C-275-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-275/11
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales
El Decreto Legislativo 4833 de 2010 cumple con los
requisitos formales y materiales exigidos en el orden constitucional vigente,
toda vez que: 1) se dictó en ejercicio de las facultades constitucionales y
legales, en especial las conferidas por el artículo 215 de la Constitución
Política, en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de 2010, que declaró
el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave
calamidad pública  en todo el territorio nacional; 2) está firmado por el
Presidente de la República y todos sus ministros; 3) tiene una parte motiva que
se refiere a la necesidad de conjurar la emergencia declarada mediante el
Decreto 4580 de 2010 y versa sobre el no cobro de los servicios de
telecomunicaciones a los damnificados por la situación de desastre nacional
provocada por el fenómeno de La Niña, durante el periodo de vigencia del estado
de emergencia, económica, social y ecológica; y 4) fue expedido el 29 de
diciembre de 2010, es decir, dentro del término de vigencia del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica por grave calamidad pública; y en
cuanto a los requisitos materiales, la Corte encuentra que las medidas
adoptadas tienen relación de conexidad directa y específica con la atención de
la emergencia económica, social y ecológica causada por la ola invernal y se
encuentran en relación de conexidad, necesidad y proporcionalidad con la
declaración de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetros de constitucionalidad
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Facultad legislativa del gobierno sujeta a límites
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EXCEPCION-Juicios
en pasos metodológicos
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos y pasos metodológicos
DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA  QUE DECRETA MEDIDAS ASOCIADAS AL SECTOR DE LAS TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES-Contenido
y alcance
Las
disposiciones contenidas en el Decreto 4833 de 2010 están dirigidas a conjurar
las causas que con motivo de la agudización de la ola invernal dieron lugar a
la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, y prevé medidas
extraordinarias tendientes al fortalecimiento de las comunicaciones, con la
finalidad de mantener informada a la población víctima de la ola invernal sobre
sus derechos y programas especiales de ayudas, de la manera más expedita
posible, para lo cual prevé: (i)Que los proveedores de redes y servicios de
telecomunicaciones, los operadores de televisión comunitaria y los operadores
de televisión por suscripción cableada y satelital contribuirán en la atención
de la emergencia invernal que generó la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica; (ii) Que los proveedores de redes y servicios de
telefonía fija (TPBCL, TPBCLE, llamadas de larga distancia y a móvil),
televisión comunitaria, televisión por suscripción cableada y satelital y
acceso a Internet, que presten servicios en las zonas de emergencia, ya sea
directamente o a través de interconexión con operadores ubicados en esas zonas,
no cobrarán cargo alguno a los usuarios que por su condición de damnificados no
les sea posible hacer uso del servicio durante el período de vigencia del
estado de excepción; (iii) Que como consecuencia del no cobro de los servicios
de telecomunicaciones no habrá lugar a pago de cargos de acceso entre
operadores por el tráfico con origen o destino a estos usuarios; (iv) Que los operadores
en sus procesos de facturación y recaudo deberán tener en cuenta la información
proporcionada por el Sistema de Atención de Desastres en relación con el
Registro Único de Damnificados; y (v) Que en caso de que los proveedores y
operadores hayan remitido las facturas a usuarios catalogados como damnificados
con cargas imputables desde el momento de la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica, dicho cobro deberá ser descontado en
la próxima facturación.
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA QUE EXONERA A DAMINIFICADOS DEL PAGO
DE FACTURAS POR SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES-Existencia de relación de conexidad general con
decreto declaratorio del Estado de Emergencia por grave calamidad pública
La
conexidad entre las medidas adoptadas en el Decreto 4833 de 2010 y las causas
que justificaron la declaratoria del estado de emergencia se evidencia, porque
en principio, tales medidas están dirigidas, por un lado, a facilitar la
atención de emergencia en general a toda la población damnificada, a través de
una pronta respuesta de las autoridades competentes, brigadistas y personal de
rescate y a suministrar información, de la forma más expedita posible, sobre los
planes de asistencia y socorro existentes, derechos de las víctimas y cualquier
otra información útil, y en consecuencia, a disminuir el impacto de la
catástrofe; y por otro lado, a  aliviar la carga económica que recae sobre los
usuarios damnificados que estarían obligados a pagar por servicios a los que no
pueden acceder precisamente por el estado de indefensión en que los ha sumido
la catástrofe.
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA QUE EXONERA A DAMINIFICADOS DEL PAGO
DE FACTURAS POR SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES-Juicio de conexidad material directa y
específica
Si
bien por el juicio de conexidad material las medidas adoptadas deben referirse
a la misma materia que justificó la declaratoria del estado de excepción y la
conexidad de las medidas concebidas se define de acuerdo a dos elementos: deben
estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de
sus efectos, y en cuanto a la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas,
ésta ha de tener una relación directa y específica con los temas de que trata
la crisis a afrontar, requisitos que aplicados a las medidas adoptadas por el
Decreto 4833 de 2010 guardan conexidad material con los motivos por los cuales
se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, dirigidas
directa y exclusivamente a fortalecer las comunicaciones durante la emergencia,
con el fin de (i) prestar ayuda y socorro a las víctimas; (ii) informar de
manera oportuna, en horarios de alta audiencia, a la población afectada sobre
los riesgos existentes, los lugares donde recibirán protección, sus derechos,
los beneficios que pueden reclamar, los planes de asistencia, y cualquier otra
información útil; y (iii) facilitar la comunicación entre entidades para
fortalecer los instrumentos de coordinación interinstitucional.
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Medidas adoptadas
superan juicios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, y no discriminación
Con
el juicio de finalidad se verifica que cada una de las medidas adoptadas en los
decretos legislativos esté directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; el de necesidad
pretende establecer si las medidas adoptadas son necesarias para lograr los
fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia; el de proporcionalidad
pretende establecer si las medidas adoptadas durante el estado de emergencia
son excesivas, a través de dos juicios diferentes: (i) la relación entre los
costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses
constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar y (ii) la verificación
de que no existe una restricción innecesaria de derechos, puesto que la
limitación de los mismos sólo es admisible en el grado estrictamente necesario
para buscar el regreso a la normalidad; y por último, el juicio de no
discriminación que permite establecer que las medidas no sean discriminatorias
por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión
política o filosófica. La aplicación de estos juicios a las medidas adoptadas
por el Decreto 4833 de 2010 permiten constatar que están directa y
específicamente orientadas a conjurar las causas de la emergencia y a evitar la
extensión de sus efectos, dada la necesidad no solo de fortalecer las
comunicaciones, sino de aliviar la situación de los damnificados que no han
podido hacer uso de los servicios y sin embargo deben asumir los cobros como si
la catástrofe no hubiese tenido lugar; la justificación del no cobro de
servicios a los damnificados así como la utilización de las redes y servicios
de telecomunicaciones para la transmisión oportuna y gratuita de las
comunicaciones que requieran las autoridades en la atención de la emergencia está
fundamentada en razones fácticas y jurídicas; la primeras tienen que ver con el
hecho de que debido a los daños y afectaciones sufridos por las líneas
telefónicas tanto fijas como móviles en todo el país, un gran número de
damnificados que no han podido acceder al uso de los servicios de
telecomunicaciones (por no poder retornar a sus viviendas o porque la
prestación del servicio se ha interrumpido) deben, sin embargo, asumir los
cobros por la prestación de esos servicios, sin ninguna consideración con su
situación debido a la catástrofe; y las segundas se refieren a la insuficiencia
de las facultades ordinarias del Ejecutivo, previstas en el régimen de atención
de desastres y en la Ley 1341 de 2009, puesto que, a pesar de que en su
artículo 8º obliga a los proveedores de redes y servicios a poner a
disposición, de manera gratuita y oportuna, las redes de servicios y a
suministrar a las autoridades competentes la información de identificación y
localización del usuario, sin costo alguno, no confiere facultades suficientes
al Gobierno para establecer el no cobro del servicio público a los usuarios que
por su situación de damnificados, no pudieron usar el servicio, concluyéndose que
las medidas cumplen con el criterio de necesidad exigido para las normas
legales de excepción. La Corte también encuentra que las medidas analizadas son
idóneas porque permiten aliviar la situación económica de las víctimas por la
emergencia invernal, en tanto no se les cobra cargo alguno por los servicios de
telefonía fija (TPBCL, TPBCLE, llamadas de larga distancia y a móvil),
televisión comunitaria, televisión por suscripción cableada y satelital y
acceso a Internet, que los proveedores de tales servicios presten en las zonas
de emergencia, ya sea directamente o a través de interconexión con operadores
ubicados en esas zonas, en tanto los usuarios no pudieron hacer uso de los mismos,
precisamente  por su condición de damnificados, y dado que no hay uso de los
servicios de telecomunicaciones por parte de los damnificados, y en
consecuencia, no es exigible el pago por un servicio no prestado, resulta
justificado que tampoco el tráfico con origen o destino a estos usuarios genere
pago alguno por derechos de acceso entre operadores. En esa medida, el
instrumento previsto en el decreto bajo análisis no constituye una carga
excesiva o desproporcionada para los operadores de servicios que no están
obligados a soportar, pues es razonable que no se cobre por servicios que el
usuario no ha podido usufructuar por razones de fuerza mayor como la emergencia
invernal desatada por el fenómeno de La Niña, claro está durante el tiempo
estrictamente necesario para que se restablezcan las condiciones de normalidad.
Por último, si bien las medidas adoptadas mediante el Decreto 4833 de 2010
están orientadas a aliviar la situación económica de los damnificados, sin que su
texto ni en su aplicación se observe la existencia de distinciones basadas en
alguno de los criterios sospechosos de discriminación previsto por la
Constitución, no encontrando la Sala motivo alguno de reproche en este sentido.
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Inexistencia de medidas ordinarias
que permitan ordenar acceso privilegiado de autoridades a redes y servicios de
telecomunicaciones y el no cobro de los servicios a damnificados
La
Corte comparte parcialmente la apreciación del Gobierno respecto de la
inexistencia de medidas ordinarias que le permitan ordenar tanto el acceso
privilegiado de las autoridades a las redes y servicios de telecomunicaciones
para transmitir comunicaciones necesarias para atender la calamidad, como para
el no cobro de los servicios de telecomunicaciones a los damnificados que
debido a la situación de desastre natural no han podido hacer uso de los mismos.
REGIMEN DE PROTECCION DE LOS DERECHOS DE
LOS SUSCRIPCTORES Y USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES-Eventos
en que no procede cobro alguno/REGIMEN DE PROTECCION DE LOS DERECHOS DE LOS
SUSCRIPCTORES Y USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES-Casos en
que se prevé la exoneración de pago
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA QUE EXONERA A DAMINIFICADOS DEL
PAGO DE FACTURAS POR SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES-Prevé dos eventos de
exoneración de pago no contemplados en medidas ordinarias
EXONERACION A DAMINIFICADOS DEL PAGO DE
FACTURAS POR SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES-Medida de carácter temporal
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA QUE EXONERA A DAMINIFICADOS DEL PAGO
DE FACTURAS POR SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES-Procedimiento
Referencia:
expediente R.E.-193
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo
4833 del 29 de diciembre de 2010, “Por el cual se decretan medidas asociadas
al sector de tecnologías de la información  y las comunicaciones, tendientes a
conjurar el estado de emergencia económica, social y ecológica decretado
mediante Decreto 4580 de 2010.”
Magistrada Ponente:
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., doce (12) de
abril dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, en especial las previstas en el artículo
241 numeral 7 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión
constitucional del Decreto Legislativo 4833 de 2010, “Por el cual se
decretan medidas asociadas al sector de tecnologías de la información  y las
comunicaciones, tendientes a conjurar el estado de emergencia económica, social
y ecológica decretado mediante Decreto 4580 de 2010.”
I.
ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del
artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el día 30 de diciembre de
2010, el Presidente de la República remitió a esta Corporación copia del
Decreto Legislativo N° 4833 de 2010, “Por el cual se decretan medidas
asociadas al sector de tecnologías de la información  y las comunicaciones,
tendientes a conjurar el estado de emergencia económica, social y ecológica
decretado mediante Decreto 4580 de 2010” expedido el 29 de diciembre de 2010, para efectos de su revisión constitucional, de conformidad con lo
previsto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta Fundamental.
Avocado el conocimiento por este Despacho, se ordenó
mediante auto de 26 de enero de 2011 oficiar al Secretario General del
Departamento Administrativo de la Presidencia para que dentro de los tres (3)
días siguientes contados a partir del recibo de la comunicación, se sirva
remitir los sustentos probatorios y demás elementos que justificaron la
expedición del Decreto 4833 de 2010, así como las razones por las cuales
considera que tales disposiciones son constitucionales “a la luz de los
principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de
incompatibilidad, no discriminación y demás requisitos que señalan los
artículos 2, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 46 y 47 de la Ley Estatutaria de Estados
Excepción (Ley 137 de 1994)”.
En el mismo auto también se ordenó oficiar al Ministro
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, para que en el término
de tres (3) días, contados a partir del recibo de la comunicación, sustentara
su posición respecto de la compatibilidad del decreto legislativo con la
Constitución y la Ley 137 de 1994.
Revisadas las anteriores pruebas, el Despacho consideró
que se requería información adicional para que esta Corporación pudiese pronunciarse
de fondo y de manera definitiva, así que se ofició nuevamente al Secretario
General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, para
que en el término de tres días suministrara la siguiente información: (i) el
número de personas que integran el Registro Único de Damnificados, (ii) la
fecha en que dicho Registro se consolidó, a fin de establecer si durante la
vigencia del Decreto 4833 de 2010, tal Registro había concluido y se encontraba
operando, y en caso de que no fuese así, (iii) cuándo calcula el Gobierno que
quedará consolidado, y (iv) explicar las medidas que ha previsto para atender
esta situación.
Por último, se ordenó que el proceso fuese fijado en
lista de la Secretaría General por el término de cinco (5) días, con el fin de
permitir a los ciudadanos defender o impugnar el Decreto referido en los
términos del artículo 37 del Decreto 2067 de 1991.
Vencido el período probatorio respectivo, se ordenó
dar traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el
concepto de rigor dentro del término legal correspondiente.
Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a
examinar la constitucionalidad del decreto sometido a su revisión.
II.
TEXTO DEL DECRETO
El siguiente es el texto del Decreto No. 4833 del
2010, tal como aparece publicado en el Diario Oficial N° 47.937.
DECRETO NÚMERO 4833 DE 2010
(diciembre 29)
por el cual se decretan medidas
asociadas al sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
tendientes a conjurar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
decretado mediante Decreto 4580 de 2010
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales y, en especial las conferidas por el
artículo 215 de la Constitución Política y el Decreto 4580 de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma
de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los
previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar
el estado de emergencia.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos
los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes.
Que mediante Decreto número 4580 de 2010
fue declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional por el término de treinta (30) días contados a partir de la
fecha de expedición de dicho decreto, esto es, a partir del 7 de diciembre de
2010, con el fin de conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión
de sus efectos.
Que tal y como se menciona en dicho
decreto como consecuencia del extraordinario fenómeno de La Niña, se ha
producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la
prestación de servicios públicos esenciales y se ha perjudicado gravemente la
actividad económica y social en el territorio nacional.
Que tal y como lo indica el Decreto 4580
de 2010, numerosas familias y comunidades están expuestas a riesgos
extraordinarios en los lugares donde habitan y su permanencia en tales sitios
de alta vulnerabilidad constituye una grave e inminente amenaza para su vida e
integridad personal, lo que además impide acceder al uso de los servicios
instalados en sus lugares de habitación.
Que en este mismo decreto se advierte la
necesidad de realizar de manera oportuna las distintas obras de
infraestructura: analizar los trámites para la construcción de las respectivas
obras de urbanismo y vivienda; y establecer mecanismos eficaces para la
financiación de los proyectos correspondientes. Lo anterior, permitirá que el
Estado a través de la inversión en infraestructura de telecomunicaciones dote
dichas viviendas de las facilidades necesarias para que la población afectada
tenga acceso a Internet.
Que asimismo el referenciado decreto
expone que a causa del fenómeno de La Niña se ha afectado y destruido parte de
la red vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, ocasionando
cierres totales de vías en más de treinta sitios, y cierres parciales o pasos
restringidos en más de ochenta lugares de la geografía nacional, lo cual acrecienta
la necesidad del uso de los servicios y redes de telecomunicaciones como
herramienta de conectividad y la comunicación entre los diferentes sitios.
Que el Decreto 4580 de 2010 establece
expresamente: “Que es necesario garantizar la continua y oportuna comunicación
entre los damnificados y las personas en riesgo, los socorristas, el personal
de atención y las autoridades responsables, así como asegurar que los mensajes
dirigidos a la población sobre los riesgos, los lugares donde recibirán
protección, los beneficios que pueden reclamar, entre otra información útil,
sean transmitidos en horarios de alta audiencia por los canales públicos y
privados”.
Que de conformidad con lo dispuesto por
el Decreto 4579 de 2010 “por el cual se declara la situación de Desastre
Nacional en el Territorio Colombiano”, en su artículo 5° dispone que “se entenderán
como personas damnificadas o afectadas por el desastre, aquellas que se
encuentren en los Censos de afectados elaborados por los Comités Locales de los
municipios afectados, con el aval del respectivo Comité Regional y de una
entidad operativa del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres”.
Que de conformidad con lo previsto en el
artículo 8° de la Ley 1341 de 2009, en casos de atención de emergencia,
desastres o calamidad pública, los proveedores de redes y servicios de
telecomunicaciones deben poner a disposición de las autoridades de manera
gratuita y oportuna, las redes y servicios y deben dar prelación a dichas
autoridades en la transmisión de las comunicaciones que aquellas requieran.
Que no obstante el alcance de lo
expuesto en el artículo 8° de la Ley 1341 de 2009, y dada la magnitud de la
calamidad pública a que se ha hecho referencia, las funciones legales del
ejecutivo y los recursos asignados al Sistema Nacional de Atención y Prevención
de Desastres son insuficientes para conjurar la crisis y por tanto, es
necesaria la intervención del órgano ejecutivo en búsqueda de la protección de
los derechos de los damnificados en situaciones donde estos no cuentan con la
capacidad de acceder a los servicios.
Que no obstante haber realizado campañas
y acciones en las cuales los diferentes agentes del sector de TIC fueron
abanderados como es el caso de la iniciativa “Colombia Humanitaria”, aun faltan
muchos recursos y herramientas para atender la emergencia.
Que los servicios y redes de
telecomunicaciones se constituyen en un instrumento fundamental para colaborar
de manera rápida y eficiente en las labores de atención de desastres y defensa
y protección de la vida humana.
Que la situación presentada por la ola
invernal requiere de la pronta respuesta de las autoridades competentes,
brigadistas y demás entidades encargadas de la atención de desastres, para lo
cual los servicios y redes de telecomunicaciones prestan un apoyo y ayuda
efectiva.
Que para efectos de lograr la efectiva
comunicación entre los diferentes organismos de orden nacional, departamental y
municipal en aras de generar condiciones de ayuda coordinada en pro de los
damnificados por la ola invernal, resulta indispensable la utilización de las
redes y servicios de telecomunicaciones.
Que además de todo lo anterior, de
acuerdo con el Ideam, el fenómeno descrito, como lo muestran los patrones de
los eventos anteriores, puede extenderse hasta el segundo semestre de 2011,
empatando con el segundo régimen de lluvias de ese año, lo cual no sólo
extendería los efectos de la actual calamidad pública, sino que la haría mucho
más grave, por la falta de capacidad de la tierra para absorber semejante
caudal de agua.
Que esta situación de calamidad pública
puede en el futuro extender sus efectos a magnitudes cada vez mayores, de
manera que se hace necesario adoptar medidas y desarrollar proyectos de
infraestructura en telecomunicaciones y proteger en lo sucesivo a la población
de amenazas económicas, sociales y ambientales como las que se están
padeciendo.
DECRETA:
Artículo 1°. OBJETO. Los proveedores de redes y
servicios de telecomunicaciones, los operadores de televisión comunitaria, y
los operadores de televisión por suscripción cableada y satelital contribuirán
en la atención de la emergencia invernal que generó la declaratoria del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Artículo 2°. NO COBRO DE LOS SERVICIOS DE
TELECOMUNICACIONES A LOS DAMNIFICADOS POR LA SITUACIÓN DE DESASTRE NACIONAL. Durante
el periodo de vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
los proveedores de redes y servicios de telefonía fija (TPBCL, TPBCLE, llamadas
de Larga Distancia y a móvil), televisión comunitaria, televisión por
suscripción cableada y satelital y acceso a internet, que presten servicios en
las zonas de emergencia, ya sea directamente o a través de interconexión con
operadores ubicados en esas zonas, no cobrarán cargo alguno a los usuarios que
por su condición de damnificados no les sea posible hacer uso del servicio. Se
entiende por damnificado lo definido en el artículo 5° del Decreto 4579 del
2010. Como consecuencia del no cobro de los servicios de telecomunicaciones no
habrá lugar al pago de cargos de acceso entre operadores por el tráfico con
origen o destino a estos usuarios.
Parágrafo 1°. Los operadores deberán tener en cuenta
la información proporcionada por el Sistema de Atención de Desastres en
relación con el Registro Único de Damnificados, para sus procesos de
facturación y recaudo.
Parágrafo 2°. En los casos en que los proveedores y
operadores hayan remitido las facturas a usuarios catalogados como damnificados
con cargos imputables desde el momento de la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, dicho cobro deberá ser descontado en
la próxima facturación.
Artículo 3°. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su expedición.
Comuníquese, publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 29 de diciembre
de 2010.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior y de Justicia,
Germán Vargas Lleras.
La Viceministra de Asuntos
Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores, encargada de las
funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,
Patti Londoño Jaramillo.
El Ministro de Hacienda y Crédito
Público,
Juan Carlos Echeverry Garzón.
El Ministro de Defensa Nacional,
Rodrigo Rivera Salazar.
El Ministro de Agricultura y de
Desarrollo Rural,
Juan Camilo Restrepo Salazar.
El Ministro de la Protección Social,
Mauricio Santa María Salamanca.
El Ministro de Minas y Energía,
Carlos Enrique Rodado Noriega.
El Ministro de Comercio, Industria y
Turismo,
Sergio Diazgranados Guida.
La Ministra de Educación Nacional,
María Fernanda Campo Saavedra.
La Ministra de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial,
Beatriz Elena Uribe Botero.
El Ministro de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones,
Diego Ernesto Molano Vega.
El Ministro de Transporte,
Germán Cardona Gutiérrez.
La Ministra de Cultura,
Mariana Garcés Córdoba.
III.
INFORMES SOLICITADOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Informe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República[1]
Mediante
comunicación escrita del 26 de enero de 2011, en representación del Secretario
General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
intervino la Secretaría Jurídica para solicitar a esta Corporación la
exequibilidad del Decreto Legislativo 4833 de 2010 por cumplir los requisitos
formales y materiales exigidos por la Constitución, la Ley Estatutaria de
Estados de Excepción y la jurisprudencia constitucional, con fundamento en los
argumentos que a continuación de presentan.
1.1. El Decreto
4833 de 2010 cumple con los requisitos formales establecidos en la
Constitución: (i) fue expedido por el Presidente de la República, en
cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; (ii) cuenta con la
firma de todos los ministros; (iii) está debidamente motivado; (iv) fue dictado
durante el límite temporal establecido en el artículo 1 del Decreto 4580 de
2010; y (v) fue oportunamente remitido  a la Corte Constitucional para su
revisión.
1.2.
En relación con el examen material, la Secretaria jurídica de la Presidencia
afirma que el Decreto 4833 de 2010 se encuentra ajustado a la Constitución, a
la ley estatutaria que regula los estados de excepción en Colombia (Ley 137 de
1994), a las disposiciones internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, y a la jurisprudencia constitucional porque cumple con los
requisitos de conexidad, finalidad, necesidad, idoneidad y ausencia de arbitrariedad.
1.2.1.
El Decreto 4833 de 2010, introduce las siguientes medidas:
(i)
El deber de atención a la población afectada por la emergencia invernal a cargo
de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, de los
operadores de televisión comunitaria, y de los operadores de televisión por
suscripción cableada y satelital, que presten servicios en las zonas de
emergencia, ya sea directamente o a través de interconexión con operadores
ubicados en tales zonas.
(ii)
Como consecuencia de la anterior obligación, el no cobro de los servicios de
telecomunicaciones a los usuarios que por su condición de damnificados no les
sea posible hacer uso del servicio, durante el periodo de vigencia del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, concretamente de los servicios de
telefonía fija (TPBCL, TPBCLE, llamadas de Larga Distancia y a móvil),
televisión comunitaria, televisión por suscripción cableada y satelital y
acceso a internet. Como consecuencia del no cobro de los servicios de
telecomunicaciones no habrá lugar al pago de cargos de acceso entre operadores
por el tráfico con origen o destino a estos usuarios.
(iii)
Para tal fin, los operadores deberán tener en cuenta la información
proporcionada por el Sistema de Atención de Desastres en relación con el
Registro Único de Damnificados, en sus procesos de facturación y recaudo.
(iv)
En los casos en que los proveedores y operadores hayan remitido las facturas a
usuarios catalogados como damnificados con cargos imputables desde el momento
de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica,
dicho cobro deberá ser descontado en la próxima facturación.
1.2.2.
Las medidas adoptadas cumplen con el requisito de conexidad porque se
encuentran directa y específicamente dirigidas a conjurar las causas de
perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de excepción. En
tanto la declaratoria del estado de emergencia tuvo origen en la agudización de
la ola invernal que ha dañado considerablemente la infraestructura e interrumpido
la prestación de los servicios públicos esenciales; ha puesto en riesgo
extraordinario la vida e integridad personal de numerosas familias y
comunidades en los lugares donde habitan; y ha incomunicado a la población
afectada, dificultando la labor de mantenerla informada sobre sus derechos,
posibilidades, y ayudas, entre otros; el Gobierno Nacional se ha visto obligado
a tomar medidas tendientes a fortalecer las comunicaciones y así conjurar la
crisis y evitar la extensión de sus efectos.
1.2.3.
Las medidas adoptadas cumplen con el requisito de necesidad porque son
indispensables para enfrentar los factores que dieron lugar a la declaratoria
del estado de la emergencia social, económica y ecológica y evitar la extensión
de sus efectos.
Las
estadísticas de los daños y afectaciones de las líneas telefónicas y móviles,
reportados por los operadores más representativos del país, según la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República, permiten establecer que un gran
número de damnificados por la ola invernal no han podido hacer uso de los
servicios, y en cambio deben asumir los cobros generados “cuando se encontraban
en estado absoluto de indefensión, como víctimas de la catástrofe”, de
manera que el decreto legislativo otorga un alivio a dichos damnificados. Según
las estadísticas del reporte de daños en servicios de telefonía, 24.105 líneas
fijas encuentran afectadas en los departamentos de Atlántico, Bolívar, Chocó,
Cundinamarca, Distrito Capital, Magdalena, Norte de Santander y Sucre; y 2.910
accesos a banda ancha en los departamentos de Antioquia, Atlántico, Distrito
Capital, Santander y Sucre.[2]
De
acuerdo con la información suministrada por diferentes operadores de
telecomunicaciones, la afectación sobre sus redes en tiempo de invierno, ha
conllevado la interrupción en la prestación del servicio aproximadamente hasta
en un 2% del sector de influencia, esto significa que cerca de 7.700 hogares
han experimentado cortes o fallas significativas en el suministro del servicio
de telecomunicaciones del que son usuarios.
Adicionalmente,
a diciembre de 2010 se estimaba que la ola invernal ha destruido más de 1821
viviendas y averiado 256.083, con el consecuente abandono por parte de las
familias que en ellas habitaban, lo que impide el goce efectivo del servicio
público de telecomunicaciones, así este no se hubiese interrumpido por la ola
invernal, de manera que el Estado está en la obligación de proteger el mínimo
vital de dichas familias, afectado además por el cobro de servicios no
recibidos por situaciones de fuerza mayor, cobro que oscila entre $20.000 y
$90.000 al mes, dependiendo del servicio, sin haber gozado efectivamente de su
prestación.
Señala
la interviniente que las quejas que se reciben por casos de cobro de servicios
no prestados, supera el 12% del total de las reclamaciones, porcentaje que da
cuenta del impacto negativo de dicha situación en la población damnificada, de
manera que los procedimientos de no cobro reducirían los conflictos que se
pueden presentar entre usuarios y empresas, cuando los primeros regresen
retornen a sus viviendas.
Finalmente,
precisa la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, que aunque el
artículo 8 de la Ley 1341 de 2009, obliga a los proveedores de redes y
servicios a poner a disposición, de manera gratuita y oportuna las redes y
servicios, así como a suministrar a las autoridades competentes la información
de identificación y localización del usuario, sin costo alguno, no confiere
facultades suficientes para proteger a la población damnificada, por cuanto los
operadores pueden cobrar los servicios mientras estén funcionando
correctamente. Esta situación afecta principalmente a quienes se vieron
obligados a abandonar sus viviendas por estar muy averiadas, pero en las
cuales, el suministro de los servicios de telecomunicaciones no se interrumpió.
1.2.4.
Las medidas adoptadas cumplen con el requisito de  proporcionalidad en relación
con la gravedad de los hechos que se pretenden conjurar porque con la
expedición del Decreto 4833 de 2010, (i) no hay lugar a violación alguna del
ejercicio de derechos y libertades de las personas, por el contrario, se
protege de manera directa el derecho al mínimo vital de la población afectada
al evitar el desmedro injustificado de su “ya lesionado patrimonio, ante el
cobro de un servicio del que no se benefició.”
2.
Informes del Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones
El
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones allegó en un
primer momento dos intervenciones, una, suscrita por la Jefe de la Oficina
Jurídica[3], y otra, por la apoderada
del Secretario General[4], en las que solicita a
esta Corporación declarar exequible el Decreto Legislativo 4833 de 2010, con
fundamento en los siguientes argumentos:
(i)
Desde el punto de vista formal, el decreto se encuentra debidamente
fundamentado en hechos diferentes a los previstos en los artículos 212 y 213 de
la Constitución, que son constitutivos de calamidad pública.
(ii)
El decreto se encuentra motivado, respeta la temporalidad prevista en el
artículo 215 de la Carta, al prever el término dentro del cual se va a hacer
uso de las facultades extraordinarias, y además se encuentra debidamente
suscrito por el Presidente de la República y todos sus ministros, o quienes
hacen sus veces.
(iii)
Las medidas previstas en el Decreto 4833 de 2010, están debidamente
justificadas desde el punto de vista material, puesto que los hechos
perturbadores de orden económico, social y ecológico, originados por el
fenómeno de La Niña, han interrumpido la continuidad de los servicios públicos
esenciales,  conllevando a una vulneración a los derechos de los damnificados,
y a pesar de que los proveedores de redes y servicios deben estar dispuestos a
atender los casos de emergencia, se requieren normas excepcionales y diferentes
a  las ordinarias, para el manejo expedito tendiente a garantizar la eficiente
prestación de los servicios públicos esenciales.
La
apoderada del Ministerio agrega, que las comunicaciones son un componente de
vital importancia en la prevención y atención de desastres; de allí, que sea
necesario que el Gobierno Nacional responda investido de facultades
excepcionales, diferentes a las ordinarias, para darle un manejo expedito y
extraordinario a los hechos originarios de la catástrofe ambiental, a fin de
garantizar la eficiente prestación de los servicios públicos esenciales.
(iv)
Las medidas son necesarias porque pese a que la mayoría de hogares puede
continuar recibiendo normalmente los servicios de telecomunicaciones, más de
2.049 viviendas fueron destruidas y 275.569 resultaron seriamente afectadas, lo
que implica el abandono de las mismas por parte de las familias y la
imposibilidad de disfrutar de tales servicios.
En
ese sentido, la garantía de no cobro es de especial importancia en el caso de
los servicios de telecomunicaciones como telefonía, acceso a internet y
televisión por suscripción, porque en estos se incorpora el pago único de un
cargo o renta básica mensual que es independiente del consumo, a diferencia de
otros servicios como la energía eléctrica, el acueducto y el alcantarillado,
cuyos cargos incorporan un componente variable que garantiza que al no haber
consumos, no se presenten cobros diferentes a la garantía de la disponibilidad.
(v)
Las medidas son proporcionales porque, por un lado, alivian la situación de los
damnificados por la ola invernal, evitando gravar su ya precaria situación
económica con pagos que oscilan “entre $20.000 y $40.000 mensuales,[5]
dependiendo del servicio prestado, lo que llevará a acumular deudas mensuales
sobre servicios no disfrutados”;[6] y por el otro, “no
exime de la responsabilidad del usuario al pago de sus servicios y no se
extiende más allá de los hogares efectivamente afectados representados por las
familias damnificadas. La medida cubre exactamente a los hogares damnificados y
los protege del cobro del servicio durante la emergencia sin extender dicha
exención a etapas posteriores”.[7]
(vi)
Las facultades ordinarias no son suficientes para obligar a los proveedores de
redes y servicios a poner a disposición de manera gratuita y oportuna sus redes
y servicios, y suministrar a las autoridades competentes la información sobre
identificación y localización de los usuarios, como tampoco para determinar el
no cobro del servicio público de telecomunicaciones (telefonía, acceso a
internet, televisión paga) a los usuarios que se han visto obligados a
abandonar sus hogares, puesto que los servicios siguen conectados y sin una
visita de chequeo por parte de las empresas prestadoras a los damnificados no
es posible constatar si los usuarios están accediendo efectivamente a ellos o
no.
(vii)
Finalmente, las medidas no entrañan discriminación alguna, porque de una parte,
van dirigidas a la población que ha abandonado los sitios de habitación o se le
ha interrumpido la prestación de los servicios públicos esenciales, perjudicando
de manera grave la actividad económica y social de las comunidades y las
familias damnificadas por la ola invernal; y de otra parte, no distingue entre
prestadores al abarcar todos los servicios domiciliarios de telecomunicaciones
por los cuales se cobra mensualmente un cargo fijo, independiente del consumo.
Posteriormente,
por solicitud del Despacho de la Magistrada Sustanciadora,[8]
el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, dio
respuesta a las preguntas formuladas por esta Corporación sobre el Registro
Único de Damnificados, indicando que (i) la realización del registro compete al
Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas, Dane, en coordinación con
las entidades y organismos que determine el Gobierno Nacional; y (ii) el
registro se consolidará en abril de 2011, fecha en la que, según el Dane, será
entregado a la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior, y
momento a partir del cual podrá determinarse el número de personas que lo
integran. Fue anexado el documento Proyecto-Registro, elaborado por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane, que contiene el
cronograma de actividades relacionadas con el “Registro Único de
Damnificados por la Emergencia Invernal 2010-2011”,[9]
documento en el cual se define como un “registro administrativo que
deberá cumplir una doble función, por una parte, servir de registro como tal,
donde se identifican cada una de las personas para la fase de reconstrucción y,
por otra, servir para conformar información estadística para el análisis y toma
de decisiones por parte del gobierno nacional”.[10]
IV. INTERVENCIÓN CIUDADANA
El
ciudadano Hernando Robles Villa intervino dentro del término de fijación en
lista con el propósito de proponer algunas reformas a la normatividad
ambiental.[11]
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, mediante concepto
No. 5118 del 7 de marzo de 2011 solicitó a la Corte declarar la exequibilidad
del Decreto 4833 de 2010, salvo la expresión del artículo 2 (“no le sea
posible hacer uso del servicio”), con fundamento en los argumentos que a
continuación se sintetizan:
1.
El Decreto 4833 de 2010 fue firmado por el presidente de la República y todos
sus ministros, fue dictado dentro de la vigencia del estado de emergencia,
cuenta con una motivación suficiente, respecto del Decreto 4580 de 2010, y no
se advierten vicios en su formación.
2.
En relación con el contenido material del decreto señala que existe conexidad
formal de las medidas adoptadas en el decreto bajo examen con los hechos que
motivan la declaratoria del estado de emergencia (considerandos 1.1., 1.6.,
3.1., 3.10. y 3.17.) y que las medidas responden a los criterios de finalidad,
necesidad y proporcionalidad, al tenor de los artículos 8 a 12 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y de las sentencias de la Corte Constitucional
C-179 de 1994 y C-216 de 1996.
3.
Uno de los aspectos más importantes en el manejo de la emergencia declarada
mediante el Decreto 4580 de 2010, es la garantía de eficiencia y eficacia de
los sistemas de telecomunicaciones para poder atender de manera pronta y
adecuada, los requerimientos de las personas damnificadas, de las autoridades y
de las personas encargadas de las tareas dirigidas a conjurar la crisis o
mitigar sus efectos. En este sentido resulta razonable que el Gobierno busque
adoptar medidas como las que se examinan y que permiten aliviar de manera
transitoria la situación de los damnificados.
4.
Garantizar a las personas damnificadas el acceso gratuito a los servicios de
telecomunicaciones responde a un criterio de necesidad que permite afrontar la
crisis y evitar la extensión de sus efectos, al facilitar el manejo pronto,
adecuado y responsable del desastre, puesto que sin comunicaciones no se puede
brindar ayuda oportuna al que la requiera, ni coordinar las ayudas y las
acciones de atención humanitaria, ni brindar la posibilidad a los damnificados
de estar en contacto con sus familias y con las autoridades.
De
otra parte, en relación con la inexequibilidad de la expresión “no le sea
posible hacer uso del servicio”, contenida en el artículo 2 del
decreto, la vista Fiscal argumenta que se trata de una condición que desfigura
la medida y la hace reñir con la Constitución, puesto que “en términos
generales la imposibilidad de usar o acceder a un servicio, en razón del
desastre y sus efectos, o de cualquier otra circunstancia que lo impida en
condiciones de normalidad, hace irrazonable que a los damnificados se les pueda
cobrar por el uso o el acceso a dicho servicio. De cara a la emergencia, que es
una circunstancia en la cual el uso de los servicios de telecomunicaciones,
como se anota atrás, es indispensable, aún si se hace uso de alguno de estos
servicios, como puede ser por ejemplo el de la telefonía celular, este uso debe
ser, como lo dispone la norma, gratuito, siempre y cuando se trate de un uso
razonable y proporcionado”.[12]
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos dictados en
ejercicio de las facultades derivadas del artículo 215 de la Constitución,
según lo dispuesto en el artículo 241 numeral 7º de la Carta Política.
2.
Examen formal del Decreto 4833 de 2010
En
cuanto a los requisitos formales que el decreto legislativo revisado debe
cumplir, la Corte observa que el Decreto 4833 de 2010: 1) se dictó en ejercicio
de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el
artículo 215 de la Constitución Política, en desarrollo de lo dispuesto en el
Decreto 4580 de 2010, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica por razón de grave calamidad pública  en todo el territorio nacional;
2) está firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros; 3)
tiene una parte motiva que se refiere a la necesidad de conjurar la emergencia
declarada mediante el Decreto 4580 de 2010 y versa sobre el no cobro de los
servicios de telecomunicaciones a los damnificados por la situación de desastre
nacional provocada por el fenómeno de La Niña, durante el periodo de vigencia
del estado de emergencia económica, social y ecológica; y 4) fue expedido el 29
de diciembre de 2010, es decir, dentro del término de los treinta (30) días de
vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por grave
calamidad pública declarado por el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010.
El juicio de motivación suficiente busca
determinar si el Gobierno Nacional apreció los motivos por los cuales se
imponen cada una de las limitaciones a los derechos constitucionales y expresa
razones suficientes para justificarlas.
En relación con las razones que
justifican la adopción de las medidas en los considerandos del Decreto 4833 de
2010 se hace un recuento que le permite a la Corte constatar su relación de
conexidad con las causas que originaron la perturbación del orden social y los
motivos por los cuales son necesarias. En efecto, la considerable destrucción de inmuebles y la afectación vial que ha
interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales y ha perjudicado
gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional, ha dejado
a la población afectada en una situación de indefensión económica y de
vulnerabilidad que debe aliviarse con medidas como la contenida en el Decreto
4833 de 2010.
En
conclusión, el Decreto 4833 de 2010 es constitucional por este aspecto.
3.
Declaración de exequibilidad del Decreto 4580 de 2010
Mediante Sentencia C-156 de
2011[13] la Corte Constitucional
encontró exequible el Decreto 4580 de 2010, por el cual se declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública
en todo el territorio nacional. El decreto bajo estudio fue dictado en
ejercicio de las competencias derivadas de dicho decreto, por lo cual la Corte
está habilitada para adelantar el estudio de constitucionalidad
correspondiente.
Adicionalmente, la Corte
puede adelantar la revisión del Decreto 4833 de 2010 porque el mismo se dictó
el 29 de diciembre de 2010, esto es, dentro del término de 30 días de duración
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el
Decreto 4580, el 7 de diciembre de 2010.
4.
Examen material del Decreto 4833 de 2010
4.1.
Problema jurídico a resolver en la
presente ocasión
El Decreto 4833 de 2010 está integrado por
tres artículos. El artículo primero establece como objeto del decreto bajo
estudio, atribuir a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones
y a los operadores de televisión (comunitaria, por suscripción cableada y
satelital) el deber de contribuir en la atención de la emergencia invernal que
generó la declaratoria del estado de excepción.
El artículo segundo introduce una medida que
beneficia a los usuarios que por su condición de damnificados no les es posible
hacer uso de los servicios de telefonía fija (TPBCL, TPBCLE, llamadas de larga
distancia y a móvil), televisión comunitaria, televisión por suscripción
cableada y satelital y acceso a internet, consistente en el no cobro de tales
servicios, por parte de los proveedores que operen en las zonas de emergencia,
directamente, o a través de interconexión con operadores ubicados en las mismas
zonas. Esta misma disposición remite al artículo 5 del Decreto 4579 de 2010
para efectos de establecer que se entiende por damnificado, y prevé que como
consecuencia del no cobro de los servicios de telecomunicaciones, no habrá
lugar al pago de cargos de acceso entre operadores por el tráfico con origen o
destino a estos usuarios.[14]
Por expresa disposición del decreto, esta
medida solo regirá durante el periodo de vigencia del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, esto es, durante los 30 días de duración de la
declaratoria, y no tiene una duración indefinida como ocurre generalmente con
las medidas legislativas adoptadas durante los estados de excepción.
En el parágrafo 1 del artículo segundo, se establece
que los operadores en sus procesos de facturación y recaudo deberán tener en
cuenta la información proporcionada por el Sistema de Atención de Desastres en
relación con el Registro Único de Damnificados.
El parágrafo 2 del artículo segundo prevé que en caso
de que los proveedores y operadores hayan remitido las facturas a usuarios
catalogados como damnificados con cargas imputables desde el momento de la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, dicho
cobro deberá ser descontado en la próxima facturación.
Finalmente, en el artículo tercero se establece que el
decreto empezará a regir a partir de la fecha de su expedición.
Corresponde a esta Corporación resolver si las normas
relacionadas, promulgadas por el Presidente de la República en virtud de la
emergencia económica, social y ecológica declarada por medio del Decreto 4580
de 2010, se ajustan a la Constitución y a la Ley Estatutaria que regula los
Estados de Excepción (Ley 137 de 1994).
Para examinar las medidas descritas, la
Corte (i) recordará la jurisprudencia de la Corporación respecto de los
requisitos de constitucionalidad de los decretos legislativos de desarrollo que
establecen medidas para confrontar una emergencia económica, social o
ecológica, así como sobre el alcance de los juicios de debida motivación y no
discriminación, al tenor del mandato constitucional contenido en el artículo
215 superior y de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, con el fin de
verificar si se encuentran en relación de conexidad, necesidad y
proporcionalidad con la declaración de la Emergencia Económica, Social y
Ecológica, y (ii) aplicará tales requisitos al Decreto Legislativo 4833 de 2010.
4.2.
Marco del ejercicio de las
facultades legislativas por parte del Gobierno durante el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica
Esta Corte ha
revisado en varias oportunidades decretos que contienen medidas encaminadas a
superar estados de emergencia económica, social o ecológica, ocasiones en la
que ha reiterado que únicamente dentro del respeto a los principios del
constitucionalismo se puede entender como legítima la utilización de los
poderes excepcionales en cabeza del Ejecutivo.[15]
Los límites
constitucionales al actuar del Gobierno se encuentran plasmados en varias
fuentes: (i) el propio texto de la Carta, (ii) la Ley estatutaria de los
Estados de Excepción, y (iii) los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia, en especial los que por su función prevalecen
en el orden interno en virtud del artículo 93 de la Carta.[16]
Con fundamento en la Constitución y en la
Ley Estatutaria de Estados de Excepción y teniendo en cuenta la jurisprudencia
en la materia, a continuación se realiza un resumen de los requisitos que deben
cumplir los decretos legislativos dictados al amparo de dicha emergencia.[17]
Los pasos metodológicos que según la jurisprudencia deben seguirse en el examen
de tales medidas son los siguientes:
4.2.1. El juicio de conexidad material,[18]
que estudia si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia de las
causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción. Este juicio lo
establece expresamente el artículo 215 de la Carta y ha sido desarrollado por la
Ley Estatutaria de Estados de Excepción.[19] Específicamente respecto
de las medidas concebidas en un estado de emergencia económica y social, la
conexidad puede ser definida de acuerdo a dos elementos:
(i) las medidas han de estar
dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos. De esta manera, el objetivo de las medidas únicamente
ha de ser el de superar la emergencia por la que se declaró la excepción. No es
admisible una medida que tenga otras finalidades.[20]
(ii) En cuanto a la materia sobre la cual tratan las
medidas adoptadas, ésta ha de tener una relación directa y específica
con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar. No son aceptables
las medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de causalidad
inmediata (en términos causales) y concreta con el asunto pro el cual se
declaró la emergencia.[21]
4.2.2. Un juicio de ausencia de arbitrariedad,[22]
consistente en establecer si la medida adoptada desconoce alguna de las
prohibiciones expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de
las facultades excepcionales.
4.2.3. Un juicio de intangibilidad,[23]
orientado a verificar si la medida adoptada respeta los derechos intangibles
cuyo núcleo esencial es intocable, según lo dispuesto en la Constitución, los
tratados internacionales y la Ley estatutaria de los estados de excepción.
4.2.4. Un juicio de no contradicción específica,
de acuerdo al cual se analiza si las medidas del Ejecutivo están dentro de
los demás límites que establecen la Constitución y los tratados internacionales
durante la vigencia de un estado de excepción. Específicamente respecto de las
situaciones de emergencia económica, social o ecológica, el gobierno tiene las
facultades enunciadas en los artículos 47 y 49 de la Ley 137 de 1994[24].
A su vez, la constitucionalidad del ejercicio de tales facultades depende de
que no exista una contradicción específica con la Constitución y los tratados
internacionales.[25] Ello se aprecia en cada
caso teniendo en cuenta que un estado de excepción permite excepciones a las
reglas generales siempre que no se afecten los límites anteriormente señalados.
Tras cumplir los requisitos anteriores, que
“versan únicamente sobre violaciones groseras de la Constitución”,[26]
los decretos de facultades legislativas excepcionales han de ajustarse a las
condiciones establecidas en los artículos 8, y 10 a 14 de la Ley estatutaria de estados de excepción. Estas corresponden a los siguientes juicios:
4.2.5. El juicio de finalidad, dirigido
a verificar que cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos
esté “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión de sus efectos” (artículo 10 de la
Ley 137 de 1994).
4.2.6. El juicio de motivación suficiente,
dirigido a constatar que el gobierno haya apreciado “los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”
y expresado razones suficientes para justificar tales limitaciones (artículo 8
de la Ley 137 de 1994).
4.2.7. El juicio de necesidad,
según el cual las medidas adoptadas han de ser “necesarias para lograr los
fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción” (artículo
11 de la Ley 137 de 1994). Según lo ha establecido la Corte, “este juicio
versa sobre la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado
para alcanzarlo. […] [C]omprende dos partes en las cuales se juzga si el
Presidente […] incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la
necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar
si las medidas adoptadas […] son necesarias para superar las causas de la
crisis […] o impedir la extensión de sus efectos; y b) el juicio de necesidad
jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas
que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso
afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son idóneas para
enfrentar la situación excepcional”.[27]
4.2.8. Un juicio de incompatibilidad,
mediante el cual se verifica si el Gobierno Nacional ha expresado “las
razones” por las cuales las normas ordinarias suspendidas “son
incompatibles con el correspondiente estado de excepción” (artículo 12 de la
Ley 137 de 1994).
4.2.9. Un juicio de proporcionalidad,
dirigido a examinar si las medidas adoptadas durante el estado de excepción son
excesivas. Las medidas han de “guardar proporcionalidad con la
gravedad de los hechos que buscan conjurar” y a las limitaciones que se
impongan al ejercicio de los derechos y libertades “sólo será admisible en
el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”
(artículo 13 de la Ley 137 de 1994). A su vez, de acuerdo a la norma citada, el
análisis de proporcionalidad cuenta con dos juicios diferentes. El primero de
ellos, consiste en estudiar la relación entre los costos de la medida adoptada
en términos de limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los
hechos que busca conjurar. Por ejemplo, no sería aceptable la creación de un
instrumento excepcional que restringe drásticamente los derechos
constitucionales con el fin de contrarrestar marginalmente la crisis. El
segundo juicio verifica que no existe una restricción innecesaria de los
derechos, dado que esta limitación “sólo será admisible en el grado
estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad.” Por
ejemplo, si existen un medio exceptivo menos lesivo en cuanto a las
limitaciones a los derechos, y a la vez, igual o más efectivo que la medida
escogida, ésta última sería desproporcionada y por ende inexequible. La Corte
ha establecido que el principio de proporcionalidad “es un concepto
relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de
equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de
equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y
consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción. (...)”.[28]
4.2.10. Un juicio de no discriminación,
con el fin de mantener la plena vigencia del derecho a la igualdad durante un
estado de excepción, mediante este juicio se asegura que las medidas adoptadas
no sean discriminatorias por razones de raza, lengua, religión, origen nacional
o familiar, opinión política o filosófica (artículo 14 de la Ley 137 de 1994).
Ahora bien, la Corte ha establecido que “cuando una
disposición contraviene prima facie algunos de los límites mencionados, es
decir, cuando a primera vista no pasa uno de los juicios enunciados, la Corte,
sin seguir necesariamente cada uno de los pasos metodológicos sintetizados
anteriormente, declara la inexequibilidad de la norma correspondiente”.[29]
4.3.
Aplicación de los requisitos
exigidos por la Constitución y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción
Esta Corte debe determinar, en
primer lugar, si los lineamientos generales del decreto se encuentran en
relación de conexidad con los hechos que motivaron la declaración de alteración
del orden público social. Establecida dicha conexidad, verificará si las
medidas concretas se encuentran en relación de conexidad, necesidad y
proporcionalidad con la declaración de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
(Decreto 4580 de 2010), y con el contenido mismo del decreto en el cual se
insertan.
4.3.1. Conexidad general del Decreto Legislativo 4833 de 2010
La Corte encuentra que las medidas
adoptadas por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo 4833 de
2010, tienen relación directa y específica con la atención de la emergencia
económica, social y ecológica causada por la ola invernal que con ocasión del fenómeno
de La Niña se ha desatado en todo el país y la consecuente situación de grave
calamidad pública declarada mediante el Decreto 4580 de 2010.
Las disposiciones contenidas en el Decreto 4833 de
2010 están dirigidas a conjurar las causas que con motivo de la agudización de
la ola invernal dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica,
social y ecológica, previstas en los considerandos 1.1., 2a, 2b., 2c., 2d., 2f., 2k., y 3.17. del Decreto 4580 de 2010, así:
(i)
El fenómeno de La Niña desatado en todo el país, constituye un
desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, el cual se
agudizó en forma inusitada e irresistible en el mes de noviembre de 2010
(considerando 1.1.).
(ii)
La Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de
Justicia informó al Gobierno Nacional que, como consecuencia del actual
fenómeno de La Niña, han perdido la vida más de 200 personas, han desaparecido
más de 120, han resultado heridas cerca de 250, hay 337.513 familias afectadas,
2.049 viviendas destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de
Colombia (considerando 2a).
(iii)
La Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de
Justicia ha hecho presencia en las diferentes regiones afectadas y ha
concluido, según informe del 6 de diciembre de 2010, que se ha presentado una
afectación aproximada de 1.614.676 personas por el fenómeno de La Niña
(considerando 2b).
(iv)
Como consecuencia del extraordinario fenómeno de La Niña, se ha
producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la
prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de
comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en
el territorio nacional. (considerando 2c).
(v)
Se han provocado graves inundaciones, derrumbes, daños de vías,
pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos,
hospitales y daños en la infraestructura de los servicios públicos; la
afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería, la muerte de 30.380 semovientes y el
traslado súbito de 1.301.892 animales (considerando 2.d.).
(vi)
Se ha afectado y destruido parte de la red vial primaria,
secundaria, terciaria y por concesión, ocasionando cierres totales de vías en
más de treinta sitios, y cierres parciales o pasos restringidos en más de
ochenta lugares de la geografía nacional, así como daño de diques, obras de
contención, acueductos, alcantarillado, etc. (considerando 2.f).
(vii)
Numerosas familias y comunidades están expuestas a riesgos
extraordinarios en los lugares donde habitan y su permanencia en tales sitios
de alta vulnerabilidad constituye una grave e inminente amenaza para su vida e
integridad personal (considerando 2k).
(viii)      Es
necesario garantizar la continua y oportuna comunicación entre los damnificados
y las personas en riesgo, los socorristas, el personal de atención y las
autoridades responsables, así como asegurar que los mensajes dirigidos a la
población sobre los riesgos, los lugares donde recibirán protección, los
beneficios que pueden reclamar, entre otra información útil, sean transmitidos
en horarios de alta audiencia por los canales públicos y privados (considerando
3.17).
Para conjurar los anteriores efectos de la ola
invernal y evitar su extensión, el Decreto 4833 de 2010 prevé medidas
extraordinarias tendientes al fortalecimiento de las comunicaciones, con la
finalidad de mantener informada a la población víctima de la ola invernal sobre
sus derechos y programas especiales de ayudas, de la manera más expedita
posible, para lo cual prevé:
(i)
Que los proveedores de redes y
servicios de telecomunicaciones, los operadores de televisión comunitaria y los
operadores de televisión por suscripción cableada y satelital contribuirán en
la atención de la emergencia invernal que generó la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica (artículo 1º).
(ii)
Que los proveedores de redes y
servicios de telefonía fija (TPBCL, TPBCLE, llamadas de larga distancia y a
móvil), televisión comunitaria, televisión por suscripción cableada y satelital
y acceso a Internet, que presten servicios en las zonas de emergencia, ya sea
directamente o a través de interconexión con operadores ubicados en esas zonas,
no cobrarán cargo alguno a los usuarios que por su condición de damnificados no
les sea posible hacer uso del servicio durante el período de vigencia del
estado de excepción (artículo 2º).
(iii)
Que como consecuencia del no
cobro de los servicios de telecomunicaciones no habrá lugar a pago de cargos de
acceso entre operadores por el tráfico con origen o destino a estos usuarios
(artículo 2).
(iv)
Que los operadores en sus
procesos de facturación y recaudo deberán tener en cuenta la información
proporcionada por el Sistema de Atención de Desastres en relación con el
Registro Único de Damnificados (parágrafo 1 del artículo 2); y
(v)
Que en caso de que los
proveedores y operadores hayan remitido las facturas a usuarios catalogados
como damnificados con cargas imputables desde el momento de la declaratoria del
estado de emergencia económica, social y ecológica, dicho cobro deberá ser
descontado en la próxima facturación (parágrafo 2 del artículo 2º).
Como puede observarse, en términos
generales, existe conexidad entre las medidas adoptadas en el Decreto 4833 de
2010 y las causas que justificaron la declaratoria del estado de emergencia,
porque en principio, tales medidas, están dirigidas, por un lado, a facilitar
la atención de emergencia en general a toda la población damnificada, a través
de una pronta respuesta de las autoridades competentes, brigadistas y personal
de rescate; y a suministrar información de la forma más expedita posible sobre
los planes de asistencia y socorro existentes, derechos de las víctimas y
cualquier otra información útil, y en consecuencia, a disminuir el impacto de
la catástrofe; y por otro lado, a  aliviar la carga económica que recae sobre
los usuarios damnificados que estarían obligados a pagar por servicios a los
que no pueden acceder precisamente por el estado de indefensión en que los ha
sumido la catástrofe. De esta manera, las normas bajo estudio pretenden
contrarrestar la crisis y la extensión de sus efectos.
4.3.2. Análisis material de los preceptos que integran el Decreto Legislativo
4833 de 2010
4.3.2.1.
Conexidad directa y específica de las medidas con la emergencia
El juicio de conexidad material, como
ya se vio en el apartado 4.2.1 ordena que las medidas adoptadas se refieran a
la misma materia que justificó la declaratoria del estado de excepción.
Respecto de las medidas concebidas en un estado de emergencia económica y
social, la conexidad ha de ser definida de acuerdo a dos elementos:
-
Las medidas deben estar dirigidas exclusivamente
a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, el
objetivo de las medidas únicamente ha de ser el superar la emergencia por la
que se declaró la excepción.[30]
-
En cuanto a la materia sobre la
cual tratan las medidas adoptadas, ésta ha de tener una relación directa y
específica con los temas de que trata la crisis a afrontar. No son
aceptables constitucionalmente las medidas sobre temas que no tienen una
correspondencia inmediata (en términos causales) y concreta con el estado de
emergencia.[31]
La Corte considera que, en aplicación de los
anteriores requisitos, las medidas adoptadas por el Decreto 4833 de 2010
guardan conexidad material con los motivos por los cuales se declaró el estado
de emergencia económica, social y ecológica porque están dirigidas directa y
exclusivamente a fortalecer las comunicaciones durante la emergencia, con el
fin de (i) prestar ayuda y socorro a las víctimas, (ii) informar de manera
oportuna, en horarios de alta audiencia, a la población afectada sobre los
riesgos existentes, los lugares donde recibirán protección, sus derechos, los
beneficios que pueden reclamar, los planes de asistencia, y cualquier otra
información útil; y (iii) facilitar la comunicación entre entidades para
fortalecer los instrumentos de coordinación interinstitucional.
En los considerandos del Decreto 4580 de
2010 se identifican claramente las situaciones que han generado la necesidad de
fortalecer las comunicaciones, como consecuencia del fenómeno de La Niña, y que
se pretenden contrarrestar con las medidas introducidas en el Decreto 4833 de
2010, así: (i) se ha producido una considerable destrucción de inmuebles; (ii)
se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales; (iii) se ha
afectado la infraestructura, incluida la relativa a servicios públicos,
perjudicando gravemente la actividad económica y social en el territorio
nacional; (iv) numerosas familias y comunidades están expuestas a riesgos
extraordinarios en los lugares donde habitan, permanecen en situación de alta
vulnerabilidad y con la imposibilidad de acceder al uso de los servicios
instalados; (v) la destrucción y afectación de la red vial primaria,
secundaria, terciaria y por concesión que ha ocasionado cierres totales y
parciales en numerosos lugares de la geografía nacional acrecienta la necesidad
del uso de los servicios y redes de telecomunicaciones como herramienta de
conectividad y comunicación entre diferentes sitios; (vi) la necesidad de
garantizar la continua y oportuna comunicación entre los damnificados y las
personas en riesgo, los socorristas, el personal de atención y las autoridades
responsables, y asegurar en envío de los mensajes de prevención y riesgo que
las autoridades deben transmitir a la población afectada, así como la
información sobre los lugares donde recibirán protección y los beneficios que
pueden reclamar en horarios de alta audiencia por los canales públicos y
privados.
Finalmente, en los considerandos del Decreto
4580 se hace expresa referencia a la insuficiencia de las medidas ordinarias,
dada la magnitud de la calamidad, en particular, del artículo 8 de la Ley 1341
de 2009[32], de los recursos
asignados al Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres, y de la
necesidad de fortalecer el sistema de comunicaciones, instrumento fundamental
para colaborar de manera rápida y eficiente en las labores de atención de
desastres y de defensa de la vida humana.
4.3.2.2.
Finalidad de las medidas
Con el juicio de finalidad se verifica que
cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos esté directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos.
Las medidas adoptadas por el Decreto 4833 de
2010 están directa y específicamente orientadas a conjurar las causas de la
emergencia y a evitar la extensión de sus efectos.
El incremento inusitado de las lluvias en
todo el país generado por el fenómeno de La Niña, que ha ocasionado múltiples
problemas como derrumbes e inundaciones; la pérdida de cientos de vidas
humanas; la afectación y  destrucción de inmuebles y parte de la red vial
primaria, secundaria, terciaria y por concesión; la situación de vulnerabilidad
de numerosas familias y comunidades por las condiciones de sus lugares de
habitación y por la imposibilidad de acceder al uso de los servicios
instalados; la necesidad de garantizar la continua y oportuna comunicación
entre los damnificados y las personas en riesgo, los socorristas, el personal
de atención y las autoridades responsables, y asegurar el envío de los mensajes
de prevención y riesgo que las autoridades deben transmitir a la población
afectada, así como la información sobre los lugares donde recibirán protección
y los beneficios que pueden reclamar en horarios de alta audiencia por los
canales públicos y privados, han generado la necesidad no solo de fortalecer
las comunicaciones, sino de aliviar la situación de los damnificados que no han
podido hacer uso de los servicios y sin embargo deben asumir los cobros como si
la catástrofe no hubiese tenido lugar.
4.3.2.3.
Necesidad de las medidas
El juicio de necesidad pretende establecer
si las medidas adoptadas son necesarias para lograr los fines que dieron lugar
a la declaratoria del estado de emergencia.
Según los considerandos y la intervención
del Gobierno Nacional, la necesidad de las medidas contenidas en el Decreto
4833 de 2010 está fundamentada en razones fácticas y jurídicas, para justificar
tanto el no cobro de servicios a los damnificados, como para la utilización de
las redes y servicios de telecomunicaciones para la transmisión oportuna y
gratuita de las comunicaciones que requieran las autoridades en la atención de
la emergencia.
Las razones fácticas tienen que ver con el
hecho de que debido a los daños y afectaciones sufridos por las líneas
telefónicas tanto fijas como móviles en todo el país, un gran número de
damnificados que no han podido acceder al uso de los servicios de
telecomunicaciones (por no poder retornar a sus viviendas o porque la
prestación del servicio se ha interrumpido) deben, sin embargo, asumir los
cobros por la prestación de esos servicios, sin ninguna consideración con su
situación debido a la catástrofe.
Según los datos suministrados por la
Presidencia de la República, los reportes en los servicios de telefonía arrojan
daños en 24.105 líneas fijas y 2.910 accesos a banda ancha en 39 municipios del
país,[33] con la consecuente
interrupción en la prestación del servicio en cerca de 7.700 hogares,[34]
contexto dentro del cual, las quejas por la no prestación del servicio superan
el 12% del total de las reclamaciones, circunstancia que evidencia el impacto
negativo que tal situación genera en la población afectada.
Las razones jurídicas se refieren a la
insuficiencia de las facultades ordinarias del Ejecutivo, previstas en el
régimen de atención de desastres y en la Ley 1341 de 2009, puesto que su
artículo 8, a pesar de que obliga a los proveedores de redes y servicios a
poner a disposición, de manera gratuita y oportuna, las redes de servicios, y a
suministrar a las autoridades competentes la información de identificación y
localización del usuario, sin costo alguno, no confiere facultades suficientes
al Gobierno para establecer el no cobro del servicio público a los usuarios que
por su situación de damnificados, no pudieron usar el servicio.
La Corte comparte parcialmente la
apreciación del Gobierno respecto de la inexistencia de medidas ordinarias que
le permitan ordenar tanto el acceso privilegiado de las autoridades a las redes
y servicios de telecomunicaciones para transmitir comunicaciones necesarias
para atender la calamidad, como para el no cobro de los servicios de
telecomunicaciones a los damnificados que debido a la situación de desastre
natural no han podido hacer uso de los mismos, por las razones que continuación
se presentan.
Al revisar la normatividad ordinaria, los
artículos 4, numeral 10, y 8 de la Ley 1341 de 2009, imponen a los proveedores
de redes y servicios de telecomunicaciones por motivos de defensa nacional,
atención y prevención de situaciones de emergencia y seguridad pública, las
siguientes obligaciones: (i) provisión de los servicios y uso de su
infraestructura; (ii) poner a disposición de las autoridades de manera gratuita
y oportuna, las redes y servicios (iii) dar prelación a las autoridades en la
transmisión de las comunicaciones que requieran; (iv) dar prelación absoluta a
las transmisiones relacionadas con la protección de la vida humana; (v) dar
prelación a las autoridades en la transmisión de comunicaciones gratuitas y
oportunas para efectos de prevención de desastres, cuando aquellas se
consideren indispensables; y (vi) suministrar a las autoridades competentes,
sin costo alguno, la información disponible de identificación y de localización
del usuario que la entidad solicitante considere útil y relevante para
garantizar la atención eficiente en los eventos previstos en el artículo 8 de la
Ley 1341 de 2009 (conmoción interna y externa, desastres o calamidad pública).
Estas disposiciones le permiten al Gobierno
Nacional atender de manera oportuna los requerimientos en materia de
comunicaciones, esencialmente en lo que tiene que ver con la atención de
emergencia a la población afectada y prevención de riesgos en casos de
desastre. En esa medida no se requería de un instrumento de carácter
excepcional expedido al amparo de la emergencia económica, social y ecológica
para autorizar la utilización oportuna y gratuita de las redes y servicios de
telecomunicaciones por parte de las autoridades responsables de atender la
emergencia y con el fin de trasmitir comunicaciones relacionadas con la misma,
como quiera que tal facultad ya la había previsto de manera expresa el
legislador ordinario.
Complementariamente, el numeral 1 del
artículo 4 de la Ley 1341 de 2009, en desarrollo de los principios de
intervención previstos en la Constitución Política, autoriza la intervención
del Estado en el Sector de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, entre otros fines, para “proteger los derechos de los
usuarios, velando por la calidad, eficiencia y adecuada provisión de los
servicios.”
Por su parte, el Régimen de Protección de
los Derechos de los Suscriptores y/o Usuarios de los Servicios de
Telecomunicaciones, establecido en la Resolución N° 1732 de 2007, en su
artículo 49, prevé que cuando no sea posible la prestación del servicio a causa
de la ocurrencia de desastres naturales, hechos terroristas, hurto de
infraestructura no imputable al suscriptor y/o usuario o cualquier otro evento
de fuerza mayor o caso fortuito, los operadores no pueden efectuar cobro alguno
al suscriptor o usuario correspondiente al tiempo en que haya permanecido la
interrupción del servicio.[35]
Así, en aquellos eventos en que la
interrupción en la prestación del servicio tiene lugar por la ocurrencia de un
desastre natural, entre otras circunstancias, los proveedores de redes y
servicios tienen deberes concretos, que derivan de la obligación a cargo del
Estado de hacer primar y garantizar, el interés general, el orden público y los
derechos fundamentales y del deber de solidaridad que la Constitución impone.
Uno de esos deberes y obligaciones, además de los previstos en la Ley 1341 de
2009, se plasma en el derecho del suscriptor o usuario de no pagar por el
tiempo en que la prestación del servicio se haya interrumpido. Se trata de una
exoneración de pago cuyo límite temporal depende de la duración de la situación
de calamidad, fuerza mayor o emergencia.
En el caso específico de los desastres
naturales, como el ocasionado por el fenómeno de La Niña, la Corte encuentra
que la prestación de los servicios públicos puede interrumpirse tanto por
hechos ajenos a la voluntad de los operadores de los servicios de
telecomunicaciones como por hechos ajenos a la voluntad de los usuarios, los
primeros pueden tener origen, en los daños ocasionados a la infraestructura en
que se soporta la prestación del servicio, y los segundos, en la imposibilidad
del suscriptor damnificado de acceder al servicio por los daños ocasionados a
sus bienes, por ejemplo, cuando los medios que permiten el acceso a Internet, a
la televisión por suscripción, o a la telefonía móvil, no funcionan o quedaron
inservibles, o cuando el bien inmueble donde se encuentran fue destruido, o los
daños afectan tan gravemente la estabilidad estructural que el ingreso a él
pone en riesgo la vida e integridad de sus habitantes, o cuando las vías que
permiten el acceso al lugar donde tales bienes se encuentran no permiten la
movilidad, en fin, diversas causas que impiden que el usuario o suscriptor
acceder al servicio, caso en el cual no es posible argüir por parte de las
empresas que hay una prestación efectiva del servicio. En el caso de los
usuarios damnificados, esta circunstancia incide de manera definitiva en la
situación de indefensión en que los ha sumido la situación de desastre, debido
a la posición dominante que el proveedor o prestador del servicio público de
telecomunicaciones ocupa frente al usuario.
En los eventos enunciados en el artículo 49
de la Resolución 1732 de 2007, expedida por la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones, la expresión “no sea posible la prestación del servicio”
supone, en consecuencia, tanto la imposibilidad de suministrarlo por parte del
proveedor como la imposibilidad del usuario de acceder a él, en ambos casos
resultado de eventos de fuerza mayor, como las situaciones de desastre o los
ataques terroristas, y en esa medida, el no cobro es un instrumento dirigido a
garantizar los derechos de los usuarios y aliviar su carga económica.
No de otra manera puede interpretarse el
artículo 49, puesto que el artículo 365 de la Constitución Política le confiere
a los servicios públicos el carácter de inherentes a la finalidad social del
Estado, y en desarrollo de esa finalidad, le atribuye la obligación de asegurar
su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional y de
ejercer, en consecuencia, el control, la vigilancia y la regulación de dichos
servicios.
No obstante,  la norma ordinaria protectora
de los usuarios afectados por una emergencia, calamidad o fuerza mayor, que
prevé la exoneración de pago durante el tiempo en que el usuario no tenga
acceso a los servicios de telecomunicaciones, resulta insuficiente frente a las
consecuencias de la emergencia ambiental, al no prever de manera expresa las
herramientas complementarias contenidas en la parte final del primer inciso del
artículo 2 y en los parágrafos 1 y 2 del mismo artículo del decreto bajo
análisis: (i) el no pago de cargos de acceso entre operadores por el tráfico
con origen o destino a estos usuarios como consecuencia del no cobro de los
servicios de telecomunicaciones; y (ii) la manera de proceder cuando los
operadores han realizado la facturación del cobro no permitido y, respecto de
las reglas excepcionales, que exoneran a los damnificados y a los operadores de
los pagos y cargos que en situación de normalidad les correspondería atender,
entiende la Sala que la claridad de los textos normativos que las contengan es
indispensable para estos casos.
En relación con el procedimiento a seguir,
en los parágrafos 1 y 2 del artículo 2 del decreto analizado, se establece que
para efectos del no cobro a los suscriptores damnificados, los operadores en
sus procesos de facturación y recaudo, deberán consultar el Registro Único de
Damnificados; y la obligación de los proveedores y operadores de descontar en
la próxima facturación enviada a los usuarios catalogados como damnificados el
cobro no permitido. Este procedimiento no estaba previsto en el régimen
ordinario, razón por la cual la Corte considera que las medidas ordinarias
contempladas en la Ley 1341 de 2009 y en el Régimen de Protección de los Derechos
de los Suscriptores y/o Usuarios de los Servicios de Telecomunicaciones, a las
que ya se hizo referencia, son insuficientes y, por lo tanto, las medidas
dictadas bajo el estado de excepción resultaban necesarias.
Lo anterior, sin perjuicio de que cuando
cese la vigencia de las medidas excepcionales previstas en el decreto objeto de
análisis, se pueda acudir a la protección que la legislación ordinaria
contempla para los usuarios, en el sentido de que cuando no sea posible la
prestación del servicio por la ocurrencia de desastres naturales, hechos
terroristas, hurto de infraestructura no imputable al suscriptor y/o usuario o
cualquier otro evento de fuerza mayor o caso fortuito, los operadores no podrán
efectuar cobro alguno al suscriptor o usuario por el tiempo en que haya
permanecido la interrupción del servicio, ya sea por la imposibilidad por parte
del proveedor de prestarlo como por la imposibilidad del usuario de acceder a
él.
Concluye la Sala, que las medidas de las normas
acusadas cumplen con el criterio de necesidad exigido para las normas legales
de excepción.
Finalmente, el señor Procurador General de la
Nación en su intervención ante esta Corporación afirma que “De cara a la emergencia,
que es una circunstancia en la cual el uso de los servicios de
telecomunicaciones, como se anota atrás, es indispensable, aún si se hace uso
de alguno de estos servicios, como puede ser por ejemplo el de la telefonía
celular, este uso debe ser, como lo dispone la norma, gratuito, siempre y
cuando se trate de un uso razonable y proporcionado”.[36]
Sobre esta hipótesis no prevista en el decreto objeto de estudio no le es
dable pronunciarse a la Sala, puesto que el objetivo de la medida es garantizar
el no cobro de un servicio que no se ha prestado o al que no se ha podido
acceder como consecuencia de los efectos de la ola invernal, más no la
exoneración del pago de un servicio efectivamente prestado.
4.3.2.4.
Proporcionalidad de las medidas para alcanzar la finalidad buscada
El juicio de proporcionalidad pretende
establecer si las medidas adoptadas durante el estado de emergencia son
excesivas, a través de dos juicios diferentes: (i) analizar la relación entre
los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses
constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar; y (ii)
verificar que no existe una restricción innecesaria de derechos, puesto que la
limitación de los mismos sólo es admisible en el grado estrictamente necesario
para buscar el regreso a la normalidad.
En el caso que nos ocupa, la Corte encuentra
que las medidas analizadas son idóneas porque permiten aliviar la situación
económica de las víctimas por la emergencia invernal, en tanto no se les cobra
cargo alguno por los servicios de telefonía fija (TPBCL, TPBCLE, llamadas de
larga distancia y a móvil), televisión comunitaria, televisión por suscripción
cableada y satelital y acceso a internet, que los proveedores de tales
servicios presten en las zonas de emergencia, ya sea directamente o a través de
interconexión con operadores ubicados en esas zonas, en tanto los usuarios no
pudieron hacer uso de los mismos, precisamente  por su condición de
damnificados.
Asimismo, el cargo mínimo que usualmente se
cobra en los servicios de telecomunicaciones, que es independiente del consumo,
tampoco resulta exigible durante el tiempo que dure la emergencia a los
usuarios damnificados que no pudieron acceder a tales servicios.
Dado que no hay uso de los servicios de
telecomunicaciones por parte de los damnificados, y en consecuencia, no es
exigible el pago por un servicio no prestado, resulta justificado que tampoco
el tráfico con origen o destino a estos usuarios genere pago alguno por
derechos de acceso entre operadores. En esa medida, el instrumento previsto en
el decreto bajo análisis no constituye una carga excesiva o desproporcionada
para los operadores de servicios que no están obligados a soportar, pues es
razonable que no se cobre por servicios que el usuario no ha podido usufructuar
por razones de fuerza mayor como la emergencia invernal desatada por el
fenómeno de La Niña, claro está durante el tiempo estrictamente necesario para
que se restablezcan las condiciones de normalidad.
De esta manera, el decreto bajo análisis
establece un equilibrio entre los intereses de los distintos actores
involucrados: el derecho de los usuarios damnificados a no pagar por un
servicio que no han disfrutado, y el derecho de las empresas a no pagar cargos
de acceso cuando el servicio efectivamente no se ha prestado, y en esa medida
resulta proporcional. No sacrifica de forma exagerada o desproporcionada
ninguno de los intereses constitucionales involucrados, por defender
exageradamente el derecho de las personas damnificadas.
4.3.2.5.
No discriminación
El juicio de no discriminación permite
establecer que las medidas no sean discriminatorias por razones de raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
Las medidas adoptadas mediante el Decreto
4833 de 2010 están orientadas a aliviar la situación económica de los
damnificados, sin que su texto ni en su aplicación se observe la existencia de
distinciones basadas en alguno de los criterios sospechosos de discriminación
previsto por la Constitución. En consecuencia, no encuentra la Sala motivo
alguno de reproche en este sentido.
Por todo lo anterior, las medidas adoptadas
por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 4833 de 2010, no desconocen las
previsiones constitucionales y estatutarias que rigen los decretos legislativos
dictados al amparo de una Emergencia Económica, Social y Ecológica, y por lo
tanto serán declaradas exequibles.
5. Conclusión
Las medidas adoptadas mediante el Decreto
Legislativo 4833 de 2010 son constitucionales, en la medida que cumplen con los
requisitos formales y materiales exigidos en el orden constitucional vigente.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos los trámites
que ordena el Decreto 2067 de 1991.
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto 4833 de 2010, “por el cual se decretan medidas
asociadas al sector de tecnologías de la información y las comunicaciones,
tendientes a conjurar el estado de emergencia económica, social y ecológica
decretado mediante Decreto 4580 de 2010.”
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-275 DE 2011 DEL
MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Referencia.: expediente: RE-193
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo
4833 del 29 de diciembre de 2010, “Por el cual se decretan medidas asociadas al
sector de tecnologías de la información y las comunicaciones, tendientes a
conjurar el estado de emergencia económica, social y ecológica decretado
mediante el decreto 4580 de 2010”
Magistrado Ponente:
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Con
el debido respeto por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto
a la presente sentencia, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1.
En el presente fallo se revisa el Decreto 4833 de 2010 por el cual se decretan
medidas asociadas al sector de tecnologías de la información y las
comunicaciones, tendientes a conjurar el estado de emergencia económica, social
y ecológica, mediante el decreto 4580 de 2010, respecto del cual la Corte
declara su exequibilidad.
2.
Respecto de esta decisión, considero que se encontraba más ajustada a los
requisitos de constitucionalidad de los decretos de emergencia, el proyecto de
fallo presentado originalmente a la Sala Plena, en el cual se proponía la
inexequibilidad del Decreto. Lo anterior, en razón a que se evidenciaba que el
Decreto no superaba el test de necesidad o suficiencia, ya que en la regulación
o normatividad ordinaria existen mecanismos para garantizar el acceso
privilegiado de las autoridades a las redes y servicios de telecomunicaciones
para transmitir las comunicaciones necesarias en razón de la emergencia y
atender la calamidad, así como para garantizar el no cobro de los servicios de
telecomunicaciones a los damnificados. Estas medidas se encuentran previstas en
los artículos 4to, numeral 10 y 8 de la Ley 1341 de 2009, así como en el art.
49 de la misma ley 1341 de 2009, que prevé la protección de los derechos de los
suscriptores y usuarios.
De
otra parte, este magistrado comparte las razones expuestas en el proyecto
original presentado a Sala Plena, en el cual se exponía que la normatividad
ordinaria existente en la materia, resulta incluso más protectora que la misma
regulación de emergencia expedida por el Gobierno, ya que en esta última, la
exoneración de pago solo se extiende a la duración de la declaratoria de
emergencia, esto es, por 30 días, mientras que en la disposición ordinaria
tiene como límite temporal la duración efectiva de la situación que impide el
acceso a los servicios por parte del usuario.
Por
tanto, en criterio de este magistrado, el presente fallo fundamenta el juicio
de suficiencia o necesidad de las medidas adoptadas por el decreto en los
trámites que prevén los parágrafos del artículo 2º de dicha normativa,
disposición respecto de la cual no se considera que sea suficiente para
fundamentar la necesidad de todo el Decreto. En forma contraria, se considera
que, tal y como lo proponía el proyecto original, las medidas adoptadas en el ámbito
de telecomunicaciones de que trata el Decreto, no son necesarias o no superan
el juicio de suficiencia o necesidad, ya que existe una normatividad ordinaria
que regula la materia de manera amplia e incluso lo hace de una forma más
garantista que las medidas de excepción adoptadas por el presente Decreto.
Con
fundamento en lo expuesto, aclaro mi voto a esta providencia judicial.
Fecha
ut supra.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1]
Folios 110 a 122.
[2]
Folio 117 del expediente.
[3]
Folios 104 a 108 del expediente.
[4]
Folios 127 a 132 del expediente.
[5]
Cálculos CRC con base en los ingresos promedio por usuarios reportados al SIUTS
para el año 2009.
[6]
Folio 130 del Expediente.
[7]
Ibídem.
[8]
Mediante Auto del 03 de febrero de 2011.
[9]
Folios 147 a 161 del expediente.
[10]
Folio 151 del expediente.
[11]
Folios 166 a 167 del expediente.
[12]
Folios 173 y 174 del expediente.
[13]
MP. Mauricio González Cuervo.
[14]
El artículo 5 del Decreto Legislativo  4579 de 2010 dispone: “Para los
efectos del presente decreto se entenderán como personas damnificadas o
afectadas por el desastre, aquellas que se encuentren en los Censos de
afectados elaborados por los Comités Locales de los municipios afectados, con
el aval del respectivo Comité Regional y de una entidad operativa del Sistema
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.”
[15]
Así lo dijo la Corte, entre otras decisiones, en la sentencia C-940 de 2002
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. Alfredo Beltrán Sierra; SV. Marco
Gerardo Monroy Cabra; SPV. Calara Inés Vargas Hernández; SPV. Rodrigo Escobar
Gil; SPV. Jaime Araújo Rentería) al señalar que la invocación de la antigua
razón de Estado es incompatible con un régimen de excepción sometido al Estado
de Derecho y resolvió “Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el inciso 1º del
artículo 1º del Decreto 1885 de 2002, “por medio del cual se adiciona el
Decreto 1838 de 2002”. Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el inciso 2º del artículo
1º y los artículos 2º y 3º del Decreto 1885 de 2002, “por medio del cual se
adiciona el Decreto 1838 de 2002”.
[16]
Según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, los referentes que la Corte debe tomar en cuenta para el ejercicio del control automático que ordena el numeral 6°
del artículo 214 constitucional son, en consecuencia, el propio texto
constitucional, los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, las
normas de derecho internacional humanitario, la Ley Estatutaria de los estados de excepción, y finalmente el propio decreto que declare el
Estado de Conmoción Interior. Ver entre otras la Sentencia C-004 de 1992 (MP.   Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. Ciro Angarita Barón); C-179 de
1994 (MP. Carlos Gaviria Díaz. AV. Alejandro Martínez Caballero; SV. Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón
Díaz; SV. Jorge Arango Mejía); C-136 de 1996 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo. AV. Fabio Morón Díaz; AV. Jorge Arango Mejía); C-802 de 2002 (MP. Jaime
Córdoba Triviño. SV. Jaime Araújo Rentería; SV. Marco Gerardo Monroy Cabra y
Rodrigo Escobar Gil; SV. Alfredo Beltrán Sierra; AV. Jaime Córdoba Triviño;
SPV. Clara Inés Vargas Hernández); C-876 de 2002 (MP.  Álvaro Tafur Galvis. SV.
Alfredo Beltrán Sierra; SV. Clara Inés Vargas Hernández; AV. Rodrigo Escobar
Gil y Jaime Córdoba Triviño; SV. Jaime Córdoba Triviño); C-939 de 2002 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar
Gil); C-940 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. Alfredo Beltrán
Sierra; SV. marco Gerardo Monroy Cabra; SPV. Calara Inés Vargas Hernández; SPV.
Rodrigo Escobar Gil; SPV. Jaime Araújo Rentería); C-947 de 2002 (MP. Rodrigo
Escobar Gil. SV. Alfredo Beltrán Sierra; SPV. Clara Inés Vargas Hernández; SV.
Jaime Araújo Rentería); C-1024 de 2002 (MP.  Alfredo Beltrán Sierra. SPV.
Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; SV. Marco Gerardo Monroy
Cabra y Rodrigo Escobar Gil; SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Manuel José Cepeda
Espinosa), entre otras.
[17]
Ver la sentencia C-149 de 2003 (MP.  Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Marco
Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil) precitada, mediante el cual se
realiza este resumen, pero enfocado a los casos de conmoción interior.
[18]
Artículo 215 de la Constitución y artículo 47 de la Ley Estatutaria precitados.
[19]
Ver, por ejemplo, el artículo 8 de la Ley 137 de 1994, que establece: “Los
decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que
permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y
los motivos por las cuales se hacen necesarias.”
[20] Según el artículo 47 precitado,
“en virtud de la declaración del estado de emergencia, el gobierno podrá
dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos.” Subraya fuera de
texto.
[21] El artículo 47 referido
dice: “Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa
y específica con dicho estado”.
[22]
Artículo 7°. “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá
afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de
Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer
arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad
fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante
decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el
núcleo esencial de tales derechos y libertades.”
[23]
Artículo 4º de la Ley 137 de 1994: “Derechos intangibles. De conformidad con
el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de
excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal;
el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los
colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco podrán ser
suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales
derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier
derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de
cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea
parte uno de estos Estados. (...)”
[24] Artículo 47: "Facultades.
En virtud de la declaración del estado de emergencia, el gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. || Los decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con dicho estado. ||
PAR.-Durante el estado de emergencia el gobierno podrá establecer nuevos
tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir
al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el
año siguiente, les otorgue carácter permanente. Adicionalmente el artículo 49
establece: “Reforma, adiciones o derogaciones de medidas.
El Congreso podrá, durante el año siguiente a la declaratoria del estado de
emergencia, reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte
el gobierno durante dicho estado, en aquellas materias que ordinariamente son
de iniciativa gubernamental. También podrá, en cualquier momento, ejercer estas
atribuciones en relación con las materias que sean de iniciativa de sus
miembros. Frente a la constitucionalidad de estas normas, mediante sentencia
C-179 de 1994 (MP. Carlos Gaviria Díaz. AV. Alejandro Martínez Caballero; SV.
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero y
Fabio Morón Díaz; SV. Eduardo Cifuentes, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro
Martínez Caballero; SV. Jorge Arango Mejía) la Corte dijo: respecto del artículo 47 se observa que “el primer inciso de este precepto legal es reiteración del
inciso segundo del artículo 215 de la Constitución, y como se expresó al estudiar la conexidad en el estado de conmoción interior, también en el estado de emergencia
económica, social y ecológica, los decretos que el Gobierno dicte, deben
guardar relación de conexidad directa y específica con las causas invocadas
para declararlo. || La validez de los decretos legislativos que expida el
Presidente de la República durante la emergencia, depende también de su
finalidad, la cual debe consistir exclusivamente en conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos; […] || Los decretos legislativos
que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con
fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar
la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder
legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas
relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los
cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente". Frente al artículo 49, señaló que Recuérdese que los decretos
legislativos que expide el Gobierno durante el estado de emergencia tienen el
poder de derogar y modificar la legislación preexistente en forma permanente,
lo que no ocurre con el estado de conmoción interior, en el cual ésta solamente
se suspende. || […] Así las cosas en este periodo excepcional, como ya
se ha dicho, el Congreso continúa cumpliendo con sus funciones ordinarias, lo
cual concuerda con el inciso 3o. del artículo 214 de la Carta, según el cual durante los estados de excepción no se suspende el normal funcionamiento
de las distintas ramas del poder público.”
[25]
Ver, por ejemplo, la sentencia C-1024 de 2002 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. SV.
Jaime Araújo Rentería; SPV. Manuel José Cepeda Espinosa), donde la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 1 del Decreto 2002 de 2002, porque
desnaturalizaba las funciones constitucionales y la independencia de la Fiscalía y de
la Procuraduría.
[26]
Sentencia C-149 de 2003  (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Marco Gerardo
Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil), precitada.
[27]
Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional, C-179 de 1994 (1994 (MP. Carlos Gaviria Díaz. AV. Alejandro Martínez
Caballero; SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez
Caballero y Fabio Morón Díaz; SV. Eduardo Cifuentes, Carlos Gaviria Díaz y
Alejandro Martínez Caballero; SV. Jorge Arango Mejía)), donde la Corte examinó la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley
137 de 1994; C-122 de 1997 (MP. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes
Muñoz. SV. Jorge Arango Mejía, Carlos Gaviria Díaz y Fabio Morón Díaz. AV.
Jorge Arango Mejía; AV. Carlos Gaviria Díaz; AV. Hernando Herrera Vergara; AV.
Fabio Morón Díaz), donde la Corte examina el principio de subsidiariedad aplicado
a la declaratoria de emergencia económica y social del Decreto 080 del 13 de
enero de 1997.
[28]
Sentencias C-149 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Marco Gerardo
Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil) y C-916 de 2002 (MP.  Manuel José Cepeda
Espinosa).
[29]
Sentencia C-149 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Marco Gerardo
Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil) precitada. Por ejemplo en la sentencia
C-1024 de 2002 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV.
Manuel José Cepeda Espinosa). La Corte declaró la inexequibilidad del artículo
3 del Decreto Legislativo 2002 de 9 de septiembre de 2002, que consagraba la
posibilidad de capturar personas sospechosas, sin que mediara autorización
judicial, por ser claramente contraria al artículo 28 constitucional.
[30] Según el artículo 47
precitado, “en virtud de la declaración del estado de emergencia, el gobierno
podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.” Subraya fuera
de texto.
[31] El artículo 47 referido
dice: “Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa
y específica con dicho estado.”
[32]
Ley 1341 de 2009. “ARTÍCULO 8o. LAS TELECOMUNICACIONES EN CASOS DE
EMERGENCIA, CONMOCIÓN O CALAMIDAD Y PREVENCIÓN PARA DICHOS EVENTOS. En casos de
atención de emergencia, conmoción interna y externa, desastres, o calamidad pública,
los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones deberán poner a
disposición de las autoridades de manera gratuita y oportuna, las redes y
servicios y darán prelación a dichas autoridades en la transmisión de las
comunicaciones que aquellas requieran. En cualquier caso se dará prelación
absoluta a las transmisiones relacionadas con la protección de la vida humana.
Igualmente darán prelación a las autoridades en la transmisión de
comunicaciones gratuitas y oportunas para efectos de prevención de desastres,
cuando aquellas se consideren indispensables. // Los proveedores de redes y
servicios de telecomunicaciones deberán suministrar a las autoridades
competentes, sin costo alguno, la información disponible de identificación y de
localización del usuario que la entidad solicitante considere útil y relevante
para garantizar la atención eficiente en los eventos descritos en el presente
artículo.”
[33]
Folio 117 del expediente.
[34]
Ibídem.
[35]
El texto del artículo 49 de la Resolución 1732 de 2007, “por la cual se expide el Régimen de Protección de los Derechos de los Suscriptores y/o Usuarios
de los Servicios de Telecomunicaciones”, proferida por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, es el siguiente: “ARTÍCULO 49. IMPROCEDENCIA
DEL COBRO. Cuando a causa de la ocurrencia de desastres naturales, hechos
terroristas, hurto de infraestructura no imputable al suscriptor y/o usuario o
cualquier otro evento de fuerza mayor o caso fortuito, no sea posible la
prestación del servicio, los operadores no pueden efectuar cobro alguno al
suscriptor o usuario correspondiente al tiempo en que haya permanecido la
interrupción del servicio.”
[36]
Folios 173 y 174 del expediente.