C-998-01
Sentencia C-954/01
Sentencia C-998/01
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inhabilidades de alcalde
Referencia:  expediente D-3481
Demanda
de inconstitucionalidad contra del artículo 37 (parcial) de la Ley 617 de
2000“Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el decreto
extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el
decreto 1421 de 1993, se dictan normas tendientes a fortalecer la
descentralización y se dictan normas para la racionalización del gasto público
nacional”
Actor:
Jose Hermes Ruiz Sierra
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá
D.C,  diecinueve (19) de septiembre de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241 numeral 4° de la
Constitución Política, y cumplidos los requisitos y trámites  contemplados en
el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la
Constitución Política, el ciudadano JOSE HERMES RUIZ SIERRA presentó ante esta
Corporación demanda de inconstitucionalidad  contra el artículo 37 (parcial) de
la Ley 617 de 2000.
Mediante auto del
18 de abril de 2001, el Magistrado Ponente admitió la demanda y ordenó fijarla
en lista, se dispuso correr traslado del expediente al Jefe del Ministerio
Público para lo de su competencia y se enviaron las comunicaciones respectivas
al señor Presidente de la República,  a los señores Presidentes del H. Senado
de la República y H. Cámara de Representantes, al Ministerio del Interior, a la
federación Colombiana de Municipios y a la Escuela Superior de Administración
Pública -ESAP-.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, y previo
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre
la demanda de la referencia.
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se
transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial N° 44.118, del 9 de octubre de 2000, subrayando lo demandado:
“Artículo
37. Inhabilidades para ser alcalde. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994,
quedará así:
“Artículo
95. Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni
elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:
“1.
Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena
privativa de la libertad, excepto  por delitos políticos o culposos; o haya
perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente
ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se
encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas”.
III.  LA DEMANDA
En
criterio del actor la disposición impugnada vulnera el artículo 40 de la
Constitución Política, que establece el derecho de elegir y ser elegido como
expresión del derecho a participar en al conformación, ejercicio y control del
poder político.
La
inconstitucionalidad que se alega estriba en que la norma acusada no le permite
que quien ha sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena
privativa de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos,
sea elegido ni designado alcalde municipal o distrital.
Considera
que está bien que se mantenga la prohibición mientras se purga la pena, puesto
que cumplida la sanción privativa de la libertad se entiende que la persona
vuelve a adquirir los derechos políticos. En su parecer, la norma demandada no
prohíbe elegir pero si ser elegido, produciendo una violación al principio de
igualdad frente a los demás ciudadanos.
Expresa
que permitir la existencia del precepto cuestionado equivale a  aceptar la
imposición de penas perpetuas que van en contravía de los principios
constitucionales sobre la materia y de la obligación del Estado de resocializar
a quienes han sido sancionados penalmente.
Precisa
que las penas impuestas mediante sentencia van acompañadas de sanciones
accesorias con las limitaciones que éstas implican, por ello se entiende que
mientras se está cumpliendo la pena  no se puede participar en el proceso
electoral inscribiéndose como candidato a una alcaldía y mucho menos ser
elegido alcalde.
IV. INTERVENCIONES
·   Intervención de la Federación
Colombiana de Municipios
La
Federación Colombiana de Municipios, a través de su Director Ejecutivo,
intervino en la presente causa para solicitar la inconstitucionalidad del
precepto parcialmente impugnado, por considerar que contraviene el principio de
la unidad de materia e invade la órbita de regulación de la ley orgánica.
Explica
que la disposición impugnada es contraria al sentido y finalidad de la Ley 617
de 200, relacionada con el fortalecimiento fiscal de las entidades
territoriales y por tal razón desconoce el canon 158 Superior.
Apunta
que respecto de dicho precepto también se presenta el vicio de incompetencia
por ocuparse de una materia que está reservada a la legislación orgánica (sic),
como lo es todo lo relacionado con el ejercicio de los derechos políticos, de
elegir y ser elegido.
Señala
que la inconstitucionalidad del mandato censurado se presenta por las razones
anotadas, puesto que materialmente es razonable que la incursión en delitos
dolosos o en faltas a la ética se  erija en una inhabilidad de carácter
permanente para acceder a cargos públicos, ya que la sociedad está en el
derecho de exigir altísimas calidades personales a quienes privilegia con la
elección para ocupar un destino oficial.
·   Intervención del Ministerio
del Interior
El
Ministerio del Interior, por intermedio de apoderado, defiende la
constitucionalidad de la norma demandada manifestando que la Ley 617 de 200,
aborda el tema de las inhabilidades e incompatibilidades dentro del mayor grado
de legitimidad y seguridad para los electores.
Señala
que las inhabilidades, entendidas como aquellas circunstancias que impiden que
una persona sea elegida o designada en un cargo público y en algunos casos
impiden que quien esté ejerciendo un destino oficial pueda seguir ocupándolo,
persiguen la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad en la función
pública. Por ello, para configurarlas el legislador cuenta con amplio margen de
libertad dentro de los límites de lo proporcional y razonable.
En
su criterio, no pueden confundirse las inhabilidades con las condenas. Y aún
admitiendo, en gracia de discusión, que pudiera hacerse esta asimilación, se
tiene que el principio constitucional de la imprescriptibilidad no podría
operar plenamente respecto de las inhabilidades, toda vez que según el Consejo
de Estado  la Carta Política  establece inhabilidades permanentes que son las
consagradas en los artículos 122, 179-1, y 179-4, que constituyen una excepción
al principio de la temporalidad de las penas.
Por
lo anterior, considera razonable y ajustado a derecho que a los candidatos a
las alcaldías se les exija especiales calidades, dada la importancia del cargo
y la necesidad de que este sea ejercido por personas que no tengan ningún
reproche penal o disciplinario. Fundamenta esta conclusión en la jurisprudencia
constitucional que ha expresado que el carácter intemporal de inhabilidades
como las que se analiza, encuentra su razón de ser en la necesidad de
garantizar y hacer prevalecer el interés general.
Finalmente,
advierte que la norma acusada asegura la idoneidad personal de los candidatos a
ocupar alcaldías municipales en un país afectado por la crisis de
gobernabilidad que, en consecuencia necesita de correctivos estructurales en
las estructuras políticas.
·   Intervención del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado, propugna por
la constitucionalidad del precepto demandado, para lo cual realiza unas
acotaciones generales en torno a la moralidad e imparcialidad en el ejercicio
de la función pública. Seguidamente, se adentra en el estudio de la naturaleza
jurídica de las inhabilidades e incompatibilidades, para afirmar que ambas
figuras corresponden a la incontenible pulsión de legitimidad asociada a la
imparcialidad y virtuosismo en la función pública.
Expresa
que en esta materia la Constitución le confiere al legislador amplia
discrecionalidad para evaluar y definir el alcance de los hechos, situaciones o
actos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad, así como el tiempo
durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en
ellas.
En
relación con el cargo específico de la demanda, sostiene que no existe  la
supuesta vulneración al derecho de participación política, toda vez que la
importancia del cargo de alcalde municipal y el carácter que en la estructura
del Estado tiene el municipio,  justifican la existencia de inhabilidades como
la que aparece consagrada en la disposición censurada.
Acota,
que la jurisprudencia constitucional acepta el establecimiento de estas
inhabilidades sin más límites que los impuestos por la propia Carta; por ello,
en esta materia sólo pueden ser declaradas inexequibles las inhabilidades para
ser alcalde que en forma desproporcionada, innecesaria o irrazonable restrinjan
el derecho de acceder a los cargos públicos.
Para
concluir, advierte que lo acusado no desconoce el principio superior de
igualdad, como quiera que la inhabilidad cobija a todos aquellos que se
encuentren en su supuesto de hecho.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION.
El
Procurador General de la Nación (E), Carlos Arturo Gómez Pavajeau, solicita a
la Corte que declare la exequibilidad de la norma que se demanda, por
considerar que el legislador, de conformidad con el artículo 93 Fundamental,
goza de libre configuración normativa a fin establecer causales de inhabilidad
para  acceder a los cargos de elección popular en el nivel territorial, sin más
límites que los que le impone la Constitución y los principios de
proporcionalidad, racionalidad y el respeto a los derechos fundamentales.
En
este orden, estima, que se ajusta a la Carta las causales que el legislador
señale con el fin de proteger los intereses generales de la comunidad, el
patrimonio y la moral pública, así como el adecuado desempeño de las funciones
públicas, porque el derecho de la participación política no es un derecho
absoluto sino sometido a la regulación del legislador bajo los parámetros
reseñados.
Advierte
que la prohibición de imponer penas perpetuas no se predica de las
inhabilidades porque éstas no constituyen penas sino simplemente unas
circunstancias que imposibilitan el acceso a la función pública. Por ello, las
causales de inhabilidad no están sujetas a rehabilitación y mientras estén
vigentes impiden el acceso a cualquier cargo público.
Respecto
de las inhabilidades para los alcaldes recuerda que la jurisprudencia
constitucional avala esta clase de restricciones al juzgarlas razonables y
proporcionadas, porque con ellas se le brinda seguridad a los electores y se
estimula la conciencia democrática para que los ciudadanos de bien puedan
ocupar esta clase de cargos.
VI.  FUNDAMENTOS
1. Competencia.
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es
competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas
de rango legal, como la que se acusa en la referencia.
2. Cosa juzgada constitucional
Esta
Corporación mediante la Sentencia C-952 del 5 de septiembre de 2001, con
ponencia del Magistrado Alvaro Tafúr Gálvis, declaró la exequibilidad del
aparte demandado del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, al considerar que no
transgrede los artículos 28 y 40-1 de la Carta Política.
Ante
esta circunstancia, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
que a la luz de lo preceptuado en el artículo 243 de la Constitución Política,
impide a esta Corporación volverse a pronunciar respecto del segmento acusado
del artículo 37 de la Ley 617 de 2000. En consecuencia, se decidirá estarse a
lo resuelto en la mencionada providencia.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-952 del 5 de septiembre de
2001, que declaró EXEQUIBLE el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, en lo
acusado.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR
GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA V. SÁCHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-998/01
Como quiera que en relación con las
Sentencias C-540 y 579 del presente año en las cuales se declaró la
exequibilidad de la Ley 617 de 2000 y de algunas de sus disposiciones por los
cargos formulados por los actores en las demandas respectivas el suscrito
magistrado salvó su voto, en esta ocasión, en relación con la Sentencia C-998
de 19 septiembre de 2001, en razón del obligatorio acatamiento a la cosa
juzgada sobre el particular, me veo precisado a aclararlo por cuanto continúo
considerando que dicha ley ha debido declararse inconstitucional, en su
totalidad pero no puedo desconocer que ya existe sentencia anterior sobre el
asunto.
Fecha ut supra
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Aclaración de voto a la
Sentencia C-998/01
Referencia:
expediente D-3481
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 37 (parcial) de la Ley 617 de 2000 "Por la cual se reforma
parcialmente la Ley 136 de 1994, el decreto extraordinario 1222 de 1986, se
adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan
normas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas para la
racionalización del gasto público nacional".
Dado que en la
sentencia C-952 de 5 de septiembre de 2001, al cual se remite el presente
fallo, aclaré mi voto, los argumentos allí expuestos también son aplicables en
este caso y a ellos me remito.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia C-998/01
Referencia: expediente D-3481
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37
(parcial) de la Ley 617 de 2000
Demandante: José Hermes Ruiz Sierra
Magistrado Ponente: Clara Inés Vargas Hernández
Aclaro mi voto
en la presente ocasión, puesto que salvé mi voto en la Sentencia C-952/2001, en
la cual la Corte decidió declarar exequible la disposición objeto de
pronunciamiento en esta oportunidad.  Por lo tanto, transcribo los argumentos
esgrimidos en el salvamento de voto suscrito por mi en la Sentencia C-952/2001.
“En el presente caso el problema jurídico a resolver
consistía en determinar si es inconstitucional una norma que establece una
inhabilidad intemporal para ser alcalde a quien ha sido condenado a pena
privativa de la libertad mediante sentencia judicial.
“En la Sentencia la Corte determina, en primer lugar,
la forma de análisis que debe aplicar al caso bajo estudio. Afirma que, a pesar
de tratarse de una limitación de un derecho fundamental, el análisis de
constitucionalidad sobre la norma acusada debe ser “leve”, pues la facultad de
establecer el régimen de inhabilidades e incompatibilidades está expresamente
atribuida al legislador por la Constitución.
“Para la Corte, las inhabilidades no constituyen
sanciones, sino garantías para los administrados respecto de la idoneidad,
moralidad y probidad de los alcaldes.  En esa medida, la finalidad perseguida
por la norma es legítima, pues está encaminada a preservar los principios
constitucionales que rigen la función pública.  Al haber sido condenado a una
pena privativa de la libertad –sostiene la Corte-, un aspirante al cargo de
alcalde no ofrece una garantía necesaria para ejercer la función que le
corresponde, y por lo tanto, la norma demandada no vulnera el artículo 28 de la
Carta, que dispone que no habrá penas imprescriptibles.
“Adicionalmente,
afirma que la norma es constitucional, ya que acoge la misma pauta de
valoración utilizada en la Constitución.  Dicha pauta se puede inferir de que,
por una parte, la Constitución establece inhabilidades intemporales respecto de
determinados funcionarios del Estado[1]
y por otra, que establece que “(...) el servidor público que sea condenado por
delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño
de funciones públicas”[2] de manera
intemporal.  Sostiene la Sentencia que la facultad legislativa para imponer
inhabilidades intemporales a ciertos servidores públicos es constitucional
aunque éstas no estén consagradas en la Carta, por ser análogas a las
inhabilidades constitucionales.  Según el criterio prohijado en esta ocasión,
la facultad legislativa para imponer inhabilidades intemporales se deduce de
una interpretación sistemática de la norma fundamental.  Como apoyo a la tesis
anterior, cita diversas sentencias que han declarado exequibles ciertas
inhabilidades intemporales semejantes, a pesar de no estar expresamente
consagradas en la Constitución.
“En efecto, la Corte ha declarado exequibles diversas
disposiciones que establecen inhabilidades temporales para ocupar cargos o
desempeñar funciones públicas a quienes hayan sido condenados a penas de
prisión por delitos que no atentan contra el patrimonio del Estado.
Concretamente existen tres precedentes jurisprudenciales sobre inhabilidades
intemporales para ocupar cargos públicos.  La sentencia C-037/96, que declaró
exequible el artículo 150 numeral 5º de la Ley 270 de 1995 que consagra la
inhabilidad para acceder a un cargo en la rama judicial a quien haya sido
declarado responsable de la comisión de un delito; la Sentencia C-111/98 (M.P.
José Gregorio Hernández Galindo), que declaró exequible la inhabilidad para ser
funcionario público consagrada en el artículo 43 numeral 1º de la Ley 200 de
1995; y finalmente la Sentencia C-209/2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), que
declaró exequible el artículo 43 numeral 1º de la Ley 136 de 1994, que consagra
como inhabilidad para ser concejal, haber sido condenado por la comisión de un
hecho punible.  Sin embargo, sólo en las dos últimas decisiones se afirma que
la naturaleza de tal inhabilidad no es sancionatoria.  En la primera de tales
decisiones, mediante la cual se efectuó la revisión oficiosa de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, no se hace ninguna consideración
sobre este punto.
“Podría sostenerse que al existir dos sentencias
afirmando la naturaleza no sancionatoria de la inhabilidad para acceder a
cargos públicos por haber sido condenado a pena privativa de la libertad, este
es un criterio interpretativo que debe ser seguido por la Corte en posteriores
decisiones.  Sin embargo, la jurisprudencia sobre este particular no ha sido
unívoca, y en decisiones anteriores a las citadas por la sentencia de la cual
nos apartamos, se habían adoptado diferentes posiciones respecto de la
naturaleza de las inhabilidades.
“En una decisión anterior, al estudiar el artículo 17
de la Ley 190 de 1995, la Corte se refirió a la naturaleza sancionatoria de la
inhabilidad para ocupar cargos públicos aplicable a personas previamente
condenadas por delitos contra el patrimonio del Estado.  En dicha oportunidad
la Corte declaró inexequible la posibilidad de rehabilitación penal que
restringía el alcance de la inhabilidad intemporal dispuesta por el artículo
122 de la Constitución, aduciendo que el tema ya había sido objeto de
regulación del constituyente mediante una regla clara que el legislador no
podía desconocer.  En esa medida, afirmó que ante una regla constitucional
expresa que establece una prohibición intemporal, no se puede aducir la
imprescriptibilidad de las penas contenida en el artículo 28 de la Carta para
desconocer la naturaleza de la prohibición.  En aquella oportunidad la Corte
dijo:
‘“11. La
Constitución señala que “en ningún caso podrá haber detención, prisión ni
arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles” (C.P.
art. 28). De la interpretación sistemática de este precepto y de las
disposiciones de los artículos 122 y 179-1 y 9 de la Carta, puede concluirse
que la prohibición de la imprescriptibilidad de las penas, no cobija a las
inhabilidades que el mismo Constituyente ha instituido, así éstas tengan
carácter sancionatorio.’ (resaltado fuera de texto) Sentencia C-038/96
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
“Del anterior pronunciamiento de la Corte es necesario
concluir que cuando una materia o una hipótesis fáctica determinada es objeto
de regulación constitucional, no puede el legislador regularla nuevamente, pues
ello comportaría una intromisión en la competencia que el constituyente decidió
reservar para sí, incluso si la regulación legal tiene como objeto garantizar
un derecho constitucional fundamental.  En estos casos, la regla constitucional
constituye un límite a la actividad legislativa, independientemente del objeto
o de la finalidad de la norma legal.
“Posteriormente en otra sentencia,, la Corte entró a
afirmar categóricamente el carácter sancionatorio de las inhabilidades para
acceder a cargos públicos consagrada en el artículo 43 de la Ley 200 de 1995.
En la Sentencia C-280/96 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte analizó
el artículo 43 de la Ley 200 de 1995, y concluyó que la inhabilidad consagrada
en dicho artículo era una pena, y por serlo, no podía resultar indeterminada.
En tal oportunidad la inhabilidad demandada se aplicaba en aquellos casos en
que por delitos culposos o políticos, se hubiera “afectado la administración
pública”.  Como en concepto de la Corte todo delito afecta de alguna manera la
administración pública, y por lo tanto la inhabilidad resultaba
extraordinariamente amplia, resolvió restringir la inhabilidad intemporal
adecuando su contenido al artículo 122 constitucional, limitando su aplicación
a delitos contra el patrimonio del Estado.  En dicha oportunidad la Corte dijo:
‘“23- Es claro que la inhabilitación para ejercer cargos públicos
por haber cometido un delito constituye una pena, pues así la define con
precisión el ordinal 3º del artículo 42 del Código Penal, que dice que la
interdicción de derechos y funciones públicas es una pena accesoria cuando no
se establezca como principal.’ (resaltado fuera de texto)
“Las claras divergencias en la jurisprudencia ponen de
manifiesto un problema de interpretación constitucional.  Por una parte,
diversos artículos de la Carta establecen reglas que imponen inhabilidades
intemporales para ocupar cargos específicos a quienes hayan sido condenados por
cualquier delito, salvo políticos o culposos.  Adicionalmente el artículo 122
establece una regla de inhabilidad intemporal para desempeñar funciones
públicas en general a los servidores públicos que hayan sido condenados por un
conjunto determinable de delitos: aquellos que atenten contra el patrimonio del
Estado.  Por otra parte, sin embargo, el artículo 28 de la Constitución dispone
que no habrá penas ni medidas de seguridad imprescriptibles.
“Para la Corte, las prohibiciones constitucionales
intemporales para acceder a determinados cargos, y la que prohíbe
intemporalmente desempeñar funciones públicas a quienes hayan sido condenados
por delitos contra el patrimonio del Estado, deben ser interpretadas como un
sistema normativo por medio del cual el constituyente faculta al legislador
para imponer inhabilidades intemporales.  Sin embargo, dicha interpretación,
avalada por algunas sentencias, que no pueden considerarse como desarrollo de
una línea jurisprudencial, tampoco resulta consistente con los principios más elementales
de interpretación constitucional.
“Las disposiciones que imponen inhabilidades
intemporales son reglas constitucionales que atribuyen consecuencias
determinadas a las hipótesis fácticas consagradas en ellas.  En esa medida, la
interpretación de las reglas constitucionales, contrario a lo que sucede con
los principios y valores de la misma estirpe, carecen de una vocación
extensiva, pues incorporan un presupuesto específico y le atribuyen una
consecuencia jurídica determinada.  Por fuera de tal presupuesto, las reglas
constitucionales simplemente no resultan aplicables, la consecuencia jurídica
plasmada en la regla no se puede atribuir.  Una regla constitucional que impone
un deber o una obligación específica a determinado funcionario no resulta aplicable
por sí misma a otros casos.  Para que la prohibición o el deber constitucional
resulte aplicable a hipótesis no contempladas en la regla, es necesario que el
intérprete acuda a la analogía.  Sin embargo, es necesario recordar que las
reglas constitucionales suponen una limitación de la competencia legislativa en
la materia regulada y que, según la jurisprudencia constitucional, la regla
constitucional contenida en el artículo 122 implica una restricción incluso
cuando el objeto del legislador es ampliar el alcance de los derechos
constitucionales fundamentales (Sentencia C-038/96).
“Según la Sentencia de la cual nos apartamos, sin
embargo, la analogía es un recurso hermenéutico aceptable constitucionalmente
en el presente caso, toda vez que según el artículo 293 de la Carta le
corresponde al Congreso fijar el régimen de inhabilidades de los ciudadanos
elegidos por voto popular para desempeñar funciones públicas en las entidades
territoriales.  Si embargo, la decisión de la Corte en este caso va más allá
aun, y establece que la sola facultad constitucional de regular el régimen de
inhabilidades determina la levedad del análisis de constitucionalidad a pesar
de tratarse de una restricción a un derecho fundamental.
“Dicha interpretación, empero, no es aceptable.  En
primer lugar, porque las inhabilidades intemporales fueron objeto de regulación
constitucional.  Además, porque al impedir el ejercicio del derecho fundamental
a ser elegido y al representar una estigmatización personal que limita el valor
de la dignidad humana, y su capacidad de rehabilitación, las inhabilidades
intemproales deben ser de aplicación restrictiva.
“En efecto, el constituyente estableció explícitamente
no sólo a qué funcionarios les son aplicables tales inhabilidades, sino que,
además, determinó el tipo de delitos que consideró susceptible de tales
inhabilidades: los delitos contra el patrimonio del Estado. En esa medida, la
existencia de reglas específicas que imponen sanciones implican una evaluación
de la necesidad de las mismas hecha por el constituyente y que el legislador no
puede entrar a cuestionar extendiéndolas más allá de su voluntad.
“Este juicio el constituyente lo realizó por razón de
la importancia de los cargos objeto de inhabilidad, y además, en función del tipo
de delitos que consideró de mayor entidad.  En esa medida, al permitir que el
legislador extienda los criterios previamente fijados por el constituyente, la
Corte está avalando la posibilidad que aquel tiene de controvertir el juicio
realizado por éste, y por lo tanto, se está desconociendo el carácter
restrictivo de las sanciones consagradas en la Constitución.
“La interdicción en el ejercicio de funciones
públicas, que conlleva la imposibilidad para ser elegido está contemplada en el
ordenamiento penal como una pena accesoria a otras sanciones de carácter
principal.  Por otra parte, la inhabilidad declarada exequible en esta ocasión
por la Corte es una restricción del ejercicio de un derecho fundamental (C.N.
art. 40.1) que compromete su núcleo esencial como consecuencia de una sanción
penal previamente impuesta.
“En efecto, las inhabilidades son sanciones, es decir,
restricciones a determinados derechos subjetivos.  Sin embargo, contrario a lo
que sucede con las incompatibilidades, las inhabilidades se imponen como
consecuencia de la responsabilidad derivada de un hecho imputable al
sancionado.  Por supuesto, las sanciones tienen una función preventiva y
moralizadora, que puede operar de dos formas distintas.  En primer lugar,
mediante el confinamiento de la persona, o su alejamiento de determinadas áreas
de la vida en comunidad, por considerar que su conducta anterior implica un
riesgo social.  Esta forma de proteger el interés de la sociedad de un eventual
peligro, representado por el acceso de la persona sancionada a ciertos ámbitos
de la vida social, sin embargo, debe aplicarse con un carácter restrictivo,
puesto que implica un detrimento significativo de los derechos subjetivos de
las personas y su estigmatización como inmorales en potencia, en detrimento de
su dignidad.   En segundo lugar, la función preventiva y moralizadora de la
sanción se deriva también de su carácter disuasivo.  De tal forma, las personas
evitan incurrir en las conductas objeto de reproche para evitar ser
sancionadas.  Fijar una sanción intemporal implica avalar que esa persona
significa un riesgo permanente para la sociedad, negándole la posibilidad de
rehabilitación.
“Contrario a lo que sucede con las reglas, los
derechos y libertades fundamentales, así como los principios y valores
constitucionales sí son de interpretación extensiva.  En efecto, amplios
sectores de la doctrina consideran que los derechos y las libertades
fundamentales tienen una vocación de totalidad, pues es precisamente en tales
derechos y libertades que se fundamenta el Estado mismo.  En el presente caso,
están en juego la dignidad de la persona, que impone el deber de
resocialización de quienes hayan cometido ciertos delitos mediante el pago de
una condena como límite a la potestad sancionatoria del Estado, y el derecho
fundamental a la participación política, específicamente el de ser elegido a
través del voto popular para ocupar el cargo de alcalde municipal o distrital.
“El derecho a no ser sometido a penas imprescriptibles
tiene como objeto permitir la resocialización de la persona condenada.  La
regla según la cual no existen penas imprescriptibles es una garantía
constitucional de que el Estado va a atender la función resocializadora de la
pena.  Por otra parte, esta función resocializadora está fundada en el valor
primordial sobre el cual está fundamentado nuestro Estado de derecho: la
dignidad humana.  Esta dignidad no se pierde por la comisión de un delito.
Presumir que una persona que ha cometido un delito y ha pagado una condena no
ofrece una garantía suficiente de moralidad es estigmatizarla, desconociendo el
carácter resocializador que consagra la Constitución.  En esa medida, teniendo
en cuenta la estirpe constitucional de la imprescriptibilidad de las penas como
garantía de su carácter resocializador, en consonancia con el principio pro
libertate, también de estirpe constitucional, las hipótesis de sanciones
intemporales tienen que provenir directamente de la Constitución.
“Por otra parte, el derecho a ser elegido, en su
aspecto subjetivo, tiene también una pretensión de totalidad que implica su
interpretación extensiva.  En esa medida, las restricciones impuestas por el
legislador deben ser objeto de un análisis estricto de constitucionalidad, que
suponga la razonabilidad, proporcionalidad y necesidad de las mismas, máxime,
cuando se trata de imponer sanciones que impiden el ejercicio de un derecho
fundamental.
“En el presente caso la proporcionalidad y
razonabilidad de la disposición demandada fueron analizadas únicamente desde la
perspectiva de la importancia del cargo de alcalde, pero no se tuvo en cuenta
que la situación personal del aspirante al cargo es variable también en función
del delito que haya cometido.
“En efecto, resulta desproporcionado que las personas
sean sancionadas con idéntica pena (inhabilidad intemporal para desempeñar
determinado cargo público), independientemente del nivel reproche que le
merezca su conducta a la sociedad.  No es lo mismo que una persona haya sido
sancionada con 6 meses de prisión, a que haya sido sancionada con 40 años.  Sin
embargo, el análisis de la Corte no tuvo en consideración este elemento como
criterio de valoración de la intemporalidad indiferenciada de la sanción.
“Por otra parte, no resulta razonable imponer una
sanción intemporal con independencia del bien jurídico que las personas hayan
vulnerado con su conducta.  A este respecto, es necesario observar que el
constituyente fijó un parámetro claro, al establecer una prohibición para el
desempeño de funciones públicas en el artículo 122 de la Carta adoptando un
bien jurídico específico (el patrimonio del Estado) como justificación de la
sanción intemporal.  Sin embargo, la decisión de la Corte tampoco tuvo en
cuenta este parámetro en el momento de evaluar la razonabilidad de una norma
que dispone una sanción intemporal.
“Finalmente, la Corte, al acudir a un análisis leve de
constitucionalidad, tampoco evaluó la necesidad de la norma, es decir, la
posibilidad de mantener la moralidad de la administración pública por medios
que no comporten una sanción intemporal.  En este aspecto, la Corte no tuvo en
consideración que el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por la
disposición demandada, que disponía una prohibición temporal para quienes,
habiendo sido condenados, aspiraran a ser alcaldes municipales o distritales.
¿Significa entonces que el artículo 95 ejusdem era inconstitucional por
resultar insuficiente y por lo tanto no apto para lograr el fin perseguido con
la sanción? No. Por el contrario, avalar la facultad del legislador para
imponer inhabilidades imprescriptibles es desconocer la suficiencia del
carácter disuasivo de las sanciones temporales como mecanismo para preservar la
moralidad de la función pública.”
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
[1]
Frente a la elección de congresistas, el artículo 179.1, en el caso del
presidente de la República, el artículo 197, de los magistrados de las altas
Cortes el artículo 232.3, del contralor el artículo 267, para los diputados el
artículo 299.
[2] C.P. art. 122 inciso final