C-297-10
Sentencia C-297/10
Sentencia C-297/10
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA EN DECLARACION
DE EMERGENCIA-Configuración
INEXEQUIBILIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA
SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Efectos diferidos
SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Modulación de efectos
Esta Corporación ha
modulado en el tiempo el alcance de sus decisiones, ya sea con efectos
retroactivos, prospectivos, o simplemente guardando silencio al acudir a la
facultad prevista en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, según la cual las sentencias
que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control “tienen
efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. Esta
modulación se ha ejercido con independencia de si se trata del control ejercido
durante un estado de excepción o si corresponde al control ordinario de
constitucionalidad. Sobre el particular, la Corte ha resaltado que “el juez
constitucional cuenta con varias alternativas al momento de adoptar una
determinación, ya que su deber es pronunciarse de la forma que mejor permita
asegurar la integridad del texto constitucional, para lo cual puede modular los
efectos de sus sentencias ya sea desde el punto de vista del contenido de la
decisión, ya sea desde el punto de vista de sus efectos temporales”.
PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación en decretos declaratorios de estados de
excepción/PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación en decretos de
desarrollo dictados al amparo de un estado de excepción
La
Corte ha dicho que a pesar de que frente a normas que han salido del
ordenamiento jurídico, ya sea por haber sido derogadas o porque, como ocurre en
el caso de los decretos legislativos dictados al amparo de un estado de
excepción declarado inconstitucional, mantiene su competencia por aplicación
del principio perpetuatio iurisdictionis, con el fin de asegurar la primacía de
la Constitución frente a normas que a pesar de que salgan del ordenamiento
continúan produciendo efectos inconstitucionales, y para establecer un
precedente que obligue al Congreso y al Ejecutivo en el futuro. Este principio
es aplicable también al caso de los decretos de desarrollo dictados al amparo
de un estado de excepción. A pesar de la declaratoria de inexequibilidad del
decreto declaratorio y la subsecuente inexequibilidad de todas las medidas
adoptadas bajo su duración, y por lo mismo a la pérdida de vigencia de las
mismas, tales normas pueden seguir produciendo efectos por la forma como han
sido diseñadas, perpetuando una situación inconstitucional hacia el futuro. El
pronunciamiento de la Corte sobre la inconstitucionalidad por consecuencia de
los decretos legislativos de desarrollo, no se reduce a hacer una declaración
meramente formal sobre la inexequibilidad del decreto, ni impide a la Corte
examinar su contenido para determinar los efectos de esa declaratoria. El fallo
de inexequibilidad del decreto declaratorio no produce un efecto de cosa
juzgada sobre los decretos de desarrollo que impida un pronunciamiento de la
Corte sobre los decretos que se declaran inexequibles por consecuencia,  y por
ello, la Corte debe pronunciarse expresamente sobre ellos según lo que
establece el artículo 241, numeral 7 de la Carta.
Referencia: expediente RE-165
Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 134 de 2010 “por el cual se modifica el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2010”
Magistrada Ponente:
Dra.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil diez
(2010).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 7 y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política, y
cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Mediante
comunicación del 22 de enero de 2010, recibido en esta Corporación en la misma
fecha, el Ministro del Interior y de Justicia de la República de Colombia,
delegatoria de funciones presidenciales mediante decreto número 098 del 19 de
enero de 2010, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215
de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, remitió a la Corte copia auténtica
del Decreto 134 del 21 de enero de 2010, “por el cual se modifica el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010”. Ello con el fin de que se adelantara el control oficioso de constitucionalidad de que
trata la misma disposición superior y el artículo 241-8 C.P.
Presentado a consideración de la Sala el proyecto de sentencia por
el magistrado Luís Ernesto Vargas Silva, quien había sido sorteado como
ponente, luego de la discusión correspondiente, derrotada la ponencia original
y en virtud de las decisiones que fueron adoptadas en la sesión de 26 de abril
de 2010, se designó como nuevo ponente de la sentencia en este proceso a este
Despacho.
II.
TEXTO DEL DECRETO
El
texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el
Diario Oficial No. 47.599 del 21 de enero de 2010, es el siguiente:
DECRETO 134 DE 2010
(enero 21)
por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación
para la vigencia fiscal de 2010.
El
Presidente de la Republica de Colombia, en uso de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 4975 de 2009, y
CONSIDERANDO:
Que
mediante el Decreto 4975 de diciembre 23 de 2009, se declaró el estado de
emergencia social en todo el territorio nacional por el término de treinta (30)
día;
Que
de acuerdo con las motivaciones del mencionado decreto, y con el objeto de
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, se expidieron los
Decretos 074 del 18 de enero de 2010, 126, 127, 128, 130 y 131 de enero 21 de
2010, entre otros;
Que
de conformidad con el artículo 6° del Decreto 074 de 2010, es necesario
adicionar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2010, con cargo
a los excedentes de la Subcuenta ECAT del Fosyga;
Que
de conformidad con el Decreto 126 de 2010, se requiere adicionar el Presupuesto
de la Superintendencia Nacional de Salud, con los ingresos y gastos del Fondo
Anticorrupción del Sector Salud;
Que
de conformidad con el Decreto 130 de 2010, se requiere incluir como sección
presupuestal a la Comisión de Regulación de Juegos de Suerte y Azar;
Que
de conformidad con los Decretos 127 y 128 de 2010, se requiere adicionar el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2010 para incluir los
recursos del Fondo de Prestaciones Excepcionales en Salud– Fonpres.
Que
de conformidad con el Decreto 131 de 2010, se requiere adicionar el Presupuesto
de la Comisión de Regulación en Salud – CRES;
Que
el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto dispone: “Los créditos
adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a
atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por
el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de gasto público será el
decreto que declare el estado de excepción respectivo”;
Que
como consecuencia de lo anterior es indispensable modificar la Ley 1365 de
2009, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y
ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre
de 2010”, adicionando el Presupuesto General de la Nación por la suma de
quinientos cincuenta y ocho mil doscientos cincuenta y cinco millones
ochocientos noventa y seis mil pesos ($558.255.896.000) y realizando traslados
presupuestales por valor de mil millones de pesos ($1.000.000.000), con el fin
de atender los gastos ocasionados por las medidas requeridas para atender el
estado de excepción.
DECRETA:
Artículo
1º. Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital. Adiciónase el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2010, en la suma de quinientos cincuenta y
ocho mil doscientos cincuenta y cinco millones ochocientos noventa y seis mil
pesos ($558.255.896.000), según el siguiente detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
543.566.896.000
1. INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION
339.000.000.000
6. FONDOS ESPECIALES
204.566.896.000
II. INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS
14.689.000.000
360800
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
A
– INGRESOS CORRIENTES
14.089.000.000
361000
COMISION DE REGULACION EN SALUD
A
– INGRESOS CORRIENTES
600.000.000
III. TOTAL INGRESOS
558.255.896.000
Artículo 2º. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones.
Adiciónase el Presupuesto de Gastos del Presupuesto General de la Nación
para la vigencia fiscal de 2010, en la suma de quinientos cincuenta y ocho mil
doscientos cincuenta y cinco millones ochocientos noventa y seis mil pesos
($558.255.896.000), según el siguiente detalle:
ADICIONES – PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION
Cta
Prog
Subc
Subp
Concepto
Aporte
Nacional
Recursos
Propios
Total
SECCION 3601
MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL
A
PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO
346.000.000.000
346.000.000.000
C
PRESUPUESTO DE INVERSION
197.566.896.000
197.566.896.000
0630
TRANSFERENCIAS
197.566.896.000
197.566.896.000
0630
304
SERVICIOS INTEGRALES DE SALUD
197.566.896.000
197.566.896.000
TOTAL
PRESUPUESTO SECCION
543.566.896.000
543.566.896.000
SECCION 3608
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
A
PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO
14.089.000.000
14.089.000.000
TOTAL
PRESUPUESTO SECCION
14.089.000.000
14.089.000.000
SECCION 3610
COMISION DE REGULACION EN SALUD
A
PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO
600.000.000
600.000.000
TOTAL
PRESUPUESTO SECCION
600.000.000
600.000.000
Artículo 3º. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones.
Trasládase en el Presupuesto de Gastos del Presupuesto General de la Nación
para la vigencia fiscal de 2010, la suma de mil millones de pesos moneda legal
($1.000.000.000), según el siguiente detalle:
Cta
Prog
Subc
Subp
Concepto
Aporte
Nacional
Recursos
Propios
Total
CONTRACREDITOS – PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
SECCION 3601
MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL
A
PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO
1.000.000.000
1.000.000.000
TOTAL SECCION
1.000.000.000
1.000.000.000
TOTAL CREDITOS
1.000.000.000
1.000.000.000
Artículo 4º. Los recursos
adicionados al Ministerio de la Protección Social en desarrollo del artículo 6º
del Decreto 074 de 2010, se destinarán exclusivamente para los fines en él
establecidos.
Artículo 5º. El presente decreto
rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase
Dado en Bogotá D. C., a 21 de
enero de 2010.
ÁLVARO URIBE
VÉLEZ.
El Ministro
del Interior y de Justicia,
Fabio Valencia
Cossio.
El Ministro de Relaciones Exteriores,
Jaime Bermúdez Merizalde.
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público,
Oscar Iván
Zuluaga Escobar.
El Ministro de Defensa Nacional,
Gabriel Silva Luján.
El Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural,
Andrés Darío
Fernández Acosta.
El Ministro de la Protección
Social,
Diego Palacio Betancourt.
El Ministro de
Minas y Energía,
Hernán
Martínez Torres.
El Viceministro de Comercio
Exterior, Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Comercio,
Exterior,
Gabriel Duque Mildenberg.
La Ministra de
Educación Nacional,
Cecilia María
Vélez White.
El Ministro de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial,
Carlos Costa Posada.
La Ministra de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
María del
Rosario Guerra de la Espriella.
El Ministro de Transporte,
Andrés Uriel Gallego Henao.
La Viceministra de Cultura Encargada de las Funciones del
Despacho de la Ministra de Cultura,
María Claudia
López Sorzano.
III.
INTERVENCIONES
Mediante
Auto del dos (2) de febrero de 2010, el Magistrado Sustanciador avocó
conocimiento del asunto de la referencia y decretó la práctica de algunas
pruebas, relacionadas con la consecución de argumentos por parte del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público sobre el sustento constitucional de la
disposición objeto de análisis. De igual modo, determinó que luego de
calificadas dichas pruebas, se fijara el proceso en lista, con el fin de
garantizar la participación ciudadana en el trámite de constitucionalidad.
Tanto en el trámite probatorio como en la fijación en lista, fueron allegadas a
la Corte las intervenciones siguientes:
1.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
Ministro de Hacienda y Crédito Público presentó a la Corte un escrito en el
cual presenta algunos argumentos dirigidos a defender la exequibilidad de la
norma sujeta a examen.
1.1
Con este fin, el interviniente advirtió que en virtud de la declaratoria de un
estado de excepción, el Gobierno Nacional se encuentra facultado plenamente
para modificar el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones, siempre y cuando dicha modificación se dirija a conjurar la
crisis y tenga relación de conexidad con los fundamentos que causaron la
declaratoria, tal y como ocurre en el presente caso. Lo anterior, de
conformidad con las disposiciones previstas en el artículo 215 Superior, la Ley
137 de 1994 – Estatutaria de los Estados de Excepción y la interpretación que
de estos preceptos ha realizado la jurisprudencia constitucional.[1]
1.2
Afirma igualmente que el Decreto 134 de 2010 cumple con los requisitos formales
exigidos por la Constitución y la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se
reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”. Toda vez que se encuentra
firmado por el Presidente de la República y todos los ministros del Despacho,
expone en los considerandos las razones por las cuales el Gobierno Nacional
expidió la medida y, finalmente, fue expedido oportunamente durante la vigencia
del Estado de Emergencia Social decretado mediante el Decreto 4975 de 2009.
1.3
De otra parte, argumenta el Ministerio que el Decreto cumple con el requisito
de conexidad con la declaratoria de emergencia social. En este sentido afirma
que los motivos principales para declarar el Estado de Emergencia Social fueron
la amenaza a la sostenibilidad financiera del Sistema así como la protección al
goce efectivo del derecho a la salud, para lo cual hace referencia al informe
presentado por el gobierno al H. Congreso de la República, en donde se menciona
como motivos (i) la garantía del goce efectivo de la salud, (ii) la
sostenibilidad del sistema, dada la situación crítica en (iii) crecimiento
abrupto de los pagos no POS, incremento en la cartera hospitalaria, y, en
general de las IPS, sostenibilidad de los actores del SGSSS, déficit en las
finanzas territoriales, e interrupción en el flujo de recursos.
En
este sentido, el Ministerio señala, que las decisiones adoptadas en el Decreto
134/10 tienen una relación de conexidad inmediata y directa con los motivos que
dieron lugar a la declaratoria de la emergencia social, dispuesta por el
Decreto 4975 de 2009.
Como
consecuencia, el Decreto 134 de 2010 establece una adición al Presupuesto
General de la Nación para la vigencia 2010 en la suma de $558.255.896.0000, los
cuales serán destinados para la implementación efectiva de algunas de las
medidas tomadas en virtud de la declaratoria de emergencia social, con el fin
de contar con los recursos necesarios para su implementación. En el mismo
sentido, el Ministerio interviniente afirma que este decreto tienen conexidad
directa con la declaratoria de emergencia social, dado que uno de los objetivos
principales es la creación de nuevas fuentes de recursos, para evitar la
iliquidez y la insostenibilidad del sistema, todo dirigido en últimas a
garantizar el goce efectivo a la salud.
Destaca
el Ministerio que las rentas provenientes de la adición presupuestal, se
convierten en nuevas fuentes de recursos, que se destinarán para la
financiación e implementación efectiva de las medidas previstas en la
declaratoria de emergencia social y en algunos decretos que la desarrollan,
tales como el Decreto Ley 074 art. 6 que trata de los excedentes de la
subcuenta ECAT del Fosyga, el Decreto Ley 126 art. 35 que trata del Fondo
Anticorrupción del Sector Salud-, el Decreto 128 art. 6º que regula el Fondo de
Prestaciones Excepcionales en Salud –FONPRES-, el Decreto 130 art. 29 que trata
de la creación de la Comisión de Regulación de Juegos de Suerte y Azar, el
Decreto 131 art. 36 que trata sobre el fortalecimiento de la Comisión
Reguladora en Salud, todos del 2010.
En
este sentido, el Ministerio interviniente afirma que la adición presupuestal
consagrada en el Decreto 134 de 2010, se destinará de una parte, a incrementar
los recursos de la subcuenta ECAT, de la Superintendencia Nacional de Salud, la
Comisión de Regulación en Salud –CRESS-, y por otra parte, a la inclusión como
sección de Presupuesto a la Comisión de Regulación de Juegos de Suerte y Azar y
el Fondo de de Prestaciones excepcionales de Salud –FONPRES.
Concluye
el Ministerio que por consiguiente, el Decreto 134 de 2010 se encuentra
ajustado a la Constitución Nacional, en cuanto de una parte, el Gobierno
Nacional tiene plena facultad para modificar el Presupuesto General de la
Nación y, de otra parte, existe una clara y directa relación de conexidad entre
los motivos que originaron la declaratoria del Estado de Emergencia Social y
las medidas adoptadas mediante el Decreto Ley que se estudia.
2.
Intervención de
la Presidencia de la República
El
Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, intervino en el presente
proceso con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del
Decreto 134 de 2010.
2.1.
En su intervención, la secretaría jurídica de presidencia, empieza realizando
el examen formal del decreto, para concluir que cumple en forma estricta todos
los requerimientos que la Constitución Política y la Ley 137 de 1994 establecen
para su expedición: (i) en cuanto a la firma, evidencia que el mencionado
Decreto se encuentra debidamente firmado por el Presidente de la República y
todos los Ministros del Despacho; (ii) en relación con la motivación, encuentra
la Presidencia que el Decreto legislativo expone en los considerandos los
motivos en que se basó el Gobierno Nacional para expedir las medidas adoptadas
en el Decreto-Ley 4975 de 2009, que declaró el estado de emergencia social en
ejercicio de las facultades que el artículo 125 de la Constitución y la Ley 137
de 1994 le confieren al Presidente de la República, y así mismo, garantizar los
recursos de las medidas adoptadas mediante los Decretos Leyes 074, 126, 127,
128, 130 y 131 de 2010, que desarrollan el estado de emergencia social; (iii)
en cuanto a la oportunidad, afirma que el Decreto 134 de 2010 fue expedido
estando vigente el Estado de Emergencia Social, declarado por el Decreto 4975
del 23 de diciembre de 2009.
2.2
Posteriormente, la Presidencia de la República realiza un recuento de los
antecedentes del Decreto bajo estudio, afirmando que dicho Decreto “forma
parte del conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno Nacional con el fin de
conjurar la situación sobreviviente que con ocasión de la profundización de la
grave situación financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud,
motivó la declaratoria de emergencia social”.
En
el mismo sentido de la intervención del Ministerio del Interior y de Justicia,
la Presidencia de la República afirma que de conformidad con el artículo 215 de
la Constitución Nacional y la Ley 137 de 1994, el gobierno nacional está
facultado para en conexidad con la declaratoria de Emergencia social en salud,
modificar el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones, siempre y cuando la modificación tenga relación de conexidad con
la necesidad de conjurar la crisis, tema respecto del cual hace alusión a la
jurisprudencia constitucional.[2]
2.3.
Se refiere luego la Presidencia de la República a los objetivos y alcance
general del decreto, señalando que los motivos principales para decretar el
estado de emergencia social fueron la amenaza a la sostenibilidad financiera
del sistema, así como a la protección al goce efectivo del derecho a la salud,
señalando, al igual que el Ministerio del Interior, las razones que se
presentaron por el Gobierno Nacional al Congreso.
Señala
la Presidencia, coincidiendo con el Ministerio del Interior y de Justicia, que
el Decreto 134 de 2010 establece una adición al Presupuesto General de la
Nación para la vigencia 2010 en la suma de $558.255.896.0000, los cuales serán
destinados para la implementación efectiva de algunas de las medidas tomadas en
virtud de la declaratoria de emergencia social, con el fin de contar con los
recursos necesarios para su implementación.
Destaca
la Presidencia, al igual que el Ministerio del Interior y de Justicia, que las
rentas provenientes de la adición presupuestal, se convierten en nuevas fuentes
de recursos, que se destinarán para la financiación e implementación efectiva
de las medidas previstas en la declaratoria de emergencia social y en algunos
decretos que la desarrollan, tales como el Decreto Ley 074 art. 6 que trata de
los excedentes de la subcuenta ECAT del Fosyga, el Decreto Ley 126 art. 35 que
trata del Fondo Anticorrupción del Sector Salud-, el Decreto 128 art. 6º que
regula el Fondo de Prestaciones Excepcionales en Salud –FONPRES-, el Decreto
130 art. 29 que trata de la creación de la Comisión de Regulación de Juegos de
Suerte y Azar, el Decreto 131 art. 36 que trata sobre el fortalecimiento de la
Comisión Reguladora en Salud, todos del 2010. En este sentido, el Ministerio
interviniente afirma que la adición presupuestal consagrada en el Decreto 134
de 2010, se destinará de una parte, a incrementar los recursos de la subcuenta
ECAT, de la Superintendencia Nacional de Salud, la Comisión de Regulación en
Salud –CRESS-, y por otra parte, a la inclusión como sección de Presupuesto a
la Comisión de Regulación de Juegos de Suerte y Azar y el Fondo de de
Prestaciones excepcionales de Salud –FONPRES.
2.4.
Concluye la Presidencia de la República, que el Decreto 134 del 21 de enero de
2010 se encuentra ajustado a la Constitución Política, en la medida en que,
existe una clara y directa relación de conexidad entre los motivos que
originaron la declaratoria del Estado de Emergencia Social y el contenido del
Decreto Ley que se estudia, “dirigido a permitir el flujo de recursos dentro
del Sistema General de Salud con el fin de hacer viable la sostenibilidad del
mismo, garantizando el goce efectivo de los derechos a la salud y a la vida, lo
que asegura a su vez, la vida digna de la población de manera indiscriminada”.
En este sentido señala que es evidente la conexidad entre el Decreto-Ley que
declara la emergencia social y el Decreto que se estudia, ya que para conjurar
efectivamente la falta de recursos en el Sistema General de Salud, permite una
adición al Presupuesto General de la nación para la vigencia 2010 en la suma
antes señalada, la cual se destinará para la implementación efectiva de
importantes medidas que eviten la iliquidez y la insostenibilidad del sistema,
todo lo cual se ajusta la Constitución Nacional y a la jurisprudencia de la
Corte.
3.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el presente proceso de
constitucionalidad mediante apoderada judicial, para solicitar la exequibilidad
del Decreto 134 de 21 de enero de 2010, mediante el mismo escrito que el
Ministerio del Interior y de Justicia, cuyas razones ya fueron reseñadas con
anterioridad.
4.
Intervenciones
ciudadanas
4.1.
Intervención
del ciudadano Jorge Enrique García Ríos
El
ciudadano García Ríos interviene para solicitar la inexequibilidad en general
de los decretos expedidos al amparo de la emergencia social.
Considera
el ciudadano que dichos decretos vulneran los derechos consagrados en la
Constitución, especialmente los consagrados en los artículos 48, 49 y 86. Luego
de resaltar la difícil situación de los colombianos para ser atendidos
equitativa y justamente en el sistema de salud, el cual considera está diseñado
para el lucro de entidades de carácter privado, dando ejemplos al respecto, el
ciudadano concluye que las disposiciones en materia de salud que han sido
promulgadas por el Gobierno Nacional son a todas luces inequitativas, no se
ajustan a las necesidades de las ya de por sí precarias condiciones de vida de
los colombianos, y son inconstitucionales por vulnerar los derechos de los
ciudadanos consagrados en la Carta Política.
Por
tanto solicita a la Corte, defender los derechos fundamentales consagrados en
la Carta, por encima de los intereses comerciales de las EPS, y declarar la inexequibilidad
de los decretos dictados en desarrollo de la emergencia social.
4.2.
Intervención
del ciudadano Oscar Ortiz Estrada
El
ciudadano expone que los decretos de emergencia social que expidió el gobierno,
no benefician a los colombianos porque violan los derechos fundamentales de los
mismos, entre otros, a una vida digna a través de la prestación del servicio a
la salud, y constriñen el ejercicio de los profesionales de la salud.
4.3.
Intervención
del ciudadano Jorge Deigar Gaitán Herrera y otros
Los
ciudadanos remiten a la Corte una comunicación dirigida al Señor Presidente de
la República, en donde exponen su opinión y desacuerdo en relación con las
medidas adoptadas por el gobierno nacional mediante los decretos de emergencia
social.
5.
Intervenciones
extemporáneas
La
Central Unitaria de Trabajadores de Colombia –CUT- presentó de manera
extemporánea memorial de intervención, donde expresa su posición frente al
Decreto-Ley 134 de 2010. En razón de su extemporaneidad, tal y como consta en
el informe de la Secretaría General de esta Corporación,[3] no será tenida en cuenta
dentro de este proceso de constitucionalidad.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en
el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 7º del Decreto 2067 de
1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte la
exequibilidad de los artículos 1º
y 2º del Decreto No. 134 de 2010, “siempre y cuando se declare como
ajustado a la Constitución Política el Decreto127 de 2010 “por el cual se
adoptan medidas en materia tributaria, que le sirve de fuente a las adiciones
presupuestales previstas en aquellos,” y EXEQUIBLE el artículo 3º
del Decreto No. 134 de 2010, “siempre y cuando se declare como ajustado
a la Constitución Política el capítulo IV del Decreto 130 de 2010 “Por el cual
se dictan disposiciones del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, en
desarrollo del Decreto 4975 del 23 de diciembre de 2009, que rige la
destinación del traslado  presupuestal previsto en aquel.” Tales
solicitudes las hace con base en las siguientes consideraciones:
1.
La Vista Fiscal aclara preliminarmente que mediante concepto No. 4921 del 2 de
marzo de 2010, solicitó a la Corte Constitucional la inexequibilidad del
Decreto 4975 de diciembre 23 de 2009, por el cual se declaró el Estado de
Emergencia Social en todo el territorio nacional por el término de treinta (30)
días por considerar que no reunía las exigencias constitucionales para su
validez. Como consecuencia de lo anterior, considera que todos los decretos
extraordinarios que se expidan con base en tal declaratoria de estado de
excepción devienen en inconstitucionales, incluido el Decreto 134 del 2010 bajo
revisión. No obstante, como para la fecha en que emitió el concepto sobre la
constitucionalidad del Decreto 134 de 2010, esta Corporación todavía no se
había pronunciado sobre la exequibilidad del Decreto 4975 de 2009, y era posible
que su solicitud no fuera acogida, a continuación expone las razones por las
cuales las normas revisadas deben ser declaradas exequibles.
2.
En cuanto al examen de forma del Decreto 134 de 2010, el Ministerio Público
encuentra que éste cumple con las exigencias formales que exige la Constitución
Política. Por cuanto (i) la disposición ha sido sustentada en lo
dispuesto en el artículo 215 C.P., y en el Decreto 4975 de 2009, declaratorio
de la emergencia social; (ii) fue suscrito por el Presidente de la
República y todos los ministros; y (iii) fue adoptado durante la
vigencia del estado de emergencia social.
3.
Respecto al estudio de fondo del Decreto 134 de 2010, el Ministerio Público
analiza en primer lugar, la relación de conexidad entre el decreto de
declaratoria (conexidad externa) y la relación entre las medidas adoptadas y
los considerandos del precepto objeto de análisis (conexidad interna).
3.1
En relación con la conexidad externa, la Vista Fiscal considera que el decreto
que se estudia mantiene una relación directa con el Decreto 4975 de 2009,
respetando los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad que, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se aplican para las medidas
legislativas de carácter extraordinario. En este sentido, afirma que este
Decreto se encuentra sustentando en las necesidades evidenciadas en el Decreto
declarativo, relativas a la necesidad de hacer frente a la amenaza a la
sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en
la protección al goce efectivo del derecho a la salud.
Afirma
el Ministerio Público que el Decreto que se examina guarda una relación directa
de conexidad temática, sistémica y teleológica con el decreto declarativo que
le sirve de fundamento, “en razón a que sus disposiciones no hacen otra cosa
que crear las condiciones presupuestales requeridas para solventar las medidas
excepcionales que se adopten en desarrollo de la presente emergencia social”,
destacando que el decreto 134 de 2010 establece una adición presupuestal para
la vigencia de ese año por valor de $558.255.896.0000 con el objeto de
implementar lo dispuesto en el artículo 6º del decreto 074 de 2010, el artículo
35 del decreto 126 de 2010, el artículo 6º del decreto 128 de 2010, el artículo
29 del decreto 130 de 2010 y el artículo 36 del decreto 131 de 2010, todos
adoptados en virtud del decreto 4975 de 2009.
Así
mismo, destaca que el artículo 3º del Decreto 134 de 2010 traslada recursos del
presupuesto de funcionamiento del Ministerio de la Protección Social en la suma
de $1.000.000.000 al presupuesto de funcionamiento de la recién creada Comisión
de Regulación de Juegos de Suerte y Azar para el efectivo cumplimiento de sus
funciones señaladas en el artículo 3º del decreto 130 de 2010, a fin de fortalecer
el monopolio rentístico de juegos de suerte y azar para la eficiencia y
generación de rentas.
Todo
lo anterior, buscando la consecución y ejecución de los recursos necesarios
para actuar y ampliar la cobertura del POS, la disponibilidad de servicios
calificados de prevención, promoción y atención en salud, y la liquidez
necesaria para asegurar la sostenibilidad financiera del SGSSS. Por
consiguiente concluye la Vista Fiscal, en este aparte, que el requisito de
conexidad externa ha sido observado por el Gobierno Nacional.
En
lo que hace referencia a la conexidad interna, afirma el Ministerio Público que
el Decreto 134 de 2010, guarda una relación directa de conexidad sustantiva
entre su motivación y su contenido normativo, en cuanto el ejecutivo no hizo
otra cosa distinta que reiterar y concretar las razones que invocó como
fundamento de la declaratoria de emergencia social, para adoptar las medidas
presupuestales y financieras que permitan paliar los efectos económicos
adversos que las causas de la emergencia social han dejado en todas las
entidades públicas y privadas vinculadas al sector salud, y con ello garantizar
el goce efectivo del derecho fundamental a la salud. Por tanto, concluye que el
decreto cumple además con los criterios de necesidad y finalidad, por cuanto
atiende a la insuficiencia y deficiencia de los mecanismos ordinarios para
conjurar la presente crisis social.
3.2
En cuanto a la compatibilidad entre el Decreto 134 de 2010 y los valores,
principios y derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, el
Ministerio Público afirma que el Decreto tiene un sustento constitucional por
las siguientes razones:
(i) Por la potestad del Estado
de intervenir en la economía, máxime cuando se trata del servicio de salud. A
este respecto, sostiene el Procurador General, que al Estado le asiste la
facultad de intervenir en la economía en general, con el propósito de mantener
el equilibrio necesario para la convivencia pacífica dentro de la colectividad,
haciendo referencia a las distintas formas de intervención, entre ellas las
consagradas en el artículo 150-21, concordante con el artículo 334 Superior,
intervención que puede ser de tipo temporal o permanente, ordinario o
extraordinario. Entre los instrumentos excepcionales previstos por la Carta,
destaca la facultad presidencial de declarar temporalmente el estado de
emergencia –art.215 Superior-, por cuanto éste, conjuntamente con los
mecanismos ordinarios consagrados en los artículos 150-21 y 334 Superiores,
permite al Estado actuar en beneficio del desarrollo colectivo y el bien común,
sin sujeción a límites espacio-temporales preestablecidos.
Menciona el Procurador, que
cuando se trata del servicio público de salud la intervención del Estado es
intensa y tiene como fundamento constitucional no sólo normas que permiten la
intervención general del Estado en los procesos económicos comunes -art.
150-21, 333 y 334, sino también otras disposiciones especiales como las
relativas a la reglamentación e inspección de las profesiones –art.26 CP-, la
intervención del Estado en los servicios públicos en general –art.365 CN-, y la
atención de la salud en particular –arts. 48, 49 CN-. Afirma igualmente que la
intervención del Estado en la salud se funda en las características propias del
Estado Social de Derecho, y se remite a la jurisprudencia constitucional[4] respecto de
las características del sistema de aseguramiento en salud, en el cual concurren
el sector privado y el sector público, para recordar las funciones del Estado
en la prestación del servicio público de salud, la participación del sector
privado, la libertad económica y la facultad estatal de regular la
participación privada, la intervención del Estado en la economía y el nivel de
intensidad alto de dicha intervención cuando se trata de servicios de salud.
En este punto la Vista Fiscal
sostiene, que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, el Estado tiene una
amplia facultad de intervención económica en el sistema de salud y, en
consecuencia, la libertad de empresa de los particulares en este campo puede
tener mayores restricciones que las que son admisibles en otros sectores de la
economía.
Por consiguiente, concluye el
Ministerio Público, que el decreto bajo examen se encuentra en perfecta
concordancia con los mandatos superiores que imponen al Estado y al Gobierno
Nacional, el deber de proteger el interés general de los ciudadanos en la
prestación del servicio público a la salud.
(ii)
Por la competencia que le asiste al Gobierno nacional para modificar el
Presupuesto Nacional durante los estados de excepción.
En esta materia, el Ministerio
Público resalta que el Ejecutivo está revestido, dentro del estado de
emergencia social, de la facultad de modificar el presupuesto general de la
Nación, como excepción al principio de legalidad en la expedición, modificación
y adición del mismo, previsto en el artículo 345 C.P. En efecto, las medidas de
excepción conllevan generalmente la necesidad de transformar transitoriamente
el régimen de competencias de las diversas instituciones del Estado, lo que
implica la necesidad de cambiar la destinación de las partidas presupuestales,
conclusión que ha sido reiterada por la jurisprudencia de la Corte sobre la
materia, a condición que en cada caso concreto se acredite que dichas
operaciones están vinculadas con medidas conexas a las razones que motivaron la
declaratoria del estado de excepción, hipótesis validada por el artículo 38 de
la Ley Estatutaria 134 de 1994, y el artículo 83 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, compilado en el decreto 111 de 1996, declarado exequible en la
sentencia C-179 de 1994, postura que ha sido reiterada por la jurisprudencia
constitucional.
Para el Procurador General, no
existe duda alguna sobre la facultad constitucional y legal del Ejecutivo para
modificar el Presupuesto nacional durante la presente emergencia social, y ello
con fundamento en la conexidad respecto de sus causas y fines,  cuyo
cumplimiento fue ya analizado en acápite anterior.
(iii)
Finalmente, porque existen diversas modalidades de modificación presupuestal
que puede introducir el Gobierno durante el estado de excepción.
En
este punto, menciona el Ministerio Público que de conformidad con la
normatividad estatutaria y orgánica, las modificaciones que introduzca el
Ejecutivo al Presupuesto General de la nación, al amparo de un estado de
excepción, pueden ser de dos tipos: traslados o créditos adicionales.
En relación con los traslados,
sostiene la Vista Fiscal que el traslado opera “cuando, sin alterar el
cómputo de las rentas, se disponen dentro del mismo presupuesto, cambios tanto
cuantitativos como de destinación en dos o más partidas. En este evento se
presenta, por puna parte, un crédito por virtud del cual se incorpora o
adiciona una partida del gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye una
de las partidas originales del presupuesto”.  Adicionalmente señala que,
cuando en los estados de excepción se decreta un traslado presupuestal, tal
medida busca básicamente cambiar la destinación de una partida para disponer de
esos recursos para los fines propios de la respectiva situación excepcional.
Así mismo, señala que
atendiendo al principio de legalidad, es necesario que todo gasto que se prevea
realizar esté incluido en el Presupuesto Nacional, en este caso, la
sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en salud para
garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud.
De otra parte, advierte que
frente a la urgencia de la crítica situación en el sistema de salud, la
incorporación de los recursos provenientes del contracrédito y las adiciones
presupuestales contempladas en el Decreto 134 de 2010 debían hacerse de manera
inmediata, sin que fuese posible acudir al trámite ordinario de una
modificación del presupuesto por el Congreso de la República, con el fin de
aliviar la crisis y precaria situación económica del SGSSS.
Concluye el Ministerio Público
que los motivos esgrimidos por el gobierno para acudir a las medidas
presupuestales y financieras de excepción, son razonables en relación con las
finalidades perseguidas con la declaratoria de la presente emergencia social.
Por lo anterior, el Procurador
General de la Nación, le solicita a la Corte Constitucional, que en el evento
de encontrar ajustado a la Carta el Decreto 4975 de 2009 declarativo de la
presente emergencia social, declare entonces la exequibilidad del Decreto 134
de 2010.
3.3. Finalmente, presenta el
Ministerio Público una aclaración, en el sentido de precisar que ante la
eventual declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto 127 de 2010 que
regula las fuentes de las adiciones presupuestales que se examinan, procedería
consecuentemente la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 1º y 2º
del presente decreto en los cuales están contempladas.
Igualmente, aclara la Vista
Fiscal que ante la eventual declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto
130 de 2010 que regula la destinación del traslado presupuestal aquí examinado,
procede consecuentemente la declaratoria de inexequibilidad del artículo 3º del
presente decreto.
En consecuencia solicita
declarar exequibles los artículos 1º y 2º del Decreto No. 134 de 2010, siempre
y cuando se declare como ajustado a la Constitución Política el Decreto 127 de
2010. Y declarar exequible el artículo 3º del Decreto No. 134 de 2010, siempre
y cuando se declare como ajustado a la Constitución el capítulo IV del Decreto
130 de 2010, que rige la destinación del traslado presupuestal previsto en
aquel.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
1.
Competencia
Conforme
a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo
241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 134 de
2010.[5]
2.
La
inexequibilidad por consecuencia del Decreto 134 de 2010 y la necesidad de
diferir sus efectos, dado su contenido
2.1.
Mediante sentencia C-252 de 2010, la Corte Constitucional declaró inexequible
el Decreto 4975 de 2009, por el cual el Presidente de la República declaró el
estado de emergencia social en todo el territorio nacional por el término de
treinta (30) días, fundamento jurídico del decreto que ahora se revisa.
En dicho pronunciamiento, la Corte declaró la
inexequibilidad de la declaratoria de la emergencia dado que los hechos que la
justificaron no eran sobrevinientes, sino que reflejaban una situación crónica
agravada por el paso del tiempo y por otros factores estructurales. Por regla
general, al haber desaparecido del ordenamiento jurídico el fundamento
normativo que sirvió de sustento a la expedición de los decretos legislativos
de desarrollo, incluido el Decreto Legislativo 134 de 2010, éstos devienen
necesariamente en inconstitucionales. En principio, la declaratoria de
inexequibilidad por consecuencia es de carácter retrospectivo, es decir, se
declara que el decreto legislativo de desarrollo ha dejado de producir efectos
desde la fecha de la declaratoria de inexequibilidad del decreto declaratorio.
Como excepción a esta regla, la Corte ha modulado los efectos de la decisión de
inexequibilidad por consecuencia, ya sea otorgando efectos diferidos o retroactivos,
según sea necesario para garantizar la supremacía constitucional.
En el caso de la declaratoria de emergencia social
dictada al amparo del Decreto 4975 de diciembre 23 de 2009, para la Corte la excepcional gravedad de la situación financiera del
sistema de seguridad social en salud pone en serio e inminente riesgo el
efectivo disfrute del derecho fundamental a la salud para la mayoría de la
población, por lo cual resultaba necesario establecer un efecto diferido
respecto de la declaración de inconstitucionalidad por consecuencia de algunos
de los decretos legislativos, en particular “respecto de las normas
que establecen fuentes tributarias de financiación se determinarán de acuerdo
con el considerando 5.2”. En dicho considerando se estableció que se
diferían los efectos de la sentencia respecto de las normas contenidas en
decretos legislativos que establecieran fuentes tributarias de financiación
orientadas exclusivamente al goce efectivo del derecho a la salud.
2.2. Esta Corporación ha
modulado en el tiempo el alcance de sus decisiones, ya sea con efectos
retroactivos, prospectivos, o simplemente guardando silencio al acudir a la
facultad prevista en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, según la cual las sentencias
que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control “tienen
efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. Esta
modulación se ha ejercido con independencia de si se trata del control ejercido
durante un estado de excepción o si corresponde al control ordinario de
constitucionalidad.[6]
Sobre el particular, la Corte
ha resaltado que “el juez constitucional cuenta con varias alternativas al
momento de adoptar una determinación, ya que su deber es pronunciarse de la
forma que mejor permita asegurar la integridad del texto constitucional, para
lo cual puede modular los efectos de sus sentencias ya sea desde el punto de
vista del contenido de la decisión, ya sea desde el punto de vista de sus efectos
temporales”.[7]
La
Corte ha dicho que a pesar de que frente a normas que han salido del
ordenamiento jurídico, ya sea por haber sido derogadas o porque, como ocurre en
el caso de los decretos legislativos dictados al amparo de un estado de
excepción declarado inconstitucional, mantiene su competencia por aplicación
del principio perpetuatio iurisdictionis, con el fin de asegurar la
primacía de la Constitución frente a normas que a pesar de que salgan del
ordenamiento continúan produciendo efectos inconstitucionales, y (ii) para
establecer un precedente que obligue al Congreso y al Ejecutivo en el futuro.
Sobre este principio aplicado a normas derogadas, o que han perdido vigencia,
la Corte dijo lo siguiente en la sentencia C-992 de 2001:
“Así, estima la Corte que para garantizar el acceso a
la justicia constitucional, cabe hacer un pronunciamiento de fondo, en
desarrollo del principio de la perpetuatio jurisdictionis, cuando, no obstante
que la norma acusada ha perdido su vigencia, las disposiciones que ella
contiene, dada su vigencia limitada en el tiempo, escaparían a la posibilidad
del control de constitucionalidad y pueda observarse, prima facie, que ellas
son violatorias de la Carta, según lo que en asuntos relevantes se haya
expresado en la jurisprudencia constitucional.”[8]
Este
principio es aplicable también al caso de los decretos de desarrollo dictados
al amparo de un estado de excepción. A pesar de la declaratoria de
inexequibilidad del decreto declaratorio y la subsecuente inexequibilidad de
todas las medidas adoptadas bajo su duración, y por lo mismo a la pérdida de vigencia
de las mismas, tales normas pueden seguir produciendo efectos por la forma como
han sido diseñadas, perpetuando una situación inconstitucional hacia el futuro.
El
pronunciamiento de la Corte sobre la inconstitucionalidad por consecuencia de
los decretos legislativos de desarrollo, no se reduce a hacer una declaración
meramente formal sobre la inexequibilidad del decreto, ni impide a la Corte
examinar su contenido para determinar los efectos de esa declaratoria. El fallo
de inexequibilidad del decreto declaratorio no produce un efecto de cosa
juzgada sobre los decretos de desarrollo que impida un pronunciamiento de la
Corte sobre los decretos que se declaran inexequibles por consecuencia,  y por
ello, la Corte debe pronunciarse expresamente sobre ellos según lo que
establece el artículo 241, numeral 7 de la Carta.
2.3. Con
el fin de analizar la viabilidad de diferir o no los efectos de la
inexequibilidad de un decreto legislativo de desarrollo según lo dispuesto en
la sentencia C-252 de 2010, la Corte ha adoptado una metodología que implica
examinar el contenido del decreto legislativo para identificar si se está ante
la hipótesis excepcional autorizada en dicha sentencia.
En el caso de las medidas adoptadas mediante el Decreto
Legislativo 134 de 2010, si bien en estricto sentido no corresponden a fuentes tributarias de financiación orientadas
exclusivamente al goce efectivo del derecho a la salud, sino de normas sobre
incorporación de tales recursos al presupuesto de la nación, existe una
relación inescindible entre uno y otros que debe ser examinada detenidamente.
De conformidad con lo que establece el principio de legalidad del
presupuesto (art. 345 C.P.), no es posible percibir una renta o efectuar un
gasto que no se encuentre incorporado en el presupuesto, cuya expedición o
modificación corresponde al Congreso de la República. Así mismo, tal como lo ha
señalado la jurisprudencia, en los estados de excepción es viable que las
modificaciones al presupuesto que sean necesarias, se hagan por el ejecutivo
mediante decreto legislativo, siempre y cuando la modificación presupuestal
tenga conexidad directa en su forma y contenido con los supuestos fácticos que
dieron origen a su declaración.
En el presente caso, el Decreto 134 de 2010 incorpora al
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010, como crédito
adicional, a efectos de que puedan ser ejecutados, entre otros, los recursos
provenientes de las fuentes tributarias creadas por el Decreto Legislativo 127
de 2010, cuya inexequibilidad, según lo dispuesto en la sentencia C-253 de
2010, se difirió hasta el 16 de diciembre de 2010. En dicha sentencia, la Corte
consideró que el contenido normativo del Decreto 127 de 2010 encajaba en la
supuesto descrito en la sentencia C-252 de 2010, toda vez que un efecto
inmediato de la inexequibilidad tendría un importante y significativo impacto
sobre el funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, que pondría
en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute de este derecho fundamental
para un importante número de personas, muchos de ellos merecedores de especial
protección constitucional, situación contraria a mandatos superiores, que esta
corporación está en la obligación de evitar y prevenir.
Para la Corte, es evidente que si la
incorporación al presupuesto de los recursos provenientes de las fuentes
tributarias establecidas como medida de emergencia, tenía por objeto que las
entidades destinatarias de los recursos pudieran empezar a usarlos de manera
inmediata, sin acudir al trámite ordinario del Congreso de la República y
habida cuenta que los efectos de la inexequibilidad del Decreto 127 de 2010
fueron diferidos hasta el 16 de diciembre de 2010, debe proceder en este caso
de la misma manera, como quiera que sin dicha incorporación presupuestal, los
recursos adicionados no podrían ser ejecutados durante el lapso que mantendría
su vigencia el citado decreto legislativo.
En consecuencia, se difieran los efectos de la inexequibilidad del
Decreto Legislativo 134 de 2010 hasta el 16 de diciembre de 2010, en lo que
tiene que ver con la adición relativa al establecimiento de fuentes tributarias
de financiación. De igual manera y en concordancia con lo dispuesto en la Sentencia
C-253 de 2010, los recursos adicionados que provengan del establecimiento de
fuentes tributarias de financiación, deberán ser dirigidos en su totalidad a la
red hospitalaria pública y a garantizar el derecho a acceder a los servicios de
salud de aquellas personas que se encuentran en el régimen subsidiado o tan
solo vinculadas al sistema de salud.
VI.
DECISIÓN
En
mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar
INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 134 del 21 de enero de 2010 “por
el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal
de 2010”.
Segundo.- Diferir
los efectos de lo resuelto en esta sentencia hasta el 16 de diciembre de 2010,
en lo que tiene que ver con la adición relativa al establecimiento de fuentes
tributarias de financiación.
Tercero.- Los
recursos adicionados que provengan del establecimiento de fuentes tributarias
de financiación, deberán ser dirigidos en su totalidad a la red hospitalaria
pública y a garantizar el derecho a acceder a los servicios de salud de
aquellas personas que se encuentran en el régimen subsidiado o tan solo vinculadas
al sistema de salud.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Salvamento parcial de voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Aclaración de voto se corrige con
Salvamento parcial de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Salvamento parcial  de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO Y JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-297 DE
2010
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL EN MATERIA DE SALUD-Inexequibilidad diferida (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL EN MATERIA DE SALUD-Efectos diferidos (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS DE ESTADOS
DE EXCEPCION-Alcance (Salvamento parcial
de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL EN MATERIA DE SALUD-Sentencia diferida ultra activa desconoce los
fundamentos constitucionales de la ratio decidendi (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente R.E.165
Revisión constitucional del Decreto Legislativo número
134 del 21 de enero de
2010, “Por el cual se modifica el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2010”
Magistrada Ponente:
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional procedemos
a hacer explícitas las consideraciones que nos llevaron a salvar parcialmente el
voto sobre la sentencia C-297 de 2010.
Los
argumentos que soportan nuestra discrepancia fueron expuestos en su oportunidad
en el salvamento parcial de voto a la sentencia C-252 de 2010, donde se examinó
el decreto declaratorio del estado de emergencia social en salud, que fue
declarado inexequible por unanimidad (numeral primero), no obstante, la mayoría
de la Sala Plena dispuso diferir los efectos de la decisión respecto de los
decreto de desarrollo que establecieran fuentes tributarias de financiación
(numeral segundo).
El
presente decreto de desarrollo (134 de 2010), modifica el Presupuesto General
de la Nación. La sentencia C-253 de 2010, declaró inexequible tal decreto
legislativo, sin embargo, dispuso i) diferir los efectos de dicha determinación
hasta una fecha determinada que lo fue el 16 de diciembre de 2010, en lo
concerniente con la adición relativa al establecimiento de fuentes tributarias
de financiación y ii) que los recursos adicionados que provengan del
establecimiento de fuentes tributarias de financiación se deben dirigir en su totalidad
a la red hospitalaria pública y a garantizar el derecho de acceder a los
servicios de salud de aquellas personas que se encuentran en el régimen
subsidiado o tan solo vinculadas al sistema de salud.
De
esta manera, la mayoría de la Sala Plena terminó apartándose de su propia
sentencia de inexequibilidad que tuvo como fundamento constitucional el respeto
por el principio democrático, además que acaba realizando un examen material
del decreto de desarrollo al instituir un plazo específico de vigencia y
modificar el destino de los recursos en una especie de constitucionalidad
condicionada, sobre normas del orden presupuestal.
Por
lo tanto, reafirmamos las consideraciones que nos llevaron a salvar
parcialmente el voto sobre el decreto matriz toda vez que recoge
pertinentemente los argumentos que nos permiten hoy señalar nuestro desacuerdo
parcial con esta determinación:
“1. Nuestra discrepancia radica esencialmente con el
numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia que dispuso: “Los
efectos de la presente sentencia respecto de las normas que establecen fuentes
tributarias de financiación se determinarán de acuerdo con el considerando
7.3.”.
Dicha determinación se fundamentó, para la mayoría de
la Sala Plena, en que al reconocerse la presencia de una situación que reviste
de “gravedad” en materia de sostenibilidad financiera del sistema de salud, se
justifica que algunos decretos de desarrollo puedan mantener una vigencia
temporal, concretamente los que establecen fuentes tributarias de financiación,
para no hacer más gravosa la situación y poder garantizar de forma provisoria
mayores recursos. También se indicó que frente al vacío legislativo que
acontece por la declaración de inconstitucionalidad sobreviniente se generarían
mayores consecuencias para la prestación adecuada y oportuna del servicio, y el
goce efectivo del derecho, lo cual, encuentran, hace indispensable conceder un
plazo adicional, así como prever el destino de tales recursos y control de los
mismos.
2. Quienes nos apartamos de los anteriores
razonamientos consideramos que la Corte termina contradiciendo su propia
sentencia en cuanto al objeto de protección y garantía constitucional como lo
fue el respeto por los principios democrático, participativo y de separación de
poderes, que fundamentan el Estado de derecho (arts. 1º y 113 superiores).
3.  Debemos empezar por señalar que este Tribunal ha
recurrido a la modalidad decisional de “inexequibilidad diferida” bajo unas
precisas condiciones y circunstancias, que pueden sintetizarse así: i) el
carácter excepcional de su empleo, ii) ha de constituir la única alternativa
para la defensa integral del orden constitucional, iii) no está sujeta a
valoraciones de conveniencia o políticas, iv) tiene que estar motivada y
suficientemente justificada, y v) debe constatarse que la inexequibilidad
inmediata ocasiona un vacío legal tan traumático que la situación
constitucionalmente sería más grave que el mantenimiento en el ordenamiento
jurídico de la normatividad acusada, por lo cual el Tribunal establece una
plazo prudencial para que el Legislador corrija la inconstitucionalidad.[9]
Los casos en que esta Corporación ha apelado de manera
estricta a esta modalidad decisoria lo han sido, en términos generales, para
periodos de normalidad institucional, esto es, de no alteración del orden
público.[10]
Ello sin desconocer su referencia en los estados de excepción pero circunscrito
a si la inconstitucionalidad sobreviniente del decreto de desarrollo tiene
efectos hacia el futuro (a partir de la sentencia) o pueden retrotraerse a la
expedición del decreto, o incluso a partir de la sentencia que declaró
inexequible el decreto declaratorio.[11]
4. En lo concerniente al alcance del control de
constitucionalidad sobre los estados de excepción, la Corte ha manifestado que
debe ser especialmente rigurosa -en principio un juicio estricto de
constitucionalidad- atendiendo la invasión de la órbita del legislador
ordinario y la restricción que pueda conllevar de las libertades ciudadanas. Ha
afirmado que como a la declaratoria del estado de excepción le es consustancial
un rediseño transitorio del funcionamiento del Estado, el Constituyente fue
particularmente metódico en estipular controles jurídicos y políticos para
contrarrestar los eventuales excesos del Ejecutivo, mantener el sistema
democrático, salvaguardar el principio de separación y equilibrio de los
poderes públicos, y garantizar el disfrute pleno de los derechos y libertades
ciudadanas.[12]
Además, el artículo 215 de la Constitución preceptúa
que los decretos de desarrollo que se expidan podrán “en forma transitoria”
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, precisando que en estos
últimos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter
permanente. Debe observarse que la “temporalidad” que se establece sólo respecto
de las “medidas tributarias” (la regla general es la vigencia indefinida) busca
en palabras de la Corte salvaguardar el principio democrático (no suplantación
definitiva de la voluntad popular y la democracia representativa), esto es,
evitar el abuso del poder dada la máxima de que “no hay tributo sin
representación” (principio de legalidad).[13]
5.  En el
presente asunto, la Corte acogió por unanimidad la declaración de
inexequibilidad del Decreto Legislativo 4975 de 2009 que declaró el estado de
emergencia social en salud, tal como consta en el numeral primero de la parte
resolutiva, que tuvo como fundamento esencial:
- La inexistencia de hechos
sobrevinientes y extraordinarios por la presencia de una problemática
estructural, generada de tiempo atrás y recurrente que concierne al diseño,
organización y sostenibilidad del sistema de salud en Colombia, además de que
no pudo evidenciarse una agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya
existente. Específicamente, sobre la sostenibilidad financiera se expuso con
base en sentencias del Consejo de Estado y de este Tribunal Constitucional la
importancia de liberar recursos de la subcuenta de solidaridad del Fosyga y de
la regresividad que algunas medidas legislativas presupuestales hubieran
representado para la población subsidiada de no declararse su inexequibilidad.
Las situaciones de abuso, evasión, elusión, ineficiencia administrativa y
corrupción expuestas en el decreto declaratorio del estado de emergencia social
en salud y las pruebas acopiadas llevaron a la Corte a señalar el deber de
atacar las causas que propician el desequilibrio financiero antes que sus
consecuencias, con políticas estables y profundas cuidadosamente diseñadas y
razonadas, pues, de lo contrario sería realizar grandes esfuerzos fiscales para
tratar de llenar un saco roto.
- Para esta Corporación si bien la
valoración que hizo el Ejecutivo sobre la “gravedad” de la perturbación del
orden social no resulta arbitraria, ni producto de un error manifiesto por las
dimensiones que ha alcanzado con el transcurrir del tiempo la problemática
estructural en salud en lo que concierne a la sostenibilidad financiera, ello
no se muestra con la misma claridad respecto de la “inminencia” que debe
demostrarse por no haberse acreditado suficientemente la existencia de un serio
peligro o la materialización en cualquier momento de un colapso del sistema, ni
que se esté ante una situación insalvable o incontenible.
- También pudo comprobarse la
existencia de un marco de competencias y de poderes ordinarios suficientes con
vista a prevenir y corregir la problemática estructural que se presenta en el
sistema de salud, los cuales consideró la Corte que pudo haberse empleado desde
el primer momento por el Ejecutivo y puede hoy en día hacerlo. Concretamente
refirió a la imperiosa necesidad de acudir al proceso de discusión pública,
esto es, al foro democrático por excelencia que es el Congreso de la República,
en virtud de los principios de separación de poderes, democrático,
participativo y pluralista, a efectos de tratar lo correspondiente al diseño,
la organización y la sostenibilidad financiera del sistema. Recalcó esta Corte
que incluso a corto plazo el Gobierno cuenta con un marco de atribuciones
ordinarias (trámite de leyes) que puede ejercer con mensaje de urgencia, además
de las que dispone directamente en ejercicio de la potestad reglamentaria, para
atender con la mayor prontitud y profundidad posible la situación deficitaria presupuestal.
Adicionalmente, dispuso que tal problemática estructural fuera abordada en el
Plan Nacional de Desarrollo, como también permitió residualmente el recobro por
los entes territoriales ante el Fosyga de los servicios y medicamentos no POS-S
que se requieren con necesidad, al igual que requirió a los órganos de control
para que evitaran la dilapidación de los recursos de la salud.
En esa
medida, para la Corte al no cumplirse ninguna de las exigencias previstas en el
artículo 215 de la Constitución para la declaratoria del estado de emergencia
social en salud, esto es, los presupuestos fáctico, valorativo y de suficiencia
de los medios ordinarios (observancia concurrente para superar el juicio de
constitucionalidad), la Corte procedió de forma unánime a declarar la
inexequibilidad del Decreto Legislativo 4975 de 2009.
6.   Es
claro para la Corte, entonces, que frente a la inexequibilidad del decreto
declaratorio del estado de emergencia social en salud los decretos de
desarrollo devienen en inconstitucionales. Así lo ha sostenido este Tribunal al
indicar que cuando se declara la inconstitucionalidad de un decreto legislativo
(estados de excepción) que constituye el origen, la causa o el fundamento
jurídico para la expedición de otros decretos, deben igualmente desaparecer del
ordenamiento jurídico los que se expidieron en su desarrollo por ausencia de
base jurídica, siempre que exista una relación de causa a efecto entre la norma
causal y la derivada.[14]
Ha dicho este Tribunal:
“declarada
la inexequibilidad del decreto básico, el Presidente de la República queda
despojado de toda atribución legislativa derivada del estado de excepción y,
por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza de
ley.”[15]
Negrillas al margen del texto transcrito en comento.
7.  La modalidad decisional de efectos
diferidos acogida por la mayoría de la Sala Plena se muestra lejana a la
observancia de los postulados constitucionales toda vez que una lectura
holística permite apreciar que bajo la expedición de un decreto declaratorio de
“estado de excepción” -anormalidad institucional, emergencia social en salud-,
que implica un juicio estricto de constitucionalidad -invasión de las
atribuciones del legislador ordinario- y es declarado inexequible por haber
desconocido el principio democrático, además del participativo y de división de
poderes que son expresiones del Estado de derecho, la Corte haya recurrido a
una modalidad de sentencia sobre los decretos de desarrollo que resulta de uso
“excepcional” por los tribunales constitucionales -efectos diferidos de
carácter “ultra activos-, que comporta mantener vigente un decreto emitido por
el Ejecutivo sin que se hubieren presentado las circunstancias para su
expedición, en periodos de no alteración del orden público, respecto de una
materia tributaria cuya vigencia por disposición del Constituyente es efímera
-regla general es la contraria, vigencia indefinida-, que busca salvaguardar
igualmente el principio democrático -no hay tributo sin representación,
principio de legalidad-.
8.  El anterior esquema expositivo nos
permite concluir a quienes salvamos el voto sobre el numeral segundo de la
sentencia C-252 de 2010, en el desconocimiento de una línea jurisprudencial
pacífica y consistente que termina por flexibilizar hasta desaparecer el juicio
estricto de constitucionalidad, sin que se hubiere expuesto mayores fundamentos
jurídicos, además de también verificarse la existencia de una contradicción
argumentativa que termina por descartar el objeto de garantía constitucional
que motivó la sentencia de inconstitucionalidad.
8.1. Respecto de una de las formas de
estado de excepción (declaratoria del estado de emergencia social en salud)
encontrada inexequible, la mayoría de la Corte procedió a emplear una modalidad
de sentencia sobre algunos decretos de desarrollo que resulta de uso
extraordinario, según lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, que la
ha limitado implícitamente en su aplicación para tiempos de normalidad
institucional (efectos diferidos ultra activos) y que concierne a una materia
de regulación transitoria (carácter temporal de las normas tributarias) y no
permanente (regla general), sin que se hubieren expuesto mayores razonamientos
constitucionales para llegar a tal determinación.
8.2.  La aplicación de la modalidad de
sentencia diferida ultra activa termina por desconocer en un grado
significativo los fundamentos constitucionales -ratio decidendi- que
llevaron de manera unánime a la Corte a declarar la inexequibilidad del decreto
declaratorio del estado de emergencia social en salud, centrada en el respeto
por el principio democrático como espacio de razón pública.
8.3. Al permitirse que continúen vigentes
algunos decretos de desarrollo se termina generando un contra argumento a la
sentencia de inconstitucionalidad. Como se ha explicado y aunque resulte
insistente, no fueron encontradas validas a la luz de la Constitución los
hechos que adujo el Gobierno para la declaratoria del estado de emergencia por
cuanto pudo determinarse que:
i) se está ante una problemática
estructural que concierne al diseño, organización y sostenibilidad financiera
del SGSSS[16]
(atribución legislativa) sin que pueda observarse la adopción de medidas
legislativas profundas para su atención oportuna, ii) se presentan situaciones
de abuso, ineficiencia administrativa y corrupción que desequilibran aún más la
sostenibilidad financiera del sistema, por lo que debe controlarse el destino
de los recursos públicos, iii) no logró demostrarse una inminencia en la
perturbación del orden social o de una situación insalvable o incontenible, y
iv) se dispone de un marco de competencias ordinarias a corto, mediano y largo
plazo, suficientes para prevenir y corregir la problemática en salud con
oportunidad y eficiencia (diseño de las políticas públicas en salud), lo cual por
la materia que incumbe debe agotar indefectiblemente el camino de la
democracia, el proceso de discusión pública, el trámite participativo y
pluralista ante el Congreso, todo en la búsqueda del respeto por los derechos
de los usuarios del servicio de salud.
Entonces, cómo es posible sostener bajo
una modalidad decisoria ultra activa, que luego de la comprobación
constitucional de la inacción del Estado para establecer unas políticas
profundas, serías y estables en salud reconocida además por los actores de la
salud, del desgreño administrativo y corrupción campeante sobre los recursos de
la salud expuesta por el Gobierno y aceptada igualmente por los agentes de la
salud, y de haberse encontrado finalmente por la Corte inconstitucional el
decreto declaratorio del estado de emergencia social en salud por sustituir uno
de los pilares del Estado de derecho como lo es el principio democrático, deba
premiarse por el mismo garante de la Constitución tal situación manteniendo
temporalmente algunas medidas extraordinarias tributarias que al rompe puede
apreciarse que deben obedecer con mayor ahínco a la expresión de la voluntad
popular y la democracia representativa bajo un proceso de discusión pública
ante el Congreso (art. 215 superior).
8.4.  Si el motivo de la
inconstitucionalidad fue la inobservancia del principio democrático del cual
emerge un proceso de discusión pública que busca garantizar la participación,
el pluralismo y la publicidad, en correspondencia con los principios de
soberanía popular y de separación de poderes, no es posible entender que la
mayoría de la Sala Plena haya optado por habilitar constitucionalmente una
modalidad de decisión que termina por desvirtuar el mismo objeto de protección
constitucional acogido por unanimidad de la Corte. Ha de reiterarse que la
procedencia de las sentencias de inexequibilidad diferida o de
constitucionalidad temporal se ha limitado en tiempos de normalidad del Estado
a que constituya “la única alternativa que posibilite la defensa integral
del orden constitucional. No se trata entonces de una decisión sujeta a
valoraciones políticas o de conveniencia, sino [e]l resultado de un estudio de
los efectos del fallo de inexequibilidad sobre las normas constitucionales.”[17]
8.5.  Si bien la Corte reconoció la
“gravedad” de la situación financiera que atraviesa el sistema de salud, ello
lo fue bajo el contexto de la inexistencia de hechos sobrevinientes y
extraordinarios, de la no acreditación de una inminencia (requisito concurrente
con la gravedad para configurar el presupuesto valorativo) y de la existencia
de un conjunto de atribuciones ordinarias para conjurar la problemática
integral en salud (trámite de ley ordinaria con mensaje de urgencia).
8.6.  Al disponer la mayoría de la Sala
Plena sobre los decretos de desarrollo que establezcan fuentes tributarias de
financiación i) un plazo determinado de vigencia, ii) cuál será el destino de
los recursos y iii) la adecuada vigilancia por los órganos de control, termina
la Corte efectuando un juicio de constitucionalidad material sobre lo que
resulta inconstitucional por consecuencia pero diferido en el tiempo, a más de
que entra a modificar el contenido normativo del decreto en una especie de
“exequibilidad condicionada”. El planteamiento expositivo empleado por la
mayoría de la Sala Plena permite colegir que los decretos de desarrollo que en
virtud de la modulación de la sentencia mantendrían su vigencia transitoria, tampoco
hubieran superado el más flexible control de constitucionalidad.
8.7. Incluso partiendo del supuesto de la
procedencia de los efectos diferidos ultra activos en los estados de excepción,
no se cumplirían los presupuestos que se han instituido para su procedencia en
periodo de normalidad institucional (deberían resultar aún más rigurosos para
los periodos de alteración del orden público), toda vez que el Gobierno siempre
ha dispuesto constitucional y legalmente de diversas atribuciones ordinarias como
la iniciativa legislativa con mensaje de urgencia, además del ejercicio de la
potestad reglamentaria, para atender con oportunidad, profundidad y eficiencia
la situación financiera que aqueja al sistema de salud. Así tampoco se cumple
el requisito que hubiera habilitado una inconstitucionalidad diferida bajo el
supuesto indicado, esto es, que constituya la “única alternativa” que
posibilite la defensa integral de la Constitución, que vendría por demás a
restar todo sustento jurídico al presunto vacío legislativo que supuestamente
había generado una situación de mayor inconstitucionalidad, cuando la realidad
es que la consecución del diseño de la política pública en salud implica
abordarla, a más de la inmediatez, bajo un proceso de discusión pública que atienda
y resuelva con pertinencia y de manera sustancial la problemática estructural
que aqueja el sistema de salud.
8.8.  Entonces, puede sostenerse que la
Corte buscó rescatar el principio democrático, no obstante con la modulación de
la sentencia terminó otorgando vigencia temporal a algunos decretos
extraordinarios de desarrollo que justamente resultaban inconstitucionales por
consecuencia al suplantar el camino de la democracia, para finalmente la Corte
enjuiciar materialmente dichos decretos estableciéndoles unos cambios
normativos que terminan por desvirtuar aún más el proceso de discusión pública
que debe agotarse ante el Congreso.
La pretensión de la mayoría de la Sala Plena
consistente en desligar los efectos de una sentencia respecto de la ratio
decidendi que motiva la misma, termina por desconocer la necesaria
congruencia que precede a toda decisión constitucional, como su observancia y
apreciación integral.
8.9.  Preocupa altamente a quienes en esta
oportunidad salvamos parcialmente el voto que el centro del debate haya quedado
reducido a los efectos de una sentencia cuando la Constitución impone edificar
una determinación a partir de su eficacia misma, teniendo siempre como norte
inalterable la supremacía e integridad de la Carta Política (art. 241
superior).[18]
8.10.  De ahí que el modo de ejercer la defensa
integral de la Constitución Política estaba dado en declarar la inexequibilidad
consecuencial de todos los decretos de desarrollo, sin tener que acudir a
modulación alguna sobre los mismos.”
Así
dejamos expresados los argumentos que nos llevan a aclarar el voto en esta
oportunidad.
Fecha
ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL  DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
C-297  de 2010
Referencia: expediente
RE-165
Asunto: Revisión oficiosa de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 134 de 2010, “por el cual se modifica el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010”
Magistrada Ponente:
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Con el debido respeto por las
decisiones de esta Corporación, me permito salvar parcialmente mi voto a esta
decisión, en razón a que considero que se debió declarar la inexequibilidad por
consecuencia del decreto bajo estudio, sin diferir los efectos de lo resuelto
en esa sentencia en lo que tiene que ver con las fuentes tributarias de
financiación, como se decide en el ordinal segundo de la parte resolutiva de
esta providencia.  Por esta razón, si bien participo de
la decisión de inexequibilidad por consecuencia del Decreto Legislativo 134 de
2010,  considero que la inexequibilidad ha debido declararse en
forma  pura y simple sin diferir los efectos de la misma, por las
siguientes razones:
1. Mediante sentencia C- 252
del dieciséis (16) de abril de dos mil diez (2010), la Corte Constitucional declaró
inexequible el Decreto 4975 de diciembre 23 de 2009 por el cual el Presidente
de la República declaró el estado de emergencia social en todo el territorio
nacional por el término de treinta (30) días, fundamento jurídico del decreto
que ahora se revisa.
En
relación con los efectos de la anterior decisión, la Corte estableció que los efectos de la sentencia C-252 de 2010 “respecto
de las normas que establecen fuentes tributarias de financiación se
determinarán de acuerdo con el considerando 5.2”,  en el cual se estableció
que se diferían los efectos de la sentencia respecto de las normas contenidas
en decretos legislativos que establezcan fuentes tributarias de financiación
orientadas exclusivamente al goce efectivo del derecho a la salud.
El
suscrito magistrado evidencia que en el presente caso se configura el fenómeno
jurídico de inexequibilidad por consecuencia, pura y simple, sin diferir
efectos de tal declaratoria, por cuanto (i) el decreto bajo examen es de
naturaleza  legislativa,  expedido con base en las atribuciones que la
Constitución Política le otorga al Presidente de la República en el estado de
emergencia social, y que al determinarse la inexequibilidad del decreto que
declaró este estado de excepción, por sustracción de materia los decretos
expedidos al amparo del mismo  devienen también en inconstitucionales;  y (ii) el Decreto 134 no se encuentra en el supuesto previsto en
la citada sentencia para aplazar los efectos de la inexequibilidad, como quiera
que ese Decreto no establece fuentes tributarias de financiación
exclusivamente destinadas a garantizar el goce efectivo del derecho a la salud.
En consecuencia, al haber
desaparecido del ordenamiento jurídico el fundamento normativo que sirvió de
sustento a la expedición del Decreto Legislativo 134 de 2010, éste deviene
necesariamente en inconstitucional. En efecto, el decreto declaratorio del
estado de emergencia social es el instrumento jurídico a través del cual el
Presidente de la República se reviste de facultades de excepción, incluidas las
de legislar a través de decretos con fuerza de ley. Por consiguiente, una vez
excluido del ordenamiento jurídico el decreto de declaratoria de emergencia
social, mediante sentencia de inexequibilidad, los decretos legislativos
dictados a su amparo corren la misma suerte.
Sobre el fenómeno de “inconstitucionalidad por
consecuencia”[19]
respecto de los decretos dictados bajo el amparo de los estados de excepción,
ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal que consiste en que la
decisión de inexequibilidad del decreto que declara el estado de excepción,
produce como  efecto vinculante, la inexequibilidad de los decretos
legislativos que lo desarrollan. Lo anterior, en cumplimiento del principio
jurídico según el cual lo subsidiario sigue la suerte de lo principal,
en este caso, los decretos legislativos dictados en desarrollo del decreto
madre o base que instaura la emergencia social y se declara inexequible, siguen
la suerte de este último, en razón a que el Presidente de la República pierde
toda competencia legislativa para dictar normas con fuerza de ley en desarrollo
del estado de excepción.
En estos eventos, es claro entonces que la Corte no
puede entrar a analizar ni de forma, ni de fondo, los decretos legislativos
expedidos en desarrollo del decreto que declara el estado de emergencia social,
por inexistencia de causa jurídica, decretos que independientemente de su
contenido, deben ser declarados inconstitucionales.
Por
consiguiente, se impone entonces que esta Corporación declare la
inexequibilidad del decreto objeto de revisión, sin diferir los efectos de tal
declaratoria.
2.
Específicamente en lo que toca con los efectos de esta decisión, que difiere
los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 134 de 2010 hasta
el 16 de diciembre de 2010 y con ello extiende la vigencia jurídica de tal
decreto, es claro para este magistrado que este Decreto al establecer modificaciones
al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010, no se
encuentra dentro de los decretos legislativos que establecen fuentes
tributarias de financiación orientadas exclusivamente al goce efectivo del
derecho a la salud, respecto de los cuales la Corte en la sentencia C-252 de
2010 estableció efectos diferidos en el tiempo. Por esta razón, este magistrado
considera que la declaratoria de inexequibilidad debió surtir efectos inmediatos
sólo hacia el futuro, a partir de la notificación al Gobierno Nacional de la
providencia judicial, en los términos del artículo 16 del decreto 2067 de 1991.
3.
Así mismo, considera el suscrito magistrado que al decidir la Corte la
inexequibilidad de la declaratoria del estado de emergencia social, el Gobierno
Nacional ya no se encuentra facultado para modificar el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones, ya que lo que lo faculta es
precisamente la declaratoria de estado de emergencia social, de conformidad con
el artículo 215 Superior,  la Ley 137 de 1994 –Estatutaria de los Estados de
Excepción-, y la interpretación que de estos preceptos ha realizado la
jurisprudencia de la Corte.
4.
La Corte en la decisión C-252 de 2010 se refirió exclusivamente a los efectos
diferidos “respecto de las normas contenidas en decretos legislativos que establezcan
fuentes tributarias de financiación orientadas exclusivamente al goce
efectivo del derecho a la salud.” Adicionalmente lo limitó a que dichos
recursos se invirtieran en el sector hospitalario.
Así
las cosas, la sentencia C-252 de 2010 difirió los efectos de inexequibilidad en
el tiempo exclusivamente para las FUENTES DE FINANCIACION TRIBUTARIA  y con
destinación específica para el goce efectivo del derecho a la salud,
específicamente para el sector hospitalario, y no difirió los efectos para las
facultades que se derivan de la declaratoria de emergencia social relativas a
la posibilidad de MODIFICAR EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION, a través de
adiciones y traslados en el Presupuesto de Rentas, Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones.
Por
consiguiente, para este magistrado es claro que la Corte no puede EXTENDER
ahora los efectos diferidos de la sentencia que fueron exclusivamente para
fuentes tributarias de financiación, para la modificación del Presupuesto
General de la Nación. En este caso hay que diferenciar claramente entre las
fuentes de financiación que son los tributos que permanecen vigentes en el
tiempo y el manejo de los recursos que provienen de esas fuentes de
financiación tributaria a través del Presupuesto General de la Nación.
5.
En este sentido, las modificaciones al Presupuesto General de la Nación, (i) en
primer lugar, no se pueden identificar con las fuentes tributarias de
financiación; (ii) en segundo lugar, no existe en este caso una destinación de
los recursos provenientes de las fuentes de financiación tributaria que
ingresarían como adición al Presupuesto General de la Nación mediante el
decreto 134 de 2010, para el goce efectivo de la salud, especialmente para el
sector hospitalario, ya que:
5.1
En la adición presupuestal que se realiza se destina el grueso de estos
recursos para  el Ministerio de la Protección Social, y una adición menor para
la Superintendencia Nacional de Salud, la Comisión de Regulación en Salud, con
recursos destinados esencialmente para el rubro de gastos de funcionamiento, y
gastos para inversión, los cuales  no se destinan claramente para el sector
hospitalario.
5.2
En relación con el traslado presupuestal que se autoriza, estos se refieren a
recursos ya existentes, que por tanto no provendrían de las nuevas fuentes de
financiación tributaria creadas por la emergencia social, los cuales irían para
el Ministerio de la Protección Social y la Comisión Reguladora de Juegos de
Suerte y Azar con destinación exclusiva para gastos de funcionamiento.
Lo
anterior, riñe claramente tanto con el criterio relativo a la fuente de
financiación como con la destinación fijada por la Corte respecto de estos
recursos, los cuales deben destinarse para hacer efectivo el derecho a la
salud, especialmente para el sector hospitalario.
6.
Adicionalmente, es importante aclarar que para estos casos existe regulación
normativa respecto de la forma en que se pueden realizar modificaciones
presupuestales cuando el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal
de que se trate, se encuentre ya en ejecución. Para ello el Gobierno puede aplicar
el  DECRETO NUMERO 4730 DE 2005 por el cual se reglamentan normas orgánicas
del presupuesto, que en sus artículos 28 y 29 establece la forma de
modificaciones presupuestales y modificaciones del detalle del gasto en el
Presupuesto General de la Nación, lo cual tendría que hacerse a través de un
proyecto de ley para tales efectos.
Los
artículos referidos determinan:
“Artículo
28. Modificaciones Presupuestales. Si durante la ejecución del Presupuesto
General de la Nación fuese necesario modificar el monto del presupuesto para
complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o
establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el Gobierno presentará al
Congreso de la República un proyecto de ley para tales efectos.
La modificación se realizará preferiblemente mediante un contracrédito
en la vigencia en curso. Cuando no sea posible, las adiciones presupuestales
podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos:
a) Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la
estimación inicial de gastos;
b) Contar con mayores ingresos.
En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumplan, y
se requiera la respectiva adición, el Ministro de Hacienda y Crédito Público
preparará una actualización del Marco Fiscal de Mediano Plazo, un análisis de
las implicaciones de dicha adición y un conjunto de recomendaciones.
Artículo 29. Modificaciones al Detalle del Gasto. Las modificaciones al
anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal
el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o
los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se realizarán mediante
resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los
establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones se harán por
resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos, o por resolución del
representante legal en caso de no existir aquellas.
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General del Presupuesto
Público Nacional, aprobará las operaciones presupuestales contenidas en las
resoluciones. Si se trata de gastos de inversión, se requerirá además, del
concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. Para tales efectos,
se definirán manuales y mecanismos de coordinación entre la Dirección General
del Presupuesto Público Nacional y el Departamento Nacional de Planeación, de
modo que el proceso de tramitación de modificaciones sea más eficiente, rápido
y transparente.
Los
jefes de los órganos responderán por la legalidad de los actos en mención.” (Negrilla fuera de texto)
De
este modo, considera este magistrado que se dan los presupuestos para que el
Gobierno pueda proponer un proyecto de ley al Congreso para la modificación del
Presupuesto General de la Nación, con el fin de incorporar los recursos para la
salud que provengan de las fuentes de financiación tributaria, esto es, (i)
tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación
inicial de gastos; y (ii) contar con mayores ingresos, en este caso de las
fuentes de financiación tributaria.
7.
Por consiguiente, en relación con el decreto 134 de 2010 este magistrado
considera que la Corte no podía (i) extender a posteriori los efectos diferidos
en la sentencia C-252 de 2010 que se decidieron exclusivamente para las fuentes
de financiación tributaria y con destino al goce efectivo de la salud,
específicamente para el sector hospitalario, a las competencias para modificar
el Presupuesto General de la Nación; (ii) extender en el tiempo la  vigencia de
la adición presupuestal,  ya que aunque los recursos puedan provenir de los
tributos creados mediante la emergencia social, la destinación de tales
recursos se dirige fundamentalmente para el Ministerio de la Protección Social
y con destinación especialmente para gastos de funcionamiento y no para el goce
efectivo de la salud, especialmente para el sector hospitalario, tal y como lo
determinó la Corte; (iii) extender en el tiempo la vigencia del traslado
presupuestal, por cuanto este traslado se refiere solo a recursos ya existentes
y se dirige exclusivamente a gastos de funcionamiento; y (iv) adicionalmente el
gobierno cuenta con los instrumentos y mecanismos normativos ordinarios para
realizar una adición en el Presupuesto General de la Nación, que cumpla con los
criterios fijados por la Corte en la sentencia C-252 de 2010.
8.
Finalmente, considero necesario también aclarar que en todo caso que la Sala
decidiera, como lo hizo, que los efectos de la declaratoria de inexequibilidad
se difieren también en el tiempo respecto de las facultades de modificación del
Presupuesto General de la Nación, entonces solo podría quedar con efectos
diferidos la ADICION PRESUPUESTAL de que trata el Decreto 134 de 2010, adición
que se refiere a recursos nuevos, en cuanto se asume que provienen de las
fuentes de financiación tributaria creadas por la emergencia social para tal
efecto, respecto de las cuales la Corte decidió diferir los efectos de
inexequibilidad en la sentencia C-252 de 2010.
No
obstante, para el suscrito magistrado esta solución tampoco resulta
satisfactoria, por cuanto en caso de dejar vigente esta adición presupuestal,
se presentarían graves inconsistencias frente a lo estipulado en la sentencia
C-252 de 2010, ya que esos recursos se encuentran destinados esencialmente para
el Ministerio de la Protección Social (533.566.896.000) con destinación
especialmente a presupuesto de funcionamiento (346.000.000.000), y el resto
para la Superintendencia Nacional de Salud (14.089.000.000) igualmente con el
grueso de destinación presupuestal para funcionamiento (14.089.000.000), y a la
Comisión de Regulación en Salud (800.000.000) con destinación fundamentalmente
a funcionamiento (600.000.000), lo cual no se encuentra en armonía con el
criterio fijado por la Corte respecto de la finalidad de esos nuevos recursos
provenientes de fuentes de financiación tributaria creada por la emergencia
social.
Por todas las razones expuestas discrepo parcialmente
de la decisión mayoritaria adoptada en esta  sentencia, respecto de la
inexequibilidad con efectos diferidos del Decreto 134 de 2010.
Fecha ut supra
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] El Ministerio interviniente refiere sobre este particular las
sentencias C-448/92 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), C-069/93 (MP. Simón
Rodríguez Rodríguez) y C-206/93 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[2] La Presidencia de la República cita en su intervención la sentencia
C-448 de 1992, C-206 de 1993.
[3] Ver Folio 76 del cuaderno principal.
[4] El Ministerio Público hace referencia esencialmente a la
Sentencia C-616 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[5] Hasta aquí se transcribe el texto de la ponencia original,
insertándole sólo algunas modificaciones menores.
[6] Ver las sentencias C-149 de 1993 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo); C-037 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell); C-089 de 1994 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz, SPV Jorge Arango Mejía, José Gregorio Hernández
Galindo, Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa; SV Antonio Barrera Carbonell, Jorge Arango
Mejía, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo; AV Vladimiro
Naranjo Mesa y Fabio Morón Díaz); C-109 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo; SV Hernando Herrera Vergara, Vladimiro Naranjo Mesa y José Gregorio
Hernández Galindo); C-423 de 1995 (MP. Fabio Morón Díaz; SV Jorge Arango Mejía,
Antonio Barrera Carbonell, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa);
C-536 de 1995 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa; SPV Eduardo Cifuentes Muñoz, Antonio
Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero); C-578
de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-309 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz), C-579 de 1996 (MP. Hernando Herrera Vergara); C-411 de 1996 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz); C-122 de 1997 (MP. Antonio Barrera
Carbonell; SV Jorge Arango Mejía, Carlos Gaviria Díaz y Fabio Morón Díaz; AV
Jorge Arango Mejía, Carlos Gaviria Díaz, Fabio Morón Díaz y Hernando Herrera
Vergara); C-182 de 1997 (MP. Hernando Herrera Vergara); C-221 de 1997 (MP.
Alejandro Martínez Caballero); C-470 de 1997 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); C-618 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-653 de 1997
(MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-005 de 1998 (MP. Jorge Arango Mejía);
C-055 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero y Hernando Herrera Vergara; SV
Alejandro Martínez Caballero y Eduardo Cifuentes Muñoz, SPV José Gregorio
Hernández Galindo); C-482 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-499 de 1998
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; SPV Hernando Herrera Vergara, José Gregorio
Hernández Galindo y Alfredo Beltrán Sierra); C-002 de 1999 (MP. Antonio Barrera
Carbonell); C-478 de 1999, MVSM; C-700 de 1999 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo; SV Álvaro Tafur Galvis, Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo
Mesa; AV Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández Galindo); C-744 de
1999 (MP. Antonio Barrera Carbonell; SV Eduardo Cifuentes Muñoz); C-870 de 1999
(MP. Alejandro Martínez Caballero); C-955 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo; SPV Álvaro Tafur Galvis y José Gregorio Hernández Galindo; SV Eduardo
Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa); C-1541 de 2000 (MP. Carlos Gaviria
Díaz; AV Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández Galindo); C-047 de
2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett); C-141 de 2001, (MP. Alejandro Martínez
Caballero; SPV José Gregorio Hernández Galindo y Alfredo Beltrán Sierra); C-170
de 2001 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-442 de 2001 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra; SPV Álvaro Tafur Galvis, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo
Rentería y Eduardo Montealegre Lynett); C-620 de 2001 (MP. Jaime Araujo
Rentería); C-737 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett; SV Jaime Araujo
Rentería y Marco Gerardo Monroy Cabra; SPV Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés
Vargas Hernández y Álvaro Tafur Galvis); C-1064 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa; SV Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería, Alfredo
Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil; AV Álvaro Tafur Galvis) y Jaime Córdoba
Triviño); C-1211 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil; AV Rodrigo Uprimny Yepes,
Marco Gerardo Monroy Cabra y Jaime Araujo Rentería); C-128 de 2002 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett; SPV Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño,
Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra); C-452 de 2002 (MP.
Jaime Araujo Rentería; SV Manuel José Cepeda Espinosa; SPV Jaime Araujo
Rentería y Alfredo Beltrán Sierra); C-618 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa; SV Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería); C-876 de 2002
(MP. Álvaro Tafur Galvis; SV Jaime Araujo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández
y Alfredo Beltrán Sierra; AV Rodrigo Escobar Gil y Jaime Córdoba Triviño);
C-619 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández; SV Marco Gerardo Monroy Cabra;
SPV Álvaro Tafur Galvis, Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil; AV
Jaime Araujo Rentería); C-464 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra;
AV Jaime Araujo Rentería); C-852 de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil; AV Álvaro
Tafur Galvis; SPV Alfredo Beltrán Sierra; SV Humberto Antonio Sierra Porto);
C-858 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-491 de 2007 (MP. Jaime Córdoba
Triviño; SV Jaime Araujo Rentería); C-621 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil; AV
Manuel José Cepeda Espinosa); C-720 de 2007 (MP. Catalina Botero Marino; AV
Catalina Botero Mejía); C-782 de 2007 (MP. Jaime Araujo Rentería; SV Jaime
Araujo Rentería, Humberto Sierra Porto, Nilson Pinilla Pinilla y AV Jaime
Araujo Rentería); C-325 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[7] Sentencia C-737/01 (MP. Eduardo Montealegre Lynett; SPV Alfredo
Beltrán Sierra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández; SV Jaime
Araujo Rentería y Marco Gerardo Monroy Cabra). Ver también las sentencias C-113
de 1993, C-131 de 1993, C-226 de 1994, C-055 de 1996, C-037 de 1996, C-221 de
1997, C-442 de 2001, C-619 de 2003, entre otras.
[8] C-992 de 2001, (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[9] Sentencias C-852 de 2005, C-551 de 2003 y C-221 de 1997. Para la Corte
Constitucional se explica así la aparente paradoja de que constate la
inconstitucionalidad material de una norma pero decida mantener su vigencia
porque en estos casos resulta todavía más inconstitucional la expulsión de la normatividad
impugnada del ordenamiento jurídico por los graves efectos que ella acarrea
sobre otros valores y principios constitucionales (C-221 de 1997).
[10] Sentencias C-720 de 2007, C-737 de 2001, C-141 de 2001, C-700 de 1999
y C-221 de 1997.
[11] Sentencias C-619 de 2003, C-186 de 1997 y C-171 de 1993.
[12] Sentencia C-619 de 2003.
[13] Sentencia C-224 de 2009. Cft. sentencia C-776 de 2003.
[14] Sentencia C-530 de 2000. Cft. sentencia C-284 de 2009.
[15] Sentencia C-488 de 1995.
[16] Sistema General de Seguridad Social en Salud.
[17] Sentencia C-221 de 1997. Cft. sentencia
C-737 de 2001.
[18] Cft. sentencia C-619 de 2003.
[19] Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-488 de
1995, C-127 de 1997, C-130 de 1997 y C-135 de 1997.