C-124-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-124/06
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Requisitos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Fundamento de la exigencia
constitucional
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación restringida haría nugatoria e inoperante la
actividad legislativa
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY QUE CONVOCA A
REFERENDO-Alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY
ORGANICA-Alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Necesidad de establecer el núcleo
temático de la ley de la cual hace parte la norma acusada
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
vulneración por existencia de relación temática y teleológica/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE MERCADO DE VALORES-No vulneración al establecer
beneficio tributario que promueve adquisición de títulos hipotecarios
Para el actor
el artículo 82 de la Ley 964 de 2005“por la cual se dictan normas generales y
se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e
inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y
se dictan otras disposiciones”   vulnera el artículo 158 de la Constitución
Política, por cuanto modifica normas de materia tributaria  que nada tienen que
ver con  el tema de la  referida ley. Encuentra la Corte  que  de acuerdo con
el artículo 2 de la Ley 964 de 2005, dentro de los “valores” a que ella
alude    se encuentran los  bonos y  cualquier título o derecho resultante de
un proceso de titularización y que  es en relación con  títulos emitidos en
procesos de titularización de cartera hipotecaria y con  bonos hipotecarios de
que trata la ley 546 de 1999 a la que remite el artículo 82 de la Ley  964 de
2005 acusado. Así mismo  que dentro de las “actividades  del mercado de
valores” a que la misma ley alude se encuentran todas las actividades de
manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se
efectúen mediante valores y que son propias de la financiación de vivienda. A
partir de estos presupuestos, la Corte constata que la norma acusada no
contraviene el principio de unidad de materia a que hace referencia el artículo
158 superior, ya que  el texto de aquella guarda  relación temática y
teleológica con la materia desarrollada por la Ley 964 de 2005. En efecto, el
artículo 82 acusado  si bien alude  a un beneficio tributario, su finalidad y efectos
están encaminados a motivar a los agentes del mercado de valores para que
inviertan  en nuevas operaciones destinadas a la financiación de vivienda y a
la adquisición de títulos derivados de procesos de titularización hipotecaria
con el ánimo de consolidar dicho proceso como eje central de financiación del
sistema de vivienda.
Referencia: expediente D-5942
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 82 de la Ley 964 de 2005 “por la
cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios
a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades
de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se
efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones”
Actor: Olmedo Parra
Velásquez
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., veintidós (22) de  febrero del año
dos mil seis (2006)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Olmedo
Parra Velásquez presentó demanda contra el artículo 82 de la Ley 964 de 2005 “por la cual se dictan
normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen
mediante valores y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del veintiséis (26) de agosto de 2005, el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr
traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la
intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República, y al Presidente del Congreso de la República, así
como también a los Ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito
Público, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la
constitucionalidad de la norma acusada.  Así mismo ordenó invitar a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin.
Cumplidos
los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre
la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada
de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.963 del 8
de julio de 2005.   Se subraya lo demandado.
“LEY 964 DE 2005
(julio 8)
por la cual se dictan normas generales y se señalan en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan
otras disposiciones
El Congreso de la República
DECRETA:
(…)
T I T U L O   S E P T I M O
De las disposiciones finales
(...)
Artículo
82. El parágrafo
del artículo 177-1 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 13 de la
Ley 788 de 2002, quedará así:
Parágrafo. La limitación prevista en el presente
artículo no será aplicable a los ingresos de que tratan los artículos 16 y 56
de la Ley 546 de 1999, en los términos allí señalados y hasta el 31 de
diciembre de 2010.”
(…)
III.
LA DEMANDA
El demandante afirma que el artículo 82 de la Ley 964 de
2005    -que modifica  el parágrafo del artículo
177-1 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 13 de la Ley 788 de
2002- vulnera el artículo 158 de la
Constitución Política.
Advierte que: “... el artículo 13 de la Ley 788 de 2002
(Reforma Tributaria), adicionó el artículo 177-1 del Estatuto Tributario, para
limitar los costos y deducciones, para efectos de la determinación de la renta
líquida de los contribuyentes, aclarando en su único parágrafo que no será
aplicable a los ingresos de que tratan los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de
1999, en los términos allí señalados y hasta el 31 de diciembre de 2006...”.
Afirma que si se
considera que el texto del artículo 82 de   la Ley 964 de 2005 “por la cual se dictan normas generales y se señalan
en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan
otras disposiciones”  está contenido en una Ley que se refiere  a normas
generales, a  objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para intervenir en las actividades de manejo, aprovechamiento
e inversión de recursos captados al público que se efectúen mediante valores,
es claro por ende que el texto del artículo demandado al modificar normas de
materia tributaria  que nada tienen que ver con  dicho tema desconoce el
principio de unidad de materia.
IV.    INTERVENCIONES
1.   Ministerio
del Hacienda y Crédito Público
El Ministerio referido a través de
apoderado judicial, interviene en el presente proceso y solicita a la Corte que
se declare inhibida para fallar de fondo en relación con la norma acusada dada
la ineptitud sustantiva de la demanda o en su defecto que declare la
constitucionalidad de la misma, con base en las razones que a continuación se
sintetizan.
Advierte que de
la simple lectura de los argumentos de la demanda formulada por el actor, es
claro que éste se limitó a leer superficialmente la norma acusada,
transcribirla y compararla formalmente con la totalidad de los artículos que
conforman la Ley 964 de 2005, sin que hubiera esgrimido las razones por las que
el artículo 82 de la Ley referida vulnera el artículo 158 de la Constitución
Política; en ese sentido, afirma, es evidente la falta de profundidad en el
análisis realizado por el actor, y por consiguiente el incumplimiento del
requisito de suficiencia y la ausencia de razones para realizar el juicio de
constitucionalidad. Por ello en su criterio la Corte Constitucional debe
declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Como fundamento
de sus aseveraciones cita entre otras, las sentencias C-579 de 2001, C-048 de
2004 y C-460 de 2004.
No obstante,
aclara que en el evento en que la Corte decida emitir un pronunciamiento de
fondo deberá declarar que la norma acusada se ajusta a lo previsto en la
Constitución Política.
En ese
entendido, recuerda que el principio de unidad de materia se erige como una
garantía para que las leyes proferidas por el Congreso de la República guarden
coherencia y conexidad con el tema sobre el que versan, atendiendo a que dicho
enlace material no es riguroso sino amplio y tolerante con los aspectos que
puedan afectar el asunto objeto de regulación: “…así sólo se podrá endilgar
la inobservancia del principio cuando del contenido normativo de los artículos
que forman parte de una ley no se relacione con la materia general sobre la
cual versa dicho ordenamiento lo cual se observa desde la óptica de una
relación temática, es decir frente a la materia genérica, bien teleológica, es
decir, frente al fin buscado, o sistemática, es decir una relación sustancial
con el conjunto normativo del que forma parte…”.
De otra parte,
precisa que la Corte con ocasión de la demanda interpuesta contra el artículo
285 (parcial) de la Ley 223 de 1995, hizo alusión a que una norma relativa a
actividades de manejo de los recursos captados del público que se efectúen
mediante valores, puede contener a su vez una norma de carácter tributario,
puesto que las normas fiscales pueden establecerse como herramientas de fomento
a todo tipo de sectores económicos. Sobre el particular cita apartes de las
sentencias C-478 de 1998 y C-1190 de 2001.
Aclara que la
Ley 964 de 2005 mediante la cual se dictan normas generales señala los
objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno Nacional para
regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos
captados del público que se efectúen mediante valores, así mismo en dicha norma
se dictan otras disposiciones.
Igualmente,
precisa que: “…el artículo 82 exceptúa de la limitación prevista en el
artículo 177-1 del Estatuto Tributario a los ingresos producidos por concepto
de los rendimientos financieros de títulos de ahorro a largo plazo para la
financiación de vivienda emitidos en procesos de titularización de cartera
hipotecaria y bonos hipotecarios, de tal forma que los costos y deducciones en
que incurran los contribuyentes por ser tenedores de los títulos mencionados,
son deducibles del impuesto de renta y complementarios hasta el 31 de diciembre
de 2010, aún en el caso de no tener relación con la actividad generadora de
renta…”.
En ese
entendido, explica que: “…la disposición acusada al prorrogar la excepción a
las limitaciones impuestas por el artículo 177-1 del Estatuto Tributario, más
allá de una finalidad puramente fiscal, encuentra sustento en la necesidad de
incentivar el desarrollo de la titularización de la cartera y los bonos
hipotecarios de vivienda en el mercado público de valores, convirtiéndose tal
disposición en una herramienta para la promoción de las actividades de manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúan
mediante valores, y en esa medida tiene una clara conexión no sólo con el tema
sino también con la finalidad pretendida por la Ley 964 de 2005…”.
Concluye
entonces que la Ley 964 de 2005 contiene disposiciones de naturaleza marco y de
carácter ordinario en materia de la captación de recursos del público que se
efectúen mediante valores, teniendo como uno de sus propósitos estimular la
oferta de papeles en el mercado, de forma tal que siendo uno de los mecanismos
que facilita la emisión de determinados valores el beneficio tributario que se
otorga en materia de deducción de costos del impuesto de renta y
complementarios en relación con los títulos emitidos en desarrollo de procesos
de titularización de cartera hipotecaria y bonos hipotecarios, es claro que la
norma acusada en ningún momento desconoce el principio constitucional de la
unidad de materia.
2.  Senado de la
República
El Senador Carlos
García Orjuela en su calidad de Presidente de la Comisión Tercera del Senado de
la República, interviene en el presente proceso con el fin de solicitar a la
Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada con fundamento en las
siguientes consideraciones.
El interviniente
precisa que el actor se equivoca al considerar que: “... toda disposición
tributaria debe estar regulada en disposiciones que se refieran de manera
exclusiva a temas del tal carácter, desconociendo la naturaleza misma de las
normas tributarias que han de regular la relación existente entre la
realización de actividades de toda índole y la contribución que esas
actividades realicen a favor del fisco nacional mediante la liquidación y el
pago de los impuestos...”. Sobre el particular cita un aparte de la
sentencia C-025 de 1993.
Aclara que con la Ley
964 de 2005, el Legislador “... desarrolla un articulado  que tiene por
objeto regular de manera integral una serie de aspectos relacionados con ese
mercado, tales como la intervención del Gobierno Nacional, la definición misma
de los valores y las actividades del mercado de valores, los sistemas de
compensación y liquidación de operaciones, la regulación de las cámaras de
riesgo central de contraparte, el funcionamiento del mercado, protección a
inversionistas y otros temas relacionados claramente con el mercado de
valores...”.
De otra parte, aduce
que dentro de la regulación genérica naturalmente es necesario incluir
disposiciones de carácter tributario que contribuyen a los objetivos del
Gobierno Nacional y del Congreso de la República al regular el mercado referido
en la Ley 964 de 2005, especialmente si se considera que las disposiciones
fiscales constituyen un mecanismo de dirección económica del Estado que busca
que el mercado de valores y el proceso de titularización que están en proceso
de maduración se desarrollen a plenitud, siendo esa la razón por la que “...quiso
el Congreso de la República en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
y con la participación del Gobierno Nacional, establecer disposiciones que
permitan hacer más sólido el sistema y garantizar su desarrollo en interés
nacional, por ello incluyó en la Ley una disposición de carácter tributario
entendiendo que ésta constituye una herramienta para fomentar el mercado de
valores con la titularización de deuda hipotecaria...”.
Aclara que el
artículo acusado es una disposición que tiene por finalidad otorgar un
beneficio tributario a una actividad que mediante la expedición de la Ley 964
de 2005 se regula expresamente teniendo en consideración que los aspectos
tributarios son inherentes al desarrollo de una actividad de tipo económico, de
forma tal que no solamente se regularon los procesos de titularización, sino
que se establecieron los instrumentos necesarios para el desarrollo de dicha
actividad, tales como los beneficios tributarios.
En ese entendido,
hace énfasis en que “... si el núcleo temático de la Ley es la regulación de
las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público, el crecimiento de esa actividad es un elemento esencial en la
regulación, y una disposición de carácter tributario que garantice elementos
que buscan el crecimiento, madurez y desarrollo tiene suficiente relación y
conexidad con los temas tratados en la ley...”, de forma tal que las
disposiciones de carácter tributario dentro de un cuerpo normativo relacionado
con una actividad económica que se pretende incentivar o simplemente regular
son inherentes a la materia haciéndola más armónica e integral.  Al respecto
cita la sentencia C-995 de 2001.
Finalmente, indica
que en cuanto a la disposición contenida en el artículo 82 de la Ley 964 de
2005 que amplía hasta el año 2010 el término en el cual no le son aplicables
las limitaciones del artículo 177-1 a algunos ingresos, y el tema general de la
citada Ley, existe una clara conexidad temática pues la primera contiene
disposiciones tributarias que regulan una específica actividad productiva, y la
segunda tiene un contenido que es precisamente relativo a tal actividad
económica y en consecuencia ambas hacen alusión directa al mercado de valores.
3.  Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales
La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales –DIAN-, a través de apoderado judicial, interviene en el presente
proceso y solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, con
base en las razones que a continuación se sintetizan.
Considera que la
Ley 964 de 2005 dentro de la cual se encuentra la norma acusada pretendió desde
la etapa en que era un simple proyecto de ley, crear un marco integral del
mercado público de valores propósito que quedó plasmado en el texto de dicha
norma, de forma tal que dicha Ley no sólo “generó una normativa a través de
la cual se fijaron claros objetivos  de intervención del Gobierno en el mercado
(…) sino que surgió como consecuencia de un preciso diagnóstico en cuanto a la
creciente importancia del mercado de valores en el desarrollo económico, la
situación económica nacional, la competitividad y la naturaleza del mencionado
mercado…”.
Explica que “…la
Ley 964 de 2005 se concreta en la regulación y desarrollo de un sistema que
comprende el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del
público, pero con el propósito de reducir el sesgo hasta ahora evidente hacia
las actividades propias del mercado financiero, respecto a las actividades
bursátiles y aseguradoras.  Esta norma propende por un sistema mixto, que
combine las diferentes actividades anteriores para que cumpla más
eficientemente con la labor de asignación de los recursos y canalización del
ahorro hacia la inversión con bajos costos de transacción en el país…”.
En esos
términos, considera que es apenas lógico que con el propósito antes referido “…se
consideren diferentes temas de manera integral, entre los cuales no puede
sustraerse el evidente impacto fiscal en la acometida de una mejora en el
mercado de valores, el cual requiere al máximo un ambiente libre de
distorsiones como las que podría imprimir la carga fiscal en cascada sobre cada
una de sus operaciones.  Este aspecto es considerado precisamente en el
artículo censurado, el cual prorroga condiciones neutrales tributarias ya
existentes en el artículo 177-1 del Estatuto Tributario, y que de no ser así
introduciría nuevos grados de dificultad en la creación de espacios para cerrar
desequilibrios entre la oferta y la demanda en el mercado de valores…”, siendo
esa la razón que tuvo en cuenta el Legislador para involucrar el aspecto
tributario en la Ley 964 de 2005 con el establecimiento de la norma acusada.
Como fundamento
de sus aseveraciones cita un aparte de la exposición de motivos del proyecto de
ley No. 33 de 2004 –Cámara- que hoy es la Ley 964 de 2005.
Reitera entonces
que el propósito de la Ley 964 de 2005 no fue otro que lograr la mejoría del
mercado de valores, y para ello debe comprender todos los canales de
financiamiento del mercado de capitales, entre la financiación a través de
títulos a largo plazo, precisamente por ser más accesibles a las empresas con
necesidades de innovación, reconversión y expansión, comprendiendo además la
financiación de vivienda pues de lo que se trata es de recomponer la estructura
de financiación de todos los proyectos empresariales hacia un mayor componente
de endeudamiento a largo plazo, por tanto el Legislador incluyó en el artículo
82 de la Ley 964 de 2005, la extensión en el tiempo de los beneficios e
incentivos tributarios ya previstos en los artículos 177-1 del Estatuto
Tributario y en los artículos 16 y 56 de la Ley 446 de 1999.
En ese orden de
ideas, aduce que la norma acusada no quebranta el principio de unidad de
materia, toda vez que el aspecto tributario previsto en dicha norma, guarda una
íntima relación con el mercado público de valores tema que por demás es el
predominante en la Ley 964 de 2005 “…pues sin el concurso de la variable
fiscal en el tema de las exenciones, sería incierto asegurar la neutralidad en
el ejercicio de la actividades de negociación de valores y la profundización en
la diversificación de canales de financiación a través de dicho mercado.  Esto
es claro, si se tiene en cuenta que los criterios de la Ley 964 hacen
extensivos sus preceptos a las Bolsas, Intermediarios y Sistema de Compensación
y Liquidación de Productos Agropecuarios, Agroindustriales o de otros activos o
bienes, así como a los intermediarios que transen en ellas y a sus sistemas de
compensación y liquidación y a las cámaras de riesgo central de contraparte…”.
Sobre el
particular cita apartes de las sentencias C-390 de 1996 y C-433 de 2000.
Concluye
entonces que la Ley 964 de 2005 en el artículo acusado es parte integrante de
todo el contexto referente a la regulación del mercado público de valores,
tanto por su finalidad como por las repercusiones en el entorno del mismo,
especialmente si se tiene en cuenta que “…el texto acusado en manera alguna
está creando una nueva figura jurídica, pues como se puede apreciar de su sola
lectura, se está remitiendo a una norma preexistente (art.177-1 parágrafo) con
el fin de prorrogar la vigencia de su contenido, último el cual es
complementario al de la Ley 964/05, precisamente para lograr una legislación
integral en el tema propuesto…”.
4.
Superintendencia de Valores
La Superintendencia
de Valores actuando a través de apoderado judicial, interviene en el presente
proceso con el fin de solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la
norma acusada con fundamento en las siguientes consideraciones.
Aclara que si
bien es cierto que la Ley 964 de 2005 o Ley del Mercado de Valores, hace
referencia a normas generales señalando cuáles son los objetivos y criterios a
los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades
financieras, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público mediante
valores, también es cierto que contiene una serie de disposiciones específicas
que responden a necesidades concretas del mercado de valores, de forma tal que
dicha norma contiene disposiciones propias de las denominadas leyes marco o
cuadro y disposiciones propias de las leyes ordinarias.
En ese
entendido, señala que la Ley 964 de 2005 en el sentido de Ley Marco “…recoge
los postulados y fundamentos propios del mercado de valores como lo son la
promoción del desarrollo y eficiencia del mercado, la protección de los
derechos de los inversionistas, la prevención y manejo del riesgo sistémico, y
el buen funcionamiento, transparencia, integridad y confianza en el mismo…”, tales
disposiciones se incorporan en el Título I denominado “De la Intervención
del Gobierno Nacional”, el cual prevé los objetivos y criterios de la
intervención del Gobierno, la determinación del concepto de valor y de las
actividades del mercado de valores, así como los mecanismos y campo de la
participación del Gobierno en el mercado de valores.
De otra parte,
señala que“…la ley consagra una serie de disposiciones de naturaleza
ordinaria para atender necesidades más específicas del mercado de valores, las
cuales contienen la creación del Sistema Integral de Información del Mercado de
Valores, la regulación de los sistemas de compensación y liquidación de
operaciones, la creación de las Cámaras de Riesgo Central de Contraparte, el
ámbito y ejercicio de la autorregulación para asegurar el correcto
funcionamiento de la actividad de intermediación, un régimen de protección a
los inversionistas encaminadas a una mayor protección de sus derechos, un nuevo
régimen sancionatorio y algunas disposiciones finales, dentro de las cuales se
encuentra el artículo demandado…”.  Al respecto cita un aparte de la
sentencia C-133 de 1993.
En ese orden de
ideas, explica que siempre que exista una relación material entre las normas
que se incorporen dentro de un mismo texto legal no resulta relevante que unas
u otras correspondan a normas generales o a disposiciones de naturaleza
ordinaria, y por tanto tal circunstancia per se, no puede determinar la
existencia de una violación al principio constitucional de unidad de materia,
es por esa razón que debe entenderse que “…el hecho de que la norma acusada
no forme parte de aquellas ‘normas generales’ de naturaleza marco o cuadro, a
través de las cuales se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público mediante valores,
no constituye trasgresión al principio de unidad de materia…”.
Sobre el
particular, cita entre otras las sentencias C-025 de 1993, C-161 de 1999 y
C-657 de 2000.
Aclara que la
norma acusada tiene su origen en la Ley 546 de 1999, norma que tuvo como
objetivo conjurar la crisis presentada en materia de vivienda, fijando algunas
directrices para estabilizar y mejorar las condiciones de los créditos
hipotecarios, en aras de otorgar una mayor seguridad y  facilidad de acceso al
sistema de financiación de vivienda, en ese sentido, la citada Ley: “…reguló
de manera especial el cálculo de corrección monetaria de dichos créditos,
estableció límites a los intereses compensatorios y moratorios de los mismos y
sobre los de vivienda de interés social, prohibió la capitalización de
intereses, entre otras, y ordenó la reliquidación de los créditos otorgados en
UPAC a UVR con el propósito de subsanar la crisis que recaía sobre el sistema
de financiación de vivienda…”.
Así mismo,
destaca que la Ley antes referida introdujo la figura de la titularización de
cartera hipotecaria para enfrentar  la recesión presentada por las
Corporaciones de Ahorro y Vivienda, como instrumento para destinar los recursos
de ahorro a largo plazo de la economía hacia la financiación de los créditos
hipotecarios. Adicionalmente, estableció algunas excepciones tributarias en
particular del impuesto a la renta y complementarios sobre los rendimientos
financieros de los títulos emitidos en procesos de titularización de cartera
hipotecaria y sobre las nuevas operaciones destinadas a financiación de
vivienda de interés social.
Señala además
que posteriormente con la reforma tributaria efectuada mediante la Ley 788 de
2002, se estableció un beneficio adicional en el artículo 177-1 del Estatuto
Tributario: “…esos beneficios tributarios fueron creados con el objetivo de
incentivar las inversiones de que tratan los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de
1999 por parte de los agentes del mercado público de valores, teniendo en
cuenta el aumento de rentabilidad neta de las mismas después de impuestos
frente a otras inversiones. (…) De esa manera se pretendía motivar a los
agentes a que conocieran sobre las citadas inversiones, comprendieran su
estructura, aprendieran a medir los riegos propios de dicha actividad y
manejaran sus características de conformidad con sus intereses, para que con el
tiempo se llegara a la consolidación de dichas actividades en el mercado de
valores…”.
Aclara que si
bien dichos beneficios tributarios propendieron por el desarrollo de la
actividad de titularización y por ende del mercado de valores, y permitieron la
destinación de montos significativos del ahorro de largo plazo de la economía
colombiana hacia la titularización de cartera hipotecaria, dichas actividades
hasta la fecha del trámite de la Ley 964 de 2005 o Ley de Mercado de Valores,
no lograron una consolidación por lo que se hizo necesario extender en el
tiempo los beneficios tributarios de que trata la Ley 546 de 1999, con el único
propósito de consolidar los procesos de titularización de cartera hipotecaria a
través del mercado público de valores, constituyéndose éste en un mecanismo de
desarrollo y fortalecimiento del mismo para lograr la destinación de recursos
al sistema financiero de vivienda.
En ese orden de
ideas, explica que la norma acusada si bien contiene aspectos meramente
tributarios, su finalidad y efectos están encaminados a incentivar a los
agentes del mercado público de valores a invertir en nuevas operaciones
destinadas a la financiación de vivienda y a la adquisición de títulos
derivados de procesos de titularización hipotecaria con el ánimo de consolidar
dicho proceso como eje central de financiación del sistema de vivienda, de
forma tal que “…los destinatarios de la norma son los agentes que
intervienen en el mercado público de valores, y son quienes al conocer de la
norma pueden conducir a su efectividad.   Teniendo en cuenta que la ley del
mercado de valores es el referente normativo de quienes participan en el
mercado de valores, y  por el que esta norma sea de su conocimiento y fácil
identificación, resulta acorde y coherente con el principio de unidad de
materia…”.
De otra parte,
hace énfasis en que la disposición acusada al extender los beneficios
tributarios establecidos en los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999,
pretende fortalecer y consolidar el proceso de titularización hipotecaria, y
por tanto siendo esa una de las actividades que implica manejo, aprovechamiento
e inversión de recursos captados del público mediante valores resulta
pertinente el que se incorpore dentro del texto de Ley del Mercado de Valores
por cuanto atiende al objeto de la misma, además porque constituye un mecanismo
idóneo y efectivo para estimular y promover el desarrollo y eficiencia del
mercado de valores, en la medida en que la extensión en el tiempo de dichas
exenciones tributarias está encaminada a fortalecer determinadas inversiones
creando dinamismo en el mismo y nuevas opciones para los inversionistas.
Finalmente,
reitera que “…el artículo acusado prevé a través de los beneficios
tributarios el fortalecimiento de un mecanismo que se constituye como fuente de
financiación para la industria (Sistema de Vivienda), lo cual tiene plena
correspondencia con lo expuesto en la exposición de motivos de la ley del
mercado de valores que propende por un marco regulatorio adecuado y eficiente
que permita mayores niveles de crecimiento, alternativas a las fuentes
tradicionales de financiación empresarial con la suficiente seguridad jurídica
para atraer inversionistas nacionales y extranjeros, pero también con la
necesaria flexibilidad para facilitar la adecuación normativa a las continuas
innovaciones del mercado…”.
Concluye
entonces que entre la disposición demandada y el texto de la Ley 964 de 2005,
existe una clara relación de conexidad causal, teleológica y sistemática cuyos
efectos se traducen en un solo propósito y finalidad, esto es, permitir la
consolidación de los recursos que se negocian en el mercado público de valores.
5.   Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Secretaría General de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo
llegar el concepto que preparó el académico Juan Rafael Bravo Arteaga, en el
cual se solicita declarar la constitucionalidad de la norma acusada.
El interviniente
aclara que de conformidad con lo previsto en el artículo 158 de la Constitución
Política, es claro que si bien éste hace alusión a los proyectos de ley, se ha
entendido por regla general que tal disposición se refiere en general a todas
las leyes expedidas por el Congreso Nacional puesto que es evidente que el
proyecto de ley: “…es como el embrión de la ley, por lo cual lo que se
predica de aquél puede también predicarse de ésta, ya que su esencia es la
misma…”.
Sobre el
particular cita un aparte de la sentencia C-025 de 1993 y las sentencias C-309
de 2002 y C-384 de 2003.
De otra parte,
explica que de conformidad con lo previsto en el artículo 1º de la Ley 964 de
2005, es claro que el segundo de los objetivos fundamentales de la ley consiste
en promover el desarrollo del mercado de valores, lo cual significa que resulta
conexo con dicho objetivo el establecimiento de medidas que tiendan a inducir
determinadas conductas en el sector privado de la economía nacional, que
impliquen la inversión de recursos en títulos que integran el mercado público
de valores.
Como fundamento
de sus aseveraciones cita un aparte de la exposición de motivos del proyecto de
ley No. 33 de 2004 –Cámara- que hoy es la Ley 964 de 2005.
Igualmente,
precisa que los doctrinantes de derecho fiscal actualmente aceptan “…que los
tributos tienen finalidades fiscales, como la percepción de recursos para
alimentar el presupuesto de ingresos, y finalidades extrafiscales que se
traducen en medidas económicas y sociales tendientes a inducir el desarrollo
económico y la mejor distribución de los recursos entre la población…”, de
forma tal que es claro que los incentivos tributarios están generalmente
admitidos en los sistemas tributarios como beneficios a favor de los
contribuyentes que impliquen un atractivo para realizar erogaciones o
inversiones que se traduzcan en un beneficio social, de tal manera que lo que
deja de percibir el Estado por concepto de tributos repercuta en un mayor
desarrollo económico y mejoramiento de la distribución de los recursos a la
comunidad.
En ese orden de
ideas, destaca que la norma demandada “…tiene por objetivo excluir a los
contribuyentes que realicen inversiones en bonos hipotecarios, documentos
provenientes de la titularización de cartera hipotecaria y préstamos para
vivienda de interés social subsidiable, de la limitación consagrada en el
artículo 177-1 del E.T. , según la cual los contribuyentes que obtengan rentas
exentas no pueden solicitar como costo o deducción de las erogaciones
imputables a dichas rentas.   Así por ejemplo, los establecimientos bancarios
que capten recursos, por los cuales deben pagar intereses, con el objeto de
destinar dichos fondos al otorgamiento de cartera hipotecaria para vivienda de
interés social hipotecaria para vivienda de interés social subsidiable, gozan
de la exención del impuesto sobre la renta sobre los intereses provenientes de
dicha cartera, conforme al artículo 56 de la Ley 546 de 1999, y tienen derecho,
por virtud de la norma acusada, a deducir de su renta bruta los intereses que
pagan por la captación de los recursos a que se hace referencia…”.
Hace énfasis en
que la Ley 964 de 2005 a través de la no limitación en los casos de que trata
el artículo 16 de la Ley 545 de 1999, pretende inducir a que en buena medida
los recursos financieros sean destinados a la construcción en general, objetivo
que resulta importante desde el punto de vista del desarrollo económico, ya que
es bien conocido que la industria de la construcción moviliza muchos recursos
en la economía nacional y especialmente ocupa mucha mano de obra, que en buena
parte no es especializada situación que tiende a reducir las tasas de desempleo
con evidente beneficio para toda la comunidad.
Así mismo,
precisa que la Ley 964 de 2005 tiene como finalidad que se realicen inversiones
en préstamos para construcción de vivienda de interés social subsidiable –en
los casos del artículo 56 de la Ley 546 de 1999-, lo cual representa un doble
beneficio por la ocupación de mano de obra en la industria de la construcción y
porque representa una forma de satisfacer las necesidades que la población colombiana
tiene en materia de vivienda de bajo costo para los sectores más pobres de la
población.
Concluye
entonces que dado que las medidas tributarias previstas en la norma acusada: “…tienen
un claro efecto de promover la adquisición de títulos hipotecarios relacionados
con la construcción, resulta evidente la conexión teleológica entre el
articulado general de la Ley 964 de 2005 y la norma acusada (…), pues no
resulta en absoluto extraño que el Legislador se ocupe en una misma ley de
regular y ordenar el mercado de valores y de incentivar la inversión en
determinados títulos que se ofertan en el mismo, con evidente beneficio para la
economía y la comunidad en general…”.
6.  Intervención ciudadana
6.1.  Ciudadano Oscar Eduardo Gómez Colmenares
El ciudadano Oscar
Eduardo Gómez Colmenares, intervino en el presente proceso, con el fin de
solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada, con
fundamento en los argumentos que a continuación se resumen.
Advierte que el
actor no explica ni demuestra en forma siquiera sumaria el cargo según el cual
la norma acusada vulnera el artículo 158 de la Constitución Política, de suerte
que: “…tal compresión del artículo demandado no es explicable sino a partir
de la abstracción que de él hace el actor al segregarlo del conjunto que forma
la ley.  Es evidente que el actor deriva su cargo de inconstitucionalidad por
vicios de forma, no de una lectura completa e integral de la norma, sino de la
extracción conveniente de un artículo preciso, que le impide estudiar y
comprender los fines y el sentido de la ley como conjunto conexo e
inescindible…”, y en ese entendido la Corte Constitucional debe declararse
inhibida para proferir un fallo de fondo sobre en relación con la disposición
demandada por ineptitud sustantiva de la demanda.
Como fundamento
de sus aseveraciones cita apartes de las sentencias C-113 de 2000, C-380 de
2000 y C-714 de 2003, en donde la Corte se pronunció en relación con la carga
procesal que le asiste al demandante de determinar claramente las razones de
inconstitucionalidad de la norma que demanda.
De otra parte,
señala que de conformidad con lo previsto en el artículo 334 de la Constitución
Política, el Estado a través del Legislador como órgano político, puede
fomentar actividades que considere pueden tener un impacto positivo en la
economía que a su vez repercuten en bienestar social y en el mejoramiento de
las condiciones de vida de los ciudadanos, y es por ello que el Legislador en
desarrollo del tal mandato constitucional por medio del artículo 82 de la Ley
964 de 2005 extendió por 4 años el beneficio para los inversionistas de títulos
emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y de bonos
hipotecarios de que trata el artículo 16 de la Ley 546 de 1999, así mismo
extendió el beneficio para las nuevas operaciones destinadas a la financiación
de vivienda de interés social subsidiable de que trata el artículo 56 de la Ley
546 aludida.
En esos
términos, destaca que: “…el beneficio radica en que son aceptables como
costos y deducciones, imputables a los ingresos no constitutivos de renta ni de
ganancia ocasional y a las rentas exentas, las erogaciones o costos en las que
incurren los inversionistas de títulos y bonos hipotecarios provenientes de
procesos de titularización.  También gozan del beneficio las entidades
crediticias que lleven a cabo nuevas operaciones destinadas a la financiación
de vivienda de interés social subsidiable…”, de forma tal que los costos
causados en la adquisición de los títulos y bonos hipotecarios provenientes de
procesos de titularización, y los causados en el desarrollo de nuevas
operaciones destinadas a la financiación de vivienda de interés social
subsidiable, son deducibles de la renta de los contribuyentes pues así lo
dispuso expresamente la norma acusada al excluirlos de la limitación en los
términos allí descritos, esto es, hasta el 31 de diciembre del 2010.
Explica entonces
que vistas en forma aislada, limitada y excluyente las normas aludidas
parecerían estar fuera del ámbito y la materia de regulación de la Ley 964 de
2005, pues ésta hace referencia entre otros temas a la regulación de las
actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del
público mediante valores, y es por ello que la sesgada y limitada visión de la
norma efectuada por el demandante desconoce que la norma acusada antes que
vulnerar el principio constitucional de la unidad de materia, lo que pretende
es aunar esfuerzos con el fin de promover precisamente las actividades de
manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público mediante
valores, propósito que por demás fue el objeto de regulación por parte de la
Ley 964 de 2005.
En ese orden de
ideas, hace énfasis en que: “…el artículo 83 de la Ley 964 de 2005 pretende
fomentar y promover la inversión por parte del público ahorrador, en títulos
emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y de los bonos
hipotecarios de que trata la Ley 546 de 1999, y a su vez, que las entidades
crediticias y financieras desarrollen nuevas operaciones destinadas a la
financiación de vivienda de interés social subsidiable de que trata el artículo
56 de la Ley 546 de 1999, las cuales posteriormente, son las que van a entrar a
engrosar los activos titularizados, lo que finalmente se traduce en una
reactivación de la oferta y demanda de valores indispensable para alcanzar un
desarrollo económico en la coyuntura actual…”.
Por otra parte,
destaca que la Ley 964 de 2005 señaló en el Capítulo Segundo relativo al “concepto
de valor y de las actividades del mercado de valores”, que todos los
títulos o derechos resultantes de los procesos de titularización tendrán el
concepto de valor para efectos de esa Ley, adicionalmente varios artículos de
la misma, entre otros los artículos 8º, 63 y 75, hacen relación a títulos
provenientes de procesos de titularización y obligaciones propias de las
sociedades titularizadoras.
En esos
términos, considera entonces que el artículo 82 demandado es una norma de fomento
y no de tipo fiscal, y en ese entendido guarda plena conexidad sustancial y
teleológica con el resto del articulado de la Ley 964 de 2005, puesto que tiene
como propósito fomentar y promover la titularización de activos, y la inversión
en los títulos emitidos en el proceso resultante, lo que se traduce en una
reactivación del mercado de valores, actividad que por demás es considerada
como de interés público en los términos del artículo 335 de la Constitución
Política.  Como fundamento de sus aseveraciones cita apartes de las sentencias
C-074 de 1993, C-265 de 1994 y C-478 de 1998.
En ese sentido,
explica y reitera que la norma acusada lo que pretende: “…es fomentar una
actividad de interés público, protegida y promovida constitucionalmente, por
cuanto no está orientada a asegurar al Estado los recursos necesarios para
poder cumplir adecuadamente sus funciones, sino, estimulando el desarrollo de
determinado sector productivo, y en el caso bajo estudio el mercado de
valores…(…) se trata de una regla que fomenta la actividad de manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público mediante valores,
y especialmente provenientes de procesos de titularización…”, y es por esa
razón que no vulnera el principio constitucional de unidad de materia,
especialmente si se considera que puede darse el caso de que una Ley para
cumplir su objetivo fundamental incluya disposiciones de carácter de fomento,
como la reducción de cargas fiscales, sin que tal cosa signifique que el
contenido de la misma desconozca lo previsto en la Constitución Política.
Como fundamento
de sus aseveraciones cita apartes de las sentencias C-478 de 1998 y C-995 de
2001.
Finalmente,
aclara que el estudio sobre la unidad de materia en el caso bajo estudio, debe
ser hecho desde una óptica amplia y no restrictiva, solamente así se podrá
constatar que en la Ley 964 de 2005 se encuentran varias disposiciones
relativas al fomento, de forma tal que dicha norma vista en un contexto
articulado adquiere una connotación económica que como ya se dijo pretende
regular y fomentar el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados en el mercado público de valores.
Concluye
entonces que el artículo 82 acusado al permitir: “…que sean deducibles de la
renta de los contribuyentes los costos causados en la adquisición de los
títulos y bonos hipotecarios provenientes de procesos de titularización, y en
el desarrollo de nuevas operaciones destinadas a la financiación de vivienda de
interés social subsidiable, la Ley se convierte en un instrumento para el
cumplimiento de un fin superior…”.
6.2.  Ciudadano Juan Camilo Serrano Valenzuela
El
ciudadano Juan Camilo Serrano Valenzuela, intervino en el proceso de la
referencia, y solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma
acusada, con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen.
Recuerda que: “…El
concepto de ‘Unidad de Materia’ ha sido ampliamente analizado por la Corte
Constitucional en repetidas ocasiones, y ha sido clara la interpretación,
alcance y propósito de la disposición constitucional, toda vez que la misma
debe corresponder a un principio de orden legislativo, propio de un Estado de
Derecho, y no al simple capricho del poder constituyente de privar a los
órganos legislativos de su capacidad de establecer el orden jurídico mediante
la expedición de normas de carácter legal…”.   Al respecto cita un aparte
de la sentencia C-025 de 1993.
Advierte que en
relación con la Ley 964 de 2005, lo que hizo el Legislador fue dar cumplimiento
al mandato constitucional previsto en el artículo 158 superior, y con ese
propósito a través de la Ley aludida reguló el mercado de valores, así como los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
intervenir en las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos captados del público que se efectúen mediante valores.
En ese
entendido, considera que el tema relativo al mercado público de valores debe
ser tratado de manera integral y completa, puesto que muchas de las disposiciones
establecidas en la Ley 964 de 2005 tienden a regular la actividad como tal,
otras a regular las acciones gubernamentales para el control, el régimen
sancionatorio, y otras a establecer una serie de mecanismos que hagan posible
económica y prácticamente que el sector que desarrolla tales actividades
obtenga beneficios y privilegios especiales protémpore con el fin de garantizar
una adecuada madurez del sector.
De otra parte,
advierte que el Legislador precisamente considerando que el objetivo de la
regulación tributaria no es otro que el de lograr un proyecto de desarrollo
económico integral de la Nación, estableció la Ley 964 de 2005, tal y como ya
lo había hecho en otras ocasiones, verbigracia, con la Ley 10 de 1991 que
reguló las empresas asociativas de trabajo y en los artículos 14 y 15 exoneró
del impuesto sobre la renta los rendimientos e ingresos de los socios de la
correspondiente empresa.
En el mismo
sentido, menciona la Ley 98 de 1993 conocida como la Ley del Libro (arts. 21,
23 y 28), la Ley 675 de 2001 que regula la propiedad horizontal (arts. 33 y 83)
y la Ley 100 de 1993 (art.135), y precisa además que: “…existen innumerables
leyes que, expedidas en vigencia de la Constitución Política vigente, han
establecido tratamientos tributarios especiales, diferenciales y
extraordinarios para determinados sectores económicos, o para la atención de
circunstancias extraordinarias, sin que sea necesario expedir una reforma
tributaria en la que se establezcan normas exclusivamente tributarias para no
violar el principio de unidad de materia…”.
En ese orden de
ideas, considera que la Ley 964 de 2005, lo que hace es desarrollar un
articulado que tiene por objeto regular de manera integral una serie de
aspectos relacionados con el mercado de valores, tales como la intervención del
Gobierno Nacional, la definición misma de valores y las actividades del mercado
de valores, los sistemas de compensación y liquidación de operaciones, la
regulación de las cámaras de riesgo central de contraparte, el funcionamiento
del mercado, la protección de los inversionistas y otros temas relacionados
claramente con el mercado de valores incluidos aquellos que buscan estimular el
mercado de valores como lo son las disposiciones de tipo tributario.
Igualmente,
explica que: “…dentro de esa regulación genérica, naturalmente es necesario
incluir normas tributarias que tengan alcance suficiente para contribuir al
logro de los objetivos del Gobierno Nacional y del Congreso de la República al
regular distintos aspectos, toda vez que las normas tributarias son una
herramienta de orientación económica de la sociedad colombiana, que busca en el
presente caso, que el mercado de valores y el proceso de titularización
permiten hacer más sólido y maduro el sistema, y dar opciones que garanticen un
mayor desarrollo de éstas actividades que se consideren de interés nacional…”.
Como fundamento de sus aseveraciones cita un aparte de la sentencia C-309
de 2002.
En esos
términos, advierte que de acuerdo con lo señalado en la jurisprudencia
constitucional, es apenas evidente que la inclusión de disposiciones que buscan
conceder a un sector económico los mecanismos necesarios y las condiciones de
mercado y competitividad que estimulen su acción se logra a través de la norma
que regule la materia de ese sector, y no necesariamente mediante el
establecimiento de una Ley Tributaria como equivocadamente lo considera el
actor, de forma tal que: “…una ley que regula el mercado de valores puede
tener otras disposiciones de carácter tributario, que extiende beneficios para
el mercado de valores…”.
Así pues,
considera que la relación causal y la conexidad que existe entre la disposición
acusada y la Ley 964 de 2005, se articulan de manera armónica y coherente con
los ejes materiales desarrollados por el Legislador al regular el mercado
público de valores, y por tanto del texto de la Ley aludida es claro que la
voluntad del Legislador fue extender los beneficios previstos en la norma
acusada en el marco de la regulación del mercado de valores, de suerte que la
materia tratada es la misma de forma sistémica, ordenada y coherente mediante
la búsqueda de un cuerpo normativo armónico en el que coinciden básicamente el
objetivo general de la Ley y los propósitos particulares de la norma acusada.
Como fundamento
de sus aseveraciones cita un aparte de la ponencia para segundo debate al
proyecto de ley que hoy es la Ley 964 de 2005, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 261, página 21, Año XIV.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El
Procurador General de la Nación allegó el concepto número 3958, recibido el
diecinueve (19) de octubre de 2005, en el cual solicita a la Corte declararse
inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la norma acusada o
en su defecto declarar exequible la misma, con fundamento en las razones que se
sintetizan a continuación.
La Vista Fiscal advierte que en la demanda formulada por el
actor no se señalan las razones por las que considera que la norma acusada no
guarda relación con el tema de la Ley 964 de 2005, pues solamente se limitó a
afirmar que no existe relación entre el contenido de la Ley y el texto
normativo acusado, razón por la cual la Corte debe declararse inhibida para
emitir un pronunciamiento de fondo.   Como fundamento de sus aseveraciones cita
la sentencia C-579 de 2001.
No obstante, considera que en el evento en que se decida
efectuar un pronunciamiento de fondo, la norma acusada debe ser declarada
exequible.
En efecto, señala que el artículo 177-1 del Estatuto
Tributario ser refiere al límite de los costos y deducciones para determinar la
renta líquida de los contribuyentes, el parágrafo de tal norma fue modificado
por el artículo 82 de la Ley 964 de 2005 en el sentido de ampliar hasta el año
2010 el plazo para que no se aplique la limitación prevista por el artículo
177-1 del Estatuto Tributario en los casos previstos en los artículos 16 y 56
de la Ley 546 de 1999, los cuales como se evidencia de su contenido material
señalan beneficios tributarios para los títulos en procesos de titularización y
las viviendas de interés social subsidiable.
De otra parte, aclara que: “...El Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero señala que el mercado público de valores está conformado por
‘la emisión, suscripción, intermediación y negociación de los documentos
emitidos en serie o en masa, respecto de los cuales se realice oferta pública,
que otorguen a sus titulares derechos de crédito, de participación y de
tradición o representativos de mercancías.”.  A su vez los procesos de
titularización a que se refieren los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999 y
que no están sujetos a la limitación impuesta por el artículo 177-1 del
Estatuto Tributario, en virtud de lo previsto por el artículo 82 acusado, tiene
la finalidad de dar rotación a activos ilíquidos mediante la constitución de un
patrimonio con cargo al cual se emiten y ofrecen públicamente los títulos
valores representativos de derechos...”.
Concluye entonces que el artículo demandado tiene plena
vinculación objetiva y razonable con la Ley 964 de 2005 de la que hace parte, y
por consiguiente se encuentra perfectamente ajustada dentro de su núcleo
temático cumpliendo de esa manera con lo previsto en el artículo 158
constitucional que establece el principio de unidad de materia.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma
demandada hace parte de una Ley de la República.
2.      La materia sujeta a examen
Para el actor el artículo 82 de la Ley 964 de 2005“por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos
captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras
disposiciones”   vulnera el artículo 158 de la Constitución Política, por cuanto modifica normas de materia tributaria  que nada tienen que
ver con  el tema de la  referida ley que alude  a
normas generales, a  objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse
el Gobierno Nacional para intervenir en las actividades de manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados al público que se efectúen
mediante valores.
El interviniente en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y el señor Procurador   solicitan a la Corte  que se
inhiba de pronunciamiento  de fondo por  ineptitud sustantiva de la demanda  o
en su defecto declare la  constitucionalidad de la norma acusada pues en su
criterio no asiste razón al actor respecto de la acusación que formula en el
presente proceso.
Sobre este último punto, además del interviniente  aludido
y del señor Procurador General de la Nación, el Senador Carlos García Orjuela
en su calidad de Presidente de la Comisión Tercera del Senado de la República,
los intervinientes en representación de la    Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-,  la
Superintendencia de Valores y la Academia Colombiana de Jurisprudencia,  así
como los ciudadanos  Oscar Eduardo Gómez Colmenares y Juan Camilo
Serrano Valenzuela coinciden en destacar que i) la norma acusada tiene por
objetivo excluir a los contribuyentes que realicen inversiones en bonos
hipotecarios, documentos provenientes de la titularización de cartera
hipotecaria y préstamos para vivienda de interés social subsidiable, de la
limitación consagrada en el artículo 177-1 del E.T. , según la cual los
contribuyentes que obtengan rentas exentas no pueden solicitar como costo o
deducción de las erogaciones imputables a dichas rentas; ii)  con dicha norma
se pretende inducir a que en buena medida los recursos financieros sean
destinados a la construcción en general, lo que tiene  un claro efecto de
promover la adquisición de títulos hipotecarios relacionados con la
construcción, por lo que resulta evidente la conexión teleológica entre el
articulado general de la Ley 964 de 2005 y la norma acusada, pues no resulta en
absoluto extraño que el Legislador se ocupe en una misma ley de regular y ordenar
el mercado de valores y de incentivar la inversión en determinados títulos que
se ofrecen en el mismo; iii)  que concretamente al extender los beneficios
tributarios establecidos en la los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999
hasta el año 2010 se pretende fortalecer y consolidar el proceso de
titularización hipotecaria, y por tanto siendo esa una de las actividades que
implica manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público
mediante valores resulta pertinente el que se incorpore dentro del texto de Ley
del Mercado de Valores un artículo como el acusado por cuanto constituye un
mecanismo idóneo y efectivo para estimular y promover el desarrollo y
eficiencia del mercado de valores.
Corresponde a la  Corte en consecuencia establecer si
asiste o no razón al actor  en relación con la acusación que formula en contra
del artículo 82 de la Ley 964 de 2005 “por la
cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios
a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades
de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se
efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones” por
la supuesta vulneración del principio de unidad de materia (art. 158 C.P.).
3.      Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas
precisiones relativas a i) la solicitud de inhibición,  y ii) el contenido y
alcance de la norma demandada, que resultan pertinentes para el análisis del
cargo planteado en la demanda.
3.1 La solicitud de inhibición
Para el
interviniente en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público  y
para el señor Procurador General de la Nación los argumentos expuestos por el
actor son superficiales y no  explican por qué en el presente caso
supuestamente se vulnera el artículo 158 superior y en ese orden de ideas
solicitan a la Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Al respecto, cabe recordar que la Corte
ha explicado de manera reiterada que dado que el juicio de constitucionalidad
se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política[1],
al ciudadano se le impone entonces, como carga mínima, que sustente de manera
específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una
verdadera controversia constitucional[2].
Ha dicho esta Corte así mismo que si
un ciudadano pretende que la Corte efectúe el control constitucional de una
determinada disposición, por considerarla lesiva del principio de unidad de
materia, tal demandante deberá efectuar un triple señalamiento: a) el de la
materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal
ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el
de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan
relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158
Superior[3].
Ahora bien, en el presente caso la Corte constata que
contrariamente a lo afirmado por los  intervinientes aludidos y por el señor
Procurador no puede afirmarse que el demandante haya incumplido la carga que le
corresponde asumir para permitir el juicio de constitucionalidad, pues de la
demanda se desprende claramente cuál es la norma   que se acusa, cuál norma
superior se viola y cuáles las razones por las que se consideran vulneradas.
Recuérdese que una cosa es  la fundamentación necesaria de la demanda y otra la
prosperidad de las pretensiones.
Si bien,  la argumentación es sucinta y si bien como más
adelante se explica, es evidente  que no asiste razón al actor, ello no
significa que  éste no plantee una acusación que deba ser estudiada,
independientemente de su eficacia.
Téngase en cuenta que si bien  los requisitos
establecidos en el artículo  2° del Decreto  2067 de 1991 deben cumplirse,   el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no
puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio
el derecho reconocido a todo ciudadano para acudir ante la Jurisdicción
Constitucional y obtener una sentencia[4].
Tales fueron las
razones que se tuvieron en cuenta para admitir la demanda planteada  y son las
que llevan a la Corte a pronunciarse de fondo sobre la misma, de modo que la Corte se abstendrá de atender la solicitud formulada y
procederá a analizar la acusación planteada por el demandante.
3.2 El contenido y alcance de la norma demandada,
La norma acusada
-artículo 82- se encuentra contenida  en el  Título séptimo “De las
disposiciones finales” de la Ley 964 2005 “por la cual se dictan normas
generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante
valores y se dictan otras disposiciones”.
El texto del
referido artículo es del siguiente tenor:
Artículo
82. El parágrafo
del artículo 177-1 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 13 de la
Ley 788 de 2002, quedará así:
Parágrafo. La limitación prevista en el presente
artículo no será aplicable a los ingresos de que tratan los artículos 16 y 56
de la Ley 546 de 1999, en los términos allí señalados y hasta el 31 de
diciembre de 2010.” (destacado
fuera de texto)
Al respecto  cabe precisar que el artículo  177-1  aludido,
contenido en el  Capítulo V sobre “Deducciones”  del Título I sobre “Renta”
del Estatuto Tributario era del siguiente  tenor  antes de la  modificación
introducida por  el artículo 82 de la Ley 954 de 2005:
“Artículo
177-1. -Adicionado. L. 788/2002, art. 13[5] -Límite
de los costos y deducciones. Para efectos de la determinación de la renta
líquida de los contribuyentes, no son aceptables los costos y deducciones
imputables a los ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional ni
a las rentas exentas.
Parágrafo. La
limitación prevista en el presente artículo no será aplicable a los ingresos de
que tratan los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999, en los términos allí
señalados y hasta el 31 de diciembre de 2006”. (destacado fuera de
texto)
Es decir que  la modificación introducida por la norma
acusada se limita a extender hasta el año 2010 el mandato contenido en el
referido parágrafo.
En cuanto a los ingresos de que tratan los artículos 16 y
56 de la Ley 546 de 1999 “por la cual se dictan
normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a
los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema
especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a
dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros
costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden
otras disposiciones”,  cabe precisar que los
referidos artículos contenidos en el capítulo  IV sobre “Régimen tributario
de los bonos hipotecarios y de los títulos representativos de cartera
hipotecaria” de la misma Ley  son del siguiente tenor:
“Artículo
16. Beneficio tributario para los rendimientos de títulos de ahorro a largo
plazo para la financiación de vivienda. Estarán
exentos del impuesto de renta y complementarios, los rendimientos financieros
causados durante la vigencia de los títulos emitidos en procesos de
titularización de cartera hipotecaria y de los bonos hipotecarios de que trata
la presente ley, siempre que el plazo previsto para su vencimiento no sea
inferior a cinco (5) años. Los títulos y bonos aquí previstos, que estarán
expresados en UVR, podrán dividirse en cupones representativos de capital y/o
intereses. En todo caso, los títulos o bonos deberán contemplar condiciones de
amortización similares a las de los créditos que les dieron origen.
Para efectos de
gozar del beneficio de que trata este artículo, los títulos o bonos no podrán
ser readquiridos o redimidos por su emisor.
Gozarán del
beneficio aquí consagrado los títulos emitidos en procesos de titularización de
cartera hipotecaria y los bonos hipotecarios de que trata la presente ley, que
se coloquen en el mercado dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha de
expedición de la presente ley.
En ningún caso
el componente inflacionario o mantenimiento de valor de dichos títulos o bonos
constituirá un ingreso gravable.
Artículo
56. Incentivos a la financiación de vivienda de interés social subsidiable. Adiciónase al Estatuto Tributario, el
siguiente artículo: Las nuevas operaciones destinadas a la financiación de
vivienda de interés social subsidiables, no generarán rentas gravables por el
término de cinco (5) años, contados a partir de la vigencia de la presente
ley.”
No sobra precisar, de otra parte, que  en el mismo Título
séptimo “De las disposiciones finales”  de la Ley 964 de 2005 se incluyó
en el artículo 81  una modificación del artículo 16 de
la Ley 546 de 1999 del siguiente tenor:
“Artículo 81. El
artículo 16 de la Ley 546 de 1999 quedará así:
"Artículo
16. Beneficio tributario para los rendimientos de títulos de ahorro a
largo plazo para la financiación de vivienda. Estarán exentos del impuesto
de renta y complementarios, los rendimientos financieros causados durante la
vigencia de los títulos emitidos en procesos de titularización de cartera
hipotecaria y de los bonos hipotecarios de que trata la presente ley, siempre
que el plazo previsto para su vencimiento no sea inferior a cinco (5) años. Los
títulos y bonos aquí previstos, podrán dividirse en cupones representativos de
capital y/o intereses. En todo caso, los títulos o bonos deberán contemplar
condiciones de amortización similares a las de los créditos que les dieron
origen.
Para efectos de
gozar del beneficio de que trata este artículo, los títulos o bonos no podrán
ser readquiridos o redimidos por su emisor.
Gozarán del
beneficio aquí consagrado los títulos emitidos en procesos de titularización de
cartera hipotecaria y los bonos hipotecarios de que trata la presente ley, que
se coloquen en el mercado dentro de los once (11) años siguientes a la fecha de
expedición de la presente ley.
En ningún caso el
componente inflacionario o mantenimiento de valor de dichos títulos o bonos
constituirá un ingreso gravable".
A partir de los anteriores presupuestos procede la Corte a
efectuar el análisis del cargo formulado.
4.      Análisis del cargo formulado
Para el actor el artículo 82 de la Ley 964 de 2005“por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos
captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras
disposiciones”   vulnera el artículo 158 de la Constitución Política, por cuanto modifica normas en materia tributaria  que nada tienen que
ver con  el tema de la  referida ley que alude  a
normas generales, a  objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse
el Gobierno Nacional para intervenir en las actividades de manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados al público que se efectúen
mediante valores.
Al respecto
cabe recordar que en relación con el principio de unidad de materia, la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha señalado que el fundamento de
su exigencia en el artículo 158 superior[6]
es el de un control de tecnificación del proceso legislativo, dirigido a evitar
las incongruencias normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta
e incluso anónima aparecen en los proyectos de ley y que, por razón de esa
imprevisión e incoherencia temática, no guardan ninguna relación con la materia
desarrollada en el respectivo proyecto[7].
El propósito
buscado, ha dicho igualmente la Corporación, es garantizar que el debate
democrático se desenvuelva con transparencia y legitimidad, asegurando que la
deliberación y aprobación de las leyes se concentre en materias previamente
definidas, conocidas y discutidas dentro de cada una de las Comisiones y
Plenarias de las Cámaras Legislativas, impidiendo que se introduzcan en los
proyectos o leyes asuntos totalmente contrarios o extraños a los allí tratados
o a su finalidad.
A partir del
alcance del principio de unidad de materia así fijado, la Corte también ha
precisado que, aún cuando el referido principio tiene un propósito definido,
esto es, impedir las incongruencias normativas en la ley, el mismo no puede
postularse y ponerse en práctica con un criterio rígido de interpretación
restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su
objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo del todo
nugatorio.[8]
En ese
sentido, ha advertido la jurisprudencia constitucional que la expresión “materia”
debe entenderse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender
diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica
jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”.[9]  Con base en tal
apreciación, ha concluido igualmente que “solamente aquellos apartes, segmentos
o proposiciones de una Ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente,
no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica,
temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse
como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.[10]
Al respecto,
dijo esta Corporación en la Sentencia C-233 de 2003[11] lo siguiente:
“Sobre este punto cabe recordar que, como
acertadamente lo señala la representante de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia,  en reiterada jurisprudencia se ha sostenido que el principio
de unidad de materia, no es un concepto rígido que pueda restringir  de manera
excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse dentro de un
objetivo razonable de garantizar que el debate democrático  se realice de
manera transparente, al mismo tiempo que tiende a facilitar la aplicación de
las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan aparecer de manera
sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún tipo de relación con las
disposiciones objeto de regulación por el Congreso.
Sobre el
particular ha señalado esta Corporación  la importancia de determinar el núcleo
temático de la ley objeto de análisis y la conexidad  de éste con las
disposiciones atacadas[12],
para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o
sistémica con la materia dominante de la misma.”[13]
En el mismo sentido precisó la Corporación que:
“7.5.5 Ahora
bien, para establecer si existe o no una conexión material es importante
subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la
facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de
decidir como organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está compuesto
por un conjunto de compartimientos estancos predeterminados que le imponen al
Congreso la forma como debe ser concebido el derecho, que es funcionalmente
cambiante para responder a las necesidades, prioridades, expectativas y
aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por iniciativa
propia o de alguno de aquellos funcionarios a los que la Constitución les
concede iniciativa legislativa (artículo 155, C.P.), pueden reorganizar la
normatividad de la manera como consideren conveniente y más acorde con los
objetivos de política pública que lo guían, relacionando y uniendo materias que
antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente
se consideraban inescindibles.
Así pues,
el hecho de que usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte de la
legislación laboral o temas como la salud hayan sido regulados en leyes
específicas independientes, en ningún caso constituyen una barrera al
legislador para crear, por ejemplo, un Código
Social en el que integre todas las normas que regulan la seguridad social. La
estructura que el legislador quiera otorgarle al sistema normativo hace parte
esencial de los debates de técnica legislativa que se surten en el seno del
Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de regular un tema, pues el
cumplimiento y eficacia de una ley no sólo depende del contenido material de
las normas que la componen, también obedece a la forma como éstas hayan sido
organizadas para que sean medios idóneos para lograr los fines de política
pública que guían al legislador. En virtud del principio de unidad de materia
no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para crear y reinventar
instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema jurídico. Lo
contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas por el
constituyente, como la potestad de configuración del legislador, encuentran un
límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el
ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la
Constitución.”[14]
La Corte ha advertido  igualmente
que si bien no
puede establecerse  un control en extremo rígido, tampoco permite la
Constitución que el juez constitucional al realizar el examen correspondiente,
flexibilice la interpretación a tal punto que quede el principio de unidad de
materia desprovisto de contenido[15].
Sólo, entonces, una interpretación razonable y proporcionada permitirá
descubrir si entre la norma acusada y la ley existe la conexidad temática,
porque “lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un
núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo
temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad
determinada con un criterio objetivo y razonable”.[16]
Cabe recordar
que la Corte ha hecho algunas precisiones en torno  al entendimiento específico
de dicho principio frente a leyes  de convocatoria a un referendo[17], o  de carácter
orgánico[18],
o frente a la ley del plan nacional de desarrollo[19] que implican un examen
mas estricto. Así mismo   cabe señalar que en materia de normas destinadas a
fijar un “marco conceptual”[20],
o  a regular  de manera general un determinado sector -como el financiero[21]- ha puesto de presente
la necesidad de asegurar que exista una verdadera relación entre el núcleo
temático de la ley y los preceptos que la conforman.
En ese orden de ideas, ha de concluirse que un determinado contenido
normativo contraría dicho principio, solamente en los casos en que al revisarse
dentro del contexto general del proyecto o de la ley en referencia, se constate
que el mismo constituye una especie de cuerpo extraño o de elemento totalmente
ajeno “que invade sin explicación su contenido, es decir, el asunto específico
de la regulación”[22].
Ahora bien, dado que
-como  se  ha señalado- para ejercer el control de constitucionalidad por
vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles
son los núcleos temáticos de la ley  respectiva para inferir si la norma
acusada tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario
gravita al interior de la ley sin vínculos ni ejes de referencia que la
articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados
por el legislador[23],
procede la Corte a  efectuar la referida identificación en  relación con  la
Ley 964 de
2005   en la cual se contiene el artículo 82 acusado en el presente proceso.
Dicha Ley 964 de 2005   “por
la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las
actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del
público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones” consta
de siete títulos  a saber I) De la intervención del Gobierno Nacional; II) De
la supervisión del sistema integral de información del mercado de valores y de
las contribuciones; III) Del sistema de compensación y liquidación de
operaciones  y del depósito de valores; IV) Del funcionamiento ordenado del
mercado; V) Del régimen de protección a los inversionistas; VI) De las
infracciones y sanciones administrativas; VII) De las disposiciones finales.
En el Título VII
“de las disposiciones finales”  dentro de los  diversos aspectos  específicos
del mercado de valores  que en él se regulan[24],
el Legislador  decidió incluir algunas  disposiciones que aluden al tratamiento
tributario de determinados valores y para el efecto  en el artículo 81 modificó
el artículo 16 de la Ley 546 de 1999[25]
relativo al “Beneficio tributario para los rendimientos de títulos de ahorro
a largo plazo para la financiación de vivienda” y en el artículo 82
-acusado-   modificó  el parágrafo del artículo 177-1 del Estatuto Tributario,
adicionado por el artículo 13 de la Ley 788 de 2002 en cuanto a la prórroga
hasta el año 2010  del beneficio previsto para  los ingresos de que
tratan los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999[26], es decir para los
rendimientos de títulos de ahorro a largo plazo para la financiación de
vivienda (art. 16)[27]
y   para las nuevas operaciones destinadas a la financiación de vivienda de
interés social subsidiables (art. 56)[28]
Encuentra la
Corte  así mismo que  de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 964 de 2005[29], dentro de
los “valores” a que ella  alude    se encuentran los  bonos y  cualquier título
o derecho resultante de un proceso de titularización y que  es en relación con
títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y con
bonos hipotecarios de que trata la ley 546 de 1999 a la que remite el artículo
82 de la Ley  964 de 2005 acusado.  Así mismo  que dentro de las
“actividades  del mercado de valores” a que la misma ley alude[30] se
encuentran todas las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos captados del público que se efectúen mediante valores y que son
propias de la financiación de vivienda.
A partir de estos
presupuestos, la Corte constata que la norma acusada no contraviene el
principio de unidad de materia a que hace referencia el artículo 158 superior, ya
que  -contrario de lo afirmado por el actor- el texto de aquella guarda
relación temática y teleológica con la materia desarrollada por la Ley 964 de
2005.
En efecto, como
lo ponen de presente varios intervinientes,  el artículo 82 acusado  si bien alude
a un beneficio tributario, su finalidad y efectos están encaminados a motivar a
los agentes del mercado de valores para que  inviertan  en nuevas operaciones
destinadas a la financiación de vivienda y a la adquisición de títulos
derivados de procesos de titularización hipotecaria con el ánimo de consolidar
dicho proceso como eje central de financiación del sistema de vivienda.
Recuérdese, en
efecto, que  la norma acusada tiene por objetivo excluir a los contribuyentes
que realicen inversiones en bonos hipotecarios, documentos provenientes de la
titularización de cartera hipotecaria y préstamos para vivienda de interés
social subsidiable, de la limitación consagrada en el artículo 177-1 del E.T. ,
según la cual los contribuyentes que obtengan rentas exentas no pueden
solicitar como costo o deducción las erogaciones imputables a dichas rentas.
En ese orden de
ideas es claro que con dicha norma se pretende promover la adquisición de
títulos hipotecarios, por lo que no puede resultar extraño que el Legislador se
ocupe en la misma ley que  regula y ordena el mercado de valores, de promover
la inversión en determinados títulos que se ofertan en el mismo.
Así las cosas,  si se entiende que la Ley 964 de 2005 regula una
serie de aspectos relacionados con el mercado de valores, tales como la
intervención del Gobierno Nacional, la definición misma de valores y las
actividades del mercado de valores, la supervisión del sistema integral de
información del mercado de valores y de las contribuciones, los sistemas de
compensación y liquidación de operaciones,  el funcionamiento del mercado, la
protección de los inversionistas,  las infracciones y sanciones administrativas
y otros temas incluidos aquellos que buscan estimular el mercado de valores,
es claro que no se está en este caso en presencia de un cuerpo extraño o de un
elemento totalmente ajeno al eje temático de la Ley 964 de 2005  “que invade
sin explicación su contenido”[31].
Se está mas bien
ante una norma que se inserta de  manera  lógica y armónica dentro del
contenido y objetivos fijados por el Legislador para regular el mercado de
valores y en ese sentido mal puede entenderse vulnerado el principio de unidad
de materia (art. 158 C.P.).
En ese orden de
ideas  el cargo planteado por el actor en ese sentido no está llamado a
prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar exequible,
por el cargo analizado, el artículo 82 de la Ley 964 de 2005 “por la cual se dictan
normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen
mediante valores y se dictan otras disposiciones.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha
señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada
presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño y las
sentencias C-281 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-519 de 1998
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-177 de 2001 M.P. Fabio Morón Díaz,   C-013 de
2000 y C-362 de 2001 M.P. Alvaro Tafur Gálvis, C-1052 de 2001 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa,   entre varios pronunciamientos.
[2]
Ver por ejemplo, el Auto de Sala Plena 244 de 2001
[3]
Ver entre otras las sentencias C-540/01 y   C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[4]
Ver entre otras las Sentencias C-1052/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
C-362/01, C-510/04  y C-475 /05 M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
[5] LEY 788 DE 2002 por la cual se expiden normas en
materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras
disposiciones. (…)
Artículo 13. Límite de los costos y deducciones.
Adiciónese el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:
“Artículo 177-1. Límite de los costos y
deducciones. Para efectos de la determinación de la renta líquida de los
contribuyentes, no son aceptables los costos y deducciones imputables a los
ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional ni a las rentas
exentas.
Parágrafo. La limitación prevista en el presente
artículo no será aplicable a los ingresos de que tratan los artículos 16 y 56
de la Ley 546 de 1999, en los términos allí señalados y hasta el 31 de
diciembre de 2006”.
[6] ARTÍCULO 158.— Todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva
comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero
sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de
reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones
aprobadas.
[7] Ver en este sentido entre otras las sentencias
C-796/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-795 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yépes,
C-786/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba
Triviño, C-460/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[8] Ver sentencia C-796 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
S.V.  Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas
Hernández, Alvaro Tafur Galvis
[9]
Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[10]
Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11]
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[12]
Sentencia C-501 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[13]
Sentencia C-233 de 2003 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[14] Sentencia C-618 de 2002, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[15]
Ver entre otras la Sentencia C-460/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[16]
Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[17]
Ver sentencia C- 551/03 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[18]
Ver entre otras la sentencia C-460/04 M.P. Alfredo Beltran Sierra.
[19]
Al respecto señaló[19]
Ver entre otras la sentencia C-460/04 M.P. Alfredo Beltran Sierra.
en efecto que
“(E)l principio de unidad de
materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control
constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más
estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no
puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no
para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por
ello esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de
materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión
directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que
si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo
general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para
que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones
procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia
judicial. las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben
guardar una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del
plan, pues de no ser así, estarían desconociendo el principio de unidad de
materia y el contenido constitucional propio de esa ley. Con esos criterios,
entra la Corte a examinar concretamente la disposición acusada.” Sentencia C-573/04 M.P. Rodrigo Uprimny
Yepes. Ene. mismo sentido ver la sentencia C- 795/04 del mismo magistrado.
[20] Por ejemplo la Ley 454 de 1998 "por la cual
se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria,  se
transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el
Departamento  Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la
Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para
las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la
actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden
otras disposiciones."  A que aludió la sentencia C-779/01 M.P. Jaime
Araujo Rentería.
[21] Ver por ejemplo  la sentencia C-065/02 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa  en la que se examinaron cargos por supuesta violación
del  principio de unidad de materia en relación con la Ley 510 de 1999 “Por la
cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y
asegurador, el mercado público de valores, la Superintendencia Bancaria y de
Valores y se conceden unas facultades” en la que se señaló lo siguiente: “De esta manera, debe recalcarse, si la ley
a la que pertenecen los preceptos impugnados tiene un claro propósito por
reestructurar la conformación del  mercado de valores, no resulta extraño que
se expidan normas que hacen referencia a algunos de los intermediarios del
mismo ampliando su participación en otras ramas de la actividad económica (i.e.
el mercado cambiario), pues al hacerlo el legislador no sólo ejerce sus
funciones constitucionales sino que regula materias funcional y sustancialmente
ligadas que dependen de una normatividad que se interconecta necesariamente y
debe responder a orientaciones uniformes. Por esta vía, se descubre una
conexión sustancial y teleológica[21] entre las
normas que son objeto de la demanda y las materias reguladas por la ley de la
que hacen parte.”
[22]
Sentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[23]
Ver  Sentencia C-309/02  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[24]
Artículo 63. Acciones revocatorias o de simulación en procesos de
titularización; Artículo 64. Negociación de los bonos pensionales; Artículo
65. Garantías; Artículo 66. Aplicabilidad de esta ley al Banco de la
República y a la Nación; Artículo 67. Sistemas de negociación de
valores; Artículo 68. Separación patrimonial; Artículo 69.
Continuidad de las Inscripciones de los Valores y los Intermediarios, e
Inscripciones Especiales; Artículo 70. Estatuto Orgánico del Mercado de
Valores; Artículo 71. Bolsas, intermediarios y sistemas de compensación
y liquidación de productos agropecuarios, agroindustriales o de otros
commodities; Artículo 72. Agencia numeradora nacional; Artículo 73. Modificaciones.
(a  los numerales 1 y 6 del artículo 65 de la Ley 510 de
1999), Artículo 74. Fusión, integración o reorganización; Artículo 75. Alcance,
derogatorias e interpretación; Artículo 76. Prohibiciones; Artículo
77. Acceso a la Bolsa de Valores; Artículo 78. sobre “traspasos
de acciones inscritas en Bolsas de Valores”; Artículo 79. sobre  “fondos de
valores administrados por sociedades comisionistas de bolsa”; Artículo 80.
sobre terminación unilateral de contratos por entidades sometidas a la inspección
y vigilancia permanente de la Superintendencia de Valores que desarrollen
actividades de depósito y administración de valores, compensación y liquidación
de valores y administración de sistemas de negociación ; Artículo 81. que
modifica el artículo 16 de la Ley 546 de 1999; Artículo 82. –acusado- que
modifica el parágrafo del artículo 177-1 del Estatuto Tributario; Artículo 83. Operaciones
de redescuento en FINAGRO; Artículo 84. según el cual “Cuando el Estado
enajene su participación en las empresas del sector eléctrico y de
comunicaciones, procurará hacerlo a través del mercado de valores” ; Artículo
85. que modifica el literal a) del numeral 3 del artículo 326 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero; Artículo 86. Vigencia
[25] Artículo 81. El artículo 16 de la Ley 546 de 1999
quedará así:
"Artículo 16. Beneficio tributario para
los rendimientos de títulos de ahorro a largo plazo para la financiación de
vivienda. Estarán exentos del impuesto de renta y complementarios, los
rendimientos financieros causados durante la vigencia de los títulos emitidos
en procesos de titularización de cartera hipotecaria y de los bonos
hipotecarios de que trata la presente ley, siempre que el plazo previsto para
su vencimiento no sea inferior a cinco (5) años. Los títulos y bonos aquí
previstos, podrán dividirse en cupones representativos de capital y/o
intereses. En todo caso, los títulos o bonos deberán contemplar condiciones de
amortización similares a las de los créditos que les dieron origen.
Para efectos de gozar del beneficio de que trata este
artículo, los títulos o bonos no podrán ser readquiridos o redimidos por su
emisor.
Gozarán del beneficio aquí consagrado los títulos
emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y los bonos
hipotecarios de que trata la presente ley, que se coloquen en el mercado dentro
de los once (11) años siguientes a la fecha de expedición de la presente ley.
En ningún caso el componente inflacionario o
mantenimiento de valor de dichos títulos o bonos constituirá un ingreso
gravable".
[26] Cabe precisar que en relación con dicha Ley 546 de
1999  en dicho título igualmente  se señaló en el artículo 68 lo siguiente:
Artículo 68. Separación patrimonial.
Los bienes que formen parte de los fondos de valores, fondos de inversión,
fondos mutuos de inversión y los activos subyacentes vinculados a procesos de
titularización, para todos los efectos legales, no hacen parte de los bienes de
las entidades que los originen o administren y constituirán un patrimonio, o
universalidad para el caso de procesos de titularización definidos en la Ley
546 de 1999, independiente y separado, destinado exclusivamente al pago de las
obligaciones que con respaldo y por cuenta de dicho patrimonio o universalidad
contraiga el administrador que tenga la capacidad de representarlo, sin
perjuicio de la responsabilidad profesional de este por la gestión y el manejo
de los respectivos recursos.
Por
consiguiente, los bienes que formen parte de los fondos de valores, fondos de
inversión, fondos mutuos de inversión y los activos subyacentes vinculados a
procesos de titularización, incluyendo los definidos en la Ley 546 de 1999, no
constituirán prenda general de los acreedores de quienes los originen o
administren y estarán excluidos de la masa de bienes que pueda conformarse para
efectos de cualquier procedimiento mercantil o de cualquier otra acción que
pudiera afectarlos.
En
todo caso, cuando el administrador de los fondos de valores, los fondos de
inversión, los fondos mutuos de inversión y de los procesos de titularización,
incluyendo los definidos en la Ley 546 de 1999, actúe por cuenta de los mismos,
se considerará que compromete únicamente los recursos del respectivo fondo o
los activos subyacentes vinculados al proceso de titularización.
Asimismo, los fondos y
valores que se encuentren en poder de las entidades sujetas a la inspección y
vigilancia permanente de la Superintendencia de Valores y del Banco de la
República, que sean de propiedad de terceros o que hayan sido adquiridos a
nombre y por cuenta de terceros no forman parte de la garantía general de los
acreedores de tales entidades, sin perjuicio de la responsabilidad de las
entidades y de sus administradores por las operaciones que realicen en fraude
de sus acreedores.
[27] Artículo 16. Beneficio tributario para los
rendimientos de títulos de ahorro a largo plazo para la financiación de
vivienda. Estarán exentos del impuesto de renta y complementarios, los
rendimientos financieros causados durante la vigencia de los títulos emitidos
en procesos de titularización de cartera hipotecaria y de los bonos
hipotecarios de que trata la presente ley, siempre que el plazo previsto para
su vencimiento no sea inferior a cinco (5) años. Los títulos y bonos aquí
previstos, que estarán expresados en UVR, podrán dividirse en cupones
representativos de capital y/o intereses. En todo caso, los títulos o bonos
deberán contemplar condiciones de amortización similares a las de los créditos
que les dieron origen.
Para
efectos de gozar del beneficio de que trata este artículo, los títulos o bonos
no podrán ser readquiridos o redimidos por su emisor.
Gozarán
del beneficio aquí consagrado los títulos emitidos en procesos de
titularización de cartera hipotecaria y los bonos hipotecarios de que trata la
presente ley, que se coloquen en el mercado dentro de los cinco (5) años
siguientes a la fecha de expedición de la presente ley.
En
ningún caso el componente inflacionario o mantenimiento de valor de dichos
títulos o bonos constituirá un ingreso gravable.
[28] Artículo 56. Incentivos a la financiación de
vivienda de interés social subsidiable. Adiciónase al Estatuto
Tributario, el siguiente artículo: Las nuevas operaciones destinadas a la
financiación de vivienda de interés social subsidiables, no generarán rentas
gravables por el término de cinco (5) años, contados a partir de la vigencia de
la presente ley.
[29] Artículo 2°.  Concepto de valor. Para efectos
de la presente ley será valor todo derecho de naturaleza negociable que haga
parte de una emisión, cuando tenga por objeto o efecto la captación de recursos
del público, incluyendo los siguientes:
a)
Las acciones;
b)
Los bonos;
c)
Los papeles comerciales;
d)
Los certificados de depósito de mercancías;
e)
Cualquier título o derecho resultante de un proceso de titularización;
f)
Cualquier título representativo de capital de riesgo;
g)
Los certificados de depósito a término;
h)
Las aceptaciones bancarias;
i)
Las cédulas hipotecarias;
j)
Cualquier título de deuda pública.
Parágrafo
1°. No se considerarán valores las pólizas de seguros y los títulos de
capitalización.
Parágrafo
2°. Cuando concurran en un mismo emisor las calidades de acreedor y deudor de
determinado valor, solo operará la confusión si el título estuviere vencido o
si ella fue prevista en el correspondiente prospecto de emisión o, en su
defecto, en las condiciones contractuales del respectivo valor.
Parágrafo
3°. Lo dispuesto en la presente ley y en las normas que la desarrollen y
complementen será aplicable a los derivados financieros, tales como los
contratos de futuros, de opciones y de permuta financiera, siempre que los
mismos sean estandarizados y susceptibles de ser transados en las bolsas de
valores o en otros sistemas de negociación de valores. Los productos a que se
refiere el presente parágrafo solo podrán ser ofrecidos al público previa su
inscripción en el Registro Nacional de Valores y Emisores.
Parágrafo
4°. El Gobierno Nacional podrá reconocer la calidad de valor a los contratos y
derivados financieros que tengan como subyacente energía eléctrica o gas
combustible, previa información a la Comisión de Regulación de Energía y Gas,
para lo cual esta última tendrá en cuenta la incidencia de dicha determinación
en el logro de los objetivos legales que le corresponde cumplir a través de las
funciones que le atribuyen las Leyes 142 y 143 de 1994, así como aquellas que
las modifiquen, adicionen o sustituyan.
Parágrafo
5°. Los valores tendrán las características y prerrogativas de los títulos
valores, excepto la acción cambiarla de regreso. Tampoco procederá acción
reivindicatoria, medidas de restablecimiento de derecho, comiso e incautación,
contra el tercero que adquiera valores inscritos, siempre que al momento de la
adquisición haya obrado de buena fe exenta de culpa.
Parágrafo
6°. Las empresas públicas y privadas podrán emitir los valores a que se refiere
el presente artículo en los términos y condiciones que determine el Gobierno
Nacional.
[30]
Artículo 3°. Actividades del mercado de valores. Serán actividades del
mercado de valores:
a)
La emisión y la oferta de valores;
b)
La intermediación de valores;
c)
La administración de fondos de valores, fondos de inversión, fondos mutuos de
inversión, fondos comunes ordinarios y fondos comunes especiales;
d)
El depósito y la administración de valores;
e)
La administración de sistemas de negociación o de registro de valores, futuros,
opciones y demás derivados;
f)
La compensación y liquidación de valores;
g)
La calificación de riesgos;
h)
La autorregulación a que se refiere la presente ley;
i)
El suministro de información al mercado de valores, incluyendo el acopio y
procesamiento de la misma;
j)
Las demás actividades previstas en la presente ley o que determine el Gobierno
Nacional, siempre que constituyan actividades de manejo, aprovechamiento e
inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores.
Parágrafo
1°. Las entidades que realicen cualquiera de las actividades señaladas en el
presente artículo, estarán sujetas a la supervisión del Estado.
Parágrafo
2°. Unicamente las entidades constituidas o que se constituyan en
Colombia podrán realizar las actividades del mercado de valores a que se
refiere el presente artículo, salvo las previstas en los literales a) e i),
casos en los cuales no será necesario constituir una sociedad en el país.
Lo previsto en el presente parágrafo se
entiende sin perjuicio de la promoción de servicios a través de oficinas de representación
o contratos de corresponsalía, conforme a lo dispuesto en las normas
pertinentes
[31]
Sentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.