C-985-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-985/06
OBJECION
PRESIDENCIAL-Trámite legislativo
REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad
REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas jurisprudenciales
sobre cumplimiento
REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No existe fórmula
textual específica para realizar anuncio
REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento
INFORME DE
OBJECIONES-Aprobación por mayoría absoluta en votación ordinaria
INFORME DE
OBJECIONES-Alcance del requisito de debida sustentación
OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance de la
fundamentación de insistencia por Cámaras
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes de los órganos
legislativo y ejecutivo
PROCESO
PRESUPUESTAL-Incorporación del sistema de balance entre los poderes
públicos
PROCESO
PRESUPUESTAL-Autorización dada por el Congreso al Gobierno para incluir
gastos en ley anual de presupuesto no desconoce atribuciones ejecutivas en
materia presupuestal
MUNICIPIO-Gastos
que le corresponde realizar
GASTO
PUBLICO-Prohibición de imponer al Ejecutivo incorporación en proyecto anual
de presupuesto
SISTEMA DE
COFINANCIACION-Concepto/OBJECION PRESIDENCIAL-Autorización al
gobierno nacional para incluir partidas presupuestales para concurrir a la
realización de obras en municipio/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY
QUE AUTORIZA AL GOBIERNO PARA INCLUIR GASTO-Realización de obras en
municipio a través del sistema de cofinanciación
Los
proyectos y servicios que son de competencia del municipio no pueden
financiarse con partidas apropiadas en el Presupuesto General de la Nación,
salvo que se trate de “apropiaciones presupuestales para la ejecución de
funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades
territoriales, del principio concurrencia y de las partidas de
cofinanciación.”  Una lectura armónica del artículo 4° del proyecto de ley
junto con lo dispuesto en el artículo 2°, no objetado, revela que la intención
legislativa fue la autorizar la inclusión en el Presupuesto General de la
Nación de las partidas necesarias para que la Nación participe en la
cofinanciación de los proyectos y servicios a cargo del Municipio enumerados en
el artículo 4°. Nótese cómo el legislador no autoriza a “financiar” a secas,
sino que señala que la Nación a través de ciertas entidades “contribuirá” a
financiar. A juicio de la Corte, esta última expresión permite hacer una
interpretación armónica de los artículos 2° y 4° según la cual el legislador prevé
la concurrencia o coparticipación de la Nación y el citado Municipio de
Andalucía en la financiación de los  gastos que ocasionará el desarrollo y
ejecución de los programas y servicios enumerados en el artículo 4°.  En esta
lectura armónica dicho artículo 4° se ajusta a la Constitución y a la Ley
orgánica 715 de 2001, en cuanto no vulnera la prohibición de que con cargo
exclusivo al Presupuesto General de la Nación se financien proyectos o
servicios asignados por dicha Ley orgánica a la competencia a los municipios.
Como se hizo ver anteriormente al reiterar la jurisprudencia relativa al tema,
la cofinanciación es un mecanismo que permite que se lleven a cabo
transferencias financieras no obligatorias del Presupuesto General de la Nación
al de las entidades territoriales, con miras a articular los principios de
unidad y autonomía del ordenamiento territorial. Así las cosas, el artículo 4°
del Proyecto de ley No. 144/05 Senado, 194/04 Cámara, interpretado
armónicamente con el artículo 2° del mismo proyecto, tiene el alcance según el
cual las partidas que el Congreso autoriza incluir en el Presupuesto General de
la Nación forman parte de un mecanismo de cofinanciación, de manera que la
Nación sólo contribuirá con parte de los gastos respectivos. En tal virtud, la
Corte declarará que dicho artículo 4° se ajusta a lo dispuesto en el artículo
102  de la Ley 715 de 2001, y por lo tanto a los cánones 151 y 356, numerales 4
y 5, de la Constitución Política.
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD LATO SENSU-Normas que lo integran/LEY ORGANICA-Naturaleza
jurídica y valor normativo/LEY ORGANICA-Forma parte del bloque de
constitucionalidad lato sensu
Por cuanto la
Ley 715 de 2001 es de naturaleza orgánica, a ella debe supeditarse el ejercicio
de la actividad legislativa, pues así lo ordena directamente el artículo 151
superior. Específicamente, se trata de una ley orgánica de asignación de
competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, por lo
cual cuando el Congreso expide leyes ordinarias, como lo es la naturaleza del
proyecto de ley objetado, debe atenerse a lo dispuesto en ella so pena de
incurrir en inconstitucionalidad. Ciertamente, la Corte ha explicado que las
leyes orgánicas, por su carácter supralegal proveniente de lo dispuesto por el
artículo 151 superior, son parámetro para establecer la constitucionalidad de
las leyes ordinarias, y en tal virtud conforman el bloque de constitucionalidad
lato sensu.
Referencia:
expediente OP-093
Objeciones
presidenciales al Proyecto de ley No. 144/05 Senado, 194/04 Cámara “Por medio
del cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Andalucía en sus 121 años de
haber sido creado jurídicamente como entidad territorial del Departamento del
Valle del Cauca.”
Magistrado
Ponente:
Dr. MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., veintinueve  (29) de noviembre de dos mil seis
(2006).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
Mediante oficio recibido en
la Secretaría General de esta Corporación el veintiséis (26) de octubre de dos
mil seis (2006), la Presidenta del Senado de la República remitió el Proyecto
de Ley No. 144/05 Senado, 194/04 Cámara, “Por medio del cual la Nación
rinde homenaje al Municipio de Andalucía en sus 121 años de haber sido creado
jurídicamente como entidad territorial del Departamento del Valle del Cauca”, en
relación con el cual el Presidente de la República formuló objeciones por
razones de inconstitucionalidad, las cuales fueron consideradas infundadas por
el Congreso de la República.
II. TEXTO
DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
El texto del proyecto de ley
objetado es el siguiente:
“LEY
No.__________________________
“POR MEDIO DE LA
CUAL LA NACIÓN RINDE HOMENAJE AL MUNICIPIO DE ANDALUCÍA EN SUS 121 AÑOS DE
HABER SIDO CREADO JURÍDICAMENTE COMO ENTIDAD TERRITORIAL DEL DEPARTAMENTO DEL
VALLE DEL CAUCA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSCIONES”
“EL CONGRESO DE
COLOMBIA
“DECRETA:
“Artículo 1º
. La Nación rinde homenaje al Municipio de Andalucía en el Departamento del
Valle, con motivo de conmemorarse los 121 años de haber sido creado jurídicamente
como Entidad Territorial del Departamento del Valle del Cauca, por tal fin
exalta y reconoce las virtudes de sus habitantes y a quienes han contribuido al
desarrollo de sus valores históricos, culturales y ecológicos.
“Artículo 2.
La Nación a través de los Ministerios de cultura, Medio Ambiente y demás
entidades del sector, contribuirán al fomento, internacionalización, promoción,
protección, divulgación, financiación y desarrollo de los valores económicos,
culturales, históricos y ecológicos que componen al Municipio de Andalucía.
“Artículo 3. A partir de la sanción de
la presente ley, el Gobierno Nacional a través de los ministerios respectivos y
Entidades Descentralizadas impulsarán la elaboración de un “plan estratégico”
para Andalucía el cual permita proyectar de manera integral su desarrollo.
“Artículo 4.
Autorízase al Gobierno Nacional la incorporación en el Presupuesto General de la
Nación de las apropiaciones necesarias para el diseño y realización de las
siguientes obras:
“A) Obtención Bus
para el transporte escolar y actividades deportivas, recreativas y académicas;
“B) Terminación y
construcción de la cubierta para la gradería del estadio Municipal (Daniel
García Hernández);
“C) Dotación
centro cómputo, audiovisuales y laboratorio inglés en la Casa de la Cultura;
“D) Terminación
alcantarillado Corregimiento de Campoalegre;
“E)
Reconstrucción del Monumento Nacional Estación del Ferrocarril;
“F) Construcción
sede de discapacitados y pensionados.
“G) Construcción
del centro microempresarial.
“Las
apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación deberán contar
para su ejecución con los respectivos programas y proyectos de inversión, los
cuales deberán ser previamente presentados por la gobernación del Departamento
del Valle.
“Artículo 5.
La presente Ley rige a partir de la fecha de su sanción y publicación.
“EL PRESIDENTE DEL SENADO DE LA
REPÚBLICA.
CLAUDIA BLUM DE BARBERI.
“EL SECRETARIO GENERAL DEL SENADO DE LA
REPÚBLICA
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
“EL PRESIDENTA DE LA H. CÁMARA DE
REPRESENTANTES
JULIO E. GALLARDO ARCHBOLD
“EL SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA DE
REPRESENTANTES.
ANGELINO LIZCANO RIVERA.”
III. OBJECIONES
FORMULADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Mediante comunicación del
veintidós (22) de junio de 2006, recibida en la  Presidencia de la Cámara de
Representantes el día 4 de julio del mismo año[1],   el Presidente de la
República, con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público, formuló
objeciones de inconstitucionalidad en contra del artículo 4° del Proyecto de
Ley No. No. 144/05 Senado, 194/04 Cámara, “Por medio del cual la Nación rinde
homenaje al Municipio de Andalucía en sus 121 años de haber sido creado
jurídicamente como entidad territorial del Departamento del Valle del Cauca”.
La objeciones por inconstitucionalidad fueron las siguientes:
1. Financiación y ejecución de
proyectos de inversión de competencia de los municipios.
Sostienen el señor presidente de
la República y su ministro de Hacienda, que el artículo 4° del proyecto de ley
adolece de vicios de inconstitucionalidad, por resultar contrario a lo
dispuesto por los artículos 151 y 356, numerales 4 y 5, de la Constitución
Política. Lo anterior por cuanto dicho artículo 4° del proyecto incluye la
autorización de la incorporación en el Presupuesto General de la Nación de
apropiaciones necesarias para el diseño y realización de obras que son de la
competencia exclusiva del Municipio, conforme con las previsiones de la
Constitución Política y del artículo 76 de la Ley orgánica 715 de 2001, sin que
en el texto del proyecto de Ley se haya previsto un sistema de cofinanciación
entre la Nación y los entes territoriales, en este caso el Municipio de
Andalucía y el Departamento del Valle.
1.1 En lo relativo a la obtención
de un bus para transporte escolar y actividades deportivas, recreativas y
académicas, el escrito de objeciones recuerda que el numeral 3° del artículo
315 de la Carta faculta al alcalde para dirigir la acción administrativa del
municipio y asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los
servicios a su cargo. En consonancia con lo anterior, el artículo 76.7.1 de la
Ley 715 de 2001 dispone que compete al municipio “...las actividades que
permitan fomentar la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento
del tiempo libre y la educación física en su territorio, de donde se extrae que
la compra de un bus con la finalidad indicada en el proyecto es de competencia
del Municipio.
1.2 En lo concerniente a la
terminación y construcción de la cubierta para la gradería del Estadio
Municipal “Daniel García Hernández”, el escrito de objeciones afirma que al
tenor del artículo 76.7.1 de la Ley 715 de 2001, también esta atribución es de
competencia del Municipio.
1.3 En cuanto a la dotación de un
centro de cómputo, audiovisuales y laboratorio de inglés en la Casa de la
Cultura, las objeciones presidenciales igualmente sostienen que esa atribución
compete al Municipio, de conformidad con lo reglado por el artículo 76.8.2 de
la Ley 715 de 2001.
1.4 Otro tanto sucede con la
terminación del alcantarillado del corregimiento de Campoalegre, atribución que
compete, dice el escrito de objeciones, al Municipio de Andalucía, de
conformidad con lo prescrito por el artículo 76.1 de la Ley 715 de 2001.
1.5 Sobre la construcción de sede
de discapacitados y pensionados, indica que esta competencia está enmarcada
dentro del numeral 3° del artículo 315 de la Constitución Política, pues este
tipo de construcciones en el nivel municipal no son de competencia de la
Nación.
1.6 Por último, en lo referente a
la construcción de un centro micro empresarial, el Ejecutivo sostiene que esa
atribución igualmente corresponde al Municipio, de acuerdo con lo dispuesto por
el artículo 76.10.1 de la Ley 715 de 2001.
Como fundamento del vicio de
inconstitucionalidad alegado respecto del artículo 4° del proyecto de Ley, el
escrito de objeciones hace ver que conforme a lo dispuesto por el artículo 151
de la Constitución, “(e)l Congreso  expedirá leyes orgánicas a las cuales
estará sujeto del ejercicio de la actividad legislativa.” Por su parte, los
incisos 4 y 5 del artículo 356 de la Constitución Política disponen que “(l)os
recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos
y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo,
dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar,
primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de todos los servicios
y la ampliación de la cobertura. Teniendo en cuanta los principios de
solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos
en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los
servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos,
distritos y municipios.” (Negrillas del escrito de objeciones).
De la anterior normativa superior deduce el Gobierno
que existen unas funciones y servicios que se encuentran radicados en cabeza de
los departamentos, distritos y municipios, los cuales se financian con recursos
del Sistema General de Participaciones; más concretamente, con el porcentaje de
recursos que la Nación transfiere a estos entes territoriales, de manera que
con recursos propios y transferidos se ejecutan las obras que la Constitución
les haya asignado en forma exclusiva. En fundamento de esta afirmación el
escrito recuerda lo reglado por el artículo 1° de la Ley 715 de 2001[2],
y así mismo recuerda que según la misma Ley las obras que menciona el proyecto
de ley objetado son de competencia de los municipios.
Adicionalmente, el Gobierno
explica que sólo de manera excepcional se permite la intervención de la Nación
en proyectos regionales, siempre que la norma que decreta el gasto prevea un
sistema de cofinanciación,  tal y como lo dispone el artículo 102 de la Ley 715
de 2001, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo
102. Restricciones a la presupuestación. En el Presupuesto General
de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que
trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes
de las participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las
apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la
Nación con participación de las entidades territoriales, del principio
concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo
de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales.”
Recalca entonces el escrito de
objeciones que el proyecto de ley no consagra la concurrencia de la Nación con
el Municipio de Andalucía, sino que simplemente establece en el último inciso
del artículo 4° que “(l)as apropiaciones autorizadas en el Presupuesto
General de la Nación deberán contar para su ejecución con los respectivos
programas y proyectos de inversión, los cuales deberán ser previamente
presentados por la gobernación del Departamento del Valle”, como si esta
competencia fuera de la Nación. Concluye entonces  que una ley ordinaria  no
puede decretar gastos a cargo de la Nación, para los mismos propósitos para los
cuales la misma Nación le está transfiriendo a las entidades territoriales
parte de sus ingresos, porque sería otorgar una doble asignación presupuestal
para un mismo fin, lo cual contradice el inciso 5° del artículo 356 de la
Constitución Política y el artículo 102 de la Ley orgánica 715 de 2001, de
superior jerarquía a la ley ordinaria. De donde deviene, dice el Gobierno, que
el artículo 4° del proyecto de ley es inconstitucional, por violar las citadas
disposiciones, así como el artículo 151 superior.
IV.  INSISTENCIA DEL CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Informe rendido por las
comisiones accidentales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, designadas para estudiar las anteriores objeciones
presidenciales.
1. Para insistir en la
constitucionalidad del proyecto, y responder a las objeciones presidenciales,
las comisiones accidentales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes nombradas ad hoc adujeron en informe común, que fue
publicado en la Gaceta del Congreso N° N° 351 de 6 de septiembre de 2006,
página 8,[3] los siguientes
argumentos:
“PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO
“La regla
general en nuestro sistema constitucional de acuerdo con los artículos 345 y
346, es que el Congreso es quien tiene la iniciativa en materia de gasto
público y excepcionalmente el Gobierno Nacional, el principio de legalidad
establece que la Rama Legislativa como órgano de representación plural, puede
decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo
necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable al principio
democrático.
“En efecto
se considera que no es cierto que quien fija las rentas y los gastos sean los
gobiernos ya que la tradición jurídica ha sido la contraria, es decir, le ha
correspondido al Congreso como órgano democrático y representativo, lo cual
tiene su origen en el constituyente del año 1991.
“No hay
impuestos sin representación y las políticas presupuestales de los gobiernos
pasan por la aprobación del Congreso. Las leyes obligan, y las que ordenan gasto
público o apropiaciones también, de lo contrario quedaría su cumplimiento
supeditado a la voluntad del gobierno de turno. (C-442 de 2001 y C-554 de
2005).
“En una
democracia quien tiene la primacía es el órgano legislativo y para equilibrar
el presupuesto una de ellas puede ser, utilizar la técnica legislativa, para
racionalizar el presupuesto de la Nación y la participación de las regiones en
proyectos de inversión y de gasto público.
En
conclusión el proyecto de ley objetado no cuenta con vicios de inconstitucionalidad
ya que de acuerdo al principio de legalidad del gasto público el Congreso está
facultado para decretar este gasto.
“En
consideración a lo expuesto esta comisión recomienda no acoger la objeción de
inconstitucionalidad manifiesta por el Gobierno Nacional al proyecto de la
referencia.”
2. El anterior informe fue
aprobado por las plenarias del Senado y Cámara en las sesiones de los días 13
de septiembre de 2006 y 3 de octubre del mismo año, respectivamente, de manera
que las dos cámaras legislativas insistieron en la constitucionalidad del
proyecto de ley.[4]
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
1. El señor Procurador General de
la Nación, Edgardo Maya Villazón, solicita a la Corte Constitucional devolver
el expediente legislativo al Congreso de la República, por no haberse surtido
en esa Corporación el debate correspondiente a la insistencia, de conformidad
con lo contemplado en el artículo 167 de la Constitución Política.
En subsidio de la anterior petición, el Ministerio
Público solicita a la Corte declarar fundadas las objeciones presidenciales
contra el artículo 4° del Proyecto de Ley No. 144/05 Senado, 194/04 Cámara,
“Por medio del cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Andalucía en sus
121 años de haber sido creado jurídicamente como entidad territorial del
Departamento del Valle del Cauca”, y en consecuencia pide que sea declarada la
inexequibilidad de dicho artículo del proyecto objetado.
En fundamento de las anteriores
solicitudes, la vista fiscal expone las siguientes consideraciones:
2. Observa el señor Procurador,
que la objeción de inconstitucionalidad formulada por el señor Presidente de la
República se refiere a la violación del artículo 151 de la Constitución
Política, por la no atención de la Ley 715 de 2001, “por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros”. Ahora bien, frente a la
anterior razón de inconstitucionalidad esgrimida por el Gobierno en el escrito
de objeciones, dice el Procurador que la insistencia del Congreso “se
circunscribe a señalar que el proyecto de ley objetado no vulnera la iniciativa
del Gobierno en materia de gasto público”.  En tal virtud, se presenta una
“falta de suficiencia y pertinencia de los argumentos expuestos por las cámaras
legislativas para insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley
analizado”, pues “en ninguna parte del informe aprobado por las plenarias, se
hizo la más mínima referencia a la objeción presidencial”.
Ciertamente, explica la vista
fiscal, “se echa de menos la discusión, la controversia y el análisis que debió
haberse dado en el seno del Congreso de la República, establecido en el
artículo 167 de la Carta, de manera puntual, en relación con el tema objetado,
esto, la vulneración de la distribución de competencias consagrada en la Ley
orgánica 715 de 2001.” Subraya el Ministerio Público, “la importancia de la
insistencia del Congreso dentro del trámite legislativo, para que la misma se
realice de una manera consecuente con el alcance y significación de dicho
procedimiento constitucional”. Como ello no ocurrió en el trámite del proyecto
de ley objetado, el señor Procurador solicita a la Corte devolver el expediente
al Congreso para que proceda a contestar en forma pertinente y suficiente la
objeción presidencial.
3. No obstante lo anterior, la
vista fiscal entra a estudiar en el fondo la constitucionalidad del proyecto de
ley objetado, y al respecto explica lo siguiente:
El referente normativo que ha de
tenerse en cuenta para verificar si las inversiones señaladas en el artículo 4°
del proyecto de ley objetado resultan contrarias a la Constitución, es la Ley
715 de 2001. Dentro de esta ley, son varias las normas que mencionan
expresamente obras de infraestructura y proyectos culturales cuya ejecución  es
de competencia exclusiva de los municipios. Lo anterior “sin descartar que
todos y cada uno de los ítems de la referida legislación comportan un
interés social y que como tal también pueden coincidir con las cuales a las que
hace referencia el artículo 4° en análisis, las que, entonces, en principio
deberían ser financiadas con recursos de las transferencias”.
Destaca entonces la vista fiscal
que, conforme lo dispone el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, a los municipios
corresponde directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General
de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar
proyectos de interés municipal, y concretamente ejercer competencias en materia
de infraestructura municipal de servicios públicos; infraestructura municipal
de transporte; control y preservación del medio ambiente en el municipio;
planeación y desarrollo de programas y actividades de fomento del deporte, la
recreación, la educación física y el aprovechamiento del tiempo libre en el
municipio; construcción administración, mantenimiento y adecuación de
escenarios deportivos; fomento de la innovación, la creación y la producción
cultural y artística en el municipio; construcción, dotación, sostenimiento y
mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio; prevención y
atención de desastres; atención de grupos vulnerables; equipamiento municipal
en lo relativo a la infraestructura del edifico de la alcaldía, la plaza
pública, el cementerio, el matadero y demás bienes de uso público, etc.
Por otra parte, la vista fiscal
también destaca que conforme a lo dispuesto por el artículo 102 de la Ley 715 ,
“(e)n el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones
para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las
entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en
ella, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de
funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades
territoriales, del principio concurrencia y de las partidas de cofinanciación
para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las
entidades territoriales.”
Expuesto lo anterior, el Ministerio Público concluye
que lo relacionado con obras de infraestructura y recuperación del patrimonio
histórico y cultural del municipio no puede ser financiado con partidas del
presupuesto nacional, como lo estipula el artículo 4° objetado, pues ello
desconoce la prohibición expresa que sobre el particular contiene el artículo
102 de la Ley 715 de 2001. Dicho artículo 4° del proyecto no da la opción a la
Nación de realizar las obras a través del sistema de cofinanciación a que hace
referencia el mismo artículo 102 de la Ley 715, única excepción a la
prohibición de que la Nación adquiera obligaciones que las entidades
territoriales deben asumir con los recursos de las transferencias.  Por lo anterior,
el Procurador encuentra que a la luz de la Carta política no es procedente que
la Nación acompañe económicamente al municipio de Andalucía en la realización
de las obras autorizadas por el artículo 4° objetado.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación es competente
para conocer de las  objeciones presidenciales por inconstitucionalidad
presentadas respecto del artículo 4° del Proyecto de Ley No. 144/05 Senado,
194/04 Cámara, “Por medio del cual la Nación rinde homenaje al Municipio de
Andalucía en sus 121 años de haber sido creado jurídicamente como entidad
territorial del Departamento del Valle del Cauca”, de conformidad con lo
previsto en los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.
2.  Verificación del trámite de las objeciones presidenciales y de la
insistencia del Congreso de la República.
En
primer lugar debe la Corte advertir que la Corte se limitará a examinar el
trámite dado en el Congreso de la República a las objeciones presidenciales y a
la insistencia del Congreso de la República.  Por tanto, omitirá el
análisis del todo el proceso legislativo anterior, teniendo en cuenta que el
mismo es susceptible de nuevas demandas ciudadanas.
2.1 El trámite dado en el
Congreso de la República al Proyecto de Ley objetado fue el siguiente:
a. El Proyecto de Ley fue
radicado el 7 de octubre de 2004 en la Secretaría General de la Cámara de
Representantes por el representante a la Cámara Jorge Homero Giraldo y el mismo
día fue repartido a la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de esa
Corporación[5].
b. Su publicación oficial
se hizo en la Gaceta del Congreso No. 612 del 14 de octubre de 2004[6].
c. La Comisión Cuarta
Constitucional Permanente designó como ponente para el Proyecto de Ley al h.
representante a la Cámara Eduardo Sanguino Soto[7].
d. La ponencia para primer
debate en la Cámara de Representantes se publicó en la Gaceta del Congreso No.
758, página 3, del 26 de noviembre de 2004[8] .
e. El Proyecto de Ley fue
discutido y aprobado en primer debate en la Comisión Cuarta de la Cámara de
Representantes en la sesión del 20 de abril de 2005, según consta en el acta N°
40, publicada en la Gaceta del Congreso 206 de 21 de junio de 2006, pág.
8, así como en la certificación expedida por el
Secretario de dicha Comisión, que obra en el cuaderno principal del expediente
en el folio 140.
f. El proyecto
pasó a Plenaria de la Cámara de Representantes y la ponencia respectiva fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 426 del 13 de julio de 2005[9].
g. La
aprobación en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se
llevó a cabo en sesión del 27 de septiembre de 2005, según consta en el Acta
No. 203 de la misma fecha, que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 739
de 2005 página 22.[10] Lo anterior consta
también en la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes.[11]
h. El 3 de noviembre
de 2005 se radicó el Proyecto de Ley en la Secretaría de la Comisión Cuarta
Constitucional del Senado de la República para el trámite respectivo en esa
Corporación. Fue designado como ponente para primer debate el h. senador Carlos
Barragán Lozada.[12]
i. La ponencia
para primer debate en la Comisión Cuarta del Senado de la República fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 821 del 18 de noviembre de 2005, pág.
12.[13]
j. El
proyecto fue aprobado en primer debate en la Comisión Cuarta del Senado de la
República en la sesión del 19 de abril de 2006, según consta en el Acta No. 06
de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso N° 278 de 2006, pagina
8.[14]
Así mismo, dicha aprobación consta en la certificación expedida por el
Secretario de la Comisión Cuarta del Senado de la República, que obra en el
expediente al folio 94 del cuaderno principal.
k. La ponencia
para segundo debate en el Senado de la República, presentada por el h. senador
Luis Hermes Ruiz, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 96 de 2006,
página 17.[15]
l. La Plenaria
del Senado de la República aprobó el proyecto en segundo debate en sesión del 9
de mayo de 2006, de acuerdo con el Acta No. 45 de la misma fecha, publicada en
la Gaceta del Congreso No. 137 del 24 de mayo de 2006.[16]
2.2. El trámite de
las objeciones presidenciales y de la insistencia del Congreso de la República
fue el siguiente:
a. El proyecto
fue recibido en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República el 13
de junio de 2006[17] para la correspondiente
sanción presidencial y fue devuelto al Congreso de la República mediante oficio
de fecha 22 de junio de 2006, recibido en la Secretaría General de la Cámara de
Representantes el 04 de julio del mismo año[18], con las objeciones de
inconstitucionalidad que son materia de este proceso.
En relación con lo anterior, la
Corte observa que el artículo 166 de la Carta señala que el Gobierno dispone
del término de seis  (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto,
cuando no conste de más de veinte artículos. Para efectos de esta disposición
debe entenderse que se trata de días hábiles. En el presente caso, el proyecto
objetado consta de cinco artículos, el Gobierno lo recibió el 13 de junio de
2006[19] y suscribió el escrito
de objeciones el veintidós (22) de junio del mismo año[20],
- es decir seis (6) días hábiles después de haberlo recibido -, con lo cual el
Ejecutivo actuó dentro del término establecido por la Constitución Política.
Ciertamente, la Corte observa que si bien el escrito tiene como fecha de recibo
el cuatro (4) de julio de 2006[21], el mandato del artículo
166 de la Carta fue cumplido. En efecto, tal artículo no prescribe que el
recibo deba darse dentro de los seis días siguientes, sino que la devolución
debe darse dentro de tal término. Siendo la fecha de suscripción 22 de junio,
es dable afirmar que la devolución se dio en tiempo.
b. Una vez el Gobierno presentó
las objeciones, el proyecto fue remitido al Congreso de la República donde las
mesas directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
procedieron a nombrar comisiones accidentales conformadas por los Senadores de
la República Juan Carlos Restrepo Escobar y Guillermo Gaviria Zapata y por los
Representantes a la Cámara Jorge Homero Giraldo y Santiago Castro Gómez, encargadas
de presentar el informe respectivo. Así mismo, el escrito presidencial
contentivo de las objeciones fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 267 del
2 de agosto de 2006.[22]
c. Los anuncios sobre la votación
del informe de dichas comisiones accidentales se produjeron en la Sesión
Plenaria de la Cámara de Representantes del 27 de septiembre de 2006, según
consta en el Acta N° 015 de esa mima fecha[23], y en la Sesión Plenaria
del Senado de la República del 12 de septiembre de 2006, que consta en el Acta
N° 13 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso N° 459 de 2006.[24]
Para examinar la validez de los
referidos anuncios, la Corte tendrá en cuenta su jurisprudencia sobre este
asunto, recientemente resumida en el Auto N° 311 de 2006[25],
en donde la Corte explicó lo siguiente en relación con las exigencias del
anuncio a que se refiere dicho artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003.
Dijo entonces la Corte:
“El artículo 8º
del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone lo siguiente:
“Ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación.”.
De acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, el anuncio incluido por la reforma
constitucional tiene como finalidad evitar la votación sorpresiva de los
proyectos de ley - y, por extensión, de los actos legislativos -, en procura de
garantizar que los congresistas conozcan de antemano los asuntos que serán
objeto de decisión en las sesiones procedentes[26]. Para la Corte, la finalidad
del anuncio es la de “permitir a los Congresistas saber con anterioridad
cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos
a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por
ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas”[27].
Por otra parte,
la Corte ha dicho que el anuncio citado “facilita a los ciudadanos y
organizaciones sociales que  tengan interés en influir en la formación de la
ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política
(Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo
cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa
(Artículos 1 y 3 C.P.)”[28]
Ahora bien, del
texto de la norma constitucional se desprende que el anuncio constitucional a
que se hace referencia debe cumplir los siguientes requisitos[29]:
El anuncio
debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley.
El anuncio
debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta
y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto.
La fecha de
la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos,
determinable.
Un proyecto
de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido
anunciado.” (Negrillas fuera del original)
En el mismo
pronunciamiento, la Corte reiteró que toda vez que la finalidad del anuncio es
alertar a los congresistas y a los interesados sobre los proyectos que habrán
de debatirse y votarse en una próxima sesión,  para llevar a cabo el anuncio
exigido por el artículo 160 superior, reformado por el artículo 8° del Acto
Legislativo 01 de 2003, no hace falta acudir a fórmulas prefijadas, “pues claro
que cualquier expresión verbal que inequívocamente transmita dicha idea
garantiza el cumplimiento de la exigencia constitucional”.[30]
Así mismo explicó, siguiendo criterios jurisprudenciales anteriores, que “la
Corte ha admitido la posibilidad de dar por cumplido el requisito del artículo
160 cuando el contexto de la sesión permite inferir que la intención de la mesa
directiva ha sido la de anunciar determinados proyectos con el fin de
someterlos a votación, en una sesión determinada o determinable.” Agregó el
Auto en comento que “la apelación al contexto del debate como elemento de
identificación del anuncio se predica tanto del anuncio, en sí mismo considerado,
como de la fecha de votación y de la intención misma de someter a votación el
proyecto específico”. También en el Auto que se viene comentando, la Corte
reiteró que si bien “(…) lo ideal al hacer el anuncio a que se refiere el
artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 es emplear la expresión “votación”,
cuando ello no es así, tal situación no implica un incumplimiento de esta
exigencia constitucional, si del contexto general se puede inferir que la
expresión empleada para anunciar el proyecto comprende su votación”. [31]
Finalmente,
en el Auto en comento, tras analizar detalladamente la jurisprudencia relativa
al tema del anuncio de que trata el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de
2003, la Sala Plena de la Corte concluyó lo siguiente:
“De todo lo
dicho y citado puede concluirse entonces que, respecto del requisito de
anuncio, contenido en el artículo 160 constitucional, la Corte ha establecido
que i) no existe fórmula sacramental o frase textual que deba usarse en el
Congreso para hacer el aviso; ii) el uso de la expresión “anuncio”, para
referirse a los avisos de proyectos que serán “considerados” o “debatidos” en
otras sesiones debe entenderse como inclusivo de la intención de votar dichos
proyectos y, por tanto, de dar cumplimiento al requisito del artículo 160
constitucional; iii) que el contexto de las discusiones y los debates puede
utilizarse como referencia de validación para determinar si un anuncio efectivamente
se hizo, si el aviso hecho por la secretaría a solicitud de la presidencia
incluía la intención de debatir y votar el proyecto anunciado y, finalmente, si
la sesión para la cual se anunció la votación es una fecha determinable y,
finalmente, iv) que el contexto del cual pueden extraerse los criterios de
validación no se limita al de la sesión en que se hizo el anuncio, sino que
puede incluir otras sesiones, incluyendo aquellas en que tuvo lugar la
votación.”
Con base en los anteriores criterios jurisprudenciales
la Corte analizará el anuncio del debate y votación del informe de objeciones
que ocupa ahora su atención:
c.1. Sobre el anuncio surtido en
la Plenaria del Senado, la Corte observa que se produjo en los siguientes
términos:
“Por
instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número
01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán
en la próxima semana:
Los
proyectos para la próxima sesión son los siguientes:
“...
“Con informes de objeciones
“Proyecto
de ley número 144 de 2005 Senado, 194 de 2004 Cámara, por medio de
la cual la Nación rinde homenaje al municipio de Andalucía en sus 121 años de
haber sido creado jurídicamente como entidad Territorial del departamento del
Valle del Cauca y se dictan otras disposiciones.”(Subrayas fuera del original)
Al finalizar la sesión, la Presidenta levantó la
sesión en los siguientes términos:
“Siendo las
12 de la noche, la Presidencia levanta la sesión y cita para el día
miércoles 13 de septiembre de 2006, a las 3.00 p.m.”
En cuanto a
la validez constitucional del anterior anuncio, la Corte observa lo siguiente:
* En lo
relativo a la observancia del primer requisito jurisprudencial, relativo a que
el anuncio efectivamente se dé, los términos del acta no dejan duda al
respecto. El informe de objeciones, además, fue anunciado para discusión y
aprobación, con expresa mención de estar dando cumplimiento al Acto Legislativo
número 01 de 2003.
* En cuanto a
que el anuncio sea dado por la presidencia de la cámara o de la comisión en una
sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del
proyecto, se tiene que así se cumplió, pues dicho aviso en esta oportunidad fue
trasmitido por la Secretaría por instrucciones de la Presidencia, durante la
sesión plenaria del Senado que tuvo lugar el del 12 de septiembre de 2006, y el
debate y la aprobación del informe de objeciones se llevaron a cabo el 13 de
septiembre siguiente, según lo anunciado.
* En lo
referente a si la fecha fue cierta, esto es determinada o determinable, aunque
inicialmente la Secretaría anunció el proyecto con informe de objeciones para
ser debatido y considerado “en la próxima semana”, inmediatamente aclaró
que sería en la “próxima sesión”. Y al concluir la reunión, la
Presidenta del Senado levantó la sesión y convocó para “el día miércoles 13
de septiembre de 2006, a las 3.00 P.M.”, con todo lo cual no queda duda de
que la fecha del anuncio fue cierta.
*Finalmente,
en lo relativo al último de los requisitos establecidos, conforme al cual
proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual
ha sido anunciado, también se cumple a cabalidad, pues como acaba de verse, el
proyecto con informe de objeciones fue anunciado para el día  13 de septiembre
de 2006 y ese día fue considerado y votado.
Por lo tanto,
este anuncio hecho en la plenaria del Senado cumple con los requisitos de
validez constitucional establecidos.
c.2. En cuanto al anuncio surtido
en la Plenaria de la Cámara durante la sesión plenaria del día de 27 de
septiembre de 2006, según consta en el Acta N° 015 de esa mima fecha[32],
la Corte observa que se produjo en los siguientes términos:
“Dirección
de la sesión por la presidencia doctor Jorge Homero Giraldo
“..
“Sírvase
anunciar los proyectos para la sesión del próximo martes a las tres de la tarde
para estudio y votación.
“El
secretario general doctor Angelino Lizcano Rivera informa:
“...
“Informe de
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley 194 del 04 Cámara,  144 del 05
Senado.
“...
“Estos son
todos los  temas señor Presidente que  hay en la secretaría general para la
Plenaria de la Cámara,  siendo congruentes con el doctor Guillermo Rivera de
que no tiene más tarea agendada la Plenaria de la Cámara.  El trabajo está en
las Comisiones.
“Para el
próximo martes a las tres de la tarde. ”
En cuanto a la validez constitucional
el anterior anuncio la Corte observa lo siguiente:
*Respecto del primer requisito
constitucionalmente exigido, esto es que el anuncio efectivamente se dé, éste
aparece cumplido.
* En cuanto a la exigencia de que el anuncio sea dado
por la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta y
previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto, se tiene que
en este caso el anuncio se dio por el Secretario de la Cámara de Representantes
a petición del Presidente durante la sesión plenaria del día de 27 de
septiembre de 2006, según consta en el Acta N° 015 de esa mima fecha, y la
discusión y votación del informe de objeciones tuvo lugar el martes 3 de
octubre siguiente, según consta en  el Acta N° 16 de esa misma corporación.
* En lo referente a la determinación de la fecha para
la cual se anuncia la discusión y votación del asunto, el anuncio se surtió el
día 27 de septiembre de 2006, convocando para “el próximo martes”. El
próximo martes por calendario correspondió al 3 de octubre de 2006, fecha en la
cual efectivamente fue debatido y considerado el informe de objeciones del
proyecto de ley que ocupa la atención de la Corte, como se verá más adelante.
*Finalmente, respecto del requisito
jurisprudencialmente exigido conforme al cual un proyecto de ley no puede
votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado, de
todo lo que se acaba de exponer se deduce que el mismo fue satisfecho.
Por todo lo anterior, la Corte estima que este último
anuncio también cumple con los requisitos constitucionales.
d. En informe común aprobado por
las plenarias del Senado y Cámara los días 13 de septiembre de 2006 y 3 de
octubre del mismo año, respectivamente, las dos cámaras legislativas
insistieron en la constitucionalidad del proyecto de ley. Lo anterior, de
conformidad con el Acta N° 14 correspondiente a la Sesión Plenaria del Senado
de la República del 13 de septiembre de 2006, que aparece publicada en la
Gaceta del Congreso N° 462 de 2006[33] , y con el Acta N° 16 de
la Plenaria de la Cámara de Representantes surtida el día 3 de octubre de 2006[34].
* La aprobación del informe de
objeciones en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes surtida el 3 de
octubre de 2006 se hizo en las siguientes condiciones, según certificación
suscrita por el Secretario General de esa Corporación, doctor Angelino Lizcano
Rivera, que obra en el expediente al folio 9 del segundo cuaderno de Pruebas de
la Cámara:
“EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL DE LA H. CÁMARA DE REPRESENTANTES CERTIFICA: Que en
Sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día tres (3) de octubre
de 2006 se hicieron presentes ciento sesenta y un (161) Honorables
Representantes, fue considerada y aprobado por mayoría de miembros
integrantes el Informe de Objeciones al Proyecto de ley N° 194/04
Cámara-144/05 Senado siendo la totalidad de los integrantes de esa honorable
corporación ciento sesenta y seis (166) Honorables Representantes, en votación
Ordinaria, la cual se encuentra consagrada en el Artículo 129 de la Ley 5° de
1992, “la votación Ordinaria se efectúa dando los Congresistas, con la mano un
golpe sobre el pupitre. El Secretaria informará sobre el resultado de la
votación, y si no se pidiere el acto la verificación se tendrá por exacto …”; y
el Artículo 128 inciso segundo de la Ley 5° de 1992, consagra “La votación
ordinaria se usará en todos los casos en que la Constitución la Ley y el
reglamento no hubieren requerido votación nominal”; Por otra parte el artículo
117 del Reglamento del Congreso sobre las mayorías decisorias regula lo
concerniente a mayoría absoluta.
Lo
anterior según consta en el registro electrónico y manual remitido por el
Subsecretario General de la Corporación…” (Negrillas y subrayas fuera del texto
original)
* Por su parte, la aprobación del
informe de objeciones en la sesión plenaria del Senado de la República, surtida
el 13 de septiembre de 2006 se hizo en las siguientes condiciones, según
certificación suscrita por el Secretario General de esa Corporación, doctor
Emilio Otero Dajud, que obra en el expediente al folio 64 del segundo cuaderno
de Pruebas del Senado:
“EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA CERTIFICA: Que
el Proyecto de Ley 144 de 2005 –Senado, 194 de 2004 Cámara, “POR MEDIO DEL CUAL
LA NACIÓN RINDE HOMENAJE AL MUNICIPIO DE ANDALUCÍA EN SUS 121 AÑOS DE HABER
SIDO CREADO JURÍDICAMENTE COMO ENTIDAD TERRITORIAL DEL DEPARTAMENTO DEL VALLE
DEL CAUCA”, en sesión ordinaria de la Plenaria del día miércoles 13 de
septiembre de 2006, según consta en Acta 14 publicada en la Gaceta No. 462 del
día miércoles 18 de octubre de 2006, se hizo presente un quórum decisorio de 97
honorables Senadores de la República de los 102 que conforman la plenaria, al
ser sometido a consideración de la Plenaria le imparte su aprobación por
la mayoría absoluta de los miembros de la corporación” (Negrillas y
subrayas fuera del texto original)
Vistas las anteriores
certificaciones, la Corte da por cumplido el requisito de aprobación del informe
de objeciones por mayoría absoluta en las plenarias de la Cámara de
Representantes y el Senado de la República.  Esta mayoría absoluta es exigida
por el  artículo 167de la Constitución Política[35],
como bien lo ha explicado esta Corporación en los siguientes términos:
“… desde el
punto de vista literal, la Corte resalta que el artículo 167 superior señala
que el proyecto objetado “volverá a las Cámaras a segundo debate”. Ello
quiere decir que el Constituyente considera que ante la objeción del Gobierno,
es necesaria una nueva reflexión por parte del Congreso. A fin de ordenar el
trámite legislativo, la Carta dispone que la nueva reflexión del Congreso tenga
la categoría de "segundo debate". Dicha calificación tiene
efectos jurídicos. Así, se entiende superado el primer debate, esto es, el
debate que se hace en las comisiones constitucionales permanentes (Artículo 157
numeral 2 de la C.P.), por lo que no es necesario que el proyecto retorne a las
comisiones[36]. Pero ese mandato no
sólo tiene por efecto eliminar la necesidad del debate en comisiones. También
define la naturaleza del procedimiento que se realiza en el Congreso al
enfrentar una objeción presidencial. Al prescribir que se realizará nuevamente
el segundo debate, la Constitución establece claramente que la insistencia de
las cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto que equivale a un
segundo debate, por lo que se entiende que al trámite de las objeciones se aplican
las normas constitucionales generales sobre el trámite de las leyes, salvo en
aquellos puntos específicos en que las disposiciones especiales prevean reglas
distintas a la normatividad general que rige el procedimiento de aprobación de
las leyes. Por ejemplo, mientras que en general la aprobación de un
proyecto requiere mayoría simple (CP art. 146), la insistencia exige ser
aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras CP art. 167).
Es obvio que para determinar cuál es la mayoría requerida para aprobar un
proyecto objetado, debe tomarse en cuenta la regla especial de mayorías
establecida en los artículos que regulan las objeciones, por cuanto ésta es
distinta a la regla general sobre decisiones legislativas.”[37]
(Negrillas y subrayas fuera del texto original)
La Corte estima que en esta
oportunidad la aprobación del informe de objeciones por mayoría absoluta en
votación ordinaria certificada por los secretarios generales de ambas cámaras
legislativas se ajusta a los cánones constitucionales,  aunque las respectivas
certificaciones no indiquen con exactitud cuántos congresistas votaron en
sentido afirmativo la aprobación de dicho informe de objeciones. Lo anterior,
por cuanto la regulación legal de la “votación ordinaria” no exige
necesariamente un conteo exacto de los votos, tal como ha sido explicado por
esta Corporación de la siguiente manera:
“La votación
ordinaria es un modo de votación, que se distingue de la nominal y de la
secreta. El concepto es definido con nitidez por los artículos 128 y 129 de la
Ley 5ª de 1992 en los siguientes términos:
“ARTICULO
128. Modos de votación. Hay tres modos de votación, a saber:
La ordinaria, la nominal y la secreta.
“La
votación ordinaria se usará en todos los casos en que la Constitución, la ley o
el reglamento no hubieren requerido votación nominal.
“ARTICULO
129. Votación ordinaria. Se efectúa dando los Congresistas, con la
mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de
la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por
exacto el informe.
“Si se
pidiere la verificación por algún Senador o Representante, en su caso, se
procederá de este modo: los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo
en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número.
Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su
vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la
votación.
“El
Congresista puede solicitar que su voto conste en el acta, indicándolo en forma
inmediata y públicamente.
“Podrá
emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto
de cada Congresista y el resultado total de la votación.”
“La votación
ordinaria es entonces una de la posibles maneras de aprobar una decisión en el
Congreso, comúnmente llamada “pupitrazo”. El artículo 129 que acaba de
transcribirse señala que “El Secretario informará sobre el resultado de la
votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto
el informe”. La verificación persigue determinar el número de votos
proferidos a favor o en contra, y la referida norma señala un método para
establecerlo: “los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en
esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número.
Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su
vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la
votación.”
“La expresión “El Secretario
informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la
verificación, se tendrá por exacto el informe”, admite diversas
interpretaciones: i) conforme con una primera, debe entenderse que si no hay
verificación posterior, y el secretario dice que la decisión fue aprobada o
improbada, debe presumirse que así lo fue, pero que de esta información
secretarial no es posible concluir si la aprobación se surtió por mayoría
absoluta, es decir que contó con el apoyo de más de la mitad de los integrantes
de la célula legislativa. ii) otra interpretación sería entender que dado que
para que haya votación es menester que esté acreditado el quórum decisorio, es
decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula
congresional[38], cuando el
secretario dice que la decisión o propuesta fue aprobada, debe entenderse que
lo fue por la mayoría de los integrantes, a pesar de no haber mediado
verificación sobre este hecho.
“La Corte
dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias
del trámite legislativo, adoptado con miras a hacer efectivo el principio
democrático, acepta que a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de
1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de
votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio, es suficiente
para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta
legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación
posterior.”[39]
Así pues, habiéndose aprobado en
las dos Cámaras el referido informe de objeciones por mayoría absoluta en
votación ordinaria, de conformidad con el inciso tercero del artículo 167 de la
Constitución Política, la presidenta del Senado de la República envió el
proyecto de ley a esta Corte para que ella decida sobre su exequibilidad.
2.3.
La Corte constata que de acuerdo con reiterada jurisprudencia, el
trámite de las objeciones se ajustó a los mandatos del artículo 167 superior en
relación con la oportunidad en que fue realizado (antes de dos legislaturas[40]). En efecto,
el proyecto de ley, según se dijo, fue recibido en la presidencia de la
República para sanción presidencial el 13 de junio de 2006 y el trámite de las
objeciones presentadas concluyó el 1° de noviembre siguiente, con el envío a
esta Corporación del mencionado proyecto para que se decida sobre su
exequibilidad.
Así mismo se cumplió con el
requisito relativo al carácter coincidente de la posición de la Cámara y el
Senado contenida en un informe común[41], pues el informe de
objeciones presentado y aprobado por ambas cámaras legislativas es de idéntico
tenor literal.
2.4. En lo concerniente a la debida
sustentación del informe común de objeciones que debe ser aprobado por
ambas cámaras legislativas, la Corte observa que el señor Procurador sostiene
que en dicho informe en esta ocasión se presenta una  “falta de suficiencia
y pertinencia de los argumentos expuestos por las cámaras legislativas para
insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley analizado”, pues “en
ninguna parte del informe aprobado por las plenarias, se hizo la más mínima
referencia a la objeción presidencial”. No obstante, al examinar dicho
informe común se aprecia que aunque el argumento central expuesto por el
Gobierno se refiere a la violación del artículo 151 de la Constitución
Política, por la no atención de la Ley 715 de 2001, el Congreso en el informe
que aprobó expuso una serie de consideraciones relativas a la iniciativa del
Congreso en materia de gasto público, que permiten a la Corte considerar que
existe una posición antagónica entre el Ejecutivo y el Legislativo, que plantea
un problema de constitucionalidad llamado a ser resuelto por esta Corporación.
Ciertamente, la Corte se ha referido a la necesidad que existe de
justificar la insistencia presentada por el Congreso de la República, pero
también ha explicado que esa obligación no impone la carga “de desplegar una
argumentación exhaustiva –propia de una acusación de inexequibilidad- acerca de
los motivos por las cuales el Congreso se aparta de la objeción presidencial y
defiende la exequibilidad de su proyecto de ley.”[42]
De esta forma es suficiente una fundamentación mínima de la insistencia para
que se entienda cumplido el requisito.
En efecto, sobre este
particular la Corte ha vertido los siguientes conceptos:
“A juicio de la
Corte, del contenido del artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, no puede
desprenderse una carga de argumentación para las Cámaras semejante a la de una
acusación de inexequibilidad de una ley. Resulta claro que si éstas insisten en
dicha sanción, están en la obligación de fundamentar su insistencia, de suerte
que pueda la Corte ponderar las razones de la objeción, así como las de la
insistencia, pero pretender la exigencia de rigorismos que no están contenidos
en la Constitución ni en la ley, sería desvirtuar el mandato contenido en el
artículo 167 superior, según el cual “si las Cámaras insistieren, el
proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis
días siguientes decida sobre su exequibilidad”.
Cosa distinta
sería, que las Cámaras se limitarán a presentar un escrito de insistencia sin
razón o fundamento alguno, caso en el cual, la Corte no podría entrar al
análisis de fondo de las objeciones, por ausencia de argumentos de parte del
Congreso que le permitieran confrontarlos con los aducidos por el Gobierno para
abstenerse de sancionar el proyecto de ley que se objeto. Como quiera que no es
el caso, la solicitud de inhibición presentada por el Procurador no es acogida
por esta Corporación.(C-559 de 2002. Alfredo Beltrán Sierra)”
Con fundamento en lo anterior,
procede la Corte a efectuar el análisis de fondo de las objeciones planteadas.
3. Examen material de las
objeciones presidenciales
3.1 Problema jurídico.
3.1.1. De acuerdo con lo referido
anteriormente, para el Gobierno nacional el artículo 4° del proyecto de ley
objetado es inconstitucional por desconocer lo dispuesto por los artículos 151
y 356  numerales 4 y 5 de la Constitución Política.[43]
La anotada vulneración de normas constitucionales se daría indirectamente, por
cuanto dicho artículo 4° autoriza la incorporación en el Presupuesto General de
la Nación de apropiaciones necesarias para el diseño y la realización de obras
que son de la competencia exclusiva del Municipio de Andalucía, Valle, conforme
con la previsiones de la Constitución Política y del artículo 76 de la Ley
orgánica 715 de 2001, sin que en el texto del proyecto de Ley se haya previsto
un sistema de cofinanciación entre la Nación y el ente territorial, conforme a
lo reglado por el artículo 102 de la misma Ley.  Para el ejecutivo, una ley
ordinaria  no puede decretar gastos a cargo de la Nación, para los mismos
propósitos para los cuales la misma Nación ya le está transfiriendo a las
entidades territoriales parte de sus ingresos.
3.1.2. Por su parte el Congreso
de la República insiste en la constitucionalidad del proyecto, aduciendo que de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 345 y 346 superiores, como regla
general el Congreso de la República tiene la iniciativa en materia de gasto
público y excepcionalmente el Gobierno Nacional. Lo anterior por cuanto del
principio de legalidad el gasto público se deriva que la rama legislativa puede
decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo
necesario de control al ejecutivo. Agrega que no es cierto que quien fija las
rentas y gastos sea el Gobierno, pues no hay impuestos sin representación y las
políticas presupuestales de los gobiernos pasan por la aprobación del Congreso.
Por lo mismo, afirma que “las leyes obligan, y las que ordenan gasto público o
apropiaciones también, de lo contrario quedaría su cumplimiento supeditado a la
voluntad del gobierno de turno.” Por último, añade que “en una democracia quien
tiene la primacía es el órgano legislativo”, que para equilibrar el presupuesto
puede utilizar la ley a fin de racionalizar el presupuesto de la Nación y la
participación de las regiones en proyectos de inversión y de gasto público. Por
todo lo anterior, el Congreso sostiene que el proyecto de ley objetado no
resulta inconstitucional.
3.1.3. Así las cosas, la Corte
observa que el problema jurídico que le corresponde resolver es el relativo a
las facultades del Congreso Nacional para decretar gasto público; ciertamente,
las objeciones presidenciales aducen que el Congreso no puede
imponer al Gobierno Nacional el apoyar financieramente aquellos proyectos que
de conformidad con la Ley 715 de 2001 son de competencia de los municipios, si
la respectiva ley no prevé un sistema de cofinanciación entre la Nación y el
ente territorial. Por el contrario, el Congreso afirma que tiene facultades
para ordenar dichos gastos, pues ello se desprende de sus funciones de control
sobre el Ejecutivo y de la necesidad de racionalizar el presupuesto del Nación
frente a las necesidades nacionales.
Pasa la Corte a examinar el
anterior problema constitucional.
3.2 Las facultades del Congreso Nacional para decretar
gasto público
3.2.1. En numerosas oportunidades esta Corporación ha
tenido que referirse a las facultades del Congreso Nacional para decretar gasto
público.[44] Al respecto ha hecho ver
cómo numeral 11 del artículo 150 de la Constitución Política indica que
corresponde al Congreso, mediante la expedición de una ley, “establecer las
rentas nacionales y los gastos de la administración.” En armonía con la
anterior disposición, el primer inciso del artículo 345 ibídem prescribe
que no se podrá hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en
el presupuesto de gastos, y el inciso segundo de la misma disposición  señala
que no podrá hacerse ningún gasto público “que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales...”. Además, el segundo inciso del artículo 346 refuerza lo
anterior en relación con la Administración Nacional cuando afirma que “en la
ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un
crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de desarrollo.”
La Corte ha explicado que estas disposiciones consagran lo
que se ha llamado el “principio de la legalidad del gasto público”, que
por lo que concierne a las rentas nacionales, tiene el alcance de imponer que
todo gasto que vaya a realizarse con cargo a dichas rentas sea previamente
decretado mediante ley e incluido dentro del Presupuesto General de la Nación[45].
Y destacando la importancia de dicho principio en las democracias, ha vertido
los siguientes conceptos:
“El principio de legalidad del
gasto constituye uno de los fundamentos más importantes de las democracias
constitucionales. Según tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de
representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se
considera un  mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión
inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno (CP
art. 1º). En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en
dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser
previamente decretadas por la ley (CP art. 346) sino que, además, deben ser
apropiadas por la ley de presupuesto (CP art. 345) para poder ser efectivamente
realizadas.”[46]
Así pues, es claro que en virtud del principio de
legalidad del gasto el Congreso tiene facultades para (i) decretar gastos
públicos y para (ii) aprobarlos en el Presupuesto General de la Nación.
3.2.2 No obstante, estas facultades congresuales concurren
con otras que la misma Constitución reconoce al Gobierno Nacional. Ciertamente,
conforme al artículo 154 superior, las leyes pueden tener origen en cualquiera
de las Cámaras a propuesta de sus miembros. No obstante, algunas sólo pueden
ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, entre estas las leyes “que
ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas”.[47] En
concordancia con lo anterior, el artículo 346 de la Carta indica que “el
Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y la Ley  de
Apropiaciones, que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo
presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.”
Y el artículo 351 constitucional establece que “El Congreso no podrá
aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el
Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del
ramo.”
3.2.3.La interpretación armónica de las anteriores normas
constitucionales,  y de las facultades del legislativo y el ejecutivo en
materia presupuestal, ha llevado a la Corte a concluir que el principio de
legalidad del gasto “supone la existencia de competencias concurrentes,
aunque separadas, entre los órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole
al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión
libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de
manera que ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede
implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto
en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada inexequible”[48].
Y en el mismo sentido ha indicado lo siguiente:
“...respecto de
leyes o proyectos de leyes que se refieren a la asignación de partidas del
presupuesto nacional para el cubrimiento de determinados gastos, la Corte ha
sostenido reiteradamente una posición según la cual tales disposiciones del
legislador que ordenan gastos, expedidas con el cumplimiento de las
formalidades constitucionales,  no pueden tener mayor eficacia que la de
constituir títulos jurídicos suficientes, en los términos  de los artículos 345
y 346 de la Carta, para la posterior inclusión del gasto en la ley de
presupuesto, pero que ellas en sí mismas no pueden constituir órdenes para
llevar a cabo tal inclusión, sino autorizaciones para ello.[49]”[50]
3.2.4. La Corte también se ha ocupado de explicar el
sentido de este sistema de competencias concurrentes en materia de gasto
público. De un lado ha hecho ver que la filosofía que subyace bajo el principio
constitucional de la legalidad del gasto no es otra que la de permitir un medio
de control político del órgano legislativo sobre el ejecutivo en materia
presupuestal. Pues al tener la facultad de decretar gastos y la competencia de
aprobar la ley anual de presupuesto, el Congreso ejerce un poder de
delimitación de la actividad del ejecutivo, que es de gran trascendencia dentro
del contexto de los regímenes democráticos.[51] Ha señalado
también que el sistema de competencias concurrente implica un mecanismo de
balance y control recíproco entre el órgano legislativo y el ejecutivo, pues
mientras éste no puede incorporar en el proyecto de ley de presupuesto partidas
que no correspondan a  un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto
decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para
atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al
servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de
desarrollo, el Congreso no puede dar órdenes al Ejecutivo para la inclusión en
el presupuesto y posterior ejecución de gastos pues a éste le asiste una
competencia privativa para la elaboración del proyecto de ley anual de
presupuesto, es decir la Constitución le reconoce una iniciativa legislativa
exclusiva respecto del proyecto correspondiente a esta ley.[52]
Refiriéndose a todo lo anterior, la Corte ha vertido
también los siguientes conceptos:
“el Congreso
tiene la facultad de promover motu proprio proyectos de ley que decreten
gastos, sin que ello implique adicionar o modificar el Presupuesto, por cuanto
esas leyes solamente constituyen el título para que luego el Gobierno decida si
incluye o no las apropiaciones respectivas en el proyecto de ley anual de
presupuesto que se somete a consideración del Congreso. Lo que no puede es
consagrar un mandato para la inclusión de un gasto, es decir, establecer una
orden de imperativo cumplimiento[53].  Por su parte, está
vedado al Gobierno hacer gastos que no hayan sido decretados por el Congreso e
incluidos previamente en una ley[54].  Así las cosas ha dicho
la Corte que el Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su
incorporación en el presupuesto queda sujeta a la voluntad del Gobierno, en la
medida en que tiene la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley.[55]”[56]
Adicionalmente,
la Corte ha explicado así que la sola autorización dada por el Congreso al
Gobierno para incluir gastos en la ley anual  de presupuesto no desconoce las
atribuciones ejecutivas en materia presupuestal, reguladas por al Ley Orgánica
del Presupuesto:
“Desde esta
perspectiva la Corte no ha encontrado reparo de constitucionalidad en las
normas que se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto, pero de
ninguna manera lo conminan a hacerlo.  En esos casos ha dicho la  Corporación
que el artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto[57]
no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si
incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad
presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas.”[58]
3.2.5. Por
todo lo anterior, las expresiones utilizadas por el legislador son relevantes,
y en ellas debe mirarse ante todo el objetivo perseguido por el legislador.
Así, “si su objetivo se contrae a decretar un gasto, resulta claro que la
norma contiene una habilitación para que el gobierno lo pueda incluir en la ley
de presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar la inclusión de la partida
respectiva en el presupuesto de gastos, la norma establecería un mandato u
obligación en cabeza del gobierno, que a la luz de la Constitución Política
sería inaceptable.”[59]
3.2.6. En el presente caso, la expresión utilizada por el
legislador en el proyecto de ley objetado es la siguiente que conviene
recordar:
“Artículo 4.
Autorízase al Gobierno Nacional la incorporación en el
Presupuesto General de la Nación de las apropiaciones necesarias para el diseño
y realización de las siguientes obras:
“...
“Las
apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación
deberán contar para su ejecución con los respectivos programas y proyectos de
inversión, los cuales deberán ser previamente presentados por la gobernación
del Departamento del Valle.”(Negrillas y subrayas fuera del original.)
Dado que la fórmula
utilizada por el legislador no es imperativa, sino que se limita a facultar al
Ejecutivo para incorporar en el presupuesto nacional las partidas que está
decretando, la Corte aprecia que, por este aspecto, el Congreso de la República
obró dentro de la órbita de sus facultades constitucionales.
3.3 El Decreto del
gasto público y los límites impuestos por la Ley Orgánica 715 de 2001.
3.3.1 Según se acaba de ver, en
el proyecto de ley objetado el Congreso se limitó a autorizar la inclusión de
gastos en el Presupuesto General de la Nación, lo cual no desconoce la
Constitución. Empero, la objeción presidencial va más allá, pues afirma que el
Congreso no podía autorizar la inclusión de los gastos que menciona el artículo
4° del proyecto de ley objetado, puesto que, conforme a lo prescrito por la Ley
715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias, dichos gastos deben ser asumidos por el Municipio de Andalucía.
Afirma que dicha Ley en su artículo 76 prevé que existen unas funciones y
servicios que se encuentran radicados en cabeza de los departamentos, distritos
y municipios, los cuales se financian con recursos del Sistema General de
Participaciones; funciones y servicios entre los cuales se incluyen aquellos
mencionados en el proyecto de ley, que el legislador pretende que sean
financiados con cargo al Presupuesto General de la Nación. Recuerda también el
Gobierno que sólo de manera excepcional se permite la intervención de la Nación
en la financiación de proyectos de las entidades territoriales, siempre que la
norma que el decreta el gasto prevea un sistema de cofinanciación  tal y como
lo dispone el artículo 102 de la Ley 715 de 2001.
De manera específica las
objeciones presidenciales estiman que, conforme a lo dispuesto por el artículo
76 de la Ley 715 de 2001, corresponde al municipio como entidad territorial (i)
realizar directamente o a través de terceros la construcción, ampliación
rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos; (ii)
fomentar la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo
libre y la educación física, así como construir, administrar, mantener y
adecuar los respectivos escenarios deportivos; (iii) apoyar la construcción,
dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del
municipio incluyendo  los terminales de transporte terrestre; (iv) apoyar la
construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura
cultural del municipio, y (v) atender a los grupos de población vulnerable.
3.3.2
En relación con el problema jurídico que plantea la anterior objeción, esta
Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse en ocasiones anteriores.
Ciertamente, en diversas oportunidades ha analizado si es posible, y en qué
condiciones, que con recursos  del Presupuesto General de la Nación se concurra
a financiar gastos para atender obras o servicios que la Ley 715 de 2001, orgánica
en materia de distribución de recursos y competencias entre la Nación y las
entidades territoriales, asigna a los departamentos, distritos o municipios. En
esas oportunidades la Corte ha concluido que es posible y se ajusta a la
Constitución y a la ley orgánica antes mencionada, que la Nación contribuya a
financiar obras o servicios asignados a las entidades territoriales, cuando
éstas no cuentan con recursos propios necesarios y los recursos nacionales se
aportaran mediante el mecanismo de la cofinanciación a que se refiere el
artículo 102 de la Ley 715de 2001.  En la Sentencia C-1113 de 2004[60],
la Corte hizo un recuento de la jurisprudencia vertida en torno a este asunto,
que ahora vale la pena recordar:
“... en la
sentencia C-399 de 2003[61] esta Corporación declaró
exequibles varias normas que autorizaban al Gobierno “para asignar en la
adición presupuestal de la vigencia de 2002 y dentro del presupuesto de las
vigencias 2003 y siguientes, las sumas necesarias para ejecutar las obras de
infraestructura de interés social que en el municipio de Sevilla se requieran y
éste no cuente con los recursos necesarios, así como para la recuperación de su
patrimonio histórico y consolidación del capital cultural, artístico e
intelectual (…).”[62]
La Corte decidió que dichos gastos versarían sobre la realización de obras
mediante el mecanismo de cofinanciación, y por ende, era aplicable la excepción
dispuesta en el artículo 102 referido. Dijo la Corte:
“Como ha
sido explicado en la jurisprudencia  de esta Corporación, ‘la duplicación del
gasto en las distintas esferas y la falta de una precisa alinderación de
responsabilidades políticas, administrativas y presupuestales, socava el modelo
de la autonomía territorial consagrado en la constitución Política’[63].
Sin embargo, la norma citada prevé algunas excepciones (…) || [E]s claro que
mediante el sistema de cofinanciación la Nación puede concurrir con los
departamentos, distritos y municipios en la realización de obras que en
principio no le competen. A través de ese mecanismo la Nación orienta la
dinámica de la descentralización “al mismo tiempo que se estimula el desarrollo
institucional y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas
entidades territoriales”, en tanto ellas también aportan recursos para el
financiamiento de sus obras, todo lo cual es expresión de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad señalados en el artículo 288
Superior.  Sobre el particular la Corte ha señalado lo siguiente[64]:
‘En ese
orden de ideas, el mecanismo de cofinanciación encuentra amplio sustento
constitucional en la fórmula territorial misma del Estado colombiano, que es
una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades
territoriales (CP art. 1). En efecto, la cofinanciación articula los principios
de unidad y autonomía del ordenamiento territorial, al mismo tiempo que
desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en
los cuales se funda el reparto de competencias entre los distintos niveles
territoriales (CP art. 288). Sin embargo, la constitucionalidad prima facie del
mecanismo de la cofinanciación no significa que cualquier regulación de la
misma sea legítima, pues es obvio que ésta debe adecuarse a la Carta, y en
particular a los principios y reglas constitucionales que gobiernan el proceso
presupuestal y el reparto de competencias entre el Gobierno y el Congreso en
este campo.”
(…)
En este
orden de ideas, la objeción planteada por el Gobierno, según la cual el
artículo 102 de la Ley 715 de 2001 no permite a la Nación intervenir en la
ejecución de proyectos de competencia exclusiva de las entidades territoriales,
carece de fundamento pues, como se ha visto, dicha posibilidad está prevista a
través de la modalidad de cofinanciación.
Ahora bien,
durante el trámite de insistencia en el Congreso los parlamentarios explicaron
que el diseño acogido en el proyecto es, precisamente, el de la cofinanciación.
(…) || La Corte comparte la posición del Congreso en este sentido pues, además
de ser clara la voluntad del Legislador, una interpretación sistemática del proyecto
así lo ratifica. En efecto, cuando en su artículo séptimo (7º) precisa que
podrán celebrarse convenios interadministrativos entre la Nación, el
departamento del Valle y el municipio de Sevilla, es razonable comprender que
dicha autorización está dada, naturalmente, en virtud del sistema de
cofinanciación. E incluso el artículo quinto (5º) del proyecto precisa que la
autorización se concede para aquellos eventos en los cuales el municipio no
dispone de los recursos necesarios, lo cual reivindica entonces la competencia
de la Nación solamente en virtud de los principios de concurrencia y
subsidiariedad.”[65]
“Recientemente
en la Sentencia C-1047/04[66],
con base en argumentos similares, la Corte decidió declarar infundadas las
objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la
República al artículo 2º del Proyecto de Ley No. 048 de 2001 Senado y 212 de
2002 Cámara de Representantes. “por medio de la cual la Nación se asocia a
la celebración del primer centenario de la fundación del Municipio de Albán, en
el Departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”.
“La Corte
analizará si la autorización otorgada en el artículo 2º del Proyecto de Ley
cuestionado hace referencia a la inclusión de partidas presupuestales dirigidas
a realizar obras mediante el mecanismo de la cofinanciación. La norma objetada
dice:
“Autorícese
al Gobierno Nacional para que incluya dentro del Presupuesto General de la
Nación, las partidas presupuestales para concurrir a la finalidad de las
siguientes obras de utilidad pública y de interés social en el municipio de
Albán en el Departamento de Cundinamarca (…).”[67]
“De la
utilización del verbo “concurrir” en el Proyecto de Ley, se constata que éste
último autoriza al Gobierno a incluir partidas presupuestales para que la
Nación contribuya, con una cantidad de dinero, para la realización de las obras
señaladas. Por lo tanto, el artículo 2º analizado prevé que los proyectos sean
ejecutados a partir del aporte de dinero, tanto del Municipio de Albán como de
la Nación, y de su texto se descarta que la autorización esté encaminada a que
su financiación sea hecha únicamente con dineros del Presupuesto General de la
Nación.
“En este
sentido, la Corte ha señalado que el mecanismo de la cofinanciación consiste
precisamente en que la Nación, con el aporte de unos recursos, concurre con las
entidades territoriales para alcanzar un determinado fin. Así en la sentencia
C-399 de 2003 precitada, se consideró que a través de la cofinanciación “la
Nación puede concurrir con los departamentos, distritos y municipios en la
realización de obras que en principio no le competen.”[68]
Igualmente, esta Corporación ha señalado que el sistema de cofinanciación
desarrolla, entre otros, el principio de concurrencia, el cual a su vez, “implica un proceso de participación entre la Nación y las
entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el ‘diseño y
desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general
y el mejoramiento de la calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en
la realización efectiva de principios también de rango constitucional, como por
ejemplo el de descentralización y autonomía territorial.’[69]”[70]
En la sentencia C-685 de 1996[71] la Corte explicó que:
“El
mecanismo de cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional en la fórmula
territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria,
descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1). En
efecto, la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del
ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los cuales se funda el reparto
de competencias entre los distintos niveles territoriales (CP art. 288). Sin
embargo, la constitucionalidad prima facie del mecanismo de la cofinanciación
no significa que cualquier regulación de la  misma sea legítima, pues es obvio
que ésta debe adecuarse a la Carta, y en particular a los principios y reglas
constitucionales que gobiernan el proceso presupuestal y el reparto de competencias
entre el Gobierno y el Congreso en este campo. Y en este caso es claro que la
norma impugnada violó tales principios y reglas pues desconoció los principios
de legalidad y especialización del gasto, al permitir que el gobierno efectúe,
por medio del decreto de liquidación, traslados presupuestales entre gastos de
inversión y fondos de cofinanciación”.
En el mismo
sentido, en la sentencia C-568 de 1998[72] la Corte precisó que:
“En relación
con el mecanismo de cofinanciación de proyectos específicos de inversión, esta
Corporación tiene por sentado que mediante él se “permite que existan
transferencia financieras del gobierno central a las entidades territoriales
que no sean obligatorias y automáticas -como lo son el situado fiscal o la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación (CP.
Art. 356 y 357)- sino que puedan ser condicionadas por el Gobierno central,
conforme a la Constitución y a la ley. De esa manera se pretende que la Nación
pueda orientar la dinámica de la descentralización al mismo tiempo que se
estimula el desarrollo  institucional y la eficiencia fiscal y administrativa
de las distintas entidades territoriales, pues lo propio de la cofinanciación
es que un componente de la inversión es sufragado por la propia entidad
territorial, que se encuentra así incentivada a no dilapidar los recursos. (…)”
“En
conclusión, el artículo 2º cuestionado autoriza al Gobierno Nacional a incluir
unas partidas presupuestales para, aportar, en concurrencia con el Municipio de
Albán, unos recursos dirigidos a cofinanciar[73] las obras señaladas,
en desarrollo del principio de concurrencia (artículo 288 de la C.P) y
respetando la jurisprudencia constitucional. Por lo tanto, no se desconoce el
artículo 102 de la Ley 715 de 2001, ni se vulnera el artículo 151 superior. Por
estas razones, la Corte encuentra que la primera objeción elevada por el
Gobierno Nacional es infundada”[74].”(Negrillas fuera
del original)
3.3.3 Como resultado del anterior análisis
jurisprudencial, en la misma Sentencia C-1113 de 2004[75]
se extrajeron las siguientes conclusiones, que son relevantes para efectos de
resolver el problema jurídico que las objeciones presidenciales plantean en la
presente oportunidad:
“Del anterior recuento se
desprende que la Corte Constitucional ha establecido i) que no existe reparo de constitucionalidad en contra de las normas
que se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna
manera lo conminan a hacerlo.  En
esos casos ha dicho la  Corporación que la Ley Orgánica del Presupuesto[76]
no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si
incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad
presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas; ii) que las autorizaciones otorgadas por el
legislador al Gobierno Nacional, para la financiación de obras en las entidades
territoriales, son compatibles con los mandatos de naturaleza orgánica sobre
distribución de competencias y recursos contenidos en  la Ley 715 de 2001
cuando  se enmarcan dentro de las excepciones señaladas en el artículo 102 de
dicha Ley, a saber, cuando se trata de las “apropiaciones
presupuestales para la ejecución a cargo de la Nación con participación de las
entidades territoriales, del principio de concurrencia, y de las partidas de
cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia
exclusiva de las entidades territoriales”.”
Así las
cosas, para efectos de evaluar la constitucionalidad material del artículo 4°
del proyecto de ley No. 144/05 Senado, 194/04 Cámara, “Por medio del cual la
Nación rinde homenaje al Municipio de Andalucía en sus 121 años de haber sido
creado jurídicamente como entidad territorial del Departamento del Valle del
Cauca”, la Corte debe detenerse a estudiar si  los gastos que con cargo al
Presupuesto General de la Nación que en dicho artículo 4° se han autorizado
corresponden a aquellos que conforme a la ley 715 de 2001 corresponden a los
municipios. Y en caso afirmativo, debe verificar si se ha previsto el mecanismo
de cofinanciación a que se refiere el artículo 102 de la misma Ley, o si el
legislador se ha limitado a autorizar que corran íntegramente a cargo de la
Nación.
3.4. Los
gastos que autoriza hacer el artículo 4° del proyecto de ley  No. 144/05
Senado, 194/04 Cámara, “Por medio del cual la Nación rinde homenaje al
Municipio de Andalucía en sus 121 años de haber sido creado jurídicamente como
entidad territorial del Departamento del Valle del Cauca”, y el mecanismo de
financiación señalado en dicha norma.
3.4.1. La
Corte encuentra que le asiste razón al Ejecutivo cuando afirma que los gastos
que el artículo 4° del proyecto de ley objetado autoriza incorporar en el
Presupuesto General de la Nación son de aquellos que conforme al artículo 76 de
la Ley 715 de 2001 corresponde hacer a los municipios. En efecto, dichos
gastos, se recuerda, son los siguientes:
“A) Obtención Bus
para el transporte escolar y actividades deportivas, recreativas y académicas;
“B) Terminación y
construcción de la cubierta para la gradería del estadio Municipal (Daniel
García Hernández);
“C) Dotación
centro cómputo, audiovisuales y laboratorio inglés en la Casa de la Cultura;
“D) Terminación
alcantarillado Corregimiento de Campoalegre;
“E)
Reconstrucción del Monumento Nacional Estación del Ferrocarril;
“F) Construcción
sede de discapacitados y pensionados.
“G) Construcción
del centro microempresarial.
Los anteriores gastos, como se
ve, se relacionan con la prestación del servicio público de educación, o la
construcción, ampliación, rehabilitación o mejoramiento de la infraestructura
de servicios públicos; también tienen que ver con el fomento de la práctica del
deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación
física, o con la construcción, administración, mantenimiento o adecuación de
escenarios deportivos; otros se destinan al mantenimiento de la infraestructura
de transportes del municipio, particularmente de una terminal de transporte
terrestre; unos más se refieren a la construcción, dotación, sostenimiento y
mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio, o a la atención de
los grupos de población vulnerables.
Todos
estos proyectos y servicios aparecen enumerados por el artículo 76 de la Ley
715 de 2001 entre aquellos que son de competencia del municipio. Véase el texto
de dicho artículo en los apartes pertinentes:
“Artículo
76. Competencias del municipio en otros sectores. Además de las
establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los
Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General
de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar
proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes
competencias:
“76.1. Servicios
Públicos
Realizar
directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos además de
las competencias establecidas en otras normas vigentes la construcción,
ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios
públicos.
“...
“76.4. En
materia de transporte
76.4.1.
Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías
urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las
instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los
terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o
cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente.
Las vías
urbanas que forman parte de las carreteras nacionales seguirán a cargo de la
Nación.
76.4.2.
Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su
jurisdicción y desarrollar alternativas viables.
“...
“76.7. En
deporte y recreación
76.7.1.
Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica
del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación
física en su territorio.
76.7.2.
Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios
deportivos.
76.7.3.
Cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cumplimiento de
los objetivos previstos en la ley.
“76.8. En
cultura
76.8.1.
Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y
cultural en el municipio.
76.8.2.
Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comunicación y
formación y las expresiones multiculturales del municipio.
76.8.3.
Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la
infraestructura cultural del municipio y su apropiación creativa por
parte de las comunidades; y proteger el patrimonio cultural en sus distintas
expresiones y su adecuada incorporación al crecimiento económico y a los
procesos de construcción ciudadana.
76.8.4.
Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e
instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas,
etc.), así como otras iniciativas de organización del sector cultural.
76.8.5.
Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos
municipales teniendo como referencia el Plan Decenal de Cultura.
“76.10. En
materia de promoción del desarrollo
76.10.1.
Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el
desarrollo empresarial e industrial del municipio y en general las actividades
generadoras de empleo.
76.10.2.
Promover la capacitación, apropiación tecnológica avanzada y asesoría
empresarial.
“76.11. Atención
a grupos vulnerables
Podrán
establecer programas de apoyo integral a grupos de población vulnerable, como
la población infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar.
“76.12. Equipamiento
municipal
Construir,
ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la Alcaldía, las plazas
públicas, el cementerio, el matadero municipal y la plaza de mercado y los
demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad.
“...”
3.4.2. Así
pues, los proyectos y servicios que enumera el artículo 4°, objetado por el
presidente, corresponden a competencias que la Ley 715 ha asignado a los
municipios, por lo cual a éste corresponde financiarlos con recursos propios,
del Sistema General de Participaciones, o mediante el sistema de
cofinanciación, como el mismo inciso primero del artículo 76 lo indica.
Dicho
mecanismo de cofinanciación es regulado por el artículo 102 de la Ley 715 de
2002 de la siguiente manera:
“Artículo
102. Restricciones a la presupuestación. En el Presupuesto General
de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que
trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes
de las participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las
apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la
Nación con participación de las entidades territoriales, del principio
concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo
de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales.”
Conforme a
esta disposición, los proyectos y servicios que son de competencia del
municipio no pueden financiarse con partidas apropiadas en el Presupuesto
General de la Nación, salvo que se trate de “apropiaciones presupuestales
para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las
entidades territoriales, del principio concurrencia y de las partidas de
cofinanciación.”  Así que si el proyecto de ley bajo examen previera que
los proyectos y servicios que enumera el artículo 4° estuvieran llamados a ser
financiados por la Nación con participación, concurrencia o coparticipación del
municipio, dicho artículo resultaría ajustado a las previsiones de la Ley 715
de 2001.
3.4.3. Ahora
bien, una primera lectura aislada del artículo 4° objetado de
inconstitucionalidad parecería indicar que los proyectos y servicios que él
enumera no estarían llamados a ser cubiertos mediante ningún mecanismo o
acuerdo de concurrencia, coparticipación o cofinanciación entre la Nación y el
Municipio de Andalucía. En efecto, dicho artículo 4° se limita a decir que se
autoriza al Gobierno Nacional la incorporación en el Presupuesto General de la
Nación de las apropiaciones necesarias para la atención de los gastos que esos
proyectos y servicios generen, y que para su ejecución los respectivos
programas y proyectos de inversión deberán ser previamente presentados por la
Gobernación del Departamento del Valle.
Empero, una
lectura armónica del artículo 4° del proyecto de ley junto con lo dispuesto en
el artículo 2°, no objetado, revela que la intención legislativa fue la
autorizar la inclusión en el Presupuesto General de la Nación de las partidas
necesarias para que la Nación participe en la cofinanciación de los proyectos y
servicios a cargo del Municipio enumerados en el artículo 4°. Lo anterior se
deduce del tenor de dicho artículo 2°, que es el siguiente:
“Artículo 2.
La Nación a través de los Ministerios de cultura, Medio Ambiente y demás
entidades del sector, contribuirán al fomento, internacionalización,
promoción, protección, divulgación, financiación y desarrollo de los
valores económicos, culturales, históricos y ecológicos que componen al Municipio
de Andalucía.
Nótese cómo el
legislador no autoriza a “financiar” a secas, sino que señala que la Nación a
través de ciertas entidades “contribuirá” a financiar.
A juicio de la
Corte, esta última expresión permite hacer una interpretación armónica de los
artículos 2° y 4° según la cual el legislador prevé la concurrencia o
coparticipación de la Nación y el citado Municipio de Andalucía en la
financiación de los  gastos que ocasionará el desarrollo y ejecución de los
programas y servicios enumerados en el artículo 4°.  En esta lectura armónica
dicho artículo 4° se ajusta a la Constitución y a la Ley orgánica 715 de 2001,
en cuanto no vulnera la prohibición de que con cargo exclusivo al Presupuesto
General de la Nación se financien proyectos o servicios asignados por dicha Ley
orgánica a la competencia a los municipios.
Ciertamente,
en esta lectura armónica el artículo 4° permite desarrollar los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad recogidos en el artículo 288 de la
Constitución Política[77], que sirven de
fundamento al mecanismo de la cofinanciación. Como se hizo ver anteriormente al
reiterar la jurisprudencia relativa al tema,  la cofinanciación es un mecanismo
que permite que se lleven a cabo transferencias financieras no obligatorias del
Presupuesto General de la Nación al de las entidades territoriales, con miras a
articular los principios de unidad y autonomía del ordenamiento territorial,
mecanismo que desarrolla concretamente el inciso 5° del 356 de la Constitución,
conforme al cual “(t)eniendo en cuenta los principios de solidaridad,
complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la
Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que
sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y
municipios.”
Así las cosas,
el artículo 4° del Proyecto de ley No. 144/05 Senado, 194/04 Cámara,
interpretado armónicamente con el artículo 2° del mismo proyecto, tiene el
alcance según el cual las partidas que el Congreso autoriza incluir en el
Presupuesto General de la Nación forman parte de un mecanismo de
cofinanciación, de manera que la Nación sólo contribuirá con parte de los
gastos respectivos. En tal virtud, la Corte declarará que dicho artículo 4° se
ajusta a lo dispuesto en el artículo 102  de la Ley 715 de 2001, y por lo tanto
a los cánones 151 y 356, numerales 4 y 5, de la Constitución Política.
3.4.4.
Efectivamente, por cuanto la Ley 715 de 2001 es de naturaleza orgánica, a ella
debe supeditarse el ejercicio de la actividad legislativa, pues así lo ordena
directamente el artículo 151 superior.[78] Específicamente, se
trata de una ley orgánica de asignación de competencias y recursos entre la
Nación y las entidades territoriales, por lo cual cuando el Congreso expide
leyes ordinarias, como lo es la naturaleza del proyecto de ley objetado, debe
atenerse a lo dispuesto en ella so pena de incurrir en inconstitucionalidad.
Ciertamente, la Corte ha explicado que las leyes orgánicas, por su carácter
supralegal proveniente de lo dispuesto por el artículo 151 superior, son
parámetro para establecer la constitucionalidad de las leyes ordinarias, y en
tal virtud conforman el bloque de constitucionalidad lato sensu.[79]
En el caso presente, el artículo
4° del proyecto de ley, interpretado armónicamente con el 2° ibídem, respeta
las previsiones de la Ley 715 de 2001, concretamente lo prescrito en su
artículo 102, y por lo mismo no vulnera tampoco en forma directa, sino que más
bien desarrolla, las previsiones contenidas en los numerales 4 y 5 del artículo
356 de la Constitución Política, conforme a los cuales  los recursos del
sistema general de participaciones se destinarán a la financiación de los
servicios a cargo del municipio (in.4), pero teniendo en cuenta los principios
de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley podrá señalar los
casos en los cuales la Nación puede concurrir a la financiación de gastos en
los servicios señalados por la ley orgánica como de competencia de los
departamentos, distritos y municipios.
En tal virtud, en la parte
resolutiva se declarará la exequibilidad material del artículo 4° del Proyecto
de ley No. 144/05 Senado, 194/04 Cámara, en los términos de la parte
considerativa de la presente sentencia.
VII. DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar INFUNDADAS
las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en
relación con el artículo 4° del Proyecto de Ley No. 144/05 Senado, 194/04
Cámara, “Por medio del cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Andalucía
en sus 121 años de haber sido creado jurídicamente como entidad territorial del
Departamento del Valle del Cauca”.
Segundo. Como consecuencia
de lo anterior, exclusivamente respecto de las objeciones formuladas, y en los
aspectos analizados, declarar EXEQUIBLE el artículo 4° del Proyecto de
Ley No. 144/05 Senado, 194/04 Cámara, “Por medio del cual la Nación rinde
homenaje al Municipio de Andalucía en sus 121 años de haber sido creado
jurídicamente como entidad territorial del Departamento del Valle del Cauca”,
en los términos de la parte considerativa de la presente Sentencia.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE
VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN
COMISION
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
CON ACLARACION DE
VOTO
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE EN
COMISION
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO  DE VOTO A LA SENTENCIA C- 985  DE 2006 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Referencia: expediente OP-093
Objeciones presidenciales al
proyecto de ley No. 144/05 Senado, 194/04 Cámara “Por medio del cual la
Nación rinde homenaje al Municipio de Andalucía en sus 121 años de haber sido
creado jurídicamente como entidad territorial del Departamento del Vallo del
Cauca”.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones
de la Corte Constitucional, procedo a salvar mi voto  por las siguientes
razones:
1.En el trámite dado al proyecto de ley objeto de estudio no
se cumplió a cabalidad con la exigencia constitucional señalada en el artículo
8 del Acto Legislativo 01 de 2003 , toda vez que el simple empleo de la palabra
“anuncios” de proyectos en momento alguno cumple con la exigencia indicada y
vertida en la Constitución que determina que: “ El anuncio de que un
proyecto será sometido a votación … “ .  Por consiguiente, el
anuncio a que se refiere la Constitución exige que éste se refiera de manera
clara y específica a la votación.  Por ende, no puede ser un anuncio
indeterminado y sin referencia a su objetivo.
La interpretación dada por la mayoría de la Corte
Constitucional señala de manera distorsionada , una exigencia clara vertida en
la Constitución.  En otras palabras, la Corte dice algo que la Constitución no
afirma.  A mi juicio, una interpretación de este tipo hace sin dudas nugatorio
el requisito constitucional esbozado en la norma referida.
2.  Considero que cuando la Constitución exige una mayoría
especial en el trámite de un proyecto de ley, no basta con verificar el quórum
inicial, pues se vota en un momento particular, sino que es indispensable
efectuar una nueva verificación que constate la mayoría requerida.   En el
presente trámite no se realizó la verificación entre el quórum y quienes
votaron de manera afirmativa, por lo tanto no existe constancia en el proceso
de constitucionalidad que denote que el proyecto en discusión se haya aprobado
por la mayoría de la mitad más uno que se exige para la aprobación de la
insistencia en la cámaras, respecto de un proyecto objetado (Art. 167
Constitucional).
3.  Finalmente y como lo he afirmado en otras ocasiones, el
control que se debe efectuar por parte de la Corte Constitucional en este tipo
de procesos de objeciones presidenciales, debe ser un control estricto e
integral, al igual que aquel que se realiza en los proyectos de ley
estatutaria, por cuanto no existe razón constitucional alguna para no proceder
de la misma manera.
Por las anteriores razones, discrepo de la presente
decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON
PINILLA PINILLA
A
LA SENTENCIA C- 985/06
Referencia: expediente OP-093
Objeciones Presidenciales al
Proyecto de ley N° 144/05 Senado, 194/04 Cámara “Por medio del cual la
Nación rinde homenaje al municipio de Andalucía en sus 121 años de haber sido
creado jurídicamente como entidad territorial del departamento del Valle del
Cauca”.
Magistrado Ponente:
MARCO GERARDO MONROY CABRA.
Debo aclarar mi voto en la
decisión de la referencia, pues tal como lo anuncié en Sala Plena, si bien
participo de la decisión tomada por la Corte en la parte resolutiva de la
aludida providencia, en el sentido de declarar infundadas las objeciones
presidenciales en relación con el artículo 4° del proyecto de ley de la
referencia, disiento de las motivaciones en las que se funda tal determinación,
tal como paso a explicarlo enseguida.
Considero que
por la redacción de la norma en comento parecería que todos los gastos que se
generen por lo allí decretado estarían a cargo de la Nación, medida que no solo
sería contraria al principio de descentralización de las entidades
territoriales (arts. 1° y 285 de la Constitución Política), sino que además
terminaría por descomponer el presupuesto nacional, pues ciñéndonos al texto de
la disposición objetada las obras propuestas para conmemorar la efemérides del
municipio de Andalucía, aparte de no obedecer a ninguna situación
extraordinaria, corresponden a aquellas que por mandato superior corresponden a
los entes locales.
Así lo
reconoce la sentencia, al consignar que conforme a lo dispuesto en el artículo
76 de la Ley 715 de 2001, en concordancia con el artículo 151 de la
Constitución, los gastos previstos en el artículo 4° del proyecto de ley son de
competencia de los municipios ya que se refieren a la prestación del servicio
público de educación, infraestructura en servicios públicos, práctica del
deporte, recreación etc., los cuales deben ser financiados con recursos propios
del Sistema Nacional de Participaciones, consagrado en el artículo 356 de la
Carta, modificado por el artículo 2° del Acto Legislativo 1 de 2001, norma que
les asigna como prioridad en su destinación “el servicio de salud y los
servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando
las prestación de los servicios y la ampliación de cobertura”.
No obstante,
se olvida que de conformidad con la disposición constitucional en comento la
Nación podrá “concurrir” a la financiación de los gastos en los
servicios de competencia de los departamentos, distritos y municipios, como es
el caso de los gastos previstos en proyecto de ley de la referencia, siempre y
cuando se prevean “las partidas de cofinanciación para programas en
desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades
territoriales”, según lo dispone el artículo 102 de la Ley 715 de 2002.
Tal exigencia
se echa de menos en la norma objetada, pues allí se autoriza al Gobierno
Nacional para incorporar en el Presupuesto General de la Nación las
apropiaciones necesarias para el diseño y realización de las obras en el
municipio de Andalucía, sin señalar expresamente que en los gastos
correspondientes contribuirá el mencionado ente territorial con recursos
propios.
Conviene tener
en cuenta que la jurisprudencia de esta corporación ha avalado propuestas de
gastos a nivel municipal, financiados con recursos del Presupuesto General de
la Nación, en las que se consagra expresamente el mecanismo de cofinanciación.
Así, en sentencia C-859 de 2001 (15 de agosto), M. P. Clara Inés Vargas
Hernández, la Corte declaró infundadas las objeciones presidenciales al
proyecto de ley por el cual se honraba y exaltaba la memoria del eximio
periodista, comediógrafo, cuentista y orador Juan de Dios Uribe, nacido en
Andes (Ant.), cuyo artículo 5° del proyecto autorizó claramente al Gobierno
Nacional para participar mediante cofinanciación con el municipio en
cumplimiento de los programas y obras ordenadas en la ley.
Igualmente, en sentencia C-399 de 2003 (20 de mayo),
M. P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte declaró infundadas las objeciones
al proyecto de ley por el cual la Nación se asoció a la celebración del
centenario de la fundación del municipio de Sevilla, cuyo artículo 7° dispuso que para dar cumplimiento a lo
dispuesto en la ley podrían celebrarse convenios interadministrativos entre la
Nación, el municipio de Sevilla o el departamento del Valle del Cauca.
De la misma manera, en sentencia C-500 de 2005 (17 de
mayo), M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, se declararon infundadas las
objeciones presidenciales al proyecto de ley que pretendía financiar obras de
utilidad pública y de interés social en el municipio de Nocaima, departamento
de Cundinamarca, cuyo artículo 2° dispuso que  el Gobierno Nacional podrá
incluir dentro del Presupuesto General de la Nación, las partidas
presupuestales para “concurrir” a la ejecución de las obras.
Con el fin de
superar la anotada falencia propuse, sin éxito, que en la providencia se
precisara que los gastos a favor del municipio de Andalucía, ordenados en el
artículo 4° del proyecto de ley bajo análisis con cargo al presupuesto general
de la Nación, debían ser cofinanciados con recursos aportados por dicho ente
territorial.
Esta es la
razón que motiva la presente aclaración de voto, que consideré pertinente
consignar con el acostumbrado respeto a las decisiones de esta corporación.
Fecha ut supra
NILSON PINILLA
PINILLA
[1] Ver expediente, cuaderno principal fls. 10 a 13
[2] Artículo 1°. Naturaleza del Sistema
General de Participaciones. El Sistema General de Participaciones está
constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los
artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales,
para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la
presente ley.
[3] Ver expediente, cuaderno de pruebas del Senado página 206.
[4] Lo anterior, de conformidad con el Acta N° 14 correspondiente a
la Sesión Plenaria del Senado de la República del 13 de septiembre de 2006, que
aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 462 de 2006, visible en el
expediente al folio 254 y siguientes del cuaderno de pruebas del Senado, y con
el Acta N° 16 de la Plenaria de la Cámara de Representantes correspondiente al
día 3 de octubre de 2006.
[5] Ver expediente, folio 155 del cuaderno principal.
[6] Ver expediente, folio 157 del cuaderno principal
[7] Ver expediente, folio 153 del cuaderno principal
[8] Ver expediente, folio 142 del cuaderno principal
[9] Ver expediente, cuaderno principal páginas 264 y siguientes.
[10] Ver expediente, cuaderno principal folio294
[11] Ver expediente, cuaderno principal folio 125
[12] Ver expediente, cuaderno principal folio 123.
[13] Ver expediente, cuaderno principal folio 98.
[14] Ver expediente, cuaderno principal folio 322
[15] Ver expediente, cuaderno de pruebas del Senado, folio 142
[16] Ver expedientes, cuaderno de pruebas del Senado, pág. 154 y
siguientes.
[17] Ver expediente, cuaderno principal folio 164.
[18] Ver expediente, cuaderno principal folio 168
[19] Ver folio 14 del expediente.
[20] Ver folio 10 del expediente.
[21] Ver folio 10 del expediente.
[22] Ver expediente, cuaderno principla, folios 255 y siguientes.
[23] Copia parcial de esta acta obra en el expediente al folio 325 y
siguientes del cuaderno principal. El anuncio consta en el folio 329 reverso
[24] Ver expediente, cuaderno de pruebas del Senado folio 62.
[25] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[26] Cfr. Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[27] Cfr. Auto 038 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y
Sentencia C-533 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[28] Auto A-089 de M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa; SV: Jaime
Araujo, Alfredo Beltrán, Jaime Córdoba y Clara Inés Vargas.
[29]
Cfr. Sentencia C-576 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa SV Jaime Araújo
Rentería
[30] Este criterio había sido ya seguido en las sentencias C-473 de
2005, C-241 de 2006, y C-322 de 2006.
[31] Sentencia C-276 de 2006, MM.PP. Manuel José Cepeda
Espinosa, Marco Gerardo Monroy Cabra. SS.VV. Humberto Sierra Porto, Alfredo
Beltrán Sierra . Este mismo criterio fue seguido por la Corte en la Sentencia
C- 931 de 2005n en la C-400 de 2005 y en la C-473 de 2005
[32] Copia parcial de esta acta obra en el expediente al folio 325 y
siguientes del cuaderno principal. El anuncio consta en el folio 329 reverso.
[33] Ver expediente, cuaderno de pruebas del Senado, págs. 254 y
siguientes.
[34] Copia parcial de esta acta obra en el expediente a folios 331 y
siguientes del cuaderno principal. La aprobación del informe puede verse a
folios 361 y 362.
[35] CONSTITUCIÓN POLÍTICA. ARTICULO
167. “El proyecto de
ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las Cámaras a
segundo debate.
El Presidente sancionará sin poder presentar
objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno
de los miembros de una y otra Cámara.
Exceptuase el caso en que el proyecto fuere objetado
por inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto
pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días
siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al
Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el
proyecto.
Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente
inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído
el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos
concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite,
remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.”
[36]   Sentencia C-241 de 1994 M.P. Hernando Herrara Vergara
[37]   Sentencia C-069 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[38] Cf. artículo 116 de la Ley 5ª de 1992
[39] Sentencia C-179 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[40]Ver, entre otras las sentencias C-068/04  M.P.
Jaime Araujo Rentería S.V. Rodrigo Escobar Gil, C-069/04 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett C-433/04 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. Rodrigo Escobar
Gil, C-885/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra S.V. Rodrigo Escobar Gil y Humberto
Sierra Porto.
[41] Ver, entre otras, la Sentencia C-1146/03 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[42] Sentencia C-1146 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[43] Constitución Política. Artículo 151: “El Congreso expedirá leyes
orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.
Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una
de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo,
y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría
absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara.”
Constitución
Política. Atículo356.—Modificado. A.L. 1/93, art. 2º. Modificado. A.L.
01/2001,  art. 2º. “Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a
iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los
departamentos, distritos, y municipios. Para efecto de atender los servicios a
cargo de éstos y  proveer los recursos para financiar adecuadamente su
prestación, se crea el sistema general de participaciones de los departamentos,
distritos y  municipios.
Los
distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos
para efectos de la distribución del sistema general de participaciones que
establezca la ley.
Para
estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una
vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los
resguardos indígenas, siempre y cuando éstos no se hayan constituido en entidad
territorial indígena.
Los
recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos
y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo,
dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar,
primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la
ampliación de cobertura.
Teniendo
en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la
ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la
financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como
de competencia de los departamentos, distritos y municipios.
...”.
[44] Sobre este tema pueden consultarse, entre otras, las sentencias
C-488 de 1992, C-=57 de 1993, C-490 de 1994, C-343 de 1995, C-685 de 1996, C-581
de 1997, C-197 de 2001, C-1319 de 2001, C-483 de 2002, C-399 de 2003 , C-1113
de 2004.
[45] Ver sentencia  C-197 de 2001, M.P Rodrigo Escobar Gil.
[46] Sentencia  C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez caballero
[47] Constitución Política, artículo 154: “Las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros,
del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por
iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.
No
obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las
leyes a que se refieren los numerales 3º, 7º, 9º, 11 y 22 y los literales a),
b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en
las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes
o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
Las
cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el
gobierno.”
[48] Corte Constitucional, Sentencia C-859/01 MP. Clara Inés Vargas
Hernández.  Entre otras decisiones la Corte declaró fundada una objeción al
proyecto de Ley 211/99 Senado – 300/00 Cámara, por cuanto ordenaba al Gobierno
incluir en el presupuesto de gastos una partida para financiar obras de
reconstrucción y reparación del Liceo Nacional “Juan de Dios Uribe”.  La Corte
concluyó que una orden de esa naturaleza desconocía los artículos 154, 345 y
346 de la Carta, así como el artículo 39 de la Ley orgánica del presupuesto.
[49] Cf. Sentencia C-360 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[50] sentencia  C-197 de 2001, M.P Rodrigo Escobar Gil.
[51] Ver Sentencia C- 442 de 2001, m.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[52] Ver Sentencia C-856 de 2006, M.P Jaime Córdoba Triviño.
[53] Cfr. C-490/94, C-343/95, C-1339/91.
[54] CP., Artículo 345.- “En tiempo de paz
no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el
de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado
por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos
distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en
el respectivo presupuesto.”
CP. Artículo 346.- “El Gobierno formulará anualmente el
Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan
Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez
días de cada legislatura.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no
corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme
a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en
forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y
Ley de Apropiaciones.”
[55] Sentencia C-399/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[56] Sentencia C-1113 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[57] “Artículo 39. Los gastos autorizados por
leyes preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto
General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la
disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden á
funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan
Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere
el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de
funcionamiento solo podrán ser presentados, dictados o reformados por
iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y
del Ministro del ramo, en forma conjunta (Ley 179 de 1994, art. 18).“
[58] Sentencia C-1113 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[59] Sentencia C-360 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[60] M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[61] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[62] Adicionalmente, las normas objetadas disponían: Artículo
6º.- Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar las apropiaciones
presupuestales y los contratos necesarios para la ejecución plena de lo dispuesto
en la presente ley. || Artículo 7º.- Para dar cumplimiento a lo dispuesto en la
presente ley, podrán celebrarse convenios interadministrativos entre la Nación,
el municipio de Sevilla o el departamento del Valle del Cauca.”
[63] Corte Constitucional, Sentencia C-017/97 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.  La Corte declaró fundadas las objeciones (parciales) al Proyecto de Ley
No. 167/95 Senado – 152/95 Cámara, porque obligaba al Gobierno a asumir
directamente una función atribuida directamente a una autoridad municipal,
donde además no estaba previsto el sistema de cofinanciación.
[64] Sentencia C-685/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero.  La Corte
declaró inexequibles los artículos 59 de la Ley 224 de 1995, 18 de la Ley 225
de 1995 y 121 del Decreto 111 de 1996, entre otras razones  porque permitían
que, en desconocimiento del principio de legalidad y especialización del gasto,
el Gobierno efectuara traslados presupuestales entre gastos de inversión y
fondos de cofinanciación.  En el mismo sentido pueden consultarse las
sentencias C-539/97 MP. Antonio Barrera Carbonell, C-197/01 M.P. Rodrigo
Escobar Gil y C-859/01 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[65] Sentencia C-399/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[66] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo
Rentería.
[67] Subraya fuera de texto.
[68] Sentencia C-399/03, MP Clara Inés Vargas Hernández, precitada.
[69] Sentencia C-201-98 M.P Fabio Morón Díaz
[70] Sentencia C-1051 de 2001MP Jaime Araujo
Rentería. En dicha sentencia, la Corte declaró inexequible la expresión
“favorable” contenida en el artículo 12 de la Ley 53 de 1989, el cual decía: “Artículo
12. Para la creación de los organismos de tránsito de nivel municipal se
requerirá concepto previo favorable de las oficinas departamentales de
planeación.”
[71] MP Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia, la Corte
declaró la inexequibilidad del artículo 59 de la Ley 224 de 1995, el cual
autorizaba al Gobierno para que efectuara traslados presupuestales de algunos
fondos de cofinanciación para atender los diferentes proyectos de inversión
social regional. Para la Corte, dicho mecanismo violaba el principio de
legalidad y especialización del gasto, pues permitía que el Gobierno modificara
erogaciones de la ley de presupuesto, al transferir partidas de una entidad a
otra.
[72] M.P. Alfredo Beltrán Sierra; A.V. José Gregorio Hernández
Galindo. En dicha sentencia la Corte estudió la constitucionalidad de varias
normas contenidas en la Ley del Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal del año 1998. Para esto, la Corte analizó los principios
constitucionales que rigen la actividad presupuestal. Ver también la sentencia
C-201 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz; SV Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio
Hernández Galindo).
[73] Respecto de los porcentajes con que deben
concurrir la Nación y las Entidades Territoriales para la realización de las
obras correspondientes, la Corte ha establecido que la normatividad vigente -el
artículo 23 del mismo decreto 2132 de 1992 – “le atribuye a las Juntas
Directivas de lo Fondos la función de definir el porcentaje de los recursos del
sistema de cofinanciación que se destinará a financiar el diseño de programas y
proyectos cuando se trate de entidades territoriales que demuestren no estar en
condiciones de sufragar  su costo.” Sentencia C-201 de 1998 (MP Fabio Morón
Díaz; SV Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo)
[74] Sentencia C-1047/04 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V.
Jaime Araujo Rentería.
[75] M.P Álvaro Tafur Galvis
[76] “Artículo 39. Los gastos autorizados por
leyes preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto
General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la
disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden á
funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan
Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere
el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de
funcionamiento solo podrán ser presentados, dictados o reformados por
iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y
del Ministro del ramo, en forma conjunta (Ley 179 de 1994, art. 18).”
[77] Constitución
Política. Artículo 288: “Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.:
[78] Constitución Política, artículo 151: ARTICULO
151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los
reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación
de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas
requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los
miembros de una y otra Cámara.
[79] Sobre este tema puede consultarse, entre otras, la sentencia C-191 de 1998.