T-909-09
Sentencia T- 909/09
Sentencia T-909/09
(Diciembre 7; Bogotá D.C.)
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido
ACCION DE
TUTELA-Procedencia cuando las entidades estatales han violado el debido
proceso administrativo así no se hayan agotado los mecanismos ordinarios de
protección
La jurisprudencia
constitucional ha hecho hincapié en la necesidad de que la Administración actúe
de manera diligente y sin dilaciones injustificadas así como en lo imperioso
que resulta que responda de fondo las peticiones elevadas por los ciudadanos y
por las ciudadanas. Ha acentuado, de la misma manera, que cuando las entidades
estatales se han abstenido de dictar las medidas indispensables para obtener
una protección inmediata y eficaz de los derechos constitucionales
fundamentales y han mantenido en el tiempo la vulneración negándose a aplicar
las normas legales y reglamentarias pertinentes, procede el amparo en sede de
tutela así todavía no se hayan agotado los mecanismos ordinarios de protección.
DEBIDO
PROCESO-Reglas son aplicables a toda clase de actuación judicial y
administrativa
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO-Garantías que debe contemplar
COMUNIDAD
AFRODESCENDIENTES-Reconocimiento y protección constitucional y legal de la
diversidad étnica y cultural efectuado por la Constitución y la ley
COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE-Especial
protección constitucional
COMUNIDAD
AFRODESCENDIENTE-Fundamentos generales y específicos de protección
constitucional
COMUNIDAD
AFRODESCENDIENTE-Derechos constitucionales de que son titulares conforme a
Instrumentos Internacionales sobre derechos humanos aprobados por Colombia
COMUNIDAD
AFRODESCENDIENTE-Dilación por parte del Estado en el procedimiento de
titulación colectiva de la propiedad ancestral del pueblo del río Naya
ACCION DE
TUTELA-Orden al INCODER de adoptar medidas urgentes respecto a la solicitud
de titulación colectiva de la propiedad presentada por el Consejo Comunitario
de la Cuenca del Río Naya desde 1999
Referencia: expediente
T-2.359.979.
Accionante:
Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya.
Accionado:
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural –INCODER–, Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–.
Fallo
objeto de Revisión: sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A” –, del dieciséis de abril de
2009 que confirma la sentencia proferida el día 25 de noviembre de 2008 por el
Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca.
Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Nilson Pinilla Pinilla.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Demanda y pretensión.
1.1. Elementos de la demanda.
- Derechos fundamentales cuya
protección se invoca: derechos a la garantía del debido proceso (artículo 29
C. N.), a la propiedad territorial (artículos 58, 60, 64, 55 transitorio C. N.)
en conexidad con el derecho constitucional fundamental a la vida, a no ser
forzados a desaparecer como pueblo afrodescendiente; el bloque de
constitucionalidad (artículo 93 C.N.) y, en consecuencia, la Convención
Americana de Derechos Humanos y el Convenio 169 de la OIT.
- Conducta que causa la
vulneración: Desconocimiento del derecho constitucional fundamental al
debido proceso administrativo y, más concretamente, el derecho a obtener, sin
dilaciones injustificadas, una decisión de fondo por parte del órgano
competente en el procedimiento adelantado según el Decreto 1745 de 1995 que
reglamentó la Ley 70 de 1993 en lo atinente a la titulación colectiva de los
territorios a Comunidades Afrodescendientes. La demora infundada en el tiempo
para el reconocimiento de la propiedad ancestral de ciento noventa mil
(190.000) hectáreas que forman parte del Territorio Colectivo de las
Comunidades Afrodescendientes asentadas en la Cuenca del Río Naya –comprendido
entre los departamentos del Valle del Cauca y Cauca–, ocasiona perjuicios
irremediables pues posibilita la compra y venta de tierras por parte de
foráneos, la implementación de cultivos de uso ilícito y el desarrollo de
cultivos de palma aceitera por parte de personas ajenas al territorio ancestral
e impide la existencia y pervivencia de las comunidades allí asentadas.
- Pretensión:
que se confiera el amparo invocado y se ordene al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– y a la
Unidad de Tierras Rurales –UNAT–, que de manera pronta, efectiva, con
celeridad, economía y sin dilaciones injustificadas, resuelva la solicitud de
titulación colectiva realizada por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río
Naya en el marco de la Ley 70 de 1993 y el Decreto Reglamentario N. 1745 de
1995 elevada ante el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria –INCORA– el
día 23 de diciembre de 1999, reiterada el 22 de junio de 2004 ante el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– que mediante Decreto 1300 de 2003 fue
constituido como el nuevo ente competente e instada de nuevo el día 6 de mayo
de 2008 ante la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– que se constituyó
como la nueva entidad competente. Además, que se adopten las medidas
indispensables encaminadas a garantizar la no intervención sobre el territorio
del Río Naya, hasta tanto se dicte una decisión de fondo y se establezca la
titulación respectiva. En consecuencia, que se evite cualquier gravamen,
enajenación, compra o venta de tierras, al igual que se impida la realización
de cualquier proyecto de carácter agroindustrial o de explotación de recursos
naturales.
1.2. Fundamento de la pretensión.
1.2.1. El actor, en calidad
de Representante Legal del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya
sustentó su pretensión en las siguientes afirmaciones y medios de prueba:
- Refirió el peticionario que los
pobladores afrodescendientes del Río Naya habitan esa cuenca aproximadamente
desde el año de 1680, territorio al que arribaron sus ancestros provenientes de
África como esclavos. Indicó que el primer título que da cuenta de esa
propiedad ancestral apareció en el año de 1775, en registro efectuado ante la
Notaría Primera de Popayán por los señores Ángulo y Corvea[1].
- Señaló que de conformidad con
el último censo configuran una población de 18.550 afrodescendientes ubicados
en la parte baja de la Cuenca del Río Naya –en las márgenes de los
Departamentos del Cauca y Valle del Cauca–[2].
- Relató que el día 23 de diciembre
de 1999 el señor Isabelino Valencia Rodallega, en calidad de representante
legal del Consejo Comunitario del Río Naya[3], solicitó “la
titulación colectiva en calidad de TIERRAS DE LAS COMUNIDADES NEGRAS, un globo
de terreno con una extensión aproximada de DOSCIENTAS MIL HECTÁREAS (200.000
Has)”. (Mayúsculas dentro del texto original. Expediente cuaderno uno,
folio 3)
- Informó que con fundamento en
la solicitud efectuada, el INCORA había dado comienzo a un procedimiento por
medio de la resolución 00451 del 23 de junio de 2000. Indicó, a renglón seguido,
que la gerencia de ese instituto había ordenado “‘la práctica de la visita a
la comunidad del Río naya (sic) designando a los funcionarios que la
realizarían y fijando la fecha del 7 al 28 de julio de 2000 para adelantarla’”[4].
(Expediente cuaderno 1 a folio 3)
- Contó que el día 11 de
septiembre del año 2000, la Universidad del Cauca presentó una oposición a la
solicitud de titulación colectiva y argumentó ser propietaria de las tierras de
la cuenca del Río Naya, a partir de un “un permiso de explotación minera
otorgado en 1.822 por el Vicepresidente General Santander, al entonces Colegio
Mayor del Cauca a través del decreto ejecutivo del 6 de octubre de 1827”.
(Expediente cuaderno 1 a folio 3)
- Mencionó que en el mes de
octubre de 2002 el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) en
el Informe Técnico escrito bajo el título “Los derechos de propiedad de la
Universidad del Cauca, frente a las demandas territoriales de las comunidades
negras, indígenas y campesinas en la Hoya hidrográfica del río Naya”, reconoció
la ocupación ancestral de los afrodescendientes del Naya en dicho territorio e
hizo un grupo de recomendaciones. (Expediente cuaderno 1 a folios 4-7) y acentuó
cómo a partir del documento mencionado, resultaba factible establecer que el
INCORA disponía –desde el mes de octubre de 2002–, de una definición de los
pasos a seguir. debían dar para proceder a la titulación
de la propiedad colectiva.- Subrayó, que ese marco de acción abarcaba el
reconocimiento de la legitimidad y legalidad subyacente a la solicitud elevada
por la comunidad en relación con la titulación colectiva. Enfatizó que tanto el
INCORA como, a continuación, el INCODER debieron adelantar ese procedimiento “para
allanar el camino del reconocimiento del derecho a la propiedad legal de [su]
pueblo afrodescendiente del río Naya”. (Expediente cuaderno 1 a folio 7)
- Hizo hincapié en la falta de
gestión del INCORA, entidad que se mantuvo renuente ante las reiteradas
solicitudes de titulación colectiva “planteadas en el marco del seguimiento
a las Medidas Cautelares otorgadas por la Honorable Comisión Interamericana de
Derechos Humanos de la OEA”. En este orden, destacó que este instituto se
había tomado dos años para presentar su informe Técnico-Jurídico e insistió en
que, una vez formuladas las conclusiones y recomendaciones, habían pasado tres
años más para que se produjera el informe de Clarificación de Propiedad que fue
redactado por el INCODER (Expediente cuaderno 1 a folio 7)
- Narró que su territorio había
sido objeto en el año 2001 de un operativo militar bajo el pretexto de
adelantar “acciones contrainsurgentes, con la participación de estructuras
de tipo paramilitar que se identificaron como ‘Bloque Calima’, con la anuencia
y complicidad de unidades militares pertenecientes a la Brigada 3 del ejército,
con sede en Cali”. Dijo con relación a lo anterior, que el operativo se
había iniciado en la parte alta del Naya, en jurisdicción del municipio de
Buenos Aires y anotó que los medios de comunicación habían dado a conocer la
masacre allí acontecida que se apeló “La masacre del Alto Naya” y produjo “más
de un centenar de víctimas entre ejecuciones extrajudiciales y desapariciones
forzadas”. (Expediente cuaderno 1 a folio 8)
- Resaltó que muy pronto la
ofensiva paramilitar había alcanzado la parte baja del Río Naya. Que habían
asesinado y accedido carnalmente a Juana Bautista Ángulo, mujer
afrodescendiente quien padecía problemas mentales y se había resistido al
desplazamiento forzado por las fuerzas paramilitares. Este motivo, unido a la
presencia de ulteriores amenazas, fue lo que condujo a que la Comisión
Intereclesial de Justicia y Paz así como el Consejo Comunitario del Río Naya
solicitaran ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la adopción de
medidas cautelares para evitar nuevos daños irreparables. Advirtió que entre
las acciones adelantadas para cumplir con las medidas se habían realizado
sendas reuniones en la ciudad de Cali, Popayán y Bogotá con la participación de
representantes del gobierno colombiano y de la Universidad del Cauca, uno de
cuyos propósitos prioritarios consistió en atender el asunto relacionado con la
titulación colectiva del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya.
(Expediente cuaderno 1 a folio 9).
- Expuso que el 22 de junio de
2004 había hecho uso del derecho de petición y se había dirigido esta vez ante
el INCODER para reiterar su solicitud. Añadió que ante el incumplimiento por
parte de esta entidad, los afrodescendientes del Consejo Comunitario del Río
Naya habían presentado el día 23 de septiembre de 2004 una Acción
Constitucional de Cumplimiento contra el INCODER y el Ministerio de Interior y
de Justicia –Asuntos Étnicos–, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
quien dio traslado de la demanda al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle
del Cauca, instancia que por medio de sentencia proferida el día 13 de enero de
2005 había resuelto negar las pretensiones “por falta de legitimación en la
causa por pasiva frente al Ministerio del Interior y de Justicia –Dirección de
Étnias” y adicionalmente había rechazado por improcedente la acción de
cumplimiento. (Expediente cuaderno 1 a folio 13)
- Informó que el fallo proferido
por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca fue apelado ante
el Consejo de Estado –Sección Quinta. Sala de lo Contencioso Administrativo–,
entidad que confirmó el fallo del a quo en cuanto negó las pretensiones
de la demanda en relación con el Ministerio del Interior y de Justicia
–Dirección de Asuntos Étnicos– y modificó la sentencia impugnada en lo atinente
a la improcedencia de la acción. El alto Tribunal se pronunció, en efecto, de
fondo sobre las pretensiones elevadas pero resolvió negarlas, pues consideró
que la demanda elevada por el Consejo Comunitario del Río Naya, “en los precisos
términos en que fue planteada, envuelve el reconocimiento de un derecho”. A
juicio de la Corporación, el fin de la demanda fue que se ordenara a las
autoridades demandadas disponer “de lo pertinente para la titulación de los
terrenos ocupados por las comunidades negras que integran ese Consejo
Comunitario, lo cual implicaría establecer, en sede judicial, el derecho que a
esas comunidades negras asiste de ser propietarias colectivas de dichos terrenos”.
Encontró el Consejo de Estado que esa autoridad era el INCODER tanto por lo
establecido en el artículo 2º del Decreto 1300 de 2003 como por expresa
disposición del artículo 17 del Decreto 1745 de 1995. Señaló, no obstante, que
no constaba en el expediente información alguna en relación con la continuación
de la actuación administrativa adelantada por el INCODER e insistió que en la
contestación de la demanda esta entidad había guardado silencio al respecto por
lo que dio entender que el trámite administrativo se encontraba suspendido[5].
(Expediente cuaderno 1 a folio 13)
- Manifestó que paralelo a lo
anterior, desde el día 9 de marzo de 2005 habían solicitado de manera formal la
intervención y el seguimiento de la Procuraduría General de la Nación y de la
Defensoría del Pueblo respecto de la solicitud de titulación colectiva del Naya
y dijo que no habían obtenido respuesta alguna por parte de estas instancias de
control. (Expediente cuaderno 1 a folio 13)
- Expresó, que a partir de los
hechos relatados resultaba factible constatar la dilación en el tiempo que ha
afectado las actuaciones desde la publicación por parte del INCORA del Informe
Técnico Jurídico en octubre de 2002, lo que ha traído como consecuencia un
grave desconocimiento del derecho constitucional fundamental a la garantía del debido
proceso “sin dilaciones injustificadas”. Consideró que en el caso bajo
examen también se había desconocido lo establecido en el artículo 209 de la
Constitución Nacional de conformidad con el cual “la función administrativa
está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad […]”.  Los entes accionados han generado que se
pierda confianza en las actuaciones administrativas adelantadas por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por parte de INCODER y, en la
actualidad, por parte de la UNAT. (Expediente cuaderno 1 a folio 13)
- Adujo que el día 20 de
diciembre de 2005 el INCODER había dado a conocer el “Informe de visita
previa al Procedimiento de Clarificación de la Propiedad en la Cuenca del Río
Naya”, dentro del cual se ratifican las decisiones ya formuladas en el
Informe Técnico del mes de octubre de 2002. Anotó que la Clarificación se
efectuó a partir de la firma del Convenio Específico No. 140 de 2004 de
Cooperación Técnica Interinstitucional entre el INCODER y el Departamento del
Cauca y añadió que con este informe únicamente se había logrado determinar de
manera técnica las áreas territoriales de la Cuenca del Río Naya. (Expediente
cuaderno 1 a folio 18)
- Puntualizó que casi un año
después, el INCODER por medio de su Oficina de Enlace Territorial No. 4 Cali y
GTT Popayán, había ordenado mediante Resolución No. 001089 del 11 de septiembre
de 2006 “el trámite administrativo tendiente a establecer la procedencia
legal de declarar o no extinguido en todo o en parte el derecho de dominio
privado del predio rural de 97.223.85 hectáreas propiedad de la universidad del
Cauca en el globo de terreno conocido como CUENCA DEL RÍO NAYA, ubicada en los
departamentos de Cauca y Valle del Cauca, dentro del proceso de diligencias
previas de que trata el Decreto 2663 de 1994”. (Expediente cuaderno 1 a folio
18)
- Precisó que mediante Auto
dictado el día 11 de septiembre de 2006 el mismo Instituto se abstuvo de “iniciar
procedimiento de clarificación de la propiedad en la denominada cuenca del río
Naya, ubicada en los departamentos de Cauca y Valle del Cauca, dentro del
proceso de diligencias previas de que trata el Decreto 2663 de 1994”. Informó
que la Universidad del Cauca había recurrido tanto el auto como la resolución
el día 28 de noviembre de 2006. Un año después, la Oficina de Enlace
Territorial confirmó el auto recurrido. La resolución recurrida también fue
confirmada. (Expediente cuaderno 1 a folio 18)
- Expuso que mediante Auto de 19
de noviembre de 2007, la Oficina de Enlace Territorial ordenó la realización de
la etapa probatoria del procedimiento de Extinción de Dominio con sustento en
una práctica ocular que debía efectuarse del 2 al 14 de diciembre de ese mismo
año y un peritaje técnico para dar término al procedimiento administrativo
correspondiente cuyo fin consistía en declarar la Extinción de Dominio a la
Universidad del Cauca. (Expediente cuaderno 1 a folio 19)
- Mencionó que en vista de la
reforma introducida por la Ley 1152 de 2007, el conocimiento del asunto bajo
examen pasó a ser de competencia de la Unidad Nacional de Tierras Rurales
–UNAT–, por lo que el representante legal del Consejo Comunitario
Afrodescendiente del Río Naya había solicitado una reunión con el gerente
ejecutivo de la Unidad el día 24 de enero de 2008. (Expediente cuaderno 1 a
folio 19)
- Aseveró que en el mes de
febrero de 2008, el representante legal del Consejo Comunitario
Afrodescendiente del Río Naya obtuvo, de manera informal, copia de una carta
dirigida al gerente del INCODER y de la UNAT por parte del Director Territorial
del INCODER Cauca, fechada el día 29 de enero de 2008 por medio de la cual se
había realizado remisión del expediente No. 422-0001 de 2006 –“Extinción del
Derecho de Dominio Privado. Predio de la Universidad del Cauca en la Denominada
Cuenca del Río Naya” –. En la comunicación se informaba, asimismo, que de
conformidad con el auto emitido el día 19 de noviembre de 2007, “la etapa
probatoria, actuaciones y diligencias administrativas practicadas tendientes a
declarar o no Extinguido en todo o en parte el derecho de Dominio Privado sobre
el predio de propiedad privada de la Universidad del Cauca en la denominada
Cuenca del Río Naya se encuentra más que agotado. Que en consecuencia
solo falta entrar a decidir de fondo sobre el asunto, lo cual es
competencia de la Unidad Nacional de Tierras Rurales”. (Énfasis y subrayas
añadidas por el escrito de tutela Expediente cuaderno 1 a folios 19-20)
- Anotó que el 13 de febrero de
2008 el representante legal del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río
Naya con el respaldo de 200 firmas de los representantes de todos los caseríos
afrodescendientes del Bajo Naya presentó un derecho de petición ante el INCODER
y la UNAT mediante el cual solicitó a estas entidades informar “sobre el
estado del procedimiento de clarificación de la propiedad, el proceso de
extinción de dominio a la Universidad del Cauca y el Proceso de titulación
colectiva al Consejo Comunitario Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya,
urgiendo que se informara de manera formal las fechas en que se tomarán las
decisiones de Extinción de dominio y titulación colectiva al Consejo
Comunitario del Río Naya, como fue solicitado desde el mes de diciembre de 1999”.
(Énfasis y subrayas añadidas por el escrito de tutela. Expediente cuaderno 1 a
folio 20)
- Esgrimió que ante la falta de
respuesta al derecho de petición, el representante legal del Consejo
Comunitario Afrodescendiente del Río Naya había interpuesto “un recurso de
insistencia al derecho de petición” que radicó el día 27 de marzo de 2008 y
manifestó, que el día 7 de abril de 2008 se había recibido una comunicación
escrita elaborada por la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– en la cual
no se había dado respuesta a los interrogantes planteados en el derecho de
petición. (Expediente cuaderno 1 a folio 21)
- Indicó que el día 6 de mayo de
2008 había presentado de nuevo un derecho de petición ante la Unidad de Tierras
Rurales –UNAT– en el que se reiteraba una vez más la solicitud de titulación
colectiva como reconocimiento legal de la propiedad ancestral sobre el
Territorio del Naya y mencionó que el día 22 de mayo de 2008 se había realizado
seguimiento a las Medidas Cautelares dictadas por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos a favor de los Afrodescendientes del Río Naya. Señaló que
entre los temas abordados en la reunión con presencia de funcionarios del
Ministerios de Relaciones Exteriores –Cancillería, Ministerio del Interior y de
Justicia, Vicepresidencia de la República, Ministerio de la Defensa, Policía
Nacional, Procuraduría General de la Nación, INCODER y UNAT, se encontró el
Estado del procedimiento de titulación colectiva al Consejo Comunitario del Río
Naya, por parte del INCODER y de la UNAT e insistió en que los representantes
de estas dos entidades se habían limitado a expresar que se encontraban “estudiando
y analizando la viabilidad de proceder a emitir un acto administrativo de fondo
en el cual se resuelven las peticiones realizadas por el representante legal
del Consejo Comunitario del Río Naya”. (Énfasis añadido por el
escrito de tutela. Expediente cuaderno 1 a folio 22)
- Informó, que el día 29 de mayo
de 2008 se había recibido una comunicación suscrita por el Director Ejecutivo
de la Unidad de Tierras Rurales –UNAT– en la que se dijo lo siguiente: “Mediante
el presente derecho de petición solicita la titulación colectiva 190.000
hectáreas, las cuales no son tierras baldías sino de propiedad privada, cuyo
propietario es la Universidad del Cauca, en donde actualmente esta Entidad
sobre las mismas, (sic) se encuentra adelantando un proceso de extinción del
derecho de dominio. Una vez el abogado encargado del referido trámite, termine
el estudio jurídico, se emitirá por parte de esta Unidad un acto administrativo
de fondo que termine el procedimiento antes mencionado y se le notificará a
usted como representante legal del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río
Naya”. (Énfasis añadido por el escrito de tutela. Expediente cuaderno 1 a
folio 23).
- Recalcó, finalmente, que al
momento de instaurar tutela no se había recibido respuesta de fondo a los
derechos de petición elevados, lo que resulta inadmisible y constituye “una
burla [al] pueblo afrodescendiente” y una vulneración a sus derechos
fundamentales y, en especial, a la garantía del debido proceso en los trámites
adelantados para obtener la titulación colectiva.
La tutela fue instaurada en
primera instancia ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección
Segunda. –Subsección B–, Corporación que en decisión emitida el día 4 de julio
de 2008 resolvió negar la tutela. Estimó que las entidades accionadas habían
adelantado diferentes actuaciones con el propósito de clarificar la propiedad
de la Cuenca del Río Naya y habían dado trámite al proceso de extinción del
derecho de dominio de los predios de la universidad. Consideró adicionalmente
que en virtud de lo dispuesto por el parágrafo 1º del artículo 28 de la Ley
1152 de 2007, la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– cuenta con dos años
a partir de la entrada en vigencia de dicha ley “para finiquitar, entre
otros procesos, los de extinción de dominio privado como es el caso objeto de
discusión”. Por ese motivo, encontró que no se había presentado vulneración
alguna de derechos constitucionales fundamentales. No obstante, instó a la
Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– “que respecto a la
solicitud de titulación colectiva presentada por el Consejo accionante desde el
23 de diciembre de 1999 y que recae sobre terrenos que no son objeto de debate
jurídico alguno, tome las medidas administrativas necesarias para su
tramitación, a fin de que en el término señalado en la Ley 1152 de 2007 que
vence el día 25 de julio de 2009, profiera el acto administrativo que decida de
fondo la titulación colectiva”. Impugnada la sentencia del a quo, el
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
–Subsección “A”–, resolvió, mediante providencia fechada el día 17 de
septiembre de 2008, decretar la nulidad de todo lo actuado dentro de la acción
de tutela instaurada. Además, ordenó remitir el expediente al Tribunal
Administrativo del Cauca para que avocara conocimiento del recurso de amparo
propuesto.
- Manifestó, por último, que el
día 21 de julio de 2008 la Unidad de Tierras Rurales –UNAT– dictó una
Resolución mediante la cual se declaró extinguido a favor de la Nación el
derecho de dominio privado sobre un predio rural de la Universidad del Cauca
ubicado en la Cuenca del Río Naya, en los municipios de López de Micay,
departamento del Cauca y Buenaventura, departamento del Valle del Cauca.
Advirtió que esta Resolución fue impugnada mediante recurso de reposición por la
Universidad del Cauca, pero fue confirmada mediante Resolución 1367 de 17 de
octubre de 2008. Mencionó asimismo que esta última Resolución está siendo
objeto de revisión por parte del Consejo de Estado a solicitud de la
Universidad del Cauca. Puso de presente además la importancia de establecer
quién es la entidad competente para cumplir con las órdenes emitidas por el
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda
–Subsección “A” –, puesto que en sentencia C-175 del 19 de marzo de 2009 la
Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1152 de 2007 y a partir de ese
momento, se ordenó adelantar la liquidación de la Unidad de Tierras Rurales
–UNAT–, quien estaba a cargo de cumplir las órdenes emitidas por el Tribunal
del Cauca y por el Consejo de Estado[6].
1.2.2.
En apoyo de su solicitud de tutela, el peticionario aportó los siguientes
medios de prueba:
- Copia del documento de
identidad y del certificado emitido por la Secretaría de Convivencia para la
Sociedad Civil –Alcaldía Municipal de Buenaventura, fechado el día 21 de
febrero de 2008 que acredita a Isabelino Valencia Rodallega, como representante
legal del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya. En este documento
consta que el ciudadano Valencia Rodallega fue elegido en Asamblea General del
Consejo Comunitario realizada en Puerto Merizalde los días 20 y 21 de agosto de
2005[7].
- Firmas de respaldo a la acción
de tutela por miembros del Consejo Comunitario del Río Naya. Un total de 1.535
firmas de hombres y mujeres afrodescendientes recogidas entre el 29 de mayo y
el 1º de junio de 2008[8].
- Copias simples de Constancias
Históricas y Censuras Éticas del 25 y 27 de marzo de 2008, presentadas por la
Comisión Intereclesial de Justicia y Paz ante las nuevas violaciones a los
derechos humanos en el Río Naya radicados ante los despachos del Vicepresidente
de la República de Colombia, Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio
de Relaciones Exteriores, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General
de la Nación, Defensoría del Pueblo con copia a la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos –CIDH de la OEA–[9].
- Copia del registro de propiedad
sobre el Real de Minas de la Cuenca del Río Naya de Francisco Basilio Angulo y
Corvea ante la Notaría Primera de Popayán en el año de 1775[10].
- Copia del Memorial de Oposición
a la titulación colectiva de Comunidades Afrodescendientes del Río Naya, por
parte de la Universidad del Cauca, radicada el día 11 de septiembre del 2000 en
el despacho del Gerente Regional INCORA Valle del Cauca.
- Copia del Informe Técnico
Jurídico en relación con los derechos de propiedad de la Universidad del Cauca
frente a las demandas territoriales de las Comunidades Negras, Indígenas y
Campesinas en la Hoya Hidrográfica del Río Naya, elaborado por Silvio Garcés
Mosquera, Jefe del Programa de Atención a Comunidades Negras del INCORA fechado
en octubre de 2002[11].
- Copia de la Resolución de
Extinción de Dominio en el proceso de titulación colectiva al Consejo
Comunitario de la Cuenca del Río Naya radicado el día 8 de agosto de 2006[12].
- Copia de la Respuesta de la
Coordinadora del Grupo de Asuntos Étnicos sobre la Resolución de Extinción de
Dominio en la que establece que tal Resolución no ha sido expedida todavía[13].
- Copia del derecho de petición
radicado el 18 de septiembre de 2006 ante el Gerente General del INCODER[14].
- Respuesta al derecho de
petición por parte de la Coordinadora de Asuntos Étnicos del INCODER, sin
fecha, en el que se manifiesta que “de acuerdo con información suministrada
por el Grupo Técnico Territorial de Popayán, el proceso de clarificación de la
Cuenca del Río Naya se encuentra culminado y en proceso de notificación de la
respectiva resolución”. Se advierte, asimismo, que el paso siguiente es la
extinción de dominio[15].
- Copia de la Resolución número
001089 fechada el día 11 septiembre de 2006 emitida por el INCODER –Oficina de
Enlace Territorial No. 4 G.T.T.–, mediante la cual se dio inicio al proceso
administrativo para declarar extinguido en todo o en parte el derecho de
dominio privado sobre un predio de la Universidad del Cauca en la Cuenca del
Río Naya. En la parte resolutiva se abstiene el INCODER de iniciar
Procedimiento de Clarificación de Propiedad[16].
- Copia de la anotación de la
medida cautelar sobre el certificado de libertad y tradición del predio de la
Universidad del Cauca  por parte de la Oficina de Notariado y Registro del
municipio de Guapi fechado el día 3 de octubre de 2006[17].
- Copia de la comunicación
expedida por al Coordinador del Grupo Técnico Territorial Popayán del INCODER,
fechado el día 3 de abril de 2007 donde se pone en conocimiento del
Representante Legal del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya el contenido
del recurso de reposición realizado por la Universidad del Cauca[18].
- Copia del Informe Ejecutivo
sobre el predio de la Universidad del Cauca –Cuenca del Río Naya– elaborado por
la Unidad Nacional de tierras Rurales –UNAT– adscrita al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural. Informe presentado el 22 de mayo de 2008 en
reunión de seguimiento de Medidas Cautelares a favor de los Afrodescendientes
del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya[19].
- Copia del Fax con la
comunicación del Director Territorial del INCODER Cauca a la UNAT fechada el
día 29 de enero de 2008 que contiene referencia sobre la remisión de expediente
de Extinción del Derecho de Dominio Privado, predio de la Universidad del Cauca
en la denominada Cuenca del Río Naya[20].
- Copia del derecho de petición
elevado ante el INCODER y la UNAT radicado el 13 de febrero de 2008[21].
- Copia del documento en donde se
insiste en el derecho de petición radicado el 27 de marzo de 2008[22].
- Copia de la comunicación
emitida por la UNAT a las peticiones elevadas por el Consejo Comunitario de la
Cuenca del Río Naya en la que se informa que la entidad “se encuentra
estudiando y analizando la viabilidad de proceder (sic) a emitir un acto
administrativo de fondo en el cual se resuelven las peticiones realizadas por
usted”. Se informa además que “una vez se produzca dicho acto
administrativo le será comunicado [al] representante legal del referido Consejo
Comunitario y a un funcionario del Ministerio Público Agrario”[23].
- Copia del escrito mediante el
cual se reitera la solicitud de titulación colectiva como reconocimiento legal
de la propiedad ancestral sobre el Territorio del Naya radicado el 6 de mayo de
2008[24].
- Copia de la constancia suscrita
por la Funcionaria del Grupo de Empalme de los Procesos de Comunidades Étnicas
–INCODER–UNAT– mediante la cual se establece que “el proceso que contiene
las diligencias de titulación colectiva de comunidades negras del alto Naya no
ha sido entregado por parte del INCODER a la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES
–UNAT–”.
- Copia de la Resolución No. 859
de 2008 “Por la cual se declara extinguido a favor de la nación, el derecho
de dominio privado sobre un predio rural de la Universidad del Cauca, ubicado
[en] la Cuenca del Río Naya, en los municipios de López de Micay, departamento
del Cauca y Buenaventura, departamento del Valle del Cauca”[25].
Expedida el día 21 de julio de 2008.
- Copia de la Resolución No. 1367
de 2008 “Por la cual se resuelve [de manera negativa] un recurso de
reposición contra la resolución No. 859 del 21 de julio de 2008 interpuesto por
la Universidad del Cauca” [26]. Expedida el 17
de octubre de 2008.
2. Respuesta de las entidades accionadas.
2.1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
El
Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
estimó que la tutela de la referencia debe negarse por improcedente o, en su
defecto, se debe negar el amparo solicitado. En primer lugar, existe, a su
juicio, falta de legitimación por pasiva en lo que respecta al Ministerio a nombre
de quien él actúa y, en segundo lugar, a su juicio, no existen indicios de
vulneración del derecho por parte de dicha entidad.
En relación con el primer
aspecto, consideró el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural que “de conformidad con lo previsto en el Decreto 2478 de
1999, en su artículo 2º, establece que el [referido Ministerio] tiene como
objeto formular, coordinar y adoptar políticas, planes, programas y proyectos
del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural”.  Subrayó, además,
que tales actividades deben ser adelantadas por entidades vinculadas o
adscritas al Ministerio. Tal es el caso del Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural –INCODER– y la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–.
En ese orden de ideas, la Ley
1152 de 2007 “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se
reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras
disposiciones”, determinó la creación de la Unidad de Tierras Rurales y es
a dicha entidad a la que corresponde desarrollar “funciones relacionadas con
la ejecución y trámite de los diferentes procesos agrarios que conocía el
INCODER, tales como la extinción de dominio privado y la clarificación de
tierras” con arreglo a lo dispuesto por los artículos 19 y 28 de la Ley
1152 de 2007. Estimó, por tanto, que la Unidad Nacional de Tierras Rurales
–UNAT– es la entidad que debe responder por la culminación de los procesos de
titulación de propiedad colectiva de comunidades negras, en curso, “toda vez
que es un sujeto jurídico diferente e independiente del Ministerio de
Agricultura”.
Manifestó, por último, que no
existiendo fundamento dentro del ordenamiento jurídico colombiano que faculte al
Ministerio para intervenir en relación con la tutela de la referencia, “mal
podría sostenerse que existió una actuación u omisión de esta Cartera, que
vulnere los derechos fundamentales del accionante”.
2.2. Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural –INCODER–.
La Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– se pronunció
respecto de la improcedencia de la acción de tutela. Aseveró que con la expedición
del nuevo Estatuto de Desarrollo Rural contemplado en la Ley 1152 del 25 de
julio de 2007 se hicieron extensas modificaciones institucionales que
incluyeron cambios en las funciones y competencias que desarrollaba el INCODER
(art. 20 a 26). Informó que se había creado la Unidad Nacional de Tierras
Rurales –UNAT–[27].
Insistió, en que los programas especiales de Resguardos Indígenas y Minorías
Étnicas a partir del primero de junio de 2008 se habían trasladado a la
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia[28].
Por lo anterior, consideró que
dicha entidad no se encontraba legitimada en la causa para intervenir o ser
parte de la acción de tutela de la referencia ni adoptar decisión alguna sobre
la titulación colectiva del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya. Así
las cosas, solicitó excluir de la acción al INCODER.
2.3. Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–.
-Mediante documento
suscrito el día 21 de julio de 2008, afirmó el Jefe de la Oficina Jurídica de la
Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–, que dicha entidad había proferido la
Resolución 859 de 2008 por medio de la cual se había declarado extinguido a
favor de la Nación el derecho de dominio privado sobre el predio rural de la
Universidad del Cauca y admitió que parte de ese predio era objeto de
requerimiento de titulación colectiva.
-En escrito dirigido al
Magistrado que realizó la ponencia de la sentencia emitida por el Tribunal
Administrativo del Cauca, el día 25 de noviembre de 2008, solicitó el Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica aclaración respecto de si la orden contenida en la
parte resolutiva de esa providencia se refería “a la extinción de dominio o
a la titulación colectiva” (énfasis en el texto original).
Lo anterior, por cuanto de ser
esto último, en su opinión no podía tenerse como cierto que desde enero se hubiera
entregado por parte del INCODER a la UNAT “el expediente de titulación
colectiva de comunidades negras del Alto Naya” pues este documento se
encontraba en el INCODER.
No obstante, afirmó que “el
expediente que si fue entregado a la UNAT por parte del INCODER, es el de
extinción de dominio privado contra la Universidad del Cauca” por cuanto en
ese expediente sí se resolvió por medio de providencia –debidamente
ejecutoriada–, quedándole a la Universidad únicamente la acción de revisión
ante el Consejo de Estado, recurso para cuyo ejercicio todavía contaba la
Universidad con 15 días. Por ese motivo, no era posible proceder a la
titulación sobre los predios extinguidos.
-Ahora bien, en documento
fechado el día 2 de diciembre de 2008 la Funcionaria del Grupo de Empalme de
los procesos de Comunidades Étnicas –INCODER– UNAT– dejó la siguiente
constancia:
“Que el proceso que contiene las diligencias de
titulación colectiva de comunidades negras del Alto Naya no ha sido entregado
por parte del INCODER a la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES –UNAT–.
El Expediente será entregado, según información del
Director Territorial de INCODER Cauca el día 3 de diciembre de los corrientes”.
-Por último, en escrito
dirigido al Magistrado Ponente del Consejo de Estado. Sección Segunda
–Subsección “A” –, que resolvió en segunda instancia la tutela de la
referencia, el Jefe de la Oficina Jurídica de la UNAT en liquidación informó
que la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de Marzo 18 de 2009
declaró inexequible la Ley 1152 de 2007. Precisó que “por medio del Decreto
1899 de mayo 22 de 2008, se ordenó la liquidación de la UNAT. Por lo anterior
la competencia para dar cumplimiento al fallo de junio de 2009 dentro del
proceso de la referencia, recae sobre INCODER entidad a la que se le envió
copia del fallo en cuestión el día 24/06/09 por medio del oficio 200092107611,
de igual manera el expediente del proceso de titulación fue remitido al
INCODER, el día 23 de junio de 2009, por medio de acta de envío No. 05[29].”
3. Decisión de tutela objeto de revisión: Sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A” de 16 de abril de
2009.
3.1. Primera instancia.
El Tribunal Contencioso
Administrativo del Cauca mediante providencia fechada el día 25 de noviembre de
2008, resolvió conceder el amparo invocado. Aportó las siguientes razones en
apoyo de su decisión. Afirmó, en primer lugar, que a partir del escrito que
contiene la solicitud de tutela era claro que el actor exigía la protección de
su derecho constitucional fundamental a la garantía del debido proceso
administrativo que consideró había sido desconocido en el trámite adelantado
para efectos de decidir sobre la titulación colectiva “de unas tierras que a
su vez sirven de sustrato físico de otros derechos como lo son todos los
relacionados con la identidad étnica afrodescendiente de la comunidad que
representa”. Por otro lado, el peticionario solicita que se adopten medidas
cautelares encaminadas a garantizar los derechos de la comunidad afrodescendiente
entre tanto la administración adopta “una decisión de mérito en cuanto a la
titulación reclamada”.Sobre el primer punto, señaló el Tribunal que “ciertamente
se observa en el actuar estatal que históricamente ha estado a cargo de la
decisión requerida una lenta y poco eficaz actuación que ha permitido que se
prolongue en el tiempo la ausencia de solución de una problemática que
compromete aspiraciones de una etnia al reconocimiento de un territorio que
reclaman como ancestral de sus comunidades”.
Para el Tribunal no resulta
razonable admitir que una actuación administrativa adelantada con el propósito
de “clarificar derechos posibles de otras personas, se extienda más allá de
lo que las previsiones de la ley contemplan”. A juicio de la Corporación,
carece de explicación y de justificación que una solicitud elevada en el año de
1999 ante el organismo competente para pronunciarse acerca de la titulación
colectiva –que a la sazón era el Instituto Colombiano de Reforma Agraria–, se
haya extendido de esa manera en el tiempo cuando la Ley 70 de 1993 por medio de
la cual se desarrolló lo establecido en el artículo 55 Transitorio de la
Constitución Nacional “señaló como una de sus finalidades reconocer el
derecho a la propiedad de las comunidades negras sobre las tierras rurales
ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico”.
Recordó el Tribunal, que con la
expedición de la Ley 1152 de 2007 por medio de la cual se creó la UNIDAD
NACIONAL DE TIERRAS RURALES como organismo adscrito al Ministerio de
Agricultura, esto es, luego de varios años, la solicitud realizada por el
representante de la Comunidad Afrodescendiente no había sido aún resuelta, lo
que no tiene ninguna explicación toda vez que “para ese momento ya se había
concluido el trámite que apuntaba a la extinción de dominio del predio titulado
a nombre de la Universidad del Cauca y que parcialmente hace parte del que la
comunidad representada por el accionante aspiraba a que se le titule,
llegándose así a la circunstancia prevista por la última normatividad citada
que le entregó competencia al UNAT para resolver acerca de la extinción de
dominio aludida y la titulación requerida por el actor”.
Insistió el Tribunal en que había
trascurrido más de ocho años a lo largo de los cuales el proceso adelantado
había transitado por tres entidades estatales a cargo de esa función
específica, y las Comunidades Afrodescendientes afectadas todavía no habían
obtenido respuesta a su solicitud. Mencionó que al tenor de lo establecido en el
artículo 28 de la Ley 1152 de 2007 lo referente a la titulación colectiva debía
pasar a la UNAT entidad que en un término de dos años decidiría sobre los
asuntos administrativos o judiciales que hasta el primero de enero de ese año
estaban bajo competencia del INCODER y se encontraran pendientes de solución.
Hizo énfasis, de nuevo, en el lapso tan largo que había trascurrido desde que
el representante de la Comunidad Afrodescendiente del Bajo Naya elevó su
requerimiento, ello tanto más cuanto el proceso se había surtido de manera
completa y únicamente quedaba diferida la decisión de fondo. Sobre el
particular manifestó que“[l]o que se haya pendiente en el presente caso y
desde enero del presente año para la UNAT es la DECISIÓN y frente a su ausencia
no se ha dado por parte de la entidad obligada una explicación que resulte
plausible para justificar el tiempo que hasta la fecha se ha tomado para
hacerlo y, mucho menos, cuando su ausencia compromete la eficacia de derechos
fundamentales derivados de la identidad étnica de la comunidad solicitante y
coloca en entredicho los compromisos internacionales del propio Estado”.
Mencionó asimismo que hasta el
momento no existía indicio alguno de que se hubiese decidido algo en relación
con la titulación colectiva, lo que hacía que se mantuviera irresuelto y sin
definición este trámite, en contravía de lo afirmado por la Oficina Asesora
Jurídica de la UNAT en carta dirigida al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, según la cual, ese trámite se efectuaría en el instante en que se
profiriera “resolución de fondo donde se [extinguiera] el derecho de dominio
a la Universidad del Cauca, porque no explotó el predio como establece la Ley
1152 de 2007 y el Decreto 4907 del mismo año” pues en ese momento el predio
entraría a formar parte del “patrimonio de la UNAT como un baldío reservado”
y, entonces, procedería a reiniciar el proceso de titulación colectiva
requerida por el peticionario[30].
En vista de lo anterior, resolvió
conferir el amparo solicitado y decidió, en consecuencia, proteger los derechos
constitucionales fundamentales a la garantía del debido proceso administrativo,
a la vida, a la existencia y pervivencia del pueblo tribal vulnerados por la
Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–. Además, ordenó a dicha entidad que
en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la
providencia emitida procediera a resolver de fondo “acerca de la solicitud
de adjudicación elevada por el CONSEJO COMUNITARIO DE LA CUENCA DEL RIO NAYA el
día 23 de diciembre de 1.999 ante el Instituto Colombiano de Reforma Agraria
–INCORA– de lo cual dará de inmediato aviso a esta Corporación”[31].
3.2. Impugnación.
3.2.1. Mediante escrito
fechado el día 9 de noviembre de 2008 explicó la Universidad del Cauca los
motivos de su inconformidad con el fallo emitido por el a quo. En
relación con las consideraciones fácticas, explicó el representante de la
Universidad del Cauca que dicha Universidad era propietaria de un bien inmueble
ubicado entre los departamentos del Cauca y del Valle del Cauca cuya extensión
superficiaria era de 111.150 hectáreas. Manifestó que ese predio había sido
adquirido por esa Universidad a título de adjudicación de la nación como consta
en escrituras públicas de abril de 1937 y de octubre de 1944 registradas,
respectivamente, en la Notaría Única del Circulo Notarial de Popayán y Notaría
Quinta de Bogotá.
Luego de precisar la ubicación
del inmueble; el histórico de la titulación del terreno en cabeza de la
Universidad; los motivos en que ha sustentado la oposición al procedimiento de
extinción del dominio de que trata el Decreto 2665 de 1994 que reglamentó el
Capítulo XI de la Ley 160 de 1994 enderezado a establecer si era procedente
desde el punto de vista legal la declaración de extinción de dominio sobre el
predio de 97.223.85 hectáreas con matricula inmobiliaria 126-0000139, aseveró
que la falta de explotación económica prevista en la ley como causal de
extinción de dominio estaba por entero justificada por cuanto “la
Universidad ha intentado ejecutar acciones de Señor y dueño pero ha encontrado
múltiples limitaciones, especialmente motivadas por el orden público en la
zona”.
Insistió en que esta situación
era de amplio conocimiento e incluso había llevado a que se dictaran Medidas
Cautelares por parte de Organismos de Derechos Humanos y de la Defensoría del
Pueblo. Subrayó, posteriormente, que el INCODER había desconocido los
argumentos expuestos por la Universidad del Cauca y no había tenido en cuenta
los fallos judiciales por medio de los cuales el Consejo de Estado decidió a
favor de la Universidad en el sentido en que sostuvo que “la extinción del
derecho de dominio solo operaba frente a fundos poseídos por particulares y la
Universidad del Cauca por ser un Establecimiento público de orden nacional,
definida así por la ley 65 del 31 de diciembre de 1964, sus bienes eran
patrimonio del estado y en consecuencia, no podían ser objeto de
extinción del derecho de dominio” (énfasis y subrayas dentro del
texto original)[32].
Acentuó, más adelante, que pese a
las dificultades de orden público características de la zona del Naya, la
Universidad había cumplido con sus obligaciones de orden legal y había pagado
el impuesto predial, a municipios como el de López de Micay en el departamento
del Cauca en una suma que asciende a los quinientos millones de pesos. Relató
que en la actualidad e encuentra en trámite el proceso de cobro del impuesto
predial adelantado por el municipio de Buenaventura –Valle del Cauca–, lo que
constituye una muestra más “del interés institucional por defender sus
intereses con respecto a la propiedad que tiene sobre el Naya”.
Admitió, que había sido
notificada la Universidad de la Resolución No. 859 de 21 de julio de 2008
mediante la cual se declara la extinción del derecho de dominio que tiene la
Universidad del Cauca sobre los terrenos del Naya a favor de la Nación. Expuso,
que la Universidad había presentado recurso de reposición en término, recurso
éste que había sido negado por lo que la Universidad había procedido a impetrar
ante el Consejo de Estado acción de revisión el día 1º de diciembre de año en
curso. Adujo finalmente que por lo expuesto anteriormente resultaba factible
advertir la existencia de “un trámite administrativo al que ha tenido que
someterse la Universidad del Cauca para defender sus intereses patrimoniales
sobre la Cuenca Hidrográfica del Río Naya, y que sobre el particular la
Universidad tiene pruebas que demuestran su derecho de dominio sobre el
mencionado predio, por lo que hace imposible realizar un trámite distinto al de
la extinción del derecho de dominio “judicial” y no la de un trámite de
titulación colectiva, que procede sólo en casos de predios baldíos”.
Luego de referirse a los derechos
de las comunidades afrodescendientes en el ordenamiento jurídico colombiano y,
más precisamente, a lo dispuesto en la Ley 70 de 1993 que desarrolló el
artículo 55 transitorio de la Constitución Nacional, indicó que los únicos
terrenos susceptibles de ser “cedidos y titulados a las comunidades negras
del pacífico son los baldíos que son del Estado y ‘no tienen ningún otro
dueño’”. Recalcó, que las tierras del Naya eran bienes públicos como lo
había determinado la sentencia del Consejo de Estado de 5 de junio de 1976.
Esta circunstancia unida al hecho de que la Universidad “sea una entidad
autónoma universitaria, con funciones específicas y públicas, hace específico
que este bien sea público y de dominio fiscal, para que la Universidad lo
utilice como a bien tenga, dentro de la lógica y la destinación para lo cual
fue adjudicado”. Al no tratarse de terrenos baldíos resulta imposible desde
el punto de vista jurídico adjudicar esos terrenos por lo que la tutela
impetrada es por entero improcedente “toda vez que nuestra representada en
ningún momento ha vulnerado o puesto en riesgo el Derecho fundamental a que
alude el accionante”.
3.2.2. En escrito
presentado el día 20 de enero de 2009 la Unidad Nacional de Tierras Rurales
–UNAT– expuso su inconformidad con el fallo emitido por el a quo. Consideró
que la sentencia de primera instancia debía revocarse y en su lugar debía
negarse el amparo, toda vez que la UNAT no había vulnerado derecho
constitucional fundamental alguno y menos había desconocido el derecho
constitucional fundamental a la garantía del debido proceso del accionante pues,
“no obstante haberse recibido el expediente de titulación el día 4 de
diciembre de 2008 y [haberse avocado] conocimiento (…) por mandato de la ley
1152 de 2007 numeral 8 parágrafo 1 del artículo 28, la UNAT tiene 2 años para
culminar los procesos de titulación que al momento de entrar a regir la ley se
venían surtiendo en el INCODER y se hallaban pendientes de conclusión, término
que vence en el mes de julio de 2009”.
Anotó, finalmente, que la acción
de tutela era un mecanismo por medio del cual toda persona podía recurrir para
la protección de sus derechos cuando quiera que estos hayan sido vulnerados por
parte de las autoridades públicas, lo que en el presente caso no ocurría. En
consecuencia, solicitó revocar el fallo proferido por el Tribunal.
3.3. Segunda instancia.
Mediante
sentencia fechada el día 16 de abril de 2009, el Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A” decidió confirmar
el fallo emitido por el a quo. Encontró que el motivo de la acción de
tutela radicaba en la “presunta dilación o morosidad injustificada en la
definición de la solicitud de la titulación colectiva presentada por el Consejo
Comunitario de la Cuenca del Río Naya ante el extinto Instituto de Reforma
Agraria ‘INCORA’ en el año de 1999”. Con el fin de verificar esa situación,
estimó indispensable efectuar un recuento de las normas por medio de las cuales
se reglamenta “el reconocimiento de la titulación colectiva de predios a
favor de las comunidades negras confrontados con los documentos obrantes en el
plenario”. Lo anterior para determinar si el lapso de ocho años era
excesivo –como lo estimó el a quo–, o dado el nivel de complejidad del
asunto bajo examen era “apenas plausible que las entidades encargadas de
definir la situación hayan incurrido en tal retraso”.
Luego de efectuar un recuento de
los hechos de la demanda, encontró la Sala que desde la fecha en que se admitió
la solicitud de titulación colectiva instaurada por el Consejo Comunitario del
Río Naya, la duración del proceso –que había pasado por tres instancias
diferentes– era de ocho años, sin que tal duración haya traído consigo que se
decida de manera definitiva “el derecho de propiedad de las personas que
conforman la organización demandante”. Por ese motivo, se preguntó la Sala
si ¿resulta justificable que las comunidades que habitan la Cuenca del Río
Naya deban soportar alteraciones organizacionales que se presentaron en las
entidades encargadas de hacer efectivo el mandato conferido en los artículos 7º
y 55 transitorio de la Constitución?
Para la Sala, una respuesta a tal
interrogante debe tener en cuenta los siguientes aspectos. Por una parte,
resulta cierto que el Estado tiene como tarea garantizar que los principios,
derechos y deberes consignados en la Carta Política cobren plena efectividad
por medio de la expedición de leyes y reglamentos. Por otra parte, no es menos
cierto que la cuestión bajo análisis tiene un alto grado de complejidad pues
los predios en discordia han sido “aprovechados por las comunidades negras y
por la Universidad del Cauca desde siglos y por esta razón han ejercido
activamente la defensa de sus intereses”. De todos modos, insistió en que
no podía pasarse por alto que al tenor de lo dispuesto en el artículo 29 de la
Constitución Nacional “la actuación administrativa debe desarrollarse bajo
los principios de celeridad y eficiencia, ya sea en la adopción de las
decisiones o en los trámites que resulten necesarios para lograr la efectividad
de éstas”. Por consiguiente, en opinión de la Sala “cualquier dilación
injustificada atenta contra los principios que rigen la función administrativa
contenidos en el 209 superior así como el derecho al debido proceso de quienes
participan en la correspondiente actuación”.
En relación con el trámite de
titulación colectiva, manifestó la Sala que la demora en la resolución de este
punto ha significado poner a la población afrodescendiente que reside en la
zona, en condición de permanente hostigamiento y amenaza y la ha vuelto víctima
“de masacres, ejecuciones selectivas, desapariciones, torturas y tratos
crueles e inhumanos, violencia sexual, actos de hostigamiento y amenazas por
parte de los actores del conflicto armado que buscan expandir el control sobre
el territorio mediante el desplazamiento forzado, aterrorizar a la población
civil, obtener información sobre grupos adversarios y perpetrar actos de
‘limpieza social’, hechos que motivaron a la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos a otorgar el día 1º de enero de 2002, la protección cautelar
de las personas que habitan la Cuenca del Río Naya”.
Luego de traer a la memoria las
conclusiones efectuadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
concluyó la Sala que el desconocimiento del derecho constitucional fundamental
a la garantía del debido proceso administrativo produjo, a su turno, la
vulneración de otros principios y derechos como lo son el derecho a la dignidad
humana, a la vida, a la igualdad, a la asociación, por cuanto “la
indefinición en la controversia ha generado que los grupos delincuenciales que
operan en la región dispersen a la población afrocolombiana a través de actos
de hostigamiento con el único propósito de apoderarse de los territorios para
fines criminales”.
Por los motivos antes expuestos, la
Sala confirmó el fallo del a quo[33]. Ahora bien, en
atención a los argumentos expuestos por la UNAT en el escrito de impugnación,
resolvió modificar el numeral segundo de la sentencia de primera instancia y le
concedió 30 días para decidir si el Consejo Comunitario del Río Naya tiene
derecho o no al beneficio consagrado en la Ley 70 de 1993 y en sus decretos
reglamentarios[34].
4. Pruebas
solicitadas en sede de Revisión.
4.1. Mediante auto fechado
el día 19 de noviembre de 2009 el Magistrado Sustanciador estimó que, para
mejor proveer en el asunto de la referencia, se requerían algunas pruebas. En
consecuencia, resolvió que por Secretaría General de la Corte Constitucional se
oficiara al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Instituto
Colombiano para el Desarrollo Rural –INCODER– a fin de que en el término de
cinco (5) días contados a partir de la notificación del mencionado auto
informaran de modo completo y detallado sobre los siguientes asuntos:
(i) ¿Cuáles son los territorios ancestrales respecto
de los cuales le corresponde la Titulación Colectiva a la Comunidad
Afrodescendiente del Bajo Naya? (ii) ¿Cuál es el motivo por el cual no se ha
respondido de fondo la solicitud de reconocimiento de la propiedad ancestral,
cuando dicha solicitud se planteó desde el año de 1999 ante el entonces
Instituto Colombiano de Reforma Agraria –INCORA– y fue reiterada el 22 de junio
de 2004 ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–, entidad que
mediante Decreto 1300 de 2003 fue constituida como el nuevo ente competente, y
fue elevada, de nuevo, el día 6 de mayo de 2008 ante la Unidad Nacional de
Tierras Rurales –UNAT– que se constituyó como el nuevo ente competente? (iii)
¿Cuál es la entidad competente para cumplir la orden emitida por el Honorable
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda
–Subsección “A”, el día 16 de abril de 2009?
4.2. Respuesta
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
El señor Julio
Cesar Daza Hernández en calidad de Jefe de la Oficina Asesora del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, encontró que para mayor claridad debía
responder, en primer lugar, el tercer interrogante establecido en el auto de
pruebas. Al respecto, señaló que la orden emitida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. Sección Tercera Subsección “B” cuya parte
resolutiva ordenó lo que se trascribe a continuación, había recaído en la
Unidad de Tierras Rurales –UNAT–.
“Requiérase a la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES
– UNAT, que respecto de la solicitud de titulación colectiva presentada por
el Consejo accionante desde el 23 de diciembre de 1999 y que recae sobre
terrenos que no son objeto de debate jurídico alguno, toma las medidas
administrativas necesarias para su tramitación, a fin de que en el término
señalado en la Ley 1152 de 2007 que vence el 25 de julio de 2009, profiera el
acto administrativo que decida de fondo la Titulación Colectiva”.
Mencionó el
ciudadano Daza Hernández que la Unidad de Tierras Rurales –UNAT– fue creada por
la Ley 1152 de 2007 y explicó que dicha entidad se encuentra en la actualidad
liquidada “como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley
en comento, a través de la sentencia C-175 de 2009 de la H. Corte
Constitucional”[35]. Por ello
–indicó–, las competencias que se encontraban en cabeza de la UNAT en relación
con los trámites de clarificación de la propiedad y titulación de tierras,
entre otros, debieron ser retomadas por la entidad que las tenía antes de que
fuera expedida la Ley 1152 de 2007. De conformidad con lo señalado, encontró
que al examinar la normatividad anterior se podía constatar que el numeral 1º
del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 establece que la entidad encargada de
adelantar los mencionados procedimientos es el Instituto Colombiano de Reforma
Agraria –INCORA–. A continuación, aclaró el ciudadano Daza Hernández que este
instituto fue liquidado por el Decreto 1292 de 2003 y según el artículo 24 del Decreto
Ley 1300 de 2003 mediante el cual se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural –INCODER– se determinó que “Todas las referencias que hagan las
disposiciones legales vigentes al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,
INCORA, al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, al Fondo de
Confinanciación para la Inversión Rural, DRI, y al Instituto Nacional de Pesca
y Acuicultura, INPA, deben entenderse referidas al Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural, INCODER”.
Así las cosas,
–acentuó el Jefe de la Oficina Asesora del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural–, la entidad competente es el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural –INCODER–. De igual manera, indicó que una vez notificado el
auto de pruebas de 19 de noviembre, esa Cartera Ministerial había procedido a
requerir al INCODER con el objetivo de que “enviara copia del informe de las
actuaciones realizadas para el caso específico”. Manifestó, que había
anexado copia del documento a la respuesta y anotó de antemano que el INCODER
había señalado que “el proceso de titulación colectiva del Consejo
Comunitario de la Cuenca del Río Naya tiene previsto como fecha de culminación
el mes de junio de 2010, en virtud del plan de trabajo que se ha establecido
para el efecto”.
Dijo, por
último, que si bien el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ejercía un
control administrativo sobre el INCODER, por ser una entidad adscrita a esa
Cartera, según lo determinado en el artículo 105 de la Ley 489 de 1998, no
comprendía ni abarcaba la aprobación ni tampoco la autorización de los actos
específicos que corresponde expedir a tal entidad. Por ese mismo motivo,
enfatizó que no era la entidad competente para responder los interrogantes
contenidos en los numerales (i) y (ii) del proveído.
4.3. Respuesta
del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, –INCODER–.
En documento enviado al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural –INCODER– rindió un informe sobre las actuaciones realizadas
en el proceso de extinción de dominio privado del predio ubicado en los municipios
de López de Micay y Buenaventura de propiedad de la Universidad del Cauca. Manifestó
que el INCODER no podía “referirse al destino que tendrán las NOVENTA Y
SIETE MIL DOSCIENTAS VEINTITRES HECTAREAS Y OCHO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS
METROS CUADRADOS (97.223 Has y 8.546 M2), hasta tanto [se] expida un
pronunciamiento por parte del Consejo de Estado, respecto a la validez de las
Resoluciones No. 859 del 21 de julio de 2008 y 1367 del 17 de octubre de la
presente anualidad y proferidas por la UNAT”.
No obstante, afirmó el INCODER
que se había dedicado a estudiar el expediente que contiene la solicitud de
titulación colectiva del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya y
sostuvo que acataba la competencia que en virtud de lo dispuesto por la Ley 160
de 1994 recaía sobre el Instituto para tales efectos. Relató que, como
consecuencia de lo anterior, por intermedio de la Subgerencia de Promoción y
Seguimiento de Asuntos Étnicos del INCODER “(…) concluirá el trámite de
titulación colectiva, por lo cual avocó conocimiento mediante Auto de fecha 7
de septiembre de 2009 ordenando continuar con el trámite a que haya lugar, y
procederá a ordenar una visita de inspección ocular y consulta con la
comunidad, del trámite que se va a implementar y de las consecuencias del
mismo, que permita tomar una decisión de fondo concertada con la comunidad e
informar al Consejo de Estado a ese respecto”.
Del mismo modo, manifestó que la
Subgerencia de Promoción y Seguimiento del INCODER había diseñado un plan de
trabajo para iniciar el proceso de titulación de las hectáreas sobre las que no
existía litigio con la Universidad del Cauca. Dijo que este plan contempla, por
un lado, “la visita de inspección ocular a toda la zona y de verificación de
la presencia de las 48 comunidades negras que integran el Consejo Comunitario,
de las comunidades indígenas con presencia en esa zona y otras poblaciones no
étnicas”. Explicó que el plan considera, de otro lado, “las acciones
establecidas en el Decreto 1745 de 1995 para adelantar la titulación colectiva”.
Finalmente, expresó que previo a
la visita de inspección ocular a la Cuenca del Río Naya era preciso “coordinar
y consultar (…) con la población que habita esa zona, tarea que ya se realizó y
se programó la visita para la primera semana de diciembre de 2009, que la hará
un funcionario de la DT Cauca”.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La
Sala es competente para la revisión del presente caso con fundamento en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Nacional y 33 a 36 del Decreto 2591 de
1991, y en cumplimiento del auto de Sala de Selección Número Ocho de agosto 21
de 2009.
2. Aspectos relacionados con la protección de derechos fundamentales en
sede de revisión.
Vistos los antecedentes
reseñados, entrará la sala de Revisión a establecer si se desconoce el derecho
constitucional fundamental a la garantía del debido proceso administrativo
cuando se incurre en dilación injustificada en el trámite administrativo que,
de conformidad con la Constitución, con la ley y con el reglamento, deben
adelantar las autoridades estatales competentes a fin de determinar lo
concerniente a la titulación colectiva del territorio ancestral de una
Comunidad Afrodescendiente.
En caso de que la respuesta sea
afirmativa, procederá la sala a determinar si este desconocimiento apareja
asimismo la vulneración del derecho constitucional al reconocimiento y
protección de la diversidad étnica y cultural de la Comunidad Afrodescendiente
y a determinar si implica, adicionalmente, la vulneración de otros derechos
constitucionales fundamentales de las personas que integran la Comunidad
Afrodescendiente.
3. Pasos para abordar y
resolver el problema jurídico.
Con el fin de abordar el problema
jurídico antes planteado, la Sala procederá a reiterar la jurisprudencia
constitucional sobre el derecho constitucional fundamental al debido proceso
administrativo. De acuerdo con los criterios jurisprudenciales de allí extraídos,
resolverá la sala si en el caso bajo análisis se desconoció o no este derecho.
De verificarse la vulneración del
derecho constitucional fundamental a la garantía del debido proceso en las
actuaciones administrativas que han impedido la decisión de fondo en el trámite
de titulación colectiva de territorios ancestrales de una Comunidad
Afrodescendiente, recordará la Sala los lineamientos constitucionales relativos
a la garantía del derecho fundamental al reconocimiento y protección de la
diversidad étnica y cultural de las Comunidades Afrodescendientes y se referirá
así mismo a la protección reforzada que adquiere esa garantía a partir de los
Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos. Con sustento en tales
criterios normativos, podrá determinar la Sala si en el caso concreto se ha
respetado o no este derecho.
4. Derecho constitucional
fundamental al debido proceso administrativo.
4.1. Reiteración de
jurisprudencia.
El derecho constitucional
fundamental a la garantía del debido proceso en actuaciones administrativas
está contemplado en el artículo 29 superior y ha sido protegido por la Corte
Constitucional en múltiples ocasiones, por lo que al respecto existe ya una
línea jurisprudencial bastante consolidada[36]. Ha dicho la Corporación
que esta garantía comprende un grupo de cautelas de orden sustantivo y de
procedimiento sin presencia de las cuales no resultaría factible asegurar la
vigencia del Estado social de derecho ni proteger los derechos constitucionales
fundamentales de las personas[37].
4.1.1. El debido proceso
administrativo se ha entendido como la regulación jurídica que tiene por fin
limitar en forma previa los poderes estatales así “que ninguna de las
actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que
se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley”[38].
Desde la perspectiva antes señalada, este derecho no es más que una derivación
del principio de legalidad con arreglo al cual “toda competencia ejercida
por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como
también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de
adoptar una determinada decisión” (artículos 4º y 122 C. N.)[39].
De este modo, las autoridades sólo podrán actuar en el marco establecido por el
sistema normativo y, en tal sentido, todas las personas que se vean
eventualmente afectadas conocerán de antemano los medios con que cuentan para
controvertir las decisiones adoptadas y estarán informadas respecto del momento
en que deben presentar sus alegaciones y ante cuál autoridad.
Ha subrayado la Corte
Constitucional[40] que la garantía del
debido proceso en asuntos administrativos supone que el Estado se ajuste a las
reglas previstas en el ordenamiento jurídico y ello no sólo cuando se trata de
adelantar trámites a partir de los cuales sea factible deducir responsabilidades
de orden disciplinario o los atinentes al control y vigilancia. Esta garantía
debe hacerse efectiva del mismo modo en los trámites que las personas inician
con el objeto de ejercer sus derechos ante la administración o con el fin de
cumplir con una obligación y abarca el estricto cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias. El propósito consiste, pues, en evitar
que la suerte de las personas quede al albur de una decisión arbitraria o de
una ausencia de decisión por dilación injustificada.
A este tenor, la garantía del
debido proceso en actuaciones administrativas incluye también la efectividad de
los principios que informan el ejercicio de la función pública como los
son los de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad”. La Corte Constitucional ha insistido,
entonces, en que la garantía del debido proceso va más allá del ámbito judicial
y comprende asimismo “el modo de producción de los actos administrativos”[41].
Su meta principal consiste en procurar la satisfacción del interés general “mediante
la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen funciones
administrativas”[42]. En suma, la Corporación
ha definido el debido proceso administrativo como[43]:
“(i) el conjunto complejo de condiciones que le
impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una
secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa (ii) que
guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está
previamente determinado de manera constitucional y legal[44].
El objeto de esta garantía superior es (i) procurar el ordenado
funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus actuaciones,
y (iii) salvaguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa
de los administrados”[45].
4.1.2. La jurisprudencia
constitucional ha hecho hincapié en la necesidad de que la Administración actúe
de manera diligente y sin dilaciones injustificadas así como en lo imperioso
que resulta que responda de fondo las peticiones elevadas por los ciudadanos y
por las ciudadanas. Ha acentuado, de la misma manera, que cuando las entidades
estatales se han abstenido de dictar las medidas indispensables para obtener
una protección inmediata y eficaz de los derechos constitucionales
fundamentales y han mantenido en el tiempo la vulneración negándose a aplicar
las normas legales y reglamentarias pertinentes, procede el amparo en sede de
tutela así todavía no se hayan agotado los mecanismos ordinarios de protección[46].
Cuando las entidades estatales se
abstienen de cumplir con sus obligaciones alegando falta de competencia bien
sea para dictar las medidas o para responder de fondo las peticiones, terminan
por desconocer el derecho constitucional fundamental a la garantía del debido
proceso administrativo y el derecho constitucional fundamental de petición. Si
un funcionario o una funcionaria estatal ante quien se ha elevado un derecho de
petición estima que es incompetente para resolverlo de fondo, debe obrar de
manera diligente y remitir de inmediato la petición a la entidad competente[47].
En casos en los cuales se presente cambio en la legislación, las entidades
administrativas deben adoptar las medidas encaminadas a garantizar la
protección de los derechos de los ciudadanos y de las ciudadanas que habían
iniciado trámites ante una entidad que deviene incompetente. Resulta, por
tanto, necesario asegurar el intercambio o cruce de información así como el
envío de documentación pertinente, pues, de lo contrario, los derechos de la
ciudadanía corren el riesgo de ser gravemente desconocidos.
4.1.3. Existe, por
consiguiente, una doble categoría de principios rectores de rango
constitucional que deben ser tenidos en cuenta a la hora de diseñar los
procedimientos administrativos y que están estrechamente unidos entre sí. Por
una parte, aquellas cautelas encaminadas a asegurar la efectiva vigencia de la
garantía del debido proceso propiamente dicho y, de otra parte, aquellas
tendientes a asegurar el recto ejercicio de la función pública en cuanto una de
las manifestaciones de la protección del derecho a la garantía del debido
proceso administrativo en sentido lato[48].
Como se ve, la locución
“procedimiento” abarca más que la esfera estrictamente judicial y se liga con
un conjunto de medidas, actuaciones y decisiones que deben ser adoptadas de
manera eficaz, ágil y respetuosa de los derechos de las ciudadanas y de los
ciudadanos. Lo anterior, como derivación de la puesta en vigencia del Estado
social de derecho en cuyo centro se encuentra el respeto por los valores,
principios y derechos constitucionales y la garantía de que las entidades
estatales estarán al servicio de los ciudadanos y de las ciudadanas más no en
sentido contrario. Los procesos administrativos deben, pues, cumplir con
requerimientos de agilidad, rapidez y flexibilidad[49], para
efectos de asegurar una eficaz y oportuna realización de la función pública
cumpliendo estrictamente con el respeto por los derechos de la ciudadanía. De
esta manera ha entendido la Corte que el procedimiento administrativo comprende
“un conjunto de actos independientes pero concatenados
con miras a la obtención de un resultado final que es la decisión
administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación,
los instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este
último y los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía
gubernativa, deben responder al principio del debido proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo
se logra el cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente
a las garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar
presidido por los principios constitucionales que gobiernan la función publica
y que enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”[50].
Bajo aplicación de los criterios
mencionados en precedencia, establecerá la sala si en el caso concreto las
entidades demandadas desconocieron el derecho constitucional fundamental a la
garantía del debido proceso en actuaciones administrativas.
4.2. Caso concreto: Presunto
desconocimiento del derecho constitucional fundamental a la garantía del debido
proceso administrativo por dilación injustificada en decidir sobre la
titulación colectiva de la propiedad ancestral de una Comunidad Afrodescendiente
cuya solicitud se presentó el 23 de diciembre de 1999 y todavía no se ha resuelto.
A fin de establecer si en el
asunto bajo examen se ha desconocido el derecho constitucional fundamental al
debido proceso administrativo, considera la sala indispensable efectuar un
recuento de los hechos que se encuentran acreditados en el expediente. De esa
manera, podrá determinar si el tiempo trascurrido entre la solicitud de
titulación colectiva elevada por el señor Isabelino Valencia Rodallega en
calidad de representante legal del Consejo Comunitario del Río Naya el día 23
de diciembre de 1999 y que aun se encuentra pendiente de decisión en el año
2009, esto es, si el lapso de diez años contados a partir del instante en que
se presentó el requerimiento, hasta la fecha, constituye un término razonable y
proporcionado para que el asunto bajo examen permanezca todavía sin solución o
si al haber dilatado el pronunciamiento de una decisión de fondo en el asunto
bajo examen, incurrieron las instancias estatales competentes para adoptarla,
en una dilación injustificada que viola el derecho constitucional fundamental
al debido proceso administrativo (artículo 29 C. N.).
4.2.1. A partir de los
hechos y de las pruebas allegadas al expediente así como de las presentadas en
sede de revisión, constata la sala que, en efecto, el representante legal del
Consejo Comunitario del Río Naya elevó ante el Instituto Colombiano de Reforma
Agraria –INCORA–, solicitud de titulación colectiva de “un globo de terreno
con una extensión aproximada de DOSCIENTAS MIL HECTÁREAS (200.000 Has)”[51].
Además, pudo comprobar que existe en el expediente copia del primer título de
propiedad ancestral de las Comunidades Afrodescendientes del Bajo Naya,
expedido en el año de 1775 –el cual reposa en la Notaría Primera de Popayán.
Verificó, igualmente, que de conformidad con el censo de población, los
afrodescendientes que residen en la parte baja de la Cuenca del Río Naya –entre
los márgenes de los Departamentos del Cauca y del Valle del Cauca–, ascienden a
un número de 18.550 personas cuyos ancestros arribaron a esas tierras
aproximadamente en el año de 1680 provenientes de África bajo el yugo de la
esclavitud.
Confirmó la sala, al mismo tiempo,
que en los inicios de la vida republicana, en el año de 1827, mediante decreto
expedido por el General Francisco de Paula Santander, –mandato que fue
ratificado por el entonces Presidente de la República, Simón Bolívar–, parte
del territorio del Bajo Naya fue donado al entonces Colegio Mayor del Cauca
–hoy Universidad del Cauca–, entidad ésta, que desde el principio se opuso a la
titulación colectiva de la propiedad ancestral elevada por el Consejo
Comunitario Afrodescendiente del Río Naya[52]. Corroboró la sala, que
mediante Resolución 00451 expedida el día 23 de junio de 2000, el Instituto
Colombiano de Reforma Agraria –INCORA– ordenó que se efectuara una visita a la
Comunidad Afrodescendiente del Río Naya; designó los funcionarios encargados de
efectuarla y fijo como fecha para adelantarla los días 7 al 28 de julio de
2000. Pudo ratificar, asimismo, que en el mes de octubre de 2002, esto es, dos
años después de haberse verificado la visita, el INCORA presentó un informe
Técnico bajo el título “Los derechos de propiedad de la Universidad del
Cauca, frente a las demandas territoriales de las comunidades negras, indígenas
y campesinas en la Hoya hidrográfica del río Naya”.
Constató la sala, que en dicho
documento el Instituto Colombiano de Reforma Agraria –INCORA– reconoció de
manera expresa la propiedad ancestral e hizo  un  conjunto  de  recomendaciones
al Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural –INCODER[53]– así como llegó a
un grupo de conclusiones[54], de alternativas de solución[55] y de concertación[56].
De lo anterior se deriva que ya
desde el año 2002 el INCORA había trazado los pasos a seguir por el INCODER –la
entidad que había sido encargada de adelantar estos trámites para facilitar la
titulación colectiva de la propiedad ancestral de las Comunidades
Afrodescendientes del Bajo Naya–. No obstante, pudo advertir la sala que
pasaron tres años más, hasta que el INCODER presentó un Informe de Clarificación
de la Propiedad. Ahora bien, fue factible establecer, de igual forma, que por
el año de 2001 se presentaron acciones contrainsurgentes en las que
participaron unidades militares y grupos paramilitares, asunto éste, que
ocasionó más de un centenar de víctimas entre ejecuciones extrajudiciales y
desapariciones forzadas. Esta situación, que se inició en la parte alta del Río
Naya, muy pronto se extendió también hacia la parte baja y dio lugar a que el
día 2 de enero de 2002 por solicitud de la Comisión Intereclesial de Justicia y
Paz y del Consejo Comunitario del Río Naya, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos dictara medidas cautelares “para evitar nuevos daños
irreparables” [57].
Verificó la sala que a partir de
junio de 2004 comenzó una cadena de peticiones elevadas por el Consejo
Comunitario Afrodescendiente del Río Naya[58], radicadas esta vez ante
el INCODER –la nueva entidad competente– que se mantuvieron sin respuesta de
fondo. Confirmó también que el día 23 de septiembre de 2004, instauró el
Consejo Afrodescendiente del Río Naya una acción de cumplimiento contra el
INCODER y contra el Ministerio de Interior y de Justicia –Asuntos Étnicos–,
ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, entidad ésta, que trasladó la
demanda al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca quien, por
su parte, negó las pretensiones de la demanda y declaró improcedente la acción.
Apelado el fallo ante el Consejo de Estado, esta alta corporación confirmó el
fallo del a quo bajo la consideración de que en el caso analizado, la
manera como fue planteada la demanda, involucra el reconocimiento de un derecho,
asunto que no puede resolverse por vía de acción de cumplimiento.
Fue viable para la sala comprobar
asimismo que se surtieron en el año 2006 diligencias encaminadas a clarificar
la propiedad en la cuenca del Bajo Naya y que las decisiones adoptadas fueron
recurridas por la Universidad del Cauca hasta que en noviembre de 2007, es
decir, un año después, la Oficina de Enlace Territorial ordenó la realización
de la etapa probatoria del procedimiento de Extinción de Dominio con sustento
en una práctica ocular que debía efectuarse del día 2 al día 14 de diciembre de
ese mismo año y un peritaje técnico para dar término al procedimiento
administrativo correspondiente, cuyo fin consistía en declarar la Extinción de
Dominio a la Universidad del Cauca, asunto éste, que apenas se obtuvo en el año
2008 cuando por medio de Resolución No. 859 se declaró extinguido a favor de la
Nación el derecho de dominio privado sobre un predio rural de la Universidad
del Cauca, ubicado en la Cuenca del Río Naya, en los municipios de López de
Micay, departamento del Cauca y Buenaventura, departamento del Valle del Cauca.
Esta Resolución se encuentra en el momento siendo objeto de revisión por parte
del Consejo de Estado. Sección Tercera –Sala de Asuntos Agrarios–.
4.2.2. De otro lado, en
los antecedentes de la presente sentencia tuvo la sala ocasión de reseñar en
extenso los fallos de tutela proferidos, respectivamente, por el Tribunal
Contencioso Administrativo del Cauca y por el Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A” –. Adicionalmente,
la intervención de las diferentes entidades estatales en sede de tutela –que
igualmente fueron descritas de manera completa en precedencia–, confirman el arduo
y largo trasegar de la Comunidad Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya
en el intento por que se reconozca la titulación colectiva de su propiedad
ancestral.
Encuentra la sala –y con ello
comparte las motivaciones y la decisión emitida por los jueces de tutela–, que
en el caso bajo examen no existe justificación alguna para que una decisión
como la que se espera desde 1999 se haya dilatado en el tiempo en contravía de
los principios que informan la función pública, los cuales, como lo indicó la
sala más arriba, hacen parte del derecho constitucional fundamental a la
garantía del debido proceso administrativo consignado en el artículo 29
superior.
No se aviene entonces a las
cautelas que integran esta garantía constitucional de primer orden para el buen
funcionamiento de los asuntos estatales, el que las autoridades públicas
difieran en el tiempo de manera injustificada adoptar decisiones de importancia
trascendental, no sólo por lo que ellas significan como tales para el buen
desempeño del Estado social de derecho, al servicio de los ciudadanos y de las
ciudadanas, sino por cuanto esa dilación termina –como lo hizo en el caso
concreto–, por desconocer un conjunto de derechos constitucionales
fundamentales adicionales cuya puesta en vigencia y protección depende de la
titulación colectiva del territorio ancestral de la Comunidad Afrodescendiente
del Río Naya, decisión que aún en la actualidad se encuentra pendiente.
Con sustento en lo dicho hasta
este lugar estima la sala que el tiempo trascurrido entre la solicitud de
titulación colectiva elevada por el señor Isabelino Valencia Rodallega en
calidad de representante legal del Consejo Comunitario del Río Naya el día 23
de diciembre de 1999 y que aun se encuentra pendiente de decisión en el año
2009, esto es, que el lapso de diez años contados a partir del instante en que
se presentó el requerimiento, hasta la fecha, no constituye un término
razonable ni proporcionado y estima que las entidades competentes incurrieron en
una dilación injustificada que viola el derecho constitucional fundamental al
debido proceso administrativo (artículo 29 C. N.).
A renglón seguido, pasa la sala a
recordar los lineamientos constitucionales relativos a la garantía del derecho
fundamental al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural
de las Comunidades Afrodescendientes. Se referirá asimismo a la protección
reforzada que adquiere esa garantía a partir de los Tratados Internacionales
sobre Derechos Humanos. Con sustento en tales directrices, podrá determinar la
sala si en el caso concreto se ha respetado esta garantía o si con la dilación
injustificada en el trámite administrativo adelantado para obtener la
titulación colectiva de la propiedad ancestral, las entidades demandadas han
vulnerado el derecho constitucional fundamental al reconocimiento y protección
de la diversidad étnica y cultural de las Comunidades Afrodescendientes y han
infringido, en consecuencia, otros derechos constitucionales fundamentales de
los integrantes de dicha Comunidad.
5. Garantía del derecho
constitucional al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural de las Comunidades Afrodescendientes.
Aproximadamente el dieciocho o el
veintidós por ciento de la población colombiana es afrodescendiente[59].
No obstante, apenas hasta la puesta en vigencia de la Constitución de 1991 este
hecho fue reconocido en términos jurídico constitucionales. Los avances en el
campo del derecho constitucional, legal y jurisprudencial, tanto como los
efectuados en el ámbito internacional de los Derechos Humanos han contribuido,
en efecto, a delinear el derecho al reconocimiento y protección de la
diversidad étnica y cultural de las Comunidades Afrodescendientes y a asegurar
su debido amparo, así todavía sea largo el camino por recorrer para cerrar la
brecha entre los que las normas determinan y lo que sucede en la realidad.
En desarrollo de esta tarea, ha
contribuido la jurisprudencia constitucional así como las decisiones emitidas
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
5.1. El artículo 55
Transitorio de la Constitución de 1991 estableció que dentro de los dos años
siguientes a su entrada en vigor, el Congreso de la República debía expedir
–previo estudio realizado por una comisión especial creada para ese fin por el
Gobierno–, una ley cuyo propósito fundamental sería reconocer “a las comunidades negras que han venido ocupando
tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del
Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho
a la propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley”[60].
La Ley 70 de 1993 –dictada en
desarrollo del artículo transitorio 55 de la Constitución Nacional– fijó como
propósito primordial reconocer a las Comunidades Afrodescendientes, las cuales históricamente
han habitado “tierras baldías en las zonas rurales ribereñas
de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas
tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva” y buscó
desarrollar instrumentos para asegurar el amparo de “la identidad cultural y
de los derechos de las comunidades negras de Colombia como grupo étnico”[61].
También propuso fomentar “el desarrollo económico y social” a fin de
certificar que las Comunidades Afrodescendientes alcanzaran “condiciones
reales de igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad colombiana”[62].
(Énfasis fuera del texto original)
5.2. No cabe duda de que
este reconocimiento efectuado por la Constitución y por la Ley, obedeció a la
necesidad de brindar cauce jurídico a un hecho social que empezó a
desarrollarse muy temprano en el tiempo. Los primeros años de la República
estuvieron marcados por la persistencia de organizaciones conformadas por
descendientes de esclavos originarios de África quienes buscaron organizarse
mediante figuras como los palenques, las rochelas y los quilombos que surgieron
en Colombia y en otros lugares de América Latina en “respuesta a la
necesidad de territorio y de libertad” [63]. Desde luego, la Ley de
abolición de la esclavitud dictada el 24 de mayo de 1851 puso en libertad a los
afrodescendientes esclavos. Empero, esta circunstancia no ha podido resolver la
situación de discriminación que persiste en la actualidad ni ha logrado
solventar las angustias de un grupo étnico que aún hoy se moviliza de manera decidida,
constante y ordenada para exigir, por las vías que abrió la Constitución de
1991, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales.
5.3. En el artículo 3º se
enumeran los principios que le sirven de sustento a la Ley 70 de 1993, esto es:
(i) el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural y el
derecho a la igualdad de todas las culturas que forman la nacionalidad
colombiana; (ii) el respeto a la integridad y a la dignidad de la vida cultural
de las comunidades negras; (iii) la participación de las comunidades negras y
sus organizaciones, sin detrimento de su autonomía, en las decisiones que las
afectan y en las de toda la Nación en pie de igualdad, de conformidad con la
ley; (iv) la protección del medio ambiente atendiendo a las relaciones
establecidas por las comunidades negras con la naturaleza[64].
5.4. El contenido del
artículo 55 transitorio de la Constitución Nacional como lo consignado en la
Ley 70 de 1993, conduce a desvelar el inevitable protagonismo que adquiere el territorio
en cuanto condición imprescindible para asegurar la efectiva garantía del
derecho al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de
las Comunidades Afrodescendientes. Simultáneamente con un conjunto de medidas
afirmativas que –apoyadas en lo ordenado por el artículo 13 Superior[65]–
contribuyen a asegurar igualdad y libertad en términos reales, el territorio
constituye un elemento inseparable del derecho al reconocimiento y protección
de la diversidad étnica y cultural de las Comunidades Afrodescendientes[66].
5.5. El alcance del
derecho al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, se
fija igualmente en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos. En ese
orden de ideas, se destaca el Convenio 169 de la OIT “sobre pueblos indígenas
y tribales en países independientes” aprobado por la Ley 21 de 1991. En la
sentencia T-955 de 2003 indicó la Corte Constitucional que si bien el Convenio
169 de la OIT había sido concebido para establecer el sentido de los derechos
de los pueblos indígenas y tribales, los mandatos allí contenidos cobran
importancia para determinar el ámbito de protección de los derechos de las
Comunidades Afrodescendientes[67]. Este documento es
vinculante para el Estado colombiano y ocupa un lugar preeminente en el
ordenamiento jurídico constitucional según lo dispuesto por el artículo 93
superior[68]. La
supervivencia de la identidad cultural de las Comunidades Afrodescendientes se
asocia, pues, con un conjunto de elementos entre los cuales el territorio
colectivo y las prácticas tradicionales adquieren un papel significativo.
Así lo ha destacado la Corte Constitucional en varias ocasiones.
En la Sentencia T-955 de 2003,
arriba citada, destacó la Corporación el reconocimiento que la Constitución por
la vía de los artículos 1º, 7º, 58 y 55 transitorio, hizo de aquellas
comunidades con “una cultura propia
generada en procesos únicos de adaptación, asociados a prácticas extendidas de
producción, fundadas en el parentesco” y subrayó, asimismo, que la efectiva realización en la práctica del
reconocimiento de la diversidad étnica y cultural resulta indispensable para “la
subsistencia de los pueblos indígenas y tribales”, sin la presencia de los
cuales el carácter pluriétnico y multicultural de la nación colombiana –en
cuanto sustrato del Estado social de derecho–, carecería de sentido. Acentúo la
Corporación, que las Comunidades Afrodescendientes forman parte integral de
estos grupos e insistió en que existe un hilo conductor en la Constitución
colombiana que la recorre de principio a fin[69]
una de cuyas pautas principales consiste justamente en reconocer, en igualdad
de condiciones, “a todas las culturas existentes en el
territorio nacional” y en propender “por su conservación, investigación,
difusión, y desarrollo”.
5.6. Acerca de los
alcances del Convenio 169 de la OIT para delinear los contornos de los derechos
de las Comunidades Afrodescendientes, indicó la Corporación que este tratado
regula aspectos sociales, culturales y económicos de grupos que “estén
regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una
legislación especial”, aún cuando tales grupos no provengan de “poblaciones
que habitaban en el país en la época de la conquista o la colonización o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales”. Así no hay manera de
fijar “distinciones ni privilegios”[70]. Destacó
especialmente la Corte la obligación en cabeza de las autoridades estatales de
preservar “el valor espiritual que para todos los grupos étnicos comporta su
relación con la tierra y su territorio, entendido este como lo que cubre la
totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan
de alguna u otra manera”[71].
Admitió que lo establecido en el
Convenio no había sido desarrollado por la Constitución en relación con las
Comunidades Afrodescendientes, pese al clamor de estos pueblos[72].
Insistió en que tal circunstancia no tenía porqué significar que las
Comunidades Afrodescendientes fuesen marginadas de la posibilidad de ser
también titulares del derecho constitucional al reconocimiento y protección de
la diversidad étnica y cultural. Entre las observaciones que sobre el
particular hizo la Corte, cabe resaltar las siguientes que enfatizan lo que la
Corporación denominó “génesis del derecho de las comunidades negras a la propiedad
colectiva”[73]: (Énfasis
añadido)
(i) La piedra de toque del Estado
social y pluralista es la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana;
ésta no puede existir sin el reconocimiento y la protección de la diversidad
étnica y cultural de las Comunidades Afrodescendientes y el consecuente amparo
integral de sus territorios colectivos. (ii) La Constitución Nacional protege
la propiedad privada pero ampara además “las formas asociativas y solidarias
de propiedad, el patrimonio cultural y natural de la nación, las tierras de
resguardo y las comunales de los grupos étnicos y la diversidad e integridad
del ambiente”.
(iii) El multiculturalismo
constituye una riqueza que debe ser preservada “mediante la promoción,
investigación, la ciencia y el desarrollo de todas las expresiones y valores
culturales”. (iv) La propiedad colectiva no puede extenderse a los recursos
naturales que la misma Constitución ordena dejar por fuera, como son los
recursos no renovables existentes y el subsuelo. Pero incluso en relación con
estos recursos, prescribe la Carta Política respetar los “derechos
adquiridos y perfeccionados de estos grupos o de sus integrantes, con arreglo a
las leyes preexistentes”. (v) Si bien no puede “atribuirse a la Ley 70
de 1993, como tampoco a la labor de titulación confiada al INCORA, en los
términos del Capítulo III de la misma Ley el reconocimiento, la comprensión y
el alcance del derecho de las comunidades negras al territorio que
tradicionalmente ocupan, como quiera que éste se generó dentro del marco de las
Leyes 31 de 1967 y 21 de 1969”, el derecho al reconocimiento y protección
de la diversidad étnica y cultural de las Comunidades Afrodescendientes “fue
definitivamente acogido por el ordenamiento constitucional como sustrato de la
diversidad étnica nacional”.
Por los motivos antes señalados,
lo previsto en el numeral 2º del artículo 14 del Convenio 169 de la OIT
adquiere también para la Comunidades Afrodescendientes especial relevancia por
lo que el Estado colombiano como Estado parte de la Convención se ve obligado a
asegurarles “la protección efectiva de sus derechos de propiedad y
posesión”, que les permitan “solucionar las reivindicaciones de tierras
formuladas por los pueblos interesados”. Dicho de otra manera, lo
establecido en el Convenio 169 de la OIT también aplica para las Comunidades
Afrodescendientes, es decir, en el sentido trazado por el Convenio se entiende
que estas Comunidades deben ser consultadas cuando quiera que las medidas
legislativas o administrativas puedan afectarlas directamente y debe
establecerse instrumentos de desarrollo de las instituciones e iniciativas de
estas Comunidades. También, ha de afianzarse la autonomía de las Comunidades
Afrodescendientes así como el control que ellas puedan tener en la definición
de prioridades. De otra parte, debe garantizarse la participación de las
Comunidades Afrodescendientes en la formulación, aplicación y evaluación de los
planes y programas de desarrollo nacional y regional que puedan afectarles de
modo directo.
A lo anterior se añade, que debe
asegurarse el respeto por la cultura y valores espirituales de las Comunidades
Afrodescendientes y ha de resaltarse la importancia que adquiere el nexo de
tales valores culturales con el territorio. En ese orden, ha de reconocerse y
protegerse de modo efectivo el derecho de propiedad y posesión de los
territorios ancestrales y ha de someterse a consulta previa y, en dado caso, a
indemnización por perjuicios causados con ocasión del desarrollo de proyectos
de explotación de recursos naturales que se adelanten en los territorios de
estas Comunidades. Finalmente, debe garantizarse que únicamente se procederá a
trasladar y a reubicar a las Comunidades Afrodescendientes en casos imperiosos
siempre y cuando medie el consentimiento manifestado de manera libre y con
pleno conocimiento de causa por parte de sus integrantes.
5.7. En pronunciamiento
reciente –Auto 005 de 2009–, reiteró la Corte Constitucional su jurisprudencia
y aportó elementos adicionales para fijar el sentido y alcance del derecho
constitucional al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural de las Comunidades Afrodescendientes. Destacó la Corporación que estas
Comunidades constituyen un grupo de especial protección constitucional. Lo
anterior, conlleva al surgimiento de un conjunto de obligaciones en cabeza de
las autoridades estatales, tanto más cuanto este grupo ha sido víctima de
desplazamiento forzado, caso en el cual, la protección especial que les otorga
el orden constitucional debe redoblarse[74]. La distinción de las
Comunidades Afrodescendientes como grupo de especial protección constitucional
–dijo la Corte– recibe un sustento constitucional[75].
La jurisprudencia distingue unos fundamentos generales de esa protección[76]
y otros específicos[77] que se refuerzan por lo
establecido en los pactos internacionales sobre derechos humanos[78].
Debe la sala destacar en este
lugar las siguientes puntualizaciones hechas por la Corte en el Auto 005 de
2009 que permiten fijar de manera más clara los contornos del derecho al
reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultura de las
Comunidades Afrodescendientes y su protección reforzada en ordenamiento
constitucional colombiano. En primer lugar, la exigencia de no discriminación y
la prohibición de efectuar distinciones apoyadas en la identidad étnica o en el
origen racial. Ello, por cuanto tales conductas generan “una exclusión o
restricción en el acceso a beneficios o servicios” que es por entero
injustificada. Tanto así, que tales prácticas inadmisibles, se presumen
inconstitucionales. En segundo lugar, que “dada la situación de histórica
marginalidad y segregación que han afrontado los afrocolombianos, éstos deben
gozar de una especial protección por parte del Estado, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 13 superior”.
En este orden de ideas, el Estado
ha de procurar que no se adopten medidas o se incurra en prácticas
discriminatorias o segregadoras. Debe, a un mismo tiempo, adoptar las
decisiones indispensables y efectuar las actuaciones necesarias para promover a
las personas afrodescendientes y a las comunidades que ellas conforman con el
fin de apoyarlas para salir de la situación de marginalización social y de
indefensión en que aun se encuentran y se han hallado históricamente.
A lo anterior se agrega el
reconocimiento expreso que la jurisprudencia ha realizado en relación con “el
carácter de grupo étnico de las comunidades afrocolombianas” y el énfasis
que ha puesto en “la importancia de tal reconocimiento para asegurar su “adecuada
inserción en la vida política y económica del país”. Sobre el particular
precisó la Corte que “la definición de los miembros de las comunidades
afrodescendientes, no puede fundarse exclusivamente en criterios tales como el
‘color’ de la piel, o la ubicación de los miembros en un lugar específico del
territorio, sino en ‘(i) un elemento ‘objetivo’, a saber, la existencia de
rasgos culturales y sociales compartidos por los miembros del grupo, que les
diferencien de los demás sectores sociales, y (ii) un elemento ‘subjetivo’,
esto es, la existencia de una identidad grupal que lleve a los individuos a
asumirse como miembros de la colectividad en cuestión’.”
5.8. A partir de lo hasta
aquí expuesto sobresale, pues, el nexo estrecho que existe entre el
reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural y la necesidad
de preservar el territorio ancestral de las comunidades y pueblos tribales.
Para el caso de las Comunidades Afrodescendientes resulta importante destacar
la vinculación estrecha entre su supervivencia y el derecho al territorio como
un lugar de vida, de desarrollo y mantenimiento de lazos culturales. O dicho en
otros términos: el territorio como un “universo en el cual se hace posible
la existencia misma de las comunidades afrodescendientes”[79].
Con independencia de la relación entre las personas que conforman la Comunidad
y la tierra “el territorio recoge la esencia misma de la existencia de un
grupo social. Los pobladores hacen parte del territorio, así como la tierra,
los ríos, los recursos y la vida”[80].
5.9. La importancia del
territorio para las comunidades étnicas y tribales ha sido también destacada
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[81]
y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos[82],
entidades que han adelantado tareas y han dictado medidas para proteger las
Comunidades Afrodescendientes así como también han adoptado cautelas para
amparar el derecho de las Comunidades Afrodescendientes a la titulación de la
propiedad ancestral.
En este lugar es preciso recordar que en mayo de 2009
tuvo lugar la visita a Colombia del Relator sobre los Derechos de los
Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial[83].
El Relator mencionó tres amenazas principales que deben enfrentar las
Comunidades Afrodescendientes en Colombia. De una parte, el problema de la
pobreza, de la marginalidad y de la exclusión. De otra parte, los efectos que
produce el conflicto armado interno sobre la población afrodescendiente, no
sólo por el impacto que tiene la violencia ejercida contra los integrantes de
esta Comunidad, sino por virtud de las repercusiones que sobre ella trae el
desplazamiento forzado. En último lugar, pero no por ello con menor nivel de
importancia, enfatizó el Relator la necesidad de esclarecer los crímenes
cometidos contra los afrodescendientes y los obstáculos que existen en relación
con el goce efectivo de la propiedad colectiva de la tierra.
En breve: Este alto representante de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, puso énfasis en la disparidad existente
entre las circunstancias sociales y económicas que enfrenta la población
afrodescendiente, y las que le corresponde afrontar al resto de la población
colombiana. Encontró que tal situación se relaciona principalmente con los
siguientes aspectos:
“la exclusión social padecida
históricamente por este segmento de la población. A pesar de la vigencia de
legislación y políticas públicas destinadas a promover el desarrollo de la
población afrocolombiana, el goce igualitario de derechos y la superación de la
discriminación estructural continúa presentándose como un gran desafío para
esta población, que permanece invisibilizada.
La estigmatización por
parte de los actores armados, la omisión de cumplir con el deber de protección
por parte de la Fuerza Pública, las omisiones en la atención de la crisis
humanitaria que afecta a los desplazados, la usurpación de tierras, la
impunidad y, en general, el racismo y la discriminación racial, afligen a los
afrocolombianos quienes se han visto particularmente golpeados por el conflicto
armado”.
Destacó el Relator la ausencia de una política
extensiva de promoción de la igualdad racial y de la inclusión social de las
Comunidades Afrodescendientes y la falta de un reconocimiento oficial respecto
de “la situación de discriminación estructural que aqueja a los
afrocolombianos”. En muchos casos –resaltó–, no se percibe o no existe la
suficiente conciencia en las entidades oficiales respecto “del impacto de la
discriminación en el goce equitativo de los derechos de los afrocolombianos y
su acceso a servicios básicos”. A juicio del Relator, esta falta de
percepción y de conciencia incide claramente en que no existan políticas
integrales de protección real y efectiva de los derechos de la población
afrodescendiente. En tal sentido, insiste el Relator en la necesidad de“reconocer
y analizar el vínculo existente entre el racismo en la sociedad colombiana, la
discriminación racial en las esferas pública y privada por parte de entidades
estatales y no estatales y las condiciones imperantes de pobreza y exclusión
social de los afrocolombianos. Específicamente, es necesario diseñar e
implementar políticas y programas públicos multidisciplinarios para mejorar la
situación de los afrocolombianos, dados los múltiples factores sociales que
inciden en su deficiente situación de derechos humanos”.
Desde luego, el Relator de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos valora de manera positiva que el Estado colombiano haya
adoptado distintas iniciativas para proteger los derechos humanos de las
Comunidades Afrodescendientes y realza el significado que en ello ha tenido lo
dispuesto por la Ley 70 de 1993. No obstante, llama la atención acerca de que “esas
iniciativas exigen un compromiso a largo plazo del Estado y recursos financieros
adicionales para asegurar su plena implementación” e insiste en la “necesidad
de implementar políticas públicas complementarias y mecanismos especializados
para garantizar que los afrocolombianos ejerzan plenamente sus derechos y
libertades fundamentales”.
La Corte Interamericana también
ha adoptado medidas de protección para las Comunidades Afrodescendientes[84]
y en diversas ocasiones ha resaltado la importancia que tiene el territorio
para la plena realización de los derechos de las comunidades indígenas y
tribales[85]. Por ejemplo, en el caso
Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos presentó demanda en contra del Estado de Paraguay. Encontró la
Comisión que el Estado de Paraguay no había amparado el derecho de propiedad
ancestral de la Comunidad Sawhoyamaxa. Recordó que desde 1991 se hallaba en
tramitación una solicitud de reivindicación territorial por parte de la
Comunidad, sin que hubiera sido resuelta de modo satisfactorio. A juicio de la
Comisión, esta conducta significó “la imposibilidad de la Comunidad y sus
miembros de acceder a la propiedad y posesión de sus tierras [e implicó]
mantenerla en un estado de vulnerabilidad alimenticia, médica y sanitaria, que
[amenazó] en forma continua su supervivencia e integridad.” La Comisión
solicitó a la Corte que ordenara al Estado la adopción de un conjunto de
medidas destinadas a reparar a la comunidad indígena por el desconocimiento de
sus derechos así como a reintegrar las costas y gastos. En las consideraciones
de su sentencia enfatizó la Corte Interamericana el deber de los Estados de
otorgar:“una protección efectiva [de los derechos contenidos en la
Convención] que tome en cuenta las particularidades propias de los pueblos
indígenas, sus características económicas y sociales, así como su situación de
especial vulnerabilidad, su derecho consuetudinario, valores, usos y
costumbres”.
Consideró la Corte Interamericana
que el Estado de Paraguay se había abstenido de cumplir con la obligación
derivada del artículo 2º de la Convención Americana de Derechos Humanos de poner
en consonancia las normas de derecho interno con las contempladas en la Convención
así que pudiera garantizarse la efectiva protección de los derechos allí
consignados establecidos bajo la aplicación del principio del effet utile,
esto es, de conformidad con el criterio según el cual “el Estado debe
adoptar todas las medidas necesarias para que lo establecido en la Convención
sea realmente cumplido.”
Comprobó la Corte que, en el
Paraguay había un marco jurídico favorable para la protección de los pueblos
indígenas. Insistió, no obstante, en que esta circunstancia “por sí sola no
[podía] garantizar los derechos de estos pueblos”. Sobre este extremo,
afirmó “[l]as tierras reclamadas por la Comunidad son parte de su hábitat
tradicional o territorio ancestral y su situación actual viola el derecho de la
misma a vivir en dichas tierras. La Comisión no desconoce que, como lo ha
alegado el Estado, el territorio del pueblo Enxet-Lengua comprende un
territorio ancestral mucho más amplio que el señalado por la Comunidad como su
hábitat tradicional, el cual representa una ínfima porción de todo el
territorio ancestral del pueblo Enxet-Lengua; sin embargo, la zona reivindicada
no es producto de un capricho de los miembros de la Comunidad indígena y eso se
desprende de los testimonios presentados como prueba al Tribunal”.
La Corte Interamericana corroboró
que la Comunidad Indígena Sawhoyamaxa del Pueblo Enxet-Lengua era titular de un
derecho a la recuperación de las tierras tradicionales perdidas y estimó que le
correspondía al Estado realizar las actuaciones pertinentes para efectos de
devolverlas a la Comunidad. Admitió la Corte que al no fungir como Tribunal
nacional, no contaba con competencia para determinar lo atinente a los posibles
conflictos que se suscitaran, verbigracia, frente a particulares que
esgrimieran títulos de propiedad. Destacó, empero, que era, en efecto,
competente para resolver respecto de “si el Estado garantizó o no los
derechos humanos de los miembros de la Comunidad Sawhoyamaxa” y advirtió que
las razones ofrecidas por el Estado de Paraguay para “justificar la falta de
concreción del derecho a la propiedad de los indígenas no ha[bían] sido
suficientes para relevar su responsabilidad internacional”.
Concedió especial atención al
vínculo inseparable entre la obligación de proteger la vida –previsto en el
artículo 4º de la Convención Americana y el artículo 1.1. de la misma– y el
deber en cabeza de los Estados Parte de asegurar que se adopten las medidas y
se adelanten las actuaciones indispensables para evitar o prevenir que se cause
un desconocimiento de ese derecho inalienable. En esa línea de pensamiento,
encontró la Corte que no reconocerle a una comunidad indígena la propiedad de
sus tierras implicaba forzarlas a vivir “a la vera de una ruta y privad[a]s
de acceder a sus medios tradicionales de subsistencia.” De esta manera,
insistió en la doctrina que ha desarrollado por vía jurisprudencial, a saber,
que la garantía del derecho contenido en el artículo 4º y 1.1. de la Convención
Americana no implica solamente la existencia de obligaciones de orden negativo
en el sentido de abstenerse de privar a una persona de la vida. Supone
igualmente la obligación de “de garantizar el pleno y libre ejercicio de los
derechos humanos” por lo que es necesario que “los Estados adopten todas
las medidas apropiadas para proteger y preservar el derecho a la vida
(obligación positiva) de todos quienes se encuentren bajo su jurisdicción”[86].
5.10. Puede decirse, en suma, que la jurisprudencia
constitucional ha interpretado –como lo ordena el artículo 93 superior- los
derechos constitucionales de que son titulares las Comunidades
Afrodescendientes y las personas que las integran conforme a los Instrumentos
Internacionales sobre Derechos Humanos aprobados por Colombia y en consonancia
con la jurisprudencia sentada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos[87].
En ese orden de ideas, se ha encaminado “no sólo a evitar eventuales
discriminaciones, sino también a desarrollar acciones tendientes a garantizar
que éstas comunidades y los individuos que las componen puedan gozar de todos
los derechos constitucionales, individuales y colectivos, en igualdad de
condiciones”[88].
Con base en las premisas acá
desarrolladas, pasará la Sala a aportar los motivos por los cuales sostiene en
esta sede que la dilación injustificada que ha impedido adoptar una decisión de
fondo en el trámite administrativo de titulación colectiva del territorio
ancestral de la Comunidad Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya aparejó el
desconocimiento de su derecho constitucional fundamental al reconocimiento y
protección de la diversidad étnica y cultural e implicó la vulneración de otros
derechos constitucionales fundamentales de sus integrantes.
6. La dilación injustificada
que ha impedido adoptar una decisión de fondo en el trámite administrativo de
titulación colectiva del territorio ancestral de la Comunidad Afrodescendiente
de la Cuenca del Río Naya aparejó el desconocimiento de su derecho
constitucional fundamental al reconocimiento y protección de la diversidad
étnica y cultural e implicó la vulneración de los derechos constitucionales
fundamentales a la vida, a la dignidad y a la igualdad de sus integrantes.
Considera la sala innecesario
repetir en este lugar los hechos que dieron lugar a la presente acción de
tutela, pues fueron relatados en detalle más arriba. Una lectura de los mismos
llevan a concluir que el Estado colombiano, comprometido como está con la
realización en la práctica del derecho al reconocimiento y protección del
derecho a la diversidad étnica y cultural de las Comunidades Afrodescendientes,
desconoció en el presente asunto sus obligaciones y con ello le generó a la
Comunidad Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya una situación insostenible.
6.1. La sala tuvo ocasión
de constatar que a lo largo de este demorado proceso, la Unidad Nacional de
Tierras Rurales –UNAT–, entidad a la que correspondió decidir por Resolución
emitida el día 21 de julio de 2008 la extinción del derecho de dominio privado
y demás derechos existentes sobre el predio de la Universidad del Cauca,
efectuó un completo y detallado informe sobre los antecedentes históricos así
como acerca de la situación actual de los predios cuya titulación colectiva
solicitó el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya. En este lugar,
considera la sala pertinente transcribir en extenso los siguientes apartes:
“El globo del predio denominado como “CUENCA DEL RIO
NAYA”, no es utilizado por la Universidad del Cauca para ningún tipo de
explotación. En la visita de campo no se evidenció ningún acto de disposición y
dominio sobre ningún área del territorio Naya por parte de la mencionada
Universidad, ni se encontraron pruebas de la presencia de esta Institución
educativa en él. La Universidad siempre lo ha mantenido abandonado; en él (todo
el territorio), no se evidencian acciones (obras, inversiones, instalaciones,
etc.), de ningún tipo que demuestre ser el dueño, amo y señor del fundo en
mención. // Por cuenta del propietario (Universidad del Cauca), no se evidenció
ningún tipo de explotación agrícola, ni pecuaria, ni forestal, ni de
investigación, ni de ningún tipo. La Universidad del Cauca nunca ha
desarrollado actividad alguna en el predio denominado como “CUENCA DEL RIO
NAYA”, que la reconozca como dueño sobre dicho territorio. // la Comisión
técnica que hizo el recorrido por el territorio no encontró evidencia ni hecho
alguno que permita inferir que la Universidad del Cauca haya hecho presencia en
el territorio, ni que ejerzan actos de disposición y dominio o de posesión
sobre todo o alguna mínima parte del territorio”.
Al referirse a la población
afrodescendiente que habita el territorio de la Cuenca Hidrográfica del Naya
expresó la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– en su Resolución:
“El poblamiento de la cuenca hidrográfica del Naya,
corresponde a los hechos históricos, dados en el pacífico, con la llegada de
los españoles a América a principios del siglo XVI, generando un proceso de
colonización de este gran territorio. // Los españoles luego de diezmar a la
población aborigen, que como quiera que [se] constituyen en los pobladores
milenarios de la zona y del Naya y al darse cuenta del gran potencial en
recursos mineros, introducen fuertes contingentes de esclavos procedentes del
continente africano, convirtiéndose en el soporte de la explotación minera del
siglo XVII y XVIII; este fenómeno denominado “la trata”, generó una expansión
demográfica importante, convirtiendo a los afrodescendientes en el grupo étnico
dominante de la región del pacífico”. (…) La mayor concentración de la
población está en la parte baja del Río Naya, del cual 99% corresponde a la
población afrodescendiente y el 1% a los indígenas Eperara Siapidara. // La
mayor cantidad de población pertenece al pueblo afrodescendiente, en gran
medida esto se explica por los antecedentes históricos, ya mencionados, según
los cuales los indígenas Eperara Siapidara fueron reducidos numéricamente por
factores relacionados con el proceso esclavista, enfermedades y la presión
territorial que los desplazó y concentró en lo que hoy se conoce como el
resguardo de San Joaquincito. (…) Las diferentes comunidades asentadas en el
predio conocido como “CUENCA DEL RIO NAYA”, no reconocen otro dueño que ellos
mismos, puesto que son los que han adelantado acciones agrícolas, mineras, de
extracción forestal, pesca y de conservación de los recursos presentes en dicho
territorio por más de 330 años”.
6.2. Si se tiene en cuenta
lo anterior, no se explica la sala el motivo por el cual el Estado colombiano
ha dilatado en el tiempo adoptar una decisión de tanta magnitud para la
Comunidad Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya, cuyos integrantes se
asentaron en ese lugar desde más de tres siglos atrás y han construido su
existencia y su cultura en unión estrecha con esas tierras[89].
A partir del recuento normativo y jurisprudencial realizado en precedencia, es
factible establecer que en cabeza del Estado colombiano existen un conjunto de
obligaciones cuyo cumplimiento significa requisito sine qua non para
favorecer la integración social de las Comunidades Afrodescendientes en
términos reales y efectivos, así como para impedir que estas comunidades y las
personas que las integran se mantengan en situación de discriminación
injustificada, de marginalidad e indefensión, en contravía con lo dispuesto por
la Constitución y por los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos.
El Estado en los distintos
niveles -administrativos y territoriales- debe entonces adoptar las medidas y
efectuar las actuaciones encaminadas a asegurar la protección del derecho
constitucional fundamental al reconocimiento y protección de la diversidad
étnica y cultural de las Comunidades Afrodescendientes y los derechos
constitucionales fundamentales de sus integrantes. Existe, por tanto, una
estrecha relación entre las responsabilidades cuya titularidad recae en cada
una de las entidades –de orden nacional y territorial–, comprometidas con velar
por el efectivo cumplimiento de estos derechos.
La Corte ha dicho que en este
campo las obligaciones estatales tienen doble fuente[90].
De una parte, las que se derivan del texto constitucional y de los Convenios
Internacionales sobre Derechos Humanos; de otra, las obligaciones que se
encuentran en cabeza de cada una de las entidades competentes y surgen a partir
de lo establecido en las leyes y reglamentos administrativos. Estas
obligaciones deben ejecutarse de buena fe, según los principios
constitucionales de concurrencia, coordinación, subsidiariedad y solidaridad y
observando, además, el debido proceso administrativo que como se indicó con
antelación abarca la garantía de debido proceso en sentido estricto (artículo 29
C. N.) y el buen desempeño de la función administrativa bajo estricto cumplimiento
de los principios constitucionales de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, contenidos en el artículo 209 superior.
6.3. Así las cosas, las
entidades del orden nacional ni las del orden territorial pueden
permanecer indiferentes cuando se incurre –como sucedió en el caso concreto– en
dilación injustificada del procedimiento administrativo que ha impedido cumplir
con la solicitud de titulación colectiva de la propiedad ancestral de la
Comunidad Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya realizada el 23 de
diciembre de 1999 y la cual hasta el día de hoy permanece sin recibir una
respuesta de fondo. En esto coincide la
sala con los fallos emitidos en sede de tutela por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Cauca y por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A” –.
En asuntos tan delicados como el
que está puesto a consideración de la sala en la presente ocasión, el trabajo
de apoyo, asesoría, seguimiento y evaluación por parte de las entidades estatales
nacionales y territoriales debe efectuarse de manera permanente. No puede ser
que –como sucedió en el caso concreto–, el cambio de legislación y la creación
de nuevas entidades competentes implique dilatar en el tiempo decisiones cuya
verificación es crucial a fin de asegurar la realización existencial e incluso
la supervivencia misma de comunidades para las que el nexo entre cultura y
territorio resulta primordial.
6.4. Atrás subrayó la sala
la importancia que adquiere la titulación del territorio colectivo para la
efectiva realización del derecho constitucional fundamental al reconocimiento y
protección de la diversidad étnica y cultural de las Comunidades
Afrodescendientes y tuvo ocasión de indicar los pasos que desde 1999 ha dado el
Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya con miras a obtener la titulación
colectiva de su propiedad ancestral.
Desde el momento en que se
presentó la solicitud de titulación colectiva el día 23 de diciembre de 1999,
hasta el día de hoy, no sólo han pasado diez años sino que las trasformaciones
en la legislación han traído como consecuencia que la entidad competente para
adoptar la decisión de fondo haya cambiado cuatro veces. Inicialmente, era
competente el Instituto Colombiano de Reforma Agraria –INCORA–. Posteriormente,
el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–. Luego de la puesta en
vigencia de la Ley 1152 de 2007, la competencia se trasladó a la Unidad
Nacional de Tierras Rurales –UNAT–. Ahora bien, después de que la Corte
Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009 declaró inexequible en su
integridad la referida Ley 1152 de 2007, la competencia retornó al Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–, entidad ésta a la que hoy le compete
dictar una decisión de fondo.
Primero, debe resolver el INCODER
el asunto concerniente a la titulación colectiva de la Comunidad
Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya respecto de las tierras que no han
sido objeto de litigio con la Universidad del Cauca, para efectos de lo cual,
esta institución ha elaborado un plan de acción y ha fijado como fecha límite
el mes de junio de 2010. Segundo, debe pronunciarse acerca de la titulación
colectiva de la propiedad ancestral de la Comunidad Afrodescendiente del Río
Naya, una vez se resuelva el recurso de Revisión de Asuntos Agrarios elevado
por la Universidad del Cauca contra la Resolución 1367 de 17 de octubre de 2008
que decide de manera negativa el recurso de reposición presentado contra la
Resolución No. 859 de julio 21 de 2008[91].
6.5. En el asunto bajo
examen es cierto que las trasformaciones de orden normativo trajeron como
consecuencia que las entidades administrativas encargadas de cumplir con la
Constitución, con la ley y con el reglamento, en efecto, cambiaran. No es menos
cierto que las obligaciones han sido las mismas desde 1999 y continúan siendo
iguales, de modo que no entiende la sala cuál puede ser el motivo de la
dilación en el procedimiento de titulación colectiva de la propiedad ancestral
y lo que se pone, más bien, en evidencia es una ausencia de coordinación, de
colaboración y de comunicación entre las entidades estatales comprometidas, que
termina por diluir la responsabilidad del Estado cuyo deber primordial consiste
en darle plena vigencia a los preceptos constitucionales, legales y
reglamentarios, so pena de infringir –como sucedió en el sub lite– el
derecho constitucional fundamental a la garantía del debido proceso
administrativo lo que aparejó un desconocimiento del derecho constitucional
fundamental al reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la
Comunidad Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya[92].
6.6. Debe tenerse en
cuenta que la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas
de Discriminación Racial estableció la obligación de los Estados de expedir un
conjunto de medidas afirmativas encaminadas a “asegurar el adecuado
desenvolvimiento y protección de ciertos grupos raciales o de personas
pertenecientes a estos grupos, con el fin de garantizar en condiciones de
igualdad el pleno disfrute por dichas personas de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales”. Estas medidas de orden positivo están plenamente
justificadas y se apoyan en lo establecido por el artículo 13 superior. Sobre
el particular, se pronunció la Corte Constitucional en sentencia T-422 de 1996:
“La diferenciación positiva correspondería al
reconocimiento de la situación de marginación social de la que ha sido víctima
la población negra y que ha repercutido negativamente en el acceso a las
oportunidades de desarrollo económico, social y cultural. Como ocurre con
grupos sociales que han sufrido persecuciones y tratamientos injustos en el
pasado que explican su postración actual, el tratamiento legal especial
enderezado a crear nuevas condiciones de vida, tiende a instaurar la equidad
social y consolidar la paz interna y, por lo mismo, adquiere legitimidad
constitucional”.
En suma, en el caso bajo examen
se desconoció el derecho constitucional fundamental al debido proceso
administrativo y se vulneró la confianza legítima de los integrantes de la
Comunidad Afrodescendiente del Río Naya a obtener, sin dilaciones
injustificadas, una decisión de fondo sobre la titulación colectiva de su
propiedad ancestral asunto éste clave para la protección de su derecho
constitucional fundamental al reconocimiento y protección de la diversidad
étnica y cultural.
Las expectativas iniciadas con el
primer pronunciamiento emitido por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria
–INCORA–, entidad que desde el año 2002 presentó un Informe Técnico bajo el
título “Los derechos de propiedad de la Universidad del Cauca, frente a las
demandas territoriales de las comunidades negras, indígenas y campesinas en la
Hoya hidrográfica del río Naya” mediante el cual se definieron los pasos a
seguir, no se cumplieron. La Comunidad Afrodescendiente y las personas que la
integran mantienen aún la zozobra inicial no obstante existir desde el año 2002
un mapa claro de acción para “allanar el camino del reconocimiento de la
propiedad legal del pueblo afrodescendiente del río Naya”.
Luego de ocho años durante los
cuales brilló por su ausencia el compromiso en cabeza de las entidades
estatales de cumplir en forma ágil y eficaz con lo ordenado por la
Constitución, por la Ley y por el Reglamento, lo único que se vislumbra es la
falta de definición al respecto. Ello implica un riesgo grave para la Comunidad
y para las personas que la integran, dada la situación de orden público que
caracteriza la zona por ellos habitada y que ha conducido incluso a que la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos haya dictado medidas cautelares.
En lo relativo a la protección del derecho de las
Comunidades Afrodescendientes a la titulación colectiva de la propiedad
ancestral, acentuó el Relator sobre los Derechos de los Afrodescendientes y
contra la Discriminación Racial de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos un testimonio recibido durante su visita hecha a Colombia en mayo de
este mismo año en el que se resume muy bien el nexo cultural y espiritual que
tienen las Comunidades Afrodescendientes con el territorio: “no podemos
concebir a la comunidad afrocolombiana sin su tierra, lo que significa que la
comunidad desaparecería sin ella [...] el territorio no es sólo el espacio
físico, sino que incorpora las relaciones sociales y espirituales, de modo que,
cuando bombardean el bosque, bombardean nuestros elementos naturales, los
moluscos, los crustáceos y, aunque siempre dicen que los ataques no son
indiscriminados porque no apuntan a nuestros hogares, destruyen la tierra de la
que viven las comunidades”.
Explicó el Relator que las
Comunidades Afrodescendientes suelen habitar territorios de gran valor
estratégico y ricos en biodiversidad así como en recursos naturales. No obstante,
advirtió que la población afrodescendiente allí asentada no solo presenta “los
niveles socioeconómicos más bajos del país” sino que la presencia
institucional del Estado es muy precaria o por entero inexistente, lo que ha
incidido en la presencia de “actores armados o de actores económicos en muchos
casos aliados con actores armados” que han desencadenado un sinnúmero de
violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario y han
provocado “el terror, el desplazamiento y la apropiación indebida de
tierras”[93].
En breve: las difíciles
circunstancias que suelen enfrentan las Comunidades Afrodescendientes y, en
especial, aquella ubicada en la Cuenca del Río Naya –a favor de la cual la
Comisión Interamericana dictó Medidas Cautelares desde el año de 2002[94],
exigen que el Estado colombiano actúe con diligencia y de manera eficaz, a fin
de amparar su derecho al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural así como los derechos constitucionales fundamentales en cabeza de los
integrantes de dicha Comunidad. Como bien lo señaló el Consejo de Estado al
decidir en segunda instancia la tutela de la referencia, la morosidad
injustificada en adoptar una decisión de fondo es, en el caso bajo examen,
todavía más gravosa si se tiene en cuenta que la población afrodescendiente que
reside en esa zona ha sido “víctima de masacres, ejecuciones selectivas,
desapariciones, torturas y tratos crueles e inhumanos, violencia sexual, actos
de hostigamiento y amenazas por parte de los actores del conflicto armado que
buscan expandir el control sobre el territorio mediante el desplazamiento
forzado, aterrorizar a la población civil, obtener información sobre grupos
adversarios, y perpetrar actos de ‘limpieza social’, hechos que motivaron a la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos a otorgar el día 2 de enero de
2002, la protección cautelar de las personas que habitan la Cuenca del Río
Naya”[95].
Por los motivos señalados en las
consideraciones de la presente providencia y con el fin de que la sentencia
proferida por el Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Segunda –Subsección “A”–, el dieciséis de abril de 2009, que será confirmada en
esta sede, adquiera pleno sentido y alcance, la sala Quinta de Revisión
exhortará al honorable Consejo de Estado para que en ejercicio de su autonomía
e independencia y teniendo en cuenta que, como lo sentenció la Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A”– de esa alta
Corporación, en el caso bajo examen es preciso “corregir la morosidad en que
incurrieron las diferentes entidades que han tenido a cargo el conocimiento del
proceso”[96],
le confiera trámite preferente a la Acción de Revisión[97]
instaurada por la Universidad del Cauca contra la Resolución 1367 de 17 de
octubre de 2008[98].
Según el artículo 63 A[99]
de la Ley 1285 de 2009 –que adiciona la Ley 270 de 1996 o Estatutaria de la
Administración de Justicia–, “las Salas,
Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del
Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase
de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente” cuando
quiera que se presenten “razones de seguridad nacional o para
prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves
violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos
de especial trascendencia social”.
En atención a las pruebas
allegadas al expediente y teniendo en cuenta las consideraciones efectuadas
tanto como las conclusiones a las que arribó la sala en el caso bajo examen, no
cabe duda que el asunto analizado es de especial trascendencia social y
que de su rápida solución dependerá el que no persistan en la práctica casos
graves de violación de derechos humanos.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Nacional.
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR
el fallo emitido por el Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A”– del dieciséis (16) de abril de
dos mil nueve (2009), que confirma, a su turno, la sentencia proferida el día veinticinco
(25) de noviembre de dos mil ocho (2008) por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Cauca, en el sentido de conceder el amparo solicitado, pero
por las razones expuestas en la presente providencia.
Segundo.- EXHORTAR al Consejo
de Estado. Sección Tercera –Sala de Asuntos Agrarios– para que al tenor de lo
dispuesto en el artículo 63 A de la Ley 1285 de 2009 –que adiciona la Ley 270
de 1996 o Estatutaria de la Administración de Justicia–, en ejercicio de su
autonomía e independencia y teniendo en cuenta que, como lo sentenció la Sala
de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A”–, en el caso
bajo examen es preciso “corregir la morosidad en que incurrieron las
diferentes entidades que han tenido a cargo el conocimiento del proceso” [100],
le confiera trámite preferente a la Acción de Revisión[101] instaurada por la
Universidad del Cauca contra la Resolución N. 1367 de 17 de octubre de 2008[102]. Ofíciese.
Tercero.- Por Secretaría
General de la Corte Constitucional REMITIR copia del expediente y de la
presente providencia al Consejo de Estado. Sección Tercera –Asuntos Agrarios–
para lo de su competencia.
Cuarto.- ORDENAR al
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– con el fin de que, de manera
pronta, efectiva, con celeridad, economía y sin dilaciones injustificadas,
adopte las medidas indispensables y adelante las actuaciones necesarias a fin de
cumplir con el plan de acción diseñado por dicha entidad para adoptar en el mes
de junio de 2010 una decisión de fondo respecto de la solicitud de titulación
colectiva presentada por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya desde
el 23 de diciembre de 1999 que recae sobre terrenos que no son objeto de debate
jurídico. De incumplir con esta orden, el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural –INCODER– incurrirá en la conducta prevista por el artículo 52 del
Decreto 2591 de 1991. Ofíciese.
Quinto.- ORDENAR al
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– para que una vez el Consejo
de Estado. Sección Tercera –Sala de Asuntos Agrarios– adopte una decisión
respecto de la Acción de Revisión de la Resolución N. 1367 de 17 de octubre de
2008 emitida por la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–, de manera
pronta, efectiva, con celeridad, economía y sin dilaciones injustificadas, tome
todas las medidas indispensables y adelante las actuaciones necesarias para
adoptar una decisión de fondo respecto de la solicitud de titulación colectiva
presentada por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya desde el 23 de
diciembre de 1999, asunto que no podrá exceder de quince (15) días contados a
partir de la notificación del fallo emitido por el Consejo de Estado. De
incumplir con esta orden, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–
incurrirá en la conducta prevista por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
Ofíciese.
Sexto.- VINCULAR a la
Defensoría del Pueblo, para que en ejercicio de las funciones que le asigna el
artículo 282 de la Constitución Nacional asesore y acompañe a la Comunidad
Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya y a sus organizaciones sociales en
los trámites que sea forzoso adelantar en aras de que se verifique la
titulación de la propiedad colectiva de sus territorios ancestrales de manera
pronta, efectiva, con celeridad, economía y sin dilaciones injustificadas.
Ofíciese.
Séptimo.- DISPONER
que la Procuraduría General de la Nación, dentro de sus competencias
constitucionales y legales vigile el cumplimiento de esta decisión. Ofíciese.
Octavo.- Por Secretaría
General, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado Ponente
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con
permiso
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Registro de Propiedad sobre el Real de Minas de la Cuenca del Río Naya de
Francisco Basilio Angulo y Corvea ante la Notaría Primera de Popayán en el año
de 1775. Tomada del Archivo Histórico de la Notaría Primera de Popayán.
Expediente cuaderno 1, folio 2.
[2] Expediente cuaderno 1, folio 2. Habitan los caseríos
de “La Concepción, Guadualito, Cascajito, Las Pavas, San Lorenzo, San Bartola,
Juan Núñez, Juan Santo, San Francisco Adentro, Cayanero, Chapucero, La Marta,
Guyabal (sic), Peña Colorada, Golondro, San José, Pueblo Nuevo, Azucena,
Vijagual, Redondito, Dos Quebradas, La Bartola, Corriente, San Francisco Naya,
Marucha, San Antonio, Calle Larga, Cesarea (sic), El Carmen, Santa María,
Sagrada Familia, Meregildo, Chaberrú, Santa Bárbara, El Pastico (sic), Las
Cruces, Agua Mansa, El Cacao, Primavera, Guaricoa, Lana El Trueno, El Cedrito,
San Martín, San Fernando, Las Palmas, Betania, Palo Brujo, Puerto Valencia, La
Vuelta, San Pedro, Payana, San José de Alambique, San Miguel, Joaquín, Santa
Ana, Santa Cruz, Chamuscao, y el corregimiento municipal de Puerto Merizalde”.
(Expediente cuaderno 1, folio 2).
[3] Aporta copia del Acta
número 002 por medio de la cual el Consejo Comunitario del Río Naya aprueba la
solicitud de titulación colectiva.  (Expediente, cuaderno 4 a folios 4-95)
[4] Copia del documento se
encuentra en Expediente, cuaderno 4 a folio 149-150.
[5] El Consejo de Estado recordó en sus consideraciones
que el trámite a seguir para el reconocimiento de la propiedad ancestral de la
comunidad del bajo Naya comprendía varias etapas, a saber: “(i)
iniciación oficiosa o solicitud de trámite, (ii) auto de apertura de
trámite, (iii) oposiciones, (iv) visita técnica, (v) elaboración
del acta de la visita, (vi) proceso de concertación con otras
comunidades, (vii) presentación del informe técnico, (viii) evaluación
técnica de la solicitud y (ix) decisión”.
[6] Expediente, cuaderno
principal, a folios10-14.
[7] Expediente cuaderno 1, folio 65.
[8] Expediente cuaderno 1,
folios 70-117.
[9] Expediente cuaderno 1, folios 118-148.
[10] Expediente cuaderno 1, folios 150-154.
[11] Expediente cuaderno 1, folio 57.
[12] Expediente cuaderno 3 a folios 437-438.
[13] Expediente cuaderno 3 a folio 440.
[14] Expediente cuaderno 3 a
folios 442-443.
[15] Expediente cuaderno 3 a
folios 446.
[16] Expediente cuaderno 3 a folios 448-460.
[17] Expediente cuaderno 3 a folios 462-469.
[18] Expediente cuaderno 3 a folios 471-482.
[19] Expediente cuaderno 3 a folios 484-486.
[20] Expediente cuaderno 3 a folios 488-489.
[21] Expediente cuaderno 3 a
folios 491-495.
[22] Expediente cuaderno 3 a folios 497-503.
[23] Expediente cuaderno 3 a
folios 505-506.
[24] Expediente cuaderno 3 a
folios 508-528.
[25] Expediente cuaderno 1 a
folios 280-322.
[26] Expediente cuaderno 1 a
folios 326-351.
[27] Señaló
que el fin de la UNAT era: “la planificación, administración y disposición de
los predios rurales de propiedad de la Nación, con el propósito de lograr su
apropiada utilización de acuerdo con la vocación y los fines que correspondan
(arts. 19, 27 y 28) y se trasladaron y adicionaron funciones a otras entidades
públicas”. Explicó que bajo la vigencia de la Ley 160 de 1994 le correspondía
al INCODER “lo relativo a los procedimientos agrarios y, en especial, aquellos
sobre titulación de comunidades negras, cuyo conocimiento, función y
competencia fue asignado a la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS UNAT, conforme
lo establece el artículo 28 de la Ley 1152 de 2007, que ordena a ésta la
ejecución y finiquito en el término de dos (2) años contados a partir de la
entrada en vigencia de la Ley, de los siguientes trámites administrativos y/o
judiciales que adelantaba el INCODER y que se hallaren pendientes de solución”.
[28]
Para cumplir la tarea de: “planificar y ejecutar los procedimientos (i) de
titulación colectiva de tierras baldías a las comunidades negras y para (ii) la
constitución, saneamiento, ampliación y reestructuración de resguardos
indígenas con sujeción a los criterios de ordenamiento territorial y al a
función social y ecológica de la propiedad rural, de acuerdo con las normas
legales vigentes y los reglamentos que expida el Gobierno Nacional. Igualmente,
se asignó la función y competencia de adelantar (iii) los procedimientos de
deslinde de las tierras de resguardo y las comunidades negras de acuerdo con
los procedimientos establecidos en dicha Ley. (Artículos 34, 116 a 125)”.
[29] Expediente cuaderno
principal, a folios 228-258.
[30] Sobre
el particular, sostuvo el Tribunal: “Ya se ha establecido que desde cuando
INCODER hizo entrega por disposición de la ley del expediente correspondiente a
la nueva entidad, el trámite referido se hallaba cumplido y tan solo se
encontraba pendiente de definir el aspecto surgido de la oposición de la
Universidad del Cauca en razón del área solicitada por las comunidades
representadas por el accionante carece de razón que se justifique y sobre tal
aspecto ninguna explicación ha dado la UNAT la que, se repite, tan solo aduce
que el plazo legal para culminar el trámite no ha concluido y sobre el
argumento ya se ha pronunciado la Sala en la presente providencia, sin que pueda
admitirse como razón que justifique y sobre tal argumento ya se ha pronunciado la
Sala en la presente providencia, sin que pueda admitirse como razón que
justifique la indefinición y, tampoco, la ausencia de explicación para efectos
de la presente acción. //Encuentra razón, si, la Sala en cuanto hace a la
imposibilidad de imponer cargas obligacionales de protección al INCODER,
entidad de la cual salió la competencia para decidir pero que, desde luego, la
tuvo durante el lapso prolongado en que estuvo a cargo de la función y que
participó de la abstención en decidir de manera oportuna. Tampoco se hará
ordenamiento alguno frente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por
resultar ajeno a la competencia que en torno al procedimiento administrativo
reclamado se refiere”.
[31]
En la parte resolutiva del fallo se lee lo
siguiente: 1. TUTELAR al CONSEJO COMUNITARIO DE LA CUENCA DEL
RIO NAYA, representado por el Señor ISABELINO VALENCIA RODALLEGA los derechos
al debido proceso administrativo y a la propiedad territorial en conexidad con
los derechos fundamentales a la vida, a la existencia y pervivencia como pueblo
tribal que le han sido vulnerados por la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES
–UNAT–. // 2. ORDENAR a la UNAT que dentro de las 48 horas
siguientes a la notificación de la presente providencia proceda a RESOLVER DE
FONDO acerca de la solicitud de adjudicación elevada por el CONSEJO COMUNITARIO
DE LA CUENCA DEL RÍO NAYA el día 23 de diciembre de 1.999 ante el Instituto
Colombiano de Reforma Agraria –INCORA–. // 3. NOTIFIQUESE la presente
decisión a los accionantes y a las autoridades accionadas por medio de
telegrama. // En caso de no ser impugnada, envíese el expediente a la H.
Corte Constitucional para su eventual revisión”
[32] El
Consejo de Estado por medio de sentencia emitida el día 5 de junio de 1976
“ratificó los derechos de propiedad de la Universidad del Cauca sobre una parte
de los terrenos de la hoya hidrográfica del río Naya, teniendo como soporte los
títulos de propiedad que se originaron en el artículo 10 de la ley 95 de 1944 y
en la resolución 332 de 1955, que actualmente se encuentran vigentes y están
debidamente registrados e inscritos en las oficinas de Registro de Instrumentos
Públicos e Buenaventura y Guapi. Sobre los derechos de propiedad de las
familias OLANO y DIAGO, el Consejo de Estado no se pronunció, porque los
interesados no demandaron y frente a ellos la extinción quedó plenamente
confirmada”.
[33] En la parte resolutiva de la sentencia se lee: “6.1.
CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal
Administrativo del Cauca, dentro de la acción de tutela de la referencia. // 6.2.
MODIFÍCASE el numeral segundo de la sentencia de primera instancia. En su
lugar se ordena la “Unat” para que en un término no mayor a treinta (30) días
proceda a resolver de fondo la solicitud de adjudicación elevada por el Consejo
Comunitario de la Cuenca del Río Naya. // 6.3. REMÍTASE copia de la
presente providencia y se sus anexos a la Procuraduría General de la Nación,
para que investigue si la conducta desarrollada por los funcionarios encargados
del conocimiento del proceso de titulación colectiva de tierras hasta el año
2007, constituye una falta disciplinaria a la luz de la Ley 734 de 2002. //
Notifíquese esta providencia en la forma indicada en el artículo 30 del Decreto
2591 de 1991. // Remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional
para la eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la
ejecutoria de esta providencia”.
[34] Afirmó sobre el punto lo siguiente: “Aunque la
Universidad del Cauca aseveró que los terrenos de la Cuenca del Naya son de su
propiedad, que cuenta con los títulos para demostrarlo y que en ejercicio del
mismo presentó acción de revisión ante esta Corporación contra las Resoluciones
que extinguieron su derecho de dominio sobre las 97.223.85 hectáreas, debe
decirse que la presente decisión busca corregir apenas la morosidad en que
incurrieron las diferentes entidades del Estado que han tenido a su cargo el
conocimiento del proceso En esa medida, cualquier consideración o concepto
adicional sobre la prioridad de los derechos de propiedad tanto de una como de
otra parte, constituiría una intromisión indebida en la esfera de competencia
de la ‘Unat’ a quien le corresponde definir en ejercicio de sus atribuciones,
si los argumentos de la Universidad o del Consejo solicitante tienen vocación
de prosperidad”.
[35] Sobre este extremo puntualizó: “En concordancia con
lo anterior, el Decreto No. 1899 del 22 de mayo de 2009, ordenó la liquidación
de la Unidad Nacional de Tierras Rurales, UNAT; posteriormente el Decreto No.
3147 del 20 de agosto de 2009 prorrogó el plazo de liquidación de la misma y
finalmente, el Decreto No. 3763 del 30 de septiembre aprobó la supresión de la
planta de personal de la entidad. Igualmente, el día 30 de septiembre de 2009
se firmó el Acta Final de la Liquidación de la UNAT”.
[36] Corte Constitucional.
Sentencias T-048 de 2008; T-828 de 2008; T-917 de 2008; T-653 de 2006; T-1308
de 2005; T-849 de 1999
[37] Corte Constitucional.
Sentencia T-828 de 2008.
[38]
Corte Constitucional. Sentencia T-917 de 2008. En aquella ocasión le
correspondió a la sala de Revisión determinar si en el caso sub judice la
Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Tunja, al abstenerse de
levantar las medidas cautelares que recaían sobre bienes y derechos sucesorales
del peticionario “pese a existir proceso contencioso administrativo atacando
el mandamiento de pago y la decisión negativa a las excepciones” había
desconocido los derechos constitucionales fundamentales del actor y se procedía
conferir la tutela como mecanismo transitorio para resolver un perjuicio
irremediable. La Corte efectuó un conjunto de consideraciones muy importantes
respecto de la importancia de respetar el debido proceso en las actuaciones
administrativas y resolvió conceder el amparo invocado.
[39] Ibíd. Consultar asimismo
Corte Constitucional. Sentencia T-982 de 2004.
[40] Corte Constitucional. Sentencia T-1308 de 2005. En
aquella ocasión el correspondió a la sala de Revisión determinar si el Consejo
Superior de la Universidad de Cundinamarca, al haberse abstenido de proclamar
el resultado de las votaciones efectuadas para designar al rector, había
desconocido los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la
igualdad, a la participación ciudadana, a elegir y ser elegido, al trabajo y a
ejercer profesión u oficio de la persona que obtuvo las mayorías requeridas
para ser elegida rector de la Universidad accionada. Llegó a la conclusión la
Corte que en el caso bajo análisis se había acreditado de manera plena la
mayoría exigida en las normas reglamentarias de la Universidad “para proceder a
la designación del rector de dicho centro educativo, y que, por ello, al
negarse el Consejo Superior a declarar el resultado electoral a favor del
accionante vulneró su derecho fundamental al debido proceso administrativo, en
cuanto a la obligación de acatar las formas propias de cada juicio.
[41] Corte Constitucional. Sentencia T-048 de 2008. En
aquella oportunidad tuvo la Corte que establecer si la Universidad del
Atlántico había vulnerado el derecho constitucional fundamental a la garantía
del debido proceso administrativo al haber suspendido unilateralmente la prima
técnica en cabeza de los peticionarios sin que previamente los hubiera
notificado negándoles el derecho a oponerse a la suspensión. La Corte otorgó el
amparo solicitado y ordenó reanudar el pago de la prima técnica que venían
recibiendo los peticionarios así como exigió restituir las primas no pagadas en
virtud de la suspensión de dicho pago. Exigió que la orden se mantuviera
vigente hasta tanto se ejercieran por parte de los demandantes las acciones
ordinarias pertinentes para cuestionar la validez de la suspensión para efectos
de lo cual concedió un plazo de cuatro meses contados a partir de la notificación
del fallo.
[42] Ibíd.
[43] Corte
Constitucional. Sentencia T-653 de 2006. Por medio de esta sentencia la sala de
Revisión resolvió que cuando se declara la insubsistencia de un funcionario que
desempeñaba en provisionalidad un cargo de carrera mediante acto administrativo
no motivado, se vulneran los derechos constitucionales fundamentales al debido
proceso y a la igualdad.
[44]
Ver sentencia T-552 de 1992. En esta providencia se indicó también que “El
proceso administrativo, denominado antes procedimiento administrativo, para
diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este último, tenía por finalidad
la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o formalidades anteriores,
concomitantes o posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento
de la actuación administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir
la administración para instrumentar los modos de sus actuaciones en general”.
[45]
Ibíd.
[46] Corte Constitucional. Sentencia T-849 de 1999. En
aquella ocasión le correspondió a la sala de Revisión establecer si pese a
existir una vía ordinaria alterna la tutela era procedente para impedir un
perjuicio irremediable dada la inexistencia de medidas encaminadas a ordenar
una protección inmediata y eficaz.
[47] Artículo 33 del Código
Contencioso Administrativo.
[48] Corte Constitucional.
Sentencia T-103 de 2006.
[49] Ibíd.
[50] Ibíd.
[51] Lo anterior, como consecuencia de lo establecido por la
Ley 70 de 1993 y del Decreto 1545 de 1995 que la reglamentó, normas éstas, que
luego de la puesta en vigencia de la Constitución de 1991 ordenaron lo
referente a la titulación colectiva de tierras para las comunidades negras.
[52] Apartes de la “oposición a la Titulación Colectiva”
realizada por la Universidad del Cauca: “La Universidad le recuerda al Incora
Regional del Valle, el que sus títulos centenarios de propiedad de tierras en
la cuenca del río Naya, datan de 1827, cuando así lo dispuso el General
Francisco de Paula de Santander, mediante decreto de fundación de abril de
1827, ratificado por el Libertador Presidente en octubre 1827 (sic) los cuales
y a su vez, fueron ratificados por el Congreso de Colombia en Decreto de 09 de
septiembre de 1861, relativo a desamortización de bienes de manos muertas y
suscrito por el General Tomás Cipriano de Mosquera, en su calidad de Presidente
provisorio de los Estados Unidos de Colombia, título a su vez ratificado por la
Ley 41 del 29 de mayo de 1864, Ley 49 del 24 de mayo de 1877; Ley 34 del 12 de
octubre 1883 (sic); y la Ley de nacionalización última que impiden el
desconocimiento y vulneración de sus legítimos derechos de titularidad, los
cuales han sido en forma reiterada controvertidas y avaladas por el Consejo de
Estado, siendo parte actuante en contra de la Universidad, el Incora a nivel
central”. Memorial de Oposición a la Titulación Colectiva de las Comunidades
Afro descendientes del Río Naya por parte de la Universidad del Cauca, radicada
el 11 de septiembre del 2000 en el despacho del Gerente Regional INCORA Valle
del Cauca. (Expediente cuaderno 1 a folio 3)
[53] Las recomendaciones se transcriben tal como se
incorporan en la demanda –énfasis en el texto original–: “con el fin de
garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa con los resultados de la
visita técnica, iniciar el proceso de clarificación de la propiedad, con el
objeto de identificar las tierras que en la cuenca del Río Naya [cuáles]
pertenecen al Estado y cuáles pertenecen a la Universidad del Cauca, además
para determinar cuáles tierras han salido del dominio estatal, cuáles han
revertido al patrimonio de la nación y facilitar el saneamiento de las tierras
en esa cuenca. Cumplida esta actividad deberá producir el acto administrativo
resolviendo la oposición frente a la cual proceden los recursos de Ley por las
partes interesadas o por el Ministerio Público Agrario”. (Expediente
cuaderno 1 a folio 4)
[54] A continuación se hace trascripción de las
conclusiones más relevantes para el asunto bajo análisis. “Del estudio de los
títulos de propiedad de la Universidad del Cauca, del análisis jurídico
normativo y de la evaluación técnica y cartográfica realizada se concluye: 1.
Desde los títulos originarios contenidos en los Decretos ejecutivos del 24 de
abril  el 6 de octubre de 1827, expedidos por los Generales Santander y Bolívar
en sus calidades de Vicepresidente y presidente (sic) de la República de
Colombia, hasta cuando se expide la Ley 95 de 14 de diciembre de 1944, La
Universidad del Cauca solo fue propietaria de derechos mineros sobre el
subsuelo en la Hoya Hidrográfica del Río Naya. Estos derechos mineros hoy
no tienen vigencia, pues desde la expedición de la Ley 106 de 1873, conocida
como Código Fiscal y la Constitución Política de 1886, la Nación reservó la
propiedad sobre el subsuelo, derechos que fueron ratificados por los artículos
101, 102 y 332 de la Constitución de 1991 vigente. // 2. La
Universidad del Cauca se convierte en propietaria inscrita de un lote de
terreno baldío en la hoya hidrográfica del Río Naya en 1944, cuando
entra en vigencia la Ley 95 de ese año y se ratifican sus derechos de propiedad
con la expedición de la resolución 332 del 23 de julio de 1955, mediante la
cual el Ministerio de Agricultura le adjudicó un área de 117.750
hectáreas (…) // 9. La Universidad del Cauca es hoy propietaria inscrita de un
lote de terreno ubicado en la Hoya Hidrográfica del Río Naya, con una extensión
aproximada de 90.409 hectáreas, como consecuencia de la adjudicación
sin ocupación previa, que realizó el Ministerio de Agricultura, mediante la
resolución número 332 del 23 de julio de 1955, en desarrollo de los mandatos
contenidos en el artículo 10 de la Ley 95 de 1944 y dentro de los linderos
establecido en el decreto ejecutivo 2118 de 1944. Estos derechos fueron
ratificados por el fallo del Consejo de Estado del 6 de junio de 1976 y se
encuentran vigentes. // 10. Dentro de las 90.409 hectáreas que hoy son
propiedad de la Universidad del Cauca en la hoya hidrográfica del Río Naya, la
Resolución 332 de 1995, dejó a salvo los derechos de los colonos y
agricultores, estas familias de colonos y agricultores reconocidos hoy como
grupos étnicos, tienen derecho a reclamar la adjudicación de los terrenos
baldíos que ocupaban y explotaban a la entrada en vigencia de la Resolución 332
de 1995. Igualmente podrán reclamar por vía de prescripción porque sus
derechos como agricultores y colonos, fueron reconocidos antes que el artículo
407, numeral 4º del Código de Procedimiento Civil que entró en vigencia en
julio de 1971 prohibiera la declaración de pertenencia respecto de los bienes
de propiedad de las entidades de derecho público”. // 11. Los terrenos que
posee la Universidad del Cauca en la hoya hidrográfica del Río Naya no son
bienes de uso público, sino bienes fiscales que hacen parte de su
patrimonio independiente y en esa calidad y además en ejercicio de su autonomía
administrativa y financiera como entidad pública puede cederlos o negociarlos
válidamente con una entidad de derecho público como el INCORA para los fines de
la Reforma Agraria a favor de las comunidades Negras, Indígenas y campesinas
que allí habitan. // 12. A la luz de los artículos 58, 64 y 65 de la
Constitución Política de 1991 y del artículo 52 de la Ley 160 de 1994, el
INCORA puede adelantar válidamente un nuevo proceso de extinción del derecho de
dominio de los terrenos de propiedad de la Universidad del Cauca, por la
ausencia de explotación del predio rural por parte de su propietario por un
término de 3 años continuos y además porque el artículo 52 de la Ley 160 de
1994, hizo extensivo el procedimiento de extinción a todo tipo de propietario
incluyendo las entidades de derecho público”. (Énfasis y subrayas dentro del
texto original trascrito. Expediente cuaderno 1 a folios 4-6)
[55] A
continuación se trascribe el texto –negrillas y subrayas– tal como aparece en
el original: “Con el objeto de preservar la integridad del debido proceso y
el derecho de defensa, con los resultados del estudio técnico y jurídico
realizado y los datos obtenidos durante la visita técnica practicados por los
funcionarios de la Regional Valle del Cauca, el INCORA puede adelantar un
proceso de clarificación de la propiedad, en los términos previstos en
el artículo 48 numeral 1 de la Ley 160 de 1994 y los artículos 1º al 17 del
decreto 2663 de 1994, con el objeto de identificar las tierras que en la
cuenca del Río Naya pertenecen al Estado y cuáles pertenecen a la Universidad
del Cauca, además para determinar cuáles tierras han salido del dominio
estatal, cuáles han revertido al patrimonio de la Nación y facilitar el
saneamiento de las tierras de esa cuenca”. // Para adelantar este proceso
deberán suspenderse mediante providencia debidamente motivada, los
procedimientos de titulación colectiva y constitución y ampliación de
resguardos indígenas que actualmente hasta que concluya el procedimiento de
Clarificación. // Cumplidas estas actuaciones se procederá a resolver la oposición
formulada por la Universidad del Cauca, frente a la solicitud de titulación
colectiva del Consejo Comunitario del Río Naya y que actualmente tramita la
Regional Valle del Instituto. Para el efecto, es recomendable que la Gerencia
General del INCORA haga un acompañamiento a las Regionales del Valle y Cauca
del Instituto y del cumplimiento de los dispuesto en los artículos 25 y 26 del
Decreto 1745 de 1995, se ordene la práctica de una diligencia de inspección
ocular para verificar si el predio cuya propiedad demanda el opositor se
encuentra incluido en todo o en parte dentro del territorio solicitado en
titulación. Cumplida esta actividad deberá producir el acto
administrativo resolviendo la oposición frente al cual proceden los recursos de
Ley por las partes interesadas o por el Ministerio Público Agrario. (…)
// SOBRE LOS TERRENOS DE PROPIEDAD DE LA UNIVERSIAD DEL CAUCA. NUEVO PROCESO
DE EXTINCIÓN DEL DERECHO DE DOMINIO. // Teniendo como soporte
constitucional y legal, las disposiciones contenidas en los artículos 58, 64 y
65 de la Constitución Política de 1991 y 52 de la Ley 160 de 1994, ser
recomienda que el INCORA de oficio o a solicitud de la Comunidades
Negras, Indígenas o Campesinas o del Ministerio Público Agrario adelante
un nuevo proceso de extinción del derecho de dominio de los terrenos rurales de
propiedad de la Universidad del Cauca en la hoya hidrográfica del Río Naya
no solo por la ausencia de explotación del predio por parte de su propietario
por un término de 3 años continuos, sino además por que el artículo 52 de la
Ley 160 de 1994, hizo extensivo el procedimiento de extinción a todo tipo de
propietario incluyendo a las entidades de derecho público. (…)”.
[56] “RECOMENDACIONES POLÍTICAS. CONCERTACIÓN PARA LA
CESIÓN DE LOS TERRENOS AL INCORA. Para destinarlos a la adjudicación a las
comunidades indígenas, negras y campesinas del río Naya, se propone que la
Universidad del Cauca ceda estos terrenos al INCORA como entidad competente
encargada de garantizar el acceso de los campesinos a la propiedad de la
tierra. // Esta cesión es perfectamente viable pues los bienes de la universidad
del Cauca como entidad de derecho público son bienes fiscales y en consecuencia
enajenables a cualquier título. Estos no son bienes de uso público en los
términos establecidos en el art. 63 de la Constitución Nacional tal como lo ha
venido planteando la Universidad del Cauca. Esta alternativa tiene la
ventaja de ahorrarle al Estado y a las Comunidades los esfuerzos y recursos
técnicos, humanos y financieros que serán necesarios par poner en marcha las
alternativas jurídicas planteadas, además de evitar el desgaste institucional y
de credibilidad frente a la comunidad nacional e internacional, por el
tratamiento que se dará en materia territorial a los desplazados del Río Naya.
// Como contraprestación a la cesión, la Universidad ha propuesto que el
Gobierno Nacional a través de los Ministerios de Hacienda y Educación, incluya
a su favor en el presupuesto nacional, las partidas adicionales que le permitan
seguir cumpliendo con los fines académicos, científicos e investigativos
asignados por el Estado (…)”. Informe Técnico Jurídico, en relación a LOS
DERECHOS DE PROPIEDAD DE LA UNIVERSIDAD DEL CAUCA, FRENTE A LAS DEMANDAS
TERRITORIALES DE LAS COMUNIDADES NEGRAS, INDÍGENAS Y CAMPESINAS EN LA HOYA
HIDROGRÁFICA DEL RÍO NAYA, elaborado por SILVIO GARCÉS MOSQUERA, Jefe del
Programa de Atención a Comunidades Negras del INCORA, con fecha de octubre de
2002, páginas 36, 38, 39 y 40.
[57] El dos de enero de 2002 la Comisión Interamericana
decretó a favor de los pobladores afrodescendientes del Naya las Medidas
Cautelares solicitadas. En el marco de estas medidas, el Gobierno nacional por
medio del programa de DDHH y DIH, la Vicepresidencia de la República, el
Ministerio del Interior –Dirección de Etnias– el Incoder, la Defensoría del
Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, entre otras entidades, convocaron
a un “Plan de Acción Integral”, en el que se comprometieron a dar respuesta a
lo relacionado con la asistencia humanitaria, atención psicolsocial, seguridad,
prevención y alertas tempranas, acuerdos humanitarios con insurgentes.
[58] El derecho de petición fue del siguiente tenor: “1.
Se adelante la Expropiación por Vía Administrativa (Extinción del
derecho de dominio) de las tierras que dicen ser propiedad de la Universidad
del Cauca, ubicadas en la Olla Hidrográfica del Río Naya (ARt. 52. Ley 160/94)
// 2. Se entregue la Titularidad de estos Territorios de manera Colectiva a
las comunidades que tradicionalmente han habitado en la cuenca del río Naya
(Cap 3 Ley 70/93: Decreto 1745/95) // 3. Se garantice el Desarrollo
Económico y Social desde la decisión de las propias comunidades en el marco
de su proyecto de vida (Art. 49 Ley 70/93)
[59]
De conformidad con cifras ofrecidas por el
Departamento Nacional de Estadística en el país hay 8.500.000 colombianos y
colombianas afrodescendientes.
[60] En la Comisión mencionada, debía asegurarse la
participación de representantes elegidos por las comunidades involucradas y la
propiedad sería inajenable en los términos contemplados por la ley. Allí se
indicó que la ley debía prever “mecanismos para la protección de la
identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y para el fomento de su
desarrollo económico y social”. En el parágrafo primero se señaló que lo
consignado en el artículo transitorio podía ser aplicado a otras zonas del país
que presentaran “similares condiciones, por el mismo procedimiento y previos
estudio y concepto favorable de la comisión especial aquí prevista”. En el
parágrafo segundo quedó sentado además que de no expedirse la ley en el término
señalado el Gobierno debía proceder a efectuarlo “dentro de los seis meses
siguientes mediante norma con
fuerza de ley”.
[61] En el Auto 005 de 2009, al que se referirá la Sala en
detalle más adelante, recordó la Corte Constitucional, que entre el conjunto de
garantías previstas en la Ley 70 de 1993 se encuentran: “la propiedad
colectiva de las comunidades negras (arts. 3 a 18), se contemplan mecanismos
para asegurar los usos sobre la tierra y la protección de los recursos naturales
sobre las áreas a las que se refiere la Ley (arts 19 a 25), así como la
protección y participación de las comunidades negras frente a la explotación y
expropiación de recursos naturales no renovables (art. 26 a 31). // De igual
forma, la Ley contempla diferentes mecanismos para el desarrollo de la
identidad cultural de dichas comunidades, entre otros, ‘el derecho a un proceso
educativo acorde con sus necesidades y aspiraciones etnoculturales’ (art. 32);
la obligación del Estado de sancionar y evitar ‘todo acto de intimidación,
segregación, discriminación o racismo contra las comunidades negras (…)’ (art.
33); la exigencia de que se adopten ‘medidas que permitan a las comunidades
negras conocer sus derechos y obligaciones, especialmente en lo que atañe al
trabajo, a las posibilidades económicas, a la educación y la salud, a los
servicios sociales y a los derechos que surjan de la Constitución y las Leyes’
(art. 37); el derecho de disponer de ‘medios de formación técnica, tecnológica
y profesional que los ubiquen en condiciones de igualdad con los demás
ciudadanos’, los cuales ‘deberán basarse en el entorno económico, las
condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de las
comunidades negras’ (art. 38); el deber del Estado de apoyar ‘mediante la
destinación de los recursos necesarios, los procesos organizativos de las
comunidades negras con el fin de recuperar, preservar y desarrollar su
identidad cultural’ (art. 41)”.
[62]
“De acuerdo con lo previsto en el parágrafo 1o.
del artículo transitorio 55  de la Constitución Política, esta ley se aplicará
también en las zonas baldías, rurales y ribereñas que han venido siendo
ocupadas por comunidades negras que tengan prácticas tradicionales de
producción en otras zonas del país y cumplan con los requisitos establecidos en
esta ley. ARTÍCULO
2o. Para los efectos de la presente ley se entiende por: //
1. Cuenca del Pacífico. Es la región definida por los siguientes límites
geográficos: desde la cima del volcán de Chiles en límites con la república del
Ecuador, se sigue por la divisoria de aguas de la Cordillera Occidental pasando
por el volcán Cumbal y el volcán Azufral, hasta la Hoz de Minamá; se atraviesa
ésta, un poco más abajo de la desembocadura del río Guáitara y se continúa por
la divisoria de aguas de la Cordillera Occidental, pasando por el cerro
Munchique, los Farallones de Cali, Los Cerros Tatamá, Caramanta y Concordia; de
este cerro se continúa por la divisoria de aguas hasta el Nudo de Paramillo; se
sigue en dirección hacia el Noroeste hasta el alto de Carrizal, para continuar
por la divisoria de las aguas que van al Río Sucio y al Caño Tumarandó con las
que van al río León hasta un punto de Bahía Colombia por la margen izquierda de
la desembocadura del río Surinque en el Golfo. Se continúa por la línea que
define la Costa del Golfo de Urabá hasta el hito internacional en Cabo Tiburón,
desde este punto se sigue por la línea del límite internacional entre la
República de Panamá y Colombia, hasta el hito equidistante entre Punta Ardita
(Colombia), y Cocalito (Panamá), sobre la costa del Océano Pacífico, se
continúa por la costa hasta llegar a la desembocadura del río Mataje,
continuando por el límite internacional con la República de Ecuador, hasta la
cima del volcán de Chiles, punto de partida. // 2. Ríos de la Cuenca del
Pacífico. Son los ríos de la región Pacífica, que comprende: //a) La vertiente
del Pacífico conformada por las aguas superficiales de los ríos y quebradas que
drenan directamente al Océano Pacífico y de sus afluentes; cuencas de los ríos
Mira, Rosario, Chaguí, Patía, Curay, Sanquianga, Tola, Tapaje, Iscuandé, Guapí,
Timbiquí, Bubuey, Saija, Micay, Naya, Yurumanguí, Tumba Grande, Tumbita,
Cajambre, Mayorquin, Reposo, Anchicayá, Dagua, Bongo, San Juan, Ijuá,
Docampadó, Capiro, Ordó, Siriví, Dotendó, Usaraga, Baudó, Piliza, Catripre,
Virudo, Coqui, Nuquí, Tribuga, Chori, el Valle, Huaca, Abega, Cupica,
Changuera, Borojó, Curiche, Putumia, Juradó y demás cauces menores que drenan
directamente al Océano Pacífico; // b) Las cuencas de los ríos Atrato, Acandí y
Tolo que pertenecen a la vertiente del Caribe. // 3. Zonas rurales ribereñas.
Son los terrenos aledaños a las riberas de los ríos señalados en el numeral
anterior que están por fuera de los perímetros urbanos definidos por los
Concejos Municipales de los municipios del área en consideración, de acuerdo
con lo dispuesto en el Código del Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986), y
en las normas que lo adicionen, desarrollen o reformen, y en las cuales se
encuentre asentada la respectiva comunidad. // 4. Tierras baldías. Son los
terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que pertenecen
al estado y que carecen de otro dueño, y los que, habiendo sido adjudicados con
ese carácter, deban volver a dominio del estado, de acuerdo con lo que dispone
el artículo 56 de la Ley 110 de 1913, y las normas que lo adicionen,
desarrollen o reformen. // 5. Comunidad negra. Es el conjunto de familias de
ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una
historia y tienen sus propias tradiciones y costumbre dentro de la relación
compo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las
distinguen de otros grupos étnicos. // 6. Ocupación colectiva. Es el
asentamiento histórico y ancestral de comunidades negras en tierras para su uso
colectivo, que constituyen su hábitat, y sobre los cuales desarrollan en la
actualidad sus prácticas tradicionales de producción. //7. Prácticas
tradicionales de producción. Son las actividades y técnicas agrícolas, mineras,
de extracción forestal, pecuarias, de caza, pesca y recolección de productos
naturales en general, que han utilizado consuetudinariamente las comunidades
negras para garantizar la conservación de la vida y el desarrollo auto
sostenible”.
[63]
Cfr. Sergio Andrés Coronado Delgado El Territorio: derecho fundamental de
las comunidades afrodescendientes en Colombia, www.iidh.ed.cr
[64] El resto de la ley se encamina a fijar reglas sobre
los términos en los que se reconocerá el derecho a la propiedad colectiva en
cabeza de las comunidades afrodescendientes y establece, entre otras cosas, que
esa titulación podrá ser solicitada ante el Instituto Colombiano de Reforma
Agraria –INCORA–aunque señala también que esta institución podrá adelantar de
oficio la titulación. Por su
parte, el artículo 11 le confiere al INCORA un término improrrogable de sesenta
días (60) para expedir los actos administrativos con sustento en los cuales se
adjudique la propiedad colectiva a las Comunidades Afrodescendientes. El acto
administrativo deberá notificarse al representante de la respectiva Comunidad y
“una vez inscrito en el competente registro, constituirá
título suficiente de dominio y prueba de la propiedad”. Especial relevancia
cobra lo dispuesto en el artículo 12 de la referida Ley: “En el
procedimiento administrativo de la titulación de las tierras que determine el
Gobierno mediante reglamento especial se dará preferente aplicación a los principios
de eficacia, economía y celeridad, con el objeto de lograr la oportuna
efectividad de los derechos reconocidos en la presente ley. En los aspectos
no contemplados en esta ley o en el reglamento, se aplicará la legislación
general sobre tierras baldías de la Nación en lo que sea compatible con la
naturaleza y finalidades del reconocimiento a la propiedad de las comunidades
negras de que trata esta ley”. (Subrayas
fuera el texto original). En el artículo 10, consigna el procedimiento que debe
surtirse una vez radicada la solicitud ante el gerente de la regional
correspondiente del INCORA. Sobre el punto, advierte la ley que este
funcionario deberá ordenar “una visita a la comunidad negra interesada, la cual no
podrá exceder de sesenta días contados a partir de la radicación de la
solicitud”. Agrega el
precepto que la Resolución por medio de la cual se prescribe la visita debe
notificarse “al grupo negro interesado, a la organización respectiva y al
procurador delegado para asuntos agrarios” y ordena que una vez practicada
la visita, se levantará acta. El acta debe contener: puntos: a. Ubicación del
terreno. // b. Extensión aproximada del terreno. c. Linderos generales del
terreno. // d. Número de habitantes negros que vivan en el terreno. // e.
Nombre y número de personas extrañas que no pertenezcan a la comunidad
establecida, indicando el área aproximada que ocupan. // f. Levantamiento
planimétrico del territorio a ser titulado.
[65] “ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales
ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán
de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación
por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica. // El Estado promoverá las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados”. (Negrillas añadidas)
[66] A lo
anterior se agrega un conjunto de disposiciones que contribuyen a precisar los
contornos de este derecho: (i) Protección de las lenguas y dialectos de los
grupos étnicos (artículo 10 C.N.); (ii) Imprescribilidad, inembargabilidad e
inalienabilidad de los territorios colectivos de las comunidades étnicas
(artículo 329 C. N.); (iii) Derecho a consulta previa para la explotación de
recursos naturales sobre los territorios colectivos (artículo 329 C. N.); (iv)
Autonomía de las formas de gobierno, planeación y organización social (artículo
330 C. N.).
[67] En la sentencia T-355 de 2003 varios ciudadanos
elegidos en Asamblea así como el representante legal y los miembros de la Junta
Directiva del Consejo Mayor de la Cuenca del Río Cacarica solicitaron la
protección de sus derechos fundamentales a la integridad étnica, social,
económica y cultural, a la subsistencia, a no ser sometidos a desaparición
forzada, a la participación y al debido proceso que habían sido desconocidos
por el Ministerio del Medio Ambiente –hoy de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial–, la Corporación Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó,
y Maderas del Darién S.A., debido a que los primeros toleran y permiten, y la
entidad privada adelanta explotación ilegal de maderas en sus territorio
colectivos. En aquella ocasión, la Corte resolvió conferir el amparo de los derechos fundamentales a la diversidad e
integridad étnica y cultural, a la propiedad colectiva, a la participación y a
la subsistencia de las comunidades negras de la Cuenca del Río Cacarica.
Confirmó la decisión sobre la improcedencia de la acción de tutela para el
restablecimiento de los derechos e intereses colectivos, y para resolver sobre
actuaciones y restablecimientos a cargo de la administración, por las
consideraciones efectuadas en la sentencia. Dictó un conjunto de órdenes para
la protección de los derechos que estimó había sido conculcados. Especial
relevancia adquiere la orden contenida en el numeral cuarto en relación con la
necesidad de que las entidades demandadas dispusieran lo indispensable para
consultar “de manera efectiva y eficiente a las comunidades negras que han
venido ocupando las zonas rurales ribereñas del río Cacarica” y dijo
expresamente que las Consultas se debían adelantar “con el propósito de llegar a un acuerdo
sobre las medidas propuestas y con plena observancia de los principios y reglas
contenidas en el Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991”.
[68] “ARTICULO
93. Los tratados y
convenios internacionales ratificados (sic) por el Congreso, que reconocen los
derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción,
prevalecen en el orden interno. // Los derechos y deberes consagrados en
esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales
sobre derechos humanos ratificados por Colombia. <Incisos 3 y 4
adicionados por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 2 de 2001. El nuevo
texto es el siguiente:> // El Estado Colombiano puede reconocer la
jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos previstos en el
Estatuto de Roma adoptado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia de
Plenipotenciarios de las Naciones Unidas y, consecuentemente, ratificar este
tratado de conformidad con el procedimiento establecido en esta Constitución.
// La admisión de un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte
del Estatuto de Roma con respecto a las garantías contenidas en la Constitución
tendrá efectos exclusivamente dentro del ámbito de la materia regulada en él”. (Negrillas añadidas)
[69] Artículos 5°, 13, 16,
63, 68, 70, 72, 79 y 176 C. N.
[70] Sobre el particular, dijo la Corte en la referida
sentencia: “Por ello el instrumento internacional en comento desarrolla
ampliamente el derecho de estos pueblos a que los Gobiernos i) determinen sus
propiedades y posesiones mediante la delimitación de los espacios efectivamente
ocupados, ii) salvaguarden sus derechos a utilizar ‘las tierras que no estén
exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente
acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia’; y iii) protejan
especial y efectivamente sus facultades de utilizar, administrar y conservar
sus recursos naturales –artículo 14-”.
[71] Resaltó la Corte sobre el particular que si los
Estados Parte no pueden por motivo justificado “reconocer a los grupos
étnicos derechos sobre los recursos naturales de sus territorios colectivos, se
prevé el establecimiento de procedimientos “con miras a consultar a los pueblos
interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían
perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier
programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus
tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en
los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización
equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas
actividades”.
[72] Dijo la Corte al respecto: “No obstante ningún
desarrollo tuvieron los instrumentos internacionales en comento, en materia del
reconocimiento de los derechos de las comunidades negras, aunque sus
organizaciones, como lo denotan los antecedentes, lo solicitaron
insistentemente, clamor que dio lugar a que los constituyentes consideraran la
necesidad de incluir una norma expresa, sobre los derechos constitucionales
fundamentales de estas comunidades, asociados con su derecho territorial.
Empero por falta de desarrollo no se podría argüir inexistencia del derecho de
las comunidades negras a la propiedad colectiva, ante la claridad de su
reconocimiento”.
[73] Artículos 1°, 7°, 8°,
10, 13, 63, 67, 68 y 333 C. N.
[74] En esa dirección afirmó la Corte: “Tal carácter de
sujetos de especial protección constitucional justifica, como se indicó en la
sentencia T-025 de 2004, la adopción de medidas de diferenciación positiva, que
atiendan a sus condiciones de especial vulnerabilidad e indefensión y
propendan, a través de un trato preferente, por materializar el goce efectivo
de sus derechos”.
[75] “El carácter de sujetos de especial protección
constitucional tiene su fundamento en múltiples mandatos constitucionales, así
como en diversas obligaciones del Estado Colombiano en materia de Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario, que hacen parte del bloque de
constitucionalidad en virtud de lo dispuesto por el artículo 93 constitucional,
como se precisa brevemente a continuación”.
[76]
En este sentido señaló la Corporación: “El artículo 2 de la Constitución Política dispone que
entre los fines esenciales del Estado se incluyen los de ‘servir a la
comunidad’, ‘garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución’, y ‘asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo’. Acto seguido dispone el mismo mandato
constitucional que las autoridades estatales han sido instituidas ‘para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares’. Más
adelante, el artículo 5º Superior ordena que ‘el Estado reconoce, sin
discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona’.
// Por su parte, distintos artículos constitucionales enfatizan en el amparo
reforzado del que deben gozar no sólo las personas afrodescendientes como
individuos, sino las comunidades a las que pertenecen. Es decir, que de acuerdo
con la Constitución, hay una protección especial tanto individual, como
colectiva, en relación con los afrodescendientes. // Por un lado, del artículo
1° y 7° se deriva el reconocimiento y protección de la identidad e integridad
cultural y social de estas comunidades. En el artículo 1° se hace énfasis en el
carácter pluralista del Estado colombiano, y en el artículo 7° se dice
expresamente que ‘El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural
de la Nación colombiana’. Por el otro, en virtud de los artículos 13 y 70
Superiores se reconoce el derecho a la igualdad y a la no discriminación de la
que deben gozar las comunidades afrodescendientes y sus miembros. Puntualmente,
el artículo 13 establece que: ‘Todas las personas nacen libres e iguales ante
la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de
los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica’, y obliga al Estado a promover las condiciones para que
la igualdad sea real y efectiva, así como a adoptar ‘medidas en favor de grupos
discriminados o marginados’. El artículo 70, por su parte, reconoce que ‘la
cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad’, y
obliga al Estado colombiano a ‘reconocer la igualdad y dignidad de todas las
que conviven en el país’”.
[77]
“[L]a Constitución hace referencia explicita
a las comunidades afrodescendientes, en el artículo 55 transitorio. En dicha
disposición se ordena al Congreso, expedir “una ley que les reconozca a las
comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales
ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas
tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las
áreas que habrá de demarcar la misma ley (…)” y que establezca “mecanismos para
la protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y
para el fomento de su desarrollo económico y social.” Precisa este artículo, en
el parágrafo 1°, que lo dispuesto “podrá aplicarse a otras zonas del país que
presenten similares condiciones, por el mismo procedimiento y previos estudio y
concepto favorable de la comisión especial aquí prevista”.
[78] Aún cuando en el Auto 005 de 2009 la Corte
Constitucional dictó un conjunto de órdenes para proteger a la población
afrodescendiente que ha sido víctima de desplazamiento forzado y que, por
consiguiente, es merecedora de una protección reforzada –derivada tanto de lo
establecido por el ordenamiento jurídico interno como del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario–, en esa
providencia recordó la Corporación los principales lineamientos derivados de la
protección general que le confieren los Tratados Internacionales sobre Derechos
Humanos a la población afrodescendiente. Dijo la Corte sobre el particular: “En
relación con las obligaciones internacionales aplicables, se encuentran
tratados generales, como i) la Declaración Universal de los Derechos Humanos
que enfatiza en que ‘toda persona tiene los derechos y libertades proclamados
en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color (…) origen nacional o
social” (Art. 2), y “todos tienen derecho a igual protección contra toda
discriminación que infrinja esta Declaración y contra toda provocación a tal
discriminación’ (Art. 7); ii) el Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales, que entre otras disposiciones, establece que ‘en los
Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se
negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les
corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia
vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio
idioma. (Art. 26)’ y iii) la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que
reitera la obligación de los Estados Partes de comprometerse ‘a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación
alguna por motivos de raza, color (…), origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición social’ (Ar. 1.) y el derecho
de toda persona, ‘sin discriminación, a igual protección de la ley’ (Art. 24)”.
// De igual forma, dentro instrumentos internacionales aplicables, merece ser
resaltado el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, que
hace parte del bloque de constitucionalidad. Dicho Convenio establece una serie
de garantías y derechos de los pueblos indígenas y tribales, al igual que
distintas obligaciones de los Estados para asegurarlos. Entre otras, consagra
que ‘la conciencia de su identidad tribal deberá considerarse un criterio
fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones
del presente Convenio; (Art.1)’; instituye la obligación de los gobiernos de ‘asumir
la responsabilidad de desarrollar, con la  participación de los pueblos
interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los
derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad’, tomando
medidas que: ‘a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de
igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a
los demás miembros de la población; b) que promuevan la plena efectividad de
los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su
identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;
c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las
diferencias socioeconómicas (…)’ (Art. 2)”.
[79]
Cfr. Sergio Andrés Coronado Delgado El Territorio: derecho fundamental de
las comunidades afrodescendientes en Colombia, www.iidh.ed.cr
[80] Ibíd.
[81] Por
ejemplo, “El 7 de noviembre de 2002 la CIDH dictó medidas cautelares para
proteger la vida y la integridad física de 515 familias afrodescendientes
(2125 personas), miembros del Consejo Comunitario de la cuenca del Jiguamiandó,
que habitan 54.973 hectáreas y las familias de la cuenca del Curbaradó, que
habitan 25.000 hectáreas, en el municipio de Carmen del Darién, Departamento
del Chocó, territorio titulado colectivamente por el gobierno nacional el 21 de
mayo del 2001. Según surge de la información recibida, a partir de enero de
2001, y especialmente con posterioridad a la entrega de títulos colectivos
sobre el territorio de las comunidades afrodescendientes, conforme a la Ley 70
y la Constitución de 1991, se han desarrollado una serie de actos de violencia,
asesinatos y desplazamientos forzosos que han llevado a nueve comunidades del
Consejo Comunitario del Curbaradó a refugiarse en el Territorio Colectivo del
Jiguamiandó, y a más de 20 comunidades afrodescendientes a internarse en la
selva. A partir del mes de octubre de 2002 se intensificaron las acciones armadas
paramilitares tendientes a ocupar el territorio titulado colectivamente,
penetrar en los refugios selváticos de las comunidades y rodear sus vías de
salida. El 16 de octubre de 2002 aproximadamente 160 hombres vestidos con
prendas militares y brazaletes de las AUC ingresaron al resguardo indígena de
Uradá donde amenazaron a la comunidad indígena en los siguientes términos: ‘ustedes
se unen a nosotros o se van de aquí. La próxima entrada es hacia las
comunidades de Puerto Lleras y Pueblo Nuevo, de allí vamos a barrer a esas
comunidades o se unen a nosotros o se van, tienen que sembrar palma y coca, o
están con nosotros o se van’. Durante la última semana de octubre y la primera
de noviembre se registraron movimientos de ‘civiles armados’ en los alrededores
de donde se encuentran refugiadas las familias del Jiguamiandó y Curbaradó, en
algunos casos desde paramilitares en Brisas, Cetino, Belén de Bajirá cercanas a
la presencia de la Brigada XVII del Ejército y los puntos donde se desarrollan
acciones de control sobre el río Atrato. La CIDH solicitó al Estado, inter alia,
adoptar medidas preventivas de control perimetral y de combate al
paramilitarismo en el río Atrato y demás zonas de influencia con el fin de
proteger a las comunidades beneficiarias de las medidas cautelares; facilitar
el funcionamiento de un sistema de alertas tempranas, incluyendo un sistema de
comunicaciones adecuado y confiable con las zonas humanitarias; asegurar la
presencia institucional de entidades tales como la Defensoría del Pueblo y la
Procuraduría General de la Nación en las zonas humanitarias definidas por la
comunidad (Remacho, Pueblo Nuevo, Nueva Esperanza); adoptar medidas de carácter
humanitario que posibiliten el retorno de las familias desplazadas a las zonas
humanitarias establecidas por las comunidades; investigar en forma efectiva los
hechos de violencia y amenazas que justifican la adopción de medidas cautelares
y juzgar y sancionar a los responsables. Sin embargo, la Comisión ha continuado
recibiendo información atinente a las constantes incursiones armadas en los
territorios de las comunidades protegidas y la crisis humanitaria en la que se
encuentran inmersos los beneficiarios”. En: www.cidh.org
[82] La Corte Interamericana de Derechos Humanos debió
decidir si ese país había desconocido los artículos 4 (Derecho a la Vida), 5
(Derecho a la Integridad Personal), 21 (Derecho a la Propiedad Privada), 8 (Garantías
Judiciales), y 25 (Protección Judicial) de la Convención Americana, en relación
con las obligaciones establecidas en los artículos 1.1 (Obligación de Respetar
los Derechos) y 2 (Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno) de la
misma, en perjuicio de la Comunidad Sawhoyamaxa del Pueblo Enxet-Lengua. Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay. Sentencia de 29 de marzo de
2006.
[83] Consultar el informe
completo en: www.cidh.org
[84]
Por ejemplo, la Resolución de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos de 6 de marzo de 2003. Medidas Provisionales solicitadas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos respeto de la República de
Colombia. Caso de las Comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó. Luego de
esta resolución la Corte ha dictado desde esa fecha hasta el año 2008, cinco
Resoluciones más y el Presidente de la Corte dictó una Resolución.
[85]
El trabajo conjunto entre la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Constitucional colombiana se pone
de manifiesto en la sentencia T-327 de 2004 mediante la cual la Corte
Constitucional ordena “[c]umplir en el ámbito territorial de competencia de la
Brigada [XVII del Ejército Nacional] los requerimientos impuestos al Estado por
la Resolución de la Corte Interamericana […] de 18 de junio de 2002, sobre las
‘Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana respecto
Colombia-Caso de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó’, en beneficio de
las personas objeto de las medidas provisionales [...] es decir, los miembros
de la Comunidad de Paz y las personas que tengan vínculo de servicio con esta
Comunidad”. [Y] asum[ir] bajo su responsabilidad, la garantía y protección de
los derechos fundamentales […] de los habitantes de la Comunidad de San José de
Apartadó y de las personas que tienen vínculos con ella.  Para tal efecto, debe
adoptar las decisiones que sean necesarias para garantizar su seguridad
personal.  Bajo su responsabilidad tiene la protección a los derechos a la
vida, integridad personal, seguridad personal, libertad de locomoción, a la
privacidad de domicilio y a la intimidad […] dándole cumplimiento, en todo
caso, a las órdenes judiciales. Corte Constitucional. Sentencia T-327 de 2004.
[86] Como lo
enfatizó la Corte en sentencia T-704 de 2006: “En relación con lo anterior, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido por medio de su
jurisprudencia, que la responsabilidad internacional de los Estados en el marco
de la Convención Americana surge en el mismo instante en el cual se corrobora
el desconocimiento de los deberes previstos en los artículos 1.1. y 2 del
Tratado. A partir de las obligaciones previstas en estas disposiciones se
desprenden unos deberes especiales cuya determinación se llevará acabo teniendo
en cuenta las particulares necesidades de protección del sujeto de derecho de
que se trate así como bajo consideración de la circunstancia concreta en la que
se encuentre: bien sea una situación de pobreza extrema, de marginación o bien
se trate de la niñez. En el caso de los pueblos indígenas resulta patente la
condición de marginalidad, pobreza y desamparo en que se encuentran, de modo
que estas comunidades indígenas constituyen, también bajo el marco del sistema
interamericano de protección de los derechos humanos, sujetos de especial
protección”.
[87] Cfr., entre otras, Corte
Constitucional. Sentencia T-327 de 2004, T-025 de 2004 y Auto 005 de 2009.
[88] Corte Constitucional. Auto 005 de 2009.
[89]
da cuenta la Resolución 859 emitida por la Unidad Nacional de Tierras Rurales
–UNAT– el día 21 de julio de 2008: “Según el investigador MARIO DIEGO ROMERO
VERGARA en su obra “Historia y Etnohistoria de las comunidades
afrocolombiana del Río Naya”, el primer establecimiento minero con
negros esclavizados en la Hoya Hidrográfica del Río Naya se introdujo hacia
finales de la década de 1680, como resultado de las incursiones que hacia ese
río realizaron algunos esclavistas asentados en Popayán liderados por el
súbdito español CRISTOBAL MOSQUERA”.
[90] Por ejemplo en sentencia T-704 de 2006 recordó la
Corte que:“las competencias puntuales de cada uno de los organismos y
entidades [nacionales] y territoriales involucradas con este asunto no
pueden ser interpretadas aisladamente de modo que conlleve a justificar sesgadamente
una ausencia de responsabilidad en relación, por ejemplo, con los deberes
de apoyo, asesoría, seguimiento, evaluación y control en cabeza de cada una de
las entidades competentes sino que el alcance y sentido de estas
responsabilidades habrá de fijarse siempre de conformidad con la Constitución
tomada en su conjunto así que se asegure la efectividad de los derechos
constitucionales fundamentales tal como lo exige el artículo 2º superior. Las
obligaciones en cabeza del Estado respecto de la efectiva realización del
derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de la
diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas son, en consecuencia, obligaciones
de hacer y al omitir su cumplimiento incurre el Estado en un serio y grave
desconocimiento de este derecho”. (Énfasis en el texto original).
[91] Mediante la cual la Unidad Nacional de Tierras
Rurales –UNAT– declaró extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio
privado sobre un predio rural de la Universidad del Cauca ubicado en la Cuenca
del Río Naya en los municipios de López de Micay, departamento del Cauca y
Buenaventura, departamento del Valle del Cauca.
[92] Como lo ha dicho la Corporación: “(…) el orden
constitucional vigente y los compromisos que ha adquirido Colombia a nivel
internacional refuerzan la responsabilidad en cabeza de cada una de las
entidades estatales para que cada una de ellas contribuya con el seguimiento
constante a fin de prevenir que se incurra en acciones o conductas por
medio de las cuales se desconozca el cumplimiento de los derechos
constitucionales fundamentales derivados de la Constitución cuyo amparo se ve
reforzado por lo dispuesto en Tratados y Convenios Internacionales sobre
Derechos Humanos adoptados por Colombia. Para esos fines es indispensable
promover un contacto permanente entre las entidades involucradas unido a
una política seria de rendición de cuentas”. (Énfasis en el texto
original). Corte Constitucional.
Sentencia T-704 de 2006.
[93] Dijo el Relator sobre el particular: “Las denuncias recibidas plantean graves
interrogantes sobre si el Estado está cumpliendo con sus obligaciones bajo la
Ley 70. La Ley 70 de 1993, adoptada en cumplimiento del
artículo 55 transitorio de la Constitución Nacional, establece un marco
normativo genérico para proteger el derecho a la propiedad y la identidad cultural
de las comunidades afrodescendientes de la cuenca del Pacífico. En su artículo
7 esta norma establece que, una vez adjudicadas a una comunidad, las tierras de
uso colectivo deben ser consideradas como ‘inalienables, imprescriptibles e
inembargables’. El
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), institución estatal a cargo
del otorgamiento de títulos de propiedad sobre estas tierras, ha extendido
títulos colectivos para 5.199.252 hectáreas de tierra a las comunidades
afrodescendientes de la región de la costa colombiana del Pacífico
(equivalentes a más del 4% del territorio nacional). De conformidad con la
porción total de tierra identificada como parte de la titulación colectiva (5,6
millones de hectáreas), un total nacional de 5.242.264 hectáreas han sido
adjudicadas a la fecha, constituyendo el 93% de la proyección original.
Restaría adjudicar 357.736 hectáreas para concluir el programa. Aunque estas
cifras reflejan un progreso notable en términos de la titulación colectiva de
la tierra a favor de los consejos comunitarios, la violencia, el
desplazamiento, la usurpación y el fraude impiden el goce efectivo del derecho
de los afrodescendientes a la tierra y contribuye a la crisis humanitaria”.
[94] A partir del informe presentado por la Comisión de
Derechos Humanos sobre las medidas cautelares dictadas durante el año 2002 se
extrae lo siguiente: “El 2 de
enero de 2002 la Comisión otorgó medidas cautelares en favor de las comunidades
afrocolombianas que habitan 49 caseríos ubicados en la cuenca del Río Naya,
en Buenaventura. La información disponible indica que desde finales de
noviembre de 2001 se registra la presencia de aproximadamente 300 paramilitares
en la zona del norte del Cauca y sur del Valle del Cauca, en los municipios de
Timba, Suárez y Buenos Aires, quienes amenazaron a las comunidades indígenas,
afrodescendientes y campesinas de los ríos Naya y Yurumanguí. Los peticionarios
señalaron que a partir de diciembre y enero de 2001 las Autodefensas Unidas de
Colombia (AUC) hacían presencia en el alto Naya hasta el Carmen y Yurumanguí,
amenazando a los pobladores para que desocuparan la zona. El 27 de diciembre de
2001 se repitieron las amenazas. En su solicitud la Comisión solicitó al Estado
adoptar, en primer lugar, medidas de protección civil no armada y acciones
efectivas de control perimetral por parte de la fuerza pública con el fin de
evitar incursiones armadas a las cuencas del Naya y del Yurumanguí por las
bocanas del Mar Pacífico, en consulta con el Consejo Comunitario del Naya y los
peticionarios. En segundo término, se requirió se adoptaran medidas de prevención,
incluyendo la presencia de la Fuerza Pública en las bocas de Yurumanguí y El
Naya, como mecanismo de control para evitar el ingreso de actores ilegales a
los caseríos en los que habitan las comunidades afrocolombianas; la presencia
inmediata y continua de entidades tales como la Procuraduría General de la
Nación y la Defensoría del Pueblo, con sede en Puerto Merizalde, en
coordinación con la Defensoría Nacional del Pueblo en Bogotá, como mecanismos
disuasivos y preventivos. En tercer lugar, se solicitó fortalecer el sistema de
alerta temprana mediante la implementaron de sistemas de comunicación
efectivos. Por último, se requirió iniciar la investigación de los hechos de
violencia que fundamentan la presente solicitud, el juzgamiento y la sanción de
los responsables. En respuesta, el Estado indicó que el Programa Presidencial
para los Derechos Humanos y el Ministerio del Interior llevaron a cabo
reuniones con los gobernadores y alcaldes de la región y que se estaban
realizando tareas de inteligencia y búsqueda de datos por parte de la Fuerza
Pública, la Tercera Brigada del Ejército Nacional y ciertas Unidades adscritas
a la Fuerza Naval. Por su parte, la Defensoría del Pueblo informó que se
encontraba desarrollando una labor permanente de observación en la región en
coordinación con el Sistema de Alertas Tempranas. El Estado informó asimismo
que la Unidad Nacional de Derechos Humanos de la Fiscalía adelantaba una
investigación en etapa de instrucción. La Comisión ha continuado recibiendo
denuncias por parte de los peticionarios sobre amenazas y actos de intimidación
y violencia contra las comunidades beneficiarias”.
[95]
Sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Segunda –Subsección “A” – de abril 16 de 2009, p. 14.
[96] Sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A” – de abril 16 de
2009, p.
[97] Actuación de radicación del proceso realizada el día 15
de diciembre de 2008. Proceso asignado, en esa misma fecha, al Magistrado
Enrique Gil Botero.
[98] Esta Resolución decidió de modo negativo el recurso
de reposición contra la Resolución No. 859 por medio de la cual la Unidad
Nacional de Tierras Rurales –UNAT– declaró extinguido a favor de la Nación el
derecho de dominio privado sobre un predio rural de la Universidad del Cauca
ubicado en la Cuenca del Río Naya, en los municipios de López de Micay,
departamento del Cauca y Buenaventura, departamento del Valle del Cauca.
[99] “Artículo 63 A Del
orden y prelación de turnos. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible>
Cuando existan razones de seguridad nacional o para
prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves
violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de
asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte
Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado,
la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte
Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y
fallados preferentemente. Dicha actuación también podrá ser solicitada por el
Procurador General de la Nación. // Igualmente, las Salas o Secciones de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la
Judicatura podrán determinar motivadamente los asuntos que por carecer de
antecedentes jurisprudenciales, su solución sea de interés público o pueda
tener repercusión colectiva, para que los respectivos procesos sean tramitados
de manera preferente. // Los recursos interpuestos ante la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, cuya
resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de jurisprudencia, podrán ser decididos
anticipadamente sin sujeción al orden cronológico de turnos. // Las Salas
Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del
Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la
Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales
Contencioso-Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter
temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de
sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas
bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las
fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.
// PARÁGRAFO 1o.
Lo dispuesto en el presente artículo en relación
con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se entenderá sin perjuicio
de lo previsto por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. // PARÁGRAFO 2o. El reglamento interno de cada corporación judicial
señalará los días y horas de cada semana en que ella, sus Salas y sus
Secciones, celebrarán reuniones para la deliberación de los asuntos
jurisdiccionales de su competencia, sin perjuicio que cada Sala decida sesionar
con mayor frecuencia para imprimir celeridad y eficiencia a sus actuaciones. //
PARÁGRAFO 3o.
La Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura reglamentará los turnos, jornadas y horarios para garantizar el
ejercicio permanente de la función de control de garantías. En este sentido no
podrá alterar el régimen salarial y prestacional vigente en la Rama Judicial”.
[100]
Sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Segunda –Subsección “A” – de abril 16 de 2009, p.
[101]
Actuación de radicación del proceso realizada el día 15 de diciembre de 2008.
Proceso asignado, en esa misma fecha, al Magistrado Enrique Gil Botero.
[102] Esta Resolución decidió negativamente el recurso de
reposición contra la Resolución No. 859 por medio de la cual la Unidad Nacional
de Tierras Rurales –UNAT– declaró extinguido a favor de la Nación el derecho de
dominio privado sobre un predio rural de la Universidad del Cauca ubicado en la
Cuenca del Río Naya, en los municipios de López de Micay, departamento del
Cauca y Buenaventura, departamento del Valle del Cauca.