T-643-10
Sentencia T-643/10
Sentencia T-643/10
ACCION DE TUTELA PARA EL COBRO DE ACREENCIAS
CONTRACTUALES FRENTE A ENTIDADES EN PROCESO DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS-Improcedencia
Por
regla general la acción de tutela resulta improcedente para ordenar el pago de
un derecho de carácter económico, máxime cuando se trata de acciones dirigidas
contra entidades en procesos de reestructuración de pasivos o intervenidas por
el Gobierno Nacional. No obstante, cuando se demuestre cabalmente la inminencia
de un perjuicio irremediable sobre las garantías iusfundamentales del
accionante, el amparo constitucional procede de manera excepcional, con el
preciso objeto de salvaguardar el derecho amenazado o conculcado.
Referencia:
expediente T-2601998
Acción de tutela de María Angélica Esquivel Lora contra el municipio de Santiago de Tolú.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA.
Bogotá,
D.C., diecinueve (19) de Agosto de dos mil diez (2010).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados(a) Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia
por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú (Sucre) el once (11)
de septiembre de dos mil nueve (2009) en primera instancia; y el Juzgado Cuarto
Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre) el doce (12) de noviembre de
2009, en segunda instancia.
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda
1. La señora María Angélica Esquivel Mora[1],
en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la alcaldía municipal de
Santiago de Tolú[2] (Sucre), por considerar
que la accionada vulneró sus derechos constitucionales a la igualdad y el
debido proceso. A continuación se sintetizan los fundamentos fácticos y
jurídicos de la demanda[3]:
1.1.
En agosto de dos mil dos (2002) el municipio de Santiago de Tolú celebró
acuerdo de reestructuración de pasivos con sujeción a lo previsto en la ley 550
de 1999. La accionante tiene la calidad
de acreedora del grupo cuatro (4) dentro de dicho acuerdo de reestructuración.
1.2. La actora, junto con Antonio Martínez Sistac,
figura como titular de los derechos de crédito de seis (6) procesos ejecutivos,
que según afirma, tuvieron “origen en contratos de obra civil celebrados con
el municipio de Santiago de Tolú en las vigencias fiscales de 1995 y 1996, los
cuales fueron reajustados en sus valores iniciales por el Tribunal
Administrativo de Sucre” (fl. 1 Cdno. 1).
1.3. A través de seis (6) resoluciones de doce (12) de
diciembre de dos mil ocho (2008) -frente a las cuales no se interpuso recurso
de reposición ni de apelación-, el ente territorial accionado reconoció y
ordenó cancelar a favor de la peticionaria distintas acreencias dinerarias así:
Número de resolución
Número de proceso ejecutivo[4]
Capital base reconocido
Capital pagado
0916
6477
131.437.966
31.988.145.35
0917
0189
130.000.000
60.034.592.00
0918
6479
466.000.000
186.927.784.47
0919
0174
600.000.000
280.308.053.30
0920
6814
689.786.236.25
247.643.868.13
0921
6447
1.275.000.000
167.976.420.00
Igualmente, por medio de resoluciones N°. 994, 993,
977, 992, 986 y 991 de 16 de diciembre de 2008, el municipio de Santiago de
Tolú ordenó el pago de las acreencias del señor Antonio Martínez Sistac,
contenidas en los procesos ejecutivos N° 6447, 0174, 6479, 6477, 6814 y 0189.
1.4. Teniendo en cuenta que los procesos judiciales
referidos tenían el mismo origen y que en ellos aparecen como ejecutantes
Antonio Martínez Sistac y María Angélica
Esquivel Mora, el municipio de Santiago de Tolú estableció en las resoluciones
de reconocimiento y pago los mismos elementos fácticos, y tomó como capital
inicial de desembolso sumas iguales de dinero.
1.5. Martínez Sistac formuló recurso de reposición
contra los actos administrativos que dispusieron el pago de sus acreencias, y
solicitó se modificara parcialmente el monto de las mismas. El treinta y uno
(31) de diciembre de dos mil ocho (2008) el municipio de Santiago de Tolú, por
medio de resolución 1047 de la misma fecha, resolvió el recurso de reposición y
tomó “como capital de liquidación la suma de $187.000.000, variándose el
capital inicialmente reconocido tanto al señor Antonio Martínez Sistac, como a
la señora María Angélica Esquivel Lora” (fl. 3 Cdno. 1).
1.6. La demandante asegura que Antonio Martínez Sistac
instauró acción de tutela contra el municipio de Santiago de Tolú (no refiere
los hechos constitutivos de la misma). El 21 de agosto de 2008 el Juzgado
Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú amparó los derechos de Martínez
Sistac (no se indica cuáles), y ordenó a la entidad accionada que reconociera “todas
las acreencias contractuales del tutelante debidamente indexadas y
actualizadas, desde que se hicieron exigibles hasta el 8 de septiembre de 2008”. (Énfasis en el original. fl. 2 Cdno. 2).
1.7. La accionante señala que mediante auto de 19 de
diciembre de 2008, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú,
aclaró el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo de tutela que amparó
los derechos de Martínez Sistac, en los siguientes términos: “El despacho
aclara que en este punto se ordenó la expedición de los actos administrativos
de reconocimiento de las acreencias contractuales debidamente indexadas y
actualizadas desde que se hicieron exigibles hasta el día 8 de septiembre de
2002 entendida la actualización como reconocimiento de los intereses causados a
esa misma fecha” (fl. 4 Cdno. 1).
1.8. El municipio de Santiago de Tolú dio cumplimiento
a la sentencia de tutela en la que actuó como demandante Martínez Sistac y al
auto que aclaró la misma mediante resolución 0091 de 27 de febrero de 2008, por
la cual se reconoce y ordena el “pago de las indexaciones e intereses de los
capitales bases iniciales ordenados en las resoluciones números 1043, 1044,
1045, 1046, 1047, 1048 y 1049” (fl. 4 Cdno. 1).
1.9. La peticionaria concretó el  cargo formulado de
la siguiente manera: “Con base en lo ordenado en el referido acto
administrativo [resolución 0091 de 27 de febrero de 2008] se concluye
que las entidades tuteladas violaron el derecho a la igualdad y al debido
proceso, al conceder un trato desigual, inequitativo (sic) e injusto a
dos personas que se encontraban en la misma posición jurídica al reconocer al
señor Martínez Sistac, intereses e indexaciones sobre los capitales bases
iniciales, y a la suscrita se le desconoce olímpicamente esta facultad, siendo
que, se reitera, se trata de los mismos capitales bases iniciales, los cuales
se derivan de los mismos procesos ejecutivos radicados en el Tribunal
Administrativo de Sucre”(fl. 4 Cdno.1).
1.10. Con fundamento en los hechos descritos, en la
demanda se solicita al juez de tutela, en síntesis, que se conceda el amparo
constitucional de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se ordene
a la entidad accionada, reconocer y pagar los “intereses e indexación de los
capitales bases iniciales tal y como fueron reconocidos y cancelados al señor
Antonio Martínez Sistac, de acuerdo a lo ordenado en fallo de tutela de fecha
21 de agosto de 2008 emanado de este despacho, ya que ambos somos titulares de
los mismos derechos de crédito originados en los mismos procesos ejecutivos
radicados en el Tribunal Administrativo de Sucre” (fl. 13 Cdno. 1).
Intervención de la entidad accionada
2. El alcalde municipal de Santiago de Tolú se opuso a
la prosperidad de la acción de tutela con base en las consideraciones que a
continuación se resumen:
2.1. La entidad accionada precisó algunos de los
hechos expuestos por la demandante. En particular señaló: “No es cierto que
el municipio de Santiago de Tolú no haya impugnado la decisión tomada por el
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal [en el proceso en que fungió como
demandante Martínez Sistac], como tampoco es cierto que la supuesta no
impugnación haya obedecido al hecho [de] que este despacho hubiese
estado en “pleno acuerdo con lo decidido”, estas dos afirmaciones además de
ligeras, nos parecen irresponsables, porque desconoce el accionante que este
despacho mediante oficio de fecha 27 de agosto de 2008 apeló la decisión tomada
por el Juzgado de Conocimiento, explicando en dicho escrito que por encontrarse
la administración municipal en periodo de vacancia administrativa como
consecuencia de la mudanza de las oficinas administrativas, por la remodelación
de la sede, no se tuvo la oportunidad de recibirse a tiempo, por parte del
despacho del alcalde municipal el oficio donde el juzgado comunicaba la
decisión de primera instancia. // Tales razones no fueron atendidas por el
juzgado de conocimiento y por ende fue negada la impugnación presentada por el
despacho” (fl. 244 Cdno. 1).
2.2. La alcaldía municipal de Santiago de Tolú no
vulneró el derecho a la igualdad de la peticionaria pues la situación de esta
no es similar a la del señor Martínez Sistac porque: (i) a diferencia de
este, la actora no interpuso recurso de reposición contra las resoluciones por
medio de las cuales se ordenó y reconoció el pago de las acreencias que
figuraban a su favor y; (ii) en el caso de Martínez Sistac la indexación
y el pago de los intereses se realizó dando cumplimiento a una decisión de
tutela que así lo ordenó.
2.3. La jurisprudencia constitucional ha señalado que
la acción de tutela frente al cobro de acreencias de origen contractual
únicamente procede cuando se demuestra la existencia de un perjuicio
irremediable a los derechos fundamentales de quien invoca el amparo
constitucional.
En particular, el alcalde municipal puso de presente
al juez de instancia que la Corte Constitucional en sentencia de revisión T-897
de 2007 había revocado el fallo que por una situación con similitudes fácticas
y jurídicas al presente, profirió el Juez Segundo Promiscuo Municipal de
Santiago de Tolú, al encontrar que no se logró demostrar la presencia de un
perjuicio irremediable.
2.4. En el acuerdo de reestructuración de pasivos
realizado el dos (2) de agosto de dos mil dos (2002) y del cual fue partícipe
la accionante en calidad de acreedora, las partes aprobaron una cláusula en la
que establecieron el no reconocimiento de intereses, indexaciones,
actualizaciones y sanciones de ningún tipo.
2.5. Si la actora consideró vulnerado su derecho al
debido proceso debió acudir a la vía gubernativa impugnando las resoluciones
que ahora ataca por vía constitucional, situación que no acaeció en su caso.
Asimismo, “[p]osterior a la expedición de los actos de reconocimiento
de acreencias la señora Esquivel Lora, no presentó recurso alguno, ni ha
radicado solicitud alguna donde requiera al municipio de Santiago de Tolú se le
reconozcan intereses e indexaciones sobre los capitales de sus acreencias, como
tampoco lo hecho (sic) con fundamento en las resolución (sic) que
por mandato judicial ordena el pago de intereses e indexaciones a favor del
señor Antonio Martinez Sistac” (fl. 249 Cdno. 1).
De la réplica de la accionante frente a la contestación
realizada por la demandada.
3. A través de escrito del once
(11) de agosto de dos mil nueve (2009), la peticionaria se refirió a la
contestación de la acción de tutela dada por el municipio de Santiago de Tolú.
En síntesis expresó lo siguiente:
3.1. No es cierto que no haya acudido a la vía
gubernativa a formular los reproches que ahora realiza mediante acción de
tutela, ya que el treinta y uno (31) de marzo de dos mil nueve (2009) solicitó
a la demandada la revocatoria directa de las resoluciones 916, 919 y 920 del 12
de diciembre de 2008. (fl. 162 y 232 Cdno. 1) [5].
3.2. Las resoluciones 1043, 1044, 1045, 1046, 1047,
1048 y 1049 de 31 de diciembre de 2009 por medio de las cuales se “resuelve
un recurso y se acoge un fallo de tutela”  favor de Martínez Sistac y que
ordenaron el pago de las acreencias de este, “fueron expedid[a]s por
el ente municipal, cuando a la suscrita se le habían vencido los términos
legales para reponer los actos administrativos expedidos el 12 de diciembre de
2009, ya que las resoluciones emitidas a favor del señor Martínez Sintac se
emitieron el 16 y 31 de diciembre respectivamente” (fl. 232 Cdno.1).
3.3. Con la solicitud de revocatoria directa que
interpuso ante la administración municipal, buscó “lograr un tratamiento de
igualdad (…) lo cual trajo como consecuencia la expedición de la
resolución número 0371 de 8 de mayo de 2009” (fl. 232 Cdno. 1). Para la fecha de presentación de la solicitud de revocatoria directa, “ya se había
expedido el acto administrativo número 0091 de fecha 27 de febrero de 2009,
reconociéndole a Martínez Sistac el pago de las indexaciones e intereses de los
capitales iniciales ordenados en las resoluciones números 1043, 1044, 1045,
1046, 1047, 1048 y 1049 de fecha 31 de diciembre de 2009, es decir los mismos
capitales bases de la suscrita” (fl. 233 Cdno. 1).
3.4. La resolución 0371 del 8 de mayo de 2009 que
resolvió la solicitud de revocatoria directa reseñada, “omitió referirse a
los intereses e indexaciones que ya habían sido reconocidos el 27 de febrero de
2009 al señor Martínez Sistac, y solo precedió a reconocer la diferencia entre
los capitales recocidos (sic) a la suscrita y los reconocidos al señor
Martines (sic) Sistac, teniendo en cuenta que eran los mismos, emanados
de los mismos procesos ejecutivos” (fl. 233 Cdno. 1).
3.5. En cuanto al ejercicio de los recursos ordinarios
de vía gubernativa nuevamente agregó:“Es importante señalar que si la
suscrita no pudo ejercer los recursos ordinarios de vía gubernativa, fue
exclusivamente por el hecho de que la administración haya expedido los actos
administrativos de reconocimiento de intereses e indexaciones al seño (sic)
martines sistac (sic) posteriormente a haberse expedido los actos
administrativos de la suscrita, conculcando mi derecho al debido proceso, por
lo cual tuve que acudir en el caso de los intereses e indexación a la vía de
tutela, como quiera que no hay otro vía judicial (sic) habiendo agotado
inclusive la acción de revocatoria directa el 31 de marzo de 2009” (fl. 233 Cdno. 1).
3.6. Sobre la inminencia de un perjuicio irremediable
a sus derechos la actora manifestó: “es importar recalcar que soy madre
cabeza de familia de dos niños menores de edad, María Camila y Carlos Alberto,
los cuales dependen económicamente de mí, y que para nadie es un secreto que he
tenido que asumir deudas con la DIAN, y de tipo personal al tener que afrontar
los pasivos originados a raíz de la desaparición forzada de mi cónyuge el padre
de mi hija María Camila Paffen, delito este de lesa humanidad, que ha dejado
secuelas para nuestra familia. Y que con este dinero pretendo darle un mejor
futuro a mis hijos, el cual solo será posible en la medida en que estas
acreencias sean reconocidas por el ente municipal en el mismo plano de igualdad
al que fueron canceladas al entonces socio y amigo de mi cónyuge Martinez
Sistac… ” (fl. 234 Cdno. 1).
Del fallo de primera instancia
4. El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago
de Tolú (Sucre), mediante sentencia del once (11) de septiembre de dos mil nueve
(2009), concedió el amparo constitucional de los derechos a la igualdad y al
debido proceso de la accionante. Al iniciar el estudio de la tutela solicitada,
el juez de instancia no efectuó el análisis de los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela, y optó por abordar el inmediato examen
de fondo del asunto, realizando para el efecto las consideraciones que a
continuación se resumen:
4.1. “En relación con la afirmación que hace el
tutelado en el sentido de que el pago obedeció a una acción de tutela, podemos
afirmar, que existen casos como el de el acreedor Claudio Frieri Uribe, a quien
le fueron cancelados intereses e indexación, muy a pesar de que la Honorable
Corte Constitucional había revocado el fallo de tutela y, sin embargo, teniendo
en cuenta solo el amparo del derecho de petición ordenado en esa tutela, se
procedió a ordenar el pago de capital con indexación e intereses. Así se
demuestra con la resolución número 103 del 20 de diciembre de 2007” (fl. 5 Cdno. 2).
4.2. La accionante buscó demostrar el cargo formulado
por violación del principio de igualdad a través de derecho de petición en el
que solicitó al municipio certificara qué personas habían recibido intereses e
indexación sobre capital a partir del año dos mil (2000), sin embargo, el ente
territorial no procedió a contestar de manera completa la referida petición.
4.3. Aunque la demandante no formuló los recursos de
vía gubernativa contra las resoluciones que dispusieron el pago de parte de sus
acreencias dentro del proceso de reestructuración, sí solicitó la revocatoria
directa de dicho acto administrativo, el cual fue resuelto mediante resolución
número 0371 de 8 de mayo de 2009.
4.4. La peticionaria se encuentra en igualdad de
condiciones respecto del señor Martínez Sistac, ya que está probado “que el
municipio de Tolú, acepta las obligaciones contractuales a su cargo, sin reparo
alguno sobre su procedencia y legalidad, de los señores Antonio Martínez Sistac
y María Angélica Esquivel Lora, quienes parten de capitales base iniciales, los
mismos que se exigen ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre
mediante demandas ejecutivas y que posteriormente fueron incluidos en igualdad
de condiciones en el proceso de reestructuración de pasivos” (fl. 5 Cdno.
2).
4.5. El municipio de Tolú no justificó debidamente la
diferencia de trato que prodigó a otros contratistas en relación con la
accionante, a quienes se les han cancelado obligaciones del grupo cuatro (4)
teniendo en cuenta únicamente la actualización de capitales hasta antes de
entrar en vigencia el acuerdo de reestructuración, situación y pago que no
cobijó a la demandante.
4.6. El demandado no citó norma alguna que prohíba el
pago de acreencias debidamente actualizadas, ni probó “la renuncia que hacen
los acreedores sobre sus intereses e indexaciones” (fl. 6 Cdno. 2).
4.7. Ante la situación evidenciada en el trámite,
deben protegerse los derechos invocados por la actora “para no mantenerla en
un estado de discriminación, debido a la injusta repartición de los dineros que
posee el municipio para el pago de sus obligaciones contractuales, prefiriendo
a algunos contratistas, sin justa causa, e incumpliéndoles a otros que están en
la misma situación de hecho y de derecho como es el caso de la tutelante”
(fl. 6 Cdno. 2).
4.8. Con fundamento en las anteriores consideraciones,
el juez de primera instancia ordenó al municipio de Santiago de Tolú que “dentro
del término de los cinco (5) días siguientes a la notificación de este fallo se
expidan los actos administrativos tendientes a pagar la indexación e intereses
de los capitales cancelados a la tutelante, desde que se hicieron exigibles
hasta el día 8 de septiembre del año 2002, fecha en que se inscribió el acuerdo
de reestructuración de pasivos ante el Ministerio de Hacienda. Igualmente se
dispondrá que se envíen dichos actos administrativos al Comité de Vigilancia
con el fin de que sean canceladas dichas obligaciones teniendo en cuenta el
orden preestablecido en el acuerdo de reestructuración de pasivos, y dentro de
un término que no podrá exceder de 20 días hábiles deberá cancelar lo adeudado
por los anteriores conceptos” (fl. 7 Cdno. 2).
Impugnación
5.
La alcaldía municipal de Santiago de Tolú impugnó la sentencia de primera
instancia, reiterando los argumentos esgrimidos en su primera intervención y
añadiendo los que pasan a exponerse:
5.1. “La Corte Constitucional y el mismo despacho,
en el pasado, citando como fuente distintas jurisprudencias de la Corte
Constitucional, han establecido como un requisito de procedibilidad, para
lograr el pago mediante tutela, de acreencias que se encuentren en ley 550, que
el accionante demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, sin embargo
en este caso ese requisito de procedibilidad no se cumplió” (fl. 12 Cdno.
2).
5.2. La alcaldía municipal al dar contestación a la
acción de tutela sí indicó al juez de primera instancia las normas que
consagran la prohibición de reconocer intereses e indexaciones dentro del
proceso de reestructuración, esto es, las contempladas en el acuerdo de reestructuración
de pasivos que suscribió el municipio de Tolú con sus acreedores el dos (02) de
agosto de dos mil dos (2002).
5.3. No se vulneró el derecho a la igualdad de la
accionante toda vez que los dineros que el ente municipal reconoció a Claudio
León Frieri y Antonio Martínez Sistac fueron cancelados en cumplimiento de un
fallo de tutela, más no por libre voluntad del municipio.
5.4. La acción de tutela se interpuso nueve (9) meses
después de haber sido proferidos los actos administrativos que reconocieron las
acreencias contractuales de la actora.
Intervención de la accionante en el trámite de segunda
instancia
6. La accionante, por medio de escrito del nueve (09)
de noviembre de dos mil nueve (2009), realizó ante el juez de segunda instancia
algunas aclaraciones relacionadas con los hechos de la demanda y se pronunció
sobre la impugnación de la sentencia de primera instancia efectuada por el ente
municipal.
Del
fallo de segunda instancia
7. El doce (12) de noviembre de dos mil nueve (2009), el
Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, confirmó la decisión
de primera instancia. Como sustento de su decisión, el ad quem señaló:
7.1.
La demanda de tutela presentada cumple el requisito general de subsidiariedad
por cuanto “si bien es cierto la acción de tutela es un mecanismo
subsidiario cuando no existe otro medio de defensa judicial o administrativo,
no es menos cierto que la accionante ha logrado demostrar que le fue imposible
ejercer los recursos ordinarios que contempla el código contencioso
administrativo ya que el acto administrativo que ordenó el reconocimiento y
pago de los intereses e indexaciones al señor Martínez Sintac el 27 de febrero
de 2009 (fl. 57-60) fue posterior a los actos administrativos expedidos por el
ente municipal y notificados a la accionante el 12 de diciembre de 2008. // Por
lo anterior la acción de tutela en este caso en estudio si (sic) se
convierte en un mecanismo subsidiario, ya que la accionante le fue imposible
conocer el acto administrativo de reconocimiento de intereses e indexación…”
(fl. 79 Cdno. 2).
7.2.
El acto administrativo del 31 de diciembre de 2008 mediante el cual el
municipio de Santiago de Tolú resolvió el recurso de reposición interpuesto por
Martínez Sistac contra las resoluciones que ordenaron el pago de sus
acreencias, causaron un “agravio injustificado a la titularidad de los
capitales de la accionante, ya reconocidos el 12 de diciembre de 2008 por el
ente municipal”, pues modificaron los valores reconocidos inicialmente.
7.3.
Al igual que la accionante, el señor Martínez Sistac tampoco reclamó el pago de
intereses e indexaciones por medio de la vía gubernativa por lo que en este
aspecto los sujetos se encuentran en un plano de igualdad.
7.4.
“Para el despacho queda claro que los intereses e indexaciones generados de
esos mismos capitales bases, reconocidos como iguales para ambos acreedores, de
igual manera acogiendo el mismo criterio legal de equidad e igualdad que el
municipio Santiago de Tolú esgrimió al argumentar la resolución N°. 0371 de
2009 (fl. 162-170), debe ser empleado para reconocer a la accionante los
intereses e indexaciones reclamados” (fl. 82 Cdno. 2).
7.5.
Como apoyo a sus conclusiones el juez de segunda instancia cita las sentencias
C-429, T-414, T-625, T-791, T-812, T-1588 y T-1725 de 2000, así como las T-014
y T-080 de 2005, todas proferidas por la Corte Constitucional. Igualmente, en
la parte resolutiva de su fallo el ad quem realiza la siguiente
aclaración: “Se aclara por este despacho que los actos administrativos que
se expidan tendientes a pagar la indexación e intereses de los capitales
cancelados a la tutelante, desde que se hicieron exigibles hasta el 8 de
septiembre de 2002, estos deber (sic) ser enviados a Fiduagraria S.A.,
directamente para su cancelación, sin necesidad de ser enviados previamente al
comité de vigilancia del acuerdo de pasivos”(fl. 89 Cdno. 2).
Insistencia
presentada por el Procurador General de la Nación
8.
En escrito dirigido a la Corte Constitucional el siete (07) de mayo de dos mil
diez (2010), el Procurador General de la Nación, en uso de sus facultades
constitucionales y legales, solicitó la revisión del presente caso, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
8.1.
Los jueces de instancia desconocieron gravemente el precedente jurisprudencial “al
reconocer por medio de esta excepcional acción constitucional unos intereses e
indexaciones adeudados a la señora María Angélica Esquivel Lora, quien hace
parte del proceso de reestructuración de pasivos del municipio de Santiago de
Tolú en calidad de acreedora”.
8.2. El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
Santiago de Tolú, “reconoció nuevamente derechos prestacionales (sic)
a acreedores de dicho municipio. Se hace la advertencia por cuanto en sentencia
T-897 de 2007 la Corte Constitucional revocó una decisión de tutela proferida
por este Despacho en una misma situación de hecho como la presente”.
8.3. De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, la acción de tutela únicamente procede para el cobro de
acreencias contractuales cuando se logra demostrar la inminencia de un
perjuicio irremediable. En el sub judice, sin embargo, “no están
debidamente acreditadas ni la vulneración o amenaza de un derecho fundamental en
razón del incumplimiento contractual, y la existencia de un perjuicio
irremediable”.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
Esta Corte es
competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con
lo determinado en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de
veintisiete (27) de mayo de dos mil diez (2010), expedido por la Sala de
Selección Número Cinco (05) de esta Corporación.
a.
Problema jurídico planteado
De
acuerdo con los hechos expuestos y las precisiones realizadas, corresponde a la
Sala Novena de Revisión determinar si la presente acción de tutela es
procedente para ordenar el pago de acreencias contractuales frente al municipio
de Santiago de Tolú, entidad que se encuentra en proceso de reestructuración de
pasivos de conformidad con la ley 550 de 1999. De hallar formalmente procedente el amparo constitucional, la Corte
establecerá si la entidad demandada vulneró los derechos constitucionales al
debido proceso y a la igualdad de la peticionaria, al no efectuarle a esta el
pago de sus obligaciones dinerarias debidamente indexadas y con intereses,
reconocidas en el acuerdo de reestructuración de pasivos que firmó con el
municipio de Santiago de Tolú en agosto de 2002, como sí lo hizo con otro
acreedor del mismo acuerdo y crédito.
Para
dar solución al problema jurídico planteado, la Corte Constitucional reiterará
su jurisprudencia sobre la improcedencia de la acción de tutela para el cobro de
acreencias contractuales frente a entidades en proceso de reestructuración de
pasivos. Posteriormente, la Sala aplicará estas reglas para solucionar el caso
concreto.
b.
Solución del problema jurídico
1.
Improcedencia de la acción de tutela para el cobro de acreencias contractuales
frente a entidades en proceso de reestructuración de pasivos. Reiteración de
jurisprudencia.
1.1. La
acción de tutela constituye un mecanismo de protección constitucional de los
derechos fundamentales de las personas, siempre que estas carezcan de otros
medios de defensa judicial para lograr la efectividad de los mismos, o que
existiendo tales instrumentos, (i) atendiendo a las condiciones del caso
concreto, no resulten idóneos y eficaces para dispensar la protección iusfundamental
requerida o; (ii) aún siendo idóneos y eficaces, no sean suficientes
para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
1.1.1. En
numerosas ocasiones el Tribunal Constitucional ha hecho énfasis en el carácter subsidiario
que reviste la acción de tutela frente a la existencia de mecanismos ordinarios
de defensa judicial. En esa dirección, desde la sentencia C-543 de 1992, esta
Corporación señaló que el uso de la tutela cuando existen mecanismos
ordinarios, desconoce que los procedimientos especiales son, precisamente,
escenarios propicios para buscar la protección de los derechos fundamentales.
Adicionalmente, en la citada sentencia la Corte puntualizó:
“[N]o
es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a
reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento
sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de
los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito
específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la
Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y
supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales
fundamentales.
En
otros términos, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar
solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones
que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto
de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible
de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho;
es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar
respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de
previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la
tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona
su derecho fundamental.  De allí que, como lo señala el artículo 86 de la
Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto
para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable…”. (Énfasis en
el original)
1.1.2. De
igual manera, en la providencia que se analiza, el Tribunal Constitucional
precisó que cuando el ordenamiento jurídico prevé la existencia de acciones
ordinarias dispuestas para la salvaguarda de las garantías constitucionales, y
estas caducan por negligencia del ciudadano, la protección por vía de tutela se
torna improcedente[6]:
“En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios
de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó
parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía.  Pero,
claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las
posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en
obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la
Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición,
tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de
salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia
incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter
subsidiario de la acción.  Sobre el tema ha declarado la Corte Constitucional a
propósito de casos concretos:
"Quien no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios
procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos
o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos
que le son adversos. De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede
admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no
ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo,
no hizo valer en ocasión propicia.  Es inútil, por tanto, apelar a la tutela,
cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de
resarcir los daños causados por el propio descuido procesal"[7]”.
1.1.3. Asimismo,
en sentencia T-514 de 2003 esta Corporación advirtió que el desplazamiento de
los procedimientos ordinarios por la acción de tutela desfigura el papel
institucional de la misma, ignora que los jueces ordinarios y la administración
tienen la obligación de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales,
y vulnera el debido proceso al convertir los procesos de conocimiento o
trámites administrativos en procesos sumarios:
“Para
la Corte es claro que la paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de
protección de derechos y de solución de controversias por el uso indiscriminado
e irresponsable de la acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel
institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección
de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe
cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste
quien tiene el deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de
los derechos fundamentales (artículo 2 Superior)[8] y (iii) que se abran las
puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las partes en
contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en que consisten
los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez
especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla
general procesos de conocimiento (no sumarios).
Ahora,
esta situación se agrava si el juez constitucional no sólo se desprende de la
aplicación de las reglas procedimentales en materia de tutela, sino que además
se abroga, sin mayores miramientos, las competencias propias del juez
ordinario, del juez contencioso o de la administración, como cuando al detectar
una vulneración de derechos fundamentales con ocasión de actuaciones judiciales
su orden de amparo sustituye la competencia funcional de la autoridad demandada
y termina dictando una nueva sentencia, o cuando en hipótesis similares, ante
actuaciones administrativas declara la nulidad de los actos administrativos y
delimita el contenido de los que deberán en consecuencia, ser adoptados por la
entidad administrativa condenada”.
1.1.4.
Igualmente, sobre las particularidades que debe revestir un perjuicio para ser considerado
inminente e irremediable en orden a desplazar el medio de defensa judicial
ordinario, esta Corporación en sentencia T-786 de 2008 señaló cuanto sigue: “Dicho
perjuicio se caracteriza, según la jurisprudencia, por lo siguiente: (i) por
ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o
moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque
las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean
urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de
garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.”.
En línea
con lo anterior, en cuanto a la carga de la prueba de los elementos
configurativos del perjuicio irremediable cuando se controvierte por vía de
tutela un acto administrativo, en sentencia T-436 de 2007 el Tribunal
Constitucional precisó que la obligación de acreditar los supuestos de hecho en
que se funde la inminente existencia del mismo, recae en quien invoca el amparo
constitucional. Al respecto, la Corte indicó:
“En concurrencia con los elementos configurativos
que llevan a determinar que se está en presencia de un perjuicio irremediable,
este Tribunal ha sostenido que, para que proceda la tutela como mecanismo de
defensa transitorio, se requiere también verificar que dicho perjuicio se
encuentre probado en el proceso. Sobre este particular, ha expresado la Corte
que el juez constitucional no está habilitado para conceder el amparo
transitorio, que por expresa disposición constitucional se condiciona a la
existencia de un perjuicio irremediable, si el perjuicio alegado no aparece
acreditado en el expediente, toda vez que el juez de tutela no está en
capacidad de estructurar, concebir, imaginar o proyectar, por sí mismo, el
contexto fáctico en el que ha tenido ocurrencia el presunto daño irreparable[9].
La posición que al respecto ha adoptado esta Corporación,
reiterada en un distintos fallos, no deja duda de que la prueba o acreditación
del perjuicio irremediable es requisito fundamental para conceder el amparo.
Por ello, ha señalado la Corte que quien promueva la tutela como mecanismo
transitorio, no le basta con afirmar que su derecho se encuentra sometido a un
perjuicio irremediable. Es necesario, además, que el afectado “explique en qué
consiste dicho perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y
aporte mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar
la existencia del elemento en cuestión”[10].
1.2. Ahora
bien, tratándose del cobro de acreencias dinerarias reconocidas en el  acuerdo
de reestructuración de pasivos de que trata la ley 550 de 1999, el legislador
ha dispuesto que el mecanismo de defensa judicial ordinario es el consagrado en
el artículo 37 de la mencionada ley, el cual señala lo siguiente:
“Solución de
controversias. La Superintendencia de Sociedades en ejercicio de funciones
jurisdiccionales y de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del
artículo 116 de la Constitución Política, en única instancia y a través del
procedimiento verbal sumario, será la competente para dirimir judicialmente las
controversias relacionadas con la ocurrencia y reconocimiento de cualquiera de
los presupuestos de ineficacia previstos en esta ley. Las demandas relacionadas
con la existencia, eficacia, validez y oponibilidad o de la celebración del
acuerdo o de alguna de sus cláusulas, sólo podrán ser intentadas ante la
Superintendencia, a través del procedimiento indicado, por los acreedores que
hayan votado en contra, y dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de
celebración.
También será la
Superintendencia de Sociedades la competente para resolver, en única instancia,
a través del procedimiento verbal sumario, cualquier diferencia surgida entre
el empresario y las partes, entre éstas entre sí, o entre el empresario o las
partes con los administradores de la empresa, con ocasión de la ejecución o
terminación del acuerdo, distinta de la ocurrencia de un presupuesto de
ineficacia de los previstos en esta ley. Entre tales diferencias se incluirán
las que se refieran a la ocurrencia de causales de terminación del acuerdo.
La
Superintendencia, en ejercicio de las funciones previstas en este artículo,
podrá, si lo considera oportuno, de oficio o a petición de parte, sin necesidad
de caución, decretar el embargo y secuestro de bienes o la inscripción de la
demanda, o cualquier otra medida cautelar que a su juicio sea útil en atención
al litigio. Estas medidas también se sujetarán a las disposiciones pertinentes
del Código de Procedimiento Civil”.
1.2.1. En
cuanto a la necesidad de respetar los compromisos efectuados en el acuerdo de
reestructuración de pasivos, y de acudir al medio de resolución de conflictos
contemplado en la ley 550 de 1999, esta Corporación en sentencia T-071 de 2008[11]
precisó:
“[D]urante
la ejecución del acuerdo de reestructuración es deber, no sólo de los
empresarios o dirigentes sino también de los acreedores, atenerse a las reglas
allí contenidas. Entre ellas está la de respetar la prelación de créditos
acordada, pero también está la de dirimir las controversias referidas a la
ejecución del contrato por los cauces jurisdiccionales dispuestos para ello (…). En otras palabras, si la ley 550 le confiere a la Superintendencia
de Sociedades la competencia para solucionar las controversias derivadas de la
ejecución o la terminación del acuerdo de reestructuración, es de obligatorio
cumplimiento, aún para los acreedores, someter las que haya, a su conocimiento.”
1.2.2. De
este modo, en sentencia T-897 de 2007, la Corte Constitucional avocó la
revisión de un caso en el cual un acreedor del municipio de Santiago de Tolú
interpuso acción de tutela contra el referido ente territorial, al considerar
que este, en el trámite del proceso de reestructuración de que trata la ley 550
de 1999, había vulnerado su derecho constitucional al debido proceso al
establecer restricciones a la ejecución de sus obligaciones contractuales y
dinerarias. Así,  en los fundamentos jurisprudenciales de la decisión, este
Tribunal señaló:
“Ahora
bien: cuando se trata de acciones de tutela dirigidas contra entidades en
procesos de reestructuración de pasivos o intervenidas por el Gobierno, esta
Corporación ha sido enfática en señalar la improcedencia general de la tutela[12],
por tratarse de un procedimiento originado en la circunstancias deficitarias de
la entidad y que tiene como finalidad suspender las garantías de los acreedores
(por ejemplo, suspender el derecho a instar un proceso ejecutivo o a continuar
el que estuviere en curso), en orden a alcanzar en el largo plazo la
satisfacción de las deudas pendientes. Si la suspensión de las garantías de los
acreedores es la vía que tomó el legislador para garantizar la satisfacción de
las prestaciones adeudadas, admitir la procedencia de la tutela en la
generalidad de los casos, sería justamente ir en contravía de los propósitos de
la ley, y afectar el derecho a la igualdad de otros acreedores sometidos a las
reglas del proceso de reestructuración”.
Empero,
esta Corte, buscando una correcta ponderación entre los principios de subsidiariedad
de la acción de tutela y efectividad de los derechos fundamentales,
admitió que existen eventos en los cuales aún en estos escenarios el amparo
constitucional resulta procedente, pero únicamente con el preciso objeto
de evitar la consumación de un perjuicio irremediable a los derechos
fundamentales del peticionario[13]. Al respecto, en la
sentencia que se viene estudiando esta Corporación indicó:
“Entonces,
en eventos sumamente excepcionales, la Corte ha concedido peticiones de tutela
encaminadas a exigir, de entidades en reestructuración, el pago de acreencias
contractuales:[14] en lo que atañe a las
acreencias laborales, lo ha hecho por haberse encontrado plenamente acreditada
la vulneración al mínimo vital de los trabajadores;[15]
en aquellos casos en los cuales se reclama el pago de acreencias
contractuales mercantiles o administrativas, las ha concedido siempre y cuando
sean acreditadas las condiciones que permitan inferir la vulneración de un
derecho fundamental, y la constitución de un perjuicio no remediable de otra
manera que exigiendo el pago de la obligación dineraria mediante la tutela”.
(Subrayado añadido)
En esa
medida, al abordar el análisis del caso concreto la Sala de revisión decidió
revocar el amparo constitucional que el juez de instancia había concedido, al
no encontrar acreditado el perjuicio irremediable alegado por el actor, ni la
vulneración de alguno de los derechos fundamentales invocados. En efecto, sobre
el particular la Corte Constitucional manifestó: “En ningún caso quedan
demostradas las dos condiciones exigidas para la procedencia de la tutela, a
saber, la vulneración de un derecho fundamental y la existencia de un perjuicio
irremediable. Adicionalmente, la decisión tomada en instancia, que termina
ordenando el pago pleno de la obligación contractual acarrea una indudable
vulneración del derecho a la igualdad de los demás acreedores, algunos de los
cuales, con seguridad, han tenido que sacrificar también algún grado de certeza
sobre el pago de sus derechos y por esa vía tranquilidad emocional”.
1.3. De
igual manera, en aplicación de la jurisprudencia constitucional referida, en
sentencias T-304 y T-305A de 2009 esta Corporación estudió el caso de varios
acreedores del acuerdo de reestructuración de pasivos realizado por el
municipio de Tolú al amparo de la ley 550 de 1999, a quienes la fiduciaria encargada de administrar los fondos del municipio, les retiró de sus
cuentas bancarias  los dineros que había depositado como pago de los
compromisos adquiridos por el ente territorial, argumentando la existencia de
irregularidades en el desembolso de los mismos.
En las providencias
que se comentan, el Tribunal Constitucional, al establecer las bases normativas
de su decisión, reiteró su jurisprudencia relativa a la improcedencia de la
acción de tutela para definir derechos litigiosos de contenido económico, luego
de lo cual, en aplicación de la misma, procedió a revocar las sentencias de
instancia que habían otorgado el amparo constitucional, por considerar que los
accionantes no habían logrado demostrar la inminencia de un perjuicio
irremediable a sus derechos constitucionales[16].
En
particular, en la sentencia T-304 de 2009 la Corte señaló:
“Al
existir entonces una controversia contractual más amplia que la simplemente
expuesta por el demandante, el asunto debió analizarse a través de los
procedimientos propios de la jurisdicción ordinaria. En ese sentido,  como el
actor contaba con otro medio de defensa judicial, era necesario que de acuerdo
al numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el juez de tutela
determinara si en el caso presente podía produ­cirse o no un perjuicio
irremediable que significara la procedencia de la acción de tutela, como
mecanismo transitorio.
7.4.
En el asunto sub exámine,  sin embargo, el actor ni siquiera alegó la eventual
existencia de un perjuicio irremediable ni aportó prueba al proceso que le
permitiera al juez constitucional considerar la existencia de dicho perjuicio a
fin de hacer procedente el amparo  tutelar de manera transitoria. De hecho, los
requisitos de inminencia y urgencia del perjuicio y la consecuente adopción de
medidas impostergables, no fueron en este caso comprobados. El único perjuicio
alegable, eventualmente, era la violación o afectación presunta de la
propiedad, circunstancia que en todo caso era desvirtuable sobre la base de la
existencia cierta del crédito y de su debido reconocimiento en el Acuerdo de
Acreedores, por lo que no existía amenaza alguna a la propiedad con la revocatoria
del giro, dado que el pago de la acreencia estaba previsto, pero sobre la base
del predicho Acuerdo de Acreedores. De allí que ante la situación contractual
registrada entre el Banco y el actor, no fuese posible argüir perjuicio
irremediable alguno”.
1.4. En
suma, por regla general la acción de tutela resulta improcedente para ordenar
el pago de un derecho de carácter económico, máxime cuando se trata de acciones
dirigidas contra entidades en procesos de reestructuración de pasivos o
intervenidas por el Gobierno Nacional. No obstante, cuando se demuestre
cabalmente la inminencia de un perjuicio irremediable sobre las garantías iusfundamentales
del accionante, el amparo constitucional procede de manera excepcional, con el
preciso objeto de salvaguardar el derecho amenazado o conculcado.
c.
Del caso concreto
1.
La actora presentó acción de tutela contra el municipio de Santiago de Tolú por
considerar, en síntesis, que la demandada vulneró sus derechos constitucionales
a la igualdad y al debido proceso, al otorgarle -a su juicio- un trato
discriminatorio frente al señor Antonio Martínez Sistac dentro del proceso de
reestructuración de pasivos al que se encuentra sometido el municipio accionado
y en el cual ella funge como acreedora.
La
demandante sostiene que las sumas que le fueron reconocidas no se le entregaron
debidamente indexadas junto con sus intereses, como sí se realizó con el señor
Martínez Sistac, persona que igualmente figura como acreedor del municipio en
el acuerdo de pasivos suscrito con el ente territorial.
Por
su parte, el representante del municipio demandado, entre otros argumentos de
defensa, manifiesta que (i) por disposición del acuerdo de
reestructuración de pasivos que suscribió el municipio con sus acreedores en
agosto de 2002, no le es permitido sufragar sumas indexadas ni intereses sobre
los dineros reconocidos en su calidad de deudor y; (ii) los dineros
indexados y los intereses  sufragados a favor del señor Martínez Sistac, fueron
pagados en cumplimiento de una acción de tutela que así lo ordenó.
2.
Como se señaló en precedencia (Supra 1.2.), existe un mecanismo
jurisdiccional dispuesto para resolver las diferencias surgidas entre los
acreedores y la entidad sometida a un proceso de reestructuración de pasivos,
cuyo conocimiento corresponde a la Superintendencia de Sociedades de
conformidad con lo consagrado en el artículo 37 de la ley 550 de 1999. En esa
medida, y comoquiera que la actora no acudió a la vía ordinaria, la presente
acción de tutela resulta en principio improcedente en virtud del principio de
subsidiariedad, si en cuenta se tiene, además, que “por regla general la
acción de tutela resulta improcedente para ordenar el pago de un derecho de
carácter económico, máxime cuando se trata de acciones dirigidas contra
entidades en procesos de reestructuración de pasivos o intervenidas por el
Gobierno Nacional” (Supra 1.4.).
3.
No obstante, en los fundamentos normativos de esta sentencia se señaló
igualmente que “cuando se demuestre cabalmente la inminente ocurrencia de un
perjuicio irremediable sobre las garantías iusfundamentales del accionante, el
amparo constitucional procede de manera excepcional, con el preciso objeto de
salvaguardar el derecho amenazado o  conculcado”. (Supra 1.4.).
3.1.
Revisado el material probatorio obrante en el expediente, la Sala advierte que
no se acreditó la existencia de una grave amenaza a los derechos de la
accionante que requiera la inaplazable adopción de medidas urgentes de
protección constitucional. Esto es, no se demostró que la actora se encuentre
ante la inminente presencia de un perjuicio irremediable a sus garantías
fundamentales.
3.2.
En efecto, en el escrito de demanda la accionante se limita a exponer los
criterios jurídicos que a su juicio la hacen merecedora del pago indexado y con
intereses de sus acreencias económicas, señalando como principal argumento la
presunta afectación de su derecho a la igualdad por parte de la administración.
Sin embargo, no se detiene a exponer cómo la hipotética lesión de su derecho a
la igualdad la postra ante la inminente ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
3.3.
Asimismo, aunque en escrito presentado ante el juez de primera instancia la
actora manifestó que tiene una serie de deudas con la DIAN y requiere el pago
de las sumas de dinero reclamadas para garantizar la manutención de sus hijas,
no aportó al expediente medio de prueba alguno que acredite dichas
afirmaciones. En el proceso no obran documentos que demuestren su calidad de
madre cabeza de familia, empleada o desempleada, la relación de gastos e
ingresos económicos, su situación de salud, o la afectación de su mínimo vital.
Por el contrario, en la demanda se informa que a la actora le fueron pagados
montos considerables de dinero ($974.878.802 aprox. ver hecho 1.3) y que en
respuesta a su solicitud de revocatoria directa de las resoluciones 0916, 0919
y 0920 del 12 de diciembre del 2008, le fueron reconocidos en resolución 0371
de 2009 un valor cercano a 343.424.655 pesos.
3.4
En lo atinente al análisis de procedibilidad efectuado por los jueces de
instancia (o la falta del mismo), resulta relevante señalar que esta Corporación
en providencias T-897 de 2007, T-304 de 2009 y T-305A de 2009, revocó las
sentencias de instancia que habían concedido el amparo y ordenado el pago de
sumas de dinero dentro del proceso de reestructuración del municipio de
Santiago de Tolú (Supra. 1.2. y 1.3.). En aquellas providencias, esta
Corte hizo énfasis en que en escenarios constitucionales como el presente la
acción de tutela resulta improcedente, salvo cuando se acredite de manera
suficiente la inminencia de un perjuicio irremediable. La alcaldía municipal de
Santiago de Tolú, al dar contestación a la acción de tutela impetrada por la
señora Esquivel Lora en su contra, sustentó ante los jueces de instancia su
solicitud de improcedencia en el precedente constitucional contenido en la
sentencia T-897 de 2007, y enfatizó la necesidad de probar la inminencia de un
perjuicio irremediable en el sub judice.
Pese
a lo anterior, el Juez Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú, no hizo
mención alguna a la jurisprudencia constitucional sobre improcedencia de la
acción de tutela para el reconocimiento y pago de acreencias contractuales, en
particular a la sentencia T-897 de 2007, y menos aún señaló las razones por las
cuales se apartó del sentido de la misma, no obstante que en la referida
providencia de revisión esta Corte revocó un amparo constitucional que ese
mismo despacho había proferido por no haberse acreditado la existencia de un
perjuicio irremediable (Supra 1.2.2.).
Por
su parte, el juez de segundo grado avaló la decisión de primera instancia, sin
analizar la presunta ocurrencia de un perjuicio irremediable en el presente
asunto. Igualmente, si bien sostuvo que se cumplía el requisito de
subsidiariedad ya que cuando se produjo el supuesto trato desigual ya habían
quedado en firme los actos administrativos que dispusieron el pago de las
acreencias de la actora sin indexaciones ni intereses, no analizó que el mecanismo
ordinario de defensa judicial consiste en acudir al procedimiento previsto en
el artículo 37 de la ley 550 de 1999 ante la Superintendencia de Sociedades y
no solamente en hacer uso de los recursos de vía gubernativa.
En
sentido semejante, es menester indicar que las providencias de esta
Corporación, referenciadas genéricamente por el ad quem como apoyo a su
decisión de declarar la procedencia formal del amparo, no se profirieron en
procesos de tutela con una similar situación fáctica y jurídica a la que ocupa
ahora la atención de la Sala, por lo que no representan precedente judicial
aplicable al presente caso por no circunscribirse al escenario de la acción de
tutela frente al cobro de acreencias dinerarias ante entidades en proceso de
reestructuración de pasivos[17]. En idéntica dirección,
resulta necesario señalar que no obstante las sentencias T-014 y T-080 de 2005
traídas a cita por el juez de segunda instancia se dictaron al revisar asuntos
en los que se encontraban involucradas entidades en proceso de reestructuración
de pasivos, en aquellos casos se demostró que el amparo era procedente para
salvaguardar el mínimo vital y el derecho a la salud de los sujetos (T-014 de
2005) y frente a acreencias de estirpe laboral y no simplemente civil (T-080 de
2005), aspectos estos que no militan en el presente asunto.
4.
Bajo tal óptica, ante la manifiesta improcedencia de la acción de tutela en el
presente asunto, la Sala revocará las sentencias de instancia que concedieron
el amparo constitucional y en su lugar, declarará la improcedencia de la misma.
Por lo tanto, esta Sala carece de competencia para pronunciarse sobre el fondo
de la petición, esto es, sobre una eventual vulneración de los derechos al debido
proceso y a la igualdad de la señora María Angélica Esquivel Lora, razón por la
cual no abordará el estudio del problema jurídico material planteado en el sub
examine.
5.
Empero, si bien la Sala no puede pronunciarse sobre el problema jurídico
material, de conformidad con las consideraciones precedentes, sí considera
pertinente, por pedagogía constitucional, efectuar algunas observaciones sobre
los fallos de instancia[18].
5.1.
El juez de primera instancia no efectuó el estudio de procedibilidad de la
acción de tutela, y entró a analizar el asunto de fondo sometido a su
enjuiciamiento, con consideraciones igualmente cuestionables ya que: (i)
los acreedores de una entidad en proceso de reestructuración de pasivos deben
someterse estrictamente a lo pactado en el acuerdo de reestructuración (Supra
1.2.1.); (ii) el acuerdo que suscribió el municipio con sus
acreedores estipuló expresamente que las sumas de dinero que sufragaría en
cumplimiento de lo pactado, no se pagarían indexadas, ni se reconocerían
intereses sobre las mismas[19] y; (iii) el pago que el municipio de Tolú realizó a favor de
Martínez Sistac se efectuó en cumplimiento de una orden judicial[20], que entre otras cosas profirió el mismo Juez Segundo
Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú[21], aspecto este que sitúa
a Martínez Sistac y a la demandante en planos distintos, y por ende, los hace
merecedores de un tratamiento diferente.
5.2.
Finalmente, la Sala hace énfasis en la obligación que tienen los jueces de
instancia de remitir el expediente de tutela a esta Corporación para su
eventual revisión, dentro del término previsto en el artículo 32 del decreto
2591 de 1991[22]. No obstante lo
referido, es de resaltar que la decisión de segunda instancia se profirió el 12
de noviembre de 2009 y el ad quem solo envió el proceso a la Corte
Constitucional el 18 de febrero del presente año (fl. 1 Cdno. de revisión), es
decir, superado ampliamente el plazo de 10 días contemplado en la norma en
cita.
6.
En mérito de lo expuesto, la Sala revocará las decisiones de instancia y en su
lugar declarará la improcedencia del amparo constitucional. Igualmente, remitirá
copia de la presente sentencia a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura de Sucre para lo de su competencia.
III. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Revocar las sentencias proferidas por el Juzgado Cuarto
Administrativo del Circuito de Sincelejo, en segunda instancia, el doce (12) de
noviembre de dos mil nueve (2009) en cuanto confirmó el amparo constitucional
otorgado por el juez de primera instancia; y la sentencia  dictada por el
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú el once (11) de septiembre
de dos mil nueve (2009) en cuanto concedió la tutela de los derechos a la
igualdad y al debido proceso de la señora María Angélica Esquivel Lora. En su
lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por
la señora María Angélica Esquivel Lora, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
Segundo.- Remitir copia de la presente sentencia a la
Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de Sucre para lo de su
competencia.
Tercero.- Dése cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] En adelante
también la accionante, la peticionaria o la demandante.
[2] En adelante
también Tolú, la alcaldía o el municipio.
[3] En este aparte
se sigue la exposición de la accionante. La Sala igualmente complementará la narración con los hechos relevantes que se desprenden de los documentos obrantes
en el expediente.
[4] En la demanda
de tutela se advierte que los procesos se tramitaron en el Tribunal
Administrativo de Sucre, pero no se precisa el número completo del radicado de
los mismos, ni se señala el año (o años) en los cuales se iniciaron.
[5] En la
resolución que resolvió la solicitud de la actora, la Corte observa que la administración hace la siguiente alusión a la petición de la demandante:
“Por los hechos expuestos anteriormente expuestos (sic), la apoderada hace
las siguientes peticiones: “Se revoque de manera parcial el contenido de las
resoluciones N°. 916, 919 y 920 del 12 de diciembre de 2008 especialmente en lo
que tiene que ver con el capital base de liquidación y el monto final a
reconocer a la señora María Angélica Esquivel Lora…” ” (fl. 164 Cdno.1).
[6] Esta doctrina
ha sido reiterada por la Corte Constitucional en sentencias T-208 de 1995; T-093 de 1997; T-111 de 1997; SU-622 de
2001; T-303 de 2002; T-761 de 2003; T-514 de 2003, entre otras.
[7] Cfr. Corte
Constitucional. Sala Tercera de Revisión.  Fallo No. T-520. 16 de Septiembre de
1992.
[8] Cfr. Sentencia
T-249 de 2002.
[9] Sobre el tema
se pueden consultar, entre otras, las Sentencias SU-995 de 1999 […], T-1155 de
2000 […] y T-290 de 2005 […].
[10]
Sentencia T-290 de 2005 […].
[11] En
similar sentido, en sentencia T-897 de 2007 la Corte señaló: “De otro lado, al deprecar el amparo del derecho al debido proceso, el actor utiliza un instrumento
que, como la tutela, no puede dirimir controversias de naturaleza contractual.
Como lo estimó la entidad demandada dentro del proceso de tutela, existe un
mecanismo jurisdiccional dispuesto para resolver las diferencias surgidas entre
la persona en reestructuración y los acreedores, y que regula el artículo 37,
inc. 2º, de la ley 550: “También será la Superintendencia de Sociedades la competente para resolver, en única instancia, a través del
procedimiento verbal sumario, cualquier diferencia surgida entre el empresario
y las partes, entre éstas entre sí, o entre el empresario o las partes con los
administradores de la empresa, con ocasión de la ejecución o terminación del
acuerdo, distinta de la ocurrencia de un presupuesto de ineficacia de los
previstos en esta ley. Entre tales diferencias se incluirán las que se refieran
a la ocurrencia de causales de terminación del acuerdo”. Por consiguiente, la tutela debe declararse improcedente
para declarar terminado el acuerdo de reestructuración, o para facultar, con
fundamento en ese supuesto, al acreedor para que impetre las acciones
enderezadas a exigir el cumplimiento de obligaciones contractuales”.
[12] Cfr. Sentencias
T-104 de 2002, […], T-146 de 2002, […], T-585 de 2002, […], T-1023 de 2002,
[…], T-052 de 2003, […].
[13] Así lo hizo por ejemplo en sentencia T-014 de 2005 en
la que la Corte ordenó, justamente al Municipio de Tolú, el pago al
peticionario, de unas acreencias derivadas de un contrato de suministro, habida
cuenta de las condiciones sociales y emocionales a que los había conducido –al
accionante y a su familia- la carencia de los dineros adeudados. De una parte,
la cónyuge del accionante, a pesar de sufrir de los nervios y en vista de su
precaria situación, se marchó a buscar mejor suerte a otra nación,
aproximadamente por un año y medio, período durante el cual la orfandad de
tratamiento médico especializado y las persistentes dificultades económicas, empeoraron
severamente su condición psíquica, resultando con un “Trastorno Mental
Afectivo Bipolar Tipo 1 fase Maníaca”, razón por la que su esposo tuvo que
conseguir dinero prestado para internarla, ya de vuelta, en una Unidad de Salud
Mental. No obstante, dado el alto valor de los medicamentos, tuvo que retirarla
de allí, sin que antes se hubiera recuperado. Como se ve, este evento se
enmarca en el régimen de excepcionalidad en que procede la acción de tutela.
[14] El
numeral 15 del artículo 58, Ley 550 de 1999, contempla la posibilidad de que la
entidad incurra en un gasto no dispuesto expresamente en el acuerdo de
reestructuración, cuando quiera que sea ordenado “por disposiciones
constitucionales.”
[15] En
la sentencia T-1160 de 2001, […], la Corte concedió el amparo a unos educadores
del Municipio de Corozal, a quienes se les había dejado de cancelar sus
salarios, afectando con ello su derecho a un mínimo vital.
[16] En
la sentencia T-304 de 2009 la Corte advirtió: “6.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional[16] ha sido enfática en
sostener, que el pago de obligaciones originadas en relaciones contractuales
escapa al ámbito propio de la acción de tutela, dada la naturaleza particular
del amparo constitucional. Con todo, si bien es cierto que se ha admitido la
procedencia de la acción de tutela en algunos casos de naturaleza contractual,
ello ha sido excepcional y sustentado en la falta de idoneidad del medio
ordinario de defensa o en la existencia de un perjuicio irremediable, sobre la
base de circunstancias específicas y directas en cada caso. Lo anterior excluye
entonces un amparo constitucional masivo en estas materias[16], especialmente si no
existe acreditación de la improcedencia del medio de defensa judicial
alternativo o del perjuicio irremediable”.
[17] En
efecto, en las sentencias citadas por el ad quem se abordaron los
siguientes temas: T-414 de 2000 (acción de tutela contra providencia judicial);
T-625 de 2000 (reconocimiento de indemnización en escenario laboral); T-791 de
2000 (derecho a la vivienda digna de persona a la cual no le fue perfeccionado
un crédito previamente aprobado); T-812 de 2000 (alcalde que interpuso acción
de tutela contra planeación nacional porque dicha entidad presuntamente no le
habría permitido hacer uso de los recursos ordinarios de vía gubernativa contra
una decisión que le impuso una sanción a su municipio); T-1588 de 2000 (acción
de tutela contra providencia judicial) y; T-1725 de 2000 (acción de tutela
contra municipio por la imposición de una obligación tributaria al demandante).
[18]
Similar determinación se tomó en la sentencia T-584 de 2009.
[19] El “Acuerdo de reestructuración de pasivos entre
el municipio de Santiago de Tolú – Sucre y sus acreedores en el marco de la Ley 550 de 1999”, define en el acápite “condiciones generales” el concepto de
acreencias que regirá para las partes del mencionado acuerdo, en los siguientes
términos: “Acreencias: son
las deudas a cargo de El Municipio, por A) los valores no cancelados,
determinados en su existencia y cuantía por el Promotor en la reunión de
determinación de votos y acreencias celebrada con fecha 8 de junio de 2001
relacionadas en el Anexo N°. 1, previa depuración de aquellas canceladas con
ocasión de las acciones de tutela; pagos realizados por la Gobernación de Sucre y las que se desplazaron al municipio de Coveñas producto del contenido
del Decreto 63 de 7 de febrero de 2002 expedido por el señor Gobernador del
Departamento de Sucre; todas las anteriores, sin incluir intereses,
indexaciones, actualizaciones ni sanciones de ningún tipo, salvo lo
relativo a derechos irrenunciables de los pensionados y trabajadores, las
particulares condiciones de reestructuración de la deuda financiera y las que
conforme al presente acuerdo les serán reconocidas a las entidades integrantes
de seguridad social. (…)”.
(Énfasis y subrayado añadido). (fl. 20
Cdno. 2).
[20] En
el proceso de tutela que dio origen a la sentencia T-071 de 2008 el accionante
alegaba el desconocimiento de su derecho a la igualdad porque la entidad en
reestructuración allí demandada, le había brindado un trato desigual frente a
otro acreedor. La Corte, al desatar la controversia, aseveró que el actor no se
encontraba en igualdad de condiciones respecto del otro acreedor, entre otras
razones, porque el pago de las obligaciones a este último se realizó en
cumplimiento de mandatos judiciales, mientras que al actor no, y por ello se
encontraba en una situación distinta. En efecto, la Corte sostuvo: “A juicio de esta Sala de
Revisión, las consideraciones del accionante no son suficientes para obtener lo
que pretende. En primer lugar, porque existen otras vías para solucionar las
controversias relacionadas con la ejecución del acuerdo de reestructuración. Si
bien es cierto que en opinión de Coopcaribe las otras obligaciones referidas
por ella, a saber, las de “LUIS MOLINA MARTÍNEZ, MIRIAM MARTÍNEZ, ALCIDES
MOLINA, ESTEBAN ECHAVARRÍA, LUIS LUNA DÍAZ, GERMÁN BENAVIDES MORALES, ANTONIO
UPARELA GÓMEZ” son iguales a la suya propia, otro es el parecer del Municipio,
toda vez que –como lo dice en respuesta a la tutela- el pago de las
obligaciones de “LUIS MOLINA MARTÍNEZ, MIRYAM MARTÍNEZ, ALCIDES MOLINA, ESTEBAN
ECHAVARRÍA, LUIS LUNA DÍAZ, GERMÁN BENAVIDES MORALES y ANTONIO UPARELA GÓMEZ,
obedeció no al origen contractual de ellas sino porque todas aparecían
amparadas por mandamientos judiciales laborales y que en tal circunstancia al
aprobarse el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos fueron clasificadas en el
Grupo Número Uno y no en el Cuarto o Cuatro” ”.
[21] Sobre
este particular, la entidad demandada en el presente proceso expresó: “… lo
que significa en consecuencia en desigualdad de los supuestos de hecho según el
criterio de la Honorable Corte y por lo tanto no le es dado alegar una
inexistente igualdad respecto del señor Antonio Martínez Sistac y Claudio León
Frieri, toda vez que éstos le fue cancelado los intereses e indexación producto
de un fallo de tutela emitido por el juzgado Segundo Promiscuo Municipal por
medio del cual conminó al Municipio al pago de esos conceptos y no por voluntad
propia de la administración, tal y como se observa en los documentos obrantes
en el expediente” (fl. 13 Cdno. 2).
[22] El
contenido normativo del artículo 32 del decreto 2591 de 1991 es el siguiente: “Trámite de la impugnación.
Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de
los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. // El juez que
conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con
el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte,
podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo
dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio,
el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de
inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos
casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda
instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión”.
(Subrayado añadido)