T-625-00
Sentencia T-625/00
Sentencia
T-625/00
DERECHO AL
TRABAJO-Vulneración/ACCION
DE TUTELA-Hecho superado
La vulneración
del derecho al trabajo se produce cuando una acción u omisión arbitraria de las
autoridades limita injustificadamente el ejercicio de una actividad laboral
legítima. En estas circunstancias, siempre que no exista otro medio de defensa
y que la vulneración del derecho sea real o inminente, podrá proceder la acción
de tutela. En los términos anteriores, queda claro que la resolución a través
de la cual la administración canceló la tarjeta de operación del vehículo de
propiedad del actor, lesionaba su derecho al trabajo pues, sin justificación
alguna, le impedía ejercer el oficio que libremente había escogido. Sin
embargo, la vulneración del derecho mencionado cesó  el 16 de agosto de 1994,
cuando el Ministerio expidió la referida tarjeta. Dado que se trata de un hecho
superado, no puede afirmarse que, en la actualidad, exista alguna acción u
omisión del Ministerio de Transporte que limite o amenace injustificadamente el
ejercicio pleno de las actividades laborales o profesionales del actor, o que
restrinja, arbitrariamente, su ámbito de libertad laboral.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reclamo de
indemnizaciones
En el presente
caso, lo que se encuentra en juego es el derecho patrimonial de un ciudadano al
pago de los perjuicios sufridos por una actuación arbitraria de la
administración. En tales condiciones podría sostenerse que el objeto de la
acción presentada no es otro que el pago de una indemnización. Por lo tanto, la
acción debía ser desestimada, pues los derechos patrimoniales no son, en
principio, objeto de acción de tutela ni este es el mecanismo judicial idóneo
para reclamar el pago de indemnizaciones.
DERECHO DE ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Alcance
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL EFICAZ-Pago de
indemnización por omisión del Ministerio de Transporte en expedición de tarjeta
de operaciones/PROCESO EJECUTIVO-Pago de indemnización por omisión del
Ministerio de Transporte en expedición de tarjeta de operaciones
El actor contaba
con otro mecanismo de defensa judicial, consistente en el juicio ejecutivo
singular contra la Nación por el pago de la suma de dinero que correspondía a
la referida indemnización parcial. De ninguna manera puede sostenerse, como
equivocadamente lo hace la apoderada, que el hecho de haber acudido en 1993 a
un juicio ejecutivo por obligación de hacer, inhibe la posibilidad de iniciar,
posteriormente, un proceso para la ejecución de la obligación de pagar la
indemnización debida, cuyos elementos sólo quedaron completamente definidos el
16 de agosto de 1994. Sólo en el evento en el cual el proceso ejecutivo
singular por obligación de pagar una suma cierta de dinero, hubiera fallado o
se hubiere producido una vía de hecho atentatoria de sus derechos
fundamentales, podía el actor acudir a la acción de tutela para solicitar el
pago de la indemnización parcial. El 16 de agosto de 1994 se terminaron de
configurar los supuestos suficientes para iniciar un proceso ejecutivo singular
a través del cual se lograra la ejecución de la obligación del Ministerio,
consistente en pagarle al actor la indemnización correspondiente a los
perjuicios causados por la omisión de la expedición de la tarjeta de
operaciones.
ACCION DE TUTELA-No sustituye mecanismos de defensa
judicial/JUEZ DE TUTELA-Respeto de jurisdicciones establecidas
Referencia:
expediente T-275487
Acción de tutela
instaurada por Bernardo  Pimentel Rojas contra el Ministro de Transporte.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., mayo veintinueve (29) de dos mil (2000).
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo adoptado por la Subsección “A”, Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro de la acción de
tutela instaurada por Bernardo Pimentel Rojas contra el Ministro de Transporte.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. El 30 de agosto
de 1999, el señor Bernardo Pimentel Rojas, mediante apoderado judicial,
interpuso acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
contra el Ministro de Transporte. Sostiene que el demandado vulneró su derecho
al trabajo (CP., art. 25), al no reconocerle el pago de la indemnización
parcial  a la cual tiene derecho, de acuerdo con el fallo del Tribunal
Administrativo del Quindío de fecha 21 de junio de 1988  y el incidente de
liquidación de perjuicios del 21 de septiembre de 1990, decisiones confirmadas
por el Consejo de Estado.
1. 2.  Los hechos
que dieron origen a la presente acción de tutela pueden sintetizarse como
sigue:
1.2.1 El 30 de
enero de 1986 el INTRA inmovilizó el taxi de propiedad del actor, en cumplimiento
de una serie de resoluciones del Instituto a través de las cuales decidió
desvincular al mencionado vehículo de la Sociedad Transporte Tebaida
“Transtebaida” S.A., y cancelarle la tarjeta de operación.
Sin embargo,
mediante fallo de 21 de junio de 1988, el Tribunal Contencioso Administrativo
del Quindío procedió a declarar la nulidad de las mencionadas resoluciones. En
consecuencia, ordenó al INTRA, disponer la vinculación del vehículo a la
empresa y expedir nuevamente la tarjeta de operación.  Adicionalmente, condenó
al INTRA a pagar los daños y perjuicios materiales causados con la
desvinculación del vehículo de servicio público, “equivalente a las sumas
dejadas de percibir por éste desde el 30 de enero de 1986, fecha en la cual fue
efectivamente retirado de la empresa transportadora, y hasta la fecha en que
sea nuevamente vinculado el automotor a dicha empresa.”. (subraya fuera del
texto)
La condena se
produjo en abstracto dado que faltaban algunos datos específicos por definir.
En virtud de lo anterior, el Tribunal señaló la forma de tasar los perjuicios y
dispuso que éstos “se liquidarán mediante el trámite previsto en el artículo
308 del Código de Procedimiento Civil (CPC).”
El 20 de septiembre
de 1989, el Consejo de Estado confirmó la sentencia del Tribunal.
1.2.2   El 9 de
julio de 1990, el actor le solicitó al INTRA que le expidiera la tarjeta de
operación de su vehículo. Sin embargo, el 26 de noviembre del mismo año, la
entidad negó la solicitud, aduciendo que no se encontraba completa la
documentación necesaria para la expedición de dicha tarjeta.
1.2.3   En
septiembre de 1990, al resolver el incidente de liquidación de perjuicios
iniciado por el señor Bernardo Pimentel Rojas, el Tribunal Administrativo del
Quindío, dispuso liquidar los perjuicios correspondientes al periodo
comprendido entre el 30 de enero de 1986 y el 30 de enero de 1990. La decisión
del Tribunal Administrativo del Quindío fue apelada por el actor y por la
entidad demandada.
El 11 de
octubre de 1991, al resolver la apelación, la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, confirmó en todas sus partes
la providencia impugnada. Sin embargo, dicha Corporación recabó en la
existencia de una obligación de hacer a cargo de la entidad condenada,
consistente en vincular nuevamente el vehículo de placas WN 2638 a la empresa
transportadora antes mencionada, “lo que se logra con la expedición de la
tarjeta de operación que es el documento que permite a un vehículo prestar el
servicio público de transporte.”
Al respecto, la
citada providencia indicó:
“(D)e la lectura del
numeral 5o. de la parte resolutiva de la sentencia se infiere lógicamente que
la demandada debería pagar el valor de los perjuicios causados con su
correspondiente corrección monetaria hasta tanto no se cumpla con la obligación
de vincular el vehículo a la respectiva empresa de transportes. Sin embargo, en
esa etapa procesal de ejecución de la sentencia no es viable entrar a dilucidar
el monto de los perjuicios causados desde el 1o. de febrero de 1990 en
adelante, pues se trata de circunstancias acaecidas con posterioridad a la
sentencia que puso fin al proceso y por lo tanto, queda a salvo el derecho del
actor de reclamar por otra vía el pago de los mismos (arts. 494 y 495 del
C.P.C.) conforme a las pautas trazadas en la sentencia materia de liquidación.”
1.2.4 El 20 de
agosto de 1993 el demandante solicitó, nuevamente, la expedición de la referida
tarjeta de operación. El 31 de agosto de 1993, la entidad negó la solicitud,
aduciendo que no se habían presentado la documentación necesaria  para proceder
a cumplir tal obligación.
1.2.5 El 19 de
noviembre de 1993, el actor, a través de apoderada judicial, inició  demanda
ejecutiva ante el Juzgado 28 Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá, contra
el INTRA, entidad en liquidación, para que se ordenara a la entidad demandada
el cumplimiento de la obligación de hacer impuesta a través de la sentencia de
junio de 1988 y septiembre de 1989, del Tribunal Administrativo del Quindío y
del Consejo de Estado respectivamente. En consecuencia, solicitó que se librara
“auto ejecutivo” en el que se ordenara al INTRA  expedir a favor del señor
Bernardo Pimentel Rojas la tarjeta de operación de su vehículo-taxi de placas
WN 2638. Así mismo, solicitó que se ordenara al INTRA el pago de los perjuicios
moratorios causados por el incumplimiento de las anteriores obligaciones,
perjuicios que debían ser determinados “siguiendo exactamente las pautas de la
sentencia de primer grado del Tribunal Administrativo del Quindío de 21 de
junio de 1988, confirmada por el H. Consejo de Estado, y por el procedimiento y
método concretos de la providencia del mismo Tribunal de 21 de septiembre de 1990
que liquidó perjuicios en concreto (por el período de 30 de enero de 1986 a 30
de enero de 1990), a su vez confirmada también por dicho Consejo.”
El Juzgado 28
Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá, mediante providencia del 25 de
noviembre de 1993, negó la ejecución demandada. Como fundamento de su decisión
afirmó lo siguiente:
“(...) si la
autoridad a quien correspondía cumplir los mandatos del fallo referido, no ha
adoptado las medidas necesarias para tal efecto, el proceso ejecutivo no es la
vía adecuada para lograr la efectividad de tales órdenes, dado que el Intra
como organismo adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte es un
establecimiento público, el cual en los términos del artículo 43 del Decreto
3130 de 1968 goza de los mismos privilegios y prerrogativas reconocidas a la
Nación, es decir, es inejecutable por la clase de obligación demandada, en
virtud de que no se trata de ejecución para la efectividad de una condena de
pagar suma líquida de dinero, que es la excepción consagrada en el artículo 336
del C.P.C. en concordancia con el artículo 177 del C.C.A. De ahí que se deba
negar la ejecución pretendida, corriendo igual suerte los perjuicios moratorios
demandados por depender necesariamente de la pretensión por obligación de hacer.”
1.2.6. En abril de
1994 el señor Pimentel, mediante apoderada judicial, inició nuevamente los
trámites para la obtención de la referida tarjeta de operación y la vinculación
del vehículo a la empresa  “Transtebaida S.A.”. El 18 de julio de 1994, el Director
General de Transporte  y Tránsito Terrestre Automotor del INTRA,  ordenó la
vinculación del vehículo de propiedad del actor a la Empresa de Transportes
Tebaida “Transtebaida S.A.”, así como la expedición de la tarjeta de operación.
Finalmente, el 16 de agosto de 1994, la entidad demandada hizo entrega efectiva
de la referida tarjeta.
1.2.7  Cuatro años
después, el 2 de octubre de 1998, el actor solicitó al Ministro de Transporte
el pago de la  indemnización parcial que se le adeuda por los daños y
perjuicios causados del 1 febrero de 1990 al 16 de agosto de 1994, fecha en la
que  el INTRA entregó la tarjeta de operación del vehículo.  El 27 de octubre
de 1998, el jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Transporte, negó la
solicitud, al señalar que “no encuentra soporte dentro de la documentación
presentada para proceder al pago pretendido.”
El 13 de
noviembre de 1998, la apoderada judicial del actor  formuló una nueva
solicitud. Sin embargo, el 30 de diciembre de 1998, al responder la citada
solicitud, el Ministerio señaló que, a su juicio, el actor contó con la
oportunidad de reclamar el pago de los perjuicios pendientes del referido
periodo dentro de los términos legales que estatuye el Código de Procedimiento
Civil. En su criterio, al no ejercer su derecho dentro de dicho término, éste
caducó y “no puede el Ministerio de Transporte hoy, adoptar medidas tendientes
a realizar pagos que, como en este caso, no tienen un soporte legal como sería
una providencia judicial debidamente ejecutoriada, requisito sin el cual no es
viable aplicar el procedimiento consagrado en nuestra legislación respecto al
pago de sentencias”.
El 25 de
mayo de 1999, el demandante reiteró su solicitud al Ministerio de Transporte.
La entidad mediante respuesta del 19 de julio de 1999, señalo que “a la fecha
no existen circunstancias ni documentos nuevos que permitan variar la decisión
inicialmente tomada."
1.3. El 30 de agosto
de 1999, el señor Bernardo Pimentel Rojas, mediante apoderada judicial,
interpone acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
contra el Ministro de Transporte. En su criterio, el demandado vulneró su
derecho al trabajo (CP., art. 25) al no reconocerle el pago de la indemnización
parcial  a la cual tiene derecho, por el período de 1º de febrero de 1990 a 15
de agosto de 1994, “debido a la inmovilización indebida de su vehículo taxi,
más los intereses moratorios correspondientes”, en cumplimiento del fallo del
Tribunal Administrativo del Quindío de fecha 21 de junio de 1988  y el
incidente de liquidación de perjuicios del 21 de septiembre de 1990, decisiones
confirmadas por el Consejo de Estado.
La apoderada del
demandante, luego de hacer un recuento de los hechos, manifiesta que la
decisión del Ministerio de Transporte, consistente en negar el pago de la
indemnización de perjuicios faltante, ha desconocido el derecho al trabajo del
actor, ya que éste es “taxista de profesión” y durante dicho periodo se le
privó de ejercer tal actividad, por lo cual “se encontró en grandes dificultades
económicas para atender a sus congruas necesidades y a las de su núcleo
familiar.” Por otra parte, indica que el Ministro de Transporte al negarse a
cumplir una decisión judicial, incurrió en violación de normas de carácter
penal.
Finalmente, sostiene
que acude a la acción de tutela por cuanto no existe otro medio de defensa
judicial, ya que  “(s)e ha agotado la vía legal o recurso o acción legal o
derecho de petición, habiéndose acudido sucesivamente a la Justicia Contencioso
Administrativa (Tribunal Administrativo del Quindío y Consejo de Estado), al
Juzgado 28 Civil de Circuito de Bogotá y a la misma Administración (Ministerio
de Transporte) deudora directa de la indemnización faltante. Pese a todo lo
cual, la indemnización faltante sigue sin pagarse”.
Con fundamento en lo
anterior, solicita al juez de tutela ordenar al Ministro de Transporte, dar
cumplimiento a las citadas decisiones de la justicia contenciosa administrativa
y en consecuencia, pagar al actor “la indemnización de perjuicios por el
periodo del 1º de febrero de 1990 al 15 de agosto de 1994, más los intereses
moratorios correspondientes, de acuerdo con la cuenta de cobro presentada al
Ministerio de Transporte el 2 de octubre de 1998."
1.4.  El jefe de la
Oficina Jurídica del Ministerio de Transporte, mediante escrito del 9 de
septiembre de 1999, afirma que el INTRA canceló los valores liquidados en el
incidente  del 21 de septiembre de 1990, en el cual se señalaba que en dicha
etapa procesal no era viable determinar “el monto de los perjuicios causados
desde el 10 de febrero de 1990 en adelante”, pues se trataba de circunstancias
ocurridas con posterioridad a la sentencia y por lo tanto, el actor conservaba
el derecho de reclamar por otra vía el pago de dichos perjuicios. Manifiesta
que “la reclamación no tuvo una providencia que estableciera la liquidación de
los presuntos perjuicios causados del 1º de febrero de 1990 hasta la fecha de
vinculación del vehículo” y en consecuencia, el Ministerio de Transporte “no
cuenta con un soporte o providencia judicial que permita dar trámite a la
reclamación conforme lo establecen los Decretos 768 de 1993, 818 de 1994 y las
Resoluciones 007144 de 1995 y 0002137 de 1998” dado que  el actor no realizó
debidamente la solicitud como lo expresó el H. Consejo de Estado.
Como
fundamento de lo expuesto, remite los documentos relacionados con el pago de la
indemnización a  favor del señor Bernardo Pimentel Rojas según las referidas
providencias del Tribunal Administrativo del Quindío y del Consejo de Estado.
2. Sentencias
objeto de revisión
2.1. Por
sentencia del 14 de septiembre de 1999, la  Subsección A de la Sección Segunda
del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, declaró improcedente
el amparo constitucional solicitado.
En primer
lugar, el Tribunal considera que el derecho alegado por el actor emana de la
ley y por tal razón la acción de tutela no es procedente. Asevera que se trata
“de una pretensión resarcitoria, no regulada constitucionalmente como derecho
fundamental, que por lo mismo no es amparable, ni defendible por la vía de la
tutela (...)”. Por otra parte, sostiene que, de acuerdo con la decisión del 11
de octubre de 1991, proferida por el Consejo de Estado, el demandante contaba
con el procedimiento contemplado en los artículos 494 y 495 del C.P.C. para la
reclamación de los perjuicios que se causaran desde febrero de 1990 en
adelante.
Por último, agrega
que en el presente caso, existía otro medio de defensa judicial, como es la
acción de reparación directa consagrada en el art. 86 del Código Contencioso
Administrativo, por lo cual no es procedente la tutela pues es una acción
eminentemente subsidiaria y residual.
2.2. El
fallo fue impugnado por la apoderada del actor. En su escrito, reitera los
argumentos expuestos en la demanda de tutela  y manifiesta que, contrariamente
a lo afirmado por el Tribunal, no existe otro mecanismo de defensa judicial,
pues la “acción que ejerció el demandante fue la de nulidad y restablecimiento
del derecho del artículo 85 del C.C.A., que es la propia para obtener la
reparación de perjuicios por acto administrativo ilegal. (...) Luego resulta
exótico sostener que procede la acción de reparación directa para reclamar lo
ya decidido total y definitivamente, esto es, la indemnización faltante por el
período de 1 de febrero de 1990 a 15 de agosto de 1994.”
Así mismo, advierte
que, el procedimiento indicado en los artículos 494 y 495 del CPC para la
reclamación de los perjuicios, ya fue agotado al acudirse al Proceso Ejecutivo
Singular Civil, “proceso que fue decidido mediante sentencia de 21 de noviembre
de 1993 del Juez 28 Civil del Circuito de esta ciudad, en el sentido negativo
de que el INTRA es inejecutable.”
2.3. La Subsección
A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, mediante sentencia del 22 de octubre de 1999, confirmó la decisión
proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca.
A juicio de la
Corporación, el derecho a conseguir que la entidad demandada pague al actor una
suma de dinero determinada por concepto de indemnización de perjuicios, “no es
derecho fundamental de aplicación inmediata y no puede, por ello, ser objeto de
decisión tutelar. En sentir de la Sala, no es la tutela el medio idóneo para
obtener el pago de acreencias derivadas de una decisión judicial. Para ese
efecto el actor cuenta con las acciones - administrativas y judiciales - que la
ley consagra”.
La presente tutela
fue seleccionada para su revisión, correspondiendo su conocimiento a la Sala
Tercera de Revisión.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. El actor, por
intermedio de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra  el Ministro
de Transporte. A su juicio, el funcionario demandado vulneró su derecho al trabajo
(CP. art. 25), al no reconocerle el pago de la indemnización parcial a la que
tiene derecho, de acuerdo con el fallo del Tribunal Administrativo del Quindío
de fecha 21 de junio de 1988.
Como fue expuesto en
los antecedentes de esta providencia, la referida decisión judicial, condenó al
INTRA (entidad liquidada, cuyas funciones, para los efectos del presente
proceso, ejerce el Ministerio de Transporte) a pagar los daños y perjuicios
materiales causados a raíz de la inmovilización del vehículo de servicio
público de propiedad del actor,  equivalentes a las sumas dejadas de percibir
por éste, “desde el 30 de enero de 1986, fecha en la cual fue efectivamente
retirado de la empresa transportadora, y hasta la fecha en que sea
nuevamente vinculado el automotor a dicha empresa.”. (subraya fuera del
texto original)
Sin embargo, la
vinculación del citado vehículo a la empresa transportadora, dependía del
cumplimiento previo de una obligación de hacer a cargo del INTRA, también
impuesta por el citado fallo, y consistente en la expedición de la tarjeta de
operación del vehículo. Esta última obligación sólo se cumplió el 16 de agosto
de 1994, momento en el que, efectivamente, la entidad condenada entregó al
actor la mencionada tarjeta.
En suma, la decisión
judicial referida condenó al INTRA a expedirle al actor la tarjeta de operación
de su vehículo y a pagarle los perjuicios causados desde el día en el cual el
vehículo fue inmovilizado (30 de enero de 1986) y hasta la entrega de la
referida tarjeta, lo que sólo ocurrió hasta el 16 de agosto de 1994.
Ante el reiterado
incumplimiento por parte del INTRA de la obligación de hacer mencionada, el
actor promovió incidente de liquidación para el pago de los perjuicios causados
por la inmovilización del vehículo, entre el 30 de enero de 1996 y el 30 de
enero de 1990. La correspondiente providencia, proferida el mes de septiembre
de 1990, dispuso liquidar los perjuicios causados hasta el 30 de enero de 1990,
en $6.403.925.00 pesos. Apelada la anterior decisión, resultó confirmada en
todas sus partes por el Consejo de Estado (el 11 de octubre de 1991). Sin
embargo, esta última Corporación, al advertir que no había sido entregada la
tarjeta de operación del vehículo y que los perjuicios debían ser liquidados
teniendo en cuenta todo el tiempo que la entidad tardara en cumplir la
mencionada obligación, señaló que el actor quedaba en libertad de acudir al
proceso ejecutivo para reclamar, tanto la ejecución de la obligación de hacer
mencionada como la indemnización parcial correspondiente.
En 1993 el actor
acudió al proceso ejecutivo para solicitar el cumplimiento de la referida
obligación de hacer y el pago de la indemnización correspondiente. No obstante,
el juez ejecutivo negó la ejecución demandada, argumentando que el proceso
ejecutivo no era la vía adecuada para solicitar el cumplimiento de obligaciones
de hacer por parte de la administración.
Como quedo
mencionado, sólo hasta el 16 de agosto de 1994 el INTRA dio cumplimiento a la
referida obligación y expidió la tarjeta de operación del vehículo. Sin embargo
se abstuvo de pagar la suma correspondiente a los perjuicios causados desde el
1 de febrero de 1990 hasta esa fecha.
Cuatro años después
el actor le solicita al Ministerio el pago de la indemnización parcial
comprendida entre el 1 de febrero de 1990 y el 15 de agosto de 1994. Sin
embargo, la entidad decide negar la solicitud, dado que, en su criterio, es
necesario que exista una decisión judicial de liquidación de los mencionados
perjuicios para poder proceder al pago. El actor insiste varias veces en su
solicitud, pero la entidad niega las peticiones presentadas.
En consecuencia, el
30 de agosto de 1999, por intermedio de apoderada, el señor Pimentel Rojas
interpuso la acción de tutela objeto del presente fallo.
2. La entidad
demandada afirma que, en su oportunidad, procedió a cancelarle al actor los
valores liquidados en el incidente del 21 de septiembre de 1990, en el cual se
señalaba que en dicha etapa procesal no era viable determinar “el monto de los
perjuicios causados desde el 1 de febrero de 1990 en adelante”, pues se trataba
de circunstancias ocurridas con posterioridad a la sentencia y, por lo tanto,
el actor conservaba el derecho de reclamar, por la vía ejecutiva, el pago de
dichos perjuicios. Afirma que el actor dejó de acudir en su oportunidad a la
acción ejecutiva (la que ya caducó) y, por lo tanto, la actual reclamación no
se encuentra amparada en una providencia que establezca la liquidación de los
presuntos perjuicios causados del 1º de febrero de 1990 hasta la fecha de
expedición de la tarjeta. En consecuencia, considera que no puede proceder al
pago, dado que “no cuenta con un soporte o providencia judicial que permita dar
trámite a la reclamación conforme lo establecen los Decretos 768 de 1993, 818
de 1994 y las Resoluciones 007144 de 1995 y 0002137 de 1998”, pues el actor no
realizó la solicitud como lo expresó el H. Consejo de Estado.
3. Los jueces de tutela de primera y segunda
instancia declararon improcedente la acción. En su criterio, la tutela no puede
interponerse para solicitar el pago de una indemnización. Adicionalmente,
consideran que la acción es improcedente en la medida en que existen mecanismos
alternativos de defensa judicial de los derechos comprometidos en el presente
caso. A este respecto, alegan que el actor contaba con la acción ejecutiva e,
incluso, con acciones contencioso administrativas para solicitar el pago de lo
debido.
4. Compete a la
Corte definir si en el presente caso se encuentran comprometidos los derechos
fundamentales del actor y, adicionalmente, si como se afirma en las decisiones
de instancia, la tutela resulta improcedente dada la existencia de mecanismos
alternativos de defensa judicial.
El derecho fundamental presuntamente amenazado o vulnerado
5. La apoderada del
actor señala que, en el presente caso, se vulnera el derecho fundamental al
trabajo de su poderdante.
La vulneración del
derecho al trabajo se produce cuando una acción u omisión arbitraria de las
autoridades limita injustificadamente el ejercicio de una actividad laboral
legítima. En estas circunstancias, siempre que no exista otro medio de defensa
y que la vulneración del derecho sea real o inminente (CP art. 86), podrá
proceder la acción de tutela.
En los términos
anteriores, queda claro que la resolución a través de la cual la administración
canceló la tarjeta de operación del vehículo de propiedad del actor, lesionaba
su derecho al trabajo pues, sin justificación alguna, le impedía ejercer el
oficio que libremente había escogido. Sin embargo, la vulneración del derecho
mencionado cesó  el 16 de agosto de 1994, cuando el Ministerio expidió la
referida tarjeta. Dado que se trata de un hecho superado, no puede afirmarse
que, en la actualidad, exista alguna acción u omisión del Ministerio de
Transporte que limite o amenace injustificadamente el ejercicio pleno de las
actividades laborales o profesionales del actor, o que restrinja,
arbitrariamente, su ámbito de libertad laboral.
6. La indemnización
ordenada por el Tribunal Administrativo del Quindío, corresponde a los
perjuicios causados por la suspensión arbitraria de la tarjeta de operación del
vehículo de propiedad del actor y, en consecuencia, por la restricción ilegal,
pero ya superada, de su derecho al trabajo. Ahora bien, la omisión en el pago
de la referida indemnización no tiene el efecto de limitar las actividades
laborales del señor Pimentel Rojas. En consecuencia, mal puede afirmarse, en la
actualidad, que tal omisión amenace o lesione efectivamente el derecho al
trabajo del actor. En el presente caso, lo que se encuentra en juego es el
derecho patrimonial de un ciudadano al pago de los perjuicios sufridos por una
actuación arbitraria de la administración.
En tales condiciones
podría sostenerse, como ciertamente lo hacen los jueces de instancia, que el
objeto de la acción presentada no es otro que el pago de una indemnización. Por
lo tanto, la acción debía ser desestimada, pues los derechos patrimoniales no
son, en principio, objeto de acción de tutela ni este es el mecanismo judicial
idóneo para reclamar el pago de indemnizaciones.
7. No obstante, de
los alegatos de la parte actora se deriva una cuestión que podría variar el
sentido del fallo. En efecto, según la apoderada no existe en el ordenamiento
jurídico ningún recurso judicial para lograr el cumplimiento efectivo de la
sentencia que ordena, en las circunstancias antes descritas, el pago de la indemnización.
Sostiene que ha acudido a todos los medios existentes sin que fuera posible que
una autoridad judicial hiciera cumplir la sentencia condenatoria. Si el alegato
de la actora resultara cierto, en el presente caso se estaría vulnerando el
derecho de acceso a la administración de justicia del cual es titular el señor
Pimentel Rojas, y no su derecho al trabajo como equivocadamente se afirmó.
En efecto, en
reiterada jurisprudencia la Corte ha indicado que el derecho de acceso a la
administración de justicia (CP art. 29 y 229) no se contrae a garantizar la
posibilidad de iniciar o participar en una causa judicial cuando exista un
interés legítimo para ello. En criterio de la Corte, el mencionado derecho
fundamental incluye la facultad de impulsar el respectivo proceso o incidente[1], el derecho a que la
causa judicial se resuelva en un plazo razonable[2],
mediante una decisión de mérito[3]
y, finalmente, el derecho a la ejecución o cumplimiento eficaz de los fallos
judiciales[4].
A este respecto, la Corte ha indicado:
“La observancia de
las providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los soportes del Estado
Social de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la administración de
justicia.  Este se concreta no sólo en la posibilidad de acudir al juez para
que decida la situación jurídica planteada, sino en la emisión de una orden y
su efectivo cumplimiento; valga decir, en la aplicación de la normatividad al
caso concreto.”[5]
En suma, la
existencia de un mecanismo idóneo para asegurar el cumplimiento coactivo de una
decisión judicial, en los eventos en los cuales la parte que ha resultado
condenada no quiere cumplir, constituye una condición necesaria para la
configuración adecuada del derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia. Contrario sensu, la  inexistencia de tal mecanismo coloca a la
parte vencedora en estado de absoluta  indefensión y vulnera su derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia.
En consecuencia, si
en el presente caso no existiera algún mecanismo judicial que hubiere podido
ser utilizado por la parte actora para obtener el cumplimiento de la sentencia
condenatoria que ha sido referida, se produciría el doble efecto de (1)
habilitar la procedencia de la acción de tutela, y (2) configurar la causal de
vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia
del actor.
Procede la
Corte a verificar si, tal y como se afirma en la tutela estudiada, no existe
ningún mecanismo judicial idóneo que, en las condiciones del caso, hubiera
podido ser utilizado para lograr el pago de la indemnización parcial ordenada
en la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío a favor del actor.
La
existencia de otro medio de defensa judicial
8. Tanto los
jueces de instancia como la entidad demandada, afirman que el actor contaba con
mecanismos alternativos de defensa de sus intereses. A este respecto, señalan
que el proceso ejecutivo es el medio a través del cual se puede ordenar el pago
de lo debido. Incluso, indican que el actor podía acudir a acciones
contenciosas para el pago de la indemnización.
Sin embargo,
la apoderada del actor sostiene que no existe otro medio de defensa judicial,
pues afirma que ha “acudido sucesivamente a la Justicia Contencioso
Administrativa (Tribunal Administrativo del Quindío y Consejo de Estado), al
Juzgado 28 Civil de Circuito de Bogotá y a la misma Administración (Ministerio
de Transporte) deudora directa de la indemnización faltante” sin que hubiera
sido posible el cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo. En cuanto se refiere a la vía ejecutiva, la apoderada, en el
escrito de impugnación de la sentencia de primera instancia,  señala:
“(H)e repetido
insistentemente en todos mis escritos en esta litis que en su momento agoté el
procedimiento del Proceso Ejecutivo Singular Civil (Títulos XXVII del Código de
Procedimiento Civil, arts. 488 a 496) (...) proceso que fue decidido mediante
sentencia de 21 de noviembre de 1993 del Juez 28 Civil del Circuito de esta
ciudad en el sentido negativo de que el INTRA es inejecutable. (...) Entonces
no se puede alegar que esta vía sea la adecuada y disponible”.
9. Constata la Corte
que la afirmación de la apoderada es sólo parcialmente cierta. En efecto acudió
al proceso ejecutivo, pero no lo hizo para obtener el pago de la indemnización
una vez definidos los elementos para fijar el respectivo monto, sino, para
solicitar el cumplimiento de la obligación de hacer tantas veces mencionada.
Adicionalmente, es cierto que el juez ejecutivo consideró que la entidad
demandada era inejecutable, pero tal consideración se refería expresa y
exclusivamente a la obligación de hacer solicitada y, de ninguna manera, a la
obligación de pagar suma de dinero, que es la que pretende hacerse exigible
mediante esta sentencia.
Efectivamente, en el
mes de noviembre de 1993, antes de que el Ministerio hubiese cumplido con la
obligación de expedir la tarjeta de operación del vehículo de propiedad del
actor, éste, a través de su apoderada, interpuso una demanda ejecutiva. Sin
embargo, la pretensión principal de dicha acción no era otra que la de obtener
una orden ejecutiva para que la entidad demandada cumpliera con la obligación de
hacer impuesta en el fallo judicial que ya ha sido mencionado. En otras
palabras, el juicio ejecutivo perseguía, fundamentalmente, que el Ministerio
expidiera la tarjeta de operación del vehículo de propiedad del actor.
Adicionalmente, como consecuencia de la pretensión principal, se solicitaba el
pago de la correspondiente indemnización parcial.
Como fue mencionado
en los antecedentes, el juez consideró que el proceso ejecutivo no procede
contra la administración cuando se trata del cumplimiento de una obligación de
hacer. En consecuencia, la mencionada decisión se limitó a sostener que la
administración resultaba inejecutable por obligaciones de hacer o no hacer (CPC
art. 493, 494 y 495), pero de ninguna manera sostuvo que no era ejecutable
cuando se trataba del pago de una suma cierta de dinero (CPC art. 491).
Al respecto, el
citado funcionario judicial señaló:
“(...) si la
autoridad a quien correspondía cumplir los mandatos del fallo referido, no ha adoptado
las medidas necesarias para tal efecto, el proceso ejecutivo no es la vía
adecuada para lograr la efectividad de tales órdenes, dado que el Intra como
organismo adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte es un
establecimiento público, el cual en los términos del artículo 43 del Decreto
3130 de 1968 goza de los mismos privilegios y prerrogativas reconocidas a la
Nación, es decir, es inejecutable por la clase de obligación demandada, en
virtud de que no se trata de ejecución para la efectividad de una condena de
pagar suma líquida de dinero, que es la excepción consagrada en el artículo 336
del C.P.C. en concordancia con el artículo 177 del C.C.A. de ahí que se deba
negar la ejecución pretendida, corriendo igual suerte los perjuicios moratorios
demandados por depender necesariamente de la pretensión por obligación de
hacer.”
Ahora bien, el 16 de
agosto el Ministerio de Transporte le expidió al actor la tarjeta de operación
de su vehículo. A partir de entonces se reunieron a cabalidad los elementos
necesarios para interponer una demanda ejecutiva, ya no por la obligación de
hacer, que había sido satisfecha, sino por la obligación de pagar los
perjuicios causados desde el 1 de febrero de 1990 y hasta la fecha de entrega
de la referida tarjeta (16 de agosto de 1994).
En otras
palabras, el 16 de agosto de 1994 se terminaron de configurar los supuestos
suficientes para iniciar un proceso ejecutivo singular a través del cual se
lograra la ejecución de la obligación del Ministerio, consistente en pagarle al
actor la indemnización correspondiente a los perjuicios causados por la omisión
de la expedición de la tarjeta de operaciones, desde el 1º de febrero de 1990.
Sólo en esa fecha se terminó de cumplir la condición necesaria para definir
integralmente la cuantía de la suma adeudada. En consecuencia, sólo a partir de
entonces, comenzaba a contar el término de caducidad de la acción ejecutiva.
10. De lo anterior,
resulta evidente que el actor contaba con otro mecanismo de defensa judicial,
consistente en el juicio ejecutivo singular contra la Nación por el pago de la
suma de dinero que correspondía a la referida indemnización parcial (CPC art. 491).
De ninguna manera puede sostenerse, como equivocadamente lo hace la apoderada,
que el hecho de haber acudido en 1993 a un juicio ejecutivo por obligación de
hacer (CPC art. 493, 495), inhibe la posibilidad de iniciar, posteriormente, un
proceso para la ejecución de la obligación de pagar la indemnización debida,
cuyos elementos sólo quedaron completamente definidos el 16 de agosto de 1994.
Sólo en el evento en
el cual el proceso ejecutivo singular por obligación de pagar una suma cierta
de dinero, hubiera fallado o se hubiere producido una vía de hecho atentatoria
de sus derechos fundamentales, podía el actor acudir a la acción de tutela para
solicitar el pago de la indemnización parcial tantas veces mencionada.
11. Como lo ha
señalado la Corte, la acción de tutela no es – ni puede ser – un mecanismo que
remplace a los medios judiciales existentes o que sirva para revivir términos
que es, al parecer, lo que se pretende en el presente caso. Al respecto ha
dicho la Corte:
“La acción de tutela
no ha sido concebida como un instrumento para sustituir los demás medios de
defensa judicial, sino como un mecanismo que complementa los otros recursos y
acciones, en la medida en que cubre aquellos espacios que éstos no abarcan o lo
hacen deficientemente. Aceptar lo contrario sería admitir que el juez
constitucional tomara el lugar de las otras jurisdicciones, resultado que iría
en contra del fin de la jurisdicción constitucional, cual es el de velar por la
guarda e integridad de la Constitución, tarea que comprende también la de
asegurar las competencias de las otras jurisdicciones. Es por eso que esta
Corte estableció que dentro de las labores que le impone la Constitución
"está la de señalarle a la acción de tutela límites precisos, de manera
que se pueda armonizar el interés por la defensa de los derechos fundamentales
con la obligación de respetar el marco de acción de las jurisdicciones
establecidas."[6]
Adicionalmente,
aceptar la procedencia de la acción de tutela cuando la parte actora, pudiendo
evitar la caducidad de las acciones ordinarias, dejó de actuar, equivale a
abolir de un tajo la figura de la caducidad y a permitir que la tutela pueda
llegar a suplantar la totalidad de los mecanismos judiciales de defensa cuando
quiera que los mismos resulten improcedentes por virtud de la caducidad.  Como
lo ha reiterado esta Corporación, la acción de tutela no es un mecanismo que
pueda ser utilizado para revivir términos que han vencido por culpa de la parte
interesada[7].
En consecuencia, la
Corte procederá a confirmar las decisiones de instancia que declararon
improcedente la presente acción dada la existencia de medios alternativos de
defensa.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR el fallo
proferido el 22 de octubre de 1999 por la Subsección A, Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr, entre otras, las sentencia T-533/97 (MP Vladimiro Naranjo Mesa); SU 478/97
(MP  Alejandro Martínez Caballero).
[2]
Cfr. entre otras, la sentencia T-335/2000 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[3]
Cfr. entre otras, la sentencia T 017/2000 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[4]
Cfr. entre otras, la sentencia T-081/94 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[5]
Sentencia T-553/95 (MP Carlos Gaviria Díaz).
[6]
Sentencia T-262/98 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[7]
Cfr. entre otras, las sentencias T-007/92 (MP José Gregorio
Hernández Galindo); T-129/93 (MP Fabio Morón Díaz); T 452/93 (MP Jorge Arango
Mejía); T- 535/95 (MP Jorge Arango Mejía).