T-343-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-343/11
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL SOBRE EL INCIDENTE DE DESACATO
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS PROFERIDAS EN EL TRAMITE DE UN INCIDENTE DE DESACATO-Procedencia
DEFECTOS FACTICO,
SUSTANTIVO Y PROCEDIMENTAL EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
APERTURA DEL
INCIDENTE DE DESACATO NO DEBE SER NOTIFICADA PERSONALMENTE
Los alegados defectos
procedimentales no se configuraron porque la apertura del incidente de desacato
no debe ser notificada personalmente al funcionario responsable del
cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela, como bien señala
el juez de segunda instancia esa exigencia iría en contra de la celeridad del
cumplimiento de los fallos de la acción de tutela y la correspondiente
protección inmediata de los derechos fundamentales, además Acción Social tuvo
conocimiento del incidente que estaba en curso y presentó distintos memoriales
por medio de sus apoderados judiciales pero no aportó elementos probatorios que
permitieran verificar el cumplimiento del fallo. Tampoco es cierto que se
pretermitiera la etapa probatoria pues se corrió traslado a la entidad pública
para tal efecto, y ésta allegó numerosos escritos pero no la prueba del
cumplimiento. Por otra parte, aunque no se procedió a la notificación personal
de la providencia que resolvió el incidente de desacato es claro que Acción
Social tuvo conocimiento de la misma pues los apoderados judiciales de esta
entidad participaron activamente durante el trámite de la consulta de la
sanción impuesta. Tampoco fueron desconocidos precedentes relevantes en la
materia pues la jurisprudencia de la Corte Constitucional no ha señalado la
obligatoriedad de la notificación personal de la apertura del incidente del
desacato ni de la providencia que lo resuelve.
ARGUMENTOS
NUEVOS QUE NO FUERON ESGRIMIDOS DURANTE EL TRAMITE DEL DESACATO
En cuanto a los argumentos
consistentes en el elevado número de derechos de petición y de acciones de
tutela que debe responder esta entidad, y que el Director de Acción Social no
era el responsable del cumplimiento de la sentencia de tutela, se trata de
argumentos nuevos que no fueron esgrimidos durante el trámite del desacato, por
lo tanto, tal como ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, no pueden
ser examinados posteriormente mediante una sentencia de tutela, pues debieron
ser debatidos ante el juez competente para el cumplimiento del fallo de tutela.
Referencia: expediente T-2.860.348
Acción de
tutela instaurada por Luis Alfonso Hoyos Aristizabal contra el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca y la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Magistrado
Ponente
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D. C., cinco (5) de
mayo de dos mil once (2011)
La Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle
Correa, Luis Ernesto Vargas Silva, y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de
las providencias proferidas el cuatro (4) de marzo de dos mil diez (2010) por la
Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado y el diecisiete (17) de junio de dos mil diez (2010) por la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en acción de tutela instaurada por Luis Alfonso Hoyos Aristizabal
contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
I. Antecedentes
El señor Luis Alfonso Hoyos
Aristizabal, por medio de apoderado, impetró acción de tutela, para reclamar la
protección de sus derechos fundamentales a la defensa, al debido proceso, al
buen nombre, a la libertad y a la dignidad que habrían sido vulnerados por el
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Los hechos que dan lugar a
la solicitud de amparo constitucional son los siguientes:
1. Hechos
1.1.El Sr. Francisco Angulo Hurtado impetró acción de tutela en contra
de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
–Acción Social-, ante el Tribunal del Valle del Cauca, para solicitar la
protección de su derecho fundamental de petición, que consideraba vulnerado, al
no haberse dado respuesta por parte de la entidad accionada a su solicitud de dieciocho
(18) de diciembre de 2008, relacionada con la entrega de una prórroga de la
atención humanitaria de emergencia.
1.2.Mediante comunicación de seis (6) de febrero de dos mil nueve
(2009), Acción Social fue notificada de la sentencia que resolvió la acción de
tutela proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante
la cual se concedía el amparo solicitado y se ordenaba al Director de Acción
Social, que dentro del termino de cuarenta y ocho (48) horas, resolviera la
petición elevada por el accionante.
1.3.El Sr. Angulo Hurtado consideró no cumplido el fallo antes
mencionado y procedió a tramitar el correspondiente incidente de desacato, el
cual se notificó por estado y se libraron adicionalmente dos telegramas,
recibidos el día veintiséis (26) de marzo de 2009 en las dependencias de Acción
Social.
1.4.Mediante memorial radicado ante el Tribunal Administrativo del
Valle del Cauca el veinticinco (25) de marzo de 2009, suscrito por la entonces
Subdirectora de Acción Social, la Sra. Claudia Viviana Ferro Buitrago, se dio
respuesta al incidente de desacato propuesto.
1.5.El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante
providencia de fecha treinta (30) de marzo de dos mil nueve (2009) impuso
sanción por desacato al Director General de Acción Social, el Sr. Luis Alfonso
Hoyos Aristizabal, consistente en arresto de tres (3) días y multa de un
salario mínimo mensual.
1.6.Mediante memoriales fechados el treinta y uno (31) de marzo y el
dieciséis (16) de abril de dos mil nueve (2009), presentados ante el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado, el representante
judicial de Acción Social solicitó se revocara la sanción impuesta.
1.7.El catorce (14) de mayo de 2009, la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decidió el grado
jurisdiccional de consulta del desacato y confirmó la sanción impuesta al
Director de Acción Social.
1.8.El representante judicial de Acción Social solicitó la nulidad de
la providencia de catorce (14) de mayo de 2009, por medio de la cual se decidió
confirmar la sanción impuesta, solicitud que fue denegada mediante auto fechado
el nueve (9) de julio de 2009.
1.9.Contra el auto que negaba solicitud de nulidad el representante
judicial de Acción Social interpuso recurso de apelación, el cual también fue
negado por improcedente, mediante providencia de fecha catorce (14) de agosto
de 2009, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
1.10.    El
representante judicial de Acción Social interpuso recurso de reposición y en
subsidio queja, contra de la providencia que negó la solicitud de nulidad, impugnación
que fue rechazada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el  veintitrés (23) de noviembre de 2009.
2. Fundamentos de la acción
impetrada y solicitud de tutela
Afirma el apoderado judicial del
Sr. Hoyos Aristizabal que la providencia emitida por el Tribunal Administrativo
del Valle del Cauca, el treinta (30) de marzo de 2009, mediante la cual se
impuso la sanción de desacato a su representado, y el auto proferido el catorce
(14) de mayo de 2009 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó la sanción, incurren en las
causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales denominadas defecto probatorio, defecto procedimental, defecto
sustantivo y violación del precedente, por las razones que a continuación se
resumen.
En primer lugar aclara que la
acción impetrada no tiene como propósito controvertir el fallo mediante el cual
se concedió el amparo solicitado por el Sr. Angulo Hurtado, pues entiende que
no sería procedente por tratarse de una sentencia de tutela, sino que la
protección reclamada se dirige a impedir que se haga efectiva la sanción
impuesta por el incumplimiento de dicho fallo. Explica que la sanción por
desacato afecta el derecho fundamental al debido proceso del Sr. Hoyos
Aristizabal “y de contera el acceso a la administración de justicia así como
a la libertad y dignidad del accionante y su familia, pues, se vería privado de
la libertad si se hace efectiva la sanción de arresto”, razón por la cual
afirma que el caso sometido a consideración de esta Sala Revisión tiene
relevancia constitucional.
Hace luego referencia a los
requisitos identificados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para
que pueda imponerse la sanción de desacato, en especial al elemento subjetivo
de responsabilidad, consistente en que  el disciplinado no tuvo la voluntad de
cumplir con la orden consignada en la sentencia. El cual considera que no se
configuro en el caso del Sr. Hoyos Aristizabal, pues su representado actúo
diligentemente en el cumplimiento de la orden proferida por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, pero que no fueron apreciadas las pruebas
que aportó para demostrarlo.
Expone que las providencias
atacadas incurren en los siguientes defectos:
1.     En
un defecto fáctico porque no se tuvo en cuenta las pruebas que
acreditaban el cumplimiento del fallo de tutela favorable al Sr. Angulo Hurtado.
Sostiene que el día veinticinco (25) de marzo de 2009 Acción Social presentó un
informe de cumplimiento del fallo fechado el seis (6) de febrero de 2009, en el
cual se referían distintas acciones que acreditaban el cumplimiento de la orden
impartida por el juez de tutela, cuyo tenor era “resolver la petición
elevada por el señor Francisco Angulo Hurtado que obra a folio 1 a 5 del expediente”. Indica que durante el trámite del desacato el Tribunal impuso la sanción
porque no se aportó prueba de que se había respondido la solicitud presentada,
sin tener en cuenta “los indicios y aseveraciones dadas por Acción Social en
cuanto a la contestación y comunicación del derecho de petición”. Señala
que antes de haber sido impuesta la sanción se había hecho entrega de la
prorroga de la ayuda humanitaria que pretendía el señor Francisco Angulo
Hurtado con la presentación del derecho de petición que motivo el fallo de
tutela, situación que en su opinión “demostraba que el núcleo esencial del
derecho amparado por vía Tutela había sido restablecido”.
2.     Alega
que la petición del accionante “recibió una respuesta positiva consistente
en una acción afirmativa de la entidad peticionada, que radicó precisamente en
la entrega de la prorroga de la ayuda humanitaria que le fue otorgada, hecho
relevante que fue puesto de presente, en los memoriales presentados de manera
previa a la confirmación de la sanción, lo anterior sin perjuicio, de la
comunicación que se le remitió al accionante, que si bien se aportó en el
escrito de consulta sin prueba de haber sido entregada, dicha prueba si fue
allegada al despacho antes de la ejecutoria de la sanción.”
3.     Luego
relata otras actuaciones ejecutadas por Acción Social a favor del Sr. Angulo
Hurtado. Indicó que se programó la práctica de entrevista domiciliaria con el
propósito de valorar el estado de vulnerabilidad del núcleo familiar. Una vez
efectuada ésta, se le otorgó por concepto de alojamiento transitorio y
asistencia alimentaria por término de dos (2) meses, la suma de novecientos
ochenta mil pesos ($980.000), el día seis (6) de abril de 2009.
4.     Afirma
que en virtud del proceso de “caracterización” al Sr. Angulo Hurtado y a
su núcleo familiar posteriormente le fueron entregados los siguientes
componentes de la Atención Humanitaria de Emergencia: (i) alojamiento transitorio
y asistencia alimentaria por término de tres (3) meses, por la suma de un
millón cuatrocientos setenta mil pesos ($1.470.000) los cuales fueron recibidos
el día 1 de octubre de 2009; (ii) vencidos los tres meses de haber recibido
prórroga de la atención humanitaria, Acción Social realizó la caracterización
del núcleo familiar el día 14 de enero de 2009 y de conformidad con la
valoración realizada programó la entrega de alojamiento transitorio y
asistencia alimentaria por término de tres (3) meses, por la suma de un millón
cuatrocientos setenta mil pesos ($1.470.000); (iii) el Sr. Angulo Hurtado fue
inscrito en el programa de Generación de Ingresos, mediante el cual se
capacita a la población desplazada y se otorga un capital semilla para la
creación de un proyecto productivo.
5.     Manifiesta
que con el fin de responder la petición que dio lugar al fallo de tutela,
Acción Social elaboró una nueva respuesta al derecho de petición fechada el
veintisiete (27) de marzo de 2009, la cual se radico ante el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca el día treinta y uno (31) de marzo de 2009
con un memorial para acreditar el cumplimiento. La planilla de envió se radicó
en el Consejo de Estado el día 14 de mayo de 2009, antes de la ejecutoria de la
confirmación de la sanción por desacato.
6.     Concluye
que las pruebas antes mencionadas “no fueron valoradas en su conjunto, ni
tampoco bajo las reglas de la sana critica al momentos de tomar la decisión de
sancionar por Desacato” al Sr. Hoyos Aristizabal  y que la sanción se
impuso “bajo criterios de responsabilidad objetiva dado que, únicamente, se
valoró el cumplimiento o no al fallo de Tutela. Ello fue así, si se tiene en
cuenta que en la instancia de determinar si sanciona o no por desacato, el
análisis factico y jurídico se debe extender hasta el punto de demostrar, más
allá de toda duda razonable la responsabilidad subjetiva del sancionado, es
decir, si existió desidia, negligencia o indolencia frente al cumplimiento de
la orden judicial, si era él, el directo responsable de cumplirla la orden
judicial, ora si existía alguna justificación razonable respecto a la
imposibilidad de cumplir la orden dentro de los 48 horas siguientes a la
notificación del fallo por razones de fuerza mayor, caso fortuito,
imposibilidad fáctica, etc., tal como lo exige el artículo 27 del Decreto 2591
de 1991 y según lo prescribe la jurisprudencia que ha sido pacifica en esta
materia.”[1]
7.     Señala
que el incumplimiento del fallo de tutela dentro de las estrictas 48
horas siguientes a la notificación de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo
del Valle del Cauca “no se debió a un comportamiento doloso o culposo”
de su representado “sino a problemas de Acción Social por el alto número de
personas que requieren ser atendidas”[2]. Para fundamentar
este aserto hace referencia al elevado volumen de sentencias de tutela que
deben ser cumplidas por Acción Social.
8.     Afirma
que la indebida valoración de las pruebas aportadas se tradujo, al mismo
tiempo, en un defecto sustantivo dado que impuso al Sr. Hoyos
Aristizabal la sanción de desacato sin que se configuraran los supuestos
previstos por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.
9.     Indica
que las providencias atacadas incurren en un defecto procedimental
porque (i) no se notificó personalmente al Sr. Hoyos Aristizabal la apertura
del incidente de desacato, (ii) no se le notificó personalmente el fallo que lo
resolvió, (iii) se omitió el requerimiento al superior del responsable en los
términos del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, (iv) no se practicaron
pruebas antes de imponer la sanción por desacato.
10.
Alega que el Sr. Hoyos Aristizabal no era el encargado de dar
cumplimiento al fallo de tutela favorable al Sr. Angulo Hurtado, pues esta
tarea correspondía a la Subdirección de Atención a Población Desplazada de
Acción Social y al grupo de trabajo de peticiones quejas y reclamos, conformado
al interior de es esta última dependencia.
11.
Afirma que las providencias atacadas en sede de tutela desconocen
precedentes relevantes en materia del trámite del incidente de desacatos
sentados por el Consejo de Estado (Auto de 22 de enero de 2009, Consulta sanción
por desacato en acción de tutela, Expediente N.º 11001-03-15-000-2008-00647­01.
Actor: Guillermo Alberto Pulido Mosquera. C. P. Susana Buitrago Valencia), por la
Corte Constitucional (sentencias T-553 de 2002, T-763 de 1998), por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ((Radicación
N.º 270011102000200900001 01/1528 IDT 28 de mayo de 2009).
3. Intervención de las
autoridades judiciales demandadas.
La Magistrada del Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca que actuó como ponente del auto de 30 de
marzo de 2009, que impuso la sanción por desacato, remitió copia de dicha
decisión, del fallo de tutela proferido por esa Corporación el 6 de febrero del
mismo año y del proveído de 14 de mayo de 2009, mediante el cual la Sección
Primera del Consejo de Estado confirmó la sanción.
Por su parte, la Consejera de
Estado de la Sección Primera que fue ponente del citado proveído de 14 de mayo
consideró que la tutela debía negarse porque dicha decisión se fundó en las
disposiciones legales que regulan el desacato, en especial en el artículo 52
del Decreto 2591 de 1991, conforme al cual la persona que incumpla una orden de
un juez proferida con base en este Decreto, incurrirá en desacato sancionable
con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios
mínimos mensuales.
Luego de hacer un recuento
pormenorizado de las actuaciones procesales surtidas dentro del trámite del
incidente, señaló que la decisión del desacato es el medio que el Juez utiliza,
en ejercicio de su potestad disciplinaria y más exactamente correccional, para
sancionar a quien desatiende las órdenes o resoluciones judiciales expedidas
para hacer efectiva la protección de derechos a favor de quien demanda su
amparo.
Indicó que cuando el artículo 52
del Decreto 2591 de 1991 menciona a la persona que incumpla una orden de un
juez, se refiere a la persona natural o jurídica condenada en el fallo cuyo
cumplimiento se persigue mediante el desacato, en este caso Acción Social.
Concluyó que conforme al artículo
10 del Decreto 2467 de 2005, “Por el cual se fusiona la Agencia Colombiana de
Cooperación Internacional - ACCI, a la Red de Solidaridad Social - RSS y se
dictan otras disposiciones”, el Director General de Acción Social es el
representante legal de la entidad y cumple las funciones señaladas en la ley, y
por lo tanto era el encargado de hacer cumplir la orden judicial impartida en
la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
4. Decisiones judiciales
objeto de revisión
La Sección Segunda - Subsección
“A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
sentencia proferida el 4 de marzo de 2010, rechazó por improcedente la tutela
solicitada por el apoderado del Dr. Hoyos Aristizabal.
Lo anterior, por cuanto consideró
que el control sobre los fallos proferidos en acciones de tutela es competencia
exclusiva de la Corte Constitucional, a través del grado de revisión, y no por
medio de otra acción de tutela, como se pretende en este asunto, posición en
respaldo de la cual citó la sentencia SU-1219 de 2001 de la Corte
Constitucional.
Estimó que las providencias
objeto de tutela no desconocieron el procedimiento previsto en el artículo 27
del Decreto 2591 de 1991, dado que el Director de Acción Social carece de superior
jerárquico que pueda cumplir lo prescrito en dicha disposición e indicó que el
accionante no desvirtuó la argumentación que sirvió de fundamento al desacato,
por lo que no se le vulneró el derecho al debido proceso.
El apoderado del actor impugnó la
anterior decisión con los siguientes argumentos:
1.     El
fallo impugnado partió de la premisa equivocada de considerar que la presente
acción se dirigió contra un fallo de tutela, lo cual no es cierto, dado que se
impetró contra las providencias judiciales que decidieron un incidente de
desacato. En ese sentido, a juicio del impugnante, dicho fallo desconoció los
precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado conforme a los cuales
procede la tutela contra providencias judiciales cuando éstas vulneran derechos
fundamentales, así como los de la Corte Constitucional según los cuales esta
acción también procede frente a las decisiones proferidas en el trámite del
desacato.
2.     En
la decisión censurada no se expresaron las razones ni los argumentos que
explicaran por qué no eran procedentes las pretensiones de la tutela, sino que
se aseveró genéricamente que no se desvirtuaron los fundamentos de la sanción,
conclusión carente de análisis o justificación alguna, que configura una clara
violación de los derechos al debido proceso, a la defensa y de acceso a la
administración de justicia del accionante.
3.     Insistió
en los argumentos expuestos en la solicitud de tutela, a los que agregó que no
es cierta la afirmación del fallo impugnado según la cual el Director de Acción
Social no tiene superior jerárquico, pues, sí lo tiene y es el Presidente de la
República, dado su rol de Alto Consejero Presidencial para la Acción Social, y
al hecho de que la Agencia se encuentra adscrita al Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República.
La Sección Cuarta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de
diecisiete (17) de junio de dos mil diez (2010), confirmó el fallo apelado. En
primer lugar sostuvo que comoquiera que las decisiones que deciden el incidente
de desacato, necesariamente deben haberse producido dentro de un proceso de
tutela, en su contra no cabe otra acción de la misma naturaleza.
Expuso que si en gracia de
discusión se admitiera la procedencia de la tutela contra las providencias
judiciales que decidieron el incidente de desacato en el que el accionante fue
sancionado, en todo caso el amparo solicitado no estaba llamado a prosperar,
por cuanto las decisiones judiciales cuestionadas no incurrieron en defecto
fáctico por ausencia de valoración de las pruebas, pues la revisión de los
proveídos de 30 de marzo y 14 de mayo de 2009 evidencia que las Corporaciones
Judiciales accionadas sí valoraron las pruebas que Acción Social aportó al
incidente de desacato, ninguna de las cuales daba cuenta del cumplimiento de la
orden de tutela, que era el objeto del trámite incidental.
Añadió el juez de segunda
instancia que en el escrito mediante el cual se contestó el incidente de
desacato y en los aportados dentro del trámite de la consulta no se adujeron
los argumentos posteriormente planteados en la acción de tutela, relativos al
defecto sustantivo por aplicación indebida del artículo 27 del Decreto 2591 de
1991 y a la imposibilidad que tuvo la entidad de cumplir el fallo dentro del
término que se le concedió para el efecto debido al volumen de requerimientos
que atiende diariamente, razón por la cual los mismos no pudieron haber sido
considerados por los jueces accionados en las providencias objeto de tutela.
En cuanto a la alegada diligencia
de Acción Social de proteger los derechos del actor con la entrega de la prórroga
de la ayuda, que era el objeto de la petición que dio lugar a la orden de
tutela que se dijo desacatada, advierte el ad quem que en el expediente
no se prueba que las acciones que la entidad dice haber adelantado para el
efecto se hayan hecho efectivas antes de que se profiriera la decisión
sancionatoria y la que la confirmó en consulta, pues, aunque en el expediente
de tutela consta la entrega al actor de una ayuda en el 2009, no así de la
fecha en que el mismo la recibió, además de que la entrega de las demás ayudas
a que se hace alusión en el escrito de tutela ocurrieron antes del diecisiete
(17) de diciembre de 2008.
Finalmente, señala que al Sr.
Hoyos Aristizabal no se le desconocieron los derechos al debido proceso y a la
defensa dentro del trámite del incidente de desacato, dado que las
comunicaciones libradas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para
notificar su apertura fueron recibidas por Acción Social, al punto que dicha
entidad contestó el incidente y aportó escritos durante el trámite del grado de
consulta, sin que el Decreto 2591 de 1991 señale la obligación notificar
personalmente las providencias que se dictan dentro del incidente de desacato.
5. Pruebas
Obran en el expediente las
siguientes pruebas en copia simple:
1.     Certificación
del Subdirector Técnico de Atención a Población desplazada de Acción Social
sobre el incremento sustancial en la presentación de derechos de petición y
requerimientos de la Población Desplazada.
2.     Plan
de mejora de Acción Social para la respuesta a los derechos de petición.
3.     Certificación
de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Acción Social sobre el incremento
sustancial en la presentación de derechos de petición y requerimientos de la
Población Desplazada.
4.     Comprobantes
de pago, de la prorroga de atención humanitaria suministrada al Sr. Francisco
Angulo Hurtado.
5.     Copia
de la última respuesta al Derecho de Petición, con el respectivo soporte de
envío, las demás respuestas a los derechos de petición reposan en el
expediente.
6.     Copia
de la Sentencia de seis (06) de febrero de 2009 proferida por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca mediante la cual se concede la Tutela
instaurada por el señor Francisco Angulo Hurtado contra Acción Social. Radicado
N.º 2009-00128-00.
7.     Copia
del auto de fecha treinta (30) de marzo de 2009 mediante el cual se sanciona al
Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional - Acción Social-. Radicado N.º 2009-00128-00.
8.     Copia
de la providencia de fecha catorce (14) de mayo de 2009 proferida por la sección
Primera del Consejo de la  Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado mediante la cual se confirma el auto del 30 de marzo de 2009, proferido
por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
V. Consideraciones y
fundamentos
1.
Competencia
Es competente
esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro
de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia
con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
El Sr. Luis Alfonso Hoyos
Aristizabal, quien fuera Director General de la Agencia Presidencial para la para
la Acción Social y la Cooperación Internacional, mediante apoderado, reclama la
protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al
acceso a la administración de justicia, a la dignidad y a la libertad, los
cuales considera vulnerados y amenazados por la sanción de desacato impuesta
por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y confirmada por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
debido al incumplimiento de la orden emitida en un fallo de tutela proferido el
seis (6) de febrero de 2009 en la acción de tutela impetrada por Francisco
Agudelo Hurtado contra Acción Social.
Afirma que las providencias
emitidas por estas corporaciones judiciales incurren en distintos defectos
porque (i) no valoraron las apruebas que acreditaban la diligencia de Acción
Social en el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela –defecto
fáctico-; (ii) aplicaron objetivamente la sanción de desacato sin que se
hubiera demostrado la negligencia del Sr. Hoyos Aristizabal en el cumplimiento
de la orden impartida en la sentencia de tutela, lo que a su juicio configura
un defecto sustantivo al haberse aplicado la sanción sin que estuvieran
presentes los requisitos señalados en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991;
(iii) el Sr. Hoyos Aristizabal no fue notificado de la apertura del incidente
de desacato ni de la sanción impuesta por el Tribunal, ni tuvo lugar un etapa
probatoria dentro del trámite del desacato –defecto procesal-. Añade que su
representado no era responsable del cumplimiento de la orden impartida en la
sentencia de tutela favorable al Sr. Agudelo Hurtado pues tal función correspondía
al grupo de peticiones, quejas  reclamos de la Subdirección de Atención a la
Población Desplazada de Acción Social y que las autoridades judiciales no
tuvieron en cuenta la excesiva carga de trabajo que tenía la entidad estatal
que impedía responder oportunamente las solicitudes presentadas.
La Consejera de Estado de la
Sección Primera que fue ponente de la providencia mediante la cual se confirmó
la sanción de desacato consideró que la tutela debía negarse porque dicha
decisión se fundó en las disposiciones legales que regulan el desacato, en
especial en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, conforme al cual la
persona que incumpla una orden de un juez proferida con base en este Decreto,
incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa
hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales.
El juez de primera instancia
denegó el amparo solicitado pues estimó que la acción de tutela no procede
contra las providencias emitidas dentro de un incidente de desacato. Esta
decisión fue confirmada por el juez de segunda instancia, el cual consideró,
adicionalmente, que las providencias cuestionadas en sede de tutela no
incurrían en los defectos alegados por el actor.
En atención a lo expuesto,
corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la providencia de fecha
treinta (30) de marzo de dos mil nueve (2009), mediante la cual se impuso
sanción por desacato al Director General de Acción Social, el Sr. Luis Alfonso
Hoyos Aristizabal y la fechada el catorce (14) de mayo de 2009, de la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que
confirmó la sanción impuesta adolecen de los defectos alegados por el actor.
Para resolver este asunto, previamente se abordarán los siguientes temas: (i) la
jurisprudencia constitucional sobre el incidente de desacato; (ii) la
procedencia de la acción tutela contra las providencias proferidas en el
trámite de un incidente de desacato; (iii) los defectos fáctico, sustantivo y
procedimental en la jurisprudencia constitucional y, finalmente; (iv) se
realizará el estudio del caso concreto.
3. La jurisprudencia
constitucional sobre el incidente de desacato
En numerosas providencias esta Corporación
se ha pronunciado sobre la naturaleza del incidente de desacato, cuyo régimen
legal está definido por los artículos 27 y 52 del Decreto 3591 de 1991[3],  al respecto ha precisado:
·
El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 prevé un trámite
incidental especial, que concluye con un auto que es susceptible del recurso de
apelación, pero que debe ser objeto de consulta en efecto suspensivo si dicho
auto es sancionatorio, todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un
trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los
derechos fundamentales;
·
El incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva
del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos
en los cuales ha sido consignada en la sentencia que ha hecho tránsito a cosa
juzgada y tiene fundamento en los poderes disciplinarios del juez
constitucional;
·
El juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar
el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la
protección concedida, salvo que la orden proferida sea de imposible
cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho
fundamental amparado;
·
Excepcionalmente el juez que resuelve el incidente de desacato o
la consulta, con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho,
puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir
ajustes a la orden original siempre y cuando se respete el alcance de la
protección y, el principio de la cosa juzgada;
·
El trámite de incidente de desacato, debe respetar las
garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se
afirma ha incurrido en desacato, quien no puede aducir hechos nuevos para
sustraerse de su cumplimiento;
·
El objetivo de la sanción  de arresto y multa por desacato es el
de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la
efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los
tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser
impuestas[4];
·
El ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva
del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato “(1)
a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para
ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el
destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta
esperada)”[5].
De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las
cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger
efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la
persona obligada”[6].
·
La posibilidad de que el juez de tutela imponga sanciones a quien
incumple sus órdenes está perfectamente justificada pues como ha sostenido esta
Corporación: “…el incumplimiento de las sentencias judiciales constituye una
trasgresión del derecho fundamental de acceso a la justicia puesto que el
reconocimiento de esta garantía en el texto constitucional se encuentra
encaminado, como es obvio, no sólo a garantizar la posibilidad de interponer
acciones frente a tribunales competentes e imparciales, y a reclamar una
decisión sobre las pretensiones debatidas. Adicionalmente –y cabe anotar que en
este punto adquiere sentido la totalidad del proceso judicial agotado- incluye
el derecho a obtener cumplimiento de las decisiones consignadas en las
sentencias. De otra forma, se desvanece la legitimidad de la Rama judicial y
sus decisiones se convierten en meras proclamaciones sin contenido vinculante”[7].
4. La procedencia de la acción
de tutela contra las providencias judiciales que deciden un incidente de
desacato.
Los jueces de
instancia rechazaron la tutela impetrada porque consideraron que la garantía
constitucional no procedía en el curso de un incidente de esta naturaleza.
Empero, esta postura contradice la tesis defendida por la Corte Constitucional[8], la cual de manera
excepcional ha admitido la posibilidad de impetrar la acción de tutela contra las
providencias adoptadas en el trámite de un incidente de desacato cuando la
providencia incurre en defectos, el juez del desacato se extralimita en sus
funciones, vulnera el derecho a la defensa de las partes o impone una sanción
arbitraria[9].
En esa medida son aplicables los
requisitos de procedibilidad señalados respecto de la procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales.
La procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales tiene un carácter excepcional[10], está
supeditada, entre otras cosas, a que los efectos de una decisión judicial
vulneren o amenacen derechos fundamentales y a que no exista otro mecanismo
judicial idóneo para proteger el derecho comprometido. Esta Corporación ha
sentado una abundante jurisprudencia en torno a lo que en los primeros años fue
llamado vía de hecho y que más recientemente ha experimentado una
evolución terminológica hacia el concepto de causales genéricas de
procedibilidad de la acción de tutela, en cuanto a la procedencia de esta
acción constitucional para controvertir providencias judiciales (sentencias y
autos). Sobre este extremo ha señalado:
Inicialmente
el concepto de vía de hecho –el cual tuvo origen en la jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia y, en definitiva, debe su denominación a la figura
propia del derecho administrativo- fue empleado por la Corte Constitucional
para referirse a errores groseros y burdos presentes en las providencias
judiciales, los cuales en alguna medida suponían un actuar arbitrario y caprichoso
del funcionario judicial, proceder que a su vez daba lugar a la protección
constitucional de los ciudadanos afectados por la decisión judicial.
Ahora bien,
la expresión vía de hecho, si bien resultaba ilustrativa de algunos de los
eventos que pretende describir, tales como errores burdos o arbitrariedades en
las decisiones judiciales, no abarca todos los supuestos de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, por una parte, y
adicionalmente puede entenderse que tiene una connotación de deslegitimación o
sindicación peyorativa del juez que profiere la sentencia objeto de una tutela,
razón por la cual la jurisprudencia constitucional desde hace algunos años ha
sugerido el abandono de la anterior terminología y su sustitución por la
expresión causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales[11].
Por otro lado, como consecuencia
de lo anterior, el ajuste descrito trasciende de lo terminológico a lo
conceptual. En primer lugar, se establece como fundamento esencial de las
causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
la violación de la Constitución por parte de la decisión examinada. Esta
vulneración sustancial del derecho al debido proceso se materializa en los
distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional a lo
largo de estos años, entre los que se cuentan:
1.     Defecto
orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión
carece, de manera absoluta, de competencia para ello.
2.     Defecto
procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el Juez actuó al margen del
procedimiento establecido.
3.     Defecto
material o sustantivo, que se origina cuando las decisiones son proferidas con
fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una
evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión.
4.     Defecto
fáctico por no haberse decretado, practicado o valorado pruebas debidamente
solicitadas o recaudadas en el curso de proceso, o por haberse valorado pruebas
nulas o vulneradoras de derechos fundamentales.
5.     Error
inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por
parte de terceros y ese engaño lo llevó a tomar una decisión que afecta
derechos fundamentales.
6.     Decisión
sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no da cuenta de
los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión, pues es en dicha motivación
en donde reposa la legitimidad de sus providencias.
7.     Desconocimiento
del precedente, que se origina cuando el juez ordinario, por ejemplo, desconoce
o limita el alcance dado por esta Corte a un derecho fundamental, apartándose
del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado,
también cuado se aparta del precedente sentado por los órganos de cierre de su
respectiva jurisdicción o de su propio precedente.
Adicionalmente, la jurisprudencia
constitucional también ha precisado como requisitos generales de procedibilidad
de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuya presencia debe ser
verificada por el juez antes de pasar a examinar las causales materiales que
darían lugar a que prosperara el amparo solicitado, los siguientes:
·
Que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia
constitucional.
·
Que se haya hecho uso de todos los mecanismos de defensa judicial
-ordinarios y extraordinarios- a disposición del afectado, salvo que se trate
de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable.
·
Que se cumpla el requisito de la inmediatez. Así, la tutela debe
haber sido interpuesta en un término razonable y proporcionado desde el momento
de ocurrencia de la vulneración del derecho fundamental.
·
Cuando se trate de una irregularidad procesal, que ésta tenga un
efecto decisivo en la sentencia objeto de controversia y afecte los derechos
fundamentales de la parte actora.
·
En la solicitud del amparo tutelar se deben identificar los
hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados y que se hubiere
alegado tal vulneración dentro del proceso judicial, siempre que ello hubiere
sido posible.
·
Que no se trate de sentencias de tutela, por cuanto los debates
sobre derechos fundamentales no pueden prolongarse indefinidamente.
Adicionalmente,
la Corte ha considerado que para que la acción de tutela contra la providencia
que resuelve un incidente de desacato prospere será necesario que se verifiquen
los siguientes requisitos:
(...) que las razones que el peticionario exponga en
su escrito de tutela deben ser coherentes con los argumentos esgrimidos durante
el incidente y que las pruebas que pretenda hacer valer hayan sido solicitadas,
conocidas o analizadas en la etapa incidental porque de lo contrario la tutela
no sería procedente en tanto que ésta no puede ser utilizada como un remedio
procesal ante la desidia o negligencia del interesado
4.5. En la acción de tutela no es admisible alegar
cuestiones que debieron haber sido debatidas en el desacato o circunstancias
nuevas que no fueron manifestadas en su momento y menos solicitar la práctica
de pruebas no pedidas durante el trámite incidental. Esto en atención a que -se
reitera- la tutela no es un mecanismo alternativo de los procesos judiciales ni
puede ser utilizada para remediar falencias del actor durante el trámite del
proceso ordinario.[12]
Entonces,
la prosperidad de una acción de tutela contra una decisión adoptada en el
incidente de desacato requiere que el trámite incidental haya finalizado. En
relación con el demandante se ha precisado que (i) los argumentos expuestos en
el trámite del incidente de desacato y en la acción de tutela contra éste deben
ser coherentes y no deben contradecirse; (ii) no le es dado presentar asuntos
nuevos pues el momento procesal para argumentarlos es en el mismo incidente de
desacato; y (iii) no puede pedir o presentar pruebas que no fueron
originalmente solicitadas y que el juez no estaba obligado a practicar
oficiosamente. Por su parte el juez constitucional que conoce de una tutela
contra la providencia de desacato debe limitarse a estudiar (i) si el juez que
decidió el incidente de desacato se ajustó a la orden de amparo proferida cuyo
incumplimiento define; (ii) si respetó el debido proceso y (iii) si la sanción
impuesta – si fuere el caso – no es arbitraria, sin que por otra parte pueda
reabrir el debate o decidir sobre el fondo del asunto ya fallado en la tutela
donde se produjo el incidente de desacato que se ataca, ni cambiar la
protección concedida o el alcance y contenido de aquella.[13]
5. Breve referencia a los
defectos sustantivo, fáctico y procedimental en la jurisprudencia
constitucional.
En diferentes pronunciamientos,
esta Corporación ha delimitado el campo de aplicación del defecto sustantivo en
las providencias judiciales, al señalar que se presenta, entre otras razones,
(i) cuando la decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente
inaplicable al caso concreto, es decir, por ejemplo, la norma empleada no se
ajusta al caso o es claramente impertinente[14],
o no se encuentra vigente por haber sido derogada[15], o por haber sido
declarada inconstitucional[16],
(ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le
reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se
hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga
omnes que han definido su alcance[17],
(iii) cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras
disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una
interpretación sistemática[18],
(iv) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende
inaplicada[19],
o (v) porque a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es
constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque
a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los
expresamente señalados por el legislador[20].
En cuanto al defecto fáctico ha
sostenido esta Corporación que tiene lugar “cuando resulta evidente que el
apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es
absolutamente inadecuado...”[21].
Y ha  aseverado de igual manera, que la acción de tutela únicamente procede
cuando se hace manifiestamente irrazonable la valoración probatoria hecha por
el juez en su providencia. Así, ha indicado que “el error en el juicio
valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y
manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues
el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la
actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un
asunto, según las reglas generales de competencia...”[22].
La Corte ha identificado dos
dimensiones en las que se presentan defectos fácticos: Una dimensión
negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera
arbitraria, irracional y caprichosa[23]
u omite su valoración[24]
y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la
misma emerge clara y objetivamente[25].
Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas
determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el
juez[26].
Y una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juez
aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia
cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron
indebidamente recaudadas (artículo 29 C. P.) o cuando da por establecidas
circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión, y
de esta manera vulnere la Constitución.[27]
Se tiene, entonces, que el
defecto fáctico tiene las siguientes manifestaciones:
1.
Defecto fáctico por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas.
Esta hipótesis se presenta cuando el funcionario judicial omite el decreto y la
práctica de pruebas, lo cual tiene como consecuencia impedir la debida
conducción al proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para la
solución del asunto jurídico debatido[28].
2.
Defecto fáctico por la no valoración del acervo probatorio. Se presenta
cuando el funcionario judicial, a pesar de que en el proceso existan elementos
probatorios, omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en
cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso
concreto resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la
solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente[29].
3.
Defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio. Tal
situación se advierte cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia
probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y
resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; o cuando a pesar de existir
pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la
decisión respectiva[30].
Por último,
el defecto procedimental tiene lugar cuando en desarrollo de la actividad
judicial el funcionario se aparta de manera evidente de las normas procesales
aplicables. Al desconocer completamente el procedimiento determinado por la
ley, se termina por emitir una providencia que vulnera derechos fundamentales[31].
No obstante, el desconocimiento del procedimiento debe tener unos rasgos
adicionales para poder ser atacado en sede de tutela: a) Debe ser un error
trascendente que afecte de manera grave el derecho al debido proceso y que
tenga una influencia directa en la decisión de fondo adoptada y, b) debe ser
una deficiencia no atribuible al afectado. Así por ejemplo, se configura un vicio
procesal cuando se deja de notificar una decisión judicial a raíz de lo cual la
parte pierde arbitrariamente la oportunidad de controvertir dicha decisión. Sin
embargo, si la falta de notificación no tiene efectos procesales importantes,
si se deriva de un error del afectado, o si la misma no produjo verdaderamente
un efecto real – por ejemplo por que el afectado tuvo oportunidad de conocer el
acto por otros medios –, no prosperará la tutela[32].
Otro de los
eventos típicos de vía de hecho por defecto procesal se produce a raíz de la
dilación injustificada tanto en la adopción de decisiones como en el
cumplimiento de las mismas por parte del funcionario judicial[33].
Finalmente, la
Corte ha entendido que se produce vulneración grosera del debido proceso,
cuando  resulta evidente que una decisión condenatoria en materia penal se
produjo como consecuencia de una evidente deficiencia en la defensa técnica
siempre y cuando esta sea absolutamente imputable al Estado[34].
6. El
examen del caso concreto
El apoderado judicial del Sr.
Luis Alfonso Hoyos Aristizabal impetra acción de tutela contra la providencia
de fecha treinta (30) de marzo de dos mil nueve (2009), mediante la cual el
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca le impuso sanción consistente en
arresto de tres (3) días y multa de un salario mínimo mensual, por el
incumplimiento de la orden proferida en la sentencia de seis (06) de febrero de
2009, en la acción de tutela impetrada por Francisco Angulo Hurtado contra
Acción Social, y contra la providencia de catorce (14) de mayo de 2009,
mediante la cual la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, decidió el grado jurisdiccional de consulta del desacato
y confirmó la sanción impuesta al Director de Acción Social.
Alega que estas providencias
incurren en:
1.    Un
defecto fáctico porque no se tuvo en cuenta las pruebas que acreditaban
el cumplimiento del fallo de tutela favorable al Sr. Angulo Hurtado, pues durante
el trámite del desacato no fueron considerados “los indicios y aseveraciones
dadas por Acción Social en cuanto a la contestación y comunicación del derecho
de petición”. Señala que antes de haber sido impuesta la sanción se había
hecho entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria que pretendía el señor
Francisco Angulo Hurtado con la presentación del derecho de petición que motivo
el fallo de tutela, situación que en su opinión “demostraba que el núcleo
esencial del derecho amparado por vía Tutela había sido restablecido”.
2.    Afirma
que la indebida valoración de las pruebas aportadas se tradujo, al mismo
tiempo, en un defecto sustantivo dado que impuso al Sr. Hoyos
Aristizabal la sanción de desacato sin que se configuraran los supuestos
previstos por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.
3.    Indica
que las providencias atacadas incurren en un defecto procedimental porque
(i) no se notificó personalmente al Sr. Hoyos Aristizabal la apertura del
incidente de desacato, (ii) no se le notificó personalmente el fallo que lo
resolvió, (iii) se omitió el requerimiento al superior del responsable en los
términos del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, (iv) se omitió la práctica
de pruebas antes de imponer la sanción por desacato.
4.
Alega que el Sr. Hoyos Aristizabal no era el encargado de dar
cumplimiento al fallo de tutela favorable al Sr. Angulo Hurtado pues esta tarea
correspondía a la Subdirección de Atención a Población Desplazada de Acción
Social y al grupo de trabajo de peticiones quejas y reclamos conformado al
interior de es esta última dependencia.
5.
Afirma que las providencias atacadas en sede de tutela desconocen
precedentes relevantes en materia del trámite del incidente de desacatos
sentados por el Consejo de Estado (Auto de 22 de enero de 2009, Consulta
sanción por desacato en acción de tutela, Expediente Nº.
11001-03-15-000-2008-00647­01. Actor: Guillermo Alberto Pulido Mosquera. C. P.
Susana Buitrago Valencia), por la Corte Constitucional (sentencias T-553 de
2002, T-763 de 1998), por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura ((Radicación N.º 270011102000200900001 01/1528 IDT 28
de mayo de 2009).
Ahora bien,
antes de examinar el fondo de la cuestión, es preciso revisar el cumplimiento
de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, al respecto, se tiene que:
·
El asunto objeto de debate es de relevancia constitucional porque
están en juego el derecho al debido proceso y el derecho de defensa del Sr.
Hoyos Aristizabal.
·
El apoderado judicial de Acción Social hizo uso de los medios
judiciales a su disposición dentro del trámite del desacato y con posterioridad
al mismo para evitar que se sancionara al Sr. Luis Alfonso Hoyos. En efecto,
fueron presentados distintos memoriales ante el tribunal administrativo del
Valle del Cauca y ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado y se solicitó la nulidad de la providencia
que confirmaba la sanción impuesta, como fue detalladamente referenciado en el
acápite de los hechos de esta providencia.
·
La tutela fue impetrada dentro de un plazo razonable contado a
partir de la providencia, de veintitrés (23) de noviembre de 2009, mediante la
cual se denegó la solicitud de nulidad de la providencia mediante la cual se
confirmó la sanción impuesta por desacato.
·
El apoderado del Sr. Hoyos Aristizabal alego distintos tipos de
defectos que, eventualmente, pueden tener efecto decisivo en las providencias objeto
de controversia.
·
En la tutela se identifican los hechos que supuestamente dieron
lugar a la vulneración y los derechos afectados. Asimismo, la pretendida
vulneración fue alegada tanto durante el trámite del incidente de desacato como
con posterioridad a la resolución el mismo.
·
El amparo se solicita respecto a las providencias proferidas
dentro del trámite de un incidente de desacato y no respecto de una sentencia
de tutela.
Verificados
los requisitos generales de procedibilidad pasa a examinarse el fondo del
asunto planteado por el apoderado del Sr. Hoyos Aristizabal. Para resolver esta
cuestión en primer lugar debe examinarse con detenimiento la orden impartida en
la sentencia fechada el seis (06) de febrero de 2009 en la acción de tutela
impetrada por el Sr. Francisco Agudelo Hurtado contra Acción Social. Con este
propósito es necesario hacer una breve secuencia cronológica de lo sucedido en
el trámite de la acción de tutela:
1.
El Sr. Francisco Angulo Hurtado presentó acción de tutela contra la
Agencia Presidencia para Acción Social y la Cooperación Internacional con el
fin de obtener el amparo a su derecho de petición por cuanto no se le había
dado respuesta a su petición elevada el 18 de diciembre de 2008 en la cual
solicita los beneficio  que le otorga la Ley 387 de 1997 y el Decreto
Reglamentario 2569 de 2000.
2.
Mediante sentencia de 6 de febrero de 2009, el Tribunal Administrativo
del Valle del Cauca amparó el derecho de petición del actor, la orden impartida
fue “ORDENASE al DIRECTOR GENERAL DE ACCIÓN SOCIAL PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA, que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas, resuelva la
petición presentada por el señor FRANCISCO ANGULO HURTADO que obra a folio 1 al
5 del expediente”.
3.
El diecisiete (17) de febrero de 2009 el Sr. Angulo Hurtado promovió
incidente de desacato por cuanto no se le había dado cumplimiento a la
sentencia de 6 de febrero de 2009.
4.
Por auto de veinte (20) de febrero de 2009 el Tribunal Administrativo
del Valle del Cauca solicitó al Director General de Acción Social  que rindiera
un informe sobre el cumplimiento de la sentencia. Dicha entidad guardó
silencio.
5.
Mediante auto de seis (06) de marzo de 2009 el mencionado Tribunal dio
curso al incidente de desacato y, en consecuencia, le corrió traslado por el
término de tres (3) días al Director General de Acción Social.
6.
Acción Social por medio del oficio 20093430295811 de 2009 (25 de marzo)
solicitó que se archivara la actuación, con fundamento en que en el año 2008 le
fueron consignadas al actor sendas sumas de dinero por concepto de ayuda
humanitaria y, en cuanto a la petición, señaló que mediante comunicación de 30
de enero de 2009 bajo radicado número 20091390114351, suscrito por la Unidad
Territorial del Valle del Cauca, le dio respuesta.
7.
Mediante auto de 30 de marzo de 2009 el Tribunal Administrativo del
Valle del Cauca sancionó por desacato al Director de Acción Social, con arresto
de tres (3) días y multa de un salario mínimo mensual. Esta decisión fue
notificada mediante el telegrama número BLLB-0556/09-0128-00.
8.
Por memorial número SAPD-V-3389 de 2009 (27 de marzo), recibido en el
Tribunal el 31 de marzo, Acción Social contestó el incidente de desacato y
reiteró lo dicho en el memorial 25 de marzo de 2009 y anexó copia del oficio
SAPD-V-3388 de 2009 (27 de marzo) dirigido al actor cuya referencia se lee
«Asunto: Cumplimiento Fallo de tutela y Respuesta a Derecho de Petición», el
cual no tiene constancia de envío ni de recibido.
9.
En escrito oficio SAPD-V-4143 de 2009 (13 de abril), presentado el 16 de
abril de 2009, Acción Social controvirtió la decisión del a quo, y con
el que adjunta copia de una petición de 27 de marzo de 2009 dirigida al actor
cuyo asunto se lee «Cumplimiento Fallo de tutela y Respuesta a Derecho
de Petición», sin embargo, no hay constancia alguna de que esta haya sido
notificada al actor por cualquier medio.
Como se
deduce del anterior recuento es claro que la providencia del Tribunal mediante
la cual se impone la sanción de desacato no incurre en el defecto fáctico
alegado por el actor pues Acción Social, durante el trámite del incidente, no
aportó ningún elemento probatorio que permitiera verificar el cumplimiento de
lo ordenado en la sentencia de tutela.
Por otra parte la argumentación
presentada por el actor en el escrito de tutela es claramente contradictoria e
incluso reconoce que no se dio cumplimiento a la orden impartida sino con
posterioridad al inicio del trámite del desacato, pues textualmente consiga que
el incumplimiento del fallo de tutela dentro de las estrictas 48 horas
siguientes a la notificación de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo
del Valle del Cauca “no se debió a un comportamiento doloso o culposo”
de su representado “sino a problemas de Acción Social por el alto número de
personas que requieren ser atendidas”[35]. Igualmente
manifiesta que Acción Social elaboró una nueva respuesta al derecho
de petición fechada el veintisiete (27) de marzo de 2009 la cual se radicó
ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el día treinta y uno (31)
de marzo de 2009 con un memorial para acreditar el cumplimiento. Es decir, este
elemento probatorio fue aportado cuando ya había concluido el trámite
incidental y se había impuesto la sanción al Sr. Hoyos Aristizabal.
Cabe anotar que las actuaciones
ejecutadas por Acción Social en favor del Sr. Angulo Hurtado y enlistadas en la
solicitud de tutela fueron posteriores a la decisión del incidente de desacato,
y por lo tanto no constituyen un indicio del cumplimiento de la decisión
proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En esa medida tampoco se incurrió
en un defecto sustantivo porque estaban presentes los requisitos señalados por
los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 para imponer la sanción por
desacato.
Los alegados defectos procedimentales
no se configuraron porque la apertura del incidente de desacato no debe ser
notificada personalmente al funcionario responsable del cumplimiento de la
orden impartida en la sentencia de tutela, como bien señala el juez de segunda
instancia esa exigencia iría en contra de la celeridad del cumplimiento de los
fallos de la acción de tutela y la correspondiente protección inmediata de los
derechos fundamentales, además Acción Social tuvo conocimiento del incidente
que estaba en curso y presentó distintos memoriales  por medio de sus apoderados
judiciales pero no aportó elementos probatorios que permitieran verificar el
cumplimiento del fallo. Tampoco es cierto que se pretermitiera la etapa
probatoria pues se corrió traslado a la entidad pública para tal efecto, y ésta
allegó numerosos escritos pero no la prueba del cumplimiento. Por otra parte,
aunque no se procedió a la notificación personal de la providencia que resolvió
el incidente de desacato es claro que Acción Social tuvo conocimiento de la
misma pues los apoderados judiciales de esta entidad participaron activamente
durante el trámite de la consulta de la sanción impuesta.
Tampoco fueron desconocidos precedentes
relevantes en la materia pues la jurisprudencia de la Corte Constitucional no ha
señalado la obligatoriedad de la notificación personal de la apertura del
incidente del desacato ni de la providencia que lo resuelve.
En cuanto a los argumentos
consistentes en el elevado número de derechos de petición y de acciones de
tutela que debe responder esta entidad, y que el Director de Acción Social no
era el responsable del cumplimiento de la sentencia de tutela, se trata de
argumentos nuevos que no fueron esgrimidos durante el trámite del desacato, por
lo tanto, tal como ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, no pueden
ser examinados posteriormente mediante una sentencia de tutela, pues debieron
ser debatidos ante el juez competente para el cumplimiento del fallo de tutela.
Ahora bien, el actor también
ataca la providencia proferida por el catorce (14) de mayo de 2009, por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, mediante la que decidió el grado jurisdiccional de consulta del
desacato y confirmó la sanción impuesta al Director de Acción Social. No
obstante, es claro que si la decisión mediante la cual se impuso la sanción por
desacato no incurrió en ninguno de los defectos alegados por el actor esta
providencia no podía ser revocada y por lo tanto el juez de segunda instancia
debía confirmarla. En esa medida, la providencia de segunda instancia tampoco
incurre en los supuestos defectos alegados por el actor y por lo tanto no
prospera la tutela impetrada.
VI.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia proferida el diecisiete (17) de junio de dos mil
diez (2010) por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, en acción de tutela instaurada por Luis Alfonso Hoyos
Aristizabal contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En
su lugar DENEGAR el amparo solicitado.
Segundo.-
Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 11 cuaderno 1.
[2] Folio 12 cuaderno 1.
[3] Ver entre otras las sentencias T- 068 de 2003, SU-1138 de 2003, T-459
de 2003, T-368 de 2005, T-1113 de 2005, T-361 de 2008, y el Auto 118 de 2005.
[4] Sentencias C-243 de 1996 y C-092 de 1997. Respecto de
la finalidad de la sanción que se impone por desacato a una orden del juez de
tutela cabe resaltar lo señalado por la Corte en sentencia T- 421 de 2003: “Del texto subrayado se puede deducir que la finalidad del incidente de
desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como
una de las forma de búsqueda del cumplimiento de la sentencia. Al ser así, el
accionante que inicia el incidente de desacato se ve afectado con las resultas
del incidente puesto que éste es un medio para que se cumpla el fallo que lo
favoreció (…) Segundo, la imposición o no de una sanción dentro del incidente
puede implicar que el accionado se persuada o no del cumplimiento de una
sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el
accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela,
quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia (…) En caso de que se haya
adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la
sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado
acatando.”
[5] Sentencias T-553 de 2002 y T-368 de 2005.
[6] Sentencia T-1113 de 2005
[7] Sentencia T-096-08
[8] Puede ser consultadas las sentencias T-343 de 1998,
T-763 de 1998, T-188 de 2002, T-553 de 2002, T-421 de 2003, T-684 de 2003,
T-368 de 2005, T-1113 DE 200.
[9] Sentencia T-1113 de 2005.
[10] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992.
[11] Así, en fecha reciente, sostuvo esta Corporación: “[e]n
los últimos años se ha venido presentando una evolución de la jurisprudencia
constitucional acerca de las situaciones que hacen viable  la acción de tutela
contra providencias judiciales. Este desarrollo ha llevado a concluir que las
sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción de tutela por
causa de otros defectos adicionales, y que, dado que esos nuevos defectos no
implican que la sentencia sea necesariamente una «violación flagrante y grosera
de la Constitución», es  más adecuado utilizar el concepto de «causales
genéricas de procedibilidad de la acción»  que el de «vía de hecho»”, sentencia
T-774 de 2004.
[12] Sentencias T-554 de 1996, T-572 de 1996,
C-092 de 1997, T-766 de 1998, T-553 de 2002 y T-086 de 2003, T-1113 de 2005.
[13] T-1113 de 2005.
[14] Sentencias T-008 de 1998 y T-189 de 2005.
[15] Ver sentencia T-205 de 2004.
[16] Al respecto, consultar sentencias T-804 de 1999 y
T-522 de 2001.
[17] Esta Corporación, mediante la sentencia T-1244 de
2004 manifestó que la autoridad judicial (juez laboral) había incurrido en una
causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
por defecto sustantivo, al negar la indexación de la primera mesada pensional,
al argumentar que la norma aplicable no lo permitía, a pesar de que la
interpretación que había hecho la Corte Constitucional en varias sentencias de constitucionalidad señalaban el sentido de la
norma y la obligación de indexar. Ver también, sentencia T-462 de 2003.
[18] Consultar sentencias T-694 de 2000 y T-807 de 2004.
[19] Corte constitucional, Sentencia T-056 de
2005.
[20] Sentencia SU-159 de 2002.
[21] Ver sentencia T-567 de 1998.
[22] Sentencia Ibídem.
[23] Ibídem.
[24] Cfr. sentencia T-239 de 1996. Para la Corte es claro que, “cuando un juez omite
apreciar y evaluar pruebas que inciden de manera determinante en su decisión y
profiere resolución judicial sin tenerlas en cuenta, incurre en vía de hecho y,
por tanto, contra la providencia dictada procede la acción de tutela. La vía de
hecho consiste en ese caso en la ruptura deliberada del equilibrio procesal,
haciendo que, contra lo dispuesto en la Constitución y en los pertinentes ordenamientos legales, una de las partes quede en absoluta indefensión frente a las
determinaciones que haya de adoptar el juez, en cuanto, aun existiendo pruebas
a su favor que bien podrían resultar esenciales para su causa, son excluidas de
antemano y la decisión judicial las ignora, fortaleciendo injustificadamente la
posición contraria”.
[25] Ver Sentencia T-576 de 1993.
[26] Ver, por ejemplo, la ya citada sentencia T-442 de
1994.
[27] Ver Sentencia T-538 de 1994.
[28] Cfr. Sentencia T-902 de 2005.
[29] Ibidem.
[30] Ibidem.
[31] En este sentido señala la Corte. “...cuando el juez se
desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a
determinadas cuestiones, está actuando “en forma arbitraria y con fundamento en
su sola voluntad”. Corte Constitucional. Sentencia T-1180 de 2001. En el
mismo sentido, Sentencia SU-478 de 1997.
[32] Corte Constitucional. Sentencia T-538 de 1994; SU-478 de 1997; T-654
de 1098.
[33] Corte Constitucional. Sentencia T-055 de 1994.
[34] Corte Constitucional. Sentencia T-654 de 1998.
[35] Folio 12 cuaderno 1.