C-306-09
Sentencia C-306/09
Sentencia C-306/09
OBJECIONES PRESIDENCIALES A PROYECTO DE LEY
QUE UNIFICA NORMAS SOBRE AGENTES DE TRANSITO Y TRANSPORTE Y GRUPOS DE CONTROL
VIAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Asignación a comisión constitucional permanente resulta
razonable
En las objeciones el Gobierno Nacional afirma que el
proyecto debía haber sido tramitado ante la Comisión Primera, que es la
encargada del tema de “estructura y organización de la administración nacional
central” y no ante la Comisión Sexta como fue tramitado por decisión del
Presidente de la Cámara.  Sin embargo, para la Corte la materia del proyecto no
está perfectamente circunscrita a una Comisión y por lo tanto, el Presidente de
la Cámara de Representantes podía enviarla a aquella que, según su criterio,
fuera competente, y decidió remitirla a la Comisión Sexta, a partir de la
premisa de que el proyecto se relacionaba con el tema del transporte; y de
acuerdo con la jurisprudencia, cuando no sea absolutamente claro a cuál
comisión constitucional permanente le corresponde el estudio de un proyecto de
ley determinado, el control de constitucionalidad que realiza la Corte sobre la
asignación debe ser flexible, con el objeto de respetar la decisión del
Presidente de la Cámara Legislativa correspondiente. Por consiguiente, en estos
casos la Corte solamente puede declarar que el trámite del proyecto fue
inconstitucional cuando la adjudicación del proyecto a una determinada comisión
constitucional permanente es evidentemente irrazonable.  Esa no es la situación
que se presenta en este caso, pues la lectura del proyecto de ley que se
analiza hace evidente que el tema del transporte recorre todas sus normas, lo
cual significa que la asignación del mismo a las Comisiones Sextas
Constitucionales Permanentes es razonable.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO
DE LEY OBJETADO-Análisis
que comprende su estudio/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY
OBJETADO-Trámite de las objeciones/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
PROYECTO DE LEY OBJETADO-Insistencia de las cámaras como presupuesto para
la competencia de la Corte Constitucional
En el presente proceso se reúnen las dos condiciones
requeridas para que la Corte Constitucional pase a pronunciarse sobre las
objeciones propuestas, para dirimir la controversia que se presenta entre el
Gobierno Nacional y el Congreso de la República acerca de la constitucionalidad
del proyecto. Por una parte, el proyecto de ley fue objetado por el Gobierno
Nacional, por motivos de inconstitucionalidad,  dentro del plazo establecido
por el artículo 166 de la Constitución Política, es decir seis (6) días; y por
el otro, de conformidad con lo establecido en el art. 167 de la Constitución,
el Congreso de la República insistió en la sanción del proyecto de ley, luego
de desestimar las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el
Gobierno Nacional.
PROYECTO DE LEY-Término máximo de dos legislaturas para
consideración no comprende el trámite en el Congreso de las objeciones
presidenciales
El proyecto fue considerado y aprobado en el marco de
dos legislaturas, tal como exige el artículo 162.  Empero, dado que el proyecto
fue objetado por el Presidente de la República, el debate sobre el proyecto se
ha extendido más allá del período que fijan las dos legislaturas, sobre lo cual
la Corte ya se ha referido en varias ocasiones, al afirmar que el trámite de
las objeciones presidenciales no se incluye dentro del término de las dos
legislaturas al que hace referencia en el artículo 162 de la Constitución.
COSA JUZGADA RELATIVA-Objeciones presidenciales
Los efectos de la cosa juzgada de la presente
sentencia en lo referido al análisis de constitucionalidad del trámite del
proyecto se circunscribe a los aspectos estudiados en este aparte, y no se
extiende a aquellos sobre los que no se ha efectuado ningún análisis.
COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Competencias
COMISION PRIMERA-Conformación
COMISION PRIMERA-Competencia
COMISION SEXTA-Conformación
COMISION SEXTA-Competencia
PROYECTO DE LEY SOBRE MATERIA NO ADSCRITA
CLARAMENTE A UNA COMISION CONSTITUCIONAL PERMANENTE-Asignación de competencia por el Presidente
de Cámara Legislativa
En aquellos casos en que las materias de que trata un
determinado proyecto de ley no se encuentren claramente asignadas a una
específica comisión constitucional permanente y, por ello, el Presidente de la
respectiva corporación asigne su trámite a la comisión que considere
pertinente, el respeto por el principio democrático exige que el juicio
efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez
constitucional, a menos que esa asignación de competencia sea manifiestamente
irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del artículo 2° de la
Ley 3ª de 1992. Sólo en ese evento el juez de la
Carta podría sustituir la decisión del presidente del Senado de la República o
de la Cámara de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de
forma de la ley de que se trate
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE
LEGISLATIVO-Estudio de leyes cuyo contenido dan la
sensación de pertenecer a dos o más comisiones constitucionales permanentes
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE
LEGISLATIVO-Trámite será constitucional siempre que se
hubiere adelantado por una Comisión que tuviere competencia para conocer de
alguna de las materias dominantes del respectivo proyecto
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE
LEGISLATIVO-Ante la duda sobre la especialidad o sobre
el tema dominante, debe primar, la decisión del Presidente de la respectiva
Cámara
PROYECTO DE LEY EN COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Conflictos
de competencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter flexible en relación con la definición de la
comisión constitucional permanente competente
La jurisprudencia de la Corte ha definido que el
incumplimiento de las normas de la Ley 3ª de 1992 que señalan la competencia de
cada una de las comisiones constitucionales permanentes de las Cámaras
Legislativas genera la declaración de inconstitucionalidad de la Ley
correspondiente. La Corporación ha indicado que en el examen de las demandas de
inconstitucionalidad fundadas en el argumento de que el proyecto no se tramitó
en la comisión constitucional permanente competente, es indispensable intentar
establecer cuál es la materia central del proyecto. Sin embargo, la misma Corte
ha reconocido que en muchos casos no se puede determinar con claridad cuál debe
ser la Comisión competente para tramitar un proyecto de ley determinado, razón
por la cual el control de constitucionalidad  que se realice en este campo debe
ser flexible. Por eso, ha indicado que, en aras del principio democrático, el
control que efectúa sobre la decisión del Presidente de una Cámara Legislativa
de asignar un proyecto de ley a una comisión es un control de irrazonabilidad,
de tal manera que esas asignaciones solamente podrán ser declaradas
inconstitucionales cuando no exista una duda razonable acerca de la Comisión
que deba conocer sobre el proyecto o un principio de razón para que el
Presidente de una Cámara Legislativa le haya adjudicado un proyecto a una
Comisión determinada.
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO
DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos
AUTONOMIA TERRITORIAL-Concepto
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial indisponible por el
Legislador
PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Límites
AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Carácter
relativo
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Fijación por legislador de alcance y grado
dentro de los límites constitucionales
TRANSITO Y TRANSPORTE-Alcance de la competencia de las
autoridades territoriales en la organización y dirección
La Corte ha considerado que si bien el legislador está
facultado para regular el tema del transporte – como se lo autoriza el mismo
numeral 25 del artículo 150 de la Carta, que dispone que le corresponde al
Congreso “[u]nificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio
de la República” -, esa facultad no puede afectar el núcleo esencial del
derecho a la autonomía territorial en lo que se refiere a que las entidades territoriales
determinen su estructura administrativa.
AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-No
se vulnera por cuanto no se impone un modelo de entidad para el manejo del
tránsito a nivel territorial
ORGANISMOS DE TRANSITO-Definición/ORGANISMOS DE
TRANSITO-Clases/ORGANISMOS DE TRANSITO-Jurisdicción
PROYECTO DE LEY QUE UNIFICA NORMAS SOBRE
AGENTES DE TRANSITO Y TRANSPORTE Y GRUPOS DE CONTROL VIAL DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-No vulnera
la autonomía de las entidades territoriales
En el escrito de objeciones presidenciales se afirma
que el proyecto de ley vulneran el numeral 7 del art. 300 de la Carta, y el
numeral 6 del art. 313, por cuanto imponen a las autoridades departamentales y
municipales un modelo de entidad pública para dirigir y controlar el tránsito y
el transporte en su jurisdicción, con lo cual interfieren en la determinación
de las estructuras de las administraciones departamentales y municipales; pero la
Corte no encontró que en el proyecto el Legislador esté vulnerando la autonomía
de las entidades territoriales, pues la norma no interfiere en la función de
las entidades territoriales de determinar su estructura administrativa, ni les
impone un modelo específico de organismo de tránsito y transporte.
Referencia: expediente OP-112
Objeciones Presidenciales al Proyecto de
Ley No. 190 de 2007 Senado, 077 de 2006 Cámara, “mediante el cual se unifican
normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las
entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. Juan
Carlos Henao Pérez
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil
nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en
los artículos 167 y 241 numeral 8 de la Constitución Política, y cumplidos
todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991,
profiere  la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
Mediante oficio recibido por la Secretaría General de
esta Corporación el  día 24 de noviembre de 2008, el Presidente del Senado de la
República remitió el Proyecto de Ley No. 190 de 2007 Senado, 077 de 2006
Cámara, “mediante el cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y
transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan
otras disposiciones”, objetado por el Gobierno Nacional por razones de
inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo previsto en los artículos
167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie
sobre su exequibilidad.
Solicitud de pruebas sobre cumplimiento del trámite
legislativo
1. Mediante Auto del 28 de noviembre de 2008, el
Magistrado Ponente avocó conocimiento del proceso y le solicitó a los
Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes el envío de varias pruebas sobre el trámite legislativo seguido
tanto para la aprobación del proyecto de ley No. 190 de 2007 Senado, 077 de
2006 Cámara, “mediante el cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y
transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan
otras disposiciones”, como para la  aprobación del Informe sobre las objeciones
del Gobierno Nacional al mismo Proyecto de Ley.
2. Con el Auto  389 del tres (3) de diciembre de dos
mil ocho (2008), la Sala Plena decidió abstenerse de decidir sobre las
objeciones presidenciales de la referencia “mientras no se cumplan los
presupuestos constitucionales y legales para hacerlo” y decidió apremiar a los
Secretarios Generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes
para que acopiaran todos los documentos requeridos.” En consecuencia, en el
auto se dispuso que el trámite del proceso continuaría “una vez que el
Magistrado Sustanciador verifique que las anteriores pruebas han sido
adecuadamente aportadas…”
3. Mediante autos de los días 11 de diciembre de 2008
y 10 de febrero de 2009 se solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la
República y la Cámara de Representantes que allegaran a la Corte distintos
documentos sobre el trámite legislativo del proyecto.
4. A través de auto del 11 de febrero de 2009 se
solicitó al Secretario General del Senado de la República  el envío de
distintos documentos.
5. Mediante escritos de diferentes fechas los
Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes enviaron a la Corte Constitucional los documentos solicitados,
razón por la cual mediante Auto del día 13 de abril de 2009 se decidió seguir
adelante con el proceso.
Descripción del trámite legislativo del proyecto de
ley
El trámite legislativo del proyecto fue el siguiente:
- Iniciativa parlamentaria y
trámite en la Cámara de Representantes
•        El día 16 de agosto de 2006, los
Representantes Pedro Jiménez Salazar, Jorge Humberto Mantilla Serrano, José
Manuel Herrera Cely, Bérner León Zambrano Erazo, Laime de Jesús Restrepo
Cuartas, José Gerardo Piamba, Myrian Paredes, Luis Jairo Ibarra y Diego Alberto
Naranjo Escobar radicaron ante la Secretaría General de la Cámara de
Representantes el Proyecto de Ley No. 077 de 2006 Cámara, “mediante el cual se
unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial
de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones de acuerdo con
el artículo 150, numeral 25 de la Constitución Nacional y sentencias de la
Corte Constitucional C-530/03 y C-577/09 del 25 de julio de 2006.” El proyecto
y la correspondiente exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del
Congreso 298 de 2006, pp. 6-10.
•        El informe de ponencia para primer debate del
Proyecto de Ley No. 077 de 2006 Cámara y el pliego de modificaciones,
presentados por los Representantes José Manuel Herrera Cely, Bérner León
Zambrano Erazo y Alberto Gordón May, fue publicado en la Gaceta del Congreso
503 de 2006, pp. 5-9.
•        El Proyecto de Ley No. 077 de 2006 Cámara
fue anunciado para ser votado en la Comisión Sexta Constitucional Permanente de
la Cámara de Representantes el 1° de noviembre de 2006, tal como consta en el
Acta N° 14 de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso 605 de 2006, p. 5.
•        El proyecto de ley N° 077 de 2006 fue
considerado y aprobado en la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes el día 7 de noviembre de 2006, tal como consta en el
Acta de Comisión N° 15, publicada en la Gaceta del Congreso 606 de 2006, p.
7-10. De acuerdo con la certificación del Secretario General de la Comisión
Sexta de la Cámara, el proyecto fue aprobado “con un quórum y una votación
unánime de catorce (14) votos.” (C5, p. 3).
•        El texto aprobado en primer debate y el
informe de ponencia para segundo debate en Plenaria de la Cámara de
Representantes, presentado por los Representantes José Manuel Herrera Cely,
Alberto Gordón May, Ciro Antonio Rodríguez P. y Bérner León Zambrano, fueron
publicados en la Gaceta del Congreso No. 499 de 2007, fls. 12-15.
•        En la sesión plenaria del día 30 de octubre
de 2007 se anunció la consideración y votación de la ponencia para segundo
debate, tal como consta en el Acta de Sesión Plenaria N° 078 de ese día,
publicada en la Gaceta del Congreso 614 de 2007, p. 27.
•        El día 6 de noviembre de 2007, la Plenaria de
la Cámara de Representantes  consideró y aprobó la proposición con que terminó
el informe de ponencia para segundo debate, con las modificaciones y el
articulado propuestos, como consta en el Acta de Sesión Plenaria N° 079 de ese
día, publicada en la Gaceta del Congreso 601 de 2007, p. 22. El Secretario
General de la Cámara certifica que el proyecto fue considerado y aprobado y que
en la sesión estuvieron presentes 159 Representantes (2, fl. 3).
•        El texto aprobado del proyecto de ley en la
Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso
577 de 2007, pp.  2-3.
-
Trámite en el Senado
de la República
•        El expediente del Proyecto de Ley No. 077 de
2006 Cámara   fue remitido al Senado de la República y numerado como Proyecto
de Ley No. 190 de 2007 Senado -  077 de 2006 Cámara. Fue designado como ponente
el Senador Alexander López Maya.
•        El informe de ponencia para primer debate en la
Comisión Sexta Constitucional Permanente del Senado de la República fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 627 de 4 de diciembre de 2007, fls.
12-15.
•        El 31 de marzo de 2008, el Ministro de
Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar, envió al Presidente de la
Comisión Sexta del Senado de la República un escrito en el que expresa que es
al Gobierno Nacional al que le corresponde la fijación del régimen prestacional
de todos los servidores públicos, con base en las normas amplias y generales
que dicte el Congreso de la República, razón por la cual este último no podía
crear en el articulado una prima de riesgo para los agentes de tránsito.
Además, destaca la necesidad de incluir en la exposición de motivos o en los
informes de ponencia del proyecto “los costos fiscales que genera para las
entidades territoriales lo establecido en el artículo 17 del proyecto,
referente a la dotación de uniformes y equipo de los agentes de tránsito.”
•        El Proyecto de Ley No. 190 de 2007 Senado -
077 de 2006 Cámara fue anunciado para ser votado por la Comisión Sexta
Constitucional Permanente del Senado de la República el día 1° de abril de
2008, tal como consta en el Acta N° 20 de 2008, publicada en la Gaceta del
Congreso 193 de 2008.
•        La ponencia para primer debate en la Comisión
Sexta del Senado de la República fue aprobada en la sesión del 8 de abril de
2008, como consta en el Acta N° 21, publicada en la Gaceta del Congreso 298 de
2008, pp. 2-8.
•        La ponencia para segundo debate en la
Plenaria del Senado de la República fue publicada, junto con el texto aprobado
en la Comisión Sexta del Senado y el texto propuesto para segundo debate, en la
Gaceta del Congreso No. 275 de 22 de mayo de 2008, fls. 17-22.
•
El Proyecto de Ley No. 190 de 2007 Senado -
077 de 2006 Cámara fue anunciado para segundo debate en la Plenaria del Senado
de la República el día 4 de junio de 2008, tal como consta en el acta N° 52,
publicada en la Gaceta del Congreso 540 de 2008, p. 16.
•        El Proyecto de Ley No. 190 de 2007 Senado -
077 de 2006 Cámara fue aprobado el 11 de junio de 2008 por la Plenaria del
Senado de la República, tal como consta en el Acta N° 53, publicada en la
Gaceta del Congreso 560 de 2008, pp. 6, 16 y 66. De acuerdo con la
certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República, la
aprobación “fue de 92 honorables Senadores que según el acta aparecen
asistiendo a la sesión, más 9 senadores que dejaron de asistir, más un
impedimento aceptado (…), no hubo solicitud de votación nominal ni constancia
de votos negativos.” (C3, p.2)
•        El texto aprobado en la Plenaria del Senado
de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso 505 de 2008, pp. 6-8.
-
El trámite del
informe de la comisión accidental de mediación
•        Dado que existían diferencias entre los
textos aprobados por el Senado de la República y la Cámara de Representantes se
creó una Comisión Accidental de Mediación, la cual rindió su informe el día 17
de junio de 2008, publicado en las Gacetas del Congreso 374, pp. 10-12, y 376
de 2008, pp. 3-5.
•        El informe de la Comisión Accidental de
Mediación fue anunciado para su votación por la Plenaria de la Cámara de
Representantes el día 17 de junio de 2008, tal como consta en el Acta N° 118 de
2008, publicada en la Gaceta del Congreso 423 de 2008, p. 41.
• El informe de la Comisión Accidental de Mediación
fue considerado y aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el
día 18 de junio de 2008, tal como consta en el Acta N° 119 de 2008, publicada
en la Gaceta del Congreso 424 de 2008, pp. 14-15. El Secretario General de la
Cámara de Representantes certifica que el proyecto “fue considerado y aprobado
por mayoría de los presentes” y que en la sesión estuvieron presentes 156
Representantes (C2, fl. 3).
•        El informe de la Comisión Accidental de
Mediación fue anunciado para su discusión y aprobación por la Plenaria del
Senado de la República el día 18 de junio de 2008, según consta en el Acta N°
56, publicada en la Gaceta del Congreso 563 de 2008, p. 48.
•        El informe de conciliación fue aprobado por
la plenaria del Senado el día 19 de junio de 2008, según consta en el acta N°
57, publicada en la Gaceta del Congreso 564 de 2008, pp. 5 y 16-18. El
Secretario General del Senado de la República certifica que “la aprobación fue
de 90 honorables Senadores al no existir solicitud de votación nominal, ni
impedimentos, ni constancia de votos negativos.” (C3, fl. 2).
•        El 8 de julio de 2008, se radicó en el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el proyecto de
ley N° 077 de 2006 Cámara -190 de 2007 Senado para la correspondiente sanción
presidencial (CP. fl. 31).
- Las objeciones presidenciales y su
trámite en las Cámaras Legislativas
•        El 16 de julio de 2008, el Presidente de la
República, el Ministro del Transporte y el Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública enviaron al Presidente de la Cámara de
Representantes un escrito de objeciones del Gobierno Nacional al proyecto de
ley, por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia, el cual fue
publicado en la Gaceta del Congreso 426 de 2008, pp. 21-23.
•        El Senador Alexander López Maya y los Representantes
a la Cámara Jorge Enrique Gómez Celis y Carlos Alberto Zuluaga Díaz fueron
designados para rendir informe sobre las objeciones presidenciales al Proyecto
de Ley N° 077 de 2006 Cámara -190 de 2007 Senado.
•        El informe de los parlamentarios sobre las
objeciones presidenciales fue presentado a los Presidentes del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes y publicado en las Gacetas del
Congreso 714 y 716 de 2008, pp. 21-24 y 11-15, respectivamente.
•        El informe sobre las objeciones
presidenciales fue anunciado para su votación por la Cámara de Representantes
el 16 de octubre de 2008, tal como consta en el Acta N° 142, publicada en la
Gaceta del Congreso 897 de 2008, p. 57.
•        El informe sobre las objeciones
presidenciales fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes en
la sesión del día 20 de octubre de 2008, como consta en el Acta N° 143 de 2008,
publicada en la Gaceta del Congreso N° 964 de 2008, p.18. De acuerdo con
certificación anexada por el Secretario General de la Cámara de Representantes,
en la sesión se hicieron presentes ciento cincuenta y siete (157)
Representantes y el informe fue considerado y aprobado “por la mayoría de los
presentes, en votación ordinaria”. (C. 2, p. 4).
•        El informe sobre las objeciones
presidenciales fue anunciado para su votación por el Senado de la República el
21 de octubre de 2008, tal como consta en el Acta N° 19 de 2008, publicada en la
Gaceta del Congreso 28 de 2009, p. 30.
•        El informe sobre las objeciones
presidenciales fue aprobado por el Senado de la República el 28 de octubre de
2008, según consta en el Acta N° 20, publicada en la Gaceta del Congreso 29 de
2009, pp. 4 y 33-35. De acuerdo con la certificación expedida por el Secretario
General del Senado de la República, el informe fue aprobado “por unanimidad de
96 honorables Senadores que aparecen asistiendo a la plenaria en donde no hubo
solicitud de votación nominal, ni constancia de votos negativos, ni retiro de
bancadas…” (C11, p.1)
•
El 13 de noviembre de 2008, el Presidente
del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional, el expediente del
proyecto de ley, para que esta Corporación decidiera sobre las objeciones del
Congreso de la República acerca de la constitucionalidad del mismo. El oficio
del Senado de la República fue radicado en esta Corporación el día 24 de
noviembre de 2008.
II. TEXTO DE LAS NORMAS OBJETADAS
A continuación la Corte transcribe el texto definitivo
del Proyecto de Ley No. 190 de 2007 Senado, 077 de 2006 Cámara, “mediante el
cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de
control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”,
aprobado por el Congreso y objetado por el Gobierno Nacional.
“PROYECTO DE LEY NUMERO 077 DE 2006 CAMARA,
190 DE 2007 SENADO
“mediante el cual se unifican normas sobre
agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades
territoriales y se dictan otras disposiciones.
“El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“CAPITULO I
“Disposiciones Generales
“Artículo 1º. Ámbito de aplicación. Las
normas contenidas en la presente ley serán aplicables a los organismos de
tránsito y transporte y a los agentes de tránsito y transporte del ámbito
territorial.
“Artículo 2º. Definición. Para la
aplicación e interpretación de esta ley, se tendrán en cuenta las siguientes
definiciones:
“Organismos de Tránsito y Transporte: Son
entidades públicas del orden municipal, distrital o departamental que tienen
como función organizar, dirigir y controlar el tránsito y el transporte en su
respectiva jurisdicción.
“Autoridad de Tránsito y Transporte: Toda
entidad pública o empleado público que esté acreditado conforme al artículo 3º
de la Ley 769 de 2002.
“Agente de Tránsito y Transporte: Todo
empleado público investido de autoridad para regular la circulación vehicular y
peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de
tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales.
“Grupo de Control Vial o Cuerpo de Agentes
de Tránsito: Grupo de empleados públicos investidos de autoridad como agentes
de tránsito y transporte vinculados legal y reglamentariamente a los organismos
de tránsito y transporte.
“Artículo 3º. Profesionalismo. La actividad
de Agente de Tránsito y Transporte es una profesión y como tal deberán recibir
una formación académica integral acorde con su rango que permita una promoción
profesional, cultural y social, con acento en la instrucción ética, moral,
física, ecológica, de liderazgo y de servicio comunitario.
“Para efectos de la formación técnica en la
materia, exigida para desempeñarse como autoridad de tránsito y transporte, los
organismos de tránsito con jurisdicción en las capitales de departamento podrán
crear escuelas no formales encargadas de dicha formación académica, cumpliendo
con el pénsum reglamentado por el Ministerio de Transporte o en su defecto para
esta capacitación o la tecnológica se contratará con Universidades Públicas
reconocidas.
“Parágrafo 1°. El Ministerio de Transporte,
dentro de los seis meses siguientes a la publicación de la presente ley, fijará
los parámetros para actualizar el pénsum de capacitación, inducción,
reinducción y formación técnica para ser agente de tránsito.
“Parágrafo 2º. Los organismos de tránsito y
transporte deberán organizar como mínimo anualmente un (1) curso de
actualización en normas y procedimientos de tránsito y transporte, seguridad
vial y policía judicial, relaciones humanas, éticas y morales dirigido a todos
sus empleados e impartidos por personas o entidades idóneas en el ramo.
“Artículo 4º. Jurisdicción. Sin perjuicio
de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades de tránsito,
cada una de ellas ejercerá sus funciones en el territorio de su jurisdicción,
de la siguiente manera: La Policía de Carreteras de la Policía Nacional en las
carreteras nacionales; los agentes de tránsito de los organismos
departamentales en aquellos municipios donde no hayan organismos de tránsito;
los agentes de tránsito municipales o distritales en el perímetro urbano y
rural de sus municipios.
“Cada organismo de tránsito contará con un
solo cuerpo especializado de agentes de tránsito y transporte, que actuará
únicamente en su respectiva jurisdicción (o bajo convenios con otros
municipios), los cuales por su rango de autoridad y tener funciones de Policía
Judicial no podrán ser objeto de delegación o contratar con particulares.
“Artículo 5º. Funciones Generales. Los
cuerpos de agentes de tránsito y transporte de las Entidades Territoriales
están instituidos para velar por el cumplimiento del régimen normativo del
tránsito y transporte y garantizar la libre locomoción de todos los ciudadanos
y ejercer de manera permanente, las funciones de:
“1. Policía Judicial. Respecto a los hechos
punibles de competencia de las autoridades de tránsito de acuerdo al Código de
Procedimiento Penal y Código Nacional de Tránsito.
“2. Educativa. A través de orientar,
capacitar y crear cultura en la comunidad respecto a las normas de tránsito y
transporte.
“3. Preventiva. De la comisión de
infracciones o contravenciones, regulando la circulación vehicular y peatonal,
vigilando, controlando e interviniendo en el cumplimiento de los procedimientos
técnicos, misionales y jurídicos de las normas de tránsito.
“4. Solidaridad. Entre los cuerpos de
agentes de tránsito y transporte, la comunidad y demás autoridades.
“5. Vigilancia cívica. De protección de los
recursos naturales relacionados con la calidad del medio ambiente y la
ecología, en los ámbitos urbanos y rural contenidos en las actuales normas
ambientales y de tránsito y transporte.
“CAPITULO II
“De la jerarquía, creación e ingreso
“Artículo 6°. Jerarquía. Es la organización
interna del grupo de control vial que determina el mando en forma ascendente o
descendente. La jerarquía al interior de estos cuerpos para efectos de su
organización, nivel jerárquico del empleo en carrera administrativa,
denominación del empleo, lo mismo que para todas las obligaciones y derechos
consagrados en esta ley, será lo determinado en el presente artículo.
“La profesión de agente de tránsito por
realizar funciones que exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en
labores técnicas misionales y de apoyo, así como las relacionadas con la
aplicación de la ciencia y la tecnología como policía judicial, pertenecerá en
carrera administrativa al nivel técnico y comprenderá los siguientes grados en
escala descendente:
“CÓDIGO                  DENOMINACIÓN                                    NIVEL
“290                             Comandante
de Tránsito                Profesional
“338                             Subcomandante
de Tránsito          Técnico
“339                             Técnico
Operativo de Tránsito     Técnico
“340                             Agentes de
Tránsito                                   Técnico
“Parágrafo. No todas las Entidades
Territoriales tendrán necesariamente la totalidad de los Códigos y
denominaciones, estas serán determinados por las necesidades del servicio.
“Artículo 7°. Requisitos de creación e
ingreso. Para ingresar a los cuerpos de agentes de tránsito y transporte de las
entidades territoriales se requiere, además:
“1. Ser colombiano con situación militar
definida.
“2. Poseer licencia de conducción de
segunda (2ª) y cuarta (4ª) categoría como mínimo.
“3. No haber sido condenado en cualquier
época por sentencia judicial, pena privativa de la libertad, excepto por delitos
políticos culposos.
“4. Ser mayor de edad.
“5. Cursar y aprobar el programa de
capacitación (cátedra de formación e intensidad mínima establecida por la
autoridad competente).
“6. Poseer diploma de bachiller,
certificado o constancia de su trámite.
“Parágrafo. Para la creación de los cargos
de agentes de tránsito y transporte de las entidades territoriales deberá
evaluarse la conveniencia y oportunidad según el número de habitantes y la
cantidad de vehículos que transitan en el municipio
“Artículo 8°. Modifíquese el inciso 1° del
artículo 4° de la Ley 769 de 2002, el cual quedará así:
“Los Directores de los Organismos de
Tránsito o Secretarías de Tránsito de las entidades territoriales deberán
acreditar formación profesional relacionada y experiencia en el ramo de dos (2)
años o en su defecto estudios de diplomado o postgrado en la materia.
“CAPITULO III
“Moralización y sistema de participación
ciudadana
“Artículo 9°. Moralización. Los cuerpos de
agentes de tránsito son responsables de su moralización, por lo tanto crearán
Tribunales o Comités de Etica, los cuales emitirán conceptos sobre el
desempeño, conducta, comportamiento de sus componentes, que deberán ser
atendidos por los jefes de las dependencias de tránsito.
“Artículo 10. Sistema de participación
ciudadana. Los cuerpos de agentes de tránsito y transporte de las Entidades
Territoriales desarrollarán un sistema de participación ciudadana, con el
objeto de fortalecer las relaciones entre el ciudadano y la institución,
estableciendo mecanismos efectivos para que se expresen y sean atendidos
distintos intereses sectoriales y regionales, atinentes al servicio de los
agentes de tránsito.
“Artículo 11. Comisión de Tránsito y
Participación Ciudadana. Créase la Comisión de Tránsito y Participación
Ciudadana, como mecanismo del más alto nivel, encargada de orientar y
fiscalizar las relaciones entre la ciudadanía, los agentes de tránsito de las
Entidades Territoriales y las autoridades administrativas. Esta comisión tiene
por objeto atender las necesidades de distintos grupos sociales, con relación a
los asuntos de tránsito y transporte, y emitir recomendaciones sobre el
conjunto de normas procedimentales y de comportamiento que regulan los
servicios de la institución.
“Artículo 12. Composición. La Comisión de
Tránsito de las Entidades Territoriales y Participación Ciudadana, estará
integrada por:
“1. El Alcalde o Gobernador, en cada nivel
territorial o su delegado.
“2. Un miembro del Consejo Territorial de
Planeación.
“3. Un delegado del Sindicato de Empleados
de Tránsito y Transporte.
“4. Un representante de las Juntas de
Acción Comunal.
“5. Un representante de las Empresas del
Transporte.
“6. Un representante de los Agentes de
Tránsito.
“7. Un delegado del Concejo Municipal o
Asamblea Departamental, de acuerdo al ente territorial al cual esté adscrito el
organismo de tránsito.
“Artículo 13. Funciones. Son funciones
básicas de la Comisión de Tránsito Territorial y Participación Ciudadana:
“1. Proponer iniciativas para fortalecer la
acción preventiva de los funcionarios públicos de los organismos de tránsito de
entes territoriales de tránsito, frente a la sociedad, así como prevenir la
comisión de faltas, delitos y omisiones.
“2. Proponer iniciativas y mecanismos
tendientes a determinar en forma prioritaria una orientación ética, civilista,
democrática, educativa y social en la relación comunidad-agentes de tránsito y
demás servidores públicos.
“3. Promover la participación ciudadana en
los asuntos de tránsito y transporte, en los niveles Departamental y Municipal.
“4. Recomendar el diseño de mecanismo,
proyectos, programas de planeación, prevención, seguridad y control vial, para
asegurar el compromiso de la comunidad-agentes de tránsito y entidades del
Estado con el apoyo y participación del Fondo de Prevención Vial.
“5. Recomendar programas de desarrollo,
salud, vivienda, educación y bienestar para los funcionarios de los organismos
de tránsito en los entes territoriales.
“6. Recomendar la ampliación de los grupos
de control vial en cada ente territorial.
“7. Las demás que los Entes Territoriales
les asignen con relación al tránsito y transporte de la localidad.
“Parágrafo. El Director o Secretario de
tránsito territorial convocará cada tres meses a la Comisión de Tránsito
Territorial y Participación Ciudadana.
“CAPITULO IV
“Uniformes, uso y disposiciones finales
“Artículo 14. Uniforme y uso. El Gobierno
Nacional expedirá la reglamentación pertinente para definir los aspectos
relacionados al uso de los uniformes, diseños y demás aspectos que permitan la
identificación de los agentes de tránsito en los entes territoriales.
“Estos empleados en servicio activo tendrán
derecho a que la respectiva entidad les suministre en forma gratuita, tres (3)
dotaciones anuales de uniforme completo, insignias, distintivos y equipo de
acuerdo con la reglamentación que expida cada ente territorial. Esta prestación
no es salario, ni se computará como factor del mismo en ningún caso.
“Artículo 15. Disposiciones finales. El
Gobierno Nacional dentro de los 90 días a partir de la entrada en vigencia de
la presente ley, expedirá la reglamentación que permita la puesta en
funcionamiento de esta ley.
“Parágrafo transitorio. La Comisión
Nacional del Servicio Civil podrá hacer las modificaciones necesarias a la
Convocatoria 001 de 2005 con base en la presente ley.
“Artículo 16. La presente ley rige a partir
de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean
contrarias.”
III. OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Por intermedio del Presidente de la República, el Ministro
de Transporte y el Director del Departamento Administrativo de la Función
Pública, el Gobierno Nacional objetó el Proyecto de Ley por razones de
inconstitucionalidad e inconveniencia. A continuación, la Corte reseñará las
objeciones de inconstitucionalidad.
En el escrito se expresa que el proyecto de ley viola
tanto los artículos 151 de la Constitución Política, que dispone que la
actividad legislativa se realizará de conformidad con las leyes orgánicas
respectivas, y los arts. 300-7 y 313-6, que indican cuáles son las competencias
de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, respectivamente.
En relación con la acusación acerca de la violación
del art. 151 manifiestan que el art. 142 de la misma Constitución preceptúa que
la ley determinará el número de comisiones permanentes de las cámaras
legislativas, al igual que las materias de las que debe ocuparse cada una de
ellas. En este sentido, expresan que la Ley 3ª de 1992 estableció cuáles eran
esas comisiones y sus competencias, y que la sentencia C-648 de 1997 dispuso
que “la violación a lo dispuesto en la Ley 3 de 1992 acarrea un vicio
insubsanable de inconstitucionalidad por contrariar el mandato constitucional
contenido en el artículo 151 Superior…”
Anotan que el proyecto objetado se refiere a los
agentes de tránsito, pero que ello no significa que su tema sea el del
transporte. Mencionan que de los antecedentes del proyecto se deduce con
claridad que su objetivo es “señalar la ubicación, denominación, requisitos
entre otros de los agentes de tránsito dentro de la estructura administrativa
en las entidades territoriales.” Al respecto aseguran:
“En efecto, de su denominación inicial,
‘mediante el cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y
grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras
disposiciones de acuerdo con el artículo 150 N° 25 de la Constitución Nacional
y Sentencia de la Corte Constitucional C-530 de 2003 y C-577 del 27 de julio
del 2006’, se colige que el objeto de éste es unificar las normas sobre agentes
de tránsito y trasporte y grupos de control vial de las entidades
territoriales, atendiendo pronunciamientos de la Constitución en los cuales se
hace alusión entre otros aspectos a las facultades reglamentarias del Gobierno,
su alcance y la competencia constitucional otorgada al legislador para
determinar el régimen de calidades de los empleados municipales. En el mismo
sentido, la exposición de motivos del proyecto de ley señala que el objetivo del
mismo es definir las calidades y requisitos que deben demostrar los
funcionarios para ejercer un empleo de carrera administrativa o de libre
nombramiento y remoción pues dicha definición tiene reserva legal de acuerdo
con los pronunciamientos de la Corte…”
Con base en lo anterior manifiestan que, dado que el
proyecto busca unificar normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos
de control vial de las entidades territoriales, está relacionado directamente
“con la estructura y organización de la administración central y, por
consiguiente, se trata de asuntos que competen a la Comisión Primera.” De esta
manera, concluyen que el proyecto “tiene vicios de inconstitucionalidad por
vulnerar el artículo 151 de la Constitución Política, toda vez que se tramitó y
aprobó en primer debate en una comisión permanente que no tenía competencia
para conocer de los asuntos objeto del proyecto de ley.”
Por otra parte, expresan que los arts. 1 y 2 del
proyecto vulneran los arts. 300-7 y 313-6. Sobre este punto exponen que, de
acuerdo con el art. 150-7 de la Carta, “la competencia del legislador para
determinar la estructura orgánica de las entidades  públicas se restringe
materialmente a la administración nacional, lo cual supone que dicha atribución
no es predicable en ningún caso de la administración territorial, que encuentra
para tales propósitos  asignada dicha atribución a las asambleas y a los
concejos.”
Expone entonces:
“Con la redacción del artículo 2° del
proyecto de ley se estaría imponiendo a las asambleas y concejos, que así no lo
tengan previsto, la obligación de crear entidades públicas para cumplir con la
función de organizar, dirigir y controlar el tránsito y el transporte en su
respectiva jurisdicción, es decir, determinando en la respectiva estructura
departamental y municipal la existencia de una determinada forma de entidad
para dirigir y controlar el tránsito y el transporte, cuando, actualmente, en
la mayoría de las entidades territoriales, dichas funciones vienen siendo
cumplidas por las respectivas secretarías de tránsito.
“En suma, esta previsión del proyecto de
ley denota una indebida intromisión del Congreso de la República en la
determinación de la estructura orgánica de la administración departamental y
municipal, que comporta, de una parte, la extralimitación de las funciones del
legislador y, de otra, la usurpación de las competencias constitucionales
asignadas a las Asambleas y Concejos.
“La anterior objeción resulta predicable
por extensión al artículo 1° del proyecto de ley, en cuanto señala que ‘las
normas contenidas en la presente ley serán aplicables a los organismos de
tránsito y a los agentes de tránsito y transporte en su respectiva
jurisdicción’, haciendo de suyo ajena a la cobertura del proyecto de ley a las
entidades territoriales que no tengan organizada dicha actividad a través de entidades
públicas y no se allanen a organizarlas en la forma prevista por el legislador”
IV. LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA
El Congreso de la República no aceptó las objeciones
presentadas por el Gobierno Nacional y decidió remitir el texto del proyecto
aprobado a la Corte Constitucional.
En el informe que fue aprobado por las dos Cámaras Legislativas,
suscrito por el Senador Alexander López Maya, y por los Representantes a la
Cámara Jorge Enrique Gómez Celis y Carlos Alberto Zuluaga Díaz, se manifiesta:
- Que no es cierto que el proyecto de ley
objetado “haya sido estudiado en primer debate por una Comisión incompetente”
- Que tampoco es cierto que
el proyecto de ley “vulnere flagrantemente la unidad de materia, porque se
articula entre sí, por referirse a los agentes de tránsito y transporte,
regulando su actividad, profesionalización, comportamiento, requisitos,
ingreso, moralización, uniformes.”
- Que la materia que regula el proyecto es
“de reserva de ley, esto es, que el facultado por la Constitución Política para
expedir normas que regulen profesiones u oficios es precisamente el Congreso de
la República, función legislativa indelegable que no puede atribuirse al
Ejecutivo.”
Para responder a la objeción acerca de que el proyecto
se tramitó y aprobó en primer debate por una comisión que no era competente, en
el informe se citan apartes de un concepto elaborado por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado (C.P. Javier Henao Hidrón). En el concepto
se expresa que “la misma Ley 3ª  de 1992 establece que para resolver conflictos
de competencia entre las comisiones permanentes, primará el principio de
especialidad, y además que cuando la materia de la cual trate el proyecto de
ley no está claramente adscrita a una comisión, el presidente de la respectiva
Cámara lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer
de materias afines.”
Con base en ello, los autores del informe manifiestan,
en la nota de pie de página N° 3 que, en su criterio, “el legislador dio margen
de discrecionalidad de asignación de competencia cuando no se halla
taxativamente descrita en la ley, permitiendo que el presidente de la
respectiva Cámara lo envíe a aquellas que en su criterio sean competentes para
conocer de materias afines; como sucedió con el proyecto de ley que fue
objetado por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte.”
Por lo anterior, aseguran que
“dada la discrecionalidad autorizada por el
legislador y en ausencia de norma taxativa, el Presidente de la Cámara no
quebrantó los preceptos constitucionales al repartir y asignar a la Comisión
Sexta de la Cámara de Representantes el proyecto de ley…
“El Presidente de la Cámara de
Representantes, haciendo uso de sus facultades constitucionales y legales
repartió el proyecto de ley según su criterio, teniendo en cuenta la
competencia de la Comisión Sexta en materias afines, porque el proyecto en
mención será aplicable a los organismos de tránsito y transporte y a los
agentes de tránsito y transporte del ámbito territorial, dirigido a las
autoridades de tránsito y transporte que tienen la calidad de entidades
públicas o servidores públicos acreditados conforme al artículo 3° de la Ley
769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones) y los agentes de tránsito y transporte, que tienen la calidad de
servidores públicos investidos de autoridad para regular la circulación
vehicular y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las
normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales.
“De otra parte y de revisar el contenido de
la Ley 3ª de 1992 se observa que los temas de obras públicas y transporte son
competencia de las Comisión Sexta y no de otra como arguye el Gobierno Nacional
a través del Ministerio de Transporte, porque en nuestro criterio es
precisamente la Comisión Sexta la que está legitimada para conocer en primer
debate sobre el proyecto de ley N° 077 de 2006 “mediante la cual se unifican
normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las
entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”, porque en ella se
reglamentó y desarrolló la Ley 769 de 2002, mediante la cual se expidió el
Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictaron otras disposiciones.
También manifiestan que el proyecto
pretende unificar las normas respecto de los agentes de tránsito, de manera que
“aunque parezca tratar temas diversos, ninguno es ajeno a la materia que nos
ocupa…”
En el informe se hace referencia a distintas
sentencias de la Corte Constitucional (C- 530 de 2003, C-570 de 1997, C-109 de
2002, C-1335 de 2004, C-012 de 2000) para fundamentar la aseveración de que
constituye reserva de ley la fijación de calidades para acceder a los empleos
municipales y a los cargos públicos de autoridades de tránsito, y la regulación
de la carrera administrativa. Expresan que lo anterior no significa “que la ley
deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada
temática corresponda primariamente al legislador, en virtud de la cláusula
general de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva
legal, por mandato específico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene
que desarrollar integralmente la materia, pero puede delimitar el tema y
permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si
se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde
exclusivamente al legislador desarrollarla.”
Por otra parte, en relación con la objeción acerca de
que el proyecto de ley desconoce las competencias de las Asambleas
Departamentales y de los Concejos Municipales, sostienen que esa interpretación
es errónea, porque lo que se pretende.
“es reglamentar los organismos de tránsito
y no la creación de otros nuevos, para ello se utilizó un concepto abstracto y
genérico como el del artículo segundo, denominado ‘definiciones’, haciendo
referencia a que los ‘organismos de tránsito son entidades públicas’, sin que
se haga alusión a establecimientos públicos, empresas industriales y
comerciales del Estado, ni a sociedades de economía mixta, como arguye la
objeción en el escrito presentado a nuestra consideración.
“(…)
“De tal manera, que no se pretende la
imposición a que hace referencia el Gobierno Nacional a través del Ministerio
de Transporte, porque no se hace alusión a establecimientos públicos, empresas
industriales o comerciales de orden territorial, ni a sociedades de economía
mixta. El término empleado es el de Entidades Públicas que obedece a un
concepto genérico e impersonal, que atañe a entidades del sector oficial como
lo son los ministerios, departamentos, alcaldías, direcciones de tránsito,
inspecciones de tránsito o cualquier otra dependencia a la cual se le asignen
funciones de tránsito; por lo anterior, se puede inferir razonablemente que el
proyecto de ley no usurpa las competencias constitucionales asignadas a las
asambleas y a los concejos.”
V. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante concepto No. 4669, recibido por esta
Corporación el día 1° de diciembre de 2008, el señor Procurador General de la
Nación concluye que son infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno
Nacional contra el Proyecto de Ley No. 190 de 2007 Senado, 077 de 2006 Cámara,
“mediante el cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y
grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras
disposiciones.” Por lo tanto, le solicita a la Corte declarar su exequibilidad.
El representante de la Vista Fiscal señala que el art.
2° de la Ley 3ª de 1992 regula las Comisiones Permanentes del Congreso y que en
él se asigna a las Comisiones Sextas de Senado y Cámara las materias de su
competencia, entre las cuales se encuentra la de “obras públicas y transporte.”
Anota que a pesar de la distribución temática de competencias que efectúa el
mencionado art. 2 de la Ley 3ª de 1992 existen casos en los que se genera
conflicto acerca de cuál es la comisión competente, bien sea “cuando el asunto
de un proyecto de ley no aparece asignado a una determinada comisión
permanente, o cuando en el proyecto de ley se regulan materias que competen a
varias comisiones.”
Menciona que para resolver esas dificultades, el art.
146 de la Ley 5ª de 1992 dispone que “cuando un proyecto de ley verse sobre
varias materias será repartido a la Comisión competente de la materia
predominante”, mientras que los parágrafos 1 y 2 del art. 2° de la Ley 3ª
establecen que cuando el asunto sobre el que trate el proyecto de ley no
pertenece claramente a una Comisión “el Presidente de la respectiva Cámara lo
enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de
materias afines.”
Asegura que la Corte Constitucional ha dispuesto que
cuando el Presidente de una Cámara, en presencia de estos casos conflictivos,
decide enviar el proyecto en cuestión a una determinada Comisión, el control de
constitucionalidad debe ser flexible en acatamiento al principio democrático,
lo cual significa que solamente procede la declaración de inconstitucionalidad
cuando la asignación de competencia es irrazonable y manifiestamente contraria
a los contenidos normativos del art. 2 de la Ley 3ª de 1992. Remite para el
efecto a las Sentencias C-875 de 2002 y C-540 de 2001.
Con base en lo anterior, considera que el Presidente
de la Cámara de Representantes no tomó una decisión irrazonable o contraria al
art. 2 de la Ley 3ª de 1992, “pues sin duda el proyecto contiene materias
afines al transporte, por cuanto tiene como objetivos fundamentales
profesionalizar a los agentes de tránsito y garantizar una eficiente prestación
del servicio público de transporte.”
Anota que el Gobierno Nacional planteaba que, en razón
de que el proyecto perseguía “señalar la ubicación, denominación y requisitos
de los agentes de tránsito dentro de la estructura administrativa de las
entidades territoriales”, lo propio era que la Comisión competente fuera la
Primera, a la que le compete conocer los proyectos relativos a la estructura y
organización de la administración nacional central. Empero, responde que, si
bien ciertos artículos del proyecto se refieren a los organismos de tránsito
como entidades públicas del orden territorial, en esencia el proyecto no está
modificando la estructura u organización de la administración nacional central
“por cuanto no está creando estos organismos, sino que se les fijan sus
funciones y competencias. Además, es claro que el proyecto de ley, al unificar
las normas sobre agentes de tránsito, está precisamente regulando el tema del
control vial para lograr un servicio de tránsito y transporte más eficiente, de
acuerdo con el artículo 209 de la Carta.” Remite para el efecto a la Sentencia
C-577 de 2006.
Tampoco comparte el director del Ministerio Público
la objeción acerca de que algunos artículos del proyecto vulneran las funciones
de las Asambleas y Concejos al regular temas propios de la estructura de la
administración departamental y municipal. Al respecto asevera que el proyecto
“no modifica las estructuras departamentales ni municipales, caso en el cual sí
se trataría de una función privativa de las Asambleas y los Concejos, sino que
unifica la normatividad sobre el control vial a nivel territorial, lo cual se
enmarca dentro de una libertad de configuración normativa del legislador y a
ello deben someterse las Asambleas y los Concejos.” Agrega que el proyecto
“fija los parámetros generales para el debido control vial y para el acceso de
personas idóneas a los cargos relacionados con los organismos y autoridades de
tránsito y transporte de las entidades territoriales. Es decir, el legislador
no se inmiscuye en los temas particulares que son competencia de las entidades
territoriales en estas materias.”
VI. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el
Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y 241
numeral 8º de la Carta Política.
El trámite de las objeciones y de la insistencia
parlamentaria
2. El artículo 241-8 de la Constitución Política
establece que a la Corte Constitucional le corresponde resolver definitivamente
“sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados
por el Gobierno como inconstitucionales”. En su jurisprudencia la Corte ha sostenido
que el ejercicio de esta atribución comprende también la revisión del trámite
surtido por dichas objeciones, respecto de las normas constitucionales y
legales que lo regulan.[1]  Por esta razón, la Corte
procederá a revisar el mencionado  trámite antes de proceder a realizar el
examen de fondo de las objeciones.
3. Como se indicó en la descripción del trámite
legislativo del proyecto, contenida en el capítulo de Antecedentes de esta
sentencia, el Proyecto de Ley No. 077 de 2006 Cámara – 190 de 2007 Senado,
“mediante el cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y
grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras
disposiciones”, fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el día
6 de noviembre de 2007, y por la Plenaria del Senado de la República el 11 de
junio de 2008. Dado que los textos aprobados por las dos Cámaras Legislativas
diferían en su contenido, una Comisión Accidental de Mediación presentó un
informe de mediación que fue aprobado por la Cámara el día 18 de junio de 2008,
y por el Senado el día 19 de junio de 2008.
El texto del proyecto aprobado en el Congreso de la
República fue enviado al señor Presidente de la República para la
correspondiente sanción presidencial. El proyecto fue recibido en la
Presidencia el día 8 de julio de 2008. Mediante oficio del 16 de julio de 2008,
el Presidente de la República, el Ministro de Transporte y el Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública devolvieron el proyecto, con objeciones
de inconstitucionalidad y de inconveniencia.
A la luz del artículo 166 de la Constitución, el
Gobierno contaba hasta con seis (6) días hábiles para presentar sus objeciones al
proyecto, dado que el proyecto de ley constaba de menos de veinte artículos. En
este caso se advierte que las objeciones fueron presentadas en tiempo. Tal como
se ha indicado, el día 8 de julio, martes, el proyecto fue radicado para la
sanción presidencial en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, y las objeciones presidenciales fueron presentadas el día 16 de
julio, miércoles, lo que indica que fueron radicadas el sexto día hábil después
de que el proyecto llegara a la Presidencia. Las objeciones fueron publicadas
en la Gaceta del Congreso 406 de 2008, pp. 21-23.
Como se expuso en los antecedentes de esta sentencia,
las Cámaras Legislativas nombraron al Senador Alexander López Maya y a los
Representantes Jorge Enrique Gómez Celis y Carlos Alberto Zuluaga Díaz como
ponentes para el estudio de las objeciones presidenciales. Los congresistas
desestimaron los argumentos de inconstitucionalidad expuestos por el Gobierno
Nacional e insistieron en la aprobación del proyecto.
El informe sobre las objeciones presidenciales, en el
que se rechazaban las objeciones presidenciales, fue publicado en las Gacetas
del Congreso Nos. 714 y 716 de 2008. Luego, el día 16 de octubre de 2008, fue anunciado
para su votación por la Cámara de Representantes - como consta en el Acta N°
142 publicada en la Gaceta del Congreso 897 de 2008, p. 57. El anuncio se
realizó en los siguientes términos:
“Se anuncian los proyectos para la sesión
Plenaria del día martes 21 o para la siguiente Plenaria, en la cual se debata
proyectos de ley y actos legislativos.
Informe sobre las objeciones:
“(…)
“Proyecto de ley número 077 de 2006 Cámara,
190 de 2007  Senado, mediante la cual se unifican normas sobre agentes de
tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y
se dictan otras disposiciones.”
Al final de la sesión se decidió “convocar a la
Cámara, para el lunes [20 de octubre] a las dos de la tarde.”
El proyecto fue aprobado por la Cámara de
Representantes el día 20 de octubre de 2008, tal como aparece en  el Acta N°
143 de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso N° 964 de 2008, p. 18. La
aprobación del informe de los congresistas sobre las objeciones presidenciales
se realizó en los siguientes términos:
“Dirección de la Presidencia, doctor Odín
Sánchez Montes de Oca.
“Siguiente punto del orden del día.
“(…)
“Honorables Representantes a la Cámara y
Honorables Senadores:
“Respetuosamente  a través del presente
escrito rendimos informe sobre la honrosa tarea designada por el señor
Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes sobre las
objeciones presidenciales al Proyecto
de ley número 077 de 2006 Cámara, 190 de 2007  Senado, ‘mediante la cual se
unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial
de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.’
“El informe hace las consideraciones del
caso y termina con la siguiente
“Proposición,
“Por las anteriores consideraciones,
proponemos a la Plenaria del Senado y a la Plenaria de la Cámara de
Representantes aprobar el presente informe y en consecuencia no aceptar las
objeciones presentadas por el Gobierno Nacional al Proyecto de ley mediante el cual se unifican normas
sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las
entidades territoriales y se dictan otras disposiciones y remitir el texto
completo aprobado, con el respectivo expediente a la honorable Corte
Constitucional (…).
“Firman, Alexander López Maya, Senador de la
República, Jorge Enrique Gómez Celis, Representante a la Cámara, Carlos Alberto
Zuluaga Díaz, Representante a la Cámara.
“Es un informe de objeciones
presidenciales.
“Someta usted el informe señor Presidente,
a consideración de la Plenaria.
“Dirección de la Presidencia, doctor Odín
Sánchez Montes de Oca.
“En consideración el informe leído, se abre
la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba el informe de la
Cámara de Representantes?
“Secretario General, doctor Jesús Alfonso
Rodríguez C., informa:
“Aprobado señor Presidente.”
De acuerdo con la certificación expedida por el
Secretario General de la Cámara, en la sesión participaron 157 Representantes y
el informe sobre las objeciones fue aprobado por la mayoría de los presentes.
Por su parte, en el Senado de la República, el informe
sobre las objeciones presidenciales fue anunciado el 21 de octubre de 2008 para
su votación – como consta en el Acta N° 19 de 2008, publicada en la Gaceta del
Congreso 28 de 2009, p. 30. El anuncio se realizó en los siguientes términos:
“La Presidencia manifiesta:
“(…)
“Por instrucciones de la Presidencia y de
conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría General
anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
“Sí señor Presidente los proyectos para
discutir y votar en la próxima sesión plenaria el Senado de la República son
los siguientes:
“Proyectos con informe de objeciones:
“(…)
“Proyecto de ley número 190 de 2007
Senado, 077 de 2006 Cámara, Mediante la cual se unifican normas sobre
agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades
territoriales y se dictan otras disposiciones.”
El proyecto fue aprobado por la plenaria del Senado de
la República el 28 de octubre de 2008, como se certifica en el Acta N° 20,
publicada en la Gaceta del Congreso 29 de 2009, pp. 4 y 33-35. La aprobación
del informe de los congresistas sobre las objeciones presidenciales se realizó
en los siguientes términos:
“La Presidencia indica a la Secretaría
continuar con la siguiente objeción del Orden del Día.
“Proyecto de ley número 190 de 2007
Senado, 077 de 2006 Cámara, mediante la cual se unifican normas sobre
agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades
territoriales y se dictan otras disposiciones.”
“La Presidencia concede el uso de la
palabra al honorable Senador Alexander López Maya.
“(…)
“La Presidencia abre la discusión del
informe en el cual se declaran infundadas las objeciones presentadas por el
Ejecutivo y, cerrada su discusión, el Senado le imparte su aprobación por
unanimidad.”
De acuerdo con la constancia expedida por el Secretario
General del Senado, el informe fue aprobado por unanimidad por los 96 senadores
que asistieron a la sesión.
De esta manera, dado que las dos Cámaras Legislativas
insistieron en que se diera trámite al proyecto de ley objetado, éste fue
remitido a la Corte Constitucional para que decidiera sobre su exequibilidad.
La descripción del trámite surtido por las objeciones
presidenciales que se analizan permite concluir que en el presente proceso se
reúnen las dos condiciones requeridas para que la Corte Constitucional pase a
pronunciarse sobre las objeciones propuestas, para dirimir la controversia que
se presenta entre el Gobierno Nacional y el Congreso de la República acerca de
la constitucionalidad del proyecto. Así, por una parte, el proyecto de ley fue
objetado por el Gobierno Nacional, por motivos de inconstitucionalidad,  dentro
del plazo establecido por el artículo 166 de la Constitución Política, es decir
seis (6) días; y por el otro, de conformidad con lo establecido en el art. 167
de la Constitución, el Congreso de la República insistió en la sanción del
proyecto de ley, luego de desestimar las objeciones de inconstitucionalidad
presentadas por el Gobierno Nacional.
4. Por otra parte, la Corte considera necesario
expresarse sobre una inquietud que surge al leer la descripción del trámite
legislativo del proyecto, referida a si éste superó el período máximo de
estudio fijado en la Constitución. El artículo 162 de la Constitución Política
dispone:
“Artículo 162. Los proyectos de ley que no
hubieren completado su trámite en una legislatura y que hubieren recibido primer
debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente, en el
estado en que se encuentren.  Ningún proyecto podrá ser considerado en más de
dos legislaturas.”
El proyecto de ley que aquí se analiza fue radicado el
día 16 de agosto de 2006 y fue aprobado en primer debate por la Comisión Sexta
de la Cámara de Representantes el día 7 de noviembre de 2006. Tal como se
deriva de la descripción del trámite, el curso del proceso se suspendió hasta
octubre de 2007, es decir, casi un año, hasta que, ya en la siguiente
legislatura, se anunció para consideración y debate en la plenaria de la Cámara
y, posteriormente, fue aprobado en ella. Después, la plenaria del Senado
consideró y aprobó el proyecto el día 11 de junio de 2008. Dado que existían
discrepancias entre los textos aprobados por ambas Cámaras Legislativas, se
conformó una comisión accidental de mediación, cuyo informe de conciliación fue
aprobado por la Cámara de Representantes y el Senado de la República, los días
18 y 19 de junio de 2008, respectivamente.
Lo anterior significa que el proyecto fue considerado
y aprobado en el marco de dos legislaturas, tal como exige el artículo 162
transcrito.  Empero, dado que el proyecto fue objetado por el Presidente de la
República, el debate sobre el proyecto se ha extendido más allá del período que
fijan las dos legislaturas. Por eso, la pregunta que surge es si en el trámite
del proyecto se incumplió el mandato constitucional contenido en el art. 162 de
la Carta.
Al respecto cabe decir que la Corte ya se
ha referido en varias ocasiones a este interrogante, para afirmar que el
trámite de las objeciones presidenciales no se incluye dentro del término de
las dos legislaturas al que hace referencia en el artículo 162 de la
Constitución. Así, en la sentencia C-068 de 2004 se expresó sobre el punto:
“Esta expresión del artículo 162 superior hay que entenderla en el
sentido de que las dos legislaturas constituyen el plazo que tiene el Congreso
para la formación de la ley, de suerte tal que todo proyecto de ley que surta
los debates correspondientes dentro de dicho término, por este aspecto se
ajusta al mandato constitucional.  Siendo claro además que esas dos
legislaturas no cobijan el término de que dispone el Presidente para formular
sus objeciones, pues, de no ser así, el Ejecutivo podría alterarle o suprimirle
al Congreso la oportunidad que le asiste para pronunciarse sobre las
objeciones.”
5. Para terminar este aparte, es preciso advertir que
los efectos de la cosa juzgada de la presente sentencia en lo referido al
análisis de constitucionalidad del trámite del proyecto se circunscribe a los
aspectos estudiados en este aparte, y no se extiende a aquellos sobre los que no
se ha efectuado ningún análisis.
A renglón seguido, esta Corporación pasará a decidir
sobre la exequibilidad de las disposiciones del proyecto, teniendo en
consideración las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional.
Los problemas jurídicos planteados en las objeciones
presidenciales
6. En esta ocasión, la Corte debe resolver dos
problemas jurídicos, los cuales fueron planteados por el Gobierno Nacional en
su escrito de objeciones al Proyecto de Ley No. 190 de 2007 Senado, 077 de 2006
Cámara, “mediante el cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y
transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan
otras disposiciones.”
El primero es si en el trámite del proyecto se vulneró
el artículo 151 de la Constitución, que establece que el ejercicio de la
actividad legislativa estará sujeto a las leyes orgánicas que expida el
Congreso. En concreto, la Corte debe establecer si en el trámite del proyecto
se vulneró la Constitución, por cuanto su estudio se inició en las Comisiones
Sextas del Congreso de la República y no en las Primeras, como el Gobierno
Nacional considera que debió haber ocurrido.
El segundo interrogante que debe resolver la Corte es
si los arts. 1° y 2° del proyecto vulneran los arts. 300, numeral 7, y 313,
numeral 6, por cuanto esas normas del proyecto estarían imponiendo a las
asambleas departamentales y a los concejos municipales la creación de un tipo
específico de entidades públicas para cumplir con el control del tránsito y
transporte en su jurisdicción, con lo cual se vulneraría la autonomía
territorial para determinar su estructura orgánica.
El trámite del proyecto de ley no vulneró el artículo
151 de la Constitución
7. El inciso segundo del artículo 142 de la
Constitución dispone que “[l]a ley determinará el número de comisiones
permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que cada una
deberá ocuparse.” A su vez, el artículo 151 de la misma Carta dispone que “[e]l
Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del
Congreso y de cada una de las Cámaras (…).”
Con base en los mandatos constitucionales indicados,
el Legislador expidió la Ley 3ª de 1992, “por la cual se expiden normas sobre
las Comisiones del Congreso de Colombia y se dictan otras disposiciones.” En el
artículo primero se dispuso que en cada una de las Cámaras funcionarían
comisiones constitucionales permanentes, comisiones legales, comisiones
accidentales y otras comisiones.  Luego, en el artículo 2° se establece que en
las dos Cámaras Legislativas operarán siete (7) comisiones constitucionales
permanentes, “encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto
legislativo o de ley referentes a los asuntos de su competencia.”[2]
Para este caso es de interés transcribir los apartes relacionados con las
Comisiones Primera y Sexta, así como los parágrafos del artículo:
“Artículo 2° (texto modificado por
el artículo 1° de la Ley 754 de 2002). Tanto en el Senado como en la Cámara de
Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas
de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente a
los asuntos de su competencia.
“Las Comisiones Constitucionales
Permanentes en cada una de las Cámaras serán siete (7) a saber:
“Comisión Primera.
“Compuesta por diecinueve (19) miembros en
el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes, conocerá de:
reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial;
reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre contratación
administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la
administración nacional central; de los derechos, las garantías y los
deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad
intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales;
asuntos étnicos.
“(…)
“Comisión Sexta.
“Compuesta por trece (13) miembros en el
Senado y dieciocho (18) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de:
comunicaciones; tarifas; calamidades públicas; funciones públicas y prestación
de los servicios públicos; medios de comunicación; investigación científica y
tecnológica; espectros electromagnéticos; órbita geoestacionaria; sistemas
digitales de comunicación e informática; espacio aéreo; obras públicas y
transporte; turismo y desarrollo turístico; educación y cultura.
“(…)
“Parágrafo 1°. Para resolver
conflictos de competencia entre las Comisiones primará el principio de la
especialidad.
“Parágrafo 2°. Cuando la materia de
la cual trate el proyecto de ley, no esté claramente adscrita a una Comisión,
el Presidente de la respectiva Cámara, lo enviará a aquella que, según su
criterio, sea competente para conocer de materias afines.” (se subrayan las
materias que dan pie a la  controversia que se analiza en el presente proceso)
8. En la Sentencia C-648 de 1997 la Corte decidió
sobre una demanda de inconstitucionalidad instaurada contra varios artículos de
la Ley 318 de 1996, “por
la cual se establecen mecanismos para el manejo de los recursos financieros
destinados al cumplimiento de los compromisos con los organismos financieros
internacionales, se crea la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional y
se dictan otras disposiciones para el fomento de la cooperación internacional.” Entre los
cargos de la demanda se encontraba el de que la creación de la
Agencia Colombiana de Cooperación Internacional a través del proyecto exigía
que el mismo hubiera sido tramitado en las Comisiones Primeras y no en las
Comisiones Cuartas, como se había hecho.
En su sentencia, la Corte estableció que
“la violación a lo dispuesto en el mencionado artículo 2 de la Ley 3ª de 1992,
acarrea un vicio de relevancia constitucional, que daría lugar a la declaración
de inexequibilidad de la disposición legal irregularmente tramitada”. Así
mismo, en la providencia se indicó que “las leyes que hayan sido tramitadas en
primer debate por una comisión constitucional permanente carente de competencia
para ocuparse de las materias de que trata la respectiva ley, son
inconstitucionales por vulnerar las disposiciones del artículo 151 de la Carta.
En efecto, dicha norma supedita el ejercicio de la actividad legislativa a las
disposiciones de una ley orgánica, la cual, en materia de competencias de las
comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la República, es para
efectos del control de constitucionalidad y con la advertencia realizada en la
sentencia antes citada, la Ley 3ª
de 1992.”
Empero, en ese caso, La Corte declaró la
constitucionalidad de las normas acusadas, en relación con ese cargo. Anotó al
respecto que la ley que se analizaba se refería a distintos temas, y que por lo
tanto podría haber sido conocida por distintas comisiones constitucionales
permanentes. Aclaró que para esas situaciones el Legislador había previsto que
el Presidente de la Cámara respectiva enviaría el proyecto a aquella comisión
que, en su criterio, fuera la competente. Con base en lo anterior manifestó
acerca del alcance del control de constitucionalidad en estas situaciones:
“8. En aquellos casos en que las materias
de que trata un determinado proyecto de ley no se encuentren claramente
asignadas a una específica comisión constitucional permanente y, por ello, el
Presidente de la respectiva corporación asigne su trámite a la comisión que
considere pertinente, el respeto por el principio democrático exige que el
juicio efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez
constitucional, a menos que esa asignación de competencia sea manifiestamente
irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del artículo 2° de la
Ley 3ª de 1992. Sólo en ese evento el juez de la
Carta podría sustituir la decisión del presidente del Senado de la República o
de la Cámara de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de
forma de la ley de que se trate.”
9. Más adelante, en la Sentencia C-792 de 2000, la
Corte declaró infundadas las objeciones presidenciales elevadas en contra de un
proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República, en el cual se
concedía “una autorización a los contribuyentes del impuesto predial unificado
en el Distrito Capital". En las objeciones se planteaba que el proyecto
había sido debatido en las Comisiones Primeras, a pesar de que su contenido era
estrictamente tributario, razón por la cual debía haber sido tramitado en las
Comisiones Terceras de las Cámaras Legislativas.
En la sentencia, la Corte manifestó que “la
naturaleza tributaria del proyecto de ley que se examina es evidente. Y desde
este punto de vista le asiste razón al Gobierno cuando afirma que las comisiones
terceras constitucionales permanentes de cada Cámara tenían vocación para
abocar su debate inicial, por razón de la materia.” Sin embargo, la Corte anotó
que  el fin del proyecto era modificar el Decreto 1421 de 1993, "Por el
cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”,
especialmente las disposiciones contenidas en su artículo 155, referido al
impuesto predial unificado en la ciudad. De esta manera, consideró que, como el
Decreto 1421 de 1993 se refería a la organización territorial, “la modificación
mediante ley del mencionado estatuto, implica que el correspondiente proyecto
de ley debe ser estudiado primeramente por las comisiones primeras
constitucionales permanentes de ambas cámaras, pues temáticamente los asuntos
relacionadas con organización territorial son de su incumbencia, como lo indica
el artículo 2° de la ley 3ª de 1992...”
La Corporación encontró, entonces, que el
proyecto de ley objetado se refería a asuntos “que son de la incumbencia tanto
de las comisiones primeras como de las terceras constitucionales permanentes de
las cámaras legislativas.” Añadió que esta situación hacía inoperante acudir al
principio de especialidad para definir cuál era la comisión competente, razón
por la cual el Presidente de la Cámara Legislativa correspondiente podía
decidir, según su criterio, cuál comisión debía proceder al estudio del
proyecto. Así, concluyó la Corte que “la asignación hecha por el presidente de
la respectiva cámara legislativa, tiene la virtud de definir la competencia de
la comisión que inicia el trámite, y a esta decisión ha de estarse, salvo que sea
irrazonable. Por lo tanto, las comisiones primeras constitucionales de ambas
cámaras, en virtud del reparto que les fue hecho del proyecto bajo examen,
reparto verificado de conformidad con el parágrafo del artículo 2° de la Ley 3ª
de 1992, eran competentes para dar primer debate al referido proyecto.”
10. Posteriormente, en la Sentencia C-540
de 2001 la Corte resolvió una demanda contra la Ley 617 de 2000, “por la
cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222
de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993,
se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se
dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.”
La Ley fue demandada en su integridad. Uno
de los cargos expuestos por el demandante consistía en que la Ley había sido
debatida y aprobada en las Comisiones Primeras Permanentes, y no en las
Cuartas, tal como consideraba el demandante que debía haberse hecho, por cuanto
con ella se había adicionado la Ley Orgánica del Presupuesto.
Después de resaltar la importancia de la distribución
del trabajo entre las distintas Comisiones Permanentes de las Cámaras
Legislativas,[3] la Corte indicó que “en
muchas ocasiones la distribución de los proyectos de ley para su aprobación en
primer debate es aproximada, debido a las condiciones especiales del contenido
de cada proyecto. Si bien la Ley 3ª de 1992 hace una distribución temática
entre las comisiones permanentes, la amplitud y variedad de los principios
constitucionales que deben ser desarrollados por ley y la dinámica y
especificidad de cada materia exigen cierta flexibilidad al momento de
distribuir los proyectos de ley para su estudio, trámite y aprobación en primer
debate.” Por esta razón, afirmó que “en los eventos en que se estudie la
constitucionalidad de leyes cuyo contenido dé la sensación de pertenecer a dos
o más comisiones constitucionales permanentes de acuerdo con la distribución
material de la Ley 3ª de 1992, el control de constitucionalidad que se ejerza
debe ser flexible (…) la Constitución y las Leyes 3ª y 5ª de 1992 consagran
preceptos que permiten una flexibilidad razonable en la designación de la
comisión que apruebe en primer debate los proyectos de ley.”
A continuación, expresó que en estos casos es preciso
indagar por el asunto dominante en el proyecto:
“Cuando el debate de constitucionalidad
versa sobre la competencia o incompetencia de una comisión permanente para
tramitar un proyecto de ley, es indispensable señalar cuál debe ser el criterio
dominante que debe aplicar el Presidente de la respectiva Cámara para remitir
el proyecto a la comisión competente.
“La Corte considera que, al identificar la
naturaleza material de un proyecto de ley para remitirlo a la comisión
permanente, si se genera duda ésta debe resolverse a partir de la finalidad de
la ley y no con base en un criterio cuantitativo o matemático. No será
necesariamente el mayor número de artículos que se refieran a un mismo tema
dentro del proyecto el que se constituya en el criterio prevalente para tomar
la decisión, pues pueden darse casos en que la esencia temática del proyecto se
extracte de algunos de sus artículos solamente.
“De esta manera, para apreciar el alcance
de la expresión ‘comisión respectiva’ del artículo 157 de la Constitución
Política, hay que asumirla en un sentido material, en referencia al tema y a la
finalidad de la ley y este será el criterio para determinar la comisión
permanente a la que se remita el proyecto para su trámite en primer debate.”
Con base en lo anterior, concluyó que la ley era
constitucional, por el cargo estudiado, puesto que “la finalidad de la norma no
es la de reformar la Ley Orgánica del Presupuesto sino afectar el tema de la
organización territorial…”
En relación con el punto acerca de cuál criterio debía
utilizar la Corte para determinar si la decisión del Presidente de una Cámara
de enviar un proyecto de ley a una Comisión Constitucional constituía un vicio
de trámite, la sentencia reiteró que “en los eventos en que haya duda acerca de
la comisión permanente a la cual deba remitirse el proyecto, se generará el
vicio en el trámite si hay carencia de una decisión razonable. (…) De todas
maneras, si se llegase a admitir incluso que el Presidente de la Cámara se pudo
equivocar en la distribución del proyecto de ley, no se trató de una equivocación
incomprensible ni irrazonable, en consecuencia, es admisible que lo haya
remitido a la comisión primera para su trámite en primer debate.”
De esta manera, la Corte concluyó:
“En resumen, la distribución de los
proyectos de ley en las comisiones permanentes para su aprobación en primer
debate dependerá de la materia dominante en cada caso, siendo permitido que un
mismo proyecto contenga temas directa o indirectamente asignados a otras
comisiones pero que sean conexos entre sí. El criterio de especialidad empleado
por la Ley 3ª de 1992 para señalar las materias que conocen las comisiones
constitucionales permanentes debe aplicarse según el contenido específico y la
finalidad de cada proyecto de ley. En caso de duda razonable, el Presidente de la
Cámara en donde se haya radicado el proyecto hará uso de la facultad consagrada
en el parágrafo 2, artículo 2 de la Ley 3ª de 1992 y, según su criterio, lo
enviará a la comisión competente.”
11. En la sentencia C-975 de 2002 la Corte
declaró la inconstitucionalidad de la Ley 719 de 2001, “Por la cual se
modifican las Leyes 23 de 1982 y 44 de 1993 y se dictan otras disposiciones.”
En la sentencia la Corte reafirmó que el
control de constitucionalidad debía ser flexible cuando se refería a la
definición de la Comisión Constitucional Permanente competente para debatir
sobre un proyecto de ley:
“Por eso, en aquellos
casos donde las materias reguladas en un proyecto de ley no aparezcan
claramente asignadas a una determinada y específica comisión o puedan ser
estudiadas por varias de ellas, y el Presidente de la respectiva célula
congresional haya dispuesto su envío a la comisión que considere pertinente en
atención a su afinidad temática, en acatamiento al respeto por el principio
democrático, el control de constitucionalidad que se adelante en esa causa debe
ser flexible, de forma tal que sólo se pueda considerar la declaratoria de
inconstitucionalidad del precepto, cuando la asignación de competencia resulte
irrazonable y claramente contraria a los contenidos normativos del artículo 2°
de la ley 3ª de 1992. Sólo en este último caso -lo dijo la Corte-, “ el juez de
la Carta podría sustituir la decisión del presidente del Senado de la República
o de la Cámara de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de
forma de la ley que se trate”.
“En consecuencia, en los
juicios de inconstitucionalidad donde se controvierte  la competencia o
incompetencia de una comisión permanente para tramitar y aprobar en primer
debate un proyecto de ley, respecto del cual existe una duda razonable sobre el
destino que éste debe seguir, el criterio para definir cual es la comisión a la
que ha debido remitirse dicho proyecto es eminentemente material; es decir,
referido al tema y a la finalidad que persigue la ley, sin que resulte
relevante que entre las varias materias tratadas una tenga un mayor número de
artículos. Ello, sin perjuicio de que, en todos los demás casos, la
inobservancia deliberada e inadvertida de las competencias definidas en el
artículo 2° de la Ley 3ª de 1992, conduzca necesariamente a la declaratoria de
inexequibilidad del texto acusado.”
Empero, en este caso la Corte concluyó que el
Congreso de la República había incurrido en vicios de procedimiento en la
formación de la Ley, por cuanto el proyecto había sido debatido en una comisión
constitucional permanente diferente a la indicada. Al respecto concluyó que la
materia dominante de la Ley era la propiedad intelectual – la modificación del
régimen del derecho de autor -, razón por la cual el proyecto debía haberse
tramitado en las Comisiones Primeras, y no en las Comisiones Sextas, como había
ocurrido. Para ello aseveró que “advirtiendo que el artículo 2° de la Ley 3ª de
1992 establece expresamente que las comisiones primeras constitucionales
permanentes son competentes para conocer y tramitar en primer debate los
proyectos de ley relacionados con la ‘propiedad intelectual’, no
encuentra la Corte que hubiere existido una duda razonable, y menos un
principio de razón suficiente, para que el Presidente de la Cámara de
Representantes haya asignado a las comisiones sextas permanentes el tramite del
proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 719 de 2001.”
12.
Finalmente, en la Sentencia C-1040 de 2004 la Corte examinó la
constitucionalidad de distintos artículos de la Ley 814 de 2003, “Por la cual se dictan normas para el
fomento de la actividad cinematográfica en Colombia.”
La
Ley había sido demandada parcialmente, por cuanto  se había debatido en las
Comisiones Sextas Permanentes del Senado y la Cámara, a pesar de que dentro de
los instrumentos que contemplaba para el fomento del cine incluía la creación
de una contribución parafiscal y de un fondo para su administración. Por esta
razón, el demandante consideraba que debía haberse tramitado en las Comisiones
Terceras Permanentes – competentes para asuntos tributarios.
En la sentencia, la Corte encontró que la materia central
del proyecto era el cine nacional y, en consecuencia, la cultura, y que “la
contribución parafiscal es sólo uno de los medios para fomentar dicha actividad
cultural en el ámbito nacional.” En consecuencia, declaró la constitucionalidad
de las norma demandadas, por el cargo analizado.
13. Como se puede observar, la jurisprudencia de la
Corte ha definido que el incumplimiento de las normas de la Ley 3ª de 1992 que
señalan la competencia de cada una de las comisiones constitucionales
permanentes de las Cámaras Legislativas genera la declaración de
inconstitucionalidad de la Ley correspondiente. La Corporación ha indicado que
en el examen de las demandas de inconstitucionalidad fundadas en el argumento
de que el proyecto no se tramitó en la comisión constitucional permanente
competente, es indispensable intentar establecer cuál es la materia central del
proyecto. Sin embargo, la misma Corte ha reconocido que en muchos casos no se
puede determinar con claridad cuál debe ser la Comisión competente para
tramitar un proyecto de ley determinado, razón por la cual el control de
constitucionalidad  que se realice en este campo debe ser flexible. Por eso, ha
indicado que, en aras del principio democrático, el control que efectúa sobre
la decisión del Presidente de una Cámara Legislativa de asignar un proyecto de
ley a una comisión es un control de irrazonabilidad, de tal manera que esas
asignaciones solamente podrán ser declaradas inconstitucionales cuando no
exista una duda razonable acerca de la Comisión que deba conocer sobre el
proyecto o un principio de razón para que el Presidente de una Cámara
Legislativa le haya adjudicado un proyecto a una Comisión determinada.
14. El Proyecto de Ley 077 de 2006 Cámara, 190 de 2007
Senado, “mediante el cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y
transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan
otras disposiciones”, se refiere a distintas materias relacionadas con los
agentes de tránsito y transporte. Las normas están organizadas en cuatro
capítulos, a saber: uno de disposiciones generales, otro sobre la jerarquía y
la creación de cargos en los cuerpos de tránsito, un tercero sobre la
moralización de los cuerpos de agentes de tránsito y el sistema de
participación ciudadana, y el último sobre los uniformes, su uso y demás
disposiciones finales.
Así, en el proyecto se encuentran normas referidas a:
- la profesionalización de la actividad de
agente de tránsito y transporte y a la necesidad de que se brinde una formación
académica integral a los agentes, para lo cual se dispone que los organismos de
tránsito podrán crear escuelas no formales encargadas de dicha formación
académica o contratar con universidades públicas reconocidas (art. 3);
- la delimitación de las jurisdicciones de
las distintas autoridades de tránsito, sin perjuicio de la colaboración que
deben prestarse (art. 4);
- la determinación de que cada organismo de
tránsito contará con un solo cuerpo especializado de agentes de tránsito y
transporte que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción, cuyas
funciones no podrán ser objeto de delegación y no podrán ser objeto de
contratación con particulares (art. 4);
- las funciones generales confiadas a los
cuerpos de agentes de tránsito y transporte de las entidades territoriales,
siendo de carácter permanente las tareas de policía judicial, la educativa, la
preventiva, la de actuar en forma  solidaria y la de vigilancia cívica (art.
5);
- la determinación de que la profesión de
agente de tránsito pertenece a la carrera administrativa y la fijación de los
distintos grados de la misma (art. 6);
- la determinación de los requisitos para
poder ingresar a los cuerpos de agentes de tránsito y transporte de las
entidades territoriales (art. 7);
- la responsabilidad de los cuerpos de
tránsito de velar por su moralización, para lo cual se establece su obligación
de crear tribunales o comités de ética para que emitan conceptos que deben ser
atendidos por los jefes de las dependencias de tránsito (art. 9);
- la obligación de los cuerpos  de tránsito
de desarrollar sistemas de participación ciudadana (art. 10);
- la creación de la Comisión de Tránsito y
Participación Ciudadana, que se encargará de orientar y fiscalizar las
relaciones entre la ciudadanía, los agentes de tránsito y las autoridades
administrativas, junto con la determinación acerca de los integrantes de la
misma y de las funciones que desempeñará (arts. 11-13);
- la determinación de que el Gobierno
Nacional expedirá la reglamentación correspondiente al uso de los uniformes,
diseños y demás aspectos dirigidos a facilitar la identificación de los agentes
de tránsito en los entes territoriales y la obligación de las entidades de
tránsito de suministrarle a sus agentes tres dotaciones anuales gratuitas (art.
14);
- la determinación de que el Gobierno
Nacional reglamentará la ley dentro de los 90 días siguientes a su entrada en
vigencia (art. 15).
Como se observa, el proyecto de ley trata sobre temas
muy variados, referidos a la profesionalización de la actividad de agentes de
tránsito y a la  vinculación de éstos a la carrera administrativa; a los
cuerpos de tránsito territoriales; a la moralización de los cuerpos de tránsito
y a la creación de sistemas de participación ciudadana para orientar y
facilitar la relaciones entre la ciudadanía, los agentes de tránsito de las
entidades territoriales y las autoridades administrativas; a los uniformes y
distintivos de los agentes; y a la reglamentación de la ley.
El Presidente de la Cámara decidió que el proyecto de
ley fuera tramitado por la Comisión Sexta Permanente, que tiene entre sus
funciones la de conocer sobre los proyectos relacionados con el transporte.
Esta decisión es reprochada por el Gobierno Nacional, el cual considera que con
ella se vulneró el artículo 151 de la Constitución, por cuanto el proyecto
debía ser conocido inicialmente por la Comisión Primera de la Cámara.
En las objeciones el Gobierno Nacional afirma, como ya
se ha anotado, que si bien el proyecto se refiere a los agentes de tránsito
ello no significa que su tema sea el del transporte. Al respecto manifiesta que
de los antecedentes del proyecto se deduce con claridad que el objetivo del
proyecto es “señalar la ubicación, denominación, requisitos entre otros de los
agentes de tránsito dentro de la estructura administrativa en las entidades
territoriales.” Por ello afirma que el proyecto debía haber sido tramitado ante
la Comisión Primera, que es la encargada del tema de “estructura y organización
de la administración nacional central”.
La Corte comparte la opinión acerca de que varios de
los artículos del proyecto están referidos a “la ubicación, denominación,
requisitos entre otros de los agentes de tránsito dentro de la estructura
administrativa en las entidades territoriales.” Sin embargo, como se ha visto,
el objetivo del proyecto no se agota allí, pues incluye otros temas, referidos
a las autoridades de tránsito, a los cuerpos de tránsito y sus funciones, a la
moralización de los mismos y a la participación ciudadana en estos asuntos.
Ello indica que la materia del proyecto no está perfectamente circunscrita a
una Comisión y que, por lo tanto, el Presidente de la Cámara de Representantes
podía enviarla a aquella que, según su criterio, fuera competente. El Presidente
decidió remitirla a la Comisión Sexta, a partir de la premisa de que el
proyecto se relacionaba con el tema del transporte.
Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia que  ha
sido descrita, cuando no sea absolutamente claro a cuál comisión constitucional
permanente le corresponde el estudio de un proyecto de ley determinado, el
control de constitucionalidad que realiza la Corte sobre la asignación debe ser
flexible, con el objeto de respetar la decisión del Presidente de la Cámara
Legislativa correspondiente. Por consiguiente, en estos casos la Corte
solamente puede declarar que el trámite del proyecto fue inconstitucional
cuando la adjudicación del proyecto a una determinada comisión constitucional
permanente es evidentemente irrazonable.  Esa no es la situación que se
presenta en este caso, pues la lectura del proyecto de ley que se analiza hace
evidente que el tema del transporte recorre todas sus normas, lo cual significa
que la asignación del mismo a las Comisiones Sextas Constitucionales
Permanentes es razonable.
Por lo tanto, la Corte declarará infundada la objeción
presidencial elevada contra el proyecto de ley con base en el cargo de que no
se tramitó en la comisión constitucional permanente que le correspondía.
El proyecto de ley no vulnera los artículos 300-7 y
313-6 de la Constitución
15. En el escrito de objeciones presidenciales se
afirma también, como se ha dicho, que los arts. 1º y 2º del proyecto de ley
vulneran el numeral 7 del art. 300 de la Carta, y el numeral 6 del art. 313,
por cuanto imponen a las autoridades departamentales y municipales un modelo de
entidad pública para dirigir y controlar el tránsito y el transporte en su
jurisdicción, con lo cual interfieren en la determinación de las estructuras de
las administraciones departamentales y municipales.
Las mencionadas normas constitucionales son casi
idénticas en su redacción y se refieren a la potestad de las asambleas
representativas de determinar la estructura de la administración territorial  y
de crear las instituciones que consideren pertinentes. Ellas establecen:
“Art. 300. Corresponde  a las asambleas
departamentales, por medio de ordenanzas:
“(…)
“7. Determinar la estructura de la
administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de
remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleos; crear los
establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del
departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.”
“Art. 313. Corresponde a los concejos:
“(…)
“6. Determinar la estructura de la
administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a
iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o
comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.”
16. El artículo 1° de la Constitución establece que
“Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales…”
De la definición anterior surge la pregunta acerca de
cuáles son los límites entre las facultades de la Nación y las facultades de
las entidades territoriales. Más aún cuando se observa que el artículo 287 de
la misma Constitución dispone que “[l]as entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la ley”, y que el mismo artículo menciona entre los derechos
derivados de la autonomía territorial el de “ejercer las competencias que les
corresponda.” A su vez, el artículo 288 de la Constitución establece que “[l]as
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas
conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los
términos que establezca la ley.”
En sus distintas sentencias, la Corte se ha
ocupado de establecer cómo opera la interrelación entre los principios de
unidad y autonomía. Así, en la sentencia C-535 de 1996, la Corte estableció que
los principios de unidad y de autonomía “deben ser armonizados” y que “la
autonomía debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales
para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución
y la ley.” Por eso, también  expresó que “la autonomía de las entidades
territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un
contexto unitario” y que “el núcleo esencial de la autonomía es indisponible
por parte del Legislador.”
En este sentido, la Corte ha determinado que es tarea
del Legislador definir los espacios de autonomía de las entidades
territoriales, bajo el respeto de unos ciertos límites. Así, en la Sentencia C-1187
de 2000 la Corte aseguró que “la Carta Política no
definió el grado de autonomía que le atribuyó a las entidades territoriales,
delegando en el legislador tal competencia. Así las cosas, el grado de
autonomía que tienen los entes territoriales en el Estado Colombiano, lo
califica directamente la ley. Dicho en otros términos, la autonomía territorial
es relativa, puesto que se concibe dentro de un estado unitario.”  Y luego, en
la  providencia C-1258 de 2001 la Corte concluyó que “[e]l legislador
está autorizado para fijar los alcances de la autonomía territorial, dentro de
los límites mínimos y máximos que señala la Constitución  -en un extremo, el
núcleo esencial, y en el otro, el límite dado por el carácter unitario del
Estado-, los cuales no podrá sobrepasar. Entre estos dos límites el legislador,
en ejercicio de su potestad de configuración, se desplaza para fijar el grado
de autonomía en cada materia o asunto a cargo de las entidades territoriales.”
17. Las pautas anteriores han sido también aplicadas
por la Corte Constitucional cuando ha analizado la constitucionalidad de normas
nacionales sobre el transporte que son acusadas de interferir dentro del ámbito
de atribuciones de las entidades territoriales. En la Sentencia C-931 de 2006
se estudió la constitucionalidad de una norma que establecía que el Ministerio
del Transporte fijaría las pautas para la creación, funcionamiento y supresión
de los organismos de tránsito,[4] razón por la cual en la
demanda se aseguraba que el precepto vulneraba la autonomía territorial. En la
sentencia se expresó que dentro del núcleo esencial de la autonomía de las
entidades territoriales se encontraba la definición sobre su estructura
administrativa, razón por la cual ésta no podía ser alterada por el Legislador:
“En ese esquema, para la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el legislador
deberá tener en cuenta que el contenido esencial de la autonomía se centra en
la posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P. art. 287), una de cuyas
manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a través de órganos
propios en la administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o
local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 Superior,
hace parte del núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el legislador,
y se complementa con las previsiones de los artículos 300-7 y 313-6 de la
Constitución, conforme a los cuales corresponde a las entidades territoriales
determinar la estructura de sus respectivas administraciones, creando las
dependencias que se estimen necesarias y fijándoles las correlativas funciones.
“No obstante lo anterior, es claro que,
para preservar el interés nacional y el principio unitario, corresponde al
legislador establecer las condiciones básicas de la autonomía y definir,
respetando el principio de subsidiariedad, las competencias del orden nacional
que deberán desarrollarse conforme al principio de coordinación, que presupone
unas reglas uniformes y una pautas de acción que, sin vaciar de contenido el
ámbito de autonomía territorial, permitan una armonización de funciones.”
Con base en lo anterior, en la misma sentencia se
indicó que “en aplicación del principio de subsidiariedad, la organización y
dirección de lo relacionado con el tránsito y el transporte es, en el ámbito de
sus respectivas jurisdicciones, una competencia primaria de las entidades
territoriales, las cuales con sujeción a la ley y en ejercicio de su autonomía
podrán crear las dependencias administrativas que estimen necesarias para ese
efecto. Tales autoridades, para el ejercicio de sus competencias propias, de
las funciones que les sean asignadas por la ley y de las que les delegue el
Gobierno, deberán obrar con sujeción al principio de coordinación que garantice
la articulación de los niveles nacional y territorial.”
Por eso, en la sentencia la Corte decidió que eran
inconstitucionales los términos “creación” y “cancelación”, por cuanto “los
organismos territoriales de tránsito son entidades del orden municipal,
distrital o territorial, su creación y supresión corresponde a los concejos
municipales y distritales y a las asambleas departamentales.” Por el contrario,
determinó que era constitucional que el Ministerio fijara pautas para el
funcionamiento de los organismos de tránsito, pues esa atribución se encontraba
dentro del “ámbito de la tensión unidad-autonomía”, siempre y cuando las pautas
que dictara el Ministerio tuvieran un carácter técnico y se refirieran a las
funciones del orden nacional que debían ejecutar los organismos de tránsito,
bien porque la ley lo establecía o bien porque el Gobierno Nacional hubiera
decidido delegárselas.
Una decisión similar tomó la Corte en la sentencia
C-1051 de 2001, en la que se examinó la constitucionalidad de una norma de la
Ley 53 de 1989[5], que establecía que  “[p]ara
la creación de los organismos de tránsito de nivel municipal se requerirá
concepto previo favorable de las oficinas departamentales de planeación.” En su
sentencia la Corte reafirmó la autonomía de las entidades territoriales para
decidir sobre su estructura administrativo. Luego afirmó que si bien era
posible que la ley le impusiera a las autoridades municipales el deber de
escuchar a las oficinas de planeación departamental  antes de tomar la decisión
de crear los organismos de tránsito, el concepto del último no podía tener un
carácter vinculante, por cuanto ello desconocía la autonomía de los Concejos
Municipales para establecer la estructura administrativa del municipio. Con
base en ello concluyó que era inexequible el vocablo “favorable.”
18. Como se observa, la Corte ha considerado que si
bien el legislador está facultado para regular el tema del transporte – como se
lo autoriza el mismo numeral 25 del artículo 150 de la Carta, que dispone que
le corresponde al Congreso “[u]nificar las normas sobre policía de tránsito en
todo el territorio de la República” -, esa facultad no puede afectar el núcleo
esencial del derecho a la autonomía territorial en lo que se refiere a que las
entidades territoriales determinen su estructura administrativa.
Pues bien, en la segunda objeción presidencial se
manifiesta precisamente que el artículo 2° del proyecto de ley – y por
extensión también el 1° - vulneran la atribución de las entidades territoriales
de determinar su estructura administrativa. El Gobierno Nacional expresa que el
art. 2 le impone a las asambleas y concejos la obligación de crear entidades
públicas para el control del tránsito y transporte, lo cual significaría que
tienen que asumir un determinado modelo de entidad para el manejo del tránsito,
el cual se alejaría de la fórmula tradicional de las secretarías de tránsito.
Este reproche no fue aceptado por el Congreso de la
República ni por el Ministerio Público. El Congreso manifestó que el objetivo
del proyecto es reglamentar los organismos de tránsito y no disponer la
creación de otros nuevos, y que por eso en él se utilizan términos abstractos y
genéricos que engloban las distintas formas que pueden asumir los organismos de
tránsito. Resalta que por eso en el artículo se habla de entidades públicas,
sin hacer alusión a ninguna forma concreta de ellas. Por esta razón, considera
que no se puede afirmar que a través del proyecto el Legislador está
interfiriendo en la estructura administrativa de las entidades territoriales.
Este concepto es compartido por el Procurador, quien asegura además que el
objetivo del proyecto es unificar la normatividad sobre el control vial a nivel
territorial,  materia que se encuentra dentro de la órbita funcional del
Legislador.
Para el análisis del cargo formulado en la objeción es
conveniente recordar el contenido de los artículos 1° y 2° del proyecto de ley.
“Artículo 1º. Ámbito de aplicación. Las
normas contenidas en la presente ley serán aplicables a los organismos de
tránsito y transporte y a los agentes de tránsito y transporte del ámbito
territorial.
“Artículo 2º. Definición. Para la
aplicación e interpretación de esta ley, se tendrán en cuenta las siguientes
definiciones:
“Organismos de Tránsito y Transporte: Son
entidades públicas del orden municipal, distrital o departamental que tienen
como función organizar, dirigir y controlar el tránsito y el transporte en su
respectiva jurisdicción.
“Autoridad de Tránsito y Transporte: Toda
entidad pública o empleado público que esté acreditado conforme al artículo 3º
de la Ley 769 de 2002.
“Agente de Tránsito y Transporte: Todo
empleado público investido de autoridad para regular la circulación vehicular y
peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de
tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales.
“Grupo de Control Vial o Cuerpo de Agentes
de Tránsito: Grupo de empleados públicos investidos de autoridad como agentes
de tránsito y transporte vinculados legal y reglamentariamente a los organismos
de tránsito y transporte.
Como ya se ha indicado, el Gobierno Nacional objeta el
artículo 2°, pero extiende su reproche constitucional al artículo 1°, por
cuanto este precepto señala que las normas contenidas en la ley serán
aplicables a todos los organismos de tránsito y transporte y a los agentes de
tránsito y transporte del ámbito territorial. Empero, de los argumentos
contenidos en las objeciones se infiere que en realidad el cargo expresado en
ellas se refiere específicamente al aparte del artículo 2° referido a los
organismos de tránsito y transporte, pues en el reproche presidencial se
manifiesta que a través del artículo 2° se obliga a las entidades territoriales
a crear “una determinada forma de entidad para dirigir y controlar el tránsito
y el transporte, cuando actualmente, en la mayoría de las entidades
territoriales, dichas funciones vienen siendo cumplidas por las respectiva
secretarías de tránsito.” Evidentemente, esta acusación se ajusta únicamente a
ese inciso del artículo 2°.
Pues bien, la Corte no considera que de la lectura del
precepto normativo objetado se puede deducir que la norma les impone a las
autoridades territoriales la obligación de crear alguna entidad para el manejo
del tránsito en su jurisdicción o de acogerse a un modelo de autoridad de
tránsito señalado por el Legislador. El inciso se limita a establecer una
definición general, dentro de la cual caben las distintas modalidades de
organización institucional existentes en las entidades territoriales para el
cumplimiento de su función de “organizar, dirigir y controlar el tránsito y el
transporte en su respectiva jurisdicción.” En este sentido, la Corte comparte
la postura del Congreso de la República acerca de que los conceptos que se
utilizan en el artículo 2° del proyecto son generales y abstractos, de manera
tal que ellos comprenden muchas formas posibles de diseño de la entidad que se
encarga del control del tránsito y el transporte en el ámbito territorial.
Al respecto es importante destacar que la norma
reprochada tiene un texto casi idéntico a la disposición del Código Nacional de
Tránsito ­- la Ley 769 de 2002, “Por la cual se expide el Código Nacional de
Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones” - que define el
concepto de “organismo de tránsito.” Dice el aparte pertinente del artículo 2°:
“Artículo 2o. Definiciones.
Para la aplicación e interpretación de este código, se tendrán en cuenta las
siguientes definiciones:
“(…)
“Organismos de tránsito: Son unidades administrativas municipales
distritales o departamentales que tienen por reglamento la función de organizar
y dirigir lo relacionado con el tránsito y transporte en su respectiva
jurisdicción.”[6]
Además, la norma no modifica el artículo 6° del Código
Nacional de Tránsito, que establece cuáles son los organismos de tránsito en
las distintas  jurisdicciones:
“Artículo 6o. Organismos de tránsito.
Serán organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción:
“a) Los departamentos administrativos,
institutos distritales y/o municipales de tránsito;
“b) Los designados por la autoridad local
única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad de tránsito;
“c) Las secretarías municipales de tránsito
dentro del área urbana de su respectivo municipio y los corregimientos;
“d) Las secretarías distritales de tránsito
dentro del área urbana de los distritos especiales;
“e) Las secretarías departamentales de tránsito
o el organismo designado por la autoridad, única y exclusivamente en los
municipios donde no haya autoridad de tránsito.
“Parágrafo 1o. En el ámbito nacional será
competente el Ministerio de Transporte y los organismos de tránsito en su
respectiva jurisdicción para cumplir las funciones que les sean asignadas en
este código.
“Parágrafo 2o.
Le corresponde a la Policía Nacional en su cuerpo especializado de carreteras
el control de las normas de tránsito y la aplicación de este código en todas
las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios y
distritos.
“Parágrafo 3o. Los gobernadores y los
alcaldes, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, no podrán,
en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen
adiciones o modificaciones al código de tránsito.
“Los Alcaldes dentro de su respectiva
jurisdicción deberán expedir las normas y tomarán las medidas necesarias para
el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las
vías públicas con sujeción a las disposiciones del presente código.
“No obstante los alcaldes de municipios
vecinos o colindantes podrán suscribir convenios interadministrativos para
ejercer en forma conjunta, total o parcialmente, las funciones de tránsito que
le correspondan a cada uno de ellos, dentro de las respectivas jurisdicciones
que los compongan.” [7]
Ahora bien, como se observa, el artículo 6° del Código
Nacional de Tránsito establece la posibilidad de que los organismos de tránsito
revistan distintas formas, entre las cuales se encuentra la de las secretarías
municipales de tránsito. En este sentido, no tiene razón el argumento expuesto
en la objeción presidencial acerca de que la norma objeto del reparo impide que
los municipios continúen confiando el manejo del tránsito en su jurisdicción a
las secretarías de transito. Pero, además, del texto del artículo 6° del Código
se deduce que los municipios y departamentos pueden confiar el manejo del
tránsito a modelos institucionales muy diversos, tales como los departamentos
administrativos de tránsito, las secretarías de tránsito,  e incluso los que
designen las autoridades locales en aquellos municipios o departamentos[8]
donde no haya autoridad de tránsito.[9]
En consecuencia, no encuentra la Corte que en el
artículo 2º del proyecto el Legislador esté vulnerando la autonomía de las
entidades territoriales, pues la norma no interfiere en la función de las
entidades territoriales de determinar su estructura administrativa, ni les
impone un modelo específico de organismo de tránsito y transporte.
Por lo tanto, también en este caso se declarará que la
objeción es infundada.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad
formuladas por el Presidente de la República contra el Proyecto de Ley No. 190
de 2007 Senado, 077 de 2006 Cámara, “mediante el cual se unifican normas sobre
agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades
territoriales y se dictan otras disposiciones.”
Segundo.- En consecuencia, declarar EXEQUIBLE el Proyecto de Ley No. 190
de 2007 Senado, 077 de 2006 Cámara, “mediante el cual se unifican normas sobre
agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades
territoriales y se dictan otras disposiciones”, únicamente por los cargos
planteados en las objeciones analizadas en esta sentencia.
Tercero.- DÉSE cumplimiento a lo previsto en el
artículo 167 de la Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
Ausente con Excusa
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver, por
ejemplo, las sentencias C-731 de 2008, C-482 de 2008 y C-1249 de 2001.
[2] El artículo 2° de la Ley 3ª de 1992 fue reformado por la Ley 754 de 2002,
“por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 3a. de
1992, en cuanto a la composición de las Comisiones Constitucionales
Permanentes.”
[3] Al
respecto se concluyó en la sentencia que “la distribución del trabajo en
el Congreso de la República tiene profundas connotaciones democráticas y de
eficiencia en el cumplimiento de la función legislativa.”
[4]
La norma demandada era el inciso primero del artículo 18 de la Ley 1005 de
2006, que adicionó y modificó el Código Nacional de Tránsito Terrestre (la Ley
769 de 2002). El texto del inciso demandado era el siguiente: “El Ministerio
del Transporte fijará las pautas a las cuales se deben sujetar los organismos
de tránsito, para su creación, funcionamiento y cancelación.”  En su sentencia la
Corte manifestó, en primer lugar, que la norma tenía una redacción deficiente,
razón por la cual era preciso hacer una serie de precisiones sobre ella. Así,
estableció que, según el tenor literal, los destinatarios de las pautas del
Ministerio serían los organismos de tránsito, cuando era evidente que las
pautas se dirigían “a las autoridades que en el nivel territorial tienen
competencia para la creación de organismo de tránsito.” Además, aclaró que
debía entenderse que la norma se refería a la supresión de entidades públicas –
y no a la cancelación de las mismas.
[5] “Por la cual se asignan funciones al Instituto Nacional del
Transporte, se adicionan las relacionadas al tránsito terrestre automotor en
todo el país y se conceden facultades extraordinarias para reformar el Código
Nacional de Tránsito Terrestre.”
[6] La Corte no se ha
pronunciado sobre esta definición.
[7] Es importante anotar que la Corte solamente se ha
pronunciado sobre el inciso primero del parágrafo tercero de este artículo, el
cual fue declarado exequible, por los cargos analizados, en la Sentencia C-568
de 2003.
[8]
El literal e) prescribe: “e) Las secretarías
departamentales de tránsito o el organismo designado por la autoridad, única y
exclusivamente en los municipios donde no haya autoridad de tránsito.”
Todo indicaría que existe un error al referirse este inciso a los municipios,
puesto que debería tratar sobre los departamentos.
[9] El artículo 3° del Código define cuáles son las
autoridades de tránsito:
“Artículo
3o. Autoridades de tránsito. Son autoridades de tránsito en su orden, las
siguientes:
“El
Ministerio de Transporte
“Los
Gobernadores y los Alcaldes.
“Los
organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital.
“La
Policía Nacional en sus cuerpos especializados de policía de tránsito urbano y
polic ía de carreteras.
“Los
Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga
sus veces en cada ente territorial.
“La
Superintendencia General de Puertos y Transporte.
“Las
fuerzas militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5o.
de este artículo.
“Los
agentes de Tránsito y Transporte. (…)”