T-234-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-234/12
DEFENSORA DE
DERECHOS HUMANOS EN EL CONTEXTO DEL CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO-Estado debe
adoptar medidas de protección con enfoque de género
DEFENSORES
DE DERECHOS HUMANOS-Protección nacional e internacional
La complejidad de la labor que
desarrollan los defensores de derechos humanos, lo cual supone para los Estados
en el marco de su protección, la incorporación de obligaciones positivas y
negativas. Las primeras, deben estar encaminadas a que las autoridades
competentes actúen con la debida diligencia para prevenir, investigar y
sancionar todo tipo de violación de sus derechos, mientras que las segundas,
aluden a que las actuaciones estatales deben realizarse con la debida
diligencia para evitar violar los derechos humanos.
DEFENSORAS
DE DERECHOS HUMANOS-Condición de mujeres las hace una población aún más
vulnerable/DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS-Gozan de protección reforzada dada
la especial situación de vulnerabilidad e indefensión
Cuando se trata de mujeres
defensoras de derechos humanos, pues no puede perderse de vista que la sola
condición de mujer, las hace una población aún más vulnerable. A lo anterior,
se agrega la circunstancia de que sociológicamente, como consecuencia de la
sociedad patriarcal y la situación de violencia que han predominado en
Colombia, han sido objeto de discriminación. Es por ello, que para la
Corte las defensoras de derechos humanos gozan de una protección reforzada, en
razón a su derecho a vivir dignamente, libres de toda forma de discriminación y
de violencia, condición que tiene sustento normativo en la cláusula de no
discriminación contenida en el preámbulo y los artículos 13, 40 inciso final,
43 y 53 de la Constitución, en la
Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 1°, 2° y 7°), en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (preámbulo y arts. 3° y 26), en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 1° y 24), en la
Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la
Mujer (arts. 2° y 3°) y en la
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer. La situación de riesgo inminente a la que
permanentemente están expuestas las mujeres defensoras de derechos humanos, fue
puesta de presente por la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre la
situación de los defensores de derechos humanos
DEFENSORES
DE DERECHOS HUMANOS EN EL CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO-Estado debe brindar
medidas de protección de manera oportuna y eficaz/VIOLENCIA CONTRA LA
MUJER EN EL CONFLICTO ARMADO-Mujeres defensoras de derechos humanos
El papel de los defensores de
derechos humanos, en el contexto de una sociedad democrática, es de mucha
monta, en tanto se constituyen en los interlocutores autorizados entre la
sociedad civil y las autoridades del Estado, a fin de darle contenido a las
políticas públicas que envuelven temas de derechos humanos, lo cual contribuye
al logro de la convivencia, la vida, la igualdad, la libertad y la paz, como
cometidos trazados por el constituyente. De igual modo, que el nivel de
exposición es aún mayor cuando ejecutan su labor dentro de un conflicto armado,
como ocurre en Colombia, vulnerabilidad que se incrementa notablemente cuando
se trata de mujeres defensoras de derechos humanos, dada la especial situación
de vulnerabilidad e indefensión a la que están expuestas. Es por ello, que
sobre el Estado recae el deber de brindar medidas de protección de manera
oportuna y eficaz a los defensores de derechos humanos, a fin de garantizar a
plenitud sus derechos, las cuales deben incluir un enfoque de género, esto es,
teniendo en cuenta el impacto diferenciado del conflicto armado sobre las
mujeres, que optan por la defensa de los derechos humanos, como proyecto de
vida.
INFORME DEL
RELATOR ESPECIAL DE LA CIDH SOBRE LA
VIOLENCIA CONTRA LA MUJER DEFENSORA DE DERECHOS HUMANOS-En razón del
género, son víctimas de intimidación sistemática, persecución, secuestro,
tortura y abuso sexual
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance constitucional
La seguridad debe ser
entendida como valor constitucional, derecho colectivo y fundamental,
precisándose respecto de este último, que se constituye en una garantía que
debe ser preservada por el Estado, no circunscribiéndose su ámbito de
protección a las personas privadas de la libertad, sino que también se extiende
a los demás bienes jurídicos que en un momento determinado requieren la
adopción de medidas de protección, a fin de garantizar la efectividad de los
derechos fundamentales a la vida e integridad personal.
SEGURIDAD
PERSONAL COMO DERECHO COLECTIVO/SEGURIDAD PERSONAL COMO DERECHO INDIVIDUAL
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre amenaza y riesgo/DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de riesgos y amenazas
Cuando
la persona está sometida a un nivel de riesgo, no se presenta violación alguna
del derecho a la seguridad personal, pues los riesgos que se derivan de la
existencia humana y de la vida en sociedad, deben ser soportados por todas las
personas. Por el contrario, cuando la persona está sometida a una amenaza, se
presenta la alteración del uso pacífico del derecho a la seguridad personal, en
el nivel de amenaza ordinaria, y de los derechos a la vida y a la integridad
personal, en virtud de la amenaza extrema.
DERECHO A
LA SEGURIDAD PERSONAL-El demandante debe probar al menos sumariamente
hechos que demuestren o permitan deducir que se encuentra expuesto a una
amenaza/DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-El Estado tiene la obligación de
adoptar las medidas de protección necesarias para proteger a aquellos
individuos que se encuentran sometidos a un nivel de amenaza
La
Corte Constitucional ha precisado que la solicitud de protección del
derecho a la seguridad personal, exige al peticionario probar, al menos de
manera sumaria, los hechos que demuestran o permiten deducir que se encuentra
expuesto a una amenaza. Es por ello, que debe acreditar la naturaleza e
intensidad de la amenaza respecto de la cual se pide protección; y que se
encuentra en una situación de vulnerabilidad o especial exposición a la materialización
del inicio del daño consumado. Esto conlleva por parte de las autoridades
competentes, a identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona y
definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos,
adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño, especialmente
cuando se trata de personas que por su actividad misma están expuestas a un
nivel de amenaza mayor, como sería el caso de los defensores de derechos
humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zona
de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en
condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas
privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio, niños
y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria situación
de indefensión.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Vulneración por autoridades al negar medidas de protección a
mujer defensora de derechos humanos, quien fue víctima de violencia sexual y
desplazamiento forzado
PROGRAMA
DE PROTECCION A VICTIMAS, TESTIGOS E INTERVINIENTES EN EL PROCESO PENAL DE LA
FISCALIA GENERAL-Adolece de la falta de un enfoque diferencial de género de
mujeres víctimas de violencia sexual y desplazamiento forzado
PROGRAMA
DE PROTECCION A VICTIMAS, TESTIGOS E INTERVINIENTES EN EL PROCESO PENAL-Exhortar a la Fiscalía para que adecue el Programa a principios y
elementos mínimos de racionalidad y programas de protección integral de la ley
1448 de 2011
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Vulneración por la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio
del Interior al no dar aplicabilidad a la presunción constitucional de riesgo
en calidad de defensora de derechos humanos quien fue víctima de violencia
sexual y desplazamiento forzado
PROGRAMA DE PREVENCION
Y PROTECCION DE LOS DERECHOS A LA VIDA, LIBERTAD, INTEGRIDAD Y SEGURIDAD DE
PERSONAS, GRUPOS Y COMUNIDADES-Orden al Ministerio del Interior revise y adecue
el programa contenido en la Ley 1448 de 2011
DERECHO A LA
VIDA, INTEGRIDAD Y SEGURIDAD PERSONAL-Orden a la
Fiscalía y al Ministerio del Interior conjuntamente brinden protección a
defensora de derechos humanos quien fue víctima de violencia sexual y
desplazamiento forzado
SOLICITUD DE
DECLARACION DE ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA DE VICTIMAS Y
TESTIGOS DE VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS-Improcedencia
La
Corte difiere de la postura de la organización DeJuSticia, claro está,
sin desconocer que el panorama de las víctimas en Colombia no es en absoluto fácil,
más aún, cuando la situación del conflicto armado provoca en ellas miedo, en
tanto están expuestas a la arbitrariedad y la persecución política, sin que en
algunos casos reciban la atención debida por parte del Estado. Pero también
resalta, que se ha iniciado un importante proceso de superación de la
invisibilización de las víctimas, tanto a nivel jurisprudencial como desde el
punto de vista político, tal como lo impone además la práctica internacional,
lo cual ha propiciado cambios importantes en las políticas públicas a fin de
proteger los derechos de las víctimas y testigos, con inclusión de un enfoque
diferencial. Así por ejemplo, esta corporación con ocasión del auto 200 de 2007
y la sentencia T-496 de 2008, provocó importantes ajustes a los programas de
protección que se encuentran en cabeza del Ministerio del Interior, respecto de
los cuales lo deseable es que se lleve a cabo el fortalecimiento de la
capacidad institucional, así como la sensibilización de los funcionarios que
tienen a su cargo la dirección, para que, de esta manera aumente la cobertura
de protección de las víctimas y testigos.
Referencia:
Expediente T-2678546
Demandante: Dulcinea,
actuando a través de apoderada judicial
Demandado:
Ministerio del Interior y de Justicia[1]
y la Fiscalía General de la Nación
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D. C., veintiuno (21) de
marzo de dos mil doce (2012).
La
Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de la
decisión dictada por el despacho judicial de segunda instancia, en el asunto de
la referencia.
I. ANTECEDENTES[2]
1. Aclaración preliminar
Como quiera que en el presente
caso se estudia la situación de una mujer defensora de derechos humanos,
víctima de violencia sexual y desplazamiento forzado en el marco del conflicto
armado interno, que se encuentra incluida en el anexo reservado del auto 092 de
2008[3],
proferido por esta corporación, la Sala advierte que, como medida de protección
a la intimidad, seguridad personal, vida e integridad personal de la accionante,
ha dispuesto suprimir de esta providencia y de toda futura publicación de la
misma, su nombre, así como cualquier otro tipo de dato e información que
permita identificarla[4].
En tal virtud, los nombres ficticios que serán utilizados en cursiva y sin
ningún apellido, en lo sucesivo serán los siguientes:
Dulcinea: nombre de la
accionante.
Tarragona: lugar de residencia de la
Dulcinea.
Aragón: departamento del lugar de residencia de Dulcinea.
La Cartuja: lugar en el que Dulcinea prestaba
ayuda psicosocial a víctimas del conflicto armado interno.
La Alhambra: vereda en la que fue interrogada Dulcinea
por dos hombres acerca de su trabajo, y le prohibieron continuar con el mismo
bajo amenazas.
San Jacinto: municipio en el que se encuentra ubicada La
Alhambra.
Montserrat: primera ciudad a la que se desplazó forzosamente Dulcinea.
Sofía: corregidora del municipio Tarragona.
Pascual: esposo de Sofía.
Guernika: municipio al que Dulcinea se desplazó forzosamente por
segunda vez.
2. La petición de tutela
La señora Dulcinea,
actuando a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el
Ministerio del Interior y la
Fiscalía General de la Nación, por considerar que en su condición de defensora
de derechos humanos, han sido vulnerados los derechos fundamentales a la vida,
integridad, libertad, seguridad personal y acceso a la administración de
justicia, en tanto no ha contado con las medidas de protección que requiere como
víctima de los delitos de abuso sexual, desplazamiento forzado y tentativa de secuestro.
Las circunstancias que dieron
lugar a la presentación de la solicitud de amparo constitucional, están
relatadas en los siguientes
3. Hechos
3.1. Afirma la demandante que
entre los años 2004 y 2007, prestó asistencia psicosocial a víctimas del
conflicto armado en La Cartuja, en calidad de miembro de diferentes
organizaciones defensoras de derechos humanos. Agrega que como represalia por
la labor que venía desarrollando, el 2 de febrero de 2007, mientras se
encontraba prestando atención psicosocial a una víctima en la vereda La
Alhambra, en jurisdicción del municipio San Jacinto, tres hombres
en forma violenta la interrogaron respecto de su trabajo y le prohibieron
continuar con el mismo bajo amenazas. Así mismo, comenta que tanto ella como la
víctima fueron accedidas carnalmente por dos de los hombres, ilícito que en ese
momento no fue denunciado, “[p]or temor a que (…) ejercieran algún tipo de
represalia contra ella” [5].
3.2. En razón de lo sucedido, la
accionante optó por no prestar atención individual a las víctimas y a la población
reinsertada, decidiendo darle continuidad a su trabajo, pero esta vez, en
reuniones regionales y en actividades colectivas. Sin embargo, días después, por
intermedio de uno de sus hermanos, le hicieron saber nuevas amenazas, lo cual
no se constituyó en razón suficiente para dar por terminada la labor que venía
realizando.
3.3. Señala que el 25 de
septiembre de 2007, varios hombres que se identificaron como miembros de las “Águilas
Negras”, le dieron 15 días para abandonar el aludido municipio, amenazas
que la obligaron a desplazarse a la ciudad de Montserrat. Estos hechos,
fueron puestos en conocimiento del GAULA de La
Cartuja y de la Defensoría del Pueblo.
3.4. Refiere que en un primer
momento, fue destinataria del Programa de Protección de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior, en razón a su condición de activista de una
organización social y de derechos humanos, siendo destinataria de apoyo
económico para reubicación durante tres (3) meses (año 2007), ayuda que fue prorrogada
por igual término (año 2008).
3.5. Alude que la situación de
violencia sexual y de desplazamiento forzado, se puso en conocimiento de la
Corte Constitucional, razón por la cual fue incluida en el anexo reservado del
auto 092 de 2008, providencia que ordenó a la
Fiscalía General de la Nación iniciar la investigación de los hechos. En
consecuencia, el conocimiento del asunto le correspondió a la
Fiscalía 23 de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, despacho al que asistió la actora a la diligencia de entrevista el
3 de septiembre de 2009.
3.6. Afirma que la semana siguiente
a la entrevista, exactamente los días 8 y 10 del mismo mes y año, fue objeto de
seguimiento y de tentativa de secuestro, cuando se dirigía del lugar de trabajo
a su residencia, lo cual fue denunciado penalmente al día siguiente y puesto en
consideración del Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación, a fin de que efectuara el estudio del riesgo y adoptara
las medidas de protección necesarias, encaminadas a proteger los derechos fundamentales
a la vida, integridad, libertad y seguridad personal de la demandante. La misma
solicitud, fue presentada ante la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior.
Del mismo modo, la peticionaria
libró comunicación ante el director del Programa Presidencial de Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República, con el objeto de que realizara seguimiento a las solicitudes
formuladas.
3.7. Indica la actora que la
Fiscalía 23 de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, mediante oficio N° 0222 del 11 de septiembre de 2009, asignó una
funcionaria de la policía judicial adscrita a la
Dirección de Investigación Criminal -DIJIN-, con el fin de garantizarle acompañamiento
policial durante el fin de semana siguiente a la instauración de la denuncia, por
lo menos para los trayectos que debía recorrer entre su residencia y el lugar
de trabajo. No obstante, la medida policiva dispuesta nunca se llevó a cabo.
3.8. Como consecuencia de lo
anterior, la demandante presentó derecho de petición a la
DIJIN, mediante el cual pidió información en relación con el acompañamiento
policial autorizado. Al respecto, la respuesta precisó que (i) el área
investigativa bajo su dirección había dispuesto personal para efectuar revistas
periódicas en la residencia de la víctima durante los días sábado 12 y domingo
13 de septiembre de 2009, aunque aclaró que “se presentó una confusión ya
que la señora en mención exigía un acompañamiento permanente desde su lugar de
residencia hasta su trabajo y viceversa, labor que no fue necesaria (sic) realizar
teniendo en cuenta las labores antes mencionadas”[6]; y (ii) solicitó a la
Dirección de Protección y Servicios Especiales de la
Policía Nacional, prestar la debida seguridad a la accionante, así como
labores de coordinación con la estación de policía del barrio Ricaurte en el
cual residía, a fin de que efectuaran visitas esporádicas a su lugar de
vivienda; y a la Seccional de Inteligencia de la
Policía Metropolitana de Montserrat, para que se realizara el estudio
de riesgo y vulnerabilidad.
3.9. Sin embargo, aduce la peticionaria
que ninguna de las medidas solicitadas se tradujo en protección efectiva, pues
tan sólo recibió una visita policial en la que se practicó diligencia de
entrevista “acerca de los hechos de amenaza, indicándole algunas medidas de
autoprotección y aclarándole que no era posible ofrecerle acompañamiento policial
desde su residencia hasta su lugar de trabajo. El agente que se entrevistó con
la víctima le informó que la policía realizaría rondas en su residencia, medida
ésta sin ninguna efectividad, si se toma en consideración que los ataques
sufridos por la señora Dulcinea se presentaron en el trayecto de su lugar de
trabajo hacia su domicilio, y no en el barrio donde la misma residía.”[7]
3.10. Manifiesta que el 28 de
septiembre de 2009, con ocasión de la entrevista efectuada por un patrullero de
la Policía Nacional, en el marco del estudio de riesgo y vulnerabilidad, presentó
copia de la denuncia formulada ante la
Fiscalía 23 de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario.
3.11. Afirma que el 27 de octubre
de la misma anualidad, “mes y medio después de que se presentaran los
ataques”[8],
en razón al derecho de petición formulado ante la
Fiscalía General de la Nación, Programa de Protección y Asistencia a Víctimas
y Testigos, tuvo lugar la entrevista dentro del estudio de riesgo y
vulnerabilidad. De igual modo, el 6 de noviembre siguiente, solicitó a la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, “información
acerca del resultado del estudio de riesgo efectuado a la víctima en el mes de
septiembre y de la decisión adoptada por esa dirección en relación con la
vinculación de la misma al Programa.”[9]
3.12. Asevera la accionante que ante
la ausencia de medidas de protección por parte de las entidades demandadas,
decidió no continuar brindando información dentro de la investigación penal
respecto de los hechos acaecidos en el municipio Tarragona, específicamente
información relacionada con los datos de contacto de los posibles testigos. Así
mismo, se vio obligada a renunciar a su trabajo en el que le correspondía
prestar turnos hasta las 10:00 P.M., por los riesgos que implicaba para su
seguridad. De esta manera, ante la ausencia de ingresos económicos que le
permitieran subsistir, “decidió retornar al municipio de Tarragona, del cual
se había desplazado forzosamente hacía dos años ante las amenazas de muerte
perpetradas por las ‘Águilas Negras’[10],
lo cual fue puesto en conocimiento el 26 de noviembre de 2009,
a la Fiscalía 23 de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario[11].
En el mismo sentido, envió misiva
al Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación, en la que solicitó adicionalmente, información
relativa a la decisión adoptada en relación con su vinculación a dicho
programa.
3.13. Señala que al retornar a Tarragona,
se enteró que el 20 de noviembre de 2009, la señora Sofía, corregidora
del municipio, y su esposo Pascual, desmovilizado de las autodefensas,
con quienes se suscitaron algunas desavenencias como consecuencia del trabajo
de acompañamiento psicojurídico a las víctimas, antes de que se perpetraran los
hechos de violencia sexual y de amenazas, interrogaron a uno de sus hermanos a
fin de obtener información sobre su paradero para resolver, supuestamente,  algunos
asuntos.
3.14. Sostiene que el 27 de
noviembre de 2009, reiteró ante el Ministerio del Interior la solicitud de
información acerca del resultado del estudio de riesgo y la decisión adoptada
respecto de su vinculación, al Programa de Protección de Derechos Humanos.
3.15. Afirma que en escrito del 4
de diciembre de 2009, la
Fiscalía General de la Nación le informó acerca de la no vinculación al
Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos, bajo la
consideración de que no cumplía el requisito previsto en el numeral 9° del
artículo 4° de la Resolución 0-5101 de 2009, “donde se ordena la existencia
de un nexo causal directo entre la participación procesal eficaz de la víctima
y los factores de riesgo y amenaza derivados de esa colaboración.”[12]
3.16. Por su parte, el 23 del
mismo mes y año, el Ministerio del Interior, Dirección de Derechos Humanos,
puso de presente a la demandante que en razón a su situación de riesgo,
consideró necesario solicitar al Jefe Seccional de Inteligencia de la
Policía Metropolitana de Montserrat, el envío del resultado de la evaluación
de riesgo y vulnerabilidad, realizada tres meses atrás.
3.17. Indica la actora, que debido
a las graves amenazas y a la inacción de las autoridades demandadas para
disponer medidas de protección, se vio abocada a permanecer oculta en su
residencia durante los meses de diciembre de 2009 y enero de 2010, circunstancia
que no le permitió acceder a un empleo para garantizar la subsistencia de sus
menores hijas. A lo anterior, agrega que el 29 de enero y 2 de febrero de 2010,
un hombre increpó a su padre con el fin de obtener información sobre su
paradero, lo que motivó el desplazamiento forzoso por segunda vez, dejando a
sus dos hijas en tanto “no cuenta con recursos para garantizar su
subsistencia en su actual paradero.”[13]
3.18. Para terminar, hace hincapié
en que no ha recibido respuesta alguna del Ministerio del Interior, respecto de
su vinculación al Programa de Protección de Derechos Humanos, así como tampoco
se ha adoptado medida alguna de protección en su favor.
4. Pretensiones
Con fundamento en la situación
fáctica expuesta, la señora Dulcinea, quien afirma ser defensora de
derechos humanos y víctima de violencia sexual, amenazas y desplazamiento
forzado, le solicita al juez constitucional la tutela de los derechos
fundamentales a la vida, integridad, libertad, seguridad personal y acceso la
administración de justicia, vulnerados presuntamente por la
Fiscalía General de la Nación y el Ministerio del Interior, y en consecuencia,
se ordene adoptar las medidas de protección necesarias para garantizar el
desarrollo de la actividad de apoyo que viene prestando a las víctimas del
conflicto armado colombiano, en La Cartuja.
5. Pruebas relevantes que
reposan en el expediente
- Escritos dirigidos al director
del Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación, y al director del Programa Presidencial de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República, radicados el 15 de septiembre de 2009, en los que la
demandante solicita “[r]ealizar seguimiento al proceso de evaluación del
riesgo en que se encuentra (…) y propender por que (sic) el Programa de
Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia adopte
urgentes medidas de protección a su favor, a fin de salvaguardar sus derechos a
la vida, la integridad y la libertad personales.” (Folios 33
a 40 y 51 a 56).
- Diligencia de entrevista
surtida por la accionante ante la
Fiscalía 23 Especializada de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario, el 11 de septiembre de 2009 (Folios 42
a 44).
- Memorial remitido al Ministerio
del Interior, Dirección de Derechos Humanos, recibido el 15 de septiembre de
2009, en el que la accionante solicita “[r]ealizar el correspondiente
estudio de riesgo y adoptar las medidas necesarias para brindar protección (…),
a fin de salvaguardar sus derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad
personales, de acuerdo a lo ordenado en el Auto 200/05.” (Folios 45
a 50).
- Derecho de petición elevado
ante la Dirección de Investigación Criminal -DIJIN-, el 16 de septiembre de
2009, en el que la actora pide información en relación con el acompañamiento
policial dispuesto por la Fiscal 23 Especializada de la
Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (Folios 59
a 61).
- Oficio N°
1858/AVIDH-IDEST-79-24 del 24 de septiembre de 2009, en el que el Jefe del Área
Investigativa “Delitos contra la Vida los DD HH y el DIH” de la
DIJIN, da respuesta a la petición (folios 63 y 64).
- Derecho de petición formulado
ante el director del Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos
de la Fiscalía General de la Nación, el 23 de octubre de 2009, en el que la
accionante pide “[s]e sirva informarme el resultado de la evaluación de
riesgo efectuada (…), así como la decisión adoptada por la dirección del
Programa de Protección acerca de la vinculación de la víctima al mismo.”
(Folios 67 y 68).
- Escrito remitido por la apoderada
de la demandante a la DIJIN, el 6 de noviembre de 2009, en el que comunica que “[u]na
vez el Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación haya adoptado medidas de protección a favor de
la víctima, la misma pondrá en su conocimiento la información de contacto de
los posibles testigos. En tanto la víctima no cuente con medidas de protección,
no consideramos pertinente continuar adelantando diligencias de investigación,
toda vez que las mismas pueden incrementar el riesgo en que se encuentra mi
representada.” (Folios 69 y 70).
- Derecho de petición presentado
por la accionante ante el Ministerio del Interior, Dirección de Derechos
Humanos, el 6 de noviembre de 2009, en el que solicita información en relación
con “el resultado de la evaluación de riesgo efectuada (…), así como la
decisión adoptada por la dirección del Programa de Protección acerca de la
vinculación de la víctima al mismo.” (Folios 71 y 72).
- Derecho de petición formulado
por la actora ante el director del Programa de Protección y Asistencia a
Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación, el 26 de noviembre de 2009, en el que solicita
(Folios 75 a 77):
“1. Se
sirva informarme el resultado de la evaluación de riesgo efectuada a la señora Dulcinea,
así como la decisión adoptada por la dirección del Programa de Protección
acerca de la vinculación de la víctima al mismo.
2. Valorar
los hechos que han acontecido desde la realización del estudio de riesgo, y
particularmente el retorno forzado de la señora Dulcinea al municipio de Tarragona,
con lo cual se incrementa el riesgo en que se encuentra actualmente.”
- Derecho de petición elevado por
la demandante ante la
Fiscalía Especializada 23 de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario, en el que la solicitud es la siguiente (Folios 78
a 80):
“1. Se
sirva indicarme si desde la diligencia de entrevista a la víctima llevada a
cabo el día 03 de septiembre en su despacho, se ha ordenado la realización de
labores de investigación en el municipio de Tarragona, y particularmente, si
alguna de estas diligencias ha involucrado a los señores Sofía y su esposo Pascual.
2. Se sirva
adoptar las medidas de prevención necesarias para garantizar la seguridad de la
señora Dulcinea en el marco de las labores de investigación que adelanta su
Despacho.”
- Escrito presentado ante el
Ministerio del Interior, Dirección de Derechos Humanos, el 27 de noviembre de
2009, en el que la accionante reitera lo pedido el día 6 del mismo mes y año
(Folios 81 y 82).
- Oficio N° 027423 del 23 de
diciembre de 2009, en el que el Ministerio del Interior, Dirección de Derechos
Humanos, dando respuesta al derecho de petición formulado por la demandante, le
informa que (i) “por medio de trámite de emergencia de noviembre de 2007, se
le aprobó un (01) tiquete aéreo nacional y un (01) apoyo de reubicación
temporal, con el fin de salir de la zona de riesgo”; (ii) el Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER) de la
Policía Nacional, recomendó la asignación de dos (2) meses de apoyo de
reubicación temporal, así como tres (3) apoyos de reubicación extraordinarios;
y (iii) ante los últimos hechos de amenaza planteados, la cartera ministerial
solicitó una reevaluación del estudio de nivel de riesgo a la
Policía Nacional, con el fin de presentar nuevamente el caso ante el aludido comité.
- Comunicación N° 170926 signada por
el director del Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación, en la que respecto de la solicitud de medidas
de protección pedidas por la peticionaria, expresa (Folio 88):
“[A]tentamente
le manifiesto, que mediante acta del día 23 de noviembre de 2009, se dispuso la
no vinculación de la señora DULCINEA, al programa; por no cumplir
con los requisitos establecidos en la
Resolución 0-5101 de 2008, pues no se evidencia nexo causal directo entre su
participación procesal eficaz y los factores de riesgo y amenaza derivados de
su colaboración.
Esta
información tiene carácter de reserva de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 72 de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la
Ley 1106 de 2006 y el artículo 3 numeral 5) de la
Resolución 0-5101 de 2008, razón por la cual le solicito tomar las
precauciones necesarias para garantizarla.”
- Respuesta al derecho de
petición elevado ante la Fiscalía 23 Especializada de la
Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, con data del
11 de diciembre de 2009, en el que pone de presente a la accionante (i) la
necesidad de que realice precisiones sobre la señora Sofía y su esposo Pascual,
a fin de llevar a cabo una eficaz y pronta investigación; (ii) las diligencias
adelantadas por el despacho en aras de garantizar su seguridad; y (iii) que “no
entiende esta delegada Fiscal, cómo, la señora DULCINEA, ha regresado a TARRAGONA,
sector donde fueron suscitadas las amenazas y el ilícito del cual fue víctima,
más aún cuando se afirma que el riesgo no ha disminuido.” (Folios 90
a 92).
- Actas de no incorporación de la
accionante al Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación, del 14 de agosto de 2008 y 23 de noviembre de
2009 (Folios 177 y 178).
- Panfleto dirigido a la
demandante, suscrito por la “nueva generación de águilas negras” (folio
14).
- Informe presentado por Acción
Social, relativo a los avances obtenidos en el diseño e implementación de los
programas “Prevención del Impacto de Género Desproporcionado del
Desplazamiento, mediante la
Prevención de la Violencia Sexual contra la
Mujer Desplazada y de Atención Integral a sus Víctimas” y “Promoción de
la Participación de la Mujer Desplazada y de Prevención de la
Violencia contra las Mujeres Desplazadas Líderes o que adquieren visibilidad
pública por sus Labores de Promoción Social, Cívica o de los Derechos Humanos”
(Folios 182 a 214 del cuaderno de revisión).
- Informes de evaluación de
amenaza y riesgo OPVT/CIS-LFMG del 11 de agosto de 2008, OPA-CGE-CAKM del 4 de
noviembre de 2009 y OPA/CGE-JFAV del 30 de agosto de 2010, que dan cuenta de la
no vinculación de la demandante al Programa de Protección y Asistencia a
Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación (Folios 239
a 243, 249 a 256 y 263 a 270 del cuaderno de revisión).
6. Oposición de la demanda
6.1. Escrito de la Policía
Nacional[14]
En comunicación del 8 de marzo de
2010, el Comandante de la
Policía Metropolitana de Montserrat, señaló que las medidas de
protección encaminadas a salvaguardar a las víctimas del conflicto armado
interno, son del resorte exclusivo de las autoridades demandadas, razón por la
cual la Policía Nacional, carece de competencia para incluir a la peticionaria
en cualquiera de los programas creados para tal fin.
6.2. Escrito de la
Fiscalía General de la Nación
6.2.1. El 10 de marzo de 2010, el
jefe del Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación, estimó que la acción de tutela promovida por la
demandante no debe prosperar, en la medida en que las actuaciones se
adelantaron en el marco de la legalidad, sin incurrir en omisión alguna en el
ejercicio de sus funciones, y sin que se haya comprometido en modo alguno, la
efectividad de sus derechos fundamentales y los de su grupo familiar.
Anotó que el citado programa, es
el mecanismo a través del cual la
Fiscalía cumple la función de estirpe constitucional contenida en el artículo
250, numeral 7°, que impone el deber de “Velar por la protección de las
víctimas, los jurados, los testigos y demás intervinientes en el proceso penal”[15].
De igual forma, sostuvo que se
trata de un programa creado por el artículo 67 de la
Ley 418 de 1997, modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de
2006, el cual tiene por objetivo prestar protección integral y asistencia
social a testigos, víctimas, intervinientes en el proceso y funcionarios de la
Fiscalía, lo mismo que a sus familiares hasta el cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil y al cónyuge, compañera o
compañero permanente, cuando se encuentren en riesgo de sufrir agresión o que
sus vidas corran peligro por causa o con ocasión de la intervención de un proceso
penal, y de esta manera, combatir la impunidad para mejorar las condiciones de
seguridad de la población en general.
Puso de presente que la
Resolución 0-5101 de 2008, reglamentaria del programa, señaló que las medidas
de seguridad tienen carácter excepcional, además que es necesario el
cumplimiento de los siguientes presupuestos: (i) que se dé un aporte o una
intervención procesal eficaz de parte del evaluado; (ii) que el candidato a
proteger sea objeto de amenazas contra su vida e integridad; y (iii) que sea la
intervención en un proceso penal la que origine amenaza o alto riesgo de sufrir
agresión contra la vida e integridad del potencial beneficiado. Agrega, que de
no estar cumplidas las citadas condiciones, se torna improcedente la solicitud
de medidas en el sistema protector de la
Fiscalía General de la Nación.
Dentro de este contexto, precisó
que la decisión de no vinculación de la demandante al programa, está soportada
en las evaluaciones de amenaza y riesgo, que concluyeron, que el riesgo al que
está expuesta es ORDINARIO, en tanto no está derivado de una
participación procesal eficaz con la administración de justicia, sino de la
labor que viene desarrollando como líder comunitaria. Por lo tanto, sostuvo que
la competencia para disponer la adopción de medidas de protección, recae en el
Ministerio del Interior, de conformidad con lo previsto en el artículo 81 de la
Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de
2002 y 1106 de 2006, así como en el artículo 2° del Decreto Reglamentario 2816
de 2006.
Al respecto, señaló que para el
caso de la accionante se configuró un nexo causal inverso, en la medida en que
inicialmente se presentó la amenaza y luego fue denunciada penalmente la
conducta, circunstancia que a pesar de que no la hizo destinataria del Programa
de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación, conllevó la solicitud de medidas preventivas de
seguridad ante el Comandante de la
Policía Metropolitana de Montserrat, organismo que al efectuar el
estudio de riesgo, coincidió en que era de naturaleza ordinaria.
6.2.2. Finalmente, el funcionario
del ente acusador, consideró que la decisión adoptada está resguardada en el
principio de autonomía funcional previsto en el artículo 228 de la
Constitución, y que de acogerse la solicitud de medidas de protección en las
circunstancias en las que se encuentra la accionante, “sería aceptar que el
Programa de Protección está instituido para abordar la solución de fenómenos
distintos al de la vida e integridad de las personas cuando participan en un
proceso penal y colaboran de manera abierta y desinteresada con la justicia, es
desnaturalizarlo, alejarse de su esencia, desconocer los motivos y
circunstancias que motivaron su creación y los fines que se le asignaron, así
como desconocer la competencia de las demás instituciones del Estado creados
para tal fin.”[16]
6.3. Escrito del Ministerio
del Interior
6.3.1. El 12 de marzo de 2010, la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, solicitó la
declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, bajo la consideración de
que la accionante incurrió en la prohibición contenida en el numeral 3° del
artículo 26 del Decreto 2816 de 2006, consistente en solicitar la inscripción
en otro programa de protección del Estado, pues “del escrito de tutela se
colige que la señora en el pasado ha solicitado ser beneficiaria de medidas
especiales de Protección por parte del Programa de Protección de la
Fiscalía General de la Nación y aún en la acción que nos ocupa, reitera su
solicitud de vincularse en dos Programas.”[17]
De igual modo, manifestó al juez
constitucional que sus actuaciones se han ceñido al ordenamiento jurídico, al
punto que luego de conocer las manifestaciones de seguridad personal efectuadas
por la actora, solicitó en dos oportunidades a la
Policía Nacional, la realización de estudios de nivel de riesgo y revistas
policiales, a fin de salvaguardar su vida e integridad personal.
Fue así, como el Comité de
Evaluación y Riesgo de la
Policía Metropolitana de Montserrat, concluyó que el riesgo al que está
expuesta la accionante es ORDINARIO, razón por la cual “determinó
adoptarle como medidas especiales de protección y dado el nivel de riesgo que
presenta la señora Dulcinea, revistas policiales.”[18]
6.3.2. Por último, justificó la
solicitud de improcedencia de la acción de amparo constitucional, en la falta
de legitimidad en la causa por pasiva, “por cuanto el Ministerio del
Interior y de Justicia dentro del ámbito de sus competencias atendió la
solicitud de la accionante, y no le vulneró derecho fundamental alguno.”[19]
7. Decisiones judiciales
objeto de revisión
7.1. Sentencia de primera
instancia
7.1.1. En fallo proferido el 11
de marzo de 2010, el a quo declaró improcedente el amparo constitucional,
por las razones que a continuación se indican:
En primer término, señaló que la
actuación de la Fiscalía General de la
Nación, se encuentra en clara armonía con la sentencia T-683 de 2005 de la
Corte Constitucional, en tanto la accionante no satisfizo los requisitos
dispuestos por la normatividad para ser incorporada al Programa de Protección y
Asistencia a Víctimas y Testigos.
De otra parte, tampoco advirtió
vulneración alguna por parte del Ministerio del Interior, en razón de la
condición de líder comunitaria de la peticionaria, pues de conformidad con la
presunción constitucional de riesgo que recae sobre la población desplazada,
inicialmente fue destinataria de apoyo económico de reubicación temporal, “pues
así se lo hicieron pensar [al Ministerio] las peticiones allí radicadas
y los específicos hechos en ellas relatados, razón que lo urgió a reconocerle
los relatados auxilios”.[20]
Sin embargo, precisó que a raíz de
la evaluación del nivel de riesgo efectuada por el Comité de Reglamentación y
Evaluación (CRER) de la
Policía Nacional, que calificó el riesgo como ordinario, es decir, aquél que
toda persona está en obligación de soportar por el hecho de vivir en una
comunidad jurídicamente organizada, la aludida cartera ministerial decidió no vincular
a la peticionaria en el programa.
7.1.2. En suma, el juzgador
consideró que las actuaciones de las entidades demandadas, se ajustan al marco
constitucional y legal, en la medida en que la accionante no cumplió los presupuestos
para acceder a cualquiera de los programas, así como tampoco fueron allegados
al expediente elementos de juicio adicionales, que permitieran arribar a una
conclusión diferente.
7.2. Impugnación
7.2.1. En escrito del 26 de marzo
de 2010, la accionante manifestó su disconformidad con la sentencia dictada. En
su sentir, la decisión omitió valorar los fundamentos fácticos invocados en la
solicitud de amparo constitucional, que inequívocamente muestran la existencia
de un riesgo extraordinario, esto es, aquél que supera el umbral de aquellos
riesgos “implícitos en la vida cotidiana de cualquier sociedad, y por esta
razón, social y jurídicamente soportables[21]”,
a fin de que sean dispuestas las medidas de protección necesarias para
salvaguardar sus derechos fundamentales. Del mismo modo, reprochó que el fallo
se hubiera apoyado en la evaluación de riesgo efectuada por el Programa de
Protección de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, en
tanto carece de motivación.
7.2.2. También estimó que las
circunstancias que dieron lugar a la presentación de la acción de tutela,
permiten colegir que se trata de “hechos específicos, concretos y
actuales de amenaza contra la víctima (dos tentativas de secuestro que
tuvieron lugar en el mes de septiembre de 2009 y constantes seguimientos que se
extendieron hasta el mes de febrero del año en curso), que atentan de manera
clara, específica e individualizable contra una persona (en este caso, la
señora Dulcinea), de tal importancia que amenazan bienes jurídicos de gran
entidad para la víctima como su vida, integridad y libertad, de
materialización probable en tanto los sujetos que pretenden hacerle daño ya
llevaron a cabo gran parte del plan para atentar contra la víctima y de no
haber sido porque la misma emprendió la huida, dichos atentados hubieran
culminado con éxito para los victimarios; y finalmente, excepcionales,
pues no se trata de aquellos riesgos que deben ser soportados por la
generalidad de los individuos en la sociedad; de hecho, ninguna persona
-residente o en tránsito en el territorio colombiano- está obligada a soportar
una tentativa de secuestro ni seguimientos o intromisiones en su vida personal
y familiar.”[22]
7.2.3. Reiteró, en los mismos
términos de la acción de tutela, que los hechos de amenaza sufridos ocurrieron
una semana después de que tuvo lugar la diligencia de entrevista ante la
Fiscalía 23 Especializada de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, “luego de haber transcurrido dos años desde su desplazamiento a
la ciudad de Montserrat sin que se presentara ningún hecho de amenaza en su
contra”[23],
diligencia en la que suministró toda la información que fue requerida. Por tal
razón, tildó de equivocada la apreciación de la
Fiscalía General de la Nación, en el sentido de que “no existía nexo causal
directo entre la participación procesal eficaz de la víctima y los factores de
riesgo y amenaza que atentan contra ella.”[24]
De esta manera, la accionante consideró
que los informes de riesgo efectuados por las entidades accionadas, carecen de
idoneidad para servir como fundamento de la decisión judicial adoptada en
primera instancia, constituyéndose por el contrario, en el móvil que ha dado
lugar a la afrenta iusfundamental.
7.2.4. Por último, refirió como
elementos de juicio para solicitar la revocatoria de la sentencia impugnada, y
que el juez de tutela disponga medidas de naturaleza protectora, (i) la calidad
de sujeto de especial protección constitucional (víctima de violencia sexual y
desplazamiento forzado); y (ii) situación de vulnerabilidad o especial exposición
al riesgo (lugar geográfico en que se encuentra -La
Cartuja-; colaboración con las autoridades judiciales para el
esclarecimiento de los delitos; situación de indefensión extraordinaria;
existencia de una presunción de riesgo; obstaculización en el acceso a la
administración de justicia, en cuanto no están dadas las garantías de participación
en el proceso penal).
7.3. Sentencia de segunda
instancia
7.3.1. El 27 de abril de 2010, el
ad quem confirmó íntegramente la decisión del fallador de primera
instancia, bajo el argumento de que el requisito de subsidiariedad no se
encuentra cumplido, en tanto la decisión emanada del organismo acusador que no
accedió a las medidas de protección pedidas por la actora, era susceptible de
recursos administrativos en vía gubernativa, conforme lo establece el protocolo
de protección de víctimas y testigos, así como de las demás acciones ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Adicionalmente, consideró que la
determinación del Ministerio del Interior de no incluir a la demandante en el programa
de protección, tuvo fundamento en la Ley 418 de 1998, incluidas su prórrogas y
modificaciones, así como en el Decreto 2816 de 2006, dado que el estudio del
nivel de riesgo concluyó que el mismo era de naturaleza ordinaria, por lo que
dispuso de manera conjunta con el Comité de Reglamentación y Evaluación de
Riesgos (CRER), la práctica de revistas policiales.
II. INTERVENCIONES EN
CONDICIÓN DE AMICUS CURIAE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL[25]
Con posterioridad a la escogencia
de la acción de tutela, diferentes organizaciones defensoras de derechos
humanos, asintieron las pretensiones de la acción de tutela presentada por la
señora Dulcinea. A continuación, la
Sala hará referencia a cada uno de los escritos:
1. Intervención de la
Consultoría de los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado­ (CODHES)
En escrito del 17 de agosto de
2010, el señor Jorge Enrique Rojas y la señora Lina María Céspedes Báez, Presidente
y abogada analista de género de CODHES, solicitan la revocatoria de los
fallos de instancia y, en su lugar, que la
Corte acceda a las pretensiones formuladas por la actora, por las razones que
a continuación se indican:
Como punto de inicio, realizaron
un análisis de los hechos que motivaron la presentación de la acción de tutela,
para concluir que (i) la accionante está expuesta a un nivel de riesgo
excepcional por su calidad de defensora de derechos humanos y por su
participación en el proceso que pretende esclarecer lo ocurrido cuando fue
accedida carnalmente en 2007, junto con la víctima a la que estaba brindando
atención psicosocial; y (ii) ni la
Fiscalía General de la Nación ni el Ministerio del Interior, han dado
soluciones satisfactorias, de acuerdo con sus obligaciones jurídicas, “todo
lo contrario, se han enfrascado en una discusión de quién tiene la competencia
para incluirla en su programa de protección, han llevado a cabo estudios de
riesgo que no tienen asidero en la realidad, y lo más grave de todo, las
respuestas no han sido oportunas.”[26]
A continuación, hicieron
referencia al marco jurídico interno e internacional aplicable al caso, específicamente
los artículos 1°, 2°, 11, 12, 13 y 43 de la
Constitución, la
Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 3°), el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado mediante Ley 74 de
1968, la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José,
aprobada por la Ley 16 de 1972, la
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer, aprobada en Ley 51 de 1981, y la
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer, aprobada por la
Ley 248 de 1995.
De igual manera, aludieron a las
sentencias de la Corte Constitucional T-719 y T-1060, ambas de 2003, que hacen
referencia al derecho a la seguridad y al riesgo extraordinario, así como al auto
092 de 2008, que se refiere a las mujeres en situación de desplazamiento como
sujetos de protección reforzada, dictado en el marco del seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004.
Precisaron que dicho auto,
reconoció el impacto desproporcionado que tiene el desplazamiento forzado y el
conflicto armado en la vida de las mujeres, razón por la cual están expuestas a
un riesgo extraordinario. También, identificó diez (10) facetas de riesgo y
dieciocho (18) facetas de género, respecto de las cuales la
Corte señaló que “las mujeres se ven mayormente expuestas a la violencia
sexual y que su seguridad se ve afectada por ser activistas, hacer parte de
organizaciones o tener una vida pública.”[27]
Así mismo, consideraron que una comprensión adecuada del aludido auto, requiere
armonizarlo con la presunción constitucional de riesgo que cobija a toda la
población desplazada, precisada en el auto 200 de 2007.
También hicieron mención de la sentencia
T-496 de 2008, en la que la Corte reiteró el impacto diferenciado que tiene el
conflicto armado en el derecho a la seguridad de las mujeres, especialmente
cuando ellas hacen parte de organizaciones o pretenden participar en la vida
pública, lo que condujo a que se ordenara incorporar un enfoque de género en
los programas de protección de las víctimas, con el fin de cumplir las
obligaciones nacionales e internacionales de Colombia.
A partir del marco jurídico
expuesto, los intervinientes estiman que a la demandante se le está cercenando
el derecho a la seguridad, como premisa básica para garantizar los derechos a
la vida y a la integridad personal, a lo que se aúna la condición de sujeto de
protección constitucional reforzada, que se deriva de la situación de
desplazamiento en la que se encuentra y de mujer, “algo que las entidades
demandadas pasan por alto a través de acciones y decisiones claramente
discriminatorias.”[28]
De igual modo, advirtieron que las entidades demandadas hicieron caso omiso
de la presunción de riesgo que se activa a favor de la población desplazada, resultando
aún más preocupante, que el incumplimiento no se limita al caso de la
accionante, “sino que se extiende a muchas más mujeres que acuden a estas
agencias estatales en busca de protección de sus vidas y se encuentran con que
éstas no han cumplido su deber de adecuar los programas de protección de
acuerdo con los riesgos de genero”[29],
lo cual pone en evidencia que el Estado colombiano aún no cumple con las
órdenes del auto 092 de 2008.
De esta manera, recordó que si no
se garantiza la seguridad de las mujeres desplazadas, resultan ilusorios los
derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la participación.
Para terminar, llaman la atención
de que las autoridades demandadas hicieron poco para desvirtuar la presunción
de riesgo consagrada en el auto 200 de 2007, pues “basta con mirar el
expediente y darse cuenta que los argumentos de la
FGN son simplemente hermenéuticos, es decir, se limitan a la interpretación de
la ley y no se relacionan con los hechos argüidos por la señora Dulcinea, y que
la actuación del Ministerio no distó mucho de la de la FGN.”[30]
2. Intervención del Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJuSticia)
Rodrigo Uprimny Yepes y Diana
Esther Guzmán, en calidad de director e investigadora de DeJuSticia,
presentaron el 25 de agosto de 2010, escrito de intervención con el fin de (i)
apoyar las pretensiones de la demandante y que la
Corte tome las medidas necesarias para que cese la vulneración a sus derechos
fundamentales; y (ii) teniendo en consideración que son muchos los casos
similares que se presentan en la actualidad en el país, en donde las víctimas y
testigos del conflicto no reciben una protección efectiva y adecuada, declare la
existencia de un estado de cosas inconstitucional y emita las órdenes que sean
necesarias para que las diferentes instituciones que tienen a su cargo los
programas de protección, los adecuen a los elementos mínimos de racionalidad
establecidos por la jurisprudencia constitucional y se adapten a las
condiciones del contexto colombiano. Las razones en las que se funda el
escrito, son las siguientes:
En primer término, afirmaron que
las autoridades accionadas conculcaron flagrantemente el derecho a la seguridad
personal de la actora, en la medida en que a pesar de que se presentó un
riesgo, que puede ser considerado como extremo, no recibió ningún tipo de
protección oportuna y adecuada de parte del Estado. Al respecto, trajeron a
colación la jurisprudencia constitucional que ha precisado las dimensiones del
derecho a la seguridad personal (valor, derecho colectivo e individual), así
como los niveles de riesgo que toda persona debe soportar en sociedad (mínimo,
ordinario, extraordinario, extremo y consumado), así como en cuáles de ellos el
Estado está llamado a brindar protección adecuada (extraordinario y extremo), a
fin de garantizar la efectividad del derecho a la seguridad. Así mismo, indicó
que existen algunos riesgos que el ordenamiento constitucional considera como
inadmisibles. Son ellos, el riesgo de ser sometido a tortura, desaparición
forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12 de la
Constitución); el riesgo a ser sometido a esclavitud, servidumbre o trata (art.
17 de la Constitución), el riesgo de ser molestado directamente en su persona o
en su familia (art. 28 de la
Constitución); el riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que deba
buscar asilo (art. 34 de la
Constitución); los múltiples riesgos a los que se vean expuestos los niños,
entre ellos los peligros patentes de toda forma de abandono, violencia física o
moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y
trabajos riesgosos (art. 44 de la
Constitución); los múltiples riesgos a los que se enfrentan las personas de la
tercera edad, especialmente en caso de mala alimentación (art. 46 de la
Constitución); o los riesgos a los que están sometidos quienes desarrollan
actividades periodísticas (art. 73 de la
Constitución).
Del mismo modo, indicaron que el
derecho a la seguridad personal adquiere especial relevancia, cuando se trata
de sujetos que se encuentran en condiciones particulares de vulnerabilidad,
donde claramente tienen cabida las mujeres, no sólo porque así lo dispongan
instrumentos internacionales, sino también porque se trata de un segmento de la
población que está expuesto a riesgos específicos, concretos y diferenciados, que
fueron precisados por la
Corte Constitucional en auto 092 de 2008.
De otra parte, hicieron
referencia al caso concreto, respecto del cual consideraron que el riesgo que
se cierne sobre la demandante reúne las condiciones necesarias para ser
calificado como extraordinario, en la medida en que es; “a) específico e
individualizable, pues se concreta en el riesgo de sufrir una nueva vulneración
a su integridad física y sexual; (b) concreto, pues está basado en los
seguimientos e intimidaciones de los cuales fue víctima días después de la
diligencia de entrevista en la que participó en el despacho de la
Fiscalía al que le fue asignado su caso; (c) importante, pues amenaza con
lesionar bienes valiosos por la accionante; (d) serio, pues existe una
probabilidad de volver a ser vulnerada en sus derechos, ya que cuando fue
víctima de violencia sexual en el 2007, había recibido intimidaciones y
amenazas similares, por lo cual, es razonable suponer que podría volver a ser
victimizada para evitar que colabore con la justicia; (e) es claro y
discernible, pues se trata de un peligro concreto; (f) es excepcional, pues la
generalidad de los individuos no debe soportar el riesgo de ser victimizado por
su colaboración con la justicia; y (g) es desproporcionado, en la medida en que
el acceso a la justicia no debe tener como contraprestación asumir un riesgo
extraordinario.”[31]
Aludieron a las dilaciones
injustificadas y excesivas en el estudio del riesgo. Por una parte, la
solicitud de protección se radicó ante el Programa de Protección y Asistencia a
Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación, el 15 de septiembre de 2009, y el resultado del
estudio sólo fue notificado el 4 de diciembre de la misma anualidad, es decir,
casi tres (3) meses después. Cuestión similar se presentó con la solicitud
efectuada ante el programa del Ministerio del Interior, teniendo en cuenta que
fue radicada el mismo día, y sólo la respuesta se adoptó el 1° de marzo de
2010, esto es, seis (6) meses después.
Tampoco encontraron de buen
recibo, los argumentos esgrimidos por las autoridades demandadas para negar las
medidas de protección solicitadas. En  tal sentido, estimaron que la
circunstancia de que la accionante hubiera concurrido a la diligencia de
entrevista judicial ante la Fiscalía 23 Especializada de la
Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, lo cual
desencadenó el riesgo extraordinario, era suficiente para entender que se
trataba de una contribución efectiva a un proceso, en la medida en que de allí
derivaron las amenazas y, por tanto, procedía la protección pedida. Por otra parte,
indicaron que el Ministerio del Interior, no tuvo claros los criterios
utilizados para calificar el riesgo como ordinario, a pesar de la evidencia de
las condiciones específicas de la víctima, que para el momento de la decisión
se había tenido que desplazar de nuevo.
Dentro de tal contexto, hicieron hincapié
en que lo ocurrido con la demandante, hace parte de una situación generalizada en
la que víctimas y testigos de violaciones graves a los derechos humanos,
enfrentan riesgos de seguridad y no existen garantías apropiadas, específicas y
diferenciadas de protección, presentando un desmesurado incremento en los
últimos diez (10) años, como consecuencia de “un mayor desarrollo de las
investigaciones y juicios penales por delitos cometidos por actores armados, y
su fortalecimiento a partir de la creación de la
Unidad Nacional de Derechos Humanos y del proceso de desmovilización de
algunos grupos paramilitares. En este contexto, los testimonios han adquirido
especial relevancia, tanto en justicia y paz como en la justicia ordinaria, y
con ello los riesgos concretos para las víctimas y testigos han aumentado.”[32]
Esta situación, advierten, ha
sido atendida por la Corte Constitucional en el seguimiento a la sentencia
T-025 de 2004, en la sentencia T-496 de 2008 y en los autos 200 de 2007, 092 de
2008 y 009 de 2009. En el mismo sentido, la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR), ha reconocido el
aumento de amenazas en contra de las víctimas de Justicia y Paz, y la
Mesa de Seguimiento al citado auto 092, aludiendo al anexo reservado de los
183 casos de violencia sexual “ha insistido en sus informes ante la
Corte que los riesgos de seguridad para las mujeres víctimas persisten, y que
no se ha brindado garantías de seguridad adecuadas y oportunas por parte del
Estado.”[33]
También pusieron de presente que
los riesgos se han extendido a las organizaciones y procesos comunitarios que
acompañan a las víctimas del conflicto, “[a]sí, por ejemplo, durante los
últimos meses de 2009 y primeros del 2010, las amenazas y ataques contra
organizaciones y líderes se acentuaron. Se reportan al menos siete panfletos
que han circulado por correo electrónico, en los que los grupos autodenominados
‘Águilas Negras’ y los ‘Rastrojos’ dirigen amenazas contra organizaciones
nacionales e internacionales que acompañan a la población en situación de
desplazamiento.”[34]
Mencionaron las falencias
estructurales en la protección para las víctimas y testigos de violaciones
graves de derechos humanos, escenario que resulta especialmente problemático
debido a que el Estado no ha logrado desarrollar una política pública que
permita asegurar un ámbito de cobertura necesario y obligatorio, que garantice
la protección adecuada y diferenciada para esta población. Así las cosas,
reseñaron brevemente los programas de protección actualmente existentes,
destacando que sus falencias tienen que ver con el diseño, la ausencia de
mecanismos claros de coordinación interinstitucional, su funcionamiento y los
criterios empleados para el análisis del riesgo.
Específicamente, resaltaron que
se trata de programas que (i) no garantizan una cobertura suficiente y
necesaria, “pues de acuerdo con los requisitos que establecen, no
permitirían garantizar protección a todas aquellas víctimas que pretenden
acceder a la satisfacción de sus derechos.”[35]; (ii) no desarrollan los
principios constitucionales de especificidad y adecuación, en tanto están
despojados de mecanismos que permitan asegurar una respuesta diferenciada de
acuerdo con las condiciones particulares de vulnerabilidad del sujeto de
protección, ni un tratamiento diferencial de los factores de riesgo y del
impacto de la violencia; y (iii) no constituyen una garantía efectiva de acceso
a la justicia, a la verdad y a la reparación, en la medida en que “no
cuentan con mecanismos específicos destinados a garantizar la participación
procesal de las víctimas, pues las medidas que brindan se concentran en la
protección física.”[36]
En tercer lugar, solicitaron los
intervinientes a la Corte, apoyados en la sentencia T-590 de 1998[37], que declare
la existencia de un estado de cosas inconstitucional, bajo la consideración de
que se configuran las condiciones precisadas por la jurisprudencia
constitucional, así:
(i)
Se presenta una vulneración masiva y generalizada de varios derechos
fundamentales que afecta a un número significativo de personas;
(ii)
La prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus
obligaciones para garantizar los derechos; la adopción de prácticas
inconstitucionales;
(iii)
La no expedición de medidas legislativas, administrativas o
presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos;
(iv)
La existencia de un problema social cuya solución compromete la
intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo
y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo
presupuestal adicional importante;
(v)
Mayor congestión judicial, en caso de que todas las personas
afectadas por el mismo problema, acudan a la acción de tutela para obtener la
protección de sus derechos.
Para terminar, solicitan el restablecimiento
de los derechos fundamentales de la accionante y, como consecuencia, la
declaratoria de un estado de cosas inconstitucional, teniendo en cuenta que se
trata de una situación generalizada de inseguridad para las víctimas y
testigos, que afecta a otras poblaciones específicas como defensores de
derechos humanos, líderes sociales y periodistas, frente a la cual se presentan
fallas estructurales de los programas de protección existentes. En
consecuencia, piden a la Corte que emita las órdenes complejas a que haya
lugar, específicamente “que ordene la creación de una política general, que
permita contar con un sistema integral de protección que articule los distintos
programas e incorpore los criterios de racionalidad desarrollados por la
Corte Constitucional en la Sentencia T-496 de 2008 y en los autos emitidos
como parte del seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004, como la inclusión de enfoques diferenciales y en
particular de un enfoque de género. Resulta además fundamental que la
Corte conserve competencia para verificar el cumplimiento de esa orden, pues
esto puede contribuir a dar una respuesta efectiva frente a un tema tan
sensible como éste.”[38]
3. Intervención de la corporación
AVRE (Acompañamiento Psicosocial y Atención en Salud Mental a Víctimas de
Violencia Política)
Mediante escrito del 15 de
septiembre de 2010, el señor Paul Stucky Wood, en condición de Presidente de la
Junta Directiva y Representante Legal de la corporación AVRE, ilustró a
la Sala de Revisión sobre las implicaciones psicosociales y en salud mental de
las personas que están inmersas en el conflicto armado en Colombia.
Para tal efecto, expuso las
definiciones de salud mental y su relación con la violencia política, para
luego referirse a las implicaciones psicosociales del acceso a la justicia de
las mujeres víctimas de violencia sexual y los impactos psicosociales de la
impunidad en estos casos. Posteriormente, aludió a las implicaciones
psicosociales derivadas de la exposición a situaciones de riesgo contra la
vida, la seguridad y la integridad. Bajo estas consideraciones, las
conclusiones y recomendaciones a las que arribó el interviniente, fueron las
siguientes:
(i)
La demandante ha vivido situaciones de riesgo que han sido
caracterizadas como facetas de vulnerabilidad de género, reconocidas por la
Corte Constitucional en el auto 092 de 2008. La confluencia de múltiples
factores de riesgo y vulnerabilidad, dan cuenta de su especial necesidad de
protección para la garantía de derechos, en tanto ha sido víctima de violencia
sexual, en razón a su condición de activista de derechos humanos.
(ii)
La situación de victimización de la que ha sido objeto la
accionante, da cuenta de los impactos agudizados y desproporcionados de las
mujeres en situación de conflicto armado, y por tanto, requiere atención
integral que responda a los elementos diferenciables de género necesarios para
el completo ejercicio de sus derechos.
(iii)
La situación de riesgo extraordinario que ha padecido la
peticionaria, ha impedido su participación en el proceso penal que cursa ante la
Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la
Fiscalía General de la Nación.
(iv)
Las mujeres víctimas de violencia sexual y/o lideresas en medio del
conflicto armado, son titulares de la presunción de riesgo. Así mismo, la
denuncia de estos casos de manera voluntaria, con el fin de que sean
garantizados los derechos a la verdad, justicia y reparación, se constituye en
desencadenante de riesgos específicos y extraordinarios propios de este tipo de
victimizaciones, así como el contexto del asesinato de mujeres en situaciones
similares.
(v)
Los estudios de riesgo deben ser adecuados a la situación particular
de las mujeres víctimas de violencia sexual y a su necesidad especial de
protección. Los riesgos extraordinarios en estos casos tienen características
particulares que les diferencian de los riesgos derivados de otros tipos de
victimización y de acceso a la justicia, “pues por ejemplo, el hecho de
aportar información ‘suficiente, clara y precisa para permitir el avance de la
investigación’ tiene otra calidad por la naturaleza misma de este tipo de
hechos violentos.”[39]
(vi)
La judicialización de los casos de violencia sexual, debe partir del
reconocimiento de las condiciones de vulnerabilidad de las víctimas. La
participación en el proceso judicial de una mujer víctima de violencia sexual,
se produce en condiciones distintas a las de las víctimas de otro tipo de
crímenes, no sólo por la afectación psicosocial derivada de la vivencia de
estos hechos traumáticos, sino por la dificultad de identificar a los
victimarios, las represalias y amenazas de los mismos y la falta de experticia
técnica de los funcionarios encargados de investigar estos casos, entendidos
bajo el supuesto de violación sistemática y generalizada de los derechos humanos
de las mujeres, especialmente, en contextos de violencia sociopolítica, en los
que la agresión sexual a las mujeres es táctica de guerra y genera impactos
psicosociales a nivel individual, familiar y colectivo.
Es
indispensable adecuar los mecanismos y procedimientos jurídicos, para superar
las barreras de acceso y participación y promover de este modo, la garantía de
los derechos de las víctimas.
(vii)
El nexo de causalidad entre el riesgo y la participación efectiva en
el proceso penal, debe ser valorado bajo criterios diferenciales que reconozcan
los riesgos específicos de las mujeres víctimas de violencia sexual que
participan en estos procesos judiciales. No puede exigirse por parte de los
operadores jurídicos, la descripción de los victimarios como criterio para
establecer la colaboración eficaz con el sistema de justicia y no puede ser
éste el criterio para definir la causalidad entre el riesgo y su participación
en el proceso penal, pues para las mujeres el riesgo está presente desde el
momento de la denuncia, más aún, cuando según los reportes de las
organizaciones acompañantes de las mujeres víctimas, los funcionarios no
guardan la debida confidencialidad que ameritan estos casos.
(viii)
Para la actora confluyen varias situaciones de riesgo (víctima,
testigo y líder), y las medidas de protección deben contemplar la complejidad
de estos riesgos y su confluencia. En modo alguno, son excluyentes.
(ix)
Los programas de protección disponibles para las víctimas del
conflicto armado, presentan múltiples restricciones que no garantizan la
pertinencia y permanencia de las medidas de protección hasta que cese la
situación de riesgo, como ocurrió con la actora.
(x)
Las medidas de protección a favor de mujeres víctimas de violencia
sexual, deben tener un enfoque diferencial, con el fin de garantizar el
funcionamiento de la vida cotidiana, y persistir temporalmente hasta que
desaparezca el riesgo. De igual manera, deben contemplar medidas efectivas para
garantizar la atención psicosocial integral (salud, valoración física y psicológica,
tratamientos para atenuar afectaciones que la violencia sexual y la impunidad
han producido, tanto en la mujer víctima con en su familia).
(xi)
Los procesos penales en los que estén involucradas mujeres víctimas
de violencia sexual, deben considerar siempre el acompañamiento psicojurídico,
a fin de garantizar que las víctimas mitiguen los impactos psicosociales
derivados de su participación en escenarios jurídicos y asuman un rol
protagónico en los procesos de restablecimiento y exigibilidad de derechos, sin
que esto implique que el avance de las investigaciones dependa exclusivamente
de la participación de las víctimas.
(xii)
El caso de la accionante, evidencia la ausencia de una política
criminal clara que garantice una atención integral a las mujeres víctimas de
violencia sexual y la garantía de sus derechos a la verdad, justicia y
reparación integral, lo cual implica que la sociedad, el sistema judicial, los
familiares y las mismas víctimas, reconozcan la gravedad de estos delitos y la
superación de la impunidad que les caracteriza como forma de avanzar en las
garantías de no repetición.
(xiii)
La impunidad es quizá la mayor causa de la invisibilización de la
violencia sexual contra las mujeres. También, es uno de los factores de mayor
impacto psicosocial en las víctimas, alterando una de las creencias
fundamentales, “como es la de creer que se vive en un mundo justo y que
existe control sobre la propia vida y el futuro.”[40] La impunidad promueve la
vulnerabilidad de las mujeres, por lo que el Estado debe tomar medidas
necesarias para generar confianza y que las víctimas denuncien, sin exponerse a
nuevas vulneraciones de su integridad y seguridad, y participen activamente en
procesos judiciales. Lo contrario genera una profundización del estigma, la
pérdida de oportunidades para la recuperación psicosocial (entiéndase
integración), y una abierta y activa discriminación y marginación.
(xiv)
Debe darse un proceso de sensibilización de los operadores
jurídicos, asesores y acompañantes de las víctimas, de tal manera que cambien
sus creencias, actitudes y prácticas para atender oportuna, digna y
diferencialmente, a las mujeres que han sido víctimas de crímenes sexuales y
otras violaciones por motivos de género.
(xv)
La prevención de la violencia sexual y otras violencias por motivos de
género, contra niñas y mujeres, requieren entre otros elementos, el fundamento
de una perspectiva de género que permita comprender y modificar prácticas
patriarcales que marginan a las mujeres y les ubican en situación de
vulnerabilidad y riesgo.
4. Intervención de la
Comisión Colombiana de Juristas
Gustavo Gallón Giraldo y Astrid
Orjuela Ruiz, actuando como director y abogada de la
Comisión Colombiana de Juristas, presentaron el 21 de septiembre de 2010,
escrito con el fin de que este tribunal “se pronuncie sobre la obligación
estatal de brindar garantías de seguridad para que las víctimas accedan a la
administración de justicia.”[41]
Al hacer referencia a las
obligaciones que recaen sobre el Estado colombiano, respecto de las mujeres
víctimas de violencia sexual y desplazamiento forzado, precisaron que la
violencia sexual es una forma de tortura y un delito que desconoce la dignidad
de la persona humana que está reconocido en instrumentos internacionales como la
Declaración sobre la Eliminación de la
Violencia contra la Mujer, adoptada por Naciones Unidas, y la
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer (Convención Belém do Pará). También, la
Corte Penal Internacional para la
Antigua Yugoslavia y el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la
cuestión de la Tortura, han señalado reiteradamente que la violación y las
agresiones sexuales constituyen un delito de tortura.
Así mismo, los intervinientes
aludieron a las obligaciones especiales del Estado en relación con las mujeres
desplazadas por la violencia, precisadas en la sentencia T-025 de 2004 y el auto
092 de 2008, para concluir que la accionante no ha sido destinataria de la
garantía de sus derechos como víctima del desplazamiento forzado, “situación
que la obligó a regresar al lugar del que fue desplazada, sometiéndose a
situaciones extraordinarias de riesgo”[42],
ni tampoco se han dispuesto las medidas de protección por parte de las
autoridades demandadas, en razón a que su derecho a la seguridad personal está comprometido
por el riesgo extraordinario al que está expuesta.
Adicionalmente, consideran que la
situación de desprotección en la que se encuentra la accionante, enerva el
derecho al acceso a la justicia, respecto del cual el Sistema Interamericano de
Derechos Humanos, ha precisado que en tratándose de mujeres víctimas de la
violencia, se trata de una garantía limitada y cercenada con ocasión de la
discriminación basada en el género, lo cual conlleva la impunidad. De igual
forma, precisaron que el Comité para la
Eliminación de la Discriminación contra la
Mujer (CEDAW)[43],
concluyó que la denegación de acceso a la justicia, se constituye en sí misma,
en un factor de violencia contra la mujer.
En ese orden de ideas, solicitan
que la protección constitucional reclamada por la accionante sea concedida, en
la medida en que las autoridades demandadas han desconocido las especiales
obligaciones que el Estado tiene con las mujeres víctima de violencia sexual y
desplazamiento forzado, en lo atinente a la seguridad personal y el acceso a la
justicia.
5. Intervención del Centro
Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ)[44]
Michael Reed Hurtado y Lily
Andrea Rueda Guzmán, en calidad de representante legal e investigadora
especializada del ICTJ, presentaron escrito el 22 de septiembre de 2010, en el
que pusieron a consideración de la Corte los argumentos que, a su juicio,
permiten acceder a la tutela de los derechos fundamentales de la accionante.
Luego de hacer referencia a la
vigencia del conflicto armado interno y a la violencia generalizada que padece
Colombia, que generan un contexto habitual de inseguridad que afecta los
derechos fundamentales de todos los miembros de la sociedad, pero de manera
particular y diferenciada, de las víctimas de la violencia, de las mujeres y de
los defensores de derechos humanos, concluyeron que las autoridades demandadas
vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad y a la no discriminación, a
una vida libre de violencia, a la integridad y seguridad personales, a la
verdad, justicia y reparación, a defender los derechos humanos y de los niños,
niñas y a la familia.
De igual modo, hicieron
referencia a las diversas condiciones de vulnerabilidad y afectación en que se
encuentra la accionante (defensora de derechos humanos, víctima de violencia
sexual y desplazamiento forzado), que la hacen sujeto de especial protección
constitucional y titular de las presunciones de vulnerabilidad y riesgo. Por lo
tanto, agregaron, le corresponde al Estado adelantar labores de prevención e
investigación, con el fin de garantizar la efectividad de sus derechos
fundamentales y de evitar la impunidad.
También, llamaron la atención de
que la actora no hubiera recibido ningún tipo de atención para mitigar los
efectos de la violencia sexual y el desplazamiento forzado, en relación con el
derecho a la salud y la garantía de una vida en condiciones de dignidad, en
tanto “la accionante se encuentra oculta y separada de su familia, por lo
que las medidas de protección deben otorgarse a ella y a su núcleo familiar
garantizándole la reunificación familiar.”[45]
Enseguida, realizaron algunas
consideraciones relativas a los programas de protección[46], donde destacaron que
las autoridades accionadas incurrieron en diversas fallas violatorias de los
derechos fundamentales de la demandante, específicamente, (i) que no otorgaron
la protección debida en relación con las condiciones de vulnerabilidad y
afectación particulares; (ii) ignoraron las responsabilidades institucionales
que les competen, atribuyéndoselas a otras autoridades; (iii) vulneraron
flagrantemente el debido proceso de la víctima, al no haber sido motivadas de
manera suficiente las decisiones y, en el caso del Ministerio del Interior, al
no dar la posibilidad de recurrir sus decisiones, es decir, desconociendo la
garantía de la doble instancia; y (iv) no otorgaron ninguna medida de
protección adecuada y eficaz, ni respondieron de manera oportuna las
solicitudes.
Dentro de tal contexto, el ICTJ
recomendó a la Sala de Revisión, que además de la protección urgente e
inmediata que requiere la accionante, disponga las medidas necesarias para que
sea garantizada atención integral que facilite el proceso de reparación
(atención física y psicológica; condiciones necesarias para el retorno o
reubicación, de acuerdo con su voluntad; garantías para que pueda mantenerse
unida a su núcleo familiar y desarrollar su proyecto de vida, especialmente si
continúa vinculada a la defensa de los derechos humanos).
Así mismo, que el Ministerio del
Interior, la Fiscalía General de la
Nación y el Ministerio de la
Protección Social, coordinen una respuesta integral, que garantice, no sólo la
protección de la víctima y que los riesgos extraordinarios no se materialicen,
sino que le brinde condiciones dignas de vida, junto con su familia.
En igual sentido, que las órdenes
se extiendan al núcleo familiar de la accionante y que se adelanten las
investigaciones tendientes a responsabilizar a los causantes de las amenazas en
su contra, como condición indispensable para garantizar la no repetición.
Con todo, las conclusiones a las
que arribaron los intervinientes, fueron las siguientes:
“a)
Respecto de la accionante existen claras evidencias sobre su condición de
excepcional vulnerabilidad y afectación, la cual reclama del Estado una pronta
y eficaz intervención que le brinde las necesarias medidas de atención y
protección especial a que tiene derecho.
b) Esa
condición de excepcionalidad está dada en virtud a que en la accionante se
conjugan cuatro factores de riesgo extremos, a saber: 1) la especial
vulnerabilidad de las mujeres cabeza de familia en el marco de la violencia
generalizada del país; 2) la condición de desplazada por la violencia; 3) la
condición de víctima de violencia sexual y 4) la situación de extremo riesgo que
corren las personas defensoras de los derechos humanos.
c) Tales
situaciones de riesgo condujeron a la accionante a reclamar su derecho a la
protección y a la seguridad del Estado, encontrándose con varias ofertas y
mandatos institucionales en la materia pero sin que ninguna de ellas haya
asumido su competencia y le haya brindado una respuesta oportuna y eficaz. Por
el contrario, la evasión de los distintos organismos estatales la revictimiza
constantemente.
d) En el
trámite de las solicitudes de protección fueron violados también sus derechos a
un recurso judicial efectivo con todas las garantías del debido proceso toda
vez que las decisiones administrativas no fueron debidamente fundamentadas y no
contó con la posibilidad de recurrirlas.
e) Debido a
la falta de protección la accionante se encuentra oculta de sus agresores y
distanciada de (sic) núcleo familiar y de sus dos menores hijas. En
consecuencia se violan también los derechos fundamentales de sus hijas que
deben ser protegidos de manera prevalente dado el interés superior de los niños
y niñas.
f) Ante
este panorama, el juez constitucional debería reconocer, en el ámbito del deber
de protección especial del Estado, los vacíos normativos, las ambigüedades de
los mandatos institucionales y los graves problemas de coordinación
interinstitucionales que se evidencian en este caso.
g) Como
consecuencia de lo anterior, el juez constitucional debería ordenar, además de
la protección inmediata de la accionante y de su núcleo familiar, que los
organismos estatales que tienen funciones de protección y seguridad de las
personas residentes en Colombia, se reúnan de manera inmediata y tracen un
esquema de coordinación interinstitucional eficiente de tal manera que casos
como el analizado en la presente tutela no se vuelvan a repetir. En este caso
se observa la necesidad de impartir órdenes provisionales de protección de
manera inmediata para garantizar los derechos de la accionante en tanto la
entidad que se encargará de su seguridad toma decisiones en firme sobre su
situación y se le asignan las medidas apropiadas.
h) Finalmente,
se sugiere que el juez constitucional, garante de los derechos fundamentales,
realice (…) un seguimiento de las medidas aquí ordenadas.”
6. Intervención de la corporación
Sisma Mujer
Claudia Mejía Duque, Liliana
Rocío Chaparro Moreno y Silvia Marcela Yáñez Moreno, actuando como representante
legal, coordinadora del área de acceso a la justicia y abogada del área de
acceso a la justicia, respectivamente, de la corporación Sisma Mujer, en
escrito del 8 de noviembre de 2010, solicitaron la adopción de medidas de
protección constitucional, a fin de proteger los derechos fundamentales de la
accionante.
Para tal efecto, hicieron
referencia al deber que recae sobre el Estado de garantizar de manera libre y
plena el ejercicio de los derechos humanos, conforme lo establecen los cánones
internacionales y la
Constitución Política, de donde se desprende la obligación específica referida
a prevenir, sancionar y erradicar con la debida diligencia la violencia contra
las mujeres, “obligación que ante situaciones de riesgo excepcional adquiere
una dimensión aún más concreta con respecto al derecho a la seguridad personal,
que exige una actuación del Estado en forma tal que se evite efectivamente la materialización
de una violación a los Derechos y que en razón a las prácticas estructurales de
violencia contra las mujeres demanda una respuesta protectiva de manera aún más
impetuosa.”[47]
A continuación, apoyadas en
informes presentados por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), pusieron de manifiesto las
dificultades que en el contexto colombiano se presentan para que las mujeres víctimas
de la violencia accedan a la justicia y para superar la situación de
discriminación a la que están expuestas en el marco del conflicto armado en
Colombia. En el mismo sentido, hicieron mención de las recomendaciones emanadas
del Sistema Universal de Protección de los Derechos Humanos, relativas a la
necesidad de que el Estado colombiano garantice la seguridad y protección de
las mujeres víctimas de violencia sexual y las defensoras de derechos humanos.
También, apoyadas en los riesgos
y facetas específicas identificadas por la
Corte Constitucional, respecto de las mujeres en el contexto del conflicto
armado, expresaron la necesidad de que se adopten medidas específicas “y en
tal sentido que los programas de protección incluyan una perspectiva de género,
esto es, un análisis que permita determinar y entender el impacto diferenciado
que pueda tener una medida estatal particular en mujeres y hombres, aunque en
abstracto sea neutral, con el fin de evitar que su aplicación genere o
reproduzca discriminaciones nuevas o tradicionales contra las mujeres y de
manera específica incluya medidas para enfrentar situaciones fácticas de
discriminación y superarlas a través de medidas focalizadas y favorables para
las mujeres.”[48]
De esta manera, concluyeron que
la situación de riesgo excepcional a la que está expuesta la accionante, tal
como lo ha precisado la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, en razón a su condición de defensora de derechos
humanos, víctima de violencia sexual, desplazamiento forzado y amenazas, estas
últimas derivadas de la denuncia penal que se encuentra en curso, exige la
adopción de medidas específicas y urgentes de protección que permitan
salvaguardar su vida, el derecho a la defensa de los derechos humanos y el
acceso a la justicia. En tal virtud, solicitan que el juez constitucional
ordene la actualización del estudio de riesgo, a fin de que sean dispuestas las
medidas de protección que correspondan con la situación fáctica, acorde con las
obligaciones internacionales en materia de protección a mujeres contra todo
tipo de violencias y el enfoque de género que permita dar una respuesta
diferenciada y adecuada a las particulares circunstancias de vulnerabilidad en
que se encuentra la actora, además de que se materialicen con la debida
diligencia.
De igual manera, que se
implementen las medidas necesarias que permitan garantizar el cumplimiento de
los elementos y principios mínimos de racionalidad a que alude la sentencia
T-496 de 2008, “los cuales -conforme a las obligaciones internacionales-
deben orientar y contener una estrategia integral de protección satisfactoria
de las víctimas y testigos de los procesos en los que se investigan graves
violaciones a los derechos humanos.”[49]
III. ACTUACIONES SURTIDAS EN
SEDE DE REVISIÓN
En auto de fecha 21 de septiembre
de 2010, la Corte, en uso de sus competencias constitucionales, legales y
reglamentarias, dispuso adoptar una medida provisional de protección a favor de
la accionante, a fin de prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable en
su contra. De igual modo, para mejor proveer, consideró pertinente la práctica
de algunas pruebas, ante la falta de elementos de juicio suficientes para
adoptar una decisión de fondo acorde con la situación fáctica planteada.
Finalmente, decidió suspender los términos procesales, hasta tanto fueran
recibidas y evaluadas las pruebas solicitadas. En tal contexto, dispuso:
1. Como medida provisional
Que el Ministerio del Interior y la
Fiscalía General de la Nación, en el marco de sus competencias, procedan a
actualizar el estudio de riesgo en relación con la demandante, a fin de que se
adopten las medidas de protección que correspondan a su situación actual. En la
evaluación del riesgo y en la selección y ejecución de las medidas aplicables,
se tendrá en cuenta, no sólo un enfoque de género que permita dar una respuesta
diferenciada y adecuada a las particulares circunstancias de vulnerabilidad en
que se encuentra la actora, sino también, su condición de desplazada y víctima
de la violencia interna. Todo ello, dentro del marco de las obligaciones
constitucionales e internacionales del Estado sobre protección a la mujer
contra todo tipo de violencia.
2. Como elementos de juicio
adicionales para dictar una sentencia de fondo acorde con la situación fáctica
2.1. Que la apoderada de la
peticionaria informe (i) cuál es la situación personal, familiar y económica de
la señora Dulcinea en la actualidad; (ii) en donde está residiendo y con
quien; (iii) si la misma viene recibiendo algún tipo de protección y/o ayuda
económica con alguna autoridad pública o de un particular y bajo qué
condiciones; (iv) cuál es la fuente de sus ingresos, el monto mensual de los
mismos y la totalidad de sus gastos mensuales.
2.2. Que el Ministerio del
Interior y a la Fiscalía General de la
Nación, indique si de conformidad con lo ordenado en el numeral tercero de la
parte resolutiva de la sentencia T-496 de 2008, han llevado a cabo la revisión
del Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la
Ley de Justicia y Paz, a fin de adecuarlos a los principios y elementos
mínimos de racionalidad previstos en el mismo fallo, incorporando un enfoque de
género, es decir, teniendo en cuenta el impacto diferenciado y agudizado del
conflicto armado sobre las mujeres víctimas de la violencia.
2.3. Que el director de Acción
Social, informe si de conformidad con lo ordenado en el numeral tercero de la
parte resolutiva del auto 092 de 2008 proferido por esta corporación, ya fueron
diseñados e implementados los programas: (i) de Prevención e Impacto de Género
Desproporcionado del Desplazamiento, mediante la
Prevención de los Riesgos Extraordinarios de Género en el marco del Conflicto
Armado; (ii) de Prevención de la
Violencia Sexual contra la Mujer Desplazada y de Atención Integral a sus
Víctimas; y (iii) de Promoción de la
Participación de la Mujer Desplazada y de Prevención de la
Violencia contra las Mujeres Desplazadas Líderes o que adquieran Visibilidad
Pública por sus Labores de Promoción Social, Cívica o de los Derechos Humanos.
2.4. Que la
Fiscalía 23 Especializada de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario, precise el estado en el que se encuentra la
investigación que tal entidad adelanta, por los hechos de violencia sexual y
desplazamiento de los que fue víctima la accionante, el 2 de febrero de 2007,
en el municipio San Jacinto.
2.5. Que la
Fiscalía General de la Nación, informe si actualmente tramita investigación
penal por los probables hechos de amenaza y tentativa de secuestro de que ha
sido víctima la accionante.
3. Como cuestión de naturaleza
procesal
Suspender los términos del
proceso, hasta tanto sean recibidas y valoradas las pruebas solicitadas.
4. Escritos allegados en razón
de las pruebas practicadas
4.1. Respuesta del Ministerio
del Interior
En memorial del 27 de septiembre
de 2010, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, informó
a este tribunal que en cumplimento de orden impartida, ofició a la
Secretaría Técnica del Grupo Técnico de Evaluación del Riesgo -GTER-, Regional
Montserrat, para que realizaran las gestiones pertinentes dentro del
marco de sus competencias, y al director de Protección y Estudios de Seguridad
de la Policía Nacional, a fin de que realizara la reevaluación del estudio de
nivel de riesgo y grado de amenaza de la accionante, en los términos
solicitados[50].
Enseguida, dejó constancia en el
sentido de que no ha hecho caso omiso de la solicitud de protección presentada
por la actora, ni ha tenido una actitud desinteresada, lo cual se demuestra con
la práctica de tres (3) evaluaciones que han concluido que el riesgo al que
está expuesta es ordinario, “resultados que desvirtuaron la presunción de
constitucionalidad de riesgo que la amparaba y a pesar de ello, se le han
brindado medidas de protección, en atención a sus peticiones.”[51]
No obstante, indica que mediante
oficio N° 23282 del 27 de septiembre de 2010, solicitó a la
Oficina de Derechos Humanos de la
Policía Nacional, la realización de visitas policiales, como medida de
seguridad en el lugar de residencia de la demandante y en el entorno de su
sitio de trabajo, mientras se obtiene el resultado de la actualización de su nivel
de riesgo y grado de amenaza.
Finalmente, señaló que en
cumplimiento de la orden contenida en el ordinal tercero (numeral 2) de la sentencia
T-496 de 2008, se revisó integralmente el Programa de Protección para Víctimas
y Testigos de la Ley de Justicia y Paz, a partir de los principios y elementos
mínimos de racionalidad, con el perfil, las características y los estándares de
protección requeridos que permitan atender de manera eficaz, oportuna y
suficiente a la población objeto del programa. En tal virtud, se expidió el
Decreto 1737 de 2010 “Por el cual se modifica el Programa de Protección para
Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005, creado mediante el Decreto 3570 de 2007”[52].
4.2. Respuesta de la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional (ACCIÓN SOCIAL)
El 27 de septiembre de 2010, el
director de Acción Social, remitió el informe sobre los avances obtenidos en el
diseño e implementación de los programas “Prevención del Impacto de Género
Desproporcionado del Desplazamiento, mediante la
Prevención de la Violencia Sexual contra la
Mujer Desplazada y de Atención Integral a sus Víctimas” y “Promoción de
la Participación de la Mujer Desplazada y de Prevención de la
Violencia contra las Mujeres Desplazadas Líderes o que adquieren visibilidad
pública por sus Labores de Promoción Social, Cívica o de los Derechos Humanos”[53], a que
aluden los autos 092 y 237 de 2008. De igual manera, presentó las acciones
adelantadas como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Atención Integral
a la Población Desplazada (SNAIPD), para avanzar en el cumplimiento de las
aludidas providencias.
4.3. Respuesta de la
Fiscalía General de la Nación
El 29 de septiembre de 2010, el
director del Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación, por un lado, se limitó a reiterar los
argumentos esgrimidos en el escrito de contestación de la acción de tutela.
De otra parte, respecto de la
medida provisional decretada por esta corporación, informó que libró misión de
trabajo a fin de ampliar el último informe presentado el 1° del mismo mes y
año, “cuyo resultado arrojó un nivel de riesgo Ordinario, aunado a que la
evaluada no otorgó su asentimiento para ser protegida, razón por la que se
dispuso nuevamente su No vinculación mediante acta de fecha 28 de septiembre de
2010, vez (sic) se obtenga por parte del funcionario evaluador asignado
la actualización del mencionado informe evaluativo, le estaremos comunicando de
manera inmediata lo dispuesto por este ente protector.”[54]
Para terminar, puso de presente a
la Corte que la revisión integral del Programa de Protección para Víctimas y
Testigos de la Ley de Justicia y Paz, dispuesta en el ordinal 3°, Nral. 2° de
la sentencia T-496 de 2008, dio como resultado la expedición del Decreto 1737
de 2010.
Posteriormente, en escrito
recibido en esta corporación el 9 de mayo de 2011, el mismo funcionario informó
que realizada la evaluación de amenaza y riesgo a la peticionaria, “se
determinó que no cumple con los requisitos establecidos por la resolución
0-5101 de 2008 para disponer en su favor una medida de seguridad”[55], por lo que
mediante acta del 9 de diciembre de 2010, este Programa dispuso su no
vinculación.”[56]
4.4. Respuesta de la
Fiscalía 23 Especializada de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario
En escrito del 27 de septiembre
de 2010, el ente acusador informó a este tribunal que en la investigación por
los hechos de violencia sexual, amenazas y desplazamiento de que fue víctima la
accionante, ocurridos el 2 de febrero de 2007, el indiciado se encuentra en
averiguación.
Por último, hizo un relato de las
circunstancias que dieron lugar a la denuncia y de las actuaciones procesales
que se han surtido en ese despacho judicial.
4.5. Respuesta de la
Alianza Iniciativa de Mujeres Colombianas por la
Paz (IMP)
En memorial del 30 de septiembre
de 2010, la abogada Claudia Marcela Páez Bravo, puso en conocimiento de la
Sala la situación personal, familiar y económica de la peticionaria.
En relación con la situación
personal, informó a la Corte, que el 11 de agosto del mismo año, la actora se
vio forzada a desplazarse nuevamente del municipio de Tarragona a la
ciudad de Montserrat, en razón de dos panfletos amenazantes recibidos en
la residencia de sus padres.
En un primer momento, se hospedó
en casa de una sobrina en el municipio de Guernika, donde sufrió
maltratos por parte del esposo de su parienta, “quien la dejaba encerrada
durante el día y la recriminaba e insultaba constantemente.”[57] Agrega, que
días después (el 11 de septiembre), “este hombre tiró a la calle las
pertenencias de la señora Dulcinea, ante lo cual debió trasladarse a Montserrat
y tomar en arriendo un apartamento ubicado en el sector de (…) en donde le
permitieron alojarse con solo abonar parte del canon de arrendamiento, pues la
señora Dulcinea no contaba con más dinero.”[58]
Igualmente, puso de presente que
las hijas de la accionante continúan viviendo en Tarragona, bajo el
cuidado de sus abuelos, aunque ella continúa asumiendo su manutención.
En lo atinente a la salud de la
actora, sostuvo que “fue hospitalizada por presentar principios de neumonía.
La señora Dulcinea padece diversas enfermedades respiratorias crónicas pues
solo le funciona uno de sus pulmones; de igual manera, padece obstrucción de
una de sus arterias, lo cual le ha generado afecciones cardiacas. Este cuadro
clínico se complica con el clima y la altura de Montserrat. A esto se suma que
(…) no cuenta con servicios de salud. Ello se debe a que en el 2009 la victima
estuvo empleada y fue vinculada a la
EPS Cruz Blanca como contribuyente. Aún cuando (…) fue desvinculada desde
diciembre de 2009, la EPS continúa reportándola como afiliada, por lo cual se
le fue negada la inclusión en el Registro Único de Población Desplazada. Todos
sus gastos médicos (consultas, exámenes, medicamentos y hospitalizaciones) han
sido cubiertos por la víctima.”[59]
Respecto de la faceta económica,
precisa que la peticionaria se encuentra desempleada y que dedica su tiempo a
fabricar cojines a mano, “de los cuales logra vender aproximadamente seis al
mes, obteniendo una ganancia total de sesenta mil pesos ($ 60.000)”. Sin
embargo, sus gastos mensuales ascienden, en promedio, a la suma de un millón
trescientos mil pesos ($1’300.000)”[60],
para lo cual, ha recurrido a préstamos que le han hecho familiares y amigos.
De igual modo, indicó que las
últimas amenazas sufridas han sido informadas a la
Fiscalía General de la Nación, entidad que en entrevista realizada el 28 de
agosto de 2010, “le manifestó una vez más que en tanto ella no diera
información sobre sus victimarios, la protección le sería negada.”[61]
Por último, señaló que desde hace
más de un año la actora recibe acompañamiento psicológico, cuya valoración da
cuenta de que “los múltiples desplazamientos forzados sufridos por la señora
Dulcinea y los consecuentes cambios en el estilo de vida, han provocado en ella
reacciones desadaptativas reflejadas en la dificultad de conseguir y mantener
un empleo que le permita garantizar su manutención y la de sus hijas, más aún
teniendo en cuenta que su perfil es de lideresa y trabajadora comunitaria. Su
identidad individual y cultural están trastocadas y no cuenta con sentido de
pertenencia hacia ningún lugar o espacio. || Existe una clara desestructuración
familiar e inestabilidad emocional a nivel individual y familiar. (…) [R]eporta
el aumento de conflictos intrafamiliares ya que sus hijas se encuentran en otra
ciudad y están al cuidado de la abuela lo que ha dificultado la toma de
decisiones en determinadas pautas de crianza, generando inseguridad en lo que
está bien o lo que está mal para ellas, y por la distancia y el tiempo
prolongado las hijas han desdibujado el rol de autoridad que (…) como madre
tiene. En los últimos meses, las niñas le han manifestado su deseo de ir a
vivir con ella. || La desconfianza hacia quienes la rodean como familia, amigos
y entidades estatales se ha incrementado y a esto se le suma la impunidad de la
que es víctima.”[62]
4.6. Respuesta de la
Dirección Nacional de Fiscalías
A través de escrito del 5 de
octubre de 2010, el Director Nacional de Fiscalías (E.), informó que ante esa
institución cursa una investigación por los delitos de acceso carnal violento y
desplazamiento forzado de los que fue víctima la demandante en el municipio de Tarragona.
En relación con las amenazas
perpetradas mediante un panfleto intimidante, señaló que la
Fiscalía 23 Especializada de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario, remitió copias a la
Dirección Seccional de Fiscalías de Aragón, para que adelante las
investigaciones que resulten del caso. Sin embargo, un informe de inteligencia
realizado por la DIJIN de la
Policía Nacional, al documento amenazante, consideró “(i) que el mismo no
tiene origen en las bandas criminales narcotraficantes, cuya orientación y
tipología criminal está focalizada fundamentalmente a actividades de tráfico de
estupefacientes y (ii) que la autodenominación de ‘Águilas Negras’, ha sido
empleada en la difusión de diversos panfletos, evidenciándose varias formas en
su presentación, contenido y propósito, de lo cual se han identificado más de
80 modelos diferentes de intimidación bajo esta modalidad.”[63]
IV. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas
dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
A partir de la situación fáctica
expuesta, le corresponde en esta oportunidad a la
Corte, determinar si la
Fiscalía General de la Nación y el Ministerio del Interior, vulneraron los
derechos fundamentales a la vida, integridad, libertad, seguridad personal y
acceso a la justicia de la señora Dulcinea, quien en su condición de
defensora de derechos humanos, víctima de violencia sexual, desplazamiento
forzado y constantes amenazas e intimidaciones, no ha sido destinataria de
ningún tipo de medida de protección, bajo la consideración de que el riesgo al
que está expuesta es de naturaleza ordinaria.
3. Metodología y esquema de
resolución
Con el fin de resolver el
problema jurídico propuesto, la Sala hará referencia en las consideraciones de
esta providencia, a algunos temas que tienen relación directa con los tópicos
que serán abordados más adelante al momento de resolver el asunto materia de
revisión. Sin embargo, será necesario en el caso concreto, mencionar otros asuntos
derivados de las pruebas decretadas y practicadas por la
Corte, así como de los escritos de intervención de algunas organizaciones en
condición de Amicus Curiae.
4. Las defensoras de derechos
humanos en el contexto del conflicto armado colombiano, y la necesidad de que
el Estado adopte medidas de protección con enfoque de género
Dentro de las aspiraciones que
establece la Constitución de 1991, se pueden destacar el fortalecimiento de la
unidad de la Nación, la paz (preámbulo), la prevalencia del interés general (art.
1°), la efectividad de los derechos consagrados en la
Constitución, la participación de todos en las decisiones que los afectan y el
aseguramiento de la convivencia pacífica (art. 2°), cometidos que además de
contar con los móviles institucionales para alcanzar su realización, requieren como
fuerza motriz la efectividad de los derechos humanos, los cuales tienen como
ejes fundamentales la dignidad humana, la libertad y la igualdad[64].
Dicha tarea de realización de los
derechos humanos, le corresponde como acaba de indicarse, a las diferentes
autoridades en el ejercicio de sus funciones, y también a la sociedad en razón
al modelo de soberanía popular garantizado por la
Carta Fundamental. Es esta la razón, por la que uno de los deberes que recae
sobre las personas y los ciudadanos, es el de defender y difundir los derechos
humanos como fundamento de la convivencia pacífica, a fin de propender al logro
y mantenimiento de la paz (art. 95 nrales. 4° y 5°).
En el mismo sentido, la
Declaración y Programa de Acción de Viena[65],
ha considerado como una cuestión prioritaria para la comunidad internacional,
la promoción y protección de los derechos humanos, los cuales tiene su origen
en la dignidad y el valor de la persona humana, “y que ésta es el sujeto
central de los derechos humanos y las libertades fundamentales, por lo que debe
ser la principal beneficiaria de esos derechos y libertades, y debe participar
activamente en su realización.”
Dentro de este contexto, resulta
de especial interés la labor desplegada por los defensores y defensoras de
derechos humanos, que ciertamente contribuye a la vigencia y consolidación del
Estado de derecho, además porque “[s]i el Estado cumpliera a cabalidad su
deber de prevenir, investigar y castigar  las violaciones a los derechos
humanos, no surgiría la necesidad de que los particulares se convirtieran en
defensores de aquellos derechos.”[66]
Por tal
razón, la Corte ha destacado el papel fundamental que juegan las organizaciones
defensoras de derechos humanos, “en la construcción y mantenimiento de los
estados democráticos, y particularmente en aquellos Estados en donde la
violencia generalizada, el conflicto armado y la aspiración por la convivencia
plural resaltan la importancia de la contribución ciudadana a la efectiva
eliminación de todas las formas de vulneración de los derechos humanos, a la
realización de las libertades fundamentales de los ciudadanos y a la creación
de espacios para el diálogo y la construcción del debate democrático, alrededor
de respuestas que ofrezcan soluciones a las problemáticas sociales que aquejan
al país.”[67]
Así mismo, ha puesto de presente que
se trata de una actividad que implica la asunción de importantes riesgos, más
aún si se tiene en cuenta el contexto del conflicto armado que vive el país, que
los hace sujetos de especial vulnerabilidad, razón por la cual se incrementa el
deber de protección iusfundamental que recae sobre el Estado[68].
Por ello, esta Corte en sentencia
T-590 de 1998[69],
luego de poner en evidencia la sistemática violación de los derechos
fundamentales de ese grupo, “dado el clima generalizado de intolerancia y
violencia del que son objeto por dedicarse a la promoción de las garantías más
básicas del ser humano”[70],
y la falta de respuesta institucional, a pesar de la profunda sensibilidad que
sobre el tema ha existido en la comunidad internacional, declaró LA
EXISTENCIA DE UN ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL en la falta de
protección a los defensores de derechos humanos, y dispuso “HACER UN LLAMADO
A PREVENCION a todas las autoridades de la
República para que cese tal situación, y, solicitar al Procurador General de la
Nación y al Defensor del Pueblo que dentro de la obligación constitucional de
guardar, proteger y promover los derechos humanos se le dé un especial
favorecimiento a la protección de la vida de los defensores de los derechos
humanos. Y HACER UN LLAMADO a todas las personas que habitan en Colombia para
que cumplan con el mandato del artículo 95 de la
Constitución que los obliga a defender y difundir los derechos humanos como
fundamento de la convivencia pacífica.” En aquella oportunidad, la
Corte sostuvo:
“En este
tema no se puede estar con ambigüedades. La comunidad internacional es
particularmente sensible y esa sensibilidad se requiere indispensablemente en
Colombia, debiéndose construir un avanzado sistema de protección jurídica y
real para los defensores de los derechos humanos. Máxime cuando la actitud de
los defensores de los derechos humanos  es un componente básico de la vida
política de una nación.
(…)
Pero la
verdad es que, pese a las circulares presidenciales, el ataque a los defensores
de derechos humanos ha continuado (…) y hay conductas omisivas del Estado en
cuanto a su protección, máxime cuando se ha puesto en conocimiento de éste el
clima de amenazas contra dichos activistas. Esta es una situación abiertamente
inconstitucional, a la cual el juez constitucional no puede ser indiferente.”
De igual modo, en sentencia T-719
de 2003[71],
la Corte precisó que la actividad de los defensores de derechos humanos, por
sí misma, los expone a importantes riesgos, lo que agudiza la necesaria
intervención de las autoridades competentes, a fin de que les sea garantizada
una protección especial y duradera.
En el mismo sentido, en sentencia
T-1191 de 2004[72],
consideró que los especiales riesgos extraordinarios a los que están expuestos
los defensores de derechos humanos, les confiere el estatus de sujetos de
especial protección constitucional, lo cual “implica la prohibición de que la Administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en
razón de sus circunstancias, con el consecuente amparo a los afectados.”
Por lo tanto, agregó, que “el Estado está obligado a otorgar y desplegar
acciones positivas para asegurar esta protección especial, más aún está
obligado a evitar cualquier tipo de actividad que pueda ampliar el grado de
exposición a riesgos extraordinarios de estas personas.”
De esta manera, resaltó la
Corte, que además de que existe un compromiso por parte de las autoridades
públicas dirigido a promover y garantizar la labor que desarrollan los
defensores de derechos humanos, son necesarios los espacios de interlocución
entre éstos y el Estado, dentro de un proceso de construcción del debate
democrático abierto, “[e]n atención a la situación de conflicto en el país y
al papel que juegan (…) en la formación de la opinión pública y en la promoción
y denuncia de las violaciones a los mismos, y dada la incidencia de su labor
como componente básico de la vida política de Colombia”.
En el plano internacional, la
Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los
grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las
libertades fundamentales universalmente reconocidos, adoptada por Naciones
Unidas[73],
que si bien no es un instrumento jurídicamente vinculante en el ordenamiento
jurídico colombiano, ni en el sistema de fuentes formales del derecho
internacional público[74],
se constituye en una pauta de interpretación importante para la labor de
protección de los derechos fundamentales que recae sobre el juez
constitucional. Dicho documento, en síntesis, consagra a favor de los
defensores de derechos humanos, las siguientes derechos: a la protección, a la
libertad de reunión, a la libertad de asociación, a acceder a los organismos
internacionales y comunicarse con ellos, a la libertad de opinión y expresión,
de protesta, a desarrollar y debatir ideas nuevas sobre derechos humanos, a un
recurso eficaz, de acceso a la financiación, y de defender los derechos
humanos.
Justamente, en el reciente informe
preparado por la Relatora Especial de Naciones Unidas, sobre la situación de
los defensores de derechos humanos[75],
resaltó que “[a] pesar de que ha transcurrido más de un decenio desde que la
Asamblea General aprobó la
Declaración, todavía no es un instrumento suficientemente conocido, tanto por
los principales responsables de su aplicación -es decir, los gobiernos- como
por las personas cuyos derechos protege, los defensores de derechos humanos.”
De igual manera, la
Unión Africana en 1999, adoptó la “Declaración de Grand Bay”,
reconociendo como un importante logro la aludida Declaración, hizo un llamado a
los gobiernos africanos para que adopten las medidas adecuadas a fin de que sea
implementada[76].
Esto llevó a que en 2003, el Consejo Ministerial sobre Derechos Humanos de la
Unión Africana adoptara la
Declaración de Kigali, “la cual subraya el rol de la sociedad
civil en general, y de las defensoras y defensores de derechos humanos en
particular, en la promoción y protección de los derechos humanos, a la vez que
hace un llamado a los Estados e instituciones regionales de África a
protegerlos y fomentar su participación en los procesos de toma de decisiones
para consolidar la democracia participativa y el desarrollo sostenible.”
Con fundamento en las citadas declaraciones, la
Comisión Africana de Derechos Humanos y de los pueblos, adoptó en 2004, la
Resolución sobre la
Protección de los Defensores de Derechos Humanos en África, creándose la
Relatoría Especial sobre Defensores de Derechos Humanos.
En el ámbito europeo, el Consejo
de la Unión Europea estableció las “Directrices de la
Unión Europea sobre Defensores de los Derechos Humanos”[77], que acogen los
principios que figuran en la citada Declaración de Naciones Unidas, reconocen
que la responsabilidad fundamental de la promoción y protección de los derechos
humanos corresponde a los Estados y respalda el papel que cumplen las
defensoras y defensores de derechos humanos en el apoyo a los Estados en dicha
materia. También, llaman la atención de que la
Unión Europea debe garantizar la seguridad de los defensores de derechos
humanos, cuestión que debe ser abordada desde una perspectiva de género.
El Comité de Ministros del
Consejo de Europa, en 2008, adoptó la
Declaración del Consejo de Ministros de Europa para mejorar la
protección de los defensores de derechos humanos y promover sus actividades,
la cual hizo un llamado a los organismos del Consejo de Europa para prestar
atención a la situación de las defensoras y defensores de derechos humanos, y
solicitó al Comisionado Europeo la adopción de una serie de medidas para
atender y proteger a defensores de derechos humanos. En la misma línea, la
Organización para la Seguridad y Cooperación de Europa (OSCE), creó en su
Oficina para Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDHR), un punto
focal para defensoras y defensores de derechos humanos e instituciones
nacionales de derechos humanos[78].
En el continente americano, en
2001 se creó la Unidad de Defensores y Defensoras de Derechos Humanos de la
CIDH y, más recientemente, en el 141° período ordinario de sesiones del mismo
organismo, celebrado en marzo de 2011, el pleno decidió crear la
Relatoría sobre Defensoras y Defensores de Derechos Humanos, “en
consideración de las denuncias recibidas y en busca de dar mayor visibilidad a
la importancia del rol de las defensoras y los defensores, así como de los
operadores de justicia, en la construcción de una sociedad democrática en la
que tenga plena vigencia el Estado de derecho.”[79]
Lo anteriormente expuesto, pone
en evidencia la complejidad de la labor que desarrollan los defensores de
derechos humanos, lo cual supone para los Estados en el marco de su protección,
la incorporación de obligaciones positivas y negativas. Las primeras, deben
estar encaminadas a que las autoridades competentes actúen con la debida
diligencia para prevenir, investigar y sancionar todo tipo de violación de sus
derechos, mientras que las segundas, aluden a que las actuaciones estatales
deben realizarse con la debida diligencia para evitar violar los derechos
humanos.
Aún más difícil es esta
actividad, cuando se trata de mujeres defensoras de derechos humanos, pues no
puede perderse de vista que la sola condición de mujer, las hace una población
aún más vulnerable. A lo anterior, se agrega la circunstancia de que
sociológicamente, como consecuencia de la sociedad patriarcal y la situación de
violencia que han predominado en Colombia, han sido objeto de discriminación[80]. Es por
ello, que para la Corte las defensoras de derechos humanos gozan de una
protección reforzada, en razón a su derecho a vivir dignamente, libres de toda
forma de discriminación y de violencia[81],
condición que tiene sustento normativo en la cláusula de no discriminación
contenida en el preámbulo y los artículos 13, 40 inciso final, 43 y 53 de la
Constitución, en la
Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 1°, 2° y 7°), en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (preámbulo y arts. 3° y 26), en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 1° y 24), en la
Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la
Mujer (arts. 2° y 3°)[82]
y en la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer (arts. 3°, 4°, 5° y 7°)[83].
La situación de riesgo inminente
a la que permanentemente están expuestas las mujeres defensoras de derechos
humanos, fue puesta de presente por la
Relatora Especial de Naciones Unidas sobre la situación de los defensores de
derechos humanos, al indicar que “[l]as defensoras de derechos humanos
corren más riesgos de estar sometidas a ciertas formas de violencias,
prejuicios, repudio y otro tipo de violaciones que sus contrapartes masculinos.
A menudo, ello se debe a que se percibe a las defensoras (…) como desafiantes
de las normas tradiciones, percepciones y estereotipos socioculturales
aceptados.” Agregó, que [e]n todas las regiones del mundo, los
defensores, incluidos las defensoras y quienes trabajan en pro de los derechos
de la mujer o las cuestiones de género, siguen siendo víctimas de intimidación,
amenazas, asesinatos, desapariciones, torturas y malos tratos, detenciones
arbitrarias, vigilancia, acoso administrativo y judicial y, de manera más
general, de estigmatización por parte de agentes estatales y no estatales.”[84]
Por su parte, en el primer informe
sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en
las Américas, la CIDH calificó a las mujeres como uno de grupos de especial
indefensión[85].
Al respecto, consideró que la violencia contra la mujer constituye la violación
de múltiples derechos humanos, y resaltó que el derecho a estar exento de
violencia en la esfera pública y en la esfera privada, consagrado en el
artículo 3° de la Convención de Belém do Pará, incluye la protección de otros
derechos básicos, como son, la vida, integridad personal, libertad, a no ser
sometida a tortura, igual protección ante y de la ley y a un acceso efectivo a
la justicia, estipulados en el artículo 4° del mismo instrumento.
Refirió, que existen dos
situaciones que exigen especial atención: la situación particular que enfrentan
las defensoras de los derechos humanos en general por las desventajas
históricas derivadas del género femenino y la de las defensoras que promueven y
protegen específicamente los derechos de la mujer.
Así mismo, puso de presente que
en razón del género, las defensoras de derechos humanos son víctimas de
intimidación sistemática, persecución, secuestro, tortura y abuso sexual, así
como otras formas de discriminación específica y violencia física, psicológica
y sexual. También, reconoció la vulnerabilidad del trabajo de las mujeres que
defienden específicamente los derechos humanos de las mujeres, pues se trata de
una circunstancia que agrava la situación de riesgo, a las vez que las expone a
un factor más de discriminación entre las múltiples discriminaciones de las que
son víctimas las mujeres.
También, llamó la atención
respecto de aquellos países en los que subsisten situaciones de conflicto
armado, en los que los grupos combatientes tienden a imponer el control social
sobre las condiciones de vida de las mujeres, dictándoles pautas de
comportamiento cotidiano, interviniendo en conflictos familiares y
comunitarios, y aplicando castigos que llegan al asesinato, la tortura y los
tratos crueles y degradantes, en aquellos eventos en que ellas no se ajusten a
los códigos de conducta impuestos por la fuerza. Además, considera el informe que
el liderazgo ejercido por las organizaciones femeninas constituye un obstáculo
que dificulta el avance de su control social y territorial, por lo que en el
ámbito nacional y regional son objeto de hostigamientos y amenazas que afectan
seriamente el trabajo comunitario que desarrollan.
Del mismo modo, hizo hincapié en
que la situación de las mujeres indígenas y afrodescendientes, incluidas
aquellas mujeres que se destacan en liderar las campañas de reivindicación de
sus derechos, es particularmente crítica al ser víctimas de múltiples formas de
discriminación por causa de su raza, etnia y por el hecho de ser mujeres,
situación que se agrava en aquellos países que sufren situaciones de tensión
social o de conflicto armado. Las mujeres indígenas y afrodescendientes
confrontan dos capas de discriminación desde que nacen: por pertenecer a su
grupo racial y étnico y por su sexo. Al estar expuesta a dos formas de
discriminación históricamente, son doblemente vulnerables a ser abusadas y
victimizadas, además de que habitualmente son víctimas de actos de racismo,
ridiculización y estigmatización por parte de las comunidades mayoritarias y,
en algunos casos, de autoridades públicas y dentro de sus propias comunidades.
Recientemente, el mismo organismo
internacional, en el segundo informe sobre la situación de las defensoras y
defensores de derechos humanos en las Américas, publicado el 31 de diciembre de
2011, expresó[86]:
“Las
defensoras de derechos humanos de las mujeres continúan en varios países del
hemisferio siendo expuestas a una situación especial de riesgo a vulneraciones
de sus derechos en comparación con otros grupos de defensores y defensoras.
Adicionalmente a la discriminación de la que son objeto por el rol histórico y
las concepciones estereotipadas de género que les ha sido atribuidas a su sexo,
su situación se agrava al enfrentar su trabajo en condiciones de riesgo en
virtud de las causas específicas que promueven. || La mayoría de los actos de
violencia contra las mujeres quedan en la impunidad, perpetuando su repetición
y la aceptación social de este fenómeno.”
Ahora bien, en relación con la
especial condición de fragilidad en la que se encuentran las defensoras de
derechos humanos, en el contexto del conflicto armado interno, esta Corte en el
auto 092 de 2008[87],
proferido dentro del proceso de seguimiento de la sentencia T-025 de 2004[88], que declaró
el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado,
realizó un minucioso estudio, en el que llegó a importantes conclusiones, que
resulta del caso traer a colación, dada su pertinencia.
En aquella ocasión, adoptó
medidas comprehensivas para la protección de los derechos fundamentales de las
mujeres desplazadas por el conflicto armado y el desplazamiento forzado,
teniendo como presupuesto fáctico de la decisión el impacto desproporcionado.
En tal virtud, el análisis y valoración fáctica y jurídica se circunscribió a dos
ámbitos principales: (i) el campo de la prevención del impacto desproporcionado
del desplazamiento forzado sobre las mujeres; y (ii) el campo de la atención a
las mujeres que son víctimas del desplazamiento forzado y la protección de sus
derechos fundamentales.
Dicho de otro modo, el primer
supuesto alude a la protección que el Estado debe garantizar ex ante a
las mujeres como forma de prevención del desplazamiento forzado, mientras que
el segundo, hace referencia al amparo que debe recabar el Estado ex post.
En uno y otro ámbito, la Corte encontró que la situación de las defensoras de
derechos humanos es difícil.
En el primero (prevención del
desplazamiento forzado), identificó diez (10) riesgos de género[89], “es decir, diez
factores de vulnerabilidad específicos a los que están expuestas las mujeres
por causa de su condición femenina en el marco de la confrontación armada
interna colombiana, que no son compartidos por los hombres, y que explican en
su conjunto el impacto desproporcionado del desplazamiento forzoso sobre las
mujeres”, de donde surgen los riesgos derivados de su pertenencia a
organizaciones sociales, comunitarias o políticas de mujeres, o de sus labores
de liderazgo y promoción de los derechos humanos en las zonas afectadas por el
conflicto armado, constituyéndose en causa directa de desplazamiento forzado de
las mujeres, así como el riesgo superlativo de que sean víctimas de violencia
sexual, “en tanto forma de retaliación, represión y silenciamiento de sus
actividades por parte de los actores armados.” Sobre el particular, la
Corte dijo:
“La
pertenencia a organizaciones sociales, comunitarias o políticas de mujeres, así
como las labores de promoción social, liderazgo político o defensa de los
derechos humanos, constituyen factores de riesgo para la vida, integridad
personal y seguridad de las mujeres colombianas en múltiples regiones del país.
Se ha informado a la Corte por numerosas entidades que las mujeres que
adquieren visibilidad pública por el ejercicio de su derecho a la participación
a través de su desempeño como líderes, miembros o representantes de
organizaciones de mujeres, representantes de organizaciones sociales o
comunitarias, promotoras de derechos humanos, educadoras, funcionarias
públicas, promotoras de salud, líderes sindicales y posiciones afines, han sido
objeto de homicidios, persecuciones, detenciones, retenciones arbitrarias,
torturas, desapariciones, minas antipersonal, actos terroristas, actos de
violencia sexual y amenazas por parte de los miembros de los grupos armados
ilegales. Estos actos criminales también se han dirigido contra los miembros de
las familias o las personas allegadas a las mujeres que adquieren visibilidad
por sus actividades públicas.
(…)
Las mujeres
colombianas que adquieren visibilidad pública por sus labores como líderes o
promotoras sociales, cívicas o de los derechos humanos, están expuestas, como
lo están los hombres que adquieren tal visibilidad, a la violencia propia del
conflicto armado que se desarrolla en nuestro país, y como tal sufren actos
criminales de esta índole; sin embargo, en los últimos años ha habido una
alarma creciente entre las entidades nacionales e internacionales que protegen
los derechos humanos, sobre el incremento en la incidencia de crímenes de
naturaleza socio-política contra mujeres líderes en el marco del conflicto
armado, y dentro del grupo de mujeres víctimas, contra las líderes sociales y
sindicales, defensoras de derechos y representantes de organizaciones
políticas, cívicas, comunitarias y económicas.”
En el segundo (atención a las
mujeres víctimas del desplazamiento forzado y de la protección de sus
derechos), la Corte Constitucional identificó dieciocho (18) facetas de género
del desplazamiento forzado[90],
“es decir, aspectos del desplazamiento que impactan de manera diferencial,
específica y agudizada a las mujeres, por causa de su condición femenina en el
marco del conflicto armado”, donde resaltó como patrones estructurales de
violencia y discriminación de género, “la violencia contra las mujeres
líderes o que adquieran visibilidad pública por sus labores de promoción
social, cívica o de los derechos humanos.” Esta faceta fue precisada por la
Corte de la siguiente manera:
“Las
mujeres desplazadas que lideran procesos de reivindicación de los derechos de
la población en situación de desplazamiento sufren una agudización
significativa de su nivel de riesgo de ser víctimas de violencia política o
social. En muchos casos, las mismas amenazas e intimidaciones que generaron el
desplazamiento originario de las mujeres las siguen hasta los lugares de
recepción, y allí se reproducen y materializan de nuevo, generando mayores
riesgos y desplazamientos sucesivos de las afectadas junto con sus grupos
familiares. En otros casos, las mujeres desplazadas que asumen el liderazgo de
organizaciones de población desplazada, organizaciones de mujeres, promoción de
derechos humanos o liderazgo social y comunitario, se ven expuestas a múltiples
amenazas, presiones y riesgos por parte de las organizaciones armadas ilegales,
que en no pocas oportunidades desembocan en su asesinato.”
Así las cosas, queda evidenciado
que el papel de los defensores de derechos humanos, en el contexto de una
sociedad democrática, es de mucha monta, en tanto se constituyen en los interlocutores
autorizados entre la sociedad civil y las autoridades del Estado, a fin de
darle contenido a las políticas públicas que envuelven temas de derechos
humanos, lo cual contribuye al logro de la convivencia, la vida, la igualdad,
la libertad y la paz, como cometidos trazados por el constituyente. De igual
modo, que el nivel de exposición es aún mayor cuando ejecutan su labor dentro
de un conflicto armado, como ocurre en Colombia, vulnerabilidad que se
incrementa notablemente cuando se trata de mujeres defensoras de derechos
humanos, dada la especial situación de vulnerabilidad e indefensión a la que
están expuestas. Es por ello, que sobre el Estado recae el deber de brindar
medidas de protección de manera oportuna y eficaz a los defensores de derechos
humanos, a fin de garantizar a plenitud sus derechos, las cuales deben incluir
un enfoque de género, esto es, teniendo en cuenta el impacto diferenciado del
conflicto armado sobre las mujeres, que optan por la defensa de los derechos
humanos, como proyecto de vida.
5. Derecho fundamental a la
seguridad personal
Esta corporación en múltiples
pronunciamientos, ha tenido oportunidad de referirse al derecho a la seguridad
personal, precisando sus contenidos a partir de lo establecido en la
Constitución y en instrumentos internacionales que hacen parte de la
legislación interna[91].
Para efectos de reiterar el entendimiento que la
Corte le ha dado a esta garantía, la Sala hará alusión, principalmente, a las sentencias
T-719 de 2003[92]
y T-339 de 2010[93],
por considerar que son las que han precisado con mayor detalle el alcance
constitucional del mismo.
5.1. Alcance dado por la
jurisprudencia constitucional
Para la
Corte, la seguridad tiene una triple connotación jurídica, en tanto se
constituye en valor constitucional, derecho colectivo y derecho fundamental.
El carácter de valor
constitucional, se colige del preámbulo de la
Constitución, al indicar que fue voluntad del pueblo soberano asegurar la
vida, la convivencia y la paz, y del artículo 2°, según el cual las autoridades
están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en
su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. De esta
manera, ha estimado que la seguridad se constituye en uno de los puntos
cardinales del orden público, en tanto “garantía de las condiciones
necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales
por parte de las personas que habitan el territorio nacional”[94].
También, ha precisado que la
seguridad es un derecho colectivo, “es decir, un derecho que asiste en forma
general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados
por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan
importantes para el conglomerado social, como el patrimonio público, el espacio
público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio
ambiente o la libre competencia económica (Art. 88,
C.P.).”[95]
Finalmente, ha considerado la
seguridad como derecho individual, en la medida en que es “aquél que faculta
a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades,
cuandoquiera que estén expuestas a [amenazas] que no tienen el deber
jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro
implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el derecho a la seguridad
constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas
públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades
del Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los
más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del
principio de equidad.”[96]
Ahora bien, el derecho a la
seguridad no aparece expresamente nominado como fundamental en la
Constitución, sino que ese estatus deriva de una interpretación sistemática de
la Carta Fundamental (preámbulo, arts. 2°, 12, 17, 18, 28, 34, 44, 46 y 73
C.P.), y de diversos instrumentos internacionales que hacen parte del
ordenamiento jurídico interno, en virtud del bloque de constitucionalidad (arts.
93 y 94 C.P), como son: (i) la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 7°, Nral. 1°), incorporada a
la legislación colombiana mediante Ley 16 de 1972; y (ii) el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9°, Nral. 1°), aprobada
mediante Ley 74 de 1968. Así mismo, la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 1°) y la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, aceptada como costumbre
internacional a partir de la promulgación de Teherán el 13 de marzo de 1968,
aluden al derecho a la seguridad (art. 3°).
Bajo este contexto, la
Corte ha precisado que el derecho a la seguridad personal, no se circunscribe exclusivamente
a los casos en los que esté comprometida la libertad individual (protección de
las personas privadas de la libertad), sino que comprende todas aquellas
garantías que en un momento dado puedan verse afectadas y que requieran protección
por parte del Estado, concretamente la vida y la integridad personal (arts. 11
y 12 C.P), como derechos básicos para la existencia misma de las personas[97]. Conforme a
lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “el énfasis
principal de la labor protectiva de las autoridades ha sido ser la provisión
efectiva de las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la existencia
de los individuos en sociedad, sin estar expuestos a riesgos extraordinarios de
recibir daños en su contra.”[98]
En suma, la seguridad debe ser
entendida como valor constitucional, derecho colectivo y fundamental, precisándose
respecto de este último, que se constituye en una garantía que debe ser
preservada por el Estado, no circunscribiéndose su ámbito de protección a las
personas privadas de la libertad, sino que también se extiende a los demás
bienes jurídicos que en un momento determinado requieren la adopción de medidas
de protección, a fin de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales
a la vida e integridad personal.
5.2. Escala de riesgos y
amenazas para brindar protección especial por parte del Estado. Precisión
conceptual efectuada en la sentencia T-339 de 2010
En un primer momento, la
Corte hizo referencia a los tipos de riesgo (mínimo, ordinario,
extraordinario, extremo y consumado)[99],
frente a los cuales debe protegerse el derecho a la seguridad personal,
precisando que dicha categorización resulta “crucial para diferenciar el
campo de aplicación del derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros
dos derechos fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin
confundirse con ellos: la vida y la integridad personal.”
En tal virtud, concluyó en aquél
entonces, que el derecho a la seguridad personal, sólo se puede invocar cuando
su titular está sometido a un riesgo extraordinario, mientras que cuando
se presenta un riesgo extremo que amenace la vida o la integridad
personal, la persona podrá exigir que las autoridades le brinden protección
especial.
Sin embargo, de manera reciente la
Corte en sentencia T-339 de 2010[100],
consideró necesario precisar la diferencia entre riesgo y amenaza, con el fin
de determinar en que ámbito se hace necesario que el Estado dispense medidas de
protección especiales. En tal contexto, señaló que “el riesgo es siempre
abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone
la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a
suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de ‘signos
objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño’. Por este
motivo, ‘cualquier amenaza constituye un riesgo, pero no cualquier riesgo es
una amenaza’”.
En ese orden de ideas, indicó que
cuando la jurisprudencia constitucional alude a los tipos de riesgo
extraordinario y extremo, “se refiere con más exactitud al concepto de
amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de un posible
daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que haga suponer
que la integridad de la persona corre peligro.” Por tal razón, estimó
necesario establecer además de una escala de riesgos, una escala de amenazas.
Al respecto, este tribunal dijo:
“[N]o se
debe hablar únicamente de escala de riesgos sino de escala de riesgos y
amenazas pues los dos primeros niveles de la escala se refieren al concepto de
riesgo en la medida en la que, en estos niveles, existe una posibilidad
abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En cambio, en los dos últimos
niveles de la escala, ya no existe un riesgo únicamente sino que existe una
amenaza en la medida en la que existen hechos reales que, por su sola existencia,
implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que
la integridad de la persona corre peligro.”
De igual manera, resaltó que
también resulta impreciso hablar de riesgo consumado, pues una vez
consumado el daño, no puede hablarse de riesgo, razón por la que dicha
expresión debe ser reemplazada por daño consumado.
En consecuencia, la escala de
riesgo y amenaza que debe ser aplicada a casos en los que es solicitada
protección especial por parte del Estado, fue precisada por este tribunal en
los siguientes términos:
“1) Nivel de
riesgo: existe una posibilidad abstracta y
aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este
nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética
en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad
naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene
tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la
convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben
soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en
sociedad.
Cuando una persona pertenece a este nivel, no está
facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho
a la seguridad personal no está siendo afectado[101],
en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor
de los casos, un riesgo de lesión.
2)
Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del
uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la
integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la
amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce
pacífico de los derechos fundamentales[102], debido
al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción
definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza.
Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías:
a)
amenaza ordinaria: Para saber cuando se está en presencia de esta categoría, el
funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y
determinar si ésta presenta las siguientes características:
i.
existencia de un peligro específico e
individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades;
ii.
existencia de un peligro cierto, esto
es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad
razonable de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción
definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o
eventual.;
iii.
tiene que ser importante, es decir que
debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por
ejemplo, el derecho a la libertad;
iv.
tiene que ser excepcional, pues no debe
ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y.
finalmente,
v.
deber ser desproporcionado frente a los
beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el
riesgo.
Cuando concurran todas estas características, el
sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para
recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el
inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un
perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la
persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de
la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el
inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.
b)
amenaza extrema: una persona se encuentra en
este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas las
características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en
peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel,
el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a
la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a
la seguridad como titulo jurídico para exigir protección por parte de las
autoridades[103].
Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no
sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino que, además,
también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de
la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad
personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a
que el Estado le brinde protección especializada.
3)
Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva del derecho a la
vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse lo segundo, dicha
lesión a la integridad personal también genera la protección especial no sólo
frente a la integridad personal sino también frente a la vida.”
Con base en lo
anterior, cuando la persona está sometida a un nivel de riesgo, no se presenta
violación alguna del derecho a la seguridad personal, pues los riesgos que se
derivan de la existencia humana y de la vida en sociedad, deben ser soportados
por todas las personas[104]. Por el contrario, cuando la persona está sometida a una amenaza,
se presenta la alteración del uso pacífico del derecho a la seguridad personal,
en el nivel de amenaza ordinaria, y de los derechos a la vida y a la integridad
personal, en virtud de la amenaza extrema[105].
De otra parte, la
Corte Constitucional también ha precisado que la solicitud de protección del
derecho a la seguridad personal, exige al peticionario probar, al menos de
manera sumaria, los hechos que demuestran o permiten deducir que se encuentra
expuesto a una amenaza. Es por ello, que debe acreditar la naturaleza e
intensidad de la amenaza respecto de la cual se pide protección; y que se
encuentra en una situación de vulnerabilidad o especial exposición a la
materialización del inicio del daño consumado. Esto conlleva por parte de las
autoridades competentes, a identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre
la persona y definir de manera oportuna las medidas y medios de protección
específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño, especialmente
cuando se trata de personas que por su actividad misma están expuestas a un
nivel de amenaza mayor, como sería el caso de los defensores de derechos
humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zona
de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en
condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas
privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio,
niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria
situación de indefensión.
Dentro de este contexto, valga
recordar que el reconocimiento y la efectividad del derecho a la seguridad
personal, imponen al Estado una carga prestacional significativa dependiendo del
grado y el tipo de amenaza existente en cada caso, razón por la cual el
legislador juega un papel importante a la hora de precisar el contenido de este
derecho mediante programas, procedimientos, medidas e instituciones dispuestas
para tal fin. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que en
aquellos casos en los que no hay norma aplicable al caso concreto, “la
autoridad administrativa competente y, en subsidio el juez, debe efectuar un
ejercicio de ponderación, adicional al de determinar la intensidad de la
amenaza a que está expuesta la persona, para establecer cuál es la medida de
protección aplicable al caso”[106],
pues lo contrario implicaría desconocer la aplicación directa de la
Constitución (art. 4 C.P)[107]
y el carácter inalienable de los derechos fundamentales (art. 5
C.P.).
Con fundamento en lo anterior, se
tiene que las autoridades están instituidas para garantizar la efectividad del
derecho fundamental a la seguridad personal, no sólo de las personas que están
expuestas a un nivel de amenaza ordinaria, sino que tienen el deber
constitucional de garantizar los derechos a la vida e integridad personal,
cuando se trata de una amenaza de tipo extremo. Así mismo, que no proceden
medidas preventivas cuando se ha concretado y materializado un daño consumado,
sino de otro orden, “en especial sancionatorias y reparatorias.”[108]
6. Solución del caso concreto[109]
6.1. Valoración de los hechos
a partir del material probatorio
6.1.1. El estudio sistemático y racional
de los hechos que dieron lugar a la presentación de la acción de tutela objeto
de revisión, a partir de las pruebas que reposan en el expediente, permite
arribar sin mayor dificultad a una sola e inequívoca conclusión: existen
múltiples factores que evidencian la amenaza extrema que se cierne sobre Dulcinea,
en tanto sujeto de especial protección constitucional, que evidentemente comprometen
sus derechos fundamentales a la vida, integridad, libertad y seguridad personal,
así como los de su grupo familiar, especialmente sus menores hijas. Esta situación
que rebasa los límites del principio de igualdad ante las cargas públicas,
obliga al Estado a dispensar por el tiempo que la accionante requiera, las
medidas de protección necesarias, a fin de evitar que se consume un daño.
6.1.2. Lo primero que advierte la
Sala, es que la sola circunstancia de que la demandante ostentara la condición
de defensora de derechos humanos[110],
en un contexto tan problemático como el colombiano, en el que es latente la
existencia de un conflicto armado interno complejo y de múltiples facetas[111], se
constituía en un principio de razón suficiente para concluir que sobre las
autoridades demandadas, recaía la obligación positiva de adoptar medidas de
protección, con la única finalidad de garantizar la efectividad de sus derechos
fundamentales, dado que para ese momento su actividad per se la exponía
a una amenaza cuando menos ordinaria. Esta situación se agudizó, con el acto
sexual violento del que fue víctima, “habiendo quedado en estado de
gravidez, bebe que malogró el 8 de junio [de 2007] al haber presentado
un aborto espontáneo”[112],
lo que conllevó que abandonara el municipio de Tarragona, desplazándose a
la ciudad de Montserrat[113],
escenario en el que, sin duda alguna, estaba expuesta a una amenaza extrema. Lo
único cierto, es que en cualquiera de los dos ámbitos, la peticionaria requería
atención urgente e inmediata por parte del Estado, protección que debía extenderse,
por consecuencia a sus menores hijas, quienes se encuentran por lo pronto bajo
el cuidado de sus abuelos, según afirmó Dulcinea en escrito allegado a
esta corporación[114].
6.1.3. De otra parte, la
existencia de panfletos dirigidos con nombre propio a la accionante[115], con
fines claramente intimidatorios y amenazantes, lo cual fue puesto en
conocimiento de las autoridades competentes, sin obtener la debida y oportuna
respuesta, también pone al descubierto la situación de amenaza extrema que
recae sobre ella. El aludido pasquín, indica lo siguiente[116]:
“LLEGO
LA HORA DE LA LIMPIEZA SOCIAL
YA
LOS TENEMOS IDENTIFICADOS
NUEVA
GENERACION AGUILAS NEGRAS
Declaramos
objetivo militar a esta hijueputa de la mierda que no cree que es cierto que es
mero amedrantamiento (sic) pues NO y vamos es con toda por que (sic)
existimos, se cree muy machita la malparida esta cuidece (sic) perra
hijueputa por que (sic) aunque se esconda debajo de las piedras vamos
por voz.
ya (sic)
sabemos que denunciaste y esto no se va a quedar así atengase (sic) a
las consecuencias por sapa, sabes que no podes regresar.
esta es
nuestra única y ultima advertencia
Dulcinea
AGUILAS
NEGRAS
NUESTRO
PROPÓSITO ES ERRADICAR TODAS LAS LACRAS Y RATAS DE LA
SOCIEDAD”
A lo anterior, se agregan los
hechos de amenaza, amedrentamiento y hostigamiento, a los que aludió la
accionante en el escrito de tutela, que se constituyeron en el detonante para
solicitar ante las autoridades demandadas, la adopción de medidas de
protección, ahora pedidas en este escenario constitucional[117]. El relato efectuado
por Dulcinea, fue del siguiente tenor[118]:
“(...) El
martes 08 de septiembre a las 10:10 p.m., cuando se dirigía caminando de su
trabajo hacia su residencia, en el sector localizado [en] la ciudad de Montserrat,
la señora Dulcinea fue interceptada por una motocicleta Honda de colores negro
y rojo. El conductor de la moto estacionó el vehículo en la mitad de la
carretera, de manera que obstaculizara el paso y caminó hacia [ella]; al
percatarse de la situación, ella corrió (…) y de esa manera logró huir.
(…) El día
jueves a la misma hora, mientras transitaba por el mismo lugar, la misma motocicleta
la interceptó. Esta vez la señora Dulcinea no se percató de su presencia. El
hombre la abordó y le preguntó que cuál era su nombre; ella le respondió que se
llamaba ‘Myriam’, ante lo cual el hombre replicó que él sabía que ella no se
llamaba así; la sujetó y le ordenó subir a la motocicleta. Ella logró soltarse
y huir en medio de los carros que transitaban por la carretera, hasta lograr
tomar un taxi hasta su residencia.”
De igual forma, el padre de la
actora, según afirma en la acción de amparo constitucional, fue intimidado en
dos oportunidades por un hombre que sin identificarse, le indagó por su paradero,
así como por la actividad que ha venido desempeñando, viéndose obligado a
mentir.
También, son contundentes las
conclusiones a las que arriban los intervinientes en condición de Amicus
Curiae. Al respecto, CODHES consideró “importante llamar la atención
sobre el continuo de violencia a la que ha sido sometida la señora Dulcinea, algo
que las autoridades estatales no pueden desconocer. Es claro que la actora
sufrió ataques contra su integridad personal y amenazas antes de su
desplazamiento a Montserrat y que los mismos se dieron por su participación
activa en la vida pública y organizaciones sociales. También es evidente que la
señora (…) ha sufrido otros ataques y amenazas en Montserrat, los cuales están
directamente relacionados con su participación en el proceso y por su calidad
de activista en el municipio que abandonó.”[119]
Por su parte, DeJuSticia destacó
que la accionante ha visto vulnerado su derecho a la seguridad personal al no
recibir una protección efectiva por parte del Estado, lo que conllevó que “[n]o
solamente debió desplazarse de nuevo, con las consecuencias que ello tiene en
la vida de las víctimas, sino que debió volver al sitio en el que fue
inicialmente victimizada, sin garantía alguna y sin poder trabajar para
sobrevivir.”[120]
De igual modo, la corporación
AVRE hizo hincapié en que “[l]as situaciones de victimización a las que ha
sido sometida la señora Dulcinea dan cuenta de los impactos agudizados y
desproporcionados de las mujeres en situación de conflicto armado, y por tanto,
requiere atención integral que responda a los elementos diferenciales de género
necesarios para el completo ejercicio de sus derechos.”[121] Agregó, que “[e]n el
caso de la señora Dulcinea confluyen varias situaciones de riesgo (víctima,
testigo y líder) y las medidas de protección deben contemplar la complejidad de
estos riesgos y su confluencia, de ningún modo deberían resultar excluyentes.”[122]
El ICTJ, precisó que “la
fuente de victimización de la señora DULCINEA se encuentra en su labor de
defensora de derechos humanos que la expuso a una serie de riesgos de carácter
extraordinario frente a los cuales es necesaria una especial atención y
protección por las autoridades competentes”[123]. Así mismo, indicó que
por las labores de defensa la accionante “es víctima de violencia sexual y
de desplazamiento forzado. Frente a esta clase de violencias contra las mujeres
el Estado colombiano está obligado a actuar con debida diligencia para
prevenir, sancionar y erradicarla, especialmente si se presenta en el marco del
conflicto armado y con vulneraciones y discriminaciones sistemáticas.”[124]
A juicio de la corporación Sisma
Mujer, “desde el año 2008 la tutelante ha estado en una situación de
desprotección, ante la ausencia de medidas efectivas para salvaguardar su vida
e integridad, continuar ejerciendo sus labores como defensora y participar de
manera activa en el proceso judicial iniciado por los hechos de violencia sexual
que sufrió. En el año 2009, su condición de víctima dentro de la investigación
adelantada por la Fiscalía agravó su situación de inseguridad, pues sus
agresores desplegaron acciones de intimidación y amenaza con el fin de que
desistiera de su interés de obtener justicia, buscando obstruir su
participación en el proceso así como, que continuara brindando información
sustancial para el avance de la investigación. || Las amenazas y hostigamientos
dieron resultado y efectivamente la víctima no tuvo más opción que desplazarse
forzadamente, abandonar a sus hijos y desistir de su interés de continuar
avanzando en la sanción de los responsables de los hechos de violencia sexual
cometidos en su contra. (…) || Adicionalmente, su labor como defensora de
derechos humanos se vio paralizada al tener que abandonar su zona de trabajo y
al cumplir las amenazas con su efecto amedrentador y disuasivo.”[125]
Dentro de este contexto, resulta
oportuno precisar que aún cuando no le corresponde a la
Corte efectuar juicios de valor respecto de la presunta responsabilidad penal,
por tratarse de un asunto que escapa de la esfera de competencia del juez
constitucional, es suficiente la certeza de que la accionante en su labor como lideresa
y defensora de derechos humanos, fue víctima de violencia sexual,
desplazamiento forzado, amenazas, intimidaciones, tal como quedó anotado, para
concluir sobre la base del sentido común, que debe ser destinataria de
suficientes medidas de protección, más allá de las simples revistas policiales
que fueron dispuestas por el Ministerio del Interior[126], y la solicitud de
medidas preventivas de seguridad, efectuada por la
Fiscalía General de la Nación, a la Policía Nacional[127].
En consecuencia, no cabe duda
para este tribunal que el peligro al que está expuesta la peticionaria, es específico
e individualizable (ha sido víctima de amenazas, intimidaciones, persecuciones,
violencia sexual y desplazamiento forzado); cierto (fue incluida en el
anexo reservado del auto 092 de 2008, en el que la
Corte Constitucional realizó un minucioso estudio de la violencia sexual
contra la mujer en el contexto del conflicto armado interno, y se vio obligada
a abandonar a su familia, incluidas sus menores hijas, desplazándose de manera
forzada a Montserrat y Guernika; importante (se encuentran
seriamente comprometidos sus derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad
personal, así como los derechos de sus hijas); excepcional (no es una
situación que deba afrontar la generalidad de la población de cualquier
sociedad democrática); y desproporcionado (se trata de una situación
insoportable que rompe el equilibrio de las cargas públicas).
6.1.4. Ahora bien, el deber de
protección que recae sobre el Estado respecto de los defensores de derechos
humanos, fue advertido por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)[128], al declarar la
responsabilidad internacional del Estado colombiano, con ocasión de la
ejecución extrajudicial de Jesús María Valle Jaramillo, defensor de derechos
humanos, que denunció activamente los crímenes perpetrados por el
paramilitarismo, así como la connivencia entre éste y miembros del Ejército
Nacional. En aquella ocasión, la Corte dijo:
87. [L]a
Corte considera que los Estados tienen el deber de crear las condiciones
necesarias para el efectivo goce y disfrute de los derechos establecidos en la
Convención. El cumplimiento de dicho deber está intrínsecamente ligado a la
protección y al reconocimiento de la importancia del papel que cumplen las
defensoras y los defensores de derechos humanos, cuya labor es fundamental para
el fortalecimiento de la democracia y el Estado de Derecho.
88. Resulta
pertinente resaltar que las actividades de vigilancia, denuncia y educación que
realizan las defensoras y los defensores de derechos humanos contribuyen de
manera esencial a la observancia de los derechos humanos, pues actúan como
garantes contra la impunidad. De esta manera se complementa el rol, no tan solo
de los Estados, sino del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en su
conjunto.
89. Así lo
ha reconocido la Organización de los Estados Americanos, al enfatizar que los
Estados miembros deben proveer ‘respaldo a la tarea que desarrollan tanto en el
plano nacional como regional los defensores de derechos humanos, […] reconocer
su valiosa contribución para la promoción, protección y respeto de los derechos
humanos y libertades fundamentales [y condenar los] actos que directa o
indirectamente impiden o dificultan [su] tarea en las Américas’. El compromiso
con la protección de los defensores de derechos humanos ha sido resaltado,
además, en otros instrumentos internacionales, y así lo ha reconocido el propio
Estado en el presente caso (…).
90. Consecuentemente, la Corte considera que un
Estado tiene la obligación de adoptar todas las medidas necesarias y razonables
para garantizar el derecho a la vida, libertad personal e integridad personal
de aquellos defensores y defensoras que denuncien violaciones de derechos
humanos y que se encuentren en una situación de especial vulnerabilidad como lo
es el conflicto armado interno colombiano, siempre y cuando el Estado
tenga conocimiento de un riesgo real e inmediato en contra de éstos y toda vez
que existan posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo.
91. Para tales efectos, los Estados deben facilitar los medios
necesarios para que las defensoras y los defensores que denuncian violaciones
de derechos humanos realicen libremente sus actividades; protegerlos cuando son
objeto de amenazas para evitar los atentados a su vida e integridad; generar
las condiciones para la erradicación de violaciones por parte de agentes
estatales o de particulares; abstenerse de imponer obstáculos que dificulten la
realización de su labor, e investigar seria y eficazmente las violaciones
cometidas en su contra, combatiendo la impunidad.” (Las negrillas y
subrayas son agregadas).
6.1.5. Con todo, la amenaza
extrema que pende sobre Dulcinea, exigía actuaciones humanitarias por
parte de las autoridades demandadas, a fin de brindar medidas de protección
especializadas, al punto que se constituía en un imperativo superar cualquier
tipo de traba de naturaleza formal o legal (i.e. vacío normativo, vaguedad o
ambigüedad), para dar aplicabilidad directa a la
Constitución y a tratados internacionales que hacen parte de la legislación
interna en virtud del bloque de constitucionalidad, que imponen al Estado
colombiano el deber primario de protección iusfundamental. Por ello, al
tratarse de circunstancias excepcionales que la accionante no puede conjurar
por su propia cuenta, en tanto están seriamente amenazados sus derechos
fundamentales, para la Corte no cabe duda que sobre el Estado recae no una
obligación de medio, sino de resultado[129].
6.2. La decisión de la
Fiscalía General de la Nación, claramente contraría mandatos constitucionales
y del derecho internacional de los derechos humanos
6.2.1. Luego de efectuar tres
evaluaciones de amenaza y riesgo[130],
el ente acusador de manera unívoca, decidió no adoptar medidas de protección a
favor de la accionante, bajo la consideración de que no existían razones
objetivas que permitieran concluir que estaba expuesta a una amenaza de tipo
extremo.
En la primera misión de trabajo,
llevada a cabo el 14 de julio de 2008, el citado organismo, indicó:
“3.
ANALISIS DE AMENAZA Y RIESGO
3.1.
Intervención Procesal de la evaluada: la señora Dulcinea tiene la
calidad de víctima y denunciante de la
Fiscalía de Tarragona por el delito de amenazas, la cual se encuentra en etapa
de indagación sin que se haya logrado la identificación e individualización de
los supuestos agresores, teniendo en cuenta que la evaluada no suministra
información suficiente, clara y precisa para obtener datos que den con el
paradero de estos sujetos, por consiguiente no tiene participación procesal
eficaz con la administración de justicia.
3.2.
Amenazas: asegura la evaluada haber recibido amenazas en contra de
su vida en Tarragona, lo que obligó a que abandonara dicho municipio y se
radicada en la ciudad de Montserrat, donde no ha sido víctima de amenaza
alguna, aunque no aporta mayores datos para verificar si existen testigos de
los hechos, por consiguiente estas no tienen credibilidad para el evaluador,
más aún cuando no identifica a sus agresores.
3.3.
Riesgo: Ordinario, No es derivado de una participación procesal
eficaz con la administración de justicia, este se origina de su condición de
miembro de una asociación de víctimas del conflicto armado, y no ha logrado
identificar a los autores de los hechos que se investigan. Además se encuentra
alejada de la zona de mayor riesgo que era lo que buscaban sus posibles
agresores.
3.4.
Nexo causal: Inexistente.
3.5.
Numeral 2° Artículo 7° Resolución 2700 de 1996
Con
relación a si la evaluada ha colaborado de manera espontánea con la
administración de justicia, considera el evaluador que si, toda vez que decide
denunciar ante las autoridades las supuestas amenazas, a pesar de no reconocer
a los delincuentes.”
A su turno, el estudio de amenaza
y riesgo efectuado el 28 de septiembre de 2009, concluyó:
“5.
ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE AMENAZA Y RIESGO:
5.1.
INTERVENCIÓN PROCESAL
La señora
Dulcinea, hasta la fecha de inspección, participa en el proceso en calidad de
denunciante y víctima, sin que sus aportes sean poco claros con relación a sus
victimarios.
5.2.
AMENAZAS
(…) las
amenazas mencionadas, provienen, de personas aún sin identificar ni
individualizar por parte de la policía judicial investigadora del caso, para
tratar de establecer responsables.
5.3.
RIESGO
El riesgo,
aparentemente proviene de hechos acaecidos en Aragón, zona de riesgo, hacia el
año 2007, los cuales han venido relacionando con situaciones no muy claras,
presentadas según la evaluada los días 08 y 10 de septiembre de 2009, en horas
de la noche cuando se desplazaba de su lugar de trabajo hacia su residencia,
siendo interceptada por un sujeto que se movilizaba en una moto, generando un
riesgo que se puede considerar ordinario, máxime cuando no se habla de amenazas
ni de hechos concretos.
5.4. NEXO
CAUSAL
El nexo
causal no se configura, puesto que en éste caso no se presentan los dos
elementos, existe la intervención procesal del candidato, pero, el factor de
amenaza o riesgo no ha sido convalidado no por la evaluada ni por los
investigadores.
5.5.
Numeral 2° Artículo 16 Resolución 0-5101 de 2008
Colaboró con
la administración de justicia, poniendo en conocimiento lo sucedido, pero la
evaluada, no ha sido clara en cuanto a la descripción de sus victimarios, tanto
en los hechos de Aragón, como en los narrados por ella, sucedidos en septiembre
del corriente año en la ciudad de Montserrat, sin que éstos últimos tengan una
amenaza o móviles precisos para relacionarlos con los primeros.
(…) 5.9.
Numeral 6° Artículo 16 Resolución 0-5101 de 2008
Para el
presente caso se determina un nivel de riesgo ordinario, máxime cuando a
voluntad propia, abandonó la que se podría considerar zona de riesgo, además
por no estar dados los requisitos para adoptar medidas de seguridad.
Finalmente, el 10 de agosto de
2010, la evaluación arrojó el siguiente resultado:
“5.
ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE AMENAZA Y RIESGO:
5.1.
INTERVENCIÓN PROCESAL
La calidad
de la señora Dulcinea es de víctima y denunciante, hasta la fecha de la
inspección sus aportes no son claros con relación a sus victimarios y tampoco
se han tomado medidas procesales de fondo por el contrario la investigación
está en indagación, sin indiciado conocido. || De acuerdo con lo anterior la
participación procesal de la evaluada es ineficaz.
5.2.
AMENAZAS
Realidad
de la amenaza
La señora
Dulcinea, relaciona como amenazas dos panfletos que le dejaron por debajo de la
puerta de la casa de sus padres cuando fue a visitarlos, situación que no hay
como verificar pues solo se cuenta con la versión de la evaluada y a los mismos
es difícil hacerle el respectivo análisis debido a que son fotocopias, razón
por la cual no se puede afirmar con certeza si son o no reales, por la poca
información aportada por la víctima.
Individualidad
de la amenaza:
De acuerdo
con la lectura del panfleto se dirigen a la evaluada y nadie más.
Inminencia
del Peligro:
La evaluada
se encuentra viviendo en el Municipio de Guernika, alejada de la zona de mayor
riesgo, por lo tanto no está expuesta al peligro, ya que ella misma tomó medidas
de autoprotección personal.
Escenario
en que se presentan las amenazas
Los
panfletos fueron dejados en la casa de sus padres en el municipio de Tarragona y
la evaluada actualmente está viviendo en Guernika, alejada de la zona inicial
de los escritos.
5.3.
RIESGO
La calidad
de víctima y denunciante de la señora Dulcinea, en el momento le genera un
riesgo ordinario de sufrir agresión, ya que los episodios relacionados como los
panfletos sucedieron en el Departamento de Aragón y ella actualmente está
viviendo en Guernika, alejada de la zona inicial, estos no se han comprobado su
veracidad y realidad, por el contrario la
SIPOL el año pasado realizó estudio de riesgo ante una situación que ella
relacionó como de amenaza o peligro y el mismo arrojó ordinario, y en esta
ocasión no se encuentran elementos que infieran o que conduzcan a calificar el
riesgo de una manera diferente y además se aclara que si llegare a tener un
riesgo diferente al ordinario este no es producto de una colaboración eficaz
con la administración de justicia sino por el contrario por otros motivos
totalmente diferentes ya que la investigación está en indagación, sin indiciado
conocido lo que resulta ilógico inclusive con el panfleto que ella presenta que
los que amenazan digan que ya saben que denunció, si en la demanda no relaciona
a ningún individuo en especial.
5.4. NEXO
CAUSAL
No se configura,
puesto que en este caso no se presentan los dos elementos del nexo de
causalidad, la intervención procesal eficaz del candidato a protección y el
riesgo originado en esa participación.
5.5.
Numeral 2° Artículo 16 Resolución 0-5101 de 2008
Colaboró con
la administración de justicia poniendo en conocimiento lo sucedido, pero la
evaluada no ha sido clara en cuanto a la descripción de sus victimarios, tanto
en los hechos de Aragón, como en los episodios posteriores donde manifiestan la
amenaza o ponen en riesgo su vida.
(…) 5.9.
Numeral 6° Artículo 16 Resolución 0-5101 de 2008
Para el
presente caso se determina un nivel de riesgo ordinario, máxime cuando a
voluntad propia, abandonó la que podría considerar zona de riesgo, además por
no estar dados los requisitos para adoptar medidas de seguridad.”
6.2.2. En este contexto, la
Corte no acoge los argumentos de la
Fiscalía General de la Nación, para negar las medidas de protección a favor de
Dulcinea, por varias razones. En primer lugar, porque resulta un despropósito
exigir a una mujer víctima de violencia sexual y desplazamiento forzado, la
descripción precisa de sus victimarios[131],
así como de su paradero, para calificar su colaboración con la administración
de justicia como eficaz, pues se trata de una forma de revictimización que
conlleva un trato discriminatorio proscrito no solo por la
Constitución (arts. 13 y 43 C.P), sino por el derecho internacional de los
derechos humanos, específicamente el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (art.
26), la Convención sobre la
Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la
Mujer (preámbulo y art. 2°), y la
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer Convención Belém do Pará (art. 6°). Así
mismo, la Corte advierte que el ente acusador ha desconocido manifiestamente,
que su función constitucional está encaminada a investigar y esclarecer los
delitos y acusar a los presuntos infractores ante los jueces y tribunales
competentes (art. 250 C.P), así como a garantizar, en el marco del Programa de
Protección a Victimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal, la
efectividad de los derechos fundamentales a la seguridad, vida e integridad
personal[132].
Adicionalmente, porque en el
contexto del conflicto armado interno que vive el país, tal como lo indicó la corporación
AVRE, las mujeres víctimas de violencia sexual sufren afectaciones
significativas, tanto por la vivencia de hechos violentos, como por las
experiencias de revictimización y victimización secundaria derivadas de su
participación en procesos judiciales, al punto que se trata de afectaciones que
deben ser consideradas durante todo el trámite judicial, y es deber ético de
quienes integran el sistema de justicia, minimizar su sufrimiento al momento de
cumplir con las diligencias judiciales
Del mismo modo, porque el hecho
de denunciar este tipo de ilícitos, no tiene en la mujer un efecto reparador,
debido a que “debe enfrentarse a revictimizaciones producidas en los
exámenes médico-legales que deben ser practicados, la incredulidad o
culpabilización de los funcionarios que reciben la denuncia, el tener que
repetir constantemente su relato en condiciones poco dignas (personal sin
técnicas básicas de escucha responsable, lugares inadecuados, incómodos, ruidosos
y concurridos).”[133]
Peor aún es la situación cuando
adicionalmente se trata de mujeres que se han visto abocadas a desplazarse
forzosamente, pues las dificultades de acceso a la justicia son más críticas,
debido a la sumatoria de los impactos diferenciados, como ocurrió en el caso de
la accionante, que en desarrollo de su función como defensora de derechos
humanos, ha sido víctima de desarraigo, pérdida de sus redes sociales y
estigmatización.
Por lo tanto, se requiere de
manera general, pero específicamente cuando se trata de mujeres víctimas de
violencia sexual y en condición de desplazamiento, que el Estado despliegue los
mayores esfuerzos institucionales y humanos posibles, a fin de superar la
invisibilización de este tipo de conductas, y se puedan imponer los castigos
del caso a los responsables.
Sobre este particular, la
CIDH con ocasión de la visita in loco efectuada a Colombia en 2005[134], fue
enfática en advertir la existencia de importantes obstáculos para que las
mujeres víctimas de actos de violencia y discriminación a causa del conflicto
armado, accedan de manera efectiva a la justicia. Al respecto, expresó:
“La
CIDH observó en general la falta de una visión y política integral, sostenida
por suficientes recursos humanos y financieros por parte del Estado colombiano
para investigar, sancionar y reparar en materia de justicia, los actos de
violencia y discriminación que sufren las mujeres a causa del conflicto interno
en todas las zonas del país. Entre las dificultades más palpables identificadas
por autoridades estatales y no-estatales se encuentran deficiencias en la
investigación, juzgamiento y sanción de actos de violencia y discriminación,
vacíos en los sistemas para recopilar estadísticas, y la falta de recursos
humanos y financieros para atender los problemas persistentes. Asimismo, la
CIDH enfatiza la necesidad de establecer programas sostenibles de capacitación
para operadores de la justicia y entablar iniciativas para sensibilizar a la
población y promover el aumento de denuncias. Por último, la
CIDH observa que la administración de la justicia se encuentra mayormente
ausente de las zonas ocupadas por los actores del conflicto armado, y que el
empleo de principios y prácticas en los procedimientos penales aplicables en
caso de la violencia contra las mujeres, pueden dificultar el acceso de las
mujeres a la protección y  garantías judiciales efectivas.”
De otra parte, la
Corte encuentra que justamente esa falta de garantías para la actora, es lo que
no ha propiciado la confianza suficiente para que revele la identidad de los
testigos con el fin de que intervengan en el proceso penal, pues de igual
manera sus derechos fundamentales pueden verse seriamente comprometidos, más
aún cuando las respectivas autoridades asumen una inexplicable actitud de
indiferencia[135].
En tercer lugar, resulta cuestionable
el argumento expuesto por la Fiscalía, en el sentido de que al encontrarse la
accionante alejada de la zona en la que tuvieron lugar los hechos objeto de la
investigación, su riesgo es apenas de naturaleza ordinaria, pues dejó de lado
que fue con ocasión de los vejámenes a los que se vio expuesta, justamente como
estrategia de supervivencia, que se vio obligada a desplazarse de Tarragona,
separándose abruptamente de su núcleo familiar, en especial de sus menores
hijas, lo cual, de igual manera, compromete derechos de estirpe fundamental como
la integridad, a tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y el
amor, consagrados en el artículo 44 de la
Constitución y en la Convención sobre los Derechos del Niño[136]. La situación actual de
la demandante, fue narrada así por la apoderada en escrito allegado a la
Corte, con ocasión de las pruebas solicitadas[137]:
“Según la
psicóloga (…), quien le brinda acompañamiento desde hace un año, los múltiples
desplazamientos forzados sufridos por la señora Dulcinea y los consecuentes
cambios en el estilo de vida, han provocado en ella reacciones desadaptativas
reflejadas en la dificultad para conseguir y mantener un empleo que le permita
garantizar su manutención y la de sus hijas, más aún teniendo en cuenta que su
perfil es el de lideresa y trabajadora comunitaria. Su identidad individual y
cultural están trastornadas y no cuenta con sentido de pertenencia hacia ningún
lugar o espacio.
Existe una
clara desestructuración familiar e inestabilidad emocional a nivel individual y
familiar. Dulcinea reporta el aumento de conflictos intrafamiliares ya que sus
hijas se encuentran en otra ciudad y están al cuidado de la abuela lo que ha
dificultado la toma de decisiones en determinadas pautas de crianza, generando
inseguridad en lo que está bien o lo que está mal para ellas, y por la
distancia y el tiempo prolongado las hijas han desdibujado el rol de autoridad
que Dulcinea como madre tiene. En los últimos meses, las niñas le han
manifestado su deseo de ir a vivir con ella.”
Estas razones, denotan, al rompe,
la motivación incipiente en la que se apoyó la decisión adoptada por la
Fiscalía para negar las medidas de protección solicitadas, pues realmente el
argumento recurrente y desvirtuado al que acudió, fue la supuesta falta de
colaboración eficaz con la administración de justicia, lo cual evidencia que
frente a circunstancias de hecho como las de la accionante, aún no existe la
sensibilidad suficiente en cuestiones de género por parte de los funcionarios
del Estado, para efectuar un estudio a partir de variables objetivas, que permita
garantizar la efectividad de los derechos a la verdad, justicia y reparación
integral para las víctimas de graves violaciones de derechos humanos, y con
ello combatir la impunidad[138]
para evitar la repetición de las violaciones de derechos humanos[139].
6.2.3. Ahora
bien, la Corte IDH ha sido persistente en indicar que una vez las autoridades
del Estado tienen conocimiento de la noticia criminis, deben iniciar sin
dilación, una investigación seria, imparcial y efectiva, orientada a la
determinación de la verdad y a la persecución, captura, enjuiciamiento y
eventual castigo de los actores de los hechos. Del mismo modo, ha recalcado que
la ausencia de una investigación completa y efectiva sobre los hechos, “constituye
una fuente de sufrimiento y angustia adicional para las víctimas y sus
familiares, quienes tienen derecho a conocer la verdad de lo ocurrido. Dicho
derecho a la verdad exige la determinación procesal de la más completa verdad
histórica posible, lo cual incluye la determinación judicial de los patrones de
actuación conjunta y de todas las personas que de diversas formas participaron
en dichas violaciones y sus correspondientes responsabilidades.”[140]
Así mismo, los familiares de las víctimas también tienen derecho, y los Estados,
la obligación “de que se reparen los daños y perjuicios que dichos
familiares han sufrido.”[141]
Por ello, urge
que la Fiscalía General de la Nación le de el impulso procesal debido a la
investigación de Dulcinea[142],
a fin de esclarecer la responsabilidad penal de quienes perpetraron las
conductas que hoy la tienen sumida en una violación generalizada de sus
derechos fundamentales[143].
6.2.4. Para terminar, la
Corte no puede pasar por alto que la
Resolución N° 0-5101 de 2008, “Por medio de la cual se reglamenta el
Programa de Protección y Asistencia a Testigos, Víctimas, intervinientes en el
proceso penal de la Fiscalia General de la
Nación”, adolece de la falta de un enfoque diferencial de genero, en tanto
deja de lado que el conflicto armado interno, genera un impacto diferenciado y
desproporcionado sobre las mujeres, más aún cuando se dedican a labores de
defensa de los derechos humanos. Ello hace necesario, que los criterios de
valoración de las solicitudes de medidas de protección de mujeres víctimas de
la violencia, gocen de una perspectiva de género, a fin de responder
adecuadamente a sus necesidades, mediante la adopción de medidas que en
realidad sean eficaces, oportunas y adecuadas a la situación fáctica
particular.
A la misma conclusión arribó CODHES, al indicar que la situación de desprotección a la que se vio
abocada la accionante, se extiende a todas las mujeres que acuden a la
Fiscalía General de la Nación en procura de que sean adoptadas medidas de
protección, y se encuentran con que el programa de protección no está adecuado “de
acuerdo con los riesgos de género, tal como lo ordenó la
Corte Constitucional”, en el auto 092 de 2008[144].
En la misma
línea, DeJuSticia sostuvo que “[l]a persistencia de una situación
generalizada de inseguridad para las víctimas y testigos de violaciones graves
de los derechos humanos, (…) resulta especialmente problemática porque el
Estado no ha logrado desarrollar una política pública que garantice la
protección oportuna, adecuada y diferenciada.”[145] Agregó,
que los programas de protección carecen de “un ámbito de cobertura necesario
y obligatorio porque no contienen componentes específicos que enfrenten el
impacto diferenciado y desproporcionado del conflicto en las mujeres.”[146]
Por su parte, la
corporación AVRE, resaltó que “[l]os estudios de riesgo deben ser adecuados
a la situación particular de las mujeres víctimas de violencia sexual y a su
necesidad especial de protección. Los riesgos extraordinarios en estos
casos tienen características particulares que les diferencian de los riesgos
derivados de otros tipos de victimización y de acceso a la justicia,
pues por ejemplo, el hecho de aportar información ‘suficiente, clara y precisa
para permitir el avance de la investigación’ tiene otra calidad por la
naturaleza misma de este tipo de hechos violentos.” || El nexo de
causalidad entre el riesgo y la participación efectiva en el proceso de
justicia debe ser valorado bajo criterios diferenciales que
reconozcan los riesgos específicos de las mujeres víctimas de violencia sexual
que participan en estos procesos judiciales. No puede exigirse
la descripción de los victimarios como criterio para establecer la colaboración
eficaz con el sistema de justicia y no puede ser éste el criterio para definir
la causalidad entre el riesgo y su participación en el proceso judicial, pues
para las mujeres el riesgo está presente desde el momento de la denuncia, más
aún cuando, según los reportes de las organizaciones acompañantes de las
mujeres víctimas, los funcionarios no guardan la debida confidencialidad que
ameritan en estos casos.” Concluyó, diciendo que “[l]as medidas de
protección asignadas a las mujeres víctimas de violencia sexual debe tener un
enfoque diferencial, garantizar el funcionamiento de la vida
cotidiana, de sí misma y de su familia, y persistir temporalmente hasta que
desaparezca el riesgo.”[147]
(Las subrayas y negrillas son agregadas).
A su turno, el
ICTJ expresó que en la obligación que recae sobre el Estado de preservar el
derecho a la vida de las personas “[l]os programas de protección deben (…)
incorporar un enfoque diferencial de género, es decir, ser sensibles al
significativo impacto diferencial que soportan las mujeres frente a la violencia
(…)[148],
lo cual, “exige una adecuación concreta tanto del estudio y evaluación
del riesgo al que están enfrentados, como de las medidas protectivas a
implementar, los cuales han de responder a las necesidades particulares de la
solicitante y a las condiciones de vida que aumentan su nivel de riesgo o
exigen medidas de protección apropiadas para sus especificidades.”[149]
(Las negrillas son agregadas).
Por último, la corporación
Sisma Mujer, sostuvo que los “riesgos y facetas específicas en el contexto
del conflicto armado, así como su impacto desproporcionado en la vida de las
mujeres, hace necesario que el Estado adopte medidas específicas y en tal
sentido que los programas de protección incluyan una perspectiva de
género, esto es, un análisis que permita determinar y entender el
impacto diferenciado que pueda tener una medida estatal particular entre
mujeres y hombres, aunque en abstracto sea neutral, con el fin de evitar que su
aplicación genere o reproduzca discriminaciones nuevas o tradicionales contra las
mujeres y de manera específica incluya medidas para enfrentar situaciones
fácticas de discriminación y superarlas a través de medidas focalizadas y
favorables para las mujeres. (…)”[150]
Así mismo, resaltó que “a pesar de que las mujeres constituyen un alto porcentaje
del universo de víctimas en Colombia, de los riesgos generales y específicos
que afrontan con ocasión de la denuncia y las acciones de exigibilidad de
derechos y de la existencia de un impacto desproporcionado del conflicto armado
en sus vidas, no existen medidas de protección que atienda a tales
especificidades ni garantías para ejercer y reclamar sus derechos, ni mucho
menos programas que brinden desde sus necesidades específicas mejores
condiciones de seguridad y protección.”[151] (Las
subrayas y negrillas son agregadas).
6.2.5. Así las cosas, la
Corte exhortará a la
Fiscalía General de la Nación, para que, revise de manera íntegra el Programa
de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos e Intervinientes en el Proceso
Penal (Resolución N° 0-5101 de 2008), a fin de adecuarlo a los principios y
elementos mínimos de racionalidad que ha precisado la jurisprudencia
constitucional[152],
así como a los criterios y elementos para la revisión e implementación de los
programas de protección integral, contenidos en la
Ley 1448 de 2011 (art. 32)[153].
6.3. La
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, omitió brindar
oportuna atención y protección a la accionante
6.3.1. Tanto el
escrito de contestación de la acción de tutela, como el que allegó en su
momento el Ministerio del Interior en el trámite de revisión, son reveladores
de la poca acucia que se le imprimió a la solicitud de medidas de protección efectuada
por Dulcinea, en septiembre de 2009, aunque no puede negarse que en un
primer momento, en el año 2007, apelando a la presunción constitucional de
riesgo contenida en el auto 200 de 2007, dictado por este tribunal, fue
beneficiada transitoriamente por medidas blandas de protección, en los términos
del Decreto 2816 de 2006, en condición de activista de derechos humanos.
Sin embargo,
posteriormente, con ocasión de la evaluación de riesgo adelantada por la
Policía Nacional, la cual valga precisar, no fue allegada al expediente de
tutela, en la que se determinó que el riesgo al que estaba expuesta la
peticionaria era de naturaleza ordinaria, sirvió de fundamento para que el
Ministerio no adoptara ningún tipo de medida de protección adicional.
Sobre esta
particular situación, surgen varias reflexiones. La primera, que más allá de la
conclusión a la que arribó la
Policía Nacional, confluían suficientes elementos de juicio en la valoración
de la situación de la accionante, como ha quedado claramente demostrado, que
ciertamente obligaban a la aludida cartera ministerial a darle continuidad a
las medidas de protección con fundamento en la presunción de riesgo, pues se
trataba de una amenaza clara, seria, específica, concreta, actual, relevante, discernible
y desproporcionada, derivada de su condición de defensora de derechos humanos,
víctima de violencia sexual y de desplazamiento forzado, que no daba lugar a
tomar postura en contrario.
Así lo consideró
la Corte en los autos 009 de 2009, 107 de 2008 y 200 de 2007, en el marco del
seguimiento a la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en
la sentencia T-025 de 2004[154],
en materia de desplazamiento forzado en el país, en los que luego de corroborar
que sobre los peticionarios pendía una amenaza extrema, dispuso activar la
presunción constitucional de riesgo, ordenando en consecuencia al Ministerio
del Interior, adoptar en su favor, una medida de protección que sea “(i) adecuada
fácticamente a las circunstancias en las que se encuentra quien las solicita,
las cuales han de ser objeto de un cuidadoso estudio que, sin embargo, no puede
retardar en su realización la adopción de una medida efectivamente orientada a
conjurar el riesgo; (ii) eficaz para proteger su vida, seguridad e integridad
personal y la de su familia –eficacia que incluye tanto la oportunidad de la
medida, como su idoneidad para alcanzar el objetivo de protección-, y (iii) adecuada
temporalmente, es decir, que se mantenga en aplicación mientras subsista el
riesgo extraordinario que se pretende conjurar – lo cual no obsta para que las
autoridades competentes, con base en estudios de seguridad serios y detallados,
concluyan que una determinada medida de protección ha dejado de ser necesaria
en atención a la realidad del riesgo que pesa sobre su beneficiario. Al momento
en que se asigne una medida de protección en respuesta a la activación de la
presunción de riesgo recién descrita, la autoridad competente debe justificar
expresamente ante el beneficiario porqué su medida cumple con los requisitos de
adecuación fáctica, eficacia y adecuación temporal.”
La segunda
cuestión, tiene que ver con la precaria capacidad de respuesta institucional,
teniendo en cuenta que la decisión de no incorporarla al programa de protección,
además de que carece por completo de motivación, violándose por consecuencia el
debido proceso[155],
fue adoptada casi seis (6) meses después[156] de haber
sido presentada la solicitud[157],
pasando por alto el término de quince (15) días previsto en el Decreto 2816 de
2006 (art. 14), con el que contaba la
Policía Nacional para realizar el estudio técnico del nivel de riesgo o grado de
amenaza[158].
Esta falencia, y otras más, fueron identificadas por la
Corte en el auto 200 de 2007[159],
razón por la cual en aquél entonces, ordenó al director del programa de protección
del Ministerio del Interior, que “gestione el diseño de un Programa específico
para la superación de las falencias de diseño e implementación identificadas”,
dando como resultado la expedición del Decreto 1740 de 2010, recientemente
derogado por el Decreto 4912 de 2011.
Como tercera
cuestión, llama la atención de la Corte que la decisión de no incorporación al programa
de protección, no sea susceptible de controversia en sede administrativa, lo
cual está también en abierta contravía del debido proceso, pues se trata de una
determinación, como cualquiera otra adoptada en un Estado de derecho, que no puede
sustraerse de la función de control. Este déficit constitucional, aún subsiste
en el citado Decreto 4912 de 2011[160],
además que omite indicar un término perentorio para que la
Unidad Nacional de Protección del Ministerio del Interior, adopte la decisión
de fondo respecto de las medidas de protección que solicite quien se considere
afectado, plazo que en cualquier caso debe ser célere, lo cual se constituye en
un vacío que claramente desfavorece los intereses de las víctimas. Las anotadas
razones, se tornan suficientes para que este tribunal exhorte a la citada
cartera ministerial, a fin de que revise íntegramente el Programa de Prevención
y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la
seguridad de personas, grupos y comunidades contenido en el mencionado Decreto
4912 de 2011, y efectúe los ajustes que sean del caso, teniendo como principios
basilares los elementos mínimos de racionalidad indicados en precedencia, de
tal manera que la protección brindada a las víctimas sea efectiva e integral,
tal como ha sido dispuesto por la jurisprudencia constitucional y los
estándares del derecho internacional.
6.3.2. En ese
orden de ideas, para este tribunal fue desafortunada la actuación dispensada
por el Ministerio demandado, en el curso de la solicitud efectuada por la
demandante, en tanto omitió darle aplicabilidad a la presunción constitucional
de riesgo en su condición de defensora de derechos humanos, la cual solamente
podía desvirtuarse mediante la realización de estudios detallados y cuidadosos,
los cuales se echan de menos en esta oportunidad.
6.4. La
posibilidad que tiene la accionante de acceder a los dos programas de
protección, exige una labor de coordinación interinstitucional por parte de las
autoridades demandadas
6.4.1. Uno de
los principios que orienta el poder público en Colombia, es el de colaboración
armónica, en virtud del cual las autoridades pueden desplegar labores de
coordinación, con el único fin de materializar los cometidos estatales, entre ellos,
la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales, lineamiento
establecido de manera clara en el reciente Decreto 4912 de 2011 (art. 28)[161].
Esta particularidad concreta, se vislumbra en el asunto objeto de revisión, en
tanto la peticionaria satisface de manera cabal las condiciones para acceder a
cualquiera de los programas de protección en cabeza de la
Fiscalía General de la Nación y el Ministerio del Interior, como quedó atrás
precisado.
6.4.2. Es por
ello, que la Corte además de tutelar los derechos fundamentales de la
accionante, dispondrá que las autoridades demandadas conjuntamente, valoren de
manera objetiva y razonada su situación, incluyendo las variables que sean necesarias,
como por ejemplo, (i) su condición de defensora de derechos humanos, víctima de
violencia sexual y desplazamiento forzado; (ii) que actualmente está en curso
un proceso penal (indiciado en averiguación), a fin de que determinen cuál de
los dos programas se ajusta más a sus necesidades y garantiza de manera efectiva
sus derechos fundamentales a la vida, integridad y seguridad personal. Dentro
de esta valoración, deberán incluirse sus menores hijas, quienes en virtud del
interés superior del niño, gozan de especial protección constitucional, sin que
ello excluya algún tipo de protección respecto de su núcleo familiar (padres,
hermanos, entre otros). Para tal efecto, la
Sala concederá el término de veinte (20) días, siguientes a la notificación de
la sentencia, para que entre ambas instituciones se evalúe la situación de la
actora con el rigor debido, partiendo de una premisa incontrovertible: Dulcinea
está expuesta a una amenaza extrema que hace necesaria la implementación de
medidas especializadas.
6.4.3. En el
entretanto, y para que la protección de los derechos fundamentales no caiga en
el vacío, la Sala ordenará al Ministerio del Interior, por intermedio de la
Unidad Nacional de Protección[162],
que tan pronto como sea notificada la presente sentencia, disponga y
materialice las medidas de protección que requiera la actora en su condición de
defensora de derechos humanos, tal como lo dispone el Decreto 4912 de 2011
(art. 6°), las cuales deberán ser dispensadas de manera inmediata e
ininterrumpida, mientras se define el esquema de seguridad que requiere de
acuerdo a sus necesidades, y la entidad que debe brindarlo en lo sucesivo. Para
tal efecto, la Corte remitirá copia de la presente providencia a la
Procuraduría General de la Nación, con el objeto de que ejerza la debida
vigilancia al cumplimiento de esta sentencia, y acompañe en lo que esté a su
alcance a la accionante, para lograr la efectividad de sus derechos humanos
(art. 277 de la Constitución).
6.5.
Consideraciones finales
Resta por hacer
algunas precisiones como epílogo de esta providencia. La primera tiene que ver con
la solicitud de declaratoria de un estado de cosas inconstitucional, en la
falta de protección a víctimas y testigos de violaciones de derechos humanos; y
la segunda hace relación con las pruebas decretadas y practicadas por la
Sala de Revisión en lo atinente, concretamente, a (i) la revisión integral del
Programa para Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz, y (ii) a algunos
programas de género que dispuso implementar la
Corte en el auto 092 de 2008.
6.5.1. Improcedencia
de la solicitud de declaratoria de un estado de cosas inconstitucional (ECI)
6.5.1.1. DeJuSticia,
en su intervención Amicus Curiae, considera que respecto de las víctimas
y testigos de violaciones de derechos humanos, se configura un estado de cosas
inconstitucional. A su juicio, estas falencias en las políticas y programas de
protección del Estado fueron puestas en evidencia en la sentencia T-496 de
2008, así como en algunos informes elaborados por la
CIDH y la Asamblea General de Naciones Unidas. Enuncia como razones para la
declaratoria del ECI, la vulneración masiva y generalizada de varios derechos
fundamentales que afecta a un número significativo de personas; la prolongada
omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para
garantizar los derechos; la adopción de prácticas inconstitucionales; la no
expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias
para evitar la vulneración de los derechos; la existencia de un problema social
cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la
adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de
recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; y, la
probable congestión judicial, en caso de que todas las personas afectadas por
el mismo problema acudieran a la acción de tutela.
6.5.1.2. No
obstante, la Corte difiere de la postura de la citada organización, claro está,
sin desconocer que el panorama de las víctimas en Colombia no es en absoluto
fácil, más aún, cuando la situación del conflicto armado provoca en ellas
miedo, en tanto están expuestas a la arbitrariedad y la persecución política,
sin que en algunos casos reciban la atención debida por parte del Estado. Pero
también resalta, que se ha iniciado un importante proceso de superación de la invisibilización
de las víctimas, tanto a nivel jurisprudencial como desde el punto de vista
político, tal como lo impone además la práctica internacional, lo cual ha
propiciado cambios importantes en las políticas públicas a fin de proteger los
derechos de las víctimas y testigos, con inclusión de un enfoque diferencial.
Así por ejemplo, esta corporación con ocasión del auto 200 de 2007[163]
y la sentencia T-496 de 2008[164],
provocó importantes ajustes a los programas de protección que se encuentran en
cabeza del Ministerio del Interior, respecto de los cuales lo deseable es que
se lleve a cabo el fortalecimiento de la capacidad institucional, así como la
sensibilización de los funcionarios que tienen a su cargo la dirección, para
que, de esta manera aumente la cobertura de protección de las víctimas y
testigos.
De igual manera,
esta decisión exhortará a la
Fiscalía General de la Nación y a la citada cartera ministerial, para que,
revisen los programas de protección contenidos en la
Resolución N° 0-5101 de 2008 y el Decreto 4912 de 2011, respectivamente, a
fin de adecuarlos a los principios y elementos mínimos de racionalidad que ha
precisado la jurisprudencia constitucional, así como a los criterios y
elementos para la revisión e implementación de los programas de protección
integral, contenidos en la Ley 1448 de 2011 (art. 32).
También, de
manera reciente el Congreso de la
República aprobó la citada Ley 1448 de 2011[165],
mediante la cual se dispuso la creación de diversas instituciones con el objeto
de implementar medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas,
individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de violaciones graves
de derechos humanos[166],
dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el
goce de sus derechos a verdad, la justicia y la reparación con garantía de no
repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a
través de la materialización de sus derechos constitucionales (art. 1°). Sobre
el particular, la Corte en sentencia C-052 de 2012[167], destacó
que se trata de un “ambicioso esfuerzo normativo del Estado colombiano
enmarcado desde su origen dentro de un contexto de justicia transicional”,
entendida esta última, como “una institución jurídica a través de la cual se
pretende integrar diversos esfuerzos, que aplican las sociedades para enfrentar
las consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos
en materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva
de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones
de excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones
penales corrientes.”[168]
6.5.1.3. En ese
orden de ideas, la Corte con independencia de que la situación de las víctimas
y testigos continua siendo difícil, debe resaltar el firme propósito de superar
la situación de desprotección a la que están sumidas las víctimas en el
conflicto armado interno, suma de esfuerzos que requiere igualmente la
participación de la sociedad civil, en tanto actor protagónico, con acciones de
defensa y difusión de los derechos humanos, para alcanzar la tan anhelada paz.
6.5.2.
Cumplimiento de la sentencia T-496 de 2008 y constatación de la implementación
de algunos programas de género, dispuesta en el auto 092 de 2008
6.5.2.1. Esta
Sala de Revisión, en auto del 21 de septiembre de 2010, dispuso oficiar al
Ministerio del Interior y a la
Fiscalía General de la Nación, para que, informaran si de conformidad con lo
ordenado en la sentencia T-496 de 2008, habían llevado a cabo la revisión del Programa
de Protección para Víctimas y Testigos de la
Ley de Justicia y Paz, con el objeto de adecuarlo a los principios y elementos
mínimos de racionalidad, precisados en la misma decisión, incorporando un
enfoque de género, es decir, teniendo en cuenta el impacto diferenciado y
agudizado del conflicto armado sobre las mujeres víctimas de la violencia.
Las citadas
autoridades, indicaron a la Corte que como resultado de diferentes sesiones de
trabajo lideradas por el Subcomité de Protección de Víctimas y Testigos de la
Ley 975 de 2005, se expidió el Decreto 1737 de 2010, el cual fue derogado
expresamente mediante Decreto 4912 de 2011, razón por la cual por sustracción
de materia, carece de sentido dictar alguna orden encaminada a constatar el
cumplimiento de la aludida decisión.
6.5.2.2.
También, la Corte en la misma providencia que dispuso la práctica de pruebas, ofició
a Acción Social para que indicara si los programas (i) de Prevención del Impacto
de Género Desproporcionado del Desplazamiento, mediante la
Prevención de los Riesgos Extraordinarios de Género en el marco del conflicto
armado; (ii) de Prevención de la
Violencia Sexual contra la Mujer Desplazada y de Atención Integral a sus Víctimas;
y (iii) de Promoción de la
Participación de la Mujer Desplazada y de Prevención de la
Violencia contra las Mujeres Desplazadas Líderes o que adquieren Visibilidad
Pública por su Labores de Promoción Social, Cívica o de los Derechos Humanos, dispuestos
en el auto 092 de 2008[169],
han sido diseñados e implementados.
Al respecto, el
citado organismo remitió el informe sobre los avances obtenidos en el diseño e
implementación de los programas, así como las acciones adelantadas como entidad
coordinadora del SNAIPD, para avanzar en el cumplimiento de las órdenes dadas
por la Corte Constitucional[170].
6.5.2.2.1. Sobre
este particular, la Sala atendiendo que se trata de situaciones que han surgido
como consecuencia del seguimiento efectuado a la sentencia T-025 de 2004,
a fin de superar el estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento forzado, dispondrá el envío de la documentación allegada por
Acción Social, recientemente transformado en Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social (Decreto 4155 de 2011, art. 1°), a la citada Sala Especial
de Seguimiento de esta corporación, para lo de su competencia.
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
LEVANTAR la suspensión de los términos decretada en
el presente proceso.
SEGUNDO.-
REVOCAR la sentencia dictada por el despacho
judicial de segunda instancia y, en su lugar, TUTELAR los derechos
fundamentales a la seguridad personal, vida, libertad,  integridad y debido
proceso, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Dulcinea,
contra el Ministerio del Interior y la
Fiscalía General de la Nación.
TERCERO.- ORDENAR
al Ministerio del Interior y a la
Fiscalía General de la Nación, que conjuntamente,
valoren de manera objetiva y razonada la situación de la accionante, incluyendo
las variables que sean necesarias, como por ejemplo, (i) su condición de
defensora de derechos humanos, víctima de violencia sexual y desplazamiento
forzado; (ii) que actualmente está en curso un proceso penal (indiciado en
averiguación), a fin de que determinen cuál de los dos programas se ajusta más
a sus necesidades y garantiza de manera efectiva sus derechos fundamentales a
la vida, integridad y seguridad personal. Dentro de esta valoración, deberán
incluirse sus menores hijas, quienes en virtud del interés superior del niño,
gozan de especial protección constitucional, sin que ello excluya algún tipo de
protección respecto de su núcleo familiar (padres, hermanos, entre otros). Para tal efecto, la Sala concederá el término de veinte (20) días,
siguientes a la notificación de la sentencia, para que entre ambas
instituciones se evalúe la situación de la actora con el rigor debido,
partiendo de una premisa incontrovertible: Dulcinea está expuesta a
una amenaza extrema que hace necesaria la implementación de medidas
especializadas.
CUARTO.-
ORDENAR al Ministerio del Interior, por intermedio
de la Unidad Nacional de Protección, que tan pronto
como sea notificada la presente sentencia, disponga y materialice las medidas
de protección que requiera Dulcinea, en su condición de defensora de
derechos humanos, tal como lo dispone el Decreto 4912 de 2011 (art. 6°), las
cuales en todo caso, deberán ser dispensadas de manera inmediata e
ininterrumpida, mientras se define el esquema de seguridad que requiere de
acuerdo a sus necesidades, y la entidad que debe brindarlo en lo sucesivo.
QUINTO.- EXHORTAR
a la Fiscalía General de la
Nación, para que, revise íntegramente el Programa de
Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso
Penal, contenido en la Resolución N° 0-5101 de 2008,
a fin de adecuarlo a los principios y
elementos mínimos de racionalidad que ha precisado la jurisprudencia
constitucional, así como a los criterios y elementos para la revisión e
implementación de los programas de protección integral, contenidos en la
Ley 1448 de 2011 (art. 32).
SEXTO.-
EXHORTAR al Ministerio del Interior, para que, revise el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la
vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y
comunidades que se encuentra contenido en el Decreto 4912 de 2011, y efectúe
los ajustes advertidos, así como los que sean del caso, a fin de
adecuarlo a los principios y elementos mínimos de racionalidad que ha precisado
la jurisprudencia constitucional, así como a los criterios y elementos para la
revisión e implementación de los programas de protección integral, contenidos
en la Ley 1448 de 2011 (art. 32).
SÉPTIMO.- URGIR
a
la Fiscalía General de la
Nación, para que le de el impulso procesal debido a la investigación de Dulcinea,
a fin de esclarecer la responsabilidad penal de quienes perpetraron las
conductas que hoy la tienen sumida en una violación generalizada de sus
derechos fundamentales.
OCTAVO.- Por intermedio de la
Secretaría General de la Corte, REMITIR a la
Sala de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, para lo de su competencia, la documentación allegada en su momento por Acción Social, que da
cuenta de los avances en el diseño y la implementación de los programas (i) de
Prevención del Impacto de Género Desproporcionado del Desplazamiento, mediante la
Prevención de los Riesgos Extraordinarios de Género en el marco del conflicto
armado; (ii) de Prevención de la
Violencia Sexual contra la Mujer Desplazada y de Atención Integral a sus
Víctimas; y (iii) de Promoción de la
Participación de la Mujer Desplazada y de Prevención de la
Violencia contra las Mujeres Desplazadas Líderes o que adquieren Visibilidad
Pública por su Labores de Promoción Social, Cívica o de los Derechos Humanos,
dispuestos en el auto 092 de 2008.
Así mismo, la
Secretaría General enviará a dicha Sala de Seguimiento copia de esta
providencia, en consideración a que la accionante se encuentra incluida en el
anexo reservado del auto 092 de 2008.
NOVENO.-
ORDENAR a la Secretaría General de la
Corte y a los despachos judiciales de instancia, que dispongan lo que sea del
caso, para que, se reserve la identidad de la accionante, así como cualquier
otro tipo de dato e información que permita identificarla, como medida de
protección de sus derechos fundamentales a la intimidad, vida, integridad y
seguridad personal.
DÉCIMO.- Por la
Secretaría General de la Corte, REMÍTASE copia de esta providencia a la
Procuraduría General de la Nación, para que, en virtud de lo previsto en el
artículo 277 de la Constitución, ejerza la debida vigilancia al cumplimiento de
esta sentencia y acompañe en lo que esté a su alcance a la accionante, para
lograr la efectividad de sus derechos humanos.
UNDÉCIMO.- Para garantizar
la efectividad de la decisión aquí dispuesta, la agencia judicial de primera
instancia notificará la sentencia dentro de los dos (2) días siguientes al
recibo del expediente, y velará por su cumplimiento adoptando las medidas a que
haya lugar.
DECIMOSEGUNDO.- LÍBRESE la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí indicados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
La Sala atendiendo la reforma administrativa que tuvo lugar mediante Ley 1444
de 2011, se referirá en adelante al Ministerio del Interior.
[2]
En este acápite, entiéndase que la mención de los folios
corresponde al cuaderno principal.
[3]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4]
La Corte ha dispuesto este tipo de medidas de protección, cuando de lo que se
trata es de proteger derechos fundamentales como la vida,
integridad física, seguridad personal e intimidad, en el contexto del conflicto
armado interno. Cfr. Auto 200 de 2007 y anexo reservado del auto 092 de 2008,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]
Folio 2.
[6]
Folio 6.
[7]
Folio 6.
[8]
Folio 6.
[9]
Folio 7.
[10] Folio
7.
[11] Mediante
oficio N° 357 del 11 de diciembre de 2009, la titular del citado despacho
judicial le hizo saber a la demandante que “no entiende esta delegada
fiscal, cómo la señora Dulcinea, ha regresado a TARRAGONA, sector donde fueron
suscitadas las amenazas y el ilícito del cual fue víctima, más aún cuando se
afirma que el riesgo no ha disminuido.” Cfr. folio 9.
[12] Folio
8.
[13] Folio
10.
[14] En Auto del 3 de marzo
de 2010, el Juzgador de primera instancia vinculó oficiosamente al trámite de
tutela a la Policía Nacional, por considerar que se trataba de un tercero con
interés legítimo. Cfr. Folio 96.
[15] Folio
125.
[16] Folio
130.
[17] Folio
230.
[18] Folio
230.
[19] Folio
230.
[20] Folio
250.
[21] Folio
258.
[22] Folio
258.
[23] Folio
259.
[24] Folio
259.
[25] En los acápites II y II,
entiéndase que la mención de los folios corresponde al cuaderno de revisión.
[26] Folio 20.
[27] Folio 23.
[28] Folio 24.
[29] Folio 24.
[30] Folio 25.
[31] Folio 36.
[32] Folio 38.
[33] Folio 40.
[34] Folio 41.
[35] Folio 42.
[36] Folio 43.
[37] En esa ocasión, la
Corte declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional, en la
falta de protección a los defensores de derechos humanos. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[38] Folio 49.
[39] Folio 69.
[40] Folio 70.
[41] Folio 89.
[42] Folio 93.
[43] Caso Şahide Goerke
contra Austria (Comunicación 5/2005).
[44] Por su sigla en inglés
(International Center for Transitional Justice).
[45] Folio 138.
[46] Además de aludir de
manera general al Programa de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de
Justicia, al Programa para Víctimas y Testigos de la
Fiscalía y el Programa para las Víctimas de Justicia y Paz, efectuaron algunas
consideraciones específicas sobre los programas de protección para defensores y
defensoras de derechos humanos, personas desplazadas y víctimas de graves
violaciones de derechos humanos.
[47] Folio 319.
[48] Folio 325.
[49] Folio 328.
[50] Precisó que este
requerimiento se efectuó a la
Policía Nacional, teniendo en cuenta que la última evaluación fue realizada
por ese organismo en diciembre de 2009.
[51] Folio 155.
[52] Folio 157 del cuaderno
de revisión.
[53] Folio 181 del cuaderno
de revisión.
[54] Folio 225.
[55] Apoyó la decisión en que
no se encuentra cumplido el requisito previsto en los numerales 1° y 5° del
artículo 16 de la Resolución 0-5101 de 2008, donde se ordena que todo
procedimiento de protección se fundamenta en el nexo causal entre intervención
procesal eficaz y los factores de riesgo y amenaza que afronte al candidato,
además la evaluada no otorgó su consentimiento ante una eventual incorporación por
parte del Programa de Protección. Folio 336 del cuaderno de revisión.
[56] Folio 336.
[57] Folio 301.
[58] Folio 302.
[59] Folio 302.
[60] Folio 302.
[61] Folio 303.
[62] Folio 303.
[63] Folio 310.
[64] PÉREZ LUÑO, Antonio
Enrique, Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, Tecnos,
Madrid, 2010, p. 51.
[65] Aprobada por la
Conferencia Mundial de Derechos Humanos, el 25 de junio de 1993.
[66] T-590 de 1998,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[67] T-1191 de 2004,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[68] T-719 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[69] M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[70] T-1191 de 2004,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[71] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[72] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[73] Aprobada por la
Asamblea General en el quincuagésimo tercer período de sesiones, que tuvo
lugar el 8 de marzo de 1999. Resolución A/RES/53/144.
[74] Según el Estatuto de la
Corte Internacional de Justicia de La Haya (Art. 38), las fuentes primarias
son: (i) los tratados internacionales; (ii) la costumbre internacional; y (iii)
los principios del derechos “reconocidos por las naciones civilizadas”;
mientras que las fuentes secundarias son: (i) la jurisprudencia; (ii) la
doctrina; y (iii) la equidad.
[75] Transmitido por el
Secretario General de Naciones Unidas a los miembros de la
Asamblea General el 28 de julio de 2011. A/66/203.
[76] El
numeral 20 de la Declaración establece: “The Conference notes that the
adoption of the UN Declaration on the Protection of Human Rights Defenders by
the 54 h Session of the UN Commission on Human Rights marks a significant
turning point and calls on African governments to take appropriate steps to
implement the Declaration in Africa.”
[77] Adoptadas en 2004 y
revisadas en 2008.
[78] Tomado del segundo
informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos
humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II, Doc. 66 del 31 de diciembre de 2011.
[79] En:
http://www.oas.org/es/cidh/defensores/default.asp
[80] Esta Corte en Sentencia
T-496 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, hizo referencia a la protección
constitucional y del derecho internacional a la mujer frente a todo tipo de
violencia, así como a los riesgos específicos y a las cargas extraordinarias
que les impone por su género, la violencia armada a las mujeres en el país.
Cfr. C.J. 5 y 6.
[81] Auto 092 de 2008,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[82] CEDAW, por sus siglas en
inglés.
[83] Convención de Belém do
Pará.
[84] A/66/203 del 28 de julio
de 2011.
[85] OEA/Ser.L/V/II.124, Doc.
5 rev.1, 7 marzo 2006.
[86] OEA/Ser.L/V/II, Doc. 66.
[87] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[88] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[89] Para la
Corte, “estén o no proscritos en forma específica por las normas
constitucionales e internacionales aplicables, es claro para la
Sala que cada uno de los diez riesgos de género en el marco del conflicto
armado que han sido identificados (…) constituye una manifestación seria de
violencia contra la mujer, que activa en forma inmediata los deberes de acción
del Estado para prevenirlos, sancionar a los culpables de su ocurrencia y
proteger a las víctimas de su materialización.” Fundamento jurídico
III.4.8.
[90] A juicio de este
Tribunal, “[l]as (…) facetas de género del desplazamiento forzado, tanto
individualmente como en su interacción recíproca, constituyen violaciones
graves y continuas de los derechos fundamentales de las mujeres desplazadas por
el conflicto que deben soportarlas.” Fundamento jurídico IV.B.4.1.
[91] Véanse las sentencias
T-728 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-339 de 2010,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-134 de 2010,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla, T-1037 de 2008,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-1254 de 2008,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-1101 de 2008,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-496 de 2008,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-1037 de 2006,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-686 de 2005,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-683 de 2005,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-634 de 2005,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-524 de 2005,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-719 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[92] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[93] M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[94] T-719 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[95] Ibídem.
[96] Ibíd.
[97] Así por ejemplo, la
Corte en la Sentencia T-719 de 2003, M.P Manuel José Cepeda Espinosa, señaló
que el Constituyente expresamente proscribió la sujeción de las personas a
ciertos riesgos que consideró inaceptables: el riesgo a ser sometidas a
tortura, desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes
(art. 12 C.P), el riesgo de ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata
(art. 17 C.P), el riesgo de ser molestadas por sus convicciones o creencias
(art. 18 C.P), el riesgo de ser molestadas directamente en su persona o en su
familia (art. 28 C.P), el riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que
deban buscar asilo (art. 34 C.P), los múltiples riesgos a los que están
expuestos los niños, entre ellos los peligros patentes de “toda forma de
abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación
laboral o económica y trabajos riesgosos” (art. 44,
C.P.), los múltiples riesgos a los que se enfrentan las personas de la tercera
edad, especialmente en casos de mala alimentación (art. 46), o los innegables
peligros a los que están sometidos quienes desarrollan actividades
periodísticas en nuestro país (art. 73).
[98] Ibídem.
[99] T-719 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[100] M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[101] Esto es así si se parte
de que el derecho a la seguridad personal es aquel que faculta a las personas
que están sometidas a amenazas a obtener protección especial por parte del
Estado.
[102] Como se verá más
adelante, dependiendo de la intensidad de la amenaza, se vulneran diferentes
derechos fundamentales. En el nivel de amenaza ordinaria, se vulnera el derecho
a la seguridad personal mientras que el nivel de amenaza extrema, también se
inicia la violación de los derechos a la vida y a la integridad personal.
[103] Así, en el nivel de
amenaza ordinaria, otros derechos, diferentes a la vida y a la integridad
personal, pueden estar siendo afectados como, por ejemplo, el derecho a la
libertad en el caso de una amenaza de secuestro.
[104] Otro problema de índole
conceptual advertido por la Corte, es que cuando la persona está sometida a un
riesgo ordinario, no tiene derecho a obtener protección en virtud del principio
de igualdad ante las cargas públicas, pues se trata de un título jurídico de
imputación en el que el Estado en desarrollo de una actividad legítima, crea
una amenaza excepcional que perjudica a un ciudadano o a un grupo específico de
ciudadanos.
[105] T-339 de 2010,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[106] ibídem.
[107] “[c]arácter
normativo y aplicación directa de la
Constitución son en realidad cuestiones diferentes, aunque íntimamente
relacionadas. Que una Constitución es normativa significa sencillamente que es
vinculante, o en oposición a lo que ocurrió en el pasado, que no es
programática. Que goza de aplicación directa supone además que su contenido
prescriptivo puede hacerse valer en todo caso de conflictos, sin necesidad de
la llamada interpositio legislatoris.” PRIETO SANCHÍS, Luis, Justicia
constitucional y derechos fundamentales, Trotta, Madrid, 2009, p. 111.
[108] T-719 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[109] Salvo que se diga lo
contrario, la mención de los folios corresponde al cuaderno principal.
[110] La accionante afirmó en
el escrito de tutela, que ha pertenecido a diferentes organizaciones defensoras
de derechos humanos, manifestación que no fue controvertida por los demandados,
razón por la cual se tendrá por cierta en virtud del la presunción de veracidad
prevista en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991. Sin embargo, valga
precisar que la condición de defensor o defensora de derechos humanos no debe
exigir mayores protocolos, tal como lo ha considerado Naciones Unidas,
organismo que ha establecido como estándares internacionales (i) la aceptación
del carácter universal de los derechos humanos; y (ii) la acción pacífica.
Véase el folleto informativo N° 29.
[111] Así lo calificó la
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas en
Colombia (ACNUDH), con ocasión de la visita efectuada por la
Relatora Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos
de Naciones Unidas, a nuestro país del 7 al 18 de septiembre de 2009. Consejo
de Derechos Humanos de Naciones Unidas, 13° período de sesiones,
A/HRC/13/22/Add.3 del 1° de marzo de 2010.
[112] Folio 291 del cuaderno
de revisión.
[113] Según afirmó la actora,
el 25 de septiembre de 2007, fue retenida por varios hombres que le indicaron
que tenía 15 días para abandonar el municipio de Tarragona, razón por la
cual se vio obligada a desplazarse a la ciudad de Montserrat. Cfr. folio
3.
[114] Folio 302 del cuaderno
de revisión.
[115] La
Relatora Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos de
Naciones Unidas, en el marco de la visita llevada a cabo a Colombia entre el 7
y 18 de septiembre de 2009, sobre este particular, expresó: “La
Relatora Especial está muy preocupada por el fenómeno generalizado de las
amenazas proferidas contra los defensores de derechos humanos y sus familias, a
menudo mediante panfletos, obituarios, mensajes electrónicos, llamadas
telefónicas y mensajes escritos. Ese fenómeno se afirma que ha empeorado a
partir del inicio de 2009, como lo ha corroborado el Jefe de la
Policía Nacional. (…) Esas amenazas generan un clima de terror en la comunidad
de los defensores de los derechos humanos y obstaculizan su labor legítima en
defensa de los derechos humanos.” Consejo de Derechos Humanos de Naciones
Unidas, 13° período de sesiones, A/HRC/13/22/Add.3 del 1° de marzo de 2010.
[116] Folio 14 del cuaderno
de revisión.
[117] Folios 33
a 41 y 45 a 50. Adicionalmente, la actora allegó copia del memorial a la
Fiscalía 23 de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario. Cfr. folios 57 y 58.
[118] Folios 3 y 4.
[119] Folio 20 del cuaderno
de revisión.
[120] Folio 37 del cuaderno
de revisión.
[121] Folio 68 del cuaderno
de revisión.
[122] Folio 69 del cuaderno
de revisión.
[123] Folio 134 del cuaderno
de revisión.
[124] Folio 135 del cuaderno
de revisión.
[125] Folio 327 del cuaderno
de revisión.
[126] Folio 84.
[127] Folios 243 y 270 del
cuaderno de revisión.
[128] Caso Valle Jaramillo y
otros contra Colombia. Sentencia de 27 de noviembre de 2008 (Fondo,
Reparaciones y Costas).
[129] Sentencia T-590 de 1998,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[130] Folios 238
a 243, 248 a 256 y 262 a 270 del cuaderno de revisión.
[131] “[L]os sistemas de
justicia no protegen de manera suficiente la dignidad y la privacidad de las
víctimas dentro del proceso de investigación. Las víctimas llegan a ser
revictimizadas por una falta de sensibilidad ante su situación de víctimas, su
sexo y la gravedad de los hechos alegados.” Informe relativo al acceso a la
justicia para mujeres víctimas de violencia en las Américas, elaborado por la
CIDH. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 68 del 20 de enero de 2007.
[132] La
Relatora de Naciones Unidas después de la visita efectuada a Colombia en 2001,
señaló que el hecho de que no se haya investigado, procesado o castigado a los
responsables de violaciones y otras formas de violencia por motivo de género,
ha contribuido a crear en Colombia un clima de impunidad que perpetúa la
violencia contra las mujeres y contribuye al aumento de la violencia en general
(informe presentado por la Relatora Especial sobre la violencia contra la
mujer, sus causas y consecuencias: Misión a Colombia (1-7 de noviembre de
2001), E/CN.4/2002/83/Add. 3, 11 de marzo de 2002.
[133] Folio 58 del cuaderno
de revisión.
[134] Informe relativo a las
mujeres frente a la violencia y la discriminación derivadas del conflicto
armado en Colombia. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 67 del 18 de octubre de 2006.
[135] Así lo puso de
presente la apoderada de la accionante, en misiva dirigida al Grupo de
Investigaciones de Delitos Sexuales, Trata y Tráfico de Personas de la
Policía Nacional, el 6 de noviembre de 2009, al indicar: “Una vez el
Programa de Protección y  Asistencia a Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación haya adoptado medidas de protección a favor de
la víctima, la misma pondrá en su conocimiento la información de contacto de
los posibles testigos. En tanto la víctima no cuente con medidas de protección,
no consideramos pertinente continuar adelantando diligencias de investigación,
toda vez que las mismas pueden incrementar el riesgo en que se encuentra mi
representada.” Cfr. folio 69.
[136] Aprobada mediante Ley
12 de 1991. De otra parte, la
Declaración sobre la protección de la mujer y el niño en estados de emergencia
o de conflicto armado (Nral. 5°), es categórica en indicar que “[s]e
consideran actor criminales todas las formas de represión y los tratos crueles
e inhumanos de las mujeres y los niños, incluidos la reclusión, la tortura, las
ejecuciones, las detenciones en masa, los castigos colectivos, la destrucción
de viviendas y el desalojo forzoso, que cometan los beligerantes en el curso de
operaciones militares o en territorios ocupados.”
[137] Folio 303 del cuaderno
de revisión.
[138] La
Corte IDH, ha señalado que la impunidad es “la falta en su conjunto de
investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los
responsables de las violaciones de los derechos protegidos por la
Convención Americana.” Cfr. caso de las Masacres de Ituango contra
Colombia, sentencia del 1° de julio de 2006, caso González y otras (Campo
Algodonero) contra México, sentencia del 16 de noviembre de 2009 y caso
Velásquez Rodríguez contra Honduras, sentencia del 29 de julio de 1988.
[139] Corte IDH. Cfr. caso de
la “Panel Blanca” (Paniagua Morales y otros) contra Guatemala (párrafo 173);
caso Heliodoro Portugal contra Panamá (párrafo 244) y caso Cantoral Huamaní y
García Santa Cruz contra Perú (párrafo 122).
[140] Caso Valle Jaramillo y
otros contra Colombia. Sentencia de 27 de noviembre de 2008 (Fondo,
Reparaciones y Costas), párrafos 102, 157 y 159.
[141] Caso Valle Jaramillo y
otros contra Colombia. Sentencia de 27 de noviembre de 2008 (Fondo, Reparaciones
y Costas), párrafo 103.
[142] La
Relatora Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos de
Naciones Unidas, en el marco de la visita llevada a cabo a Colombia entre el 7
y 18 de septiembre de 2009, exhortó a este organismo “a que haga más para
investigar a fondo los ataques y amenazas contra los defensores de los derechos
humanos y para enjuiciar a sus autores.” Consejo de Derechos Humanos de
Naciones Unidas, 13° período de sesiones, A/HRC/13/22/Add.3 del 1° de marzo de
2010.
[143] El reciente segundo
informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos
humanos en las Américas, precisa los estándares del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos para combatir la impunidad en las investigaciones relacionadas
con violaciones a los derechos de defensoras y defensores de derechos humanos.
Cfr. Nrales. 231 a 239. OEA/Ser.L/V/II, Doc. 66 del 31 de diciembre de 2011.
[144] Folio 24 del cuaderno
de revisión.
[145] Folio 41 del cuaderno
de revisión.
[146] Folio 43 del cuaderno
de revisión.
[147] Folio 69 del cuaderno
de revisión.
[148] Folio 143 del cuaderno
de revisión.
[149] Folio 147 del cuaderno
de revisión.
[150] Folio 325 del cuaderno
de revisión.
[151] Folio 325 del cuaderno
de revisión.
[152] Esta corporación en
sentencia T-496 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, expresó que “[e]stos
elementos mínimos de racionalidad que deben orientar los programas que componen
una política pública, han sido aplicados sistemáticamente, por la
Sala Segunda de Revisión de esta Corporación en relación con los diferentes
programas que integran la política pública de atención a la población en
situación de desplazamiento forzado (Auto 092 de 2008)”. Los citados
criterios o elementos mínimos de racionalidad, son: (i) un ámbito de cobertura
necesario y obligatorio; (ii) la definición de los derechos a garantizar
mediante el programa y los parámetros jurídicos de obligatorio cumplimiento;
(iii) la especificidad individual del programa; (iv) la definición de metas
puntuales a corto, mediano y largo plazo, basadas en el goce efectivo de los
derechos fundamentales a garantizar; (v) un cronograma acelerado de
implementación; (vi) presupuesto suficiente y oportunamente disponible; (vii)
cobertura material suficiente, de conformidad con el espectro fáctico de la
faceta de género del impacto diferencial del conflicto armado; (viii) garantías
de continuidad hacia el futuro; (ix) adopción e implementación de indicadores
de resultados, basados en el criterio del goce efectivo de los derechos
fundamentales quebrantados, tomando en consideración la faceta de género del
impacto del conflicto; (x) diseño e implementación de mecanismos e instrumentos
específicos de coordinación interinstitucional; (xi) diseño e implementación de
mecanismos de evaluación y seguimiento, que permitan medir de manera permanente
el avance, el estancamiento, el rezago o el retroceso del programa, así como el
goce efectivo de los derechos fundamentales que se busca proteger; (xii) diseño
e implementación de instrumentos de corrección oportuna frente a estancamientos
o retrocesos en el cumplimiento de las metas del programa; (xiii) diseño e
implementación de mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas
o solicitudes puntuales de atención presentadas por la población destinataria
del programa; (xiv) diseño e implementación de mecanismos de divulgación
periódica de información sobre los procedimientos, las responsabilidades
institucionales, y las metas institucionales en el marco del programa; (xv)
armonización con otros procesos y programas que se adelantan por el Gobierno
Nacional y otras autoridades; (xvi) apropiación nacional y autonomía; (xvii)
coordinación unitaria y centralizada en una sola entidad, sin perjuicio de la
colaboración armónica con otras instituciones públicas; y (xviii) adopción
inmediata por la gravedad del problema y la profundidad de la afectación de los
derechos fundamentales involucrados.
[153] Por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
[154] En todas las
providencias, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[155] Cfr. folio 235. Sobre el deber de motivación, como garantía del debido proceso,
consúltense, las sentencias T-289 de 2011,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SU-917 de 2010,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-250 de 1998,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre muchas otras.
[156] Folio 230 y 235.
[157] La petición fue elevada
el 15 de septiembre de 2009. Cfr. folios 45
a 50.
[158] La respuesta del
estudio de amenaza y riesgo, fue dada por la
Policía Nacional el 16 de diciembre de 2009. Cfr. folio 234.
[159] De manera general, las fallas identificadas por la
Corte fueron: (i)
desarticulación entre el Programa de Protección y el Sistema Nacional de
Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia; (ii) centralización del Programa de
Protección en Bogotá; (iii) problemas de autosostenimiento material de los
beneficiarios de medidas de protección; (iv) desprotección de los miembros de
la familia de las personas en riesgo; (v) Ausencia de un enfoque diferencial
que promueva los derechos de los sujetos de especial protección constitucional;
(vi) fallas en la recepción y procesamiento oportuno de las solicitudes de
protección; (vii) fallas en la coordinación interinstitucional requerida para
la operatividad del sistema; (viii) fallas en la conformación y el
funcionamiento del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER);
(ix) fallas en la asignación e implementación de medidas de protección; y (x)
informalidad y falta de claridad procedimental.
[160] Solamente
contempla la posibilidad de controvertir la decisión de suspensión de las
medidas de protección (Art. 44).
[161] Una de las
responsabilidades que recae sobre la
Unidad Nacional de Protección del Ministerio del Interior, es “[c]oordinar
con las entidades competentes la implementación de medidas preventivas a las
que haya lugar.”
[162] Creada mediante decreto
4065 de 2011, el cual fue publicado en el Diario Oficial N° 48239 del 31 de
octubre de 2011.
[163] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[164] M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[165] Por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones
[166] Esta
normativa crea el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, conformado por: En el orden nacional: El Ministerio del
Interior y de Justicia, el Ministerio de Relaciones, exteriores, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de la
Protección Social, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el
Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, el Ministerio de Cultura, el Departamento
Nacional de Planeación, la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional, la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas, la
Fiscalía General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo, la
Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Superior de la
Judicatura - Sala Administrativa, la
Policía Nacional, el Servicio Nacional de Aprendizaje, el Instituto Colombiano
de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior, el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, el Archivo
General de la Nación, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Banco de Comercio Exterior, el Fondo para el
Financiamiento del Sector Agropecuario, las demás organizaciones públicas o
privadas que participen en las diferentes acciones de atención y reparación en
el marco de la presente ley y la Mesa de Participación de Víctimas del nivel
nacional, de acuerdo al Título VIII. En el orden territorial: por los
Departamentos, Distritos y Municipios, por las entidades descentralizadas
funcionalmente o por servicios con funciones y competencias para la atención y
reparación a las víctimas a que se refiere esta ley, por la
Mesa de Participación de Víctimas del respectivo nivel, de acuerdo al Título
VIII; y los siguientes programas: programa Presidencial de Atención
Integral contra minas antipersonal y Programa Presidencial de Derechos Humanos
y Derecho Internacional Humanitario.
[167] M. P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[168] C-771 de 2011,
M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[169] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[170] Folios
181 a 214 del cuaderno de revisión.