C-166-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-166/95
CAMARA DE
COMERCIO-Naturaleza
jurídica
Acerca de la
naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio cabe anotar que la controversia
desatada alrededor de su calificación como entidades públicas o privadas, que
presidió los debates generados con motivo de la expedición del Código de
Comercio y los desarrollos doctrinales posteriores, hoy en día se halla
zanjada  en favor de la última opción; de ahí que el artículo 78 del referido
Código, conforme al cual las Cámaras de Comercio son "instituciones de
orden legal creadas por el Gobierno Nacional  de oficio o a petición de los
comerciantes del territorio donde hayan de operar" no significa que estos
entes hayan sido integrados a la administración pública, sino más bien que se
trata de instituciones que derivan su existencia de una autorización legal
conferida al Gobierno para crearlas, aspecto que no desvirtúa esa naturaleza
gremial y privada que se manifiesta, por el ejemplo, en la calidad de
comerciantes que tienen sus miembros, en la posibilidad de contar con
representantes legales designados por ellas mismas y de expedir estatutos o
reglamentos elaborados por la propia Cámara
DESCENTRALIZACION
POR COLABORACION/PARTICULARES EN EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS
La presencia de
organizaciones de naturaleza privada en la realización de actividades
administrativas,  de las cuales el Estado es titular originario,
doctrinariamente es concebida como una especie de la denominada
descentralización por colaboración, lo que permite afirmar sin lugar a dudas,
que la función administrativa no atañe de manera exclusiva al poder público
sino que también incumbe a personas privadas, aspecto este último que se
inscribe dentro de la perspectiva, más amplia, de la participación de los
administrados "en las decisiones que los afectan y en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la Nación", que el artículo 2o. de
la Constitución colombiana consagra como uno de los fines prevalentes del
Estado. El desempeño de funciones administrativas por particulares, es una
posibilidad reconocida y avalada constitucional y legalmente, y que esa
atribución prevista en el artículo 210 de la Carta opera por ministerio de la
ley y, en el caso de las personas jurídicas, no implica mutación en la
naturaleza de la entidad a la que se le atribuye la función, que conserva
inalterada su condición de sujeto privado sometido al régimen de derecho
privado en lo atinente a la organización y desarrollo de las actividades anejas
a su específica finalidad.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Proferido
por entidad privada
La facultad
reconocida a entidades privadas de producir actos administrativos, revela la
inaplicabilidad del criterio subjetivo u orgánico para determinar la naturaleza
del acto, la cual se deduce ante todo, del contenido de la función realizada en
lo que se advierte la evidente primacía de un criterio material que define la
índole administrativa del acto y, de contera, la aplicación de la normatividad
propia del derecho administrativo en las etapas de formación, notificación,
impugnación y control. El acto administrativo generado por entidades o personas
privadas en el ejercicio de funciones públicas, supone una amplia base de
legitimidad si se repara en su autor, así como probabilidades de una más fácil
ejecución y, una búsqueda de mayor eficacia a partir de la participación de los
propios administrados en la tareas de la administración; a esa eficacia
contribuye, sin dubitación alguna, el régimen de derecho público que le es
aplicable; disciplina jurídica que a su vez garantiza el respeto de los
derechos de las personas involucradas en la decisión y de terceros afectados quienes
podrán solicitar la revisión, modificación o revocatoria del acto en sede
administrativa, y en todo caso, acudir ante la jurisdicción que conoce de las
controversias suscitadas en relación con los actos administrativos.
REGISTRO DE
PROPONENTES
Siendo las
Cámaras de Comercio entidades de naturaleza corporativa, gremial y privada, y
que correspondiendo el registro de proponentes a una función pública de índole
administrativa, el legislador al expedir el "Estatuto General de la
Administración Pública", con fundamento en la atribución expresa contenida
en el inciso final del artículo 150 Superior, estaba facultado para regular,
dentro del referido estatuto lo concerniente al registro de proponentes así
como para asignar el ejercicio de esta función a particulares, acatando de paso
la previsión del artículo 210 de la Carta, conforme al cual el cumplimiento de
funciones administrativas por particulares se realiza "en las condiciones
que señale la ley".
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA
A la Cámara de
Comercio no le corresponde el ejercicio del control de legalidad sobre los
actos y documentos sujetos a inscripción, su tarea, entonces, se limita a
recibir la información y a efectuar la inscripción sin que le sea dado entrar
en el examen o control de lo informado, salvo en el caso de la verificación que
se exige tratándose de documentos otorgados en el exterior. En lo atinente a la
clasificación y calificación de los inscritos la Ley 80 de 1993 contiene un
desarrollo específico del principio constitucional de buena fe, en materia de
contratación administrativa, al preceptuar que las aludidas clasificación y
calificación serán efectuadas por "las mismas personas naturales o
jurídicas interesadas en contratar con las entidades estatales ciñéndose
estrictamente a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional en aplicación
de criterios de experiencia, capacidad financiera, técnica, organización,
disponibilidad de equipos".
IMPUGNACION EN
VIA ADMINISTRATIVA
La impugnación
que la norma acusada regula no entraña el sacrificio de la buena fe, principio
de estirpe constitucional, cuyos alcances no pueden extremarse a punto de
convertirlo en una barrera infranqueable que a toda costa enerve la actuación
legítima de los particulares que, en ejercicio de derechos igualmente
reconocidos a nivel constitucional, se encamine a ventilar eventuales
inconformidades o impida la acción de las autoridades que, en guarda del
interés general y del diligente manejo de los recursos públicos, busquen
disipar toda duda que se cierna sobre el registro, garantizando además,
principios que, como los de moralidad y transparencia, se acercan más al
contenido de la buena fe que una actitud renuente dirigida a evitar toda
injerencia. En el caso que se examina, la intervención de los jueces no está
descartada porque, la misma disposición acusada, expresa que el acto
administrativo que decida la impugnación "podrá ser objeto del recurso de
reposición y de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos
del Código Contencioso Administrativo", de modo que el inscrito cuenta con
medios para controvertir la decisión que resuelva el fondo de la impugnación
ante la Cámara de Comercio, y para acudir ante la jurisdicción si persisten los
motivos de desacuerdo con lo decidido.
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO-Regulación
legal
En materia de
procedimientos administrativos el Legislador puede regular procedimientos
especiales, y que la Ley 80 de 1993, justamente se ocupa de uno de ellos al
referirse a la impugnación de la clasificación y calificación de proponentes.
No otra cosa es posible deducir del propio sentido de la norma acusada que
expresamente alude al "acto administrativo de la Cámara de Comercio que
decida la impugnación" previendo, por lo demás, la posibilidad de
interponer un recurso contra el acto y de ejercitar la acción allí
determinada.  Olvida el demandante que frente a los procedimientos
administrativos regulados por leyes especiales, la aplicación de las normas de
la primera parte del Código Contencioso Administrativo, se remite a lo no
previsto en esas leyes.
SANCION DE
PLANO/PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
En relación con
la preceptiva del Decreto 222 de 1983, se discutió si la imposición de la
sanción contemplada operaba de plano o si debía garantizársele al implicado la
oportunidad de ser escuchado y de ejercer su derecho de defensa. La Corte
Constitucional en reiteradas oportunidades se pronunció en favor de la segunda
interpretación, considerando, en total concordancia con la Carta, que la potestad
sancionatoria de la administración, debe acomodarse a los principios que rigen
las actuaciones administrativas, más aún si el administrado corre el riesgo de
resultar afectado, verbi gratia, por la pérdida de un derecho. La Ley 80 de
1993 disipó toda duda sobre el particular ya que previó en el numeral 6o. del
artículo 22 que las sanciones se ordenaran "previa audiencia del
afectado", prohijando de ese modo, los postulados del debido proceso que
impiden que sin investigación y sin posibilidad de ejercer las más elementales
garantías, se impongan las sanciones que la norma contempla. Queda a salvo, en
todo caso, la iniciación del proceso penal correspondiente si se estima que la
conducta reñida con el principio de la buena fe, constituye, además, delito.
REF:
EXPEDIENTE D-643
Demanda de
inconstitucionalidad contra  los numerales 5o. y 6o. del artículo 22 de la Ley
80 de 1993 "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de
la Administración Pública"
MATERIA:
Registro
de proponentes ante las                                                            Cámaras
de Comercio.
TEMAS:
Naturaleza
jurídica de las Cámaras de                                                    Comercio.
Delegación
de funciones                                                                          administrativas
a los particulares.                                                           Impugnaciones
en vía gubernativa.                                                           Control
judicial de los actos                                                                    administrativos.
ACTOR:
Jorge
Hernán Gil Echeverry.
MAGISTRADO
PONENTE:
DR.
HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santa Fe de Bogotá
D.C., 20 de abril de 1995. Aprobada por Acta No. 13.
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte
Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano JORGE HERNAN GIL ECHEVERRY en contra de los artículos 22.5 y 22.6 de
la Ley 80 de 1993.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador decretó un período probatorio de diez (10)
días destinado a allegar los antecedentes legislativos de las disposiciones
acusadas, y para tal efecto ordenó oficiar a "los Secretarios Generales
del H. Senado y de la H. Cámara de Representantes, así como a los Secretarios
de las H. Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de ambas cámaras
legislativas". Así mismo dispuso que una vez vencido el período
probatorio se fijara en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte
Constitucional por el término de diez (10) días para asegurar la intervención
ciudadana, y además ordenó enviar copia de la demanda al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y comunicar la
iniciación del proceso al señor Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República, al señor Ministro de Justicia y del Derecho y al Presidente de la
Cámara de Comercio de Santa Fe de Bogotá, a fin de que conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas, en caso de estimarlo oportuno.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma, subrayando los apartes acusados:
LEY 80 DE 1993
"Por la cual se
expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública".
ARTICULO 22. De
los registros de proponentes. Todas las personas naturales o jurídicas que
aspiren a celebrar con las entidades estatales, contratos de obra, consultoría,
suministro y compraventa de bienes muebles, se inscribirán en la Cámara de
Comercio de su jurisdicción y deberán estar clasificadas y calificadas de
conformidad con lo previsto en este artículo.
El Gobierno
Nacional adoptará un formulario único y determinará los documentos
estrictamente indispensables que las Cámaras de Comercio podrán exigir para
realizar la inscripción. Así mismo, adoptará el formato de certificación que
deberán utilizar las Cámaras de Comercio.
Con base en los
formularios y en los documentos presentados, las Cámaras de Comercio
conformarán un registro especial de inscritos clasificados por especialidades,
grupos o clases de acuerdo con la naturaleza de los bienes o servicios
ofrecidos, y expedirán las certificaciones o informaciones que en relación con
el mismo se les solicite.
La certificación
servirá de prueba de la existencia y representación del contratista y de las
facultades de su representante legal e incluirá la información relacionada con
la clasificación y calificación del inscrito.
En relación con
los contratos ejecutados incluirá la cuantía, expresada en términos de valor
actualizado, y los respectivos plazos y adiciones. En la certificación
constarán, igualmente, los datos e informaciones sobre cumplimiento en
contratos anteriores, experiencia, capacidad técnica y administrativa, relación
de equipo y su disponibilidad, multas y sanciones impuestas y el término de su
duración.
No se requerirá
de este registro, ni de calificación ni clasificación, en los casos de
contratación de urgencia a que se refiere el artículo 42 de esta ley;
contratación de menor cuantía a que se refiere el artículo 24 de esta ley;
contratación para el desarrollo directo de actividades científicas o
tecnológicas; contratos de prestación de servicios y contratos de concesión de
cualquier índole y cuando se trate de adquisición de bienes cuyo precio se
encuentre regulado por el Gobierno Nacional.
El registro de
proponentes será público y por tanto cualquier persona puede solicitar que se
le expidan certificaciones sobre las inscripciones, calificaciones y
clasificaciones que contenga.
22.1. De la
información sobre contratos, multas y sanciones de los inscritos. Las entidades
estatales enviarán, semestralmente a la Cámara de Comercio que tenga
jurisdicción en el lugar de domicilio del inscrito, la información concerniente
a los contratos ejecutados, cuantía, cumplimiento de los mismos y las multas y
sanciones que en relación con ellos se hubieren impuesto. El servidor público
que incumpla esta obligación incurrirá en causal de mala conducta.
22.2. De la
renovación, actualización y modificación. La inscripción en la Cámara de
Comercio se renovará anualmente, para lo cual los inscritos deberán diligenciar
y presentar el formulario que para el efecto determine el Gobierno Nacional,
junto con los documentos actualizados que en él se indique. En dicho formulario
los inscritos informarán sobre las variaciones referentes a su actividad a fin
de que se tome nota de ellas en el correspondiente registro.
Las personas
inscritas podrán solicitar a la Cámara de Comercio la actualización,
modificación o cancelación de su inscripción cada vez que lo estimen
conveniente, mediante la utilización de los formularios que el Gobierno
Nacional establezca para el efecto.
22.3. De la
clasificación y calificación de los inscritos. La clasificación y calificación
la efectuarán las mismas personas naturales o jurídicas interesadas en
contratar con las entidades estatales, ciñéndose estrictamente a la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional en aplicación de criterios de
experiencia, capacidad financiera, técnica, organización, disponibilidad de
equipos, y se presentará a la respectiva Cámara de Comercio simultáneamente con
la solicitud de inscripción. La entidad contratante se reservará la facultad de
verificar la información contenida en el certificado expedido por la Cámara de
Comercio y en el formulario de clasificación y calificación.
La capacidad
financiera del inscrito se establecerá con base en la última declaración de
renta y en el último balance comercial con sus anexos para las personas
nacionales y en los documentos equivalentes a los anteriores, para las personas
extranjeras.
La calificación
determinará la capacidad máxima de contratación del inscrito y será válida ante
todas las entidades estatales de todos los órdenes y niveles.
22.4. Del registro
de personas extranjeras.  Cuando se trate de personas naturales extranjeras sin
domicilio en el país o de personas jurídicas privadas extranjeras que no tengan
establecida sucursal en Colombia, que pretendan presentar propuestas o celebrar
contratos para los cuales se requiera presentar el registro previsto en esta
ley, se les exigirá el documento que acredite la inscripción en el registro
correspondiente en el país en donde tiene su domicilio principal, así como los
documentos que acrediten su existencia y su representación legal, cuando a esto
último hubiere lugar. En defecto de dicho documento de inscripción deberán
presentar la certificación de inscripción en el registro establecido en esta
ley. Adicionalmente, deberán acreditar en el país un apoderado domiciliado en
Colombia debidamente facultado para presentar la propuesta y celebrar el
contrato, así como para representarlas  judicial y extrajudicialmente.
Los documentos
otorgados en el exterior deberán presentarse legalizados en la forma prevista
en las normas vigentes sobre la materia. Lo establecido en este artículo se
entenderá sin perjuicio del deber a cargo de la entidad estatal respectiva de
exigir a dichas personas documentos o informaciones que acrediten su
experiencia, capacidad e idoneidad.
22.5. De la
impugnación de la clasificación y calificación. Cualquier persona inconforme
con la calificación y clasificación de los inscritos, podrá impugnarlas ante la
respectiva Cámara de Comercio. El acto administrativo de la Cámara de Comercio
que decida la impugnación podrá ser objeto del recurso de reposición y de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del Código
Contencioso Administrativo. Para que la impugnación sea admisible deberá
prestarse caución bancaria o de compañía de seguros para garantizar los
perjuicios que se puedan causar al inscrito. Las entidades estatales deberán
impugnar la clasificación y calificación de cualquier inscrito cuando adviertan
irregularidades o graves inconsistencias. El Gobierno reglamentará el
cumplimiento de lo dispuesto en este artículo.
22.6. De
las sanciones. Cuando se demuestre que el inscrito de mala fe presentó
documentos o informaciones para la inscripción, calificación o clasificación
que no correspondan a la realidad, se ordenará, previa audiencia del afectado,
la cancelación del registro quedando en tal caso inhabilitado para contratar
con las entidades estatales por el término de diez (10) años sin perjuicio de
las acciones penales a que haya lugar.
22.7. De los
boletines de información de licitaciones. Las entidades estatales deberán
remitir a las Cámaras de Comercio de su jurisdicción, la información general de
cada licitación o concurso que pretendan abrir en la forma y dentro de los
plazos que fije el reglamento.
Con base en esta
información las Cámaras de Comercio elaborarán y publicarán un boletín mensual,
que será público, sin perjuicio de lo establecido en el numeral tercero del
artículo 30 de esta ley.
El servidor
público responsable de esta tarea que incumpla esta obligación incurrirá en
causal de mala conducta.
22.8. De la
fijación de tarifas. El Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que
deban sufragarse en favor de las Cámaras de Comercio por concepto de la
inscripción en el registro de proponentes, así como por su renovación y
actualización y por las certificaciones que se les solicite  en relación con
dicho registro. Igualmente fijará el costo de la publicación del boletín de
información y del trámite de impugnación de la calificación y clasificación.
Para estos efectos, el Gobierno deberá tener en cuenta el costo de la operación
de registro, en que incurran las Cámaras de Comercio, así como de la expedición
de certificados, de publicación del boletín de información y del trámite de
impugnación.
22.9. De la
vigencia del registro. El registro, calificación y clasificación a que se
refiere este artículo, regirá un año después de la promulgación de la presente
ley. Los registros actualmente existentes, así como el régimen de renovación de
inscripciones, continuarán hasta que entre en vigencia el registro de
proponentes de que trata este artículo."
III. NORMAS
CONSTITUCIONALES VULNERADAS.
A juicio  del actor
las normas demandadas vulneran los artículos 29 y 116 de la Constitución
Política.
IV. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
Afirma el actor que
la función encomendada a las Cámaras de Comercio, para efectos del registro
único de proponentes, es eminentemente administrativa y por tanto se cumple a
través de actos administrativos que, como en el caso del registro, una vez en
firme gozan de presunción de legalidad, siendo la revocatoria directa el único
trámite administrativo encaminado a modificarlos o cancelarlos.
En su sentir, el
trámite de impugnación y cancelación del registro que la preceptiva acusada
prevé se diferencia de la revocatoria directa e "implica el ejercicio
de funciones jurisdiccionales por parte de las Cámaras de Comercio".
Estima el demandante
que pese a la previsión del artículo 210 de la Carta, las Cámaras de Comercio
no son entidades de derecho administrativo, y que aún cuando cumplan ciertas
funciones administrativas, mantienen su naturaleza gremial y por lo mismo,
indica que "las normas demandadas violan el artículo 116 de la Carta al
asignarle funciones jurisdiccionales, sin que dichas instituciones privadas
ejerzan su jurisdicción en calidad de árbitros y conciliadores debidamente
habilitados por las partes para proferir fallo..." Prosigue el actor
señalando que "cuando la Cámara cancela un registro o decide una
impugnación (...) no está asumiendo la calidad de árbitro o conciliador, únicos
eventos que por excepción le permitirán asumir funciones jurisdiccionales."
Según el demandante
"la función jurisdiccional originada en el proceso de impugnación es
tan obvia" que el Gobierno Nacional mediante el Decreto 856 de 1994
"fijó el monto de la caución y el término de vigencia de la misma"
a lo cual se suma que el artículo 17 del Decreto "inventó" un
"proceso judicial sumario subsiguiente y posterior al proceso de
impugnación tramitado ante la Cámara de Comercio, para regular los perjuicios y
costas del proceso".
Además asevera el
ciudadano demandante que el artículo 22.5 "implícitamente está dando
competencia a las Cámaras de Comercio para determinar la forma y monto de la
caución así como para regular lo referente a la determinación de los perjuicios"
frente a lo cual "El Ejecutivo, al caer en la cuenta que el trámite de
impugnación implicaba un verdadero proceso judicial, trató de cambiar dichas
características inventando, por la vía reglamentaria, una caución única y fija
y el proceso judicial sumario". Manifiesta el actor que esas
instancias jurisdiccionales no pueden establecerse por la vía del decreto
reglamentario "como que la determinación y fijación de procesos
judiciales es competencia exclusiva del legislador", y agrega que las
sanciones que el artículo 22.6 acusado contiene constituyen "circunstancias
que refuerzan aún más su connotación de trámite jurisdiccional."
El libelista
considera que también se infringe el artículo 29 de la Constitución porque aún
admitiendo el carácter administrativo de los procedimientos de impugnación y
cancelación, el principio constitucional del debido proceso resulta desconocido
toda vez que "La firmeza e intangibilidad de los actos administrativos
presupone necesariamente la aplicación de los denominados derechos adquiridos,
los cuales no pueden desconocerse por la vía administrativa -ni aún en el
ejercicio de la revocatoria directa- pues por sabido se tiene que, el acto
administrativo de registro sólo podría revocarse con la autorización expresa y
escrita del afectado, por dar nacimiento a situaciones jurídicas de carácter
particular y concreto".
Finalmente, anota el
actor que "el proceso de cancelación previsto en el artículo 22.6 puede
ocurrir como consecuencia de una impugnación o como trámite completamente
independiente", luego "si se pensara que en todo caso, no hay
violación del debido proceso al establecerse la procedencia del recurso de
reposición así como de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es
lo cierto que estas previsiones solamente operan frente al procedimiento de
impugnación", así pues, "cuando el procedimiento de
cancelación (...) no prevé recurso alguno ni instancia jurisdiccional posterior,
se está atentando frontalmente contra el principio constitucional del debido
proceso...".
V. INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS.
1. El ciudadano
CARLOS ORTIZ ROJAS, actuando en representación del Ministerio de Justicia y del
Derecho, presentó escrito en el que justifica la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
Luego de referirse a
los antecedentes y propósitos de las normas cuestionadas, precisa el
interviniente que la clasificación y calificación que el registro supone es
efectuada por las mismas personas interesadas y que "en consecuencia,
no pueden considerarse como un acto administrativo"; afirma que para
desvirtuar el principio constitucional de la buena fe, que en el trámite
aludido tiene clara aplicación, "hay que respetar el debido proceso y
el derecho de defensa", propósito que la misma ley previó al otorgarle
al ejecutivo la posibilidad de reglamentar lo dispuesto en el artículo 20.5, a
lo cual procedió por decreto 856 de 1994 que establece "los requisitos
de las impugnaciones que presenten los particulares y las entidades estatales,
así como los efectos y el trámite de la impugnación, fijando el procedimiento
administrativo que debe regir a las mismas respetando el principio del debido
proceso." (artículo 13)
En caso de prosperar
la impugnación, la clasificación y calificación pueden modificarse "ubicando
al proponente en el grupo que corresponda (...) sin afectar el acto de registro
como tal"; distinta es la comprobación de la mala fe que apareja la
cancelación del registro "por tener vicios de carácter legal",
sin que sea posible en este evento hablar de "violación de derechos
adquiridos, cuando estos no fueron obtenidos dentro de los parámetros
legales".
Observa el
interviniente que la cancelación del registro no constituye una sanción sino
que "es una simple depuración de los registros cuando no cumplen los
requisitos exigidos por la ley". Por último acota que "no es
cierto que la imposición de la sanción de inhabilidad no tenga recursos por la
vía gubernativa, ni acción ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, porque el mismo artículo 22.5 de la Ley 80 de 1993, así lo
contempla, ya que esta decisión nace de la impugnación".
2. El ciudadano
EDMUNDO DEL CASTILLO, en representación del Ministerio de Desarrollo Económico,
presentó escrito en defensa de la constitucionalidad de los artículos 22.5 y
22.6 de la Ley 80 de 1993.
En primer término
estima el interviniente que las Cámaras de Comercio son entidades gremiales de
naturaleza privada que, por disposición del legislador, realizan funciones
administrativas tal como lo permite el inciso segundo del artículo 210
constitucional. Aduce además que de conformidad con el último inciso del
artículo 150 Superior al Congreso de la República se le ha atribuido en forma
exclusiva expedir el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública, y por tanto el legislador estaba facultado para regular la materia y
para otorgarle el ejercicio de la función administrativa a los particulares que
estuvieran en condiciones de cumplirla.
A juicio del
interviniente "la facultad de conocer impugnaciones, decretar pruebas y
en últimas decidir una controversia ante la propia administración no está
supeditada únicamente a los jueces. La jurisdicción contenciosa, como tal, se
constituye en un segundo momento de la controversia, cuando previamente se ha
discutido ante la propia administración la expedición de un acto administrativo".
En apoyo de su
tesis, el interviniente señala que el Código Contencioso Administrativo
establece ciertos trámites relacionados con las peticiones que se presentan
ante la Administración, entre los cuales destaca la práctica de pruebas, la
citación a terceros determinados o indeterminados que pudieren resultar
afectados, la decisión sobre los recursos interpuestos, etc.; adicionalmente
indica que en materia de registro de marcas se establece "un trámite
para decidir sobre las observaciones que terceros legitimados hagan contra la
solicitud de registro de una marca" y que también en materia de
concordatos preventivos "La Superintendencia de Sociedades está
facultada para tramitar el proceso concordatario"; eventos todos estos
en los que "un funcionario administrativo está decidiendo una
controversia suscitada ante el mismo, esto es, en vía gubernativa, mediante un
acto que pone fin a toda la actuación. En este sentido, -prosigue el
interviniente- la función que ejerce el funcionario de decidir una
controversia, se asemejaría a la función que cumple un juez de la República..."
Considera el
interviniente que el actor olvida que "el elemento diferenciador entre
la función administrativa y la función jurisdiccional consiste en el alcance de
las decisiones dictadas en cada una de ellas"; en efecto, las
decisiones de un titular de función administrativa pueden ser demandadas ante
la jurisdicción contencioso administrativa cuyo fallo "al tener fuerza
de cosa juzgada, decidirá el asunto debatido en forma definitiva". En
consecuencia, el carácter inmodificable de la decisión judicial la diferencia
de la decisión administrativa.
Continúa el
interviniente expresando que la Ley 80 de 1993 "al hablar de la
impugnación de las inscripciones en el Registro Unico de Proponentes; dejó a
salvo los recursos y las acciones contenciosas que podrían incoarse. Por su
parte, el ejecutivo al reglamentar la Ley 80 de 1993 mediante el Decreto 856 de
1994, dejó intactos tales medios de controversia, a más que estableció en su
artículo 21 que en lo no establecido expresamente se seguirían las normas sobre
procedimiento administrativo contenidas en el Código Contencioso Administrativo".
En relación con el
primer cargo formulado, anota el interviniente que, si en gracia de discusión,
se aceptara que la norma demandada regula un trámite judicial, la Constitución
permite un supuesto semejante al disponer en su artículo 116 que "Excepcionalmente
la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no le será permitido
adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos".
En lo atinente al
segundo cargo, el interviniente considera que no se advierte violación del
debido proceso por cuanto, de conformidad con la misma preceptiva acusada, el
acto que decida la impugnación será susceptible de recurso de reposición, y de
ser demandado ante la jurisdicción contenciosa mediante la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Además, en ejercicio de la autorización
concedida, el Gobierno reglamentó la materia por Decreto 856 de 1994, cuyo
artículo 16 establece un trámite consistente en la admisión de la impugnación,
traslado por un término de diez días, término probatorio hasta de 40 días
hábiles y decisión mediante providencia motivada por el funcionario competente;
de todo lo cual se deduce que "el inscrito al conocer la impugnación
puede ejercer su derecho de defensa allegando o solicitando las pruebas que
considere pertinentes para que sean tenidas en cuenta por el funcionario
competente al momento de decidir la impugnación. En este sentido la decisión
que se adopte no se toma a espaldas del inscrito", y tal decisión es
controvertible haciendo uso del recurso de reposición y de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho.
El demandante
plantea que el artículo 22 numeral 5o. de la Ley 80 desconoce derechos
adquiridos. Acerca de este tópico el interviniente señala que de acuerdo con la
jurisprudencia "en materia administrativa no se habla de derechos
adquiridos, en la medida en que la gestión del Estado requiere ser dinámica, de
tal forma que sus instituciones no se vean limitadas por una camisa de fuerza";
aserto que corrobora citando una sentencia emanada del Consejo de Estado.
Finalmente advierte
que la impugnación persigue "constatar la veracidad de los datos
suministrados por el inscrito o su desfase con la realidad, de tal forma que
sólo en este último evento, previa la práctica y recepción de las pruebas
necesarias, a ella se introduzcan las modificaciones que correspondan".
Frente a la cancelación del registro proceden los medios de impugnación aun
cuando no se haya consagrado expresamente, porque el Código Contencioso
Administrativo "establece a qué actuaciones y a qué funcionarios o
autoridades se aplican sus normas" y a esa normatividad remite el artículo
21 del Decreto 856 de 1994 "en lo no previsto expresamente".
VI. CONCEPTO DEL
VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Aceptado el
impedimento que en su oportunidad manifestó el señor Procurador General de la
Nación, el señor Viceprocurador General rindió en término el concepto de rigor,
solicitando a la Corporación declarar exequibles las normas acusadas. Los
argumentos que sirven de sustento a sus apreciaciones, se resumen a
continuación.
Según el señor
Viceprocurador General de la Nación, el actor, al formular el cargo consistente
en la infracción del artículo 116 de la Carta, olvida que de acuerdo con la
Constitución de 1991 "se reconocen también al lado del andamiaje
tradicional de separación y colaboración entre las ramas que integran el poder
público, actuaciones administrativas en cabeza de los particulares, en lo que
se ha denominado procesos de descentralización por colaboración",
desconociéndose de igual modo "la potencialidad que tienen los actos
administrativos para solucionar conflictos, bien en una vía alterna o en una
vía subsidiaria a la judicial, en procesos de desjudicialización como medida
para fortalecer la justicia..."
Considera el señor
Viceprocurador General que el proceso de descentralización por colaboración
tiene su referente constitucional en los artículos 210 inciso 2o., 123 y 365 de
la Constitución, y que dentro de ese marco se desenvuelve la actividad de las
Cámaras de Comercio, de naturaleza gremial y privada, las cuales fueron
encargadas por la Ley 80 de 1993 de llevar el registro de proponentes "esencialmente
público y generador de actos administrativos...".
Realiza el señor
Viceprocurador un breve recuento de la normatividad anterior a la Ley 80 de
1993, en materia de registro de proponentes, para demostrar los antecedentes de
la naturaleza administrativa del mismo y la necesidad de concebir "un
registro único de proponentes centralizado en algún organismo público, que
evitara a los proponentes la multiplicidad de inscripciones, y que a su vez
facilitara su control y actualización a través de un sistema unificado de
clasificaciones y calificaciones".
Sostiene el
Ministerio Público que la mecánica para el registro de proponentes funcionaba
en la normatividad anterior "con unos similares principios a los que
ahora informan el registro a cargo de las Cámaras de Comercio" y que,
la ley anterior también autorizaba "la revocatoria o mejor, la
cancelación de las inscripciones en registros de proponentes, cuando se
observase falsedad en los documentos que sirvieran de base para la inscripción,
actualización o revisión".
Manifiesta el
Viceprocurador que bajo el imperio de la legislación anterior la cancelación de
registros originada en la distorsión de la información "generó en no
pocas ocasiones conflictos que llevaron a indagar por la naturaleza de la
sanción así impuesta, que algún sector de la Administración llegó a identificar
como una medida de plano justificada en la defensa del interés público".
Considera el
Viceprocurador que la Ley 80 de 1993 subsanó las fallas anotadas y que en caso
de prosperar la impugnación que las normas atacadas prevén "la
respectiva Cámara de Comercio que conozca del asunto, puede modificar la
clasificación y calificación ubicando al proponente en el grupo y grado que le
corresponda", por el contrario, si la actuación administrativa "que
cuenta con el concurso del afectado en la audiencia celebrada al efecto"
conduce a la demostración de la mala fe del inscrito se genera "como
resultado la cancelación del registro y la consecuente inhabilidad para contratar
con la administración por el lapso de diez (10) años." En uno y otro
evento, "el acto con el cual se culmina la actuación tiene tanto
control en la misma sede, mediante el recurso de reposición, como control
judicial en la jurisdicción contencioso administrativa." Por las
razones expuestas considera el Viceprocurador General de la Nación que las
normas acusadas no contravienen los artículos 29 y 116 de la Carta.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
La Corte Constitucional
es competente para decidir de manera definitiva la demanda que dio lugar al
presente proceso, de conformidad con el artículo 241 numeral 4o. de la
Constitución Política.
2. La Materia.
Para efectos de
dilucidar los cargos que el demandante plantea en contra de la
constitucionalidad de los numerales 5 y 6 del artículo 22 de la Ley 80 de 1993,
"por la cual se expide el estatuto general de contratación de la
administración pública", estima la Corte que resulta indispensable
realizar algunas consideraciones previas, orientadas a establecer, en primer
término, la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio -cuya competencia
para adelantar los trámites correspondientes a la impugnación de la
clasificación y calificación de los inscritos en el registro de proponentes, el
actor controvierte bajo el entendido de que se trata de funciones
jurisdiccionales no susceptibles de atención en sede administrativa-; y en
segundo lugar, lo atinente a la facultad que pueda atribuirse a entidades
privadas o particulares para cumplir tareas de raigambre típicamente
administrativa.
Conviene destacar
que el libelo demandatorio contiene precisas alusiones a los dos aspectos
referidos, como que se pronuncia en el sentido de reconocer un carácter "privado
y gremial" a las Cámaras de Comercio y, además, advierte acerca de la
índole administrativa de la función consistente en llevar el registro de
proponentes, labor que a las mencionadas entidades se les confía en los
términos previstos en la Ley 80 de 1993. Pese a que, en principio, la Corte
encuentra acertadas estas aseveraciones, cree necesario insistir en su análisis
con la finalidad de desentrañar si las conclusiones que de ellas extrae el
actor son plenamente válidas, o si, por el contrario, su estudio detenido
desautoriza la interpretación plasmada en la demanda.
Acerca de la
naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio cabe anotar que la controversia
desatada alrededor de su calificación como entidades públicas o privadas, que
presidió los debates generados con motivo de la expedición del Código de
Comercio y los desarrollos doctrinales posteriores, hoy en día se halla
zanjada  en favor de la última opción; de ahí que el artículo 78 del referido
Código, conforme al cual las Cámaras de Comercio son "instituciones de
orden legal (...) creadas por el Gobierno Nacional  de oficio o a petición de
los comerciantes del territorio donde hayan de operar" no significa
que estos entes hayan sido integrados a la administración pública, sino más
bien que se trata de instituciones que derivan su existencia de una
autorización legal conferida al Gobierno para crearlas, aspecto que no
desvirtúa esa naturaleza gremial y privada que se manifiesta, por el ejemplo,
en la calidad de comerciantes que tienen sus miembros, en la posibilidad de
contar con representantes legales designados por ellas mismas y de expedir
estatutos o reglamentos elaborados por la propia Cámara, etc.
La Corte
Constitucional  ha señalado que:
"Las  Cámaras
de Comercio (...) no son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de
las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y
la ley. Si bien nominalmente se consideran " instituciones de orden
legal" ( C. de Co. art. 78), creadas por el Gobierno, lo cierto es que
ellas se integran por los comerciantes inscritos en su respectivo registro
mercantil ( C. de Co.). La técnica autorizatoria y la participación que ella
reserva a la autoridad pública habida consideración de las funciones que
cumplen las Cámaras de Comercio, no permiten concluir por sí solas su
naturaleza pública. Excluida la función de llevar el registro mercantil, las
restantes funciones de las cámaras, su organización y dirección, las fuentes de
sus ingresos, la naturaleza de sus trabajadores, la existencia de estatutos que
las gobiernan, extremos sobre los cuales no es necesario para los efectos de
esta providencia entrar a profundizar, ponen de presente que sólo a riesgo de
desvirtuar tales elementos no se puede dudar sobre su naturaleza corporativa,
gremial y privada" (Sentencia  C-144 de 1993 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
Ahora bien,
establecida como queda la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio, a
juicio de la Corte, es oportuno abordar el tema relativo al cumplimiento de
funciones administrativas por entidades privadas. Al respecto debe
puntualizarse que el acrecentamiento de las tareas que el estado moderno debe
asumir, y en particular de aquellas que el poder ejecutivo desempeña, condujo
al afianzamiento progresivo de una tendencia, que tuvo sus manifestaciones
iniciales en el derecho público francés, y que justamente estriba en autorizar
el ejercicio de funciones administrativas a particulares más allá del marco de
la concesión, pues, rebasando ese ámbito limitado y tradicional, se buscó el
concurso de sectores no estatales mediante modalidades novedosas de acción que
en algunos eventos pretenden la integración de personas particulares a las
estructuras administrativas, y en otros, favorecen la existencia de entidades
pertenecientes al sector privado a las que el Estado les asigna determinadas
funciones públicas, con el objeto de satisfacer, por ese medio, intereses de
carácter general.
La presencia de
organizaciones de naturaleza privada en la realización de actividades
administrativas,  de las cuales el Estado es titular originario,
doctrinariamente es concebida como una especie de la denominada
descentralización por colaboración, lo que permite afirmar sin lugar a dudas,
que la función administrativa no atañe de manera exclusiva al poder público
sino que también incumbe a personas privadas, aspecto este último que se
inscribe dentro de la perspectiva, más amplia, de la participación de los
administrados "en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación",
que el artículo 2o. de la Constitución colombiana consagra como uno de los
fines prevalentes del Estado. (se subraya)
Esta directriz, que
nuestro Estatuto Superior contempla, encuentra desarrollos concretos en algunas
normas constitucionales.  Para los efectos que en esta oportunidad interesa
precisar basta citar los artículos 123, 365 y principalmente el artículo 210 de
la Carta Política. De acuerdo con las voces del primero, la ley determinará el
régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones
públicas y regulará su ejercicio; conforme al artículo 365 los particulares
prestan servicios públicos, y según el artículo 210  "Los particulares
pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la
ley".
En la legislación
anterior a la vigencia de la Carta de 1991, el ejercicio de funciones
administrativas por particulares había encontrado específicos desarrollos en la
preceptiva del Código Contencioso Administrativo que, al definir el campo de su
aplicación, en el artículo 1o., señaló que las normas de la parte primera se
aplicarían a "las entidades privadas" cuando "cumplan
funciones administrativas". Así mismo en su artículo 82 sometió al
control jurisdiccional pertinente "las controversias y litigios
administrativos originados en la actividad de personas privadas que desempeñen
funciones administrativas", criterio que volvió a incluir en el
artículo 128 (numeral 1o.) al definir la competencia del Consejo de Estado; por
lo demás, la jurisprudencia nacional hizo eco de la tendencia examinada,
reconociendo la existencia de actos administrativos originados en entidades
privadas, en reiterados pronunciamientos entre los cuales se destacan, como
antecedentes, la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia el 14 de
octubre de 1970 y la posterior de 10 de febrero de 1978 emanada del Consejo de
Estado.
Así las cosas, de
las consideraciones anteriores se desprende con meridiana claridad que el
desempeño de funciones administrativas por particulares, es una posibilidad
reconocida y avalada constitucional y legalmente, y que esa atribución prevista
en el artículo 210 de la Carta opera por ministerio de la ley y, en el caso de
las personas jurídicas, no implica mutación en la naturaleza de la entidad a la
que se le atribuye la función, que conserva inalterada su condición de sujeto
privado sometido al régimen de derecho privado en lo atinente a la organización
y desarrollo de las actividades anejas a su específica finalidad.
Empero, resulta
ineludible precisar que las personas jurídicas privadas aunque se hallan
esencialmente orientadas a la consecución de fines igualmente privados, en la
medida en que hayan sido investidas de la facultad de ejercer funciones
administrativas, participan de la naturaleza administrativa, en cuanto toca con
el ejercicio de esas funciones, en cuyo desempeño ocupan la posición de la
autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público y
encontrándose, en consecuencia, sometidas a la disciplina del derecho público;
de modo que los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad que, según el artículo 209 Superior,
guían el desarrollo de la función administrativa, les son por completo
aplicables.
De otra parte, el
régimen de derecho administrativo sujeta a la persona privada que cumple
función administrativa a la consiguiente responsabilidad y le impone el
despliegue de una actuación ceñida a lo expresamente autorizado y permitido
para la consecución de la específica finalidad pública que se persigue; ello se
erige en una garantía para el resto de los asociados y justifica la operancia
de los controles especiales que, normalmente, se ubican en cabeza de la
administración pública.
Ahora bien, las
normas del Código Contencioso Administrativo, citadas dentro de esta
providencia, indican diáfanamente la aplicación a las entidades privadas de las
reglas referentes a los procedimientos administrativos, cuando quiera que estas
entidades cumplan funciones administrativas y, además, someten a la
jurisdicción contenciosa las controversias y litigios que pudieren surgir con
motivo de la actividad desplegada por las personas privadas en cumplimiento de
dichas funciones, en forma tal que esa jurisdicción especializada juzga los
hechos, omisiones y operaciones administrativas de las referidas entidades y
obviamente también los actos que expidan para el debido ejercicio de la tarea
confiada, actos que se concluye, son administrativos.
La facultad
reconocida a entidades privadas de producir actos administrativos, revela la
inaplicabilidad del criterio subjetivo u orgánico para determinar la naturaleza
del acto, la cual se deduce ante todo, del contenido de la función realizada en
lo que se advierte la evidente primacía de un criterio material que define la
índole administrativa del acto y, de contera, la aplicación de la normatividad
propia del derecho administrativo en las etapas de formación, notificación,
impugnación y control.
El acto
administrativo generado por entidades o personas privadas en el ejercicio de
funciones públicas, supone una amplia base de legitimidad si se repara en su
autor, así como probabilidades de una más fácil ejecución y, una búsqueda de mayor
eficacia a partir de la participación de los propios administrados en la tareas
de la administración; a esa eficacia contribuye, sin dubitación alguna, el
régimen de derecho público que le es aplicable; disciplina jurídica que a su
vez garantiza el respeto de los derechos de las personas involucradas en la
decisión y de terceros afectados quienes podrán solicitar la revisión,
modificación o revocatoria del acto en sede administrativa, y en todo caso,
acudir ante la jurisdicción que conoce de las controversias suscitadas en
relación con los actos administrativos.
Con base en los
criterios expuestos procede la Corte al examen de los cargos formulados en
contra de la constitucionalidad de los numerales 5o. y 6o. del artículo 22 de
la Ley 80 de 1993.  A este propósito es importante tener en cuenta que el nuevo
"Estatuto General de Contratación de la Administración Pública"
encargó a las Cámaras de Comercio la función de llevar el registro de
proponentes en el cual deben inscribirse "todas las personas naturales
o jurídicas que aspiren a celebrar con las entidades estatales contratos de
obra, consultoría, suministro y compraventa de bienes muebles..."
(artículo 22 Ley 80 de 1993).
Lo anterior, con la
pretensión de superar los inconvenientes que la regulación antes vigente generó
al permitir que cada una de las entidades estatales contara con un registro
interno, situación que propició la existencia de una variedad de registros que
respondían a diferentes pautas y cuyas informaciones no siempre eran coincidentes.
A la dispersión anotada se sumó la dilación en los trámites de inscripción,
derivada de la facultad de efectuar la calificación del proponente que
correspondía a la entidad respectiva, lo que, adicionalmente, en no pocas
oportunidades afectó la transparencia que procedimientos tan importantes como
los vinculados a la contratación administrativa están llamados a garantizar.
En esas
circunstancias el Legislador buscó establecer un sistema que respondiera
eficazmente a la necesidad de unificar procedimientos e información,
simplificar trámites y conferirle al registro mayor agilidad, organización y
veracidad, "lo que refuerza el propósito general del proyecto en cuanto
busca convertirse en un estatuto que garantice la diáfana, eficaz, responsable
y oportuna gestión de la administración pública", según se lee en la
exposición de motivos de la propuesta original presentada por el Gobierno
Nacional a consideración del Congreso de la República. (Gaceta del Congreso
No.75, página 16).
Lo hasta aquí
reseñado permite inferir el origen y la regulación legal del registro de
proponentes, la obligatoriedad de inscribirse en él siempre que se pretenda
celebrar con las entidades estatales (artículo 2o. Ley 80 de 1993) los
contratos indicados en el artículo 22 del Estatuto Contractual, así mismo el
carácter único y la innegable importancia que posee para lograr la selección
adecuada del contratista y también su incidencia en la realización de los
principios con arreglo a los cuales se desarrollan "las actuaciones de
quienes intervengan en la contratación estatal..." (artículo 23 Ley 80
de 1993); factores todos estos que persuaden acerca de la naturaleza pública de
la función que la Ley 80 de 1993 atribuyó a las Cámaras de Comercio por haber "demostrado
ser entes preparados y eficientes que, por tanto, garantizan la bondad y
beneficios de la disposición". (Gaceta del Congreso No. 75, página
16).
En este orden de
ideas, resulta claro que siendo las Cámaras de Comercio entidades de naturaleza
corporativa, gremial y privada, y que correspondiendo el registro de
proponentes a una función pública de índole administrativa, como quedó
demostrado en otros apartes de esta providencia, el legislador al expedir el "Estatuto
General de la Administración Pública", con fundamento en la atribución
expresa contenida en el inciso final del artículo 150 Superior, estaba
facultado para regular, dentro del referido estatuto lo concerniente al
registro de proponentes así como para asignar el ejercicio de esta función a
particulares, acatando de paso la previsión del artículo 210 de la Carta,
conforme al cual el cumplimiento de funciones administrativas por particulares
se realiza "en las condiciones que señale la ley".
Ahora bien, en el
ejercicio de la función administrativa de llevar el registro de proponentes,
las Cámaras de Comercio, deben ceñirse a los postulados y reglas del derecho
público, procurando observar las finalidades que el ordenamiento jurídico busca
asegurar, y utilizando para ello los medios expresamente autorizados. Es sabido
que los actos jurídicos en los que se concreta el ejercicio de la función
asignada, se ubican dentro de la categoría de los actos administrativos y, en
cuanto tales, están sujetos a las específicas disposiciones que regulan la
materia.
De acuerdo con lo
anotado, la inscripción en el registro de proponentes supone adelantar un
procedimiento típicamente administrativo al que, por tanto, le es aplicable el
Código Contencioso Administrativo en aquellos aspectos que no hayan sido objeto
de especial regulación en la Ley 80 de 1993 o en sus decretos reglamentarios.
La incorporación en
el registro de la información que el proponente suministra, se lleva a cabo en
virtud de un acto administrativo al que, dado su carácter registral, se le
aplica lo dispuesto por el artículo 44 del C.C.A., que establece: "los
actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los
registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la
correspondiente anotación."
Es indispensable
poner de presente que a la Cámara de Comercio no le corresponde el ejercicio
del control de legalidad sobre los actos y documentos sujetos a inscripción, su
tarea, entonces, se limita a recibir la información y a efectuar la inscripción
sin que le sea dado entrar en el examen o control de lo informado, salvo en el
caso de la verificación que se exige tratándose de documentos otorgados en el
exterior (Ley 80 de 1993 articulo 22 numeral 4o.).
En relación con lo
anterior, es pertinente recordar que en lo atinente a la clasificación y
calificación de los inscritos la Ley 80 de 1993 contiene un desarrollo
específico del principio constitucional de buena fe (artículo 83 C.P.), en
materia de contratación administrativa, al preceptuar que las aludidas
clasificación y calificación serán efectuadas por "las mismas personas
naturales o jurídicas interesadas en contratar con las entidades estatales
ciñéndose estrictamente a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional en
aplicación de criterios de experiencia, capacidad financiera, técnica,
organización, disponibilidad de equipos".
Si el registro de
proponentes se orienta hacia el objetivo de ofrecer a las entidades estatales y
a las personas interesadas información necesaria sobre un contratista
determinado de modo que se tenga especialmente por la administración pública,
un conocimiento cabal y actualizado del eventual contratante, es obvio esperar
que, la información aportada, además de ser lo más completa posible se ajuste,
en cada momento, a la verdad y que, de igual manera, la clasificación y
calificación respondan a idéntica exigencia; bajo el entendimiento de que los
dictados de la buena fe imponen la observancia de un comportamiento leal, tanto
en las etapas previas a la constitución de una determinada relación jurídica
como en todos los desenvolvimientos posteriores de la misma.
Ahora bien, como
atrás se indicó, la Cámara de Comercio da curso a la solicitud limitándose a la
mera inscripción en el registro, en forma tal que su labor resulta por completo
ajena al despliegue de cualquier posibilidad de control de legalidad sobre la
información allegada por el proponente. Esta situación torna imprescindible
conciliar los postulados de la buena fe con la necesidad de asegurar la
confianza en el registro y de evitar irregularidades capaces de desvirtuar la
compleción, veracidad y exactitud de las informaciones consignadas, y la
corrección de la clasificación y calificación que, con base en los datos
aportados, realizan los aspirantes a contratar con el Estado.
A esa intención
loable, en sentir de la Corte, corresponde, sin perjuicio de la buena fe, el
contenido del numeral 5o. del artículo 22 de la Ley 80 de 1993 que pone en
manos de  "cualquier persona inconforme con la calificación y
clasificación de los inscritos"  la posibilidad de "impugnarlas
ante la respectiva Cámara de Comercio", reseñando además que la
mencionada impugnación constituye un deber para las entidades estatales "cuando
adviertan irregularidades o graves inconsistencias", mandato que
armoniza con lo preceptuado en el numeral 3o. del mismo artículo, por cuya
virtud, se reserva a la entidad contratante "la facultad de verificar
la información contenida en el certificado expedido por la Cámara de Comercio y
en el formulario de clasificación y calificación".  En oportunidad
anterior esta Corporación destacó que "el particular que suministra
información al Estado con miras a obtener una ventaja o una situación favorable
a sus intereses tácitamente acepta someterla a examen. La comprobación de su
veracidad, sin embargo, debe ceñirse a la Constitución y a la ley". (Sentencia
T-145 de 1993 M.P.Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Estima la Corte
indispensable insistir en que la impugnación que la norma acusada regula no
entraña el sacrificio de la buena fe, principio de estirpe constitucional,
cuyos alcances no pueden extremarse a punto de convertirlo en una barrera
infranqueable que a toda costa enerve la actuación legítima de los particulares
que, en ejercicio de derechos igualmente reconocidos a nivel constitucional, se
encamine a ventilar eventuales inconformidades o impida la acción de las
autoridades que, en guarda del interés general y del diligente manejo de los
recursos públicos, busquen disipar toda duda que se cierna sobre el registro,
garantizando además, principios que, como los de moralidad y transparencia, se
acercan más al contenido de la buena fe que una actitud renuente dirigida a
evitar toda injerencia.
Considera el actor
que el acto administrativo de inscripción en el registro de proponentes una vez
quede en firme "goza de la presunción de legalidad y ejecutoria" siendo
la revocatoria directa el único "trámite administrativo" que
puede incidir sobre él.  Así las cosas, entiende que la impugnación por ser "sustancialmente
diferente del expediente de la revocatoria directa, implica el ejercicio de
funciones jurisdiccionales por parte de las Cámaras de Comercio" que,
en tanto son instituciones de carácter privado, se encuentran imposibilitadas
para sustituir a los jueces en la resolución de litigios.
Frente a este
planteamiento cabe precisar, en primer término, que en materia de
procedimientos administrativos el Legislador puede regular procedimientos
especiales, y que la Ley 80 de 1993, justamente se ocupa de uno de ellos al
referirse a la impugnación de la clasificación y calificación de proponentes.
No otra cosa es posible deducir del propio sentido de la norma acusada que
expresamente alude al "acto administrativo de la Cámara de Comercio que
decida la impugnación" previendo, por lo demás, la posibilidad de
interponer un recurso contra el acto y de ejercitar la acción allí
determinada.  Olvida el demandante que frente a los procedimientos
administrativos regulados por leyes especiales, la aplicación de las normas de
la primera parte del Código Contencioso Administrativo, se remite a lo no
previsto en esas leyes.  (C.C.A. artículo 1o.).
Luego, en relación
con la impugnación de la calificación y clasificación, es posible sostener que
se trata de una etapa previa que se surte ante la misma administración, en este
caso ante las Cámaras de Comercio, constituyéndose en una primera ocasión para
darle curso a las eventuales inconformidades que puedan suscitarse; etapa que,
como procedimiento administrativo que es, admite la controversia necesaria y
otorga las oportunidades pertinentes para que los diferentes puntos de vista se
expresen, antes de adoptar la solución que se estime acertada.
De manera que a la
impugnación no le es ajeno el debido proceso cuya aplicación a las actuaciones
administrativas aumenta la probabilidad de que todos los puntos de vista
relevantes sean ponderados y de que la decisión tomada, en sede administrativa,
sea justificada y racional. La falta de previsión de trámites como los
analizados o su simple pretermisión se traduciría en la inaplicación del
artículo 29 de la Carta que extiende el debido proceso a "toda
clase" de actuaciones administrativas, porque el prurito de colocar
cualquier controversia bajo el dominio exclusivo y excluyente de los jueces de
la República, terminaría por reducir notablemente el campo de acción de las
autoridades administrativas con la consiguiente limitación de las actuaciones a
las cuales pudiera aplicarse las reglas del debido proceso.
Más aún, en el caso
que se examina, la intervención de los jueces no está descartada porque, la
misma disposición acusada, expresa que el acto administrativo que decida la
impugnación "podrá ser objeto del recurso de reposición y de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del Código
Contencioso Administrativo", de modo que el inscrito cuenta con medios
para controvertir la decisión que resuelva el fondo de la impugnación ante la
Cámara de Comercio, y para acudir ante la jurisdicción si persisten los motivos
de desacuerdo con lo decidido. Así las cosas, es evidente que la revocatoria
directa no es "el único trámite administrativo encaminado a modificar o
cancelar" el acto administrativo que resuelve la impugnación como cree
el demandante.  De lo hasta aquí expuesto surge con total nitidez que no existe
violación del artículo 116 Superior y que el cargo planteado no está llamado a
prosperar.
Cuestiona el actor,
además, el señalamiento que el decreto 856 de 1994 hace del monto de la caución
y del término de vigencia de la misma al establecer, en su artículo 13, los
requisitos de las impugnaciones presentadas por particulares, y también ataca
el "proceso judicial sumario" que, en su sentir, introduce el
decreto 856 de 1994 al preceptuar en el artículo 17 que "los perjuicios
y costas a que haya lugar serán liquidados judicialmente de manera
sumaria" porque entiende que la ley "implícitamente",  dio
"competencia a las Cámaras de Comercio para determinar la forma y monto
de la caución así como para regular lo referente a la determinación de los
perjuicios" y que "dichas instancias jurisdiccionales no
pueden establecerse a través del mecanismo del decreto reglamentario, como que
la determinación y fijación de procesos judiciales es competencia exclusiva del
legislador".
Debe puntualizar la
Corte que cualquier pronunciamiento sobre la constitucionalidad o legalidad de
un decreto reglamentario escapa al ámbito de competencia que ejerce "en
los estrictos y precisos términos" del artículo 241 de la Constitución
Política. Ello la releva de acometer el examen de los cuestionamientos que el
actor plantea en contra de algunas disposiciones del Decreto 856 de 1994.
La impugnación
promovida termina con un acto administrativo en el que se decide respecto de la
clasificación o calificación, ordenándose las modificaciones pertinentes, si
hay lugar a ellas. Cosa distinta acontece cuando "se demuestre que el
inscrito de mala fe presentó documentos o informaciones para la inscripción,
calificación o clasificación que no correspondan a la realidad", evento
en el cual procederá la cancelación del registro quedando el inscrito "inhabilitado
para contratar con las entidades estatales por el término de diez (10) años sin
perjuicio de las acciones penales a que haya lugar". Al respecto, es
conveniente recordar que el anterior estatuto contractual, contenido en el
Decreto 222 de 1983, autorizaba la cancelación de la inscripción en el registro
de proponentes cuando la entidad descubriera "falsedad en los
documentos que sirvieron de base para la inscripción, actualización o
revisión", (artículo 45) circunstancia que en la práctica impedía la
celebración del contrato ya que igualmente se disponía que estaban inhabilitados
"quienes con anterioridad a la apertura de la licitación o concurso o a la
celebración del contrato, según el caso, no estuvieren inscritos, calificados y
clasificados en los correspondientes registros cuando el presente estatuto o
los reglamentos así lo exijan."
En relación con la
preceptiva del Decreto 222 de 1983, se discutió si la imposición de la sanción
contemplada operaba de plano o si debía garantizársele al implicado la
oportunidad de ser escuchado y de ejercer su derecho de defensa. La Corte
Constitucional en reiteradas oportunidades se pronunció en favor de la segunda
interpretación, considerando, en total concordancia con la Carta, que la
potestad sancionatoria de la administración, debe acomodarse a los principios
que rigen las actuaciones administrativas, más aún si el administrado corre el
riesgo de resultar afectado, verbi gratia, por la pérdida de un derecho.
Así, en sentencia
No. T-145 de 1993 la Corte manifestó que:
"(...) no es
de recibo el argumento según el cual comprobada la inexactitud de la
documentación fundamento de una decisión administrativa procede automáticamente
la imposición de la sanción -en este caso la cancelación de la inscripción en
el registro de constructores- quedándole al afectado la posibilidad de ejercer
su defensa mediante el ejercicio oportuno de los recursos de reposición y
apelación. Si bien la presunción de legalidad de los actos administrativos y
los principios de celeridad y eficacia (Decreto 001 de 1994, artículo 3o.)
podrían respaldar la imposición de sanciones de plano en defensa del interés
general (C.P. art.1o.), la prevalencia de los derechos fundamentales (C.P.
arts. 85 y 86) y la especificidad del principio de presunción de inocencia
aplicable al ámbito de las actuaciones administrativas (C.P. art.29), hacen
indispensable que la sanción solo pueda imponerse luego de conceder al
interesado su derecho de defensa". (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
La Ley 80 de 1993
disipó toda duda sobre el particular ya que previó en el numeral 6o. del
artículo 22 que las sanciones se ordenaran "previa audiencia del
afectado", prohijando de ese modo, los postulados del debido proceso
que impiden que sin investigación y sin posibilidad de ejercer las más
elementales garantías, se impongan las sanciones que la norma contempla. Queda
a salvo, en todo caso, la iniciación del proceso penal correspondiente si se
estima que la conducta reñida con el principio de la buena fe, constituye,
además, delito.
Aduce el actor, que
al "proceso de cancelación" no le es aplicable lo relacionado
con el recurso de reposición y con la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho pues, a su juicio, estas "previsiones solamente operan frente
al procedimiento de impugnación". La Corte Constitucional considera
que estas afirmaciones adolecen de inexactitud porque, cabe reiterarlo, la Ley
80 de 1993 establece que en los aspectos no previstos se aplicarán las normas
del Código Contencioso Administrativo, de suerte que no es válido interpretar
la carencia de referencia expresa en el artículo 22-6 como una proscripción
absoluta de los recursos de la vía gubernativa y de la posterior instancia
jurisdiccional puesto que, a más de lo anotado, una interpretación conforme con
la Constitución debe potenciar la perfecta operancia de los derechos a impugnar
(art. 29 C.P.) y de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.). En
consecuencia el cargo fundado en la presunta violación del artículo 29 del
estatuto Superior, debe desestimarse.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Viceprocurador
General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de
1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Decláranse
EXEQUIBLES los numerales
5o. y 6o. del artículo 22 de la Ley 80 de 1993.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANJO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General