SU439-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia SU439/17
NULIDADES PROCESALES EN LA ACCION DE TUTELA-Concepto
La Corte
Constitucional ha señalado que los procesos de tutela “pueden adolecer de vicios que
afectan su validez, situación que ocurre cuando el juez omite velar por el
respeto al debido proceso de las partes e intervinientes del procedimiento. Ese
deber es exigible al juez constitucional, en la medida que este se encuentra
vinculado a los principios de la prevalencia del derecho sustancial sobre el
procesal y a la economía procesal.” Esta Corporación ha indicado
que “las nulidades
son irregularidades que se presentan en el marco de un proceso, que vulneran el
debido proceso y que, por su gravedad, el legislador –y excepcionalmente el
constituyente- les ha atribuido la consecuencia –sanción- de invalidar las
actuaciones surtidas. A través de su declaración se controla entonces la
validez de la actuación procesal y se asegura a las partes el derecho
constitucional al debido proceso”.
NULIDADES PROCESALES EN LA ACCION DE TUTELA-Pueden
presentarse antes y después del fallo proferido por la Corte Constitucional
La Corte
ha precisado que las nulidades en los trámites de tutela pueden presentarse
antes y después del fallo proferido por parte de la Corte Constitucional en
sede de revisión. Ello advierte dos momentos procesales diferentes en donde la
autoridad judicial competente puede incurrir en acciones u omisiones que
desconozcan el derecho al debido proceso de una de las partes o de los terceros
interesados en el caso. El inciso 2º del artículo 49 del Decreto Ley 2067 de
1991, “Por el cual
se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban
surtirse ante la Corte Constitucional”, permite que las partes y
los terceros intervinientes aleguen la nulidad del proceso antes de la
expedición del fallo, hipótesis que se activa cuando se produce una violación
al derecho al debido proceso. En su jurisprudencia, la Corte ha prohijado esa
norma y adicionado otro contenido de derecho de construcción jurisprudencial,
el cual faculta para formular la nulidad de la providencia que pone fin al
proceso después de su expedición, siempre y cuando la nulidad se derive de
manera directa de la sentencia.
NULIDADES PROCESALES EN LA ACCION DE TUTELA-Marco
normativo para evaluar las irregularidades acaecidas antes de la sentencia de
revisión
SOLICITUDES DE NULIDAD ELEVADAS DURANTE EL TRAMITE DE REVISION-Requisitos
La Corte ha exigido a las peticiones de nulidad
ocurridas y formuladas antes del fallo de revisión algunos requisitos formales.
Tales condiciones se han construido a partir del inciso primero del artículo
135 de la ley 1564 y son: (i) ostentar legitimación para proponerla; (ii)
expresar la causal invocada y los hechos en que se fundamenta, esto es, la
necesidad de que la solicitud cumpla con una carga argumentativa para
desvirtuar la validez del proceso; y (iii) aportar o solicitar las pruebas que
pretenda hacer valer.
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia
excepcional por violación al debido proceso
La vulneración del derecho del debido proceso
producto de la sentencia proferida por parte de la Corte Constitucional, esta
Corporación ha indicado que las peticiones de nulidad contra las decisiones de
este tribunal que ponen fin a los procesos de tutela se encuentran regidas por
la excepcionalidad. La procedibilidad de dichas postulaciones se restringe a la
evaluación de la validez de la providencia atacada y no a un juicio sobre la
corrección jurídica de la misma. En esas circunstancias, se debe constatar que
alguna sala de revisión vulneró de manera grave y evidente el derecho al debido
proceso de las partes o de los terceros con interés, al emitir la providencia.
En esa labor, la Corte ha indicado que la solicitud de nulidad de una
providencia cuenta con exigencias formales y materiales, cuyo origen es
pretoriano o judicial.
SOLICITUDES DE NULIDAD ELEVADAS DURANTE EL TRAMITE DE REVISION-Rechazar por
falta de legitimación
SOLICITUDES DE NULIDAD ELEVADAS DURANTE EL TRAMITE DE REVISION-Rechazar por
incumplir la carga argumentativa para demostrar la existencia de una
irregularidad procesal que vulnere el debido proceso de los peticionarios
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN
TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN
TUTELA-Configuración
En lo
concerniente a la cosa juzgada constitucional, esta Corporación ha sostenido
que se configura cuando entre dos o más acciones de tutela se constatan los
siguientes aspectos: (i) identidad de partes; (ii) identidad de causa; e (iii)
identidad de objeto.
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Requisitos para que
se configure/ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Para que se configure temeridad debe evidenciarse la mala fe en el
actuar del peticionario
Frente a la actuación temeraria, básicamente son
los mismos requisitos que dan lugar a la cosa juzgada constitucional, junto con
un presupuesto adicional. En efecto, esta Corte ha indicado que existe
temeridad cuando entre dos o más acciones de tutela se presentan las siguientes
circunstancias: (i) identidad de partes; (ii) identidad de causa; (iii)
identidad de objeto; y (iv) la ausencia de justificación en la formulación
de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso o de mala fe por parte del
libelista.
ACTUACION TEMERARIA
Y COSA JUZGADA EN MATERIA DE TUTELA-Inexistencia
para el caso
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Formas previstas por ordenamiento jurídico
LEGITIMACION EN LA
CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA DE PERSONA JURIDICA-Reglas jurisprudenciales
(i)Las personas jurídicas están facultadas para formular acciones
de tutela en nombre propio o como agentes oficiosos de sus socios; (ii) La
solicitud de amparo por parte de las personas jurídicas debe hacerse, prima
facie, por medio de sus representantes legales. También se permitiría que se
actuara a través de un adecuado apoderamiento judicial, y, extraordinariamente,
en virtud de una agencia oficiosa; (iii) La titularidad de los derechos
fundamentales de las personas jurídicas se manifiesta de manera directa e
indirecta. La primera de ellas cuando atienden a sus particularidades como
entes morales y, dentro de los que pueden ampararse mediante la acción de tutela
se incluye el derecho al debido proceso. La segunda cuando la esencialidad de
la protección gira alrededor del amparo de los derechos fundamentales de las
personas naturales asociadas; (iv) La persona jurídica está en capacidad de
velar por la protección de sus propios derechos, es decir, se descarta que sus
socios actúen para la salvaguarda de sus intereses, de los cuales debe
disociarse la titularidad de sus derechos fundamentales.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reglas
jurisprudenciales
La Corte
ha concluido que la acción de tutela, por regla general, resulta improcedente
para dirimir conflictos que involucren derechos de rango legal, específicamente
cuando se trata de controversias legales que surgen con ocasión a la expedición
de actos administrativos, puesto que para la resolución de esta clase de
asuntos, el legislador consagró los respectivos mecanismos judiciales
ordinarios que deben emplearse ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Sin embargo, este Tribunal también ha dicho que, cuando el
accionante demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el amparo se
torna procedente como mecanismo transitorio, hasta tanto la persona acuda,
dentro de un término perentorio, al proceso común correspondiente.
ACCION DE TUTELA INTERPUESTA POR
PERSONA JURIDICA-Actuación por medio de su representante legal, a
través de apoderado judicial y extraordinariamente, en virtud de una agencia
oficiosa
PERSONA JURIDICA-Capacidad para la protección de sus
propios derechos
La persona
jurídica está en capacidad de velar por la protección de sus propios derechos,
es decir, se descarta que sus socios actúen para la salvaguarda de sus
intereses, de los cuales debe disociarse la titularidad de sus derechos
fundamentales.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Mecanismo transitorio para evitar perjuicio
irremediable
La Corte
ha concluido que la acción de tutela, por regla general, resulta improcedente
para dirimir conflictos que involucren derechos de rango legal, específicamente
cuando se trata de controversias legales que surgen con ocasión a la expedición
de actos administrativos, puesto que para la resolución de esta clase de
asuntos, el legislador consagró los respectivos mecanismos judiciales
ordinarios que deben emplearse ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Sin embargo, este Tribunal también ha dicho que, cuando el
accionante demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el amparo se
torna procedente como mecanismo transitorio, hasta tanto la persona acuda,
dentro de un término perentorio, al proceso común correspondiente.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE NIEGA SOLICITUD DE
HABILITACION A EPS PARA OPERAR EN EL REGIMEN SUBSIDIADO EN SALUD-Improcedencia
por incumplir requisitos de legitimación en la causa por activa,
subsidiariedad, inmediatez y relevancia constitucional
Referencia: Expediente T-4.770.440.
Acción de tutela formulada por
Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. contra la Superintendencia Nacional de
Salud.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil diecisiete (2017)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo proferido el 1º de septiembre de 2014 por el Juzgado
Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla, dentro
de la acción de tutela promovida por Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. contra la Superintendencia
Nacional de Salud.
I.       ANTECEDENTES
El 20 de agosto de 2014, Agropecuaria
El Roble del Caribe S.A.S., empresa accionista de la Entidad Promotora de Salud, Salud Andina EPS S.A., por medio de su representante legal,
formuló acción de tutela contra la Superintendencia Nacional de Salud (en
adelante Supersalud), por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a “la legalidad, aportar y
controvertir pruebas, libre competencia y confianza legítima”, ante el rechazo de la habilitación que
solicitó la mencionada EPS a la Supersalud, para operar en el Régimen Subsidiado en Salud del Sistema General de Seguridad Social.
1.      Hechos probados
1.1. La accionante, Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S., en asocio con
Medi Hos Ltda., Inversiones Novel
& CIA S.C.A., Fundación Social Santo Tomás de Villanueva I.P.S. e Inversiones
Clínicas Andinas S.A.S.,
constituyeron la Entidad Promotora de Salud, Salud Andina EPS S.A.[1],
con el propósito inicial y principal de operar en el Régimen Subsidiado en Salud del Sistema General de Seguridad Social.
1.2. Tal conformación societaria tuvo las siguientes
modificaciones: Medi Hos Ltda. y Fundación
Social Santo Tomás de Villanueva I.P.S. cedieron
el 100% de sus acciones a Centro
de Atención Médica CEAMED IPS S.A. y Gestión Ambiental Internacional S.A. E.S.P., respectivamente[2].
Es decir, a la fecha, la composición societaria de Salud Andina EPS S.A. está
conformada por las empresas Centro
de Atención Médica CEAMED IPS S.A., Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S., Inversiones Novel & CIA. S.C.A., Gestión Ambiental
Internacional S.A. E.S.P. e Inversiones Clínicas Andinas S.A.S..
1.3. El 8 de junio de 2012, el
representante legal de Salud Andina EPS S.A. solicitó a la Supersalud autorización
para operar en el Régimen
Subsidiado en Salud del Sistema
General de Seguridad Social[3].
1.4. Durante el trámite de habilitación
adelantado, en resumen, se efectuó lo siguiente:
1.4.1. La Oficina Asesora Jurídica, la
Oficina de Tecnología de la Información, la Superintendencia Delegada para la
Atención en Salud y la Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión
de los Recursos Económicos del Sector Salud, en cumplimiento de sus funciones como
dependencias de la Supersalud, emitieron conceptos sobre la viabilidad de la
habilitación de Salud Andina EPS S.A..
1.4.2. La Oficina Asesora Jurídica, por
medio de Memorando Nº 3-2013-006499 del 24 de abril de 2013, remitió el
proyecto de resolución al Despacho del Superintendente Nacional de Salud.
1.4.3. La Secretaría de Transparencia de
la Presidencia de la República, mediante Oficio Nº OFI13-00081767 del 3 de
julio de 2013[4],
informó a la Supersalud de unas presuntas irregularidades en relación con
algunos miembros de las juntas directivas de Salud Andina EPS S.A. e Inversiones Clínicas Andinas S.A.S., razón por la cual, solicitó que: (i) “detenga
la habilitación de la EPS ANDINA hasta que la entidad a su cargo reciba un
concepto de parte de los entes de control sobre los funcionarios que la
conforman y de la Fiscalía frente a los cuestionados por la presunta
participación de algunos de sus accionistas en grupos al margen de la ley”;
y (ii) “revise con el mayor nivel de detalle posible este caso, antes de
tomar una decisión definitiva”.
1.5. La Supersalud, a través de Resolución
Nº 1485 del 13 de agosto de 2013[5],
rechazó la solicitud de habilitación, al considerar que Salud Andina EPS S.A. incumplió
los requisitos legales, toda vez que halló un vicio de fondo por las inhabilidades
que presentaban tres integrantes de las juntas directivas de dos empresas accionistas
de Salud Andina EPS S.A.. En efecto, la entidad encontró que:
1.5.1. Desde el 2 de enero de 2012, “según consta
en la página WEB de la Gobernación del Atlántico y de la Secretaría de Salud
del Municipio de Soledad (Atlántico), los doctores David Peláez Pérez y Carlos
Bula Vieco”, miembros de la junta directiva de Inversiones Clínicas Andinas
S.A.S., “ejercen cargos de Secretario de Salud del Atlántico y Secretario de
Salud de Soledad Atlántico, Entidades (sic) que son organismos públicos que
supervisan la actividad de las Entidades Promotoras de Salud”, lo cual generó
la inhabilidad establecida en el numeral 5º del artículo 11 del Decreto 1804 de
1999[6].
1.5.2. Al observar conjuntamente la escritura pública Nº 0002722 de la Notaría
Séptima de Barranquilla del 26 de septiembre de 2011, con la cual se constituyó
Salud Andina EPS S.A., y el certificado de existencia y representación legal de
la Fundación Social Santo Tomás
de Villanueva I.P.S., “la doctora
Leidy Salazar Hoyos”, al tiempo, hacía
parte de las juntas directivas de ambas empresas, incurriendo en la inhabilidad
del numeral 2º del artículo 11 del Decreto 1804 de 1999[7].
1.6.
El 28 de agosto de 2013, Salud Andina EPS S.A., por medio de apoderado
judicial, interpuso recurso de reposición[8]
contra el mencionado acto
administrativo, solicitando
su revocatoria y, que en consecuencia, se la habilitara para operar en el Régimen Subsidiado en Salud. Expuso que esa
resolución desconocía los principios de legalidad, buena fe y confianza
legítima, así como los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad. Alegó que el presunto vicio que fundamentó
el rechazo se había subsanado, toda vez que las personas señaladas de incurrir en inhabilidades ya no hacían parte
de las juntas directivas. Como prueba de ello, adjuntó las cartas de renuncia con
sus respectivas aceptaciones, y los certificados de existencia y representación
legal actualizados, entre otros.
1.7. Mediante Resolución Nº 1744 del 19 de septiembre
de 2013[9],
la Supersalud resolvió dicho recurso, confirmando la resolución recurrida. En
síntesis, explicó que su decisión no desconocía los principios y derechos invocados
por el recurrente, porque aplicó la normatividad en vigor al proceso de
autorización. Igualmente, aclaró que las inhabilidades tenidas en cuenta para
el rechazo no son subsanables, por cuanto se encontraban vigentes para la época
en que Salud Andina EPS S.A. solicitó la habilitación.
1.8. El 7 de noviembre de 2013 y el 30 de mayo de 2014,
Salud Andina EPS S.A[10].
y Fundación Social Santo Tomás de
Villanueva I.P.S., respectivamente, formularon, por separado, acciones de
tutela contra la Supersalud, a fin de que se revocaran los referidos actos
administrativos y se ordenara a esa entidad expedir la resolución habilitante.
1.8.1. La acción de tutela promovida por Salud Andina
EPS S.A. se negó por improcedente en sentencia proferida el 19 de noviembre de
2013 por el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá, ante la existencia de
otros medios de defensa judicial. Impugnada tal decisión, la Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante providencia del 11
de diciembre de 2013, la confirmó[11].
1.8.2. Por su parte, la acción de tutela presentada por
Fundación Social Santo Tomás de Villanueva I.P.S. fue concedida en fallo dictado
el 18 de junio de 2014 por el Juzgado Trece Penal Municipal con Función de
Control de Garantías de Barranquilla. Sin embargo, el Juzgado Séptimo Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de esa misma ciudad, por medio de
sentencia emitida en segunda instancia el 4 de agosto de 2014, revocó dicha
decisión y, en su lugar, denegó por improcedente el amparo solicitado, al
encontrar incumplidos los requisitos de legitimación en la causa por activa,
inmediatez y subsidiariedad[12].
1.9. El 1º de abril de 2014, Salud Andina EPS S.A., por medio de apoderado judicial, presentó
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de La
Nación –Superintendencia Nacional de Salud, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección “A”[13],
con la finalidad de que se declare la nulidad de las Resoluciones Nº 1485 del 13 de agosto de 2013[14] y 1744 del
19 de septiembre del mismo año, y se restablezcan sus derechos presuntamente vulnerados
por la entidad demandada. Este proceso
se radicó bajo el Nº 25000-23-41-000-2014-01141-00.
2.      Fundamentos y pretensiones de la demanda
2.1.
La accionante Agropecuaria El
Roble del Caribe S.A.S. manifestó que es incuestionable que Salud Andina EPS S.A. cumplió todas las exigencias establecidas en la
normatividad para obtener el acto administrativo de habilitación. Empero, señaló
que la accionada rechazó la solicitud ante la existencia de unas inhabilidades en
algunos integrantes de las juntas directivas de las sociedades que constituyeron
la EPS recién conformada, con fundamento en un oficio remitido por la Secretaría de Transparencia de la
Presidencia de la República, sin que tal documento determinara con certeza dichas
irregularidades.
2.2. Indicó que a fin de desvirtuar las
afirmaciones de la Supersalud, Salud
Andina EPS S.A., al interponer el
recurso de reposición contra la Resolución Nº 1485 del 13 de agosto de 2013, adjuntó los certificados de existencia y representación
legal de todas las empresas involucradas, para acreditar que las personas
señaladas de incurrir en inhabilidades habían renunciado a sus cargos antes de presentarse
la solicitud de habilitación. Es decir, que las inhabilidades encontradas ya no
existían, pues bastaba actualizar algunos documentos para comprobarlo.
2.3. Sostuvo que, la entidad accionada, al
confirmar íntegramente el acto administrativo recurrido, no valoró las pruebas
allegadas, impidiéndole a Salud Andina EPS S.A. ejercer su derecho a aportar y
controvertir pruebas, prerrogativa que hace parte del derecho fundamental al
debido proceso, el cual debe ser observado en todas las actuaciones judiciales
y administrativas.
2.4. Agregó que, la Supersalud olvidó que,
en sede administrativa la autoridad está facultada para revisar sus propios
actos. Así, podría modificar, aclarar o revocar el pronunciamiento inicial, en
aras de rectificar sus errores y salvaguardar el principio de legalidad en el
ejercicio de la función administrativa. De esta forma, contribuiría en el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
2.5. Afirmó que la accionada incurrió en una
vía de hecho administrativa por defecto fáctico, ya que su decisión carece de
elementos probatorios que la sustenten, lo cual debe corregirse “con la
protección inmediata de nuestros derechos fundamentales”[15].
2.6. Aunado a lo anterior, la accionante
señaló que la Supersalud desconoció los principios de legalidad y confianza legítima,
así como el derecho a la libre competencia. En sustento de ello, dijo lo siguiente:
2.6.1. Respecto al principio de
legalidad, expuso que Salud Andina EPS S.A. pese haber cumplido las exigencias legales,
tal entidad rechazó su solicitud de habilitación sin mediar ley alguna que así
lo autorizara.
2.6.2. En cuanto al principio de
confianza legítima, manifestó que la accionada defraudó dicho principio, pues denegó
la autorización en cuestión sin que existiera un fin constitucionalmente legítimo,
desconociendo la normatividad que regula el procedimiento de habilitación, los
elementos probatorios allegados al proceso y el derecho a aportar y controvertir
las pruebas allegadas por Salud Andina EPS S.A.. Agregó que la expedición del
acto administrativo habilitante no puede entenderse como una simple expectativa
de quienes se unieron para constituir la referida EPS, sino como una obligación
por parte de la Supersalud ante el cumplimiento de los requisitos, incluso aquellos
que dicha entidad inspectora no encontró reunidos.
2.6.3. Y frente al derecho a la libre competencia,
en principio, reiteró que, según la Corte Constitucional, esa prerrogativa se
presenta cuando varios empresarios, en un marco de igualdad de condiciones, orientan
sus esfuerzos, factores empresariales y de producción hacia la conquista de un
mercado. Argumentó que, contrario a lo indicado por este Tribunal, el Estado se
ha extralimitado en sus funciones y competencia, ya que ha creado todas las
barreras habidas, con la finalidad de impedir la entrada en operación de Salud
Andina EPS S.A., circunstancia que demanda protección constitucional.
2.7. Con base en lo expuesto en precedencia, y al
estimar reunidos los presupuestos de procedibilidad de la presente acción de
tutela, la empresa accionante solicitó
el amparo definitivo de sus derechos fundamentales a “la legalidad, aportar
y controvertir pruebas, libre competencia y confianza legítima”, en el
sentido de que se ordene a la Supersalud lo siguiente: (i) revocar las
Resoluciones Nº 1485 del 13 de agosto de 2013 y 1744 del 19 de septiembre del
mismo año; y (ii) proferir un nuevo acto administrativo con el cual habilite a
Salud Andina EPS S.A. para operar en el Régimen Subsidiado en Salud.
3.      Material probatorio relevante que obra en el
expediente
3.1. Concepto Jurídico de Autorización y Expedición de
Certificado de Funcionamiento de Salud Andina EPS S.A. Nº 3-2012-010022,
emitido el 10 de julio de 2012 por la Oficina Asesora Jurídica de la Supersalud[16].
3.2. Concepto Financiero Nº 3-2012-018367, expedido el
30 de noviembre de 2012 por la Superintendencia Delegada para la Generación y
Gestión de los Recursos Económicos para la Salud[17].
3.3. Concepto Técnico de Aseguramiento Nº
3-2013-002018, emitido el 8 de febrero de 2013 por el Profesional Especializado
de la Supersalud, dentro del trámite de habilitación de Salud Andina EPS S.A.[18].
3.4. Resolución Nº 1485 del 13 de agosto de 2013, con la cual la
Supersalud rechazó la solicitud de habilitación[19].
3.5. Recurso de reposición instaurado por Salud Andina EPS S.A., por
medio de apoderado judicial, contra el anterior acto administrativo[20].
3.6. Resolución Nº 1744 del 19 de septiembre de 2013, mediante la cual la
Supersalud confirmó la resolución recurrida[21].
3.7. Sentencia judicial proferida en segunda instancia el 11 de diciembre
de 2013 por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada el 7 de noviembre de 2013 por Salud Andina EPS S.A. contra la Supersalud[22].
3.8. Fallo judicial dictado en segunda instancia el 4 de agosto de 2014
por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de
Barranquilla, en el proceso de tutela promovido el 30 de mayo de 2014 por
Fundación Social Santo Tomás de Villanueva I.P.S. contra Supersalud[23].
3.9. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
presentada el 1º de abril de 2014
por Salud Andina EPS S.A. en
contra de La Nación –Superintendencia Nacional
de Salud[24].
3.10.
Dos CDS[25]
que contienen declaraciones públicas realizadas por el entonces Superintendente
Nacional de Salud, Gustavo Morales Cobo, y la Superintendente Delegada para la
Atención en Salud, respecto al trámite de habilitación de Salud Andina EPS
S.A..
3.11. Certificados de existencia y representación legal actualizados
de Salud Andina EPS S.A., Inversiones Clínicas Andinas S.A.S., Centro de
Atención Médica CEAMED IPS S.A., Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S., Inversiones Novel & CIA. S.C.A. y Gestión
Ambiental Internacional S.A. E.S.P.[26].
3.12. Antecedentes
judiciales, fiscales y disciplinarios de los miembros de Salud Andina EPS S.A.
y de las empresas que constituyen la mencionada EPS[27].
3.13. Constancias laborales expedidas por la Secretaría de Talento Humano de la
Alcaldía Municipal de Soledad (Atlántico) y la Secretaría General de la
Gobernación del Departamento del Atlántico[28].
3.14. Certificado expedido el 13 de agosto de 2015 por
la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[29], en el cual constan
datos relevantes acerca del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado
por Salud Andina EPS S.A. contra la Supersalud.
3.15.
Oficio Nº OFI13-00081767
emitido el 3 de julio de 2013 por la Secretaría de Transparencia de la
Presidencia de la República[30],
en el que se recomendó a la accionada reconsiderar la habilitación solicitada.
3.16. Certificado de composición accionaria de Salud
Andina EPS S.A.[31],
en el cual consta lo siguiente:
Accionista
Identificación
Nº de acciones
%
Ceamed IPS S.A.
802.009.327-3
650.000
10
Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S.
900.053.991-6
650.000
10
Inversiones Novel & CIA. S.C.A.
802.020.556-8
1.300.000
20
Gestión Ambiental Internacional S.A. E.S.P.
802.011.950-9
1.300.000
20
Inversiones Clínicas Andinas S.A.S.
900.404.764-8
2.600.000
40
TOTAL
6.500.000
100
3.17.
Auto[32]
proferido el 19 de octubre de 2015 por la Subsección A de la Sección Primera
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual, dicha
Corporación resolvió negar la suspensión provisional de los efectos de los
actos administrativos que solicitó Salud
Andina EPS S.A. como medida cautelar en la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló contra la Supersalud.
4.      Actuación procesal de la demanda de tutela
4.1. Por auto del 21 de agosto de 2014, el Juzgado
Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla admitió la solicitud de amparo y corrió
traslado a la Superintendencia Nacional de Salud para que ejerciera su derecho
de defensa.
4.2. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la
Supersalud, por medio de escrito del 27 de agosto de 2014[33], dio
respuesta a la presente acción de tutela para solicitar lo siguiente: (i)
rechazarla por configurarse el fenómeno de cosa juzgada constitucional; y (ii) declarar
su improcedencia ante la falta de legitimación en la causa por activa, por la
existencia de otros medios de defensa judicial, por la ausencia de un perjuicio
irremediable y debido al incumplimiento del requisito de inmediatez. En resumen,
sustentó tales solicitudes de la siguiente manera:
4.2.1. En cuanto al rechazo por estimar cosa juzgada
constitucional, la accionada indicó que existe identidad de objeto y causa
entre la presente acción de tutela y las solicitudes de amparo promovidas el 7 de noviembre de 2013 y el 30 de mayo de 2014 por Salud
Andina EPS S.A. y Fundación
Social Santo Tomás de Villanueva I.P.S.,
respectivamente. Señaló que estas circunstancias constituyen un abuso del derecho,
dadas las evidentes conductas de mala fe y temeridad, actuaciones que deben sancionarse.
4.2.2. Referente a la declaratoria de improcedencia, expuso
que: a) no hay legitimación en la causa por activa, por cuanto la accionante carece
de representación legal de Salud Andina
EPS S.A.; b) Salud Andina EPS S.A. promovió proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho contra La Nación – Superintendencia Nacional de
Salud, a fin de que se declaren nulas las Resoluciones Nº 1485 del 13 de agosto de 2013 y 1744 del 19 de
septiembre del mismo año. En este trámite, se solicitó la suspensión provisional
de los efectos de esos actos administrativos;
c) tampoco procede transitoriamente la acción de tutela, pues no se acreditaron
los presupuestos del perjuicio irremediable (inminente, grave, urgente y
carácter impostergable); y d) se incumple el requisito de inmediatez, como
quiera que el amparo de tutela se solicitó 12 meses después de que la
Supersalud profirió las mencionadas resoluciones.
5.      Decisión objeto de revisión
5.1. El Juzgado Noveno Penal
Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla, mediante sentencia del 1º de septiembre de 2014[34], resolvió: (i) tutelar los derechos fundamentales invocados “a la legalidad, aportar y
controvertir, en conexidad con el debido proceso”; (ii) dejar sin efectos la
actuación administrativa contenida en las Resoluciones Nº 1485 y 1744 del 13 de agosto y 19 de septiembre de
2013, respectivamente; y (iii) ordenar a la Supersalud, dentro de las cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esa providencia, expedir el
acto administrativo con el cual habilite a Salud Andina EPS S.A. para operar en
el Régimen Subsidiado en Salud.
5.2.
Lo anterior, al estimar una “palmaria y flagrante vía de hecho” de la accionada,
por cuanto su proceder carece de fundamento y, además, es “producto de la
actitud arbitraria y caprichosa de la administración”, que trajo consigo la
vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, “carga que no
está en la obligación de resistir”.
5.3.
Para arribar a tal decisión, el despacho judicial dijo lo siguiente:
5.3.1. Es inexistente el fenómeno de cosa juzgada constitucional, toda
vez que no hay identidad de partes, causa y objeto. Si bien, en principio, podría
haber identidad de objeto entre la acción de tutela instaurada por Salud Andina
EPS S.A. y la presente, debe tenerse en cuenta que en la última de ellas se presentan
hechos nuevos que no fueron analizados en la primera, como es el ejercicio de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de la referida
EPS. Además, tampoco puede predicarse la firmeza y el tránsito a cosa juzgada de
la sentencia judicial proferida dentro del amparo solicitado por la Fundación
Social Santo Tomás de Villanueva I.P.S., hasta tanto se efectúen los
procedimientos de selección y revisión en la Corte Constitucional.
5.3.2. No se evidencia temeridad, debido a que el hecho nuevo,
referente al uso de la acción contenciosa administrativa, no fue objeto de estudio
en los fallos de primera y segunda instancias dictados en el proceso de tutela promovido
por Salud Andina EPS S.A., sin poder establecer si ese mecanismo de defensa
judicial es eficaz para la protección de los derechos fundamentales reclamados.
5.3.3. Existe legitimación en la causa por activa, por cuanto, la
accionante, al tratarse de una de las empresas accionistas de Salud Andina EPS
S.A., resulta directamente afectada con lo que se disponga en el proceso de habilitación
de dicha EPS.
5.3.4. Se cumple el requisito de inmediatez, ya que la vulneración alegada
es actual y permanente. La demora en el ejercicio de la acción de tutela es
válida, pues la accionante ha ejercido los medios judiciales comunes en defensa
de sus derechos, pese a su ineficacia. Y si el término se contabiliza desde la ocurrencia
del hecho nuevo, esto es, la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho (1º de abril de 2014), es evidente que no ha transcurrido el lapso
razonable (6 meses) al que alude la jurisprudencia constitucional.
5.3.5. No hay lugar a pronunciarse respecto del perjuicio irremediable,
toda vez que en el escrito de tutela nada se dijo sobre la existencia del mismo.
Pero que, en caso de ser necesario, se abordaría su estudio en el análisis de
fondo del asunto.
5.3.6. Si bien la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial,
y que en efecto está haciendo uso de él, como se expuso, éste es ineficaz para
la protección de sus derechos y garantías constitucionales. Ello, por cuanto,
por un lado, podría llevar un tiempo considerable para que el juez ordinario se
pronuncie respecto de la legalidad de las resoluciones cuestionadas; y por
otro, de concederse la medida cautelar solicitada en la demanda común, eso no
garantiza el amparo efectivo de los derechos invocados, ni resolvería la
controversia íntegramente, circunstancia que mantendría incólume los actos
administrativos expedidos por la Supersalud.
5.3.7. Le asiste razón a la accionante cuando señala que la demandada omitió
valorar las pruebas allegadas con el recurso de reposición interpuesto contra
la Resolución Nº 1485 del 13 de agosto de 2013, ya que en la Resolución Nº 1744
del 19 de septiembre del mismo año, con la cual se desató tal recurso, no se efectuó
consideración distinta a la que Salud Andina EPS S.A. nunca aportó los
documentos que acreditaban los cambios en las juntas directivas de las empresas
involucradas.
5.3.8. La Supersalud debió indicar las razones por las cuales consideró
que la documentación allegada no desvirtuaba la legalidad de la resolución
recurrida, cuyos argumentos serían debatidos por Salud Andina EPS S.A. ante el
juez administrativo. Esa circunstancia da lugar al amparo constitucional, por
cuanto la accionada desconoció la finalidad de la vía gubernativa, y además, impidió
a la mencionada EPS aportar y controvertir las pruebas en su contra.
5.3.9. Se evidenció que las personas que hacían parte de la junta directiva
de Salud Andina EPS S.A. habían renunciado a sus cargos antes de la solicitud
de habilitación, lo cual se registró en la Cámara de Comercio de Barranquilla y
fue conocido por la Supersalud antes de proferir la Resolución Nº 1744 del 19
de septiembre de 2013.
5.3.10. Del análisis de la normatividad que regula el proceso de habilitación
en el régimen subsidiado, así como del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), no se encontró disposición
alguna que establezca vicios de fondo insubsanables en el referido trámite, razón
por la cual, se revoca el acto administrativo que rechazó la solicitud de
habilitación.
6.      Impugnación
6.1. El 4 de septiembre de 2014, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
de la Superintendencia Nacional de Salud presentó escrito de impugnación[35]
para solicitar que se revoque la anterior decisión, al reiterar las mismas
razones expuestas en la contestación de la acción de tutela: (i) cosa juzgada
constitucional; (ii) falta
de legitimación en la causa por activa (iii) existencia de otros medios de
defensa judicial idóneos y efectivos; (iv) ausencia de un perjuicio
irremediable; (v) incumplimiento del requisito de inmediatez; y adicionalmente,
(vi) desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional con argumentos
“ilegítimos” y contrarios a cualquier lógica de interpretación y
aplicación.
6.2. El 5 de septiembre de 2014, el representante
legal de la accionante solicitó al Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones
de Control de Garantías de Barranquilla rechazar la impugnación presentada, al
considerar que no se acreditó la calidad de Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica, ni la asignación de las facultades para la representación de la
Supersalud en actuaciones judiciales y extrajudiciales.
6.3. El Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de
Control de Garantías de Barranquilla, mediante providencia del 9 de septiembre
de 2014, rechazó la impugnación interpuesta, al no haberse acreditado “la
Calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia Nacional
de Salud (…), como tampoco la facultad de representación judicial de dicha
entidad conferida por el Director de la misma (…)”[36].
6.4. Contra el rechazo de la impugnación, la Supersalud
instauró acción de tutela la cual se resolvió a su favor en sentencia dictada el
29 de septiembre de 2014 por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de
Barranquilla. Sin embargo, esa decisión fue revocada por el fallo proferido el 5
de noviembre del mismo año por la Sala Penal del Tribunal Superior de
Barranquilla. Debido a lo anterior, quedó en firme la providencia judicial proferida
el 1º de septiembre de 2014 por el Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones
de Control de Garantías de Barranquilla, que en esta oportunidad revisa la
Corte Constitucional.
7.      Trámite del
incidente de desacato promovido por la empresa accionante de la tutela que se
revisa
7.1. El 16 de septiembre de 2014, Agropecuaria El
Roble del Caribe S.A.S. promovió incidente de desacato ante el Juzgado Noveno
Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla, frente
al cual la Supersalud respondió que el proceso de habilitación requería
información actualizada que diera cuenta del cumplimiento de todos los
requisitos para la prestación de los servicios de salud.
7.2. El 3 de octubre de 2014, el mencionado despacho
judicial impuso sanción de arresto de 3 días y multa equivalente a 10 salarios
mínimos legales mensuales vigentes al entonces Superintendente Nacional de
Salud, Gustavo Morales Cobo. Posteriormente, Agropecuaria El Roble del Caribe
S.A.S. solicitó encausar el incidente contra el nuevo Superintendente.
7.3. En el grado jurisdiccional de consulta de dicho
desacato, la Supersalud solicitó al Juzgado Tercero Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Barranquilla revocar la sanción y modificar el
fallo de tutela, con el fin de que “no se ordenara la habilitación
directamente, sino que se ordenara la revisión de los requisitos de
habilitación sin incurrir en las conductas que el juez había evaluado como
vulneratorias del derecho al debido proceso de la sociedad demandante. Lo
anterior con el objetivo de constatar si la EPS en cuestión estaba en capacidad
de proteger los derechos de los usuarios” [37].
7.4. El 28 de noviembre de 2014, el referido juzgado
resolvió la consulta, confirmando la sanción contra el ex Superintendente
Nacional de Salud Gustavo Morales Cobo.
7.5. El 10 de diciembre de 2014, el Juzgado Noveno
Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla declaró que
el nuevo Superintendente, Norman
Julio Muñoz, también incurrió en desacato
del fallo de tutela en cuestión, y lo sancionó con arresto de cinco días y
multa equivalente a 10 s.m.l.m.v.. Esta decisión también surtió el grado de
consulta, siendo modificada la sanción, otorgándole diez días para que “revise
finalmente toda la documentación ya aportada por Salud Andina EPS SA y proceda
a dar concepto definitivo del cumplimiento de todos los estándares de
habilitación y emita Resolución de Habilitación”[38].
8.      Trámite de la selección para revisión de la
sentencia de tutela
8.1. En atención a que el expediente de la acción de tutela de la referencia
no había sido remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión, la
Superintendencia Nacional de Salud, el 6 de febrero de 2015, solicitó
a la Sala de Selección de turno de esta Corporación que: (i) conminara al
Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Barranquilla para que diera estricto cumplimiento a lo establecido en los
artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991 y, en consecuencia, remita de manera
inmediata el proceso de tutela a esta Corte; (ii) suspendiera provisionalmente
el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia dictada en el trámite de esa
solicitud de amparo; y (iii) seleccionara el fallo de tutela para su revisión.
8.2. En respuesta de lo solicitado, la
Sala Plena de la Corte Constitucional profirió el Auto 039 del 11 de febrero de
2015[39],
en el cual, consideró que al no haberse remitido oportunamente a este Tribunal
la providencia proferida por el Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de
Control de Garantías de Barranquilla dentro de la acción de tutela instaurada
por Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S., se desconocieron los derechos al
debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Por consiguiente,
ordenó:
“PRIMERO. ENVIAR la solicitud
presentada por la Superintendencia Nacional de Salud como sus anexos, a la
Secretaría General de esta Corporación para que proceda a su pronta radicación
y envío a la Sala de Selección número dos (2), competente en este momento, a
fin de que ésta adopte las decisiones que correspondan según lo establecido en
la presente providencia. Recibido el asunto, ingresará al estudio de la Sala de
Selección número dos (2).
SEGUNDO. CONMINAR al Juzgado Noveno Penal Municipal con
Funciones de Control de Garantías de Barranquilla para que proceda a remitir a
la Corte Constitucional, dentro de las doce (12) horas siguientes a la
comunicación de este auto, el expediente mencionado en esta providencia. El
envío se hará por el medio más expedito posible, para lo cual el interesado
podrá asumir el coste que corresponda.
TERCERO. Para otros casos en que se presente la misma situación
la Sala de Selección podrá: (i) ordenar al juez correspondiente la remisión
inmediata del expediente y (ii) disponer que la Secretaría General de la Corte
Constitucional radique copia de la solicitud acompañada del fallo de tutela, y
lo remita inmediatamente a la Sala de Selección de turno para lo de su
competencia”.
8.3. En virtud de lo ordenado, la Sala de Selección de Tutelas Número Dos[40] de esta
Corporación, mediante Auto del 12 de febrero de 2015[41], seleccionó el asunto
para revisión y, de acuerdo con el sorteo realizado, lo repartió al Magistrado
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub[42].
9.      Actuación procesal en sede de revisión
9.1. El 16 de enero de 2015, la Asesora Encargada de las
Funciones de la Oficina Jurídica de la
Supersalud solicitó ante el Despacho del Magistrado Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub la suspensión provisional del cumplimiento de lo ordenado por el Juzgado
Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla,
con la finalidad de “evitar la concreción de un perjuicio irremediable
para los cerca de 400.000 afiliados al Régimen Subsidiado, el derecho
fundamental a salud y el interés público”. Reiteró que el fallo de
tutela: (i) se profirió con violación de la cosa juzgada constitucional; (ii) afecta
directamente el derecho fundamental a la salud, porque se ordena habilitar a
Salud Andina EPS S.A. sin contar con el aval técnico y operativo; (iii) desconoce
el requisito de subsidiariedad; y (iv) vulnera el derecho al debido proceso de
esa Superintendencia.
9.2. Sin que implicara de
manera alguna prejuzgamiento o se anticipara el sentido de la sentencia
definitiva, y en aras de que se garantizaran los derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia de las
partes involucradas en la presente acción de tutela, la Sala Séptima de
Revisión[43],
mediante Auto del 17 de febrero de 2015[44],
resolvió:
“PRIMERO. ORDENAR COMO
MEDIDA CAUTELAR al titular del Juzgado Noveno Penal Municipal con Función
de Control de Garantías de Barranquilla, o a quien haga sus veces, que SUSPENDA
de forma inmediata cualquier sanción o medida judicial tomada dentro del
incidente de desacato correspondiente a la acción de tutela 2014-00207,
interpuesta por Agropecuaria el Roble del Caribe S.A contra la Superintendencia
Nacional de Salud, hasta tanto no se profiera un pronunciamiento de fondo por
parte de la Corte Constitucional.
SEGUNDO. REITERAR al Juzgado Noveno Penal Municipal con
Función de Control de Garantías de Barranquilla, la orden segunda del Auto 039
del 11 de febrero de 2015, en el sentido de que ‘proceda a remitir a la Corte Constitucional, dentro de
las doce (12) horas siguientes a la comunicación de este auto, el expediente
mencionado en esta providencia. El envío se hará por el medio más expedito
posible, para lo cual el interesado podrá asumir el coste que corresponda’”.
9.3. Quien para la época
fungía como Juez Noveno Penal Municipal
con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla, en respuesta del 20 de febrero de 2015[45] al Auto 039 proferido el 11 de febrero de 2015 por la Sala
Plena de la Corte Constitucional, informó a esta Corporación que: (i) cada una
de sus actuaciones se han efectuado conforme a la normatividad vigente; (ii) sólo
hasta el 29 de enero de ese mismo año se tuvo conocimiento definitivo de los
diferentes trámites surtidos dentro del proceso de tutela, lo que imposibilitó
la remisión del expediente a esta Corporación; y (iii) el asunto ya se envió a
este Tribunal por medio de oficio Nº 0161 del 11 de febrero de 2015, razón por
la cual estima un hecho superado al respecto.
9.4. Por medio de escrito recibido el 24 de febrero de
2015[46],
la accionante solicitó a la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional confirmar la sentencia de tutela objeto de estudio.
9.5. El ciudadano Wilton José
Molina Siado, mediante escrito del 18 de marzo de 2015[47], solicitó a
la Sala Séptima de Revisión decretar la nulidad del Auto del 17 de febrero de
2015 con el cual dicha Sala de Revisión ordenó como medida cautelar la suspensión
de la sanción impuesta dentro del incidente de desacato.
9.6. El 9º de abril de 2015, la
empresa accionante, a través de su representante legal, solicitó, por separado,
lo siguiente: (i) a la Sala Séptima de Revisión de esta Corte decretar la
nulidad de lo actuado a partir del ya citado Auto del 17 de febrero de 2015, o en
su defecto, revocar dicha providencia[48];
y (ii) a la Sala Plena de la Corte Constitucional decretar la nulidad de todo
lo actuado en el proceso de la referencia, en especial del trámite de selección[49].
9.7. El 24 de abril de 2015,
el Magistrado Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub puso a consideración de los demás magistrados de la Sala Séptima de
Revisión un impedimento sobreviniente[50]
por la causal establecida en el numeral 15 del artículo 56 de la Ley 906 de
2004, el cual alude a: “Que el juez o fiscal haya sido asistido
judicialmente, durante los últimos tres (3) años, por un abogado que sea parte
en el proceso”. Esto, al observar que el apoderado judicial que actúa en
representación de la empresa Salud Andina EPS S.A. en los trámites de
habilitación, de nulidad y restablecimiento del derecho, y de tutela promovido
contra el rechazo de la solicitud de habilitación, es el mismo abogado que
designó como su defensor en el proceso que en contra suya inició la Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, con ocasión de la
solicitud de investigación presentada por el Magistrado Mauricio González
Cuervo, el 27 de febrero del presente año.
9.8. Mediante Auto del 4º de
mayo de 2015[51],
la Sala Séptima de Revisión conformada por los entonces restantes
magistrados Martha Victoria Sáchica Méndez (e) y Luis Ernesto Vargas Silva,
resolvió: (i) aceptar el impedimento presentado, al considerar que le asistía
razón al Magistrado Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, toda vez que su situación efectivamente se enmarcaba dentro de la
causal que invocó; y (ii) comunicar esa decisión al Magistrado impedido y disponer
el envió del expediente al despacho del magistrado que siguiere en turno.
9.9. El 20 de mayo de 2015 (pasados
más de tres meses desde la selección para revisión), se entregó el expediente
del asunto de la referencia al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos,
quien preside la Sala Octava de Revisión[52],
para que asuma el conocimiento del mismo y tramite la ponencia de revisión correspondiente.
9.10. Con la finalidad de
recaudar elementos de juicio relevantes, la Sala Octava de Revisión[53],
en Auto del 4 de junio de 2015[54],
resolvió:
“Primero.- Por la
Secretaría General de la Corte Constitucional, solicitar a la Superintendencia
Nacional de Salud que informe el trámite administrativo y estado actual de la
actuación adelantada en relación con la habilitación de la empresa sociedad
Salud Andina EPS para funcionar como empresa promotora de salud.
Segundo.- Por la Secretaría General de la Corte
Constitucional oficiar a las empresas Inversiones Clínicas Andinas S.A.S., y
Salud Andina EPS SA, para que informen cuales han sido las acciones judiciales
que sus representantes o sus accionistas, han adelantado o están promoviendo en
relación con los actos administrativos expedidos por la Superintendencia Nacional
de Salud sobre la habilitación de la empresa sociedad Salud Andina EPS para
funcionar como empresa promotora de salud, indicando despacho judicial
competente, si dentro de los mismos se han solicitado o decretado medidas y el
estado actual de la acción o proceso judicial.
Tercero.- Por la Secretaría General de la Corte
Constitucional solicitar a la Gobernación del Atlántico y de la Secretaría de
Salud del Municipio de Soledad (Atlántico), que informen si los señores David
Peláez Pérez y Carlos Bula Vieco desempeñaron cargos públicos en la Gobernación
de Atlántico y en la Alcaldía del municipio de Soledad (Atlántico), y en caso
afirmativo indiquen los periodos específicos y adjunten copia de los actos
administrativos respectivos.
Cuarto.- De acuerdo con la competencia prevista
en el artículo 57 del Acuerdo 05 de 1992 –Reglamento de la Corte
Constitucional- SUSPENDER los términos para fallo en el proceso de la
referencia, hasta tanto las pruebas decretadas y requeridas en este proveído
sean debidamente recaudadas por el Magistrado Sustanciador.”
9.11. En virtud de ello, se emitieron
las siguientes respuestas:
9.11.1. La Secretaría de
Talento Humano de la Alcaldía Municipal de Soledad (Atlántico) informó que el
señor Carlos Mario Bula Viecco fue nombrado y se posesionó en el cargo de
Secretario Local de Salud de ese Municipio el 1º de enero de 2012, el cual desempeñó
hasta el 13 de agosto de 2014, ante la aceptación de la renuncia del mismo[55].
9.11.2. La Secretaría General
de la Gobernación del Departamento del Atlántico allegó dos certificaciones
laborales en la cuales consta lo siguiente: (i) que el señor Carlos Mario Bula
Viecco desempeñó el cargo de Subsecretario de Despacho de la Secretaría de
Salud Departamental del Atlántico, desde el 6º de mayo de 2003 hasta el 14 de
enero de 2004[56];
y (ii) que el señor David Peláez Pérez desempeñó el cargo de Secretario de
Despacho de la Secretaría de Salud Departamental del Atlántico, desde el 2º de
enero de 2012 hasta el 15 de octubre de 2014[57].
9.11.3. El Superintendente
Nacional de Salud señaló que:
(i) A la fecha cuenta con dos conceptos
técnicos emitidos por las Superintendencias Delegadas para la Supervisión
Institucional y para la Supervisión de Riesgos, respecto al cumplimiento de los
requisitos técnicos, financieros, administrativos y de riesgos de las empresas
promotoras de salud que estén interesadas en operar en cualquiera de los
regímenes del Sistema General de Seguridad Social en Salud[58].
(ii) Se encuentra a la espera de recibir
documentación actualizada por parte de Salud Andina EPS S.A., para verificar los requisitos legales de su
habilitación en el régimen subsidiado. Información que ha solicitado en tres
oportunidades a dicha empresa, pero que ésta no ha dado respuesta alguna[59].
Tal documentación es: “(1) estados financieros al último corte, con sus
respectivos soportes contables; (2) las proyecciones realizadas con base en
información actual; (3) la información que permita establecer la composición
accionaria y societaria actual con sus respectivos soportes; (4) la red
prestadora de servicios de salud debidamente actualizada, habilitada e inscrita
en el Registro Especial de Prestadores de Salud (REPS) para todos los niveles
de atención y en todos los municipios en donde ha sido autorizada para operar;
y (5) el resto de la información prevista en las normas para la habilitación
como EPS del régimen subsidiado.”[60]
(ii) Salud Andina EPS S.A. presentó demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[61].
9.12. Debido a que dentro del trámite de
tutela cumplido en única instancia no se vinculó a Salud Andina EPS S.A., así como tampoco a las empresas que la constituyen, las cuales pueden verse afectadas con lo
que finalmente se decida en este proceso por tener un interés directo en el mismo,
y, ante la necesidad de insistir en el recaudo de material probatorio indispensable,
la Sala Octava de Revisión, mediante Auto del 10 de agosto de 2015[62],
dispuso lo siguiente:
“Primero.- VINCULAR al trámite
de esta acción de tutela a Salud Andina EPS S.A.,
Inversiones Clínicas Andinas S.A.S., Centro de Atención Médica CEAMED IPS S.A.,
Inversiones Novel & CIA. S.C.A., Gestión Ambiental Internacional S.A.
E.S.P., para que por medio de sus representantes legales o quienes hagan sus
veces, en el término
de tres (3) días
siguientes a la notificación de este auto, se pronuncien acerca del presente proceso, para lo cual podrán allegar o solicitar los elementos de
convicción que estimen relevantes y ejercer los derechos de defensa y
contradicción, a cuyo efecto se les enviará copia de lo hasta ahora actuado.
Segundo.- OFICIAR al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y al Consejo de Estado, para que en el término de tres (3) días siguientes a la notificación de esta
providencia, informen si en esas Corporaciones judiciales se han adelantado o
están promoviendo acciones judiciales en relación con los actos administrativos
expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud sobre la habilitación de
Salud Andina EPS S.A. para operar en el régimen subsidiado en el Sistema de
Seguridad Social en Salud. De resultar afirmativo, indiquen, entre otras cosas
que estimen relevantes, si dentro de los mismos se han solicitado o decretado
medidas y el estado actual de la acción o proceso judicial, para lo cual podrán
allegar los medios probatorios necesarios.
Tercero.- ORDENAR a Salud Andina EPS S.A., Inversiones Clínicas Andinas S.A.S., Centro de
Atención Médica CEAMED IPS S.A., Inversiones Novel & CIA. S.C.A., Gestión
Ambiental Internacional S.A. E.S.P., para que por medio de sus representantes
legales o quienes hagan sus veces, en el término de tres (3) días siguientes a la notificación de este
auto, informen cuáles han sido las acciones judiciales que sus representantes o
quienes hagan sus veces, o sus accionistas, han adelantado o están promoviendo
en relación con los actos administrativos expedidos por la Superintendencia
Nacional de Salud sobre la habilitación de Salud Andina EPS S.A. para operar en
el régimen subsidiado en el sistema de seguridad social en salud, para lo cual
indicarán, entre otras cosas, el o los despachos judiciales de instancias, si
dentro de los mismos se han solicitado o decretado medidas y el estado actual
de la acción o proceso judicial.
Cuarto.- OFICIAR a la Secretaría de Transparencia de la
Presidencia de la República, para que en el término de tres (3) días siguientes a la notificación de este
auto, informe a este Despacho todo lo que considere relevante, conducente y
pertinente en relación con el asunto de la referencia, para lo cual aportará
los elementos de convicción necesarios, como también copia de los actos que en
procedimiento administrativo se hayan surtido previamente a la expedición del
oficio Nº 1-2013-054412.
Quinto.- ORDENAR a Salud Andina EPS S.A.,
para que por medio de su representante legal o quien haga sus veces, en el término de tres (3) días siguientes a la notificación de
esta providencia, allegue: (i) los estados financieros al último corte, con sus
respectivos soportes contables; (ii) las proyecciones realizadas con base en
información actual; (iii) la información veraz y real que permita establecer la
composición accionaria y societaria actual con sus respectivos soportes; (iv)
la red prestadora de servicios de salud debidamente actualizada, habilitada e
inscrita en el Registro Especial de Prestadores de Salud (REPS) para todos los
niveles de atención y en todos los municipios en donde ha sido autorizada para
operar; y (v) el resto de la información prevista en las normas para la
habilitación como EPS del régimen subsidiado.”
9.13. Efectuadas las respectivas comunicaciones, se produjeron
los siguientes pronunciamientos:
9.13.1. En escritos allegados por separado el 24 de
agosto de 2015[63],
las empresas vinculadas Inversiones Clínicas Andinas S.A.S., Centro de Atención
Médica CEAMED IPS S.A., Inversiones Novel & CIA. S.C.A. y Gestión Ambiental
Internacional S.A. E.S.P, de manera unánime y uniforme, manifestaron que: (i) coadyuvan
la gestión y posición asumida por la accionante y Salud Andina EPS S.A. dentro
del proceso en referencia; y (ii) no han promovido acciones judiciales en relación con los actos administrativos
expedidos por la Supersalud sobre la habilitación de Salud Andina EPS S.A. para
operar en el Régimen Subsidiado
en Salud del Sistema General
de Seguridad Social.
9.13.2. La Secretaría General del Consejo de Estado, por medio de oficio Nº
ARG-7742 recibido el 25 de agosto del presente año[64], informó que
revisado el Sistema de Gestión Judicial Siglo XXI no se encontró proceso
judicial con respecto a las resoluciones proferidas por la Supersalud dentro
del trámite de habilitación de Salud Andina EPS S.A..
9.13.3. Mediante constancia del 13 de agosto de 2015[65], la
Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca certificó
que: (i) en esa Corporación cursa en primera instancia proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por Salud Andina EPS S.A. contra la Supersalud, radicado con el Nº 25000-23-41-000-2014-01141-00;
(ii) los actos demandados son las Resoluciones Nº 1485 del 13 de agosto de 2013[66] y 1744 del
19 de septiembre del mismo año[67];
(iii) a esa fecha, se estaba corriendo el traslado de las excepciones
propuestas por el apoderado judicial de la Supersalud, cuyo vencimiento fue el
14 de agosto de 2015. En sustento de ello, aportó copia de la demanda ordinaria
y de las providencias dictadas en dicho trámite.
9.13.4. La Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, en Oficio
Nº OFI15-00064698 recibido el 18 de agosto de 2015[68], informó,
entre otras cosas, que a esa oficina llegó información que sugería la
existencia de inhabilidades por parte de los “miembros accionistas” de Salud Andina EPS S.A., y que, en razón a lo
verificado en los certificados de existencia y representación legal de dicha
EPS y de las empresas que la constituyeron, se comunicó a la Supersalud reconsiderar
la habilitación solicitada.
9.13.5. La vinculada Salud Andina EPS S.A., mediante escrito recibido el 28
de agosto de 2015[69],
manifestó que “comparte la pretensión
esbozada” por la sociedad accionante en el escrito de tutela, razón por la
cual, solicitó se confirme el fallo objeto de revisión. En síntesis, expuso: (i)
las inhabilidades señaladas fueron subsanadas con los documentos actualizados
que se allegaron en sede gubernativa; (ii) esa EPS promovió acción de tutela y
proceso contencioso administrativo contra la misma entidad aquí accionada; y (iii)
la solicitud de amparo es procedente, por cuanto el mecanismo de defensa judicial
ordinario es ineficaz.
Adjunta
a esta respuesta, aportó la siguiente documentación[70]: (i) la relacionada con
el trámite de habilitación; (ii) la requerida en el numeral quinto del Auto en
cuestión; (iii) los certificados de existencia y representación legal actualizados
de las empresas que la constituyen; (iv) el certificado de su composición accionaria;
(v) los antecedentes judiciales, fiscales y disciplinarios de los socios; y (vi)
un CD que contiene declaraciones públicas realizadas por el entonces
Superintendente Nacional de Salud, Gustavo Morales Cobo, y la Superintendente
Delegada para la Atención en Salud, respecto al trámite de habilitación de
Salud Andina EPS S.A..
10.    Solicitud
del Magistrado Ponente para que la Sala Plena conozca y decida el asunto de la
referencia
10.1. Con base en lo dispuesto en el artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015[71], el 26 de noviembre de 2015, el
Magistrado Ponente solicitó a la Sala Plena de la Corte Constitucional que
conociera y decidiera la presente acción de tutela[72], toda vez que, a su juicio, la Sala Octava de
Revisión carece de competencia para conocer y resolver la solicitud de nulidad
presentada el 9º de abril de
2015 por la accionante Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S., en la cual se cuestiona el Auto 039 proferido el 11
de febrero de 2015 por el Pleno de esta Corte[73].
10.2. En sesión celebrada el 2º de diciembre de 2015,
la Sala Plena examinó y accedió a lo solicitado por el Magistrado Ponente, lo
cual se dio cumplimiento mediante Auto del 4 de diciembre del mismo año[74].
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
A.
Competencia
1.
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de
tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto en los artículos 86, inciso 3, y 241, numeral 9, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
B.
Cuestiones previas a resolver
2.
Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala Plena advierte la necesidad de
examinar, de manera preliminar, los siguientes aspectos procesales: (i) las
solicitudes de nulidad presentadas en sede de revisión; (ii) de forma conjunta,
la cosa juzgada constitucional y la actuación temeraria; y (iii) la procedencia
de la acción de tutela.
Primera
cuestión previa: sobre las solicitudes de nulidad
3.
A fin de desarrollar este asunto previo, la Sala Plena empezará por exponer el contenido de las solicitudes de nulidad
formuladas por el ciudadano Wilton José Molina Siado y la empresa accionante Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S.. Posteriormente, señalará los requisitos que
deben acreditarse para la procedencia de las solicitudes de nulidad elevadas
durante el trámite de revisión. Por último, verificará si las peticiones de
nulidad presentadas en este caso cumplen los presupuestos de procedibilidad.
Contenido de las solicitudes de nulidad
Solicitud
de nulidad formulada por el señor Wilton José Molina Siado
4. El mencionado ciudadano, mediante escrito del 18 de
marzo de 2015 y al actuar “en mi calidad de actor popular y como veedor del
interés jurídico nacional”, solicitó a la Sala Séptima de Revisión decretar
la nulidad del Auto del 17 de febrero de 2015, providencia con la cual dicha
Sala de Revisión decretó como medida cautelar la suspensión de la sanción
impuesta por el Juzgado Noveno Penal
Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla al ex Superintendente Nacional de Salud, Gustavo Morales
Cobo, y al nuevo Superintendente,
Norman Julio Muñoz, dentro del incidente de desacato promovido por Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S.. Lo anterior, por considerar que el referido
Auto “agravia las normas de la carta de los derechos humanos de la corte
interamericana y del debido proceso señalado en nuestra constitución”.
5. En síntesis, el señor
Molina Siado argumentó lo siguiente: “disentimos del procedimiento adoptado
por la sala séptima de revisión, en la forma como direcciono (sic) y asumió la
competencia para revisar una tutela, violándose los procedimientos y principios
de transparencia tanto en la selección como las formas de tomar decisiones de
medidas cautelares sin tener la sala el expediente”[75].
Solicitudes
de nulidad presentadas por la empresa accionante
6. El 9º de abril de 2015, Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S., a través de su representante legal,
solicitó, por separado, lo siguiente: (i) a la Sala Séptima de Revisión de esta
Corte decretar la nulidad de lo actuado a partir del citado Auto del 17 de
febrero de 2015, o en su defecto, revocar dicha providencia; y (ii) a la Sala
Plena de la Corte Constitucional decretar la nulidad de todo lo actuado en el
proceso de la referencia, en especial el trámite de selección. Esto, por
considerar vulnerado el derecho al debido proceso de esa empresa, por las
razones que a continuación se resumen:
6.1.
En cuanto a lo primero, argumentó que la Corte concedió la medida provisional
teniendo en cuenta sólo lo manifestado por la Supersalud en su escrito del 6 de
febrero de 2015, sin revisar detenidamente el expediente, el cual, para ese
momento, no había llegado a esta Corporación por causa atribuible a la entidad
accionada, ya que esta última instauró acción de tutela contra el auto por
medio del cual el Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de
Garantías de Barranquilla rechazó la impugnación que presentó contra el fallo
de tutela que en esta ocasión se revisa.
6.2.
Frente a lo segundo, señaló que “resulta suspicaz que con los cientos de
procesos que llegan diariamente a la corte, el asunto que hoy nos ocupa en un sólo
día haya sido radicado, ingresado a la Sala de Selección, seleccionado,
repartido y enviado al despacho del magistrado ponente, sin que el expediente
hubiera llegado a la corte, cuando regularmente dicho trámite demora alrededor
de un mes”[76].
Por tanto, concluyó que el trámite impartido hasta ese momento por la Corte a
la acción de tutela de la referencia, desconoce el debido proceso, pues no se permitió
el ejercicio de su derecho de contradicción.
Requisitos que deben acreditarse para la
procedencia de las solicitudes de nulidad elevadas durante el trámite de
revisión
7. La Corte
Constitucional ha señalado que los procesos de tutela “pueden adolecer de
vicios que afectan su validez, situación que ocurre cuando el juez omite velar
por el respeto al debido proceso de las partes e intervinientes del
procedimiento. Ese deber es exigible al juez constitucional, en la medida que
este se encuentra vinculado a los principios de la prevalencia del derecho
sustancial sobre el procesal y a la economía procesal.”[77]
8. Esta
Corporación ha indicado que “las nulidades son irregularidades que se
presentan en el marco de un proceso, que vulneran el debido proceso y que, por
su gravedad, el legislador –y excepcionalmente el constituyente- les ha
atribuido la consecuencia –sanción- de invalidar las actuaciones surtidas. A
través de su declaración se controla entonces la validez de la actuación
procesal y se asegura a las partes el derecho constitucional al debido proceso”[78].
9. De igual manera, la Corte ha
precisado que las nulidades en los trámites de tutela pueden presentarse antes
y después del fallo proferido por parte de la Corte Constitucional en sede de
revisión[79].
Ello advierte dos momentos procesales diferentes en donde la autoridad judicial
competente puede incurrir en acciones u omisiones que desconozcan el derecho al
debido proceso de una de las partes o de los terceros interesados en el caso.
El inciso 2º del artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991, “Por el cual se
dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse
ante la Corte Constitucional”, permite que las partes y los terceros intervinientes
aleguen la nulidad del proceso antes de la expedición del fallo, hipótesis que
se activa cuando se produce una violación al derecho al debido proceso. En
su jurisprudencia, la Corte[80]
ha prohijado esa norma y adicionado otro contenido de derecho de construcción
jurisprudencial, el cual faculta para formular la nulidad de la providencia que
pone fin al proceso después de su expedición, siempre y cuando la nulidad se
derive de manera directa de la sentencia.
10. En la
ocurrencia de yerros que desconocen el derecho al debido proceso de las partes
o interesados antes del fallo proferido por parte de la Corte Constitucional, existen
varios parámetros normativos para evidenciar la inobservancia de ese derecho, y
en consecuencia proveer el correctivo correspondiente. Así:
(i)
El Tribunal Constitucional ha reconocido que los
contenidos del artículo 29 de la Constitución son estándares relevantes para
analizar los yerros acaecidos en los trámites de tutela, que quebrantan el
derecho al debido proceso[81].
(ii)
Las Salas de la Corte han acudido a los estatutos
procesales generales para identificar las irregularidades del procedimiento que
desconocen el derecho al debido proceso de las partes o interesados, en razón
de la ausencia de regulación detallada en tutela y a la remisión normativa a
ese tipo de códigos[82]. En consecuencia, se ha manifestado que “se aplicará en lo
pertinente el Código de Procedimiento Civil –hoy Código General del Proceso-,
de conformidad con la remisión que efectúa el
artículo 4º del Decreto Reglamentario 306 de 1992”[83]. Dicha disposición normativa prevé: “Para
la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela
previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del
Código de Procedimiento Civil, en todo aquello en que no sean contrarios a
dicho Decreto (…)”.
(iii)
Este juez colegiado ha considerado que el
desconocimiento de las reglas procesales fijadas en los Decretos 2591 y 2067 de
1991 también pueden constituir parámetros válidos para evaluar la legalidad del
trámite de tutela, por lo que son insumos que permiten identificar si se ha
presentado la violación del derecho al debido proceso en esos juicios[84].
Con base en ese marco jurídico, las diversas Salas de Revisión han
evaluado si en los trámites de tutela se han producido vulneraciones al derecho
al debido proceso de las partes o interesados, al incurrir en una de las
causales de nulidad señaladas en el Estatuto Procesal General, o desconocer las
normas de trámite de los Decretos 2591 y 2067 de 1991 así como los contenidos
sustantivos del artículo 29 de la Constitución. En algunos eventos, han
declarado la nulidad del procedimiento y retrotraído la actuación al momento
anterior del vicio que afectó la validez del trámite[85]. En otros
eventos, han subsanado dicho yerro, conforme al procedimiento que indica el
estatuto procesal[86],
o han inaplicado tal normatividad para adoptar una decisión y proteger los
derechos fundamentales del afectado[87].
11.
Aunado a lo anterior, la Corte ha exigido a las peticiones de nulidad ocurridas
y formuladas antes del fallo de revisión algunos requisitos formales. Tales
condiciones se han construido a partir del inciso primero del artículo 135 de
la ley 1564 y son[88]:
(i) ostentar legitimación para
proponerla; (ii) expresar la causal invocada y los hechos en que se fundamenta,
esto es, la necesidad de que la solicitud cumpla con una carga argumentativa
para desvirtuar la validez del proceso[89];
y (iii) aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer.
12.
Por su parte, el inciso final de esa misma disposición normativa establece que:
“el juez rechazará
de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las
determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como
excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien
carezca de legitimación.”
(Negrilla fuera del texto original). Es claro que ante el incumplimiento de
cualquiera de las tres exigencias enunciadas, la autoridad judicial debe
rechazar de plano la solicitud de nulidad presentada.
13. La vulneración del derecho del debido proceso producto de la
sentencia proferida por parte de la Corte Constitucional, esta Corporación ha
indicado que las peticiones de nulidad contra las decisiones de este tribunal que
ponen fin a los procesos de tutela se encuentran regidas por la
excepcionalidad. La procedibilidad de dichas postulaciones se restringe a la
evaluación de la validez de la providencia atacada y no a un juicio sobre la
corrección jurídica de la misma. En esas circunstancias, se debe constatar que
alguna sala de revisión vulneró de manera grave y evidente el derecho al debido
proceso de las partes o de los terceros con interés, al emitir la providencia[90].
En esa labor, la Corte ha indicado que la
solicitud de nulidad de una providencia cuenta con exigencias
formales y materiales, cuyo origen es pretoriano o judicial[91].
Los
requisitos formales son condiciones de procedibilidad que permiten que este
Tribunal entre a evaluar la presunta vulneración del derecho al debido proceso
de las partes o de los afectados con la decisión[92]. Esos requisitos son la
oportunidad para formular la solicitud de nulidad, la legitimidad para ello y
la carga argumentativa que deben tener esas postulaciones. Los requisitos
materiales pretenden evaluar la ocurrencia de hipótesis que producen la
vulneración al debido proceso de las partes o terceros con interés por la misma
providencia.
Verificación del cumplimiento de los
presupuestos de procedibilidad de las solicitudes de nulidad presentadas
14.
La Sala precisa que los vicios de nulidad denunciados ocurrieron en el trámite
de la acción de tutela de la referencia y antes de la presente sentencia, por
lo que se aplicará el marco jurídico establecido para evaluar las
irregularidades acaecidas antes de la Sentencia de Revisión que profiera las
Salas Plena o de Revisión. Así pasa la Corporación a verificar si las
solicitudes de nulidad presentadas por el ciudadano Wilton José Molina Siado y la empresa accionante Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S., reúnen
cada uno de los presupuestos señalados en el aparte anterior para los yerros
acaecidos en el trámite de tutela antes de la sentencia de la Corte
Constitucional.
Respecto
a la solicitud de nulidad formulada por el señor Molina Siado
15.
La Sala encuentra que incumple el primer requisito de procedencia, esto es, la legitimación
para proponerla, por cuanto el ciudadano Wilton José Molina Siado no es
parte dentro de la acción de tutela que se revisa en esta oportunidad ni tampoco
se trata de un tercero con interés legítimo en la misma. Nótese que el yerro
cuestionado se debe a una presunta irregularidad del trámite de tutela y no
sobre los derechos objeto de amparo. En ese contexto, quien podría alegar la
nulidad sería la parte procesal que resultare afectada, como ocurrió en este
caso. El ciudadano Molina Siado no puede usurpar la legitimidad de Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. en
el proceso constitucional, máxime cuando dicha sociedad está actuando en el
marco del procedimiento y además propuso argumentos de igual connotación. Lo
anterior, en razón de que se tiene vedado desconocer la autonomía de los litigantes
en el trámite de tutela. Así, otra persona (natural o jurídica) no puede
representar los intereses de un extremo procesal, cuando éste actúa en el
proceso para defender sus derechos. Una posición contraria a la descrita
permitiría a terceros realizar actuaciones procesales en contra de las partes,
por ejemplo, desistir de una nulidad, o dilatar el trámite en detrimento de los
derechos del tutelante. Adicionalmente, el ciudadano que pretende la nulidad, en su escrito manifestó:
“actuando en mi
calidad de actor popular y como veedor del interés jurídico nacional”: El señor Molina Siado carece de la
facultad para interceder por la sociedad demandante en el proceso de tutela,
por cuanto no es su representante legal y tampoco tiene relación alguna con la misma,
ni es titular de los derechos cuya protección invoca el accionante. En consecuencia,
se rechazará de plano la presente solicitud de nulidad, con fundamento en el inciso final del artículo 135 de la Ley 1564 de 2012.
Frente
a las solicitudes de nulidad elevadas por la empresa accionante
16.
La Sala constata lo siguiente: a) Reúnen la exigencia de legitimación para proponerlas,
toda vez que no hay duda que Agropecuaria
El Roble del Caribe S.A.S. funge como parte accionante en el asunto de la
referencia. b) Empero, las dos solicitudes incumplen la carga de expresar los argumentos que demuestran la existencia de
una irregularidad procesal que vulnere el derecho al debido proceso de los
peticionarios, dado que no se evidencia
alguna razón que sustente la infracción de ese derecho. Así, la sociedad
demandante cuestionó que se haya surtido el trámite de selección por la Corte
Constitucional, procedimiento sin el cual las decisiones de tutela analizadas
no harían tránsito a cosa juzgada, es decir, es una fase obligatoria. Además, las censuras propuestas por la actora no
se enmarcan en alguna de las causales de nulidad establecidas en el artículo 133 del Código General del Proceso. Tampoco
se dirigen a señalar un desconocimiento de las reglas procesales fijadas en los
Decretos 2591 y 2067 de 1991, por ejemplo jamás explicó que la actuación de la
Corte hubiese sido arbitraria. La censura de nulidad propuesta ni siquiera
formuló alguna premisa que cuestionara el comportamiento de la Corte
Constitucional ni discute que ésta tenía competencia sobre la causa desde la
emisión del fallo de segunda instancia. En esencia, la empresa solicitante se
limitó a manifestar su inconformidad con el trámite que realizó la Corte en
relación con el ingreso, selección y reparto del expediente de tutela, sin
advertir la forma en que esa actuación había inobservado su derecho al debido
proceso. Por consiguiente, también se rechazarán de plano las solicitudes de
nulidad presentadas por Agropecuaria
El Roble del Caribe S.A.S..
Segunda
cuestión previa: sobre la cosa juzgada constitucional y la actuación temeraria
en materia de tutela
17. Para desarrollar este asunto
previo, la Sala Plena iniciará por hacer una breve presentación del caso. Luego, reiterará las reglas
jurisprudenciales que determinan la cosa juzgada constitucional y la actuación
temeraria en materia de tutela. Finalmente, de manera conjunta, verificará si
existe cosa juzgada constitucional y/o temeridad en el presente asunto.
Presentación del caso
18. La entidad accionada solicitó el rechazo de la acción de tutela, por configurarse el
fenómeno de cosa juzgada constitucional. Indicó que existe identidad de objeto
y causa entre la presente solicitud de amparo y las acciones de tutela
formuladas el 7 de noviembre de 2013 y el
30 de mayo de 2014 por Salud Andina EPS S.A. y la Fundación Social Santo Tomás de Villanueva I.P.S., respectivamente. Agregó que estas circunstancias
constituyen un abuso del derecho, dadas las evidentes conductas de mala fe y
temeridad, actuaciones que a su juicio deben sancionarse.
19.
Frente a tales argumentos, en la sentencia de tutela de única de instancia que
se revisa, el Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de
Garantías de Barranquilla expuso lo
siguiente:
19.1. Es inexistente la cosa juzgada constitucional, toda vez que no
hay identidad de partes, causa y objeto. Si bien, en principio, podría haber
identidad de objeto entre la acción de tutela instaurada por Salud Andina EPS
S.A. y la que se revisa ahora, debe tenerse en cuenta que en la última de ellas
se presenta un hecho nuevo que no fue analizado en la primera acción de amparo,
como es el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por
parte de la referida EPS. Además, tampoco puede predicarse la firmeza y el
tránsito a cosa juzgada de la sentencia proferida dentro del amparo solicitado
por la Fundación Social Santo Tomás de Villanueva I.P.S., hasta tanto se lleve
a cabo el procedimiento de revisión eventual en la Corte Constitucional.
19.2. No se evidencia temeridad, puesto que el hecho nuevo, referente
al ejercicio de la acción contenciosa administrativa, no fue objeto de estudio
en los fallos de primera y segunda instancias dictados en el proceso de tutela
promovido por Salud Andina EPS S.A., sin que se pudiera establecer si ese
mecanismo de defensa judicial es eficaz para la protección de los derechos
fundamentales reclamados.
Reglas que determinan la cosa juzgada constitucional y la temeridad
en materia de tutela. Reiteración de jurisprudencia
20. La Corte Constitucional, en reiteradas oportunidades[93],
se ha pronunciado sobre las instituciones de cosa juzgada constitucional y la temeridad,
lo cual ha proporcionado pautas y parámetros orientados a que la ciudadanía en
general y los jueces de la República las acaten y apliquen de forma correcta y
adecuada, según las circunstancias de cada caso concreto. Al respecto, se
sintetizan las siguientes reglas jurisprudenciales:
21. En lo
concerniente a la cosa juzgada constitucional[94],
esta Corporación ha sostenido que se configura cuando entre dos o más acciones
de tutela se constatan los siguientes aspectos: (i) identidad de partes; (ii)
identidad de causa; e (iii) identidad de objeto.
21.1. Existe identidad de partes en el caso que “ambas acciones de
tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el
mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio
o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera
de sus representantes legales”[95].
21.2. La identidad de causa se configura en la medida que “el
ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos
hechos que le sirvan de causa”[96].
21.3. Hay identidad de objeto cuando “las demandas busquen la
satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho
fundamental”[97].
22. Aunado a lo
anterior, la Corte ha señalado que la cosa juzgada constitucional en materia de
tutela se consolida una vez ocurrida
alguna de estas dos situaciones: (i) cuando la solicitud de amparo es excluida
para su revisión por parte de la Corte Constitucional; o (ii) cuando es
seleccionada y resuelta por esa misma Corporación[98].
23. Frente a la actuación temeraria, básicamente son los mismos requisitos
que dan lugar a la cosa juzgada constitucional, junto con un presupuesto adicional.
En efecto, esta Corte ha indicado que existe temeridad cuando entre dos o más acciones
de tutela se presentan las siguientes circunstancias: (i) identidad de partes;
(ii) identidad de causa; (iii) identidad de objeto; y (iv) la ausencia de justificación en la formulación de la
nueva demanda, vinculada a un actuar doloso o de mala fe por parte del
libelista[99].
24. En cuanto a la última regla jurisprudencial de la
actuación temeraria, este Tribunal ha precisado que una actuación es dolosa o
de mala fe cuando: “‘(i) resulta
amañada, en la medida en que el actor se reserva para cada demanda los
argumentos o pruebas que convalidan sus pretensiones[100]; (ii)
denote el propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a
toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación judicial que,
entre varias, pudiera resultar favorable[101];
(iii) deje al descubierto el abuso del derecho porque deliberadamente y sin
tener razón, de mala fe se instaura la acción[102]; o
finalmente (iv) se pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la
buena fe de los administradores de justicia’[103]”[104].
25.
Esta Corporación también ha señalado que no hay temeridad cuando: “luego de presentada una acción de tutela en
donde se exponen unos hechos y derechos concretos, con posterioridad pueda
presentarse otra por el mismo solicitante y con base en similares hechos y
derechos, pero con la connotación de que han surgido elementos nuevos o
adicionales que varían sustancialmente la situación inicial. En esos casos sí
es procedente la acción y no podría ser catalogada como temeraria[105]”[106].
26. En consonancia con lo expuesto, y como una de las decisiones a
adoptar por parte de los operadores judiciales ante la comprobación de cosa
juzgada constitucional y/o una actuación temeraria, el inciso primero del artículo
38 del Decreto 2591 de 1991 (reglamentario de la acción de tutela) prevé el
rechazo de todas las acciones de tutela. Así reza dicha disposición normativa: “Cuando
sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada
por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se
rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.”
Verificación de cosa juzgada constitucional y/o
temeridad en el presente asunto objeto de revisión
27.
Pasa la Sala Plena a verificar si en este caso se configuran la cosa juzgada
constitucional y/o temeridad. Para tal cometido, de forma conjunta, se examinarán
cada una de las circunstancias que deben presentarse para la existencia de los
mencionados fenómenos procesales, pues como se explicó en precedencia, estas
instituciones jurídicas comparten tres elementos (identidad de partes, identidad
de causa e identidad de objeto). Si resultaren acreditados dichos requisitos,
la Sala estudiará el presupuesto adicional que contiene la temeridad: la
ausencia de justificación en la formulación de la nueva demanda, vinculada a un
actuar doloso o de mala fe por parte del libelista.
28. Para mejor proveer, la Sala Plena denominará como tutela
uno la acción formulada por Salud Andina EPS S.A., la cual se resolvió en segunda
instancia el 11 de diciembre de 2013 por la Sala Civil del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá (radicado Corte T-4.259.553). Como tutela
dos la demanda instaurada por Fundación
Social Santo Tomás de Villanueva I.P.S.[107], que se decidió en segunda instancia el 4 de agosto de 2014 por el Juzgado Séptimo Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Barranquilla (radicado Corte
T-4.621.346). Y como tutela tres la acción formulada por Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S., la
cual se resolvió en única instancia el 1º
de septiembre de 2014 por el Juzgado
Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla, y que se revisa en esta oportunidad (radicado
Corte T-4.770.440).
De la identidad de partes
29. Examinado el material probatorio obrante en el
expediente[108],
la Sala encuentra que, si bien en los tres procesos fungió en el extremo
accionado la Superintendencia Nacional de Salud (Supersalud), circunstancia que
sin esfuerzo alguno denota la existencia de identidad de partes por pasiva; lo
cierto es que en las tutelas uno, dos y tres no hay identidad
de partes accionantes, ya que fueron personas jurídicas distintas las que en
cada caso formularon acción de tutela, tal y como a continuación se demuestra.
30. En la tutela uno figuró como demandante
Salud Andina EPS S.A.[109],
identificada con NIT. 900.492.331-8.
y representada legalmente por el señor
Rafael Leonidas Lugo Pérez[110].
En la tutela dos lo hizo
Fundación Social Santo Tomás de Villanueva I.P.S., con NIT. 900.213.194-1 y la señora Dayana Paola Mosquera Caicedo como
su representante legal[111].
Por su parte, en la tutela tres procedió Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S., identificada con
NIT. 900.053.991-6 y representada legalmente por el señor Ricardo Novoa Acevedo[112].
31. Con
base en lo verificado, para la Sala Plena es clara la inexistencia de cosa
juzgada constitucional y temeridad en el presente asunto, ante la falta de
identidad de partes por activa en las tutelas uno, dos y tres.
Por consiguiente, la Sala considera innecesario continuar con el análisis de
los demás requisitos que integran dichos fenómenos procesales, especialmente el
presupuesto adicional que contiene la temeridad.
Tercera
cuestión previa: sobre la procedencia de la acción de tutela
32.
En atención a la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela que
solicitó la Supersalud en su escrito de contestación, en este último aspecto
preliminar, la Sala Plena comenzará por reiterar las reglas jurisprudenciales que
determinan los requisitos de legitimación en la causa por activa,
subsidiariedad, inmediatez y relevancia constitucional. Seguidamente, comprobará
si la solicitud de amparo en comentario cumple dichas exigencias.
Reglas que determinan la legitimación en la causa por
activa de las personas jurídicas en la acción de tutela
33.
El artículo 86 de la Carta Política[113]
establece que cualquier persona, por sí misma o a través de otra que actúa en
su nombre, puede promover la acción de tutela. En desarrollo de ese precepto
superior, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[114] dispone que la persona
que vea vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales puede ejercer la
acción de tutela, para que ella o su representante conjure esa situación.
Además, prevé que un tercero agencie los derechos del afectado y solicite su
protección, cuando el titular de aquellos se encuentra imposibilitado de
solicitar su salvaguarda[115].
34.
La redacción de la norma constitucional y la disposición legal han permitido
que la jurisprudencia de la Corte reconozca que las personas jurídicas son
titulares de algunos derechos fundamentales[116],
lo cual conduce a un escenario en el cual pueden acudir al juez de tutela para
solicitar la protección de sus derechos, siendo evidente que lo hacen siempre
por interpuesta persona[117],
es decir, a través de sus representantes legales o apoderados judiciales. La
titularidad de la acción de tutela también se ha reconocido a personas
jurídicas de derecho público o con capital mixto[118], caso en el que la
representación judicial puede ser ejercida por otros funcionarios de la
entidad, cuando así lo dispongan las normas que definan la estructura de la
misma[119],
y a personas jurídicas extranjeras extendiendo el régimen de las personas
jurídicas en general[120].
35.
Esta Sala destaca que cuando
una persona moral nace a la vida jurídica, adquiere una autonomía que la
independiza de los intereses individuales de sus socios, de tal manera que se
obliga independientemente de ellos y constituye un patrimonio autónomo, alejado
del control individual de los aportantes. En ese sentido, resulta válido
señalar que al surgir la persona jurídica producto del ejercicio del derecho de
asociación concretado en la constitución de sociedades (especialmente las de
capital, como en la situación que se analiza en este caso), los intereses de
los accionistas o aportantes se disocia de aquel de la persona jurídica creada.
36.
Desde sus inicios, este Tribunal ha precisado que la persona jurídica “es
apta para la titularidad de derechos y deberes por su racionalidad y por su
autonomía. La aptitud es la adecuada disposición para dar o recibir, para hacer
o soportar algo, y la persona jurídica puede (tiene la dimensión jurídica de la
facultad) y también debe (soporta el deber frente a sus miembros y frente a
otras personas jurídicas o naturales); por tanto tiene adecuada disposición
para que se le otorguen o reconozcan derechos y deberes. (…)
Este
tipo de entidad al ser racional y autónoma es por sí (per se), no por otro, es
decir, es persona (personare), De alguna manera es substancial; y todo lo
substancial es un supuesto, y el supuesto es sujeto, y si éste es racional y
autónomo, sin duda alguna tiene que ser sujeto de derechos y deberes. Luego la
persona jurídica es una entidad que se expresa jurídicamente como sujeto de
derechos y deberes.”[121]
37.
También se ha indicado que la titularidad de derechos fundamentales por parte
de las personas jurídicas puede darse de dos formas: “a) indirectamente:
cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la tutela de los
derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales asociadas.
b)
directamente: cuando las personas jurídicas son titulares de derechos
fundamentales no porque actúan en sustitución de sus miembros, sino que lo son
por sí mismas, siempre, claro está, que esos derechos por su naturaleza sean
ejercitables por ellas mismas”[122].
38.
Esta Corporación ha establecido que “para el ejercicio de la acción de
tutela, cuando una persona natural actúe a nombre de una jurídica es necesario
acreditar la personería correspondiente y su representación”[123]. Además,
ha sostenido la Corte que “las personas jurídicas sólo están legitimadas para interponer
acciones de tutela a través de sus representantes legales o apoderados
judiciales”[124]. Tal posición fue recientemente acogida de manera
expresa y precisa al decirse que “los derechos de las personas jurídicas,
por su propia naturaleza, sólo pueden ser reivindicados por los
representantes legales o los apoderados judiciales de estas, bien sean de
derecho público o de derecho privado.”[125]
(Subraya fuera del texto original).
En
refuerzo de lo anterior, se ha señalado con claridad que “una persona
jurídica debe respetar las reglas de postulación previstas en la Constitución y
en el Decreto 2591 de 1991, de manera que sea impetrada por su representante
legal, directamente o a través de apoderado.”[126]
En armonía con esos parámetros, la Sala Plena advierte que las empresas
socias o accionistas no pueden representar a la sociedad de la que hacen parte
para formular acción de tutela, por cuanto ésta última es una persona jurídica autónoma
e independiente que está en capacidad de velar por sí misma la protección de
sus derechos fundamentales, como ya se expuso, mediante su representante legal
o a través de un adecuado apoderamiento judicial.
39.
Ahora bien, de la posibilidad de que una persona jurídica actúe en defensa de
sus trabajadores o clientes, la acción de tutela sólo sería admisible en el
caso de acreditarse la calidad de agente oficioso de esta, en ausencia de cuya
acreditación la tutela se torna improcedente por falta de legitimación en la
causa por activa[127].
Así lo ha dicho la Corporación: “En cuanto a la posibilidad de que los
representantes legales de personas jurídicas de cualquier naturaleza
interpongan acciones de tutela en defensa de derechos fundamentales de sus
miembros - llámense socios, asociados, cooperados, etc., o de sus empleados o
servidores- , en principio la Sala rechaza esta posibilidad, salvo que se trate
de eventos de agencia oficiosa, que sólo tienen cabida cuando el titular de los
derechos no esté en condiciones de promover su propia defensa, y que exige que
en la misma solicitud de tutela se exprese que se actúa en tal condición.
(Decreto 2591 de 1991, art. 10).”[128]
40.
La excepción a esa última regla la constituye el caso de los sindicatos y ONG’s[129]. Al
respecto se ha señalado: “Desde luego -digámoslo una vez más- los empleados
de Colgate podían acudir a la acción de tutela -directa o indirectamente- pero,
eso sí, para la defensa de sus propios derechos fundamentales -como
trabajadores individualmente considerados-, no para la protección de los que
hubieran de corresponder al Sindicato, pues en tal evento era menester que a
nombre de él se actuara y que se acreditara la representación legal de la
persona jurídica.”[130]
41.
Con base en lo expuesto en precedencia, la Sala identifica los siguientes parámetros jurisprudenciales
de la legitimación en la causa por activa de las personas jurídicas en la acción
de tutela:
(i) Las personas jurídicas están facultadas para formular acciones de
tutela en nombre propio o como agentes oficiosos de sus socios.
(ii) La solicitud de amparo por parte de las personas jurídicas debe
hacerse, prima facie, por medio de sus representantes legales. También
se permitiría que se actuara a través de un adecuado apoderamiento judicial, y,
extraordinariamente, en virtud de una agencia oficiosa.
(iii) La titularidad de los derechos fundamentales de las personas jurídicas
se manifiesta de manera directa e indirecta. La primera de ellas cuando atienden
a sus particularidades como entes morales y, dentro de los que pueden ampararse
mediante la acción de tutela se incluye el derecho al debido proceso. La
segunda cuando la esencialidad de la protección gira alrededor del amparo de
los derechos fundamentales de las personas naturales asociadas.
(iv) La persona jurídica está en capacidad de velar por la protección
de sus propios derechos, es decir, se descarta que sus socios actúen para la
salvaguarda de sus intereses, de los cuales debe disociarse la titularidad de
sus derechos fundamentales.
Reglas que determinan la subsidiariedad como
presupuesto de procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos
42.
En reiteradas oportunidades, la Corte Constitucional ha reafirmado que,
conforme al artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela es un medio
de protección de carácter residual y subsidiario, que puede utilizarse frente a
la vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando no exista otro medio
idóneo de defensa de lo invocado, o existiéndolo, no resulte oportuno o
se requiera acudir al amparo como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable[131].
43. En desarrollo de lo anterior, esta Corporación ha
señalado lo siguiente: (i) si hubieren otras instancias judiciales que resultaren
eficaces para alcanzar la protección que se reclama, el interesado debe acudir
a ellas, antes de pretender el amparo por vía de tutela[132]; y (ii) la
subsidiaridad implica agotar previamente los medios de defensa legalmente
disponibles al efecto[133],
pues la acción tutelar no puede desplazar los mecanismos judiciales específicos
previstos en la correspondiente regulación común[134].
44.
Respecto al ámbito del derecho administrativo, la Corte ha establecido que la
acción de tutela es improcedente como medio principal para proteger derechos
fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición
de actos administrativos[135],
toda vez que, para controvertir su legalidad está previsto el respectivo mecanismo
ordinario en la jurisdicción de lo contencioso administrativo[136], con el cual, desde la
formulación de la demanda, como medida cautelar, se puede solicitar la
suspensión de los efectos del acto que se pretenda cuestionar[137].
45.
No obstante lo consignado en precedencia,
este Tribunal ha admitido que, en los casos en que se acredite un perjuicio
irremediable, la solicitud de amparo se torna procedente de manera transitoria y
habilita al juez de tutela para suspender la aplicación del acto administrativo[138] u
ordenar que el mismo no se ejecute[139],
mientras se surte el correspondiente proceso común[140].
46.
A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe
reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder. Este
exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así
lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio
ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien
altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea
susceptible de determinación jurídica. (…) deben requerirse medidas urgentes
para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una
respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que
armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de
protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de
oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico
irreparable.”[141]
47.
Con fundamento en lo expuesto, la Corte ha concluido que la acción de tutela,
por regla general, resulta improcedente para dirimir conflictos que involucren
derechos de rango legal, específicamente cuando se trata de controversias
legales que surgen con ocasión a la expedición de actos administrativos, puesto
que para la resolución de esta clase de asuntos, el legislador consagró los respectivos
mecanismos judiciales ordinarios que deben emplearse ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Sin embargo, este Tribunal también ha dicho que, cuando
el accionante demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el amparo
se torna procedente como mecanismo transitorio, hasta tanto la persona acuda, dentro
de un término perentorio, al proceso común correspondiente[142].
Reglas que determinan el requisito de inmediatez
48.
Como es bien sabido, este Tribunal ha puntualizado que de conformidad con el
presupuesto de inmediatez, la
acción de tutela debe ser utilizada en un término prudencial, esto es, con
cierta proximidad y consecuencia a la ocurrencia de los hechos que se dicen violatorios
y/o amenazantes de derechos fundamentales, pues es claro que la solicitud de
amparo pierde su sentido y su razón de ser como mecanismo excepcional y
expedito de protección, si el paso del tiempo, lejos de ser razonable,
desvirtúa la inminencia y necesidad de protección constitucional[143].
49.
En esa medida, para constatar el cumplimiento de dicho requisito de
procedibilidad, el juez de tutela simplemente debe comprobar si resulta razonable el tiempo
comprendido entre el día en que ocurrió o se conoció el hecho vulnerador y/o
constitutivo de la amenaza de un derecho fundamental y, el día en que el
derecho de acción se ejerció mediante la formulación de la acción de tutela[144].
Reglas que determinan la exigencia de
relevancia constitucional
50.
Esta Corte básicamente ha señalado que este presupuesto se cumple cuando se
demuestra que el caso involucra
algún debate jurídico que gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho
fundamental[145].
51.
Adicionalmente, la Corporación ha precisado que, tratándose de acciones de
tutela promovidas contra actos administrativos, debe tenerse en cuenta que la relevancia
constitucional concurre siempre y cuando la controversia no sea meramente legal
y/o de carácter económico, ya que al juez de tutela no le corresponde zanjar tales
aspectos[146].
Verificación del cumplimiento de los requisitos de legitimación
en la causa por activa, subsidiariedad, inmediatez y relevancia constitucional en
la tutela que se revisa
52.
Pasa la Sala Plena a determinar si es
procedente la acción de tutela presentada por la empresa Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. contra la Supersalud. Para tal fin, se verificará
el cumplimiento sucesivo de cada uno de los siguientes presupuestos: (i) legitimación
en la causa por activa, (ii) subsidiariedad, (iii) inmediatez, y (iv)
relevancia constitucional. De encontrar la Sala ausente alguno de ellos,
bastará para la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo, sin
que ello impida agotar el análisis de todos los referidos requisitos de
procedibilidad.
De
la legitimación en la causa por activa
53.
Dada la situación fáctica del presente asunto, y con observancia de las reglas
jurisprudenciales reiteradas al respecto en esta providencia, para la Sala es
claro que Agropecuaria El
Roble del Caribe S.A.S. no está legitimada
en la causa por activa, por las siguientes razones:
53.1.
Cuando Salud Andina EPS S.A. nació a la vida jurídica, adquirió autonomía e
independencia de los derechos, obligaciones e intereses individuales de sus
socios, de tal manera que se obligó independientemente de ellos y constituyó un
patrimonio autónomo, alejado del control individual de los aportantes. Dicho de
otra manera, al surgir esa EPS como persona jurídica producto del ejercicio del
derecho de asociación concretado en la constitución de sociedades, sus
derechos, obligaciones e intereses se separaron de los de sus accionistas,
entre ellos, Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S..
53.2.
En virtud de esas prerrogativas que únicamente le asisten a Salud Andina EPS
S.A. como sujeto de derechos y obligaciones, tal EPS solicitó a la Supersalud autorización para operar en el Régimen Subsidiado en Salud del Sistema General de Seguridad Social. En respuesta, la
Supersalud, mediante Resolución Nº 1485 del 13 de agosto de 2013, rechazó dicha
solicitud, al considerar que esa EPS incumplió los requisitos legales, decisión
que se confirmó con la Resolución Nº 1744
del 19 de septiembre de 2013.
53.3.
Si llegare a caber alguna posibilidad de que razonablemente se considere una
presunta vulneración iusfundamental ocasionada con la negativa de la
Supersalud, ello sólo podría examinarse respecto de los derechos fundamentales de
Salud Andina EPS S.A. mas no frente a los derechos de Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. que equivocadamente estima desconocidos por esa misma circunstancia,
pues, según los hechos probados del asunto, a esta última no fue a la que se le
negó operar en el régimen subsidiado de salud sino a la mencionada EPS como persona
jurídica autónoma e independiente.
53.4.
Es de precisar que los efectos de la decisión adoptada y confirmada por la Supersalud
en el marco del respectivo trámite administrativo de habilitación, únicamente atañerían
a los derechos fundamentales de Salud Andina EPS S.A., si fuere el caso, pues
estos serían los presuntamente involucrados, y no a los derechos de Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S., así
como tampoco a los derechos de los socios
restantes.
53.5.
En esa medida, sólo la mencionada EPS, ya sea mediante su representante legal,
un adecuado apoderamiento
judicial o a través de la agencia
oficiosa, estaría facultada para acudir
a la acción de tutela con la finalidad de solicitar el amparo de los derechos fundamentales
que llegare a estimar conculcados por la negativa de la Supersalud. En efecto así
lo hizo, toda vez que fue la primera en formular acción de tutela contra esa Superintendencia
el 07 de noviembre de 2013, es decir, 9 meses y 13 días antes de que
Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. promoviera su solicitud de amparo el 20
de agosto de 2014.
53.6. Es
evidente entonces que Agropecuaria
El Roble del Caribe S.A.S. no tiene la representación de Salud Andina EPS S.A. para instaurar la acción de tutela, ya que tal
facultad está reservada al representante legal o al apoderado judicial de dicha
EPS, según quedó precisado anteriormente. Adicionalmente, la sociedad accionante
no actúa como agente oficioso de Salud Andina S.A., pues ni siquiera lo manifestó
y tampoco demostró la imposibilidad de esa EPS para actuar directamente; por el
contrario, se constató que esta última ya había agotado el mecanismo judicial de
la acción de tutela con el propósito de obtener la salvaguarda de sus derechos.
54. A la luz de ese escenario, la Sala Plena encuentra
incumplido este primer presupuesto de procedibilidad, lo cual es suficiente para
declarar improcedente la presente solicitud de amparo. Sin embargo, y como ya se
dijo, la Sala continuara con el análisis de las exigencias de subsidiariedad, inmediatez y relevancia
constitucional.
De
la subsidiariedad
55.
Con base en los elementos de convicción obrantes en el expediente de tutela, la
Sala Plena constata lo siguiente:
55.1.
Salud Andina EPS S.A. solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud la
habilitación para operar en el Régimen Subsidiado en Salud.
55.2.
Mediante Resolución Nº 1485
del 13 de agosto de 2013[147],
la Supersalud rechazó lo solicitado. Recurrido
dicho acto por Salud Andina EPS S.A., la Supersalud, en Resolución Nº 1744 del
19 de septiembre de 2013[148],
confirmó la decisión.
55.3.
Con la finalidad de que se declare la nulidad de los mencionados actos administrativos
y se restablezcan los derechos presuntamente vulnerados por la Supersalud, Salud
Andina EPS S.A. contaba con el mecanismo judicial idóneo y eficaz para ello,
esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
establecido en el artículo 138[149]
de la Ley 1437 de 2011 (Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). Además, con el ejercicio de esa acción ordinaria,
dicha EPS tenía la posibilidad de solicitar, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de
las resoluciones en cuestión, según lo previsto en el numeral 3º del artículo
230[150]
de ese mismo cuerpo normativo.
55.4.
En efecto, el 1º de abril de 2014, por medio de apoderado judicial, Salud
Andina EPS S.A. formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en
contra de la Nación –Superintendencia Nacional de la Salud, para solicitar al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca la nulidad de las Resoluciones Nº 1485 y 1744 de
2013, así como el restablecimiento de sus derechos presuntamente conculcados;
acompañada de la solicitud de suspensión
provisional de los efectos de tales actos
administrativos[151].
55.5.
No obstante lo anterior, el 20 de agosto de 2014, la sociedad Agropecuaria El
Roble del Caribe S.A.S. optó por instaurar la acción de tutela que se revisa, para
pedir el amparo definitivo de sus
derechos fundamentales a “la legalidad, aportar y controvertir pruebas,
libre competencia y confianza legítima”, en el sentido de que se ordene a
la Supersalud: (i) revocar las Resoluciones Nº 1485 del 13 de agosto de 2013 y
1744 del 19 de septiembre del mismo año; y (ii) proferir un nuevo acto
administrativo, con el cual, habilite a Salud Andina EPS S.A. para operar en el
Régimen Subsidiado en Salud.
55.6.
Conforme a constancia[152]
expedida el 13 de agosto de 2015 por la Secretaría de la Sección Primera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se tiene que: (i) en ese despacho cursa
en primera instancia proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
promovido por Salud Andina EPS
S.A. contra la Supersalud, radicado con
el Nº 25000-23-41-000-2014-01141-00; (ii) los actos demandados son las
Resoluciones Nº 1485 del 13 de agosto de 2013 y 1744 del 19 de septiembre del
mismo año; (iii) a esa fecha, se estaba corriendo el traslado de las
excepciones propuestas por el apoderado judicial de la Supersalud, cuyo
vencimiento fue el 14 de agosto de 2015.
55.7.
Según Auto[153]
proferido el 19 de octubre de 2015 por la Subsección A de la Sección Primera
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dicha Corporación resolvió negar
la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que
solicitó Salud Andina EPS S.A., como
medida cautelar, en la demanda ordinaria
en comentario. Ello, al concluir que no se cumplieron los requisitos necesarios
para decretarla, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 231 de la Ley
1437 de 2011.
56.
Con fundamento en lo anteriormente demostrado, es evidente que:
56.1.
La solicitud de amparo que es objeto de revisión se instauró pese a que Salud Andina EPS S.A. había formulado demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho.
56.2.
Por regla general, esa circunstancia constituye un desconocimiento del carácter
residual y subsidiario de la acción de tutela, conforme a lo previsto en los artículos
86 de la Constitución Política y 6º del Decreto 2591 de 1991 y, lo establecido
por la jurisprudencia de esta Corte, a menos que el amparo sea solicitado de
manera transitoria ante la existencia de un perjuicio irremediable.
56.3.
Lo que pretende Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. con la solicitud de
amparo es que el juez de tutela revoque
las Resoluciones Nº 1485 y 1744 de 2013, proferidas por la Supersalud en el
trámite de habilitación, y ordene a esa entidad expedir un acto administrativo con
el que se habilite a Salud Andina EPS S.A. para operar en el Régimen Subsidiado
en Salud; tal y como dispuso el Juzgado
Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla en
el fallo de única instancia que se revisa.
56.4.
En esencia, tal pedido es el mismo que se busca con las pretensiones contenidas
en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló Salud
Andina EPS S.A. en contra de la Nación -Superintendencia Nacional de la Salud.
56.5.
El referido proceso ordinario aún no ha culminado, ni siquiera la Subsección A
de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha dictado
sentencia de primera instancia.
56.6.
Se advierte que la solicitud de amparo no es el mecanismo
idóneo y eficaz para revocar los actos administrativos en cuestión, sino el
medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho que se encuentra en curso y que únicamente le
asiste a Salud Andina EPS S.A., por cuanto, mediante éste último, la referida EPS dispone de lo
siguiente: (i) un escenario jurídico procesal especial, amplio y apropiado que fue
concebido para debatir la legalidad de actos administrativos, en esta ocasión, las
Resoluciones Nº 1485 y 1744 de
2013; y (ii) unos jueces
expertos en la materia que además de garantizar un juicio oportuno, adecuado y
eficaz, igualmente deben propender por la protección de los derechos que se
reclamen si fuere del caso, inclusive los fundamentales.
56.7. Además, se incumplen las características que
debe reunir un perjuicio irremediable para que la acción de tutela se torne
procedente de manera transitoria: (i) inminente,
(ii) grave, (iii) urgente y (iv) carácter impostergable del amparo que se
reclama.
(i) Frente a la inminencia, la Sala considera que
de lo alegado por la empresa accionante no se observa que sea próximo un prejuicio
irremediable derivado de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales
a “la legalidad, aportar y
controvertir pruebas, libre competencia y confianza legítima”.
Dicho de otra manera, en este asunto no existen elementos que conlleven a determinar que con ocasión
de la negativa de la Supersalud se producirá una lesión que no se puede
retrotraer a un estado anterior a la supuesta conculcación de los referidos derechos,
puesto que ese presunto desconocimiento puede ser estudiado y resuelto en el trámite
de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se genere un daño irremediable
a los derechos invocados por la parte actora. Lo anterior, si se tiene en
cuenta que es una censura de legalidad contra las resoluciones que impidieron
la operatividad de Salud Andina EPS S.A. en el régimen subsidiado.
(ii) Respecto a la gravedad, igualmente se observa
su incumplimiento. Si bien los derechos invocados por la demandante podrían
comportarle un interés significativo, esto no supone, prima facie, que
el proceder de la Supersalud al rechazar la solicitud elevada por Salud Andina EPS S.A. para operar en el Régimen
Subsidiado en Salud, lleve consigo
un detrimento iusfundamental grave que deba ser conocido y resuelto por el juez
de tutela. Lo anterior, teniendo en cuenta que lo que pretende Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. no
es más que el beneficio económico particular que obtendría con la operatividad de
dicha EPS, lo cual sin duda alguna está por fuera de la competencia del juez de
amparo, ya que la acción de tutela no fue concebida para tales propósitos.
(iii) En cuanto a las exigencias referentes a la urgencia
e impostergabilidad del amparo que se reclama, tampoco se hallan satisfechas,
toda vez que éstas no se pueden predicar de una presunta amenaza, perjuicio o
daño que carezca de certeza de inminencia y gravedad. Estas dos características
son la consecuente aplicación de las dos primeras, es decir, a partir de la comprobación
de un perjuicio inminente y grave surge la necesidad de tomar medidas urgentes
para superar el menoscabo y, así adoptar aquellas de carácter impostergables
que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia, a fin de evitar la
consumación de un daño irreparable.
57.
Tales circunstancias son suficientes para que la Sala Plena considere que la
presente acción de tutela incumple el requisito de subsidiariedad.
De
la inmediatez
58.
De igual manera, para la Sala es claro que la solicitud de amparo promovida por
Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. carece de inmediatez, dado el siguiente
escenario:
58.1. El 08 de junio de 2012, Salud Andina
EPS S.A. solicitó a la Supersalud que la habilitara para operar en el Régimen
Subsidiado.
58.2.
Por Resolución Nº 1485 del
13 de agosto de 2013, la Supersalud
rechazó lo solicitado. Recurrido ese acto administrativo por la referida EPS,
la Supersalud, en Resolución Nº 1744 del 19 de septiembre de 2013, confirmó su
decisión.
58.3. Agropecuaria El Roble del
Caribe S.A.S. instauró acción de
tutela contra la Supersalud el 20 de agosto 2014, es decir, 11 meses y 1 día después de que la aludida
Superintendencia profirió la Resolución confirmatoria de su decisión, término que
resulta altamente irrazonable.
59.
Para esta Sala es incorrecto lo expuesto por el Juzgado
Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla[154] para
explicar el cumplimiento de la exigencia de inmediatez, puesto que la demora en el ejercicio de esta acción de
tutela no se justifica por el hecho de que Salud
Andina EPS S.A. haya formulado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la
Supersalud. Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. y las demás empresas socias
de Salud Andina EPS S.A. no pueden alegar en beneficio propio ninguna de las actuaciones
administrativas y judiciales que promueva la mencionada EPS en el ejercicio y
salvaguarda de sus garantías y derechos fundamentales, toda vez que tales actuaciones
únicamente le atañen a dicha EPS como persona jurídica autónoma e independiente. En conclusión,
la empresa tutelante ni siquiera expuso una razón válida que justifique el
ejercicio tardío de la solicitud de amparo.
De la relevancia
constitucional
60. Al igual que los
anteriores presupuestos, la Sala observa que el asunto examinado también carece
de relevancia constitucional, pues, en esencia, la discusión gira en torno a
aspectos legales y económicos, los cuales no son de competencia del juez de
tutela sino del juez ordinario.
61. En efecto,
la empresa accionante solicita que
se ordene a la Supersalud, por una parte, revocar las Resoluciones Nº 1485 del
13 de agosto de 2013 y 1744 del 19 de septiembre del mismo año, lo cual implica
un debate estrictamente relacionado con la legalidad de tales actos
administrativos, y por otra, proferir una nueva resolución mediante la cual
habilite a Salud Andina EPS S.A. para operar en el Régimen Subsidiado en Salud,
es decir, una pretensión cuyos efectos claramente se circunscriben sólo a beneficios
meramente económicos que se obtendrían
con la operatividad de esa EPS.
62. Dado que se puso en
evidencia el incumplimiento de los requisitos de legitimación en el causa por
activa, subsidiariedad, inmediatez y relevancia constitucional, la Sala Plena
revocará el fallo de tutela proferido en única instancia por el Juzgado
Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla, para
en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela formulada por Agropecuaria
El Roble del Caribe S.A.S. contra la Superintendencia Nacional de Salud.
63. La decisión que en este fallo adoptará el Pleno de
este Tribunal, no es más que el resultado obvio y natural que deriva de la aplicación
correcta y adecuada de todos los postulados constitucionales, legales y
jurisprudenciales que fundan, regulan y desarrollan el instituto supra
constitucional de la solicitud de amparo (Art. 86 Superior).
64.
Debido a que el expediente de la
acción de tutela de la referencia no fue remitido en término por el Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de
Control de Garantías de Barranquilla a la Corte Constitucional para su eventual revisión, la Sala Plena compulsará copias, por conducto de la Secretaría General
de esta Corporación, del expediente T-4.770.440, incluida esta Sentencia,
con destino a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura -o quien haga sus veces-, para que, en el ámbito de su competencia,
realice las actuaciones que estime pertinentes.
Síntesis de la decisión
65. La Sala Plena de la
Corte Constitucional encuentra improcedente la acción de tutela instaurada por Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S.
contra la Superintendencia Nacional de Salud, por inobservancia de los presupuestos
de legitimación en el causa por activa,
subsidiariedad, inmediatez y relevancia constitucional.
66.
En relación con la exigencia de legitimación en la causa por activa, la Corte
pone en evidencia lo siguiente:
(i)
Cuando Salud Andina EPS S.A. nació a la vida jurídica, adquirió autonomía e
independencia de los derechos, obligaciones e intereses individuales de sus
socios, de tal manera que se obligó independientemente de ellos y constituyó un
patrimonio autónomo, alejado del control individual de los aportantes. Dicho de
otra manera, al surgir esa EPS como persona jurídica producto del ejercicio del
derecho de asociación concretado en la constitución de sociedades, tanto sus
derechos, obligaciones e intereses se separaron de los de sus accionistas,
entre ellos, Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S..
(ii)
En virtud de esas prerrogativas que únicamente le asisten a Salud Andina EPS
S.A. como sujeto de derechos y obligaciones, tal EPS solicitó a la Supersalud autorización para operar en el Régimen Subsidiado en Salud del Sistema General de Seguridad Social. En respuesta, la
Supersalud, mediante Resolución Nº 1485 del 13 de agosto de 2013, rechazó dicha
solicitud, al considerar que esa EPS incumplió los requisitos legales, decisión
que se confirmó con la Resolución Nº 1744
del 19 de septiembre de 2013.
(iii)
Si llegare a caber alguna posibilidad de que razonablemente se considere una
presunta vulneración iusfundamental ocasionada con la negativa de la
Supersalud, ello sólo podría examinarse respecto de los derechos fundamentales
de Salud Andina EPS S.A. mas no frente a los derechos de Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. que equivocadamente estima desconocidos por esa misma
circunstancia, pues, según los hechos probados del asunto, a esta última no fue
a la que se le negó operar en el régimen subsidiado de salud sino a la
mencionada EPS como persona jurídica autónoma e independiente. Circunstancia
que deja clara la pretensión de amparo, en cuanto pide protección para los
derechos supuestamente vulnerados a Salud Andina EPS S.A. y no para la
accionante.
(iv)
Es de precisar que los efectos de la decisión adoptada y confirmada por la
Supersalud en el marco del respectivo trámite administrativo de habilitación,
únicamente atañerían a los derechos fundamentales de Salud Andina EPS S.A., si
fuere el caso, pues estos serían los presuntamente involucrados, y no a los
derechos de Agropecuaria El
Roble del Caribe S.A.S., así como tampoco a los derechos de los socios restantes.
(v)
En esa medida, sólo la mencionada EPS, ya sea mediante su representante legal,
un adecuado apoderamiento
judicial o a través de la agencia
oficiosa, estaría facultada para acudir
a la acción de tutela con la finalidad de solicitar el amparo de los derechos
fundamentales que llegare a estimar conculcados por la negativa de la
Supersalud. En efecto así lo hizo, toda vez que fue la primera en formular
acción de tutela contra esa Superintendencia el 07 de noviembre de 2013, es
decir, 9 meses y 13 días antes de que Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S.
promoviera su solicitud de amparo el 20 de agosto de 2014.
(vi) Es evidente
entonces que Agropecuaria El
Roble del Caribe S.A.S. no tiene la representación de Salud Andina EPS S.A. para instaurar la acción de tutela, ya que tal
facultad está reservada al representante legal o al apoderado judicial de dicha
EPS, según quedó precisado anteriormente. Adicionalmente, la sociedad
accionante no actúa como agente oficioso de Salud Andina S.A., pues ni siquiera
lo manifestó y tampoco demostró la imposibilidad de esa EPS para actuar
directamente; por el contrario, se constató que esta última ya había agotado el
mecanismo judicial de la acción de tutela con el propósito de obtener la
salvaguarda de sus derechos.
67.
Respecto al requisito de subsidiariedad, y según los elementos de convicción
obrantes en el expediente, la Corporación señala:
(i)
Salud Andina EPS S.A. solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud la
habilitación para operar en el Régimen Subsidiado en Salud.
(ii)
Mediante Resolución Nº 1485
del 13 de agosto de 2013, la Supersalud
rechazó lo solicitado. Recurrido dicho acto por Salud Andina EPS S.A., la
Supersalud, en Resolución Nº 1744 del 19 de septiembre de 2013, confirmó la
decisión.
(iii)
Con la finalidad de que se declare la nulidad de los mencionados actos
administrativos y se restablezcan los derechos presuntamente vulnerados por la
Supersalud, Salud Andina EPS S.A. contaba con el mecanismo judicial idóneo y
eficaz para ello, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.). Además, con
el ejercicio de esa acción ordinaria, dicha EPS tenía la posibilidad de
solicitar, como medida cautelar, la
suspensión provisional de los efectos de las resoluciones en cuestión, según lo
previsto en el numeral 3º del artículo 230 de ese mismo cuerpo normativo.
(iv)
En efecto, el 01 de abril de 2014, por medio de apoderado judicial, Salud
Andina EPS S.A. formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en
contra de la Nación –Superintendencia Nacional de la Salud, para solicitar al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de las Resoluciones Nº 1485
y 1744 de 2013, así como el restablecimiento de sus derechos presuntamente
conculcados; acompañada de la solicitud de suspensión provisional de los efectos de tales actos administrativos.
(v)
No obstante, el 20 de agosto de 2014, la sociedad Agropecuaria El Roble del
Caribe S.A.S. optó por instaurar la acción de tutela que se revisa, para pedir el amparo definitivo de sus derechos
fundamentales a “la legalidad, aportar y controvertir pruebas, libre
competencia y confianza legítima”, en el sentido de que se ordene a la
Supersalud: (i) revocar las Resoluciones Nº 1485 del 13 de agosto de 2013 y
1744 del 19 de septiembre del mismo año; y (ii) proferir un nuevo acto
administrativo, con el cual, habilite a Salud Andina EPS S.A. para operar en el
Régimen Subsidiado en Salud.
(vi)
Conforme a constancia expedida el 13 de agosto de 2015 por la Secretaría de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se tiene que: (i)
en ese despacho cursa en primera instancia proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por Salud Andina EPS S.A. contra la Supersalud, radicado con el Nº 25000-23-41-000-2014-01141-00;
(ii) los actos demandados son las Resoluciones Nº 1485 del 13 de agosto de 2013
y 1744 del 19 de septiembre del mismo año; (iii) a esa fecha, se estaba
corriendo el traslado de las excepciones propuestas por el apoderado judicial
de la Supersalud, cuyo vencimiento fue el 14 de agosto de 2015.
(vii)
Según Auto proferido el 19 de octubre de 2015 por la Subsección A de la Sección
Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dicha Corporación resolvió
negar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que
solicitó Salud Andina EPS S.A.,
como medida cautelar, en la demanda
ordinaria en comentario. Ello, al concluir que no se cumplieron los requisitos
necesarios para decretarla, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 231
de la Ley 1437 de 2011.
68.
Con base en lo anteriormente demostrado, la Corte constata que:
68.1.
La solicitud de amparo que es objeto de revisión se instauró pese a que Salud Andina EPS S.A. había formulado demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho.
68.2.
Por regla general, esa circunstancia constituye un desconocimiento del carácter
residual y subsidiario de la acción de tutela, conforme a lo previsto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 6º del Decreto 2591 de 1991 y, lo
establecido por la jurisprudencia de esta Corte, a menos que el amparo sea
solicitado de manera transitoria ante la existencia de un perjuicio
irremediable.
68.3.
Lo que pretende Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. con la solicitud de
amparo es que el juez de tutela revoque
las Resoluciones Nº 1485 y 1744 de 2013, proferidas por la Supersalud en el
trámite de habilitación, y ordene a esa entidad expedir un acto administrativo
con el que se habilite a Salud Andina EPS S.A. para operar en el Régimen
Subsidiado en Salud; tal y como dispuso el Juzgado
Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla en
el fallo de única instancia que se revisa.
68.4.
En esencia, tal pedido es el mismo que se busca con las pretensiones contenidas
en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló Salud
Andina EPS S.A. en contra de la Nación -Superintendencia Nacional de la Salud.
68.5.
El referido proceso ordinario aún no ha culminado, ni siquiera la Subsección A
de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha dictado
sentencia de primera instancia.
68.6.
Se advierte que la solicitud de amparo no es el mecanismo
idóneo y eficaz para revocar los actos administrativos acusados, sino el medio
de control de nulidad y restablecimiento
del derecho que se encuentra en curso y que únicamente le asiste a Salud Andina
EPS S.A., por cuanto,
mediante éste último, la referida EPS dispone de lo siguiente: (i) un escenario
jurídico procesal especial, amplio y apropiado que fue concebido para debatir
la legalidad de actos administrativos, en esta ocasión, las Resoluciones Nº 1485 y 1744 de 2013; y (ii) unos jueces expertos en la
materia que además de garantizar un juicio oportuno, adecuado y eficaz,
igualmente deben propender por la protección de los derechos que se reclamen si
fuere del caso, inclusive los fundamentales.
68.7. Además, se incumplen las características que
debe reunir un perjuicio irremediable para que la acción de tutela se torne
procedente de manera transitoria: (i) inminente,
(ii) grave, (iii) urgente y (iv) carácter impostergable del amparo que se
reclama.
(i) No concurre la inminencia, dado que de lo alegado
por la empresa accionante no se observa que sea próximo un prejuicio
irremediable derivado de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales
a “la legalidad, aportar y
controvertir pruebas, libre competencia y confianza legítima”.
Dicho de otra manera, en el asunto no existen elementos que conlleven a determinar que con ocasión
de la negativa de la Supersalud se producirá una lesión que no se puede
retrotraer a un estado anterior a la supuesta conculcación de los referidos
derechos, puesto que ese presunto desconocimiento puede ser estudiado y resuelto
en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se genere un
daño a los derechos invocados por la parte actora. Lo anterior, si se tiene en
cuenta que es una censura de legalidad contra las resoluciones que impidieron
la operatividad de Salud Andina EPS S.A. en el régimen subsidiado.
(ii) Se carece de gravedad, en el entendido de que si
bien los derechos invocados por la demandante podrían comportarle un interés
significativo, esto no supone, prima facie, que el proceder de la
Supersalud al rechazar la solicitud elevada por Salud Andina EPS S.A. para operar en el Régimen Subsidiado en Salud, lleve consigo un detrimento
iusfundamental grave que deba ser conocido y resuelto por el juez de tutela. Lo
anterior, teniendo en cuenta que lo que pretende Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. no es más que el
beneficio económico particular que obtendría con la operatividad de dicha EPS,
lo cual sin duda alguna está por fuera de la competencia del juez de amparo, ya
que la acción de tutela no fue concebida para tales propósitos.
(iii) Se hallan insatisfechas las características de urgencia
e impostergabilidad del amparo que se reclama, ya que éstas no se predican de
una presunta amenaza, perjuicio o daño que carezca de certeza de inminencia y
gravedad. Estas dos exigencias son la consecuente aplicación de las dos
primeras, es decir, a partir de la comprobación de un perjuicio inminente y
grave surge la necesidad de tomar medidas urgentes para superar el menoscabo y,
así adoptar aquellas de carácter impostergables que respondan a criterios de
oportunidad y eficiencia, a fin de evitar la consumación de un daño
irreparable.
69.
En cuanto al presupuesto de inmediatez, este Tribunal da cuenta de que Agropecuaria
El Roble del Caribe S.A.S. instauró acción
de tutela contra la Supersalud el 20 de agosto 2014, es decir, 11 meses y 1 día después de que la aludida
Superintendencia profirió la Resolución confirmatoria de su decisión, término
que resulta altamente irrazonable.
Para
la Corte es incorrecto lo expuesto por el Juzgado Noveno Penal Municipal
con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla para explicar el
cumplimiento de la exigencia de inmediatez, puesto que la demora en el ejercicio de esta acción de tutela no
se justifica por el hecho de que Salud
Andina EPS S.A. haya formulado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Supersalud. Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S. y las
demás empresas socias de Salud Andina EPS S.A. no pueden alegar en beneficio
propio ninguna de las actuaciones administrativas y judiciales que promueva la
mencionada EPS en el ejercicio y salvaguarda de sus garantías y derechos
fundamentales, toda vez que tales actuaciones únicamente le atañen a dicha EPS
como persona jurídica autónoma e independiente. Se concluye entonces que la
empresa tutelante ni siquiera expuso una razón válida que justifique el
ejercicio tardío de la solicitud de amparo.
70.
Frente al requisito de relevancia constitucional, la Corporación observa que el
asunto examinado también carece de dicho presupuesto, pues, en esencia, la
discusión gira en torno a aspectos legales y económicos, los cuales no son de
competencia del juez de tutela sino del juez ordinario. En efecto, la empresa accionante solicita que se ordene a la Supersalud, por una
parte, revocar las Resoluciones Nº 1485 del 13 de agosto de 2013 y 1744 del 19
de septiembre del mismo año, lo cual implica un debate estrictamente
relacionado con la legalidad de tales actos administrativos, y por otra,
proferir una nueva resolución mediante la cual habilite a Salud Andina EPS S.A.
para operar en el Régimen Subsidiado en Salud, es decir, una pretensión cuyos
efectos claramente se circunscriben sólo a beneficios meramente económicos que
se obtendrían con la
operatividad de esa EPS.
71. Todas estas circunstancias conducen a la
revocatoria del fallo de tutela proferido en única instancia, para en su lugar,
declarar improcedente la acción de tutela de la referencia.
III.    DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR la
suspensión de términos decretada en el presente proceso de tutela.
SEGUNDO.- LEVANTAR las medidas cautelares decretadas en el
proceso de la referencia.
TERCERO.- RECHAZAR la solicitud de nulidad presentada en el
proceso de la referencia el
18 de marzo de 2015 por el
ciudadano Wilton José Molina
Siado, por las razones señaladas
en la presente Providencia.
CUARTO.- RECHAZAR sendas solicitudes de nulidad presentadas el
9 de abril de 2015 por Agropecuaria
El Roble del Caribe S.A.S. en el
proceso de la referencia, de
conformidad con lo expuesto en este Fallo.
QUINTO.- REVOCAR la Sentencia proferida en única instancia el 1
de septiembre de 2014 por el Juzgado
Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla, mediante la cual, se concedió el amparo
solicitado dentro de la acción de tutela instaurada por Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S.
contra la Superintendencia Nacional de Salud. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la
mencionada acción de tutela, por las razones expuestas en la presente
Providencia.
SEXTO.- DEJAR SIN EFECTO todas las actuaciones del incidente de desacato
promovido por Agropecuaria El
Roble del Caribe S.A.S.
contra
el ex Superintendente Nacional de Salud, Gustavo
Morales Cobo, el cual posteriormente asumió el Superintendente Nacional de
Salud Norman Julio Muñoz.
SÉPTIMO.- COMPULSAR COPIAS, por conducto de la Secretaría General
de esta Corporación, del expediente T-4.770.440, incluido este Fallo,
con destino a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura -o quien haga sus veces-, para que, en el ámbito de su competencia,
realice las actuaciones que estime pertinentes.
OCTAVO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
[1] Salud Andina EPS S.A. se constituyó mediante escritura pública Nº
0002722 de la Notaría Séptima de Barranquilla del 26 de septiembre de 2011,
inscrita el 17 de noviembre del mismo año bajo Nº 00015062 del Libro IX ante la
Cámara de Comercio de Barranquilla, con NIT. 900492331-8.
[2] Folios 242 del cuaderno Nº 2 de Revisión, 136 y 137 del
cuaderno Nº 4 de anexos.
[3] Así consta en la Resolución 1485 del 13 de agosto de 2013 de la
Supersalud. Folio 85 del cd. inicial.
[4] Visible a folios 165 a 167 del cuaderno Nº 2 de Revisión.
[5] Visible a folios 85 a 90 del cuaderno inicial.
[6] “Artículo 11.
Socios o administradores de una ARS. No podrán ser socios o administradores
de una ARS: (…) 5. Los directores y servidores de los organismos públicos
que norman o supervisan la actividad de las empresas, el cónyuge y sus
parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
primero civil. (…).” (Subraya
fuera del texto original).
[7] “Artículo 11. Socios o administradores de una ARS. No podrán
ser socios o administradores de una ARS: (…) 2. Los representantes legales o
administradores de otra EPS, ARS o IPS y los socios de estas, salvo que en
este último caso se trate de entidades de naturaleza cooperativa o sociedades
anónimas abiertas. (…).” (Subraya fuera del texto original).
[8] Visible a folios 92 a 115 del cuaderno inicial.
[9] Visible a folios 215 a 226 ibídem.
[10] Se recuerda que, inicialmente, Salud Andina EPS S.A. fue
constituida por las empresas Agropecuaria El Roble del Caribe
S.A.S., Medi Hos Ltda., Inversiones Novel & CIA
S.C.A., Fundación Social Santo Tomás de Villanueva I.P.S. e Inversiones
Clínicas Andinas S.A.S.
[11] Así consta en el fallo proferido en segunda instancia el 11 de
diciembre de 2013 por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá. Visible a folios 265 a 272 del cuaderno inicial.
[12] Según sentencia dictada en segunda instancia el 4 de agosto de
2014 por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de
Barranquilla. Visible a folios 275 a 285 del cd. inicial.
[13] Folios 46 a 130 del cuaderno Nº 2 de Revisión.
[14] “Por medio de la cual se decide sobre la habilitación de una
EPSS”.
[15] Folio 6 del cuaderno inicial.
[16] Folios 68 a 82 del cuaderno inicial.
[17] Folios 50 a 62 ibídem.
[18] Folios 29 a 48 ib..
[19] Folios 85 a 90 ib..
[20] Folios 92 a 115 ib..
[21] Folios 215 a 226 ib..
[22] Folios 262 a 272 ib..
[23] Folios 363 a 374 ib..
[24] Visible a folios 130 a 194 ib..
[25] Folios 144 y 269 de los cuadernos Nº 1 y 4 de anexos,
respectivamente.
[26] Visibles a folios 146 a 161 del cuaderno Nº 1 de anexos.
[27] Folios 163 a 237 ibídem.
[28] Folios
291, 363 y 364 del cuaderno Nº 1 de Revisión.
[29] Folio 45 del cuaderno Nº 2 de Revisión.
[30] Folios 165 a 167 ibídem.
[31] Folio 137 del cuaderno Nº 4 de anexos.
[32] Visible a folios 346 a 366 del cuaderno Nº 2 de Revisión.
[33] Visible a folios 240 a 260 del cuaderno inicial.
[34] Folios
290 a 309 ib..
[35] Visible a folios 314 a 326 ib..
[36] Folios 408 y 409 ib..
[37] Folio 3 del cuaderno Nº 1 de Revisión.
[38] Ibídem.
[39] Visible a folios 1 a 15 del cuaderno Nº 1 de Revisión.
[40] Integrada
por los Magistrados Mauricio González Cuervo y Jorge Iván Palacio Palacio.
[41] Visible a folios 17 a 20 del cuaderno Nº 1 de Revisión.
[42] El referido magistrado se declaró impedido para conocer el
asunto, el cual fue aceptado por los entonces restantes magistrados de la Sala
Séptima de Revisión. Más adelante, se explicará con detalle.
[43] Para ese entonces integrada por los Magistrados Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, quien la presidía, Martha Victoria Sáchica
Méndez (e) y Luis Ernesto Vargas Silva.
[44] Visible a folios 43 a 46 del cuaderno Nº 1 de Revisión.
[45] Visible a folios 56 a 60 ibídem.
[46] Visible a folios 112 a 124 ib..
[47] Visible a folios 62 a 64 ib..
[48] Folios 66 a 74 ib..
[49] Folios 87 a 93 ib..
[50] Folios
166 y 167 ib..
[51] Visible a folios 169 a 171 ib..
[52] Conformada por los Magistrados Alberto Rojas
Ríos, Luis Ernesto Vargas Silva y María Victoria Calle
Correa, de conformidad con el literal h del artículo primero del Acuerdo Nº 1
proferido el 21 de enero de 2015 por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
[53] Para esa fecha integrada por los Magistrados
Alberto Rojas Ríos, Myriam Ávila Roldán (e) y María Victoria Calle Correa.
[54] Visible a folios 275 a 278 del cuaderno Nº 1 de Revisión.
[55] Folios
291 a 296 ibídem.
[56] Folio 363 ib..
[57] Folio 364 ib..
[58] Folios 306 a 308 ib.
[59] Folios 308 a 310 ib.
[60] Folio 308 ib.
[61] Folio 312 ib.
[62] Visible a folios 1 a 7 del cuaderno Nº 2 de Revisión.
[63] Visibles a folios 22, 24, 26 y 28 ibídem.
[64] Visible a folio 147 ib..
[65] Visible a folio 45 ib..
[66] “Por medio de la cual se decide sobre la habilitación de una
EPSS”.
[67] “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”.
[68] Visible a folios 163 y 164 del cuaderno Nº 2 de Revisión.
[69] Visible a folios 234 a 245 ibídem.
[70] Obrante en los cuadernos Nº 2, 3 y 4 de anexos, los cuales
constan de 142, 110 y 269 folios, respectivamente.
[71] “Por medio
del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”.
[72] Dicha solicitud fue presentada a la Sala Plena el 7º de octubre de
2015, pero no fue considerada en esa oportunidad.
[73] Se reitera
que a través de ese auto, el Pleno de la Corte decidió: (i) enviar la solicitud
de selección a la Secretaría General de esta Corporación para que la radique y
envíe a la Sala de Selección Número Dos, a fin de que ésta adopte las
decisiones que correspondan; (ii) conminar al Juzgado Noveno Penal Municipal con
Funciones de Control de Garantías de Barranquilla para que remita el expediente
a este Tribunal; y (iii) para otros casos en que se presente la misma
situación, la Sala de Selección podrá: a) ordenar al juez respectivo la
remisión inmediata del expediente y (b) disponer que la Secretaría General de
esta Corte radique copia de la solicitud acompañada del fallo de tutela, y lo
remita inmediatamente a la Sala de Selección de turno para lo de su
competencia.
[74] Visible a folios 307 a 309 del cuaderno Nº 2 de Revisión. Tal providencia fue comunicada tanto a las partes del proceso de
tutela como a las empresas vinculadas al mismo.
[75] Folio 62 del cuaderno Nº 1 de Revisión.
[76] Folio 90 ibídem.
[77] Sentencia T-661 de 2014.
[78] Providencia T-125 de 2010, reiterada en el Fallo T-661 de 2014.
[79] Sentencia SU-627 de 2015.
[80] Autos A-288ª de 2016, A-056 de
2016, A-034 de 2013, A-023 de 2012, A-019 de 2011 y A-026 de 2010.
[81] Autos A-205 de 2017, A-073 de 2017 y A-604 de 2016.
[82] Sentencia T-661 de 2014 y Sentencia
T-125 de 2010. En el mismo sentido, ver los Autos A-202 de 2017, A-121
de 2017, A-002 de 2017, A-554 de 2016, A-313 de 2016, A-304 de 2015, A-014 de
1997 A-002 de 1994, A-003 de 1994 y A-007 de 1994.
[83] Sentencia T-661 de 2014.
[84] Auto 032 de 2002.
[85] Autos A-202 de 2017, A-002 de 2017, A-295
de 2014, 363 de 2014, A-271ª de 2011,
A-381 de 2008, A-084 de 2008, A-156 de 2006, A-267 de 2001 y A-033 de
2000.
[86] Autos A-267 de 2017, A-071 de 2016,
A-536 de 2015, A-065 de 2013, A-113 de 2012, A-025A de 2012, A-165 de 2011,
A-288 de 2009, A-002 de 2005 y A-091 de 2002.
[87] Sentencia T-661 de 2014.
[88] Auto 121 de 2017.
[89] Auto 554 de 2016.
[90] Autos A-070 de 2015,
A-114 de 2013, A-082 de 2010, A-015 de 2007, A-062 de 2000 y A-050 de 2000.
[91] Auto A-005 de 2016.
[92] Auto A-083 de 2012.
[93] Ver Sentencias SU-713 y T-981 de 2006; T-310 y T-634 de 2008;
T-507 y T-926 de 2010; T-053 y T-151 de 2012; T-661 de 2013; T-137, T-304,
SU-377, T-435, T-644 y T-891 de 2014; T-008, SU-055, T-057, T-069, T-096 y
T-537 de 2015, entre otras.
[94] En relación con la cosa juzgada constitucional en materia de tutela,
consultar, entre otros, los Fallos SU-713 de 2006; T-053 de 2012; T-661
de 2013; T-137, SU-377, T-435, T-644 y T-891 de 2014; SU-055, T-057 y T-537 de
2015.
[95] Providencia SU-713 de 2006.
[96] Ibídem.
[97] Ib..
[98] Al respecto, ver la Sentencia T-137 de 2014, entre otras.
[99] Referente a temeridad, ver las Sentencias T-883 de 2001;
T-662 de 2002; T-951, T-410 y T-1303 de 2005; T-568, SU-713 y T-981 de
2006; T-310 y T-634 de 2008; T-507 y T-926 de 2010; T-053 y T-151 de 2012;
T-137, T-304, SU-377 y T-644 de 2014; T-008, SU-055, T-057, T-069, T-096 y
T-537 de 2015, entre otras.
[100] “Sentencia T-149 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz”.
[101] “Sentencia T-308 de 1995. MP. Jose
Gregório Hernandez Galindo”.
[102] “Sentencia T-443 de 1995. M.P. Alejandro Martínez
Caballero”.
[103] “Sentencia T-001 de 1997. M.P. Jose Gregório Hernandez Galindo”.
[104] Estas sub reglas se puntualizaron en la Sentencia SU-713 de
2006, las cuales se reiteraron, entre otras, en las Providencias T-560 de 2009,
y recientemente, en la SU-055 y la T-537 de 2015.
[105] “Sentencia T-707 de 2003 MP. Álvaro Tafur Galvis”.
[106] Posición reiterada en las Sentencias T-1034 de 2005 y T-053 de 2012,
entre otras.
[107] Esta fundación fue una de las empresas accionistas que constituyó a
Salud Andina EPS S.A., pero posteriormente cedió el 100% de sus acciones a
Gestión Ambiental Internacional S.A. E.S.P..
[108] La Sala Plena efectuará el análisis con base en los siguientes fallos
de tutela: (i) el proferido en segunda instancia el 11 de diciembre de 2013 por
la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de
la acción de tutela formulada por Salud Andina EPS S.A. contra la Supersalud
(visible a folios 265 a 272 del cuaderno inicial); y (ii) el también dictado en
segunda instancia el 4 de agosto de 2014 por el Juzgado Séptimo Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Barranquilla, dentro de la acción de
tutela instaurada por Fundación Social Santo Tomás de Villanueva I.P.S. contra
la Supersalud (visible a folios 275 a 285 del cuaderno inicial).
[109] Se pone de presente que la composición accionaria de Salud Andina EPS S.A. es de
la siguiente manera: (i) Ceamed IPS S.A., 650.000 acciones, 10%; (ii)
Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S., 650.000 acciones, 10%; (iii)
Inversiones Novel & CIA. S.C.A., 1.300.000 acciones, 20%; (iv) Gestión
Ambiental Internacional S.A. E.S.P., 1.300.000 acciones, 20%; e (v) Inversiones
Clínicas Andinas S.A.S., 2.600.000 acciones, 40%. Para un total de 6.500.000
acciones, equivalentes al 100%.
[110] Así consta en el certificado de existencia y representación legal
expedido el 18 de febrero de 2015, visible a folios 317 a 319 del cuaderno Nº 1
de anexos.
[111] Según aparece en el certificado de existencia y representación legal
expedido el 18 de octubre de 2013, visible a folios 205 a 207 del cuaderno
inicial.
[112] Así consta en el certificado de existencia y representación legal
expedido el 18 de febrero de 2015, visible a folios 326 y 327 del cuaderno Nº 1
de anexos.
[113] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los
jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario,
por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus
derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública.”
[114] “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar,
por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales.” (Negrilla fuera del texto original).
[115] Providencia T-069 de 2015, reiterada en la
Sentencia T-083 de 2016.
[116] Ver fallo T-411 de 1992.
Los derechos fundamentales más comúnmente asociados con la titularidad directa
de las personas jurídicas son el debido proceso, igualdad, intimidad, el buen
nombre, la inviolabilidad de la correspondencia, del domicilio y de los papeles
privados, la libertad de asociación sindical, acceso a la justicia, información
y habeas data.
[117] Algunas sentencias se apartan
de esta posición, indicando que la persona jurídica actúa directamente cuando
la tutela es interpuesta por su representante legal, o indirectamente, cuando
lo hace a través de un apoderado judicial: “Por otra parte, la Corte ha
establecido que para considerar legitimada a una persona jurídica, en la
interposición de la acción de amparo constitucional, es necesario que ésta
actúe por intermedio de su representante legal, bien para instaurar la acción
en forma directa, ya para conferir el correspondiente poder”. (Providencia
T-974 de 2003).
[118] Pronunciamientos T-463 de 1992 y SU-182 de 1998.
[119] Sentencia T-889 de 2013.
[120] Fallos T-463 de 1992, T-663 de 1992 y SU-2019 de 2003.
[121] Providencia T-396 de 1993.
[122] Pronunciamientos T-411 de
1992 y T-472 de 1996.
[123] Fallo T-430 de 1992.
[124] Sentencia T-889 de 2013.
[125] Providencia T-073 de
2017.
[126] Fallo T-317 de 2013. Esa misma regla se puede
ver en las sentencias T-738 de 2007 y T-638 de 2011.
[127] Ver pronunciamientos
T-1191 de 2004, T-362 de 2005 y T-086 de 2010.
[128] Providencia T-1191 de
2004.
[129] Ver fallo T-1191 de 2004.
[130] Sentencia T-550 de 1993.
[131] Ver Sentencias T-1085 de 2003, T-806 de 2004,
T-397 de 2008, T-629 de 2009, T-338 de 2010, T-135 de 2015 y T-379 de 2015,
entre muchas otras.
[132] Ver Providencias T-135 de 2015 y T-379 de 2015, entre otras.
[133] Ver, entre muchos otros, los Fallos T-742 de
2002 y T-441 de 2003.
[134] Cfr. SU-622 de 2001, reiterada en la
Sentencia T-135 de 2015.
[135] Sentencias T-514 de 2003, T-435 de 2005 y
T-368 de 2008, reiteradas en la T-135 de 2015.
[136] En fallo T-629 de 2008, esta Corte al referirse a la improcedencia
general de la acción de tutela como mecanismo para controvertir los actos
administrativos, sostuvo que “[c]iertamente, el interés que tiene la Corte
en preservar el carácter subsidiario y residual de la tutela radica
fundamentalmente en el respeto o independencia que tienen las diferentes
jurisdicciones y la competencia exclusiva que éstas mismas tienen para resolver
los conflictos propios de sus materias, en un claro afán de evitar la paulatina
desarticulación de sus organismos y de asegurar el principio de seguridad jurídica”.
Reiterada en la Providencia T-135 de 2015.
[137] En cuanto a la procedencia de la acción de
tutela contra actos administrativos, la Corte en la Sentencia T-1231 de 2008
señaló: “Cuando se trata de solicitudes de amparo relacionadas con actos
administrativos, esta Corporación ha precisado la impertinencia de la acción
del amparo constitucional. Ello porque la vía para impugnar dichos actos es la
contencioso administrativa y dado el carácter subsidiario de la tutela ésta
resultaría improcedente, excepto como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”. Reiterada en el Fallo T-135 de 2015.
[138] Artículo 7º del Decreto 2591 de 1991.
[139] Artículo 8º del Decreto 2591 de 1991.
[140] Sentencia T-135 de 2015, entre otras.
[141] Providencia T-1316 de 2001, reiterada en el
Fallo T-135 de 2015, entre muchos otros.
[142] Ver,
entre otras, la Sentencia T-135 de 2015.
[143] Al respecto, consultar, entre otras, la
Providencia SU-961 de 1999.
[144] Fallo T-135 de 2015.
[145] Ver SU-617 de 2014, reiterada en el fallo T-291 de 2016.
[146] Ver sentencia SU-498 de 2016.
[147] Visible a folios 85 a 90 del cuaderno inicial.
[148] Visible a folios 215 a 226 ibídem.
[149] “Artículo 138. Nulidad y
restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un
derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la
nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le
restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. (…)”.
[150] “Artículo 230. Contenido y alcance de
las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas,
conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa
y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o
Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…)
3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. (…)”.
[151] Así consta en la copia del escrito de la demanda ordinaria que
se encuentra visible a folios 46 a 130 del cuaderno Nº 2 de Revisión, la cual
allegó la Secretaria de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, en razón a las pruebas decretadas y recaudadas en sede de
revisión.
[152] Visible a folio 45 del cuaderno Nº 2 de Revisión.
[153] Allegado a esta Corte el 18 de diciembre de 2015 por el
Superintendente Nacional de Salud, visible a folios 346 a 366 del cuaderno Nº 2
de Revisión.
[154] Despacho que obró como juzgador en única instancia en el marco
del presente trámite tutelar.