T-352-96
Sentencia T-352/96
Sentencia
T-352/96
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Naturaleza/MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL INEFICAZ-Procedencia de tutela
Del debido
proceso en las actuaciones administrativas hace parte la sujeción de la
administración a las reglas propias del trámite respectivo. Cuando la ley
señala unos determinados elementos integrantes de la actuación, en especial si
son en beneficio del administrado o han sido instituídos en garantía de sus
derechos, y la administración omite cumplirlos, viola el debido proceso y
compromete la validez de los actos que sean resultado de la actuación viciada.
Atañe a la jurisdicción Contencioso Administrativa, en principio, definir esa
validez, si bien, de manera extraordinaria, cuando la decisión que adopten los
jueces administrativos puede resultar apenas formal y teórica, es decir carente
de idoneidad y aptitud para la efectiva protección de los derechos
fundamentales, o en casos de perjuicio irremediable, cabe la acción de tutela
en lo que respecta al imperio de los preceptos constitucionales para el caso
concreto.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Notificación
La notificación
de los actos administrativos, como factor esencial del debido proceso, tiene el
sentido de asegurar el derecho de defensa de los administrados, quienes, una
vez conocedores de lo que se ha resuelto en asuntos de su interés, pueden
acudir a los recursos por la vía gubernativa o directamente a la jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo, cuando el recurso previsto no es
indispensable, con el objeto de obtener la nulidad del acto y el
restablecimiento de los derechos que, en su sentir, le fueron vulnerados.
Faltando la notificación personal, la administración debe proceder a fijar el
edicto. Si no lo hace, viola el debido proceso, pues hace secreto un acto que
el particular implicado tiene el derecho a conocer.
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Improcedencia por falta de notificación
Si la
administración, fundada en su propia negligencia -que ha dado lugar a la
omisión de la notificación por edicto-, revoca unilateralmente el acto que
favorecía al particular, como en este caso, no solamente vulnera de manera
franca las reglas del debido proceso, sino que atenta contra la buena fe del
gobernado. La revocación del acto administrativo en tales  casos, no procede,
aunque no se haya notificado, pues ya existe un derecho a favor del particular,
aunque éste lo ignore.
PERSONA DE LA
TERCERA EDAD-Reconocimiento
de pensiones
El estado de
indefensión en que se encuentran las personas de la tercera edad, la necesidad
de atención que reclaman y el necesario reconocimiento de los servicios que
durante su vida han prestado a la sociedad, bien trabajando para el Estado, ya
para los particulares, son factores que influyen de modo decisivo en esa
especial protección que les brinda la Carta y que es obligatoria para los entes
públicos y para el conglomerado social. De allí que las entidades obligadas a
reconocer y pagar las pensiones de vejez debe tener en cuenta el principio de
igualdad real y material y la vigencia efectiva del Derecho sustancial, así
como los principios de la justicia y la equidad, por encima de consideraciones
formales intrascendentes, al verificar las situaciones jurídicas de los
ancianos y las pensiones de la tercera edad.
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Relación
con el trabajo
La seguridad
social, que es un derecho de todas las personas pero que se concreta en virtud
del vínculo establecido con arreglo a la ley, tiene directa relación con el
derecho al trabajo, pues ella constituye una garantía en favor de quienes
contraen o han mantenido una relación laboral, como también los que, en
condición de beneficiarios, están legitimados para reclamar protección adecuada
por cuenta de aquél de quien dependen y que es titular de prestaciones
laborales.
REVOCACION
DIRECTA DE PENSION DE VEJEZ-Improcedencia
La administración
pública no puede revocar actos administrativos que crean situaciones jurídicas
individuales y concretas, sin autorización expresa y escrita del favorecido. A
la edad de la peticionaria, remitirla a los resultados favorables de un proceso
judicial engorroso, que habrá de tomar varios años, implica algo peor que
negarle desde ahora sus pretensiones: crearle expectativas infundadas, en
cuanto, para los propósitos de su vejez digna, la resolución final será del
todo inútil y, en la practica, una burla por parte del sistema jurídico acerca
de su actual necesidad.
Referencia:
Expediente T-96076
Acción de tutela
incoada por Gilma Múnera Soto contra el Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Antioquia.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los trece (13) días del mes de agosto de mil
novecientos noventa y seis (1996).
Se revisa el fallo
proferido en el asunto de la referencia por el Tribunal Administrativo de
Antioquia.
I. LA DECISION
JUDICIAL MATERIA DE EXAMEN. INFORMACION PRELIMINAR SOBRE EL CASO
Mediante sentencia
proferida el 27 de marzo de 1996, la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Antioquia, basada en que, a su juicio, la accionante gozaba
de otros medios de defensa judicial y partiendo del supuesto de que ella no
afrontaba la inminencia de un perjuicio irremediable, negó la protección
impetrada por GILMA MUNERA SOTO contra el Instituto de Seguros Sociales.
La solicitante
invocó sus derechos al debido proceso, al pago oportuno y al reajuste periódico
de la pensión, consagrados en la Carta Política.
La señora MUNERA
SOTO nació el 29 de junio de 1925 en el municipio de Don Matías -Antioquia-, es
decir que, a la fecha de presentar la demanda, contaba 70 años de edad.
Haciendo uso de sus
derechos, el 4 de enero de 1991 la accionante   solicitó  al  Instituto  de
Seguros  Sociales  -Seccional Antioquia- que le concediera la pensión de vejez.
En efecto, el
Instituto estudió la documentación y el caso de MUNERA SOTO y el 16 de junio de
1993, por Resolución 003731, decidió concederle la prestación solicitada, con
retroactividad al 4 de enero de 1987. El acto administrativo ordenó
expresamente que su contenido fuera notificado por edicto, y dijo que debería
ser fijado el 18 de agosto de 1993 y desfijado el 31 del mismo mes.
El 1 de septiembre
de 1993, el Instituto profirió la Resolución 05194, mediante la cual revocó de
oficio la providencia administrativa inicial, aduciendo que no había sido
notificada ni personalmente ni por edicto.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para revisar el fallo aludido, de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y según las reglas del Decreto 2591
de 1991.
2. La violación
del debido proceso en actuaciones administrativas. Sentido de la notificación
de actos administrativos
El debido proceso,
según la Constitución, obliga no solamente a los jueces sino también a los
organismos y dependencias de la administración pública, en toda clase de
actuaciones.
Se trata de un
derecho fundamental, cuya importancia en este campo ha sido resaltada por la
Corte en los siguientes términos:
"El artículo 29
de la Constitución Política establece que el debido proceso se aplicará a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas.
Colombia, como
Estado de Derecho, se caracteriza porque todas sus competencias son regladas.
Por lo tanto, toda
actuación administrativa deberá ser el resultado de un proceso en el que la
persona tuvo la oportunidad de expresar sus opiniones así como de presentar las
pruebas que demuestren su derecho, con plena observancia de las disposiciones
procesales que lo regulen". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Cuarta de
Revisión. Sentencia T-521 del 19 de septiembre de 1992. M.P.: Dr. Alejandro
Martínez Caballero).
"El artículo 29
de la Carta, por expresa voluntad del Constituyente plasmada en su mismo texto,
es de obligatoria e ineludible observancia en toda clase de actuaciones tanto
judiciales como administrativas, de tal modo que, ante la meridiana claridad
del precepto, ninguna autoridad dentro del Estado está en capacidad de imponer
sanciones o castigos ni de adoptar decisiones de carácter particular
encaminadas a afectar en concreto a una o varias personas en su libertad o en
sus actividades, si previamente no ha sido adelantado un proceso en cuyo
desarrollo se haya brindado a los sujetos pasivos de la determinación la
plenitud de las garantías que el enunciado artículo incorpora.
(...)
En el caso de las actuaciones
administrativas, las indicadas garantías deben brindarse en su integridad,
desde luego con las necesarias adaptaciones en aquellos aspectos de la norma
que, por su misma naturaleza, corresponden estrictamente al proceso penal. En
ese orden de ideas, la Constitución no admite que una sanción sea impuesta con
apoyo apenas en indicios evaluados según el libre criterio de quien ha
de aplicarla, sin procedimiento alguno establecido y eliminando completamente
las oportunidades de defensa y contradicción de la persona respecto de quien se
actúa, todo lo cual es contrario a la presunción de inocencia instituida por la
Carta Política, que únicamente es desvirtuable previo un debido proceso".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-007 del 18 de enero de
1993).
Del debido proceso
en las actuaciones administrativas hace parte la sujeción de la administración
a las reglas propias del trámite respectivo, según la ley, que es lo que
corresponde, hecha la necesaria adaptación, a las "formas propias de cada
juicio", contempladas en el artículo 29 de la Carta Política.
Cuando la ley señala
unos determinados elementos integrantes de la actuación, en especial si son en
beneficio del administrado o han sido instituídos en garantía de sus derechos,
y la administración omite cumplirlos, viola el debido proceso y compromete la
validez de los actos que sean resultado de la actuación viciada.
Atañe a la
jurisdicción Contencioso Administrativa, en principio, definir esa validez, a
partir del ejercicio de las acciones pertinentes, previstas en el Código de la
materia (Decreto 01 de 1984), si bien, de manera extraordinaria, cuando la
decisión que adopten los jueces administrativos puede resultar apenas formal y
teórica, es decir carente de idoneidad y aptitud para la efectiva protección de
los derechos fundamentales, o en casos de perjuicio irremediable, cabe la
acción de tutela en lo que respecta al imperio de los preceptos
constitucionales para el caso concreto.
Ahora bien, la
notificación de los actos administrativos, como factor esencial del debido
proceso, tiene el sentido de asegurar el derecho de defensa de los
administrados, quienes, una vez conocedores de lo que se ha resuelto en asuntos
de su interés, pueden acudir a los recursos por la vía gubernativa o
directamente a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando el
recurso previsto no es indispensable, con el objeto de obtener la nulidad del
acto y el restablecimiento de los derechos que, en su sentir, le fueron vulnerados.
No todo acto
administrativo se profiere en contra de los intereses del administrado y, por
tanto, la notificación de aquellos que los favorecen plenamente busca, por una
parte, dejar en claro que la administración resolvió oportunamente acerca de la
petición presentada y, por otra, permitir que el particular, pese a la
favorabilidad de la decisión, pueda pedir las modificaciones, aclaraciones o
rectificaciones que estime pertinentes, ya que únicamente él podrá establecer,
previa verificación de sus propias y específicas circunstancias, si debe o no
interponer algún recurso. Siempre debe garantizarse a la persona ese derecho,
mediante la oportunidad de impugnar el acto, aun el que por todas las
apariencias le conviene, con el fin de cristalizar su derecho de defensa, y
ello se consigue por medio de la notificación.
Pero, en cuanto a la
forma de practicar la notificación, como mecanismo que asegure procesalmente el
conocimiento cierto por parte del afectado acerca de lo resuelto por la
administración, la ley ha establecido que, cuando no es posible la personal,
debe procederse, con los mismos efectos jurídicos, a la notificación por
edicto.
Dice así el artículo
45 del Código Contencioso Administrativo:
"ARTICULO
45.- Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5)
días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo
despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte
resolutiva de la providencia".
En lo referente a la
notificación personal, la Corte debe reiterar lo ya afirmado por ella desde su
fallo C-472 del 23 de julio de 1992, en el que se puso de manifiesto:
"No es del caso
entrar en un análisis sobre las motivaciones del legislador para estatuir
distintas modalidades de notificación. Pese a ello, en cuanto toca con la
personal, es oportuno recordar que, entre otros fines, busca asegurar el
derecho de defensa, ya que al dar carácter obligatorio a este tipo de actuación
procesal, se está garantizando que sea directamente aquel cuyo derecho o
interés resulta afectado, o quien lleva su representación, el que se imponga
con plena certidumbre acerca del contenido de providencias trascendentales en
el curso del proceso.
La notificación
personal se constituye en uno de los actos de comunicación procesal de mayor
efectividad, en cuanto garantiza el conocimiento real de las decisiones
judiciales con el fin de dar aplicación concreta al debido proceso mediante la
vinculación de aquellos a quienes concierne la decisión judicial notificada, es
un medio idóneo para lograr que el interesado ejercite el derecho de
contradicción, planteando de manera oportuna sus defensas y excepciones.
Este acto procesal
también desarrolla el principio de la seguridad jurídica, pues de él se deriva
la certeza del conocimiento de las decisiones judiciales".
La obligación de
practicar la notificación personal y, en su caso, la notificación por edicto,
según lo preceptuado por la ley, es de la administración. Es ella la
responsable si no se practica. Precisamente allí radica la razón para prever la
modalidad del edicto, en el evento en el cual, por causas imputables al
particular o por otros motivos, no sea posible la notificación personal.
Así, pues, faltando
la notificación personal, la administración debe proceder a fijar el edicto. Si
no lo hace, viola el debido proceso, pues hace secreto un acto que el
particular implicado tiene el derecho a conocer.
Pero si, además, la
administración, fundada en su propia negligencia -que ha dado lugar a la omisión
de la notificación por edicto-, revoca unilateralmente el acto que favorecía al
particular, como en este caso, no solamente vulnera de manera franca las reglas
del debido proceso (artículo 29 C.P.), sino que atenta contra la buena fe del
gobernado, en clara transgresión a lo dispuesto en el artículo 83 Ibídem.
La revocación del
acto administrativo en tales  casos, no procede, aunque no se haya notificado,
pues ya existe un derecho a favor del particular, aunque éste lo ignore. Y,
entonces, es aplicable el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo,
como se verá más adelante.
3. Los
derechos de las personas de la tercera edad ante los abusos de la
administración
La Corte no puede
dejar de resaltar en este caso que la afectada es una mujer de la tercera edad
que, de buena fe, actuó ante el Seguro Social, en ejercicio de derechos
inalienables suyos, y que resultó defraudada por el descuido y después por el
abuso de las autoridades encargadas de garantizarle su seguridad social.
La Constitución Política,
al contrario de lo entendido por el Instituto de Seguros Sociales, dispone:
"ARTICULO
46. El Estado, la sociedad
y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de
la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.
El Estado les
garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio
alimentario en caso de indigencia".
El estado de
indefensión en que se encuentran las personas de la tercera edad, la necesidad
de atención que reclaman -en especial cuando, como es corriente entre nosotros,
carecen de recursos- y el necesario reconocimiento de los servicios que durante
su vida han prestado a la sociedad, bien trabajando para el Estado, ya para los
particulares, son factores que influyen de modo decisivo en esa especial
protección que les brinda la Carta y que es obligatoria para los entes públicos
y para el conglomerado social.
La efectividad del
mandato constitucional transcrito se hace indispensable en una sociedad
civilizada y ciertamente la colombiana se caracteriza por el trato desobligante
y desconsiderado hacia los ancianos, que sin duda constituyen, junto con los
niños, un sector de la población cuyas características merece, por el
contrario, que se extremen las medidas en su beneficio y que se hagan valer
derechos suyos inalienables, frecuentemente olvidados o ignorados por la
sociedad de consumo.
Entre tales
derechos, el que debe asegurarse a la persona de la tercera edad en torno a la
certidumbre de que no dependerá de sus allegados (hijos, cónyuge, nietos) para
la subvención de sus más elementales necesidades, hace parte de la dignidad
humana y resulta, por ello, prioritario, a la luz de los artículos 1 y 5 de la
Constitución.
De allí que las
entidades obligadas a reconocer y pagar las pensiones de vejez deban tener en
cuenta el principio de igualdad real y material (artículo 13 C.P.) y la
vigencia efectiva del Derecho sustancial (artículos 53 y 228 C.P.), así como
los principios de la justicia y la equidad, por encima de consideraciones
formales intrascendentes, al verificar las situaciones jurídicas de los
ancianos y las pensiones de la tercera edad.
Mientras el concepto
de Estado Social de Derecho constituye el paradigma político y filosófico de
una organización que, como la colombiana, ha optado por el ser humano y por sus
derechos y prerrogativas, por encima de las estructuras formales y teóricas,
sus fundamentos representan pilares jurídicos insustituibles de todo el sistema
normativo, criterios para su interpretación y sustentos materiales de la
organización social. Por lo mismo, los encargados de aplicar las reglas de
Derecho deben contar con ellos como presupuestos para adelantar las actividades
que les han sido asignadas.
Los fundamentos
jurídicos del Estado Social de Derecho se encuentran intrínsecamente ligados
con los derechos a la seguridad social y a la vida, toda vez que en estos
convergen el desarrollo y la aplicación de los llamados pilares de la
organización social. La dignidad humana, el derecho al trabajo, la solidaridad
y la prevalencia del interés general, necesariamente están relacionados con la
protección que el Estado debe brindar a quienes durante su vida productiva
contribuyeron para el mantenimiento de unas relaciones económicas, sociales y
laborales acordes con las necesidades de armonía y progreso existentes en una
comunidad que aspira, según el preámbulo de la Carta, a un orden político,
económico y social justo.
Es indudable que el
respeto por la dignidad de la persona humana constituyó el motivo para
establecer los principios consagrados en el artículo 46 de la Carta Política.
La seguridad social,
que es un derecho de todas las personas pero que se concreta en virtud del
vínculo establecido con arreglo a la ley, tiene directa relación con el derecho
al trabajo, pues ella constituye una garantía en favor de quienes contraen o
han mantenido una relación laboral, como también los que, en condición de
beneficiarios, están legitimados para reclamar protección adecuada por cuenta
de aquél de quien dependen y que es titular de prestaciones laborales.
La solidaridad entre
las personas que integran la organización social, como la prevalencia del
interés general, están presentes cuando se trata de interpretar las normas que
reconocen el derecho a la seguridad social, pues a todos interesa por igual la
protección actual y posterior de los trabajadores, más aún cuando se piensa que
el transcurso del tiempo hará que, en determinado momento, la juventud
productiva de hoy comience a hacer parte de la denominada "tercera
edad".
La necesaria y
debida protección a las personas pertenecientes a ese importante núcleo de
población, por la vía de la seguridad social, ha sido destaca por esta Corte en
numerosas providencias.
4. La
violación de derechos fundamentales por la revocación de actos administrativos
que reconocen pensiones de vejez
Son aplicables a
este caso los postulados que la Corte, fundada en la Constitución, ha hecho
valer en ocasiones anteriores, para señalar que la administración pública no
puede revocar actos administrativos que crean situaciones jurídicas
individuales y concretas, sin autorización expresa y escrita del favorecido.
Señaló la Corte:
"Uno de los
caracteres propios del acto administrativo es su revocabilidad, que se traduce en
la potestad de la administración para revisar y volver a decidir sobre las
cuestiones o asuntos sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando
razones de legalidad o legitimidad, con miras asegurar el principio de
legalidad, o la oportunidad, el mérito o conveniencia de la medida que
garanticen la satisfacción y prevalencia del interés público o social.
Según la legislación
que nos rige, los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos
funcionarios que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o
a petición de parte, cuando se den las causales previstas en el art. 69 del
C.C.A. esto es, por razones de legitimidad o legalidad -oposición con la
Constitución o la ley- o por razones de mérito o conveniencia- cuando no estén
conforme con el interés público social o cuando con ellos se cause agravio
injustificado a una persona.
Cuando se trate de
actos de contenido general es admisible su revocabilidad por la administración,
sin ninguna limitación, mediante la invocación de las aludidas causales. En
cambio, los actos administrativos que reconocen un derecho subjetivo o una
situación jurídica particular y concreta en favor de una persona no son
revocables sino con el consentimiento escrito y expreso del titular del derecho.
(art. 73 inciso 1 del C.C.A.).
Razones de seguridad
jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas
subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también
la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan
el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos
reconocidos por la administración a través de un acto administrativo.
Es cierto que según
el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de los actos
administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto "cuando
resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas en el art. 69,
o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales"; pero esta
norma debe ser entendida en el sentido de que hace alusión exclusivamente al
llamado acto presunto, producto del silencio administrativo positivo, que ha
reconocido una situación jurídica particular o un derecho subjetivo a una
persona.
Dicho de otra
manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que
reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos
ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la
administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la
Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.),
pero no podrá revocarlo directamente". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Segunda de Revisión. Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M. P. : Dr.
Antonio Barrera Carbonell).
En sentencia T-189
del 26 de abril de 1995, la Sala Sexta de Revisión señaló:
"Lo que se
busca con la prohibición o restricción legal al ejercicio de la revocatoria por
parte de la administración, se funda en la inmutabilidad de los actos
administrativos que hayan consagrado un derecho subjetivo a favor de un
particular -inmutabilidad que se sustenta en la necesaria seguridad jurídica
que debe asistir a los administrados en sus relaciones con la administración-,
los cuales gozan del principio de la irrevocabilidad por parte de la
administración, a fin de evitar que ésta sea el juez de sus propios
actos". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Sexta de Revisión. M.P.: Dr.
Hernando Herrera Vergara).
En el fallo T-355
del 9 de agosto de 1995, la Sala Séptima de Revisión dejó sentadas las premisas
básicas acerca de la necesaria estabilidad de los actos administrativos, en
especial si reconocen derechos subjetivos:
"La estabilidad
de los actos administrativos como carácter  básico en su estructura es siempre
elemento a favor del administrado y en consecuencia  elemento primordial  en
todo proceso de seguridad jurídica. Por ello para no tener en cuenta las
reglas señaladas en el artículo 73 del C.C.A, debe la administración distinguir
que la revocación del acto no perjudique al administrado, ni a terceros que
pudieren estar afectos al acto dictado por la administración.
Revisemos para los
efectos del presente análisis la figura de la revocación, como facultad propia
de la administración para dejar sin efectos un acto administrativo de contenido
particular pero que de manera alguna puede vulnerar derechos subjetivos
adquiridos. Debe establecerse desde ya que esta posibilidad dada a la
administración establece determinados limites, por cuanto debe la
administración respetarlos y seguir unas reglas señaladas por el legislador.
Cabe recordar  que
expresamente el artículo 73 de C.C.A establece que “Cuando un acto
administrativo haya creado o modificado una situación jurídica particular y
concreta o reconocido un derecho de igual categoría, no podra ser revocado sin
el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”. Como vemos se
trata de una renuncia por parte del administrado, que se constituye en
una clara declinación por parte del interesado de los derechos que el acto le
confiere. Es clara esta disposición  y en consecuencia resulta violatorio de
toda la normatividad pretender desconocer lo que allí la norma prescribe".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Séptima de Revisión. M.P.: Dr. Alaejandro
Martínez Caballero).
Recientemente,
acogiendo idénticos criterios, esta Sala de la Corte manifestó:
"La
administración no puede cambiar por sí y ante sí las reglas aplicables a
prestaciones económicas ya reconocidas, en especial cuando éstas resultan
necesarias para la efectividad de derechos fundamentales.
En consecuencia,
cuando el acto administrativo que las reconoce ha contemplado prórrogas que a
su vez dependen de ciertas condiciones, el camino adecuado para que cese la
prestación sin vulnerar los derechos reconocidos consiste en abstenerse de
autorizar la prórroga si las condiciones exigidas no se cumplen, mas en tales
casos no es posible ni se hace necesario revocar el acto inicial.
Sin embargo, cuando
la prestación de que se trata es de carácter vitalicio o permanente, las
prórrogas no tienen aplicación ni fundamento, por lo cual, aunque estén
previstas en el acto administrativo original -lo cual implica grave
contradicción que genera explicable incertidumbre-, el derecho concreto se
entiende consolidado en cabeza del beneficiario por la naturaleza misma de la
prestación y en aplicación del principio constitucional a cuyo tenor, en caso
de duda, prevalece la interpretación más favorable al trabajador.
-En cuanto a la
revocación que la administración haga de sus propios actos, la Corte reitera
que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones
jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido derechos de la
misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo
titular.
Si la administración
considera que hay motivos suficientes para impugnar su acto, debe hacerlo,
dando así ocasión a la verificación de lo actuado desde el punto de vista de su
validez por parte de la jurisdicción y simultáneamente abriendo campo a la
correspondiente defensa del interesado.
La decisión
unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado, introduce un
pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa,
quebranta el principio de la buena fe (artículo 83 C.P.) y delata indebido
aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del
administrado." (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.
Sentencia T-246 del 3 de junio de 1996).
Es claro que, a
favor de la administración, existe siempre el mecanismo judicial que, en
defensa de sus intereses, le permite demandar sus propios actos.
Si lo dicho es válido
para las pensiones de invalidez, tanto más para las de vejez, que fue la
reconocida a la peticionaria, dado que están de por medio los derechos de las
personas de la tercera edad, preferentes según la Constitución.
Sobre la  existencia
de un posible medio de defensa judicial -la acción Contencioso Administrativa
contra el acto de revocación- la Corte debe reiterar lo siguiente:
"El artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991, en total consonancia con el expuesto criterio,
establece que la existencia del medio judicial debe apreciarse en concreto, en
cuanto a su eficacia, "atendiendo las circunstancias en que se encuentre
el solicitante".
A la luz de tales
directrices jurisprudenciales y legales, cuando el medio teóricamente previsto
es apenas formal y no goza de la idoneidad e inmediatez indispensables para el
fin perseguido por la Constitución con miras a la prevalencia del Derecho
sustancial, no puede esgrimirse la posibilidad del proceso ordinario como
suficiente para excluir la procedencia de la tutela.
Un acto
administrativo por medio del cual se revoca otro está regido por lo dispuesto
en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor, si aquél
ha creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto
o reconocido un derecho de igual categoría, "no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular...". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-246 del 3 de junio de
1996).
Ello es todavía más
claro si se tiene en cuenta que a la edad de la peticionaria (70 años),
remitirla a los resultados favorables de un proceso judicial engorroso, que
habrá de tomar varios años, implica algo peor que negarle desde ahora sus
pretensiones: crearle expectativas infundadas, en cuanto, para los propósitos
de su vejez digna, la resolución final será del todo inútil y, en la practica,
una burla por parte del sistema jurídico acerca de su actual necesidad.
5. El caso
concreto
La Corte resolverá
conceder la tutela impetrada, por la clara y evidente violación de los derechos
fundamentales de la peticionaria, con base en los siguientes elementos de
juicio:
a) GILMA MUNERA SOTO
tiene más de setenta (70) años de edad.
b) La peticionaria
solicitó y obtuvo el reconocimiento de su pensión de vejez.
c) En la Resolución
003731 del 16 de julio de 1993, proferida por el Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Antioquia, se expresó:
"Que,
analizados los documentos obrantes para tal fin (el reconocimiento de la
pensión de vejez), se concluye que en los términos del artículo 12 del Acuerdo
049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, el asegurado (sic)
tiene derecho al reconocimiento de la prestación solicitada".
Si, después
oficiosamente, según dice la Resolución 05194 del 1 de septiembre de 1993, que
revocó la anterior, el Instituto de Seguros Sociales descubrió que la señora
MUNERA SOTO no tenía derecho a la pensión de vejez, es algo imputable en un
todo a la entidad y de ningún modo a la solicitante, cuyo derecho a la pensión
quedó consolidado, al hacer el Seguro el respectivo reconocimiento, con total
independencia de la notificación del acto administrativo correspondiente.
La Corte revocará el
fallo de instancia, ajeno al análisis de la situación real de la persona
peticionaria, de su edad y de los hechos, y, en su lugar, concederá la tutela,
dejando sin efectos la Resolución 05194 del 1 de septiembre de 1993 y otorgando
pleno vigor al acto administrativo que concedió la pensión.
Se ordenará,
asimismo, pagar a la accionante las mesadas pensionales dejadas de percibir,
desde el momento del reconocimiento de su pensión hasta ahora.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
la sentencia proferida el 27 de marzo de 1996 por la Sección Primera del
Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la cual se negó la tutela
solicitada por GILMA MUNERA SOTO.
Segundo.-
CONCEDER la tutela de los derechos a la vida, al debido proceso, a la salud
y a la seguridad social de la mencionada peticionaria y, en consecuencia,
ORDENAR al Gerente del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, Seccional Antioquia, que,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del
presente fallo, proceda a restablecer la pensión de vejez reconocida a la
asegurada GILMA MUNERA SOTO, cancelándole las mesadas dejadas de percibir desde
el momento de la revocación del acto administrativo que reconoció la
prestación.
Tercero.- El
INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES deberá actualizar, de conformidad con la ley, el
monto económico de la pensión a que tiene derecho la asegurada GILMA MUNERA
SOTO.
Cuarto.- LIBRESE
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General