T-314-98
Sentencia T-314/98
Sentencia T-314/98
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL SOBRE CESANTIAS PARCIALES
CESANTIAS-Significado y función
AUXILIO DE
CESANTIA-Entidad jurídica
y económica
PRINCIPIO DE PAGO
DE LO DEBIDO-Obligatoriedad
El principio que
postula la obligatoriedad del pago de lo debido es fundamental dentro de una
comunidad que se ha comprometido con el respeto y defensa de las relaciones
nacidas de la vida social y el trabajo, y que cree en la lucha por la vigencia
de un orden jurídico justo. Principios como éste continúan vigentes y describen
con precisión la manera como deben cumplirse las obligaciones, todas las
obligaciones, "tanto las del derecho civil a las que el ordenamiento
jurídico presta tanta atención y se ha esmerado en perfeccionar, como las
laborales que gozan de sus mismas características vinculantes y son
contraprestación al esfuerzo productivo del hombre".
OBLIGACIONES
LABORALES ADQUIRIDAS-Cumplimiento
En los casos en los
que no se cuenta con medios suficientes para responder por los compromisos
adquiridos, el ordenamiento jurídico establece mecanismos de solución ante
situaciones de crisis económica en los que, siguiendo los principios de
consensualidad, proporcionalidad, prelación de pagos y respeto por las
necesidades de cada parte, se puede llegar a una solución que respete las
expectativas del acreedor y del deudor. Resulta entonces injustificado que en
estas situaciones extremas, nacidas de la imposibilidad de cumplir con la
obligación adquirida, una de las partes se atribuya la posibilidad de modificar
unilateralmente la forma y el momento para dar cumplimiento a una deuda.
Permitirlo no es otra cosa que aprobar el desconocimiento de los derechos
ajenos, y quebrantar uno de los fundamentos sobre los que se construyen las
relaciones jurídicas.
ILIQUIDEZ PRESUPUESTAL EN CESANTIAS PARCIALES-Distribución
equitativa/DERECHOS ADQUIRIDOS-Pago de obligaciones laborales
Ante el surgimiento de
dificultades económicas, las cargas deben distribuirse equitativamente y las
decisiones a tomar deben tener en consideración los intereses de todos los
afectados. En ocasiones como éstas, es elemental que las consecuencias de la
mala situación financiera "sean repartidas por igual a todos los miembros
de la colectividad o, lo que es lo mismo, a todos los acreedores estatales. No
se pueden imponer a un sólo grupo social -los trabajadores-, o a un mismo tipo
de obligaciones, los efectos de la iliquidez estatal, so pena de violar el
derecho a la igualdad". Los efectos de la escasez de recursos, en lo
posible, deben respetar los derechos adquiridos y la prevalencia que nuestro
orden jurídico reconoce a cierto tipo de obligaciones -las laborales-; de no
ser así, las cargas deben repartirse de manera equitativa -de ser el caso entre
todos los posibles acreedores- y en ningún evento, puede decidirse
unilateralmente por alguna de las partes la suerte del reconocimiento y pago de
las cesantías parciales, sin violar la Constitución y la ley.
DERECHO DE PETICION-Importancia
El de petición es un
derecho de capital importancia en el funcionamiento de una sociedad respetuosa
de los derechos de las personas. Su esencia esta ligada a la "necesidad de
mantener canales adecuados de comunicación entre los gobernantes y los
ciudadanos que trasciendan el ámbito político y vinculen al miembro de la
comunidad con la autoridad". Su importancia no es exclusivamente
instrumental, ni su utilidad se agota en la simple  ritualidad, pues siempre
está de por medio el reconocimiento y protección de los derechos radicados en
cabeza del peticionario. Así, el ciudadano presenta una solicitud con la
intención de poner en conocimiento de la autoridad  sus necesidades y
expectativas y con la esperanza de recibir una pronta respuesta que solucione o
resuelva de alguna manera su situación. En este orden de ideas, "el
derecho de petición comprende no sólo la manifestación de la administración
sobre el objeto de la solicitud, sino también el hecho de que dicha
manifestación constituya una solución pronta del caso planteado".
DERECHO DE PETICION-Compromiso estatal de reconocimiento de derechos ajenos/DERECHO
DE PETICION POR PARTICULARES-Debida atención
En la protección y
garantía del derecho de petición se pone en juego un compromiso estatal que se
traduce en el efectivo reconocimiento de los derechos ajenos, que trae como
consecuencia la necesidad de adoptar medidas idóneas para cumplir realmente con
las necesidades de la población. Prestar la debida atención a las solicitudes
presentadas por los particulares implica esfuerzos estructurales,
presupuestales e inclusive culturales que permitan que la administración
responda de foma adecuada a la solicitud presentada, de manera efectiva para la
solución del caso que se presenta, y en el momento oportuno, pues de nada sirve
una respuesta adecuada y certera si no se produce a tiempo.
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional respecto de
conflictos sobre obligaciones laborales
Referencia:
Expedientes acumulados T-144.313, T-144.959, T-145.075, T-145.482, T-146.148,
T-147.241, T-147.928, T-147.929, T-148.158, T-149.771, T-149.775, T- 151.460,
T-151.533, T-152.377, T-156.417, T-156.452, T-156.475, T-157.171, T-157.173, T-157.407,
T-157.628, T-157.837, T-157.865 y T-158.137.
Acciones
de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, distintas
regionales del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria
"La Previsora S.A."
Tema:
Cesantías anticipadas.
Actores:
Marco Antonio Vargas Florián y otros.
Magistrado
Ponente:
Dr.
CARLOS GAVIRIA  DÍAZ.
Santafé de Bogotá
D.C., veinticinco (25) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Carlos Gaviria
Díaz, éste último en calidad de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN,
procede a dictar
sentencia de revisión en los procesos acumulados de la referencia.
ANTECEDENTES
Los fallos que revisa
la Sala en esta oportunidad, fueron proferidos para resolver sobre las acciones
de tutela acumuladas, en las que un número significativo de empleados de
centros educativos de diferentes lugares del país, reclaman que hace meses, y
aún años, solicitaron a las entidades demandadas el pago de sus cesantías
parciales, sin que les respondieran, o sin que les pagaran las sumas
reconocidas a su favor por medio de actos administrativos en firme.
1. Fundamentos de las
demandas.
Los argumentos que
sustentan las acciones acumuladas, pueden resumirse de la siguiente manera:
a. Los actores
afirman que las entidades demandadas violaron el derecho fundamental a la
igualdad que consagra la Constitución en el artículo 13, "toda vez que
escogen de manera arbitraria la prelación de pagos entre los empleados
vinculados al sector educativo, favoreciendo a algunos y dejando a la deriva a
otros, prefiriendo erróneamente a quienes les conviene por razones de índole
presupuestal o de carácter interno, sin tener en cuenta que la necesidad es
igual, sin distinción al régimen al cual se encuentran afiliados."
b. También reclaman
que les vulneraron el derecho de petición, pues se trata de solicitudes hechas
a la administración desde hace varios meses (incluso años), sin que hasta el
momento se les haya notificado una respuesta sobre el reconocimiento de la
prestación, o pagado las sumas ya reconocidas.
c. Además, aducen que
la actuación de las entidades demandadas vulnera los derechos y garantías
reconocidos a los trabajadores por la Carta Política (arts. 25 y 53), pues es
inadmisible que la efectividad del derecho a cesantías anticipadas, resulte
condicionada por una insuficiente apropiación de recursos presupuestales para
atender obligaciones previsibles de origen laboral, o por trámites burocráticos
que, una vez cumplidos, no dan lugar a la resolución oportuna de la solicitud
de reconocimiento.
d. También consideran
los actores que los principios de celeridad y economía, a los que debe ceñirse
la actuación administrativa (C.P. art. 209), y que, por tanto, hacen parte del
debido proceso (C.P. art. 29), se han visto quebrantados con la conducta de las
entidades accionadas.
e. En algunas de las
demandas se afirma además, que el comportamiento negligente de la
administración es fuente de violación de otros derechos constitucionalmente
reconocidos. Por ejemplo, con la falta de pago de las prestaciones sociales que
legalmente corresponden a los trabajadores de edad avanzada, la administración
habría incumplido los deberes de protección y asistencia especial, que frente a
las personas de la tercera edad corresponden al Estado (C.P. art.46); así
mismo, garantías tan importantes como la del acceso a una vivienda digna (C.P.
art. 51), resultaron gravemente comprometidas por el proceder oficial.
También fueron
acumuladas las acciones radicadas bajo los números T 147.928 y T 149.929-, en
cuyas demandas se exponen hechos que difieren parcialmente de los que
originaron las otras tutelas, y que pueden resumirse de la siguiente manera:
a. La Ley 4ª de 1992
contiene las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos; para la aplicación de esa ley, el Gobierno expidió el Decreto 1444 de
1992, en el que se "dictan disposiciones en materia salarial y
prestacional para los empleados públicos docentes de las Universidades Públicas
del Orden Nacional".
b. El Decreto 015 de
1996 abrió la posibilidad de aplicar el régimen contenido en el citado Decreto
1444/92 a los empleados públicos docentes de las universidades oficiales del
orden departamental, municipal y distrital, y concedió plazo hasta el 31 de
julio del mismo año para que quiénes así lo desearan tomaran la decisión de
cambiar de régimen. A quienes optaran por el nuevo sistema salarial y
prestacional, se les debía aplicar el régimen de cesantías señalado en el
artículo 99 y normas concordantes de la Ley 50 de 1990, para lo cual debía
aplicarse el procedimiento establecido en el artículo 88 de la Ley 30 de 1992
-"por la cual se organiza el servicio público de Educación
Superior"-; pero los actores que decidieron cambiar de sistema pensional
dentro del lapso previsto, arguyen que de esa manera resultan injustamente
discriminados, porque en virtud de este Decreto reglamentario, sus cesantías
serán pagadas en un lapso no superior a dos (2) años, mientras el plazo fijado
por la ley reglamentada es de un (1) año, y fue un año el término que tuvieron
que esperar para el pago de sus cesantías parciales los compañeros de los
demandantes que optaron antes que ellos por el nuevo régimen.
En síntesis: todos
los accionantes han presentado solicitudes ante los funcionarios
correspondientes con el propósito de obtener la cancelación de sus cesantías
parciales. A algunos no se les ha respondido, a otros se les dijo que debían
esperar hasta que se agotara el término excepcional previsto para ellos en una
norma reglamentaria, y a los demás se les reconoció el derecho a la prestación,
pero no se les ha cancelado la cantidad reconocida. Coinciden los actores en
reclamar que la conducta de las entidades demandadas, presuntamente sustentada
en el acatamiento de normas legales vigentes en materia presupuestal, viola
derechos fundamentales como el derecho a la igualdad ante la ley y el de
petición, a más de algunas garantías constitucionales como la protección
especial a las personas de la tercera edad, pues mientras a otros trabajadores,
cobijados por las mismas disposiciones, se les reconoce y paga cumplidamente
las cesantías parciales, ellos tienen que esperar, no se sabe hasta cuando, para
que se les reconozca y haga efectivo el mismo derecho.
2. Decisiones de
instancia.
Los jueces a-quo,
y los que resolvieron la segunda instancia, adoptaron decisiones diferentes,
bajo perspectivas doctrinales distintas, y con criterios jurídicos divergentes;
el sentido de tales pronunciamientos se especifica en el cuadro anexo, que debe
entenderse como parte integrante del presente fallo de revisión.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  Competencia.
Esta Sala es
competente para revisar los fallos judiciales pronunciados en los casos
referidos, en virtud de la acumulación que de ellos hicieron varias Salas de
Selección, y de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos
86 y 241 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y el Reglamento
Interno.
2. Problemas Jurídicos.
En el estudio y
resolución del presente caso, corresponde a la Corte considerar el
procedimiento utilizado para el reconocimiento y pago de las cesantías
parciales que la ley consagra en favor de los actores, en busca de establecer
si las razones expuestas por la administración, que justifica su conducta en el
cumplimiento de disposiciones vigentes en materia presupuestal, viola el
derecho a la igualdad. Por otra parte, resulta pertinente constatar si en la
aplicación de estos procedimientos se vulneró o no el derecho de petición.
3. Doctrina
constitucional sobre cesantías anticipadas.
En anteriores
oportunidades esta Corte ha decidido asuntos relacionados con el reconocimiento
y pago de las cesantías parciales[1]. Particularmente, ha señalado los
criterios que han de tenerse en cuenta en situaciones en las que está en juego
la protección y garantía de los derechos a la igualdad y de petición.
Es cierto que el juez
de tutela debe tomar en consideración a la hora de adoptar su decisión, las
circunstancias de hecho que rodean cada caso; sin embargo, es posible encontrar
elementos comunes que le permitan unificar criterios de valoración sobre
asuntos similares.  Esta función es desarrollada por la Corte Constitucional a
través de su jurisprudencia, con la adopción de criterios que guíen a los
funcionarios judiciales en la resolución de futuros conflictos, brindándoles
herramientas que les permitan encontrar una salida razonable "ante
situaciones que por sus características respondan al paradigma tratado por la
Corte al momento de establecer du doctrina"[2]
Sin pasar por alto las
circunstancias de hecho que caracterizan cada uno de los procesos acumulados, en esta oportunidad,
la Corte reiterará su jurisprudencia en materia de reconocimiento y pago de
cesantías parciales. Con tal propósito, esta Sala hará una breve alusión a la
naturaleza y significado de esta prestación, y luego abordará el análisis de
los derechos fundamentales cuya violación reclaman los actores, el derecho a la
igualdad y el de petición. Por último, hará algunas consideraciones acerca de
las prentensiones de los accionantes, y la actitud asumida por los entes
demandados.
4. Acerca del
significado y función de las cesantías.
Según la doctrina
constitucional, la creación y aplicación de las normas que versan sobre
materias laborales -entre ellas las obligaciones prestacionales-, exigen de los
funcionarios competentes especial celo pues, en lo referente a las
prerrogativas reconocidas por el sistema jurídico a los trabajadores, y bajo la
perspectiva del Estado Social de Derecho, tanto el legislador como la autoridad
administrativa carecen de atribuciones que impliquen la consagración de normas
o la adopción de procedimientos contrarios a las garantías mínimas que la
Constitución ha plasmado con el objeto de brindar especial protección a las
relaciones laborales [3]. Ahora bien: sobre el significado y
función de las cesantías, esta Corte ha expresado:
"El auxilio de
cesantía que se establece en la legislación laboral colombiana, se articula
como una obligación a cargo del empleador y a favor del trabajador, y
originariamente se consagró como eventual remedio frente a la pérdida del
empleo. Los requisitos, modalidades y oportunidad para cumplir con esta
prestación, son asuntos que la misma ley se encarga de desarrollar.
"Se trata sin
duda, de una figura jurídica que responde a una clara orientación social en el
desarrollo de las relaciones entre empleador y trabajador, estableciéndose un
mecanismo que busca, por un lado, contribuir a la mengua de las cargas
económicas que deben enfrentar los asalariados ante el cese de la actividad
productiva, y por otro –en el caso del pago parcial de cesantías-,  permitir al
trabajador satisfacer sus necesidades de capacitación y vivienda.
"Ahora bien: la
clara relación que existe entre la estructura formal y la función social que
cumplen las cesantías no aminora su naturaleza obligatoria. Tratamos, pues, con
verdaderas obligaciones de derecho que tienen una vocación solidaria que
fortalece el vínculo jurídico existente entre dos partes y que refuerza su
necesidad de cumplimiento"[4]
Se trata de un
verdadero derecho económico que no puede ser desconocido por el empleador o por
la autoridad estatal, sin vulnerar derechos fundamentales, pues constituye el
ahorro hecho por el trabajador durante el lapso laborado, y se incrementa con
el transcurso del tiempo[5].
No es entonces
justificable que con el pretexto de dar aplicación a normas legales vigentes,
las autoridades administrativas puedan desmejorar o menoscabar la libertad, la
dignidad humana, la igualdad o la posibilidad de poner en conocimiento de las
autoridades las necesidades y expectativas de los trabajadores y esperar de
ellas pronta resolución, porque esas autoridades no pueden procurar el interés
general sacrificando los derechos fundamentales de las personas, sin violar, al
menos, los artículos 2 y 5 de la Carta Política, y porque "en todo caso
de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las dispocisiones constitucionales" (C.P. art. 4). El
conjunto de obligaciones que se originan en la relación de trabajo -y
fundamentalmente las prestaciones sociales-, han de ser proporcionadas al
tiempo de servicio prestado, oportunamente canceladas, y reconocidas de la
misma forma a todas las personas que cumplan con los requisitos consagrados en
la ley, sin que haya lugar a discriminación o tratamiento diferenciado[6].
5. Sobre el
cumplimiento las obligaciones adquiridas,  la exitencia de recursos y
el derecho a la igualdad.
El principio que
postula la obligatoriedad del pago de lo debido es fundamental dentro de una
comunidad que se ha comprometido con el respeto y defensa de las relaciones
nacidas de la vida social y el trabajo, y que cree en la lucha por la vigencia
de un orden jurídico justo. Principios como éste continúan vigentes y describen
con precisión la manera como deben cumplirse las obligaciones, todas las
obligaciones, "tanto las del derecho civil a las que el ordenamiento
jurídico presta tanta atención y se ha esmerado en perfeccionar, como las
laborales que gozan de sus mismas características vinculantes y son
contraprestación al esfuerzo productivo del hombre"[7].
Es indudable que el
cumplimiento de las obligaciones depende en buena medida de la existencia de
los recursos que le permitan al deudor ponerse al día en sus acreencias. Esta
es una realidad que tiene igual vigencia en el ámbito de los particulares como
en la vida estatal. En los casos en los que no se cuenta con medios suficientes
para responder por los compromisos adquiridos, el ordenamiento jurídico
establece mecanismos de solución ante situaciones de crisis económica en los
que, siguiendo los principios de consensualidad, proporcionalidad, prelación de
pagos y respeto por las necesidades de cada parte, se puede llegar a una
solución que respete las expectativas del acreedor y del deudor.
Resulta entonces
injustificado que en estas situaciones extremas, nacidas de la imposibilidad de
cumplir con la obligación adquirida, una de las partes se atribuya la
posibilidad de modificar unilateralmente la forma y el momento para dar
cumplimiento a una deuda. Permitirlo no es otra cosa que aprobar el
desconocimiento de los derechos ajenos, y quebrantar uno de los fundamentos
sobre los que se construyen las relaciones jurídicas.
En el presente caso,
el Estado -actuando a través de las entidades demandadas-, ha incumplido con el
pago de obligaciones laborales por concepto de cesantías parciales, adoptando
comportamientos que lesionan derechos fundamentales de los asociados. Bien es
cierto que los recursos con que cuenta la administración son limitados, y no es
propósito del juez de tutela ordenar la implantación de medidas presupuestales
utópicas que desconozcan la realidad económica y dispongan el pago inmediato e
indiscriminado de toda deuda, pero argumentos como la escasez de recursos y la
existencia de múltiples necesidades sociales, no pueden utilizarse de manera
general, sin que al hacerlo se rompa con el principio de igualdad reconocido a
los miembros de la comunidad.
Ante el surgimiento de
dificultades económicas, las cargas deben distribuirse equitativamente y las
decisiones a tomar deben tener en consideración los intereses de todos los
afectados. En ocasiones como éstas, es elemental que las consecuencias de la
mala situación financiera "sean repartidas por igual a todos los
miembros de la colectividad o, lo que es lo mismo, a todos los acreedores
estatales. No se pueden imponer a un sólo grupo social -los trabajadores-, o a
un mismo tipo de obligaciones, los efectos de la iliquidez estatal, so pena de
violar el derecho a la igualdad"[8].
Por otro  lado, las
facultades extraordinarias de que goza el Estado en algunas de sus actuaciones,
bien porque actúa a través de sus entidades administrativas, bien porque acude
a los recursos de la legislación de emergencia para expedir normas generales,
no pueden traducirse en el desconocimiento o detrimento de derechos válidamente
adquiridos, o en la imposición de gravámenes injustos y desiguales[9].
En este orden de
ideas, no es razonable que con el argumento de estar dando estricto
cumplimiento a una norma reglamentaria, se menoscaben los derechos reconocidos
por la ley a los trabajadores, difiriendo la cancelación de sus cesantías
parciales. En casos como el que se revisa, en los que el Gobierno excusa su
retardo en la cancelación de las cesantías parciales que reconoció deber a los
actores, por el acatamiento de disposiciones reglamentarias como el Decreto 015
de 1996, se aprecia un claro trato discriminatorio, pues a otros funcionarios,
que se encontraban en las mismas condiciones que los demandantes, y a quienes
se debe aplicar el mismo régimen prestacional, se les pagó cumplidamente.
Tampoco es de recibo
el argumento según el cual, tras las expedición de la Ley 30 de 1992, y la
implantación de plazos para la cancelación de prestaciones sociales, existen
poderosas razones de limitacíón presupuestal y austeridad en el gasto, porque
el artículo 88[10] de esa ley, aducido por las entidades
demandadas, estableció al Gobierno Nacional un "término no mayor a dos
años" para garantizar los aportes requridos para cancelar las cesantías
parciales de los actores, en el presupuesto nacional, el de los entes
teritoriales y el de las universidades, término que está más que vencido.
Se repite: los efectos
de la escasez de recursos, en lo posible, deben respetar los derechos
adquiridos y la prevalencia que nuestro orden jurídico reconoce a cierto tipo
de obligaciones -las laborales-; de no ser así, las cargas deben repartirse de
manera equitativa -de ser el caso entre todos los posibles acreedores- y en
ningún evento, puede decidirse unilateralmente por alguna de las partes la
suerte del reconocimiento y pago de las cesantías parciales, sin violar la
Constitución y la ley.
6. El derecho de
petición.
Ahora, actuaciones
administrativas como las que niegan las peticiones debidamente presentadas en
que se solicita el reconocimiento y pago de las cesantías, argumentado la falta
de recursos para la cancelación efectiva de las prestaciones sociales, o de
alguna forma condicionan la resolución de dichas solicitudes a la existencia de
partidas presupuestales, constituye un claro desconocimiento de la función y
significado de estos auxilios laborales, y una flagrante violación al derecho
de igualdad, entendido en los términos de la jurisprudencia de esta Corte.
Constituye además, una ostensible violación del derecho de petición, de
indiscutible trascendencia constitucional. El de petición es, en efecto, un
derecho de capital importancia en el funcionamiento de una sociedad respetuosa
de los derechos de las personas. Su esencia esta ligada a la "necesidad
de mantener canales adecuados de comunicación entre los gobernantes y los
ciudadanos que trasciendan el ámbito político y vinculen al miembro de la
comunidad con la autoridad"[11]
Su importancia no es
exclusivamente instrumental, ni su utilidad se agota en la simple ritualidad,
pues siempre está de por medio el reconocimiento y protección de los derechos
radicados en cabeza del peticionario. Así, el ciudadano presenta una solicitud con
la intención de poner en conocimiento de la autoridad  sus necesidades y
expectativas y con la esperanza de recibir una pronta respuesta que solucione o
resuelva de alguna manera su situación. En este orden de ideas, "el
derecho de petición comprende no sólo la manifestación de la administración
sobre el objeto de la solicitud, sino también el hecho de que dicha
manifestación constituya una solución pronta del caso planteado"[12]
En la protección y
garantía del derecho de petición se pone en juego un compromiso estatal que se
traduce en el efectivo reconocimiento de los derechos ajenos, que trae como
consecuencia la necesidad de adoptar medidas idóneas para cumplir realmente con
las necesidades de la población. Prestar la debida atención a las solicitudes
presentadas por los particulares implica esfuerzos estructurales, presupuestales
e inclusive culturales que permitan que la administración responda de foma
adecuada a la solicitud presentada, de manera efectiva para la solución del
caso que se presenta, y en el momento oportuno, pues de nada sirve una
respuesta adecuada y certera si no se produce a tiempo.
En un caso similar al
que ahora es objeto de estudio, la Corte dijo al referirse al derecho de
petición:
"La oportuna
respuesta exigida como factor integrante e insustituible del derecho de
petición debe tocar el fondo mismo del asunto planteado por el peticionario,
resolviendo sobre él de manera clara y precisa, siempre que la autoridad
receptora de la solicitud goce de competencia. Las respuestas evasivas o las
simplemente formales, aun producidas en tiempo, no satisfacen el derecho de
petición, pues en realidad, mediante ellas, la administración elude el
cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la
función administrativa. La acción de tutela cabe, no para definir judicialmente
el derecho litigioso en materia laboral o la liquidación aplicable (el quantum
de lo adeudado), todo lo cual corresponde a la administración y, en su caso, a
la justicia laboral, sino con el objeto de hacer efectivo el derecho
fundamental contemplado en el artículo 23 de la Constitución."[13]
En la mayoría de los
expedientes que ahora se revisa, se puede ver cómo empleados de diferentes
lugares del país, han debido esperar durante años a que la administración dé
solución a sus peticiones, sin que hasta el momento se haya producido
comunicación alguna que reconozca o niegue las prestaciones solicitadas; los
otros casos muestran cómo, una vez reconocida la cesantía anticipada, su pago
se supedita a la existencia de recursos presupuestales, mientras los meses y
los años pasan.
Es menester proteger
la integridad del derecho de petición ordenando a las autoridades demandadas,
en este caso distintas regionales del Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio y la fiduciaria "La Previsora S.A.", la pronta y efectiva
resolución de las solicitudes presentadas por los actores, a fin de que éstos
tengan certeza sobre el reconocimiento o la negación del derecho que persiguen,
reciban las cantidades que les correspondan, y puedan de éste modo atender a la
satisfacción de sus necesidades de vivienda o capacitación.
Algo más: en algunos
casos -en los que se pretende que el Fondo de Prestaciones dé el visto bueno a
la petición-, que se ordene dar respuesta a las solicitudes presentadas no
significa que la resolución tenga que ser positiva, pues este es un asunto que
escapa al resorte del juez de amparo, por ser una competencia atribuída al
funcionario administrativo.
7.  La tutela,
mecanismo idóneo para la protección de los derechos vulnerados.
Se consideró en
algunos de los fallos objeto de revisión, que no procede amparar los derechos
invocados por los actores, pues la acción de tutela no está llamada a
prosperar, cuando se  trata de un conflicto sobre obligaciones laborales.
La jurisprudencia de
la Corte ha sido enfática en sostener que la liquidación y pago de obligaciones
laborales “escapa al ámbito propio de la acción de tutela, y si bien es
cierto ha admitido su procedencia en algunos casos, ellos han sido
excepcionales y primordialmente sustentados en la falta de idoneidad del medio
ordinario”[14]
Pero algunos de los
expedientes acumulados en el presente caso, encajan en las características de
los eventos especiales en los que la tutela resulta procedente para la
protección de derechos laborales,  según la doctrina sentada en el fallo
T-001/97en comento, pues la tutela procede, “cuando se discrimina entre trabajadores,
para fijar el momento de la cancelación de prestaciones” [15].
En los demás, los actores reclaman el derecho de petición.
8.  Sobre la petición
de intereses.
La Corte
Constitucional unificó la jurisprudencia sobre este asunto, en los términos de
la sentencia SU-400 de 1997[16]:
"Cuando la Sala Quinta de Revisión
accedió a ordenar el pago de intereses moratorios, como lo hizo en el caso
resuelto mediante Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996, lo hizo
asignando tal concepto al necesario resarcimiento del daño ocasionado por la
pérdida del poder adquisitivo de la moneda, lo que ha evolucionado en la
jurisprudencia de la Corte, a partir de la Sentencia de Sala Plena C-448 del 19
de septiembre de 1996, hacia la obligatoria inclusión de la indexación de las
sumas debidas. Obsérvese que en aquélla oportunidad no se ordenó el pago de
cantidades indexadas, pues el papel de la actualización del poder adquisitivo
de la moneda lo cumplían en esa perspectiva los intereses de mora.
"Puesto que la Sala Plena ha
distinguido los aludidos conceptos, la solución entonces adoptada no puede
hacerse extensiva, de manera indiscriminada, a otros eventos, cada uno de los
cuales debe, normalmente ser verificado a la luz del daño causado, lo que
corresponde al juez ordinario. Tal el motivo de esta Sentencia de unificación.
"El problema de si hay o no lugar a
intereses de mora no debe, en principio, dilucidarse a la vez que se resuelve,
en sede de tutela, sobre la violación del derecho fundamental afectado, sino
que ha de dejarse, con referencia a cada caso concreto, al criterio de los
jueces ordinarios.
"Otra cosa acontece con la indexación,
que resarce también un perjuicio -el ocasionado por la depreciación del dinero
en una economía inflacionaria-, pero que no exige el análisis de cada caso
concreto para establecer si existen o no, en las circunstancias del
peticionario, otra clase de perjuicios, pues siempre los montos por pagar
tendrán que indexarse para sostener su valor real"
9. De la actitud
adoptada por la administración.
El manejo que dieron
las autoridades demandadas a las solicitudes de cesantías parciales presentadas
por los actores,  es un claro ejemplo de situaciones en las que la vulneración
de los derechos fundamentales tiene un carácter general -pues afecta a gran
cantidad de personas-, y es responsabilidad de varias entidades administrativas
que debían actuar de consuno, pues a cada una de ellas corresponde una o más de
las funciones ejecutivas requeridas para actualizar a los demandantes las
garantías y derechos que en su favor consagra el ordenamienrto: la oportuna resolución
de las solicitudes de reconocimiento y pago, la ejecución de las operaciones
presupuetales requeridas para la apropiación de recursos, el efectivo traslado
de los mismos a las regionales, el pago en tiempo de las cantidades debidas, etc.
En algunos de los expedientes que hacen parte del presente proceso, aparecen
constancias expedidas por la entidad encargada de realizar los pagos de las
cesantías parciales, que certifican el atraso y represamiento en la atención de
solicitudes de cesantías anticipadas, aduciendo la falta de recursos para
resolver eficazmente las peticiones presentadas[17].
De nada sirve la
garantía constitucional del derecho de petición, si esta se reduce a un
pronunciamiento oficial que reconoce la existencia de una deuda, pero difiere
su pago de manera indefinida. La manera como las entidades demandadas vienen
atendiendo el reconocimiento y pago de cesantías parciales en el sector
educativo, se convierte en la práctica en una flagrante violación del artículo
23 de la Carta Política, pues a muchas solicitudes no se responde, frente a
otras se aduce la ineficiente actuación de la propia entidad o se alega el
retraso de otra, y cuando se reconoce la titularidad del derecho, se condiciona
su efectividad, esto es, el pago, a la realización de un traslado de fondos sin
fecha determinada.
Así, la
responsabilidad que se desprende de la inadecuada atención de las peticiones de
los actores, no radica en uno de los organismos demandados, ni su solución
depende del esfuerzo de uno de ellos. Pero, que no pueda predicarse la
vulneración de determinados derechos del exclusivo comportamiento de un
determinado ente oficial, no releva al juez de constitucionalidad de la
obligación de ordenar lo que sea necesario para amparar los derechos
fundamentales de los actores, ni de prevenir a las autoridades que dieron
origen a los procesos que se revisan, para que introduzcan los correctivos
necesarios, y no vuelvan a incurrir en las mismas violaciones a los derechos
fundamentales de docentes y empleados.
La Corte ha
establecido, en casos similares a éste, en los que se protegen los derechos
fundamentales de los peticionarios y se ordena la pronta resolución de la
solicitud presentada, o la cancelación efectiva de las prestaciones debidas,
que es menester respetar el orden de las solicitudes de pago[18].
Con esto se busca que el pronunciamiento del juez de amparo no vulnere los
derechos de otros educadores que, encontrádose en las mismas circunstancias, se
someten al turno asignado por las entidades competentes siguiendo el orden de
llegada de las solicitudes.
DECISIÓN
Con base en las
consideraciones precedentes, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
los fallos proferidos por el Tribunal Superior de Bogotá -Sala Penal-, al
resolver sobre las acciónes de tutela radicadas bajo el siguiente números, y
correspondientes a los accionantes que se indican a continuación:
T- 147.928  Luis
Alfonso Cabrales Martinez
T- 147.929  Betty
Cecilia Nobmann de Orozco
Segundo.- REVOCAR
el fallo proferido por el Tribunal Superior de Medellín -Sala Civil-, al
resolver  las acciones de tutela radicadas bajo los siguientes números -el
nombre de los actores se indica en seguida-:
T- 157.628  María
Enith Delgado de Barrera
T- 157.865  Jose Angel
Sierra Blanquizeth
Tercero.- CONFIRMAR
los fallos proferidos por el Tribunal Superior de Tunja -Sala Penal-, el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja, el Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Tunja, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, el Juzgado
Tercero Civil del Circuito de Tunja, el Juzgado Primero Penal del Circuito de
Tunja, el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, el Tribunal Superior de
Bogotá -Salas Civil, Laboral y Penal-, el Tribunal Administrativo de Antioquia
-Sección Segunda-, el  Juzgado Segundo Civil Municipal de Santa Rosa de Caval,
el Juzgado 33 Penal Municipal del Circuito de Bogotá, y el Juzgado Primero
Penal Municipal de Quibdó, en los que se decidió proteger el derecho de
petición de los accionantes en los siguientes expedientes:
T- 144.313  Leonor
Sandoval Salamanca
T- 144.959  Pedro
Emilio Sanchéz Fonseca
T- 145.075  Angel
María Ortiz Roncancio
T- 145.182  Martha
Paéz Briceño
T- 146.148  Eva Yamil
García de Acero
T- 147.241  Jorge
Alberto Estupiñán Perico
T- 148.158  Marco
Antonio Vargas Florán
T- 149.771  Blanca
Nelly Cortés de Ojeda
T- 149.775  Eugenia
Leonor Vásquez Hernández
T- 151.460  Nubia E.
Rodríguez Campos
T- 151.533  Blanca
Flor Olanda Avila de Granados
T- 152.377  Carmen
Julia Mora de Herrera
T- 156.417  Ana
Beatriz Hermida de Bedoya
T- 156.452  Claudia
Stella Mejía Mejía
T- 156.475  Dora Luz
Bedoya Bedoya
T- 157.171  Amanda
Montes Franco
T- 157.173  Ramón
Evelio Loaiza Hernández
T- 157. 407  Horacio
Salazar
T- 157.837 Gilberto
Rojas Sánchez
T- 158.137  José
Eliecer Sánchez
Cuarto.- OTORGAR,
en relación con los expedientes citados en el ordinal Primero, la tutela del
derecho a la igualdad y, en consecuencia, ordenar al Ministro de Hacienda y
Crédito Público que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación del presente fallo, proceda a situar, si ya no lo ha hecho, los
fondos indispensables para el pago de las cesantías parciales de los actores
junto con su correspondiente indexación.
Si no hubiere
apropiación presupuestal suficiente, las cuarenta y ocho (48) horas en mención
se conceden para que el Ministro de Hacienda inicie las operaciones
presupuestales pertinentes; además, ORDENAR a la Universidad del Magdalena y a
la Fiduciaria la Previsora S.A., que a más tardar dentro de los cinco (5) días
siguientes al momento en que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sitúe
los fondos respectivos, procedan, si no lo han hecho, al pago de las cesantías
parciales que se adeudan a los accionantes, indexando las sumas debidas.
Quinto.- OTORGAR, en
relación con los expedientes citados en los ordinales 2° y 3°, la tutela  del
derecho de petición a los actores y, en consecuencia, ordenar al Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduciaria "La Previsora
S.A.", que a más tardar, dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación del presente fallo, procedan a resolver de fondo sobre las
solicitudes presentadas por los actores.
Sexto.- PREVENIR a
las entidades demandadas para que se abstengan de incurrir nuevamente en
violaciones a los derechos de petición y a la igualdad, similares a las que
sirvieron de origen a las acciones que se acaba de revisar, so pena de las
sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato.
Séptimo.- COMUNICAR
esta providencia a los Juzgados y Corporaciones que tramitaron la primera
instancia de los procesos acumulados que se acaba de revisar, para los fines
previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La jurisprudencia de la Corte alrededor del auxilio de
cesantía en general, y acerca del reconocimiento y pago de las cesantías
parciales en especial, es extensa.  En ella se han tratado asuntos como la
naturaleza de las cesantías laborales en general, la posibilidad que tiene el
trabajador de optar libremente por el régimen que desea, la prohibición de prácticas
discriminatorias en el pago de cesantías parciales, la protección del derecho
de petición relacionado con el pago de esta prestación, la necesidad de
realizar apropiaciones presupuestales suficientes para cancelar las cesantías
adeudadas, la falta de pago de las cesantías que afecta el mínimo vital de las
personas, etc. Sobre estas materias se pueden consultar las sentencias T-493 de
1993, T-597 de 1995, T-638 de 1996, T-175, T-206, T-228, T-230, T-276, T-363,
T-400, T-499, T-608, T-638 y T-661 de 1997; y T-011 DE 1998.
[2] Sentencia T-175 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] No se hace aquí nada distinto a
seguir la doctrina consagrada, entre otras, en las sentencias: C-529 de 1994,
T-418 de 1996, SU-400 de 1997 y T-499 de 1997.
[4] Sentencia T-661 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Sobre la entidad jurídica y económica
del auxilio de cesantía , sentencia T-496 de 1993.
[6] Cfr. Sentencia 661 de 1997.
[7] Ibidem.
[8] Ibidem
[9] Nuevamente se acoge la doctrina establecida en la policitada
sentencia T-661 de 1997.
[10] "Artículo 88. Con el objeto de hacer una evaluación
y posteriormente sanear los pasivos correspondientes a las cesantías de las
universidades estatales u oficiales, éstas, en un término no mayor a seis meses
deberán presentar a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior (ICFES) la información satisfactoria correspondiente.
"El Gobierno
Nacional en un término no mayor a dos años y con la asesoría del Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU) adoptará las medidasnecesarias para
garantizar los aportes correspondientes del presupuesto nacional, de los entes
territoriales y de los esfuerzos de las mismas universidades.
"Parágrafo.
Facúltase a las universidades estatales u oficiales para adoptar el régimen de
cesantías previsto en la Ley 50 de 1990. Este se podrá acoger como obligatorio
para quienes se vinculen laboralmente a la universidad a partir de la vigencia
de la presente ley.
"Con respecto
a quienes ya estuvieran vinculados, el traslado al nuevo régimen quedará al
criterio exclusivo del docente o funcionario".
[11] Sentencia T-220 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12] Ibidem. El derecho fundamental a la
efectividad de los derechos (C.P. arts. 2° y 86), se une en este punto con el principio
constitucional de la eficacia administrativa (art. 209).
[13] Sentencia
206 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[14] Sentencia
T-001/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[15] Ibidem.
[16] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[17] Por ejemplo, en el departamento de
Risaralda se han evacuado las solicitudes recibidas hasta el 10 de julio de
1996; en el departamento de Boyacá se han evacuado las solicitudes recibidas
hasta el 15 de abril de 1996,
[18] Cfr. Sentencia 293 de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía.