T-403-95
Sentencia No. T-403/95
Sentencia No.
T-403/95
LEGITIMACION POR
ACTIVA EN TUTELA-Derechos
ajenos
Quien pidió la
tutela evidentemente no tenía la titularidad de todos los derechos
fundamentales reclamados, la jurisdicción constitucional no podría, sin
perjuicio del debido proceso, proferir sentencia favorable a sus pretensiones,
porque el interés subjetivo y específico en la resolución de la supuesta
violación de los derechos constitucionales fundamentales reseñados en la
demanda, corresponde a persona distinta que no intervino en el proceso.  Por lo
tanto, por este aspecto, la Sala cree que el actor incurrió en un error
insubsanable cuando pretendió, mediante tutela, defender varios derechos ajenos
como si fueran suyos.
DERECHO DE
POSTULACION-Derechos
ajenos
La tutela, como
mecanismo excepcional y subsidiario de defensa de los derechos fundamentales,
es un proceso independiente, autónomo, de conocimiento de la jurisdicción
constitucional, que como tal, en lo que atañe al derecho de postulación,
requiere de la nítida representación judicial del interesado si éste no actúa
por sí mismo.
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Titularidad/SENTENCIA
INHIBITORIA-Prohibición
En materia de
tutela, siempre que la parte actora no sea titular del derecho fundamental
reclamado, el juez constitucional, en lo pertinente, deberá dictar sentencia
desestimatoria, advirtiendo, claro está, que los efectos del fallo no se extenderán
jamás a lo que sobre el mismo particular, eventualmente, pueda llegar a exigir
quien sí tenga la titularidad del correspondiente derecho fundamental.
DERECHO AL BUEN
NOMBRE DE ABOGADO-Obligación
de medio
El buen nombre
profesional no se vulnera, porque el abogado -cuyas obligaciones, cuando quiera
que procede en procura de conductas o pronunciamientos de particulares o de
funcionarios públicos, son de medio y no de resultado-, no es el responsable de
la demora o la falta total de respuesta de aquellos a quienes acudió en
desarrollo de sus compromisos.
FALLO DE TUTELA-Fundamentación probatoria
A la resolución
no se le podía dar cumplimiento antes que la jurisdicción contencioso
administrativa resolviera la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Pues bien, lo cierto es que sobre la existencia de tal acción, en el expediente
no figura ninguna prueba. Revisado cuidadosamente todo el legajo, se encuentra
que la mención del proceso sólo aparece en la parte motiva de la sentencia de
segunda instancia. Este aspecto, que denota que se falló con base en el
conocimiento privado, refuerza las discrepancias de la Sala con la sentencia
revisada, y, además, conducirá a la misma a pedir que la conducta del juez sea
investigada por la autoridad competente.
Referencia: proceso T-67510.
Actor: Pedro Antonio Turbay Salcedo.
Procedencia: Juzgado Quince (15) Penal del Circuito de
Barranquilla.
Ponente: doctor Jorge Arango Mejía.
Sentencia aprobada
en sesión del once (11) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
La Sala Primera
(1a.) de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide
sobre la sentencia del Juzgado Quince (15) Penal del Circuito de Barranquilla,
de fecha seis (6) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995), (folios 3
a 16 del cuaderno del ad quem número 003), que revocó en su totalidad el
fallo proferido por el Juzgado Quince (15) Penal Municipal de la misma ciudad,
el día veintitrés (23) de enero del presente año, (folios 392 a 398 vto. del
cuaderno del a quo número 032).
Se observa que en
este expediente se ventilan dos (2) asuntos diferentes, así:
A. Tutela
relacionada con la solicitud de nulidad del cierre del negocio de comidas
rápidas denominado “Donde Oscar”.
1o. Antecedentes.
a. Hechos.
Vale la pena
observar desde un principio que no obstante que el actor, doctor Pedro Antonio
Turbay Salcedo, reconoce haber sido el abogado que representó al propietario
del negocio anotado en la actuación administrativa previa que dio origen al
presente negocio, la demanda de tutela, presentada el seis (6) de enero de este
año, carente de apoderamiento o de la mención de ser una agencia oficiosa,
fue formulada por aquél en su propio nombre, invocando su “condición de
perjudicado”, (folio 1 del cuaderno 032).
Además, en la
declaración que el doctor Turbay rindió ante el Juzgado Quince (15) Penal
Municipal de Barranquilla, el diecinueve (19) de enero de mil novecientos
noventa y cinco (1995), (folio 171 ibídem), reiteró que procedía en su propio
nombre, agregando, sin acreditarlo, que también lo hacía como“apoderado
de los propietarios de los establecimientos de comercio DONDE OSCAR y DONDE YULI
(...)”.
Precisado lo
anterior, cabe anotar que las autoridades demandadas en este expediente, todas
ubicadas en la ciudad de Barranquilla, fueron la Alcaldía Distrital, la
Secretaría de Gobierno Distrital, la Comisaría General de Policía Distrital, la
Inspección Sexta (6a.) de Policía Distrital y la Inspección Permanente IV,
turno I, (folio 1 ibídem).
Como derechos
fundamentales vulnerados o amenazados se mencionaron el de acceder “a una
administración de justicia sujeta estrictamente  al imperio de la ley (CP arts.
121, 229 y 230), al debido proceso (CP art. 29), al comportamiento de las
autoridades públicas conforme a derechos inalienables (CP art. 5), a la
prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), al trabajo como un derecho y una
obligación social (CP art. 25) y a presentar peticiones respetuosas y obtener
pronta resolución (CP art. 23)”, (folio 1 ibídem).
El demandante
manifestó que, para oponerse al cierre indefinido del negocio que hiciera la
Inspección Sexta (6a.) de Policía Distrital, recibió poder de Oscar Augusto
Aguilar Marriaga, propietario del establecimiento, (folio 2 ibídem), y que en
cumplimiento de su deber, (folio 3 ibídem), el diecinueve (19) de diciembre del
año pasado, ante la citada Inspección, presentó “petición de nulidad de la
diligencia de 17 de diciembre de 1994 por la cual se cerró indefinidamente el
establecimiento de comercio denominado ‘Donde Oscar’, ubicado en la calle 85
No. 52-16”, (folios 27 a 33 ibídem).
El treinta (30) de
diciembre y, ya en este año, el tres (3) de enero, requirió “de las
autoridades acusadas” la resolución del reclamo presentado, sin obtener,
para la fecha de presentación de la tutela, resultado alguno, (folio 3 ibídem).
En su opinión, este
silencio lo colocó ante el “peligro inminente” de que su cliente le
revocara el mandato, pues no podía mostrarle ningún resultado. Así, con su
prestigio profesional expuesto, habría una amenaza, cuando no una vulneración,
de los derechos constitucionales alegados, (folios 2 y 3 ibídem).
Sin precisar sus
pretensiones, el actor, a
modo de medida provisional de protección, pidió la “suspensión” del
cierre del restaurante. Y, a pesar de que, como ya se dijo, la demanda se
refirió a dos (2) asuntos distintos,  también solicitó condena en costas y
perjuicios -tasando los materiales en suma superior a quince millones de pesos
($15.000.000.oo), y los morales en más de trescientos (300) gramos oro-, sin
especificar cómo habrían de repartirse las responsabilidades entre las diversas
entidades demandadas, ni cuáles serían los montos para cada una de las dos (2)
acciones acumuladas, (folios 1, 2 y 3 ibídem).
Para mejor
entendimiento, conviene recordar, además, que la Secretaría de Gobierno
Municipal (folios 154 y 155 ibídem), por resolución número 2701 del seis
(6) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993), había cancelado
indefinidamente la patente de funcionamiento otorgada al establecimiento “Donde
Oscar” el veintitrés (23) de abril de mil novecientos noventa y dos (1992),
porque, entre otras cosas, a pesar de que el negocio sólo estaba autorizado
para vender perros calientes, se había convertido en restaurante.
Mediante resolución
número 3681 del diecisiete (17) de diciembre de mil novecientos noventa y
tres (1993), (folios 156 y 157 ibídem), se denegó el recurso de reposición
interpuesto por Oscar Augusto Aguilar Marriaga contra la resolución número
2701.
El veintisiete (27)
de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993), con arreglo a la resolución
número 1787, (folio 236 ibídem), la Alcaldía Distrital de Barranquilla, al
resolver el recurso subsidiario de apelación, también confirmó en su totalidad
la resolución número 2701 del seis (6) de agosto de mil novecientos noventa y
tres (1993).
Como quiera que
posteriormente el actor controvirtió el cierre del establecimiento “Donde
Oscar” -que se efectuó por la Inspección Sexta (6a.) de Policía de
Barranquilla, (folio 335 ibídem), el veintidós (22) de febrero de mil
novecientos noventa y cuatro (1994)-, el Alcalde, por medio de la resolución
número 1116 del dos (2) de junio del mismo año, susceptible del recurso de
reposición, (folios162 a 164 ibídem), decretó la nulidad de la medida,
considerando que fue hecha definitivamente, debiendo haberlo sido sólo en forma
indefinida; y así mismo, ordenó a la Inspección cumplir fielmente la resolución
2701 del seis (6) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993).
Finalmente (folio
387 ibídem), el diecisiete (17) de diciembre de mil novecientos noventa y
cuatro (1994), la Inspección Sexta (6a.) Distrital de Policía de Barranquilla
procedió a efectuar la diligencia que dio origen a esta tutela, es decir, el
cierre indefinido del establecimiento denominado “Donde Oscar”.
De otra parte, por
escritura pública número tres mil cuatrocientos ochenta y siete (3487) del
veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), de la
Notaría Segunda (2a.) de Barranquilla (folios 210 y siguientes ibídem), el
señor Oscar Augusto Aguilar Marriaga, a pesar de la cancelación que pesaba
sobre su negocio, presentó para su protocolización, una serie de documentos
entre los que se destaca una solicitud de licencia de funcionamiento para un
establecimiento de comidas rápidas, dirigida a la Secretaría de Gobierno de
Barranquilla, recibida el diecisiete (17) de agosto de mil novecientos noventa
y cuatro (1994), y radicada bajo el número 94-1890, (folios 36, 46 y 135
ibídem). Con este instrumento público se pretendió llenar los requisitos
exigidos por el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo para invocar
un presunto silencio administrativo positivo, con base en lo dispuesto por el
artículo 5o. del acuerdo cincuenta y cinco (55) del dieciocho (18) de diciembre
de mil novecientos noventa (1990), del Concejo Municipal de Barranquilla. Dicha
norma dice: “Si la solicitud de Licencia se ajustó a las disposiciones del
artículo anterior, y si no se formularon oposiciones o las presentadas se
rechazaron, el Alcalde concederá la Licencia de Funcionamiento y expedirá la
patente correspondiente dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendarios
que prevé el artículo 63 de la ley 9a. de 1989. En la misma Resolución se
clasificará el establecimiento. Transcurridos los términos para resolver, sin
que el Alcalde se pronuncie, operará el silencio administrativo positivo”.
b. Los fallos de
tutela.
1) El
pronunciamiento del Juzgado Quince (15) Penal Municipal de Barranquilla.
Este juzgado,
excepto en lo atinente al derecho de petición -pues, en el plazo de cuarenta y
ocho (48) horas, ordenó a la Alcaldía Distrital de Barranquilla dar respuesta a
las peticiones del diecinueve (19) y del treinta (30) de diciembre de mil
novecientos noventa y cuatro (1994), así como a la del tres (3) de enero de mil
novecientos noventa y cinco (1995)-, negó la tutela por improcedente.
Para el a quo,
(folio 397 ibídem), la acción no procedía pues el actor contaba con los medios
de defensa  contencioso administrativos, amén de que no se presentaban los
elementos de un perjuicio irremediable.
Es importante anotar
que, en cumplimiento de la orden impartida, (folios 414 a 417 ibídem), la
Jefatura de la Unidad Administrativa de la Secretaría de Gobierno Distrital de
Barranquilla, mediante la resolución número cinco (5) del dos (2) de febrero de
mil novecientos noventa y cinco (1995), rechazó de plano la petición de nulidad
propuesta por el señor Oscar Augusto Aguilar Marriaga, aclarando que contra tal
determinación procedían los recursos de reposición y apelación.
2) La sentencia
del Juzgado Quince (15) Penal del Circuito de Barranquilla.
Como consecuencia de
una impugnación formulada por la Alcaldía de Barranquilla, el señalado despacho
judicial, el seis (6) de marzo del presente año, dictó una providencia por la
cual revocó en su totalidad el fallo del a quo y, en su lugar, como mecanismo
transitorio, dispuso tutelar todos los derechos fundamentales impetrados
por la parte actora. Por consiguiente, previo envío de copias a la Procuraduría
Departamental y a la Fiscalía General de la Nación, ordenó a todas las
autoridades demandadas, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, proceder a
reabrir el negocio denominado “Donde Oscar”, hasta “que culmine
ejecutoriadamente el proceso de acción de nulidad y restablecimiento del
derecho radicado bajo el No. 8762”, (folios 3 a 16 del cuaderno del ad
quem número 003).
El fallo estimó que
el cierre del diecisiete (17) de diciembre violó los artículos 41, 42 y 176 del
Código Contencioso Administrativo; que, además, no existió ningún auto o ley
que ordenara o justificara la diligencia en mención; que la Inspección vulneró
el silencio administrativo positivo que asistía al actor; que la presencia de
una demanda contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del
derecho -de cuya existencia la Sala debe decir que no hay prueba en el
expediente- contra “las resoluciones afectadas en dichos procesos”, al
quitarles la fuerza ejecutoria, les impedía “cualquier eventual cumplimiento”.
c. Solicitud de
la Defensoría del Pueblo.
En escrito del
veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995), el Defensor
del Pueblo, doctor Jaime Córdoba Triviño, solicitó la revisión del presente
caso.
La preocupación
fundamental de este funcionario recae en la parte del fallo de segunda
instancia que dijo que mientras la justicia contencioso administrativa no
resuelve sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, los
correspondientes actos atacados no son de obligatorio cumplimiento. Según la
Defensoría, esta tesis, fuera de ser ostensiblemente ilegal, vulnera la llamada
presunción de legalidad de los actos administrativos.
2o.
Consideraciones.
a. Competencia.
La Sala es
competente para decidir, por lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral
9o., de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
b. Si el abogado
no tiene la calidad de representante judicial, bien como apoderado o como
agente oficioso, no es posible obtener la tutela de derechos individuales
ajenos.
Sobre este tema,
que a pesar de su importancia no fue abordado por los juzgadores de instancia,
la Sala considera que el actor presentó la demanda de tutela en su propio
nombre. Esto se desprende
de la propia demanda (folio 1 del cuaderno 032), pues en ella se consignó la
opinión de que sólo el demandante tenía la “condición de perjudicado”.
Si bien
posteriormente -en la declaración del diecinueve (19) de enero de mil
novecientos noventa y cinco (1995), visible al folio 171 ibídem-, el actor,
reiterando que procedía en su propio nombre, agregó que también lo hacía como “apoderado
de los propietarios de los establecimientos de comercio DONDE OSCAR y DONDE
YULI (...)”, lo cierto es que no acreditó tal calidad de ningún modo y,
sobre todo, no fue contundente en dar a entender que actuaba en nombre de otro,
pues encuadró o vinculó el alcance de su afirmación a los motivos consignados
en la solicitud de tutela, uno de los cuales fue precisamente el deseo de
obtener la defensa de sus propios derechos.
Al respecto, es
ilustrativo recordar que el doctor Turbay Salcedo, cuando se le preguntó sobre
la representación que tenía al demandar la tutela, textualmente dijo haber
actuado en su propio nombre y representación, y en su “calidad de apoderado de
los propietarios de los establecimientos de comercio ‘Donde Oscar’
y ‘Donde Yuli’ “, precisando luego que los dueños eran “OSCAR
AUGUSTO AGUILAR MARRIAGA y FERNANDO CORONADO”, y que los motivos de la
acción “son los que están consignados en la solicitud”. Esto último, a
juicio de la Corte, hace que sea inevitable seguir entendiendo que la calidad
en que intervino el actor en la tutela no varió con respecto a la expuesta
inicialmente en la demanda, o sea que el demandante mantuvo el criterio de
defender sus propios derechos. Así, pues, cuando el demandante declaró que
representaba al señor Aguilar Marriaga, debe inferirse que únicamente se
refirió a su intervención profesional en la petición de nulidad del cierre del
diecisiete (17) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994),
gestión para la cual sí contó con el poder correspondiente (folio 33 ibídem).
Establecido,
entonces, que el demandante no actuó en representación ajena (ni siquiera
dijo ser agente oficioso) sino en causa propia, es menester ver si para los
fines de esta acción ello fue o no acertado. Para dilucidar esta cuestión, debe
recordarse que de todos los supuestos derechos fundamentales mencionados en la
demanda -el de acceder a una administración de justicia sujeta
estrictamente  al imperio de la ley (CP arts. 121, 229 y 230); el del debido
proceso (CP art. 29); el de exigir que el comportamiento de las autoridades
públicas esté conforme a derechos inalienables (CP art. 5); el de la
prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228); el del trabajo (CP art. 25) y
el de presentar peticiones respetuosas y obtener pronta resolución (CP art.
23)-, sólo el del trabajo involucraba el interés personal del actor, tal como
se examinará más adelante. En efecto, los demás derechos, cuya supuesta
violación sería a consecuencia de la demora en responder la solicitud de
nulidad, necesariamente estaban vinculados al interés de la persona que elevó
la petición, o sea el señor Aguilar Marriaga. El titular del interés legítimo,
el autorizado para exigir la declaración administrativa de la supuesta nulidad
del cierre del establecimiento de comercio “Donde Oscar”, no podría ser,
sin detrimento de la lógica jurídica, una persona distinta del dueño del
negocio afectado por la medida de cierre. Y como la intervención del doctor
Turbay Salcedo ante la municipalidad de Barranquilla fue, precisamente, en
representación de su cliente, mal podría decirse que actuó en la defensa de su
propio interés. Así, pues, como quien pidió la tutela evidentemente no tenía
la titularidad de todos los derechos fundamentales reclamados, la jurisdicción
constitucional no podría, sin perjuicio del debido proceso, proferir sentencia
favorable a sus pretensiones, porque el interés subjetivo y específico en la
resolución de la supuesta violación de los derechos constitucionales
fundamentales reseñados en la demanda (excepto el caso del derecho al trabajo
que se analizará más adelante), corresponde a persona distinta que no intervino
en el proceso.  Por lo tanto, por este aspecto, la Sala cree que el actor incurrió
en un error insubsanable cuando pretendió, mediante tutela, defender varios
derechos ajenos como si fueran suyos.
Dicho sea de paso,
el error anotado quizás pueda provenir de la idea equivocada de que el poder
otorgado para determinado proceso o actuación, también se extiende a la
eventual acción de tutela que el asunto pueda merecer. La Sala previene contra
tal enfoque. La tutela, como mecanismo excepcional y subsidiario de defensa de
los derechos fundamentales, es un proceso independiente, autónomo, de
conocimiento de la jurisdicción constitucional, que como tal, en lo que atañe
al derecho de postulación, requiere de la nítida representación judicial del
interesado si éste no actúa por sí mismo.
De otra parte, la
Sala cree que el criterio expuesto armoniza con lo que, en materia de
legitimidad e interés para proponer la acción de tutela, disponen los artículos
86 de la Constitución y 10 del decreto 2591 de 1991, pues estas normas señalan
que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces,
en todo momento y lugar, (...) la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública”; y que la acción de tutela “podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante” (negrillas por fuera de texto). La interpretación de estas
disposiciones, en concordancia con el parágrafo del artículo 29 del decreto
2591 de 1991 -que ordena que el contenido de los fallos de tutela no puede ser
inhibitorio-, conduce a la conclusión de que en materia de tutela, siempre que
la parte actora no sea titular del derecho fundamental reclamado, el juez
constitucional, en lo pertinente, deberá dictar sentencia desestimatoria,
advirtiendo, claro está, que los efectos del fallo no se extenderán jamás a lo
que sobre el mismo particular, eventualmente, pueda llegar a exigir quien sí
tenga la titularidad del correspondiente derecho fundamental.
En síntesis, como la
prosperidad de la defensa de los derechos constitucionales objeto de esta
tutela (excepto lo relativo al derecho al trabajo, pero sólo por las razones
que se expondrán a continuación), requería de la presencia del señor Aguilar
Marriaga como parte actora, presencia que nunca se dio porque el actor, abogado
Pedro Antonio Turbay Salcedo, formuló la demanda en su propio nombre, la Corte
Constitucional no tendrá otra opción que la de desestimar las pretensiones
correspondientes.
c. El silencio
administrativo, que, como es bien sabido, incide negativamente sobre el derecho
de petición, por el contrario no amenaza o viola ni el buen nombre ni el
derecho al trabajo de los abogados que litigan en causa ajena.
Como se recuerda,
para el actor el silencio administrativo endilgado a la parte demandada,
respecto de la falta de pronta resolución a la petición de nulidad de la
diligencia del diecisiete (17) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro
(1994), por la cual se cerró indefinidamente el establecimiento de comercio
denominado “Donde Oscar” (folios 27 a 33 ibídem), al ponerlo ante el “peligro
inminente” de que su cliente le revocara el mandato -por no poder exhibir
ningún resultado-, lo habría expuesto, por la vía del desprestigio profesional
(una especie de afrenta al buen nombre), a la vulneración de su derecho al
trabajo (folios 2 y 3 ibídem).
Esta Corporación
considera que la ausencia de pronta respuesta por parte de la administración,
es una omisión que no obstante ser violatoria del derecho de petición, por su
naturaleza no es susceptible de afectar el prestigio profesional o el derecho
al trabajo de los abogados que litigan en causa ajena. ¿Por qué? Por lo menos
por dos razones. Veamos.
En primer lugar,
el buen nombre profesional no se vulnera, porque el abogado -cuyas
obligaciones, cuando quiera que procede en procura de conductas o
pronunciamientos de particulares o de funcionarios públicos, son de medio y no
de resultado-, no es el responsable de la demora o la falta total de respuesta
de aquellos a quienes acudió en desarrollo de sus compromisos. Por el contrario, quienes sí están
expuestos a deteriorar su buena imagen, son precisamente los morosos en el
cumplimiento de su deber, es decir, los destinatarios de las correspondientes
peticiones. El procurador judicial que se enfrenta al silencio administrativo
-o al de los particulares- siempre está en la posibilidad (y en el deber) de
informar a su cliente de tal situación. Y esta información, que bien puede ser
puesta en conocimiento de terceros, es más que suficiente para despejar
cualquier duda alrededor de la idoneidad del profesional. Si, en las
circunstancias anotadas, el poderdante, que se presume de buena fe, no comparte
las explicaciones de su abogado, simplemente dará con ello la medida de su
ignorancia.
En segundo
término, el derecho al trabajo del abogado que representa intereses ajenos,
respecto de los cuales se da la figura del silencio administrativo, no se
quebranta, pues esa situación no es obstáculo para que siga defendiendo al
agenciado, atienda nuevos clientes, continúe ejerciendo la profesión o explote
otras actividades. Y como la omisión de la administración no le es imputable,
siempre estará en capacidad de combatir cualquier amago de descrédito que gire
alrededor de su nombre.
Aplicando estas
ideas al presente caso, habrá de declararse que al actor no le asistió la razón
cuando planteó la tutela con base en la violación o amenaza de vulneración de
su derecho al trabajo.
d. Agotada la vía
gubernativa, los actos administrativos en firme gozan de presunción de
legitimidad y, en consecuencia, adquieren fuerza ejecutoria.
La intervención de
la Defensoría del Pueblo solicitó de la Corte un pronunciamiento sobre el tema
de la presunción de legitimidad de los actos administrativos, teniendo en
cuenta que el fallador de segundo grado adoptó una tesis heterodoxa consistente
en afirmar que la resolución número 2701 del seis (6) de agosto de mil
novecientos noventa y tres (1993), por la cual el municipio de Barranquilla
canceló indefinidamente la patente de funcionamiento del establecimiento “Donde
Oscar”, no tenía fuerza ejecutoria por haberse interpuesto contra ella una
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Aunque para la
resolución de la presente tutela la opinión requerida no es indispensable
-porque la suma de los argumentos contenidos en los literales b. y c. son
suficientes para denegar el amparo deprecado-, la importancia de lo planteado
por la Defensoría amerita, al menos, una breve manifestación de la Sala.
Sobre el particular,
es evidente que la opinión del Juzgado Quince (15) Penal del Circuito de
Barranquilla contradice las disposiciones vigentes sobre la materia. En
efecto, el Código Contencioso Administrativo en sus artículos 62, 63, 64 y 66,
instituye un sistema que, en resumen, permite que los actos administrativos
sean ejecutados cuando estén en firme, lo que ocurre cuando se agota la llamada
vía gubernativa, sin que la eventual actuación que se surta ante la
jurisdicción contencioso administrativa les quite per se su fuerza
ejecutoria.
De
las normas citadas se puede decir:
-
Que los actos administrativos son firmes cuando contra ellos no procede ningún
recurso, o cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. (La resolución
2701, a juicio de la Sala, está en el último caso, puesto que frente a ella se
esgrimieron, sin éxito, los recursos de reposición y apelación).
-
Que en los casos atrás señalados ocurre el agotamiento de la vía gubernativa.
(Por lo tanto, tal cosa le sucedió a la resolución 2701).
-
Que salvo disposición en contrario y concluida la vía gubernativa, la
administración puede proceder al cumplimiento de los actos que sean firmes. (Esto,
precisamente, fue lo que aconteció con la diligencia de cierre del
establecimiento “Donde Oscar”).
-
Que, salvo norma en contra, la fuerza obligatoria de los actos administrativos
en firme no se mantiene si recae sobre ellos anulación o suspensión de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo; si sus fundamentos de hecho o
derecho han desaparecido; si después de cinco años la administración no ha
realizado los actos que le corresponden para ejecutarlos; si se da la condición
resolutoria que los grava, pierden su vigencia o, en los términos de la
sentencia C-069 de 1995, se oponen manifiestamente a la Constitución. (Ninguna
de estas alternativas tuvo ocurrencia en las resultas de la aplicación de la
resolución 2701).
Lo dicho se confirma
con la existencia de la “suspensión provisional” de los actos
administrativos, la cual, con arreglo al artículo 152 del Código Contencioso
Administrativo, subrogado por el artículo 31 del decreto 2304 de 1989,  puede
efectuarse cautelarmente por el Consejo de Estado y los tribunales
administrativos, con el objeto de desvirtuar la presunción de legitimidad de
aquéllos y, en consecuencia, hacerlos inaplicables. Esta institución demuestra
que para que los actos administrativos puedan “suspenderse”, es
indispensable que éstos previamente tengan fuerza ejecutoria. De lo contrario,
la “suspensión provisional” sería una figura carente de sentido.
Pero, además, en
esta tutela se presenta algo que la Sala no puede dejar pasar desapercibido. Se
trata de la afirmación que hizo el ad quem, en el sentido de que a la
resolución 2701 no se le podía dar cumplimiento antes que la jurisdicción
contencioso administrativa resolviera la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho radicado bajo el No. 8762. Pues bien, lo cierto es que sobre la
existencia de tal acción, en el expediente no figura ninguna prueba. Revisado
cuidadosamente todo el legajo, se encuentra que la mención del proceso 8762
sólo aparece en la parte motiva de la sentencia de segunda instancia. Este
aspecto, que denota que se falló con base en el conocimiento privado, refuerza
las discrepancias de la Sala con la sentencia revisada, y, además, conducirá a
la misma a pedir que la conducta del juez sea investigada por la autoridad
competente. Esta medida se estima necesaria, pues este juez promovió la
investigación de las autoridades demandadas por parte de la Procuraduría y la
Fiscalía General de la Nación.
En síntesis, la
Corte, a diferencia de lo que dijo el Juzgado Quince (15) Penal del Circuito de
Barranquilla, estima que la resolución 2701, a la luz de las normas anotadas y
con arreglo a lo que aparece probado, nunca perdió su fuerza ejecutoria.
B. Tutela
relacionada con la solicitud de nulidad del cierre del negocio de comidas
rápidas denominado “Donde Yuli”.
1o. Antecedentes.
a. Hechos.
El actor, en forma
análoga a como lo hizo en el caso anterior, es decir, demandando la tutela en
su propio nombre y no como agente oficioso procesal o en representación del
interesado, que en esta oportunidad fue el señor Fredy Fernando Coronado
Pizarro, planteó la violación de los mismos derechos constitucionales.
En esta ocasión, la
petición de nulidad cuya demora en resolverse supuestamente causó la
vulneración de los derechos alegados, fue la dirigida contra el “acta de
visita” del nueve (9) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994),
emanada de la Inspección Distrital Permanente número cuatro (4), turno uno (1),
de Barranquilla , (folio 6 del cuaderno 032). El acta anotada (folio 15 ibídem)
ordenó el cierre indefinido del establecimiento de comidas rápidas “Donde
Yuli”, propiedad del señalado señor Coronado Pizarro.
Resumiendo, la
presente acción, con excepción de lo atrás expuesto, en lo esencial es
básicamente igual a la relativa al establecimiento “Donde Oscar”, pues,
dirigida contra las mismas autoridades, pretende la obtención del amparo
constitucional para prevenir el quebrantamiento de unos derechos
constitucionales ajenos -dejando a salvo, también por los mismos motivos de la
primera tutela, el derecho al trabajo del demandante-, todo a causa del
silencio administrativo relacionado con la falta de resolución de la solicitud
de nulidad por el cierre de un establecimiento de comercio. Y, además, debe
señalarse (folio 129 ibídem) que la administración municipal, el seis (6) de
enero del presente año, precisamente revocó el cierre indefinido del anotado
negocio “Donde Yuli”, ordenando el levantamiento de los sellos
impuestos.
b. Los fallos de
tutela.
1) El
pronunciamiento del Juzgado Quince (15) Penal Municipal de Barranquilla.
Esta autoridad
(folios 392 y siguientes ibídem), el veintitrés (23) de enero del corriente
año, negó la tutela considerando que, por estar el negocio “Donde Yuli” ya
abierto al público, no se vulneró ningún derecho fundamental.
2) La sentencia
del Juzgado Quince (15) Penal del Circuito de Barranquilla.
En fallo ciertamente
confuso, pues, entre otras cosas, el ad quem no separó con el rigor
debido los dos casos involucrados, se revocó en su totalidad la decisión del a
quo y, por tanto, con alcances ininteligibles -porque el restaurante “Donde
Yuli” está en pleno funcionamiento-, se concedió la tutela.
2o.
Consideraciones.
a. Competencia.
Como en el caso
anterior, la Sala es competente para decidir, por lo dispuesto en los artículos
86 y 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
b. Las
consideraciones de la primera tutela, o sea la del establecimiento “Donde
Oscar”, se aplican íntegramente al asunto del restaurante “Donde Yuli”.
Se reitera,
entonces, que la acción no puede prosperar porque, de una parte, fue propuesta
para la defensa de derechos fundamentales ajenos, sin poder ni agencia
oficiosa; y de otra parte, porque el derecho al trabajo del abogado que litiga
en causa ajena, no se vulnera en razón del silencio administrativo.
Además, como el
cierre del establecimiento fue revocado por la municipalidad de Barranquilla,
la Sala estima que desapareció el fundamento último de la tutela.
C. Decisión.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del Juzgado Quince (15) Penal
del Circuito de Barranquilla, de fecha seis (6) de marzo de mil novecientos
noventa y cinco (1995), que, a su vez, revocó en su totalidad el fallo
proferido por el Juzgado Quince (15) Penal Municipal de la misma ciudad, el día
veintitrés (23) de enero del presente año, y, en consecuencia, DENEGAR
las dos (2) tutelas solicitadas por el doctor Pedro Antonio Turbay Salcedo, en
relación con los establecimientos de comida rápida “Donde Oscar” y “Donde
Yuli”.
SEGUNDO. ENVIAR una fotocopia auténtica del proceso al
Consejo Seccional de la Judicatura competente, a fin de que juzgue si el juez
de segundo grado amerita algún tipo de sanción por el hecho de haber fallado
con base en su propio conocimiento privado, en relación con la afirmación de
que la jurisdicción contencioso administrativa estaba tramitando la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el No. 8762.
TERCERO.
COMUNICAR este fallo al
Juzgado Quince (15) Penal Municipal de Barranquilla, para los efectos previstos
en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte.
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General