C-481-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-481/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
VEHICULOS DE TRACCION ANIMAL-Improcedencia de restricción por ley estatutaria
LEY ESTATUTARIA-Interpretación
restrictiva es la excepción y no la regla general
NORMA ACUSADA-No
exigía trámite de ley estatutaria pues no vulneró el derecho de locomoción
Referencia:
expediente D-4331
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 98 de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de
Tránsito y se dictan otras disposiciones.”
Actor : Wilson Leal Echeverry.
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil
tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Wilson Leal
Echeverri presentó demanda contra el artículo 98 de la Ley 769 de 2002 “por la
cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones.”
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA.
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición acusada, texto tomado del Diario Oficial No. 44.893, de fecha 7
de agosto de 2002.
“Ley 769 de 2002
“Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
Terrestre y se dictan otras disposiciones”
Artículo 98.- Erradicación de los vehículos de tracción animal. En
el término de un (1) año, contado a partir de la iniciación de la vigencia de
la presente ley, se prohíbe el tránsito urbano en los municipios de Categoría
Especial y en los municipios de primera categoría del país, de vehículos de
tracción animal. A partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a
retirar los vehículos de tracción animal.
Parágrafo 1º. Quedan exceptuados de la anterior medida los vehículos
de tracción animal utilizados para fines turísticos, de acuerdo a las normas
que expedirá al respecto el Ministerio de Transporte.
Parágrafo 2º. Las alcaldías municipales y distritales en asocio con
el SENA tendrán que promover actividades alternativas y sustitutivas para los
conductores de los vehículos de tracción animal.”
III.
LA DEMANDA.
El
actor expone las razones jurídicas por las que considera que esta disposición
viola artículos de la Constitución, así :
Primer cargo : violación de la libertad de
locomoción, artículo 24 de la Constitución.
La disposición acusada implica una
restricción definitiva a la libertad de locomoción de los propietarios,
usufructuarios o usuarios de los servicios de transporte en vehículos de
tracción animal, en el casco urbano de los municipios de categoría especial y
de primera categoría. Esto viola el derecho a la libre locomoción, derecho del
que son titulares todos los colombianos, y que consiste en la posibilidad de
circular libremente por el territorio nacional. Aunque este derecho no es
absoluto, por tratarse de un derecho fundamental debió tramitarse como ley
estatutaria, tal como lo disponen los artículos 152 y 153 de la Constitución.
Además, si bien el legislador puede limitar el ejercicio del derecho, lo que no
puede hacer es “determinar una privación absoluta y definitiva del derecho a
usar las vías por parte de los propietarios, usufructuarios o usuarios a
cualquier título de un vehículo de tracción animal.” (fl. 2). Sería viable la
limitación, si ésta consistiera en determinar horarios de circulación, vías
especiales de movilización, pero no prohibir el ejercicio del derecho.
Segundo cargo : violación del derecho a la
igualdad, artículo 13 de la Constitución.
El examen de este cargo el actor lo hace a
partir del test de igualdad, según la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. Confronta la situación de hecho suscitada entre el propietario
de un vehículo de tracción animal y el propietario de un vehículo automotor.
Afirma
que estos dos conductores no se encuentran en distinta situación de hecho como
usuarios de la estructura vial que amerite un trato diferente, pues ambos
utilizan sus vehículos para transportar personas o cosas, actividad de la que
derivan el propio sustento. Aunque cada clase de vehículo tiene ventajas y
desventajas, a nadie se le ocurriría prohibir el tránsito automotor por las
desventajas ambientales que presenta. Pone de presente el actor que aunque  no
supo de las razones expuestas por el Gobierno o en el Congreso sobre la
finalidad que tuvieron para establecer este trato distinto, entiende que podría
ser que la seguridad vial se ve afectada con esta clase de vehículos de
tracción animal. Sin embargo, se pregunta, si la finalidad es razonable. Al
respecto estima que la finalidad perseguida en una nación sumida en el
subdesarrollo y la pobreza es irrazonable, inadmisible y contraria a los
principios y valores constitucionales, dado que el grupo social en el que se
reflejan los efectos inmediatos de la norma es el más deprimido de la
estructura colombiana, que merece especial detenimiento y atención.
En
cuanto  a la excepción consagrada en el parágrafo 1º de la disposición, de
permitir esta clase de vehículos para fines turísticos, considera que no puede
afirmarse que exista coherencia interna en una disposición que sólo protege por
vía de excepción los fines turísticos, y se pregunta “acaso, tal finalidad es
prevalente en relación con los demás propósitos de dicho transporte como serían
: la disposición de desechos, el transporte de mercancías, enceres (sic) y
personas; seguramente NO.” (fl. 6)
Agrega
que la prohibición de vehículos de tracción animal no es proporcionada con las
circunstancias de hecho pues, si lo perseguido es la racionalidad de tránsito
en las grandes urbes, medidas como horarios, zonas de circulación permitirían
lograr el fin perseguido y no la proscripción de una actividad económica lícita
como la que desempeñan los propietarios, usufructuarios o usuarios de estos
vehículos. Ocurriría algo similar si se proscribiera la actividad industrial
por la emisión de gases nocivos a la atmósfera y no su regulación, control y
mitigación.
Este
cargo lo concluye el demandante señalando que la disposición acusada no supera,
en con éxito el test de igualdad, utilizando la metodología de la
jurisprudencia de la Corte.
Tercer
cargo : violación de regla constitucional contenida en el artículo 365 de la
Constitución y el derecho de propiedad, artículo 58 de la Carta.
Señala
el actor que el artículo 365 establece que la actividad del transporte,
cualquiera que sea su modalidad, está declarada como servicio público o
actividad estratégica. La actividad de transporte se desarrolla incluyendo el
del transporte de vehículos de tracción animal. El legislador dispuso la
clausura de una actividad económica lícita, la de tracción animal, por razones
de interés social. Entonces no se cumplieron las exigencias constitucionales del
mencionado artículo 365, que son : aprobación calificada en cada Cámara del
Congreso e indemnización previa a los particulares afectados. Se desconoció que
el transporte en la modalidad de tracción animal ha sido objeto de  regulación
permanente por las autoridades de tránsito nacional. Entonces al prohibir de
manera absoluta la circulación de estos vehículos se está prohibiendo una
actividad económica lícita sin que se hubieren cumplido los requisitos
constitucionales.
Por
este camino se está efectuando literalmente una expropiación sin indemnización
a los propietarios de las carretas y de los caballos. Y considera como
“macabra” compensación lo establecido en el parágrafo 2º de  que las alcaldías
municipales y distritales, en asocio con el SENA, promuevan actividades
alternativas y sustitutivas para los conductores de estos vehículos, dada la
imposibilidad financiera de las entidades territoriales de acometer estas
tareas y del decreciente presupuesto del SENA, que es conocido por la opinión
pública.
Cuarto
cargo : violación al derecho al trabajo y a la libre escogencia de profesión y
oficio.
El
demandante trae a colación algunas decisiones de la Corte Constitucional para
concluir que el interés del legislador de proteger el tránsito vehicular de las
grandes urbes no puede desconocer y ser insensible a las necesidades de quienes
ejercen un oficio humilde pero que suple necesidades de supervivencia, pues, se
quebrantan los pilares de la Constitución, en especial, en el artículo 2. Es
decir, en defensa del interés colectivo no se puede suprimir el derecho al
trabajo y a escoger profesión y oficio, sin que sea concreta, probada y
razonable la necesidad de hacerlo.
IV. INTERVENCIONES.
En este proceso intervinieron la ciudadana Lida Yaneth
Ramírez Solarte; la  Presidenta de la Asociación Defensora de Animales,
ciudadana Constanza Moreno Acero; y, el Ministerio de Transporte, a través del
ciudadano Oscar David Gómez Pineda, con el fin de solicitar a la Corte que
declare la exequibilidad del precepto acusado. Se resumen así estas
intervenciones :
a) Intervención de la ciudadana Lida Yaneth Ramírez,
quien señala que hace parte de varias organizaciones no gubernamentales, que
tienen como objeto la defensa de los animales.
Se refiere, en forma extensa, a las condiciones en que
trabajan los caballos y el trato que reciben del carretillero; explica porqué
en su concepto la conducción de carretillas entraña una actividad ilícita e
inmoral por el maltrato que soportan los caballos; sobre las condiciones
económicas y sociales de los carretilleros y zorreros, señala que no es tan
cierto que se encuentren en tan deplorables condiciones, ya que existen hasta
flotas de carretillas de caballos pertenecientes a un solo dueño, que  no pagan
impuestos, ni están obligados a tomar seguros que garanticen el pago de los
daños que produzcan; considera que la conducción de carretillas atenta contra
los derechos fundamentales a un medio ambiente sano y a la salud. Finalmente
señala que el caballo es la primera y la última víctima de la interminable
cadena de violencia. Acompañó algunas fotografías y artículos de periódicos
para demostrar el maltrato que sufren los animales.
b) Intervención de la ciudadana Constanza Moreno
Acero, Presidenta de la Asociación Defensora de Animales.
Señala que el derecho a circular por las vías públicas
no puede concebirse en forma aislada sino acorde con las normas de tránsito. Lo
que implica que el Estado puede reglamentar el tráfico en aras de
racionalizarlo y proteger los derechos de los demás. De allí que se puedan
requerir licencias de conducción, el uso de placas, el uso de cinturón de
seguridad, prohibir conducir en estado de embriaguez o bajo los efectos de
alucinógenos, o prohibir que transiten vehículos contaminantes. Por lo tanto,
si el normal desenvolvimiento del tráfico vehicular se ve obstaculizado por la
presencia de vehículos que por sus condiciones no son aptos para compartir la
vía con los automotores puede haber restricción de la misma forma como a los
peatones no les es permitido compartir la vía con los automotores.
Además, es sabido que la circulación de vehículos de
tracción animal es un peligro para el tránsito normal de los vehículos dado el
número de accidentes que se producen por la irresponsabilidad de quienes los
manejan : menores de edad o personas en estado de embriaguez.
Pone de presente un problema de salud pública derivado
del hecho de que los caballos de los zorreros cuando son desechados por razones
de enfermedades, lesiones o vejez, son llevados a mataderos clandestinos, para
comercializar su carne, en especial, en los sectores populares, haciéndola
pasar como de calidad.
Se refiere, también, al maltrato que sufren estos
animales. Son golpeados, sobrecargados, obligados a trabajar hasta 24 horas,
cambiando de carretero. Estos hechos son denunciados continuamente por la
ciudadanía ante las ONGs dedicadas a la protección de los animales.
En cuanto a la supuesta violación del derecho a la
igualdad, la interviniente no encuentra relación con el test de igualdad.
Señala que en el Estado social de derecho prima el interés general para
establecer un orden justo y racional. Tampoco es verdad que se viole el derecho
al trabajo ni a la libre elección de  profesión u oficio. Además, la propia
disposición contempla que es obligación de los alcaldes propiciar actividades
alternativas y sustitutivas para los conductores de estos vehículos. Si los
alcaldes no cumplen, los afectados  pueden interponer una acción de
cumplimiento.
Finalmente se refiere a la afirmación de que se está
ante un servicio público. La interviniente recuerda que ni es un servicio
público ni una profesión u oficio regulado por el Estado. Si algunas
disposiciones se han referido a ella, no significa que se les ha conferido la
estabilidad que pretende el actor. Además, recuerda la sentencia T-547 de 1992,
de la Corte Constitucional sobre los límites de la propiedad privada.
c) El Ministerio de Transporte, a través del ciudadano
Oscar David Gómez Pineda, contestó la demanda así :
El artículo 24 de la Constitución establece el derecho
a circular con las limitaciones que establezcan las autoridades. Señala el
interviniente que las limitaciones están encaminadas a lograr “la garantía de
la Seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de
los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano
y la protección del uso común del espacio público” (fl. 69)
Agrega que el Código de Tránsito terrestre se inspira
en los siguientes principios rectores : seguridad de los usuarios, calidad,
oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre
circulación, educación y descentralización.
El artículo 98 acusado entrará a regir el 8 de
noviembre de 2003, fecha en la que las autoridades de tránsito procederán a
retirar los vehículos de tracción animal, pero de acuerdo con la categorías de
municipios de que trata la Ley 136 de 1994. Lo que quiere decir que la
restricción es parcial, toda vez que se circunscribe al perímetro urbano. Estos
vehículos pueden circular en las zonas rurales.
La restricción de los vehículos de tracción animal
tiene una finalidad social claramente prevista para los municipios de primera
categoría de desarrollo, que exige condiciones de movilidad y circulación tanto
de las personas, mercancías y vehículos, por lo que las grandes ciudades han
optado por impulsar el transporte masivo de pasajeros y han diseñado vías
especiales. Además, el Código ha previsto unos límites de velocidad para los
vehículos automotores que circulan en las vías urbanas de 60 kilómetros por
hora, velocidad que no alcanzan los de tracción animal. De allí que no puede
afirmarse que se presente violación del artículo 13 de la Constitución.
Pone de presente que si bien el Estado está adoptando
una medida que puede afectar a un grupo de personas, también está obligando a
las autoridades municipales y al SENA para que promuevan actividades
alternativas y sustitutivas para los conductores de vehículos de tracción
animal. De esta forma, tampoco se da la violación al derecho al trabajo
alegada.
Destaca el interviniente que el concepto de interés
general se relaciona con el de procurar la seguridad de todos los ciudadanos en
las calles y avenidas, asuntos que se ven afectados con la circulación de los
vehículos de tracción animal en centros urbanos de alto tráfico vehicular, por
el riesgo que se genera en las vías, en razón de que por la propia naturaleza
de esta clase de vehículos,  no cuentan con las condiciones necesarias para preservar
la integridad física de sus ocupantes ni de los demás usuarios de los
corredores viales. Además, debe tenerse en cuenta que el Estado ha hecho
grandes inversiones en las vías para conseguir un tráfico más fluido y rápido,
lo que no se logra cuando se crean represamientos de tráfico por la circulación
de vehículos de tracción animal. Agrega que el artículo 58 de la Constitución
establece que el interés privado deberá ceder al interés público o social.
Con respecto de la presunta violación del artículo 365
de la Constitución, el interviniente señala que la Ley 336 de 1996 dispuso que
el transporte gozará de especial protección estatal y estará sometido a las
disposiciones reglamentarias. Manifestó que dado el carácter de servicio
público esencial del transporte éste debe prestarse por empresas legalmente
constituidas y habilitadas por las autoridades competentes. Explica lo
siguiente :
“La citada Ley define como modos de
transporte aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre; este último se
encuentra subdividido en las siguientes modalidades :
- Servicio Público de Transporte Terrestre
automotor de pasajeros por carretera – Decreto 171 de 2001.
- Servicio Público de Transporte Terrestre
Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros – Decreto
170 de 2001.
- Servicio Público de Transporte Terrestre
y Automotor de Carga – Decreto 173 de 2002 (sic)
- Servicio Público de Transporte Terrestre
Automotor Especial – Decreto 174 de 2001.
- Servicio Público de Transporte Terrestre
Automotor Mixto – Decreto 175 de 2001.
Lo anterior para significar que la Ley y
los Reglamentos sobre transporte público terrestre automotor en Colombia se
encuentran debidamente reglado y solamente autoriza su prestación a empresas
con vehículos de servicio público debidamente homologados ante el Ministerio de
Transporte (artículo 23 de la Ley 336 de 1996)
De tal manera, que los vehículos de
tracción animal nunca han estado autorizados para prestar un servicio público
de transporte por cuanto estos no cumplen con las especificaciones de seguridad
y de homologación exigidos por la Ley. Por lo tanto no se está violando el
artículo 365 de la Constitución Política como lo argumenta el demandante.”
(fls. 76 y 77)
Pone de presente que en materia de transporte no se
concibe que existan derechos adquiridos, por las razones expuestas por la Corte
Constitucional en la sentencia C-043 de 1998. El legislador sólo otorgó un
plazo para que los afectados con la restricción se acojan a los programas de
las alcaldías y el SENA y se garantice el derecho al trabajo, lo que no quiere
decir que existan un derecho reconocido en materia de transporte de vehículos
de tracción animal.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación, en concepto
Nro. 3133, de fecha 29 de enero de 2003, solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, bajo la condición “de que
el Estado establezca mecanismos efectivos para garantizar a los ciudadanos que
venían ejerciendo esta actividad lícita, como elemento esencial para garantizar
su sustento, programas alternativos que les permitan cambiar de actividad o
poder realizar su trabajo con otros recursos equivalentes, teniendo en cuenta
que se trata en general de poblaciones de escasos recursos, que merecen
especial protección del Estado.”
El señor Procurador consideró que no se observa que la
disposición vulnere el derecho al libre desarrollo de la personalidad por
cuanto el Estado, con el fin de proteger el interés general, puede regular
todas las materias que estén perturbando el buen desarrollo de las actividades
vitales para la población. No puede desbordarse el ámbito de este derecho
invocándolo ante cualquier limitación de las decisiones personales.
Tampoco considera el Ministerio Público que se vulnere
el derecho a escoger profesión u oficio de quienes conduzcan vehículos de
tracción animal, por cuanto el tipo de medio que se utilice para realizar un
trabajo no constituye en sí mismo una profesión u oficio. Estos vehículos son
un medio para la realización de trabajos tales como acarreos o reciclaje, pero
no son un oficio, ya que pueden ser realizados por otros medios, posiblemente
más idóneos.
Tampoco estima el Ministerio Público de recibo
interpretar la norma acusada como una vulneración del derecho a la estabilidad
en el empleo por parte del Estado, ya que el artículo 53 de la Constitución se
refiere a los principios mínimos que se deben observar en las relaciones
laborales y la estabilidad del empleo de los trabajadores frente al empleador,
sea particular o el Estado, y no frente a una limitante que regula aspectos del
interés público. En el presente caso se está ante la eliminación de una
actividad.
No hay violación del derecho de locomoción, porque no
se está prohibiendo a los ciudadanos movilizarse, sino restringiendo la
circulación de un determinado tipo de vehículos en algunos municipios. Lo
propio ocurre cuando se restringe la circulación de cierta clase de vehículos
pesados en algunas vías o en ciertos horarios o de determinado número de placas
en los horarios señalados por las autoridades, pues, con estas restricciones se
busca proteger el interés general y mejorar el tráfico.
En cuanto a los cargos relacionados con el
desconocimiento del derecho al trabajo, los derechos adquiridos y la confianza
legítima de los ciudadanos en las autoridades, considera que se debe analizar
si la previsión del legislador es suficiente para garantizar los derechos de
los propietarios de los vehículos de tracción animal y de las demás personas
que derivan su sustento de la explotación de estos vehículos.
Señala que el Estado no puede ser el primero en
afectar el derecho al trabajo. Si por razones de política pública se generan
perjuicios a los trabajadores, el Estado debe tomar las medidas necesarias para
garantizar la efectiva protección.
En el caso bajo estudio, el Ministerio Público
consideró que el legislador tiene la potestad de reorganizar el orden público
en sus diferentes manifestaciones,  de tranquilidad, salubridad y seguridad
relacionados con el funcionamiento del tránsito en las ciudades de mayor
densidad de población y de mayor tránsito vehicular. Sin embargo, anota que “no
se tuvo el suficiente cuidado para proteger los derechos de los ciudadanos que
derivan su sustento de estos vehículos, personas que en general pertenecen a
los sectores más desprotegidos de la sociedad.”
Considera que quienes son propietarios de estos
vehículos, los adquirieron atendiendo exigencias y condiciones del ordenamiento
jurídico, por lo que en principio, tienen derecho al uso y goce de sus bienes.
No obstante que la medida beneficia al conglomerado, se observa un daño
especial a los mencionados propietarios. El ordenamiento urbano que se busca
genera cargas desiguales a unos sujetos, puesto que mientras el conglomerado y
los propietarios y usuarios de vehículos automotores se benefician, un grupo de
ciudadanos de escasos recursos se ven despojados del derecho al uso y goce de
sus vehículos de tracción animal.
Por esto, si bien la disposición acusada es
proporcional, adecuada y necesaria para la satisfacción del interés general, se
advierte que en ella no está prevista ninguna compensación para los afectados,
a excepción de lo señalado en el parágrafo segundo. Esto expone al Estado a
futuras indemnizaciones por desconocer los daños antijurídicos ocasionados con
una medida que rompe el equilibrio entre las cargas públicas.
Pone, además, de presente que según la jurisprudencia
constitucional, el derecho a la propiedad puede adquirir el carácter de
fundamental, cuando se dan las condiciones señaladas en la sentencia T-506 de
1992.
Por lo anterior, el Ministerio Público solicita
declarar la exequibilidad condicionada de la disposición acusada.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues, el artículo acusado es de carácter legal.
2. Ausencia de cosa juzgada
constitucional del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, sólo en lo que concierne
al cargo de si la restricción del tránsito vehicular de tracción animal debió
tramitarse como ley estatutaria.
El actor considera que el artículo 98 de
la Ley 769 de 2002 viola los artículos constitucionales relativos a la
igualdad, al trabajo, a la libre escogencia de profesión y oficio. Así mismo,
que por tratarse de la restricción del derecho fundamental de locomoción, debió
tramitarse como ley estatutaria, tal como lo establece el artículo 152 de la
Constitución; y que, por corresponder a la clausura de un servicio público,
debió procederse como lo ordena el artículo 365 de la Carta, cuando el Estado
decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos,
pues se está afectando el derecho a la propiedad.
En relación con estos cargos, hay que señalar que la
Corte examinó las acusaciones relativas a la violación de los derechos de libre
escogencia de profesión u oficio, libre desarrollo de la personalidad,
locomoción, igualdad, trabajo y propiedad, en las sentencias C-355 de 2003 y
C-475 de 2003, por lo que, en relación con estos cargos, ha operado el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional y habrá, entonces, que estarse a lo que en
tales sentencias se resolvió.
Lo propio ocurre con la acusación del actor en esta
demanda, en el sentido de que se viola el derecho a la propiedad, y de contera,
el artículo 365 de la Carta, dado que el examen que ameritaría este cargo,
quedó resuelto en la  sentencia C-355 de 2003, especialmente, en cuanto declaró
inexequibles unas expresiones del artículo 98 en mención y, a su vez,
condicionó la exequibilidad del resto de la disposición. No hay, pues, lugar a
nuevo pronunciamiento.
Para mejor comprensión del asunto, se transcribe la
parte resolutiva de la sentencia C-355 de 2003 :
“Primero.- INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo
respecto del parágrafo 1º del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, por las
razones expuestas en el literal g) del numeral 3º de la parte considerativa de
esta Sentencia.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las siguientes
expresiones del artículo 98 de la Ley 769 de 2002: “Erradicación de los”;
“contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley”, y
“A partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los
vehículos de tracción animal.”
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el resto del artículo 98
de la Ley 769 de 2002, bajo el entendido de que la prohibición a que se contrae
la norma se debe concretar, por las autoridades municipales o distritales
competentes, a determinadas vías y por motivos de seguridad vial, y que la
misma sólo entrará a regir siempre que real y efectivamente se hayan adoptado
las medidas alternativas y sustitutivas previstas en el parágrafo 2º del
artículo 98 de la ley antes citada, en el respectivo distrito o municipio.”
(sentencia C-355 de 2003)
De esta transcripción, salta a la vista,
que existe un pronunciamiento de fondo del artículo 98 de la Ley 769 de 2002,
salvo respecto del parágrafo 1º de la misma norma. Parágrafo 1º que, a su vez,
fue declarado exequible en la sentencia C-475 de 2003 por el cargo analizado en
esa sentencia.
Por el contrario, en relación con el cargo de la
presunta violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución, porque, en
opinión del actor, debió tramitarse como ley estatutaria, dado que contiene una
restricción del derecho fundamental de locomoción, no ha habido pronunciamiento
de la Corte, y, por consiguiente, habrá de examinarse este cargo.
3. ¿La restricción del tránsito vehicular de tracción
animal debió tramitarse como ley estatutaria?
La respuesta es no, por las siguientes razones : de
acuerdo con la jurisprudencia consolidada de la Corte, las leyes estatutarias
son la excepción y no la regla general, y esta interpretación restrictiva se
encuentra precisamente en lo establecido en la propia Carta, al señalar
expresamente las materias que deben surtir este trámite. Para el caso de los
derechos fundamentales, que es en la situación que con más frecuencia se
presenta la discusión sobre si debió tramitarse como ley estatutaria cualquier
restricción a los mismos, la Corte ha mencionado como criterio básico a tener
en cuenta, si la disposición que se analiza toca o no el núcleo esencial del
derecho fundamental y si se está ante la regulación legal del derecho
fundamental.
Conviene recordar lo dicho en la sentencia C-251 de
1998 :
“Debe decirse inicialmente que la
Constitución, en materia de jerarquía y características especiales de ciertas
leyes, no concibe el nivel estatutario como regla general sino como excepción.
Es claro que ésta - de interpretación restrictiva- proviene de la expresa
enunciación, en la propia Carta, de las materias cuya regulación tiene que
plasmarse en leyes así denominadas por el Constituyente.
La Corte considera que, en consecuencia,
para definir si un cierto contenido normativo debe ser vaciado en ley
estatutaria, es necesario establecer si mediante él se regula total o
parcialmente una de las materias enunciadas en el artículo 152 de la
Constitución. No es suficiente, para hacer exigible esta modalidad de
legislación, que el precepto en cuestión haga referencia a uno de tales asuntos
ni que guarde con esos temas relación indirecta. Se necesita que mediante él se
establezcan las reglas aplicables, creando, así sea en parte, la estructura
normativa básica sobre derechos y deberes fundamentales de las personas, los
recursos para su protección, la administración de justicia, la organización y
régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición,
las funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participación
ciudadana y los estados de excepción.
En materia de derechos fundamentales, la
Corte reitera que no todo posible vínculo entre la norma de una ley y uno
cualquiera de los derechos fundamentales de orden constitucional repercute en
la indispensable calificación de aquélla como estatutaria.
(...)
La reserva de ley estatutaria para leyes
que regulan derechos fundamentales se justifica en el propósito constitucional
de su protección y defensa; busca garantizarlos en mayor medida; no se trata de
elevar a rango estatutario toda referencia a tales derechos, y menos de afectar,
para hacer rígida o inmodificable, la normatividad referente a otras materias
que, por motivos no relacionados con su núcleo esencial, aluda a ellos.
(...)
Pero la Corte
ha señalado con claridad que "las leyes estatutarias están encargadas de
regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales y de los mecanismos para su protección" y que, por tanto,
"no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestación
de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su
ejercicio, porque ello conduciría a una petrificación del ordenamiento
jurídico" (Cfr. Sentencia C-226 del 5 de mayo de 1994. M.P.: Dr. Alejandro
Martínez Caballero). (sentencia C-251 de 1998)
Estos criterios fueron reiterados en la
sentencia C-620 de 2001, así :
“El núcleo esencial de un derecho
fundamental ha sido entendido como "la naturaleza jurídica de cada
derecho, esto es, el modo de concebirlo o configurarlo (…) Desde esta óptica,
constituyen el contenido esencial de un derecho subjetivo aquellas facultades o
posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como
pertinente al tipo descrito, sin las cuales el derecho se
desnaturalizaría"[1].
Igualmente, se ha dicho que el núcleo esencial se refiere a "los intereses
jurídicamente protegidos como núcleo y médula del derecho. Se puede entonces
hablar de una esencialidad del contenido del derecho, para hacer referencia a
aquella parte del contenido del mismo que es absolutamente necesaria para que
los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real,
concreta y efectivamente protegidos. De ese modo, se rebasa o se desconoce
el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo
hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la
necesaria protección"[2].
No obstante lo anterior, la
Corte también ha aceptado la tesis de “que cuando el legislador asume de manera
integral, estructural o completa la regulación de un tema de aquellos que
menciona el artículo 152 superior, debe hacerlo mediante ley estatutaria,
aunque dentro de esta regulación general haya disposiciones particulares que
por su contenido material no tengan el significado de comprometer el núcleo
esencial de derechos cuya regulación se defiere a este especial proceso de
expedición legal. Es decir, conforme con el aforismo latino que indica que
quien puede lo más puede lo menos, una ley estatutaria que de manera integral
pretende regular un asunto de los que enumera la precitada norma
constitucional, puede contener normas cuya expedición no estaba reservada a
este trámite, pero en cambio, a la inversa, una ley ordinaria no puede contener
normas particulares reservadas por la Constitución a las leyes estatutarias.”[3]
En síntesis: la jurisprudencia de esta
Corte ha sido enfática al señalar que las disposiciones que deben ser objeto de
regulación por medio de ley estatutaria, concretamente, en lo que respecta a
los derechos fundamentales y los recursos o procedimientos para su protección
son aquellas que de alguna manera tocan su núcleo esencial o mediante las
cuales se regula en forma “íntegra, estructural o completa” el derecho
correspondiente.” (sentencia C- 620 de 2001, M.P., doctor Jaime Araújo
Rentería)
De acuerdo con los criterios jurisprudenciales
expuestos, resulta claro que en el presente caso, el contenido del artículo 98
de la Ley 769 de 2002, no exigía el trámite de ley estatutaria, pues, no se
tocó el núcleo esencial del derecho de locomoción establecido en el artículo 24
de la Constitución, ni se reguló total o parcialmente el ejercicio de este
derecho. Lo que ocurrió, según se examinó en las sentencias C-355 y C-475 de
2003, consistió en que el legislador restringió la circulación de una clase de
vehículos, los de tracción animal, en ciertos municipios o por ciertas vías
urbanas. Es decir que, en el artículo acusado, el derecho fundamental de las
personas de circular libremente por el territorio nacional está incólume y por
ello, no se requería que la restricción de este derecho fundamental fuera
tramitado como una ley estatutaria.
En consecuencia, se declarará exequible la disposición
acusada, por no existir  violación de los artículos 152 y 153  de la
Constitución.
VII.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero : Declarar exequible el
artículo 98 de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de
Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, en cuanto al cargo de
presunta violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución.
Segundo : Estarse a lo resuelto en la sentencia C-355 de 2003,
por medio de la cual se declaró la inexequibilidad de las siguientes
expresiones del artículo 98 de la Ley 769 de 2002: “Erradicación de los”;
“contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley”, y
“A partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los
vehículos de tracción animal.”
Tercero : Estarse a lo resuelto en la
sentencia C-355 de 2003, por medio de la cual se declaró la exequibilidad
del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, salvo el parágrafo 1º, bajo el entendido
de que “la prohibición a que se contrae la norma se debe concretar, por las
autoridades municipales o distritales competentes, a determinadas vías y por
motivos de seguridad vial, y que la misma sólo entrará a regir siempre que real
y efectivamente se hayan adoptado las medidas alternativas y sustitutivas
previstas en el parágrafo 2º del artículo 98 de la ley antes citada, en el
respectivo distrito o municipio.”
Cuarto : Estarse a lo resuelto en la
sentencia C-475 de 2003, respecto del parágrafo 1º del artículo 98 de la Ley 769
de 2002, que lo declaró exequible por el cargo analizado en esa
sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-481/03
Referencia: expediente D-4331
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 98 de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de
Tránsito y se dictan otras disposiciones" .
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA
Como quiera que en relación con el numeral cuarto de
la parte resolutiva, que declara estarse a lo resuelto en la sentencia C-475 de
2003, he hecho una aclaración de voto respeto del tema de la igualdad los
argumentos allí expuestos también son aplicables en esta oportunidad y a ellos
me remito.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Sent. C-179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[2] ibid.
[3] Sents. C-251/98 y C-1338/00 MMPP. José Gregorio Hernández
Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Cristina Pardo Schelsinger