C-443-97
Sentencia C-443/97
Sentencia C-443/97
LEY-Conexidad
objetiva y razonable de normas que la integran/LEY DE PROCURADURIA-Inclusión
de normas sobre procedimiento disciplinario
La ley que regula la organización funcional y
estructural de la Procuraduría General de la Nación, también puede
razonablemente determinar normas que indiquen el procedimiento disciplinario
que los órganos de control deben aplicar en el ejercicio de sus funciones. Por
consiguiente, la existencia de una norma que regula genéricamente los temas
procesales y sustanciales del derecho disciplinario, esto es el Código
Disciplinario Único, no implica que le está vedado al Legislador la posibilidad
de establecer en otra ley, la estructura de un organismo de control y los
procedimientos administrativos que conducen a la ejecución de las funciones
legal y constitucionalmente encomendadas.
VALIDEZ SUSTANTIVA
Validez sustantiva o validez en
estricto sentido, al hecho de que una norma de inferior jerarquía no contradiga
las disposiciones superiores, y en especial que armonice con los valores
materiales defendidos por el ordenamiento constitucional.
VALIDEZ FORMAL/VIGENCIA/EFICACIA
JURIDICA/ EFICACIA SOCIOLOGICA
Eficacia jurídica o
aplicabilidad a la posibilidad de que la disposición produzca efectos
jurídicos, o al menos sea susceptible de hacerlo. Sin embargo, la Corte precisa
que este último concepto no debe ser confundido con el de eficacia sociológica,
que se refiere al hecho de que las normas alcancen sus objetivos y sean
efectivamente cumplidas y aplicadas, o al menos que en caso de ser violadas, se
imponga una sanción a su infractor.
DEROGACION-Definición
La derogación es la cesación de la vigencia de una
disposición como efecto de una norma posterior, por cuanto la derogación no se basa en un cuestionamiento de la validez
de la norma -como sucede cuando ésta es anulada o declarada inexequible por los
jueces- sino en criterios de oportunidad libremente evaluados por las
autoridades competentes, y en especial, en relación con las leyes, por el
Congreso.
DEROGACION-Fundamento constitucional/LEY
POSTERIOR DEROGA LEY ANTERIOR-Fundamento constitucional
La derogación de las leyes
encuentra entonces sustento en el principio democrático, en virtud del cual las
mayorías pueden modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes,
con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el
juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. En materia
legislativa, debe entenderse que la última voluntad de los representantes del
pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece
sobre las voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas. Tal es pues
el fundamento constitucional del principio "lex posterior derogat
anteriori".
LEY POSTERIOR-Criterio
para determinar si lo es/LEY POSTERIOR-Vigencia
Para saber si una ley es
posterior a otra, la Corte considera que se debe tomar en cuenta su vigencia, y
no su validez o eficacia, por cuanto la voluntad de los representantes del
pueblo se perfecciona en el momento en que la ley nace, conforme a los
requisitos mínimos exigidos por la Carta, y entra entonces a hacer parte del
ordenamiento, sin importar que la norma sea o no aplicable. En efecto, admitir
que la eficacia es el punto que se debe tomar en cuenta para determinar la
posterioridad o no de una ley, no sólo desconoce el fundamento constitucional
del fenómeno de la derogación -que es la voluntad de las mayorías en virtud del
principio democrático- sino que conduce a resultados jurídicos inadmisibles. si
bien el efecto derogatorio se produce únicamente cuando la norma derogatoria es
eficaz, por el contrario para determinar la posterioridad de una ley se debe
tomar en cuenta su vigencia y no su eficacia.La vigencia de una ley sólo
comienza a partir de la sanción presidencial, o en su defecto, de la que
efectúe el Presidente del Congreso, en casos excepcionales (CP art. 168), no
sólo porque la Carta expresamente establece que un proyecto para convertirse en
ley requiere de la correspondiente sanción del gobierno (CP art. 1257 ord. 4º)
sino, además, porque esa sanción no tiene en nuestro ordenamiento un sentido
puramente formal ya que la Constitución confiere al Presidente la posibilidad
de objetar los proyectos de ley.
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Unificación de regímenes
disciplinarios
El Legislador, por medio del CDU, quiso unificar los
regímenes disciplinarios, incluyendo el de la Procuraduría, pues no sólo esa
ley no exceptúa al Ministerio Público de sus normas sino que en ningún momento,
en los debates sobre el tema durante el trámite de este estatuto disciplinario,
se previó un régimen especial para esa entidad. Una conclusión se impone: el
CDU quería derogar las disposiciones disciplinarias que hasta ese momento se
aplicaban a la Procuraduría, efecto derogatorio que, por la propia voluntad del
Congreso, sólo se haría efectivo dos meses después de que se sancionara el CDU.
En este caso la voluntad legislativa es evidente.
REGIMEN DISCIPLINARIO DE
FUNCIONARIOS DE LA PROCURADURIA
La Corte considera que es posible armonizar los
mandatos contenidos en el CDU y en las expresiones acusadas de la Ley 201 de
1995. Así, esos mandatos son contradictorios si se asume que ambas
disposiciones tenían vocación de permanencia, pues no se sabría si los funcionarios
de la Procuraduría están sometidos al CDU o a los artículos pertinentes de los
decretos 250 de 1970, 1660 de 1978 y 3404 de 1983. Sin embargo, teniendo en
cuenta la voluntad del Legislador de que el CDU entrara a regir dos meses
después, es posible armonizar ambos mandatos en la siguiente forma: al ser
sancionadas las dos leyes el mismo día, pero al estar sometida a un plazo la
entrada en vigor del CDU, entonces se entiende que durante esos dos meses, y
mientras se comenzaba a aplicar el CDU, el régimen de los miembros de la
Procuraduría era el contenido en las expresiones acusadas de la Ley 201 de
1995. Sin embargo, como el CDU quería unificar el régimen disciplinario para
todos los servidores públicos, con excepción de los miembros de la Fuerza Pública,
entonces se entiende que fue voluntad del Congreso que en el momento en que sus
disposiciones entraran a ser aplicadas derogaran las expresiones acusadas. A
partir de tal momento los miembros de la Procuraduría quedan sometidos a los
mandatos del CDU. Esto significa entonces que a partir de esa fecha, las
expresiones acusadas se encuentran derogadas. La falta de técnica legislativa
en este caso es evidente, pues dos proyectos con contenidos parcialmente
contradictorios son tramitados al mismo tiempo y sancionados el mismo día, sin
que el Legislador señale explícitamente a los operadores jurídicos cómo se
deben armonizar las normas, con lo cual se genera una enorme inseguridad
jurídica, la cual hubiera podido ser fácilmente evitada con una mínima atención
que se hubiera prestado al asunto. Por ejemplo, hubiera bastado señalar que el
régimen especial de la Procuraduría sólo se aplicaría mientras entraba en vigor
el CDU.
REGIMEN DISCIPLINARIO DE FUNCIONARIOS DE LA
PROCURADURIA-Especial
La consagración de un régimen especial para los
funcionarios de la Procuraduría es admisible, pues encuentra un fundamento
objetivo y razonable en las peculiaridades de ese órgano de control. En efecto,
esta entidad tiene funciones particulares, entre las cuales se encuentra en
especial la supervigilancia disciplinaria de quienes desempeñen funciones
públicas (CP art. 277 ord 5º). Es pues admisible que, entre otras razones, el
Legislador considere que no deben estar sometidos al régimen disciplinario
ordinario sino a uno especial aquellos funcionarios que tienen a su cargo el
control disciplinario preferente del resto de servidores públicos.
PRINCIPIO DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO-No debe confundirse con inamovilidad
La estabilidad en el empleo público no debe
confundirse con la inamovilidad funcional y geográfica del cargo, puesto que si
bien, en principio, la regla general es la permanencia en la labor encomendada,
el ejercicio de la discrecionalidad organizativa de la administración permite
que se evalúe el equilibrio entre las necesidades de la organización y los
derechos de su personal, con base en límites que determinan su legalidad.
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Planta de personal global y flexible/TRASLADO-No
debe ser arbitrario
Los sistemas de planta de personal global y flexible,
como el que prevé la ley de la Procuraduría, son admisibles, dentro de ciertos
límites, con el fin de “garantizarle a la administración pública mayor
capacidad de manejo de su planta de funcionarios, con el objeto de atender las
cambiantes necesidades del servicio y de cumplir de manera más eficiente con
las funciones que le corresponden. Sin embargo, la discrecionalidad para
trasladar subalternos dentro una respectiva entidad tiene como base la búsqueda
del correcto funcionamiento de las instituciones, por lo cual no puede
traducirse en arbitrariedad. La potestad organizativa de la administración es
amplia, pero está limitada por criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y
en particular por los derechos que la Constitución y la ley reconocen a los
funcionarios.
TRASLADO-Requisitos/TRASLADO-Necesidad
del servicio/TRASLADO-Condiciones menos favorables
En primer lugar, se requiere que el traslado sea
consecuencia de la necesidad del servicio, que implica una libertad más o menos
amplia de apreciación del interés público, pues si bien el Legislador atribuye
al nominador la facultad de valoración de un supuesto dado, también le exige
que la decisión obedezca a razones ecuánimes, imparciales y honestas que la
fundamentan. En otros términos, la necesidad del servicio es un valor objetivo
del interés público que se evidencia tanto en la evaluación de las metas que se
propone el Estado, como en la razonabilidad, la proporcionalidad y la finalidad
legal del traslado. El segundo requisito para determinar la constitucionalidad
del traslado es la evaluación de ciertas condiciones subjetivas del trabajador,
pues no se le puede imponer una dificultad material de tanta magnitud que el
desplazamiento de sede se convierta en una verdadera imposibilidad de ejercer
la función en el nuevo lugar o destino, ni tampoco que el traslado implique
condiciones menos favorables para el empleado. La interpretación del concepto
de "condiciones menos favorables", también están comprendidos la
seguridad social del empleado, su bienestar que comprende también el grupo
familiar, el medio en el cual vive y sus incidencias económicas, de modo que
esos factores también cuentan en el salario y en la forma como se presta el
servicio.” En tercer lugar, la constitucionalidad del traslado depende de que
se respeten las condiciones mínimas de afinidad funcional entre el cargo al
cual fue inicialmente vinculado y el nuevo destino.
GARANTIAS DEL TRABAJADOR-Aplicación
La aplicación de las garantías inherentes al status
del trabajador del Estado que se plasman en la Constitución en el principio de
la estabilidad en el empleo, (C.P. art. 53), en el derecho a una remuneración
por la prestación de servicios (C.P. art. 53), en la obligatoriedad del trabajo
en condiciones dignas y justas (C.P. art. 25) y, en la igualdad de acceso a la
función pública (C.P. art. 53 y 125), determinan que la "potestad
organizatoria" sea una atribución limitada.
TRASLADO DE EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO/TRASLADO DE
EMPLEADO DE CARRERA
Los servidores públicos de libre nombramiento y
remoción, en razón a su status, tienen derechos y garantías de estabilidad más
flexibles, por lo cual la variación de sedes de acuerdo con las necesidades del
servicio es una facultad acorde claramente con la Constitución.  Por el
contrario, la facultad de traslado de los funcionarios vinculados en la carrera
administrativa debe efectuarse por la necesidad del servicio y teniendo en
cuenta todos los límites del poder discrecional organizativo de la
administración anteriormente señalados, lo cual debe ser ponderado en cada
situación por la autoridad que tiene a su cargo el control jurisdiccional del
acto administrativo que ordena el traslado. Por ello, la Corte encuentra que es
necesario condicionar la constitucionalidad  en el entendido de que la facultad
del traslado de los empleados de carrera administrativa deberá surtirse de
conformidad con los límites del poder discrecional organizativo de la
administración
Referencia: Expediente D-1587
Normas acusadas: Artículos 8, 12, 45, 80, 136, 173 y
178 (todos parcialmente) de la Ley 201 de 1995.
Actor: Jorge Enrique Lozano Zamudio.
Temas:
Validez, vigencia y eficacia jurídica de la normas
legales en un ordenamiento constitucional.
Fundamento constitucional del principio “ley posterior
deroga ley anterior” y alcance del mismo.
La Constitución no prohibe la existencia de regímenes
disciplinarios especiales.
La Constitución garantiza la estabilidad y no la
inamovilidad del cargo público.
El concepto de necesidad del servicio es un límite al
poder discrecional de la administración.
Apreciación de conductas subjetivas en la facultad de
trasladar funcionarios públicos.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,  dieciocho (18) de septiembre de
mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y por los Magistrados
Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jaime Enrique Lozano Zamudio, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demanda la totalidad de
la Ley 201 de 1995, por vicios de forma y los artículos 8º, 12, 45, 80, 136,
173, 178 (todos parcialmente) y 153 de la misma ley, por su contenido
sustancial.  El Magistrado Ponente, mediante auto de marzo 10 de 1997, dispuso
el rechazo de la demanda en relación con los vicios de forma y con el artículo
153 de la Ley 201 de 1995, por cuanto sobre ellos el Juez de la Carta ya había
proferido decisión con fuerza de cosa juzgada, en las sentencias C-443/96 y
C-031/97, respectivamente.  Y, decidió su admisión respecto de los apartes
impugnados de los artículos 8º, 12, 45, 80, 136, 173 y 178 de la Ley 201 de
1995, al verificar que sobre el asunto el líbelo cumplía los requisitos de forma
exigidos por la ley.  Cumplidos, como están, los trámites previstos en la
Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el
asunto por medio de esta sentencia.
II. DE LOS TEXTOS LEGALES OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se transcriben los artículos 8º, 12,
45, 80, 136, 173 y 178 de la Ley 201 de 1995 y se subrayan los apartes
demandados.
Ley 201 de 1995
"Por la cual se establece la estructura y
organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones"
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 8º. Funciones.  Además de las atribuciones
señaladas en la Constitución Política, el Procurador General de la Nación
tendrá las siguientes funciones:
a) Conocer en única instancia de los procesos
disciplinarios que se adelanten contra el Viceprocurador, el Veedor de la
Procuraduría General de la Nación, Procuradores Delegados, Agentes del
Ministerio Público ante el Consejo de Estado y Corte Suprema de Justicia y
Procurador Auxiliar, por el procedimiento establecido en la ley y en el
Decreto 3404 de 1983, de acuerdo con los artículos 158, 161, 162, 163, 164,
165, 166 y 169 a 177 del Decreto 1660 de 1978, o con base en las
disposiciones que las deroguen o modifiquen;
(...)
Artículo 12.  Régimen salarial de los funcionarios de
la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales.  El Procurador General de
la Nación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
establecerá el régimen salarial e incentivos a los funcionarios de la Dirección
Nacional de Investigaciones Especiales, de acuerdo con los parámetros de la Ley
190 de 1995, sin sujeción a lo previsto en la Ley 27 de 1992 y las normas que
la complementen, modifiquen o aclaren.
Parágrafo.  Los funcionarios y empleados de la Dirección
Nacional de Investigaciones Especiales, serán de libre nombramiento y remoción.
(...)
Artículo 45.  Funciones de la Veeduría.  La Veeduría
tendrá las siguientes funciones:
a) Conocer en primera instancia de los procesos
disciplinarios que se adelanten contra todos los servidores públicos de la
Procuraduría General de la Nación, con excepción de aquéllos cuya competencia
en única instancia se le atribuye al Procurador General de la Nación en esta
ley, por el procedimiento establecido en el Decreto 3404 de 1983, de acuerdo
con los artículos 158, 161, 162, 163, 164, 165, 166 y 169 a 177 del Decreto
1660 de 1978, o las normas que les sustituyan.
(...)
Artículo 80.   Sedes.  El Procurador General de la
Nación mediante resolución determinará la distribución y ubicación de los
Agentes del Ministerio Público, pudiendo asignar a un mismo Agente diversas
competencias y variar las sedes de acuerdo con las necesidades del
servicio.
Artículo 136.  Empleos de carrera.  Todos los
empleados de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del
Pueblo, son de carrera, con excepción de los de libre nombramiento y remoción.
Los empleados de libre nombramiento y remoción son:
a) En la Procuraduría General de la Nación:
-Viceprocurador General
-Secretario General
-Procurador Auxiliar
-Procurador Delegado
-Agentes del Ministerio Público
-Director Ejecutivo del Instituto de Estudios del
Ministerio Público
-Director Nacional de Investigaciones Especiales, y
los demás empleos que integren la Dirección Nacional de Investigaciones
Especiales.
-Asesores del Despacho
-Veedor
-Secretario Privado
-Procurador Departamental
-Procurador Provincial
-Procurador Regional
-Procurador Distrital
-Procurador Metropolitano
-Jefe de Planeación
-Jefe de Control Interno
-Jefe de la Oficina de Prensa
-El Jefe de la Sección de Seguridad, los agentes
adscritos a su Despacho, y todos los servidores que tengan funciones de
seguridad, cualquiera que sea la denominación del cargo.
-Tesorero.
(...)
Artículo 173.  Régimen Disciplinario de los
Funcionarios.  Los funcionarios y empleados de la Procuraduría General de la
Nación estarán sometidos al régimen disciplinario contemplado en el Decreto
250 de 1970 y en el 1660 de 1978 y en las leyes especiales sobre la
materia.
Artículo 178.  Ingreso a la Procuraduría General de la
Nación.  El ingreso al servicio de la Procuraduría General de la Nación se
efectúa por medio de Decreto de Nombramiento expedido por el Procurador General
de la Nación.
Los servidores de la Planta de Personal prestarán sus
servicios en las dependencias donde fueren nombrados o donde las necesidades
del servicio así lo exijan.
III. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
Al realizar el estudio de los artículos demandados que
fueron admitidos, se encuentra que el parágrafo del artículo 12 y los apartes
acusados del artículo 136 de la Ley 201 de 1995, ya fueron objeto de estudio
por parte de esta Corporación. Así, en la sentencia C-334 de agosto 1º de 1996
se decidió:
"Segundo: Declarar EXEQUIBLES las siguientes expresiones del
literal a) del artículo 136 de la Ley 201 de 1995: “Viceprocurador General”,
“Secretario General”, “Procurador Auxiliar”, “Procurador Delegado”, “agentes
del ministerio público”, “Director Nacional de Investigaciones
Especiales",  “Asesores del Despacho”, “Veedor”, “Secretario Privado”,
“Procurador Departamental”, “Procurador Provincial”, “Procurador Regional”,
“Procurador Distrital”, “Procurador Metropolitano”, “Jefe de Planeación”,
“Jefe de Control Interno”, “Jefe de Oficina de Prensa”, “El Jefe de la Sección de
seguridad, los agentes adscritos al Despacho, y todos los servidores que
tengan funciones de seguridad, cualquiera que sea la denominación del cargo”,
por las razones expuestas en esta sentencia.
(...)
Cuarto:
Declarar INEXEQUIBLES las siguientes expresiones del literal a) del artículo
136 de la Ley 201 de 1995:  “Director Ejecutivo del Instituto de Estudios del
Ministerio Público”, “y los demás empleos que integren la Dirección Nacional
de Investigaciones Especiales”, por las razones expuestas en esta sentencia.
(...)
Sexto:
Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 12 de la Ley 201 de 1995. (subrayas fuera del texto).
Se tiene, entonces, que ha operado la cosa juzgada
constitucional y que, en consecuencia, esta Corporación no puede volver a
pronunciarse sobre estas normas que ya fueron objeto de decisión, por lo cual
se ordenará estarse a lo resuelto en la providencia citada.  Por esa razón, y
por razones de economía procesal, la presente sentencia no se referirá a los
argumentos expuestos por el demandante y por los intervinientes relacionados
con los apartes normativos sobre los cuales ya operó la cosa juzgada.
IV. LA DEMANDA.
Según criterio del actor, la inclusión de normas de
naturaleza disciplinaria en la ley que regula la estructura y organización de
la Procuraduría General de la Nación infringe las reglas de la unidad de
materia contempladas en el artículo 158 de la Constitución. Así mismo, el
demandante sostiene que los artículos 8º, 45 y 173 impugnados contrarían el
principio de legalidad que garantiza el artículo 29 de la Constitución pues, a
su juicio, la inclusión de normas derogadas por la Ley 200 de 1995 desconoce el
deber de tipificar en forma clara, rigurosa y taxativa las conductas
reprochables disciplinariamente.  De otra parte, el actor considera que los
artículos 80 y 178 de la Ley 201 de 1995 infringen los artículos 42, 44 y 53 de
la Carta, toda vez que la amplia facultad del ente nominador de modificar las
sedes de los servidores públicos al servicio de la Procuraduría General de la
Nación es arbitraria, pues desconoce los derechos mínimos del trabajador y de
su familia en el desarrollo de las actividades cotidianas.
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA Y DE AUTORIDADES PÚBLICAS
De acuerdo con lo señalado en el informe de la
Secretaria General de esta Corporación de abril 9 de 1997, durante el término
de fijación en lista para la intervención ciudadana no se presentó ningún
escrito.
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar,
rinde el concepto de rigor y solicita a la Corte que declare la
constitucionalidad de las normas acusadas. La Vista Fiscal manifiesta que el
Legislador está facultado constitucionalmente para determinar la competencia de
la Procuraduría y para precisar los trámites disciplinarios necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.  Por ello, según el Ministerio Público, es
natural que la Ley 201 de 1995 regule las normas aplicables a determinados
servidores públicos cuando desatienden los deberes impuestos por el
ordenamiento jurídico, pues se buscó dotar de coherencia al cuerpo normativo y
facilitar a los operadores jurídicos la aplicación de las normas, por lo cual
concluye que no es de recibo el cargo relativo a la ruptura de unidad de
materia.
De otra parte, a juicio del Ministerio Público, el
proceso de modernización y reestructuración de la Procuraduría General de la
Nación determinó un sistema de organización de personal, conocido como planta
global y flexible, que busca, a través del manejo del recurso humano en la
administración pública, la prestación eficiente del servicio público.  Es por
ello que la variación de sedes en razón de la necesidad del servicio permite
fortalecer rápidamente a una dependencia que requiere una cantidad mayor de
funcionarios, para así cumplir sus funciones, en la forma que exige el artículo
209 de la Constitución.
Así mismo, el Procurador General considera que esta
forma de ordenar los empleos públicos no determina una variación sustancial de
la naturaleza del cargo, por ende no implica desmejoramiento en las condiciones
de trabajo. Por lo tanto, según su parecer, es constitucionalmente legítimo que
en aras de propiciar el cumplimiento de la función administrativa eficaz, se
pueda modificar la sede del servidor público por necesidad del servicio.
VII. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de
los apartes demandados de los artículos 8º, 12, 45, 80, 136, 173 y 178 de la
Ley 201 de 1995, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra normas
contenidas en una ley.
Conexidad objetiva y razonable entre la materia
general de una ley y las normas que la integran
2. Según el actor, algunas de las normas acusadas
violan la regla de la unidad de materia (CP art. 158), ya que regulan trámites
disciplinarios, lo cual no guarda la debida conexidad con el tema de la ley,
que es el señalamiento de la estructura de la Procuraduría General de la
Nación.  En cambio, la Vista Fiscal afirma que la ley que fija la estructura de
la Procuraduría está directamente relacionada con los trámites administrativos
que debe cumplir esa institución para el cumplimiento de sus funciones, por lo
cual es razonable que incluya normas disciplinarias relativas a los
funcionarios de esa entidad.  Comienza pues esta Corporación por examinar si el
Legislador desconoció la exigencia constitucional de que toda ley debe versar
sobre una misma materia (CP art. 158) al incluir normas sobre trámites
disciplinarios en la ley que regula la estructura de la Procuraduría General de
la Nación.
En múltiples decisiones, la Corte [1]
ha señalado que el artículo 158 exige una concepción amplia del significado
unidad de materia, pues es indispensable facilitar el desarrollo legítimo de la
función legislativa,  por lo cual se entiende que se viola la regla de la
unidad de materia cuando no hay ninguna relación objetiva y razonable entre el
tema general de la ley y el contenido específico de las normas impugnadas. Así
las cosas, se pregunta la Corte ¿podría pensarse, como el actor lo sugiere, que
la ley que determina la estructura de la Procuraduría General de la Nación no
puede regular trámites disciplinarios?
Para resolver el anterior interrogante resulta pertinente
remitirse a los antecedentes legislativos de la Ley 201 de 1995, en los cuales
se evidencia la búsqueda constante de una "efectiva protección de los
derechos humanos y el ejercicio de la función disciplinaria y preventiva"[2]
y de una "excelencia administrativa, en cuanto al funcionamiento y
coherencia organizacional que favorezca la capacidad disciplinaria y preventiva
de la Procuraduría"[3].
Por lo tanto, desde el inicio de su trámite, se consideró que la ley que señala
la estructura de la Procuraduría General de la Nación debe contener los
procedimientos necesarios para el cumplimiento eficiente e imparcial de su
función, con lo cual es clara la conexidad temática y teleológica entre la Ley
201 de 1995 y las normas que determinan el trámite para la correcta ejecución
de las funciones atribuídas a algunos organismos de la Procuraduría General de
la Nación.
Así mismo, la Corte encuentra que la ley que regula la
organización funcional y estructural de la Procuraduría General de la Nación,
también puede razonablemente determinar normas que indiquen el procedimiento
disciplinario que los órganos de control deben aplicar en el ejercicio de sus
funciones. Por consiguiente, la existencia de una norma que regula
genéricamente los temas procesales y sustanciales del derecho disciplinario,
esto es el Código Disciplinario Único, no implica que le está vedado al
Legislador la posibilidad de establecer en otra ley, la estructura de un
organismo de control y los procedimientos administrativos que conducen a la
ejecución de las funciones legal y constitucionalmente encomendadas. Por todo
lo anterior, no prospera el cargo referido a la transgresión del artículo 158
de la Constitución.
Un problema complejo: ¿se encuentran o no vigentes las
expresiones acusadas de los artículos 8º, 45 y 173 de la Ley 201 de 1995?
4- Aun cuando la demanda no es totalmente clara en
este aspecto, la Corte entiende que, según el actor, las expresiones acusadas
de los artículos 8º, 45 y 173 de la Ley 201 de 1995 son inexequible por cuanto
señalan que el procedimiento disciplinario de los funcionarios de la
Procuraduría es el establecido por los decretos 250 de 1970 , 1660 de 1978 y
3404 de 1983, los cuales habrían sido derogados por la Ley 200 de 1995 o Código
Disciplinario Único, que para mayor facilidad de exposición denominaremos en
esta sentencia CDU. Según este cargo, esa remisión es inexequible, pues invocar
normas derogadas por el CDU para regular un procedimiento disciplinario viola
el principio de legalidad, que rige en todos los procesos sancionatorios. Como
vemos, el argumento del actor contiene varios presupuestos. De un lado, según
la demanda, el CDU derogó los decretos 250 de 1970, 1660 de 1978 y 3404 de
1983. De otro lado, el actor considera que las expresiones demandadas de los artículos
8º, 45 y 173 de la Ley 201 de 1995 están vigentes, y confieren a decretos
derogados la facultad de regular un procedimiento disciplinario, con lo cual se
violaría el principio de legalidad. En efecto, sólo a partir de tales premisas
puede el demandante formular su cargo, a saber, que esas expresiones son
inconstitucionales por referirse a normas derogadas. Sin embargo, el asunto
dista de ser tan nítido como lo presupone el razonamiento del actor pues no es
claro que las expresiones impugnadas se encuentren vigentes. Es más, como se
verá a continuación, la situación normativa en términos de derogación o no de
las normas acusadas es muy compleja, lo cual obligará a la Corte a realizar un
recorrido de la historia legislativa de las leyes 200 y 201 de 1995, así como
un estudio constitucional del fenómeno de la derogación, con el exclusivo fin
de saber si se encuentran o no vigentes los apartes impugnados, y si procede o
no un pronunciamiento de fondo en este caso.
5- A primera vista el asunto parece muy claro, y ello
puede explicar el razonamiento del actor, pues las normas acusadas  hacen parte
de la Ley 201 de 1995, que tiene entonces un número posterior al del CDU, que
es la Ley 200 de ese mismo año. Por consiguiente, conforme a tal numeración,
pareciera que las normas impugnadas son posteriores al CDU, por lo cual mal
podrían haber sido derogadas por ese estatuto normativo, que es anterior, y por
ende las disposiciones acusadas estarían vigentes. Sin embargo la situación se
complica si se tiene en cuenta que las dos leyes fueron sancionadas en la misma
fecha. Así, según el Diario Oficial 41.946, la sanción presidencial del CDU fue
el 28 de julio de 1995. Por su parte, el Diario Oficial 41.950, en donde
aparece publicada la Ley 201 de 1995, señala que la sanción gubernamental de
dicha ley fue también el 28 de julio de 1995. En tales circunstancias, ¿el
hecho de que una ley tenga un número mayor que otra implica que es
cronológicamente posterior a ella, aun cuando ambos cuerpos normativos hayan
sido sancionados en la misma fecha?  La Corte considera que en principio no es
así, pues la numeración de las leyes es un asunto secretarial, que tiene como
objetivo permitir una identificación fácil de las leyes, por lo cual no se le
puede  conceder una fuerza normativa tan importante, como sería la facultad de
abrogar otras disposiciones. Por ende, el hecho de que las normas acusadas
hagan parte de la Ley 201 de 1995 no significa que sean normas posteriores al
CDU o Ley 200 de 1995, pues la sanción presidencial ocurrió exactamente el
mismo día.
6- El asunto se vuelve más complejo si se tiene que
existe una contradicción normativa entre lo prescrito por las expresiones
acusadas y lo dispuesto por el CDU, por lo cual ambos contenidos normativos no
pueden encontrarse simultáneamente vigentes. Así, las normas acusadas señalan
que para los miembros de la Procuraduría el régimen disciplinario aplicable es
el  contenido en distintos artículos de los decretos 250 de 1970, 1660 de 1978
y 3404 de 1983. En cambio, el artículo 177 del CDU preceptúa que ese estatuto
disciplinario “se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción
alguna” y que “deroga las disposiciones generales o especiales que
regulen materias disciplinarias a nivel nacional, Departamental, Distrital, Municipales,
o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública”
(subrayas no originales). Por consiguiente, existen dos normas con el mismo
rango legal que remiten a dos procedimientos disciplinarios diferentes para los
procesos de los trabajadores de la Procuraduría General de la Nación, por lo
cual resulta esencial determinar cuál es la ley posterior. En efecto, si el CDU
es ulterior a la Ley 201 de 1995, entonces debe entenderse que las expresiones
acusadas se encuentran excluídas del ordenamiento, pues claramente el artículo
177  deroga todos los regímenes especiales, con la única excepción de aquellos
que derivan de la Constitución. En este caso es pues evidente que no se aplica
el principio según el cual debe aplicarse de preferencia la norma especial
sobre la norma general, pues la voluntad legislativa contenida en el CDU es
clara en establecer un régimen disciplinario único, no sólo por cuanto así lo
señala inequívocamente el mencionado artículo 177 sino, además, porque los
antecedentes de la ley así lo demuestran. Así, en la exposición de motivos del
respectivo proyecto de ley, el Procurador General de la Nación señaló la
trascendencia de la unificación del régimen disciplinario, en los siguientes
términos:
Esta multiplicidad de regímenes disciplinarios conduce
al ejercicio ineficiente e inequitativo del juzgamiento de la conducta de los
servidores públicos, anarquiza la función del mandato constitucional a cargo de
todas las entidades oficiales, por todas estas razones, es incuestionable que
el Estado Colombiano debe tener un Código o Estatuto Unificado  para la
realización del control  disciplinario tanto interno como externo a fin de que
la función constitucional se cumpla de manera eficaz y como además, se
convierta en herramienta eficiente en la lucha contra la corrupción
administrativa[4].
Por el contrario, si la Ley 201 es posterior al CDU,
entonces se debería entender que las expresiones acusadas se encuentran
vigentes pues, como se mostrará ulteriormente en esta sentencia (Cf infra
Fundamento Jurídico No 19), el CDU no puede impedir que posteriormente el
Legislador consagre regímenes especiales. Por ende, es inevitable que la Corte
Constitucional proceda a definir cuál de las dos normas es posterior, con el
fin de poder determinar si las expresiones acusadas se encuentran o no
derogadas.
7- Al parecer el anterior interrogante se soluciona
fácilmente si se tienen en cuenta los momentos en que entraron a regir las dos
leyes. En efecto, el artículo 203 de la Ley 201 de 1995 establece que
"esta ley rige desde su sanción”, lo cual significa que sus disposiciones
están produciendo efectos desde el 28 de julio de 1995. En cambio, el artículo
final del CDU  señala que "regirá cuarenta y cinco (45) días después de su
sanción", lo cual significa que ese estatuto sólo empezó a producir
efectos 45 días después del 28 de julio de 1995. Es pues indudable que el CDU,
a pesar de ser la Ley 200 de 1995, empezó a producir efectos con posterioridad
a la Ley 201 de 1995. Sin embargo ¿significa lo anterior que el CDU es
posterior a la Ley 201 de 1995 y que por ende derogó las expresiones acusadas?
O, en otros término, ¿cuál es el momento que se debe tomar en cuenta para saber
si una ley es posterior a otra a fin de evaluar si hubo o no derogación?  ¿Es
cuando ésta entra a regir y es susceptible de producir efectos? ¿O, por el
contrario, es cuando el proyecto es aprobado por el Congreso? ¿O debe tomarse
en cuenta la fecha de la sanción presidencial?
8- Para responder a esos difíciles interrogantes, la
Corte podría recurrir a algunas de las reglas establecidas por la Ley 153 de
1887, y en especial al artículo 2º, que consagra expresamente la fórmula según
la cual la “ley posterior prevalece sobre la ley anterior”. Igualmente podría
esta Corporación acudir a las disposiciones del Código de Régimen Político y
Municipal que regulan aspectos relativos a la formación, promulgación y
observancia de las leyes. Sin embargo, las referencias a esas normas legales,
si bien no son inútiles, tienen a lo sumo un valor pedagógico, no sólo porque
ninguna de ellas precisa qué se entiende exactamente por “ley posterior” sino,
además, y más importante aún, porque incluso si lo hicieran, el problema
jurídico no se encontraría solucionado. En efecto, no es posible, sin incurrir
en una inadmisible autorreferencia conceptual, contraria al respeto a la
estructura jerarquizada del ordenamiento jurídico, que sea una ley la que
regule el poder abrogatorio y derogatorio de las leyes. Si admitiéramos esa
hipótesis, entonces una autoridad -el Legislador- estaría definiendo su propia
competencia normativa, pues una ley diría qué pueden y qué no pueden hacer las
leyes. Esta definición de la fuerza derogatoria de la ley sólo puede entonces
ser efectuada por una norma de superior jerarquía a la misma ley. Por ello, en
un sistema constitucional como el colombiano, en donde la Constitución es norma
de normas (CP art. 4º), la única forma de responder a los interrogantes
planteados es que la Corte determine cuál es el fundamento constitucional del
fenómeno de la derogación, pues sólo de esa manera podremos entender el alcance
del principio ley posterior deroga ley anterior.
Entra pues la Corte a analizar
el concepto mismo de ley posterior así como las bases constitucionales del
fenómeno de la derogación.
Una necesaria disquisición teórica: alcance de la
regla “ley posterior deroga ley anterior” y fundamento constitucional de la
derogación.
9 - La noción de "norma
posterior" en alguna medida remite a la idea de que una disposición
comienza a existir en el mundo jurídico después de que otra ya hacía parte del
mismo. Ahora bien, en la teoría jurídica, la existencia de una norma ha estado
muy asociado a la idea de validez, a tal punto que para muchos autores se trata
de categorías idénticas, pues ambas expresan un mismo fenómeno: una disposición
comienza a existir y entra a hacer parte del ordenamiento jurídico por haber
sido dictada conforme lo prescriben las reglas del sistema. La validez de una
norma no sería otra cosa, como dice Kelsen, que “el modo particular de su
existencia”[5]. Sin embargo, lo cierto es que
en la doctrina jurídica no existe consenso sobre la noción de validez. Algunas
concepciones, cercanas al iusnaturalismo, tienden a asociar este concepto a la
corrección material y a la justicia de la norma, esto es, consideran que una
disposición jurídica es válida sólo si armoniza con otras normas de categoría
superior que le sirven de sustento axiológico, hasta llegar incluso a un
concepto extrasistemático de validez, según el cual la validez de las normas
positivas depende de valores por fuera del ordenamiento positivo. Otras
concepciones, más próximas al formalismo positivista, por el contrario,
consideran que una norma es válida si ella formalmente hace parte del sistema,
conforme a una reglas de reconocimiento o de incorporación que éste mismo
sistema establece. Finalmente, otras tesis, cercanas al realismo jurídico,
tienden a insistir en que sólo existe y es válida aquella norma con capacidad
de producir efectos concretos al ser efectivamente reconocida y aplicada por
los jueces.
Independientemente de los
debates teóricos asociados a esas escuelas, y que obviamente no le corresponde
a la Corte Constitucional resolver, lo cierto es que importantes sectores de la
doctrina contemporánea consideran que esas distintas nociones no son
incompatibles entre sí sino que, con algunos matices, expresan diversos
componentes y momentos de la validez de una norma, en aquellos regímenes con
supremacía de una constitución que incorpora principios y valores materiales,
tal y como sucede en Colombia. Por ello estos sectores proponen distinguir
estos aspectos, e incluso utilizar apelativos distintos para cada uno de ellos,
a fin tener una visión integral del complejo fenómeno de la validez jurídica en
una democracia constitucional[6]. De un lado, se propone
denominar validez sustantiva o validez en estricto sentido, al hecho de que una
norma de inferior jerarquía no contradiga las disposiciones superiores, y en
especial que armonice con los valores materiales defendidos por el ordenamiento
constitucional. De otro lado, se propone llamar validez formal o vigencia al
hecho de que la norma formalmente haga parte del sistema, por haber cumplido
los requisitos mínimos para entrar al ordenamiento. Y finalmente se designa
eficacia jurídica o aplicabilidad a la posibilidad de que la disposición
produzca efectos jurídicos, o al menos sea susceptible de hacerlo. Sin embargo,
la Corte precisa que este último concepto no debe ser confundido con el de eficacia
sociológica, que se refiere al hecho de que las normas alcancen sus objetivos y
sean efectivamente cumplidas y aplicadas, o al menos que en caso de ser
violadas, se imponga una sanción a su infractor.
Como es obvio, la validez, la
vigencia y la eficacia, así definidas, son fenómenos interrelacionados, pues en
general para que una disposición produzca efectos, es decir sea aplicable y
jurídicamente eficaz, es necesario que haya sido incorporada al sistema, es
decir que se encuentre vigente, y que además, no contradiga las normas
superiores, es decir que sea válida. Este hecho explica que en el lenguaje
jurídico a veces se utilizan indistintamente esas categorías sin que se
produzcan confusiones. Sin embargo, las distinciones son útiles por cuanto una norma
puede estar vigente pero no ser válida, para lo cual basta pensar en una ley
inconstitucional pero que aún no ha sido retirada del ordenamiento por la
decisión del respectivo órgano de control. Una norma puede haber sido derogada,
con lo cual parece no estar vigente, pero puede seguir produciendo efectos
jurídicos, es decir ser eficaz. O, finalmente, la norma puede ser válida y
encontrarse vigente, pero no ser eficaz, por ejemplo por tratarse de una ley
que fue formalmente adoptada, que no viola ningún mandato superior, pero que
establece que debe transcurrir un determinado plazo antes de que pueda ser
aplicada por los operadores jurídicos.
10-  La Corte considera que las
anteriores distinciones entre validez, vigencia y eficacia no sólo son
aplicables en el caso colombiano sino que ayudan a comprender mejor el alcance
del fenómeno de la derogación de las normas en general, y de las leyes en
particular. Así, el sistema jurídico colombiano es un ordenamiento normativo
jerarquizado, en donde la cúspide la ocupa la Constitución (CP art. 4), por lo
cual la idea de validez en estricto sentido tiene perfecta cabida. Una norma
contraria a los principios y valores constitucionales no es válida. Pero
igualmente la Carta establece en muchas ocasiones los elementos mínimos para
que determinados actos entren formalmente al orden jurídico, esto es, adquieran
vigencia. Por ejemplo, el artículo 157 superior consagra los requisitos para
que un proyecto pueda convertirse en ley, pero la ley así adoptada puede ser
inconstitucional, con lo cual estaría vigente pero sería inválida. Finalmente,
el propio CDU muestra la importancia de distinguir entre validez, vigencia y
eficacia, pues en agosto de 1995 esa ley estaba vigente, aparentemente era
válida, pero no estaba produciendo efectos, pues sólo entraba a regir 45 días
después de su sanción.
11- Los anteriores elementos
conceptuales permiten a la Corte precisar el alcance del fenómeno de la
derogación. Así, en términos generales, se puede decir que la derogación tiene como función, tal y como lo señala la doctrina y lo ha
establecido esta Corporación, dejar sin efecto el deber ser de otra norma,
expulsándola del ordenamiento[7].
Por ello se ha entendido que la derogación es la cesación de la vigencia de una
disposición como efecto de una norma posterior, por cuanto la derogación no se basa en un cuestionamiento de la validez
de la norma -como sucede cuando ésta es anulada o declarada inexequible por los
jueces- sino en criterios de oportunidad libremente evaluados por las autoridades
competentes, y en especial, en relación con las leyes, por el Congreso. Esta
Corte ya había precisado esa diferencia con claridad. Dijo entonces esta
Corporación:
Así, la derogación no deriva de conflictos entre
normas de distinta jerarquía sino de la libertad política del Legislador, pues
ese órgano político decide expulsar del ordenamiento una norma que hasta ese
momento era totalmente válida, ya sea para sustituirla por otra disposición, ya
sea para que la regulación de la materia quede sometida a los principios
generales del ordenamiento. Es pues un acto de voluntad política pues el
Legislador evalúa, conforme a criterios de conveniencia, cuando es oportuno
derogar una determinada disposición (....) En cambio, la inexequibilidad surge
de un conflicto normativo entre la Constitución y la ley, que es resuelto
jurídicamente por el órgano a quien compete preservar la supremacía de la
Carta. El juez constitucional no decide entonces conforme a su voluntad
política sino que se limita a constatar esa incompatibilidad, y a expulsar del
ordenamiento la disposición legal, por ser ésta de menor jerarquía. (...) En
síntesis, y tal y como esta Corporación ya lo había señalado, "la
derogatoria es un fenómeno de teoría legislativa donde no sólo juega lo jurídico
sino la conveniencia político-social, mientras la inexequibilidad es un
fenómeno de teoría jurídica que incide tanto en la vigencia como en la validez
de la norma. Luego, dentro del ordenamiento jurídico no es lo mismo
inexequibilidad que derogación (Sentencia C-145/94. MP Alejandro Martínez
Caballero, Fundamento Jurídico No 5)[8]"
Pero la derogación no afecta
tampoco ipso iure la eficacia de la norma derogada, pues en general las
situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por ella, por lo cual
la norma derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco se va
extinguiendo. Esto es precisamente lo que justifica que la Corte se pronuncie
incluso sobre normas derogadas cuando éstas siguen produciendo efectos, con el
fin de hacerlos cesar, por ministerio de la declaratoria de inexequibilidad, si
tales efectos son contrarios a la Carta,
12- Así precisada la naturaleza
del fenómeno derogatorio, para la Corte es claro que en el caso de las leyes,
la competencia del Congreso para derogar las normas precedentes encuentra
sustento no sólo en el hecho de que expresamente la Carta le confiere esa
posibilidad a las cámaras (CP art. 150 ord. 1) sino en el propio principio
democrático y en la soberanía popular (CP art. 1 y 3), que hacen que las potestades
legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores, deben ser
consideradas inagotables. El Legislador actual no puede atar al Legislador del
mañana, pues esto anularía el principio democrático, ya que unas mayorías
ocasionales, en un momento histórico, podrían subordinar a las mayorías del
futuro. Esto explica que en el Reino Unido, en donde se considera que el
Parlamento es soberano, y por ende ese cuerpo representativo puede hacer todo,
salvo cambiar un hombre en mujer, sin embargo la doctrina y la práctica
judicial consideran que una ley actual no puede prohibir su derogación por un
parlamento posterior, pues admitir esa posibilidad acabaría precisamente con la
soberanía misma del parlamento[9]. La derogación de las leyes
encuentra entonces sustento en el principio democrático, en virtud del cual las
mayorías pueden modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes,
con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el
juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. En materia
legislativa, debe entenderse que la última voluntad de los representantes del
pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece
sobre las voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas. Tal es pues
el fundamento constitucional del principio "lex posterior derogat
anteriori".
13- Los anteriores conceptos
permiten precisar en que momento se produce el fenómeno derogatorio, para lo
cual es necesario diferenciar entre el acto jurídico derogatorio -que es la
norma posterior- con el efecto  jurídico derogatorio -que es la cesación de
vigencia de la norma precedente-. Esta distinción es importante con el fin de
poder precisar cuando existe una ley, para saber si una ley es posterior a
otra, y cuando se produce efectivamente la derogación, pues esos momentos
pueden no coincidir.
Así, para la Corte es claro que
el efecto derogatorio de una norma legal tiene lugar a partir de cuando la
norma derogatoria es jurídicamente eficaz, puesto que la eficacia es la
capacidad de producir efectos, y la derogación es un efecto de la norma.
Supongamos que el 10 de julio de 1999 el Congreso expide una ley A, cuyo único
objetivo es derogar una ley B. Supongamos igualmente que la ley A, conforme a
sus mandatos, sólo entra a regir dos meses después de ser expedida. En tales
circunstancias, es claro que la ley B sale del ordenamiento el 10 de septiembre
de 1999, a pesar de que la ley A, que la deroga, estaba vigente desde dos meses
antes, pues el efecto derogatorio sólo se hace efectivo cuando la ley B ya es
aplicable.
Por el contrario, para saber si
una ley es posterior a otra, la Corte considera que se debe tomar en cuenta su
vigencia, y no su validez o eficacia, por cuanto la voluntad de los
representantes del pueblo se perfecciona en el momento en que la ley nace,
conforme a los requisitos mínimos exigidos por la Carta, y entra entonces a
hacer parte del ordenamiento, sin importar que la norma sea o no aplicable. En
efecto, admitir que la eficacia es el punto que se debe tomar en cuenta para
determinar la posterioridad o no de una ley, no sólo desconoce el fundamento
constitucional del fenómeno de la derogación -que es la voluntad de las mayoría
en virtud del principio democrático- sino que conduce a resultados jurídicos
inadmisibles. Para mostrarlo basta un ejemplo. Supongamos que el Legislador
expide la ley 01 del 30 de julio del 2000, la cual establece un nuevo delito,
como podría ser la evasión de impuestos, pero considera conveniente dar un
plazo a los ciudadanos para adaptar sus comportamientos a esa definición legal,
por lo cual dice que la ley empezará a regir dos años después. Ahora bien,
supongamos que a los pocos meses, y luego de un amplio debate nacional, el
Congreso concluye que la penalización de la evasión de impuestos en delitos es
un error en términos de política criminal. Se expide entonces la ley 02 del 10
de diciembre de ese mismo año, que deroga la primera ley, que todavía no ha
entrado a regir. Si consideráramos que la posterioridad de una ley se cuenta a
partir de su eficacia, entonces deberíamos concluir que la ley 02 del 10 de
diciembre del 2000 no puede derogar a la ley 01 del 30 de julio del 2000, por
cuanto ésta, a pesar de haber sido expedida antes, entra a regir después. De
esa manera, permitiríamos no sólo que un Congreso ate normativamente a sus
sucesores, sino que  la seguridad jurídica se vería afectada.
14- Es pues claro que si bien el
efecto derogatorio se produce únicamente cuando la norma derogatoria es eficaz,
por el contrario para determinar la posterioridad de una ley se debe tomar en
cuenta su vigencia y no su eficacia. Ahora bien, esto remite a una nueva
pregunta: ¿Y cuándo se entiende que una ley adquiere vigencia, esto es, a
partir de qué momento se incorpora formalmente al ordenamiento?
En otros ordenamientos
jurídicos, en particular en los regímenes parlamentarios, existe alguna
discusión doctrinaria sobre si la vigencia de una ley comienza a partir de la
aprobación por el parlamento o de la sanción por el jefe de Estado, por cuanto
esta sanción tiene en tales ordenamientos un valor puramente formal. En el caso
colombiano,  esa discusión no tiene sentido pues es claro que la vigencia de
una ley sólo comienza a partir de la sanción presidencial, o en su defecto, de
la que efectúe el Presidente del Congreso, en casos excepcionales (CP art.
168), no sólo porque la Carta expresamente establece que un proyecto para
convertirse en ley requiere de la correspondiente sanción del gobierno (CP art.
1257 ord. 4º) sino, además, porque esa sanción no tiene en nuestro ordenamiento
un sentido puramente formal ya que la Constitución confiere al Presidente la
posibilidad de objetar los proyectos de ley (CP arts 166 y 167).
La solución del problema planteado sobre la derogación
o no de las expresiones acusadas.
15- El anterior análisis conceptual muestra claramente
que no es posible sostener que el CDU es posterior a la Ley 201 de 1995 por
haber entrado a regir dos meses después, ya que ambas leyes fueron aprobadas el
mismo día. Por consiguiente las dos leyes son coétaneas, lo cual muestra que en
este caso resulta imposible aplicar la regla "lex
posterior derogat anteriori". Con todo, la Corte considera que el
problema sobre la derogación o no de las expresiones acusadas puede ser
resuelto con base en una reconstrucción de la voluntad legislativa sobre el
punto pues, como vimos, el principio democrático es el fundamento
constitucional de la derogación y de  la propia regla según la cual la ley
posterior prevalece sobre la anterior.
Es claro, como se vio, que el Legislador, por medio
del CDU, quiso unificar los regímenes disciplinarios, incluyendo el de la
Procuraduría, pues no sólo esa ley no exceptúa al Ministerio Público de sus
normas sino que en ningún momento, en los debates sobre el tema durante el
trámite de este estatuto disciplinario, se previó un régimen especial para esa
entidad. Una conclusión se impone: el CDU quería derogar las disposiciones
disciplinarias que hasta ese momento se aplicaban a la Procuraduría, efecto
derogatorio que, por la propia voluntad del Congreso, sólo se haría efectivo
dos meses después de que se sancionara el CDU. En este caso la voluntad
legislativa es evidente.
En cambio, el Congreso, al tramitar la Ley 201 de 1995
en ningún momento quiso consagrar un régimen disciplinario especial para la
Procuraduría  sino que se limitó a prolongar el régimen que hasta ese momento
se aplicaba a esos funcionarios, pues al expedirse esa ley, esos servidores se
encontraban sometidos a los decretos señalados por las expresiones acusadas. No
hubo pues voluntad de establecer un régimen especial.
En tales condiciones, la Corte considera que es
posible armonizar los mandatos contenidos en el CDU y en las expresiones
acusadas de la Ley 201 de 1995. Así, esos mandatos son contradictorios si se
asume que ambas disposiciones tenían vocación de permanencia, pues no se sabría
si los funcionarios de la Procuraduría están sometidos al CDU o a los artículos
pertinentes de los decretos 250 de 1970 , 1660 de 1978 y 3404 de 1983. Sin embargo,
teniendo en cuenta la voluntad del Legislador de que el CDU entrara a regir dos
meses después, es posible armonizar ambos mandatos en la siguiente forma:  al
ser sancionadas las dos leyes el mismo día, pero al estar sometida a un plazo
la entrada en vigor del CDU, entonces se entiende que durante esos dos meses, y
mientras se comenzaba a aplicar el CDU, el régimen de los miembros de la
Procuraduría era el contenido en las expresiones acusadas de la Ley 201 de
1995. Sin embargo, como el CDU quería unificar el régimen disciplinario para
todos los servidores públicos, con excepción de los miembros de la Fuerza
Pública, entonces se entiende que fue voluntad del Congreso que en el momento
en que sus disposiciones entraran a ser aplicadas derogaran las expresiones
acusadas. A partir de  tal momento los miembros de la Procuraduría quedan
sometidos a los mandatos del CDU. Esto significa entonces que a partir de esa
fecha, las expresiones acusadas se encuentran derogadas.
16- La Corte considera que la anterior es la única
interpretación que permite armonizar esos mandatos pues, como ya se vio, en el
presente caso no es posible aplicar la regla según la cual ley posterior
prevalece, pues las normas fueron sancionadas el mismo día. Y tampoco es
posible aplicar mecánicamente la regla según la cual la ley especial prevalece
sobre la general pues en este caso la norma general -el CDU- había sido
promulgada precisamente para abolir todos los regímenes especiales, sin
excepción alguna. Por ello la única forma de resolver el interrogante fue la de
reconstruir la voluntad legislativa, tal y como se hizo en esta sentencia. Con
todo, la Corte no puede dejar de señalar que la falta de técnica legislativa en
este caso es evidente, pues dos proyectos con contenidos parcialmente
contradictorios son tramitados al mismo tiempo y sancionados el mismo día, sin
que el Legislador señale explícitamente a los operadores jurídicos cómo se
deben armonizar las normas, con lo cual se genera una enorme inseguridad
jurídica, la cual hubiera podido ser fácilmente evitada con una mínima atención
que se hubiera prestado al asunto. Por ejemplo, hubiera bastado señalar que el
régimen especial de la Procuraduría sólo se aplicaría mientras entraba en vigor
el CDU.
Pronunciamiento de fondo e improcedencia de los cargos
del actor.
17- Una vez mostrado que las expresiones acusadas no
se encuentran vigentes, la Corte entra a estudiar si los supuestos normativos
derogados continúan produciendo efectos jurídicos[10],
pues de lo contrario, el pronunciamiento de constitucionalidad sobre los
apartes demandados de los artículos 8º, 45 y 173, resulta innecesario por
carencia actual de objeto y, en consecuencia deberá producirse fallo
inhibitorio en lo pertinente.
Pues bien, el artículo 176 de la Ley 200 de 1995
dispone que "los procesos disciplinarios que al entrar en vigencia la
presente ley se encuentren con oficio de cargos notificado legalmente,
continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de conformidad con el
procedimiento anterior", por lo cual los trámites que se adelantan bajo la
vigencia de las normas acusadas terminan su eficacia con decisión ejecutoriada
por expreso mandato del CDU.   De otro lado, como se deduce claramente de la
fecha en que entra en vigor la Ley 201 de 1995 y la vigencia de la Ley 200 de
1995, las disposiciones acusadas en principio tuvieron una cortísima vida
jurídica, pues su eficacia se mantuvo por 45 días.  Es pues bastante difícil
que durante ese período exista un proceso "con oficio de cargos notificado
legalmente". Sin embargo ello no es imposible, por lo cual el
pronunciamiento de fondo es necesario.
18- Ahora bien, el propio examen de la vigencia o no
de las expresiones acusadas muestra que el cargo formulado no tiene ningún
sustento, pues los decretos a que hacen referencia esas expresiones no habían
sido derogados por el CDU al momento de expedirse la Ley 200 de 1995, como
equivocadamente lo presupone el actor. Esa derogación sólo se produce 45 días
después, cuando adquiere eficacia el CDU, exactamente al mismo momento en que
son también  derogadas las expresiones acusadas, con lo cual los supuestos del
ataque del demandante se derrumban.
Con todo, incluso si los presupuestos del actor fueran
ciertos, no por ello habría violación del principio de legalidad, pues bien
puede el Legislador estructurar un régimen disciplinario con base en normas que
habían sido derogadas en el pasado, siempre y cuando la referencia sea precisa
e inequívoca. Es cierto que en general se acepta que una norma derogada  no
revive por la sola referencia que a ella haga otra ley sino que, tal y como
esta Corporación ya lo había señalado,  es necesario un “nuevo acto de voluntad
política” para poder “revivir la norma inicialmente derogada[11]”
Sin embargo, cuando el Legislador señala que el régimen disciplinario para
determinados funcionarios es el contenido en la ley A del año B, normas que
habían sido derogadas,  no está haciendo una simple referencia sino que está
manifestando la inequívoca voluntad política de reincorporar al ordenamiento
esas disposiciones, por lo cual el procedimiento es admisible, si bien puede no
ser el más adecuado en términos de técnica legislativa y de seguridad jurídica.
Régimen disciplinario especial y principio de
igualdad.
19- La Corte recuerda que el control constitucional de
los actos sometidos a su análisis no es rogado sino integral, por cuanto
corresponde a esta Corporación estudiar las normas impugnadas frente a la
totalidad de los preceptos de la Constitución, y no únicamente en relación con
las disposiciones constitucionales señaladas por el actor. Así, si la Corte
encuentra que el acto impugnado adolece de vicios de constitucionalidad
materiales o procedimentales distintos a los señalados por el demandante, debe
entrar a estudiarlos, aun cuando el actor no los haya considerado[12].
Por ello, y aunque el actor no incluyó entre los cargos la eventual violación
de igualdad por las expresiones demandadas de los artículos 8, 45 y 173 de la
Ley 201 de 1995, entra la Corte a estudiar si la consagración de un régimen
disciplinario especial para las funcionarios de la Procuraduría desconoce ese
principio constitucional. En efecto, podría pensarse que en la medida en que la
Corte declaró exequibles las expresiones "todos", "sin excepción
alguna" y "o especiales", contenidas en el artículo 177 del CDU
o Ley 200 de 1995[13],
con lo cual quedaron derogados todos los regímenes disciplinarios especiales,
salvo las excepciones contempladas en la Constitución, entonces es inexequible
que existan regímenes especiales distintos a los previstos por la propia Carta.
Sin embargo ese argumento no es de recibo, por cuanto desconoce el sentido de
la decisión de la Corte y el alcance del principio de igualdad en este campo.
En efecto, al declarar exequible el artículo 177 del CDU, la Corte simplemente
señaló que el Congreso podía establecer un régimen disciplinario unificado para
todos los servidores públicos, siempre y cuando respetara aquellos casos en que
la Constitución exigía un régimen especial para determinados funcionarios, como
es el caso de los miembros de la Fuerza Pública. Sin embargo, en ningún momento
la Carta obliga al Legislador a consagrar un sólo régimen, pues en esta materia
el Congreso tiene una amplia libertad de configuración. Por ende, el Legislador
puede consagrar regímenes disciplinarios especiales, si considera que existen
razones de conveniencia que justifican su existencia, y siempre y cuando esa
diferencia de trato encuentre un fundamento razonable. Esta Corporación ya
había señalado al respecto:
La interpretación de la Corte acerca de que el CDU se
aplica a todos los servidores públicos, con excepción de los miembros de la
fuerza pública, no implica que para las diferentes ramas y órganos del Estado
no se puedan dictar normas disciplinarias propias, conforme a la naturaleza
especial de sus funciones. La Ley 200 de 1995 sirve como marco general del
régimen disciplinario, pero se pueden crear normas disciplinarias específicas,
de acuerdo con las peculiaridades de las ramas del poder público y de las
funciones de cada órgano. De hecho, la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia en los artículos 150 a 154, contiene importantes disposiciones
aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a inhabilidades,
incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones[14].
En tales circunstancias, la Corte concluye que la
consagración de un régimen especial para los funcionarios de la Procuraduría es
admisible, pues encuentra un fundamento objetivo y razonable en las
peculiaridades de ese órgano de control. En efecto, esta entidad tiene
funciones particulares, entre las cuales se encuentra en especial la
supervigilancia disciplinaria de quienes desempeñen funciones públicas (CP art.
277 ord 5º). Es pues admisible  que, entre otras razones, el Legislador
considere que no deben estar sometidos al régimen disciplinario ordinario sino
a uno especial aquellos funcionarios que tienen a su cargo el control
disciplinario preferente del resto de servidores públicos. Por todo lo
anterior, la Corte concluye que las expresiones demandadas de los artículos 8,
45 y 173 de la Ley 201 de 1995 son materialmente exequibles.
Límites a la facultad discrecional de traslado de
servidores públicos
20. El cargo del actor contra los artículos 80 y 178
de la Ley 201 de 1995 es diverso. Según su criterio, la facultad discrecional
del Procurador General de la Nación para modificar las sedes y las dependencias
de los servidores de la Procuraduría General, en razón a las necesidades del
servicio, es contraria al derecho de estabilidad del empleo de los trabajadores
y de su familia. Por su parte, la Vista Fiscal considera  que esa posibilidad
de variar las sedes encuentra respaldo en la necesidad de que la Procuraduría
cumpla adecuadamente sus funciones en la forma que exige el artículo 209 de la
Constitución. Ahora bien, la Carta consagra como principio mínimo fundamental
en materia laboral la garantía de la estabilidad en el empleo (C.P. art. 53),
pero igualmente establece un sistema especial para la vinculación laboral de
los funcionarios públicos (C.P. art. 125) y señala unos principios que deben
orientar la función administrativa, entre los cuales se encuentran la eficacia,
la economía y la celeridad. Un interrogante surge para Corte: ¿los servidores
públicos tienen derecho a la misma garantía de estabilidad en el empleo que
contempla el régimen jurídico laboral privado? En otros términos, ¿la
diferencia de regímenes jurídicos en la vinculación laboral autoriza la
atenuación de la garantía mínima de estabilidad del trabajador al servicio del
Estado?
21. Para resolver el anterior interrogante, la Corte
encuentra que la relación entre el Estado y sus trabajadores debe regirse
teniendo en cuenta dos aspectos determinantes.  En primer lugar, los servidores
públicos son las personas de las cuales el Estado se vale para el cumplimiento
de sus funciones esenciales y específicas para la búsqueda de los objetivos
públicos, por lo cual la relación de trabajo al interior de la administración
pública comporta un contenido de interés general (C.P. inciso 2 art. 123), pues
el cumplimiento de las funciones administrativas del Estado se hace efectivo y
se concreta a través de la actividad de personas físicas que plasman el interés
de una colectividad organizada.  Y, en segundo lugar, no debe olvidarse la
posición privilegiada en que se encuentra la persona en la Constitución, pues
en una Carta Política con clara orientación humanista, el individuo trabajador
no puede ser tan sólo un instrumento de ejecución de políticas estatales, sino
que goza de efectivas y permanentes garantías inherentes a su status.
Por consiguiente,  los trabajadores del Estado también gozan de derechos
derivados del empleo, toda vez que tanto los funcionarios como los empleados
públicos deben disfrutar de las efectivas y permanentes garantías inherentes a
su condición de individuos que prestan su mano de obra remunerada para la
consecución de un fin determinado.  Esto significa que si bien para
determinados efectos puede ser relevante constitucionalmente la diferenciación
entre trabajadores de la administración, quienes ejercen su función por
condiciones especiales de sujeción al desarrollo de intereses colectivos, y los
trabajadores que se rigen por el derecho privado, en todo caso existen derechos
laborales mínimos que deben respetarse.
En este orden de ideas, en la relación laboral de los
trabajadores del Estado existe una tensión entre la obligatoriedad de la
eficacia de los principios que rigen la función pública (C.P. art. 209), y las
garantías laborales del servidor público (CP art. 53), tensión que debe ser
ponderada según las características específicas de los casos concretos y de las
regulaciones normativas analizadas por los jueces. Con todo, la Corte considera
que existen dos aspectos básicos que deben ser tomados en consideración,
criterios fundamentales.  En primer lugar, la distinción constitucional de los
tipos de nombramiento del personal que realiza la administración (C.P. art.
125), ya que la vinculación en puestos de carrera administrativa o en plazas de
libre nombramiento y remoción justifica una variación sustancial del contenido
y alcance del principio a la estabilidad del cargo público.  Así, por su propia
naturaleza, los cargos de libre normbramiento y remoción gozan de una precaria
estabilidad pues el ordenamiento deja un margen más amplio de discrecionalidad
al nominador, toda vez que aspectos  tales como la confianza y la credibilidad
que recaen sobre el trabajador pueden determinar la disponibilidad del cargo.
El segundo aspecto para considerar es la diferencia entre las dos aristas de la
estabilidad en el empleo, que son el concepto de permanencia del vínculo
laboral como tal y la inalterabilidad de las condiciones mismas de trabajo de
los funcionarios.  Sin embargo, en razón a que el caso que nos ocupa se refiere
al traslado de los agentes del Ministerio Público y de los funcionarios de la
Procuraduría General de la Nación, la presente sentencia se limitará a analizar
únicamente este segundo aspecto.
22- El traslado junto con el ascenso y el encargo son
formas de desplazamiento de personas vinculadas al servicio (Artículo 24 del
Decreto 1950 de 1973), los cuales se conciben como mecanismos que permiten
cierta flexibilidad en la planta de personal de las entidades del Estado para
la ejecución de los planes y políticas administrativas.  Así mismo, las
condiciones de idoneidad técnica, moral y subjetiva del personal al servicio
del Estado son determinantes para el logro de los objetivos encomendados,
puesto que a pesar de que la idoneidad se integra por valores y requisitos subjetivos,
el perfil del trabajador se coloca en mira del ejercicio de las funciones
estatales y del diseño de políticas estructurales como condición vital para la
existencia y continuación de la administración pública.  Es por ello que la
estabilidad en el empleo público no debe confundirse con la inamovilidad
funcional y geográfica del cargo, puesto que si bien, en principio, la regla
general es la permanencia en la labor encomendada, el ejercicio de la
discrecionalidad organizativa de la administración permite que se evalúe el
equilibrio entre las necesidades de la organización y los derechos de su
personal, con base en límites que determinan su legalidad.
De esa manera, la administración, en ejercicio de su
potestad de mutabilidad de los términos de la relación laboral o contractual
configurada puede, dentro de un margen de discrecionalidad administrativa,
introducir las modificaciones que sean necesarias y convenientes para el logro
más eficiente de las necesidades colectivas asignadas. Por ello, esta Corporación
había considerado que en principio los sistemas de planta de personal global y
flexible, como el que prevé la ley de la Procuraduría, son admisibles, dentro
de ciertos límites, con el fin de “garantizarle a la administración pública
mayor capacidad de manejo de su planta de funcionarios, con el objeto de
atender las cambiantes necesidades del servicio y de cumplir de manera más
eficiente con las funciones que le corresponden”[15].
Sin embargo, esta Corte también ha precisado que la discrecionalidad para trasladar
subalternos dentro una respectiva entidad tiene como base la búsqueda del
correcto funcionamiento de las instituciones, por lo cual no puede traducirse
en arbitrariedad.  Dicho de otra manera, la potestad discrecional no es
absoluta en la medida que se encamina a cumplir los principios de la función
pública y a desarrollar los fines del Estado, por lo cual la decisión debe
ejecutarse "en función de las circunstancias teleológicas y materiales
establecidas en la norma que la autoriza"[16].
Así, la potestad organizativa de la administración es amplia, pero está
limitada por criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y en particular por
los derechos que la Constitución y la ley reconocen a los funcionarios.
En tales condiciones, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional[17]
ha decantado los elementos que limitan la potestad de la administración para
trasladar de sede y de funciones a los servidores públicos.  Esta Corporación
sintetizó entonces esos criterios los siguientes términos:
En conclusión, de la jurisprudencia de la Corte sobre
traslados se deduce que la administración goza de discrecionalidad para decidir
sobre la reubicación de su personal. No obstante, esta libertad se ve limitada
de la siguiente manera: a) el traslado debe efectuarse a un cargo de la misma
categoría y con funciones afines; b) para la concesión o la orden de traslado
debe atenderse a las consecuencias que él puede producir para la salud del
funcionario; y c) en circunstancias muy especiales la administración debe consultar
también los efectos que la reubicación del funcionario puede tener sobre el
entorno del mismo.
Asimismo, la Corte ha precisado que el grado de
discrecionalidad de algunas instituciones en punto al traslado es mucho mayor -
y por lo tanto es más restringida la posibilidad de control del juez
constitucional sobre los actos  que dispongan la reubicación -, de acuerdo con
la naturaleza de la entidad y el tipo de funciones que desarrolla. [18]
La Corte reitera entonces que la facultad discrecional
del traslado de funcionarios públicos tiene límites, cuyo alcance conviene
recapitular.
23. En primer lugar, se requiere que el traslado sea
consecuencia de la necesidad del servicio, que implica una libertad más o menos
amplia de apreciación del interés público, pues si bien el Legislador atribuye
al nominador la facultad de valoración de un supuesto dado, también le exige
que la decisión obedezca a razones ecuánimes, imparciales y honestas que la
fundamentan.  En otros términos, la necesidad del servicio es un valor objetivo
del interés público que se evidencia tanto en la evaluación de las metas que se
propone el Estado, como en la razonabilidad, la proporcionalidad y la finalidad
legal del traslado (Art. 36 del Código Contencioso Administrativo).  Sin
embargo, no sobra advertir que el requisito de rectitud en la razón del
traslado no está directamente relacionado con que efectivamente se obtenga el
resultado esperado dentro del plazo establecido para el logro de la meta
encomendada, por lo cual la decisión del desplazamiento de personal no
necesariamente es ilegítima o está sujeta a revocatoria si hubo incumplimiento
de la tarea asignada.
24. El segundo requisito para determinar la
constitucionalidad del traslado es la evaluación de ciertas condiciones
subjetivas del trabajador, pues no se le puede imponer una dificultad material
de tanta magnitud que el desplazamiento de sede se convierta en una verdadera
imposibilidad de ejercer la función en el nuevo lugar o destino, ni tampoco que
el traslado implique condiciones menos favorables para el empleado (artículo 30
del Decreto 1950 de 1973).  En relación con la interpretación del concepto de
"condiciones menos favorables", la Corte coincide con los criterios
adelantados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, los cuales permiten
tener claridad al respecto.  Esa Corporación manifiesta que dentro de las
condiciones menos favorables "también están comprendidos la seguridad
social del empleado, su bienestar que comprende también el grupo familiar, el
medio en el cual vive y sus incidencias económicas, de modo que esos factores
también cuentan en el salario y en la forma como se presta el servicio.”
Agrega, además que “para un trabajador que vincula su vida al servicio del
Estado (...) no puede darse por la Administración un tratamiento que no sea
humano al empleado con el solo y materialista argumento de que su salario no le
fue disminuído en el monto con que mensualmente se le retribuye." [19]
En otro pronunciamiento, el Consejo de Estado también precisó:
"La estabilidad que brinda la carrera
administrativa no se cumple solamente con la observancia externa de elementos
formales tales como el grado del cargo, el nombre del empleo y la similitud de
sus funciones en el caso de un traslado, sino que además ella se objetiviza con
el comportamiento de la administración frente al empleado y el análisis de las
necesidades del servicio.
En el caso objeto de examen, si bien la administración
respetó al empleado trasladado el grado salarial, el nivel del empleo, sus
funciones y requisitos para el desempeño del empleo, no guardó su derecho a la
estabilidad, el cual vulnera el derecho que le otorga la carrera, por cuanto se
desconoció el principio de no desmejoramiento, puesto que dicho traslado le
causó perjuicios de orden familiar, económico y personal..." [20]
25- En tercer lugar, la constitucionalidad del
traslado depende de que se respeten las condiciones mínimas de afinidad
funcional entre el cargo al cual fue inicialmente vinculado y el nuevo destino,
pues conforme al artículo 29 del Decreto 1950 de 1973 “se produce traslado
cuando se provee, con un empleado, en servicio activo, un cargo vacante
definitivamente, con funciones a fines al que desempeña, de la misma categoría,
y para el cual se exijan requisitos mínimos similares.”
Así las cosas, la aplicación de las garantías
inherentes al status del trabajador del Estado que se plasman en la
Constitución en el principio de la estabilidad en el empleo, (C.P. art. 53), en
el derecho a una remuneración por la prestación de servicios (C.P. art. 53), en
la obligatoriedad del trabajo en condiciones dignas y justas (C.P. art. 25) y,
en la igualdad de acceso a la función pública (C.P. art. 53 y 125), determinan
que la "potestad organizatoria" sea una atribución limitada.  Por consiguiente,
la administración debe tener en cuenta los derechos del trabajador reconocidos
por el ordenamiento jurídico cuando ejerce su potestad discrecional de variar
sedes para desarrollar adecuadamente sus funciones. organizar su estructura
desde el punto de vista de los funcionarios que ejecutan la labor encomendada
legal y constitucionalmente.  Por lo tanto, la simple alegación de intereses
generales o la invocación de la necesidad del servicio no son argumentos
suficientes para justificar per se un traslado, pues si la
Administración no respeta los criterios anteriormente señalados estaría
lesionando derechos subjetivos reconocidos por la propia Constitución.
26. Las anteriores precisiones conducen a esclarecer
que los Agentes del Ministerio Público, los cuales de acuerdo con el artículo
153 de la Ley 201 de 1995[21],
son funcionarios de libre nombramiento y remoción, y los trabajadores
vinculados a la Procuraduría General por la misma forma de nombramiento, pueden
ser trasladados siempre y cuando se cumplan los requisitos mínimos para el
traslado.  Sin embargo conviene aclarar que los servidores públicos de libre
nombramiento y remoción, en razón a su status, tienen derechos y
garantías de estabilidad más flexibles, por lo cual la variación de sedes de
acuerdo con las necesidades del servicio es una facultad acorde claramente con
la Constitución.  Por el contrario, la facultad de traslado de los funcionarios
vinculados en la carrera administrativa debe efectuarse por la necesidad del
servicio y teniendo en cuenta todos los límites del poder discrecional
organizativo de la administración anteriormente señalados, lo cual debe ser
ponderado en cada situación por la autoridad que tiene a su cargo el control
jurisdiccional del acto administrativo que ordena el traslado. Por ello, la
Corte encuentra que es necesario condicionar la constitucionalidad del artículo
178 de la Ley 201 de 1995, en el entendido de que la facultad del traslado de
los empleados de carrera administrativa deberá surtirse de conformidad con los
límites del poder discrecional organizativo de la administración
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO por la Corte
Constitucional en sentencia No. C-334 de agosto 1º de 1996 que:
a) declaró exequibles las expresiones "agentes
del Ministerio Público", "los agentes adscritos al Despacho, y todos
los servidores que tengan funciones de seguridad, cualquiera que sea la
denominación del cargo", contenidas en el literal a) del artículo 136
de 1995.
b) declaró inexequibles el parágrafo del artículo 12
de la Ley 201 de 1995 y la expresión "y los demás empleos que integren
la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales" del literal a)
del artículo 136 de esa misma ley.
Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “en
el Decreto 3404 de 1983, de acuerdo con los artículos 158, 161, 162, 163, 164,
165, 166 y 169 a 177 del Decreto 1660 de 1978, o con base” contenida en el
artículo 8º de la Ley 201 de 1995; “por el procedimiento establecido en
el Decreto 3404 de 1983, de acuerdo con los artículos 158, 161, 162, 163, 164,
165, 166 y 169 a 177 del Decreto 1660 de 1978, o las normas que les sustituyan”
contenida en el artículo 45 de la Ley 201 de 1995; y “el Decreto 250 de
1970 y en el 1660 de 1978 y en” contenida en el artículo 173 de la Ley 201
de 1995.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE la
expresión “y variar las sedes”, contenida en el artículo 80 de la Ley
201 de 1995.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE la expresión
“o donde las necesidades del servicio así lo exijan”, contenida en el
artículo 178 de la Ley 201 de 1995, en el entendido de que la facultad del
traslado de los empleados de carrera administrativa deberá surtirse de
conformidad con los límites del poder discrecional organizativo de la
administración.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA                             EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ              JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado                                                         Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA         ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA              Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Entre otras, pueden consultarse las sentencias C-523 de 1995. M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, C-434 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo,
C-531 de 1995 y  C-597 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-052 de
1997 Carlos Gaviria Díaz.
[2]Exposición de Motivos del proyecto presentado al Senado de la
República, por el Procurador General de
la
Nación. Gaceta del Congreso No. 91 de 1995. Página 31.
[3]Ponencia para segundo debate en el Senado de la República. Gaceta
del Congreso No. 157 de 1995. Página 2.  Y, ponencia para segundo debate en la
Cámara de Representantes. Gaceta del Congreso No. 158 de 1995. Página 2.
[4]Gaceta del Congreso, Año IV, Nº73
[5] Hans Kelsen. Teoría Pura del Derecho.  Buenos Aires:
EUDEBA, 1960, p35
[6] Con obvios matices entre ellos, ver en Italia Luigi
Ferrajoli. Razón y derecho. Madrid: Trotta, 1995, pp 352 y ss; en España
Luis María Diez-Picazo. La derogación de las leyes. Madrid: Civitas,
1990, pp 162 y ss; en Argentina Carlos Santiago Nino. Introducción al
análisis del del derecho. Buenos Aireso: Astrea, 1987, pp 127 y ss; y en
Alemania, Robert Alexy. El concepto y la validez del derecho. Barcelona:
Gedisa, 1994, pp 87 y ss.
[7] Ver, entre otras, la sentencia C-055 de 1996. Fundamento jurídico
No 6. A nivel de la doctrina, ver Hans Kelsen, Ulrich Klug. Normas jurídicas
y análisis lógico. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp
71.
[8] Sentencia C-055 de 1996. Fundamento Jurídico No 7..
[9]Ver en especial el caso Vauxhall Estates Ltd v liverpool
Corrporation, 1932, 1 KB. 733 citado por Denis Keenan. English Law.
Londres: Pitman Puiblisihing, 1989, pp 10 y 510 y ss.
[10] En relación con la necesidad de pronunciamiento de fondo de la
Corte Constitucional sobre normas derogadas que continúan produciendo efectos
jurídicos, entre otras, pueden consultarse las sentencias C-467 de 1993, C-047
de 1994, C-177 de 1994, C-264 de 1994. C-505 de 1995, C-537 de 1995, C-252 de
1996, C-558 de 1996
[11] Sentencia C-055 de 1996. Fundamento Jurídico No 7.
[12] Al respecto ver, entre otras, la sentencia C-531/95, Fundamento
Jurídico No 2º.
[13] Sentencia C-280/96. Fundamento Jurídico No 4.
[14] Sentencia SU-637/96. Fundamento Jurídico No 7.
[15] Sentencia T-715 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.,
Fundamento Jurídico No 8.
[16]Sentencia C-318 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.  Sobre
el tema también pueden verse las sentencias C-100 y C-176 de 1996. M.P.
Alejandro Martínez Caballero. Igualmente, sobre los objetivos de la facultad
discrecional, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-031 de 1995.
M.P. Hernando Herrera Vergara, T-303 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz, C-072 de
1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[17] Pueden verse las sentencias T-330 de 1993, T-483 de 1993, T-170
de 1994, C-356 de 1994, T-113 de 1995, T-135 de 1995, T-016 de 1995, T-181 de
1996, T-514 de 1996, T-02 de 1997, entre otras.
[18]Sentencia T-715 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
Jurídico No 11.
[19]Sección Segunda del Consejo de Estado. Sentencia del 12 de febrero
de 1980. C.P. Ignacio Reyes Posada.
[20]Sentencia Sección Segunda del Consejo de Estado de octubre 30 de
1995 C.P. Diego Younes Moreno. Expediente 7106.
[21]Norma que fue declarada exequible por esta Corporación, en la
sentencia C-037 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell