C-840-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-840/03
FONDO NACIONAL DEL CAFE-Naturaleza jurídica de los recursos
provenientes de la industria cafetera
IMPUESTO POR EXPORTACION DE CAFE-Destinación a la protección del café
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO PARA 1977-Exequibilidad exclusión de recursos
parafiscales destinados a la industria del café
CONTRIBUCION CAFETERA-Establecimiento y destino al Fondo
Nacional del Café
FONDO NACIONAL DEL CAFE-Recursos
FONDO NACIONAL DEL CAFE-Contrato de Administración es especial
FONDO NACIONAL DEL CAFE-Naturaleza parafiscal de sus recursos
PARAFISCALIDAD-Origen y naturaleza
CONTRIBUCION CAFETERA-Carácter de renta parafiscal
FONDO NACIONAL DEL CAFE-Identificación jurídica de los recursos
FONDO NACIONAL DEL CAFE-Manejo de funciones y recursos
PARAFISCALIDAD-Finalidad
FONDO NACIONAL DEL CAFE-Naturaleza de los recursos
FONDO NACIONAL DEL CAFE-Características patrimoniales de recursos/CONTRIBUCION
CAFETERA-Naturaleza jurídica
FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Propiedad de bienes y recursos
FONDO NACIONAL DEL CAFE-No afectación de calidad de recursos
FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Recaudación administrativa y ejecución de
recursos públicos/COMITES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES DE CAFETEROS-Destinación
específica de recursos
La Federación Nacional de Cafeteros
“recauda, administra y ejecuta” unos recursos públicos que son los que integran
el Fondo Nacional del Café; y que, si bien ellos ingresan al patrimonio de la
Federación deben ser previstos, contabilizados y ejecutados de manera separada
a otros bienes y recursos que obtiene la Federación en el giro corriente de sus
actividades con sus recursos propios derivados de su capacidad como persona
jurídica de derecho privado. Lo mismo cabe afirmar de la destinación que ordena
el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 a los comités departamentales y municipales
de cafeteros que son órganos o dependencias territoriales de la Federación, con
afectación a programas específicos señalados en la misma disposición; en estos
casos entonces, la ley ha querido que estos recursos se administren y ejecuten
no desde la sede central de la Federación sino por los órganos territoriales
que, de otra parte, se integran de forma democrática con participación de los
cafeteros y de los comités municipales respectivos.
RENTAS PARAFISCALES-Naturaleza
FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS Y GOBIERNO-Contrato para la administración del Fondo
FONDO NACIONAL DEL CAFÉ-Contribución cafetera a cargo de los
productores del café
La nueva disposición reiteró el establecimiento de una
contribución cafetera a cargo de los productores de café, destinado al Fondo
Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero
de acuerdo con los objetivos previstos que dieron origen al citado Fondo, pero
determinó un porcentaje fijo para la contribución. Además, con el fin de contribuir
al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso
del caficultor, creó otra contribución con cargo al caficultor destinada
exclusivamente a dicho fin a través del precio interno. Se dispuso también, que
los excedentes provenientes de la contribución que no se apliquen
inmediatamente a los objetivos previstos en la Ley, solo podrán destinarse a
inversiones transitorias en títulos de reconocida seguridad, alta liquidez y
adecuada rentabilidad, determinando que en ningún caso podrán realizarse
inversiones de carácter permanente, así estén relacionadas con la industria
cafetera. Adicionalmente se creó una Comisión para el seguimiento del manejo y
destinación de la contribución cafetera.
FONDO NACIONAL DEL CAFE-Propósito prioritario de la renta
parafiscal/LEGISLACION TRIBUTARIA-Modificaciones a la administración de
recursos recaudados con la contribución cafetera
La contribución cafetera desde su creación con la Ley
9ª de 1991 hasta su modificación por la Ley 788 de 2002 siempre se ha orientado
al beneficio del sector cafetero colombiano. En efecto, en ambos textos la
renta parafiscal se destina al Fondo Nacional del Café con el propósito
“prioritario” de mantener el ingreso de acuerdo con los objetivos previstos en
las leyes que le dieron origen al mismo. En otros términos, la nueva
legislación tributaria, si bien introdujo algunas modificaciones a la
administración de los recursos recaudados con la contribución cafetera por
cuanto ya no se le entregarían a los comités departamentales de la Federación
Nacional de Cafeteros para los programas de desarrollo social y económico de
las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de
la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios
con entidades territoriales, no modificó, en absoluto, los destinatarios
últimos de los recursos percibidos con el gravamen, que son los caficultores,
pues esos recursos los administrará directamente el Fondo Nacional del Café, de
conformidad con los fines para los cuales fue creado, con vigilancia y
seguimiento de una comisión integrada por dos miembros de los comités de
cafeteros, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dos miembros de
Senado y dos miembros de la Cámara designados por las Comisiones Terceras
Económicas.
PROYECTO DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Competencia del Congreso para su
modificación/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Cláusula general de competencia
La modificación que introdujo el órgano legislativo al
proyecto presentado por el Gobierno Nacional se encuentra acorde con la
Constitución, pues las cámaras tienen la facultad para modificar los proyectos
de iniciativa gubernamental de acuerdo con lo previsto en el artículo 154
Superior, y en virtud de la cláusula general de competencia que se encuentra
radicada en el Congreso según lo prevé el artículo 150 constitucional.
RENTAS NACIONALES Y RENTAS PARAFISCALES-Diferenciación en la destinación
Las rentas nacionales constituyen  un conjunto de
recursos públicos que integran la llamada unidad de caja presupuestal pues no
tienen constitucionalmente un destino particular o específico. Por el
contrario, las rentas parafiscales siempre han sido constituidas con una
destinación específica.
PARAFISCALIDAD-Noción en Constitución Política vigente
HACIENDA PUBLICA-Causas fundamentales del nacimiento y
extensión de las actividades y funciones del Estado moderno
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Contribución parafiscal
LINEA JURISPRUDENCIAL-Rentas fiscales, recursos públicos con
destinación determinada y precisa
CONTRIBUCION FISCAL Y PARAFISCAL-Diferencia
CONTRIBUCION, CONTRIBUCION ESPECIAL Y
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Diferencias
TASA Y CONTRIBUCION PARAFISCAL-Diferencias
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Inclusión en el presupuesto general de la
Nación
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Naturaleza
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Carácter excepcional
RECURSOS PARAFISCALES-Administración/RECURSOS PARAFISCALES-Congreso
regula administración/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Regímenes/CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Administración de recursos públicos por parte de los
particulares
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Destinación fondos recaudados del sector
agropecuario de la yuca
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Naturaleza jurídica del gravamen
CONTRIBUCION FISCAL-Concepto
CONSEJO DE ESTADO-Elementos definitorios de la contribución
parafiscal
INICIATIVA LEGISLATIVA-Definición/INICIATIVA LEGISLATIVA DEL
GOBIERNO-Regulación exclusiva de ciertas materias
De conformidad con la Constitución, la iniciativa legislativa
es la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para que
concurran a la presentación de proyectos de ley ante el Congreso de la
República con el fin de que éste les imparta el trámite constitucional y
reglamentario correspondiente. En tal sentido, el  Gobierno Nacional cuenta con
iniciativa legislativa en todas las materias y exclusiva en las materias que
aparecen relacionadas en el segundo inciso del artículo 154 superior, es decir,
para las leyes que aprueben el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones
públicas; las que determinan la estructura de la
administración nacional y crean, suprimen o fusionan ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional; las que reglamenten la creación y funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales; las que crean o autorizan la constitución
de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía
mixta; las que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos,
negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; las que establezcan rentas
nacionales y fijen los gastos de la administración; las que organicen el
crédito público; las que regulen el comercio exterior y el régimen de cambios
internacionales;  las que fijen el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública;  las
relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete
desempeñar a su Junta Directiva; las que ordenen participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y, finalmente,
las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Administración de la contribución cafetera
por dependencias territoriales/REFORMA CONTRIBUCION PARAFISCAL-Creación
nueva contribución cafetera a cargo del caficultor/NORMA DEROGADA-Modificación
al proyecto de ley de iniciativa gubernamental que regulaba la administración
de contribución cafetera
INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA-Coadyuvancia
LEY DE REGULACION CAMBIARIA-Examen del trámite legislativo sobre
derogatoria del artículo
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Participación de congresistas en
condiciones de igualdad y libertad
PROCESO LEGISLATIVO EN REGULACION
CAMBIARIA-Constitucionalidad
PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN
PROCESO LEGISLATIVO-Aplicación
PROYECTO DE LEY-Discrepancias en cámaras/COMISION ACCIDENTAL-Integración
La Constitución de 1991 en su artículo 161 dispone que
cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el
texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si
después de surtido el segundo debate persisten las diferencias, se considerará
negado el proyecto. La función principal de esta norma constitucional es
agilizar el proceso legislativo, puesto que se encamina a superar las
discrepancias que puedan surgir entre los textos finales aprobados por ambas
Cámaras, debido a la facultad otorgadas a las Plenarias de cada Cámara para
introducir modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley.
COMISION ACCIDENTAL-Funciones/COMISION ACCIDENTAL-Existencia
de discrepancias
Referencia: expediente D-4492
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 118 (parcial) de la Ley 788 de 2000, "por la cual se expiden
normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se
dictan otras disposiciones."
Actor: Carlos Alberto Paz Lamir y Armando
Morales Ocampo
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil
tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, los ciudadanos
Carlos Alberto Paz Lamir y Armando Morales Ocampo solicitaron a la Corte
declarar inexequible parcialmente el artículo 118 de la Ley 788 de 2002 "por
la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y
territorial y se dictan otras disposiciones."
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del doce 12
de marzo de 2003 resolvió admitir la presente demanda, por cumplir con todos
los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.  Así mismo
resolvió decretar la práctica de la inspección judicial sobre el expediente del
proyecto de ley radicado con el número 080 de 2002- Cámara y 093 de 2002-Senado
que reposa en la Oficina de Archivo Legislativo del Congreso de la República.
De igual forma se ordenó la fijación en lista de la
norma acusada y el traslado al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera su concepto y se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de
la República, al Presidente del Congreso Nacional y al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Finalmente, de conformidad con el artículo 13 del
Decreto 2067 de 1991, se envió comunicación a la Dirección General de Impuestos
y Aduanas Nacionales DIAN, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y al
Instituto Nacional de Derecho Procesal, Academia Colombiana de Jurisprudencia,
a fin de que emitieran su concepto en relación con la demanda de la referencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, y previo concepto de la Procuraduría General
de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la
demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se
transcribe a continuación el texto del artículo 118 de la Ley 788 de 2002,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No 45.046 del 27 de diciembre de
2002 y se subraya la parte demandada.
LEY 788 DE 2002
(diciembre 27)
Por la cual se expiden normas en materia tributaria y
penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones
(....)
Artículo 118. Vigencias y derogatorias.  La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean
contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2º; 188
parágrafo 4º; 249, 250, 257; 4224-1; 424-5 numerales 1 y 5; 476 numerales 7, 9,
10, 13, 15, y 18; la frase "... y cuando se trate de la enajenación de
bienes producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas
naturales, cuando la cuantía de esta operación sea inferior a dos millones de
pesos ($2.000.000 valor año base 1995)" del 616-2; 881 inciso 2º del
Estatuto Tributario; 63 de la Ley 488 de 1998; 20 Ley 9ª de 1991.
Parágrafo.  Las normas legales referentes a
los regímenes tributario y aduanero  especiales para el Departamento del (sic)
San Andrés, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes.
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para
los actores el aparte "20 de la Ley 9ª de 1991" contenido en
el artículo 118 de la Ley 788 de 2002 fue aprobado en violación del artículo
154 de la Constitución Política, por cuanto este último reservaba al Gobierno
Nacional la iniciativa para presentar proyectos de ley en relación con las
materias que ordenan participaciones en las rentas nacionales o transferencias
de las mismas y las que decretan contribuciones.  Así mismo, consideraron que
el aparte impugnado del artículo 118 de la Ley 788 de 2002 fue aprobado en
violación del artículo 157, inciso 2º de la Constitución Política, por falta
del debate correspondiente.
Argumentaron
que el aparte impugnado se produjo por el Congreso en abierta contradicción con
lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución que limita la
iniciativa en materia de participación en las rentas nacionales y en las
contribuciones, al Gobierno Nacional.
Explicaron
que el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991, que se deroga, regulaba el régimen de
participaciones en la renta nacional, cuyos destinatarios eran el Fondo
Nacional del Café, los Comités Departamentales y Municipales de la Federación
Nacional de Cafeteros y los caficultores nacionales.  Indicaron que la
contribución cafetera era una renta nacional de carácter parafiscal cuyo
régimen de participaciones no podía modificarse sin la iniciativa del Gobierno
Nacional.  Por tal razón afirmaron que "se comprometió el ámbito de
competencias propio del ejecutivo en punto a la iniciativa del artículo 118 de
la Ley 788 de 2002, en el aparte impugnado, al incluir el Congreso una adición
a la norma sobre vigencias y derogatorias no contemplada en la propuesta del
Gobierno Nacional."
Hicieron
referencia a las sentencias C-807/01 y C-1707/00, con el fin de aclarar que la iniciativa
legislativa gubernamental no estaba circunscrita a la mera presentación del
proyecto de ley, sino que comprometía todo el proceso de su formación a través
del procedimiento legislativo.  Con base en los mismos pronunciamientos,
indicaron que la competencia de las cámaras para introducir modificaciones a
los proyectos de iniciativa reservada al Ejecutivo era restringida, toda vez
que no tenían libertad para adicionar nuevas materias o contenidos.
Con
el fin de fundamentar los cargos de la demanda, manifestaron que el artículo 20
de la Ley 9ª de 1991 estableció un sistema de transferencias y destinaciones,
del cual un porcentaje de la contribución cafetera se destinaba a los comités
departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para los programas de
desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al
cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la población campesina en
zonas cafeteras, directamente o a través de convenios con las entidades
territoriales, cuando lo permita la naturaleza de los programas; que esta
disposición "enfrentó con éxito su examen de constitucionalidad en el
proceso que culminó con la sentencia C-543 de 2001, con ponencia del Magistrado
Álvaro Tafur Galvis, dictada el 23 de mayo del mismo año."
Explicaron
que el 19 de septiembre de 2002, el Ministro de Hacienda y Crédito Público
presentó ante el Presidente de la Cámara de Representantes el proyecto de ley,
identificado posteriormente con el No. 080 de 2002 Cámara, "por el cual
se expiden normas en materia tributaria y penal de orden  nacional y
territorial, y se dictan otras disposiciones".  El proyecto contenía
normas de reforma al Código Penal, y adiciones y modificaciones al Estatuto
Tributario en materias como defraudación al fisco nacional, impuesto sobre la
renta y complementarios, impuesto sobre las ventas, gravamen a los movimientos
financieros, impuestos territoriales, y contribución cafetera, entre otras.
Adujeron
que el proyecto proponía una modificación al artículo 19 de la ley 9 de 1991,
que creaba la contribución cafetera, en el sentido que establecía una nueva
fórmula de conformación de aquélla, así como otra contribución para procurar el
saneamiento del Fondo Nacional del Café y la estabilización del ingreso del
caficultor.  Así mismo señalaron que la iniciativa en su artículo 55 contenía
la propuesta sobre vigencia y derogatorias, así: "Artículo 55.
Vigencias y derogatorias.  La presente ley rige a partir de su promulgación y
deroga las normas que le sean contrarias, en especial los siguientes artículos:
147 parágrafo 2º; 188, parágrafo 4º; 424-1; 424-5 numerales 1 y 5; 476
numerales 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17 y 18; 481 literal c) 189 parágrafo
1º de la ley 223 de 1995; 106 de la ley 488 de 1998."
Resaltaron
que en la exposición de motivos, el Ministro mencionado, al explicar las
razones de la iniciativa legislativa (situación macroeconómica, déficit del
sector público y del gobierno nacional, situación de las finanzas públicas,
evolución de la deuda pública), señaló, en lo relativo a la contribución
cafetera, lo siguiente: "La contribución cafetera ha permitido que
Colombia tenga como país una política cafetera que garantiza la compra del
grano a un precio justo, así como la promoción y exportación del café en el
ámbito internacional, además del apoyo técnico a los caficultores. También la
contribución ha sido fundamental para el desarrollo social y económico de las
zonas cafeteras."[1]
En
virtud de lo anterior, argumentaron que resultaba, entonces, incuestionable que
la voluntad del Gobierno Nacional se orientara a una modificación de este
tributo sin afectar las destinaciones previstas en la ley 9 de 1991,
proponiendo una nueva fórmula para liquidar la contribución especial prevista
en el artículo 19 de esta ley, pero manteniendo incólumes los porcentajes de
destinación de una parte de ella, fijados en el citado artículo 20.
Después de hacer un recuento de lo que fue el trámite
legislativo del artículo demandado, afirmaron que, a partir del primer debate,
en las Comisiones Económicas se configuró el vicio constitucional aducido, en
tanto quedó incorporado a la norma acusada, la derogatoria que se cuestiona.
De
otra parte, en relación con el segundo cargo de inconstitucionalidad, la
ausencia de debate en lo que concerniente con la derogatoria cuestionada,
manifestaron que: "Conforme al trámite que tuvo el proyecto de ley 80
de 2002 Cámara, es indudable que la norma impugnada de la ley 788 de 2002, no
sólo vulneró el artículo 154, inciso 2º, en lo que a iniciativa legislativa
gubernamental se refiere, sino que transgredió el artículo 157, numeral 2º, de
la Constitución Política, en cuanto la incorporación de la derogatoria del
artículo 20 de la ley 9 de 1991 no estuvo precedida de un debate la
inconstitucionalidad que se denuncia."
En
relación con este aspecto citaron la sentencia C-222 de 1997, con el propósito
de señalar que "la mera aprobación, cifrada en la votación mayoritaria
requerida para acoger una iniciativa legislativa, no equivale al debate que la
Constitución exige como requisito esencial de formación de las leyes..."
Explicaron
que las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes de Cámara y
Senado, al darle aprobación en primer debate conjunto a la ponencia que propuso
la aprobación del articulado que incluía la derogatoria cuestionada, no fueron
advertidas de esta incorporación al artículo de la vigencia y derogatorias y,
que por ello, se constituía en un "mico parlamentario", según
el argot político y periodístico.
Respecto
a lo anterior, relataron que en la cuarta ponencia para primer debate en la que
se hizo referencia al tema de las derogatorias no se trajo a colación ni se
mencionó el artículo 20 de la Ley 9 de 1991, cuya derogatoria sólo podía
proponerla el Gobierno Nacional.
Por
las razones expuestas, solicitaron la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 118 de la Ley 788 de 2002.
IV.    INTERVENCIONES
4.1.    Ciudadanos Carlos Alberto Paz
Lamir y Armando Morales Ocampo
Los
demandantes intervinieron dentro del término de fijación en lista con el fin de
solicitar que la Corte modulara los efectos de la sentencia de
inconstitucionalidad, en el sentido "que durante el lapso que
transcurre entre la sanción de la ley demandada y su declaratoria de
inconstitucionalidad, se determine la aplicación retrospectiva de ésta (sic)
última, de tal forma que el artículo 20 de la ley 9 de 1991 siga en ese
interregno teniendo los efectos normativos correspondientes".
Así
mismo solicitaron que se tuviera en cuenta la certificación expedida por el
Secretario General de la Federación Nacional de Cafeteros del 18 de marzo de
2003, donde consta que el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público
manifestó en reunión del Comité Nacional de Cafeteros (acta No. 01 de 27 de
febrero de 2003), respecto de la derogatoria del artículo 20 de la ley 9 de
1991, "que consideraba conveniente dejar claramente establecido que la
mencionada derogatoria no fue iniciativa del Gobierno".   Por tal
razón solicitaron que la Corte llamara a declarar al Señor Ministro de Hacienda
y Crédito Público para que ratificara lo expresado en el acta referida, la cual
fue anexada.
4.2.   Intervenciones
de los Comités Departamentales de Cafeteros miembros de la Federación Nacional
de Cafeteros de Colombia
Los
directores ejecutivos de los comités de cafeteros de Cundinamarca, Risaralda,
Caldas, Tolima, Boyacá, Magdalena, Santander, Quindío, Huila, Guajira,
Antioquia, Norte de Santander, Cauca, Valle del Cauca, intervinieron dentro del
término de la fijación en lista con el fin de solicitar la declaratoria de
inexequibilidad parcial del artículo 118 de la Ley 788 de 2002.  Teniendo en
cuenta que dichas intervenciones fueron basadas en argumentos similares, la
Sala las sintetiza a continuación y hace las aclaraciones necesarias.
En
primer término, afirmaron que tal y como quedó señalado por los ciudadanos, la
expresión "20 Ley 9ª de 1991" demandada del artículo 118 de la
Ley 788 de 2002 vulneraba el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución
Política, que reservaba al Gobierno Nacional la iniciativa legislativa en
materia de contribuciones, así como desconocía el artículo 157, inciso 2º de la
misma, por falta del debate correspondiente.
Consideraron
que la derogatoria del artículo 20 de la ley 9 de 1991 constituía una
usurpación de competencias constitucionales, "en la medida en que el
Gobierno Nacional no incluyó en el proyecto que culminaría en al ley demandada,
aspecto alguno relacionado con esta disposición."
Explicaron
que "este artículo 20, consagró un sistema de transferencias y
destinaciones de la denominada contribución cafetera, con destino a los Comités
Departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para los programas de
desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al
cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la población campesina en
zonas cafeteras, y con destino también al fortalecimiento de programas
dirigidos a incrementar la competitividad y eficiencia de la caficultura
colombiana, tales como experimentación científica, tecnología, difusión,
extensión y diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio del
café."
En
virtud de lo anterior señalaron que la voluntad del Gobierno era la de mantener
la filosofía y práctica de la descentralización de la inversión socio -
económica que las zonas cafeteras derivaban de la producción del grano, lo que
a su juicio, se evidenciaba del hecho de que ni en el texto del proyecto ni en
su exposición de motivos, el Ministro de Hacienda aludiera en el tema de las
derogatorias al artículo 20 de la ley 9 de 1991.
Reiteraron
lo planteado en la demanda al establecer que la iniciativa legislativa se
mantuvo inmodificable en este punto durante todo el trámite del proyecto de ley
que culminaría en la norma demandada, lo que en su sentir, de conformidad con
la jurisprudencia constitucional, inobservó las competencias legislativas del
Ejecutivo, en la medida en que el Congreso, no sólo incorporó la derogatoria
mencionada, sino que lo hizo sin debate alguno.
Así
las cosas, reafirmaron que las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales
Permanentes de Cámara y Senado, al aprobar en primer debate conjunto la
ponencia que propuso la aprobación del proyecto que incluía la derogatoria
mencionada, no fueron advertidas de esta incorporación a la norma de vigencia y
derogatoria, lo que "contradice las exigencias en materia de debate de
los proyectos de ley que establece la Constitución".
De
otra parte, la mayoría hace referencia a la importancia socio - económica de la
contribución cafetera.  En este sentido, adujeron que el sistema de transferencias
y destinaciones desarrollaba preceptos constitucionales esenciales a la
actividad socio - económica de la nación, especialmente en el ámbito de un
producto que ha sido esencial al mantenimiento de la actividad productiva y
exportadora del país.  Al respecto sostuvieron: "En efecto, si se
examinan las inversiones efectuadas con fundamento en el sistema previsto en el
artículo 20 citado, se puede concluir el impacto socio - económico que la
inversión ordenada por el legislador de 1991 ha tenido en las zonas cafeteras
en 18 departamentos del país.
En
virtud de lo anterior explicaron que: "Tomando sólo como referencia el
año 2000, puede comprobarse que los Comités Departamentales de Cafeteros
realizaron inversiones de beneficio comunitario en diversos programas claves;
así, en educación por $6.135 millones de pesos; en salud por $2.036; en
asistencia técnica por $34.088; en obras de infraestructura por $60.038; en
diversificación por $2.945; en desarrollo cooperativo por $14.648 millones de
pesos.  Los acueductos rurales, la electrificación rural, la educación en zonas
campesinas, la construcción de vías y puentes, la extensión de los servicios de
telefonía rural, los planes de salud y los de mejoramiento ecológico, hacen
parte, en este sólo año, de una inversión pública que ascendió a más de
$180.000 millones de pesos, dentro de una política estratégica de desarrollo
nacional que está en armonía con fines y  principios de la organización
política y social del país."
Particularmente,
el Director Ejecutivo del Comité Departamental de Cafeteros de Caldas manifestó
que durante la vigencia de la Ley 9ª de 1991 la entidad que representa ha
realizado inversiones en la zona rural del departamento y ha efectuado
importantes obras en beneficio de la comunidad cafetera como acueductos,
electrificación rural, centros educativos, vías y puentes, así como se han
ejecutado programas para el servicio de los habitantes de la zona cafetera en
educación, salud, asistencia técnica, diversificación, desarrollo cooperativo,
mejoramiento ecológico y telefonía rural.
Por
su parte, el Director del Comité Departamental de Cafeteros del Tolima
manifestó que los recursos recibidos han posibilitado en 34 municipios el
acceso a bienes públicos.  Anotó: "son muchas las veredas, más de 1500,
las que han recibido el apoyo para la solución de necesidades comunitarias en
materia de vías, acueductos, escuelas, electrificación rural etc.  Tan solo en
el año 2000 fue posible atender en materia de escuelas rurales la construcción
de 70 aulas, 24 baterías sanitarias, 18 polideportivos, 21 viviendas para
docentes.  En cuanto a acueductos se construyeron 19 y se ampliaron 5.  Un
total de 104 proyectos de electrificación fueron ejecutados y se dio
mantenimiento a 391 proyectos.  En los temas de vías y puentes se realizaron 52
obras de drenaje, 74 explanaciones o brechas carretables, 23 puentes y se dio
mantenimiento a 1163 kilómetros de vías.  La inversión en el año 2000 fue de
6.534 millones de pesos de los cuales hace parte la cofinanciación de entes
territoriales por 1.403 millones..."
El
Director Ejecutivo del Comité Departamental de Cafeteros del Magdalena anexó
una tabla en la cual se ven reflejadas las obras más importantes realizadas con
los recursos de destinación específica en el tiempo que va desde 1991 hasta el
2002.
El
Director Ejecutivo del Comité de Cafeteros de Santander adujo que: "En
lo que hace al Departamento de Santander, el Comité Departamental de Cafeteros
con recursos de la Ley 9ª ha realizado obras de gran importancia para las
regiones cafeteras", para lo cual anexó una tabla en la cual se
destacan las más importantes.
El
Director Ejecutivo del Comité de Cafeteros del Quindío expresó que: "Gracias
a los recursos que la Entidad Cafetera del Quindío ha recibido desde el año
1991 provenientes de las transferencias cafetera, ha podido ejecutar programas
de trascendental importancia para el desarrollo económico y social de la
región.  Así mismo afirmó que con los recursos mencionados, el Comité del
Quindío ha podido ejecutar proyectos de construcción y mejoramiento de vías,
escuelas rurales, centros hospitalarios, puestos de salud, polideportivos,
acueductos rurales y redes de energía y telefonía rural.  Manifestó además que
se han podido ejecutar importantes programas dirigidos a incrementar la
competitividad y la eficiencia de la caficultura colombiana, tales como la
difusión, extensión y diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio
del café y apoyar el desarrollo cooperativo.
El
Director Ejecutivo del Comité Departamental de Cafeteros del Huila señaló que
durante la vigencia de la ley 9ª durante los años 1992 hasta 2002, se
ejecutaron proyectos de educación rural y programas de desarrollo social
cooperativo para el fortalecimiento administrativo, contable y empresarial de
las organizaciones comunitarias dedicadas a la producción y comercialización de
café, así como se construyeron obras de infraestructura como vías, puentes,
acueductos y alcantarillados, centros educativos y sus polideportivos,
electrificación rural, vivienda rural, telefonía rural.
El
Director Ejecutivo del Comité Departamental de Cafeteros de Cesar Guajira a fin
de explicar la importancia socio - económica de la contribución cafetera a la
que se ha venido haciendo referencia, anexó un cuadro representativo de las
obras realizadas por el comité que representa, relacionadas con educación,
vías, puentes, acueducto, electrificación y salud.
Así
mismo, en el Departamento Norte de Santander, según intervención de la
Directora Ejecutiva del Comité Departamental de Cafeteros, "la
inversión social en los últimos 5 años (1999 al 28 de febrero de 2003) fue la
siguiente: Infraestructura $15.113 millones, Educación $156 millones, Extensión
$138 millones, Diversificación $152 millones, Otros servicios a la comunidad
$525 millones de pesos.
El
Director Ejecutivo del Valle envió unos documentos en los cuales aparecían
relacionados los programas que se han venido desarrollando con la aplicación de
los recursos de la Ley 9ª - fortalecimiento de la caficultura, educación, obras
de infraestructura, seguridad social, medio ambiente, generación de empleo,
talleres rurales, entre otros -.
De
igual forma, los comités intervinientes hicieron referencia al artículo 1º de
la Constitución en lo concerniente al modelo de Estado Social de Derecho, la
descentralización y la participación y, al artículo 64 de la misma en lo
relacionado con el deber del Estado de promover el acceso progresivo a los
servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,
comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y
empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos; esto, para argumentar que las zonas cafeteras se han beneficiado
del sistema de transferencias y destinaciones del ingreso cafetero nacional.
Además
hicieron alusión al artículo 333 de la Constitución que establece que el Estado
fortalecerá las organizaciones solidarias y el artículo 334 que le otorga al
Estado la dirección general de la economía, con el fin de argumentar la
inconstitucionalidad de la norma acusada.
Finalizaron,
advirtiendo que "la inobservancia de los preceptos constitucionales
aludidos anteriormente, impedirá la continuidad, el desarrollo y
funcionamiento, del más exitoso modelo de congestión, de los intereses del
sector cafetero y rural de nuestro país, y con ello se atentara gravemente
contra la preservación de uno de los más sólidos tejidos sociales y culturales,
que sirven de sustento a la estabilidad política, social y económica de la
nación."
4.3    .        Academia Colombiana de
Jurisprudencia
El
ciudadano Mauricio Plazas Vega, actuando en representación de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, intervino dentro del trámite de este proceso con
el fin de defender la constitucionalidad del artículo 118 de la Ley 788 de
2002.
Manifestó
que no le asistía razón a los demandantes respecto de ninguno de los dos cargos
por los cuales atacaron la constitucionalidad de la norma demandada. Aclaró que
la derogatoria del artículo 20, contenida en el artículo 118 demandado, no
vulneraba el artículo 154 de la Constitución Política, toda vez que "los
recursos con los cuales se nutre el Fondo Nacional de Café constituyen recursos
o rentas parafiscales que, como tales, no son verdaderamente rentas nacionales."
Precisó que la iniciativa gubernamental exigida en el artículo 154 de la
Constitución era predicable sólo de las leyes que ordenaran participaciones en
las rentas nacionales o transferencias de las mismas.
Explicó
que las rentas nacionales eran "el conjunto de recursos que integran, y
deben integrar, la llamada unidad de caja presupuestal porque, por su
naturaleza, no tienen, desde el punto de vista constitucional, un destino
particular o específico sino general"; mientras que, "las
rentas parafiscales son, desde el punto de vista de su destino y de sus fines,
la fuente financiera de los llamados fondos parafiscales... son rentas que
provienen del sector y que se destinan como medio financiero para los
beneficios que el mismo sector contribuyente debe reportar en virtud de la
parafiscalidad."
En
virtud de lo anterior, afirmó que los recursos referidos no eran de la Nación
sino del Fondo y, que por consiguiente, la ley podía modificar las condiciones
de su administración y de su destino, sin que para ellos se requiriera que el
proyecto correspondiente tuviera iniciativa gubernamental.
Consideró
que una de las modificaciones importantes que introdujo la ley 788 de 2002 fue
precisamente la del artículo 19 de la ley 9ª de 1991, relacionado con la
contribución cafetera, teniendo en cuenta los momentos de crisis de la
estructura financiera del Fondo Nacional.
De
otra parte adujo que la derogatoria del artículo 20, consagrada en la
disposición acusada no vulneró el artículo 157 de la Constitución Política "no
solo (sic) porque la necesidad de la reestructuración del Fondo Nacional del
Café y de las condiciones de liquidación, administración y destino de las
contribuciones parafiscales han sido materia de un amplio e interesante debate
nacional que involucra al Congreso en Colombia sino porque, como la propia
demanda lo pone de manifiesto, la medida fue aprobada en primer debate y
posteriormente en segundo debate con ocasión de las sesiones plenarias."
Finalmente
anotó que existía relación entre la derogatoria del artículo 20 y la importante
reforma al régimen de la contribución cafetera que introdujo el artículo 63 de
la misma Ley 788.  A su juicio, era apenas natural que la reestructuración
financiera del Fondo Nacional del Café, en lo que atañe a sus ingresos, fuera
acompañada con la modificación del régimen relativo a la administración y al
destino de los recursos correspondientes, siempre dentro de los parámetros de
la parafiscalidad.
4.4.   Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario con el fin de intervino en este
proceso allegando el concepto elaborado por el ponente Vicente Amaya Mantilla.
En
dicho concepto, el ICDT manifestó que la contribución cafetera era un recurso o
una renta parafiscal y que como tal, no podía entenderse que su destinación
específica a los organismos beneficiados con ella constituía una "transferencia"
de fondos nacionales a entidades territoriales, en la forma como lo definía la
Constitución Política en su artículo 154.  Explicó que: "Por su propia
naturaleza, las rentas parafiscales se crean con una destinación específica, y
por ello no pueden ubicarse dentro de la categoría de las ´rentas nacionales´,
entendiendo por tales el conjunto de recursos que integran la llamada unidad de
caja presupuestal pues no tienen constitucionalmente un destino particular o
específico.  Al mismo tiempo dicha destinación no puede equipararse a una
transferencia de fondos públicos, pues su finalidad es la de conformar una
fuente financiera de los fondos parafiscales, en este caso, el Fondo Nacional
del Café."
En
relación con lo anterior, hizo referencia a la sentencia proferida por esta
Corporación, C-040 de 1993 M.P. Ciro Angarita, en la que se definió el concepto
de contribución parafiscal y se estableció su diferencia con las tasas y los
impuestos.  En este orden de ideas afirmó que la contribución de que trata la
demanda no integraba los recursos de la Nación, sino los del Fondo Nacional del
Café y, por consiguiente, la ley puede modificar las condiciones de su
administración y de su destino, sin que fuera imprescindible que la respectiva
norma tuviera iniciativa gubernamental como pretendían los demandantes.
Consideró
que la derogatoria del artículo 20 consagrada en el artículo 118 de la Ley 788
de 2002 no vulneraba el artículo 157 de la Constitución, pues la
reestructuración financiera del Fondo Nacional del Café, prevista por el
artículo 63 de la Ley 788 de 2002, debe hallarse acompañada de la respectiva
reforma del régimen de administración y el destino de sus recursos, dentro del
concepto de parafiscalidad.
Finalmente,
en lo concerniente a la posible transgresión de las normas sobre el trámite
legislativo, el Instituto argumentó que al contrario de lo que se planteó en la
demanda, la aducida derogatoria demostró que se agregó al texto propuesto por
el Gobierno Nacional desde el inicio de su discusión en las comisiones
conjuntas de Cámara y Senado y sufrió todo el trámite parlamentario, siendo
aprobada, sin interrupciones, hasta la culminación del mismo.  Por tal razón
afirmó que el cargo por violación del numeral 2º del artículo 157 Superior no
tenía fundamento.
En
síntesis, a juicio del ICDT, "los cargos de inconstitucionalidad de la
norma demandada no están llamados a prosperar, pues, de una parte, el tributo
de que se trata, corresponde a la naturaleza de una contribución parafiscal de
destinación específica, y ésta no requiere ser objeto de iniciativa legislativa
por parte del ejecutivo, toda vez que no se ubica dentro del conjunto de
´rentas nacionales´ y no se configura una ´transferencia de fondos´ cuando
dicha destinación se encamina a favor de los entes beneficiarios de la misma.
De otra parte, todos los elementos de juicio reunidos por los demandantes para
argüir una supuesta violación del procedimiento de expedición de la norma
acusada, tienden precisamente a establecer que fue debatida a lo largo de todo
el trámite parlamentario, de suerte que este cargo tampoco resulta
procedente."
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
La Vista Fiscal, en primer término, hizo referencia al
proceso legislativo y a la iniciativa de ley, su origen y las restricciones que
sobre la misma disponía la Constitución y la Ley 5ª de 1992.  Al respecto
indicó que si la iniciativa legislativa radicaba en el Gobierno Nacional y éste
no la ejerciera ni coadyuvara expresamente antes de la aprobación en las
plenarias, los proyectos de ley o las modificaciones que presentaren los
miembros del Congreso en las materias reservadas para el Ejecutivo por la
Constitución, eran contrarias al Ordenamiento Superior.
Posteriormente, se refirió al tema de las
contribuciones parafiscales y basándose en las sentencias C-490 de 1993 y C-308
de 1994, proferidas por esta Corporación, aclaró que "las
contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o
contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el
precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la
determinación de los sujetos gravados."   Así mismo trajo a colación
las sentencias C-040 de 1993, C-065 de 1998 y C-430 de 1995 para reiterar lo
dicho por la Corte, en el sentido que cuando los artículos 154, 150 - numeral
2- y 338 constitucionales consagraran la palabra "tributos", lo
hacían de manera genérica, refiriéndose a todos los ingresos corrientes de la
Nación - tributarios y no tributarios.
Manifestó que de conformidad con el artículo 29 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, "...la naturaleza jurídica de las
contribuciones parafiscales es tributaria pero con unas características
especiales que implican que dichos recursos no estén llamados a contribuir con
el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (como es el caso de
los impuestos y las tasas) sino al cumplimiento de sus fines sociales y
económicos."
Planteó que la finalidad de la imposición de
contribuciones parafiscales era "extrafiscal", los recursos que
generaban  este tipo de gravámenes no entraban al patrimonio del Estado sino
que se reinvertían en el mismo sector que los tributaba en aras de fortalecerlo
a partir de sus propios recursos, cumpliendo de esta forma las políticas
económicas y sociales del Gobierno, sin constituirse en una carga adicional a
los gastos propios del Estado.  Así las cosas anotó que, aún cuando esta
especie de gravamen no tuviera el destino propio de los tributos ni se
confundiera con la cuenta única común de los ingresos públicos, no perdía su
naturaleza de ingreso tributario, pues al emanar del poder del Estado, era la
ley quien los creaba y preveía su destinación con el fin de que ésta se
enmarcara dentro del interés público pretendido.
En este orden de ideas indica que los recursos
parafiscales no constituían  erogación alguna a cargo del Estado, toda vez que
los ingresos provenientes del sector económico o social gravado no entraban al
patrimonio de aquél, y en consecuencia, el beneficio que recibía el mismo
sector tampoco provenía del patrimonio estatal sino de la reversión de sus
aportes, lo que indicaba que dichos recursos sólo eran públicos en la medida
que estuvieran sujetos a todo el rigor de los controles por parte de las
autoridades del Estado en los términos establecidos por la Constitución y la
ley que los creara.
De conformidad con el anterior análisis señaló que ni
las contribuciones fiscales ni las parafiscales eran temas que gozaran de
iniciativa gubernamental, es decir, que en la expedición y modificación de
leyes que regularan un tributo de esta naturaleza, salvo las  exenciones, no
era necesario que la iniciativa exclusiva por parte del Gobierno Nacional y por
lo tanto, en su sentir, cualquier congresista podía presentar proyectos sobre
tributos, concepto que como se anotó incluye las contribuciones parafiscales.
Adujo que los demandantes confundieron el concepto de
rentas nacionales con el de contribuciones fiscales o parafiscales, "las
primeras se relacionan con el presupuesto, o presupuesto de rentas o ley de
apropiaciones, definido como el cálculo sistemático, para períodos anuales, de
los gastos planeados en dinero, y de los recursos previstos para cubrirlos, que
prepara el gobierno y que aprueba usualmente el Congreso por medio de una ley,
sin la cual no se pueden hacer gastos ni recaudar tributos (Fritz Neumark,
citado por Hugo Palacios Mejía en La Economía en el Derecho Constitucional
Colombiano, Editorial Derecho Vigente, Bogotá, 1999, página 140).  Materia
presupuestal, que como lo señala el inciso segundo del artículo 154 de la
Constitución Política, sí requiere de iniciativa gubernamental."
En síntesis sostuvo que si las contribuciones
parafiscales no hacían parte de las rentas nacionales no era de recibo
manifestar que por el hecho de que el artículo 20 de la Ley 9 de 1991 hiciera
referencia a transferencias una vez recibida la contribución cafetera, estuvieran
comprendidas dentro de lo señalado en el inciso segundo del artículo 154 de la
Constitución Política, pues por exclusión dichas contribuciones no constituían
rentas nacionales y no estaban cobijadas por la mencionada disposición
constitucional relacionada con la iniciativa gubernamental para la modificación
de la ley que regulara este aspecto.
De otra parte, respecto a la posible vulneración del
numeral 2 del artículo 157 de la Constitución, después de hacer un análisis
sobre la importancia normativa y jurisprudencial que se le ha dado al tema de
los debates, afirmó que no existía vicio formal en este sentido.  Al respecto
señaló:  "En el caso bajo examen, se puede observar que si bien en el
proyecto original y en el pliego de modificaciones presentado por el Gobierno
Nacional no se encontraba el aparte demandado, éste fue insertado en la
ponencia para primer debate (...) ponencia que le dio trámite al proyecto de
ley 080-2002 Cámara y 093-2002 Senado, en la que se adicionó el acápite de
vigencias y derogatorias y fue debidamente publicada según consta en la Gaceta
del Congreso No. 539 del 22 de noviembre de 2002."
Indicó que el proyecto de ley fue considerado y
aprobado los días 26, 27 y 28 de noviembre y los días 3, 4, 5, 6 y 10 de
diciembre de 2002, por lo que desde el 22 de noviembre de 2002, fecha en la que
fue publicada la ponencia, los congresistas estuvieron debidamente enterados de
la modificación y tuvieron el tiempo suficiente para hacer el análisis
necesario y las observaciones correspondientes.
Así las cosas concluyó que el aparte de la norma
demandada si surtió los debates constitucionales y en especial el primer debate
en la correspondiente comisión permanente establecido en el artículo 157 de la
Constitución.
VI.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de
la República.
2.
Los cargos planteados en la demanda.
Los
ciudadanos Carlos Alberto Paz Lamir y Armando Morales Ocampo plantean los
siguientes cargos de inconstitucionalidad contra la expresión “20 Ley 9ª de
1991” del artículo 118 de la Ley 778 del 27 de diciembre de 2002 “Por la
cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y
territorial; y se dictan otras disposiciones”, referente a vigencias y
derogatorias:
a.       El segmento normativo que
deroga el artículo 20 de la ley 9ª de 1991 sobre transferencias y destinaciones
en relación con la contribución cafetera fue aprobado con violación del inciso
segundo del artículo 154 constitucional, en cuanto este último reserva al
Gobierno Nacional la iniciativa para presentar proyectos de ley referentes a la
participación en rentas nacionales o transferencias de las mismas y las que
decreten contribuciones.
b.      La expresión
demandada vulnera el segundo numeral del artículo 157 de la Carta Política por
cuanto la incorporación de la misma no estuvo precedida de un debate “que
permitiera a los miembros de las células legislativas detectar la
inconstitucionalidad  que se denuncia”.
c.      Las Comisiones
Accidentales de Mediación integradas para conciliar las diferencias que
surgieron respecto del articulado del proyecto, en lo referente a derogatorias
no trataron nada sobre el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991.
En tal sentido considera la Corte necesario
previamente recordar cual es la naturaleza jurídica de la contribución
cafetera, a fin de establecer si la derogatoria de algunas disposiciones
referentes a las transferencias y destinaciones de la misma era o no de
iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. Acto seguido, esta Corporación
examinará detenidamente el iter legislativo que siguió el segmento
normativo demandado, con el fin de precisar si la derogatoria del artículo 20
de la Ley 9ª de 1991 fue o no objeto de debate parlamentario. Por último, se
estudiará si la Comisión Accidental de Mediación integrada para conciliar las
diferencias que surgieron respecto del articulado del proyecto de reforma
tributaria debieron o no examinar la mencionada disposición.
3. Naturaleza jurídica de la contribución cafetera.
Modificación que a la administración de dichos recursos introdujo el Congreso
de la República.
3.1. La contribución cafetera  es una renta
parafiscal.
Desde antes de la expedición de la ley 9ª de 1991, la
Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia se había pronunciado en dos
ocasiones sobre la naturaleza jurídica de los recursos provenientes de la
industria cafetera que alimentaban el Fondo Nacional del Café.
Así en sentencia del 14 de octubre de 1970, con
ponencia del Magistrado José Gabriel de la Vega, la mencionada Corporación se
expresó en los siguientes términos:
“Si bien es cierto que la totalidad de los
impuestos sobre exportación del café ha de entregarse a la Federación, también
resulta claro que esa misma totalidad se destinará “a la protección y defensa
del café”. La Federación, en consecuencia, al recibir estos fondos no los
transforma en elementos integrantes de su patrimonio privado, pudiendo disponer
de ellos libremente con pérdida de su naturaleza oficial. Los recibe para
cumplir una actividad estatal que el Gobierno, por disposición de la ley, le
confía, a atinente a la protección y defensa del café, mediante una serie de
actos, constitutivos de la administración de un impuesto, cuyo recaudo debe
invertirse en cantidad igual a su importe.”
El 10 de Noviembre de 1977 ese mismo Tribunal, con
ponencia del Magistrado Guillermo González Charry, decidió que era exequible la
Ley Anual de Presupuestos para 1977, en la parte que excluía del presupuesto
los recursos parafiscales destinados a la industria del café:
“Si en el caso que ahora se estudia,
existen las leyes creadoras de los tributos que se causan para el servicio de
la industria cafetera, el supuesto constitucional básico para su percepción, se
ha cumplido; si a ello se agrega que las propias leyes a las que se hace
referencia disponen, como se ha dicho, que la Federación perciba, reciba e
invierta directamente el producto de esos tributos, en el fin indicado,
mediante contratos celebrados con el Gobierno, se tiene ya un sistema especial
de percepción o recaudación, no objetable, y un destino claro y preestablecido
que, como lo ha dicho repetidamente la Corte, hace parte de la tarea oficial..
Hasta este momento no se recibe ningún quebranto  de la Constitución”.
La Ley 9 de 1991 “por la cual se dictan normas generales a las que
deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales
y se adoptan medidas complementarias” estableció la contribución cafetera y dispuso su
destino al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el
ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos en las leyes que dieron
origen a dicho Fondo; igualmente se dispuso de ciertos porcentajes con destino
a los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para que
directamente o a través de convenios con las entidades territoriales atendieran
ciertos programas específicos. La Ley 9ª de 1991 dispuso lo siguiente:
“Artículo 19. Contribución Cafetera.
Establécese una contribución con destino al Fondo Nacional del Café, con el
propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los
objetivos previstos en las leyes que dieron origen al Fondo Nacional del Café.
La contribución en cuestión se liquidará sobre el equivalente en pesos del
valor en moneda extranjera del producto de las exportaciones del café y será
igual a la diferencia entre el valor que debe ser reintegrado y el costo del
café a exportar adicionado con los costos internos para colocarlo en
condiciones FOB puerto colombiano.
Parágrafo 1o. Elimínase el impuesto ad
valórem a las exportaciones de café de que tratan los artículos 226 y 227 del
Decreto - ley 444 de 1967 y el impuesto de ripio y pasilla a que se refieren
los artículos quinto y sexto de la Ley 66 de 1942, el Decreto 1781 de 1984 y
normas complementarias.
Parágrafo 2o. El costo del café destinado a
la exportación se determinará con base en el precio interno de sustentación de
café pergamino tipo federación, deducido el valor comercial de las pasillas
producto de su trilla. Los costos internos necesarios para colocar el café en
condiciones FOB puerto colombiano, y el valor de la pasilla serán determinados
en la cuantía y forma que establezca el Gobierno Nacional oído el concepto del
Comité Nacional de Cafeteros por procedimiento que se hará público. De la misma
manera el valor del reintegro será fijado por el Gobierno Nacional a través de
la Junta Monetaria.
Parágrafo 3o. Si la contribución cafetera
fuere negativa, para garantizar el sostenimiento del precio interno se
utilizarán recursos del Fondo Nacional del Café.
Parágrafo 4o. La retención cafetera se
sumará al costo de la materia prima en el cálculo de esta contribución y podrá
hacerse exigible en especie parcial o totalmente, sólo en condiciones
especiales que exijan una acumulación de existencias que a juicio del Comité
Nacional de Cafeteros no puedan ser atendidas exclusivamente por compras de la
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, o cuando así lo impongan
obligaciones derivadas de convenios internacionales de café.
Parágrafo 5o. Los cafés procesados podrán
estar exentos del pago de la contribución cafetera total o parcialmente, cuando
así lo determine el Gobierno Nacional.
Artículo 20. Transferencias y
destinaciones. Inmediatamente sea efectuado el reintegro del valor de la
exportación del café y deducido el valor de las transferencias en el Banco de
la República, el Fondo Nacional de Café atenderá, con cargo a la contribución
definida en el artículo anterior, a sus otros ingresos o a su patrimonio, las
transferencias y destinaciones cuya cuantía y propósito se determinan a
continuación:
a) Durante los años 1991 y 1992, el
equivalente al dos punto siete por ciento (2.7%), del valor del reintegro se
destinará a los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros
para los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de
fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la
población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios
con las entidades territoriales, cuando lo permita la naturaleza de los
programas. A partir de 1993, la participación de los comités regionales se
incrementará al tres punto siete por ciento (3.7%);
b) El equivalente al dos punto siete por
ciento (2.7%), del valor del reintegro para que el propio Fondo Nacional del
Café destine prioritariamente, al fortalecimiento de programas dirigidos a
incrementar la competitividad y eficiencia de la caficultura colombiana tales
como experimentación científica, tecnología, difusión, extensión y
diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio del café.
c) El equivalente al dos por ciento (2%),
del valor del reintegro durante los años 1991 y 1992; a partir de 1993 y hasta
1994 en uno por ciento (1%), para el presupuesto nacional;
Parágrafo. Los egresos financiados con las
transferencias dispuestas en los literales a) y b) de este artículo deberán
incluirse en el presupuesto anual del Fondo Nacional del Café y el Control
Fiscal de éstos recursos lo realizará la Contraloría General de la República.
El patrimonio que se forme con los recursos previstos en el literal a) será de
propiedad de los Comités Departamentales y Municipales de Cafeteros, según la
proporción de que éstos últimos se beneficien de estos recursos. De todas
maneras, el patrimonio así constituido, quedará vinculado a los fines previstos
en el literal a) del presente artículo.[2]
La Corte Constitucional, a lo largo de
su jurisprudencia, ha dilucidado la naturaleza jurídica de dicha contribución
cafetera, con lo cual en la actualidad no existen dudas al respecto. Así en
sentencia C-449 de 1992, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez
Caballero, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra
el artículo 33 parcial de la Ley 9ª de 1991, consideró lo siguiente:
“Hoy el Fondo Nacional del Café arbitra los
recursos de que trata la Ley 9a. de 1991, en sus artículos 19 a 26, que
reformaron las siguientes materias: el gravamen establecido en el artículo 5º
de la ley 66  de   1942 - impuesto de pasilla -;  el impuesto de exportación
del café consagrado en el artículo 226 del Decreto 444 de 1967 - modificado por
el Decreto 2374 de 1974-; y el impuesto de retención del café a que hace
alusión el artículo 63 del Decreto 444 precitado.
En el caso de los ingresos regulados en la
Ley 9a. de 1991, se trata de recursos provenientes de la industria cafetera que
alimentan el Fondo para ser invertidos en el sector...
Ahora bien, el contrato de administración
del Fondo es especial  no tanto por la cuantía sino por la importancia del
objetivo del Fondo en la economía nacional y por la naturaleza parafiscal
de sus recursos.
La
parafiscalidad es una técnica de la finanzas públicas que nace en Francia y se
desarrolla luego en el mundo con diversos contenidos. Sin embargo en todos los
casos la parafiscalidad tiene un común denominador: son recursos extraídos en
forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio
sector, con exclusión del resto de la sociedad.”
Posteriormente, en sentencia C-308 de 1994, con
ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, la Corte reiteró su línea
jurisprudencial en cuanto al carácter de renta parafiscal de la contribución
cafetera:
“Con la ley 9a. de 1991, se unificó el
apoyo al Fondo Nacional del Café mediante la llamada "contribución
cafetera", que al decir de dicho estatuto, se liquidará sobre el
equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de la
exportación y "será igual a la diferencia entre el valor que debe ser
reintegrado y el costo del café a exportar adicionado con los costos internos
para colocarlos en condiciones FOB puerto colombiano" (art. 19). Se
eliminaron por la ley, el impuesto ad valorem a las exportaciones establecido
por el decreto 444/67 (arts. 226 y 227) y el impuesto de ripio y pasilla a que
se refería la ley 66 de 1942 (arts. 5 y 6) y el decreto 1781 de 1984.
Después de los numerosos
pronunciamientos jurisprudenciales y doctrinarios, no es hoy un tema
controversial el de la adecuada identificación jurídica de los recursos del
Fondo Nacional del Café.
“El manejo de las funciones y
recursos se asigna teniendo en cuenta esencialmente consideraciones de mérito y
no se considera como una pauta definitoria de su naturaleza el hecho de que las
contribuciones parafiscales se manejen a través del presupuesto nacional o sin
su mediación. Corrientemente se admite que los recursos se utilicen
directamente por el organismo administrador mediando, por supuesto, el control
fiscal a que se someten todos los recursos públicos.
“De esta suerte, en nuestro ordenamiento jurídico
la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la
generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que
se maneja por fuera del presupuesto - aunque en ocasiones se registre en él-
afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión
social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según
razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No
es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al
presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía
fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos
constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los
acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con
los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las
contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o
contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el
precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la
determinación de los sujetos gravados.
(...)
La naturaleza de recurso público del Fondo
Nacional del Café, queda claramente reconocido de todo el análisis anterior si,
como se ha establecido, proviene de unas contribuciones parafiscales.” (subrayado fuera de texto).
Más recientemente, en sentencia C-543 de
2001, con ponencia del Magistrado Álvaro Tafur Galvis, a propósito del examen
de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 20 y 33
( parciales ) de la Ley 9 de 1991, el artículo 4 de la Ley 66 de 1942, el
artículo 2 de la Ley 11 de 1972 y el artículo 10 del Decreto 2078 de 1940,
reiteró su jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de la contribución
cafetera, en los siguientes términos:
“Las características patrimoniales de los recursos
que conforman el Fondo Nacional del Café y la constitucionalidad de las los
artículos 4° de la Ley 66 de 1942 y 20 y 33 de la Ley 9 de 1991.
Como varios de los
intervinientes y el Señor Procurador han postulado la declaratoria de
constitucionalidad condicionada de las disposiciones acusadas-  artículos 4 de
la Ley 66 de 1942 y 20 de la Ley 9 de 1991-  por cuanto en ellas se alude a que
“la propiedad” de bienes y recursos  corresponde a la Federación Nacional de
Cafeteros y, de manera especifica a los comités departamentales y municipales
de Cafeteros, para que se precise que bajo cualquier circunstancia los recursos
y bienes a que ellas se refieren pertenecen al Estado Colombiano. Al respecto
son pertinentes las siguientes consideraciones:
(...)
“Ya se ha expresado que los
recursos a que se refieren las disposiciones en mención, emanan de la llamada
la soberanía fiscal del Estado, tienen el carácter de rentas tributarias, se
recaudan dentro de un determinado sector y se afectan en su destinación al
mismo sector.  Se trata como lo ha señalado reiteradamente la Corte de contribuciones
parafiscales que por sus características solo pueden ser destinadas a las
finalidades de interés público previstas en la ley que las crea o establece. La
circunstancia de que se atribuya a una determinada entidad pública o aún por
una institución de carácter privado  no modifica esa condición. Así mismo, la
calidad de recursos públicos de los derivados del ejercicio de la soberanía
tributaria tampoco se afecta por la circunstancia de que la gestión de los
mismos se encomiende a una organización de origen y carácter privado.
(...)
Como bien se destaca en la sentencia que se viene de transcribir (la
cual desató una controversia de constitucionalidad donde el demandante
postulaba que los recursos  que percibía la Federación  conformaban su
patrimonio privado, particular), lo que realmente acontece es que la Federación
Nacional de Cafeteros “recauda, administra y ejecuta” unos recursos públicos
que son los que integran el Fondo Nacional del Café. Si bien ellos ingresan al
patrimonio de la Federación deben ser previstos, contabilizados y ejecutados
presupuestalmente de manera separada a otros bienes y recursos que obtiene la
Federación en el giro corriente de sus actividades con sus recursos propios
derivados de su capacidad como persona jurídica de derecho privado. Lo mismo
cabe afirmar de la destinación que ordena el artículo 20 de la Ley 9 de 1991
a los comités departamentales y municipales de cafeteros que son órganos o
dependencias territoriales de la Federación, con afectación a programas
específicos señalados allí mismo: Los programas de desarrollo social y
económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de
mejoramiento de las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras,
directamente o a través de convenios con las entidades territoriales, cuando lo
permita la naturaleza de los programas; el fortalecimiento de programas
dirigidos a incrementar la competitividad y eficiencia de la caficultura
colombiana tales como la experimentación científica, tecnología, difusión,
extensión y diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio del café. ( subrayado fuera de texto ).
Al respecto, cabe señalar que
en dicha sentencia la Corte declaró la exequiblidad condicionada de las
expresiones demandadas del artículo 20 de la Ley 9 de 1991, en los siguientes
términos:
“Declarar EXEQUIBLES
las expresiones “a los comités departamentales de la Federación Nacional
de Cafeteros” y “comités regionales”, contenidas en el literal a)
del artículo 20 de la Ley 9 de 1991, así como “El patrimonio que se forme
con los recursos previstos en el literal a) será propiedad de los Comités
Departamentales y Municipales de Cafeteros, según la proporción de que estos
últimos se beneficien de estos recursos. De todas maneras, el patrimonio así
constituido quedará vinculado a los fines previstos en el literal a) del
presente artículo”, contenidas en el parágrafo del mismo artículo, bajo el
entendido de que los recursos provenientes de contribuciones parafiscales son
administrados por la Federación Nacional de Cafeteros, sin que sobre ellos
tenga el derecho de propiedad definido por el Código Civil.
La anterior determinación se fundamentó
en el hecho de que la Federación Nacional de Cafeteros “recauda, administra
y ejecuta” unos recursos públicos que son los que integran el Fondo Nacional
del Café; y que, si bien ellos ingresan al patrimonio de la Federación deben
ser previstos, contabilizados y ejecutados de manera separada a otros bienes y
recursos que obtiene la Federación en el giro corriente de sus actividades con
sus recursos propios derivados de su capacidad como persona jurídica de derecho
privado. Se aclaró también, que lo mismo cabe afirmar de la destinación que
ordena el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 a los comités departamentales y
municipales de cafeteros que son órganos o dependencias territoriales de la
Federación, con afectación a programas específicos señalados en la misma
disposición; en estos casos entonces, la ley ha querido que estos recursos se
administren y ejecuten no desde la sede central de la Federación sino por los
órganos territoriales que, de otra parte, se integran de forma democrática con
participación de los cafeteros y de los comités municipales respectivos.
Nuevamente la Sala Plena de esta
Corporación, en sentencia SU 1023 de 2001, con ponencia del Magistrado Jaime
Córdoba Triviño, se pronunció sobre la naturaleza de rentas parafiscales que
tienen los recursos que alimentan en el Fondo Nacional del Café, con ocasión de
una acción de tutela presentada contra la Compañía de Inversiones de la Flota
Mercante S.A. y otros:
Desde otra óptica, la Federación
Nacional de Cafeteros se opone a la afectación de los recursos del Fondo
Nacional del Café y/o de la Federación para asumir el pago de las mesadas a
favor de los pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante,
pues considera, frente a la afectación de los recursos del Fondo, que se trata
de recursos parafiscales, los cuales pueden destinarse únicamente a los fines
que señale la ley sin que en ellos se encuentre el pago de pasivos pensionales;
de otra parte, frente a la vinculación de la Federación, expresa que no existe
ningún vínculo laboral entre la Federación Nacional de Cafeteros y los
trabajadores o los pensionados de la Flota Mercante.
Sin embargo, la Corte no admite este
argumento pues existen dos presupuestos fácticos, acordes con la naturaleza
de las rentas parafiscales, que permiten la afectación de los recursos de
la Federación Nacional del Café - Fondo Nacional del Café en esta oportunidad.
En primer lugar, las inversiones efectuadas por la Federación Nacional de
Cafeteros en la Flota Mercante tuvieron como finalidad el desarrollo de
actividades inherentes al fomento y/o beneficio del sector cafetero del país,
en tanto se realizaron a su favor actividades de mercadeo, transporte y comercialización
del café colombiano, y las inversiones en la Flota Mercante así lo evidenciaron
en su momento. En segundo lugar, la teoría de las rentas parafiscales referida
a inversiones en las actividades que señale la ley tiene una relación de doble
vía, comprendida como la oportunidad que tienen los destinatarios de
beneficiarse de las rentas o utilidades que genere su inversión y el derecho a
la posterior destinación dentro de los amplios parámetros que señala la ley, la
cual genera a su vez, en sentido contrario, la obligación de asumir las cargas
que se surjan en el proceso.
Téngase en cuenta además que los recursos
del Fondo Nacional del Café son administrados por la Federación Nacional de
Cafeteros como persona jurídica y en virtud del contrato de administración
firmado periódicamente con el Gobierno Nacional. Así mismo, la titularidad de
las acciones de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante están a nombre
de la Federación Nacional de Cafeteros – Fondo Nacional del Café, en tanto es
la Federación la persona jurídica, de derecho privado, encargada de la
administración de los recursos del Fondo Nacional del Café, en virtud del
señalado contrato de administración y debido a que el Fondo carece de
personalidad jurídica propia.[3]
(Subrayado fuera de
texto).
Un examen de los pronunciamientos del
Consejo de Estado en la materia, evidencia que esta instancia judicial ha
seguido una línea jurisprudencial muy semejante a la establecida por esta
Corporación.[4]
El artículo 63 de la Ley 788 de 2002, modificó el
artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 en los siguientes términos:
Artículo 63. La contribución cafetera.
El artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 quedará así:
"Artículo 19. Contribución cafetera.
Establécese una contribución cafetera a cargo de los productores de café,
destinado al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener
el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos que dieron origen al
citado Fondo. La Contribución será el cinco por ciento (5%) del precio
representativo por libra de café suave colombiano que se exporte. El valor de
esta contribución no será superior a cuatro centavos de dólar (US$0.04) por
libra, ni inferior a dos centavos de dólar (US$0.02). Con el fin de contribuir
al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso
del caficultor, créase otra contribución con cargo al caficultor y que será de
dos centavos de dólar (US$0.02) por libra de café que se exporte siempre y
cuando el precio sea superior a sesenta centavos de dólar (US$0.60) y que
estará vigente hasta el 31 de diciembre del año 2005. A partir del primero de
enero de 2006, siempre y cuan do el precio representativo suave colombiano sea
igual o superior a noventa y cinco centavos de dólar (US$0.95) por libra, esta
contribución será de tres centavos de dólar (US$0.03) por libra de café que se
exporte y se destinará exclusivamente a la estabilización del ingreso del
caficultor a través del precio interno. Su cobro sólo se hará efectivo a partir
de la fecha que para el efecto determine el Gobierno Nacional, previo concepto
favorable del comité nacional de cafeteros.
Parágrafo 1°. La metodología para
establecer el precio representativo del café suave colombiano será determinada
por el Gobierno Nacional. Mientras se expide la reglamentación respectiva, el
precio de reintegro se aplicará para determinar la contribución.
Parágrafo 2°. El Gobierno Nacional
podrá hacer exigible la retención cafetera en especie parcial o totalmente,
sólo en condiciones especiales que exijan una acumulación de existencias que a
juicio del Comité Nacional de Cafeteros no puedan ser atendidas exclusivamente
por compras de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, o cuando así lo
impongan obligaciones derivadas de convenios internacionales de café.
Parágrafo 3°. Los cafés procesados
podrán estar exentos del pago de la contribución cafetera total o parcialmente,
cuando así lo determine el Gobierno Nacional.
Parágrafo 4°. Los excedentes
provenientes de la contribución que no se apliquen inmediatamente a los
objetivos previstos en la Ley, sólo podrán destinarse a inversiones
transitorias en títulos de reconocida seguridad, alta liquidez y adecuada
rentabilidad.
En ningún caso podrán realizarse con
estos recursos inversiones de carácter permanente, así estén relacionadas con
la industria cafetera. Se crea una Comisión para el seguimiento del manejo y
destinación de la contribución cafetera integrada por dos miembros de los
Comités de Cafeteros, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y dos
miembros de Senado y dos miembros de la Cámara de Representantes designados por
las Comisiones Terceras Económicas".
Parágrafo 5°. Contribuciones
parafiscales agropecuarias. Para efectos del impuesto sobre la renta y complementarios,
se entiende que los pagos por las contribuciones parafiscales, efectuados por
los productores a los fondos de estabilización de la Ley 101 de 1993 y en las
demás leyes que lo crean tienen relación de causalidad en la actividad
productora de la renta y son necesarios y proporcionados de acuerdo con las
leyes que los establecen en casos y condiciones especiales de cada subsector
agropecuario.
La nueva disposición reiteró el establecimiento de una
contribución cafetera a cargo de los productores de café, destinado al Fondo
Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero
de acuerdo con los objetivos previstos que dieron origen al citado Fondo, pero
determinó un porcentaje fijo para la contribución. Además, con el fin de
contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del
ingreso del caficultor, creó otra contribución con cargo al caficultor
destinada exclusivamente a dicho fin a través del precio interno. Se dispuso
también, que los excedentes provenientes de la contribución que no se apliquen
inmediatamente a los objetivos previstos en la Ley, solo podrán destinarse a
inversiones transitorias en títulos de reconocida seguridad, alta liquidez y
adecuada rentabilidad, determinando que en ningún caso podrán realizarse
inversiones de carácter permanente, así estén relacionadas con la industria
cafetera. Adicionalmente se creó una Comisión para el seguimiento del manejo y
destinación de la contribución cafetera.
Por su parte, el artículo 118 de la Ley 788 de 2002,
dispuso la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991.
Puede afirmarse entonces, que la contribución cafetera
desde su creación con la Ley 9ª de 1991 hasta su modificación por la Ley 788 de
2002 siempre se ha orientado al beneficio del sector cafetero colombiano. En
efecto, en ambos textos la renta parafiscal se destina al Fondo Nacional del
Café con el propósito “prioritario” de mantener el ingreso de acuerdo
con los objetivos previstos en las leyes que le dieron origen al mismo. En
otros términos, la nueva legislación tributaria, si bien introdujo algunas
modificaciones a la administración de los recursos recaudados con la
contribución cafetera por cuanto ya no se le entregarían a los comités
departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para los programas de
desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al
cooperativismo, de mejoramiento de la población campesina en zonas cafeteras,
directamente o a través de convenios con entidades territoriales, no modificó,
en absoluto, los destinatarios últimos de los recursos percibidos con el
gravamen, que son los caficultores, pues esos recursos los administrará
directamente el Fondo Nacional del Café, de conformidad con los fines para los
cuales fue creado[5],
con vigilancia y seguimiento de una comisión integrada por dos miembros de los
comités de cafeteros, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dos
miembros de Senado y dos miembros de la Cámara designados por las Comisiones
Terceras Económicas.
Además, la contribución cafetera continúa siendo una
renta parafiscal, pues tal naturaleza jurídica no se modificó con la reforma
que al respecto introdujo la Ley 788 de 2002. Pero, dada la exclusiva finalidad
prevista en la ley, se consideró necesario un cambio en la administración de
dichos recursos.
Debe aclararse ahora, que fue el Gobierno Nacional
quien tuvo la iniciativa para modificar la contribución cafetera proponiendo la
reforma del artículo 19 de la Ley 9ª de 1991. Pero, la iniciativa para la
expresa derogatoria del artículo 20 ibídem. surgió en el Congreso de la
República, desde la presentación de una ponencia para primer debate en Senado y
Cámara, y así fue aprobada por la Comisiones Tercera y Cuarta respectivamente,
como se explicará con mayor detalle más adelante.
Esa modificación que introdujo el órgano legislativo
al proyecto presentado por el Gobierno Nacional se encuentra acorde con la
Constitución, pues las cámaras tienen la facultad para modificar los proyectos
de iniciativa gubernamental de acuerdo con lo previsto en el artículo 154
Superior, y en virtud de la cláusula general de competencia que se encuentra
radicada en el Congreso según lo prevé el artículo 150 constitucional. Como el
contenido normativo que contenía el artículo derogado no tenía relación alguna
con aquellos asuntos cuya iniciativa está reservada exclusivamente al Gobierno
bien podía introducir tal adición al artículo de las derogatorias. Dicho artículo
20 de la Ley 9ª de 1991 derogado, no contenía una orden para participar en
rentas nacionales o transferencias de las mismas, ni su derogatoria implica el
decreto de exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, como
pasa a explicarse a continuación.
3.2. La contribución cafetera no hace parte de las
rentas nacionales.
Las rentas nacionales constituyen  un conjunto de
recursos públicos que integran la llamada unidad de caja presupuestal pues no
tienen constitucionalmente un destino particular o específico. Por el
contrario, las rentas parafiscales siempre han sido constituidas con una
destinación específica.
En efecto, hacia el año de 1938 Emmanuel Morselli en
su libro “Aspectos corporativos de las finanzas de las entidades
administrativas institucionales”[6],
argumentaba que el Estado contemporáneo había superado sus fines tradicionales,
que debía atender nuevos frentes económicos y sociales, y que en consecuencia
era necesario avanzar hacia una “Hacienda Institucional”. Estos planteamientos
fueron recogidos en 1946 en un informe sobre la situación económica francesa
por el Ministro de Hacienda Robert Schuman, quien acuñó el concepto de parafiscalidad,
entendiendo por tales unos ingresos públicos, que sólo se les cobraban a
determinados sujetos, los cuales no ingresaban al presupuesto nacional,
carecían de respaldo legal, y finalmente se encaminaban a satisfacer las
necesidades particulares del grupo gravado[7].
Posteriormente, el artículo 4 de la Ley Orgánica
francesa del 2 de enero de 1959, relativa a las finanzas públicas, definió las
rentas parafiscales en los siguientes términos “Las contribuciones
parafiscales son percibidas con un interés económico o social en beneficio de
una persona moral de derecho público o privado diferente del Estado, las
entidades territoriales y sus establecimientos públicos...”. Sobre el
particular, Favoreu[8],
al comentar una sentencia del 11 de agosto de 1960 del Consejo Constitucional
francés,[9]
considera como elemento definitorio de la contribución parafiscal que ésta no
constituye una contraprestación a un servicio prestado, como si ocurre con las
tasas, y que la finalidad del gravamen es beneficiar a quienes pagan el
tributo. De manera semejante Deruel explica que las contribuciones parafiscales
son percibidas en beneficio de organismos que, siendo diferentes al Estado y
otras colectividades públicas, se considera que persiguen el interés general y
que si bien pueden ser creadas por un simple decreto, su recaudo debe ser
autorizado por el Parlamento mediante la ley de finanzas.[10]
Estos antecedentes del derecho comparado, además de
algunos ejemplos nacionales, en especial, la retención cafetera, las cuotas
para el Seguro Social, la cuota de fomento arrocero, entre otras, fueron
tomados en consideración por los constituyentes de 1991, quienes vieron la
necesidad de incluir en la Carta Política la noción de parafiscalidad:
“Los expositores y tratadistas de la
ciencia de la Hacienda Pública ( en estas fechas la bibliografía sobre la
materia es copiosa ), consideran como causas fundamentales del nacimiento y
extensión de las actividades y funciones del Estado moderno:
a ) Causas de carácter político, originadas
a su vez, por el crecimiento y extensión de las actividades y funciones del
Estado moderno;
b ) Causas administrativas derivadas de la
descentralización y el florecimiento de organismos autónomos dentro del Estado,
con funciones y actividades cada vez mayores y más semejantes a las del sector
privado;
c ) Causas que cabría denominar político -
administrativas, alimentadas por la idea del Estado - empresa que configura
nuevos perfiles de actividad político - administrativa;
d ) Causas de índole financiera como el
agotamiento de las fuentes tradicionales de imposición, y la insuficiencia de
asignaciones presupuestales frente al crecimiento desmesurado del gasto
público, lo cual obliga a buscar recursos al margen de los ortodoxos ingresos
de tipo tradicional. Incluso podrían citarse causas sociológicas y sicológicas
como las relacionadas con la predisposición del contribuyente a pagar el costo
de un servicio que se le presta de modo directo y específico”[11]
Ahora bien, el Estatuto Orgánico del Presupuesto[12], en su artículo 29
define  las contribuciones parafiscales de la siguiente manera:
“Son contribuciones parafiscales los
gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio
del propio sector. El manejo, la administración y la ejecución de estos
recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y
se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y
excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales
administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la
Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de
su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será
efectuado por los órganos encargados de su administración”. ( subrayado fuera
de texto ).
Sobre el particular, a lo largo de numerosos
pronunciamientos, esta Corporación ha mantenido una línea jurisprudencial
inmodificable en el sentido de que, por definición, las rentas parafiscales son
recursos públicos con una destinación determinada y precisa, lo que no las convierte,
con todo, en rentas de destinación específica.
Así, en la sentencia C-040 de 1993, con ponencia del
Magistrado Ciro Angarita Barón, la Corte estableció una clara diferencia entre
las contribuciones fiscales y las parafiscales:
“El artículo 150-12 señala que corresponde
al Congreso establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente,
contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que
establezca la ley. Cuando la Constitución dice "contribuciones
fiscales", se trata de ingresos corrientes del Estado, que son ciertamente
recursos fiscales cuando se refiere a "contribuciones parafiscales",
que se trata de contribuciones propiamente tales que no hacen parte del
presupuesto nacional, que cuentan con un régimen jurídico especial y que por lo
tanto no puede entenderse como recursos fiscales del Estado. En
artículos posteriores, veremos que el término  "contribuciones" debe
entenderse, no como un concepto general que engloba las distintas categorías de
gravámenes, sino como "contribuciones parafiscales".
Es pertinente destacar que  el artículo 154
establece que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras.
No obstante, solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las
que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales.
Este artículo demuestra que para el
Constituyente el concepto "contribución" no incluye impuesto y tasa.
Por el contrario, en algunas normas de la Carta existe una clara diferencia
conceptual entre impuesto y contribución. Cuando la Constitución habla de
contribuciones fiscales, debe entenderse también impuestos. Según lo dicho
atrás con respecto al artículo 150. Cuando en tal artículo se habla de
contribuciones, cobija  "contribuciones parafiscales", por oposición
a  impuestos o contribuciones fiscales.  De otra parte, el término
"tributos", tiene aquí un alcance genérico y hace referencia a todo
lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación - tributarios y no
tributarios -. Incluye pues, impuestos, tasas y contribuciones como parece
corresponder al sentido natural y obvio de la norma. (subrayado y negrillas fuera de texto)
En la sentencia C-545 de 1994, con ponencia
del Magistrado Fabio Morón Díaz, la Corte estableció las siguientes diferencias
entre las nociones de contribución, contribución especial y contribuciones
parafiscales:
Contribución.  Expresión que comprende todas las cargas
fiscales al patrimonio particular, sustentadas en la potestad tributaria del
Estado.
Contribución Especial. Es un pago por una inversión que
beneficia a un grupo de personas, como es el caso de la valorización.
Contribuciones Parafiscales. Son los pagos que deben realizar los
usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el
financiamiento de estas entidades de manera  autónoma.
Se diferencian las tasas de los ingresos
parafiscales, en que las primeras son una remuneración por servicios públicos
administrativos prestados por organismos estatales, mientras que en las
segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o
públicos no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos
propiamente dichos.  En Colombia se da como ejemplo de contribuciones
parafiscales a la llamada retención cafetera, a cargo de los exportadores de
café, y con cuyo producido se conforman los recursos del Fondo Nacional del
Café. (subrayado fuera
de texto).
Ese mismo año, esta Corporación, en
sentencia C-546 con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero,
estableció un catálogo de elementos definitorios de las contribuciones
parafiscales, advirtiendo además que la eventual inclusión de una de ellas en
el Presupuesto General de la Nación no es requisito previo para su recaudo ni
tampoco modifica su naturaleza jurídica, convirtiéndola en renta nacional:
“En anteriores ocasiones esta
Corporación había señalado que una interpretación sistemática de la
Constitución permite concluir que la prohibición de las rentas nacionales de
destinación específica del artículo 359 se refiere exclusivamente a los
ingresos nacionales de carácter tributario o impuestos nacionales y, por
consiguiente, no incluye las contribuciones parafiscales[13]. La
Corte reitera esa conclusión, porque la asimilación de las contribuciones
parafiscales a rentas nacionales de destinación específica introduce una
contradicción entre el artículo 359 de la Constitución y los artículos 150
ordinal 12, 179 ordinal 3 y 338 de la Carta. En efecto, el primero
prohibiría las contribuciones parafiscales, (de cuya esencia es su destinación
específica) mientras que los otros autorizarían su creación. Debe entonces
concluirse que las contribuciones parafiscales no son rentas nacionales de
destinación específica.
Se podría objetar a la anterior
argumentación que una vez incluida una contribución parafiscal en el
presupuesto nacional no se la puede diferenciar de una renta de destinación
específica. Según tal criterio, en virtud del principio de la universalidad,
el presupuesto contiene la estimación de todos los ingresos fiscales del Estado
y la aprobación de todos los gastos. Por consiguiente, una contribución
parafiscal que se incluya en el presupuesto se volvería automáticamente un
ingreso fiscal.
La Corte no comparte esa
interpretación, por cuanto considera que la inclusión de una contribución
parafiscal en el presupuesto no altera, por ese solo hecho, sus elementos
definitorios, a saber, la obligatoriedad, la singularidad y la destinación
específica, siempre y cuando tal inclusión no afecte ni el origen, ni la
destinación del recurso parafiscal. Así, a pesar de estar en el presupuesto, la
contribución  parafiscal sigue siendo singular, ya que carece de la generalidad
de los tributos, puesto que es recaudada únicamente de un sector de la
sociedad. Si tal característica se mantiene, entonces no se la puede asimilar a
una renta tributaria. En ese mismo orden de ideas, su inclusión en el
presupuesto no implica que la contribución parafiscal entre a engrosar el
erario, ya que ella mantiene su afectación especial. Al respecto, había dicho
esta Corporación:
Dado lo anterior, se concluye que
la contribución parafiscal no se convierte en renta nacional por el solo
hecho de figurar en el presupuesto, siempre y cuando guarde su esencia y tal
inclusión obedezca a una buena gestión del recurso.
De otro lado, la Constitución no
prohibe en ninguna parte que la ley ordene la inclusión de los recursos
parafiscales en el presupuesto. El legislador puede entonces hacerlo por
razones de conveniencia y con el fin de dar mayor transparencia a la
información sobre todas las contribuciones creadas por los órganos de elección
popular, sean ellas fiscales o parafiscales. Por consiguiente, no es
inconstitucional una ley que ordene la inclusión de una contribución parafiscal
en el presupuesto, siempre y cuando esa incorporación no afecte los elementos
definitorios del recurso parafiscal. (negrilla y subrayados fuera de texto).
De igual manera, en el Plan Nacional de
Desarrollo puede el legislador aludir a las rentas parafiscales sin que por
ello se modifique su naturaleza jurídica. Al respecto, la Corte en sentencia
C-191 de 1996, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero
consideró:
“Ahora bien, la norma acusada está referida
a la gestión de las contribuciones parafiscales que, conforme a reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, son de naturaleza esencialmente pública[14], pues
son fruto de la soberanía fiscal del Estado, aun cuando puedan ser
administrados por entidades privadas. Además, esos recursos parafiscales
pueden servir para financiar servicios o inversiones en determinados espacios,
pues ellos son una contribución obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya
finalidad es la reversión de tales recursos en ese mismo sector. Por
ende, es perfectamente natural que se incluyan dentro de la ley del plan
disposiciones sobre la forma como deben ser gestionados y ejecutados estos
recursos parafiscales pues ellos sirven para financiar, en forma permanente,
servicios e inversiones en determinados sectores sociales.” (subrayado fuera de texto).
Adelantando una interpretación
sistemática de la Carta Política, el Estatuto Orgánico de Presupuesto y la
jurisprudencia constitucional, la Corte en sentencia C-152 de 1997, con
ponencia del Magistrado Jorge Arango Mejía, determinó los elementos inherentes
a las contribuciones parafiscales, enfatizando el carácter excepcional de las
mismas:
“1a.  Son obligatorias, porque se exigen,
como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo
del Estado;
2a.  Gravan únicamente un
grupo, gremio o sector económico;
3a.  Se invierten exclusivamente en
beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa;
4a.  Son recursos públicos, pertenecen
al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o
sector que los tributa.
5a. El manejo, la administración y la
ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de
derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato
celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea  las
contribuciones, o "por los órganos que forman parte del presupuesto
general de la Nación, como lo prevé el inciso segundo del artículo 29 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
6a. El control fiscal de los recursos
originados en las contribuciones parafiscales, corresponde a la Contraloría
General de la República, por mandato expreso del artículo 267 de la
Constitución, inciso primero.
7a. Son excepcionales. Así lo
consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer
"excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las
condiciones que establezca la ley". (subrayado fuera de texto).
Estas líneas jurisprudenciales han sido conservadas y
ampliamente desarrolladas por la Corte Constitucional. En efecto, en sentencia
C-363 de 2001, con ponencia del Magistrado Jaime Araujo Rentería esta
Corporación se pronunció sobre la naturaleza de las contribuciones parafiscales
en los siguientes términos:
“Dichas contribuciones se caracterizan por
su obligatoriedad, puesto que se exigen en desarrollo del poder
coercitivo del Estado; singularidad porque gravan únicamente un grupo, gremio o
sector; destinación, por cuanto se invierten exclusivamente en beneficio del
mismo grupo, gremio o sector que los tributa. Además, de ser recursos
públicos ya que pertenecen al Estado, aunque solamente vayan a favorecer al
grupo, sector o gremio que las tributa. El manejo, la administración y
ejecución de esas contribuciones debe hacerse en la forma que lo establezca la
ley que las crea.”
(subrayado fuera de texto).
Ese mismo año, en sentencia C-651 con ponencia del
Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, esta Corporación ahondó en el tema de las
particularidades que ofrece el manejo de las contribuciones parafiscales por
entidades privadas:
“Esa administración de recursos
parafiscales se realiza con fundamento en un contrato especial que celebra el
Gobierno con la entidad o sociedad fiduciaria que escoja, el cual
necesariamente tiene un componente oneroso. Ahora, dada la naturaleza
excepcional de las contribuciones parafiscales, cuando el Congreso de la
República, como en este caso, crea una renta de carácter parafiscal debe
señalar su régimen, lo que implica que regule la administración, el recaudo e
inversión de sus ingresos, por lo que es perfectamente válido, como ya lo ha
dicho la Corte[15]
que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo
detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de
recursos públicos por parte de los particulares y, en ese orden de ideas, la
regla general por parte del órgano legislativo al establecer contribuciones de
carácter parafiscal ha sido la de determinar la persona privada encargada de la
administración de sus recursos. Como lo ha dicho la Corte, en esta clase de
contratos siempre interviene el órgano legislativo en su proceso de
celebración, mediante la expedición de leyes que en forma previa autorizan al
ejecutivo para acordar y perfeccionar dichos contratos[16].
Posteriormente, en la sentencia C-708 de 2001, con
ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte consideró que
para examinar normas que aparentemente establecen tributos o los regulan, era
necesario recurrir a un criterio material y no meramente formal. En el caso
concreto se trataba de examinar una objeciones presidenciales al
establecimiento de una cuota de fomento del subsector agropecuario de la yuca,
a lo cual respondió esta Corporación lo siguiente:
“Es claro entonces, que la cuota creada
en el proyecto objetado llena todos los elementos constitutivos de una contribución
parafiscal del sector agropecuario: es una exacción obligatoria establecida
por el Congreso, la deben pagar quienes pertenezcan al gremio de todos aquellos
que se benefician de la utilización y procesamiento de la yuca en cuanto a sus
usos industriales,[17]
y además, los fondos recaudados se destinan exclusivamente al beneficio del
subsector de la yuca y éstos no ingresan al Presupuesto Nacional. Resta
entonces verificar si el proyecto cumplió el trámite que impone la Carta.”
Luego en la sentencia C-1179 de 2001, con ponencia del
Magistrado Jaime Córdoba Triviño, la Corte insistió en la necesidad de que los
cargos de inconstitucionalidad que se plantearan contra una disposición que
estableciese una contribución parafiscal debía partir de la naturaleza jurídica
del gravamen:
“En este orden de ideas, un cargo de
inconstitucionalidad contra una norma que consagre una contribución parafiscal
debe tener en cuenta la naturaleza de ese gravamen y resaltar la contrariedad
existente entre ella y el Texto Fundamental pues no es de recibo que,
distorsionando la naturaleza de tal gravamen, se planteen vulneraciones a
principios y derechos constitucionales que se infieren de una indebida lectura
de esa institución.  (
subrayado fuera de texto ).
Más recientemente, en sentencia C-155 de 2003, con
ponencia del Magistrado Eduardo Montealegre Lynett, la Corte distinguió entre
las diversas acepciones del término “contribución”:
“En sentido lato comprende todas las cargas
fiscales al patrimonio privado soportadas en la potestad tributaria del Estado[18], es
decir, incluye las nociones de impuesto, tasa, gravamen y los conceptos
similares, todo lo cual responde a la tradición histórica acogida en el derecho
colombiano y que en ocasiones se denomina genéricamente como “tributo”.
En sentido estricto las contribuciones
están asociadas a la idea de parafiscalidad, como aquellos “pagos que deben
realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para
asegurar el funcionamiento de éstas entidades de  manera autónoma”.[19] Desde
esta perspectiva resulta incompatible con los conceptos de tasa e impuesto.
Finamente, existe un tercer significado del
término que responde a la idea de contraprestación o pago como consecuencia de
una inversión que beneficia a un grupo específico de personas.  Cuando el
vocablo se utiliza en este sentido lo usual es hacer referencia a una “contribución
especial”.
Cabe asimismo señalar que respecto a los elementos
definitorios de las contribuciones parafiscales, el Consejo de Estado ha
seguido la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional. Así, en
sentencia del 6 de junio de 2002, la Sala de Consulta y Servicio Civil, con
ponencia de la Consejera Susana Montes de Echeverri consideró lo siguiente:
“A partir
de la consagración constitucional del concepto de parafiscalidad en la
Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional ha señalado, entre las
características esenciales de los  ingresos parafiscales, las siguientes: Son
de carácter excepcional de conformidad con la disposición Constitucional
(artículo 152 numeral 12). Son obligatorias, en tanto son  fruto de la
soberanía fiscal. Son específicas y singulares: en cuanto al sujeto pasivo del
tributo, recae sobre un específico grupo de la sociedad. No confieren al
ciudadano el derecho a exigir del estado la prestación de un servicio o la
trasferencia de un bien determinado. Los recursos no ingresan al arca común del
Estado se convierten en “patrimonio de afectación”, en cuanto su destinación es
sectorial y se revierte en beneficio  del sector (Corte Constitucional
C-536/94). Su administración puede realizarse a través de entes privados o
públicos.”[20]
Así pues, del examen de esta evolución
jurisprudencial, fácilmente se colige que la contribución cafetera es una renta
parafiscal, que siempre ha tenido una destinación específica y que no puede ser
catalogada como un recurso público que integre la unidad de caja presupuestal
pues tiene un destino particular previamente determinado por el legislador.
Se equivocan entonces los actores, al considerar que
el artículo 20 de la ley 9ª de 1991 aludía a participaciones en rentas
nacionales y transferencias de las mismas, cuando dicho artículo solo hacía
referencia al destino de ciertos porcentajes de la contribución cafetera para
ser administrados por los comités departamentales y municipales como
dependencias territoriales de la Federación Nacional de Cafeteros.
En este orden de ideas, no le asiste razón a los
demandantes cuando pretenden incluir la renta cafetera y su destino final hacia
los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros en la
categoría de “participaciones en una renta nacional”, por lo que
entonces la derogatoria del artículo 20 de la ley 9ª de 1991 no era una materia
reservada a la iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, de conformidad con
el artículo 154 constitucional. En otros términos, el Congreso de la República
contaba, en el presente asunto, con plena facultad constitucional para
introducir modificaciones al proyecto de iniciativa gubernamental, proponiendo
la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 y modificar el manejo y
administración de la contribución cafetera. Este cargo de inconstitucionalidad
analizado no está llamado a prosperar.
3.3. El Congreso de la República al derogar el
artículo 20 de la ley 9ª de 1991 no decretó una exención a un impuesto,
contribución o tasa nacional.
Alegan los ciudadanos demandantes que el Congreso de
la República carecía de competencia de iniciativa para introducir la
derogatoria del artículo 20 de la Ley 9 de 1991ª ya que, de conformidad con el
artículo 154 constitucional son de iniciativa gubernamental aquellas
disposiciones mediante las cuales se decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales. No comparte la Corte estas afirmaciones por
las razones que pasan a explicarse.
De conformidad con la Constitución, la iniciativa
legislativa es la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales
para que concurran a la presentación de proyectos de ley ante el Congreso de la
República con el fin de que éste les imparta el trámite constitucional y
reglamentario correspondiente. En tal sentido, el  Gobierno Nacional cuenta con
iniciativa legislativa en todas las materias y exclusiva en las materias que
aparecen relacionadas en el segundo inciso del artículo 154 superior, es decir,
para las leyes que aprueben el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones
públicas; las que determinan la estructura de la
administración nacional y crean, suprimen o fusionan ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional; las que reglamenten la creación y funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales; las que crean o autorizan la constitución
de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía
mixta; las que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos,
negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; las que establezcan rentas
nacionales y fijen los gastos de la administración; las que organicen el
crédito público; las que regulen el comercio exterior y el régimen de cambios
internacionales;  las que fijen el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública;  las
relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete
desempeñar a su Junta Directiva; las que ordenen participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y, finalmente,
las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales.
Pues bien, si se toma en cuenta que el
artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 regulaba la administración de la contribución
cafetera por dependencias territoriales de la Federación Nacional de Cafeteros,
evidente que su derogación no implica una exención a  un tributo, en este caso
una contribución parafiscal, pues no modifica los sujetos pasivos del gravamen.
En otros términos, se insiste, las reformas de que fue objeto el mencionado
gravamen apuntaron a cambiar la manera como éste se venía administrando, a
crear una nueva contribución cafetera a cargo del caficultor, y en esencia, a
establecer unas reglas precisas para el manejo de estos recursos públicos;
pero, de manera alguna, el legislador estableció una exención al pago
de la renta parafiscal, con lo cual el Congreso de la República, con
fundamento en el artículo 338 constitucional gozaba de plena potestad para
introducir una modificación al proyecto de ley de iniciativa gubernamental
derogando el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991.
Situación distinta se presentó en el caso analizado
por esta Corporación cuando consideró en sentencia C-1707 de 2000, con ponencia
de la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger, que el Congreso de la República
había incurrido en un marcado vicio de inconstitucionalidad toda vez que el
decreto de una exención tributaria, en materia de cuotas moderadoras y
copagos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, en beneficio de
cierto sector de la población pensionada, era una materia reservada al Gobierno
Nacional, o en su defecto, debía haberse tramitado con su previa autorización o
coadyuvancia. En otros términos, que la creación de una exención en el pago de
una renta parafiscal era de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. En
palabras de la Corte:
“En consecuencia, compartiendo el criterio
expuesto por la vista fiscal, la Corte encuentra que respecto al trámite
legislativo ordinario impartido al proyecto de ley 26/98 Senado – 207/99
Cámara, el Congreso de la República incurrió en un marcado vicio de
procedimiento toda vez que, por razón del contenido material de sus normas,
relativo como se ha dicho a la creación de una exención tributaria en beneficio
de cierto sector de la población pensionada - los que reciben hasta 2 salarios
mínimos -, el citado proyecto debió tramitarse por iniciativa del Gobierno
Nacional o, en su defecto, con su previa autorización o coadyuvancia,
circunstancias que fueron del todo ignoradas en este caso por el legislador
ordinario.”
En el presente asunto es evidente, que aún
independiente de quien tuvo la iniciativa para proponer la derogatoria del artículo
20 de la ley 9ª de 1991, lo cierto es que no se trata en ningún momento de
aquellos asuntos contemplados en el inciso 2º del artículo 154 constitucional,
y por lo tanto el cargo no está llamado a prosperar.
4. El debate legislativo como requisito de validez de
la ley y garantía del principio democrático se cumplió en el presente caso.
En concepto de los ciudadanos demandantes, la
disposición que deroga el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 “no estuvo
precedida de un debate que le permitiera a los miembros de las células
legislativas detectar la inconstitucionalidad que se denuncia”, es decir,
la supuesta violación al segundo numeral del artículo 154 constitucional.
Dado que la Corte ha considerado que en el presente
caso el Congreso de la República contaba con la potestad para introducir
modificaciones a la contribución cafetera y en especial para derogar el
artículo 20 de la ley 9ª de 1991, procede ahora el examen del trámite
legislativo que surtió la norma sobre derogatoria del mencionado artículo, con
el propósito de determinar si aquél fue o no objeto de debate en el Congreso de
la República.
Sin duda, el principio democrático plantea un
requisito previo para la toma de decisiones que consiste en que se garantice
plenamente la participación de todos los congresistas en condiciones de
igualdad y libertad; que todos ellos concurran al procedimiento legislativo,
bien que formen parte de la mayoría o de la minoría[21].
Así pues, en el caso concreto, el día 19 de Septiembre
de 2002 el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito
Público presentó ante la Cámara de Representantes el “Proyecto de Ley número
080 de 2002 Cámara. Por el cual se expiden normas en materia tributaria y penal
del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”, en cuyo
articulado se proponía, en lo pertinente, lo siguiente:
CAPÍTULO VI
Contribución cafetera
Artículo 54. La contribución cafetera. El
artículo 19 de la Ley 9 de 1991 quedará así:
“Artículo 19. Contribución cafetera.
Establécese una contribución cafetera a cargo de los productores de café, con
destino al Fondo Nacional del Café, para los fines señalados mediante contrato
de administración del mencionado Fondo. La Contribución será el cinco por
ciento ( 5 % ) del  Precio Representativo Suave Colombiano por libra de café
que se exporte. El valor de esta Contribución no será superior a cuatro centavos
de dólar ( US $ 0.040 ), ni inferior a dos centavos de dólar ( US $0.020 ). A
partir del primero ( 1° ) de enero del año dos mil seis ( 2006 ) el Gobierno
Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros, podrá
incrementar el valor máximo de la Contribución a cuatro y medio centavos de
dólar ( US $ 0.045 ) por libra de café que se exporte.
Con el fin de contribuir al saneamiento del
Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso al caficultor, créase
otra contribución con cargo al caficultor que será de dos centavos de dólar (
US $ 0.02 ) por libra de café que se exporte y que estará vigente hasta el
treinta y uno ( 31 ) de Diciembre del año dos mil cinco ( 2005 ). A partir del
primero ( 1° ) de enero del años dos mil seis ( 2006 ), siempre y cuando el
precio representativo suave colombiano sea igual o superior a noventa y cinco
centavos de dólar ( US $ 0.95 ) por libra, esta contribución será de tres
centavos de dólar ( US $ 0.30 ) por libra de café que se exporte. Su cobro solo
se hará efectivo a partir de la fecha que para el efecto determine el Gobierno
Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros.
Parágrafo 1°. La metodología para
establecer el Precio Representativo Suave Colombiano para café será determinada
por el Gobierno Nacional. Mientras se expide la reglamentación respectiva, el
precio de reintegro se aplicará para determinar la contribución.
Parágrafo 2°. El Gobierno Nacional podrá
hacer exigible la retención cafetera en especie parcial o totalmente, sólo en
condiciones especiales que exijan una acumulación de existencias que a juicio
del Comité Nacional de Cafeteros, no puedan ser atendidas exclusivamente por
compras de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, o cuando así lo
impongan obligaciones derivadas de convenios internacionales de café.
Parágrafo 3°. Los cafés procesados podrán
estar exentos del pago de la contribución cafetera total o parcialmente, cuando
así lo determine el Gobierno Nacional.
CAPÍTULO VII
Vigencia y derogatorias
Artículo 55. Vigencias y derogatorias. La presente ley
rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en
especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2°; 188, parágrafo 4°; 424-1;
424-5 numerales 1 y 5; 476 numerales 7,9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17 y 18; 481
literal c ); 189 parágrafo 1° de la Ley 223 de 1995; 106 de la Ley 488 de 1998.
Del honorable Congreso de la República.
Roberto Junguito Bonnet[22].
Del texto de la exposición de motivos del proyecto de
ley, merece la pena transcribir los siguientes apartes:
“Todos los estudios y análisis que se han efectuado
sobre la industria cafetera colombiana en la última década, y en especial los
realizados por la Comisión de Ajuste de las Instituciones Cafeteras en el año
2002, ponen en evidencia la importancia y el papel que ha jugado la
institucionalidad cafetera en nuestra historia, y muy especialmente en la
crisis que se vive desde hace varios años por los bajos precios internacionales
del grano. De no ser por la institucionalidad cafetera colombiana, los efectos
de las crisis habrían sido devastadores, con graves repercusiones sociales.
(....)
La contribución cafetera ha permitido que
Colombia tenga como país una política cafetera que garantiza la compra del
grano a un precio justo, así como la promoción y exportación del café en el
ámbito internacional, además del apoyo técnico a los caficultores. También la
contribución ha sido fundamental para el desarrollo social y económico de las
zonas cafeteras.
Hoy está vigente la Contribución Cafetera
que fue diseñada para otras condiciones de mercado, y bajo reglas que es
conveniente cambiar por otras que simplifiquen su estimación, proporcionen
agentes del mercado mayor certeza sobre el monto de la contribución a pagar
limitando los márgenes de variación, y también que consulte la capacidad de
pago de los productores de café.
Por tal razón se considera necesario
modificar lo que actualmente señala el artículo 19 de la Ley 9 de 1991 y
redefinirla según se detalla a continuación:
La contribución será proporcional al precio
internacional del café y, en todo caso, no podrá ser nunca superior a cuatro
centavos de dólar ( US $ 0.40 ) por libra de café que se exporte, ni inferior a
dos centavos de dólar ( US $ 0.20 ) por libra. En todo caso, a partir del año
2006, el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de
Cafeteros, podrá incrementar este techo a cuatro centavos y medio de dólar ( US
$ 0.045 ) por libra de café que se exporte. Esta se calculará aplicando un
porcentaje al precio representativo del café suave colombiano, que hoy está
señalado por lo que se denomina Precio de Reintegro para Café y que será fijado
por el Gobierno Nacional.
Queda así definido el tributo, excluyendo
la posibilidad de arbitrar discrecionalmente el monto de dicha contribución, y
a la vez se establece un equilibrio adecuado entre el ingreso al caficultor y
el aporte a la institucionalidad que ha de estar a su servicio. Por otra parte,
se reduce la incertidumbre sobre el valor del tributo para los agentes del
mercado y finalmente se facilita el manejo financiero de la actividad
comercial.
Adicionalmente, y con el único objetivo de
contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del
ingreso al caficultor, se crea otra contribución, que será de dos centavos de
dólar ( US $ 0.02 ) por libra de café que se exporte hasta el año 2005; a
partir de 2006, siempre y cuando el precio sea igual o superior a noventa y
cinco centavos de dólar ( US $ 0.95 ) por libra, esta contribución será de tres
centavos de dólar ( US $ 0.30 ) por libra de café que se exporte.
Tal y como se plasma en el articulado, el
destino de esta contribución será inicialmente el pago del servicio de la deuda
y las amortizaciones de capital para garantizar la viabilidad financiera del
Fondo Nacional del  Café en el largo plazo. Posteriormente, esta contribución
será destinada a la estabilización del ingreso del caficultor.
Con la propuesta de modificación al artículo
19 de la Ley 9 de 1991, se crearía una Contribución Cafetera adaptada a las
nuevas circunstancias del mercado, más sencilla, precisa y previsible de
calcular, y que consulta los intereses de todos los actores del negocio
cafetero.
Del honorable Congreso de la República
Roberto Junguito Bonnet
Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Nótese de que manera en el proyecto de ley presentado
por el Gobierno Nacional, si bien expresamente no se propuso derogar el
artículo 20 de la Ley 9ª de 1991, si se le planteó al Congreso de la República,
desde un comienzo, la necesidad de “redefinir” la contribución cafetera;
incluso la creación de una nuevo gravamen, el cual finalmente fue aprobado por
el legislador.
El proyecto de ley fue remitido por la Presidencia de
la Cámara de Representantes a la Comisión Tercera de la misma para surtir su
primer debate. El día 1 de Octubre de 2002 el Presidente de la República envió
al Congreso de la República una solicitud de trámite de urgencia al mencionado
proyecto de ley. Las mesas directivas de Senado y Cámara de Representantes
autorizaron a las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes a
sesionar conjuntamente para darle primer debate al proyecto de ley núm. 080
Cámara.
El día 30 de Octubre de 2002, el Señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público presentó un pliego de modificaciones al proyecto de
ley núm. 080 Cámara, cuyo articulado y exposición de motivos fueron los
siguientes:
PROYECTO DE LEY
Por la cual se expiden normas en materia
tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras
disposiciones
CAPÍTULO VI
Contribución cafetera
Artículo 72. La contribución cafetera. El
artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 quedarán así:
Artículo 19. Contribución cafetera. Establécese una
Contribución Cafetera a cargo de los productores de café, con destino al Fondo
Nacional del Café, para los fines señalados mediante contrato de administración
del mencionado Fondo. La Contribución será el cinco por ciento por ciento ( 5%
) del Precio Representativo Suave Colombiano por libra de café que se exporte.
El valor de esta Contribución no será superior a cuatro centavos de dólar (
US$0.04 ) ni inferior a dos centavos de dólar ( US $0.02 ). A partir del
primero ( 1° ) de enero del año dos mil seis ( 2006 ) el Gobierno Nacional,
previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros, podrá incrementar
el valor máximo de la Contribución a cuatro y medio centavos de dólar (
US$0.045 ) por libra de café que se exporte.
Con el fin de contribuir al saneamiento del Fondo
Nacional del Café y a la estabilización del ingreso al caficultor, créase otra
contribución con cargo al caficultor que será de dos centavos de dólar (
US$0.02 ) por libra de café que se exporte y que estará vigente hasta el
treinta y uno ( 31 ) de Diciembre del año dos mil cinco ( 2005 ). A partir del
primero ( 1° ) de enero del año dos mil tres (2006), siempre y cuando el precio
representativo suave colombiano sea igual o superior a noventa y cinco centavos
de dólar ( US$0.95 ) por libra, esta contribución será de tres centavos de
dólar ( US$0.03 ) por libra de café que se exporte. Su cobro sólo se hará
efectivo a partir de la fecha que para el efecto determine el Gobierno Nacional,
previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros.
Parágrafo 1°. La metodología para establecer el Precio
Representativo Suave Colombiano para café será determinada por el Gobierno
Nacional. Mientras se expide la reglamentación respectiva, el precio de
reintegro se aplicará para determinar la contribución.
Parágrafo 2°. El Gobierno Nacional podrá hacer
exigible la retención cafetera en especie parcial o totalmente, sólo en
condiciones especiales que exijan una acumulación de existencias que a juicio
del Comité Nacional de Cafeteros de Colombia,  no puedan ser atendidas
exclusivamente por compras de la Federación Nacional de Cafeteros, o cuando así
lo impongan obligaciones derivadas de convenios internacionales de café.
Parágrafo 3°. Los cafés procesados podrán ser exentos
del pago de la contribución cafetera total o parcialmente, cuando así lo
determine el Gobierno Nacional.
CAPÍTULO VII
Vigencia y derogatorias
Artículo 73. Vigencias y derogatorias. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean
contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2; 188
parágrafo  4°; 424-1; 424-5 numerales 1 y 5; 476 numerales 7, 9, 10, 11, 12,
13, 14, 15, 17 y 18; 481 literal c) y 665 del Estatuto Tributario; 189 parágrafo
1° de la Ley 223 de 1995; 63 y 106 de la Ley 488 de 1998.
Explicación: Se modifica el artículo 73 del proyecto
sobre vigencia y derogaciones, en el sentido de precisar que varios de los
artículos que se derogan pertenecen al Estatuto Tributario; igualmente, se
propone adicionar esta disposición con la derogatoria del artículo 665 del
Estatuto Tributario del artículo 63 de la Ley 488 de 1998.
Por último, es pertinente señalar que la totalidad del
articulado se renumeró para incluir algunas disposiciones nuevas en cada uno de
los Capítulos correspondientes y facilitar así el estudio por parte de las
comisiones de Ponentes, por ello las aclaraciones se hacen atendiendo la nueva
numeración del articulado.[23]
Del honorable Congreso de la República
Roberto Junguito Bonnet.
El proyecto de ley núm. 080 Cámara fue acumulado al
núm. 053 de 2002 Cámara “por el cual se modifica y adiciona el artículo 51
de la ley 383 de 1997”. Acto seguido se presentaron cinco ponencias para
primer debate del proyecto de reforma tributaria; un examen detallado de las
mismas evidencia que el tema de las reformas estructurales a la contribución
cafetera estuvo siempre a la orden del día del Congreso de la República y que
se trató de una materia ampliamente discutida por los legisladores.
En efecto, en la ponencia presentada el 20 de
Noviembre de 2002 por los Senadores Camilo Sánchez, Aurelio Iragorri Hormaza,
Jaime Dussán y Juan Carlos Restrepo, se propuso lo siguiente:
TEXTO DEFINITIVO AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 080 DE 2002
CÁMARA Y 93 DE 2002 SENADO
Por el cual se expiden normas en materia
tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras
disposiciones.
CAPÍTULO VI
Contribución cafetera
Se modifica el artículo 72, de la siguiente manera:
Artículo 72. La contribución cafetera.
El artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 quedará así:
Establécese una contribución cafetera a
cargo de los productos de café con destino al Fondo Nacional del Café, para
fines señalados mediante contrato de administración del mencionado Fondo. La
contribución será el cinco ( 5% ) del precio Representativo Suave Colombiano por
libra de café que se exporte. El valor de esta contribución no será superior a
cuatro centavos de dólar ( US$ 0.04 ), ni inferior a dos centavos de dólar
(US$0.02 ). A partir del primero ( 1° ) de enero del años dos mil seis ( 2006 )
el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de
Cafeteros, podrá incrementar el valor máximo de la Contribución a cuatro y
medio centavos de dólar ( US$0.045 ) por libra de café que se exporte.
Con el fin de contribuir al saneamiento del
Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso al caficultor, créase
otra contribución con cargo al caficultor que será de dos centavos de dólar
(US$0.02 ) por libra de café  que se exporte y que estará vigente hasta el
treinta y uno ( 31 ) de Diciembre del año dos mil cinco ( 2005 ). A partir del
primero de enero del año 2006, siempre y cuando el precio representativo suave
colombiano sea igual o superior a noventa y cinco centavos de dólar (US$0.95 )
por libra, esta contribución será de tres centavos de dólar (US$0.03 ) por
libra de café que se exporte y se destinará exclusivamente a la estabilización
del ingreso. Su cobro solo se hará efectivo a partir de la fecha que para el
efecto determine el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité
Nacional de Cafeteros.
Parágrafo 1°. La metodología para
establecer el precio representativo suave colombiano para café será determinada
por el Gobierno Nacional. Mientras se expide la reglamentación respectiva, el
precio de reintegro se aplicará para determinar la contribución.
Parágrafo 2°. El Gobierno Nacional podrá
hacer exigible la retención cafetera en especie parcial o totalmente, sólo en
condiciones especiales que exijan una acumulación de existencias que a juicio
del Comité Nacional de Cafeteros no puedan ser atendidas exclusivamente por
compras de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, o cuando así lo
impongan obligaciones derivadas de convenios internacionales de café.
Parágrafo 3°. Los cafés procesados podrán estar
exentos del pago de la contribución cafetera total o parcialmente, cuando así
lo determine el Gobierno Nacional.
Parágrafo 4°. Los excedentes provenientes
de la Contribución que no se apliquen inmediatamente a lo objetivos previstos
en la ley, sólo podrán destinarse a inversiones transitorias en títulos de
reconocida seguridad y adecuada rentabilidad. En ningún caso podrán realizarse
con estos recursos inversiones de carácter permanente.”
CAPÍTULO VII
Vigencia y derogaciones
Se modifica el artículo 73, quedaron ( sic ) así.
Artículo 73. Vigencias y derogatorias.
La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le
sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2°; 188
parágrafo 4°; 424-1; 424-5 numerales 1 y 5; 443, 476 numerales 7,9, 10, 11, 12,
13, 14, 15, 17 y 18; y 665 del Estatuto Tributario; 63 y 106 de la Ley 488 de
1998.
Camilo Sánchez Ortega, Jaime Dussán
Calderón, Aurelio Iragorri Hormaza, Juan Carlos Restrepo, honorables Senadores.
De manera semejante, en texto de la ponencia para
primer debate al  proyecto de ley núm. 080 Cámara y 093 de 2002 Senado,
presentado por un nutrido grupo de senadores y representantes se planteó
lo siguiente:
“6. CONTRIBUCIÓN CAFETERA.
En la contribución cafetera propuesta por
el Gobierno Nacional se ajusta su redacción y se modifica en el caso de la
contribución a cargo de los productores que esta no podrá exceder de tres
centavos de dólar y no de cuatro centavos como se encontraba propuesto y en el
caso de la contribución a cargo de los caficultores que ésta no podrá exceder
de tres centavos de dólar y no de dos centavos como lo propuso el Gobierno
Nacional y que a partir del 1° de enero de 2006 equivaldría a cuatro centavos
de dólar y no a tres centavos.
Igualmente se adiciona un parágrafo
relacionado con la destinación de los excedentes provenientes de la mencionada
contribución que no se apliquen inmediatamente a los objetivos previstos en la
Ley y se constituye un comité de inversiones del cual harán parte miembros del
Congreso de la República designados por las respectivas mesas directivas.
CAPÍTULO
VI
Contribución
cafetera
Artículo 69. La contribución cafetera.
El artículo 19 de la Ley 9 de 1991 quedará así:
Artículo 19. Contribución cafetera. Establécese
una Contribución Cafetera a cargo de los productores de café, destinado
al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el
ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos en las leyes que dieron
origen al citado Fondo. La Contribución será el cinco por ciento ( 5 % )
del Precio Representativo Suave Colombiano por libra de café que se exporte. El
valor de esta Contribución no será superior a tres centavos de dólar ( US$0.03
), ni inferior a dos centavos de dólar (US$0.02 ).
Con el fin de contribuir al saneamiento del
Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso al caficultor, créase
otra contribución con cargo al caficultor que será de dos centavos de dólar (
US$0.02 ) por libra de café que se exporte y que estará vigente hasta el 31 de
Diciembre del año 2005. A partir del primero ( 1° ) del año dos mil seis ( 2006
) siempre y cuando el precio representativo suave colombiano sea igual o
superior a noventa y cinco centavos de dólar ( US$0.95 ) por libra, esta contribución
será de cuatro centavos de dólar (US$0.04 ) por libra de café que
se exporte. Su cobro sólo se hará efectivo a partir de la fecha que para el
efecto determine el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité
Nacional de Cafeteros.
Parágrafo 1° La metodología para establecer
el Precio Representativo Suave Colombiano para café será determinada por el
Gobierno Nacional. Mientras se expide la reglamentación respectiva, el precio
de reintegro se aplicará para determinar la contribución.
Parágrafo 2° El Gobierno Nacional podrá
hacer exigible la retención cafetera en especie parcial o totalmente, sólo en
condiciones especiales que exijan una acumulación de existencias que a juicio
del Comité Nacional de Cafeteros no puedan ser atendidas exclusivamente por
compras de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, o cuando así lo
impongan obligaciones derivadas de convenios internacionales de café.
Parágrafo 3°. Los cafés procesados podrán
estar exentos del pago de la contribución cafetera total o parcialmente, cuando
así lo determine el Gobierno Nacional.
Parágrafo 4°. Los excedentes provenientes
de la Contribución que no se apliquen inmediatamente a los objetivos previstos
en la ley, sólo podrán destinarse a inversiones transitorias en títulos de
reconocida seguridad, alta liquidez y adecuada rentabilidad. En ningún caso
podrán realizarse con estos recursos inversiones de carácter permanente, así
estén relacionadas con la industria cafetera. La destinación de los excedentes
será vigilada por un Comité de Inversiones, integrado por dos integrantes ( sic
)  de los Comités de Cafeteros, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y dos miembros del Senado y Cámara, designados por las Comisiones
Terceras Económicas.”
CAPÍTULO
VIII
Vigencia
y derogatorias
Artículo 101.Vigencias y derogatorias.
La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le
sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2; 188
parágrafo 4°; 249, 250, 257; 424-1; 424-5 numerales 1 y 5; 476 numerales
7,9, 10, 13, 15 y 18; la frase”...y cuando se trate de la enajenación de
bienes producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas
naturales, cuando la cuantía de esta operación sea inferior a dos millones de
pesos ( $ 2.000.000 valor año base 1995 )” del 616-2 y 665 del Estatuto
Tributario; 63 de la Ley 488 de 1998; 321 y 402 de la Ley 599 de 2000; 20
Ley 9 de 1991.[24]
( negrillas originales )
Ahora
bien, el texto del proyecto de ley núm. 080 de 2002 Cámara, 93 de 2002 Senado,
que fue aprobado en primer debate en sesiones conjuntas de las Comisiones
Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes de la Cámara de Representantes
y del Senado llevadas a cabo los días 8 de Octubre, 26, 27, 28 de Noviembre y 3,
4, 5 y 10 de Diciembre de 2002, es del siguiente tenor:
CAPÍTULO
VI
Contribución
cafetera
Artículo 67. La contribución cafetera.
El artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 quedará así:
“Artículo 19. Contribución
cafetera. Establécese una Contribución Cafetera a cargo de los productores
de café, destinado ( sic ) al Fondo Nacional del Café, con el propósito
prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos
previstos que dieron origen al citado Fondo. La Contribución será el cinco por
ciento ( 5 % ) del precio representativo por libra de café suave colombiano que
se exporte. El valor de esta contribución no será superior a cuatro centavos de
dólar ( US$0.04 ) por libra, ni inferior a dos centavos de dólar (US$0.02 ).
Con el fin de contribuir al saneamiento del
Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso del caficultor,
créase otra contribución con cargo al caficultor y que será de dos centavos de
dólar (US$0.02 ) por libra de café que se exporte siempre y cuando el precio
sea superior a sesenta centavos de dólar (US$0.60) y estará vigente hasta el
treinta y uno de Diciembre del año 2005.  A partir del primero de enero del año
2006, siempre y cuando el precio representativo suave colombiano sea igual o
superior a noventa y cinco centavos de dólar (US$0.95 ) por libra, esta
contribución será de tres centavos de dólar (US$0.03 ) por libra de café que se
exporte y se destinará exclusivamente a la estabilización del ingreso del
caficultor a través del precio interno. Su cobro solo se hará efectivo a partir
de la fecha que para el efecto determine el Gobierno Nacional, previo concepto
del Comité Nacional de Cafeteros.
Parágrafo 1°. La metodología para establecer el precio
representativo del café suave colombiano será determinada por el Gobierno
Nacional. Mientras se expide la reglamentación respectiva, el precio de
reintegro se aplicará para determinar la contribución.
Parágrafo 2°. El Gobierno Nacional podrá hacer exigible la
retención cafetera en especie parcial o totalmente, sólo en condiciones
especiales que exijan una acumulación de existencias que a juicio del Comité
Nacional de Cafeteros de Colombia, o cuando así lo impongan obligaciones
derivadas de convenios internacionales de café.
Parágrafo 3°. Los cafés procesados podrán estar exentos del pago de
la contribución cafetera total o parcialmente, cuando así lo determine el
Gobierno Nacional.
Parágrafo 4°. Los excedentes provenientes de la contribución que no
se apliquen inmediatamente a los objetivos previstos en la ley, sólo podrán
destinarse a inversiones transitorias en títulos de reconocida seguridad, alta
liquidez y adecuada rentabilidad. En ningún caso podrán realizarse con estos
recursos inversiones de carácter permanente, así estén relacionadas con al
industria cafetera.
Se crea una Comisión para el seguimiento
del manejo y destinación de la contribución cafetera integrada por dos miembros
de los Comités de Cafeteros, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
dos miembros de Senado y dos miembros de la Cámara de Representantes designados
por las Comisiones Terceras Económicas”
CAPÍTULO
VIII
Vigencia
y derogatorias
Artículo 98. Vigencias y derogatorias. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean
contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 Parágrafo 2°; 188
Parágrafo 4°; 249, 250, 257; 424-1; 424-5 numerales 1 y 5; 476 numerales 7, 9,
10, 13, 15 y 18; la frase “...y cuando se trate de la enajenación de bienes
producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas naturales,
cuando la cuantía de esta operación sea inferior a dos millones de pesos (
$2.000.000 valor año base 1995 )” del 616-2 y 665 del Estatuto Tributario; 63
de la Ley 488 de 1998; 321 y 402 de la Ley 599 de 2000; 20 Ley 9ª de 1991.
Nótese
entonces, de qué manera, el tema de la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª
de 1991 si fue objeto de conocimiento, discusión y aprobación, en primer
debate, por parte de las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales
Permanentes de la Cámara de Representantes y del Senado.
Al
respecto, cabe asimismo señalar que en el texto de la ponencia para segundo
debate al proyecto de ley núm. 080 de 2002 Cámara y 093 de 2002 Senado se
expuso lo siguiente:
“6. Contribución cafetera.
“Se modificó el esquema de contribución
cafetera a cargo de los productores de café, con destino al Fondo Nacional del
Café y se constituye una comisión para el seguimiento y manejo de la
contribución, en la cual participarán dos miembros del Senado de la República y
dos de la Cámara de Representantes” (subrayado fuera de texto).
8. Vigencia y derogatorias.
El artículo de Vigencia y Derogatorias se
aprobó tal como fue presentado en la ponencia mayoritaria que sirvió de base
para el estudio del Proyecto.[25]
El
día 19 de Diciembre de 2002, según consta en la Gaceta del Congreso núm. 19 del
27 de enero de 2003, fue aprobado en segundo debate en sesión extraordinaria de
la Cámara de Representantes, el texto definitivo al proyecto de ley núm. 080 de
2002 Cámara, 053 de 2002 (acumulados), 093 de 2002 Senado, cuyo texto es el
siguiente:
Capítulo VI
Contribución cafetera
Artículo 63. La contribución cafetera.
El artículo 19 de la Ley 9ª  de 1991 quedará así:
Artículo 19: Contribución cafetera.
Establécese una Contribución Cafetera a cargo de los productores de café,
destinado al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener
el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos que dieron origen al
citado Fondo. La Contribución será el cinco por ciento (5%) del precio
representativo por libra de café suave colombiano que se exporte. El valor de
esta Contribución no será superior a cuatro centavos de dólar (US$0.04) por
libra, ni inferior a dos centavos de dólar (US$0.02).
Con el fin de contribuir al saneamiento del
Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso del caficultor,
créase otra contribución con cargo al caficultor y que será de dos centavos de
dólar (US$0.02) por libra de café que se exporte siempre y cuando el precio sea
superior a sesenta centavos de dólar (US$0.60) y que estará vigente hasta el 31
de diciembre del año 2005. A partir del primero de enero de 2006, siempre y
cuando el precio representativo suave colombiano sea igual o superior a noventa
y cinco centavos de dólar (US$0.95) por libra, esta contribución será de tres
centavos de dólar (US $0.03) por libra de café que se exporte y se destinará
exclusivamente a la estabilización del ingreso del caficultor a través del
precio interno. Su cobro solo se hará efectivo a partir de la fecha que para el
efecto determine el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité
Nacional de Cafeteros.
Parágrafo 1°. La metodología para
establecer el precio representativo del café suave colombiano será determinada
por el Gobierno Nacional. Mientras se expide la reglamentación respectiva, el
precio de reintegro se aplicará para determinar la contribución.
Parágrafo 2°. El Gobierno Nacional podrá
hacer exigible la retención cafetera en especie parcial o totalmente, sólo en
condiciones especiales que exijan una acumulación de existencias que a juicio
del Comité Nacional de Cafeteros no puedan ser atendidas exclusivamente por
compras de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, o cuando así lo
impongan obligaciones derivadas de convenios internacionales de café.
Parágrafo 3°. Los cafés procesados podrán
estar exentos del pago de la contribución cafetera total o parcialmente, cuando
así lo determine el Gobierno Nacional.
Parágrafo 4°. Los excedentes provenientes
de la Contribución que no se apliquen inmediatamente a los objetivos previstos
en la Ley, sólo podrán destinarse a inversiones transitorias en títulos de
reconocida seguridad, alta liquidez y adecuada rentabilidad. En ningún caso
podrán realizarse con estos recursos inversiones de carácter permanente, así
estén relacionadas con la industria cafetera.
Se crea una Comisión para el seguimiento
del manejo y destinación de la contribución cafetera integrada por dos miembros
de los Comités de Cafeteros, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
dos miembros de Senado y dos miembros de la Cámara de Representantes designados
por las Comisiones Terceras Económicas.
CAPITULO VIII
Vigencia y derogatorias
Artículo 115. Vigencias y derogatorias.
La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le
sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 Parágrafo 2; 188
Parágrafo 4°; 249, 250, 257; 424-1; 424-5 numerales 1 y 5; 476 numerales 7, 9,
10, 13, 15, y 18; la frase ¿... y cuando se trate de la enajenación de bienes
producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas naturales,
cuando la cuantía de esta operación sea inferior a dos millones de pesos
($2.000.000 valor año base 1995)¿ del 616-2; 665 y 881 inciso 2 del Estatuto
Tributario; 63 de la Ley 488 de 1998; 321 y 402 de la Ley 599 de 2000; 20
Ley 9ª de 1991.
Parágrafo. Las normas legales referentes a
los regímenes tributario y aduanero especiales para el departamento de San
Andres, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes. ( subrayado fuera
de texto )[26].
Aunado a lo anterior, el cargo de
inconstitucionalidad planteado por los ciudadanos en el sentido de que la
derogatoria del artículo 20 de la Ley 9 de 1991 no fue objeto de conocimiento,
discusión y análisis por parte del Congreso de la República, queda desvirtuado
con la simple lectura del  Acta No.039 de la Sesión Extraordinaria del 19 de
diciembre de 2002, entregada en medio magnético a la Corte por la Oficina de
Leyes del Senado de la República, en la cual consta que el Secretario General
de la Corporación informó que se había constituido quórum decisorio, y
cuyos apartes pertinentes son los siguientes:
“Intervención del Honorable Representante
Cesar Mejía  Urrea, ponente:
(... )
“...como artículo sexto encontramos entonces la
contribución cafetera que a través de ella se hace una contribución para
producto de los bienes públicos del 5% que no podrá menor a 2 ni mayor a 4
centavos y por otro lado también se establece otra contribución nueva de 2
centavos de dólar para el saneamiento de las finanzas del fondo nacional del
café y específicamente para ayudar al cafetero, en la estabilización de los
precios del café, creo que aquí se ha hecho un gran avance para los que los
estudiamos a profundidad este tema, antes la contribución cafetera no tenía
topes, la contribución cafetera era definida por el Gobierno Nacional que tiene
asiento en la Mesa de juntas del Comité Nacional de Cafeteros y hubo momentos
en que los mismos cafeteros llegaron a pagar contribuciones de más de un dólar
por libra de café, hoy hay claridad sobre el negocio se puede hablar entonces
de futuros en el café y también en la segunda contribución, en la contribución
al saneamiento del precio quedamos claros que solamente se cobraría y eso fue
nuevo metido por los ponentes cuando pasara de sesenta centavos de dólar la
libra, cifra que consideramos rentable para el cafetero, por debajo de ella no
sería justo cobrar, hay algo importante aquí también ante un gremio que si
bien ha sido muy importante para el País creo yo necesita más control, es que
se hace una comisión de seguimiento con las Comisiones Económicas, el Gobierno
y el mismo gremio,  por lo tanto me parece que aquí se ha hecho un gran avance
en materia cafetera y se legaliza una situación que no venia, que se necesitaba
hacerse porque la última ley era ley 9 del 91. ( subrayado fuera de texto
).
En este orden de ideas, la Corte comparte los
argumentos expuestos por la Vista Fiscal, en el sentido de que el proceso
legislativo que conoció la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 se
ajusta a la Constitución por cuanto el mismo fue objeto de debate en el
Congreso de la República, se surtieron los trámites parlamentarios
reglamentarios y las correspondientes ponencias fueron publicadas con
antelación a los debates.
Aunado a lo anterior, una revisión exhaustiva de los
antecedentes legislativos evidencia que ni siquiera es necesario aludir en el
presente caso al principio de consecutividad, en el sentido que lo
entendió la Corte en sentencia C-1191 de 2001 con ponencia del Magistrado
Rodrigo Uprimny Yepes, por cuanto el texto de la derogatoria del artículo 20 de
la ley 9 de 1991 fue idéntico a lo largo de todo el iter legistislativo.
En efecto, de conformidad con el citado fallo el principio de consecutividad
está llamado a operar en los siguientes casos:
“...la Corte recuerda que el proceso
legislativo está inspirado por los principios de  identidad y de consecutividad[27], que
buscan asegurar tanto la coherencia en el contenido de los proyectos
presentados, como la observancia de los debates exigidos para cada caso, con el
fin de preservar el diseño bicameral del Congreso. Sin embargo, la Constitución
de 1991 reconoce los riesgos de una rigurosa e inflexible aplicación del
principio de identidad, y lo flexibiliza, tal y como esta Corte lo ha precisado[28]. En
efecto, durante la vigencia de la anterior Carta, la doctrina y la
jurisprudencia habían entendido que un proyecto debía tener idéntico contenido
literal en sus cuatro debates, lo cual hacía muy difícil la aprobación de las
leyes, pues cambios mínimos obligaban a rehacer los cuatros debates. La
Constitución de 1991, por el contrario, admite que el Congreso introduzca
cambios en los debates, sin que las discrepancias entre lo aprobado en una y
otra Cámara obliguen a repetir todo el trámite, pues el artículo 161 superior
prevé la posibilidad de conformar comisiones accidentales de conciliación, a
fin de “salvar las diferencias de manera más ágil en el seno del mismo
Congreso”[29].
Así, la Carta busca dinamizar el proceso legislativo y evita retrotraer un
proyecto hasta su primer debate[30],
a condición de que el informe rendido por la comisión accidental sea aprobado
en cada una de las plenarias”
En otros términos, durante el trámite legislativo de
la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9 de 1991, se respetaron plenamente
los principios constitucionales de participación, la regla de la mayoría y la
publicidad, de al suerte que el cargo de inconstitucionalidad por ausencia de
debate no está llamado a prosperar.
5. La derogatoria del artículo 20 de la ley 9ª de 1991
no tenía que ser considerada por las comisiones accidentales de conciliación.
A juicio de los demandantes, durante el trámite de la
derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991, el Congreso de la República
incurrió en un vicio de inconstitucionalidad por cuanto el día 20 de Diciembre
de 2002, las Comisiones Accidentales de Mediación integradas por la Cámara de
Representantes y el Senado de la República constituidas para conciliar las
diferencias que surgieron respecto del articulado del proyecto, por cuanto “queda
en claro que en lo relativo a derogatorias se acogía la exclusión de los
artículos 321 y 402 del C. Penal, y 665 del Estatuto Tributario, y que nada se
trató sobre el artículo 20 de la ley 9 de 1991”. No comparte la Sala estas
afirmaciones, por las razones que pasan a explicarse.
La Constitución de 1991 en su artículo 161 dispone que
cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto,
ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente,
prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de
cada Cámara. Si después de surtido el segundo debate persisten las diferencias,
se considerará negado el proyecto. La función principal de esta norma
constitucional es agilizar el proceso legislativo, puesto que se encamina a
superar las discrepancias que puedan surgir entre los textos finales aprobados
por ambas Cámaras, debido a la facultad otorgadas a las Plenarias de cada Cámara
para introducir modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley.
Respecto al funcionamiento y la necesidad de integrar
una comisión accidental de conciliación, la Corte en sentencia C-198 de 2002,
con ponencia de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández, consideró lo
siguiente:
“La
función de las comisiones accidentales de conciliación consiste, entonces, en
superar las discrepancias que se hayan suscitado
respecto de un proyecto, entendidas éstas como “las aprobaciones de
articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones
nuevas”[31].
De allí que para facilitar y lograr su cometido, la ley haya dispuesto que
estas comisiones deban estar integradas por quienes participaron en la
discusión de los proyectos, sus autores y ponentes, así como quienes hayan
formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias, pues son
justamente estos miembros del congreso quienes tienen un mejor conocimiento de
la materia debatida y exactamente de los puntos que son objeto de discrepancia.
Y es ese entendimiento que tienen los congresistas que integran esta comisión,
por haber participado activamente en el debate, lo que les permite con mayor
efectividad lograr hacer una propuesta orientada realmente a conciliar las
divergencias entre las cámaras.
La Corte ha afirmado que si no hay
discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara no se genera
el presupuesto necesario para que se integren y funcionen, en un caso
determinado, las mencionadas comisiones. También ha precisado que no todas las
diferencias entre los textos aprobados en una y otra cámara constituyen
discrepancias. Por ello, en  cada caso debe analizarse el contenido material de
las disposiciones para determinar si existen diferencias relevantes o
verdaderos desacuerdos que justifiquen la integración de una comisión
accidental.
Ahora bien, efectivamente la derogatoria del artículo
20 de la Ley 9ª de 1991 no fue sometido a la Comisión Accidental del
Conciliación por la sencilla razón que no se presentaron discrepancias
entre los textos aprobados por las Plenarias de ambas Cámaras.
En efecto, en lo referente a la vigencia y derogatoria
de las leyes, la Gaceta del Congreso núm. 19 del 27 de enero de 2003 da cuenta
del articulado aprobado por la Plenaria de la Cámara:
CAPITULO VIII
Vigencia y derogatorias
Artículo 115. Vigencias y derogatorias.
La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le
sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 Parágrafo 2; 188
Parágrafo 4°; 249, 250, 257; 424-1; 424-5 numerales 1 y 5; 476 numerales 7, 9,
10, 13, 15, y 18; la frase ¿... y cuando se trate de la enajenación de bienes
producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas naturales,
cuando la cuantía de esta operación sea inferior a dos millones de pesos
($2.000.000 valor año base 1995)¿ del 616-2; 665 y 881 inciso 2 del Estatuto
Tributario; 63 de la Ley 488 de 1998; 321 y 402 de la Ley 599 de 2000; 20
Ley 9ª de 1991.
Parágrafo. Las normas legales referentes a
los regímenes tributario y aduanero especiales para el departamento de San
Andres, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes. ( subrayado fuera
de texto )[32].
Por su parte, sobre la misma materia, en el “Texto
definitivo aprobado en Senado de la República el día 19 de diciembre de 2002 al
proyecto de ley no. 80/02-c, 93/02-s. Por la cual se expiden normas en materia
tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras
disposiciones”, entregado a la Corte en medio magnético por la Oficina de Leyes
del Senado de la República durante la inspección judicial practicada al
expediente legislativo el día 21 de marzo de 2003, se da cuenta del siguiente
articulado:
CAPITULO VIII
VIGENCIA Y DEROGATORIAS
ARTÍCULO 110. Vigencias y Derogatorias. La presente ley rige a partir de su
promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial los
siguientes artículos: 147 Parágrafo 2; 188 Parágrafo 4°; 249, 250, 257; 424-1; 424-5 numerales 1 y 5; 476 numerales 7, 9,
10, 13, 15, y 18; la frase “... y cuando se trate de la enajenación de bienes
producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas naturales,
cuando la cuantía de esta operación sea inferior a dos millones de pesos
($2.000.000 valor año base 1995)” del 616-2; 665
y 881 inciso 2
del Estatuto Tributario; 63 de la Ley 488 de 1998; 321 y 402 de la ley
599 de 2000; 20 Ley 9 de 1991. ( subrayado
fuera de texto ).
Debido a que en lo referente a la derogatoria del
artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 el texto aprobado por ambas Cámaras fue
aprobado de manera idéntica, no existía discrepancia alguna que justificase su
examen por una Comisión Accidental de Conciliación.
En
este orden de ideas, el cargo de inconstitucionalidad por falta de trámite en
la Comisión Accidental de Conciliación de la derogatoria del artículo 20 de la
Ley 9ª de 1991, no está llamado a prosperar.
VII.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE la expresión “20 Ley 9ª
de 1991” del artículo 118 de la Ley 778 de 2002, por los cargos analizados
en la sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Los demandantes citan como referencia la
Gaceta del Congreso No. 398 del 24 de septiembre de 2002, pg. 19.
[2] DIARIO OFICIAL.
AÑO CXXVII.  N.. 39634. 17, ENERO, 1991.  PAG.
1
[3] En relación con la titularidad de las
acciones en cabeza de la Federación Nacional de Cafeteros – Fondo Nacional del
Café pueden verse los documentos remitidos el 11 de septiembre de 2001 a la
Corte Constitucional por el representante especial de FIFUIFI S.A., entre los
cuales está la copia del título de adquisición de acciones de la Flota Mercante
Grancolombiana S.A.
[4] En la sentencia del 5 de Febrero de 1993,
la Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Cuarta, con ponencia del
Consejero Carmelo Martínez Conn, consideró lo siguiente:“Los dineros que la Federación Nacional de
Cafeteros pertenecientes al Fondo Nacional del Café, recibe, son esencialmente,
productos de impuestos nacionales, es decir, dineros del erario público,
destinados a una finalidad concreta, como lo es la satisfacción de necesidades
públicas, que normalmente deben cumplir las agencias del Estado.  Es por ello,
que están destinados a un fin público concreto y por lo mismo, no puede escapar
la Federación Nacional de Cafeteros al control fiscal que ejerce en virtud de
la Constitución, la ley y el contrato, la Contraloría General de la República.
Si se entendiera que tales dineros los recibe la Federación a título de
donación, tendría que declararlo así la ley, pues la donación no se presume y
menos de dineros públicos.
“Los ingresos que transfiere el
Fondo Nacional del Café y que son de su propiedad, a la Federación Nacional de
Cafeteros siguen perteneciendo a éste, por cuanto tienen destinaciones
especiales a fin de atender necesidades colectivas de la región cafetera; por
lo tanto no son bienes ni rentas privadas, puesto que la Federación lo que hace
es administrar impuestos, en este caso denominados contribuciones
parafiscales.  Sin embargo siendo como es la Federación una entidad gremial
de derecho privado, recibe emolumentos en virtud de tal condición, como son los
aportes de sus afiliados, la remuneración que percibe del Fondo Nacional del
Café y demás actividades que realiza por o para sus afiliados, o para el manejo
y la administración de las reservas prestacionales constituidas para atender a
sus propios empleados, sobre los cuales no puede haber control fiscal[4]. ( subrayado fuera de texto ).
Con
posterioridad, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en
sentencia del 13 de junio de 2002 con ponencia del Consejero Augusto Trejos
Jaramillo, recogiendo la evolución jurisprudencial de la noción de
parafiscalidad en general y en materia cafetera en particular, la cual había
venido siendo sentada mediante numerosas consultas absueltas [4] por
esa Sala consideró lo siguiente en relación con la contribución cafetera:“De
manera general puede afirmarse que las transferencias cafeteras son de
naturaleza parafiscal, destinadas a las finalidades expresamente señaladas
en la ley -art.20- y sujetas a un régimen de administración especial, atendidas
por el Fondo Nacional de Café, con cargo a: a) la contribución cafetera,
definida en el artículo 19 de la ley 9ª de 1991; b) sus otros ingresos; o c) su
patrimonio; por tanto son recursos públicos que no ingresan al patrimonio de
los comités departamentales, los cuales cumplen la gestión de administrarlos
por cuenta del Estado, en beneficio del sector cafetero.
Con fundamento en lo anterior precisa la Sala: a) La ley 9a. de 1991
introdujo un cambio importante en la financiación del Fondo Nacional del Café,
pues unificó el apoyo  mediante la llamada contribución cafetera y eliminó,
entre otros impuestos, el ad valorem a las exportaciones [4].b) Los comités departamentales de cafeteros[4], que son órganos o dependencias territoriales de la Federación,
administran los recursos parafiscales  a que alude el ordinal a) del artículo
20 ibídem, con afectación a los programas específicos allí señalados. Las
transferencias manejadas por los Comités Departamentales y Municipales
Cafeteros, son “recursos provenientes de contribuciones parafiscales
administrados por la Federación Nacional de Cafeteros, sin que sobre ellos
tenga el derecho de propiedad definido por el Código Civil”. - Sentencia C- 543
de 2001 - .c) Los egresos
financiados con las transferencias mencionadas, se incluyen en el presupuesto
anual del Fondo Nacional del Café. Pero su destinación es especial en cuanto a
los programas, que son de desarrollo económico y social para las zonas
cafeteras, como respecto del ámbito territorial, que es el del correspondiente
comité departamental. d) El control fiscal de tales recursos lo realiza la
Contraloría General de la República. e) Los recursos
así asignados conservan siempre su carácter público y sólo pueden destinarse a
las finalidades previstas en la ley -“de todas maneras, el patrimonio
así constituido quedará vinculado a los fines previstos en el literal a) del
presente artículo ”-parág. art. 20 de la ley 9ª de 1991 -.f) La administración que la Federación hace de estos
recursos parafiscales constituye asignación de funciones administrativas a una
entidad de derecho privado[4].[4]
( Subrayado fuera de texto )
[5] Decreto 2078 de 1940; Decreto 2142 de 1996; Decreto 1054 de 1997
[6] Emmanuel Morselli, “Dello Stato
Corporativo”, Tomo VI, “Aspetti Corporativi delle finanza degli enti
amministrativi institucionali”, citado por Catalina Hoyos Jiménez y Luis Felipe
Botero Aristizábal “Exacciones parafiscales: significación. La parafiscalidad
en Colombia: ¿por qué la tributación parafiscal tiene que ser excepcional”, Derecho
Tributario, Bogotá, 1999, p. 854.
[7] Catalina Hoyos...ob.cit. p. 855.
[8]Louis Favoreu, Les grandes décisions du
Conseil Constitutionnel, París, Dalloz, 1999, p. 91.
[9] Consejo Constitucional francés, sentencia
del 11 de agosto de 1960, asunto del contribución sobre la radio y la
televisión, en Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel, París,
Dalloz, 1999,  pp. 86-95.
[10] François Deruel, Finances publiques. Budget
et pouvoir finacier. París,
Dalloz, 1995, p. 40.
[11] Gaceta Constitucional núm. 79,
Informe-Ponencia para Primer Debate en Plenaria. Rama Legislativa del Poder
Público, p. 12.
[12] Decreto núm. 111 del 15 de enero de 1996.
[13] Cf  Sentencia C-040/94 M.P Ciro Angarita
Barón.
[14]Ver, entre otras, las sentencias C-040/93,
C-308/94 y C-546/94.
[15] C-678/98. M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[16] C-449/92. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[17] Respecto a este punto, considera la Corte
que la designación de los sujetos gravados no es lo suficientemente exacta; sin
embargo, no se pronunciará al respecto, sino se limitará a resolver el cargo
formulado por el Gobierno en sus objeciones, que únicamente hace referencia al
trámite de la norma.
[18] Sentencia C-545/94 MP. Fabio Morón Díaz.
[19] Idem.  Ver también las Sentencias C-465/93
MP. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1179 de 2001 MP. Jaime Córdoba Triviño.
[20] Consejo de Estado, Sala de Consulta y
Servicio Civil, sentencia del 6 de junio de 2000. Consejera Ponente: Susana
Montes de Echeverri. Actor: Ministerio de Desarrollo Económico.
[21] Paloma Biglino Campos, Los vicios en el
procedimiento legislativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1991, p. 76.
[22] Gaceta del Congreso núm. 398 del 24 de
Septiembre de 2002. Proyecto de Ley número 80 de 2002 Cámara “Por la cual se
expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial,
y se dictan otras disposiciones”, p. 11.
[23] Gaceta del Congreso núm. 467 del 1 de
Noviembre de 2002, Cámara de Representantes, Pliego de Modificaciones al
proyecto de Ley núm. 080 de 2002 Cámara, p. 22.
[24] Gaceta del Congreso núm. 539 del 22 de
Noviembre de 2002, ponencia para primer debate al proyecto de ley número 080
Cámara 093 de 2002 Senado. Por la se expiden normas en materia tributaria y
penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones.
[25] Gaceta del Congreso núm. 614 del 18 de
Diciembre de 2002, ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 080
Cámara 093 de 2002 Senado. Por la se expiden normas en materia tributaria y
penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones.
[26] Gaceta del Congreso núm. 19 del 27 de
enero de 2003, pp. 14, 15 y 20.
[27] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias
C-222 de 1997 MP. José Gregorio Hernández Galindo, C-702 de 1999 MP. Fabio
Morón Díaz, C-922 de 2000 MP. Antonio Barrera Carbonell y C-198 de 2001 MP.
Alejandro Martínez Caballero, entre otras.
[28] Ver, entre otras, la sentencia C-922 de
2000, C-1488 de 2000 y C-737 de 2001.
[29] Corte Constitucional, Sentencia C-008 de
1995 MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[30] En el mismo sentido pueden consultarse las
Sentencias C-167 de 1993 MP. Carlos Gaviria Díaz, C-367 de 1995 MP. Carlos
Gaviria Díaz, C-1488 de 2000 MP. Martha Victoria Sáchica y C-500 de 2001 MP.
Alvaro Tafur Galvis.
[31] Inciso tercero del artículo 186 de la Ley
5 de 1992
[32] Gaceta del Congreso núm. 19 del 27 de
enero de 2003, pp. 14, 15 y 20.