C-040-10
Sentencia C-040/10
Sentencia C-040/10
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2009-Inexequibilidad del artículo 13 por desconocimiento
de principios de consecutividad e identidad flexible
VICIO INSUBSANABLE DE TRAMITE LEGISLATIVO-Configuración por incumplimiento de requisitos
constitucionales
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término
ACTO LEGISLATIVO-Exigencias constitucionales de requisitos de procedimiento
Existe
un consenso jurisprudencial en el sentido que la exigencia del cumplimiento de
los requisitos de procedimiento para el caso de los Actos Legislativos es mayor
que cuando se trata de normas de índole legal.  Ello debido a que la magnitud
de las consecuencias, en términos de afectación de la arquitectura
constitucional, que conlleva el ejercicio del poder de reforma por parte del
Congreso, en tanto constituyente derivado, implica la necesidad inexcusable del
cumplimiento de los requisitos de trámite que, por su naturaleza, vinculan a
las decisiones del legislativo con la deliberación democrática.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Especial rigurosidad en la comprobación acerca de la
validez del procedimiento
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos de trámite exigibles
La
Corte ha considerado que a los proyectos de acto legislativos le son exigibles
los siguientes requisitos: i) En materia de iniciativa legislativa, pueden
provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior a 10,
del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos
en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente
(C.P. Art. 375). ii) El proyecto debe publicarse en la Gaceta del Congreso
antes de darle curso en la Comisión respectiva (C.P. artículo 157-1 y Ley 5ª de
1992. Art. 144). iii) El proyecto debe tener informe de ponencia en la
respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él tendrá que dársele el curso
correspondiente (C.P. Art. 160). iv) El proyecto deberá aprobarse en dos
períodos ordinarios y consecutivos, de la siguiente manera: en la primera
legislatura o período ordinario por la mayoría de los asistentes y en la
segunda legislatura o período ordinario por la mayoría de los miembros de cada
Cámara (C.P. Art. 375). v) Aprobado el proyecto en el primer período, el
Gobierno deberá publicarlo (C.P. Art. 375). vi) Durante el segundo período
ordinario solamente pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero
(C.P. Art. 375 y Ley 5ª de 1992 Art. 226). vii) Entre el primero y segundo
debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la
aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la
otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (C.P. Art. 160).  Del mismo
modo, deberá cumplirse con el requisito de anuncio previo de la votación en
cada uno de los debates.  (C.P. Art. 160). viii) Durante el segundo debate cada
Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias (C.P. Art.160 y Ley 5ª Art. 226). ix) En el informe para
la plenaria en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las
propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que
determinaron su rechazo (C.P. Art.160). x) Cuando surjan discrepancias entre
las Cámaras respecto del proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliación
que procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirlo por
mayoría (C.P. Art.161). xi) El título del acto legislativo deberá corresponder
exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El
Congreso de Colombia, DECRETA :" (C.P. Art. 169). xii) Igualmente,
para lo que interesa al presente análisis, debe insistirse en que los proyectos
de acto legislativo están sujetos al cumplimiento de los principios de
consecutividad e identidad flexible.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN
EL TRAMITE LEGISLATIVO-Lineamientos
jurisprudenciales aplicables
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto
El
aspecto central que define el principio de consecutividad es que los asuntos
que conforman un proyecto de ley o de acto legislativo hayan sido objeto de
debate y decisión en sentido aprobatorio o denegatorio tanto en las comisiones
constitucionales permanentes como en las plenarias. Esto implica, en términos
de la jurisprudencia de este Tribunal, que el articulado de un proyecto y los
temas en él contenidos tienen que ser debatidos y votados -afirmativa o
negativamente- en todas y cada una de las instancias legislativas
reglamentarias, sin que éstas puedan renunciar al cumplimiento de tal exigencia
ni tampoco trasladar la responsabilidad a otra célula congresional para que el
debate sea considerado en una etapa posterior. Dicho en otras palabras, a
través del principio de consecutividad se busca que la totalidad del texto
propuesto en la ponencia sea discutido y aprobado o improbado por las
respectivas comisiones constitucionales permanentes y por las plenarias, en
forma sucesiva y sin excepción, según sea el caso
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Importancia
Lo
que persigue el principio de consecutividad es garantizar la debida formación
de la voluntad democrática de las cámaras, de manera tal que cada uno de los
asuntos que luego ingresan a ser parte del ordenamiento jurídico positivo,
estén precedidos de una deliberación suficiente.  Como lo ha señalado la Corte,
la importancia nodal del debate de esos asuntos radica fundamentalmente en el
hecho de que, por su intermedio, se permite madurar la decisión definitiva que
en torno a un proyecto de ley o acto legislativo se va a tomar en el seno de la
respectiva célula legislativa. En otras palabras, busca, por una parte,
garantizar el examen de los parlamentarios sobre las distintas propuestas
sometidas a consideración, dando oportunidad de que incidan en la posición
individual que van a asumir, y por la otra, permitir también la valoración
colectiva, en torno a las ventajas y desventajas que se van a derivar de la
decisión por adoptar. Ahora bien, el debate, como elemento consustancial del
principio de participación política parlamentaria, es precisamente una
manifestación del derecho de deliberación reconocido a los integrantes del
Congreso, de su derecho de hablar, de expresarse, el cual encuentra respaldo en
la representación popular que detentan todos y cada uno de los miembros que
integran las Cámaras. Es pues expresión de la representación de los ciudadanos,
en cuanto a ellos les asiste el interés de que sus voceros en el Congreso
tengan la oportunidad de debatir, de fijar sus puntos de vista frente al
contenido de las distintas iniciativas, en el entendido que, en todo caso,
éstas van dirigidas a producir sus efectos frente al conglomerado social.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Alcance
En
relación concreta con el alcance del principio de identidad flexible en el
trámite de proyectos de ley, el concepto
de identidad comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos
que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad
temática. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los
congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el
primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y
aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación. Lo anterior
implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es
factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo. En efecto, la Carta autoriza
la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el
segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la
forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que
el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la
modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate.
En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y
adiciones  se encuentra limitada pues debe respetarse  el principio de
identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo
debatido y aprobado en comisiones
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Regla fijada por el
artículo 375 de la Constitución Política
El
artículo 375 Superior establece una regla particular acerca del principio de
identidad flexible en el trámite de los actos legislativos.  Así, el precepto
establece que “en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas
presentadas en el primero”, condicionamiento que conforme lo ha expresado la
Corte en decisiones anteriores,  no puede comprenderse como una prohibición
constitucional para que en la segunda vuelta se introduzcan modificaciones a
los textos aprobados por la primera.  En contrario, lo que la norma prevé es
que “en el segundo periodo deberá adelantarse un debate sobre lo aprobado en el
primero, y tal debate, al tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta
implica la posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente aprobado.
Así las cosas, del artículo 375 superior sólo se desprende la limitación según
la cual, en el segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre
iniciativas que hayan sido presentadas en el primero
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN
EL TRAMITE LEGISLATIVO-Relación de
conexidad
En
lo que respecta a esa relación de conexidad, debe acotarse que la jurisprudencia
le ha otorgado carácter cualificado, en el sentido de considerar que no
cualquier vínculo adquiere esa condición, sino que debe de estarse ante una
relación verificable.  Sobre el particular, el precedente en comento sostiene
que la Corte “... ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o
meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad
debe ser ‘clara y específica’, ‘estrecha’, ‘necesaria’, ‘evidente’. En
ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las
especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al
señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la
esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la
adición es inconstitucional
TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Criterios de orden material, no formal para
determinar la existencia de un asunto nuevo contrario a los principios de
consecutividad e identidad flexible
La
jurisprudencia ha contemplado, de manera consecuencial, que la autonomía
normativa de los asuntos no conexos, está basada en determinadas condiciones de
carácter material, no formal.  Ello debido a que, como se dijo, la identidad
temática no responde a una comparación de textos, sino de iniciativas.  En este
orden de ideas, para concluir la existencia de un asunto nuevo contrario a los
principios de consecutividad e identidad flexible, deberá tenerse en cuenta que
(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el
artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto
nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central
tratada en el proyecto siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente
debatido;  (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto en su
conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un
artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula
original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.
Tratándose de los actos legislativos, se ha precisado que el concepto de asunto
nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas
constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991
ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones durante las distintas etapas del trámite legislativo
La
jurisprudencia prevé que pueden incorporarse cambios en los textos aprobados,
incluso considerables, sin que ello afecte el principio de identidad relativa,
siempre y cuando esos cambios se inscriban en los asuntos del proyecto que han
recibido debate previo.  Así, se ha previsto que el análisis acerca del
cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el
proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración
aislada de las normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los
distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de
significación en el contenido de la regulación del proyecto mirado como un
todo. Bajo estas premisas, la vulneración de los principios de identidad
flexible y consecutividad se estructura cuando la modificación incorporada en
el trámite conlleva un cambio esencial, esto es, que tiene una significación
tal que no permita afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una
iniciativa aprobada con anterioridad (cambios que son concebidos por las
cámaras como fórmulas concretas que resuelven cuestiones particulares dentro
del mismo asunto), sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no
habrían recibido los debates reglamentarios por no haberse considerado en la primera
vuelta. El concepto de modificación esencial, de acuerdo con el mismo
precedente, se determina a partir de la distinción entre cambios que precisan o
delimitan materias incorporadas en etapas anteriores, que estuvieron siempre
presentes en los distintos debates,  cambios que son admisibles, en
contraposición con los cambios que son evidentemente contrarios a la finalidad
de la institución aprobada y restringen el alcance de la decisión adoptada en
las etapas anteriores del proceso legislativo, los cuales son
inconstitucionales
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Compatibilidad
con las labores que adelantan las comisiones accidentales de conciliación/ACTO
LEGISLATIVO-Inclusión de artículo transitorio en trámite legislativo
En
el marco propio del procedimiento aplicable a los proyectos de acto
legislativo, los principios de consecutividad e identidad flexible son
compatibles con las labores que adelantan las comisiones accidentales de
conciliación, siempre que la discrepancia objeto de solución verse sobre un
asunto que haya sido discutido y votado, en cualquier sentido, por las
Plenarias de las Cámaras.  Esta regla, a su vez, también resulta aplicable
cuando la Comisión incluye en el articulado conciliado un artículo que haya
sido aprobado sólo por una de las Cámaras, caso en el cual la validez
constitucional de tal inclusión está supeditada a que la materia sobre la que
trata el texto nuevo haya sido objeto de discusión en los ocho debates exigidos
por los artículos 157 y 375 C.P.
CORTE CONSTITUCIONAL-Aplicación del precedente establecido en la sentencia C-332 de 2005
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Determinación de qué
constituye "asunto nuevo"
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Alcance
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN ACTO LEGISLATIVO SOBRE
INHABILIDAD DE LOS CONGRESISTAS-Desconocimiento
en razón a que no fue objeto de debate ni votación en cuarto y octavo debate en
la plenaria de Senado de la República
El
principio de consecutividad fue desconocido en razón a que el asunto
consistente en regular la inhabilidad de los congresistas por periodos
coincidentes no fue objeto de debate ni votación en el cuarto y octavo debate,
celebrados en la Plenaria del Senado de la República, aunque los informes de
ponencia puestos a consideración de esa célula legislativa habían puesto de
presente que la Comisión Primera, tanto en tercer como en séptimo debate,
habían aprobado la proposición supresiva de la reforma de la inhabilidad por
periodos coincidentes.   Por ende, la Plenaria del Senado no debatió el asunto,
por lo que no expresó su voluntad respecto del mismo, lo que implica que este
no cumpla con la regla de los ocho debates
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN ACTO LEGISLATIVO
SOBRE INHABILIDAD DE LOS CONGRESISTAS-Desconocimiento
por inclusión en segunda vuelta de asunto que no fue discutido ni votado en la
primera vuelta
El
principio de identidad flexible fue desconocido al incluir en la segunda vuelta
un asunto que no fue discutido ni votado en la primera.  En efecto, el
parágrafo transitorio, que estableció una excepción a la regla general de
imposibilidad de oponer la renuncia para desvirtuar la inhabilidad por periodos
coincidentes, fue incluido en quinto debate, sin que esa temática hubiera sido
objeto de discusión y votación durante la primera vuelta.  Es decir, se
contravino lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 375 C.P., el cual
establece que el trámite de los proyectos de acto legislativo, en segunda vuelta,
solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera.
Referencia: expediente D-7857
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13
(parcial) del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.”.
Actores:
Gilma Jiménez Gómez, David Luna Sánchez y Alfonso Prada Gil.
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., primero (1º) de febrero de dos mil diez (2010).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 1º  de la
Constitución, los ciudadanos Gilma Jiménez Gómez, David Luna Sánchez y Alfonso
Prada Gil solicitan la declaratoria de inexequibilidad del artículo 13 (parcial) del Acto Legislativo 1º de 2009 “por
el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de
Colombia.”
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe la norma demandada, subrayándose el apartado acusado:
Acto
Legislativo 1º de 2009[1]
Por
el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de
Colombia
El
Congreso de Colombia
DECRETA
(…)
Artículo 13. El numeral 8
del artículo 179 de la Constitución Política, quedará así:
8. Nadie podrá ser elegido para
más de una Corporación o cargo público, ni para una Corporación y un cargo si
los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La
renuncia un (1) año antes de la elección al cargo al que se aspire elimina la
inhabilidad.
Parágrafo Transitorio.
La inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará para quienes
hayan renunciado al menos seis (6) meses antes del último día de inscripciones
para la realización de las elecciones al Congreso de la República en el año
2010.
III. LA DEMANDA
Los ciudadanos Jiménez Gómez,
Luna Sánchez y Prada Gil consideran que los apartados acusados son contrarios a
la Constitución, pues en el trámite legislativo que precedió a su aprobación y
sanción fue desconocido el artículo 375 Superior.  Ello debido a que se
contravinieron las reglas acerca de (i) principio de consecutividad; (ii)
los límites a las competencias de las Comisiones Accidentales de
Conciliación; y (iii) el trámite de las solicitudes de votación
nominal.  Para sustentar esta conclusión, los demandantes hacen un análisis
general sobre los aspectos esenciales del procedimiento legislativo que surtió
la iniciativa, al igual que de las reglas fijadas por la jurisprudencia
constitucional respecto a las materias citadas, acápite en el que hacen
especial énfasis a las consideraciones realizadas por la Corte en la sentencia
C-332/05, fallo que califican como “precedente” sobre la materia
analizada.  A partir de este marco general, los actores describen los presuntos
vicios de procedimiento en que incurrió el apartado demandado, con base en los
siguientes argumentos:
3.1. Violación del principio
de consecutividad y extralimitación de la competencia adscrita a las comisiones
de conciliación
Los demandantes parten de
indicar que ni el texto acusado, ni ninguna otra previsión acerca del régimen
de inhabilidades para los congresistas de que trata el artículo 179 C.P., hacía
parte de los proyectos de ley acumulados en la ponencia para primer debate en
primera vuelta, surtido en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
En ese debate fue introducida, a través de una proposición aditiva aprobada en
dicha etapa, la expresión “La renuncia a alguno de ellos no elimina la
inhabilidad” al numeral 8º del artículo 179 C.P.  Este texto fue incluido
en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara, aspecto
que fue aprobado en sesión del 29 de octubre de 2008.  Hasta aquí, a juicio de
los accionantes, “… de las actas de las sesiones de la Cámara de
Representantes se puede concluir que el tema fue incluido en los dos primeros
debates, no obstante, los ponentes solo hacen mención al tema de forma somera y
se somete a votación sin la más mínima discusión de fondo. Cabe anotar también,
que la iniciativa de establecer esta limitación nació y ha nacido en otras
ocasiones en la Cámara de Representantes no así en el Senado. (…) Esta
corporación (por lo menos un buen número de sus miembros) ha mostrado un
particular interés por restringir la postulación de miembros de corporaciones
locales y regionales sin ningún fundamento de fondo, lo cual evidencia un
ilegítimo interés de la Cámara ya que por las características de su
circunscripción electoral, sus integrantes pueden verse beneficiados al
inhabilitar a cabildantes locales y regionales que en sana lógica representan
eventuales rivales en las contiendas electorales.”
Resaltan que en la ponencia para
tercer debate, surtido en la Comisión Primera del Senado de la República, se
propuso eliminar el apartado citado, propuesta que fue aprobada por esa célula
legislativa.  En ese sentido, la ponencia para cuarto debate, ante la Plenaria
del Senado, no incluyó dicha expresión.  Indican sobre el particular que “ni
en las ponencias rendidas publicadas en las Gacetas 899 y 911 de 2008, ni en
las intervenciones ni discusiones dadas en la corporación, de las cuales da
cuenta el acta de sesión, se hace referencia, analiza, controvierte, ni propone
modificaciones con relación al tema referido a las inhabilidades para ser
congresista.  Ninguna de las intervenciones tuvieron (sic) relación con
este tema y el articulado aprobado no sufre modificación.”  A partir de
esta última consideración, para los demandantes resulta inevitable concluir que
“en el cuarto debate del proyecto de Acto Legislativo, llevado a cabo en el
sesión Plenaria de Senado, el día 15 de diciembre de 2008, no es discutido el
tema de inhabilidades para ser congresista, ni fue debatido, ni votado el
artículo demandado”.
Advierten que luego de surtidos
los cuatro debates que integran la primera vuelta y en razón de las
discrepancias entre los textos aprobados por la Cámara y el Senado, fue
nombrada Comisión Accidental de Conciliación, la cual rindió el informe
correspondiente, que recibió la aprobación de las plenarias.  De ese informe
los demandantes destacan que la Comisión introdujo el apartado que había negado
la Comisión Primera del Senado, por lo que, en su criterio, se había
contravenido la regla jurisprudencial fijada por la Corte, relativa a que a las
comisiones de conciliación les encuentra vedado proponer asuntos que no hayan
sido considerados, debatidos y votados por las plenarias. Como el asunto de las
inhabilidades de los congresistas no había cumplido esos requisitos en la
Plenaria del Senado, se violó la regla citada.
En relación concreta con las
implicaciones del trámite en segunda vuelta, los demandantes resaltan que se
repitieron las falencias de la primera.  En efecto, relatan que en una de las
ponencias para quinto debate, surtido en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, se propuso nuevamente el apartado incluido irregularmente por la
Comisión de Conciliación, adicionándosele un parágrafo transitorio al artículo
179-8 C.P., según el cual “La inhabilidad establecida en el numeral anterior
no aplicará para quienes hayan renunciado un año antes de la realización de las
elecciones para el Congreso de la República en el año 2010.”  En otra de
las ponencias se mantiene el texto conciliado en primera vuelta, y en otras dos
se propone eliminar el texto cuestionado.  La Comisión Primera de la Cámara, en
sesión del 23 de abril de 2009, adoptó el texto conciliado, junto con la
adición del parágrafo antes descrito.  Ese mismo texto, sin mayor discusión,
fue aprobado por la Plenaria de la Cámara, en sesión del 7 de mayo de 2009.
De manera análoga a como sucedió
en la primera vuelta, ante la Comisión Primera del Senado  se presentó ponencia
para séptimo debate del proyecto de Acto Legislativo, que proponía eliminar el
texto conciliado y aprobado en quinto y sexto debate. Esta modificación fue
aprobada por la Comisión, en sesión del 28 de mayo de 2009, de la cual los
demandantes resaltan que el senador Juan Carlos Vélez hizo constar que la
adición por parte de la Comisión de Conciliación en primera vuelta del artículo
modificado, constituía un vicio de trámite.
Destacan que en virtud de las
decisiones adoptadas por la Comisión Primera del Senado, la ponencia para
octavo debate no incluyó los apartados acusados, por lo que la Plenaria de esa
corporación legislativa no hizo ninguna referencia sobre el tópico.  Empero, la
Comisión de Conciliación rinde informe en el que vuelve a incluir el texto
excluido por la Comisión Primera del Senado, el cual resulta finalmente
aprobado por las plenarias y, en consecuencia, terminó haciendo parte del Acto
Legislativo 1º de 2009.
Con base en lo expuesto, los
actores consideran que se está ante los vicios de (i) falta de debate y
aprobación del artículo 13 acusado en el cuarto y octavo debate; (ii) ausencia
de debate y aprobación del parágrafo transitorio del artículo 13 en el primer,
segundo, tercero, cuarto y octavo debate; y (iii) extralimitación en el
ejercicio de las funciones de las comisiones de conciliación en ambas vueltas,
pues incluyeron temas que no fueron objeto de discusión en las respectivas
plenarias del Senado.
3.2. Error en el trámite de
la solicitud de votación nominal
Los demandantes ponen de
presente que el sexto debate, surtido en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, el congresista David Luna Sánchez – actor en el asunto de la
referencia – presentó una proposición de votación nominal respecto de la
aprobación del artículo acusada.  Sostienen los accionantes que esa proposición
“no fue puesta a consideración de la plenaria, negándola de plano la
Presidencia de la Plenaria (…).  Este hecho quedó registrado en las
transmisiones de televisión y desató el inconformismo y reproche de varios de
los miembros de la Corporación, que intervinieron para solicitar que se
corrigiera el trámite de la proposición, solicitudes que tampoco tuvieron
trámite por la mesa directiva.  Cabe anotar y resaltar, que todo el articulado
del Acto Legislativo había sido votado nominalmente de conformidad con las
solicitudes de varios Representantes y particularmente para el artículo objeto
de la demanda, el Presidente de la sesión Plenaria, se negó a tramitarla y se
tomó la atribución de negarla, sin consultarlo debidamente con la Plenaria de la
Cámara.”  Estas circunstancias, en su criterio, vician el trámite
legislativo de esa etapa en lo que respecta a la aprobación del texto
demandado, sin que se hubiera tramitado la proposición de votación nominal.
Con base en las consideraciones
anteriores, los demandantes solicitan que la Corte declare la inexequibilidad
de las expresiones acusadas. Igualmente, requieren al Tribunal para que, de
encontrar fundados los cargos propuestos, se aplique la fórmula de decisión
adoptada en la sentencia C-332/05, en el sentido de establecer que la versión
original del artículo 179-8 C.P. se mantiene vigente desde su promulgación, sin
solución de continuidad. Esto con el fin que no se estructure la inhabilidad prevista
en la norma acusada, lo cual operaría en grave detrimento de los derechos
políticos de las autoridades regionales y locales que optaren por presentarse a
las elecciones para Congreso de marzo de 2010.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del Ministerio
de Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de
Justicia, representado judicialmente por su Director de Ordenamiento Jurídico,
intervino en el presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad
de la norma acusada. Para ello, partió de considerar que conforme a las reglas
fijadas por la Corte en la sentencia C-332/05, para que exista contradicción
con el principio de consecutividad, no basta con que se demuestre la inclusión
de texto distinto, sino que el mismo debe tratar sobre un asunto nuevo, esto
es, que verse sobre una materia diferente a la que ha sido debatida en
instancias anteriores del trámite del proyecto de acto legislativo.  Al
respecto, destaca que al tenor de ese precedente no es asunto nuevo (i) la
adición que desarrolla o precisa aspectos de materia central tratada en el
proyecto, siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente
debatido, apreciándose la materia del proyecto de ley en su conjunto; o (ii)
el artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula
original para superar la discrepancia de las Cámaras en torno a un tema.  Así,
lo que se exige es que los ocho debates predicables de los proyectos de acto legislativo
hayan debatido el mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente o,
incluso, contrario.  Del mismo modo, sostuvo que de acuerdo con la sentencia
mencionada, los artículos transitorios agregados durante la segunda vuelta son
constitucionales cuando (i) guardan relación de conexidad evidente con
las decisiones adoptadas en el trámite, así no se haya tomado una decisión
específica sobre el texto acusado; y (ii) tienen una función meramente
instrumental, esto es, que buscan disipar una controversia interpretativa,
evitar un vacío jurídico o precisar cómo ha de hacerse la transición del
régimen anterior al nuevo.
Fundado en estas previsiones, el
Ministerio advierte que desde el mismo proyecto de acto legislativo presentado
por esa cartera, se hizo alusión al régimen de inhabilidades de los
congresistas como parte de las normas objeto de modificación por la denominada “reforma
política”. Así, indica que la exposición de motivos correspondiente,
publicado en la Gaceta del Congreso No. 558 de 2008, se señalaban expresamente
como parte del objetivo era, entre otros asuntos, “la transparencia
electoral, la responsabilidad política de los partidos, la responsabilidad
individual e intransferible de los titulares de cargos públicos de elección
popular frente al pueblo Colombiano”, bajo el entendido que “el objeto
de las inhabilidades es principalmente garantizar la absoluta transparencia de
quienes tienen a su cargo el ejercicio de las funciones públicas y generar la
confianza de la colectividad en que sus servidores no ponen la función pública
al servicio de sus intereses, sino al servicio del interés de la sociedad y que
su ejercicio solo está orientado al cumplimiento de los fines estatales.”   Sobre
el mismo particular, resalta que la exposición de motivos es clara en afirmar
que para lograr el objetivo en comento, “Se requiere preservar la dignidad
del Congreso de la República como órgano representante del pueblo, la legitimidad
de su conformación como expresión real de la voluntad popular, la confianza
ciudadana en quienes dictan las leyes y en general, en quienes son elegidos con
el voto popular”; para lo cual, “la presente reforma pretende ampliar y
perfeccionar el régimen de inhabilidades.”
Afirma que, a partir de las
premisas expuestas, los ponentes mayoritarios en primer debate propusieron, en
el pliego de modificaciones de la ponencia, la modificación del numeral 8 del
artículo 179 C.P., con el fin de impedir que la renuncia del cargo eliminara la
causal de inhabilidad de los congresistas fundada en la coincidencia de los
periodos de dos o más cargos públicos.  Esto, a juicio del Ministerio, es
corolario de la intención del proyecto de preservar la legitimidad de la
conformidad del Congreso de la República como expresión real de la voluntad
popular.  Así, del hecho que en el tercer debate se hubiera aprobado la
eliminación de la mencionada reforma y que, en consecuencia, no se hubiera
deliberado sobre ese preciso particular en el cuarto debate, no podía colegirse
la inconstitucionalidad del trámite.  En contrario, si se tenía en cuenta que
en la ponencia mayoritaria para cuarto debate, publicada en la Gaceta del
Congreso 889 de 2008 se hiciera de nuevo referencia a que el proyecto estaba
dirigido a modificar disposiciones constitucionales que “fortalezcan las
instituciones y el régimen democrático”, referencia que permite predicar
una unidad temática a pesar de la exclusión del artículo en tercer debate y la
ausencia de una referencia específica en el cuarto. Para el interviniente, “no
podría decirse que por el hecho de no haberse considerado en la plenaria de
Senado, primera vuelta, el texto específico que reforma el artículo 179,
numeral 8, de la Constitución Política, se hubiera roto el principio de
consecutividad, porque en dicha plenaria sí se consideró, debatió y aprobó el
articulado del proyecto a través del cual se pretendió cumplir el objeto de la
reforma contenida en el mismo, expuesto tanto en el proyecto inicial como en
las diferentes ponencias.”
Ahora bien, en lo que respecta
al cargo por extralimitación de las Comisiones de Conciliación, el Ministerio
sostiene que, según las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-1147/03,
cuando una de las cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su
aprobación, y el mismo es ignorado por la otra cámara, existe una discrepancia
que puede ser conciliado por las comisiones accidentales, a condición de que el
tema objeto de la discrepancia haya sido considerado, en cualquier sentido, en
las plenarias de ambas corporaciones.  En el asunto objeto de análisis, está
demostrado que el artículo acusado guarda conexidad con el objeto general del
proyecto de acto legislativo, discutido durante los ocho debates que
precedieron a la aprobación de la iniciativa.  Por ende, las Comisiones de
Conciliación estaban facultadas para incluir el artículo negado en el Senado y
aprobado en la Cámara.
Por último, en lo relativo al
cargo basado en la falta de trámite a la solicitud de votación nominal en el
sexto debate, el interviniente sostuvo que esa situación de haber ocurrido, no
tenía una entidad tal para viciar la constitucionalidad del procedimiento
legislativo, puesto que “no existía norma vigente alguna que obligara a
realizar votación nominal para el asunto debatido y, en segundo lugar, de todas
maneras el artículo propuesto para votación nominal fue aprobado por las
mayorías requeridas.”
4.2. Intervención de la
Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia
El Decano de la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional de Colombia presentó escrito en el que
solicita que la Corte declare la inexequibilidad, por vicios de forma, del
artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2009, en su integridad.
Luego de hacer una exposición
general de las reglas fijadas por la Corte Constitucional sobre los principios
de consecutividad e identidad flexible, al igual que los límites a las
Comisiones de Conciliación, la Universidad establece que el apartado acusado no
constituye una materia distinta a la estudiada en las distintas etapas del
trámite legislativo, razón por la cual no resultaría afectado el principio de
identidad flexible.  No obstante, las mismas conclusiones no resultan
predicables del acatamiento del principio de consecutividad, puesto que en este
evento sí existe un vicio de procedimiento, habida cuenta que la modificación “debió
ser considerada en la Plenarias de ambas Cámaras. Por lo que huelga concluir
que en el momento de la segunda vuelta, la disposición demandada ya tenía un
vicio (…) [esta] circunstancia que suscita una violación mayor del
núcleo esencial del principio democrático de la producción de las leyes y
reformas constitucionales”
En cuanto al presunto trámite
irregular de la solicitud de votación nominal, el interviniente sostiene que
las consideraciones realizadas por la Corte en la sentencia C-155/98, junto con
lo previsto en el artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso,
implican que la Corte deberá circunscribir su análisis a problemas jurídicos
definidos, como son verificar (i) la veracidad de lo planteado por los
demandantes con base en el video aportado; (ii) la violación al
Reglamento del Congreso al no darse trámite, como lo afirman los actores, a la
solicitud de votación nominal por parte del Presidente de la Corporación; y (iii)
si el vicio que se presenta por la omisión de trámite de la votación
nominal, junto con la irregularidad referida a la ausencia de discusión del
artículo demandado por parte de las Plenarias de la Corporación, son
suficientes para afectar la constitucionalidad del trámite legislativo en su
conjunto.
4.3. Intervención de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué
El Decano de la Facultad de
Derecho de la Universidad de Ibagué, solicitó a la Corte que declare
inexequible el artículo 10 del Acto Legislativo 1º de 2009.  En su criterio,
los demandantes aciertan al señalar que estas disposiciones no fueron objeto de
discusión y aprobación en las plenarias del Senado, tanto en primera como en
segunda vuelta.  Adicionalmente, en el quinto debate se incluyó el parágrafo
transitorio, materia que no había sido objeto de análisis en la primera
vuelta.  Con base en estas comprobaciones advierte que, en primer término, se
violó el principio de consecutividad, pues la materia relativa a la inhabilidad
de los congresistas no fue objeto de estudio en varios de los debates.  En
segundo lugar, sostiene que el trámite desconoció lo previsto en el artículo
226 de la Ley 5ª/92, puesto que fueron incluidas en segunda vuelta iniciativas
que no fueron presentadas en la primera.
Sobre este último particular, la
Universidad hace énfasis en que “la justificación de la reforma no se
dirigió a establecer la inhabilidad a que alude el acto legislativo para los
diputados y concejales (…) tanto es así, que la reforma pretendía
ampliar y perfeccionar el régimen de inhabilidades, sin intención por parte de
los autores del proyecto de adicionar el numeral 8 del artículo 179 de la
Constitución”, sino que, en contrario, se buscaba cumplir con propósitos
distintos, relacionados con la necesidad de proteger al Congreso de presiones
lesivas de grupos armados ilegales.  En consecuencia, ante la ausencia de
debate en las plenarias del Senado y la disimilitud de las materias incluidas
en la segunda vuelta, las Comisiones de Conciliación habían excedido su
competencia, pues introdujeron textos no debatidos y aprobados en las citadas
plenarias. Por ende, se estaba ante la violación de los artículos 157 y 375
C.P., así como del artículo 226 de la Ley 5ª/92, antes citado.
Finalmente, el interviniente
pone de presente que los apartes acusados son una adición de la versión
original del artículo 179-8 C.P. razón por la cual lo procedente es declarar la
inexequibilidad de la totalidad del artículo 10 del Acto Legislativo 1º de
2009, pues lo no acusado hace parte de dicha versión.
4.4. Intervención del
ciudadano Germán Enrique Rodríguez Rodríguez
Mediante escrito radicado en la
Secretaría de la Corte, el ciudadano Rodríguez Rodríguez presenta algunos
argumentos adicionales a los contemplados por los demandantes, dirigidos a
sustentar la inconstitucionalidad del artículo acusado.  Indica, de manera
análoga a los demás intervinientes, que se desconoció lo previsto en el artículo
226 de la Constitución Política, en la medida en que fueron incluidas en
segunda vuelta asuntos no considerados en la primera.  Al respecto, expresa que
“[a] pesar que la Corte ha insistido en que los proyectos normativos
no pueden analizarse artículo por artículo, sino como un todo y en sus
principales temas, resulta indispensable resaltar que la fijación de términos
para renunciar a los cargos públicos a fin de acceder a uno diferente, se
incorporó sólo hasta el texto definitivo de Comisión de la Cámara de
Representantes, en segunda vuelta, con lo cual se evidencia que el aspecto
relacionado con la renuncia obligatoria a fin de evitar inhabilidades, se
surtió en tal sólo cuatro debates; de otra parte, se advierte que la exclusión
de artículos en los debates de Comisión y Plenaria del Senado impiden el cabal
cumplimiento del trámite de aprobación de los actos legislativos, violando con
ello, los artículos 224 y 226 de la Ley 5ª de 1992. || Además la
incorporación de temas nuevos en la segunda vuelta implica una violación al
principio de identidad legislativa, al cual se hizo mención anteriormente”.
Agrega que la demanda acierta al
indicar que la solicitud de votación nominal realizada por el representante
Luna fue negada de forma ilegal.  Esto debido a que el Presidente de la Cámara
manifestó que la plenaria había “aprobado no someter votación nominal”, sin que
conste tal actuación en el Acta de Plenaria No. 175 del 7 de mayo de 2009.
4.5. Intervención de la
ciudadana Ingrid Payares Anillo
La ciudadana Ingrid Payares
Anillo intervino en el presente proceso, con el fin de defender la
constitucionalidad del trámite legislativo. Para ello, identificó cuatro cargos
que a su juicio conforman la demanda y ofreció contra argumentos a cada uno,
como pasa a exponerse:
4.5.1. En relación con el cargo
por violación del principio de consecutividad, señala que resulta infundado,
puesto que en la ponencia para cuarto debate en Plenaria de Senado, se incluyeron
dos constancias, suscritas por los senadores Samuel Arrieta y Carlina
Rodríguez, en las cuales se oponen a la prohibición que los mandatarios
regionales que hubieran renunciado a sus curules, se presenten a las elecciones
para el Congreso. La aprobación del informe de ponencia por parte de la
plenaria, el cual incluyó la constancia mencionada, es prueba fehaciente de que
esa célula congresional dio trámite al aparte acusado.
Similares consideraciones son
predicables para el octavo debate.  En este caso, la interviniente advierte que
la ponencia correspondiente hizo una síntesis de lo aprobado por la Comisión
Primera del Senado en séptimo debate, resumen que hizo mención expresa a la
decisión de esa instancia de negar la adición al artículo 179 Superior.  Por ende,
no es viable sostener que la Plenaria del Senado, durante la segunda vuelta,
dejó de debatir la materia objeto de análisis.
4.5.2. Frente a los cargos
formulados en contra del parágrafo transitorio, por violación del principio de
consecutividad, indica que su contenido no configura un tema nuevo, sino que
antes bien constituye una adición a la materia aprobada en primera vuelta.
Indica que ese apartado normativo “tiene directa relación con las
inhabilidades para ser congresista, y éste no afecta la esencia de lo aprobado
en primera vuelta.  Lo que pretende el Congreso de la República con la adición
al texto aprobado en primera vuelta (sic) es una transición en la forma
como estaba concebida la inhabilidad para ser congresista enunciada en el
numeral 8 del artículo 179 de la Carta Magna, a fin de que los ciudadanos que
fueron electos para corporaciones antes de la aprobación del acto legislativo 01
de 2009 puedan aspirar a las elecciones para Congreso del año 2010.”
4.5.3. Respecto al vicio
generado por la negativa a tramitar la proposición de votación nominal en sexto
debate, indica que el mismo es inexistente, pues del video de la sesión se
advierte que la solicitud del representante Luna fue realizada cuando el
artículo ya había sido votado.
4.5.4. Finalmente, en cuanto al
cargo por desconocimiento de los límites aplicables a la labor de las
Comisiones de Conciliación, remite a las consideraciones efectuadas para la
primera de las censuras, en el sentido que las plenarias del Senado, en ambas
vueltas, sí conocieron la materia de que trata el artículo demandado.
4.6. Intervención de los
ciudadanos Rodrigo Mendoza Vega y Álvaro José Argote Muñoz
Los ciudadanos mencionados
presentaron ante la Corte sendos escritos de “coadyuvancia”, en los que
reproducen el contenido de la demanda de la referencia.  En ese sentido, para la
Corte no resulta necesario expresar la síntesis de tales documentos.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN (E)
Mediante
escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal
correspondiente, la Procuradora General de la Nación, encargada del cargo,
presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, en el que solicita a la Corte que declare inexequible el artículo
13 del Acto Legislativo 1º de 2009, en razón de la existencia de vicios de
procedimiento en su formación.
5.1.
Indica, de forma preliminar, que no encuentra posible pronunciarse acerca del
vicio derivado del presunto trámite irregular de la proposición de votación
nominal en sexto debate, debido a que el cargo propuesto se basa en una
transcripción contenida en la demanda, cuyo soporte audiovisual no fue “aportado
como prueba y su contenido, además de contradictorio, es contrario a lo
expresado por los demandantes”.  Por ende, considera que el cargo no puede
ser objeto de estudio, salvo que la Corte pueda analizar el video
correspondiente, prueba idónea para el asunto planteado.
5.2. Luego
de ello, a partir de un detallado análisis del trámite legislativo que surtió
la disposición acusada, el Ministerio Público concluye que la modificación al
texto del artículo 179-8 C.P., en los términos expuestos por la norma acusada,
no fue propuesta, discutida, ni votada al seno de la Comisión Primera del
Senado en el tercer debate, ni en el quinto, ni en las plenarias del Senado
correspondientes al cuarto y octavo debate.  Advierte que “la única vez que
se consideró en el Senado de la República la reforma al artículo 179 de la Constitución
lo fue para excluirlo del proyecto presentado por los ponentes a la Comisión
Primera Permanente en el séptimo debate (tercero de la segunda vuelta), tal y
como consta en la Gaceta del Congreso No. 374 de 27 de mayo de 2009. || Por
este aspecto, el trámite que se imprimió a la reforma del artículo 179 de la
Carta Política fue irregular, pues la Comisión Primera del Senado no tuvo la
oportunidad de pronunciarse entorno a la reforma, toda vez que no venía una
propuesta de los ponentes en tal sentido en la primera vuelta, y por cuanto en
la segunda vuelta fue la voluntad de los ponentes excluir de lo aprobado en la
Cámara de Representantes, en forma expresa, la reforma al precitado artículo”.
Sobre el particular, la Vista Fiscal resalta que el caso objeto de
análisis, las plenarias se desprendieron de su competencia constitucional y la
dejaron en manos de las comisiones, comportamiento reprochable, en tanto
desconoce el principio de consecutividad y configura una elusión del debate,
conforme a las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-208/05.
Agrega que
el hecho que las plenarias del Senado en cuarto y octavo debate no hayan
conocido la iniciativa es prueba suficiente de la violación del principio de
consecutividad.  Para la Procuradora General, la regla de los ocho debates es
imperativa para el trámite de los proyectos de acto legislativo, sin perjuicio
de las facultades que le asisten a las plenarias para introducir artículos
nuevos con base en el principio de identidad flexible.  En el caso propuesto,
tanto una como otra condición fueron pretermitidas.
5.3. En
punto a la extralimitación de las competencias de las Comisiones de
Conciliación, el Ministerio Público la encuentra debidamente acreditada.  Para
el efecto destaca que para el caso del Senado de la República no existía texto
alguno susceptible de conciliarse, ni tampoco se estaba ante la hipótesis que
una de las plenarias aprobara un artículo nuevo, porque el mismo fue aprobado
en los dos primeros debates por la Cámara de Representantes, tenía conexidad
con el tema de la reforma, según se infiere de la exposición de motivos, y fue
considerado para excluirlo por el ponente en el Senado de la República para el
séptimo debate.  Por ende, no se está ante un asunto que hubieran debatido y
votado ambas plenarias.
5.4.
Finalmente, la Vista Fiscal resalta, como lo hacen los demandantes y algunos
intervinientes, que el caso objeto de análisis guarda estrecha similitud con el
analizado por la Corte en la sentencia C-332/05, razón por la cual las
conclusiones de ese fallo serían aplicables al asunto de la referencia.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
y cumplimiento del término de caducidad
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer del asunto de la referencia,
de acuerdo con lo previsto en los artículos 241-1 de la Carta, que faculta a
esta Corporación para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que
promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución,
cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su
formación.
Además,
debe advertirse que se cumple con el requisito de caducidad de la acción
pública, previsto en el artículo 379 Superior, pues el Acto Legislativo 1º de
2009 entró en vigencia el 14 de julio del mismo año, fecha del Diario Oficial
en el que fue publicado.  La demanda propuesta por los ciudadanos Jiménez
Gómez, Luna Sánchez y Prada Gil fue radicada ante la Secretaría de la Corte el
31 de julio de 2009, esto es, dentro del año siguiente a la expedición de la
norma acusada.
Problema
jurídico y metodología de la decisión
2.
Los demandantes encuentran que los apartados acusados violan el artículo 375
C.P. a partir de varios argumentos, que pueden agruparse en dos grupos
definidos.  En primer término, consideran que el trámite legislativo de dichos
textos desconoció el principio de consecutividad y, de manera consecuencial,
los límites de las Comisiones de Conciliación. Ello debido a tres
irregularidades en el procedimiento legislativo, a saber: (i) la falta
de toda discusión y aprobación del apartado demandado en el cuarto y octavo
debate, surtidos ante la Plenaria del Senado de la República; (ii) la
extralimitación de las Comisiones de Conciliación al incluir ese texto al
finalizar cada una de las “vueltas” del trámite legislativo; y (iii) la
inclusión del parágrafo transitorio en la segunda vuelta, sin que hubiera sido
discutido y aprobado en la primera.
En
segundo lugar, advierten que el trámite se encuentra viciado, puesto que en el
sexto debate, realizado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, la mesa
directiva omitió su deber de someter a discusión y aprobación la proposición de
votación nominal que sobre el artículo acusado hiciera el representante Luna
Sánchez, demandante en el asunto de la referencia.
Varios
de los intervinientes y el Ministerio Público concuerdan con los demandantes.
En su criterio, las irregularidades relatadas en la demanda efectivamente
sucedieron y, por ello, se contravinieron ostensibles reglas de procedimiento
congresional predicables de los proyectos de acto legislativo.  Agregan que el
tercero de los defectos encontrados no solo afecta el principio de
consecutividad, sino que también desconoce el principio de identidad flexible
que, en los términos fijados por el inciso tercero del artículo 375 C.P. y por
el artículo 226 del Reglamento del Congreso, normas que establecen que solo
podrán considerarse en segunda vuelta las iniciativas presentadas en la
primera.   Del mismo modo, concuerdan en el fundamento fáctico del vicio por
pretermisión del trámite de la proposición de votación nominal, pero establecen
que será la Corte la que deberá determinar si esa falencia tiene una entidad
tal que vicie el procedimiento legislativo en su conjunto.
Dos
de los intervinientes se oponen a las pretensiones de la demanda y, en
contrario, solicitan a la Corte que declare la exequibilidad de los apartados
acusados. Sostienen que no es cierto que la materia sobre la cual versan esos
enunciados normativos no haya sido considerada en el cuarto y octavo debates,
pues (i) tiene relación intrínseca con el asunto de las inhabilidades de
los Congresistas, la transparencia y el fortalecimiento del Congreso, asuntos
que fueron objeto de debate durante el decurso del trámite legislativo; y (ii)
las ponencias para esos debates contenían constancias y alusiones al
trámite surtido en la Comisión Primera del Senado, durante el tercer y séptimo
debate, donde se había decidido expresamente negar la iniciativa.  Por último,
estiman que no hay certeza que la tramitación irregular de la proposición de
votación nominal en el sexto debate hubiera acaecido, pues la misma se habría
realizado luego de aprobado el artículo acusado y, en cualquier caso, de
haberse incurrido en actuación contraria al reglamento no se estaría ante un
defecto trascendente, que viciara todo el procedimiento previo a la aprobación
del Acto Legislativo.
3.
Con base en las consideraciones anteriores, corresponde a la Corte decidir los
siguientes problemas jurídicos:
3.1.
¿El apartado acusado, que integra el artículo 13 del Acto Legislativo 1º de
2009, fue tramitado sin el cumplimiento de los requisitos que devienen de los
principios de identidad flexible y consecutividad, en razón de la ausencia de
discusión del asunto en los debates cuarto y octavo; y, por ende, se está ante
un vicio de procedimiento de relevancia constitucional y ante la
extralimitación de las funciones que la Constitución y la normatividad orgánica
le asignan a las comisiones accidentales de conciliación?
3.2.
¿Fue tramitada irregularmente la proposición de votación nominal formulada por
uno de los representantes en la Plenaria de la Cámara, durante el sexto
debate?  De resultar afirmativa esta comprobación, ¿ese vicio de procedimiento
tiene una incidencia tal que afecte la constitucionalidad del trámite del
Proyecto de Acto Legislativo?
Con
el fin de dar respuesta a estos interrogantes, la Sala adoptará la siguiente
metodología.  En primer término, hará una exposición sobre el trámite
legislativo surtido en relación con la norma acusada, para lo cual se referirá
a las Gacetas del Congreso y demás documentos que den cuenta de las
publicaciones, ponencias y discusiones correspondientes durante los ocho
debates.  Luego, sintetizará las reglas fijadas por la jurisprudencia
constitucional sobre los requisitos de trámite exigibles a los proyectos de
acto legislativo.  En este apartado se hará un tratamiento específico de las
consideraciones fijadas por la Corte en la sentencia C-332/05 la cual, como lo
sostienen los demandantes, los intervinientes y la Procuradora General, guarda
estrecha similitud fáctica con el asunto de la referencia y, por ende, resulta
especialmente relevante para la presente decisión.  Por último, a partir de las
premisas que se obtengan de este análisis, se resolverá el primero de los
problemas jurídicos planteados.
Si
luego de esta labor se comprobare que el trámite legislativo es compatible con la
Constitución, la Corte abordará el estudio del segundo problema jurídico.  Para
ello, determinará la función, fundamento constitucional e incidencia de las
proposiciones de votación nominal, en el marco del proceso legislativo; acto
seguido, resolverá la problemática expuesta por los demandantes.
4.
Trámite legislativo del artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2009.
4.1.
Trámite en primera vuelta
4.1.1.
Proyectos de acto legislativo acumulados
La
iniciativa denominada como “Reforma Política” es fruto de la acumulación
de varios proyectos de acto legislativo.  En efecto, como relatan las
ponencias  para primer debate, publicadas en las Gacetas del Congreso 674 y 697
de 2008, al Proyecto de Acto Legislativo de origen gubernamental 106/08 Cámara[2],
le fueron acumulados los proyectos números 51/08,[3]
101/08 Cámara,[4] 109/08
Cámara,[5] 128/08
Cámara,[6] 129/08 Cámara[7]
y 140/08 Cámara.[8]
Revisados
cada uno de estos proyectos, la Corte advierte que ninguno de ellos propone la
reforma del artículo 179 Superior, que establece el régimen de inhabilidades de
los Congresistas.  La única referencia a la materia, apenas mediata, es la que
contiene la exposición de motivos del Proyecto 106/08, presentado por el
Ministerio de Interior y de Justicia, en donde se proponen algunos aspectos
sobre las inhabilidades para los Congresistas, exclusivamente referidas a la
necesidad de impedir que aquellos ciudadanos que incurriesen en inhabilidades
derivadas de la comisión de delitos, pudieren resultar elegidos.  Estos
aspectos se verían reflejados en las propuestas de reforma a los artículos 122
y 125 C.P.[9] Al respecto,
en la Gaceta 558/08 se consignaron los siguientes argumentos:
“d) Inhabilidades.
Las inhabilidades son un instrumento de prevención del
desvío de la función pública muy utilizado desde la Constitución de 1886 y
significativamente ampliado en la Constitución de 1991. Con posterioridad a
1991 mediante el Acto Legislativo 1 de 2004 se adicionó una inhabilidad más, en
la que se incurre por haber dado lugar como servidor público, con su conducta
dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial
ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo
que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño. La jurisprudencia ha
desarrollado la noción jurídica de las inhabilidades como la inelegibilidad de
una persona para un cargo o responsabilidad pública o la imposibilidad de
continuar en el ejercicio del cargo o de la función, en el caso de las
inhabilidades sobrevinientes. También ha señalado que el objeto de las
inhabilidades es principalmente garantizar la absoluta transparencia de quienes
tienen a su cargo el ejercicio de las funciones públicas y generar la confianza
de la colectividad en que sus servidores no ponen la función pública al servicio
de sus intereses, sino al servicio del interés de la sociedad y que su
ejercicio solo está orientado al cumplimiento de los fines estatales.
La pretensión de una reforma política tendiente a
garantizar la legitimidad de las Instituciones y a preservar la labor del
legislativo de influencias nocivas de los grupos al margen de la ley y de los
dineros ilícitos, quedaría incompleta si no se diseñan mecanismos para prevenir
la ocurrencia de estos fenómenos que empañan la democracia. En este sentido es
indispensable impedir que las personas que han generado la percepción pública
de ilegitimidad por haber sido condenadas por delitos contra el libre ejercicio
del sufragio puedan postularse a cargos de elección popular, o sean nombrados
en otros cargos o se conviertan en contratistas del Estado. Se requiere
preservar la dignidad del Congreso de la República como órgano representante
del pueblo, la legitimidad de su conformación como expresión real de la
voluntad popular, la confianza ciudadana en quienes dictan las leyes y en
general, en quienes son elegidos con el voto popular.
En este espíritu, la presente reforma pretende ampliar
y perfeccionar el régimen de inhabilidades, otorgando competencia al Consejo
Nacional Electoral, para “decidir la revocatoria de la inscripción de los
candidatos” antes de la elección del candidato inhabilitado. El marco
conceptual para el ajuste al régimen de inhabilidades, está orientado por los
siguientes supuestos que si bien no se encuentran taxativamente en la
propuesta, animan su inclusión y su eventual reglamentación:
a) Que la inhabilidad aparezca manifiesta por
confrontación directa o mediante documentos públicos;
b) Que en forma sumaria se dé oportunidad al candidato
para ofrecer explicaciones;
c) Que el partido se niegue a retirar el aval
otorgado;
d) Que la medida sea oportuna;
e) Que la decisión pueda tener control judicial
posterior;
f) Ello significa que cuando para demostrar la
inhabilidad sea necesario un acervo probatorio o hacer interpretaciones
jurídicas, debe esperarse a que operen los mecanismos judiciales;
g) Que debe respetarse el derecho de audiencia y de
defensa del candidato cuestionado;
h) Que debe darse oportunidad al partido para enmendar
sus errores; e
i) Que el mecanismo sea realmente preventivo.”
Como
se observa, los proyectos de acto legislativo acumulados no dieron cuenta de la
problemática particular de la reforma al régimen de inhabilidades de los
congresistas, en los casos de coincidencia con el periodo del cargo que ostenta
el candidato.  En contrario, la única referencia a la materia tuvo que ver con
el establecimiento de mecanismos para evitar la elección de ciudadanos incursos
en investigaciones por distintos delitos u otras faltas, en especial aquellas
que afectan la voluntad de los electores debido al vínculo entre el candidato y
grupos armados ilegales.
4.1.2.
Primer debate - Comisión Primera de la Cámara de Representantes
Para
el primer debate fueron presentados dos informes de ponencia.  El primero,
denominado como alternativo y puesto a consideración por el
representante Luna Sánchez, no hizo alusión al texto acusado, puesto que se
limitó a realizar algunos comentarios acerca del proyecto de origen
gubernamental y a las demás iniciativas acumuladas.[10]
En cambio, el informe de ponencia presentado por los representantes Heriberto
Sanabria, Gustavo Puentes, Carlos Ávila, David Luna, Miguel Ángel Rangel, Odín
Sánchez Montes de Oca, Tarquino Pacheco, Carlos Fernando Motoa, Franklin Legro,
Oscar Arboleda, William Vélez, Jorge H. Giraldo, Edgar Gómez y Jaime Durán,
incluyó un nuevo artículo del siguiente tenor:
“ a) Periodos coincidentes (Artículo 21)
Para evitar que candidatos elegidos para periodos
fijos, defrauden la voluntad u (sic) la
representación del elector, se propone un nuevo numeral al artículo 179 de la
Constitución Política, así:
“8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación
o cargo público, ni para una corporación y un cargo si los respectivos períodos
coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos
no elimina la inhabilidad”.”[11]
El
primer debate se surtió el 7 de octubre de 2008, como consta en el Acta 13 de
la misma fecha, previo su anuncio en la sesión del 1º de octubre del mismo año.[12]
Analizada la discusión correspondiente, la Sala advierte que en la exposición
general de los asuntos incluidos en las ponencias no se hizo referencia a la
materia del texto acusado.  Ahora bien, cuando se adelantó en la sesión el
análisis de cada uno de los artículos de la ponencia mayoritaria, el debate del
texto nuevo al que se hizo referencia se realizó del siguiente modo:
“Presidenta:
Señor Secretario, continuemos con el artículo nuevo;
léalo por favor.
Secretario:
Presidenta; vamos en el artículo 19, se corrige por
parte de la Secretaría, el yerro de la ponencia y pasamos Presidenta, al
artículo 21, que por corrección de la Secretaría, quedará de número 20.
El artículo 21, trae una modificación al numeral 8º,
del artículo 179 de la Constitución Política. Ese artículo Presidenta, no tiene
proposición.
La presidencia concede el uso de la palabra a la
honorable Representante Rosmery Martínez Rosales:
Gracias Presidenta. Simplemente para dejar una
constancia; que lamento profundamente que se coarte; que con este artículo
estamos nosotros coartando las personas que quieren ser elegidas, pero se les
está diciendo con este artículo que no pueden aspirar a otra elección.
Estamos hablando de que en Colombia hay equidad e
igualdad; yo creo que con este artículo no estamos dando la muestra de igualdad
y equidad y sobre todo que estamos en un país demócrata.
Yo sí creo compañeros, que ya estamos cansados, que ya
hemos trabajado todo un día, pero sí quiero señora Presidenta, dejar una
constancia que en la Plenaria, haré muy puntualmente los motivos que pueden
incurrir los legisladores, en coartar a líderes que quieren aspirar a otras
designaciones. Gracias señora Presidenta.
La presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Representante Gustavo Hernán Puentes Díaz:
Gracias señora Presidente. Yo quiero dejarle una
claridad a la doctora Rosmery.
El artículo no pretende de ninguna manera crear
desigualdades; todo lo contrario; aquí se está tratando de pretender mostrar
que estamos legislando ni para que los concejales ni los diputados puedan
aspirar al Congreso; también estamos legislando para que los congresistas que
aspiran a ser gobernadores o alcaldes de las grandes ciudades, tampoco lo
puedan hacer; que asuman con responsabilidad los tiempos exactos de los
períodos que le proponen inicialmente al elector primario y no que se burlen de
él.
Es sencillamente lo que estamos proponiendo en la
tarde de hoy en la ponencia que hemos presentado. Era esa claridad señora
Presidenta, muy amable.
La presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Representante Pedrito Tomás Pereira Caballero:
Gracias Presidenta. Muy breve; una constancia en este
artículo. Cuando era vocero Heriberto Sanabria, de nuestro partido, se hizo una
encuesta en la bancada de cómo deberíamos votarlo y se aprobó que debía votarse
positivamente y fui derrotado en ese momento, porque yo propuse que no se debía
contemplar porque moralmente me sentía impedido porque yo era concejal cuando
renuncié para aspirar a la Cámara; o sea, no quedaba bien que yo hubiera tenido
la oportunidad y hoy esté votando para cercenarle la posibilidad a quienes lo
puedan hacer.
De tal manera que quiero dejar la constancia, pero
tengo la obligación de votar como lo aprobó la bancada conservadora en su
momento.
Presidenta:
En consideración el artículo 20; se abre su discusión;
anuncio que va a cerrarse; queda cerrado. ¿Lo aprueba la Comisión?
Secretario:
Ha sido aprobado el artículo, con el voto negativo del
doctor Luna y la doctora Rosmery Martínez y la doctora Myriam Alicia Paredes,
también vota negativo; y el doctor Soto, también vota negativo.”[13]
Conforme
a la narración anterior, el artículo fue incorporado sin ninguna modificación
en el texto aprobado por la Comisión, siendo renumerado como artículo 20.[14]
4.1.3.
Segundo debate. Plenaria de la Cámara de Representantes
El
informe de ponencia mayoritaria[15] para segundo
debate en la plenaria de la Cámara de Representantes fue presentado por los
congresistas Tarquino Pacheco C., Odín H. Sánchez Montes de Oca, Gustavo H.
Puentes Díaz, Oscar Arboleda Palacio, William Vélez Mesa, Edgar A. Gómez Román,
Carlos Fernando Motoa S., Heriberto Sanabria Astudillo, Miguel Ángel Rangel
Sosa, Carlos Enrique Ávila Durán, Jaime Durán Barrera, Roy Barreras M.,
Franklin Legro, David Luna Sánchez y Jorge Homero Giraldo.  Este documento
presentó (i) una síntesis del trámite en primer debate; (ii) la
explicación acerca de las líneas temáticas del Proyecto de Acto Legislativo; (iii)
la exposición, en los términos del artículo 175 de la Ley 5ª/92, de las
propuestas que fueron presentadas en la comisión y las razones que determinaron
su rechazo; y (iv) el texto de articulado propuesto para segundo
debate.
En
la exposición acerca de los ejes temáticos que aborda el Proyecto no se hizo
una referencia explícita a la materia relativa a la inhabilidad de los
congresistas en razón de la coincidencia de periodos. No obstante, en la
propuesta de articulado se incluyó el artículo 20, con idéntica redacción a la
aprobada en la Comisión Primera de la Cámara.[16]
Del
mismo modo, fue presentado un informe de ponencia alternativo, suscrito por el
representante Luna Sánchez, el cual, entre otros aspectos, se opone a la
aprobación del citado artículo 20 por la Plenaria, por lo que sugiere su supresión.[17]
La
iniciativa fue discutida y aprobada por la Plenaria de la Cámara del 29 de
octubre de 2008, de la cual da cuenta el Acta 147 de la misma fecha, previo
anuncio expresado en la sesión del 28 de octubre del mismo año. En esta sesión
se realizaron varias intervenciones de congresistas, las cuales no estuvieron
relacionadas con la materia del texto acusado, sino particularmente sobre la
permanencia en el Proyecto del artículo 19 sobre reelección presidencial y
sobre las normas de la iniciativa que aumentaban el umbral electoral para el
acceso de partidos y movimientos políticos al Congreso. Luego, se dio lugar la
votación del articulado, consignándose lo siguiente para la disposición objeto
de análisis, discusión que la Sala considera pertinente transcribir in
extenso:
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Las proposiciones del artículo 20, señor Secretario.
El Secretario General de la Cámara de Representantes,
doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
Hay una proposición y hay una constancia del doctor
Roosvelt, es el artículo 20. Sí, es el de los períodos de las corporaciones
públicas.
Ya fue negado doctor, si usted quiere puede retirarse
del recinto. Se retira el doctor Hoyos, y todos los que se declararon impedidos
en este artículo aunque le fue negado, manifiestan que se retiran del recinto.
Nadie podrá ser elegido simultáneamente para más de
una corporación o cargo público, quien estuviera ejerciendo en una corporación
o cargo público de elección popular, podrá aspirar a ser elegido a otra
corporación o cargo público, y en caso de resultar electo deberá renunciar
antes de posesionarse del nuevo cargo.
Firma Pablo Salamanca.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
¿Qué sugiere el señor Coordinador de Ponentes?
Intervención del honorable Representante, Tarquino
Pacheco Camargo:
El Coordinador de Ponentes sugiere que se vote como
viene en la ponencia.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Vamos a respetar las proposiciones, ya quedan dos
artículos.
Doctor Salamanca, usted que es el autor de esa
propuesta. Dos minutos por favor.
Intervención del honorable Representante, Pablo
Enrique Salamanca Cortés:
Señor Presidente, yo defiendo esta proposición, pero
hay una sugerencia por parte de muchos amigos de la Bancada.
Primero: Dejo una constancia de que no obstante, que
algunos Parlamentarios a pesar de que aquí no se le reconoció la inhabilidad
por tener familiares en otras corporaciones públicas en mi caso, entonces por
analogía, si se le negó a ellos, evidentemente los efectos de esa declaratoria
se traslada al suscrito.
Por eso intervengo en este debate, porque en pasadas
oportunidades, yo me había declarado inhabilitado por estar en similar
situación a la de ellos, pero no está demás, y por respeto a alguno de los
Parlamentarios que suscribieron esta proposición, como es el caso del doctor
Oscar Hurtado, me gustaría cederle la palabra con la anuencia de la
Presidencia, para que procediera a formular sus respectivos comentarios.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
El doctor Roosvelt, me había pedido el uso de la
palabra y luego el doctor Hurtado. Con su venia doctor Hurtado, doctor
Roosvelt.
Intervención del honorable Representante, Roosvelt
Rodríguez Rengifo:
Muchas gracias señor Presidente. Un grupo de
Congresistas concretamente de Representantes a la Cámara, entre los que se
destacan el doctor Augusto Posada, el doctor Santiago Castro, el doctor Eduardo
Benítez, la doctora Amanda Ricardo, y quien les habla, coincidimos doctor
Tarquino, con el doctor Carlos Enrique Soto, coincidimos con el espíritu del
texto propuesto para segundo debate en la ponencia.
Sin embargo, consideramos que no es justo, no es
ético, y corre el riesgo del Congreso, de aparecer como si estuviera en la
intención de atravesarse en las futuras aspiraciones de quienes hoy son
Concejales y Diputados.
Consideramos que corre el riesgo el Congreso, de
aparecer como interponiéndose en estas aspiraciones de quienes fueron elegidos
bajo el régimen de una Constitución que aún esta vigente.
Por esa razón, vamos a dejar como constancia un texto
que inicialmente tenía el propósito de convertirse en un parágrafo transitorio,
en el sentido que el artículo 20 que en este momento se discute, tenga vigencia
sólo a partir del año 2014.
Creemos que de esa forma el Congreso, y en particular la
Cámara de Representantes, hace justicia con quienes hoy ejercen como Concejales
y como Diputados y que fueron elegidos bajo el régimen de la Constitución
Política que hoy está en plena vigencia.
Por esa razón señor Presidente, dejaremos este texto
como una proposición para poder seguir sensibilizando al Congreso sobre la
necesidad de que la vigencia de este artículo sólo ocurra a partir del año
2014.
Muchas gracias, señor Presidente.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Doctor Hurtado, luego el doctor David Luna, el doctor
Carmelo.
Intervención del honorable Representante, Oscar de
Jesús Hurtado Pérez:
Gracias señor Presidente. Voy a ser muy breve,
simplemente para respaldar la proposición del doctor Pablo Salamanca, y además
porque la suscribí con él, en consideración a que ese artículo 20 como está
redactado, está violando un artículo de la Constitución Nacional, va en
contravía de él, en el sentido de que todos los colombianos deben tener la
posibilidad de elegir y ser elegidos.
Además, porque consideraría cualquier ciudadano del
común y corriente, que este Congreso de la República está aprovechando una
norma que quiere trasformar las costumbres políticas para bien, se está
aprovechando para salirle al paso a las aspiraciones totalmente válidas, de
aquellos que en otras circunstancias fueron elegidos Concejales o Diputados, y
que en las próximas elecciones o en elecciones venideras, quisieran presentarse
para aspirar al Congreso de la República.
Sé que nuestra propuesta no es de muy buen recibo por
algunos Parlamentarios, pero tenemos que ser coherentes y hacer honor a ese
espíritu de demócratas que nos asisten, para dejar en libertad y a la
conciencia de cada Concejal y cada Diputado, si ellos quisieran aspirar a este
Congreso de la República.
Por eso había suscrito con el doctor Pablo Salamanca
esta proposición, y dejarle como constancia al país, que nosotros no estamos de
acuerdo con esa cortapisa que quiere colocar este Congreso de la República a
Diputados y Concejales.
Gracias señor Presidente.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Doctor David Luna.
Intervención del honorable Representante, David Luna
Sánchez:
Presidente, dándole estricto cumplimiento al acuerdo
que habíamos realizado junto con su Señoría, el Movimiento Por el País Que
Soñamos, había retirado la proposición que sobre este artículo habíamos
presentado, y que no pretendía nada diferente a que se eliminara.
Sin embargo, veo que hay una discusión sobre la existencia
del mismo, y nosotros junto con el doctor Simón Gaviria, queremos dejar como
constancia que no compartimos el contenido del artículo básicamente, porque
pensamos que impide a futuras generaciones tener la posibilidad de participar y
adicionalmente de ir creciendo en la política.
En ese sentido Presidente, queríamos dejar la
constancia en la noche de hoy.
Muchas gracias.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Doctor Puentes.
Intervención del honorable Representante, Hernán
Gustavo Puentes Díaz:
Gracias señor Presidente. Sencillamente quería por ser
parte de la Comisión de Ponentes, hacer una claridad, porque aquí lo que se
está tratando de mostrar, es
que la Cámara quiere crear un desequilibrio y poner
unas barreras, para que sólo Concejales y Diputados no puedan acceder a los
cargos de elección pretendidos hacia la Cámara de Representantes, y hacia el
Senado de la República.
Pero si ustedes revisan el contenido del artículo, es
exageradamente clara en las dos vías: No podrán ni Concejales, ni Diputados,
sin haber renunciado previamente antes del último proceso electoral, aspirar al
Congreso de la República como tampoco podremos los Congresistas, ni Senadores,
ni Representantes, aspirar a ser Alcaldes o Gobernadores.
Creo que eso da un equilibrio, y no pretende
fortalecer el espíritu de revanchismo del Congreso ante las Asambleas y
Concejos.
No podrán tampoco ser los Congresistas, ni Alcaldes,
ni Gobernadores de departamento.
Esa claridad quería que la entendieran todos los
miembros de la honorable Cámara de Representantes.
(…)
Puede usted someter el artículo 20 como viene en la
ponencia señor Presidente.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Se somete a consideración de la Plenaria el artículo
20, como viene en la ponencia, se abre la discusión anuncio que va a cerrarse,
queda cerrada, ¿aprueba la Plenaria?
El Secretario General de la Cámara de Representantes,
doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
Sí, aprobado el artículo 20 como viene la ponencia.
Con voto negativo de Carlos Soto, Jorge Morales, Oscar
Marín, Oscar Hurtado, y del doctor Valencia.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Siguiente artículo señor Secretario.
Tiene la palabra el doctor Rubén Darío Salazar, luego
el doctor Zamir Silva, para aclarar el voto.
Intervención del honorable Representante, Rubén Darío
Salazar Orozco:
Señor Presidente, para aclarar mi voto, ya estamos
terminando la reforma, entonces no nos afanemos tanto, porque este el
Parlamento, viene de “parla”, hay que trabajar por el Parlamento escucharlo y
hablar.
Estoy en contra del artículo porque la verdad me
parece que esos grandes líderes que hay en las Asambleas, en los Concejos,
también tienen derecho a la vida en la corporación, por eso voté en contra del
proyecto, señor Presidente.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Doctor Zamir Silva.
Intervención del honorable Representante, Zamir
Eduardo Silva Amín:
Señor Presidente y honorables Representantes, he
solicitado a usted la palabra para dejar una constancia, en la razón por las
cuales me motivaron a votar Sí, a la proposición del doctor Salamanca.
Quiero recordarles y si talvez alguien acá ya lo
insinuó o lo mencionó, que la Corte Constitucional en dos Sentencias, en la 550
ó 551, y en la 1040, al estudiar el proyecto Constitucional de Referendo, y una
ley, la 756 o algo así; al ocuparse de artículos semejantes al que estamos, o
que aprobó la Cámara de Representantes, expuso que era inconstitucional una
norma constitucional, cuando tenía por único propósito impedirle  en igual de
condiciones a ciertos funcionarios públicos participar en política, pero no
cambiando los períodos ni los mecanismos, de inhabilidades o
incompatibilidades.
Esto era lo que quería decir señor Presidente, porque
me parece que acá, con la aprobación de ese artículo estamos desconociendo una
doctrina constitucional que obliga su acatamiento al Congreso de Colombia.
Sin embargo, como ya fue aprobado señor presidente, le
solicito al Coordinador Ponente, que en el curso de los debates que están por venir,
y desde luego en el Congreso de la República, se reexamine este tema para
establecer si el núcleo de este artículo ha sido afectado con una buena parte
de funcionarios.
Mil gracias señor Presidente.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Doctora Rosmery Martínez, y luego el doctor Santiago
Castro.
Intervención de la honorable Representante, Rosmery
Martínez Rosales:
Gracias Presidente. Simplemente para dejar constancia
a mí voto negativo, el número 20.
Gracias.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Doctor Santiago.
Intervención del honorable Representante, Santiago
Castro Gómez:
Presidente, para dejar constancia de mi voto negativo
de este artículo, me parece completamente violatorio, de derechos que tenían
las personas en su momento de su elección, y un cambio en las reglas del juego
en la mitad del período de amigos Concejales y Diputados, a los cuales se les
han cercenado sus posibilidades de acceder al Congreso, y aviso que va a ser
determinante este artículo que en segunda vuelta, de mantenerse, no votaré no
solamente este artículo, sino el contenido total de la Reforma Política.
Muchas gracias.”
De
acuerdo con lo sucedido en la Plenaria, el artículo 20 fue aprobado sin
modificación respecto del texto propuesto por la ponencia mayoritaria para
segundo debate. De ello da cuenta el texto aprobado por esa célula legislativa,
publicado en la Gaceta del Congreso 768 del 5 de noviembre de 2008.
4.1.4.
Tercer debate. Comisión Primera del Senado de la República
Para
el tercer debate, a surtirse en la Comisión Primera del Senado de la República,
fue presentado informe de ponencia mayoritaria[18] por parte de
los senadores Armando Benedetti Villaneda, José Darío Salazar Cruz, Elsa Gladys
Cifuentes Aranzazu y Samuel Arrieta.[19]  En este
documento se siguió una estructura similar a las ponencias del primer y segundo
debate, con un parte general que explica las líneas temáticas del Proyecto,
relativas a (i) responsabilidad de los partidos, prohibición y sanción
de doble militancia; (ii) presentación de candidatos por coalición y
obligatoriedad del resultado de las consultas internas; (iii) política
de género en la confección de las listas; (iv) reglas sobre la
inscripción de candidatos; (v) financiación estatal de campañas
políticas; (vi) umbral electoral; (vii) reglas sobre organización
electoral; (viii) competencias del Consejo de Estado en materia
electoral; (ix) transparencia entre ramas del Poder Público, régimen de
inhabilidades y prohibiciones para servidores públicos, relacionadas con la
posibilidad de ejercer empleos del Gobierno luego de la terminación del
periodo; (x) voto nominal y público; (xi) régimen de reemplazos
ante la ausencia de las curules; (xii) normas sobre cabildeo; y (xiii)
efectos del voto en blanco.
Del
mismo modo, se hizo referencia a las conclusiones de la audiencia pública que
se surtió en la Comisión, dentro de la cual resulta pertinente resaltar las
consideraciones que hiciera la Federación Nacional de Asambleas
Departamentales, la cual se opuso al artículo 20 aprobado por la Cámara de
Representantes, renumerado como artículo 17 en dicha ponencia, puesto que “limita
el derecho político a la participación de los concejales y diputados.  Pues ya
no podrán proponer sus nombres para aspirar a estos cargos de elección popular.
(…) Es una reforma que afecta la descentralización política. (…) Es
una reforma política de cooptación y no de democratización.”[20]
A
partir de estas consideraciones, la ponencia incluye dentro del pliego de
modificaciones la propuesta de eliminar el artículo 17 del Proyecto de Ley,
aditivo del artículo 179 C.P., por considerarlo “una prohibición injusta
para quienes han sido elegidos en cargos de elección popular en el nivel
territorial, (…). La introducción de una prohibición de este tipo,
además de coartar el libre derecho a elegir y ser elegido, impediría la
posibilidad de que el pueblo pueda decidir libremente si promueve a otros
cargos a aquellos funcionarios de elección popular que se han destacado en el
ejercicio de las funciones encargadas.”[21]
La
discusión y aprobación del Proyecto de Acto Legislativo en tercer debate, tuvo
lugar en la sesión de la Comisión Primera del Senado el 27 de noviembre de
2008, consignada en el Acta 26 de la misma fecha, previo su anunció en sesión
del 25 de noviembre de 2008. En aquella sesión se aprobó la proposición de
votar el articulado propuesto por el informe de ponencia, sin dar lugar a la
lectura del articulado.  Luego, se aprobó por votación ordinaria ese articulado
contenido en el pliego de modificaciones que, como se señaló, eliminó el texto
acusado.[22]
En
esta instancia debe resaltarse que los senadores Samuel Arrieta Buelvas y Elsa
Gladys Cifuentes Aranzazu manifestaron su inconformidad con el artículo 17
aprobado por la Plenaria de la Cámara.  Por esta razón, dejaron constancias
durante la discusión, dirigidas a explicar el sentido de su voto sobre el
particular, al igual que respecto de otros tópicos del Proyecto. De otro lado,
la senadora Carlina Rodríguez Rodríguez hizo constar que sí estaba de acuerdo
con el texto excluido, por lo que consideró necesario hacer constar su disenso
en la sesión. Así, en cuanto a lo expresado por el senador Arrieta Buelvas, en
el acta se lee lo siguiente:
“La Presidencia abre la discusión del articulado y
concede el uso de la palabra al honorable Senador Samuel Arrieta Buelvas:
Gracias, Presidente. Doctor José Darío, ha hecho un
resumen afortunado del Proyecto de Acto Legislativo que viene de la Cámara de
Representantes, denominado Reforma Política. Yo debo decir, Presidente, que en
razón a que a este proyecto debe dársele tramite para efectos de que surta la
segunda vuelta hacia el mes de marzo, que hay unas constancias o algunas
divergencias que debo expresar aquí, para que queden en el Acta, no sin antes,
señor Secretario, expresarle la solidaridad mía, del Partido, sé que usted ha
sido un hombre que ha conservado la ecuanimidad, la imparcialidad en esta
comisión y creo que razones suficientes como las que lo ameritan a usted en
alto recorrido por esta Comisión hacen que confiemos plenamente en su función
como Secretario, a veces como amigo y otras veces creo que como consejero.
Muchas gracias por esa postura y esas palabras no son más que lo que expreso
que siento que ha sido su trabajo.
Presidente, la constancia es sencilla. En la Reforma
pasada, igual que en esta, nosotros mostramos un reparo con el umbral,
consideramos que debe mantenerse en el 2%. Como partidos minoritarios.
Creo además que no se puede prohibir a concejales y diputados
que renunciando de manera oportuna a sus curules puedan aspirar al Congreso,
eso va a hacer nugatoria la libre elección en este caso democrática de esos
compatriotas nuestros que hacen carrera política y que quieren llegar al
Congreso.
Yo soy fruto de una experiencia como esa. Renunciar al
Consejo de Bogotá y aspirar al Senado y afortunadamente estoy aquí
acompañándolos.
(…)
Y por último quiero solicitarle al Presidente que al
momento de aprobar este texto, usted omita la lectura del articulado. Muchas
gracias.
Constancia
Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2008 Senado
En la segunda vuelta se debe revisar:
1. El umbral se debe mantener en el 2%.
2. No se debe revivir la silla vacía.
3. No se deben modificar las actuales funciones del
Consejo de Estado.
4. No se puede prohibir a concejales y diputados que
renunciando a sus curules puedan aspirar al Congreso.
Firmado, honorable Senador Samuel Arrieta Buelvas.”[23]
Del
mismo modo, la senadora Cifuentes Aranzazu expresó sus consideraciones y
constancia de esta manera:
“La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Elsa Gladys Cifuentes Aranzazu:
Presidente, primero para destacar la forma como usted
ha dirigido esta sesión, me parece que usted ha sido garantista, que usted
tiene suficiente experiencia y habilidad y conocimiento de los procedimientos
parlamentarios y eso hay que destacarlo y quiero también hacerle un
reconocimiento a nuestro Secretario, quien en mi concepto es un fusible para
nosotros en el conocimiento del reglamento y de la ley y por algo lo han
reelegido y por algo es como nuestra tranquilidad en unas decisiones tan
trascendentales que aquí se toman.
Segundo, pedirle al señor Ministro del Interior, a él
y a su equipo de trabajo felicitarlos por este trabajo, pero también que le
diga al señor Presidente de la República que el juicioso debate que hoy se ha
dado profundo y extenso debate un día donde normalmente a uno lo reclaman en
sus regiones significa un respaldo hacia el señor Presidente, esto tiene que
significar para él una especie de bálsamo en este momento tan difícil por el
que está pasando el país, que el Presidente sepa que tiene una bancada de
gobierno disciplinada, coherente, que discute, que respeta la diferencia, que
escucha a la oposición, pero que estamos firmes ahora más que nunca.
Y tercero, a manera también de constancia la voy a
dejar en Secretaría, pero simplemente enuncio en qué sentido va dirigida:
primero, el partido Cambio Radical, a petición de nuestro Presidente, no
quisiera que en ningún momento de esta discusión se vaya a revivir la
posibilidad de inhabilitar a concejales y a diputados, no compartimos esa iniciativa.
(…)
Constancia
Acudo a los ponentes y congresistas en general sobre
el presente proyecto de Acto Legislativo para incluir en el próximo informe de
ponencia para plenaria de Senado y en las respectivas conciliaciones tener en
cuenta en uno de los parágrafos del artículo 3º de la Reforma Política en curso
y en el marco de la financiación política y electoral incluir la Gratuidad del
trasporte público el día de todas las elecciones y que los recursos que pague
el Estado por este costo sea incluido como parte de los aportes a las
diferentes campañas y partidos. Solicito además que en la redacción de la
presente reforma o en las respectivas leyes o reglamentos electorales se
obligue a que el escrutinio real de los votos en toda contienda electoral se
inicie y termine a partir de la hora de cierre de la votación el mismo día de
las respectivas elecciones.
Temas propuestos se incluyen en el próximo debate:
·
No inhabilitar a concejales y
diputados.
·
Principio de Gratuidad en el
trasporte el día de elecciones.
·
Inicio de escrutinios el mismo
día de elección desde el momento de su cierre.
·
Fortalecer la institucionalidad
del Consejo Nacional Electoral, Consejo de Estado.
Presentada por honorable Senadora Elsa Gladys
Cifuentes Aranzazu.”[24]
Por
último, la senadora Rodríguez Rodríguez anunció dos constancias que fueron
leídas por la Secretaría de la Comisión.  En cuanto a la materia de la norma
acusada, se expuso lo siguiente en la sesión objeto de análisis:
“Por disposición de la Presidencia, por Secretaría se
da lectura a la siguiente constancia:
Constancia
El ejercicio de los deberes que confiere la voluntad
popular exige permanencia y compromiso en el cumplimiento de los programas
presentados a consideración del elector.
Para evitar que candidatos elegidos para períodos
fijos defrauden la voluntad o representación del elector, es necesario
conservar en el articulado del Proyecto de Acto Legislativo 106 de 2008 Cámara,
12 de 2008 Senado, el artículo aprobado en primera vuelta por la honorable
Cámara de Representantes que propone modificar el numeral 8 del artículo 179 de
la Constitución Política, el cual expresa que la renuncia al cargo no elimina
la inhabilidad para aspirar a otro cargo.
Solo aplicando las reglas claras en este sentido, logrará
recuperarse la credibilidad del ciudadano en las instituciones públicas, y en
la representatividad de los cargos de elección popular.
Firmado, honorable Senadora Carlina Rodríguez
Rodríguez.
Constancia
Artículo 20 del Proyecto de Acto Legislativo
Adiciona al numeral del artículo 179 de la
Constitución la expresión: “La renuncia a alguno de ellos no elimina la
inhabilidad”..
Lo único que hace es ratificar lo consagrado por el
Constituyente de 1991, que quiso evitar la interceptación de los períodos entre
los elegidos para corporaciones públicas y cargos uninominales.
La mayor razón para interpretar esta intención de los
constituyentes autores de nuestra Carta Magna vigente es la de evitar que los
ciudadanos elegidos popularmente interrumpan su período para el cual fueron
elegidos, atendiendo a la voluntad de sus electores.
Es un acto de irresponsabilidad e irrespeto con el
elector que se proponga un programa de gobierno o un proyecto político para
desarrollar durante un lapso de tiempo fijo, determinado por la Constitución y
la ley, para posteriormente arrepentirse de él o hacer su dejación con la
ambición de ostentar otro encargo, también de elección popular, pero en otra
corporación o cargo público.
El criterio de las renuncias en este proyecto de acto
legislativo enfatiza el artículo 8° que ellas deben ser justificadas, motivadas
y aceptadas por la respectiva corporación¿ luego para ser coherentes con el
texto total del espíritu de esta reforma, no pertenecer a una corporación con
el fin de proponerse a otra de la misma naturaleza, puesto que la elección
popular a un cuerpo colegiado a un cargo público, no es más que representar a
un sector de la sociedad a quien se le venden unas tesis y unos programas para
cumplir sin renunciar a ellos. ¿O será que estos principios se revalúan cada
vez que el capricho de un candidato o elegido deliberadamente le dé por
cambiarlos?
Más adelante este mismo artículo, que propone la
enmienda del artículo 134 superior, plantea que la renuncia voluntaria y no
justificada, no producirá como efecto el ingreso de quien corresponda en la
lista… será rubricada la renuncia a una corporación o cargo público, el hecho
de indicar que pretende someterse a una nueva elección sin haber cumplido el
período para el cual se hizo elegir popularmente. ¿Y luego repetir el mismo
ejercicio en otras elecciones y así sucesivamente?
¿Será que este juego es serio en nuestra democracia
debilitada permanentemente por los esguinces que les inventamos a las normas
establecidas responsablemente?
Si analizamos en su conjunto, el contenido total del
numeral 8 (art. 179 C. P.), claramente se entiende que sus autores quisieron eliminar
totalmente la incompatibilidad que se crea al ser elegido, cualquier ciudadano,
simultáneamente para dos corporaciones a la vez. Es decir, que los períodos se
encuentran en el tiempo.
Ejemplo evidente de lo anterior es si un Gobernador,
Alcalde, Diputado o Concejal actuales, quienes fueron elegidos por cuatro años,
iniciando el 1º de enero de 2008 y terminando el 31 de diciembre de 2011,
aspiran en el 2010 a ser elegidos como Representantes a la Cámara o Senadores,
cuyo período inicia el 20 de julio de 2010 y precluye el 19 de julio de 2014.
Se están cruzando estos períodos entre el 20 de julio de 2010 y el 31 de
diciembre de 2011 (es decir en año y medio).
Todo lo anterior nos demuestra que estas pretensiones
ameritan mirarlas en su esencia objetiva, puesto que pretender abandonar por
espacio de año y medio una responsabilidad de delegación popular soportada por
miles de votos es demasiado delicado y mucho más cuando se habla de un período
completo cuya revocatoria debe ser también de voluntad popular, si no
existieren causales de tipo judicial. No es lo mismo cuando por precepto
constitucional se emplea el recurso de revocatoria del mandato, exigido por los
mismos electores, quienes al examinar el cumplimiento de los programas que los
elegidos uninominalmente incumplen, para que sea el mismo pueblo quien lo
derogue y elija otro que le dé garantías. Pero para el caso de los
plurinominales no existe este recurso, luego debemos interpretarlo
integralmente y no perder la sana intención con que tanto el constituyente del
91 quiso dejar plasmada en este artículo, como el constituyente primario que al
momento de elegir a sus gobernantes o representantes lo hace por la totalidad
del tiempo para el cual se postuló y no por fracciones de él, cuando por voluntad
personal le da por abandonar su responsabilidad, rompiendo con todas las reglas
de seriedad, cohesión y unidad de criterio, que deben tener nuestros actuales
dirigentes, tan cuestionados por todas las razones que a diario se presentan,
las cuales debemos derrotar, rompiendo todos los vicios y esguinces que
colocamos para burlar las normas.
El Consejo Nacional Electoral en la reglamentación
transitoria que hiciera por instructivo número 01 de 2003, referente al Acto
Legislativo 01 de 2003, manifestó que se crea una incompatibilidad de períodos
para el aspirante cuando estos coinciden en el tiempo.
La Corte Constitucional por Sentencia C-332 de 2005
declaró inexequible esta misma enmienda, pero no por inconstitucional, sino por
haberse violado en plenaria el principio de consecutividad que deben tener los
trámites de actos legislativos, al proponerse modificaciones o adiciones
después del 4º debate.
Cita textual: (…) Por tanto, no hubo una voluntad de la
Plenaria del Senado de la República durante la segunda vuelta, con relación a
la reforma al régimen de inhabilidades de los congresistas. Se quebró,
entonces, el principio de consecutividad, al omitirse en el trámite en el
Senado, en segunda vuelta de un Acto Legislativo, cualquier tipo de
manifestación que represente la realización de uno de los debates
constitucionalmente exigidos (…).
Firmado honorable Senador (sic) Carlina Rodríguez Rodríguez.”[25]
4.1.5.
Cuarto debate. Plenaria del Senado de la República
Para
el cuarto debate, efectuado en la Plenaria del Senado de la República, fueron
presentados dos informes de ponencia.  El primero, que propone dar curso a la
iniciativa, fue propuesto por los senadores Armando Benedetti Villaneda, José
Darío Salazar Cruz, Elsa Gladys Cifuentes Aranzazu y Samuel Arrieta Buelvas.[26]
En ella se expuso nuevamente la estructura general del proyecto, en idénticos
términos que los debates anteriores.  Igualmente, se puso de presente (i) las
proposiciones aditivas presentadas por los senadores Javier Cáceres Corrales y
Carlina Rodríguez, sobre materias distintas a la analizada en esta sentencia; y
(ii) una síntesis de las constancias formuladas en el tercer debate,
destacándose las de las senadoras Cifuentes Aranzazu y Rodríguez Rodríguez.[27]
Por último, propuso pliego de modificaciones y articulado, en el cual no se
incluye texto alguno relacionado con la reforma al artículo 179 C.P.
La
ponencia negativa fue presentada por el senador Jesús Ignacio García Valencia,
la cual solicita el archivo de la iniciativa.[28]
La
discusión y votación del Proyecto de Acto Legislativo en la Plenaria del Senado
durante la primera vuelta, tuvo lugar en la sesión del 15 de diciembre de 2008,
de la que da fe el Acta 36 de la misma fecha, luego de su anuncio en la sesión
del 11 de diciembre del mismo año.[29] En esta
sesión se encuentra que durante el debate no se hizo ninguna mención acerca de
la materia de que trata el texto acusado, como tampoco de las constancias que
sobre el particular se consignaron en la ponencia afirmativa.  Así, fue votado
afirmativamente el articulado propuesto en la ponencia mayoritaria la cual,
como se dijo, no hace referencia alguna al asunto de la inhabilidad de los
candidatos al Congreso que ejerzan cargos con periodo coincidente al que se
postulan.[30]
4.1.6.
Conciliación en primera vuelta
Amparadas
en la idea de que existieron discrepancias en los textos aprobados por la
Cámara de Representantes y el Senado de la República, las cámaras decidieron
conformar Comisión Accidental de Conciliación, la cual rindió el informe
correspondiente ante las plenarias, publicado en la Gaceta 943 del 15 de
diciembre de 2008 para el caso del Senado de la República y la Gaceta 944 de la
misma fecha, respecto de la Cámara de Representantes.
En
este informe se propuso, entre otros asuntos, acoger “el artículo 20
aprobado por la Cámara”.  Por lo tanto, en el articulado se incluyó la
norma siguiente:
“Artículo 16. El
numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política quedará así:
“8.
Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para
una corporación y un cargo si los respectivos períodos coinciden en el tiempo,
así fuere parcialmente.  La renuncia a alguno de ellos no elimina la
inhabilidad.””.
El
texto conciliado fue aprobado por la Plenaria del Senado, en sesión del 16 de
diciembre de 2008, consignada en el Acta 37 de la misma fecha.  La aprobación
fue realizada por votación ordinaria, sin que se realizaran intervenciones
dentro de la apertura del debate del informe preparado por la Comisión Accidental.[31]
Idéntica actuación se llevó a cabo en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes de la misma fecha, incorporada en el Acta 159.  Sin embargo, en
este último caso sí se presentaron intervenciones acerca del informe de
conciliación durante la apertura del debate, una de ellas relacionadas con el
artículo 16 antes transcrito.  Así, el representante Luna Sánchez señaló
durante la plenaria
“Pero también estamos expresando una preocupación,
señor Presidente, respecto al artículo 16 del texto, que pretende modificar el
artículo 179 de la Carta Política, y lo estamos expresando, porque creemos, que
con ese artículo que pretende prohibir la participación política para personas
que hacen parte de corporaciones públicas, como las juntas administradoras
locales, como los Concejos municipales, como las asambleas departamentales,
dándoles la opción de participar con una serie de requisitos en elecciones
distintas, pues definitivamente lo que genera es atentar contra una nueva
generación, que lo único que ha pretendido hacer en política, es comenzar desde
la base, es comenzar desde el principio, de ir ascendiendo poco a poco, de
acuerdo a sus logros.
Pensamos que prohibir, que un Concejal de un
municipio, pueda acceder, a ser elegido Diputado de un departamento, o en su
defecto, un Diputado de un departamento, pueda acceder a ser elegido
Congresista, genera, claramente, una violación al principio de la igualdad. Por
eso, hacemos énfasis en estas dos normas, para que ojalá en el debate de la
Comisión Primera nos acompañen en la modificación de las mismas, debido a que
lo vamos a expresar.”[32]
Por
último, debe resaltarse que el Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 375 de la Constitución, publicó el texto del
articulado aprobado en primera vuelta, actuación que consta en el Decreto 612
del 27 de febrero de 2009, contenido en el Diario Oficial No. 47.276 de la
misma fecha.
4.2.
Trámite en segunda vuelta
4.2.1.
Quinto debate. Comisión Primera de la Cámara de Representantes
Para
el quinto debate en la Comisión Primera de la Cámara fueron puestos a
consideración tres informes de ponencia. El primero de ellos, presentado por
los representantes Gustavo Puentes Díaz, Heriberto Sanabria, Carlos Motoa,
Rosmery Martínez, Orlando Guerra, Óscar Arboleda, Carlos Ávila, Edgar Gómez,
Odín Sánchez y Carlos Soto.[33]  En su
pliego de modificaciones proponen un nuevo texto, relacionada con el “artículo
16 del texto aprobado en primera vuelta, modificatorio del numeral 8 del
artículo 179 de la Constitución Política, referido a la inhabilidad que se
impondría para aquellos servidores de elección popular, para aspirar a otros
cargos de la misma naturaleza cuando los períodos coincidan en el tiempo. ||
Con el objeto de lograr gradualidad en la aplicación de una norma con
impacto profundo en el sistema político y electoral, se propone adicionar un
parágrafo transitorio del siguiente tenor: Parágrafo transitorio. La
inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará para quienes hayan
renunciado un año antes de la realización de las elecciones para el Congreso de
la República en el año 2010.”[34]
Los
representantes Germán Olano Becerra, Guillermo Rivera Flórez, Jorge Homero
Giraldo y Jaime Durán Barrera presentaron informe de ponencia, el cual no
establece modificaciones al texto acusado que fuera objeto de aprobación en
primera vuelta.[35] Finalmente,
el representante Franklin Legro Segura puso a consideración informe de ponencia
en el que propone un nuevo articulado al aprobado en primera vuelta, el cual
excluye toda referencia a la reforma del artículo 279 C.P.[36]
La
discusión y votación del Proyecto de Acto Legislativo en quinto debate se realizó
en la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes del 23 de
abril de 2009, consignada en el Acta 35 de la misma fecha, luego de su anuncio
en la sesión del 22 de abril del mismo año. En aquella sesión, se dio lugar a
la discusión del apartado acusado, presentándose intervenciones que apoyaban o
se oponían al mismo.[37] Luego,
cuando se procedió al debate y aprobación del articulado, la Comisión aprobó el
texto acusado, conforme a la redacción propuesta en el informe de ponencia
presentado por los representantes Puentes Díaz et al. y a la proposición
aditiva puesta a consideración de la Comisión por el representante Tarquino
Pacheco –coordinador de los ponentes- y profusamente discutida. Al respecto, en
el Acta se advierte lo siguiente:
“Presidenta:
Señor Secretario, sírvase leer el artículo.
Secretario:
Sí Presidenta, la modificación que plantea el
honorable Representante coordinador ponente, es en el parágrafo transitorio
reducir de un año a seis (6) meses y queda de la siguiente manera el artículo
completo.
Artículo 16. El numeral 8º del artículo 179 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 179. Numeral 8º. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación a
cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos periodos
coinciden en el tiempo así fuere parcialmente; la renuncia a algunos de ellos
no elimina la inhabilidad.
Parágrafo Transitorio. La inhabilidad establecida en el numeral anterior, no
aplicará para quienes hayan renunciado seis (6) meses antes de la realización
de las elecciones para el Congreso de la República del año 2010.
Presidenta:
En consideración el artículo leído, anuncio que va a
cerrarse, queda cerrado, ¿aprueba la comisión?
Secretario:
Ha sido aprobada la proposición leída de la ponencia
base, con la modificación que plantea el honorable Representante Tarquino
Pacheco y con la constancia de la secretaría, de que obtiene la mayoría exigida
en la Constitución y la ley para el trámite de los proyectos de acto
legislativo en segundo vuelta.”[38]
4.2.3.
Sexto debate.  Plenaria de la Cámara de Representantes
Para
el sexto debate, celebrado en el Plenaria de la Cámara de Representantes fueron
puestos a consideración tres informes de ponencia.  El primero de ellos,
elaborado por los representantes Tarquino Pacheco, Odín Sánchez, Orlando
Guerra, Gustavo Puentes, Heriberto Sanabria, Carlos Motoa, Rosmery Martínez,
Óscar Arboleda, Carlos Ávila, Edgar Gómez, William Vélez y Carlos Soto.  En el
informe se propone idéntico texto al artículo 16 aprobado en quinto debate.[39]
El
segundo informe estuvo a cargo del representante Luna Sánchez. En él se sugiere
la supresión del mencionado artículo 16.[40] El tercero,
propuesto por los representantes Germán Olano, Guillermo Rivera, Jorge Homero
Giraldo, incluye un articulado en el que se retoma la redacción del texto
acusado que fue aprobada en primera vuelta, es decir, prescindiéndose del
parágrafo transitorio.  Sin embargo, no se hacen explícitas las razones de esa
modificación.[41]
La
discusión y votación tuvo lugar en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes del 7 de mayo de 2009, incorporada en el Acta 175 de la misma
fecha, realizándose el anuncio previo en la sesión del 6 de mayo del mismo
año.  En relación concreta con la materia del texto acusado, durante el debate
se presentaron varias proposiciones para modificar su contenido o suprimirlo
del articulado. Una vez negados los impedimentos presentados por varios
congresistas, quienes manifestaban que tenían interés directo en la materia
debido a que tenían familiares que ejercían cargos de elección popular a nivel
regional y local, se dio lugar a la discusión y votación del artículo 16, etapa
en la que se dio lugar a la controversia al interior de la Plenaria que sirve
de soporte fáctico al cargo por trámite irregular de la solicitud de votación
nominal, planteada por los demandantes. El procedimiento sobre el particular,
que se transcribe in extenso, fue surtido del siguiente modo:
“Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez
C., informa:
Negado.
Han sido ya evacuados todos los impedimentos de este
artículo señor Presidente, si usted lo autoriza le podemos dar lectura y
trámite a las proposiciones.
Hay una proposición que ya fue leída, está una del
doctor David Luna, está una de Darío Bustillo y hay otra suscrita por Lucero
Cortés y otros.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
¿Cuáles no han sido leídas señor Secretario?
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
El doctor, la del doctor David Luna y la de la doctora
Lucero Cortés, tienen el mismo propósito, suprimir el parágrafo transitorio.
Suprimir el parágrafo transitorio propone el doctor
David Luna.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez de
Oca:
En consideración las proposiciones del Representante,
tiene la palabra el doctor David Luna.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Suprimir el artículo 16, es la propuesta del doctor
David Luna.
Intervención del honorable Representante, David Luna
Sánchez:
Gracias Presidente.
De manera sistemática durante debates que se han
adelantado en la Comisión Primera y en la Plenaria de la Cámara, he solicitado
la supresión de este artículo.
En la última Sesión de la Comisión Primera volví y
presenté la misma proposición, sin embargo, en el momento que se iba a poner a
consideración esa proposición, no existía el quórum suficiente para votarla,
motivo por el cual yo accedí a dejarla en calidad de constancia y los miembros
de la coalición de Gobierno accedieron a crear una prohibición, porque eso no
es una inhabilidad, para que Concejales y Ediles, Diputados y otros
funcionarios, no pudieran aspirar, si no renunciaban seis meses antes.
Hoy, o esta noche , o esta mañana como lo quiera usted
denominar, vuelvo a presentar la proposición y hay una propuesta adicional
presentada tengo entendido por el Partido Liberal, que aumenta ese tiempo, ya
no a seis meses, sino a un año, me parece maravilloso que todos los colegas o
gran parte de los colegas estén de acuerdo con esa propuesta, porque esa es la
democracia, unos ganamos y otros perdemos, pero los que perdemos, que podemos
ser muy pocos en la noche de hoy, sí queremos que quede claridad sobre nuestros
votos a propósito de esta proposición.
Esta proposición no necesita mayoría calificada, entre
otras razones porque va ser negada, motivo por el cual nosotros sí insistimos
en la necesidad de votarla nominalmente Presidente.
Mantenemos esa propuesta porque queremos dejar
expresado que no estamos de acuerdo con esta prohibición, ya las razones las
expresamos en debates anteriores y no creo que hoy sea necesario repetirlas,
pero lo que no nos pueden pedir, es que no solamente retiremos la proposición
para que la dejemos en calidad de constancia, sino que adicionalmente aceptemos
el aumento temporal de seis meses a un año, lo cual no compartimos Presidente.
Muchas gracias.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez de
Oca:
Presidencia.
Doctor David Luna, la Cámara aprobó no someter
votación nominal, por lo tanto se somete a consideración la proposición
presentada por el Representante a la Cámara David Luna, se abre la discusión,
anuncio que va cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la Cámara de Representante?
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Ha sido negada Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
Continúe con el Orden del Día.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Hay otras proposiciones.
Parágrafo Transitorio. La inhabilidad establecida en
el numeral anterior no aplicará para quienes hayan renunciado un año antes de
la realización.
Intervención del honorable Representante David Luna
Sánchez:
Al doctor Odín Sánchez siempre lo ponen y lo traen acá
a hacer el trabajo sucio, cuándo no permite usted dar no solamente los debates
sino atenta contra la democracia, tenga pantalones doctor Odín, siempre lo
traen a hacer el trabajo sucio, quién sabe a cambio de qué, quién sabe a cambio
de burocracia, de clientelismo, de corrupción, no hay derecho que eso pase en
este Congreso.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
Señor Secretario, continúe con la proposición.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Parágrafo Transitorio. La inhabilidad establecida en
el numeral anterior no aplicará para quienes hayan renunciado un año antes de
la realización.
De la anterior proposición se deja constancia en el
acta del voto positivo del Representante Santiago Castro, de la proposición del
doctor David Luna.
La inhabilidad establecida en el numeral anterior, no
aplicará para quienes hayan renunciado un año antes de la realización de las
elecciones para el Congreso de la República en el año 2010.
Firma, Héctor Faber Giraldo.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
En consideración la proposición leída, tiene la
palabra el doctor Germán Varón.
Intervención del honorable Representante Germán Varón
Cotrino.
La proposición para poder dejar por lo menos
constancia de no estar de acuerdo fue la que presentó el doctor David Luna en
el sentido de suprimir las inhabilidades, que creo que el doctor Santiago la
votó positiva, ¿cierto?, Lo que quiero es dejar constancia que también la voto
positiva en el sentido de quitar las inhabilidades.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
Se ha presentado una constancia señor Secretario, tome
atenta nota de las constancias presentadas.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
La inhabilidad establecida, es la otra proposición
señor Presidente …
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
Adelante con la proposición señor Secretario.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
La inhabilidad establecida en el numeral anterior no
aplicará para quienes hayan renunciado un año antes de la realización de las
elecciones para el Congreso de la República en el año 2010.
Firman, Héctor Faber Giraldo, José Thyrone Carvajal,
Bérner Zambrano, Marino Paz, Oscar, y otras firmas.
Sométala a discusión y aprobación.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
Se abre la discusión, tiene la palabra el
Representante Dussán.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Con el voto positivo para la proposición del doctor
Luna del doctor Oscar Arboleda y del doctor Fernando de la Peña.
Intervención del honorable Representante Luis Enrique
Dussán López:
Creo que no es necesario a estas alturas después del
esfuerzo que hemos hecho, que vicien el proyecto, que vicien el Acto
Legislativo, el doctor David Luna pidió una votación  nominal y es obligatorio
hacerlo y cabe fácilmente una demanda en el procedimiento.
Entre otras cosas porque muchos de los aquí presentes
estamos de acuerdo con esa proposición, quiero dejar esa constancia, ojalá
reabramos el artículo y lo votemos nominalmente, pero si no, quiero dejar mi
constancia del voto afirmativo, para quitar las inhabilidades a los Concejales
y Diputados en las próximas elecciones del Congreso. Gracias Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
Tiene la palabra el Representante Motoa.
Intervención del honorable Representante Carlos
Fernando Motoa Solarte:
Muchas gracias Presidente.
Después de 10 minutos y evidenciar la violación clara
y ostensible al Reglamento, aquí se solicitó claramente una votación nominal
por parte de un compañero, el doctor David Luna, aquí no se sometió a votación
la proposición que además yo suscribí y otros compañeros de la Plenaria de la
Cámara, no se abrió la votación, no pudimos votar, no pudimos acompañarla, se
solicitó una votación nominal que tampoco fue respetada.
Me parece Ministro, con todo el respeto y compañeros
de la Cámara, que se ha llevado en un buen orden, con todo el respeto, con toda
la claridad este debate, no vengamos ahora a las 2 y cuarto de la mañana a
nulitar un proyecto que es fundamental para el Estado Colombiano.
¿Qué estamos presentando nosotros? Una posibilidad de
que los Concejales y Diputados aspiren al Congreso de la República, que no sea
este órgano el que le limite esa posibilidad, que no establezcamos nosotros una
prohibición que hoy en día la Carta Política no la contiene.
Me parece que ese elemento de quitar la competencia,
vi una Reforma Constitucional, que viola ostensiblemente la ley orgánica del
Congreso, pues no es la presentación que este Congreso quiere presentar a la
opinión pública, quiere presentar al país, así que acompaño la propuesta del
doctor Dussán, que se reabra la votación y que se vote nominalmente como lo
solicitó el doctor David Luna.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
Secretario, continúa con la lectura de la proposición.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Ya fue leída …
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
Anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la
honorable Cámara de Representantes?
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Aprobada señor Presidente, de acuerdo al registro
electrónico por las mayorías exigidas en la Constitución Política y en la ley
la proposición leída.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
Siguiente punto del Orden del Día…
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Hay dos proposiciones que ya no tienen lugar al haber
sido aprobada la anterior, se dejan como constancia.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
El otro artículo señor Secretario.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
No, hay que votar el resto del artículo, que dice:
Nadie podrá ser elegido para más de una Corporación o
cargo público para una Corporación y un cargo si los respectivos períodos
coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente la renuncia a alguno de ellos no
elimina la inhabilidad.
Hay que votar esa parte del artículo señor Presidente,
sométala a votación, del artículo 16.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
Se abre la discusión del artículo leído, tiene la
palabra el Representante Motoa.
También soy demócrata como el doctor Germán, no se
preocupen …
Intervención del honorable Representante Carlos
Fernando Motoa Solarte:
Solicito a la Plenaria y a la Mesa Directiva que se
vote nominalmente esta proposición.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez
Montes de Oca:
Continúa la discusión, anuncio que va cerrarse, queda
cerrada, ¿aprueba la honorable Cámara de Representantes el artículo leído?
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Ha sido aprobado señor Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez de
Oca:
Continúe señor Secretario.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Con las mayorías exigidas en la Constitución de
acuerdo al registro, con la asistencia de 105 Representantes y por unanimidad.”[42]
A
pesar de la complejidad de la discusión, la Corte advierte que fue aprobado el
texto del artículo 16 de la ponencia presentada por los representantes Pacheco et
al., incluida la modificación de que trata la proposición puesta a
consideración de la Plenaria por el representante Giraldo, que inaplicaba la
inhabilidad a los servidores públicos que renunciaran un año antes a la fecha
de las elecciones para Congreso de 2010.  Esta conclusión se verifica en el
texto definitivo aprobado por la Cámara, que consta en la Gaceta del Congreso
313 de 2009.  En este documento se encuentra la siguiente disposición:
“Artículo
16. El numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política, quedará así:
Artículo 179.
(…)
“8.
Nadie podrá ser elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para
una Corporación y un cargo si los respectivos períodos coinciden en el tiempo,
así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la
inhabilidad.
Parágrafo transitorio.
La inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará para quienes
hayan renunciado un año antes de la realización de las elecciones para el
Congreso de la República en el año 2010.
4.2.4.
Séptimo debate. Comisión Primera del Senado de la República
Para
el séptimo debate, celebrado en la Comisión Primera del Senado de la República,
fue presentado informe de ponencia por parte de los senadores Armando
Benedetti, José Darío Salazar, Samuel Arrieta y Elsa Gladys Cifuentes.  El
informe hizo referencia a las discusiones que sobre el artículo acusado se
realizaron en la Cámara de Representantes.  Del mismo modo, se sintetizaron las
intervenciones de la Audiencia Pública celebrada en la Comisión, las cuales
manifestaron el desacuerdo sobre la inhabilidad a los mandatarios regionales
para acceder al Congreso.  Basándose en estas reflexiones, los ponentes
incluyeron en su pliego de modificaciones la supresión del artículo 16 aprobado
en sexto debate.  Sobre el particular, dicho pliego indicó que “12. Con el
objeto de fijar el término de excepción a la inhabilidad propuesta por la
modificación al artículo 179 Constitucional, en tres meses. Quienes hayan
renunciado a sus respectivos cargos, antes de esta fecha, podrán aspirar a
cargos con períodos coincidentes.|| 13. Por no guardar estrecha relación
con el objeto, se propone la eliminación del artículo 16, modificatorio del
numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política.”[43]
Del
mismo modo, el senador Jesús Ignacio García Valencia propuso ponencia negativa,
con el fin que la Comisión archivara el Proyecto de Acto Legislativo.[44]
La
discusión y votación del Proyecto en séptimo debate se llevó a cabo en la
sesión de la Comisión Primera del Senado del 28 de mayo de 2009, contenida en
el Acta 42 de la misma fecha, luego del anuncio efectuado en la sesión del 27
de mayo del mismo año. En a sesión, se aprobó la ponencia mayoritaria que
previó la exclusión del artículo 16 aprobado en sexto debate.  En dicha
discusión, igualmente, se realizaron algunas consideraciones puntuales acerca
de la inconformidad de la Comisión de inhabilitar a los mandatarios locales
para postularse al Congreso.  Inclusive, se hizo referencia expresa a las
irregularidades de trámite en relación con el artículo acusado, el cual había
sido incluido reiteradamente en la Cámara de Representantes y negado en el
Senado.  Sobre el particular, el senador Juan Carlos Vélez Uribe expresó los
argumentos siguientes:
“Otro caso que es lo que tiene que ver con la
inhabilidad de los concejales y diputados, yo como que me he vuelto insistente
en ese tema, porque uno como que dice las cosas y nadie le para bolas.
Miren, yo tengo aquí el artículo 226 de la Ley 5ª y
aquí nosotros a sabiendas de que este artículo existía, en el primer debate en
la primera vuelta en la Comisión Primera del Senado, de esta Reforma Política,
dejamos aquí una constancia y aquí traigo a colación lo que yo dije y que está
en el Acta de esa sesión, con respecto a la inhabilidad de concejales y diputados
y es así. Un parrafito.
También me parece importante que se elimine la
propuesta planteada por la Cámara de Representantes, en la cual no se les daba
la posibilidad a los concejales o a los diputados actuales para poder participar
en la próxima contienda electoral del Congreso de la República.
Me parece que ahí se están violentando derechos
fundamentales, en cuanto que ellos participaron a elección a los concejos
municipales o a las asambleas departamentales, pues no existía esta norma
constitucional y por lo tanto pues le estaríamos cambiando sus condiciones y de
esa manera pues habría una violación a los derechos fundamentales.
Eso se retiró y voy a esto señor Ministro, ya no
aparece aquí, como no apareció en el primer debate en la primera vuelta,
entonces en la conciliación se volvió a incluir y se aprobó, sin embargo aquí
dice el artículo 226, materias que pueden debatirse y habla del artículo, se
refiere al artículo 375 que es de la Constitución que habla del principio de la
unidad de materia, el principio de la consecutividad, y dice: en la segunda
vuelta, solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las
negadas en este período no podrán ser consideradas nuevamente.
Entonces yo quiero dejar esa constancia señor
Ministro, porque seguramente en la conciliación, van a tratar de meter otra vez
la inhabilidad para concejales y diputados. Y bajo este supuesto, el artículo 226
que desarrolla el inciso 3° del artículo 375 de la Constitución, bajo ese
supuesto, no puede incluirse la inhabilidad para los concejales y los
diputados.”[45]
Adicionalmente,
senadores del Partido Conservador dejaron una constancia, en el que ampliaron
las razones expresadas en el debate para negar el artículo 16 aprobado en sexto
debate.[46]
4.2.5.
Octavo debate. Plenaria del Senado de la República
Para
el último debate del Proyecto de Acto Legislativo fueron puestos a
consideración del Senado dos informes de ponencia.  El primero, suscrito por
los senadores Armando Benedetti V., José Darío Salazar C. Samuel Arrieta B.,
Elsa Gladys Cifuentes A., Jesús I. García y Gustavo Petro Urrego.  En ella se
hace una síntesis del debate surtido en la Comisión Primera del Senado, en la
que la única mención al texto acusado fue indicar que la Comisión había
procedido a la  “Supresión del artículo modificatorio del artículo 179, N 8
CP relativo a la inhabilidad por periodos coincidentes.”[47]
Las proposiciones, el pliego de modificaciones y el articulado propuesto no
contienen ninguna referencia al texto acusado.
El
segundo informe de ponencia fue presentado por el senador Jesús Ignacio García
Valencia. Este documento, de manera análoga a los presentados en etapas
anteriores del trámite, solicita el archivo de la iniciativa, sin que haga
comentarios particulares sobre el asunto objeto de debate.
La
discusión y aprobación del Proyecto en octavo debate tuvo lugar en la sesión de
la Plenaria del Senado del 17 de junio de 2009, contenida en el Acta 62 de la
misma fecha, previo anuncio realizado en la sesión del 16 de junio del mismo
año. La plenaria adoptó un articulado que no expresa disposición alguna en
relación con la inhabilidad por periodos coincidentes.[48]
Durante el debate no se hizo mayor referencia a la materia, salvo algunas
consideraciones aisladas de los senadores Alfonso Núñez Lapeira[49]
y Juan Carlos Vélez Uribe,[50] insertas en
el debate de materias diferentes y que, en cualquier caso, se limitan a
reafirmar la decisión adoptada por la Comisión de excluir dicha inhabilidad y a
exponer la presunta comisión de un vicio de trámite al “revivir” esa
norma por parte de la Cámara de Representantes.  Debe insistirse en que esas
referencias no hicieron parte de una apertura de la discusión sobre el asunto
específico de la inhabilidad por periodos coincidentes de que trata el artículo
179-8 C.P., sino que están incluidas en el debate de materias distintas, en especial
respecto de la configuración de las causales de inhabilidad de los candidatos
al Congreso que recibieran apoyo o estuvieran vinculados con grupos armados
ilegales, tópico general del Proyecto de Acto Legislativo.
4.2.6.
Conciliación en segunda vuelta
El
informe de la Comisión Accidental de Conciliación, producido con la idea de
resolver las presuntas discrepancias entre los textos aprobados por las
cámaras, fue publicado en la Gaceta 533 del 18 de junio de 2009, para el caso
del Senado de la República, y en la Gaceta 534 de la misma fecha, respecto de la
Cámara de Representantes.  En este documento se propuso a las Plenarias acoger
lo que, en criterio de la comisión accidental, era el texto aprobado en sexto
debate por la Plenaria de la Cámara, para lo cual expuso lo siguiente:
“Artículo 13. Se acoge artículo 16 de la numeración del texto acogido por la Cámara
de Representantes, de la siguiente manera:
El numeral 8 del artículo 179 de la Constitución
Política, quedará así:
8. Nadie podrá ser elegido para más de una Corporación
o cargo público, ni para una Corporación y un cargo si los respectivos períodos
coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia un (1) año antes de
la elección al cargo al que se aspire elimina la inhabilidad.[51]
Parágrafo transitorio: La inhabilidad establecida en
el numeral anterior no aplicará para quienes hayan renunciado al menos seis (6)
meses[52] antes
del ultimo día de inscripciones para la realización de las elecciones al
Congreso de la República en el año 2010.”
El
informe de conciliación fue aprobado por las Plenarias del Senado y de la
Cámara de Representantes, en sendas sesiones celebradas el 19 de junio de 2009
(Actas 64 y 189, respectivamente). La votación de los informes fue de carácter
ordinario en la Cámara y nominal en el Senado, sin que se entrara a debatir el
texto acusado, salvo algunas intervenciones expresadas en la Plenaria de la
Cámara de Representantes, que expresaron distintos argumentos a favor y en
contra del artículo sobre inhabilidad de periodos coincidentes.[53]
5.
Requisitos de procedimiento
para la aprobación de los proyectos de acto legislativo.  Principios de
consecutividad e identidad flexible.  Reiteración de jurisprudencia
Decisiones
anteriores de la Corte han fijado, de manera reiterada y estable, las reglas
aplicables al procedimiento para la aprobación de los proyectos de acto
legislativo.[54]  Por ende,
en este apartado la Corte expondrá una síntesis de dichos criterios, a efectos
de definir posteriormente su aplicación frente a los problemas jurídicos
planteados por la demanda de la referencia y de conformidad con la metodología
planteada en el fundamento jurídico 3 de esta sentencia.
5.1.
El artículo 375 C.P. establece un grupo de reglas mínimas acerca del trámite de
los proyectos de acto legislativo. Así, indica que dichos proyectos (i) podrán
ser presentados por el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por
ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número
equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente; (ii) deberán
tramitarse en dos periodos ordinarios y consecutivos, requiriéndose en el
primero mayoría simple y en el segundo absoluta.  Doctrinariamente, cada uno de
estos periodos es denominado como “vuelta”; (iii) el Gobierno
publicará el texto aprobado en primera vuelta; y (iv) en la segunda
vuelta solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera.
Sin
embargo, estas reglas de procedimiento no son las únicas que resultan
aplicables a los proyectos de acto legislativo. En efecto, tanto el artículo
227 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso, como la jurisprudencia
constitucional,[55] han
contemplado que al trámite de dichos proyectos son plenamente aplicables las
reglas del procedimiento legislativo ordinario que no sean incompatibles con
los preceptos constitucionales específicos para tales reformas a la Carta.
La
exigencia de tanto unos como otros requisitos se explica, a la luz de la
jurisprudencia constitucional, en la especial rigurosidad en la comprobación
acerca de la validez del procedimiento legislativo que precede a las reformas
constitucionales aprobadas por el Congreso. No puede perderse de vista que en
este escenario el Legislativo ejerce un poder superior –y por ende, sometido a
mayores exigencias-, que el de “hacer las leyes” de que trata el artículo 150
C.P.  En contrario, el Congreso hace uso de sus facultades como poder
constituyente derivado, con el fin de adelantar reformas que afectan a la Carta
Política y que, por ello, inciden en aspectos básicos, centrales y definitorios
del modelo jurídico y político del país.  En ese orden de ideas y a partir de
un criterio teleológico, que atiende a las finalidades cumplidas por los actos
legislativos, resulta acertado afirmar que aunque los requisitos de trámite son
exigibles de toda expresión de la actividad congresional, el estándar del
control que ejerce este Tribunal eleva su exigencia en el análisis del
procedimiento que antecede a la expedición de los actos legislativos.
Este
nivel de exigencia, debe insistir la Sala, no está fundado en un ánimo
formalista, sino que antes bien, busca preservar el sistema democrático, a
través del estricto acatamiento de las reglas del procedimiento legislativo, en
tanto condiciones que garantizan la deliberación que permite el debate vigoroso
de las propuestas en el Congreso, la protección de los derechos de las minorías
y la identidad entre la voluntad de las cámaras legislativas y los textos
jurídicos productos de la reforma constitucional.  Si, como se ha insistido, la
actividad del Congreso como constituyente derivado es, sin duda alguna, la
competencia de mayor envergadura y seriedad que tiene a su cargo el órgano
legislativo, es imperativo sostener que el cumplimiento de las reglas
mencionadas debe verificarse materialmente en ese ámbito de producción
normativa.  Por lo tanto, corresponde a la Corte Constitucional efectuar un
análisis riguroso del cumplimiento de los requisitos de trámite, a fin de
determinar si la reforma a la Carta es una expresión genuina de la voluntad
democrática del Congreso.
Este
carácter estricto del control de constitucionalidad ha sido sostenido por la
Corte en su jurisprudencia.  Así por ejemplo, en la sentencia C-543/98 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz),[56] se expresó
que “A la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los Actos
Legislativos, pero únicamente por vicios de procedimiento en su formación (art.
241-1 C.P.), es decir, por violación del trámite exigido para su aprobación por
la Constitución y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae
entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del
acto reformatorio. || En ejercicio de dicha función la Corte debe
proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los trámites
estatuidos por el Constituyente y la ley orgánica para esa clase de actos, con
el objeto de verificar su validez formal. || Cabe agregar que como el
control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso,
sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo
puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes.” (Subrayas
originales).
Consideraciones análogas fueron expuestas en la
sentencia C-313/04 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), a propósito del análisis de
constitucionalidad del procedimiento surtido por una de las disposiciones que
integra el Acto Legislativo 1 de 2003.  En esa oportunidad se consideró que “el método de control judicial del poder de reforma que
la Carta le ha otorgado al Congreso no es igual al que utiliza la Corte
Constitucional al efectuar el juicio de las normas infraconstitucionales,
puesto que en el primer evento dicho cuerpo colegiado está cumpliendo su
función constituyente (Art. 114 C.P. y Artículo 6º-1 Ley 5 de 1992), mientras
que en el segundo, hace uso de la función legislativa (Art. 114 C.P. y Artículo
6º-2 Ley 5 de 1992). || Por esta
razón los requisitos y etapas que debe surtir para la expedición de los actos
legislativos, por corresponder cualitativamente a una función constituyente,
son  más difíciles y exigentes que los que se aplican en el trámite de las
leyes.”
En
conclusión, existe un consenso jurisprudencial en el sentido que la exigencia
del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el caso de los Actos
Legislativos es mayor que cuando se trata de normas de índole legal.  Ello
debido a que la magnitud de las consecuencias, en términos de afectación de la
arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del poder de reforma por
parte del Congreso, en tanto constituyente derivado, implica la necesidad
inexcusable del cumplimiento de los requisitos de trámite que, por su naturaleza,
vinculan a las decisiones del legislativo con la deliberación democrática.
Con
base en este enfoque, la Corte ha considerado que a los proyectos de acto
legislativo le son exigibles los siguientes requisitos:[57]
5.1.1.
En materia de iniciativa legislativa, pueden provenir del Gobierno, de los
miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los
concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al
menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (C.P. Art. 375)
5.1.2. El proyecto debe publicarse en la Gaceta del
Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (C.P. artículo 157-1 y
Ley 5ª de 1992. Art. 144).
5.1.3
El proyecto debe tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada
de tramitarlo, y a él tendrá que dársele el curso correspondiente (C.P. Art.
160).
5.1.4.
El proyecto deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, de la
siguiente manera: en la primera legislatura o período ordinario por la mayoría
de los asistentes y en la segunda legislatura o período ordinario por la
mayoría de los miembros de cada Cámara (C.P. Art. 375).
5.1.5.
Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo (C.P.
Art. 375).
5.1.6.
Durante el segundo período ordinario solamente pueden debatirse iniciativas
presentadas en el primero (C.P. Art. 375 y Ley 5ª de 1992 Art. 226).
5.1.7.
Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8)
días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación
del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (C.P. Art.
160).  Del mismo modo, deberá cumplirse con el requisito de anuncio previo de
la votación en cada uno de los debates.  (C.P. Art. 160).
5.1.8.
Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (C.P. Art.160 y
Ley 5ª Art. 226).
5.1.9.
En el informe para la plenaria en segundo debate, el ponente deberá consignar
la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las
razones que determinaron su rechazo (C.P. Art.160).
5.1.10.
Cuando surjan discrepancias entre las Cámaras respecto del proyecto, ambas
integrarán comisiones de conciliación que procurarán conciliar los textos, y en
caso de no ser posible, definirlo por mayoría (C.P. Art.161).
5.1.11.
El título del acto legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido,
y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA :"
(C.P. Art. 169).
5.2.
Igualmente, para lo que interesa al presente análisis, debe insistirse en que
los proyectos de acto legislativo están sujetos al cumplimiento de los
principios de consecutividad e identidad flexible.  El principio
de consecutividad, para el caso particular de los proyectos mencionados, tiene
origen en lo previsto en el artículo 375 C.P., en cuanto dispone que la
iniciativa deberá ser considerada en dos periodos o vueltas, prescripción que
debe interpretarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 157 Superior, que
establece que todo proyecto debe haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada cámara, y en segundo debate por las
plenarias; regla que tradicionalmente se ha denominado como de los “cuatro
debates”, que para el caso de los proyectos de acto legislativo se amplía a
la “regla de los ocho debates”.
El
aspecto central que define el principio de consecutividad es que los asuntos
que conforman un proyecto de ley o de acto legislativo hayan sido objeto de
debate y decisión (en sentido aprobatorio o denegatorio) tanto en las
comisiones constitucionales permanentes como en las plenarias. Esto implica, en
términos de la jurisprudencia de este Tribunal, que “… el articulado de un proyecto y los temas en él
contenidos tienen que ser debatidos y votados -afirmativa o negativamente- en
todas y cada una de las instancias legislativas reglamentarias, sin que éstas
puedan renunciar al cumplimiento de tal exigencia ni tampoco trasladar la
responsabilidad a otra célula congresional para que el debate sea considerado
en una etapa posterior. Dicho en otras palabras, a través del principio de
consecutividad se busca que la totalidad del texto propuesto en la ponencia sea
discutido y aprobado o improbado por las respectivas comisiones
constitucionales permanentes y por las plenarias, en forma sucesiva y sin
excepción, según sea el caso.”[58].
Esta
exigencia, debe anotarse, no está basada simplemente en consideraciones propias
del procedimiento legislativo, sino que está fuertemente vinculada con
presupuestos básicos de la democracia constitucional.  En efecto, lo que
persigue el principio de consecutividad es garantizar la debida formación de la
voluntad democrática de las cámaras, de manera tal que cada uno de los asuntos
que luego ingresan a ser parte del ordenamiento jurídico positivo, estén
precedidos de una deliberación suficiente.  Como lo ha señalado la Corte, la
importancia nodal del debate de esos asuntos “radica fundamentalmente en el
hecho de que, por su intermedio, se permite madurar la decisión definitiva que
en torno a un proyecto de ley o acto legislativo se va a tomar en el seno de la
respectiva célula legislativa. En otras palabras, busca, por una parte,
garantizar el examen de los parlamentarios sobre las distintas propuestas
sometidas a consideración, dando oportunidad de que incidan en la posición
individual que van a asumir, y por la otra, permitir también la valoración
colectiva, en torno a las ventajas y desventajas que se van a derivar de la
decisión por adoptar. || Ahora bien, el debate, como elemento consustancial del
principio de participación política parlamentaria, es precisamente una
manifestación del derecho de deliberación reconocido a los integrantes del
Congreso, de su derecho de hablar, de expresarse, el cual encuentra respaldo en
la representación popular que detentan todos y cada uno de los miembros que
integran las Cámaras. Es pues expresión de la representación de los ciudadanos,
en cuanto a ellos les asiste el interés de que sus voceros en el Congreso
tengan la oportunidad de debatir, de fijar sus puntos de vista frente al
contenido de las distintas iniciativas, en el entendido que, en todo caso,
éstas van dirigidas a producir sus efectos frente al conglomerado social.”[59]
5.3.
Sin embargo, también debe tenerse en cuenta que el principio de consecutividad
no significa, en modo alguno, que cada uno de los textos –entendidos como
enunciados normativos – deba ser aprobado de forma idéntica en cada uno de los
debates.[60] Ello debido
a que el principio de consecutividad debe analizarse conjuntamente con el
principio de identidad relativa o flexible, de acuerdo con el cual el
articulado estudiado puede sufrir modificaciones, adiciones o supresiones, a
condición que esas alteraciones guarden conexidad con los asuntos analizados en
las etapas anteriores del trámite legislativo.  En otros términos, el objetivo
último del principio de identidad flexible es dotar a las plenarias – en el
caso particular de los proyectos de ley -  de la posibilidad de incorporar
cambios en el articulado, conservándose en cualquier caso la unidad temática de
la iniciativa, vista en su conjunto.   En palabras de la Corte y en relación
concreta con el alcance del principio de identidad flexible en el trámite de
proyectos de ley, el “concepto de identidad[61]
comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se
propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática[62].
Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en
la comisión constitucional permanente se haya discutido y  aprobado el tema a
que se refiera la adición o modificación[63]. Lo
anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto
es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo[64].
|| En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o
adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este
sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se
incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el
tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido
y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la
facultad de introducir modificaciones y adiciones  se encuentra limitada pues
debe respetarse  el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén
estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones[65].”[66]
Con
todo, no puede perderse de vista que, como lo ha identificado la jurisprudencia
de la Corte,[67] el principio
de identidad flexible cobra determinadas particularidades para el caso del
trámite de los proyectos de acto legislativo, habida cuenta la existencia de
normas específicas al respecto, como pasa a explicarse:
5.3.1.
Como se indicó en apartado anterior, el artículo 375 Superior establece una
regla particular acerca del principio de identidad flexible en el trámite de
los actos legislativos.  Así, el precepto establece que “en el segundo
período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”,
condicionamiento que conforme lo ha expresado la Corte en decisiones
anteriores,[68] no puede
comprenderse como una prohibición constitucional para que en la segunda vuelta
se introduzcan modificaciones a los textos aprobados por la primera.  En
contrario, lo que la norma prevé es que “en el segundo periodo deberá
adelantarse un debate sobre lo aprobado en el primero, y tal debate, al tenor
de lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta implica la posibilidad de
introducir modificaciones a lo previamente aprobado.  [Así las cosas,] del
artículo 375 superior sólo se desprende la limitación según la cual, en el
segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan
sido presentadas en el primero.”[69]
Estas
previsiones fueron establecidas, de manera expresa, por parte del legislador
orgánico.  Así, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 reitera la regla fijada
por el artículo 375 C.P. y, a la vez, determina que (i) las iniciativas
negadas en la primera vuelta no podrán ser consideradas nuevamente; y (ii) el
cambio o modificación del contenido de las disposiciones podrá ser debatida y
aprobada a condición que éste no altere la esencia de lo aprobado inicialmente
sobre la institución política que se reforma.
5.3.2.
El artículo 375 C.P., cuando determina la materia de los cambios
constitucionalmente admisibles en segunda vuelta, usa el concepto de “iniciativas
presentadas” el cual se opone a artículos o textos aprobados.  Esta
diferenciación, con base en el mismo precedente, conlleva que “(…) que una
iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales,
precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate.” Por tanto,
concluye, “(…) en el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos,
esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin
embargo, sí es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a
partir del texto del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como
consecuencia del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias.”[70]”[71]
5.3.3.
De acuerdo con la cláusula prevista en el artículo 226 de la Ley 5ª/92, al
procedimiento de discusión y aprobación de los actos legislativos resultan
plenamente aplicables, en tanto no sean incompatibles con su naturaleza, las
reglas previstas en los artículos 157, 160 y 161 de la Carta. Por ende, el
contenido concreto de los principios de consecutividad e identidad flexible en
dichos trámites implica que (i) en cada debate solo puede discutirse los
asuntos que hayan sido considerados en los debates precedentes; y (ii) las
modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar relación de
conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite
legislativo.[72]
En
lo que respecta a esa relación de conexidad, debe acotarse que la
jurisprudencia le ha otorgado carácter cualificado, en el sentido de considerar
que no cualquier vínculo adquiere esa condición, sino que debe de estarse ante
una relación verificable.  Sobre el particular, el precedente en comento
sostiene que la Corte “... ha descartado las relaciones ‘remotas’,
‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la
relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’[73],
‘estrecha’,[74] ‘necesaria’,[75]
‘evidente’.[76] En
ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las
especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al
señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la
esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la
adición es inconstitucional.[77]”[78]
5.3.4.
La jurisprudencia ha contemplado, de manera consecuencial, que la autonomía
normativa de los asuntos no conexos, está basada en determinadas
condiciones de carácter material, no formal.  Ello debido a que, como se dijo,
la identidad temática no responde a una comparación de textos, sino de
iniciativas.  En este orden de ideas, para concluir la existencia de un asunto
nuevo contrario a los principios de consecutividad e identidad flexible,
deberá tenerse en cuenta que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a
un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos
previamente;[79] (ii) no
es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia
central tratada en el proyecto siempre que la adición esté comprendida dentro
de lo previamente debatido;[80]  (iii)
la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto en su conjunto, no de
un artículo específico;[81] (iv) no
constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación
que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras
en torno a un tema.[82]”
Tratándose de los actos legislativos, se ha precisado que “el concepto de asunto
nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas
constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se
ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional -un
artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema
acusatorio- guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo -las garantías
del investigado o acusado en el proceso penal-.[83]”[84]
Con
base en estas reglas, el reproche basado en la violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible tiene carácter calificado.  Al respecto, la
Corte ha establecido[85] que no
resulta suficiente demostrar que el texto de la iniciativa es diferente al
aprobado en primera vuelta, sino que es necesario acreditar que esa divergencia
afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un asunto nuevo no
susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo. Sobre el
particular, se ha indicado que el parámetro de identificación del asunto es
la definición acerca de la institución objeto de reforma. En consecuencia, no
existe una vulneración del principio de consecutividad cuando, a pesar que el
texto no haya sido votado en los ocho debates exigidos, sí se mantiene la relación
de conexidad, del tipo descrito en el numeral anterior, entre las variaciones
de contenido que hayan sido incorporadas a la iniciativa durante las distintas
etapas del trámite legislativo.
Es
conforme a estas consideraciones que la jurisprudencia prevé que pueden
incorporarse cambios en los textos aprobados, incluso considerables, sin que
ello afecte el principio de identidad relativa, siempre y cuando esos cambios
se inscriban en los asuntos del proyecto que han recibido debate previo.  Así,
se ha previsto que “el análisis acerca del cumplimiento de los principios de
identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto,
sin que sea posible una consideración aislada de las normas para encontrar
diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en
que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de la
regulación del proyecto mirado como un todo.”[86]  Bajo
estas premisas, la vulneración de los principios de identidad flexible y
consecutividad se estructura cuando la modificación incorporada en el trámite
conlleva un cambio esencial, esto es, que tiene una significación tal que no
permita afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa
aprobada con anterioridad (cambios que son concebidos por las cámaras como fórmulas
concretas que resuelven cuestiones particulares dentro del mismo asunto[87]),
sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los
debates reglamentarios por no haberse considerado en la primera vuelta.[88]
El
concepto de modificación esencial, de acuerdo con el mismo precedente, se
determina a partir de la distinción entre cambios que precisan o delimitan
materias incorporadas en etapas anteriores, que estuvieron siempre
presentes en los distintos debates,  cambios que son admisibles, en
contraposición con los cambios que son “evidentemente contrarios a la
finalidad de la institución aprobada y restringen el alcance de la decisión
adoptada en las etapas anteriores del proceso legislativo,[89]
los cuales son inconstitucionales.”[90]
5.3.5.
También se ha contemplado que del principio de consecutividad se colige que el
objeto de lo decidido en los ocho debates debe corresponder al mismo asunto,
así el sentido de las decisiones sea diferente, incluso contrario.  En este
caso, la jurisprudencia ha señalado que ante la existencia de una contradicción
o divergencia, inscrita en todo caso en los límites de la identidad temática,
tal situación puede solucionarse mediante el mecanismo de las comisiones de
conciliación.
No
obstante, la aplicación de este instrumento para la solución de divergencias
debe estar circunscrita a los límites de la competencia que la Constitución y la
Ley confieren a las comisiones accidentales de conciliación.  Esta competencia
se restringe a asuntos debatidos en las instancias anteriores del
trámite legislativo, razón por la cual la jurisprudencia constitucional ha
considerado que las comisiones de conciliación desbordan sus potestades cuando
incluyen en el articulado conciliado materias distintas a las discutidas en los
debates en comisión o plenarias, pues ello resulta contrario al principio de
consecutividad.  Así, en la sentencia C-1147/03 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), que
estudió el contenido y alcance de las competencias de las comisiones de
conciliación a propósito del trámite que precedió a la aprobación de la Ley
788/02, se expresaron los argumentos siguientes sobre el presente asunto:
“Siendo entonces admisible la introducción de
modificaciones y adiciones a los proyectos de ley cuando éstas respetan los
principios de identidad y unidad de materia, dentro del marco de flexibilización
y amplitud legislativa permitida por los citados principios, el propio
Constituyente del 91 ha previsto la instancia de las Comisiones de Conciliación
(C.P. art. 161), con el fin de contribuir al proceso de racionalización del
trámite congresional, dando vía libre a la solución de las discrepancias que
surgieren en el curso de los debates, precisamente, como consecuencia de las
modificaciones propuestas por una y otra Cámara.
Sobre esta instancia legislativa especial, la Corte ha
señalado que las discrepancias surgidas entre los textos que son aprobados en
las plenarias de una y otra Cámara, pueden ser conciliadas por las Comisiones
accidentales de Mediación formalmente designadas, siempre que se hayan
observado los principios de consecutividad e identidad[91].
En ese contexto, la función que cumplen las mencionadas comisiones
accidentales, es la de concebir un texto que armonice las diferencias o
discrepancias surgidas entre las Cámaras sobre asuntos conocidos por ambas,
para luego someter el mismo a la aprobación de cada una de sus plenarias.
Así, para que se entienda debidamente conformadas las
comisiones de conciliación, deben existir diferencias notorias entre las
disposiciones normativas que se consideren y aprueben en una Cámara y las que
se debaten en la otra. Sobre esto último, es relevante destacar que el ámbito
de competencia funcional de las comisiones de conciliación no solo esta
determinado por la existencia de discrepancias, sino, como se dijo, también por
los principios de identidad y consecutividad, en el sentido que no pueden
modificar la identidad de un proyecto ni proceder a conciliar las discrepancias
que se presenten entre las Cámaras, en los casos en que el asunto de que se
trate no guarde relación temática ni haya sido considerado en todas las
instancias legislativas reglamentarias.
Al respecto, esta Corporación ha reconocido que cuando
una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación,
y el mismo es ignorado por completo por la otra Cámara, existe una discrepancia
que puede ser conciliada por las comisiones accidentales de mediación[92].
No obstante, de acuerdo con los criterios que han sido expuestos, es
conveniente precisar que esto solo es posible en los casos en que el tema
objeto de la discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos
Corporaciones en cualquier sentido. De lo contrario, aun cuando se trate de
mensaje de urgencia y el segundo debate se haya dado en forma simultánea, el
hecho de que el tema nuevo no hubiere sido tocado por una de las plenarias,
afecta la exigencia constitucional prevista en el artículo 157 Superior
relativa a que los artículos de un proyecto debe cumplir los debates
reglamentarios en tanto en cuanto traten diversas materias; exigencia que, por
lo demás, no señala ni prevé un trato diferencial frente al supuesto de que se
trate de debates simultáneos o sucesivos.” (Subraya fuera de texto).
Similares
consideraciones fueron realizadas en el ámbito específico del control de
constitucionalidad del procedimiento previo a la aprobación de los proyectos de
acto legislativo.  En efecto, en la sentencia C-313/04 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), la Corte analizó el vicio de procedimiento en el que incurrió el
trámite del artículo 17 del Acto Legislativo 1º de 2003, que adicionó el
artículo 306 Superior.  La Sala, en decisión unánime, encontró que el trámite
que precedió a la aprobación de esa norma había desconocido los principios de
consecutividad e identidad flexible. Esto debido a que el asunto tendiente a
adicionar el artículo 306 C.P. no había sido considerado en los debates cuarto,
quinto, séptimo y octavo, todos ellos ante la Comisión Primera y la Plenaria de
la Cámara de Representantes, razón por la cual el texto sólo fue incluido por
la comisión de conciliación en segunda vuelta.
A
juicio de la Corte, este defecto involucraba “… una ausencia de voluntad política de esta Cámara para
reformar la Constitución en el artículo 306, puesto que teniendo la posibilidad
de incluir en el debate el tema en cuestión por haber sido éste aprobado en la
primera vuelta (Art. 375 C.P.), no lo hicieron. (…) Conforme se ha indicado, la Constitución exige,
para los proyectos de Acto Legislativo, un total de ocho debates, que deben
darse completos e integrales para que lo aprobado tenga validez.”.  Adicionalmente,
la Corte estableció que ese vicio de procedimiento no podía ser objeto de
subsanación a través de la aprobación, por parte de la Plenaria de la Cámara,
del informe de la comisión accidental de conciliación que sí contemplaba el
texto, puesto que dentro del concepto discrepancia, no podían
incorporarse asuntos que no hubieran sido objeto de debate en las etapas
previas del trámite legislativo.  Por ende, la comisión de conciliación había
excedido su competencia, al incluir dichas materias.  En concreto, luego de
reiterar las reglas jurisprudenciales antes descritas, la Corte concluyó lo
siguiente:
“Estas
consideraciones que son en todo aplicables al trámite de los actos legislativos
permiten afirmar en el presente asunto que la Cámara de Representantes al no
debatir el artículo 17 demandado, en manera alguna reformó el proyecto de acto
legislativo y mucho menos que haya sido su decisión política aprobar su
supresión, por cuanto como se constató en el recuento del trámite surtido por
el acto legislativo, el precepto demandado ni siquiera fue objeto de discusión
por los Representantes a la Cámara en la segunda vuelta.
En este sentido, queda demostrado el exceso de la
comisión accidental de incluir en el informe que sería sometido a consideración
de las plenarias como artículo nuevo un precepto que no fue debatido y por ende
tampoco aprobado en segunda vuelta por una de las Cámaras.
Conforme lo explicó la Corte en la Sentencia C-702 de
1999 las comisiones accidentales "no pueden llenar con su actuación el
vacío producido por la falta de aprobación previa de la materia durante el
primer debate en la Comisión Constitucional Permanente, y durante el segundo
debate que se cumple en la Plenaria de cada Cámara.
Repárese que se trata de una Comisión integrada por un
número limitado de Senadores y Representantes cuyas decisiones, en este caso,
no pueden sustituir la voluntad de una Comisión Constitucional Permanente, y
que aun en el segundo debate que se propone en la Plenaria el texto conciliado
por las Comisiones, no tuvo en el caso presente el carácter contradictorio y
deliberativo ínsito en la naturaleza de todo debate, lo que finalmente lleva al
conocido “pupitrazo", uno de los vicios más denostados del
procedimiento parlamentario."[93]
De esta manera, puede concluirse que al no haberse
debatido y aprobado el tema de la "región administrativa y
planificación especial" por la Cámara de Representantes durante el
segundo período de sesiones se generó la inconstitucionalidad del artículo 17
acusado, por no llevarse a cabo los debates exigidos por la Constitución para
su reforma por el Congreso. Adicionalmente, la utilización de una comisión
accidental para sustituir la voluntad de una de las Cámaras, lleva a la Corte a
declarar la inexequibilidad de este trámite, por el desconocimiento absoluto del
alcance y validez de los debates y de la aprobación del texto, los cuales
debieron  también cumplirse en la Cámara de Representantes.”
De
acuerdo con lo expuesto, la Corte concluye a partir de las citadas decisiones,
que en el marco propio del procedimiento aplicable a los proyectos de acto
legislativo, los principios de consecutividad e identidad flexible son
compatibles con las labores que adelantan las comisiones accidentales de
conciliación, siempre que la discrepancia objeto de solución verse sobre un
asunto que haya sido discutido y votado, en cualquier sentido, por las
Plenarias de las Cámaras.  Esta regla, a su vez, también resulta aplicable
cuando la Comisión incluye en el articulado conciliado un artículo que haya
sido aprobado sólo por una de las Cámaras, caso en el cual la validez
constitucional de tal inclusión está supeditada a que la materia sobre la que
trata el texto nuevo haya sido objeto de discusión en los ocho debates
exigidos por los artículos 157 y 375 C.P.
5.3.6.
Por último, el precedente en comento ha contemplado una regla particular en los
casos en que el texto adicionado en segunda vuelta sea un artículo
transitorio.  En esos casos, se ha previsto que la constitucionalidad de esa
inclusión está supeditada a que su contenido “(i) guarda relación de ‘conexidad evidente’[94]
con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del trámite
legislativo, así no se haya tomado una decisión ‘específica’ sobre el texto
acusado, y (ii) su función dentro de la reforma constitucional adoptada sea
necesariamente instrumental, en la medida en que busca disipar una controversia
interpretativa o evitar un vacío jurídico o precisar como ha de hacerse la
transición del régimen anterior al nuevo establecido por la reforma
constitucional demandada.”[95]
6.
El lugar central del debate
en la democracia constitucional
6.1.
En el anterior fundamento jurídico se ha insistido en que uno de los requisitos
constitucionales exigidos para la validez del procedimiento que precede a la
aprobación de los actos legislativos es la necesidad que los distintos asuntos
que integran la iniciativa sean sometidos a la consideración de las comisiones
y plenarias, en ambas vueltas del trámite.  Ello con el fin de dar cumplimiento
al principio de consecutividad, el cual no puede considerarse como una simple
condición formal, sino que tiene un estrecho vínculo con la debida formación de
la voluntad democrática de las cámaras legislativas, la cual se asegura solo
cuando existe un debate verificable.
El
presupuesto esencial que sustenta la importancia del debate es la necesidad que
las leyes y los actos legislativos sean producto de la legítima voluntad del
Congreso, lo que se garantiza a través de la existencia de espacios materiales
para la deliberación política.  Estos escenarios, a juicio de la jurisprudencia
constitucional,[96] deben contar
con las instancias y herramientas adecuadas que permitan (i) la vigencia
del principio de mayoría, el cual busca que las decisiones de las cámaras
reflejen la voluntad del sector mayoritario, asegurándose con ello la
representación política del electorado; (ii) la protección de los
derechos de las minorías políticas, que implica la protección de los escenarios
para su plena participación en los debates parlamentarios; (iii) asegurar
la eficacia del principio de publicidad, relacionado con el conocimiento
suficiente y oportuno, tanto de los congresistas como de los ciudadanos, de las
ponencias, sesiones y demás etapas del trámite legislativo, salvo los casos
taxativamente previstos en la Ley y compatibles con la Constitución. Esto con
el fin de cumplir dos propósitos definidos: de un lado, garantizar que las
cámaras expresen su voluntad de manera informada.  De otro, permitir el
escrutinio público de la actividad del Congreso y la apertura de escenarios
para la participación ciudadana al interior del trámite legislativo; y, aspecto
central para resolver la objeción planteada por el interviniente (iv) garantizar
el principio de participación política parlamentaria, conforme al cual todos
los congresistas, tanto aquellos que pertenecen al sector mayoritario como a la
oposición, puedan intervenir activamente en el proceso de formación de las
leyes y actos legislativos.
A
partir de estos parámetros, la Corte ha dispuesto que “[e]n suma, conforme con la Constitución, la ley y la
jurisprudencia, el debate comporta una garantía esencial del principio de
participación política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la
toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del
Congreso, en particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho
a intervenir activamente en el proceso de expedición de la ley o actos
legislativos y a expresar sus opiniones libremente. Desde este punto de vista,
el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de
las respectivas células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan
el  proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participación con
plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la
oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de
actos legislativos sometidos a la consideración del Parlamento.”[97]
6.2.
En conclusión, el precedente antes expuesto permite a la Sala reiterar una
regla jurisprudencia definida en materia del papel del debate en el trámite
legislativo: el principio de consecutividad del trámite legislativo implica la
obligación de las comisiones y plenarias de discutir y votar cada uno de los
asuntos que integran la iniciativa correspondiente. Ello teniendo en cuenta que
(i) existe una norma constitucional expresa que exige que todo proyecto
de ley y de acto legislativo deba ser debatido por las comisiones y plenarias
del Congreso; y (ii) el carácter material y comprobable del debate
legislativo es un requisito necesario para la adecuada formación de la voluntad
democrática de las cámaras.
7.
La pertinencia para el
presente caso de lo decidido por la Corte en la sentencia C-332/05
7.1.
Como se estableció al momento de determinar la metodología para la presente
decisión, tanto los demandantes como la totalidad de los intervinientes y la
Vista Fiscal son unánimes en referirse a la sentencia C-332/05 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), como una de las decisiones que contiene precedente
vinculante para el asunto de la referencia, habida cuenta la alegada identidad
fáctica del caso estudiado en esa oportunidad con el objeto de estudio actual.
Por ende, la Sala considera pertinente hacer un análisis separado de esta
decisión, a fin de determinar las reglas jurisprudenciales fijadas en ella y su
incidencia para resolver el primero de los problemas jurídicos materia de este
fallo.
En
la sentencia C-332/05 la Corte estudió la constitucionalidad del trámite que
precedió a la aprobación del artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003. Esta
norma reformaba el artículo 179-8 de la Constitución Política, con un texto muy
similar al acusado por los demandantes en esta oportunidad, puesto que (i) impedía
que la inhabilidad por periodos coincidentes fuera superada por la renuncia al
cargo o corporación pública; y (ii) establecía un parágrafo transitorio,
de acuerdo con el cual lo anteriormente dispuesto no se aplicaría a quienes
hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del citado Acto Legislativo.[98]
La
demanda sostuvo que se había incurrido en vicios de procedimiento contrarios a
los principios de consecutividad e identidad flexible.  Ello debido a que el
texto acusado no había surtido los ocho debates exigibles, por lo que vulneraba
el artículo 375 C.P.  La Corte, luego de hacer un análisis detallado del
trámite legislativo y recopilar las reglas a partir de una exposición análoga a
la realizada en el fundamento jurídico 5 de esta sentencia determinó, en
decisión unánime, que el artículo acusado era inconstitucional, al desconocer
los principios antes señalados.
7.2.
Para sustentar esta conclusión, la sentencia partió de advertir que desde el
inicio del trámite legislativo se había sometido a consideración del Congreso
una reforma al régimen de inhabilidades de los congresistas, previsto en el
artículo 179 C.P. En esta propuesta se incluyó, entre otros asuntos, eliminar
la causal de inhabilidad del numeral 8º ejusdem. Esta propuesta había
sido votada favorablemente en la Comisión Primera del Senado, sin que se
hiciera un debate a profundidad sobre la materia, sino que simplemente se
aprobó la reforma en el sentido de proponer un nuevo texto del artículo 179
C.P., el cual excluía el numeral octavo sobre inhabilidad por periodos
coincidentes. Del mismo modo, se aprobó la modificación del artículo 125 C.P.,
sobre carrera administrativa en el sentido de incluir un parágrafo según el
cual “la desvinculación de un cargo por renuncia, destitución o cualquier
clase de causa, no remueve la inhabilidad del funcionario para postularse como
candidato a cualquier cargo de elección popular cuya elección se realice
durante el período para el cual fue elegido o nombrado. || Nadie podrá
ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una
corporación o cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así
fuere parcialmente.”  En el segundo debate, realizado en la Plenaria del
Senado, se aprobó el mismo texto votado afirmativamente en la Comisión Primera
del Senado, que excluía el numeral 8 del artículo 179 C.P. y adicionaba el artículo
125 C.P.
En
la ponencia para tercer debate, ante la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, se propuso el mismo articulado sometido a deliberación en el
Senado, que excluía el numeral octavo del artículo 179 C.P.  Empero, no se hizo
comentario alguno respecto a dicha propuesta.  Debatido ese informe de
ponencia, se decidió aprobar la exclusión del numeral octavo citado y del
parágrafo del artículo 125 C.P.  Lo propio sucedió en la Plenaria de la Cámara
para el cuarto debate, salvo que fue añadida la frase “la renuncia a alguno
de ellos no elimina la inhabilidad” al parágrafo del artículo 125 C.P.
Como
existían diferencias entre los textos aprobados por las Plenarias de las
Cámaras, se integró comisión accidental de conciliación, la cual mantuvo en el
texto conciliado la exclusión de la reforma al artículo 179-8 C.P.,
restringiendo la reforma a otros numerales de ese artículo, al igual que
mantuvo el texto aprobado en cuarto debate respecto del artículo 125.  Iniciada
la segunda vuelta, la Comisión Primera del Senado, en quinto debate, decidió
eliminar toda reforma al régimen de inhabilidades de los congresistas previsto
en el artículo 179 C.P., como las previsiones adicionadas al artículo 125 C.P.
que, como se observa, tenían identidad de propósitos con ese régimen de
inhabilidades.  Para el caso del sexto debate, en la Plenaria del Senado, “no
se tomó decisión alguna al respecto; el asunto no se sometió a votación ni
discusión, ni mucho menos se votó o se aprobó.  La decisión con respecto a la
modificación del artículo 125 de la Carta se mantuvo en la Plenaria, sin que se
tomara una decisión expresa sobre la supresión del párrafo mencionado.”
Para
la Corte, el procedimiento surtido en sexto debate desconoció el principio de
consecutividad, en lo que refería al régimen de inhabilidades de los
congresistas. Ello debido a que la Plenaria del Senado no había tomado “una
decisión explícita en el sentido de no reformar el artículo 179 de la
Constitución Política. Como consecuencia de ello, no podía continuar el trámite
de dicha modificación. En el informe de ponencia para este segundo debate en la
Plenaria del Senado (el 6° de los ocho debates que exige la Constitución), se
hace referencia a que la Comisión Primera votó una proposición supresiva acerca
de dicha reforma, la cual fue sometida a votación y fue aprobada. Sin embargo, la
Plenaria del Senado no decidió nada al respecto; no hubo discusión ni sometió a
debate el asunto. Por tanto, no hubo una voluntad de la Plenaria del Senado de la
República durante la segunda vuelta, con relación a la reforma la ‘régimen de
inhabilidades de los congresistas’. Se quebró, entonces, el principio de
consecutividad, al omitirse en el trámite en el Senado, en segunda vuelta de un
Acto Legislativo, cualquier tipo de manifestación que represente la realización
de uno de los debates constitucionalmente exigidos. (…) Caso diferente
fue el de la Comisión Primera del Senado al votar sobre la proposición
supresiva de varios artículos, pues ello implica decidir de fondo un asunto.
Votar una decisión supresiva supone (i) tomar materialmente una decisión,  (ii)
la cual consiste en decidir ‘no reformar un punto específico’. Además, del
contexto se deduce que la proposición supresiva no buscaba en este caso impedir
o evitar una decisión sobre el tema; al contrario, como se dijo, con su
actuación la Comisión adoptó la decisión de ‘no reformar’.”
De
otro lado, la Sala encontró que el principio de identidad flexible había sido
desconocido en la segunda vuelta, en el séptimo y octavo debate, celebrados en la
Comisión Primera y la Plenaria de la Cámara, respectivamente.  En efecto, en el
séptimo debate se decidió retomar la iniciativa, para lo cual se adicionó el
artículo 179-8 C.P. con la expresión “La renuncia a alguno de ellos no
elimina la inhabilidad”.  Del mismo modo, la Plenaria de la Cámara aprobó
lo resuelto por la Comisión y, a su vez, adicionó un parágrafo transitorio al
artículo 179-8 C.P., en el sentido que la inhabilidad “no se aplicará a
quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del presente Acto
Legislativo.”
7.3.
Esta actuación, en criterio de la Sala, vulneraba el principio citado, en tanto
(i) en segunda vuelta había introducido una modificación esencial al
régimen de inhabilidades de los congresistas, iniciativa que no había sido
discutida en la primera vuelta; (ii) aunque el parágrafo transitorio no
constituía un asunto nuevo, en cualquier caso se trataba de una
modificación que afectaba la esencia de lo aprobado en primera vuelta, por lo
que su incorporación al trámite contradecía los artículos 157 y 375 de la
Carta, al igual que el artículo 226 de la Ley 5ª/92.  Esto debido a que el
parágrafo transitorio, incorporado al final del trámite legislativo implicaba
“crear una excepción temporal, presentada como artículo transitorio, cambiando
así la esencia que según los propios representantes, ‘siempre’ ha tenido el
artículo 179, numeral 8°.[99] No es
esta una simple precisión de la inhabilidad porque la permanencia o no de ésta
después de la renuncia es una cuestión medular atinente a los efectos básicos
de dicha inhabilidad.”; y (iii) el parágrafo transitorio no podía
considerarse como un instrumento necesario para el tránsito legislativo, pues
en realidad se trata es de una excepción, con efectos retroactivos, a la regla
general de la inhabilidad por periodos coincidentes.  Como una norma de esa
naturaleza no fue aprobada ni negada en las etapas anteriores del trámite,
desconoció el principio de identidad flexible o relativa, “por cuanto
modifica la esencia de lo que se había decidido; concretamente, mantener la
inhabilidad del numeral 8° tal como había sido consagrada en 1991, cuyo texto
fue repetido de manera idéntica en la disposición acusada. Por tanto, la Corte
declara inconstitucional este parágrafo.”.
7.4.
Finalmente, la Corte encontró que el desconocimiento del principio de identidad
flexible también se extendía a la expresión “La renuncia a alguno de ellos no elimina la
inhabilidad” adicionada al artículo
179-8 C.P.  Esto en razón de que entre esa frase y el parágrafo transitorio
existía una relación inescindible, sustentada en el hecho que el parágrafo era
una norma exceptiva de lo dispuesto por la expresión adicionada. Para el Pleno,
“tanto por la estrecha relación que existe entre el parágrafo transitorio y
la frase final adicionada al numeral 8° del artículo 179, como por el hecho de
que ambos cambios propuestos implican que se altere la esencia de lo que hasta
ese momento había sido aprobado y que fueron introducidos tan sólo en los
últimos dos de los ocho debates que según la Constitución deben surtir los
Actos Legislativos, es preciso concluir que ambos cambios desconocen el
principio de identidad flexible.”
7.5.
Como se observa, las consideraciones vertidas por la Corte en la sentencia
C-332/05 resultan  relevantes para decidir el caso sometido a estudio de la
Sala en esta oportunidad.  Ello debido a que en esa decisión la Corte hizo uso
de las reglas jurisprudenciales sintetizadas en el fundamento jurídico 6 de
este fallo (que constituyen precedente vinculante sobre la materia), con el fin
de resolver el cargo de inconstitucionalidad por violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible respecto de iniciativas parlamentarias que
buscaron reformar las mismas normas modificadas por el artículo 13 del Acto
Legislativo 1º de 2009.  No obstante, como se demostrará en el apartado
siguiente, existen diferencias igualmente pertinentes entre ambos casos, que
obligarán a realizar consideraciones adicionales a las planteadas en la
sentencia reseñada, a fin de resolver el primero de los problemas jurídicos
materia de esta decisión.
8.
Solución del caso concreto
8.1.
Del análisis sobre el procedimiento legislativo que precedió a la promulgación
del artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2009, expuesto en el fundamento jurídico
4 de esta sentencia, la Corte identifica los siguientes aspectos relevantes:
8.1.1.
Los apartes acusados no fueron incorporados en ninguno de los proyectos de ley
acumulados.  Antes bien, la única referencia que se hace al asunto del régimen
de inhabilidades de los congresistas consta en la iniciativa gubernamental
consistente en dotar al Consejo Nacional Electoral de competencias para decidir
la revocatoria de la inscripción de candidatos que hubiesen incurrido en
delitos, especialmente aquellos derivados del apoyo electoral de grupos armados
ilegales.  Estos tópicos no tienen relación alguna con la materia de
inhabilidad por periodos coincidentes.
8.1.2.
La adición de la frase “La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad”
al numeral octavo del artículo 179 C.P.[100] se dio en
el informe de ponencia para primer debate en Comisión Primera de la Cámara.  En
este, se planteó como única razón para establecer que la inhabilidad por
periodos coincidentes no sería superada por la renuncia, es que se trataba de
evitar que los candidatos elegidos para periodos fijos no “defraudaran la
voluntad o representación del elector”.  Esta consideración es importante, pues
demuestra que la adición no estuvo vinculada expresamente con ninguno de los
ejes temáticos del Proyecto de Acto Legislativo, por lo que adopta naturaleza
autónoma y así fue entendida durante las distintas etapas del trámite legislativo.
Esto se corrobora al leer las distintas intervenciones realizadas en los
debates en que se discutió y votó la iniciativa, las cuales no manifiestan
relación alguna entre la modificación al artículo 179 C.P. y los citados ejes
temáticos.
8.1.3.
La adición en comento fue aprobada tanto en el primer debate como en el
segundo, verificado en la Plenaria de la Cámara de Representantes. En el tercer
debate, celebrado en la Comisión Primera del Senado, se aprobó la proposición
supresiva contenida en el pliego de modificaciones, expresado en el informe
de ponencia que excluía la reforma al artículo 179 C.P. aprobada en segundo
debate, instancia en la que se decidió prescindir de dar lectura al articulado
propuesto, votándose en bloque de modo afirmativo y por la unanimidad de los
presentes.  Es decir, hubo una manifestación expresa de esa célula legislativa
de excluir el texto acusado, la cual acogió las razones de conveniencia
política expresadas por los ponentes para descartar dicha modificación.
En
esta misma sesión, tres senadores[101] dejaron
sendas constancias.  El primero, con el fin de expresar su inconformidad con la
reforma del artículo 179-8 C.P., puesto que su pertenencia al Senado había
estado precedida de haber ejercido la investidura como concejal. Además,
expresó que en “la segunda vuelta se debía revisar”, entre otros
aspectos, el relativo a que “no se puede prohibir a concejales y diputados
que renunciando a sus curules puedan aspirar al Congreso”.  La segunda, con
el fin de expresar que uno de los temas propuestos para su “inclusión en el
próximo debate” era “no inhabilitar a concejales y diputados”  Por
último, la tercera explicitó que su constancia estuvo dirigida a establecer la
necesidad de conservar en el articulado la reforma la inhabilidad por periodos
coincidentes, de la forma en que había sido aprobada por la Cámara de
Representantes.
8.1.4.
La ponencia mayoritaria para cuarto debate en la Plenaria del Senado hizo una
síntesis de las constancias expresadas en la Comisión Primera, informando a la
corporación acerca de los reparos y apreciaciones realizadas por los senadores
antes mencionados.  El articulado propuesto, sin embargo, no incluyó reforma
alguna al artículo 179-8 C.P.
La
Plenaria no abrió la discusión sobre la proposición supresiva aprobada en
tercer debate ni sobre las constancias reseñadas en el informe de ponencia.
Empero, debe tenerse en cuenta que tanto dicho informe, como el articulado
propuesto junto con su pliego de modificaciones, fueron aprobados por el Senado
en cuarto debate.   Por ende, como la Plenaria del Senado no expresó su
voluntad en relación con el asunto de inhabilidad por periodos coincidentes,
este se consideraría “hundido”.
8.1.5.
No obstante la ausencia de debate y discusión del asunto en cuarto debate, la
Comisión Accidental de Conciliación lo consideró como una discrepancia, por lo
cual acogió el texto aprobado por la Cámara de Representantes, articulado
conciliado que recibió luego la aprobación de ambas plenarias.
8.1.6.
El asunto es debatido en la Comisión Primera de la Cámara en quinto debate.  En
esta etapa fue aprobado el texto en la misma versión objeto de conciliación en
primera vuelta, adicionándose un parágrafo transitorio, contenido en el pliego
de modificaciones propuesto por el informe de ponencia mayoritaria que, con el
propósito de “lograr gradualidad en la aplicación de la norma” incluyó
el texto según el cual “la inhabilidad establecida en el numeral anterior [el
octavo del artículo 179 C.P.] no aplicará para quienes hayan renunciado un
año antes de la realización de las elecciones para el Congreso de la República
en el año 2010.”  En el sexto debate, acaecido en la Plenaria de la Cámara,
se aprobó idéntico texto adicionado y parágrafo transitorio, a los votados por la
Comisión Primera.
8.1.7.
En el informe de ponencia para el séptimo debate en la Comisión Primera del
Senado se propuso nuevamente eliminar la modificación del numeral octavo del
artículo 179 C.P., a la vez que el parágrafo transitorio aprobado por la
Cámara, esta vez debido a que dichos textos “no guardaban estrecha relación
con el objeto [del proyecto de acto legislativo]”.  Esa proposición
supresiva fue aprobada por la Comisión, para lo cual se presentaron algunas
intervenciones de senadores que, además de exponer los argumentos relativos a
la inconveniencia política de la iniciativa, señalaron la posible existencia de
vicios de trámite, derivados de la inclusión de textos en segunda vuelta de
asuntos que ya habían sido negados por la Comisión en el primer periodo.
8.1.8.
En el informe de ponencia mayoritario para octavo debate, se hizo referencia al
trámite surtido en el séptimo debate.  En ese acápite se destacó, entre otros
aspectos, que la Comisión Primera del Senado había suprimido el texto
modificatorio del artículo 179-8 C.P.  Igualmente, en el articulado y pliego de
modificaciones no se incluyó ninguna propuesta en el sentido de reintroducir el
texto suprimido por la Comisión. Así, de manera análoga a como sucedió en la
primera vuelta, en el octavo debate el asunto no fue objeto de discusión, ni
menos de votación por parte de la Plenaria del Senado, corporación que aprobó
la ponencia mayoritaria.  Empero, el texto que reformó el artículo
constitucional mencionado fue de nuevo incorporado por la Comisión Accidental
de Conciliación en segunda vuelta, recibiendo la aprobación de las cámaras.
De
esta etapa del trámite debe destacarse, igualmente, que la Plenaria del Senado
adoptó una decisión expresa, que dio por finalizada la discusión del proyecto,
sin que se hiciera mención al asunto de la inhabilidad por periodos
coincidentes.  En efecto, luego de abierta la discusión del proyecto de acto
legislativo,[102]
intervinieron distintos senadores, quienes no se manifestaron en modo alguno
acerca del asunto citado. Inmediatamente después, y una vez verificado por la
mesa directiva que se había constituido quórum decisorio, se sometió a
consideración de la plenaria la proposición de suficiente ilustración, la cual
fue aprobada por los miembros del Senado.   En este sentido, operó la regla
prevista en el artículo 108 de la Ley 5ª de 1992,[103]
según el cual la aprobación de la citada proposición genera el cierre del
debate y la consecuente apertura de la etapa de votación.[104]
Sobre el particular, en el Acta de la sesión, publicada en la Gaceta del
Congreso 773 de 2009, se lee lo siguiente:
“Por Secretaría se informa que se ha constituido
quórum decisorio.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria
el Orden del Día de la presente sesión y, cerrada su discusión, esta le imparte
su aprobación.
La Presidencia pregunta a la plenaria si declara la
suficiente ilustración a la discusión del Proyecto de Acto Legislativo número
12 de 2008 Senado, 106 de 2008 Cámara (Acumulados números 051, 101, 109, 128,
129 y 140 de 2008 Cámara) y, cerrada su discusión, esta responde
afirmativamente.”[105]
8.2.
Del relato fáctico expuesto, la Sala concluye que para el caso del artículo
demandado existió un vicio de procedimiento en la formación de la ley,
consistente en la violación de los principios de consecutividad e identidad
flexible y relativa, como pasa a explicarse:
8.2.1.
El principio de consecutividad fue desconocido en razón a que el asunto
consistente en regular la inhabilidad de los congresistas por periodos
coincidentes no fue objeto de debate ni votación en el cuarto y octavo debate,
celebrados en la Plenaria del Senado de la República, aunque los informes de
ponencia puestos a consideración de esa célula legislativa habían puesto de
presente que la Comisión Primera, tanto en tercer como en séptimo debate, habían
aprobado la proposición supresiva de la reforma de la inhabilidad por periodos
coincidentes.   Por ende, la Plenaria del Senado no debatió el asunto, por lo
que no expresó su voluntad respecto del mismo, lo que implica que este no
cumpla con la regla de los ocho debates.
Debe
tenerse en cuenta que esa falta de debate del asunto de inhabilidad por
periodos coincidentes, se comprueba en el hecho que la Plenaria del Senado a
pesar de que formalmente tramitó y aprobó el proyecto de acto legislativo del
que daba cuenta el informe de ponencia mayoritario para cuarto y octavo
debate,  omitió deliberar y votar un asunto contenido en ese informe, como es
la inhabilidad por periodos coincidentes. Tanto para el tercero como en el
séptimo debate, la Comisión Primera aprobó una proposición que suprimía el
texto acusado y, además, la Plenaria del Senado, aunque tenía conocimiento de
esa supresión no hizo ninguna clase de consideración en relación con el asunto,
ni menos hizo explícita su intención de reconsiderar la materia que había sido
objeto de proposición supresiva en la Comisión, lo que implicaba que el asunto
se considera “hundido”, por lo que no podía ser tramitado.[106]
Por lo tanto, la posterior inclusión del asunto como discrepancia asumida por
las comisiones accidentales de conciliación, desconoció la consecutividad de
los debates y, por lo tanto, pues se contravino lo señalado en los artículos
157 y 375 de la Carta Política, que establecen reglas de procedimiento
aplicables para la aprobación de los actos legislativos.
Nótese
que la comprobación de la Corte en este escenario, no se sustenta en la
insuficiencia o falta de calidad del debate legislativo, aspectos que la
jurisprudencia constitucional ha excluido del ámbito del control judicial del
procedimiento congresional.  En contrario, de lo que se trata es de la falta
absoluta y objetiva de debate en relación con el asunto de la inhabilidad por
periodos coincidentes, hecho que se contrapone al cumplimiento de la regla
de los ocho debates antes analizada.
8.2.3.
De otro lado, el principio de identidad flexible fue desconocido al incluir en
la segunda vuelta un asunto que no fue discutido ni votado en la primera.  En
efecto, el parágrafo transitorio, que estableció una excepción a la regla
general de imposibilidad de oponer la renuncia para desvirtuar la inhabilidad
por periodos coincidentes, fue incluido en quinto debate, sin que esa temática
hubiera sido objeto de discusión y votación durante la primera vuelta.  Es
decir, se contravino lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 375 C.P.,
el cual establece que el trámite de los proyectos de acto legislativo, en
segunda vuelta, solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera.
Sobre
este particular debe insistirse en la pertinencia de la regla jurisprudencial,
fijada en la sentencia C-332/05, según la cual la disposición transitoria que
establece una excepción a la regla general antes citada, si bien no puede
considerarse como un asunto nuevo, pues el tópico de la inhabilidad por
periodos concurrentes había sido discutido en tres de los debates surtidos en
primera vuelta, en cualquier caso es una modificación esencial, en tanto
restricción temporal para la aplicación del régimen de inhabilidades.  En otras
palabras, el parágrafo transitorio en comento no es una precisión o
delimitación de la materia aprobada en primera vuelta, sino que es una regla
que busca inaplicar a través de la creación de una excepción
retroactiva, la decisión legislativa aprobada en ese periodo del trámite
legislativo.  Así, mientras que en el primer periodo las cámaras decidieron
hacer más estricta la causal de inhabilidad por periodos coincidentes, prevista
en el artículo 179-8 C.P., estableciéndose que la renuncia a uno de los cargos
o corporaciones no enervaría la inhabilidad para postularse al Congreso, en
segunda vuelta se decidió establecer la imposibilidad de aplicar esa causal de
inhabilidad a quienes hayan renunciado seis meses antes de la realización de
las elecciones para el Congreso de la República en el año 2010.  Restricciones
de esa naturaleza, como se indicó en la decisión C-332/05, no pueden
considerarse como simples fórmulas necesarias para el tránsito normativo, sino
que constituyen iniciativas distintas, las cuales deben ser objeto de
deliberación y votación en ambas vueltas del trámite del Proyecto de Acto
Legislativo.
8.3.
No obstante, la Corte encuentra que a las anteriores conclusiones pudieran
oponerse varios argumentos, dirigidos a sustentar la constitucionalidad del
trámite surtido respecto del texto acusado.  En primer término, uno de los
intervinientes sostiene que los principios de consecutividad e identidad flexible
no se vieron afectados, en tanto los textos acusados guardan relación con los
ejes temáticos de la iniciativa, vista en su conjunto,  puesto que esas
materias gravitan alrededor del fortalecimiento y preservación de la dignidad
del Congreso; igual, que su legitimidad democrática y transparencia, se puso de
presente desde la exposición de motivos la necesidad de ampliar y modificar el
régimen de inhabilidades. Por ende, no puede considerarse que la materia
analizada carezca de vínculo con dichos tópicos, que al hacer parte de su
objeto general, son transversales al Proyecto de Acto Legislativo.  Así, no
podría sostenerse la comprobación de la Corte acerca de la falta de debate,
pues el asunto que dejó de ser objeto de deliberación hacía parte, en cualquier
caso, de materias que sí fueron analizadas durante los ocho debates.
En
segundo lugar,  podría sostenerse que el hecho que la Plenaria del Senado,
tanto en primera como en segunda vuelta, hubiera aprobado el informe de
conciliación que sí incluyó en el articulado los apartes demandados, convalidó
la posible violación del principio de consecutividad, en tanto, como lo prevé
el artículo 161 de la Carta Política, la aprobación del informe de conciliación
toma la forma de una repetición del segundo debate. Por lo tanto, el trámite se
aviene a lo previsto en los artículos 157 y 375 C.P.
Pasa
la Sala a dar respuesta a estos cuestionamientos:
8.3.1.
Para la Corte, el primer cuestionamiento está dirigido a negar la condición de asunto
nuevo del tema relativo a la inhabilidad por periodos coincidentes.  Para
el Ministerio interviniente, ese tópico apenas alcanza la condición de fórmula
concreta dentro de un tema que efectivamente fue discutido en cada uno de los
ocho debates exigidos, como es el de las inhabilidades. Así, de conformidad con
las reglas jurisprudenciales reiteradas en el fundamento jurídico 5.3.4., la
reforma al artículo 179-8 C.P. tiene la condición de asunto nuevo o, antes
bien, se trata de una precisión normativa que se inscribe dentro de los temas
discutidos por las comisiones y plenarias
Como
se indicó en el fundamento jurídico anotado, el asunto nuevo no
corresponde (i) a un texto que es apenas formalmente distinto; o (ii)
a precisiones, modificaciones o desarrollos de materias previamente
debatidas, reformas que se inscriben en el concepto de fórmulas específicas.
Así, para identificar qué es un asunto nuevo debe tenerse en cuenta el proyecto
de ley o de acto legislativo en su conjunto.  Así, para la
identificación del asunto nuevo no puede llegarse a un nivel de rigor
tal que se termine comprendiendo a cada uno de los temas generales de manera
seccionada, sino que esta comprensión solo será posible cuando no pueda
configurar una conexidad plausible y razonable entre el tópico incluido y los
temas generales de la iniciativa.  Es bajo esta comprensión que la
jurisprudencia ha establecido, como se manifestó en precedencia, que el
parámetro para la identificación de un asunto nuevo es el estudio acerca
de la institución que se reforma, condición que deja de lado toda posibilidad
de hacer un juicio de consecutividad basado en un criterio textual.
A
partir de este marco de análisis, debe tenerse en cuenta que el Proyecto de
Acto Legislativo que dio lugar a la disposición demandada tuvo como objetivo
incorporar a la Constitución una serie de herramientas para (i) impedir
el ingreso de candidatos que tuvieren vínculos o hubieran recibido apoyo
electoral de grupos armados ilegales; y (ii) disponer de un régimen
preventivo y sancionatorio, tanto a nivel personal como de los partidos
políticos, que redujera el fenómeno de influencia de los grupos mencionados en
la representación ejercida por el Congreso. De esto de cuenta la exposición de
motivos del Proyecto de Acto Legislativo de origen gubernamental, al cual le
fueron acumuladas las demás iniciativas.  Al respecto, se expresó lo siguiente:
“Objetivo de la reforma política.
La transparencia electoral, la responsabilidad
política de los partidos, la responsabilidad individual e intransferible de los
titulares de cargos públicos de elección popular frente al pueblo Colombiano y
la austeridad y control en la financiación de campañas y partidos son una
prioridad para el Gobierno Nacional.
Dentro de un marco de equilibrio, colaboración
armónica y respeto mutuo en el ejercicio de sus funciones, los poderes públicos
tenemos la oportunidad de fortalecer los mecanismos para erradicar las malas
prácticas y costumbres en la política. Ya la reforma política de 2003 viene
generando importantes transformaciones en el ejercicio del quehacer político,
sin embargo, es necesario hacer un ajuste constitucional y legal para adaptar
la legislación a las nuevas y complejas realidades que hoy enfrenta Colombia,
buena parte de ellas, fruto necesario de un proceso franco y abierto de
depuración de la política.”[107] (Subrayas
no originales).
Así, fue dentro de esa lógica que el Proyecto
estableció un grupo de reformas sobre el tema de “inhabilidades”, todas
ellas enfocadas a impedir el ejercicio de la investidura a candidatos
vinculados o apoyados por grupos armados ilegales o, en general, que estuvieran
incursos en delitos o faltas que pusieran en cuestión la legitimidad
democrática de la obtención de la curul.  Esta intención fue explícita en la
exposición de motivos en comento la cual, en el apartado específico de
inhabilidades de los congresistas, puso de presente que “La pretensión de
una reforma política tendiente a garantizar la legitimidad de las Instituciones
y a preservar la labor del legislativo de influencias nocivas de los grupos al
margen de la ley y de los dineros ilícitos, quedaría incompleta si no se
diseñan mecanismos para prevenir la ocurrencia de estos fenómenos que empañan
la democracia. En este sentido es indispensable impedir que las personas que
han generado la percepción pública de ilegitimidad por haber sido condenadas
por delitos contra el libre ejercicio del sufragio puedan postularse a cargos
de elección popular, o sean nombrados en otros cargos o se conviertan en
contratistas del Estado. Se requiere preservar la dignidad del Congreso de la
República como órgano representante del pueblo, la legitimidad de su
conformación como expresión real de la voluntad popular, la confianza ciudadana
en quienes dictan las leyes y en general, en quienes son elegidos con el voto
popular. || En este espíritu, la presente reforma pretende ampliar y
perfeccionar el régimen de inhabilidades, otorgando competencia al Consejo
Nacional Electoral, para “decidir la revocatoria de la inscripción de los
candidatos” antes de la elección del candidato inhabilitado.”[108]
(Subrayas no originales.)
Como
se observa, el asunto de las inhabilidades, que fue sucesivamente debatido
tanto en primera como en segunda vuelta del trámite legislativo, estuvo inmerso
dentro del tema general de depuración y dignificación del Congreso, a través
del establecimiento de mecanismos para evitar que personas que (i) por
estar acusados de mantener vínculos y/o apoyos con grupos armados irregulares o
fuentes ilícitas de recursos; o (ii) hubieren sido acusadas de delitos
en contra del régimen electoral, tuvieren acceso a las curules.  Existe
entonces un tema general que fue objeto de deliberación compatible con el
principio de consecutividad: la necesidad de evitar la distorsión en el mandato
representativo de los congresistas, generado por el vínculo de listas y
candidatos con grupos armados ilegales u otras formas delincuenciales.
Es
evidente que la reforma al artículo 179-8 C.P. responde a una lógica distinta.
En este caso, el objetivo fue incorporar una restricción al derecho político de
ser elegido (Art.40-1 C.P.), a través del establecimiento de condiciones para (i)
hacer más estricta la inhabilidad para que una persona que ejerza un cargo
de elección popular o pertenezca a una corporación de la misma índole, pueda
aspirar a la investidura de congresista, impidiendo que la renuncia eliminara
dicha inhabilidad; y (ii) fijar una excepción retroactiva a esa regla,
aplicable a quienes renunciaran al cargo o corporación seis meses antes de las
elecciones para Congreso a celebrarse en 2010.   Estos asuntos no pueden
inscribirse como fórmulas específicas que se inserten en el tema general de inhabilidades,
del modo y para las finalidades previstas en el Proyecto de Acto Legislativo.
Ello debido a que no tienen relación alguna con la depuración del Congreso ante
la influencia de grupos armados ilegales o dineros ilícitos, sino que responden
a propósitos de diversa índole, como la necesidad de no defraudar la confianza
de los electores por parte de los miembros de las corporaciones públicas que
antes de finalizar el periodo para el que fueron elegidos, renuncian en aras de
aspirar al Congreso, conforme lo explicaron los ponentes del asunto en tercer y
quinto debate.
Debe
insistirse, en esta instancia, en que la norma acusada no es una adición,
precisión o complementación de temas que hayan sido previamente debatidos, lo
que excusaría la necesidad de un debate particular sobre la materia.  Antes
bien, la naturaleza de la restricción al derecho político que pretende la
reforma es un asunto nuevo que, en razón a diferir de los propósitos
particulares del tema general de inhabilidades, debió ser sometido a
cada un de los ocho debates necesarios para la aprobación de los proyectos de
acto legislativo.  La Sala considera pertinente enfatizar que asuntos que
versan sobre la restricción de derechos fundamentales no pueden considerarse prima
facie como una fórmula concreta que adiciona o delimita un asunto
deliberado previamente.  Ello debido a que estas restricciones (i) cuando
versan sobre el núcleo esencial o aspectos estructurales de los derechos
fundamentales, deben tramitarse con el cumplimiento de los requisitos propios
de las leyes estatutarias; y en cualquier caso (ii) deben responder a un
fin constitucionalmente legítimo, incluso en determinadas circunstancias
imperioso. En tal sentido, una decisión legislativa de estas condiciones y
revestida de tal importancia, no puede considerarse como una fórmula concreta,
sino que amerita un debate particular y específico en cada una de las
instancias del trámite congresional.
Conforme
lo expuesto, la Corte encuentra que la determinación del asunto nuevo no
es una tarea que responda, en modo alguno, a una apreciación discrecional por
parte del Tribunal Constitucional sino que, antes bien, responde a un modelo
flexible, en todo compatible con el reconocimiento del margen de apreciación
que tiene el Legislador para proponer diversas fórmulas normativas específicas
dentro del mismo asunto.  En ese sentido, solo cuando se verifique que las
comisiones o plenarias han incorporado temas que no pueden vincularse
razonablemente con lo previamente debatido, podrá concluirse una afectación de
los principios de consecutividad e identidad relativa.  Para el caso propuesto,
mientras que el tema general de las inhabilidades estaba relacionado con
asuntos transversales del Proyecto de Acto Legislativo, relacionados con la
instauración de mecanismos para hacer frente a la influencia en el Congreso de
grupos armados ilegales, el tema objeto de debate estaba dirigido a restringir
el derecho a ser elegido, en los casos en que el candidato ostentara un cargo
público con periodo coincidente.  Esta circunstancia hacía que deba ser
entendido como un asunto nuevo.
Con
base en estos argumentos, la Corte desestima la objeción planteada por el
interviniente.  El asunto relativo a la inhabilidad de los congresistas por
periodos coincidentes no está vinculado con los ejes temáticos del Proyecto de
Acto Legislativo, por lo que es una materia autónoma y de este modo fue
entendida por los congresistas en los debates en que se discutió ese tópico.
Por ende, al comprobarse que no existió ninguna referencia a esa iniciativa en
el cuarto y octavo debate, se concluye que la Plenaria del Senado dejó de
debatir el asunto y, en consecuencia, no expresó su voluntad en algún sentido a
ese respecto, surtiéndose solo seis de los ocho debates exigidos.  Por lo
tanto, se violaron los principios de consecutividad e identidad flexible o
relativa, al incumplirse con el requisito de discusión y votación de la materia
durante los ocho debates.
Además,
no puede perderse de vista que aunque el principio de identidad tiene, como se
explicó extensamente en esta sentencia, carácter relativo o flexible, su
aplicación no puede llevarse a un grado de laxitud tal que termine por
desconocer su naturaleza.  Por ende, no resulta admisible que la vinculación
temática sea tangencial o remota, sino que debe tener condiciones de necesidad
y cercanía con los ejes temático del Proyecto.  De aceptarse la tesis defendida
por el Ministerio interviniente, en el sentido que toda vinculación, incluso
aquella distante con la materia de la iniciativa, es suficiente para que la
reforma sea compatible con los citados principios, haría nugatorias tales
exigencias de índole constitucional.  Podría, en ese orden de ideas, plantearse
el ejemplo hipotético de un proyecto de ley o de acto legislativo que tuviera
entre sus objetivos los de defender los derechos fundamentales o fortalecer el
Estado Social y Democrático de Derecho.  Si se reconociera como válida la tesis
del interviniente, virtualmente cualquier modificación al ordenamiento jurídico
podría incluirse, sin que fuera posible aplicar juicio de identidad alguno.
8.3.2.
Los argumentos expuestos son particularmente relevantes para resolver la
segunda objeción.  En el fundamento jurídico 5.3.5. de esta sentencia se expuso
cómo las comisiones accidentales de conciliación estaban investidas, en los
términos del artículo 161 C.P., de la competencia para proponer alternativas de
articulado que solucionen las discrepancias entre los textos aprobados
por las Plenarias.  Esta potestad incluye la posibilidad de presentar artículos
que incorporen fórmulas novedosas para zanjar dichas diferencias e, inclusive,
incluir artículos que hayan sido aprobados en una sola de las cámaras.  Sin embargo,
también se señaló en ese acápite que para que esta última alternativa resulte
compatible con los principios de consecutividad e identidad flexible, es
requisito inexcusable que la materia regulada por el artículo nuevo haya
sido debatida por las dos Plenarias.  En caso contrario, se estaría
desconociendo la regla de los ocho debates, puesto que se pretermitiría la
discusión por una de las cámaras.
Esta
situación es la que se evidencia en el trámite que precedió al texto
demandado.  Las comisiones accidentales de conciliación, tanto en la primera
como en la segunda vuelta, incluyeron lo que consideraron eran las
disposiciones aprobadas por la Plenaria de la Cámara de Representantes,[109]
a pesar de que (i) la Plenaria del Senado había incurrido en elusión de
debate, pues aunque tenía conocimiento de la supresión realizada por la
Comisión Primera, no debatió o, al menos, dispuso espacios para la deliberación
del asunto; (ii) se trataba de materias distintas y autónomas a las que
sí se discutieron en dicha corporación, según se tuvo oportunidad de exponer en
apartado anterior; y, lo que resulta más relevante (iii) se trataba de
asuntos que habían sido explícitamente negados por la Comisión, a través de la
votación afirmativa de una proposición supresiva en ese sentido, razón por la
cual la falta de debate en la Plenaria del Senado significaba el “hundimiento”
del asunto objeto de análisis.  Por ende, se está ante una evidente
extralimitación de la competencia constitucional de las comisiones de
mediación, sin que pueda sostenerse válidamente que la aprobación por la
Plenaria del Senado del articulado conciliado subsana el vicio de procedimiento
identificado en este fallo.
Sobre
el particular debe tenerse en cuenta que, como se explicó en el fundamento
jurídico 5.3.5. de esta sentencia, las comisiones de conciliación tienen una
facultad amplia, que se extiende incluso hasta la posibilidad de incorporar en
el articulado textos nuevos o incluso negados por una de las cámaras,[110]
siempre y cuando se trate de asuntos que hayan sido debatidos por la plenaria
del Senado y de la Cámara de Representantes.  Si no existe esa deliberación en
ambas cámaras no puede estarse ante una discrepancia, en los términos
previstos en el artículo 161 de la Carta Política.[111]
Para el caso planteado, el asunto relativo a la inhabilidad por periodos
coincidentes no puede, en modo alguno, constituir una discrepancia en términos
de la competencia de las comisiones de conciliación, puesto que se trata de
un asunto que no fue debatido por la Plenaria del Senado en cuarto y
octavo debate.  Debe insistirse que en este caso no se está ante una simple
disconformidad de textos, sino ante un asunto que fue considerado
exclusivamente por la Plenaria de la Cámara, más no por la del Senado.  En ese
sentido, las comisiones accidentales de conciliación, en ambas vueltas, no
solucionaron una discrepancia, sino que reintrodujeron un asunto no debatido
por la Plenaria de Senado, en abierto desconocimiento del principio de
consecutividad.
Discrepar,
en el sentido natural de la acción, involucra la existencia de partes que han
estudiado determinado asunto y han arribado a conclusiones divergentes,
susceptibles de conciliarse.  Para el caso planteado, tanto el cuarto como en
el octavo debate no hubo deliberación alguna por parte de la Plenaria del
Senado en relación con el asunto de la inhabilidad por periodos coincidentes
sino que, antes bien, se comprobó la ausencia de debate.  Por ende, no podían
las comisiones accidentales de conciliación incorporar el texto aprobado por la
Cámara, puesto que no existía una divergencia con lo discutido en Senado, por
la simple razón que el asunto no fue objeto de deliberación, debido a que el
asunto fue negado por la Comisión Primera del Senado en tercer y quinto debate
y, a pesar de que la Plenaria del Senado tenía conocimiento de esa decisión de
“no reformar”,  omitió deliberar sobre el mencionado asunto, lo que (i) hacía
que el asunto se considerara “hundido” y (ii) impedía que las
comisiones accidentales de conciliación lo consideraran como una discrepancia,
puesto que se trataba de un tema no debatido por la Plenaria del Senado.
Lo
expuesto, además, no significa que las plenarias, en este caso el pleno del
Senado, estén sometidas a las decisiones que adopten las comisiones.  En
efecto, según lo dispone el inciso segundo del artículo 160 C.P., durante el
segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.  Empero, como se ha insistido en
esta providencia, esa potestad debe ejercerse de forma compatible con los
principios de consecutividad e identidad flexible, lo que implica que las
reformas introducidas en las plenarias respondan a asuntos debatidos en las
etapas anteriores del trámite.
Esto
explica, por ejemplo, las reglas previstas en la legislación orgánica en
relación con las diferencias entre las comisiones y plenarias.  A la luz del
artículo 177 del Reglamento del Congreso, “las discrepancias que surgieren
entre las plenarias de las cámaras y sus comisiones constitucionales acerca de
proyectos de ley –condición que también se aplica a los proyectos de acto
legislativo-, no deberán corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados, o
negados en la comisión permanente respectiva.  Si así fuere, las mismas
comisiones reconsiderarán la novedad y decidirán sobre ella, previa
remisión del proyecto dispuesta por la corporación.”  En esa misma
perspectiva, el artículo 178 ejusdem contempla que para el ejercicio de
la competencia prevista en el inciso segundo del artículo 160 C.P., se
establecen condiciones precisas, que dejan a salvo los principios
constitucionales en comento.  Así, al tenor de esta previsión orgánica, cuando
a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o
supresiones durante el debate en plenaria, estas podrán resolverse sin que el
proyecto deba regresar a la respectiva comisión permanente.  En caso contrario,
cuando la discrepancia entre la plenaria o la comisión fuese seria, o se
presentaren razones de conveniencia, podrá retornarse el proyecto a la comisión
para su reexamen definitivo.
Las
anteriores premisas demuestran que la Constitución permite que las plenarias
introduzcan modificaciones a los textos aprobados por las comisiones, incluso
respecto de aquellos asuntos que fueron negados, sin que ello configure, de
modo alguno, un vicio de procedimiento en la formación de la ley.  Sin embargo,
dichos cambios están sujetos, como es apenas natural, al cumplimiento de los
requisitos constitucionales y orgánicos que le son aplicables, entre los cuales
se resalta la necesidad ineludible que el asunto sea presentado como una
adición en el segundo debate y la plenaria delibere y adopte una decisión
concreta y verificable sobre el particular.  En consonancia con esta
afirmación, la jurisprudencia de la Corte ha considerado que “la propia
Constitución establece que en el informe a la cámara plena para segundo debate
es deber del ponente consignar la totalidad de las propuestas que fueron
consideradas por la comisión  y las razones que determinaron el rechazo de
algunas y, de manera expresa señala que en el segundo debate se le pueden
introducir al proyecto modificaciones, adiciones y supresiones que se juzguen
necesarias (CP. art. 160). Ello significa, como es fácil advertirlo, que lo
que fue inicialmente rechazado podría ser presentado como adición en el segundo
debate. Es ese el sentido democrático de la formación de la ley mediante la
deliberación sucesiva de las comisiones y de las plenarias de cada una de las
cámaras, lo que excluye la identidad absoluta y autoriza en cambio la identidad
flexible del proyecto.”[112] (Subrayas
no originales).
Esta
afirmación es corroborada por la jurisprudencia constitucional para el caso
particular del análisis del trámite previo a la aprobación de los actos
legislativos.  La sentencia C-543/98 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) estudió, entre
otros asuntos, el cumplimiento del requisito de consecutividad respecto del
procedimiento surtido por el Acto Legislativo 1º de 1997.  Así, al analizar el
problema jurídico surgido a raíz de la presunta incompatibilidad entre la
aprobación del aparte normativo que impide la retroactividad de la extradición
de colombianos y el citado principio, la Corte señaló:
“La cuestión que se plantea es, entonces, ésta: ¿La
improbación, en un debate cualquiera de una disposición incluida en el proyecto
de Acto Legislativo, implica la parálisis del trámite de él, en su totalidad?
Para la Corte es claro que el proyecto debe continuar su trámite y aún más, el
precepto no aprobado en primer debate puede incluirse posteriormente por la
plenaria de la Cámara correspondiente, pues así lo autoriza el artículo 160 de la
Constitución, al señalar que "durante el segundo debate cada Cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias". Y, lógicamente, no podría ser de otro modo. Puesto que si la
mayoría de la plenaria introduce una modificación al texto aprobado en la
Comisión y en ésta el cambio no cuenta con la mayoría de votos necesaria,
habría que concluir que la voluntad de un grupo minoritario de congresistas,
tendría prevalencia sobre la voluntad mayoritaria de la respectiva
corporación.
Entonces, si la irretroactividad de la extradición fue
debatida y votada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la
primera vuelta y en la Comisión Primera del Senado de la República en la
segunda, pero no aprobada por éstas, bien podían las Plenarias de esas mismas
corporaciones incluirla nuevamente en el proyecto y aprobarla con la mayoría
exigida por la Constitución, como en efecto sucedió, sin violar con ello norma
superior alguna.
De no aceptarse esta interpretación habría que
afirmar, contra toda lógica, que tal como se aprobó el proyecto de Acto
Legislativo en el primer debate de la primera vuelta, debe serlo en los demás.
Entonces cabría preguntar ¿para qué exigir dos vueltas y ocho debates si al
proyecto no se le pueden introducir en los siete debates restantes adiciones,
supresiones o modificaciones, como lo autoriza el artículo 160 de la
Constitución?
Para terminar este punto, debe la Corte insistir en
que la decisión que aquí se adopta no significa que en el trámite de los Actos
Legislativos no deban cumplirse los ocho (8) debates exigidos por el artículo
375 de la Constitución, cuatro en la primera vuelta y cuatro en la segunda. Lo
que en esta oportunidad se ha aceptado es que cuando se ha  discutido
durante los ocho debates, un tema v.gr. la irretroactividad de la extradición,
como en el presente caso sucedió, la no aprobación en una de las
Comisiones (Comisión Primera de la Cámara de Representantes en la primera
vuelta y Comisión Primera del Senado de la República en la segunda), no implica
la inconstitucionalidad del proyecto de Acto Legislativo, por una razón muy
simple: porque posteriormente las Plenarias de esas mismas Corporaciones,
mediante votación mayoritaria, decidieron introducir ese asunto nuevamente al
proyecto de Acto Legislativo.
Es decir, que si bien la figura de la irretroactividad
de la extradición fue discutida y votada en los ocho (8) debates, el no
haber sido aprobada en dos de ellos que corresponden a dos primeros debates, no
infringe el ordenamiento superior, porque las plenarias de las Cámaras a las
que pertenecen los miembros de esas mismas comisiones decidieron por mayoría,
que ese tema hiciera parte nuevamente del proyecto de Acto Legislativo
respectivo. Distinto hubiera sido que en las Comisiones citadas no se hubiera
debatido el tema, pues ahí sí el proyecto adolecería de vicios de
inconstitucionalidad, por no haber surtido los debates exigidos.” (Subrayas no originales).
Nótese
del aparte jurisprudencial expuesto que la regla fijada por la Corte, de manera
reiterada, es que el principio de consecutividad resulta satisfecho cuando el
asunto es sometido a discusión y votación en los ocho debates correspondientes.
Por ende, en el caso objeto de análisis, como se ha expresado en múltiples
oportunidades, el asunto relacionado con la reforma al artículo 179 C.P., en
cuanto a la inhabilidad de los congresistas fundada en periodos coincidentes,
no fue objeto de debate y votación en los debates cuarto y octavo, surtidos en
la plenaria del Senado de la República. Así, aunque esa célula congresional
estaba dotada de la competencia para establecer modificaciones a la lo aprobado
por la Comisión Primera en el sentido de negar la reforma a la citada norma
constitucional, omitió el debate, por lo que no expresó su voluntad sobre el
punto, circunstancia que estructura la violación del principio de
consecutividad.[113]
8.4.
Por último, la Sala considera pertinente anotar que la entidad del vicio
anteriormente identificado resulta especialmente relevante, teniendo en cuenta
dos razones definidas: (i) el estándar de cumplimiento de las reglas del
trámite legislativo exigido al Congreso cuando ejerce el poder de reforma
constitucional; y (ii) la índole de la materia objeto de reforma,
imbuida en la definición de aspectos centrales del régimen electoral
colombiano.
En
cuanto lo primero basta señalar que, como ese expresó en el fundamento jurídico
5.1., la jurisprudencia de esta Corporación ha sido especialmente estricta en
la verificación acerca del cumplimiento de las reglas de procedimiento en el
ámbito estudiado en la sentencia, puesto que el alto grado de incidencia de las
reformas constitucionales en la definición del sistema jurídico político exige
el aseguramiento de la más vigorosa deliberación democrática de las iniciativas
destinadas a modificar la Carta Política.  En el caso propuesto, la Corte ha
advertido que este requisito fue abiertamente desconocido, pues en dos de los
ocho debates exigidos fue pretermitida la necesidad de deliberar sobre la
reforma propuesta.  Es decir, el Senado de la República dejó de debatir acerca
del asunto objeto de análisis.   Así, ante la falta de una decisión verificable
de las cámaras respecto de la materia de la modificación constitucional, no
resulta admisible que la reforma resultante tenga la aptitud de modificar el
Estatuto Superior.
Respecto
a la segundo, la Sala advierte necesario llamar la atención acerca de las
consecuencias de la ausencia del debate en punto a la reformulación de los
postulados que, como el contenido en el artículo 179-8 C.P., tienen hondas
implicaciones en el régimen electoral.  En efecto, la Corte considera que
cuando el Congreso de la República opta por reformar la Constitución a efectos
de establecer nuevas reglas sobre la posibilidad de acceder a cargos de elección
popular –como sucede en el asunto de la referencia- debe ejercer un actividad
legislativa comprometida con la deliberación de cada uno de los puntos de vista
que surjan en los distintos debates.
Ello
en razón a que la democracia constitucional está sustentada en el respeto de
los procedimientos, el  aseguramiento de la participación, la protección de los
derechos de la minorías y, en últimas, la garantía de la deliberación pública
en los distintos niveles de la vida social, con especial énfasis en los órganos
de representación popular.  No resulta aceptable que la definición de aspectos
tan sensibles para el Estado constitucional como es la determinación de las
condiciones para el acceso a los citados órganos, pueda estar válidamente
precedida de un trámite que ha desconocido las reglas mínimas predicables de la
debida formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas.  El
sistema electoral, lejos de ser simplemente un grupo de previsiones destinadas
a simplemente regular la mecánica para el ejercicio de los instrumentos de
participación ciudadana y el acceso al poder político en su vertiente
representativa, conforman las garantías necesarias para la preservación del
principio democrático.  En consecuencia, si el constituyente derivado decide
reformular tales disposiciones, debe asegurar el cumplimiento estricto de las
reglas del procedimiento legislativo, pues solo así puede hacerse compatible el
poder de reforma del Congreso con la democracia participativa y pluralista.
Para el caso objeto de estudio, se ha demostrado fehacientemente que estas
básicas condiciones no fueron satisfechas.
8.5.
De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala concluye que para el caso del
trámite de los apartados demandados se está ante un vicio de procedimiento,
derivado de la violación de los principios de consecutividad e identidad
flexible, yerro que afecta la constitucionalidad del trámite legislativo.  Por
lo tanto, debe determinarse si este vicio es de una identidad tal que puede ser
objeto de subsanación, conforme lo previsto en el parágrafo el artículo 241
C.P., o por el contrario implica la declaratoria de inexequibilidad de la norma
acusada.
8.5.1.
La jurisprudencia constitucional ha definido los presupuestos que deben
reunirse para la admisibilidad de que la Corte, ante la existencia de un vicio
de procedimiento, concluya que es subsanable y, en consecuencia, remita el
asunto al Congreso para que corrija ese defecto.  Sobre el particular, en la
sentencia C-872/02 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), decisión que estudió la
constitucionalidad del procedimiento legislativo que precedió a la Ley 643/01,
estableció las condiciones que debía reunir la irregularidad del trámite para
considerarla subsanable.  Consideró la Corte en esa oportunidad que una vez que
esta Corporación ha establecido la existencia de un vicio de procedimiento
deberá determinar, en primer término, si la irregularidad fue convalidada por
el Congreso durante el trámite legislativo.  De no ser ello así, el siguiente
paso es verificar si el vicio es subsanable, lo que permitiría devolver el
expediente al Legislativo para que corrija la irregularidad.
La posibilidad de subsanación, a la luz del precedente
constitucional, radica en los efectos del principio de instrumentalidad de
las formas, conforme al cual “no toda vulneración de una regla sobre la formación de
las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso,
acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede
tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera
ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el
proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el
contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa
irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la
formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia[114]. || En segundo
término, puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso
mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito
que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido
expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para ello. En
tal contexto, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho sustancial
(CP art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de
la disposición acusada. || En tercer término, puede ocurrir que exista
un vicio en la formación de la ley, y éste no haya sido convalidado, pero la
Corte constate que el vicio puede ser subsanado durante la revisión de
constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente establece
que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la
autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a subsanarlo
(CP art 241 par). || Finalmente, puede ocurrir que existan vicios en el proceso de formación de la
ley, y que éstos no hayan sido convalidados en el trámite legislativo, pero
pueden ser subsanados por la misma Corte Constitucional, al pronunciarse ésta
sobre la norma en cuestión.”
A partir de estos criterios, la jurisprudencia ha
previsto que la tercera opción, consistente en la aplicación del parágrafo del
artículo 241 C.P., dependerá de examinar (i) si la entidad del defecto
es tal que constituya un vicio susceptible de afectar la validez de la ley o
acto legislativo; (ii) si en realidad es un vicio, debe la Corte
estudiar si existió o no una convalidación del mencionado durante el trámite de
la ley o acto legislativo; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la
Corte analizar si es posible devolver el texto al Congreso y al Presidente para
que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de
las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma
subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los
lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.
8.5.2.
Aplicada esta metodología al caso objeto de estudio se tiene que la
pretermisión del cuarto y octavo debate es un vicio que afecta la validez de la
norma demandada, habida cuenta que el yerro involucra el desconocimiento de
reglas esenciales que la Constitución establece para el trámite de los
proyectos de acto legislativo, en especial las previstas en los artículos 375 y
157 de la Carta, preceptos que sustentan la regla de los ocho debates,
fundada en la vigencia de los principios de consecutividad e identidad
flexible.
Este
vicio, según se tuvo oportunidad de analizar en apartados precedentes, no fue
convalidado durante el trámite legislativo. Al respecto, se demostró cómo la
Plenaria del Senado no llevó a cabo ninguna actuación que le permitiera
expresar su voluntad en relación con la iniciativa contenida en la disposición
demandada, a pesar que tenía conocimiento del asunto, merced de la proposición
supresiva aprobada por la Comisión Primera y de la que dieron cuenta los
informes de ponencia para cuarto y octavo debate.  Incluso, se estableció que
ese defecto no podía convalidarse con la aprobación del informe de las
comisiones accidentales de conciliación, las cuales, en contrario, habían
excedido su competencia constitucional y legal, de acuerdo con las razones
explicadas en el fundamento jurídico 8.3.2. de esta sentencia.
De
otro lado, el vicio no resulta subsanable por la Corte o por el Congreso.  Ello
debido a que la falta de dos de los debates del trámite del proyecto de acto
legislativo es un asunto que afecta, de forma manifiesta y grave, la
conformación de la voluntad democrática de las cámaras, no solo para el caso de
la Plenaria del Senado –donde tuvo ocurrencia el vicio-, sino que esa
irregularidad se extiende a todo el trámite.  En efecto, como se ha explicado
insistentemente en este fallo, los principios de consecutividad e identidad
flexible implican que toda materia contenida en el Proyecto debe contar con los
ocho debates (Art. 175 y 375 C.P.); y que, además, en la segunda vuelta no
puedan considerarse materias que no hayan sido presentadas en la primera (Art. 375
C.P.). Como el vicio en comento ocurrió tanto en la primera como en la segunda
vuelta, tiene una entidad tal que afecta integralmente todo el procedimiento,
puesto que las reglas anotadas implican que el trámite es inseparable en cuanto
a la sucesiva discusión de la iniciativa en los distintos debates, tanto en comisiones
como en plenarias.  En consecuencia, ante la insubsanibilidad del vicio, la
Corte procederá a declarar la inexequibilidad de la norma acusada.
8.6.
Queda por analizar los efectos de la presente decisión de inexequibilidad.  En
criterio de la Sala, de forma análoga a como fue resuelto en la sentencia
C-332/05, se advierte que el artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2009 no
modificó el contenido primigenio del numeral octavo del artículo 179 de la
Carta Política, sino que se limitó a adicionarlo con una frase y un parágrafo
transitorio, como se demuestra a continuación:
Texto original aprobado por la Asamblea Nacional
Constituyente
Texto objeto de demanda
(Se subrayan los apartados acusados)
Artículo
179. No podrán ser congresistas:
(...)
8.
Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para
una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el
tiempo, así sea parcialmente.
Artículo
13. El numeral 8 del artículo 179
de la Constitución Política, quedará así:
8.
Nadie podrá ser elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para
una Corporación y un cargo si los respectivos períodos coinciden en el
tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia un (1) año antes de la
elección al cargo al que se aspire elimina la inhabilidad.
Parágrafo
Transitorio. La inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará
para quienes hayan renunciado al menos seis (6) meses antes del último día de
inscripciones para la realización de las elecciones al Congreso de la
República en el año 2010.
Como
se observa, salvo un giro gramatical irrelevante para la interpretación del
precepto (“así sea parcialmente” por “así fuere parcialmente”), los apartados
acusados por los demandantes se restringen a adicionar el precepto original.
Por ende, es evidente que el artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2010 no
derogó el artículo 179-8 C.P., sino que simplemente lo adicionó.  De igual
modo, la Sala encuentra que aunque la demanda se restringe a demandar
parcialmente el citado artículo 13, en realidad los cargos se dirigen sobre
toda la disposición, pues las expresiones demandadas son, precisamente, las que
adicionan la versión original del artículo 179-8 C.P.
En
consecuencia, deberá declararse la inconstitucionalidad de la totalidad del
artículo 13. Así, en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de aquella
disposición y de manera análoga a como lo decidió esta Corporación en la
sentencia C-332/05, la Corte advierte que el numeral octavo del artículo 179 de
la Constitución Política se encuentra vigente desde la fecha de promulgación de
la Carta y hasta el día de hoy, sin solución de continuidad.
VII.   DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 13 del
Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y adicionan unos
artículos de la Constitución Política de Colombia.”
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Salvamento de voto
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Salvamento de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Salvamento de voto.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-040/10
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN ACTO LEGISLATIVO-Importancia del debate/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN
ACTO LEGISLATIVO-Apertura formal de la discusión por la Presidencia/PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN ACTO LEGISLATIVO-Violación por pasar de manera directa de la
proposición a la votación sin mediar oportunidad para la discusión (Salvamento
de voto)
DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia/DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance del
derecho a debatir (Salvamento de voto)
Conforme
con la Constitución, la ley y la jurisprudencia, el debate comporta una
garantía esencial del principio de participación política parlamentaria,
instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones, cuyo objetivo es
asegurar a todos los miembros del Congreso, en particular a los que integran
los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de
expedición de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones
libremente. Desde este punto de vista, el derecho a debatir se entiende
satisfecho cuando los órganos directivos de las respectivas células
legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el  proceso legislativo,
mantienen abiertos los espacios de participación con plenas garantías
democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de
intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos
sometidos a la consideración del Parlamento.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN
EL TRAMITE LEGISLATIVO-No hubo
desconocimiento en la adopción del artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2009
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-7857
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13
(parcial) del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.”.
Actores:
Gilma Jiménez Gómez, David Luna Sánchez y Alfonso Prada Gil.
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con
el acostumbrado respeto, paso a exponer las razones por las cuales no compartí
la decisión adoptada por la Sala Plena en sentencia C- 040 de  2010, mediante
la cual se resolvió lo siguiente:
“Declarar INEXEQUIBLE el artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se
modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.”
Las razones por las cuales no
compartí la decisión mayoritaria son las siguientes.
El problema jurídico planteado
por los demandantes, y cuyo estudio asumió la Corte, consistió en determinar,
si en la tramitación del proyecto de Acto Legislativo frente al asunto de la
inhabilidad por períodos coincidentes previsto en el artículo 13 del Acto
Legislativo 1º de 2009, fueron quebrantados los principios de consecutividad
(Art. 157 C.P.) e identidad flexible (Art. 375 C.P.).
La mayoría estimó que, en el
caso concreto, se había presentado una ausencia de debate y votación de dicho
asunto por parte de la Plenaria del Senado de la República en ambas vueltas del
debate legislativo.
Por el contrario, considero
que el hecho de que en una instancia del trámite legislativo no se realicen
intervenciones o réplicas por parte de los congresistas, no puede ocasionar
automáticamente un vicio invalidante por inexistencia  de  debate.
Con esta decisión, se desconocen los precedentes
constitucionales  sentados en diversos fallos que precisan
que  el concepto de debate no es sinónimo de intervenciones  sino de
oportunidad para que los congresistas que lo tengan a bien puedan intervenir.
Así por ejemplo, en sentencia
C- 668 de 2004 la  Corte dispuso que, si bien el debate es necesario para la
adopción de una reforma legal o constitucional, ello no significa que frente a
cada texto se deban presentar intervenciones o que deba haber una participación
masiva de Congresistas en las deliberaciones. Destacó esta Corporación, en
dicho fallo, reiterando la posición adoptada en la Sentencia C - 013 de 1993,
que lo que sí resulta ineludible para asegurar la validez de la iniciativa
aprobada, es la apertura del debate por parte de la presidencia de la
respectiva célula legislativa, para que quien quiera intervenir lo haga en el
sentido que le parezca. Se dijo en la mencionada Sentencia:
“Es decir, con esa conducta se afecta de manera grave
el principio democrático para la adopción de una reforma constitucional, pues
para la modificación de la Carta Política, lo mismo que para la formación de
las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusión en
torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es
obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de
su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de
congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la
existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y, con mayor
razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de
manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se
pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que
se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni
siquiera la oportunidad para discutir.”
(Subrayas y negrillas fuera de texto).
La
anterior postura jurisprudencial fue reiterada por la Corte en sentencia
C- 1040 de 2005, cuando señaló lo siguiente:
“En suma, conforme con la Constitución, la ley y la
jurisprudencia, el debate comporta una garantía esencial del principio de
participación política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la
toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del
Congreso, en particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho
a intervenir activamente en el proceso de expedición de la ley o actos
legislativos y a expresar sus opiniones libremente. Desde este punto de vista,
el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de
las respectivas células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan
el  proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participación con
plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la
oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de
actos legislativos sometidos a la consideración del Parlamento.
Así las cosas, a mi juicio, el
nuevo precedente puede generar la inconstitucionalidad de todas las leyes y
actos legislativos en donde hubo pleno consenso en comisiones o plenarias y no
se realizaron intervenciones de congresistas. El pleno consenso en plenaria o
comisión no puede ser causal de inconstitucionalidad. Es equivocado afirmar que
se considera indispensable en todas y cada uno de las etapas procedimentales
del trámite de actas legislativas exigir la participación y las intervenciones
discordantes. Esto es partir del supuesto según el cual se funda siempre en el
disenso. Por otra parte, considero igualmente ajeno al texto constitucional
exigir que el pleno de una Cámara deba retomar y votar nuevamente los asuntos o
artículos que han sido negados en Comisión.
En suma, en mi concepto, en la adopción del artículo
13 del Acto Legislativo 1 de 2009 no se desconoció el principio de
consecutividad y menos aún el de identidad flexible, como quiera que las
inhabilidades corresponde a una cuestión propia de la temática de la reforma
política emprendida por el Congreso, que finalmente fue acogida por ambas
Cámaras, a propuesta de la Comisión de Conciliación.
Fecha ut supra,
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-040 DE 2010
ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Inexistencia por parte de la plenaria del Senado de la
República (Salvamento de voto)
No
existió lo que la posición mayoritaria denomina “elusión del debate” por parte
de la Plenaria del Senado de la República. A esta instancia legislativa se le presentó
una ponencia que recogía el articulado aprobado en Comisión Primera, el cual, a
su vez, era fruto de las deliberaciones llevadas a cabo en dicha célula
legislativa. La Comisión, tanto en tercer como en séptimo debate, decidió
explícitamente excluir del articulado de la reforma constitucional en curso la
norma que ahora se examina, la cual había sido introducida durante el trámite
en la Cámara de Representantes.  De esa exclusión deliberada dieron cuenta
clara y expresa las ponencias para segundo debate en Senado que se debatieron
en las plenarias de esa corporación. La propia sentencia así lo reconoce, en
sus acápites 4.1.5 y 4.2.5. Cuando la plenaria del Senado aprobó el articulado
que  acompañaba a la ponencia para segundo debate, era plenamente consciente
que de él estaba excluida la propuesta y, al aprobarla, lo que hizo fue
ratificar conscientemente dicha exclusión.
PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-No existe norma constitucional o
legal que obligue a que todo tema incluido deba ser objeto de deliberación
expresa en las comisiones o plenarias (Salvamento de voto)
No
existe una norma constitucional o legal que obligue a que todo tema incluido en
un proyecto de ley o acto legislativo deba ser objeto de deliberación expresa
en las comisiones o plenarias. De hecho, el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992
“Por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de
Representantes” define expresamente el concepto de debate en los siguientes
términos: “El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto
sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación, es lo que constituye
el debate. El debate empieza al abrirlo el presidente y termina con la votación
general”. El legislador orgánico, al desarrollar el mandato constitucional de
expedir su reglamento, estableció que las proposiciones o proyectos deben
someterse a discusión, y lo que viciaría su aprobación es que se omita esa
obligación. Pero una vez cumplido el deber de someter a discusión un tema que
deba ser resuelto por la corporación, es potestad del cuerpo legislativo
deliberar o no sobre él.
DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS-Protección constitucional (Salvamento de voto)
DEBATE PARLAMENTARIO-Diferenciación con el concepto de deliberación parlamentaria
(Salvamento de voto)
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN
EL TRAMITE LEGISLATIVO-Temas fueron
debatidos (Salvamento de voto)
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN
EL TRAMITE LEGISLATIVO-No hubo
desconocimiento en la adopción del artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2009 (Salvamento
de voto)
Referencia:
expediente D-7857
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13
(parcial) del Acto Legislativo 1 de 2009 “por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”.
Actores:
Gilma Jiménez Gómez, David Luna Sánchez y Alfonso Prada Gil
Magistrado
Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva
Con
el acostumbrado respeto, me permito presentar salvamento de voto a la Sentencia
C-040 de 2010, en la cual se declaró inexequible el artículo 13 del Acto
Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y adicionan unos artículos
de la Constitución Política de Colombia”.
La
disposición acusada  modificó el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución
Política, en el sentido de agregar que la inhabilidad por coincidencia en los
períodos de las corporaciones o cargos públicos, allí establecida, se elimina
con la renuncia un año antes de la elección al cargo que se aspire.  También
agregó una regla transitoria en el sentido de que tal inhabilidad no aplicará
para quienes hayan renunciado al menos seis meses antes del último día de
inscripciones para la realización de las elecciones al Congreso de la República
en el año 2010.
Para
la Sala Plena, la norma acusada no cumplió satisfactoriamente los principios de
consecutividad e identidad flexible, en la medida en que no se sometió a los
ocho debates exigidos en el artículo 375 de la Constitución. Según el fallo del
que me permito disentir, en el cuarto y octavo debates, surtidos en la Plenaria
del Senado de la República, la norma no fue objeto de deliberación, y los
senadores no tuvieron oportunidad de expresar su voluntad, en un sentido u
otro, sobre el sentido de la disposición, dado que la Comisión Primera del
Senado, en tercer y séptimo debate, había suprimido expresamente el artículo
incorporado al texto por la Cámara de Representantes. La plenaria del Senado no
tuvo oportunidad para deliberar sobre la disposición. En consecuencia,
determinó la Sala, las comisiones accidentales de conciliación, en cada una de
las dos vueltas del trámite, carecían de competencia para reintroducir el
asunto, como efectivamente lo hicieron. Si el tema no había sido considerado en
las plenarias del Senado, el hecho de que las comisiones de conciliación lo
hayan incluido nuevamente en el articulado viola el principio de
consecutividad. Esta posición de la Sala Plena se fundamenta en la
interpretación según la cual a las comisiones de conciliación sólo les compete
conciliar las discrepancias entre una cámara y otra, y no se puede hablar de la
existencia de “discrepancias” cuando una de las Cámaras no debatió el tema
respectivo.
Mi
desacuerdo con el análisis realizado por la Sala Plena se basa en las
siguientes consideraciones:
No
existió lo que la posición mayoritaria denomina “elusión del debate” por
parte de la Plenaria del Senado de la República. A esta instancia legislativa
se le presentó una ponencia que recogía el articulado aprobado en Comisión
Primera, el cual, a su vez, era fruto de las deliberaciones llevadas a cabo en
dicha célula legislativa. La Comisión, tanto en tercer como en séptimo debate,
decidió explícitamente excluir del articulado de la reforma constitucional en
curso la norma que ahora se examina, la cual había sido introducida durante el
trámite en la Cámara de Representantes.  De esa exclusión deliberada dieron
cuenta clara y expresa las ponencias para segundo debate en Senado que se
debatieron en las plenarias de esa corporación. La propia sentencia así lo
reconoce, en sus acápites 4.1.5 y 4.2.5. Cuando la plenaria del Senado aprobó
el articulado que  acompañaba a la ponencia para segundo debate, era plenamente
consciente que de él estaba excluida la propuesta y, al aprobarla, lo que hizo fue
ratificar conscientemente dicha exclusión.
No
existe una norma constitucional o legal que obligue a que todo tema incluido en
un proyecto de ley o acto legislativo deba ser objeto de deliberación expresa
en las comisiones o plenarias. De hecho, el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 “Por
la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de
Representantes” define expresamente el concepto de debate en los siguientes
términos: “El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto
sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación, es lo que
constituye el debate. El debate empieza al abrirlo el presidente y termina con
la votación general”. El legislador orgánico, al desarrollar el mandato
constitucional de expedir su reglamento, estableció que las proposiciones o
proyectos deben someterse a discusión, y lo que viciaría su aprobación
es que se omita esa obligación. Pero una vez cumplido el deber de someter a
discusión un tema que deba ser resuelto por la corporación, es potestad del
cuerpo legislativo deliberar o no sobre él.
La
tesis de la Corte, según la cual todo asunto debe ser materia de una
deliberación dialéctica expresa entre los congresistas, equivale a considerar
que el consenso político es inconstitucional. Es perfectamente posible, y muy
frecuente en la práctica congresional,  avalada por la Corte, que una
disposición, o incluso el texto íntegro de un proyecto de ley, cuente con el
apoyo de todas las fuerzas políticas con presencia en el Congreso, y por lo
tanto, del acto de apertura del debate no se siga deliberación alguna, sino su
rápido cierre y la votación ordinaria, regulada en el artículo 129 de la Ley
5ª  de 1992.[115]   La
exigencia jurisprudencial que se desprende del presente fallo, obligará al
Congreso a simular disensos donde no los hay, y a hacer de todas las sesiones
una especie de montaje teatral donde se representa una discusión y una
diversidad de opiniones sobre los proyectos o las proposiciones, cuando en
realidad existe unanimidad respecto de ellos, lo cual no está prohibido por las
normas constitucionales que regulan el proceso legislativo o de reforma
constitucional.
Buena
parte del esfuerzo del constitucionalismo moderno ha consistido en proteger a
las minorías del peligro del abuso o los atropellos políticos de las mayorías,
y ese esfuerzo se manifiesta particularmente en la protección del derecho de
las minorías a ser escuchadas en el proceso legislativo y a plantear, en
igualdad de condiciones formales, sus puntos de vista. Pero de ese principio
cardinal no se deriva la inconstitucionalidad del consenso. Es perfectamente
posible que respecto de ciertos temas haya coincidencia entre mayorías y
minorías, lo cual se refleja en la ausencia de deliberación respecto de una
cuestión debidamente sometida a debate, o en la inexistencia de votos en
contra. La regla jurídica que se desprende del fallo de la Corte, que hace
obligatoria la deliberación, equipara el consenso o la unanimidad -fenómenos
perfectamente admisibles en el trámite de reformas legales o constitucionales-,
al vicio denominado  “elusión del debate”. Para no incurrir en elusiones de
debate que en el futuro vicien el trámite de las leyes o de los actos
legislativos, las comisiones y las plenarias se verán en la obligación de
montar deliberaciones innecesarias o inocuas, poniendo por cierto en peligro el
consenso o los acuerdos que pudiesen existir respecto de determinado punto.
En
el presente caso, la Corte reconoce que: a) la plenaria del Senado supo, por
conducto de las respectivas ponencias, de la exclusión normativa decidida en la
Comisión Primera del Senado y b) a sabiendas de esa exclusión, aprobó el
articulado propuesto en la ponencia.[116] No fue una
decisión a ciegas o basada en información parcial. Su decisión de aprobar el
articulado propuesto en la ponencia, que no incluía el artículo ahora
demandado, fue consciente, informada, y por tanto constitucionalmente válida.
El hecho de que no se hubiese presentado deliberación sobre ese punto no
equivale a ausencia de debate, sino, por el contrario, a la existencia de un
consenso político respecto de él. Y en términos de la definición legal del
concepto de “debate”, es claro que lo hubo, pues, como lo reconoce el
fallo, el articulado fue debidamente sometido a consideración de la Plenaria,
tanto en cuarto como en octavo debate, y de hecho, hubo discusión sobre otros
aspectos del mismo.
Como
consecuencia de lo anterior, a las comisiones accidentales de conciliación les
era dable reintroducir el artículo, pues evidentemente, en ese punto específico
del proyecto, existía una discrepancia entre las dos Cámaras. Mientras la
Cámara de Representantes introdujo el artículo en el proyecto de reforma
constitucional, el Senado, de manera explícita, lo excluyó. Es precisamente ese
tipo de diferencias las que la Constitución prevé como materia de consideración
de las comisiones de conciliación cuando establece en su artículo 161 que “cuando
surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de
senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán
conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”.
La
obligación de estas comisiones accidentales es escoger uno de los dos textos:
el de la Cámara o el del Senado. Ello se desprende de la redacción del segundo
inciso del artículo 161, según el cual “previa publicación por lo menos con
un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de
las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate
persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”. En el presente
caso, la comisión de conciliación, tanto en la primera como en la segunda
vuelta, escogió, en relación con el tema que es materia de la norma demandada,
el texto de la Cámara de Representantes. Hacerlo estaba dentro de sus
facultades constitucionales y legales, pues entre dos alternativas de
regulación (la modificatoria propuesta por la Cámara y la consistente en no
modificar el texto actualmente vigente, propuesta por el Senado), le era
posible escoger una de las dos, y someterla nuevamente a las plenarias.
Afirma
la Corte en la sentencia  que:
“…las comisiones de conciliación tienen una facultad
amplia, que se extiende incluso hasta la posibilidad de incorporar en el
articulado textos nuevos o incluso negados por una de las cámaras, siempre y
cuando se trate de asuntos que hayan sido debatidos por la plenaria del Senado
y de la Cámara de Representantes. Si no existe esa deliberación en ambas
cámaras, no puede estarse ante una discrepancia,…”[117]
Esta
regla confunde el concepto jurídico-constitucional de “debate”, que es
una exigencia ineludible, con el concepto fáctico de “deliberación”, que
puede o no darse dentro de un trámite parlamentario. Ni la sentencia ni los
intervinientes ponen en duda que en el cuarto y octavo debate, llevados a cabo
en la plenaria del Senado de la República, la exclusión que hizo la Comisión
Primera de la misma cámara fue sometida a debate. El hecho de que la plenaria
no hubiese deliberado sobre ella no significa, como lo plantea la sentencia,
ausencia de debate, sino, muy por el contrario, existencia de consenso sobre la
conveniencia de dicha exclusión.
Finalmente,
la sentencia desconoce que el texto acogido por las comisiones de conciliación
se somete nuevamente a debate y aprobación de las respectivas plenarias. La
Constitución tiene expresamente establecido que la actividad desarrollada por
las plenarias respecto del texto acogido por las comisiones accidentales de
conciliación es una “repetición del segundo debate”. En consecuencia,
aun si se admitiera en gracia de discusión que en el “primer segundo debate”
(correspondiente al cuarto y octavo debate del trámite del acto
legislativo) hubo alguna omisión, ésta quedaría subsanada por el hecho de que
al repetir el segundo debate, la plenaria del Senado tuvo a su disposición el
artículo, y habría podido nuevamente rechazarlo o, como en efecto lo hizo,
aprobarlo.
En
síntesis, para el suscrito magistrado, el artículo demandado sí fue objeto de
debate en las plenarias del Senado, tanto en cuarto como en octavo debate, y
por ende, su decisión de excluirlo del articulado generaba una discrepancia
frente a la decisión de la Cámara de Representantes de incluirlo, con lo cual
le era dable a las comisiones accidentales de conciliación conocer del asunto y
optar por uno de los dos textos. El texto adoptado fue materia de un segundo
debate repetido. En consecuencia, en contra de lo establecido por la posición
mayoritaria, el artículo 13 del acto legislativo 1 de 2009 no violó ni el
principio de consecutividad, ni el principio de identidad flexible.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1]
Publicado en el Diario Oficial 47.410 de 14 de julio de 2009.  El texto del
Acto Legislativo fue corregido por el Decreto 3259/09.  Sin embargo, esa
corrección versó sobre un artículo distinto al acusado, razón por la cual se
asume el control de constitucionalidad en relación con el publicado en el
citado Diario.
[2]
GC. 558/08.
[3]
GC. 492/08.
[4]
GC. 549/08.
[5]
GC. 558/08.
[6]
GC. 607/08.
[7]
GC. 607/08
[8]
GC. 644/08.
[9]
Cfr. GC. 558/08, pág. 2. El Proyecto de Acto Legislativo 106/08 proponía
reformar los artículos 122 y 125 de la Constitución con los textos siguientes:
“Artículo 5º. El inciso
final del artículo 122 de la Constitución Política quedará así:
Sin perjuicio de las
demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos
a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores
públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con
el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión
de delitos que afecten el patrimonio del Estado o que hayan sido condenados por
delitos que afecten el libre ejercicio del sufragio. Tampoco quien haya dado
lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así
calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a
una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor
del daño.
Artículo 6º. El artículo
125 de la Constitución Política quedará así:
Los empleos en los
órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y
los demás que determine la ley.
Los funcionarios, cuyo
sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley,
serán nombrados por concurso público.
El ingreso a los cargos
de carrera y el ascenso en los mismos se dará previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes.
El retiro se dará por
calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del
régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución y
la ley.
Los partidos y
movimientos políticos, a través de sus Presidentes o Directores, podrán
postular públicamente, candidatos que cumplan con los requisitos de idoneidad,
para la provisión de vacancias en cargos de libre nombramiento y remoción.
Dicha facultad será indelegable.
En ningún caso la
filiación política de los ciudadanos podrá determinar el nombramiento para un
empleo de carrera, de libre nombramiento, su ascenso o remoción.
Parágrafo. Los periodos
establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección
tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para
ocupar tales cargos en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por
el resto del período para el cual este fue elegido.”
[10]
GC 697/08.
[11]
GC 674/08. Pág. 14.
[12]
GC. 836/08.
[13]
Ibídem. Págs. 52-53.
[14]
GC. 725/08. Pág. 16.
[15]
Debe tenerse en cuenta que fue presentado un informe de ponencia adicional,
promovido por representantes del Partido Liberal y publicado en las Gacetas del
Congreso 736 de 2008, que rinde ponencia negativa y proponen a la Plenaria de la
Cámara que archive la iniciativa.  Este documento no hace referencia a la
materia de los artículos acusados y, además, no fue adoptado por la Plenaria.
[16]
Ibídem. Pág. 11.
[17]
En la Gaceta del Congreso 742 de 2008, página 10, se lee sobre el particular lo
siguiente: “Al respecto el suscrito ponente considera que no es aceptable
que se limite el derecho ciudadano a elegir y ser elegido. Cabe mencionar lo ya
contemplado por el suscrito en su ponencia para discutir el proyecto de Acto
Legislativo número 047 de 2007 Cámara, 014 de 2007 Senado, “Debe corresponder
los electores, y no al Congreso de la República, el decidir si una persona es
idónea para desempeñar un cargo de elección popular distinto al que ejerce en
determinado momento. || Por otra parte, deben ser las personas que
dedican su vida al servicio público a través de la política quienes decidan
sobre la conveniencia de candidatizarse a cargos públicos distintos al que
ostentan. Para ello, eso sí, deben renunciar anticipadamente y participar en la
contienda política de conformidad con lo establecido en la ley. || Se
observa además que, en la práctica, la norma establecería una situación
desigual entre congresistas y autoridades territoriales. En efecto, dado que la
reforma propone que la inhabilidad sea para cargos públicos que coincidan en el
tiempo, quedarían inhabilitados los alcaldes, gobernadores, ediles, concejales
y diputados que deseen aspirar al Congreso, pero no los congresistas que deseen
aspirar a cargos de elección popular en el nivel territorial. Esta
consideración me lleva a modificar la posición sostenida en mis ponencias para
primer y segundo debate de la primera vuelta del trámite del presente proyecto
de acto legislativo”.”
[18]
Debe acotarse que también fue presentada a tercer debate una ponencia
minoritaria, nuevamente por parte del Partido Liberal, que propone el archivo
del Proyecto de Acto Legislativo. Esta solicitud es negada por la Comisión.
[19]
GC. 828/08.
[20]
Ibídem.  Pág. 4.
[21]
Ídem.
[22]
Sobre el particular, en la Gaceta del Congreso 948/08, página 21, se indica:
“La Presidencia a
solicitud del honorable Senador Samuel Arrieta Buelvas pregunta a los miembros
de la Comisión si aceptan prescindir de la lectura del articulado que trae la
ponencia e indica a la Secretaría llamar a lista para proceder a la votación.
Abierta la votación por
Secretaría se procede al llamado a lista:
(…).
Por Secretaría se
informa el siguiente resultado:
Por el sí: 11
Por el no: 0
Total de votos = 11
En consecuencia ha sido
aceptado omitir de la lectura del articulado contenido en el pliego de
modificaciones.
La Presidencia abre la
discusión del articulado contenido en el pliego de modificaciones y cerrado
este es sometido a votación siendo aprobado por unanimidad con 11 votos
afirmativos.
Por Secretaría se da
lectura al título contenido en el pliego de modificaciones: “por el cual se
modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”.
La Presidencia abre la
discusión del título leído y cerrada esta pregunta ¿adoptan los miembros de la
Comisión el titulo leído? Y estos responden afirmativamente por unanimidad.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores
presentes que el Proyecto de Acto Legislativo aprobado sea Reforma
Constitucional? Y estos responden afirmativamente por unanimidad.”
Adicionalmente, la
exclusión del artículo acusado se verifica de la lectura del Texto Aprobado por
la Comisión Primera.  Cfr. GC. 889/08. Pág. 13.
[23]
GC. 948/08.  Págs. 17-18.
[24]
Ibídem. Págs. 19-20.
[25]
Ibídem.  Págs. 20-21.
[26]
GC. 889/08.
[27]
El apartado correspondiente de la Gaceta del Congreso 889/08, página 4, es el
siguiente:
“1. Constancia de la
honorable Senadora Elsa Gladis Cifuentes:
1.1. Incluir en el
artículo 3° del proyecto de acto legislativo que se refiere a la financiación
política y electoral, la gratuidad del transporte público el día de todas
elecciones y que los recursos requeridos para este concepto sean parte de los
aportes a las diferentes campañas y partidos políticos.
1.2. Incluir en las
leyes reglamentarias y reglamentos electorales, la obligación que el escrutinio
revele los votos de toda la contienda.
2. Constancia del
honorable Senador Samuel Arrieta:
2.1. El umbral se debe
mantener en el 2%.
2.2. No se debe revivir
la silla vacía.
2.3. No se deben modificar
las actuales funciones del Consejo de Estado.
2.4. No se puede
prohibir a Concejales y Diputados que renunciando a sus curules, puedan aspirar
al Congreso.
3. Constancia del
honorable Senador Juan Carlos Vélez Uribe:
3.1. Dentro del año
siguiente a la entrada en vigencia de la presente reforma, el Congreso debe
expedir una ley que contemple un régimen especial en lo económico, lo político,
lo social y lo administrativo para los territorios que comprendan las
ecorregiones allí enunciadas y se incluya el territorio de Urabá en el
departamento de Antioquia.
4. Constancia de la
honorable Senadora Carlina Rodríguez Rodríguez:
4.1. Conservar en el
articulado del proyecto de acto legislativo, que la renuncia al cargo no
elimina la inhabilidad para aspirar a otro cargo.
4.2. El parágrafo 2° del
artículo 258 de la C.P. quedará así: “Parágrafo 2°. A partir de las elecciones
del 2010, se implantará de forma obligatoria el voto electrónico en todo el
territorio nacional, para lograr agilidad y transparencia en todas las
votaciones”.
4.3. Se debe tener en
cuenta que el artículo 20 del AL que adiciona el numeral 8 del artículo 179 de la
C.P., en lo que se refiere a la eliminación de la incompatibilidad de renunciar
antes de la culminación del período por el que fue elegido para aspirar a otro
cargo, es un acto inconstitucional, va en contra de los valores democráticos y
de la intención del constituyente. Solicita se revise con profundidad este
tema.
5. Constancia del
honorable Senador Javier Cáceres Leal:
5.1. Agregar al inciso
final del artículo 4° de la ponencia la siguiente expresión: “Se excluyen los
delitos políticos”.
6. Constancia del
honorable Senador Armando Benedetti Villaneda:
6.1. Agregar al inciso
final del artículo 122 de la Constitución Política las palabras “o con el
narcotráfico”.
Lo anterior, para
referirse a quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la
pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales o con el
narcotráfico.
6.2. Incluir un
parágrafo al artículo 4° de la ponencia así:
“Parágrafo. La
inhabilidad general contenida en los incisos 5° y 6° de este artículo no aplicará
a quienes por pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales,
sean o hayan sido condenados por delitos políticos”.
[28]
GC. 911/08.
[29]
Debe señalarse que la discusión del Proyecto de Acto Legislativo inició en la
sesión del 10 de diciembre de 2008.  Sin embargo, está reunión se limitó a
analizar el tema de los impedimentos, sin que se estudiara el fondo de la
iniciativa.  Al respecto, Cfr.  GC. 911/08.
[30]
GC. 223/09, página 52 y siguientes.  El texto definitivo aprobado en cuarto
debate se encuentra en la Gaceta del Congreso 953/08.
[31]
Sobre el particular, en la Gaceta del Congreso 224/09, página 36, se comprueba
lo siguiente:
“Por Secretaría se da
lectura al Informe de Mediación que acordaron las Comisiones designadas por los
Presidentes de ambas Corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas
en la aprobación del proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2008 Senado, 106
de 2008 Cámara (Acumulados números 051 de 2008 Cámara, 101 de 2008 Cámara, 109
de 2008 Cámara, 128 de 2008 Cámara, 129 de 2008 Cámara, 140 de 2008 Cámara).
“Por el cual se
modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”.
(Reforma Política).
La Presidencia somete a
consideración de la plenaria el informe leído y, cerrada su discusión, esta le
imparte su aprobación.”
[32]
GC. 077/09. Pág. 116.
[33]
GC. 217/09.
[34]
Ibídem. Pág. 6.
[35]
GC. 227/09.
[36]
GC. 234/09.
[37]
Así, el representante Guillermo Rivera Flórez señaló: “Finalmente
debo expresar casi de manera personal en compañía del doctor Germán Olano, una
consideración muy importante frente a este proyecto de acto legislativo; la
mayoría de nuestros colegas de Bancada que hacen parte del equipo de ponentes,
el doctor Durán, el doctor Giraldo, el doctor Piedrahita, comparten la idea de
la ponencia mayoritaria de establecer, no una inhabilidad sino una prohibición
para la coincidencia de periodos entre concejales, diputados y el periodo del
Congreso de la República o por lo menos la exigencia de la renuncia un año
antes, de quienes siendo concejales o diputados pretendan aspirar al Congreso
de la República. || La mayoría repito, de la Bancada y del equipo de
ponentes de nuestra Bancada comparten esa posición, sin embargo, el doctor
Germán Olano y yo, nos distanciamos de la misma, y yo me permito de manera muy
breve para terminar señora Presidenta y no abusar del uso del tiempo explicar
por qué. Yo pienso desde una convicción personal, que en una democracia
pluralista, hay que cerrar las menores puertas posibles para el acceso a los
cargos de elección popular; que las puertas eso sí hay que mantenerlas cerradas
con toda la severidad y con todos los controles posibles, para impedir que sea
la ilegalidad la que coopte los poderes públicos, pero que sin existir esta y
que teniendo perfectamente blindadas las posibilidades de cooptación de la
ilegalidad, no existen otras razones para cerrarles las puertas a quienes
aspiran con todo derecho a los cargos de elección popular y me voy a valer de
un ejemplo muy reciente, de alguien que hace unos minutos nos acompaña aquí.||
La Concejal Gilma Jiménez, a quien todos le hemos reconocido su capacidad,
su entrega, su profesionalismo, sus altas calidades morales e intelectuales; si
esta reforma aprueba ese artículo tal y como viene en la ponencia, la Concejal
Gilma Jiménez, no podrá ocupar una curul de este Congreso a partir del 20 de
julio del año 2010 y así como ella, este Congreso y por supuesto los
colombianos, nos perderíamos seguramente de personas muy brillantes y muy
capaces que en el trabajo legislativo y de control político, le harían muy bien
a la democracia colombiana. || De tal manera que desde mi posición personal, yo
quiero invitar a esta comisión a que excluyamos ese artículo, que permitamos
que los concejales y diputados puedan aspirar al Congreso de la República en
gran medida, porque estaríamos modificando las reglas de juego sin que ellos
tengan ya la posibilidad de tomar decisiones porque los estaríamos
inhabilitando en este momento, sin que ellos hubiesen tenido la posibilidad si
quiera de pensar en renunciar, distinto que si hubiese ocurrido con
anterioridad al 14 de marzo de este año.” Cfr. GC. 547/09. Págs. 35-36.
Manifestaciones
similares en la sesión fueron realizada por el representa Luna Sánchez.  Ibídem.
Pág. 40.
[38]
GC. 547/09. Págs. 70-71-
[39]
GC. 241/09. Págs. 11-12.
[40]
Al respecto, en la Gaceta del Congreso 266/09, páginas 11 a 12
se lee lo siguiente: “Al respecto el suscrito ponente considera que no es
aceptable que se limite el derecho ciudadano a elegir y ser elegido. Cabe
mencionar lo ya contemplado por el suscrito en su ponencia para discutir el
Proyecto de Acto Legislativo número 047 de 2007 Cámara, 014 de 2007 Senado
“Debe corresponder a los electores, y no al Congreso de la República, el
decidir si una persona es idónea para desempeñar un cargo de elección popular
distinto al que ejerce en determinado momento. || Por otra parte, deben ser las
personas que dedican su vida al servicio público a través de la política
quienes decidan sobre la conveniencia de candidatizarse a cargos públicos
distintos al que ostentan. Para ello, eso sí, deben renunciar anticipadamente y
participar en la contienda política de conformidad con lo establecido en la
ley. || Se observa además que, en la práctica, la norma establecería una
situación desigual entre congresistas y autoridades territoriales. En efecto,
dado que la reforma propone que la inhabilidad sea para cargos públicos que
coincidan en el tiempo, quedarían inhabilitados los alcaldes, gobernadores, ediles,
concejales y diputados que deseen aspirar al Congreso, pero no los congresistas
que deseen aspirar a cargos de elección popular en el nivel territorial. Esta
consideración me lleva a modificar la posición sostenida en mis ponencias para
primer y segundo debate de la primera vuelta del trámite del presente proyecto
de acto legislativo.”|| La excepción consagrada en el parágrafo tampoco es de
recibo, ya que esta solo aplica para las elecciones del año 2010.|| Por esta
razón, se sugiere la supresión del artículo 16”.
[41]
GC. 273/09. Pág. 8.
[42]
GC. 567/09. Págs. 38-40.
[43]
GC. 374/09. Pág. 9.
[44]
GC. 374/09.
[45]
GC. 597/09. Págs. 45-46.
[46]
GC. 597/09. Pág. 53. Al respecto, se lee en el Acta de la
sesión lo siguiente:
“La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Eduardo Enríquez
Maya:
Muchas
gracias señor Presidente. Para dejar una constancia suscrita por los ..
Señor
Presidente, señor Ministro, señores Senadores, para dejar una constancia
suscrita por los 5 honorables Senadores del conservatismo que hacen parte de la
Comisión Primera constitucional y hacer una breve reflexión que el Partido
Conservador ha sido en especial abanderado del afianzamiento de las autoridades
locales y regionales, prueba de eso señor Ministro que fue Álvaro Gómez Hurtado
el autor de la propuesta para que en Colombia exista la elección popular de
alcaldes, prueba de eso que el conservatismo es autor de la enmienda constitucional
que tiene que ver con el control político descentralizado asambleas y concejos
municipales y distritales y prueba de eso que el conservatismo es autor del
proyecto de ley por medio del cual se busca la reivindicación de los derechos
de los concejales en Colombia.
En tal
virtud queremos dejar nosotros la presente constancia con la finalidad que su
señoría ordene ser inserta en el acta correspondiente, la constancia dice lo
siguiente:
Constancia
El
Partido Conservador Colombiano en sesión realizada el 28 de mayo de 2009, en el
recinto de la Comisión Primera Constitucional del honorable Senado de la
República, en el debate del Proyecto de Acto Legislativo número 12 Senado, deja
la siguiente constancia:
1. Los
concejales y los diputados de la República de Colombia, históricamente han sido
cimientos insustituibles de la democracia colombiana.
2. El
Congreso de la República les concedió la función constitucional de ejercer el
control político con moción de censura y de observación, para velar por la
transparencia en el manejo de los bienes del Estado e inspeccionar el desempeño
diáfano de los funcionarios públicos.
3. La
Bancada del Partido Conservador Colombiano con asiento en el honorable Senado
de la República, manifiesta su total desacuerdo de elevar a rango
constitucional la inhabilidad de concejales y diputados; y propicia con su
decido apoyo para todos aquellos que quieran participar libre y soberanamente
en las elecciones de marzo de 2010, y puedan ser elegidos como Representantes a
la Cámara o Senadores de la República.
4. El
Partido Conservador Colombia no, exhorta a los distintos partidos y movimientos
políticos a cerrar filas para garantizar la igualdad de oportunidades para que
nuestros compatriotas puedan cumplir con el mandato de la Carta Política y
puedan elegir y ser elegidos haciendo uso del voto que a demás de ser un
mecanismo de participación democrática es un derecho y un deber de estricto
cumplimiento.
5. El
Partido Conservador Colombiano reconoce el apoyo patriótico de las distintas
Bancadas que tienen asiento en el Congreso de Colombia, por el claro e
ineludible respaldo al proyecto de ley por medio del cual se busca la
reivindicación de los derechos de los Concejales de Colombia de iniciativa de
nuestra colectividad.
6. El
Partido Conservador Colombiano, reconoce el esfuerzo que viene haciendo el
Gobierno Nacional a través de los señores Ministros del Interior y Justicia y
Hacienda y Crédito Público para que estos servidores de la patria sean
reconocidos por el Estado en el marco de la dignidad que predica la
Constitución Política de Colombia.”
[47]
GC. 427/09. Pág. 5
[48]
Esta conclusión se comprueba de la lectura del Acta de la Sesión Plenaria, como
del texto definitivo aprobado en octavo debate. Cfr. GC. 592/09.
[49]
Sobre el particular, en la Gaceta del Congreso 773 de 2009,
página 19, se indica lo siguiente:
“Intervención
del honorable Senador Alfonso Núñez Lapeira:
(…)
Aquí en
el Senado se dice con mucha alegría, vamos a tumbar los impedimentos de los
diputados y de los concejales y eso está muy bien, pero resulta que la
competencia de concejales y de diputados, es más hacia la Cámara de
Representantes que hacia el Senado de la República, es necesario definir cuáles
son las conductas que deben llevar a que una persona salga del Congreso y me
parece muy grave que se diga que hay que meter toda suerte de conductas en esta
Reforma Política.”
[50]
Ibídem. Pág. 67.
“Con
la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Juan
Carlos Vélez Uribe:
Señor
Presidente, yo creo que las explicaciones dadas por el Senador Héctor Helí y el
Senador Gustavo Petro, son más que suficientes y no quiero ahondar más en las
justificaciones que hemos dado de este proyecto o de esta propuesta que
planteamos la Comisión Primera, pero yo sí quiero decirle s que hay una
discusión muy grande en torno a lo que es negado, lo que es vuelto a revivir,
porque esta, esta Reforma Constitucional tiene una cantidad de iniciativas que
también han sido negadas y han vuelto a revivir, y hablo específicamente de la
iniciativa que establece la inhabilidad para los Concejales y los Diputados que
fue negada en la Comisión Primera del Senado en el primer debate, igualmente y
luego fue revivida por esta misma plenaria, en la conciliación cuando se
concluyó la primera vuelta.
De
igual manera, se presentó por parte de la Cámara de Representantes una, un
artículo nuevo en el cual se establecía la obligación para el Gobierno de
presentar un proyecto de ley que generara unas condiciones de equilibrio en el
desarrollo de ciertas regiones del país, que fue negado en segundo debate en
este, en esta corporación y que luego fue revivido en la Cámara de
Representantes y llegó como uno de los artículos aprobados en la Cámara en la
segunda vuelta, o sea, que ahí hay una gran discusión  frente al tema de las
iniciativas que se niegan y vuelven y se reviven en las diferentes instancias,
por eso entonces yo dejaría eso más bien a discusión a quien corresponde, que
es la Corte Constitucional en el evento que se presente una demanda y nosotros
pues no somos la autoridad competente como es el caso de la Corte
Constitucional, gracias.”
[51]
Aquí debe tenerse en cuenta que el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara
en sexto debate, publicado en la Gaceta del Congreso 313 de 2009, estableció
una adición al numeral 8º del artículo 179 C.P., en el sentido de establecer
que “La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.”  Empero,
el informe de conciliación acoge una fórmula distinta, que permite la
eliminación de la inhabilidad si se renuncia un año antes de la elección al
cargo al que se aspire.
[52]
Debe acotarse que de acuerdo con el texto definitivo aprobado en sexto debate,
publicado en la Gaceta del Congreso 313/09, página 6, la inhabilidad del
numeral octavo del artículo 179-8 C.P., no sería aplicable para quienes
renunciaran un año antes de la realización de las elecciones para el
Congreso de la República en el año 2010.  Por lo tanto, el informe de
conciliación yerra al indicar que el texto transcrito fue el aprobado por la Plenaria
de la Cámara. En ese sentido, la fórmula prevista en el informe de conciliación
es una solución propia de la comisión accidental, que en su criterio soluciona
la “discrepancia” entre los textos aprobados por las Plenarias.
[53]
Para el caso del Senado de la República, la aprobación del informe de
conciliación fue del siguiente modo:
“Con la venia de la
Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador José Darío Salazar
Cruz:
Quien da lectura al
Informe de Mediación que acordaron las Comisiones designadas por los
Presidentes de ambas Corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas
en la aprobación del Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2009 Senado, 106
de 2009 Cámara (acumulados 051, 101, 109, 128, 129, 140 de 2008), por el cual
se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de
Colombia. (…) el artículo trece, se acoge el artículo 16 de la numeración del
texto acogido por la Cámara de Representantes de la siguiente manera, el
numeral octavo del artículo 179 de la Constitución Política, quedará así: ocho,
nadie podrá ser elegido para más de una Corporación o Cargo Público, ni para
una corporación y un Cargo si los respectivos periodos coinciden en el tiempo.
Así fuere parcialmente,
las renuncia un año antes de la Elección al cargo al que se aspira elimina la
inhabilidad, y el parágrafo transitorio queda de la siguiente manera, la
inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará para quienes hayan
renunciado al menos seis meses antes del último día de inscripciones.
Para la realización de
las elecciones al Congreso de la República en el año 2010, o sea que la regla
general quedó que si renuncian un año antes, quienes vayan a aspirar a una
corporación distinta a la que estén, o a un Cargo Público por elección
popular.La regla general es un año, pero para las Elecciones del 2010, tendrán
que renunciar seis meses antes, de la inscripción o sea aproximadamente en
agosto de este año (…).
Por solicitud del
honorable Senador Juan Manuel Galán Pachón, la Presidencia abre la votación del
informe de conciliación al Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2009
Senado, 106 de 2009 Cámara (acumulados 051, 101, 109, 128, 129, 140 de 2008) e
indica a la Secretaría llamar a lista para verificar su votación y aprobación
en forma nominal.
Una vez realizado el
llamado a lista, la Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa
el siguiente resultado:
Por el Sí: 62
Por el No: 07
Total:69
(…)
En consecuencia ha sido
aprobado el Informe de Conciliación al Proyecto de Acto Legislativo número 12
de 2009 Senado, 106 de 2009 Cámara (acumulados 051, 101, 109, 128, 129, 140 de
2008).”  Cfr. Gaceta del Congreso 774/09, páginas 11-13.
En lo que tiene que ver con
la aprobación del informe por la Plenaria de la Cámara de Representantes, el
procedimiento surtido fue el siguiente:
“Subsecretaria,
doctora Flor Marina Daza. Informa:
Segundo. Informes de
conciliación
Proyecto de Acto
legislativo número 06 de 2008 Cámara, acumulado con el Proyecto número 051 de
2008 Cámara, 101 de 2008 Cámara, 109 de 2008 Cámara, 128 de 2008 Cámara, 129 de
2008 Cámara, 140 de 2008 Cámara, 012 de 2008 Senado, por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia, segunda
vuelta.
(…)
Dirección de la
Presidencia, doctor Germán Varón Cotrino:
Se somete a
consideración el informe con que se termina la ponencia, se abre su discusión
el informe de conciliación, se somete a consideración de Plenaria, se abre su
discusión, a nuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Aprueba?
Secretario General,
doctor Jesús Alfonso Rodríguez C. informa:
Ha sido aprobado señor
Presidente, con las mayorías exigidas en la Constitución Política de Colombia,
de acuerdo al registro de asistencia que en este momento registra 122
Congresistas con el voto negativo del doctor David Luna, de la doctora María
Isabel Urrutia, del doctor Oscar Hurtado, del doctor Germán Olano, del doctor
Valencia y del doctor Franklin Legro, del doctor Obando y de la doctora Gloria,
de Germán Reyes.
Hay 122 Representantes
registrados, se descontarán los votos negativos.”  Cfr. GC. 888/09.
[54]
Acerca del planteamiento y uso de estas reglas jurisprudenciales, Cfr. Corte
Constitucional, sentencias C-332/05 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),
C-1040/05 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, et. al.) y C-427/08 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[55]
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-222/97 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-614/02 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-1040/05, C-332/05,
entre otras.
[56]
Estas consideraciones fueron, a su vez, reiteradas por la Corte en la sentencia
C-1040/05, varias veces mencionada.
[57]
Esta numeración es planteada por la sentencia C-1040/05, con base en el
análisis de los fallos C-487/02 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-614/02 y
C-332/05.
[58]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05.
[59]
Ibídem.
[60] Al respecto, en la
sentencia C-305/04 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), se estableció lo
siguiente:
“Por lo anterior,
resulta claro que las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita
nuevos artículos, aun no considerados en la otra Cámara,  sin que ello implique
que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas
devengan inconstitucionales. Es decir, la regla de los cuatro debates es
exigida para el proyecto en sí, más no para todos y cada uno de sus artículos. ||
Lo anterior ha llevado a la jurisprudencia a explicar que el constituyente
ha acogido en este punto el principio de identidad flexible que supone que el
proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o
núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, pero que esa
identidad no implica que los textos tengan que conservar el mismo tenor literal
durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que los mismos pueden ser
objeto de supresiones, modificaciones o adiciones, también bajo la forma de
artículos nuevos. Si en la Constitución anterior se exigía que el texto
aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo durante todo ese
trámite, por lo cual cualquier modificación aun menor implicaba repetir todo el
proceso (principio de identidad rígida), el constituyente de 1991 permitió a
las comisiones y las plenarias de las cámaras introducir modificaciones al
proyecto (CP art. 160), disponiendo que las discrepancias entre lo aprobado en
una y otra Cámara no obligaran a repetir todo el trámite, sino que las
comisiones accidentales de conciliación prepararan un texto unificado que
superara las diferencias, texto que es entonces sometido a la aprobación de las
plenarias.”
[61]
Sentencia C-702 de 1999.M.P. Fabio Morón Díaz
[62]
Sentencia C-1190 de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería. También se puede consultar
la Sentencia C-950 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[63]
Sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.
[64]
Ver Sentencia C-1108/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil y  Marco Gerardo Monroy Cabra.
[65]
Sentencias C-008 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-809 de
2001.M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[66]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-706/05, reiterada en C-1011/08
(M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[67]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-332/05 y C-1040/05.
[68]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-614/02, reiterada en C-332/05.
[69]
Ibídem.
[70]
Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime
Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández)
[71]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-332/05.
[72]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-614/02.
[73]
Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil, Manuel
José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime Araujo Rentería; SV
Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; SPV Rodrigo Escobar Gil,
Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra) En este caso la Corte
consideró: “La simple comparación del texto originalmente aprobado y el texto
definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los textos
intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto recibió
a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de
identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y específica
relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera que puede
predicarse la existencia de identidad temática entre el texto definitivo del
proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la Comisión Primera
del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a precisiones
técnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo concepto, y
que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente aprobada.”
[74]
Corte Constitucional, sentencia C-1147 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil; SV
Eduardo Montealegre Lynett; AV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar
Gil) En este caso la Corte consideró que “(…) a propósito del principio de
identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios
y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero
sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas
tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también éstos deban
guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir,
respeten igualmente el principio de unidad de materia.” (acento fuera del texto
original)  Esta posición ha sido reiterada, por ejemplo en la sentencia C-372
de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández; SV Manuel José Cepeda Espinosa,
Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis). En la sentencia C-754 de 2004
(MP Álvaro Tafur Galvis; SPV Álvaro Tafur Galvis) la Corte señaló que el
principio de identidad relativa no se viola cuando se introducen modificaciones
ha de tratarse de ‘asuntos [que] estén estrechamente ligados’.
[75]
El segundo inciso del artículo 160 de la Constitución Política señala que
durante “el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
[76]
En la sentencia C-753 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime Araujo
Rentería) se declaró exequible un aparte de el Acto Legislativo N° 01 de 2003
(artículo 15, parcial) adicionado en el séptimo debate por considerar que se
trataba de un ‘instrumento necesario’ y con una ‘relación de
conexidad evidente’ con el resto de la norma aprobada.
[77]
Corte Constitucional, sentencia C-312 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV
Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV Jaime Araujo
Rentería) La Corte resolvió declarar inexequibles varias expresiones del
artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se modifica el numeral 5º
del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues consideró
que “(…) que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 en cuanto
incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la manera de
calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una materia
que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen
indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el
contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente (…)”
[78]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-332/05.  Debe acotarse que aunque
la cita refiere a que los atributos de la relación de conexidad han sido
previstos para el caso del trámite de los proyectos de ley, en esta sentencia
se hace un uso extendido de los mismos para analizar la constitucionalidad del
trámite del artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003.
[79]
Sentencia C-801 de 2003 (MP Jaime Córdoba Triviño), en este caso se
examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada
laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en
todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo
parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en
comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue
incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia
para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre
jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión
de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que
es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado
inicialmente en la Plenaria de la Cámara,  el asunto sobre la regulación de la
jornada laboral si fue aprobado en los 4 debates.
[80]
Sentencia C-1092 de 2003. M.P Álvaro Tafur Galvis.
[81]
Sentencia C-920 de 2001. (M.P. Rodrigo Escobar Gil). La Corte
declara la inexequi­bilidad de una disposición. Intro­ducida en el último
debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida
hasta ese momento.
[82]
Véase, Sentencia C-198 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández,
SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis).
[83]
Sentencia C-996 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[84]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2005, reiterada a su vez
por la C-1040/05.
[85]
Cfr. Corte Constitucional sentencia C-614/02 y C-332/05.
[86]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-614/02.
[87] Sobre la distinción
entre tema, asunto nuevo y fórmula concreta, puede consultarse la sentencia
C-376/08 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[88]
Ibídem.
[89]
Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003
(MP Álvaro Tafur Galvis; SPV Jaime Araujo Rentería, AV Rodrigo Escobar Gil y
Eduardo Montealegre Lynett). En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas,
declarar inexequible la expresión “al solo efecto de determinar su validez”
contenida en el numeral 2 del artículo 250 de la Constitución Política
—artículo 2 del Acto Legislativo 03 de 2002—, por considerar que “(…) con la
expresión añadida en el sépti­mo debate se integró al texto constitucional una
limitación del alcance de la función del juez de control de garantías que no
fue objeto de discusión en los debates que precedieron su inclusión.  Al
respecto, se observa que dicho texto representó una modificación esencial,
en tanto restringió las facultades que desde el inicio se concibieron en cabeza
de este funcionario judicial.  ||  En efecto, el examen sobre la validez de la
diligencia a cargo del juez de garantías, al que alude el aparte añadido,
constituye una modificación esencial como quiera que antes que una precisión,
termina circunscribiendo la función de aquel a una tarea de especificidad tal,
que permite interpretar que quedan excluidas labores que a pesar de estar
encaminadas a la protección de las garantías fundamentales de las personas, no
pueden ser ejercidas por el funcionario judicial en tanto no las abarca la
competencia definida en dichos términos.” (acento fuera del texto original)
[90]
Cfr. Corte Constitucional C-332/05.
[91]
Cfr., entre otras, las Sentencias C-1488 de 2000, C-500 y
C-1108 de 2001, y C-198 de 2002.
[92]
Cfr. Sentencia C-282 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[93]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[94]
En tal sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-753 de
2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime Araujo Rentería). En este caso
resolvió declarar exequible un aparte del parágrafo transitorio adicionado al
artículo 15 del Acto Legislativo N° 01 de 2003 —acerca de las calidades y el
período del Registrador Nacional del Estado Civil—, adicionado por la Comisión
Primera de la Cámara en el 7° debate, pues consideró que no se violaron los principios
de ‘consecutividad’ e ‘identidad’ debido a que el señala­miento
del período institucional del Registrador Nacional del Estado Civil ‘siempre
estuvo presente’ en los cuatro debates de la primera vuelta y de la segunda
vuelta. La Corte señaló que “(…) aun cuando tal parágrafo tiene efecto jurídico
propio, es un ‘instrumento necesario’ y con una ‘relación de
conexidad evidente’ con el nuevo texto normativo, expedido por el
Constituyente Derivado con una ‘finalidad específica’, para ‘clarificar
una situación jurídica concreta’ y de enorme trascendencia en el tránsito
legislativo entre la norma constitucional anterior y la nueva. (…)”
[95]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-332/05.
[96]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05, fundamento jurídico
5.8.4.
[97]
Ibídem.
[98]
La norma citada era la siguiente:
“Artículo 10º— El
numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política quedará así:
‘8. Nadie podrá ser elegido
para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un
cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere
parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.
Parágrafo transitorio.
Lo dispuesto en el numeral 8 del presente artículo no se aplicará a quienes
hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del presente Acto
Legislativo.’”
[99]
En efecto al sustentar a la Plenaria la decisión de la Comisión de adicionar
una precisión al numeral 8° del artículo 179 de la Constitución, el
Representante Tonny Jozame Amar dijo:  “[u]n tema importante, siempre se ha
dicho que nadie puede ser elegido cuando los períodos coinciden; pero sin
embargo, hay jurisprudencias que admiten la renuncia. Entonces queda
establecido que la renuncia de todas maneras no valida la inhabilidad, ese va a
ser un punto muy importante, quien salga elegido cumple el período, si
renuncia, no vale la renuncia para efectos de otra elección.” (acento fuera del
texto original) GC N° 356 de 2003
[100]
Aunque el informe de ponencia para primer debate refiere a reformar todo el
numeral octavo, en realidad la modificación radica en la adición de la frase “La
renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad”.  Ello debido a que
los demás apartados se limitan a transcribir la versión original del citado
numeral, según el cual “Nadie podrá ser elegido para más de una corporación
o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos
periodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente.”
[101]
Las constancias corresponden a las expresadas por los senadores Samuel Arrieta
Buelvas, Carlina Rodríguez Rodríguez y Elsa Gladys Cifuentes Aranzazu.
[102] GC. 773/09. Pág. 18.
[103]
Ley 5ª/92. Artículo 108. Cierre del debate. Cualquier miembro de la
respectiva corporación podrá proponer el cierre del debate por suficiente
ilustración, transcurridas tres (3) horas desde su iniciación, aun cuando
hubiere oradores inscritos.  El presidente, previa consulta con los miembros de
la mesa directiva, aceptará o negará la proposición.  Su decisión podrá ser
apelada. || Las intervenciones sobre suspensión o cierre de un debate no podrán
exceder de cinco (5) minutos.
[104]
Estas consecuencias jurídicas de aprobar la proposición de suficiente
ilustración fueron explicadas en la sentencia C-473/04 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), del modo siguiente:
“.3. Tal como lo ha
señalado la Corte de manera reiterada, a la etapa de votación sólo se procede
bajo el supuesto de la suficiente ilustración, cuya determinación se deja en
manos de los congresistas que participan en el debate respectivo, a través de
la figura regulada en los artículos 108 y 164 de la Ley 5ª de 1992. La
suficiente ilustración se presenta, de manera general, cuando en la respectiva
célula legislativa la mayoría de los congresistas que la componen consideran
que cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una determinación,
después de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el cual las
diferentes fuerzas políticas hayan expresado su posición. A través de esta figura,
a la vez que se racionaliza la duración del debate y se respeta la decisión
mayoritaria sobre la continuación del mismo, se garantizan condiciones de
participación a las minorías, tal como pasa a verse. || De conformidad
con lo que establece la Ley 5ª de 1992, la comisión o plenaria cuentan con los
elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión, en tres
circunstancias distintas. En primer lugar, cuando se aprueba una moción de
suficiente ilustración, luego de que han transcurrido tres horas desde el
inicio del debate, si así lo solicita alguno de los miembros de la comisión o
de la plenaria, a pesar de que todavía haya oradores inscritos (artículo 108,
Ley 5ª de 1992). Esta circunstancia garantiza que la intervención de las
minorías en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisión
de las mayorías. El espacio de deliberación pública debe ser respetado por las
mayorías. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la
deliberación, la declaración de suficiente ilustración también respeta la
voluntad de las mayorías de expresar una decisión, si éstas deciden que cuenta
con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión y aprueban cerrar
el debate de tal forma que un congresista o grupo de congresistas no bloqueen
la posibilidad de decidir a través de tácticas parlamentarias como el
“filibusterismo.” || En segundo lugar, las comisiones o las plenarias
cuentan con elementos de juicio adecuados cuando, a solicitud de un
congresista, se aprueba una moción de suficiente ilustración en relación con un
artículo que haya sido debatido en dos sesiones (artículo 164, Ley 5ª de
1992).  Y en tercer lugar, hay suficiente ilustración cuando a pesar de no
haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un
artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen
la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación,
previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria. Si bien la
Ley 5ª de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere
claramente de las facultades que le otorga la Ley 5ª de 1992 al Presidente de
la respectiva célula para organizar el debate (Artículos 102, 103, 104, y 108,
Ley 5ª de 1992) y de los principios de interpretación del reglamento que
consagra el artículo 2 de la Ley 5ª de 1992.”
[105] Ibídem. Pág. 29.
[106]
Acerca de los efectos de imposibilidad de trámite de una iniciativa luego de su
“hundimiento” y la equivalencia de las consecuencias jurídicas entre el
hundimiento y el archivo, Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-816/04
(Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), fundamento jurídico
75).
[107]
GC. 558/08. Pág. 5.
[108]
Ibídem. Pág. 6.
[109]
Vid. Supra, nota 52.
[110]
Esta posibilidad fue analizada por la Corte en la sentencia C-1108/01 (Ms.Ps.
Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Uprimny Yepes). Sobre el particular, la
Sala consideró que “No es de recibo el argumento del demandante en el
sentido de que en los debates en la Cámara de Representantes se optó por no
regular la materia, razón por la cual sobre la misma no habría texto aprobado
sobre el cual pudiese versar el debate en el Senado, porque tanto en primer
como en segundo debate en la Cámara, se incluyó en el articulado que fue
aprobado, un texto conforme al cual los juegos hípicos se seguirían rigiendo
por la Ley 6ª de 1992, alterando de manera expresa la propuesta que había sido
presentada por el Gobierno sobre el particular. En un proyecto de ley orientado
a expedir el régimen propio de los monopolios de juegos de suerte y azar,
llamado en principio a regular íntegramente la materia,  tal referencia implica
una clara opción del legislador, sobre la cual hubo expresa manifestación de
voluntad legislativa. || En primer y segundo debates el legislador optó
por mantener vigente un régimen especial para los juegos hípicos. En los
debates en el Senado de la República el legislador decide revisar ese régimen,
para proponer, primero, una regulación específica para las apuestas sobre
carreras foráneas y luego, en el texto que fue finalmente aprobado, una
regulación concreta tanto del régimen de las apuestas nacionales como del que se
aplicaría a las apuestas sobre carreras foráneas. || Es claro, entonces,
que estamos ante un proyecto que fue aprobado de manera distinta en Cámara y
Senado. La Cámara se pronunció por mantener el régimen vigente hasta ese
entonces para los eventos hípicos y el Senado optó por modificarlo y por
regular de manera expresa las apuestas hípicas sobre carrera foráneas. || Sobre
una misma materia hubo expresiones de voluntad legislativa diferentes y ello es
posible conforme a la Constitución, porque si bien de acuerdo con los
principios de identidad y consecutividad, debe existir identidad en cuanto a
las materias aprobadas en los cuatro debates, tal identidad no se predica de la
manera como tales materias sean tratadas en los distintos debates, que puede
ser distinta, como efecto de la posibilidad que tienen las Cámaras de
introducir adiciones o modificaciones a los proyectos. || Tal situación
daba lugar a la aplicación de lo previsto en el artículo 161 de la
Constitución, sobre la integración de comisiones accidentales para que preparen
el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara,
como en efecto aconteció. || Lo anterior es así porque, de acuerdo con
el artículo 160 de la Constitución, durante el segundo debate podrán
introducirse al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que se
juzguen necesarias, al paso que conforme al artículo 161, cuando surgieren
discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, las mismas se resolverán
mediante la integración de comisiones accidentales que prepararán el texto que
será sometido para decisión final en la sesión plenaria de cada Cámara.”
[111]
La obligatoriedad de que los textos introducidos por las comisiones
accidentales de conciliación versen sobre asuntos debatidos en las plenarias ha
sido una constante en la jurisprudencia constitucional. Así, en la sentencia
282/95. (MP: Carlos Gaviria Díaz), la Corte examinó una demanda contra el
artículo 157 de la Ley 100/93, que define los tipos de participaciones en el
sistema de seguridad social en salud. Esta norma fue acusada porque según los
demandantes la comisión de conciliación no incluyó los apartes aprobados en la
Cámara de Representantes sobre el sistema de salud de los indígenas, por lo
cual fueron excluidos del texto finalmente aprobado por las plenarias. Al
examinar el trámite legislativo, la Corte constató que las plenarias de Senado
y Cámara habían aprobado textos disímiles, por lo cual la comisión de
conciliación podía proponer un texto alternativo dirigido a subsanar las
discrepancias. La Corte desestimó el cargo, y afirma que respecto de los
artículos que presenten discrepancias, las comisiones accidentales pueden
incluso incluir textos nuevos siempre que no modifique sustancialmente el
proyecto o cambie su finalidad. En criterio de esta Corporación "...las
comisiones accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden
introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en
reemplazo de esos artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las
Plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se
cambie su finalidad..."
Similares consideraciones
fueron realizadas por la Corte en la sentencia C-198/01, (MP Alejandro Martínez
Caballero). En este caso la Corte determinó si el texto aprobado por la
Comisión Permanente de la Cámara y luego por su plenaria, que difería del
aprobado en los debates del Senado, era susceptible de análisis por la Comisión
Accidental y luego de aprobación por las plenarias, sin que para ello fuere
necesario volver a la Comisión Permanente del Senado, o si por el contrario, el
Congreso había desconocido el procedimiento exigido por el artículo 157 de la
Constitución. La Corte declaró la exequibilidad de la norma, para lo cual
resumió la doctrina sobre las competencias de las comisiones de conciliación
así: (i) Las modificaciones introducidas por las comisiones accidentales
han de mantenerse estrechamente ligadas al objeto y contenido del proyecto
debatido por las cámaras; (ii) las comisiones accidentales son
excepciones constitucionales para rescatar la esencia misma del debate
parlamentario; y (iii) las modificaciones introducidas por las comisiones
accidentales deben a) ser aprobadas por las plenarias; y b) no pueden alterar
sustancialmente el contenido del proyecto o cambiar su finalidad.
Del mismo modo, en la
sentencia C-198/02 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte declaró la
exequibilidad del procedimiento surtido por la norma del Código Penal que
reguló las circunstancias atenuantes del delito de aborto.  En esa ocasión, se
puso en cuestión la competencia de la comisión accidental de conciliación para
regular la materia, a pesar que las plenarias habían aprobados versiones
diferentes de las citadas causales, por lo que la comisión introdujo una
fórmula novedosa para resolver la discrepancia.  La Corte consideró que dicho
trámite no vulneraba el artículo 161 C.P., en la medida en que a pesar de las
modificaciones, el asunto había sido objeto de debate en ambas plenarias.  Para
sustentar su conclusión, esta Corporación expresó que “La facultad de las
comisiones accidentales para conciliar textos divergentes las autoriza no sólo
para modificar su contenido, sino incluso para crear textos nuevos si de esta
forma se logran superar las diferencias. Las comisiones accidentales de
conciliación están autorizadas para superar las diferencias que se presenten en
los proyectos de ley aprobados válidamente por las plenarias de las
corporaciones legislativas, estando habilitadas para modificar e inclusive
adoptar textos nuevos siempre y cuando se encuentren vinculados con la materia
que dio origen al proyecto de ley correspondiente y no impliquen su
modificación sustancial. Por consiguiente, si las propuestas de  dicha
comisión, aún tratándose de textos nuevos, guardan conexidad temática con los
textos aprobados por las cámaras, y por ende no alteran su sentido y finalidad,
el texto correspondiente no estará viciado de inconstitucionalidad.”
[112]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-370/06.  En esta sentencia se
declaró, entre otros asuntos, inexequibles los artículos 70 y 71 de la Ley
975/05, tradicionalmente denominada como de Justicia y Paz. Tales artículos
fueron considerados contrarios a la Constitución, debido a que en su trámite se
contravino el principio de consecutividad.
[113]
Ahora bien, al margen de la falta de competencia de las comisiones accidentales
de conciliación para reintroducir el texto no debatido por la Plenaria del
Senado, merced de la comprobada elusión del debate, debe la Sala enfatizar que
el trámite de conciliación en segunda vuelta tuvo lugar en abierta violación de
los derechos de las minorías parlamentarias.  Ello teniendo en cuenta que
analizado el Acta de la sesión plenaria del Senado del 19 de junio de 2009,
(GC. 774 del  en la que se discutió y votó el informe de conciliación del
proyecto de acto legislativo, la Corte advierte que el informe fue aprobado a
partir del procedimiento de votación simple (comúnmente denominada pupitrazo),
sin que los senadores que conformaban la minoría para el asunto tuvieran
oportunidad de debatir la irregular reintroducción del texto por parte de la
comisión de conciliación.  Esto se hace evidente en la constancia dejada luego
de la votación por parte del senador Javier Enrique Cáceres Leal, acompañada
con la firma de otros senadores que también conformaban la minoría, en la que
pone de presente la existencia de irregularidad antes comentada.  Al respecto,
en el Acta de la sesión se lee lo siguiente:
“Por Secretaría se da
lectura a una constancia presentada por el honorable Senador Javier Enrique
Cáceres Leal.
Bogotá, D. C.,  18 de
junio de 2009
CONSTANCIA:
El suscrito Senador se
permite dejar la siguiente constancia para que haga parte del acta de la
presente sesión y sea inserta en el expediente del proyecto de Acto Legislativo
número 12 de 2008 Senado.
La Comisión de
conciliación de conformidad con la Constitución Política, la Ley 5ª de 1992 y
los pronunciamientos de la Corte Constitucional se excedió en sus competencias
al haber incluido en la conciliación el tema de los concejales y diputados, ya
que este artículo no fue votado, considerado, ni aprobado por el honorable
Senado, o sea que el mencionado artículo no cumplió con el principio de
consecutividad como lo ha considerado la Corte en más de 50 sentencias, dentro
de ellas, la 033 de 2009, 614 de 2002, etc, etc.
Este artículo solo tuvo
cuatro debates de los ocho que exige la Constitución y teniendo en cuenta que
cada norma constitucional es autónoma, seria imposible predicar la unidad de
materia.
Inmediatamente esta
reforma se convierta en norma constitucional procederé a presentar la demanda
ante la honorable Corte Constitucional por vicios de forma, con la seguridad de
que antes de que se inicien las inscripciones para el Congreso, la Corte
Constitucional me Cederá la razón, y la voluntad popular no se verá restringida
para apoyar sus líderes al Congreso de la República, dentro de ellos a los
concejales y diputados que se ganaron ese respaldo por el buen ejercicio de sus
funciones.”  Cfr. GC. 774/09. Pág. 25.
[114]
Esta Corte ha señalado que, a pesar de que
en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes,
en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes
que se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio
de procedimiento, pues esa situación "no tiene la
suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe
ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes
no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de
conductas negativas que desvirtúan la función
legislativa”. Sentencia C-055 de
1995. MP Alejandro Martínez Caballero, fundamento 8.
[115] Art.
129: Votación ordinaria. Se efectúa dando los congresistas, con la mano, un
golpe sobre el pupitre…
[116] En el
punto 8.1.3 de la sentencia, se afirma que en la ponencia para cuarto debate se
hizo una síntesis de las constancias expresadas en la Comisión Primera sobre la
exclusión del artículo que reformaba el numeral 8 del artículo 179 de la
Constitución. Y en el punto 8.1.8 se dice: “En el informe de ponencia
mayoritario para octavo debate, se hizo referencia al trámite surtido en el
séptimo debate. En ese acápite se destacó, entre otros aspectos, que la
Comisión Primera del Senado había suprimido el texto modificatorio del artículo
179-8 C.P….”
[117] Sentencia
C-040/2010, punto 8.3.2