C-450-95
Sentencia No. C-450/95
Sentencia No. C-450/95
DERECHO DE HUELGA-Concepto
El derecho de huelga constituye un medio de
acción directa, coactivo y legítimo sobre los empleadores particulares o del
Estado para obligarlos a ceder frente a los reclamos de los trabajadores, con
el fin de asegurar la creación de un orden económico y social más justo en el
ámbito de la empresa.
DERECHO DE HUELGA-Límites
La huelga no constituye un derecho
absoluto, pues está sujeto a limitaciones que emergen de la misma Constitución.
El carácter no absoluto del derecho de huelga se explica por la repercusión que
su ejercicio puede causar, hasta el punto de que llegue a afectar los derechos
y libertades fundamentales de las personas que no son actoras del conflicto. De
esta manera, no es posible concebir la huelga como una simple afirmación de la
libertad sindical ni como una relación privada entre trabajadores y
empleadores, porque normalmente sus objetivos, la magnitud del conflicto, y las
condiciones y características de su ejecución, rebasan los aludidos ámbitos, de
manera tal que se pueden ver vulnerados o amenazados los derechos e intereses
de la comunidad y del propio Estado, como ocurre cuando se afecta el
funcionamiento de los servicios públicos esenciales.
SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Alcance/DERECHO
DE HUELGA-Límites
El carácter esencial de un servicio público
se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo
y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la
realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales. El derecho de los
trabajadores a hacer la huelga con el fin de mejorar sus condiciones de trabajo
y sociales, si bien representa un derecho constitucional protegido, en el
sentido de que contribuye a la realización efectiva de principios y valores
consagrados en la Carta, no es oponible a los derechos fundamentales de los
usuarios de los servicios públicos, por el mayor rango que estos tienen en el
ordenamiento constitucional. Además, es mayor el perjuicio que se causa en sus
derechos fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son afectados, que los
beneficios que los trabajadores derivan de la huelga para mejorar sus
condiciones de trabajo.
SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Definición
legal
A juicio de la Corte no resultan
irrazonables ni desproporcionadas las normas jurídicas mencionadas, en punto a
considerar que, bajo el presente examen, en principio, dichas actividades
constituyen servicios públicos esenciales.Sin embargo ello no obsta, para que
el Legislador en ejercicio de las facultades que le confiere el art. 56 de la
Constitución y con base en la experiencia y la realidad nacionales pueda hacer
una redefinición total o parcial de dichas actividades como servicios públicos
esenciales.
TRIBUNAL DE
ARBITRAMENTO OBLIGATORIO EN CONFLICTOS COLECTIVOS/SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
Es inconstitucional la letra a) del art.
452 del C.S.T., en cuanto de modo general somete a arbitramento obligatorio los
conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los servicios públicos,
sin sujeción a las prescripciones generales sobre la materia, previstas en los
arts. 444, incisos 1 y 2, 445 numerales 2, y 448 numerales 3 y 4 del C.S.T. y 3
numeral 4 de la ley 48 de 1968, cuando en virtud del art. 56 de la
Constitución, la huelga sólo no está garantizada en los servicios públicos esenciales,
definidos por el legislador. De este modo, haciendo obligatorio el arbitramento
de manera general en los servicios públicos, se comprende tanto a los que no
son esenciales, en los cuales está permitida la huelga, como a los que son
esenciales en los cuales no está garantizada. Como la norma es constitucional,
en cuanto se entienda referida a los servicios públicos esenciales, se
declarará exequible, siempre que se interprete en el sentido de que ella alude
única y exclusivamente a los servicios públicos esenciales y no a los demás
servicios públicos.
REFERENCIA:
EXPEDIENTE D-849
PETICIONARIO:
JAIME ANTONIO DIAZ MARTINEZ
NORMA ACUSADA:
CODIGO SUSTANTIVO
DEL TRABAJO ARTICULO 430 SUBROGADO POR EL DECRETO 753 DE 1956, LITERALES b) Y
h), Y 452, SUBROGADO POR EL DECRETO LEY 2351 DE 1965 ARTICULO 34, NUMERAL 1°.
MAGISTRADO PONENTE:
ANTONIO BARRERA CARBONELL.
Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los
cuatro (4)  días del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.
ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de la acción pública de inconstitucionalidad, procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a proferir el fallo correspondiente en
relación con la demanda presentada por el ciudadano Jaime Antonio Díaz
Martínez.
II. LA NORMA ACUSADA.
Se transcriben a continuación los textos de
las normas de los artículos 430, subrogado por el art. 1o. del decreto 753 de
1956, y 452, subrogado por el art. 34 del decreto Ley 2351 de 1965, resaltando
en negrilla y con subrayado los apartes de dichas normas que se acusan:
ARTICULO 430.-
PROHIBICION DE HUELGA EN LOS SERVICIOS PUBLICOS.- Subrogado por el Decreto 753
de 1956, artículo 1°.- De conformidad con la Constitución Nacional está
prohibida la huelga en los servicios públicos.
Para este efecto
se considera como servicio público toda actividad organizada que tienda a
satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de
acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado,
directa o indirectamente, o por personas privadas. Constituyen por tanto,
servicio público, entre otras, las siguientes actividades:
a) Las que se
presten en cualquiera de las ramas del poder público;
b) Las
empresas de transporte por tierra, agua y aire; y de acueducto, energía
eléctrica y telecomunicaciones;
c) Las de
establecimientos sanitarios de toda clase, tales como hospitales y clínicas;
d) Las de
establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia;
e) Las plantas de
leche, plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución
de estos establecimientos , sean ellos oficiales o privados;
f) Las de todos
los servicios de la higiene y aseo de las poblaciones;
g) Las de
explotación, elaboración y distribución de sal;
h) Las de
explotación, refinación, transporte y distribución de petróleos y sus
derivados, cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustibles del
país, a juicio del gobierno;
ARTICULO 452.-
PROCEDENCIA DEL ARBITRAMENTO. Subrogado D.L. 2351 de 1965, art. 34.
1.- Serán
sometidos a arbitramento obligatorio:
a) Los
conflictos colectivos del trabajo que se presenten en los servicios públicos y
que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo o por conciliación.
III. LA DEMANDA.
Según el demandante los apartes de las
normas que se acusan son violatorias de los artículos 1, 2, 4, 25, 39, 53, 55 y
56 de la Constitución Política. El concepto de la violación lo expone en la
siguiente forma:
- La normatividad acusada tenía un relativo
sustento constitucional en la anterior Constitución que garantizaba el derecho
a la huelga, salvo en los servicios públicos. En cambio, en la nueva
Constitución desaparece el aludido sustento ya que la huelga sólo se ha
excluido de los servicios públicos esenciales.
- Luego de citar una parte de la sentencia
C-473 de 1994 de la Corte, en relación con el derecho de huelga y el principio "in
dubio pro libertate" que se desprende naturalmente de los artículos
2o. y 5o. de la Constitución, dice el demandante que en Colombia se ha
extremado la restricción al derecho de huelga por razones eminentemente
políticas, al considerar arbitrariamente cualquier actividad como de servicio
público, de modo que la huelga se "ha convertido en algo excepcional y
sólo vigente en sectores sin incidencia económica".
- Alude la demanda al conflicto entre el
derecho de los usuarios a la prestación del servicio y el derecho de los
trabajadores a ejercer el derecho colectivo (organización, contratación y
huelga) y después de citar otros apartes de dicha sentencia, expresa:
"Los derechos de los usuarios, no
siempre se deben imponer sobre los derechos de los trabajadores a ejercer la
huelga. Los derechos de los usuarios, sólo en aquellos casos que se refieran a
la vida, salubridad y seguridad se imponen al derecho de huelga. Los usuarios
tienen el derecho a que la sociedad y el Estado presten un servicio, pero a su
vez éste puede ser corriente (no público), público y público esencial. Cuando
estamos ante el corriente o el público, se podría pensar en que el servicio se
debe prestar, si no existe una razón jurídica que pueda impedirlo. Esa razón
jurídica es un derecho superior, que es el derecho de huelga. Cuando se coloca
en la balanza el derecho a la vida, a la seguridad, a la salubridad (derechos
esenciales), frente al derecho de los trabajadores a la huelga, obviamente se
impone el derecho del usuario a su servicio esencial".
La noción de servicio público esencial es
algo objetivo y material que debe ser definido por el legislador, pero es obvio
que si una actividad no es materialmente un servicio público esencial no podrá
el legislador prohibir o restringir la huelga porque estaría violando el art.
56 de la Carta.
- En relación con la letra b) del art. 430
del C.S.T., dice el demandante que la suspensión del servicio del transporte
por tierra, agua o aire, no pone en peligro la vida, la salubridad o la
seguridad de las personas, aunque si reconoce que "afecta a sectores de la
economía nacional" como igualmente los afecta toda huelga.
- En cuanto hace relación con el literal h)
de la norma en referencia, igualmente afirma el demandante que las actividades
indicadas tampoco ponen en peligro la vida ni la salubridad ni la seguridad de
las personas. Se podría destacar que las actividades de explotación refinación,
transporte, distribución de petróleo y sus derivados, son de importancia económica
para el país, pero de ahí a pasar a negar el derecho de huelga, con ese
argumento es abiertamente inconstitucional, en razón de que todas las
actividades, en mayor o menor escala son importantes para el país. El problema
que se debe resolver, en materia de huelga es el conflicto entre la categoría
de derechos de los usuarios, que entran en tensión con el derecho de huelga.
- Complementa el actor su acusación con
respecto a los apartes normativos acusados del art. 430, de la siguiente
manera:
"En los artículos 39 y 55, como un
desarrollo del art. 25, se ha establecido el derecho a la organización sindical
y a la contratación colectiva, respectivamente. Pues la Doctrina Internacional,
ha considerado que establecer el derecho a la organización sindical y el
derecho a la contratación colectiva, sin permitir el derecho a la huelga, como
regla, equivale en la práctica a negar la organización y la
contratación colectiva, ya que dichos tres elementos, forman parte de un mismo
derecho organización, contratación y huelga".
En cuanto al derecho de huelga de los
trabajadores oficiales, afirma el demandante que la Constitución Política,
restringió el derecho a la huelga sin tomar en cuenta si el vínculo contractual
es con el Estado o con los particulares. El criterio único fue el de estar o no
vinculado con actividades catalogadas como servicio público esencial.
- Finalmente dice el actor que el derecho
de huelga sufre una restricción en cuanto somete a tribunales de arbitramento
obligatorio los conflictos colectivo de trabajo que se presenten en los
servicios públicos, pues "a los mencionados tribunales, sólo serían
sometidas las diferencias que subsistieran una vez terminada la etapa de
"conversaciones", pero solo en aquellas actividades definidas como
servicios públicos esenciales. No podríamos pensar que en materia de Tribunales
de Arbitramento Obligatorio, todo sigue igual, ya que ello significaría que no
hubo cambios a nivel constitucional, en cuanto hace referencia al derecho de
huelga en los servicios no esenciales".
IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DEL TRABAJO
Y SEGURIDAD SOCIAL.
El ciudadano Pedro Nel Londoño Cotes,
interviniente en favor del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, solicitó
a la Corte declarar  exequibles las normas demandadas y, en subsidio la
declaración de su exequibilidad, pero condicionada a la expedición de la ley de
servicios públicos esenciales por el Congreso, en los términos del artículo 56
de la Constitución.
Los argumentos del interviniente se resumen
así:
El derecho de huelga no es de aplicación
inmediata, si se tiene en cuenta que el art. 56 que lo garantiza condiciona su
ejercicio a lo que determine la regulación legislativa.
Podría aducirse entonces que respecto de la
norma acusada en cuanto prohiben la huelga en las actividades calificadas como
servicios públicos, se estaría frente a la denominada por la doctrina
"inconstitucionalidad sobreviniente" o derogatoria automática, porque
la norma constitucional garantiza la huelga salvo en los servicios públicos
esenciales.
Igualmente el interviniente dice que el
Estado no podría garantizar el deber de prestación de los servicios públicos
esenciales y no esenciales, en los términos del art. 365 de la Constitución, si
no cuenta con las herramientas legales necesarias para asegurar dicha
prestación, como es la prohibición de la huelga en los servicios públicos
esenciales. De ahí concluye, que deben mantenerse las normas acusadas mientras
el legislador no haga la definición de las actividades que se consideran servicios
públicos esenciales.
Sobre la acusación que el demandante hace a
los dos literales del art. 430, afirma:
"....es necesario precisar que el
criterio internacional sobre el tema de los servicios públicos esenciales,
expuestos por la Organización Internacional del Trabajo O.I.T. a que se refiere
el demandante, es a título doctrinal, conceptual, y vale decir, son conceptos
de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical de esa
Organización, pero de manera alguna norma positiva o Convenio Internacional
vigente".
La simple aseveración del demandante de que
la suspensión del servicio de transporte por tierra y aire o de las actividades
relativas a la explotación, refinación y distribución del petróleo y sus
derivados no pone en peligro derechos fundamentales como la vida y la salud, es
meramente subjetiva, no consulta la realidad nacional que es diferente a la de
otros paises mucho mas avanzados. Es por esta circunstancia que no existe
"una reglamentación a nivel internacional, pues necesariamente -y así lo
ha expresado la O.I.T.-, existen condiciones y citaciones especiales de cada
país, que debe recoger la legislación nacional ...".
Finalmente agrega:
"De las anteriores consideraciones de
orden constitucional, así como de la Jurisprudencia que se ha transcrito,
claramente se infiere que existen en el presente asunto principios y derechos
constitucionales que no requieren per-se de una reglamentación o desarrollo
legal tales como: el interés general, la garantía de prestación de servicios
públicos, los deberes sociales del Estado y eventualmente, atentar contra
derechos fundamentales como el derecho a la vida, que se verían conculcados
frente a una norma que la propia Carta exige desarrollo legal, frente a lo cual
deben primar los primeros".
"Así las cosas, resulta procedente
diferir una decisión definitiva sobre el asunto, hasta tanto el legislador haya
definido la noción de servicio público esencial, lo cual permitiría un
pronunciamiento total sobre el mismo....".
V. INTERVENCION DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación en
su concepto de rigor, solicitó a la Corte declarar exequibles las normas
demandadas. Sus argumentos se sintetizan de la siguiente manera:
Si bien la calificación de servicio público
otorgada a las actividades señaladas en los literales impugnados pertenece a un
texto legal anterior a la expedición del actual ordenamiento constitucional, no
es menos cierto que las actividades correspondientes no han sido desvirtuadas
como servicio público esencial por el Congreso, y mientras eso no suceda
resulta conveniente y razonable reputarlas como servicios públicos esenciales.
Debe ser el Congreso de la República como
legislador ordinario y no el ejecutivo o la Corte Constitucional quienes
definan cuales son los servicios públicos esenciales, de manera que se haga una
regulación a tono con la nueva Ley Fundamental, porque la calificación de
servicio público dada a una determinada actividad, comporta complejos juicios
de conocimiento -mas que de valor- que deben resultar de una discusión abierta
y pública en el seno del Congreso antes que del arbitrio político o de los
temores y prejuicios del Ejecutivo, como ocurrió en el pasado, "o de la
sabiduría mas ético -normativa que empírico- positiva del juez
constitucional".
De todas formas, es menester que la Corte
Constitucional nuevamente exhorte al legislador para que adopte la legislación
correspondiente, de manera que no se vuelva, por la supervivencia inercial de
disposiciones que empiezan a ser inadecuadas, nugatorio el derecho de huelga y
de negociación colectiva, que debe amparar a buena parte de los servidores
públicos en el marco de la nueva Constitución.
El artículo 452 literal a) del C.S.T.
contempla la institución del arbitramento obligatorio para los conflictos del
trabajo que se presenten en los servicios públicos, y que no hubieren podido
resolverse mediante arreglo directo o conciliación. Este precepto legal no
puede seguir produciendo los mismos efectos absolutos que se le reconocieron en
el pasado si se admite que con ocasión de la expedición de la Carta de 1991 se
amplió el derecho a la huelga a los trabajadores oficiales que laboran en
entidades cuyo objeto no sea la prestación de un servicio público esencial.
"En efecto, el establecimiento de los
tribunales de arbitramento obligatorio en los conflictos colectivos del trabajo
suscitados en los servicios públicos tuvo justificación la imposibilidad
jurídica para los servidores públicos que laboraban en empresas de servicios
públicos de ejercer el derecho de huelga. Por lo tanto, basta con saber si la
actividad desarrollada por una empresa significaba la prestación de un servicio
público, independientemente de si el mismo era atendido por una entidad estatal
o del sector privado, para someter forzosamente el conflicto colectivo, una vez
agotada la etapa de arreglo directo, al tribunal de arbitramento"
Los trabajadores oficiales actualmente
tienen la posibilidad de ejercer el derecho de huelga, con la única excepción
de los que tengan a su cargo la prestación de los servicios esenciales
definidos por el legislador (sentencia C-110/94). Por lo tanto es indudable,
que el art. 452 del C.S.T. "ha sufrido una sustancial modificación porque
en adelante ha de entenderse que solamente los conflictos colectivos del
trabajo surgidos en las empresas de servicios públicos esenciales quedan
sometidos al arbitramento obligatorio, una vez se agote la instancia del
arreglo directo sin obtener solución, por cuanto los servidores públicos que
allí laboren no pueden ejercer el derecho a la huelga. Esta interpretación le
permite al precepto en cuestión avenirse a los dictados superiores sobre la
materia".
En razón de lo dicho, los trabajadores
oficiales que no estén vinculados a una empresa dedicada a la prestación de un
servicio público esencial, pueden escoger entre la realización de la huelga o
la convocatoria a un tribunal de arbitramento voluntario "el cual se torna
obligatorio al tenor de lo dispuesto en el literal b) del art. 452 bajo
examen".
Hay que precisar, que los empleados
públicos no podían ni pueden actualmente pensar en arbitramento obligatorio,
porque constitucionalmente carecen de ese derecho a la negociación colectiva y
a la huelga; solamente pueden elevar peticiones respetuosas a las autoridades
en materia laboral.
En síntesis, el literal a) del art. 452 del
C.S.T. permite dos interpretaciones: una contraria a la Constitución, según la
cual el tribunal de arbitramento obligatorio sigue vigente para los conflictos
que se presenten en todos los servicios públicos. La otra, acorde con aquella,
que se enunciaría diciendo que el arbitramento obligatorio sólo procede en los
servicios públicos esenciales.
Se observa finalmente, que los empleados
públicos que laboren en empresas que presten servicios públicos no esenciales,
no adquieren la misma facultad de los trabajadores oficiales para optar por el
arbitramento o la huelga, porque ellos tienen restringidos los derechos a la
huelga y a la negociación colectiva.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Esta Corte es competente, según el art.
241-4 de la Constitución para conocer de la demanda contra los apartes
normativos acusados del art. 430, del C.S.T., porque las normas del decreto 753
de 1956 que lo reformaron, fueron adoptadas como legislación permanente por la
ley 141 de 1961. Igualmente la Corte es competente conforme al artículo 241-5
de la Carta para conocer de la demanda en relación con el art. 452 del C.S.T.
por tratarse de normas pertenecientes a un decreto-ley.
2. Delimitación de la problemática que se
debate en el proceso.
El actor en su demanda plantea la
inconstitucionalidad de los literales b) y h) del art. 430 del C.S.T., porque
prohibe la huelga en las actividades de servicio público concernientes a
"las empresas de transporte por tierra agua y aire y
telecomunicaciones" y a la "explotación, refinación, transporte y
explotación de petróleos y sus derivados, cuando estén destinadas al
abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del Gobierno",
que materialmente no son servicios esenciales. De este modo, resulta
quebrantado el art. 56 de la Constitución que únicamente no garantiza la huelga
en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador, pero sí en
los demás servicios.
Igualmente, el demandante juzga
inconstitucionales el encabezamiento del numeral 1 y la letra a) del mismo
correspondientes al art. 452 del C.S.T., porque somete a arbitramento
obligatorio todos los conflictos colectivos del trabajo que se presenten en los
servicios públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo
directo, cuando sólo es procedente dicho arbitramento en aquellas actividades
definidas por el legislador como servicios públicos esenciales.
Con el fin de determinar la constitucionalidad
de los segmentos normativos acusados, la Corte concentrará su estudio en la
temática que a continuación se desarrolla.
3. El derecho de huelga en la Constitución.
La huelga es un derecho garantizado y
excepcionalmente limitado por la Constitución y la ley, que faculta a la
mayoría de los trabajadores de una empresa, sindicalizados o no, para suspender
colectivamente y en forma temporal y pacífica sus labores, previa la
observancia de ciertos requisitos de procedimiento, con el fin de lograr el
equilibrio de sus derechos e intereses colectivos de naturaleza económica y
social frente al patrono.
En la sentencia C-009 de 1994[1] se dijo que el derecho
colectivo dentro de la perspectiva constitucional comprende: la libertad de
asociación sindical (art. 39 C.P.); la institución de la asociación
profesional; el derecho a la negociación colectiva y el derecho de huelga. Con
respecto a este último se expresó que "constituye un medio para que los
trabajadores y las asociaciones sindicales defiendan sus intereses económicos y
sociales, en lo relativo a la obtención de mejoras en las condiciones de
trabajo y reivindicaciones en el ámbito de la respectiva profesión u oficio,
como también en la implementación de políticas gubernamentales en el campo
social y económico".
En épocas pasadas la huelga era la
resultante de la suspensión del trabajo cumplida mediante una unión meramente
material de los trabajadores. Su fundamento jurídico, explica el tratadista
Mario de la Cueva[2]
"era el derecho natural del hombre a no trabajar sin su pleno
consentimiento, pero justamente por este fundamento, la huelga era un derecho
individual, pues pertenecía a cada trabajador; el estado de huelga resultaba
del ejercicio simultáneo de muchos derechos individuales". En estas
circunstancias, la realización de la huelga constituía una situación de hecho,
cuyos efectos jurídicos consistían en que la suspensión de labores por el
trabajador era un acto contrario al derecho, esto es, ilícito y generador de
responsabilidad, porque implicaba el incumplimiento de su obligación de prestar
el servicio.
El mismo tratadista[3] explica el tránsito de
la huelga como hecho a la huelga como acto jurídico, cuando dice que "en
el pasado, la suspensión de labores no producía, como efectos jurídicos, los
buscados por los obreros; éstos, en efecto, pretendían imponer su voluntad a
los no huelguistas y al empresario y mantener vigente las relaciones
individuales de trabajo en tanto se decidía el conflicto que motivó la huelga,
pero los efectos atribuidos por el derecho eran, precisamente, los contrarios,
pues la voluntad predominante era la de los no huelguistas y del empresario; es
cierto que en ocasiones, por ser mayoría los huelguistas y por razones técnicas
que impedían la continuación de las labores o por la solidaridad obrera que no
permitía la sustitución de los huelguistas, los trabajos, de la empresa podían
quedar totalmente suspendidos, pero esto ocurría por cuestiones de hecho y no
como efecto jurídico...".
En cambio, en el presente la huelga como
acto jurídico produce los efectos jurídicos queridos por los trabajadores en
cuanto al reconocimiento de sus derechos e intereses comunes, con arreglo al
derecho colectivo del trabajo. Así entonces, la huelga considerada como un acto
jurídico exige su encuadramiento dentro del ordenamiento jurídico, que
determina a nivel constitucional y legal el conjunto de las reglamentaciones
requeridas para el ejercicio del derecho.
El derecho de huelga constituye un medio de
acción directa, coactivo y legítimo sobre los empleadores particulares o del
Estado para obligarlos a ceder frente a los reclamos de los trabajadores, con
el fin de asegurar la creación de un orden económico y social más justo en el
ámbito de la empresa.
El art. 56 de la Constitución alude al
derecho de huelga, en los siguientes términos:
"Se
garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales
definidos por el legislador.
La Ley
reglamentará este derecho".
Sobre el reconocimiento constitucional del
derecho a la huelga y sus limitaciones esta Corte en la sentencia C-473 del 27
de octubre de 1994[4],
expresó lo siguiente:
"La lectura
de la norma muestra que ella consagra un principio general y una limitación a
tal principio. En efecto, de un lado, el artículo reconoce y garantiza la
huelga mientras que, de otro lado, señala que este derecho no está
constitucionalmente garantizado en los servicios públicos esenciales definidos
por el legislador. Este análisis estructural de la norma tiene una gran
importancia hermenéutica, ya que la excepción a la garantía  constitucional de
un derecho debe ser siempre interpretada de manera restrictiva, a fin de que
ella sea lo menos gravosa posible. De lo contrario, se corre el riesgo no sólo
de convertir la excepción en regla sino, además, se puede eliminar toda
eficacia normativa a la consagración constitucional del derecho, contrariando
con ello el principio hermenéutico de la "in dubio pro libertate", el
cual se desprende naturalmente de los artículos 2º y 5º de la
Constitución".
"Conforme a
lo anterior, la Constitución reconoce, como principio general, la huelga como
un derecho que está radicado en cabeza de los trabajadores y de las
asociaciones de trabajadores.  Esta consagración es fruto de una evolución
jurídica que comenzó por el abandono de la teoría de la huelga-delito, según la
cual estos ceses de concertados de actividades de parte de los trabajadores
eran punibles por cuanto atentaban contra las libertades económicas.
Posteriormente, el constitucionalismo colombiano, desde la reforma de 1936,
superó la concepción de que las huelgas eran simplemente toleradas por el
Estado en circunstancias que éste podía definir discrecionalmente, para
incorporar la noción de la huelga-derecho, según la cual ésta es una facultad
legítima que no puede ser limitada sino de acuerdo a los criterios establecidos
por la propia Constitución, y sin que se pueda vulnerar su contenido esencial.
Finalmente, la Constitución de 1991, por las razones señaladas en el numeral
anterior, confirió un lugar esencial y relevante al derecho de huelga en el
nuevo orden constitucional."
"La Carta no
establece ninguna limitación sobre los tipos de huelga, por lo cual el
contenido de este derecho debe ser interpretado en sentido amplio. Así, los
trabajadores pueden entonces efectuar huelgas para reivindicar mejoras en las
condiciones económicas de una empresa específica, o para lograr avances de las
condiciones laborales de un determinado sector, y en general para la defensa de
los intereses de los trabajadores."
No obstante, la huelga no constituye un
derecho absoluto, pues está sujeto a limitaciones que emergen de la misma
Constitución, como tuvo ocasión de advertirlo la Corte en la sentencia T-443 de
1992[5], en la cual se dijo:
"Pero, desde
luego, también con arreglo a los principios constitucionales, el derecho de
huelga ha de ejercerse dentro del presupuesto del marco jurídico invocado por
el Preámbulo, atendiendo a la prevalencia del interés general, como lo estatuye
el artículo 1º de la Carta Política y en el entendimiento de que todo derecho
tiene deberes correlativos, como  con meridiana claridad se desprende de las
disposiciones contenidas en los artículos 2º y 95 de la Constitución".
"No se
trata, entonces, de un derecho ajeno al sistema jurídico sino, por el
contrario, de un instituto definido por preceptos constitucionales y legales
dentro de contornos que de tiempo atrás ha subrayado la jurisprudencia, en
orden a garantizar, de una parte, la eficaz garantía de su legítimo ejercicio
por los trabajadores y de la otra, la defensa del interés colectivo, que no
puede verse perjudicado por aquél; ambos son derechos constitucionales de clara
estirpe democrática que no tienen por qué provocar, con base en desmesuradas
concepciones, la ruptura de la normal y armónica convivencia social".
"Es en
concordancia con este criterio, de ningún modo extraño a las consideraciones
del Constituyente tanto en 1936 como en 1991, que la Carta Política en vigor
determinó la garantía del derecho de huelga como principio general y señaló,
por razones de interés colectivo, la salvedad de los servicios públicos
esenciales definidos por el legislador, agregando que la ley reglamentará este
derecho".
El carácter no absoluto del derecho de
huelga se explica por la repercusión que su ejercicio puede causar, hasta el
punto de que llegue a afectar los derechos y libertades fundamentales de las
personas que no son actoras del conflicto. De esta manera, no es posible
concebir la huelga como una simple afirmación de la libertad sindical ni como
una relación privada entre trabajadores y empleadores, porque normalmente sus
objetivos, la magnitud del conflicto, y las condiciones y características de su
ejecución, rebasan los aludidos ámbitos, de manera tal que se pueden ver
vulnerados o amenazados los derechos e intereses de la comunidad y del propio
Estado, como ocurre cuando se afecta el funcionamiento de los servicios
públicos esenciales.
Las circunstancias anotadas explican las
razones por las cuales el art. 56 superior defiere al legislador la
reglamentación del ejercicio del derecho de huelga y la definición de los
servicios públicos esenciales en los cuales la huelga no se garantiza.
La determinación de dichos servicios
comporta la necesidad de sopesar el derecho de los trabajadores a interrumpir
el trabajo y los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales
en que se mantenga la continuidad de la prestación de los mismos. Ello lo
observó la Corte en la aludida sentencia C-473/94, en los siguientes apartes:
"El artículo
56 superior resulta de una tensión valorativa, propia a todo Estado social de
derecho, entre, de un lado, el reconocimiento del derecho de los trabajadores a
efectuar suspensiones del trabajo para defender sus intereses y lograr un mayor
equilibrio en las relaciones laborales y, de otro lado, la necesidad que tiene
el Estado de garantizar la continuidad en la prestación de ciertos servicios
públicos esenciales, por los graves efectos que su interrupción total podría
tener en los derechos de los ciudadanos. Hay pues un conflicto eventual entre,
de un lado, los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales,
que sin ser parte en el conflicto laboral como tal, se pueden ver afectados y
perjudicados por ceses generales de actividades; y, de otro lado, los derechos
de los trabajadores que laboran en tales servicios, quienes se pueden ver
enventualmente despojados de instrumentos legítimos para la defensa de sus
intereses, como la huelga. Tal conflicto lo resuelve la Constitución no
garantizando la huelga en los servicios públicos esenciales, lo cual muestra
que fue voluntad expresa del Constituyente proteger los derechos de los
usuarios de los servicios públicos esenciales, que aparecen así como una
limitación constitucional al derecho a la huelga de los trabajadores".
"El derecho
comparado muestra que este tipo de restricciones a la huelga se encuentra en la
mayoría de los países. Así sucede, por ejemplo, en Italia, en donde la Ley 146
del 12 de junio de 1990 autoriza la huelga en los servicios esenciales pero con
limitaciones a fin de proteger los derechos constitucionales de los usuarios de
tales servicios: así, como en Italia ha predominado el principio de la
autodisciplina sindical, la Ley establece que los códigos de
autorreglamentación sindical deben prever en estas actividades preavisos no
inferiores a diez días y garantizar un nivel de prestaciones mínimas compatible
con la protección de los derechos constitucionales fundamentales de los
usuarios[6]. La regulación constitucional, legal y
jurisprudencial española tiene orientaciones similares: se autoriza también la
huelga en los servicios esenciales a la comunidad pero se estable un sistema de
garantías para el mantenimiento de un mínimo de servicios que evite la
vulneración de los derechos fundamentales de los usuarios[7]. Según el Tribunal Constitucional español
debe buscarse "un razonable equilibrio entre los sacrificios impuestos a
los huelguistas y los sacrificios soportados por los usuarios del
servicio"[8]. En Francia, el Consejo Constitucional ha
señalado que corresponde al legislador, bajo el control del juez
constitucional, conciliar el derecho de huelga con la continuidad del servicio
público, puesto que ambos son principios constitucionales de igual valor[9]".
"Todo este
demuestra que las limitaciones constitucionales al derecho de huelga deben ser
interpretadas de manera que se busque armonizar los derechos de los usuarios de
los servicios públicos esenciales con el derecho de huelga de los trabajadores.
En efecto, estamos en presencia de una colisión entre principios y derechos
fundamentales protegidos por la Constitución. En tales casos, en virtud del
principio de efectividad de los derechos fundamentales (CP art. 2), siempre se
debe preferir la interpretación que permita la armonización y la compatibilidad
de los derechos sobre aquella que imponga un sacrificio excesivo a alguno de
ellos, tal y como esta Corte lo ha establecido en numerosas oportunidades. Así,
esta Corporación ha sostenido que "el intérprete debe garantizar el mayor
radio de acción posible al ejercicio de los derechos fundamentales y preferir
la solución que, en el sopesamiento de valores o derechos constitucionales contrapuestos,
no sacrifique su núcleo esencial, atendidas la importancia y función que cada
derecho cumple en una sociedad democrática.[10]"
4. La función del legislador en la
definición de los servicios públicos esenciales.
En la referida sentencia C-473/94, la Corte
se pronunció en el sentido de que no se puede admitir "una
discrecionalidad política del legislador para definir la limitación en el
derecho de huelga", por la circunstancia de que corresponde al Congreso
señalar las actividades que constituyen servicios públicos esenciales.
La Corte en dicha sentencia optó por la
fórmula, según la cual, "la Constitución ha establecido dos requisitos
diferentes para que se pueda excluir el derecho de huelga de una determinada
actividad. En primer término, es necesario que ésta sea materialmente un
servicio público esencial. Y, en segundo término, desde el punto de vista
formal, es necesario que el Legislador haya expresamente definido la actividad
como servicio público esencial y restringido el derecho de huelga en
ella".
Si bien es cierto que la norma del art. 56
no confiere al legislador una competencia arbitraria y absolutamente
discrecional para hacer la referida definición, es obvio que la voluntad
política del Congreso en dicha tarea debe estar dirigida a expedir una
regulación que consulte la filosofía propia del Estado Social de Derecho y los
principios, valores y derechos constitucionales, de modo que se busque un punto
de equilibrio entre el derecho que tienen los trabajadores a la huelga como
instrumento para mejorar sus condiciones económicas y sociales y lograr la
justicia en las relaciones laborales, e igualmente el derecho que tienen los
usuarios de los servicios públicos esenciales a que se mantenga su continuidad
de modo que no se afecten sus libertades y derechos fundamentales.
Acorde con dicha concepción, estima la
Corte que la definición de los servicios públicos esenciales, atendiendo a su
materialidad, debe consultar, entre otros, los siguientes criterios, no
taxativos o exhaustivos, sino meramente indicativos:
La esencialidad del servicio no debe
considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza
intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial, comercial o
prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación con
la magnitud del perjuicio que para ésta representa su interrupción por la
huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la
utilidad pública o de la satisfacción de los intereses generales, la cual es
consustancial a todo servicio público.
El carácter esencial de un servicio público
se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo
y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la
realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón
de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y
de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y
efectividad.
El concepto de servicios públicos
esenciales necesariamente comporta una ponderación de valores e intereses que
se suscita entre los trabajadores que invocan su derecho a la huelga y los
sacrificios válidos que se pueden imponer a los usuarios de los servicios.
El derecho de los trabajadores a hacer la
huelga con el fin de mejorar sus condiciones de trabajo y sociales, si bien
representa un derecho constitucional protegido, en el sentido de que contribuye
a la realización efectiva de principios y valores consagrados en la Carta, no
es oponible a los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios
públicos, por el mayor rango que estos tienen en el ordenamiento
constitucional. Además, es mayor el perjuicio que se causa en sus derechos
fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son afectados, que los beneficios
que los trabajadores derivan de la huelga para mejorar sus condiciones de trabajo.
Es obvio, que la balanza de los intereses y derechos en conflicto debe
inclinarse en favor de los derechos fundamentales.
De lo dicho se infiere, que al valorar los
intereses en conflicto, a efectos de hacer la definición de los servicios
públicos esenciales, el Legislador debe partir de bases serias, objetivas y
razonables, de modo que la respectiva regulación guarde proporcionalidad entre
el respeto a los derechos fundamentales de los usuarios y el derecho de los
trabajadores a la huelga.
Hasta la presente, han sido definidos como
servicios esenciales los siguientes: la actividad de la banca central (inciso 2
del art. 39 de la ley 31 de 1992, declarado exequible según sentencia C-521/94.
M.P. Jorge Arango Mejía), los servicios públicos domiciliarios (ley 142/94) y
el servicio de seguridad social en lo relacionado con el sistema general de
seguridad social en salud y con respecto al sistema general de pensiones,
"en aquéllas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y
pago de las pensiones" (art. 4o, ley 100/93).
5. Cargos de la demanda.
En anterior oportunidad, la Corte mediante
la sentencia C-473 de 1994, varias veces citada, había resuelto "declarar
exequible el inciso primero del art. 430 del Código Sustantivo del Trabajo,
siempre que se trate, conforme al art. 56 de la Constitución Política, de
servicios esenciales definidos por el Legislador". En dicha oportunidad,
deliberadamente la Corte se abstuvo, por insuficiencia de la pretensión del
demandante, de determinar si materialmente las actividades allí enlistadas
correspondían o no a definiciones de servicios públicos esenciales y si éstas
desde el punto de vista material se adecuaban o no a la preceptiva
constitucional.
Pero como en esta ocasión precisamente se
cuestiona la constitucionalidad de los literales b) y h) del art. 430 del
C.S.T., en razón de que a juicio del demandante las actividades que allí se
mencionan no constituyen servicios públicos esenciales, la Corte procede a
resolver de fondo la cuestión planteada, así:
Con respecto al literal b) de la mencionada
disposición estima que las actividades de las empresas de transporte por
tierra, mar y aire, indudablemente son servicios públicos esenciales, porque
están destinadas a asegurar la libertad de circulación (art. 24 C.P.), o pueden
constituir medios necesarios para el ejercicio o la protección de otros
derechos fundamentales (vida, salud, educación, trabajo, etc).
En relación con las empresas de
telecomunicaciones, igualmente sus actividades constituyen servicios
esenciales, porque ellas tienden a garantizar la libertad de expresar y
difundir el pensamiento y las opiniones y la de informar y recibir información.
Igualmente, pueden resultar necesarias o constituir medios para asegurar el
ejercicio o el amparo de otros derechos fundamentales, tales como los
mencionados anteriormente.
En lo atinente a las actividades de
explotación, refinación y transporte de petróleo y sus derivados, a que alude
la letra h), estima la Corte que éstas son actividades básicas y fundamentales
para asegurar a su vez otras actividades esenciales, como el transporte, la
generación de energía, etc., todas ellas dirigidas a asegurar igualmente el
ejercicio o disfrute de los derechos fundamentales. Por consiguiente, dichas
actividades constituyen servicios públicos esenciales.
Por lo demás, a juicio de la Corte no
resultan irrazonables ni desproporcionadas las normas jurídicas mencionadas, en
punto a considerar que, bajo el presente examen, en principio, dichas
actividades constituyen servicios públicos esenciales.Sin embargo ello no
obsta, para que el Legislador en ejercicio de las facultades que le confiere el
art. 56 de la Constitución y con base en la experiencia y la realidad
nacionales pueda hacer una redefinición total o parcial de dichas actividades
como servicios públicos esenciales.
Consecuente con los anteriores
razonamientos la Corte declarará la exequibilidad de los literales b) y h) del
art. 430 del C.S.T. Pero debe advertir, que la decisión adoptada en el presente
proceso sólo se contrae a la consideración como servicios públicos esenciales
de las actividades a que aluden los referidos literales, pues en cada caso
concreto sometido a su consideración la Corte examinará si una determinada
actividad, atendiendo a su contenido material, corresponde o no a un servicio
público esencial.
En lo que concierne con el cargo que se
formula contra el encabezado del numeral 1 y la letra a) del art. 452 la Corte
considera, que dicho aparte no es inconstitucional, porque su enunciado
preceptivo no sólo cobija al arbitramento obligatorio en los servicios públicos
sino, a los demás casos de arbitramento que se prevén en sus restantes
literales.
No obstante, estima la Corte que es
inconstitucional la letra a) en referencia, en cuanto de modo general somete a
arbitramento obligatorio los conflictos colectivos de trabajo que se presenten
en los servicios públicos, sin sujeción a las prescripciones generales sobre la
materia, previstas en los arts. 444, incisos 1 y 2, 445 numerales 2, y 448
numerales 3 y 4 del C.S.T. y 3 numeral 4 de la ley 48 de 1968, cuando en virtud
del art. 56 de la Constitución, la huelga sólo no está garantizada en los
servicios públicos esenciales, definidos por el legislador. De este modo, haciendo
obligatorio el arbitramento de manera general en los servicios públicos, se
comprende tanto a los que no son esenciales, en los cuales está permitida la
huelga, como a los que son esenciales en los cuales no está garantizada.
Como la norma es constitucional, en cuanto
se entienda referida a los servicios públicos esenciales, se declarará
exequible, siempre que se interprete en el sentido de que ella alude única y
exclusivamente a los servicios públicos esenciales y no a los demás servicios
públicos.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados de
los literales b) y h) del art. 430 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado
por el Decreto 753 de 1956.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE la expresión "serán sometidos
a arbitramento obligatorio" del art. 452 del Código Sustantivo del
Trabajo, subrogado por el artículo 34 del Decreto 2351 de 1965. Igualmente
declarar EXEQUIBLE el literal a) del mismo artículo, pero bajo el entendido de
que el arbitramento obligatorio sólo procede en los conflictos colectivos que
se presenten en los servicios públicos esenciales, definidos por el legislador
en los términos del art. 56 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON  DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General.
[1]. Antonio Barrera
Carbonell.
[2]. Derecho Mexicano del
Trabajo, tomo II pág. 766, novena edición, Editorial Porrua S.A.
3. Obra citada pags. 767 y
768.
[4]  M.P. Alejandro Martinez
Caballero.
[5] .M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[6]  Ver Temistocles
Martinez. Diritto Costitutzionale (7 Ed). Milano: Giuffré Editore, 1992. pp 747
y ss.
[7] Ver los artículos de
Fernando Valdés Dal-Re. "El derecho de la huelga en los servicios
esenciales de la comunidad" y de Manuel Alarcón Caracuel "Un posible
modelo de regulación de la huelga que afecte a servicios esenciales de la
comunidad" en VV.AA . Los derechos fundamentales y libertades públicas.
Madrid: Ministerio de Justicia, 1993, Tomo pp 953 y ss.
[8] Ver entre otras,
Tribunal Constitucional. Sentencia 53/86 del 5 de nayo de 1986.
[9] Ver Consejo
Constitucional, decisión 105 del 25 de julio de 1979 en Louis Favoreu. Loic
Philip. Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel. Paris: Sirey, 1991,
pp 391 y ss.
[10] Corte Constitucional,
C-473/94 M.P. Alejandro Martinez Caballero.