C-386-96
Sentencia C-386/96
Sentencia
C-386/96
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Publicidad de
sus actos/DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
La transparencia
y publicidad de los debates parlamentarios cumple en el Estado social de
derecho importantes finalidades, pues el Congreso es el lugar en donde se
realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones
y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión
parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad,
con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto,
existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada
pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve
manifiesta. La publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía,
y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los
temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones
entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como
la colombiana. La publicidad es pues una condición de legitimidad de la
discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una
de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión
de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir
a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones
puedan circular libremente.  Por todo ello, sin transparencia y publicidad de
la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de
democracia constitucional.
PRINCIPIO
DE IGUALDAD ENTRE LAS RAMAS DEL PODER EN MATERIA INFORMATIVA/RAMA JUDICIAL-Difusión de sus decisiones
El debate en el
Congreso y la tarea legislativa tienen diferencias con la labor de los jueces,
por lo cual no tiene por qué ser idéntica la manera como se hacen públicas las
actividades de las distintas ramas de poder. Así, si bien la rama judicial no
cuenta con programas de televisión o de radio, lo cierto es que los
funcionarios judiciales cuentan con otros mecanismos para divulgar el contenido
de sus decisiones. Por ejemplo, la propia Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia y otras normas concordantes prevén no sólo la publicación de
gacetas con las providencias de las altas corporaciones sino que se autoriza a
los funcionarios judiciales a explicar el contenido y alcances de sus
decisiones. Además, mal se puede exigir, sin afectar el principio de la unidad
de materia, paradójicamente invocado por el actor, que la ley que reglamenta la
actividad del Congreso establezca también los mecanismos y formas de
divulgación de las actividades de la rama judicial.
PODER
CONSTITUYENTE DERIVADO/INTERPRETACION AUTENTICA DE LA CONSTITUCION
La
Corte considera que la expresión impugnada, según la cual  la reglamentación
que efectúa la Ley 5º de 1992 del procedimiento de reforma a la Constitución a
través del Congreso se hace "con la máxima autoridad" desconoce el
carácter de poder constituido que tiene esa institución. En efecto, es cierto
que el Congreso posee funciones constituyentes, pues tiene la capacidad de
reformar la Carta, pero no puede ejercer esas atribuciones por fuera de los
linderos establecidos por la norma de normas. El Congreso es entonces un poder
constituyente pero derivado, por lo cual la reglamentación legal del procedimiento
de reforma constitucional está sujeto al control por la Corte Constitucional,
pues tiene que ajustarse a lo previsto en la propia Carta. El Legislador puede
entonces interpretar con autoridad las leyes que él mismo ha expedido pero no
puede interpretar, con autoridad y de manera auténtica, la propia Constitución,
pues dejaría de estar sometido a la Carta, que es norma de normas.
VOCERO-Intervención en proyectos de ley/MESAS
DIRECTIVAS DE LAS CAMARAS-Facultad de reglamentación
La
Corte declarará exequible esa facultad de las mesas directivas de fijar normas
para la intervención de los voceros de los proyectos de iniciativa popular,
bajo el entendido de que es una potestad que debe ser ejercida, no de manera
arbitraria, sino en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración
la finalidad de la misma.
CONTROL
POLITICO-Solicitud de
informes y documentos/PRINCIPIO DE AUTONOMIA FUNCIONAL DEL JUEZ
No puede el
Congreso exigir a las autoridades judiciales informes o citarlos para que
comparezcan a las sesiones parlamentarias, por cuanto la rama judicial es
autónoma e independiente en el ejercicio  de sus funciones,  por lo cual sus
decisiones y actividades no pueden estar sometidas a presiones de parte de los
otros órganos de poder. El Congreso no puede invocar su función de control
político -que se ejerce sobre el Gobierno y la administración (CP art. 114)-
para interferir en la actividad judicial, citar a los jueces o exigir informes
de los mismos, pues de hacerlo, estaría desconociendo que la propia
Constitución le prohibe inmiscuirse en los asuntos que son de competencia
privativa de las otras autoridades. Lo anterior no implica la inexequibilidad
total o parcial de las normas acusadas pues la solicitud de informes y
documentos establecida por estas disposiciones la hacen los Congresistas
precisamente en ejercicio del control político que le ha atribuido la Carta.
Ahora bien, este control no es absolutamente discrecional pues el Congreso, al
ejercerlo, debe respetar no sólo los derechos de las personas sino la
estructura orgánica del Estado, por lo cual la propia Carta determina que es un
control político sobre el Gobierno y la administración, tal y como esta
Corporación ya lo ha señalado, por lo cual no podrán las Cámaras invocarlo para
afectar la autonomía de los funcionarios judiciales.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Autonomía
La Procuraduría
es un ente autónomo de control, que cuenta  entonces con la posibilidad de
manejar de manera independiente las competencias que la Constitución le asigna.
Por consiguiente corresponde al Procurador determinar si, en ejercicio de su
poder preferente, nombra o no un agente especial para conocer de una
determinada conducta que pueda constituir falta disciplinaria, o si para tal
efecto se funda en los funcionarios que ordinariamente cumplen tal labor. Por
ende viola esa autonomía que la norma impugnada obligue al Procurador a nombrar
un agente especial para que investigue aquellos casos en que una autoridad
incumple  una solicitud de informe efectuada por un Congresista, por lo cual la
expresión correspondiente será declarada inexequible.
DERECHO
DISCIPLINARIO/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA/PRINCIPIO DE
IGUALDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA/FUNCION DISCIPLINARIA DEL CONGRESO/SANCION
DISCIPLINARIA POR MALA CONDUCTA
El derecho
disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los
principios del derecho penal se aplican, mutatis mutandi, en este campo, pues
la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la
persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos
fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad
sancionadora del Estado.  Ahora bien, uno de los principios esenciales en
materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las faltas
disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además,
la sanción debe estar predeterminada. En este caso este requisito no se cumple
por cuanto la calificación como mala conducta de un determinado comportamiento
de un funcionarios no viene predeterminada por la ley sino que está sujeta a la
discreción de las Cámaras, que ex post facto pueden calificar la conducta del
funcionario de mala conducta. Nótese en efecto que la norma no define la
omisión como mala conducta sino que simplemente señala que ésta puede ser
calificada como tal por las Cámaras. De esa manera no sólo se violan los
principios de legalidad e igualdad en el campo disciplinario sino que el
Congreso se atribuye funciones disciplinarias de otros órganos, pues no le
corresponde a ese cuerpo representativo calificar disciplinariamente la
conducta concreta de un servidor público que no le está jerárquicamente
subordinado sino que su atribución es la de definir, de manera general, la ley
disciplinaria. Por ello la Corte declarará inexequible la atribución de las
Cámaras de calificar en concreto la conducta de un determinado funcionario como
de mala conducta.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Alcance de
funciones judiciales
Si bien el
Congreso ejerce determinadas funciones judiciales, en ningún caso la
Constitución ha atribuido a este órgano la facultad de imponer penas privativas
de la libertad a los altos dignatarios que juzga, las cuales son estrictamente
reservadas a la Corte Suprema. El Congreso sólo destituye y suspende o priva al
reo de sus derechos políticos y, para casos que ameriten otras penas, efectúa
una labor que permite que se adelante el proceso penal respectivo ante el juez
natural: la Corte Suprema de Justicia. Siendo así las cosas, adquiere pleno
sentido la regla según la cual el reo en estos procesos sólo es suspendido del
cargo una vez admitida la acusación por el Senado pues, como durante el juicio
en las Cámaras no hay lugar a que el alto dignatario sea detenido, por cuanto
no puede el Congreso dictar tal medida, no existe ninguna posibilidad de que
sea necesario suspender a la persona de su cargo para poder hacer efectiva esa
medida, lo cual no sucede en los procesos que son adelantados ante los funcionarios
penales naturales, pues éstos tienen la posibilidad de dictar un auto de
detención. Y, de otro lado, si el objeto esencial de la sanción impuesta por el
Senado es la destitución, es lógico que la Constitución busque que la
separación del cargo esté lo más próxima a la decisión final del Senado, pues
el fuero de los altos dignatarios busca proteger el ejercicio del cargo y el
normal funcionamiento de la administración pública, por lo cual es natural que
la Constitución proteja al máximo el ejercicio del cargo de interferencias
infundadas.
FUERO DEL
CONGRESISTA-Naturaleza/DETENCION
PREVENTIVA-Servidor público/CONGRESISTA-Suspensión del cargo/MEDIDAS
DE ASEGURAMIENTO-Ejecución/CONGRESISTA-Improcedencia de consagrar
privilegios en leyes
La regla según la
cual el reo en los procesos en el Congreso sólo es suspendido del cargo una vez
admitida la acusación por el Senado deriva de la naturaleza misma de estos
juicios. Es pues una regla constitucional expresa que se explica por la
decisión del Constituyente de atribuir a ciertos funcionarios un fuero
especial, según el cual son investigados por el Congreso, y que no encuentra
ninguna justificación expresa por fuera de tal regulación. Por ende, si la
norma ordinaria en materia penal es más restrictiva, no hay lugar a extender
por la vía legal esa regla a otros dignatarios de alta jerarquía pero que no
son juzgados por el Congreso, por cuanto en tales casos prima el principio de
igualdad, establecido por la Carta, según el cual todos los colombianos en
general y todos los servidores públicos en particular son iguales ante la ley
(CP art. 13), y por ende están sometidos a la mismas normas penales. Ahora
bien, de manera general la ley establece que, salvo ciertas excepciones, un
servidor público es suspendido de su cargo cuando se busque hacer efectivo un
auto de detención en su contra, por lo cual la Corte Constitucional considera
que establece un trato diferente injustificado el inciso final del artículo 217
según el cual, en las actuaciones penales, los congresistas sólo podrán ser
suspendidos una vez esté ejecutoriada una resolución acusatoria dictada por la
Corte Suprema de Justicia. Este privilegio es aún menos aceptable si se tiene
en cuenta que los destinatarios del mismo son los congresistas, quienes son los
mismos autores de la norma que lo configura.
FUERO DE ALTOS
DIGNATARIOS-Captura en
flagrancia
Si el Congreso no
puede privar de la libertad a una persona, entonces es natural que el alto
dignatario que tenga fuero ante ese cuerpo representativo y sea capturado en
flagrancia deba ser liberado y no pueda ser detenido durante la investigación,
pues no existe ninguna autoridad con capacidad para dictar una medida de
privación de la libertad en su contra. Por lo anterior, la Corte declarará la
exequibilidad del aparte impugnado de ese artículo, pues es un derecho de estos
funcionarios que deriva de la Constitución misma, y que es totalmente natural
mientras se mantenga el fuero especial de ciertos dignatarios de ser procesados
en el Congreso.
COMISION DE INVESTIGACION
Y ACUSACION-Calidades de
los miembros/COMISION DE INVESTIGACION Y ACUSACION-Investigadores no
abogados
La Corte no
encuentra ninguna objeción al artículo 327 según el cual, para ser miembro de
la Comisión de Acusaciones no es necesario ser obligatoriamente abogado sino
que pueden participar en ella quienes hayan pertenecido a la misma comisión y
tengan conocimientos en las disciplinas penales.  En efecto, la propia
Constitución ha establecido un fuero especial a ciertos altos dignatarios,
según el cual sólo pueden ser investigados por el Congreso. La misma Carta ha
atribuido a las plenarias de las cámaras la toma de las principales decisiones,
tal y como esta Corporación ya lo ha establecido en anteriores decisiones. Y,
finalmente, la Constitución no establece el requisito de ser abogado para
acceder a las Cámaras. Todo  ello significa que el Constituyente ha aceptado
que ese proceso pueda ser instruido y decidido por no abogados, por lo cual es
razonable que la ley orgánica no exija ser abogado para hacer parte de la
Comisión de Acusaciones, y baste para ello tener conocimiento en las
disciplinas penales.
DENUNCIA-Ratificación
La sola ausencia
de ratificación no es suficiente para que se archive el asunto, excepto, como
es obvio, en los casos de querellante legítimo. Se trata de una regulación
perfectamente razonable, pues con ello se pretende racionalizar el trabajo
judicial del Congreso evitando que deba investigar y pronunciarse sobre
denuncias manifiestamente infundadas.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Improcedencia
de limitar intervención en procesos
La
Corte considera que el aparte acusado es contradictorio y desconoce las
funciones constitucionales del Ministerio Público. En efecto, si el artículo
277 ordinal 7º señala que la Procuraduría debe intervenir en los procesos
cuando ello sea necesario para la defensa del orden jurídico, del patrimonio
público o de los derechos y garantías fundamentales, mal puede la ley invocar
esa prescripción constitucional para negar al Procurador o a sus agentes
carácter procesal en estos juicios, que son de importancia trascendental para
que el Ministerio Público cumpla no sólo con esta atribución sino con otras
funciones que la Constitución le impone, como vigilar el cumplimiento de la
Constitución y las leyes, y defender los intereses de la sociedad.
Referencia:
Expediente D-1131
Normas acusadas:
Artículos 88, 219 (parcial). 230 (parcial), 258, 259, 260, 267 (parcial), 277
(parcial), 327 (parcial), 331 (parcial), 334 (parcial), 337, 340 (parcial), 345
(parcial), 364 (parcial) de la Ley 5º de 1992.
Actor: Jaime
Enrique  Lozano
Temas:
Democracia, opinión
pública La igualdad entre las ramas de poder en materia informativa
Poder constituyente
derivado e interpretación auténtica de la Carta.
Iniciativa popular y
poder reglamentario de las mesas directivas de las Cámaras.
Control político del
Congreso, autonomía judicial, poder disciplinario y autonomía de la
Procuraduría.
Fuero de los
congresistas y de los altos dignatarios, y principio de igualdad.
Naturaleza de los
juicios en el Congreso, investigadores no abogados, sujetos procesales y
ciertos aspectos del procedimiento.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
veintidos (22) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jaime
Enrique Lozano  presenta demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
28 (parcial), 88, 146 (parcial), 219 (parcial), 230 (parcial), 258, 259, 260,
267 (parcial), 277 (parcial), 302 (parcial, 307 (parcial), 327 (parcial), 331
(parcial), 334 (parcial), 337, 340 (parcial), 345 (parcial) y 364 (parcial) de
la Ley 5º de 1992, demanda que fue radicada con el número D-937. En auto del 15
de noviembre 1995, el Magistrado Sustanciador admite parcialmente la demanda y
rechaza la acusación contra los artículos 28, 146, 302 y 307 de la Ley 5ª de
1992 pues sobre estas disposiciones ya existía pronunciamiento de la Corte
Constitucional. Así, la sentencia C-025/93 declaró exequibles los artículos 28
y 307 mientras que la sentencia C-146/93 declaró inexequible el artículo 146 y
la sentencia C-319/94 declaró inexequible el artículo 302, por lo cual frente a
estas disposiciones opera la cosa juzgada constitucional. La demanda fue fijada
en lista y durante ese término interviene la ciudadana Nohora Rocío Gallego
Salas, en representación del Ministerio del Interior, quien defiende la constitucionalidad
de las normas impugnadas. Posteriormente se corre traslado al Ministerio
Público pero el Procurador General de la Nación, Orlando Vázquez Velázquez,
manifiesta impedimento por haber participado en la expedición de las normas
acusadas, el cual fue aceptado por la Corte, por lo cual el concepto fiscal fue
rendido por el Viceprocurador General de la Nación. Cumplidos, como están, los
trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede
la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. LOS TEXTOS ACUSADOS, LAS DEMANDAS, LAS
INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.
El actor acusa
diferentes normas por múltiples razones constitucionales. Por ello, y con el
fin de dar mayor claridad a la exposición de los cargos y de las distintas
intervenciones, la Corte procederá a transcribir reagrupados los artículos
acusados de la Ley 5ª de 1992, "Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes", seguidos de las
razones esgrimidas por los actores, los argumentos de la ciudadana
interviniente y las respectivas consideraciones del Ministerio Público.
2.1 Artículo 88.
El artículo 88
preceptúa:
Artículo 88.
Publicidad, Oficina de Prensa e Inravisión. Las sesiones de las Cámaras y sus comisiones tendrán
la más amplia publicidad y difusión por las oficinas de prensa y comunicaciones
de cada Corporación. A través de programas semanales de televisión, comunicados
periodísticos y transmisiones especiales de radiodifusión el Congreso se
comunicará con el país para informar permanentemente sobre sus actividades.
Las Mesas
Directivas de las Cámaras podrán contratar los servicios de televisión y
radiodifusión privadas para transmitir en directo debates de especial
importancia. La Radiodifusora Nacional a solicitud de las Mesas Directivas de
las Cámaras transmitirá gratuitamente debates parlamentarios de especial
importancia.
La autoridad
estatal de televisión a las (sic) que se refieren los artículo 76 y 77 de la
Constitución Política garantizará el acceso gratuito a las Cámaras Legislativas
al servicio de televisión abierta y para ello deberá poner a disposición de las
Cámaras sendos espacios semanales de treinta (30) minutos en horas de máxima
audiencia o triple A, que se transmitirán en los canales comerciales mixtos y
privados de cobertura nacional, regional y local, con el objeto de informar a
la Nación sobre las actividades desarrolladas por el Congreso y sus miembros.
En el Congreso de
la República se creará un informativo que garantice las declaraciones que cada
Congresista quiera consagrar con respecto a sus actividades parlamentarias y
opiniones sobre temas relacionados con el servicio de su investidura. Las Mesas
Directivas coordinarán lo pertinente para su publicación y asegurarán la
emisión del mismo con una frecuencia no inferior a la de una vez al mes.
Se garantizará la
inclusión del informativo como inserto en las publicaciones de los periódicos
de amplia circulación nacional".
Según el actor, la
norma viola los artículos 4º, 13, 121 y 209 de la Carta pues desconoce el
principio de la igualdad ya que éste se aplica también a las relaciones entre
las tres ramas del poder, y la disposición deja en inferioridad de condiciones
a la rama judicial, que no cuenta con mecanismos de difusión similares a los
del Congreso o el Ejecutivo, quienes tienen a su disposición el Diario Oficial,
la televisión o la Radiodifusora Nacional. Además, señala el demandante, la
norma rompe la unidad de materia pues "no es propia de un estatuto
reglamentario de las sesiones de las Cámaras del Congreso Nacional y más bien
debería estar en ley diferente que regule, ad exemplum, los servicios
que deben prestar las entidades estatales de radiodifusión o Televisión, así
como el Diario Oficial".
La ciudadana
interviniente considera que la norma se ajusta a la Carta pues simplemente está
desarrollando la publicidad propia de las actividades parlamentarias.  En el
mismo sentido, para la Vista Fiscal "el argumento del actor carece de
fundamento" pues no es cierto que la disposición acusada deje "sin
herramientas jurídicas a la rama judicial para hacer conocer sus
decisiones", ya que "en ninguna parte  del texto se encuentra
limitación alguna a este respecto, ni del mismo se desprende por vía de
interpretación no literal que dicha rama no pueda hacer uso de sus facultades
constitucionales y legales, para divulgar por los distintos medios de expresión
o publicidad sus fallos o criterios sobre los asuntos de su competencia".
2.2 Artículo 219.
El artículo 219
preceptúa. Se subraya la parte demandada.
Artículo 219.
Atribución Constituyente.  Las Cámaras Legislativas tienen, como órgano constituyente, las
atribuciones de enmendar las disposiciones e instituciones políticas
consagradas en el cuerpo normativo constitucional, mediante el procedimiento
dispuesto expresamente en la misma Ley Fundamental y reglamentado con la
máxima autoridad en la presente ley.
Según el actor, la
expresión "con la máxima autoridad" quebranta el artículo 4º del
ordenamiento superior, ya que esta norma dispone que la máxima autoridad que
puede definir una determinada materia es la misma Constitución, por lo cual no
puede una simple ley reglamentaria interpretar en forma auténtica el Estatuto
Superior. Por el contrario, según la interviniente, esta expresión es
constitucional pues la propia Carta, en los artículos 114 y 374, atribuye al
Congreso el poder de reformar la Constitución, por lo cual se trata de un "PODER
CONSTITUYENTE DERIVADO nacido de la misma LEY DE LEYES; es decir, de la
VOLUNTAD DEL PUEBLO COLOMBIANO." Por su parte, el Viceprocurador solicita
la inexequibilidad únicamente de la palabra "máxima". Según su
criterio, es indudable que el Congreso tiene la capacidad de reformar la Carta,
por lo cual el Reglamento del Congreso puede desarrollar la materia, pero no
con la "máxima" autoridad, ya que tal regulación está sujeta a lo
establecido por la Constitución. Concluye entonces el Ministerio Público:
"Ahora bien,
como son materias constitucionales propias del poder constituyente derivado,
que por esencia está condicionado y controlado así sea parcialmente como emana
de la preceptiva de los artículos 374, 375, 376 especialmente de la Carta, por
aspecto de forma y algunos materiales, tanto por el artículo 241-1, 2 y 3
ejusdem, integran elementos justificantes para que la Ley Orgánica del Congreso
se ocupe  de los aspectos procedimentales luego controlados en su momento por
la Corte Constitucional, y eventualmente sobre el producto final según lo
determine el ejercicio del poder constituyente delegado, de lo cual tenemos ya
experiencias cercanas.
De allí, que
tenga en principio el Congreso autoridad para reglamentar lo atinente al
procedimiento constitucional en comento, pero no como “máxima” autoridad ya que
tal expresión en lo impugnado contradice la Carta porque desconoce la vigencia
de la misma facultad de control de la Corte Constitucional al respecto, por lo
cual se pedirá la inexequibilidad de esta locución."
2.3 Artículo 230.
El artículo 230
preceptúa. Se subraya la parte demandada.
Artículo 230.
Observaciones a los proyectos por particulares. Para expresar sus opiniones, toda persona,
natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de
ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna
de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
La respectiva
Mesa Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones,
así como el procedimiento que asegure la debida atención y oportunidad.
PARÁGRAFO: Para
su intervención, el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo
libro de registro que se abrirá por cada una de las secretarias de las Comisiones.
Cuando se trata
del trámite de leyes de iniciativa popular a las que se refiere el artículo 155
de la Constitución Nacional, el vocero designado por los ciudadanos podrá
intervenir con voz ante las Plenarias de cada una de las Cámaras para defender
o explicar la iniciativa. Para este propósito el vocero deberá inscribirse ante
la Secretaria General y acogerse a las normas que para su intervención fije
la Mesa Directiva.
Según el demandante,
la expresión acusada viola los artículos 1º, 2º, 4º, 13º, 20, 23 y 84 de la
Constitución pues faculta a la Mesa Directiva para "restringir de manera
indebida el tiempo o temas que podría tratar ante las Cámaras el Vocero
Popular", con lo cual se desconoce la igualdad de todos los
intervinientes en los debates parlamentarios. Además el aparte desconoce que
toda persona tiene derecho a "que una vez reglamentado el ejercicio de un
derecho, ninguna autoridad le imponga al ciudadano mayores trabas para el pleno
goce de aquel." En cambio, la ciudadana interviniente considera que la
expresión no viola la Constitución pues es un desarrollo legal de la iniciativa
popular, sin que se desconozca la igualdad entre las personas. Finalmente, para
la Vista Fiscal, la expresión cuenta con un sólido respaldo pues es un desarrollo
del artículo 153 superior, el cual señala que la ley orgánica debe reglamentar
el funcionamiento de las sesiones del Congreso.  Además, el artículo 31 de la
Ley Estatutaria de mecanismos de participación  señala también que la
iniciativa popular "será estudiada de conformidad con lo establecido en el
reglamento de la Corporación respectiva". Concluye entonces el
Viceprocurador:
"La
posibilidad de que las normas que sean  establecidas por la Directiva de la
Corporación para regular lo relativo a las intervenciones del vocero de la
Iniciativa  Popular en mención designado por la ciudadanía, contenga
restricciones al derecho de participación y a otros derechos, no puede
constituirse en un argumento idóneo de inconstitucionalidad, pues tal
consideración no invalida, por sí misma, la facultad del Legislador, otorgada
como se ha dicho por la misma Carta, para establecer los reglamentos
concernientes a su actividad legislativa,  que es lo que hizo con la expresión
impugnada. De ser viable ese criterio argumentativo, serían susceptibles de
impugnación exitosa todas las autorizaciones contempladas en la ley que
faculten a un órgano del Estado para dictar las normas de su funcionamiento
interno, pues en todos los casos cabría la posibilidad señalada por el demandante.
Finalmente, es de
resaltar que las garantías para que la intervención del vocero de las
Iniciativas Populares Legislativas se cumpla, sin las restricciones
arbitrarias temidas por el demandante, se encuentran generosamente previstas en
los numerales 2 y 3 de la Ley Estatutaria ya citada, según los cuales dicho
vocero ha de ser convocado a todas las sesiones en que se tramite el proyecto
correspondiente y deberá ser oído en todas las etapas del trámite que han de
surtirse. Garantías que deben ser respetadas por las normas que prevé la
expresión acusada, dado el carácter especial de la Ley de Mecanismos de
Participación."
2.4 Artículos
258, 259 y 260.
Los artículo 258,
259 y 260 preceptúan:
Artículo 258.
Solicitud de informes por los Congresistas. Los Senadores y Representantes pueden solicitar
cualquier informe a los funcionarios autorizados para expedirlo, en ejercicio
del control que corresponde adelantar al Congreso. En los cinco (5) días
siguientes deberá procederse a su cumplimiento; su omisión obligará la
designación de un agente especial de la Procuraduría General de la Nación a fin
de que se proceda de conformidad y sin perjuicio de los dispuesto en el
siguiente artículo.
Artículo 259.
Incumplimiento en los informes. El no presentarse oportunamente, en los términos
establecidos, los informes obligatorios o los que soliciten, acarrea
consecuencias que pueden llegar a calificarse por las Cámaras respectivas como
de mala conducta por parte del funcionario responsable.
En tratándose de
Ministros del Despacho se aplicarán las disposiciones especiales de control
político.
Artículo 260.
Solicitud de documentos. Cuando las Cámaras Legislativas o sus Comisiones necesitaren para el
despacho de los negocios que estuvieren atendiendo, documentos existentes en
algún Ministerio o en otra oficina o archivo público, el Presidente así lo
manifestará a la respectiva autoridad quien dispondrá su envío oportuno, a más
tardar en los diez (10) días, siguientes.
Según el demandante,
el artículo 258 viola la Carta. pues omite señalar que el control que del
Congreso es político y se ejerce "sobre determinados entes oficiales o
sobre determinados funcionarios del poder Ejecutivo, nunca sobre los
funcionarios del Órgano Judicial del poder Público". Así mismo considera
que la obligación que esa norma impone a la Procuraduría General de la Nación
para que ésta designe un agente suyo en caso de incumplimiento de los informes
allí previstos, desconoce la autonomía del Jefe del Ministerio Público prevista
en el artículo 275 de la Carta. Igualmente considera el actor que el artículo
259 viola el debido proceso y el derecho de defensa, pues deja al arbitrio de
las Cámaras la calificación de las consecuencias disciplinarias que puedan
acarrear el incumplimiento de que trata el artículo 258. Se trata pues de una
norma "evidentemente abstracta, violando los principios de Tipicidad y
Legalidad", la cual permite, además  que las Cámaras presionen "a un
funcionario (judicial por ejemplo) a violar la Reserva de un asunto en
menoscabo evidente del artículo 6º de la Constitución Política".
Finalmente, para el demandante el artículo 260 quebranta los mismos principios
pues "hace caso omiso de la Reserva que tienen determinados asuntos como
los judiciales durante la etapa de Investigación".
Para la ciudadana
interviniente, estos tres artículos se ajustan a la Carta pues son un
desarrollo de la facultad de control político del Congreso, en virtud de la
cual puede pedir informes, citar a los ministros e incluso proponer mociones de
censura (CP art. 135)
Por su parte, el
Ministerio Público considera que el artículo 258 es constitucional pues hace
referencia al control político, por lo cual "no se trata de un control que
discrecionalmente el Congreso pueda definir, sino de aquél que le corresponde
ejercer según la Carta". Además, aunque la consecuencia del incumplimiento
de la solicitud de informes sea mala conducta, tal falta no es sancionable
disciplinariamente por las Cámaras sino por el Ministerio Público, por lo cual
la Vista Fiscal considera que no hay violación al debido proceso.  A pesar de
ello, el Viceprocurador solicita, sin clara justificación, la
inconstitucionalidad del artículo 259. Finalmente, para el Ministerio Público,
el artículo 260 se ajusta a la Carta, pues es "desarrollo del numeral 6º
del artículo 135 constitucional, según el cual es facultad de cada Cámara
recabar del Gobierno la cooperación de los organismos de la Administración
Pública para el mejor desempeño de sus atribuciones, así como del principio de
colaboración que debe presidir las relaciones entre las ramas del poder
público"
2.5. Artículos
267 y 277.
Los artículos 267 y
277 preceptúan. Se subraya la parte demandada.
Artículo 267.
Fuero para el juzgamiento. De los delitos que cometan los Congresistas
conocerá en forma privativa la Corte Suprema de Justicia, única autoridad que
podrá ordenar su detención.
En caso de
flagrante delito deberán ser aprehendidos y puestos inmediatamente a
disposición de la misma Corporación.
PARÁGRAFO. La privación
de la libertad sólo es procedente cuando se haya proferido resolución
acusatoria debidamente ejecutoriada
Artículo 277.
Suspensión de la condición congresional. El ejercicio de la función de Congresista puede ser
suspendido en virtud de una decisión judicial en firme. En este evento, la
Comisión de Etica y Estatuto del Congresista conocerá de tal decisión que
contendrá la solicitud de suspensión a la Cámara a la cual se pertenezca.
La Comisión
dispondrá de cinco (5) días para expedir su dictamen y la comunicará a la
Corporación legislativa, para que ésta, en el mismo término, adopte la decisión
pertinente.
Si transcurridos
los términos no hubiere pronunciamiento legal, la respectiva Mesa Directiva
ordenará la suspensión en el ejercicio de la investidura congresal, la cual se
extenderá hasta el momento en que lo determine la autoridad judicial
competente.
Cuando se
tratare de hechos o conductas que conozca la Corte Suprema de Justicia la
suspensión sólo es procedente cuando se haya dictado Resolución (sic)
acusatoria debidamente ejecutoriada.
Según el demandante,
el parágrafo del artículo 266 desconoce la igualdad, pues consagra un
privilegio en favor de los Congresistas, quienes sólo podrán ser privados de
libertad una vez ejecutoriada la resolución acusatoria, mientras que el
ciudadano ordinario puede ser detenido desde que se profiere una medida de
aseguramiento. Un cargo similar formula contra el último inciso del artículo
277 pues, según su parecer, también establece un privilegio inaceptable, pues
mientras que los otros funcionarios son suspendidos una vez en firme una medida
de aseguramiento, en el caso de los congresistas es necesario esperar a que
esté ejecutoriada la resolución acusatoria. En cambio, según la ciudadana
interviniente, ambos apartes de los artículos 267 y 277 se ajustan a la Carta
pues son un desarrollo del fuero constitucional que tienen determinados
funcionarios.
Por su parte, el
Viceprocurador solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia
C-025/93 que declaró inexequible el parágrafo del artículo 267, y declarar la
constitucionalidad condicionada del artículo 277. Según su criterio, el actor
yerra al comparar genéricamente la situación del Congresista con la de los otros
funcionarios, pues se trata de un inadecuado patrón de comparación, ya que los
Senadores y Representantes tienen una especial jerarquía puesto que "por
mandato constitucional son la expresión y personificación de la Rama
Legislativa". En ese orden de ideas, sus pares son quienes ocupan la
cúpula de la Rama Ejecutiva y Judicial del Poder Público, por lo cual es frente
a éstos que se debe efectuar la comparación, pues "la cúpula que
materializa, dirige y representa dichas ramas y poderes" debe tener el "mismo
tratamiento legal en idénticas situaciones de hecho como su INVESTIGACIÓN y
JUZGAMIENTO", lo cual justifica un trato diferente "respecto de los
DEMÁS SERVIDORES PÚBLICOS". Ahora bien, señala la Vista Fiscal, los
Congresistas por razones obvias no pueden ser juzgados por el Congreso, pero
ello no significa que se les pueda conferir "un tratamiento DESIGUAL al de
sus PARES". En ese orden de ideas, si bien la Carta no señala la
oportunidad procesal en que se puede suspender la condición de Congresista, el
artículo 175 ordinal 1º indica que para los altos funcionarios juzgados por el
Senado, que son los miembros de la cúpula de los otros órganos del Estado, la
suspensión de empleo se da cuando la acusación sea públicamente acogida. Por
consiguiente, en virtud del principio de igualdad, se infiere que el
Congresista cesa en sus funciones únicamente cuando se profiera contra él una
medida equivalente a una "acusación públicamente acogida." En tal
entendido, el Viceprocurador solicita la constitucionalidad condicionada del
inciso final del artículo 277.
2.6. Artículo
327.
El artículo 327
preceptúa. Se subraya la parte demandada.
Artículo 327.
Composición. Estará
conformada por siete (7) miembros, elegidos por el sistema del cuociente
electoral. Deberán acreditar la calidad de abogados, con título universitario,
o haber pertenecido a la misma Comisión y tener conocimientos
preferencialmente en las disciplinas penales.
Según el actor, la
expresión acusada es inadmisible constitucionalmente pues permite que funcionarios
legos en los asuntos del derecho juzguen a los altos funcionarios, con lo cual
se desconoce el debido proceso y la misma figura del fuero de juzgamiento. Por
ello concluye:
"Ningún
ciudadano puede desempeñar labores propiamente judiciales sin ser Abogado. Esta
preceptiva o aparte acusado, establece una inadmisible excepción (el de haber
simplemente pertenecido a esa Comisión Instructora en el pasado), pasando por
alto que a Congresistas y, más aún, a Magistrados de las altas Cortes no podría
juzgarlos o investigarlos un lego en derecho y menos que no esté especializado
en Derecho penal. Más aún, ahí el fuero perdería su razón de ser pues este se
consagró para que los iguales juzguen a sus iguales en investidura, rango o
representatividad".
En cambio, el
Ministerio Público considera que la expresión es constitucional, pues no sólo
no se trata de legos en derecho, ya que la propia disposición exige que tengan
conocimientos en las disciplinas penales sino, además, porque el actor
desconoce el origen popular de los Representantes. Concluye entonces la Vista
Fiscal:
"En efecto a
quien se postula de candidato a la Cámara, no podrá, sin violar el principio de
igualdad, exigírsele que sea abogado si desea además hacerlo como miembro de
ella en su célula investigadora (....). De igual suerte los Senadores como
jueces no podrían desempeñarse de tales, ni como acusadores serlo ante la Corte
Suprema de Justicia. Al legislador no se le puede exigir, ni por la vía de la
acusación de sus normas, que desconozca la realidad  social pero menos aún la
Carta. Es la propia Carta la que dispone que a la Cámara accedan, sin
consideraciones a su profesión, disciplina u oficio, personas entre las cuales
deban repartirse las funciones del Congresista, entre las cuales, por mandato
del Constituyente, está la de juzgar a ciertos dignatarios del Estado en su
conducta atentatoria de la ley penal o de la disciplinaria, y dicha realidad no
la puede desatender el Congreso. (....) Lamentablemente, lo que el actor busca
es una reforma constitucional que no se logra mediante esta vía, ni por ella
puede -pese a todo el dilema de su cuestión- dejar sin efecto la función
judicial del Congreso como expresión democrática y asiento multidisciplinario
de personas favorecidas con el voto de sus conciudadanos para destinos que la
propia Carta no calificó de modo específico ni excluyó o incluyó recayera en
ciertas profesiones o disciplinas."
2.7. Artículos
331
El artículo 331
preceptúa. Se subraya la parte demandada.
Artículo 331.
Reparto y ratificación de queja. El Presidente de la Comisión de Investigación y
Acusación, dentro de los dos (2) días siguientes, repartirá la denuncia o queja
entre los representantes que integran la Comisión. A quien se le reparta se le
denominará Representante-Investigador. Este, dentro de los dos (2) días
siguientes, citará al denunciante o quejoso para que se ratifique bajo
juramento.
Si no se
ratificare y no hubiere mérito para investigar oficiosamente se archivará el
asunto y el Representante-Investigador informará de ello al Presidente de la
Comisión.
Para el demandante,
el inciso acusado viola la Carta pues para iniciar de oficio una investigación
es suficiente con que el investigador tenga el conocimiento del hecho punible,
razón por la cual no se requiere de ratificación de la denuncia para que se
adelante la investigación. El Ministerio Público no acoge el criterio del actor
pues considera que su interpretación de la disposición acusada es errónea. En
efecto, según su criterio, para que el Representante-Investigador archive el
asunto es necesario que no haya mérito para investigar el hecho oficiosamente.
"De tal manera -concluye el Viceprocurador- que la sola ausencia de
ratificación por parte del denunciante o quejoso no es suficiente para que el
mencionado representante pueda tomar la determinación de que trata el inciso
acusado", excepto en los casos de querellante legítimo, por lo cual la
norma es exequible.
2.8 Artículos 334
y 337.
El artículo 334
preceptúa. Se subraya la parte demandada.
Artículo 334.
Indicio grave. Indagatoria. Cuando en la investigación exista por lo menos un indicio grave de
que el denunciado es autor o partícipe del hecho que se investiga, el
Representante-Investigador lo citará para que dentro de los dos (2) días
siguientes comparezca a rendir indagatoria. Si fuere capturado en
flagrancia, se le dejará en libertad y citará en la forma antes dicha. Si
no compareciere se le emplazará, designará defensor de oficio y se continuará
la actuación.
El artículo 337,
integralmente demandado, preceptúa:
Artículo 337.
Principio de libertad del procesado. Durante la investigación rige el principio de
libertad del procesado. Por eso no hay lugar a proferir medida de aseguramiento
alguna contra él.
Según el actor, las
dos disposiciones son discriminatorias pues establecen privilegios en favor de
quienes sean investigados por la Cámara de Representantes, pues no se puede
proferir medida de aseguramiento contra ellos y, en caso de flagrancia, tienen
que ser dejados en libertad.  Esto es incompatible con la Carta pues significa
que "durante toda la etapa instructiva o investigativa no se puede privar
de la libertad al funcionario acusado del punible correspondiente, ni aún en
los casos (la norma no hace mención de ello) en que haya manifiesta FLAGRANCIA
o de tratarse de delitos comunes de suma gravedad."
Por su parte, la
Vista Fiscal considera que la expresión impugnada del artículo 334 no es un
privilegio injustificado sino "un desarrollo de la institución del fuero especial
que la misma Carta ha establecido en el campo judicial para ciertos
funcionarios, que en razón de su investidura no es razonable que tengan el
mismo tratamiento que quienes no tienen a su cargo las delicadas funciones
correspondientes a los altos cargos del Estado". En relación con el
artículo 337, el Viceprocurador considera que a su análisis son aplicables
algunas de las consideraciones hechas en relación con el artículo 277, esto es,
que en materia de fuero y procedimiento debe existir un tratamiento igual para
los Congresistas y los altos dignatarios de las otras ramas del poder.  Por
ende, sugiere la Vista Fiscal, si contra los congresistas no se prohibe que
haya medida de aseguramiento entonces no parece razón para que se establezca
tal exclusión general contra los otros altos dignatarios, pues ello implica una
discrimianción. Por consiguiente, el Ministerio Público solicita que se declare
la constitucionalidad condicionada del artículo 337, a fin de que de la Corte
precise "que la prohibición en ella contenida se refiere a las medidas de
aseguramiento concernientes a la privación de libertad de los procesados como
su título lo indica, en la investigación y que cesa en funciones públicas una
vez la acusación quede en firme o sea públicamente acogida por quien deba
juzgar."
2.9. Artículos
340 y 364.
Los artículos 340 y
364 preceptúan. Se subraya la parte demandada.
Artículo 340.
Cierre de la investigación. Agotada la investigación vencido el término legal para realizarla, el
Representante-Investigador dictará auto declarándola cerrada. En este mismo
auto, contra el que no procede recurso alguno, se ordenará dar traslado por el
término de diez (10) días al defensor para que presente sus puntos de
vista sobre el mérito de la investigación.
Artículo 364.
Intervención de la Procuraduría. El Procurador General de la Nación, por si o por
medio de sus delegados y agentes, podrá intervenir en este proceso para cumplir
las funciones señaladas en el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución.
No tendrá, sin embargo, facultades de sujeto procesal.
La expresión
impugnada del artículo 340 viola, según el demandante, el debido proceso y la
igualdad de las partes, pues "consagra una abierta discriminación" al
omitir que el auto de cierre de investigación sea trasladado también a los
demás sujetos procesales distintos del defensor.  Igualmente considera el actor
que viola la igualdad y desconoce las funciones constitucionales del Ministerio
Público (CP art. 277) el aparte del artículo 364 que niega el carácter de
sujeto procesal al Procurador General de la Nación o a sus delegados en los
procesos que adelanten contra altos funcionarios, ya que corresponde a esa
entidad velar y propender por el cumplimiento de la Constitución y de las
leyes, y defender los derechos humanos fundamentales, para lo cual se previó su
intervención ante las autoridades judiciales.
La Vista Fiscal
acoge los anteriores planteamientos del actor y solicita la inexequibilidad de
los apartes acusados de ambos artículos. De un lado considera que la expresión
acusada del artículo 340 excluye injustificadamente a los demás sujetos
procesales, respecto del traslado del auto que declare cerrada la
investigación, con lo cual se viola el debido proceso y "la igualdad entre
las partes que intervienen o pueden intervenir en un proceso judicial, como es
el caso del Ministerio Público y de quien tenga la vocación procesal de parte
civil." Igualmente coincide con el actor en que la frase final del
artículo  364 viola la igualdad y desconoce las funciones constitucionales del
Ministerio Público pues "su intervención en los procesos cuando ella sea
necesaria en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los
derechos y garantías fundamentales, es una prescripción constitucional de ineludible
cumplimiento".
2.10. Artículo
345.
El artículo 345
preceptúa. Se subraya la parte demandada.
Artículo 345.
Proyecto de resolución sobre la acusación. El Senador-Instructor estudiará el asunto y
presentará un proyecto de resolución admitiendo o rechazando la acusación. En
este último caso deberá proponer la cesación de procedimiento.
Este proyecto se
presentará a la Comisión de Instrucción la cual, dentro de los dos (2) días
siguientes, se reunirá para decidir si acepta o no el proyecto presentado por
el ponente.
El demandante
impugna la frase final del inciso primero porque viola la autonomía del
funcionario judicial, pues el Senador-Instructor adquiere transitoriamente ese
carácter y por ende sólo está sometido a lo que ordene la Constitución y la
Ley. Por consiguiente, al disponer la norma acusada que este funcionario debe
proponer la cesación de procedimiento en el evento en que la acusación aprobada
por la Cámara de Representantes sea rechazada, se coarta su autonomía para tomar
otras determinaciones, como la reapertura de la investigación, con lo cual se
desconocen otros principios constitucionales como el de legalidad y el de
prevalencia  del derecho sustancial.
La Vista Fiscal
considera que no corresponde al Senador-Instructor tomar las determinaciones de
fondo, pues ello es competencia de la Plenaria ya que, "según el numeral
4º del artículo 175 el juicio y la sentencia definitiva se reservaron al
Senado". Concluye entonces el Viceprocurador:
"(E)l texto
desconoce al Senado su capacidad sobre tan delicado asunto como lo es decidir
si acusa o cesa el procedimiento, si falla él o el asunto prosigue ante la
Corte Suprema de Justicia, por lo que solicitará la declaración de
inexequibilidad parcial del artículo 345 a partir de la expresión ´admitiendo
o rechazando la acusación...´, así como el resto de su inciso primero y la
totalidad de su inciso segundo, ante su conexidad e integralidad con la materia
jurisdiccionada ante la Corte Constitucional."
III. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia,
cosa juzgada constitucional y diversidad de temas a tratar.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de los artículos impugnados de la Ley 5º de 1992, ya
que se trata de la demanda de un ciudadano contra varias normas legales.
2- Algunas de las
disposiciones acusadas de la Ley 5º de 1992 ya fueron objeto de pronunciamiento
por la Corte. Así, la sentencia C-025/93 declaró inexequible el parágrafo del
artículo 267 . Por su parte, la sentencia C-245/96 declaró exequible  el
artículo 337 y, finalmente, en la misma sesión en donde se discutió la presente
providencia, la sentencia C-385/96 declaró exequible pero de manera
condicionada la expresión "al defensor" del artículo 340, pues señaló
que ella se ajustaba a la Carta "bajo la condición de que se entienda que
el traslado debe darse no sólo al defensor sino a los demás sujetos
procesales". Por consiguiente, frente a esos artículos ha operado la cosa
juzgada constitucional, por lo cual se ordenará estarse a lo resuelto en las
sentencias citadas.
3- El actor impugna
numerosos artículos del Reglamento del Congreso que tratan muy diversos temas
constitucionales. Así, algunas de las acusaciones están relacionadas con la
igualdad entre las ramas de poder en materia informativa, otras con la
iniciativa popular y el poder reglamentario de las Cámaras, otras con la
facultad constituyente  y las funciones de control político del Congreso, otras
con la relación del principio de igualdad y el fuero de ciertos funcionarios, y
las últimas con la regulación de los procesos adelantados por el Congreso
contra ciertos altos dignatarios. La Corte procederá entonces a estudiar de
manera separada cada uno de estos diversos temas.
Democracia,
opinión pública e igualdad entre las ramas de poder en materia informativa
4- Según  el actor,
el artículo 88 del Reglamento del Congreso viola la Constitución pues no sólo
desconoce la unidad de materia sino que, además, consagra una discriminación en
materia informativa contra el Poder Judicial. La Corte no comparte el criterio
del demandante pues, de un lado, considera que existe una conexidad suficiente
entre el tema de la ley y el artículo impugnado, pues es razonable que el cuerpo
normativo encargado de regular la actividad del Congreso incluya una
disposición encaminada a conferir una amplia publicidad a las sesiones
parlamentarias, a través de diferentes medios de comunicación.
5- De otro lado,
desde el punto de vista material, la norma simplemente establece mecanismos
para lograr una mayor transparencia  y publicidad de los debates y las sesiones
en el Congreso, con el fin de hacer más fluidas las relaciones entre el cuerpo
legislativo y la opinión pública. Para ello se prevé que haya programas
semanales de televisión, comunicados periodísticos y transmisiones especiales
de radiodifusión, por medio de las cuales se puedan divulgar las actividades
del Congreso. Igualmente se crea un informativo del Congreso, se autoriza a las
Mesas Directivas para efectuar contratos que permitan la transmisión en directo
de debates de especial importancia y se ordena a la Radiodifusora Nacional la
difusión gratuita de estos debates.  Finalmente se señala que la autoridad
estatal de televisión deberá poner a disposición de las Cámaras sendos espacios
semanales en horas de máxima audiencia para que éstas informen sobre las
actividades desarrolladas por el Congreso y sus miembros.
La Corte no
encuentra ninguna objeción a esta regulación, pues ella pretende dar mayor
transparencia a los debates parlamentarios y hacer más fluida la comunicación
entre el Congreso y la opinión pública. Esto no puede sino fortalecer la
democracia, la cual presupone la existencia de una opinión pública libre e
informada, cuyo desarrollo se ve favorecido por la divulgación de los debates y
actividades del Congreso. Así, la transparencia y publicidad de los debates
parlamentarios cumple en el Estado social de derecho (CP art. 1º) importantes
finalidades, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera
privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones
políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión
parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad,
con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto,
existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada
pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve
manifiesta. Por ello Kant consideraba que uno de los principios trascendentales
del derecho publico era el siguiente: "son injustas todas las acciones que
se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser
publicados"[1].
De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la
ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor
informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan
además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una
democracia participativa como la colombiana (CP art. 1º). La publicidad es pues
una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única
manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la
de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la
sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad
abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente.  Por
todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas
representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional.
Por todo lo
anterior, la Corte tampoco coincide con el argumento del demandante según el
cual la norma establece una discriminación contra la rama judicial. De un
lado,  el debate en el Congreso y la tarea legislativa tienen diferencias con
la labor de los jueces, por lo cual no tiene por qué ser idéntica la manera
como se hacen públicas las actividades de las distintas ramas de poder. Así, si
bien la rama judicial no cuenta con programas de televisión o de radio, lo
cierto es que los funcionarios judiciales cuentan con otros mecanismos para
divulgar el contenido de sus decisiones. Por ejemplo, la propia Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia y otras normas concordantes prevén no sólo la
publicación de gacetas con las providencias de las altas corporaciones sino que
se autoriza a los funcionarios judiciales a explicar el contenido y alcances de
sus decisiones. Además, mal se puede exigir, sin afectar el principio de la
unidad de materia, paradójicamente invocado por el actor, que la ley que
reglamenta la actividad del Congreso establezca también los mecanismos y formas
de divulgación de las actividades de la rama judicial.
Finalmente, tampoco
encuentra la Corte que este artículo desconozca la autonomía del ente de
derecho publico a quien compete la dirección de la televisión (CP arts 76 y
77), pues la propia Carta señala que la política en materia televisiva es
determinada por la ley (CP art. 77), por lo cual es perfectamente legítimo que
el Reglamento del Congreso reserve ciertos espacios razonables a la divulgación
de las actividades parlamentarias.
Poder
Constituyente derivado e interpretación auténtica de la Carta.
6- El artículo 219
de la Ley 5 de 1992 señala que las Cámaras tienen la facultad de enmendar la
Constitución conforme al procedimiento previsto por ésta y reglamentado
"con la máxima autoridad" por esa misma ley.  Según el actor, la
expresión "con la máxima autoridad" viola la Carta, pues la
Constitución es la norma de normas (CP art. 4º), por lo cual no puede una ley
ser la norma suprema que reglamenta la actividad de reforma de la propia
Constitución.
La Corte coincide
con el argumento del actor. En efecto, si la Constitución es la norma superior
de la nación colombiana (CP art. 4º), esto significa que toda otra disposición
que la contradiga no tiene validez. Por consiguiente, si la reglamentación
expedida por el Congreso en materia de reforma a la Carta viola lo prescrito
por la propia Constitución en este campo, entonces esa reglamentación
legislativa debe ser retirada del ordenamiento para preservar la supremacía de
la Constitución. Ahora bien, la propia Carta ha atribuido a la Corte
Constitucional el papel de preservar la integridad y supremacía de la
Constitución (CP art. 241), por lo cual se entiende que este tribunal es un
órgano límite, pues no tiene en este campo ningún superior jerárquico, y su  función
es interpretar la norma límite, que es la Constitución. Esto significa
obviamente que en caso de que exista una conflicto en torno al alcance de una
disposición constitucional entre el desarrollo normativo expedido por el
Congreso y la interpretación efectuada por la Corte, prevalece la
interpretación de esta última, por cuanto ella es la guardiana de la Carta, y
por ende su interpretación constitucional funge como auténtica dentro del
ordenamiento jurídico colombiano. Por ello no se puede admitir que la
interpretación que el Congreso efectúa de la Carta al expedir normas legales
sea la interpretación "con máxima autoridad", por cuanto ello implica
confundir la Constitución y la ley, y comporta la erosión del carácter
normativo de la Constitución y de su valor jerárquico como norma de normas (CP
art. 4º) pues, como lo ha establecido la doctrina jurídica, sin control
constitucional al Legislador no existe, stricto sensu, Constitución. Al
respecto ya había dicho esta Corporación:
"En este
proceso abierto y fluido de la interpretación Constitucional no puede el
Legislador reclamar el monopolio del mismo y, menos aún, atribuir a sus
dictados el carácter de interpretación auténtica. La interpretación que realiza el
Legislador de los textos constitucionales la hace en el contexto del ejercicio
de su función legislativa y sólo puede obedecer a ese propósito. Las
definiciones y precisiones que efectúa no trascienden lo que siempre será norma
legal y se funden  en ésta. La Corte Constitucional como guardiana de la
integridad de la Constitución tiene la misión de confrontar las leyes con sus
preceptos y excluir aquéllas que los quebranten, lo que garantiza que la Carta
siempre se mantenga como parámetro objetivo de la validez de las restantes
normas del ordenamiento y que en todo momento pueda distinguirse lo que es obra
del poder constituyente y lo que entra en el campo de los poderes constituidos.
De lo dicho se desprende la existencia de un límite cierto a la función
interpretativa de los poderes constituidos: sus actos no pueden fungir como
interpretación auténtica de la Constitución y elevarse al rango de parámetro
constitucional. La Corte en ejercicio de sus atribuciones de defensa del
orden constitucional no podría cumplirlas si da cabida a interpretaciones
auténticas distintas del fiel entendimiento y lectura que ella misma debe en
cada caso hacer de su texto (subrayas no orginales).[2]"
7- En ese orden de
ideas, la Corte considera que la expresión impugnada, según la cual  la
reglamentación que efectúa la Ley 5º de 1992 del procedimiento de reforma a la
Constitución a través del Congreso se hace "con la máxima autoridad"
desconoce el carácter de poder constituido que tiene esa institución. En
efecto, es cierto que el Congreso posee funciones constituyentes, pues tiene la
capacidad de reformar la Carta (CP arts 374 y 375), pero no puede ejercer esas
atribuciones por fuera de los linderos establecidos por la norma de normas. El
Congreso es entonces un poder constituyente pero derivado, por lo cual la
reglamentación legal del procedimiento de reforma constitucional está sujeto al
control por la Corte Constitucional, pues tiene que ajustarse a lo previsto en
la propia Carta. El Legislador puede entonces interpretar con autoridad las
leyes que él mismo ha expedido (CP art 150 ord 1º) pero no puede interpretar,
con autoridad y de manera auténtica, la propia Constitución, pues dejaría de
estar sometido a la Carta, que es norma de normas (CP art. 4º). La expresión
"con la máxima autoridad" del artículo 219, parcialmente impugnado,
será entonces retirada del ordenamiento.
Iniciativa
popular y poder reglamentario de las mesas directivas.
7- El inciso segundo
del parágrafo del artículo 230 señala que en las leyes de iniciativa popular
habrá un vocero designado por los ciudadanos, el cual podrá intervenir ante las
Cámara, para lo cual "deberá inscribirse ante la Secretaria General y
acogerse a las normas que para su intervención fije la Mesa Directiva."  Según
el demandante, la expresión subrayada viola la Carta pues permite restringir
arbitrariamente la participación del vocero en los debates parlamentarios.
La Corte no coincide
con el actor pues considera que es perfectamente razonable que las mesas
directivas de las Cámaras establezcan una reglamentación para la intervención
de los voceros. Eso es expresión del poder correccional que ejercen esas mesas
precisamente para permitir que los debates en el Congreso se desenvuelvan de
manera ordenada, por lo cual, como bien lo señala la Vista Fiscal, esta
expresión es un desarrollo del artículo 153 de la Carta, el cual señala que la
ley orgánica debe reglamentar el funcionamiento de las sesiones del Congreso.
Además, como bien lo indica el Viceprocurador, esta disposición debe ser
interpretada en consonancia con el artículo 31 de la Ley 134 de 1994 o Ley
Estatutaria de Mecanismos de Participación, la cual brinda amplias garantías al
vocero de estos proyectos de iniciativa popular, pues los numerales 2º y 3º de
ese artículo señalan que el citado vocero deberá ser convocado a todas las
sesiones en que se tramite el proyecto y oído en todas las etapas del trámite.
El vocero podrá también apelar ante la plenaria cuando la comisión respectiva
se haya pronunciado en contra de la iniciativa popular. En ese orden de ideas,
las reglamentaciones expedidas por las mesas directivas no sólo deben respetar
esos derechos del vocero sino que tienen que ser razonables y proporcionadas al
fin que persiguen, cual es garantizar, dentro del respeto de los derechos de
los intervinientes, la disciplina, la eficacia y el orden en los debates
parlamentarios.
8- Como vemos, la
argumentación del actor se fundamenta en un eventual ejercicio arbitrario de
una facultad de las mesas directivas, que es en sí misma legítima.  El
argumento no es entonces válido pues la Corte, "cuando estudia la
constitucionalidad de una determinada disposición, efectúa su análisis bajo el
supuesto de que ella será interpretada en forma razonable y que, además, será
acatada y cumplida, pues mal podría esta Corporación suponer que las normas son
promulgadas para no ser observadas o para ser aplicadas en forma
arbitraria"[3].
En ese orden de ideas, la Corte declarará exequible esa facultad de las mesas
directivas de fijar normas para la intervención de los voceros de los proyectos
de iniciativa popular, bajo el entendido de que es una potestad que debe ser
ejercida, no de manera arbitraria, sino en forma razonable y proporcionada,
tomando en consideración la finalidad de la misma. Por ello, el artículo 36 del
Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que deben ser
interpretadas estas facultades de las mesas directivas, señala con claridad que
"en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o
particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la
autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa."
Control
político del Congreso y autonomía judicial.
9- Los artículos 258
a 260, que hacen parte del capítulo del Reglamento del Congreso que regula el
control político ejercido por ese cuerpo representantivo, establecen la manera
como los senadores y representantes pueden solicitar informes y documentos, y
las consecuencias que acarrean a las otras autoridades el incumplimiento de
tales solicitudes. Según el actor esas normas violan la Carta, por cuanto
podrían interferir en la autonomía judicial, pues no precisan que el control
del Congreso no puede ejercerse sobre tales funcionarios.
La Corte coincide
con el demandante en que efectivamente no puede el Congreso exigir a las
autoridades judiciales informes o citarlos para que comparezcan a las sesiones
parlamentarias, por cuanto la rama judicial es autónoma e independiente en el
ejercicio  de sus funciones (CP arts 113 y 228),  por lo cual sus decisiones y
actividades no pueden estar sometidas a presiones de parte de los otros órganos
de poder. Esta Corporación ya había señalado al respecto:
"(L)a
administración de justicia debe descansar siempre sobre dos principios básicos
que, a su vez, se tornan esenciales: la independencia y la imparcialidad de los
jueces.
La independencia,
como su nombre lo indica, hace alusión a que los funcionarios encargados de
administrar justicia no se vean sometidos a presiones o, como lo indica la
norma bajo estudio, a insinuaciones, recomendaciones, exigencias,
determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de
la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras
autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales. En este
punto resulta de importancia anotar que el hecho de que alguna otra rama del
poder público participe en la designación de algunos funcionarios judiciales
-como es el caso del Senado y del presidente de la República en la elección de
los magistrados de la Corte Constitucional- o que colabore en el buen
funcionamiento de la administración de justicia -mediante el concurso
económico, logístico o material- no significa, ni puede significar, que se le
otorgue facultad para someter la voluntad y la libre autonomía del juez para
adoptar sus decisiones. En igual sentido, debe decirse que la independencia se
predica también, como lo reconoce la disposición que se estudia, respecto de
los superiores jerárquicos dentro de la rama judicial. La autonomía del juez
es, entonces, absoluta.[4]"
10- Por
consiguiente, el Congreso no puede invocar su función de control político -que
se ejerce sobre el Gobierno y la administración (CP art. 114)- para interferir
en la actividad judicial, citar a los jueces o exigir informes de los mismos,
pues de hacerlo, estaría desconociendo que la propia Constitución le prohibe
inmiscuirse en los asuntos que son de competencia privativa de las otras
autoridades (CP art. 136 ord 1º). Resultan entonces plenamente aplicables en
este caso los criterios adelantados por esta Corporación cuando declaró la
inexequibilidad de la norma del proyecto de la ley estatutaria que ordenaba a
la Fiscalía presentar un informe ante el Congreso "sobre los procesos que conservan
la reserva de identidad y sobre los que no la conservan y los motivos que
condujeron a estas determinaciones." Dijo entonces la Corte que esa
disposición era inconstitucional pues preveía la intromisión "del Congreso
de la República en asuntos de competencia privativa de una entidad del Estado
perteneciente a la rama judicial, los cuales en nada se relacionan con la
facultad constitucional de ejercer el control político sobre las actividades de
la administración. Aparece, entonces, palmaria la violación de los artículos
113, 136-1 y 250 de la Constitución Política.[5]"
Sin embargo, lo anterior
no implica la inexequibilidad total o parcial de las normas acusadas pues, como
bien lo señala el Ministerio Público, la solicitud de informes y documentos
establecida por estas disposiciones la hacen los Congresistas precisamente en
ejercicio del control político que le ha atribuido la Carta (CP arts 114, 135,
136 y 137). Ahora bien, este control no es absolutamente discrecional pues el
Congreso, al ejercerlo, debe respetar no sólo los derechos de las personas sino
la estructura orgánica del Estado, por lo cual la propia Carta determina que es
un control político sobre el Gobierno y la administración, tal y como esta
Corporación ya lo ha señalado[6],
por lo cual no podrán las Cámaras invocarlo para afectar la autonomía de los
funcionarios judiciales. Bajo tal entendido, la Corte no encuentra ninguna
objeción a la primera parte  del artículo 258 ni al artículo 260, pues éstos se
limitan a regular razonablemente el procedimiento para la solicitud de informes
y documentos en el ejercicio del control político.
Control
político, autonomía de la Procuraduría  y poder disciplinario.
11- El actor
considera que la segunda parte del artículo 258 desconoce la autonomía orgánica
de la Procuraduría, pues ordena que en caso de que una autoridad omita el
cumplimiento de una solicitud de un informe de un congresista, entonces tal
situación comporta automáticamente la designación de un agente especial de la
Procuraduría. La Corte coincide con el actor, pues en numerosas ocasiones esta
Corporación ha señalado que  la Procuraduría es un ente autónomo de control,
que cuenta  entonces con la posibilidad de manejar de manera independiente las
competencias que la Constitución le asigna[7].
Por consiguiente corresponde al Procurador determinar si, en ejercicio de su
poder preferente, nombra o no un agente especial para conocer de una
determinada conducta que pueda constituir falta disciplinaria, o si para tal
efecto se funda en los funcionarios que ordinariamente cumplen tal labor. Por
ende viola esa autonomía que la norma impugnada obligue al Procurador a nombrar
un agente especial para que investigue aquellos casos en que una autoridad
incumple  una solicitud de informe efectuada por un Congresista, por lo cual la
expresión correspondiente será declarada inexequible.
12- Según el actor,
el artículo 259 viola el principio de predeterminación de las faltas
disciplinarias, pues señala que la no presentación oportuna de los informes
solicitados por las Cámaras "acarrea consecuencias que pueden llegar a
calificarse por las Cámaras respectivas como de mala conducta por parte del
funcionario responsable". La Corte coincide con el actor pues esta Corporación
ha señalado[8]
que el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo
cual los principios del derecho penal se aplican, mutatis mutandi, en
este campo, pues la particular consagración de garantías sustanciales y
procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de
los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la
potestad sancionadora del Estado.  Ahora bien, uno de los principios esenciales
en materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las faltas
disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además,
la sanción debe estar predeterminada. En este caso este requisito no se cumple
por cuanto la calificación como mala conducta de un determinado comportamiento
de un funcionarios no viene predeterminada por la ley sino que está sujeta a la
discreción de las Cámaras, que ex post facto pueden calificar la
conducta del funcionario de mala conducta. Nótese en efecto que la norma no
define la omisión como mala conducta sino que simplemente señala que ésta puede
ser calificada como tal por las Cámaras. De esa manera no sólo se violan los
principios de legalidad e igualdad en el campo disciplinario sino que el
Congreso se atribuye funciones disciplinarias de otros órganos, pues no le
corresponde a ese cuerpo representativo calificar disciplinariamente la
conducta concreta de un servidor público que no le está jerárquicamente
subordinado sino que su atribución es la de definir, de manera general, la ley
disciplinaria. Por ello la Corte declarará inexequible la atribución de las
Cámaras de calificar en concreto la conducta de un determinado funcionario como
de mala conducta.
13- Por contrario,
la Corte encuentra que el inciso segundo se ajusta a la Carta pues simplemente
señala que en relación con los "Ministros del Despacho se aplicarán las
disposiciones especiales de control político", lo cual es una consecuencia
natural del artículo 135 de la Carta que atribuye control político a las
Cámaras sobre estos funcionarios del Gobierno.
Por todo lo
anterior, el artículo 259 será declarado exequible, con excepción de la
expresión  "que pueden llegar a calificarse por las Cámaras respectivas
como de mala conducta por parte del funcionario responsable", la cual será
retirada del ordenamiento.
Fuero de los
congresistas y de los altos dignatarios de las otras ramas del poder y
principio de igualdad.
14- Según el actor,
el inciso final del artículo 217 desconoce el principio de igualdad pues en
general un funcionario es suspendido de su cargo una vez en firme una medida de
aseguramiento mientras que, según ese inciso, por razones penales, los
congresistas sólo podrán ser suspendidos cuando la Corte Suprema de Justicia
haya dictado resolución acusatoria en su contra, y ésta se encuentre
debidamente ejecutoriada, lo cual configura un privilegio inaceptable. Por su
parte, el Viceprocurador considera que no hay violación de la igualdad por
cuanto este inciso es una expresión del fuero de los congresistas. Por ende,
según el Ministerio Público, el actor utiliza un patrón de comparación
equivocado, ya que la situación del congresista no es equivalente a la de
cualquier funcionario. Los senadores y representantes tienen una especial
jerarquía puesto que son los máximos dignatarios de la rama legislativa, por lo
cual su situación procesal debe ser comparada no con la que la ley establece
para el resto de servidores públicos sino con la regulación que la Carta
consagra para quienes ocupan la cúpula de las otras ramas de poder. Ahora bien,
señala la Vista Fiscal, por razones de imparcialidad los parlamentarios no
pueden ser juzgados por el Congreso, pero su situación procesal debe ser
idéntica a la del Presidente, a la del Fiscal y a la de los miembros de las
altas cortes, que son sus equivalentes funcionales en las otras ramas de poder.
Por ende, como la Constitución indica que los dignatarios juzgados por el
Congreso  son suspendidos del empleo únicamente cuando la acusación formulada
por la Cámara sea públicamente acogida por el Senado (CP art. 175 ord 1º), es
perfectamente legítimo que el Congresista sólo cese en sus funciones cuando
esté ejecutoriada una medida equivalente como la resolución acusatoria.
Debe entonces la
Corte examinar si este inciso desconoce la igualdad y consagra una privilegio
injustificado en favor de los congresistas, o por el contrario consagra un
trato que tiene un fundamento objetivo y razonable.
15- La Corte
considera que la Vista Fiscal tiene razón en señalar que los congresistas son
los más altos representantes de la rama legislativa, por lo cual, en muchos
aspectos, su situación es comparable a la de los altos dignatarios de las ramas
ejecutiva y legislativa. Además, la Corte coincide con el Viceprocurador en
destacar que los congresistas gozan de un fuero constitucional expreso, pues
sólo pueden ser investigados y juzgados por la Corte Suprema (CP art. 235 ord
3º) Sin embargo, el interrogante que se plantea es si lo anterior implica que
la situación procesal penal del congresista en materia de medidas de
aseguramiento y de suspensión del cargo debe ser idéntica a la de los
dignatarios que son juzgados por el Congreso. Este interrogante lleva
inevitablemente a formularse una nueva pregunta: la regla constitucional, según
la cual el alto funcionario que es juzgado por el Congreso sólo es suspendido
de su cargo una vez acogida la acusación por el Senado,  ¿es una norma que
tiene fundamento únicamente en la jerarquía del servidor público o ella deriva de
la naturaleza de los juicios en las cámaras? En efecto, si esa regla se explica
por las especificidades de estos procesos en el Congreso, entonces no es cierto
que los parlamentarios, que son investigados y juzgados por la Corte Suprema,
tengan derecho a una regulación procesal idéntica a la de los dignatarios
investigados por las Cámaras. Debe entonces la Corte analizar la naturaleza de
los juicios en el Congreso.
Naturaleza de
los procesos en el Congreso y fuero congresistas.
16- En anteriores
decisiones esta Corporación mostró que los procesos contra los altos
dignatarios en el Congreso tienen una naturaleza muy compleja, pues si bien los
representantes y los senadores ejercen en tales eventos ciertas funciones
judiciales (CP art. 116), y por ende les son imputables las responsabilidades
propias de tales funcionarios, lo cierto es que los parlamentarios no tienen
exactamente las mismas competencias de un fiscal o un juez penal ordinario[9]. Para ello conviene recordar
las reglas mismas que rigen esos procesos. Así, la Constitución distingue
modalidades de juicio, puesto que regula de manera diferente los casos de
acusaciones por delitos comunes (CP art. 175 ord 3º) de  aquellos en donde se
trata de cargos por delitos cometidos en ejercicio de las funciones o de los
procesos por indignidad por mala conducta (CP art. 175 ord 3º). Son pues
diversos tipos de procesos en donde el papel del Congreso es diferente.
Así, en los juicios
por delitos comunes, ni la Cámara ni el Senado imponen sanciones sino que su
labor es un prerrequisito para el desarrollo del proceso penal mismo, el cual
se adelanta ante la Corte Suprema, pues la Constitución señala claramente que
en tales eventos el Senado se limita a declarar si hay o no seguimiento de
causa y, si es el caso, procede a poner al acusado a disposición de su juez
natural, la Corte Suprema. La labor del Congreso es entonces la de configurar
un requisito de procedibilidad, por lo cual esta Corporación ha dicho  que este
fuero especial ante el Congreso "no implica el sometimiento a jueces y
tribunales especiales, esto es, distintos de los ordinarios, en aquellos casos
en que sean objeto de investigaciones y eventualmente acusaciones, determinados
funcionarios del Estado, sino el cumplimiento de un trámite procesal especial
de definición de la procedencia subjetiva y en concreto  del juicio penal.[10]"
Por su parte, los
juicios por indignidad simple, por su propia naturaleza, son procesos que
tienen un carácter más político que penal, esto es, son un "juicio de
responsabilidad política"[11],
pues constituyen, como lo dijo en su momento la Corte Suprema de Justicia
cuando ejercía la guarda de la Constitución, el ejercicio del "derecho de
punición por indignidad política (impeachment)[12]". Por ello en
tales casos la Cámara es verdaderamente un fiscal pleno y el Senado es el juez
natural de los altos dignatarios, pero la única sanción que puede imponer este
cuerpo representativo en tal proceso es la destitución del cargo y la pérdida o
suspensión de los derechos políticos (CP art. 175 ord 2º).
Ahora bien ¿qué
sucede cuando la conducta indigna es a su vez un delito que implica una sanción
más grave? En tales casos, la Constitución aclara que “al reo se le seguirá
juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen
responsable de infracción que merezca otra pena” (CP art. 175  ord 2º). La
Constitución distingue entonces claramente la conducta simplemente indigna de
la conducta que es además delictiva, pues admite las hipótesis de acusaciones
por ambos conceptos. Además la Carta establece que si el comportamiento, fuera
de ser indigno, es también delictivo y amerita una pena mayor, el juez natural
para tal efecto ya no es el Congreso sino la Corte Suprema. Esto significa que
la indignidad es un concepto más amplio que el del delito cometido en  ejercicio
del cargo o el delito común, pues si no fuera así, no se entendería este último
mandato constitucional, que muestra que la propia Carta admite que hay casos en
donde ha habido una conducta indigna sin que haya habido delito, evento en el
cual no habrá lugar a poner al reo a disposición de la Corte Suprema.
Por eso, en caso de
que la conducta sea indigna y delictiva, la labor del Congreso es entonces de
doble naturaleza. De un lado, debe adelantar autónomamente el proceso de
responsabilidad por indignidad e imponer la sanción prevista por la propia
Carta (destitución y pérdida o suspensión de derechos políticos) y del otro, al
igual que con los delitos comunes, debe configurar el requisito de
procedibilidad para que el reo sea puesto a disposición de la Corte Suprema.
17- El anterior
examen ha mostrado que si bien el Congreso ejerce determinadas funciones
judiciales, en ningún caso la Constitución ha atribuido a este órgano la
facultad de imponer penas privativas de la libertad a los altos dignatarios que
juzga, las cuales son estrictamente reservadas a la Corte Suprema. El Congreso
sólo destituye y suspende o priva al reo de sus derechos políticos y, para
casos que ameriten otras penas, efectúa una labor que permite que se adelante
el proceso penal respectivo ante el juez natural: la Corte Suprema de Justicia.
Siendo así las cosas, adquiere pleno sentido la regla según la cual el reo en
estos procesos sólo es suspendido del cargo una vez admitida la acusación por
el Senado pues, como durante el juicio en las Cámaras no hay lugar a que el
alto dignatario sea detenido, por cuanto no puede el Congreso dictar tal
medida, no existe ninguna posibilidad de que sea necesario suspender a la
persona de su cargo para poder hacer efectiva esa medida, lo cual no sucede en
los procesos que son adelantados ante los funcionarios penales naturales, pues
éstos tienen la posibilidad de dictar un auto de detención. Y, de otro lado, si
el objeto esencial de la sanción impuesta por el Senado es la destitución, es
lógico que la Constitución busque que la separación del cargo esté lo más
próxima a la decisión final del Senado, pues el fuero de los altos dignatarios
busca proteger el ejercicio del cargo y el normal funcionamiento de la
administración pública, por lo cual es natural que la Constitución proteja al
máximo el ejercicio del cargo de interferencias infundadas.
18- Lo anterior
muestra que la regla según la cual el reo en los procesos en el Congreso sólo
es suspendido del cargo una vez admitida la acusación por el Senado deriva de
la naturaleza misma de estos juicios. Es pues una regla constitucional expresa
que se explica por la decisión del Constituyente de atribuir a ciertos
funcionarios un fuero especial, según el cual son investigados por el Congreso,
y que no encuentra ninguna justificación expresa por fuera de tal regulación.
Por ende, si la norma ordinaria en materia penal es más restrictiva, no hay
lugar a extender por la vía legal esa regla a otros dignatarios de alta
jerarquía pero que no son juzgados por el Congreso, por cuanto en tales casos
prima el principio de igualdad, establecido por la Carta, según el cual todos
los colombianos en general y todos los servidores públicos en particular son
iguales ante la ley (CP art. 13), y por ende están sometidos a la mismas normas
penales. Ahora bien, de manera general la ley establece que, salvo ciertas
excepciones, un servidor público es suspendido de su cargo cuando se busque
hacer efectivo un auto de detención en su contra (C de PP arts 374, 399 y 400),
por lo cual la Corte Constitucional considera que establece un trato diferente
injustificado el inciso final del artículo 217 según el cual, en las
actuaciones penales, los congresistas sólo podrán ser suspendidos una vez esté
ejecutoriada una resolución acusatoria dictada por la Corte Suprema de
Justicia. Este privilegio es aún menos aceptable si se tiene en cuenta que los
destinatarios del mismo son los congresistas, quienes son los mismos autores de
la norma que lo configura. Por todo lo anterior, la Corte considera que en este
caso siguen siendo plenamente aplicables los criterios desarrollados por la
Corporación en la sentencia C-025/93, la cual declaró inexequible el parágrafo
del artículo 267 de esa misma Ley 5º de 1992, el cual establecía que los
congresistas sólo podían ser detenidos una vez ejecutoriada la resolución
acusatoria. Dijo entonces la Corte:
"Sin
embargo, no puede el Congreso, a través de ley instituir privilegios o
prerrogativas, cuya concesión sólo podría remitirse al momento constituyente.
Más tarde, un poder constituido, sólo a riesgo de abusar de sus propios
instrumentos y quebrantar el principio de igualdad (CP art. 13), podría
rodearse de tales exenciones. Remplazado el antiguo sistema de la inmunidad,
por el de un fuero especial, el único papel que puede asumir el Legislador al
dictar su reglamento se contrae a hacer compatible su normal funcionamiento con
la existencia y plena operancia de dicho fuero.
En este sentido,
la precisión que se introduce en la ley acusada desconoce la independencia (CP
art. 228) y la competencia funcional de la Corte Suprema de Justicia para
ordenar la detención del Congresista (CP art. 186) y configura en favor de este
último la consagración de un privilegio - adicional a su fuero - no previsto
por el Constituyente y, por tanto, de imposible concesión unilateral por parte
del mismo poder constituido beneficiario del mismo.
De otra parte, la
reserva expresa y absoluta de competencia para ordenar la privación de la
libertad de un Congresista que la Constitución atribuye única y
exclusivamente a la Corte Suprema de Justicia - máximo Tribunal de la
Jurisdicción Ordinaria -, independientemente de la etapa de investigación o
juzgamiento y de la época de la comisión del delito, constituye suficiente
garantía para el Congreso como institución y para cada uno de sus miembros, que
no se interferirá de manera arbitraria e inconveniente en su correcto
funcionamiento y en el ejercicio de sus deberes y derechos.
Por lo expuesto,
cabe declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 267 de la Ley 5a.
de 1992.[13]"
Por todo lo
anterior, esta Corporación declarará la inexequibilidad del inciso final del
artículo 277 de la Ley 5º de 1992
Naturaleza de
los procesos en el Congreso y fuero de los otros altos dignatarios.
19- Por exactamente
las mismas razones, esto es, por las particularidades del juicio en el
Congreso, la Corte no encuentra aceptables las impugnaciones contra el artículo
334 de esa misma ley, según el cual, si un funcionario con fuero ante el
Congreso, es capturado en flagrancia, deberá ser liberado y citado por la
Comisión de Acusaciones para que rinda indagatoria. El demandante considera que
esa disposición atenta contra la igualdad pues establece un privilegio en favor
de quienes sean investigados por el Congreso. Sin embargo, la Corte no
encuentra de recibo ese cargo, pues tal regulación se desprende de la
naturaleza misma de esos juicios. Así, si el Congreso no puede privar de la
libertad a una persona, entonces es natural que el alto dignatario que tenga
fuero ante ese cuerpo representativo y sea capturado en  flagrancia deba ser
liberado y no pueda ser detenido durante la investigación, pues no existe
ninguna autoridad con capacidad para dictar una medida de privación de la
libertad en su contra. Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad del
aparte impugnado de ese artículo, pues es un derecho de estos funcionarios que
deriva de la Constitución misma, y que es totalmente natural mientras se
mantenga el fuero especial de ciertos dignatarios de ser procesados en el
Congreso. Como es obvio, una vez surtido el trámite en las cámaras, y en caso
de que haya lugar a juicio ante la Corte Suprema de Justicia, y en virtud del
principio de igualdad (CP art. 13), estos altos dignatarios quedan sujetos a
las reglas penales ordinarias.
Otros aspectos
de la regulación del proceso en el Congreso.
20- Las anteriores
consideraciones sobre la naturaleza de los procesos en el Congreso, permiten
examinar las impugnaciones contra los otros artículos de la Ley 5º de 1992.
Así, la Corte no
encuentra ninguna objeción al artículo 327 según el cual, para ser miembro de
la Comisión de Acusaciones no es necesario ser obligatoriamente abogado sino
que pueden participar en ella quienes hayan pertenecido a la misma comisión y
tengan conocimientos en las disciplinas penales.  En efecto, la propia
Constitución ha establecido un fuero especial a ciertos altos dignatarios,
según el cual sólo pueden ser investigados por el Congreso. La misma Carta ha
atribuido a las plenarias de las cámaras la toma de las principales decisiones,
tal y como esta Corporación ya lo ha establecido en anteriores decisiones[14]. Y, finalmente, la Constitución
no establece el requisito de ser abogado para acceder a las Cámaras. Todo  ello
significa que el Constituyente ha aceptado que ese proceso pueda ser instruido
y decidido por no abogados, por lo cual es razonable que la ley orgánica no
exija ser abogado para hacer parte de la Comisión de Acusaciones, y baste para
ello tener conocimiento en las disciplinas penales.
Además, la Corte
destaca que esa posibilidad de que el juicio en el Congreso pueda ser
adelantado por quienes no son abogados no desconoce la reserva judicial en
materia de libertad (CP art. 28) ni el debido proceso (CP art. 29) pues, como
ya se indicó anteriormente, el juez natural de los altos dignatarios en materia
estrictamente penal es la Corte Suprema, pues el Congreso  sólo puede imponer
la destitución y la pérdida o suspensión de los derechos políticos.
21- En ese mismo
orden de ideas, la Corte tampoco encuentra ninguna objeción contra el aparte
impugnado del artículo 345, según el cual el Senador Instructor deberá proponer
la cesación de procedimiento en caso de que rechace la acusación. En efecto, la
norma no atribuye la competencia de tomar la decisión al Senador  Instructor,
caso en el cual sería inconstitucional por usurpar la competencia del plenario,
sino que simplemente le fija lineamientos sobre el proyecto a ser presentado. Y
eso en manera alguna le desconoce su autonomía como funcionario judicial,
calidad que ostenta en ese momento, pues es precisamente la ley, a la cual está
sometido (CP art. 230), la que establece las reglas de su proceder. En tal
sentido, la Corte encuentra perfectamente aplicables a este caso los criterios
desarrollados por la sentencia C-222/96, la cual declaró exequible otro aparte
normativo de este mismo artículo. Dijo entonces la Corte:
"Si bien,
como ya se ha expresado, la Corte comparte el argumento central de la demanda,
en el sentido de que las funciones judiciales asignadas por la Constitución a
cada una de las Cámaras que conforman el Congreso, lo son de dichas
corporaciones en pleno, y no de una de sus células, no encuentra en el artículo
345 elementos que puedan contrariar ese principio superior, pues dicho
artículo, el 345 de la ley 5a. de 1992, se limita a regular el procedimiento a
seguir al interior de la Comisión de Instrucción, célula cuyo origen se
encuentra en el numeral 4 del artículo 175 de la Carta, y cuyas funciones,
mientras estén dirigidas a sustanciar el trabajo del pleno en los casos en que
haya acusación de la Cámara de Representantes, serán acordes con la voluntad expresada
por el Constituyente; en esta norma se establece, como es obvio, que la
Comisión estudie y decida sobre el proyecto que presente el Senador-Instructor,
sin que se desprenda de su contenido que se le faculte para tomar una decisión
definitiva en algún sentido, como sí lo señala el legislador en el artículo
346; sus disposiciones simplemente consignan las reglas a seguir para el
desarrollo de la necesaria relación entre el instructor y los demás miembros de
la comisión al interior de la misma."
22- El inciso
segundo del artículo 331 señala que en caso de que haya una denuncia, pero ésta
no sea ratificada "y no hubiere mérito para investigar oficiosamente se
archivará el asunto y el Representante-Investigador informará de ello al
Presidente de la Comisión." Para el demandante, este inciso viola la Carta
pues para iniciar de oficio una investigación es suficiente con que el
investigador tenga el conocimiento del hecho punible, razón por la cual no se
requiere de la ratificación de la denuncia para que se adelante la
investigación. Sin embargo, como bien lo señala el Ministerio Público, el
criterio del actor se funda en una interpretación errónea del inciso, pues éste
exige dos requisitos para que proceda el archivo: que no haya ratificación de
la denuncia, y que no haya mérito para investigar oficiosamente, por lo cual la
sola ausencia de ratificación no es suficiente para que se archive el asunto,
excepto, como es obvio, en los casos de querellante legítimo. Se trata de una
regulación perfectamente razonable, pues con ello se pretende racionalizar el
trabajo judicial del Congreso evitando que deba investigar y pronunciarse sobre
denuncias manifiestamente infundadas. Al respecto ya había dicho la Corte:
"Si se tiene
en cuenta que a dicha Corporación, la Cámara de Representantes, le corresponde
investigar a aquellos funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la
Carta, esa función en cada caso puede conducir a una de dos definiciones: la
primera, que por no existir mérito se precluya la investigación y se ordene el
archivo del expediente, y la segunda, que al encontrar que existe mérito y
fundamento suficiente se formule la respectiva acusación ante el Senado de la
República; una y otra definición corresponden al pleno de la Cámara de
Representantes, sin que haya lugar a distingos o categorizaciones que
fundamenten el traslado de esa responsabilidad a una instancia diferente, salvo
que la denuncia o queja sea manifiestamente temeraria o infundada, caso en el
cual no se le deberá  dar curso. (subrayas no originales)[15]"
Juicio en el
Congreso y sujetos procesales.
23- Finalmente entra
la Corte a analizar la impugnación contra el aparte del artículo 364 de esta
ley, el cual señala que el Procurador General, por sí o por medio de sus
delegados y agentes, puede intervenir en este proceso para cumplir las
funciones señaladas en el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución pero
no tiene las facultades de sujeto procesal.  Según el actor y la Vista Fiscal,
esta expresión desconoce las funciones constitucionales del Ministerio Público
(CP art. 277).
La Corte considera
que el aparte acusado es contradictorio y desconoce las funciones
constitucionales del Ministerio Público. En efecto, si el artículo 277 ordinal
7º señala que la Procuraduría debe intervenir en los procesos cuando ello sea
necesario para la defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los
derechos y garantías fundamentales, mal puede la ley invocar esa prescripción
constitucional para negar al Procurador o a sus agentes carácter procesal en
estos juicios, que son de importancia trascendental para que el Ministerio
Público cumpla no sólo con esta atribución sino con otras funciones que la
Constitución le impone, como vigilar el cumplimiento de la Constitución y las
leyes, y defender los intereses de la sociedad (CP art. 277 ords 1º y 3º). La
expresión acusada será entonces retirada del ordenamiento.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Estarse
a lo resuelto en:
a) La sentencia
C-025/93, que declaró inexequible el parágrafo del artículo 267 de la Ley 5º de
1992
b) La sentencia
C-245/96, que declaró exequible  el artículo 337 de la Ley 5º de 1992
c) La sentencia
C-385/96 que declaró exequible la expresión "al defensor" del
artículo 340 de la Ley 5º de 1992, "bajo la condición de que se entienda
que el traslado debe darse no sólo al defensor sino a los demás sujetos procesales".
Segundo: Declarar
EXEQUIBLES:
a) Los artículos 88,
260 y 334 de la Ley 5º de 1992.
b) El inciso final
del artículo 331 de la Ley 5º de 1992
c) Las expresiones
"y acogerse a las normas que para su intervención fije la mesa
directiva" del artículo 230, "o haber pertenecido a la misma
Comisión" del artículo 327, y "en este último caso deberá proponer la
cesación de procedimiento" del artículo 345 de la Ley 5º de 1992.
Tercero:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 258 de la Ley 5º de 1992, salvo la expresión
"su omisión obligará la designación de un agente especial de la
Procuraduría General de la Nación a fin de que se proceda de conformidad y sin
perjuicio de los dispuesto en el siguiente artículo", la cual es
INEXEQUIBLE.
Cuarto:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 259 con excepción de la expresión  "que
pueden llegar a calificarse por las Cámaras respectivas como de mala conducta
por parte del funcionario responsable", la cual es INEXEQUIBLE.
Quinto:
Declarar INEXEQUIBLES:
a) El inciso final
del artículo 277 de la Ley 5º de 1992
b) Las expresiones
"con la máxima autoridad" del artículo 219 y "no tendrá, sin
embargo, facultades de sujeto procesal" del artículo 364 de la Ley 5º de
1992.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Emanuel Kant. La paz perpetua. Madrid: Tecnos,
1985,Segundo Apéndice, p 61.
[2]Sentencia C-531/93 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico
No 23.
[3]Sentencia C-081/94. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
Jurídico No 8.
[4]Sentencia C-037/96. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración de la
Corte artículo 5º.
[5]Sentencia C-037/96. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración de la
Corte artículo 205.
[6]Ver sentencia C-198/94. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración
de la Corte 2.1.
[7] Ver, entre otras, la Sentencia C-229/95
[8]Ver Sentencias Nos. T-438/92, C-195/93 y C-280/96, entre otras.
[9]Ver, entre otras, la sentencia C-222/96
[10]Sentencia C-222/96.
[11]Ibidem
[12]Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 17 del 7 de marzo de 1985.
MP Manuel Gaona Cruz.
[13]Sentencia C-025/93. Fundamento jurídico No 35.
[14]Ver sentencia C-222/96
[15]Sentencia C-222/96 MP Fabio Morón Díaz.