C-041-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-041/15
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Inhibida para decidir por falta de competencia, al no haberse demandado
también la ley que con él se pretendía corregir
DECRETOS QUE CORRIGEN YERROS EN
DETERMINADAS DISPOSICIONES CON FUERZA DE LEY-Jurisprudencia constitucional sobre competencia/REVISION DE DECRETOS EXPEDIDOS
PARA CORRECCION DE YERROS-Jurisprudencia constitucional
UNIDAD NORMATIVA-Causales de procedencia de integración
oficiosa
Referencia: Expediente No. D-10280
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 6º del Decreto 1736 de 2012
Demandante: Alberto Botero Castro
Magistrada ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil quince
(2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia,
con fundamento en los siguientes
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 40-6, 241 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Alberto
Botero Castro demandó el artículo 6º del Decreto 1736 de 2012 “por el que se
corrigen unos yerros en la Ley 1564 del 12 de julio de 2012, ‘por medio de la
cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones’”.
Por reparto, la ponencia se le asignó inicialmente a la Magistrada Martha
Victoria Sáchica Méndez. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional
improbó el sentido del proyecto de ponencia, razón por la cual tuvo lugar un
cambio de ponente.[1]
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la norma acusada
“DECRETO 1736 DE 2012
(Agosto 17)
Por el que se corrigen unos yerros en la Ley 1564
del 12 de julio de 2012, "por medio de la cual se expide el Código General
del Proceso y se dictan otras disposiciones”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, en especial de las que le confiere el numeral 10 del artículo 189 de
la Constitución Política y el artículo 45 de la Ley 4ª de 1913, y
(…)
DECRETA:
ARTÍCULO 6º. Corríjase el inciso primero del artículo
338 de la Ley 1564 de 2012, el cual quedará así:
Artículo 338.
Cuantía del interés para recurrir. Cuando las pretensiones sean esencialmente
económicas, el recurso procede cuando el valor actual de la resolución
desfavorable al recurrente sea superior a un mil salarios mínimos legales
mensuales vigentes (1000 smlmv). Se excluye la cuantía del interés para
recurrir cuando se trate de sentencias dictadas dentro de las acciones de grupo
y las que versen sobre el estado civil.”
III. LA DEMANDA
A juicio del ciudadano, la disposición demandada
vulnera los artículos 150 numerales 1 y 2, 165, 166, 189 numeral 10, y 200
numeral 1º de la Constitución Política. Sostiene que la Corte Constitucional
tiene competencia para conocer de la acción pública contra un decreto de
corrección de yerros, por cuanto así lo admitió en la sentencia C-400 de 2013
cuando sostuvo que entre las atribuciones de esta Corporación está resolver
sobre la exequibilidad de los “decretos que corrigen yerros de normas con
fuerza de ley”.
Según el demandante, “el citado decreto incurrió en
errónea fundamentación porque rompió los hilos normativos y lógicos al aducir
la facultad de promulgar las leyes para justificar la corrección de unos yerros
no encontrados en alguna (sic). Por lo que se infiere que en la
expedición del citado decreto, el Presidente de la República actuó por fuera de
sus competencias constitucionales, por lo que se concluye que el art. 6º del
Decreto 1736 de 2012 incurrió en violación del numeral 10) del art. 189 de la
Constitución Política, razón más que suficiente para fundar esta solicitud de
declaratoria de inexequibilidad de la norma impugnada” -folio 4-.
En concreto, plantea el ciudadano Botero Castro, que la Corte debe
dilucidar si en la norma acusada, es decir, el artículo 6º del Decreto 1736 de
2012, simplemente se corrigieron unos yerros tipográficos o se modificó la ley
dictada por el Congreso y sancionada por el Presidente. En su criterio, claramente,
el Presidente de la República, so pretexto de corregir un supuesto yerro
tipográfico contenido en el artículo 338 de la Ley 1564 de 2012, o mejor, una omisión
del legislador, procedió a modificar la disposición legal en un punto esencial
como lo es, que las acciones populares sean susceptibles del recurso de
casación, sin que deban acreditar el interés para recurrir (folio 5).
Además, señala que no existe yerro tipográfico alguno, ya que desde
la presentación del proyecto de ley hasta la expedición del texto definitivo,
siempre sin excepciones, se incluyeron a las acciones populares en el artículo
338 de la Ley 1564 de 2012, como procesos excluidos del requisito del interés
para recurrir en casación, por lo que, de ninguna manera, la incorporación de las
acciones populares en el art. 338 del Decreto 1736 de 2012 se puede catalogar
como un error tipográfico. Para el actor, el art. 6º del Decreto 1736 de
2012 literalmente borró el citado artículo 338, con lo cual el Presidente de la
República introdujo una reforma a la norma y no, en forma alguna, una  simple
corrección (folio 5).
Indica que la norma demandada quebrantó directamente las
competencias fijadas por el Constituyente para el Congreso de la República
(numerales 1º y 2º del artículo 150 C.P.) y para el Presidente de la República
(artículo 189 C.P.), toda vez que la Carta Política no contempla competencia
del Presidente de la República para modificar o reformar sustancialmente alguna
disposición o expresión legal establecida por el Congreso de la República, menos
si el cuerpo normativo constituye un código.
Señala que de forma errada, el Gobierno Nacional expuso su propia
interpretación sobre el artículo 334 y 338 de la Ley 1564 de 2012, al
considerar que las acciones populares no eran susceptibles del recurso
extraordinario de casación, con lo cual invadió las competencias propias del
Congreso de la República relativas a interpretar, reformar y derogar las leyes
o a reformar códigos de la legislación nacional.
Finalmente, el actor llama la atención sobre el hecho de que el
Presidente de la República, antes de sancionar la Ley 1564 de 2012 o Código
General del Proceso, no hubiese formulado la objeción puntualizada contra el
artículo 338 del proyecto de ley para que la autoridad competente, es decir, el
Congreso de la República reformara la norma suprimiendo del artículo la
expresión “acciones populares”.
IV. INTERVENCIONES
1.
Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado
La Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica (e) de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado, intervino en el proceso constitucional para solicitar la declaratoria
de exequibilidad de la norma acusada.[2]
Con respecto
al cargo por presunta vulneración del artículo 189, numeral 10º de la
Constitución, indica que en la ponencia para primer debate en el Senado de la
República al proyecto de ley 159/2011 Senado y 196/2011 Cámara (tercer debate),
se introdujeron una serie de importantes modificaciones en el artículo 333
-actualmente artículo 334 de la Ley 1564 de 2012-, entre las cuales se
encuentra la que es objeto de los cargos de la demanda, esto es, la eliminación
de las sentencias proferidas en procesos de acciones populares como
providencias susceptibles del recurso extraordinario de casación.
Según la intervención, dicha modificación introducida
por el Legislador en tercer debate, tuvo lugar en virtud la Ley 472 de 1998 “por la cual se desarrolla el artículo 88
de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las
acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, la cual establece que el recurso
extraordinario de casación únicamente procede respecto de las sentencias
proferidas en acciones de grupo y no en las acciones populares.
Como
sustento de lo anterior, trae a colación el pliego de modificaciones contenido
en la ponencia para tercer debate que expone, “En el numeral 2º del artículo
se eliminan las acciones populares como susceptibles de recurso de casación, en
los términos previstos en la Ley 472 de 1998. En efecto, el artículo 67 de esta
ley establece que serán susceptibles de casación las sentencias dictadas en los
procesos adelantados en ejercicio de las acciones de grupo, mas no así en las
acciones populares”.
En
consecuencia, para la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la
decisión del Presidente de la República obedeció al respeto de la decisión del legislador
que a su turno tuvo como justificación la intención de respetar los mandatos de
la Ley 472 de 1998, que al regular las acciones populares y de grupo dispuso
que el recurso extraordinario de casación únicamente procede respecto de las
sentencias proferidas en acciones de grupo.
Así las
cosas, con la expedición del Decreto 1736 de 2012, el Presidente de la
República corrigió un yerro existente en el artículo 338 de la Ley 1564 de
2012, para de esta forma “darle coherencia a esta disposición con la
contenida en el artículo 334 de la misma ley, que claramente por expresa
voluntad del legislador excluyó a las sentencias proferidas en el marco de
procesos de acciones populares de ser susceptibles del recurso extraordinario
de casación” (…) “… si el recurso extraordinario de casación por mandato del
artículo 334 de la Ley 1564 de 2012 no es procedente entratándose (sic) de
sentencias proferidas en el marco de procesos de acciones populares,
efectivamente la exclusión de la cuantía del interés para recurrir contenida en
el artículo 338 hecha a las sentencias dictadas dentro de esta clase de
acciones resultaría de imposible aplicación” (folio 47 reverso).
Respecto a la
presunta vulneración del artículo 150, numerales 1º y 2º de la Constitución
Política, por supuesta invasión de las competencias del Legislativo por parte
del Presidente de la República, señala que la facultad de corrección de yerros
legislativos se encuentra comprendida en la función de promulgación de las
leyes asignada al Presidente de la República en el artículo 189, numeral 10º de
la Carta Política.
También
arguye que el artículo 6º acusado del Decreto 1736 de 2012 no modificó el
contenido esencial de las disposiciones de la Ley 1564 de 2012 en materia del
recurso de casación y las sentencias respecto de las que resulta procedente,
pues “a lo largo de los diversos debates legislativos quedó evidenciado que
la voluntad del Congreso de la República fue la de excluir de ese recurso a las
sentencias proferidas en el marco de procesos de acciones populares; sentido en
el que precisamente se encuentra el artículo 338 de la Ley 1564 de 2012 en su
relación actual” (folio 48).
Finalmente,
frente a la falta de aplicación de los artículo 165, 166 y 200 sobre objeciones
gubernamentales indicó que estas pueden ser por inconveniencia o
inconstitucionalidad, pero no están previstas para la corrección de yerros como
presuntamente se presenta en este debate constitucional, por ello no existe
razón para que el Presidente de la República hubiere optado por este
procedimiento en lugar de expedir el Decreto 1736 de 2012.
2.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, por intermedio de uno de sus integrantes, intervino
oportunamente para solicitar la inconstitucionalidad de la norma
demandada.[3]
Acerca de la
competencia para conocer el acto demandado concuerda con el demandante acerca
de que la misma corresponde a la Corte Constitucional, primando el fondo sobre
la forma ya que el Decreto 1736 de 2012 “determina y precisa el alcance de
la ley, en este caso del Código General del Proceso” (folio 58).
Con respecto
a la modificación introducida por el artículo 6º del Decreto 1736 de 2012, consideró
que el Código General del Proceso es el primer intento del legislador de poner
a tono la ley procesal civil con la Constitución de 1991, toda vez que los
fines de la casación son ahora distintos al extenderse a la unidad e integridad
del ordenamiento jurídico. “…El Código General del Proceso, expedido a la
luz de la nueva Constitución, expresa y deliberadamente puso bajo la
competencia de la Corte Suprema de Justicia, la defensa de la integridad y
unidad del ordenamiento jurídico. Esta cláusula puesta para llegar a todos los
intersticios del ordenamiento jurídico, con una vía expansiva que lleva al
límite esa competencia constitucional, como que las demás competencias
atribuidas por la Carta Política son estrictas y no residuales. La función de
defensa de la “unidad e integridad del ordenamiento jurídico” es una amplitud
residual totalizadora” (folios 59 y 60).
En ese
sentido, de conformidad con el artículo 89 constitucional que prevé “recursos”
para “propugnar por la integridad del ordenamiento jurídico”, el recurso
extraordinario de casación viene a cumplir una aspiración constitucional como
fue concebido en el Código General del Proceso, o lo que se podría llamar una “constitucionalización
del recurso de casación” siguiendo el artículo 333 del Código General del
Proceso.
“Se ha
hecho este énfasis en el carácter constitucional del recurso, para resaltar que
pareciera lógico en el nuevo esquema del recurso extraordinario de casación,
que las acciones constitucionales pudiesen llegar a Corte Suprema de Justicia.
Nos referimos concretamente a que las acciones populares y las acciones de
grupo pudiesen arribar al estrado de la Corte Suprema de Justicia en virtud del
recurso extraordinario de casación”.
Señala que no
existe duda acerca de que el recurso extraordinario de casación procede
respecto de las sentencias dictadas en las acciones de grupo que sean de
competencia de la jurisdicción ordinaria; el problema se plantea en torno a las
acciones populares, pues ellas no fueron incluidas expresamente en el artículo
334 del Código General del Proceso. “A pesar de ello, el artículo 338
mencionaba las sentencias dictadas en acciones populares como excluidas del
requisito de cuantía, lo cual las coloca como pasibles del recurso de casación”
(folio 61).
Para el
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, la constitucionalización del recurso
de casación no solo atañe a la protección de la unidad e integridad del
ordenamiento jurídico, la defensa de los derechos fundamentales, sino también,
a la casación oficiosa para la preservación del orden o del patrimonio público.
Por consiguiente, la defensa del ordenamiento jurídico y del patrimonio
público, como fines del recurso de casación, concierne a la protección de los
derechos supraindividuales de la misma estirpe de los previstos en el artículo
88 de la Constitución.
En otras
palabras, explica el representante del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
que “los fines del recurso extraordinario de casación definidos en los
artículos 333 y 336 del C.G.P., guardan estrecha armonía con el objetivo de las
acciones populares, en lo que concierne a la defensa del orden y el patrimonio
público, los derechos fundamentales y demás valores supraindividuales” (folio
62).
Entonces, el Ejecutivo
no podía modificar la ley mediante un simple Decreto expedido a la luz del
artículo 45 de la Ley 4ª de 1913, pues “subsiste la duda sobre la verdadera
voluntad del legislador. No se trata de un simple lapsus cálami, sino de la
concepción legislativa acerca de los fines y propósitos que inspiran el recurso
extraordinario de casación” (folio 62).
Concluye que
el Código General del Proceso, entendido como una unidad orgánica, no podía ser
modificado por el Ejecutivo mediante un decreto para excluir del recurso de
casación las sentencias dictadas en acciones populares, por cuanto la
interpretación normativa de la ley, es decir la que se hace con carácter
general y abstracto, solo compete hacerla al legislador conforme al numeral 1º
del artículo 150 de la Carta Política. De esta manera, con la expedición del
artículo 6º del Decreto 1736 de 2012, “se lastima el principio mayoritario
porque el Ejecutivo asumió la tarea de interpretar la ley con alcance general,
esto es, el referido artículo demandado hizo un ejercicio de interpretación
auténtica que constitucionalmente está reservada a la ley” (folio 53).
3.
Ministerio de Justicia y del Derecho
La Dirección de Desarrollo del derecho y del
Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, intervino el 17
de julio de 2014 con el fin de solicitar a la Corporación una sentencia inhibitoria
por cuanto la norma demandada obedece al desarrollo de la facultad ordinaria
del ejecutivo al promulgar leyes y, por ende, su estudio no corresponde a la
Corte.[4]
Tras un recuento de los antecedentes legislativos del
artículo 334 y 338 de la Ley 1564 de 2012, esta entidad indica que la voluntad
del legislador fue la de no hacer procedente el recurso de casación para las
acciones populares en la jurisdicción ordinaria, “al excluirlas de manera
consciente y expresa del listado de sentencias respecto de las cuales procede
dicha acción” (folio 70).
Finalmente, concluye aduciendo que el Presidente de la
República no alteró el contenido esencial de la norma demandada, conformada
unificadamente por los artículos 334 y 338 de la Ley 1564 de 2012, pues no hizo
otra cosa que hacer manifiesta la voluntad del legislador, contenida en el
artículo 334, sobre la improcedencia del recurso de casación para las acciones
populares, lo cual lleva implícito que tampoco proceden los requisitos de
cuantía para que proceda dicho recurso en tales acciones.
4. Universidad Libre –sede Bogotá D.C.-
El Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá
D.C., intervino para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la
norma acusada, de acuerdo con los principios de integración normativa.[5]
No obstante, por tratarse de un decreto que no tiene
fuerza de ley solicitan “inaplicar el Decreto 1736 de 2012, mediante el cual
se corrige el inciso 1º del artículo 338 de la Ley 1564 de 2012, de conformidad
con el artículo 4º de la Constitución, mientras se define la constitucionalidad
del mismo por parte del Consejo de Estado, para lo cual se deberá remitir por
competencia”  (folio 88).
Para los intervinientes, no se trata solo de la
constitucionalidad del artículo demandado, sino de la totalidad del decreto,
que so pretexto de modificar los yerros del legislador, introdujo
modificaciones en temas relacionados con las cuantías, propiedad horizontal,
acciones populares, lanzamientos por ocupación de hecho, notificaciones y
anexos, saneamiento de nulidades, registro de apertura de procesos de sucesión,
régimen de procesos ejecutivos, desistimientos tácito, vigencia y derogatoria
de normas, entre otros aspectos. Lo que a juicio de los intervinientes, “no
son simples yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencias, que
incurrió el legislador, si no que en muchos aspectos, constituyen verdaderas
modificaciones para las cuales no tiene facultad constitucional ni legal el ejecutivo”
(folios 86 y 87).
Señalan que la norma demandada debe ser declarada
inconstitucional, por cuanto la expedición y reforma de códigos mediante
decreto está prohibida expresamente por la Constitución Política (art. 150,
numerales 1, 2 y 10 C.P.) y, con mayor razón, cuando so pretexto de la
corrección de un yerro, se acude a un decreto que no tiene rango de ley, tal
como ocurre con el decreto demandado.
Por otra parte, respecto de la competencia de la Corte
para realizar un pronunciamiento manifiestan que el decreto demandado no tiene
fuerza de ley ni es un decreto legislativo, lo que implicaría que la
competencia del mismo sería del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo
237-2 y 241-5 y 7 de la Carta. Sin embargo, reconocen que como quiera que la
norma modifica una norma de rango legal se debe aplicar la excepción de
inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 4º de la Constitución.
5. Universidad Externado de Colombia
El Departamento de Derecho Procesal de la Facultad de
Derecho de la Universidad Externado,[6]
intervino en relación con la demanda de inconstitucionalidad respecto del
artículo 6º del Decreto 1736 de 2012, para solicitarle a la Corporación se abstenga
de conocer de la demanda impetrada por el ciudadano Alberto Botero Castro y
remita la demanda al juez competente, es decir, al Consejo de Estado con
el fin de continuar su trámite.
Explica que la naturaleza de los decretos que expide
el Presidente de la República es clasificada de manera general, en decretos
administrativos y decretos con fuerza de ley. Los decretos con fuerza de ley,
se expiden en ejercicio de funciones legislativas excepcionales y tienen la
misma jerarquía de una ley, mientras los decretos administrativos son aquellos
proferidos por el Presidente de la República como actos administrativos, pues
son expedidos en ejercicio de funciones administrativas, cuya finalidad es la
reglamentación o aplicación concreta de una ley o la misma Constitución
Política.
En ese sentido, tanto los decretos legislativos como
los decretos leyes hacen parte de aquellos decretos llamados con fuerza de ley,
pues en ellos el Presidente actúa como legislador extraordinario, por tanto, el
control judicial de tales actos es ejercido por la Corte Constitucional. Por el
contrario, los decretos ejecutivos, junto a los decretos reglamentarios y
compiladores, se encuentran dentro de los llamados decretos administrativos, pues
en estos el Presidente actúa en uso de su función ordinaria, la función
administrativa.
Señala que el Decreto 1736 de 2012 es un acto administrativo
de carácter general, en el cual la motivación esgrimida por la norma en
cuestión, no se sustenta en el ejercicio de potestad reglamentaria (artículo
189, numeral 11), sino en el aseguramiento del cumplimiento de la ley,
(artículo 189, numeral 10) y el artículo 45 de la Ley 4 de 1913 y por esto debe
remitirse por competencia al Consejo de Estado, Corporación que conoce de las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de todos los decretos salvo los
que expida el Gobierno en uso de facultades extraordinarias (artículo 150,
numeral 10), el decreto del Plan Nacional de Desarrollo (artículo  341) y los
decretos legislativos expedidos por el Gobierno con fundamento en los artículos
212, 213 y 215 de la Constitución (Estados de excepción).
6. Consejo de Estado
Mediante escrito recibido por la Corporación el 21 de
julio de 2014, la Presidenta del Consejo de Estado,[7] intervino
para solicitar que se promueva un conflicto de competencias jurisdiccional
ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
órgano competente para dirimirlo, toda vez que la Sección Primera de la Sala
Contencioso Administrativa, asumió competencia al conocer de una acción de
nulidad por inconstitucionalidad interpuesta contra el Decreto 1736 de 2012, la
cual fue admitida mediante proveído de 9 de julio de 2014 y que actualmente se
tramita bajo el radicado no. 11001032400020120036900[8], en el
despacho del Consejero Marco Antonio Velilla Moreno.
Señala que el control de constitucionalidad en
Colombia designó a la Corte Constitucional para guardar la integridad y
supremacía de la Constitución, sin establecer que tal competencia fuera
exclusiva de esta. Por el contrario, la Carta Política concibió que el control
de constitucionalidad fuera una herramienta más democrática en la que cualquier
autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria
a la Constitución. En cuanto al control constitucional adelantado ante el
órgano judicial, la Constitución Política conservó el mismo principio
democrático, asignando expresas funciones de control en la Corte Constitucional
(artículo 241 C.P.), en el Consejo de Estado (numeral 2º del artículo 237 C.P.)
y de manera excepcional, en los demás jueces y corporaciones judiciales sin
distinción a su jurisdicción, cuando están conociendo de acciones o recursos
previstos para la realización de derechos constitucionales, verbigracia, la
acción de tutela.
En su concepto, el control de constitucionalidad al
ser difuso no está reservado de manera exclusiva y excluyente a la Corte
Constitucional, sino que también corresponde a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo a través de acciones que puedan ejercerse ante el
Consejo de Estado y ante los tribunales administrativos y aún a todos los
jueces de la República. Como consecuencia, el mismo texto del artículo 241
agrega que la competencia de la Corte Constitucional para la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, “la ejercerá en los estrictos y
precisos términos de este artículo”, procediendo a renglón seguido a
enumerar las funciones que le corresponden, “en forma tal que ellas no
pueden entenderse sino como competencias de atribución taxativas y de ninguna
manera como una cláusula general de competencia” (folio 105).
Según la intervención, de conformidad con la
Constitución, el Consejo de Estado tiene atribuido el control de constitucionalidad
de la materia objeto de demanda, en los siguientes términos: “los numerales
5 y 7 del artículo 241 asignan a la Corte Constitucional el control de constitucionalidad
de algunos decretos específicos del Gobierno, con fuerza de ley o legislativos,
como son concretamente los dictados con fundamento en los artículos 150 numeral
10, 314, 212, 213 y 215 de la Constitución. Además, algunas normas transitorias
de la Carta, como los artículos transitorios 5, 6 y 10 consagran igualmente y
de manera expresa la competencia de la Corte Constitucional para conocer de la
constitucionalidad de los decretos a que ellos hacen referencia (…)
Concordante con lo anterior, el numeral 2 del artículo
237 consagra expresamente que corresponde al Consejo de Estado conocer de las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el
Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional,
lo cual ratifica de manera clara que en relación con los decretos del Gobierno
la cláusula general de competencia está atribuida al Consejo de Estado,
mientras que a la Corte Constitucional corresponde una competencia de
atribución específica”
(folio 107).
Indica que en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, el legislador
también previó en su artículo 135 que compete al Consejo de Estado conocer de
las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos de carácter
general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la
Corte Constitucional. A su turno, la intervención alude a la sentencia de 30 de
julio de 2013, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, en la cual se reafirmó la competencia constitucional del
Consejo de Estado para decidir sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad
de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no
corresponda a la Corte Constitucional.
Finalmente, considera que la Corte Constitucional
carece de competencia para conocer de la presente acusación, como quiera que el
Decreto 1736 de 2012 dictado por el Gobierno Nacional, no es de aquellos que
por su naturaleza, le asigna el artículo 241 de la Constitución Política, sino
que compete al Consejo de Estado por virtud de lo dispuesto en el numeral 2º
del artículo 237 Superior.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En ejercicio de las competencias previstas en los
artículos 242.2 y 278 del texto constitucional, el Procurador General de la
Nación presentó el 12 de agosto de 2014 concepto número 5813, en el cual
solicitó a la Corte declararse inhibida para conocer acerca de la
presente demanda contra el artículo 6º del Decreto 1736 de 2012 por falta de
competencia en razón de tratarse de un acto administrativo y propone remitir la
misma al Consejo de Estado para su conocimiento. De no admitirse esta tesis,
solicita promover el correspondiente conflicto de competencia ante el
Consejo Superior de la Judicatura.
El Ministerio Público señala que la Corte
Constitucional no es competente para conocer de la acción porque el Decreto
1736 de 2012 no es un decreto con fuerza de ley, sino un acto administrativo que
se expidió para corregir yerros caligráficos y tipográficos de acuerdo a la
competencia administrativa para estos asuntos contenida en el artículo 45 de la
Ley 4ª de 1913. En ese sentido, el órgano competente para conocer de la
presente demanda es el Consejo de Estado, tanto por la naturaleza de su
jurisdicción, como porque expresamente el ordinal 2º del artículo 237 de la
Carta Política le asigna la función de “conocer de las acciones de nulidad
por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional,
cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”.
Para la Procuraduría es claro que el control de
constitucionalidad que ejerce el Consejo de Estado puede proceder incluso,
sobre actos administrativos en cuya expedición la autoridad competente haya
rebasado su competencia hasta invadir la que corresponde por la materia al
poder legislativo o aún, la propia del poder constituyente, lo cual configura
una causal de nulidad. Tal función no es menos transcendente que la que se
ejerce por parte de la Corte Constitucional; por el contrario, corresponde al
ámbito de competencia asignado, por disposición de la Carta Política (folio
148).
Incluso, para la Vista Fiscal, el procedimiento que
adelanta la jurisdicción contencioso administrativa garantiza de forma más
eficaz y efectiva el acceso a la administración de justicia y el derecho
fundamental político de todo ciudadano de interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución, en cuanto prevé la posibilidad de suspensión
provisional del acto impugnado, según lo regulado en los artículos 229 y
siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
En todo caso, solicita que quien termine finalmente
conociendo de la demanda declare inconstitucional o inexequible la norma
demandada, junto con los considerandos específicos que esgrimió el Gobierno
Nacional para su expedición, en razón de la extralimitación o falta de
competencia gubernamental.
En relación con el fondo de la demanda, considera el Procurador
General de la Nación que al revisar el trámite del proyecto que finalmente se
convirtió en la Ley 1564 de 2012, desde su presentación y hasta su aprobación
definitiva en la Cámara de Representantes, se contemplaba que las acciones
populares eran susceptibles del recurso de casación. Su exclusión de dicho
proyecto se propuso en la ponencia que se rindió para primer debate en el
Senado de la República. Respecto de la norma modificada, señala que “su
contenido y numeración fueron exactamente los mismos en lo que se refiere a la
exclusión de la cuantía del interés para recurrir en relación con las
sentencias dictadas dentro de las acciones populares” (folio 153).
Informa que en el primer debate en el Senado de la
República, se revisó el artículo 338 de la Ley 1564 de 2012 proponiendo una
rebaja de 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a 500,  pero no se
hizo alusión a eliminar el recurso de casación respecto de las sentencias sobre
acciones populares. Adicionalmente, en el texto conciliado del proyecto de ley
se hicieron ajustes de concordancias y remisiones dentro de las cuales se
eliminaron algunos apartes normativos, pero no se hizo referencia al artículo
338 pudiendo haberlo realizado la comisión de conciliación para ponerlo en
concordancia con la eliminación de la procedencia del recurso extraordinario de
casación para las sentencias dictadas en los procesos de acciones populares.
Por lo anterior, “desde el punto de vista de la
competencia y del trámite legislativos, el artículo 338 fue aprobado en los
términos constitucionales y legales orgánicos establecidos, por lo que fue
voluntad expresa e indubitable del Congreso de la República que el mismo
naciera a la vida jurídica como parte de la Ley 1564 de 2012”  (folio 154).
En esa medida,  para el Ministerio Público está vigente en su integridad el
artículo 338 de la Ley 1564 de 2012, tal como fue aprobado por el Congreso de
la República y publicado en el diario oficial 48.489 del 12 de julio de 2012, es
decir, se contemplan y excluyen de la cuantía del interés para recurrir en
casación lo referente a las sentencias dictadas dentro de las acciones
populares.
Para esa jefatura, “dado que se está en presencia
de la vigencia de la procedencia del recurso extraordinario de casación para
las sentencias dictadas dentro de las acciones populares, no resulta aceptable
interpretar dicha vigencia legal indubitable e indiscutible como si se tratara
de un simple error caligráfico u ortográfico; por lo tanto, no es de recibo que
el Gobierno Nacional hubiera eliminado esa incuestionable voluntad del legislador
so pretexto de corregir un yerro caligráfico u ortográfico que sencillamente no
existe” (folio 155).
Por lo cual, concluye que el Gobierno Nacional se
extralimitó en el ejercicio de sus funciones administrativas encaminadas a
velar por el estricto cumplimiento de las leyes, vulnerando el principio de
separación funcional del poder público, establecido en el artículo 113 de la
Constitución Política, “en tanto que invadió las competencias que
corresponden a otras autoridades al haber terminado, de facto, ejerciendo
funciones judiciales o legislativas” (folio 156).
Finalmente, establece que la intromisión ilegal del ejecutivo
terminó vulnerando el derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia en lo que se refiere al ejercicio del recurso extraordinario de
casación, en relación con las sentencias proferidas en las acciones populares,
porque lo hizo improcedente, sin competencia para ello, cuando legalmente se
disponía que sí era procedente.[9]
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Las competencias de la Corte Constitucional y las acciones dirigidas
exclusiva y directamente contra decretos de corrección de yerros
1. La acción pública se interpone contra el artículo 6º del Decreto
1736 de 2012, cuyo propósito es corregir un yerro aparentemente contenido en la
Ley 1564 de 2012. El actor considera que la Corte tiene competencia para
conocer de la demanda debido a que así lo admitió en la sentencia C-400 de
2013, en la cual en su opinión se sostuvo que esta Corporación tiene la atribución
de controlar entre otros los “decretos que corrigen yerros de normas con
fuerza de ley”. Además sostiene que materialmente y bajo el pretexto de
corregir un supuesto yerro en el artículo 338 de la Ley 1564 de 2012, en realidad
el artículo 6 demandado modifica una disposición legal en un punto sustancial.
En contraste, las Universidades Libre y Externado, el Consejo de Estado y el
Concepto Fiscal cuestionan la competencia de esta Corporación para decidir la
acción pública. Coinciden en que la competencia en este caso le pertenece al
Consejo de Estado (CP art 237 num 2), por cuanto el Decreto acusado no tiene
fuerza de ley, ni se encuentra entre los decretos que puede revisar la Corte en
virtud del artículo 241 de la Constitución. Por otra parte, como actualmente cursa
en el Consejo de Estado una acción de nulidad por inconstitucionalidad contra la
misma norma, la Procuraduría y el Consejo de Estado proponen en subsidio un
conflicto de competencia ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura. Esta discusión torna entonces necesario definir los
límites constitucionales de la competencia de la Corte.
2. La Corte tiene la función de guardar la integridad y
supremacía de la Constitución “en los estrictos y precisos términos” del
artículo 241 de la Carta. En esta disposición se prevé que la acción pública de
inconstitucionalidad procede contra los actos reformatorios de la Constitución,
las leyes y los decretos con fuerza de ley (CP art 241 nums 1, 4 y 5). No
menciona expresamente los decretos de corrección de yerros. Estos últimos, por
lo demás, se originan en una facultad general que la Constitución y la ley le
reconocen al Presidente de la República en su calidad de “Suprema Autoridad
Administrativa” (CP art 189). La Corte ha señalado que los decretos de
corrección de yerros son un ejercicio de la facultad de promulgar las leyes,
obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento (CP art 189 num 10).[10]
Se fundamentan además legislativamente en la facultad general, prevista por la
Ley 4 de 1913, conforme a la cual “[l]os yerros caligráficos o
tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a otras no perjudicarán,
y deberán ser modificados por los respectivos funcionarios, cuando no quede
duda en cuanto a la voluntad del legislador” (art 45). Por lo anterior, la
jurisprudencia ha señalado que los decretos de corrección de yerros no están
previstos como una forma extraordinaria –ni tampoco ordinaria- de ejercer la
potestad legislativa, y que “se encuentra comprendida y
circunscrita a las facultades administrativas del Presidente de la República”.[11]
3. Los decretos de corrección de yerros no son por
tanto leyes, decretos con fuerza de ley, y es obvio que tampoco actos
reformatorios de la Constitución. Aparte, por el carácter estrictamente
administrativo –y no legislativo- de las facultades en las cuales se funda la
expedición de un decreto de yerros, no puede decirse que sean actos análogos o
constitucionalmente asimilables a la ley, el decreto ley o a un acto
reformatorio de la Carta. Cuando el Presidente de la República expide decretos
para corregir yerros en una ley o un decreto con fuerza de ley no ejerce una
facultad extraordinaria de legislar, sino una competencia administrativa
rigurosamente adscrita a su función de promulgar la ley y velar por su estricto
cumplimiento (CP art 189 num 11). Estas son entonces las razones por las cuales
la Corte no puede conocer de una acción pública instaurada exclusiva y directamente contra un decreto de yerros.
4. La anterior conclusión no se opone a la
jurisprudencia constitucional. Un examen detenido de los pronunciamientos de
esta Corte muestra con claridad que solo en dos ocasiones ha decidido
expresamente sobre la exequibilidad de un decreto de yerros en la parte
resolutiva de un fallo; en las sentencias C-672 de 2005 y C-634 de 2012. En
ninguno de esos casos, sin embargo, el control recayó exclusiva y directamente
sobre el decreto de yerros, sino principalmente en normas con fuerza de ley,
que a su turno habían sido enmendadas por decretos de yerros. En las demás
providencias mencionadas como relevantes en este debate (C-500 de 2001, C-232
de 2001, C-334 de 2005, C-925 de 2005, C-178 de 2007, C-049 de 2012 y C-400 de
2013) no sólo no se acusaba directa y exclusivamente –como en este caso- un
decreto de corrección de yerros, sino que además la Corte o se declaró
expresamente incompetente para controlar esta clase de actos, o se abstuvo de
hacer un juicio sobre su competencia, o bien simplemente no tomó decisiones de
exequibilidad o inexequibilidad sobre decretos de esta naturaleza. Por la
importancia que ha tenido en este proceso el alcance de la jurisprudencia sobre
competencias de control de los decretos de yerros, a continuación se hará un
examen detallado de las providencias que se han referido a este punto:
4.1. Sentencia C-500 de 2001.[12] En ese caso
se demandaba específicamente una norma contenida en la Ley 641 de 2001, en
esencia por vicios de procedimiento en su formación. La disposición acusada
había sido objeto de corrección de yerros por un decreto expedido por el
Presidente de la República (Dcto 131 de 2001). No obstante, no se demandaba ni
siquiera en segundo lugar el decreto de yerros, aunque el actor lo mencionaba
en su demanda. Sólo la ley era entonces objeto de control. En esa ocasión, la
Corte se preguntó si además de evaluar la constitucionalidad de la ley aprobada
por el Congreso, podía pronunciarse sobre la del decreto de yerros. Señaló en
ese caso que no cabía tal pronunciamiento, y se abstuvo entonces de emitirlo.
Sostuvo –en el fundamento 4.1 de las consideraciones-:
“[…] si bien es cierto que por resultas de la
decisión de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas el decreto puede
llegar a carecer de objeto, es también cierto que la ley para tales eventos
ofrece soluciones espec[í]ficas como la contenida en el artículo 66 del Código
Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984), por lo cual no es
necesario asumir el control del decreto, aspecto éste susceptible de fundadas
dudas habida cuenta que las competencias de la Corte en materia de control de
constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno solo pueden
ejercitarse en los precisos y restrictivos términos del Artículo 241 de la
Constitución que en todo caso han de interpretarse en armonía con lo dispuesto
en los artículos 237 y 238 de la misma, que regulan las competencia propias del
Consejo de Estado como Tribunal Supremo en lo contencioso administrativo. ||
En consecuencia habrá la Corte de abstenerse de emitir pronunciamiento sobre la
constitucionalidad del mencionado Decreto 131 de 2001”.
La decisión que entonces adoptó la Corte en la parte
resolutiva de la providencia, se refirió únicamente a inexequibilidad de la ley
demandada.[13]
4.2. Sentencia C-232 de 2002.[14] Se cuestionaba
en esa ocasión una norma de Ley 599 de 2000, por medio de la cual se expidió el
Código Penal. La disposición acusada tipificaba como delito el desplazamiento
forzado y le asignaba una pena formulada en términos disyuntivos (prisión “o”
multa). Se cuestionaba ante todo la partícula “o”, por razones de fondo.
La Corte Constitucional constató entonces que la presencia en la versión
inicial de ley de la conjunción disyuntiva “o” se debía a un yerro que
había sido, no obstante, oportunamente corregido después de su promulgación por
el Presidente de la República mediante decreto de yerros (Dcto 2667 de 2001).
Pero no se demandaba, ni se controló tampoco, este decreto que corregía el
yerro. En las partes motiva y resolutiva de la sentencia, por consiguiente,
tanto el juicio de constitucionalidad como el pronunciamiento de inhibición se
refirieron única y exclusivamente a la norma legal demandada, sin hacer
alusión de forma específica a la constitucionalidad del decreto de yerros:
“Habiéndose corregido el anotado yerro por medio
del procedimiento adecuado, el que era atribuible a la función presidencial de
promulgación de las leyes, puede concluirse que no es necesario que la Corte se
pronuncie de fondo sobre la conjunción disyuntiva “o” por cuanto la misma nunca formó parte
del texto del artículo 180 de la Ley 599 de 1999 y el error ya fue enmendado,
motivo por el cual se declarará inhibida respecto de ella  en la
parte resolutiva de esta providencia.”
En la parte resolutiva, la Corte no mencionó el
Decreto 2667 de 2001, y el juicio recayó entonces únicamente sobre la Ley 599
de 2000.[15]
4.3. Sentencia C-334 de 2005.[16] Se demandaba
en esa oportunidad exclusivamente un decreto expedido en desarrollo de las
facultades legislativas conferidas de forma excepcional al Presidente de la
República por el Acto Legislativo 03 de 2002  (Decreto 2637 de 2004). Junto a este
decreto había igualmente otro, pero expedido en función de facultades
distintas, mediante el cual el Presidente de la República pretendía introducir correcciones
en el primer decreto por supuestos yerros advertidos en su texto (Decreto de
yerros 2697 de 2004).[17]
Cuando se demandó el primero de los decretos mencionados, la Corte constató que
el mismo versaba sobre una materia propia de las leyes estatutarias, las cuales
por disposición constitucional debían tener control previo, integral y
definitivo, y no por vía de demanda. En consecuencia, lo que hizo fue
declararse inhibida de conocer de la demanda contra esas normas de contenido
estatutario, además porque ya estaba en curso una revisión integral de las
mismas en la Corte, y ordenar que la acción pública que había provocado la
decisión se tuviera en cuenta como una intervención en el proceso por venir. En
ese caso no se hizo ningún juicio específico sobre la competencia para
controlar decretos de yerros.[18]
4.4. Sentencia C-672 de 2005.[19] En esta
sentencia se controló de forma automática la constitucionalidad de los decretos
mencionados en el numeral anterior (Decretos 2637 y 2697 de 2004). La Corte reiteró
que el primero de ellos en efecto preveía una regulación con fuerza material de
ley estatutaria. El segundo ellos era un decreto que pretendía corregir yerros,
pero que en realidad “tocó aspectos sustanciales del Decreto 2637 de 2004 y
la Ley 270 de 1996 [Estatutaria de Administración de Justicia]”. En
vista de esta relación de estrecha dependencia, al controlar el decreto
expedido en ejercicio de funciones legislativas, la Corte debía tener en cuenta
el decreto que pretendía corregir sus aparentes yerros. Tras observar que el
Decreto 2637 de 2004 –estatutario- era inconstitucional, y que el de corrección
de yerros presuponía su existencia, debía también declararse inexequible este
último si bien sólo “por consecuencia”. La Corte no efectuó  entonces,
en sentido estricto, un juicio de constitucionalidad autónomo sobre el decreto
de corrección de yerros (sobre si se ajustaba o no a la Constitución). El
pronunciamiento de inexequibilidad se justificó en la particularidad del caso:
“Como se indicó en precedencia, el Decreto
2697 de 2004 toca aspectos sustanciales del Decreto 2637 de 2004 y de la Ley
270 de 1996.  De allí que entre el primer decreto y el segundo exista una
relación inescindible.
En este entendido, la
existencia del Decreto 2697 de 2004 supone la existencia del Decreto 2637 pues
el ámbito de aplicación de éste tiene como referente necesario e ineludible a
aquél.
En estas condiciones, como el
Decreto 2637 de 2004 fue el que dio lugar a la expedición del Decreto 2697 y
como aquél será declarado inexequible, se produce la inexequibilidad por
consecuencia de este último y por ello será también retirado del sistema jurídico.”
4.5. Sentencia C-925 de 2005.[20] En ese caso
se demandaba el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), si bien el
texto acusado era la versión de la Ley tras la expedición de un decreto
mediante el cual se corrigieron aparentes yerros de la misma (Dcto 2770 de
2004). La Corte señaló entonces que las Cámaras aprobaron un texto, y que este
fue sancionado y publicado inicialmente tal cual. “Posteriormente el
Presidente de la República expidió el Decreto 2770 de 2004, en ejercicio de la
facultad concedida por el artículo 45 de la Ley 4 de 1913”, y lo enmendó
bajo la idea de estar corrigiendo yerros. Tras examinar los límites de sus
atribuciones de control, la sentencia dijo de forma expresa que “la Corte Constitucional no es competente para conocer
del decreto de corrección de yerros”. Sostuvo que los decretos de tal
naturaleza, incluso en un caso como ese en el cual se advirtió que la Ley había
“sufrido una modificación sustancial” por cuenta del decreto, tenían  fundamento en una
facultad general de carácter eminentemente administrativo. Por lo mismo,
al decidir, la Corte emitió un juicio de exequibilidad expreso solo sobre la
ley acusada, de acuerdo con el artículo 241 numeral 4 de la Carta.[21]
Condicionó empero su exequibilidad a que se entendiera que el único texto contentivo
de la ley era el expedido por el Congreso sin las modificaciones que –so
pretexto de corregirlo- introdujo el decreto de yerros:
“[s]i bien
la Corte Constitucional no es competente para conocer del decreto de corrección
de yerros sí lo es para conocer de la ley, la cual, en este caso, ha sufrido
cambios sustanciales después de su sanción y promulgación. Por lo tanto, para
preservar la voluntad del Congreso expresada según el procedimiento de
formación de la ley establecido en la Constitución se deberá declarar exequible
la Ley 906 de 2004 tal como fue aprobada por el Congreso de la República,
sancionada por el Presidente de la República y promulgada en el Diario Oficial
No. 45.657. En este sentido se condicionará la exequibilidad de la Ley 906 de
2004.”
4.6. Sentencia C-178 de 2007.[22] En esa
ocasión se demandaba un Acto Legislativo cuyo título había sido objeto de corrección
de yerros por medio de decreto (Dcto 2576 de 2005). Entre los cuestionamientos planteados,
uno se orientaba a sostener que el Gobierno no podía corregir yerros sino en la
ley, pero no en un acto legislativo y que el Acto Legislativo acusado era
inconstitucional en tanto había sido enmendado por un decreto administrativo
del Gobierno. La Corte constató que la demanda no se dirigía contra el decreto
de yerros sino contra el acto reformatorio de la Constitución. Sin pronunciarse
sobre la exequibilidad del decreto, señaló que en efecto corregía unos yerros,
pues en su publicación inicial el título del Acto Legislativo aún conservaba
los vestigios del procedimiento de aprobación parlamentaria, ya que decía “proyecto”
y hablaba también de “segunda vuelta”. Esta Corporación reiteró entonces
que, sin ser competente por regla para controlar de forma autónoma la
constitucionalidad de los decretos que corrigen yerros en las normas, sí lo era
para conocer de las demandas por vicios de procedimiento contra el Acto Legislativo.
Igualmente sostuvo que el Acto Legislativo acusado no presentaba un vicio de
procedimiento por el hecho de haber sido objeto de una corrección de yerros
mediante decreto del Gobierno, el cual por lo demás sí podía expedir este tipo
de normas en el contexto de actos legislativos. Dijo:
“[l]a Corte Constitucional, como regla general, no es competente para
conocer de un decreto de corrección yerros […]. No obstante, sí lo es para
conocer de un Acto Legislativo. El objeto de la demanda es atacar el Acto
Legislativo 01 de 2005 y la Corte Constitucional, en virtud del artículo 241-1
de la Constitución en concordancia con el artículo 379, es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra actos legislativos por
vicios en su formación. Por lo tanto, es competente para conocer de la
presente demanda. […] En
cuanto a las facultades para expedir decretos de corrección de yerros el
artículo 1 de la Ley 45 de 1913 establece que corresponde a los respectivos
funcionarios enmendar los errores caligráficos o tipográficos en el texto de
una norma, cuando no quede duda de la voluntad del Congreso. Así mismo, se ha dicho que la
expedición de decretos de corrección de yerros es una función administrativa y
ordinaria del Presidente de la República en el ámbito de la promulgación de las
leyes. El decreto de corrección de yerros
expedido por el Presidente enmienda un error mecanográfico en la
redacción del título del Acto Legislativo 01 de 2005 y en nada altera la voluntad
del Congreso. […] La corrección del yerro respeta la voluntad expresa del
Congreso y apunta a asegurar que dicha voluntad, definitiva en razón de la
conclusión de la formación del Acto Legislativo, no sea calificada con palabras
que le darían un carácter provisional, contraevidente y adverso a lo
efectivamente decidido por el reformador de la Constitución. Por lo tanto, se
declarará la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2005 por el cargo
estudiado”.
En la parte resolutiva de la providencia, la Corte se
refirió solo al Acto legislativo, sin incluir una decisión sobre el decreto de
yerros.[23]
4.7. Sentencia C-634 de 2012.[24] En ese caso
se demandaba únicamente un decreto con fuerza de ley (expedido en virtud de
facultades extraordinarias conferidas por la ley al Presidente de la República).
La Corte sin embargo constató durante el proceso que dicho decreto ley había
sido corregido por un decreto de yerros (Dcto  053 de 2012). Además advirtió
que existía una clara extralimitación de competencias por parte del Presidente.
La decisión fue entonces integrar al control el decreto de yerros, pero sólo en
la medida en que pretendía definir el alcance de la norma con fuerza de ley demandada.
Sobre la base de su competencia expresa para controlar el decreto ley (CP art
241 num 5), tomó una decisión en torno a si debía controlar la exequibilidad
del mismo tal como había resultado tras la expedición del decreto de yerros, o
si el control debía recaer sobre su versión primigenia. Declaró entonces inejecutable
(inexequible) el decreto de yerros, porque al expedirlo el Presidente “excedió
las facultades que otorga la Ley 4º de 1913 por no haberse limitado a corregir
yerros tipográficos, sino que modificó sustancialmente una regla jurídica
fundamental consagrada en el artículo 25 del decreto ley 019 de 2012”. Luego
controló el decreto ley en su versión original y lo declaró parcialmente
inexequible, en lo atinente al segmento que había sido objeto de corrección por
virtud del decreto de corrección de yerros.
4.8. Sentencia C-049 de 2012.[25] En esta
sentencia no se demandó, ni individualmente ni en conjunto con otras normas, un
decreto de yerros. Tampoco se acusó una norma que a su turno hubiese sido
objeto de corrección de aparentes yerros. El cuestionado en ese caso era un decreto
reglamentario. Lo había expedido el Presidente de la República en virtud de
la facultad que le confiere el artículo 189 numeral 11 de la Carta. La Corte
Constitucional se inhibió entonces de emitir un fallo de fondo, por falta
objetiva de competencias para controlar esta clase de decretos. No obstante, en
la parte motiva la ponencia se refirió con estrictos propósitos de síntesis didáctica
a las ocasiones en las cuales la Corporación se había enfrentado al problema de
dilucidar si tenía competencia para controlar decretos de yerros. Dado que la
demanda no se dirigía contra un decreto de yerros, lo que se mencionó en esa
oportunidad sobre la jurisprudencia en la materia sólo constituye un obiter
dictum sin fuerza vinculante de ninguna naturaleza para decisiones futuras.
Debe decirse, no obstante, que ni siquiera en ese dicho de paso se admitió una
competencia indiscriminada para controlar decretos de yerros, pues el fallo aclaró
que “[l]a competencia para el examen
de decretos que corrigen yerros de disposiciones legislativas no ha sido, sin
embargo, aceptada totalmente”. Por tanto, ni en su ratio
decidendi, referida exclusivamente a la incompetencia objetiva y reiterada
de la Corte para conocer de acciones contra decretos reglamentarios; ni en sus obiter
dicta, sobre los actos prima facie atípicos que han sido objeto de
control por la Corte, la sentencia C-049 de 2012 describe una competencia absoluta
o amplia para controlar decretos de yerros.
4.9. Sentencia C-400 de 2013.[26] En esa
oportunidad la Corte conocía de una acción pública que no se dirigía contra un
decreto de yerros, ni contra una norma legal que a su turno hubiese sido objeto
de corrección mediante decreto por contener yerros. Se demandaban específica y
exclusivamente dos disposiciones de la Ley 1437 de 2011 (Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). Una de las
normas preveía que la acción de nulidad por inconstitucionalidad ante el
Consejo de Estado podía presentarse también contra actos
de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos
por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. La Corte señaló que
la norma debía ser objeto de un pronunciamiento de exequibilidad condicionada,
toda vez que es competencia de esta Corporación, y no del Consejo de Estado,
controlar los actos generales expedidos por autoridades distintas al Gobierno
Nacional que tengan “contenido material de ley”. En ese contexto
consideró importante señalar con fines puramente ilustrativos que, además, en
su práctica había controlado actos del Gobierno distintos a los decretos ley y
legislativos, como los “decretos que corrigen yerros de normas
con fuerza de ley”.
Como se ve, esta referencia era innecesaria para la decisión, y constituye
entonces un mero obiter dictum, pues lo relevante no era cuáles decretos
del Gobierno Nacional puede controlar la Corte, sino cuáles actos de
autoridades distintas al Gobierno están sujetos a control abstracto de constitucionalidad
por esta Corporación.
5. En síntesis, lo anterior muestra que la
inhibición en un caso en el cual se demanda exclusiva y directamente un decreto
de yerros no desconoce la jurisprudencia. La Corte solo en dos ocasiones
–sentencias C-672 de 2005[27]
y C-634 de 2012[28]- se ha pronunciado expresamente, en su parte resolutiva,
sobre la exequibilidad de un decreto de yerros. En ambas el presupuesto del
control ha sido una demanda o una revisión oficiosa de un decreto con fuerza
material de ley, expedido en ejercicio de funciones legislativas conferidas al
Gobierno de forma extraordinaria por el Constituyente derivado o el legislador.
Nunca una acción pública interpuesta única y exclusivamente contra un decreto
de yerros ha provocado el control sobre estos actos. En las demás sentencias
citadas no se ha pronunciado de forma explícita, en la parte resolutiva, sobre
la exequibilidad de los decretos de yerros. En la sentencia C-500 de
2001 la Corte señaló que solo la ley era objeto de control y, por tanto, no examinó
el decreto de yerros. En las sentencias C-232 de 2001 y C-334 de 2005 se
inhibió de hacer control sobre decretos de yerros, sin hacer un examen definitivo
sobre su competencia para controlarlos. En la sentencia C-925 de 2005 la Corte
se declaró expresamente sin facultades para decidir sobre la exequibilidad del
decreto de yerros. La sentencia C-178 de 2007 no enjuicia la exequibilidad del
decreto de yerros. En sentencias C-049 de 2012 y C-400 de 2013 se dice en obiter
dicta que, con limitaciones y no siempre, la Corte puede conocer de estos
decretos. Esto no se opone a lo sostenido en la presente ocasión, pues este es
un caso en que, acorde con lo dicho de paso en sentencia C-049 de 2012, no es
aceptable el control de la Corte.
6. En el proceso se ha dicho –por quienes opinan que la Corte puede conocer
de la demanda contra el Decreto 1736 de 2012- que cuando el Presidente de la
República se extralimita en su facultad de corregir yerros en la ley y acaba
modificándola en puntos sustanciales, el decreto contiene en realidad materia
de ley y este hecho –según la sentencia C-634 de 2012- activaría la competencia
de control de la Corte. Esta tesis, no obstante, no es admisible por diversos
motivos. Para empezar se apoya en un entendimiento de la jurisprudencia que
aparece descontextualizado de los casos que resuelve. La Corte, según se
mostró, en ningún caso ha asumido competencia para controlar exclusivamente un
decreto de yerros. En la sentencia C-634 de 2012 ciertamente se señaló como un
presupuesto necesario de su decisión de declarar inexequible un decreto de
yerros el hecho de que este “no se limit[ó] a corregir yerros
tipográficos, sino que var[ió] sustancialmente las reglas jurídicas
consagradas en la norma original”.
No obstante, hizo esta afirmación –sin sostener que era este además un
presupuesto suficiente para asumir competencias- en un caso muy preciso, en el
cual había primero una demanda contra un decreto ley, la cual por disposición
expresa de la Constitución activa la competencia de control de la Corte (CP art
241 num 5). Las motivaciones y razonamientos expuestos por la Corte en esa providencia no se pueden leer al margen de ese caso específico
que resolvía, pues un canon de insoslayable pertinencia en la interpretación de
decisiones judiciales señala que estas deben ser entendidas en el marco del asunto
que resuelven.[29]
7. Cuando
esta Corte ha emitido juicios de exequibilidad sobre decretos que corrigen
yerros, lo ha hecho entonces dentro de su función constitucional de controlar
las leyes o los decretos con fuerza de ley (CP art 241). Un ejercicio de
control constitucional sobre las leyes o los decretos con fuerza de ley –por su
contenido material o, en ciertos casos, por problemas de procedimiento en su
formación- supone dilucidar en primer lugar el alcance de la ley o del decreto
ley bajo examen. Cuando se demanda un acto del legislador o del legislador
extraordinario, que es objeto de enmienda por un decreto de yerros, es entonces
natural que la Corte incorpore este decreto al control constitucional pues está
evaluándose en esos casos un acto integrado por la decisión del legislador ordinario
o extraordinario y el decreto de yerros expedido por la administración. En esos
casos, cuando se dan las condiciones competenciales necesarias y suficientes,
la Corte define entonces el alcance de la norma sometida a control, y en la
elucidación de sus límites semánticos, sintácticos, lógicos y teleológicos,
está naturalmente autorizada para definir la función que cumple el decreto de
yerros en un marco de supremacía constitucional (CP art 4). Otra enteramente
distinta es por ende, en contraste, la hipótesis en que se somete a control solamente
el acto administrativo de corrección de yerros -y no la norma que pretende
corregir- pero además se cuestiona sobre la base de que viola en primer lugar
la ley, y sólo en sentido remoto desconoce el principio de legalidad como
precepto constitucional.
8. Esto permite entonces mostrar además con mayor
claridad la razón por la cual no es posible hacer una integración normativa
oficiosa, en el presente proceso, en virtud de la cual se incorpore al juicio
de control abstracto la Ley 1564 de 2012, que pretendía corregirse con el
decreto de yerros demandado. Para empezar, la Corte consistentemente ha
sostenido que esta facultad de integración oficiosa de normas al juicio de
constitucionalidad es excepcional y procede estrictamente solo en tres casos,
debidamente identificados por la jurisprudencia constitucional: (i) cuando la
disposición carece de contenido deóntico claro, (ii) cuando la disposición cuestionada está
reproducida en otras normas no demandadas; (iii) cuando la norma acusada está
intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta
serias dudas de constitucionalidad. En la sentencia C-539 de 1999, en apartes que la Corte ha reiterado
de forma consistente en numerosas ocasiones, se dijo expresamente:
“[e]n primer lugar, procede la integración de la unidad normativa
cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un
contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla,
resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de
otra disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la
proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio. || En
segundo término, se justifica la configuración de la unidad normativa en
aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se encuentra
reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta
hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo. ||
Por último, la integración normativa procede cuando pese a no verificarse
ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra
intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta
serias dudas de constitucionalidad. En consecuencia, para que proceda la
integración normativa por esta [ú]ltima causal, se requiere la verificación de
dos requisitos distintos y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una
estrecha relación con las disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad
normativa; (2) que las disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista,
aparentemente inconstitucionales.  A este respecto, la Corporación ha
señalado que “es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global
de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima
facie de una dudosa constitucionalidad””.[30]
9. En esta ocasión, como se puede observar, no se está
sin embargo ante ninguna de estas causas excepcionales de integración oficiosa
de la unidad normativa. Primero, no se está ante una norma que carezca de
contenido deóntico claro, pues el artículo 6 del Decreto 1736 de 2012 acusado
prevé claramente su contenido, función y efectos. Segundo, la norma no está
reproducida en la ley que pretende integrarse, sino que se presenta como una
decisión administrativa de corrección de un yerro y no como un reflejo estricto
y exacto del texto legal (de hecho, según el actor, no sólo no respeta el texto
sino tampoco el contenido de la Ley 1564 de 2012). Tercero, no se trata de una
ley o norma legal que, por sí misma, presente a primera vista problemas de
inconstitucionalidad y, por el contrario, la demanda no sólo no se dirige  contra
el artículo 338 de la Ley 1564 de 2012, sino que erige a esta última en
referente de exequibilidad del decreto. Los cargos que se presentan contra el
decreto de yerros no son entonces tampoco extensibles al acto del legislador
pues se contraen es, en contraste, a argumentar que el acto del legislador
sufrió un cambio con el decreto y que esto es lo inválido. Dado que, como se
aprecia, no concurre ninguna de las causales de integración de la unidad
normativa, la Corte no puede integrar al juicio el artículo 338 (parcial) de la
Ley 1564 de 2012, toda vez que esto equivaldría asimismo a sustraerse a los
límites del artículo 241 de la Carta, que supedita el control sobre las leyes a
que exista una acción de inconstitucionalidad en forma en su contra (CP art 241
num 4).
10. Ciertamente, en la sentencia C-634 de 2012, en el control
de un decreto con fuerza de ley se integró al juicio un decreto que corregía
yerros del primero. No obstante, las diferencias con este caso son notorias, y
no puede entonces invocarse la sentencia C-634 de 2012 como un precedente que
autorice a la Sala a incorporar al control el artículo 338 (parcial) de la Ley
1564 de 2012. Primero, en la sentencia C-634 de 2012 se demandaba un decreto
con fuerza de ley, para cuyo examen la Corte tiene competencia expresa (CP art
241 num 5). Segundo, contra dicho decreto ley se presentaron directamente cargos
de inconstitucionalidad. Tercero, en vista de que el cargo planteado la
autorizaba para ello, la Corte debía establecer en primera instancia cuál era
el alcance de la norma con fuerza de ley cuestionada y fue en tal escenario que
advirtió la existencia de un decreto de yerros. Cuarto, el decreto en contraste
primera vista presentaba además problemas de inconstitucionalidad. En
contraste, una integración normativa en este caso surtiría el proceso inverso
(incorporar la ley al control sobre un decreto administrativo), y tendría
características radicalmente distintas de las que tuvo en la C-634 de 2012.
11. En efecto, en esta ocasión una integración
normativa no buscaría incorporar el decreto de yerros a un juicio sobre la ley
sino –en contraposición- incluir la ley a un proceso provocado por una
propuesta de control sobre un decreto administrativo. Cada una de estas operaciones
se diferencia de la otra por un elemento trascendental y significativo. En el
primer caso – resuelto en la sentencia C-634 de 2012- se controla una norma con
fuerza de ley, para lo cual la Corte tiene competencia constitucional clara y expresa
(CP art 241 num 5). En ese contexto una integración normativa, efectuada por
juez competente, está dentro de las funciones de la Corporación. En el segundo
evento, en cambio, está en cuestión la pregunta por la competencia de la Corte para
conocer una demanda dirigida exclusivamente contra un decreto de yerros. No hay
competencia expresa en la Constitución, o claramente aceptada por la
jurisprudencia de la Corte, para conocer de estos actos en tales casos
particulares. Sin resolverse el problema de incompetencia, no resulta entonces
posible efectuar una operación –como la integración normativa- que sólo es propia
de un juez competente. Para integrar una norma a un juicio, cuando no ha sido
demandada, no sólo basta con que concurran las causales materiales previstas
para ello en la jurisprudencia, sino que además resulta indispensable contar
con competencia para adelantar el juicio de fondo. Un problema de incompetencia
de la Corte para conocer de acciones dirigidas únicamente contra decretos de
yerros no se puede entonces subsanar con una integración oficiosa de la ley que
pretenden corregir, pues la integración de la unidad normativa sólo es propia
del juez que claramente tiene competencia.
12. Fuera de lo cual cabe señalar otras diferencias
notorias y significativas entre el presente caso y el resuelto en la sentencia
C-634 de 2012. En primer lugar, en esta ocasión, la Ley 1564 de 2012 no define
el sentido normativo inmanente del decreto de yerros, sino a la inversa. Este
era, en contraste, el hecho decisivo de la integración en la sentencia C-634 de
2012, en la cual era necesario incorporar al proceso el decreto de yerros para
dilucidar el sentido del decreto con fuerza de ley que debía ser objeto de
control. En segundo lugar, en el presente proceso, para resolver los cargos del
actor no es necesario incluir la ley en el objeto sobre el cual va a recaer el
control, sino al contrario, pues el demandante sostiene que la ley no debe ser objeto
sino sólo parámetro de control. Finalmente, en esta oportunidad la norma no
demandada -es decir la contenida en ley 1564 de 2012- no tiene a primera vista
un evidente problema de inconstitucionalidad. En la sentencia C-634 de 2012,
por el contrario, la norma administrativa no acusada –es decir el decreto de
yerros- presentaba a primera vista un problema de inconstitucionalidad.  Luego,
como se ve, los casos son entonces diferentes en lo relevante, y este asunto no
está controlado por lo que se decidió en la sentencia C-634 de 2012. Por todo lo cual, en definitiva, la Corte se inhibirá
de emitir un juicio de fondo.
VII.    DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE
de emitir un pronunciamiento de fondo
sobre la demanda dirigida contra el artículo 6 del Decreto 1736 de 2012 “por
el cual se corrigen unos yerros en la Ley 1564 del 12 de julio de 2012 ‘por
medio de la cual se expide el Código general del Proceso y se dictan otras
disposiciones’”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con
salvamento de voto
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con
salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con
aclaración de voto
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
salvamento de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
Con
salvamento de voto
ANDRES
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A
LA SENTENCIA C-041 de 2015
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Competencia excepcional de la Corte Constitucional para controlar
material o procedimentalmente este tipo de actos (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Competencia exclusiva del juez contencioso (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-10.280
Demanda de Inconstitucionalidad contra el artículo 6 del Decreto 1736 de 2012.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Plena me
permito formular una aclaración de voto a la sentencia C-041 de 2015, en la
cual la Corte Constitucional se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo
sobre la demanda dirigida contra el artículo 6 del Decreto 1736 de 2012 “por
el cual se corrigen unos yerros en la Ley 1564 del 12 de julio de 2012 por
medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras
disposiciones”.
A pesar de compartir la decisión inhibitoria que adoptó por
mayoría la Sala Plena, debo separarme de algunas consideraciones puntuales
realizadas por el Tribunal en su parte motiva. Particularmente, considero que
era necesario precisar respecto a la competencia que tiene la Corte para
conocer de demandas contra decretos de corrección de yerros. En ese sentido,
creo que la sentencia debe reconocer la competencia excepcional que tiene la
Corporación para controlar material o procedimentalmente este tipo de actos.
La decisión señala que la competencia sobre este tipo de
actuaciones solo es procedente cuando los decretos de yerros modifican
directamente un acto del Legislador o del Legislador Extraordinario (un decreto
con fuerza de ley, por ejemplo), pues la Corte está evaluando en esos casos un
acto integrado tanto por la decisión legislativa como por la actuación de
corrección del ejecutivo. Así, una demanda que somete a control constitucional
solamente el acto administrativo de corrección es competencia exclusiva del
juez contencioso, pues no cumple con ninguna de las causales para que el juez
constitucional acuda a la integración oficiosa de la normas durante el juicio
de constitucionalidad.
Sin embargo, considero que la Corte debió advertir, en la primera
hipótesis de control de constitucionalidad descrita, que el acto que corrige
yerros, por regla general, no es competencia del Tribunal pues se trata de un
acto administrativo de carácter general que se enmarca dentro de las
competencias constitucionales del Presidente de la República (artículo 189.10
de la Constitución), por lo que son actuaciones que no son competencia del
Tribunal Constitucional de acuerdo a lo establecido en el artículo 241 de la
Carta Política.
En conclusión, considero que atendiendo a los criterios de
eficacia en la administración de justicia y a la cláusula general de
competencias de la Constitución, la mayoría de la Sala Plena debió reconocer,
en esta oportunidad, que los decretos que corrigen yerros hacen parte de la
facultad del Presidente de la República de velar por el estricto cumplimiento
de las leyes. Así, entonces se debió proceder a señalar con precisión que el
control de la Corte es excepcional, pues la competencia funcional y primaria
para conocer de este tipo de demandas corresponde al juez contencioso.
En los anteriores términos, dejo resumidos brevemente los argumentos que sustentan la
razón de mi respetuosa
aclaración en los aspectos
relacionados.
Fecha ut supra.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-041/15
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Decisión inhibitoria desconoce jurisprudencia sobre competencia para
examinar constitucionalidad de decretos expedidos por Presidente de la
República (Salvamento de voto)
DECRETOS QUE CORRIGEN YERROS EN
DETERMINADAS DISPOSICIONES CON FUERZA DE LEY-Jurisprudencia constitucional sobre competencia
(Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Decisión inhibitoria no constituye declaración de incompetencia
(Salvamento de voto)/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE
CORRECCION DE YERROS-No es posible emprender examen si no ha sido demandada
también la ley (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Competencia de la Corte Constitucional (Salvamento de voto)/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Integración
de unidad normativa (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Corte Constitucional evadió un problema jurídico de trascendencia
constitucional sobre usurpación de funciones legislativas por Presidente de la
República (Salvamento de voto)
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 6 del Decreto 1736 de 2012 “por el
cual se corrigen unos yerros en la Ley 1564 del 12 de julio de 2012 ‘por medio
de la cual se expide el Código general del Proceso y se dictan otras
disposiciones’”.
Salvo mi
voto frente a la sentencia C-041 de 2015 por las razones que expongo a
continuación:
1. La
decisión inhibitoria desconoce la jurisprudencia de esta Corporación que ha
establecido, en diferentes oportunidades, la competencia de la Corte
Constitucional para examinar la constitucionalidad de los decretos expedidos
por el Presidente de la República -al amparo de lo prescrito en el artículo 45
de la Ley 4 de 1913- con el propósito de corregir yerros legales. El
pronunciamiento del que me aparto, a pesar del esfuerzo por establecer las
diferencias entre el caso examinado y aquellos juzgados en pronunciamientos
anteriores, no consigue explicar de manera suficiente las razones por las
cuales la doctrina constitucional que afirma la competencia de la Corte
Constitucional para conocer dichos decretos es inaplicable en este caso. Tal
doctrina ha encontrado reconocimiento (i) en las decisiones que han declarado
la inexequibilidad de tal tipo de decretos (C-672 de 2005 y C-634 de 2012), o
(ii) en aquellas que aún sin hacer una declaración en la parte resolutiva, han
examinado el contenido de una norma ajustándose a los términos en que fue corregida
(C-178 de 2007) o se han apartado de la corrección contenida en el decreto por
considerar que introdujo una modificación sustancial no autorizada (C-925 de
2005).
2. La
postura de esta Corporación relativa a su competencia para juzgar la validez de
esta clase de decretos, encuentra fundamento no solo en los precedentes
existentes en la materia, sino en otras muy importantes razones
constitucionales.
2.1. En
primer lugar, entre el decreto que corrige los yerros y la ley corregida existe
una conexión tan estrecha que no resulta posible que el destinatario de la
norma lleve a efecto su lectura o interpretación sin considerar las
precisiones, por menores que sean, contenidas en el decreto. Podría decirse que
la corrección se integra materialmente al texto corregido, erigiéndose parte de
él.
2.2. En
segundo lugar, la conexión o vínculo reforzado entre la ley y el decreto que
corrige yerros se evidencia además en las condiciones que hacen posible su expedición
por parte del Gobierno Nacional. En efecto, el artículo 45 de la Ley 4 de 1913,
además de caracterizar el tipo de error susceptible de ser corregido indicando
que es únicamente el caligráfico, tipográfico o referencial, prescribe que la
corrección únicamente procede cuando no existe duda acerca de la voluntad del
legislador. Conforme a ello, el decreto tiene por finalidad corregir el texto
de manera que exprese la inequívoca voluntad del Congreso y, en esa medida,
cumple una función simplemente declarativa de la voluntad del legislador
y nunca una función constitutiva.
2.3. En
tercer lugar, al planteamiento de la sentencia subyace la idea según la cual la
competencia sobre un decreto que corrige yerros depende, en buena medida, (i)
del tipo de cuestionamiento que en su contra se formule, de una parte, y (ii)
de que la demanda se dirija también contra la ley corregida sin que sea posible
integrar la unidad normativa, de otra.
2.3.1.
Sobre lo primero, la sentencia parece sugerir que cuando el cargo formulado
tiene que ver con el posible exceso del decreto de corrección, no es posible
asumir su examen[31] en tanto no se estaría
cuestionando el contenido de la Ley. Esta consideración resulta incorrecta no
solo porque desconocería abiertamente el precedente fijado en la sentencia
C-634 de 2012 que admitió examinar tal tipo de cargos[32], sino también
porque implicaría reconocer una doble competencia en función del contenido de
la acusación. Esto conduciría a la hipotética situación en la que una decisión
de la Corte Constitucional -adoptada después de examinar la constitucionalidad
de una ley según como fue corregida- resulte afectada si otro Tribunal –en este
caso el Consejo de Estado- concluye que la corrección no era posible.
2.3.2.
Sobre lo segundo, cabría decir que la integración de la unidad normativa en
este tipo de casos es procedente dada la estrecha relación que existe –según se
explicó- entre la ley y el decreto que corrige los yerros, de manera que el
sentido normativo de aquella debe definirse considerando lo que prescribe el
decreto que corrige. Así pues, aunque el decreto que corrija el yerro no
modifique la ley y se limite a dar cuenta de la voluntad inequívoca del
legislador, ella es imprescindible para identificar el sentido normativo del
objeto de juzgamiento.
3. No
obstante lo anterior es importante advertir que la decisión inhibitoria
adoptada por la Corte en esta oportunidad, no constituye una declaración de
incompetencia para adelantar el examen de los decretos que corrigen los errores
caligráficos, tipográficos o referenciales de las leyes. La tesis central se
limita a advertir que no es posible emprender tal examen si no ha sido
demandada también la ley. En esos términos debe ser entendida la regla de la
decisión adoptada en esta oportunidad.
4. En
síntesis (i) la Corte sí es competente para controlar la constitucionalidad de
los decretos que corrigen yerros; (ii) su competencia abarca todas las
acusaciones formuladas en contra de tal clase de decretos; y (iii) procede que
la Corte integre la unidad normativa cuando la demanda se dirija únicamente
contra ellos.  En esta decisión la Corte evadió un problema jurídico de
trascendencia constitucional relativo a la usurpación de funciones legislativas
por parte del Presidente de la República y, adicionalmente, hizo nugatorio el
derecho ciudadano de control material de un contenido normativo de naturaleza
legislativa frente a la Constitución Política.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-041/15
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE CORRECCION DE
YERROS-Debió ser estudiada de fondo, con el
propósito de reafirmar la competencia excepcional o atípica de la Corte (Salvamento
de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE CORRECCION DE
YERROS-Es posible llevar a cabo una
integración normativa debido al vínculo inescindible que existe entre el
decreto ejecutivo demandado y la Ley que fue sustancialmente modificada,
situación atípica que habilita la competencia de esta Corte (Salvamento
de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para conocer las demandas de inconstitucionalidad que se
formulan contra el contenido material de las leyes o los decretos con fuerza de
ley (Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia excepcional para adelantar juicio de constitucionalidad sobre
decretos que expide el Presidente corrigiendo yerros legislativos y que
terminan introduciendo modificaciones, supresiones o adiciones que varían
sustancialmente alcance de la norma legal (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE CORRECCION DE
YERROS-Existen dudas en cuanto a que fuera
voluntad del legislador excluir de la cuantía del interés para recurrir a las
sentencias proferidas en el marco de acciones populares (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE CORRECCION DE
YERROS-Incompatibilidad de la facultad
establecida en el artículo 189-10 de la Constitución Política, con que el
Presidente proceda a excluir las acciones populares del artículo 338 del Código
General del Proceso (Salvamento de voto)
Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas
por la Corte, manifiesto mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala
Plena en el fallo C-041 del 4 de febrero de 2015 (M.P. María Victoria Calle
Correa). En esa oportunidad, la Corte se declaró inhibida de emitir
pronunciamiento de fondo sobre la demanda dirigida contra el artículo 6º del
Decreto 1736 de 2012 “por el cual se corrigen unos yerros en la ley 1564 del
12 de julio de 2012 ‘por medio de la cual se expide el Código General del
Proceso y se dictan otras disposiciones’”. Lo anterior tiene como
fundamento las razones que a continuación expondré.
1. La mayoría concluyó que la Corte tiene la función
de guardar la integridad y supremacía de la Constitución “en los estrictos y
precisos términos” del artículo 241 de la Carta Política, precepto que
habilita su competencia para adelantar el juicio de constitucionalidad contra
los actos reformatorios de la Constitución, las leyes y los decretos con fuerza
de ley (CP art. 241 nums 1, 4 y 5). Señaló que al no mencionar esa norma
expresamente los decretos de corrección de yerros que se derivan de una
facultad general reconocida al Presidente de la República en su calidad de “Suprema
Autoridad Administrativa” (CP art. 189) y que no es compatible con la
potestad legislativa ordinaria ni extraordinaria, la Corte Constitucional
carece de competencia para conocer de acciones públicas de inconstitucionalidad
en las que se demanden exclusiva y directamente decretos que corrigen yerros
legislativos. Así, consideró que la expedición de esta clase de decretos
corresponde a una competencia administrativa adscrita a la función presidencial
de promulgar la ley y velar por su estricto cumplimiento (CP art. 189-10); por
ende, los decretos que se produzcan en ejercicio de tal función deben ser
objeto de control constitucional por parte del Consejo de Estado. Finalizó
indicando que la jurisprudencia de esta Corte no ha contemplado la posibilidad
de emitir pronunciamiento sobre los decretos que se expiden para corregir
yerros en una ley.
2. Contrario a lo expresado por la Sala, considero que
el caso bajo examen debió ser estudiado de fondo, con el propósito de reafirmar
la competencia excepcional o atípica de la Corte para ejercer control de
constitucionalidad material contra los decretos de corrección de leyes, por
tratarse de actos presidenciales expedidos en ejercicio de competencias
ordinarias en el ámbito de la promulgación de la ley, pero con efectos sobre
un cuerpo normativo legal concreto.
De esta forma, cuando el decreto ejecutivo que
pretende corregir un aparente yerro legislativo termina modificando
sustancialmente y con gran incidencia una disposición con fuerza o
contenido material de ley, sobre la cual la Corte Constitucional tiene
competencia expresa de acuerdo con el artículo 241 Superior, resulta
completamente válido considerar que la norma acusada que introdujo una reforma
en el sentido normativo y la voluntad legislativa, se incorpora al mismo texto
de la ley y, por lo tanto, es posible llevar a cabo una integración normativa
debido al vínculo inescindible que existe entre el decreto ejecutivo demandado
y la Ley que fue sustancialmente modificada, situación atípica que habilita la
competencia de esta Corte.
Solo en esos casos, es viable que esta Corporación
emita un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de un decreto
ejecutivo que corrige yerros legislativos, por tratarse de una ilegítima
asunción de funciones legislativas por parte del Presidente de la República,
que termina modificando materialmente el contenido de la ley. Esto sin que
exista una clara voluntad del legislador ordinario que motive la variación
sustantiva en el cuerpo normativo legal, que también debe ser integrado y
analizado en el juicio de constitucionalidad.
En ese sentido, haciendo una interpretación
sistemática de la Carta, considero que la Corte si tiene competencia para
conocer las demandas de inconstitucionalidad que se formulan contra el
contenido material de las leyes o los decretos con fuerza de ley, y que también
es excepcionalmente competente para adelantar el juicio de constitucionalidad
sobre decretos que expide el Presidente de la República corrigiendo yerros
legislativos y que terminan introduciendo modificaciones, supresiones o
adiciones que varían sustancialmente el alcance de la norma legal, pues en esos
casos se rebasa la competencia del ejecutivo e invade los poderes legislativos,
desconociendo con ello los principios democrático y mayoritario.
Lo que sucede en la práctica es que el Presidente de
la República termina utilizando irregularmente los decretos de contenido
administrativo, como lo son los decretos de corrección de yerros, para apropiarse
de materias reservadas al Congreso, es decir, de aquellas que sólo pueden ser
reguladas por medio de una ley, para evadir el control que debería ejercer la
Corte Constitucional. De allí que estime necesario acudir al contenido material
del decreto de corrección de yerros, con el fin de evitar esas maniobras
irregulares de evasión, conocidas técnicamente como elusión constitucional.
Es justamente la Corte la que ha definido ese límite
atípico de competencia en algunas de sus sentencias[33], y por tal
razón la cláusula de competencia residual prevista en el artículo 237-2
Superior para que el Consejo de Estado conozca de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, refiere
a aquellos decretos “cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional”, es decir, para el caso, sobre aquellos decretos ejecutivos
que corrigen meros yerros aritméticos o tipográficos, y no sobre aquellos
decretos que al corregir presuntos yerros legislativos, terminan modificando
sustancialmente el contenido de la ley, pues éstos últimos deberían ser objeto
de control por parte de la Corte Constitucional.
3. Ahora bien, aplicando esa regla de competencia
atípica frente a decretos ejecutivos que corrigen supuestos yerros legislativos
pero que terminan modificando materialmente una ley, advierto que la Corte
debió realizar la integración normativa del artículo 6º del Decreto 1736 de
2012, con el artículo 338 de la Ley 1564 del mismo año (Código General del
Proceso), para luego estudiar si era voluntad inequívoca del legislador excluir
las sentencias dictadas en acciones populares de la procedencia del recurso
extraordinario de casación y, por consiguiente, de la cuantía del interés para
recurrir.
En mi criterio, existen dudas en cuanto a que fuere
voluntad del legislador excluir de la cuantía del interés para recurrir a las
sentencias proferidas en el marco de acciones populares, como en efecto lo hizo
el Decreto. Esto debido a que en el tercer debate llevado a cabo en la Comisión
Primera del Senado de la República, se revisó el mencionado artículo 338
proponiendo la disminución de 1.000 salarios mínimo legales mensuales vigentes
a 500, sin hacer referencia alguna a la improcedencia del recurso
extraordinario de casación frente a las acciones populares. Es decir, en el
texto del proyecto de ley anunciado y votado, se incluyeron expresamente las
acciones populares dentro de la exclusión de la cuantía del interés para
recurrir.
En esa medida, advierto la incompatibilidad de la
facultad establecida en el artículo 189-10 de la Constitución Política, con que
el Presidente de la República proceda a excluir las acciones populares del
artículo 338 del Código General del Proceso, toda vez que esa atribución
constitucional de obedecer y velar por el estricto cumplimiento de una ley, es
opuesta a la de interpretar, reformar o derogar expresiones normativas que en
criterio del ejecutivo son contradictorias con otras normas legales. Esa última
función es privativa del Legislador en virtud del artículo 150-1 y 2 de la
Constitución Política.
De esta forma, dejo consignados los motivos de mi
disenso.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Salvamento de voto de la Magistrada
(e)
Martha Victoria Sáchica Méndez
a la sentencia C-041/15
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE CORRECCION DE
YERROS-Corte Constitucional era competente
para emitir un pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Asuntos objeto de control (Salvamento de voto)
DECRETOS QUE CORRIGEN YERROS EN DETERMINADAS DISPOSICIONES
CON FUERZA DE LEY-Jurisprudencia constitucional sobre competencia (Salvamento de voto)
DECRETOS QUE CORRIGEN YERROS EN DETERMINADAS
DISPOSICIONES CON FUERZA DE LEY-Pueden
ser objeto de control por parte de la Corte, cuando se aduce una usurpación de
las funciones legislativas del Gobierno Nacional y, en consecuencia, una
extralimitación de las propias al modificar la voluntad del legislador (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE CORRECCION DE
YERROS-Competencia de la
Corte Constitucional (Salvamento de voto)/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Integración de unidad normativa (Salvamento de
voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE CORRECCION DE
YERROS-Corte Constitucional
evadió un problema jurídico de trascendencia constitucional sobre usurpación de
funciones legislativas por Presidente de la República (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente
D-10280.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 6º del Decreto 1736 de 2012 “Por el que se corrigen unos yerros en la
Ley 1564 del 12 de julio de 2012, ‘por medio de la cual se expide el Código
General del Proceso y se dictan otras disposiciones’ “
Magistrada sustanciadora:
María Victoria Calle
Correa
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de este Tribunal, procedo
a exponer las razones por las cuales, en nuestro concepto, la Corte
Constitucional era competente para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad del artículo 6º del Decreto 1736 de 2012, motivo que me
condujo a salvar el voto respecto de la decisión inhibitoria adoptada en la
sentencia C-041 de 2015.
1.   El argumento central de la inhibición radica en que la Corte
Constitucional, en virtud del artículo 241 de la Carta Política, sólo tiene
competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad formuladas contra
actos legislativos reformatorios de la Constitución, leyes y decretos leyes,
categoría esta última que no tiene el Decreto 1736 de 2012, toda vez que se
trata de un decreto expedido por el Gobierno Nacional para corregir yerros
advertidos en una ley, atribución que le otorga el artículo 45 de la Ley 4ª de
1913. Por ende, se advierte que su control le corresponde al Consejo de Estado
en virtud del artículo 237.1 de la Constitución Política. La mayoría de la Sala
recuerda que según la norma constitucional, le compete a esta corporación la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los “estrictos y
precisos términos” del artículo 241, como en efecto lo establece el
encabezamiento de este precepto.
Sin embargo, se dejó de lado que la Corte, aplicando un criterio
material y con fundamento en su deber de salvaguarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, ha asumido competencia para conocer de asuntos
que no encajan exactamente en los numerales del citado artículo 241. Y esto,
pese a que, a diferencia de la Corte Suprema de Justicia (art. 235.7 C.Po.), el
Consejo de Estado (art. 237.6 C.Po.) y el Consejo Superior de la Judicatura (arts.
256.7 y 257.5 C.Po.), la norma superior al establecer las funciones de la Corte
Constitucional, no prevé la cláusula general que le asignaría “las demás
funciones que determine o señale la ley”, por lo que el ámbito de competencia
del tribunal constitucional se circunscribe en concepto de la mayoría de la
Sala, a las funciones previstas en el artículo 241 de la Carta.
Si bien en la sentencia C-041 de 2015 se reconoce que ha habido casos en
los que esta corporación excepcionalmente, ha ejercido control, entre otros,
sobre decretos que corrigen yerros en las leyes, considera que en el presente
proceso no procedía este control por la sola circunstancia de que no se había
demandado la norma legal que se corrige, toda vez que cuando la Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre tales decretos no lo ha hecho de manera directa, sino con ocasión de
demandas instauradas contra la ley que se corrige o la revisión oficiosa de
leyes como las estatutarias.
2. Como lo ha
señalado esta corporación[34], pareciera que la fórmula
de competencia residual establecida en el artículo 237, numeral 2º de la
Constitución, para dividir el control de constitucionalidad de los decretos
expedidos por el Gobierno Nacional entre el Corte Constitucional y el Consejo
de Estado, no ofreciera mayor dificultad en su aplicación. Sin embargo, esa
delimitación competencial no es tan sencilla: en la práctica, este tribunal ha
encontrado que no siempre resulta fácil determinar cuándo un decreto  expedido
por el Gobierno Nacional se encuentra comprendido en ese ámbito residual de
competencia, toda vez que puede ocurrir que materialmente sea una norma con
fuerza jurídica equivalente a la de una ley, a pesar de que no haya sido
expedida formalmente por el Congreso de la República.
En el proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, el
Congreso intentó hacer un listado de los decretos cuyo control correspondería
al Consejo de Estado, el cual fue declarado inexequible en la Sentencia C-037
de 1996. En este fallo, la Corte señaló:
“Por otra
parte, conviene preguntarse: ¿Sobre cuáles decretos se puede pronunciar el
Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 2o del
artículo 237 constitucional? La respuesta es evidente: sobre todos los que no
estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política
confiere a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). Así, entonces, resulta
inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración
taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo
contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en
comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición -como sí sucede
para el numeral 1o- una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular
esos temas. Limitar de esa forma los alcances del numeral 2o del artículo 237
de la Carta es a todas luces inconstitucional”.
En la Sentencia C-400 de 2013, se puso de manifiesto esta dificultad y
los criterios que ha aplicado esta corporación para resolverla:
“Teniendo
presente que en un Estado de derecho no caben competencias por analogía o por
extensión, la Corte ha recurrido a los criterios orgánico, formal y material
para establecer la autoridad encargada del control constitucional, denotando la
función principal que cumple esta corporación como garante de la supremacía e
integridad de la Constitución frente a la competencia residual asignada al
Consejo de Estado. Cabe aclarar que el criterio orgánico,  por obvias razones,
no resulta útil en el presente asunto, tratándose de decretos o actos emanados
del Gobierno Nacional. Según el criterio formal, la naturaleza de un decreto o
acto del Ejecutivo está determinada por los fundamentos señalados al momento de
su expedición, de manera que si se trata de una norma jurídica frente a la cual
expresamente el artículo 241 de la Constitución Política le otorga competencia
a la Corte Constitucional, es claro que su control le corresponde a esta
corporación. Sin embargo, puede acontecer que el decreto o acto gubernamental
no señale las facultades que le sirven como soporte, o sea impreciso, ambiguo o
contenga varios fundamentos jurídicos, de modo que dificulte determinar la
autoridad judicial a la cual le corresponde adelantar el control  de
constitucionalidad”.
3. Con posterioridad, atendiendo a la supremacía constitucional
y a una interpretación integral de la Carta Política, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha determinado que existe competencia “para
pronunciarse no sólo respecto de los decretos con fuerza de ley de que trata el
artículo 241-5 C.P., sino también de todos aquellos que tengan ese carácter,
pues lo mismos son proferidos por el Presidente en ejercicio de la función
legislativa delegada y no como autoridad administrativa”[35].
En las sentencias C-049 de 2012 y C-524 de 2013, se sistematizaron todos
los casos en los que la Corte Constitucional ha asumido ese control
excepcional:
a)
Decretos con fuerza de ley, expedidos con anterioridad a la
vigencia de la Constitución de 1991;
b)
Decretos compilatorios de normas con fuerza de ley;
c)
Decretos que declaran un estado de excepción;
d)
Decretos expedidos con base en disposiciones constitucionales
transitorias diferentes al artículo 10° transitorio;
e)
Decretos que corrigen yerros de normas con fuerza de ley;
f)
Decretos de ejecución de la convocatoria a referendo;
g)
Acto electoral que determina el censo en el marco de una
reforma constitucional mediante referendo;
h)
Acto electoral que declara la aprobación de un referendo;
i)
Actos de gestores de una iniciativa popular para el trámite
de una ley que convoca a referendo;
j)
Decretos de convocatoria al Congreso a sesiones
extraordinarias;
k)
Decretos o actos adoptados en cumplimiento de un acto
legislativo;
l)
Acuerdos internacionales simplificados reguladores de
materias propias de un tratado internacional.
En cuanto al control de los decretos que corrigen yerros en las leyes,
la jurisprudencia constitucional ha precisado:
(i) La competencia del Presidente de la República para corregir
los yerros de una ley, se fundamenta en las facultades que ostenta para
promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento,
establecidas en el numeral 10º del artículo 189 de la Constitución y en la
prevista en el artículo 45 de la Ley 14 de 1913, conforme a la cual: “Los
yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a
otras no perjudicarán y deberán ser modificados por los respectivos
funcionarios, cuando no quede duda de la voluntad del legislador”.
(ii) En desarrollo del principio de separación y distribución de
poderes, el proceso de formación de las leyes implica la materialización
de una de las funciones esenciales del Estado que pretende precisamente
potenciar ese postulado con el principio democrático, para preservar el régimen
institucional diseñado por el Constituyente, según el cual, al Congreso de la
República le corresponde hacer las leyes.
(iii) La sanción y promulgación de la ley que le corresponde al
Gobierno Nacional, según lo dispuesto en el artículo 165 de la Constitución,
constituye una manifestación del principio de distribución funcional y
separación de poderes, así como de colaboración entre las distintas ramas y
órganos del poder consagrado en el artículo 113 de la Carta Política.  Esta
Corporación ha señalado que la promulgación no es otra cosa que la
publicación de la ley ya sancionada en el medio oficial (hoy, el Diario
Oficial), cuyo fin es el de poner en conocimiento de los destinatarios de la
misma, los mandatos que ella contiene; por consiguiente, es un requisito
esencial sin el cual la ley no puede producir efectos[36],
de manera que la promulgación hace parte del proceso de formación y expedición
de la ley, con el cual culmina, toda vez que de aquella depende su observancia
y obligatoriedad.
(iv) La jurisprudencia ha distinguido entre la expedición y
la promulgación de la ley[37]. Así, se precisa que la expedición
se refiere a  la conformación del contenido de la ley, mientras que la
promulgación se refiere a la publicación de dicho contenido, sin la cual, la
ley no puede producir efectos. El acto de expedir, pues, consiste en una
ordenación, en su doble sentido: como dictamen y como integración
normativa. Es decir que, expedir una norma es dictar su contenido,
formularla y su puesta en vigencia, se realiza a través de su promulgación,
con la cual se completa su proceso de formación.
Ahora bien, ante la posibilidad de que en la ley existan errores
caligráficos o tipográficos, el Presidente de la República tiene la facultad de
corregirlos mediante un decreto de corrección de yerros, siempre y cuando “no
quede duda de la voluntad del legislador”.  Por ello, este tipo de
decretos se consideran especiales o atípicos, por tratarse de actos
presidenciales expedidos en ejercicio de competencias ordinarias en el ámbito
de promulgación de la ley, pero con efectos sobre un cuerpo normativo legal[38].
4. En ese orden, observo que de la inhibición para pronunciarse
sobre la constitucionalidad de un decreto que corrige yerros de leyes, la
jurisprudencia de esta Corporación ha avanzado hasta llegar a sostener en la
actualidad que por excepción, los decretos gubernamentales que corrigen yerros
de disposiciones legales, pueden ser objeto de control por parte de la
Corte, cuando se aduce una usurpación de las funciones legislativas
del Gobierno Nacional y, en consecuencia, una extralimitación de las propias al
modificar la voluntad del legislador. En estos eventos, el ropaje formal de
acto administrativo (decreto de corrección de yerros) pasa a un segundo plano,
dado que sustancialmente[39] este guarda una
naturaleza legislativa, opuesta al control residual que ejerce el Consejo de
Estado y más propia del control constitucional principal y prevalente que
efectúa esta Corporación, como garante de la supremacía e integridad de la
Carta Política.
Además,
la competencia excepcional de la Corte Constitucional para decidir sobre estos
decretos especiales que corrigen leyes, se ha sustentado también desde el punto
de vista funcional y jerárquico, en las fuentes del derecho, según el régimen
jurídico aplicable. Esto es, la ubicación de tales decretos en el mismo nivel
jerárquico de la ley implica que el régimen sustancial aplicable a ellos es el
propio de los actos de carácter legislativo, por lo cual, puede concluirse, que
ciertas disposiciones en concreto de un decreto que corrige yerros, pueden
llegar a perder su naturaleza administrativa.
Competencia excepcional del Tribunal Constitucional para decidir en
concreto sobre la constitucionalidad del artículo 6º del Decreto 1736 de 2012 e
integración de la unidad normativa
A diferencia de lo señalado en la Sentencia C-041 del 4 de febrero de
2015, considero que la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional  sí
presenta una orientación dominante acerca de la posibilidad de realizar un
control de constitucionalidad sobre decretos de corrección de yerros, como el
demandado en esta oportunidad. Diversos precedentes de constitucionalidad han
fijado ex ante la competencia y aceptación del control constitucional para
este tipo de decretos, sin precisar la necesidad de demandar directamente la
ley modificada por aquel.
En particular,  resalto dos precedentes específicos de
constitucionalidad que se han dictado, C-672 de 2005 y C-634 de 2012,
en los cuales en su parte resolutiva, esta Corporación se ha pronunciado sobre
la inexequibilidad de decretos de yerros, efectuando su integración con la
norma demandada.
En cuanto al problema jurídico que se planteaba en el caso concreto, es
decir, la eliminación a través de un decreto de corrección de yerros de una
expresión aprobada con fuerza de ley, la Corte ha determinado que:
“En virtud
de esta facultad, el Presidente de la República puede corregir yerros en los
cuales incurra una norma siempre y cuando no afecten su contenido esencial,
tal como se ha señalado en las sentencias C-500 de 2001, C-232 de 2002, C-334
de 2005, C-672 de 2005 y C-925 de 2005 de la Corte Constitucional. En este
sentido, como ya se expresó, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado
que no se pueden realizar modificaciones esenciales en el texto de la norma,
evento en el cual en ocasiones previas se ha declarado la inconstitucionalidad
del decreto demandado, tal como se hizo en la sentencia C-672 de 2005 o se
ha analizado la constitucionalidad de la versión original de la norma, tal como
se realizó en la sentencia C-925 de 2005 (…)
De esta
manera, siguiendo este precedente [C-672 de 2005] y en virtud de que en la
sentencia C-925 de 2005 se señaló que “la Corte Constitucional no es
competente para revisar los decretos que el Presidente de la República haya
expedido en desarrollo de sus facultades administrativas ordinarias salvo
en circunstancias excepcionales precisadas en la jurisprudencia”, esta
Corporación analizará la Constitucionalidad del artículo 1º del Decreto 053 de
2012, por cuanto precisamente uno de los eventos señalados en la
jurisprudencia es cuando el Presidente de la República expide un decreto de
corrección de yerros que modifica esencialmente el contenido de una ley.
En este
sentido, el Decreto 053 de 2012 excedió las facultades que otorga la Ley 4º
de 1913 por no haberse limitado a corregir yerros tipográficos, sino que
modificó sustancialmente una regla jurídica fundamental consagrada en el
artículo 25 del decreto ley 019 de 2012, mediante la supresión de la expresión
personalmente, eliminándose así un trámite que señalaba la versión original de
la norma (…)
Los decretos
de corrección de yerros tienen un ámbito estricto de aplicación y por ello no
pueden convertirse en una herramienta para que el Gobierno Nacional asuma
facultades propias del legislador. Por ello, independientemente de la
motivación de la modificación, esta Corporacióndebe velar porque no se excedan
las facultades señaladas en la ley 4º de 1913, pues de lo contrario, esta
modalidad de decretos podría convertirse en un instrumento ilegítimo para que el
ejecutivo realice modificaciones esenciales a las leyes si no está de acuerdo
con las mismas.
Teniendo en
cuenta esta situación, esta Corporación debe señalar que el Gobierno Nacional
no puede exceder su facultad de corregir yerros para hacer modificaciones
sustanciales al texto de las leyes o de los decretos leyes, pues a través de la
eliminación, adición o reforma de una sola palabra se puede cambiar
completamente el sentido de una norma, tal como ha sucedido con el artículo 25
del Decreto Ley 019 de 2012 (…)
De acuerdo
con lo anterior, la Corte declarará la inconstitucionalidad del artículo 1º del
decreto 053 de 2012, por cuanto el mismo no se limitó a corregir yerros
tipográficos, sino que, lejos de ello, realizó una modificación que varió
sustancialmente el alcance de la norma original, asumiéndose facultades que
desbordan el marco de las funciones del Presidente de la República señaladas en
el artículo 189 de la Constitución Política, pues dentro de las mismas no se
confiere la posibilidad de crear, modificar o suprimir las leyes” –negrilla
fuera de texto-.[40]
A nuestro juicio, de estos precedentes constitucionales se derivan
suficientes reglas jurisprudenciales que reclamaban una base de decisión más
avanzada en el asunto de la referencia y que fueron desestimadas por la
Sentencia C-041 de 2015. En virtud del principio pro actione[41],
en este caso era perfectamente válido considerar una integración de la unidad
normativa a la inversa, ya que la norma acusada se incorpora completamente al
texto legal, con lo cual se establece un vínculo inescindible entre la
disposición contenida en el Decreto 1736 de 2012 y el artículo 338 del Código
General del Proceso.
En el presente caso, se resalta que la demanda no era inepta, ya que
detalló con coherencia las normas constitucionales que se consideraban
infringidas, que eran principalmente los artículos 150 y 189 de la
Constitución, así como las razones por las cuales la norma demandada se
estimaba violatoria de la Carta Fundamental. Por ello, se infiere por
experiencia y lógica, que el juez constitucional ha debido integrar el texto de
la demanda con el artículo 338 de la Ley 1564 de 2012 a fin de evitar un fallo
inhibitorio, máxime si la disposición acusada tiene un sentido regulador propio
y autónomo, por lo que su estudio presuponía el análisis de un conjunto
normativo más amplio.
En mi concepto, para superar el obstáculo competencial que desde el
punto de vista exegético  se planteaba, bastaba integrar la disposición acusada
con la norma a la cual se incorpora necesariamente, por obra de que define su
correcto contenido, como se ha hecho anteriormente por la Corte. En el presente
caso, concurrían tres elementos que hacían factible la integración normativa[42]:
de un lado, la disposición cuestionada reproduce otra norma del ordenamiento
jurídico que no fue demandada y de otro, la norma demandada se encuentra
intrínsecamente relacionada con el artículo 338 de la Ley 1564 de 2012 y
finalmente, a primera vista, la norma cuestionada plantea una duda sobre su
constitucionalidad. Estimo que la Corte Constitucional ha debido en esta
oportunidad, ratificar y avanzar como órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional, la competencia excepcional de control de constitucionalidad que ostenta
legítimamente sobre los decretos por los cuales se efectúa la corrección de
yerros en la ley, en la medida en que en algunos eventos cuando estos rebasan
la competencia del ejecutivo y usurpan la de los poderes legislativo y/o
constituyente, modifican, reforman, derogan o interpretan su voluntad. En este
supuesto, existe competencia de la Corte Constitucional, por cuanto
disposiciones enmarcadas en un aparente decreto administrativo de corrección de
yerros en realidad modifican materialmente la ley, afectando el contenido
esencial de las disposiciones legales o constitucionales supuestamente
corregidas, sin atribuciones constitucionales para ello y que en virtud de la
presunta “corrección” que hacen de su texto, forman una unidad inescindible con
la ley que se enmienda.
Visto lo anterior y habida cuenta de la aplicación estricta de la unidad
normativa, sumado a una auto-restricción de una atribución legítima para el
conocimiento y la resolución de este asunto, debo manifestar que me aparto del
sentido y los fundamentos de la decisión adoptada mediante la sentencia
C-041/15, ya que se evadió un debate de relevancia constitucional respecto de
los principios democrático, de legalidad y de reserva de ley, el cual tuvo
efectos directos en la procedencia del recurso de casación respecto de las acciones
populares. De esta manera, la mayoría de la Sala optó por hacer prevalecer la
forma sobre el fondo y dejó de lado el principio de acceso a la administración
de justicia frente al recurso de casación y a un pronunciamiento de fondo por
parte de esta Corporación.
En el caso sub examine se hizo nugatorio el derecho ciudadano de
control material de un contenido normativo de naturaleza legislativa con
parámetros de control directamente consagrados en la Constitución Política,
relacionados con un problema jurídico trascendental propuesto por el
demandante, el cual no era menor, por cuanto se refiere a la organización y
estructura del Estado, concerniente a si el artículo 6º del Decreto 1736 de
2012, quebrantaba los artículos 150, numerales 1º y 2º y 189, numeral 10º de la
Constitución Política, esto es, si el Presidente de la República invadió las
competencias del Congreso de la República y se extralimitó en las propias.
Supuestos de hecho y de derecho que al no haber sido estudiados de fondo en
esta decisión, me impide suscribir la sentencia C-041/15, en aras de garantizar
una visión más amplia de las competencias intrínsecas de esta Corporación, del
avance de la jurisprudencia y de proteger el acceso a la administración de
justicia, el respeto por la legalidad y la prevalencia del derecho sustancial
sobre el formal.
Fecha ut supra,
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-041/15
CORRECCION DE YERROS CONTENIDOS EN DECRETO
LEY-Jurisprudencia
constitucional sobre competencia (Salvamento de voto)/CORRECCION DE YERROS
CONTENIDOS EN DECRETO LEY-Competencia para conocer demandas de
inconstitucionalidad a la luz del artículo 45 de la Ley 4 de 1913 (Salvamento
de voto)
CORRECCION DE YERROS CONTENIDOS EN DECRETO
LEY-Sería un contrasentido
declarar la competencia para conocer demandas de inconstitucionalidad cuando
existe integración normativa (Salvamento de voto)/CORRECCION DE YERROS
CONTENIDOS EN DECRETO LEY-Decreto 1736 de 2012 tuvo por objeto precisar que
recurso extraordinario de casación no procede contra acciones populares
(Salvamento de voto)
NULIDAD DE DECRETOS QUE CORRIGEN YERROS-Traería como consecuencia la posibilidad de
que se pudiesen presentar recursos de casación en el marco de acciones
populares (Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución (Salvamento de voto)/CORTE CONSTITUCIONAL-Debió abordar el
fondo de los cargos presentados y no declararse inhibida en materia de norma
sobre corrección de yerros contenidos en decreto ley (Salvamento de voto)
Referencia: expediente No.
D-10280
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 6o del Decreto 1736 de 2012
Magistrada
ponente:
María Victoria
Calle Correa
Con el debido respeto por las decisiones
de esta Corporación, presento salvamento de voto al fallo adoptado por la Sala
Plena dentro de la sentencia C-041 de 2015, mediante la cual se analizó la
demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 6o del
Decreto 1736 de 2012, "Por el que se corrigen unos yerros en la Ley
1564 del 12 de julio de 2012, por medio del cual se expide el Código General
del Proceso y se dictan otras disposiciones "
Las razones que
sustentan el desacuerdo se exponen a continuación:
1. Creo que en el presente asunto la
Corte no debió declararse inhibida para conocer de la acción pública de
inconstitucionalidad presentada contra el artículo 6o del Decreto
1736 de 2012. Por el contrario, considero que era indispensable para
materializar la guarda y supremacía de la Constitución abordar el fondo de los
cargos planteados, lo anterior por cuanto en varias providencias (sentencias
C-672 de 2005 y C-634 de 2012), este tribunal ha reconocido implícita o
explícitamente su competencia para conocer de las demandas presentadas contra
los Decretos que corrigen yerros caligráficos o tipográficos expedidos a la luz
del artículo 45 de la Ley 4a de 1913[43]
En este sentido,
la sentencia C-634 de 2012 precisó claramente la potestad de esta Corporación
para conocer de manera excepcional sobre la constitucionalidad de Decretos que
corrigen yerros, cuando estos en un ejercicio de elusión constitucional so
pretexto de modificar errores caligráficos varían sustancialmente la voluntad
del legislador. Sobre el particular, la providencia en comento específicamente
manifestó:
"La jurisprudencia de la Corte ha
considerado que de manera excepcional puede conocer la constitucionalidad de un
decreto de corrección de yerros en circunstancias excepcionales precisadas en
la jurisprudencia, como sucede en el evento en el cual el Gobierno no se limita
a corregir yerros tipográficos, sino que varía sustancialmente las reglas jurídicas
consagradas en la norma original".
Así las cosas, me aparto de la postura
mayoritaria la cual dispuso que el escenario constitucional resuelto en las
sentencias C-672 de 2005 y C-634 de 2012, es diametralmente opuesto al aquí
analizado. Esto por cuanto, más allá de que en la primera de estas
providencias, se discutiera la validez de las modificaciones surtidas al Acto
Legislativo 03 del 19 de diciembre de 2002, y en la segunda, se haya analizado
la presunta extralimitación de competencias presidenciales al expedir el
Decreto ley 019 de 2012, considero que en dichos asuntos la ratio decidenti concluyó que la
Corte en situaciones excepcionales sí tiene la competencia para analizar
este tipo de disposiciones.
Sería un contrasentido que únicamente
fuese posible declarar la competencia para conocer de un Decreto que corrige
yerros solamente cuando existe integración normativa con las disposiciones
contenidas en una ley. Comparto la cláusula de incompetencia general en los
casos en los cuales el Decreto tiene por finalidad exclusiva corregir un texto,
de manera que la variación exprese inequívocamente la voluntad del Congreso y,
en esa medida, cumpla una función declarativa de la voluntad del legislador;
sin embargo, considero que ese no es el caso del artículo 6o del
Decreto 1736 de 2012 que aquí se analiza, el cual tuvo por objeto precisar que
el recurso extraordinario de casación no procede contra acciones populares.
Supongamos que el Consejo de Estado
llegase a decretar la nulidad del mismo. Considero que dicha determinación no
tendría impacto en normas infra legales, por el contrario, la eventual nulidad
de esta disposición podría traer como consecuencia la posibilidad de que se
pudiesen presentar recursos de casación en el marco de acciones populares.
Es decir, la Corte al declararse inhibida
estaría avalando que la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de un
Decreto tenga la potencialidad de alterar una ley expedida por el Congreso de
la República, ya que en este caso sin que se cuestione por integración
normativa un aparte del texto, es claro que la corrección se constituyó
materialmente en la ley corregida, erigiéndose parte de ella.
Ahora bien, la postura mayoritaria de la
Corte con su decisión desconoció que más allá de las competencias precisadas en
los 12 numerales del artículo 241 de la Constitución, este Tribunal por
voluntad expresa del constituyente tiene la competencia general de garantizar "la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución". Ahora bien, cabe
preguntarse ¿Si la Corte Constitucional permite que el ejecutivo en virtud de
la expedición de Decretos modifique altere el espíritu o voluntad del
legislador, no se estaría incumpliendo con la obligación de garantizar la
integridad y supremacía de la Carta?
Así las cosas, creo que en el presente
caso la Sala Plena debió abordar el fondo de los cargos presentados y no
declararse inhibida, tal y como lo consideró la decisión mayoritaria.
De esta manera dejo expuestas las razones
que me llevan a apartarme de la decisión adoptada en la sentencia C-041 de
2015.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Los segmentos siguientes, referidos a la norma
acusada, la demanda, las intervenciones y el Concepto del Ministerio Público,
pertenecen en gran parte a la ponencia de la Magistrada Martha Victoria Sáchica
Méndez.
[2] Ciudadana Isabel Abello Albino.
[3] Ciudadano Edgardo
Villamil Portilla.
[4] Lo hizo por medio de escrito presentado
por la ciudadana Gloria Inés Córdoba Rocha.
[5] La intervención la suscriben los
ciudadanos Jorge Kenneth Burbano y Luis Gilberto Ortegón Ortegón.
[6] Por intermedio del ciudadano Jaime Augusto Correa Medina.
[7] Doctora María Claudia Rojas Lasso.
[8] Demanda presentada contra los artículos
1, 2, 3, 5, 6, 8, 9, 14, 15, 16, 17 y 18 del Decreto 1736 de 2010. Actor: Ramiro Bejarano Guzmán.
[9] Lo presentado hasta este punto corresponde a los
antecedentes de la ponencia inicial, a cargo de la Magistrada Martha Victoria
Sáchica Méndez.
[10] Sentencia C-520 de 1998 (MP Alfredo Beltrán Sierra.
Unánime). En ese caso la Corte resolvía una demanda contra una norma contenida
en una ley, expedida por el Congreso de la República. La Corporación advirtió
que la disposición acusada presentaba un yerro, por cuanto en su publicación se
había omitido una “o” que había sido aprobada por el Congreso y afectaba el
sentido del precepto. En esa ocasión advirtió que el error podía ser enmendado
por el presidente en ejercicio de su facultad administrativa de promulgar las
leyes: “Lo
anterior no obsta para que se haga uso del mecanismo idóneo para enmendar los
textos legales cuando ellos presentan errores caligráficos  o tipográficos
que puedan alterar su sentido real, tal como sucede en el caso en estudio, cual
es la publicación de la ley con la corrección del error o la expedición de un
decreto que ponga de presente el error  y su correspondiente corrección
-los cuales no afectan la vigencia y validez de la inicialmente publicada-,
actuaciones que le corresponde ejecutar al Presidente de la República, porque a
él le está atribuida la función de promulgación de las leyes (artículo 189,
numeral 10 de la Constitución)”.
[11] Sentencia C-925 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa. Unánime). En esa ocasión se demandaba una Ley de la República,
expedida por el Congreso, pero en la versión posterior a un decreto que
pretendía corregir yerros de la misma. La Corte debía definir si, además del
que podía hacer sobre la Ley acusada, podía emitir un juicio de exequibilidad o
inexequibilidad puntual específicamente sobre el decreto de yerros. En ese
contexto dijo: “la Corte Constitucional no es competente para conocer del decreto de
corrección de yerros”.
[12] Sentencia C-500 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SPV.
Jaime Araújo Rentería).
[13] Sentencia C-500 de 2001
(MP. Álvaro Tafur Galvis. SPV Jaime Araújo Rentería). La parte resolutiva de
ese fallo dice: “Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 47 de la Ley 640 de 2001 a
partir de su promulgación. Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “salvo el artículo 47, que regirá
inmediatamente” del artículo
50 de la Ley 640 de 2001 a partir de su promulgación.”
[14] Sentencia C-232 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández. SV. Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra).
[15] Parte resolutiva: “Primero. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la
conjunción disyuntiva “o”  del inciso primero del artículo 180
de la Ley 599 de 2000. || Segundo. Declarar EXEQUIBLE, por los
cargos analizados en esta providencia, el inciso primero del
artículo 180 de la Ley 599 de 2000, bajo el entendido que el delito de
desplazamiento forzado está sancionado con  las penas de
prisión de seis (6) a doce (12) años, multa de seiscientos (600) a mil
quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes e interdicción
de derechos y funciones públicas de seis (6) a doce (12) años”. (Sentencia C-232 de 2002).
[16] Sentencia C-334 de 2005 (MP. Clara Inés
Vargas Hernández. Unánime).
[17] Dice la sentencia C-334 de 2005: “En ejercicio de la
referidas facultades el Presidente de la República dictó el Decreto 2637 de
2004, “Por el cual se
desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002 para la implementación del
sistema penal acusatorio”, y posteriormente el Decreto 2697 de 2004, “Por el cual se corrigen yerros tipográficos del Decreto 2637 del
19 de agosto de 2004 por el cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de
2002”. Las disposiciones acusadas están dirigidas a modificar o
adicionar la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).”
[18] En la parte resolutiva de la sentencia C-334 de 2005
se puede leer lo siguiente: “Primero.- INHIBIRSE para decidir de fondo sobre la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra los artículos 4 (parcial) y 9 del
Decreto 2637 de 2004, “Por el cual se desarrolla el Acto Legislativo número
03 de 2002 para la implementación del sistema penal acusatorio”. SEGUNDO.- ORDENAR que
la demanda instaurada por el ciudadano Eudoro Echeverri Quintana se tenga como
intervención ciudadana dentro del proceso de control automático de los Decretos
2637 y 2697 de 2004 (Expediente PE-022).”
[19] Sentencia C-672 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño.
AV. Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
SPV. Rodrigo Escobar Gil).
[20] Sentencia C-925 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa. Unánime).
[21] La parte resolutiva de la sentencia dice: “DECLARAR EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la Ley 906 de 2004,  en el entendido de que su texto único
es el aprobado por el Congreso de la República, sancionado por el Presidente de
la República y publicado en el Diario Oficial No. 45.657 del 31 de agosto de
2004. ”
[22] Sentencia C-178 de 2007 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa. AV. Humberto Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo
Rentería). Se demandaba únicamente el Acto Legislativo 01 de 2005.
[23] La parte resolutiva de la sentencia C-178 de 2007
dice: “Primero.- Declararse INHIBIDA para
conocer de los cargos relativos a la sustitución de la Constitución formulados
contra el Acto Legislativo 01 de 2005, por ineptitud de la demanda. Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el Acto
Legislativo 01 de 2005, en relación con los cargos analizados atinentes a
vicios de procedimiento en su formación.”
[24] Sentencia C-634 de 2012 (MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub. Unánime). En ese contexto, una vez demandado un decreto con fuerza de
ley, la Corte señaló que tenía competencia para controlarlo en su conformación
compleja, integrada también por el decreto de yerros, y a decidir sobre la
ejecutabilidad de este último cuando no se limita a corregir un yerro
tipográfico o caligráfico en el decreto ley o en la ley.
[25] Sentencia
C-049 de 2012. El decreto demandado en esa ocasión era el Decreto 3806 de 2009,
‘por el cual se expiden disposiciones
sobre la promoción del desarrollo de las Mipymes y de la industria nacional en
la contratación pública’. El encabezamiento del Decreto demandado decía
entonces: “EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el
numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y en desarrollo de las
Leyes 80 de 1993, 816 de 2003 y 1150 de 2007”. La acción pública lo cuestionaba
sobre la base de un supuesto desconocimiento de los artículos 13 y 333 de la Constitución
Política.
[26] Sentencia C-400 de 2013.
[27] Sentencia C-672 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño.
AV. Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
SPV. Rodrigo Escobar Gil).
[28] Sentencia C-634 de 2012 (MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub. Unánime). En ese contexto, una vez demandado un decreto con fuerza de
ley, la Corte señaló que tenía competencia para controlarlo en su conformación
compleja, integrada también por el decreto de yerros, y a decidir sobre la
ejecutabilidad de este último cuando no se limita a corregir un yerro
tipográfico o caligráfico en el decreto ley o en la ley.
[29] Esta máxima de interpretación de las decisiones
judiciales es postulada como relevante en distintos manuales de doctrina
autorizada sobre interpretación de la jurisprudencia, como por ejemplo en
Llewellyn, Karl. The Bramble Bush. Oxford University Press. 1996, p. 39;
Cross,
Rupert y J. W. Harris. Precedent in
English Law, 4th edition,
Oxford, Clarendon Law Series, 2004, pp. 43 y ss, entre otros. La misma se remonta al menos a los orígenes del
control judicial de constitucionalidad de las leyes. Fue pronunciada por
ejemplo en la opinión del Juez Marshall, de la Corte Suprema de Estados Unidos,
en una decisión de 1821 [Cohens
vs. Virginia, 19 U.S. 264 (1821)]
del siguiente modo –traducción
libre de la Corte Constitucional-: “es una máxima que no debe ser ignorada, que las expresiones generales,
en toda decisión judicial, deben ser tomadas en conexión con el caso en el cual
fueron usadas. Si van más allá del caso concreto, deben ser respetadas, pero no
deben tenerse en cuenta como determinantes para un juicio posterior en el cual
se enjuicie un caso distinto que presente esa nota particular. La razón de esa
máxima es obvia. El problema a decidir por una Corte es evaluado con
detenimiento, y considerado en su debida extensión. Otros principios que pueden
servir para ilustrar el juicio son considerados en relación con el caso
enjuiciado, pero sus posibles consecuencias en todos los demás casos son muy
pocas veces completamente sopesadas”.
[30] Sentencia C-539 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. Alfredo Beltrán Sierra,
Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa).
[31] En el fundamento jurídico No. 9 de la sentencia se indica: “Tercero, no se trata de una ley o norma legal que, por
sí misma, presente a primera vista problemas de inconstitucionalidad y, por el
contrario, la demanda no sólo no se dirige contra el artículo 338 de la Ley
1564 de 2012, sino que erige a esta última en referente de exequibilidad del
decreto. Los cargos que se presentan contra el decreto de yerros no son
entonces tampoco extensibles al acto del legislador pues se contraen es, en
contraste, a argumentar que el acto del legislador sufrió un cambio con el
decreto y que esto es lo inválido.”
[32] En dicha sentencia la Corte señaló: “De acuerdo con lo anterior,
la Corte declarará la inconstitucionalidad del artículo 1º del decreto 053 de
2012, por cuanto el mismo no se limitó a corregir yerros tipográficos, sino
que, lejos de ello, realizó una modificación que varió sustancialmente el
alcance de la norma original, asumiéndose facultades que desbordan el marco de
las funciones del Presidente de la República señaladas en el artículo 189 de la
Constitución Política, pues dentro de las mismas no se confiere la posibilidad
de crear, modificar o suprimir las leyes. En consecuencia, a continuación, se
analizará el artículo 25 del decreto Ley 019 de 2012 en su versión original
antes de la modificación realizada por el decreto 053 de 2012.”
[33] Al respecto se pueden consultar las
sentencias C-672 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño, AV Humberto Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, SPV Rodrigo Escobar Gil),
C-634 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-524 de 2013 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, con SV de Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas
Ríos, y C-173 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[34] Sentencias C-189 de 1994 y  C-358 de
1994.
[35] C-748 de 2012
[36] Sentencia C-179 de 1994
[37] Sentencia C-108 de 1995
[38] Sentencia C-049 de 2012.
[39] Artículo 228 de la Constitución Política
señala: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones
son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho
sustancial…”
[40] Sentencia C-634 de 2012.
[41] “…también ha resaltado, con base en el principio de pro
actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de
constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso
y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria,
de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación
ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte. Este
principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter
público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar
la condición de abogado; en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la
Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y
que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,
admitiendo la demanda y fallando de fondo”. Al respecto ver las sentencias
C-480/03, C-814/09, C-012/10, C-978/10, C-290/14, entre otras.
[42] “La unidad normativa es
excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo
sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de
fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un
ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la
proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que
sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el
problema planteado. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la
regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación
aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad”. Sentencia C-320 de 1997.
[43] Este dispone lo siguiente: "Los yerros
caligráficos o tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a otras no
perjudicarán, y deberán ser modificados por los respectivos funcionarios,
cuando no quede duda en cuanto a la voluntad del legislador".