C-060-05
D- 5271
Sentencia C-060/05
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Debe garantizar de manera efectiva los derechos
constitucionales de carácter fundamental
El Estado ya no solo debe omitir acciones que
produzcan  vulneraciones en los derechos fundamentales sino que debe efectuar
actos tendientes a garantizar de manera efectiva el uso y disfrute de los
derechos constitucionales de carácter fundamental.
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Alcance
El Servicio Público Domiciliario es uno de los
mecanismos por los que el Estado ha optado para salvaguardar de manera efectiva
los derechos fundamentales.
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Objetivos
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Dirección está en cabeza del Estado
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Concepto
REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Diferido al
legislador
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Relación jurídica entre usuarios y empresa
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Regulación obedece a intereses públicos
planteados por el Estado Social de Derecho
POTESTAD ADMINISTRATIVA-Límites
FUNCION ADMINISTRATIVA-Control de tutela judicial y autotutela de
la administración
MECANISMOS DE AUTOTUTELA DE LA
ADMINISTRACION-Vía
gubernativa y revocatoria directa de los actos administrativos
El legislador ha dotado a la administración de una
serie de potestades, con el propósito de que corrija los errores u omisiones en
que esta hubiere incurrido en la toma de sus decisiones, son ejemplo de ello la
vía gubernativa y la revocatoria directa de los actos administrativos.
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Fines  de las potestades y prerrogativas
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Concepto de eficiencia en su prestación
Las
empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios pueden ser de carácter
público o de carácter privado. La actividad fundamental de dichas empresas,
radica en la prestación de los servicios públicos de carácter domiciliario.
Pues bien, dicha prestación a la luz de lo establecido en el Art. 365
Constitucional debe ser Eficiente. La prestación aludida, no implica que se
realice de manera directa por el propio Estado. Es decir, la prestación de
estos servicios puede ser efectuada por comunidades organizadas  o por
particulares o por el mismo Estado. No obstante, en cualquiera de los dos casos
se exige que esta se desarrolle de manera eficiente. Entendiendo por tal la
capacidad que tiene el Estado directa o indirectamente para que, a través de
los servicios públicos domiciliarios, se consiga el efecto determinado por la
Constitución, el cual  consistente en la protección y garantía de los derechos
fundamentales constitucionales.
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Naturaleza onerosa de su prestación
USUARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Concepto
FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Concepto
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Naturaleza del acto de facturación
FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Es obligatoria
desde el momento en que el usuario la conoce
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN SERVICIO PUBLICO
DOMICILIARIO-Empresa debe
poner en conocimiento del usuario la factura para el pago
FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Derechos de
los usuarios
PRINCIPIO DE CONTRADICCION EN SERVICIO
PUBLICO DOMICILIARIO-Vía
gubernativa
DERECHO DE DEFENSA EN SERVICIO PUBLICO
DOMICILIARIO-Mecanismos
del usuario
En el evento en el cual el usuario no este de acuerdo
con las obligaciones o consumo establecido en la factura , cuenta con
mecanismos idóneos de defensa que le permitiría revertir la situación que él
considere irregular. Estas posibilidades pueden ser realizadas ante la misma
empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios (peticiones, quejas,
recursos ), a través de la vía gubernativa; o por intermedio de la jurisdicción
contenciosa administrativa.
REGIMEN DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Aspectos que
regula
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Prescripción de cinco meses a favor del
usuario para el cobro de costos no facturados por error u omisión
La posibilidad que tienen las empresas prestadoras de
servicios públicos , sean públicas o privadas, de facturar  bienes o servicios
dentro del plazo legal , que no hayan sido facturados por error u omisión ,
proviene de las potestades propias establecidas por la Constitución y la ley;
para este tipo de servicios. En efecto, dichas potestades y prerrogativas de
origen legal , tiene su fundamento constitucional en la necesidad de defensa
del interés general. Es así como, el Art. 365 constitucional señala la
trascendencia de los servicios públicos domiciliarios en el cumplimiento de la
finalidad social de Estado Colombiano. La facultad de cobrar servicios no
facturados por error u omisión, es una de las tantas formas de autotutela que
utiliza la administración, para cumplir con los objetivos planteados
constitucionalmente. En otras palabras, las empresas prestadoras de servicios
públicos , públicas o privadas, cuentan con la potestad y por ende la
posibilidad de cobrar dentro del término legal, aquellos servicios que por
error u omisión suyo hayan dejado de facturar. Lo anterior, no solo por la
eficacia del servicio sino igualmente por la eficiencia. Así las cosas, cuando
la administración ejerce sus potestades para corregir la facturación sea por
error o por omisión suyas , dicho acto puede beneficiar al usuario a quien se
le ha cobrado más de lo debido , y en consecuencia la corrección permite volver
las cosas a la legalidad. Habría que agregar también, que el plazo señalado en
el artículo 150 de la ley 142 de 1994 , establece un término de prescripción en
beneficio del usuario y en detrimento de la empresa prestadora del servicio. Lo
referido en aras del control de la potestad mencionada de la administración. En
efecto, el lapso de tiempo perentorio de cinco meses otorgado por la ley para
el ejercicio de la potestad en cabeza de la administración, concede certeza al
usuario y seguridad jurídica, bajo el entendido que desbordado este tiempo no
podrán surgir conflictos posteriores, surgidos de la facturación, y en contra
del usuario.
PROPOSICION JURIDICA COMPLETA-No integración
Referencia: expediente D-5271
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Art. 150 parcial de la Ley 142 de 1994.
Actor: Rafael Guillermo López Martínez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., primero ( 1 ) de febrero de dos mil
cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Rafael Guillermo López Martínez,  presentó
demanda contra el Art. 150 parcial  de la Ley 142 de 1994, por la cual se
establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones.
Mediante auto del 12 de julio 2004 , el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda presentada contra el artículo 150 parcial  de
la Ley 142 de 1994.
Así las cosas, cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41.433 de
11 de julio de 1994 y se subraya lo demandado:
LEY 142 de 1994
(11 de julio)
por la cual se establece el régimen de los servicios
públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
( ... )
Artículo 150. De los cobros inoportunos.
Al cabo de cinco meses de haber entregado las
facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron
por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas
frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo
del suscriptor o usuario.
III.  DEMANDA
El demandante considera que la disposición  acusada
vulnera el  artículo  365 de la Constitución Política.
Asevera el demandante, que dentro de la nueva
concepción del Estado Social de Derecho que consagra la Constitución de 1991,
el constituyente reconoció la importancia de los servicios públicos  como
inherentes a la finalidad social del Estado, razón por la cual se impuso a este
la obligación de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional.
Se afirma, que del postulado consagrado en el artículo
365 constitucional puede deducirse la connotación eminentemente social de los
servicios públicos domiciliarios en la medida que pretenden el bienestar y el
mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y por ello deben ser
prestados en forma eficiente, constituyen un asunto de Estado y por tanto
pertenecen a la órbita de lo público, de ahí que deben ser prestado a todos los
habitantes. Sin dudas, se indica, una ineficiente prestación de los servicios
públicos puede acarrear perjuicio para derechos como la vida, la salud, la
integridad personal, entre otros.
Expresa el demandante, que el artículo 2 de la ley
mencionada, denota que la prestación eficiente del servicio público
domiciliario es uno de los principios rectores del conjunto normativo donde se
desarrolla.
Así las cosas, teniendo claro que el principio de
eficiencia , es de nivel constitucional, nos parece – explica el demandante –
contradictoria la posibilidad que otorga el artículo 150 de la ley 142 de 1994,
cuando autoriza implícitamente que las empresas prestadoras realicen cobros
retroactivos hasta por cinco meses, por errores y omisiones; los cuales no son
más que ineficiencias administrativas que no pueden ser trasladadas al usuario
ya que transtornan su común bienestar económico.  En consecuencia, después de
cinco meses de haber cancelado las mensualidades por consumo de energía
eléctrica , se tiene que repetir el esfuerzo económico que ya se hizo para ponerse
a paz y salvo con la electrificadora y lo más grave es que se fundamenta en los
errores y omisiones del prestador del servicio público.
Se agrega , que constituye un abuso de posición
dominante el hecho de “limitar la obligación de la empresa a hacer efectivas
las garantías de la calidad de sus servicios y de los bienes que entrega , y
las que trasladen al suscriptor o usuario una parte cualquiera de los costos y
gastos necesarios para hacer efectiva esa garantía” .  Por consiguiente, si la
empresa detecta una anomalía en el medidor que ellos mismos suministraron e
instalaron , no atribuible al usuario a título de culpa grave o dolo, se debe
dar garantía del mismo y no retrotraer la facturación hasta por cinco meses
para cobrar lo que el medidor dañado no registro.  Es decir, si se cometieron
errores u omisiones por parte de la prestadora del servicio, los costos de
estos errores y omisiones no pueden ser trasladados a los usuarios, porque
constituirían entonces una infracción al principio fundamental de la eficiencia
en la prestación del servicio.
IV. INTERVENCIONES
1.  Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial.
El ciudadano
Gustavo Vargas Quintero, actuando en su calidad de apoderado del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, intervino para defender la
Constitucionalidad del artículo 150 parcial de la ley 142 de 1994.
Manifiesta
el interviniente, que no se entiende como el demandante interpreta de una
manera diferente el espíritu de la norma que acusa , toda vez que de la lectura
de la misma se puede deducir que contrario a lo que argumenta , esta protege a
los ciudadanos al determinar “ que las empresas no podrán cobrar bienes
o servicios que no facturaron por error o omisión o... “ . Se agrega, que el
texto de la norma acusada no es violatoria de la Constitución y menos de la ley
142 de 1994.
2.
Intervención Ciudadana.
El ciudadano
Carlos Enrique Cárdenas Sierra , interviene en el presente proceso con el
propósito de defender la Constitucionalidad .
Señala el
interviniente, que no es acertado por parte del demandante igualar los
conceptos de ineficiencia administrativa con prestación eficiente,
a saber: la ineficiencia administrativa es la circunstancia causal que por
determinado motivo produciría una prestación no eficiente del servicio.  Ahora
, la prestación eficiente de un servicio público, es uno de los fines de
estricto cumplimiento por el Estado o sus colaboradores a favor de los
usuarios.  Así entonces, la facturación extemporánea es una situación de orden
técnico , interno y operativo de la empresa .
Se indica,
que facturar eficientemente no es un servicio público domiciliario sino una
actividad alterna y necesaria al servicio, que no impide si no se expide, la
prestación del servicio.  Aunado a lo anterior, se expone, que de generarse la
inconstitucionalidad se estaría vulnerando el principio de contraprestación del
pago del servicio prestado, ya que sería avalar el aprovechamiento del error
ajeno .
3.
Intervención de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Los días 6 y
9 de Agosto  del año en curso, fueron radicados escritos firmados por Sandra
Patricia Ramos Polanco, en representación de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios y por Paul Cahn– Speyer Wells académico de la entidad
mencionada; los cuales    no serán tenidos en cuenta por ser presentados de
manera  extemporánea.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya
Villazón, en Concepto No. 3650 presentado el 3 de Septiembre del presente año,
solicita a la Corte se declare la exequibilidad  del artículo 150 parcial  de
la ley 142 de 1994. Lo anterior con base en  las siguientes consideraciones:
Considera el Ministerio Público,  que el principio de
la eficiencia en la prestación de los servicios públicos impone al Estado la
obligación de garantizar la prestación de estos con celeridad, prontitud y
satisfacer las necesidades de interés general de manera constante y regular.
Se manifiesta, que el principio de eficiencia en la
prestación de los servicios públicos implica que estos deben ser prestados con
celeridad y prontitud con el fin de satisfacer las necesidades primarias de
todos los habitantes del territorio, y la generalidad ha de ser que no deben
cometerse errores ni omisiones en la prestación de los mismos, y hacia eso debe
apuntar una prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios.
No obstante, indica el Señor Procurador General de la
Nación, que el momento de la facturación, bien sea que contenga errores u
omisiones o no los presente, se produce luego de prestado el servicio o
entregado el bien de manera oportuna e ininterrumpida al usuario o suscriptor y
es este consumo o entrega , lo que se está cobrando en la factura , lo que
conduce a establecer que la necesidad básica del usuario, de acuerdo al
servicio prestado ha quedado satisfecha.  Se deduce entonces, afirma el
Ministerio Público , que el principio de eficiencia en la prestación de los
servicios no ha sido vulnerado puesto que la empresa prestadora ha cumplido con
su responsabilidad respecto del compromiso asumido de satisfacer las
necesidades primarias de los habitantes, por lo que debe percibirse un precio.
Se agrega que, la comisión de errores y omisiones por
parte de las empresas prestadoras en el cobro de los servicios efectivamente
prestados y de los bienes entregados , no constituyen previamente un perjuicio
para el usuario, pues no le representa un daño o detrimento en el entendido que
el usuario en su momento se benefició efectuando el consumo y recibiendo el
bien entregado, y en consecuencia debe pagar por ello.
De su análisis, el Ministerio Público, refiere que en
el presente caso es necesario estudiar la llamada proposición jurídica
completa.  Se señala , que los apartes demandados de la norma hay que
estudiarlos partiendo de una lectura integral de la disposición.
Se manifiesta, que debe tomarse entonces,  el contexto
de la norma en su integralidad y analizar si el tiempo establecido en la norma
de cinco meses , es razonable o se ajusta a los principios constitucionales o
por el contrario es excesivo e injustificado  y constituye un perjuicio para
los usuarios.
Así las cosas, se considera que el estudio debe
abordar el término que tienen las empresas de servicios públicos para facturar
los servicios consumidos y los bienes entregados pero no cobrados por error u
omisión.
No obstante, el Ministerio Público asevera que dicho
término es razonable, no presenta un perjuicio para los usuarios y no
contraviene el principio constitucional de eficiencia en la prestación de los
servicios públicos domiciliarios.
Por consiguiente, el Señor Procurados General de la
Nación, solicita integrar la proposición jurídica con el aparte del artículo
150 acusado que señala “ Al cabo de cinco meses de haber entregados las
facturas... “ y declarar exequible esta expresión junto con la acusada “ error
, omisión  o “ por lo ya expuesto.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. Esta corporación es competente para decidir sobre
la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar contenida en una ley.
Problema jurídico planteado
2. Afirma el demandante , que la norma acusada viola
el artículo 365 de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto en dicho
precepto constitucional está establecida la obligatoriedad de la prestación
eficiente de los servicios públicos.  Esta situación se vería , según el
demandante, vulnerada con lo prescrito en el artículo 150 de la ley 142 de
1994, por cuanto permite que las empresas prestadoras de servicios públicos ,
facturen por error y  omisión suyos , servicios que con anterioridad no habían
sido facturas; siempre y cuando se realice en el plazo establecido en la ley.
Para resolver , la Corte analizará  de un lado ( I )
la correlación entre el   Estado y los Servicios Públicos Domiciliarios y de
otro lado ( II ) las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios
y su relación con los Usuarios ; para posteriormente estudiar el caso concreto
( III ) .
I. El
Estado y los Servicios Públicos Domiciliarios
El Estado
Social de Derecho , principio fundante incorporado en la Constitución de 1991,
produjo un cambio radical en la forma de entender el Estado Colombiano.
Esta concepción  trajo consigo , ya no solo el respeto
por parte del Estado de los Derecho fundamentales, sino que aunó la necesidad
imperante de que este garantice el ejercicio de dichos derechos.  Es decir, el
Estado ya no solo debe omitir acciones que produzcan  vulneraciones en los
derechos fundamentales sino que debe efectuar actos tendientes a garantizar de
manera efectiva el uso y disfrute de los derechos constitucionales de carácter
fundamental.
De esta manera, el Servicio Público Domiciliario  es
uno de los mecanismos  por los que el Estado ha optado para salvaguardar de
manera efectiva los derechos fundamentales .  A través de la prestación de
estos, se busca garantizar derechos como la vida, la integridad personal, la
salud, la educación, etc.
Pues bien,
por medio  de estos servicios se pretende primordialmente satisfacer en forma
general necesidades de manera regular y continua, que tengan como respuesta
principal la salvaguarda permanente de los derechos y deberes constitucionales.
La
Constitución Política Colombiana ha determinado la dirección de los servicios
públicos domiciliarios en cabeza del Estado. Por consiguiente, a la luz del
Art. 367 Constitucional , es a través de una ley que se fijan los parámetros
generales de los servicios mencionados.  En consecuencia, para el presente
análisis se determinará el carácter reglamentario de los servicios públicos
domiciliarios ( A  ) y las potestades de la administración  respecto de estos
Servicios ( B )
A.  Naturaleza Legal de los Servicios
Públicos Domiciliarios
Los
servicios públicos pueden presentarse en diferentes formas[1].  Son de interés en
este momento los Servicios Públicos Domiciliarios, por cuanto son estos los
regulados por la ley 142 de 1994.  Así entonces, esta Corporación ha entendido
como Servicios Públicos Domiciliarios “ aquellos que se prestan a través del
sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o
sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de
satisfacer las necesidades esenciales de las personas"[2]
Ahora bien ,  respecto a los servicios
públicos domiciliarios , ha sido diferido al legislador el señalamiento del
régimen tarifario. Además se le impone la observancia de los criterios de
costos, solidaridad y redistribución de ingresos, entre otras materias.
El señalamiento realizado por el legislador , en
materia de servicios públicos domiciliarios, está vertido en la ley 142 de
1994  “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones.” Lo anterior trae consigo,
que la relación que existe entre los usuarios y las empresas de servicios
públicos domiciliarios , es principalmente legal.
En otras palabras, la relación jurídica entre el usuario
y la empresa de servicios públicos domiciliarios es, en algunos aspectos y
respecto de ciertos servicios[3],
una relación legal y reglamentaria, estrictamente objetiva, que se concreta en
un derecho a la prestación legal del servicio en los términos precisos de su
reglamentación, sin que se excluya la aplicación de normas de derecho privado
en materias no reguladas por la ley.
Al respecto ha dicho esta Corporación :
"No es entonces exótico que la
relación jurídica entre usuario y empresa de servicios públicos sea
simultáneamente estatutaria y contractual. En materia de servicios públicos
domiciliarios, por el contrario, esta es la regla general, debido a que su
prestación involucra derechos constitucionales - salud, educación, seguridad
social, etc. - y su reglamentación administrativa obedece a intereses públicos
determinados, quedando reservada su gestión, control y vigilancia a los
organismos del Estado"[4].( Negrilla fuera de texto )
En este orden de ideas, la regulación expedida por el
legislador en materia de servicios públicos domiciliarios , obedece a intereses
públicos determinados , que no son otros que los planteados por el Estado
Social de Derecho en la salvaguarda de los derechos fundamentales .
Al respecto ha dicho esta Corte:
“La competencia para la
"regulación" de las actividades que constituyen servicios públicos se
concede por la Constitución a la ley, a la cual se confía la misión de formular
las normas básicas relativas a: la naturaleza, extensión y cobertura del
servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de su
prestación, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia,
constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relaciones con los
usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de su protección
y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que
presten el servicio, el régimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el
control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente.”( negrilla fuera de texto )[5]
En este orden de ideas, siendo los
servicios públicos domiciliarios un instrumento trascendental del Estado para
la salvaguarda de los derechos fundamentales; la Constitución Política
estableció que sea el legislador , quien por intermedio de una ley, fije las
competencias, responsabilidades , cobertura, calidad, financiación, régimen
tarifario, criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos; en
relación con dichos servicios. Por ende, fue expedida la ley 142 de 1994 , la
cual reglamentó lo dispuesto por la Constitución y le otorgó a las relaciones
jurídicas que surjan de estos servicios públicos domiciliarios, un carácter
legal.
B.  Las Potestades de la administración y
los Servicios Públicos Domiciliarios
El principio
de legalidad es base fundante de un Estado de Derecho como el nuestro.   Es por
intermedio de la ley que se otorgan a la administración una serie de potestades
, las cuales el legislador a hecho recaer en ella , con base en su libertad de
configuración legislativa, pensando en el correcto desenvolvimiento del Estado.
Así las
cosas, las potestades de las administración están previamente atribuidas por la
ley .  En otras palabras, sin un señalamiento legal previo , la administración
no puede ejercer potestad alguna.  Pues bien, los efectos jurídicos de estas
potestades de la administración recaen sobre los administrados quienes deben
soportarlos.
Por
consiguiente, el ejercicio de estas potestades debe ir encaminado a proteger un
interés general como lo establece el Art. 209 Constitucional.
Pues bien,
del ejercicio de la función administrativa pueden generarse diferentes
situaciones jurídicas que producen en los administrados beneficios, desventajas
o indiferencia. Por consiguiente, debe existir un control para que las
potestades de la administración respondan tanto a la Constitución como a la
ley.  Así las cosas, dicho control se ve vertido en la tutela judicial y
en la autotutela de la administración.
A través de
la primera , los administrados pueden controvertir las decisiones de la
administración, provenientes de la potestad otorgada por la ley,  utilizando la
vía judicial  .  Por intermedio de la segunda, es la misma administración quien
controla o corrige sus decisiones provenientes de la potestad mencionada.
Así las
cosas, el legislador ha dotado a la administración de una serie de potestades,
con el propósito de que corrija los errores u omisiones en que esta hubiere
incurrido en la toma de sus decisiones, son ejemplo de ello la vía gubernativa
y la revocatoria directa de los actos administrativos.  Es decir,
mecanismos de autotutela de la administración.
En relación
a las potestades y prerrogativas de las empresas públicas de servicios públicos
domiciliarios, esta Corporación ha sostenido:
“Finalmente
debe reiterarse lo ya sostenido por esta Corporación, en el sentido de que el
otorgamiento a las empresas de servicios públicos de una gama de facultades,
prerrogativas y privilegios propios de las autoridades públicas busca propiciar
y favorecer la organización, el funcionamiento, la continuidad, la eficiencia y
la eficacia del servicio, al amparo de la regulación, el control y la
vigilancia que el Estado se reserva para sí con exclusividad, en su tarea de
asegurar la prestación eficiente de dichos servicios a todos los habitantes del
territorio nacional.  Sentido teleológico éste que a su turno
implica un permanente examen sobre el acontecer administrativo de quienes
prestan servicios públicos domiciliarios, en el entendido de que ese
conglomerado de atribuciones, derechos y prerrogativas de autoridad pública que
pueden ejercer los agentes prestadores de dichos servicios no tiene la
virtualidad de convertir en función administrativa el desarrollo ordinario de
su objeto social.”[6](
negrilla fuera de texto )
Es de agregar , que dichas potestades no solamente
recaen sobre las empresas públicas prestadoras de los servicios ya
referidos.  En otras palabras, aquellas empresas privadas que presten
servicios públicos domiciliarios a nombre del Estado  gozan de igual manera de
la gama de prerrogativas y potestades que se circunscribe a la empresas
prestadoras de Servicios públicos domiciliarios.
Así las cosas, estas potestades otorgadas por la
Constitución  y la ley han sido  puestas en cabeza de las empresas, tanto
públicas como privadas, que presten servicios públicos domiciliarios.
En conclusión, estos poderes y prerrogativas tienen su
cimiento en el servicio a la comunidad,  cuyo fundamento reside en la
protección y salvaguarda de los derechos fundamentales; razón de ser de los
servicios públicos domiciliarios.
II. Las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos
Domiciliarios y su relación con los Usuarios.
Como se ha
mencionado con anterioridad, las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios pueden ser de carácter público o de carácter privado.
La actividad
fundamental de dichas empresas, radica en la prestación de los servicios
públicos de carácter domiciliario.  Pues bien, dicha prestación a la luz de lo
establecido en el Art. 365 Constitucional debe ser Eficiente.
La
prestación aludida, no implica que se realice de manera directa por el propio
Estado.  Es decir, la prestación de estos servicios puede ser efectuada por
comunidades organizadas  o por particulares o por el mismo Estado.  No
obstante, en cualquiera de los dos casos se exige que esta se desarrolle de
manera eficiente.  Entendiendo por tal la capacidad que tiene el Estado directa
o indirectamente para que, a través de los servicios públicos domiciliarios ,
se consiga el  efecto determinado por la Constitución, el cual  consistente en
la protección y garantía de los derechos fundamentales constitucionales.
La Corte ha
expresado al respecto :
“ El ente estatal debe garantizar que esa prestación
sea eficiente, es decir, que se asegure que las empresas que proporcionen el
servicio lo hagan de manera eficiente, completa y atendiendo las necesidades
básicas de la población. Para ello, también debe garantizar que dichas empresas
recuperen sus costos y puedan invertir en el mismo sector con el fin de lograr
una mayor competitividad, lo que se traduce en una mejor prestación del servicio.”[7](
negrilla fuera de texto )
En este
orden de ideas, la eficiencia de que trata la Constitución , se predica de la
prestación misma del servicio domiciliario.
Ahora bien, dicha prestación del servicio en momento
alguna es gratuita. La prestación de estos servicios es de naturaleza onerosa[8], con lo que se pretende
“alcanzar, preservar y mejorar para la comunidad tanto la cobertura como la
calidad del servicio, lo cual no se consigue prohijando la desobediencia
civil frente a las deudas por bienes y servicios efectivamente recibidos, amén
del enriquecimiento sin causa que a favor de algunos podría presentarse
ocasionalmente.”[9](
Negrilla fuera de texto )
Así las
cosas, corresponde a quienes son usuarios de servicios públicos domiciliarios
pagar un costo determinado por la utilidad recibida. Se entiende por usuario  “la
persona que usa ciertos servicios, es decir quien disfruta el uso de cierta
cosa”.
A.
Características de la Factura de Servicios Públicos
El mecanismo
de cobro del servicio al usuario por parte de la empresa prestadora , se
realiza a través de una factura.  La ley 142 de 1994 , ha definido el
concepto de factura como “la cuenta que una persona prestadora de servicios
públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios
inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos.”[10]
En consecuencia, el acto de facturación adquiere la
naturaleza  de acto jurídico , el cual proviene  de la  actividad que
desarrollan las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.
Por
consiguiente, se entiende que las obligaciones que provengan de la facturación
serán obligatorias para sus destinatarios como usuarios del servicio público domiciliario.
No obstante, solamente será obligatoria para el usuario la factura, desde el
momento en que conozca esta.[11]
B.  Derechos de los Usuarios respecto
de la Factura
Pues bien, con
el propósito de que la factura sea oponible al usuario y por ende le obligue,
es necesario que la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios
ponga en conocimiento del usuario la factura de pago.  Dicha situación responde
al principio de publicidad. No obstante, dicha obligatoriedad estará atada al
cumplimiento en la forma, tiempo, sitio y modo estipulados en el contrato, por
parte de las empresas prestadoras de servicios públicos.
Con base en
este principio de publicidad , el usuario tiene la facultad de ejercer sus
derechos constitucionales de defensa y debido proceso . En otras palabras,
siendo el acto de facturación un acto jurídico, comunicado al usuario; cuenta
este con los medios constitucionales indispensables para oponerse .
Este alto
tribunal ha afirmado:
“A partir de ese presupuesto básico de
la publicidad el ejercicio del derecho de contradicción se desenvuelve a través
de las actuaciones administrativas y de la vía gubernativa, concretándose ante
todo en oportunidades para formular peticiones, quejas, reclamos y recursos,
de cuyos resultados prácticos debe dar razón, de una parte, la estructura
orgánica y funcional de las oficinas de peticiones, quejas y recursos de las
empresas, y de otra, el grado de credibilidad social alcanzado por éstas a
partir de sus actuaciones y resoluciones.”[12]
En
consecuencia, en el evento en el cual el usuario no este de acuerdo con las
obligaciones o consumo establecido en la factura , cuenta con mecanismos
idóneos de defensa que le permitiría revertir la situación que él considere
irregular.  Estas posibilidades pueden ser realizadas ante la misma empresa
prestadora de servicios públicos domiciliarios ( peticiones, quejas, recursos
)  , a través de la vía gubernativa ; o por intermedio de la jurisdicción
contenciosa administrativa.
En
conclusión, los usuarios quienes son beneficiarios de los servicios públicos
domiciliarios cuentan con las herramientas jurídicas necesarias para oponerse a
las facturas emitidas por las empresas prestadoras, en el evento en el cual no
compartan las obligaciones que estas establecen.
III.  El Caso Concreto
Con base en los
presupuestos teóricos expuestos con anterioridad, entrará esta Corporación a
analizar si los términos demandados del artículo 150 de la ley 142 de 1994, son
violatorios del Art. 365 Constitucional , en relación a la prestación eficiente
de los servicios públicos domiciliarios.
Al respecto,
constata esta Corporación lo siguiente:
En primer lugar,   la ley 142 de 1994 es el desarrollo de  la
exigencia Constitucional establecida en cabeza del legislador ( Art. 365
Constitucional ), tendiente a dictar el régimen de los servicios públicos
domiciliarios. De igual manera, responde a los preceptuado por la Constitución
( Art. 367 Constitucional ) que busca que el legislador establezca  las
competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios
públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen
tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de
solidaridad y redistribución de ingresos.
Así entonces,
los términos demandados del Art. 150 de la ley 142 de 1994 , son el resultado
de la voluntad del Constituyente de trasladar al legislador la facultad de
fijar el régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios.  Por
consiguiente, la relación de los usuarios con los servicios referidos y
lógicamente con las empresas prestadoras , deviene en una relación
Constitucional y legal, que obliga a quien usa el servicio.
En segundo lugar, la posibilidad que tienen las empresas
prestadoras de servicios públicos , sean públicas o privadas, de facturar
bienes o servicios dentro del plazo legal , que no hayan sido facturados por error u omisión ,
proviene de las potestades propias establecidas por la Constitución y la ley;
para este tipo de servicios.
En efecto,
dichas potestades y prerrogativas de origen legal , tiene su fundamento
constitucional en la necesidad de defensa del interés general.  Es así como, el
Art. 365 constitucional señala la trascendencia de los servicios públicos
domiciliarios en el cumplimiento de la finalidad social de Estado Colombiano.
En aras de
alcanzar el objetivo social establecido por el Estado, la ley optó por dotar, a
las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios , de una serie de
potestades que les permitieran obtener el fin perseguido.
Pues bien, la
facultad de cobrar servicios no facturados por error u
omisión, es una de las tantas
formas de autotutela que utiliza la administración, para cumplir con los
objetivos planteados constitucionalmente.
Esta potestad ,
cuyo origen es el cobro del servicio consumido,  no solo nace de la onerosidad
característica de la prestación de estos servicios, sino igualmente de la
necesidad de favorecer la organización, el funcionamiento, la continuidad , la
eficiencia y la eficacia en la prestación del servicio.
En otras
palabras, las empresas prestadoras de servicios públicos , públicas o privadas,
cuentan con la potestad y por ende la posibilidad de cobrar dentro del término
legal, aquellos servicios que por error u omisión suyo hayan dejado de
facturar.  Lo anterior , no solo por la eficacia del servicio sino igualmente
por la eficiencia.[13]
Es decir, en
aras de la propia eficiencia que ataca el actor , es que existe la posibilidad
del cobro mencionado. Debe entenderse desde luego, que dichas empresas están
autorizadas por la ley para cobrar lo que realmente se les adeuda.
En tercer lugar, ante las potestades inherentes en la prestación de
este servicio, la misma Constitución y la ley han predeterminado unos controles
necesarios para el ejercicio de dichas prerrogativas.
Así las cosas,
cuando la administración ejerce sus potestades para corregir la facturación sea
por error o por omisión suyas , dicho acto puede beneficiar al usuario a quien
se le ha cobrado más de lo debido , y en consecuencia la corrección permite
volver las cosas a la legalidad.
No obstante ,
en el evento que dicho acto de corrección no sea beneficioso para el usuario y
este considere que no es basado en la realidad o en la legalidad, cuenta con
los mecanismos necesarios para hacer valer sus derechos.
En este orden
de ideas, bajo el entendido que la factura es un acto jurídico  emitido por una
empresa prestadora de los servicios referidos, sea esta pública o privada,
existe la posibilidad que ante la inconformidad del usuario , este haga uso de
los mecanismos constitucionales que le permiten controvertir dicho acto.
Ciertamente, el
usuario de los servicios públicos domiciliarios , puede ventilar sea ante la
misma administración ( vía gubernativa , por intermedio de quejas, reclamos,
peticiones o recursos )  o ante la jurisdicción contenciosa , ( a través de la
acciones contenciosas ) todas aquellas inconformidades   provenientes de
las obligaciones establecidas en la factura.  Así entonces, aquel usuario que
no este de acuerdo con la facturación de servicios o bienes anteriormente no
cobrados por errores u omisiones de las empresas prestadoras , cuenta con una
amplia gama de posibilidades jurídicas para controvertir dicho cobro.  Derechos
estos ampliamente amparados por la Corte Constitucional.[14]
Habría que
agregar también, que el plazo señalado en el artículo 150 de la ley 142 de 1994
, establece un término de prescripción en beneficio del usuario y en detrimento
de la empresa prestadora del servicio.  Lo referido en aras del control de la
potestad mencionada de la administración.
En efecto, el
lapso de tiempo perentorio de cinco meses otorgado por la ley para el ejercicio
de la potestad en cabeza de la administración , concede certeza al usuario y
seguridad jurídica , bajo el entendido que desbordado este tiempo no podrán
surgir conflictos posteriores, surgidos de la facturación , y en contra del
usuario.
En cuarto  lugar, debe referenciar esta Corporación , que la
supuesta violación a la prestación eficiente de los servicios públicos de que trata el
Art. 365 Constitucional, está circunscrita a la prestación misma del servicio.
Es decir, al suministro del servicio que traiga consigo la salvaguarda de los
derechos fundamentales.
En este orden
de ideas, las obligaciones establecidas en las facturas de servicios públicos
domiciliarios deben ser cumplidas por los usuarios , así sean estas de aquellas
que cobran servicios o bienes anteriormente no facturados por error u omisión
de la empresa prestadora; lo anterior por cuanto dicha obligación es de
desarrollo Constitucional.   No obstante, ante el evento en el cual el usuario
encuentre inconsistencias en dicho cobro , cuenta este con los medios
constitucionales adecuados para hacer valer sus derechos.
Finalmente ,
advierte esta Corporación que no se dan los supuestos para integrar, en el
presente caso, la proposición jurídica completa solicitada por el Ministerio
Público.  Lo anterior, debido a que la Corte considera que el contenido
normativo demandado  era suficiente para emitir pronunciamiento.
Así las cosas,
y con base a la argumentación expuesta, esta Corte declarará la exequibilidad
de los términos “error, omisión “ que hacen parte del Art. 150 de la ley
142 de 1994 , la cual establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
1. Declarar EXEQUIBLES los términos “ error ,
omisión “ , de que trata el Art. 150 de la ley 142 de 1994,  por los cargos
analizados en esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T. 697 de 2002 Corte Constitucional M.P. Jaime Araújo
Rentería
[2] Sentencia T- 064 de 1994 Corte Constitucional M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[3] Sentencia T- 697 de 2002 Corte Constitucional M.P. Jaime Araújo
Rentería
[4] Sentencia T-540 de 1992 Corte Constitucional M.P. Eduardo
Cifuentes M.
[5] Sentencia C-263 de 1996 Corte Constitucional M.P. Antonio Barrera
C.
[6] Sentencia C- 558 de 2001 Corte Constitucional M.P. Jaime Araújo
Rentería.
[7] Sentencia C- 041 de 2003 Corte Constitucional M.P. Jaime Cordoba
Triviño
[8] Art. 367 de la Constitución Política
[9] Sentencia C-041 de 2003 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba
Triviño
[10] Art. 14.4. Ley 142 de 1994
[11] Art. 148  Ley 142 de 1994
[12] Sentencia T-697 de 2002 Corte Constitucional
[13] Sentencia  C- 558 de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería
[14]
“Cuando la confianza legítima en que un procedimiento
administrativo será adelantado y culminado de conformidad con las reglas que lo
rigen es vulnerada, se presenta una violación del debido proceso en la medida
en que este derecho comprende la garantía de que las decisiones adoptadas por la
administración lo serán de tal manera que se respeten las reglas de juego
establecidas en el marco legal así como las expectativas que la propia
administración en virtud de sus actos generó en un particular que obra de buena
fe. En efecto, la
Constitución misma dispuso que una de las reglas principales que rigen las
relaciones entre los particulares y las autoridades es la de que ambos, en sus
actuaciones, “deberán ceñirse a los postulados de la  buena fe”.  Sentencia T- 730 de 2002