C-034-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-034/09
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA
FORMACION DE LA LEY-Carácter rogado de los cargos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Valor
jurídico y fuerza vinculante/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Predicable de
fallos de exequibilidad o inexequibilidad/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Vincula
a todas las autoridades/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Limita la libertad
de configuración normativa del Legislador
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Categorías
conceptuales que delimitan alcance
La cosa juzgada constitucional puede revestir diferentes categorías que permiten matizar el grado
de rigidez con la que opera la inmutabilidad de la sentencia. Así, ha
distinguido la cosa juzgada formal de la material, para indicar que la primera
se refiere a situaciones en las que un ciudadano demanda el mismo texto
normativo que ha sido objeto de pronunciamiento anterior por parte de esta
Corporación, mientras que la segunda se refiere a aquéllos eventos en los que a
pesar de que una ley no es formalmente igual a otra que ha sido estudiada por la
Corte su contenido normativo resulta idéntico a aquella. Así pues, el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional no sólo se presenta cuando existe una
decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que
nuevamente es objeto de demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre
una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido
normativo es idéntico. De igual manera, esta Corporación diferenció el carácter
absoluto y relativo de la cosa juzgada. El primero, que es la regla general,
supone la confrontación de la norma acusada con toda la Constitución. Por su
parte, la cosa juzgada relativa implica un control de constitucionalidad
parcial de la norma acusada en tanto que únicamente fue confrontada con algunas
disposiciones superiores. Este tipo de pronunciamientos se presentan cuando la
decisión hubiere sido únicamente respecto de vicios de forma o, como ha sido
interpretado por la jurisprudencia, cuando se pretende evitar el control
oficioso de la ley. En esta última situación, queda abierta la posibilidad de
plantear una nueva controversia, obviamente por razones o cargos distintos a
los analizados en la sentencia precedente.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Absoluta por regla general/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Excepciones a la regla general/COSA JUZGADA RELATIVA-Posibilidad
de nuevo pronunciamiento por cargo distinto/NORMA ACUSADA-Nuevo
pronunciamiento por existir cosa juzgada relativa
La ausencia de limitación expresa de la cosa
juzgada constitucional implica en todos los casos el efecto absoluto de la
misma, que impediría un nuevo pronunciamiento por vicios de fondo o de forma,
siendo ésta la regla general. No obstante, esa regla general tiene dos
excepciones: la primera, cuando se está en presencia de la cosa juzgada
relativa implícita, esto es la que se infiere clara e inequívocamente del
análisis constitucional hecho en la parte motiva del respectivo fallo. Así,
aunque la Corte no lo diga expresamente, si del texto completo de la sentencia
precedente se deduce que únicamente se analizaron cargos de
inconstitucionalidad puntuales y precisos, puede iniciarse un nuevo estudio de
constitucionalidad cuando se formulen reparos distintos a los evaluados; y la segunda,
cuando la categoría del vicio analizado en precedencia es distinto al que se
somete a nueva consideración. Así pues, para efectos del control de
constitucionalidad y de la cosa juzgada, existe una clara diferencia entre los
vicios de fondo y forma, pues no sólo tienen distinto trato jurídico para
evaluar la oportunidad en que se analizan (mientras que los primeros pueden
alegarse en cualquier tiempo siempre que la norma esté produciendo efectos
jurídicos los segundos caducan en un año), sino también le imponen a la Corte
importantes límites a su competencia. Así, en aquellos casos en los que una
nueva demanda de inconstitucionalidad se presenta contra una norma que ha sido
objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, es indispensable
analizar si operó la cosa juzgada relativa, ya sea porque la sentencia anterior
la limitó expresa o implícitamente, o porque el estudio versó únicamente por
vicios distintos a los que en esa última oportunidad se formulan. De ahí que si
la sentencia de la Corte declaró la exequibilidad de una norma únicamente por
vicios de forma, una nueva demanda puede plantear vicios de fondo que deben ser
resueltos por esta Corporación. Y, viceversa, si en una sentencia esta Corte ha
declarado la exequibilidad de una norma únicamente por vicios de fondo, una
nueva demanda puede plantear vicios de forma que, presentados oportunamente,
deben ser estudiados por este Tribunal.
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Inexistencia por cargo distinto
A pesar de que la sentencia C-507 de
2008 no limitó los efectos de la cosa juzgada respecto de los artículos allí
estudiados, ésta no cobija los cargos por vicios de procedimiento en relación
con la totalidad Ley 1151 de 2007, ni ese pronunciamiento puede entenderse como
un aval implícito de la Sala por la regularidad del procedimiento de la ley, el
cual, hasta el momento no ha sido objeto de análisis por parte de esta
Corporación, por lo que la Corte tiene competencia para pronunciarse en
relación con el vicio de procedimiento ahora alegado.
LEYES ORGANICAS Y LEYES ESTATUTARIAS-Constituyen parámetros de
constitucionalidad/REGLAMENTO DEL CONGRESO-Parámetro de
constitucionalidad/LEYES ORGANICAS Y LEYES ESTATUTARIAS-Desconocimiento
no genera ilegalidad sino inconstitucionalidad de ley ordinaria
Esta Corporación ha señalado que por su especial naturaleza
y la relevancia normativa que el Constituyente otorgó a las leyes orgánicas y
estatutarias, éstas constituyen parámetro de constitucionalidad porque
condicionan el ejercicio de la actividad legislativa y, por consiguiente, la
validez de las leyes posteriores. Estas leyes no solamente constituyen un
límite a la actuación de las autoridades sino también restringen la libertad de
configuración legislativa, pues el Legislador ordinario necesariamente debe
atenerse a lo establecido en ellas. De este modo, tanto las leyes ordinarias
como las normas de inferior jerarquía además de que deben ajustarse a todas las
disposiciones constitucionales, deben estar conformes a lo dispuesto en las
leyes orgánicas y estatutarias, puesto que al contradecir estas últimas
incurren en una violación indirecta de los artículos 151 y 152 de la Constitución,
que puede generar su declaratoria de inexequibilidad. Dicho en otros términos,
el desconocimiento de las leyes orgánicas y estatutarias no genera la
ilegalidad de la ley ordinaria sino su inconstitucionalidad.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condición de legitimidad de la discusión
parlamentaria y requisito de racionalidad deliberativa y decisoria
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se vulnera con
el reparto previo de copias y la posterior publicación del informe de ponencia
para primer debate en las comisiones conjuntas/PROYECTO DE LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Publicación de ponencia como requisito del
reglamento del Congreso/REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Vulneración
por ley ordinaria constituye vicio de inconstitucionalidad
LEY ORGANICA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Vulneración por ley ordinaria
constituye vicio de procedimiento
PROYECTO DE LEY-Formas de publicación de
ponencia
PROYECTO DE LEY-Reparto de copias y publicación posterior de ponencia
PROYECTO DE LEY-Autorización de copia de ponencia y distribución previa sin
perjuicio de publicación posterior
PROYECTO DE LEY-Vía general y excepcional de publicación de ponencia para primer
debate
Si bien la Constitución no exige que la ponencia o el
informe de ponencia para primer debate sea publicado antes de darle trámite en
la comisión correspondiente, este requisito se impone porque así lo dispone el
artículo 156 del Reglamento del Congreso, que constituye parámetro de
constitucionalidad, y su incumplimiento configura un vicio de
inconstitucionalidad que no puede ser subsanado. Sin embargo, la interpretación
del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, muestra que el principio de publicidad
de las ponencias se hace efectivo mediante dos vías: la principal, es la
publicación del informe de ponencia en la Gaceta del Congreso de manera previa
al inicio del debate parlamentario. Y, la vía excepcional, es la reproducción
del documento por cualquier medio mecánico y la consiguiente distribución entre
los miembros de la Comisión. En este último caso, es obvio que debe entenderse
que la publicación puede hacerse con posterioridad al debate, pues de no ser
así, no tendría sentido que el inciso autorizara al reparto de copias de la
ponencia.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos para validez de alternativa
excepcional
La validez constitucional de la alternativa excepciona,
consistente en la reproducción del documento por cualquier medio mecánico y la
consiguiente distribución entre los miembros de la Comisión, está sometida al
cumplimiento de tres requisitos: El primero, que sea autorizado por el
Presidente de la Comisión permanente para agilizar el trámite del proyecto; el
segundo, que la distribución de los documentos sea anterior al inicio del
debate y, el tercero, que inevitablemente se presente su posterior y oportuna
reproducción en la Gaceta del Congreso. Debe entenderse que la oportunidad de
la publicación oficial del Congreso es un término razonable durante el trámite
legislativo del proyecto de ley estudiado. En el presente caso, para la Sala es
claro que no se afectó el principio de publicidad de la ponencia para primer
debate del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010, por
cuanto se hizo uso de la alternativa prevista en el Reglamento del Congreso
que, para agilizar el trámite, permite iniciar el debate con la previa
distribución del documento, autorizada por el Presidente de la Comisión, con la
posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso.
Referencia: expediente D-7384
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley
1151 de 2007.
Actor: Edgar Saavedra Rojas
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C.,  veintisiete (27) de enero de dos
mil nueve (2009)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto
-quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Mauricio González Cuervo, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla y Clara Inés Vargas Hernández, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente sentencia con fundamento en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad el ciudadano Edgar Saavedra Rojas demandó la Ley 1151 de
2007, “Por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Mediante auto del 5 de septiembre de 2008, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda, ordenó fijarla en lista por término
de 10 días, comunicarla al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Departamento Nacional de Planeación y al Presidente del Congreso e invitó a que
participen en este asunto a las Universidades Nacional de Colombia, Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes. Finalmente, ordenó darle
traslado al Procurador General de la Nación para que rinda su concepto de
rigor.
1.
Norma demandada
En razón a que se impugna la totalidad de la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo por vicios de forma, que es de gran extensión,
no se transcribirá dicha normativa, pero se remite al Diario Oficial número
46.700 del 25 de julio de 2007, donde aparece publicado el texto oficial e
integral de la misma.
2. La demanda
Según criterio del demandante, la normativa acusada viola los artículos
4º y 151  de la Constitución y el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, en
resumen, por lo siguiente:
El demandante comienza por precisar que, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 151 de la Constitución, la actividad legislativa
debe someterse a las reglas establecidas en la ley orgánica del Congreso. Por
esta razón, afirmó que, en el trámite de la ley objeto de estudio, el
legislador debía cumplir lo preceptuado en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992
y al no hacerlo incurrió en un vicio de procedimiento que obliga a declarar la
inexequibilidad de toda la normativa.
A su juicio, pese a que el artículo 156 de la Ley 5ª de
1992, es claro en señalar que el informe de ponencia para primer debate debe
ser publicado en la Gaceta del Congreso, la ley demandada no cumplió con el
principio de publicidad, pues tal y como se evidencia en las actas números 07 y
08 de 2007 publicadas en las Gacetas números 445 del 11 de septiembre de 2007
(sesión del 21 de marzo) y 520 del 11 de octubre de 2007 (sesión del 22 de
marzo) respectivamente, algunos congresistas, incluso ponentes, expresaron su
inconformidad por la falta de radicación de la ponencia y por el desconocimiento
de la ponencia sobre el articulado del proyecto que se iba a debatir.
De otro lado, el actor dijo que, en respuesta a una
petición por él formulada, el Secretario de la Comisión Cuarta Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes manifestó que el proyecto de ley
número 201 de 2007 Cámara, “fue estudiado, discutido y votado en la Sesión
Conjunta de las Comisiones Económicas Terceras y Cuartas” en los días 28 de
febrero; 7, 21 y 22 de  marzo de 2007. Y, que la ponencia para primer debate
fue publicada en la Gaceta número 85 del 21 de marzo de 2007, lo cual no se
ajusta a la realidad y constituye una demostración de las inconsistencias
presentadas en el trámite de la ley acusada.
Así, el ciudadano demandante concluye que son notables las
contradicciones del legislativo, en cuanto a la publicación de la ponencia para
el primer debate del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, pues resulta imposible
que el proyecto se hubiera “estudiado, discutido y votado” el mismo día de la
publicación de la ponencia, o incluso antes, según la respuesta a la petición
que él elevó. Entonces, se cuestiona sobre ¿cuál fue el sentido de las
constancias dejadas por algunos congresistas que reclamaban la publicación del
proyecto y del informe de ponencia? O si “las constancias de los
congresistas no se ajustaban a la realidad de los hechos, porque las Gacetas
demuestran lo contrario, o las Gacetas falsearon la realidad”
3. Intervenciones
3.1. Departamento Nacional de Planeación
Dentro de la oportunidad legal prevista, mediante apoderado, el Departamento
Nacional de Planeación intervino en el presente asunto para oponerse a los
planteamientos formulados en la demanda. Las razones en que se apoya son, en
resumen, las siguientes:
El interviniente comienza por hacer algunas precisiones sobre la
existencia de cosa juzgada respecto del trámite de la ley demandada. Recuerda
que, en sentencias C-507 y C-665 de 2008, esta Corporación resolvió declarar la
exequibilidad de algunos apartes del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, sin
condicionar los efectos de la sentencia, por lo que “implícitamente” avaló el
procedimiento surtido en el Congreso. Por esa razón, concluyó que “no sería
posible una decisión en que se desechara una norma que ya fue revisada y sobre
la cual impera la cosa juzgada absoluta y no relativa”.
No obstante lo anterior, el interviniente entró a estudiar el cargo
formulado en la demanda, para lo cual inició su argumentación con el análisis
de la importancia del principio de publicidad y la necesidad de cumplir con las
etapas señaladas en la ley para el procedimiento legislativo. Para el efecto,
citó apartes de las sentencias C-760 de 2001 y C-951 de 2001, en las que la
Corte Constitucional advirtió que la publicación de un proyecto de ley y de los
informes de ponencias es una garantía que pretende preservar el principio
democrático porque es una condición necesaria para que los congresistas tengan
la oportunidad de intervenir en la discusión y aprobación de la ley. De igual
manera, citó sentencias en las que esta Corporación se refirió a los mecanismos
alternativos de publicidad contemplados en el Reglamento del Congreso (la
reproducción por cualquier medio mecánico para distribuir entre los
congresistas) donde se destaca como requisito constitucional  un mínimo de
racionalidad deliberativa y decisoria.
De otra parte, el interviniente dijo que, en el trámite de la Ley
1151 de 2007, el Congreso cumplió con el requisito de presentación y
publicación de la ponencia dentro de los términos legales y reglamentarios.
Así, luego de transcribir los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 152 de 1994, la cual
establece el procedimiento de creación de la Ley del Plan, concluye que son
tres las etapas que el gobierno debe cumplir para presentar dicho proyecto ante
el Congreso. Estas son, i) la presentación del proyecto en las comisiones
económicas de las dos cámaras, ii) la reunión en sesiones conjuntas  para su
debate y aprobación y, iii) la facultad legislativa para introducir
modificaciones (sin alterar el equilibrio financiero). Asegura el
interviniente que estos tres requisitos son insubsanables y constituyen
garantías sustanciales para proteger “el núcleo esencial o núcleo material del
plan”.
De otro lado, el apoderado del Departamento de Planeación dijo que,
en este mismo sentido, el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, deja en claro que
la publicación de la ponencia constituye un requisito formal de obligatoria
observancia para proteger el derecho colectivo e individual de los congresistas
a debatir y votar con conocimiento y capacidad crítica las proposiciones
presentadas por el gobierno. Recuerda, igualmente, que la publicidad es un
principio que no puede analizarse de manera separada, sino que debe entenderse conjuntamente
con los principios de celeridad, corrección formal de los procedimientos, reglas
de mayorías y minorías, establecidos en el artículo 2º del Reglamento del
Congreso. Sin embargo, recalcó la aplicación de la prevalencia del derecho
sustancial sobre el procesal porque lo verdaderamente importante es que los congresistas
hayan conocido el texto, sin que sea relevante el medio utilizado.
En cuanto a las actas de la Comisión de la Cámara de Representantes,
a que hizo referencia el demandante, el interviniente dijo que las
inconformidades expresadas por algunos congresistas fueron aclaradas, por lo
que no existió el vicio de inconstitucionalidad señalado en la demanda. En
efecto, después de transcribir apartes de las intervenciones del Representante
a la Cámara Germán Reyes Forero y de los Senadores Camilo Sánchez Ortega, Luis
Eduardo Duque García y Gabriel Zapata Correa, concluyó que la lectura completa
de las actas números 445 y 520 de 2007 muestra que las dudas sobre la
inexistencia de la publicidad del informe de ponencia fueron superadas porque
si bien antes de iniciarse el debate no se habían publicado en la Gaceta del
Congreso, con la autorización del Presidente de la Comisión, se surtió la
impresión y reparto del proyecto y del informe en fotocopias, lo cual les
permitió a los congresistas conocer el contenido completo del proyecto de la
ley del plan.
En síntesis, a juicio del interviniente, la información suministrada
por el actor fue incompleta y parcializada, puesto que en el trámite
legislativo que finalizó con la Ley 1151 de 2007 no existieron vicios de forma
y se respetó a cabalidad los principios de celeridad y publicidad. Por esa
razón, solicitó, como pretensión principal, que se declare la cosa juzgada
absoluta y, como pretensión subsidiaria, la declaratoria de la exequibilidad de
la normativa acusada.
3.2.  Intervención ciudadana
Dentro del término de fijación en lista, la ciudadana Luisa Fernanda
Castañeda Quintana, intervino en el presente asunto para coadyuvar la demanda y
solicitar la declaratoria de  inexequibilidad de la ley acusada. Las razones en
que se apoya son, en resumen, las siguientes:
De conformidad con lo prescrito en los artículos 156 y 157 de la Ley
5ª de 1992, la iniciación del debate de un proyecto de ley sólo es posible si
ha sido publicado el informe respectivo, pues en caso de que no se cumpla ese
requisito debe declararse la inconstitucionalidad de toda la normativa
impugnada. Ese es el caso de la ley impugnada, pues de las Gacetas del Congreso
y de la respuesta del Secretario de la Comisión de la Cámara de Representantes
se deduce que la publicación fue posterior a la iniciación del debate.
Concluye la intervención, aduciendo que la publicación es un rito
insustituible cuyo objeto es darle publicidad a la ponencia para el primer
debate porque pretende que los Congresistas conozcan previamente el asunto que
se va a estudiar, debatir y votar y, de este modo, puedan ser eficaces los
principios de publicidad, transparencia y moralidad legislativa.
4.  Concepto del Ministerio Público
El señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya
Villazón, intervino dentro de la oportunidad legal prevista, con el fin de
solicitar que la Corte  declare la exequibilidad de la Ley 1151 de 2007, por
los cargos de forma demandados.
El Ministerio Público empezó con precisar el carácter rogado de los
vicios de forma en el control de constitucionalidad de la ley, su oportunidad y
su límite respecto de la competencia de esta Corporación para pronunciarse únicamente
sobre lo acusado, por lo que advirtió que se limitará a estudiar el cargo
presentado en la demanda.
De otra parte, el Procurador recordó que la jurisprudencia
constitucional ha sido clara en señalar que el principio de publicidad es
esencial para la realización de la soberanía popular y para que las discusiones
y votaciones en el Congresos reflejen objetividad y transparencia, de ahí que,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 157 y 160 de la Constitución,
la publicación de los informes de ponencia y de los proyectos de ley es una condición
necesaria para que los Congresistas conozcan oportunamente el texto que van a
analizar. De igual manera, dijo que, de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, el Reglamento del Congreso constituye un parámetro de
constitucionalidad cuya sujeción es vinculante y obligatoria, de tal forma que su
inobservancia conlleva la inconstitucionalidad de la norma estudiada por vicios
de forma.
Ahora bien, en relación con la publicación del informe de ponencia,
el Ministerio Público manifestó que, por agilidad en el trámite, el artículo
156 de la Ley 5ª de 1992 facultó al Presidente de la Comisión a autorizar la reproducción
de las ponencias por cualquier medio mecánico con el fin de distribuirlo entre
los miembros de la Comisión. Ello se justifica porque, conforme lo explicó la
Corte en sentencias C-953 y C-915 de 2001, las reglas señaladas para la aprobación
de los proyectos deben ser interpretadas a la luz de valores sustantivos, pues
las reglas procesales no constituyen un fin en si mismas, sino que desarrollan los
derechos sustantivos. Por esa razón, en este tema, lo importante es que los congresistas
conozcan el cuerpo del proyecto antes de discutirlo con el fin de lograr un
debate racional, por lo que el principio de publicidad se cumple: i) con la
publicación de la ponencia en la Gaceta del Congreso antes del primer debate o,
ii) con la entrega de la reproducción del documento por cualquier medio a los
miembros de la Comisión antes del debate y su posterior publicación en la
Gaceta del Congreso.
En relación al caso objeto de estudio, el Ministerio Público concluyó
que no existe violación del principio de publicidad por tres razones:
i) Después de evaluar el contenido completo del Acta número 07 del
21 de marzo de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso número 445 del 11 de
septiembre de ese mismo año, encontró que a pesar de que al comienzo algunos congresistas
dijeron que no conocían la ponencia, antes de dar inicio al debate, la Presidencia
y la Secretaría de la Comisión, informaron que, en virtud de la decisión del
Presidente de autorizar la reproducción del texto, éste fue entregado en los
despachos de los congresistas en las horas de la mañana de ese mismo día. De
todas maneras, recalcó que, en dicha acta, consta que la reunión del 21 de
marzo no tenía como objetivo discutir la ponencia, sino escuchar las observaciones
que del texto del proyecto de ley tenían el Ministro de Hacienda y Crédito
Público y la Directora del Departamento Nacional de Planeación.
ii) Tal y como aparece en el Acta 08 del 22 de marzo de 2007, aunque
existieron problemas con el reparto de la Gaceta 85 del 21 de marzo de 2007, en
esa fecha, el informe de ponencia ya estaba publicado. Por esta razón, el
Procurador considera viable que la ponencia se hubiese publicado en el
transcurso de la sesión, por lo que “si bien en la sesión del 22 de marzo no
fue posible la entrega de la Gaceta en la que se publicó la ponencia, los
congresistas sí tuvieron acceso a esta última porque desde la sesión anterior
se les había entregado su reproducción”.
iii) De acuerdo con las actas referidas por el demandante, el
Procurador concluyó que no sólo se atendió el procedimiento excepcional permitido
por el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, sino que además se cumplió, igualmente,
con el deber de publicar posteriormente el informe de ponencia en la Gaceta del
Congreso. Luego, a su juicio, el principio de publicidad fue respetado en la
forma en que lo autoriza el Reglamento del Congreso.
Finalmente, la Vista Fiscal recalcó que, en este caso, la publicidad
del proyecto de ley del plan fue garantizada no sólo respecto de los
congresistas, sino también en relación con la comunidad en general, por cuanto
cualquier persona pudo acceder a las reproducciones de las ponencias aunque aún
no se hubiesen publicado en la Gaceta del Congreso.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Competencia de la Corte.
1. Conforme al artículo 241
ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad de la Ley 1151 de 2007, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de una ley de la República.
Planteamiento del caso y del problema
jurídico
2. La demanda y una ciudadana que
la coadyuva consideran que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010
debe ser retirada del ordenamiento jurídico porque no cumplió con el requisito
de la publicación de la ponencia en la Gaceta del Congreso con anterioridad a
su discusión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 151 de la
Constitución y 156 de la Ley 5ª de 1992. De igual forma, sostienen que, de
acuerdo con las actas de las sesiones en donde consta el inicio del debate
parlamentario, algunos congresistas expresaron su inconformidad en torno al
desconocimiento del informe de ponencia porque éste no se había publicado ni
repartido con anterioridad al inicio del debate, lo cual sumado al hecho de que,
tal y como lo dijo el Secretario de la Comisión Cuarta de la Cámara de
Representantes, la publicación del informe efectivamente se hizo varios días
después del día en que se inició el debate, concluyen que se evidenció un vicio
en la formación de la ley que no puede ser subsanado, por lo que ésta debe
declararse inexequible.
A su turno, el Departamento
Nacional de Planeación y el Ministerio Público coinciden en solicitar que la
Corte declare la exequibilidad de la ley impugnada, por cuanto no se desconoció
el principio de publicidad que preservan los artículos 151 de la Constitución y
156 de la Ley 5ª de 1992. Así,  opinan, que aunque es cierto que el
incumplimiento de dicho principio podría generar la inconstitucionalidad de una
ley porque es fundamental para la democracia y la capacidad deliberativa de los
congresistas, también es cierto que en este caso se preservó a cabalidad porque
se utilizó el mecanismo alternativo de publicidad consistente en la
reproducción y reparto informal de las copias del informe de ponencia,
autorizado por el artículo 156 del Reglamento del Congreso. Igualmente,
coincidieron en afirmar que la lectura integral de las actas a que hace
referencia el demandante muestra con claridad que las dudas que inicialmente
plantearon algunos congresistas sobre la publicidad de la ponencia fueron
aclaradas y superadas con la demostración de que ésta se entregó con
anterioridad al inicio del debate.
De otra parte, el interviniente
dijo que la Sala debe estarse a lo resuelto en una sentencia anterior en la que
declaró la exequibilidad del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, puesto que a
pesar de que en esa providencia se hizo un estudio de fondo sobre el contenido
de la disposición, implícitamente la Corte avaló el trámite de la ley al no
limitar los efectos de la cosa juzgada constitucional.
3. Con base en lo anterior, el
problema jurídico que debe resolver la Sala en esta oportunidad está
circunscrito a averiguar si en el trámite que finalizó con la Ley 1151 de 2007,
se cumplió con el requisito señalado en los artículos 151 de la Constitución y
156 de la Ley 5ª de 1992, según los cuales la ponencia para primer debate de
las sesiones conjuntas de las Comisiones Tercera y Cuarta del Senado y Cámara
debía publicarse previamente a la discusión y aprobación del proyecto de ley.
Para ese efecto, es necesario estudiar tres cuestiones previas:
·
La primera, como se trata de
una demanda de inconstitucionalidad por un vicio en el proceso de formación de
la ley, el cual está sometido a término de caducidad, debe estudiarse si la
demanda fue presentada oportunamente.
·
La segunda, es necesario
averiguar si como lo solicitó el Departamento Nacional de Planeación, la Corte
debe estarse a lo resuelto en sentencia anterior porque existe cosa juzgada
constitucional que impide un pronunciamiento de fondo.
·
La tercera, si es apto del
cargo de inconstitucionalidad que indica la violación de la Constitución por
desconocimiento del Reglamento del Congreso
Así, analizados esos tres aspectos
previos, la Sala debe entrar a averiguar si, en efecto, la falta de publicidad
del informe de ponencia o su publicación posterior a la iniciación del debate
legislativo, genera la inconstitucionalidad de la ley y si, en este caso, se
cumplió con la exigencia regulada en el artículo 156 del Reglamento del
Congreso.
Caducidad de
la acción pública de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento
4. Al tenor de lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 242 de la
Constitución, los vicios en la formación de la ley caducan en el término de un
año, contado desde la publicación de la norma. Eso significa que las demandas
de inconstitucionalidad que alegan los defectos en la formación de la ley deben
presentarse dentro del término señalado en la Constitución porque el paso del tiempo
subsana esos defectos e impide que esta Corporación entre a pronunciarse al
respecto. Ahora, como en este asunto se discute si el legislador respetó la
regla de procedimiento prevista en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, pasa la
Sala a analizar éste tópico.
La Ley 1151 de 2007 fue publicada en el Diario Oficial número 46.700
del 25 de julio de 2007 y la demanda de la referencia fue radicada ante la
Secretaría General de la Corte el 17 de julio de 2008 (folio 1). Luego, es
fácil concluir que la demanda fue presentada dentro del término previsto en la
Constitución con lo que se cumple el presupuesto procesal para emitir un
pronunciamiento de fondo.
Inexistencia de cosa juzgada
absoluta respecto del cargo dirigido contra la totalidad de la Ley 1151 de 2007
5. El artículo 243 de la Constitución confiere a
las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en ejercicio del control
jurisdiccional el efecto especial de la cosa juzgada constitucional, puesto que
no sólo ampara el texto formal objeto de pronunciamiento sino también su
contenido material. De igual manera, expande sus efectos a los particulares, a
todas las autoridades y, en especial, al Legislador a quién limita su libertad futura
de configuración normativa.
Así, en
reiteradas oportunidades,[1] la Corte ha señalado que
la garantía de inmutabilidad de la cosa juzgada constitucional, que impide
nuevos pronunciamientos y discusiones en torno de la validez de una disposición
legal, persigue un doble propósito. Por una parte, salvaguardar la supremacía e
integridad normativa de la Carta, y por la otra, garantizar la efectiva
aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza
legítima de los administrados, en cuanto por su intermedio “se obliga al
organismo de control constitucional a ser consistente con las decisiones que
adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y
resueltos por el mismo juez en oportunidad diferente y de manera distinta”[2].
6. Ahora bien, en razón a que la cosa juzgada constitucional
se relaciona no solamente con textos normativos cambiantes, con
pronunciamientos sobre el fondo de materias muy amplias y con los límites a la
competencia de la Corte que impone el control de constitucionalidad por vía de
acción (lo que por regla general impide el control oficioso de la ley), esta
Corporación también ha indicado que la cosa juzgada constitucional puede
revestir diferentes categorías[3] que
permiten matizar el grado de rigidez con la que opera la inmutabilidad de la
sentencia. Así, por ejemplo, ha distinguido la cosa juzgada formal de la
material, para indicar que la primera se refiere a situaciones en las que un
ciudadano demanda el mismo texto normativo que ha sido objeto de
pronunciamiento anterior por parte de esta Corporación, mientras que la segunda
se refiere a aquéllos eventos en los que a pesar de que una ley no es
formalmente igual a otra que ha sido estudiada por la Corte su contenido
normativo resulta idéntico a aquella. En otras palabras, “el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional, lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia,
no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del juez constitucional
en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también
cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es
literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico.” [4]
De igual manera,
esta Corporación diferenció el carácter absoluto y relativo de la cosa juzgada.
El primero, que es la regla general y no requiere pronunciamiento específico al
respecto, supone la confrontación de la norma acusada con toda la Constitución,
pues no debe olvidarse que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 22 del
Decreto 2067 de 1991, existe una presunción de control integral[5]
de la disposición acusada porque esta Corporación debe confrontarla con la
totalidad de los preceptos de la Constitución. Por el contrario, la cosa
juzgada relativa implica un control de constitucionalidad parcial de la norma
acusada en tanto que únicamente fue confrontada con algunas disposiciones
superiores. En efecto, los artículos 21 y 22 del Decreto 2067 de 1991 autorizan
este tipo de pronunciamientos cuando la decisión hubiere sido únicamente
respecto de vicios de forma o, como ha sido interpretado por la jurisprudencia,
cuando se pretende evitar el control oficioso de la ley. En esta última
situación, queda abierta la posibilidad de plantear una nueva controversia, obviamente
por razones o cargos distintos a los analizados en la sentencia precedente[6].
7. Así las cosas, aunque a priori podría
concluirse que la ausencia de limitación expresa de la cosa juzgada
constitucional implica en todos los casos el efecto absoluto de la misma, que
impediría un nuevo pronunciamiento por vicios de fondo o de forma, la
jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en señalar que esa regla
general tiene dos excepciones:
La primera,
cuando se está en presencia de la cosa juzgada relativa implícita. La
jurisprudencia consolidada de esta Corporación diferencia la cosa juzgada
relativa explícita, como aquella que se consigna expresamente en la parte
resolutiva del fallo[7], de la cosa juzgada relativa
implícita, la que se infiere clara e inequívocamente del análisis
constitucional hecho en la parte motiva del respectivo fallo[8]. Entonces, aunque la Corte no lo diga
expresamente, si del texto completo de la sentencia precedente se deduce que
únicamente se analizaron cargos de inconstitucionalidad puntuales y precisos,
puede iniciarse un nuevo estudio de constitucionalidad cuando se formulen
reparos distintos a los evaluados. En otras palabras, a pesar de que es cierto
que, por regla general, cuando la Corte no ha limitado expresamente en la parte
resolutiva la cosa juzgada, ésta debe entenderse absoluta, también lo es que la
parte motiva puede contener limitaciones respecto de su alcance que
autorizarían un nuevo pronunciamiento en relación con aspectos no estudiados en
la sentencia precedente.
La segunda,
cuando la categoría del vicio analizado en precedencia es distinto al que se
somete a nueva consideración. Los artículos 241 a 243 de la Constitución y 21
del Decreto 2067 de 1991, muestran que, para efectos del control de
constitucionalidad y de la cosa juzgada, existe una clara diferencia entre los
vicios de fondo y forma, pues no sólo tienen distinto trato jurídico para
evaluar la oportunidad en que se analizan (mientras que los primeros pueden
alegarse en cualquier tiempo siempre que la norma esté produciendo efectos
jurídicos los segundos caducan en un año), sino también le imponen a la Corte
importantes límites a su competencia. En efecto, el artículo 243 de la
Constitución regula la cosa juzgada relativa cuando la Corte ha declarado la
inexequibilidad de una norma por vicios de forma, pues autoriza al Legislador a
reproducirla mediante un nuevo proceso legislativo que se desarrolle en los
términos previstos en la Constitución y la Ley. Igualmente, el artículo 21 del
Decreto 2067 de 1991, impone la cosa juzgada relativa cuando una norma ha sido
declarada exequible por vicios de forma, en tanto que expresamente faculta a la
Corte a emitir un nuevo pronunciamiento por vicios de fondo. Además, como lo ha
advertido esta Corporación en varias oportunidades, en el control de
constitucionalidad por vía de acción, el análisis de los vicios de
procedimiento es rogado, por lo que si éstos no han sido alegados por los
ciudadanos demandantes el juez constitucional no puede revisarlos de oficio.
8. En consecuencia, en aquellos casos en los que una
nueva demanda de inconstitucionalidad se presenta contra una norma que ha sido
objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, es
indispensable analizar si operó la cosa juzgada relativa, ya sea porque la
sentencia anterior la limitó expresa o implícitamente, o porque el estudio
versó únicamente por vicios distintos a los que en esa última oportunidad se
formulan. De ahí que si la sentencia de la Corte declaró la exequibilidad de
una norma únicamente por vicios de forma, una nueva demanda puede plantear
vicios de fondo que deben ser resueltos por esta Corporación. Y, viceversa, si
en una sentencia esta Corte ha declarado la exequibilidad de una norma
únicamente por vicios de fondo, una nueva demanda puede plantear vicios de
forma que, presentados oportunamente, deben ser estudiados por este Tribunal.
9. Ahora bien, en el asunto sometido a consideración
de la Sala en esta oportunidad, el Departamento Nacional de Planeación sostiene
que el hecho de que la Corte hubiese declarado la exequibilidad de la primera
parte del inciso primero del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007 en sentencia C-507
de 2008, sin que hubiese limitado la cosa juzgada, permite concluir que ahora
esta Corporación no puede pronunciarse sobre los cargos de la demanda porque
ese fallo avaló implícitamente el procedimiento surtido en el proyecto de ley
que nuevamente se cuestiona.
La lectura de la sentencia C-507 de 2008[9],
permite inferir tres conclusiones: La primera, es cierto que la Corte no limitó
expresamente la cosa juzgada ni en la parte motiva ni en la parte resolutiva
del fallo. La segunda, la Sala confrontó, entre otros, el artículo 38 de la Ley
1151 de 2007 con los artículos 49 y 69 de la Constitución, en tanto que se
consideró que el pasivo pensional de los extrabajadores y exprofesores de las
universidades públicas comprometía no sólo el derecho al pago cierto y oportuno
de las pensiones sino también la autonomía universitaria, la cual evaluó a
partir del principio de progresividad del derecho a la educación superior. La
tercera, en ninguna parte de la sentencia en referencia la Corte analizó vicios
de forma en el proceso de formación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
2006- 2010, por la sencilla razón de que éstos no fueron alegados por el
demandante. De hecho, la Corte únicamente estudió los artículos demandados,
pues al no juzgar necesario integrar la unidad normativa, su competencia estaba
limitada exclusivamente a la evaluación de las normas impugnadas. Luego, no es
posible concluir como lo hace el demandante que la Corte hubiere avalado
implícitamente el trámite en la formación de toda la ley, puesto que esta
materia no fue objeto de debate ni lo ha sido en aproximadamente 20 sentencias[10]
que ha proferido hasta el momento con ocasión de las demandas formuladas por
ciudadanos contra varios artículos de la Ley 1151 de 2007.
10. Por lo tanto, en este asunto, es
fácil concluir que a pesar de que la sentencia C-507 de 2008 no limitó los
efectos de la cosa juzgada respecto de los artículos allí estudiados, ésta no cobija
los cargos por vicios de procedimiento en relación con la totalidad de la Ley
1151 de 2007, ni ese pronunciamiento puede entenderse como un aval implícito de
la Sala por la regularidad del procedimiento de la ley, el cual, hasta el
momento en que se profiere esta sentencia, no ha sido objeto de análisis por
parte de esta Corporación. En esa medida, la Corte tiene competencia para
pronunciarse en relación con el vicio de procedimiento ahora alegado por el
demandante.
Pasa, entonces, la Sala a estudiar la
tercera cuestión previa: tal y como lo afirma el demandante: ¿el Reglamento del Congreso constituye parámetro de
constitucionalidad cuya inobservancia generaría la inexequibilidad de la ley?
La violación de una regla de
procedimiento prevista en el reglamento del Congreso puede generar
inconstitucionalidad de la ley. Reiteración de jurisprudencia
11. En múltiples oportunidades esta Corporación[11]
ha señalado que por su especial naturaleza y la relevancia normativa que el
Constituyente otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias, éstas constituyen
parámetro de constitucionalidad porque condicionan el ejercicio de la actividad
legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Así,
estas leyes de naturaleza supralegal por disposición de la propia
Constitución no solamente constituyen un límite a la actuación de las
autoridades sino también restringen la libertad de configuración legislativa,
pues el Legislador ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en
ellas.
A esa conclusión llegó la Corte en consideración con tres
argumentos centrales: i) la interpretación literal de los artículos 151 a 153
de la Constitución muestran con claridad que las leyes orgánicas y estatutarias
se ubican en una “posición organizadora en un sistema legal que depende de
ellas”[12], ii) la
interpretación histórica de esos artículos demuestra que el Constituyente
definió las leyes orgánicas como normas “de superior jerarquía, casi
constitucional, de naturaleza ordenadora y autolimitante, y sin despojar a las
cámaras de su potestad legislativa… imponen un mandamiento al Congreso en orden
a regular su función legislativa, señalándoles límites y condicionamientos”[13]
y, iii) la hermenéutica teleológica de las normas superiores permite deducir
que estas leyes especiales regulan temas trascendentales para la democracia y
concretan valores y principios fundamentales para el Estado Social de Derecho,
los cuales deben entenderse como una prolongación de los intereses superiores
que no podían ser regulados en forma detallada en la Constitución[14].
12. De este modo, tanto las leyes ordinarias como las
normas de inferior jerarquía además de que deben ajustarse a todas las
disposiciones constitucionales (artículo 4º superior), deben estar conformes a
lo dispuesto en las leyes orgánicas y estatutarias, puesto que al contradecir
estas últimas incurren en una violación indirecta de los artículos 151 y 152 de
la Constitución, que puede generar su declaratoria de inexequibilidad. Dicho en
otros términos, el desconocimiento de las leyes orgánicas y estatutarias no
genera la ilegalidad de la ley ordinaria sino su inconstitucionalidad.
Así las cosas, es perfectamente posible que un ciudadano
impugne la constitucionalidad de una ley por un vicio en su formación o por un
vicio de fondo cuando el legislador ordinario no hubiere respetado una regla
prevista en la ley orgánica o en la ley estatutaria. En efecto, la tesis
expuesta ha sido recientemente reiterada por esta Sala en varias oportunidades.
Por ejemplo, en sentencia C-1124 del 12 de noviembre de 2008, la Corte entró a
conocer de fondo el cargo de inconstitucionalidad formulado por un ciudadano contra
el artículo 61 de la Ley del Presupuesto para la
vigencia fiscal del año 2008 porque, entre otras normas, la consideró contraria
al artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Para esta Sala, es por
todos sabido que “la ley anual de presupuesto debe
ser dictada de conformidad con la denominada Ley Orgánica de Presupuesto”[15]. De igual manera, la
Corte analizó de fondo las objeciones presidenciales formuladas contra varios
proyectos de ley que, a juicio del Gobierno, desconocieron el Marco Fiscal de Mediano Plazo contemplado en el artículo
7º de la Ley Orgánica de Presupuesto[16], puesto que
la norma orgánica condiciona la validez de la ley ordinaria. Igualmente, la
sentencia C-482 de 2008, reiteró que “una interpretación armónica de la
Constitución impone la conclusión de que cuando el artículo 151 se refiere a la
actividad legislativa y remite para ello a los reglamentos del Congreso y de
cada una de sus cámaras, emplea la expresión “legislativa” desde una
perspectiva orgánica, de tal manera que comprende no sólo el ejercicio de la
función de hacer las leyes sino también el conjunto de las demás funciones que la
Constitución atribuye a la Rama Legislativa del poder público”[17]
En conclusión, es apto el reproche de inconstitucionalidad
que se formula por violación de una norma de la Ley 5ª de 1992, por lo que la
Sala entra a resolver si la ausencia de publicidad del informe de ponencia constituye
un vicio de procedimiento y si, en este caso, se cumplió con la exigencia
regulada en el artículo 156 del Reglamento del Congreso.
Principio de publicidad del
informe de ponencia en el proceso de formación de la ley. Reiteración de
jurisprudencia
13. De acuerdo con lo expresado por el demandante, el
trámite del proyecto de la ley que ahora se demanda está viciado de
inconstitucionalidad porque no cumplió con el requisito de publicidad de la
ponencia para primer debate señalado en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992.
Dijo que la publicación en la Gaceta del Congreso del informe de ponencia para
primer debate en las sesiones conjuntas adelantadas por las Comisiones Tercera
y Cuarta de la Cámara de Representantes y el Senado de la República se realizó
con posterioridad al inicio del debate y, tal y como se evidencia en las actas
donde consta el desarrollo de las sesiones, su contenido no fue conocido por
los parlamentarios.
El problema jurídico que plantea el asunto sub iúdice
ha sido resuelto por esta Corporación en reiteradas oportunidades[18],
en las cuales ha concluido las siguientes premisas:
i) A pesar de que la Constitución no exige que la ponencia
o el informe de ponencia para primer debate sea publicado antes de darle
trámite en la comisión correspondiente, éste requisito se impone porque así lo
dispone el artículo 156 del Reglamento del Congreso, el cual constituye
parámetro de constitucionalidad.
ii) El incumplimiento del deber de darle publicidad al
informe de ponencia configura un vicio de inconstitucionalidad que no puede ser
subsanado, en tanto que es una irregularidad grave porque afecta principios
constitucionales muy importantes para el proceso legislativo.
iii) El deber de publicar el informe de ponencia antes de
iniciar el debate parlamentario se fundamenta en los principios de rango
constitucional, tales como el democrático y de publicidad de la función
legislativa. En efecto, la Corte ha explicado que sólo si se conocen los textos
completos del proyecto de ley y de las ponencias puede debatirse adecuadamente
la iniciativa, puede formarse la opinión libre e informada de los
parlamentarios, se permite que tanto las mayorías como las minorías en el
Congreso participen activamente en el debate, se racionaliza la discusión
legislativa, se expresan pensamientos con transparencia y puede articularse en
debida forma los intereses del Estado y de la sociedad participativa. En
síntesis, “la publicidad es pues una condición de legitimidad de la
discusión parlamentaria”[19] y “un
requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria”[20].
iv) La interpretación literal del artículo 156 de la Ley 5ª
de 1992, muestra que el principio de publicidad de las ponencias se hace
efectivo mediante dos vías[21]: La
principal, es la publicación del informe de ponencia en la Gaceta del Congreso
dentro de los 3 días siguientes a la presentación de la ponencia, esto es, de
manera previa al inicio del debate parlamentario. Y, la vía excepcional, es la
reproducción del documento por cualquier medio mecánico y la consiguiente distribución
entre los miembros de la Comisión. En este último caso, “es obvio que debe
entenderse que, según la posibilidad prevista en este inciso segundo, la
publicación puede hacerse con posterioridad al debate, pues de no ser así, no
tendría sentido que el inciso autorizara al reparto de copias de la ponencia”[22]
v) La validez constitucional de la alternativa excepcional
está sometida al cumplimiento de tres requisitos: El primero, que sea
autorizado por el Presidente de la Comisión permanente para agilizar el trámite
del proyecto; el segundo, que la distribución de los documentos sea anterior al
inicio del debate y, el tercero, que inevitablemente se presente su “posterior
y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso”[23].
Debe entenderse que la oportunidad de la publicación oficial del Congreso es un
término razonable durante el trámite legislativo del proyecto de ley estudiado.
14. Con base en lo anterior, la Sala estudiará el caso
concreto referente a la publicidad de la ponencia para primer debate en el
proyecto que finalizó con la Ley 1151 de 2007. Para ello, se tendrá en cuenta,
en lo pertinente, los siguientes documentos:
14.1. Acta número 5 de 2007, en donde consta que en la
sesión conjunta de las Comisiones Tercera y Cuarta del Senado y Cámara del 28
de febrero de 2007, la Directora del Departamento Nacional de Planeación
presentó el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2004- 2010 y
contestó algunas preguntas formuladas por los congresistas (publicada en la
Gaceta del Congreso número 444 del 11 de septiembre de 2007- folio 164 del
expediente).
14.2. Acta número 6 de 2007, en la cual aparecen algunas
proposiciones y comentarios generales sobre el proyecto de ley en cuestión que
hicieron los congresistas en la sesión del 7 de marzo de 2007. Esa sesión se
desarrolló principalmente con la intervención del Ministro de Transporte y la
Directora del Departamento Nacional de Planeación (publicada en la Gaceta del
Congreso número 444 del 11 de septiembre de 2007 –folio 180 del expediente)
14.3. Acta número 7 de 2007, en donde consta lo sucedido en
la sesión del 21 de marzo de 2007, la cual inició a las 11:45 de la mañana con una
corta intervención del Senador Gabriel Zapata, coordinador de ponentes
(publicada en la Gaceta del Congreso número 445 del 11 de septiembre de 2007). Tal
y como consta en ese documento, el Presidente de la Comisión, Representante
Bernardo Elías Vidal, ordenó un receso mientras llegaban el Ministro de
Hacienda y Crédito Público y la Directora Nacional de Planeación, pues dijo que
“la Mesa Directiva aclara que no vamos a discutir ponencia, vamos a dar
debate a la ley del plan” (Página 3 de la Gaceta 445- folio 304 del
expediente). Sin embargo, la sesión se desarrolló con la intervención de los
representantes del gobierno, las preguntas formuladas por los congresistas a
ellos y la presentación de proposiciones.
En ese documento consta una moción del Representante Germán
Reyes Forero, quien afirmó:
“entiendo señor Presidente que aquí todavía no
está radicada la ponencia, yo soy ponente por ejemplo, y a mí no me ha
presentado la ponencia, yo soy ponente por ejemplo, y a mí no me ha presentado
la ponencia para la firma, para decidir si se firma o no se firma, entonces hoy
aquí no pueden ponerse en el orden del día…” (Página 3 de la Gaceta 445 del 11 de septiembre de 2007,
folio 304 del expediente).
En igual sentido, el Senador Camilo Sánchez Ortega dijo:
“Mi pregunta es la siguiente: ¿Dónde están
las gacetas y dónde está la ponencia? Porque si no hay vamos a perder el
tiempo, hoy traigo por lo menos 30 artículos los cuales me dicen que ya no
existen, que ya no van a estar, pero también me cuentan que hay más de 220
artículos nuevos que no conocemos ni hemos leído en ningún momento, por
consiguiente es una falta de respeto haber demorado todo para que a pupitrazo
limpio salga un Plan de Desarrollo… no vale la pena que estemos acá porque no
tendría razón de ser, si no está radicado porque hasta la noche de ayer no
tenía ni siquiera consenso entre la mayoría de los ponentes…” (Página 3 de la
Gaceta 445 folio 304 del expediente).
A su turno, el senador Luis Eduardo Duque García manifestó
que la ponencia fue radicada el día anterior (20 de marzo de 2007), que se hizo
pública en un medio de comunicación radial y que fue repartida previamente a
los congresistas (Página 3 de la Gaceta 445 folio 304 del expediente).
En ese mismo sentido, el senador Germán Villegas Villegas
dijo que dejaba constancia de que, a pesar de que existieron consensos previos
entre el Gobierno y algunos parlamentarios que asistieron en reuniones de
trabajo, “la inmensa mayoría de lo acordado no fue incorporado en la
ponencia para primer debate, desconociendo de manera flagrante el trabajo serio
y paciente de una subcomisión que trabajó por más de 12 horas” (Página 3 de
la Gaceta 445 folio 304 del expediente).
Lo anterior fue aclarado por el Presidente de la Comisión,
Representante Bernardo Elías Vidal, así:
“Señora secretaria, díganos cuándo fue radicada
la ponencia para darle respuesta al senador Camilo Sánchez y al senador Duque…
Secretaria: Señor Presidente, me permito
informarle que la ponencia fue radicada hoy a las 9:45 de la mañana” (Página 4 de la Gaceta 445 folio 304 rv del
expediente).
A continuación el Presidente de la Comisión insistió que:
“Para darle validez a la radicación de la
ponencia, he dado instrucciones a la Secretaria para que basados en el inciso
segundo del artículo 156, se entreguen las fotocopias de la ponencia, por favor
léalo señora Secretaria” (Página
4 de la Gaceta 445 folio 304 rv del expediente).
De igual manera consta que en la sesión del 21 de marzo de
2001 fue anunciada la discusión y votación del proyecto de ley (Gaceta 445 de
2007. Página 25. Folio 326 del expediente)
14.4. Acta número 8 de 2007, en donde consta la sesión de las
Comisiones Conjuntas Tercera y Cuarta del Senado y Cámara del 22 de marzo de
2007 (publicada en la Gaceta 520 del 11 de octubre de 2007 –folio 112 del
expediente). En lo pertinente, en esa oportunidad, el Representante Germán
Reyes Forero dijo:
“una moción de orden en ese sentido, a mí me
preocupa, yo le preguntaba en este momento a la doctora Elizabeth Martínez, si
está o no la gaceta, acabo en este momento de llamar a mi oficina y la Gaceta
no está todavía, es decir la ponencia no está publicada en la Gaceta, yo les
pido, que está bien, estamos de afán, todo el mundo está preocupado por viajar
a las regiones… entonces hagamos las cosas bien, para no tener problemas después
con la Corte Constitucional…” (folio 117 del expediente. Página 4 de la
Gaceta 520 de 2007).
Al respecto, el Presidente de la Comisión aclaró: “ya se
le suministró copia de la ponencia, que por problemas logísticos de pronto la
gaceta sí se ha retrasado, ya le debe estar por llegar, pero ya tienen la
fotocopia de la ponencia para primer debate// Entonces senador Zapata, hagamos
lectura del informe final de ponencia” (folio 117 del expediente. Página 4
de la Gaceta 520 de 2007).
14.5. Gaceta del Congreso número 85 del 21 de marzo de 2007,
en donde aparece publicada la ponencia para primer debate del proyecto de ley
del Plan Nacional de Desarrollo 2004- 2010 (folios 346 a 638 del expediente).
Tal y como consta en el informe de ponencia, fueron
múltiples las proposiciones y sugerencias presentadas por los congresistas al
proyecto de ley presentado por el Gobierno, unas de las cuales fueron
estudiadas en reuniones y mesas de trabajo efectuadas antes de la elaboración
de la ponencia y otras no fueron incluidas en el informe porque requerían mayor
estudio. Obviamente, otras proposiciones fueron presentadas en el transcurso
del debate legislativo y consideradas en los correspondientes debates. En
efecto, en el informe de ponencia se lee:
“el estudio del proyecto de ley presentado por el Gobierno
Nacional se realizó en mesas de trabajo organizadas en distintos foros
regionales, con el fin de socializar el contenido del Plan y acoger los aportes
de distintos actores, principalmente, de la ciudadanía… los presidentes de las
cuatro comisiones económicas del congreso programaron sesiones conjuntas, con
el fin de escuchar la presentación del proyecto por parte de los funcionarios
del Gobierno Nacional… con base en los resultados de las subcomisiones de
trabajo, las propuestas y las modificaciones presentadas por los Honorables
Congresistas y el Gobierno, el equipo de ponentes preparó el pliego de
modificaciones que se acompaña a la presente ponencia…” (Gaceta 85 de 2007,
página 2).
De igual manera,
en el informe de ponencia se hace referencia a 193 proposiciones de
congresistas que fueron radicadas entre el 14 y 19 de marzo de 2007, algunas
estudiadas en las mesas de trabajo y otras que “se ha considerado que
requieren de mayor análisis para determinar su inclusión o no en el articulado”
(Gaceta 85 de 2007, pagina 4)
14.6. Oficio 3.401494/07 de 2008, suscrito por el
Secretario de la Comisión Cuarta Permanente de la Cámara de Representantes,
mediante el cual certificó que “el proyecto de Ley No. 201 de 2007 Cámara,
fue estudiado, discutido y votado en la sesión conjunta de las Comisiones
Económicas Terceras y Cuartas de los días miércoles 28 de febrero de 2007,
miércoles 07 de marzo de 2007, miércoles 21 de marzo de 2007 y jueves 22 de
marzo de 2007” (folios 49 a 53 del expediente)
15. Lo anterior permite concluir lo siguiente:
Primero, a pesar de que el proyecto de ley del Plan
Nacional de Desarrollo empezó a justificarse por parte de algunos Ministros y
por la Directora de Planeación Nacional y a discutirse por algunos
parlamentarios desde el 28 de febrero de 2007, la ponencia para primer debate
únicamente fue radicada en la Secretaría de la Comisión Cuarta de la
Cámara de Representantes el 21 de marzo de 2007, a las 9:45 de la mañana.
A esa conclusión se llega no sólo con la lectura literal de lo afirmado por la
Secretaria de esa Comisión en respuesta a lo preguntado por el Representante a la
Cámara que presidía el debate, sino también con la lectura integral de las
Actas 5, 6 y 7 de ese mismo año. En efecto, en estas últimas consta que
existieron más de 400 proposiciones de modificación al proyecto de ley
presentado por el gobierno, lo cual originó varias reuniones entre los
parlamentarios, los Ministros y la Directora de Planeación Nacional, que hizo
dispendiosa la elaboración del texto final de la ponencia.
Segundo, mientras que el proyecto de la ley del plan fue
objeto de debate desde el 28 de febrero de 2007, el inicio de la discusión
de la ponencia para primer debate se realizó el mismo día en que fue radicada,
tal y como se aprecia con claridad en el Acta 07 del 21 de marzo de 2007.
Tercero, la discusión de la ponencia para primer debate
empezó sin que se hubiese repartido la Gaceta del Congreso, pero sí con la
copia del informe que fue repartido horas después de la radicación y antes del
inicio del debate de la ponencia. En efecto, aparece en el Acta 07 de 2007
que la sesión conjunta de las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara y Senado
se inició a las 11:45 de la mañana (dos horas después de la radicación de la
ponencia), pero que fue suspendida hasta la llegada del Ministro de Hacienda y la
Directora de Planeación Nacional. Mientras dichos funcionarios se presentaron,
algunos congresistas reclamaron el texto de la ponencia, pero el Presidente de la
Comisión pidió a la Secretaria que informe al respecto. Ella manifestó que las
copias fueron entregadas en las oficinas de los congresistas de manera previa
al inicio de la sesión. Esa aseveración no fue debatida por los congresistas
que hicieron el reclamo (Senador Camilo Sánchez Ortega y Representante Germán
Reyes Forero), lo que permite suponer que la ausencia de copias fue un
malentendido que fue superado.
Cuarto, el reparto de las copias del informe de ponencia
se realizó en forma previa a la iniciación del debate. En efecto, de lo
expresado por la Secretaria de la Comisión en respuesta a la pregunta formulada
por el Presidente –que se realizó antes de iniciar el debate porque se esperaba
al Ministro de Hacienda y a la Directora de Planeación-, se infiere claramente
que las copias se entregaron en las oficinas de los congresistas inmediatamente
después de radicada la ponencia. Luego, esta reproducción informal cumplió la
finalidad de hacer conocer a los congresistas el contenido de la ponencia que
se debatiría a continuación.
Quinto, pese a que el artículo 156 del Reglamento
del Congreso únicamente se refiere al principio de
publicidad del informe de ponencia y no hace referencia al contenido del mismo
ni al deber de incluir análisis pormenorizado de las proposiciones radicadas
por los congresistas, lo cierto es que la ponencia para primer debate del
proyecto de ley que se convirtió en la Ley del Plan de Desarrollo para la
vigencia 2006-2010 –la que fue publicitada en la forma señalada en la ley-
incluyó el resultado del debate previo de algunas proposiciones y las
conclusiones de las mesas de trabajo que estudiaron muchas de las propuestas de
modificación del proyecto de ley. Luego, es lógico suponer que no se burló el
principio de publicidad no sólo porque el informe de ponencia incluyó el
resultado del debate sobre muchas de las proposiciones presentadas por los
congresistas, sino también porque el debate apenas iniciaba y las demás
proposiciones pudieron ser conocidas a lo largo de los debates posteriores.
Sexto, el reparto de copias del informe fue autorizado
por el Presidente de la Comisión Permanente que presidía la sesión, el
Representante Bernardo Elías Vidal, quién además, en forma expresa, dijo que
hacía uso de la facultad que otorgaba el inciso segundo del artículo 156 del
Reglamento del Congreso e hizo leer su contenido (Acta 07 de 2007).
Séptimo, aunque la publicación en la Gaceta del Congreso
del informe de ponencia se realizó el mismo 21 de marzo de 2007 (Gaceta 85), ni
ese día ni al día siguiente fue repartida a los congresistas, pues en el Acta
08 de 2007 se observa la moción del Representante Germán Reyes Forero en el
sentido de indicar que la ponencia no había sido publicada. No obstante, en esa
oportunidad, él no discutió que se hubiese repartido previamente las copias de
la misma, pues se limitó a reclamar la publicación oficial del informe. Eso
permite inferir que los congresistas conocían el texto de la ponencia y que
su publicación aunque fue posterior se hizo en forma oportuna.
16. Así las cosas, para la Sala es claro que no se afectó
el principio de publicidad de la ponencia para primer debate del proyecto de
ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010, por cuanto se hizo uso de la
alternativa prevista en el Reglamento del Congreso que, para agilizar el
trámite, permite iniciar el debate con la previa distribución del documento,
autorizada por el Presidente de la Comisión, con la posterior y oportuna
reproducción en la Gaceta del Congreso.
En consecuencia, es evidente que, en el asunto sub
iúdice, no se violó el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, por lo que la
Corte declarará la exequibilidad de la Ley 1151 de 2007, en relación con el
cargo analizado en esta providencia.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la Ley 1151 de 2007, únicamente respecto
del cargo por violación del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, analizado en
esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado                                            Magistrado
Con Salvamento de Voto
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO                  RODRIGO ESCOBAR
GIL             Magistrado                                                         Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO     MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado                                          Magistrado
Impedimento aceptado
NILSON PINILLA PINILLA                CLARA INÉS VARGAS  HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-034  DE 2009 DEL MAGISTRADO
JAIME ARAUJO RENTERIA
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Publicación previa del informe de
ponencia para primer debate (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Iniciación del debate no tiene lugar antes de publicación del
informe (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Publicación previa no puede suplirse con distribución de copias a
los congresistas (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE DE LEY DE
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneración por omitir la publicación previa de ponencia
para primer debate (Salvamento de voto)
Referencia: D-7384.
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1151 de 2007
Magistrada Ponente:
Dr. Marco Gerardo Monroy
Cabra
Con el debido
respeto por las decisiones mayoritarias de esta Sala de Revisión, me permito
salvar mi voto a esta sentencia Ello porque, en mi juicio,  el reparto de
copias del informe de ponencia para primer debate horas antes del inicio del
debate, no permitió a los congresistas conocer, estudiar y preparar con la
debida antelación, la discusión del proyecto de Ley del Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010. Igualmente, reitero su discrepancia con la interpretación
que la jurisprudencia ha hecho del artículo 156 del Reglamento del Congreso, toda
vez que el artículo 157 de la Constitución exige la publicación previa del
proyecto de ley y no posterior, como ocurrió en el presente caso, y que no
puede suplirse con la distribución de copias a los congresistas. Por
consiguiente, en mi concepto la Ley 1151 de 2007 es inconstitucional por violar
el principio de publicidad esencial en el debate de todo proyecto de ley.
Con fundamento
en las anteriores razones, salvo mi voto a la presente decisión.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-774 de 2001, C-039 de 2003, C-030 de 2003,
C-394 de 2002, C-310 de 2002 y C-004 de 2003.
[2] Sentencia C-310 de 2002. M.P. Rodrigo
Escobar Gil
[3] Entre otras, pueden verse las Sentencias
C-113 de 1993, C-925 de 2000, C-774 de 2001 y C-039 de 2003
[4] Sentencia C-394 de 2002. M.P. Álvaro
Tafur Gálvis.
[5] Sentencia C-584 de 2002, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[6] Sentencia C-584 de 2002, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[7] Auto del 31 de julio de 2006. Expediente 6418, MP.
Álvaro Tafur Gálvis. Igualmente pueden verse  las Sentencias C-774 de 2001,
C-1169 de 2004 y C-783 de 2005.
[8] Sentencias C-914 de 2004, M.P. Clara
Inés Vargas, C-710 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-712 de 2005, entre
otras.
[9] En esa providencia, la Corte se declaró
inhibida para pronunciarse respecto del artículo 27, resolvió declarar la
exequibilidad de algunos apartes del inciso primero del artículo 38 y la
inexequibilidad de los artículos 10 y 129, en su integridad, y de otros apartes
del artículo 38 de la de la Ley 1151 de 2007.
[10] Al respecto pueden verse las sentencias C-461, C-539, C-376, C-510,
C-1088, C-459, C-840, C-1089, C-714, C-739, C-377, C-665, C-624, C-1084, C-1062,
C-535, C-1059, C-386, C-507 y C-377, todas de 2008.
[11] Sentencias C-482 de 2008, C-315 de 2008, C-072 de
2006, C-856 de 2006, C-985 de 2006, C-380 de 2008 y C-1175 de 2001
[12] Sentencia C-337 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[13] Referencia a la Gaceta Constitucional número 79 del 22
de mayo de 1991, contenida en la sentencia C-022 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán
Sierra
[14] Al respecto, ver sentencias C-025 de 1993. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz y C-473 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[15] Sentencia C-1124 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Entre otras, pueden verse las sentencias C-1113 de
2004, C-500 de 2005, C-729 de 2005, C-072 de 2006, C-929 de 2006 y C-731 de
2008.
[17] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[18] Las siguientes conclusiones fueron extraídas de la
ratio decidendi contenida en las sentencias C-915 de 2001, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, C-1039 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-721 de 2007 y
C-1250 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-718 de 2007, M.P. Nilson
Pinilla Pinilla; C-665 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-172 de 2004,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-278 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda y Marco
Gerardo Monroy Cabra y C-861 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[19] Sentencia C-386 de 1996. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[20] Sentencia C-760 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra
[21] En sentencia C-915 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett, la Corte dijo que a pesar de que el reparto de copias previo y
publicación posterior es una excepción y que desarrolla en forma menos vigorosa
el principio constitucional de publicidad de los debates legislativas, esa
norma se ajusta a la Constitución y constituye una “alternativa constitucional”,
como quiera que “no existe ninguna razón para suponer que el reparto de las
copias es una alternativa contraria a la Carta. En efecto, el reparto previo asegura
la publicidad básica que requiere la ponencia respectiva, en la medida que
permite a los miembros de la comisión enterarse de su contenido antes del
debate”.
[22]Sentencia C-915 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett
[23] En cuanto a esta alternativa de publicidad excepcional
vale la pena recordar que la Corte la ha considerado válida en aplicación del
principio de instrumentalidad de las formas, pues en sentencia C-916 de 2001.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, dijo que “no obstante haberse publicado la po­nen­cia con
posterioridad a su discusión y aprobación, el requisito exigido en el inciso
final del artículo 160 de la Carta, es decir, la presen­tación previa de
ponencia de cualquier proyec­to, fue observado durante esta etapa del trámite
legisla­tivo. En efecto, conforme al prin­ci­pio de instru­men­talidad de las
formas, que esta Corporación ha recono­ci­do que es relevante para estudiar el
proceso de formación de las leyes[23],
las reglas de aprobación de los proyectos no tienen un fin en sí mismo, y por
ello deben ser interpretadas a la luz de los valores sustantivos que esas
reglas pretenden realizar (CP art. 228). Ahora bien, es claro que el mandato
del artículo 160, según el cual, todo proyecto “deberá tener informe de
ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo” es una regla que
busca asegurar la publicidad de la ponencia, de tal manera que los miembros de
las comisiones conozcan con anterioridad el pro­yecto y su ponencia respectiva,
y puedan entonces debatir ade­cua­da­mente la corres­pondiente iniciativa. Este
mandato cons­­­ti­­­tu­­cional evita entonces que los congresistas sean sorpren­didos
con proyectos y ponen­cias que no pudieron estudiar previa­mente. Ese obje­tivo
puede lograrse tanto con la publi­cación previa del proyecto en la Gaceta del
Congreso, como con su reparto previo a los congresistas y su publicación
posterior, tal y como lo autoriza expresamente el artículo 156 del Regla­mento
del Congreso, y tal y como se hizo durante  el trámite de la pre­sente ley”. Esa posición fue reiterada posteriormente
en la sentencia C-1250 de 2001 y en reciente oportunidad en las sentencias
C-718 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-721 de 2007, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.