C-423-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-423/12
Bogotá
DC, junio 6 de 2012
REFORMA AL CODIGO DE MINAS
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración
Si bien mediante Sentencia C-366
de 2011 la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la
Ley  685 de 2001 Código de Minas” y difirió los efectos de la inexequibilidad
declarada por el término de dos (2) años, ha sido jurisprudencia reiterada de
esta Corporación que en estos casos no es viable analizar demandas de
inconstitucionalidad contra leyes que hayan sido declaradas inconstitucionales,
siendo lo procedente disponer estarse a lo resuelto en la sentencia de
inexequibilidad cuyos efectos se hayan diferido.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN SENTENCIA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Reiteración de jurisprudencia
Referencia: expediente D-8858
Demanda de inconstitucionalidad:
contra Ley 1382 de 2010, por medio de la cual se modifica la
Ley 685 de 2001 Código de Minas el artículo 3o.
Actor: Alexandra
Jiménez
Magistrado Sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto
normativo demandado (objeto de revisión)
La ciudadana Mónica Alexandra Jiménez Amorocho,
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los
artículos 40-6, 241 y 242 de la
Constitución Política, instauró demanda de inconstitucionalidad contra  el artículo 3°
de la ley 1382 de 2010 “Por la cual se modifica la ley 685 de 2001”. En consecuencia el texto normativo demandado y subrayado, es el
siguiente:
LEY 1382 DE 2010[1]
Por la cual se modifica la
Ley 685 de 2001 Código de Minas.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 3o. El artículo 34 de la
Ley 685 de 2001 quedará así:
Artículo 34. Zonas excluibles de la minería. No podrán
ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas
declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección
y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente.
Las zonas de exclusión mencionadas serán las que han sido
constituidas y las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes,
como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques
naturales de carácter regional, zonas de reserva forestal protectora y demás
zonas de reserva forestal, ecosistemas de páramo y los humedales designados
dentro de la lista de importancia internacional de la
Convención Ramsar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser
delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios
técnicos, sociales y ambientales.
Los ecosistemas de páramo se identificarán de conformidad con la
información cartográfica proporcionada por el Instituto de Investigación
Alexánder Von Humboldt.
No obstante lo anterior, las áreas de reserva forestal creadas
por la Ley 2ª de 1959 y las áreas de reserva forestales regionales, podrán
ser sustraídas por la autoridad ambiental competente. La autoridad minera al
otorgar el título minero deberá informar al concesionario que se encuentra en
área de reserva forestal y por ende no podrá iniciar las actividades mineras
hasta tanto la Autoridad Ambiental haya sustraído el área. Para este efecto, el
concesionario minero deberá presentar los estudios que demuestren la adecuada
coexistencia de las actividades mineras con los objetivos del área forestal.
Efectuada la sustracción, la autoridad minera en concordancia con
las determinaciones ambientales establecidas, fijará las condiciones para que
las actividades de exploración y explotación propuestas se desarrollen en forma
restringida o sólo por determinados métodos y sistemas, de tal forma que no
afecten los objetivos del área de reserva forestal no sustraída.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
establecerá los requisitos y el procedimiento para la sustracción a que se
refiere el inciso anterior. Igualmente establecerá las condiciones en que
operará la sustracción temporal en la etapa de exploración.
PARÁGRAFO 1o. En caso que a la entrada en vigencia de la presente
ley se adelanten actividades de construcción, montaje o explotación minera con
título minero y licencia ambiental o su equivalente en áreas que anteriormente
no estaban excluidas, se respetará tales actividades hasta su vencimiento, pero
estos títulos no tendrán opción de prórroga.
PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial una vez entrada en vigencia la presente ley, en un término de cinco
años, redelimitará las zonas de reserva forestal de Ley 2ª de 1959; en cuanto a
cuáles son protectoras y cuáles no procurando la participación de la autoridad
minera y de los demás interesados en dicho proceso.
PARÁGRAFO 3o. Para la declaración de las zonas de exclusión de que
trata el presente artículo se requerirá un concepto previo no vinculante del
Ministerio de Minas y Energía.
2. Demanda.  Pretensión y
Cargos
2.1. Pretensión
La actora
solicita se declare la inexequibilidad de los contenidos normativos acusados de
la ley 1382 de 2010. El primero de ellos por cuanto supuestamente vulnera los
arts. 2, 4, 80 y 334 de la
Constitución.  El segundo debido a que presuntamente viola los arts. 13 y 58
de  la Constitución.
2.2. Cargos
Respecto del
primer contenido normativo acusado se asevera que viola de manera fehaciente el
principio de desarrollo sostenible y el deber del Estado de aprovechamiento y
manejo de los recursos naturales.  En relación con el segundo, se afirma, que
viola el principio de seguridad jurídica, irretroactividad de la ley, derechos
adquiridos desconocidos por la ley posterior y vulnera el derecho de igualdad.
Indica la
demandante que es de trascendental importancia que la
Corte Constitucional se pronuncie respecto de los contenidos normativos
demandados, toda vez que aunque la ley 1382 de 2010 fue declara inexequible en
su totalidad mediante la sentencia C-366 de 2011, esta decisión fue tomada con
base en el derechos de las comunidades étnicas tradicionales a la consulta
previa, pero en momento alguno se debatieron otros motivos de
inconstitucionalidad provenientes de la norma impugnada.    Los efectos de
inexequibilidad fueron diferidos por el término de dos años, se le concedió
término al gobierno y al Congreso de la
República para dar curso a las medidas legislativas  dirigidas a reformar el
código de minas agotando la consulta previa a las comunidades indígenas y
afrocolombianas so pena de tornarse definitivos los efectos de la
inconstitucionalidad.
Lo fundamental
ahora es que la Corte Constitucional se pronuncie sobre las materias
demandadas, toda vez que como ese tribunal lo reconoció, la ley 1382 de 2010
contiene reformas puntuales al Código de Minas, las cuales aún bajo la inexequibilidad
de que fue objeto la ley, están en vigencia y no  han sido debatidas en su
constitucionalidad.
3. INTERVENCIONES
3.1. Ministerio
de Minas y Energía
Actuando por
medio de apoderado especial el Ministerio de Minas y Energía, solicita a la
Corte se declare inhibida para fallar por ineptitud sustantiva de la demanda
o, en su defecto, se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
La primera
petición la fundamenta en que la actora “se limitó a enunciar y transcribir la
norma que considera violada, sin precisar los argumentos en los cuales se
fundamentan sus pretensiones, limitándose a leer superficialmente la norma
acusada, emitiendo juicios de valor y efectuando consideraciones sin entrar a
analizar la unidad de materia que rige la formación de la ley” y que, así mismo
los cargos de inconstitucionalidad que presentó no son “claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes”.
Por otra parte,
sustenta la exequibilidad de las normas, respecto del primer cargo, con una
amplia exposición justificativa de las zonas excluidas de la minería por
razones superiores contenidas en la
Carta Fundamental, relacionadas con el bien jurídico constitucional del medio
ambiente, lo cual complementa con la transcripción de jurisprudencia de este
Tribunal relacionada con el mismo tema.
Respecto del
segundo cargo formulado por la actora, argumenta que la norma no ha eliminado
los derechos de los concesionarios en fase de exploración por aplicación del
artículo 38 de la Ley 153 de 1887, según el cual los contratos se rigen por las
normas vigentes al tiempo de su celebración. Agrega que, además, no tuvo en
cuenta que “los artículos 46 y 350 siguen vigentes y el parágrafo 1 debe ser
interpretado conforme a dichas normas, que no han sido modificadas”, por lo que
en la norma acusada se reitera el respeto de los derechos adquiridos y la
irretroactividad de la ley.
3.2. Ministerio
de Ambiente y Desarrollo
Obrando por
medio de apoderado, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, solicita
a esta Corporación, en primera instancia que se declare inhibida para fallar
por ineptitud sustancial de la demanda y, en subsidio, que declare la
constitucionalidad de los preceptos acusados.
Sobre la primera
pretensión manifiesta que el concepto de violación “no es claro, pertinente y
suficiente”; que es equívoco “pues los argumentos de la actora, se reducen a
una hipótesis especulativa, que no se deduce necesaria o inequívocamente la
violación de las normas señaladas o mucho menos se contraponga a los valores y
principios constitucionales”, por lo cual, no se cumple la jurisprudencia
constitucional sobre la admisibilidad de esta clase de acciones.
Para defender la
exequibilidad de la norma demandada, efectúa un amplio y detallado análisis,
con abundante material documental y jurisprudencial, sobre las áreas
protegidas, el medio ambiente y la protección de la biodiversidad como un
principio de orden económico para la explotación minera, los impactos
ambientales de la minería, el estado de los títulos mineros y de las
solicitudes mineras en las zonas de exclusión y en las zonas susceptibles de
sustracción, sobre los derechos adquiridos en materia ambiental y sobre las
reservas forestales. De acuerdo con lo expuesto, concluye que cuando el
artículo 3 de la Ley 1382 de 2010 “sólo permite la sustracción para las áreas
de reserva forestal creadas por la Ley 2 de 1959 y las áreas de reserva
forestal regional, lo que está haciendo es viabilizar la sustracción para
aquellas áreas en donde si es posible adelantar actividades diferentes a la
conservación en aras de asegurar la realización de proyectos de utilidad
pública e interés social, de acuerdo con lo establecido en el Código de
Recursos Naturales; y, al mismo tiempo dicha norma, reconoce que existen unas
reservas forestales protectoras que deben ser preservadas frente a toda
circunstancia. En consecuencia no existe violación a los artículos 2, 4, 80 y
334 de la Constitución Nacional ni los principios 1,2,3,5,10,11,12 y 27 de la
Declaración de Rio de Janeiro, por el contrario la disposición acusada hace
realidad los postulados del desarrollo sostenible y da cumplimiento a lo
definido en el artículo 80 de la
Constitución Política”.
Frente al cargo
planteado contra el parágrafo 1 del artículo 3 de la
Ley 1382, manifiesta “ que el régimen de transición allí previsto es una
expresión del deber del Estado de velar y planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, previsto en el artículo 80 de la
Constitución Política; así como una aplicación concreta de lo dispuesto en los
artículos 333 y 334 del mismo texto, según el cual la ley determinará el
alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación, y la facultad otorgada al Estado para intervenir, por mandato de la
ley, en la explotación de los recursos naturales a fin de conseguir la
preservación de un ambiente sano”.
3.3. Universidad
del Rosario
La Universidad del
Rosario interviene a través del profesor Manuel Alberto Restrepo Medina,
solicitando a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes demandados
del artículo 3 de la Ley 1382 de 2010.
En relación con
el primer cargo de la demanda, sostiene que la frase “creadas por la
Ley 2 de 1959 y las áreas de reserva forestales regionales”, no parece tener
una justificación clara, dado que “la norma contempla unas zonas en que la
explotación se encuentra prohibida y un procedimiento para permitir la
extracción de minerales en algunas zonas, sin embargo, no es claro porqué la
exclusión se autoriza precisamente en las zonas delimitadas en esa ley y en las
reservas forestales regionales y no en otras áreas que pueden tener las mismas
características”.
En lo
concerniente al parágrafo 1 de la misma norma demandada, estima que al prohibir
la prórroga de los títulos de explotación minera en zonas de especial
protección, tiene “como efecto paradójico un cambio en los incentivos de los
licenciados a una sobreexplotación en zonas que el legislador considera de
especial importancia ecológica” y, “de esta manera, el efecto de la regla es el
contrario al pretendido, violando la necesidad de medidas de intervención que
racionalicen la explotación de recursos mineros exigida por la
Constitución Política”.
3.4. Universidad Nacional de Colombia
A través del Grupo de
Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales – GIDCA, la
Universidad Nacional de Colombia interviene en el presente proceso,
solicitando se declare la exequibilidad de las normas demandadas.
En relación con el aparte
normativo que limita la exclusión de las áreas de reserva forestal, encuentra
que en esta materia existe una amplia potestad de configuración legislativa,
encontrando ajustado a la Carta la existencia de tal limitación por parte del
legislador, en salvaguardia de los diversos derechos ambientales. Por el
contrario, serían inconstitucionales las sustracciones de cualquier tipo en
áreas protegidas, lo cual iría en contravía del derecho al ambiente sano y a
los demás derechos ambientales, “que para este caso prevalece sobre el derecho
a la libre empresa o al desarrollo sostenible, al considerarse como las máximas
categorías de protección”.
En lo concerniente al segundo
cargo de la demanda,  sostiene que la no inclusión de las actividades de
exploración minera en la transición normativa planteada por el parágrafo 1 del
artículo 3 de la Ley 1382 de 2010, no desconoce los derechos adquiridos, ni el
principio de irretroactividad de la ley ni el derecho a la igualdad. Lo
anterior,  por cuanto  “por el solo hecho de la firma del contrato de concesión
no se autoriza el paso de manera necesaria y directa de la etapa de exploración
a la de explotación”, teniendo quien se encuentra en la fase exploratoria no un
derecho adquirido sino la mera expectativa de pasar a la etapa de explotación,
con lo cual no se están desconociendo derechos adquiridos ni aplicándose en
forma retroactiva la ley  y, al ser situaciones distintas las diferentes fases,
el trato diferenciado no vulnera el derecho a la igualdad.
3.5. Universidad
Externado de Colombia
El Grupo en
Derecho del Medio Ambiente de la
Universidad Externado de Colombia, interviene en el presente proceso, para
solicitar a esta Corte, que declare la inconstitucionalidad parcial de la norma
impugnada.
En su opinión,
el aparte del artículo demandado, que establece que únicamente las áreas de
reserva forestal creadas por la Ley 2 de 1959 y las áreas de reservas
forestales regionales, podrán ser sustraídas por la autoridad ambiental
competente, “pasa por alto el Principio del Desarrollo Sostenible, restringe
sin justificación constitucional alguna, la posibilidad de realizar los
estudios de la sustracción sobre todas las categorías de reservas forestales
del territorio nacional (llámese protectoras, productoras, protectoras
productoras, nacionales o regionales etc.) para efectos de determinar si es
factible o no el desarrollo de proyectos mineros, dentro de las reservas
forestales”. Reforzando su argumentación, más adelante agrega que “pretender
que las reservas forestales nacionales no puedan ser objeto de decisiones
gubernamentales de sustracción significa, a la luz de la interpretación dada
por la Corte en las sentencias C-469 de 1997 y C-598 de 2010, darle a los
territorios que las conforman características de inalienabilidad,
inembargabilidad e imprescriptibilidad, atribuciones que nunca han tenido ni
pueden llegar a tener, toda vez que sobre dichos territorios existen derechos
de propiedad que también se encuentran protegidos constitucionalmente en el
artículo 58 de la Carta y que no pueden ser vulnerados, así como una
multiplicidad de actividades lícitas que deben ser respetadas por el Estado”.
Respecto del
inciso primero de la norma demandada, cuya inexequibilidad también solicita, manifiesta
que “no debe establecerse diferencia alguna entre los concesionarios mineros,
en etapa exploratoria y los que se encuentren en fase de construcción y/o
montaje o explotación, puesto que ante el cambio normativo que establece las
zonas excluibles de la  minería, los concesionarios mineros titulares de un
contrato de concesión, independientemente de la fase en que se encuentren,
poseen derechos adquiridos que se derivan del contrato de concesión que
celebraron con el Estado, en vigencia de una ley que no puede ser desconocida
por aplicación retroactiva de otra posterior, en este caso, de la
Ley 1382 de 2010, y desde luego partiendo de la base que deben cumplir lo
previsto en la normatividad ambiental vigente, respecto a los instrumentos
administrativos ambientales exigidos en la normatividad ambiental, para el
desarrollo de la fase de exploración y explotación minera”.
3.6. Laura
Saavedra Carvajal
Invocando su
calidad de miembro activo del Consultorio Jurídico de la
Universidad de los Andes, la interviniente solicita se declare la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Al referirse al
primer cargo de la demanda, manifiesta que es al Congreso de la
República, según el principio de libertad de configuración legislativa, al que
le corresponde definir las políticas ambientales y las leyes encaminadas a la
protección del medio ambiente y, en el caso concreto, al hacer una exclusión
limitada de zonas de reserva forestal, “no responde a intereses
conservacionistas, ni mucho menos incentiva la pobreza o estimula la
desigualdad, por el contrario, promueve el principio de desarrollo sostenible,
armonizando el desarrollo económico con la protección al medio ambiente”.
En relación con
el segundo cargo, sostiene que no se están vulnerando los derechos de los
concesionarios en la fase de exploración, “toda vez que éstos no tenían
derechos adquiridos sobre la explotación, sino meras expectativas, las cuales
pueden ser modificadas por una nueva normatividad, sobre todo en casos como
éste, en el que prevalece la necesidad del interés público o social”.
4. Concepto del Procurador
General de la Nación
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto 5316 de febrero 29 de 2012, solicita a la
Corte que declare estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-366 de 2011, por existir cosa juzgada absoluta respecto de la
inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010.
Para el
Ministerio Público, del contexto del caso y de la propia sentencia C-366 de
2011, se trata de una decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada absoluta y
“en este orden, no es viable analizar demandas presentadas contra una ley que
ya haya sido declarada inexequible. La circunstancia de que los efectos de la
declaración se hayan diferido en el tiempo no hace per se que la ley sea
exequible, pues una inexequibilidad diferida es de todos modos una
inexequibilidad”.
Conforme con lo
anterior y respaldando su argumentación con lo decidido por esta Corporación en
la Sentencia C-027 de 2012, arriba a la conclusión que en el presente caso se
configura el fenómeno de la cosa juzgada absoluta y, “por lo tanto, no es
posible estudiar nuevas demandas contra la
Ley 1382 de 2010, sino que debe estarse a lo resuelto por la
Corte en la Sentencia C-366 de 2011”.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad con el
artículo 241, numeral 4 de la
Constitución Política.
2. Existencia del fenómeno de
la cosa juzgada constitucional
2.1. Mediante la
Sentencia C- 366 de 2011, la
Corte Constitucional declaró inexequible
la Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la
Ley  685 de 2001 Código de Minas” y difirió los efectos de la
inexequibilidad declarada por el término de dos (2) años. Ha sido
jurisprudencia reiterada de esta Corporación, y así lo recuerda el Procurador
General en su concepto, que en estos casos no es viable analizar demandas de
inconstitucionalidad contra leyes que hayan sido declaradas inconstitucionales,
y que, en estos casos, debe disponerse estarse a lo resuelto en la sentencia de
inexequibilidad cuyos efectos se hayan diferido.
2.2. En fallo reciente de enero 27
de 2012, mediante la Sentencia C-027, la
Corte reiteró la referida jurisprudencia de la cosa juzgada, al estudiar una
demanda contra la misma Ley 1382. En esa ocasión dijo esta Corporación:
3.2. Encuentra la Corte, que la circunstancia de que la norma
declarada inexequible conserve por un tiempo su vigencia, mientras el Congreso
de la República, en desarrollo de su potestad legislativa decide si expide de
nuevo la ley -previa consulta con las comunidades indígenas y
afrodescendientes- no significa que tales normas no hayan sido objeto de
control constitucional y que sea viable pronunciarse sobre nuevas demandas de
inconstitucionalidad que se presenten durante el tiempo que esté vigente la
norma, así los motivos invocados por los ciudadanos sean diferentes a los
analizados en la sentencia anterior.
3.3.
Se subraya que como la ley fue declarada inexequible en aquella oportunidad,
dicha declaratoria implica de manera ineludible, que la
Ley 1382 de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento jurídico, una vez
transcurra el plazo fijado por la Corte, decisión que no puede ser modificada
en pronunciamiento posterior, bien sea para declararla exequible o para
disponer un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la decisión de
diferir los efectos de la sentencia.
3.4.
Esta decisión concuerda con el precedente que se ha dado en esta Corporación
sobre los efectos de cosa juzgada constitucional de las sentencias de
inconstitucionalidad con efectos diferidos. En efecto, en las Sentencias C-863,
C-957, C-1049, C-1211 de 2001 y en el Auto 311 de 2001se ha dicho en líneas
generales que cuando una norma es declarada inconstitucional, pero se han
diferido sus efectos, significa que la Corte ha dispuesto que se apliquen por
un tiempo más “…mientras el legislador profiere la ley que llene el vacío
legislativo que se crearía si fueran retiradas del ordenamiento positivo en
forma inmediata, lo cual deberá hacer dentro del plazo que ella ha le ha
fijado”.
3.5.
La misma jurisprudencia ha sostenido que el diferimiento de los efectos del
fallo de inconstitucionalidad no significa que la ley demandada no haya sido
objeto de juzgamiento constitucional, ya que en el momento de resolver la constitucionalidad
o inconstitucionalidad de la norma en un primer lugar se hizo el estudio de
exequibilidad de la misma y se ponderó que en ese caso resulta menos lesivo
para los derechos y principios constitucionales conservar por un tiempo
determinado la vigencia de la norma para que el legislador reforme, modifique o
llene el vacío correspondiente con una norma o legislación que se corresponda
con la Constitución. Del mismo modo se ha dicho que cuando se produzca una
nueva demanda sobre la misma norma, así sean por otros cargos, se debe
conservar la vigencia de la norma o la legislación por el tiempo que dure el
diferimiento.
2.3. Teniendo en cuenta lo antes transcrito y
considerando que la norma demandada en el presente caso  es un precepto de la
Ley 1382, se ratificará la  jurisprudencia de esta Corte  sobre el efecto de
cosa juzgada de los fallos de constitucionalidad y por ende se debe estar a lo
resuelto en la Sentencia C-366 de 2011, que declaró INEXEQUIBLE la
Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la
Ley 685 de 2001, Código de Minas” y que difirió los efectos de
inexequibilidad declarada por el término de dos (2) años.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C- 366 de 2011 que declaró INEXEQUIBLE la
Ley 1382 de 2010 “Por la cual se modifica la
Ley 685 de 2001,  Código de Minas”
y que difirió los efectos de la inexequibilidad declarada por el término de dos
(2) años.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELLO
Presidente
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA GUILLEN ARANGO
Magistrada (E)
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente en comisión
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO
DE LA MAGISTRADA
ADRIANA MARIA GUILLEN
ARANGO
A LA
SENTENCIA C-423/12
INEXEQUIBILIDAD
DIFERIDA-Equivalencia
a exequibilidad temporal (Salvamento de voto)/INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos
hasta fecha señalada (Salvamento de voto)/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
ANTE SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia por aspectos
materiales (Salvamento de voto)
INEXEQUIBILIDAD
DIFERIDA-Procedencia
en relación con vicios de forma (Salvamento de voto)/INEXEQUIBILIDAD
DIFERIDA-Improcedencia en relación con vicios de fondo (Salvamento
de voto)
Para la suscrita Magistrada, en
los casos en que la Corte difiere los efectos de una declaratoria de
inexequibilidad por vicios de forma y permite que una norma inconstitucional
tenga vigencia y produzca efectos en el tiempo mientras el Legislativo suple el
vacío normativo, sí es posible que la Corte se pronuncie sobre aquellos asuntos
de fondo que no fueron tratados en la primera providencia que retiró la norma
del ordenamiento, para expulsarlos, si es de manera inmediata del ordenamiento
jurídico.  Así, se diferencia el estudio que hace la
Corte de los vicios de forma que pueden conducir a la inexequibilidad diferida
de una norma y el posterior y futuro análisis de fondo que se pueda producir
sobre dichos preceptos.
CONSTITUCIONALIDAD
TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia en relación con los vicios que se alegan (Salvamento
de voto)
COSA JUZGADA APARENTE-Configuración por
inexequibilidad diferida (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-8858
Actora: Mónica Alexandra Jiménez
Amorocho.
Demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 3 (parcial) de la ley 1382 de 2010 “Por la cual se modifica la ley
685 de 2001 Código de Minas”.
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
Con el debido respeto que merecen
los fallos de la Corporación, la suscrita Magistrada formuló salvamento de voto,
en virtud del artículo 14 del Decreto 2067 de 1991, con respecto de la
sentencia dictada en el proceso de la referencia, por medio de la cual la
Sala Plena resolvió estarse a lo resuelto en la providencia C-366 de 2011 que
declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 “Por la cual se modifica la
Ley 685 de 2001, Código de Minas” y que difirió los efectos de la
inexequibilidad declarada por el término de dos (2) años, por las razones que a
continuación se indican.
En la presente Sentencia C-423 de
2012 (Magistrado Ponente Dr. Mauricio González) la mayoría decidió estarse a lo
resuelto frente a una demanda de constitucionalidad contra el artículo 3° de la
Ley 1382 de 2010,que reformaba el artículo 34 del Código de Minas.  En este
sentido, la Sala decidió que dicho conflicto, puesto de presente por la
demandante, no ameritaba un pronunciamiento de fondo pues
“la circunstancia de que la norma declarada inexequible conserve por
un tiempo su vigencia, mientras el Congreso de la
República, en desarrollo de su potestad legislativa decide si expide de nuevo
la ley - previa consulta con las comunidades indígenas y afro descendientes-
no significa que tales normas no hayan sido objeto de control constitucional y
que sea viable pronunciarse sobre nuevas demandas de inconstitucionalidad que
se presenten durante el tiempo que esté vigente la norma, así los motivos
invocados por los ciudadanos sean diferentes a los analizados en la sentencia
anterior”[2].
Aun así, la posición mayoritaria,
sentada por la Sala Plena de la Corporación, no tiene acogida para la suscrita
Magistrada, pues en los casos en que la
Corte difiere los efectos de una declaratoria de inexequibilidad por vicios de
forma, y permite que una norma inconstitucional tenga vigencia y produzca
efectos en el tiempo mientras el Legislativo suple el vacío normativo considero
que, sí es posible que la Corte se pronuncie sobre aquellos asuntos de fondo
que no fueron tratados en la primera providencia que retiró la norma del
ordenamiento, para expulsarlos, si es de manera inmediata del ordenamiento
jurídico.  Así, se diferencia el estudio que hace la
Corte de los vicios de forma que pueden conducir a la inexequibilidad diferida
de una norma y el posterior y futuro análisis de fondo que se pueda producir
sobre dichos preceptos.
Esta posición se puede encontrar
por primera vez en la aclaración de voto realizada por el Magistrado (e)
Rodrigo Uprimny frente a la decisión adoptada a la
Sentencia C-1211 de 2001.  En dicha ocasión, la
Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra un precepto de la
Ley de regalías (619 de 2000), que había sido declarada inexequible con
efectos diferidos por vicios en su formación.  Al tomar la decisión la
Corte consideró que no era posible pronunciarse de fondo frente a los
artículos demandados pues la totalidad de la norma ya había sido retirada del
ordenamiento, así su vigencia se difiriera en el tiempo por cuestiones
prácticas.  Para sustentar su posición, la
Corte afirmó que:
“habiendo optado por un pronunciamiento sobre la
totalidad de la Ley 619 de 2000, considerándola como un ordenamiento integral,
no podría luego, y frente a la expresa decisión que sobre la materia se adoptó
en la Sentencia C-737 de 2001, proferir fallos particulares sobre todos y cada
uno de los artículos de la ley que sean demandados de manera separada. Tal como
se expresó en la Sentencia C-737 de 2001, habiéndose declarado la
inexequibilidad con efecto diferido de la ley, corresponde al Congreso, dentro
de su potestad de configuración y respetando las limitaciones que el impone,
tanto en la forma como en el fondo, el ordenamiento constitucional, proferir
una nueva ley de regalías que subrogue la
Ley 619 de 2000”[3].
Así, la
Corte dotó de contenido al concepto de la cosa juzgada constitucional cuando
se trata de normas declaradas inexequibles por cuestiones de forma, pero cuya
vigencia se extiende mientras se otorga el legislativo un plazo para llenar el
vacío normativo que pueda generar la decisión, considerando que no es posible
volverse a pronunciar sobre preceptos específicos. Esta posición fue
cuestionada por el Salvamento de Voto que realizó el Magistrado (e) Uprimny al
considerar que:
“más allá de cualquier distinción formal, una
inexequibilidad diferida equivale materialmente a una declaratoria de la
constitucionalidad temporal, pues la ley sigue rigiendo, al menos hasta el 20
de julio de 2002, fecha en la cual surtirá efectos la inexequibilidad declarada.
Por consiguiente, durante todo ese período, esas disposiciones siguen
produciendo efectos.  En tal contexto, si alguno de esos artículos es
materialmente inconstitucional, y es demandado por un ciudadano, no entiendo
por qué la Corte no puede entrar a estudiarlo.  En efecto, nótese que la
disposición está vigente y ha sido impugnada en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, y que la sentencia C-737 de 2001 no analizó si frente
a un artículo individual procedía o no su declaratoria inmediata de
inexequibilidad, en caso de que su contenido normativo desconociera alguna
cláusula constitucional. Por consiguiente, en principio los cargos específicos
contra el contenido normativo de los artículos individuales de la ley deben ser
examinados, pues sobre ellos no existe pronunciamiento de la Corte”[4]
En esta ocasión, la posición disidente consideró que, cuando se
declaraba la inexequibilidad diferida de una norma, los efectos materiales de
dicha decisión son semejantes a una constitucionalidad temporal y por tanto no
se estructura en el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, permitiendo
posteriores pronunciamientos frente a cargos específicos de
inconstitucionalidad en contra de los artículos que componen la ley retirada
del ordenamiento.
Esta perspectiva fue reiterada en una providencia reciente en la que
se estudió un cargo contra la Ley 1382 de 2010, como ocurre en la presente
providencia.  En efecto, en la
Sentencia C-027 de 2012, la Corte decidió estarse a lo resuelto al considerar
que no podía pronunciarse de fondo frente a los cargos aducidos contra
determinados artículos de la Ley 1382, debido a que dicho precepto normativo ya
había sido retirado del ordenamiento con efectos diferidos en el tiempo. Ante
esta posición mayoritaria de la Sala, los Magistrados Juan Carlos Henao Pérez,
Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas salvaron parcialmente el voto
y reiteraron la posición planteada por el Magistrado (e) Uprimny en el 2001.
Para sustentar la inconformidad con la decisión mayoritaria, los magistrados
disidentes argumentaron:
“emerge la pregunta de si los efectos de la cosa juzgada
constitucional cuando se trata de normas declaradas inconstitucionales pero
diferidas en sus efectos, deben ser absolutos o relativos.  Encontramos que establecer,
como afirma la mayoría, que para dichos eventos los efectos de cosa juzgada
constitucional es absoluta, y que por tanto no se puede volver a demandar la
misma norma o cuerpo de normas desconoce los dos tipos de control de
constitucionalidad que puede ejercer la
Corte Constitucional, ya que una norma o cuerpo de normas, que haya sido
declarado inconstitucional por vicios de forma, pero en donde se hayan diferido
sus efectos por un determinado lapso de tiempo pueden llegar a ser lesivos de
principios y derechos contenidos en la
Constitución, que pudieron no ser objeto de control de constitucionalidad, ya
que en las demandas por vicios de forma no se hace un control integral y definitivo
de la normatividad”[5].
Es así como se ha consolidado en esta Corporación una posición
disidente que defiende la posibilidad de revisar la constitucionalidad de una
norma, aunque ya exista un pronunciamiento previo que declaró su
inexequibilidad por vicios de forma y con efectos diferidos.  En este sentido,
lo que esta perspectiva pretende no es atentar contra la seguridad jurídica o
contra el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, sino entenderlo en su
verdadera dimensión, comprendiendo que no pueden plantearse absolutos rígidos
que desconozcan los efectos materiales de una inconstitucionalidad diferida,
que no son otros que la aplicación en el tiempo de una norma vigente y que por
tanto debe poder ser cuestionada por la ciudadanía y cotejada con el orden
constitucional.
Por este motivo es que el Magistrado (e) Uprimny sugiera en su aclaración
de voto del 2001, que en la parte resolutiva de una providencia que atiende
este tipo de cuestiones, donde se difieren los efectos de la
inconstitucionalidad para evitar traumatismos a causa de vacíos legislativos,
debe limitarse los efectos de la cosa juzgada, estableciendo una exequibilidad
temporal durante el lapso de tiempo en que se haya diferido la vigencia de la
norma.  De esta manera, permanece abierta la posibilidad de que la
Corte se pronuncie frente a dicha norma que, aunque ha sido retirada del
ordenamiento, esa decisión no se ha concretado aún y por tanto el precepto
sigue produciendo efectos.  Así las cosas, el aparte resolutivo en estos casos
no debe ser de inexequibilidad sino de exequibilidad temporal, como lo señaló
el Magistrado (e) Uprimny:
“si la Corte constata que la totalidad de una ley
está viciada de inconstitucionalidad, pero no puede ser expulsada
automáticamente del ordenamiento, por los efectos traumáticos que tendrá ese
fallo, lo recomendable es que la sentencia declare exequible temporalmente la
ley, y precise explícitamente que esa decisión no implica una cosa juzgada
absoluta sobre la totalidad de los artículos que componen ese cuerpo normativo,
los cuales podrán ser demandados, individualmente, por su contenido material,
mientras la ley sigue en vigencia”[6].
Al estructurar una parte resolutiva donde se establezca la
constitucionalidad temporal de la norma, se podría eliminar el problema técnico
que en apariencia se configura cuando se pretende la revisión de un precepto
que ya ha sido declarado inexequible, permitiendo que se realice apropiadamente
el control de constitucionalidad sobre dicho cuerpo normativo, mientras
continúa vigente.
Aun así, éste asunto constituye un inconveniente técnico que debe
ser atendido en el resuelve de las providencias y no resulta determinante para
la posición que aquí se mantiene. En efecto, lo que resulta esencial no es la
denominación técnica que otorgue al resuelve en la providencia, -aunque su
corrección sería un esfuerzo en pro de la técnica constitucional que se debe
imponer en esta Corporación- sino la comprensión del fenómeno de la cosa
juzgada constitucional cuando se declara la inexequibilidad de normas diferidas
en el tiempo, entendiendo que en estos casos se configura una cosa juzgada
aparente. La figura jurídica discutida es aparente pues, aunque existe un
pronunciamiento que por asuntos de forma cubre la totalidad de la ley, no ha
habido pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de determinados
preceptos, ni se ha cotejado su validez frente al texto constitucional, por
tanto este derecho estructural de la ciudadanía en nuestro Estado Social de
Derecho no se puede cercenar en virtud de hacer una lectura formalista del
fenómeno de la cosa juzgada.
De tal suerte, los elementos estructurales que definen la postura
defendida en esta disidencia son los siguientes: primero, existe la posibilidad
de que la Corte Constitucional, colabore armónicamente con el legislativo, y a
pesar de declarar una norma inconstitucional por vicios de forma, le otorgue
cierto tiempo para llenar el vacío normativo y así evitar traumatismos, difiriendo
en el tiempo los efectos de su falo.  Segundo, la justificación principal que
permite estructurar esta posición, es que la inconstitucionalidad diferida se
estructure en virtud de vicios de forma, no de fondo, pues esto supondría la
revisión material de los preceptos sacados del ordenamiento y un segundo
estudio de fondo sí está proscrito por la carta.  Tercero, cuando esto sucede
se estructura de manera relativa el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
y por tanto debe quedar abierta la posibilidad de que se demanden por
inconstitucionalidad los preceptos cuyo fondo no se cotejó con el orden
constitucional.  Cuarto y último, para responder a la relatividad del fenómeno
de la cosa juzgada, el resuelve de la providencia debe señalar una constitucionalidad
temporal y no una inexequibilidad diferida.
Sentadas estas premisas, es claro que el caso presentado en la
providencia C-423 de 2012, responde a los elementos estructurales que componen
la postura disidente planteada.  En primera medida, existe un fallo previo -la
Sentencia C-366 de 2012- por medio de la cual se declaró la inexequibilidad de
la reforma al Código de Minas y cuyos efectos se difirieron en el tiempo por
dos años.  Como segundo elemento, es claro para la suscrita Magistrada que el
desconocimiento del requisito de la
Consulta Previa, a pesar de ser una figura que protege valores materiales y no
puramente formales, constituye un vicio de forma, pues su estudio implica
analizar la realización o no de un trámite previo a la conformación de la ley y
no el cotejo de su contenido con el texto constitucional. Por último y en
virtud de los elementos señalados previamente, en el presente caso se configuró
relativamente el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y por tanto sí
procede el estudio de fondo de la demanda presentada.
En los términos anteriores se dejan expresadas las razones de mi
discrepancia.
Fecha ut supra.
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (e)
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-423/12
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL DE SENTENCIAS CON EFECTOS DIFERIDOS-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Operancia cuando
se produce una providencia con efectos diferidos (Aclaración de voto)
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Clasificación
(Aclaración de voto)
SENTENCIAS DE INCONSTITUCIONALIDAD DIFERIDA POR VICIOS FORMALES-Necesidad de que el efecto sea relativo cuando se trata de nuevos
cargos relacionados con aspectos materiales (Aclaración de voto)
SENTENCIAS DE INCONSTITUCIONALIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Necesidad de cambio de precedente con relación a los efectos de la
cosa juzgada absoluta (Aclaración de voto)
CAMBIO DE PRECEDENTE-Reglas contenidas
en la jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)
En las sentencias C-795-04, C-1121-05, C-710-05 y C-634
de 2011 se han establecido las reglas para que pueda existir el cambio de
precedente. Se dice que se requiere la comprobación de circunstancias extremas
y excepcionales que permitan realizar ese cambio, entre ellas (i) la reforma
del parámetro normativo constitucional cuya interpretación dio lugar al
precedente, (ii) la comprobación acerca de la irrazonabilidad inconstitucional
o manifiesta injusticia del arreglo jurisprudencial vigente al vulnerar
principios y valores nodales para el Estado Constitucional, o (iii) la
modificación radical y sistemática de la comprensión de una norma dentro del
ordenamiento, categoría usualmente incorporada al concepto de derecho viviente.
PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-Ponderación
con los principios de justicia material y supremacía de la
Constitución (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-8858
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 3º de la
Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la
Ley 685 de 2001, Código de Minas”.
Magistrado Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Con el respeto acostumbrado por
las decisiones que toma esta Corporación, a continuación expreso las
consideraciones que me llevan a aclarar mi voto respecto de la decisión
adoptada en la sentencia C-423 de 2012, en tanto considero que debe operar
indefectiblemente y en todos los casos la cosa juzgada absoluta cuando se
produce una providencia con efectos diferidos.
En la sentencia C-366 de 2011 se
declaró inexequible la Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la
Ley 685 de 2001 Código de Minas”, procediendo a modular sus efectos por el
término de 2 años.
Posteriormente, en sentencia C-027
de 2012, la Corte estudió dos nuevas demandas en contra de la misma ley y
decidió estarse a lo resuelto en el anterior fallo, al considerar que no podía
pronunciarse de fondo respecto a los cargos aducidos, debido a que dicha norma
ya había sido retirada del ordenamiento con efectos diferidos en el tiempo. En
esa oportunidad, salvé parcialmente mi voto[7], al estimar
que no es posible establecer una cosa juzgada absoluta en todos los casos de
inconstitucionalidad con una modulación temporal.
Ahora bien, en la presente
providencia, la mayoría mantiene esa subregla y sostiene que el asunto no
ameritaba un pronunciamiento de fondo, para lo cual reproduce los siguientes
párrafos de la sentencia C-027 de 2012:
“(…) la circunstancia de que la norma declarada inexequible conserve
por un tiempo su vigencia, mientras el Congreso de la
República, en desarrollo de su potestad legislativa decide si expide de nuevo
la ley -previa consulta con las comunidades indígenas y afrodescendientes- no
significa que tales normas no hayan sido objeto de control constitucional y que
sea viable pronunciarse sobre nuevas demandas de inconstitucionalidad que se
presenten durante el tiempo que esté vigente la norma, así los motivos
invocados por los ciudadanos sean diferentes a los analizados en la sentencia
anterior.
3.3. Se subraya que como la ley fue declarada inexequible en aquella
oportunidad, dicha declaratoria implica de manera ineludible, que la
Ley 1382 de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento jurídico, una vez
transcurra el plazo fijado por la Corte, decisión que no puede ser modificada
en pronunciamiento posterior, bien sea para declararla exequible o para
disponer un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la decisión de
diferir los efectos de la sentencia.”
Teniendo en cuenta lo anterior,
reiteraré algunas de las consideraciones que llevaron a salvar parcialmente mi
voto respecto en la sentencia C-027 de 2012, toda vez que coinciden con los
argumentos que sustentan la aclaración de voto en esta ocasión:
Necesidad de que el efecto de cosa de juzgada sea relativo para las
sentencias de inconstitucionalidad diferida por vicios formales cuando se trata
de nuevos cargos relacionados con aspectos materiales.
La
jurisprudencia y la doctrina han diferenciado los efectos de cosa juzgada
constitucional y han establecido las siguientes clasificaciones: (i) cosa
juzgada formal, cuando se predica del mismo texto normativo
que ha sido objeto de pronunciamiento anterior de la
Corte; (ii) material, cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo
formalmente idéntico, su contenido sustancial es igual; (iii) absoluta, en
tanto que, en aplicación del principio de unidad constitucional y de lo
dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, se presume que el
Tribunal Constitucional confrontó la norma acusada con toda la
Constitución, y por ende son incontrovertibles; y (iv) relativa, cuando este
Tribunal limita los efectos de la cosa juzgada para autorizar que en el futuro
vuelvan a plantear argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma
disposición que tuvo pronunciamiento anterior[8].
Como se ha
venido referenciando, cuando se trata de sentencias de inconstitucionalidad con
efectos diferidos, la Corte ha establecido que dichas normas tienen efecto de
cosa juzgada absoluta. Esta misma posición fue la que tomó la mayoría de la
Corte en la presente decisión que resolvió el problema jurídico que se refiere
a si en el presente caso opera la cosa juzgada constitucional de manera
absoluta y por ende debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-366 de 2011.
Encontramos,
sin embargo, que la posición de la Corte no es acertada y que se debió realizar
un cambio de precedente con relación a los efectos de cosa juzgada absoluta en
las sentencias de inconstitucionalidad con efectos diferidos. La justificación
de nuestra discrepancia se deriva de la “comprobación acerca de la
irrazonabilidad, inconstitucionalidad o manifiesta injusticia del arreglo
jurisprudencial vigente al vulnerar principios y valores nodales para el Estado
constitucional”[9].
En efecto, las
decisiones que se profirieron anteriormente respecto al entendimiento de que
las normas declaradas como inconstitucionales pero con efectos diferidos hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional de carácter absoluto, no tienen en
cuenta la diferencia que puede existir entre demandas de inconstitucionalidad
por vicios de trámite y demandas de inconstitucionalidad por vulneración de
aspectos sustantivos o materiales de la
Constitución. Hay que recordar que en el artículo 21 del
Decreto 2067 de 1991, por medio del cual el ejecutivo reguló el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que se surten ante la
Corte Constitucional, se estableció que “las sentencias que profiera la
Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de
obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares. La
declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios formales
no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo”[10].
En esta
normatividad se reafirmó que el juez constitucional en el ejercicio del control
de constitucionalidad debe tener en cuenta la diferencia que existe entre los
aspectos formales y los materiales propios del control de constitucionalidad.
Aunque ambas esferas constituyen puntos esenciales en la formación de la
normatividad, son separables y defienden valores jurídicos diferentes, ya que
en el primero se está haciendo uso de la potestad de control para tutelar los
principios democrático y de publicidad relacionados con la tramitación de la
ley, mientras que en el segundo se está haciendo uso de la misma potestad
control para proteger principios y valores contenidos en la
Constitución, que no tienen una relación directa con el trámite de la
legislación, sino con las repercusiones y efectos de la ley una vez aprobada.
Con esta
diferenciación en el mecanismo de control emerge la pregunta de si los efectos
de la cosa juzgada constitucional cuando se trata de normas declaradas
inconstitucionales pero diferidas en sus efectos, deben ser absolutos o
relativos. Encontramos que establecer, como afirma la mayoría, que para dichos
eventos los efectos de cosa juzgada constitucional es absoluta, y que por tanto
no se puede volver a demandar la misma norma o cuerpo de normas, desconoce los
dos tipos de control de constitucionalidad que puede ejercer la
Corte Constitucional, ya que un precepto o cuerpo de normas, que haya sido
declarado inconstitucional por vicios de forma, pero en donde se hayan diferido
sus efectos por un determinado lapso de tiempo, pueden llegar a ser lesivos de
principios y derechos contenidos en la Constitución, que pudieron no ser objeto
de control de constitucionalidad, ya que en las demandas por vicios de forma no
se hace un examen integral y definitivo de la normatividad.
Hay que tener
en cuenta que sobre la preocupación que existe en el sentido de que en las
sentencias de inconstitucionalidad diferida se puedan generar con posterioridad
efectos lesivos para principios y valores contenidos en la
Constitución, las jurisdicciones constitucionales de algunos países han
establecido mecanismos que evitan que se produzca una vulneración de derechos
particulares o colectivos, con la norma declarada inconstitucional pero
vigente. Como se explicó anteriormente, el Tribunal Constitucional alemán ha
utilizado la figura del “bloqueo de aplicación”[11],
que consiste en que la norma declarada inconstitucional con efectos diferidos
no será aplicable en los casos concretos que dieron lugar al examen de su
constitucionalidad, cuando dicho control se da a partir de la “queja
constitucional”, es decir, de la violación concreta de derechos
fundamentales.
Así mismo, en
países como Bolivia se diferencian las dos técnicas de diferimiento,
“constitucionalidad temporal” o “inexequibilidad diferida”, dependiendo de si
se trata de una demanda por vicios de forma o de fondo. De tal manera que
cuando se está ante una inconstitucionalidad por contenido o de fondo, por
incompatibilidad entre la norma legal y la
Constitución, el Tribunal declara la inconstitucionalidad de la disposición y
difiere expresamente el efecto de la misma en el tiempo. Contrario sensu
cuando se da por vicios de forma o de procedimiento de la ley, en este caso se
acude a la fórmula de la “constitucionalidad temporal”, para de esta manera
evitar los problemas que se pueden presentar por los efectos de cosa juzgada de
una ley que va a seguir generando efectos mientras se expide una nueva
legislación acorde con los preceptos constitucionales.
En el caso
colombiano si bien es cierto que en una primera etapa se hizo una distinción
entre “constitucionalidad temporal” e “inconstitucionalidad diferida”,
poco a poco se fueron asimilando las figuras, sin prever la utilidad de la
diferenciación en eventos como el de la cosa juzgada constitucional. Como bien
lo expuso en la ya referida Aclaración de Voto a la
Sentencia C- 1211 de 2001, el Magistrado (e) Rodrigo Uprimny, la
Corte no ha diferenciado en materia de tránsito a cosa juzgada entre los dos
juicios que realiza el juez constitucional cuando se modulan los efectos
temporales de las sentencias. Uno es el juicio de validez en donde se verifica
si la norma es constitucional o no, y otro es el análisis sobre los efectos,
vigencia o exequibilidad de la norma. Estas dos fases del juicio de
constitucionalidad resultan importantes en materia de los efectos de cosa
juzgada de las normas que son declaradas como inconstitucionales pero en donde
se difiere en el tiempo su anulación.
Teniendo en
cuenta estos dos elementos del juicio de constitucionalidad -validez y vigencia
- se puede advertir que cuando una norma es declarada inconstitucional pero se
difieren sus efectos por un término para que el legislador establezca una
normatividad acorde con la Constitución, se toma una decisión sobre la validez
de la norma, pero se prorroga la vigencia o los efectos de la misma. En el caso
de la técnica de la “constitucionalidad temporal” el juez constitucional
también toma una decisión sobre la validez pero la prorroga en el tiempo, dando
lugar a que en estos casos la norma no pierda su vigencia hasta la terminación
del plazo dispuesto por el juez.
Por otra
parte, en el caso de la inconstitucionalidad de una norma por vicios de
procedimiento insubsanables, se debe hacer hincapié que en ocasiones puede
llevar a que toda una ley, o incluso un código puedan llegar a ser declarados
como inconstitucionales en su integridad. Consideramos que esta circunstancia
da lugar a que en estas eventualidades se puedan llegar a presentar nuevas
demandas relacionadas con artículos particulares de la norma declarada como
inconstitucional, pero en donde se difieren sus efectos. Se puede pensar que
como el control de constitucionalidad en estos casos no es integral, es posible
que uno o varios artículos de la normatividad declarada como inconstitucional
vulneren derechos individuales o colectivos o principios y valores de la
Constitución y por ende se debe proceder a admitir dichas demandas y a fallar
sobre el fondo de la misma.
Como expresó
en su momento la aludida aclaración de voto, el juez debe ponderar el principio
de seguridad jurídica, con los principios de justicia material y supremacía de la
Constitución, previendo que en ciertos casos ante evidencias palmarias de
inconstitucionalidad sea posible volver a fallar sobre la ley que formalmente
fue declarada como inconstitucional, pero que se encuentre vigente por el
diferimiento. Un ejemplo sería una ley que regula un derecho fundamental, que
se declara como inconstitucional porque no fue tramitada como ley estatutaria
(art. 152 C.P), pero que se modula en sus efectos ante el vacío de legislación
que se pueda presentar y que resulta gravoso para el ejercicio de dicho
derecho. Como el juez no puede realizar un control integral cuando se presenten
demandas por vicios de forma, una o varias normas podrían vulnerar los
principios y valores contenidos en la Constitución. Por ejemplo, una ley que
regule íntegramente el derecho a la libertad religiosa habiéndose tramitado
como ordinaria y no como estatutaria, en donde se establece que el Estado
destinará mayores recursos a determinado congregación o culto, y que solo a
través de una demanda posterior el juez se percate de la violación del
principio de igualdad y la discriminación que se presenta. En este evento el
juez constitucional no debería dejar de estudiar la constitucionalidad de la
norma, por considerar que la declaratoria de inconstitucionalidad diferida hace
tránsito a cosa juzgada absoluta, porque estaría faltando a su labor de
guardián de la Constitución. Por esta razón consideramos que en aras de
proteger los principios y valores insertos en la
Constitución, el juez debe relativizar los efectos de la cosa juzgada en estos
casos y proveer que se declare la inconstitucionalidad inmediata de dicha norma.
Por otro lado,
si se produjera una constitucionalidad absoluta en los fallos de
inconstitucionalidad diferida se podría presentar lo que se preveía en la
Aclaración de Voto a la Sentencia C – 1211 de 2001, y es que se pueda dar una
cosa juzgada aparente[12],
en donde no exista la correspondencia entre la parte motiva y la parte
resolutiva de la sentencia. En estos casos existiría una mera apariencia de
cosa juzgada porque en realidad no se ha dado un pronunciamiento definitivo
sobre las normas en cuestión, y por ende encuentra la
Corte razonable que pueda volverse a estudiar la constitucionalidad de la ley
o de determinado precepto del cuerpo normativo, que sigue produciendo efectos.
Por otra
parte, como se ha admitido en la jurisprudencia constitucional en el caso de
las normas derogadas que siguen proyectando efectos por su ultractividad, se
puede ejercer por parte del juez el control de dichas normas para evitar que se
presenten vulneraciones a principios y derechos constitucionales[13].
En este postulado, que se fundamenta en el principio “Perpetuatio
jurisdictionis”, se debe fallar el fondo cuando no obstante haber ocurrido
la derogatoria la norma cuestionada sigue produciendo efectos[14].
Respecto a este principio en la sentencia C- 377 de 2004, se dijo que “Se trataría, en esta última hipótesis, de excluir del ordenamiento
un contenido regulatorio que, aunque presente en una norma derogada, se
manifiesta de manera actual en la regulación de los aspectos de una situación
de hecho que, habiendo surgido bajo el amparo de la ley anterior, aún no se ha
agotado”.
Por estas
razones se estima que en el presente caso no tiene razón la mayoría al afirmar
que en todos los casos de inconstitucionalidad con efectos diferidos se debe
presentar la cosa juzgada absoluta. Puede decirse que el juez constitucional al
aplicar automáticamente esta figura en las demandas de inconstitucionalidad con
efecto diferido podría llegar a dejar de conocer acciones que evidencien la
vulneración de derechos fundamentales o colectivos que no hayan sido ponderados
en el estudio del primer diferimiento que se realizó.
Fecha citada.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-423/12
Referencia: expediente D-8858
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1382 de 2010.
Magistrado
Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación y con la brevedad que el caso amerita, me
permito manifestar los motivos por los cuales, en esta oportunidad, consideré
pertinente aclarar el voto frente al resolutivo aprobado.
Comparto la decisión adoptada, en el
sentido de "ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-366 de
2011, que declaró la inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 'por la cual se
modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas” y que difirió los efectos de la
inexequibilidad declarada por el término de dos (2) años."
No obstante, al momento de proferir la
sentencia C-366 de 2011, me aparté de la decisión mayoritaria y salvé el voto,
pues en aquella oportunidad consideré que la Corte debía emitir un fallo
inhibitorio, por cuanto, en líneas generales, en la demanda no se especificaba
la razón por la cual, para la expedición de la ley demandada y, en particular
la de cada uno de sus artículos, debía haberse cumplido el trámite de la
consulta previa con las comunidades étnicas.
Fecha ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Diario Oficial No.
47.618 de 9 de febrero de 2010
[2]  Sentencia C-423 de 2012, reiterando lo planteado en la
Sentencia C-027 de 2012.
[3]  Sentencia C-1211 de 2001. MP: Rodrigo Escobar Gil.
[4] Aclaración de Voto a la
Sentencia C – 1211 de 2001.
[5]  Salvamento parcial de Voto a la
Sentencia C-027 de 2012.
[6]  Aclaración de voto a la sentencia C – 1211 de 2001.
[7] Junto a los magistrados Juan Carlos Henao Pérez y Luis Ernesto
Vargas Silva.
[8] Sentencias C- 774 de 2001, C-310 de 2002, C-004 de 2003, C-039 de
2003, C-1122 de 2004, C-397 de 2005 y C-469 de 2008.
[9] En las sentencias C-795-04, C-1121-05, C-710-05 y C-634 de
2011 se han establecido las reglas para que pueda existir el cambio de
precedente. Se dice que se requiere la comprobación de circunstancias extremas
y excepcionales que permitan realizar ese cambio, entre ellas (i) la reforma
del parámetro normativo constitucional cuya interpretación dio lugar al
precedente, (ii) la comprobación acerca de la irrazonabilidad inconstitucional
o manifiesta injusticia del arreglo jurisprudencial vigente al vulnerar
principios y valores nodales para el Estado Constitucional, o (iii) la
modificación radical y sistemática de la comprensión de una norma dentro del
ordenamiento, categoría usualmente incorporada al concepto de derecho viviente.
[10] Negrilla por fuera del texto.
[11] Numeral 1.1.7.
[12] Sobre la Cosa Juzgada Aparente ver la sentencia C-397 de 1995 y la
C-098 de 1996.
[13] Esta forma de control de constitucionalidad se ha efectuado cuando
se trata de derogatorias tácitas que pueden dar lugar a equívoco. Así por
ejemplo, en la sentencia C-037 de 2000, se dijo al respecto: "Así las
cosas, la jurisprudencia relativa a la vigencia del artículo 12 de la
Ley 153 de 1887 sub exámine, parece ser contradictoria, lo mismo que la
doctrina relativa al punto. Ante esta situación, la
Corte encuentra que no le corresponde dirimir el asunto. En efecto, cuando la
derogatoria de una disposición es expresa, no cabe duda en cuanto a que si se
interpone una demanda en contra de la norma derogada, la
Corte debe inhibirse, salvo que la disposición continúe proyectando sus
efectos en el tiempo. Cuando, por el contrario, la vigencia de una disposición
es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria tácita, la
Corte debe pronunciarse sobre la conformidad o inconformidad con la
Constitución, pues ella podría estar produciendo efectos. En virtud de lo
anterior, la Corte entra a hacer el examen de constitucionalidad del artículo 12
de la Ley 153 de 1887". (Negrilla fuera del texto).Igualmente se
estableció la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad de las
normas derogadas que se han revivido – “reviviscencia” – ante un fallo de
constitucionalidad. La Corte Constitucional en la
Sentencia C – 402 de 2010 dijo lo siguiente: “Para la doctrina más
tradicional, asumida íntegramente por la
Corte en sus primeros fallos, la inexequibilidad de la expresión derogatoria
implicaba la reincorporación de la normatividad derogada, predicable desde el
momento en que se adopta dicha sentencia de inconstitucionalidad, dejándose con
ello a salvaguarda las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de
la norma cuestionada, solución que resultaba, plenamente compatible con el
efecto ordinario ex nunc de las sentencias judiciales, pues la reincorporación
de la norma derogada no es incompatible con el reconocimiento de plenos efectos
de la disposición declarada inexequible, desde su promulgación y hasta la sentencia
de inconstitucionalidad. En las primeras decisiones de la
Corte que asumieron la problemática de la reviviscencia asumieron para sí la
conclusión que había sido propuesta por la
Corte Suprema y el Consejo de Estado, según la cual la reincorporación operaba
de manera automática. Sin embargo, fallos posteriores abandonaron esta postura,
a través del establecimiento de condiciones para la procedencia de la
reviviscencia. Tales presupuestos tienen que ver con (i) la necesidad de
establecer el peso específico que les asiste a los principios de justicia y
seguridad jurídica en el caso concreto; y (ii) la garantía de la supremacía
constitucional y los derechos fundamentales, lo que remite a la obligatoriedad
de la reincorporación cuando el vacío normativo que se generaría sin ella
involucraría la afectación o puesta en riesgo de los mismos”.
[14] Sobre este principio ver por ejemplo la
Sentencia C- 541 de 1993 que estableció que, “Es deber fallar de fondo en
aquellos eventos en que no obstante haber ocurrido la derogatoria de la norma
cuestionada después de haber entrado en vigor la
Carta de 1991 (julio 7), sin embargo ésta continúa proyectando sus efectos
jurídicos”.