C-889-04
ARTÍCULO 1o
Sentencia
C-889/04
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de sustento de aseveración que
permita comprobar veracidad y relevancia constitucional
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Acusación impertinente al no deducirse un
reproche constitucional
DESVIACION DE PODER EN TRAMITE LEGISLATIVO-Prohibición constitucional expresa de
acudir a ciertas prácticas
PROYECTO DE LEY APROBADO-Sanción u objeción por el Gobierno
Referencia: expediente D-5045
Demandante: Andrés de Zubiría Samper
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 863 de 2003
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
catorce (14) de septiembre de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano  Andrés de Zubiría Samper
demandó la Ley 863 de 2003, “por la cual se establecen normas tributarias,
aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el
saneamiento de las finanzas públicas.”
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El
actor acusa de inconstitucionalidad a la Ley 863 de 2003, “por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y
de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las
finanzas públicas.” Dado que la demanda se dirige
contra todo el texto de la Ley y que ella acusa el trámite y los procedimientos
empleados para su aprobación, y no  su contenido, no se transcribirán los
artículos de la Ley. El texto de la misma fue publicado en el Diario Oficial
del lunes 29 de diciembre de 2003.
III. LA
DEMANDA
Manifiesta el
demandante que en el proceso de aprobación de la Ley se vulneraron los
artículos 113 y 165 de la Constitución Política.
Expone que durante
el trámite del proceso se violó el principio constitucional de la separación de
poderes. Ello, por cuanto el articulado del proyecto habría sido concertado en
la misma Casa de Nariño y porque para garantizar la presencia de los
congresistas en la aprobación del proyecto se habría hecho uso del avión
presidencial. Dice así:
“(...)
durante la tramitación del proyecto de ley (...) nos encontramos que el
Gobierno Nacional invadió la función legislativa, ya que el articulado de la
llamada reforma tributaria fue concertado en los salones de la Casa de Nariño
(sede de la Presidencia la República) en diversas reuniones durante los meses
de noviembre y diciembre del año 2003. Y la situación llegó al extremo que, a
pesar de haber sido votado y aprobado el texto del proyecto de ley (...) en
segundo debate en las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de
la República, el día 20 de diciembre de 2003, en razón a encontrarse
discrepancias en los textos de Cámara y Senado, el Gobierno Nacional convocó
nuevamente a sesiones extraordinarias al legislativo entre el 26 y el 29 de
diciembre del mismo año, y para garantizar la presencia de algunos senadores y
representantes en las respectivas sesiones se hizo uso del avión presidencial,
menoscabando en forma palmaria la independencia que debe gozar el Congreso
Nacional, llevándose, de bulto, el principio de la separación de la ramas del
poder público.”
Refuerza el último argumento de su concepto con una
información y una opinión periodísticas en las que se comenta acerca del uso
del avión presidencial para trasladar hacia Bogotá a algunos congresistas, para
que pudieran participar en la votación del proyecto.
El segundo cargo del actor se refiere a la violación del
trámite previsto por la Constitución para los proyectos de ley. Al respecto
manifiesta que el trámite de los proyectos debe seguir el siguiente curso, de
acuerdo con la Constitución: “1) Presentación del proyecto; 2) Discusión y
aprobación en comisión (primer debate); 3) Discusión y aprobación en plenaria
(segundo debate); 4) Discusión y aprobación en la comisión de la otra
corporación (primer debate); 5) Discusión y aprobación en plenaria de la otra
corporación (segundo debate); 6) Sanción u objeción del proyecto; y 7)
Publicación (promulgación) de la ley.”
Tomando como referencia lo anterior,
expresa que luego de que el Gobierno hubiera convocado a sesiones
extraordinarias entre los días 20 y 23 de diciembre, el día 20 se discutió y
votó el articulado del proyecto de ley de reforma tributaria, tanto en la
plenaria del Senado de la República como en la de la Cámara de Representantes.
De esta manera, el proyecto de ley 035/2003 (Cámara) y 134/2002 (Senado) habría
sido remitido por los presidentes de las dos cámaras legislativas al Gobierno
Nacional para la sanción de la respectiva ley, momento en el cual, de acuerdo
con el artículo 165 de la Constitución, el Presidente solamente tendría dos
posibilidades de actuación: sancionar la ley u objetar el proyecto, por motivo
de inconstitucionalidad o de inconveniencia. Afirma que, sin embargo, el
Gobierno no se ajustó al trámite constitucional, sino que decidió devolver el
proyecto al Congreso para que fuera conciliado:
“(...) el Gobierno Nacional al recibir el
texto definitivo del proyecto de ley 035/2003 (Cámara) y 134/2002 (Senado) no
cumplió lo ordenado por el artículo 113 superior (sancionar u objetar el
proyecto) –sic-, sino que lo devolvió a la plenarias de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República, en razón a que los textos
aprobados en las plenarias no eran iguales, ya que el de la Cámara de
Representantes contenía un parágrafo en el artículo 8 para limitar los
reajustes de las matrículas y pensiones educativas, los cuales no deberían
subir por encima de la inflación, mientras que el texto definitivo aprobado en
el Senado de la República no contenía el citado parágrafo.
“Por lo expuesto, es que el Gobierno
Nacional convocó, en forma abiertamente inconstitucional, nuevamente a sesiones
extraordinarias a los miembros del Congreso, entre los días 26 al 29 de
diciembre de 2003, para que se volviera a discutir un texto de la reforma
tributaria que ya había sido aprobado.
“Y, a pesar de la vulneración flagrante de
las normas superiores (el artículo 165), las plenarias de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República, previa designación de sendas
comisiones de conciliación, adoptaron un texto unificado y se sometió
nuevamente a votación el proyecto de ley 035/2003 (Cámara) y 134/2002 (Senado)
a las plenarias de las dos cámara legislativas, el cual fue aprobado el día 29
de diciembre de 2003.”
IV.
INTERVENCIONES
1.
MINISTERIO DE HACIENDA
Y CRÉDITO PÚBLICO
Astrid Consuelo Salcedo Saavedra intervino
en el proceso, en su calidad de apoderada jurídica del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, con el objeto de defender la constitucionalidad de la Ley 863
de 2003.
Manifiesta que la Constitución regula lo
relativo al proceso de formación de las leyes y que dentro de los temas que
toca se encuentra el de la iniciativa legislativa, la cual reside en distintas
entidades, de acuerdo con la materia. Afirma, entonces, que en Colombia la
iniciativa de ley para distintos asuntos está reservada al Gobierno, entre
ellos los que tienen que ver con la ley orgánica del presupuesto, los planes
nacionales de desarrollo, la determinación de la estructura de la
administración nacional, las normas sobre crédito público, etc. Agrega que la
iniciativa legislativa del Gobierno no se limita a la presentación del proyecto
de ley, sino que incluye también la posibilidad de que el Gobierno participe en
el debate y el trámite legislativo del proyecto. Al respecto trae a colación
que el artículo 208 de la Constitución establece que los Ministros presentan
proyectos de ley y toman parte en los debates legislativos. Igualmente, el
artículo 96 de la Ley 5ª de 1992 dispone que en los debates que se presentan en
las sesiones plenarias y en las comisiones del Congreso los ministros pueden
intervenir sobre temas relacionados con sus funciones y con la iniciativas
presentadas por ellos. Por eso, afirma que el Ministro de Hacienda y Crédito
Público siguió con atención el curso del proyecto que se convertiría en la Ley
863 de 2003 y participó activamente en los debates. Transcribe distintos
apartes de la sentencia C-1007 de 2000 para apoyar su argumentación.
Por lo tanto, concluye que el Gobierno no
usurpó las funciones del Congreso dentro del trámite de  la Ley 863 de 2003, ya
que “dentro de las facultades del Gobierno está la de intervenir y coadyuvar
durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley.” Esta
intervención se adecua también al artículo 113 de la Constitución, que
determina que “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas,
pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.”
En relación con el cargo acerca de la
violación del artículo 165 de la Constitución expone que “[p]ara el caso sub
examine es oportuno señalar que las afirmaciones hechas por el impugnante
se encuentran alejadas de la realidad (...), puesto que revisados los
antecedentes de la Ley en la Biblioteca del Congreso de la República hasta el
29 de diciembre de 2003, el doctor Alonso Acosta Osio presidente de la Cámara
de Representantes le envió al Presidente de la República los antecedentes del
proyecto de ley que se convertiría en la Ley 863 de 2003, para de esta forma
dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 157 numeral 4 y 196 de la Ley
5ª de 1992. En consecuencia, se desvirtúa lo afirmado por el actor con relación
a que el Gobierno no cumplió lo ordenado por el artículo 165 superior...”
Agrega que, por el contrario, el Presidente de la República obró conforme a lo
dispuesto por el citado art. 165, “ya que una vez recibido el proyecto de Ley
aprobado por ambas cámaras la ley fue sancionada...”
2.
DEPARTAMENTO NACIONAL
DE PLANEACIÓN
Rosa María
Laborde Calderón, quien intervino en el proceso en representación del
Departamento Nacional de Planeación, solicitó que se declarara la
constitucionalidad de la Ley 863 de 2003.
Precisa la
interviniente que el artículo 113 de la Constitución exige que los diferentes
órganos del Estado colaboren entre sí. Por eso, afirma que si, en gracia de
discusión, se acepta que el Presidente de la República envió su avión por
algunos Congresistas para posibilitar que participaran en la votación del
proyecto de ley, debe concluirse que esta actuación desarrolla el artículo 113
en vez de vulnerarlo.
Además,  expone
que el demandante olvida que la ley acusada se refiere a una de las materias
cuya iniciativa está reservada al Ejecutivo, de conformidad con el artículo 154
de la Constitución. Menciona también el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, que
dispone que el Gobierno podrá coadyuvar cualquier proyecto de ley de su
iniciativa, y la sentencia C-266 de 1995, en la que la Corte declaró que la
iniciativa legislativa no se restringe a la función de presentar un proyecto,
sino que se extiende a los actos dirigidos a impulsar el proyecto dentro del
trámite legislativo.
En relación con
el segundo cargo manifiesta que él “carece de asidero jurídico, porque si se
observa el procedimiento seguido para la aprobación de la Ley 863 de 2003
frente al señalado por la Constitución Política y la Ley 5ª de 1992,
encontramos que éste [el trámite del proyecto] se ciñó completamente a tales
disposiciones...” Añade:
“...en los textos del proyecto de ley aprobados en cada una de las
cámaras en las sesiones del 20 al 23 de diciembre de 2003, se presentaron
diferencias en los textos aprobados en  cada una las cámaras, por lo que fue
necesario entrar a conciliar dichos textos para escoger el textos definitivo
que fue sometido a un nuevo debate en las plenarias de las sesiones del 26 al
29 de diciembre de 2003, en donde fue aprobado y finalmente enviado para la
sanción presidencial.
“Cabe aclarar que el proyecto de ley fue enviado al Ejecutivo
únicamente después de la aprobación en sesiones del 26 al 29 de diciembre de
2003; en consecuencia, el demandante se aparta de la verdad cuando asevera que
también se remitió después de las sesiones de 20 al 23 de diciembre de 2003 y
que el Ejecutivo lo devolvió al Legislativo por causa de la aludida diferencia
en los textos.”
3.
DIRECCIÓN DE ADUANAS E
IMPUESTOS NACIONALES
Flori Elena
Fierro Manzano, apoderada de la Unidad Administrativa Especial Dirección
General de Impuestos y Aduanas Nacionales, intervino en el proceso para
solicitar que se declarara la exequibilidad de la Ley demandada.
En punto la
acusación acerca de la violación del artículo 113 de la Constitución expresa
que las afirmaciones de la demanda sobre las presuntas reuniones en la Casa de
Nariño para concertar el articulado y sobre el uso del avión presidencial no
aparecen probadas en el expediente. Además, asevera que esos hechos no pueden
generar inconstitucionalidad porque no se derivan de una norma sino de una
apreciación personal del demandante, acusación que podrá dar lugar a un fallo
inhibitorio, porque a pesar de estar señalada la norma presuntamente violada,
existe un vicio en la forma por cuanto las razones por las cuales dichos textos
se consideran violados no expresan un cuestionamiento jurídico que signifique
una violación constitucional...”
De otra parte,
aclara que la colaboración del Gobierno en el trámite de los proyectos de ley
desarrolla el artículo 113 de la Constitución, y que la iniciativa legal del
Ejecutivo no se agota en la presentación del proyecto, sino que conserva sus
efectos en las etapas subsiguientes. Sobre estos puntos remite a las sentencias
C-1707 de 2000, C-266 de 1995 y C-32 de 1996. Señala, además, que “teniendo en
cuenta que la reforma tributaria fue presentada a iniciativa del Gobierno es
obvio que éste pueda intervenir, colaborar y coadyuvar durante la discusión,
trámite y aprobación de la ley...”
En relación con
el segundo cargo manifiesta que no es cierta la afirmación del actor acerca de
que el Presidente de la República devolvió el proyecto de ley que le había sido
enviado para sanción:
“el proyecto de ley que se discutió el día 20 de diciembre de 2003
nunca fue enviado al Presidente de la República para sanción presidencial como
lo afirma el actor, sencillamente porque tan pronto se detectó las
inconsistencias señaladas, expidió el decreto 3760 de diciembre 23 de 2003,
convocando a sesiones extraordinarias, con el fin de que el Congreso se ocupara
exclusivamente de culminar el trámite legislativo del proyecto (...)// Una vez
convocadas las sesiones extraordinarias se integró una comisión accidental para
que estudiara y unificara el texto definitivo del proyecto de ley, de acuerdo
con lo establecido en el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 y el 161 de la Constitución
Política...
“(...)
“De acuerdo con el mandato constitucional, el día 29 de diciembre de
2003, tanto en la plenaria de la Cámara como del Senado fue considerado y
aprobado el informe de la comisión accidental de mediación, según consta en el
acta de plenaria Nº 089 de fecha diciembre 29 de 2003, de la Cámara y en el
comunicado de fecha 29 de diciembre de 2003 del Senado.
“Una vez celebradas las sesiones extraordinarias y corregido el
texto del proyecto definitivo y aprobado por las respectivas plenarias, fue
enviado éste al Gobierno Nacional para la sanción presidencial como se observa
en el oficio de fecha 29 de diciembre de 2003, dirigido al (...) Presidente de
la República por el Presidente de la Cámara de Representantes...”
4.
INTERVENCIÓN DEL
INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO
El presidente del Instituto, Alfredo Lewin
Figueroa, envió el concepto que le fuera solicitado por el Magistrado ponente,
en el cual se abstiene de emitir calificación sobre la demanda, por cuanto
desconoce si los hechos acusados por el actor ocurrieron realmente. Con todo,
el interviniente ofrece  algunas opiniones sobre el asunto que se analiza.
En relación con la acusación acerca de la
vulneración del principio de la separación de poderes, afirma, en primer lugar,
que desconoce si los hechos denunciados en la demanda se presentaron, y que
incluso si se parte de la base de que fueran ciertos, “la impugnación sub
examine no parece precisar jurídicamente el concepto de la violación
acusada, pues versa sobre aspectos de hecho más que sobre actos jurídicos
propiamente dichos.”
Afirma que aun cuando la Constitución
consagra el principio de la separación de los poderes, reconoce en el mismo
art. 113 el deber de colaboración armónica entre los distintos órganos. Esta
colaboración por parte del Gobierno se prestaría, en principio, en los términos
establecidos en el artículo 200 de la Carta. Considera que “[d]ífícilmente
puede llegarse (...) a descalificar la colaboración prestada por el Gobierno
Nacional, bajo el supuesto de injerencia alguna en su funciones, por
presuntamente ‘concertar’ el contenido de la ley y facilitar el traslado de los
honorables congresistas para el cumplimiento de sus funciones, pese a que dicha
situación no está expresamente contemplada dentro de las funciones detalladas
en el artículo 200 de la Carta.  Pero es posible, por la amplitud que reviste
el numeral 6 de la norma comentada y en especial el artículo 113 ibídem, que se
halle cobijada por la actividad relacionada con el apoyo que debe prestar a las
cámaras, aunque éstas no lo hubieren solicitado, y por el deber de colaboración
armónica entre los órganos del Estado, cuando, de otra parte, ello no
constituye por sí mismo una usurpación de las funciones legislativas, desde el
punto de vista formal, consagradas en el artículo 150 constitucional, sino, por
el contrario, una colaboración, si se quiere graciosa, para s cabal
desarrollo.”
Por otra parte, manifiesta que las
situaciones que acusa el demandante constituirían más una práctica que una
infracción jurídica a una norma constitucional.
También en relación con el segundo cargo
expresa que solamente puede emitir una opinión general, “ante la carencia de
elementos de juicio que le permitan tener certeza sobre el trámite de los
proyectos de ley concretados, a la postre, en la Ley 863 de 2003.” Así, afirma
que, ciertamente, en la Constitución no está previsto que el Presidente de la
República convoque a sesiones extraordinarias al Congreso para introducirle
modificaciones a un proyecto que ya ha agotado el proceso de discusión y
aprobación.
No obstante, considera que de la lectura
del decreto 3760 del 23 de diciembre de 2003, por el cual se convocó al
Congreso a sesiones extras, se desprende que carecen de realidad las
afirmaciones del demandante, “pues se aprecia en sus considerandos que el
Proyecto de Ley número 134 de 2003 Senado, 155 de 2003 Cámara, apenas ‘cursa’
en el Congreso, es decir, que no se hallaba concluida su discusión, y que, por
expirar el período legislativo el 16 de diciembre de 2003 amén de que ‘las
sesiones extraordinarias se convocaron para los días 19 a 22 de diciembre del
mismo año mediante Decreto 3620 de 2003, es imperiosa una nueva convocatoria a
sesiones extraordinarias, con el objeto de que dicho proyecto sea considerado
en el Congreso de la República. // Parece resultar evidente entonces que la
discusión parlamentaria del proyecto de ley no había concluido dentro del
período ordinario de sesiones y en el extraordinario subsiguiente, por lo que
se convocó a sesiones adicionales por los días 24 a 30 de diciembre de 2003,
sin que se pueda deducir de ello que tal nueva convocatoria se hubiere
producido para modificar un proyecto de ley totalmente discutido.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
En su concepto, el Procurador General de la Nación
solicitó que se declarara la exequibilidad de la Ley 863 de 2003.
Expone que la doctrina de la división de
poderes ha sufrido una marcada evolución en el Estado moderno, la cual se
sintetiza en la permanente elaboración entre las ramas del poder público.
Precisamente, la Constitución de 1991 recogió esa evolución al concebir “la
división del poder, como una forma de colaboración mutua en el ejercicio del
poder público...”
Anota que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional también “ha sido reiterativa al señalar que la tendencia moderna
se acerca cada día más al principio de la nueva concepción de la colaboración y
la complementariedad de las ramas del poder público, la cual ya no parte de una
separación tajante entre las funciones de cada uno, sino que apunta hacia una
colaboración armónica entre ellos.” Cita al respecto la sentencia C-540 de 201.
De otra parte, precisa que la participación
y colaboración del Ejecutivo en la función legislativa está consagrada en la
Constitución y ha sido reglamentada a través de la ley. Así, señala que el
artículo 200 de la Carta y el art. 139 de la Ley 5ª de 1992 facultan al
Ejecutivo para concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos a
través de los ministros. También indica que el artículo 150 de la Constitución
concede al Gobierno Nacional la iniciativa legislativa exclusiva en relación
con ciertos asuntos. En estos casos, la iniciativa de ley le confiere al
también al Gobierno la facultad de acompañar sus proyectos en el Congreso, como
lo establece el art. 142 de la Ley 5ª de 1992.
Por lo tanto, concluye que el Gobierno está
“expresamente facultado para intervenir en la función legislativa en los
aspectos señalados en la Constitución y en las leyes.” Además, sería lógico
“que cuando el Gobierno tiene un interés propio, dado por la importancia que
reviste un proyecto legislativo de iniciativa presidencial (...) él lo ambiente
en el ámbito político en procura de su aprobación.”
Finalmente, en relación con la acusación
acerca del uso del avión presidencial para transportar algunos congresistas
para la votación del proyecto expone que el ciudadano basa “su argumentación de
inconstitucionalidad en razones fácticas, que no encuentran sustento en los
preceptos fundamentales y carecen de carácter jurídico y probatorio. // De tal
suerte, que el cargo en este punto no está llamado a ser objeto de estudio por
parte de este despacho.”
Sobre el segundo cargo asevera que luego de
analizados los antecedentes legislativos de la Ley 863 ese despacho encuentra
que la Ley “cumplió con los requisitos y etapas previstas en la Carta para su
aprobación...” Expone que, “en el texto aprobado en el Senado y en la Cámara el
día 20 de diciembre, surgió una única discrepancia, en el artículo 8, numeral
1, literal a), lo que condujo inevitablemente a tener que conciliar este punto
antes de dar por terminado el trámite legislativo y someter el proyecto a la
respectiva sanción presidencial.” Por eso, las mesas directivas de las dos
cámaras legislativas designaron una comisión accidental para conciliar la
discrepancia. Para ello, el Gobierno citó a sesiones extraordinarias mediante
el decreto 3760 de diciembre 23, “con el único propósito de finiquitar el
debate del proyecto de ley.” Luego, “el día 29 de diciembre, según acta Nº 26
publicada en la Gaceta del Congreso Nº 28 de 2004, se sometió a plenarias el
informe presentado por la comisión, quienes se habían reunido el 26 del mismo
mes y acogieron el artículo 8, aprobado por la plenaria del Senado.”
Por lo tanto, concluye: “Luego, en este
punto tampoco se encuentra dentro de los antecedentes legislativos el sustento
probatorio para afirmar que la convocatoria mediante decreto presidencial a las
mencionadas sesiones extraordinarias se realizó en forma contraria a los
mandatos constitucionales...”
Además, menciona que en el expediente no se
encuentra fundamento alguno para la acusación acerca de que se habría vulnerado
el procedimiento fijado en el art. 165 de la Constitución. Precisa que, después
de surtidas las pruebas ordenadas por el magistrado sustanciador “en el
expediente se aprecia que de ninguna manera se encuentran probadas las
acusaciones que hace el demandante en cuanto a que el proyecto de ley haba siso
enviado para la sanción presidencial y devuelto al Congreso de manera irregular
con anterioridad al 29 de diciembre de 2003.// En su defecto, se allegaron
sendas certificaciones probatorias del trámite relacionado con la sanción
presidencial de la Ley 863 de 2003, surtida el día 29 de diciembre de 2003,
previa la aprobación por parte de las plenarias de ambas Cámaras, y publicada
en el Diario Oficial Nº 45.415, en la cuales expresamente se certifica que con
anterioridad a esa fecha no fue remitido por el Congreso al Gobierno el
proyecto de ley para sanción presidencial.”
Por lo tanto, la Vista Fiscal concluye con
la solicitud de que se declare la constitucionalidad de la Ley demandada.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
El problema jurídico que se plantea
2. El
actor afirma que en el procedimiento de aprobación de la Ley 863 de 2003 se
vulneró la Constitución, por cuanto la actuación del Presidente de la República
durante el trámite habría violado el principio de la separación de poderes y,
además, no se ajustó a lo establecido en el artículo 165 de la Carta Política.
Así, la Corte debería resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Son
vulneratorios del principio de separación de los poderes los hechos de que el
texto del proyecto que se convertiría en la Ley 863 de 2003 hubiera sido
concertado entre el Gobierno Nacional y el Congreso, y de que el Presidente de
la República hubiera facilitado el traslado de varios Congresistas hacia Bogotá
para que participaran en la decisión sobre el proyecto? Y, ¿en el trámite del mencionado
proyecto de Ley, el Presidente de la República vulneró el contenido del
artículo 165, por cuanto habría devuelto el proyecto a las Cámaras
Legislativas, en vez de proceder a sancionarlo o a objetarlo?
Inhibición para pronunciarse sobre la
acusación acerca de la violación del principio de separación de los poderes
3. Manifiesta el actor que el texto del
proyecto que se convertiría en la Ley 863 de 2003 fue concertado en el Palacio
de Nariño entre el Gobierno Nacional y el Congreso. Además, expone que se hizo
uso del avión presidencial para trasladar algunos congresistas a Bogotá, para
que participaran en la votación del proyecto de ley. Considera el demandante
que estas conductas constituyen una vulneración de la independencia del Poder
Legislativo y, por ende, del principio de separación de poderes.
4. La primera manifestación del demandante
no tiene respaldo probatorio alguno. La segunda, acerca de que el avión del
Presidente de la República habría sido utilizado para trasladar congresistas
hacia Bogotá, con el fin de que pudieran participar en las votaciones, se
fundamenta en una información periodística y en la nota de un columnista, ambas
publicadas en periódicos de amplia difusión nacional. Por eso, varios de los
intervinientes expresan que las acusaciones del demandante no están probadas en
el expediente. De allí se  desprendería que la Corte debe inhibirse para
pronunciarse sobre este cargo, como en efecto lo hará por las razones que se
exponen a continuación.
5. Con respecto a la acusación acerca de
que el proyecto habría sido convenido entre el Ejecutivo y el Legislativo cabe,
en primer lugar, reiterar que el actor se limita a hacer esa afirmación, sin
aportar la más mínima prueba sobre el punto y sin indicar por qué los hechos
invocados tienen el alcance de viciar de inconstitucionalidad la ley. Ello hace
que su cargo sea inepto, pues la aseveración que formula no tiene ningún
sustento que permita pasar a comprobar su veracidad ni su relevancia
constitucional. Lo anterior no implica que la prueba que deba aportarse deba
ser plena o definitiva. De lo que se trata es de que se ofrezcan a la Corte
elementos de juicio mínimos sobre esas circunstancias, de manera que ésta pueda
determinar si tiene sentido ejercer sus facultades para establecer los hechos
denunciados.
La acusación acerca de que el Presidente de
la República habría puesto a disposición de varios congresistas el avión
presidencial para que se trasladaran a Bogotá, con el objeto de votar el
proyecto de ley, se fundamenta en dos notas periodísticas. En este caso, pues,
sí se cumple con el requisito de aportar una evidencia mínima acerca de los
hechos que se denuncian, que son  considerados violatorios de la Constitución
Política. Sin embargo, también esta acusación es inepta, pues del solo hecho de
que varios congresistas se hubieran trasladado a Bogotá en el avión
presidencial no se deduce un cargo relativo a un vicio en la aprobación del
proyecto de ley por toda la corporación respectiva, con las mayorías
requeridas. De esta manera, la acusación es impertinente, pues de ella no se
deduce un reproche constitucional concreto referente al acto mismo de
aprobación del proyecto.
En este punto la Corte considera relevante aclarar
que esta Corporación ha advertido que, en circunstancias diferentes a la
presente, cuando se vulnera una  prohibición constitucional expresa de acudir a
ciertas prácticas en el trámite legislativo, podría llegar a demostrarse una
desviación de poder que viciaría una ley. Este punto fue tratado en la sentencia
C-1168 del 2001 de esta Corporación, [1]
que versó sobre los artículos 2 y 3 de la Ley 628 de 2000, "por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2001." En la
sentencia se estableció que la práctica de los auxilios parlamentarios –
prohibida por el artículo 355 de la Constitución Política – había constituido
una forma de desvío de poder, en la medida en que le había permitido a los
Gobiernos influir de manera decisiva en el trámite de los proyectos de ley y
socavar la independencia del Congreso. Por eso, en la misma sentencia se anotó,
en relación con la acusación de la demanda que se estudiaba acerca de que el
Gobierno había revivido los auxilios parlamentarios a través de los llamados
cupos indicativos: “En tales circunstancias, si el Ejecutivo utiliza la
incorporación de determinadas partidas presupuestales, aparentemente válidas,
pero con el propósito de influir en las votaciones del Congreso, estaríamos en
una típica desviación de poder, que podría acarrear la inconstitucionalidad de
esas apropiaciones.”
De conformidad con lo expuesto, la Corte se
inhibirá para conocer sobre las acusaciones referidas a la violación del
principio de separación de los poderes.
La acusación acerca de la violación del
artículo 165 de la Constitución
6. Expone el actor que luego de que el
Congreso aprobara el proyecto de ley 035/2003 (Cámara) y 134/2003 (Senado), el
día 20 de diciembre de 2003, el proyecto fue remitido por los presidentes de
las Cámaras Legislativas al Presidente de la República para su sanción. El
Presidente de la República habría devuelto el proyecto a las plenarias de la
Cámara de Representantes y del Senado de la República, por cuanto habría
establecido que los textos aprobados no eran iguales. Para ello habría
procedido a convocar nuevamente a sesiones extraordinarias a los miembros del
Congreso, entre los días 26 y 29 de diciembre de 2003. Con base en lo anterior,
el demandante estima que se vulneró el artículo 165 de la Constitución
Política, el cual dispone:
“Aprobado un proyecto de ley por ambas
cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si éste no lo objetare, dispondrá
que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo
su origen.”
7. Con el objeto de establecer los hechos a
los que se refiere la acusación formulada por el actor, el Magistrado Ponente
le solicitó al Presidente del Congreso que remitiera los escritos que le habían
sido dirigidos por el Presidente de la República luego de que el Congreso
hubiera enviado el proyecto de ley para su sanción u objeción. En oficio N°
069-04, del día 4 de marzo, el Secretario General del Senado de la República
expresó al respecto:
“(...) En cumplimiento de lo ordenado en
providencia de fecha 27 de febrero del presente, comunicamos a ese despacho que
una vez revisados los demás archivos que reposan en esta Secretaría se constató
que no existe radicado otro documento que haya sido enviado por el Presidente
de la República, una vez el Senado de la República enviara el proyecto de ley
para su sanción.
“Esperamos mayor información sobre el
particular, por cuanto un proyecto de ley al ser enviado para su sanción sólo
le resta al Presidente de la República el sancionarlo u objetarlo.”
8. En vista de la anterior información, el
Magistrado Ponente procedió a solicitarle a la Presidencia de la República que
remitiera con destino al proceso copia de los escritos enviados por el
Presidente al Congreso de la República “luego de que éste le hubiera enviado el
proyecto de ley aprobado el día 20 de diciembre de 2003...”
En oficio del día 25 de marzo de 2004, el
Secretario Jurídico de la Presidencia de la República respondió de la siguiente
forma:
“1. En este Despacho no reposan
antecedentes del proyecto de ley N° 134/03 Senado, 155/03 Cámara, ‘por la cual
se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.’
“2. El mencionado proyecto fue radicado en
este despacho para sanción presidencial el día 29 de diciembre de 2003, a
través de comunicación enviada por el H. Presidente de la Cámara de
Representantes ALONSO ACOSTA OSIO, del cual anexo copia.
3. Con anterioridad al 29 de diciembre de
2003, el proyecto de ley no fue remitido a este despacho para sanción
presidencial.
“4. Anexo igualmente copia del Decreto 3760
de 2003, por el cual se convoca a sesiones extraordinarias.”
La comunicación del Presidente de la Cámara
de Representantes, de fecha  29 de diciembre de 2003, a la que hace referencia
el escrito del Secretario Jurídico de la Presidencia reza:
“Acompañado de todos sus antecedentes y en
cumplimiento a lo ordenado en los artículos 157 numeral 4 de la Constitución
Política y 196 de la Ley 5ª de 1992, comedidamente me permito remitir el
proyecto de ley N°. 155 de 2003 Cámara acumulado 035 de 2003 Cámara – 134 de
2003 Senado “‘por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales
y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las
finanzas públicas.’
“El proyecto de ley en mención fue debatido
y aprobado por el Congreso de la República en las siguientes fechas:
-
Comisiones Económicas
(Terceras y Cuartas de Cámara de Representantes y Senado de la República:
diciembre 09, 10 y 11 de 2003).
-
Plenaria de la
Honorable Cámara de Representantes Diciembre 20 de 2003 (sesión extraordinaria
Decretos Nros. 3620 de diciembre 16 y 3631 de diciembre 17 de 2003)
-
Plenaria del Senado de
la República: Diciembre 20 de 2003 (sesión extraordinaria Decretos Nros. 3620
de diciembre 16 y 3631 de diciembre 17 de 2003)
-
Comisión Accidental de
Conciliación Cámara de Representantes: Diciembre 29 de 2003 (Sesión
extraordinaria Decreto No. 3760 de diciembre 23 de 2003)
-
Comisión Accidental de
Conciliación Senado de la República: Diciembre 29 de 2003 (Sesión
extraordinaria Decreto 3760 de diciembre 23 de 2003).”
Por su parte, el Decreto 3760 del 23 de
diciembre de 2003, “por el cual se convoca al Congreso de la República a
sesiones extraordinarias”, dispone en su parte pertinente:
“CONSIDERANDO
“Que corresponde al Gobierno en relación con
el Congreso, convocarlo a sesiones extraordinarias
“Que en el Congreso de la República cursa
el Proyecto de Ley Nº 134/03 Senado, 155/03 Cámara, “Por la cual se establecen
normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el
crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”
“Que en razón de que el período legislativo
terminó el 16 de diciembre de 2003, y las sesiones extraordinarias se
convocaron para los días 19 a 22 de diciembre del mismo año mediante Decreto
3620 de 2003, es imperiosa una nueva convocatoria a sesiones extraordinarias,
con el objeto de que dicho proyecto sea considerado en el Congreso de la
República
“DECRETA
“Artículo 1º. Convócase al Honorable
Congreso de la República a sesiones extraordinarias por los días 24 a 30 de
diciembre de 2003
“Artículo 2º. Durante el período de
sesiones extraordinarias señalado en el artículo anterior, el Honorable
Congreso de la República se ocupará exclusivamente de culminar el trámite
legislativo del siguiente proyecto de ley: Proyecto de Ley Nº 134/03 Senado,
155/03 Cámara, “Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras,
fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento
de las finanzas públicas...”
9. Los documentos que han sido transcritos
permiten concluir que la acusación del actor se basa en afirmaciones que no
reflejan la realidad. El Secretario General del Congreso de la República
manifiesta con claridad que en la Secretaría del Senado no se radicó ningún
documento relacionado con el proyecto de ley aludido, luego de que esa
Corporación Legislativa lo hubiera enviado al Presidente de la República para
su sanción. Incluso, el mismo Secretario General manifiesta su perplejidad ante
la pregunta que le formulara el Magistrado Ponente, “por cuanto un proyecto de
ley al ser enviado para su sanción sólo le resta al Presidente de la República
el sancionarlo u objetarlo.”
De otra parte, el Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República asevera que “[c]on anterioridad al 29 de diciembre
de 2003, el proyecto de ley no fue remitido a este despacho para sanción
presidencial.” Él acompaña copia de la comunicación que le fuera enviada, el
día 29 de diciembre de 2003, por el Presidente de la Cámara de Representantes,
con la cual remitía el proyecto para la correspondiente sanción presidencial.
En esa comunicación se observa que las Plenarias del Senado de la República y
la Cámara de Representantes aprobaron el proyecto el día 20 de diciembre y
hubieron de esperar a que el Presidente de la República expidiera un nuevo
decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias para proceder a debatir y
aprobar, el día 29 de diciembre, el informe de conciliación presentado por la
Comisión Accidental.
Por lo tanto, debe concluirse que en el
trámite del proyecto que se convertiría en la Ley 863 de 2003 no se incurrió en
la violación denunciada por el demandante, de acuerdo con la cual el Presidente
de la República, luego de recibir el proyecto para su sanción o para que
expusiera sus objeciones, habría decidido devolverlo al Congreso para que se
armonizaran los textos aprobados en las dos Cámaras Legislativas, en claro
incumplimiento de lo establecido en el artículo 165 de la Constitución
Política. Entonces, se declarará la constitucionalidad de la Ley en lo que se
refiere al cargo de que en su trámite se vulneró lo establecido por el artículo
165 de la Constitución.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la Ley 863 de
2003, en relación con el cargo acerca de que en su trámite se vulneró lo
establecido por el artículo 165 de la Constitución.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO A LA SENTENCIA C-889 DE 2004 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
INFORME DE LA COMISION DE CONCILIACION-Control oficioso de la Corte
Constitucional sobre publicación previa (Aclaración de voto)
REF.:
Expediente D-5045
Magistrado Ponente:
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, me permito aclarar el voto por las siguientes razones:
De conformidad con el artículo 9 del Acto legislativo
01 de 2003, se exige que el informe de la Comisión de Conciliación sea
publicado por lo menos con un día de anticipación al debate y aprobación del
mismo. Este requisito constitucional debe ser controlado por la Corte, aún de oficio
y aunque no sea solicitado por el demandante.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] M.P. Eduardo Montealegre Lynett. La sentencia contó con el
salvamento de voto de los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar
Gil y Clara Inés Vargas Hernández, y con una aclaración de voto del Magistrado Manuel
José Cepeda Espinosa.