T-949-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-949/11
DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE EN RELACION CON EL
EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS
DERECHO AL BUEN NOMBRE-Carácter personalísimo
Esta Corte ha señalado que el derecho al buen nombre
tiene carácter personalísimo, relacionado como está con la valía que los
miembros de una sociedad tengan sobre alguien, siendo la reputación o fama de
la persona el componente que activa la protección del derecho. Se relaciona con
la existencia de un mérito, una buena imagen, un reconocimiento social o una
conducta irreprochable, que aquilatan el buen nombre a proteger, derecho que es
vulnerado cuando se difunde información falsa o inexacta, o que se tiene
derecho a mantener en reserva, con la intención de causar desdoro contra el
prestigio público de una persona.
DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-Concepto
DERECHOS A LA INTIMIDAD, BUEN NOMBRE Y HONRA FRENTE A
LIBERTAD DE EXPRESION Y OPINION-Límites
DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION DE FUNCIONARIOS
PUBLICOS-Tiene limitaciones mayores a
las que ostenta cuando lo ejerce un ciudadano del común
Si bien es cierto que los servidores públicos
mantienen su libertad de información y de opinión, en su calidad de ciudadanos,
también lo es que se les restringe, por su mayor compromiso social y debido a
que el servicio público es una actividad altamente reglada, que impone mayor
prudencia y respeto, por ejemplo, al expedir opiniones y dar información. En
esa medida, claro está que deviene diferente el ámbito de la libertad de
expresión de los servidores públicos, cuando en cumplimiento de sus funciones
constitucionales y legales debe activar su derecho/deber de difundir o expresar
información oficialmente relevante. Al respecto, advierte esta Sala que en el
ejercicio legítimo de sus funciones, los servidores públicos deben expresar o
informar los resultados de sus investigaciones, que se presumen legales,
veraces e imparciales, sin que ello implique la vulneración de los derechos a
la honra y al buen nombre del investigado.
SERVIDOR PUBLICO-Las informaciones, declaraciones, expresiones, imputaciones o
denuncias, efectuadas de buena fe en ejercicio de sus funciones, no pueden ser
consideradas per se vulneradoras de la honra o buen nombre del
investigado, acusado o denunciado
ACCION DE TUTELA CONTRA CONTRALORIA DISTRITAL-No vulneración de derechos a la honra y buen nombre de
Alcalde por manifestaciones en cumplimiento de funciones públicas de la
Contralora Distrital de Buenaventura
IMPEDIMENTO Y RECUSACION EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD
FISCAL-Son instrumentos jurídicos
para proteger el principio de imparcialidad rector de todas las actuaciones
judiciales y administrativas
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN RESPONSABILIDAD
FISCAL-Vulneración al no tenerse en
cuenta impedimento presentado por la Contralora Distrital de Buenaventura
Referencia: expediente T-3176089
Acción de tutela instaurada por José Félix
Ocoró Minotta, contra la Contraloría Distrital de Buenaventura.
Procedencia: Juzgado 1° Penal del Circuito
con Funciones de Conocimiento de Buenaventura, Valle del Cauca.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., dieciséis (16) de diciembre
de dos mil once (2011)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo dictado por el Juzgado 1° Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Buenaventura, Valle del Cauca, dentro de la acción de tutela promovida por José Félix Ocoró Minotta, contra la Contraloría Distrital de
Buenaventura.
El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión
que efectuó el citado despacho judicial, en virtud de lo ordenado por los
artículos 86 inciso 2° de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de
1991. La Sala de Selección N° 8 de la Corte en agosto 30 de 2011, lo eligió
para efectos de su revisión.
I. ANTECEDENTES
José Félix Ocoró Minotta incoó acción de
tutela contra la Contraloría Distrital de Buenaventura, aduciendo violación de sus
derechos a la honra, al buen nombre y al debido proceso, por los hechos que a
continuación son relatados.
A. Hechos y relato efectuado por la parte accionante
1. Mediante apoderado, José Félix Ocoró
Minotta, quien a la fecha de presentación de la demanda era Alcalde del
Distrito de Buenaventura, afirmó que la señora Ana Betty Arboleda Hurtado, Contralora
Distrital para el periodo 2008-2011, vulneró sus derechos fundamentales a la
honra, al buen nombre y al debido proceso, pues “como consecuencia de
actuaciones irregulares que rayan en vías de hecho” divulgó información y
realizó varias denuncias públicas en su contra (f. 3 cd. inicial).
2. El actor aseveró que en 2008, la
Contralora Distrital pidió a la Directora de Administración de Gestión
Financiera de Buenaventura autorización para el pago de las transferencias de ese
órgano fiscal; empero, al tildarse dicha petición de extemporánea, fue desfavorablemente
despachada.
Adujo que como retaliación, la Contraloría
inició el proceso N° 006-2008 contra la Directora de Administración de Gestión
Financiera de Buenaventura, que culminó en sanción.
3. Así mismo, relató el demandante que la
Contraloría Distrital realizó en 2009 una Auditoría Gubernamental a la
Administración para las vigencias fiscales 2006, 2007 y 2008, presentada ante
el Concejo Municipal mediante la rendición de un informe de gestión encauzado
en su contra, según el actor, ya que “se descamina (sic) de la verdad
real y sumaria y se despacha deshonrando su gestión administrativa y
financiera, denunciando ‘malos manejos administrativos y financieros’”
(f. 4 ib., está en negrilla en el texto original).
Para ejercer su derecho de defensa y de
réplica, la Administración convocó un cabildo distrital, mediante oficio N°
100-046.23030-11366 de abril 16 de 2010, donde la Contralora “arremetió
contra la administración distrital y denuncia públicamente que se encuentra ‘amenazada
de muerte’, por lo que malintencionadamente” sindica al actor y aduce
que “es consecuencia de su labor fiscalizadora” (f. 4 ib., está en
negrilla en el texto original).
Informó la parte accionante que la señora
Ana Betty Arboleda Hurtado remitió a la Fiscalía General de la Nación el oficio
N° 10-07.02-11361 de abril 16 de 2010, denunciando así las amenazas sufridas:
“Presento ante su despacho denuncias
por amenazas que he venido recibiendo telefónicamente contra mi vida, la
más reciente fue en marzo del año en curso en la cual me manifestaban que me he
convertido en una piedra en el zapato de la organización, que no me meta en lo
que no me importa. Así mismo responsabilizo a la Administración Distrital,
en caso de que me llegase a pasar algo, debido a que cada vez que se realiza
auditorías a algunas dependencias de la Administración Central recibo
dichas amenazas.” (F. 5 ib., está en negrilla en el texto original.)
En similar sentido, la Contralora ofició[1]
al Director del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción,
denunciando obstaculización en su labor de fiscalización y afirmando que “el
señor JOSÉ FÉLIX OCORÓ MINOTTA, tiene sendos antecedentes de corrupción…”
(f. 5 ib.).
4. Manifestó el apoderado de José Félix Ocoró Minotta
que las afirmaciones realizadas por la Contralora Distrital, en cuanto lo
sindica de corrupto y lo responsabiliza de las amenazas, no fueron soportadas con
ningún medio de prueba pero sí repercutieron en vulneración de sus derechos a
la honra y al buen nombre, agravándose el daño por ser él una figura pública,
con lo que se incentiva la falta de institucionalidad y gobernabilidad del
Distrito.
Sostuvo que las aseveraciones de la accionada “resquebrajan
y ponen en peligro el buen nombre y la honra laboral… por lo que dejan un manto
de duda sobre su honestidad, moralidad, ética y responsabilidad en el manejo
del erario distrital”, que ha trascendido lo local y lo nacional a través
de diferentes medios de comunicación masiva (f. 6 ib.).
5. El peticionario alegó también el quebranto de la
presunción de inocencia, pues a la fecha de formulación de la demanda no
existían fallos de responsabilidad fiscal ni sanciones en su contra; explicó
que dentro del proceso de auditoría realizado por la Contralora en 2009 “se
detectaron y configuraron unos hallazgos fiscales (Ley 42/93 – AUDITE 3.0),
pero este es un proceso técnico que no hace tránsito a cosa juzgada, sino que
son meras presunciones que deben ser dilucidadas… a través de procesos de
responsabilidad fiscal (Ley 610 de 2000)”; es decir, si no se lleva a cabo
un juicio no existe mérito para adjudicarle actos de corrupción (f. 7 ib.).
6. De otro modo, la parte  actora resaltó una presunta
irregularidad dentro del proceso que culminó con la Resolución N° 0135 de mayo 20
de 2011 expedida por la Contraloría Distrital, por medio de la cual se solicitó
la suspensión en el ejercicio de sus funciones públicas como Alcalde, que
conllevó violación al debido proceso, materializada así:
a) Mediante oficio N° 10-07.13 12847 de julio 16 de
2010, la señora Ana Betty Arboleda Hurtado solicitó al Procurador General de la
Nación pronunciarse sobre su declaratoria de impedimento para conocer de procesos
de responsabilidad fiscal o administrativos sancionatorios adelantados contra
José Félix Ocoró Minotta y otros funcionarios de la Alcaldía de Buenaventura “en
aras de mantener la imparcialidad”, invocando las causales 6ª, 7ª y 9ª del
artículo 150 del Código de Procedimiento Civil[2] (f. 8 ib.).
b) La Procuraduría General remitió la petición al
despacho del Procurador Regional del Valle[3], quien resolvió en auto
N° 727 de septiembre 30 de 2010, “declarar fundada la declaratoria de
impedimento en cuestión, esto con el fin de garantizar la imparcialidad debida”
y designó funcionarios ad hoc, para la primera y la segunda instancia
del proceso fiscal.
c) No obstante lo anterior, según afirmó el actor, la
señora Ana Betty Arboleda Hurtado conservó la competencia actuando a través de “órdenes
impartidas a su inferior, JORGE HERNANDO PINTO CASTAÑEDA, Jefe de la Oficina de
Responsabilidad Fiscal”, quien impulsó en primera instancia los procesos fiscales
en su contra[4], sin gozar de autonomía
para ello.
Por lo anterior, José Félix Ocoró Minotta solicitó al
juez de tutela (i) ordenar a la Contralora hacer efectiva la garantía de
imparcialidad en el proceso sancionatorio, (ii) declarar la nulidad de todas
las actuaciones de control fiscal que la Contraloría haya iniciado en su
contra, (iii) proteger sus derechos a la honra y al buen nombre, haciendo “cesar
la campaña de desprestigio” y, (iv) compulsar copias a la Fiscalía General
de la Nación y a la Procuraduría General de la República, en aras de proteger
el debido proceso.
B. Documentos relevantes cuya copia obra en el
expediente
1. Oficio suscrito en abril 15 de 2010 por el entonces
Alcalde y los miembros del gabinete distrital, citando al Concejo Distrital a
sesión para controvertir la auditoría fiscal realizada por la Contralora (fs.
33 y 34 cd. inicial).
2. Acta de sesión del Consejo Distrital de
Buenaventura, N° 050 de abril 15 de 2010, en donde se documentó el desarrollo
de la proposición N° 1 de marzo 2 de 2010, a cargo de la Contralora Distrital Ana Betty Arboleda Hurtado (fs. 35 a 62 ib.).
3. Oficio N° 10-07.02 11361 de abril 16 de 2010, dirigido
por la Contralora Distrital de Buenaventura a la Fiscalía General de la Nación,
como denuncia de las amenazas sufridas (fs. 63 y 64 ib.).
4. Recortes de periódicos (fs. 65 a 68 ib.).
5. Oficio N° 10-07.14 15656 de enero 5 de 2011 de la
Contraloría, remitido al Director del
Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción, denunciando
obstaculización en su labor de fiscalización (fs. 69 a 73 ib.).
6. Derecho de petición dirigido en abril 27 de 2010 a la Contraloría Distrital por el apoderado judicial de José Félix Ocoró Minotta, solicitando
certificación de ausencia de sanciones o fallos de responsabilidad fiscal en su
contra (f. 74 ib.).
7. Respuesta dada en abril 29 de 2010, en la cual la
Contraloría consideró que la petición no cumplió los requisitos del artículo 23
de la Constitución, por ser irrespetuosa y en esa medida no suministró la
información (fs. 75 y 76 ib.).
8. Sentencia de tutela proferida en segunda instancia
por el Juzgado 1° Civil del Circuito de Buenaventura, en junio 16 de 2010, tutelando
el derecho de petición al apoderado de José Félix Ocoró Minotta, contra la
Contraloría Distrital (fs. 77 a 87 ib.).
9. Certificación expedida en junio 18 de 2010 por la
Contraloría Distrital de Buenaventura, afirmando que para esa fecha el alcalde
no registraba sanciones por fallos de responsabilidad fiscal ejecutoriados (f.
88 ib.).
10. Oficio N° 10-07.13 12847 de julio 16 de 2010,
mediante el cual Ana Betty Arboleda Hurtado solicitó al Procurador General de la
Nación pronunciarse sobre su declaratoria de impedimento en los procesos de
responsabilidad fiscal adelantados contra el alcalde de Buenaventura (fs. 89 a 91 ib.).
11. Auto N° 001 de julio 28 de 2010 de la oficina de
responsabilidad fiscal de la Contraloría Distrital, por medio del cual se
decretó la suspensión de términos del proceso contra José Félix Ocoró Minotta
(fs. 92 a 93 ib.).
12. Auto N° 727 de septiembre 30 de 2010 de la
Procuraduría Regional del Valle del Cauca, por medio del cual se declaró fundado
el impedimento de la señora Ana Betty Hurtado Arboleda en los procesos de
responsabilidad fiscal referidos, y se designan funcionarios ad hoc (fs.
94 a 101 ib.).
13. Solicitud de “aclaración de decisión de
impedimento y compulsa de copias”, dirigida en noviembre 5 de 2010 por la
Contraloría Distrital de Buenaventura a la Procuraduría Regional de Valle del
Cauca (fs. 102 a 107 ib.).
14. Solicitud de revocatoria directa de medidas
cautelares decretadas por el Jefe de la Oficina de Responsabilidad Fiscal,
contra el accionante y algunos integrantes del gabinete municipal, propuesta en
octubre 6 de 2010 por el apoderado de la parte accionante (fs. 108 a 113 ib.).
15. Petición de nulidad del proceso de responsabilidad
fiscal por falta de competencia, formulada en mayo 13 de 2011 por el apoderado
del actor ante el Jefe de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Distrital
(fs. 114 a 154 ib.).
16. Citación para notificación personal expedida en
mayo 25 de 2011, por la Contraloría Distrital, dirigida a José Félix Ocoró
Minotta (f. 155 ib.).
17. Resolución N° 0135 de mayo 20 de 2011,
por medio de la cual se solicitó la suspensión provisional del alcalde de
Buenaventura, señor José Félix Ocoró Minotta (f. 156 ib.).
II. ACTUACIÓN PROCESAL
El Juzgado 4° Penal Municipal de
Conocimiento de Buenaventura, mediante auto de junio 2 de 2011, admitió la
acción de tutela, ordenando notificar a la entidad demandada por intermedio de su
representante legal Ana Betty Arboleda Hurtado, para que en el término de 48
horas siguientes al recibo de la comunicación respectiva, informara sobre los
hechos descritos (f. 157 ib.).
A. Respuesta de la Contraloría
Distrital de Buenaventura
La Contraloría Distrital de Buenaventura,
mediante escrito presentado en junio 14 de 2011, se refirió a diferentes
cuestiones, según se resume a continuación (fs. 159 a 180 ib.):
a. Es cierto que se adelantó un proceso
sancionatorio contra la Directora de Administración de Gestión Financiera de
Buenaventura, con fundamento en el incumplimiento de su deber de transferir los
recursos presupuestales los primeros 10 días de cada mes, según el artículo 9°
del Acuerdo Municipal N° 11 de agosto 13 de 2001, pero no es de recibo citar el
ejercicio de la labor fiscalizadora como un acto de persecución o de conflicto
de intereses.
b. “Es cierto que la contralora ha
recibido amenazas pero tales fueron denunciadas ante la autoridad competente la
cual establecerá la veracidad o no de las mismas” (f. 160 ib.).
c. Las declaraciones respecto de la
gestión administrativa del Alcalde fueron emitidas siempre en ejercicio de su
función constitucional de control y vigilancia, soportadas en datos concretos hallados
en las auditorías realizadas por la entidad, considerando por tanto que no se
violaron los derechos a la honra y al buen nombre.
d. El proceso de responsabilidad fiscal contra
el señor Ocoró Minotta no está viciado, ya que no es posible extender las
causales de impedimento o recusación al Jefe de la Oficina de Responsabilidad
Fiscal de la Contraloría, Jorge Hernando Pinto Castañeda, pues éstas son
taxativas y personalísimas.
Así mismo, resaltó que la competencia para
conocer en primera instancia de los procesos de responsabilidad fiscal en el
Distrito recae sobre dicho funcionario, pues así lo estableció el Acuerdo N° 11
de 2001 del Concejo Distrital de Buenaventura (Art. 6 Num. 3), situación que no
podía desconocer el Procurador Regional del Valle del Cauca.
B. Otros documentos aportados como
prueba
1. Acuerdo Municipal N° 11 de agosto 13 de
2001, “por el cual se modifica la estructura orgánica y planta de cargos de la
Contraloría Municipal de Buenaventura y se dictan otras disposiciones” (fs.
181 a 188 ib.).
2. Oficios emitidos por la Contralora Distrital,
dirigidos al Alcalde Distrital de Buenaventura y al Procurador Regional del
Valle del Cauca (fs. 189 a 198 ib.).
3. Fallo de segunda instancia dictado por
el Juzgado 3° Civil del Circuito de Buenaventura, en la acción de tutela incoada
por Ceneyda Caicedo Riascos, servidora de la Alcaldía, contra la Contraloría de
esa ciudad (fs. 199 a 214 ib.).
4. Oficio suscrito por el Jefe de la
Oficina de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría de Buenaventura, en el cual
solicita al Procurador Regional del Valle del Cauca aclarar lo relacionado con el
impedimento de la Contralora, al considerar que no puede extendérsele (fs. 215 a 220 ib.).
III. DECISIÓN OBJETO DE REVISIÓN
A. Sentencia de primera instancia
El Juzgado 4° Penal Municipal de
Buenaventura, en fallo de junio 15 de 2011, tuteló los derechos al buen nombre,
a la honra y al debido proceso del señor José Félix Ocoró Minotta y, en
consecuencia, ordenó que:
“… en el término improrrogable de dos
(2) días la Contralora Distrital de Buenaventura efectúe las siguientes
acciones:
2.1. Proceda a la rectificación de la
información suministrada al Concejo Distrital de Buenaventura….
2.2. Dejar sin efecto alguno la
Resolución N° 0135 del 20 de mayo de 2011, por medio de la cual se solicitó la
suspensión en el cargo de Alcalde….
2.3. Ordenar la nulidad de la totalidad
de los procesos sancionatorios seguidos por la Contraloría Distrital de
Buenaventura contra el Alcalde….
2.4. Disponer la remisión inmediata de
los procesos referidos con anterioridad al doctor Helmer Forero Polo…” (f. 238 ib.).
El citado Juzgado dio aplicación al
artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, pues la respuesta de la Contraloría
Distrital fue extemporánea. Así mismo, determinó que sí existió violación de
los derechos al buen nombre y a la honra, ya que la información que suministró la
Contralora Distrital, respecto de la gestión administrativa del alcalde, no
estaba sustentada debidamente, hecho que el despacho entendió probado con el
oficio N° 10-19.11-12442 de junio 18 de 2010, emitido por el ente fiscalizador,
en el cual se certificó que el actor “no registra sanción por fallos de
procesos de responsabilidad fiscal ejecutoriados” (f. 230 ib.).
Seguidamente el Juzgado evaluó la
vulneración al debido proceso, estimando que “el Procurador Regional del
Valle del Cauca, al momento de aceptar el impedimento propuesto por la
Contralora Distrital de Buenaventura, fue específico en nombrar funcionario de
primera y de segunda instancia, teniendo en cuenta… que si bien es cierto los
impedimentos se predican de la persona como tal, también lo es que en el caso
de marras, el Jefe de Responsabilidad Fiscal… es subalterno directo de la
Contralora… ocupa un cargo de libre nombramiento y remoción, es decir, se
encuentra al arbitrio de la nominadora”, por lo cual dicho funcionario no
podía seguir ningún proceso contra José Félix Ocoró Minotta, concretándose la
violación pues el proceso de responsabilidad fiscal seguido contra el Alcalde
lo impulsó Jorge Hernando Pinto Castañeda (f. 234 ib.).
B. Impugnación
La señora Sandra Bonilla Ibaguen, en
calidad de Contralora Encargada, impugnó el fallo reseñado al considerarlo contrario
a derecho.
Estimó que no se puede ordenar a la
Contraloría retractarse de un informe de gestión que se presentó hace más de un
año, en ejercicio y cumplimiento de funciones constitucionales y legales, esto
incumple el requisito de la inmediatez.
Igualmente, rechazó la suspensión de un
acto administrativo por esta vía, ya que no se promovieron los recursos de
reposición y apelación previstos en la ley, quebrantándose así la subsidiariedad
de la acción.
Frente las cuestiones de fondo en torno a
violación de los derechos fundamentales invocados, reiteró los argumentos
presentados por la entidad en la contestación de la tutela, que fueron
resumidos ut supra (fs. 245 a 271 ib.).
C. Sentencia de segunda instancia
El Juzgado 1° Penal del Circuito de
Buenaventura, en fallo de julio 27 de 2011, realizó algunas apreciaciones
adicionales respecto de los derechos a la honra y al buen nombre y confirmó la
sentencia impugnada (fs. 79 a 93 cd. 2).
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
Esta corporación es competente para
examinar, en Sala de Revisión, la actuación referida, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Asunto objeto de análisis
Corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si la Contraloría Distrital de Buenaventura, bajo la titularidad de Ana
Betty Arboleda Hurtado, vulneró los derechos fundamentales a la honra, al buen
nombre y al debido proceso de José Félix Ocoró Minotta, en su calidad de
Alcalde de Buenaventura.
De los hechos planteados, se desprende la
necesidad de identificar el contenido de los derechos a la honra y al buen
nombre, para confrontarlos con las atribuciones que un servidor público tiene
en ejercicio de sus funciones y determinar en el caso concreto los límites de
cada cual.
Igualmente, es meritorio señalar el trámite
correspondiente a los impedimentos y recusaciones dentro de un proceso de
responsabilidad fiscal, a fin de determinar si hubo o no vulneración del debido
proceso en torno a ello.
Para lo anterior, esta Sala
desarrollará: i) el contenido de los derechos a la honra y al buen nombre en
relación con el ejercicio de funciones públicas; ii) el trámite para solucionar
impedimentos y recusaciones dentro de un proceso de responsabilidad fiscal; y
finalmente, (iii) será decidido el caso concreto.
Tercera. Consideración previa respecto de la
procedencia de la acción
El presente caso encuadra claramente en el
supuesto contemplado en el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, que establece
la procedencia de la acción de tutela contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, ya que se acusa una presunta violación de derechos
fundamentales por parte de la Contraloría Distrital de Buenaventura.
De otro modo, la existencia o no de otro
medio de defensa judicial, que en caso de existir y considerarse suficiente
daría lugar a la improcedencia de la presente acción, debe ser apreciada
considerando que dentro de la disponibilidad de medios de defensa idóneos para
la protección del buen nombre y de la honra se encuentra la acción de
tutela y, en este caso, no es necesario que quien pretenda proteger estos
derechos deba antes recurrir, imperiosamente, a instancias civiles o penales.
Así mismo, en relación a la protección del
derecho al debido proceso y el medio de defensa previsto, es claro que
tratándose de una resolución de la Contraloría Distrital, el actor tenía la vía
contencioso administrativa para controvertirla; sin embargo, no puede obviarse
que dicha resolución solicitaba la suspensión del Alcalde en el ejercicio de
sus funciones, frente a lo cual esta Corte ha permitido la procedencia de la
acción de tutela, por la afectación real y efectiva de los derechos políticos
de los ciudadanos votantes y de quien fue elegido por voto popular, ya que la
limitación en el tiempo se relacionan directamente con el periodo
constitucional de ejercicio, que no puede prolongarse ni sustituirse. Así, en
sentencia T-107 de febrero 17 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, se explicó:
“Al respecto basta con reiterar lo sostenido en
anteriores oportunidades por esta misma Sala de Revisión acerca de la
procedencia de la tutela cuando se trata de procesos en los que se ve
perturbado el ejercicio de una función pública derivada del voto ciudadano. Tal
como se señaló en las sentencia T-778 del 2005 y T-895 de 2005,[5]
el derecho político de desempeñar cargos de elección popular se ejerce en
momentos constitucionalmente preestablecidos que no pueden ser sustituidos o
postergados. El derecho a desempeñar un cargo de gobierno se encuentra
circunscrito a límites temporales, establecidos por la Constitución. Por lo
tanto, el ejercicio del derecho no puede llevarse a cabo en cualquier tiempo y
de cualquier manera, sino que responde a una delimitación constitucional.
…   …   …
Tanto los derechos políticos del actor como los de los
ciudadanos del Departamento se encuentran seriamente amenazados. Y este
perjuicio es también urgente y grave, en la medida en que cada día que pase
afecta los derechos políticos mencionados y acorta el período de gobierno para
el cual fue elegido el actor, sin que sea posible posteriormente postergarlo,
diferirlo o reemplazarlo.”
Por lo anterior concluye la Sala que,
también por este aspecto, la acción de tutela incoada resulta procedente.
Cuarta. Derechos a la honra y al buen nombre en
relación con el ejercicio de funciones públicas
4.1. La
“honra y la reputación” encuentran protección, en el plano internacional,
en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Art. 12), en la Convención
Americana de Derechos Humanos (Art. 11) y en el artículo 17 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establece: “Nadie será objeto de
injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio
o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación…”.
Así mismo, a nivel nacional, la carta política da
protección, por un lado, al derecho a la honra en su artículo 21, estableciendo
su garantía, y también en el artículo 2° inciso 2° reconociendo que “las autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades”.
De otro modo, el artículo 15, regulador del derecho al
buen nombre, indica que “todas las personas tienen el derecho a su intimidad
personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos
respetar”.
De
las consignaciones legislativas de estos derechos, que en el plano
internacional están en un mismo precepto y que la Constitución escinde, se
desprende que la honra y el buen nombre están íntimamente relacionados, aunque
tengan contenidos diferenciables.
4.2. Así, esta Corte ha señalado que el derecho al
buen nombre tiene carácter personalísimo, relacionado como está con la valía
que los miembros de una sociedad tengan sobre alguien, siendo la reputación
o fama de la persona el componente que activa la protección del derecho.
Se relaciona con la existencia de un mérito, una buena
imagen, un reconocimiento social o una conducta irreprochable, que aquilatan el
buen nombre a proteger, derecho que es vulnerado cuando se difunde información
falsa o inexacta, o que se tiene derecho a mantener en reserva, con la
intención de causar desdoro contra el prestigio público de una persona.
4.3. El
derecho a la honra, ha sido definido como “la
estimación o deferencia con la que cada persona debe ser tenida por los demás
miembros de la colectividad que le conocen y le tratan, en razón a su dignidad
humana”[6]. Este derecho se acerca a la protección del valor propio de la persona
en tanto ser humano y lo protege en ámbitos relacionados con su comportamiento,
su personalidad y su intimidad.
En esa medida, tal derecho
es vulnerado no solo cuando se difunde información falsa, sino también por “opiniones manifiestamente tendenciosas respecto a la conducta privada de
la persona o sobre la persona en si misma… se cuestiona la plausibilidad de la
opinión sobre la persona”[7].
De manera que, según se sintetiza
en la precitada sentencia C-442 de 2011, “tratándose de la honra, la relación con la dignidad humana es estrecha,
en la medida en que involucra tanto la consideración de la persona (en su valor
propio), como la valoración de las conductas más íntimas…. El buen nombre, por
su parte, también tiene una cercana relación con la dignidad humana, en la
medida en que, al referirse a la reputación, protege a la persona contra
ataques que restrinjan exclusivamente la proyección de la persona en el ámbito
público o colectivo”.
4.4. Ahora bien, los derechos a la honra y al buen
nombre son habitualmente confrontados con el ejercicio del derecho a la
libertad de expresión (de medios masivos de comunicación o de particulares),
caso en el cual se ha insistido en la protección “prima facie” de la
libertad de expresión.
Así en sentencia T-213 de marzo 8 de 2004, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se declaró que “la primacía de la libertad de opinión en la
tensión con el buen nombre será reforzada, de manera que sólo opiniones
insultantes o absolutamente irrazonables, serán objeto de reproche
constitucional. Por su parte, tratándose de la honra, se demanda que la opinión
guarde una estrecha relación con los hechos en los que se apoya. Así, no sólo
se trata de opiniones insultantes las que merecen reproche constitucional, sino
también opiniones que, a la luz de los hechos, resultan excesivamente
exageradas, siempre y cuando tengan como propósito directo cuestionar a la
persona en si misma”.
Igualmente, en la sentencia C-392 de mayo 22 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis, se recordó que “no todo concepto o expresión mortificante para el
amor propio puede ser considerado como imputación deshonrosa. Esta debe generar
un daño en el patrimonio moral del sujeto y su gravedad no depende en ningún
caso de la impresión personal que le pueda causar al ofendido alguna expresión
proferida en su contra en el curso de una polémica pública, como tampoco de la
interpretación que éste tenga de ella, sino del margen razonable de objetividad
que lesione el núcleo esencial del derecho”.
Entonces, el derecho a la honra y al buen nombre tiene
límites claramente establecidos, cuando se trata de confrontarlos con el
ejercicio de la libertad de expresión que tiene toda persona, según el artículo
20 superior.
4.5. Sin embargo, en el presente asunto, es necesario abordar
el derecho a la libertad de expresión de los funcionarios públicos, para
delimitar su ejercicio frente a los derechos a la honra y al buen nombre de
quienes son objeto de “señalamientos”, cuando dichas autoridades ejercen
control y vigilancia, en virtud de la preceptiva vigente.
Así, en principio, la veracidad e imparcialidad de la
información y las opiniones dadas por servidores públicos en ejercicio de sus
funciones, deben cumplir estándares más exigentes, “por el principio fundamental de legalidad según el
cual mientras los particulares pueden hacer todo lo que no esté prohibido, los
servidores públicos sólo aquello que les está permitido. Como consecuencia de
este principio, los servidores públicos, cuando actúan en ejercicio de su
poder, tienen un rango muy limitado de autonomía y deben orientarse a la
defensa de todos los derechos fundamentales de todas las personas habitantes
del territorio”[8].
La Corte Interamericana de Derechos Humanos,
estableció ciertos parámetros en el Caso
Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs.
Venezuela[9], así (no está en negrilla
en el texto original):
“Por lo anterior, no sólo es legítimo sino que en
ciertas ocasiones es un deber de las autoridades estatales pronunciarse sobre
cuestiones de interés público. Sin embargo, al hacerlo están sometidos a
ciertas limitaciones en cuanto a constatar en forma razonable, aunque no
necesariamente exhaustiva, los hechos en los que fundamentan sus opiniones[10],
y deberían hacerlo con una diligencia aún mayor a la empleada por los
particulares, en atención al alto grado de credibilidad de la que gozan y en
aras a evitar que los ciudadanos reciban una versión manipulada de los hechos[11].
Además, deben tener en cuenta que en tanto funcionarios públicos tienen una
posición de garante de los derechos fundamentales de las personas y, por tanto,
sus declaraciones no pueden llegar a desconocer dichos derechos.”
4.6. Si bien es cierto que los servidores públicos mantienen
su libertad de información y de opinión, en su calidad de ciudadanos, también
lo es que se les restringe, por su mayor compromiso social y debido a que el
servicio público es una actividad altamente reglada, que impone mayor prudencia
y respeto, por ejemplo, al expedir opiniones y dar información.
En esa medida, claro está que deviene diferente el
ámbito de la libertad de expresión de los servidores públicos, cuando en
cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales debe activar su
derecho/deber de difundir o expresar información oficialmente relevante.
Al respecto, advierte esta Sala que en el ejercicio
legítimo de sus funciones, los servidores públicos deben expresar o informar
los resultados de sus investigaciones, que se presumen legales, veraces e
imparciales, sin que ello implique la vulneración de los derechos a la honra y
al buen nombre del investigado.
En desarrollo del principio de presunción de legalidad
de las actuaciones de dichos funcionarios, se establece “prima facie” que
los derechos a la honra y al buen nombre de quien es investigado o procesado, sea
en ámbito penal, civil, administrativo, disciplinario, de responsabilidad
fiscal, laboral u otro, no resultan vulnerados antijurídicamente por aseveraciones
o informaciones que el servidor público en ejercicio deba exponer, obviamente
dentro de parámetros de veracidad, imparcialidad, proporcionalidad y
razonabilidad.
En esa medida, en el desarrollo de la función pública
de vigilar “la gestión fiscal de la administración y de los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de la Nación” que tiene la Contraloría
(art. 267 Const.) y las descritas en los artículos 268, 272 ibídem y
complementarios, los contralores, dentro del respectivo ámbito competencial, pueden
emitir calificativos, con el debido fundamento, así no hagan tránsito a cosa
juzgada, sea en los informes o denuncias que presenten, de acuerdo con las
funciones a su cargo.
Así lo expresó esta Corte en sentencia C-720 de agosto 23 de 2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, al analizar la exequibilidad de algunas disposiciones del
Código Disciplinario Único:
“La sola iniciación de un proceso disciplinario contra una
persona no puede ser entendida como atentado contra su buen nombre o contra su honra, sino como el cumplimiento del deber que tiene la
autoridad disciplinaria de investigar y permitir al procesado que ejerza su
derecho a la defensa. De esta manera, tanto el procesado como la sociedad
cuentan con un escenario jurídico idóneo para precisar si la persona
investigada es o no responsable del ilícito por el cual se le ha iniciado un
proceso.”
Dejando claro que prevalece el legítimo ejercicio
de las funciones públicas frente a los derechos a la honra y buen nombre
de quienes los ponen en riesgo a partir de sus propios comportamientos,
ello no significa que un servidor público goce de inmunidad respecto de la
vulneración de dichos derechos, pues quien exceda los límites del actuar
legítimo, obrando con locuacidad, o expresando información falsa, errónea o no
sustentada, o efectúe manifestaciones tendenciosas o exageradas, acarreará la
reacción constitucional y legal correspondiente.
Quinta. De los impedimentos y recusaciones dentro de
un proceso de responsabilidad fiscal
5.1. El principio de imparcialidad está contemplado
tanto en tratados internacionales, de los cuales descuellan al efecto la
Declaración Universal de la Derechos Humanos (art. 10)[12],
la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 8.1)[13]
y el Pacto Internacional del Derechos Civiles y Políticos (art. 14.1)[14],
como en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política y en la legislación
interna, artículos 3° y 30 del Código Contencioso Administrativo vigente, en
adelante CCA y la Ley 610 de 2000, en lo pertinente.
En desarrollo de dicho principio, se han consagrado
instituciones jurídicas que preservan la imparcialidad, por ejemplo, el principio
de juez natural, la adscripción de competencia, las reglas de reparto y, en
general, el debido proceso, debiendo recordarse de momento lo atinente a
impedimentos y recusaciones, tanto en las actuaciones judiciales como en las
administrativas.
5.2. En esa medida, es necesario identificar el
trámite que debe surtirse para garantizar la neutralidad, objetividad e
imparcialidad del servidor público que ha de resolver un asunto, al interior de
un proceso de responsabilidad fiscal, encauzado, como se indicó por los
derroteros trazados cimeramente por los artículos 29 y 209 de la Carta
Política, este último que específicamente determina la imparcialidad como uno
de los principios rectores de la función pública.
5.3. El artículo 3° del CCA identifica los principios
orientadores de las actuaciones administrativas, resaltando entre la economía,
la celeridad la eficacia, la publicidad y la contradicción, la imparcialidad,
dentro del cual las autoridades deben actuar sin ningún asomo de
discriminación, dando igualdad de tratamiento y acatando el ordenamiento
jurídico. Como desarrollo de ello, el artículo 30 ibídem establece las causales
de recusación que pueden ser alegadas contra un servidor público[15].
5.4. La Ley 610 de 2000 indica “el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, regulando
en su segundo capítulo los impedimentos y recusaciones de los funcionarios
encargados del control fiscal, así:
“Artículo 33. Declaración de impedimentos. Los
servidores públicos que conozcan de procesos de responsabilidad fiscal en
quienes concurra alguna causal de recusación, deberán declararse impedidos tan
pronto como adviertan la existencia de la misma.
Artículo 34. Causales de impedimento y
recusación. Son causales de impedimento y recusación para los servidores públicos
que ejercen la acción de responsabilidad fiscal, las establecidas en los
Códigos Contencioso Administrativo, de Procedimiento Civil y Procedimiento
Penal.
Artículo 35. Procedimiento en caso de impedimento
o recusación. El funcionario impedido o recusado pasará el proceso a su
superior jerárquico o funcional, según el caso, fundamentando y señalando la
causal existente y si fuere posible aportará las pruebas pertinentes, a fin de
que el superior decida de plano si acepta el impedimento o la recusación y en
caso afirmativo a quien ha de corresponder su conocimiento o quien habrá de
sustituir al funcionario impedido o recusado. Cuando haya dos o más
funcionarios competentes para conocer de un mismo asunto y uno de ellos se
declare impedido o acepte la recusación, pasará el proceso al siguiente, quien
si acepta la causal avocará el conocimiento. En caso contrario, lo remitirá al
superior jerárquico o funcional, según el caso, para que resuelva de plano
sobre la legalidad del impedimento o recusación.”
5.5. De manera general, los impedimentos y las
recusaciones son decididos por el superior jerárquico del funcionario impedido
o recusado, indicando el artículo 30 CCA (no está en negrilla en el texto
original): “El funcionario, dentro de los
cinco (5) días siguientes a aquel en que comenzó a conocer del asunto o en que
sobrevino la causal, manifestará el impedimento por escrito motivado y
entregará el expediente a su inmediato superior, o al procurador regional,
si no lo tuviera.”
La autoridad que dirima estos conflictos debe tener
presente, entre otros factores, la taxatividad de las causales invocadas, la interpretación
restringida de las mismas y la prohibición de analogía, en cumplimiento de
parámetros legales y jurisprudenciales.
El Consejo de
Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C. P. Víctor Hernando
Alvarado Ardila, en providencia de abril 21 de 2009, dentro del asunto de radicación
N° 11001-03-25-000-2005-00012-01, explicó:
“El impedimento y la recusación han sido concebidos
como instrumentos idóneos establecidos por el legislador para hacer efectiva la
condición de imparcialidad del juez o del funcionario judicial en la toma de
decisiones. Uno y otra son figuras legales que permiten observar la transparencia
dentro del proceso judicial y que autorizan a los funcionarios judiciales a
alejarse del conocimiento del mismo. Las causales de impedimento son
taxativas y de aplicación restrictiva, comportan una excepción al
cumplimiento de la función jurisdiccional que le corresponde al Juez, y como
tal, están debidamente delimitadas por el legislador y no pueden extenderse o
ampliarse a criterio del juez o de las partes, por cuanto, la escogencia de
quien decide no es discrecional. Para que se configuren debe existir un ‘interés
particular, personal, cierto y actual, que tenga relación, al menos mediata,
con el caso objeto de juzgamiento de manera que impida una decisión imparcial.’”(No está en negrilla en el texto original.)
Así mismo, la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Penal, en fallo de enero 24 de 2007, M. P. Marina Pulido de Barón, proceso N° 26667, refirió:
“En orden a resolver lo pertinente, adecuado es
puntualizar que la Corte reiteradamente ha señalado que los motivos
impedientes son taxativos, es decir, que sólo dan lugar a la separación del
proceso aquellas causales expresamente establecidas en la ley, sin que entonces
pueda con tal fin aducirse hipótesis distintas o extender las legalmente
establecidas a situaciones que no consultan su sentido normativo. Al respecto,
en auto del 15 de julio de 2003 expresó:
‘Si bien es cierto que los impedimentos se han
instituido para garantizar dentro del proceso la operancia del principio de
imparcialidad, de tácita mención en el artículo 13 de la Carta Política,
permitiéndole a su vez a la justicia mantener frente a la comunidad su respeto
y credibilidad, también resulta verdadero que no todo escrúpulo, incomodidad o
inquietud espiritual del juzgador basta para separarle del conocimiento de un
determinado asunto, porque es de la exclusiva iniciativa del legislador el
señalamiento taxativo de las causales y motivos bajo las cuales esa separación
opera, sin que disposición alguna autorice ni su extensión a casos no
reglados de manera precisa, ni a otros  que aun cuando pudieran aparentar
alguna analogía, no fueron incluidos dentro de las razones enlistadas en los
preceptos normativos’[16].
Y más recientemente, en la providencia del 8 de
noviembre de 2005, citada por la Sala Dual que rechazó la manifestación de
impedimento objeto de estudio, sostuvo la Corte:
‘…la previsión de la recusación y la declaratoria de
impedimento como mecanismos de protección de la imparcialidad de la
administración de justicia,… no pueden surtirse de forma caprichosa, sino que
se encuentran sujetos a principios como el de la taxatividad de sus causales,
es decir, que excluye la analogía o la extensión de los motivos señalados.
De igual manera, debe tenerse en cuenta que la manifestación del impedimento es
un acto personal, voluntario, de carácter oficioso e imperativo cuando se
advierta la concurrencia de la causal, pero sujeto al cumplimiento estricto de
las circunstancias invocadas, con el propósito que no sea utilizado como un medio
para negarse en forma indebida a conocer de un determinado asunto.’[17].” (No está en negrilla en el texto original)
La Corte Constitucional también ha reiterado al
respecto (C-573 octubre 14 de 1998, M. P. José Gregorio Hernández Galindo,
tampoco está en negrilla en el texto original):
“El propósito
de las instituciones procesales de impedimentos y recusaciones consiste en
asegurar la imparcialidad del juez, quien debe marginarse del proceso del cual
viene conociendo cuando se configura, en su caso específico, alguna de las
causas taxativamente señaladas en la ley.
Esa imparcialidad se asegura cuando se deja en cabeza
de funcionarios distintos -el que siga en turno al que se declara impedido o es
recusado, o el del lugar más cercano, según la circunstancia (Art. 105 Código
de Procedimiento Penal), o los otros miembros de la sala o corporación en el
caso de jueces colegiados- la definición acerca de si deben prosperar el
impedimento invocado por el juez o la recusación presentada contra él.
El objeto de tal decisión, para cuya adopción se abre un
incidente dentro del proceso penal, radica única y exclusivamente en la
verificación acerca de si la circunstancia alegada por el recusante encaja o no
en una de las hipótesis de impedimento contempladas por la norma legal
respectiva.”
5.6. Con todo, se debe señalar que las decisiones
emitidas por las autoridades competentes al momento de dirimir estos
conflictos, son actos administrativos de obligatorio e inmediato
cumplimiento, en virtud de la presunción de legalidad que los ampara,
susceptibles de ser controvertidos pero en las instancias judiciales
establecidas para ello, como la nulidad y la revocatoria directa.
Lo anterior, quiere decir que cuando un funcionario es
retirado de su competencia en virtud de una decisión de impedimento o
recusación, no puede continuar ejerciéndola, aun cuando considere ilegal tal
acto, pues la vía que tiene es controvertir la decisión por los cauces lícitos,
mas nunca ignorarla.
5.7. En conclusión, los impedimentos y las
recusaciones son instrumentos jurídicos establecidos para proteger el principio
de imparcialidad, cardinal en todas las actuaciones judiciales y
administrativas, que pueden ser alegados por causales taxativas, no
interpretables análogamente ni extendibles a situaciones que no han sido
alegadas. Empero, las decisiones tomadas en dichos incidentes son actos
administrativos que gozan de presunción de legalidad y, por ende, no pueden ser
desatendidos.
Sexta. Caso concreto
6.1. En el presente caso se alega la vulneración de
los derechos a la honra, al buen nombre y al debido proceso de José Félix Ocoró
Minotta, por actuaciones de la Contraloría Distrital de Buenaventura, que
dieron lugar a que el actor expresara, en síntesis:
a. Las sindicaciones que la Contralora Distrital se
esa ciudad Ana Betty Arboleda Hurtado manifestó contra el entonces Alcalde
Ocoró Minotta, que él asumió como que, sin pruebas, lo estaba acusando de
corrupto y responsabilizándole de las amenazas de muerte que ella recibió, son
quebrantadoras de la honra y el buen nombre.
b. La accionada siguió al frente de las
investigaciones fiscales, aún después de haberse aceptado su impedimento, pues
la actuación la continuó su subalterno José Hernando Pinto Castañeda, Jefe de
Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Distrital, lo que vulneraría el debido
proceso.
6.2. En primera instancia fueron tutelados los
derechos fundamentales del actor, al considerarlos quebrantados, y en esa
medida se ordenó a la Contralora
Distrital rectificar “la información suministrada al Concejo Distrital de
Buenaventura… dejar sin efecto alguno la Resolución N° 0135 del 20 de mayo de
2011, por medio de la cual se solicitó la suspensión en el cargo de Alcalde…
ordenar la nulidad de la totalidad de los procesos sancionatorios seguidos por la
Contraloría Distrital de Buenaventura contra el Alcalde… disponer la remisión
inmediata de los procesos referidos con anterioridad al doctor Helmer Forero
Polo…” (f. 238 ib.), lo cual confirmó el ad quem.
6.3. Establecida con antelación la procedencia de la
acción de tutela para proteger los derechos fundamentales a la honra y al buen
nombre, se apreció así mismo que el derecho al debido proceso de una persona
elegida por voto popular, cuando se controvierten actos de suspensión en el
ejercicio de sus funciones, también puede ser protegido por vía de tutela, ya
que esa suspensión puede constituir una amenaza inminente de violación de los
derechos políticos de los ciudadanos votantes y de quien fue electo, por la
limitación temporal que implica sobre el ejercicio de un cargo de elección
popular.
6.4. Ahora,  será  analizada específicamente la realidad
de la alegada violación de los derechos a la honra y al buen nombre del
señor José Félix Ocoró Minotta, partiendo de que el primero, como estimación
que los
miembros de la sociedad tienen sobre una persona, por su condición de ser
humano, se viola al difundirse información falsa y/o aseveraciones palmariamente
tendenciosas, exageradas o irrazonables, afectándose también el segundo, en la
reputación o fama de la persona, por el intencionado desdoro contra el
prestigio de alguien.
Imperioso resulta delimitar entonces, para el caso, si
lo expresado por la Contralora de Buenaventura emergió en el ámbito legítimo de
sus funciones, o se debió a un abuso de su libertad de expresión y de
información.
El entonces Alcalde de Buenaventura consideró
violatorias de sus derechos las expresiones i) “malos manejos
administrativos y financieros” y ii) “el señor José Félix Ocoró Minotta
tiene sendos antecedentes de corrupción”, lo mismo que, sobre las amenazas
de muerte, iii) “responsabilizo a la Administración Distrital, en caso de
que me llegase a pasar algo, debido a que cada vez que se realiza auditorías a
algunas dependencias de la Administración Central recibo dichas amenazas” y
iv) “quiero dejar por sentado que hago responsable al señor Alcalde como la
autoridad máxima de las fuerzas militares si algo me llega a pasar… a mi no me
han colocado escolta”.
La primera y la cuarta, fueron manifestaciones emitidas
por la Contralora en el marco de la rendición del informe de auditoría fiscal,
que realizó ante el Concejo en abril 15 de 2010, tal como se documentó en el
Acta N° 50 de sesiones del Concejo Distrital de Buenaventura (fs. 35 a 62 cd. inicial).
Según se colige de lo determinado en los artículos 268
numeral 11 y 272 de la Constitución Política, los contralores distritales y
municipales tienen el deber de rendir informe al respectivo Concejo sobre el
cumplimiento de sus funciones y sobre el estado de  las finanzas locales, tal
como lo efectuó la Contralora Distrital de Buenaventura en la ocasión de la que
se deriva el reproche[18].
La segunda expresión de la entonces Contralora, aparece
en la denuncia de obstaculización de su labor fiscalizadora, que ella efectuó ante
el Director del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción (fs. 69 a 73 ib.), y la tercera está incluida en la denuncia formulada ante la Fiscalía General de la
Nación por Ana Betty Arboleda Hurtado en abril 16 de 2010 (fs. 63 y 64 ib.).
Recuérdese al respecto que todo servidor público tiene
el deber de denunciar la probable comisión de delitos de que tenga conocimiento,
que fue como actuó la Contralora de Buenaventura, en cumplimiento de tales deberes,
denunciando hechos y acciones observados en el desempeño de su cargo de control.
En esa medida, queda comprobado que las
manifestaciones supuestamente violatorias de la honra y el buen nombre fueron
emitidas en el cumplimiento de funciones públicas, que para los servidores
estatales son de obligatorio cumplimiento, tanto que podrían ser
responsabilizados disciplinaria y aún penalmente si no las realizaran.
Resulta necesario confrontar, de tal manera, los
derechos a la honra y al buen nombre con el ejercicio legítimo de funciones,
identificando primero si las afirmaciones son falsas o erróneas, o no están
sustentadas en hechos ciertos, o son manifestaciones tendenciosas, exageradas o
irrazonables.
En principio, las informaciones, declaraciones,
expresiones, imputaciones o denuncias, efectuadas de buena fe por un servidor
público en ejercicio legítimo de sus funciones, no pueden ser consideradas per
se vulneradoras de la honra o el buen nombre del investigado, acusado o
denunciado.
En el caso presente, se constata que la accionada puso
en conocimiento de las autoridades competentes las denuncias respectivas y mal
sería tildar sus asertos prima facie de falsos o tendenciosamente
dirigidos a desprestigiar al actor, pues precisamente ello será esclarecido
dentro de las acciones respectivas, además de que el receptor de esa
información fue una autoridad estatal y no, de entrada, el público en general.
Más aún, si esa información fue divulgada, no necesariamente ha de endilgársele
responsabilidad por ello a la denunciante.
Se aprecia, de otra parte, que las afirmaciones se
relacionaron con hechos concretos denunciados, que como lo explicó el
propio accionante y se comprueba con la lectura del informe de auditoría[19],
fueron hallazgos fiscales derivados de un proceso de monitoreo de los
movimientos del erario distrital.
Los hechos que dan fundamento a las denuncias son
irregularidades evidenciadas, como consta en el Acta N° 50 del Concejo ya
citada, de donde puede extractarse, entre otros puntos:
a) “… los hallazgos fiscales de las Curadurías N° 1
y 2, corresponden a la Administración Central por diferencias de recaudos
reportados por la Curaduría, Planeación y Tesorería Distrital… en la curaduría
1 la diferencia es por 168 millones de pesos”.
b) En la Pagaduría de la Administración Central, “se
encontró que hay personas que viven en el extranjero, pero que aún continúan en
nómina del municipio… la Administración a la fecha no ha depurado la
información contable… falta consecutivos en algunos comprobantes de egresos”.
c) Sobre instituciones educativas del Distrito de
Buenaventura, “se hace mención a la compra de un combo de TV de 29’ pantalla plana y un DVD por un valor de 1 millón 379 más el IVA son 1 millón 599 lo más curioso
es que no se encuentran en ninguna de las sedes”.
Aparece así comprobado que lo expuesto por la Contralora
en ejercicio de sus funciones, no es exagerado ni irrazonable, menos aún cuando
las emitió con el fin de activar la acción estatal respecto de la presunta
comisión de delitos.
En esa medida, se concluye que la accionada Contralora
Distrital de Buenaventura no ejerció en exceso sus funciones legítimas, ni le
es atribuible violación alguna contra los derechos del actor a la honra y al
buen nombre.
6.5. Entra ahora la Sala de Revisión a examinar si
existió violación del debido proceso administrativo por ausencia de
competencia del funcionario que emitió la Resolución N° 0135 de mayo 20 de
2011, por medio de la cual se solicitó la suspensión de José Félix Ocoró
Minotta en el ejercicio de sus funciones como Alcalde de Buenaventura.
Para ello, se analizó en precedencia que los
impedimentos y las recusaciones son instrumentos jurídicos establecidos para
proteger el principio de imparcialidad, rector de todas las actuaciones
judiciales y administrativas, que pueden ser alegados por causales taxativas,
no interpretables análogamente ni extendibles a situaciones que no han sido consideradas,
aseverándose también que las decisiones tomadas al resolver dichos incidentes
gozan de presunción de legalidad y, por ende, no pueden ser ignoradas.
El inicio de esta controversia está relacionado con el
impedimento que expresó la señora Ana Betty Arboleda Hurtado, Contralora
Distrital de Buenaventura, que el Procurador Regional del Valle del Cauca,
mediante auto N° 727 de septiembre 30 de 2010, declaró fundado y, al efecto,
designó funcionarios ad hoc, no solo para atender la eventual segunda instancia, en
reemplazo de la impedida, sino también la primera instancia, con lo cual
desplazó al señor José Hernando Pinto Castañeda, Jefe de la Oficina de
Responsabilidad Fiscal de esa Contraloría, a cuyo despacho corresponde ab
initio el conocimiento de los procesos de responsabilidad fiscal en dicho
Distrito, según el Acuerdo N° 11 del Concejo Distrital de Buenaventura.
Esta situación genera los siguientes cuestionamientos:
¿Lo decidido por el Procurador Regional del Valle del Cauca podía ser
cuestionado y, más aún, desconocido, o en otras palabras, podía el Jefe de la
Oficina de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría de Buenaventura conservar,
en primera instancia, la competencia sobre los procesos de responsabilidad
fiscal, sabiendo que le había sido retirada por el Procurador Regional del
Valle del Cauca? ¿Al conservar la competencia y emitir la Resolución N° 0135,
se vulneró el debido proceso?
Es preciso constatar que, aunque el artículo 30 del CCA
vigente[20] permite a los
Procuradores Regionales declarar de oficio causales de recusación, el
desplazamiento de José Hernando Pinto Castañeda no encuentra sustento en
ninguna causal de las taxativamente consagradas en la legislación, y el
impedimento aceptado a quien debía conocer en segunda instancia, no es causal
de impedimento de quien está llamado a actuar en primera instancia, así sea
subalterno de la impedida.
Recuérdese que el Procurador Regional del Valle del
Cauca inopinadamente optó, al “declarar fundado el impedimento” que
anticipadamente le había expresado la Contralora Distrital de Buenaventura, Ana
Betty Arboleda Hurtado, competente para pronunciarse en segunda instancia, por
designar “funcionarios Ad Hoc de primera y segunda instancia, para los
procesos de Responsabilidad Fiscal, a los doctores Hélmer Forero Polo, adscrito
a la Contraloría Auxiliar para Investigaciones Fiscales y al titular de la
Contraloría Departamental del Valle del Cauca, doctor Carlos Hernán Rodríguez Becerra,
respectivamente, con el fin de que avoquen conocimiento y decidan los procesos
antes relacionados  atendiendo las normas que regulan la materia” (fs. 100
y 101 cd. inicial).
Sin embargo, a pesar de la anterior consideración y de
estar él legitimado para controvertir el auto N° 727 emitido por el Procurador
Regional del Valle del Cauca, por ser el funcionario a quien se desplazó de su
competencia en primera instancia, el señor José Hernando Pinto Castañeda no podía
simplemente ignorar dicho acto administrativo, que goza de presunción de
legalidad, la cual solo puede desvirtuarse a través de los mecanismos normativamente
instituidos para ello, como los procesos de nulidad y la revocatoria directa.
Por ello no pueden ser de recibo los argumentos expuestos
por la Contraloría Distrital de Buenaventura, para tratar de defender la
legitimidad del proceso de responsabilidad fiscal contra José Félix Ocoró Minotta,
dirigido en primera instancia por José Hernando Pinto Castañeda, a quien el
Procurador Regional del Valle del Cauca, en la práctica, extendió el
impedimento de la funcionaria que habría de conocer en segunda instancia.
En esa medida, se deduce que el alegato de José Félix
Ocoró Minotta sobre la incompetencia del servidor que emitió la resolución de
suspensión, tiene fundamento y, de tal manera, se colige que la mencionada Contraloría
Distrital sí quebrantó el debido proceso al proseguir la actuación en primera
instancia quien, si bien era el competente, había sido reemplazado para el caso.
6.6. Por lo anterior, se revocará el fallo dictado en julio 27 de 2011, por el Juzgado
1° Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Buenaventura, que en su
momento confirmó el adoptado en junio 15 del mismo año, por el Juzgado 4° Penal
Municipal de esa ciudad, que concedió la tutela presentada por José Félix Ocoró
Minotta, contra la Contraloría Distrital de Buenaventura.
En su lugar, se dispondrá negar el amparo solicitado
respecto de los derechos a la honra y al buen nombre, por las razones expuestas
en precedencia, dejando sin efectos la orden de rectificación impartida a la
señora Ana Betty Arboleda Hurtado, consagrada en el numeral 2.1 de la parte
resolutiva del fallo de primera instancia que fue confirmado.
Así mismo, será tutelado el debido proceso, en cuyo
resarcimiento se dispondrá que todas las actuaciones realizadas por el señor
José Hernando Pinto Castañeda, Jefe de la Oficina de Responsabilidad Fiscal de la
Contraloría Distrital de Buenaventura, en los asuntos que el Procurador
Regional del Valle del Cauca encomendó en primera instancia a “Hélmer Forero
Polo, adscrito a la Contraloría Auxiliar para Investigaciones Fiscales”, en
su providencia N° 727 de septiembre 30 de 2010, sean sometidos al conocimiento
del mencionado servidor público, quien tomará las determinaciones que estime
pertinentes sobre cualquier actuación realizada por el señor Pinto Castañeda a
partir del momento en que fue enterado de aquella determinación.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
el fallo dictado en julio 27 de 2011,
por el Juzgado 1° Penal del Circuito con funciones de conocimiento de
Buenaventura, que en su momento confirmó el proferido en junio 15 del mismo año
por el Juzgado 4° Penal Municipal de dicha ciudad, que concedió la tutela
presentada por el señor José Félix Ocoró Minotta, contra la Contraloría
Distrital de Buenaventura.
Segundo.- En
su lugar, se dispone NEGAR el amparo solicitado respecto de los derechos
a la honra y al buen nombre, dejando sin efectos la orden de rectificación
impartida a la señora Ana Betty Arboleda Hurtado.
Tercero.- TUTELAR el derecho al debido proceso de José
Félix Ocoró Minotta y en consecuencia se dispone que, todas las actuaciones
realizadas por el Jefe de la Oficina de Responsabilidad Fiscal de la
Contraloría Distrital de Buenaventura, en los asuntos que el Procurador
Regional del Valle del Cauca encomendó en primera instancia a la Contraloría
Auxiliar para Investigaciones Fiscales del Valle del Cauca, en providencia N°
727 de septiembre 30 de 2010, sean sometidos al conocimiento de la mencionada
Contraloría Auxiliar, que tomará las determinaciones que estime pertinentes.
Cuarto.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Oficio N° 10-07.14 15656 de enero 5 de 2011.
[2] Artículo 150 C. de P. C.: “6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge
o alguno de sus pariente indicados en el numeral 3., y cualquiera de las
partes, su representante o apoderado.
7. Haber formulado alguna de las partes,
su representante o apoderado, denuncia penal contra el juez, su cónyuge, o pariente en primer grado de
consanguinidad, antes de iniciarse el proceso, o después, siempre que la
denuncia se refiera a hechos ajenos al proceso o a la ejecución de la
sentencia, y que el denunciado se halle vinculado a la investigación penal.
9. Existir enemistad grave
por hechos ajenos al proceso, o a la ejecución de la sentencia, o amistad
íntima entre el juez y alguna de las partes, su representante o apoderado.”
[3]
Artículo 30 del Código Contencioso Administrativo (la accionada no tiene
superior jerárquico): “El
funcionario, dentro de los cinco (5) días siguientes a aquel en que comenzó a
conocer del asunto o en que sobrevino la causal, manifestará el impedimento por
escrito motivado y entregará el expediente a su inmediato superior, o al
procurador regional, si no lo tuviera.”
[4] Procesos N° 0021, 0029,
0039, 042, 043, 044 y 045 de 2011 (f. 10 ib.).
[5] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[6] T-411 de septiembre 13 de
1995, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[7] C-442 de mayo 25 de 2011, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[8] T-1037 de octubre 23 de 2008, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[9]
Agosto 5 de 2008. Caso en el cual el Presidente de la República de Venezuela emitió ciertas opiniones respecto de los Magistrados demandantes, que
posteriormente fueron destituidos.
[10]  “Cfr. Caso Kimel,
supra nota 8, párr. 79.”
[11] “Cfr. Caso Kimel,
supra nota 8, párr.  79.”
[12] “Toda persona tiene derecho, en
condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal
independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y
obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia
penal.”
[13] “1. Toda persona tiene derecho a ser oída,
con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o
tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con
anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal
formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones
de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.”
[14]
“1.
Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda
persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por
un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la
ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada
contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter
civil.”
[15] “A los funcionarios que deban realizar
investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas, se
aplicarán, además de las causales de recusación previstas para los jueces en el
Código de Procedimiento Civil, las siguientes: 1. Haber hecho parte de listas
de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas
también por el interesado; 2. Haber sido recomendado por él para llegar al
cargo que ocupa el funcionario o haber sido designado por éste como referencia
con el mismo fin.”
[16] “Rad. 20853.”
[17] “Rad. 24103.”
[18]
Cfr. igualmente el Acuerdo 11 del Concejo Distrital de Buenaventura, de agosto
13 de 2001,  art. 6°, numeral 10: “Presentar informe al Concejo y al Alcalde
Municipal sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la
situación de las finanzas del municipio, de acuerdo a la ley.”
[19] Incluido en el Acta N°
50 del Consejo Distrital (fs. 35 a 62 ib.).
[20]
“… Las causales de recusación también pueden declararse de oficio por el
inmediato superior o por el procurador regional…// El superior o el procurador
regional podrá también separar del conocimiento a un funcionario cuando, a su juicio,
en virtud de denuncias puestas por el interesado, aquél no garantice la
imparcialidad debida.”