T-682-15
Sentencia T-682/15
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que puede presentarse a partir de dos eventos que a su
vez sugieren consecuencias distintas: hecho superado y daño consumado
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Configuración
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Configuración
DAÑO CONSUMADO-No conduce necesariamente a la improcedencia de
la tutela porque la Corte puede pronunciarse de fondo sobre el tema planteado
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE TRAMITE O
PREPARATORIOS-Improcedencia general
La Corte Constitucional ha acogido la improcedencia general
de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o preparatorios,
atendiendo el requisito de subsidiariedad previsto en el ordenamiento Superior,
en la medida en que tienen por objeto impulsar las actuaciones administrativas,
lo cual tendrá reflejo en el acto principal posterior. Empero, ha estimado que
en aquellos eventos en los que el acto administrativo de trámite resuelve un
asunto de naturaleza sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente
irrazonable o desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales,
será procedente el amparo como mecanismo definitivo.
ACTO ADMINISTRATIVO DE TRAMITE O PREPARATORIOS-Definición/ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO-Definición
VIA GUBERNATIVA-Finalidad del agotamiento
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Procedencia de la
acción de tutela contra actos administrativos que constituyen vías de hecho
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Concepto
Uno de los principios del Estado Social de Derecho es la
supremacía del ordenamiento jurídico y de la Constitución Política, a los
cuales están sometidos tanto los servidores públicos como los particulares. Este
principio está plasmado en el artículo 6º de la Constitución, el cual establece
que “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la
misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
En relación con los servidores públicos, el artículo 121 de la Constitución
dispone que “ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen
la Constitución y la ley”. Lo anterior, según la Corte Constitucional,
quiere decir que "la administración está
sujeta en el desarrollo de sus actividades, al ordenamiento jurídico, razón por
la cual todos los actos y las decisiones que profiera, así como las actuaciones
que realice, deben ajustarse a lo dispuesto en la Constitución y la ley. (...)
En consecuencia, según éste principio, la función pública debe someterse
estrictamente a lo que dispongan la Constitución y la ley”.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Definición
Conjunto de garantías previstas en el
ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del
individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante
su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la
justicia.
DEBIDO PROCESO-Garantías
Entre los elementos más importantes del debido proceso, esta
Corte ha destacado: “(i) la garantía de acceso a
la justicia en libertad e igualdad de condiciones; (ii) la garantía de juez
natural; (iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la
determinación y aplicación de trámites y plazos razonables; (v) la garantía de
imparcialidad; entre otras garantías”.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Concepto
El debido proceso administrativo se ha definido como la regulación
jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías
de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las
actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se
encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley.
VIA DE HECHO-Concepto
Determinación
arbitraria adoptada por el juez, o a una omisión del mismo carácter, en virtud
de la cual se atropella el debido proceso, se desconocen garantías
constitucionales o se lesionan derechos básicos de las personas, en razón de
una flagrante desobediencia a lo prescrito por la Constitución y la ley.
VIA DE HECHO ADMINISTRATIVA-Causales de
procedencia de la acción de tutela
Para que se configure una vía de hecho administrativa, se
requiere que al igual que en la vía de hecho judicial, se materialice alguna de
las causales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales, puesto que si bien se trata de escenarios diferentes, tales
supuestos describen las formas más usuales de afectación del derecho al debido
proceso. Por ende, dichas causales de procedencia “han servido como instrumento de definición conceptual para los
jueces constitucionales, quienes determinan si los defectos que estas describen
son comprobados en la actuación administrativa objeto de análisis”.
DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO-Configuración
DEFECTO SUSTANTIVO POR INDEBIDA INTERPRETACION-Características
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CONSECUENCIA DE
INFRACCION AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION
DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL
PRECEDENTE JUDICIAL
PRECEDENTE HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias
Esta Corporación ha
diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, de conformidad con quién es el que
profiere la providencia previa. El
primero hace referencia a
aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo
operador judicial, y el segundo se relaciona con los lineamientos
sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia
dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la
mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios
judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de
Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los
casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades
mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios
hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.
PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Es orientador y
obligatorio
DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO-Reiteración de jurisprudencia
El defecto procedimental se enmarca
dentro del desarrollo de dos preceptos constitucionales: (i) el derecho al
debido proceso (artículo 29), el cual entraña, entre otras garantías, el
respeto que debe tener el funcionario judicial por el procedimiento y las
formas propias de cada juicio, y (ii) el acceso a la administración de justicia
(artículo 228) que implica el reconocimiento de la prevalencia del derecho
sustancial y la realización de la justicia material en la aplicación del
derecho procesal.
DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO-Configuración
DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO Y DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO-Diferencia
DERECHOS POLITICOS-Naturaleza fundamental/DERECHOS POLITICOS-Alcance
DERECHO A CONSTITUIR PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
POLITICOS-Titularidad
PROCEDIMIENTO DE INSCRIPCION DE CANDIDATURAS POR
GRUPOS DE CIUDADANOS-Marco normativo
PROCEDIMIENTO DE INSCRIPCION DE CANDIDATURAS POR
GRUPOS DE CIUDADANOS-Etapas
PROCEDIMIENTO DE INSCRIPCION DE CANDIDATURAS POR
GRUPOS DE CIUDADANOS-Alcance
PROCEDIMIENTO DE INSCRIPCION DE CANDIDATURAS POR
GRUPOS DE CIUDADANOS-Efectos
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO Y A LA PARTICIPACION POLITICA-Caso en que se decidió excluir como
válidos registros de apoyos ciudadanos para efectos de inscribir candidatura
del accionante a la Presidencia de la República
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Elección de
Presidente de la República ya se llevó a cabo
Referencia:
expediente
T- 4.412.740
Acción
de Tutela instaurada por Eduardo Ignacio Verano de la Rosa contra la
Registraduría Nacional del Estado Civil, la Dirección del Censo Electoral y el
Consejo Nacional Electoral.
Derechos
fundamentales invocados: Debido proceso administrativo y
participación política.
Temas: Procedencia
excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o
preparatorios; procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos
que constituyen vías de hecho; el derecho a la participación política y el
procedimiento de
inscripción de candidaturas por grupos de ciudadanos, sus etapas, alcances y
efectos.
Problema
jurídico: ¿vulneran
las entidades accionadas el debido proceso administrativo y la participación
política, al proferir la decisión que certificó el no cumplimiento de los
requisitos para la inscripción de una candidatura, basándose en una
reglamentación no vigente, y al negarse a estudiar de fondo los recursos
presentados en contra de esta decisión, aduciendo para ello su improcedencia
por tratarse de un acto de trámite?
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D.C., tres (3) de noviembre de dos mil quince (2015)
La
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, quien la preside,
Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha pronunciado
la siguiente:
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de la sentencia proferida el cinco (5) de marzo de dos
mil catorce (2014), por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura del Atlántico, en cuanto denegó la acción de tutela
incoada por el señor Eduardo Ignacio Verano de la Rosa contra la Registraduría
Nacional del Estado Civil, la Dirección del Censo Electoral y el Consejo
Nacional Electoral.
1.
ANTECEDENTES
De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33
del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Ocho de la Corte
Constitucional, mediante Auto del veintidós (22) de agosto de dos mil catorce
(2014), escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la
referencia.
En
consecuencia, y de conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991,
esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
El
señor Eduardo Ignacio Verano de la Rosa presentó acción de tutela el 24
de febrero de 2014, solicitando al juez constitucional
proteger sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la
participación política, presuntamente vulnerados por la Registraduría
Nacional del Estado Civil, la Dirección del Censo Electoral y el Consejo
Nacional Electoral, al proferir la certificación del 14 de enero de 2014 y
el oficio No. 013412 del 19 de febrero del mismo año, mediante los cuales se
excluyeron como válidos registros de apoyos ciudadanos, necesarios para su
postulación como candidato a la Presidencia de la República.
Sostiene
el peticionario que la vulneración de sus derechos se configuró: por una
parte, al fundamentarse los actos referidos en causales no contempladas en
la normativa electoral vigente y, por otra parte, al ser rechazados los
recursos interpuestos en contra de dichas decisiones, bajo el argumento de no
ser procedentes por tratarse de actos de trámite.
Sustenta su solicitud en los siguientes:
1.2.
Hechos
y argumentos de derecho
1.2.1.
Manifiesta
que el 10 de diciembre de 2013, se organizó, junto con un grupo de ciudadanos,
a través de la figura jurídica Movimiento Político “Colombia País de
Regiones”, y bajo el amparo del artículo 9 de la Ley 130 de
1994, decidió postularse ante la Registraduría Nacional del Estado Civil como
candidato a las elecciones presidenciales a realizarse en mayo del dos mil
catorce (2014).
1.2.2.
Señala
que, de conformidad con lo establecido en la Ley 130 de 1994 y las
instrucciones impartidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, el
movimiento político inició el procedimiento de recolección de firmas en los
formularios y términos establecidos por la entidad.
1.2.3.  Explica que la
Registraduría Nacional del Estado Civil hizo entrega de los formularios de
recolección de apoyos para la inscripción de su candidatura. Proceso que se
llevó a cabo desde junio hasta diciembre de 2013.
1.2.4.  Añade que
organizó la reproducción de los formularios y diseñó programas de capacitación
para el diligenciamiento y distribución de los mismos entre los líderes del
movimiento, los cuales se encargaron del control del personal que realizó la
recolección de las firmas.
1.2.5.  Afirma que
efectuó recorridos y asistió a diferentes eventos y reuniones para dar a
conocer el proyecto “Colombia País de Regiones” y para coordinar a las
personas que se encargarían de la recolección de las firmas.
1.2.6.  Indica que contó
con el apoyo de empresarios y amigos, los cuales financiaron la publicidad, el
transporte y los refrigerios de todo el grupo de voluntarios que se dedicaron
al proceso de recolección de apoyos ciudadanos, el cual se llevó a cabo en las
ciudades capitales de los departamentos de la región Caribe y con posterioridad
se hizo extensivo a Bogotá, Cali, el Eje Cafetero y Medellín.
1.2.7.  Sostiene que se
recogió un total de 603.056 firmas, entregadas a la Registraduría
Nacional del Estado Civil el 10 de diciembre de 2013. Advierte que los
ciudadanos José Visbal y Jorge de Castro realizaron una base de datos en la
cual verificaron la información contenida en los formularios al cotejarla con
los archivos del FOSYGA y la Procuraduría General de la Nación.
1.2.8.  Reseña que el
proceso de recolección de firmas mes a mes arrojó los siguientes resultados:
Mes
Firmas
recogidas
Julio
14.130
Agosto
14.092
Septiembre
18.906
Octubre
82.178
Noviembre
295.212
Diciembre
178.538
Total
603.056
1.2.9.  Asevera que el
15 de enero de 2014, la Registraduría Nacional del Estado Civil dio a conocer,
mediante oficio, los resultados del proceso de verificación de firmas. Añade
que dicha comunicación se acompañó con un certificado suscrito por el Director
del Censo Electoral, en el que se indicó “que se encontraron 339.394 apoyos
validos como se detalla en el cuadro anexo, cantidad inferior al mínimo exigido
por lo que se certifica que los apoyos presentados NO SUPERAN el mínimo
requerido”.
1.2.10. Señala que
dentro de los resultados del procedimiento adelantado por la entidad se
encontraba un Informe General del Proceso de Investigación con radicado No. 70,
que contenía las cifras pormenorizadas de la revisión adelantada con las
causales de anulación o exclusión reseñadas de la siguiente manera:
Descripción
Registros
Ok Censo Investigación
339.394
Registro duplicado
78.495
Folio propuesta diferente
0
Folio fotocopia
30
Encabezado incompleto
30
Fecha no corresponde
2.108
Renglón fotocopia
0
Datos Incompletos
9.259
Dato ilegible
9.301
Nombre no corresponde
78.341
No censo
0
No en censo Nacional
7.496
No ANI ( Archivo Nacional de
Identificación)
62.365
Registro Uniprocedentes
16.237
Registros Pendientes por analizar
0
Total Registros Analizados
603.056
1.2.11. Expone que del
estudio de la certificación expedida el 14 de enero de 2014, como de la
normatividad que regula el procedimiento relativo a la presentación y revisión
de firmas para la inscripción de candidatos - Resolución No. 0757 de febrero de
2011, modificada y adicionada por las Resoluciones No. 7541 de agosto 25 de
2011 y 13400 del 10 de diciembre de 2013, expedidas por la Registraduría
Nacional del Estado Civil- se extrae que la autoridad administrativa cometió
errores sustanciales que llevaron a la afectación de sus derechos
fundamentales.
1.2.12. Amplia lo
anterior, diciendo que fue soslayado el requisito consagrado en el artículo 67
de la Ley 1437 de 2011, pues en la certificación entregada se omitió señalar
los recursos que procedían en contra de la misma, el plazo para interponerlos y
la autoridad competente para sumir su conocimiento.
1.2.13. Arguye que al
momento de realizar el análisis o valoración de las firmas, la Registraduría se
basó en lo estipulado en la Resolución No. 13400 del 10 de diciembre de 2013,
publicada en el Diario Oficial el 12 de diciembre del mismo año, la cual no se
encontraba vigente.
1.2.14. Manifiesta que
se aplicaron causales de anulación o exclusión de firmas que no se encontraban
dentro de los supuestos consagrados en la Resolución No. 0757 de 2011, y que la
entrega de la información se realizó en forma parcializada y con
inconsistencias técnicas que la misma Registraduría ha advertido.
1.2.15. Asegura que no
existe concordancia entre los formularios entregados para la inscripción del
candidato y la información de los resultados del análisis de las firmas, aunado
al hecho que no se le permitió ni a él, ni al Comité Postulante ejercer el
derecho de contradicción en el proceso de revisión de los apoyos ciudadanos.
1.2.16. Por otra parte,
destaca que la Registraduría Nacional del Estado Civil adolece de competencia
para expedir los reglamentos que le sirvieron de soporte al Director del Censo
Electoral para tomarla decisión cuestionada por este medio.
1.2.17. Estima que
tratándose de una actuación de una de las entidades del Estado, la misma debe
regirse por lo establecido en el Código Contencioso Administrativo y de
Procedimiento Administrativo.
1.2.18. En este orden,
resalta que la certificación objeto de censura resolvió y decidió sobre su
derecho a participar como candidato presidencial. En consecuencia, y según lo
señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta certificación se
constituye en un acto administrativo de fondo, lo que permitiría la
presentación de los recursos de reposición y apelación, situación que no fue
tenida en cuenta por la Registraduría Nacional.
1.2.19. Asegura que
encontrándose en término, el 29 de enero de 2014, presentó ante la Registraduría
Nacional del Estado Civil recurso de reposición y en subsidio de apelación en
contra de la decisión que avaló los apoyos ciudadanos por él presentados. Por
su parte, el 5 de febrero de 2014, radicó ante el Consejo Nacional Electoral,
solicitud especial de seguimiento en relación con los recursos de la vía
gubernativa.
1.2.20. Mediante auto
del 12 de febrero de 2014, el Consejo Nacional Electoral avocó conocimiento de
la solicitud presentada y ofició a la Registraduría Nacional del Estado Civil
para que en el término de un día rindiera informe del estado de los recursos
interpuestos contra la certificación del 14 de enero de 2014.
1.2.21. Afirma que
mediante acto administrativo No. 013412 del 19 de febrero de 2014, la
Registraduría Nacional del Estado Civil señaló que los recursos presentados
eran improcedentes, en la medida que se dirigen contra un acto de trámite.
1.2.22. Aduce que la
actuación de la Registraduría configura un defecto sustantivo debido a
que en los encabezados de los formatos “Detalle Inspección en el Sistema de
Información” de la revisión efectuada por el Director del Censo Electoral
se lee claramente “Solicitud de revocatoria de mandato del (sic) Eduardo
Verano de la Rosa de (sic)”. En este orden, resalta que el dictamen de la
Registraduría se rindió como si se tratara de la figura de revocatoria de
mandato regulada por la Ley 134 de 1994 y no bajo el procedimiento y esquema
para la promoción de una inscripción de candidatura a la Presidencia de la
República.
1.2.23. Así mismo,
precisa que al momento de realizar el análisis de las firmas, la Registraduría
Nacional del Estado Civil no tuvo en cuenta que la Resolución No. 13400 del 10
de diciembre de 2013, aún no se encontraba vigente. Argumentó que el Movimiento
Colombia País de Regiones entregó los soportes de las firmas recaudadas el día
10 de diciembre de 2013, fecha para la cual, la mencionada Resolución no había
sido expedida, puesto que fue publicada en el Diario Oficial el 12 de diciembre
del mismo año, motivo por el cual considera que el acto administrativo
cuestionado no podía fundarse en ella.
1.2.24. Por lo anterior,
asegura que el acto objeto de censura se encuentra viciado por: (i)
haberse expedido con infracción de las normas en que debía fundarse; (ii)
expedición irregular del acto de certificación; y (iii) falsa
motivación, de conformidad con lo establecido en los incisos primero y segundo
del Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
1.2.25. Se duele de los defectos
sustantivo y factico en que incurrió la Registraduría a la hora de
invalidar los apoyos ciudadanos mediante la aplicación de las siguientes
causales de anulación o exclusión:
1.2.25.1.
Registro
duplicado (por esta causal no se tuvieron en cuenta 78.495 apoyos ciudadanos)
Inicialmente, advierte que en la
certificación expedida por la Dirección del Censo Electoral no se encuentra el
fundamento normativo de la causal, por lo cual deduce se trata del requisito
señalado en el artículo 2° de la Resolución No. 757 del 4 de febrero de 2011,
expedida por la Registraduría Nacional, en virtud de la cual “si hubiere
firmas repetidas, se tendrá por válida solamente una”.
Continúa alegando que la causal se
aplica a las firmas repetidas por una sola vez y en consecuencia solo debió
anularse la mitad de las 78.495 firmas que se enmarcaron dentro de esta
categoría y no su totalidad.
1.2.25.2.
Nombre
no corresponde (por esta causal no se tuvieron en cuenta 78.341 apoyos)
Reprocha el hecho de que no se indique
ni se precise respecto de qué no corresponde el nombre. Igualmente, arguye que
esta causal no se encuentra enmarcada dentro de la Resolución No. 757 del 2011
y que no se tiene claridad respecto de las hipótesis que se contemplan en esta
categoría.
No obstante, considera que si la entidad
se refiere en esa causal (incongruencia de nombre) al numeral 5 del parágrafo 2
del artículo 2 de la resolución antes enunciada, según la cual serán anulables
los respaldos “cuando no exista correspondencia entre el nombre y número de
cédula de ciudadanía”, el Informe Técnico presentado por la empresa Smart
Net S.A encontró que:
“se realizó proceso de
verificación física de los registros anulados bajo este causal, sobre una
muestra de 437 registros. Pese a representar solo un 0.55% de los registros
anulados, se encontró que 49 de ellos debieron contarse como válidos, es decir,
debió contabilizarse el 11.21 de la muestra sujeta a verificación.
Para tener una muestra mínimamente
representativa de la que pueda derivarse una tendencia, se requeriría verificar
por lo menos el 10% de los registros anulados por la Registraduría. Sin
embargo, entre la fecha en que recibimos los CD´s y la fecha en que se emite
este informe técnico, ello no fue posible por el poco tiempo con que hemos
contado hasta ahora”.
1.2.25.3.
No
ANI (Archivo Nacional de Identificación) (por esta causal se invalidaron 62.365
apoyos)
Sostiene que esta causal de exclusión y
anulación no se encuentra tipificada como tal dentro de las resoluciones en que
se fundó el acto cuestionado. Así mismo, asevera que el ANI no es una base de
datos confiable ni de consulta pública.
1.2.25.4.
Registros
Uniprocedentes (bajo esta causal se anularon 16.237 registros)
Precisa que esta causal no se encuentra
enlistada dentro de la Resolución No. 757 de 2011 y que si se entiende que la
entidad se refiere a la “uniprocedencia grafológica” contemplada en el
artículo 4 de la citada resolución, ésta debe hacerse por expertos grafólogos
para determinar si una misma persona pudo consignar varios datos.
Expone que existen pruebas indiciarias y
documentales que demuestran que el Director del Censo Electoral anuló registros
sin contar con grafólogos sino que por el contrario, utilizó programas
electrónicos para convertir los registros manuscritos que finalmente terminaron
siendo mal leídos por dichos programas.
1.2.25.5.
Dato
ilegible (bajo esta categoría se anularon 9.301 apoyos ciudadanos)
Resalta que debido a los programas
electrónicos utilizados para convertir los registros manuscritos en registros
digitales, se ocasionó la ilegibilidad de los mismos y la anulación de los
apoyos ciudadanos.
1.2.25.6.
Datos
incompletos (por este motivo se anularon 9.259 apoyos)
Aduce que en virtud del Artículo 2 de la
Resolución 7541 de 2011, se requieren los datos completos cuando la persona que
manifiesta su apoyo no sabe firmar. Por otro lado, asegura que del Informe
Técnico presentado por la Empresa Smart Net S.A se extrae que algunos de los
registros anulados debían ser considerados como válidos pues contenían toda la
información solicitada.
1.2.25.7.
Fecha
no corresponde (por esta causal se anularon 2.108 registros)
Expresa que los apoyos se excluyeron
debido a que supuestamente la fecha anotada por los signatarios, no está dentro
del periodo por el cual se autorizó la recolección de firmas (19 de junio – 10
de diciembre de 2013).
Al respecto, considera que no es posible
que los ciudadanos hayan firmado antes de que la Registraduría entregara los
pliegos ni después de la fecha indicada, pues todo el material se entregó a la
entidad el 10 de diciembre de 2013.
1.2.25.8.
Folio
fotocopia (por este motivo se anularon 30 registros)
Alega que esta causal no está
contemplada dentro de las causales de anulación o exclusión en las resoluciones
reglamentarias.
1.2.25.9.
Encabezado
incompleto (bajo esta causal se anularon 30 apoyos)
También
manifiesta que no se encuentra como causal de exclusión, explica que dentro del
proceso de digitalización realizado por la Registraduría los datos aparecieron
borrosos. Sin embargo, expone que el simple cotejo de los registros originales
permitiría resolver cualquier duda al respecto.
1.2.26. Por último, el actor
endilga la existencia de un defecto procedimental teniendo en cuenta que
la certificación censurada omitió señalar los recursos administrativos que
procedían en su contra, así como el plazo y la autoridad competente para
resolverlos. Censuró que el procedimiento de revisión y valoración de firmas se
llevó en secreto, y por lo cual no conoció los motivos por los que se
invalidaron los apoyos de los ciudadanos.
1.2.27. Considera que la
certificación que niega la posibilidad de ser candidato presidencial, viola sus
derechos fundamentales consagrados en los artículos 29, 40 y 93 de la Carta
Política y lo establecido en el artículo 21 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos y 23 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos.
1.3.
TRASLADO
Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Mediante
Auto del 24
de febrero de 2014, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico admitió la
acción de tutela y ordenó correr traslado de la misma a
las entidades accionadas para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas,
contadas a partir del recibo de la comunicación, rindieran
informe detallado sobre los hechos alegados.
1.3.1.
La
Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de la
Jefe de la Oficina Jurídica, se pronunció respecto de la acción de tutela
presentada, teniendo como referencia la información suministrada por el
Director del Censo Electoral, se opuso a las pretensiones de la acción de
amparo, con fundamento en los siguientes argumentos:
1.3.1.1.
Luego
de realizar un recuento de las competencias de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, indicó que el acto de verificación de los apoyos que respaldan
una candidatura, realizado por la Oficina del Censo Electoral, es considerado
un procedimiento administrativo de trámite y sobre el cual no cabe recurso
alguno, por lo que no se incumplió con los requisitos señalados por el artículo
67 de la Ley 1437 de 2011
Añadió
que la postura adoptada encuentra sustento en la jurisprudencia del Consejo de
Estado que señala que los actos de trámite, preparatorios o accesorios son
aquellos que “contienen decisiones administrativas necesarias para la
formación de acto definitivo, pero que por sí mismo no concluyen la actuación
administrativa”[1].
Adicionalmente,
sostuvo que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca, en sede de
tutela, ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto de la procedencia de los
recursos frente a la postulación de candidatos, despachando estas acciones de
tutela de manera desfavorable a las pretensiones de los actores[2].
1.3.1.2.
Resaltó
que al accionante se le notificó en debida forma el acto de certificación de
los apoyos válidos y se le permitió que agotar la vía gubernativa, por lo que
no se evidencia violación al artículo 29 Superior.
1.3.1.3.
Se
opuso al cargo en el que el actor señala que, la decisión de la entidad se
fundamentó en la Resolución No. 13400 de 2013, que al momento de presentación
de las firmas no se encontraba vigente. Al respecto, indicó que la publicación
en el Diario Oficial de dicha Resolución data del 12 de diciembre de 2013, y
que el proceso de revisión de firmas se llevó a cabo a partir del 07 de enero
de 2014.
1.3.1.4.
Aseguró
que en ningún momento se evidenciaron vicios legales, sustanciales o de fondo
dentro del procedimiento, pues contrario sensu, se realizó un análisis
de cada uno de los puntos de anulación o exclusión de los que trata la
Resolución No. 0757 de 2011.
Explicó
que los términos utilizados en la certificación cuestionada en sede de tutela,
los cuales alega el accionante no encontrarse dentro de las causales de
anulación o exclusión, “son nombres o términos que le otorgan a las proceso
de grabación en el aplicativo de censo”, pero cada uno de ellos tiene su
fundamento en el proceso de depuración técnico científico que realiza la
entidad.
En
este orden, precisó cada una de las causales de exclusión de la siguiente
manera:
-
“OK
Censo: Significa que el apoyo cumple con todos los requisitos Artículo 48 Ley
1475 de 2011.
-
FOLIO
DE PROPUESTA DIFERENTE: Significa que el folio presenta en el encabezado un
objeto que no corresponde a la propuesta de postulación de candidatura
revisada. Artículo 2. Resolución 757 del 2011
-
ENCABEZADO
INCOMPLETO: Si el encabezado del formulario no contiene toda la información
correspondiente a la postulación de candidatura. Artículo 2. Resolución 757 del
2011
-
FECHA
NO CORRESPONDE: Si la fecha registrada es anterior al año de postulación del
candidato o posterior a la fecha de radicación de la iniciativa. Artículo 2.
Resolución 757 del 2011
-
RENGLON
FOTOCOPIA: Si la información que contiene el renglón no es original es decir
hecha a puño y letra sino por otro medio de reproducción, Artículo 2.
Resolución 757 del 2011
-
DATOS
INCOMPLETOS: Si faltase la información de cedula, al menos un nombre y un
apellido, la dirección o la firma Artículo 2. Paragrafo2 de la Resolución 757
del 2011
-
DATO
ILEGIBLE: Si los datos correspondientes al número de cedula, o el número de
cedula no son legibles Artículo 2. Paragrafo2 de la Resolución 757 del 2011
-
NOMBRE
NO CORRESPONDE: Si el número de la cedula, no corresponde con los nombres y
apellidos que aparecen registrados en el renglón, Artículo 2. Paragrafo2 de la
Resolución 757 del 2011
-
NO
CENSO NACIONAL: Aunque el número de cedula existe el ciudadano no tiene su
cedula de ciudadanía inscrita para votar o no se encuentra habilitada por
(pertenecer a las fuerzas militare, pérdida de derechos políticos entre otros)
Artículo 48 Ley 1457 de 2011. Y Artículo 2. Paragrafo1 y 2 de la Resolución 757
del 2011
-
NO
ANI: La cedula de ciudadanía no se encuentra en el archivo nacional de
identificación, debido a que el cupo numérico no se ha asignado a ningún
ciudadano o que pertenece a un menor de edad. Artículo 2. Paragrafo1 de la
Resolución 757 del 2011
-
REGISTROS
UNIPROCEDENTES: Los apoyos que son anulados por los grafólogos expertos, al
detectar que varias firmas son realizadas por la misma persona Artículo 4.
Verificación grafológica  Resolución 757 del 2011
-
REGISTRO
DUPLICADO: Son los apoyos que aparecen en dos o más renglones diferentes,
siempre se deja un apoyo como válido y se anulan los otros Artículo 2.
Paragrafo2 de la Resolución 757 del 2011
-
FOLIO
FOTOCOPIA: Que el folio completo es fotocopia de otro Artículo 2. Paragrafo1 de
la Resolución 757 del 2011”.
1.3.1.5.
Finalmente,
se refirió al Informe Técnico elaborado por la firma SMART NET S.A. resaltando
que el mismo adolece de la metodología de análisis empleada por la
Registraduría. Al respecto, indicó a manera de ejemplo, que en el ítem “NO EN
CENSO ELECTORAL” en virtud del cual fueron anulados 7.496 apoyos ciudadanos, la
empresa Smart Net S.A. argumentó que consultó una muestra de 2.888 y que todas
aparecen vigentes en la base de datos del FOSYGA, desconociendo el hecho de que
una cédula figure en el FOSYGA, o en la base de datos de la Procuraduría o
inclusive en el Archivo nacional de Identificación, no quiere decir que esta
cédula esté dentro del censo electoral.
1.3.2.
La
Oficina Jurídica del Consejo Nacional Electoral se pronunció
sobre la acción de tutela presentada, solicitando su desvinculación al carecer
de legitimación por pasiva, con fundamento en los siguientes
argumentos:
1.3.2.1.
Señaló
que a través del escrito radicado el 5 de febrero de 2014, llegó a su
conocimiento la solicitud de intervención presentada por el actor, con el fin
de prevenir que la Registraduría Nacional del Estado Civil incurriera en
dilaciones injustificadas que afectaran su derecho a inscribirse como candidato
presidencial.
En
consecuencia, sostuvo que mediante auto del 12 de febrero de 2014, asumió
conocimiento de la solicitud y requirió información respecto del estado del
proceso.
Indicó
que la Registraduría Nacional del Estado Civil dio respuesta a lo solicitado
mediante oficio 410, recibido el 18 de febrero de 2014, en el que se señalaba
que frente al acto de verificación de los apoyos que respaldan una candidatura
no proceden recursos.
1.3.2.2.
Afirmó
que la entidad actuó conforme a sus competencias dado que no está legitimada
para revisar, modificar o revocar las decisiones adoptadas por la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
1.4.
PRUEBAS
DOCUMENTALES
En
el expediente obran como pruebas, entre otros, los siguientes documentos:
1.4.1.
Copia
del Acta No. 2, suscrita el 10 de diciembre de 2013, por la Registraduría Nacional
del Estado Civil, en la que consta el recibo de las firmas de apoyo a la
candidatura de Eduardo Ignacio Verano de la Rosa a la Presidencia de la
República, periodo 2014-2018.
1.4.2.
Copia
de la adición del Acta No. 2, suscrita el 10 de diciembre de 2013, por la
Registraduría Nacional del Estado Civil, en la que consta una nueva entrega de
firmas de apoyo a la candidatura para Presidente de la República, periodo
2014-2018, del Movimiento Político Colombia País de Regiones.
1.4.3.
Copia
de la certificación expedida por el Director del Censo Electoral de la
Registraduría Nacional del Estado Civil el 14 de enero de 2014, en la que se
determinó que el total de los apoyos válidos no supera el mínimo requerido para
inscribir la candidatura del señor Ignacio Eduardo Verano de la Rosa.
1.4.4.
Copia
del Informe General del Proceso de Investigación de la Registraduría Nacional
del Estado Civil, con radicado No. 70, en el que se presenta el resultado de
revisión de firmas del grupo significativo denominado Movimiento Colombia País
de Regiones.
1.4.5.
Constancia
de radicación del recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado
por el grupo significativo de ciudadanos denominado Colombia País de Regiones,
en contra de la certificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil,
fechada el 14 de enero de 2014.
1.4.6.
Copia
del recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado el 29 de enero
de 2014, por Esther Eugenia Perafan Cabrera y Camilo Andrés Botero Iriarte, en
calidad de integrantes del grupo significativo de ciudadanos denominado
Colombia País de Regiones, en contra del acto administrativo contenido en la
certificación expedida el 14 de enero de 2013 por el Director del Censo
Electoral. Al recurso se adjuntó Informe Técnico Parcial realizado por la firma
Smart Net S.A.
1.4.7.
Copia
de la adición de los recursos de reposición y subsidio de apelación presentados
el 29 de enero de 2014, por el grupo significativo de ciudadanos denominado
Movimiento Político Colombia País de Regiones.
1.4.8.
Copia
de la solicitud presentada por Esther Eugenia Perafán Cabrera y Camilo Andrés
Botero Iriarte, en calidad de integrantes del grupo significativo de ciudadanos
denominado Movimiento Político Colombia País de Regiones, en el que solicitaron
al Consejo Nacional Electoral ejercer inspección y vigilancia al procedimiento
de impugnación presentado.
1.4.9.
Copia
del escrito de coadyuvancia presentado el 4 de febrero de 2014, por el señor
Eduardo Verano de la Rosa ante el Consejo Nacional Electoral, respecto del
recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuestos.
1.4.10.
Copia
de la petición presentada el 4 de febrero de 2014, por el señor Eduardo Verano
de la Rosa en que solicitó al Consejo Nacional Electoral ejercer inspección y
vigilancia al procedimiento de impugnación presentado.
1.4.11.
Copia
de la respuesta a los oficios No. 020709 del 29 de enero de 2014, 026401 del 5
de febrero de 2014 y 026406 del 5 de febrero de 2014, expedida por la Registraduría
Nacional del Estado Civil, mediante la cual se informó que el acto de
verificación de los apoyos que respaldan la postulación de una candidatura,
realizado por la oficina del Censo Electoral, son procedimientos
administrativos o actos de tramite sobre los cuales no proceden recursos.
1.4.12.
CD
con el Informe de Revisión realizado por la Registraduría Nacional del Estado
Civil a los apoyos ciudadanos presentados por el señor Eduardo Ignacio Verano
de la Rosa.
2.
DECISIÓN
JUDICIAL
2.1.
DECISIÓN
ÚNICA DE INSTANCIA – SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO
SECCIONAL DE LA JUDICATURA DEL ATLÁNTICO.
La
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura del Atlántico, mediante Sentencia
proferida el cinco (05) de marzo de dos mil catorce (2014), decidió negar el
amparo a los derechos fundamentales invocados por el señor Eduardo Ignacio
Verano de la Rosa. Sin embargo, “de manera oficiosa” decidió “tutelar
el derecho al debido proceso en relación con el acto de descertificación de
fecha 14 de enero de 2014”, y, en consecuencia, ordenó a la Registraduría
Nacional del Estado Civil que, en el término de 24 horas contadas a partir de
la notificación de la providencia, procediera a resolver los recursos
presentados por los integrantes del grupo significativo de ciudadanos Colombia
País de Regiones, promotores de la inscripción del accionante.
2.1.1.
Realizó
un estudio de la procedencia de la acción de tutela y aseveró que el accionante
cuenta con otros medios de defensa judicial para resolver su controversia. No
obstante, teniendo en cuenta que el plazo para inscribirse como candidato a la
Presidencia vencía el 07 de marzo de 2014, determinó que la acción
constitucional se tornaba procedente como mecanismo transitorio.
2.1.2.
Compartió
lo señalado por la Registraduría Nacional del Estado Civil en el escrito de
contestación de la tutela y manifestó que el procedimiento utilizado para la
validación de las firmas se ajustó a los parámetros señalados en las
Resoluciones 757 de 2011 y 7541 de 2011, que fueron objeto de control por parte
del Consejo de Estado a través de la acción de nulidad y restablecimiento.
2.1.3.
Afirmó
que no puede emitir una orden tendiente a la inscripción del actor como
candidato presidencial, pues escapa de la órbita de competencias del juez de
tutela, no pudiendo reemplazar a la autoridad administrativa en el desarrollo
de sus funciones.
2.1.4.
Por
otro lado, aseveró que la certificación por medio de la cual se concluyó que
los apoyos presentados no superaban el mínimo requerido para lograr la
inscripción como candidato del accionante, de acto de trámite se constituyó en
acto definitivo, por lo cual si proceden los recursos frente a la
administración.
Sobre el particular, citó una providencia judicial
del Consejo de Estado en la que dicha Corporación consideró: “las
certificaciones negativas que expide la Registraduría Nacional del Estado Civil
a través del Director del Censo Electoral, respecto de la no inscripción de
candidatos por suscripción de firmas constituye un acto preparatorio o de
trámite de aquellos que ponen fin a la actuación administrativa, pues no
permite que el grupo significativo de ciudadanos pueda continuar con su
participación en el trámite administrativo como opción política, por lo
tanto muta su naturaleza de trámite o preparatorio a definitivo, lo que hace
que sea susceptible de control judicial mediante acción de simple nulidad, o
bien de nulidad con restablecimiento del derecho”. (Subrayado fuera de
texto)
2.1.5.
En
consonancia con lo anterior, anotó que se desconoció el derecho al debido
proceso, teniendo en cuenta que no se emitió respuesta de fondo por parte de la
entidad accionada respecto de los recursos interpuestos por los integrantes del
grupo significativo de ciudadanos Colombia País de Regiones.
Determinó que la Registraduría contestó el recurso
presentado señalando la improcedencia del mismo. Por lo cual, el
pronunciamiento no constituye una respuesta que resuelva las aseveraciones que
se extraen de la reposición presentada.
2.1.6.
Por
último, ordenó la desvinculación del Consejo Nacional Electoral de la acción de
tutela por falta de legitimación por pasiva.
2.2.
SOLICITUD DE ACLARACIÓN Y/O COMPLEMENTACIÓN DEL
FALLO DEL 5 DE MARZO DE 2014
El
accionante, mediante escrito radicado el 10 de marzo de 2014, presentó
solicitud de aclaración y/o complementación del fallo de tutela que le fuera
notificado el 6 de marzo de 2014.
2.2.1.
Advirtió
que el plazo de 24 horas otorgado a la entidad para resolver los recursos no
hace sino inducir a la misma a responder de manera superficial, debido a que el
término es escaso para proferir una decisión seria y pormenorizada.
2.2.2.
Por
último, alegó que en la decisión el Consejo Seccional de la Judicatura del
Atlántico omitió dar alguna orden para que dentro de la resolución de los
recursos se garantizara el derecho de contradicción.
2.3.
RESPUESTA A LA SOLICITUD DE ACLARACIÓN Y/O
COMPLEMENTACIÓN DEL FALLO
2.3.1.  Mediante
providencia del 17 de marzo de 2014, el juez de instancia negó la solicitud de
aclaración y/o complementación del fallo del 5 de marzo de 2014, argumentando
que no se cumple con los requisitos que ha señalado la Corte Constitucional para
que los fallos de tutela sean objeto de aclaración.
2.3.2.
Precisó
que el término de 24 horas otorgado en el fallo de tutela para que la
Registraduría contestara los recursos presentados, se debió a la manifestación
del accionante en el escrito de tutela respecto a que el plazo máximo para la
inscripción como candidato en las elecciones presidenciales vencía el 7 de
marzo de 2014.
3.
ACTUACIONES
EN SEDE DE REVISIÓN
3.1.
Durante
el trámite de revisión adelantado ante la Corte Constitucional, mediante
escrito remitido al despacho del Magistrado Sustanciador el día primero (1º) de
diciembre de dos mil catorce (2014), la Procuraduría General de la Nación, a
través del Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales, solicitó la
expedición de copias del expediente de tutela de la referencia, con el objetivo
de intervenir dentro de dicho trámite.
3.2.
La
Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, mediante Auto del dos (2)
de diciembre de dos mil catorce (2014), consideró que la
intervención del Ministerio Público dentro de la acción de tutela de la
referencia resulta justificada en razón de las funciones constitucionales
asignadas por la Carta Política al Procurador General de la Nación,  puesto que
el numeral 7º del artículo 277 Constitucional, señala dentro de las funciones
asignadas al Ministerio Público “Intervenir en los procesos y ante las
autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del
orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías
fundamentales”.
Por
lo anterior, se autorizó a la Secretaría General expedir una (1) copia del
proceso de la referencia, solicitada por el doctor Andrés Balcázar González,
Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales, y en consecuencia, se ordenó
suspender los términos para fallar, de manera que sólo vuelvan a correr cuando
se haya recibido la intervención de la Procuraduría General de la Nación dentro
del trámite de la referencia.
3.3.
Mediante
Auto del veinticuatro (24) de julio de dos mil catorce (2014), la Sala Séptima
de Revisión
de la Corte Constitucional, requirió a la Procuraduría General de la
Nación para que presentara su intervención en el proceso de la referencia, de
conformidad con lo ordenado en Auto del dos (2) de diciembre de dos mil catorce
(2014).
3.4.
INTERVENCIÓN
DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
A
través de oficio remitido por la Secretaría General de esta Corporación el día
veintisiete (27) de octubre de dos mil quince (2015), se recibió la
intervención presentada por el Procurador General de la Nación, Alejandro
Ordoñez Maldonado, dentro del proceso de la referencia, a través de la cual
solicitó a la Corte Constitucional conceder la protección de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la participación política del señor Eduardo
Ignacio Verano de la Rosa.
3.4.1.
Inició
su exposición refiriéndose a la naturaleza jurídica del acto administrativo que
descertifica las firmas de apoyo a una candidatura presidencial.
Al
respecto, refirió que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del
Consejo de Estado han clasificado los actos administrativos de acuerdo a su
relación con la decisión adoptada en: (i) definitivos; (ii) de
trámite; y (iii) de mera ejecución.
3.4.2.
Señaló
que en relación con el carácter de fondo o de trámite del acto de
descertificación de firmas para la inscripción de una candidatura presidencial,
la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 23 de octubre
de 2013[3],
determinó que el mismo presenta una mutación de acto preparatorio a definitivo,
en la medida en que al certificarse el no cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales para que la lista presentada surta efectos
jurídicos, se le da fin a una actuación administrativa que impide continuar
participando en el proceso electoral y pos electoral, el cual es susceptible de
ser atacado a través de la acción de nulidad electoral, sin que para ello se
requiera el agotamiento de la vía gubernativa como requisito de procedibilidad.
En
este sentido, precisó la sentencia en comento que el acto administrativo expedido
por la Registraduría Nacional del Estado Civil que descertifica las firmas
recolectadas por un movimiento político para respaldar la candidatura
presidencial de un de sus integrantes, es una acto que se torna en definitivo
solamente cuando se trata de un pronunciamiento negativo, puesto que mediante
éste se culmina con el proceso de participación política.
3.4.3.
No
obstante lo anterior, advirtió el Ministerio Público que el caso citado difiere
del ahora estudiado, por cuanto presenta unos supuestos fácticos diversos.
De
esta manera, explicó que en la sentencia del Consejo de Estado referida se
estudió el caso de un aspirante a un cargo de elección popular con el apoyo de
un movimiento político que demandó el acto de elección una vez realizadas las
respectivas elecciones, siendo atacado el pronunciamiento de descertificación
de firmas junto con otros actuaciones proferidas en el curso del proceso
administrativo electoral, mientras que en el caso ahora sometido a estudio lo que
se controvierte es el acto de descertificación de firmas sin que exista, para
el momento de la demanda, un acto de elección que concluya el proceso
electoral, motivo por el cual, es absolutamente valido el hecho de que el señor
Eduardo Verano de la Rosa haya debatido la decisión de la Registraduría
Nacional del Estado Civil a través de la vía gubernativa he intentado solicitar
el amparo a su derecho de contradicción a través de la acción de tutela, aun
sin incoar directamente la acción de nulidad electoral.
3.4.4.
Con
fundamento en lo anterior, la Vista Fiscal enunció las posibilidades con las
que se cuenta para  garantizar el derecho de defensa y contradicción frente al
acto que comunica la imposibilidad de continuar con la aspiración a una
candidatura de elección popular con el respaldo de un movimiento político,
teniendo en cuenta que la descertificación de firmas es un acto administrativo
de trámite que se torna en uno de fondo o conclusivo: (i) mientras no se haya
dado fin al proceso de elección popular, debe agotarse la vía gubernativa y es
susceptible de ser demandado mediante la acción de nulidad y restablecimiento
de derecho; (ii) a pesar de no existir acto que declare la elección, puede ser
controvertido mediante la acción de nulidad electoral directamente; (iii) no es
demandable hasta tanto no se concluya con la totalidad del proceso electoral,
caso en el cual se podría atacar únicamente el acto de elección; (iv) no existe
un mecanismo ordinario a través del cual se pueda ventilar la inconformidad y,
por tanto, en caso de vulneración de derechos fundamentales se puede acudir a
la acción de tutela.
Frente
a las anteriores posibilidades, la Procuraduría destacó algunos aspectos que
deben tenerse en cuenta a la hora de determinarse cuál es la acción idónea, a
saber: (i) en relación con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
cuestionó si el restablecimiento del derecho tendría la virtualidad de logar la
inscripción de una persona como candidato a un cargo de elección popular, o si
es una acción meramente resarcitoria; (ii) en el supuesto de que se concluya
que lo procedente sería demandar el acto de elección, debe tenerse en cuenta
que no se garantizaría el derecho a participar como postulante en las
elecciones, sino únicamente el derecho a ser elegido, para lo cual existe una
carga adicional para el ciudadano, consistente en demostrar la inaplicación del
principio de eficacia del voto; (iii) si el acto de descertificación fuera
atacable directamente a través de la acción electoral, habría que ampliarse su
objeto, puesto que ésta sirve únicamente para pedir la nulidad de actos de
elección popular o por cuerpos electorales.
En
este sentido, consideró que la indeterminación de la acción procedente no debe
convertirse en una carga que deban soportar los ciudadanos en detrimento de sus
derechos fundamentales, por lo cual concluyó que la acción de tutela estudiada
es de relevancia constitucional y constituye el mecanismo idóneo, al no existir
otro medio de defensa judicial.
3.4.5.
Advirtió
que el juez constitucional al conocer de una acción de tutela dirigida contra
el acto administrativo de descertificación, debe evaluar el asunto y
pronunciarse de fondo para lograr la efectiva protección judicial de los
derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
3.4.6.
De
conformidad con lo expuesto, propuso el Ministerio Público para la resolución
del caso concreto, que se exhorte a las autoridades judiciales, con el fin de
que se aclaren las dudas sobre la naturaleza jurídica del acto administrativo
de descertificación de apoyos ciudadanos para la postulación de una candidatura
a un cargo de elección popular y, en consecuencia, se resuelvan las dudas sobre
el mecanismo idóneo para controvertir dicha decisión.
Por
otra parte, sostuvo que en el presente no existe la inminencia de un perjuicio
irremediable, puesto que en caso de comprobarse la ilegalidad del acto
cuestionado, se constituiría en un hecho superado por daño consumado, puesto
que las elecciones presidenciales en las cuales quería participar el accionante
se efectuaron en mayo de 2014, motivo por el cual planteó la posibilidad de
darle vía libre al accionante para acudir ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, en la cual se verifique la legalidad de la resolución expedida
por la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de la cual
descertificó los apoyos ciudadanos requeridos para aspirar su candidatura a la
Presidencia de la República.
4.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
4.1.
COMPETENCIA
Y OPORTUNIDAD
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral
9°, de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado
en el proceso de esta referencia.
4.2.    PROBLEMA
JURÍDICO
En
el asunto de la referencia, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si
la Dirección del Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo
y a la participación política del señor Eduardo Ignacio Verano de la
Rosa, al expedir la certificación del 14 de enero de 2014, mediante
la cual constató que los registros de apoyos ciudadanos aportados para
respaldar su candidatura a la Presidencia de la República y tenidos como
válidos no superaron el número requerido para el efecto.
Estima
el accionante que la referida certificación incurrió en defectos transgresores
de sus derechos fundamentales, puesto que excluyó registros de apoyos
ciudadanos fundamentándose en causales no contempladas por la regulación
electoral vigente. Igualmente, censura que la entidad accionada rechazó por
improcedentes los recursos de reposición y apelación presentados contra dicha
decisión, bajo el argumento de tratarse de un acto administrativo de trámite,
sin tener en cuenta que el mismo contiene una decisión definitiva sobre su
derecho a la participación política.
Acorde
con los argumentos esgrimidos por la accionante, la Sala Séptima de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional examinará si la decisión proferida por la
Dirección del Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil
incurrió en los defectos sustantivo y procedimental señalados por el actor.
4.2.1.  Con el fin de
solucionar el problema jurídico planteado, esta Sala estudiará: primero, el
fenómeno de la carencia actual de objeto; segundo, la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o
preparatorios y el agotamiento de vía gubernativa; tercero, la
procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos que constituyen
vías de hecho, haciendo especial énfasis en los defectos sustantivo y
procedimental; cuarto, el derecho a la
participación política y el procedimiento de inscripción
de candidaturas por grupos de ciudadanos, sus etapas, alcances y efectos, y; quinto, el
caso concreto.
4.2.2.
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO.
La acción de tutela fue concebida para la protección
de los derechos constitucionales fundamentales de las personas ante la vulneración
o amenaza de los mismos. Pero, si durante el trámite de la misma los motivos
que generan esa vulneración o amenaza, cesan o desaparecen por cualquier causa,
la tutela pierde su razón de ser ya que no existe ningún objeto jurídico sobre
el cual pronunciarse. Cuando se presenta esta situación, estamos ante el
fenómeno de la carencia actual de objeto, el cual a su vez, se concreta a
través de dos eventos: el hecho superado y el daño consumado.
Al
respecto, la Corte ha entendido que el hecho superado se presenta cuando “en
el entre tanto de la interposición de la demanda de tutela y el momento del
fallo del juez de amparo, se repara la amenaza o vulneración del derecho cuya
protección se ha solicitado”[4]
Igualmente,
la Sentencia T-096 de 2006[5],
expuso lo siguiente:
“(C)uando
la situación de hecho que origina la supuesta amenaza o vulneración del derecho
alegado desaparece o se encuentra superada, el amparo constitucional pierde
toda razón de ser como mecanismo apropiado y expedito de protección judicial,
pues la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico
resultaría a todas luces inocua, y por lo tanto, contraria al objetivo
constitucionalmente previsto para esta acción.”
Frente
a estas circunstancias la Corte ha entendido que:
“el
hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el
requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de
tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La
jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el
sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del
contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela”[6].
El
daño consumado está consagrado en el numeral 4 del artículo 6 del Decreto 2591
de 1991, según el cual, una de las causales de improcedencia de la acción de
tutela se configura cuando “sea evidente que la violación del derecho
originó un daño consumado”. Con base en este precepto legal, se tiene que
una consecuencia necesaria de la ocurrencia del daño consumado es la improcedencia
de la acción de tutela. Cabe ahora citar textualmente lo que en varias
oportunidades ha expresado esta Corporación:
En
la Sentencia T-449 de 2008[7],
acerca del concepto de daño consumado, se expuso que:
“…
hay una carencia actual de objeto por la presencia de un daño consumado cuando,
al igual que en la hipótesis anterior, se constata que las condiciones de hecho
que generan la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales del
accionante cesan, desaparecen o se superan pero, sin existir una reparación del
derecho.”
Por
otro lado, la Sentencia T-612 de 2009[8],
indicó:
“Ahora
bien, la carencia de objeto por daño consumado supone que no se reparó la
vulneración del derecho, sino por el contrario, a raíz de su falta de garantía
se ha ocasionado el daño que se buscaba evitar con la orden del juez de
tutela.”
De
otro lado, se habla de daño consumado cuando efectivamente la amenaza al
derecho fundamental se materializa, aun estando en trámite la solicitud de
amparo, generando consecuencias negativas sobre los derechos del solicitante,
situación que precisamente se buscaba evitar con el mecanismo de protección
constitucional. Al ser una situación que de hecho recae sobre la persona,
haciéndola irreversible, un pronunciamiento de fondo por parte del juez de
tutela con el objetivo de proteger el derecho sería inocuo, en tanto, ya se ha
generado un daño, que si bien puede ser reparado, el objetivo principal era
evitarlo.
Debe
tenerse en cuenta que las premisas que sustentan el fenómeno jurídico de la
carencia actual de objeto y sus dos posibles consecuencias, hecho
superado y daño consumado, si bien son producto de un mismo supuesto “carencia
de objeto”, presentan características disímiles que las hacen
incomparables. Por un lado, el hecho superado se presenta cuando cesa la
violación del derecho fundamental o el hecho que amenazaba vulnerarlo, es
decir, en el curso del proceso de tutela las situaciones de hecho generadoras
de la vulneración o presunta vulneración desaparecen o se solucionan; por
el otro, en el daño consumado, la amenaza de vulneración se perfecciona,
configurándose un perjuicio para el actor. Tanto el hecho superado como el daño
consumado se deben presentar durante el trámite de la acción de tutela.
4.2.2.1.
El
fallo judicial en sede de revisión frente al hecho superado y el daño consumado.
La
Corte Constitucional ha sido enfática en establecer la diferencia entre hecho
superado y daño consumado, valorando principalmente si tendría sentido emitir
un pronunciamiento de fondo, en tanto se ha presentado una circunstancia de
hecho concomitante al trámite de tutela, como lo es por ejemplo, la muerte del
accionante[9]
o la garantía efectiva del derecho fundamental por parte del accionado, por
mencionar sólo algunos ejemplos.
Al
abordar el tema de la carencia actual, la Corte ha sostenido que la tutela debe
declararse improcedente, por cuanto cualquier orden que se pudiera pronunciar
sería ineficaz para la defensa y protección de los derechos fundamentales de
quien los invoca, finalidad última del recurso de amparo.
No
obstante, en virtud del papel de la Corte Constitucional como intérprete del
alcance de los derechos fundamentales establecidos en la Carta Política, cuando
se presenta un hecho superado, la función de las Salas de Revisión debe ir más
allá de declarar la improcedencia de la acción de tutela, por lo que les es
imperativo “que la providencia judicial incluya la demostración de que en
realidad se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción
de tutela, esto es, que se demuestre el hecho superado[10],
lo que autoriza a declarar en la parte resolutiva de la sentencia la carencia
actual de objeto y a prescindir de orden alguna, con independencia de aquellas
que se dirijan a prevenir al demandado sobre la inconstitucionalidad de su
conducta y a advertirle de las sanciones a las que se hará acreedor en caso de
que la misma se repita, al tenor del artículo 24 del Decreto 2591 de 1991.”[11]
Bajo
el mismo presupuesto anteriormente señalado, frente al daño consumado, la Corte
expresó:
“En
estos casos resulta perentorio que el juez de amparo, tanto de instancia como
en sede de Revisión, se pronuncie sobre la vulneración de los derechos
invocados en la demanda, y sobre el alcance de los mismos. Igualmente, debe
informar al demandante o a los familiares de éste, sobre las acciones jurídicas
de toda índole, a las que puede acudir para la reparación del daño, así como
disponer la orden consistente en compulsar copias del expediente a las
autoridades que considere obligadas a investigar la conducta de los demandados
cuya acción u omisión causó el mencionado daño”[12]
De
acuerdo con lo anterior, la ocurrencia de un daño consumado por carencia actual
de objeto no necesariamente debe conducir al juez constitucional a declarar
improcedente la acción de tutela. Por el contrario, debe evaluar de fondo las
alternativas que pueden llevar a solucionar la continuidad del daño o
detenerlo, o en caso de ser materialmente imposible, tomar las medidas
necesarias tendientes a que se investigue y determine la responsabilidad de los
autores del mismo, de acuerdo con las características particulares de cada
situación. Más aún si se trata de un Tribunal Constitucional, cuyas facultades
exceden a las de un juez ordinario con el fin de garantizar la protección de
los derechos fundamentales vulnerados.
4.2.3.  PROCEDENCIA
EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRÁMITE O
PREPARATORIOS. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
4.2.3.1.
Esta
Corporación en Sentencia SU-201 de 1994[13],
señaló que los actos de trámite o preparatorios a diferencia de los actos
definitivos, no expresan en concreto la voluntad de la administración, sino que
tan sólo constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la
formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo.[14]
4.2.3.2.
De
igual manera, precisó que de conformidad con el inciso final del artículo 50
del Código Contencioso Administrativo[15],
que los actos definitivos son aquellos que ponen fin a una actuación
administrativa, ya sea porque deciden directa o indirectamente el fondo de un
asunto y, que en algunos eventos, es posible mediante actos administrativos de
trámite poner fin a una actuación cuando no sea posible continuarla. En esa
oportunidad, la Corte sostuvo:
“En
tal virtud, según lo ha entendido la doctrina y la jurisprudencia, los actos de
trámite y preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la actuación
preliminar de la administración, o disponen u organizan los elementos de juicio
que se requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o
definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto. Es obvio, como lo advierte
el aparte final de la norma citada, que un acto de trámite puede tornarse
definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga
fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la
continuación de ésta.”[16]
4.2.3.3.
Así
mismo, este Tribunal en la precitada decisión unificadora, consideró que
excepcionalmente algunos actos administrativos de trámite o preparatorios,
pueden vulnerar o amenazar derechos fundamentales, evento en el cual sería
procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo.[17] Al
respecto indicó:
“Advierte
la Corte, que de ninguna manera se trata de extender la tutela a los actos de
trámite o preparatorios, hasta el extremo que se haga un uso abusivo de ella,
con el propósito de impedir que la administración cumpla con la obligación
legal que tiene de adelantar los trámites y actuaciones administrativas que el
ordenamiento jurídico ha dispuesto para la ejecución de los diferentes
cometidos que le han sido asignados.
Corresponde
al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales circunstancias
que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud
de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación
administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión principal y,
por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de
violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es
procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho
fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela
en este evento, además de lograr la protección de los derechos constitucionales
conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración
concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se
convierte de esta manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que
la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que
amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea
regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto
definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de
legalidad.”
4.2.3.4.
De
esta manera, sostuvo que las razones que justifican la procedencia excepcional
de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite, siempre y
cuando decidan una cuestión sustancial dentro de una actuación administrativa,
son:
“-
Esta clase de actos no son susceptibles de acción contenciosa administrativa y,
en tal virtud, no existe medio alternativo de defensa judicial que pueda ser
utilizado para amparar los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o
amenazados de manera inmediata.
-
Según el art. 209 de la C.P., ‘[l]a función administrativa
esta (sic) al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad...’ y el artículo 29 de la C.P, garantiza
el debido proceso en las actuaciones administrativas. La tutela contra actos de
trámite que definen una cuestión esencial dentro de la actuación
administrativa, a la manera de una medida preventiva, como se explicó antes,
persigue la finalidad de que las actuaciones administrativas adelantadas con
anterioridad a la adopción de la decisión final se adecuen a los mencionados
principios y aseguren el derecho de defensa de los administrados. De esta
manera, se logra la efectividad de los derechos de los administrados en forma
oportuna, se les evita el tener que acudir necesariamente a la jurisdicción de
lo contencioso administrativo para obtener su protección, a través de la
impugnación del acto definitivo y, consecuencialmente, se conjura la
proliferación de los procesos ante dicha jurisdicción, lo cual indudablemente
redunda en beneficio del interés público o social.”
4.2.3.5.
La
Corte Constitucional ha acogido la improcedencia general de la acción de tutela
contra actos administrativos de trámite o preparatorios, atendiendo el
requisito de subsidiariedad previsto en el ordenamiento Superior, en la medida
en que tienen por objeto impulsar las actuaciones administrativas, lo cual
tendrá reflejo en el acto principal posterior. Empero, ha estimado que en
aquellos eventos en los que el acto administrativo de trámite resuelve un
asunto de naturaleza sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente
irrazonable o desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales,
será procedente el amparo como mecanismo definitivo.[18]
4.2.3.6.
En
suma a lo anteriormente expuesto, esta Corporación en sentencia SU–617 de 2013,
sostuvo que:
“(U)n
acto de trámite puede tornarse definitivo cuando de alguna manera decida sobre
la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de suerte que
se haga imposible la continuación de ésta.
Con
el fin de garantizar la eficiencia y celeridad de las funciones que le competen
a la administración, el artículo 75 del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de
2011) ha previsto que los actos de trámite no sean susceptibles, por regla
general, de recursos en vía gubernativa, de forma que su control solamente es
viable frente al acto definitivo, bien sea interponiendo los recursos
procedentes contra él, o bien denotando alguna causal de anulación ante la
jurisdicción en lo contencioso administrativo. Ello puede ser ilustrado
mediante la respectiva jurisprudencia, así:
“(…)
al ser un acto que no define una actuación determinada, se tiene que el mismo
no contiene una declaración de la administración que cree, transforme o extinga
una situación jurídica determinada, por lo que sería inane una declaración
judicial sobre un acto que analizado individualmente, no tiene efectos
jurídicos claros y concretos.
La
doctrina se ha referido al caso de la impugnación judicial de actos de trámite,
conceptuando que:
Dentro
de los actos excluidos de la jurisdicción contenciosa, en principio, se pueden
distinguir los actos de trámite de los actos definitivos. El acto de trámite no
incide en la decisión de la misma que haya de tomarse, tiene en cuenta aspectos
de puro procedimiento.”[19]
(…)
Por
tanto, contra los actos de trámite la acción de tutela solo procede de manera
excepcional, cuando el respectivo acto tiene la potencialidad de definir una
situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa y ha sido
fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada del
funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución.”[20]
4.2.3.7.
Finalidad
de la vía gubernativa
Conforme
a lo expuesto en precedencia, en cuanto a la procedencia de la acción de tutela
contra los actos de trámite, es preciso reiterar que cuando estos tienen la
virtud de definir una situación especial, no puede desconocerse que contra los
mismos debe agotarse la vía gubernativa, la cual ha sido entendida como un control de la
legalidad ejercido ante la administración para que ella misma se auto controle;
frente a lo cual esta Corporación señaló en Sentencia C-319 de 2002:
“[…] Ahora bien, el agotamiento de la vía
gubernativa como presupuesto procesal de la acción contenciosa administrativa,
que no es otra cosa que la utilización de los recursos consagrados en la ley
para controvertir los actos que profiere la administración y que afectan
intereses particulares y concretos, a juicio de la Corte no contrarían la
Constitución Política, sino por el contrario permiten dar plena eficacia a los
principios, derechos y deberes consagrados en la Carta.
En efecto, el agotamiento de la vía gubernativa como
requisito de procedimiento establecido por el legislador, permite que
el afectado con una decisión que considera vulneratoria de sus derechos, acuda
ante la misma entidad que la ha proferido para que ésta tenga la oportunidad de
revisar sus propios actos, de suerte que pueda, en el evento en que sea
procedente, revisar, modificar, aclarar e inclusive revocar el pronunciamiento
inicial, dándole así la oportunidad de enmendar sus errores y proceder
al restablecimiento de los derechos del afectado, y, en ese orden de ideas, se
da la posibilidad a las autoridades administrativas de coordinar sus
actuaciones para contribuir con el cumplimiento de los fines del Estado (art.
209 C.P.), dentro de los cuales se encuentran entre otros los de servir a la
comunidad y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo
(C.P. art. 2).
Por su parte, el administrado en caso de no
considerar acorde con sus pretensiones el pronunciamiento de la Administración
una vez agotados los recursos de vía gubernativa, podrá poner en movimiento el
aparato jurisdiccional mediante la presentación de la demanda ante la
jurisdicción administrativa para que sea el juez el que decida finalmente sobre
el derecho que se controvierte. Así, el cumplimiento de ese requisito fijado
por la ley, constituye una garantía de más para que el administrado vea
plenamente realizado su derecho fundamental al debido proceso.
Sin embargo, como lo dispone el inciso tercero del
artículo 135 del Decreto-ley 01 de 1984, modificado por el artículo 22 del
Decreto 2304 de 1989, citado,  si las autoridades administrativas no
hubieran dado oportunidades de interponer los recursos procedentes, lo
interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”.
Por lo tanto, el afectado con una decisión administrativa que
trasgreda sus derechos cuenta con mecanismos de autotutela que le permiten
acudir ante la misma entidad para que esta revise y corrija aquellos errores
que advierta en su decisión, en aras de garantizar el efectivo cumplimiento de
los fines del Estado; sin embargo, en el evento en que la administración no le
otorgue al individuo la posibilidad de interponer recursos contra la decisión
adoptada, bien sea porque no lo notifica o porque la notificación no se realizó
conforme a lo establecido en las disposiciones normativas, éste podrá acudir
directamente a la jurisdicción contenciosa a demandarlo.[21]
4.2.4.
PROCEDENCIA
DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE CONSTITUYEN VÍAS DE
HECHO
4.2.4.1.
Uno
de los principios del Estado Social de Derecho es la supremacía del
ordenamiento jurídico y de la Constitución Política, a los cuales están
sometidos tanto los servidores públicos como los particulares. Este principio
está plasmado en el artículo 6º de la Constitución, el cual establece que “los
particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. En
relación con los servidores públicos, el artículo 121 de la Constitución
dispone que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas
de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. Lo anterior, según la
Corte Constitucional, quiere decir que "la administración está sujeta
en el desarrollo de sus actividades, al ordenamiento jurídico, razón por la
cual todos los actos y las decisiones que profiera, así como las actuaciones
que realice, deben ajustarse a lo dispuesto en la Constitución y la ley. (...)
En consecuencia, según éste principio, la función pública debe someterse
estrictamente a lo que dispongan la Constitución y la ley”[22].
4.2.4.2.
Así
las cosas, el mencionado principio de legalidad es una de las manifestaciones
de lo que la Carta Magna instituyó como debido proceso, el cual es definido por
la jurisprudencia de esta Corporación como “el conjunto de garantías
previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la
protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa,
para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación
correcta de la justicia”[23].
Este derecho fundamental es “aplicable a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas”[24],
y puede ser protegido cuando se encuentre amenazado o sea vulnerado por parte
de una autoridad pública o de un particular, a través de la acción de tutela.
4.2.4.3.
Entre
los elementos más importantes del debido proceso, esta Corte ha destacado: “(i)
la garantía de acceso a la justicia en libertad e igualdad de condiciones; (ii)
la garantía de juez natural; (iii) las garantías inherentes a la legítima
defensa; (iv) la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables;
(v) la garantía de imparcialidad; entre otras garantías”.
4.2.4.4.
Específicamente
en materia administrativa, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que
los principios generales que informan el derecho fundamental al debido proceso,
se aplican igualmente a todas las actuaciones que desarrolle la administración
pública en el cumplimiento de sus funciones y en la realización de sus
objetivos y fines, de manera que se garanticen “los derechos de defensa, de
contradicción, de controversia de las pruebas y de publicidad, así como los
principios de legalidad, de competencia y de correcta motivación de los actos,
entre otros, que conforman la noción de debido proceso. (…) De esta manera, el
debido proceso administrativo se ha definido como la regulación jurídica
que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las
garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que
ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio
arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos
señalados en la ley”[25].
(Negrillas y subrayado en el texto).
4.2.4.5.
De
lo expuesto hasta ahora y de la jurisprudencia citada, la Sala extrae estas
conclusiones:(i) el derecho al debido proceso administrativo es de rango
constitucional, porque se encuentra consagrado en el artículo 29 superior; (ii)
este derecho involucra principios y garantías como el principio de legalidad,
el de competencia, el de publicidad, y los derechos de defensa, contradicción y
controversia probatoria, así como el derecho de impugnación; (iii) por
lo tanto, el derecho al debido proceso no existe solamente para impugnar una
decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la actuación
que se surte para expedirla y posteriormente en el momento de su comunicación e
impugnación, y (iv) el debido proceso debe responder no sólo a las
garantías estrictamente procesales, sino también a la efectividad de los
principios que informan el ejercicio de la función pública, como lo son los de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad[26].
4.2.4.6.
Ahora
bien, nótese que en su interpretación del derecho fundamental al debido proceso
administrativo, reconocido en el artículo 29 de la Constitución Política de
Colombia, la Corte Constitucional ha considerado que “pueden presentarse
situaciones en las cuales los servidores públicos ejercen sus atribuciones
separándose totalmente del ordenamiento jurídico, en abierta contradicción con
él, de tal forma que se aplica la voluntad subjetiva de tales servidores y,
como consecuencia, bajo la apariencia de actos estatales, se configura
materialmente una arbitrariedad, denominada vía de hecho”[27].
En tales casos, la Corte excepcionalmente ha admitido la procedencia de la
acción de tutela, cuando se advierte o bien la inminencia de un perjuicio
irremediable o la falta de idoneidad de los otros mecanismos judiciales de
defensa.
En
este sentido, la Corte, en la Sentencia T-590 de 2002[28],
al revisar el caso de una señora que fue despojada de una mercancía proveniente
del extranjero, por parte de la Policía Nacional, sin que mediara una orden de
allanamiento impartida por la autoridad competente, sostuvo que una vía de
hecho es:
“una
determinación arbitraria adoptada por el juez, o a una omisión del mismo carácter,
en virtud de la cual se atropella el debido proceso, se desconocen garantías
constitucionales o se lesionan derechos básicos de las personas, en razón de
una flagrante desobediencia a lo prescrito por la Constitución y la ley.
(…)
únicamente se configura la vía de hecho cuando pueda establecerse sin
género de dudas una transgresión evidente y grave del ordenamiento jurídico, de
tal entidad que rompa por completo el esquema de equilibrio procesal instaurado
en las normas aplicables”[29].
En este
caso la Corte amparó los derechos de la accionante, al considerar que hubo una
violación al debido proceso administrativo, por cuanto los policías que
allanaron la residencia de la actora, lo hicieron sin que mediara orden del
director de la entidad que cumplía las funciones de policía judicial, por lo
que se dijo que los agentes violaron el artículo 312 del Código de
Procedimiento Penal.
De la
misma manera, en la Sentencia T- 995 de 2007[30], al estudiar
el caso de un policía que fue desvinculado por “voluntad del gobierno” de
acuerdo con las facultades contenidas en el artículo 4º de la Ley 857 de 2003,
sin que le fuera permitido ejercer el derecho de contradicción, en especial en
lo que refiere al concepto que para su retiro diera la Junta Asesora del
Ministerio de Defensa para la Policía Nacional, la Corte reiteró lo que se debe
entender por vía de hecho administrativa:
(…)
Se puede decir entonces, que una vía de hecho se produce cuando quien toma una
decisión, sea ésta de índole judicial o administrativa, lo hace de forma
arbitraria y con fundamento en su única voluntad, actuando en franca y absoluta
desconexión con el ordenamiento jurídico”.
En
esa oportunidad, la Corte amparó los derechos del accionante por considerar que
la Policía había actuado de manera arbitraria al tomar la decisión de separar
del cargo al accionante sin justificación alguna.
Conforme
a lo anterior, se puede decir que si bien la tesis de las vías de hecho ha sido
aplicada principalmente en el campo de la actividad judicial, esta Corporación
también ha reconocido su aplicación en el ámbito de los procesos y actuaciones
administrativas.
4.2.4.7.
Así
las cosas, para que se configure una vía de hecho administrativa, se requiere
que al igual que en la vía de hecho judicial, se materialice alguna de las
causales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales,
puesto que si bien se trata de escenarios diferentes, tales supuestos describen
las formas más usuales de afectación del derecho al debido proceso. Por ende,
dichas causales de procedencia “han servido como instrumento de definición
conceptual para los jueces constitucionales, quienes determinan si los defectos
que estas describen son comprobados en la actuación administrativa objeto de
análisis”[31]
Al
respecto se pronunció la Corte en la Sentencia T- 076 de 2011[32],
en la que estudió un caso en el que el INCODER declaró extinto a favor de la
Nación el derecho de dominio sobre un predio rural, porque supuestamente el
inmueble no era explotado económicamente, vulnerando los derechos de las
personas que los habitaban. Aquí el Alto Tribunal consideró que:
“Estas
causales de afectación del debido proceso se concentran en los siguientes
supuestos:
13.1.
Defecto orgánico, que se estructura cuando la autoridad administrativa que
profiere el acto objeto de reproche constitucional carecía absolutamente de
competencia para expedirlo. Se trata, por ende, de una situación extrema, en
donde resulta irrazonable sostener que dicha autoridad estaba investida de la
facultad de adoptar la decisión correspondiente.
13.2.
Defecto procedimental absoluto, el cual se predica de la actuación
administrativa, cuando ha sido tramitada completamente al margen del
procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico. Este vicio tiene
carácter cualificado, puesto que para su concurrencia se requiere que (i) no
exista ningún motivo constitucionalmente válido o relevante que permitiera
sobreseer el procedimiento aplicable; (ii) las consecuencias de ese
desconocimiento involucren una afectación verificable de las garantías
constitucionales, en especial del derecho al debido proceso; y (iii) que el
defecto observado no haya sido solucionado a través de los remedios previstos
por la ley para subsanar errores en el procedimiento.
13.3.
Defecto fáctico, que se demuestra cuando la autoridad administrativa ha
adoptado la decisión bajo el absoluto desconocimiento de los hechos demostrados
dentro de la actuación. Este defecto, al igual que el anterior, tiene
naturaleza cualificada, puesto que para su estructuración no basta plantear una
diferencia de criterio interpretativo respecto a la valoración probatoria que
lleva a cabo el funcionario, sino que debe demostrarse la ausencia de vínculo
entre los hechos probados y la decisión adoptada. Además, el error debe ser de
tal magnitud que resulte dirimente en el sentido del acto administrativo, de
modo que de no haber ocurrido, el acto hubiera tenido un sentido opuesto al
adoptado.
13.4.
Defecto material o sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad
administrativa profiere el acto a partir de la aplicación de normas inexistentes,
inconstitucionales, declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o
abiertamente inaplicables para el caso concreto. La jurisprudencia también ha
contemplado que la interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una
causal de estructuración de defecto sustantivo, evento en el que se exige una
radical oposición entre la comprensión comúnmente aceptada del precepto y su
aplicación por parte de la autoridad administrativa, situación que encuadra en
lo que la doctrina define como interpretación contra legem.
13.5.
Error inducido o vía de hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando
la autoridad administrativa adopta una decisión contraria a los derechos
fundamentales de las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por
parte de un tercero.
13.6.
Falta de motivación, que corresponde a los actos administrativos que no hacen
expresas las razones fácticas y jurídicas que le sirven de soporte. Este
defecto ha tenido un profundo desarrollo por la jurisprudencia constitucional,
la cual ha señalado que la motivación del acto administrativo es un aspecto
central para la garantía del derecho al debido proceso de las partes, puesto
que la ausencia de tales premisas impide expresar cargos de ilegalidad o
inconstitucionalidad ante la jurisdicción contenciosa distintos al de
desviación de poder de que trata el artículo 84
C.C.A., lo que a su vez conlleva una grave afectación, tanto del derecho de
defensa del afectado, como del principio de publicidad propio de la función
administrativa. Esta postura ha llevado a que la jurisprudencia de esta
Corporación haya previsto que incluso en los eventos en que el ordenamiento
confiere a determinadas autoridades administrativas la potestad discrecional
para adoptar ciertas decisiones, tal facultad no puede entenderse como un
ámbito para el ejercicio arbitrario del poder, lo que implica que en ese
escenario también deba hacerse expresa la motivación de la decisión.
13.7.
Desconocimiento del precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre
cuando la autoridad administrativa obra, de forma injustificada, en contravía
del contenido y alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con
efectos obligatorios, la Corte Constitucional.
13.8.
Violación directa de la Constitución, lo que se predica del acto administrativo
que desconoce, de forma específica, normas de la Carta Política. Ello se
evidencia cuando la Constitución prevé reglas positivas particulares con efecto
inmediato, que determinan consecuencias jurídicas verificables y, a pesar de
ello, la autoridad desconoce esos mandatos o profiere actos que contradicen las
reglas mencionadas”.
Entonces,
con fundamento en lo anterior, la Corte concedió el amparo solicitado, debido a
que encontró que el acto administrativo que precedió a la declaración de extinción
de dominio a favor de la Nación sobre una parte del predio rural en mención, no
estuvo motivado.
4.2.4.8.
En
conclusión, el debido proceso es un derecho fundamental que tiene una
aplicación concreta no sólo en las actuaciones judiciales sino también en las
administrativas.
La
garantía fundamental del debido proceso se aplica a toda actuación
administrativa desde la etapa de inicio del respectivo procedimiento hasta su
terminación, y su contenido debe asegurarse a todos los sujetos. En este
sentido, la actuación de las autoridades administrativas debe desarrollarse
bajo la observancia del principio de legalidad, marco dentro del cual pueden
ejercer sus atribuciones con la certeza de que sus actos podrán producir
efectos jurídicos. De esta manera, se delimita la frontera entre el ejercicio
de una potestad legal y una actuación arbitraria y caprichosa.
Ahora
bien, en los casos en los que la actuación de las autoridades respectivas
carezcan de fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de una
actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de
derechos fundamentales de las personas, nos encontramos frente a lo que se ha
denominado como vía de hecho, y para superarla es procedente excepcionalmente
la acción de tutela[33].
En el caso bajo
estudio, el tutelante asegura que el acto administrativo acusado comporta
defectos sustantivos y procedimentales. Por esta razón, a continuación la Sala
analizará en más detalle los eventos en los que se presentan estos defectos.
4.2.5.
Defecto material o sustantivo en la jurisprudencia
constitucional
4.2.5.1.
Nuestro
ordenamiento jurídico, específicamente la Carta Política, contempla un complejo
y extensivo reparto de competencias designadas a los diferentes órganos de la
rama judicial del poder público, reconociendo un amplio margen de
interpretación y aplicación del derecho a su cargo.
4.2.5.2.
Sin
embargo, esta Corporación ha sido reiterativa en señalar que la autonomía de la
que gozan las autoridades judiciales, no es absoluta, puesto que las mismas
deben someterse al imperio del Estado de Derecho[34].
4.2.5.3.
El
defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de
juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó,
cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o
infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta
inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación
o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga
omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la
que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial
adolece de un defecto sustantivo:
“(i) cuando la norma aplicable al
caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador,
(ii) cuando a pesar del amplio
margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades
judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una
interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente
perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o
desproporcionada), y, finalmente,
(iii) cuando el fallador
desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción
constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos
precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa
juzgada respectiva[35].”(Negrillas
fuera de texto).
Frente
a la configuración de este defecto se reitera que, si bien es
cierto, los jueces dentro de la esfera de sus competencias, cuentan con
autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas
jurídicas, dicha facultad no es ningún caso absoluta. Por tratarse de una
atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la
misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y,
principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que
identifican al actual Estado Social de Derecho.
4.2.5.4.
Con
fundamento en lo anterior, el defecto sustantivo también se presenta cuando se
interpreta una norma en forma incompatible con las circunstancias fácticas, y
por tanto, la exégesis dada por el juez resulta a todas luces improcedente.
Por
su parte, la Sentencia T-567 de 1998 precisó que “cuando la labor
interpretativa realizada por el juez se encuentra debidamente sustentada y
razonada, no es susceptible de ser cuestionada, ni menos aún de ser calificada
como una vía de hecho, y por lo tanto, cuando su decisión sea impugnada porque
una de las partes no comparte la interpretación por él efectuada a través del
mecanismo extraordinario y excepcional de la tutela, ésta será improcedente”
De
esta manera, la Sentencia SU-962 de 1999 manifestó que las decisiones que
incurren en una vía de hecho por interpretación “carece(n) de fundamento
objetivo y razonable, por basarse en una interpretación ostensible y
abiertamente contraria a la norma jurídica aplicable.”
Esta
posición fue reiterada por la Corte en la Sentencia T-295 de 2005 al señalar:
“La
Corte Constitucional ha indicado que la interpretación indebida de normas
jurídicas puede conducir a que se configure una vía de hecho por defecto sustantivo.
Así, en la sentencia T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) se expresó
al respecto: “En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto
sustantivo (i) cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no
tenida en cuenta por el fallador, (ii) cuando a pesar del amplio margen
interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la
aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación
contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los
intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y
finalmente (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga
omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la
norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva.”
4.2.5.5.
Respecto
al defecto sustantivo que se presenta como consecuencia de una errada
interpretación, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en
indicar que no cualquier interpretación tiene la virtualidad de constituir una
vía de hecho, sino que ésta debe ser abiertamente arbitraria.
En
consecuencia, ha dicho la Corte que el juez de tutela, en principio, no está
llamado a definir la forma correcta de interpretación del derecho; sin embargo,
en aquellos eventos en los que la interpretación dada por el juez ordinario
carezca de razonabilidad y cuando se cumplen los requisitos anteriormente mencionados,
se hace procedente la intervención del juez constitucional. En este sentido, en
Sentencia T-1222 de 2005 la Corte consideró:
“Como
lo ha señalado reiteradamente la Corte, no es el juez constitucional el
funcionario encargado de definir la correcta interpretación del derecho
legislado. En particular, la jurisprudencia ha reconocido que es la Corte
Suprema de Justicia la intérprete autorizada del derecho civil y comercial.
Teniendo
en cuenta lo anterior, se procederá a estudiar si se produce alguna clase de
defecto cuando en un proceso ejecutivo de ejecución de providencia judicial, el
juez de apelación revoca el mandamiento de pago, al considerar que le entidad
demandada en el proceso ordinario carecía de capacidad para ser parte en él.
En
este sentido, no sobra indicar que, en todo caso, los jueces civiles son
intérpretes autorizados de las normas que integran esta rama del derecho y el
juez constitucional no puede oponerles su propia interpretación salvo que se
trate de evitar una evidente arbitrariedad o una clara violación de los
derechos fundamentales de las partes. En este caso el juez constitucional tiene
la carga de demostrar fehacientemente la existencia de una vulneración del
derecho constitucional de los derechos fundamentales como condición previa para
poder ordenar la revocatoria de la decisión judicial impugnada.
En
suma, ante una acción de tutela interpuesta contra una decisión judicial por
presunta arbitrariedad en la interpretación del derecho legislado -vía de hecho
sustancial por interpretación arbitraria- el juez constitucional debe limitarse
exclusivamente a verificar que la interpretación y aplicación del derecho por
parte del funcionario judicial no obedezca a su simple voluntad o capricho o
que no viole los derechos fundamentales. En otras palabras, no puede el juez de
tutela, en principio, definir cuál es la mejor interpretación, la más adecuada
o razonable del derecho legislado, pues su función se limita simplemente a
garantizar que no exista arbitrariedad y a proteger los derechos fundamentales
y no a definir el sentido y alcance de las normas de rango legal.”
Se
colige entonces, que pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas
jurídicas pertinentes al caso en concreto, para determinar su forma de aplicación,
y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico,
no les es dable en esta labor, apartarse de las disposiciones consagradas en la
Constitución o la ley, pues de hacerlo, se constituye en una causal de
procedencia de la acción de tutela contra la decisión adoptada.
4.2.5.6.
En
cuanto al defecto sustantivo que se presenta como consecuencia de la
infracción al principio de legalidad de la sanción, la
jurisprudencia constitucional, contenida, entre otras, en la Sentencia C-475 de
2004[36],
ha insistido en la aplicación en el derecho administrativo sancionador de las
garantías constitucionales, como lo es la aplicación del principio de
legalidad.
En
la citada sentencia, dijo este Alto Tribunal Constitucional:
“(…)
la prohibición de imponer sanciones, si no es conforme a normas sustanciales
previas que las determinen, resulta extensiva a todos los procedimientos
administrativos en los que se pretenda dicha imposición. Al respecto, esta
Corporación ha señalado que en el derecho administrativo sancionador son
aplicables mutatis mutandi las garantías superiores que rigen en materia penal,
entre ellas la de legalidad de las infracciones y de las sanciones, conforme a
la cual nadie puede ser sancionado administrativamente sino conforme a normas
preexistentes que tipifiquen la contravención administrativa y señalen la
sanción correspondiente.”
(…)
La finalidad del
principio de legalidad de las sanciones, que justifica su adopción
constitucional, consiste en garantizar la libertad de los administrados y
controlar la arbitrariedad judicial y administrativa mediante el señalamiento
legal previo de las penas aplicables. Y aunque la doctrina y la jurisprudencia
han reconocido que en el derecho administrativo sancionador, y dentro de él el
disciplinario, los principios de tipicidad y legalidad no tienen la misma
rigurosidad exigible en materia penal,[37]
aun así el comportamiento sancionable debe estar precisado inequívocamente,
como también la sanción correspondiente, a fin de garantizar el derecho al
debido proceso a que alude el artículo 29 superior”.
Por
lo cual, es claro que para garantizar la legalidad de las actuaciones
administrativas sancionatorias, las mismas “deben estar legalmente
determinadas taxativa e inequívocamente en el momento de comisión del ilícito,
sin que el legislador pueda hacer diseños de sanciones “determinables” con posterioridad
a la verificación de la conducta reprimida. Esta posibilidad de determinación
posterior ciertamente deja su señalamiento en manos de quien impone la sanción,
contraviniendo el mandato superior según el cual deber el legislador quien haga
tal cosa”.[38]
Sin
embargo, para garantizar el principio de legalidad de las sanciones, esta Corte
estableció como exigencias mínimas: “(i) que el señalamiento de la sanción
sea hecho directamente por el legislador; (ii) que este señalamiento sea previo
al momento de comisión del ilícito y también al acto que determina la
imposición de la sanción; (iii) que la sanción se determine no sólo
previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no
determinable. Obviamente, esto no impide que el legislador diseñe mecanismos
que permitan la gradación de la sanción, como el señalamiento de topes máximos
o mínimos.”[39]
4.2.5.7.
Ahora
bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que también el
desconocimiento sin debida justificación del precedente judicial configura un
defecto sustantivo, en la medida en que su respeto es una obligación de
todas las autoridades judiciales –sea éste precedente horizontal o vertical-,
en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[40].
4.2.5.7.1.
El
precedente,
por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan
similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones
fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi
se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para
solucionar el nuevo caso.
Esta noción ha sido
adoptada en sentencias como la T-794 de 2011, en la que la Corte indicó los
siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el precedente:
“(i) la ratio decidendi de la sentencia que se
evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a
resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a
una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas
juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho
semejante al que se debe resolver posteriormente”.
4.2.5.7.2.
Esta
Corporación ha diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal y el
vertical, de conformidad con quién es el que profiere la providencia previa. El
primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la
misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona con los
lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar
jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.
Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los
funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por
el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva
jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por
las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer
criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.
En
este orden, debe resaltarse que el precedente no sólo es orientador sino
obligatorio, como se explica a continuación.
4.2.5.7.2.1.
La
primera razón de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo
230 superior. De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los
jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese
orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero
deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley.
Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la
jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo
aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del
derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de
normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de
cierre de cada jurisdicción.
4.2.5.7.2.2.
La
segunda razón se desprende de los principios de igualdad, debido proceso y
buena fe. El precedente es una figura que tiene como objetivo principal
garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los
principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que
rigen el ordenamiento constitucional. En otras palabras, la independencia
interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el
respeto a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones
constitucionales. En palabras de la Corte Constitucional:
“La fuerza vinculante del precedente en el
ordenamiento jurídico colombiano, se explica entonces, al menos, por cuatro
razones principales: (i) en virtud del principio de igualdad en la aplicación
de la ley (artículo 13 C.P.), que exige tratar de manera igual situaciones
sustancialmente iguales; (ii) por razones de seguridad jurídica, ya que las
decisiones judiciales debe ser “razonablemente previsibles”; (iii) en atención
a los principios de buena fe y de confianza legítima (artículo 84 C.P.), que
demandan respetar las expectativas generadas por las reglas judiciales en la
comunidad; y finalmente, (iv) por razones de rigor judicial, en la medida en
que es necesario un mínimo de coherencia en el sistema jurídico”[41].
4.2.5.7.2.3.  La tercera razón
es que la respuesta del precedente es la solución más adecuada que existe hasta
ese momento al problema jurídico que se presenta, y en esa medida, si un juez,
ante circunstancias similares, decide apartarse debe tener unas mejores y más
razonables razones que las que hasta ahora han formado la solución para el
mismo problema jurídico o similares. En ese orden la doctrina ha establecido
como precedente: “tratar las decisiones previas como enunciados
autoritativos del derecho que funcionan como buenas razones para decisiones
subsecuentes” y “exigir de tribunales específicos que consideren ciertas
decisiones previas, sobre todo las de las altas cortes, como una razón
vinculante”[42].
4.2.6.  Defecto
procedimental
Esta
Corporación ha sido enfática en señalar que el defecto procedimental absoluto
se presenta cuando el funcionario judicial encargado de adoptar la decisión no
actúa ciñéndose a los postulados procesales aplicables al caso concreto,
desconociendo de esta manera los supuestos legales. Lo anterior implica que
existe un desconocimiento del debido proceso del accionante, en el entendido
que el procedimiento adoptado por el juez surge de su voluntad, desconociendo
las garantías establecidas en las normas para los sujetos procesales, situación
que termina derivándose en una decisión manifiestamente arbitraria que de paso
vulnera derechos fundamentales.[43]
En
Sentencia SU-159 de 2002[44],
esta Corte con la finalidad de analizar más a fondo el defecto procedimental,
destacó a manera de ejemplo cuando se incurre en dicho defecto. Al respecto
indicó:
“está
viciado todo proceso en el que se pretermiten eventos o etapas señaladas en la
ley para asegurar el ejercicio de todas las garantías que se le reconocen a los
sujetos procesales de forma tal que, por ejemplo, (i.) puedan ejercer el
derecho a una defensa técnica[45],
que supone la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado –en los
eventos en los que sea necesario -, ejercer el derecho de contradicción y
presentar y solicitar las pruebas que considere pertinentes para sustentar su
posición; (ii.) se les comunique de la iniciación del proceso y se permita su
participación en el mismo[46]
y (iii.) se les notifiquen todas las providencias proferidas por el juez, que
de acuerdo con la ley, deben serles notificadas[47].”
De
igual manera, en Sentencia T-996 de 2003[48], en donde se
cuestionó la actuación de un juez laboral que no agotó el periodo probatorio
dentro del proceso y emitió sentencia con inobservancia del proceso, la Corte
concedió la solicitud de amparo y dejó sin efecto de fondo las actuaciones
surtidas por el operador jurídico. Respecto del defecto bajo estudio dijo:
“el
defecto procedimental se erige en una violación al debido proceso cuando el
juez da un cauce que no corresponde al asunto sometido a su competencia, o
cuando pretermite las etapas propias del juicio, como por ejemplo, omite la
notificación de un acto que requiera de esta formalidad según la ley, o cuando
pasa por alto realizar el debate probatorio, natural a todo proceso, vulnerando
el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no
permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación,
con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la
violación a los derechos fundamentales”.
Siguiendo con el
mismo lineamiento, la Sentencia T-1246 de 2008[49],  frente a este defecto
reiteró que se presenta cuando existe una decisión judicial que desconoce
abiertamente supuestos legales en materia procesal. Sin embargo, destacó que
para que este defecto se configure el desconocimiento del procedimiento debe
tener unos rasgos adicionales, los cuales son: (a) es necesario que el error
sea trascendente, es decir, “que afecte de manera grave el derecho al
debido proceso y que tenga una influencia directa en la decisión de fondo
adoptada y, b) debe ser una deficiencia no atribuible al afectado. Así
por ejemplo, se configura un defecto procedimental cuando se deja de notificar
una decisión judicial a raíz de lo cual la parte pierde arbitrariamente la
oportunidad de controvertir dicha decisión[50]”
(negrilla y subrayado fuera del texto)
Posteriormente,
en la sentencia T-310 de 2009, la Corte precisó que el defecto procedimental
también se trata de un defecto de naturaleza cualificada, pues demanda que el
trámite
judicial “(…) se haya surtido bajo la plena inobservancia de las reglas de
procedimiento que le eran aplicables, lo que ocasiona que la decisión adoptada
responde únicamente al capricho y la arbitrariedad del funcionario judicial.”[51] Además, la
desviación del procedimiento debe ser de tal magnitud que afecte los derechos
fundamentales de las partes, en especial el derecho al debido proceso.[52]
Por
último, en sentencia T- 763 de 2012[53],
esta Corporación reiteró el criterio establecido frente a la configuración del
defecto procedimental y, así mismo,  resaltó dos preceptos constitucionales
dentro de los cuales se enmarca el defecto objeto de estudio, al respecto
señaló:
“el
defecto procedimental se enmarca dentro del desarrollo de dos preceptos
constitucionales: (i) el derecho al debido proceso (artículo 29), el
cual entraña, entre otras garantías, el respeto que debe tener el funcionario
judicial por el procedimiento y las formas propias de cada juicio, y (ii)
el acceso a la administración de justicia (artículo 228) que implica el
reconocimiento de la prevalencia del derecho sustancial y la realización de la
justicia material en la aplicación del derecho procesal.[54]
En
particular, frente a la configuración del defecto procedimental absoluto, la
Corte ha sido enfática en señalar que éste se estructura “cuando el funcionario
judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido en el
trámite de un asunto específico porque (i) sigue un trámite por completo ajeno
al pertinente (desvía el cauce del asunto[55]), o
(ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento legalmente establecido[56]
afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del
proceso”.[57]
De esta manera,
conforme a lo establecido por la jurisprudencia de esta Corporación el
defecto procedimental absoluto: (i) concurre cuando el juez actúa
inobservando el procedimiento establecido en la ley, (ii) dada su
naturaleza, se entiende como un defecto de naturaleza calificada que requiere
para su configuración, que el operador jurídico haya dado plena desatención al
procedimiento aplicable decretado por la norma y, (iii) implica una
evidente vulneración al debido proceso del accionante. Puesto que al desconocer
las etapas procesales establecidas por la ley, ya sea porque prescinde de ellas
en el proceso o porque la forma de aplicación del procedimiento se convierte en
un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial, implica que las etapas de
contradicción y defensa pueden ser incumplidas y así los derechos de las partes
son desconocidos y vulnerados.
Ahora
bien, es importante resaltar que el vicio de procedimiento absoluto se
diferencia del defecto material o sustancial, en cuanto el primero implica el
desconocimiento de normas procedimentales mientras que el segundo implica el
desconocimiento de una norma en general. La ocurrencia del defecto de
procedimiento absoluto, implica la concurrencia de un defecto material; sin
embargo, la existencia de un defecto material no siempre implica la existencia
de un defecto procedimental absoluto.
4.2.7.  EL
DERECHO A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y EL PROCEDIMIENTO DE
INSCRIPCIÓN DE CANDIDATURAS POR GRUPOS DE CIUDADANOS, SUS ETAPAS, ALCANCES Y
EFECTOS
Constitucionalmente
se han consagrado los derechos políticos, como derechos fundamentales de
aplicación inmediata, con los cuales cuentan todos los ciudadanos para efectos
de participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político.
De esta manera,
el artículo 40 de la Carta Política establece que:
“Todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
1.
Elegir y ser elegido.
2.
Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras
formas de participación democrática.
3.
Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación
alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.”
Por su parte, el
Artículo 107 Superior señala que: “Se garantiza a todos los ciudadanos el
derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y
la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. (…) También se garantiza a las
organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos
políticos (…).”
A
su vez, el Artículo 108 Constitucional consagra que “El Consejo
Nacional Electoral reconocerá Personería Jurídica a los partidos, movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con
votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente
en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado.
Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas
Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en
la ley para las circunscripciones de minorías étnicas y políticas, en las
cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso.”
Por
otro lado, se encuentran normas de rango legal que consagran y reglamentan los
derechos políticos, especialmente el de elegir y ser elegido, fundar o
constituir partidos, movimientos políticos o grupos significativos de
ciudadanos, así como la reglamentación de los procedimientos para efectos de
inscribir candidatos a cargos de elección popular por grupos significativos de
ciudadanos.
En este sentido,
el Artículo 9º de la Ley 130 de 1994, referente a la designación y postulación
de candidatos, establece que:
“Los
partidos y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida, podrán
postular candidatos a cualquier cargo de elección popular sin requisito
adicional alguno.
La
inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo
representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.
Las
asociaciones de todo orden, que por decisión de su Asamblea General resuelvan
constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos
equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número
de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también
podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil
firmas para permitir la inscripción de un candidato.
Los
candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán
otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura
por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder
el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a
los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará
efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtienen al menos la
votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la
campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos
candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se
refiere el inciso anterior.”
El
artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, consagra respecto a la inscripción de
aspirantes que “Los candidatos de los grupos
significativos de ciudadanos serán inscritos por un comité integrado por tres
(3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad
electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la respectiva
inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de
apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del Comité, así
como la de los candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario de
recolección de las firmas de apoyo.”
El
artículo 32 Ibídem señala que “La autoridad electoral ante la cual se
realiza la inscripción verificará el cumplimiento de los requisitos formales
exigidos para la misma y, en caso de encontrar que los reúnen, aceptarán la
solicitud suscribiendo el formulario de inscripción en la casilla
correspondiente.
La
solicitud de inscripción se rechazará, mediante acto motivado, cuando se
inscriban candidatos distintos a los seleccionados mediante consultas populares
o internas, o cuando los candidatos hayan participado en la consulta de un
partido, movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe. Contra
este acto procede el recurso de apelación de conformidad con las reglas
señaladas en la presente ley.
En
caso de inscripción de dos o más candidatos o listas se tendrá como válida la
primera inscripción, a menos que la segunda inscripción se realice expresamente
como una modificación de la primera.”
La
Ley 1475 de 2011, fue estudiada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-
490 de 2011[58],
en la que se llamó la atención sobre la hermenéutica y el alcance de las
regulaciones diferentes entre los grupos políticos electorales:
“Procede
la Corte a examinar la segunda cuestión que suscita el precepto bajo examen,
relativa a si se aviene a la Constitución la norma estatutaria que establece un
procedimiento de inscripción únicamente referido a los  candidatos
postulados por grupos significativos de ciudadanos, cuando de conformidad con
la Constitución existen otras agrupaciones con facultad de postulación. En
efecto, el inciso cuarto del artículo 28 del Proyecto contempla un
procedimiento para la inscripción de candidatos por parte de grupos
significativos de ciudadanos. Tal acto se efectuará por un comité integrado por
tres ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad
electoral, cuando menos un mes antes de la fecha de cierre de la respectiva
inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de
apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del Comité, así
como la de los candidatos postulados deberán figurar en el formulario de
recolección de firmas de apoyo.
Para
el análisis de esta norma, es preciso recordar que la Constitución consagró el
derecho de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica a
inscribir candidatos para las elecciones, sin requisito adicional distinto al
aval del representante legal de esa colectividad, o de su delegado (Art. 108,
inc. 3º). Y estableció así mismo, que los movimientos sociales y grupos significativos
de ciudadanos también pueden inscribir candidatos (Art. 108, inc. 4º C.P), sin
que respecto de estos la Norma Superior hubiese previsto requisitos para la
inscripción, de modo que corresponde al legislador proveer a su regulación.
De
manera que la propia Constitución demarcó un régimen diferencial para el
ejercicio del derecho de postulación por parte de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, frente a otras agrupaciones como los
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos. Los primeros pueden
presentar sus candidatos contando con el aval del representante legal de la
agrupación o su delegado, en tanto que en relación con (…) los grupos
significativos de ciudadanos, la ley puede establecer requisitos orientados a
garantizar la seriedad de las inscripciones, siempre y cuando se trate de
exigencias que sean “razonables, de acuerdo a los mínimos históricamente
sostenibles en un momento dado, y que no obstaculicen el libre ejercicio de los
derechos políticos, de tal manera que no vulneren el principio de igualdad.
(…)
En esta dirección el inciso cuarto del precepto examinado prevé que para la
inscripción de los candidatos postulados por los grupos significativos de
ciudadanos, además del respaldo popular que deben acreditar mediante la
recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista, es preciso seguir un
procedimiento consistente en que: (i) la inscripción debe efectuarse por
un comité conformado por tres ciudadanos, el cual debe registrarse ante la autoridad
electoral correspondiente; (ii) este registro debe efectuarse cuando menos con
un mes de antelación a la fecha prevista para el cierre de la inscripción
respectiva, y en todo caso, antes del proceso de recolección de firmas; y (iii)
los formularios de recolección de firmas deben contener tanto las fotos de los
integrantes del comité, como las de los candidatos a inscribir.
(…)
encuentra la Corte que los requisitos establecidos por la norma para la
inscripción de candidatos y listas respaldados por un grupo significativo de
ciudadanos que no cuenten con personería jurídica, no se aprecian como
desproporcionados o irrazonables, comoquiera que están orientados a cumplir dos
propósitos plausibles: de un lado, a revestir de seriedad la inscripción de listas
y candidatos apoyados por estos grupos, de manera que se genere confianza a los
electores; y de otro, a reemplazar el aval y el presupuesto de
representatividad establecido como requisito para los partidos y movimientos
políticos que cuenten con personería jurídica y por ende con representante
legal.
El
requisito previo de recolección de firmas de apoyo para la inscripción de
candidatos por parte de los movimientos sociales y grupos significativos de
ciudadanos se orienta a garantizar que los nombres y las listas postulados a la
contienda electoral cuenten con un mínimo de respaldo popular, y tiende a hacer
efectivo el propósito del constituyente de evitar la proliferación de
inscripciones provenientes de agencias de intereses minoritarios. En este sentido,
se ajusta al propósito general que ha caracterizado las últimas reformas en
materia de participación política de fortalecer los partidos y movimientos
políticos popularmente respaldados. El requisito de formalizar la inscripción
mediante un comité, se orienta a suplir la ausencia de personería jurídica,
estableciendo por esta vía un mecanismo de representación del movimiento
ciudadano. La  exigencia de publicidad derivada de la inclusión de las
fotos de los miembros del comité y de los candidatos en el formulario de
recolección de firmas, constituye así mismo una garantía de transparencia que
facilita la decisión del elector y le suministra confianza.
Estos
requisitos adicionales, establecidos por el legislador estatutario para el
proceso de inscripción de candidatos por parte de grupos significativos de
ciudadanos que no cuentan con personería jurídica reconocida, cumplen
finalidades legítimas en el marco del derecho a la participación política, como
es la de rodear de seriedad y transparencia la postulación, propiciar
decisiones informadas en el elector, sin que de otra parte constituyan
exigencias excesivas o desproporcionadas que obstaculicen el ejercicio de los
derechos políticos. En consecuencia, el procedimiento establecido para la
inscripción de candidatos por parte de grupos de ciudadanos significativos,
será declarado exequible”.
Po
su parte, en atención a lo expuesto en la Sentencia del 20 de agosto de 2009[59],
de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la cual se consideró, que para
ese entonces,  el artículo 9° de la Ley 130 de 1994, no estaba desarrollado y
que la Dirección de Censo Electoral de la Registraduría no había dictado las
instrucciones que le correspondían a fin de garantizar que los procesos de
elección se ajustaran a la ley, se expidió la Resolución 757 de 2011,
posteriormente modificada por la Resolución 7541 de 2011, en las que se
concretó el procedimiento de inscripción para grupos de ciudadanos, tema que
ahora ocupa la atención de la Sala
Los apartes pertinentes de la Resolución
757 de 2011, rezan lo siguiente:
“Artículo
1°. Competencia. Ordenar que la Dirección de Censo
Electoral es la competente para coordinar y dirigir el proceso de revisión y
verificación de la validez de las firmas que apoyan o respaldan una
candidatura, y para certificar el número total de respaldos entregados, el
número de estos nulos y el número de apoyos válidos para el cumplimiento de los
requisitos constitucionales y legales exigidos para la inscripción de
candidatos.
Artículo
2°.
Formularios para la recolección y entrega de apoyos que respaldan una
inscripción. Los
formularios en los cuales se recogerá el número de firmas o apoyos necesarios
para permitir la inscripción de un candidato, deberá reunir los siguientes
requisitos:
(…)
Parágrafo
1°. Serán anulados
por la Dirección de Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado
Civil, aquellos apoyos de ciudadanos que consultada la base de datos del censo
electoral no pertenezcan al censo vigente de la respectiva circunscripción
electoral de la elección, conforme lo dispone la ley.
Los
archivos alfabéticos o de identificación podrán ser igualmente confrontados
para verificar la correspondencia entre los nombres y los números de cédula de
ciudadanía, cuando estas pertenezcan al cupo numérico del distrito o municipio
en el cual se esté adelantando el mecanismo de participación.
Parágrafo
2°.
Así mismo, serán anulados aquellos respaldos que no cumplan con el mínimo de
requisitos exigidos en el formulario de recolección de firmas que apoyan la
inscripción de un candidato o que incurran en alguna de las siguientes
irregularidades o inconsistencias, las cuales deberán ser certificadas por
escrito:
1.
Fecha,
nombre, apellidos o número de cédula de ciudadanía ilegible o no identificable.
2.
Firma con datos incompletos, falsos o no identificables.
3.
Datos y firma no manuscritos.
4.
No inscrito en el censo electoral.
5.
Cuando no exista correspondencia entre el nombre y número de cédula de
ciudadanía.
Artículo
3°.
Remisión y verificación de apoyos. El Registrador de la circunscripción
electoral correspondiente recibirá los apoyos, entregando el correspondiente
radicado, la fecha de recepción y el número de folios presentados y dentro de
un plazo máximo de dos (2) días hábiles a su recibo, despachará los respectivos
apoyos debidamente foliados a la Dirección de Censo Electoral de la
Registraduría Nacional del Estado Civil para la verificación de los respaldos
destinados a la inscripción de candidatos por un grupo de ciudadanos conforme
lo dispone el artículo 9º de la Ley 130 de 1994.
Artículo
4°.
Verificación grafológica. Las firmas entregadas podrán ser cotejadas por
expertos grafólogos para la verificación de su validez y determinar posibles
datos consignados por una misma persona -uniprocedencia grafológica-, para tal
efecto, la entidad podrá contratar los servicios de expertos en la materia con
el fin de que emitan el correspondiente concepto, e indiquen las cantidades de
respaldos o apoyos que se deben anular.
(…)
Artículo
7°.
Certificación y efectos jurídicos de la inscripción de la candidatura. La inscripción
de candidatos por suscripción de firmas, queda condicionada a la revisión y
verificación de la validez de los apoyos entregados, que de ellos se haga, por
parte de la Dirección de Censo Electoral, quien certificará el número total de
respaldos entregados, el número de estos nulos y el número de apoyos válidos
exigidos para el cumplimiento de los requisitos constitucional y legales para
que produzca efectos jurídicos la respectiva inscripción”.
La Resolución
757 de 2011, fue posteriormente adicionada por la Resolución 13400 de 2013,
cuyo texto es el siguiente:
“ARTÍCULO
1o. COMPETENCIA. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Resolución
13400 de 2013. El nuevo texto es el siguiente:> Ordenar que la Dirección de
Censo Electoral es la competente para coordinar y dirigir el proceso de
revisión y verificación de la validez de las firmas que apoyan o respaldan una
candidatura y para certificar si se cumple con el número de apoyos mínimo
requerido para respaldar una candidatura, indicando cuántos de los apoyos
revisados resultaron nulos y cuántos válidos para el cumplimiento de los
requisitos constitucionales y legales exigidos para la inscripción de
candidatos.
ARTÍCULO 2o. FORMULARIOS PARA LA RECOLECCIÓN Y ENTREGA DE APOYOS QUE RESPALDAN
UNA INSCRIPCIÓN. Los formularios en los cuales se recogerá el número de firmas
o apoyos necesarios para permitir la inscripción de un candidato, deberá reunir
los siguientes requisitos:
-- El Formulario para la recolección de firmas que apoyan o respaldan la
inscripción de un candidato tendrá un formato único que será entregado por la
Registraduría o podrá ser descargado directamente de la página web.
www.registraduria.gov.co, el cual deberá incluir un encabezado con el nombre
del candidato que se postula, el cargo de elección popular al que aspira y la
fecha de la elección, en el caso de las elecciones de Asamblea, Concejo y
Juntas Administradoras Locales "JAL"; se deberá indicar la Cabeza de
Lista, el Departamento, Distrito, Municipio o Localidad, según el caso, y el nombre
del Grupo de ciudadanos que lo postulan.
-- Los formularios utilizados podrán ser reproducidos utilizando cualquier
medio o elaborados por el grupo significativo de ciudadanos, conservando las
características determinadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
-- El ciudadano al consignar su apoyo para la postulación de un candidato
deberá diligenciar íntegramente de su puño y letra el formulario, y deberá
incluir en forma legible su nombre completo, su número de cédula de ciudadanía
y su firma.
-- Cuando un ciudadano no sepa escribir, deberá imprimir su huella dactilar a
continuación de quien registre sus datos y firme a su ruego, de lo cual se
dejará expresa constancia en el formulario respectivo.
-- Si hubiere firmas repetidas, se tendrá por válida solamente una.
PARÁGRAFO 1o. Serán anulados por la Dirección de Censo Electoral
de la Registraduría Nacional del Estado Civil, aquellos apoyos de ciudadanos
que consultada la base de datos del censo electoral no pertenezcan al censo
vigente de la respectiva circunscripción electoral de la elección, conforme lo
dispone la ley.
Los archivos alfabéticos o de identificación podrán ser igualmente confrontados
para verificar la correspondencia entre los nombres y los números de cédula de
ciudadanía, cuando estas pertenezcan al cupo numérico del distrito o municipio
en el cual se esté adelantando el mecanismo de participación.
PARÁGRAFO 2o. Así mismo, serán anulados aquellos respaldos que no cumplan con
el mínimo de requisitos exigidos en el formulario de recolección de firmas que
apoyan la inscripción de un candidato o que incurran en alguna de las
siguientes irregularidades o inconsistencias, las cuales deberán ser
certificadas por escrito:
1. Fecha, nombre, apellidos o número de cédula de ciudadanía ilegible o no
identificable.
2. Firma con datos incompletos, falsos o no identificables.
3. Datos y firma no manuscritos.
4. No inscrito en el censo electoral.
5. Cuando no exista correspondencia entre el nombre y número de cédula de
ciudadanía.
6. <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Resolución 13400 de 2013. El
nuevo texto es el siguiente:> Cuando se verifique que la firma fue
registrada en fecha anterior a aquella en que se inscribió el respectivo comité
promotor, ante la Registraduría Municipal, Especial, Distrital o Delegación
Departamental correspondiente, o ante la Registraduría Nacional del Estado
Civil, según sea el caso.”
De conformidad
con lo dicho, puede concluirse que la posibilidad que le otorgó el
constituyente a los grupos significativos de ciudadanos y a los movimientos
sociales para inscribir candidatos,  es una manifestación de derechos
políticos, concretamente a ser elegido, a tomar parte en elecciones, a acceder
al desempeño de cargos y funciones públicas, todos ellos enunciados en el
citado Artículo 40 Constitucional.
Respecto
al Artículo 40 enunciado, la Corte Constitucional en Sentencia C-952 de 2001,
manifestó:
“La
Carta Política de 1991 establece en el artículo 40 el derecho de los ciudadanos
a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Dentro
de las varias manifestaciones que adopta este derecho se encuentra la
posibilidad de elegir y ser elegido (num.1o.) así como de acceder al desempeño
de funciones y cargos públicos (num. 7o.) (…)
(…)
El
derecho político en mención ha sido reconocido como fundamental y de aplicación
inmediata en el texto constitucional (CP, arts. 40 y 85), dado el desarrollo
que permite alcanzar, no sólo en el patrimonio jurídico-político de los
ciudadanos, sino también en la estructura filosófico-política del Estado, al
hacer efectivo el principio constitucional de la participación ciudadana (C.P.,
art. 1o.).”
Con
base en los fundamentos jurídicos esgrimidos, la Sala Séptima de Revisión
pasará a examinar el asunto puesto a su consideración.
5.
CASO CONCRETO
5.1.
Resumen.
El
señor Eduardo Ignacio Verano de la Rosa formuló acción de tutela contra la
Dirección del Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil,
por considerar que la decisión de excluir como válidos registros de apoyos
ciudadanos para efectos de inscribir su candidatura a la Presidencia de la
República, fue adoptada invocando causales de exclusión no contenidas en la
reglamentación electoral vigente.
Adicionalmente,
sostiene que la entidad accionada no estudio de fondo los recursos interpuestos
contra la anterior decisión, por considerar a los mismos improcedentes, en
cuanto recaen sobre un acto de trámite.
La
Registraduría Nacional del Estado Civil sustenta que el acto de verificación de
los apoyos que respaldan la postulación de una candidatura, es un procedimiento
administrativo o acto de trámite frente al cual no procede recurso alguno. Se
apoya en la jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual los actos
definitivos, a diferencia de los de trámite, son aquellos que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una
actuación.
Por
otra parte, resalta la entidad accionada que el proceso de verificación de los
apoyos ciudadanos se empezó a realizar el día 14 de enero de 2014, fecha para
la cual ya había entrado en vigencia la Resolución No. 13400 del 2013, que
contempla las causales de exclusión o anulación aplicadas a los registros de
apoyo presentados por el accionante.
En
sede de tutela, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de
la Judicatura del Atlántico concedió el amparo del derecho fundamental al
debido proceso administrativo del señor Eduardo Ignacio Verano de la Rosa, y en
consecuencia, ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil resolver los
recursos presentados contra la certificación que excluyó como válidos los
apoyos ciudadanos presentados por el accionante.
De
acuerdo con lo anterior, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la
certificación del 14 de enero de 2014, proferida por la Dirección del Censo
Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil vulneró los derechos
fundamentales del peticionario, al basarse supuestamente en causales no
contempladas en la normativa vigente, y al rechazar los recursos presentados en
contra de dicha decisión, argumentando su no procedencia por tratarse de un
acto de trámite que no define la situación jurídica del actor.
5.2.
Examen de procedencia.
Tal
como se expuso en capítulos precedentes de esta providencia, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que, en virtud del principio de subsidiariedad, la
acción de tutela no es procedente contra decisiones administrativas, salvo cuando
(i) la acción constitucional se interponga como mecanismo transitorio
ante la inminencia de un perjuicio irremediable, y/o (ii) los demás
mecanismos judiciales de defensa no sean idóneos para poner fin a la amenaza o
vulneración de los derechos fundamentales del tutelante. Además, ha indicado
que en tales hipótesis, el amparo puede ser procedente, siempre y cuando se
advierta la existencia de una vía de hecho en la decisión administrativa.
Así,
en las sentencias T-418 de 2003 y en la T-956 de 2011[60],
la Corte señaló que, cuando se presenta una vía de hecho administrativa, la
acción de tutela es procedente, incluso, como mecanismo definitivo[61].
Sobre este punto sostuvo lo siguiente:
(…)
si se trata de una decisión proferida en proceso administrativo, fiscal
o disciplinario, en la que se alega la existencia de una vía de hecho en la
decisión correspondiente, el examen del juez de tutela es distinto, pues, en
estos casos, el afectado siempre puede acudir ante la jurisdicción contenciosa
administrativa. En estos eventos, cuando existe indudablemente la vía de
hecho, según las circunstancias del caso concreto, el juez de tutela puede
conceder la acción de tutela, como mecanismo transitorio, o, excepcionalmente,
en forma definitiva”. (Subrayado fuera del texto).
En el presente
caso, la Sala encuentra que, tal como lo advirtió el juez de instancia en el
momento de interposición de la acción de tutela, el accionante se hallaba ante
la inminencia de un perjuicio irremediable de naturaleza iusfundamental,
derivado de la ausencia de una respuesta de fondo a los recursos presentados en
contra de la certificación de que los apoyos ciudadanos no superaban el mínimo
requerido para lograr  su inscripción como candidato a la Presidencia de la
República.
Recuerda la Sala
que esta Corporación reiteradamente ha establecido que para que se configure un
perjuicio irremediable, éste debe ser inminente, urgente y grave. En palabras
del Alto Tribunal:
“A).El perjuicio
ha de ser inminente: ‘que amenaza o está por suceder prontamente; B). Las
medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser
urgentes, es decir, como calidad de urgir; C). No basta cualquier perjuicio, se
requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona, y D). La
urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya
que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad (…)”[62].
Se observa
entonces que en este caso en particular, al momento de interposición de la
demanda de tutela, era inminente la ocurrencia de un perjuicio irremediable en
relación con el derecho al debido proceso administrativo del señor Eduardo
Ignacio Verano de la Rosa, con mayor razón teniendo en cuenta que el plazo
máximo para la inscripción como candidato a la elecciones presidenciales vencía
el 7 de marzo de 2014.
En efecto, la
falta de respuesta a los recursos presentados en contra de la certificación que
no permitió su inscripción como candidato presidencial, significaban que el
accionante (i) no podría controvertir las razones por las cuales
considera que no han debido excluirse apoyos ciudadanos que, en su opinión,
eran plenamente válidos y no encuadraban en las causales de anulación
contempladas en la normativa electoral, y como consecuencia de ello (ii) no
podría inscribir su candidatura para las elecciones de Presidente de la
República, lo cual a su vez, hace nugatorio su derecho fundamental a la
participación política.
Tales
circunstancia enfrentaban al accionante a la inminencia de no poder defenderse
adecuadamente dentro del proceso administrativo de revisión de firmas para su
candidatura, lo que a su turno conllevaba a que, aun a pesar de satisfacer el
mínimo requerido para inscribir su nombre en las elecciones, no pudiera hacerlo
por los yerros en que incurrió la Dirección del Censo Electoral de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, al evaluar o analizar los apoyos ciudadanos
presentados para el efecto.
5.3.
Análisis de la presunta vulneración de los derechos
fundamentales invocados por el accionante.
Fundamenta
el señor Eduardo Ignacio Verano de la Rosa, los recursos de reposición y
apelación interpuestos, así como la acción de tutela impetrada, en que la
vulneración de sus derechos fundamentales se produjo como consecuencia de los
errores cometidos por la autoridad accionada al momento de verificar el
cumplimiento de los requisitos exigidos para la inscripción de su candidatura a
la Presidencia de la Republica, representado en el hecho de que se excluyeron
como válidos apoyos ciudadanos invocando causales no contempladas en la
Resolución 757 de 2011, vigente para el momento en que se inició el proceso de
recolección de dichos apoyos.
Considera
el peticionario que las causales alegadas por la Dirección del Censo Electoral
de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se encuentran contempladas en la
Resolución 13400 de 2013, la cual no estaba vigente para el momento de
presentación de los apoyos ciudadanos presentados por el Movimiento Político
Colombia País de Regiones para avalar su candidatura. Lo anterior, por cuanto
dicha Resolución fue publicada en el Diario Oficial el 12 de diciembre de 2013,
y el proceso de recolección de firmas así como la presentación de las mismas ante
la autoridad electoral se produjo con anterioridad.
Por
su parte, la Registraduría Nacional del Estado Civil a través de la Dirección
del Censo Electoral invocó las siguientes causales de anulación para excluir
los registros de apoyos ciudadanos presentados:
Descripción
Registros
Ok Censo Investigación
339.394
Registro duplicado
78.495
Folio propuesta diferente
0
Folio fotocopia
30
Encabezado incompleto
30
Fecha no corresponde
2.108
Renglón fotocopia
0
Datos Incompletos
9.259
Dato ilegible
9.301
Nombre no corresponde
78.341
No censo
0
No en censo Nacional
7.496
No ANI ( Archivo Nacional de
Identificación)
62.365
Registro Uniprocedentes
16.237
Registros Pendientes por analizar
0
Total Registros Analizados
603.056
Sobre las
mismas, en la contestación de la acción de tutela, la Registraduría manifestó
que hacen referencia o corresponden a las causales contempladas en la
Resolución No. 757 de 2011, así:
-  “OK
Censo: Significa que el apoyo cumple con todos los requisitos Artículo 48 Ley
1475 de 2011.
-  FOLIO
DE PROPUESTA DIFERENTE: Significa que el folio presenta en el encabezado un
objeto que no corresponde a la propuesta de postulación de candidatura
revisada. Artículo 2. Resolución 757 del 2011
-   ENCABEZADO
INCOMPLETO: Si el encabezado del formulario no contiene toda la información
correspondiente a la postulación de candidatura. Artículo 2. Resolución 757 del
2011
-  FECHA
NO CORRESPONDE: Si la fecha registrada es anterior al año de postulación del
candidato o posterior a la fecha de radicación de la iniciativa. Artículo 2.
Resolución 757 del 2011
-  RENGLÓN
FOTOCOPIA: Si la información que contiene el renglón no es original es decir
hecha a puño y letra sino por otro medio de reproducción, Artículo 2.
Resolución 757 del 2011
-  DATOS
INCOMPLETOS: Si faltase la información de cedula, al menos un nombre y un
apellido, la dirección o la firma Artículo 2. Parágrafo 2 de la Resolución 757
del 2011
-  DATO
ILEGIBLE: Si los datos correspondientes al número de cedula, o el número de
cedula no son legibles Artículo 2. Parágrafo 2 de la Resolución 757 del 2011
-  NOMBRE
NO CORRESPONDE: Si el número de la cedula, no corresponde con los nombres y
apellidos que aparecen registrados en el renglón, Artículo 2. Parágrafo 2 de la
Resolución 757 del 2011
-  NO
CENSO NACIONAL: Aunque el número de cedula existe el ciudadano no tiene su
cedula de ciudadanía inscrita para votar o no se encuentra habilitada por
(pertenecer a las fuerzas militare, pérdida de derechos políticos entre otros)
Artículo 48 Ley 1457 de 2011. Y Artículo 2. Parágrafo 1 y 2 de la Resolución
757 del 2011
-  NO
ANI: La cedula de ciudadanía no se encuentra en el archivo nacional de
identificación, debido a que el cupo numérico no se ha asignado a ningún
ciudadano o que pertenece a un menor de edad. Artículo 2. Parágrafo 1 de la
Resolución 757 del 2011
-  REGISTROS
UNIPROCEDENTES: Los apoyos que son anulados por los grafólogos expertos, al
detectar que varias firmas son realizadas por la misma persona Artículo 4.
Verificación grafológica  Resolución 757 del 2011
-  REGISTRO
DUPLICADO: Son los apoyos que aparecen en dos o más renglones diferentes,
siempre se deja un apoyo como válido y se anulan el otro Artículo 2. Parágrafo
2 de la Resolución 757 del 2011
-  FOLIO
FOTOCOPIA: Que el folio completo es fotocopia de otro Artículo 2. Parágrafo 1
de la Resolución 757 del 2011
Así planteadas
las causales de anulación por parte de la Registraduría Nacional, observa la
Sala que el precitado artículo 2º de la Resolución 757 de 2011, establece lo
siguiente:
“Los
formularios en los cuales se recogerá el número de firmas o apoyos necesarios
para permitir la inscripción de un candidato, deberá reunir los siguientes
requisitos:
-
El Formulario para la recolección de firmas que apoyan o respaldan la
inscripción de un candidato tendrá un formato único que será entregado por la
Registraduría o podrá ser descargado directamente de la página web.
www.registraduria.gov.co, el cual deberá incluir un encabezado con el nombre
del candidato que se postula, el cargo de elección popular al que aspira y la
fecha de la elección, en el caso de las elecciones de Asamblea, Concejo y
Juntas Administradoras Locales “JAL”; se deberá indicar la Cabeza de Lista, el
Departamento, Distrito, Municipio o Localidad, según el caso, y el nombre del
Grupo de ciudadanos que lo postulan.
-
Los formularios utilizados podrán ser reproducidos utilizando cualquier medio o
elaborados por el grupo significativo de ciudadanos, conservando las
características determinadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
-
El ciudadano al consignar su apoyo para la postulación de un candidato deberá
diligenciar íntegramente de su puño y letra el formulario, y deberá incluir en
forma legible su nombre completo, su número de cédula de ciudadanía y su firma.
-
Cuando un ciudadano no sepa escribir, deberá imprimir su huella dactilar a
continuación de quien registre sus datos y firme a su ruego, de lo cual se
dejará expresa constancia en el formulario respectivo.
-
Si hubiere firmas repetidas, se tendrá por válida solamente una.
Parágrafo
1°.Serán
anulados por la Dirección de Censo Electoral de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, aquellos apoyos de ciudadanos que consultada la base de datos del
censo electoral no pertenezcan al censo vigente de la respectiva
circunscripción electoral de la elección, conforme lo dispone la ley.
Los
archivos alfabéticos o de identificación podrán ser igualmente confrontados
para verificar la correspondencia entre los nombres y los números de cédula de
ciudadanía, cuando estas pertenezcan al cupo numérico del distrito o municipio
en el cual se esté adelantando el mecanismo de participación.
Parágrafo
2°.
Así mismo, serán anulados aquellos respaldos que no cumplan con el mínimo de
requisitos exigidos en el formulario de recolección de firmas que apoyan la
inscripción de un candidato o que incurran en alguna de las siguientes
irregularidades o inconsistencias, las cuales deberán ser certificadas por
escrito:
1.
Fecha, nombre, apellidos o número de cédula de ciudadanía ilegible o no
identificable.
2.
Firma con datos incompletos, falsos o no identificables.
3.
Datos y firma no manuscritos.
4.
No inscrito en el censo electoral.
5.
Cuando no exista correspondencia entre el nombre y número de cédula de
ciudadanía.”
En atención a lo
anterior, se encuentra que efectivamente las causales invocadas por la
Registraduría encuadran dentro de los supuestos contemplados en la disposición
normativa transcrita, a excepción de la causal denominada “fecha no
corresponde”, la cual, explica la Registraduría, se presenta cuando la
fecha registrada es anterior al año de postulación del candidato o posterior a
la fecha de radicación de la iniciativa, y en atención de la cual, se anularon
2.108 registros presentados por el señor Eduardo Ignacio Verano de la Rosa.
En efecto, de la
lectura completa del artículo 2º de la Resolución No. 757 de 2011, se observa
que aun cuando no se encuentran textualmente las causales señalas por la
accionada, de su contenido se desprende fácilmente cuál es la conducta que se
encuentra prohibida por la norma, sin embargo, en relación con lo descrito como
la causal “fecha no corresponde”, no hay nada que permita inferir las
hipótesis que, según la Registraduría, abarca dicha causal.
Ahora bien, no
ocurre lo mismo en la Resolución 13400 de 2013, en la cual, además de las
causales ya mencionadas se adicionó la siguiente: “Cuando se verifique que
la firma fue registrada en fecha anterior a aquella en que se inscribió el
respectivo comité promotor, ante la Registraduría Municipal, Especial,
Distrital o Delegación Departamental correspondiente, o ante la Registraduría
Nacional del Estado Civil, según sea el caso.”
Frente a lo
anterior, es menester de esta Sala precisar que asiste razón al accionante en
relación con que no puede aplicarse para la evaluación o verificación de los
registros de apoyos ciudadanos por él presentados una regulación normativa
expedida con posterioridad.
Esto es así, por
cuanto la Resolución 13400 del 10 de diciembre de 2013, la cual adicionó la
Resolución 757 de 2011, fue publicada en el Diario Oficial el día 12 de
diciembre de 2013, fecha para la cual el peticionario ya había llevado a cabo
todo el proceso de recolección de apoyos y ya los había presentado ante la
entidad.
Sobre este
punto, se recuerda que una de las manifestaciones del derecho fundamental al
debido proceso, el cual se predica de todas las actuaciones judiciales y
administrativas, es el principio de legalidad, en virtud del cual nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa.
En este orden de
ideas, no cabe duda que las causales de anulación constituyen una sanción o
castigo por la omisión de los requisitos que la ley considera indispensables
para la validez de los actos, por lo que, en atención a lo expuesto, la sanción
de nulidad impuesta en el procedimiento administrativo de verificación de
apoyos ciudadanos para la inscripción de candidaturas, debe hacerse conforme a
las leyes electorales preexistentes, esto es, en el caso concreto, conforme a
lo establecido en la Resolución 757 de 2011.
De esta manera,
la Dirección del Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil
al emplear una causal de nulidad contemplada en un cuerpo normativo claramente
inaplicable al proceso de inscripción electoral del señor Eduardo Verano de la
Rosa, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, materializado en la
configuración de un defecto sustantivo, el cual como se planteó anteriormente
es una circunstancia
que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales o
actuaciones administrativas, y aparece cuando la autoridad respectiva desconoce
las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya
sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por un error
grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las
sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican
en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
Ahora
bien considera
la Sala que respecto a las pretensiones planteadas en el escrito de tutela, nos
encontramos ante la presencia de una carencia actual de objeto por daño
consumado, puesto que las elecciones para Presidente de la República, en las
cuales aspiraba poder participar el accionante, ya fueron llevadas a cabo en
dos jornadas de votación el 25 de mayo y el 15 de junio de 2014, referentes a
la primera y segunda vuelta electoral, respectivamente.
Con
base en lo descrito, es importante resaltar tal y como se estableció en la
parte considerativa de esta sentencia, que la carencia actual de objeto por daño
consumado se presenta cuando la vulneración o amenaza del derecho
fundamental ha producido el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de
tutela, de modo tal que ya no es posible hacer cesar la violación o impedir que
se concrete el peligro, y lo único que procede es el resarcimiento del daño
causado por la vulneración del derecho fundamental. Situación que se presenta
en el caso concreto pues ya se llevaron a cabo las elecciones para Presidente de
la República, en las cuales aspiraba poder participar el accionante. Por
tanto, se cristalizó el daño.
5.4.
Declaración
oficiosa del amparo al debido proceso.
No
obstante lo anterior, advierte la Sala que a pesar de configurarse el fenómeno
de la carencia actual de objeto por daño consumado, respecto de las
pretensiones del accionante; al encontrarse de por medio la vulneración de un
derecho de rango fundamental, esta Sala de Revisión entrará a estudiar el fondo
en cuanto a la presunta vulneración del derecho al debido proceso.
Acertó el juez
de instancia, al considerar que al acto mediante el cual certificó que los
apoyos ciudadanos no alcanzaban el mínimo requerido para la inscripción de la
candidatura del accionante, pasó de ser un simple acto de trámite y se
constituyó en un acto definitivo, puesto que puso fin a la actuación
administrativa y, en ese orden, le impidió al accionante continuar participando
en el proceso electoral; por lo tanto contra el mismo sí procedían los recursos
de ley y no como erradamente lo manifestó la Registraduría Nacional del Estado
Civil, al rechazar los mismos por improcedentes.
En este sentido
se ha pronunciado la jurisprudencia del Consejo de Estado[63], la
cual, en casos como el ahora estudiado, ha sido clara y reiterativa en señalar
que el acto que certifica de manera negativa o, en otras palabras, descertifica
el cumplimiento de los requisitos para la inscripción de una candidatura, muta
su naturaleza de acto de trámite a acto definitivo, por cuanto está decidiendo
de fondo sobre el derecho a participar en las contiendas políticas, motivo por
el cual, al igual que los actos de naturaleza definitiva, es susceptible de
recursos y acciones en su contra.
Determinada
la existencia de un defecto sustantivo en el acto administrativo que certificó
el no cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos para la inscripción de la
candidatura del accionante, es clara entonces la necesidad de resolver de fondo
los recursos por él presentados ante la Registraduría Nacional del Estado
Civil, pues precisamente, la configuración de este defecto fue alegada por el
peticionario al momento de recurrir el acto, lo cual se constituye en una evidente
vulneración al debido proceso, pues ninguna de las actuaciones de las
autoridades públicas que creen, modifiquen o extingan una situación jurídica,
dependen de su propia potestad; por el contrario se deben ceñir a los
procedimientos establecidos en la ley.
5.5.
CONCLUSIÓN
Como
recapitulación de lo esgrimido en precedencia se tiene que:
5.5.1.
La
Dirección del Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la
participación política del señor Eduardo Ignacio Verano de la Rosa, al aplicar,
al proceso de verificación de los apoyos ciudadanos presentados por el
Movimiento Político “Colombia País de Regiones”  para avalar su candidatura a
la Presidencia de la República, una causal contemplada en la Resolución 13400
de 2013, la cual no se encontraba vigente al momento del proceso de recolección
de los apoyos ciudadanos y de la presentación de los mismos ante la entidad.
5.5.2.
La
Dirección del Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil
vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo del accionante,
al rechazar por improcedentes los recursos interpuestos contra la decisión que
certificó el no cumplimiento de los requisitos mínimos para inscribir su candidatura
a la Presidencia de la República, argumentando su naturaleza de acto de
trámite, sin tener en cuenta que dicho acto, al decidir de fondo sobre el
derecho a la participación política del peticionario, mutó su naturaleza a un
acto definitivo, frente al cual proceden los recursos de la vía gubernativa y
las acciones contenciosas pertinentes.
5.5.3.
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala estima que al momento de
la interposición de la tutela, el señor Eduardo Ignacio Verano de la Rosa se
enfrentaba a la inminencia de la violación grave e irremediable de su derecho
fundamental al debido proceso y a la participación política, razón por la cual
se confirmará parcialmente la sentencia proferida el cinco (5) de
marzo de dos mil catorce (2014), por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, en la medida
en que concedió de manera oficiosa el amparo al debido proceso administrativo
del señor Eduardo Ignacio Verano de la Rosa y ordenó a la Registraduría
Nacional del Estado Civil a pronunciarse de fondo sobre los recursos
interpuestos, de acuerdo a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de
los hechos, advirtiendo a la autoridad accionada que la motivación de dichas
decisiones debe hacerse conforme a los parámetros trazados en esta providencia.
No
obstante, se revocará parcialmente de decisión adoptada por el Juez de
instancia, en cuanto a negar el amparo de los derechos fundamentales invocados
por el accionante, por cuanto de la lectura de la sentencia objeto de revisión
se advierte que sus argumentos van encaminados a argumentar la improcedencia de
la acción ya que a su juicio no es el competente para dar las ordenes que
pretende sean proferidas por el Juez de tutela, entre ellas que la
Registraduría Nacional del Estado Civil lo inscriba como candidato a la
Presidencia de la República. En su lugar se declarará la carencia actual de
objeto por daño consumado.
6.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO. LEVANTAR los
términos suspendidos en la presente acción.
SEGUNDO. CONFIRMAR PARCIALMENTE, la
sentencia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico el cinco
(5) de marzo de dos mil catorce (2014), que concedió oficiosamente el
amparo al debido proceso del señor Eduardo Ignacio Verano de la Rosa.
TERCERO.
REVOCAR PARCIALMENTE, la sentencia proferida por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del
Atlántico
el cinco
(5) de marzo de dos mil catorce (2014) en cuanto negó el amparo de los derechos
fundamentales invocados por el accionante en el escrito de tutela y, en su
lugar se declara la CARENCIA ACUTAL DE OBJETO por daño consumado, de
conformidad con las consideraciones esgrimidas en esta providencia.
TERCERO. LÍBRESE
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para
los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERENESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Consejo de Estado,
Sección Quinta, C.P. Filemón Jiménez Ochoa.
[2]Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Arauca, Sentencias del 03 de febrero de 2014 y 30 de enero
de 2014.
[3] Radicado:
250002324000201200031-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro
[4] Sentencia T-612 de
2009
[5] MP, Rodrigo Escobar
Gil
[6] Sentencia SU-540/07
M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[7] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto
[8] Ibíd.
[9] Sentencias T- 291 y
T-197 de 2011, MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, las cuales reiteraron la
sentencia T-233 de 2006, en la cual esta Corte adoptó la expresión hecho
superado para referirse a la muerte del accionante en la tutela. En esa
providencia se afirmó que si el accionante muere durante el trámite de la
tutela, ésta pierde sentido por carencia actual de objeto, por cuanto la
decisión tendiente a proteger los derechos invocados resulta ya inocua
[10] Sentencia T-170 de
2009.
[11] Sentencia T-585 de 2010,
M.P Humberto Antonio Sierra Porto.
[12] Sentencia T-612 de
2009.
[13] MP. Antonio Barrera
Carbonell.
[14] La diferencia entre
esta tipología de actos, puede encontrarse igualmente en la sentencia T-945 de
2009, MP. Humberto Antonio Sierra Porto, que al respecto indicó: “También se han
distinguido los actos administrativos según el contenido de la decisión, en actos de trámite o
preparatorios y actos definitivos. Los primeros no expresan en concreto la
voluntad de la administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones
intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se
plasma en el acto definitivo y en la mayoría de los casos no crean, definen,
modifican o extinguen situaciones jurídicas.”
[15]Decreto 01 de 1984
[16] SU-201 de 1994, MP.
Antonio Barrera Carbonell.
[17] Este parámetro
procesal fue anunciado con anterioridad en las sentencias T-043 de 1994. MP.
Carlos Gaviria Díaz y T-181 de 1994. MP. Alejandro Martínez Caballero.
[18]La
Corte en Auto 172A de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, señaló como
presupuestos para cuestionar la legitimidad de actos de trámite o preparatorios
los siguientes: “(i)
que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no
haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y
sustancial dentro de la actuación que se proyecte en la decisión final; y (iii)
que la actuación cuestionada ocasione la vulneración o amenaza real de un
derecho constitucional fundamental.”
[19] Consejo de Estado, Sección Tercera,
agosto 19 de 2004, expediente 12279, Consejero Ponente Ramiro Saavedra Becerra,
[20] Sentencia SU-617 de
2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[21] Sentencia T219 de
2010. M.P. Mauricio González
Cuervo.
[22]Sentencia C-740 de 1999.
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[23] Sentencia C-089 de 2011.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[24]Artículo 29
Constitucional
[25]Sentencia T-465 de 2009.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[26]Ibíd.
[27]Sentencia T-995 de 2007.
M.P. Jaime Araujo Rentería
[28] Sentencia T-590 de 2002 M.P. Jaime Araujo
Rentería
[29] Ibídem
[30]M.P. Jaime Araujo
Rentería
[31]Sentencia T- 076 de 2011.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[32] M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva
[33]Sentencia T-1093 de 2005.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[34] Ver entre otras
Sentencias T-033, T-328 y T-709 de 2010.
[35] Sentencia SU-159 del
6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[36] M.P.Marco Gerardo Monroy Cabra.
[37] Esta menor rigurosidad se
manifiesta, por ejemplo, en que en el derecho administrativo sancionador se
admiten los tipos penales “en blanco” o no autónomos, en donde la tipicidad se
obtiene de la lectura de varias normas que deben ser leídas sistemáticamente
para establecer exactamente en qué consiste la conducta proscrita.
[38] Sentencia C-475 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[39] Idídem.
[40] Ver entre otras,
sentencias T-049 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-288 de 2011
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-464 de 2011
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-794 de 2011
M.P. Jorge Iván Palacio, C-634 de 2011
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[41] Sentencia T-049 de 2007 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández
[42] Ver J. Bell. “Sources
of Law”, en P. Birks (ed.) English Private Law, 1, Oxford University Press, pp.
1-29 (2000). Citado
por Bernal Pulido, Carlos. “El precedente en Colombia”. Revista de derecho del
Estado. Universidad Externado de Colombia, páginas 81-94 (2008).  Ver en
el mismo sentido, “American
Law In a Global Context. The Basics”. Sheppard, Steve. Fletcher, George P. Pg.
80-83. (2005) “Casos
que establecen una regla en la interpretación de una norma o situación concreta.
Esto se identifica con los hechos, el problema jurídico, las consideraciones
que sustentan y son relevantes para la decisión, y la solución que se declara
para el caso. Para identificar un caso como precedente: stare decisis (casos
previos que vinculan como precedente), ratio decidendi (la razón de ser de la
decisión), obiter dicta (argumentos por decir que no son la razón de ser de la
decisión ni son vinculantes para decisiones posteriores)”(traducción
libre).“American
Law In a Global Context. The Basics”. Sheppard, Steve. Fletcher, George P. Pg.
80-83. (2005)
[43] Ver
las sentencias  T-1246 de 2008, T-115 de 2008, T-1180 de 2001 entre muchas
otras.
[44] MP,
Manuel José Cepeda Espinosa
[45] Cfr.
sentencia T-984 de 2000. La Corte afirmó en aquella oportunidad que en materia
penal, el procedimiento “debe ser llevado a cabo, en principio, por los
jueces penales dentro de los procesos en los que se manifiesten deficiencias en
la defensa técnica de los sindicados, pues si mediante tales procedimientos, en
sede de tutela, lo que se pretende es restablecer derechos conculcados, al
aplicarlo dentro del proceso penal, se previenen eventuales vulneraciones de
sus derechos fundamentales”.
[46]Cfr.
sentencia T-654 de 1998. Se concedió la tutela porque se probó que, pese a que
el indagado había manifestado claramente el lugar en el que podía ser informado
sobre cualquier decisión judicial y que, por carencia de medios económicos, no
contaba con un defensor de confianza ni le había sido nombrado defensor de
oficio, el juzgado no le informó sobre la expedición del cierre de
investigación ni le nombró un defensor de oficio. Lo anterior, sumado a la casi
absoluta falta de defensa técnica, y la no práctica de las pruebas solicitas
por el sindicado llevaron a la Corte a considerar que se constituía una
verdadera vía de hecho.
[47]Cfr. sentencia T-639 de 1996. Se concedió la tutela por
encontrar que el
juzgado decretó clausurada la investigación, sin adelantar diligencia alguna
tendiente a lograr la comparecencia del procesado, a pesar de que tenía a su
disposición la dirección donde podía ser localizado. En ese caso, al accionante
no se le notificó siquiera de la apertura de investigación en su contra.
[48] MP, Clara Inés Vargas
[49] MP,
Humberto Antonio Sierra Porto.
[50] Por ejemplo, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que se configura defecto procedimental
por indebida notificación en el proceso penal cuando se verifica: (i) denotada
negligencia del juez en la realización de intentos de notificación, (ii) consecuente
falta de notificación de las diligencias en el proceso pena, (iii)  como
consecuencia de lo anterior se adelanta el proceso penal contra persona
ausente.
[51]Cfr sentencia T-310
del 30 de abril de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver también sentencia
T-993 del de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[52] Ver sentencia T-310
del 30 de abril de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[53] MP, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub
[54] Corte Constitucional,
sentencia T-599 del 28 de agosto de 2009.
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
“[55]
Ver sentencia T-996 de 2003”
“[56]
Cfr. Sentencias T-996 de 2003 y SU-159 de 2002. ´(se pretermiten etapas) señaladas
en la ley para asegurar el ejercicio de todas las garantías que se le reconocen
a los sujetos procesales de forma tal que, por ejemplo, (i) puedan ejercer el
derecho a una defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la
asesoría de un abogado –en los eventos en los que sea necesario -, ejercer el
derecho de contradicción y presentar y solicitar las pruebas que considere
pertinentes para sustentar su posición; (ii) se les comunique de la iniciación
del proceso y se permita su participación en el mismo y (iii) se les notifiquen
todas las providencias proferidas por el juez, que de acuerdo con la ley, deben
serles notificadas´. (Tomado de la SU-159 de 2002)”
[57] Corte Constitucional,
sentencia T-264 del 3 de abril de 2009.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[58] M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.
[59]Expediente
15001233100020070081301. Radicación interna: 2007-0813. Actor: Rafael Ernesto
Vargas Aranguren. Demandado: Enrique Javier Camargo Valencia.
[60]M.P. Jorge Iván
palacio Palacio
[61] Ver Sentencia T-912
de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[62]M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[63] Ver entre otras,
Sentencia. Rad. 2008-00026 del 22 octubre de 2009. C.P.  Filemón Jiménez Ochoa;
Sentencia Rad 25000-23-24-000-2012-0003101
del 23 de octubre de 2013. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Sección Quinta del
Consejo de Estado.