C-558-09
Sentencia C-558/09
Sentencia C-558/09
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
La
jurisprudencia constitucional ha puntualizado que cuando se plantea una demanda
de inconstitucionalidad que se fundamenta en una pretendida omisión
legislativa, para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo es
necesario que se trate de una omisión relativa, no absoluta, y que la demanda
se dirija contra las normas de las cuales se extraiga en forma directa la
materia que ha sido omitida por el legislador. Asimismo, ha señalado que cuando
se trate de una demanda por omisión legislativa, como presupuesto para el
ejercicio del control de constitucionalidad, es necesario el cumplimiento de las siguientes
condiciones: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente
el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos
casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto
normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o
condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar
el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los
casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la
falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la
regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran
amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el
resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el
constituyente al legislador.
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional
La
Corte ha afirmado que su atribución para integrar la unidad normativa,
vinculando al proceso de inconstitucionalidad preceptos que no han sido materia
de acusación, tiene un carácter excepcional y para su ejercicio es
indispensable la existencia de una demanda en forma.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-No cumplimiento de los requisitos de procedibilidad/INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
En
la presente oportunidad en que han sido demandados los artículos 175 y 294
parcial de la Ley 906 de 2004, porque, en criterio del actor, en ambas
disposiciones, el legislador incurrió en una omisión legislativa violatoria de la
Constitución, en particular, de su artículo 29, debido a que dejó en la
indeterminación temporal ciertas actuaciones de la Fiscalía dentro de los
procesos penales, la Corte encuentra que el cargo formulado contra el artículo
175 de la Ley 906 de 2004 está deficientemente estructurado, por cuanto no
cumple los requisitos que la jurisprudencia ha establecido para la procedencia
de una demanda por omisión legislativa. En consecuencia la Corte se inhibirá de
emitir un pronunciamiento de fondo en relación con esta disposición, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Inexistencia
En
cuanto hace al cargo dirigido contra el artículo 294 de la Ley 906 de 2004, lo
que el actor plantea es que, al no haberse fijado un término para que el
superior designe al fiscal que habrá de hacerse cargo de la decisión, se deja
abierta la posibilidad de una dilación injustificada violatoria del debido
proceso, pero la Corte encuentra que la falta de señalamiento de un término
para que se designe al nuevo fiscal, no es per se contraria a la Constitución,
lo que no implica que el legislador haya incurrido en una omisión legislativa, porque,
de una interpretación integral del ordenamiento procesal penal se desprende que
la eventual demora en la designación del nuevo fiscal no tiene efecto dilatorio
sobre el proceso penal, habida cuenta que el sistema acusatorio se desenvuelve
dentro de la pretensión de celeridad, razón por la cual, a partir de la
imputación, se fijan unos términos preciso y perentorios, de donde resulta que
en el Artículo 294 de la Ley 906 de 2004  no se presenta una omisión legislativa
contraria a la Constitución.
Referencia: expediente
D-7608
Asunto: Demanda
de inconstitucionalidad en contra de los artículos 175 y 294 (parcial) de la
Ley 906 de 2004, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
Demandante: Carlos
Fernando Guerrero Osorio
Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil nueve
(2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Carlos Fernando Guerrero Osorio presentó demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 175 y 294 (parcial) de la Ley
906 de 2004, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
Mediante Auto
del doce de febrero de dos mil nueve el Magistrado Sustanciador resolvió
admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió
traslado al Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia.
En la misma providencia, ordenó comunicarla al Presidente del Congreso, al
Ministerio del Interior y de Justicia, a la Fiscalía General de la Nación, al
Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Presidente de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de
Derecho de las Universidades del Rosario, Javeriana y Nacional de Colombia,
para que intervinieran en caso de considerarlo conveniente.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      LOS TEXTO DEMANDADOS
A continuación se transcriben
los artículos demandados y en el 294 se subraya lo demandado.
LEY
906 DE 2004
(agosto
31)
Diario
Oficial No. 45.657, de 31 de agosto de 2004
RAMA
LEGISLATIVA - PODER PUBLICO
Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Penal.
EL
CONGRESO DE LA REPUBLICA
DECRETA
(…)
CAPITULO VII
DURACION
DE LA ACTUACIÓN
ARTICULO
175. DURACION DE LOS PROCEDIMIENTOS. El término de que
dispone la Fiscalía para formular la acusación, solicitar la preclusión o
aplicar el principio de oportunidad, no podrá exceder de treinta (30) días
contados desde el día siguiente a la formulación de la imputación, salvo lo
previsto en el artículo 294 de este código.
La audiencia
preparatoria deberá realizarse por el juez de conocimiento a más tardar dentro
de los treinta (30) días siguientes a la audiencia de formulación de acusación.
La audiencia
del juicio oral tendrá lugar dentro de los treinta (30) días siguientes a la
conclusión de la audiencia preparatoria.
(…)
TITULO
III
FORMULACION
DE LA IMPUTACION
CAPITULO UNICO.
DISPOSICIONES
GENERALES.
(…)
ARTÍCULO
294. VENCIMIENTO DEL TÉRMINO. Vencido el término previsto
en el artículo 174 el fiscal deberá solicitar la preclusión o formular la
acusación ante el juez de conocimiento. De no hacerlo, perderá competencia para
seguir actuando de lo cual informará inmediatamente a su respectivo superior.
En este
evento el superior designará un nuevo fiscal quien deberá adoptar la
decisión que corresponda en el término de treinta (30) días, contados a partir
del momento en que se le asigne el caso. Vencido el plazo, si la situación
permanece sin definición el imputado quedará en libertad inmediata, y la
defensa o el Ministerio Público solicitarán la preclusión al juez de
conocimiento.
El vencimiento
de los términos señalados será causal de mala conducta. El superior dará aviso
inmediato a la autoridad penal y disciplinaria competente.
III.
LA DEMANDA
El
actor se refiere en primer lugar al artículo 175 de la Ley 906 de 2004 y
considera que viola el artículo 29 de la Constitución referente al debido
proceso, pues, en su criterio, no define un término para el lapso que
transcurre entre el inicio de la indagación y el momento de formular la
imputación, con lo cual permite que el proceso penal tenga una duración
indefinida.
Según
la demanda, el legislador debió prever la duración máxima de la etapa de
indagación y no tuvo en cuenta que el debido proceso exige la definición y
delimitación en el tiempo de las distintas etapas y actuaciones del proceso
penal, lo que “tiene como consecuencia única la inexequibilidad, por la vía
de omisión”.
Apunta
el demandante que el legislador carece de libertad para decidir si establece o
no términos procesales, sino que debe contemplarlos de manera específica y clara
o al menos fijar ciertos parámetros de conformidad con la Constitución. Así
pues, “no es constitucionalmente admisible que el tiempo que transcurre
entre una etapa procesal y otra, o entre una y otra actuación procesal no esté
definido en la ley o quede al mero arbitrio judicial o de cualquier
funcionario”.
Alude
luego el actor a las omisiones de carácter relativo y concluye que los
requisitos plasmados en la jurisprudencia se cumplen a cabalidad, razón por la
cual el artículo demandado es inconstitucional y que también lo es el aparte
demandado del artículo 294, por cuanto el legislador omitió establecer con
precisión el término que tiene el superior para designar un nuevo fiscal al
proceso, cuando el fiscal que venía instruyéndolo deja vencer el término que
debe transcurrir entre la audiencia de imputación y la formulación de la
acusación, lo que conduce a que el superior “tome el tiempo que se le antoje
para designar un nuevo fiscal”.
IV.
INTERVENCIONES
1.       Universidad
del Rosario
En
representación de la Universidad del Rosario intervino el profesor Alfredo
Rodríguez Montaña, quien estima que la Corte debe declararse inhibida para
emitir pronunciamiento de fondo.
Inicia
el interviniente su exposición refiriéndose a la jurisprudencia que ha sentado la
Corte Constitucional sobre la inconstitucionalidad por omisión legislativa de
carácter relativo y sobre los requisitos de los cargos que por tal motivo se
aduzcan con la finalidad de lograr que se adelante el respectivo juicio.
A
continuación el profesor Rodríguez Montaña explica que la finalidad de la etapa
de indagación es permitirle a la Fiscalía la recaudación de elementos
materiales probatorios que le permitan concluir acerca de la comisión de algún
delito, los presuntos autores o la forma como se cometió, tratándose, entonces,
de una etapa preprocesal.
Según
la intervención, el demandado artículo 175 establece un término de 30 días
contados a partir de la formulación de la imputación, para formular acusación,
solicitar preclusión o aplicar el principio de oportunidad, así como un término
para realizar la audiencia preparatoria, que no podrá exceder de 30 días
contados desde la celebración de la audiencia de formulación de acusación, a lo
cual añade que el juicio oral tendrá lugar dentro de los 30 días siguientes a
la conclusión de la audiencia preparatoria.
Con
base en lo anterior el interviniente señala que “los elementos normativos”
respecto de los cuales se estableció el término de 30 días corresponden “a
momentos que hacen parte del proceso penal” y no a la etapa preprocesal y
que “no nos encontramos ante una norma que regule una situación para
presupuestos normativos semejantes entre sí y tampoco de presupuestos
semejantes a la etapa de indagación e investigación”.
Para
ilustrar lo anterior, se refiere a las diferencias, que tal como se ha señalado
por la jurisprudencia constitucional, se introdujeron en el régimen procesal
penal por a Acto Legislativo 03 de 2002, en particular en  relación con la
etapa de investigación preliminar prevista en la Ley 600 de 2000 y la
indagación e investigación en la Ley 906 de 2004, resaltando que en el anterior
ordenamiento opera el principio de permanencia de la prueba, mientras que en el
actual  sistema prevalece el principio de inmediación de la prueba, de tal
manera que los elementos recaudados por el ente acusador, previamente a la
etapa del juicio oral, tienen el carácter de mera evidencia física o elementos
materiales probatorios, pero no son una prueba propiamente dicha.
De
esta manera, expresa que si bien la indagación e investigación hacen parte de
la actuación penal y constituyen una primera etapa que se agota con el
ejercicio de la acción penal, no se estaría ante la ausencia de un elemento
normativo semejante a los demás que se regulan en la norma acusada, razón por
la cual no cabría establecer una diferencia de trato entre unos y otros.
Agrega
que si se declara la inconstitucionalidad del artículo 175 de la Ley 906 de
2004 la consecuencia sería “no tener un límite temporal entre las etapas que
se encuentran reguladas en el precitado artículo”, lo que conduciría a la
vulneración de “otra serie de derechos constitucionales y legales de los
sujetos procesales e intervinientes”.
Según
el representante de la Universidad del Rosario, “no estamos ante una omisión
legislativa relativa en la que falte la consagración de un elemento normativo,
cuya ausencia se traduzca en discriminación”, sino “ante una omisión
absoluta” que, de acuerdo con la actual jurisprudencia constitucional, no
da lugar a la realización del juicio de inconstitucionalidad y por lo tanto, la
Corte no puede entrar a analizar los cargos.
No
obstante lo anterior, el interviniente expresa, que en su criterio, pese a la
deficiencia del cargo, que debe conducir a un fallo inhibitorio por las razones
anotadas, sí resulta contrario a la Constitución que no se haya previsto un
término determinado para que se adelante la etapa de investigación e
indagación. A ese respecto considera que resultarían aplicables los criterios
fijados por la Corte Constitucional en las Sentencias C-411 y C-412 de 1993 en
las cuales se expresó, en relación con el régimen penal previsto en el Decreto
2700 de 1991,  que la indeterminación del termino para adelantar la
investigación preliminar resultaba contraria a la Constitución y que no era de
recibo tener el término de prescripción de la acción penal como límite máximo
de la etapa de instrucción.
En
relación con la acusación parcialmente dirigida en contra del artículo 294 del
Código de Procedimiento Penal el interviniente considera que la omisión alegada
no se deriva, en realidad, del aparte demandado, sino de una lectura parcial de
la disposición, pues basta observar el segmento cuestionado para establecer que
de él no se desprende que haya una omisión legislativa de carácter relativo,
motivo por el cual los requisitos exigidos por la jurisprudencia  tampoco se
cumplen en este caso en que ni siquiera existen varios presupuestos normativos
que permitan una comparación y evidencien una eventual discriminación.
2.      Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia
En
representación del Ministerio del Interior y de Justicia intervino el ciudadano
Fernando Gómez Mejía, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de
las disposiciones demandadas.
Al
efecto, la intervención hace referencia a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre las omisiones legislativas y destaca que, de conformidad
con esa jurisprudencia, “no toda omisión legislativa deviene en
inconstitucional”, por lo cual considera indispensable “precisar la
naturaleza de la indagación preliminar en el nuevo marco procedimental”.
Con
la anotada finalidad el interviniente apunta que, en el nuevo esquema procesal,
el trabajo del fiscal durante la investigación es meramente preparatorio del
juicio que eventualmente llegue a adelantarse y, por lo tanto, no es una pieza
del proceso, de manera que no se arriba al juicio con un expediente oficial,
sino que  “… el fiscal arriba al juicio con los documentos que organizan su
actividad, pero no tienen más peso que los que tenga en su poder el defensor”
y no se practican pruebas, salvo en algunos casos en que no se pueda esperar
hasta el juicio, eventos en los cuales hay una audiencia presidida por un juez
y la prueba no es practicada por el fiscal.
Tras
citar jurisprudencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, el interviniente señala que la indagación preliminar no está
sometida, sin más, al arbitrio del órgano investigador, pues “deben
considerarse aspectos tales como la mutabilidad de ciertas evidencias probatorias,
el consecuente aseguramiento de la prueba, los términos prescriptivos de la
acción, entre otras circunstancias que de contera impiden lo que sugiere el
actor: que dicho intervalo se prolongue indefinidamente en el tiempo”.
De
otra parte, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia indica
que durante la investigación preliminar la garantía de los derechos
fundamentales está a cargo del juez de control de garantías, quien ejerce
control “sobre las pruebas recaudadas por la fiscalía en ciertas
operaciones, las cuales sólo pueden realizarse en los casos y con las
condiciones que señala la Constitución”.
Además,
las pruebas recaudadas en esas operaciones “podrán ser refutadas por la
defensa en la oportunidad correspondiente”, es decir, “en la misma
audiencia de control de legalidad de estos procedimientos, cuando estos se
hayan realizado una vez hecha la imputación”, previsión que resulta lógica “si
se tiene en cuenta que precisamente, la etapa preliminar tiene como objeto
verificar la existencia del hecho ilícito e individualizar al presunto autor
del mismo”.
Agrega
el interviniente que durante la etapa preprocesal no se practican realmente
pruebas, salvo las anticipadas, sino que “se recaudan tanto por la Fiscalía
como por el indiciado o imputado, elementos materiales probatorios, evidencia
física e información, tales como las huellas, los rastros, las armas, los
efectos provenientes del delito, y los mensajes de datos, entre otros”.
La
investigación preliminar es, entonces, una etapa de búsqueda y construcción de
los elementos probatorios “que serán eventualmente allegados al proceso para
una controversia pública inter partes”, lo cual también se predica
de la defensa, que puede “anticipar la ofensiva probatoria de la fiscalía y
estructurar la argumentación jurídica que asegure una defensa técnica en las
etapas posteriores”.
Anota
el interviniente que, en las anotadas condiciones, “habiéndose garantizado
plenamente los derechos de los interesados en la investigación penal, se
infiere que la omisión a la que alude el impugnante encuadra en los supuestos
de constitucionalidad, hallándose por demás cobijada por los parámetros de
razonabilidad y proporcionalidad que irradian la atribución de libertad de
configuración legislativa”.
El
representante del Ministerio del Interior y de Justicia concluye que “la
omisión legislativa denunciada no representa menoscabo alguno de las garantías
constitucionales al debido proceso y del principio de legalidad”, pues se
trata de “una manifestación lógico jurídica de la nueva estructura procesal
constitucional, en la cual el legislador ha revestido de plenas garantías a
todas las partes involucradas en la investigación, incluso en la fase
preprocesal de indagación preliminar”.
3.      Intervención
del Fiscal General de la Nación
El
ciudadano Mario Germán Iguarán Arana intervino en su calidad de Fiscal General
de la Nación y solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 175
de la Ley 906 de 2004 e inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo respecto
del artículo 294.
En
relación con el artículo 175 del Código de Procedimiento Penal el Fiscal estima
que la Fiscalía fue despojada “de casi la totalidad de las facultades
jurisdiccionales”, por lo cual, la etapa preprocesal de indagación es vista
más como una preparación para el juicio oral, que como una etapa regida por la
judicialización estricta desde la notitia criminis”.
Según
el Fiscal General de la Nación la función investigativa y la función
jurisdiccional están delimitadas, a fin de que “las personas que se ven
sometidas a un proceso penal cuenten con un juzgador imparcial, ajeno al
recaudo de elementos materiales probatorios, situación que le permite valorar
desde una perspectiva descontaminada, cualquier situación puesta en su
consideración”
Sostiene
el Fiscal que el derecho de defensa del implicado se encuentra plenamente
garantizado aún antes de la formulación de la imputación y “en la medida en
que la Corte Constitucional en Sentencia C-799 de 2005 declaró exequible, de
manera condicionada, el aparte pertinente del artículo 8 de la Ley 906 de 2004”.
Además,
puntualiza que el esquema acusatorio busca que “de la eficacia investigativa
se desprendan acciones procesales que eviten el desgaste estatal que implica el
seguimiento de un juicio oral, cuando demostrado con suficiencia el probable compromiso
penal, el encartado pueda optar por acogerse a mecanismos de terminación
anticipada, a cambio de ventajas punitivas, o el Fiscal determine la
posibilidad de aplicar eficazmente el principio de oportunidad, entre otros
aspectos”.
Con
fundamento en lo expuesto, el Fiscal General de la Nación asevera que no se
presenta ninguna omisión legislativa que deba ser objeto de análisis y sugiere
declarar la exequibilidad del artículo 175 del Código de Procedimiento Penal.
Respecto
del artículo 294 de la Ley 906 de 2004 el Fiscal señala que el cargo esgrimido
es insuficiente, pues “el actor restringe su análisis a situaciones propias
del devenir procesal para casos concretos, lo que no corresponde dilucidar a la
justicia constitucional”. Sin embargo, en la intervención se presentan
algunas consideraciones para el caso de que la Corte no comparta el anterior
planteamiento.
Asevera
el Fiscal que no hay ausencia de regulación, pues el artículo 27 del Código de
Procedimiento Penal establece que en el desarrollo de la investigación y en el
proceso penal “los servidores públicos se ceñirían a criterios de necesidad,
ponderación, legalidad y corrección en el comportamiento, para evitar excesos
contrarios a la función pública, especialmente a la justicia”.
Precisa
el Fiscal que, de conformidad con el artículo citado, el superior jerárquico
del fiscal que deje vencer los términos procesales para formular preclusión o
acusación ante el juez de conocimiento, deberá designar un nuevo fiscal, “obviamente,
dentro de un tiempo prudencial”, por lo que no era indispensable que el
legislador estableciera un término específico para esta clase de actuación
administrativa, ya que “el simple sentido común indica que precisamente la
decisión debe ser adoptada como consecuencia de una irregularidad que merece
ser subsanada de manera inmediata en aras de propender por el buen
funcionamiento de la administración de justicia”.
Finalmente,
anota el Fiscal que eventualmente puede presentarse la hipotética situación
planteada por el demandante, lo que conduciría a la existencia de otra
irregularidad “que debe ser puesta en conocimiento de las autoridades
competentes”, pero que no es causa de una omisión legislativa contraria a la
Carta, pues existen disposiciones aplicables y a partir de ellas cabe “exigir
a los servidores públicos actuar dentro de tales parámetros, so pena de las
medidas correccionales que el sistema jurídico contempla”.
4.      Universidad
Nacional de Colombia
En
representación de la Universidad del Nacional de Colombia intervino el profesor
Luis Eduardo Manrique Bernal, quien expresa que la demanda no plantea un cargo
de inconstitucionalidad que se derive de la norma acusada, razón por la cual
considera que la Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de
fondo.
Para
sustentar su solicitud el interviniente expresa que la demanda parte de un
supuesto equivocado, por cuanto sí existe un término para que el Estado
adelante la indagación por comportamientos potencialmente delictuales, cual es
el de prescripción de la acción penal, cuya amplitud se explica por la
obligación que tiene el Estado de no dejar en la impunidad ninguna conducta
transgresora del ordenamiento punitivo.
Agrega
que una situación diferente se presenta cuando, como consecuencia de la
indagación, sea posible individualizar un posible indiciado, caso en el cual
nace para él el derecho de defensa, el cual se protege no sólo mediante el
señalamiento de un término, sino a través de la posibilidad de ejercer todos
los medios de defensa, aspectos sobre los cuales la Corte se ha pronunciado en
sentencias tales como la C-033 de 2003, la C-799 de 2005 y la C-025 de 2009.
Prosigue
señalando que, aún si considera que el término es imprescindible para que el
Estado efectúe imputación a una persona, la acusación no debió dirigirse contra
el artículo 175, porque dicha norma se refiere a términos de una etapa
diferente a la que señala el demandante, puesto que allí se regula la actuación
posterior a la imputación.
En
gracia de discusión, expresa, sobre la base de que la fijación del término para
formular la imputación sea una obligación y no una posibilidad, serían otras
las normas de las cuales cabría predicar la omisión, como el artículo 200, que
impone a la Fiscalía la obligación de realizar “indagación e investigación”
y el artículo 212, “… que le impone al Fiscal la obligación de efectuar
análisis de la actividad de la policía judicial en la indagación e
investigación, para tomar las medidas del caso; una de las cuales podría ser la
de establecer si existe indiciado individualizado e identificado, porque sólo a
partir de allí cabría la posibilidad de fijar el inicio de un término y, por
ende, el nacimiento del derecho pleno de defensa.”
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El
Procurador General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia
y en él solicitó a la Corte “inhibirse para pronunciarse de fondo sobre el
artículo 175 y la expresión ‘en este evento el superior designará un nuevo
fiscal’, ambos de la Ley 906 de 2004 ‘por medio de la cual se expide el
Código de Procedimiento Penal’ por ineptitud sustantiva de la demanda”.
El
Procurador General de la Nación analizó, en primer lugar, si había operado la
cosa juzgada, “teniendo en cuenta lo analizado y decidido por la Corte
constitucional en sus sentencias C-392 de 2006, C-118 de 2008 y C-806 de 2008”
y, tras analizar los apartes demandados en cada una de las oportunidades y las
decisiones adoptadas por la Corporación, concluyó que los tres pronunciamientos
versan sobre aspectos muy puntuales relativos a los artículos 175 y 294 de la
Ley 906 de 2004 y resuelven cargos “que no guardan relación directa con el
presente asunto, pues en la sentencia C- 392 de 2006 se examinó la
responsabilidad penal del fiscal que deja vencer los términos para acusar o
solicitar preclusión del caso ante el juez de conocimiento; en la C- 118 de
2008 se examinó la facultad exclusiva y excluyente de la Fiscalía para
solicitar la preclusión de la investigación; y en la C-806 de 2008 se examinó
la potestad del juez de conocimiento de decretar la preclusión de la
investigación”.
Se
ocupa después la vista fiscal de determinar si al expedir las disposiciones
demandadas el legislador incurrió en omisión legislativa de carácter relativo y
con tal fin efectúa un repaso de los requisitos exigidos por la jurisprudencia
constitucional cuando se trata de acusaciones referentes a la inactividad
parcial del legislador.
Al
finalizar el repaso jurisprudencial, el Procurador General de la Nación anota
que el actor “no logra articular un verdadero cargo de inconstitucionalidad”,
pues se limita a exponer un conjunto de consideraciones generales y ambiguas
que no sirven de sustento a la realización del juicio de inconstitucionalidad.
En
desarrollo de esta tesis el Jefe del Ministerio Público anota que el pretendido
mandato imperativo “de establecer con precisión los términos de duración de
las distintas etapas del procedimiento punitivo” en el cual el demandante
funda su acusación no encuentra asidero en el artículo 29 ni en ningún otro
mandato constitucional, “puesto que el Constituyente al señalar el marco de
garantías que deben operar al interior de cualquier actuación estatal y, más
aún, las relacionadas con el ejercicio del jus puniendi, no tuvo intención
alguna de preestablecer términos procesales, sino que se limitó a fijar pautas
para su posterior fijación por el Legislador ordinario en ejercicio autónomo de
su competencia, tal como en efecto lo hizo a través de las normas sub judice”.
Según
el Ministerio Público, “el actor incumplió con la carga argumentativa de
sustentar la relación sistemática y teleológica que debe existir entre el deber
Superior que le impone al legislador la obligación expresa de regular un
determinado asunto y la ausencia de normas jurídicas al respecto, de manera que
se impone emitir un pronunciamiento inhibitorio por ineptitud sustantiva de la
demanda”.
VI.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir la demanda de la referencia.
2.      Consideraciones
previas
2.1.   En
la presente oportunidad se han demandado los artículos 175 y 294 parcial de la
Ley 906 de 2004, porque, en criterio del actor, en ambas disposiciones, el
legislador incurrió en una omisión legislativa violatoria de la Constitución,
en particular, de su artículo 29, debido a que dejó en la indeterminación
temporal ciertas actuaciones de la Fiscalía dentro de los procesos penales.
Para
el Ministerio Público y para varios de los intervinientes, la Corte debe emitir
un fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda atribuible al
hecho de que el actor no satisface los presupuestos que, de acuerdo con la
jurisprudencia, se requieren para presentar un cargo por omisión legislativa.
En general se señala que  la omisión que se pretende por el actor no se
predicaría de la disposición acusada; que no se ha identificado la existencia
de un deber constitucional de fijar un término preestablecido para la
indagación y la investigación en el proceso acusatorio, y que la indefinición
alegada no se presenta, por cuanto el límite de la indagación y la
investigación coincide con el término de prescripción de la acción penal.
A
continuación, la Corte se referirá a las anteriores consideraciones,
separadamente, en relación con cada una de las disposiciones demandadas, previa
una referencia general al control de constitucionalidad sobre las omisiones
legislativas.
2.2.   Se
ha puntualizado por la jurisprudencia constitucional que cuando se plantea una
demanda de inconstitucionalidad que se fundamenta en una pretendida omisión
legislativa, para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo es
necesario que se trate de una omisión relativa, no absoluta, y que la demanda
se dirija contra las normas de las cuales se extraiga en forma directa la
materia que ha sido omitida por el legislador.
Por
otra parte, la Corte también ha señalado que cuando se trate de una demanda por
omisión legislativa, como presupuesto para el ejercicio del control de
constitucionalidad, es necesario el
cumplimiento de las siguientes condiciones: “(i) que exista una norma sobre
la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.”[1]
La Corte ha precisado que sólo es posible entrar a
evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, cuando el actor ha
dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge o emerge la omisión
alegada[2],
y que “… la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir
pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea
predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u
otros que no hayan sido vinculados al proceso”.[3] Sobre el particular, esta
Corporación, de manera reiterada, ha señalado que “… la técnica utilizada en
la formulación de las demandas de inconstitucionalidad, derivada de las
exigencias contenidas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, le impone a
quien pretende ejercer esta acción, la obligación de señalar con claridad las
razones que sustentan la inexequibilidad del precepto impugnado, razones que,
además, deben guardar correspondencia lógica con el texto acusado, de tal modo
que le sean atribuibles directamente a éste”[4].
De este modo, ha dicho la Corte, “… al margen de las condiciones que son
necesarias para determinar la ocurrencia de una omisión relativa, es claro que
las demandas dirigidas contra normas de las cuales no se extraiga en forma
directa la materia que ha sido omitida por el legislador, no pueden ser
resueltas en sede del proceso de constitucionalidad. No solo por cuanto se ha
desconocido el cumplimiento de un requisito de admisibilidad de la acción -
acusar el precepto del cual surge la presunta violación a la Carta -, sino
además, (y en plena concordancia con lo anterior) por cuanto la Constitución
Política no le otorga a la Corte competencia para examinar, ex officio,
aquellas disposiciones que no fueron formalmente acusadas por los ciudadanos
mediante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad (C.P. art.
241-4-5).”[5]
En
este contexto, es necesario tener en cuenta que la Corte ha afirmado que su
atribución para integrar la unidad normativa, vinculando al proceso de
inconstitucionalidad preceptos que no han sido materia de acusación, tiene un
carácter excepcional y que para su ejercicio es indispensable la existencia de
una demanda en forma, esto es, que la misma cumpla con los requisitos formales
y sustanciales de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad,
tal y como éstos han sido consagrados en la ley (Art. 2° del Decreto 2067 de
1991) y precisados por la jurisprudencia constitucional. Ha dicho la
Corporación que ello es así porque la unidad normativa “… sólo procede
cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es
absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido
normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano.”[6]
Finalmente,
la jurisprudencia constitucional también ha dejado en claro que cuando se
pretenda la existencia de una omisión legislativa contraria a la Constitución
deben satisfacerse los requisitos para que exista demanda en forma y sea
posible que la Corte emita un pronunciamiento de fondo, lo cual implica, además
de señalar en la demanda las normas que se acusan como inconstitucionales y las
preceptivas superiores que se estiman violadas, que el actor formule por lo
menos un cargo de inconstitucionalidad y éste se encuentre respaldado en
razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.
2.3.   A
la luz de las anteriores consideraciones sobre la omisión legislativa, se
refiere ahora la Corte al cargo presentado contra el artículo 175 de la Ley 906
de 2004.
Tal
como se ha señalado por la Corte, en el ámbito del sistema penal desarrollado
en la Ley 906 de 2004, “… las actividades practicadas durante la ‘indagación’
tienen carácter reservado y el límite para llevarlas a cabo es el término de
prescripción de la acción penal”[7]. Es claro entonces, que
la consecuencia de que el legislador no haya fijado de manera expresa un
término para la actuación que se cumple por la fiscalía entre la notitia
criminis y la formulación de imputación,  no conduce a una indefinición
temporal, sino que implica que dicho término es el de prescripción de la acción
penal.
De
este modo, para fundamentar las consideraciones de inconstitucionalidad por la
omisión en fijar un término expreso para la etapa de indagación previa a la
imputación, el actor debía haber mostrado la razón por la cual, en el contexto
del nuevo sistema procesal penal, la asimilación de ese tiempo al de la
prescripción de la acción penal resulta violatoria del debido proceso y las
condiciones en las cuales se produciría tal oposición con el texto superior.
Así, desde la perspectiva de las víctimas, por ejemplo, cuando la investigación
de una conducta delictiva en relación con la cual no existe identificación
preliminar de los presuntos responsables, se ve sometida a un termino
preclusivo, podría argumentarse una afectación del derecho a la verdad, a la
justicia y a la reparación, al paso, que, en un escenario distinto, podría
plantearse que cuando, desde el principio, la investigación se dirige contra
quien ha sido identificado como presunto responsable, someterlo a un trámite
investigativo de duración no previamente establecida y que puede prolongarse
durante todo el tiempo de prescripción de la acción penal, podría plantear un
problema de proporcionalidad y razonabilidad, al someterlo a una carga
excesiva.
Sobre
este particular se pronunció la Corte en Sentencia C-412 de 1993,  al fallar
sobre una demanda contra el artículo 324 del Decreto 2700 de 1991[8],
y encontró que, en el contexto de esa disposición, a la luz de los principios
procesales que inspiraban el sistema entonces vigente, no cabía que la etapa de
investigación preliminar, careciese de término. En esa ocasión la Corte mostró
las razones por las cuales, desde la perspectiva del sindicado y del derecho de
defensa, resultaba desproporcionada la configuración de una etapa de
investigación preliminar que podía prologarse de manera indefinida en el
tiempo. Previamente, en Sentencia C-411 del mismo año, la Corte había llegado a
la misma conclusión en relación con la duración de la etapa de instrucción.[9]
Esas
consideraciones son las que se echan de menos en la demanda presentada en esta
oportunidad. El actor se limita a señalar que conforme al artículo 29 de la
Constitución, toda actuación penal debe tener un término preciso, pero no
explica cómo se afecta el debido proceso, cuando en el nuevo proceso penal, no
se fija una etapa de indagación previamente determinada en su dimensión
temporal.
Así
planteado el asunto resulta no sólo que el cargo es insuficiente, sino que,
además, da lugar una omisión absoluta, porque, en vez de cuestionar un déficit
en la regulación del régimen de indagación e investigación, a la luz de los
elementos que lo configuran, se limita a señalar que el legislador, al fijar en
el artículo 175 de la Ley 906 de 2004, unos términos para ciertas actuaciones
procesales, omitió establecer una duración determinada para la etapa que
transcurre entre el inicio de la indagación y la imputación.
Al
acudir a un criterio puramente formal, para señalar que la omisión se predica
del artículo 175, por cuanto allí se regula la duración de algunas actuaciones
en el proceso penal, en lugar de buscar apoyo en una consideración sustantiva,
la demanda se desvió de su objetivo, cual es acreditar, así sea de manera
somera, que la regulación de la fase de indagación e investigación en la Ley
906 de 2004 es incompleta por no contemplar una duración preestablecida.
Ello
habría implicado dirigir la acusación contra las normas que regulan la
actuación de indagación e investigación, que en la estructura del Código no
están previstas de manera expresa como una fase, y el señalamiento de las
específicas consideraciones por las cuales se estima que, dentro de dicha
estructura, resulta imperativo, a la luz de las previsiones constitucionales
sobre el debido proceso, el señalamiento de un término para la indagación y la
investigación, así como las condiciones en las cuales ello resulta obligatorio.
Así, como se ha dicho, no es la misma la situación cuando no se ha podido
establecer un presunto responsable, a aquellas en las cuales hay elementos
indiciarios suficientes para encauzar la investigación hacia una persona
determinada.
Tal
análisis debe inscribirse dentro de una consideración integral del sistema del
nuevo Código de Procedimiento Penal, en el cual, por ejemplo, se establece un
término breve para formular la acusación contabilizado a partir de la
imputación, o se han previsto actividades investigativas de larga duración como
las reguladas en los artículos 239, sobre vigilancia y seguimiento de personas,
que puede extenderse hasta por un año, o 242, sobre actuación de agentes
encubiertos, que puede prolongarse hasta por dos años.
Todo
ello, es trasunto de una política del Estado en materia criminal, que encuentra
expresión en el Código de Procedimiento Penal y en relación con la cual habría
que mostrar en qué casos y bajo qué consideraciones puede decirse que del
artículo 29 de la Constitución se deriva el imperativo de fijar un término
preestablecido, por oposición a la pretensión conforme a la cual, determinadas
actuaciones pueden someterse a términos amplios cuya duración no esté
previamente determinada en la ley, sino que se sujete a consideraciones
procesales como las que se han previsto en el Código para la actuación de
indagación e investigación, que comportan un elemento valorativo sobre la
suficiencia de los elementos de prueba recaudados para formular la imputación,
o la necesidad de aplicar el principio de oportunidad, o la conclusión sobre la
procedencia de la preclusión.
Por
las anteriores consideraciones encuentra la Corte el cargo formulado contra el
artículo 175 de la Ley 906 de 2004 está deficientemente estructurado, por
cuanto no cumple los requisitos que la jurisprudencia ha establecido para la
procedencia de una demanda por omisión legislativa. En consecuencia la Corte se
inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con esta
disposición, por ineptitud sustantiva de la demanda.
2.4.   En
cuanto hace al cargo dirigido contra el artículo 294 de la Ley 906 de 2004,
encuentra la Corte que la demanda sí satisface los requisitos de
procedibilidad, razón por la cual se emitirá un pronunciamiento de fondo.
En
efecto, para la Corte es claro que la acusación dirigida contra esa disposición
se orienta a mostrar la existencia de una omisión legislativa relativa, puesto
que lo que se censura es, de manera específica, que al regular el modo como
debe procederse en el evento en el que el fiscal a cargo incumpla con el plazo
de que dispone para solicitar la preclusión o formular la acusación, la norma
demandada omitió fijar un término para que el superior designe al funcionario
que se hará cargo de la correspondiente decisión.
Algunos
intervinientes han planteado una deficiencia del cargo por omisión legislativa,
por cuanto no se habría acreditado la existencia de un deber constitucional
conforme al cual el legislador encontrase unos términos preestablecidos, sino
que, por el contrario, dentro de unos parámetros delineados  por la
Constitución, el legislador puede ejercer autónomamente su competencia para
fijar los términos procesales.
Frente
a esta consideración, estima la Corte que, en este caso concreto, del artículo
29 de la Constitución sí es posible derivar, como lo hace el actor, un mandato
conforme al cual, en materia penal, y como parte del debido proceso, el
legislador debe definir la duración de las distintas etapas del procedimiento,
de acuerdo con la naturaleza de cada una de ellas. Así, si bien al legislador
no se le imponen unos términos preestablecidos, sí resulta admisible la
pretensión conforme a la cual, en relación con ciertas etapas del proceso
penal, la fijación de un término resulta imperativa conforme a la Constitución,
porque de lo contrario se afectaría el derecho a un debido proceso sin
dilaciones injustificadas.
Lo
que en este caso se plantea por el actor es que, al no haberse fijado un
término para que el superior designe al fiscal que habrá de hacerse cargo de la
decisión, se deja abierta la posibilidad de una dilación injustificada
violatoria del debido proceso.
Es
claro, entonces, que la omisión se predicaría de una disposición específica y
que en relación con ella puede afirmarse la existencia de un deber
constitucional, cuyo incumplimiento daría lugar a una omisión legislativa
relativa.
De
este modo, encuentra la Corte que, en relación con el artículo 294 de la Ley
906 de 2004, la demanda satisface los requisitos que la jurisprudencia ha
identificado para la procedencia de un cargo por omisión legislativa relativa,
y que, por consiguiente, cabe un pronunciamiento de fondo.
3.      Problema
jurídico
A
partir del contenido de la demanda y de las intervenciones presentadas, le
corresponde dilucidar a la Corte si en el artículo 294 del Código de
Procedimiento Penal, el legislador incurrió en una omisión legislativa
contraria a la Constitución por no señalar un término para que, en el evento
allí previsto, el superior designe un nuevo fiscal para que adopte la decisión
que corresponda.
4.      En
el Artículo 294 de la Ley 906 de 2004  no se presenta una omisión legislativa contraria
a la Constitución.
El
sistema acusatorio se desenvuelve dentro de la pretensión de celeridad, razón
por la cual, a partir de la imputación, se fijan unos términos precisos y
perentorios.  El artículo 294 se refiere al evento en el que se ha dejado
vencer uno de tales términos, en detrimento de la celeridad del trámite y en
contravía del derecho constitucional a un debido proceso sin dilaciones
injustificadas. Para permitir que continúe el proceso y preservar, al mismo
tiempo, el rigor de los términos, la ley contempla la separación del caso del
fiscal que había venido actuando en el mismo, sujeto a la correspondiente
investigación disciplinaria, la necesidad de remplazarlo y el nuevo término
para proferir las decisiones.
En
ese contexto, resulta contrario al propósito mismo del proceso en esta etapa,
que exista una indeterminación que puede dar lugar, primero, a una demora en el
informe que debe rendirse al superior, y segundo, a una dilación por cuenta de
la oportunidad abierta que tiene el superior para designar el nuevo fiscal. Si
bien se señala por los intervinientes que, en una lectura integral del código,
es claro que ello debe ocurrir en un tiempo prudencial, eso, precisamente, pone
el término a la disposición del funcionario, el cual, por distintas
circunstancias, podría dilatar la designación, sin que exista un tiempo que
marque un límite a esa indeterminación.
No
obstante lo anterior, observa la Sala que la falta de señalamiento de un
término para que se designe al nuevo fiscal, no es per se contraria a la
Constitución, efecto que, a la luz de lo expuesto por el demandante, sólo se
produciría debido a la dilación injustificada  en el correspondiente proceso
penal atribuible a la tardanza en hacer el nombramiento. De este modo, si bien
es cierto que en el artículo 294 de la Ley 906 de 2004 no se contempló un
término preciso para que se designe al nuevo fiscal, ello no implica que el
legislador haya incurrido en una omisión legislativa contraria a la
Constitución, porque, como pasa a mostrarse, de una interpretación integral del
ordenamiento procesal penal se desprende que la eventual demora en la
designación del nuevo fiscal no tiene efecto dilatorio sobre el proceso penal.
En
efecto, la previsión del artículo 294 de la Ley 906 de 2004 se inscribe en el
contexto del nuevo proceso penal, orientado por el principio de celeridad, de
manera que si, a partir de la imputación, se dejan vencer los términos en detrimento
de la celeridad, se contempla la separación del caso del fiscal que ha venido
actuando en el mismo, sujeto a la correspondiente investigación disciplinaria,
la necesidad de reemplazarlo y el nuevo término para proferir las decisiones. Para
la Corte no se configura en este caso una omisión legislativa relativa
contraria a la Constitución, atribuible a la ausencia de señalamiento de un
término para que el superior designe un nuevo fiscal, porque la eventual demora
en hacerlo no afecta los términos legalmente previstos para la correspondiente
etapa procesal, puesto que, a partir de una consideración integral del artículo
demandado, en concordancia con otras disposiciones del mismo estatuto procesal
penal, es posible señalar que el tiempo para proferir la decisión se debe
contabilizar desde la designación del nuevo fiscal, la cual debe producirse de
inmediato, razón por la cual dicho término, en realidad, debe contarse a partir
del momento en el que se venció el previsto en el artículo 175 de la Ley 906 de
2004, interpretación que, en los casos en los que el imputado se encuentre
privado de la libertad, tiene confirmación expresa en el texto del artículo 317
del mismo ordenamiento, conforme al cual se producirá la libertad del imputado
cuando transcurridos 60 días contados a partir de la fecha de la formulación de
la imputación no se hubiere presentado el escrito de acusación o solicitado la
preclusión, con la advertencia, en la misma disposición, de que dichos términos
deben contabilizarse de manera ininterrumpida. De este modo, la mora en la
designación del nuevo fiscal no afecta al imputado y no habría lugar a una
dilación injustificada del proceso.
Por
las anteriores consideraciones se declarará la exequibilidad del artículo 294
de la Ley 906 de 2004, frente al cargo estudiado.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.     INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento
de fondo en relación con el artículo 175 de la Ley 906 de 2004, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Segundo.   Declarar
la EXEQUIBILIDAD, por el cargo estudiado, del artículo 294 de la Ley 906 de 2004.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente en comisión.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]   Cfr. las Sentencias C-543 de 1996, C-427de 2000  y C-1549 de
2000, entre otras.
[2]   Cfr. las Sentencias C-543 de 1996 y C-1549 de 2001.
[3]   Sentencia C-311 de 2003.
[4]   Sentencia C-986 de 1999.
[5]   Sentencia C-185 de 2002.
[6]    Sentencia C-543 de 1996
[7]    Sentencia C-025 de 2009
[8]    El texto del artículo demandado era el siguiente: “ARTICULO
324. Duración de la investigación previa. La investigación previa se
desarrollará mientras no exista prueba para dictar resolución inhibitoria o
mérito para vincular en calidad de parte al imputado. En este último caso se
dictará resolución de apertura de instrucción.”
[9]   En esa sentencia la Corte resolvió: “SÉPTIMO. Declárase
inexequible el artículo 329 del Decreto 2700 de 1991, en razón de las
consideraciones antes expuestas, en el aparte acusado, que textualmente dice: ‘La
instrucción podrá realizarse mientras no prescriba la acción penal’.”