C-444-95
Sentencia No. C-444/95
Sentencia No. C-444/95
POLICIA NACIONAL-Naturaleza civil
La Policía Nacional se distingue de las
Fuerzas Militares por la ausencia de disciplina castrense y por su naturaleza
civil, lo cual implica que los inferiores son responsables de la ejecución de
las órdenes que reciban. La Policía Nacional, como autoridad administrativa,
cumple funciones preventivas mas no represivas, salvo cuando actúa como
colaboradora de las autoridades judiciales en ejercicio de la función de
policía judicial.
FUERO PENAL
MILITAR PARA MIEMBROS DE LA POLICIA
Fue inequívoca la voluntad del
constituyente, en el sentido de aplicar el fuero penal militar a los miembros
de la Policía Nacional por los delitos que cometan en servicio activo, y en
relación con el mismo servicio. El Constituyente de 1991 fue consciente de la
“zona gris” a la que ha hecho alusión la Corte, situada en los límites entre lo
militar y lo civil, y la defensa y la seguridad dentro del contexto social
colombiano, y estableció una regulación constitucional que intenta conciliar
las aspiraciones ideales y las necesidades coyunturales. Los miembros de la
policía nacional y de las fuerzas militares tienen un fuero especial de
carácter penal conforme al cual deben ser juzgados por cortes marciales o
tribunales militares cuando cometan delitos en servicio activo o en relación
con el mismo servicio.
NORMA
CONSTITUCIONAL-Incongruencia/REFORMA
CONSTITUCIONAL-Procedencia/PRINCIPIO DE ARMONIZACION/INTERPRETACION
SISTEMATICA
Existe una incongruencia de caracter
constitucional entre la disposición que le asigna a la Policía Nacional
naturaleza civil y la que ordena que los delitos cometidos por sus miembros en
servicio activo y por razón del mismo, sean de conocimiento de las cortes
marciales o tribunales militares pues, siendo coherentes, tal juzgamiento
debería estar a cargo de autoridades civiles. Sin embargo, esta evidente
anomalía no puede ser corregida por la Corte Constitucional a quien se le ha
confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos a que aluden los artículos 241 y ss. del Estatuto
Máximo, sino mediante una reforma constitucional utilizando cualquiera de los
mecanismos que el Constituyente ha consagrado para ello. Ante casos como éste
la Corte debe dar aplicación al denominado "principio de
armonización", para lograr mediante una interpretación sistemática hacer
congruentes los distintos preceptos constitucionales que regulan el asunto
materia de debate, teniendo en cuenta que, aún ante la incongruencia anotada,
la Corporación no puede desconocer el contenido del artículo 221 Superior,
disposición que no resulta irreconciliable con la contenida en el artículo 218
ibidem que consagra el carácter civil de la Policía Nacional.
TEORIA DE LAS
ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES/NORMA CONSTITUCIONAL INCONSTITUCIONAL
La teoría alemana de las "antinomias
constitucionales", que considera la posibilidad de que existan normas
constitucionales inconstitucionales, no tiene cabida en este proceso, pues ella
se funda en la jerarquía entre disposiciones constitucionales (v.g. supremacía
de normas dogmáticas sobre normas orgánicas), y está destinada a aplicarse sólo
en aquellos casos extremos en los que la contradicción normativa impide al
intérprete aplicar el principio general de armonización.
PRINCIPIO DE
ARMONIZACION-Utilización
de lógica formal
En cuanto atañe al argumento de la demanda
según el cual el fuero penal militar para los miembros de la policía, desconoce
la prohibición del último inciso del artículo 213 de la Constitución Política,
que prescribe: “en ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados
por la justicia penal militar”, disposición que, según el actor, es especial
frente a la norma general del fuero militar del artículo 221, considera la
Corte que justamente de la confrontación de esas dos disposiciones, surge la
regla de armonización. En efecto, la relación lógica entre los dos preceptos es
la inversa de la propuesta en la demanda: pues mientras que en el artículo 213
se utiliza un cuantificador universal negativo (“ningún”), en el 221 se regula
un caso específico exceptivo (en lógica formal, se afirmaría que “existe” un
caso particular afirmativo). La relación entre las dos normas es de
regla-excepción, de tal forma que tanto el artículo 213 como el 218, deben ser
interpretados de manera armónica con la excepción contenida en el artículo 221.
Si bien una primera aproximación, guiada por el sentido aislado de las
palabras, puede indicar una contradicción en el texto de la Constitución, la
labor del intérprete deja clara la posibilidad de armonizar las normas
aludidas.
JUEZ NATURAL EN
PROCESOS CONTRA MIEMBROS DE LA POLICIA
El "juez natural" es aquél que la
Constitución o la ley han instituido para conocer de determinados asuntos; en
el caso de debate, el "juez natural" para juzgar al personal de la
Policía Nacional por los delitos aludidos, está expresamente establecido en la
mencionada disposición constitucional, y lo son, las cortes marciales o
tribunales militares.
JUZGAMIENTO DE
CIVILES Y MIEMBROS DE LA POLICIA-Inexistencia de trato diferente
El trato diferente entre el juzgamiento de
los civiles y los miembros de la Policía Nacional por delitos cometidos en
servicio activo, y en razón de éste, no proviene de las normas acusadas sino
del fuero establecido en el artículo 221 de la Constitución Política. Ante esta
circunstancia no puede la Corte, sin desconocer la misión a ella encomendada
por el artículo 241 de la Carta y la supremacía normativa de los textos
constitucionales, entrar a juzgar la objetividad y razonabilidad de una
diferencia de trato establecida por el propio Constituyente; situación distinta
se presentaría si no fuera la Constitución sino la ley quien la estableciera.
OBEDIENCIA DEBIDA-Inexistencia en el caso de miembros de la
Policía/PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD-Inexistencia
Aquí se trata del juzgamiento de miembros
de la Policía Nacional, quienes al tenor de lo dispuesto en el artículo 91 de
la Constitución Política no están sujetos a la obedicencia debida, como sí
acontece con los militares y, por tanto, su responsabilidad no recae sobre el
superior que dio la orden, sino que cada uno responde por sus propios actos;
segundo, porque esta misma razón impide que la imparcialidad en el desempeño de
la función de administrar justicia se vea alterada, de manera que bien puede
asignarse el juzgamiento, en primera instancia, de los delitos cometidos por
ciertos miembros de la institución policial en ejercicio del servicio o por
razón del mismo, a algunos de sus superiores jerárquicos como los que se
señalan en las normas acusadas; y tercero, porque contra la providencia dictada
por el fallador de primera instancia en procesos penales militares, procede el
recurso de apelación o la consulta ante el Tribunal Superior Militar y en los
casos señalados taxativamente por el legislador el recurso de casación y
revisión ante la Corte Suprema de Justicia, sala de casación penal. Luego,
frente a tantas oportunidades de reexamen de los procesos penales militares por
parte de autoridades distintas, mal podría arguirse la violación del principio
de imparcialidad.
REF.: Expediente
No. D-869
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 114 del Decreto-ley 041 de 1994 y los
artículos 14 parcial, 352, 353, 354 y 355 del Decreto-ley 2550 de 1988.
Demandante:
Domingo Banda Torregroza
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Acta No.
Santafé de Bogotá,  D.C., cuatro (4) de
octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
1. ANTECEDENTES
El ciudadano DOMINGO BANDA TORREGROZA en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicita a la Corte que
declare inexequibles el artículo 114 del Decreto-ley 041 de 1994 y los
artículos 14 (parcialmente), 352, 353, 354 y 355 del Decreto-ley 2550 de 1988,
por infringir el Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 29, 113, 116, 213 y 221 de
la Constitución Política, como también los artículos 14 y 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los artículos 8 y 24 de la
Convención Americana de Derechos Humanos.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales establecidos para procesos de esta índole, procede la Corte
Constitucional a decidir.
2. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Decreto-ley 041
de 1994
“Artículo 114. Fuero
penal militar. De conformidad con el artículo 221 de la Constitución Política,
los oficiales, suboficiales y personal del nivel ejecutivo de la Policía
Nacional, en servicio activo, que cometan delitos en relación con el mismo
servicio, serán juzgados por las cortes marciales o tribunales militares con
arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar.”
Decreto-ley
2550 de 1988
“Artículo 14.
Principio. Las disposiciones de este Código se aplicarán a los militares en
servicio activo que cometan hecho punible militar o común relacionado con el
mismo servicio, dentro o fuera del territorio nacional, salvo las excepciones
consagradas en el derecho internacional. También se aplicarán a los
oficiales, suboficiales, y agentes de la Policía Nacional.”  (La frase
subrayada es la acusada).
“Artículo 352. Director
de la Policía Nacional. El director de la Policía Nacional conoce en
primera instancia de los procesos penales militares contra oficiales generales
de la institución, comandantes de departamento de policía, directores de las
escuelas de formación, capacitación y técnicas.”
“Artículo 353. Inspector
General de la Policía Nacional. El Inspector General de la Policía Nacional
conoce en primera instancia, de los procesos penales militares contra los
oficiales superiores y subalternos de la Policía Nacional, suboficiales y agentes
de la Dirección Nacional del Policía, suboficiales y agentes de la Dirección
Nacional de la Policía y de la inspección general, y contra oficiales,
suboficiales y agentes, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro juez.”
“Artículo 354. Comandantes
de Departamento de Policía. Los comandantes de departamento de policía
conocen en primera instancia, de los procesos penales militares contra
suboficiales y agentes de la respectiva unidad.”
“Artículo 355. Directores
de Escuelas de Formación, Capacitación y Técnicas. Los directores de
escuelas de formación, capacitación y técnicas conocen en primera instancia, de
los procesos penales militares contra suboficiales, alumnos y agentes de sus
respectivas escuelas.”
3. LA DEMANDA
El demandante fundamenta la acusación
contra las normas transcritas, en dos argumentos centrales: por una parte,
considera que la extensión del fuero penal militar a los miembros de la Policía
Nacional por los delitos cometidos en servicio activo y por razón del mismo,
contraría la naturaleza civil que expresamente le otorgó el Constituyente a
esta institución en el  artículo 218 de la Constitución Política; y por otra
parte, sostiene que las disposiciones atacadas en la demanda desconocen el
derecho al debido proceso, particularmente en lo que se refiere al principio
del juez natural.
El primer argumento, según el cual “la
función de policía, el cuerpo armado de policía y sus miembros o integrantes,
tienen naturaleza y finalidad civiles, máxime en un Estado Social de Derecho,
democrático y participativo”, es respaldado por el demandante en razones de
orden constitucional, jurisprudencial, lógico-formales e históricas.  En cuanto
a las primeras, se limita a citar el texto del artículo 218 de la Constitución
Política, que define a la Policía Nacional como “un cuerpo armado permanente de
naturaleza civil”.
En relación con las motivaciones de orden
jurisprudencial, el actor cita algunos apartes de la sentencia C-024 de 1994
proferida por esta Corporación, en la que se hizo una distinción entre la
Policía Nacional y las Fuerzas Militares, indicando que en la primera hay
ausencia de disciplina castrense, su naturaleza es civil y el uso del poder de
policía está limitado por los principios contenidos en la Constitución Política
y por aquellos que se derivan de la finalidad específica de la Institución;
principios que, según el demandante, son incompatibles con la existencia de una
jurisdicción especial con competencia para conocer de los procesos penales
militares contra miembros de la Policía Nacional, ya que la extensión del fuero
militar a este tipo de procesos crea una asimilación entre lo policivo-civil y
lo militar-castrense, que la Corte en el fallo precitado desechó al efectuar
tal distinción.
En lo que respecta a las razones de tipo
lógico-formal, manifiesta el demandante que no es posible afirmar
simultáneamente, sin caer en contradicción, que la Policía Nacional es un
cuerpo de naturaleza civil y que sus miembros no son civiles; en consecuencia,
considera que esta es la conclusión que se debe extraer de las normas
constitucionales que le asignan a la Policía Nacional carácter civil y de la
existencia de un fuero penal militar para los miembros de la institución.
Así mismo, aduce el actor que la
inconstitucionalidad de las normas en cuestión puede ser colegida, también,
desde una perspectiva histórica, puesto que la inclusión de la Policía Nacional
dentro del conjunto de las Fuerzas Armadas fue producto del golpe militar del
13 de junio de 1953 a raíz del cual se expidió el decreto legislativo 1814 del
mismo año, donde se ordenó dicha integración; régimen que no puede mantenerse
en una situación histórica completamente diferente, como la surgida tras la
expedición de la Constitución de 1991 que está inspirada en principios democráticos,
como en las naciones occidentales desarrolladas que han establecido un régimen
jurisdiccional ordinario para los procesos que se adelanten contra los miembros
de la fuerza de policía.
En su segundo argumento, el actor sostiene
que las normas acusadas violan el derecho al debido proceso consagrado en el
artículo 29 de la Constitución Política, particularmente el principio del juez
natural, pues la jurisdicción competente para conocer de los delitos cometidos
por los civiles es la justicia ordinaria, y por ende, el artículo 213 de la
Constitución, que establece en su inciso final que “en ningún caso los civiles
podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.” Esta norma,
según el demandante, es especial y priva sobre la consagrada en el artículo 221
de la Carta, que trata sobre el fuero militar para los miembros de la fuerza
pública  y, por tanto, su aplicación es preferente. Igualmente, considera que
se viola el artículo 113 de la Constitución, en cuanto a través de las normas
objeto de examen se acumulan en cabeza de miembros de la Policía Nacional
funciones administrativas y judiciales, y el artículo 116 de la misma, que
autoriza ejercer la justicia penal militar sólo a los militares.
El alegado desconocimiento del derecho al
debido proceso implicaría también, para el actor, una violación del orden
público internacional, plasmado en el ius cogens, y de los artículos 14
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 8 de la Convención
Americana de los Derechos Humanos, que protegen dicho derecho.
Por último, el demandante hace una
distinción entre la expresión “fuerza pública” utilizada por el Constituyente
en el artículo 216 de la Carta, para señalar su conformación, y la “Fuerza
Pública” contenida en el artículo 221 que se refiere al fuero militar, pues
considera que el uso de mayúsculas en una disposición y el de minúsculas en la
otra, significa que tienen un sentido distinto, y en consecuencia, dicha
expresión en el artículo 221 tiene un sentido restringido  para asignar el
privilegio del fuero militar sólo a los miembros de las Fuerzas Militares, más
no a los de la Policía Nacional.
Termina el actor haciendo una invitación a
la Corte para que interprete las normas constitucionales en conflicto de manera
sistemática y no en forma aislada, interpretación que debe consultar los
principios del Estado Social de Derecho consagrados en los artículos 1 y 2 de
la Constitución; además, pide que se analice el tema de las “antinomias
constitucionales” o normas de la Carta que funcionalmente se convierten en
inconstitucionales, haciendo primar el derecho al debido proceso y la
naturaleza de la institución policial, sobre el texto de otras normas
constitucionales que permiten aplicar el fuero penal militar a los miembros de
la Policía Nacional.
4. INTERVENCIÓN CIUDADANA
4.1. El Ministro de la Defensa Nacional
presentó ante la Corte un escrito en el que expone las razones que, en su
criterio, sustentan la constitucionalidad de las normas acusadas. Ellas son, en
síntesis, las siguientes:
4.1.1. El artículo 116 de la Constitución
Política consagra expresamente la justicia penal militar, que cobija tanto a
los miembros de las Fuerzas Armadas como a los de la Policía Nacional de
acuerdo con lo estatuído en los artículos 216 y 221 ibidem, pues la fuerza
pública comprende tanto a ésta como a aquéllas, al paso que en el artículo 221
se otorga el fuero penal militar, en general, a los miembros de la fuerza
pública, sin hacerse salvedad alguna respecto de la Policía Nacional.
4.1.2. Los artículos 219, 220 y 222 del
Estatuto Superior corroboran tal afirmación, toda vez que establecieron un
régimen uniforme para las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, en lo que toca
con el carácter no deliberante, la reserva legal respecto de la privación de
grados, honores y pensiones, así como la promoción profesional, cultural y
social; disposiciones que se aplican a todos los miembros de la fuerza pública,
y que junto con el artículo 221, relativo al fuero penal militar, revelan el
querer inequívoco del Constituyente de establecer un régimen común para las
Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, en estas materias. La interpretación
propuesta por el demandante, según el Ministro, llevaría al absurdo de
considerar que los miembros de la Policía son civiles, en tanto no pueden gozar
de fuero penal militar, pero no son ciudadanos, pues no pueden deliberar
políticamente (art. 219 C.N.).
4.1.3. De acuerdo con los principios
establecidos por la jurisprudencia de esta Corte expuestos en la sentencia
C-453/94, las normas acusadas son compatibles con el texto constitucional, pues
allí se aceptó la existencia de una “zona gris” entre las nociones de seguridad
y defensa y, por tanto, entre las instituciones militares y las de policía.
Esta ambivalencia obedece a las particulares condiciones de orden público de
nuestro país, cuyos factores de violencia afectan indiscriminadamente la
seguridad nacional y los derechos de  los ciudadanos, haciendo coherente la
atribución de un régimen similar para toda la fuerza pública, sin hacer
diferenciación alguna en materia de fuero penal entre la Policía Nacional y las
Fuerzas Armadas. Así mismo, sostiene el Ministro que en la sentencia C-141 de
1995, esta Corporación aceptó la existencia de la Justicia Penal Militar,
sujeta en su funcionamiento a los principios constitucionales.
4.2. El Director General de la Policía
Nacional presentó por escrito los motivos que, en su opinión, deben conducir a
que la Corte declare la exequibilidad de las normas acusadas, los cuales se
resumen así.
4.2.1. El otorgamiento de un fuero especial
para el juzgamiento de los delitos cometidos por miembros de la Policía
Nacional en servicio activo, y en relación con el mismo servicio, obedece a una
decisión consciente del Constituyente, basada en las condiciones en que el
servicio de policía es desarrollado dentro de la realidad nacional; a éstas
obedece, por demás, la asimilación hecha por el legislador entre Fuerzas
Militares y Policía Nacional en relación con el orden jerárquico (artículo 3
del Decreto 41 de 1994), con la disciplina y la tutela común del Ministerio de
Defensa (artículos 9 y 10 de la Ley 62 de 1993), y con la responsabilidad en el
cumplimiento de órdenes de un superior (artículo 8 del Decreto 2584 de 1993).
4.2.2. Las normas acusadas no desconocen el
derecho al debido proceso porque, como lo expresó la Corte Constitucional en la
sentencia C-141 de 1995, la justicia penal militar está sujeta a los principios
establecidos en la Constitución Política, entre los que se encuentra dicho derecho
fundamental y, en consecuencia, el  juez natural determinado por el
Constituyente para conocer de los casos previstos en el artículo 221 de la
Carta, es precisamente el perteneciente a la jurisdicción penal militar.
5. CONCEPTO FISCAL
El Procurador General de la Nación emitió
el concepto de rigor mediante oficio No. 633 del 22 de mayo de 1995, en el que
solicita a la Corte declarar exequibles las normas impugnadas. Dos son las
razones centrales de la posición del citado funcionario:
5.1. Por una parte, manifiesta que haciendo
un examen de las condiciones históricas en las que se ha llevado a cabo la
actividad policiva y de acuerdo con su regulación jurídica, se demuestra que
dada la particular coyuntura social colombiana se han acercado los dominios militar
y policivo. Y si bien la situación ideal en un Estado de Derecho contemporáneo
sería la separación clara entre Fuerzas Militares y Policía, la realidad
colombiana ha hecho necesaria una asimilación entre aquéllas y ésta, razón que
llevó al Constituyente a establecer expresamente, en el artículo 221 de la
Carta, la extensión del fuero penal militar a las conductas delictivas
cometidas por miembros de la Policía Nacional en servicio activo y en relación
con el servicio.
5.2. El derecho al debido proceso no
resulta vulnerado por la existencia de un fuero especial para los miembros de
la Fuerza Pública, puesto que la justicia penal militar está obligada a
respetar los derechos y principios constitucionales (sent. C-141/95 Corte
Constitucional).
6. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6. 1 Competencia
De acuerdo con el artículo 241, numeral 5,
de la Constitución Política, es competente la Corte para conocer de la presente
demanda, por dirigirse contra normas que forman parte de decretos expedidos por
el Presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias.
6. 2 Cosa Juzgada
El artículo 114 del decreto 041 de 1994,
que en esta oportunidad se acusa, ya fue objeto de pronunciamiento parcial por
parte de esta Corporación, concretamente en cuanto se refiere a la expresión
"y personal del nivel ejecutivo", la cual fue declarada inexequible
mediante la sentencia No. C-417 del 22 de septiembre de 1994, en consecuencia,
respecto a dichos términos se ha operado el fenómeno jurídico de la cosa
juzgada constitucional y ante esta circunstancia sólo procede ordenar estarse a
lo resuelto.
6.3. Formulación del problema
Los dos problemas jurídicos planteados por
el demandante pueden ser expresados de la siguiente manera:
6.3.1. ¿La existencia de un fuero penal
militar para el juzgamiento de los delitos cometidos por los miembros de la
Policía Nacional en servicio activo y en relación con el mismo servicio, atenta
contra la naturaleza civil de la Institución?
6.3.2. ¿El juzgamiento de los miembros de
la Policía Nacional por tales delitos y a cargo de las Cortes Marciales o
Tribunales Militares, vulnera el derecho al debido proceso, particularmente, en
cuanto concierne al juez natural?.
En este mismo orden responderá la Corte.
7. La naturaleza civil de la Policía
Nacional y el fuero penal militar
7.1.  El significado del carácter civil de
la policía.
7.1..1. Distinción conceptual entre lo
civil y lo militar. Dificultades fácticas en la sociedad colombiana.
El carácter íntegramente civil de la
Policía Nacional fue consagrado expresamente por el Constituyente en el inciso
2º del artículo 218 de la Carta, en los siguientes términos:
“La policía nacional es un cuerpo armado
permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin
primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz.” (resalta la Corte)
La Policía Nacional junto con las Fuerzas
Militares, compuestas por la Armada, el Ejército y la Fuerza Aérea, conforman
la denominada "Fuerza Pública". (art. 216 C.N.)
Esta Corporación se ha referido a la
naturaleza civil de la Policía Nacional en varias ocasiones, al igual que a su
diferenciación con las Fuerzas Militares, la que ha dejado consignada así:
“La Policía Nacional
se distingue entonces de las Fuerzas Militares por la ausencia de disciplina
castrense y por su naturaleza civil, lo cual implica que los inferiores son
responsables de la ejecución de las órdenes que reciban. La Policía Nacional,
como autoridad administrativa, cumple funciones preventivas mas no represivas,
salvo cuando actúa como colaboradora de las autoridades judiciales en ejercicio
de la función de policía judicial.” (sent. C-024/94 M.P. Alejandro Martinez
Caballero)
En igual sentido, se pronunció la Corte en
la sentencia C-453/94 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, al
señalar las implicaciones que se derivan del carácter civil que la Constitución
le ha atribuído a la Policía, estas son:
“a. La misión de la
policía es eminentemente preventiva y consiste en evitar que el orden público
sea alterado.
“b. El policía es un
funcionario civil, que escoge voluntariamente su profesión.
“c. Los miembros del
cuerpo de policía están sometidos al poder disciplinario y de instrucción que
legalmente le corresponde al funcionario civil ubicado como superior
jerárquico.”
De otra parte, la Corte también reconoció
en la sentencia últimamente citada, que existen algunas dificultades derivadas
de condiciones fácticas que impiden hacer la separación aludida, lo que la
condujo a señalar que “en la práctica esta división conceptual encuentra
limitaciones derivadas del aumento de la violencia social, entre otros factores
perturbadores del desarrollo institucional. La existencia de agentes internos
de violencia organizada desestabiliza la distinción entre lo civil y lo
militar”. En otras palabras, la distinción deseable entre estos dos ámbitos,
vital en un Estado de derecho, puede verse obstaculizada por la necesidad de
responder a fuentes de violencia internas que comprometen tanto el orden
constitucional (cuya defensa es fin primordial de las fuerzas militares, según
el artículo 217 de la Constitución Política), como las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades públicas (que corresponde a la
policía nacional, de acuerdo con el artículo 218 de la Carta); “estas
circunstancias han determinado la existencia de una especie de ‘zona gris’ o
‘fronteriza’ en la cual se superponen los criterios de seguridad y defensa.”
7.2. El debate sobre la naturaleza de la
policía en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. El fuero penal
militar.
La tensión producida por la distinción
conceptual entre lo civil y lo militar, por un lado, y las necesidades fácticas
de seguridad y defensa en la sociedad colombiana, por el otro, estuvieron
presentes durante todas las discusiones sostenidas alrededor del tema de la
fuerza pública en la Asamblea Nacional Constituyente.
El debate inicial, llevado a cabo en la
Subcomisión IV de la Comisión III, dio como resultado una posición mayoritaria
de respaldo a la inclusión de la Policía Nacional dentro del régimen general de
la fuerza pública, que fue plasmado en un proyecto de artículo cuyo texto es
idéntico al del actual artículo 216 de la Constitución. En el informe final de
la Subcomisión IV, se justificó la aprobación de la norma propuesta, así:
“En esta norma se
pretende consagrar expresamente la composición de la Fuerza Pública,
circunscrita a las Fuerzas Militares en sus tres ramas: Ejército, Armada y
Fuerza Aérea, y la Policía Nacional, para evitar la proliferación de organismos
armados que se han querido asimilar a ella, tales como el Departamento Administrativo
de Seguridad, DAS, Resguardo de Aduanas, Dirección General de Prisiones, etc.,
que no tienen las mismas exigencias de imparcialidad de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional, que por esta razón y por sus fines objetivos, se les
asigna un fuero especial.” (Gaceta Constitucional No. 44 del 12 de abril de
1991, p. 11).
Dentro del mismo informe se hizo referencia
al texto del actual artículo 218 de la Constitución, en cuyo inciso segundo
define a la policía nacional como "un cuerpo armado permanente de
naturaleza civil”; es pues evidente que el constituyente enfrentó la disyuntiva
entre la distinción conceptual de lo civil y lo militar, y el mantenimiento de
un régimen común para los dos ámbitos, y que la solución adoptada por mayoría fue
de tipo intermedio, esto es, se reafirma el carácter civil de la institución y
se aplican a sus miembros las mismas disposiciones que rigen a la fuerza
pública.  La fórmula de consenso fue expresada de la siguiente manera en el
informe aludido:
“Después de una
larga deliberación sobre el tema, se llegó al acuerdo mayoritario, de que la
Policía Nacional no puede ser deliberante y tendrá un fuero especial y
debe ser, junto con el Ejército, parte integrante de la Fuerza Pública.”
(Gaceta Constitucional No. 44, p. 12).
Fue inequívoca la voluntad del
constituyente, en el sentido de aplicar el fuero penal militar a los miembros
de la Policía Nacional por los delitos que cometan en servicio activo, y en
relación con el mismo servicio. Así lo demuestra el hecho de que la Subcomisión
IV haya redactado el texto del actual artículo 221 de la Carta, en similares
términos a los consignados en el artículo 170 de la Constitución anterior,
reemplazando la expresión “militares” por “miembros de la Fuerza Pública”. En
dicho informe se encuentra la razón de este proceder:
“Para el estudio de
este capítulo (fuero penal militar)...se analizaron detenidamente las
propuestas que sobre el tema se presentaron...encontrándose sus textos
coincidentes y de acuerdo con el contenido del artículo 170 de la Constitución
actual; en consecuencia, se acogió el texto del artículo cambiando el vocablo
‘militares’ por ‘miembros de la Fuerza Pública’”. (Gaceta Constitucional No.
44, p. 12).
Las decisiones tomadas en el seno de la
Subcomisión IV en relación con la naturaleza de la Policía Nacional, la
integración de la fuerza pública y el fuero penal militar fueron respaldadas
mayoritariamente durante los debates de la Comisión III y posteriormente
aprobadas por la Asamblea. Es interesante recordar que la presunta
contradicción entre el carácter civil de la policía y la aplicación a sus
miembros del fuero penal militar, fue advertida por el constituyente José
Matías Ortiz Sarmiento quien presentó a dicha Comisión una propuesta
alternativa sobre el artículo que consagraba el fuero penal militar, en el
sentido de aplicarlo sólo a las fuerzas militares, pero no recibió ningún voto
de apoyo. (Gaceta Constitucional No. 102 del 19 de junio de 1991. p. 18-20).
En conclusión, el Constituyente de 1991 fue
consciente de la “zona gris” a la que ha hecho alusión la Corte, situada en los
límites entre lo militar y lo civil, y la defensa y la seguridad dentro del
contexto social colombiano, y estableció una regulación constitucional que
intenta conciliar las aspiraciones ideales y las necesidades coyunturales. Ese
régimen intermedio puede ser resumido así:
- Se le asigna a la
Policía Nacional el carácter de cuerpo armado de naturaleza civil, cuya misión
es eminentemente preventiva y dirigida a mantener “las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y las libertades públicas, y para asegurar
que los habitantes de Colombia convivan en paz" (art. 218 C.N.).
- La ausencia en su
seno de disciplina castrense determina que la responsabilidad de los miembros
de la Policía Nacional, por infracción manifiesta de un precepto constitucional
en detrimento de alguna persona, no pueda ser excusado por la obediencia
debida, por cuanto no están sujetos a ella. (art. 91 C.N.)
- Se incluye a la
Policía Nacional como parte integrante de la fuerza pública  junto con las
fuerzas militares, estableciéndose un régimen común para todos en cuanto
respecta a su carácter no deliberante (art. 219 C.P.), a la reserva legal sobre
la privación de grados, honores y pensiones (art. 220 C.P.), al fuero penal
(art. 221 C.P) y a la promoción  profesional, cultural y social (art. 222
C.P.).
7.3. El fuero penal militar. Interpretación
sistemática de las disposiciones constitucionales.
El argumento central de la demanda contra
las normas acusadas, está fundado en la supuesta contradicción entre varias
disposiciones constitucionales, y la interpretación que la Corte debe dar a
éstas, la que en criterio del demandante, ha de conducirla a preferir la
aplicación de unas -las que establecen el carácter civil de la policía, la
prohibición del juzgamiento de civiles por militares y el ejercicio de
funciones judiciales por parte de particulares, salvo en los casos establecidos
en la ley-, sobre otras -las que consagran un régimen uniforme para las fuerzas
militares y la policía, particularmente en materia de fuero penal-, y para
solucionar, según él, la “antinomia constitucional” que se presenta considera
que debe darse aplicación a unas disposiciones constitucionales, en detrimento
de otras.
Las normas de la Constitución que, según la
demanda, están en contradicción con el fuero penal militar para los miembros de
la policía, establecido en el artículo 221 y desarrollado en las disposiciones
legales acusadas, son: el artículo 113 que consagra la separación de las ramas
del poder público, el 116 que señala quiénes administran justicia, y el 218 que
le asigna a la Policía Nacional naturaleza civil.
Pues bien: no encuentra la Corte que exista
contradicción alguna entre los artículos 113 y 116 del Estatuto Superior frente
al artículo 221 y, por el contrario, advierte que estas disposiciones son
congruentes. Veamos: el artículo 113 trata sobre las ramas del poder público;
el artículo 116 señala cuáles órganos administran justicia, refiriéndose, en
primer término, a la denominada justicia ordinaria e incluyendo luego a la
justicia penal militar, la que al tenor de lo dispuesto en el artículo 221
constituye una jurisdicción especial, cuya misión principal es conocer de los
delitos cometidos por los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, en desarrollo del servicio o por razón de éste, quedando así
contemplada la voluntad del Constituyente de sustraer de la justicia penal
ordinaria el juzgamiento de quienes integran tales cuerpos armados, para
asignarlo a las Cortes Marciales o Tribunales Militares.
En lo que sí le asiste razón al demandante
es en que existe una incongruencia de caracter constitucional entre la
disposición que le asigna a la Policía Nacional naturaleza civil (art. 218
C.N.) y la que ordena que los delitos cometidos por sus miembros en servicio
activo y por razón del mismo, sean de conocimiento de las cortes marciales o
tribunales militares (art. 221 C.N.) pues, siendo coherentes, tal juzgamiento
debería estar a cargo de autoridades civiles. Sin embargo, esta evidente
anomalía no puede ser corregida por la Corte Constitucional a quien se le ha
confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos a que aluden los artículos 241 y ss. del Estatuto
Máximo, sino mediante una reforma constitucional utilizando cualquiera de los
mecanismos que el Constituyente ha consagrado para ello. (art. 374 ibidem).
Ante casos como éste la Corte debe dar
aplicación al denominado "principio de armonización"[1], para lograr mediante
una interpretación sistemática hacer congruentes los distintos preceptos
constitucionales que regulan el asunto materia de debate, teniendo en cuenta
que, aún ante la incongruencia anotada, la Corporación no puede desconocer el
contenido del artículo 221 Superior, disposición que no resulta irreconciliable
con la contenida en el artículo 218 ibidem que consagra el carácter civil de la
Policía Nacional.
De otro lado, cabe aclarar al demandante
que la teoría alemana de las "antinomias constitucionales"[2], que considera la posibilidad
de que existan normas constitucionales inconstitucionales, no tiene cabida en
este proceso, pues ella se funda en la jerarquía entre disposiciones
constitucionales (v.g. supremacía de normas dogmáticas sobre normas orgánicas),
y está destinada a aplicarse sólo en aquellos casos extremos en los que la
contradicción normativa impide al intérprete aplicar el principio general de
armonización.
En cuanto atañe al argumento de la demanda
según el cual el fuero penal militar para los miembros de la policía, desconoce
la prohibición del último inciso del artículo 213 de la Constitución Política,
que prescribe: “en ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados
por la justicia penal militar”, disposición que, según el actor, es especial frente
a la norma general del fuero militar del artículo 221, considera la Corte que
justamente de la confrontación de esas dos disposiciones, surge la regla de
armonización. En efecto, la relación lógica entre los dos preceptos es la
inversa de la propuesta en la demanda: pues mientras que en el artículo 213 se
utiliza un cuantificador universal negativo (“ningún”), en el 221 se regula un
caso específico exceptivo (en lógica formal, se afirmaría que “existe” un caso
particular afirmativo). La relación entre las dos normas es de regla-excepción,
de tal forma que tanto el artículo 213 como el 218, deben ser interpretados de
manera armónica con la excepción contenida en el artículo 221. Si bien una
primera aproximación, guiada por el sentido aislado de las palabras, puede
indicar una contradicción en el texto de la Constitución, la labor del
intérprete deja clara la posibilidad de armonizar las normas aludidas.
En este orden de ideas, no le cabe duda a
la Corte de que los miembros de la policía nacional y de las fuerzas militares
tienen un fuero especial de carácter penal conforme al cual deben ser juzgados
por cortes marciales o tribunales militares cuando cometan delitos en servicio
activo o en relación con el mismo servicio, según lo establece el artículo 221 de
la Ley Suprema. En consecuencia, las normas acusadas son exequibles puesto que
se limitan a reproducir y desarrollar dicho mandato constitucional señalando el
juez competente para conocer en primera instancia de los procesos aludidos.
Los argumentos históricos y de conveniencia
aducidos en la demanda, si bien tienen valor dentro de un examen de la
idoneidad del régimen establecido por el Constituyente de 1991, no pueden
llevar a la Corte, como lo pretende el demandante, a desconocer su sujeción a
los preceptos del Estatuto Máximo.
8. El derecho al debido proceso. La
garantía del juez natural.
De acuerdo con la demanda, las normas
acusadas desconocen también el derecho al debido proceso, consagrado en el
artículo 29 de la Constitución Política, así como en el artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y en el artículo 8 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, especialmente en cuanto contrarían la
garantía del juez natural.
Afirma el demandante que el “juez natural”
para juzgar a los miembros de la Policía Nacional por los delitos que cometan
en servicio activo o por razón del mismo, es únicamente el "juez penal
ordinario", argumentación que puede tener validez dentro del contexto
concebido por la demanda, pero que para la Corte no tiene aceptación dada la
existencia del artículo 221 de la Constitución. En efecto, el "juez
natural" es aquél que la Constitución o la ley han instituido para conocer
de determinados asuntos; en el caso de debate, el "juez natural" para
juzgar al personal de la Policía Nacional por los delitos aludidos, está
expresamente establecido en la mencionada disposición constitucional, y lo son,
las cortes marciales o tribunales militares.
Esta Corporación en sentencia reciente
(C-141/95, M.P. Antonio Barrera Carbonell), se refirió a dicho juez natural
cuando expresó: “Pero dicho fuero -el penal militar- sí debe ser considerado
bajo la perspectiva de la existencia de un órgano jurisdiccional independiente
e imparcial -las competentes Cortes Marciales o Tribunales Militares- que es el
juez natural a quien constitucional y legalmente se ha confiado la misión del
juzgamiento de los referidos delitos.”
En consecuencia, no encuentra la Corte que
las normas demandadas violen el artículo 29 de la Constitución, que prescribe:
"Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto
que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de
la plenitud de las formas propias e cada juicio" (cursivas fuera del
texto), pues el "juez o tribunal competente" o "juez
natural", no es otro que el establecido por la Constitución o la Ley para
conocer y decidir determinados asuntos.
En cuanto a la presunta violación del
principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución, y en los
artículos 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y  Políticos, y 24 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que garantizan el mismo
principio,  observa la Corte que el trato diferente entre el juzgamiento de los
civiles y los miembros de la Policía Nacional por delitos cometidos en servicio
activo, y en razón de éste, no proviene de las normas acusadas sino del fuero
establecido en el artículo 221 de la Constitución Política. Ante esta
circunstancia no puede la Corte, sin desconocer la misión a ella encomendada
por el artículo 241 de la Carta y la supremacía normativa de los textos
constitucionales (artículo 4), entrar a juzgar la objetividad y razonabilidad
de una diferencia de trato establecida por el propio Constituyente; situación
distinta se presentaría si no fuera la Constitución sino la ley quien la
estableciera.
Para finalizar, es conveniente aclarar que
el presente caso difiere del estudiado por la Corte en la sentencia C-141 de
1995 que resolvió la acusación contra el artículo 656 del Decreto 2550 de 1988.
En efecto, en esa oportunidad la Corte consideró que la conformación de
consejos verbales de guerra con oficiales en servicio activo violaba la
garantía de la imparcialidad judicial por cuanto, en el seno de las fuerzas
militares, los inferiores están obligados a obedecer el mandato superior
-obediencia debida- de acuerdo con los términos del artículo 91 de la
Constitución; entonces es claro que la garantía de imparcialidad e
independencia judicial se ven comprometidas cuando quien imparte la orden
superior, que no puede ser desconocida por el inferior (salvo casos
excepcionalísimos, pues la obediencia no puede ser irreflexiva o ciega, como lo
expresó la Corte en la sentencia T-409/92), sea el mismo que deba juzgar al inferior
por las conductas ilícitas que cometa en ejercicio de sus funciones o por razón
de las mismas, incluyendo las que se deduzcan de dicha orden.
En el caso bajo examen la situación cambia;
primero, porque aquí se trata del juzgamiento de miembros de la Policía
Nacional, quienes al tenor de lo dispuesto en el artículo 91 de la Constitución
Política no están sujetos a la obedicencia debida, como sí acontece con los
militares y, por tanto, su responsabilidad no recae sobre el superior que dio
la orden, sino que cada uno responde por sus propios actos; segundo, porque
esta misma razón impide que la imparcialidad en el desempeño de la función de
administrar justicia se vea alterada, de manera que bien puede asignarse el
juzgamiento, en primera instancia, de los delitos cometidos por ciertos
miembros de la institución policial en ejercicio del servicio o por razón del
mismo, a algunos de sus superiores jerárquicos como los que se señalan en las
normas acusadas; y tercero, porque contra la providencia dictada por el
fallador de primera instancia en procesos penales militares, procede el recurso
de apelación o la consulta ante el Tribunal Superior Militar y en los casos
señalados taxativamente por el legislador el recurso de casación y revisión
ante la Corte Suprema de Justicia, sala de casación penal. Luego, frente a
tantas oportunidades de reexamen de los procesos penales militares por parte de
autoridades distintas, mal podría arguirse la violación del principio de
imparcialidad.
En este orden, considera la Corte que las
normas acusadas son exequibles  y así se declarará.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
PRIMERO: Declarar exequible el artículo 114 del Decreto-ley 041
de 1994, salvo la expresión "y personal del nivel ejecutivo", sobre
la cual se ordena estar a lo resuelto en la sentencia C-417 del 22 de
septiembre de 1994.
SEGUNDO: Declarar exequibles los artículos 14 en lo demandado,
352, 353, 354 y 355 del Decreto-ley 2550 de 1988.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia No.
C-444/95
POLICIA NACIONAL-Carácter de fuerza pública/FUERO PENAL
MILITAR PARA MIEMBROS DE LA POLICIA (Aclaración de voto)
Teniendo en cuenta que la Policía Nacional
está integrada a la Fuerza Pública, ello no le quita el carácter de Fuerza
Pública, y por consiguiente, de los delitos cometidos por los “Miembros de la
Fuerza Pública”, entre los cuales se encuentran los Miembros de la Policía
Nacional, en servicio activo y en relación con el mismo servicio, conocen las
Corte Marciales o Tribunales Militares, con arreglo a las prescripciones del
Código Penal Militar, no por su carácter de naturaleza civil sino por estar
integrada la Fuerza Pública, con lo cual no se da a mi entender la
incongruencia de carácter constitucional.
REF.: PROCESO
No.  D-869.
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 114 del Decreto Ley 041 de 1994 y los
artículos 14 parcial, 352, 353, 354 y 355 del Decreto-ley 2550 de 1988.
Santa Fe de Bogotá, D.C., Octubre cuatro
(4) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Con  mi acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corporación y aunque comparto la parte resolutiva de la
sentencia, me permito manifestar que he consignado la aclaración de voto de la
misma providencia, referente a la afirmación que se hace en el fallo, en el
sentido de que: “en lo que sí le asiste razón al demandante es en que existe
una incongruencia de carácter constitucional entre la disposición que le asigna
a la Policía Nacional naturaleza civil (artículo 218 CN.) y la que ordena que
los delitos cometidos por sus miembros en servicio activo y por razón del
mismo, sean de conocimiento de las Cortes Marciales o Tribunales Militares
(artículo 221 CN.) pues, siendo coherentes, tal juzgamiento debería estar a
cargo de autoridades civiles”.
A juicio del suscrito, no existe
incongruencia de carácter constitucional, pues debe tenerse en cuenta lo
previsto en el artículo 216 de la misma Constitución Política, según el cual: “La
Fuerza Pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas
Militares y la Polícia Nacional” (las negrillas y subrayas fuera
de texto).
Así mismo, el artículo 221 de la Carta
Política establece que: “De los delitos cometidos por los miembros de la Fuerza
Pública en servicio activo, y en relación con el mismo servicio,
conocerán las Cortes Marciales o Tribunales Militares, con arreglo a las
prescripciones del Código Penal Militar (las negrillas y subrayas fuera de
texto).
De lo anterior se colige que teniendo en
cuenta que la Policía Nacional está integrada a la Fuerza Pública, según lo
establece el artículo 216 de la Carta Fundamental, aunque su naturaleza sea
civil, ello no le quita el carácter de Fuerza Pública, y por consiguiente -tal
como lo ordena la disposición citada-, de los delitos cometidos por los “Miembros
de la Fuerza Pública”, entre los cuales se encuentran los Miembros de
la Policía Nacional, en servicio activo y en relación con el mismo servicio,
conocen las Corte Marciales o Tribunales Militares, con arreglo a las
prescripciones del Código Penal Militar, no por su carácter de naturaleza civil
sino por estar integrada la Fuerza Pública, con lo cual no se da a mi entender
la incongruencia de carácter constitucional, como se afirma en la aludida
sentencia, la que surge de la interpretación aislada de lo previsto en el
artículo 218 de la Constitución Política, al haberse omitido en esta parte lo
previsto en el artículo 216 de la misma.
Atentamente,
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
[1]Cf. Klaus Stern, Derecho del Estado de la República Federal
Alemana. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. 1987. p. 291-192:
“Una norma constitucional no debe ser interpretada de forma aislada; la
constitución constituye una unidad...Las normas constitucionales están en una
relación de tensión recíproca, tienen que ser ‘armonizadas’, ser puestas en
concordancia la una con la otra...De la unidad de la constitución se deduce la
tarea de optimización o armonización de las normas constitucionales...”
[2]La teoría es defendida en la actualidad especialmente por Peter
Häberle. Una exposición sucinta de su contenido se encuentra en Klaus Stern,
op. cit. p. 293.