T-723-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
SENTENCIA T-723/08
(Julio 22 de 2008)
ACCION DE
TUTELA CONTRA DECISIONES ADMINISTRATIVAS-Causales
de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIONES ADMINISTRATIVAS-Procedencia
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Definición y objeto
DEBIDO
PROCESO-Revocatoria del acto propio por parte de la
administración
ACTO ADMINISTRATIVO-Irrevocabilidad sin
previa autorización del titular del derecho en atención a los principios de
buena fe y seguridad jurídica
LINEA JURISPRUDENCIAL SOBRE BUENA FE, CONFIANZA LEGITIMA Y RESPETO
DEL ACTO PROPIO/REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO
ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Casos para la
procedencia
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Debe respetarse el derecho al debido proceso y el principio de
buena fe
PENSIONES O PRESTACIONES ECONOMICAS RECONOCIDAS IRREGULARMENTE-Campo de acción
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO PARTICULAR-Observancia
de un procedimiento
ACTO PROPIO-Respeto
REGIMEN PRESTACIONAL DEL SECTOR DOCENTE-Procedimiento
para el reconocimiento
Referencia: expediente T-1.856.727
Fallo(s) de tutela a revisar: sentencia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín -Sala Penal- del dieciséis  (16)
de enero de 2008, revocatoria de la sentencia del Juzgado Veintiuno Penal del
Circuito de Medellín, del siete (07) de noviembre de 2007.
Accionante: Luz Mery Mazo Gómez
Accionados: Secretaría de Educación del
Municipio de Bello, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la
Fiduprevisora S.A.
Magistrados de la Sala Quinta de Revisión:
Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla.
Magistrado Ponente: Mauricio González
Cuervo.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensión
A través de apoderado judicial, la actora instaura acción
de tutela[1], para que sean protegidos sus derechos fundamentales a la dignidad
humana, buena fe, igualdad, debido proceso, mínimo vital, al respeto de los
derechos adquiridos, así como al principio de favorabilidad y la primacía de la
realidad sobre las formas, los que considera vulnerados por la Secretaría de Educación
del Municipio de Bello y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio con
la decisión de revocar el acto administrativo mediante el cual se le reconoció
la pensión de sustitución por el fallecimiento de su esposo.
2.  Respuesta de las entidades accionadas.
2.1.  Fiduprevisora  S.A.
2.1.1. El Vicepresidente
del  Fondo de Prestaciones de la Fiduprevisora S.A. dio respuesta a la acción
de tutela donde en primer lugar se refiere a quienes intervienen en el
reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes sometidos al
régimen de excepción de la Ley 91 de 1989 y en tal sentido indica que es ante
las Secretarías de Educación, donde se radican las solicitudes y se dicta el acto
administrativo.
Advierte, que en caso de ser acto administrativo de
reconocimiento, se requiere de una aprobación previa al reconocimiento por
parte del ente Fiduciario. Surtido ese trámite anterior al reconocimiento es como
se procede al pago después de recepcionar el acto administrativo de
reconocimiento que dicta el Secretario de Educación de la entidad territorial
respectiva.
2.1.2. Informa que el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio es una cuenta
especial de la Nación creada por la Ley 91 de 1989, que no tiene personería
jurídica, lo que implica que al no ser persona conforme al artículo 633 del
Código Civil no es sujeto para concurrir en juicio ni extra judicialmente o
realizar actuaciones como las que determina el juzgado. La cuenta especial de la
Nación, es manejada fiduciariamente y en la actualidad por Fiduprevisora S.A.,
tratándose de un patrimonio autónomo conforme a las disposiciones de la fiducia
mercantil.
Sostiene que de los recursos que conforman la cuenta
especial de la Nación, una vez se recepciona la resolución de reconocimiento,
notificada, ejecutoriada y remitida por la Secretaría de Educación de la entidad
territorial certificada a la que está adscrita el educador, la entidad
Fiduciaria procede al ingreso en nómina y consecuencialmente al pago a través
de las diferentes entidades bancarias en todo el país.
2.1.3. Hace mención a la importancia de conocer el
procedimiento y las normas que rigen el reconocimiento de las prestaciones
sociales de los educadores sometidos al régimen de la Ley 91 de 1989, y en especial
a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 y el Decreto 2831 de
2005, para concluir que la expedición de un acto administrativo que resuelve
una solicitud de prestación social o económica de un docente sometido al régimen
de la ley 91 de 1989, corresponde al Secretario de Educación de la territorial certificada
al que corresponde el educador y aclara, que solo en los casos de negación de la
prestación social es que no se requiere de pronunciamiento del ente Fiduciario,
pero, si se hace un reconocimiento sin la aprobación del ente Fiduciario,
conforme lo demanda el Parágrafo 2º del artículo 3° del Decreto 2831 de 2005,
dicho acto administrativo carece de efectos legales respecto del Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio.
2.1.4. Precisa además, que el ente competente para el
reconocimiento de una pensión de jubilación, es la última entidad de previsión
donde el funcionario hizo aportes más aún, cuando se trata de pensiones
post-mortem y en el caso de cotizaciones al ISS, la pensión de sobrevivientes,
no aplicable en el régimen de excepción de los docentes.
2.1.6. Sobre la pensión post-mortem del señor Luis
Eduardo Guzmán Álvarez sostiene que como bien se desprende de las disposiciones
mencionadas, con los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, no puede el ente fiduciario proceder a cancelar prestaciones que no
han sido objeto de aprobación previa al reconocimiento, ni de prestaciones que
no sean a cargo de la cuenta Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, por no estar causadas conforme a las disposiciones legales. La
prestación social a que se refiere la acción de tutela, no ha sido objeto de
aprobación previa por parte del ente Fiduciario, pues la prestación no procedía
con recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el
trámite de dicha prestación no era con aplicabilidad de la Ley 91 de 1989.
2.1.7. Se opone a las
pretensiones de la demanda, pues esta clase de solicitudes deben tramitarse a
través de los medios judiciales ordinarios y no por vía de acción de tutela, pues
ésta no está instituida para solicitar reconocimientos y pagos de prestaciones
sociales, ni es la vía expedita para revivir términos vencidos en actuaciones
administrativas.
2.2.  Secretaría de Educación de Bello
2.2.1. Fuera de término[2] la
Secretaría de Educación de Bello dio respuesta a la acción de tutela donde
sostiene que es cierto, que se presentó solicitud de pensión post morten o
sustitución pensional. A dicha solicitud se le dio el trámite legal
correspondiente ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
radicando dicha solicitud con los documentos soportados en los formatos
establecidos y remitidos a la Fiduprevisora.[3]
2.1.2. Durante este trámite le correspondió a la Fiduprevisora
realizar el estudio de los documentos relacionados con el reconocimiento de la
pensión post morten. En el proceso de estudio del expediente, dicha entidad se
pronuncia negando la petición, aduciendo que dicha petición debe elevarse ante
la entidad previsora a la que estuvo cotizando el afiliado al momento del
fallecimiento.
2.1.3. Afirma que el Sr. Luís Fernando Guzmán Álvarez, al
momento de fallecer no estaba vinculado como docente, sino como Secretario de Educación
y por lo tanto, las cotizaciones no se efectuaron ante el Fondo Nacional de Prestaciones
del Magisterio, sino ante el ISS.
2.1.4. Así le es notificado a la actora mediante oficio
No. 1387 FPSM  del 21 de mayo de 2004, mediante el cual se le solicita a la
señora Mazo Gómez, aportar la certificación donde consten las semanas cotizadas
para pensión ante esa entidad, y que al estar retirado de la docencia, por
estar ejerciendo como Secretario de Educación, hasta la fecha de su
fallecimiento, no cotizaba por ese hecho ante el Fondo Nacional de Prestaciones
del Magisterio, sino ante el ISS, por lo tanto, no era procedente el
reconocimiento de dicha prestación por parte de la Fiduprevisora.
2.1.5.  Por lo tanto, se procedió a elevar la
correspondiente solicitud ante el ISS, para el reconocimiento de la cuota
parte, la cual es objetada mediante oficio No. 2664 del 03 de agosto de 2005.
2.1.6.  Ante la situación presentada, la Secretaría de
Educación de Bello remite al ISS el oficio No 2388 FNPSM, mediante el cual
declara infundada la observación a la cuota parte y presenta el proyecto de
Resolución para el reconocimiento y pago de la pensión post morten por aportes
por un valor de $1.590.080 a partir del 04 de febrero de 2003 y que dicha
pensión, sería reconocida con cargo a las entidades donde el docente hizo los
aportes de ley por un total de 11.082 días, correspondiendo al ISS 14.32% y al
FNPSM el 85.68% del valor total de la pensión.
2.1.7. Nuevamente el 30 de septiembre de 2005 el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ratifica la negativa a
reconocer el pago de la prestación post morten, por cuanto el docente se
encontraba ejerciendo como Secretario de Educación desde el 1º de enero de 2001
hasta la fecha de su fallecimiento el 3 de febrero de 2003, y al estar retirado
como docente, no es competencia del fondo sino de la entidad de previsión a la
que aportó.
2.1.8.  Es así entonces como la Fiduprevisora, entidad
encargada del reconocimiento y pago de la prestación reclamada, devuelve la resolución
la Resolución No. 935 de 2005, por cuanto esta prestación no ha sido aprobada
por la FIDUCIARIA S.A. de conformidad con el Decreto 2831 de 2005 y ordena que se
revoque en todas las partes la misma.
2.1.9. El 6 de octubre de 2006, mediante oficio No. 2006
EE37766 se le comunica a la apoderada de la actora que la Fiduprevisora S.A.
devolvió la Resolución No 935 del 21 de noviembre de 2005, que reconoce una
pensión de jubilación por aportes a favor de la señora Luz Mery Mazo, cónyuge
supérstite del señor Luís Eduardo Guzmán Álvarez, informando que según la hoja
de liquidación 587436 del 30 de septiembre de 2005, fue negado el reconocimiento
y se solicita mediante oficio No. 2006 EE29959, revocar en todas sus partes la
resolución No. 935 de noviembre 21 de 2005.
2.1.10.  Los hechos narrados son lo que dieron origen a
la revocatoria del acto, pues se requiere de la aprobación de la Fiduprevisora y
al no estar reconocido por la entidad encargada, se procede a revocar la
Resolución No. 935 de 2005, la cual se revoca por ser contraria a
la normatividad legal, por cuanto no llenaba los requisitos legales para
proceder al  reconocimiento de la pensión post morten o de sustitución pensional
y al no llenarse los requisitos establecidos en el Decreto 2831 de 2005.
2.1.11. Lo anterior se puso en conocimiento de la
peticionaria de conformidad con lo señalado en el articulo 28 del C.C.A., tal
como se desprende del oficio 2006EE37766 dirigido a la apoderada de la Señora
Luz Mery Mazo Gómez, razón por la cual, el acto le fue notificado al interesado
dentro de la oportunidad legal.
2.1.12. Por último señala que si bien, la Administración
Municipal tiene la capacidad para interponer la acción de lesividad ante la
jurisdicción contencioso administrativa contra un acto expedido por ella misma,
que considera opuesto a las disposiciones legales vigentes, sin embargo, debe
tenerse en cuenta que para este caso en particular, existe un primer interesado
en ejercer las acciones pertinentes, toda vez, que siente vulnerados sus
derechos y como tal debe ser quien impulse el procedimiento judicial.
2.1.13. En conclusión, sostiene que es la accionante
quien tiene que ejercer las acciones del caso, tendientes a restablecer los
derechos presuntamente vulnerados con la expedición de este acto
administrativo. De ahí entonces, debe entenderse que la acción referida no
puede subrogar o reemplazar las actuaciones de los particulares y que siendo éstos
los afectados con el acto, es a ellos a quienes corresponde ejercer los medios
que la ley les ha otorgado con el fin de obtener la anulación del mismo, razón
por la cual consideramos que no es procedente que el Municipio de Bello ejerza
la acción de lesividad frente a un acto de carácter particular que puede ser
impugnado por los afectados con el mismo.
3.  Hechos relevantes y medios de prueba.
3.1. La señora Luz Mery Mazo Gómez, actuando como
cónyuge supérstite del educador Luis Eduardo Guzmán Álvarez, presentó solicitud
de pensión el 11 de abril de 2004, Radicado No. 30.232.
3.2. Después de haber efectuado las solicitudes de cuota
parte al ISS y al Fondo de Pensiones Obligatorias Horizonte Pensiones y
Cesantías S.A., la Secretaría de Educación para la Cultura del Municipio de
Bello, mediante Resolución No. 935 de noviembre 21 de 2005, reconoció y ordenó
el pago de la pensión Post Mortem a la actora por valor de $ 1.590.080 a partir
del 04 de febrero de 2003.
3.3. Estando en firme dicha resolución y tras la
negativa de la Fiduprevisora S.A de pagar la pensión reconocida, por considerar
que el educador no ostentaba la calidad de docente al momento del
fallecimiento, pues para entonces fungía como Secretario de Educación del
Municipio de Bello y que en consecuencia el reconocimiento de la pensión le
corresponde a dicha entidad, mediante Resolución No. 1094 del 20 de febrero de
2007, la Secretaría de Educación revocó la Resolución No. 935 de 2005  y aunque
ordenó notificar de ello a la interesada, le hizo saber que contra esa decisión
no procedía recurso alguno.
3.4. La actora presentó petición el 6 de marzo de 2007, donde
solicita se le conceda el recurso de reposición contra la Resolución No. 1094
del 20 de febrero de 2006, por considerar que los artículos 69 y 73 del CCA,
invocados por la Secretaría de Educación, no son pertinentes en el caso,
afirmando además que los errores en el trámite del otorgamiento de la pensión
no deben vulnerar el derecho que ya se le ha reconocido.
3.5. Mediante resolución No. 1232 del 2 de abril de
2007, la Secretaria de Educación para Cultura de Bello, resuelve no reponer la
resolución objeto del recurso solicitado por la señora Mazo Gómez,
adicionalmente corrige la fecha de la resolución No. 1094, la cual no es del 20
de febrero de 2006, sino de 2007, quedando así agotada la vía gubernativa.
3.6. El apoderado de la actora sostiene en el escrito de
demanda de tutela que la administración no puede revocar unilateralmente un
acto administrativo de carácter particular y concreto, sin que medie la
aprobación de la persona sobre quien recae las consecuencias del mismo y en
caso de no ser autorizado por el sujeto, la administración debe demandar su
propio acto mediante una acción de lesividad, ya que de no obrar de tal forma
iría en contra de lo establecido en el artículo 73 del CCA.
3.7. A su representada le están siendo violados sus
derechos fundamentales a la Dignidad Humana, a la Buena fe, a la Igualdad y al
Mínimo Vital, entre otros, por lo que solicita que bien sea como vía principal
o como mecanismo transitorio, le sean tutelados los derechos invocados y en consecuencia
sean dejadas sin efecto las Resoluciones Nos. 1094 del 20 de febrero de 2007,
1232 del 02 de abril de 2007 y parcialmente la Resolución No. 935 del 1º de
noviembre de 2005 “en cuanto al valor reconocido como mesada pensional, en
tanto el último salario devengado por el docente fue de $ 2.299.404 y no de $
1.590.080.” De igual forma pide que se incluya a la accionante en nómina y
se hagan efectivas las mesadas pensionales no pagadas a la fecha y las que se
causen en adelante. Como petición subsidiaria solicita se de cumplimiento a la
Resolución No. 935 de 2005.
3.8. Pruebas: Entre otros documentos en el expediente
obra el siguiente material probatorio: fotocopia de la Resolución No. 935 de noviembre
21 de 2005 (fls.26-29), fotocopia del Acta de notificación de la Resolución No.
935 de 2005 de fecha 5 de abril de 2006 (fl.30), fotocopia de la Resolución No.
1094 de febrero 20 de 2006, por medio de la cual se revoca la Resolución No.
935 de 2005 (fls.31-33), fotocopia del Acta de notificación de la Resolución No.
1094 de 2006 (fl.38). Escritos presentados por la apoderada de la actora
dirigidos al Secretario de Educación de Bello, donde solicita la revocatoria de
la Resolución No. 935 de 2005 de fechas 31 de julio de 2006 y 9 de noviembre de
2006 (fls.103-107 y 110-112), fotocopia de la solicitud de pensión y del
desprendible de radicación (fls.124-132), fotocopia de la cédula de ciudadanía
de la señora Luz Mery Mazo Gómez (fl. 159), fotocopias de la cédula de
ciudadanía del señor Luis Eduardo Guzmán Álvarez, del registro de matrimonio,
defunción y de la historia laboral de mismo  fls. 135-222).
4. Fallos de instancia
4.1. Fallo de Primera Instancia (Juzgado Veintiuno
Penal del Circuito de Medellín).
Decisión: Concede el amparo al estimar que fue vulnerado
el derecho al debido proceso de la actora, por cuando la Secretaría de
Educación para la Cultura de Bello, revocó oficiosamente el acto administrativo
de carácter particular que le otorgaba la pensión de sobreviviente por la
muerte de su esposo. Advierte, que si la administración municipal cometió un
error en el proceso de otorgar la pensión solicitada, ésta cuenta con una vía
idónea para tratar de conseguir la revocatoria de sus propios actos,
permitiendo ejercer el derecho de defensa de las personas interesadas.
En consecuencia, ordena al Secretario de Educación del
Municipio de Bello, dejar sin efecto las Resoluciones Nos. 1094 y 1232 de 2007,
que revocaron el acto administrativo de reconocimiento, aclarando que a dicha entidad
le queda el camino de demandar su propio acto (Resolución No. 935 de 2005),
ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Nada dijo respecto a la pretensión
económica planteada por la accionante.
4.2. Impugnación
En su escrito de impugnación, el apoderado judicial de
la actora, señala que el fallo no ordenó a la Fiduprevisora S.A. -quien
administra la cuenta del Fondo de Pensiones de Magisterio-, que incluyan
en nómina a la señora Mazo Gómez, para que le sean canceladas las mesadas
pensionales causadas y dejadas de pagar y las que se originen a futuro. Por
tanto, no se estaría realizando una efectiva protección de los derechos de la
actora, pues la entidad fiduciaria se podría oponer al cumplimiento de lo
resuelto en la Resolución No. 935 de 2005 que le reconoció la pensión, tal y
como sucedió anteriormente, lo que se evidencia en la propia respuesta a la
tutela donde manifiesta que no realizará pago alguno, porque la prestación
reconocida no había contado con su aprobación previa y porque además, la Fiduprevisora
S.A., fue la que prácticamente le ordenó a la Secretaría de Educación Municipal,
que revocara la resolución de reconocimiento de la pensión de sustitución.
En consecuencia, solicita sea adicionado el fallo de
tutela de la referencia, ordenando a Fiduprevisora S.A., la inclusión en nómina
de la señora Luz Mery Mazo Gómez, para que cancele la mesadas pensionales
causadas y no pagadas y las que se originen a futuro.
4.3.  Fallo segunda instancia (Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín).
Decisión: Revoca el fallo con fundamento a las
siguientes consideraciones:
(i) Precisa que el apoderado de la actora[4]
aduce con razón, que ninguna efectividad tiene el fallo de tutela en la
práctica, porque si bien se amparó el derecho al debido proceso, si se omite la
orden de pagar las pensiones causadas y las futuras, la protección no resulta
efectiva, por lo que se requiere de un mandato vinculante para que la
Fiduprevisora de el aval a la cancelación de la pensión ya reconocida. (ii) Sostiene,
que el reconocimiento de derechos por parte de entidades públicas o privadas,
debe cumplir dos (2) pasos para su efectiva materialización: uno, el
reconocimiento del derecho por la entidad obligada, el cual se hará con el
lleno de los requisitos legales exigidos para el caso; dos,  la concreción de
tal derecho mediante el agotamiento de los trámites para que el titular del
derecho haga efectivo el goce del mismo.
El Juez de primera instancia, obvió el análisis del 2º punto
a pesar de la pretensión que en tal sentido elevó la actora en su escrito de
tutela, pero pasando por alto el hecho de que fue precisamente la Fiduprevisora
S.A., la que nunca aprobó el proyecto con el que inicialmente se pretendía dar
visto bueno a la pensión de sobreviviente, requisito legal previo para la
expedición de la resolución, y menos avaló la posterior resolución, que en tal
sentido emitió la administración municipal.
La aprobación de la sociedad fiduciaria encargada del
manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio es requisito sine qua non, para el
reconocimiento de la citada pensión. Así lo establece el parágrafo 3º del Decreto
2831 de 2005.
Entonces, como la Fiduciaria no aprobó el proyecto de
resolución, por las razones que en su oportunidad expuso, mal podría por vía de
tutela concederse dicho pedimento, pues sería una intromisión en el contenido
de sus decisiones que no compete a la jurisdicción constitucional, sino que se
convierte en una controversia jurídica a plantear en el escenario ordinario que
la judicatura ha dispuesto para ello. En este caso, el acto de reconocimiento del
derecho pensional y la obligación de pagarlo, no está concentrado en la misma
entidad y si ésta última no brindó su consentimiento para la expedición de
aquel, no puede por vía de tutela, buscarse una respuesta positiva, que genera
una controversia legal.
Aparte de lo expuesto señala que si bien comparte la
tesis, según la cual, los actos administrativos de carácter particular y
concreto no pueden ser revocados unilateralmente por la administración, sin el
consentimiento escrito y expreso del titular, lo que en principio haría
procedente el amparo, pues el único camino a seguir frente a este intríngulis
jurídico de haberse reconocido una pensión sin el cumplimiento de uno de los
requisitos legales, sería que la administración demandara su propio acto, el
Tribunal sin embargo advierte, que en el trámite de esta pensión la misma
accionante a través de su apoderada para la época[5],
solicitó expresamente a la administración la corrección del “acto irregular”
y admitiendo la ilegalidad de la citada resolución y peticionando el “reinicio”
de la actuación para enderezar el yerro, razón ésta que le resta interés para
acudir por vía de tutela a pedir la inaplicación de la resolución que
precisamente dejó sin efecto el acto reconocido como lesionador del debido
proceso.
En efecto, sostiene, que revisada la documentación que
aportó la Secretaría de Educación del Municipio de Bello, en la respuesta
extemporánea que brindó a la acción de tutela, se constatan tales hechos, pues
la apoderada, solicitó a esa dependencia municipal, en un acto de lealtad, la
corrección de la Resolución No. 935, ante su evidente ilegalidad, con el fin de
obtener una respuesta de fondo sobre la pretensión elevada en pos del
reconocimiento de la citada pensión.
En desarrollo del poder otorgado por la actora a la apoderada
judicial[6], para que le tramitara la
solicitud de reconocimiento y pago de pensión de jubilación en forma
post-mortem de su esposo y su correspondiente sustitución pensional, ésta inicia
las gestiones pertinentes y conocido el criterio de la Fiduprevisora sobre el
tema, expone ante el Secretario de Educación del Municipio de Bello, su
discrepancia con la actuación del mismo con el propósito de que la autoridad
municipal efectúe las observaciones de orden legal al respecto.[7]
Posteriormente con fecha 9 de noviembre de 2006, la apoderada
judicial eleva nuevamente petición a la misma autoridad municipal, para que se adecuen
los procedimientos legales del trámite de la pensión, destacando las
irregularidades en que se incurrieron en la expedición del acto de su
reconocimiento, las que en forma expresa “pide se corrijan so pena de
acudir a los juicios de responsabilidad penal y disciplinaria previstas en el Decreto
2831 de 2005.” [8]
Mediante Resolución No. 1094 del 20 de febrero de 2007,
la administración Municipal decide revocar la resolución que reconoció la
pensión, invocando para el efecto las observaciones hechas por la Fiduprevisora
S.A. que corroboran la ilegalidad que precedió al reconocimiento y niega la
prestación solicitada.
El 2 de abril de 2007, se dicta la Resolución No. 1232
de 2007, donde se da respuesta al recurso de reposición y se entiende agotada
la vía gubernativa.
Por lo anterior expuesto el  Tribunal de instancia asevera
en su fallo, que si la misma parte afectada a quien se le ha reconocido un
derecho “le solicita a la administración que corrija directamente el acto
por ser irregular e ilegal, al haberse obviado el concepto favorable de la
Fiduprevisora, creándose un limbo jurídico que hacía imposible su cumplimiento
y que éste debía subsanarse encausando el procedimiento acorde con la ley, so
pena de las investigaciones penales y disciplinarias a las que alude el mismo
decreto 2831 de 2005 y peticionando que se reiniciará el trámite para que se
presentara el proyecto de resolución, estaba avalando la revocatoria de ese
acto administrativo que reconocía ilegal, pues no otro sentido puede dársele a
dicha solicitud, que fielmente admitía el contenido normativo que regía la
materia y los pasos que debían agotarse para ello, y la única forma de
reiniciar el trámite era haciendo desaparecer jurídicamente la mentada
resolución.”
En ese orden de ideas, concluye que la señora Luz Mery
Mazo Gómez carece de interés jurídico para pedir por vía de tutela la
inaplicabilidad de la Resolución 1094 del 20 de febrero de 2007 y la tutela se
torna improcedente, pues resulta claro que en esos términos, el escenario a
debatir la declaratoria del derecho solicitado está ante la jurisdicción
ordinaria.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
La Corte Constitucional, a través de esta Sala, es competente para
revisar las decisiones proferidas en el asunto de la referencia, en desarrollo
de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto
2591 de 1991 y en cumplimiento del auto del 11 de abril del año 2008, proferido
por la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro de esta Corporación.
2.  Problema jurídico
El problema
jurídico que la Corte estudiará es el siguiente: (i) ¿vulneró la entidad
demandada el derecho al debido proceso administrativo con la decisión de
revocar la resolución que le reconoció el derecho a la pensión de sustitución a
la actora?
Para
responder estos interrogantes, la Sala hará un breve recuento de las causales
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias de carácter
administrativo, revisará la jurisprudencia constitucional respecto de la
revocatoria directa de actos particulares y concretos, para luego determinar si
en el caso concreto, es procedente el amparo peticionado.
2.1.  Causales
de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones de carácter
administrativo.
2.1.1. El
derecho al debido proceso administrativo ha sido analizado por este Tribunal
desde sus primeros pronunciamientos donde ha señalado que dadas sus
características y condiciones, es procedente su amparo mediante la acción de
tutela[9].
Esta
garantía se encuentra establecida en el artículo 29 de la Carta, que establece
expresamente que se aplicará a todas las actuaciones administrativas,
respetando las formas previamente definidas y salvaguardando en todas sus
etapas los principios de contradicción e imparcialidad.
En este
contexto, al juez constitucional le corresponde determinar su alcance y
aplicación, en atención a los principios de eficacia de la administración y
ceñimiento a los fines inherentes a la función estatal[10].
2.1.2.  El derecho al debido proceso administrativo esta determinado
a su vez, como: (i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a
la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos
por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guardan relación directa o
indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera
constitucional y legal[11]. El objeto de esta garantía superior es asegurar el ordenado
funcionamiento de la administración, la validez de sus propias actuaciones y
resguardar el derecho a la seguridad jurídica de los administrados [12].
2.1.3. Además, el derecho al debido proceso administrativo es una garantía
que cobija a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado de tal
manera que la privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado, no
pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos
fundamentales de los ciudadanos. De ahí entonces, la garantía consubstancial e
infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer
legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones[13].
Si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento
de los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos
los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse
a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos
fundamentales de los asociados.
2.1.4. Ahora bien, aunque el derecho al debido proceso
administrativo adquirió rango fundamental a partir de la Constitución de 1991,
no significa lo anterior que la tutela sea el medio adecuado para controvertir
este tipo de actuaciones. El ámbito propio para tramitar los reproches de los
ciudadanos contra las actuaciones de la administración es la jurisdicción
contenciosa administrativa, quien está vinculada con el deber de guarda y
promoción de las garantías fundamentales[14].
Es en este contexto donde demandados y demandantes pueden desplegar una amplia
y exhaustiva controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición
los diversos recursos que la normatividad nacional contempla. El recurso de
amparo sólo será procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las
etapas y garantías que informan los procedimientos administrativos haya sido de
tal magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con
otro medio de defensa efectivo. El amparo constitucional como sucede para el
caso de protección de los derechos fundamentales, es subsidiario y residual, lo
que implica que si la persona cuenta con un medio de defensa efectivo a su
alcance o, habiendo contado con el mismo, de manera negligente lo ha dejado
vencer, la tutela devendrá improcedente[15].
2.2. El problema de la revocatoria del acto
propio por parte de la Administración
2.2.1. Teniendo en cuenta las consideraciones anotadas anteriormente
la Corte al analizar el cargo de la vulneración del derecho al debido proceso,
ha arribado a la conclusión que en aras de garantizar el principio de la buena
fe y seguridad jurídica  se debe proteger la ejecutividad, obligatoriedad y eficacia del acto
administrativo y ha insistido en la vulneración de los derechos fundamentales
de las personas cuando la administración de manera “unilateral e inconsulta”
revoca sus decisiones sin que medie autorización del afectado.[16]
De igual
manera en este punto es imprescindible hacer referencia a la Sentencia C-835 de
2003[17], en la cual se estudió
la constitucionalidad de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003  “por
la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales
exceptuados y especiales”, que autorizan específicamente las figuras
de revocatoria directa de las pensiones reconocidas de manera irregular y la
revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de
fondos de naturaleza pública.
En dicha providencia,
se reitera lo sostenido por la jurisprudencia constitucional respecto de la
revocatoria directa de los actos administrativos que generan derechos sujetivos
y se hace hincapié en la irrevocabilidad de los mismos, sin previa
autorización del titular del derecho, en atención a los principios de
buena fe y seguridad jurídica. La excepción a la anterior regla, la constituyen
los actos que han sido dictados con evidente violación del ordenamiento
jurídico.
En tal
hipótesis sostiene “la aplicación del principio de buena fe deberá operar es
en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en
este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la
actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la
presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias”. En
todo caso, en la resolución que decida la revocatoria del acto, deben quedar
consignados los elementos de juicio que indujeron tal convencimiento (debe ser,
entonces, manifiesta la utilización de medios ilegales).
2.2.2. En lo
que atañe a la revocación de las pensiones o prestaciones reconocidas
irregularmente, la Corte resaltó en dicha providencia que: (i) existe un deber
oficioso de verificación de los requisitos necesarios para la adquisición del
derecho, junto con los documentos que lo soportan (ii) este deber está radicado
en cabeza de los representantes legales de las instituciones de seguridad
social, quienes respondan por el pago de los beneficios o quienes hayan
reconocido o reconozcan prestaciones económicas, (iii) procede cuando sea
manifiesta la manera fraudulenta de obtención de la pensión  por parte del
ciudadano.
2.2.3. Respecto
de este último requisito, el fallo es enfático en proscribir la posibilidad de
extender a los beneficiarios de una pensión o de otro tipo de prestación
económica los efectos de la incuria en que pudo incurrir la administración. En
ese sentido, “mientras se adelanta el correspondiente procedimiento
administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes-
de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto
es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción
de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de
convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir,
la carga de la prueba corre a cargo de la Administración”
2.2.4.  De lo afirmado por la Corte en la providencia en cita se
puede concluir que:
i) La revocatoria directa del acto propio de la administración está,
en principio, proscrita de nuestro ordenamiento jurídico, en atención a los
mandatos superiores de buena fe, lealtad y seguridad jurídica.
(ii) La revocatoria directa, dadas ciertas circunstancias, atenta
contra los derechos fundamentales del administrado y es controvertible, de
manera excepcional, por vía de la acción de tutela.
(iii) El ordenamiento jurídico colombiano contempla dos (2) excepciones
a la regla prescrita en el numeral (i) es decir, hipótesis en las cuales puede
darse una revocatoria directa constitucional sin consentimiento del
administrado: a) cuando la situación subjetiva consolidada fue producto del silencio
administrativo positivo. b) cuando fue producto de maniobras evidente y
probadamente fraudulentas, violando la Constitución y la ley.
Del punto b), es posible inferir que la ilegalidad que generó el
nacimiento a la vida jurídica del derecho subjetivo no puede presumirse, y que
la revocatoria directa no puede fungir como medida cautelar ante la mera
sospecha de fraude.
(iv) Si la obtención del beneficio económico o pensional no es
evidentemente ilegal, la administración asume la carga de la prueba, y no puede
decretar una abstención de pagos hasta tanto haya sido acreditado en el
contexto de un debido proceso administrativo el “dolo del beneficiario”.
Lo anterior significa que la Administración no puede suspender la
efectividad de una prestación, sin iniciar una actuación administrativa que
contemple en todas sus etapas el derecho al debido proceso.
2.2.5. En todo caso, la doctrina sentada por esta Corporación también
ha sido enfática en señalar que la acción de tutela no es el ámbito adecuado
para conocer de los debates que se susciten con ocasión de las posibles
vulneraciones del derecho al debido proceso administrativo. No pueden,
entonces, los ciudadanos acudir a la vía constitucional para subsanar su falta
de impulso procesal –bien en vía gubernativa o ante la jurisdicción
contencioso-administrativa.
Tan sólo excepcionalmente, cuando, pese a haber agotado o intentado
la defensa de sus garantías fundamentales ante la administración o el juez
administrativo, la violación de sus garantías básicas no cesa, o si la persona
está ante la inminencia de configuración de un perjuicio irremediable, es
procedente la petición de amparo.
En conclusión, si la administración, dadas las circunstancias arriba
descritas, desconoce el principio de buena fe y suspende un acto particular y
concreto, vulnera el derecho al debido proceso administrativo. Para atacar
estas infracciones, el sistema jurídico colombiano ha previsto, en primer
término, los recursos de reposición y apelación y, luego de agotados los
mismos, las acciones contencioso administrativas. Como ha sido indicado en
múltiples oportunidades por esta Corte, tanto a las autoridades
administrativas, como a los jueces de la República también les compete la
protección de los derechos fundamentales en el ejercicio de sus funciones y
sólo si, pese a la diligencia procesal del ciudadano, persiste la vulneración
de sus derechos fundamentales, hay lugar a la acción de tutela.[18]
2.3.  Necesidad del consentimiento del
afectado para que la administración pueda revocar un acto administrativo que
crea una situación particular y concreta.
Según lo dispuso esta Corporación, la revocatoria parcial o total de
los actos que reconocen situaciones de carácter particular o concreto, que
afecten los intereses del titular de los derechos emanados del correspondiente
acto, requieren de su consentimiento expreso, o de la decisión por parte de la
justicia ordinaria.
Por tanto, la ausencia de uno cualesquiera de estos elementos, es
contraria al debido proceso, y susceptible de protección por vía de tutela,
pues según la jurisprudencia de la Corte, el fundamento esencial “para la
legalidad de esta clase de decisiones” está en “la participación activa” del
titular del derecho, participación que se evidencia con su consentimiento
expreso y por escrito.[19]
De ahí entonces que en principio si éste no se logra, será necesario
que la entidad pública correspondiente acuda a iniciar ante la jurisdicción
ordinaria (contenciosa administrativa o laboral según el caso), para que sea
ésta la que decida si procede la modificación, suspensión o revocación del acto
correspondiente. La falta de anuencia por parte del titular del derecho
no puede tomarse como un simple requisito de forma. Por el contrario, es un
requisito sustancial que garantiza  principios  y derechos que en cabeza de
éste, tales como el de la buena fe, la seguridad jurídica, la confianza
legítima, la participación del particular en las decisiones que lo afectan, así
como los derechos al debido proceso y defensa”.[20]
2.4.  Procedimiento para el reconocimiento
de las prestaciones sociales de los educadores sometidos al régimen de la Ley
91 de 1989.
En desarrollo de lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 y el
artículo 56 de la Ley 962 de 2005, se dictó el Decreto 2831 de 2005, el cual
estableció el trámite para el reconocimiento de prestaciones económicas a cargo
del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
El artículo segundo de la disposición en comento, se
refiere a la manera como se radican las solicitudes de
reconocimiento de prestaciones sociales y al efecto señala que estas deberán
ser radicadas en la Secretaría de Educación, o la dependencia o entidad que
haga sus veces, de la respectiva entidad territorial certificada a cuya planta
docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante o causahabiente, de
acuerdo con el formulario adoptado para el efecto por la sociedad fiduciaria
encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio.
El artículo 3º de la disposición en cita, se refiere a
las gestiones que corresponde adelantar a las secretarías de educación y en tal
sentido dispone que éstas deberán:
“1. Recibir y radicar en
estricto orden cronológico, las solicitudes relacionadas con el reconocimiento
de prestaciones sociales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio, de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad
fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho Fondo. 2. Expedir con
destino a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo
y conforme a los formatos únicos por ésta adoptados, certificación de tiempo de
servicio y régimen salarial y prestacional, del docente peticionario o
causahabiente, de acuerdo con la normatividad vigente. 3. Elaborar y remitir el
proyecto de acto administrativo de reconocimiento, dentro de los quince (15)
días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, a la sociedad
fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para su aprobación, junto con
la certificación descrita en el numeral anterior del presente artículo. 4.
Previa aprobación por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y
administración los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones
económicas a cargo de dicho Fondo, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 962 de
2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites
administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y
efectos previstos en la Ley. 5. Remitir a la sociedad fiduciaria encargada del
manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, copia de los actos administrativos de reconocimiento de
prestaciones sociales a cargo de éste, junto con la respectiva constancia de
ejecutoria para efectos de pago y dentro de los tres días siguientes a que
éstos se encuentren en firme. “
El parágrafo segundo del
articulo 3º  del Decreto 2831 de 2005, por su parte advierte que: “Sin
perjuicio de la responsabilidad administrativa, disciplinaria, fiscal y penal a
que pueda haber lugar, las resoluciones que se expidan por parte de la
autoridad territorial, que reconozcan prestaciones sociales que deba pagar el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin la previa
aprobación de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de
los recursos de tal Fondo, carecerán de efectos legales y no prestarán mérito
ejecutivo.”
Sobre el trámite que se le debe dar a las solicitudes,
el artículo 4º de la mencionada disposición precisa que “el proyecto
de acto administrativo de reconocimiento de prestaciones”, que elabore la
Secretaría de Educación, o la entidad que haga sus veces, de la entidad
territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el
solicitante, será remitido a la sociedad fiduciaria que se encargue del manejo
de los recursos del Fondo para su aprobación. Dentro de los quince (15) días
hábiles siguientes al recibo del proyecto de resolución, la sociedad fiduciaria
deberá impartir su aprobación o indicar de manera precisa las razones de su
decisión de no hacerlo, e informar de ello a la respectiva Secretaría de Educación.
Respecto al reconocimiento de la prestación solicitada,
el artículo 5º indica, por su parte que: “Aprobado el proyecto de resolución
por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo,
deberá ser suscrito por el secretario de educación del ente territorial
certificado y notificado en los términos y con las formalidades y efectos
previstos en la Ley.”
3. Caso concreto
3.1. En el presente caso se encuentra acreditado que mediante Resolución
No. 935 de 2005 a la señora Luz Mery Mazo Gómez, le fue reconocida la pensión
de sobreviviente y notificado el acto administrativo personalmente.
3.2. La Fiduciaria la Previsora S.A. se opone a dicho
reconocimiento por cuanto: i) el señor Luís Fernando Guzmán Álvarez al momento
de fallecer no estaba vinculado como docente, dado que fungía como Secretario
de Educación de Bello y por lo tanto, las cotizaciones no se efectuaron ante el
Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, sino ante el ISS; ii) el reconocimiento
de una pensión corresponde a la última entidad donde se encontraba cotizando el
afiliado y;  iii) para el caso, no se siguió el procedimiento previsto en el Decreto 2831 de 2005.
3.3. Revisado el trámite adelantado por la Secretaría de
Educación del Municipio de Bello, se advierte que éste no fue efectuado de acuerdo
con lo dispuesto en el Decreto 2831 de 2005 donde señala que inicialmente se elabora un “proyecto de acto administrativo de reconocimiento” el cual se remite luego a la sociedad
fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para su aprobación. Una vez “aprobado
el proyecto de resolución por la sociedad fiduciaria”, es que debe ser
suscrito por el Secretario de Educación del ente territorial respectivo y posteriormente
se notifica el mismo en los términos y con las formalidades previstas en la
Ley.
3.4. Según lo dispone el parágrafo
2º del artículo 3º del Decreto 2831 de 2005, el incumplimiento de dicho trámite
acarrea las siguientes consecuencias: “Sin perjuicio de la responsabilidad
administrativa, disciplinaria, fiscal y penal a que pueda haber lugar, las
resoluciones que se expidan por parte de la autoridad territorial, que
reconozcan prestaciones sociales que deba pagar el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, sin la previa aprobación de la
sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos de
tal Fondo, carecerán de efectos legales y no prestarán mérito ejecutivo.”
3.5. A su
vez, el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo establece, que la revocatoria
directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto, que
reconozcan un derecho, debe hacerse con el “consentimiento escrito y expreso
del titular del mismo”, lo cual viene siendo ratificado por esta
Corporación en varios de sus fallos, al referirse al principio de inmutabilidad
e intangibilidad de los derechos reconocidos por la administración.
3.6. En ese orden de ideas, la Administración no puede revocar el
acto positivo mediante el cual se ha reconocido una pensión -con lo cual había
creado un derecho particular-, sin contar con la anuencia escrita y expresa de
su titular.
3.7. La única vía que le quedaba a la entidad pública
correspondiente es demandar su propio acto. Lo anterior por cuanto como lo ha
señalado la jurisprudencia constitucional, los particulares no tienen porqué
correr con las consecuencias negativas de los errores de las entidades públicas
y, cuando tienen derechos a su favor, creados por actos de la Administración
-así éstos provengan de equivocaciones cometidas por ella- se les debe
garantizar, como lo hace el Código Contencioso Administrativo, que tales
derechos permanecerán incólumes en tanto no haya una decisión judicial que los
desvirtúe, previas las reglas del debido proceso.
3.8. Para el caso concreto materia de examen, está probado que la
Administración Municipal de Bello, revoca la decisión de reconocimiento de la
pensión de supervivencia de la señora Mazo Gómez mediante Resolución No. 1094
del 20 de febrero de 2007.
3.9. Así mismo se advierte, que en desarrollo del poder
otorgado por la accionante a la abogada Nubia González Cerón[21] para que de trámite a la solicitud de reconocimiento y pago de
pensión de jubilación en forma post-mortem y su correspondiente sustitución,
ésta inicia las gestiones pertinentes con miras a lograr tal reconocimiento.
3.10 De igual manera se observa, que conocido el
criterio de la Fiduprevisora S.A. sobre la negativa de esa entidad a reconocer
la pensión por las irregularidades en que incurrió el burgomaestre, la apoderada
judicial de la actora expone ante el Secretario de Educación del Municipio de
Bello, su discrepancia con la actuación por él desplegada con el fin de que la
autoridad municipal efectué las correcciones de orden legal correspondientes.[22]
3.11. Solicitud ésta que es reiterada el 9 de noviembre
de 2006,[23] nuevamente por la apoderada
judicial de la demandada cuando eleva nuevamente petición a la autoridad
municipal, donde de manera de manera contundente reclama que se adecuen los
procedimientos legales del trámite de la pensión, destacando las
irregularidades en que se incurrieron en la expedición del acto de su
reconocimiento y donde expresamente pide que se corrijan “so pena de acudir
a los juicios de responsabilidad penal y disciplinaria previstas en el Decreto
2831 de 2005.”
3.12. Mediante Resolución No. 1094 del 20 de febrero de
2007, la administración Municipal revoca la resolución que reconoció la pensión
de sustitución a la señora Mazo Gómez, invocando para el efecto exclusivamente las
observaciones planteadas por la Fiduprevisora, que tratan sobre la ilegalidad y
trámite inadecuado que precedió al reconocimiento de la pensión de
sobreviviente.
3.13. Contra el citado acto administrativo la actora interpone
recurso de reposición, el cual es decidido desfavorablemente mediante la Resolución
No. 1232 del 2 de abril de 2007, agotándose así la vía gubernativa.
3.14.  En el presente caso se observa que si bien la
propia demandante a través de su apoderada judicial solicitó a la
administración municipal derogara el acto administrativo de reconocimiento de
la pensión de sobreviviente, tal petición no va encaminada a la renuncia del derecho
o prestación que reclama, por el contrario, su petición va dirigida ha sacar del
limbo jurídico en que se encuentra la pretensión, dada la tacha de ilegalidad
que en tal sentido formuló la Fiduprevisora S.A., lo que le ha ocasionado precisamente
demoras en el reconocimiento de la pensión y en esa medida y con el fin de exclusivo
de solucionar los problemas surgidos para el reconocimiento de la misma es que pide
expresamente que se subsane el procedimiento, so pena de iniciar las
investigaciones penales y disciplinarias a las que alude el parágrafo 2º del
artículo 3º del Decreto 2831 de 2005 y se reinicie el trámite presentándose en
debida forma el proyecto de resolución.
Aparte de lo anterior, resulta claro que la actora no
debe resultar perjudicada con la actuación irregular que para el caso desplegó
la autoridad municipal, pues ella en su actuación no ha incurrido en una
actuación dolosa o fraudulenta. No obstante lo expresado y habida cuenta de que
la ley ha establecido que la resolución que se expida por parte de la autoridad
territorial correspondiente, mediante la cual se reconozca una prestación
social que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, deberá contar con la previa aprobación de la sociedad fiduciaria
encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo, pues de lo
contrario carecerá de efectos legales y no prestará mérito ejecutivo y que para
el caso se advierte que ese procedimiento no se cumplió, pues el alcalde del
municipio de Bello, obvió el trámite previo ante la
fiduciaria, el cual está encaminado, entre otros propósitos a verifique el
cumplimiento de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión
solicitada.  Así mismo, se advierte, que derogar la Resolución No. 1094 de
2007, mediante la cual se revocó el reconocimiento de la pensión de sustitución,
implicaría además de posibles responsabilidades administrativas y penales del
alcalde municipal de Bello, asumir obligaciones a cargo de la nación (Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio), sin que esta entidad haya participado en
dicho reconocimiento.
Por tanto, la Sala tomando en cuenta las
consideraciones anteriormente plantadas, procederá a revocar parcialmente la decisión
adoptada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín del dieciséis
(16) de enero de 2008, dentro del proceso de la referencia. En su lugar, ordenara
al Alcalde del Municipio de Bello, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta providencia, reinicie el trámite correspondiente
al reconocimiento de la pensión de sobreviviente solicitada por la señora Luz
Mery Mazo Gómez. Para el efecto deberá dar estricto cumplimiento a lo dispuesto
en la Ley 91 de 1989 y el Decreto 2831 de 2005 y demás normas pertinentes.
III. DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Por  las razones expuestas en la parte motiva
de esta providencia REVOCAR PARCIALMENTE, la sentencia proferida por la Sala Penal del
Tribunal Superior de Medellín del dieciséis  (16) de enero de 2008, dentro de la
acción de tutela instaurada por Luz Mery Mazo Gómez contra la Secretaría de
Educación del Municipio de Bello y el Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio y la Fiduprevisora S.A.
SEGUNDO. – ORDENAR al Alcalde del Municipio de Bello -Antioquia-,  que
si aun no lo ha hecho, proceda dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta providencia, a reiniciar el trámite
correspondiente al reconocimiento de la pensión de sobreviviente solicitada por
la señora Luz Mery Mazo Gómez. Para el efecto deberá darse estricto
cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, el Decreto 2831 de 2005 y
demás normas legales vigentes aplicables al caso concreto.
Tercero.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Septiembre 28 de 2007.
[2] Radicado
el 8 de noviembre de 2007 (fls. 80-85 del expediente).
[3] Luego de su recibo, le fue asignado el
radicado No. 30.322, el 1º de abril de 2004, recibida el 20 de abril de 2007 y
pasó a estudio el 22 de abril del mismo año.
[4] Dr.
Camilo Eduardo José Sanabria Ballén.
[5] Abogada
Nubia González Cerón (Folio 132 del expediente).
[6] Abogada
Nubia González Cerón (Folio 132 del expediente).
[7] Esta petición  es del 31 de julio de 2006
(folio 110).
[8] Folio
106 del expediente.
[9] En sus primeros
fallos, la Corte destacó la consagración constitucional del derecho al debido
proceso administrativo, por cuanto si antes de la Constitución del 1991, las
vulneraciones al mismo sólo tenían rango legal, después de la entrada en vigencia
de la nueva Carta, tales violaciones se estudiarían en clave de derechos
fundamentales y, en consecuencias, podrían ser objeto de amparo por medio de la
acción de tutela.
[10] Ver sentencia T-582
de 1992.
[11] Ver sentencia T-552
de 1992. En esta providencia se indicó también que “El proceso
administrativo, denominado antes procedimiento administrativo, para
diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este último, tenía por finalidad
la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o formalidades anteriores,
concomitantes o posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento
de la actuación administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir
la administración para instrumentar los modos de sus actuaciones en general.”
[12] Ver
sentencias T-830 y T-214 de 2004 y T-522 de 1992.
[13] Ver sentencia  T-1263
de 2001.
[14] En la SU-544 de 2001, esta Corporación indicó: “La acción de tutela
como mecanismo transitorio únicamente opera cuando se amenaza un derecho
fundamental y el juez tiene la posibilidad de adoptar una medida temporal de
protección, para evitar un perjuicio irremediable. En materia de debido proceso
administrativo, salvo que se trate de una serie de hechos concatenados, resulta
en extremo difícil sostener que una persona se enfrenta a un posible perjuicio
irremediable en razón al peligro de que el derecho se viole. La Corte no
descarta la posibilidad, sin embargo, para que proceda, resulta necesario que
la administración no haya adoptado la decisión, pues en tal caso, se estará
frente a una violación y no ante la puesta en peligro del derecho.”
[15] Ve Sentencias T-772,
T-514 y T-418 de 2003, T-596, T-754 y T-873 de 2001, C-426 de 2002 entre otras.
[16] En la sentencia
T-830 de 2004, la Corte hizo un breve recuento de la jurisprudencia
constitucional respecto de la revocatoria del acto propio por parte de la
administración, así:
“1. En la sentencia, T-472 de 1992, se
analizó cómo el principio de buena fe que debe informar las relaciones entre
los particulares, cobra especial relevancia cuando de la administración pública
se trata. En tales circunstancias, actuaciones como la negación del acto propio,
las demoras injustificadas, el abuso de la posición dominante y el exceso de
requisitos formales –entre otros- vulneran de manera flagrante el principio
superior en mención. El mandato de lealtad en este preciso ámbito supone que,
en las actuaciones que adelanten la administración y el administrado, debe
primar la buena fe en el perfeccionamiento desarrollo y extinción de las
relaciones jurídicas. Esta regla constitucional aplica tanto a los contratos
que se celebren con la administración, como a las actuaciones que ésta
despliegue unilateralmente por mandato legal y que generen situaciones
subjetivas y concretas para las personas, debiendo mantenerse durante todo el
tiempo en que se surte la relación.
En punto de la teoría de los actos propios, el imperativo de buena fe
se traduce en la obligación de mantener en el futuro la conducta inicialmente
desplegada, supuesto del cual dependen –entre otras cosas- la credibilidad en
las actuaciones del Estado, el efecto vinculante de sus decisiones para los particulares
y la seriedad del procedimiento administrativo. La revocatoria el acto propio
por parte de la Administración, que suspenda o modifique desfavorablemente
situaciones jurídicas subjetivas configuradas, desplegada de manera irregular y
contradictoria de la voluntad inicialmente manifestada, contraviene los
principios de lealtad y buena fe (art. 83 C.P.).
2. En la sentencia T-611 de 1997, se indicó cuáles son las dos excepciones
al principio general de irrevocabilidad del acto propio sin que medie para ello
el consentimiento del afectado. En esta providencia se resaltó que, en el
artículo 69 de código contencioso administrativo se contemplan las causales
generales de revocatoria directa, entre las que se cuentan la expedición ilegal
o inconstitucional de los mismos. De igual forma, el inciso segundo del
artículo 73 de tal estatuto, dispone que también son revocables los actos
administrativos producto del silencio administrativo positivo, si se dan las
causales del artículo 69 o si es evidente que fueron proferidos de manera
ilegal.
3. En la sentencia T- 295 de 1999, la Corte
reiteró su doctrina persistente, en el sentido de proteger la ejecutividad,
obligatoriedad y eficacia del acto administrativo, e insistió en la vulneración
de los derechos fundamentales de las personas cuando la administración de
manera unilateral e inconsulta revoca sus decisiones sin que medie autorización
del afectado. Los principios de buena fe y seguridad jurídica sufrirían
entonces un menoscabo de rango constitucional, si se le permitiera al Estado
modificar determinaciones en firme que han consolidado un derecho subjetivo,
sin que intervenga en manera alguna el ciudadano perjudicado (art. 73 del
código contencioso administrativo).
4. En la sentencia T-947 de 2000, esta
Corporación retomó jurisprudencia sentada en las sentencias T-827 de 1999 y T-
618 de 2000. Indicó que, en desarrollo del principio constitucional de buena fe
(art. 83 C.P.) en punto de la teoría del acto propio, una entidad que ha
reconocido un derecho prestacional que produce efectos jurídicos, no puede
desconocerlo de manera unilateral. En ese sentido, si una autoridad pública ha
declarado la titularidad de un derecho en cabeza de particular, pesa sobre ella
la prohibición de revocarlo sin previamente iniciar la respectiva acción de
lesividad[16].
5. En la sentencia T- 450 de 2002, La Corte
recordó que, en las hipótesis en las cuales el acto administrativo fue
proferido con ocasión de una conducta ilícita y fraudulenta debidamente
probada, procede la revocatoria del acto propio sin consentimiento del
administrado. Señaló la Corte en aquella oportunidad que:
“De conformidad con lo expresado por la
sentencia T- 336 de 1997, no se trata de situaciones en las cuales la autoridad
pública pueda intuir o sospechar la ilegalidad de los medios usados para
obtener o provocar el acto administrativo que se revoca. Debe darse una
evidencia de ello y, en consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará
constancia expresa acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente
administrativo a concluirlo así”.
[17] En dicha sentencia, se estudio la
constitucionalidad de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003  “por la
cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes
Pensionales exceptuados y especiales.”
[18] Ver
sentencias T-840 y T-214 de 2004.
[19] Ver Sentencia T-450 de 2002.
[20] Ver entre otras muchas, la sentencia T-748
de 1998.
[21] Folio 132 del expediente.
[22] Esta petición  es del 31 de julio de 2006
(folio 110).
[23] Folios
103-107.