T-360-15
Sentencia T-360/15
(Junio 12)
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DEFECTO SUSTANTIVO-Configuración/DEFECTO FACTICO-Configuración
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL
ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia
PRECEDENTE JUDICIAL Y RATIO DECIDENDI-Regla jurídica no puede ser desconocida por
las autoridades judiciales
En cuanto al respeto al precedente como límite de la
actividad judicial, en particular la Corte ha señalado que está dado por las
razones de derecho con base en las cuales un juez resuelve un caso concreto.
Igualmente ha dicho que es un asunto que adquiere relevancia constitucional
pues en aras de garantizar el derecho a la igualdad, los jueces “deben decidir
los casos futuros de una manera idéntica a como fueron decididos los casos
anteriores.” Finalmente ha explicado que el problema surge cuando dos casos en
principio similares son resueltos de manera diferente. Es preciso distinguir,
sin embargo, cuáles son los argumentos jurídicos que constituyen el precedente
y que, por tanto, resultan vinculantes y deben ser atendidos para resolver
casos futuros.  Al respecto, ha explicado qué elementos del precedente son los
que vinculan particularmente al juez, para lo cual ha precisado que usualmente,
las sentencias judiciales están compuestas por tres partes: la parte resolutiva
o decisum, que generalmente sólo obliga a las partes en litigio; la ratio
decidendi que puede definirse como “la formulación general, más allá de las
particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que
constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el
fundamento normativo directo de la parte resolutiva.”; y los obiter dicta o
dictum que son “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su
fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o
menos incidentales en la argumentación del funcionario.” En consecuencia, es la
ratio decidenci que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente
judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y
debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella
constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el
problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos
que lo fundamentan.
SEPARACION DEL PRECEDENTE-El funcionario judicial puede apartarse de
su propio precedente o del precedente resuelto por el superior jerárquico,
siempre y cuando explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones
por las que modifica su posición
DEBER DE MOTIVACION DE ACTOS DE RETIRO DE
SERVIDORES PUBLICOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reiteración SU556/14
Para la Corte, el retiro de los funcionarios nombrados
en provisionalidad en cargos de carrera, debe responder a una motivación
coherente con la función pública en el Estado Social de Derecho, con lo cual se
logra la protección de su derecho al debido proceso y al acceso en condiciones
de igualdad al servicio público. Dicho acto de retiro debe referirse a la
aptitud del funcionario para un cargo público específico; por lo cual, no son
válidas las apreciaciones generales y abstractas. La inexistencia de motivación
razonable del acto administrativo que retira a un funcionario que ha ejercido
un cargo de carrera en provisionalidad, conlleva la nulidad del mismo, tomando
como fundamento los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo.
EMPLEADO NOMBRADO EN PROVISIONALIDAD EN
CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Requisitos para su desvinculación cuando goza de estabilidad relativa o
intermedia/EMPLEADO NOMBRADO EN PROVISIONALIDAD EN CARGO DE CARRERA
ADMINISTRATIVA-Goza de estabilidad relativa o intermedia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Improcedencia
por cuanto desvinculación de empleado si fue motivado debido a vencimiento del
término de la provisionalidad, causal válida de motivación
Referencia: Expediente T-4.775.523
Fallos de
tutela objeto de revisión: sentencia del Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del 4 de diciembre
de 2014, que confirmó el fallo del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, del 03 de julio de 2013.
Accionante:
Yianny Vanessa Palacios Moreno.
Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó.
Sala
Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo,
Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado
Sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES.
1. La demanda de tutela.
1.1.
Elementos y
pretensiones.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: debido
proceso, igualdad, trabajo y acceso a la administración de justicia.
1.1.2. Conducta que causa la
vulneración: la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Choco, por configuración de los defectos: (i) sustantivo;
(ii) fáctico; y (iii) desconocimiento del precedente respecto de la motivación
de los actos de desvinculación de funcionarios nombrados en provisionalidad.
1.1.3. Pretensiones:
dejar sin efectos el fallo proferido por la autoridad judicial accionada, y
ordenar el reintegro de la accionante al cargo que venía desempeñando antes de
la desvinculación.
1.2.
Fundamentos de
la pretensión[1].
1.2.1.
Mediante Decreto 065
del 03 de febrero de 2011 la accionante fue nombrada como profesional
universitaria grado 219-3, en provisionalidad, de la Secretaría de Educación
del Municipio  de Quibdó, tomando posesión el 08 de febrero de 2011. La última
asignación salaria mensual fue de $2.013.566.
1.2.2.
La alcaldía del
municipio de Quibdó expidió el Decreto 0241 del 27 de junio de 2012, “Por
medio del cual se dan por terminados los nombramientos provisionales a algunos
funcionarios vinculados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa,
por el vencimiento del plazo otorgado por la comisión nacional del servicio
civil”[2],
acto administrativo notificado a la señora Palacios el mismo día de su
expedición, pues su nombramiento fue uno de los terminados, en los siguientes
términos:
A. Que la Constitución
Política de Colombia en su artículo 209, señala que la función administrativa
está al servicio de los intereses generales, por lo tanto, las autoridades
administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado.
B. Que mediante la Resolución
No. 7803 del 13 de diciembre de 2008, el Ministerio de Educación Nacional
certificó al Municipio de Quibdó para administrar la educación y la planta de
personal que en ese momento se encontraba adscrita al sector educación.
C. Que el municipio
de Quibdó mediante Decreto No. 520 de 2010, adoptó la planta de cargos de la
Secretaría de Educación Municipal, en virtud del Proyecto de Modernización.
D. Que a través del
Oficio No 49292 del 16 de diciembre de 2011, radicado de entrada No.
02-2011-58449-58458, la Comisión Nacional del Servicio Civil, autorizó la
realización de nombramientos provisionales en la planta de cargos de la
Secretaría de Educación del Municipio de Quibdó, por el término no superior a
seis (6) meses.
E. Que por medio de
Decreto Municipal No. 871 del 29 de diciembre de 2011, la Administración
Municipal, adoptó la autorización concedida por la Comisión Nacional del
Servicio Civil para prorrogar los nombramientos provisionales en la planta
central de la Secretaría de Educación del Municipio de Quibdó, y en
consecuencia prorrogó los nombramientos en provisionalidad de los funcionarios.
F. Que el
Decreto 1227 de 2005, reglamentario de la Ley 909 de 2004 y del Decreto – ley
1567 de 1998, en su artículo 10 regula que: “Antes de cumplirse el término
de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el
nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados”.
G. Que sobre la
viabilidad de la desvinculación de quienes ejercen empleos de carrera con carácter
provisional, el Consejo de Estado, en Sentencia del 23 de septiembre de 2010,
orientó que tal decisión debe ser motivada.
H. Que el término de
vinculación en provisionalidad dado a los funcionarios en virtud de la
autorización de la CNSC del 16 de diciembre de 2011, fue hasta por seis (6)
meses, los cuales están próximos a vencer y la administración no cuenta con un
nuevo permiso u autorización de la Comisión Nacional del Servicio Civil para
prorrogarlos o que le dé su viabilidad o continuidad.
I. Que se busca no
crear situaciones de hecho y tomar medidas preventivas y evitar dar continuidad
en el servicio a un personal por fuera de las autorizaciones legales por el
órgano competente y de esa manera disminuir el déficit financiero que cuenta
actualmente la administración municipal.
J. Que de conformidad
con lo anterior, la Administración Municipal considera que se dan las
condiciones legales para dar por terminado los nombramientos provisionales de
los servidores públicos adscritos a la planta central de cargos de la
Secretaría de Educación del Municipio de Quibdó, en cuanto los hechos se
encuadran en lo establecido en el Decreto 1227 de 2005; es decir, por
vencimiento del término del nombramiento y de la autorización dada por la CNSC.
K. Que se hace necesario
declarar la vacancia de los cargos.
1.2.2.
La accionante presentó
acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos
administrativos de desvinculación y notificación, por considerar que dichas
actuaciones: (i) no contemplaron la procedencia de recursos de la vía
gubernativa; (ii) no fueron motivadas de manera seria ni razonada, acorde con
la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, la cual
establece que las únicas motivaciones válidas para desvincular a provisionales
es cuando: (i) se debe nombrar a personas que ganaron un concurso de méritos,
(ii) se impone una sanción disciplinaria o calificación insatisfactoria al
empleado desvinculado; (iii) o cuando se configura otra razón objetiva de
retiro del servicio.
1.2.3.
El 26 de abril de 2013,
el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó accedió a las pretensiones de
la demanda, declaró la nulidad del decreto demandado, ordenó el reintegro y
condenó al municipio al pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de
percibir desde el retiro hasta la fecha efectiva de reintegro. Argumentó que:
Del acervo probatorio que obra en el expediente, se observa que el
contenido del Decreto Municipal No. 0241 del 27 de junio de 2012 acusado,
pareciere tener una motivación seria y razonable, pero esta no se ajusta a la
realidad, porque no contiene una motivación del acto en debida forma, tal como
lo exige el artículo 10 del Decreto 1227 de 2005 y la doctrina de la Corte
Constitucional contenida en las sentencias T-800 de 1998, y SU-917 de 2010, sea
decir, solo es constitucionalmente admisible una motivación donde la
insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del
cargo por haberse realizado el concurso de mérito respectivo, la imposición de
sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria, u otra razón
objetiva de retiro del servicio, situaciones que echa de menos el este
Despacho.
(…)
En este caso, el simple vencimiento de la prórroga del término de
nombramiento provisional no resulta razón suficiente, por cuanto dicho término
se fijó con el fin de que la administración convoque a concurso o culmine el
que está en curso, evento este último que exonera de la obligación de solicitar
autorización a la Comisión Nacional del Servicio Civil por cuanto es claro que
esa provisionalidad tendrá un carácter temporal, determinada por el
nombramiento de quien llegue a ganar el concurso correspondiente.
1.2.4.
El 12 de diciembre de
2013, el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó decidió revocar el fallo
de primera instancia. Consideró que el acto demandado claramente motivó la
razón de la desvinculación de la accionante de su cargo, pues se cumplieron los
6 meses de vigencia del mismo, motivación que se ajusta a lo establecido por la
Ley 909 de 2004 y su Decreto Reglamentario No 1227 de 2005.
1.2.5.
Configuración del
defecto sustantivo por indebida interpretación de la norma aplicable, esto es,
la Ley 909 de 2004 y el Decreto Reglamentario 1227 de 2005, desconociendo la
falsa motivación que conllevó a desviación de poder.
1.2.6.
Configuración del
defecto fáctico porque careció de apoyo probatorio para aplicar la Ley 909 de
2004 y el Decreto Reglamentario 1227 de 2005, ignorando los 4 supuestos
fundamentales para dar por terminado el nombramiento en provisionalidad, y
concluyendo que el vencimiento del término del nombramiento era causal de
terminación.
1.2.7.
Configuración de
desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional contenido en las
sentencias T-580 de 2008, T-1092 de 2007, T-887 del 2007, T-838 de 2007, T-112
de 2008, T-410 de 2007, T-437 de 2008, T-111 de 2009, T-109 de 2009, T-011 de
2009, T-023 de 2009 y T-308 de 2008, y SU-917 de 2010; y del Consejo de Estado
– sentencia de 23 de septiembre de 2010, expediente 0883-2008 –.
2.
Respuesta de la
entidad accionada[3]
y las vinculadas.
2.2.
Tribunal
Contencioso Administrativo del Chocó. Solicitó negar la acción de tutela.
2.2.2.
La acción de tutela no
es una tercera instancia para discutir lo planteado en la demanda contenciosa
administrativa.
2.2.3.
De las pruebas
aportadas al proceso, se pudo concluir que el acto atacado estaba motivado en
una causa legal.
2.3.
Alcaldía de
Quibdó. Solicitó negar la
tutela.
2.3.2.
El acto administrativo
sí fue motivado, pues la decisión de retirar a la accionante y a otros del
servicio obedeció a la imposibilidad jurídica de mantener a ese personal
vinculado ya que la autorización que para esos efectos le otorgaba la Comisión
Nacional del Servicio Civil a la Alcaldía de Quibdó, había cesado.
3.
Fallos de tutela
objeto de revisión.
3.2.
Fallo de primera
instancia: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, del 03 de julio de 2014[4].
3.2.2.
Negó el amparo. Consideró
que el Tribunal accionado se fundamentó en la normativa aplicable al asunto, en
las pruebas allegadas al proceso y decidió de conformidad con el precedente
judicial que rige la materia objeto de debate.
3.2.3.
La desvinculación
de la accionante atiende a lo previsto en el literal n) del artículo 41 de la
Ley 909 de 2004, que en relación con las causales de retiro del servicio,
establecen: “Por las demás que determine la Constitución Política y las
leyes”.
En consonancia con lo anterior, el artículo
10 del Decreto 1227 de 2005, prevé: “Antes de cumplirse el término de
duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el
nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados.”
Por otra parte, el artículo 8º de la Ley 909 de 2004
dispone que, en caso de encargo o de nombramiento en provisionalidad, los
nombramientos no podrán superar los seis (6) meses, término dentro del cual se
deberá convocar el empleo a concurso.
En conclusión, una vez vencido el término de  meses,
deberá estar terminado el concurso, y si no, deberá justificar las razones de
estricta necesidad del servicio.
3.2.4.
La Comisión Nacional
del Servicio Civil, mediante oficio 2011 EE 49292 de 16 de diciembre de 2011,
autorizó al Municipio de Quibdó a nombrar en provisionalidad a 34 servidores
públicos, por un término de 6 meses, término que podría ser prorrogado previa
solicitud del ente territorial, 1 mes antes del vencimiento. Esta disposición
fue consignada en el Decreto 871 de 29 de diciembre de 2011. Posteriormente, a
través del Decreto 0241 de 27 de junio de 2012, se dio por terminado el nombramiento
de la accionante y de otros empleados más, por vencimiento del plazo otorgado
por la Comisión.
3.3.
Impugnación[5].
El apoderado de la accionante impugnó sin presentar
argumentos para ello.
3.4.
Fallo de segunda
instancia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
del 4 de diciembre de 2014[6].
Confirmó el fallo del a-quo. Considero que el acto sí
estuvo motivado, porque: (i) se cumplió el vencimiento del término del
nombramiento provisional (6 meses); (ii) no contaba con autorización de la
Comisión Nacional del Servicio Civil para prorrogar el término del nombramiento
provisional; y (iii) la necesidad de disminuir el déficit financiero del
municipio de Quibdó (literal i del Decreto 241 de 2012).
II. FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con
base en la Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y las
disposiciones del Decreto 2591 de 1991 -artículos 31
a 36[7].
2.     Procedencia de las acciones de tutela.
2.1. Derechos fundamentales vulnerados. Se alega la vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso, igualdad y el acceso a la administración de
justicia.
2.2. Legitimación activa. El artículo 86[8]
de la Carta Política, establece que toda persona que considere que sus derechos
fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados, podrá interponer
acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actué en
su nombre. En este caso, la accionante presentó acción de tutela a través de
apoderado, con poder que reposa en el folio 1 del cuaderno No. 1.
2.3. Legitimación pasiva. La demanda de tutela está dirigida contra una
autoridad judicial que, en el ejercicio de sus funciones, profirió una
providencia que, a juicio de la accionante, se encuentra viciada por desconocer
el precedente constitucional aplicable al caso. Así, el Tribunal Administrativo
del Choco, es una autoridad pública en los
términos de los artículos 86, inciso 1o. de la Constitución Política y 1o. del
decreto 2591 de 1991, entendiéndose que la presente acción es procedente en
cuanto a la legitimación pasiva.
2.4.
Por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, más adelante
se hará el estudio de los requisitos específicos para la procedencia de la
acción de tutela.
3.
Problema
Jurídico.
De conformidad
con la situación fáctica planteada en los expedientes analizados, debe la Sala
resolver si ¿la autoridad accionada, vulneró los derechos de la accionante al proferir
un fallo judicial que presuntamente configura los defectos sustantivo, fáctico
y desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional; al interpretar de
manera equivocada la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005, ignorando la
situación fáctica planteada en la demanda y aceptando que el vencimiento de
términos del cargo en provisionalidad es una causal válida de motivación de un
acto de desvinculación?
3. Requisitos generales para la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales.
De forma reiterada la jurisprudencia constitucional ha
admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales para analizar la posible vulneración del derecho fundamental al
debido proceso. Así, se ha señalado la necesidad de cumplir con seis requisitos
generales para establecer la procedencia de la acción constitucional. Mediante
la sentencia C-590 de 2005, se establecieron los siguientes;
“(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia
constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a
estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones.
(ii). Que se hayan agotado todos los medios-ordinarios y
extraordinarios-de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos
judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus
derechos,
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la
tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración,
(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar
claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que
se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora,
(iv)  Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los
hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere
alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible y
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela”.
En consecuencia, la Sala Plena procede a analizar el
cumplimiento de dichos requisitos, como paso necesario para continuar con el
análisis de fondo de la demanda de tutela interpuesta contra una decisión
judicial.
3.1. Casos
concreto.
3.1.1. Relevancia constitucional: El asunto detenta relevancia
constitucional, toda vez que, pues involucra derechos fundamentales como el
debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
3.1.2. Agotamiento de los recursos ordinarios y
extraordinarios de defensa:
La accionante, a través de su apoderado, agotó todas las instancias posibles en
el curso de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho.
Adicionalmente, para el caso se encuentra que de acuerdo a los cargos
presentados por los actores no había lugar a interponer el recurso
extraordinario de revisión, estipulado en el artículo 248 y siguientes de la
Ley 1437 de 2011[9].
3.1.2.1. Inmediatez: la acción de tutela fue presentada el 25 de marzo de
2014, es decir 3 meses después de la decisión de segunda instancia del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho que se cuestiona, la cual se profirió
el 12 de diciembre de 2013; encontrándose cumplido el requisito.
3.1.3. Que si se trata de irregularidades
procesales, las mismas hayan tenido incidencia en la decisión: En los casos no se alegan irregularidades
procesales.
3.1.4. Que el actor identifique los hechos que
originan la violación y que, de haber sido posible, los haya mencionado
oportunamente en las instancias del proceso contencioso: El alegato principal dentro del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho fue la falta de motivación del acto de
desvinculación, en los siguientes términos: “dicho retiro es procedente solo
con las causales consagradas en la Constitución Política y la ley, y el acto
administrativo que así lo disponga debe ser motivado. Mandato que fue transgredido
por la demandada pues el vencimiento del término del periodo otorgado por la
Comisión Nacional del Servicio Civil (6) meses, no es razón suficiente ni seria
para desvincular a los empleados provisionales que venían vinculados a la
planta de cargos de la secretaria de educación municipal, por lo cual debe
interpretarse que dicho acto administrativo no se encuentra motivado, luego
entonces es violatorio del debido proceso y de las normas constitucionales y
legales señaladas en el acápite de las normas quebrantadas.”
De lo anterior se concluye que
la accionante demandó el acto administrativo de desvinculación por no encontrarse
motivado, pues a su juicio, el fundamento del acto no está contemplado ni por
la Ley ni por la Jurisprudencia como causal de desvinculación de un provisional
en cargo de carrera.
3.1.5. Que la sentencia impugnada no sea de
tutela: La sentencia
impugnada fue proferida en desarrollo de un proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
4. Causales específicas de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales.
Cumplido lo anterior, se debe verificar el cumplimiento de los requisitos específicos
de procedibilidad, que deben ser plenamente probados. Dichos requisitos
consisten en: (i) defecto
orgánico[10],
(ii) sustantivo[11],
(iii)  procedimental[12],
(iv) fáctico[13];
(v) error inducido[14];
(vi) decisión sin motivación[15];
(vii) desconocimiento del precedente constitucional[16]; y (viii)
violación directa de la Constitución[17].
En síntesis, la acción de tutela procede
excepcionalmente para controvertir decisiones judiciales que desconozcan
derechos fundamentales y tenga un grado de afectación relevante desde el punto
de vista constitucional, por lo cual se debe cumplir con los requisitos
generales y específicos de procedibilidad enunciados. Lo anterior, por cuanto
no cualquier error judicial está resguardado por el principio de autonomía
judicial, pues sólo en el evento en que una providencia judicial resulte
arbitraria, caprichosa o irrazonable y sea contraria a la Constitución, el juez
constitucional tiene la facultad de intervenir.
De conformidad
con los hechos establecidos en la presente acción de tutela, la Sala considera
pertinente realizar una breve caracterización del desconocimiento del
precedente, luego se analizará la necesidad de motivación de los actos de
desvinculación de la Policía Nacional y de las personas que ocupan cargos en
provisionalidad.
6.1. El defecto
sustantivo.
6.1.1. Esta Corporación ha reconocido que se configura
un defecto sustantivo cuando se decide con base en normas inexistentes,
inconstitucionales o que claramente son inaplicables al caso concreto. Cabe
recordar que la autonomía e independencia de las autoridades judiciales no es
absoluta, puesto que la tarea de interpretar y aplicar las normas jurídicas, se
encuentra limitada por el respeto a los derechos fundamentales de las partes en
el proceso y por lo previsto en  nuestro ordenamiento jurídico. En ese sentido,
la jurisprudencia constitucional ha señalado que “pese a la autonomía de los
jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para
determinar su forma de aplicación, y para establecer la manera de interpretar e
integrar el ordenamiento jurídico, no les es dable en esta labor, apartarse de
las disposiciones de la Constitución o de la ley”[18].
6.1.2. En virtud de lo anterior, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que el defecto sustantivo se estructura cuando “una
decisión judicial desborda el ámbito de actuación que la Constitución y la ley
le reconocen, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso
concreto, por lo siguiente: (i) derogación o declaración de inexequibilidad;
(ii) inconstitucionalidad manifiesta y omisión de aplicación de la excepción de
inconstitucionalidad, (iii) inconstitucionalidad de su aplicación al caso
concreto, (iv) inadecuación de la norma a la circunstancia fáctica a la cual se
aplica; (v) reconocimiento de efectos distintos a los expresamente señalados
por el legislador”[19].
6.2.
El defecto fáctico.
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto fáctico se encuentra
relacionado con errores probatorios durante el proceso. Este se configura
cuando la decisión judicial se toma (i) sin que se halle plenamente
comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina; (ii) como
consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas; (iii) de
una valoración irrazonable de las mismas; (iv) de la suposición de una prueba;
o (v) del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios”[20].
La Corte Constitucional ha
sido reiterativa en la protección al principio de la autonomía e independencia
judicial, en el cual se incluye el amplio margen que recae sobre los operadores
judiciales para valorar – de conformidad con las reglas de la sana crítica –
las pruebas que han sido recaudadas durante el proceso. Sin embargo, la
sentencia SU-159 de 2002, señaló que dicha independencia y autonomía “jamás puede ejercerse de manera arbitraria;
su actividad evaluativa probatoria implica, necesariamente, la adopción de
criterios objetivos, no simplemente supuestos por el juez, racionales, es
decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas
allegadas, y rigurosos, esto es, que materialicen la función de la administración
de justicia que se les encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base
de pruebas debidamente recaudadas”[21].
Así
mismo, se ha señalado que el defecto fáctico tiene dos dimensiones; una
positiva y una negativa. Mientras la primera hace referencia a circunstancias
en las que se valoran pruebas vulnerando reglas legales y principios
constitucionales, la segunda hace relación a situaciones omisivas en la
valoración probatoria que pueden resultar determinantes para el caso. Dicha
omisión se debe presentar de manera arbitraria, irracional y/o caprichosa[22].
Esta
Corporación ha establecido que la dimensión negativa se produce: “(i) por
ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante
en el desenlace del proceso;(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o
(iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez
está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo”[23]. Y una
dimensión positiva, que tiene lugar “por actuaciones positivas del juez, en
la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas
ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v)
por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a
demostrar el hecho en que se basa la providencia”[24].
Se
ha concluido que, el defecto fáctico por no valoración de pruebas se presenta[25] “cuando el funcionario judicial omite considerar
elementos probatorios que constan en el proceso, no los advierte o simplemente
no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar su decisión y, en el caso concreto,
resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución
del asunto jurídico debatido habría variado sustancialmente”[26].
No
obstante lo anterior, la Corte ha reconocido que en la valoración del acervo
probatorio el análisis que pueda realizar el juez constitucional es limitado,
en tanto quien puede llevar a cabo un mejor y más completo estudio es el juez
natural debido al principio de inmediación de la prueba.
6.3. El desconocimiento del precedente como
causal de procedencia de la tutela contra providencia judicial.
La Corte Constitucional ha sostenido que “para
garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los
principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, el
desconocimiento del precedente es una causal especial de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales[27].”
Adicionalmente, ha señalado que el desconocimiento del precedente
jurisprudencial “puede llevar a la existencia de un defecto
sustantivo en una decisión judicial, en la medida en que el respeto al
precedente es una obligación de todas las autoridades judiciales, - sea éste
vertical u horizontal-, dada su fuerza vinculante y su inescindible relación
con la protección de los derechos al debido proceso e igualdad.[28]”
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, de conformidad con
los artículos 228 y 230 de la Constitución, los jueces gozan de autonomía e
independencia para el ejercicio de sus funciones y “en sus providencias,
sólo están sometidos al imperio de la ley.”  Sin embargo, es ampliamente
aceptado que los jueces, más allá de llevar a cabo una aplicación mecánica de
la ley, realizan un ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento
jurídico que implica esencialmente la determinación de cuál es la disposición
jurídica aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan[29]. Incluso, se
ha entendido que mediante sus providencias los jueces desarrollan un complejo
proceso de creación e integración del derecho que trasciende la clásica tarea
de la subsunción y elaboración de silogismos jurídicos[30].
La jurisprudencia de la Corte ha advertido que, el
problema de relevancia constitucional en el manejo de los precedentes
judiciales surge cuando, en evidente desconocimiento del derecho a la igualdad,
se lesionan los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena
fe, tomando como fundamento la autonomía e independencia judicial[31],
los jueces adoptan decisiones disímiles frente a casos semejantes[32].
En cuanto al respeto al precedente como límite de la
actividad judicial, en particular la Corte ha señalado que está dado por las
razones de derecho con base en las cuales un juez resuelve un caso concreto.[33]
Igualmente ha dicho que es un asunto que adquiere relevancia constitucional
pues en aras de garantizar el derecho a la igualdad, los jueces “deben
decidir los casos futuros de una manera idéntica a como fueron decididos los
casos anteriores.” Finalmente ha explicado que el problema surge cuando dos
casos en principio similares son resueltos de manera diferente. Es preciso
distinguir, sin embargo, cuáles son los argumentos jurídicos que constituyen el
precedente y que, por tanto, resultan vinculantes y deben ser atendidos para
resolver casos futuros[34].
Al respecto, ha explicado qué elementos del precedente
son los que vinculan particularmente al juez, para lo cual ha precisado que
usualmente, las sentencias judiciales están compuestas por tres partes: la
parte resolutiva o decisum, que generalmente sólo obliga a las partes en
litigio; la ratio decidendi que puede definirse como “la formulación
general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio,
regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial
específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte
resolutiva.”; y los obiter dicta o dictum que son “toda
aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es
necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en
la argumentación del funcionario.”[35]
En consecuencia, es la ratio decidenci que es la base jurídica directa
de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la
igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos
similares[36],
esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que
permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión
adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.[37] De manera que
la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un
importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los
jueces.[38]
Ahora bien, es importante resaltar que la
jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical
para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los
efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe
realizar el fallador en su sentencia[39].
En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un
juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus
propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden
apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con
atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.[40]
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso
hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza
de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está
obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores
funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la
realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho[41].
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente
del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una
referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o
su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse
una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”[42]
(requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a
la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que
justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata
simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario
demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente
para resolver el caso nuevo[43]
(requisito de suficiencia). Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en
criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato
ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los
operadores judiciales[44].
En síntesis, la autonomía judicial en el proceso de
interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta, pues las
autoridades judiciales deben procurar respeto al derecho fundamental a la
igualdad y a los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena
fe. La observancia del derecho a la igualdad en el ámbito judicial implica que
los jueces deben resolver los casos nuevos de la misma manera en que han
resuelto los casos anteriores.
Sin embargo, con el propósito de armonizar el derecho
fundamental a la igualdad y la autonomía judicial, los falladores pueden
apartarse del precedente aplicable si en sus providencias hacen una referencia
expresa a este y explican las razones con base en las cuales se justifica el
cambio de jurisprudencia. Finalmente, en el caso del precedente vertical, cuando las altas corporaciones se han
pronunciado sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la subregla
sentada por ellas. Y en caso de que el cambio de postura no se justifique
expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la
igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
7. Obligación
de motivación de los actos administrativos que, en ejercicio de la facultad
discrecional, disponen la desvinculación de funcionarios en provisionalidad.
Reiteración SU-556 de 2014[45].
Mediante
sentencia de unificación SU-556 de 2014, la Sala Plena de la Corte
Constitucional unificó jurisprudencia respecto de la desvinculación motivada de
los empleados en cargos de provisionalidad, para ello, hizo una recopilación de
las sentencias proferidas por esta Corporación respecto del tema llegando a las
conclusiones que se expondrán a continuación:
7.1. En la
sentencia SU-250 de 1998, la Corte interpretó el artículo 209[46] de la
Constitución Política de 1991, estableciendo que, acorde con los fines de la
función pública, los actos administrativos de desvinculación deben ser
motivados, ya que con ello se busca: 1) evitar arbitrariedades, dando
información del por qué se produjo el acto y permitiendo interponer los
recursos correspondientes; y 2) permitir un control efectivo, como extensión
del principio de publicidad. Así las cosas, solo los actos administrativos
exceptuados por la Constitución y la Ley no deben ser motivados.
7.2. El artículo 125 de la Constitución Política
establece que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Exceptuando los de elección popular, libre nombramiento y remoción[47],
trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. El artículo 27 de la
Ley 909 de 2004, definió la carrera administrativa como “(…) un sistema
técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la
eficiencia de la administración pública y ofrecer estabilidad e igualdad de
oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar
este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera
administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos
de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin
discriminación alguna.”
7.3. Excepcionalmente, los cargos de carrera pueden
ser ocupados por personas en provisionalidad, esto en momentos de  vacancias
definitivas o temporales, mientras estos cargos se proveen con los requisitos
de Ley, o mientras cesa la situación que originó la vacancia, con el fin de
suplir las necesidades de personal de la administración. En la SU-556 de 2014,
se concluyó lo siguiente:
3.5.6. Así las cosas, entre los dos extremos de estabilidad laboral
en el empleo público, se encuentran una estabilidad relativa o intermedia. Como
se estableció arriba, el nombramiento en provisionalidad busca suplir una
necesidad temporal del servicio, pero no cambia la entidad del cargo, de manera
que, cuando el nombramiento se hace en un cargo de carrera no se crea una
equivalencia a un cargo de libre nombramiento y remoción, y por tanto, no
adquiere el nominador una discrecionalidad para disponer del puesto. Es
entonces, en dicha circunstancia, que se presenta la estabilidad intermedia en
el empleo público; en tanto la persona nombrada en provisionalidad, si bien
tiene la expectativa de permanencia en el cargo hasta que el mismo sea provisto
mediante concurso, no goza de la estabilidad reforzada del funcionario nombrado
en propiedad en dicho cargo, en tanto no ha superado el concurso de méritos.
7.4. Para la Corte, el retiro de los funcionarios
nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, debe responder a una
motivación coherente con la función pública en el Estado Social de Derecho[48],
con lo cual se logra la protección de su derecho al debido proceso y al acceso
en condiciones de igualdad al servicio público. Dicho acto de retiro debe
referirse a la aptitud del funcionario para un cargo público específico; por lo
cual, no son válidas las apreciaciones generales y abstractas. La inexistencia
de motivación razonable del acto administrativo que retira a un funcionario que
ha ejercido un cargo de carrera en provisionalidad, conlleva la nulidad del
mismo, tomando como fundamento los artículos 84 y 85 del Código Contencioso
Administrativo[49].
7.5. En conclusión, “a los funcionarios nombrados en
provisionalidad en cargos de carrera no les asiste el derecho de estabilidad
típico de quien accede a la función pública por medio del concurso de méritos,
pero de ello no se desprende una equivalencia a un cargo de libre nombramiento
y remoción, pues la vacancia no cambia la naturaleza del cargo. De allí que, en
concordancia con el precedente de la Corporación, al declarar insubsistente a
uno de dichos funcionarios, deben darse a conocer las razones específicas que
lleven a su desvinculación, las cuales han de responder a situaciones
relacionadas con el servicio prestado o al nombramiento en propiedad del cargo,
de manera que no se incurra en una violación del derecho a la estabilidad
laboral del servidor público en provisionalidad y, en consecuencia, de su
derecho al debido proceso.”[50]
Posteriormente, la sentencia de unificación se encargó
de establecer los efectos de la nulidad del acto de retiro del funcionario
vinculado en provisionalidad, sin motivación, definiendo la regla
indemnizatoria de la siguiente manera:
7.6. Las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro
sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de
carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo,
siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya
sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya
llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título
indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de
percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas
que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o
independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por
indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro
(24) meses de salario.
7.7. Contenido de la motivación. Reiteración SU-917 de 2010.
7.7.1. Acorde con la SU-917 de 2010, el acto de retiro
no sólo debe ser motivado sino que ha de cumplir ciertas exigencias mínimas
respecto de su contenido material, de modo que el administrado cuente con
elementos de juicio necesarios para decidir si acude o no ante la jurisdicción
y demanda la nulidad del acto en los términos del artículo 84 del CCA. Lo
contrario significaría anteponer una exigencia formal de motivación en
detrimento del derecho sustancial al debido proceso, pues si no se sabe con
precisión cuáles son las razones de una decisión administrativa difícilmente
podrá controvertirse el acto tanto en sede gubernativa como jurisdiccional.
La Corte ha utilizado al principio de “razón
suficiente” para analizar el contenido del acto administrativo que declara
la insubsistencia o en general prescinde de los servicios de un empleado
vinculado en provisionalidad. Este principio implica que en el acto “deben constar las circunstancias
particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide
remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan válidas
aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se
predican directamente de quien es desvinculado”[51]. Entonces, “para que un acto
administrativo de desvinculación se considere motivado es forzoso explicar de
manera clara, detallada y precisa cuáles son las razones por las cuales se
prescindirá de los servicios del funcionario en cuestión”[52].
En este orden de ideas, sólo es constitucionalmente
admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales
como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de
méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación
insatisfactoria “u otra razón específica atinente al servicio que está
prestando y debería prestar el funcionario concreto”[53].
Sin embargo, la motivación que se exige para
desvincular a un funcionario nombrado en provisionalidad no debe ser
necesariamente la misma que aquella que se demanda para los funcionarios de
carrera, para quienes la propia Constitución consagra unas causales de retiro
ligadas a la estabilidad en el empleo, de la que no goza el funcionario
vinculado en provisionalidad. Estos motivos pueden ser, por ejemplo, aquellos
que se fundan en la realización de los principios que orientan la función
administrativa[54]
o derivados del incumplimiento de las funciones propias del cargo, lo cuales,
en todo caso, deben ser constatables empíricamente, es decir, con soporte
fáctico, porque de lo contrario se incurrirá en causal de nulidad por falsa
motivación. En este sentido, como bien señala la doctrina, “la
Administración es libre de elegir, pero ha de dar cuenta de los motivos de su
elección y estos motivos no pueden ser cualesquiera, deben ser motivos
consistentes con la realidad, objetivamente fundados”[55].
En últimas, argumentos como: (i) la naturaleza
provisional de un nombramiento; (ii) al hecho de no pertenecer a la carrera
administrativa; (iii) la invocación del ejercicio de una -inexistente- facultad
discrecional; (iv) o la simple “cita de información, doctrina o
jurisprudencia que no se relacionen de manera directa e inmediata con el caso
particular”[56],
no son válidas como razones claras, detalladas y precisas para la
desvinculación de un funcionario[57].
Así, en las sentencias T-054 de 2005, T-1256 de 2008,
T-104 de 2009, T-753 de 2010, entre otras, la Corte ha negado la protección
mediante tutela, porque advirtió que los actos de retiro habían sido motivados
bajo las exigencias mínimas anotadas, precisamente porque el servidor público
declarado insubsistente cuenta con las herramientas mínimas para ejercer su
derecho de contradicción y defensa ante las instancias administrativas o
judiciales ordinarias[58].
Por el contrario, cuando tal motivación no existe o ha sido meramente retórica,
ha concedido el amparo mediante tutela.
Específicamente, la sentencia T-753 de 2010, expuso el
caso de un ciudadano que al ser desvinculado por la Procuraduría General de la Nación, estimó que el acto no fue motivado.
Teniendo en cuenta que en dicho acto la
Procuraduría General de la Nación le informó al Señor Gustavo Andrés Becerra Mejía, los motivos por los
cuales no se renovaría su nombramiento en la entidad, en los siguientes términos “Ante el vencimiento del término previsto de
su nombramiento en provisionalidad, que tendrá lugar el próximo 29 de octubre
de 2.009, comedidamente le solicito hacer entrega de su cargo al Jefe
inmediato”; la Corte
consideró que, “la
entidad accionada aplicó el precitado postulado constitucional, por cuanto, mediante la comunicación SG No. 5344, de manera muy
breve y sumaria indicó las razones por las cuales se terminaba el nombramiento
en provisionalidad”, la Corte
concluyó que:
Para la
Sala dicha comunicación constituye un acto administrativo, cuyo objeto fue
producir efectos jurídicos tendientes desvincular a un funcionario público que
estaba en la entidad en un cargo de carrera administrativa en calidad de
provisional. Lo que indica que en el presente caso la acción de tutela es
improcedente para obtener la motivación de un acto administrativo, como quiera
que al actor le informaron que las razones por las cuales terminaba su
vinculación, obedecieron al vencimiento del término de 6 meses, establecido en
el decreto de nombramiento provisional que efectuó el organismo de control.
De todo lo anterior se puede
concluir que la administración, puede, basándose en la existencia de una “razón
suficiente” dar por terminada la vinculación laboral de una persona
nombrada en provisionalidad en un cargo de carrera. Una vez se exterioriza
dicha circunstancia, es competencia del juez contencioso, por regla general, y basándose
en la reglamentación legal y en la jurisprudencia, adoptar una decisión
respecto de la motivación señalada en el acto atacado.
8. Caso concreto.
8.1. La señora Yianny Vanessa
Palacios Moreno, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Contencioso
Administrativo del Chocó, por considerar que en la sentencia proferida por el
Tribunal, el 12 de diciembre de 2013, se vulneraron sus derechos fundamentales
al debido proceso, igualdad, trabajo y acceso a la administración de justicia,
al declarar ajustado a derecho el acto administrativo a través del cual fue
desvinculada del cargo que ocupaba en provisionalidad, el cual, según ella, no
fue motivado. Dicha vulneración la fundamentó en la configuración de tres
defectos: (i) sustantivo por indebida aplicación de las normas legales
atinentes al caso; (ii) fáctico por no valoración de los fundamentos de hecho;
y (iii) por desconocimiento del precedente tanto de la Corte Constitucional
como del Consejo de Estado.
8.2. Los jueces de instancia en el trámite
de tutela – Consejo de Estado – negaron el amparo considerando que el Tribunal
accionado se fundamentó en la normativa aplicable al asunto, en las pruebas
allegadas al proceso y decidió conforme con el precedente judicial que rige la
materia objeto de debate, concluyendo que la desvinculación de la accionante sí
fue motivada, atendiendo a lo previsto en el literal n) del artículo 41 de la
Ley 909 de 2004, que en relación con las causales de retiro del servicio,
establecen: “Por las demás que determine la Constitución Política y las leyes”;
en consonancia con el artículo 10 del Decreto 1227 de 2005, prevé: “Antes
de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del
nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos
por terminados.”; y en cumplimiento del artículo 8º de la Ley 909 de 2004
dispone que, en caso de encargo o de nombramiento en provisionalidad, los
nombramientos no podrán superar los seis (6) meses, termino dentro del cual se
deberá convocar el empleo a concurso. Resaltando además, una justificación
razonable en cuanto a la necesidad de disminuir el déficit financiero del
municipio de Quibdó (literal i del Decreto 241 de 2012).
8.3. Respecto del defecto sustantivo, la Sala
considera que la decisión atacada se fundamentó en las normas vigentes
aplicables al caso, Ley 909 de 2004 y su Decreto Reglamentario
No 1227 de 2005, disposiciones que le son aplicables a la accionante por ser
una empleada nombrada en provisionalidad en un cargo de carrera
administrativa.
8.4. Respecto del defecto fáctico, la accionante
considera que esta causal se configuró al ignorar los 4 supuestos fundamentales
para dar por terminado el nombramiento en provisionalidad, sin alegar que la
providencia haya sido adoptada  i) sin que se halle plenamente comprobado el
supuesto de hecho que legalmente la determina; (ii) como consecuencia de una
omisión en el decreto o valoración de las pruebas; (iii) de una valoración
irrazonable de las mismas; (iv) de la suposición de una prueba; o (v) del
otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios, por lo que
la Sala encuentra no configurada esta causal.
8.5. Respecto del desconocimiento del precedente, la
accionante considera desconocidas las sentencias T-580 de 2008[59], T-1092 de
2007[60],
T-887 del 2007[61],
T-838 de 2007[62],
T-112 de 2008[63],
T-410 de 2007[64],
T-437 de 2008[65],
T-111 de 2009[66],
T-109 de 2009[67],
T-011 de 2009[68],
T-023 de 2009[69]
y T-308 de 2008[70],
y SU-917 de 2010 de la Corte Constitucional; y del Consejo de Estado –
sentencia de 23 de septiembre de 2010, expediente 0883-2008 –.
La Sala considera que estos precedentes, los cuales
terminan unificándose en la SU-917 de 2010, no fueron desconocidos, tan es así
que desde la actuación desplegada por la administración, hasta la sentencia
atacada en sede de tutela, fue aceptada y acogida la tesis de la necesidad de
motivación del acto de desvinculación de un persona nombrada en provisionalidad
en un cargo de carrera; estamos entonces frente al desacuerdo de la accionante
respecto de las razones que motivaron la desvinculación, situación que como ya
se dijo fue motivo de debate en el proceso contencioso, del cual la acción de
tutela no puede servir como una tercera instancia.
Como se mencionó en las consideraciones, la motivación
que se exige para desvincular a un funcionario nombrado en provisionalidad no
es necesariamente la misma que aquella que se demanda para los funcionarios de
carrera, para quienes la propia Constitución consagra unas causales de retiro
ligadas a la estabilidad en el empleo, de la que no goza el funcionario
vinculado en provisionalidad.
En este orden, si bien jurisprudencia constitucional
ha determinado constitucionalmente
admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales
como la (i) provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de
méritos respectivo; (ii) la imposición de sanciones disciplinarias; (iii) la
calificación insatisfactoria; u (iv) otra razón específica atinente al servicio
que está prestando y debería prestar el funcionario concreto[71]. También es
cierto que estas causales no son taxativas, es así como la SU-917 de 2010 dejó
abierta la posibilidad de invocar dentro de las motivaciones, fundamentos basados
en la realización de los principios que orientan la función administrativa,
dando razones suficientes para desvincular al empleado; asunto que, se insiste,
corresponde al juez contencioso analizar a la luz de las normas vigentes y la
jurisprudencia.
En cambio sí, la misma sentencia de unificación
estableció cuales son los argumentos inválidos de motivación de estos actos, a
saber: (i) la naturaleza
provisional de un nombramiento; (ii) al hecho de no pertenecer a la carrera
administrativa; (iii) la invocación del ejercicio de una -inexistente- facultad
discrecional; (iv) o la simple “cita de información, doctrina o
jurisprudencia que no se relacionen de manera directa e inmediata con el caso
particular”[72],
por no ser razones claras, detalladas y precisas para la desvinculación de un
funcionario[73].
En este caso, la Alcaldía de Quibdó, fundamentó su
decisión de insubsistencia en motivos legales – falta de autorización de la
CNSC para prorrogar los cargos –, y en la necesidad de disminuir el déficit
financiero del municipio, motivación que, a juicio del juez accionado se
encontró ajustada a derecho – Ley 909 de 2004[74]
y su Decreto Reglamentario No 1227 de 2005[75]
– y a la realidad – fundamentos fácticos que motivaron el acto[76] –, situación
que no se considera enmarcada dentro de los presupuestos de configuración de
desconocimiento del precedente, ni del defecto sustantivo y/o fáctico.
8.6.  En conclusión, la
discusión de este caso se centra en determinar si existió o no una razón
suficiente en la motivación del acto, asunto que ya fue resuelto en la
jurisdicción contenciosa administrativa, y frente al cual la acción de tutela
no puede ser utilizada como una tercera instancia, máxime cuando la decisión
adoptada no responde a un acto caprichoso o arbitrario del juez accionado,
puesto que el acto administrativo atacado por la accionante ante la
jurisdicción contenciosa, no se enmarca en alguno de los argumentos inadmisibles
constitucionalmente para motivar el acto, y el juez competente avaló como
claras, detallas y precisas la justificación en que se sustentó la desvinculación.
8.7. La Sala Segunda de
Revisión considera que el Tribunal Administrativo del Chocó no vulneró los
derechos fundamentales de la accionante, pues éste realizó una labor propia de
su jurisdicción y de las competencias que la Ley le atribuye, determinando la
existencia de un acto administrativo de insubsistencia motivado en razones
suficientes, sin que se trate de una decisión arbitraria o caprichosa del juez
contencioso administrativo.
III. CONCLUSIONES.
1. Síntesis del caso. La señora Yianny Vanessa Palacios Moreno, interpuso
acción de tutela[77]
contra el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, por considerar que en
la sentencia proferida por el Tribunal, el 12 de diciembre de 2013, se
vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo y
acceso a la administración de justicia, al declarar ajustado a derecho el acto
administrativo a través del cual fue desvinculada del cargo que ocupaba en
provisionalidad, el cual, según ella, no fue motivado. Dicha vulneración la
fundamentó en la configuración de tres defectos: (i) sustantivo por indebida
aplicación de las normas legales atinentes al caso; (ii) fáctico por no
valoración de los fundamentos de hecho; y (iii) por desconocimiento del
precedente tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.
Los jueces de instancia en el trámite de
tutela – Consejo de Estado – negaron el amparo considerando que el Tribunal
accionado se fundamentó en la normativa aplicable al asunto, en las pruebas
allegadas al proceso y decidió conforme con el precedente judicial que rige la
materia objeto de debate, concluyendo que la desvinculación de la accionante sí
fue motivada, atendiendo a lo previsto en la normatividad y jurisprudencia
aplicable al caso.
La Sala Segunda de Revisión confirma las decisiones de
instancia al constatar que el fallo proferido por el Tribunal Administrativo
del Chocó no desconoció el precedente jurisprudencial respecto de la necesidad
de motivación con razones suficientes del acto administrativo de desvinculación
de un provisional que ocupa un cargo de carrera administrativa; así como
tampoco encontró configuradas las causales de defecto sustantivo y/o fáctico, en
cambio, considera que la sentencia atacada se fundamentó en razones de hecho y
de derecho que descartan una providencia arbitraria o caprichosa, inadmitiendo la
utilización de la acción de tutela como tercera instancia dentro del proceso
contencioso.
2. Decisión. Confirmar la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del 4 de diciembre de 2014, que
confirmó el fallo del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Subsección B, del 03 de julio de 2013.
3. Razón de la decisión. No se vulnera el derecho fundamental al debido
proceso cuando el juez contencioso administrativo en aplicación de la
normatividad vigente y de la jurisprudencia constitucional, considera que el
acto de desvinculación de un provisional en cargo de carrera, sí fue motivado
con razones suficientes para dar por terminada la relación laboral.
IV. DECISIÓN
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- Confirmar la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, del 4 de diciembre de 2014, que confirmó el fallo del Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección
B, del 03 de julio de 2013, que negó el amparo.
SEGUNDO.- Por Secretaría, líbrese
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Tutela interpuesta el 25 de marzo de 2014.
[2] Ver folios 17 al 20.
[3] Folios 102-123
[4] Folios 148-152
[5] Folios 159-172
[6] Folios 182-195
[7] En Auto del veintinueve (29) de mayo de dos mil catorce (2014) la
Sala de Selección de Tutela Número Cinco de la Corte Constitucional, dispuso la
revisión y acumulación de los expedientes de la referencia, al presentar unidad
de materia y procedió a su reparto. Posteriormente, el 27 de agosto de 2014, la
Sala Plena de la Corte Constitucional asumió el conocimiento de los casos.
[8] Constitución Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”
[9] Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley
797 de 2003, son causales de revisión:
1. Haberse encontrado o recobrado después
de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido
proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al
proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia con
fundamento en documentos falsos o adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia con base
en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su
expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal que
declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la
sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación.
6. Aparecer, después de dictada la
sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se
decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud
legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o
sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.
8. Ser la sentencia contraria a otra
anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que
aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo
proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.
[10] Cuando existe una carencia absoluta de competencia por parte del
funcionario judicial que profiere la sentencia.
[11] Cuando la decisión judicial se fundamenta en normas inexistentes o
inconstitucionales o, en fallos que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión. Sentencia C-590 de 2005,
SU-817 de 2010.
[12] Surge cuando el funcionario judicial se aparta por completo del
procedimiento legalmente establecido para el caso concreto. Al respecto ver
sentencias SU-159 de 2002, T-996 de 2003 y T-196 de 2006, T-508 de 2011.
[13] Hace referencia a la producción, validez o apreciación de los
elementos probatorios. En razón de la independencia judicial, el campo de
intervención del juez de tutela por defecto fáctico es bastante restringido.
Ver sentencias SU-817 de 2010, SU-447 de 2011, SU-195 de 2012.
[14] Hace referencia al evento en el cual, a pesar de una actuación
razonable del juez, se produce una decisión violatoria de derechos
fundamentales, bien sea porque el funcionario es víctima de engaño, por fallas
estructurales de la administración de justicia, por ausencia de colaboración
entre las ramas del poder público. Ver sentencias SU-214 de 2001, T-1180 de
2001, y SU-846 de 2000.
[15] Es deber de los funcionarios públicos, en razón de la necesidad de
legitimidad de las decisiones adoptadas en un ordenamiento democrático, la
motivación amplia y suficiente de las decisiones, en aras de garantizar el
derecho de defensa y contradicción de los ciudadanos frente a dichas
disposiciones. Ver sentencia T-114 de 2002.
[16] Se presenta cuando habiendo la Corte Constitucional establecido el
alcance de un derecho fundamental, el juez ordinario aplica una ley limitando
su alcance. Ver sentencias SU-047  de 1997, SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999.
[17] Cuando el juez da un alcance a una disposición normativa
abiertamente contrario a la Constitución. Ver sentencias SU-1184/01, T-1625/00,
y T1031/01, o cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad a pesar
de ser evidente y haber sido solicitada por alguna de las partes en el
proceso.  Ver sentencia T- 701/04.
[18] Corte Constitucional Sentencia T- 757 de 2012 y T-140 de 2012.
[19] Corte Constitucional Sentencia T-094 de 2012.
[20] Sentencia SU-226 de 2013.
[21] Sentencia SU- 159 de 2002.
[22] Ver Sentencia SU-447 de 2011
[23] Sentencia SU-226 de 2013.
[24] Sentencia SU-226 de 2013.
[25] Sobre defecto fáctico por omisión de valoración probatoria, se
pueden ver; T-814 de 1999,  T-450 de 2001, T-902 de 2005, T-1065 de 2006, T-162
de 2007, entre otras.
[26] Sentencia T-078 de 2010.
[27] Sentencia T-441 de 2010.
[28] Sentencia T-086 de 2007.
[29] Sobre la labor interpretativa del juez, en la sentencia T-330 de
2005, se indicó: “La actividad judicial supone la interpretación permanente
de, entre otras cosas, disposiciones jurídicas. Ello implica que al funcionario
corresponde determinar en cada proceso la norma que se aplicará al caso
concreto. En ese sentido los diversos jueces pueden tener y tienen
comprensiones diferentes del contenido de una misma prescripción jurídica y
derivan de ella, por esta razón, efectos disímiles.”
[30] Al respecto, en la sentencia C-836 de 2001, al estudiar la
exequibilidad del artículo 4 de la Ley 169 de 1896, relativo a las decisiones
uniformes dadas por la Corte Suprema de Justicia que constituyen doctrina
probable, este Tribunal sostuvo: “La función creadora del juez en su
jurisprudencia se realiza mediante la construcción y ponderación de principios
de derecho, que dan sentido a las instituciones jurídicas a partir de su labor
de interpretación e integración del ordenamiento positivo. Ello supone un grado
de abstracción o de concreción respecto de normas particulares, para darle
integridad al conjunto del ordenamiento jurídico y atribuirle al texto de la
ley un significado concreto, coherente y útil, permitiendo encausar este
ordenamiento hacia la realización de los fines constitucionales. Por tal
motivo, la labor del juez no pueda reducirse a una simple atribución mecánica
de los postulados generales, impersonales y abstractos consagrados en la ley a
casos concretos, pues se estarían desconociendo la complejidad y la
singularidad de la realidad social, la cual no puede ser abarcada por completo
dentro del ordenamiento positivo. De ahí se derivan la importancia del papel
del juez como un agente racionalizador e integrador del derecho dentro de un
Estado (…)”. Consultar adicionalmente la sentencia T-441 de 2010.
[31] Sobre este punto, en la citada sentencia C-836 de 2001, la Corte
concluyó: “para interpretar correctamente el concepto de sometimiento de los
jueces a la ley y establecer el nivel de autonomía que tienen para interpretar
el ordenamiento, el juez constitucional debe partir de la premisa de que las
potestades y prerrogativas otorgadas a las autoridades estatales en la parte
orgánica de la Constitución están sometidas a un principio de razón
suficiente.  En esa medida, la autonomía e independencia son garantías
institucionales del poder judicial, que se legitiman constitucionalmente en
tanto que son necesarias para realizar los fines que la Carta les asigna”.
[32] Cabe advertir que, en criterio de la Corte, no toda divergencia
interpretativa en este ámbito constituye una vía de hecho. Al respecto, en la
sentencia T-302 de 2006, se precisó: “la Corte Constitucional ha sido
unánime al señalar que siempre que la interpretación normativa que los
operadores jurídicos hagan de un texto legal permanezca dentro del límite de lo
razonable, la mera divergencia interpretativa con el criterio del fallador no
constituye una vía de hecho. (…) || Por tanto, no es dable sostener que la
interpretación que hacen los operadores judiciales de las normas, se torna
violatoria de derechos fundamentales por el solo hecho de contrariar el
criterio interpretativo de otros operadores jurídicos, e incluso de los
distintos sujetos procesales.”
[33] T-292 de 2006.
[34] Sentencia T-918 de 2010.
[35] Sentencia SU-047 de 1999.
[36] Sobre el particular, en la sentencias
T-766 de 2008, se sostuvo: “el precedente judicial vinculante está
constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y
directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración
del juez. Así, el precedente está ligado a la ratio decidendi o razón
central de la decisión anterior, la que, al mismo tiempo, surge de los
presupuestos fácticos relevantes de cada caso (sentencia T-049 de 2007).”
[37] En relación con el contenido de la ratio decidendi en la
sentencia T-117 de 2007 la Corte señaló que “i) corresponde a la regla que
aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema
jurídico que analiza la Corte en relación con los hechos del caso concreto  y
iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la
hipótesis prevista en ella”. Igualmente consultar T-569 de 2001.
[38] Sentencia T-918 de 2010.
[39] Sobre precedente vertical y horizontal, se pueden consultar las
sentencias T-441 de 2010 y T-014 de 2009.
[40] Sentencia T-918 de 2010.
[41] Al respecto en la sentencia T-468 de 2003, la Corte señaló que “en
la medida en que la Constitución Política (C.P. arts. 228 y 230) les reconoce a
los jueces un margen apreciable de autonomía funcional, el principio de
igualdad, en materia judicial, no puede interpretarse de manera absoluta, so
pena de petrificar el ordenamiento jurídico y, en consecuencia, impedir que las
normas se ajusten a los cambios sociales, políticos y económicos que les dotan
de pleno contenido y significación.”.
[42] Sentencia T-688 de 2003. Además, en esta
oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan
en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza
que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen
una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de
manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por
desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el
principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho
tránsito a cosa juzgada y que han definido ratio decidendi, que los ciudadanos
legítimamente siguen.”
[43] Ver entre otras, las sentencias T-014 de
2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de
2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003.
[44] Sentencia T-918 de 2010. Sobre este punto, por ejemplo, en la
sentencia T-330 de 2005, esta Corporación precisó: “en suma, prima facie,
los funcionarios judiciales están vinculados por la obligación de aplicar el
precedente sentado por los órganos encargados de unificar jurisprudencia. No
obstante, si pretenden apartarse del mismo en ejercicio de la autonomía
judicial, pesa sobre los mismos una carga de argumentación más estricta. Es
decir deben demostrar de manera adecuada y suficiente las razones por las
cuales se apartan.” Así mismo, en la sentencia T-468 de 2003, la Corte
concluyó: “[S]i en la interpretación y aplicación de la ley se dota a la
norma jurídica de contenido y significación, es obvio que las autoridades
judiciales no pueden desconocer o inaplicar un precedente en un caso
determinado, a menos que exista un principio de razón suficiente que justifique
dicho cambio de criterio (precedente horizontal) o resulte admisible un
tratamiento desigual a partir de la diversidad de circunstancias o supuestos
fácticos sometidos a conocimiento y decisión del juez (precedente vertical).”
[45] Posición reiteranda en la sentencia SU-054 de 2015.
[46] ARTICULO   209.  La función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la
delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben
coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control
interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.
[47] Son aquellos a los que se le asignan funciones de dirección,
conducción y orientación institucional en la adopción de políticas y
directrices, que impliquen confianza al corresponderles funciones de asesoría
institucional, o cargos que envuelvan la administración y el manejo directo de
bienes, dineros y/o valores del Estado. Artículo 5 de
la Ley 909 de 2004.
[48] artículo 41 de la Ley 909 de 2004, a cuyo tenor, “[e]s reglada
la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las
causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse
mediante acto motivado. La competencia para efectuar la remoción en empleos de
libre nombramiento y remoción es discrecional y se efectuará mediante acto no
motivado.”
[49] Dichas apreciaciones son válidas tanto para
el texto del Decreto 1 de 1984, como para la Ley 1437 de 2011, dado que el
sentido de las disposiciones se mantuvo, al insistir que son nulos los actos
administrativos que contravengan normas en las que han de fundarse, y que
desconozcan derechos de los administrados afectados por el acto.
[50] Sentencia SU-556 de 2014.
[51] Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 2005. En la misma
providencia la Corte señaló: “Esta regla encuentra su justificación en el hecho
de que la motivación resulta ser necesaria para controvertir dicho acto ante la
jurisdicción contencioso- administrativa, y adicionalmente, porque la
desvinculación debe obedecer a un principio de razón suficiente, es decir, que
deben existir motivos fundados para que la administración prescinda de los
servicios de su funcionario. La ausencia de motivación específica, en
consecuencia, lesiona los derechos fundamentales  al debido proceso y a la defensa
del trabajador, que de manera provisional, ocupa un cargo de carrera
administrativa”.
[52] Corte Constitucional, Sentencia T-104 de 2009, entre muchas otras.
[53] Corte Constitucional, Sentencia C-279 de 2007.
[54] CP., Artículo 209.- “La función administrativa está al servicio de
los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones. // Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones
para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración
pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los
términos que señale la ley”.
[55] Tomás Ramón Fernández, “De la
arbitrariedad de la administración”. Madrid, Civitas, p.1994, p.162
[56] Corte Constitucional, Sentencia T-104 de 2009.
[57] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-800 de 1998, T-1204 de
2004, T-392 de 2005, T-1112 de 2008, T-011 de 2009, Auto 326 de 2009, entre
muchas otras.
[58] Cfr., Corte Constitucional,
[59] Acto no motivado de la Fiscalía General de la Nación.
[60] Acto no motivado de la Alcaldía de Sincelejo.
[61] Acto no motivado de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca.
[62] Acto no motivado de la Directora del Departamento Administrativo de
Seguridad Social en Salud de Sucre.
[63] Corresponde a un procedimiento de Bypass gástrico.
[64] Acto no motivado de la Fiscalía General de la Nación.
[65] Acto no motivado del Senado de la República.
[66] Acto no motivado de la Dirección General de
la Policía Nacional.
[67] Acto no motivado de la Fiscalía General de la Nación.
[68] Acto motivado de la Alcaldía de Valencia
(Córdoba), en el cual solo se cita jurisprudencia y normas, pero no contiene
una justificación objetiva razonable sobre
el hecho en sí de la remoción de la actora, para dar paso a quien no se explica
que hubiere concursado ni que tuviere cuáles méritos superiores.
[69] Son tres casos contra actos administrativos que si bien estaban
motivados, dicha motivación no fue objetiva ni se basó en causales legales.
[70] Acto no motivado de la Alcaldía del Municipio de Ciénaga.
[71] Corte Constitucional, Sentencia C-279 de 2007.
[72] Corte Constitucional, Sentencia T-104 de 2009.
[73] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-800 de 1998, T-1204 de
2004, T-392 de 2005, T-1112 de 2008, T-011 de 2009, Auto 326 de 2009, entre
muchas otras.
[74] Artículo  41. Causales
de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando
empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce
en los siguientes casos:
a) Por declaratoria de insubsistencia del
nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción;
b) Por declaratoria de insubsistencia del
nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación
del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa;
c)  INEXEQUIBLE.
d) Por renuncia regularmente aceptada;
e) Retiro por haber obtenido la pensión de
jubilación o vejez;
f) Por invalidez absoluta;
g) Por edad de retiro forzoso;
h) Por destitución, como consecuencia de
proceso disciplinario;
i) Por declaratoria de vacancia del empleo
en el caso de abandono del mismo;
j) Por revocatoria del nombramiento por no
acreditar los requisitos para el desempeño del empleo, de conformidad con el
artículo 5° de la Ley 190 de 1995, y las normas que lo adicionen o modifiquen;
k) Por orden o decisión judicial;
l) Por supresión del empleo;
m) Por muerte;
n) Por las demás que determinen la
Constitución Política y las leyes.
Parágrafo 1º.  INEXEQUIBLE.
Parágrafo 2º. Es reglada la competencia
para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales
consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante
acto motivado.
La competencia para efectuar la remoción en
empleos de libre nombramiento y remoción es discrecional y se efectuará
mediante acto no motivado.
[75] Artículo  8°. Mientras se surte el proceso de selección convocado
para la provisión de los empleos, estos podrán ser provistos mediante encargo a
empleados de carrera, de conformidad con lo establecido en la Ley 909 de 2004.
El término de duración del
encargo no podrá ser superior a seis (6) meses.
Parágrafo
transitorio. La Comisión Nacional del Servicio Civil podrá autorizar
encargos y nombramiento provisionales, sin previa convocatoria a concurso,
cuando por razones de reestructuración, fusión, transformación o liquidación de
la entidad o por razones de estricta necesidad del servicio lo justifique el
jefe de la entidad. En estos casos el encargo o el nombramiento provisional no
podrán superar los seis (6) meses, término dentro del cual se deberá convocar
el empleo a concurso. El nombramiento provisional procederá de manera
excepcional cuando no haya personal que cumpla con los requisitos para ser
encargado y no haya lista de elegibles vigente que pueda ser utilizada.
Artículo
10. Antes
de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del
nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos
por terminados.
[76] Que la Constitución Política de Colombia
en su artículo 209, señala que la función administrativa está al servicio de
los intereses generales, por lo tanto, las autoridades administrativas deben
coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado.
A. Que mediante la Resolución No. 7803 del 13 de
diciembre de 2008, el Ministerio de Educación Nacional certificó al Municipio
de Quibdó para administrar la educación y la planta de personal que en ese
momento se encontraba adscrita al sector educación.
B. Que el municipio de Quibdó mediante Decreto No. 520 de
2010, adoptó la planta de cargos de la Secretaría de Educación Municipal, en
virtud del Proyecto de Modernización.
C. Que a través del Oficio No 49292 del 16 de diciembre
de 2011, radicado de entrada No. 02-2011-58449-58458, la Comisión Nacional del
Servicio Civil, autorizó la realización de nombramientos provisionales en la
planta de cargos de la Secretaría de Educación del Municipio de Quibdó, por el
término no superior a seis (6) meses.
D. Que por medio de Decreto Municipal No. 871 del 29 de
diciembre de 2011, la Administración Municipal, adoptó la autorización
concedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil para prorrogar los
nombramientos provisionales en la planta central de la Secretaría de Educación
del Municipio de Quibdó, y en consecuencia prorrogó los nombramientos en
provisionalidad de los funcionarios.
E. Que el Decreto 1227 de 2005, reglamentario
de la Ley 909 de 2004 y del Decreto – ley 1567 de 1998, en su artículo 10
regula que: “Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la
prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada,
podrá darlos por terminados”.
F. Que sobre la viabilidad de la desvinculación de quienes
ejercen empleos de carrera con carácter provisional, el Consejo de Estado, en
Sentencia del 23 de septiembre de 2010, orientó que tal decisión debe ser
motivada.
G. Que el término de vinculación en provisionalidad dado
a los funcionarios en virtud de la autorización de la CNSC del 16 de diciembre
de 2011, fue hasta por seis (6) meses, los cuales están próximos a vencer y la
administración no cuenta con un nuevo permiso u autorización de la Comisión
Nacional del Servicio Civil para prorrogarlos o que le dé su viabilidad o
continuidad.
H. Que se busca no crear situaciones de hecho y tomar
medidas preventivas y evitar dar continuidad en el servicio a un personal por
fuera de las autorizaciones legales por el órgano competente y de esa manera
disminuir el déficit financiero que cuenta actualmente la administración
municipal.
I. Que de conformidad con lo anterior, la Administración
Municipal considera que se dan las condiciones legales para dar por terminado
los nombramientos provisionales de los servidores públicos adscritos a la
planta central de cargos de la Secretaría de Educación del Municipio de Quibdó,
en cuanto los hechos se encuadran en lo establecido en el Decreto 1227 de 2005;
es decir, por vencimiento del término del nombramiento y de la autorización
dada por la CNSC.
J. Que
se hace necesario declarar la vacancia de los cargos.
[77] El 25 de marzo de 2014.