C-397-95
Sentencia No. C-397/95
Sentencia No.
C-397/95
CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA-Examen de
constitucionalidad
El examen
efectuado por la Corte Suprema de Justicia, cuando esa Corporación ejercía las
funciones de control de constitucionalidad, se entiende que ha recaído
únicamente sobre la acusación en su oportunidad formulada y, de todas maneras,
frente a la Constitución Política de la época, motivo por el cual la cosa
juzgada que amparaba la sentencia de exequibilidad se predicó y surtió la
totalidad de sus efectos mientras tal Carta Política estuvo en vigor, sin
posibilidad alguna de comprometer futuros cotejos de constitucionalidad de las
mismas normas legales respecto de una nueva Constitución, como la de 1991.
NORMA
DEROGADA/SUSTRACCION DE MATERIA
Cuando se
demandan normas derogadas carece de objeto entrar a resolver sobre su
constitucionalidad, en cuanto ya han sido retiradas del ordenamiento jurídico
por el propio legislador, resultando inoficioso que se defina si mientras
estuvieron vigentes fueron válidas a la luz de la Carta. No obstante, la
doctrina de la Corporación ha señalado también que la llamada sustracción de
materia, que precisamente radica en el preanotado fenómeno, no es suficiente
por sí misma para provocar un fallo inhibitorio, pues la Corte no solamente
debe velar por la constitucionalidad de las disposiciones legales que están
rigiendo sino que igualmente le atañe, en virtud de su delicada responsabilidad
como guardiana de la prevalencia del Estatuto Fundamental, evitar que normas
pretéritas ya no vigentes, pero inconstitucionales, proyecten sus consecuencias
jurídicas hacia el futuro.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Error
en parte resolutiva
Resulta
incontrastable que se cometió un error en la transcripción de la parte
resolutiva de dicha providencia, que únicamente ha debido contemplar la
decisión sobre el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 y no,
como se hizo, la totalidad del precepto, no acusada ni analizada
constitucionalmente.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Alcance/REPRODUCCION
DE NORMAS-Prohibición
Ha sido prolija
la jurisprudencia de la Corte en torno al principio de la cosa juzgada
constitucional, que significa no solamente el carácter definitivo e
incontrovertible de las sentencias que aquélla pronuncia, de manera tal que
sobre el tema tratado no puede volver a plantearse litigio alguno, sino la
prohibición a todo funcionario y organismo de reproducir las normas que la
Corte haya declarado inexequibles por razones de fondo mientras permanezcan
vigentes los mandatos constitucionales con los cuales se hizo el cotejo.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Inexistencia
frente a normas no demandadas
la cosa juzgada
constitucional, plasmada en el artículo 243 de la Constitución Política, no
puede cobijar determinaciones de la Corte carentes de toda motivación, menos
todavía si ellas recaen sobre normas no demandadas y respecto de las cuales no
se ha configurado, por su propia decisión, unidad normativa, puesto que en
tales eventos la Corporación carece de competencia para proferir el fallo en
aquellos puntos que no fueron objeto de demanda ni de proceso, que en ningún
momento fueron debatidos y en los cuales el Procurador General de la Nación no
tuvo oportunidad de emitir concepto, ni los ciudadanos de impugnar o defender
su constitucionalidad. Se hace menester en semejantes circunstancias que la
propia Corte Constitucional reconozca el error cometido al redactar y
transcribir la parte resolutiva de su Sentencia y proceda, como se hará en este
caso, a resolver de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron
materia de su examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la acción
ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución.
COSA JUZGADA
APARENTE
Lo que se
encuentra en el caso materia de estudio no es nada distinto de una cosa
juzgada apenas aparente, que, por tanto, carece de la fuerza jurídica
necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se
vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido.
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA
En cumplimiento
de su función, la Corte Constitucional integre la proposición jurídica completa
y proceda a resolver, en conjunto, si el Congreso podía, a la luz del artículo
150, numeral 10, de la Carta Política, facultar al Gobierno para expedir un
código en materia de mercado público de valores, y si le era dable al Ejecutivo
proceder de conformidad.
CODIGO-Expedición/NORMA LEGAL-Compilación
La Corte
distinguió entre la facultad de expedir códigos y la de compilar normas
jurídicas, dejando en claro que la primera es del resorte exclusivo del
Congreso, mientras que la segunda, al tratarse de una facultad que en nada debe
alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas, puede ser desarrollada por
cualquier particular o entidad pública, o puede ser igualmente delegada en el
Ejecutivo a través de las facultades de que trata el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución. La facultad de compilar no puede comportar la
expedición de un nuevo texto jurídico en el que se incorporen disposiciones
nuevas, se deroguen o se refundan otras, pues ésta es una atribución
eminentemente legislativa, propia de la labor -reservada al Congreso- de
expedir códigos.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Prohibición
de expedir códigos
La Carta Política
de 1991 erradicó definitivamente la posibilidad de que el Congreso se deshaga
de la función de "expedir códigos en todos los ramos de la legislación y
reformar sus disposiciones", para transferirla al Gobierno Nacional por la
vía de las facultades extraordinarias. La codificación, puede ser efectuada por el
Gobierno y aun por los particulares, por lo cual no sería necesaria una ley de
facultades para llevarla a cabo. Pero, si en efecto se conceden autorizaciones
para codificar, ella es válida mientras no signifique en realidad a atribución
presidencial extraordinaria de cumplir funciones propias de la tarea codificadora,
exclusivas del legislador ordinario.
NORMA LEGAL-Compilación
Quien compila
limita su actividad a la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de
un criterio de selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia
al ordenamiento jurídico en cuanto tal. La función compiladora se encuentra
limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las
puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir
disposiciones del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas
o repetidas y, claro está, tampoco le es atribuida la función, típicamente
legislativa, de reordenar con efectos obligatorios erga omnes el
articulado de un conjunto normativo.
NORMAS-Codificación
Quien codifica,
en cambio, goza no solamente de las necesarias atribuciones para acumular unas
normas a otras, sino de las facultades indispensables para establecer con
carácter imperativo un orden determinado, que de manera armónica y sistemática,
incluya en un sólo cuerpo normativo las disposiciones relativas a una cierta
materia. Puede, por ello, suprimir preceptos sobrantes, reiterativos,
incoherentes o ajenos al sistema; refundir y reorganizar títulos, capítulos y
artículos; modificar los que estime pertinentes para adecuarlos a los fines
propios del código; o derogar aquéllos mandatos que, en ejercicio de su función
legislativa, el codificador considera que no deben hacer parte del ordenamiento
respectivo. La función codificadora está reservada al Congreso de la República,
ya que ha sido prohibida la institución de las facultades extraordinarias para
tal efecto.
LEY
MARCO/ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Regulación estatal
Se trata e que
las políticas que orienta el Estado en materias como la regulación de la
actividad financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público,
que son las aludidas en la demanda, sean trazadas con arreglo a criterios
estables y definidos, según estatutos generales promulgados por el legislador,
sin que por ello pierdan la indispensable flexibilidad que consulte las
mutaciones propiciadas por los mismos fenómenos objeto de regulación.
MERCADO PUBLICO
DE VALORES-Organización
Es preciso que,
con arreglo a las normas generales de la ley marco y según los reglamentos del
Gobierno, se organice el mercado público de valores, mediante un sistema
eficiente, a cargo de un organismo público responsable, que ejecute las
políticas fijadas por la ley y por el Gobierno, que lleve el registro nacional
de valores e intermediarios, que señale las reglas específicas que deben
observarse dentro del mercado primario y secundario de valores, que establezca
los requisitos para intermediar con ellos, que prevenga las prácticas
monopolísticas y las operaciones encaminadas al control indebido de las
empresas, que consagre las formas específicas de control y vigilancia, así como
las sanciones aplicables a las infracciones que se cometan, y que se haga presente,
a través de sus agentes, en las bolsas de valores y las entidades
comisionistas, para evitar en concreto las distorsiones económicas que la
normatividad proscribe.
INTERVENCION
ECONOMICA/MERCADO PUBLICO DE VALORES
Desde el punto de
vista constitucional, una actividad como la descrita no corresponde a nada
diferente de la necesaria injerencia del Estado en la economía, bien a través
de la intervención propiamente dicha en el mercado de valores, ya mediante la
inspección y la vigilancia en las distintas etapas de los procesos económicos
que en su seno se llevan a cabo, todo con el fin de asegurar que el sistema en
su conjunto obedezca a directrices claras y definidas y por las cuales se
racionalice la competencia, de modo que no sea el sólo juego de las leyes de
oferta y demanda -en este caso de acciones, títulos de deuda pública o privada
y demás valores- el que gobierne las transacciones bursátiles y extrabursátiles
y el que imponga las condiciones que deben orientar el desarrollo del mercado
de capitales y la propiedad de las unidades de explotación económica.
SUPERINTENDENCIA-Naturaleza/DESCONCENTRACION FUNCIONAL
Se trata de
organismos en los que se realiza la desconcentración funcional, en cuya virtud
se cumplen atribuciones señaladas por la Carta en cabeza del Presidente de la
República pero que éste no adelanta de manera personal y directa por absoluta
imposibilidad física, por lo cual están a cargo, en concreto, de los
superintendentes, dentro del ámbito que señale la ley.
SUPERINTENDENCIA
DE VALORES-Creación
No es vulnerada
la Constitución Política cuando el legislador crea organismos por conducto de
los cuales el Presidente cumple cualquiera de las funciones que le son propias.
En consecuencia, disposiciones como las acusadas no implican desconocimiento de
la Carta Política, pues la antigua Comisión Nacional de Valores -hoy
Superintendencia de Valores-, aunque no hace parte del Gobierno en el
sentido restringido del término, desarrolla atribuciones presidenciales
enmarcadas dentro de la preceptiva fundamental.
MERCADO PUBLICO
DE VALORES-Regulación/SUPERINTENDENCIA
DE VALORES-Marco normativo
El efecto de la
ley general, desarrollada en el campo específico de la regulación por la
actividad reglamentaria del Gobierno Nacional y concretada por disposiciones
relacionadas de modo más directo y detallado con el mercado público de valores,
lleva  a una ampliación de las fuentes normativas, que no desconoce los niveles
de jerarquía ni el ámbito material de cada una de las normas que integran el ordenamiento
jurídico. Las resoluciones de la Superintendencia de Valores, en el caso
presente, deben sujetarse a lo que disponga la ley cuadro relativa a la materia
bursátil y los decretos reglamentarios respectivos. El legislador y el
Gobierno,  de otro lado, podrán ejercer en cualquier tiempo sus atribuciones,
sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la referida
Superintendencia sea óbice para ello, limite su acción, le reste alcance a sus
determinaciones o signifique duplicidad o choque de órganos y funciones en los
mismos asuntos. De hecho, tanto uno como otro, están en la obligación de
establecer el marco normativo dentro del cual la Superintendencia desarrollará
sus competencias de vigilancia, regulación y promoción del mercado de valores.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-840
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1.1.0.5. (parcial), 4.1.2.2.,
4.1.2.3. y 4.1.2.4., numerales 5º, 6º y 7º, del Decreto 0653 de 1993; 9,
numerales 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 10º y 14º, de la Ley 32 de 1979; 6, numerales 1º,
2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 12º, 13º, 14º, 15º y 16º, del Decreto 831 de
1980.
Actor: IGNACIO
CASTILLA CASTILLA
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del siete (7) de septiembre
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano IGNACIO
CASTILLA CASTILLA, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numerales 4 y 5, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.1.0.5. (parcial),
4.1.2.2, 4.1.2.3. y 4.1.2.4., numerales 5º, 6º y 7º, del Decreto 653 de 1993;
9, numerales 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 10º y 14º, de la Ley 32 de 1979; 6, numerales
1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 12º, 13º, 14º, 15º y 16º del Decreto 831 de
1980.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTOS
Las normas acusadas
dicen textualmente (se subraya lo demandado):
"DECRETO NUMERO 0653 DE 1993
(Abril 1º)
Por el cual se expide el Estatuto Orgánico
del Mercado Público de Valores.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las
que le confiere el artículo 36 de la Ley 35 de 1993,
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO 1.1.0.5.- FACULTADES DE REGULACION. El
Gobierno Nacional adoptará las normas de intervención de que trata el artículo
anterior del presente Estatuto por conducto de la Sala General de la
Superintendencia de Valores, así como las normas de funcionamiento del
Registro Nacional de Valores e Intermediarios, los requisitos que deben reunir los
documentos e intermediarios para ser inscritos en el Registro Nacional de
Valores e Intermediarios y aquellas a que se refieren los numerales 2, 3, 4, 5,
6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, y 15 del artículo 4.1.2.2 del presente
Estatuto.
(...)
ARTICULO 4.1.2.2.-
FUNCIONES DE LA SALA GENERAL.
El Gobierno Nacional, por conducto de la Sala General de la Superintendencia de
Valores, ejercerá las siguientes facultades:
1. Las funciones
de intervención en el mercado público de valores de que trata el artículo 1.1.0.4
del presente Estatuto.
2. Señalar los
requisitos que deben observarse para que los valores puedan ser inscritos y
negociados en las bolsas de valores;
3. Fijar las
condiciones de admisión de miembros de bolsas de valores;
4. Adoptar, con
sujeción a la ley, criterios generales que permitan determinar cuáles
transacciones deben llevarse a cabo obligatoriamente a través de las bolsas de
valores;
5. Fijar las
reglas conforme a las cuales la Superintendencia podrá autorizar el
funcionamiento de depósitos centralizados de valores, de sistemas de
compensación y de información centralizada de operaciones o de mecanismos que
faciliten el desarrollo del mercado;
6. Establecer
reglas generales conforme a las cuales se podrá autorizar la oferta pública de
valores en el mercado;
7. Determinar las
condiciones conforme a las cuales las sociedades que emitan por primera vez
acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto deberán realizar la
oferta pública de las mismas;
8. Determinar los
valores que conforme a este Estatuto estarán sujetos al régimen de la misma;
9. Establecer la
forma, términos y condiciones en que pueden participar entidades sin ánimo de
lucro en el capital de las bolsas.
10. Determinar el
capital mínimo de las bolsas de valores.
11. Fijar las
condiciones conforme a las cuales deberán sujetarse las operaciones que las
sociedades comisionistas realicen sobre valores no inscritos en bolsa, siempre
y cuando se trate de documentos inscritos en el registro nacional de valores e
intermediarios.
12. Fijar las
condiciones generales conforme a las cuales las sociedades comisionistas de
bolsa pueden desarrollar las actividades especiales previstas en el artículo
3.3.1.2 del presente Estatuto.
13. Autorizar a
las sociedades comisionistas de bolsa para desarrollar actividades análogas a
las previstas por el artículo 3.3.1.2 del presente Estatuto, con el fin de
promover el desarrollo del mercado de valores.
14. Establecer
criterios de carácter general conforme a los cuales se determine en qué eventos
se tipifica una actividad de intermediación en el mercado de valores.
15. Establecer
los requisitos que deben llenar los nuevos valores que se creen en el futuro
para que puedan ser inscritos en el registro nacional de valores e
intermediarios en las bolsas de valores. Dichos valores podrán también ser
entregados a los depósitos centrales de valores y en tal caso transferidos por
simple registro en los libros de depósito.
16. Fijar las
condiciones que deben cumplir las fórmulas de reajuste de las bases de conversión
de bonos convertibles en acciones a que hace referencia el último inciso del
artículo 2.3.1.6.1 del presente Estatuto;
ARTICULO
4.1.2.3.- OTRAS
FUNCIONES DE LA SALA GENERAL
Además de las
anteriores, y de las previstas en otras normas, la Sala General tendrá las
enunciadas en los artículos 2.1.2.1, 2.1.2.4, 2.1.2.8, 2.2.0.1, 2.2.0.4,
2.3.1.6.1, 2.3.2.1.2, 3.1.3.1, 3.2.1.2, 3.2.1.3, 3.2.1.6, 3.2.2.4, 3.3.1.2,
3.6.1.1, 3.8.2.1.3, 3.8.4.2, 3.8.4.3, 3.8.4.5, 3.8.4.6, 4.3.1.3.
ARTICULO
4.1.2.4.- FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE DE VALORES PREVIO CONCEPTO DE LA SALA
GENERAL. El
Superintendente de Valores ejercerá, previo concepto de la Sala General de la
Superintendencia de Valores, como agente del Presidente de la República, las
siguientes funciones:
1. Disponer en los
casos previstos por la ley, la toma de posesión inmediata de los bienes,
haberes y negocios de las entidades sujetas a su inspección, vigilancia y
control o de aquellas personas naturales y jurídicas que sin estar inscritas en
el Registro Nacional de Intermediarios realicen actividades de intermediación;
Con todo, cuando se
trate de la adopción de una medida cautelar y no se obtenga quórum necesario
para deliberar, el Superintendente de Valores podrá proceder sin que se
requiera el concepto previo de que trata este artículo.
2. Decretar la
disolución de personas jurídicas que sin estar inscritas en el Registro
Nacional de Intermediarios desarrollen actividades de intermediación;
3. Cancelar a título
de sanción, la inscripción de documentos o de intermediarios en los respectivos
Registros;
4. Determinar los
límites de las comisiones, emolumentos o cualquier otra retribución que puedan
cobrar los intermediarios del mercado de valores, por concepto de sus servicios,
con el fin de estimular, organizar y regular el mercado público de valores;
5. Disponer
medidas de carácter general para proteger los sanos usos y prácticas en el
Mercado de Valores;
6. Establecer las
normas a las que deberá sujetarse la organización y funcionamiento del mercado,
con sujeción a las disposiciones legales.
7. Adoptar las
demás medidas que conduzcan a la promoción y desarrollo del mercado y a la
protección de los inversionistas. (Se subraya lo demandado).
LEY 32 DE 1979
(Mayo 17)
Por la cual se crea la Comisión Nacional de
Valores y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
ARTICULO 9.- Son funciones de la Comisión de Valores:
1. Organizar y
llevar el Registro Nacional de Valores y el de Intermediarios de los mismos, el
cual será público.
2. Fijar los
requisitos indispensables para inscribir los documentos y los intermediarios en
el registro correspondiente.
3. Adoptar las
medidas necesarias para promover el desarrollo del mercado de valores.
4. Sin perjuicio de
las facultades que ejercen las Superintendencias de Sociedades y Bancaria,
autorizar la oferta pública de los documentos de que trata el artículo sexto,
teniendo en cuenta las condiciones financieras y económicas del mercado.
5. Fijar las
condiciones para la admisión de los miembros de las bolsas de valores,
atendiendo a la idoneidad profesional y a la solvencia moral de los
interesados.
6. Determinar los
documentos que conforme a la presente Ley han de quedar sujetos al régimen de
la misma y las pautas que servirán de base para ordenar el registro de los que
se crearen en el futuro, así como las condiciones para que los mismos puedan
ser inscritos y negociados en bolsas de valores y mercancías.
7. Disponer que
determinadas transacciones se llevan a cabo obligatoriamente en bolsas de
valores, siempre y cuando la medida busque la realización de los objetivos de
la Comisión y se refiera a operaciones con documentos inscritos en ellas.
8. Autorizar los
programas publicitarios sobre valores que se ofrezcan al público a fin de que
se ajusten a la realidad jurídica y económica de los mismos.
9. Solicitar a las
bolsas de valores, comisionistas y emisores de documentos inscritos en el
Registro Nacional de Valores, o hacer por sí mismo, la publicación de las
informaciones que estime convenientes para el desarrollo del mercado de valores
relacionadas con la seguridad de las inversiones.
10. Establecer
requisitos mínimos sobre forma y contenido de los estados financieros y demás
información supletoria de carácter contable para que sean observados por
quienes participan en el mercado.
11. Fijar los
límites de las comisiones, emolumentos o cualquiera otra retribución que puedan
cobrar los intermediarios de valores por los servicios que presten.
12. Autorizar la
oferta pública de valores colombianos en el extranjero.
13. Solicitar a los
emisores e intermediarios de valores las informaciones que juzgue necesarias e
investigar las operaciones que considere conveniente, respecto de las
obligaciones que les impone la presente ley.
14. Adoptar las
medidas de carácter general que se requieran para proteger los sanos usos y
prácticas que deben observarse en el mercado de valores.
15. Autorizar y
vigilar el funcionamiento de depósitos centralizados de valores, de sistemas de
compensación y de información centralizada de operaciones, así como de otros
mecanismos que faciliten el trámite de las mismas o el perfeccionamiento del
mercado.
16. Velar por que
quienes participan en el mercado de valores ajusten sus operaciones a las
normas que lo regulan.
17. Servir de órgano
de consulta y asesoría del Gobierno.
18. Adoptar las
demás medidas necesarias para proteger los intereses de quienes hayan efectuado
inversiones representadas en los documentos de que trata esta Ley.
PARAGRAFO. Los valores registrados en bolsa con
anterioridad a la presente Ley, deberán inscribirse en el Registro Nacional de
Valores, previo el cumplimiento de los requisitos fijados por la
Comisión".
"DECRETO 831 DE 1980
(Abril 9)
Por el cual se determinan la estructura y
organización de la Comisión Nacional de Valores y se asignan funciones a sus
órganos y dependencias internas.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere la Ley 32 de 1979 y oído el concepto de la
Comisión asesora
de que trata la misma ley,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 6º.- Son funciones de la Sala General, las
siguientes:
1. Formular la
política general de la Comisión Nacional de Valores, en armonía con la política
de desarrollo económico y social del Gobierno y de acuerdo con las
instrucciones que imparta el Presidente de la República;
2. Adoptar
conforme a los lineamientos de la Ley 32 de 1979, las reglas que permitan
establecer cuándo una oferta de valores tiene el carácter de oferta pública;
3. Fijar las
normas generales sobre organización y funcionamiento del Registro Nacional de
Valores y el de Intermediarios de los mismos, así como los requisitos que deban
reunir documentos e intermediarios para ser inscritos en tales registros.
4. Establecer las
normas a las que deberá sujetarse la organización y el funcionamiento del
mercado, con sujeción a las disposiciones legales.
5. Determinar los
valores que conforme a la Ley 32 de 1979 estarán sujetos al régimen de la misma
y señalar los requisitos que deberán observarse para que los valores puedan ser
inscritos y negociados en bolsa de valores.
6. Señalar los
requisitos mínimos que deban cumplir las entidades y personas que participen en
el mercado de valores, en lo que se refiere a la forma y contenido de sus
estados financieros y demás informaciones suplementarias de carácter contable.
7. Fijar las
condiciones de admisión de Miembros en las bolsas de valores.
8. Adoptar
criterios generales que permitan determinar cuáles transacciones deben llevarse
a cabo obligatoriamente a través de las bolsas de valores.
9. Señalar las
cuantías que deberán pagar los comisionistas de bolsa y los emisores de valores
inscritos en la Comisión, y el monto de los derechos de inscripción en el
Registro Nacional de Valores y el de Intermediarios de los mismos, y someterlos
a la posterior aprobación del Gobierno Nacional.
10. Resolver las
solicitudes de autorización para realizar oferta pública de valores colombianos
en el extranjero, sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales respecto
de los documentos a que se refiere el artículo 18 del presente Decreto.
11. Autorizar el
funcionamiento de depósitos centralizados de valores, de sistemas de
compensación y de información centralizada de operaciones, o de mecanismos que
faciliten el desarrollo del mercado.
12. Determinar
los límites de las comisiones, emolumentos o cualquiera otra retribución que
puedan cobrar los intermediarios del mercado de valores, por concepto de los
servicios.
13. Ordenar
intervenciones administrativas de intermediarios de valores en los casos de
ley.
14. Cancelar la
inscripción de documentos o de intermediarios en los respectivos registros,
conforme a los lineamientos de la Ley 32 de 1979.
15. Adoptar
medidas que conduzcan a la promoción y desarrollo del mercado de valores y a la
protección de los intereses de los inversionistas.
16. Disponer
medidas de carácter general para proteger los sanos usos y prácticas en el
mercado de valores.
17. Aprobar el
Proyecto de Presupuesto anual de la entidad, para su posterior incorporación al
Proyecto de Presupuesto Nacional.
18. Proponer al
Gobierno Nacional dentro de la órbita de su competencia, proyectos de normas.
19. Expedir el
Reglamento de la Sala.
20. Las demás que le
asigne la Ley".
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que las transcritas normas vulneran los artículos 115, 150 -numeral 19, literal
d)-, 189 -numeral 24- y 113 de la Constitución Política.
La
inconstitucionalidad alegada por el actor se funda principalmente en el hecho
de que, según lo entiende, el Gobierno Nacional está trasladando su función
reguladora de la actividad bursátil hacia la entidad encargada de ejercer la
inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen esa actividad.
Según el demandante,
el Congreso, el Gobierno Nacional y el Presidente de la República como suprema
autoridad administrativa, comparten funciones en relación con la actividad
bursátil. El primero tiene como función dictar las leyes marco de que trata el
literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, en las cuales debe
establecer las normas de carácter general y señalar los objetivos y criterios a
los cuales habrá de sujetarse el Gobierno para regular la actividad bursátil;
el segundo, dentro de ese marco general, debe regular y modificar esa
actividad, estableciendo normas jurídicas de carácter general mediante decretos
que desarrollen la ley marco; y el tercero es quien ejerce la inspección,
vigilancia y control sobre las personas que se dediquen a realizar la actividad
(Artículo 189, numeral 24, C.P.).
De acuerdo con lo
anterior, el libelista afirma que la facultad reguladora no es autónoma pues
depende de la ley marco que al respecto expida el Legislativo, lo que es bien
distinto de la atribución de ejercer la inspección, vigilancia y control,
aunque ambas se encuentran radicadas en cabeza del Ejecutivo.
Así -continúa-, la
primera facultad señalada tiene por objeto regular la actividad de todas las
personas que la ejerzan, a través de decretos que desarrollan la ley cuadro y
que consisten en normas jurídicas de carácter general, impersonal y abstracto
que posteriormente pueden ser modificadas de acuerdo con las circunstancias,
pero sin salirse del marco general establecido en la ley; la segunda, por el
contrario, consiste en la vigilancia que de manera concreta se hace a las
personas que desarrollan la actividad bursátil, para lo cual también, como en
el primer caso, se requiere una ley preexistente, pero se ejerce a través de
actos administrativos.
En cuanto a la
competencia para llevar a cabo una y otra funciones, sostiene que la reguladora
está a cargo del Gobierno Nacional (Presidente y Ministro o Director de
Departamento Administrativo correspondientes), mientras que la de vigilancia
está en cabeza del Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa, y en la actualidad se encuentra delegada en la Superintendencia
de Valores (Artículo 211 C.P.).
Luego de enmarcar su
tesis, dice que las normas demandadas están refundiendo las funciones de la
Superintendencia con las del Gobierno Nacional.
De lo anterior
concluye que todas las normas demandadas tienen en común el asignarle a la
Superintendencia de Valores facultades de regulación de la actividad bursátil,
lo que ha traído como consecuencia que esa entidad se sienta legitimada para
expedir normas de carácter general y abstracto que regulan la actividad,
particularmente la Resolución 1242 de 1993, que, de acuerdo con lo sostenido
por el actor, deroga veintiún artículos del Estatuto Orgánico del Mercado
Público de Valores, recogido en el Decreto-Ley 0653 de 1993.
Para el actor, tan
cierto es ello que la Ley 35 de 1993, que es la ley marco de la actividad
bursátil, determina las normas generales a las cuales debe sujetarse el
Gobierno para regular dicha actividad en desarrollo de los objetivos
establecidos en los artículos 1 y 4 de la misma. Adicionalmente, dice que el
propio Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores (Decreto 0653 de 1993),
expedido con base en las atribuciones de recopilación conferidas por el
artículo 36 de la Ley 35, acepta que una cosa es regular la actividad bursátil
y otra muy distinta inspeccionar y vigilar.
En su criterio,
"el problema de la inconstitucionalidad surgió justamente de los artículos
del Decreto 0653 demandados, pues a través de ellos el Gobierno Nacional se
despojó de su obligación reguladora de la actividad bursátil al trasladarla
ilegítimamente a la Superintendencia de Valores, siendo que ésta dependencia no
conforma el concepto de Gobierno Nacional al ser una mera delegataria de las
funciones de inspección, control y vigilancia asignadas al Presidente de la
República como suprema autoridad administrativa".
Así las cosas,
manifiesta, la inconstitucionalidad tiene doble origen: el primero consiste en
que con el Decreto 0653 no se ejercían facultades extraordinarias distintas de
la simple tarea de recopilación de normas dispersas (artículo 36 de la Ley 35
de 1993), y por ello no podía incluir dentro del Estatuto disposiciones nuevas
de rango legal que le permitieran descargarse de obligaciones que la
Constitución le había asignado; y el otro, consiste en que ni el Gobierno a
través del Decreto en mención ni el Congreso en una ley marco u ordinaria,
podían trasladar a un ente de policía administrativa una función que la
Constitución le atribuyó al Gobierno Nacional.
Dice que, por lo
anterior, resulta indiferente que la expresión "por conducto"
implique una delegación o desconcentración de funciones o cualquier cosa que
hubiera tenido en mente el Gobierno Nacional al redactarla, pues únicamente al
Ejecutivo compete, por mandato constitucional regular la actividad bursátil, lo
cual quiere decir que ejercerá esa función mediante decretos que desarrollen la
ley marco estableciendo normas jurídicas de carácter general, impersonal y
abstracto con las firmas del Presidente de la República y del Ministro
respectivo.
Sostiene que cuando
el artículo 211 de la Carta Política faculta la delegación de funciones,
incluso en cabeza de los superintendentes, a través de una ley, lo hace en el
implícito entendido de que la delegación hace relación a funciones
administrativas, no de Gobierno.
Concluye su alegato
afirmando que las normas acusadas violan las disposiciones constitucionales
citadas, así:
"El artículo
115, porque le asigna funciones del Gobierno Nacional a quien no hace parte de
él.
El artículo 150,
numeral 19, literal d), porque le asigna la función de regular la actividad
bursátil, que es propia del Gobierno Nacional, a un funcionario de policía
administrativa.
El artículo 189,
numeral 24, porque le transfiere funciones de regulación de la actividad
bursátil a quien sólo puede ejercer la inspección, vigilancia y control de las
personas que la realicen.
Y el artículo 211
porque si se entendiese que la expresión "por conducto" es una
delegación, en dicho caso tal facultad no es delegable en funcionarios
administrativos; y además porque el Gobierno no se puede arrogar la facultad de
quitarse atribuciones que la Constitución le asignó".
IV. DEFENSA DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Dentro del término
de fijación en lista, el ciudadano MANUEL DUGLAS AVILA OLARTE, en su calidad de
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó a la Corte un
escrito destinado a defender la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
En primer término el
ciudadano defensor indica que, aunque en efecto los términos "Gobierno
Nacional" y "Presidente de la República" tienen acepciones
diferentes, la misma Corte Constitucional los utiliza indistintamente, lo mismo
que el de "Ejecutivo" (Sentencias C-498/94, C-021/94 y C-560/94).
También afirma que,
tanto si se considera que la facultad de regular corresponde al Presidente como
si se considera que compete al Gobierno, lo cierto es que son aplicables los
artículos 211 y 115 de la Constitución, en el cual se hace referencia a la
delegación de funciones respectivamente.
Señala que la
posibilidad de que por mandato legal las funciones del Gobierno sean delegadas
en las agencias del Estado que la misma ley determine, es el supuesto y
sustento del artículo 33 de la Ley 35 de 1993, que faculta a la
Superintendencia de Valores para reglamentar la intervención estatal en la
actividad bursátil dentro de los lineamientos establecidos por esa misma Ley y
por el Decreto 0653 del mismo año.
Como sustento de sus
argumentos invoca el artículo 196 de la Carta, según el cual son delegables las
funciones constitucionales del Presidente, tanto aquéllas que le son propias,
como las que ejerce en su calidad de Jefe de Gobierno, "aun cuando tal
disposición tiene como referente ejemplificativo mas no taxativo, el traslado
del Presidente de la República a territorio extranjero en ejercicio de su
cargo".
Al decir del
ciudadano defensor, "no se puede partir del supuesto del actor según el
cual la delegación sólo podría recaer en un órgano perteneciente al Gobierno
Nacional, porque, por una parte, si ello fuera así, no tendría ninguna utilidad
la consagración constitucional de esta figura, pues implicaría una delegación
de funciones que al mismo sujeto delegante corresponden y, de otra parte, el
mismo artículo 211 de la Carta Política preceptúa que la ley determinará las
funciones que se delegarán, no solamente en las Superintendencias sino también
en las agencias del Estado que la misma ley determine".
Sobre la función de
inspección y vigilancia, sostiene que ésta es ejercida por la Superintendencia
de Valores, precisamente como consecuencia del principio de delegación y que lo
lógico es que el órgano estatal que conozca de manera más integral una materia
determinada, sea el que la regule en sus aspectos más específicos. "No
debe olvidarse que este órgano, en el caso concreto, es la Superintendencia de
Valores, que interviene en la actividad bursátil de acuerdo con los marcos
constitucionales y legales respectivos, entre los que se encuentran la Ley 35
de 1993 y el Decreto 0653 del mismo año, por lo que las actividades de
intervención e inspección deben entenderse como espacios interdependientes.
En cuanto al
argumento del exceso de facultades, afirma que carece de sustento, toda vez que
el artículo 33 de la Ley 35 de 1993 prescribe que el Gobierno Nacional adoptará
las normas de intervención en materia bursátil por conducto de la
Superintendencia de Valores y el 36 de la misma Ley faculta al Gobierno para
compilar, en un sólo estatuto, las normas que regulen las facultades y las
funciones de la mencionada Superintendencia. Además, continúa, las
disposiciones acusadas se limitan a desarrollar no solamente las prescripciones
de la Ley 35 sino a reproducir facultades que la Superintendencia ya tenía, de
acuerdo con lo prescrito por la Ley 32 de 1979 y el Decreto 831 de 1980.
Concluye que las
normas en discusión lo que hacen es desarrollar el mandato del artículo 209 de
la Constitución, en la medida en que las funciones estatales son desarrolladas
por el órgano estructural y funcionalmente más adecuado, para lograr que el
patrimonio de los particulares sea objeto de la especial protección que debe
garantizarse, cuando el mismo hace parte de la actividad bursátil.
En la misma
oportunidad, el ciudadano NESTOR FAGUA GUAUQUE, en representación de la
Superintendencia de Valores presentó a esta Corporación un escrito en el cual
sostuvo la exequibilidad de las normas revisadas.
En unas
consideraciones preliminares, el ciudadano defensor hace alusión a los
antecedentes normativos de las funciones de la Comisión Nacional de Valores,
hoy Superintendencia de Valores, así como a los alcances de la Ley 35 de 1993.
Señala que en la exposición
de motivos de la Ley 32 de 1979, mediante la cual se creó la Comisión Nacional
de Valores, se señaló expresamente que la intervención que se le confiaba a
esta entidad "es de alcance mucho mayor de la que hoy tienen las
superintendencias de Sociedades Anónimas y Bancaria, que consiste simplemente
en verificar que se cumplan los requisitos legales necesarios para cada
emisión, pero sin tener en cuenta las repercusiones de carácter económico que
en el mercado puede tener la emisión de acciones, bonos y valores en general.
(...) La Comisión, tal como está propuesta, será un instrumento apto para
servir al desarrollo económico en los aspectos claves del estímulo del ahorro y
de la remoción de obstáculos inadmisibles a la política monetaria y de crédito".
Anota cómo, mediante
el Decreto 2739 de 1991, dictado con base en el artículo 52 transitorio de la
Carta -que determinó la calidad  de Superintendencia de la Comisión Nacional de
Valores-, se estableció que las normas que hacían referencia a la Comisión o al
Presidente de la misma, se entenderían hacerlo a la Superintendencia de Valores
o a su Superintendente, conservando por tanto como objetivos los de estimular,
organizar y regular el mercado público de valores.
Al hacer un análisis
de la Ley 35 de 1993, observa que los artículos 1, 3 y 4 "determinaron el
marco de intervención en la actividad del sistema financiero, diferenciando por
una parte el objeto de la actividad sobre el mismo, los instrumentos
establecidos para ello, y por otro, se estableció como limitante de la acción
de intervención, las facultades que se reservó el Congreso en materia de
intervención respecto del sistema financiero, bursátil y asegurador, al
establecer que la estructura del sistema financiero sólo podía ser modificada
por la propia acción del Congreso, así como todos los aspectos relacionados con
el régimen societario de las entidades que definen la estructura del sistema
financiero".
En cuanto al
artículo 33 de la misma Ley, considera que es clara en diferenciar las normas de
intervención de que trata el artículo 4º de la Ley, con lo cual se corrobora
que las normas de intervención sobre el mercado público de valores son las que
establece el artículo 4º y no otras, diferentes de las que enuncia a
continuación el citado artículo, las cuales sin duda no son normas de
intervención en la actividad del mercado público de valores, sino que
corresponden a una facultad ordinaria de regulación y no de intervención que
hasta ese momento también eran competencia de la Superintendencia.
Concretamente sobre
el argumento del demandante consistente en que se traslada a la
Superintendencia la función reguladora del Gobierno, afirma que es el mismo
Congreso, a través de la Ley 35 y al establecer el marco de intervención en la
actividad del mercado público de valores, el que señala los objetivos de la
intervención y los instrumentos que atribuye al Gobierno para ellos, los cuales
los ejercerá por conducto de la  Sala  General  de la Superintendencia de
Valores. Ello -dice- queda claro en la Ley 35 de 1993, respecto del sistema
financiero.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación emitió el concepto de rigor mediante Oficio No. 613 del 24
de abril de 1995, en el cual solicita a la Corte Constitucional que declare la
exequibilidad de las disposiciones acusadas, excepto en cuanto al artículo 6º
del Decreto 831 de 1980, sobre el cual aconseja inhibirse por haber sido éste
derogado expresamente por el artículo 26 del Decreto 2739 de 1991.
A juicio del Jefe del
Ministerio Público existen claras razones de índole histórico y constitucional
para concluir que las preceptivas demandadas se ajustan a la Carta de 1991.
Afirma que la
voluntad del Constituyente fue la de que la función de regulación de la
actividad bursátil fuera ejercida por la Superintendencia de Valores puesto que
tanto el Gobierno al presentar el proyecto de Decreto ante la Comisión Especial
Legislativa, como ella misma, entendieron que el artículo 52 Transitorio
constitucional surgió de la necesidad de garantizar la continuidad existencial
de la Comisión Nacional de Valores, bajo un nuevo esquema institucional, con
sus funciones originales de estímulo, organización y regulación del mercado
público de valores, dadas las expectativas del mismo con ocasión del proceso de
internacionalización de la economía y, seguramente, por el grado de
especialización técnica y de eficiencia alcanzado por dicho organismo durante
el tiempo de funcionamiento.
Frente al cargo
según el cual la Superintendencia no hace parte del concepto constitucional de
Gobierno Nacional, cree el Procurador que "adolece de falta de
consistencia pues desconoce que en la Sala General de la Superintendencia de
Valores está representado el mismo Gobierno según lo consagra el artículo
4.3.1.2. del Decreto 0653 de 1993, de acuerdo con el cual hacen parte
integrante de esa dependencia los ministros de Hacienda y Desarrollo Económico,
un miembro designado por el Presidente de la República, los superintendentes
Bancario y de Sociedades y el Superintendente de Valores, con voz pero sin
voto, tal vez para evitar eventuales interferencias con las funciones de
inspección, control y vigilancia que recibió por delegación del
Presidente".
En criterio del
Procurador, de acuerdo con el artículo 335 de la Carta, la función del
legislador en punto a la regulación del mercado público de valores no se limita
únicamente a la fijación de normas generales, objetivos y criterios a los
cuales debe someterse el Gobierno sino que va más allá, ya que debe comportar la
determinación de los mecanismos y herramientas legales existentes que le
permitan cumplir satisfactoriamente con la función que la Constitución le ha
señalado, que es lo que se pretende a través del precepto impugnado del Decreto
0653 de 1993.
Termina señalando
que, al expedirse el artículo 1.1.0.5. del Decreto Ley 0653 de 1993, según el
cual al Gobierno le compete adoptar las normas de intervención por conducto de
la Sala General de la Superintendencia de Valores, el Ejecutivo no desbordó el
límite material trazado en el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, toda vez que el
precepto acusado, expedido en desarrollo de las facultades contenidas en la ley
habilitante para compilar las normas vigentes que regulan el mercado público de
valores, las entidades sometidas a la inspección y vigilancia de la
Superintendencia y las facultades y funciones de la misma, se limitó a
incorporar una función que ya le había sido asignada a la Sala General de la
Superintendencia de Valores por el inciso tercero del artículo 33 de la Ley 35
de 1993.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de los
artículos demandados, ya que se trata de normas pertenecientes a una ley de la
República y a decretos con fuerza material de ley, dictados por el Gobierno en
desarrollo de facultades extraordinarias (artículo 241, numerales 4 y 5, de la
Constitución Política).
Precisión
indispensable. Vigencia de la Ley 32 de 1979 y aplicabilidad de ella a la
Superintendencia de Valores.
Debe advertir la
Corte que, no obstante haber sido sustituída la Comisión Nacional de Valores
por la Superintendencia de Valores, según lo dispuesto en el artículo 52
Transitorio de la Constitución, habrá de pronunciar fallo de mérito sobre el
artículo 9º de la Ley 32 de 1979 (demandado parcialmente), toda vez que, por el
artículo 1º del Decreto 2739 de 1991, la normatividad de dicho estatuto fue
incorporada al sistema jurídico que estructuró la Superintendencia en cuanto no
fuera contrario a las nuevas normas.
En efecto, dicha
disposición estableció que, en aplicación del mandato constitucional, todas
aquellas normas en ese momento vigentes, que hacían referencia a la Comisión
Nacional de Valores o al Presidente de la misma se entenderían hacerlo en
adelante a la Superintendencia y al Superintendente de Valores, según el caso.
Así las cosas, los
preceptos acusados de la Ley 32 de 1979, siguen vigentes al momento de proferir
este fallo, desde luego con las necesarias adaptaciones anotadas y sobre el
supuesto, tan sólo verificable en torno a cada una de ellas en particular, de
que no pugnan con el ordenamiento actual.
También debe tenerse
en cuenta que ya la Corte Suprema de Justicia, mediante fallo del 15 de mayo de
1981 (M.P.: Dr. Ricardo Medina Moyano), declaró exequibles las normas
integrantes de la Ley 32 de 1979.
Esto último no
obsta, sin embargo, para que la Corte Constitucional pueda efectuar el análisis
que le compete sobre normas integrantes de esa normatividad, ya que la cosa
juzgada se circunscribió al cotejo entre las disposiciones legales en mención y
la Carta Política vigente en el momento del fallo, que lo era la de 1886 con
sus reformas.
Al respecto se
reitera lo ya expresado por esta Corte en el sentido de que, en casos como el
presente, el examen efectuado por la Corte Suprema de Justicia, cuando esa
Corporación ejercía las funciones de control de constitucionalidad, se entiende
que ha recaído únicamente sobre la acusación en su oportunidad formulada y, de
todas maneras, frente a la Constitución Política de la época, motivo por el
cual la cosa juzgada que amparaba la sentencia de exequibilidad se predicó y
surtió la totalidad de sus efectos mientras tal Carta Política estuvo en vigor,
sin posibilidad alguna de comprometer futuros cotejos de constitucionalidad de
las mismas normas legales respecto de una nueva Constitución, como la de 1991.
Situación diferente
es la de la disposición declarada inexequible antes de entrar a regir el actual
Ordenamiento Superior, pues ya no hace parte del sistema jurídico y, por tanto,
mal podrían retrotraerse los efectos del fallo para revivirla por el sólo hecho
de haber cambiado la preceptiva constitucional.
Inaplicabilidad
de la sustracción de materia en este caso
El artículo 6º del
Decreto 831 de 1980, demandado parcialmente, fue derogado expresamente por el
artículo 26 del Decreto 2739 de 1991, tal como lo recuerda el Procurador
General de la Nación.
Pese a ser ello
cierto, la Corte no comparte el criterio expuesto por el Ministerio Público en
el sentido de que la expresada circunstancia obligaría  a una inhibición de la
Corte para resolver de fondo sobre la acción instaurada en el caso del aparte
normativo que se demanda.
La Corte
Constitucional, en repetida jurisprudencia, ha sostenido que cuando se demandan
normas derogadas carece de objeto entrar a resolver sobre su
constitucionalidad, en cuanto ya han sido retiradas del ordenamiento jurídico
por el propio legislador, resultando inoficioso que se defina si mientras
estuvieron vigentes fueron válidas a la luz de la Carta.
No obstante, la
doctrina de la Corporación ha señalado también que la llamada sustracción de
materia, que precisamente radica en el preanotado fenómeno, no es
suficiente por sí misma para provocar un fallo inhibitorio, pues la Corte no
solamente debe velar por la constitucionalidad de las disposiciones legales que
están rigiendo sino que igualmente le atañe, en virtud de su delicada
responsabilidad como guardiana de la prevalencia del Estatuto Fundamental,
evitar que normas pretéritas ya no vigentes, pero inconstitucionales, proyecten
sus consecuencias jurídicas hacia el futuro.
Por eso, es menester
que, a cambio de precipitar una inhibición que podría hacer viable la efectiva
aplicación de la norma contraria a la Carta, la Corporación determine si, pese
a la derogación del precepto acusado o revisado, éste sigue produciendo
efectos, pues, en caso de ser así, lo indicado es decidir, mediante fallo de
mérito, acerca de la inexequibilidad planteada.
Tal es la hipótesis
específica en que se halla el artículo ahora enjuiciado, pues en él se
consagraban las funciones de la Sala General de la Comisión Nacional de
Valores, hoy a cargo de la Sala General de la Superintendencia de Valores,
muchas de las cuales fueron en su momento ejercidas a través de resoluciones,
unas de carácter general, otras con efectos individuales y concretos, cuyas
consecuencias todavía se siguen produciendo en procesos administrativos,
investigaciones e indagaciones en casos particulares.
Así acontece, por
ejemplo, con resoluciones emanadas de la Sala General de la Comisión Nacional
de Valores por las cuales se definió si una determinada oferta de valores ha
debido ser pública (artículo 6º, numeral 2); se estableció si ciertos valores
estaban sujetos al régimen de la Ley 32 de 1979 y los requisitos que en tal
evento deberían observar para ser inscritos y negociados en bolsas de valores
(numeral 5); se previeron las condiciones de admisión de miembros de las bolsas
de valores (numeral 7); se resolvió en particular sobre solicitudes de
autorización para realizar oferta pública de valores colombianos en el
extranjero (numeral 10); o se dispusieron medidas de carácter general para
proteger los sanos usos y prácticas en el mercado de valores (numeral 16).
No habrá, entonces,
fallo inhibitorio, como lo quiere la Procuraduría, pues la normatividad acusada
sigue produciendo efectos, y, en consecuencia, se entrará a resolver sobre el
fondo de las pretensiones del demandante.
La cosa
juzgada constitucional aparente. La unidad de materia. Las facultades
extraordinarias para codificar.
El demandante
formula un cargo específico de inconstitucionalidad contra el Decreto 0653 de
1993, consistente en la posible transgresión del artículo 150, numeral 10, de
la Carta Política, por exceso en el uso de facultades extraordinarias, al
incluir el Gobierno en el Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores
normas nuevas de rango legal, cuando el Ejecutivo no había sido autorizado sino
para ejercer una tarea de simple recopilación de preceptos dispersos.
El artículo 36 de la
Ley 35 de 1993, mediante la cual el Congreso de la República dictó las normas
generales y señaló los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público, otorgó al Ejecutivo las facultades
extraordinarias que a continuación se relacionan:
"ARTICULO
36.-Modificaciones de Normas. Las normas vigentes sobre regulación del
sector financiero expedidas por el Gobierno Nacional a través de reglamentos
constitucionales autónomos con anterioridad a la vigencia de esta Ley y que se
refieran a aspectos que no se encuentren dentro de las funciones de regulación
aquí previstas sólo podrán ser modificadas por la ley en el futuro.
Dentro de los tres
meses siguientes a la sanción de esta Ley, el Gobierno Nacional tendrá la
facultad para incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las
modificaciones aquí dispuestas y hará en dicho Estatuto las modificaciones de
ubicación de entidades y del sistema de titulación y numeración que se requieran,
lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a
la Superintendencia Bancaria.
Igualmente, dentro
del mismo término, el Gobierno Nacional podrá compilar en un sólo estatuto las
normas legales vigentes que regulan el mercado público de valores, las
entidades sometidas a inspección y vigilancia de la Superintendencia de
Valores, y las facultades y funciones asignadas a ésta. Con tal propósito podrá
reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, sin alterar su contenido,
eliminar las normas repetidas o superfluas y adoptar un procedimiento
administrativo especial aplicable a la Superintendencia de Valores".
Debe advertirse que,
si bien en la parte resolutiva de la Sentencia C-252 del 26 de mayo de 1994
(Magistrados Ponentes: Drs. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell)
aparece la totalidad del artículo transcrito como exequible, excepción hecha de
la referencia que en su inciso segundo se hizo a la adopción de un
procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria
-aparte normativo que fue declarado inexequible-, resulta evidente, consultado
el texto de dicho fallo, que los incisos primero y tercero no habían sido
entonces demandados ni entró la Corte a ocuparse de su constitucionalidad, como
que para nada se menciona allí el tema de las normas que venían rigiendo sobre
regulación del sector financiero expedidas por el Gobierno Nacional a través de
reglamentos constitucionales autónomos, ni tampoco se trata sobre el asunto que
ahora ocupa la atención de la Corte, a saber el de las facultades conferidas al
Ejecutivo para compilar en un sólo estatuto las normas legales vigentes que
regulan el mercado público de valores, las entidades sometidas a inspección y
vigilancia de la Superintendencia de Valores y las facultades y funciones
asignadas a ésta, ni lo referente a la autorización para reordenar la
numeración de las diferentes disposiciones sobre valores, eliminar las normas
repetidas o superfluas y adoptar un procedimiento administrativo especial
aplicable a la Superintendencia de Valores.
Resulta
incontrastable que se cometió un error en la transcripción de la parte resolutiva
de dicha providencia, que únicamente ha debido contemplar la decisión sobre el
inciso segundo del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 y no, como se hizo, la
totalidad del precepto, no acusada ni analizada constitucionalmente.
Ha sido prolija la
jurisprudencia de la Corte en torno al principio de la cosa juzgada
constitucional, que significa no solamente el carácter definitivo e
incontrovertible de las sentencias que aquélla pronuncia, de manera tal que
sobre el tema tratado no puede volver a plantearse litigio alguno, sino la
prohibición a todo funcionario y organismo de reproducir las normas que la
Corte haya declarado inexequibles por razones de fondo mientras permanezcan
vigentes los mandatos constitucionales con los cuales se hizo el cotejo.
La Corte ha estimado
-y lo ratifica ahora- que ese principio, de rango superior, debe preservarse en
forma estricta, razón suficiente para que la Corporación haya de abstenerse de
proferir nuevas decisiones sobre asuntos ya dilucidados en procesos anteriores
e, inclusive, se vea precisada a rechazar de plano las demandas referentes a
disposiciones cobijadas por fallos que han hecho tránsito a cosa juzgada
constitucional.
Por eso, resulta
esencial que se observen las pautas trazadas en numerosas sentencias mediante las
cuales se hace valer la regla de la cosa juzgada, negando toda ocasión de
nuevas controversias sobre normas declaradas exequibles cuando la propia
Corporación, en el texto de la correspondiente providencia, no ha delimitado
los alcances de la misma, circunscribiéndola a ciertos aspectos objeto de su
análisis. En este último evento, del todo excepcional, a partir de la
providencia en que la Corte define lo que fue objeto de decisión y lo que
todavía no lo ha sido, caben nuevas acciones públicas sobre lo no resuelto.
La regla básica y
fundamental, entonces, es la de que, mientras del fallo no se deduzca lo
contrario, la cosa juzgada es absoluta e impide nuevos procesos en torno a
normas que ya fueron materia de resolución definitiva y erga omnes sobre
su constitucionalidad.
Empero, la cosa
juzgada constitucional, plasmada en el artículo 243 de la Constitución
Política, no puede cobijar determinaciones de la Corte carentes de toda
motivación, menos todavía si ellas recaen sobre normas no demandadas y respecto
de las cuales no se ha configurado, por su propia decisión, unidad normativa,
puesto que en tales eventos la Corporación carece de competencia para proferir
el fallo en aquellos puntos que no fueron objeto de demanda ni de proceso, que
en ningún momento fueron debatidos y en los cuales el Procurador General de la
Nación no tuvo oportunidad de emitir concepto, ni los ciudadanos de impugnar o
defender su constitucionalidad.
Se hace menester en
semejantes circunstancias que la propia Corte Constitucional reconozca el error
cometido al redactar y transcribir la parte resolutiva de su Sentencia y
proceda, como se hará en este caso, a resolver de fondo sobre los asuntos que
en anterior proceso no fueron materia de su examen y en torno de los cuales
cabe indudablemente la acción ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución.
Una actitud
contraria, que implicara simplemente tener por fallado lo que en realidad no se
falló, implicaría desconocimiento de la verdad procesal, voluntaria renuncia de
la Corte a su deber de velar por la prevalencia del derecho sustancial sobre
aspectos puramente formales (artículo 228 C.P.), y, por contera, inexplicable
elusión de la responsabilidad primordial que le ha sido confiada por el
Constituyente (artículo 241 C.P.).
Así las cosas, lo
que se encuentra en el caso materia de estudio no es nada distinto de una cosa
juzgada apenas aparente, que, por tanto, carece de la fuerza jurídica
necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se
vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido.
Es cierto que, en
aras de la seguridad jurídica, el artículo 14 del Decreto 2067 de 1991 dispone
que "en todo caso de contradicción entre la parte resolutiva y la parte
motiva de un fallo, se aplicará lo dispuesto en la parte resolutiva".
Pero el presupuesto
sobre el cual descansa el aludido mandato legal es precisamente el de una contradicción,
esto es, el de una incompatibilidad entre las premisas consignadas por la
Corporación en los considerandos de la sentencia y lo ordenado con carácter de
fallo al resolver.
Claro está, para que
esa contradicción se configure, es indispensable que en la materia objeto de la
misma se pueda hablar de una "parte motiva", es decir, que se haya
dicho algo en los considerandos susceptible de ser confrontado con lo que se
manifiesta en la parte resolutiva del proveído. De tal modo que el presupuesto
normativo no existe cuando de parte de la Corte ha habido total silencio en lo
referente a resoluciones que sólo constan en el segmento resolutorio de la
providencia.
No habiendo términos
de comparación, mal se puede pensar que el mandato legal enunciado sea
aplicable a tales casos, pues ello implicaría admitir que puede la Corte
Constitucional proferir sentencias no motivadas.
Por lo tanto, no
habiendo sido verificada la constitucionalidad del inciso tercero del artículo
36, integrante de la Ley 35 de 1993, no puede admitirse la cosa juzgada
constitucional, como derivada de una sentencia que en absoluto tocó su
contenido.
Es claro que tampoco
en esta oportunidad ha sido demandado el citado precepto, pero, como consta en
la demanda, el actor expone como razón de inconstitucionalidad el exceso en el
uso de las facultades extraordinarias por dicha norma conferidas.
Obsérvese, empero,
que la Corte no puede establecer la constitucionalidad de normas pertenecientes
a un verdadero código, como es el Estatuto Orgánico del Mercado Público de
Valores contenido en el Decreto 0653 de 1993 -puesto en tela de juicio
precisamente por haber incorporado normas legales nuevas, ajenas a una pura
función compiladora- sin verificar primero si el legislador ordinario podía
facultar al Gobierno, como lo hizo el inciso tercero del artículo en comento,
para proferir una compilación de normas legales con atribuciones para
"eliminar las normas repetidas o superfluas y adoptar un procedimiento
administrativo especial aplicable a la Superintendencia de Valores".
Bien es cierto que
una cosa es la facultad extraordinaria y otra diferente el uso que de ella se
haga, y que en este caso se ha demandado el desarrollo de la autorización y no
la autorización misma, pero no puede desconocerse que un aval de la Corte a
normas del Decreto, indudablemente integrantes de un código, representaría la
aceptación de que la facultad podía conferirse.
Todo ello implica
que, en casos como el examinado, existe un nexo necesario e inevitable entre la
norma de la ley ordinaria y la integridad del Decreto que le dió desarrollo.
Es imperativo,
entonces, que, en cumplimiento de su función, la Corte Constitucional integre
la proposición jurídica completa y proceda a resolver, en conjunto, si el
Congreso podía, a la luz del artículo 150, numeral 10, de la Carta Política,
facultar al Gobierno para expedir un código en materia de mercado público de
valores, y si le era dable al Ejecutivo proceder de conformidad.
Así, pues, en la
presente sentencia se dilucidará la exequibilidad del artículo 36, inciso
tercero, de la Ley 35 de 1993 y la de todo el Decreto 0653 de 1993.
Debe ante todo
ponerse de presente que, a partir de la ya citada Sentencia C-252 del 26 de
mayo de 1994, la Corte avanzó jurisprudencialmente en el sentido de excluir
toda posibilidad de que el Congreso de la República se desprenda de su función
legislativa para conferir facultades extraordinarias con el objeto de expedir
códigos.
En el caso allí
considerado, que, se repite, solamente aludió al inciso segundo del artículo 36
en mención, la Corte no encontró reparo a la autorización otorgada al Gobierno
para incorporar en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificaciones
dispuestas por la misma Ley 35 de 1993 ni para cambiar el sistema de titulación
y numeración de aquél, y esa posición jurisprudencial era consecuente con las
directrices ya trazadas por las sentencias C-057 del 15 de febrero y C-248 del
26 de mayo de 1994 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), mediante las cuales se declaró
la constitucionalidad de normas integrantes del Decreto 663 de 1993 (Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero), ya que entendió en ese momento la Corte que
tanto la facultad como su desarrollo -en los artículos entonces acusados-
correspondían a una función puramente compiladora, en cuanto no implicaban que
el Ejecutivo codificara disposiciones legales sino que reprodujera preceptos de
la misma Ley 35.
Por la Sentencia
C-252 del 26 de mayo de 1994 se declaró, sin embargo, que la parte final del
inciso acusado ya no sólo representaba una atribución, claramente innecesaria,
para compilar, sino una verdadera facultad, prohibida por el artículo 150,
numeral 10, de la Carta Política, para expedir normas que debían estar
integradas a un código, ya que modificaban los procedimientos previstos en el
Contencioso Administrativo.
Señaló en ese fallo
la Corte que la prohibición constitucional se predica de la expedición de códigos
-entendidos como conjuntos de normas que regulan de manera completa, metódica,
sistemática y coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del
Derecho- y "se extiende a la adopción de reglas especiales en aspectos
puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte de un
código", por lo cual cubre tanto la expedición como la modificación de esa
clase de complejos normativos.
La jurisprudencia de
la Corte Constitucional se hizo mucho más estricta en la Sentencia C-129 del 30
de marzo de 1995 (M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), mediante la cual se
declararon inexequibles, por la razón expuesta, no solamente el artículo 199 de
la Ley 136 de 1994 -que revistió temporalmente al Presidente de la República de
facultades para "compilar las disposiciones constitucionales y legales
vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios" y para
"reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que
se encuentren repetidas o derogadas"- sino la totalidad del Decreto 2626
de 1994, dictado por el Gobierno en su desarrollo.
En esa oportunidad,
la Corte distinguió entre la facultad de expedir códigos y la de compilar
normas jurídicas, dejando en claro que la primera es del resorte exclusivo del
Congreso, mientras que la segunda, al tratarse de una facultad que en nada debe
alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas, puede ser desarrollada por
cualquier particular o entidad pública, o puede ser igualmente delegada en el
Ejecutivo a través de las facultades de que trata el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución.
Pero advirtió la
Sentencia que la facultad de compilar no puede comportar la expedición de un
nuevo texto jurídico en el que se incorporen disposiciones nuevas, se deroguen
o se refundan otras, pues ésta es una atribución eminentemente legislativa,
propia de la labor -reservada al Congreso- de expedir códigos.
Y encontró la Corte,
en ese caso, que la normatividad entonces examinada se enmarcaba dentro del
último supuesto en referencia, no obstante que el legislador ordinario, al
conceder la facultad, usó la palabra "compilar", si bien en realidad
autorizó al Gobierno para "codificar", ya que la atribución incluía
la eliminación de normas repetidas o derogadas, inclusive las constitucionales,
dejando en cabeza del Ejecutivo la más absoluta discrecionalidad en la
definición sobre si las normas relacionadas con el tema estaban o no vigentes y
acerca de si merecían, por no estar repetidas, ser incluídas en el Estatuto.
Este, en consecuencia, no era otra cosa que un código.
La jurisprudencia de
la Corte -que en la materia implicó también doctrina constitucional sobre el
verdadero alcance del artículo 150, numeral 10, de la Carta- fue ratificada el
7 de junio de 1995, en la Sentencia C-255 (M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía),
mediante la cual se declararon inexequibles el numeral 5º del artículo 248 de
la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1298 de 1994 (Estatuto Orgánico del Sistema
General de Seguridad Social en Salud), con base en la siguiente argumentación:
"Para la Corte,
es claro que la facultad conferida en este numeral violó la prohibición
contenida en el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, según la cual las facultades extraordinarias "no se podrán
conferir para expedir códigos". La violación de la Constitución es
evidente a la luz de las siguientes razones.
Expedir un estatuto orgánico del sistema
de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar,
incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en
materia de salud, no es diferente a expedir un código. Con mayor razón, si la
facultad permite al Presidente "eliminar las normas repetidas o
superfluas", lo que podría conducir a la derogación por esta vía de normas
que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias.
Guillermo Cabanellas, en su
"Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual", dice que la principal
significación jurídica actual de la palabra código es ésta: "colección
sistemática de leyes" (ob. cit., tomo 11, pág. 181. Editorial Heliasta
S.R.L, 1986.) Definición que lleva a recordar que, precisamente, la norma que
confiere la facultad habla de "sistematizar" en un solo cuerpo
jurídico las normas vigentes de materia de salud. Esto último coincide con la
primera acepción del verbo codificar, según el diccionario de la Real
Academia: 'Hacer o formar un cuerpo de leyes metódico y sistemático.' "
La Corte
Constitucional reitera en esta ocasión que la Carta Política de 1991 erradicó
definitivamente la posibilidad de que el Congreso se deshaga de la función de
"expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones", para transferirla al Gobierno Nacional por la vía de las
facultades extraordinarias.
Quien compila limita
su actividad a la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de un
criterio de selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia al
ordenamiento jurídico en cuanto tal. La función compiladora se encuentra
limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las
puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir
disposiciones del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas
o repetidas y, claro está, tampoco le es atribuida la función, típicamente
legislativa, de reordenar con efectos obligatorios erga omnes el
articulado de un conjunto normativo.
Quien codifica, en
cambio, goza no solamente de las necesarias atribuciones para acumular unas
normas a otras, sino de las facultades indispensables para establecer con
carácter imperativo un orden determinado, que de manera armónica y sistemática,
incluya en un sólo cuerpo normativo las disposiciones relativas a una cierta
materia. Puede, por ello, suprimir preceptos sobrantes, reiterativos,
incoherentes o ajenos al sistema; refundir y reorganizar títulos, capítulos y
artículos; modificar los que estime pertinentes para adecuarlos a los fines
propios del código; o derogar aquéllos mandatos que, en ejercicio de su función
legislativa, el codificador considera que no deben hacer parte del ordenamiento
respectivo.
La función
codificadora está reservada al Congreso de la República, ya que ha sido
prohibida la institución de las facultades extraordinarias para tal efecto,
como lo expresa con entera claridad el artículo 150, numeral 10, de la Carta
Política.
En cuanto a la
codificación, puede ser efectuada por el Gobierno y aun por los particulares,
por lo cual no sería necesaria una ley de facultades para llevarla a cabo.
Pero, si en efecto se conceden autorizaciones para codificar, ella es válida
mientras no signifique en realidad -como en este caso y en los ya fallados por
la Corte- la atribución presidencial extraordinaria de cumplir funciones
propias de la tarea codificadora, exclusivas del legislador ordinario.
En el caso presente,
la Corte encuentra que las facultades conferidas al Gobierno Nacional por el
artículo 36, inciso tercero, de la Ley 35 de 1993, aunque en apariencia se
otorgaban para "compilar" normas legales vigentes en cuanto al
régimen del mercado público de valores, en verdad permitían al Ejecutivo
reordenar todo el sistema normativo correspondiente con atribuciones
suficientes, inclusive, para eliminar las normas repetidas o superfluas, así
como para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la
Superintendencia de Valores.
Se vulneró
abiertamente la disposición del artículo 150, numeral 10, de la Constitución
Política y, en consecuencia, se declararán inexequibles el mencionado inciso y
el Decreto 0653 de 1993 por el cual se expidió el Estatuto Orgánico del Mercado
Público de Valores y se estableció el procedimiento administrativo especial
aplicable a la Superintendencia de Valores.
La unidad normativa
entre las disposiciones que se declaran inexequibles se establece de
conformidad con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, para
evitar que el presente fallo sea inocuo.
Debe advertirse que,
en cuanto a la codificación contenida en el Decreto 0653 de 1993, la
declaración de inexequibilidad no conduce a la de las normas codificadas, todas
las cuales permanecerán vigentes, pues no son ellas en sí mismas las que se han
encontrado opuestas a la preceptiva constitucional sino el hecho de haberse
facultado al Gobierno para codificarlas.
De la misma manera,
en cuanto a los procedimientos administrativos especiales, aplicables a la
Superintendencia de Valores, no necesariamente son ellos inconstitucionales en
su contenido sino en razón del órgano que los puso en vigencia, modificando un
código y sobre la base de facultades extraordinarias prohibidas. La declaración
de su inexequibilidad hace que la mencionada Superintendencia deba en lo
sucesivo sujetarse a las reglas generales del Código Contencioso
Administrativo, mientras el legislador ordinario, si lo estima pertinente,
introduce normas especiales aplicables a ella.
Las funciones
del Gobierno en desarrollo de las leyes marco, la constitucionalidad de las
funciones residuales de regulación del mercado público de valores a cargo de la
Superintendencia y la sujeción de los actos que ella expida a las leyes marco y
a sus reglamentos
La demanda
presentada plantea a la Corte el interrogante de si la existencia de
disposiciones constitucionales por cuya virtud determinadas actividades
estatales de regulación, especialmente en el campo económico, son confiadas a
la responsabilidad  complementaria del  Congreso y del  Gobierno -estableciendo
aquél las normas generales y fijando éste las disposiciones concretas que
permitan adecuar, según la evolución de los fenómenos objeto de su cuidado, una
normatividad de suyo cambiante y dinámica- son compatibles con el
funcionamiento de entes que, como las superintendencias, dependen del Gobierno
Nacional pero no lo integran en su sentido estricto (artículo 115 C.P.), a cuyo
cargo se han confiado funciones de regulación, estímulo, vigilancia y control
respecto de asuntos que encajan dentro de la órbita de las leyes marco.
En el caso presente,
el actor pone en tela de juicio la constitucionalidad de disposiciones legales
que establecen, en cabeza de la Superintendencia de Valores (antes Comisión
Nacional de Valores, creada por la Ley 32 de 1979) y de su Sala General,
funciones como las de intervención, regulación, organización, estímulo,
vigilancia y control del mercado público de valores, la de llevar el registro
nacional de valores e intermediarios y la de señalar los requisitos que deben
reunir los documentos que se ofrecen y demandan dentro de dicho mercado para
ser inscritos y negociados, y los requerimientos que por vía general deben
hacerse a quienes toman parte en aquél, en su papel de intermediarios.
Como se ha visto, el
demandante considera que estas disposiciones son inconstitucionales en cuanto
implican que las autoridades mencionadas comparten con el Legislativo y el
Presidente de la República la función prevista en el artículo 150, numeral 19,
literal d), de la Constitución Política, encomendada tan sólo al Jefe del
Estado en desarrollo de normas generales expedidas por el Congreso.
Para resolver es
indispensable que la Corte reitere elementos de juicio que ya han sido
considerados en procesos anteriores sobre el alcance de la norma constitucional
enunciada y respecto del ejercicio de funciones presidenciales por entes que no
necesariamente integran el Gobierno Nacional, en los términos del artículo 115
de la Constitución (Presidente de la República, ministros del Despacho y
directores de departamentos administrativos y, en cada negocio particular, el
Presidente y el ministro o director de departamento administrativo
correspondiente), pero que son sus agentes para alcanzar los pertinentes
objetivos estatales.
Ha destacado la
Corte desde su Sentencia C-465 del 16 de julio de 1992 (M.P.: Dr. Ciro Angarita
Barón) que el tipo de leyes consagrado en el artículo 150, numeral 19, de la
Carta Política corresponde al concepto más amplio de "leyes marco",
cuyos rasgos distintivos son específicamente:
"1o.   El
legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los criterios y
los principios que guiarán la acción del ejecutivo al desarrollar la
materia que constituye su objeto.
2o.  Estas leyes
limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se
contrae a trazar las normas generales, a enunciar los principios generales y a
dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el ejecutivo en la adopción
de regulaciones y medidas en los campos específicos de la actividad estatal que
constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos;  de ahí
que su materia escape a la regulación de la ley ordinaria.
3o.  Para expedirlas
o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo
decide autónomamente sobre su contenido.
4o.   En virtud de
esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general
y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta.
5o.  Revisadas las
materias que la reforma de 1968  reservó a este tipo de leyes, como rasgo común
todas ellas se refieren a cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo;
a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una
regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes;
o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta
inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y
votación parlamentaria pública.
6o. Al Gobierno
incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo
hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o
"marcos" dados  por el legislador  en la respectiva Ley."
En Sentencia C-510
del 3 de septiembre de 1992 resaltó la Corporación que el mencionado tipo de
instrumento legal opera respecto de específicas materias en las que deben
regularse fenómenos susceptibles de permanente cambio, de desactualización y de
reacomodación, por lo cual responde a la esencial característica de combinar
"el momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a
la filosofía que debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo
suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial
y de desarrollo detallado de la política general, que se satisface con el decreto".
Se trata, como es
fácil advertir, de que las políticas que orienta el Estado en materias como la
regulación de la actividad financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público, que son las aludidas en la demanda, sean trazadas con arreglo a
criterios estables y definidos, según estatutos generales promulgados por el
legislador, sin que por ello pierdan la indispensable flexibilidad que consulte
las mutaciones propiciadas por los mismos fenómenos objeto de regulación.
Claro está, la
actividad del Estado en esas materias no se agota en la definición de
políticas, en la expedición de las leyes marco, ni en la de los decretos
reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias,
sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales
que, en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como
las superintendencias en lo no establecido por la normatividad jerárquicamente
superior, ya por las actividades de control, inspección y vigilancia a cargo de
tales organismos especializados, todo con el objeto de que el Estado pueda
cumplir el objetivo general señalado en el artículo 335 de la Constitución, a cuyo
tenor las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de
captación -que son las mismas previstas en el literal d) del numeral 19 del
artículo 150 C.P.- son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa
autorización del Estado, conforme a la ley, "la cual regulará la forma de
intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del
crédito". Bien puede la ley establecer que el Gobierno actuará por
conducto de los aludidos entes, los cuales pueden tener a su cargo funciones
reguladoras, siempre que se sometan a los órdenes normativos de más alto rango,
y ser titulares de atribuciones concretas de intervención, control y sanción
sobre quienes caen bajo su vigilancia en cualquiera de las actividades
enunciadas.
No podría sostenerse
una tesis que prohijara la absoluta imposibilidad de que las funciones
gubernamentales en tan importantes y complejos asuntos fueran ejercidas por
órganos desconcentrados, si bien bajo la dirección y la orientación del propio
Gobierno y dentro de los lineamientos trazados por la ley.
Una teoría extrema,
que exigiera la actuación directa y exclusiva del Presidente de la República y
de quienes con él constituyen el Gobierno en sentido restringido para llevar a
la práctica la intervención económica y para efectuar en concreto y de modo
exhaustivo todas las tareas de investigación, inspección y control sobre las
múltiples formas de actividad financiera, bursátil, aseguradora  y de
intermediación, conduciría al marchitamiento del papel activo y dinámico que la
Carta Política ha encomendado al Estado -y, dentro de éste, al Ejecutivo- en la
conducción de la política económica, en la inmediación con los diversos
fenómenos que son materia de su regulación y vigilancia y en la formulación y
ejecución de objetivos concretos que desarrollan las grandes pautas consignadas
en las normas constitucionales y legales.
El artículo 333 de
la Constitución ha señalado que la actividad económica y la iniciativa privada
son libres, pero dentro de los límites del bien común, y ha establecido que la
empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica
obligaciones. El Estado, por conducto de órganos superiores que fijan políticas,
y el Gobierno en concreto, a través de sus agentes, son los llamados a
verificar que tales garantías del interés colectivo se cristalicen dentro de
los linderos propios de la legalidad pero dentro de una perspectiva adecuada al
Estado Social de Derecho.
La misma norma
estipula que el Estado impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad
económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan
de su posición dominante en el mercado nacional. El conocimiento concreto de las
situaciones que puedan conspirar contra tan claros fines constitucionales y la
adopción de las medidas y correctivos pertinentes no pueden estar confiados de
manera exclusiva y excluyente a la normatividad genérica incluída en las leyes
marco y ni siquiera a la regulación más específica de los decretos
gubernamentales que las desarrollan y adaptan. Es indispensable la previsión de
órganos que estén dotados de suficiente agilidad y capacidad de indagación,
verificación, control y sanción sobre los infractores, y que a la vez gocen de
atribuciones suficientes para dictar normas con mayor flexibilidad, que hagan
efectivas las reglas básicas y las políticas estatales.
El artículo 334 ibídem,
por su parte, confía al Estado la dirección general de la economía y le ordena
intervenir, por mandato de la ley, en las distintas etapas del proceso
económico, para racionalizarlo y para conseguir el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y
los beneficios del desarrollo, así como para promover la productividad y la
competitividad, entre otros propósitos. Nada se podía cristalizar al respecto
sin la existencia de organismos que apoyen la acción gubernamental y dispongan
lo necesario para llevar a la práctica los mandatos generales de la ley.
Es evidente que el
mercado de capitales, por su misma naturaleza, requiere no solamente de las
grandes pautas que pueda señalar una ley marco y de la reglamentación a cargo
del Gobierno Nacional, sino de la constante intervención y la permanente
vigilancia de entidades administrativas dependientes del Ejecutivo, que
estimulen y promocionen la actividad financiera y que a la vez aseguren la
transparencia de las operaciones que se llevan a cabo mediante la oferta,
demanda, negociación y colocación de valores, protegiendo así a los ahorradores
e inversionistas y asegurando, por tanto, el interés público allí comprometido.
Es preciso,
entonces, que, con arreglo a las normas generales de la ley marco y según los
reglamentos del Gobierno, se organice el mercado público de valores, mediante
un sistema eficiente, a cargo de un organismo público responsable, que ejecute
las políticas fijadas por la ley y por el Gobierno, que lleve el registro
nacional de valores e intermediarios, que señale las reglas específicas que
deben observarse dentro del mercado primario y secundario de valores, que
establezca los requisitos para intermediar con ellos, que prevenga las
prácticas monopolísticas y las operaciones encaminadas al control indebido de las
empresas, que consagre las formas específicas de control y vigilancia, así como
las sanciones aplicables a las infracciones que se cometan, y que se haga
presente, a través de sus agentes, en las bolsas de valores y las entidades
comisionistas, para evitar en concreto las distorsiones económicas que la
normatividad proscribe. Asímismo, es menester que se dispongan los instrumentos
y las indispensables competencias específicas para que el organismo
administrativo encargado de la promoción, el desarrollo y el estímulo del
mercado público de valores ejerza también las funciones de inspección, control
y vigilancia inherentes a su gestión, con el propósito de hacer eficientes y
aplicables las normas reguladoras mediante decisiones que recaigan directa y
específicamente sobre los actos de emisión, negociación, oferta, demanda,
enajenación, adquisición e intermediación de valores y respecto de las personas
naturales o jurídicas que desarrollan tales actividades.
Desde el punto de
vista constitucional, una actividad como la descrita no corresponde a nada
diferente de la necesaria injerencia del Estado en la economía, bien a través
de la intervención propiamente dicha en el mercado de valores, ya mediante la
inspección y la vigilancia en las distintas etapas de los procesos económicos
que en su seno se llevan a cabo, todo con el fin de asegurar que el sistema en
su conjunto obedezca a directrices claras y definidas y por las cuales se
racionalice la competencia, de modo que no sea el sólo juego de las leyes de oferta
y demanda -en este caso de acciones, títulos de deuda pública o privada y demás
valores- el que gobierne las transacciones bursátiles y extrabursátiles y el
que imponga las condiciones que deben orientar el desarrollo del mercado de
capitales y la propiedad de las unidades de explotación económica.
Debe recordarse que
en todo ello está de por medio la confianza pública en el sistema financiero
(artículo 335 C.P.), la democratización de la propiedad accionaria de las
empresas (artículos 58, 60 y 333 C.P.) y la lucha contra el monopolio de grupos
económicos que, de no ser por los controles a cargo del Estado y por la
normatividad que los regula y orienta, terminarían arrasando con toda forma de
sana competencia y ejercerían un dominio inconstitucional sobre el mercado
(artículo 333 C.P.).
En síntesis, de la
existencia de organismos y mecanismos aptos para que la intervención,
inspección y vigilancia estatales que planifiquen y desarrollen la función pública
en pro de los objetivos sociales del Estado, depende la prevalencia del interés
general sobre los individuales (artículo 1º C.P.) y la realización del precepto
constitucional que, al lado de la iniciativa privada y la libertad de empresa,
señala en cabeza de ésta, considerada base del desarrollo, una función social
que implica obligaciones (artículo 333 C.P.).
Ahora bien, la
Constitución Política no establece incompatibilidad alguna entre la existencia
de las leyes marco -en materias tales como el crédito público, el comercio
exterior, los cambios internacionales, el régimen arancelario y aduanero o las
actividades financiera, bursátil y aseguradora- y la desconcentración de
funciones presidenciales mediante la creación de organismos como las superintendencias
o el establecimiento de funciones autónomas en cabeza de entidades de
naturaleza única, como el Banco de la República. En cuanto a éste último, por
ejemplo, lo que prevé la Carta, sin detrimento de las funciones presidenciales
de regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambios internacionales
con arreglo a las leyes marco, es la concordancia con la Junta Directiva del
emisor para evitar la dualidad de atribuciones.
Por el contrario, es
la propia Carta la que contempla, como función del legislador, que ejerce
mediante la expedición de leyes, la de determinar la estructura de la
administración nacional y la de "crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias y otras entidades del
orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica" (subraya la
Corte).
En cuanto a las
superintendencias, previstas constitucionalmente en el artículo 150, numeral 7,
es clara su función, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4º del Decreto
1050 de 1968, que dice:
"ARTICULO 4º. De las superintendencias. Son
organismos adscristos a un Ministerio, que dentro del marco de la autonomía
administrativa y financiera que les señala la ley, cumplen algunas de las
funciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa y las que la ley les asigne".
Se trata de
organismos en los que se realiza la desconcentración funcional, en cuya virtud
se cumplen atribuciones señaladas por la Carta en cabeza del Presidente de la
República pero que éste no adelanta de manera personal y directa por absoluta
imposibilidad física, por lo cual están a cargo, en concreto, de los
superintendentes, dentro del ámbito que señale la ley.
Entre las funciones
administrativas del Presidente de la República, según el artículo 189, numeral
24, de la Constitución, está la de "ejercer, de acuerdo con la ley, la
inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público".
Según el artículo
334 de la Constitución, corresponde al Estado ejercer, por mandato de la ley,
la intervención en la economía, para asegurar su racionalización, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo,
entre otros cometidos.
Estas funciones, que
corresponden al Estado en su conjunto, no necesariamente deben cumplirse
mediante la expedición de decretos reglamentarios de leyes marco, como lo
pretende el actor. Y, en cuanto a las que correspondan, según la ley, al
Presidente de la República, distintas de la reglamentaria -que le es atribuída
a él de manera exclusiva dentro del sistema de las leyes marco (artículos 150,
numeral 19, literal d), y 189, numeral 25, de la Constitución)- puede
ejercerlas por conducto de organismos o entes administrativos dependientes del
Gobierno, como las superintendencias, bajo su orientación y sobre la base de
las pautas de las leyes marco y las normas de los correspondientes decretos
reglamentarios.
El artículo 209 de
la Carta Política señala que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
"mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones".
En concordancia con
lo anterior, el artículo 211 de la Constitución dispone que la ley señalará las
funciones que el Presidente de la República puede delegar en sus subalternos o
en otras autoridades.
Por ello, no es
vulnerada la Constitución Política cuando el legislador crea organismos por
conducto de los cuales el Presidente cumple cualquiera de las funciones que le
son propias.
En consecuencia, disposiciones
como las acusadas no implican desconocimiento de la Carta Política, pues la
antigua Comisión Nacional de Valores -hoy Superintendencia de Valores-, aunque
no hace parte del Gobierno en el sentido restringido del término,
desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la preceptiva
fundamental.
Debe tenerse en
cuenta que, por el artículo transitorio 52 de la Constitución, se dispuso
expresamente que la Comisión Nacional de Valores adquiriría el carácter de
Superintendencia, en el entendido por parte del Constituyente de lo que ello
significaba dentro del ordenamiento jurídico colombiano.
Ahora bien, en
concordancia con todo lo expuesto, es natural que las leyes de intervención del
Estado en la economía creen organismos administrativos a los que se dote de
competencias policivas con el objeto de vigilar y regular ciertos mercados,
como el de valores, cuya promoción y control toca ejercer a la Superintendencia
de Valores en los términos y con los propósitos ya dichos.
Para los efectos de
este fallo, que busca deslindar los ámbitos de competencia del Congreso, el
Gobierno Nacional y la Superintendencia de Valores en lo relativo a la
regulación del mercado público de valores, cabe preguntar si el fenómeno de
"deslegalización" que la implantación de este organismo genera -dado
que una parte importante de las regulaciones se adoptarán no por ley ni decreto
sino por medio de resoluciones administrativas-, es compatible con la previsión
constitucional de la ley marco y del respectivo decreto reglamentario, como
fuentes de la materia.
La Corte considera
que, en principio y con arreglo a las premisas arriba sentadas, la creación de
este tipo de entes no solamente no es contraria a la Constitución sino que la
hace efectiva, siempre que las competencias que se les asignen no sean de las
que, por mandato constitucional, correspondan a órganos estatales diferentes
(Congreso y Gobierno en este caso, dentro de la órbita constitucional de las
leyes marco en razón de la materia tratada), pues ello comportaría una dualidad
de atribuciones -inadmisible a la luz de la Carta- y una ruptura de la
jerarquía normativa que de ella surge. El efecto de la ley general,
desarrollada en el campo específico de la regulación por la actividad
reglamentaria del Gobierno Nacional y concretada por disposiciones relacionadas
de modo más directo y detallado con el mercado público de valores, lleva  a una
ampliación de las fuentes normativas, que no desconoce los niveles de jerarquía
ni el ámbito material de cada una de las normas que integran el ordenamiento
jurídico. Las resoluciones de la Superintendencia de Valores, en el caso
presente, deben sujetarse a lo que disponga la ley cuadro relativa a la materia
bursátil y los decretos reglamentarios respectivos.
El legislador y el
Gobierno,  de otro lado, podrán ejercer en cualquier tiempo sus atribuciones,
sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la referida
Superintendencia sea óbice para ello, limite su acción, le reste alcance a sus
determinaciones o signifique duplicidad o choque de órganos y funciones en los
mismos asuntos. De hecho, tanto uno como otro, están en la obligación de
establecer el marco normativo dentro del cual la Superintendencia desarrollará
sus competencias de vigilancia, regulación y promoción del mercado de valores.
Desde el punto de
vista orgánico, como ya se dijo, el artículo 150-7 de la C.P., autoriza a la
ley la creación de las superintendencias. La definición de su estructura y
objetivos se traduce en la configuración general de sus competencias, lo que
sin duda alguna es materia de la ley. De ahí que no pueda pensarse que la
habilitación de competencias en cabeza de la Superintendencia de Valores, por
sí misma, signifique la delegación del poder reglamentario del Gobierno, que
permanece en éste, como quiera que, por una parte, la Superintendencia no
pertenece al Gobierno en el sentido constitucional restringido (artículo 113
C.P.) aunque depende de él, y, por otra, las atribuciones del ente administrativo
mencionado, en cuanto a regulación se refiere, son residuales y subordinadas.
Lo anterior, sin perjuicio de que las funciones presidenciales de inspección y
vigilancia puedan delegarse en el aludido organismo, de conformidad con las
reglas consagradas en el artículo 211 de la Constitución Política.
Por tales razones,
como la normatividad acusada incluye numerosas atribuciones de la
Superintendencia Nacional de Valores, de su Sala General y del Superintendente,
algunas de regulación y otras de inspección y vigilancia, la constitucionalidad
de los preceptos que se declaran exequibles está condicionada en el sentido de
que las regulaciones que dicho organismo administrativo establezca, en
desarrollo de sus competencias legales, se supediten a las jerarquías
normativas superiores, particularmente a las leyes marco en materia financiera,
bursátil y aseguradora, en los términos del artículo 150, numeral 19, literal
d), de la Constitución Política, y a los reglamentos que el Presidente dicte
para regular el mercado público de valores en desarrollo de las normas
generales estatuídas por el Congreso.
DECISIÓN
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos todos los requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INEXEQUIBLES el artículo 36,
inciso tercero, de la Ley 35 de 1993 y el Decreto 0653 de 1993 en su totalidad.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los numerales 2, 3, 5,
6, 7, 10 y 14 del artículo 9 de la Ley 32 de 1979, incorporados a la
normatividad que estructura y organiza la Superintendencia de Valores por
disposición expresa del artículo 1º del Decreto 2739 de 1991.
Tercero.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 6º del
Decreto 831 de 1980.
Cuarto.- La exequibilidad de las precedentes
normas se declara en el entendido de que las disposiciones de carácter general
que, en ejercicio de sus funciones, dicten la Sala General de la
Superintendencia de Valores y el Superintendente de Valores están sujetas a las
reglas generales de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19,
literal d), de la Constitución Política y a los reglamentos de las mismas,
dictados por el Gobierno Nacional en su desarrollo.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                     ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado                                                        Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General