de dicho acto, con la consecuencia de que,
en el evento de prosperar esta petición, habría quedado sin efecto alguno el
acto administrativo que le impedía ejercer su actividad, haciendo innecesaria
la acción de tutela.
Esta tesis, ya expuesta por la Corte en
varias de sus sentencias de revisión2, encuentra sustento en el propio
artículo 86 de la Constitución a cuyo tenor "esta acción (la de tutela)
solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable". Tal es el carácter subsidiario o supletorio de
la acción de tutela, que se constituye en una de sus características esenciales
dentro del ordenamiento jurídico colombiano.
La mayoría de la Sala considera que en el
caso sometido a examen cabía la tutela aún bajo el expuesto criterio de la
norma constitucional, ya que se trata precisamente de una acción instaurada
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
A ello respondo, apoyado en el artículo
6o., numeral 1o., del Decreto 2591 de 1991, que el calificativo de irremediable
únicamente puede predicarse respecto de aquel daño "que sólo pueda ser
reparado en su integridad mediante una indemnización", lo cual no ocurre
en este proceso, pues el actor podía lograr, por la vía judicial adecuada, el
restablecimiento en el ejercicio de sus derechos tanto en la sentencia que
fallara de fondo sobre sus pretensiones como en el auto que resolviera sobre su
solicitud de suspensión provisional, esto último con una prontitud y una
eficacia prácticamente iguales a las que podría buscar por el camino de la
tutela.
En torno a la suspensión provisional, debo
reiterar lo que ya aparece consignado de manera perentoria al menos en dos
sentencias de esta Corte, en relación con la competencia exclusiva de la
jurisdicción Contencioso Administrativa para resolver sobre ella, tal como lo
estatuye el artículo 238 de la Constitución, de donde se deriva la
incompetencia de los jueces de tutela para suspender los actos administrativos,
salvo que en el caso concreto no sea procedente o resulte inútil la suspensión
provisional para la protección efectiva del derecho violado o amenazado.
Me permito transcribir lo expresado por la
Corte Constitucional a ese respecto:
- En la sentencia No. T-01 de la Sala
Tercera de Revisión se dijo:
"De lo dicho se desprende que, en los
asuntos al examen de la Corte, los jueces no estaban facultados para invadir la
órbita propia de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y es evidente que
lo hicieron"
"Aunque por vía distinta, esas
determinaciones judiciales equivalieron, en sus consecuencias jurídicas y
prácticas, a la suspensión provisional de los enunciados actos administrativos,
la cual únicamente podía provenir de dicha jurisdicción según lo preceptuado
por el artículo 238 de la Constitución, que establece: "La jurisdicción de
lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos
y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial".
La propia norma constitucional anuncia que
la suspensión provisional que decreta la mencionada jurisdicción exigirá
motivos y requisitos, lo cual implica que no siempre cabe aplicarla aun por el
tribunal competente, lo cual resulta luego desarrollado por el Código
Contencioso Administrativo cuando requiere violación, "prima facie",
de precepto superior para que sea posible suspender el acto administrativo.
Este punto no corresponde estudiarlo a cualquier juez sino, de acuerdo con la
Constitución, exclusivamente al que tiene la competencia para decretar la
suspensión provisional."3
- En la sentencia No. T-443 de la misma
Sala se expresó:
"... la atribución de suspender
provisionalmente los efectos de los actos administrativos está específicamente
conferida por la Constitución a la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo (artículo 238) y mal pueden interpretarse en contra de su
perentorio mandato las disposiciones de los artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de
1991, aplicables tan solo a aquellos actos contra los cuales no sea procedente
dicho mecanismo, de conformidad con las reglas generales.
No desconoce la Corte que la última de las
disposiciones citadas, al permitir el ejercicio conjunto de la acción de tutela
con las pertinentes ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
faculta al juez para ordenar que tratándose de un perjuicio irremediable, se
inaplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya
protección se solicita mientras dure el proceso, pero es obvio que ésta norma
legal parte del supuesto de que en tales casos no procede la suspensión
provisional, pues resultaría innecesario, inconveniente e inconstitucional que,
siendo ella aplicable para alcanzar el específico fin de detener los efectos
del acto cuestionado, se añadiera un mecanismo con idéntica finalidad por fuera
del proceso Contencioso Administrativo y a cargo de cualquier juez de la
República, con el peligro adicional de decisiones contradictorias, máxime si se
tiene en cuenta que también la suspensión provisional se resuelve mediante
trámite expedito tal como lo dispone el Código Contencioso Administrativo.4
Los motivos mencionados hacen que disiente
de la decisión adoptada en la fecha por esta Sala.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
1 Asamblea Nacional Constituyente. Ponencia para primer debate
sobre el trabajo y el trabajador. Guillermo Guerrero, Angelino Garzón, Tulio
Cuevas, Jaime Benítez, Guillermo Perry e Iván Marulanda, Gaceta Constitucional
No. 45 p. 5.
2 Ibídem. p. 6.
3 Corte Constitucional. Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-425
de Junio 24 de 1992.
4 Corte Constitucional. Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-225
del 17 de junio de 1992.
1 DE LAUBADERE, André: Manual de Derecho Administrativo.
Bogotá. Editorial Temis. 1984, Págs. 7, 8 y 9.
2 Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sala Tercera de Revisión. Sentencias
números T-01 de abril 3, T-03 de mayo 11, T-07 de mayo 13, T-408 de junio 8,
T-460 de julio 15, T-443 de julio 6 de 1992.
3 CORTE CONSTITUCIONAL, Sala Tercera de Revisión. Fallo No. T-01 de
abril 3 de 1992
4 CORTE CONSTITUCIONAL, Sala Tercera de Revisión. Fallo No. T-443
del 6 de julio de 1992.