C-879-14
Sentencia C-764/09
Sentencia C-879/14
CODIGO DISCIPLINARIO DEL ABOGADO-Incompatibilidades
NORMA QUE PERMITE A LOS ABOGADOS DOCENTES
EN UNIVERSIDADES OFICIALES LA POSIBILIDAD DE EJERCER LA PROFESION JURIDICA-Aplica también a los abogados que ejerzan
como profesores en los demás tipos de instituciones de educación superior de
carácter oficial
La Sala, luego de realizar un juicio leve
de igualdad, consideró que la anterior excepción, no obstante tener un fin
legítimo, no contempla una medida adecuada, pues establece una distinción
arbitraria que no es compatible con la Carta y deriva en privilegios de ingreso
a un grupo de servidores públicos sin un sustento objetivo, lo cual podría ir
en contravía del fin legítimo perseguido por la norma. Así las cosas, de
conformidad con lo expuesto la Sala declara la exequibilidad de la expresión
“universidades oficiales” contenida en el parágrafo del numeral 1º del artículo
29 de la Ley 1123 de 2007, en el entendido que la excepción a que ella alude
comprende también a los abogados que sean profesores en Instituciones Técnicas
Profesionales, Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas de carácter
oficial o estatal.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION
DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Carga
argumentativa adicional/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL DERECHO
A LA IGUALDAD-Condiciones para que se consolide el cargo
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Contenido y
alcance
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Reglas
jurisprudenciales
DERECHO
A LA IGUALDAD-Test de igualdad
JUICIO
DE IGUALDAD-Método de análisis constitucional
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD Y JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades según grado de intensidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Necesidad
de identificar los criterios de comparación y la determinación de los grupos o
situaciones comparables
DERECHO
A LA EDUCACION SUPERIOR-Fundamental y
progresivo
SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Contenido
SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR E INSTITUCIONES QUE LA
IMPARTEN-Objetivos
EDUCACION SUPERIOR-Campos de acción y programas académicos
DERECHO A LA EDUCACION-Obligación del Estado de regular y ejercer vigilancia y control en todos
los niveles
EDUCACION SUPERIOR-Goza de los elementos de disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad, que son comunes a la enseñanza en
todas sus formas y en todos los niveles
INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR-Clasificación
INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR-Clasificación por carácter académico/INSTITUCIONES
TECNICAS PROFESIONALES-Campo de acción/INSTITUCIONES UNIVERSITARIAS O
ESCUELAS TECNOLOGICAS-Campo de acción/UNIVERSIDADES-Campo de acción
INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR-Programas académicos
INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR-Clasificación por naturaleza jurídica/INSTITUCIONES
PRIVADAS DE EDUCACION SUPERIOR-Definición/INSTITUCIONES ESTATALES U
OFICIALES DE EDUCACION SUPERIOR-Clasificación/INSTITUCIONES DE EDUCACION
SUPERIOR DE ECONOMIA SOLIDARIA-Definición
CODIGO DISCIPLINARIO DEL ABOGADO-Naturaleza disciplinaria
SERVIDOR
PUBLICO-Propósito de
la incompatibilidad en el ejercicio de la abogacía
INCOMPABILIDADES PARA EL EJERCICIO DE LA
ABOGACIA-Excepciones/ABOGACIA-Excepción
a la regla de incompatibilidad
PROHIBICION Y EXCEPCION ESTABLECIDA POR EL
LEGISLADOR AL EJERCICIO DE LA PROFESION DE ABOGADO POR LOS SERVIDORES PUBLICOS-Justificación desde el punto de vista
constitucional
EJERCICIO DE LA ABOGACIA-Resulta ser compatible con el ejercicio de
la docencia en universidades oficiales independientemente de cuál sea la
modalidad en que estos profesionales de la abogacía se vinculen a la enseñanza
en universidades oficiales
INCOMPATIBILIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA
ABOGACIA-Fin perseguido de
excepción a la regla no resulta completamente adecuada
Referencia: expediente D-10165
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el
parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007.
Actor: Juan Carlos Ricardo Ladino
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C.,  diecinueve (19) de noviembre
de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva -quien
la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz
Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Martha
Victoria Sáchica Méndez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Carlos Ricardo Ladino demandó
parcialmente el parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007, cuya demanda fue radicada en esta
Corporación con el número de expediente D-10165.
Mediante auto calendado el 4 de abril de
2014, el Despacho del
Magistrado Sustanciador Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, inadmitió la demanda
por considerar que no se observaban algunos de los requisitos señalados en el
Decreto 2067 de 1991, sumado a la falta de certeza y suficiencia de los
argumentos expuestos. Una vez subsanada la demanda, se admitió mediante auto
del 22 de mayo de 2014.
1.1.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma demandada:
“LEY
1123 DE 2007
(Enero
22)
Por
la cual se establece el código disciplinario del abogado.
El
congreso de la república
DECRETA:
(…)
Artículo 29. Incompatibilidades. No pueden
ejercer la abogacía, aunque se hallen inscritos:
1. Los servidores públicos, aun en uso de
licencia, salvo cuando deban hacerlo en función de su cargo o cuando el
respectivo contrato se los permita. Pero en ningún caso los abogados
contratados o vinculados podrán litigar contra la Nación, el departamento, el
distrito o el municipio, según la esfera administrativa a que pertenezca la
entidad o establecimiento al cual presten sus servicios, excepto en causa
propia y los abogados de pobres en las actuaciones que deban adelantar en
ejercicio de sus funciones.
Parágrafo. Los abogados titulados e
inscritos que se desempeñen como profesores de universidades oficiales
podrán ejercer la profesión de la abogacía, siempre que su ejercicio no
interfiera las funciones del docente. Así mismo, los miembros de las
Corporaciones de elección popular, en los casos señalados en la Constitución y
la ley.
(…)”
1.2.
LA
DEMANDA
El ciudadano considera que el aparte acusado vulnera
flagrantemente el artículo 13 Superior. Sustenta el cargo de la siguiente
manera:
1.2.1.
En primer lugar y
antes de entrar a justificar el cargo, el accionante señala que no existe cosa
juzgada constitucional frente a las sentencias C-1004 de 2007[1]
y C-819 de 2010[2]. Con relación al primer
pronunciamiento, indica que en esa oportunidad el demandante “cuestionó la
norma porque dentro de la excepción al ejercicio de la abogacía por parte de
servidores públicos sólo se incluyó a los docentes de universidades oficiales.
A su parecer, ello desconocía los derechos a la igualdad y libertad de escoger
profesión u oficio de los profesores de colegios oficiales que quisieran
ejercer como abogados…”  En ese entendido, el juicio se enmarcó en la
exclusión de abogados que ejercían como docentes de colegios oficiales.
Frente a la sentencia C-819 de 2010, explica que el
reproche constitucional se basó en que el “parágrafo del numeral 1 del artículo
29 de la Ley 1123 de 2007 que permite a los abogados que ejercen la docencia
universitaria y en algunos casos a los miembros de las Corporaciones de
elección popular ejercer la abogacía…significa una competencia desleal respecto
a los abogados particulares, al otorgar la prerrogativa y ventaja de concertar
negocios con el respaldo de salarios derivados de su paralela y simultánea
vinculación laboral, en tanto que los abogados deben subsistir por el mero
ejercicio particular sin ningún tipo de apoyo económico adicional del Estado…”
En su criterio, la acusación se limita a resaltar la desigualdad que se
presenta en el ejercicio de la profesión entre servidores públicos y docentes
de universidades oficiales.
1.2.2.
Con relación al
cargo por vulneración del artículo 13 de la
Carta Política, explica que en este caso, la expresión demandada “universidades
oficiales” desconoce el citado precepto al no tener en cuenta que las
instituciones de educación superior no sólo están integradas por las
universidades, sino también por aquellas denominadas  técnicas profesionales y universitarias
o escuelas tecnológicas, cuya regulación se encuentra consagrada en la Ley 30
de 1992.
Expone que cuando el legislador estableció que sólo
los abogados titulados e inscritos que se desempeñaran en universidades
oficiales como docentes podían ejercer la abogacía, implantó un parámetro
discriminatorio frente a los docentes o profesores de instituciones técnicas
profesionales e instituciones universitarias o escuelas tecnológicas. En ese
sentido, recuerda que a la luz de la Ley 30 de 1992, todas las instituciones
antes anotadas cumplen con el objeto señalado en esta normativa: ocuparse del
pleno desarrollo de los estudiantes y su formación académica o profesional.
Por tanto, en su criterio, no hace parte de la
libertad de configuración legislativa otorgar un tratamiento diferente a los
docentes que, siendo abogados, quieren ejercer su profesión pero no se
encuentran vinculados a universidades oficiales sino a instituciones técnicas
profesionales e instituciones universitarias o escuelas tecnológicas.
1.2.3.
En virtud de lo
anterior, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “universidades
oficiales” contenida en el parágrafo demandado o, en su defecto, se declare
la exequibilidad condicionada bajo el entendido que “los abogados titulados
e inscritos que se desempeñen como profesores de Instituciones Técnicas
Profesionales e Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas también
podrán ejercer la profesión de la abogacía, siempre que su ejercicio no
interfiera las funciones del docente”.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.
Universidad Católica de
Colombia
Dentro
del término de fijación en lista, intervino en este asunto la directora del
área de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la citada universidad para
solicitarle a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada. Apoya
su solicitud en las siguientes razones:
1.3.1.1.Considera
que lo que quiso el legislador con la norma fue garantizar a los servidores
públicos que son docentes en universidades públicas que: “el ejercicio de la
docencia no constituya un obstáculo para ejercer la abogacía, siempre y cuando
el ejercicio de ésta no interfiera en el ejercicio de su función pública”.
Luego
de citar in extenso la sentencia C-819 de 2010, señala que la excepción
contenida en el artículo 29 acusado es constitucional en la medida que “i)
garantiza un adecuado y eficaz funcionamiento del servicio público de la
educación; ii) le permite a los docentes del sector oficial mejorar sus
ingresos sin abandonar su profesión y iii) enriquece la educación, en tanto los
docentes en su labor educadora pueden transmitir a los estudiantes
conocimientos en una esfera más completa (teoría y práctica)”.
1.3.1.2.De
otra parte, estima que el actor incurre en un error de interpretación del
contenido de la norma y en especial del efecto jurídico que produce la
vinculación como docente de una universidad oficial, aspecto que lo lleva a
afirmar que se desconoce el derecho de un docente empleado particular.
Afirmación que, en su criterio, es falsa en la medida que el ejercicio de la
abogacía de un docente de una universidad particular está sujeto a lo que se
convenga en el respectivo contrato.
En
ese entendido, dice, no se vislumbra una afectación del derecho a la igualdad.
1.3.2.
Ministerio de Justicia
El
Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico
de la entidad, dentro del término de fijación en lista, intervino para
solicitar un pronunciamiento inhibitorio de la norma acusada.
1.3.2.1.
Afirma que la demanda no
contiene argumentos suficientes que demuestren una discriminación contra los
docentes vinculados a instituciones de educación superior oficiales, distintas
a las universidades.
Reconoce que, aunque el demandante señala que ambos
docentes públicos cumplen el mismo objeto de la educación superior (art. 6 de
la Ley 30 de 1192), nada dice respecto de la igualdad de condiciones en que se
puedan encontrar dichos servidores públicos, en relación con las condiciones
que tuvo en cuenta el legislador para exceptuarlos de la incompatibilidad
consagrada en la norma acusada.
Al respecto, cita el análisis realizado por la Corte
Constitucional en la sentencia C-1004 de 2007, en el que señaló que la razón de
la excepción se podía observar en el Acta de la sesión publicada en la gaceta
del Congreso No. 21 de 2006, según la cual, “esta adición era doblemente
conveniente porque, de un lado, los profesores de derecho ordinariamente
devengan un sueldo que no es suficiente para su supervivencia digna y, de otro
lado, es conveniente que especialmente los profesores que regentan ciertas
cátedras, alimenten y enriquezcan su cátedra con el ejercicio de la profesión”.
1.3.2.2.
Igualmente, destaca que en la
demanda nada se dice sobre la necesidad que tienen los docentes de tiempo
completo en otras instituciones públicas de educación superior, de complementar
sus ingresos por ser insuficientes para su supervivencia digna y “que se
requiera incentivar la participación de personas profesionales del derecho en
el ejercicio de la docencia en tales instituciones, de tal manera que se
enriquezca la docencia del Derecho en las mismas, con los conocimientos
teóricos y la experiencia que poseen los abogados y las abogadas, máxime si se
tiene en cuenta que, como regla general, no es propio de una institución
técnica profesional, ni de una escuela tecnológica, la enseñanza del Derecho
como formación esencial del respectivo programa técnico – profesional o
tecnológico”.
1.3.3.
Universidad Libre de
Colombia
El
Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho y un profesor de dicha facultad intervinieron en este
asunto para solicitarle a la Corte la exequibilidad de la norma
acusada. Apoyan su solicitud en las siguientes razones:
1.3.3.1.
Empiezan por señalar que en el
presente caso no existe cosa juzgada constitucional. Frente a la sentencia
C-1004 de 2007, dicen que el cargo está dirigido a la igualdad de profesores
universidades oficiales y profesores de colegios. Por lo tanto, consideran que
los argumentos fueron diferentes a los aquí expuestos por el demandante, “quien
ahora alega desigualdad, por cuanto en su escrito da a entender, que pretende
que se impongan las mismas restricciones a profesores de universidades
privadas, instituciones técnicas profesionales, instituciones universitarias o
escuelas tecnológicas, también puedan ejercer la profesión de abogacía, siempre
que su ejercicio no  interfiera con las funciones de docente.”
Con
relación a la sentencia C-819 de 2010, señalan que en las oportunidades
anteriores los accionantes alegaron que la norma contemplaba desigualdad “por
competencia desleal de profesores de universidades oficiales los que consideran
gozan de prerrogativas frente a los abogados que no son profesores, mientras
que como se dijo aquí, ahora en esta demanda se busca establecer las mismas
restricciones a profesores de universidades oficiales y universidades privadas,
tampoco existen los mismos argumentos y las mismas razones aunque se trate de
la misma disposición demandada y la misma norma constitucional que se considera
violada”.
1.3.3.2.
Acto seguido, exponen las
razones por las cuales consideran que la norma acusada es exequible:
1.3.3.2.1.
En primer lugar, estiman que
no existe discriminación alguna en la redacción de la norma. Por el contrario,
lo que busca el legislador con ello es salvaguardar el derecho a la educación
pública, “la cual requiere ser impartida en condiciones de eficiencia y
calidad, siendo admisible al legislador establecer límites, por tratarse de una
actividad ejercida en este caso por el Estado, con recursos del mismo,
tendiente a satisfacer necesidades de interés general, especialmente de los
sectores con limitaciones económicas, lo que requiere de un mayor interés y
concentración por parte de quienes se vinculan a este tipo de universidades, en
ejercicio de su libertad de escoger profesión u oficio, y que conocen de
antemano, los derechos y restricciones para el ejercicio de la actividad
docente en este tipo de instituciones”.
1.3.3.2.2.
En segundo lugar, indican que
no pueden compararse los docentes de las demás universidades privadas con los
de las públicas, ya que en las primeras se pueden establecer condiciones, restricciones
y mecanismos de vigilancia y control para el ejercicio de la docencia, en
virtud de la autonomía universitaria y de la libertad de cátedra.
1.3.3.2.3.
Finalmente, consideran
justificada y plausible la diferencia entre quienes se vinculan como docentes
en universidades oficiales y privadas. Respecto de los primeros, expresan que “tienen
un gran compromiso para el cumplimiento de sus deberes como docentes, lo que
implica el cumplimiento de un régimen especial con las restricciones que como
en este caso están claramente definidas por el legislador”. Con relación a
los segundos, sostienen que “también están en la obligación de cumplir su
función en condiciones óptimas de calidad de acuerdo con los parámetros
nacionales e internacionales igual que las universidades públicas, gozan de
autonomía lo que les permite establecer políticas y reglamentos que permitan
impartir una educación de calidad, de acuerdo con sus necesidades, condiciones
y especificidades su propio reglamento tendiente a garantizar la prestación del
servicio de docencia en condiciones de calidad, eficiencia, continuidad y
oportunidad, dentro del régimen de derecho privado, pues de lo contrario, sería
equiparar el régimen de las universidades privadas, sin tener en cuenta sus
diferencias y necesidades particulares, propias de la diversidad y autonomía
universitaria”.
1.3.4.
Universidad Santo Tomás
El
Decano de la Facultad de Derecho y un profesor de dicha facultad intervinieron
en este asunto para solicitarle a la Corte la exequibilidad de la
norma acusada. Apoyan su solicitud en las siguientes razones:
1.3.4.1.
Manifiestan que, aunque
comparten con el actor la no existencia de cosa juzgada, consideran que el
trato diferente que el legislador da al régimen de incompatibilidades de los
docentes de universidades oficiales respecto del de docentes de otras
instituciones de educación superior, está fundado en la diferente naturaleza
jurídica de aquellas.
1.3.4.2.
Señalan que no obstante estar
contempladas en el artículo 16 de la Ley 30 de 1992, las instituciones de
educación superior tienen diferente naturaleza jurídica, clasificándose en
establecimientos públicos y entes universitarios autónomos, según “la
necesidad de definir las principales características jurídicas y
administrativas que las distingue como personas jurídicas y por ende la ley
prevé un trato distinto para cada una”. En efecto, indican, el parágrafo
del artículo 57 de la citada ley consagra que:
“Las
instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el
carácter de universidad según lo previsto en la presente Ley, deberán
organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental,
Distrital o Municipal”.
En
ese contexto, atendiendo la naturaleza de las distintas instituciones, el
legislador, al consagrar las incompatibilidades, busca “el ejercicio eficaz
y eficiente de la función pública y asegurar la disposición que deben tener sus
funcionarios para cumplir con los principios de la misma”.
1.3.4.3.
Así, contrario a lo afirmado
por el actor, concluyen que los docentes de universidades oficiales tienen un
régimen jurídico de origen constitucional y por tanto, no se pueden equiparar a
los docentes de las demás instituciones de educación superior que son
establecimientos públicos, en la medida que éstos, al estar adscritos al nivel
central no tienen las mismas prerrogativas de las universidades oficiales y en
consecuencia, sus docentes deben cumplir de manera exclusiva con sus funciones
y evitar futuros conflictos de intereses.
1.3.5.
Universidad de Caldas
Por
intermedio de la Coordinadora de la Clínica Socio Jurídica de Interés Público,
la universidad intervino para solicitar un fallo inhibitorio o en su defecto,
la exequibilidad de la norma acusada.
1.3.5.1.
En primer lugar, hace
referencia a la aptitud de la demanda, concluyendo que en el presente caso la
misma carece de certeza y suficiencia. Sobre el particular, señala:
“Por
un lado, el actor, en cuanto al aparte de la norma que está demandando, afirma
que la intención del legislador es determinar la excepción, con base en que el
fin de los docentes de universidades oficiales es la docencia y que este
servicio público no se ve menoscabado si ellos ejercen su profesión como
abogados, lo cual es un supuesto que nace del actor que no goza de ningún
fundamento, haciendo una petición de principio, y no se detiene a explicar el
porqué de su dicho, por lo que la demanda no cumple en ese sentido el requisito
de certeza. Por otro lado, en cuanto al cargo con el que el actor ataca el
aparte demandado, -es decir: cuando se refiere a que dicho aparte viola el
principio de igualdad, porque las universidades oficiales son, según la ley 30
de 1992, una clase de institución de educación superior y que la misma ley
incluye, dentro del género de instituciones de educación superior, no solo a
las universidades oficiales, sino también a las instituciones técnicas y las
instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, y todas tienen los mismos
objetivos-, se puede decir que son iguales por lo que merecen un trato igual.
Este argumento no es un criterio acabado ni profundo del cual pueda
vislumbrarse la violación al principio de igualdad para dar inicio al juicio de
constitucionalidad. Este argumento es apenas un indicio muy leve de que puede
haber una contradicción con el principio de igualdad, por lo que la demanda no
cumpliría con el requisito de suficiencia.”
1.3.5.2.
De otra parte, señala que en
caso de que la Corte encuentre procedente un pronunciamiento de fondo, debe
desestimar los cargos propuestos por el accionante.
1.3.5.3.
En ese entendido, se cuestiona
si existe un trato discriminatorio frente a los docentes de las demás instituciones
de educación superior y señala que para resolver el problema jurídico debe
acudirse al test de igualdad.
Para
empezar, considera que las situaciones de los abogados titulados e inscritos,
vinculados como docentes de universidades oficiales son similares a las de los
que se encuentran vinculados como docentes en otras instituciones de educación
superior.
Con
relación al régimen aplicable a unos y otros, indica que los primeros están reglamentados
por el artículo 69 de la Constitución, por los artículos 70 al 79 de la Ley 30
de 1992 y por los estatutos propios de la institución a la que pertenecen;
mientras que los segundos, se regulan por el artículo 80 de la citada ley.  Respecto
de la forma de vinculación, destaca que se presentan grandes similitudes en la
medida que se admite la vinculación por hora cátedra y ocasional. Además,
pueden establecer el régimen por medio de estatutos propios siempre que se
ajusten a las directrices de la Ley 30 de 1992. Con relación a la autonomía,
resalta que la de las universidades oficiales está dada por la Constitución y
la de las demás instituciones de educación superior por la Ley 30 de 1992, hecho
que si bien constituye una diferencia sustancial, ya que en estas últimas
entidades la autonomía está determinada por el campo de acción, las facultades
son prácticamente iguales.
Al
examinar la adecuación de la medida, expone que la Corte Constitucional ha
encontrado que “tanto la prohibición como la excepción establecida por el
legislador, al ejercicio de la profesión de abogado por los servidores
públicos, está justificada desde el punto de vista constitucional. En el caso
de los docentes universitarios, quienes a su vez son profesionales de la
abogacía, no cabe duda que el litigio complementa y enriquece su desempeño como
docentes de universidades oficiales y les proporciona un incentivo para
permanecer en la docencia. En esa misma línea de pensamiento, la Alta
Corporación encuentra que las universidades públicas contarán con la presencia
de profesionales que disponen de una preparación académica adecuada para que
sirva de puente la teoría y la práctica, lo cual resulta clave en la enseñanza
del derecho”.
Frente
a la necesidad de la medida, dice que la Ley 30 de 1992 califica a las
instituciones técnicas profesionales, universitarias o escuelas tecnológicas y
universidades como instituciones de educación superior cuando señala que “lo
establecido para las universidades oficiales se hace extensivo a las demás
instituciones de educación superior. La única diferencia mayor a la que se
refiere la ley 30 es que las universidades oficiales deben organizarse como
entes universitarios autónomos, mientras que las demás instituciones de
educación superior deberán organizarse como establecimientos públicos. Además
de esto, también establece una limitación a la autonomía de las instituciones
de educación superior que no tengan la categoría de universidad oficial,
limitación que, como argumentamos antes, no la hace tan distinta de la
autonomía de la que gozan las universidades oficiales.”
De
lo anterior, concluye que aunque el legislador no asimila como iguales estas
instituciones, su desarrollo normativo le ha otorgado a unas y a otras,
regímenes y facultades idénticas. Así, indica que “haciendo un análisis de
estricta proporcionalidad, nos encontramos frente a un caso en el cual se debe
aplicar el mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones
presenten similitudes y diferencias, siendo las similitudes más relevantes a
pesar de las diferencias”.
1.3.5.4.
Finalmente, señala que la
expresión demandada se debe declarar exequible de manera condicionada en el
entendido que la expresión universidades oficiales también hace referencia a
instituciones técnicas profesionales, instituciones universitarias o escuelas
tecnológicas oficiales.
1.3.6.
Universidad Externado de
Colombia
El
Director del Departamento Administrativo intervino para defender la
constitucionalidad de la norma acusada.
1.3.6.1.
Considera que el actor no
tiene claro los destinatarios de la norma, en la medida que, de conformidad con
la interpretación hecha por la Corte Constitucional en la sentencia C-1004 de
2007, no pueden ejercer la profesión aquellos que ostenten la calidad de
servidores públicos. En ese entendido, la excepción se aplica a los servidores
públicos que sean docentes de universidades oficiales.
Teniendo
en cuenta lo anterior, expresa que no existe trato desigual o discriminatorio
ya que los sujetos que el actor pretende tratar como iguales no lo son. Al
respecto indica:
“Los
abogados destinatarios de la incompatibilidad contenida en el numeral 1 del
artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 son los servidores públicos y por tanto, es
lógico que la excepción sea para los docentes de las universidades oficiales,
es decir, docentes que siendo abogados son servidores públicos, a los cuales se
les permite ejercer la abogacía bajo los parámetros legales, esencialmente,
siempre que sus labores no interfieran con su actividad docente. Por lo
anterior, debe quedar claro que no todos los docentes de las demás
instituciones de educación superior son servidores, por consiguiente, no se
puede predicar de ellos la incompatibilidad establecida en el numeral 1 del
artículo estudiado y podrían ejercer la abogacía concurrentemente con su cargo
de docentes. Ahora bien, en el supuesto de que fueran servidores públicos sólo
los docentes de universidades oficiales estarían cobijados con la excepción a
la incompatibilidad contenida en el parágrafo del numeral 1 del artículo
referenciado.”
1.3.6.2.
Concluye reiterando que el
actor hace una interpretación errada de la norma sin que de ella se predique la
desigualdad invocada.
2.
CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
El
Procurador General de la Nación intervino dentro de la oportunidad legal
prevista con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad
condicionada de las normas demandadas.
2.1.
En primer término, coincide
con el actor al señalar que no existe cosa juzgada en el caso concreto. Frente
al particular, indica que “la simple comparación entre los cargos aducidos
en la demanda que se estudia y aquellos analizados por la Corte Constitucional
en las dos sentencias citadas se infiere que ellos son diferentes, lo cual
lleva al Jefe del Ministerio Público a afirmar que no existe cosa juzgada
absoluta sino que con relación a la norma demanda se presenta es un caso de
cosa juzgada relativa implícita, pues si bien el parágrafo del numeral 1 del
artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 fue declarado exequible en ocasiones
anteriores, allí la Corte se limitó a confrontarlo a algunas normas
constitucionales y exclusivamente por ciertas razones, sin realizar la
comparación de la misma con la totalidad del ordenamiento superior ni
contemplar absolutamente todos los vicios constitucionales posibles.”
2.2.
En segundo lugar, con relación
al cargo propuesto por el actor, aclara que la función pública es, por regla
general, incompatible con el ejercicio profesional de la abogacía. Restricción
que persigue la realización de intereses y principios constitucionales, de
interés general, que se garantizan a través de la transparencia en el ejercicio
d ela función pública.
Esta
regla general, explica, tiene como excepción la contemplada en el parágrafo del
numeral 1 del artículo 29 cuestionado, según el cual, los profesores de
universidades oficiales sí pueden ejercer la profesión de abogacía, siempre que
no interfiera con las funciones de docente.
De
lo anterior, refiere que la norma va dirigida únicamente a los abogados que
sean profesores de dichas universidades, no a otras profesiones.
2.3.
De igual forma, señala que de
conformidad con la definición contenida en el Diccionario de la Real Academia
Española dentro del concepto de universidad “pueden estar contempladas las
Instituciones Técnicas Profesionales, Instituciones Universitarias o Escuelas
Tecnológicas de carácter estatal u oficial a que se refiere el artículo 16 de
la Ley 30 de 1992”.
Por
esa razón, entiende que la norma hace referencia a “aquellos abogados
inscritos que se desempeñan como profesores de universidades oficiales, dentro
de las cuales están comprendidas las Instituciones Técnicas Profesionales,
Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas de carácter estatal u
oficial, toda vez que el Legislador, al incluir esa norma permisiva dentro del
Código Disciplinario del Abogado, lo que pretendió no fue privilegiar
únicamente a los profesores de las universidades oficiales, con desconocimiento
del artículo 13 superior, sino, por el contrario, lograr que, por un lado, los profesores
de derecho, de cualquier institución de enseñanza superior de carácter oficial
pudieran obtener los recursos económicos suficientes para lograr una
supervivencia digna y, por el otro, que quienes dictan ciertas cátedras, como
las de derecho, alimenten y enriquezcan esa cátedra con el ejercicio de la
profesión”.
2.4.
Finalmente y con base en lo
analizado, concluye afirmando que la norma acusada no vulnera el derecho a la
igualdad en la medida que “no es admisible una interpretación estrictamente formalista
de la expresión cuestionada, por cuanto ello conduciría a resultados
irrazonables”.
2.5.
No obstante, para garantizar
la seguridad jurídica solicita la exequibilidad condicionada de la expresión
acusada, “bajo el entendido de que quienes pueden ejercer la profesión son
aquellos abogados inscritos que se desempeñen como profesores de universidades
oficiales, incluyendo las Instituciones Técnicas Profesionales, Instituciones
Universitarias o Escuelas Tecnológicas de carácter estatal u oficial”.
3.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
3.1.
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del
parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007.
3.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
3.2.1.  El demandante considera que la excepción
contemplada en el parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de
2007 desconoce el principio de igualdad al excluir a las instituciones
de educación superior distintas de las universidades oficiales para permitir, a
sus docentes, el ejercicio de la profesión de abogado. Lo anterior, por cuanto a
la luz del artículo 16 de la Ley 30 de 1992, las instituciones de educación
superior están conformadas por: las instituciones técnicas profesionales, las
universitarias o escuelas tecnológicas y las universidades.  En ese sentido, la
excepción a la prohibición del ejercicio de la profesión de abogacía debería
cobijar a los docentes de todas estas entidades de educación superior.
3.2.2.  Para un grupo de intervinientes,[3] la
Corte debe declararse inhibida para emitir un fallo de fondo, en la medida que
el cargo se construye con base en una argumentación débil, que no demuestra con
razones constitucionalmente válidas la ausencia de justificación en el trato
diferenciado entre los docentes de las distintas instituciones de educación
superior.
3.2.3.  Otro grupo[4],
apoya la constitucionalidad simple de la expresión demandada. Coinciden en
afirmar que la norma busca garantizar el ejercicio eficaz de la función pública
y asegurar el cumplimiento de los principios de la misma por parte de los
funcionarios.
3.2.4.  Finalmente, la Universidad de Caldas y el
Procurador, apoyan la exequibilidad condicionada de la norma, entendiendo que
la misma incluye a los docentes de las instituciones técnicas profesionales,
instituciones universitarias o escuelas tecnológicas de carácter estatal u
oficial.
3.2.5.  En este contexto, corresponde a la
Sala establecer si la excepción contemplada en el artículo 29 de la Ley 1123
de 2007 que permite el ejercicio de la profesión de abogacía a los servidores
públicos que sean docentes de universidades oficiales implica un desconocimiento
del principio de igualdad y constituye un trato discriminatorio, al excluir a aquellos
que se desempeñan como docentes en otras instituciones de educación superior.
Para resolver estas preguntas, la
Sala (i) reiterará la jurisprudencia sobre el alcance del principio de
igualdad previsto en el artículo 13 superior, (ii) hará referencia a la
educación superior y las entidades encargadas de su prestación y (iii) contextualizará
la norma acusada.
A la luz de esas consideraciones, se
examinarán los cargos formulados por el demandante.
Planteado entonces el
debate constitucional, esta Corporación debe establecer previamente si: (i)
existe cosa juzgada frente a las sentencias C-1004 de 2007 y C-819 de 2010 y (ii)
la demanda presentada permite un pronunciamiento de fondo. En consecuencia,
sólo si la respuesta es afirmativa se entrará a estudiar el asunto presentado
por las accionantes.
3.3.
INEXISTENCIA
DE COSA JUZGADA CON RELACIÓN A LA EXPRESIÓN OBJETO DE ESTUDIO
3.3.1.
Como cuestión
preliminar, esta Sala debe analizar si existe cosa juzgada respecto del
parágrafo del numeral 1º del artículo 29 demandado, que permite ejercer la profesión
de abogacía a quienes se desempeñen como docentes en universidades oficiales.
Lo anterior, por cuanto ese parágrafo ha sido analizado en las sentencias C-1004
de 2007 y C-819 de 2010.
3.3.2.
Esta Corporación
ha entendido por cosa juzgada constitucional, “el carácter inmutable de las
sentencias de la Corte Constitucional[5], cuyo principal efecto es que una vez
esta Corporación se ha pronunciado de fondo sobre la exequibilidad de un
determinado precepto, no puede volver a ocuparse del tema[6]”[7].  No obstante, puede ocurrir que con posterioridad al
pronunciamiento, se presenten otras acusaciones por cargos distintos a los
analizados en un principio.
Bajo ese entendido, la jurisprudencia ha
distinguido entre (i) cosa juzgada absoluta y (ii) cosa juzgada relativa. Sobre
el particular, la Corte señaló
lo siguiente al respecto en la sentencia C-976 de 2002:
“La primera [la cosa juzgada absoluta]
opera plenamente, precluyendo la posibilidad de interponer, con posterioridad a
la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han
sido examinadas, si en la providencia no se indica lo contrario, y mientras
subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión. Por
el contrario, la segunda [la cosa juzgada relativa], admite que, en el futuro,
se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido
objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado. Sobre esta
última posibilidad, la sentencia C-004 de 1993, explicó que la cosa juzgada
relativa opera en dos tipos de situaciones:
a) cuando el estudio de exequibilidad de
una norma se ha hecho desde el punto de vista formal, pues en el futuro pueden
existir nuevos cargos por razones de fondo, respecto de los cuales no ha
existido un pronunciamiento de la Corte Constitucional; y
b) cuando una norma se ha declarado
exequible a la luz de un número limitado de artículos de la Constitución, y
posteriormente es demandada por violar disposiciones de la Carta distintas a
las estudiadas. Será procedente entonces una nueva demanda cuando la Corte
misma, en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de su
decisión. En ese sentido se pronunció la Corte, en la sentencia C-037 de 1996
al interpretar el artículo 46 de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia y puntualizó que "mientras la Corte Constitucional no señale que
los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se
entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada
absoluta". En resumen, existe una "presunción de control
integral", en virtud de la cual habrá de entenderse, si la Corte no ha
señalado lo contrario, que la adopción de una decisión ha sido precedida por un
análisis de la disposición acusada frente a la totalidad del texto
constitucional, y que, por lo mismo, la providencia se encuentra amparada por
la cosa juzgada absoluta.”[8]
3.3.3.
En ese contexto, con
relación al parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007, la
Sala observa que no existe cosa juzgada absoluta sino relativa, toda vez que
tanto en la sentencia C-1004 de 2007 como en la C-819 de 2010, el análisis de
la Corte Constitucional se limitó únicamente a los cargos de
inconstitucionalidad entonces formulados, los cuales fueron diferentes a los
invocados en la presente demanda.
3.3.4.
En el asunto que
dio lugar a la Sentencia C-1004 de 2007, el demandante cuestionó la
norma porque dentro de la excepción al ejercicio de la abogacía por parte de
servidores públicos sólo se incluyó a los docentes de universidades oficiales,
dejando de lado a los profesores de colegios oficiales, desconociendo así los
derechos a la igualdad y libertad de escoger profesión u oficio de estos
últimos. En aquella ocasión, la Corte circunscribió su análisis a dicha
problemática y concluyó que la exclusión de los docentes de colegios oficiales era
razonable y proporcionada, declarando la exequibilidad de la norma.
Por su parte, en la sentencia C-819 de
2010, los demandantes reprocharon la existencia misma de la excepción, la
cual consideraban que creaba una situación de privilegio frente a otros
servidores públicos. Aunque el cargo de inconstitucionalidad también estuvo
fundado en el principio de igualdad, para la Corte se proponía una nueva perspectiva
de análisis, razón por la que examinó el cargo de fondo y decidió declarar la
exequibilidad de la norma acusada por estar fundamentada la excepción en
criterios de rango constitucional.
En esta oportunidad, el cargo se dirige a
cuestionar la constitucionalidad de la norma frente a una posible afectación
del derecho a la igualdad de aquellos abogados que se desempeñen como docentes
otras instituciones de educación superior, diferentes a las universidades
oficiales, tales como instituciones técnicas, profesionales o escuelas
tecnológicas, quienes no podrían ejercer su profesión de conformidad con la
redacción actual del parágrafo acusado.
3.3.5.
Bajo ese
entendido, es claro para esta Sala que no existe cosa juzgada frente al cargo
de igualdad que se propone en la demanda sometida a estudio, en la medida que,
se repite, el actor resalta el trato desigual que se presenta frente a los
servidores públicos que ejercen como docentes en universidades oficiales y los
que se desempeñan como educadores en instituciones técnicas, profesionales o
escuelas tecnológicas.
3.3.6.
Así las cosas, la
Corte abordará el análisis del parágrafo del numeral 1 del artículo 29 de la
Ley 1123 de 2007.
3.4.
ANÁLISIS DE LA
APTITUD DE LA DEMANDA
3.4.1.
Teniendo en
cuenta que un grupo de intervinientes estima que esta Corte debe declararse
inhibida para emitir un fallo de fondo, por considerar que el cargo relacionado
con el artículo 13 de la
Carta Política carece de una argumentación que demuestre, con razones
constitucionalmente válidas, la arbitrariedad en el trato diferenciado, la Sala
debe analizar si se cumplen los presupuestos para estudiar de fondo la demanda
presentada por el señor Juan Carlos Ricardo Ladino.
3.4.2.
El Decreto 2067 de
1991 en su artículo segundo señala los elementos indispensables que debe
contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[9].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el
objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la
cual la Corte es competente para conocer del asunto.
Es decir, para que realmente exista en la
demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que
lo expresado en ella permita a la
Corte Constitucional efectuar una verdadera confrontación entre la norma
acusada, los argumentos expuestos por el demandante  y la disposición
constitucional supuestamente vulnerada.
Bajo ese entendido, esta Corporación ha
reiterado en numerosas ocasiones que no cualquier tipo de argumentación sirve
de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En
efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros
mínimos que permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo
respecto del asunto planteado.
En este contexto, en Sentencia C-1052 de
2001[10],
esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben
ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, de lo contrario la
decisión que adopte la Corte será necesariamente inhibitoria[11].
3.4.3.
En otras palabras,
la falta de formulación de una demanda en debida forma, impide que esta
Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya
que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del ordenamiento
jurídico. En la referida providencia se explicó lo que debe entenderse por cada
uno de estos requisitos en los siguientes términos:
“La claridad de la demanda es
un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la
violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
(….)
[Que] las razones que respaldan
los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes
que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”.
Las razones son específicas si definen
con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la
Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar
la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento
esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que
“el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que
está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como
podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”;
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua,
innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.
La suficiencia que se predica de las razones
de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional.” (Subrayado fuera del texto)
De lo anterior, se concluye entonces, que la acusación
“debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre
el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar
cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean
de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos
a situaciones puramente individuales (pertinencia).”[12] Adicionalmente, la acusación no sólo debe
estar enunciada en forma completa sino ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
3.4.4.
Por
otra parte, la jurisprudencia ha establecido requerimientos especiales cuando
lo que se busca es la declaración de inconstitucionalidad de una norma por
supuesta vulneración del derecho a la igualdad. En efecto, ha dicho la
Corporación que la carga argumentativa se acrecienta y por tanto, “la condición esencial para que
se consolide un cargo por vulneración del principio de igualdad consiste en la
identificación de un tratamiento diferenciado a dos personas o grupos de
personas que se encuentren en idénticas circunstancias”[13]
o al menos muy similares.
De la misma manera, en la sentencia
C-264 de 2008,[14] se dijo que el simple hecho
de que el legislador establezca diferenciaciones, no lleva consigo una
vulneración del derecho a la igualdad. Por tanto, no es válido para los demandantes
hacer juicios genéricos, sino que deben presentar las razones por las cuales
las situaciones son idénticas o muy similares, y sustentar por qué el trato
diferenciado es arbitrario. Sostuvo la Corte:
“Esta Corporación ha
indicado, refiriéndose a la carga argumentativa que corresponde al demandante,
cuando la pretendida inconstitucionalidad se deriva de la vulneración del
principio de igualdad, que no resulta suficiente que el actor aluda a la
existencia de un trato diferenciado en relación con determinadas personas,
aunado a la aseveración de que ello resulta contrario a lo dispuesto en el
artículo 13 superior sino que, resulta imperioso que se expongan además las
razones con base en las cuales se considera que la referida diferencia en el
trato resulta arbitraria y que se sustente la pretendida discriminación con
argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la
medida. No es, el trato diferenciado de algunos de los destinatarios de la ley
lo que determina per se el quebranto del principio de igualdad, sino la
arbitrariedad, la falta de una justificación objetiva y razonable, que comporte
realmente la configuración de una situación de discriminación.”
3.4.5.
En este caso, con
relación al desconocimiento del derecho a la igualdad, se considera que la demanda reúne los
elementos necesarios para suscitar un debate constitucional.
En primer lugar, la redacción de la demanda permite
entender las razones por las cuales el demandante considera que la expresión
contenida en el parágrafo demandado desconoce el principio de igualdad.
En segundo lugar, el actor precisa los grupos que deben
ser comparados a efectos de determinar si el trato diferenciado es
injustificado; estos son: los abogados que se desempeñan como docentes en
universidades oficiales y aquellos profesionales del derecho que se dedican a
la docencia en otras entidades oficiales de educación superior como las
instituciones universitarias, las técnicas profesionales y las escuelas
tecnológicas.
En tercer lugar, el accionante explica con mediano
detalle las razones por las cuales, en su sentir, tales grupos se encuentran en
igualdad de condiciones y deben recibir el mismo tratamiento en materia de
ejercicio de la profesión de abogacía.
Por último, la argumentación es persuasiva para generar una duda
de orden constitucional que amerita un pronunciamiento de fondo.
3.5.
EL PRINCIPIO
DE IGUALDAD
3.5.1.  El artículo 1º de la
Constitución señala que Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el
respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del
interés general, entre otras características. Teniendo en cuenta la anterior
disposición, la jurisprudencia constitucional ha definido el Estado Social de
Derecho como una “(…) forma de organización política que tiene como uno de
sus objetivos combatir las penurias económicas o sociales y las desventajas de
diversos sectores, grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y
protección”[15],
organización política que es guiada por varios principios entre los que se
destacan, de conformidad con la citada norma, la igualdad, la dignidad, el
trabajo y la solidaridad.
3.5.2.  El principio de igualdad contemplado en
el artículo 13 de la Constitución, como se explicó en la sentencia C-221 de
2011,[16]
se manifiesta en varias dimensiones a saber:
“(…) (i) la igualdad ante la ley, comprendida como el deber estatal de
imparcialidad en la aplicación del derecho frente a todas las personas; (ii) la
prohibición de discriminación, previsión que dispone que las actuaciones del
Estado y los particulares no deban, prima facie, prodigar tratos desiguales a
partir de criterios definidos como ‘sospechosos’ y referidos a razones de sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica; y (iii) un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o
igualdad material, comprendido como el deber de ejercer acciones concretas
destinadas a beneficiar a los grupos discriminados y marginados, bien sea a
través de cambios políticos a prestaciones concretas.  A este mandato se
integra la cláusula constitucional de promoción de la igualdad, que impone al
Estado el deber de proteger especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta, al igual que sancionar los abusos que contra ellas se
cometan.”
Bajo estas consideraciones, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que un tratamiento diferenciado “será posible
solamente cuando se observen los siguientes parámetros: (i) los hechos o
grupos comparados sean distintos o no se hallen en situaciones comparables, o (ii)
pese a la existencia de importantes similitudes entre los grupos o situaciones
objeto de comparación, la decisión de tratarlos de manera diferente esté
fundada en razones constitucionales[17].”[18]
3.5.3.  Ahora, en situaciones en las que puede
estar en juego la garantía de este principio, esta Corporación ha acudido a los
juicios de igualdad con el fin de determinar si una medida legislativa o
administrativa contiene un tratamiento diferenciado y si el mismo se encuentra
justificado en principios y valores
constitucionales.[19]
Al respecto, en sentencia C-613 de 2013,[20] esta Sala manifestó:
“En particular, los juicios de igualdad se centran en
el estudio de la naturaleza de la medida y las razones que el legislador tuvo
para optar por ella, el objetivo perseguido por la misma, y la relación entre
la medida y el objetivo buscado.
Sin embargo, antes de aplicar un juicio de igualdad,
es preciso examinar (i) si las situaciones respecto de las cuales se
alega un trato discriminatorio en realidad son comparables, lo que exige la
definición y justificación de criterios de comparación[21]; y (ii)
las competencias que tiene el Legislador en el campo en el que tiene lugar la
presunta diferenciación injustificada[22].
Este último punto -ha precisado la
Corte- es fundamental para determinar los niveles de escrutinio con que debe
aplicarse el juicio de igualdad. En términos generales, esta Corporación ha
identificado tres niveles de escrutinio:
En primer lugar se encuentra el nivel leve –regla
general-, aplicable por ejemplo a medidas de naturaleza económica, tributaria o
de política internacional, a asuntos que implican una competencia específica
definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional, o a casos
en los que del contexto normativo de la disposición demandada no se aprecie prima
facie una amenaza para el derecho o principio que se alega lesionado. En estos
casos, en atención al amplio margen de configuración del que goza el
Legislador, el juez debe verificar únicamente si el fin buscado y el medio
empleado no están constitucionalmente prohibidos, y si el medio escogido es
idóneo para alcanzar el fin propuesto.[23]
En segundo lugar se halla el nivel intermedio,
aplicable a medidas que implican la restricción de un derecho constitucional no
fundamental, casos en los que existe un indicio de arbitrariedad que se refleja
en la afectación grave de la libre competencia, o acciones afirmativas, entre
otros casos. Para superar este nivel de escrutinio, el fin perseguido por la
medida debe ser constitucionalmente importante y el medio elegido debe ser
efectivamente conducente a alcanzar el fin.[24]
Por último está el nivel estricto, aplicable a casos
en los que está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas
en el inciso 1º del artículo 13 superior, casos en los que la medida recae
principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos
marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de
decisiones o minorías insulares y discretas, casos en los que la medida que
hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el
goce de un derecho constitucional fundamental, o casos en los que la medida que
se examina crea un privilegio. Cuando el juez aplica este nivel de escrutinio,
debe examinar si el fin perseguido es o no imperioso desde la perspectiva
constitucional, y si el medio escogido es necesario, es decir, no puede ser
remplazado por un medio alternativo menos lesivo en términos de principios y
derechos constitucionales.[25]”
3.5.4.  De conformidad con lo anterior, a la luz
del principio de igualdad, son admisibles ciertos tratamientos diferenciados
ante situaciones o grupos razonablemente comparables, siempre y cuando existan
razones constitucionales que lo justifiquen, las cuales podrán evaluarse a
través de un juicio de igualdad.
3.6.
INSTITUCIONES
AUTORIZADAS PARA LA PRESTACIÓN DE EDUCACIÓN SUPERIOR
Teniendo en cuenta que el
cargo está dirigido a destacar el trato discriminatorio de los docentes de
instituciones de educación superior distintas a las universidades oficiales,
resulta preciso analizar la naturaleza de todas las instituciones calificadas en
nuestro ordenamiento jurídico para prestar este servicio público y de esta
forma, establecer si se advierte un desconocimiento del artículo 13 de la Carta
Política.
3.6.1.
Aspectos
generales de la educación superior
3.6.1.1.
La
educación superior hace parte del derecho fundamental contemplado en el
artículo 67 de la Carta Política al estar relacionada estrechamente con la
dignidad humana en su connotación de autonomía individual, ya que su práctica
conlleva a la elección de un proyecto de vida y la materialización de otros
principios y valores propios del ser humano.
Aunque en principio el Estado
no tiene la obligación directa de procurar el acceso inmediato de la población a
la educación superior, ello no quiere decir que carece de responsabilidad de
procurar el acceso progresivo de las personas al sistema educativo.  De manera
que, como derecho fundamental, la educación goza de un carácter progresivo
determinado por: “i) la obligación del Estado de adoptar medidas, en un
plazo razonable, para lograr una mayor realización del derecho, de manera que
la simple actitud pasiva de éste se opone al principio en mención (aquí
encontramos la obligación del Estado de procurar el acceso progresivo de las
personas a las Universidades, mediante la adopción de ciertas estrategias,
dentro de las cuales encontramos facilitar mecanismos financieros que hagan
posible el acceso de las personas a la educación superior, así como la
garantía  de que progresivamente el nivel de cupos disponibles para el acceso
al servicio se vayan ampliando); (ii) la obligación de no imponer barreras
injustificadas sobre determinados grupos vulnerables y (iii) la prohibición de
adoptar medidas regresivas para la eficacia del derecho concernido”. [26]
3.6.1.2.
Ahora,
el servicio público de educación superior se encuentra regulado por la Ley 30
de 1992, la cual destaca, entre otros aspectos, los principios y objetivos que
deben regir este servicio.
De acuerdo con el artículo 1º
de la citada ley, la Educación Superior “es un proceso permanente que
posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera
integral, se realiza con posterioridad a la educación media o secundaria y
tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica o
profesional” y procurará despertar en los educandos “un espíritu
reflexivo, orientado al logro de la autonomía personal, en un marco de libertad
de pensamiento y de pluralismo ideológico que tenga en cuenta la universalidad
de los saberes y la particularidad de las formas culturales existentes en el
país”.[27]
Como objetivos de este nivel
de educación y de las instituciones que la imparten, el artículo 6 resalta:
“a) Profundizar en la
formación integral de los colombianos dentro de las modalidades y calidades de
la Educación Superior, capacitándolos para cumplir las funciones profesionales,
investigativas y de servicio social que requiere el país.
b) Trabajar por la creación,
el desarrollo y la transmisión del conocimiento en todas sus formas y
expresiones y, promover su utilización en todos los campos para solucionar las
necesidades del país.
c) Prestar a la comunidad un
servicio con calidad, el cual hace referencia a los resultados académicos, a
los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las
dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que
se desarrolla cada institución.
d) Ser factor de desarrollo
científico, cultural, económico, político v ético a nivel nacional y regional.
e) Actuar armónicamente entre
sí y con las demás estructuras educativas y formativas.
f) Contribuir al desarrollo
de los niveles educativos que le preceden para facilitar el logro de sus
correspondientes fines.
g) Promover la unidad
nacional, la descentralización, la integración regional y la cooperación
interinstitucional con miras a que las diversas zonas del país dispongan de los
recursos humanos y de las tecnologías apropiadas que les permitan atender
adecuadamente sus necesidades.
h) Promover la formación y
consolidación de comunidades académicas y la articulación con sus homólogas a
nivel internacional.
i) Promover la preservación
de un medio ambiente sano y fomentar la educación y cultura ecológica.
j) Conservar y fomentar el
patrimonio cultural del país
Por su parte, el artículo 7
señala los campos de acción en que se imparte la educación superior: el de la
técnica, el de la ciencia, el de la tecnología, el de las humanidades, el del
arte y el de la filosofía, los cuales se ofrecerán en dos niveles: pregrado y
posgrado (artículo 8).
A través de los programas de
pregrado, los estudiantes se “preparan para el desempeño de ocupaciones,
para el ejercicio de una profesión o disciplina determinada, de naturaleza
tecnológica o científica o en el área de las humanidades, las artes y la
filosofía.”[28]
Dentro de estos programas se incluyen “aquellos de naturaleza
multidisciplinaria conocidos también como estudios de artes liberales,
entendiéndose como los estudios generales en ciencias, artes o humanidades, con
énfasis en algunas de las disciplinas que hacen parte de dichos campos”.
En los programas de
postgrado, integrados por las especializaciones, las maestrías los doctorados y
los postdoctorados, los profesionales perfeccionan su ocupación o disciplina,
amplían los conocimientos para la solución de problemas disciplinarios y
profesionales o se apropian de instrumentos básicos que los habilitan como
investigador en un área específica de las ciencias o de las tecnologías.[29]
3.6.1.3.
Teniendo
en cuenta la importancia del fomento de la educación superior, el Gobierno
encomendó al Consejo Nacional de Educación Superior –CESU-, que ha trabajado en
los últimos tres años con la participación de muchos actores del sector
educativo, que desarrollara una hoja de ruta para la educación de superior hasta
el año 2034, el cual fue entregado oficialmente al Presidente de la República
el pasado 4 de agosto y denominado “Acuerdo por lo Superior -2034. Propuesta
de política pública para la excelencia de la educación superior en Colombia en
el escenario de la paz”[30].
En dicho documento, se resaltó la importancia de la educación superior en
Colombia y se definió como “uno de los principales ejes de la transformación
y de la movilidad social, base del desarrollo humano sostenible, social,
académico, científico, económico, ambiental y cultural de nuestro país”,
proyectada en el 2034 con una cobertura del 84% en la población comprendida
entre los 17 y 21 años.
Igualmente, es importante
reiterar que la Constitución Política fija en cabeza del Estado la obligación
de regular y ejercer la vigilancia y control de la educación en todos sus
niveles, lo anterior, con la finalidad de velar por su calidad, por el
cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física
de los educandos.
Así mismo, el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al interpretar el artículo 13 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, señaló que el apartado c) del párrafo 2 del citado precepto dispone
que la educación superior goza de los mismos elementos de disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad, que son comunes a la enseñanza en
todas sus formas y en todos los niveles.[31]
3.6.2.
Clasificación
de las Instituciones de Educación Superior en Colombia
Ahora bien, las Instituciones
de Educación Superior, pueden clasificarse según su carácter académico y su
naturaleza jurídica. El primer criterio, el carácter académico, hace referencia
al campo de acción que la ley le permite ofertar y desarrollar. El segundo, la
naturaleza jurídica, describe las características jurídicas y administrativas
de la persona jurídica.
3.6.2.1.
Clasificación
por carácter académico
De conformidad con el
artículo 16 de la Ley 30 de 1992,[32]
reiterado por el artículo 35 de la Ley 115 de 1994,[33]
son instituciones de educación superior las siguientes:
“Artículo 16. Son
instituciones de Educación Superior:
a) Instituciones Técnicas
Profesionales.
b) Instituciones
Universitarias o Escuelas Tecnológicas.
c) Universidades.”
“ARTICULO 35. Articulación
con la educación superior. Al nivel de educación media sigue el nivel de la
Educación Superior, el cual se regula por la Ley 30 de 1992 y las normas que la
modifiquen, adicionen o sustituyan. Este último nivel se clasifica así:
a) Instituciones técnicas
profesionales;
b) Instituciones
universitarias o escuelas tecnológicas, y
c) Universidades.”
Los programas de educación
superior que cada entidad puede ofertar y que determinan el tipo de institución
de la que se trata, están señalados por los artículos 17, 18 y 19 de la citada
ley 30. Los mencionados preceptos disponen:
“Artículo 17. Son
instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente para
ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e
instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin
perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel.
Artículo 18. Son
instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, aquellas facultadas para
adelantar programas de formación en ocupaciones, programas de formación
académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización.
Artículo 19. Son
universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten
su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: La
investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o
disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la
cultura universal y nacional.
Estas instituciones están
igualmente facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones,
profesiones o disciplinas, programas de especialización, maestrías, doctorados
y post-doctorados, de conformidad con la presente Ley.”
Igualmente, los artículos 1 y
2 de la Ley 749 de 2002[34]
definen el campo de acción de las Instituciones técnicas profesionales y las
tecnológicas de la siguiente manera:
“Artículo 1°. Instituciones
técnicas profesionales. Son Instituciones de Educación Superior, que se
caracterizan por su vocación e identidad manifiesta en los campos de los
conocimientos y el trabajo en actividades de carácter técnico, debidamente
fundamentadas en la naturaleza de un saber, cuya formación debe garantizar la
interacción de lo intelectual con lo instrumental, lo operacional y el saber
técnico.
Estas instituciones podrán
ofrecer y desarrollar programas de formación hasta el nivel profesional, solo
por ciclos propedéuticos y en las áreas de las ingenierías, tecnología de la
información y administración, siempre que se deriven de los programas de
formación técnica profesional y tecnológica que ofrezcan, y previo cumplimiento
de los requisitos señalados en la presente ley.
Artículo 2°. Instituciones
tecnológicas. Son Instituciones de Educación Superior, que se caracterizan por
su vocación e identidad manifiestas en los campos de los conocimientos y
profesiones de carácter tecnológico, con fundamentación científica e
investigativa.
Estas instituciones podrán
ofrecer y desarrollar programas de formación hasta el nivel profesional, solo
por ciclos propedéuticos y en las áreas de las ingenierías, tecnología de la
información y administración, siempre que se deriven de los programas de
formación tecnológica que ofrezcan, y previo cumplimiento de los requisitos
señalados en la presente ley.”
De conformidad con lo
transcrito, las distintas instituciones de educación superior pueden ofrecer
programas (i) técnicos profesionales, relacionados con la formación en
ocupaciones de carácter operativo e instrumental; (ii) tecnológicos, relacionados
con la formación en ocupaciones o en profesiones y disciplinas con
fundamentación científica e investigativa; y, (iii) profesional,
relacionados con la formación en investigación científica o tecnológica, y con
la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura
universal y nacional.
Sin perjuicio de lo anterior,
de acuerdo con el artículo 20 de la Ley 30 de 1992, las instituciones
universitarias o escuelas tecnológicas pueden alcanzar el carácter de
universidad, previo cumplimiento de los requisitos allí fijados y desarrollados
en el Decreto 1212 de 1993. El mencionado artículo señala:
Artículo 20. El Ministro de
Educación Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educación
Superior (CESU), podrá reconocer como universidad, a partir de la vigencia de
la presente Ley, a las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas que
dentro de un proceso de acreditación demuestren tener:
a) Experiencia en
investigación científica de alto nivel.
b) Programas académicos y
además programas en Ciencias Básicas que apoyen los primeros.
c) Facúltase al Gobierno
Nacional, para que dentro del término de seis (6) meses, establezca los otros
requisitos que se estimen necesarios para los fines del presente artículo. Estos
requisitos harán referencia, especialmente, al número de programas, número de
docentes, dedicación y formación académica de los mismos e infraestructura.
3.6.2.2.
Clasificación
por naturaleza jurídica
De acuerdo con el artículo 23
de la Ley 30 de 1992, las instituciones de educación superior se clasifican en (i)
estatales u oficiales, (ii) privadas y (iii) de economía solidaria.
Las instituciones privadas
de Educación Superior deben acreditar ante el Consejo Nacional de
Educación Superior (CESU), su capacidad para cumplir la función que a aquéllas
corresponde y que la enseñanza estará a cargo de personas de reconocida
idoneidad ética, académica, científica y pedagógica.[35]
Deben ser personas jurídicas de utilidad común, sin ánimo de lucro, organizadas
como corporaciones, fundaciones o instituciones de economía solidaria[36].
Su reconocimiento y
cancelación de personería jurídica corresponden exclusivamente al Ministerio de
Educación Nacional, previo concepto del Consejo Nacional de Educación Superior
(CESU).[37]
Las instituciones
estatales u oficiales de Educación Superior, están clasificadas en entes
universitarios autónomos y establecimientos públicos, de acuerdo con el
artículo 57 de la Ley 30 de 1992, el cual dispone:
Artículo 57. Las
universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios
autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación
Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector
educativo.
Los entes universitarios
autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica,
autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y
podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le
corresponden.
El carácter especial del
régimen de las universidades estatales u oficiales comprenderá la organización
y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de
las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de
contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente Ley.
Parágrafo. Las instituciones
estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de
universidad según lo previsto en la presente Ley, deberán organizarse como
Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o
Municipal.”[38]
La creación de estas
instituciones de Educación Superior corresponde al Congreso Nacional, a las
Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales o a los Concejos
Municipales o a las entidades territoriales. El proyecto de creación debe ir
acompañado de un estudio de factibilidad socioeconómico aprobado por el
Ministro de Educación Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional
de Educación Superior (CESU).[39]
Dicho estudio, debe demostrar
entre otras cosas, que la institución dispondrá de personal docente idóneo con
la dedicación específica necesaria; organización académica y administrativa
adecuadas; recursos físicos y financieros suficientes, de tal manera que tanto
el nacimiento de la institución como el de los programas que proyecta ofrecer
garanticen la calidad académica. Igualmente, se debe demostrar que la creación
de la institución está acorde con las necesidades regionales y nacionales.[40]
En cuanto a las normas que
rigen estas instituciones, el artículo 61 de la ley dispone:
Artículo 61. Las
disposiciones de la presente Ley relativas a las instituciones estatales u
oficiales de Educación Superior, constituyen el estatuto básico u orgánico y
las normas que deben aplicarse para su creación, reorganización y
funcionamiento. A ellas deberán ajustarse el estatuto general y los reglamentos
internos que debe expedir cada institución.
Aquellos establecerán cuáles
de sus actos son administrativos y señalarán los recursos que proceden contra
los mismos.
Finalmente, las
instituciones de educación superior de economía solidaria son “formas asociativas identificadas por
prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de
lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la
economía”[41] dedicadas a la prestación del servicio de
educación en el nivel superior.
3.6.3.
Con
esta breve caracterización de las instituciones que prestan el servicio público
de educación superior en nuestro ordenamiento, procede la Sala a analizar el
cargo propuesto por el actor, previa contextualización del parágrafo demandado.
3.7.
CONTEXTUALIZACIÓN
DEL PARÁGRAFO DEL NUMERAL 1 DEL ARTÍCULO 29 DE LA LEY 1123 DE 2007
3.7.1.
En la
sentencia C-1004 de 2007,[42]
esta Corporación hizo un amplio análisis sobre el objeto de la Ley 1123 de
2007, “por la cual se expide el Código Disciplinario del Abogado”
resaltando, entre otras cosas, su naturaleza disciplinaria. Sobre este
particular, citó apartes de la discusión que, sobre el Proyecto, tuvo lugar en
la Comisión Primera del Senado de la República, registrada en el Acta número 19
del día 18 de octubre de 2005[43]. En aquella oportunidad la
Comisión expresó lo siguiente:
“Se trata de
un Código Disciplinario, no es un Código de Ética, tampoco es un estatuto del
abogado, es simplemente un Código Disciplinario, un Código que contempla entonces
las faltas, sanciones y el procedimiento, el estatuto del abogado actualmente
en vigencia es mucho más amplio, contiene otra serie de normas que tienen que
ver con la profesión de abogado, por lo tanto, repito no se trata de un
estatuto [del] abogado, ni de un código de ética, sino de un código
disciplinario que está fundamentado en tres bloques gruesos.
El primero de
ellos una parte general que contiene las normas rectoras del Código
Disciplinario como ocurre también en materia penal, es básicamente un
traspolación de los principios rectores del proceso penal al disciplinario como
quiera que son los dos procesos que hacen parte del derecho punitivo del
Estado.
El segundo
libro contiene una parte especial donde se establecen las faltas disciplinarias.
En esta parte se adicionan unas faltas [no previstas en el Estatuto de 1971]
que la experiencia de 30 años de procesos disciplinarios en el país tanto en
los Tribunales Superiores, como el Tribunal Disciplinario, como la Sala
Disciplinaria, ha demostrado [su necesidad].
Y el tercer
libro, es el procedimiento disciplinario en el cual se hace realmente una
enorme transformación por cuanto estamos pasando del sistema actual al sistema
oral utilizando la experiencia que ya vivió la judicatura , [que ya vivieron]
los jueces [con] la aplicación de la Ley 228 de 1995.”
3.7.2.
En la
parte especial del Código Disciplinario del Abogado, se encuentra el artículo
29, que contempla las incompatibilidades para ejercer la profesión de abogacía.
El parágrafo del numeral 1 de dicho precepto, contiene la expresión demandada,
a saber:
“ARTÍCULO 29.
INCOMPATIBILIDADES. No pueden ejercer la abogacía, aunque se hallen inscritos:
1. Los
servidores públicos, aun en uso de licencia, salvo cuando deban hacerlo en
función de su cargo o cuando el respectivo contrato se los permita. Pero en
ningún caso los abogados contratados o vinculados podrán litigar contra la
Nación, el departamento, el distrito o el municipio, según la esfera
administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual presten
sus servicios, excepto en causa propia y los abogados de pobres en las
actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus funciones.
PARÁGRAFO. Los
abogados titulados e inscritos que se desempeñen como profesores de universidades
oficiales podrán ejercer la profesión de la abogacía, siempre que su ejercicio
no interfiera las funciones del docente. Así mismo, los miembros de las
Corporaciones de elección popular, en los casos señalados en la Constitución y
la ley.”
Con relación a esta primera causal, se
recuerda que la misma estaba contenida en el numeral 1 del artículo 39[44] del
Estatuto de la Abogacía Decreto 196 de 1971 el cual fue examinado y encontrado
exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-658 de 1996 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
3.7.3.
De la
norma transcrita, se advierte una regla general y varias excepciones a la
misma. La regla general señala que no pueden ejercer la profesión de abogacía,
aun estando inscritos y en uso de licencia, aquellos profesionales del derecho
que tengan la calidad de servidores públicos.
Para esta Corporación, el propósito de
esta regla es: “asegurar la dedicación exclusiva de los servidores públicos
al ejercicio de sus funciones”[45],
objetivo que coincide “con lo dispuesto, a su turno, por el numeral 11 del
artículo 34 del Código Disciplinario Único de conformidad con el cual es deber
de los servidores públicos ‘[d]edicar la totalidad del tiempo reglamentario de
trabajo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones
legales.” De este modo, se restringe el ejercicio privado de la profesión bajo
la aplicación del principio de eficacia pero también en consideración de los
principios de neutralidad e imparcialidad en el sentido de asegurar la
dedicación exclusiva de los servidores públicos al ejercicio de sus funciones
y, por otro lado, impedir que los servidores públicos profesionales de la
abogacía - que estén debidamente inscritos - incurran en situaciones que puedan
originar conflictos de intereses’[46]”[47] .
3.7.4.
Ahora
bien, este mismo numeral contempla varias excepciones a saber:
3.7.4.1.
Una
primera, dirigida
a todos los servidores públicos, en el sentido de que pueden ejercer la
profesión de abogados aquellos por razón de la función de su cargo o cuando el
respectivo contrato se los permita. En estos casos, se les prohíbe de manera
categórica litigar contra la Nación, el Departamento, el Distrito o el
Municipio dependiendo del ámbito de la administración a que se suscriba la
entidad o el establecimiento al que estén vinculados estos servidores públicos.
No obstante lo anterior, se les permite litigar en causa propia y fungir como
abogados de pobres.
Con relación a esta previsión, la Corte
señaló que la misma refleja “un interés porque los servidores públicos
realicen su tarea de modo eficaz así como se comporten de manera imparcial y
transparente y velen por los intereses de la sociedad en general”.[48]
3.7.4.2.
Una
segunda,
contenida en el parágrafo de este numeral 1 dirigida a aquellos que por ser
docentes de universidades oficiales sean servidores públicos.
3.7.5.
Siendo
esta última excepción el objeto de la demanda, resulta necesario ahondar en la
intención del legislador para incluirla en el numeral previamente citado. De
acuerdo con el Acta de Comisión número 23 de noviembre 2 de 2005[49] de la
Comisión Primera del Senado, el senador Carlos Gaviria Díaz propuso adicionar
el numeral 1 del artículo 30 del proyecto de ley 91 de 2005 Senado,[50] bajo las
siguientes razones:
“Yo tengo una aditiva al
artículo 30 Numeral 1 Parágrafo que es esta: Los abogados titulados e inscritos
que se desempeñen como profesores de universidades oficiales, podrán ejercer la
profesión de la abogacía, siempre que su ejercicio no interfiera las funciones
del docente. Yo pienso que esto es doblemente conveniente. Por una parte los
profesores de derecho ordinariamente señor Presidente, devengan un sueldo que
no es suficiente para su supervivencia digna y de tiempo completo, sí, y de
otra parte es conveniente que especialmente los profesores que regentan ciertas
cátedras, alimenten y enriquezcan esa cátedra con el ejercicio de la profesión.
Lo que sucede es que hay que reglamentarla de tal manera que no se interfiera
con el compromiso que ha adquirido la respectiva universidad de ciertos entes
de tiempo completo.
Yo creo que esto es bastante
razonable, yo propongo entonces, hago esa proposición aditiva, Parágrafo del
Numeral Primero del artículo 30.
(…)
Con la venia de la Presidencia
interpela el honorable Senador Antonio Navarro Wolff:
La pregunta mía es ¿por qué eso
es aplicable al derecho y no a otras profesiones?
La Presidencia concede el uso
de la palabra al honorable Senador Héctor Helí Rojas Jiménez:
Es que el Código es para los
abogados y no para las otras profesiones”
De acuerdo con lo anterior, el objetivo de
esta disposición tiene que ver, por un lado con “incentivar la participación
de personas profesionales del derecho en el ejercicio de la docencia en
universidades públicas, ofreciéndoles la posibilidad de complementar sus
ingresos con el ejercicio de la abogacía” y por el otro, “enriquecer la
docencia del derecho en las universidades oficiales con los conocimientos
teóricos que poseen los abogados y las abogadas así como con la experiencia que
ellos y ellas obtienen por medio de la práctica de su profesión”.[51]
Bajo ese contexto, para esta Corporación,
la excepción consagrada en el parágrafo del numeral 1 del artículo 29 de la Ley
1123 de 2007 no pugna con la exigencia que se les hace a los servidores
públicos de dedicación exclusiva al ejercicio de sus funciones. Al respecto,
señaló:
“En el campo de la docencia del
derecho en universidades oficiales, permitirles a las y a los profesionales del
derecho la posibilidad de litigar no va en desmedro del ejercicio eficaz y
eficiente de la función pública ni implica incurrir en conflicto de intereses
que desconozca el propósito buscado por la incompatibilidad prevista en el
Código Disciplinario del Abogado cual es garantizar un desempeño eficaz,
eficiente, imparcial y objetivo de las funciones públicas encontrándose también
en armonía con el artículo 209 superior de conformidad con el cual ‘la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación
y la desconcentración de funciones’.”[52]
3.7.6.
Así las
cosas, es claro que la Corte ha considerado que tanto la prohibición como la
excepción establecida por el legislador al ejercicio de la profesión de abogado
en la norma en comento, en relación con los servidores públicos, se encuentra
justificada desde el punto de vista constitucional. Para el caso particular del
parágrafo del numeral 1, referente a aquellos
abogados que por ser docentes de universidades oficiales sean
servidores públicos,
su justificación se fundamenta en que el litigio, al aumentar la experiencia en
la práctica del ejercicio de esa profesión, complementa y enriquece su
desempeño como docentes en las distintas universidades oficiales y además, les
proporciona un incentivo para permanecer en la docencia.
3.8.
CASO
CONCRETO. ANÁLISIS DEL CARGO POR VULNERACIÓN AL DERECHO A LA IGUALDAD
Para el accionante el parágrafo acusado
desconoce el artículo 13 de la
Carta Política al excluir “injustificadamente” a los servidores
públicos – abogados – que se desempeñen como docentes en instituciones de
educación superior distintas de universidades oficiales, de la excepción para
ejercer su profesión.
3.8.1.
Para establecer si en un caso específico
una disposición contiene un tratamiento discriminatorio, la
Corte acude con frecuencia a los juicios de igualdad, entendiéndolos como “un
método de análisis que permite determinar si el tratamiento diferente que un
precepto dispensa a dos supuestos de hecho tiene una justificación que se
ajuste a los principios y valores constitucionales.[53]
Su finalidad es entonces dotar de objetividad los exámenes de igualdad que realizan los
tribunales constitucionales.[54] En particular, los juicios de
igualdad se centran en el estudio de la naturaleza de la medida y las razones
que el legislador tuvo para optar por ella, el objetivo perseguido por la
misma, y la relación entre la medida y el objetivo perseguido”.[55]
3.8.2.
A la
luz del anterior planteamiento, para establecer si en este caso particular el
parágrafo discrimina injustificadamente a un grupo susceptible de ser sujeto de
la misma excepción en él contemplada, la
Sala debe determinar si los grupos relacionados por el accionante son comparables
a la luz de la posibilidad de ejercer la profesión de abogacía, y en caso de que lo sean, aplicar el
juicio de igualdad.
Al respecto, recuerda esta Sala que la excepción
consagrada en el numeral 1 del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 se incluyó
bajo el argumento de que el litigio, les permitiría a los docentes de las universidades
oficiales aumentar la experiencia en la práctica del ejercicio de esa
profesión, complementar y enriquecer su desempeño como docentes y además, les
proporcionaría un incentivo para permanecer en la docencia.
Ahora, la medida analizada en este caso,
hace referencia a abogados que por ser docentes de universidades oficiales sean
servidores públicos. Si bien la intención del legislador es enriquecer la
cátedra con la experiencia, no hace distinción o señala taxativamente que la
docencia se realice exclusivamente en la carrera de Derecho. No obstante, dicha
finalidad permite inferir que la asignatura dictada debe estar relacionada con
la carrera de abogacía. Por esta razón, no hay impedimento para comparar a este
primer grupo con aquellos que, teniendo las mismas calidades (servidores
públicos y abogados), se desempeñen como docentes en otras instituciones de
educación superior, que aunque no ofrezcan la carrera de Derecho dicten en
áreas afines al derecho o en las que se imparta alguna asignatura relacionada
con dicha ciencia.
Así las cosas, estos dos grupos
identificados por el actor sí son comparables.
3.8.3.
De otra
parte, para analizar este cargo, además de establecer si existe un criterio de
comparación, se debe establecer la intensidad del juicio con el que se
estudiará el aparte demandado. Para el efecto, es necesario recordar que de
conformidad con la jurisprudencia constitucional, con la racionalización del
examen de constitucionalidad de las normas, especialmente cuando se alega vulnerado
el principio de igualdad, se busca respetar la libertad de configuración de los
órganos políticos, la cual también es un principio de raigambre constitucional.[56] Sobre este
particular, en sentencia C-445 de 1995[57] se dijo:
“Un juicio constitucional de
igualdad estricto, en todos los campos, corre el riesgo de limitar
excesivamente la capacidad de acción de las autoridades y la libertad política
del Legislador, pues resulta poco probable que las numerosas clasificaciones
efectuadas por las diversas leyes sean siempre estrictamente necesarias. En
tales circunstancias, si el juez constitucional lleva su examen de la igualdad
con el mismo rigor en todos los campos termina por vaciar la función normativa
del Legislador, con lo cual no sólo se desconoce el pluralismo político sino
que se afecta la propia capacidad del ordenamiento jurídico para regular en
forma diferenciada la vida en sociedad. Pero, de otro lado, un análisis
constitucional de la igualdad demasiado flexible y amplio puede hacer perder
toda eficacia jurídica al principio de igualdad, que es una norma y un derecho
fundamental de aplicación inmediata (CP art. 13), cuya integridad y supremacía
debe ser, entonces, garantizada por el juez constitucional.
Una conclusión se impone: el
examen de la eventual violación de la igualdad por una ley o una autoridad pública
no debe hacerse siempre de la misma manera y con el mismo rigor. En efecto, no
puede el juez constitucional examinar con la misma intensidad una ley que, por
ejemplo, consagra clasificaciones de servicios y productos para efectos
económicos o tributarios, que otra disposición jurídica que limita un derecho
fundamental o establece una diferencia de trato basada en la raza, el sexo o el
origen familiar.”
De manera que, con base en las anteriores
consideraciones, esta Corporación[58]
ha establecido algunos criterios que deben ser tenidos en cuenta por el juez
constitucional al momento de determinar la intensidad del juicio de igualdad,
para luego sí analizar las características particulares de la disposición
acusada.
3.8.4.  En el presente caso, teniendo en cuenta que el legislador goza de un
amplio margen de discrecionalidad para regular los distintos aspectos de la
vida social y en especial las profesiones u oficios,[59] la intensidad del juicio debe ser leve,
salvo que se utilicen categorías expresamente prohibidas. La razón de ello
radica en que “compete al
Congreso fijar las reglas concretas para el ejercicio de una profesión u
oficio, lo que inexorablemente supone la adopción de ciertas restricciones, las
cuales ‘encuentran su razón de ser en la protección de los derechos de terceros
y en general, en la tutela del interés general, garantizados en todo el
ordenamiento jurídico y, en especial, en los artículos 1º y 2º de la
Constitución Colombiana’[60]”.[61]
Sobre la aplicación de un juicio leve de
igualdad de leyes expedidas en desarrollo de una facultad otorgada al Congreso
la Corte ha sostenido:
“(C)uando se trata de materias cuya
regulación se encuentra plenamente librada al principio democrático (C.P., artículo
150), esta Corporación ha considerado que el juicio de igualdad es de carácter
débil, como quiera que sólo debe verificarse que el trato diferenciado bajo
análisis resulta adecuado para conseguir una finalidad permitida por la
Constitución Política[62].
Dado que esta modalidad del juicio de igualdad se aplica sobre ámbitos donde el
legislador goza de una amplia libertad de configuración política, el grado de
intensidad del escrutinio que lleva a cabo el juez constitucional no puede ser
de tal magnitud que termine por sustituir la función que le corresponde
desarrollar al Congreso como representante de la voluntad popular.” [63]
En este entendido, le corresponde al juez
constitucional establecer la legitimidad del fin y de la medida, así como la
adecuación de ésta para alcanzar el fin buscado.
3.8.4.1.
Al respecto se recuerda que la excepción
acusada fue analizada y encontrada ajustada al Texto Superior, por esta Corte
en la sentencia C-1004 de 2007 y luego, dicha constitucionalidad fue reiterada
en la sentencia C-819 de 2010.  En el primero de los pronunciamientos, esta
Corporación manifestó:
“22.- Históricamente se ha
previsto la necesidad de restringir a las personas que ostentan la calidad de
servidoras públicas, el ejercicio privado de su profesión así como se les ha
impedido ejercer más de un cargo público. No obstante, la mayoría de
legislaciones consignan también excepciones conectadas precisamente con el
ejercicio de la actividad científica, investigativa y docente. El parágrafo
agregado en el curso del trámite al referido proyecto de ley en el Senado de la
República constituye una excepción en tal sentido y, como se mencionó, tuvo el
doble propósito de, por una parte, mejorar el ingreso de quienes siendo
profesionales de la abogacía se dedican a la docencia en universidades
oficiales y, por otra, enriquecer la cátedra universitaria con la experiencia
en la práctica que se deriva del ejercicio de esta profesión.
23.- Vista bajo esta óptica, la
excepción consignada en el parágrafo del numeral 1º del artículo 29 del Código
Disciplinario del Abogado armoniza con los preceptos constitucionales y, en
particular, con lo establecido por el artículo 67 de la Constitución Nacional
que consigna el derecho constitucional fundamental a la educación. En varios de
sus pronunciamientos ha resaltado la Corte Constitucional el sentido y alcance
de este derecho.
Recientemente en la sentencia
C-114 de 2005 recordó la Corporación cómo las y los Constituyentes habían
definido la educación en tanto que un servicio público, es decir, “como una
actividad organizada que tiende a satisfacer necesidades de interés general en
forma regular y continua de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien sea
que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas
.” Trajo a la memoria la Corporación, que a partir de las características de la
educación como servicio público se derivaban distintos propósitos como lo son
“el servicio a la comunidad, la búsqueda del bienestar general, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y la elevación
de la calidad de vida de la población .
Subrayó la Corte que existía
“una estrecha conexión entre la educación y los fines del Estado.” De un lado,
la educación constituye la plataforma de partida para poder llevar a la
práctica los valores, principios y derechos constitucionales fundamentales
previstos en los Títulos I y II de la Constitución Nacional, entre ellos, “la
democracia, la participación y el pluralismo y otros contenidos axiológicos de
igual importancia [que] deben ser aprehendidos por medio del proceso
educativo.” De otro lado, “la educación cumple un papel específico en la
búsqueda de la igualdad material y en el desarrollo integral de los seres humanos.”
En la medida en que los seres humanos desde las primeras fases de su desarrollo
posean “similares oportunidades educativas, tendrán igualdad de oportunidades
en la vida para efectos de su realización como personas .”
Enfatizó la Corte que la Constitución
no se había limitado simplemente a reconocer la educación como derecho y como
servicio público educativo, sino que había dotado el derecho constitucional
fundamental a la educación “de un contenido específico, y le [había otorgado]
un papel preponderante en nuestro proyecto nacional, fundamental para el
desarrollo integral de los seres humanos, la solidez democrática de la
República, el desarrollo económico y la riqueza cultural de la Nación .
24.- La regla prevista en el
numeral primero del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 y la excepción
consignada en el parágrafo de ese mismo numeral concuerdan, pues, con lo
previsto en el artículo 67 superior y con la manera como la jurisprudencia
constitucional ha fijado el sentido y alcance del derecho constitucional
fundamental a la educación. De otra parte, la excepción prevista en el
parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 a favor de los
(las) abogados (as) que se desempeñen como docentes de universidades públicas
no riñe con el requisito de dedicación exclusiva que se les exige cumplir a
quienes obran en calidad de servidores (as) públicos (as).
En el campo de la docencia del
derecho en universidades oficiales, permitirles a las y a los profesionales del
derecho la posibilidad de litigar no va en desmedro del ejercicio eficaz y
eficiente de la función pública ni implica incurrir en conflicto de intereses
que desconozca el propósito buscado por la incompatibilidad prevista en el
Código Disciplinario del Abogado cual es garantizar un desempeño eficaz,
eficiente, imparcial y objetivo de las funciones públicas encontrándose también
en armonía con el artículo 209 superior de conformidad con el cual “la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento
en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones.”
25.- Así las cosas, para la
Corte tanto la prohibición como la excepción establecida por el legislador al
ejercicio de la profesión de abogado por los servidores públicos está
justificada desde el punto de vista constitucional. En el caso de los docentes
universitarios que a su vez son profesionales de la abogacía no cabe duda que
el litigio complementa y enriquece su desempeño como docentes de universidades
oficiales y les proporciona un incentivo para permanecer en la docencia. En esa
misma línea de pensamiento, asegura que las universidades públicas contarán con
la presencia de profesionales que disponen de una preparación académica
adecuada y sirve de puente para efectuar un enlace entre teoría y práctica lo
cual resulta clave en la enseñanza del derecho.
26.- Por los motivos expuestos,
encuentra la Corte que el ejercicio de la abogacía resulta ser compatible con
el ejercicio de la docencia en universidades oficiales independientemente de
cuál sea la modalidad en que estos profesionales de la abogacía se vinculen a
la enseñanza en universidades oficiales. De acuerdo con lo establecido por el
mismo parágrafo del numeral 1º del artículo 29 del Código Disciplinario, sólo
se excluirá esta posibilidad cuando el ejercicio de la abogacía interfiere con
la actividad docente. Será del resorte de las Universidades Públicas en
desarrollo de la autonomía que les reconoce el ordenamiento constitucional en
el artículo 69 superior adoptar las previsiones encaminadas a impedir esas
interferencias[64].”
3.8.4.2.
En virtud de las
anteriores consideraciones, se observa que el fin perseguido por la
excepción a la regla es legítimo, es decir, se encuentra ajustado a la
Constitución. Ya se dijo líneas arriba que el fin buscado por el artículo 29 de
la Ley 1123 de 2007 era lograr que los servidores públicos se dedicaran exclusivamente
al ejercicio de sus funciones para garantizar el desempeño eficaz, eficiente,
transparente, objetivo e imparcial de sus labores. Igualmente, que la excepción prevista en el parágrafo a favor de los
docentes de universidades oficiales no significaba una vulneración del
principio de exclusividad ni originaba un conflicto de intereses, ya que
el litigio complementa y enriquece el desempeño de los docentes de
universidades oficiales y les proporciona un incentivo para permanecer en la
docencia. Además, permite que las universidades oficiales cuenten con profesionales
preparados de manera adecuada y sirve para conectar la teoría y la práctica,
aspecto clave en la enseñanza del derecho.
3.8.4.3.
Por su
parte, la medida utilizada por el legislador excluir a los docentes de
universidades oficiales de la prohibición de ejercer la profesión de abogacía, no
resulta completamente adecuada para lograr el citado fin, pues el legislador contempló exclusivamente a los docentes
de universidades oficiales, distinguiéndolos de los de otras instituciones de
educación superior. Aunque este medio no está expresamente prohibido por el
artículo 13 de la Constitución, el parágrafo establece una distinción arbitraria
que no es compatible con la Carta y deriva en privilegios de ingreso a un grupo
de funcionarios públicos sin un sustento objetivo, lo cual podría ir en
contravía del fin legítimo perseguido por la norma.
En efecto, como se indicó en acápites precedentes, la inclusión de la
excepción tuvo como argumentos los siguientes:
“(…) Por una parte los
profesores de derecho ordinariamente señor Presidente, devengan un sueldo que
no es suficiente para su supervivencia digna y de tiempo completo, sí, y de
otra parte es conveniente que especialmente los profesores que regentan ciertas
cátedras, alimenten y enriquezcan esa cátedra con el ejercicio de la profesión.
Lo que sucede es que hay que reglamentarla de tal manera que no se interfiera
con el compromiso que ha adquirido la respectiva universidad de ciertos entes
de tiempo completo.
Yo creo que esto es bastante
razonable, yo propongo entonces, hago esa proposición aditiva, Parágrafo del
Numeral Primero del artículo 30.
(…)
Con la venia de la Presidencia
interpela el honorable Senador Antonio Navarro Wolff:
La pregunta mía es ¿por qué eso
es aplicable al derecho y no a otras profesiones?
La Presidencia concede el uso
de la palabra al honorable Senador Héctor Helí Rojas Jiménez:
Es que el Código es para los
abogados y no para las otras profesiones.”[65]
La excepción incluida en el numeral 1 del artículo 29 no tuvo mayor
discusión y fue aprobada por unanimidad por el Congreso.
3.8.4.4.
Así, considera la Corte que los docentes de universidades
públicas y los de otras instituciones de educación superior oficiales, que sean
abogados y dicten cátedras o materias relacionadas con la profesión, se
encuentran en condiciones similares al cumplir, en cualquiera de las entidades,
la realización efectiva del derecho constitucional fundamental a la educación. Ello
con independencia de la naturaleza jurídica de la institución y del tipo de
vinculación en las distintas instituciones, en la medida que, como lo ha dicho
esta Corporación, el ejercicio de la docencia, no implica una afectación del
principio de exclusividad que rige a los servidores públicos ni origina
conflicto de intereses.
Ahora bien, vale la pena aclarar que el ejercicio del litigio
del docente depende de la reglamentación que, sobre la forma de impartir la
materia, haya realizado la respectiva institución o del acuerdo a que se llegue
sobre la disponibilidad de tiempo, para no interferir con el compromiso
adquirido con la institución de educación superior.[66]
3.8.4.5.
Así las
cosas, teniendo en cuenta que los servidores públicos, abogados, que se
desempeñen como docentes de las instituciones de educación superior persiguen
un mismo objetivo y dado que la finalidad de la norma es aplicable tanto profesores
de universidades oficiales como a los de otras instituciones de educación
superior, la expresión “universidades oficiales” acusada se declarará
exequible en el entendido que la excepción contemplada en el parágrafo del
numeral 1 del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007, comprende también a los
servidores públicos abogados que sean docentes en programas de Derecho o en
cátedras relacionadas con éste en Instituciones Técnicas Profesionales,
Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas de carácter oficial o
estatal.
3.9.
CONCLUSIÓN
En el presente caso, el accionante
cuestiona la expresión “universidades oficiales” del parágrafo del numeral 1
del artículo 29 que, a su juicio, excluye injustificadamente a los docentes de
las demás instituciones de educación superior contempladas en nuestro
ordenamiento jurídico (violación artículo 13 de la
Constitución).
La Sala, luego de realizar un
juicio leve de igualdad, consideró que la anterior excepción, no
obstante tener un fin legítimo, no contempla una medida adecuada, pues establece
una distinción arbitraria que no es compatible con la Carta y deriva en
privilegios de ingreso a un grupo de servidores públicos sin un sustento
objetivo, lo cual podría ir en contravía del fin legítimo perseguido por la
norma.
Así las cosas, de conformidad
con lo expuesto la Sala declarará la exequibilidad de la expresión “universidades
oficiales” contenida en el parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la
Ley 1123 de 2007, en el entendido que la excepción a que ella alude comprende
también a los abogados que sean profesores en Instituciones Técnicas
Profesionales, Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas de carácter
oficial o estatal.
4.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la
expresión “universidades oficiales” contenida en el parágrafo del
numeral 1 del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007, en el entendido que la excepción
a que ella alude comprende también a los abogados que sean profesores en
Instituciones Técnicas Profesionales, Instituciones Universitarias o Escuelas
Tecnológicas de carácter oficial o estatal.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente en comisión
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Magistrado
Magistrado
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Secretario
General
[1] M.P. Humberto Sierra Porto.
[2] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[3] Ministerio de Justicia y la Universidad
de Caldas.
[4] Las Universidades Católica de Colombia,
Libre de Colombia, Santo Tomás y Externado de Colombia.
[5] “Sentencia
de la Corte Constitucional C-028 de 2006,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.”
[6] “Sentencia de la Corte Constitucional C-079 de 2011,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.”
[7] Sentencia C-069 de 2013. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[8] Cfr. Sentencia C-976 del 13 de noviembre de 2002,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[9] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por
escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda".
[10] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Sentencia C-641 de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las sentencias C-1052 y 1193 de 2001.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[12] Sentencia C-029 de 2011.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[13] Sentencia C-707-05.
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[14] M.P. Clara Inés Vargas Silva.
[15] Cfr. Sentencia T-426 de 1992
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[16] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[17] Ver por ejemplo la sentencia T-117 de
2003  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[18] Sentencia C-613 de 2013.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[19] Ver en este sentido la sentencia C-741 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[20] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[21] Ver las sentencias las sentencias C-741 de
2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-114 de 2005
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-340 de 2010
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-221 de 2011
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-629 de 2011
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. De la sentencia T-340 de 2010 se destaca
la siguiente explicación: “[e]ste criterio de justicia resulta, sin embargo,
vacío, si no se determina desde qué punto de vista una situación, persona o
grupo es igual a otro. Por ello, en planteamientos recogidos por este Tribunal,
Robert Alexy ha explicado que, dado que ninguna situación, persona o grupo son
idénticos a otros, determinar la igualdad y la desigualdad supone siempre un
juicio de valor sobre cuál característica o propiedad resulta relevante para
establecer el examen de igualdad por parte del juez. ||  En consecuencia, un
juicio sobre la eventual violación al derecho a la igualdad, o sobre la mejor
forma de aplicar este principio no parte entonces de presupuestos idénticos, ni
tampoco de situaciones por completo diferentes, sino que se efectúa en relación
con igualdades y desigualdades parciales, a partir de propiedades relevantes
desde el punto de vista jurídico-constitucional. En los eventos en que
concurren tanto igualdades como desigualdades, debe el juez determinar si
existen razones suficientes para mantener un trato igual frente a situaciones
en alguna medida disímiles, o si existen razones suficientes para establecer un
trato distinto entre situaciones con algún grado de similitud. Por lo tanto, la
primera tarea del juez constitucional consiste en verificar la existencia de
características o criterios de comparación relevantes entre los grupos en
comparación.”
[22] Ver sentencias C-434 de 2010
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-221 de 2011
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En la primera providencia se explicó: “En
relación con el segundo análisis previo, es decir, las competencias del
legislador en el campo en que se introduce la diferenciación, la
Corte ha reconocido distintos niveles de discrecionalidad dependientes de la
materia a regular. Por ejemplo, en materia de promoción y garantía de los
derechos económicos, sociales y culturales como el derecho a la cultura,
particularmente cuando las medidas y políticas necesarias para lograr estos
objetivos implican la destinación de recursos para financiar prestaciones que
van más allá de los contenidos mínimos que el Estado debe asegurar de manera
inmediata, la Corte ha reconocido que el legislador goza de amplia libertad de
configuración.”
[23] Ver al respecto las sentencias C-530 de 1996
M.P. Jorge Arango Mejía, C-481 de 1998
M.P., Alejandro Martínez Caballero, C-093 de 2001
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-741 de 2003
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-227 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-354 de 2009
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, y C-434 de 2010
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[24] Ver al respecto las sentencias C-530 de 1996
M.P. Jorge Arango Mejía, C-481 de 1998
M.P., Alejandro Martínez Caballero, C-093 de 2001
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-741 de 2003
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-227 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-354 de 2009,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-057 de 2010
M.P. Mauricio González Cuervo, y C-434 de 2010
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[25] Ver al respecto las sentencias C-530 del
10 de octubre de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía; C-481 del 9 de septiembre de 1998,
M.P., Alejandro Martínez Caballero; C-093 del 31 de enero de 2001,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-741 del 28 de agosto de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,  C-227 del 8 de marzo de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-354 del 20 de mayo de 2009,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otras.
[26] Sentencia T-068 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[27] Artículo 4 de la Ley 30 de 1992.
[28] Artículo 9 de la Ley 30 de 1992.
[29] Artículos 10, 11 y 12 de la Ley 30 de 1992.
[30] www.cesu.edu.co
[31] “Párrafo 2 del artículo 13 - El derecho a recibir educación,
observaciones generales
6. Si bien la aplicación precisa y
pertinente de los requisitos dependerá de las condiciones que imperen en un
determinado Estado Parte, la educación en todas sus formas y en todos los
niveles debe tener las siguientes cuatro características interrelacionadas:
a) Disponibilidad. Debe haber
instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del
Estado Parte. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos
factores, entre otros, el contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo,
las instituciones y los programas probablemente necesiten edificios u otra
protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos,
agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de
enseñanza, etc.; algunos necesitarán además bibliotecas, servicios de
informática, tecnología de la información, etc.;
b) Accesibilidad. Las instituciones
y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos, sin discriminación,
en el ámbito del Estado Parte. La accesibilidad consta de tres dimensiones que
coinciden parcialmente:
i) No discriminación. La educación
debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos no vulnerables de hecho
y de derecho, sin discriminación por ninguno de los motivos prohibidos (véanse
los párrafos 31 a 37 sobre la no discriminación).
ii) Accesibilidad material. La
educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización
geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio
de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de educación a
distancia).
iii) Accesibilidad económica. La
educación ha de estar al alcance de todos. Esta dimensión de la accesibilidad
está condicionada por las diferencias de redacción del párrafo 2 del artículo
13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria y superior: mientras que la
enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados Partes
que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita.
c) Aceptabilidad. La forma y el
fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos
pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados
culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los
padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados
en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en
materia de enseñanza (véanse los párrafos 3 y 4 del artículo 13);
d) Adaptabilidad. La educación ha
de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de
sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los
alumnos en contextos culturales y sociales variados.”
[32] Por la cual se organiza el servicio
público de la Educación Superior.
[33] Por la cual se expide la ley general de educación.
[34] Por la cual se organiza el servicio público de la educación
superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, y
se dictan otras disposiciones.
[35] Artículo 97 de la Ley 30 de 1992.
[36] Artículo 98 de la Ley 30 de 1992.
[37] Artículo 99 de la Ley 30 de 1992.
[38] El inciso 3° del artículo 57 de la Ley 30 de 1992, fue modificado
por el artículo 1 de la Ley 647 de 2001 que dispone: “El carácter especial
del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la
organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo,
el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero,
el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en
salud, de acuerdo con la presente ley”.
[39] Artículo 58 de la Ley 30 de 1992.
[40] Artículo 60 de la Ley 30 de 1992.
[41] Artículo 2º de la Ley 454 de 1998.
[42] M.P. Humberto Sierra Porto.
[43] En Gaceta del Congreso 913, del lunes 19 de diciembre de 2005 p.
p. 10-11.
[44] “ARTÍCULO 39. No pueden ejercer la abogacía, aunque se hallen
inscritos:
1. Los servidores públicos, aún
en uso de licencia, salvo cuando deban hacerlo en función de su cargo o cuando
el respectivo contrato se los permita. Pero en ningún caso los abogados a
contrato podrán litigar contra la Nación, el departamento, el distrito o el
municipio, según la esfera administrativa a que pertenezca la entidad o
establecimiento al cual presten sus servicios, excepto en causa propia y los
abogados de pobres en las actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus
funciones.”
[45] Sentencia C-1004 de 2007. M.P. Humberto
Sierra Porto.
[46] “Así las cosas, el artículo 29 del Código Disciplinario del
Abogado coincide con muchas disposiciones establecidas para los mismos efectos
en el derecho comparado y cuyo propósito fundamental consiste en procurar que
los servidores públicos se concentren en la tarea que desempeñan y lo ejerzan
de modo eficaz atendiendo los intereses de los administrados. La mayoría de
países prevén esta suerte de incompatibilidad y obligan a quienes están
investidos como servidores públicos a dedicarse de modo exclusivo al ejercicio
de sus funciones. La legislación francesa y la alemana prevén esa suerte de
incompatibilidad, lo mismo que la legislación belga y la italiana. En Italia
tal previsión se eleva a rango constitucional y aparece consignada en el
artículo 98 de la Constitución según el cual “los funcionarios públicos están
al servicio exclusivo de la nación.” En este país las situaciones de
incompatibilidad pueden traer consigo la remoción del servidor público.”
[47] Ibídem.
[48] Ibídem.
[49] Contenida en la Gaceta del Congreso
número 21 del 30 de enero de 2006.
[50] Hoy numeral 1 del artículo 29 de la Ley
1123 de 2007.
[51] Sentencia C-1004 de 2007. M.P. Humberto
Sierra Porto.
[52] Ibídem.
[53] Ver en este sentido la sentencia C-741 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[54] Ver al respecto las sentencias C-227 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-896 de 2006,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[55] Ibidem.
[56] Ver sentencia C-093 de 2001.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[57] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[58] Ver entre otras las sentencias C-445 de 1995; C-309 de
1997; C-112 de 2000; C-093 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-227 de
2004 M.P. Manuel Cepeda Espinosa y C-111 de 2006.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[59] Sentencias C-1004 de 2007. M.P. Humberto
Sierra Porto, C-819 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-398 de 2011.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[60] Corte Constitucional, Sentencia C-177 de
1993. También pueden consultarse, entre muchas otras, las Sentencias T-408 de
1992, T-610 de 1992, C-540 de 1993, C-377 de 1994, C-619 de 1996, C-505 de 2001
y C-1213 de 2001.
[61] Sentencia C-819 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[62] Véanse las sentencias SC-556/93 (MP.
Jorge Arango Mejía); SC-265/94 (MP. Alejandro Martínez Caballero); y, SC-445/95
(MP. Alejandro Martínez Caballero).
[63] Corte Constitucional, Sentencia C-563 de 1997, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[64] “Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades
podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con
la ley. / La ley establecerá un régimen especial para las universidades del
Estado. / El Estado fortalecerá la investigación científica en las
universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para
su desarrollo. / El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible
el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.”
[65] Gaceta del Congreso No. 21 de 2006.
[66] La vinculación de docentes de universidades oficiales está
señalada en los artículos 70 al 79 de la Ley 30 de 1992 y la de los docentes de
las demás instituciones de educación superior en el artículo 80 ejusdem.