C-605-19
Sentencia
C-605/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda
PROYECTO
DE LEY-Trámite legislativo
NORMA
ACUSADA-Contenido y alcance
IGUALDAD-Triple
papel en el ordenamiento constitucional/IGUALDAD-Pilar fundamental del
Estado Social de Derecho/IGUALDAD-Carácter relacional
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Mandatos que comprende
BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE IGUALDAD-Reconocimiento
del derecho a la igualdad
JUICIO
INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas
El
juicio integrado de igualdad se desarrolla a partir de tres etapas, a saber:
(i) la de fijar el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium
comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son
susceptibles de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza;
(ii) la de establecer si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un
trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) por, último, la
de determinar  si la diferencia de trato está constitucionalmente
justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un
trato diferente desde la perspectiva constitucional
JUICIO
DE IGUALDAD-Trato desigual entre iguales o
igual entre desiguales en el plano fáctico y jurídico/TEST DE IGUALDAD-Grados
de intensidad
JUICIO
DE IGUALDAD-Intensidad estricta
JUICIO
DE IGUALDAD-Intensidad intermedia
JUICIO
DE IGUALDAD-Intensidad leve
JUICIO
INTEGRADO DE IGUALDAD-Criterio de
comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis
Este
tribunal observa que: 1) la situación del alcalde o del miembro de la
corporación municipal, en tanto servidores públicos de elección popular, es la
misma, con independencia de la población del municipio o de que este sea
capital del departamento; 2) el medio de control de nulidad de la elección de
unos y otros, los legitimados para ejercerlo y los afectados por él, son
también los mismos, conforme a lo previsto en el artículo 139 del CPACA; 3) las
causales de nulidad, conforme a lo dispuesto en los artículos 137 y 275 del
CPACA, son también las mismas; 4) el trámite del proceso contencioso
administrativo, salvo lo relativo a la eventual segunda instancia, es también
el mismo; 5) la autoridad competente para conocer de la demanda es la misma: el
tribunal administrativo. Sobre esta base, no se advierte que exista alguna
diferencia relevante entre la nulidad de la elección de un alcalde o de otro, o
entre la nulidad del miembro de una corporación municipal o de otra, pues se
trata de sujetos de la misma naturaleza, sometidos al mismo régimen jurídico
JUICIO
INTEGRAL DE IGUALDAD-Justificación
constitucional de la diferencia de trato
JUICIO
DE IGUALDAD-Ponderación del test de
proporcionalidad
TEST
DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad
MEDIDAS
LEGISLATIVAS QUE REGULAN LOS PROCEDIMIENTOS-Intensidad
del juicio de razonabilidad y proporcionalidad
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Contenido
y alcance
AMPLIA
FACULTAD LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites
JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad leve
PRINCIPIO
DE PROPORCIONALIDAD-Relación medio-fin
NORMA
ACUSADA-Medida
tiene un fin constitucionalmente legítimo
PROCESOS
DE UNICA INSTANCIA-No son violatorios del
debido proceso/PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Admite excepciones
El
que el proceso judicial se adelante en única instancia, posibilidad prevista
por la propia Constitución al atribuir al legislador competencia para
establecer excepciones a la regla de la doble instancia, no implica en sí misma
la afectación del debido proceso o de su núcleo esencial. Y, de otra parte, de
ello no se sigue de manera necesaria una afectación del derecho a acceder a la
justicia, ni siquiera en el contexto de las acciones públicas cuyo ejercicio
corresponde a un derecho político fundamental (art. 40.6 CP)
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procedencia
contra sentencias ejecutoriadas
En
efecto, cuando no procede el recurso de apelación, como en este caso, el CPACA
prevé que procede el recurso extraordinario de revisión, e incluso cabe, cuando
la inconformidad no pueda encausarse en las causales de dicho recurso, si de
ella se sigue la violación de derechos fundamentales, acudir a la garantía
judicial de la tutela.
NORMA
JURIDICA-Exequibilidad
Referencia:
Expediente
D-13297
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 9 del artículo 151 y contra el numeral 8
(parcial) del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”
Demandante:
Juan
Camilo Méndez Londoño
Magistrado
Sustanciador:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D.C., once (11) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y conforme a los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Por
medio de auto del 21 de junio de 2019, el magistrado sustanciador inadmitió la
demanda de la referencia, inicialmente dirigida contra el numeral 9 (parcial)
del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante
CPACA.
Al
haberse corregido las falencias indicadas en el auto inadmisorio, el magistrado
sustanciador, por medio de auto del ocho de julio de 2019, resolvió admitir la
demanda contra el numeral 9 del artículo 151 y contra la expresión: “con setenta mil (70.000) o más habitantes, o que sean
capital de departamento. El número de habitantes se acreditará con la
información oficial del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas –
DANE”,  contenida en el numeral 8 del artículo 152 del CPACA. En este
mismo auto se dispuso fijar en lista las normas acusadas, hacer las
comunicaciones previstas en los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991 y en
el artículo 2 b) del Decreto 1365 de 2013, y dar traslado al Procurador General
de la Nación, para que rindiese el concepto a su cargo.
En
la secretaría general de este tribunal se recibieron, en orden cronológico, las
siguientes intervenciones: 1) la de la Universidad Externado de Colombia[1],
2) la del Ministerio del Interior[2], 3) la
de la Universidad Libre[3], 4) la
del Consejo de Estado[4], 5) la
del Ministerio de Justicia y del Derecho[5] y 6) la
de la Universidad Pontificia Bolivariana[6]. También
se recibió el Concepto 6633 del 26 de agosto de 2019, rendido por el Procurador
General de la Nación[7].
II.      NORMAS DEMANDADAS
1.
Las normas demandadas
A continuación,
se transcribe el texto de los artículos 151 y 152 del CPACA, y se destaca en
subrayas las expresiones que son objeto de la demanda, según aparece publicado
en el Diario
Oficial 47.956 del 18 de enero de 2011:
“LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
PARTE SEGUNDA
ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONAL Y CONSULTIVA
[…]
TÍTULO IV
DISTRIBUCIÓN DE LAS COMPETENCIAS
[…]
CAPÍTULO II
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
[…]
ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los
Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente
y en única instancia:
1. De los de nulidad y restablecimiento
del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos
administrativos del orden departamental, distrital o municipal.
2. De los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en que se controviertan
sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro
temporal o definitivo del servicio, impuestas por las autoridades
departamentales.
3. De los de definición de competencias
administrativas entre entidades públicas del orden departamental, distrital o
municipal o entre cualesquiera de ellas cuando estén comprendidas en el
territorio de su jurisdicción.
4. De las observaciones que formula el
gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los
acuerdos municipales, y sobre las objeciones, por los mismos motivos, a los
proyectos de ordenanzas.
5. De las observaciones que los
gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de
inconstitucionalidad o ilegalidad.
6. De las objeciones que formulen los
alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser
contrarios al ordenamiento jurídico superior.
7. Del recurso de insistencia previsto
en la parte primera de este Código, cuando la autoridad que profiera o deba
proferir la decisión sea del orden nacional o departamental o del Distrito
Capital de Bogotá.
8. De la nulidad y restablecimiento del
derecho contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma
urbana.
9. De la nulidad del acto de elección de
alcaldes y de miembros de corporaciones públicas de municipios con menos de
setenta mil (70.000) habitantes que no sean capital de departamento. El número
de habitantes se acreditará con la información oficial del Departamento
Administrativo Nacional de Estadísticas –DANE–.
La competencia por razón del territorio
le corresponderá al tribunal con jurisdicción en el respectivo departamento.
10. De la nulidad de los actos de
elección expedidos por las asambleas departamentales y por los concejos
municipales en municipios de setenta mil (70.000) habitantes o más que no sean
capital de departamento. El número de habitantes se acreditará con la
información oficial del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas
–DANE–.
La competencia por razón del territorio
le corresponderá al tribunal con jurisdicción en el respectivo departamento.
11. De la nulidad del acto de elección
de miembros de juntas o consejos directivos de entidades públicas del orden
departamental, distrital o municipal.
12. De los de nulidad contra el acto de
elección de los empleados públicos del orden nacional de los niveles asesor,
profesional, técnico y asistencial o el equivalente a cualquiera de estos
niveles efectuado por las autoridades del orden nacional, los entes autónomos y
las comisiones de regulación.
La competencia por razón del territorio
corresponde al tribunal del lugar donde el nombrado preste o deba prestar los
servicios.
13. De los de nulidad electoral del acto
de elección de los empleados públicos de los niveles asesor, profesional,
técnico y asistencial o el equivalente a cualquiera de estos niveles efectuado
por las autoridades del orden distrital y departamental.
La competencia por razón del territorio
corresponde al tribunal del lugar donde el nombrado preste o deba prestar los
servicios.
14. Del control inmediato de legalidad
de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función
administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los
decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales
departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del
lugar donde se expidan.
ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los
Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes
asuntos:
1. De los de nulidad de los actos
administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden
departamental, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan
funciones administrativas de los citados órdenes.
2. De los de nulidad y restablecimiento
del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en
los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad,
cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
3. De los de nulidad y restablecimiento
del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier
autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se
expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la
Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la
Nación.
4. De los que se promuevan sobre el
monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas
nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea
superior a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
5. De los relativos a los contratos,
cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus
distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado,
y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios
públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando
la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
6. De los de reparación directa,
inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes
judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
7. De los procesos ejecutivos, cuya
cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
8. De la nulidad del acto de elección de
contralor departamental, de los diputados a las asambleas departamentales; de
concejales del Distrito Capital de Bogotá; de los alcaldes, personeros,
contralores municipales y miembros de corporaciones públicas de los municipios
y distritos y demás autoridades municipales con setenta mil (70.000) o más
habitantes, o que sean capital de departamento. El número de habitantes se
acreditará con la información oficial del Departamento Administrativo Nacional
de Estadísticas – DANE. La competencia por razón del territorio corresponde
al Tribunal con jurisdicción en el respectivo departamento.
9. De la nulidad del acto de
nombramiento de los empleados públicos del nivel directivo o su equivalente
efectuado por autoridades del orden nacional y por las autoridades Distritales,
Departamentales o Municipales, en municipios con más de setenta mil (70.000)
habitantes o que sean capital de departamento.
10. De los de nulidad de los actos
administrativos de las entidades territoriales y descentralizadas de carácter
departamental, distrital o municipal que deban someterse para su validez a la
aprobación de autoridad superior, o que hayan sido dictados en virtud de
delegación de funciones hecha por la misma.
11. De la repetición que el Estado
ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que
cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía
exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes y cuya
competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia.
12. De la nulidad contra las
resoluciones de adjudicación de baldíos.
13. De los de expropiación de que tratan
las leyes agrarias.
14. De los que se promuevan contra los
actos de expropiación por vía administrativa.
15. De la pérdida de investidura de
diputados, concejales y ediles, de conformidad con el procedimiento establecido
en la ley. En estos eventos el fallo se proferirá por la Sala Plena del
tribunal.
16. De los relativos a la protección de
derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de
cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas
que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas.”
III.    DEMANDA,
INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL
A
partir del análisis del sentido y alcance de la demanda, se procederá a
sintetizar intervenciones recibidas, las cuales se organizarán en tres bloques.
El primero, que cuestiona la aptitud sustancial de la demanda, conformado por
el Ministerio del Interior. El segundo, que defiende la constitucionalidad de
las normas demandadas, en el que se encuentra el Consejo de Estado. El tercero,
que solicita la declaración de inexequibilidad de las normas demandadas, del
que hacen parte el Ministerio de Justicia y del Derecho y las Universidades
Externado de Colombia, Libre y Pontificia Bolivariana. Cumplida esta tarea se
presentará el concepto rendido por el Procurador General de la Nación.
1.      La demanda[8]
El
actor considera que las normas demandadas del CPACA son incompatibles con lo
previsto en los artículos 13, 29, 31 y 40 de la Constitución. Los argumentos de
la demanda se organizan en cuatro cargos.
1.1.
El primer cargo, relativo al principio de igualdad, se funda en la
circunstancia de que los dos referentes de la comparación: 1) las personas
elegidas en municipios con más de setenta mil habitantes o que son capital de
departamento y 2) las personas elegidas en municipios con menos de setenta mil
habitantes o que no son capital de departamento, son comparables. Para este
propósito, la demanda destaca que la calidad de alcalde, de concejal o de
personero, es la misma en unos y otros. En concreto, se afirma que el medio de
control de nulidad del acto de elección de dichos servidores, tiene en ambos
casos los mismos sujetos activos y pasivos, el mismo fundamento y alcance,
difiriendo sólo en la competencia otorgada por la ley, que en el primer caso es
conferida a los tribunales contencioso administrativos en primera instancia y,
en el segundo, en única instancia.
Así,
pues, sostiene que para conocer de una misma acción (nulidad electoral, art.
139 CPACA) que tiene los mismos sujetos activos (por ser una acción pública,
puede ser ejercida por cualquier ciudadano), los mismos sujetos pasivos
(alcaldes y miembros de las corporaciones municipales), las mismas causales (artículo
275 CPACA) y recaen sobre los mismos entes territoriales (municipios), las
normas demandadas establecen que en algunos eventos: cuando la población del
municipio sea igual o superior a setenta mil habitantes o sea capital de
departamento, el proceso será de doble instancia, mientras que en los demás
eventos será de única instancia. Esta es la diferencia de trato que se señala
en la demanda.
Sobre
la base de que existe una diferencia de trato, afirma que ésta es
injustificada, por resultar desproporcionada. Para sostener su afirmación, dice
que los tres fines que podrían perseguir las normas demandadas: 1) la pronta y
cumplida administración de justicia, 2) el acceso a la justicia y 3) el control
de legalidad de las elecciones, son irreprochables. Sin embargo, el medio
usado, que puede ser adecuado e idóneo, es desproporcionado, en tanto y en
cuanto, brinda un trato diferente a titulares de derechos políticos
fundamentales, en materia de sus garantías judiciales, en razón de la población
del municipio en el cual fueron elegidos o de la circunstancia de ser capital
de departamento.
1.2. En el segundo cargo,
relacionado con el derecho a un debido proceso, cuestiona la limitación que
introducen las normas demandadas al derecho a recurrir la sentencia, que sólo
se reconoce a unos servidores públicos y no a todos, pese a que se trata de
personas que están en una situación equiparable. Considera que esta diferencia
de trato, en materia de garantías judiciales, priva a algunos servidores
públicos del derecho a someter a consideración del juez superior la decisión
sobre la nulidad de su elección.
1.3.
En el tercer cargo, que desarrolla el anterior a partir de la regla de la doble
instancia, se sostiene que privar sólo a algunos servidores públicos del acceso
a la segunda instancia es irrazonable, pues si bien el legislador tiene un
amplio margen de configuración en esta materia, en este caso su proceder es
desproporcionado.
1.4.
En el cuarto cargo, la argumentación de la demanda se refiere a los derechos
fundamentales políticos, que son, a la postre, los que acaban siendo afectados
con la garantía judicial restringida que prevén las normas demandadas. Así,
pues, unos electores y elegidos pueden cuestionar, ante las autoridades
judiciales superiores, la decisión que tomen respecto de la nulidad de su
elección, mientras que, a otros, se les priva de esta garantía. De tal suerte
que el ejercicio de los derechos políticos, por la vía de las dos competencias
reconocidas a los tribunales contenciosos administrativos, es tratado, sin una
justificación adecuada, de manera diferente.
2.      Las intervenciones
Las
intervenciones recibidas en este proceso pueden organizarse en tres bloques: la
que cuestiona la aptitud sustancial de la demanda, hecha por el Ministerio del
Interior; la que defiende la constitucionalidad de la norma demandada, hecha
por el Consejo de Estado; y las demás, hechas por las Universidades Externado
de Colombia, Libre y Bolivariana y por el Ministerio de Justicia y del Derecho,
que solicitan se declare la inexequibilidad de las normas demandadas.
2.1.   Intervención que cuestiona la aptitud
sustancial de la demanda
El
Ministerio del Interior considera que el concepto de la violación de la demanda
carece de certeza y suficiencia. Lo primero ocurre, a su juicio, porque sólo se
comparan los municipios que son capital de departamento con los que no lo son,
cuando ha debido incluir también en la comparación a los municipios a partir de
una población superior o inferior a los setenta mil habitantes. Lo segundo se
presenta porque en esta materia el legislador tiene un amplio margen de
configuración, frente al cual la mera diferencia de trato no afecta, per se,
el derecho a la igualdad. En consecuencia, solicita a este tribunal que,
dada la ineptitud sustancial de la demanda, se inhiba de pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas.
2.2.   Intervención que defiende la
constitucionalidad de las normas demandadas
El
Consejo de Estado destaca que, en esta materia, conforme a lo previsto en el
artículo 150.2 de la Carta, el legislador tiene un amplio margen de
configuración. En particular, respecto de la regulación sobre recursos y medios
de defensa y contradicción, que corresponde a la ley, la Constitución reconoce
al legislador la competencia para definir en qué casos no hay lugar a presentar
recursos, entre otros motivos, por razones de economía procesal. Así, pues,
advierte que la doble instancia no es absoluta, ni es una regla que deba
aplicarse de manera forzosa en todo proceso judicial, e incluso no hace parte
del núcleo esencial del debido proceso, salvo en materia penal[9]. Por tanto, concluye que las normas
demandadas no prevén una restricción irrazonable o desproporcionada. Agrega
que, en todo caso, contra las sentencias de única instancia procede el recurso
extraordinario de revisión, siendo una de sus causales de procedencia la
nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, contra la cual no
proceda el recurso de apelación[10].
2.3.   Intervenciones que solicitan se declare la
inexequibilidad de las normas demandadas
2.3.1.
La Universidad Externado de Colombia comienza su análisis por destacar que la
garantía judicial de la doble instancia no hace parte del núcleo esencial del
debido proceso, sin embargo, siendo la regla general, para su supresión es
necesario satisfacer cuatro estándares[11],
a saber: 1) que la supresión debe ser excepcional; 2) que deben existir otros
recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen de manera adecuada
la defensa y el acceso a la justicia del afectado; 3) que la supresión obedezca
a una finalidad constitucionalmente legítima; y 4) que la supresión no dé lugar
a discriminación.
En
relación con la finalidad de la medida, el interviniente expresa que en la
Gaceta del Congreso 683 de 2010, se establece que esta busca evitar la
congestión judicial, finalidad que considera válida, pero que, afirma, debe
ser, también constitucionalmente legítima. Y al analizar más a fondo el asunto,
concluye que no lo es. De su argumentación resultan ilustrativas las siguientes
reflexiones:
“[…] llama la atención que el
legislador haya razonado en incrementar el umbral poblacional a 70.000
habitantes con el objeto de que “estos despachos no se inunden de
procesos”. Nótese que con la expresión “a estos despachos” el legislador hizo
referencia a los Tribunales Administrativos, autoridad a quie[n] de cualquier
manera llegarían todos los procesos promovidos por el ejercicio del medio de
control de nulidad electoral de alcaldes y de miembros de corporaciones
públicas. // Otra hubiera sido la motivación del legislador si hubiera
evidencia en las Gacetas [de] que la supresión de la impugnación de fallos
proferidos por Tribunales Administrativos a partir de cierta población (70.000
habitantes) se justificaba por cuanto de esa manera se evitaría una “inundación
de procesos” en el Consejo de Estado, que es la autoridad a cuyo cargo estaría
el conocimiento del recurso de apelación. De la lectura natural y sistemática
de la exposición de motivos no podría determinarse con absoluta certeza si el
legislador quiso de manera fútil descongestionar los Tribunales
Administrativos, o si incurrió en un lapsus calami al no hacer claridad en que
la expresión “estos despachos” hacía alusión al Consejo de Estado. // Sea cual
fuere el caso, si bien la “inundación de procesos” puede ser una razón que
propugna fines loables como lo es la economía procesal, que en otros escenarios
le permitiría al legislador hacer uso legítimo de su amplia libertad de
configuración en materia procesal, en este caso estimamos que en modo alguno
podría ser una razón constitucionalmente legítima y suficiente para excluir la
garantía de la doble instancia.”
A
esto agrega que las normas demandadas, además, dan lugar a una discriminación
infundada entre los servidores públicos municipales, con lo cual se afecta el principio
democrático[12]. Por
esta razón, considera que el test de proporcionalidad a aplicar en este caso
debe ser de intensidad estricta. Y al aplicar el test, cobra de nuevo valor lo
ya dicho sobre la finalidad en este asunto, que no es constitucionalmente
legítima y, menos aún, constitucionalmente imperiosa.
2.3.2.
La Universidad Libre, al realizar el juicio integrado de igualdad[13], comienza por proponer que la intensidad
del test de proporcionalidad debe ser leve, dado el amplio margen de
configuración del legislador en esta materia. Considera que la equiparación es
viable en el ámbito procesal: la doble instancia en los procesos de nulidad
electoral. En este contexto, precisa que existe un beneficio o ventaja, pues en
algunos casos de nulidad electoral se puede apelar la sentencia, mientras que
en otros no. Al ocuparse de la justificación del trato diferenciado, luego de
revisar la referida Gaceta del Congreso 683 de 2010, hace la siguiente
reflexión:
“Nótese como la fuente que originó la
norma exclusivamente ocupó su atención en la congestión judicial que
posiblemente se presentase en los tribunales administrativos, sin embargo, no
se vislumbra justificación mínima o precaria que permita determinar el motivo
que inspira la posibilidad de agotar la doble instancia en los procesos de
nulidad electoral cuando medie un municipio con menos de (70.000) habitantes
que no son capital de departamento. // Ahora bien, es necesario recordar que el
trabajo llevado a cabo por el constituyente derivado no se agota con el hecho
de buscar un motivo constitucional, sino que debe ser una justificación
legítima, es decir, bajo una mirada del bloque de constitucionalidad debe
afianzarse los motivos que respalden la afirmación de no requerirse la doble
instancia para un escenario determinado, y por qué si es necesario para un
tapiz fáctico similar”.
2.3.3.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, en la misma línea seguida por la
Universidad Externado de Colombia, destaca que la supresión de la garantía de
la doble instancia debe ser excepcional y está sometida a unos estándares[14]. A esto agrega que existen también unos
límites convencionales (art. 8 de la CADH y 14 del PIDCP). Sobre esta base,
analiza la diferencia entre los sujetos sometidos a comparación, a partir de dos
criterios: 1) el de la población y ser capital de departamento y 2) el de los
servidores públicos.
Considera
que el primer criterio es válido, en tanto y en cuanto el artículo 320 de la
Constitución, permite al legislador establecer categorías de municipios,
conforme a su población, recursos, importancia económica y situación
geográfica. Frente al segundo criterio, sostiene que no hay justificación para
la diferencia de trato. Sobre esta base, se hace un estudio sobre la regulación
legal de esta materia en otras normas y sobre el proceso de formación de las
normas demandadas. En cuanto a las regulaciones anteriores, se tiene que el CCA
tenía una regulación igual a la actual, mientras que la Ley 446 de 1998
reconocía sin distinciones la garantía de la doble instancia. En cuanto al
proceso de formación de las normas demandadas, a partir de la revisión de la
Gaceta 683 de 2010, se presenta la siguiente argumentación:
“Así las cosas, al entrar a hacer el juicio
de razonabilidad, no se puede determinar si las medidas adoptadas por los
órganos competentes, que suponen una diferenciación entre estos dos grupos
señalados en los ordinales demandados, están apoyadas en razones
constitucionalmente legítimas. // Por otro lado, la Corte en la Sentencia C-520
de 2016 ha expresado que para que “un trato diferenciado sea
constitucionalmente válido, debe tener un propósito constitucionalmente
legítimo y debe ser proporcional, en el sentido de que no implique
afectaciones excesivas a otros propósitos constitucionalmente protegidos.” //
De esta forma, frente al juicio de proporcionalidad bajo los parámetros
establecidos por la Corte en sentencia C-520 de 2001, frente a la idoneidad y
la necesidad de la norma objeto de esta demanda, este Ministerio no
encuentra una razón suficientemente válida, o un fin específico, como tampoco
no hay justificación objetiva y razonable frente a la discriminación de los
grupos establecidos en los ordinales demandados”.
2.3.4.
La Pontificia Universidad Bolivariana también comienza su análisis con la
propuesta sobre el nivel de intensidad del test de proporcionalidad, que a su
juicio debe ser intermedio, pues considera que el número de habitantes o la
condición de capital de departamento son categorías semi sospechosas de
discriminación[15]. Al
aplicar el test, considera que el fin perseguido por las normas demandadas es
válido y el medio es idóneo, sin embargo, al ocuparse de la proporcionalidad en
sentido estricto, se encuentra que no se supera el test, por el siguiente motivo:
“Por el contrario, al analizar el
parámetro de proporcionalidad de los principios en pugna es posible afirmar
que: 1) Frente al principio de igualdad, al buscar en el caso concreto que se
obtengan proceso de doble instancia o única instancia tanto para los casos […]
este generaría más beneficios que sacrificios para la administración de
justicia en la medida en que se les garantizaría un trato igualitario a los
actos de elección de los funcionarios enunciados en las disposiciones
demandadas, y por otra parte, no se tendría un sacrificio de una alta magnitud
al garantizarles una doble instancia en la medida en que tales procesos son
escasos en la práctica y no generaría una congestión judicial que comport[e]
una vulneración a la recta y eficaz impartición de justicia. 2) Frente al
principio de recta y eficaz impartición de justicia, que para el caso concreto
busca una diferenciación entre los procesos de nulidad contra actos de elección
de alcaldes y concejales según el número de habitantes y si son capital de
departamento, este sí comportaría más sacrificios que beneficios en la medida
en que se sacrificaría el derecho a la igualdad de tales funcionarios y los
beneficios frente a la recta y eficaz impartición de justicia serían mínimos”.
3.      Concepto
del Procurador General de la Nación
Por medio del Concepto 6633, el
Procurador General de la Nación solicita que se declaren inexequibles las
normas demandadas.
3.1. Para fundar esta solicitud
comienza por distinguir la nulidad de la elección de otros tipos de medio de
control como, por ejemplo, la pérdida de investidura, para destacar que en el
primero, según se precisa en la Sentencia SU-424 de 2016, el propósito es hacer
un juicio de validez objetivo, a partir de confrontar el acto electoral con las
normas que se señala como vulneradas y el concepto de la violación. Agrega que
el medio de control de nulidad electoral, que obedece a una acción pública, “propicia
la materialización de la participación en la conformación, ejercicio y control
del poder político” y “ampara el derecho a elegir y ser elegido”.
3.2. Prosigue por analizar el
cargo relativo a la igualdad, a partir del juicio integrado de igualdad y de
sus tres etapas: 1) establecer el criterio de comparación, 2) definir si en lo
fáctico y en lo jurídico existe en realidad un trato igual o diferente y 3)
precisar si dicho trato diferente o igual tiene justificación constitucional[16].
En cuanto a lo primero, establece
que sí existe un criterio de comparación. En efecto, los sujetos activos y
pasivos de las normas son los mismos, como también lo son las causales que
legitiman el ejercicio del medio de control. Las únicas diferencias: que el
municipio tenga más o menos de setenta mil habitantes o sea capital de
departamento, son circunstancias que “resultan extrañas a la calidad de
alcalde y de miembro de corporación pública municipal, y también al medio de
control de nulidad electoral”.
Frente a lo segundo, a pesar de
ser equiparables, la nulidad de la elección de algunos servidores públicos,
cuando se trata de municipios de menos de setenta mil habitantes y que no sean
capital de departamento, se decide en única instancia por los tribunales
contenciosos administrativos, mientras que para los demás servidores públicos,
cuyos municipios tengan una población superior a la indicada o sean capital de
departamento, la susodicha nulidad se decide en primera instancia por dichos
tribunales. Por tanto, sí existe una diferencia de trato entre iguales.
Respecto de lo tercero, a partir
de considerar que en esta materia la diferencia de trato constituye un privilegio,
propone aplicar un test de proporcionalidad de intensidad estricta.
3.3. Al aplicar dicho test,
comienza por identificar la finalidad de la medida, a partir de su trámite
legislativo[17], que es
evitar que estos despachos [aludiendo a los tribunales administrativos] se “inunden
de procesos en los que no sea estrictamente necesario su conocimiento”. Por
tanto, concluye el concepto, el fin de la medida legal es evitar la congestión
judicial.
A partir de este fin, el concepto
pone de presente la falta de razonabilidad del medio empleado, pues en todo
caso, se trate de procesos que se decidan en única instancia o en primera
instancia, su conocimiento se atribuye a los tribunales contencioso
administrativos. Por tanto, este medio no es idóneo o adecuado para conseguir
el fin propuesto.
Agrega que, además de la falta de
idoneidad del medio, debe destacarse que, incluso si la tuviese, la diferencia
de trato carece de justificación constitucional, “pues significa, en
últimas, que habrá un modo distinto de acceder a la administración de justicia,
más garantista en un caso que en el otro, por la presencia de la doble
instancia, diferencia que no se justifica en la cantidad de población o en la
circunstancia de pertenecer a una capital departamental”.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
4.1.
Competencia
En virtud de lo previsto en el numeral 4
del artículo 241 del Texto Superior, esta Corporación es competente para
conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra las normas
enunciadas en el numeral 9 del artículo 151 y en la expresión: “con setenta mil
(70.000) o más habitantes, o que sean capital de departamento. El número de
habitantes se acreditará con la información oficial del Departamento
Administrativo Nacional de Estadísticas – DANE”, contenida
en el numeral 8 del artículo 152 del CPACA.
4.2. Aptitud
sustancial de la demanda
A
partir de la versión corregida de la demanda, debe destacarse que, por su
objeto y argumentación, el actor dirige su censura a los dos elementos en los
que se funda la diferencia de trato, en el contexto de la competencia para
conocer del medio de control de nulidad electoral contra los actos de elección
de alcaldes o miembros de corporaciones públicas municipales. En efecto, además
de cuestionar el que la circunstancia de ser capital de departamento sea un
criterio para justificar la diferencia de trato, la demanda cuestiona que el
número de habitantes del municipio también lo sea. Por tanto, la comparación se
hace de manera adecuada y cierta, ya que corresponde de manera objetiva al
contenido normativo de los enunciados de los numerales 9
del artículo 151 y 8 del artículo 152 del CPACA.
El
que exista, como en efecto existe, un amplio margen de configuración del
legislador en materia procesal, no implica que, al haber una diferencia de
trato, como en efecto la hay en las normas demandadas, no pueda afectarse la
igualdad. Esta afectación, si bien tal circunstancia debe establecerse a partir
de un análisis, no puede negarse ab initio, con el argumento de que, al
haber un amplio margen de configuración una mera diferencia de trato no
desconoce el principio de igualdad. Como puede verse en la argumentación de los
cuatro cargos, la demanda brinda elementos de juicio para generar dudas sobre
la constitucionalidad de las normas demandadas y, además, estos elementos son
suficientes para adelantar el juicio de constitucionalidad.
4.3.   Problema
jurídico a resolver y metodología de la decisión
A
partir de los antecedentes expuestos, corresponde a este tribunal establecer si
las normas enunciadas en los numerales 9 del artículo 151 y 8 del artículo 152
del CPACA, al fijar la competencia de los tribunales administrativos para
conocer del medio de control de nulidad de la elección de alcaldes o miembros
de la corporación municipal, en única y en primera instancia, a partir de la
población del municipio o de la circunstancia de ser capital de departamento,
vulneran lo previsto en los artículos 13, 29, 31 y 40 de la Constitución.
Para estudiar el
anterior problema: 1) se dará cuenta del proceso de
formación de las normas demandadas; 2) se precisará su sentido y alcance; 3) se
analizará el principio de igualdad y el juicio integrado de igualdad y sus
presupuestos. A partir de estos elementos de juicio se procederá a 4) resolver el
problema planteado.
4.4. El proceso
de formación de las normas demandadas
4.4.1. El
proyecto de ley 198 de 2009 Senado y 315 de 2010 Cámara, fue presentado al
Congreso de la República el 17 de noviembre de 2009, por el Presidente del Consejo
de Estado, el Consejero Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y por el Viceministro
de Justicia, encargado de las funciones del Ministerio del Interior y de
Justicia, Miguel Ceballos Arévalo[18].
En su versión
inicial, publicada en la Gaceta del Congreso 1173 de 2009[19],
los artículos correspondientes[20]
incluían las normas que son objeto de la demanda, con una sola diferencia,
relativa al número de habitantes del municipio, que era originalmente el de
sesenta mil. Dentro de la exposición de motivos[21]
que sustenta el proyecto, hay dos elementos que son relevantes para comprender
los antedichos artículos: 1) el relativo a los “[c]ambios en la estructura
organizacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y en la
distribución de competencias entre los diferentes niveles jurisdiccionales”,
y 2) el de “[l]a congestión judicial, un fenómeno creciente”.
En cuanto a los
cambios en la estructura y la distribución de competencias, el proyecto destaca
el impacto de la creación de los juzgados administrativos, para sostener que es
necesario redefinir las competencias y, en especial, las del Consejo de Estado,
para garantizar, por medio de mecanismos y recursos legales, la unificación de
la jurisprudencia y, por esta vía, “evitar el fenómeno que algunos han denominado
federalización de la jurisprudencia”.
En cuanto a la
congestión judicial, además de señalar una serie de factores, como las acciones
constitucionales, la ampliación de las competencias de la jurisdicción
contencioso administrativa, el aumento de la litigiosidad, la obsolescencia de
los procedimientos y el “relativo congelamiento de la oferta de justicia”,
y de dar cuenta de lo que hasta ese momento se había hecho en el ámbito
normativo[22], el
proyecto advierte que el problema no se ha resuelto. Para ilustrar este aserto,
indica que las estadísticas de jueces y tribunales revelan que de ellos salen
menos procesos que los que entran.
4.4.2. En su
proceso de formación[23], el
proyecto en comento, en lo que importa para este proceso, sólo tuvo un cambio relevante,
introducido en el informe de ponencia para primer debate en la Cámara de
Representantes[24]. En lo
que atañe a la distribución de competencias[25] y, en
especial a las competencias de los tribunales administrativos en única y en
primera instancia, se introduce la siguiente modificación:
“En
relación con los asuntos atribuidos en primera instancia a los tribunales
administrativos, se complementa la competencia contenida en el numeral 8 con el
conocimiento de los procesos de nulidad de los actos de elección de los
contralores departamentales y municipales, personeros y las demás autoridades
municipales. Esto teniendo en cuenta que son funcionarios elegidos con votos,
hipótesis que distingue a los funcionarios de elección respecto de los demás.
También
se aumenta de 60.000 a 70.000, el mínimo de habitantes requerido para que los
tribunales, en única instancia, conozcan del trámite de la acción electoral en
contra de alcaldes y miembros de corporaciones públicas de municipios que no
sean capital de departamentos. Esto con el objeto de que estos despachos no se
inunden de procesos en los que no sea estrictamente necesario su conocimiento.
Para
la hipótesis contenida en el numeral 9, también se aumenta el mínimo de
habitantes requerido, de acuerdo a como se hizo con el numeral precedente, esto
es, de 60.000 a 70.000”. [26]
4.5. El sentido
y alcance de las normas demandadas
Las normas
demandadas, que se encuentran en la Parte Segunda, Título IV del CPACA,
relativo a la distribución de competencias, atribuyen competencia para conocer
del medio de control de nulidad de la elección de alcaldes y de miembros de
corporaciones municipales a los tribunales administrativos. Esta atribución se
hace en única y en primera instancia, en los artículos 151 y 152, a partir de
dos circunstancias alternativas: 1) la de que el municipio tenga más de setenta
mil habitantes y 2) la de que el municipio sea capital de departamento. De
configurarse cualquiera de ellas, la competencia del tribunal administrativo
será para conocer del medio de control en primera instancia. De no configurarse
ninguna de ellas, la competencia de dicho tribunal para conocer del asunto será
en única instancia.
A partir de lo
anterior, se tiene que las instancias del proceso contencioso administrativo,
cuando se ejercita el medio de control de nulidad de la elección de alcaldes o
de miembros de corporaciones municipales, no dependen de ninguna circunstancia
relativa a los elegidos, sino a la población del municipio o a su condición de
capital de departamento. En efecto, habrá doble instancia si la población del
municipio, sea o no capital, es igual o superior a los setenta mil habitantes;
o si, a pesar de tener una población inferior a la que se acaba de señalar, el
municipio es capital de departamento.
Por tanto, las
normas demandadas sólo reconocen a algunos alcaldes y miembros de corporaciones
municipales la garantía judicial de recurrir, en apelación, ante un juez o
tribunal diferente y superior al que toma la decisión, que en este caso es el
Consejo de Estado. Y el reconocimiento de la garantía depende, exclusivamente
de dos circunstancias objetivas, por completo ajenas a los elegidos y a sus
electores, o a la causa o motivo por el cual se demanda la nulidad de su
elección, como son las de la población del municipio o la de ser capital de
departamento.
A partir de las
normas demandadas, así comprendidas, con base en la información oficial del
último censo[27] y en
las proyecciones de población del DANE[28] es
posible plantear escenarios hipotéticos como los siguientes: 1) habría doble
instancia respecto de ciertos municipios que no llegan siguiera a los treinta
mil habitantes, como por ejemplo Inírida[29] o
Puerto Carreño[30], que
son capitales de departamento, pero no la habría respecto de otros cuya
población es superior a los cincuenta mil habitantes, como por ejemplo Barbosa[31]
o El Bagre[32], ambos
en Antioquia; 2) habría doble instancia respecto de ciertos municipios que
superan ligeramente los setenta mil habitantes, como por ejemplo, Necoclí[33]
en Antioquia o Chiquinquirá[34] en
Boyacá, pero no la habría respecto de otros cuya población está muy próxima a
esa cifra, como por ejemplo, Planeta Rica[35] en
Córdoba o La Plata[36] en
Huila.
4.6. El
principio de igualdad y el juicio integrado de igualdad. Reiteración de
jurisprudencia
4.6.1. En la
Constitución, la igualdad tiene tres roles: el de valor, el de principio y el
de derecho[37]. En
efecto, en el preámbulo y en los artículos 13, 42, 53, 70, 75 y 209 se alude a
la igualdad, como un referente que, “a diferencia de
otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún
ámbito concreto de la esfera de la actividad humana, sino que puede ser alegado
ante cualquier trato diferenciado injustificado”[38]. A
partir de este múltiple reconocimiento, este tribunal ha considerado que la
igualdad es “uno
de los pilares sobre los cuales se soporta el Estado Colombiano”[39].
Justamente,
por no tener un contenido material específico, la principal característica de
la igualdad es su carácter relacional[40].
En
el contexto del control abstracto de constitucionalidad y en lo relevante para
este caso, el principio de igualdad implica la igualdad de trato, que se
concreta en dos mandatos generales: “(i) el de dar un
mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no haya razones
suficientes para darles un trato diferente; y (ii) el de dar un trato desigual
a supuestos de hecho diferentes.”[41]
A
partir de estos dos mandatos iniciales, este tribunal ha depurado cuatro
mandatos específicos, a saber: “(i) un mandato de trato idéntico a
destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de
trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten
ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios
cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes
sean más relevantes a pesar de las diferencias y (iv) un mandato de trato
diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte
similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más
relevantes que las similitudes”[42]. Para
cumplir con estos mandatos, no es suficiente revisar la compatibilidad entre la
norma legal demandada y la Constitución, sino que se requiere, además, considerar
al otro referente o término de la comparación, en la medida en que éste sea
susceptible de compararse, lo que se establece por medio de un juicio integrado
de igualdad[43].
La igualdad,
además de estar reconocida por múltiples artículos de la Constitución, lo está
por diversas normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Así, como
lo pone de presente el actor, es relevante considerar la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, en adelante CADH, y en particular sus artículos 1 y 24,
y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en adelante PIDCP, y
en especial su artículo 26.
En
efecto, el artículo 1 de la CADH proscribe la discriminación “por motivos de
raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra
índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier
otra condición social”. El artículo 24 ibidem, a su turno, prevé que todas
las personas son iguales ante la ley y que, por lo tanto, tienen derecho a
igual protección de la misma, sin discriminaciones[44]. Como ya lo ha puesto de presente este
tribunal, entre otras, en la Sentencia C-239 de 2019, conforme a la “reiterada
doctrina de la CIDH[45],
la convención “no prohíbe todas las distinciones de trato”. Cuando la
diferencia de trato es razonable y objetiva, equivale a una mera distinción
compatible con la CADH; cuando no lo es, valga decir, cuando resulta de la
arbitrariedad, equivale a una discriminación, que es incompatible con la CADH.”
El
artículo 26 de PIDCP, por su parte reconoce que todas las personas son iguales
ante la ley y tienen derecho a la igual protección de la misma, sin
discriminación por razones de “raza, color, sexo, idioma, religión,
opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquier otra condición social”. Al interpretar este
artículo, entre otras[46], en la
Observación general 18 de 1989, el Comité de Derechos Humanos, en adelante CDH,
destacó que por discriminación se entiende como “toda distinción, exclusión,
restricción o preferencia” que se base en los motivos previstos en este
artículo, que tenga por objeto o resultado “anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos
humanos y libertades fundamentales de todas las personas”. A juicio del CDH
de este artículo no se sigue la igualdad de trato en todas las circunstancias,
pues es posible admitir que algunas diferencias de trato pueden estar
justificadas como, por ejemplo, las que hace el propio PIDCP en sus artículos
6.5, 10.3 y 25. Al interpretar este artículo de manera sistemática con el
artículo 14 ibidem, aplicable al contexto de las garantías judiciales, el
Comité de Derecho Humanos, en la Observación general 32 de 2007[47],
sostuvo que el derecho a la igualdad ante los tribunales implica que “todas
las partes en un proceso gozarán de los mismos derechos en materia de
procedimiento, salvo que la ley prevea distinciones y éstas puedan justificarse
con causas objetivas y razonables, sin que comporten ninguna desventaja
efectiva u otra injusticia para el procesado”[48].
4.6.2. El
juicio integrado de igualdad se desarrolla a partir de tres etapas, a saber:
(i) la de fijar el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium
comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son
susceptibles de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza;
(ii) la de establecer si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un
trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) por, último, la
de determinar  si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada,
es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato
diferente desde la perspectiva constitucional[49].
Para
poder avanzar a la etapa siguiente es un presupuesto necesario haber superado
la o las anteriores. Así, pues, si y sólo si los supuestos de hecho son
susceptibles de compararse y si son de la misma naturaleza, es posible ocuparse
de si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre
iguales o igual entre desiguales. Y si y sólo si se verifican dichos
presupuestos, es posible pasar a considerar la eventual justificación
constitucional o no de la diferencia de trato. Para este último propósito, este
tribunal emplea un test de igualdad, que es una modalidad del test de
proporcionalidad, que tiene tres niveles de intensidad: leve, intermedio y
estricto[50].
4.6.3.
El nivel de intensidad estricto debe aplicarse cuando: 1) esté de por medio un
criterio sospechoso de discriminación, como los previstos de manera explícita
en el artículo 13 de la Constitución, en el artículo 1.1. de la CADH o en el
artículo 26 del PIDCP; 2) se afecte a personas en condiciones de debilidad
manifiesta o que pertenezcan a grupos marginados o discriminados; 3) se afecte
de manera grave el goce de un derecho constitucional fundamental; o 4) se cree
un privilegio[51]. En
este nivel de intensidad se verifica si la diferencia de trato no es
desproporcionada, a partir del análisis de que 1) el fin perseguido por la
norma sea constitucionalmente imperioso; 2) el medio empleado sea necesario; 3)
los beneficios de adoptar la medida excedan las restricciones impuestas sobre
otros valores o principios constitucionales, valga decir, de una revisión de
proporcionalidad en sentido estricto[52].
El
nivel de intensidad intermedio se aplica cuando: 1) la medida puede afectar el
ejercicio de un derecho constitucional no fundamental; 2) existe al menos un
indicio de arbitrariedad que puede afectar de manera grave la libre
competencia; 3) se utilizan criterios sospechosos de discriminación, pero para
favorecer a grupos históricamente discriminados. En este nivel de intensidad se
verifica si la diferencia de trato no es evidentemente desproporcionada, a
partir del análisis de que 1) el fin perseguido por la norma sea
constitucionalmente importante; 2) el medio empleado sea efectivamente
conducente; y 3) que los beneficios de la medida excedan las restricciones
impuestas sobre otros valores o principios constitucionales, valga decir, de
una revisión de proporcionalidad en sentido estricto[53].
El nivel de intensidad leve, que es la
regla general, se aplica cuando: 1) se trata de medidas económicas y
tributarias; 2) se trata de medidas de política internacional; 3) está de por
medio una competencia específica definida por la Constitución, a cargo de un
órgano constitucional; 4) se examina una norma preconstitucional derogada que
todavía produce efectos jurídicos; y 5) cuando no se aprecia, en principio,
amenaza para el derecho en cuestión. En este nivel de intensidad se verifica si
la diferencia de trato no es arbitraria o caprichosa, a partir del análisis de
que 1) el fin perseguido por la norma no esté prohibido por la Constitución; 2)
el medio empleado no esté prohibido por la Constitución; y 3) el medio sea idóneo
o adecuado para alcanzar el fin propuesto[54].
4.7. El caso
concreto
4.7.1.
El actor cuestiona la constitucionalidad de las normas demandadas sobre la base
de considerar que en ellas se da un trato diferente a destinatarios que son
equiparables. En efecto, las garantías judiciales de las personas interesadas
en los procesos de nulidad de la elección de alcaldes o de miembros de las
corporaciones municipales serán distintas, dado que en algunos casos podrán
ejercer el recurso de apelación y en otros no, a partir de la población del
correspondiente municipio y de la circunstancia de que éste sea capital de
departamento.
Para
desarrollar la primera etapa del juicio integrado de igualdad, valga decir,
para conformar el tertium comparationis, el actor emplea los supuestos
de hecho de las normas demandadas y sostiene que la nulidad de la elección de
los alcaldes y de los miembros de corporaciones municipales son susceptibles de
compararse y que se compara sujetos de la misma naturaleza. Esto no lo controvierte
ninguno de los intervinientes que se pronuncian sobre el fondo del asunto[55].
Este
tribunal observa que: 1) la situación del alcalde o del miembro de la
corporación municipal, en tanto servidores públicos de elección popular, es la
misma, con independencia de la población del municipio o de que este sea
capital del departamento; 2) el medio de control de nulidad de la elección de
unos y otros, los legitimados para ejercerlo y los afectados por él, son
también los mismos, conforme a lo previsto en el artículo 139 del CPACA; 3) las
causales de nulidad, conforme a lo dispuesto en los artículos 137 y 275 del
CPACA, son también las mismas; 4) el trámite del proceso contencioso
administrativo, salvo lo relativo a la eventual segunda instancia, es también el
mismo; 5) la autoridad competente para conocer de la demanda es la misma: el
tribunal administrativo. Sobre esta base, no se advierte que exista alguna
diferencia relevante entre la nulidad de la elección de un alcalde o de otro, o
entre la nulidad del miembro de una corporación municipal o de otra, pues se
trata de sujetos de la misma naturaleza, sometidos al mismo régimen jurídico.
Por
tanto, en el caso sub judice sí existe un patrón de igualdad o tertium
comparationis, de tal suerte que se supera la primera etapa del
juicio integrado de igualdad.
4.7.2.
Sobre la base de que los extremos de la comparación son iguales, la demanda
señala que en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual,
consistente en que algunos casos se tramitarán en única instancia y otros,
eventualmente, si se presenta el recurso de apelación, en doble instancia. Este
aserto no es controvertido, tampoco, por ninguno de los intervinientes que se
pronuncian sobre el fondo del asunto[56].
Este
tribunal constata que la diferencia de trato es evidente en el contexto de los
artículos 151 y 152 del CPACA. En efecto, el artículo 151 del CPACA, cuyo
numeral 9 es objeto de la demanda, establece la competencia privativa y en
única instancia de los tribunales administrativos para conocer de la nulidad
del acto de elección de alcaldes y miembros de corporaciones municipales,
cuando el municipio no tiene setenta mil habitantes y no es capital de
departamento. El artículo 152 del CPACA, cuyo numeral 8 es parcialmente objeto
de la demanda, fija la competencia de los tribunales administrativos en primera
instancia para conocer de la nulidad del acto de elección de los acaldes y
miembros de corporaciones públicas de municipios con más de setenta mil habitantes
o que sean capital de departamento.
Esta
constatación se refuerza al interpretar los aludidos artículos, de manera
sistemática, con el artículo 243 del CPACA, que regula el recurso ordinario de
apelación, para precisar que son apelables las sentencias primera instancia
dictadas por los tribunales administrativos o por los jueces administrativos.
Por
tanto, en el asunto sub examine sí existe en el plano fáctico y en el
plano jurídico una diferencia de trato entre supuestos iguales, de modo que también
se supera la segunda etapa del juicio integrado de igualdad.
4.7.3.
En vista de las anteriores circunstancias, es necesario determinar si la
antedicha diferencia de trato entre iguales, está constitucionalmente
justificada, a partir de la revisión de su compatibilidad con los artículos 13,
29, 31 y 40 de la Constitución, para lo cual se hará uso de la herramienta
metodológica del test de proporcionalidad.
Los
intervinientes que se pronuncian sobre el fondo de este asunto discrepan en
este punto. Para uno de ellos, el Consejo de Estado[57], la diferencia de trato sí está
justificada. Para los demás[58], no lo
está.
La
postura del Consejo de Estado de que la medida objeto de la demanda no es
irrazonable ni desproporcionada, se funda en tres argumentos, a saber: 1) en
materia procesal, el legislador tiene un amplio margen de configuración, dentro
del cual está, conforme al artículo 31 de la Constitución, establecer cuáles
sentencias no podrán ser apeladas o consultadas; 2) la doble instancia no es
una garantía absoluta, ni debe reconocerse de manera forzosa en todos los
procesos, ni hace parte del núcleo esencial del debido proceso, salvo lo
correspondiente al derecho a impugnar la sentencia condenatoria en materia
penal; 3) en este caso, la persona interesada en ello, puede recurrir, por
medio del recurso extraordinario de revisión, las sentencias proferidas por el
tribunal administrativo en procesos de única instancia.
Los
demás intervinientes, si bien coinciden en su conclusión, difieren en su
fundamentación. En cuanto al nivel de intensidad del test de proporcionalidad,
hay evidentes divergencias, al punto de que se llega a proponer, por distintos
intervinientes, graduar los tres tipos de intensidad. Así, por ejemplo, la
Universidad Libre propone una intensidad leve[59],
dado el amplio margen de configuración del legislador en la materia; la
Universidad Pontificia Bolivariana propone una intensidad intermedia[60], pues a su juicio los criterios en los que
se funda la diferencia de trato, son categorías semi sospechosas de
discriminación; y el Ministerio Público propone una intensidad estricta[61], por considerar que en este caso se está
ante un privilegio.
Este
tribunal considera que, para establecer el nivel de intensidad que debe tener
el test de proporcionalidad a aplicar en este caso, es necesario considerar que
la controversia sub examine se centra en un medio de control judicial,
más allá de la circunstancia de que al ejercer este medio de control puede estar
en juego la definición de derechos fundamentales de diversas personas. Lo que
se cuestiona es, pues, un procedimiento judicial, en tanto prevé en algunas
hipótesis la posibilidad de apelar la sentencia, mientras que en otras
hipótesis equiparables no permite esta posibilidad.
Respecto
del medio de control de nulidad electoral se debe destacar que, además del
amplio margen que tiene el legislador para configurar los procedimientos
judiciales[62], se
debe tener en cuenta que la propia Constitución tiene una previsión especial,
contenida en el numeral 7 del artículo 237, que fue adicionado por el artículo
8 del Acto Legislativo 1 de 2009. Este numeral dispone que, dentro de las
atribuciones del Consejo de Estado, se encuentra la de “Conocer de la acción
de nulidad electoral con sujeción a las reglas de competencia establecidas en
la ley”.
Si
bien podría haber, de manera mediata, afectación de derechos fundamentales, la
controversia que se juzga en este caso versa sobre el diseño procesal y la
asignación de competencias dentro de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Como lo puso de presente este tribunal en la Sentencia C-031 de
2019, al sintetizar su doctrina sobre el margen de configuración del legislador
en materia de procedimientos judiciales, la ley puede definir las reglas
mediante las cuales se debe adelantar el proceso y, dentro de ello, se
encuentra el disponer el régimen de competencia que le corresponde a cada
autoridad, el definir los recursos para controvertir lo decidido, e incluso la posibilidad
de prescindir de etapas o recursos en algunos modelos de procedimiento[63].
Al
existir un margen de configuración así de amplio, en la aludida Sentencia C-031
de 2019, se precisa que lo que le corresponde a este tribunal es verificar si
su ejercicio excede alguno de los siguientes límites: 1)
no modificar una instancia procesal prevista
específicamente en la Constitución; 2) respetar los principios y fines
esenciales del Estado; 3) satisfacer los principios de razonabilidad y
proporcionalidad; y 4) velar por la eficacia de las diferentes garantías que
integran el debido proceso y al acceso a la administración de justicia[64].
A
partir de estas circunstancias, este tribunal considera que el nivel de
intensidad del test de proporcionalidad a aplicar debe ser el leve. En efecto,
este nivel de intensidad respeta, de una parte, el amplio margen de
configuración que tiene el legislador en esta materia y, de otra, es adecuado
para verificar si en su ejercicio se desconoció o no alguno de los precitados
límites.
4.7.4.
Determinado el nivel de intensidad del escrutinio, es necesario proseguir con
el test de proporcionalidad. Para este propósito, lo primero que debe hacerse
es identificar el fin perseguido por las normas demandadas. Este fin es, como
ya se puso de presente al estudiar el proceso de formación de éstas, tiene
relación con el fenómeno de la congestión judicial. Lo que buscan estas normas
es promover un acceso a la justicia sin dilaciones, sin demora, de tal suerte
que se logre realizar el propósito de una pronta y cumplida justicia. Este fin,
a la luz de lo previsto, entre otras normas, en el preámbulo y en los artículos
2 y 229 de la Constitución, en los artículos 8 de la CADH, es
constitucionalmente imperioso. Por tanto, el fin supera ampliamente el estándar
del test de intensidad leve, que es el de no estar prohibido.
El
medio del que se valen las normas demandadas para conseguir dicho fin, es
limitar las garantías judiciales de algunos alcaldes, miembros de corporaciones
municipales y ciudadanos, cuando los municipios no tengan setenta mil o más
habitantes o cuando no sean capital de departamento, al establecer que los
procesos de nulidad electoral en tales casos serán de única instancia.
Como
lo destacan de manera explícita varios intervinientes[65] si lo que se busca, en concreto, es evitar
la congestión de los tribunales administrativos, como parece seguirse de una
primera lectura del texto que pretende justificar el uso de este medio, en el
contexto del proceso de formación de las normas demandadas[66], es palmaria su falta de idoneidad. En
efecto, si en todo caso los tribunales administrativos, sea en única o sea en
primera instancia, conocen de todas las demandas de nulidad de la elección de
las personas en comento, es evidente que el restringir la segunda instancia no
incide, de ningún modo, en la congestión de dichos tribunales. En el mejor de
los casos, lo único que podría decirse es que los releva, en los casos de única
instancia, de recibir el recurso de apelación y de concederlo.
Si
el análisis no pudiese proseguir de este punto, lo dicho ya sería suficiente
para declarar la inexequibilidad de las normas demandadas. No obstante, este
tribunal no puede desconocer que, a partir de una segunda lectura del texto en
comento, es posible advertir, como lo destaca en su intervención la Universidad
Externado de Colombia[67], que lo
verdaderamente buscado es evitar la congestión del juez que conocería de la
apelación, esto es del Consejo de Estado.
En
esta hipótesis, cabría preguntarse entonces, si no contemplar la posibilidad de
ejercer el recurso de apelación, en los términos que ya se ha expuesto, es una
medida idónea para conseguir el fin propuesto. Parecería que el limitar la
apelación sí es un medio idóneo para reducir el número de asuntos de los que se
ocupa el Consejo de Estado y, al someter a este límite a la mayoría de casos de
nulidad de la elección de alcaldes y miembros de corporaciones municipales, en
tanto y en cuanto, del total de municipios del país, la mayoría no llega a los
setenta mil habitantes y tampoco es capital de departamento, también podría
tenerse como efectivamente conducente, ya que funcionaría la mayor parte de las
veces. De otra parte, como lo destaca uno de los intervinientes[68], la propia Constitución, en su artículo 31,
permite al legislador establecer excepciones a la regla de que toda sentencia
judicial podrá ser apelada. Por tanto, no se trata de un medio prohibido por la
Carta. En consecuencia, el medio
empleado supera ampliamente el estándar del test de intensidad leve, que es el
de no estar prohibido y, además, resulta idóneo o adecuado para alcanzar el fin
propuesto.
Por
último, dado que las normas demandadas no modifican una instancia procesal
previstas específicamente en la Constitución, no irrespetan los principios y
fines esenciales del Estado y satisfacen, como se acaba de ver, los principios
de razonabilidad y proporcionalidad, sólo resta establecer si también velan por
la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso y el
acceso a la administración de justicia.
El
que el proceso judicial se adelante en única instancia, posibilidad prevista
por la propia Constitución al atribuir al legislador competencia para
establecer excepciones a la regla de la doble instancia, no implica en sí misma
la afectación del debido proceso o de su núcleo esencial[69]. Y, de otra parte, de ello no se sigue de
manera necesaria una afectación del derecho a acceder a la justicia, ni
siquiera en el contexto de las acciones públicas cuyo ejercicio corresponde a
un derecho político fundamental (art. 40.6 CP).
A
este análisis debe agregarse que la no procedencia del recurso de apelación, en
el contexto de este caso, no implica la indefensión de ninguno de los sujetos
procesales inconformes con la decisión adoptada en la sentencia. En efecto,
cuando no procede el recurso de apelación, como en este caso, el CPACA prevé
que procede el recurso extraordinario de revisión, e incluso cabe, cuando la
inconformidad no pueda encausarse en las causales de dicho recurso, si de ella
se sigue la violación de derechos fundamentales, acudir a la garantía judicial
de la tutela.
En
consecuencia, la diferencia de trato sub examine tiene justificación
constitucional y, por tanto, este tribunal procederá a declarar la
exequibilidad de las dos normas demandadas.
4.8. Síntesis
A modo de cuestión previa, la Corte
estableció que la demanda tenía aptitud sustantiva, por cuanto, en su versión
corregida argumenta respecto de la inconstitucionalidad de las normas
demandadas a partir de los dos elementos en los que se funda la diferencia de
trato y, además, brinda elementos
de juicio suficientes para generar dudas sobre la constitucionalidad de las
normas demandadas y para adelantar el juicio de constitucionalidad.
Definido
este punto, se planteó el siguiente problema jurídico a resolver: si las normas
enunciadas en los numerales 9 del artículo 151 y 8 del artículo 152 del CPACA,
al fijar la competencia de los tribunales administrativos para conocer del
medio de control de nulidad de la elección de alcaldes o miembros de la
corporación municipal, en única y en primera instancia, a partir de la
población del municipio o de la circunstancia de ser capital de departamento,
vulnera lo previsto en los artículos 13, 29, 31 y 40 de la Constitución.
Para estudiar el
anterior problema: 1) se dio cuenta del proceso de formación de las normas
demandadas; 2) se precisó su sentido y alcance; 3) se analizó el principio de
igualdad y el juicio integrado de igualdad y sus presupuestos. A partir de
estos elementos de juicio se procedió a 4) resolver el problema planteado.
Conforme
a la metodología del juicio integrado de igualdad, la Sala 1) fijó un criterio
de comparación y estableció que los supuestos de hecho: nulidad de la elección
de alcaldes y de miembros de las corporaciones municipales, eran comparables;
2) estableció que existía en el plano fáctico y en el jurídico un trato
desigual entre iguales, pues si los alcaldes o miembros de las corporaciones
municipales lo son de municipios con setenta mil o más habitantes o que sean
capital de departamento, el proceso será conocido por los tribunales
administrativos en primera instancia, y si los municipios no reúnen ninguna de
las dos condiciones antedichas, el proceso también será conocido por los
tribunales administrativos pero en única instancia; 3) consideró que el nivel
del test de proporcionalidad a aplicar en este caso, para establecer la
justificación constitucional de la diferencia de trato, debería ser el leve,
dado el amplio margen de configuración que tiene el legislador en materia de
procedimientos judiciales; 4) aplicó el referido test y concluyó que el fin de
garantizar una pronta y cumplida justicia es constitucionalmente imperioso, lo
que excede el estándar de este tipo de test; que el medio empleado, además de
no estar prohibido sino permitido por la Constitución, es idóneo para lograr el
fin perseguido; y que, en este caso el legislador no trasgredió ninguno de los
límites a los que está sometido. En vista de las anteriores circunstancias,
determinó que en este caso se debía declarar la exequibilidad de las normas
demandadas.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el numeral 9 del
artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
SEGUNDO.-
Declarar EXEQUIBLE, por los
cargos analizados, la expresión: “con setenta mil (70.000) o
más habitantes, o que sean capital de departamento. El número de
habitantes se acreditará con la información oficial del Departamento
Administrativo Nacional de Estadísticas – DANE”, contenida en el numeral 8
del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedida
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El concepto técnico, elaborado
por el grupo de investigación en derecho administrativo, es remitido por el
ciudadano Jorge Iván Rincón Córdoba, Director del Departamento de Derecho
Administrativo. Folios 86 a 93 del cuaderno principal.
[2] Interviene la ciudadana Sandra
Jeannette Faura Vargas, en su condición de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica,
conforme a la delegación hecha en la Resolución 1735 de 2011. Folios 94 a 96
del cuaderno principal.
[3] El concepto técnico aparece
suscrito por los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Hans Alexander
Villalobos Díaz, en su condición de ciudadanos y de Director del Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional y miembro del mismo, respectivamente.
Folios 97 a 104 del cuaderno principal.
[4] Interviene la ciudadana Lucy
Jeannette Bermúdez Bermúdez, en su condición de Presidente del Consejo de
Estado. Folios 105 a 106 del cuaderno principal.
[5] Interviene la ciudadana Olivia
Inés Reina Castillo, en su condición de Directora de Desarrollo del Derecho y
del Ordenamiento Jurídico, conforme a la delegación de representación judicial
conferida por medio de la Resolución 0641 de 2012. Folios 107 a 112 del
cuaderno principal.
[6] El concepto técnico está
suscrito por el ciudadano Daniel Mauricio Patiño Mariaca, profesor
investigador. Folios 119 a 123 del cuaderno principal.
[7] Folios 125 a 128 del cuaderno
principal.
[8] Folios 30 a 58 del cuaderno principal.
[9] Para ilustrar este
aserto, se alude a las Sentencias C-019 de 1993, C-005 de 1996, C-179 de 1995 y
C-788 de 2002.
[10] Al ocuparse de este
recurso, alude al artículo 250.5 del CPACA.
[11] Estos estándares los toma de la
Sentencia C-718 de 2012.
[12] Para dar cuenta de este
principio, cita el Auto del 7 de febrero de 2019 (Rad.
11001-03-28-000-20198-00001-00), dictado por la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Alberto Yepes Barreiro.
[13] Para este propósito
sigue la metodología fijada en las Sentencias C-015 y C-053 de 2018.
[14] Para mostrar dichos estándares
alude a las Sentencias C-411 de 1997, C-040 de 2002, C-900 de 2003 y C-103 de
2005.
[15] Respecto de los cargos
diferentes al de igualdad, considera que no están llamados a prosperar.
[16] Para este propósito
alude a las Sentencias C-571 de 2017 y C-138 de 2019.
[17] Para este propósito se vale de la Gaceta del
Congreso 683 del 23 de septiembre de 2010, en la cual se publica el primer
debate surtido en la Cámara de Representantes.
[18] Cfr., Gaceta del
Congreso 1173 de 2009.
[19] Páginas 25 a 27.
[20] En el proyecto de ley los artículos relevantes son
el 146.9 y el 147.8.
[21] Página 53 y
siguientes.
[22] Se alude al Decreto
Extraordinario 2304 de 1989, a las Leyes 270 de 1996, 446 de 1998, 589 de 2000,
954 de 2005, 1107 de 2007 y 1285 de 2009.
[23] Para estudiar este proceso de
formación, conviene revisar las Gacetas del Congreso 1210 de 2009, 264, 529,
683, 951, 1068, 1072 y 1075 de 2010.
[24] Cfr., Gaceta del
Congreso 683 de 2010.
[25] Página 7 y siguientes.
[26] Página 8.
[27] https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/demografia-y-poblacion/censo-nacional-de-poblacion-y-vivenda-2018
[28]
https://www.dane.gov.co › poblacion › ProyeccionMunicipios2005_2020
[29] La población
proyectada para este municipio para el año 2020 supera ligeramente los veinte
mil habitantes.
[30] La población proyectada para este
municipio para el año 2020 supera ligeramente los diecisiete mil habitantes.
[31] La población proyectada para este
municipio para el año 2020 supera ligeramente los cincuenta y tres mil habitantes.
[32] La población proyectada para este
municipio para el año 2020 supera ligeramente los cincuenta y un mil habitantes.
[33] La población proyectada para este
municipio para el año 2020 supera ligeramente los setenta mil ochocientos
habitantes.
[34] La población proyectada para este
municipio para el año 2020 supera ligeramente los setenta mil cien habitantes.
[35] La población proyectada para
este municipio para el año 2020 supera ligeramente los sesenta y nueve mil setecientos
habitantes.
[36] La población proyectada para
este municipio para el año 2020 supera ligeramente los sesenta y ocho mil
trescientos setenta habitantes.
[37] Cfr., Sentencias T-406
de 1992, T-881 de 2002, C-862 de 2008, C-818 de 2010, C-250 de 2012, C-015 y
C-239 de 2014, C-015 y C-053 de 2018.
[38] Cfr., Sentencias C-1125
de 2008, C-818 de 2010, C-250 de 2012, C-239 de 2014 y C-335 de 2016.
[39] Sentencia C-335 de
2016.
[40] Cfr., Sentencias C-093
y C-673 de 2001, C-818 de 2010, C-250 de 2012, C-239 de 2014, C-104 de 2016,
C-015 de 2018.
[41] Sentencia C-239 de
2014.
[42] Cfr., Sentencias C-862 de 2008, C-818 de 2010, C-629
de 2011, C-250 y C-1021 de 2012, C-015, C-239, C-240 y C-811 de 2014, C-329 de
2015, C-104 y C-335 de 2016, C-015 de 2018.
[43] Cfr., Sentencias C-239
de 20014 y C-335 de 2016.
[44] Cfr., Casos Aptiz Barbera y otros v. Venezuela, Atala
Riffo y Niñas v. Chile, Comunidad indígena Xákmok Kásek v. Paraguay, Barbani
Duarte y otros v. Uruguay y Opinión Consultiva 4 de 1984.
[45] Reiterada, entre
otras, en la Sentencia del 6 de agosto de 2008 en el Caso Castañeda Gutman v.
Estados Unidos Mexicanos, párrafo 211, y en la
Sentencia del 28 de noviembre de 2012 en el Caso Artavia Murillo y otros
(Fertilización in vitro) v. Costa Rica, párrafos 285, 438, 439, 440 y 441.
[46] Cfr., Dictámenes en los asuntos Hendrika S. Vos v. Países Bajos, Lahcen B. M. Oulajin y
Mohamed Kaiss v. Países Bajos, Simalae Toala y otros v. Nueva Zelanda, Joseph
Kavanagh v. Irlanda, M. Schmitz-de-Jong V. Países Bajos, Michael Andreas Müller
e Imke Engelhard v. Namibia.
[47] La observación se
ocupa de El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los
tribunales y cortes de justicia, y son relevantes los párrafos 7 y
siguientes.
[48] Párrafo 13.
[49] Cfr., Sentencias
C-093 y C-673 de 2001, C-862 de 2008, C-015 y C-239 de 2014.
[50] Cfr., Sentencias C-093 de 2001, C-227 de 2004, C-818
de 2010, C-239 de 2014, C-335 de 2016, C-015 y C-053 de 2018.
[51] Cfr., Sentencias C-673
de 2001, C-239 de 2014, C-345 de 2019.
[52] Cfr., Sentencias C-673
de 2001, C-239 de 2014, C-345 de 2019.
[53] Cfr., Sentencias C-673
de 2001, C-239 de 2014, C-345 de 2019.
[54] Cfr., Sentencias C-673
de 2001, C-239 de 2014, C-345 de 2019.
[55] Supra 2.2. y 2.3.
[56] Supra 2.2. y 2.3.
[57] Supra 2.2.
[58] Supra 2.3.
[59] Supra 2.3.2.
[60] Supra 2.3.4.
[61] Supra 3.1.
[62] Cfr., Sentencias C-242 y C-1017
de 2012, C-835 de 2013, C-284 de 2014, C-159, C-233 y C-493 de 2016, C-031 y
C-290 de 2019.
[63] Cfr., fundamento jurídico 8. En
este fundamento, en lo relevante para este caso, se alude a las Sentencias C--1104
de 2001, C-282 de 2017 y C-025 de 2018.
[64] Cfr., Sentencia C- 870 de 2014.
[65] Supra 2.3.
[66] Supra 4.4.2.
[67] Supra 2.3.1.
[68] Supra 2.2.
[69] Cfr., Sentencias C-040 de 2002,
C-154 de 2004, C-496 de 2015 y C-163 de 2019.