C-127-18
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-127/18
CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES CAR-Reelección del Director General por una sola vez
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO PRO
ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
ACCESO A LA
FUNCION PUBLICA-Igualdad de
oportunidades
El principio de igualdad de oportunidades, como regla
irreductible del acceso a la función pública, cualquiera sea su ubicación en la
estructura del Estado, se traduce en: “(i) un mandato de tratamiento igualitario para todos los
ciudadanos que deseen aspirar a ocupar un cargo público, sin distingo alguno
por motivos de género, raza, condición social, creencia religiosa o militancia
política; y (ii) la adopción de medidas positivas frente a grupos sociales que
inveteradamente han sido discriminados en términos de acceso a cargos públicos,
en especial, de dirección.”
SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla
general/SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Concurso como mecanismo para
establecer el mérito/SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio de
igualdad de oportunidades
[L]a Carta
Política, tomando en consideración el bloque de constitucionalidad en la materia,
consagra las bases del acceso a la función pública en Colombia, con fundamento
en el principio de igualdad de oportunidades, determinando así que todo
ciudadano tiene derecho a desempeñar funciones y cargos públicos en igualdad de
condiciones. Así, a excepción de aquellos cargos cuyo sistema de nombramiento
está específicamente determinado por la Constitución o la ley, el acceso a los
empleos en los órganos y entidades del Estado es, por regla general, de
carrera.
SISTEMA DE
CARRERA ADMINISTRATIVA-Desconocimiento puede constituir sustitución de
la Constitución
REGLA GENERAL DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones
(…) la
exclusión a la regla general de la carrera administrativa no significa que el
acceso a esos cargos públicos esté por fuera del marco constitucional. Por el
contrario, cuando por la naturaleza o las funciones de los cargos el acceso y
permanencia por la vía de la carrera administrativa se vuelve incompatible, el
criterio de mérito y el principio de igualdad deben respetarse como fundamento
en la selección de las personas que acudirán a desempeñar las funciones.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Mérito como referente para la regulación de todos
los empleos en órganos y entidades del Estado
MERITO-Criterio axial para el ingreso, permanencia y
retiro de cargos del Estado/MERITO-Cumplimiento de los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad
ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Instrumentos internacionales
que lo regulan como derecho político
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Acceso a la función pública
La garantía del acceso o ingreso a la función pública en
condiciones de igualdad, como una de las dimensiones de los derechos políticos
de los ciudadanos, ha sido reconocida a nivel internacional en diversos
tratados suscritos y ratificados por Colombia.
CONGRESO DE LA REPUBLICA Y PRINCIPIOS DE LA FUNCION PUBLICA-Debe buscar
el equilibrio entre derecho de igualdad de oportunidades para acceder a cargos
y funciones públicas y la eficiencia y eficacia en la Administración
ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Instrumentos
internacionales
ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Jurisprudencia
y doctrina internacional
REELECCION DE FUNCIONARIO PUBLICO-Jurisprudencia
constitucional
La Corte Constitucional ha sido consistente en señalar
que el uso de los límites a la reelección en el ejercicio de la función pública
y del poder político en el ordenamiento jurídico colombiano, puede tener origen
constitucional y en algunos casos legal. En estos últimos, teniendo en cuenta
que en general comporta una afectación del derecho de participación y acceso a
cargos públicos, tiene un carácter restringido, y no opera por analogía o
extensión. Al respecto, al analizar las disposiciones que limitan la reelección
de funcionarios para una sola vez, la Corte ha concluido que dicha restricción
(i) constituye una medida de probidad de la función pública; (ii) garantiza la
participación y acceso en igualdad de condiciones a los cargos públicos; (iii)
se erige en un mecanismo de control al poder político, y (iv) en algunos casos,
asegura el diseño institucional del Estado.
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Naturaleza
jurídica
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Reglamentación
por parte del Congreso
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Definición y funciones
CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES CAR-Expedición
de licencias ambientales
AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-En materia
administrativa u orgánica, financiera y patrimonial y política y funcional
AUTONOMIA
DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Alcance/AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Jurisprudencia
constitucional
IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO
Y DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento/IGUALDAD-Carácter de valor, principio y derecho fundamental
IGUALDAD-Carácter relacional
TEST DE
IGUALDAD-Método de análisis
constitucional
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Alcance
IGUALDAD-Instrumentos internacionales
TEST DE
IGUALDAD-Presupuestos/TEST INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas/TEST DE IGUALDAD-Intensidad
Referencia:
Expediente D-12269
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1263 de 2008, Artículo 1, Inciso 2
(parcial), que modifica el artículo 28 de la Ley 99 de 1993 “por la cual se
crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado
de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras
disposiciones.”
Actor: Julio César
Uribe Acosta
Magistrada
Sustanciadora:
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Bogotá, D.C., 21 de noviembre de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente,
SENTENCIA
I.    ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Julio César Uribe Acosta demanda la
expresión “(…) podrá ser reelegido por una sola vez” contenida en el
Artículo 1, Inciso 2 de la Ley 1263 de 2008, que modifica el artículo 28 de la
Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se
reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.”  La demanda fue radicada
con el número D-12269.
2.
Por Auto 295 del 16 de mayo de 2018 se ordenó
levantar los términos de suspensión decretados por el Auto 305 de 2017 de la
Sala Plena de esta Corporación.[1]
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se
transcribe el texto de la norma demandada, tal como fue publicado
en el Diario Oficial 47214 de diciembre 26 de 2008,  (se subraya el aparte
acusado):
“LEY 1263 DE 2008
Por medio de la cual se
modifica parcialmente los artículos 26 y 28 de la Ley 99 de 1993.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Disposiciones generales
Artículo  1°. El
artículo 28 de la Ley 99 de 1993 quedará así:
Artículo 28. Del
Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo
Sostenible.
El Director
General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad
ejecutiva. Será designado por el Consejo Directivo para un período de cuatro
(4) años, contados a partir del 1° de enero de 2012, y podrá ser reelegido
por una sola vez.
Parágrafo 1°. El
período de los miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales e),
f), y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, será igual al del Director de la
Corporación Autónoma Regional o de Desarrollo Sostenible., y podrán ser
reelegibles.
Parágrafo 2°. (…)”
III. LA DEMANDA
1.
El demandante acusa la
expresión subrayada al considerar que la limitación para el cargo de Director
de las Corporaciones Autónomas Regionales (en adelante las CAR) a una sola
reelección atentaría contra los principios de igualdad y participación
ciudadana, por tratarse de una restricción que no fue asignada al Congreso de
la República por parte de los delegatarios del constituyente primario. Al respecto sostiene:
“El constituyente primario, debidamente
representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, le
asignó al Congreso la función de ‘‘reglamentar la creación y funcionamiento
de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía’’, sin
incluir la función de prohibir la reelección indefinida, como se consagró
en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, modificatorio del artículo 28 de la
Ley 99 de 1993, al expresar: ‘‘… y podrá ser relegido por una sola vez’’ (Se
resalta y subraya). \\ El hecho de que la Asamblea Nacional Constituyente haya
facultado al legislador para reglamentar la creación y funcionamiento de las
CAR, no podía éste desbordar su competencia e incluir la prohibición de reelección
que el Constituyente no contempló porque vulnera los Principios de Igualdad y
Participación Ciudadana, consignados y protegidos como tales en los artículos
13 y 40 de la Constitución Política de Colombia.”[2]
2. Para el demandante, la
Corte Constitucional en su sentencia C-1345 de 2000 se manifestó en el sentido
de que la restricción a la reelección del director de la CAR no encuentra sustento
en una razón suficiente y, por lo tanto, constituye una extralimitación del
Congreso de la República al regular una entidad a la que la Carta Política le
dio un régimen de autonomía.
3. Sostiene que sobre el
cargo de Director cuya reelección se restringe “no existe norma expresa de
rango constitucional que prohíba reelegirse indefinidamente” y por el
contrario existen normas que autorizan un régimen de autonomía, “como el
numeral 7º del artículo 150 de la Carta Política; otras como el artículo 13 de
la Carta que reclaman el derecho a la igualdad ante la Ley e igualdad de trato
y derechos, libertades y oportunidades sin discriminación alguna por parte de
las autoridades, y las que claman por los derechos políticos, como el artículo
40 de la Carta Política de Colombia”. Sustenta que en ciertos casos, la
Carta Política consagró expresamente la prohibición de reelección, y que frente
al cargo de Director de la CAR no lo hizo, por lo cual, ante la falta de
restricción constitucional expresa y en el marco de la autonomía de la entidad
y de los derechos y principios invocados, no es posible para el legislador
establecer tal restricción.
4. Respecto de la
vulneración de los artículos 13 y 40, sostiene que con base en la igualdad,
todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político, y por lo tanto “prohibírsele a cualquier ciudadano
que cumpla con los requisitos del cargo, que solo puede reelegirse por una sola
vez, genera discriminación y viola derechos fundamentales consagrados en la
Carta Política (…). El hecho de incluirle una prohibición para acabar con la
reelección indefinida vulnera el núcleo esencial de participación democrática
de la persona que haya sido reelegida por una sola vez.”[3]
5. Como respaldo de sus
argumentos, el demandante resume lo sostenido por la Corporación en la
sentencia C-1345 de 2000,[4] en
que resolvió una demanda presentada contra el artículo 28 de la Ley 99 de 1993
en su versión original, y que pretendía justamente que se estableciera una
restricción a la posibilidad de reelección indefinida. Según el actor “ (…)
fue clara la Honorable Corte Constitucional, al expresar que prohibir la
reelección de los Directores Generales de la corporaciones autónomas regionales
vulnera el núcleo esencial del derecho de participación de aquellas personas
que hubieran ocupado el cargo (…)”[5]
y a fin de sustentar su afirmación, transcribe un aparte de la sentencia de la
cual resalta: “ Por el contrario, prohibir la reelección para ese cargo,
como quiere el actor de la demanda, en principio sería una decisión que no
encontraría una razón suficiente y razonable que la justificará, y que en
cambio restringiría el núcleo esencial del derecho de participación de aquellas
personas que hubieren ocupado el cargo…”.[6]
6. Con base en estos argumentos solicita
a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la expresión “y
podrán ser reelegidos por una sola vez” del artículo 28 de la Ley 99 de
1993, tal como fue reformado por el artículo 1, inciso 2 de la Ley 1263 de 2008.
IV. INTERVENCIONES
A través del Auto del 25 de agosto de
2017 se admitió para su estudio la demanda de la referencia, se comunicó la
misma al Ministerio de Agricultura, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, y al Departamento Administrativo de la Función Pública; y se  invitó
a participar en el debate a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales
y de Desarrollo Sostenible –ASOCARS-, a la Federación Nacional de
Departamentos, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional, a la Facultad de Derecho de la Universidad
Externado de Colombia, a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, a la Escuela Mayor de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, a la
Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de
Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de derecho de la Universidad
del Norte y a la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia sede Tunja.
Según comunicación de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, se recibieron dentro del término
los escritos de intervención del Ministerio de Agricultura, del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Departamento Administrativo de la Función
Pública, de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible –ASOCARS-, de la Universidad Pedológica y Tecnológica de Colombia
sede Tunja, de la Universidad Externado de Colombia, y de los ciudadanos Héctor
Mauricio Dávila Bravo, Carlos Olmedo Arias Rey, David Alfonso Andrade Córdoba,
Jorge Reyfred Pérez Solarte, Hernán Andrade Rincón y Julio Cesar Ortiz
Gutiérrez, así como el concepto del jefe del Ministerio Público.
1.   Ministerio de Agricultura
En representación del Ministerio de
Agricultura, Edward Daza Guevara, Coordinador del Grupo de Procesos Judiciales,
solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para conocer de la
demanda presentada, por no cumplir con el requisito de suficiencia exigido por
la jurisprudencia sobre los cargos esbozados.
Señala que la demanda se fundamenta en
extractos jurisprudenciales con los que intenta generar una duda sobre la
constitucionalidad de la disposición atacada, sin demostrar las razones por las
cuales la prescripción realizada por el legislador carece de los fundamentos de
razonabilidad y proporcionalidad que exige el juicio de igualdad.
Lo anterior, por cuanto de la norma
acusada no se puede predicar una situación discriminatoria o decisión
arbitraria e injustificada por parte del legislador, cuya carga deban soportar
los destinatarios del precepto demandado.
Para el Coordinador del Grupo de Procesos
Judiciales del Ministerio de Agricultura, la demanda carece de la fuerza
argumentativa necesaria para demostrar que la disposición demandada que permite
a los ciudadanos que cumplan con los requisitos del cargo ser reelegidos solo por
una única vez,  pues no señala los elementos propios de una conducta
discriminatoria o trato diferencial respecto de otro grupo poblacional;
circunstancia que hace imposible efectuar un test de igualdad.
Resalta el interviniente que la libertad
que ostentan las Corporaciones Autónomas Regionales para su funcionamiento no
puede entenderse como un atributo ilimitado, pues su autonomía administrativa
se materializa en el proceso de elección de los directores de las referidas
corporaciones, sin que ello impida que, a nivel central,  la autoridad
competente expida la reglamentación legal que por mandato constitucional le es
permitida.
Finalmente, concluye el representante de
la cartera ministerial citada, que la facultad otorgada al Congreso de la
República por la Constitución Política en el artículo 150.7, de reglamentar el
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, incluye la libertad
de legislar sobre la forma como debe ser elegido su representante legal y
directivos en general.
2.   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Dentro del término fijado por el Auto Admisorio,
a través de su apoderado judicial,[7] el Ministerio presentó su
solicitud de no acceder a la pretensión de suspensión provisional de la norma y
mantener la vigencia de las normas impugnadas por considerarlas acordes con el
orden jurídico nacional.
Fundamenta su solicitud en el hecho de que
la materia sobre la que versa la norma acusada podía ser objeto de regulación
por el Congreso de la República. Al respecto sostiene el escrito que:
“el fundamento de
la función constitucional del legislativo, en lo relacionado con las
Corporaciones Autónomas Regionales, se encuentra contenida en el numeral 7 del
artículo 150, norma que le impone el mandato de reglamentar su creación y
funcionamiento y que de igual modo concreta su realización a través de la Ley
99 de 1993, al autorizar al presidente de la Republica para la realización de
dichas funciones.”
Sostiene además que la norma acusada no
lesiona el principio democrático y a ese efecto trae a colación el concepto
emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de
fecha 10 de febrero de 2014,[8] sobre el retiro forzoso a
los directores de las CAR. En dicho concepto, el Consejo de Estado enumeró las
características de las Corporaciones Autónomas Regionales y reiteró la regla de
la reelección del director por una sola vez.
3. Departamento Administrativo de la
Función Pública
Respondiendo la comunicación hecha por la
Corte Constitucional mediante auto del 25 agosto de 2017 y dentro del término
fijado, el apoderado judicial de la Nación – Departamento Administrativo de la
Función Pública, envió escrito de intervención en el cual solicita a esta Corporación
“desestimar el cargo presentado contra la norma acusada y, en su lugar
declarar la constitucionalidad de la norma demandada”. Para sustentar su
pretensión, expone los siguientes argumentos:
Manifestó que el numeral 7 del artículo 150 Superior establece
las facultades inherentes al Congreso de la República, específicamente las
relacionadas con la estructura de la administración nacional, las cuales son
ejercidas mediante la expedición de leyes, encontrándose entre ellas la de “reglamentar
la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro
de un régimen de autonomía”. Por lo anterior, sostiene que la expedición de
la norma acusada es el resultado de la función legislativa para regular el tema
de la reelección de los directores generales de las CAR.
Aunando a lo anterior, el interviniente recordó que la Corte
Constitucional en Sentencia C-423 de 1994 indicó que el Congreso de la
República es el órgano que tiene la competencia in genere para hacer
leyes y por lo tanto, se encuentra autorizado para crear las Corporaciones
Autónomas Regionales, así como para regular su organización y funcionamiento,
incluido lo relativo al nombramiento de sus directores.
Para el apoderado judicial del Departamento Administrativo
de la Función Pública, al existir competencia legal para determinar la forma de
previsión del cargo de director de la CAR, así como para limitar o restringir
su reelección indefinida no vulnera los artículos 13 y 40 de la Constitución,
pues garantiza el acceso de la ciudadanía al desempeño de cargos públicos y en
igualdad de condiciones. Por lo anterior, concluyó que el cargo examinado no
debe prosperar.
4. Asociación de Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible –ASOCARS-
El Director Ejecutivo y Representante
Legal de ASOCARS, Ramón Leal Leal, solicita a la Corte declarar la
inexequibilidad de la expresión “y podrá ser reelegido por una sola vez”,
contenida en el artículo 1 de la Ley 1263 de 2008 modificatorio del artículo 28
de la Ley 99 de 1993.
Sostiene que la Corte Constitucional en
Sentencia C-593 de 1995 determinó la imposibilidad jurídica de vincular las Corporaciones
Autónomas Regionales al Gobierno Nacional o a la administración central dada su
propia naturaleza. Posición reiterada en la Sentencia C-578 de 1999 al indicar
que la identidad propia de las Corporaciones Autónomas Regionales imposibilita “encuadrarlas
dentro de la administración central, dentro de la rama ejecutiva del poder
público o dentro de la administración descentralizada o por servicios, o como
una entidad territorial”.
Para el interviniente, existe un mandato
de autonomía para las Corporaciones Autónomas Regionales, que debe ser
respetado por el legislador, sin que pueda alterarse bajo ninguna
circunstancia. Lo anterior, con el objetivo de asegurar el derecho colectivo a
un ambiente sano, y a tener una oferta permanente de elementos ambientales.
Expone que la Corte Constitucional ha
expresado en su jurisprudencia que el Congreso de la Republica al ejercer su
atribución de reglamentar el funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales, no puede desconocer el régimen de autonomía que la Constitución
Política les atribuye a estas entidades, encontrando un límite para el
desarrollo de la actividad legislativa en esta materia.
El Representante Legal de la Asociación
de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible considera que
la norma demandada vulnera el régimen de autonomía de esas entidades, señalado
en el numeral 7 del artículo 150 constitucional, pues el legislativo no puede
invadir los parámetros mínimos de autonomía administrativa u orgánica,
financiera y patrimonial, y especialmente, política y funcional, que la
Constitución de 1991 otorgó a dichas corporaciones.
Sostiene que las facultades del Congreso
de la República no son irrestrictas e incondicionadas, de tal manera que puedan
inhabilitar a quienes cumpliendo con los requisitos de ley, aspiren a
participar en igualdad de condiciones con otros candidatos parta ser elegidos o
reelegidos al cargo de director general. Máxime, si se tiene en cuenta que en
los textos del proyecto de ley acusada no se señalan “las razones que tuvo
el legislador para modificar lo atinente a la reelección de los directores
generales de las Corporaciones Autónomas Regionales; con ello, se demuestra que
el legislador excedió las facultades otorgadas por la Constitución Política
para reglamentar el funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales
dentro de un régimen de autonomía, vulnerando el artículo 150 numeral 7
Superior”.
5. Universidad Externado de Colombia
En escrito enviado por el Departamento de
Derecho Administrativo, y allegado oportunamente a esta Corporación, la Universidad
adelanta un acucioso análisis de la demanda, en particular de los cargos
presentados, el problema jurídico y constitucional, para concluir con el
análisis legal y jurisprudencial, con lo cual sustenta su solicitud de que se
declare la exequibilidad de la norma acusada.
En cuanto al estudio del caso, la
universidad se refiere a la cláusula general de competencia del Congreso de la
República en cuanto a la reglamentación de las CAR, dentro de un régimen de
autonomía, recordando que “el artículo 150 –numeral 7-, atribuye al Congreso
la competencia de reglamentar la creación y funcionamiento de la
corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía.”
Señala que las normas orgánicas de la Constitución, y en particular, las
que describen el ejercicio de la función legislativa, son esquemáticas,
abstractas, indeterminadas y elásticas.[9]
Sostiene que en virtud de la cláusula
general de competencia, el legislador está facultado para reglamentar ciertas
materias, incluso para sustituirlas, modificarlas, adicionarlas siempre que
ello no resulte contrario a la Carta Política ni invada otras competencias.
Esto tiene mayor relevancia cuando se trata del funcionamiento de las CAR por
el marco de autonomía en el que se desenvuelven. Al respecto, -señala la
Universidad-, la Corte en su sentencia C-462 de 2008,  estableció que la
facultad de inspección y vigilancia no riñe con la autonomía de esas entidades,
lo que fue ratificado por el Auto 2015-00045 de 2016 del Consejo de Estado.
Concluye al respecto que:
“El legislador
tiene plena capacidad para expedir normas legales que rigen el ejercicio de las
funciones públicas a cargo de los directores generales de las corporaciones
autónomas regionales, incluidas aquellas que regulen el proceso de designación
de los mismos y las prohibiciones aplicables, pues el Constituyente, lo habilitó
para regular, a través de la ley, la organización y funcionamiento de dichas
entidades, y en consecuencia para disponer lo relativo al nombramiento de sus
directores generales, sin establecer la prohibición de reelegirlos -esto para
advertir que no estaba prohibido, por disposición superior, su reelección, como
tampoco lo está su no reelección-.”[10]
Posteriormente, analiza el asunto a la
luz de los principios de armonía regional y unidad de gestión para la
protección del medio ambiente, para concluir que la naturaleza y objetivos
perseguidos por las CAR desbordan el plano local, pues son ejecutores de la
política ambiental nacional. Al revisar las gacetas del Congreso sobre la
elaboración de la norma impugnada, concluye que la medida “obedece a un fin
concreto de carácter general como es la protección del medio ambiente y la
garantía de que todos los ciudadanos en los distintos órdenes territoriales
puedan gozar de un ambiente sano; razón por la cual, se hizo necesario unificar
la gestión así como promover la unidad regional entre los actores protagonistas
de la política ambiental,”[11]
Finalmente y luego de analizar la norma,
concluye que la norma impugnada, si bien limita la reelección del cargo de
director de las CAR, lo hace con asidero constitucional por basarse en una
razón suficiente y razonable que la justifica,  y porque además, “las normas
que buscan restringir o prohibir las reelecciones en cargos públicos tienen
como propósito impedir la perpetuidad de las personas en el ejercicio de la
función pública lo cual no puede resultar violatorio del derecho a la
igualdad”.[12]
En consideración de todo lo anterior,
solicita que se declare exequible la norma impugnada.
6. Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia, sede Tunja
Luis Bernardo Díaz Gamboa, Decano de la
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, interviene en nombre de la Universidad
Pedagógica y Tecnológica de Colombia para solicitar a la Corte que declare
exequible la norma jurídica producto de la interpretación atacada, pues “la
reelección indefinida vulnera los principios democráticos al concentrar y
monopolizar en una sola persona durante un tiempo indefinido, el ejercicio del
poder, genera inmovilidad social, propiciando prácticas nepotistas y
corruptas”.
Para el interviniente, la Constitución de
1991 estableció un Estado Social de Derecho, el cual implica, entre otras
innovaciones, la protección a la dignidad humana, la promoción de condiciones
de igualdad real y efectiva, la pluralidad étnica, religiosa, ideológica,
familiar, sexual y política; todo dentro de un modelo de democracia
participativa.
Por lo anterior, en su criterio, la
reelección indefinida no puede ser una norma admisible en el Estado colombiano;
máxime, si se tiene en cuenta que las Corporaciones Autónomas Regionales son
instituciones de gran relevancia estratégica y política para el país, por lo
que permitir la permanencia periódica continua de su director general conlleva
al ejercicio vitalicio en el poder.
Para el Decano de la Facultad de Derecho
y Ciencias Sociales de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, la
norma acusada no resulta irrazonable, pues con su expedición no se vulneró el
núcleo esencial del derecho constitucional a elegir y ser elegido, por el
contrario, la limitación de que trata el artículo 1, inciso 2 (parcial) de la
Ley 1263 de 2008, que modifica el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, hace más
transparente y fluido el ejercicio del poder y propicia la democracia
participativa, evitando su anquilosamiento.
7. Intervención ciudadana de Héctor
Mauricio Dávila Bravo
El ciudadano Héctor Mauricio Dávila Bravo
remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional escrito de
coadyuvancia en relación con la acción pública de la referencia, en el que
sostiene que con la prohibición de reelección de que trata la norma demandada
se viola en núcleo esencial de la autonomía como “derecho-atributo”
protegido por la Constitución Política de 1991, propio de las Corporaciones
Autónomas Regionales.
Manifiesta el ciudadano que la Corte Constitucional,
en la Sentencia C-462 de 2008, limitó las facultades reglamentarias en cabeza
del legislador para regular la autonomía propia de las CAR. Indica que en la
referida oportunidad, esta Corporación expresó:
“No obstante, los
temas de orden interno, que tiene que ver con el funcionamiento institucional
de las Corporaciones Autónomas Regionales, hacen parte del espectro autonómico
de éstas, por lo que resulta ilegítimo que autoridades ajenas tengan injerencia
en la definición de dichos asuntos”
Por lo anterior, subrayó que la Corte
declaró inexequible la expresión “aprobar los estatutos de las Corporaciones
Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y (…)”
contenida en el numeral 36 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993.
Aunado a lo anterior, indicó que el
artículo 24 de la Ley 99 de 1993 determinó que los Órganos de Dirección y
Administración de las Corporaciones Autónomas Regionales, estarían compuestos
por la Asamblea Corporativa, el Consejo Directivo y el Director General, es
decir, que gozan de una estructura orgánica autónoma que materializa la
facultad delegada por el Constituyente, en lo que respecta a la reglamentación
de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de ese régimen de autonomía.
Por todo lo anterior, el interviniente
sostuvo que declarar la exequibilidad de la norma acusada vulneraría el núcleo
esencial de la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales; razón por
la cual, la disposición demandada debe ser expulsada del ordenamiento jurídico.
8. Intervención ciudadana de Carlos
Olmedo Arias Rey
El ciudadano presenta su escrito de
intervención a fin de apoyar los argumentos del accionante en torno a impugnar
la disposición atacada por representar una intromisión en el ámbito de
competencia exclusiva de las CAR ello  por cuanto considera que el Legislador,
al establecer la prohibición de reelegir por más de una vez al director “invade,
en forma injustificada y no razonable,  sobre un tópico interno, privilegiado y
restringido, el núcleo esencial de la autonomía que, la propia Constitución,
quiso proteger en favor de la gestión y auto- gobierno de las CARs”.[13]
Para sustentar su argumento realiza un
test estricto de razonabilidad y trae a colación los criterios adoptados por la
Corte, en cuanto a que las limitaciones a la autonomía de las entidades
territoriales y regionales en materia ambiental, deben estar justificadas en la
existencia de un interés superior y no en el arbitrio del legislador.
Concluye  así que la prohibición de
reelección de los Directores de las CAR por más de una vez,  realizada por el
Congreso, sin que existan registros de su justificación en la exposición de
motivos de la ley- no resulta útil, ni necesaria, ni proporcional, ni
razonable. Por el contrario, considera el interviniente que la disposición “se
revela como una ofensiva intromisión de una autoridad nacional en el manejo del
núcleo esencial de sus cuestiones autónomas de índole administrativo”[14]
y sostiene además que dichas cuestiones no riñen con los intereses nacionales.
9. Intervención ciudadana de David
Alfonso Andrade Córdoba y Jorge Reyfred Pérez Solarte
Los ciudadanos participan para coadyuvar
la demanda y solicitar a la Corte Constitucional la declaratoria de
inexequibilidad de la norma, bajo el argumento de que la reglamentación de las
Corporaciones Autónomas Regionales debe respetar el régimen de autonomía que
les reconoce la Carta Política.
Analiza la exposición de motivos de la
Ley 1263 de 2008 para concluir que en el texto original de la norma no se consignó
la frase demandada,  “precisamente porque respetó el régimen de autonomía de
las CAR y, se efectuó en aras de fortalecer su funcionamiento de una manera más
armónica con las entidades territoriales que hacen parte de su jurisdicción, de
tal forma que el término de sus planes de acción sea más coherente para el
desarrollo de sus cometidos constitucionales y legales en materia ambiental
regional.”[15]
Sostiene en ese sentido que la limitante impuesta por el legislador es un
mecanismo restrictivo de carácter excepcional que no tiene un sustento
suficiente y por ende se constituye en una extralimitación de la competencia
definida en el numeral 7 del artículo 150 superior.
Posteriormente reitera la naturaleza
jurídica especial de las Corporaciones Autónomas Regionales y hace referencia
al caso de la CAR del Valle del Cauca, para proseguir con la conclusión de que
la norma demandada se erige como una intromisión injustificada del régimen
autónomo especial de esas corporaciones.
10. Intervención ciudadana de Hernán
Andrade Rincón
En su intervención, el ciudadano presenta
argumentos para coadyuvar la demanda y solicitar la inexequiblidad de la
expresión impugnada, por considerar que la misma  transgrede los límites de la
competencia del Congreso de la República para regular la autonomía
administrativa y funcional de las CAR. Para tal efecto hace uso de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional en que se ha pronunciado sobre el
régimen de autonomía de las Corporaciones Autónomas y, en particular, en la
sentencia C-462 de 2008, en la que esta Corte reiteró las reglas en la materia.
Posteriormente analiza la manera como la
norma demandada lesiona la autonomía funcional de las CAR. Al respecto, luego
de señalar sus características especiales, señala que “la capacidad que
tienen las CARs de establecer las plantas de personal materializa la autonomía
funcional de la cual gozan para el cumplimiento de sus tareas”[16]
y, en consecuencia, sostiene que constituye un desconocimiento de la Carta
Política las regulaciones legales que desconozcan el manejo autónomo de sus
asuntos administrativos, que harían parte del núcleo central de su autonomía.
11. Intervención ciudadana de Julio César
Ortiz Gutiérrez
La intervención ciudadana se presenta con
el objeto de apoyar los argumentos de la demanda y solicitar la inexequibilidad
de la expresión impugnada.
Al respecto, el ciudadano reitera los
argumentos de la demanda en cuanto a la extralimitación en que habría incurrido
el Congreso de la República al regular una materia que pertenece al ámbito de
la competencia autónoma de las CAR, la cual tiene respaldo constitucional, sin
que además, exista una justificación expresa que permita evaluar las razones
por las cuales se decidió restringir el derecho fundamental de acceder a las funciones
públicas sin ningún tipo de discriminación.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
En su escrito el jefe
del Ministerio Público participa en el debate constitucional para defender la
exequibilidad de la expresión impugnada.
Al respecto
identifica tres problemas jurídicos que se desprenden de la demanda incoada,
así:
“1. Si la norma
demandada constituye una extralimitación en el ejercicio de las funciones
constitucionales otorgadas al Congreso, al establecer restricciones a la
reelección de los Directores Generales de las CAR; 2. Si la decisión del
legislador de restringir la reelección del cargo de Director General de las
CAR, vulnera el derecho a la igualdad en relación con el derecho de acceder a
la función pública del servidor que lo esté desempeñando o quien lo haya
ocupado; y, 3. La norma acusada desconoce el régimen de autonomía reconocida por
la Constitución a las CAR, al dar a los Directores de dichos entes, el mismo
tratamiento que a los servidores públicos pertenecientes al nivel central de la
rama ejecutiva del poder público”.[17]
Inicia su escrito resolviendo de antemano
los posibles problemas de admisibilidad, en particular la cuestión sobre la
cosa juzgada constitucional que podría constituirse por la Sentencia C-1345 de
2000, pero establece que no existe cosa juzgada formal ni material, por cuanto
los cargos presentados son completamente opuestos.
En lo que respecta a la competencia del
legislador para regular la organización y funcionamiento, la vista fiscal
manifiesta que en aquellos eventos en los que la Constitución Política no
señaló de manera expresa la forma de proveer un empleo público, o el periodo
para su ejercicio, el Congreso de la República, en desarrollo del amplio margen
de configuración que tiene como órgano de representación democrática, puede
señalar no solo las funciones, sino también la forma como se proveen dichos
cargos.
Explica que la Carta Política no hace
alusión expresa al cargo de Director General de las CAR, y por tanto, no
aparece referencia alguna en el ordenamiento superior acerca de la posibilidad
o no de reelección de dichos servidores, de lo que se deduce que el legislador
puede establecer la reelección de dichos funcionarios, como también puede
señalar limitaciones en ese sentido.
Sobre la cuestión relativa al acceso a la
función pública y el derecho a la igualdad, hace referencia a la jurisprudencia
de esta Corporación con el fin de señalar que la prohibición de la reelección,
en principio, solo opera en aquellos casos en que expresamente así lo ha determinado
la Constitución como mecanismo de control en el ejercicio del poder; pero
cuando el asunto es del resorte exclusivo del legislador, es de carácter
excepcional, y debe contener una razón suficiente para justificar una decisión
que afecta un derecho fundamental.
Sin embargo, considera que en tratándose
de los demás empleos del Estado, como en este caso, es necesario aproximarse al
tema desde la óptica de la posible afectación de las respectivas funciones que
se cumplen y de los equilibrios institucionales que podrían estar en juego con
la figura de la reelección, así como desde el prisma del principio democrático
que debe guiar el acceso al servicio público, esto es, en función de las
personas que no han tenido la oportunidad de ocupar el respectivo cargo.
Recuerda además, que la norma demandada no contempla una prohibición absoluta
de la reelección, sino una limitación al ejercicio de la misma. Concluye en ese
sentido, y con base en decisiones del Consejo de Estado que la expresión
demandada resulta válida, con las siguientes palabras:
“resulta admisible
que el legislador atendiendo al carácter democrático de nuestro Estado Social
de Derecho, establezca algunas restricciones –en este caso reelección limitada
a una sola vez- para garantizar precisamente el acceso a la función pública,
mediante la implementación de mecanismos para promover la alternancia en el
ejercicio de los cargos directivos de los organismos del Estado, por lo cual la
limitación prevista en las expresiones demandadas es razonable, y por tanto no
comporta una trasgresión al núcleo esencial del derecho a la igualdad en
relación con la posibilidad de la participación Política (artículos 13 y 40
C.P.)”.[18]
Finalmente sobre el problema que refiere
a la posible vulneración del régimen de autonomía de las Corporaciones
Autónomas, el Procurador General inicia por argumentar que el cargo respectivo
no cumple con la suficiencia para ser estudiado por cuanto el accionante no
expresa por qué razón una limitación a la reelección, que no es de carácter
absoluto, iría en desmedro de la autonomía de las CAR, ante lo cual solicita a
la Corte declararse inhibida.
Sostiene que, en cualquier caso, la norma
es exequible, por cuanto el elemento “autonomía” de las CAR, y sobre el cual
enclava el actor su cargo, se predica de estas frente a las otras ramas y
órganos del poder. Procede a explicar el concepto de autonomía desarrollado por
la jurisprudencia de esta Corporación, de lo cual concluye que ninguno de sus
aspectos se desconoce por parte de la norma cuestionada, dado que la limitación
de la reelección por una sola vez para los Directores de las CAR “no implica
para dichas corporaciones o para el respectivo cargo, ningún control o
injerencia de otras ramas del poder, ni supone que aquellas estén supeditadas a
voluntad externa, ni interferencia en su ámbito administrativo, orgánico y
financiero”.[19]
En conclusión, el jefe del Ministerio
Público sostiene que la medida obedece al desarrollo, por parte del Congreso de
la Republica, de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 7 sobre la
organización de las CAR, en concordancia con los artículos 1 (fines del
Estado), 79 (protección del medio ambiente), 125 (ingreso al servicio público)
y 209 (principios de la función administrativa) de la  Constitución, y en tal
razón solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma impugnada.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. COMPETENCIA
La Corte Constitucional es competente, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 241 de la
Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad
presentada.
1.1.
Cuestión previa, suficiencia de los
cargos de la demanda presentada.
El Ministerio de Agricultura
en su intervención solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de la
demanda presentada, por no cumplir con el requisito de suficiencia exigido por
la jurisprudencia sobre los cargos presentados.
Señala que la
demanda se fundamenta en extractos jurisprudenciales con los que intenta
generar una duda sobre la constitucionalidad de la disposición atacada, pero no
demuestra las razones por las cuales la prescripción realizada por el
legislador carece de los fundamentos de razonabilidad y proporcionalidad que
exige el juicio de igualdad.
Por otra parte, la
Procuraduría General de la Nación también señala que el cargo por supuesta
violación de la autonomía de las CAR no cumple con la suficiencia requerida
para despertar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la disposición
atacada.
Al respecto, esta
Corte consideró, en el auto admisorio de la demanda, que la misma cumplía con
todos los requisitos normativos y jurisprudenciales exigidos para su admisión.
En particular consideró que los argumentos eran pertinentes y específicos por
cuanto el demandante respaldó sus cargos con lo sostenido por esta Corporación
en la sentencia C-1345 de 2000. En dicha sentencia la Corte resolvió una
demanda presentada contra la versión original del artículo 28 de la Ley 99 de
1993, en la que el accionante pretendía, justamente, que se estableciera una
restricción a la posibilidad de reelección indefinida. Según el actor, en la
citada sentencia “(…) fue clara la Honorable Corte Constitucional, al
expresar que prohibir la reelección de los Directores Generales de la
corporaciones autónomas regionales vulnera el núcleo esencial de derecho de
participación de aquellas personas que hubieran ocupado el cargo (…)”   y a
fin de sustentar su afirmación, transcribe un aparte de la sentencia de la cual
resalta: “Por el contrario, prohibir la reelección para ese cargo, como
quiere el actor de la demanda, en principio sería una decisión que no
encontraría una razón suficiente y razonable que la justificara, y que en
cambio restringiría el núcleo esencial del derecho de participación de aquellas
personas que hubieren ocupado el cargo…”.
Por lo tanto, el
accionante sí hizo referencia, a través de una interpretación autorizada de
esta Corte, a la supuesta falta de justificación razonable del legislador para
establecer esa limitante en la reelección del Director de las Corporaciones
Autónomas Regionales (en adelante CAR o Corporaciones). Esa falta de
justificación, que por carencia de objeto hace inviable un análisis de su
razonabilidad, sería lo que convertiría en inconstitucional la limitación al
derecho a acceder al cargo público para aquellas personas que se hubiesen
desempeñado en el cargo por dos ocasiones, generando una diferenciación en el
trato que atenta contra el derecho a la igualdad.
Como bien lo ha
reiterado esta Corporación, la admisión de una demanda de constitucionalidad
requiere del lleno de un conjunto de exigencias legales y jurisprudenciales,
sin que ello constituya una restricción al ciudadano de su derecho a “participar
en la defensa de la supremacía de la Constitución, ‘sino que por el contrario,
hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales
comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez
competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. El objetivo de
tales exigencias  en la argumentación, no es otro que garantizar la
autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que el demandante y
no el juez sea quien defina el ámbito del control constitucional.”[20]
Sin embargo, la
jurisprudencia de este tribunal también ha precisado que en aplicación del
principio pro actione, y en consideración de que la acción de
inconstitucionalidad se presenta en el ejercicio ciudadano de un derecho
político, le corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del
accionante para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto la
Corte sostuvo:
“la apreciación del
cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro
actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento
vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la
Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la
Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación
tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda
habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda
y fallando de fondo.”[21]
Así, para esta Corte los argumentos presentados
por el accionante permiten concluir que el cargo planteado cumple con los
requisitos señalados por la jurisprudencia en cuanto a claridad, certeza,
pertinencia, especificidad y suficiencia. Por lo tanto, los argumentos
presentados en la demanda son suficientes para crear una duda sobre la constitucionalidad
de la norma, y permiten adentrarse en el estudio del cargo presentado.
2. PROBLEMA JURÍDICO
La demanda presentada contra la expresión “podrá ser reelegido por
una sola vez” contenida en el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, se sustenta
en dos cargos; el primero por violación de la igualdad en el ejercicio de los
derechos políticos, por el que se acusa al legislador de exceder sus
competencias al crear una restricción a la posibilidad de los ciudadanos de ser
elegidos como Directores de las CAR sin una justificación razonable. El
segundo, por vulneración de la autonomía de las Corporaciones Autónomas
Regionales, que supone que desde su perspectiva funcional y en virtud del
carácter autónomo de sus competencias, la facultad del Legislador está
restringida y no puede entrometerse en la regulación de aspectos distintos de
aquellos que constitucionalmente le están señalados.
En las intervenciones presentadas sobre este asunto, con excepción de
aquella del Ministerio de Agricultura que pide a esta Corte declararse inhibida
para conocer los cargos de la demanda,  los demás escritos solicitan a la Corte
asumir de fondo el conocimiento de los cargos, y al respecto se dividen en dos
posturas: por una parte; el Ministerio de Ambiente, el Departamento
Administrativo de la Función Pública, la Universidad Externado de Colombia y la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia consideran que la medida no
constituye una restricción a la autonomía de las CAR, sino que se trataría del
ejercicio, por parte del Congreso de la República, de lo dispuesto en el
numeral 7º del artículo 150 de la Carta Política, que además, resultaría
razonable y adecuado para proteger, entre otras, el acceso democrático e
igualitario a la función pública. Por el otro extremo, la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible –ASOCARS-, así como los ciudadanos Héctor Mauricio Dávila Bravo, Carlos Olmedo Arias Rey,  David Alfonso Andrade Córdoba, Jorge Reyfred Pérez Solarte, Hernán Andrade Rincón y  Julio César Ortiz Gutiérrez apoyan los argumentos del demandante, por
considerar que la disposición vulnera la autonomía de las CAR y atenta contra
la igualdad en el acceso a la función pública para quienes ejercen el cargo de
Director de la CAR y ha sido reelegido.
El
Ministerio Público por su parte, identifica tres problemas jurídicos en la
demanda, y sobre ellos, y con base en un extenso análisis jurisprudencial,
concluye que la expresión impugnada es el ejercicio del margen de configuración
que en la materia tiene el Congreso de la República, en particular porque no se
trata de una restricción absoluta de la reelección sino de una medida que
justamente atiende la necesidad de equilibrar el acceso a la función pública en
igualdad de condiciones para los ciudadanos, tal como sucede con los
funcionarios del nivel central de la rama ejecutiva del poder público. Además,
establece que la competencia para limitar la reelección a una única vez, no
implica ningún control o injerencia de las otras ramas del poder sobre el
ámbito administrativo, orgánico y financiero de las CAR.
Vista la demanda y los escritos de
intervención, el problema jurídico que está llamado a responder la Corte
Constitucional, se concreta en si ¿el Legislador, al haber incluido la
expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en la disposición
que regula la elección de los Directores de las CAR, atentó contra el derecho a
la igualdad de participación en la administración pública de quienes se
hubiesen desempeñado en el cargo por dos ocasiones, y con ello excedió sus
competencias al regular un ámbito restringido por la autonomía funcional de las
CAR?
Para resolver el problema jurídico planteado
es necesario identificar la jurisprudencia en materia de: i) el derecho a
acceder en condiciones de igualdad a cargos y funciones públicas; ii) las
Corporaciones Autónomas Regionales y el alcance de su autonomía; iii) la
igualdad en el ordenamiento constitucional colombiano; y finalmente el, iv) examen
constitucional de la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez”
del artículo 28 de la Ley 99 de 1993.
3.     EL DERECHO AL ACCESO EN CONDICIONES DE IGUALDAD A CARGOS Y FUNCIONES
PÚBLICAS
La Constitución de
1991 implicó para el país un nuevo paradigma sobre el acceso
democrático e igualitario de los ciudadanos a la función pública, al
convertirlo en uno de los pilares del Estado Social y Democrático de Derecho
(art.1), desarrollado a lo largo de la Carta Política en el marco del derecho
fundamental a la igualdad (art.13) y de los derechos políticos de los
colombianos (art. 40.7).
Esto significa que
a partir de 1991, el principio de igualdad de oportunidades, como
regla irreductible del acceso a la función pública, cualquiera sea su ubicación
en la estructura del Estado, se traduce en: “(i) un mandato de tratamiento
igualitario para todos los ciudadanos que deseen aspirar a ocupar un cargo
público, sin distingo alguno por motivos de género, raza, condición social,
creencia religiosa o militancia política; y (ii) la adopción de medidas
positivas frente a grupos sociales que inveteradamente han sido discriminados
en términos de acceso a cargos públicos, en especial, de dirección.”[22]
A la luz de ese
principio, la Constitución consagra la regla del ingreso a la carrera por
concurso de méritos y el principio de igualdad de oportunidades (art.125); la
creación de la Comisión Nacional del Servicio Civil (art.130) y las reglas para
acceso y restricciones a la reelección de altos cargos en la rama judicial y los
órganos de control (Acto Legislativo 02 de 2015).
Así pues, la Carta
Política, tomando en consideración el bloque de constitucionalidad en la
materia, consagra las bases del acceso a la función pública en Colombia, con
fundamento en el principio de igualdad de oportunidades,
determinando así que todo ciudadano tiene derecho a desempeñar funciones y
cargos públicos en igualdad de condiciones. Así, a
excepción de aquellos cargos cuyo sistema de nombramiento está específicamente
determinado por la Constitución o la ley, el acceso a los empleos en los órganos
y entidades del Estado es, por regla general, de carrera.
Así, una de las
herramientas más importantes para la Carta Política de 1991 en la garantía del
derecho de participación de los ciudadanos en el ejercicio y control del poder
político, y el acceso al desempeño de funciones públicas (art. 40 superior), es
el sistema de carrera administrativa como regla general de acceso a los empleos
públicos, establecido por el artículo 125 Superior y que:
“(…) merece protección, a la luz de la
Constitución Colombiana, no únicamente por lo que significa en sí mismo sino
por lo que representa, al tenor del artículo 40, como medio encaminado a lograr
la efectividad de otro derecho -genérico- cuál es el de participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto de realizar la
vigencia material de la democracia participativa”.[23]
El sistema de carrera administrativa garantiza
“la excelencia en la calidad del servicio y la eficiencia de la
administración pública, y en general de las actividades estatales, ofreciendo
igualdad de oportunidades para el ingreso, capacitación y ascenso del servicio
público, con base exclusiva en el mérito y en las calidades de los aspirantes”.[24]  Es por ello que ha
ganado una especial importancia en la jurisprudencia de esta Corporación, al
punto que es considerado como un eje definitorio de la Constitución, lo que
significa que se trata de “una de las garantías cuyo desconocimiento podría
acarrear la sustitución de la Constitución”.[25]
La regla general
implica que el ingreso a los cargos públicos, esto es a la carrera
administrativa, se da por concurso público en el que, al igual que para
los ascensos se evalúa fundamentalmente el mérito de los aspirantes, criterio
que garantiza el respeto por la igualdad, la calidad de la administración y la
objetividad de la selección, por lo que se ha convertido en un ítem de vital
importancia en la materia.[26]
A su vez, el retiro se dará únicamente por calificación no satisfactoria en el
desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario “y por las
demás causales previstas en la Constitución o la ley”.
Como excepción a
la anterior regla y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 125 de la
Constitución Política, el artículo 5º de la Ley 443 de 1998 y el actual
artículo 5º de la Ley 909 de 2004 (que derogó la norma anterior), establecen
que no son de carrera administrativa: los cargos de elección popular, los de
periodo fijo y aquellos de libre nombramiento y remoción. El mencionado
artículo dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 5o. DE LA CLASIFICACIÓN DE LOS
EMPLEOS. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente
ley son de carrera, con excepción de:
1. Los de elección popular, los de período
fijo conforme a la Constitución y la ley, aquellos cuyas funciones deban ser
ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación y los de
trabajadores oficiales.
2. Los empleos de libre nombramiento y
remoción (…)”
Pero la exclusión a la regla general de la carrera administrativa
no significa que el acceso a esos cargos públicos esté por fuera del marco
constitucional. Por el contrario, cuando por la naturaleza o las funciones de
los cargos el acceso y permanencia por la vía de la carrera administrativa se
vuelve incompatible, el criterio de mérito y el principio de igualdad deben
respetarse como fundamento en la selección de las personas que acudirán a
desempeñar las funciones. Al respecto ha reiterado esta Corporación:
“Aunque la carrera administrativa no
cobije a todo el conjunto de servidores estatales, la regulación de todos los
empleos en los órganos y entidades del Estado, tiene por referente necesario a
la carrera y a sus distintos componentes, entre los cuales se encuentra el
mérito que, siendo “el aspecto nodal que otorga sentido al principio de carrera
administrativa”, en cuanto “criterio axial para el ingreso, permanencia y
retiro de los cargos del Estado”, tiene influencia más allá de la carrera
administrativa, pues también para los cargos que no pertenezcan a ella se
requiere que los servidores públicos “muestren las mayores habilidades,
conocimientos y destrezas en el campo laboral correspondiente”.[27]
El
mérito como criterio base para el acceso a los cargos de la función pública es
de tal importancia, que esta Corte en la sentencia SU-938
de 2010[28] indicó que se trata de uno de los elementos esenciales de un
Estado erigido sobre la soberanía popular, ya que es uno de los medios para
hacer posible que el acceso a los cargos públicos esté libre de limitaciones
innecesarias o injustificadas y se ajuste al principio de igualdad.
En aplicación de
este principio, en la sentencia C-618 de 2015 al analizar la Ley 1774 de 2014,
cuyo artículo 39 disponía que los empleos temporales de la Contraloría General
serían de libre nombramiento y remoción, la Corte Constitucional resolvió
declarar inexequible esa calificación por considerar que no se ajustaba a los
criterios objetivos requeridos para exceptuar la regla de la carrera
administrativa. En su análisis recordó que la evaluación del mérito para el acceso al empleo público es
una regla general trátese o no de la provisión de empleos de carrera
administrativa, pues este se relaciona con el cumplimiento de “los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad” que, según el artículo 209 de la Carta, deben guiar el
cumplimiento de la función administrativa.[29]
Recordó la sentencia citada que la jurisprudencia de esta
Corporación ha destacado que el acceso al desempeño de cargos públicos
compromete dos de sus dimensiones que son la igualdad de trato
y la igualdad de oportunidad.[30] En
consecuencia, el legislador, al regular los requisitos y condiciones de acceso
a la función pública, no puede “desconocer los derechos fundamentales de los
aspirantes a ocupar un cargo público” y debe “establecer condiciones que
se ajusten al mérito, a la capacidad de los aspirantes y, especialmente, a las
exigencias del servicio”.[31]
Al respecto, sobre la función del legislador respecto de la
regulación de los procedimientos para la selección de las personas en el acceso
a los cargos que no pertenecen a la carrera administrativa sostuvo la Corte:
“Se
requiere, pues, que el Congreso de la República busque un equilibrio “entre dos
principios de la función pública”, a saber: “el derecho de igualdad de
oportunidades que tienen los ciudadanos para acceder al desempeño de cargos y
funciones públicas” y la búsqueda de la eficiencia y la eficacia en la
Administración, mediante mecanismos que permitan seleccionar aquellos
trabajadores que, por su mérito y capacidad profesional, resulten los más
idóneos para cumplir con las funciones y responsabilidades inherentes al cargo”.[32]
3.1.
El acceso a la función pública en el bloque de constitucionalidad
3.1.1.   El
reconocimiento convencional del derecho de acceso a la función pública
La garantía del acceso o ingreso a la función pública en
condiciones de igualdad, como una de las dimensiones de los derechos políticos
de los ciudadanos, ha sido reconocida a nivel internacional en diversos
tratados suscritos y ratificados por Colombia. Entre ellos, la Corte
Constitucional ha identificado que dicha obligación está expresamente
consagrada en diversas disposiciones internacionales, entre ellas:[33]
(i)
El numeral segundo del artículo 21 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos sostiene: “toda
persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones
públicas de su país”.
(ii)
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el numeral
primero, del artículo 25, señala: “[t]odos
los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el
artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y
oportunidades: (…) c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las
funciones públicas de su país.”
(iii)
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 23 de Derechos
Políticos, numeral 1º, indica que “[t]odos los ciudadanos deben gozar de
los siguientes derechos y oportunidades: (…)  c. de tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.”
(iv)
También los esfuerzos internacionales en la lucha contra la corrupción
consagran este derecho, así, el artículo 7 de la Convención de Naciones Unidas
contra la Corrupción sostiene que:
“Cada Estado Parte,
cuando sea apropiado y de conformidad con los principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico, procurará adoptar sistemas de convocatoria,
contratación, retención, promoción y jubilación de empleados públicos y, cuando
proceda, de otros funcionarios públicos no elegidos, o mantener y fortalecer
dichos sistemas. Éstos: a) Estarán basados en principios de eficiencia y
transparencia y en criterios objetivos como el mérito, la equidad y la aptitud;
b) Incluirán procedimientos adecuados de selección y formación de los titulares
de cargos públicos que se consideren especialmente vulnerables a la corrupción,
así como, cuando proceda, la rotación de esas personas a otros cargos; c)
Fomentarán una remuneración adecuada y escalas de sueldo equitativas, teniendo
en cuenta el nivel de desarrollo económico del Estado Parte; d) Promoverán
programas de formación y capacitación que les permitan cumplir los requisitos
de desempeño correcto, honorable y debido de sus funciones y les proporcionen
capacitación especializada y apropiada para que sean más conscientes de los
riesgos de corrupción inherentes al desempeño de sus funciones. Tales programas
podrán hacer referencia a códigos o normas de conducta en las esferas
pertinentes”.
(v)
Finalmente, el Artículo 3 de la Convención Interamericana contra la
Corrupción, en el mismo sentido establece que:
“A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados
Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus
propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer:
(…) 5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la
adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la
publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas”
3.1.2.   El
derecho de acceso a la función pública en la Jurisprudencia y Doctrina
Internacional
En el ámbito de las Naciones
Unidas, el Comité Derechos Humanos, al interpretar el artículo 25 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, mediante la Observación General
25 prevé que:
“Para garantizar el acceso en condiciones generales de igualdad,
los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y
destitución deben ser razonables y objetivos.
Podrán adoptarse medidas positivas para promover la
igualdad de oportunidades en los casos apropiados a fin de que todos los
ciudadanos tengan igual acceso.
Si el acceso a la administración pública se basa en los méritos y
en la igualdad de oportunidades, y si se asegura la estabilidad en
el cargo, se garantizará su libertad de toda injerencia o presión política”.[34]
En cuanto a la posibilidad de
establecer restricciones al derecho al acceso a la función pública, el Comité
establece con claridad que ello es posible siempre que responda a criterios
razonables y objetivos.
“4. Cualesquiera
condiciones que se impongan al ejercicio de los derechos amparados por el
artículo 25 deberán basarse en criterios objetivos y razonables. Por ejemplo,
puede ser razonable exigir que, a fin de ser elegido o nombrado para
determinados cargos, se tenga más edad que para ejercer el derecho de voto, que
deben poder ejercerlo todos los ciudadanos adultos. El ejercicio de estos
derechos por los ciudadanos no puede suspenderse ni negarse, salvo por los
motivos previstos en la legislación y que sean razonables y objetivos. Por
ejemplo, la incapacidad mental verificada puede ser motivo para negar a una
persona el derecho a votar o a ocupar un cargo público.”
En relación con el principio
de igualdad de oportunidades, en materia de ingreso a la función pública, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado una extensa
jurisprudencia que resulta útil a la Corte Constitucional como criterio
relevante de interpretación de los derechos constitucionalmente consagrados, y
como herramienta hermenéutica para la progresividad de los derechos.  Al
respecto, la Corte IDH  en sentencia del 6 de agosto de 2008, en el
asunto Castañeda
Gutman vs. México, determinó el alcance de los derechos contenidos en el
artículo 23 de la Convención Americana, a partir de la importancia de
participar en la toma de decisiones públicas. Así, definió la Corte IDH:
“El artículo 23 contiene diversas normas que se refieren a los
derechos de la persona como ciudadano, esto es, como titular del proceso
de toma de decisiones en los asuntos públicos, como elector a través
del voto o como servidor público, es decir, a ser elegido popularmente o
mediante designación o nombramiento para ocupar un cargo público.”
La Corte IDH enfatiza la
importancia de la igualdad en el acceso a las funciones públicas:
“el derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones
generales de igualdad protege el acceso a una forma directa de
participación en el diseño, desarrollo y ejecución de las políticas estatales a
través de funciones públicas. Se entiende que estas condiciones generales de
igualdad están referidas tanto al acceso a la función pública por elección
popular como por nombramiento o designación”.[35]
Reiterando esta posición, la Corte IDH en la sentencia del caso
Caso Apitz Barbera y otros ("Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo") Vs. Venezuela, se encargó de definir el alcance de las
obligaciones derivadas del artículo 23, con las siguientes palabras:
“206. Dicho artículo
no establece el derecho a acceder a un cargo público, sino a hacerlo en
"condiciones generales de igualdad". Esto quiere decir que el respeto
y garantía de este derecho se cumplen cuando "los criterios y
procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución [sean]
razonables y objetivos"[36] y que "las personas
no sean objeto de discriminación" en el ejercicio de este derecho.[37]
En este caso, los criterios que impidieron el acceso al Poder Judicial de los
tres magistrados cumplían con estos estándares, puesto que el prohibir el reingreso
a la función pública a quienes han sido destituidos es un requisito objetivo y
razonable que tiene como fin el garantizar el correcto desempeño del Poder
Judicial. Tampoco puede considerarse como discriminatorio, por sí mismo, el
permitir el reingreso de quienes han accedido a jubilación.” [38]
Por lo tanto, para la Corte IDH la importancia de la regulación
del acceso a la función pública está en garantizar el acceso a las funciones
públicas en condiciones generales de igualdad y sin ningún tipo de discriminación.
Esto significa que “para facilitar el acceso a la
función pública de sectores de la población que podrían encontrarse en
particular desventaja y, por ende, desigualdad - como puede ser el caso de los
pueblos indígenas - debería dictarse medidas específicas orientadas a facilitar
dicho acceso”[39]
En relación con esto
último, la Corte expresa en otra sentencia, específicamente en la del 30 de
junio de 2009  (Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela), que  “el derecho a
tener acceso a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad
protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño,
implementación, desarrollo y ejecución de las directrices políticas estatales a
través de funciones públicas. Por lo tanto, es indispensable que el Estado
genere las condiciones y mecanismos óptimos para que dichos derechos políticos
puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y
no discriminación”
3.2.
La reelección y sus restricciones en el
ordenamiento constitucional Colombiano
Según lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, en una
democracia participativa como la colombiana, el acceso al desempeño de
funciones públicas, como dimensión del derecho de participación consagrado como
fundamental en el artículo 40 de la C.P., por regla general está supeditado
únicamente a la condición de ciudadano, que se convierte así en la condición
determinante para poder intervenir en la conformación, desempeño y control del
poder político. Así lo ha sostenido esta Corte con las siguientes palabras:
“La prohibición de la reelección se presenta como una técnica de
control del poder que, excepcionalmente, la Constitución contempla respecto de
ciertos cargos públicos ubicados en el vértice de algunos órganos de las ramas
del poder público y que se explica, en cada caso, por las especiales funciones
que se les adscribe y la trascendencia política o jurídica asociada a los
mismos. Se advierte acerca de la excepcionalidad, pues, la regla general en una
democracia participativa como es la Colombiana, postula la condición de
ciudadano en ejercicio como requisito suficiente para intervenir en la
conformación, desempeño y control del poder político y, en consecuencia, elegir
y ser elegido (CP art. 40).
(...)
La prohibición de la reelección no podrá fundarse en un
criterio de moralidad. Si se impide la reelección, es simplemente por el hecho
de que la persona alguna vez fue electa para el mismo cargo, no porque haya
sido inmoral o se ponga en tela de juicio su honorabilidad o probidad. \\ Tampoco
a la prohibición la anima el propósito de auspiciar la eficiencia o el buen
servicio. La tacha al aspirante que ha ocupado el cargo, no trasciende a la
concreta evaluación de su desempeño pasado. \\ El temor de que el candidato
utilice en su favor los instrumentos de poder que, en razón de sus funciones,
tenga a su disposición, justificaría plenamente la prohibición. Sin embargo, en
este caso, no podría ser ella absoluta. En efecto, la prohibición no puede
cobijar a las personas que en la actualidad no son titulares del cargo y que,
sin haber incurrido en causal de mala conducta o infringido la ley penal o
disciplinaria, hayan cesado en el ejercicio del mismo en un momento del pasado
que no permita, respecto de la época en que se realicen las elecciones,
presumir que todavía conservan capacidad real de influjo sobre las instancias
del poder. (...)”[40]
Con fundamento en esta regla de igualdad de acceso a todos los
ciudadanos a la función pública, el derecho a elegir, ser elegido e incluso
reelegido, solo puede ser restringido cuando exista una limitación expresa en
la Carta Política y excepcionalmente, cuando se hayan dado competencias al
legislador para establecer tales restricciones y este acredite un fundamento
suficiente y razonable y, en todo caso, no se vea afectado el núcleo del
derecho a la igualdad de las personas que aspiran a participar en la
conformación de la función pública.
Algunos límites a la
reelección en cargos públicos se han establecido directamente por la
Constitución Política y otros se derivan de previsiones legales. Así, por
ejemplo, el artículo 197 Superior, antes de la reforma introducida por el Acto
Legislativo 2 de 2004, prohibió la elección como Presidente de la República del
“ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la
Presidencia”. Luego, en la mencionada reforma constitucional se
autorizó la reelección por un solo periodo bajo la siguiente fórmula: [n]adie
podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos
períodos”. Posteriormente, el Acto Legislativo 2 de 2015, introdujo
nuevamente la prohibición de reelección del Presidente de la República de
acuerdo con la fórmula original.
Además de la anterior
prohibición, por mandato superior se ha limitado la reelección de diversas
autoridades públicas, tales como el Vicepresidente de la República,[41] los
Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, y del
Consejo de Estado,[42] el Fiscal General de la Nación,[43]
los miembros del Consejo de Gobierno Judicial,[44] los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial,[45] el Registrador Nacional del Estado Civil,[46]
el Contralor General de la República,[47]  y los Gobernadores[48]
y Alcaldes[49] que no podrán ser
reelegidos para el periodo siguiente, entre otros.
Por su parte, el Legislador también puede, excepcionalmente,
limitar los derechos de participación política de los ciudadanos de forma
razonable y proporcional con los derechos afectados.[50]
Así, el Legislador ha
establecido límites respecto de quienes desempeñan cargos públicos, entre los
que se encuentra, por ejemplo, la restricción de la reelección, por una sola
vez, de los gerentes de las Empresas Sociales del Estado[51] y
la prohibición de reelección de los miembros de la Comisión Nacional del
Servicio Civil para el periodo siguiente.[52]
Esta
Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diversas oportunidades
respecto de las normas que establecen límites a la reelección de funcionarios
públicos, y en sus decisiones la Corte ha estimado fundadas las restricciones
con base en los propósitos que las motivan.
En
la sentencia C-055 de 1998[53] esta Corporación estudió la demanda contra     el artículo 16 del
Decreto 2241 de 1986, específicamente contra la expresión “y no
podrán ser reelegidos para el periodo inmediatamente siguiente” referida a los miembros del Consejo Nacional Electoral, por desconocer
el carácter absoluto de la prohibición establecida en la materia. En esa
oportunidad, la Corte fundamentó su decisión en la naturaleza constitucional
del periodo de cuatro años de los miembros del Consejo Nacional Electoral y
determinó que dicho periodo es institucional y no personal, razón por la que en
el caso de que se haga un nombramiento para suplir una vacante la designación
se hará para completar el respectivo periodo. Así mismo, consideró que al haber
fijado un término preciso, la Constitución puso un límite temporal al ejercicio
del cargo, por lo cual resultaba válido que el legislador prohibiera la
reelección, pero no solo para el periodo subsiguiente sino en general para
quien hubiese ejercicio el cargo en propiedad.
Indicó
además, que en los eventos en los que el nombramiento para desempeñar el cargo
se efectúa por poco tiempo, se entiende realizado por interinidad, motivo por
el que la persona podría ser reelecta para el mismo cargo sin contrariar la
prohibición de reelección, en atención a la naturaleza del nombramiento.
En
la sentencia C-1044 de 2000[54] esta Corte estudió la demanda contra la  medida prevista en el artículo 1º
de la Ley 335 de 1996 por la cual establecía la posibilidad de reelección “hasta por
el mismo periodo” de los miembros de la Comisión Nacional de
Televisión. Según los accionantes, dicha restricción vulneraba la autonomía de
la entidad y el principio de igualdad pues generaba una ventaja para la
elección de quienes ya estaban en ejercicio del cargo.[55]
La Corte determinó que la disposición no vulnera ni restringe la autonomía que
la Carta Política le otorgó a la mencionada autoridad. Lo anterior, por cuanto
el artículo 77 Superior que estableció los elementos principales de la entidad
de regulación de la televisión no se ocupó de la reelección de sus miembros,
cuestión que podía, en consecuencia, ser determinada por el Legislador como, en
efecto lo hizo, y no vulneraba el principio de igualdad por cuanto los
candidatos estaban en igualdad de condiciones para presentarse a la elección.[56]
En la sentencia
C-777 de 2010[57]
la Corte Constitucional estudió la demanda dirigida
en contra del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 que permite la reelección, por
una sola vez, de los gerentes de las empresas sociales del Estado. El cargo se
dirigía contra la limitación de la reelección por considerar que la misma
carecía de justificación, al mediar un concurso público de méritos para la
elección, por lo que la medida afectaría la dignidad
humana y el derecho fundamental al trabajo, al prohibir que una persona que
haya sido reelegida por una sola vez como gerente de una ESE, pueda volver a
serlo después de superar un concurso de méritos.
En esa
oportunidad, la Corte resolvió declarar la exequibilidad de la medida al
considerar que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración
normativa que le posibilita establecer la duración de los períodos para
gerentes de las ESE, así como la forma para acceder a dichos cargos.
Igualmente, señaló que la norma no afectaba el derecho a acceder a los cargos
públicos, debido a que:
“(…) es preciso tener cuenta circunstancias tales como (i) así se
trate de un concurso de méritos abierto, quien se ha desempeñado como gerente
de una ESE ingresa con una indudable ventaja comparativa frente a los demás
aspirantes, consistente en demostrar una experiencia específica en dicho
empleo; (ii)  un gerente en propiedad conoce los pormenores de la
administración de la ESE, al igual que a los integrantes de la Junta directiva
de la misma, quienes convocan el concurso de méritos; y (iii) no existe
evidencia empírica que demuestre que un fenómeno de reelección indefinida de un
gerente de una ESE garantice determinados índices de eficiencia, eficacia y
moralidad pública. Por el contrario, es previsible que el recurso a los
concursos de méritos amañados se convierta en una simple fachada para ocultar
ciertas prácticas de corrupción administrativa”.[58]
Para la Corte a pesar de
que la elección se adelante a través de concurso público de méritos, la prohibición de reelección indefinida está
justificada por cuanto: (i) se corresponde con el amplio margen de
configuración del Legislador para determinar las condiciones de acceso y
permanencia en el cargo de Gerente de una Empresa Social del Estado; (ii) el
funcionario que persigue la relección cuenta con una ventaja frente a los demás
aspirantes en la experiencia relacionada y los conocimientos concretos de
manejo del cargo, y (iii) previene la corrupción administrativa. Al respecto,
la Corte indica en la sentencia:
“En conclusión, la
lectura del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 debe hacerse tomando en cuenta
que la intención del legislador consistió en (i) profesionalizar el cargo de
gerente de ESE; (ii) amparar el proceso de elección del mencionado funcionario
de consideraciones de orden político o de factores de conveniencia de
mandatarios locales; (iii) diseñar, para tales fines, un concurso de méritos
abierto, transparente, objetivo y que garantice el principio de igualdad de
oportunidades; y (iv) no permitir que una persona pueda ocupar,
indefinidamente, el mencionado cargo público, por cuanto aquello conduce a
corrupción administrativa”.
Por su parte, en la sentencia
C-406 de 2013[59]
la Corte estudió el proyecto de ley estatutaria “[p]or medio de la
cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996” en el que se
establece la posibilidad de reelección del Auditor General de la República, por
una sola vez. La Corte consideró varios elementos: (i) el principio de
separación de poderes; (ii) el propósito y el diseño del control fiscal en la
Carta Política; (iii) los principios de igualdad y alternancia en el poder;
(iv) las restricciones de reelección del Contralor General de la República; (v)
el riesgo que la reelección inmediata representa para el desempeño eficaz y
transparente de la auditoria, por la posibilidad de
reconducir el poder que detenta quien ejerce el cargo en aras de crear las
condiciones que propicien su permanencia para el periodo siguiente y (vi) las
ventajas del auditor que pretende su reelección frente a los demás aspirantes.
Con fundamento en dichos elementos,
concluyó que la reelección inmediata del Auditor General transgrede los
principios constitucionales y varía el modelo de control fiscal establecido en
la Carta Política, razones por las que indicó que a pesar que no exista una
prohibición expresa para la referida reelección ésta no se puede permitir de
manera inmediata.  Sostuvo la Corte en aquella ocasión que:
“La posibilidad de
reelegir de manera inmediata a la figura del Auditor General, iría en contra
del derecho de los demás a la igualdad en el sentido de tener la oportunidad de
acceder a dicho cargo público en las mismas condiciones, pues quien ostenta la
calidad de Auditor cuenta con un poder mayor que quien es apenas un aspirante y
pretende competir con aquel, sentido que el constituyente, en tratándose de la
vigilancia de la gestión fiscal, la cual tiene como fin la protección del
patrimonio público, no pretende otorgarle, pues debido a la naturaleza de su
cargo debe limitarse para garantizar un adecuado ejercicio del poder.”
En la Sentencia T-133 de
2016,[60] esta Corte revisó la decisión
sobre la acción de tutela se presentaba por vulneración al debido proceso, al
trabajo, a la igualdad y al acceso al desempeño de funciones públicas, por la
decisión del Presidente de la República de abstenerse de designar como miembro
de la Comisión Nacional del Servicio Civil a quien ocupó el primer lugar de la
lista de elegibles elaborada para el efecto, por cuanto el artículo 9º de la
Ley 909 de 2004 prohíbe la reelección de los comisionados para el periodo
siguiente.
En esa ocasión y luego de
revisar los precedentes jurisprudenciales en la materia, la Corte consideró que la decisión atacada no transgredió sus derechos superiores, pues se
fundamentó en una interpretación razonable de la prohibición de reelección, la
que si bien impone límites al ejercicio de la función pública y al derecho al
trabajo en su faceta de elección, está justificada por cuanto persigue fines
constitucionales legítimos como la moralidad de la función pública y la
igualdad en el acceso a cargos públicos.
De la jurisprudencia
revisada es posible concluir que la Corte Constitucional ha sido consistente en
señalar que el uso de los límites a la reelección en el ejercicio de la función
pública y del poder político en el ordenamiento jurídico colombiano, puede
tener origen constitucional y en algunos casos legal. En estos últimos,
teniendo en cuenta que en general comporta una afectación del derecho de
participación y acceso a cargos públicos, tiene un carácter restringido, y no opera
por analogía o extensión. Al respecto, al analizar las disposiciones que
limitan la reelección de funcionarios para una sola vez, la Corte ha concluido
que dicha restricción (i) constituye una medida de probidad de la función
pública; (ii) garantiza la participación y acceso en igualdad de condiciones a
los cargos públicos; (iii) se erige en un mecanismo de control al poder
político, y (iv) en algunos casos, asegura el diseño institucional del Estado.[61]
4.
LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES Y EL
ALCANCE DE SU AUTONOMÍA
4.1.
Las CAR como instrumento para la materialización de la
Constitución Ecológica
La figura de las Corporaciones
Autónomas Regionales se encontraba consagrada en la Constitución Política de
1886. Desde entonces, dichas entidades ya eran concebidas como personas
jurídicas de derecho público, pertenecientes a la categoría de establecimientos
públicos adscritos o vinculados a las entidades del orden central para el
ejercicio de funciones administrativas y la prestación de determinados
servicios públicos domiciliarios.  En efecto, el numeral 10º del artículo
76 de la Constitución de 1886 confería al Congreso la potestad de expedir los
estatutos básicos de las Corporaciones Autónomas Regionales y demás
establecimientos públicos.[62]
Pero la Carta Política
de 1991 fue más adelante al establecer una Constitución Ecológica bajo el marco
de un modelo de desarrollo sostenible. En efecto, la Constitución  reconoce el
interés superior que significa la conservación del ambiente sano, por medio de
múltiples disposiciones, en que el constituyente primario incluyó un bloque de
normas que configuran lo que se ha denominado como “Constitución
ecológica” o “Constitución verde”,[63]
en las que se consagran una serie de principios, derechos y deberes enfocados
hacia la protección del ambiente y dirigidos a garantizar un modelo de
desarrollo sostenible. [64]
En ese marco, las
Corporaciones Autónomas Regionales se erigen como una de las herramientas para
llevar a cabo la implementación de esa “constitución ecológica” y
garantizar la protección del medio ambiente desde un ámbito más cercano al
ciudadano. Se trata de organismos con  autonomía administrativa y funcional
suficiente para poder tomar las medidas que protejan los ecosistemas
regionales.
Las
Corporaciones Autónomas Regionales están definidas en la Constitución Política
de 1991 como organismos autónomos encargados de la protección del medio
ambiente en su jurisdicción. Las CAR tienen una naturaleza jurídica especial, y
no encajan en ninguna de las categorías de entidades del sector central o
descentralizado por servicios, ni tampoco comportan la naturaleza de una
entidad territorial, pues el ámbito de ejercicio de sus competencias es de
carácter regional, y está asociado con ecosistemas o cuencas específicos. Por
tal motivo, son consideradas entidades sui generis.[65]
En
cuanto a su creación y regulación, la Constitución Política en el numeral 7º
del artículo 150 le atribuye al Congreso la facultad para reglamentar la
creación y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales. Sin embargo,
condiciona el ejercicio de dicha regulación al establecer que la reglamentación
debe hacerse dentro de un “régimen de autonomía”  lo que constituye a la
vez un límite y una orientación de la actividad del Congreso,[66]
sin que en la Carta Política se defina el alcance del
margen de configuración del Legislador ni las funciones a cargo de las
Corporaciones Autónomas Regionales.[67]
El Congreso, en
ejercicio de la facultad dispuesta por la Constitución en su artículo 150,
numeral 7º, expidió la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio
del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA”, sistema dentro del cual se
encuentran las Corporaciones Autónomas Regionales –CAR–, como autoridades
especializadas que siguen al Ministerio y preceden a los departamentos y
municipios en todo lo concerniente a la gestión del medio ambiente y de los
recursos naturales.[68]
Tal como lo señaló
esta Corporación en la Sentencia T-338 de 2017:
“la Ley 99 de 1993 establece
la naturaleza jurídica de las CAR como entes corporativos de carácter público,
integrados por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, que cuentan con autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, cuyo
objetivo es el de ejecutar, dentro del área de su jurisdicción, los programas y
políticas sobre el ambiente y los recursos naturales y propender por su
administración, manejo y aprovechamiento adecuados, en armonía con el progreso
sostenible de las comunidades que se ubican en los entornos que, así reunidos,
integran las regiones” [69]
Así, la ley 99 de 1993 incorpora un criterio
de protección medioambiental especializada regionalmente, a partir de la
homogeneidad de los ecosistemas en el orden regional, y del abordaje que ubica
al ser humano como elemento central de su relación con el entorno. Por lo
tanto, el ámbito territorial de estas entidades no se estructura a partir de un
criterio exclusivamente técnico sino que obedece además a factores culturales y
políticos, de conformidad con una concepción comprehensiva de la ecología. Así
el Estado puede garantizar que la relación de los asentamientos humanos con su
entorno específico sea equilibrada y perdurable, preservando además la
diversidad de relaciones de las comunidades con su entorno físico, como
elemento definitorio de su identidad cultural. Consciente de ello, el
constituyente de 1991 preservó las corporaciones autónomas, como estructura
fundamental de protección de los ecosistemas regionales dentro del territorio
nacional.[70]
En ese marco, y de
acuerdo con la Ley que diseñó el Sistema Nacional Ambiental, las CAR son la
máxima autoridad ambiental en su jurisdicción, encargadas de ejecutar las
políticas nacionales fijadas por el Ministerio de Ambiente en la materia en
estrecha coordinación con las entidades territoriales.
La Ley
99 de 1993 desarrolla la regulación de las Corporaciones Autónomas Regionales
-con excepción de la Corporación Autónoma del Río Grande de la Magdalena-. Así,
el artículo 23 consagra la naturaleza jurídica de dichos organismos, y señala
que son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, dotados de
autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica.
A su vez, la mencionada norma jurídica señala que dichos organismos tienen como
función la administración del medio ambiente y los recursos naturales, de
acuerdo con las políticas públicas diseñadas por el Ministerio de Ambiente.
El
artículo 31 de la Ley 99 de 1993 señala un catálogo de funciones de las
Corporaciones Autónomas Regionales, de manera tal que la administración de los
recursos naturales implica la facultad para evaluar y otorgar autorizaciones,
permisos y licencias para la explotación de los mismos o para proyectos que
puedan afectarlos, para establecer los valores límites permisibles de
contaminación, para ejercer evaluación, control y seguimiento sobre toda
actividad de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos no renovables, y sobre el uso
del agua, el suelo, el aire y los demás recursos renovables, así como para
imponer sanciones en caso de violación a las normas de protección ambiental,
entre otras varias competencias.[71]
Para esta Corte “la
tarea de otorgar licencias ambientales, encomendada a las Corporaciones
Autónomas Regionales, es de superlativa importancia, ya que a través de esta figura,
de obligatoria aplicación, se persigue la prevención, mitigación, corrección,
compensación y manejo de los efectos ambientales de las obras o actividades que
implican una afectación a los recursos naturales.”[72]
Esta función impone a las CAR la
tarea de realizar el seguimiento y control efectivo sobre las actividades que
repercuten en el ambiente, pues los eventuales efectos nocivos no siempre son
predecibles en el momento en que se expide el acto administrativo que otorga la
licencia –máxime cuando se trata de proyectos cuyo desarrollo se prolonga por
años e incluso décadas–, y puede ocurrir que los cálculos técnicos iniciales
resulten desvirtuados posteriormente, en atención a variables como el
perfeccionamiento de la ciencia o el surgimiento de una imprevista reacción de
los ecosistemas, dada la complejidad de los fenómenos ambientales.
En desarrollo de esa y de sus
demás funciones, la misión a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales  es
determinante para la materialización de los principios de protección del medio
ambiente consignados en la Carta Política, pues a través de ellas se propicia
la articulación en torno a los asuntos de relevancia ambiental a lo largo del
territorio nacional y de acuerdo con las particularidades de cada región y, a
la vez, se procura la óptima gestión de los recursos naturales dentro de un
marco de equilibrio entre el desarrollo humano y el cuidado de la naturaleza.
4.2.
El alcance de la autonomía de las CAR
El asunto de la autonomía de
las CAR ha sido ampliamente estudiado en la jurisprudencia de esta Corporación,
y en ella la Corte ha definido al menos tres grandes áreas en las cuales se
manifiesta: a) autonomía administrativa u orgánica, b) autonomía financiera y
patrimonial, y c) autonomía política y funcional.
Sobre la autonomía
administrativa u orgánica de las CAR, esta Corte ha sostenido que si bien las CAR
son consideradas para algunos efectos como entidades del orden nacional, no están
adscritas a un ministerio o departamento administrativo, sino que se trata de organismos administrativos
intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la
administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente,
encargados principalmente de funciones policivas, de control, de fomento,
reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con
el aprovechamiento de los recursos naturales renovables.[73] Para esta Corte
la relación entre las CAR y el Gobierno Nacional debe entenderse a partir de
una interpretación sistemática y teleológica de la Constitución, y en
particular, a partir de la voluntad del Constituyente de darle mayor injerencia
a las entidades del orden regional en la gestión de sus intereses. Al respecto
ha dicho la Corte:
“(…) el mandato de coordinación entre las distintas autoridades
ambientales no puede traducirse en una subordinación orgánica de las CARs a las
autoridades nacionales, que anule el contenido de autonomía de las CARs. Y es
que no se puede olvidar que el texto constitucional es claro en este punto:
corresponde a la ley reglamentar la creación y funcionamiento de las CARs pero
“dentro de un régimen de autonomía” (CP art. 150 ord. 7º)” [74]
El propósito del constituyente
al establecer que el Congreso debe reglamentar la “creación y funcionamiento”
de las CAR dentro de un régimen de autonomía es el de garantizar que las
regiones tengan mayor injerencia sobre sus intereses ambientales, lo que
significa que dichas entidades gozan de autonomía funcional en esa materia. Al
respecto la jurisprudencia ha adoptado y aplicado en reiteradas ocasiones un
criterio básico: el principio de rigor subsidiario, que prohíbe atribuirle a
una entidad del orden nacional una competencia propia del orden regional,
departamental o municipal, a menos que ello esté justificado en la necesidad de
garantizar un bien jurídico que desborda el ámbito de competencia de la entidad
a la cual le corresponde.  Este criterio adoptado en la Sentencia C-593 de 1995
mencionada anteriormente fue reiterado en la Sentencia C-462 de 2008,[75]
que sostuvo:
“En primer lugar, debe tenerse presente que, según Sentencia C-593
de 1995, la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales es financiera,
patrimonial y administrativa.
En segundo lugar, la Corte precisó que el impacto del bien
jurídico sobre el que se ejerce la función administrativa determina el nivel de
autonomía de la entidad. ‘La autonomía de una entidad está limitada por la
incidencia que tengan sus funciones sobre otros bienes jurídico -
constitucionales, más allá de los cometidos encargados a ellas. En esa medida,
el legislador puede limitar su autonomía, en la medida en que alguna de
sus funciones repercuta significativamente sobre intereses o bienes jurídicos
cuya protección supere el ámbito de su competencia
De lo todo lo dicho se tiene entonces que las Corporaciones
Autónomas Regionales, tal como lo ordena la Carta, deben contar con un régimen
de autonomía.”
Posteriormente reiteró dicha
Sentencia que aunque es posible limitar la autonomía de las CAR, el principio
de rigor subsidiario tiene repercusiones en relación con las funciones de
dichas entidades. Al respecto dijo la Corte:
“Con todo, la posibilidad de limitar el ámbito de su autonomía
no puede llegar al punto de impedir que las CAR ejerzan plenamente sus
funciones, así como tampoco puede invadir los aspectos funcionales que se
refieran a asuntos meramente locales.”[76]
En cuanto a la autonomía administrativa
de las CAR, esta Corte ha declarado inexequibles o exequibles de forma condicionada
varios preceptos por considerar que invadían el margen de competencia exclusiva
de la entidad. Así en la sentencia C-275 de 1998,[77] la Corte sentó la regla de que la
administración de los recursos propios de las corporaciones es un asunto del
núcleo de su autonomía y en ese sentido declaró exequible el artículo 4 del Decreto 111 de 1996, bajo
el entendido de que las reglas del Estatuto Orgánico del Presupuesto se aplican
“(…) exclusivamente para las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que
corresponde a los recursos provenientes de la Nación. Por consiguiente, no se
extiende al manejo de los demás recursos de las Corporaciones, entre los cuales
se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la Constitución”.
En la sentencia
C-994 de 2000,[78]
esta Corte declaró inexequible la expresión “corporaciones autónomas
regionales” contenida en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 443 de
1998, por considerar una intromisión en el ámbito de autonomía de las
corporaciones la exigencia que planteaba la disposición de que las
modificaciones de sus plantas de personal tuvieran que ser autorizadas por el
DAFP. En este fallo se explicó: “(…) si bien el legislador puede establecer
pautas o reglas generales a las que deban sujetarse las CARs en la
reestructuración de sus plantas de personal, no puede llegar al extremo de
exigir en ese proceso una autorización de un órgano del Gobierno Nacional, ya
que eso implica anular la autonomía constitucional de esas entidades y
someterlas a un control jerárquico de parte del Gobierno.”
En la sentencia
C-462 de 2008,[79]
esta Corporación declaró inexequible la expresión “[a]probar los estatutos
de las Corporaciones Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o
adicionen y” contenida en el numeral 36 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993,
ya que en sentir de la Sala Plena, permitir que el Ministerio de Ambiente tenga
la función de aprobar los estatutos de las corporaciones representaba una
invasión de la autonomía orgánica de las mismas. La Corte explicó: “(…),
dado que se refieren al funcionamiento orgánico de la entidad, los estatutos no
comprometen en principio los alcances de la política ambiental cuya gestión se
organiza desde la administración central. Acorde con los criterios fijados por
la jurisprudencia, la intervención del Ministerio en la aprobación de los
estatutos implicaría una incidencia directa en el mecanismo operativo del ente
autonómico, lo cual choca con el mandato contenido en la Carta.”
Por supuesto,
esto no puede interpretarse de manera que parezca que la Autonomía de las CAR
es absoluta. Al respecto, la Sentencia C-570 de 2012,  que estudió la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 2, numerales 10 y 14, del Decreto Ley
3570 de 2011, concluyó con la exequibilidad de las disposiciones atacadas y
entregó algunas precisiones respecto de la autonomía de las CAR, todo ello con
fundamento en la jurisprudencia previa, así:
“(i) Si bien es cierto el artículo 150-7
superior reconoce autonomía a las corporaciones autónomas regionales, tal
autonomía no es absoluta; debe entenderse en el marco del Estado unitario
previsto en el artículo 1° de la Carta y está sujeta a configuración
legislativa, en tanto la propia Carta no delimita sus alcances y contenido.
(ii) Las corporaciones autónomas
regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis,
pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por
servicios, específicamente en materia de administración de los recursos
naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de
sustentabilidad ambiental, pero (a) no están sujetas a control
de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que
permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones -lo que no
se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están
adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo.
(iii) La autonomía de las corporaciones
autónomas regionales no tiene el mismo alcance de la autonomía que la
Constitución reconoce como garantía institucional a las entidades
territoriales; la autonomía de las entidades territoriales es principalmente de
entidad política y su núcleo fue delimitado directamente por el Constituyente
en los artículos 287, 298, 311 y 317 superiores, entre otros; por otra parte,
la autonomía de las corporaciones autónomas regionales es principalmente de
carácter administrativo, orgánico y financiero, y desde el punto de vista
político, solamente se concreta en la expedición de regulaciones y la fijación
de políticas ambientales en su jurisdicción en aspectos complementarios a los
delineados por la autoridad central o no fijados por ésta, con sujeción a los
principios de rigor subsidiario y gradación normativa previstos en el artículo
63 de la ley 99.
(iv) La prevención y control
de los factores de deterioro ambiental es un compromiso y una responsabilidad
de todas las autoridades del Estado y, por tanto, un interés que rebasa las
fronteras locales y regionales, incluso las nacionales. La entidad de este
interés hace indispensable el trabajo mancomunado y coordinado de todas las
autoridades del Estado; esta razón llevó a la creación del SINA en 1993 y
justifica la existencia de un ente articulador y regulador central –el
Ministerio de Ambiente- encargado de emir regulaciones, definir la política
ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional –con participación de
otros órganos del sistema y de la comunidad, vigilar su implementación, evaluar
sus resultados y generar conocimiento técnico que sirva para retroalimentar el
diseño de la política. Dentro de este diseño institucional que ha avalado la
jurisprudencia constitucional y en vista de la entidad del interés en juego, se
justifica que el Ministerio tenga a su disposición herramientas como la
evaluación y control preventivo, y la inspección y vigilancia de los órganos
del SINA, incluidas las corporaciones autónomas regionales, con el fin de
verificar la implementación de la política y evaluar sus resultados. Como a
continuación se examinará, se trata de herramientas de control leve que en
ningún caso autorizan al Ministerio a variar las decisiones de las
corporaciones sino que sirven para establecer un dialogo con éstas y las
autoridades de control.”[80]
Toda la jurisprudencia de esta
Corporación se dirige unívocamente a establecer que la autonomía de las Corporaciones
Autónomas Regionales para el desarrollo de la política medioambiental excluye
la facultad del Legislativo para limitar el ejercicio de funciones de las CAR sobre
el manejo de sus asuntos. Ello no solo por la mayor cercanía que tienen frente
al ciudadano en comparación con las entidades del orden nacional, sino porque
tienen mayor conocimiento de los ecosistemas que pueden verse afectados por los
impactos ambientales de los proyectos en cuestión.
Así, la Constitución reconoce
la autonomía funcional y administrativa de las CAR en particular, y como núcleo
central de dicha autonomía, el ejercicio de funciones que permiten prevenir la
ocurrencia de impactos ambientales, como es el caso de la expedición de
licencias ambientales. En este sentido, el alcance principal de la autonomía de
las CAR frente al Legislador, consiste en que a este último le está vedado
trasladar alguna de sus competencias a un órgano de carácter nacional o
territorial, a menos que esté plenamente justificado por la necesidad de
prevenir impactos ambientales a una escala que desborde la capacidad de las CAR[81] ni
tampoco puede inmiscuirse o permitir que órganos del carácter nacional se
inmiscuyan en su organización administrativa o en el manejo de sus recursos a
tal punto que dicha intromisión se convierta en un control jerárquico que
desnaturalice el sentido de la autonomía de las Corporaciones.
5.
LA IGUALDAD EN EL ORDENAMIENTO
CONSTITUCIONAL COLOMBIANO
5.1.  La
triple dimensión constitucional de la igualdad en Colombia
La igualdad en el ordenamiento constitucional tiene,
según lo ha explicado repetidamente esta Corporación una triple dimensión, como
valor,  principio y derecho fundamental. El preámbulo constitucional contempla
a la igualdad  como uno de los valores que pretende asegurar el nuevo orden
constitucional,   por su parte el artículo 13 de la Carta Política consagra el
principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad.
Adicionalmente, otros mandatos de igualdad dispersos en el texto constitucional
actúan como normas que concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por
el Constituyente[82].
Esas tres dimensiones de la igualdad, significan para
el Estado obligaciones diferentes. En tanto valor, su realización es exigible a
todas las autoridades públicas y en especial al legislador. En su rol de
principio, se ha considerado como un mandato de optimización que establece un
deber ser específico, que admite su incorporación en reglas
concretas derivadas del ejercicio de la función legislativa o que
habilita su uso como herramienta general en la resolución de controversias
sometidas a la decisión de los jueces. Finalmente, en tanto derecho, la
igualdad impone un trato que implica deberes de abstención como la prohibición
de la discriminación, al mismo tiempo que exige obligaciones puntuales de
acción, como ocurre con la consagración[83].
Esta Corte ha reiterado de forma pacífica que una
característica esencial del derecho y principio de igualdad es su
carácter relacional, lo que significa que a diferencia de otros
derechos, la igualdad carece de un contenido material específico. La igualdad
solo puede predicarse de la relación entre sujetos y situaciones entre los que
es válido hallar un término de comparación y por ende puede aplicarse a
múltiples ámbitos del quehacer humano, y no sólo a uno de ellos. Esta
circunstancia,  obliga a seguir la fórmula aristotélica de “tratar igual a
los iguales y desigual a los desiguales”. Específicamente, conforme al
grado de semejanza o de identidad, se pueden precisar cuatro reglas concretas:
(i) la de dar el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (ii) la de dar
un trato diferente a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en
común; (iii) la de dar un trato paritario o semejante a situaciones de hecho
que presenten similitudes y diferencias, cuando las primeras sean más
relevantes que las segundas; y (iv) la de dar un trato diferente a situaciones
de hecho que tengan similitudes y diferencias, cuando las segundas sean más
relevantes que las primeras.[84]
Este carácter relacional hace que el control de constitucionalidad
de normas legales no se reduzca a un juicio abstracto de adecuación entre la
norma impugnada y el precepto constitucional que le sirve de parámetro, sino
que debe incluir otro régimen jurídico que actúe como término de comparación.
En consecuencia se entabla una relación inter-normativa que debe ser abordada
utilizando herramientas metodológicas especiales tales como el test de
igualdad, empleado por la jurisprudencia de esta Corporación[85].
El principio de
igualdad en el sistema constitucional colombiano se traduce en el derecho a que
no se instauren excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo
que se concede a otros en idénticas  circunstancias, de donde se sigue
necesariamente, que la real y efectiva igualdad consiste en diseñar y aplicar
la ley en cada caso según las diferencias constitutivas de los hechos. Así lo
ha sostenido esta Corporación desde su primera jurisprudencia, al señalar que
el principio de igualdad exige el reconocimiento de la variada serie de
desigualdades entre los hombres en lo biológico, económico, social, cultural,
etc., dimensiones todas esas que en justicia deben ser relevantes para el
derecho.[86]
El respeto por la igualdad implica para el Estado, en
su tarea de configuración normativa, por un lado la obligación de tener en
cuenta las diferencias materiales y por el otro, cuando se establezcan tratos
diferenciados, evitar que de manera infundada, irrazonable e inadmisible, se
restrinja el acceso de una o un grupo de personas, al ejercicio efectivo de sus
derechos y libertades.[87]
Al respecto esta Corte en su jurisprudencia ha identificado algunos criterios
de diferenciación que resultan contrarios a los valores constitucionales. Entre
otros, son discriminatorias las diferenciaciones que se funden en el sexo, la
raza, el origen social, familiar o nacional, lengua, religión y opinión
política o filosófica o, en términos generales, cualquier motivo discriminante
que se funde en prejuicios o estereotipos sociales cuya única finalidad sea la
exclusión de un grupo de individuos de algunos beneficios o del pleno disfrute
de sus derechos.[88]
De esta forma, la Carta Política proscribe las
diferenciaciones cuya finalidad sea la exclusión de grupos de personas
tradicionalmente señalados, y la negación del ejercicio de sus derechos
fundamentales. Ahora bien, el constituyente estableció una presunción en favor
de las condiciones igualitarias pero no prohibió la posibilidad de que, bajo
una justificación  adecuada y suficientemente, se pueda demostrar la necesidad
de incorporar una diferenciación.
5.2.
El bloque de constitucionalidad internacional
en materia de igualdad
El derecho y principio de igualdad hace parte de la
columna vertebral del sistema internacional de protección de los derechos
humanos, está consagrado convencionalmente tanto en los sistemas regionales de
protección como en el sistema universal y aunque se reconoce como un derecho
autónomo en las Cartas de Derechos Humanos, también es transversal a todos los
derechos y garantías reconocidos internacionalmente.
5.2.1.   La igualdad en el contexto de la Convención Americana
de Derechos Humanos (CADH)
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (en
adelante CADH),[89] en sus
artículos 1.1 y 24, hace alusión al derecho a la igualdad y a la no
discriminación. Al respecto, la Convención Americana realza el valor del
derecho a la igualdad y no discriminación cuando lo prevé no sólo en los
artículos antes referidos, sino también cuando hace referencia a los mismos
dentro de normas que corresponden a otros derechos.
Así por ejemplo, del artículo 8.2 de la CADH se
desprende el derecho de toda persona, “en plena igualdad”, a contar con
las garantías judiciales mínimas durante un proceso judicial. Del mismo
modo, el artículo 17, referente a la protección de la familia, prevé la
obligación del Estado de disponer “la igualdad de derechos y la adecuada
equivalencia de responsabilidades de los cónyuges en cuanto al matrimonio”, y
la de “reconocer iguales derechos tanto a los hijos nacidos fuera del
matrimonio como a los nacidos dentro del mismo”. Finalmente, el artículo 23
dispone el derecho al sufragio “universal e igual y por voto secreto”, y
prevé el derecho de “tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a
las funciones públicas del país”.[90]
Por su parte, el artículo 3 del Protocolo Adicional a
la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (en lo sucesivo “Protocolo de San Salvador”),[91] expresamente prevé que: “Los
Estados partes en el presente Protocolo se comprometen a garantizar el
ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de
cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento
o cualquier otra condición social”. El Protocolo de San Salvador, además de
la disposición general sobre la no discriminación expuesta, también enuncia la
prohibición de la discriminación y el derecho a la igualdad de forma específica
en su artículo 7, referido a garantías laborales, donde dispone la obligación
de los Estados parte de dicho tratado de garantizar “un salario equitativo e
igual por trabajo igual, sin ninguna distinción”.[92]
El derecho a la igualdad y a la no discriminación
salvaguardado por la CADH, influye directamente en todo el “corpus iuris”
del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, especialmente por aquellos tratados
que de forma específica y directa tienen como objeto la eliminación y
prevención de actos discriminatorios y el deber de garantizar la igualdad para
la protección de los Derechos Humanos. [93]
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (en adelante Corte IDH),[94] al
interpretar los anteriores artículos de la CADH en los Casos Aptiz Barbera y
otros v. Venezuela[95]
y Comunidad indígena Xákmok Kásek v. Paraguay[96] y en la Opinión Consultiva
4 de 1984, la Corte IDH precisó que si “un Estado discrimina en el
respeto o garantía de un derecho convencional” se vulneraría el
artículo 1.1 de la CADH, mientras que si “la discriminación se refiere
a una protección desigual de la ley interna” se vulneraría el artículo
24 de la misma.
Respecto de la relación entre los artículos 1.1 y 24
de la CADH, la Corte IDH determinó que mediante la previsión de ambos artículos
en dicho tratado:
“[…] la prohibición de
discriminación ampliamente contenida en el artículo 1.1 respecto de los
derechos y garantías estipulados por la Convención, se extiende al derecho
interno de los Estados Partes, de tal manera que es posible concluir que, con
base en esas disposiciones, éstos se han comprometido, en virtud de la
Convención, a no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones
discriminatorias referentes a la protección de la ley”.[97]
Ahora bien, según la reiterada doctrina de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Comisión), la  Convención “no
prohíbe todas las distinciones de trato”.[98] Cuando la diferencia
de trato es razonable y objetiva, equivale a una mera distinción compatible con
la CADH; cuando no lo es, valga decir, cuando resulta de la arbitrariedad,
equivale a una discriminación, que es incompatible con la CADH.
De otra parte, la Corte IDH ha realizado la aplicación
de un test de igualdad con el fin de determinar si el trato diferenciado atiende
a una distinción legítima, es decir, si obedece a criterios objetivos y
razonables, y en ese caso, si existe proporcionalidad entre el fin buscado y la
distinción aplicada.[99]  Por lo tanto, quien alegue que una distinción
es legítima debe demostrar el fin por el cual se aplica dicha distinción y la
afectación que la falta de aplicación de la mencionada distinción tiene sobre
el fin legítimo que se propone proteger.
De otra parte, la Corte IDH, también ha hecho uso en
el análisis de su jurisprudencia del test estricto de ponderación y las
categorías sospechosas, entendiendo a estas últimas no sólo como aquellas que
están expresamente previstas en el derecho interamericano, sino también las que
se puedan desprender de la interpretación de la cláusula abierta de justificaciones
prohibidas establecidas en el artículo 1.1 de la Convención, con base en el
enunciado “otra condición social”.[100]
Así, existe una presunción de invalidez de aquellas
distinciones que se fundamentan en una categoría sospechosa, lo que se traduce
en dos consecuencias jurídicas: 1) se requiere que el fin que pretende buscar
dicha distinción atienda a “fuertes razones (‘una necesidad social
imperiosa’ o ‘razones de mucho peso’)”, y 2) ocurre una inversión a la
carga de la prueba, por la cual correspondería al Estado demostrar la
justificación de la distinción objeto de escrutinio, probar que atiende a una
necesidad social imperiosa, y justificar que dicha distinción es necesaria para
el cumplimiento de dicho fin.[101]
5.2.2.    La
igualdad en el contexto del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(PIDCP)[102]
El artículo 14 del PIDCP reconoce que todas las
personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia y tienen derecho
(i) a ser oídas públicamente por un tribunal competente, independiente e
imparcial; (ii) a que se presuma su inocencia mientras no se demuestre su
culpabilidad conforme a la ley; (iii) a ser informadas de manera comprensible y
detallada de la naturaleza y causas de la acusación; (iv) a disponer de tiempo
y de medios adecuados para su defensa y a comunicarse con su defensor; (v) a
ser juzgadas sin dilaciones; (vi) a estar presentes en el proceso y defenderse
personalmente y ser asistidas por un defensor y, si no tuvieren medios
suficientes para pagarlo, por un defensor de oficio; (vii) a interrogar o hacer
interrogar a testigos y obtener su comparecencia al proceso; (viii) a ser
asistidas de manera gratuita por un intérprete, si no comprenden la lengua
empleada en el proceso; (ix) a no ser obligadas a declarar contra sí mismas ni
a confesarse culpables; (x) a que el fallo condenatorio y la pena impuesta sean
sometidos a un tribunal superior, conforme a la ley; (xi) a ser indemnizadas si
la condena se revoca o si hay indulto, por haberse probado la comisión de un
error judicial, a menos que se demuestre que le es imputable, en todo o en
parte, por no haber revelado oportunamente el hecho desconocido; (xii) a no ser
juzgadas ni condenadas por un delito respecto del cual ya hubo condena o
absolución por sentencia en firme, conforme a la ley.
El artículo 26 del Pacto, por su parte, prevé que
todas las personas son iguales ante la ley y que, por lo tanto, tienen derecho
a una igual protección de la ley sin discriminaciones por motivos de “raza,
color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole,
origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición social”.
Algo semejante sostuvo el CDH al interpretar el
artículo 26 del PIDCP en la Observación General 18 de 1989,[103] pues la
discriminación se entiende como “toda distinción, exclusión,
restricción o preferencia” que se base en los motivos previstos en
este artículo, que tenga por objeto o resultado “anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos
humanos y libertades fundamentales de todas las personas”. Sin
embargo, la igualdad de derechos no implica la igualdad de trato en todas las
circunstancias, pues puede haber diferencias de trato justificadas, como las
que prevé el propio PIDCP en sus artículos 6.5, 10.3 y 25.
El CDH mantiene por lo tanto una reiterada doctrina,
en el sentido de que el principio de la no discriminación y la igualdad ante la
ley significan que toda distinción que se establezca deberá basarse en
criterios razonables y objetivos y de que, cuando el trato diferente se funda
en los motivos expresamente mencionados en el artículo 26, la carga de su
justificación es más onerosa.[104]
Así lo ha sostenido en diversos dictámenes, de entre los cuales se destacan
aquellos de los casos Hendrika S. Vos v. Países Bajos,[105] Lahcen
B. M. Oulajin y Mohamed Kaiss v. Países Bajos,[106] Simalae
Toala y otros v. Nueva Zelanda,[107]
Joseph Kavanagh v. Irlanda,[108]
M. Schmitz-de-Jong V. Países Bajos,[109]
Michael Andreas Müller e Imke Engelhard v. Namibia.[110]
5.3.
El juicio de igualdad en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional
La Corte Constitucional colombiana, en concordancia con
la jurisprudencia comparada, desarrolló un conjunto de herramientas denominado
juicio o test de igualdad, cuyo objeto es verificar la existencia de una
violación al respectivo principio. El modelo colombiano hace uso de una mixtura
entre los modelos europeos y norte americano, a fin de garantizar, de la mejor
forma posible el respeto por la igualdad.[111] En primer lugar, el carácter relacional
del derecho a la igualdad  supone una comparación entre sujetos,
situaciones y medidas. Por ello, el uso del juicio o test implica la
identificación de tres presupuestos principalmente, a saber: (i) los
sujetos a comparar; (ii) el bien, beneficio o ventaja respecto del cual
se da el tratamiento desigual; y (iii) el criterio relevante que da
lugar al trato diferenciado.[112] Ha sido sostenido por la
jurisprudencia constitucional,[113] que el juicio integrado de
igualdad tiene tres etapas de análisis, distribuidas de la siguiente manera: (i)
establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium
comparationis, esto es, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles
de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) definir
si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre
iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de
trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto
de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución.[114]
Además, en lo que concierne a la intensidad del juicio
o test en cuestión, el tribunal ha señalado, en sentencias como la C-227 de
2004[115]
que el test a emplear podrá ser: (i) leve, en tanto la medida legislativa
haga alusión a materias económicas, tributarias, de política internacional o
aquellas en las cuales el legislador disponga de un amplio margen de
configuración normativa, esto es, que el medio empleado sea idóneo para la
consecución del fin y que no existan prohibiciones constitucionales respecto
del fin buscado y de dicho medio; (ii) intermedio, siempre que se esté
ante una valoración de medidas legislativas en las cuales se pueda ver afectado
el goce de un derecho constitucional no fundamental. Este nivel del juicio
representa una exigencia mayor y comprende no únicamente la consideración
acerca de la conveniencia del medio, sino también el examen de la conducencia
para la materialización del fin perseguido por la norma examinada; y (iii)
estricto, para los casos en los que la medida tenga una mayor proximidad a los
principios, derechos y valores superiores, en cuyo caso, debe llevarse a cabo
un estudio íntegro de proporcionalidad.
En cuanto a la aplicación de estos grados de
intensidad, por regla general se ejerce el control de constitucionalidad con un
test leve.  Esta regla se formula a partir de dos importantes consideraciones,
por una parte, el respeto al  principio democrático, que obliga a darle un peso
importante a la labor de creación del legislador, pues debe permitirse un
margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto de regulación, a
partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos de la Carta;
y por la otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre las
decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de trato
involucra la existencia de un componente discriminatorio. Este test ha sido
aplicado en casos en que se estudian materias económicas, tributarias o de
política internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia
específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o cuando, a partir
del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia prima
facie una amenaza frente al derecho sometido a controversia.
Por otro lado, la jurisprudencia ha precisado que el
juicio estricto de igualdad procede, en principio: 1) cuando está de por medio
una clasificación sospechosa, tal como ocurre con aquellas que están basadas en
las categorías prohibidas para hacer diferenciaciones que están relacionadas en
el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida afecta
fundamentalmente a personas que se encuentran en condiciones de debilidad
manifiesta, a grupos marginados o discriminados, a sectores sin acceso efectivo
a la toma de decisiones o a minorías insulares y discretas; 3) cuando
aparece prima facie que la medida que hace la
diferenciación entre personas o grupos afecta gravemente el goce de un derecho
constitucional fundamental; y 4) cuando la medida que es examinada es creadora
de un privilegio.[116]
6.       ANÁLISIS DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LA EXPRESIÓN “Y PODRÁN SER REELEGIDOS POR UNA SOLA VEZ”
DEL ARTÍCULO 28 DE LA LEY 99 DE 1993
6.1.
La medida no constituye una vulneración a la Autonomía de las
CAR
El artículo primero
de la Ley 1263 de 2008, ahora demandado, modifica al artículo 28
de la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE,
se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental -SINA y se dictan otras disposiciones”. El artículo reformado,
versa puntualmente sobre la designación, periodo y proceso de elección del
Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Dicho
artículo, inicialmente, formulaba que el periodo sería por 3 años y el Director
podría ser reelegido.[117] Frente a tal
disposición, la Corte, en la Sentencia C-1345 de 2000 conoció una demanda de
inconstitucionalidad en contra de la expresión “siendo reelegible”,
por el cargo de vulneración al derecho a la igualdad en el acceso a los cargos
públicos[118] y resolvió la
exequibilidad de la disposición por considerar que la misma no vulneraba el
derecho a la igualdad.
El accionante sustenta
su cargo en la supuesta falta de razón suficiente para una restricción del
derecho a la participación, ello con fundamento en lo sostenido por esta Corte
en la Sentencia C-1345 de 2000 bajo el entendido de que en dicha sentencia, la
Corporación indicó que la reelección era exequible y que:
“Por el contrario, prohibir la
reelección para ese cargo, como quiere el actor de la demanda, en principio
sería una decisión que no encontraría una razón suficiente y razonable que la
justificara, y que en cambio restringiría el núcleo esencial del derecho de
participación de aquellas personas que hubieren ocupado el cargo.”
Ahora bien, el
párrafo antes señalado se trae a colación en la demanda de forma
descontextualizada. En realidad, en el examen de constitucionalidad de la
anterior disposición, como base de su decisión, la Corte Constitucional sostuvo
que “cuando la reelección para el desempeño de un cargo
público no está expresamente prohibida en la Constitución, y se trata de
empleos cuya regulación le corresponde al legislador, éste puede determinar si
ella es o no procedente.” Y en efecto, concluyó en el
examen que:
“no encuentra la Corte
elemento alguno que sirva de fundamento a la acusación que presenta el actor
contra el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, pues abrirle paso a la
reelección de los directores generales de las corporaciones autónomas
regionales, es una decisión, que en ejercicio de las competencias que le son
propias podía tomar el Congreso, la cual además no vulnera el principio
de igualdad, dado que los aspirantes a dicha posición, incluidos aquellos que
desempeñan el cargo en el momento de la elección, deberán someterse, en
igualdad de condiciones, al procedimiento que establece la ley para la
designación cada vez que concluya el periodo para el cual fueron escogidos”.[119]
El párrafo que el actor utiliza para su
argumentación se refiere a que la Corte Constitucional no encuentra una razón
suficiente para prohibir la reelección, pero de ninguna forma puede tomarse
como un juicio anticipado frente a la decisión del legislador de establecer
límites a la reelección, cuando justamente la Corte fundamenta su decisión en
reconocer que tal regulación hace parte de las facultades que el Congreso de la
República tiene con base en el artículo 150, numeral 7 de la Carta Política.
Así pues, lejos de establecer una limitación a
la facultad regulatoria del Congreso, lo que determinó la Corporación en la
Sentencia C-1345 de 2000 es que la procedencia y los límites a la reelección
del Director de las CAR es una materia cuya regulación corresponde al Congreso
de la República, facultad que la Corte respeta en tanto no exista una razón
suficiente desde la perspectiva ius fundamental que justifique su intervención.
En ese sentido, y luego de
revisar la jurisprudencia constitucional la Corte pudo  confirmar que ha
sido consistente en señalar que la limitación de la reelección de funcionarios
para una sola vez, (i) constituye una medida de probidad de la función pública;
(ii) garantiza la participación y acceso en igualdad de condiciones a los
cargos públicos; (iii) se erige en un mecanismo de control al poder político, y
(iv) en algunos casos, asegura el diseño institucional del Estado.[120]
Por lo tanto, para esta
Corte, la limitación de la reelección a una única vez, es una medida que no se
demuestra irrazonable ni injustificada sino que por el contrario, se sustenta
en finalidades válidas en el marco de la probidad institucionalidad y la
eficacia institucional.
Ahora bien, en cuanto
al régimen de autonomía de las CAR, la Constitución reconoce
su autonomía funcional y administrativa y, en particular, como núcleo central
de dicha autonomía, el ejercicio de funciones que permiten prevenir la
ocurrencia de impactos ambientales, como es el caso de la expedición de
licencias ambientales.
La
autonomía que la Constitución protege a las CAR es aquella que está ligada a
sus funciones y competencias, no solo por la proximidad que dichas entidades
tienen con el ciudadano, sino por la importancia de su labor desde la
perspectiva de la Constitución Ecológica construida a partir de la Carta
Política de 1991. En este sentido, al legislador le está vedado trasladar una
competencia a un órgano de carácter nacional, a menos que esté plenamente
justificado por la necesidad de prevenir impactos ambientales a una escala que
desborde la capacidad de las CAR.
En lo que se refiere
a la disposición atacada, esta Corte no encuentra cómo la restricción de la
reelección del Director de las CAR a una única ocasión,  pueda suponer una
interferencia del nivel central en su ámbito administrativo u orgánico y mucho
menos una usurpación de las funciones que le son propias.
Al respecto la Corte
coincide con la vista Fiscal en que la medida simplemente obedece al
desarrollo, por parte del Congreso de la República, de lo dispuesto en el
artículo 150-7 sobre la organización de las CAR, en concordancia con los
artículos 1 (fines del Estado), 79 (protección del medio ambiente), 125
(ingreso al servicio público) y 209 (principios de la función administrativa)
de la Constitución.
6.2.
La restricción de la reelección por una sola vez para
el Director de la CAR es una medida razonable y proporcional que no vulnera su
derecho a la igualdad en el acceso a los cargos públicos.
El juicio
de igualdad tal como ha sido decantado por la jurisprudencia de esta
Corporación implica, en primer lugar, revisar el término de comparación entre
los sujetos supuestamente afectados por el trato diferenciado que puede incidir
en el goce efectivo de sus derechos.
Al
respecto, es menester recordar que el test de igualdad en el caso concreto se
establece entre dos sujetos diferentes: por una parte, los ciudadanos que no
han tenido la oportunidad de laborar como Directores de las CAR o que lo han
hecho por una sola vez y por otra, quien ya ha ejercido ese cargo en dos
ocasiones.
El término
de comparación entre los sujetos evidencia con claridad que no se trata de
sujetos en paridad de condiciones, no solo porque a diferencia de los primeros,
los sujetos restringidos con la disposición ya han tenido la oportunidad de
ejercer el cargo por dos ocasiones, sino porque al hacerlo adquieren una serie
de ventajas que ponen en desventaja para acceder a ese cargo a los demás
candidatos.
El efecto
de la medida es la restricción de la reelección por segunda vez del Director de
las CAR, si bien se trataría de una restricción, no afecta el núcleo de
protección del derecho fundamental al acceso a los cargos públicos, esto por
cuanto, la norma impugnada no
tiene la forma de una decisión estatal que de manera arbitraria le
impida acceder a un cargo público, ni mucho menos se trata de evitar que se
posesione en el cargo quien ha cumplido los requisitos para ello.[121]
La diferencia de
trato está fundada en un criterio razonable, cual es el haberse desempeñado por
dos ocasiones en la labor de Director de la CAR, y por lo tanto no se
fundamenta en un criterio prohibido de discriminación, ni afecta a grupos
históricamente excluidos o marginados y mucho menos se trata de una medida
destinada a crear un privilegio.
En cuanto
al test aplicable a la medida analizada, por las razones antes expuestas y por
tratarse del resultado de una competencia específica en cabeza del legislador
definida por la Carta Política en su artículo 150, numeral 7º,[122] es procedente adelantar un test
leve de proporcionalidad, en respeto al  principio democrático, y al margen de
configuración legislativa sobre los asuntos objeto de regulación, como sucede
en el caso sub examine.
Corresponde
a la Corte establecer si el medio empleado es idóneo para la consecución del
fin y que no existan prohibiciones constitucionales respecto del fin buscado y
de dicho medio.
En
anteriores oportunidades la Corte Constitucional ha examinado disposiciones
similares, que restringen la reelección de funcionarios, y ha establecido, al
estudiar concretamente el asunto de la restricción de los derechos subjetivos
que los propósitos de este tipo de medidas son: (i) garantizar la probidad de
la función pública, pues evita que una persona ejerza la labor durante periodos
que le permitan concentrar de forma indebida el poder; (ii) concretar la
igualdad en el acceso al cargo, ya que impide que se presenten ventajas para
quien concluyó recientemente el ejercicio de la función, tales como
conocimientos precisos sobre las funciones; y (iii) garantizar la alternancia
en el poder. En
el control abstracto de medidas similares, la Corte ha establecido que la
restricción a la reelección indefinida (i) constituye una medida de probidad de
la función pública; (ii) garantiza la participación y acceso en igualdad de
condiciones a los cargos públicos; (iii) se erige en un mecanismo de control al
poder político; y (iv) en algunos casos, asegura el diseño institucional del
Estado.[123]
Todos los
fines identificados por la Corte en el análisis de medidas similares resultan
acordes con la Carta y en consecuencia no están prohibidos por ella, tal como
no está prohibido el medio utilizado para ello.
En
consecuencia, el trato diferenciado resultante de la medida que dispone la
reelección por una sola vez del Director de las CAR, resulta acorde al derecho
a la igualdad en el acceso a los cargos públicos y por lo tanto será declarada
exequible.
IV. DECISIÓN
El legislador actuó dentro de sus competencias
constitucionales, sin usurpar funciones ni competencias propias del régimen de
autonomía de las CAR y sin atentar contra el derecho a la igualdad en el acceso
a la función pública, al haber incluido la expresión “y podrán ser
reelegidos por una sola vez” en el artículo 28 de la Ley 99 de 1993,
refiriéndose con ella a los Directores de las CAR.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-DECLARAR
la exequibilidad de la expresión “y podrá ser reelegido por una sola vez”
contenida en el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, respecto de los cargos
analizados en la presente decisión.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
Ausente con
permiso
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]  El 20 de junio de 2018 se registra en la Secretaria General de
la Corte Constitucional el Auto de Sala Plena 295/18 del 16 de mayo de 2018,
mediante el cual se ordenó: "PRIMERO. Levantar los términos de suspensión
en el proceso identificado con el número de expediente D-12269 y
correspondiente a la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano Julio Cesar Uribe Acosta contra la expresión "(...) podrá ser
reelegido por una sola vez", contenida en la Ley 99 de 1993, artículo 28.
En consecuencia, ejecutoriada esta decisión se contabilizarán nuevamente los
términos de la instancia procesal en la que se encontraban al momento de la
suspensión. \\ SEGUNDO. Ordenar a la Secretaría General de esta Corporación dar
trámite al numeral quinto del Auto del veinticinco (25) de agosto de dos mil
diecisiete (2017), mediante el cual se admitió la demanda de la referencia. \\ TERCERO.
Ordenar que la Secretaría General notifique el presente proveído en el estado
de esa dependencia, y del mismo modo, se ponga en conocimiento de la ciudadanía
en la página web de la Corte Constitucional..."
[2] Folio 2 del expediente D-12269. Resaltado en el texto original.
[3] Folio 8 del expediente D-12269.
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-1345 de 2000 (MP Fabio Morón
Díaz).
[5] Folio 4 del expediente D-12269.
[6] Folio 4 del expediente.
[7] Abogado Heider Danilo Téllez Rincon actuando con poder especial.
[8] Con ponencia del Magistrado William Zambrano Cetina, Radicación
11001-03-06000-2013-00529-00(2188) del 10 de febrero de 2014.
[9] Universidad Externado de Colombia, escrito de intervención en
el expediente D-12269, página 6.
[10] Universidad Externado de Colombia, escrito de intervención en el
expediente D-12269, página 11.
[11] Universidad Externado de Colombia, escrito de intervención en el
expediente D-12269, página 22.
[12] Universidad Externado de Colombia, escrito de intervención en el
expediente D-12269, página 28.
[13] Expediente D-12269, Folio 103.
[14] Expediente D-12269, folio 108.
[15] Expediente D-12269, folio 113.
[16] Expediente D-12269, folio 170.
[17] Expediente D-12269, folio 197.
[18] Expediente D-12269, folio 202.
[19] Expediente D-12269, folio 207.
[20]  Corte Constitucional, Sentencia C-914/10, reiterado en la Sentencia
C-752 de 2015.
[21] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
[22] Sentencia C-319 de 2010:
[23] Corte Constitucional, sentencia T-003
de 1992 (MP José Gregorio Hernández Galindo).
[24] Reiterado entre otras en las Sentencias de la Corte Constitucional
C-483 de 2000 (MP Alfredo Beltrán Sierra); C-486 de 2000 (MP José Gregorio
Hernández Galindo); C-1079 de 2002, (MP Rodrigo Escobar Gil); C-837 de 2003 (MP
Alfredo Beltrán Sierra), C-049 de 2006 (MP Jaime Araújo Rentería); C-288 de
2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[25] La Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; SV Nilson Pinilla Pinilla, Mauricio González Cuervo,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto), sostuvo
reiterando la  jurisprudencia que: “Es tal la importancia de la carrera
administrativa en el ordenamiento constitucional instituido por la Carta de
1991, que la Corte le ha reconocido el carácter de principio constitucional,
bajo el entendimiento de que los principios “suponen una delimitación política
y axiológica”, (Sentencia C-563 de 2000. M. P. Fabio Morón Díaz), por cuya
virtud se restringe “el espacio de interpretación”, son “de aplicación
inmediata tanto para el legislador constitucional” y tienen un alcance
normativo que no consiste “en la enunciación de ideales”, puesto que “su valor
normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición en el
presente, una base axiológico-jurídica, sin la cual cambiaría la naturaleza de
la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado
y razón de ser”. (Sentencia T-406 de 1992. M. P. Ciro Angarita Barón). En esta
decisión se declaró inconstitucional el acto legislativo 01 de 2008 por el
cual, de forma transitoria, se inscribía en régimen de carrera, sin necesidad
de abrir concurso público a quienes estuvieran encargados provisionalmente de
cubrir las vacantes. La Corte consideró que ello era violatorio del principio
de igualdad en el acceso a la función pública.
[26] La Corte Constitucional, en la Sentencia C-319 de 2010 (MP Humberto
Sierra Porto, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), reiterando lo sostenido en
la Sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV Nilson
Pinilla Pinilla, Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
Humberto Sierra Porto) sostuvo: “El mérito y el concurso \\ De conformidad con
la interpretación que de las disposiciones superiores ha realizado la Corte
Constitucional, la carrera administrativa “se fundamenta única y exclusivamente
en el mérito y la capacidad del funcionario público”, mérito que, en tanto
elemento destacado de la carrera administrativa, comparte el carácter de regla
general que a ésta le corresponde. En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, los principios generales de la carrera administrativa se
enfocan “todos ellos a la eficacia del criterio del mérito como factor
definitorio para el acceso, permanencia y retiro del empleo público” y, en esa
medida, el artículo 125 superior establece el criterio del mérito como regla
general. \\ Estrechamente vinculado al mérito se encuentra el concurso público,
pues el Constituyente lo previó como un mecanismo para establecer el mérito y
evitar que criterios diferentes a él sean los factores determinantes del
ingreso, la permanencia y el ascenso en carrera administrativa. Así pues, el
sistema de concurso “como regla general regula el ingreso y el ascenso” dentro
de la carrera y, por ello, “el proceso de selección entero se dirige a
comprobar las calidades académicas, la experiencia y las competencias
requeridas para el desempeño de los empleos”, pues sólo de esta manera “se da
cumplimiento al precepto superior conforme al cual ‘el ingreso a los cargos de
carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes”. \\ El concurso es así un instrumento que
garantiza la selección fundada en la evaluación y la determinación de la
capacidad e idoneidad del aspirante para desempeñar las funciones y asumir las
responsabilidades propias de un cargo, e impide que prevalezca la arbitrariedad
del nominador y que, en lugar del mérito, favorezca criterios “subjetivos e
irrazonables, tales como la filiación política del aspirante, su lugar de
origen (…), motivos ocultos, preferencias personales, animadversión o criterios
tales como el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la
religión, o la opinión pública o filosófica, para descalificar al aspirante”.
\\ A propósito del mérito y del concurso, importa poner de manifiesto que, de
conformidad con reiterada jurisprudencia constitucional, el concurso ha de
evaluar “todos y cada uno de los factores que deben reunir los candidatos a
ocupar un cargo en la administración pública”, incluidos aquellos factores en
los cuales “la calificación meramente objetiva es imposible”, pues “aparece un
elemento subjetivo que, en ciertas ocasiones podría determinar la selección,
como sería, por ejemplo, el análisis de las condiciones morales del aspirante,
su capacidad para relacionarse con el público, su comportamiento social, etc.”.
\\ La inclusión de los factores dotados de un componente subjetivo dentro de la
evaluación propia del concurso tiene la finalidad de evitar eventuales abusos,
dado que, sin desconocer el matiz subjetivo que caracteriza a la solvencia
moral, la aptitud física o el sentido social, lo cierto es que del ámbito de la
carrera administrativa “es preciso desterrar la arbitrariedad y, justamente,
para ese propósito se ha ideado el concurso”. \\ La evaluación de factores
objetivos y subjetivos, tiene, a juicio de la Corte, una consecuencia adicional
que es la designación de quien ocupe el primer lugar. En efecto, de acuerdo con
la Corporación, “cuando se fijan en forma precisa y concreta cuáles son las
condiciones que han de concurrir en los aspirantes y se establecen las pautas o
procedimientos con arreglo a los cuales se han de regir los concursos, no
existe posibilidad legítima alguna para desconocerlos y una vez apreciados
éstos quien ocupará el cargo será quien haya obtenido mayor puntuación”, pues
de nada serviría el concurso si, a pesar de haberse realizado, “el nominador
puede elegir al candidato de sus preferencias”. \\ La Corte respondió así a la
situación evidenciada por la iniciación de múltiples procesos de tutela “en los
que los accionantes se quejan de haber concursado para ingresar a un cargo de
carrera administrativa y, a pesar de haber obtenido un puntaje superior al de
quien en últimas se nombró, fueron excluidos con el argumento de la falta de
idoneidad moral y social de los concursantes”. \\ Estos criterios han sido
reiterados y así, por ejemplo, en la Sentencia C-041 de 1995 la Corte
condicionó la exequibilidad de un precepto que sólo se refería a “la
conformación de la lista de elegibles” a que se entendiera que esa lista
debería estructurarse “en estricto orden de méritos de conformidad con los
resultados del concurso” y que “el ganador del concurso deberá ser el nominado
y que efectuado uno o más nombramientos, los puestos se suplirán de acuerdo con
las personas que sigan en estricto orden descendente”. \\ (…)  se trata,
entonces, de erradicar “el clientelismo, el nepotismo o el amiguismo”,
propósito que guía no sólo al régimen general de carrera administrativa, sino
también a los especiales que son de índole constitucional y a los específicos
que son “de estipulación legal”. En efecto, según la jurisprudencia
constitucional, todos los empleos de carrera administrativa se encuentran
sometidos al principio del mérito y en este sentido, aún los específicos de
creación legal carecen de identidad propia, es decir, no son autónomos e
independientes, puesto que, en realidad, constituyen “una derivación del régimen
general de carrera, en cuanto que, debiendo seguir sus principios y postulados
básicos, sólo se apartan de éste en aquellos aspectos que pugnan o chocan con
la especialidad funcional reconocida a ciertas entidades, justificándose, en
estos casos, la expedición de una regulación complementaria más flexible”, pero
“manteniendo en todo caso los presupuestos esenciales de  la carrera general
fijados en la Constitución y desarrollados en la ley general que regula la
materia”.
[27] Sentencia C-553 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva)
reiterada en la sentencia C-618 de 2015  (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo)
sobre la evaluación del mérito como condición de acceso a los cargos públicos, dijo
la Corte en aquella ocasión:  La evaluación del mérito, como mecanismo de
acceso al servicio del Estado, tiene importantes repercusiones en diferentes
ámbitos constitucionales, trátese o no de la provisión de empleos de carrera
administrativa. En este sentido la Corte ha anotado que “la facultad otorgada
al legislador para regular las condiciones y requisitos que se imponen para el
acceso a los cargos públicos” tiene que velar por “el logro de los fines
esenciales del Estado” contemplados en el artículo 2º de la Constitución. (Sentencia
C-100 de 2004). \\ Adicionalmente, la Corporación ha anotado que la
consideración del mérito se relaciona con el cumplimiento de “los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”
que, según el artículo 209 de la Carta, deben guiar el cumplimiento de la
función administrativa, pues “independientemente de los efectos jurídicos de
cada forma de vinculación al Estado -por carrera, libre nombramiento y remoción
o concurso- todos los empleos públicos buscan un objetivo común, cual es el
mejor desempeño de sus funciones para la consecución de los fines estatales”.
(Sentencia T-422 de 1992). \\ Además, las materias relativas a la función
pública que han sido confiadas a la configuración del legislador, tienen que
ver con los derechos de los trabajadores contemplados en el artículo 53
superior, así como con el derecho a acceder “al desempeño de funciones y cargos
públicos”, establecido en el artículo 40-7 de la Constitución y, tratándose del
derecho a la igualdad, previsto en el artículo 13 constitucional, la
jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que el acceso al desempeño de
cargos públicos compromete dos de sus dimensiones que son la igualdad de trato
y la igualdad de oportunidades ( Sentencia C-588 de 2009). \\ Entonces, el
legislador, al regular los requisitos y condiciones de acceso a la función
pública, no puede “desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes a
ocupar un cargo público” y debe “establecer condiciones que se ajusten al
mérito, a la capacidad de los aspirantes y, especialmente, a las exigencias del
servicio” (Sentencia C-100 de 2004).
[28] Corte Constitucional, Sentencia SU-938 de 2010 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto).
[29] Sentencia C-100 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[30] Sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[31] Sentencia C-100 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[32] Sentencia C-618 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo),
reiterando la Sentencia C-100 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[33] Sentencias de la Corte Constitucional   C-319 de 2010 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto) y C-288 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[34] Comité de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Observación
General No. 25, comentarios generales adoptados sobre el artículo 25 - La
participación en los asuntos públicos y el derecho de voto, 57º período de
sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 194 (1996).
[35] Corte IDH, Sentencia del 6 de agosto de
2008, en el asunto Castañeda Gutman vs. México.
[36] Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Observación General No.
25, Artículo 25: La Participación en los Asuntos Públicos y el Derecho de Voto,
CCPR/C/21/Rev. 1/Add. 7, 12 de julio de 1996,  párr. 23.
[37] Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Observación General No.
25, supra nota 221,  párr. 23.
[38] Corte IDH, Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182, Párrafo
206.
[39] Corte IDH, Sentencia del 23 de junio de 2005, Caso Yatama Vs.
Nicaragua.
[40] Corte Constitucional, Sentencia C-267 de 1995 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[41] Constitución Política de Colombia, Artículo 197.
[42] Constitución Política de Colombia, Artículo 233.
[43] Constitución Política de Colombia, Artículo 249.
[44] Constitución Política de Colombia, Artículo 254.
[45] Constitución Política de Colombia, Artículo 257.
[46] La redacción original del artículo 266 de la Carta Política prohibió
la reelección del Registrador Nacional, posteriormente el Acto Legislativo 1 de
2003 estableció la posibilidad de reelección por una sola vez y el Acto
Legislativo 02 de 2015 prohibió nuevamente la reelección.
[47] Constitución Política de Colombia, Artículo 267.
[48] Constitución Política de Colombia, Artículo 303.
[49] Constitución Política de Colombia, Artículo 314.
[50] “La Constitución, en determinados casos, señala expresamente los
cargos públicos que excluyen toda posibilidad de reelección. (...) El Congreso
no dispone de una facultad irrestricta e incondicionada para elevar a
inhabilidad electoral cualquier hecho o condición al que estime conveniente dar
ese tratamiento. Los derechos de participación política, configurados por la
Carta, excepcionalmente pueden ser limitados, y a su turno, las restricciones
válidamente introducidas por el legislador, esto es, teniendo competencia para
el efecto, deberán interpretarse de manera que, en lo posible, se privilegie su
ejercicio. La tarea legislativa de fijación de inhabilidades, cuando la
Constitución la autoriza, no puede violar los derechos de igualdad y
participación política, y, por ende, pierde todo asidero si se traduce en
preceptos excesivos, innecesarios e irrazonables. ...” (Corte Constitucional,
Sentencia C- 267 de 1995, MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[51] Artículo 28 de la Ley 1122 de 2007.
[52] Artículo 9º de la Ley 909 de 2004.
[53] Corte Constitucional, C-055 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero y
Hernando Herrera Vergara).
[54] Corte Constitucional, C-1044 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz).
[55] Según los demandantes:  “Así las cosas, la disposición impugnada del
inciso primero del artículo 1º de la Ley 335 de 1996, que permite la
reelección, hasta por el mismo periodo, de los miembros de la Junta Directiva
de la CNT, en el caso específico de los representantes de la sociedad civil,
implica, para los actores, una clara vulneración del artículo 13 de la Carta,
que consagra el principio de igualdad, por cuanto “le da una ventaja” a quienes
desempeñan el cargo para buscar su reelección, que no tienen los demás miembros
de la comunidad interesados en acceder a ese organismo.”
[56] Al respecto sostuvo la Corte “Si se tiene en cuenta que la reelección
de los funcionarios públicos per-sé no riñe con los principios rectores de la
democracia participativa, ni con el paradigma del Estado social de derecho, y
que ella, en principio, opera sólo en aquellos casos en que expresamente no ha
sido prohibida por la Constitución, como mecanismo de control en el ejercicio del
poder, se debe concluir que cuando proviene de una decisión legislativa, se
trata de un mecanismo restrictivo de carácter excepcional, que encuentra
respaldo en argumentos razonables que como tales justifican una decisión que
afecta el núcleo esencial de un derecho fundamental.”
[57] Corte Constitucional, Sentencia C-777 de 2010 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto).
[58] Corte Constitucional, Sentencia C-777 de 2010 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto).
[59] Corte Constitucional, Sentencia C-406 de 2013 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo).
[60] Corte Constitucional, Sentencia T-133 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz
Delgado). En dicha decisión la Corte se pronuncia frente a la acción de tutela
presentada por el ciudadano Jorge Alberto García por la violación de los derechos
al debido proceso administrativo, al trabajo, a la igualdad y al acceso al
desempeño de funciones y cargos públicos. Lo anterior, por cuanto las
autoridades accionadas se abstuvieron de designarlo comisionado de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, a pesar de que encabezaba la lista de elegibles
para desempeñar el cargo, bajo el argumento de que estaba incurso en la
inhabilidad prevista en el artículo 9º de la Ley 909 de 2004, que proscribe la
reelección de los comisionados para el periodo siguiente. Tal decisión se le
comunicó mediante oficio núm. 20156000056981 de 8 de abril de 2015 emitido por
la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública y la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
[61] Así lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia T-133 de
2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Al respecto señala: En la sentencia T-411 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero),
la Corte realizó una exposición en la que se sintetizaron las principales
normas constitucionales sobre la materia, así: “Preámbulo (vida), 2º (fines
esenciales del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las
riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del derecho a
la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención de la salud y
del saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la propiedad), 66
(créditos agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la educación para la
protección del ambiente), 78 (regulación de la producción y comercialización de
bienes y servicios), 79 (derecho a un ambiente sano y participación en las
decisiones ambientales), 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales), 81 (prohibición de armas químicas, biológicas y
nucleares), 82 (deber de proteger los recursos culturales y naturales del
país), 215 (emergencia por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226
(internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los
recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función
del Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como
mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e
integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2
(Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión administrativa y
fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a circunstancias
ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de
preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y
patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización para
conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos de los
territorios indígenas y preservación de los recursos naturales), 331
(Corporación del Río Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332
(dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables),
333 (limitaciones a la libertad económica por razones del medio ambiente), 334
(intervención estatal para la preservación de los recursos naturales y de un
ambiente sano), 339 (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340
(representación de los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de
Planeación), 366 (solución de necesidades del saneamiento ambiental y de agua
potable como finalidad del Estado)”.
[62] Así, por ejemplo, la “Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca” fue creada a través del Decreto No. 3110 de 1954. A su vez, la Ley 3ª de
1961 creó la “Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá”, la cual,
posteriormente, fue denominada “Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de
los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez, CAR” a través de la Ley 62 de 1983.
[63] Corte Constitucional, Sentencia C-035 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz
Delgado).
[64] Corte Constitucional, Sentencia
C-519 de 1994 (MP Vladimiro Naranjo Mesa). Sostuvo la Corte en aquella ocasión
que: “La
Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco
normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr
un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo
y aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el
llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es
inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y
del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales
citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer siempre
compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a un
equilibrio ecológico.”
[65] Al respecto, sobre sus características y naturaleza jurídica esta
Corte en la Sentencia C-578 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell) reiterada en
la Sentencia C-035 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) puntualizó: “Las
Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte de la estructura administrativa
del Estado, como personas jurídicas autónomas con identidad propia, sin que sea
posible  encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central
(ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este
mismo orden, ni como una entidad territorial; es necesario convenir entonces,
que resultan ser organismos nacionales claramente distintos y jurídicamente
autónomos, con misiones y actividades específicas e inconfundibles, cuya misión
es la de lograr el cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales
previstos en la Constitución que conduzcan a asegurar a todas las personas el
derecho a gozar de un ambiente sano, y a tener a su disposición una oferta
permanente de elementos ambientales”.
[66] Constitución Política de Colombia, “artículo 150. Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)  7. … reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones
Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía…”.
[67] En efecto, sólo el artículo 331 de la Constitución Política hace
referencia exclusiva a las funciones de la Corporación Autónoma del Río Grande
de la Magdalena, la cual se encuentra encargada de las funciones de
recuperación de la navegación, actividad portuaria y aprovechamiento de los
recursos naturales de dicha zona, así:  “Artículo 331. Créase la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena encargada de la recuperación
de la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de
tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y
preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales
renovables. \\ La ley determinará su organización y fuentes de financiación, y
definirá en favor de los municipios ribereños un tratamiento especial en la
asignación de regalías y en la participación que les corresponda en los
ingresos corrientes de la Nación”.
[68] A ese respecto, cita la Sentencia T-123 de 2009 (MP Clara Inés Vargas
Hernández) en la cual la Corte sostuvo: “Una de las manifestaciones concretas de la protección al medio
ambiente se refleja en la existencia de organismos con niveles de
especialización funcional y técnica, encargados de asegurar una adecuada
planeación ambiental tomando como eje la protección de ecosistemas regionales
–Corporaciones Autónomas Regionales-. En este sentido ‘el Constituyente de 1991
preservó las corporaciones autónomas, como estructura fundamental de protección
de los ecosistemas regionales dentro del territorio nacional. Al hacerlo, tuvo
en cuenta que la especialización funcional de estas entidades permite
tecnificar la planeación ambiental de cada región, de acuerdo con sus propias
particularidades.’
[69] Corte Constitucional, Sentencia T-338 de 2017 (MP Alberto Rojas Ríos).
[70] Sobre la estructuración regional de las CAR, ver sentencia C-894 de
2003 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[71] Ley 99 de 1993, Artículo 31. FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas
Regionales ejercerán las siguientes funciones:  1) Ejecutar las políticas,
planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley
aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones
o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le
hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción;
2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su
jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los
criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; 3)
Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección
ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos
naturales renovables;4) Coordinar el proceso de preparación de los planes,
programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los
diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental
(SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los
Departamentos, distritos y Municipios de su comprensión territorial en la
definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos
en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y
acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; 5) Participar con
los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en
los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor
ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten;
6) Celebrar contratos y convenios con
las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las
entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor
manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio
de funciones administrativas; 7) Promover y realizar conjuntamente con los
organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente,
y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental
(SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos
naturales renovables; 8) Asesorar a las entidades territoriales en la
formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de
educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política
nacional; 9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias
ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización
de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que
afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para
aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y
subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; 10) Fijar en el
área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga,
transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra
materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales
renovables y prohibir restringir o regular la fabricación, distribución, uso
disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental.
Estos límites, restricciones y regulaciones en ningún caso podrán ser menos
estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente. 11) Ejercer
las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades
de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los
recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión
de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de
otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro
ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia
ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de
acuerdo con el artículo 58 de esta Ley. 12) Ejercer las funciones de
evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el
aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento,
emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos,
a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los
vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal
desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u
obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición
de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones
y salvoconductos; 13)   Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasa,
derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los
recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su
jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del
Medio Ambiente; 14) Ejercer el control de la movilización, procesamiento y
comercialización de los recursos naturales renovables en coordinación con las
demás Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades territoriales y otras
autoridades de policía, con conformidad con la ley y los reglamentos; y expedir
los permisos, licencias y salvoconductos para la movilización de recursos
naturales renovables; 15)   Administrar, bajo la tutela del Ministerio del
Medio Ambiente las áreas del Sistemas de Parques Nacionales que ese Ministerio
les delegue. Esta administración podrá hacerse con la participación de las
entidades territoriales y de la sociedad civil. 16)  Reservar, alinderar,
administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos,
los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las
reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su
uso y funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área
de su jurisdicción. 17) Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las
competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía
y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de
protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con
sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados; 18)
Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas
hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las
disposiciones superiores y a las políticas nacionales;
19) Promover y ejecutar obras de
irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces
y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la
defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio
de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores
del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones
legales y a las previsiones técnicas correspondientes; Cuando se trate de obras
de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y reglamentos requieran de
Licencia Ambiental, ésta deberá ser expedida por el Ministerio del Medio
Ambiente. 20) Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las
entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras
de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección
o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables; 21) Adelantar en coordinación con las autoridades de las
comunidades indígenas y con las autoridades de las tierras habitadas
tradicionalmente por comunidades negras, a que se refiere la Ley 70 de 1993,
programas y proyectos de desarrollo sostenible y de manejo, aprovechamiento,
uso y conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente;
22) Implantar y operar el Sistema de Información Ambiental en el área de su
jurisdicción, de acuerdo con las directrices trazadas por el Ministerio del
Medio Ambiente; 23) Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y
control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y
asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de
emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o
distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo,
tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; 24) Transferir
la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de
investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte
del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y prestar asistencia técnica a entidades
públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo de los
recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma
que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados
por el Ministerio del Medio Ambiente;
25) Imponer, distribuir y recaudar las
contribuciones de valorización con que haya de grabarse la propiedad inmueble,
por razón de la ejecución de obras públicas por parte de la Corporación; fijar
los demás derechos cuyo cobro pueda hacer conforme a la ley; 26) Asesorar a las
entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental que
deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías o
con otros de destinación semejante; 27) Adquirir bienes de propiedad privada y los
patrimoniales en las entidades de derecho público y adelantar ante el juez
competente la expropiación de bienes, una vez surtida la etapa de negociación
directa, cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus funciones o para
la ejecución de obras o proyectos requeridos para el cumplimiento de las
mismas, e imponer las servidumbres a que haya lugar, conforme a la ley; 28)
Promover y ejecutar programas de abastecimiento de agua a las comunidades
indígenas y negras tradicionalmente sentadas en el área de su jurisdicción, en
coordinación con las autoridades competentes; 29) Apoyar a los concejos
municipales, a las asambleas departamentales y a los concejos de las entidades
territoriales indígenas en las funciones de planificación que les otorga la Constitución
Nacional; 30) Las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras
autoridades, en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables,
dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las
atribuidas por la Constitución Nacional a las entidades territoriales, o sean
contrarias a la presente ley o a las facultades de que ella inviste al
Ministerio del Medio Ambiente. 31) Sin perjuicio de las atribuciones de los
municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso del suelo, de
conformidad con lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la
Constitución Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las
normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los
propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas, de manera
que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. No menos del 70%
del área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la
vegetación nativa existente.
[72] Corte Constitucional, Sentencia C-894 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[73] Así, en
la Sentencia C-593 de 1995 (MP Fabio Morón Díaz), la Corte sostuvo
que: “Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del
orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de
autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están
concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de
muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que
estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento
administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando
su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser
agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en
los casos señalados por la ley. Aquellas entidades, son organismos
administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y
entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y
territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no
exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias
y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el
aprovechamiento de los recursos naturales renovables, lo cual, y dentro del
marco de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 339 de la Carta
Política, las autoriza para participar, en los casos señalados en la ley, como
agentes del Gobierno Nacional, en los procesos de elaboración y adopción
concertada de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y en la
armonización de políticas y de normas regulatorias que se dicten por las
distintas autoridades competentes, como en el caso del numeral 7o. del artículo
313 de la Carta Política, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus
recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido
asignadas.”
[74] En la Sentencia C-994 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero), la
Corte sostuvo además: “En varias oportunidades, esta Corte ha analizado la
naturaleza jurídica de las CARs y ha concluido que éstas, si bien “son personas
jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de
interés del Estado”, es igualmente cierto que “con la promulgación de
Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía”. Este régimen especial
de las CARs (CP art. 150 ord 7º) se explica porque la Carta, en desarrollo del
principio constitucional de autonomía (CP art. 1º), quiso conferir a las regiones
un papel más dinámico en la gestión de sus intereses, incluso de los
ambientales.”
[75] Corte Constitucional, Sentencia C-462 de
2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[76] Corte Constitucional, Sentencia C-462 de
2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[77] Corte Constitucional, Sentencia C-275 de
1998 (MP
Carmenza Isaza).
[78] Corte Constitucional, SentenciaC-994 de 2000
(MP
Alejandro Martínez Caballero).
[79] Corte Constitucional, Sentencia C-462 de
2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[80] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2012 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[81] Así lo ha sostenido la jurisprudencia
constitucional, y en particular la Sentencia C-593 de 1995 y lo reiteró la Sentencia C-462 de
2008, “el impacto del bien jurídico
sobre el que se ejerce la función administrativa determina el nivel de
autonomía de la entidad.”
[82] Al
respecto la Corte Constitucional, Sentencia C-250 de 2012 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto), señala: “Por el ejemplo el artículo 42 el cual señala que las
relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la
pareja y en el respeto recíproco de sus integrantes, el artículo 53 que
consagra entre los principios mínimos del estatuto del trabajo la igualdad de
oportunidades de los trabajadores, el artículo 70 que impone al Estado
colombiano e deber de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la
cultura y reconoce la igualdad de las culturas que conviven en el país, el
artículo 75 dispone la igualdad de oportunidades en el acceso al espectro
electromagnético y  el artículo 209 consagra la igualdad como uno de los
principios que orienta la función administrativa.”
[83] Corte
Constitucional, Sentencias T-406 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón), T-881 de
2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett), C-818 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra
Porto; AV Nilson Pinilla, Luis Ernesto Vargas Silva), C-250 de 2012 (MP
Humberto Sierra Porto); y C-104 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV
María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva). El criterio de estas
sentencias radica en el valor del derecho a la igualdad, el cual a juicio de la
Corte, carece de un contenido material específico, es decir, “a diferencia de
otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún
ámbito concreto de la esfera de la actividad humana, sino que puede ser alegado
ante cualquier trato diferenciado injustificado”.
[84] Corte
Constitucional, Sentencias C-862 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-818
de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-250 de 2012  (MP Humberto Sierra Porto),
C-015 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), C-239 de 2014 (MP Mauricio
González Cuervo), C-240 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), C-811 de 2014
(MP Mauricio González Cuervo) y C-329 de 2015 (MP Mauricio González Cuervo).
Reiterada en la C-104 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez). En estos
casos, la Corte reiteró el carácter relacional, en el contexto de la acción
pública de inconstitucionalidad pues la igualdad requiere de una comparación
entre dos regímenes jurídicos. Al respecto, esta comparación no se extiende a
todo el contenido del régimen, sino que se centra en los aspectos que son
relevantes para analizar el trato diferente y su finalidad. El análisis de la
igualdad da lugar a un juicio tripartito, pues involucra el examen del precepto
demandado, la revisión del precepto respecto del cual se alega el trato
diferenciado injustificado y la consideración del propio principio de
igualdad.
[85] Corte
Constitucional, ver sentencia C-093 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero).
En este caso, la Corte utiliza el test de igualdad para resolver el asunto en
cuestión y prioriza el principio democrático del cual se desprende el mismo.
Por ende, consideró que “esa metodología simplemente pretende racionalizar el
examen constitucional a fin de respetar la libertad de configuración de los
órganos políticos, que es un principio de raigambre constitucional. Y esas
consideraciones son particularmente importantes cuando se trata de examinar si
una disposición  vulnera o no el principio de igualdad”. Reiterada en
sentencia C-818 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[86] En la Sentencia C-221 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero),  esta
Corporación se refirió al alcance del principio de la igualdad en la
normatividad con las siguientes palabras: "Ese  principio de la igualdad
es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales   y  de
la   diferencia   entre   los desiguales.  Se supera así el concepto de la
igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la
generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite
regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente
normación a supuestos distintos.  Con este concepto sólo se autoriza un trato
diferente si está razonablemente justificado.  Se supera también, con la
igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática.” En esa
ocasión, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 6º del Decreto 119
de 1991, "por el cual se fijan las escalas de remuneración de los
empleados del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, y se dictan otras
disposiciones en materia salarial", en el aparte que dice: "la
naturaleza de los asuntos que le sean confiados." Lo anterior, teniendo en
cuenta que el SENA debe aplicar el principio de igualdad material en forma
racional, a fin de evitar la arbitrariedad que se pudiere generar del mal uso
de discrecionalidad de sus funcionarios.
[87] Corte
Constitucional, Sentencias C-221 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero),
reiterada entre otras en las siguientes sentencias: T-430 de 1993 (MP Hernando
Herrera Vergara); T-230 de 1994 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); C-445 de 1995 (MP
Alejandro Martínez Caballero); C-022 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz); T-352 de
1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); C-563 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz);
C-112 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero); y T-301 de 2004 (Eduardo
Montealegre Lynett). En estas sentencias, la Corte reitera que el juicio de
igualdad debe ser más estricto, por lo cual, en principio sólo son admisibles
aquellas regulaciones que sean  necesarias para alcanzar objetivos
imperiosos para la sociedad y para el Estado. En cambio, frente a categorías
neutrales, el escrutinio judicial de la igualdad debe ser menos riguroso, por
lo cual, en principio son legítimas todas aquellas clasificaciones que puedan
ser simplemente adecuadas para alcanzar una finalidad permitida, esto es, no
prohibida por el ordenamiento constitucional. En ese sentido, debe procurarse
que las normas que rigen el ordenamiento jurídico interno, no impliquen cargas
o permitan tratos discriminatorios a los miembros de la sociedad.
[88] Sentencia
T-098 de 1994 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En este caso, la Corte tutela los
derechos a la vida, al trabajo, a la familia y a la seguridad social, los
cuales a juicio de la peticionaria fueron vulnerados por la Caja de Seguridad
Social de Risaralda –Caseris-, al no permitirle afiliar a su esposo en calidad
de beneficiario a los servicios médicos asistenciales.  Al respecto, la Corte
realiza su análisis en el derecho a la igualdad y la prohibición de actos
discriminatorios por parte de personas que se encuentran en evidente estado de
indefensión en razón a su sexo.
[89] Organización de Estados Americanos –OEA, Convención Americana
de Derechos Humanos, adoptada en San José de Costa Rica, el 22 de noviembre de
1969. Ratificada por Colombia el 31 de julio de 1973.  El 21 de julio de 1985
la República de Colombia deposito un instrumento por el cual reconoce
competencia a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y a la Corte
Interamericana de Derechos Humanos por tiempo indefinido bajo condición de
estricta reciprocidad y para hechos posteriores a esta aceptación, sobre casos
relativos a la interpretación o aplicación de la Convención, reservándose el
derecho de hacer cesar la competencia en el momento que lo considere oportuno.
[90] Pérez, E.
La igualdad y no discriminación en el derecho interamericano de los derechos
humanos. 2016. Disponible en: http://200.33.14.34:1033/archivos/pdfs/fas-CSIDH-Igualdad-No-Discriminacion.pdf
[91] Organización de los Estados Americanos –OEA. Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptada en San Salvador el 17 de
noviembre de 1988. Ratificada por Colombia el 23 de diciembre de 1997.
[92]OEA, Protocolo de “San Salvador”, Artículo 7. “Condiciones Justas,
Equitativas y Satisfactorias de Trabajo\\
Los Estados partes en el presente
Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo
anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas,
equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus
legislaciones nacionales, de manera particular: \\ a. una remuneración que
asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna
y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo
igual, sin ninguna distinción; (…)
[93] Entre
ellos, se identifican la Convención Interamericana contra el Racismo, la
Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia, la Convención
Interamericana contra toda forma de Discriminación e Intolerancia, la
Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra las Personas con Discapacidad, la Convención
Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas
Mayores, y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer.
[94] En cuanto al valor de las
decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Corte
Constitucional ha reiterado sostenidamente en sus sentencias que la
jurisprudencia proferida por organismos internacionales, y en  particular por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es un criterio relevante para la
interpretación de los derechos constitucionalmente reconocidos. No obstante,
también ha dicho que “el alcance de estas decisiones en la interpretación de
los derechos fundamentales debe ser sistemática, en concordancia con las reglas
constitucionales y que además cuando se usen precedentes de derecho
internacional como criterio hermenéutico se deben analizar las circunstancias
de cada caso particular para establecer su aplicabilidad”. Corte
Constitucional, Sentencia C-327 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado; SV
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; AV María Victoria Calle Correa). En
efecto el 21 de junio de 1985 la Republica de Colombia presentó
un instrumento de aceptación por el cual reconoce la competencia de la Comisión
y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por tiempo indefinido bajo
condición de estricta reciprocidad y para hechos posteriores a esta aceptación,
sobre casos relativos a la interpretación o aplicación de la Convención,
reservándose el derecho de hacer cesar la competencia en el momento que lo
considere oportuno. Con fundamento en dicho reconocimiento, la Corte
Constitucional ha
[95] Corte
IDH. Sentencia del 5 de agosto de 2008, párrafos 209 y 223. El caso se refiere
a la responsabilidad internacional del Estado por la destitución de los jueces
de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo sin un debido proceso.
[96] Corte
IDH. Sentencia del 24 de agosto de 2010, párrafo 272. El caso se refiere a la
responsabilidad internacional del Estado por no haber garantizado el derecho de
propiedad ancestral de los miembros de la Comunidad Indígena Xákmok Kásek del
Pueblo Enxet-Lengua, lo cual ha generado una amenaza a su supervivencia.
[97] Corte
IDH. Propuesta de Modificación a la Constitución Política de Costa Rica
Relacionada con la Naturalización. Opinión Consultiva OC-4/84 del 19 de enero
de 1984. Serie A Núm. 4.
[98]
Reiterada, entre otras, en la Sentencia del 6 de agosto de 2008 en el
Caso Castañeda Gutman v. Estados Unidos Mexicanos, párrafo 211, y en la
Sentencia del 28 de noviembre de 2012 en el Caso Atavia Murillo y otros
(Fertilización in vitro) v. Costa Rica, párrafos 285, 438, 439, 440 y 441.
[99] En el Caso Atala Riffo, en relación al interés superior del niño, la
Corte IDH reitera que: “este principio regulador de la normativa de los
derechos de las niñas y los niños se funda en la dignidad misma del ser humano,
en las características propias de los niños y las niñas, y en la necesidad de
propiciar el desarrollo de éstos, con pleno aprovechamiento de sus
potencialidades. Ahora bien, siguiendo el criterio establecido en esa
sentencia, no basta con identificar un fin legítimo. La Corte en ese caso
señaló que “la sola referencia al mismo sin probar, en concreto, los riesgos o
daños que podrían conllevar la orientación sexual de la madre para las niñas,
no puede servir de medida idónea para la restricción de un derecho protegido
como el de poder ejercer todos los derechos humanos sin discriminación alguna
por la orientación sexual de la persona” Corte IDH. Caso Atala Riffo y Niñas vs.
Chile, op. cit., supra nota 18, párr. 108.
[100] Pérez, E.
La igualdad y no discriminación en el derecho interamericano de los derechos
humanos. 2016. Disponible en: http://200.33.14.34:1033/archivos/pdfs/fas-CSIDH-Igualdad-No-Discriminacion.pdf
[101] Ariel
Dulitsky, “El principio de igualdad y no discriminación. Claroscuros de la
jurisprudencia interamericana”, Anuario de Derechos Humanos. Santiago de Chile,
núm. 3, 2007, pp. 23-24
[102] Organización de las Naciones Unidas, Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos. Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por
la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966.
El Pacto Internacional y su Protocolo Adicional para dar competencia al Comité
de Derechos Humanos, fueron ratificados por Colombia el 29 de octubre de 1969.
[103]
Sobre No discriminación, párrafos 7 y 8.
[104] Corte
Constitucional, Sentencia C-240 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo, APV Luis
Ernesto Vargas Silva).
[105] Comité de
Derechos Humanos de la ONU, Comunicación 218 de 1986, párrafo 12.
[106] Comité de
Derechos Humanos de la ONU, Comunicación 406 de
1990, párrafo 7.3.
[107] Comité de
Derechos Humanos de la ONU, Comunicación 675 de
1995, párrafo 11.6.
[108]  Comité
de Derechos Humanos de la ONU, Comunicación 819 de 1998, párrafos 10.2. y
siguientes.
[109] Comité de
Derechos Humanos de la ONU, Comunicación 855 de 1999, párrafo 7.2.
[110] Comité de
Derechos Humanos de la ONU, Comunicación 919 de 2000, párrafos 6.7 y
siguientes.
[111] En el
Tribunal Europeo de DDHH, el juez estudia, en un primer momento, “la idoneidad
de la medida; posteriormente analiza si el trato diferenciado es necesario, es
decir, si existe una medida menos lesiva que logre alcanzar el fin propuesto;
y, finalmente, el juez realiza un análisis de proporcionalidad en estricto
sentido con el fin de determinar si la medida adoptada sacrifica valores y
principios constitucionales de mayor envergadura que los protegidos con el fin
propuesto”. En la Corte Suprema de los Estados Unidos, el control se realiza a
través de distintos niveles de intensidad: débil, intermedio y estricto. Dicha
diferencia es importante, toda vez que brinda al juez el espectro para el
análisis de constitucionalidad. Así, “en aquellos casos en que el test es
estricto, el trato diferente debe ser necesario para alcanzar un objetivo
constitucionalmente aceptable. Por otro lado, en los casos de test flexibles,
la medida sólo debe ser potencialmente adecuada para alcanzar un propósito que
no riña con la Carta Política”. Señalado en las Sentencias C-035 de 2016 (MP Gloria
Stella Ortiz Delgado; SVP María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván
Palacio Palacio, Alberto Rojas Ríos) y C-104 de 2016 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez; AV María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva,
María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares
Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, APV
Gloria Stella Ortiz Delgado, Luis Ernesto Vargas Silva).
[112] Corte
Constitucional, Sentencia C-227 de 2004 (Manuel José Cepeda Espinosa), criterio
reiterado en la sentencia C-793de 2014 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y
C-335 de 2016 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), entre otras.
[113] Corte
Constitucional, Sentencias C-093 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero),
C-673 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa); C-862 de 2008 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra) y reiterada entre otras en la sentencia Corte Constitucional
C-015 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo). En estos casos, la Corte estudio
la constitucionalidad de los preceptos demandados y revisó el test de igualdad
aplicado en cada caso, al respecto la Corte determinó que a juicio del test de
igualdad y en muchos casos, el trato discriminatorio se encuentra justificado y
no vulnera el derecho a la igualdad siempre y cuando sea realizado conforme a
las disposiciones dispuestas en la jurisprudencia constitucional y la
constitución.
[114] Corte
Constitucional, Sentencia C-659 de 2016 (MP Aquiles Arrieta Gómez). En este
caso, la Corte analizó la constitucionalidad del parágrafo 10 de la Ley 48 de
1993 basándose en la aplicación del juicio integrado de igualdad, por
consiguiente reiteró que el mismo, “está constituido por tres elementos,
que consisten en: (i) determinar cuál es el criterio de comparación
o tertium comparationis; (ii) definir si desde la perspectiva fáctica y
jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre desiguales; y
(iii) establecer si el tratamiento distinto está constitucionalmente
justificado, es decir, si las situaciones objeto de comparación, desde la
Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas de un modo
similar”.
[115] Corte
Constitucional, sentencia C-227 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En
este caso, la Corte determinó la importancia del juicio de igualdad conforme a
su intensidad, siendo él mismo leve, intermedio o estricto. A su vez, declaró
la exequibilidad del inciso II del parágrafo 4 del artículo 9 de la Ley 797 de
2003, contrario sensu, declaró la inexequibilidad de la expresión “menor de 18
años”, contenida en el mismo parágrafo.
[116] Corte
Constitucional, Sentencia C-355 de 2006 (MP Jaime Araújo Rentería, Clara Inés
Vargas Hernández; SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Galvis; AV Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Araújo Rentería). En este
caso, la Corte declaró la constitucionalidad de las tres causales válidas para
despenalizar el aborto al interior del ordenamiento jurídico.
[117] Ley 99 de 1993, “ARTÍCULO 28. DEL DIRECTOR GENERAL. El Director General
será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva.
Será designado por el Consejo Directivo para un período de tres (3) años,
contados a partir del 1o.  de enero de 1995, siendo reelegible.”
[118] Al respecto señaló la Corte en la Sentencia C-1345 de 2000 (MP Fabio
Morón Díaz): “la controversia que deberá dirimir la Corte en esta oportunidad
se refiere, a si la disposición impugnada de alguna manera impide, restringe u
obstaculiza el derecho de participación, en igualdad de condiciones, de los
ciudadanos interesados en acceder a un cargo público, específicamente  al
de director general de corporación autónoma regional, lo que implicaría que se
les negara la posibilidad de participar en el manejo, dirección y
administración de los recursos naturales y del medio ambiente en general, los
cuales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 79 y 80 de la C.P.,
gozan de especial protección del Estado, dado que constituyen la base de
realización de un derecho fundamental; es decir, si lo dispuesto en esa
disposición se constituye en óbice para que dichos ciudadanos participen en los
procesos diseñados por el legislador para escoger a los mencionados funcionarios,
vulnerando entonces las normas constitucionales que se alegan infringidas”.
[119] Sentencia C-1345 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz). Resaltado
por fuera del original.
[120] Así lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia T-133 de
2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Al respecto señala: “En la sentencia T-411 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
la Corte realizó una exposición en la que se sintetizaron las principales
normas constitucionales sobre la materia, así: “Preámbulo (vida), 2º (fines
esenciales del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las
riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del derecho a
la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención de la salud y
del saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la propiedad), 66
(créditos agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la educación para la
protección del ambiente), 78 (regulación de la producción y comercialización de
bienes y servicios), 79 (derecho a un ambiente sano y participación en las
decisiones ambientales), 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales), 81 (prohibición de armas químicas, biológicas y
nucleares), 82 (deber de proteger los recursos culturales y naturales del
país), 215 (emergencia por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226
(internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los
recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función
del Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como
mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e
integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2
(Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión administrativa y
fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a circunstancias
ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de
preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y
patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización para
conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos de los
territorios indígenas y preservación de los recursos naturales), 331
(Corporación del Río Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332
(dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables),
333 (limitaciones a la libertad económica por razones del medio ambiente), 334
(intervención estatal para la preservación de los recursos naturales y de un
ambiente sano), 339 (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340
(representación de los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de
Planeación), 366 (solución de necesidades del saneamiento ambiental y de agua
potable como finalidad del Estado)”.
[121] Corte Constitucional, Sentencia SU-339 de 2011 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) “la
jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que entran dentro del ámbito de
protección de este derecho (i) la posesión de las personas que han cumplido
con los requisitos para acceder a un cargo, (ii) la prohibición de establecer
requisitos adicionales para entrar a tomar posesión de un cargo, cuando el
ciudadano ha cumplido a cabalidad con las exigencias establecidas en el
concurso de méritos, (iii) la facultad de elegir de entre las opciones
disponibles aquella que más se acomoda a las preferencias de quien ha
participado y ha sido seleccionado en dos o más concursos, (iv) la prohibición
de remover de manera ilegítima (ilegitimidad derivada de la violación del
debido proceso) a una persona que ocupen un cargo público”.
[122] Constitución Política, “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 7. (…)
reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales dentro de un régimen de autonomía”.
[123] Así lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia T-133 de
2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Al respecto señala: En la sentencia T-411 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
la Corte realizó una exposición en la que se sintetizaron las principales
normas constitucionales sobre la materia, así: “Preámbulo (vida), 2º (fines
esenciales del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las
riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del derecho a
la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención de la salud y
del saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la propiedad), 66
(créditos agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la educación para la
protección del ambiente), 78 (regulación de la producción y comercialización de
bienes y servicios), 79 (derecho a un ambiente sano y participación en las
decisiones ambientales), 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales), 81 (prohibición de armas químicas, biológicas y
nucleares), 82 (deber de proteger los recursos culturales y naturales del
país), 215 (emergencia por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226
(internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los
recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función
del Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como
mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e
integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2
(Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión administrativa y
fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a circunstancias
ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de
preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y
patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización para
conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos de los
territorios indígenas y preservación de los recursos naturales), 331
(Corporación del Río Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332
(dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables),
333 (limitaciones a la libertad económica por razones del medio ambiente), 334
(intervención estatal para la preservación de los recursos naturales y de un
ambiente sano), 339 (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340
(representación de los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de
Planeación), 366 (solución de necesidades del saneamiento ambiental y de agua
potable como finalidad del Estado)”.