C-427-09
Sentencia C-427/09
Sentencia C-427/09
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Inexistencia de cargos específicos de inconstitucionalidad e incumplimiento de requisitos
en cargos por violación de la igualdad
Referencia: Expediente
No. D-7481.
Demanda de
inconstitucionalidad: contra el artículo 732 del Decreto-Ley 624 de 1989
(parcial) “por la cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales”
Actor: Obdulio de Jesús
Hernández Montaña
Magistrado Ponente: Mauricio
González Cuervo
Bogotá,
D. C., Primero (01) de julio de dos mil nueve (2009)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la
Constitución Política, el ciudadano Obdulio de Jesús Hernández Montaña,
solicita a esta Corporación declarar  inexequible la expresión “1 año”,
empleada en el artículo 732 del Decreto Ley 624 de 1989 para definir el
término en que las autoridades tributarias deberán resolver los recursos  de
reposición y reconsideración.
1. Disposición demandada.
Se subraya la parte demandada
del artículo 732 del Decreto Ley 624 de 1989, cuyo texto es el siguiente:
“DECRETO 624 DE 1989
Por el cual se expide el estatuto tributario de los
impuestos administrados por la dirección general de impuestos nacionales.
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los artículos 90,
numeral 5°, de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída - DIAN la Comisión
Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
DECRETA:
Artículo 732-.
Término para resolver los recursos. La Administración de Impuestos tendrá un
(1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado
a partir de su interposición en debida forma.”
2. La demanda.
El actor considera que:
2.1. El artículo 732
del Estatuto Tributario contradice el Preámbulo  y el artículo 13 del Estatuto
Superior “porque no es justo que la Administración de Impuestos tenga un (1)
año para resolver un recurso de reconsideración o reposición, sobre todo cuando
existen en el mismo Estatuto Tributario situaciones que son similares en cuanto
a la misma clase de recursos, pero abiertamente distintas en cuanto al tiempo
de resolución”. Y agrega: “… la administración tiene una ventaja que el
contribuyente no tiene y que se tipifica en el hecho de otorgarle  un (1) año
para decidir sobre un recurso de reposición”
2.2. El término de un (1) año
resulta desigual en tanto que el contribuyente no puede acogerse a los efectos
del silencio administrativo en los términos generales del Código Contencioso
Administrativo, con la finalidad de definir una decisión de la administración.
2.3.   El plazo de un (1) año
con que cuenta la Administración para resolver los recursos de reconsideración
o reposición constituye una desproporcionada fijación de tiempo a su favor y en
perjuicio de los contribuyentes a  quienes se le fijan  términos muy cortos
para interponer los recursos. La norma acusada “está dando a la
administración de impuestos una casi eterna oportunidad de resolver los
recursos de reconsideración y reposición.”
3. Intervención de
autoridades.
3.1. Ministerio de
Hacienda.
El Legislador no desconoció
los principios de igualdad y equidad en materia tributaria pues en dicho
término se deben decidir todas las nulidades establecidas en el artículo  730
del E.T., debe decretar y  practicar todas las pruebas necesarias para
establecer la exactitud de las declaraciones tributarias y la existencia de
hechos gravables declarados o no, entre ellas, las inspecciones tributarias y
contables con intervención de peritos.
3.2. Universidad del
Rosario.
Dentro del marco de la
libertad de configuración  normativa del  Legislador cabe el establecimiento del
término dentro del cual la Administración debe resolver los recursos de
reposición y reconsideración  interpuestos en materia tributaria. El término de
un (1) año con que cuenta la Administración para el efecto es consecuente con
la naturaleza de la entidad y las funciones que ejerce, dada la cantidad de
procesos de determinación que se surten a nivel nacional y su complejidad.
3.3. El Instituto
Colombiano de Derecho Tributario.
Con apoyo en la sentencia
C-1270 de 2000, la misma naturaleza y complejidad de las cuestiones por
resolver indica que la Administración de Impuestos debe contar con plazos
diferentes para su resolución, que los términos no deben ser iguales para todos
los casos y que, por ende, la diversidad de plazos establecida en la ley no
conlleva violación del principio de igualdad.
El juzgamiento y decisión en
torno a su razonabilidad es función que corresponde al órgano legislativo
dentro de su amplia libertad de configuración; el solo hecho que el plazo
establecido resulte largo en comparación con los otorgados al contribuyente, no
es suficiente para considerar inconstitucional la norma que lo consagra, puesto
que se trata de situaciones disímiles, que no son comparables.
En documento anexo al concepto
del ICDT las doctoras Catalina Hoyos Jimenez y Ruth Yamile Salcedo Younes
“hacen un salvamento de voto” a la posición mayoritaria de la institución. En
ese escrito argumentan que la norma demandada vulnera el derecho de acceso a la
administración de justicia y de tutela efectiva, consagrado en los artículos
228 y 229 de la Constitución Política pues se establece “un plazo exagerado y
por ende una dilación injustificada en la atención de una actuación
administrativa”.
3.4. Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
La Corte Constitucional
debería declararse inhibida para proferir fallo de fondo puesto que acusar de
inconstitucional el aparte “un (1) año” del   E.T. constituye una proposición
jurídica incompleta. La norma acusada no vulnera el principio de igualdad
porque no crea situaciones jurídicas discriminatorias para unos sujetos iguales
en una situación fáctica igual.
4. Concepto del Procurador
General de la Nación.
El principio de especialidad
de las normas tributarias no permite hacer comparaciones entre el término
fijado para el trámite de los recursos que se surten ante la Administración de
Impuestos Nacionales y el que rige otras actuaciones administrativas, pues
según  las reglas de la lógica sólo es dable comparar sujetos o situaciones de
igual naturaleza.
El legislador puede prever términos
procesales diferenciados, tanto para las partes como para la administración, en
un mismo ordenamiento jurídico, siempre y cuando la diferencia atienda el
principio de razonabilidad.
El término previsto en el
artículo  732 demandado, es razonable. Y la disposición demandada hace parte
del capítulo  del Estatuto Tributario denominado “DISCUSIÓN DE LOS ACTOS DE LA
ADMINISTRACIÓN”, lo cual pone de manifiesto que se trata de un verdadero
incidente en el que se deben surtir notificaciones, emplazamientos,  pedirse y
practicarse pruebas, actuaciones que anteceden la resolución de fondo del
asunto en discusión y que hacen efectiva la garantía del debido proceso
(artículos 702 y siguientes del Estatuto Tributario).
La disposición acusada se
aviene al principio de razonabilidad si se tiene en cuenta, entre otros muchos
factores,  que: (i) las situaciones que deben resolver los funcionarios a
quienes se les asigne el estudio de los diferentes casos reviste un variado
grado de complejidad, tanto es así, que no resulta de la misma magnitud el
trabajo que se debe desplegar para examinar el contenido de una liquidación de
revisión que el de una corrección aritmética; (ii) en ocasiones, la resolución
de un recurso de reconsideración reviste una complejidad mayor en el recaudo y
valoración de la prueba, así por ejemplo, en los casos en que sea necesaria a)
la inspección tributaria (art. 779 E.T.); b) la inspección contable simple o
extensiva a terceros para constatar los balances en que se funda la declaración
presentada por el contribuyente o la liquidación realizada por la
administración (art. 782 E.T.); c) la práctica de pruebas en virtud de
convenios de intercambio de información (art. 746-1 E.T.); o, los peritazgos
(art. 784 E.T.); y, (iii) el término consagrado en el artículo 732 del Decreto
624 de 1989 –Estatuto Tributario-, no constituye una disposición que obra
solamente a favor de la administración, toda vez que garantiza al contribuyente
un plazo razonable para que puedan obrar en la actuación administrativa las
pruebas basadas en circunstancias especiales a su cargo (artículos 786 y
siguientes del Estatuto Tributario) y tampoco lesiona intereses de los
contribuyentes toda vez que el recurso de reconsideración se concede en el
efecto suspensivo. La decisión del recurso de reconsideración debe
fundamentarse  en verificaciones de carácter técnico. Por ello, el término de
un (1)  año para la resolución del recurso de reconsideración en materia
tributaria, establecido en el artículo 732 del Decreto-ley 624 de 1989 asegura
que las inconformidades planteadas por los contribuyentes pueden examinarse con
el rigor que se merecen.
Contra lo afirmado por el
demandante, el artículo 732 del Estatuto Tributario  no viola la igualdad de
los contribuyentes. En tal virtud, la Vista Fiscal considera que la Corte
Constitucional debe declarar exequible la disposición demandada.
II. CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para conocer la presente demanda de
inconstitucionalidad por dirigirse contra una disposición legal, con base en el
artículo 241.4 de la Constitución Política de Colombia.
2. Requisitos de las
demandas de inconstitucionalidad
Esta
Corporación reiteradamente ha sostenido que el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad implica que la demanda debe analizarse a la luz del
principio pro actione, pero “en ella deben concurrir unas condiciones
mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar,
asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende instarse”[1]
En
ese sentido, la Corte Constitucional también ha reiterado que no es suficiente
la observancia formal de los requisitos a que se refiere el artículo 2º.
del Decreto 2067 de 1991, que establece “el régimen procedimental de los
juicios y actuaciones” que se surten ante esta Corporación[2].
Se
ha precisado que, además de las exigencias formales, “es importante determinar:
el objeto de la demanda, la razón por la cual la Corte es competente para
conocer de ella, y el concepto de la violación.[3]
Conforme
a la doctrina constitucional de esta Corte, las razones contenidas en el concepto
de la violación deben ser claras, ciertas específicas,
pertinentes y suficientes.
Sobre el requisito de claridad de la demanda,
en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-717/08 ((M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), la Corte señaló que este es indispensable para establecer la conducencia
del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la
acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la
ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición
entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber
de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
En las mismas sentencias se reitera, igualmente, la
jurisprudencia constitucional de esta Corte[4] en el sentido de que las razones son específicas si
definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la
Carta Política a través de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada y por ello la Corte no puede
resolver de fondo a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan.  Se precisa en esos fallos, y se reitera en esta
sentencia que “Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que
se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”
La jurisprudencia constitucional de la Corporación es también uniforme
sobre el requisito de pertinencia, destacando que “son inaceptables los
argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y
doctrinarias” y , sobre la suficiencia del razonamiento se ha
reiterado que se refiere “al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la
presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer
al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal
manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [5]
3. Inexistencia de cargos
específicos
3.1. Como se ha reiterado por
esta Corte, en desarrollo del principio de igualdad contenido en el artículo 13
de la Carta Política y del derecho subjetivo que del mismo se desprende,
corresponde al legislador, otorgar el mismo trato jurídico a todas aquellas
situaciones fácticas que pueden ser comparadas, así como establecer las
correspondientes diferenciaciones cuando se trate de situaciones fácticas
disímiles[6]. La jurisprudencia
constitucional de esta Corte ha establecido que el legislador tiene un ámbito
muy amplio de configuración normativa a fin de establecer las formas propias de
cada juicio, pero, igualmente la Corte ha reconocido como principio el derecho
a la igualdad procesal y ha destacado: “tanto el diseño como la aplicación
de las normas procesales, deben garantizar la paridad de armas de los sujetos
trabados en la litis. De no respetarse este principio, el Estado encontraría
expedito el camino para favorecer, a priori, alguna de las posiciones
enfrentadas en la contienda judicial, lo que implicaría una vulneración, no
sólo del principio general de igualdad (C.P. art. 13), sino de los derechos
fundamentales de todas las personas a una tutela judicial efectiva y al debido proceso
(C.P. art. 229 y 29)”[7]. Sin embargo, como se ha
precisado por esta Corporación, las conclusiones a las cuales se llegue a
través del juicio de igualdad, deben respetar el alcance de las
facultades del legislador para regular normativamente la materia en la cual
surge el trato diferenciado, así como la naturaleza de los valores, principios
o derechos que podrían resultar afectados por la misma[8].
3.2. Considera el demandante
que la disposición acusada, al otorgar a la DIAN un término de un (1) año para
resolver los recursos de reconsideración y reposición,  contraría el Preámbulo
y el principio de  igualdad, consagrados en la Constitución Política, pero sus
argumentos no cumplen con el requisito de especificidad exigido por esta Corte
Constitucional[9]  pues se limita a
afirmaciones indeterminadas y genéricas que pueden sintetizarse así:
(a) La
administración “tiene una ventaja que el contribuyente no tiene y que se
tipifica en el hecho de otorgarle  un (1) año para decidir” los recursos;
(b) a los
contribuyentes se les fijan plazos significativamente menores para interponer
los recursos; y
(c) “otro
administrado que interponga esos mismos recursos o acuda mediante escritos ante
otra entidad de las comprendidas en el artículo 1 del CCA, se le resuelve su
situación a más tardar en tres (3) meses.
En esa argumentación no se
precisa cuáles son los grupos comparables ni los términos de comparación a
aplicar para hacer el examen de igualdad. No se trata de exigir a la demanda
mayores formalidades, ni siquiera un rigor lógico o expositivo, pero dado el
carácter relacional del concepto de igualdad,  cuando una norma es acusada de
vulnerar el principio de igualdad, el demandante debe precisar cuáles son los
grupos que se comparan y cuáles son los criterios para efectuar la comparación
que conduce a concluir que se violó ese principio.
Es claro que en la
disposición acusada se ha establecido un término
para la tramitación de los recursos que se surten ante la Administración de
Impuestos Nacionales que es diferente al que rige otras actuaciones
administrativas. El legislador ha dado un trato normativo diferenciado a
supuestos de hecho diversos, pero advertir esa diferencia, como lo hace el
actor, no constituye un cargo de inconstitucionalidad pues corresponde al
demandante una carga mínima de argumentación en el sentido de que objetiva y
razonablemente no se justifica ese tratamiento jurídico diferenciado que el
legislador establece en la disposición objeto de impugnación. Así, aunque la
demanda advierte la diferencia, no precisa cuáles son los grupos comparables ni
los términos de comparación a aplicar para que esta Corporación pueda hacer el
examen de igualdad[10].  En el mismo sentido se
ha pronunciado reiteradamente esta Corte[11]. En la sentencia C-176 de 2004[12] se precisó:
“De lo anterior
se colige que el accionante no indica por qué razón los artículos acusados están
dispensando un trato discriminatorio e injustificado a unos copropietarios en
relación con otros, ni por qué dicho trato es inconstitucional.  Al respecto
cabe recordar que la Corte ha considerado que el concepto de “igualdad” es
relacional y no se trata de una cualidad; es por ello que ha sostenido que
cualquier juicio de igualdad debe recaer sobre una pluralidad de elementos los
cuales se denominan términos de comparación. Así, en la formulación de
un cargo por violación a la igualdad es necesario que se establezcan en la
demanda las personas, los elementos o las situaciones respecto a las cuales
aduce que existe diferencia.  De igual forma, en cumplimiento con el numeral 3º
del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, el actor debe señalar las razones por
las cuales considera que tal diferencia vulnera la Constitución.”
3.3. En documento anexo al
concepto del ICDT, Catalina Hoyos Jimenez y Ruth Yamile Salcedo Younes “hacen
un salvamento de voto” a la posición mayoritaria de esa entidad. En ese escrito
argumentan que la norma demandada vulnera el derecho de acceso a la
administración de justicia y de tutela efectiva, consagrado en los artículos
228 y 229 de la Constitución Política pues se establece “un plazo exagerado y
por ende una dilación injustificada en la atención de una actuación
administrativa”.
La Corte no se pronunciará sobre ese nuevo cargo de
inconstitucionalidad que implicaría valoraciones sobre (i) requisitos de
procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo;
(ii) efectos que para la  administración tiene el pronunciarse o no
pronunciarse sobre los recursos interpuestos (silencio administrativo positivo
o negativo) y, (iii) fuerza ejecutoria de los actos administrativos.
Un pronunciamiento al respecto requeriría la debida
conformación de la proposición jurídica objeto de impugnación. Resulta
materialmente imposible pronunciarse sobre ese nuevo cargo sin analizar
globalmente los elementos esenciales del conjunto normativo del cual la
disposición acusada forma parte. Aunque de manera
excepcional la Corte ha decidido integrar la unidad normativa entre las
disposiciones acusadas y otros textos que no han sido demandados,  hacerlo en
este caso sería desnaturalizar el sentido y alcance de la acción popular
para convertirla en una revisión de oficio. En este mismo sentido en la Sentencia
C-572/04, esta Corte precisó:
“A pesar de
que el ciudadano interviniente estructuró el análisis correctamente, la Corte
no puede pronunciarse sobre los cargos de la demanda que fueron coadyuvados en
su intervención. La sentencia C-1256 de 2001 precisamente tuvo que estudiar un
caso en donde la demanda era inepta, por la falta de precisión en el cargo
constitucional, pero en cierta medida ese defecto resultó corregido por una
intervención ciudadana que precisó adecuadamente el cargo. Sin embargo, la
citada sentencia C-1256 de 2002 determinó que si la demanda inicial no cumple
los requisitos, por ausencia de un cargo concreto de constitucionalidad, es
necesario emitir un pronunciamiento inhibitorio, aún cuando la demanda haya
sido admitida y la intervención de otro ciudadano concrete la acusación y
siente las bases del debate constitucional, ya que esa intervención “no
puede subsanar las inconsistencias, so pena de afectar desproporcionadamente el
debido proceso constitucional, el real y efectivo acceso a la justicia, la
democracia participativa, y el ejercicio y control del poder político”. Así,
la litis se trabaría con uno de los extremos poco definido pues los cargos no
han sido precisados, lo cual desconocería el debido proceso constitucional”
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse
INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la expresión
demandada, contenida en el artículo 732 del Decreto Ley 624 de 1989.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional,
Sentencia C-717/08. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[2]
La demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier
medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento
de las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la
acusación, esto es, el por qué se estima que se violan los textos
constitucionales; (iv) si se acusa quebrantamiento del debido trámite
legislativo, entonces debe señalarse cuál es el trámite que debió haberse
observado, y ; (v) la razón por la cual la Corte es competente.
[3]
Corte Constitucional. Sentencias C-1052 de 2001 y C-717 de 2008.  M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[4] Sentencias
C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-898 de 2001, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[5] Sentencia
C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Véanse también las Sentencias
C-504 de 1995 y C-587 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-447 de 1997,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-100 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[6]
Corte Constitucional. T-002 de 1992 y T-230 de 1994, entre otras.
[7]
Corte Constitucional. Sentencia C-539 de 1999.
[8]
Ibidem (Sentencia C-539 de 1999)
[9] En la sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa) se afirmó que, reiteradamente, la Corte Constitucional había
precisado que las demandas de inconstitucionalidad debían contener razones de
violación claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. En relación
con la exigencia de especificidad se expresó allí: “De otra parte, las razones
son específicas si definen con claridad la manera como la disposición
acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[9] que no se relacionan concreta
y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de
concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio
de constitucionalidad.
[10]
Corte Constitucional. Sentencias T-422 de 1992, C-351 de 1995, T-530 de 1997,
C-1112 de 2000 y C-090 de 2001.
[11] Corte Constitucional.
Sentencia C-1120/04. M.P. Manuel Jose Cepeda Espinosa
[12]
Corte Constitucional. sentencia C-176 de 200. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.