T-776-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-776/14
ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES CUANDO
EXISTE UNA RELACION DE INDEFENSION O SUBORDINACION-Caso en que se solicita retiro parcial de cesantías
para adelantar estudios como piloto de aviación
ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES CUANDO EXISTE UNA RELACION DE
INDEFENSION O SUBORDINACION-Jurisprudencia
constitucional sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE RECONOCIMIENTO Y PAGO DE CESANTIAS
PARCIALES-Procedencia excepcional por afectación de
mínimo vital
Para la Corte el mínimo vital garantizado como derecho
inalienable de todo trabajador, está constituido por los requerimientos básicos
indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y de su
familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo
referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en
cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que,
no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más elementales del ser
humano. De ahí el que encuentre su
materialización en las diferentes acreencias laborales y prestacionales, que se
deriven de la relación laboral. De esta forma, cuando el mínimo vital está
comprometido y de paso se quebrantan otros derechos de raigambre
constitucional, se ha considerado procedente la solicitud de amparo tutelar,
claro está, siempre haciendo un análisis de la realidad fáctica y de las
pruebas que se presentan en cada situación concreta.
SUBORDINACION E INDEFENSION-Diferencias
Es necesario
señalar que la jurisprudencia constitucional ha entendido que la subordinación
“alude a la existencia de una relación jurídica de dependencia que tiene su
origen en la obligación de un orden jurídico o social determinado (…)”y que la
misma refiere al “acatamiento y sometimiento a
órdenes proferidas por quienes, en razón de sus calidades, tienen la
competencia para impartirlas”, lográndose identificar enunciativamente tal
subordinación en los siguientes casos, entre otros: (i) las relaciones
derivadas de un contrato de trabajo; (ii) las relaciones entre los estudiantes
y las directivas del plantel educativo; (iii) las relaciones de patria potestad
originadas entre los hijos menores y los incapaces respecto de los padres; o
(iv) las relaciones entre los residentes de copropiedades y las juntas
administradoras de las mismas. Por su parte, la indefensión se manifiesta “cuando
la persona ofendida por la acción u omisión del particular se encuentra inerme
o desamparada, es decir sin medios físicos o jurídicos de defensa o con medios
y elementos insuficientes para resistir o repeler la vulneración o amenaza de
su derecho fundamental”. En otras palabras, el estado de indefensión se
presenta cuando la persona “ha sido puesta en una situación que la hace incapaz
de repeler física y jurídicamente las agresiones de las cuales viene siendo
objeto por parte de un particular, las cuales ponen en peligro sus derechos
fundamentales. Es decir, no tiene posibilidades jurídicas ni fácticas para
reaccionar defendiendo sus intereses. En casa caso, el juez debe realizar un
análisis relacional con la finalidad de determinar el estado de indefensión en
la que se encuentra la persona”. La principal diferencia entre los dos
escenarios radica en el origen de la dependencia entre los particulares. Así,
si el sometimiento se presenta como consecuencia de un título jurídico nos
encontramos frente a un caso de subordinación, y contrario sensu, si la
dominación proviene de una situación de hecho, estamos en presencia de una
situación de indefensión. En caso de evidenciarse cualquiera de dichas
circunstancias, la acción de tutela tendrá la capacidad para proteger los
derechos fundamentales que se vulneren en la relación entre los particulares.
Al contrario, si no se evidencia ninguno de dichos eventos, la acción deberá
declararse improcedente.
AUXILIO DE CESANTIA-Naturaleza jurídica/AUXILIO
DE CESANTIA-Derecho irrenunciable de todos los trabajadores que debe asumir
el empleador
AUXILIO DE CESANTIA-Retiro parcial como
garantía del mínimo vital del trabajador en los casos que autoriza la ley
AUXILIO DE CESANTIA-Finalidad
RETIRO PARCIAL DE CESANTIAS CON DESTINO A EDUCACION PARA EL TRABAJO
Y DESARROLLO URBANO-Según ley 1064/06
EDUCACION PARA EL TRABAJO Y DESARROLLO URBANO-Regulación/EDUCACION PARA EL TRABAJO Y DESARROLLO URBANO-Requisitos
que deben cumplir instituciones que imparten esta forma de educación que
anteriormente correspondía a educación no formal
RETIRO PARCIAL DE CESANTIAS CON DESTINO A EDUCACION Y SU RELACION
CON DERECHO A ESCOGER PROFESION U OFICIO Y LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD
El retiro parcial del auxilio
de cesantía además de ser un beneficio excepcional que puede solicitar el
trabajador durante la vigencia del contrato laboral con el fin de destinarlo a
educación propia o de su familia nuclear sin comprometer su mínimo vital
cuantitativo y cualitativo, genera desde la óptica constitucional una relación
con varios derechos de raigambre fundamental, entre los cuales vale resaltar la
libertad de escoger profesión u oficio y el libre desarrollo de la
personalidad, así como con el derecho a la educación propiamente dicho.
DERECHO A ESCOGER PROFESION U OFICIO Y LIBRE DESARROLLO DE LA
PERSONALIDAD-Vulneración por Fondo de Cesantías al
negar retiro parcial de auxilio de cesantías para
adelantar estudios como piloto de aviación
La Sala considera que cuando
un fondo de cesantías niega el desembolso del auxilio parcial de cesantía que
solicita en trabajador durante la vigencia del contrato laboral con destino a
la educación propia o de su familia nuclear, alegando el incumplimiento de
ciertos requisitos que por la naturaleza de la profesión o del oficio no son
aplicables en sentido estricto, puede llegar a vulnerar, además del mínimo
vital del solicitante, los derechos del educando al libre desarrollo de la
personalidad y a la libertad de escoger profesión u oficio, en relación con el
derecho a la educación, ya que se pueden ver truncados ante la imposibilidad
económica de continuar los estudios académicos o técnicos que permitan el
desarrollo del proyecto de vida escogido para mejorar las condiciones de
sostenimiento y de acceso al plano laboral. Por ende, dicha negativa debe
basarse en un sólido fundamento legal que no excluya intereses superiores y que
no genere patrones de desigualdad en las oportunidades que tienen las personas
para estudiar a nivel superior o a nivel del trabajo y el desarrollo humano.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Caso en que se culminaron estudios como piloto comercial
Referencia: expediente
T-3903952
Acción de tutela instaurada por Ledys María de Oro
Gómez contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección
S.A.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre
de dos mil catorce (2014).
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto
2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos dictados por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Bogotá, el 16 de enero
de 2013, y el Juzgado 34 Civil del Circuito de Bogotá, el 1° de marzo de 2013,
que resolvieron la acción de tutela promovida por Ledys María de Oro Gómez
contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y acción de tutela
interpuesta:
El 11 de diciembre de 2012, por
medio de apoderado judicial, la señora Ledys María de Oro Gómez instauró acción
de tutela contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías
Protección S.A., por considerar que ésta con sus omisiones vulnera sus derechos
fundamentales a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al mínimo
vital y a la aplicación del principio de favorabilidad laboral, así como los
derechos a la educación y a la libertad de escoger profesión u oficio que le
asisten a su hijo, atendiendo los siguientes hechos:
1.1. Manifiesta la accionante que
es madre de Iván David Barrios de Oro, quien nació el 13 de noviembre de 1992 y
en la actualidad cuenta con 21 años de edad[1].
1.2. Señala que se encuentra
laborando en la empresa Pilatos y que escogió desde el 18 de julio de 2001 el
Fondo de Pensiones y Cesantías Protección, para que su empleador le consignara
anualmente el valor correspondiente a las cesantías causadas por la relación laboral.
1.3. Indica que su hijo Iván
David está estudiando Aviación Comercial en la Academia de Pilotos de Aviación
Comercial ADEVIA Ltda, con sede en Lebrija – Santander[2], ente educativo que aduce
la actora se encuentra autorizado para operar por la Aeronáutica Civil[3].
1.4. Explica que ante la ausencia
de recursos económicos para asumir la matrícula de su hijo para el primer
semestre del año 2013 en la citada Academia de Pilotos de Aviación, se vio
compelida a solicitar al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección, el retiro
parcial de sus cesantías con el fin de cubrir el pago de dichos estudios en
beneficio de su hijo.
1.5. Cuenta que mediante
comunicación del 31 de octubre de 2012, el Fondo accionado le negó el retiro
parcial de cesantías, argumentando que de conformidad con el Decreto 2888 de
2007 y la Ley 115 de 1994, la Academia de Pilotos de Aviación Comercial ADEVIA
Ltda no cuenta con la licencia de funcionamiento expedida por la Secretaria de
Educación Departamental, respecto de los cursos de instrucción que ofrece y
dicta[4].
1.6. Debido a ello, la accionante
señala que se ha visto perjudicada porque no cuenta con los recursos económicos
para garantizar el pago de la profesión u oficio que su hijo Iván David escogió
libremente, más aún cuando actualmente adeuda la suma de $36’653.333 a la
Academia[5].
1.7. Aduce que la tutela procede
contra el Fondo privado obrando como particular frente al cual se encuentra en
indefensión y, porque si bien cuenta con un proceso judicial para solicitar el
retiro parcial de sus cesantías, lo cierto es que dicho proceso tarda demasiado
generándole el perjuicio de no poder matricular a su hijo para que adelante los
estudios de aviación.
1.8. La actora esgrime como
notoria la violación del derecho a la igualdad, porque a “(…) otras personas
en igualdad de condiciones, pero que tienen a sus hijos estudiando en centros
de educación formal e informal autorizados o reconocidos por las Secretarías de
Educación, si se les ha autorizado el retiro parcial de sus cesantías para
fines educativos, lo cual no acontece [en su caso] (…) porque se le niega esa
posibilidad bajo la restrictiva interpretación de la Ley”. Además, aduce
que la interpretación restrictiva de la normatividad que regula el tema,
desconoce los principios de in dubio pro operario y de favorabilidad
laboral que contempla el artículo 53 de la Constitución Política.
1.9. En virtud de lo anterior, la
accionante invoca la protección de los derechos referenciados y que, en
consecuencia, se ordene al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección que
proceda a autorizar el retiro parcial de sus cesantías para pagar los estudios
de aviación comercial de su hijo Iván David Barrios de Oro.
2. Respuestas de la entidad
accionada y de la empresa vinculada:
2.1. La representante legal
judicial de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección
S.A., solicitó negar el amparo porque esa entidad no ha vulnerado los derechos
fundamentales ni legales de la señora Ledys María de Oro Gómez, “toda vez
que si la solicitud de retiro parcial de cesantías presentada por la misma no
fue autorizada, es porque como se indicó, la Academia de Pilotos de Aviación
Limitada ADEVIA Ltda, no cumple con los requisitos legales para que proceda el
mismo, ya que no cuenta con la licencia de funcionamiento debidamente expedida
por la Secretaria de Educación”.
Puntualmente señaló que si bien
la Ley 50 de 1990 estableció la posibilidad de retirar de los Fondos de
Cesantías el dinero ahorrado para la financiación de matrículas en entidades de
educación superior, con la expedición de la Ley 1064 de 2006 se abrió la
posibilidad de que dichos retiros parciales se hagan extensivos a los programas
para el apoyo y el fortalecimiento de la educación para el trabajo y el
desarrollo humano, siempre y cuando las entidades educativas cumplan con los
requisitos establecidos en el Decreto 2888 de 2007, dentro de los cuales se
encuentra el de contar con la licencia de funcionamiento expedida por la
Secretaria de Educación correspondiente. Como ADEVIA Ltda no cuenta con dicha
licencia, indicó que no era posible autorizar el retiro parcial de cesantías
con fines educativos.
Finalmente, indicó que la tutela
es improcedente para solicitar el reconocimiento y pago de prestaciones
económicas.
2.2. Mediante oficio No.
2012-2984 del 12 de diciembre de 2012, fue vinculada al trámite de tutela la
empresa Pilatos, de quien no se obtuvo pronunciamiento alguno a pesar de estar
debidamente notificada.
3. Sentencias objeto de
revisión:
3.1. Primera instancia:
El Juzgado Quinto Civil Municipal
de Bogotá, mediante sentencia del 16 de enero de 2013, negó el amparo al
estimar que si bien la tutela es procedente porque la actora se encuentra en
grado de subordinación frente a la administración de sus cesantías por parte
del Fondo particular accionado, lo cierto es que no es viable autorizar el
retiro parcial de cesantías porque de acuerdo con el Decreto 4909 de 2009, es
necesario que el programa de educación para el trabajo y el desarrollo humano,
cuente con el registro expedido por parte de la Secretaria de Educación de la
entidad territorial correspondiente. De allí que, al no haber acreditado la
accionante que la Academia de Pilotos de Aviación ADEVIA Ltda cuenta con dicha
licencia, la actuación desplegada por el Fondo accionado no lesiona derechos.
3.2. Impugnación presentada
por la parte actora:
Por medio de apoderado judicial,
la accionante aduce que no cuenta con ningún otro ingreso económico que le
permita cumplir con las obligaciones de matriculas y pagos derivados de los
estudios superiores de aviación que adelanta su hijo Iván David, que como
cualquier carrera convencional, requiere de internación en institución
debidamente aprobada por el Gobierno Nacional. En el presente caso, ADEVIA Ltda
si bien no cuenta con aprobación del Ministerio de Educación, si tiene
autorización expedida por la Aeronáutica Civil para garantizar que los
estudiantes que cursan los pensum académicos superiores en dicha Academia,
puedan acceder a la licencia de piloto comercial al terminar sus estudios. Por
ende, insiste en que se ordene al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección que
realice el desembolso de los dineros por concepto de retiro parcial de cesantía
con fines educativos y que proceda a hacer el giro respectivo a la Academia de
Pilotos de Aviación ADEVIA Ltda.
3.3. Segunda instancia:
El Juzgado 34 Civil del Circuito
de Bogotá, mediante sentencia del 1° de marzo de 2013, confirmó el fallo
denegatorio de amparo, al considerar que los programas de la Academia de
Pilotos de Aviación Comercial no cuentan con el aval del Ministerio de
Educación para que proceda el retiro parcial de cesantía con fines educativos
del joven Iván David Barrios de Oro.
II. TRÁMITE EN SEDE DE
REVISIÓN:
1. Mediante auto del 1° de
agosto de 2013, el Magistrado Sustanciador dispuso oficiar al Ministerio de
Educación Nacional, a la Secretaria de Educación Departamental de Santander y a
la Aeronáutica Civil de Colombia, para que informarán lo siguiente:
a)
Indicaran si en la actualidad la Academia de Pilotos de Aviación
Comercial ADEVIA Ltda, cuenta con la licencia de funcionamiento o registros
correspondientes expedidos por sus dependencias, para ofrecer el curso de
tierra y vuelo para la formación de pilotos comerciales de avión (PCA), en la
sede de Lebrija – Santander.
b)
Señalaran y explicaran cuál es la naturaleza académica, técnica y
jurídica de ese tipo de cursos, aclarando si se trata de un programa ofrecido
en la modalidad profesional de estudios superiores, o en otra modalidad.
c)
Informaran cuál es el marco normativo que regula la carrera de
pilotos comerciales y si cuentan con una licencia expedida que los identifique
como tales. En caso de contar con ella, señalen los beneficios que reporta para
quien culmina satisfactoriamente el curso de piloto comercial.
d)
Indicaran el nivel de viabilidad jurídica, desde el punto de vista
constitucional, que tiene una solicitud de retiro parcial de cesantías con
destino al pago de la matricula del curso de piloto de aviación comercial.
1.1.
En respuesta a lo anterior, el Asesor de la Oficina Jurídica del
Ministerio de Educación Nacional y el Subdirector de Inspección y Vigilancia
(E) del mismo Ministerio, señalaron que consultados el Sistema de Aseguramiento
de la Calidad de la Educación Superior SACES, el Sistema Nacional de
Información de la Educación Superior SNIES y el Sistema de Información de la
educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano SIET, no se encontró que la
Academia de Pilotos de Aviación Comercial ADEVIA Ltda estuviera registrada como
institución de educación superior o para el trabajo y el desarrollo humano, por
lo cual no cuenta con personería jurídica avalada por dicho Ministerio. Frente
a las demás preguntas, indicaron que el Departamento Administrativo de la
Aeronáutica Civil era el competente para dar respuesta frente al marco
normativo que regula la carrera de pilotos, e indicó no ser competente para
pronunciarse sobre el retiro parcial de cesantía.
1.2. Por
su parte, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil, en escrito radicado en la Corte el 16 de agosto
de 2013, informó que la Academia de Pilotos de Aviación Comercial ADEVIA Ltda
cuenta con permiso de operación como centro de instrucción aeronáutico en la
modalidad de escuela técnica de vuelo, desde el 28 de septiembre de 1994.
Precisó que dicho permiso le permite dictar los cursos de tierra y de vuelo
para la formación de pilotos privados de avión (PPA) y pilotos comerciales de
avión (PCA), y que el mismo se encuentra vigente hasta el 29 de septiembre de 2014.
Además,
indicó que “la naturaleza académica corresponde al desarrollo de cursos de
instrucción teórica o de tierra en aula y de instrucción práctica en
simuladores de vuelo y de vuelo propiamente dicho a bordo de aviones o helicópteros
a lo largo de diversas fases de instrucción, la cual, si bien tiene un alto
componente teórico, corresponde al concepto de educación para el trabajo y el
desarrollo humano”.
Así mismo,
señaló que “la naturaleza técnica del curso de piloto comercial corresponde
a la capacitación técnica necesaria para la formación de pilotos que han de
desempeñarse laboralmente como tripulantes de aeronaves comerciales, ya sea en
condición de copilotos o de pilotos al mando (comandante), lo cual obedece a
las normas que sobre la materia se desarrollan en el capitulo XV (Centros de
Instrucción Aeronáutica) de la parte segunda de los Reglamentos Aeronáuticos de
Colombia RAC, que contiene todo lo referente al funcionamiento y contenido de
los diferentes programas establecidos en dichos reglamentos”.
Y frente a la
naturaleza jurídica del curso, explicó que “la educación impartida por las
escuelas de aviación y los centros de instrucción aeronáutica, pese a su
carácter técnico especializado, no se encuadra precisamente dentro de lo que
legalmente se conoce como programas de educación en la modalidad profesional,
ni de estudios superiores, o similares, sino que corresponde a lo que se define
legalmente como programas de educación para el trabajo y el desarrollo humano
(antes llamada educación no formal) según la categoría descrita por la ley 1064
de 2006 y el decreto 2888 de 2007, normas que la rigen, además de lo
específicamente previsto en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia para la
instrucción de personal aeronáutico”. Así, luego de traer a colación
apartes de la Ley 1064 de 2006 y del Decreto 2888 de 2007, adujo que los
centros de instrucción aeronáuticos dedicados a la formación de pilotos
comerciales desarrollan en ellos conocimientos técnicos como tripulantes (pilotos
de mando o copilotos) en la conducción de aeronaves, formándolos en los
aspectos académicos y laborales requeridos para ello.
Ahora bien,
en cuanto al marco normativo que regula la carrera de pilotos comerciales y si
cuentan con una licencia que los identifique como tales, esgrimió que el
artículo 32 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional suscrito en Chicago
en 1944 y aprobado por Colombia mediante la Ley 12 de 1947, en su literal a)
establece que los pilotos y los demás miembros de la tripulación operativa de
toda aeronave que se emplee en la navegación internacional, deben contar con
certificados de aptitud y licencias expedidas o convalidadas por el Estado en
el que la aeronave esté matriculado. Así mismo, indicó que el mismo artículo 26
de la Constitución Política habilita el que se puedan exigir títulos de
idoneidad, por lo cual “el oficio de piloto, además de requerir una
formación académica especializada implica un alto riesgo social, motivo por el
cual está contralado a través de un título de idoneidad exigido por la Ley,
contenido en la respectiva licencia técnica otorgada por la autoridad aeronáutica”.
También
señaló que el artículo 1801 del Código de Comercio instituye que ninguna
persona podrá ejercer funciones adscritas al personal aeronáutico, si no es
titular de la licencia que lo habilite para cumplir tales funciones, al igual
que el artículo 1804 del mismo estatuto exige que en toda aeronave esté a bordo
un piloto habilitado para conducirla, investido de las funciones de comandante.
Justamente,
con fundamento en lo anterior señaló que la autoridad aeronáutica expidió la
parte 2ª de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, cuyo capitulo I contiene
prescripciones generales relativas a todas las licencias del personal
aeronáutico y el capítulo II que consigna las prescripciones específicas para
la licencia de Piloto Comercial en cuanto a los requisitos de edad,
conocimientos, experiencia, pericia, aptitud psicofísica, habilitaciones, atribuciones
y condiciones para ejercerlas. Así mismo, informó que los capítulos XV y XVI de
la parte 2ª contienen las normas aplicables a la formación de los pilotos
comerciales, lo anterior sin perjuicio de las disposiciones contenidas en la
Ley 1064 de 2006.
En tal
sentido adujo que los pilotos y particularmente los pilotos comerciales, si
cuentan con una licencia debidamente otorgada por la Autoridad Aeronáutica, la
cual no solo los identifica como pilotos, sino que, ante todo, acredita su
idoneidad y su aptitud para operar una aeronave. Dicha licencia es
indispensable para que se les permita asumir los mandos de la aeronave o
presentar un plan de vuelo con el propósito de tripularla. Sobre el punto,
finalizó indicando que los beneficios que se derivan de la licencia de piloto
comercial “es el poder desempeñarse laboralmente como piloto y así operar la
aeronave para la cual se encuentra habilitado, mientras los cursos de repaso,
examen teórico, chequeo de vuelo y certificado de aptitud psicofísica estén
vigentes”.
Por último,
la Aeronáutica Civil afirmó que “los estudios correspondientes al curso de
piloto de aviación comercial encuadran, como se ha visto, dentro del concepto
de educación para el trabajo y el desarrollo humano, cuyos programas se
encuentran acreditados ante la autoridad aeronáutica, en tanto que los centros
de instrucción que los impartan cuenten con permiso de operación de dicha
autoridad”.
1.3.
Finalmente, la Gobernación de Santander a través de la Coordinadora del
Grupo de Inspección y Vigilancia, en respuesta allegada el 23 de agosto de 2013
indicó que revisados los archivos de la Secretaria de Educación, no se hallaron
evidencias sobre el otorgamiento de licencia de funcionamiento o registro para
programas a ADEVIA Ltda. Así mismo, señaló que la Gobernación y sus
dependencias no tiene competencia para legalizar el funcionamiento de
instituciones que ofrezcan formación en aviación, ya que eso le corresponde a
la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil.
2. A
través del mismo auto del 1° de agosto de 2013, también se dispuso oficiar a la
accionante Ledys María de Oro Gómez y a su hijo Iván David Barrios de Oro, para
que remitieran con destino al expediente de la referencia la siguiente
información:
a)    Indicaran
si en la actualidad Iván David continúa cursando sus estudios en el programa de
piloto comercial que ofrece la Academia de Pilotos de Aviación Comercial ADEVIA
Ltda.
b)    En
caso positivo, informaran si los estudios que adelanta Iván David corresponden
a un proyecto de vida escogido donde la profesión u oficio de piloto comercial
adquiere relevancia para fines laborales o como capacitación para el trabajo,
es decir, señalaran si los estudios de piloto que adelanta los cumple con miras
a impulsar su perfil profesional por la rama de la aviación comercial.
c)
Explicaran en qué consiste el curso de piloto comercial que está
adelantando, cuál es su estructura (modalidad, pensum y tiempo) y cuáles son
sus implicaciones en el mercado laboral.
d)    Informaran
si dicho curso le otorga una licencia especial o profesional como piloto y qué
beneficios le otorga la misma.
e)
Informaran si en la actualidad insiste en la solicitud de retiro
parcial de cesantías con fines educativos, para que Iván David continúe su curso
de piloto de aviación comercial.
Dentro del término concedido, la
accionante y su hijo guardaron silencio frente al cuestionario que elaboró el
Magistrado Sustanciador, por lo cual mediante auto del 12 de septiembre de 2013,
fueron nuevamente requeridos aquellos y su apoderado judicial. En vista de lo
anterior, el abogado de la parte accionante dio respuesta a las preguntas
manifestando lo siguiente: (i) Que Iván David Barrios de Oro ya culminó
sus estudios en el programa de Piloto Comercial que ofrece la Academia de
Aviación en la cual estaba matriculado, encontrándose pendiente su graduación
oficial; (ii) que los estudios que adelantó Iván David son los que a
futuro le permitirán vincularse como piloto comercial profesional y a partir de
allí generan una expectativa de vida laboral; (iii) que la carrera de
piloto comercial se desarrolla en la modalidad presencial diurna y que su
pensum académico está constituido por 245 horas, más varias horas
correspondientes a la preparación en aire; (iv) que cursadas y aprobadas
todas las materias del pensum, se obtiene la licencia de piloto comercial que
la otorga la Aeronáutica Civil Colombiana; y, (v) que aún se torna
necesario el retiro parcial de cesantías para cubrir el crédito que la
accionante tuvo que adquirir para evitar la interrupción de los estudios de su
hijo, el cual asciende a la suma de $15.000.000.
Finalizó indicando que hoy en día
Iván Darío postula su condición de piloto en diferentes aerolíneas comerciales,
con el fin de lograr el reconocimiento como piloto comercial y de esa forma
acceder al mercado laboral para el cual se preparó, estudió y cursó
satisfactoriamente sus obligaciones académicas.
3. Así mismo, mediante el
mismo auto de pruebas de fecha 1° de agosto de 2013, se ordenó oficiar a la Academia de Pilotos de Aviación Comercial ADEVIA Ltda, para
que informara lo siguiente:
a)
Indicara si en la actualidad la Academia
de Pilotos de Aviación Comercial ADEVIA Ltda, cuenta con la licencia de
funcionamiento o registros correspondientes para ofrecer el curso de tierra y
vuelo para la formación de pilotos comerciales de avión (PCA), en la sede de
Lebrija – Santander.
b)
Señalara y explicara cuál es la naturaleza académica, técnica y
jurídica de ese tipo de cursos, aclarando si se trata de un programa ofrecido
en la modalidad profesional de estudios superiores, o en otra modalidad de
educación formal o informal.
c)
Informara cuál es el marco normativo que regula la carrera de
pilotos comerciales y si cuentan con una licencia expedida que los identifique
como tales.
d)     Indicara
si en la actualidad Iván David Barrios de Oro continúa cursando sus estudios en
el programa de piloto comercial que ofrece la Academia de Pilotos de Aviación
Comercial ADEVIA Ltda.
Contando con el término de la
distancia debido, dicha Academia indicó que (i) cuenta con permiso de
operación mediante resolución No. 06451 del 28 de septiembre de 1994 y vigente
hasta el 29 de abril de 2014, el cual les fue debidamente prorrogado; (ii)
el programa que ofrecen califica como educación no formal debidamente
autorizada y supervisada por la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil, quien es la entidad competente para la autorización de
dichos programas académicos; (iii) las normas aplicables y el marco teórico
al cual se someten están consagrados en los reglamentos aeronáuticos
colombianos, e informó que es la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil, la entidad que expide la licencia a los pilotos comerciales
que han cursado y aprobado el plan de estudios aprobado para la escuela técnica;
y, finalmente señaló que (iv) el estudiante Iván David Barrios de Oro,
con licencia APA 13820, realizó curso de piloto comercial de avión con fecha de
ingreso 17 de enero de 2011, finalizando el día 12 de febrero de 2013 cuando
culminó sus estudios presentando chequeo final ante el inspector de la
Aeronáutica Civil.
La Academia remitió la
documentación relevante que sustenta sus afirmaciones.
4. Igualmente, en
el auto del 1° de agosto de 2013 se invitaron a participar en el trámite
tutelar a las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional, de los
Andes, Externado, Rosario y Javeriana, para que rindieran un concepto académico
sobre el caso.
4.1. Mediante escrito recibido en
la Secretaria de la Corte el 12 de agosto de 2013, el doctor Jorge Manrique
Villanueva en su calidad de Director del Departamento de Derecho Laboral de la
Universidad Externado de Colombia, previo recuento de la naturaleza jurídica
del auxilio de cesantía y de la normatividad actual que rige el retiro parcial
de las mismas con destino a educación superior y a educación para el trabajo y
el desarrollo humano, indicó frente a ésta última que la Ley 1064 de 2006 buscó
dar apoyo y estimulo del Estado a las instituciones y programas de educación
no formal debidamente acreditadas, lo que se traduce en que “el origen de la
ley no está en la ampliación de los retiros parciales de cesantías previstos en
la Ley 50 de 1990 sino que su origen se remite al apoyo de la educación para el
trabajo y el desarrollo humano”. Así, precisó que el Decreto 2888 de 2007
al establecer requisitos para el funcionamiento de los programas de las
instituciones que ofrezcan servicios educativos para el trabajo y el desarrollo
humano, entre ellos el atinente a la licencia de funcionamiento expedida por la
Secretaria de Educación, fijo parámetros lógicos y necesarios para garantizar
los propósitos de la Ley 1064 de 2006.
A reglón seguido, planteó como
interrogante si ¿viola el derecho a la igualdad la decisión de Fondo de
Cesantías de negar el retiro parcial de cesantía a la accionante, bajo el
argumento de que no se cumple con el requisito de que la Academia en la que su
hijo desea obtener su capacitación, se encuentre acreditaba por la Secretaría
de Educación? La respuesta que dio es que no se viola el derecho a la igualdad,
porque si bien la Ley 1064 de 2006 creó una discriminación positiva en favor de
quienes estudien en instituciones educativas que se esfuercen por alcanzar
niveles de calidad sometiéndose a acreditaciones de la autoridad educativa, no
lo es menos que tal Ley no fijó una discriminación odiosa respecto del retiro
parcial de cesantía destinadas a centro de educación no acreditados.  Adicionalmente,
señaló que el derecho a la igualdad se predica entre personas que estén en
igualdad de condiciones, es decir, que quienes disponen del retiro de cesantía
para el pago de la matrícula de sus descendientes en instituciones que cumplen los
requisitos de la citada ley, resultan ser los únicos beneficiarios del artículo
4° de la misma.
Después indicó que la decisión
del Fondo de Pensiones de negar el retiro parcial de cesantía no viola el
principio de indubio pro operario porque no existe duda frente a la
interpretación de las disposiciones normativas que regulan el tema, ya que “no
se puede desatender al espíritu mismo del legislador otorgando el beneficio del
retiro parcial de cesantías a personas que estudien en entidades que no cuenten
con la licencia de funcionamiento expedida por la Secretaría de Educación”. Así
mismo, señaló que no desconoce el principio de favorabilidad porque éste
implica que ante dos o más disposiciones en materia laboral que regulen un tema
se debe escoger la que sea más beneficiosa para el trabajador, pero que en
materia de retiro parcial de cesantías ninguna norma resulta más beneficiosa al
caso de la actora por cuanto siempre se exige el cumplimiento de la acreditación
o licencia a la institución de educación formal o informal.
También se preguntó si ¿la
decisión del Fondo de Cesantías de negar el retiro parcial de esta prestación a
la accionante, bajo el argumento de que no se cumple con el requisito de que la
Academia en la que su hijo desea obtener la capacitación se encuentre
acreditaba por la Secretaria de Educación, viola los derechos a la libertad de
escoger profesión u oficio y el libre desarrollo de la personalidad? Al
respecto, indicó que exigir a la Academia de Pilotos que cuente con la licencia
otorgada por la Secretaria de Educación, no constituye un requisito
desproporcionado respecto a las instituciones que ofrecen el servicio educativo
para el trabajo y el desarrollo humano. Agregó que dicha exigencia no desconoce
los derechos en comento, porque en el portal web de la Aeronáutica Civil de
Colombia figuran distintas escuelas que dictan cursos de aviación comercial y
que están avaladas por la Secretaria de Educación mediante sus respectivas
resoluciones como instituciones que ofrecen el servicio educativo para el
trabajo y desarrollo humano, “de manera tal que si el descendiente de la
accionante hubiese elegido cursar sus estudios en cualquiera de las que están
acreditadas por la Secretaría de Educación, además de estarlo por la
Aeronáutica Civil, hubiese recibido su auxilio conforme lo dispone la Ley 1064
de 2006”.
Bajo esos lineamientos, el
Director del Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de
Colombia concluyó (i) que la ley 1064 de 2006 estimula las instituciones
y programas debidamente acreditados, por lo que su función no es la ampliación
desmesurada de la posibilidad de retirar parcialmente las cesantías cuando una
institución de educación no formal carece del aval de la Secretaria de
Educación; (ii) que no existe violación a los derechos fundamentales
invocados por la actora porque el Fondo de Cesantías ajustó su decisión al
ordenamiento legal y constitucional; (iii) que resulta viable jurídicamente
que un trabajador solicite el retiro parcial de cesantías para destinarlo al
pago del curso de piloto de aviación comercial de su hijo estudiante mayor de
edad, siempre que la institución educativa cumple los requisitos que establece
la Ley 1064 de 2006, en especial que cuente con la acreditación respectiva de
la Secretaria de Educación para ofrecer el servicio educativo para el trabajo y
el desarrollo humano; y (iv) que aceptar la tesis propuesta por la
accionante desdibujaría la figura del retiro parcial del auxilio de cesantías,
haciendo que la excepción al retiro de las mismas se convierta en regla
general.
4.2. A través de escrito recibido
en la Secretaria de la Corte el 28 de agosto de 2013, el profesor Gregorio Mesa
Cuadros, en su calidad de Vicedecano Académico de la Facultad de Derecho,
Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia – Sede
Bogotá, y la docente ocasional Claudia Milena Castellanos Avendaño,
intervinieron señalando que la actividad de piloto no es una actividad que se
subsuma en aquellas de las que se catalogan como educación para el trabajo y el
desarrollo humano, establecida como educación no formal en la Ley General de
Educación, pues la misma se trata de una actividad profesional que dada su intrínseca
relación con la soberanía nacional, la seguridad aérea y la vida, es vigilada
por la Aeronáutica Civil y no por la Secretaría de Educación. En ese sentido,
adujeron que la negativa del Fondo de Pensiones de autorizar el retiro de las
cesantías a la actora, resulta opuesto a la Constitución.
Para llegar a esa afirmación,
esgrimieron que en consideración a la naturaleza de la actividad aérea y al
nivel de responsabilidad que encara efectos potenciales por la causación de
daños, resulta apresurado clasificar la operación aérea con un miramiento
exclusivo en la autoridad que confiere la licencia para realizar la
correspondiente formación. Así, indicaron que “la preparación académica
adelantada para la aviación no deja de serlo y no pierde su carácter profesional
por el hecho que se disponga de un órgano especializado, diferente al
Ministerio de Educación Nacional, para otorgar las respectivas licencias de
funcionamiento a las entidades educativas”.
También precisaron que de
asignarle al proceso de preparación y a la actividad de piloto la connotación
de educación para el trabajo y el desarrollo humano, resulta necesario superar
el tratamiento discriminatorio existente en la legislación colombiana con
relación a la educación formal, siendo una de esas desigualdades la
imposibilidad y los límites drásticos para la procedencia del desembolso
anticipado de cesantías durante la vigencia del contrato de trabajo para pagos
por concepto de matrícula del trabajador, su cónyuge, compañero o compañera
permanente, e hijos, en instituciones de educación reconocidas por el Estado.
Por consiguiente, es necesario generar una igualdad de oportunidades educativas
a quienes estudian programas formales, como a los que optan por programas
educativos para el trabajo y el desarrollo humano.
Bajo ese norte, indicaron que es
inadecuado exigir que a la actividad de piloto se le apliquen los mismos
lineamientos y exigencias de una carrera normal, pues claramente se trata de
una preparación especial que no se encuentra cubierta por la vigilancia de la
Secretaria de Educación y frente a la cual debe operar la posibilidad del
retiro parcial de cesantías.
4.3. A través de escrito recibido
en la Secretaria de la Corte el 26 de agosto de 2013, el profesor Iván Daniel
Jaramillo Jassir, en calidad de Coordinador del Área de Derecho del Trabajo y
de la Seguridad Social de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, señaló que las controversias que se presentan sobre la aplicación de
las disposiciones que habilitan el retiro parcial del auxilio de cesantía, son
de rango legal y por ello la tutela resulta improcedente, salvo en aquellos
casos en los cuales se quebranten derechos fundamentales. En su sentir, uno de
esos casos es el presente, ya que la negativa por parte del Fondo de Pensiones
de autorizar el retiro parcial del auxilio de cesantía compromete los derechos
a la educación de Iván David Barrios de Oro y el mínimo vital de la accionante,
en la medida en que la trabajadora Ledys María de Oro no puede completar el
dinero necesario para el pago de la matrícula de su hijo en la Academia de
Pilotos de Aviación Comercial Adevia Ltda.
Luego de hacer una explicación
sobre la naturaleza del auxilio de cesantía y de las causales para el retiro
del mismo, adujo que al ser el retiro parcial y anticipado de cesantía una
excepción, sus reglas deben ser interpretadas en forma restrictiva para la
realización de la finalidad de ahorro forzoso en beneficio del trabajador. Así,
consideró que “resulta menester establecer si la Academia de Pilotos de
Aviación Comercial Adevia Ltda, es una entidad de educación superior reconocida
por el Estado como requisito de habilitación del retiro parcial, que redundaría
en la procedencia del amparo para la protección del derecho a la educación del
joven Ivan David Barrios de Oro al no existir restricciones legítimas al retiro
de cesantías para educación. // En caso contrario, la negativa del Fondo de
Pensiones y Cesantías Porvenir tendría asidero sin que se pueda conceder el
amparo deprecado”.
4.4. De las demás Universidad no
se recibió concepto alguno.
5. Finalmente, en el mismo
auto también se invitó a participar en el trámite de revisión de la acción de
tutela a Aeroclub de Colombia –Escuela de Aviación, a Aeroandes S.A. y a la
Escuela de Aviación Civil Colombiana –Aviacol Ltda, a quienes se les pidió una
explicación detallada de la modalidad, estructura y pensum
del curso PCA, y que indicaran qué autoridad es la encargada de avalar
el registro o la licencia de funcionamiento para que puedan ofrecer dicho
programa, y si el mismo puede considerarse como de educación formal o no
formal.
5.1. Mediante
escrito calendado el 15 de agosto de 2013, Aeroclub de Colombia señaló que el
curso PCA (Piloto Comercial de Avión) hace parte de la educación no formal, el
cual se desarrolla en la modalidad presencial con una duración estimada de 12 a
18 meses.
Puntualmente
explicó que el curso comprende dos áreas: (i) una teórica en aulas de
clases que comprende materias como aerodinámica, motores, regulaciones aéreas,
procedimientos de radio, meteorología, navegación aérea y entrenador estático;
y (ii) otra práctica en aeronaves de entrenamiento que comprende las
fases de presolo, maniobras, instrumentos, nocturno, crucero y chequeo de
vuelo.
Finalizó
diciendo que el Centro de Instrucción Aeroclub de Colombia se encuentra
debidamente autorizado por la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil para
la formación de pilotos privados y comerciales, mediante permiso de operación
expedido el 27 de octubre de 2003.
5.2. El 21 de
agosto de 2013, el Gerente General y el Director Académico de la Escuela de
Aviación de Los Andes “Aeroandes S.A.”, explicaron que el pensum y estructura
del curso PCA (Piloto Comercial de Avión) se compone de 798 horas de escuela en
tierra, 42 horas en simulador estático de vuelo y 191 horas en fase de vuelo
real, además de señalar que el mismo está catalogado como educación no formal o
educación para el trabajo y el desarrollo humano, razón por la cual el
certificado de operación como centro de instrucción lo otorga la Aeronáutica
Civil Colombiana, atendiendo a que la escuela cumpla con los requisitos
exigidos en el Código de Comercio y en el Reglamento Aeronáutico Colombiano
RAC, y no el Ministerio o la Secretaria de Educación.
5.3. Mediante
escrito del 23 de agosto de 2013, el Director General de la Escuela de Aviación
Civil Colombiana – Avicol Ltda., participó en la presente tutela informando que
esa empresa tiene su base académica y operativa en la ciudad de Bucaramanga,
para lo cual el Centro de Instrucción Aeronáutico cuenta con el permiso de
operación para el programa de Piloto Comercial de Avión emitido por la
Aeronáutica Civil Colombiana mediante resolución No. 3492 de 2009, y con el
certificado de operación que lo autoriza a impartir instrucción de tierra y de
vuelo como centro de formación básico y avanzado.
Además, anexó
copia de la resolución No. 577 del 29 de abril de 2008, por medio de la cual la
Secretaría de Educación de Bucaramanga otorgó licencia de funcionamiento como
institución educativa a la Escuela de Aviación Civil Colombiana, para prestar
los servicios educativos para el trabajo y el desarrollo humano, en horario
diurno y nocturno, modalidad presencial, y le indicó que para los programas de
formación académica con intensidad horaria mayor de 160 horas y los de
formación laboral con intensidad horaria mayor de 600 horas, se debe surtir el
proceso de registro para dar cumplimiento a la normatividad nacional.
En forma
adicional, el Director General de Avicol Ltda señaló que de acuerdo con los
Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, es la Unidad Administrativa Especial de
la Aeronáutica Civil la encargada de aprobar, certificar, controlar y sancionar
a los Centros de Instrucción Aérea que operan en el país, así como al personal
aeronáutico, en cuanto a la parte operacional. Y en cuanto a la parte
académica, precisó que los programas aeronáuticos deben ser considerados como
educación formal, por cuanto el egresado del Centro de Instrucción obtiene su
titulación después de agotar un proceso de formación que cuenta con pautas
curriculares estipuladas en niveles. No obstante, resalta que en la práctica
dichos programas se ubican en la modalidad de educación para el trabajo y el
desarrollo humano.
6. Con el fin de dar curso al recaudo probatorio, mediante auto del
12 de septiembre de 2013, la Sala Novena de Revisión haciendo uso del artículo
58 del Acuerdo 05 de 1992 – Reglamento Interno de la Corte Constitucional,
dispuso la suspensión de los términos para fallar hasta tanto las
pruebas decretadas fuesen allegadas al expediente y evaluadas por el Magistrado
Sustanciador.
III. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para
revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección y el reparto efectuado el 28
de mayo de 2013.
2. Problema Jurídico.
De acuerdo con los hechos
expuestos, en este caso se plantea el siguiente problema jurídico a resolver: ¿Un fondo privado encargado de administrar la cesantía de
un trabajador, desconoce los derechos al mínimo vital y a la igualdad de un
afiliado y los derechos de su hijo de familia a la educación, al libre
desarrollo de la personalidad y a la libertad de escoger profesión u oficio, al
negar el retiro parcial de cesantía para el pago de la matrícula de éste en el
marco de su formación como piloto de aviación comercial, aduciendo que ni la
institución ni el programa de pilotaje que adelanta cuentan con autorización de
la Secretaria de Educación como lo exige la Ley 1064 de 2006, es decir,
incumple los requisitos para ser reconocida como una institución de educación
para el trabajo y el desarrollo humano?
Para resolver la cuestión
planteada, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes temas: (i)
procedencia excepcional de la acción de tutela contra particulares para
solicitar el pago de prestaciones sociales; (ii) naturaleza jurídica del auxilio de cesantía y su retiro
parcial como una garantía del derecho al mínimo vital del trabajador en los
casos que autoriza la ley. Especial estudio sobre el retiro parcial de cesantía
con destino a la educación para el trabajo y el desarrollo humano; (iii)
retiro parcial de la cesantía con destino a educación y su relación con los
derechos fundamentales a la libertad de escoger profesión u oficio y al libre
desarrollo de la personalidad del educando; y, luego analizará (iv) el
caso concreto.
3. Procedencia excepcional de
la acción de tutela contra particulares para solicitar el pago de prestaciones
sociales (auxilio parcial de cesantías). Reiteración de jurisprudencia.
3.1. De forma pacífica y
constante la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la acción de tutela
es improcedente cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial
que sea idóneo y eficaz para obtener el pago de prestaciones sociales, en
especial, de la prestación correspondiente al auxilio de cesantía. Ello por
cuanto los principios de excepcionalidad y de subsidiariedad son los que rigen
la protección constitucional, según lo establece el inciso 3° del artículo 86
de la Constitución Política.
No obstante,
esta Corporación, en reiterada jurisprudencia[6]
ha considerado que existen situaciones excepcionales en las cuales la tutela se
presenta como el mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para lograr el
efectivo pago de acreencias de éste tipo, en especial, por cuanto a través de
ella se pretende proteger derechos fundamentales violados o amenazados, que
requieren una protección inmediata, que los mecanismos judiciales ordinarios no pueden ofrecer.
Es así que ha establecido unas
excepciones a la regla general que habilitan la procedencia del amparo
constitucional, a saber: “(i) [l]os medios ordinarios de defensa judicial no
son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos
presuntamente conculcados; (ii) [a]ún cuando tales medios de defensa judicial
sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de
protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos
fundamentales; (iii) [e]l accionante es un sujeto de especial protección
constitucional (personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, etc.), y
por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez
de tutela”[7].
Ahora bien, de vieja data esta
Corporación ha relacionado la procedencia excepcional de la tutela en los casos
atinentes al retiro parcial de cesantía[8],
con la vulneración directa del mínimo vital del accionante o de su familia, a
partir del acto u omisión sobre el cual debe recaer una determinación judicial
de efecto inmediato que paralice la vulneración de los derechos fundamentales
en juego.
En efecto, para la Corte el mínimo vital garantizado
como derecho inalienable de todo trabajador, está constituido por los
requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la
persona y de su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario
sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y
medio ambiente, en cuanto factores insustituibles para la preservación de una
calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más
elementales del ser humano[9].
De ahí el que encuentre su
materialización en las diferentes acreencias laborales y prestacionales, que se
deriven de la relación laboral.
De esta forma, cuando el mínimo vital está
comprometido y de paso se quebrantan otros derechos de raigambre
constitucional, se ha considerado procedente la solicitud de amparo tutelar,
claro está, siempre haciendo un análisis de la realidad fáctica y de las
pruebas que se presentan en cada situación concreta.
3.2. A la par
con lo anterior, cabe precisar que el Constituyente en el inciso final del
artículo 86 Superior, previó expresamente tres situaciones respecto de las
cuales resulta procedente la acción de tutela contra particulares, a saber: (i)
cuando tiene a su cargo la prestación de un servicio público, (ii)
cuando su conducta afecta grave y directamente el interés colectivo; y, (iii)
cuando el solicitante se halla en estado de subordinación o indefensión
respecto del particular. En tanto la primera de dichas situaciones trae consigo
un supuesto objetivo, en las otras dos se impone una valoración fáctica de cada
caso.
La referida
disposición constitucional fue desarrollada por el artículo 42 del Decreto 2591
de 1991, en el cual se fijaron varias causales taxativas de procedencia de la
acción de tutela contra acciones u omisiones de particulares, siendo relevante
para nuestro caso resaltar la consagrada en el numeral 9°, que indica la
viabilidad de la tutela “cuando la solicitud sea para tutelar a quien se
encuentre en situación de subordinación o indefensión respecto del particular
contra el cual se interpuso la acción”.
Como esta causal
específica exige que el accionante se encuentre en situación de subordinación o
de indefensión frente al particular accionado, es necesario señalar que la
jurisprudencia constitucional ha entendido que la subordinación “alude
a la existencia de una relación jurídica de dependencia que tiene su origen en
la obligación de un orden jurídico o social determinado (…)”[10] y
que la misma refiere al “acatamiento y sometimiento
a órdenes proferidas por quienes, en razón de sus calidades, tienen la
competencia para impartirlas”[11],
lográndose identificar enunciativamente tal subordinación en los siguientes
casos, entre otros: (i) las relaciones derivadas de un contrato de
trabajo; (ii) las relaciones entre los estudiantes y las directivas del
plantel educativo; (iii) las relaciones de patria potestad originadas
entre los hijos menores y los incapaces respecto de los padres; o (iv)
las relaciones entre los residentes de copropiedades y las juntas
administradoras de las mismas[12].
Por su parte, la
indefensión se manifiesta “cuando la persona ofendida por la acción u
omisión del particular se encuentra inerme o desamparada, es decir sin medios
físicos o jurídicos de defensa o con medios y elementos insuficientes para
resistir o repeler la vulneración o amenaza de su derecho fundamental”[13].
En otras palabras, el estado de indefensión se presenta cuando la persona “ha
sido puesta en una situación que la hace incapaz de repeler física y
jurídicamente las agresiones de las cuales viene siendo objeto por parte de un
particular, las cuales ponen en peligro sus derechos fundamentales. Es decir,
no tiene posibilidades jurídicas ni fácticas para reaccionar defendiendo sus
intereses. En casa caso, el juez debe realizar un análisis relacional con la
finalidad de determinar el estado de indefensión en la que se encuentra la
persona”[14].
Ahora bien, la
Corte Constitucional ha considerado que los supuestos para determinar las
situaciones de indefensión deben ser más amplios por lo cual, sin tener el
ánimo de exhaustividad en los mismos, ha reconocido los siguientes ámbitos
autónomos cuando: (i) la persona está en ausencia de medios de defensa
judiciales eficaces e idóneos que permitan conjurar la vulneración
iusfundamental por parte de un particular; (ii) se trata de personas que
se hallan en situación de marginación social y económica; (iii) se trata
de personas de la tercera edad; (iv) sean personas con discapacidad; (v)
se trata de menores de edad; (vi) existe una posición de preminencia
social o económica que desquebraja el plano de igualdad entre los particulares,
tales como los medios de comunicación, clubes de fútbol, empresas que gozan de
una posición económica predominante en el mercado y organizaciones de carácter
asociativo o sindical[15].
Como se observa,
la principal diferencia entre los dos escenarios radica en el origen de la
dependencia entre los particulares. Así, si el sometimiento se presenta como
consecuencia de un título jurídico nos encontramos frente a un caso de
subordinación, y contrario sensu, si la dominación proviene de una
situación de hecho, estamos en presencia de una situación de indefensión. En
caso de evidenciarse cualquiera de dichas circunstancias, la acción de tutela
tendrá la capacidad para proteger los derechos fundamentales que se vulneren en
la relación entre los particulares. Al contrario, si no se evidencia ninguno de
dichos eventos, la acción deberá declararse improcedente.
3.3. Justamente,
por ser el estudio de procedencia de la acción de tutela la puerta de entrada
para que el juez constitucional asuma el análisis de fondo sobre una situación
determinada, conviene efectuar en el caso sub examine su valoración previa.
Para tal efecto,
la Sala observa que en el presente caso procede la acción de tutela contra la
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A., por ser una
sociedad de carácter privado y particular a la cual, haciendo uso del principio
de libertad de escogencia, voluntariamente se afilió la actora con el fin de
que dicho Fondo le administrará las cesantías que su empleador le consigna
anualmente. Precisamente, a partir del título denominado contrato de afiliación,
la actora quedó sometida a un clausulado específico y a las políticas que le
genera una relación jurídica de dependencia respecto de tal Fondo, ya que para
realiza el retiro parcial o total de sus cesantías debe contar con la
autorización o el aval del mismo, subordinándose entonces a las decisiones que
adopte el Fondo. Si alguna de esas decisiones es lesiva a los intereses
constitucionales de la actora, el amparo constitucional procede para
reestablecer el equilibrio que se pierde en las relaciones regidas bajo el
criterio de la subordinación jurídica, más aún cuando una de las partes (la
afiliada) resulta ser débil desde el punto de vista contractual.
Además, para la
Sala de Revisión resulta claro que la actora si bien cuenta con otros
mecanismos idóneos de defensa como interponer las correspondientes quejas
administrativas ante el Defensor del Consumidor Financiero y ante la
Superintendencia Financiera, o iniciar el correspondiente proceso judicial en
procura de obtener forzosamente el desembolso de sus cesantías, no lo es menos
que dichos mecanismos de defensa resultan ineficaces para su situación ante la
demora que representa el tener un decisión final, pues para el momento de
formular la tutela su hijo Iván David Barrios de Oro estaba adelantando
el curso de formación para ser piloto comercial y se requería con urgencia el
retiro de las cesantías parciales para asumir el costo de la matricula en la Academia
ADEVIA Ltda, suceso que como no aconteció por la negativa del Fondo accionado
de efectuar el desembolso alegando que la escuela de pilotos no estaba
acreditada por la Secretaria de Educación respectiva, motivó que aquella
tuviera que acudir a un crédito de consumo para atender la deuda de $36.653.333
que tenía con la Academia (folio 31 cdno 1) y el pago de la matrícula del
primer semestre del año 2013 y siguientes, comprometiendo de esa forma el
mínimo vital personal y de su familia, entendido éste como los requisitos
indispensables para la satisfacción de necesidades básicas con el fin de
asegurar la vida en condiciones de dignidad y la subsistencia revestida de
calidades que impliquen el desarrollo de la naturaleza humana, requisitos
dentro de los cuales se encuentra lo referente al ejercicio y al goce efectivo
de la educación para los hijos de familia que aún se encuentran bajo la
manutención parental.
Por consiguiente, ante la premura
en la definición de los derechos de la actora, que de paso benefician o
perjudican los de su hijo mayor de edad, la Corte estima que la tutela se torna
procedente para analizar el fondo del asunto.
4. Naturaleza
jurídica del auxilio de cesantía y su retiro parcial como una garantía del
derecho al mínimo vital del trabajador en los casos que autoriza la ley. Especial
estudio sobre el retiro parcial de cesantía con destino a la educación para el
trabajo y el desarrollo humano.
4.1. El régimen
laboral colombiano consagra unas garantías y beneficios de contenido económico a
favor del trabajador vinculado mediante contrato laboral llamadas prestaciones
sociales, las cuales si bien no constituyen salario porque no corresponden
técnicamente a una remuneración por su trabajo, si lo complementan y refieren a
una contraprestación que debe asumir el empleador con la finalidad de cubrir
algunos riesgos que se le presenten a su trabajador.
Por disposición
legal, dentro de las prestaciones sociales comunes mínimas que se encuentran a
cargo del empleador[16]
están, a saber: la prima de servicios, la dotación de calzado y vestido de
labor, el descanso remunerado durante la lactancia y, el auxilio de cesantía y
los intereses sobre el mismo. Cabe precisar que doctrinalmente se han incluido
dentro de este grupo las vacaciones remuneradas y el auxilio de transporte,
pero lo cierto es que corresponden a otros pagos laborales a cargo del
empleador que en estricto sentido no constituyen prestaciones sociales.
4.2. Centrando
nuestro estudio en la prestación social común denominada auxilio de cesantía,
la Sala estima importante resaltar que su naturaleza jurídica ha sido cambiante
con el paso de los años y la regulación a través de diferentes leyes. Puntualmente,
esta Corporación en sentencia C-823 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño),
se refirió a la naturaleza jurídica, significado e importancia de la cesantía
como prestación social:
“La
concepción sobre la naturaleza jurídica de esta prestación ha variado, a través
de las diversas legislaciones que han regido la materia. Así, conforme a la Ley
10 de 1934, que estableció este auxilio para los empleados del sector privado,
se le imprimió un carácter indemnizatorio que operaba por despido que no fuere
originado en mala conducta o por incumplimiento del contrato, comprobados.
La ley 6ª de
1945, extendió el auxilio de cesantías a los obreros pertenecientes al sector
privado, y a todos los trabajadores oficiales de carácter permanente,
manteniendo su carácter indemnizatorio.
La Corte
Suprema de Justicia así lo entendió, en su momento, al reconocer el correlativo
efecto sancionador para el empleador en caso de despido injusto: ‘Su razón
de ser – del auxilio de cesantía – era en primer término la de estabilizar al
trabajador en su cargo y aparece como una especie de sanción para el patrono
que despidiera sin justa razón a su empleador”.
La ley 65 de
1946, replanteó el carácter indemnizatorio de la cesantía al establecer que
éste auxilio debe ser pagado cualquiera que fuese el motivo del retiro. De esta
forma se despojó de su carácter sancionatorio para el empleador y
correlativamente indemnizatorio para el trabajador, y se convirtió en una
prestación social.  Éste es el carácter que le atribuye el Decreto 2663 de
1950, mediante el cual se sancionó el Código Sustantivo del Trabajo, adoptado
por la Ley 141 de 1961, que en el capítulo VII regula el auxilio de cesantía,
como un aparte del título VIII, relativo a las “Prestaciones Patronales
Comunes”.
Bajo esta
concepción el auxilio de cesantía se erige en una de las prestaciones más
importantes para los trabajadores y su núcleo familiar, y en uno de los
fundamentos más relevantes del bienestar de los mismos, en cuanto se considera
el respaldo económico de sus titulares para el acceso a bienes y servicios
indispensables para el mejoramiento de la calidad de vida de la población
asalariada”. Y concluye:
“(…) el
carácter de prestación social del auxilio de cesantía, introduciendo un
elemento adicional consistente en un sistema de ahorro forzoso de los
trabajadores.”
De allí que la
jurisprudencia constitucional considere que el auxilio de cesantía es un
derecho irrenunciable de todos los trabajadores que debe asumir el empleador,
con el doble fin de que el empleado pueda atender sus necesidades mientras
permanece cesante y además pueda, en caso de requerirlo, satisfacer otras
necesidades importantes como vivienda y educación. Esas finalidades fueron
recalcadas por la Corte en sentencia C-310 de 2007 (MP Nilson Pinilla Pinilla),
al señalar que la cesantía consiste en una prestación que responde a una clara
orientación social en el desarrollo de las relaciones entre empleador y
trabajador, “estableciéndose un mecanismo que busca, por un lado, contribuir
a la mengua de las cargas económicas que deben enfrentar los asalariados ante
el cese de la actividad productiva, y por otro -en el caso del pago parcial de
cesantía-, permitir al trabajador satisfacer sus necesidades de capacitación y vivienda”.[17]
4.3. Además de
lo anterior, es necesario señalar que en la actualidad existen tres sistemas de
liquidación que rigen el auxilio de cesantía, a saber: (i) El sistema
tradicional que consagra el artículo 249 y siguientes del Código Sustantivo del
Trabajo, el cual gobierna para los contratos de trabajo celebrados con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 50 de 1990 y que no se hayan acogido
al nuevo régimen; (ii) el sistema especial de liquidación anual y
definitiva con destino a los fondos de cesantías que estableció la Ley 50 de
1990 (art. 98 y ss), el cual se aplica obligatoriamente a los contratos de
trabajo celebrados después del 1° de enero de 1991 y a los trabajadores del
sistema tradicional que se hayan acogido al sistema especial; y, (iii) el
sistema de salario integral .
Refiriéndonos
específicamente al sistema especial que contempla la Ley 50 de 1990, el mismo
se caracteriza porque el 31 de diciembre de cada año el empleador debe liquidar
de forma definitiva la cesantía al trabajador, por la anualidad o por la
fracción correspondiente, sin perjuicio de la que debe efectuar en fecha
diferente por la terminación del contrato. Sobre la suma liquidada, el
empleador debe cancelar y entregar al trabajador los intereses legales del 12%
anual o proporcional por fracción, y la suma causada por auxilio de cesantía
debe consignarla antes del 15 de febrero del año siguiente en la cuenta
individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantías que él mismo haya
elegido libremente, el cual será el encargado de administrar e invertir las
cesantías de acuerdo con los lineamientos que le indica la ley.
4.4. Ahora bien,
uno de los beneficios que tienen los trabajadores afiliados a los fondos de
cesantías (sistema especial de liquidación anual y definitiva), es poder
efectuar durante la vigencia del contrato laboral retiros parciales de las
sumas de dinero abonadas en la cuenta individual a título de cesantía, para acceder
de forma disciplinada a determinados bienes y servicios. Nótese entonces que la
regla general es que dicho auxilio constituye un ahorro forzoso para el
empleado que no puede considerarse en sí mismo un subsidio en caso de
desempleo, pero por excepción la ley habilita casos específicos en los cuales
es procedente el retiro parcial de la cesantía.
Justamente el
artículo 256 del Código Sustantivo del Trabajo y  el artículo 102 de la Ley 50
de 1990, estipulan esas posibilidades así: (i) para la adquisición,
construcción, mejora o liberación de bienes raíces destinados a vivienda del
trabajador; y, (ii) para pagar los gastos de matrícula del trabajador,
cónyuge, compañera(o) permanente y sus hijos, por concepto de estudios de
educación superior en institución reconocida por el Estado, caso en el cual el
Fondo gira directamente a la entidad educativa y procede a descontar el valor
correspondiente al anticipo de la cuenta individual del trabajador.
De esa forma el
trabajador puede garantizar su derecho al mínimo vital obteniendo un disfrute
efectivo de necesidades básicas como vivienda y educación, sin tener que
comprometer sus recursos económicos ordinarios con los cuales sufraga otras
obligaciones de sustento personal y familiar.
4.5. Concentrándonos
en el retiro parcial del auxilio de cesantía para educación del trabajador o de
su familia nuclear, cabe precisar que la Corte Constitucional mediante
sentencia C-584 de 1999 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) estudió una demanda de inconstitucionalidad
que cuestionaba la palabra “superior” contenida en el literal c) del artículo
102 de la Ley 50 de 1990, al cual se hizo referencia. En esa oportunidad el
demandante estimó que esa palabra vulneraba el derecho a la educación de los
niveles básicos primaria, secundaria y técnica, pero la Corte indicó que se
debía estar a lo resuelto en la sentencia 110 del 19 de septiembre de 1991
emitida por la Corte Suprema de Justicia, en la cual se había declarado
exequible la palabra teniendo en cuenta que el pago parcial por concepto de
estudios cumplía una función de previsión social siempre que se financiara los
pagos de matrículas en entidades de educación superior reconocidas por el
Estado. Quiere ello decir que en principio, al no encontrar reparos a la norma
desde la óptica constitucional de la Carta de 1886, el retiro parcial se
habilitaba para los estudios adelantados en entidades de educación superior
reconocidas por el Estado, que en término de la Ley 30 de 1992 (art. 16 y ss)
se refiere a instituciones técnicas profesionales, a instituciones
universitarias o escuelas tecnológicas y a universidades propiamente dichas[18].
Y decimos que en
principio porque el legislador luego de visualizar el nuevo panorama que
presenta el artículo 67 de la Constitución Política de 1991, con relación a la
educación como un derecho de la persona y un servicio público que cumple una
función social en busca del acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica
y a los demás valores de la cultura, cuyo deber principal recae sobre el Estado
como órgano regulador, expidió la Ley 115 de 1994 conocida como la Ley General
de Educación, en la cual diferenció la educación formal[19] de la
educación no formal[20],
excluyendo esta última de la posibilidad de retirar parcialmente el auxilio de
cesantía porque no existía para la época un aval estatal para aquellos
establecimientos que ofrecían conocimientos académicos y laborales sin el
sistema de niveles o de grados.
4.6. No
obstante, tuvieron que pasar más de 10 años para que el Legislador, tomando
como base el principio-derecho a la igualdad y a la no discriminación que
establece el artículo 13 de la Carta Política, radicara un proyecto de ley con
el objeto central de buscar la superación de la estigmatización de la educación
no formal mediante un cambio de denominación que resaltara el aporte en la
educación para el trabajo y el desarrollo humano, logrando incentivos y apoyos
educativos.
Fue así como en
la exposición de motivos de la actual Ley 1064 de 2006, “por la cual se
dictan normas para el apoyo y fortalecimiento de la educación para el trabajo y
el desarrollo humano establecida como educación no formal en la Ley General de
Educación”, se reconoció que la llamada educación no formal constituye una
verdadera propuesta a la cual acceden miles de colombianos con el fin de
generar trabajo y desarrollo de aptitudes ocupacionales, siendo motor vital para
la economía del país y una solución para las personas que no pueden o no
quieren acceder a la educación superior pero que desean aportar sus capacidades
en artes y oficios importantes, útiles y rentables para la sociedad. Puntualmente,
la exposición de motivos indicó que “(…) la formación altamente calificada
para ocupaciones básicas de la sociedad ha sido descuidada y discriminada en
relación con la mitificada formación de profesiones liberales. Contrario a la
propuesta de Francisco de Paula Santander, que preconizó la educación en artes
y oficios útiles para que el pueblo progresara, nuestro sistema educativo se
orientó hacia la formación de pensadores, profesionales liberales y
científicos, los “doctores”, y a que hacia tal formación se dedicaran de manera
exclusiva (y excluyente) los incentivos y apoyos educativos”, al igual que
señaló más adelante que “(…) el país se ha privado de tener mano de obra
calificada en oficios, artes y ocupaciones artesanales altamente útiles y de
buena rentabilidad, como si la tienen los países desarrollados”.
Al identificar el
deber que tiene el Estado de dignificar, estimular y apoyar las actividades con
un sistema de incentivos que las incluya socialmente, la Ley 1064 de 2006 se
direccionó desde su exposición de motivos a: (i) establecer la
acreditación como mecanismo de control de las instituciones y programas para el
trabajo y el desarrollo humano que ofrezcan cursos técnicos que cumplan con un
requisito de intensidad horaria de 1000 horas o más; (ii) generar la
autorización por parte de las Secretarias de Educación Departamental para
prestar el servicio de educación para el trabajo y el desarrollo humano; y, (iii)
eliminar el tratamiento discriminatorio no justificado en perjuicio de los
estudiantes de las instituciones de educación no formal, por cuanto la Ley 50
de 1990 solo contempló el retiro parcial de cesantía con destino a las
entidades de educación superior, olvidando los programas de educación para el
trabajo y el desarrollo.
Con ese norte pre-legislativo,
el Congreso de la República aprobó la Ley 1064 de 2006, a través de la cual se
reemplazó la denominación de educación no formal por la de educación para el
trabajo y el desarrollo, la cual rige en la actualidad y hace parte integradora
del servicio público educativo sin discriminación alguna. En esa misma ley, el
Estado reconoció que la educación para el trabajo y el desarrollo humano es un
factor esencial del proceso educativo de la persona y un componente dinamizador
en la formación de técnicos laborales y expertos en diversas artes y oficios.
De allí que en su artículo 2° señale que “las instituciones y
programas debidamente acreditados, recibirán apoyo y estímulo del Estado, para
lo cual gozarán de la protección que esta ley les otorga”.
Con el fin de superar el trato
discriminatorio que existía frente al retiro parcial del auxilio de cesantía
con destino a la educación formal y la no autorización de la misma figura en
los casos de educación no formal, la mencionada Ley en el artículo 4° señaló
que “los empleados y trabajadores del sector público o privado podrán
solicitar el retiro parcial de sus cesantías de las entidades administradoras
de fondos de cesantías para el pago de matrículas en instituciones y programas
técnicos conducentes a certificados de aptitud ocupacional, debidamente
acreditados, que impartan educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano del
empleado, trabajador, su cónyuge, compañera o compañero permanente o sus
descendientes, conforme a los procedimientos establecidos en la ley”. De
esa forma, en la actualidad es viable solicitar el retiro parcial del auxilio
de cesantía para pagar los estudios que se cursan para el trabajo y el
desarrollo humano, siempre que se realicen en entidades debidamente acreditadas
por el Estado. Esa acreditación se basa en una vigilancia directa al programa
que se ofrece e incluye un registro en la base de datos que se conoce como SIET
o Sistema de Información de la Educación para el Trabajo y el Desarrollo
Humano.
Además de ello, los certificados
de aptitud ocupacional expedidos por las instituciones acreditadas como centros
de educación para el trabajo y el desarrollo humano, son considerados desde la
Ley 1064 de 2006 como títulos idóneos de formación para acceder a empleos
públicos del nivel técnico, ya que para todos los efectos se equiparan a los
programas técnicos y tecnológicos.
4.7. Ahora bien, la Ley 1064 de
2004 fue reglamentada originalmente por el Decreto 2888 del 31 de julio de 2007
expedido por el Presidente de la República y la Ministra de Educación Nacional,
pero éste fue derogado por el Decreto 4904 del 16 de diciembre de 2009, el cual
además de regir actualmente, se encontraba vigente para el momento en que la
accionante Ledys María de Oro Gómez realizó la solicitud de retiro parcial de
cesantía ante el Fondo accionado; por ello, la Sala concentrará su estudio en
el análisis de este último, no sin antes aclarar que muchos de sus artículos
fueron retomados del Decreto 2888 de 2007.
Con la anterior salvedad, cabe
precisar que el Decreto 4904 de 2009 “por el cual se reglamenta la
organización, oferta y funcionamiento de la prestación del servicio educativo
para el trabajo y el desarrollo humano y se dictan otras disposiciones”,
definió de manera muy puntual la educación para el trabajo y el desarrollo
humano. Así, el artículo 1.2 establece que dicha educación “comprende la
formación permanente, personal, social y cultural, que se fundamenta en una
concepción integral de la persona, que una institución organiza en un proyecto
educativo institucional y que estructura en currículos flexibles sin sujeción
al sistema de niveles y grados propios de la educación formal”.
También reguló en su artículo 2.1
que las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano, para
ofrecer el servicio educativo deben cumplir con dos requisitos, a saber: (i)
tener licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, y (ii)
obtener el registro de los programas que ofrece como educación para el trabajo
y el desarrollo humano. Frente al primer requisito, el mencionado Decreto
entiende por licencia de funcionamiento el acto administrativo a través del
cual la secretaría de educación de la entidad territorial que tenga
jurisdicción, autoriza la creación, organización y funcionamiento de
instituciones para el trabajo y el desarrollo humano[21]; sin embargo, si tal
acto es expedido por una autoridad que emita el reconocimiento de carácter
estatal, se satisface directamente el requisito. Y respecto del segundo, esto
es, obtener el registro del programa, bien sea de formación laboral o de
formación académica, el Decreto asigna la competencia de autorizar el registro
a las secretarías de educación de la entidad territorial donde se cumpla el
programa (art. 3.6), las cuales además deben ingresar los datos al Sistema de
Información de la Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano[22]. Agotado el
registro, la institución queda habilitada para expedir el certificado de
aptitud ocupacional, según sea el caso, a quienes culminen la totalidad del
curso.
De esta forma, cuando una
institución cuenta con la autorización de funcionamiento y con el registro del
programa para la prestación del servicio educativo para el trabajo y el
desarrollo humano, es posible que un Fondo de Cesantías proceda a girarle las
sumas de dinero correspondientes a aquellos retiros parciales del auxilio de
cesantía que un trabajador solicite durante la vigencia del contrato laboral en
beneficio propio, de su cónyuge o compañera/o permanente y de sus hijos, con el
fin de atender la matrícula o los costos educativos que generen el programa
técnico laboral o de conocimientos académicos respectivo.
4.8. Por consiguiente, a modo de
conclusión, la Sala considera que (i) el auxilio de cesantías es un
derecho irrenunciable que tienen los trabajadores y que debe pagar el
empleador, para que aquellos puedan atender sus necesidades mientras permanecen
cesantes, es decir, constituye un ahorro forzoso, pero a la vez y en caso de
requerirlo, a título excepcional, es viable proceder al retiro parcial del
auxilio durante la vigencia del contrato laboral, con el fin de satisfacer
otras necesidades importantes como vivienda y educación; (ii) de allí
que uno de los beneficios que tienen los trabajadores afiliados a fondos de cesantías
en el sistema especial de liquidación anual y definitiva, es poder efectuar
dichos retiros parciales de cesantías para acceder de forma disciplinada a
determinados bienes y servicios que establece la ley, garantizando así su
derecho al mínimo vital porque no comprometen recursos económicos ordinarios
que pueden emplear en el sustento personal y familiar; (iii) desde la
expedición de la Ley 1064 de 2006, los trabajadores públicos y privados pueden
solicitar el retiro parcial de cesantía a los fondos respectivos, para el pago
de matrículas y de costos educativos que se generen en instituciones y
programas técnicos acreditados, que impartan educación para el trabajo y el
desarrollo humano (antes educación no formal) del empleado, su cónyuge,
compañera/o permanente y sus hijos; y, (iv) para tal fin, el Decreto
4904 de 2009 que reglamentó la citada Ley, indica que para que las
instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano ofrezcan el
servicio educativo, es necesario que cumplan dos requisitos: tener licencia de
funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, y obtener el registro de
los programas que ofrecen como educación para el trabajo y el desarrollo
humano. Acreditados esos requisitos, el Fondo de Cesantías puede proceder al
desembolso parcial del auxilio de cesantía con destino a educación.
5. El retiro parcial de la
cesantía con destino a educación y su relación con los derechos fundamentales a
la libertad de escoger profesión u oficio y al libre desarrollo de la
personalidad del educando.
5.1. El retiro parcial del
auxilio de cesantía además de ser un beneficio excepcional que puede solicitar
el trabajador durante la vigencia del contrato laboral con el fin de destinarlo
a educación propia o de su familia nuclear sin comprometer su mínimo vital
cuantitativo y cualitativo, genera desde la óptica constitucional una relación con
varios derechos de raigambre fundamental, entre los cuales vale resaltar la
libertad de escoger profesión u oficio y el libre desarrollo de la personalidad,
así como con el derecho a la educación propiamente dicho[23].
Tal relación es predicable por
dos vías: una directa, que se estructura cuando el trabajador solicita el
retiro parcial de cesantía en beneficio propio por ser él quien se encuentra
estudiando en el nivel superior o en el nivel de educación para el trabajo y el
desarrollo humano; y otra indirecta, que se configura cuando el empleado eleva
la petición del retiro parcial de sus cesantías para solventar el pago de la
matrícula o los costos educativos en beneficio de su cónyuge, compañera/o
permanente y sus hijos. En ambos casos, el desembolso efectivo del auxilio
solicitado conlleva a que los beneficiarios directos e indirectos puedan
iniciar o completar sus estudios, brindando protección plena a la escogencia de
profesión u oficio que hicieron como parte del desarrollo integral de su
personalidad y de la dimensión de autonomía individual que comporta la elección
de un proyecto de vida.
Justamente, esa relación parte de
la base del derecho a la educación, como quiera que su núcleo esencial tiene
fuente en un factor de desarrollo personal y social, de manera que su ejercicio
se dirige a la realización de la dignidad humana, en tanto permite la
concreción de un plan de vida y el desarrollo pleno del individuo en la
sociedad. Si bien el Estado no tiene la obligación en la garantía del ejercicio
del derecho a la educación en los niveles de estudios superiores ni frente a la
educación para el trabajo y el desarrollo humano, no lo es menos que el
artículo 67 de la Constitución Política lo hace responsable de la educación
conjuntamente con la familia y la sociedad, por lo que tiene el deber de
procurar el acceso progresivo de las personas a los distintos niveles de
escolaridad, mediante la adopción de medidas inclusivas que faciliten
mecanismos financieros y de apoyo económico para que todas las personas puedan
acceder a la educación en igualdad de oportunidades.
De allí que la educación sea pilar
fundamental para la capacitación y el ejercicio de una profesión u oficio
determinado que implique el desarrollo libre de un proyecto de vida. Es ahí
donde convergen las libertades de actuación en el plano social mediante la
garantía constitucional de escogencia de profesión u oficio, y las libertades
de la esfera íntima de la persona que se relaciona con el libre desarrollo de
la personalidad.
5.2. Concretamente, el artículo
26 de la Carta Política establece el derecho que tiene toda persona de escoger
una ocupación y de ejercerla sin más restricciones que las contenidas en la
misma Constitución y en la ley[24].
Dicho derecho protege en esencia el que la persona pueda escoger, prepararse y
ejercer el oficio lícito -profesional o no- al cual quiera dedicarse, teniendo
en cuenta su vocación, capacidades, tendencias y perspectivas[25], ello sin perder de
vista que el mismo texto superior habilita al legislador para que dentro de su
amplio margen de configuración legislativa pueda exigir títulos de idoneidad y señalar
las situaciones en que las profesiones u oficios deban estar sometidas a
inspección y vigilancia por un determinado órgano estatal.
Es más, como lo reconoció esta
Corporación en sentencia C-002 de 1993 (MP José Gregorio Hernández Galindo), es
competencia del legislador regular aspectos relativos a la idoneidad de quienes
ejercerán una ocupación, sus prerrogativas, deberes, faltas y sanciones, caso en
el cual debe tener en cuenta las características propias de cada profesión con
el fin de establecer reglas o requisitos adecuados a los fines que cada una de
ellas persigue. Lo anterior aplicable a las profesiones, ocupaciones, artes u
oficios que requieran formación académica y a aquellas que impliquen un riesgo
social, caso último en el que se enmarca la conducción de aeronaves, es decir,
el programa relacionado con la preparación y licenciamiento para ser piloto
comercial de aeronave.
Por ende, además de la exigencia
de título de idoneidad, siempre es necesario evaluar que existen autoridades de
la rama administrativa, que con fundamento en la Constitución y en la ley,
tienen la facultad de inspeccionar de modo ordinario, continuado y permanente
el ejercicio de ciertas profesiones u oficios, para garantizar que respondan al
interés público y a la función social que están llamadas a cumplir.
Desde esa óptica, impedir sin
justificación razonable el acceso o la permanencia de una persona en la
formación superior o en la educación para el trabajo y el desarrollo humano que
ha elegido como proyecto de vida, en su nivel técnico o académico, por ejemplo
mediante el bloqueo de beneficios económicos que impida finalizar los estudios
exigiendo el cumplimiento de ciertos requisitos que por la naturaleza de la
profesión o del oficio no le son predicables en sentido estricto, vulnera los
derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la libertad de escoger
profesión u oficio, en relación con el derecho a la educación con carácter
progresivo, pues se generan obstáculos que carecen de sustento y que quebrantan
las garantías que operan a favor del educando directo o indirecto.
5.3. Explicado lo anterior, la
Sala considera que cuando un fondo de cesantías niega el desembolso del auxilio
parcial de cesantía que solicita en trabajador durante la vigencia del contrato
laboral con destino a la educación propia o de su familia nuclear, alegando el
incumplimiento de ciertos requisitos que por la naturaleza de la profesión o
del oficio no son aplicables en sentido estricto, puede llegar a vulnerar,
además del mínimo vital del solicitante, los derechos del educando al libre
desarrollo de la personalidad y a la libertad de escoger profesión u oficio, en
relación con el derecho a la educación, ya que se pueden ver truncados ante la
imposibilidad económica de continuar los estudios académicos o técnicos que
permitan el desarrollo del proyecto de vida escogido para mejorar las
condiciones de sostenimiento y de acceso al plano laboral. Por ende, dicha
negativa debe basarse en un sólido fundamento legal que no excluya intereses
superiores y que no genere patrones de desigualdad en las oportunidades que tienen
las personas para estudiar a nivel superior o a nivel del trabajo y el
desarrollo humano.
6. Análisis del caso concreto:
6.1. La señora Ledys María de Oro
Gómez solicitó la protección constitucional de sus derechos fundamentales al
mínimo vital, a la igualdad y al libre desarrollo de la personalidad, así como
los derechos a la educación y a la libertad de escoger profesión u oficio que
le asisten a su hijo Iván David Barrios de Oro, los cuales estimó vulnerados
porque la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. le
negó el retiro parcial del auxilio de cesantía con destino a la educación de su
descendiente, argumentando que de conformidad con el Decreto 2888 de 2007 y la
Ley 115 de 1994, la Academia de Pilotos de Aviación Comercial ADEVIA Ltda. no
cuenta con la licencia de funcionamiento expedida por la Secretaria de Educación
Departamental, respecto de los cursos de instrucción que ofrece y dicta. Según
la actora, tal situación genera un perjuicio porque no cuenta con los recursos
económicos para garantizar el pago de la profesión que escogió su hijo, sumado
a que genera una desigualdad en el acceso efectivo a las oportunidades que
tienen las personas para estudiar en el nivel no formal. En vista de lo
anterior, pide que se ordene al Fondo accionado que proceda a autorizar el
retiro parcial de cesantías para pagar los estudios de aviación comercial de su
hijo de 21 años de edad.
6.2. Con el fin de resolver la
situación concreta que plantea la accionante, la Sala estima pertinente
señalar, como punto de partida, que la actividad aérea y el transporte aéreo de
pasajeros implican un alto nivel de responsabilidad social ante la
potencialidad en la ocurrencia de daños. Debido a ello, en Colombia se creó
mediante el Decreto 2171 de 1992 (art. 68 y ss), modificado por el Decreto 260
de 2004, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil “Aerocivil”, como
entidad de carácter técnico con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Transportes, para ejercer
las funciones de Autoridad Aeronáutica en todo el territorio nacional.
Dentro de sus funciones se
encuentran las de conceder los permisos de operación y funcionamiento como
centros de instrucción aeronáutica a las escuelas técnicas de vuelo, para que
allí sean capacitados, entre otros, los pilotos comerciales de avión (PCA)[26]. Para tal
fin, la Aerocivil a través de la Oficina Centro de Estudios de Ciencias
Aeronáuticos[27],
revisa y aprueba el pensum técnico especializado de instrucción teórica en
tierra y práctica de vuelo, lo cual representa el contenido académico que ofrece
el curso de piloto comercial y a la vez la capacitación técnica necesaria para
la formación del piloto que ha de desempeñarse laboralmente como tripulante de
aeronaves comerciales, ya sea ocupando el cargo de piloto al mando (comandante)
o copiloto comercial. Una vez finalizado el curso, directamente la Aerocivil es
la encargada de expedir la licencia respectiva o el certificado de aptitud e
idoneidad (de competencias) que acredita al estudiante egresado que cumplió la
totalidad del pensum, como piloto hábil para desempeñarse laboralmente en la
navegación de aviones comerciales[28];
ello porque como se dijo, el ejercicio de la aviación implica un alto riesgo
social.
Esta capacitación responde al
modelo de educación flexible por cuanto no está supeditada a la estructuración
de niveles o grados, es decir, se ubica en el criterio de educación no formal,
denominada en la actualidad educación para el trabajo y el desarrollo humano
porque brinda conocimientos técnicos especializados en una competencia laboral
específica.
6.3. Ahora bien, respondiendo
justamente el oficio técnico especializado de piloto comercial de avión a la
clasificación de educación para el trabajo y el desarrollo humano, debe la Sala
analizar hasta qué punto le son aplicables a ADEVIA Ltda y en general a los
centros de instrucción aeronáutica que dictan el programa de piloto comercial
de aviación (PCA), los requisitos específicos que exige el Decreto 4904 de 2009
para ofrecer un servicio educativo acreditado que permita al fondo de cesantías
emitir su aval para proceder al desembolso parcial del auxilio de cesantía que
solicita un trabajador en vigencia del contrato laboral, que en nuestro caso
fue la petición que elevó la señora Ledys María de Oro Gómez a Protección S.A.
para cubrir el pago de la matrícula de piloto comercial de su hijo Iván David
Barrios de Oro.
En ese sentido, el primero de
dichos requisitos, como se indicó en el fundamento jurídico 4.7 de esta
providencia, atañe a que la escuela de instrucción aeronáutica tenga licencia
de funcionamiento para dictar el respectivo programa, expedida por una
autoridad estatal. Frente al punto, la Sala observa que no existe dificultad
alguna por cuanto ADEVIA Ltda cuenta con permiso de operación mediante
resolución No. 06451 del 28 de septiembre de 1994 expedida por la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil -órgano estatal que es autoridad
aeronáutica a nivel de todo el territorio nacional-, la cual ha sido prorrogada
en forma consecutiva encontrándose actualmente vigente. Dicha operación la
habilita para funcionar ofreciendo el curso de instrucción correspondiente a
capacitación en tierra y de vuelo para la formación de pilotos comerciales de
avión, según certifica directamente la Aerocivil. De esta forma, dicho
requisito se satisface, más aún cuando la misma Gobernación de Santander
informó a la Corte que ninguna de sus dependencias tiene competencia para
legalizar el funcionamiento de instituciones que ofrezcan formación en
aviación, ya que estimó que esa función corresponde a la Aerocivil (ver f.j.
1.3.)
En cuanto al segundo de los
requisitos, esto es, obtener el registro de los programas que ofrece como
educación para el trabajo y el desarrollo el cual es expedido por la Secretaría
de Educación de la entidad territorial competente donde se cumpla el programa,
la Sala considera lo siguiente: (i) en el caso particular de ADEVIA Ltda
– Sede Lebrija, como sucede con muchas escuelas de aviación que incluso fueron
consultadas o que rindieron su concepto en sede de revisión, el centro de
instrucción no cuenta con el registro del programa ante la Secretaria
Departamental porque el avala técnico-académico del pensum que corresponde al
curso de piloto comercial de avión (PCA) fue autorizado por la Aerocivil,
entidad estatal que además es la encargada de hacerle seguimiento, supervisar
su calidad y contenido, y expedir la licencia respectiva cuando el egresado ha
finalizado el programa con lo cual queda habilitado para ejercer como piloto
comercial; (ii) lo anterior significa que en el caso específico de esta
clase de cursos de aviación, es la Aerocivil y no la Secretaría de una entidad
territorial, la encargada de avalar el programa como nivel de educación para el
trabajo y el desarrollo humano dado el alto contenido técnico que el mismo
implica y las especialidades que envuelve la actividad aérea con alto potencial
de riesgo social; y, (iii) de allí que se considere que dicho requisito
no es aplicable en sentido estricto a los centros de instrucción aeronáuticos
que cuentan con autorización emitida por la Aerocivil para dictar los cursos de
aviación comercial, pues el registro en nada afecta el control único que ejerce
la Aerocivil y sólo habilita la inscripción del programa en la base de datos
destinada para identificar las capacitaciones de educación para el trabajo y el
desarrollo humano que se brindan en el país.
Ese panorama permite a la Sala
afirmar que el Decreto 4904 de 2009 presenta un déficit de protección frente a
la posibilidad que contempla el artículo 4º de la Ley 1064 de 2006, de que los
trabajadores privados o públicos cuyo contrato laboral se encuentre vigente
puedan solicitar el retiro parcial del auxilio de cesantía con destino a la
educación propia o de su familia nuclear, que se encuentren adelantando
estudios en centros de instrucción aeronáutica avalados por la Aerocivil y
frente a programas cuyo pensum esté acreditado por esa misma autoridad
aeronáutica, pues exigirles que dicho programa tenga registro de la Secretaria
de Educación de la entidad territorial correspondiente, desconoce que es aquella
la encargada de aprobar, supervisar y controlar el contenido técnico-académico
que se requiere para ser piloto comercial de avión (PCA).
Dicho déficit de protección entonces
tiene su núcleo en que el Decreto en comento no contempla la situación especialísima
de los cursos que imparten los centros de instrucción aeronáuticos con la
autorización de la Aerocivil y que sirven para el desarrollo humano en un arte
u oficio aéreo, ya que parte de la base de la generalidad de cursos y
capacitaciones que únicamente son reconocidos, avalados e inscritos por las
Secretarias de Educación, pero jamás contempla posibilidades como la presente,
en las cuales existe una autoridad estatal diferente que aprueba el contenido
técnico-académico que constituye educación para el trabajo y el desarrollo humano.
En otras palabras, respecto a los
cursos que se dictan en centros de instrucción aeronáuticos que se enmarcan
dentro del criterio de educación para el trabajo y el desarrollo humano, el
aval para el funcionamiento del programa mismo lo otorga la Aerocivil como
máxima autoridad aeronáutica en Colombia y quien conoce de cerca el contenido
técnico especializado de los diferentes cursos de acuerdo con los Reglamentos
Aeronáuticos que adoptó el país y los estándares internacionales que rigen la
materia, no pudiendo hacer ese registro de funcionamiento las Secretarias
Departamentales por no ser materia directa de la competencia asignada que la
ley les confiere, pues se repite, esa función atañe directamente a la Aerocivil
según el Decreto 260 de 2004.
Evidenciándose entonces dicho
déficit de protección y hasta tanto el mismo no se supere con el fin de generar
un patrón de igualdad en las oportunidades y de equidad, la Sala considera que
en todos los casos en que se trate de cursos ofrecidos por centros de
instrucción aeronáuticos acreditados, que cuenten con la autorización de la Aerocivil
para dictar tales cursos enmarcados dentro de la definición de educación para
el trabajo y el desarrollo humano, resulta procedente que el fondo que
administra las cesantías de un trabajador cuyo contrato laboral se encuentre
vigente, autorice el retiro parcial y realice el desembolso efectivo de las
sumas que correspondan al auxilio solicitado con fines de educación, para de
esta forma no lesionar el derecho fundamental al mínimo vital que le asiste al
solicitante, ni tampoco comprometer los derechos a la educación, a la libertad
de escoger profesión u oficio y al libre desarrollo de la personalidad del
educando directo o indirecto que resulta ser beneficiario final del retiro
parcial de la cesantía (ver f.j. 5.1).
Por ende, en dichos casos no es
exigible en sentido estricto el requisito que contempla el artículo 2.1.2 del
Decreto 4904 de 2009, referente a obtener el registro de los programas ante la
Secretaría de Educación de la entidad territorial competente donde se cumpla el
mismo, por cuanto se torna suficiente el aval del programa que otorga la
Aerocivil como autoridad aeronáutica especializada en la materia, para
despachar favorablemente el retiro parcial de cesantías deprecado. Y es que a
los cursos de capacitación aeronáutica no se les puede aplicar las mismas
exigencias de los programas normales de educación para el trabajo y el
desarrollo humano, habida cuenta que aquellos corresponden a una preparación
especial que no se encuentra vigilada desde su parte técnica-académica por las
Secretarias de Educación, sino por la Aerocivil como órgano competente para tal
fin.
6.4. Siendo ello así y
aterrizando lo anterior al caso bajo examen, en primer lugar observa esta
Corporación que Protección S.A. al emitir el 31 de octubre de 2012 respuesta
negativa a la solicitud de retiro parcial de cesantías que elevó la señora
Ledys María de Oro Gómez con destino a la educación de su hijo como piloto
comercial de avión, realizó el estudio de la petición apoyándose en el Decreto
2888 de 2007 que para la fecha se encontraba derogado, toda vez que la norma
vigente era y es el Decreto 4904 de 2009 al cual se ha hecho referencia y fue
objeto de estudio a lo largo de esta providencia.
En segundo lugar, con el fin de
superar el déficit de protección evidenciado frente al artículo 2.1.2 del
Decreto 4904 de 2009, la Corte estima que al contar ADEVIA Ltda con la
aprobación de la Aerocivil para impartir el programa técnico especializado de
piloto comercial de avión (PCA), resulta procedente que el fondo accionado
autorice el retiro parcial del auxilio de cesantía que fue solicitado por la
accionante con destino a la educación de su hijo Iván David Barrios de Oro, con
el fin de garantizar los derechos al mínimo vital y a la igualdad que le
asisten a ésta, así como los derechos a la educación, al libre desarrollo de la
personalidad y a la libertad de escoger profesión u oficio del educando que se
vio afectado de manera indirecta por la negativa que emitió el Fondo acusado.
No obstante lo anterior, a pesar
de estar direccionado el asunto a la concesión del amparo constitucional, la
Sala observa que en la actualidad el presente caso se enmarca dentro del
fenómeno de carencia actual de objeto por daño consumado[29], por
cuanto en sede de revisión se pudo constatar que Iván David Barrios de Oro
culminó satisfactoriamente el curso de piloto comercial de avión (PCA), al
punto que presentó chequeo final ante el inspector de la Aerocivil y esta
entidad le otorgó la licencia APA 13820 que lo faculta para ejercer como piloto
comercial en desarrollo de su proyecto de vida.
La carencia actual de objeto por
daño consumado impide que la Corte emita para el caso concreto orden alguna
encaminada a que el Fondo accionado autorice el desembolso parcial del auxilio
de cesantía reclamado en su momento por la accionante, porque de acuerdo con el
numeral 3° del artículo 102 de la Ley 50 de 1990, dicho Fondo sólo puede girar
lo correspondiente al auxilio de cesantía con fines educativos directamente a
la institución que brinda el programa, es decir que sólo puede hacer el giro
respectivo a ADEVIA Ltda para después proceder a descontar el valor del
anticipo de la cuenta individual de la trabajadora, siendo imposible desde el
plano legal autorizar el desembolso para que el dinero sea entregado a la
accionante con el fin de compensar el daño sufrido.
Como tal situación ya no se puede
consolidar ante la finalización de los estudios PCA que adelantó Iván David
Barrios de Oro, la Corte se limitará a prevenir a la Administradora de Fondo de
Pensiones y Cesantías Protección S.A. para que en lo sucesivo, cuando se trate
de retiros parciales de cesantía destinados a programas de educación para el
trabajo y el desarrollo humano que impartan los centros de instrucción
aeronáutica  y que cuenten con el aval de la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil “Aerocivil”, proceda a flexibilizar el análisis del requisito
que establece el artículo 2.1.2 del Decreto 4904 de 2009, correspondiente a la
obtención del registro del programa por parte de la Secretaría de Educación del
ente territorial donde se cumpla el mismo, con el fin de superar el déficit de
protección evidenciado siguiendo los parámetros trazados en esta providencia.
6.5. Así las cosas, la Sala
Novena de Revisión, previo levantamiento del término de suspensión que fue
decretado, revocará los fallos proferidos el 16 de enero de 2013 por el Juzgado
Quinto Civil Municipal de Bogotá, y el 1° de marzo de la misma anualidad por el
Juzgado 34 Civil del Circuito de Bogotá, que resolvieron la acción de tutela
promovida por Ledys María de Oro Gómez contra la Administradora de Fondos de
Pensiones y Cesantías Protección S.A. En su lugar, declarará la carencia actual
de objeto por daño consumado y prevendrá al Fondo accionado para que en lo
sucesivo, cuando se trate de retiros parciales de cesantía destinados a
programas de educación para el trabajo y el desarrollo humano que impartan los
centros de instrucción aeronáutica  y que cuenten con el aval de la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil “Aerocivil”, proceda a
flexibilizar el análisis del requisito que establece el artículo 2.1.2 del
Decreto 4904 de 2009, correspondiente a la obtención del registro del programa
por parte de la Secretaría de Educación del ente territorial donde se cumpla el
mismo, con el fin de superar el déficit de protección evidenciado siguiendo los
parámetros trazados en esta providencia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
LEVANTAR la suspensión de los términos que fue
ordenada en el presente proceso de revisión.
SEGUNDO.-
REVOCAR la sentencia proferida 1° de marzo
de 2013 por el Juzgado 34 Civil del Circuito de Bogotá, la cual confirmó la
denegatoria de amparo dictada el 16 de enero de 2013 por el Juzgado Quinto
Civil Municipal de Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida por Ledys
María de Oro Gómez contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías
Protección S.A. En su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por
daño consumado, conforme se expuso en la parte considerativa de esta
providencia.
TERCERO.- PREVENIR al Fondo
de Pensiones y Cesantías Protección S.A. para que en lo sucesivo, cuando se
trate de retiros parciales de cesantía destinados a programas de educación para
el trabajo y el desarrollo humano que impartan los centros de instrucción
aeronáutica  y que cuenten con el aval de la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil “Aerocivil”, proceda a flexibilizar el análisis del
requisito que establece el artículo 2.1.2 del Decreto 4904 de 2009,
correspondiente a la obtención del registro del programa por parte de la
Secretaría de Educación del ente territorial donde se cumpla el mismo, con el
fin de superar el déficit de protección evidenciado siguiendo los parámetros
trazados en esta providencia.
CUARTO.- Por Secretaría
General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARÍA VICTORA CALLE
CORREA
Magistrada
Ausente con excusa
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
(E)
[1]
A folio 10 del cuaderno 1, se observa fotocopia del registro
civil de nacimiento de Iván David Barrios de Oro. Según ese documento legal,
sus padres son César Iván Barrios Vanegas y Ledys María de Oro Gómez.
[2]
A folio 13 del cuaderno principal, aparece certificación
emitida el 29 de noviembre de 2012 por la Academia de Pilotos de Aviación
ADEVIA Ltda, en la cual consta que Iván David Barrios de Oro está matriculado
en el programa de pilotaje comercial de aviones, cursando la segunda fase de
entrenamiento con intensidad académica de lunes a viernes de 7:45 am a 1:00 pm.
[3]
A folios 11 y 12 del cuaderno principal, la actora adosó la
resolución del 26 de marzo de 2004 expedida por la Unidad Administrativa
Especial de la Aeronáutica Civil, en la cual consta que ADEVIA Ltda está
autorizada “para efectuar operaciones de entrenamiento de vuelos” y que
cuenta con el certificado de operaciones y funcionamiento vigente hasta el 21
de diciembre de 2014. Además, la Aeronáutica Civil certificó que los cursos de
instrucción autorizados son: (i) curso de tierra y vuelo en la formación
de Pilotos Privados de Avión (PPA) y Pilotos Comerciales de Avión (PCA); (ii)
Cessna 152, aptos para la modalidad de instrucción; y, (iii) Piper
PA-28.
[4]
Cfr. folios 6 y 7 cdno 1.
[5]
A folio 31 del cuaderno 1, se observa la cuenta de cobro
expedida por ADEVIA Ltda a nombre de Iván David Barrios, en la cual consta que
debe la suma de $36’653.333, de los cuales $35’353.333 corresponden a saldo
pendiente por horas de vuelo y $1’300.000 por repaso de escuela en tierra.
[6]
Al respecto se pueden consultar las sentencias T-661de 1997
(MP Carlos Gaviria Díaz), T-666 de 1998 (MP Antonio Barrera Carbonell), T-587
de 2000 (MP Antonio Barrera Carbonell), T-098 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil),
T-620 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-871 de 2007 (MP Clara Inés Vargas Hernández)
y T-053 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos, con salvamento de voto del Magistrado
Luis Ernesto Vargas Silva).
[7]
Sentencia T-171 de 2013 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). En el
mismo sentido, la sentencia T-053 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos), al trazar la
premisa sobre procedencia formal en relación con una tutela acumulada que
solicitaba autorizar el retiro parcial de cesantías con fines de vivienda y
estudio, precisó que “(…) la acción de tutela puede ser el mecanismo
judicial procedente para resolver las controversias que se susciten en casos en
los que se ha reclamado el pago de acreencias laborales y/o prestacionales,
siempre que se logre establecer en cada caso en concreto que los mecanismos
ordinarios de defensa no son idóneos o eficaces para la protección de los
derechos fundamentales de los actores, cuando lo que se pretende es evitar la
consumación de un perjuicio irremediable, o porque el incumplimiento de las
obligaciones a cargo del empleador está afectando el derecho al mínimo vital de
los trabajadores tutelantes”.
[8]
Así lo consideró en las sentencias T-011 de 1998 (MP José
Gregorio Hernández Galindo) y T-666 de 1998 (MP Antonio Barrera Carbonell),
entre otras.
[9]
En la sentencia SU-995 de 1999, recientemente reiterada en la
sentencia T-053 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos), la Corte señaló que el mínimo
vital es un derecho fundamental ligado estrechamente a la dignidad humana, el
cual se concreta en la posibilidad de contar con una subsistencia digna, pues “constituye
la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a
la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la
vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la
recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es
indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor
fundante del ordenamiento jurídico constitucional”.
[10] Sentencia
T-290 de 1993, reiterada en las sentencias T-781 de 2009 (MP Mauricio González
Cuervo), T-735 de 2010 (MP Mauricio González Cuervo) y T-012 de 2012 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio).
[11] Sentencias
T-977 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y T-171 de 2013 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio).
[12] Estas
situaciones de subordinación fueron evidenciadas en la sentencia T-886 de 2011
(MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[13] Sentencia
SU-062 de 1992 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[14] Sentencia
T-886 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[15] El
resumen de dichos ámbitos y el estudio de las sentencias que consignaron cada
uno de ellos, se puede consultar con más detalle en la sentencia T-886 de 2011
(MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[16] Dos
precisiones: (i) la Sala de Revisión indica que prestaciones sociales
mínimas porque son las contenidas en la ley, ya que en desarrollo de pactos
colectivos, convenciones colectivas, laudos arbitrales o la mera voluntad
unilateral del empleador, es posible la creación de prestaciones sociales
extralegales exigibles por el trabajador; y (ii) existen otras
prestaciones sociales que se encuentran a cargo de entidades de seguridad
social cuando el empleador les traslada el riesgo, entre las cuales se
encuentran: enfermedad común, maternidad, enfermedad profesional, accidente de
trabajo, pensiones, prestaciones por muerte, atención inicial de urgencias y atención
al recién nacido. Y unas adicionales que se encuentran a cargo de las cajas de
compensación familiar, como son: el subsidio familiar y el subsidio al
desempleo.
[17] Originalmente
esta idea fue planteada en la sentencia T-661 de 1997 (MP Carlo9s Gaviria
Díaz), pero surtió un mayor desarrollo en la sentencia C-310 de 2007 a la cual
se hace referencia, y a principio del presente año fue reiterada en la
sentencia T-053 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos).
[18] Esa
misma clasificación la mantuvo el artículo 35 de la Ley 115 de 1994, al referir
a la articulación de la educación formal con la educación superior.
[19] De
acuerdo con los artículos 10 y 11 de la Ley 115 de 1994, la educación formal
debe ser entendida como aquella que se imparte en establecimientos educativos
aprobados y que comprende un grado obligatorio de preescolar, la educación
básica que contempla 9 grados (5 de primaria y 4 de bachillerato), y la
educación media que son los dos últimos años del bachillerato.
[20] Siguiendo
el artículo 36 de la Ley 115 de 1994, se entiende por educación no formal la
que se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y
formar en aspectos académicos o laborales sin sujeción al sistema de niveles ni
de grados. Además, la educación no formal promueve el perfeccionamiento de la persona
humana, el conocimiento y la reafirmación de los valores nacionales, la
capacitación para el desempeño artesanal, artístico, recreacional, ocupacional
y técnico, la protección y aprovechamiento de los recursos naturales, y la
participación ciudadana y comunitaria.
[21]
Para profundizar se puede consultar el artículo 2.2 y ss del
Decreto 4904 de 2009.
[22] De
acuerdo con el artículo 4.2 del Decreto 4904 de 2009, dicho sistema de
información “es un conjunto de fuentes, procesos, herramientas y usuarios,
que articulados entre sí posibilitan y facilitan la recopilación, divulgación y
organización de la información sobre esta modalidad de educación”. Además,
el artículo 4.3. señala que la administración de ese sistema de información
corresponde al Ministerio de Educación Nacional, quien es el encargado de
centralizarlo, pero el mantener la información completa, veraz y actualizada
recae en la actividad que adelantan las secretarías de educación de las
entidades territoriales.
[23] Esta
Corporación en sentencia T-321 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil), al estudiar el
caso de un accionante a quien el ICETEX se negaba a seguir realizando los
desembolsos para financiar sus estudios profesionales por falta de recursos en
el fondo constituido por dicho Instituto y el municipio contratante de los
beneficios para bachilleres destacados, consideró que el derecho a la educación
se erige como básico para el ejercicio de otros derechos tales como la libertad
de escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad y la
igualdad, entre otros. Al encontrar que la negativa al desembolso era
injustificada desde el plano constitucional, ordenó al ICETEX efectuar el
desembolso del crédito educativo en procura de proteger garantías
fundamentales.
[24] Así lo
estima esta Corporación desde sus inicios. Ejemplo de ello es la sentencia
T-498 de 1994 que refiere a la naturaleza del derecho fundamental a la libertad
de escoger profesión u oficio.
[25] Sobre
el tema se puede consultar la sentencia T-624 de 1995 (MP José Gregorio
Hernández Galindo). También sirve de fundamento jurisprudencial más reciente,
la sentencia C-618 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la cual
esta Corporación señaló que “la libertad de escoger profesión u oficio,
reconocida como derecho fundamental en el artículo 26 de la Carta Política, ha
sido definida como uno de los estándares de la dignidad de la persona, en tanto
guarda relación con otros derechos constitucionales y permite al individuo
diseñar de forma autónoma su proyecto de vida en una de las facetas más
importantes de la condición humana”.
[26] El
propender por la capacitación técnica del personal aeronáutico es una función
específica consagrada en el artículo 5 numeral 21 del Decreto 260 de 2004.
[27] Artículo
14 del Decreto 260 de 2004.
[28] Lo
anterior tiene su fundamento normativo en el artículo 32 del Convenio sobre la
Aviación Civil Internacional suscrito en Chicago en 1944 y aprobado por
Colombia mediante la Ley 12 de 1947, que en su literal a) concretamente se
refiere a la expedición de licencias especializadas para pilotos y el personal
de la tripulación. Así mismo, tanto los artículos 1801 y ss del Código de
Comercio, como el Reglamento Aeronáutico de Colombia (parte segunda - subparte
A), regulan lo atinente a la expedición de licencias al personal aeronáutico
por parte de la Aerocivil, estableciendo concretamente los requerimientos de
edad, conocimientos, experiencia, pericia, aptitud psicofísica, habilitaciones,
atribuciones y condiciones para ejercer como piloto comercial de avión (PCA).
[29] Siguiendo
la jurisprudencia constitucional reiterada de esta Corporación, la carencia
actual de objeto por daño consumado se configura cuando el supuesto de hecho
que da origen al proceso de tutela cesa, desaparece o se supera en dos
situaciones: (i) antes de iniciarse el proceso ante los jueces de
instancia o en el transcurso del mismo, situación de la cual tuvieron
conocimiento tales jueces, por manera que se vieron obligados a declarar la
carencia actual de objeto; y, (ii) estando en curso el proceso de
revisión ante la Corte Constitucional. De acuerdo con la sentencia T-199 de
2013 (MP Alexei Julio Estrada), “[e]l segundo de los supuestos se presenta
cuando la respectiva Sala de Revisión de la Corte Constitucional es quien
advierte que los hechos que han dado lugar al proceso de tutela han cesado,
desaparecido o han sido superados, por cuanto dicha situación no tuvo
ocurrencia durante el trámite de instancia o no fue puesta en conocimiento de
los jueces de tutela. Bajo este supuesto, si la Corte encuentra que los jueces
de instancia han debido conceder el amparo solicitado y no lo hicieron,
entonces corresponde a este Tribunal revocar los fallos objeto de examen y
conceder la tutela, sin importar que no se proceda a impartir orden alguna.”