C-138-97
Sentencia C-138/97
Sentencia
C-138/97
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA EN DECLARACION DE EMERGENCIA-Agilización venta de activos estatales
Referencia:
Expediente R.E. 100
Decreto 253 del 4 de
febrero de   1997 "Por medio del cual se dictan disposiciones para
agilizar la venta de unos activos estatales."
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá D.C., según consta en acta número doce (12)  del diez y
nueve (19) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997).
I.       ANTECEDENTES.
El día 5 de febrero
de 1997, la Secretaría General de la Presidencia de la República envió a la
Corte Constitucional copia del decreto 253 del 4 de febrero 1997 "Por
medio del cual se dictan disposiciones para agilizar la venta de unos activos
estatales".
Cumplidos los
trámites legales y constitucionales para estos procesos, procede la Corte a
decidir.
A)     Texto del
decreto.
El texto del decreto
253 del 4 de febrero de 1997, es el siguiente:
"DECRETO NÚMERO 253 DE 1997
(4 FEBRERO 1997)
"Por medio del cual se dictan
disposiciones para agilizar la venta de unos activos estatales
"EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA
"En ejercicio de las facultades
establecidas en el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, en
desarrollo del Decreto 80 de 1997 declaratorio del Estado de Emergencia
Económica y Social, y
"CONSIDERANDO:
"Que mediante
decreto 80 del 13 de enero de 1997, se declaró el Estado de Emergencia
Económica y social, por las razones allí expuestas.
"Que de
conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de
la República con la firma de todos los ministros, puede dictar decretos con
fuerza de ley para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
"Que la
situación de déficit fiscal que vive el país obliga al Gobierno Nacional a ser
más exigente en la consecución de recursos públicos, pues de lo contrario
tendría que endeudarse externamente, lo cual acentuaría la sobrevaluación del
peso, o bien hacerlo internamente, con la consecuencia de una mayor elevación
de las tasas de interés, alternativas ambas que comprometerían aún más el
equilibrio económico.
"Que el nivel
de endeudamiento de algunas entidades públicas del orden nacional, incide
gravemente en el déficit fiscal, puesto que gran parte de las utilidades
generadas deben ser destinadas exclusivamente al pago del servicio de la deuda.
"Que dentro de
las medidas urgentes de ajuste fiscal, se encuentra la consecución de recursos
mediante la enajenación de bienes y activos contemplados en los planes de
privatización de intereses estatales en algunas entidades industriales y
comerciales del orden nacional.
"Que dentro de
dichas privatizaciones está prevista la del interés estatal en el complejo
carbonífero de El Cerrejón, Zona Norte, para cuya realización en el menor
tiempo posible y en las mejores condiciones para el interés público, es
necesario adoptar medidas en materia minera y de uso de bienes públicos y
puertos.
"DECRETA:
"Artículo
1o.  Para agilizar la
enajenación del ciento por ciento (100%) del interés estatal en el complejo
Carbonífero de El Cerrejón -Zona Norte, cuya explotación y operación se
adelanta por medio del contrato de asociación celebrado el 17 de diciembre de
1976 entre Carbones de Colombia S.A., Carbocol y la Internacional Colombia
Resources Corporation Intercor, el Ministerio de Minas y Energía podrá otorgar
una concesión minera especial que cubra las áreas objeto del actual contrato de
asociación y si fuere necesario también áreas aledañas potencialmente
carboníferas, pertenecientes a la reserva nacional del subsuelo.
"Artículo
2o.  La negociación del
interés estatal de que trata el presente Decreto podrá comprender conjunta o
separadamente, en las condiciones que se pacten, el derecho directo al uso
temporal de los baldíos comprendidos en la franja de terreno ocupada por el
ferrocarril y la carretera de servicios del complejo carbonífero.  De la misma
manera, podrá comprender los derechos portuarios para la explotación y
operación en el puerto marítimo para el embarque de carbón.
"Lo anterior
sin perjuicio de que igualmente se puedan aplicar otras figuras previstas en la
legislación vigente.
"Artículo
3o.  En desarrollo del
proceso de negociación del interés estatal a que se refiere este decreto, se
podrán acordar condiciones o reglas especiales para la reversión gratuita en
favor del Estado, de los bienes muebles e inmuebles que formen parte de
complejo carbonífero mencionado, así como sobre la forma de compensar o
sustituir dicha reversión en tal forma que no se afecten los intereses
estatales.
"Artículo
4o.  El presente Decreto
rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Santafé
de Bogotá, D.C., a los 4 días del mes de febrero de
1997.
( Siguen firmas).
B)      Intervenciones.
Dentro del término
señalado por la ley, no se presentó intervención alguna.
Sin embargo, por
expresa solicitud del Magistrado sustanciador, los representantes legales de
Carbones de Colombia  -Carbocol- e Internacional Colombia Resources Corporation
-Intercor-, presentaron escritos. El primero, defendiendo la constitucionalidad
del decreto en revisión, y, el segundo,  absteniéndose de emitir cualquier
pronunciamiento por  no ser competente para ello.
C) Concepto del
Procurador General de la Nación.
El Procurador
General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuéllar, pidió a la Corte declarar EXEQUIBLE
el decreto 253 de 1997.
Según el Ministerio
Público, el decreto 253 de 1997, tanto por la forma como por su contenido, se
ajusta a la Constitución, pues cumple los principios de conexidad, finalidad y
proporcionalidad exigidos por el artículo 215 del Estatuto Superior, en
relación con el decreto 080 de 1997, que declaró el estado de emergencia
económica.
Así, por ejemplo, la
venta del interés estatal en el complejo carbonífero del Cerrejón -Zona Norte-,
permitirá que se obtengan recursos en forma ágil, de forma tal que la Nación
pueda obtener algún capital para cubrir el déficit que presentan las finanzas
públicas, déficit que fue señalado por el Gobierno,  como una de las causas que
dio origen a la declaración de emergencia.
En relación con la
figura de la concesión minera especial, afirma:
" ...(el)
instrumento jurídico creado por el artículo 1o. del decreto que se revisa,
busca garantizarle al adquiriente del interés estatal y a la Internacional
Colombia Resources Corporation -Intercor-, la continuidad en la explotación de
los yacimientos carboníferos de el Cerrejón -Zona Norte-, no sólo en las áreas
del actual contrato de asociación con Carbones de Colombia S.A. -Carbocol-,
sino también en las potencialmente carboníferas que le sean aledañas,
pertenecientes a la reserva nacional del subsuelo."
Así mismo, no
desconoce derechos adquiridos (artículo 58 de la Constitución), en especial de
la International Colombia Resources Corporation -Intercor-, que tiene unos
derechos derivados del contrato de asociación suscrito en 1976.
Igualmente, debe
entenderse que la enajenación del interés estatal en Carbocol, debe respetar el
derecho que tienen los trabajadores y asociaciones solidarias a participar en
ella, tal como lo estipula el artículo 60 de la Constitución.
Por otra parte, el
uso de los terrenos baldíos adyacentes a los terrenos carboníferos que se usan
para el transporte,  así como del puerto marítimo que prevé el decreto, se
ajusta a las prescripciones del artículo 63 de la Constitución, pues en época
de anormalidad el legislador extraordinario puede regular el uso de esta clase
de terrenos.
Para concluír,
afirma:
"...debe
tenerse en cuenta que la urgencia para adoptar medidas tendientes a conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos, amerita que el Ejecutivo haya
adoptado medidas como  las previstas en el Decreto sometido a revisión, pues no
contaba con el tiempo indispensable para gestionar el respectivo proyecto de
ley en el Congreso de la República."
II.-  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte Constitucional a dictar la
decisión correspondiente a este asunto, previas las siguientes consideraciones.
Primera.-  Competencia.
La Corte es competente para conocer de este
proceso, porque se examina la constitucionalidad del decreto legislativo 253 de
1997, dictado con fundamento en el decreto 80 de 1997, que declaró el estado de
emergencia (artículos 215 y 241, numeral 7, de la Constitución, y normas
concordantes).
Segunda.- Inconstitucionalidad por
consecuencia.
Esta Corporación, por sentencia C-122 del
doce (12) de marzo de 1997, declaró inexequible decreto 080 de 1997 "Por
medio del cual se declara el estado de emergencia económica", fundamento
jurídico del decreto que ahora se revisa. Por tanto, declarada la
inexequibilidad del mencionado decreto, la consecuencia es la
inconstitucionalidad de todos los actos del Gobierno dictados con base en las
facultades que la Constitución otorga al Presidente de la República una vez
declarado el correspondiente estado de excepción.
Así las cosas, habrá de declararse
inexequible el decreto 253 de 1997 "Por medio del cual se dictan
disposiciones para agilizar la venta de unos activos estatales".
Esta declaración de inexequibilidad, surte
efectos a partir de la notificación de esta sentencia, en los términos del
artículo 16 del decreto 2067 de 1991. Notificación que se hará al día siguiente
de la notificación de la sentencia C-112/97, que declaró inexequible el decreto
80 de 1997, por medio del cual se había declarado el estado de emergencia.
III.-  DECISIÓN.
Por las anteriores
consideraciones, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declárase
INEXEQUIBLE el decreto 253 de febrero 4 de 1997  " Por medio del
cual se dictan disposiciones para agilizar la venta de unos activos
estatales".
Segundo: Esta decisión suerte efectos a
partir de su notificación, en los términos del artículo 16 del decreto 2067 de
1991. Notificación que se hará al día siguiente de la notificación de la
sentencia C-122/97, que declaró inexequible el decreto 80 de 1997, por medio
del cual se había declarado el estado de emergencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional, y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES  MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Con salvamento de voto
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Con salvamento de voto
HERNANDOHERRERA VERGARA
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-138/97
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE EMERGENCIA-Decisión
inhibitoria sobre decretos legislativos posteriores (Salvamento de voto)
Los fallos
relativos a los decretos dictados con base en el decreto declaratorio del
estado excepcional, hallado inexequible por la Corte, deben ser inhibitorios
por carencia de objeto. Sigo considerando que la inconstitucionalidad de los
decretos posteriores no se produce porque sean intrínsecamente contrarios a la
Constitución, ya que la Corte, en la señalada hipótesis, no ha tenido ni tiene
oportunidad de efectuar el análisis material de cada uno de ellos, sino por
cuanto, "todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son
inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que
consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la
Constitución". Así, pues sin que sea menester entrar en la verificación de
los aspectos formales y materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse
en su inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial. las medidas
adoptadas al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde
el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es
decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía
tal decisión no se ha notificado por edicto, su adopción es un hecho notorio
que nadie ignora en el país. La sentencia sobre cada decreto legislativo debe
ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo. Al
momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran
fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE EMERGENCIA-Producción
efectos fallos de decretos legislativos (Salvamento de voto)
Lo consecuente no
es atar los efectos de cada sentencia de inexequibilidad a la fecha de
notificación de la primera, como lo ha hecho la Corte, sino decir, como se hizo
en el caso de la Conmoción Interior, que cada fallo principia a producir sus
efectos desde el día de su respectiva notificación, y ello por razones de
seguridad jurídica. Se ha incurrido en la inconsecuencia procesal de unir la
iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la cual culmina un
determinado proceso al momento de notificación de una sentencia diferente, y,
de otro lado, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría permitido la más
pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los destinatarios de las
pertinentes normas una mayor certeza. La notificación formal, en mi criterio,
no es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando
los interesados saben lo que ha dispuesto el juez. Tal sentido -que consiste en
la inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es
precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera
inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también
inconstitucionales.
Referencia:
Expediente RE-100
Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19)
de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997).
Como lo expresé durante la sesión de Sala
Plena, no comparto el criterio acogido por la Corte para definir la fecha a
partir de la cual dejan de producir efectos jurídicos los decretos legislativos
expedidos por el Presidente de la República con base en el Decreto 080 de 1997,
mediante el cual se asumió el poder excepcional previsto en el artículo 215 de
la Carta y que fue declarado inexequible por razones de fondo según Sentencia
C-122 del 12 de marzo del presente año.
Pese a haber compartido lo que aprobó la
Corte desde el 2 de noviembre de 1995, cuando, en similares circunstancias,
debió pronunciarse sobre la inexequibilidad de los decretos de un Estado de
Conmoción Interior declarado inexequible, he reflexionado en la tesis expuesta
por el H. Magistrado Carlos Gaviria Díaz y he terminado por persuadirme de que
tiene razón, al menos en que los fallos relativos a los decretos dictados con
base en el decreto declaratorio del estado excepcional, hallado inexequible por
la Corte, deben ser inhibitorios por carencia de objeto.
Sigo considerando, claro está, que la
inconstitucionalidad de los decretos posteriores no se produce porque sean
intrínsecamente contrarios a la Constitución, ya que la Corte, en la señalada
hipótesis, no ha tenido ni tiene oportunidad de efectuar el análisis material
de cada uno de ellos, sino por cuanto, según se dijo desde la Sentencia C-488
del 2 de noviembre de 1995, de la cual tuve el honor de ser ponente,
"todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son
inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que
consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la
Constitución".
Así, pues, como lo ha sostenido la Corte,
sin que sea menester entrar en la verificación de los aspectos formales y
materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse en su
inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial.
Pero surgen dos interrogantes :
1.
¿Debe la Corte declarar inexequible cada decreto ?
2 ¿En ese caso, a partir de cuándo
desaparece del sistema jurídico la medida declarada inexequible ?
A la primera de tales preguntas, creo yo,
ha debido responderse negativamente pues a nadie se oculta que las medidas
adoptadas al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde
el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es
decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía
tal decisión no se ha notificado por edicto en los términos del artículo 16 del
Decreto 2067 de 1991, su adopción es un hecho notorio que nadie ignora en el
país y, por si fuera poco, el Presidente de la República se notificó del fallo
por conducta concluyente cuando en Cartagena, el día 13 de marzo, formuló
irrespetuosas críticas a la providencia y anunció públicamente su propuesta de
reformar la Constitución para quitar a la Corte la facultad que dio base al
pronunciamiento que no gustó al Ejecutivo.
La sentencia sobre cada decreto legislativo
debe ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo.
Al momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran
fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
La segunda inquietud carece de importancia
si la respuesta a la primera es negativa, pues en ese supuesto se aplica lo que
acabo de exponer respecto de todos los decretos legislativos. Pero adquiere
gran importancia, especialmente desde el punto de vista práctico, en el evento
de haberse aceptado, como lo acepta la mayoría, que es indispensable una
declaración judicial expresa y de mérito a propósito de cada decreto.
En tal hipótesis (que, reitero, no
comparto), lo consecuente no es atar los efectos de cada sentencia de
inexequibilidad a la fecha de notificación de la primera, como lo ha hecho la
Corte, sino decir, como se hizo en el caso de la Conmoción Interior, que cada
fallo principia a producir sus efectos desde el día de su respectiva
notificación, y ello por razones de seguridad jurídica.
Aunque para algunos magistrados lo resuelto
ahora es un avance, muy respetuosamente digo que me parece, por el contrario,
un retroceso, ya que, por una parte, se ha incurrido en la inconsecuencia
procesal de unir la iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la
cual culmina un determinado proceso al momento de notificación de una sentencia
diferente, y, de otro lado, por paradoja -al menos en los decretos que han sido
objeto de fallo en esta fecha-, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría
permitido la más pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los
destinatarios de las pertinentes normas una mayor certeza.
Con lo decidido, en cambio, sin adoptar la
tesis de la inhibición, que resultaba mucho más lógica y consecuente, se buscó
cambiar el derrotero que indicaba el más inmediato antecedente, pero generando
una gran confusión en lo que toca con los efectos de las distintas providencias
de la Corte.
Ello resulta todavía más preocupante si se
tiene en cuenta que la extensión -a mi juicio artificial e innecesaria- de los
efectos de unas medidas, que ya todos sabemos desde el 12 de marzo que son
inconstitucionales, ha afectado enorme e injustificadamente, por un formalismo
extremo, los bolsillos de muchos contribuyentes que han sido y seguirán siendo
obligados a pagar unos tributos cuyo fundamento jurídico, según ha declarado la
Corte, era contrario a la Constitución Política.
La notificación formal, en mi criterio, no
es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando los
interesados saben lo que ha dispuesto el juez. No otra cosa ha acontecido en
este evento, en que el Gobierno y todos los gremios y sectores económicos han
hecho declaraciones públicas explícitas y la prensa ha comentado con lujo de
despliegue sobre lo decidido y, más todavía, cuando el Ejecutivo, la Junta
Directiva del Banco de la República y otras agencias estatales han adoptado
medidas sobre la base cierta, conocida e indudable de la declaración de
inconstitucionalidad de la Emergencia Económica.
En mi concepto, no tiene mayor efectividad
para la divulgación de la sentencia el edicto fijado en la Secretaría General
de la Corte que la amplísima difusión que todos los medios de comunicación y el
propio Presidente de la República -adoptando éste último actitudes concluyentes
en cuya virtud ha quedado plenamente notificado- han hecho sobre el sentido de
la misma.
Tal sentido -que consiste en la
inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es
precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera
inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también
inconstitucionales.
Me pregunto lo que, a juicio de la Corte,
ocurrirá cuando, ya notificado formalmente y con toda solemnidad el fallo C-122
del 12 de marzo, relativo al Decreto 080 de 1997, y sin haber resuelto todavía
la Corporación sobre los decretos cuyo examen constitucional sigue en turno,
deba ella definir a partir de cuándo dejan de tener efecto y obligatoriedad.
¿Las medidas correspondientes, después de tal notificación y aunque todavía no
hay fallo de mérito específico sobre cada una de ellas, quedan privadas de sus
efectos desde antes de las respectivas sentencias ? ¿O, por el contrario,
siguen produciendo efectos ? ¿Los fallos que declaren inexequibles esos
decretos después de la notificación de la primera sentencia, surtirán efecto
retroactivo al 12 de marzo ? ¿Qué aplicabilidad tienen las medidas en el
interregno ? ¿Habría lugar a devoluciones de impuestos por lo pagado en
ese lapso ?
¿En qué queda la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el artículo 228 de la Carta Política y la allí dispuesta prevalencia
del Derecho sustancial ?
¿Está bien que los gobernados soporten
-además de las medidas tributarias de la Emergencia, supérstites pese a la
caída de la norma que les daba sustento- las nuevas disposiciones, dictadas por
las autoridades económicas y fundadas, precisamente, en la declaración de
inexequibilidad de los preceptos excepcionales ?
Estimo, finalmente, que una ocasión como
esta, en que la incompatibilidad entre la Constitución y normas jurídicas de
inferior jerarquía (los decretos "sobrevivientes" de emergencia) es
manifiesta e indudable, como que la declaró esta Corte, es la más propicia para
hacer valer el artículo 4° de la Constitución, que dice : "La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales".
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento de
voto a la Sentencia C-138/97
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Sentencia inhibitoria sobre decretos expedidos/INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Pérdida de vigencia de decretos expedidos
(Salvamento de voto)
Es absolutamente
claro que los decretos dictados con fundamento en las facultades que le
confirió al Presidente la declaración de la conmoción, han dejado de regir en
virtud de haber cesado ésta y no por haber sido declarados inexequibles por la
Corte. A eso ha debido limitarse el pronunciamiento de la Corporación en un
fallo inhibitorio, que es sin duda el que la lógica más elemental indica.
Referencia:
Expediente R.E. 100
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 253 del 4 de febrero de   1997 "Por
medio del cual se dictan disposiciones para agilizar la venta de unos activos
estatales."
Con el debido respeto, me aparto de la
decisión mayoritaria por las razones que he tenido la oportunidad de exponer en
ocasiones anteriores frente a la declaración de inexequibilidad de los decretos
legislativos expedidos con fundamento en el estado de conmoción interior, las
cuales resultan aplicables a los decretos legislativos dictados por el
Presidente de la República en desarrollo de la emergencia económica y social
contenida en el decreto 080 de 1997, también declarada inexequible por esta
Corporación en sentencia C-122 del 12 de marzo de 1997.
Además, quiero dejar constancia de que
comparto plenamente los argumentos expuestos por el magistrado José Gregorio
Hernández Galindo en el salvamento de voto a la presente sentencia, a los
cuales me adhiero y que vienen a constituirse en razones adicionales a las ya
expresadas en los documentos antes citados.
Fecha ut supra
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado