T-051-13
SENTENCIA T- de 2012
Sentencia T-051/13
ACCION DE TUTELA PARA INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA
PENSIONAL-Reiteración de
jurisprudencia sobre requisitos y condiciones necesarias para su procedencia
Respecto de la procedencia de la acción de tutela
frente a la petición concreta de indexar la primera mesada pensional, esta
corporación ha fijado determinadas condiciones que deben observarse, así: a. Que el interesado haya adquirido la calidad
de pensionado; b) que haya agotado la actuación en sede gubernativa, mediante
el uso de los recursos y medios de impugnación propios de ese ámbito, en
procura de satisfacer su pretensión de indexación; c) que haya acudido
oportunamente a la jurisdicción correspondiente con el fin de obtener el reconocimiento
de la indexación de la primera mesada, o que acredite las condiciones
materiales que justifiquen la protección por vía de tutela, como lo es la
condición de persona de avanzada edad y la real afectación de derechos
fundamentales.
INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL COMO DERECHO
CONSTITUCIONAL DE CARACTER UNIVERSAL-Reiteración
de jurisprudencia
La
universalidad del derecho a la indexación de la primera mesada pensional
significa que este beneficio se aplica a las pensiones reconocidas en cualquier
tiempo, sin que importe que su origen sea convencional o legal, toda vez que la
pérdida de poder adquisitivo de la moneda, a consecuencia de la inflación,
afecta por igual a todos los jubilados.
INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Contabilización del término de prescripción según
sentencia SU.1073/12
INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL Y MINIMO
VITAL-Orden a Cajanal reconozca indexación
de la primera mesada pensional a persona de la tercera edad, enferma y sin
posibilidad de recursos adicionales
Referencia: expediente
T-3613676
Acción de tutela promovida mediante apoderado por
Juana Machado Gómez, contra la Caja Nacional de Previsión Social, en
liquidación.
Procedencia: Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Magistrado sustanciador: Nilson Pinilla Pinilla
Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero de dos mil trece (2013)
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alexei
Julio Estrada, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo dictado en segunda instancia por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de tutela promovida
mediante apoderado por Juana Machado Gómez, contra la Caja Nacional de
Previsión Social, en liquidación, en adelante CAJANAL.
El
asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el referido
Tribunal, en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991;
la Sala Novena de Selección de la Corte lo eligió para revisión en septiembre
27 de 2012.
I.
ANTECEDENTES
Juana Machado Gómez promovió tutela en junio 19 de 2012,
contra CAJANAL, aduciendo violación de sus derechos “a la vida, a la salud,
a la igualdad, a la subsistencia en condiciones dignas, al mínimo vital y móvil
y la protección especial de las personas de la tercera edad en circunstancias
de debilidad manifiesta”, por los hechos que a continuación son relatados.
A.
Hechos y relato efectuado por la parte demandante
l.
Afirmó el apoderado, que la señora Juana Machado Gómez nació en enero 20 de
1942, de donde se desprende que actualmente tiene 71 años de edad.
2.
Según se aseveró, la actora prestó sus servicios como asistente administrativa
en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, desde septiembre 20 de 1957
hasta marzo 16 de 1977, y en la Registraduría Nacional del Estado Civil, desde
marzo 17 de 1977 hasta noviembre 4 de 1985 (f. 47 cd. inicial).
3.
Señaló que mediante Resolución 003672 de abril de 1995, CAJANAL le reconoció
una pensión de jubilación a partir de enero 20 de 1992, por un valor
equivalente a $65.190 pesos. Sin embargo, al momento de liquidar la mesada
pensional no se actualizó el promedio mensual de lo devengado por la actora en
el último año de servicio.
4.
El apoderado indicó que de acuerdo con dicha resolución, los factores
salariales  computados por CAJANAL determinaron que el salario devengado por la
accionante al momento de retirarse, noviembre 4 de 1985, era $52.525,
equivalente en ese momento a 3.87 salarios mínimos mensuales de la época, y
cuyo 75% correspondería a $39.657 pesos.
5.
Precisó que no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales para la
liquidación de la pensión de la señora Machado Gómez, pues se excluyeron “auxilio
de alimentación, prima de servicios, prima vacacional, prima de navidad y prima
electoral”, siendo ello relevante, pues de acuerdo con el certificado de
pagaduría de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la actora ganaba
$66.895, cuyo 75% equivaldría $50.171 pesos.
6.
Continuó relatando el abogado, que la accionante radicó ante CAJANAL diversos
derechos de petición, que después de varias acciones de tutela fueron resueltos[1],
mediante las siguientes resoluciones:
§  10492 de marzo 6 de 2006, por medio de la cual se negó
la reliquidación de la pensión de jubilación de la actora, confirmada mediante
Resolución 05174 de junio 23 de 2006.
§  57392 de diciembre 14 de 2007, por medio de la cual se
negó la aplicación de la indexación de la primera mesada pensional, confirmada
mediante Resolución 02912 de enero 28 de 2009.
7.
Ante la negativa de la entidad accionada a efectuar la reliquidación y la
indexación de la pensión, la señora Juana Machado Gómez instauró demanda
laboral ordinaria en junio 21 de 2010, inicialmente recibida por un juzgado
laboral, que la envió al 19 Administrativo del Circuito de Bogotá por
competencia, pero que éste rechazó por no haber sido subsanada, luego de inadmitida.
8.
Afirmó el apoderado que en la actualidad la accionante “padece de una
enfermedad pulmonar obstructiva crónica, por la cual debe tener una pipa de
oxígeno por catorce (14) horas al día” (f. 49 ib.), hallándose en situación
de debilidad manifiesta y vulnerabilidad, que hace procedente la acción de
tutela, aunado a lo cual, según el apoderado, el derecho pedido (indexación de
la pensión) es claro y exigible, pues no se discute la normatividad aplicable
al caso concreto.
9.
Finalmente, argumentó que la mesada pensional de su poderdante asciende en la
actualidad a un salario mínimo mensual vigente, suma que “no le alcanza para
sufragar todos sus gastos de manutención, vivienda, salud y específicamente los
medicamentos para el tratamiento de su enfermedad pulmonar”, pues para
mejorar su calidad de vida y controlar los síntomas debe adquirir medicamentos
costoso no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud.
Por
todo lo anterior, la parte accionante impetró de manera “urgente” ordenar
a CAJANAL hacer efectivo el reconocimiento y pago de la indexación de la
primera mesada pensional, debido a que por los quebrantos de salud, el monto de
la pensión es insuficiente.
B.
Documentos relevantes cuya copia obra en el expediente
1.
Resolución 003672 de abril 28 de 1995, por la cual se reconoce y ordena el pago
de una pensión mensual vitalicia de jubilación a la señora Juana Machado Gómez,
por valor de $65.190 pesos (fs. 2 a 4 ib.).
2.
Resolución 57392 de diciembre 14 de 2007, mediante la cual CAJANAL negó el
reconocimiento y pago de la indexación de la primera mesada pensional de la
actora y los correspondientes intereses moratorios (fs. 5 a 7 ib.).
3.
Resolución 02912 de enero 28 de 2009, que resolvió el recurso de reposición
interpuesto contra la Resolución 57392 de diciembre 14 de 2007 (fs. 8 a 11 ib.).
4.
Resolución 10492 de marzo 6 de 2006, mediante la cual se negó la solicitud de
reliquidación de la pensión de la señora Machado Gómez (fs. 12 a 15 ib.).
5.
Resolución 005174 de junio 23 de 2006, que resolvió el recurso de reposición
interpuesto contra la Resolución 244 de enero 20 de 2005 (fs. 16 a 17 ib.).
6.
Certificación expedida por la pagaduría principal de la Registraduría Nacional
del Estado Civil, mediante la cual se indica que la señora Juana Machado Gómez
ocupó el cargo de asistente administrativa, percibiendo entre noviembre 5 de
1984 y el mismo día y mes de 1985 la suma de $802.751,46 pesos. Igualmente en
el certificado consta que dentro de esa suma se incluyen los conceptos de pago
por “auxilio de alimentación, bonificación por servicios, prima de servicios
anual, prima vacacional, prima de navidad” (fs. 18 a 20 ib.).
7.
Derechos de petición dirigidos por la actora a CAJANAL en los cuales reclama la
indexación de su pensión, presentados en marzo 19 de 2003, abril 15 de 2004,
octubre 24 de 2005 (fs. 21 a 26 ib.).
8.
Sentencias de tutela que concedieron a la accionante el derecho de petición que
había sido vulnerado por CAJANAL, dictadas en enero 31 de 2005 y mayo 23 de
2007 (fs. 27 a 36 ib.).
9.
Auto proferido por el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá,
mediante el cual inadmitió la demanda ordinaria laboral que incoó la señora
Machado Gómez a fin de solicitar la reliquidación pensional y la indexación de
la primera mesada (f. 38 ib.).
10.
Historia clínica de la accionante, en la cual consta el diagnóstico de
enfermedad pulmonar obstructiva crónica (fs. 30 a 45 ib.).
II.
ACTUACIÓN PROCESAL EN LA ACCIÓN DE TUTELA
El
Juzgado 22 Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, mediante
auto de junio 19 de 2012, avocó conocimiento de la presente acción de tutela y,
en virtud de lo dispuesto por el artículo 1° del Decreto 4269 de noviembre 8 de
2011[2],
ordenó vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP. De igual
manera, corrió traslado a CAJANAL y otorgó a ambas entidades el término de dos días, a partir de la notificación de dicha
providencia, para que ejercieran su derecho de defensa y rindieran informe sobre los hechos narrados (f. 62
ib.).
A.
Unidad de gestión misional de CAJANAL EICE
La
unidad de gestión misional de CAJANAL, a través de una apoderada general,
solicitó al juez desestimar las pretensiones consignadas en la demanda de
amparo, para sustentar lo cual indicó, en primer lugar, que esta acción constitucional
es de naturaleza subsidiaria y residual, no siendo por ello procedente para solicitar
el pago de acreencias laborales, al disponer de mecanismos ordinarios de
defensa judicial; en segundo lugar, señaló que las resoluciones emitidas por la
entidad son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, por lo
cual si la accionante está inconforme con ellas “puede acudir ante la
justicia administrativa, para que conforme al proceso judicial señalado en la
ley, se resuelva la controversia”; finalmente, como tercer punto, argumentó
que “solo hay lugar a la INDEXACIÓN cuando exista sentencia judicial de la
jurisdicción contenciosa que así lo ordene, por lo cual la administración de
oficio no está facultada por norma legal que así lo ordene” (fs. 67 a 71 ib.).
B.
Sentencia de primera instancia
Mediante
fallo de julio 3 de 2012, el Juzgado 22 Administrativo de Descongestión del
Circuito de Bogotá declaró la improcedencia de la acción de tutela, concluyendo
que “sin desconocer las circunstancias particulares de la accionante
respecto de la edad y estado de salud, lo cierto es que cuenta con seguridad
social…”. Igualmente explicó que la actora “tuvo la posibilidad de
acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para solucionar la
controversia en relación con el reconocimiento de sus solicitudes, sin que se
emitiera pronunciamiento de fondo ante el rechazo de la demanda”. Así, concluyó
que el juez de tutela no podía desbordar el ámbito de su competencia (fs. 88 a 92 ib.).
C.
Impugnación
El
apoderado de la accionante, mediante escrito presentado en julio 11 de 2012, impugnó
la sentencia reseñada al discrepar de la consideración en torno a la procedibilidad
de la acción de tutela y, en esa medida, solicitó que se revocara la misma y se
protegieran los derechos de la señora Juana Machado Gómez.
Señaló
que contrario a lo afirmado por el a quo, en el expediente sí se
acreditó que la justicia contencioso administrativa no es un mecanismo idóneo
en este caso concreto por las particulares circunstancias de la señora Juana
Machado Gómez, quien además de padecer una enfermedad crónica que la obliga a
ser asistida con oxígeno permanente, tiene 70 años de edad y está en grave
situación económica y social, pues debe sufragar sus gastos de subsistencia y
pagar medicamentos no incluidos en el POS para controlar los síntomas de su
enfermedad. Por lo anterior, adujo el apoderado que el juez no valoró la “extrema
vulnerabilidad” en que se encuentra su asistida.
Recordó
además que el mínimo vital de las personas de la tercera edad y la indexación
de la primera mesada pensional son derechos fundamentales reconocidos por
jurisprudencia de esta Corte, condición que el juzgado no valoró debidamente,
pretermitiendo su deber de proteger las garantías constitucionales (fs. 98 a 101 ib.).
D.
Sentencia de segunda instancia
1.
Antes de dictar sentencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó
a CAJANAL allegar al expediente los últimos tres desprendibles de pago de la
pensión de la actora. Así procedió la entidad, verificándose que después de los
descuentos[3], el neto a pagar asciende
a $383.346.
2.
En fallo de agosto 2 de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
confirmó la decisión de primera instancia al concluir que “se resuelve el
problema jurídico planteado en el sentido de que la presente acción de tutela
no es procedente, por cuanto la señora JUANA MACHADO GÓMEZ no acreditó la
configuración de un perjuicio irremediable; toda vez que no se encuentra
comprometida la vida en conexidad con la salud por tener una enfermedad
crónica, puesto que tiene acceso al sistema de salud… y adicionalmente no
acreditó que estando en dichas circunstancias no puede sufragar las necesidades
básicas con la mesada pensional que recibe” (fs. 13 a 20 cd. 2).
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido
dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Lo que se debate
Debe
esta Sala de Revisión determinar si los derechos a la vida, a la salud, a la igualdad y al mínimo vital de la señora Juana Machado Gómez, fueron vulnerados
por CAJANAL, al negarse a reconocer la indexación de la primera mesada
pensional a que aduce tener derecho.
A fin de resolver el asunto, la Sala se
pronunciará sobre la procedencia de la acción de tutela respecto a
reconocimientos pensionales y el derecho constitucional a mantener el poder
adquisitivo de las pensiones y la “indexación
de la primera mesada pensional”, para luego aplicar esos enfoques al caso
concreto.
Tercera.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar acreencias
pensionales. Reiteración de jurisprudencia
Conforme al artículo 86 de la Constitución Política,
la acción de tutela es una vía judicial que tiene toda persona para procurar la
protección de sus derechos fundamentales, la cual solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio idóneo de defensa judicial, salvo que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
instituyéndose así que tiene un carácter subsidiario. En tal sentido, esta
Corte expresó, en sentencia SU-544 de
mayo 24 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett:
“1º) Los medios y recursos judiciales ordinarios
constituyen los mecanismos preferentes a los cuales deben acudir las personas
para invocar la protección de sus derechos; 2º) En los procesos ordinarios se
debe garantizar la supremacía de los derechos constitucionales y la primacía de
los derechos inalienables de la persona (C.P. arts. 4º y 5º); 3º) La tutela
adquiere el carácter de mecanismo subsidiario frente a los restantes medios de
defensa judicial; su objeto no es desplazar los otros mecanismos de protección
judicial, ‘sino fungir como último recurso (...) para lograr la protección de
los derechos fundamentales’.”
Según lo anterior, el reconocimiento de una prestación
pensional mediante acción de tutela resulta en principio improcedente, pues el ordenamiento jurídico nacional ha dispuesto medios
judiciales específicos para la solución de conflictos de ese origen, sea en la
jurisdicción laboral ordinaria o en la contencioso administrativa, según el
caso.
De tal manera, como los conflictos jurídicos en
materia de indexación de mesadas pensionales tienen una vía específica de
defensa, solo excepcionalmente pueden solucionarse acudiendo a la jurisdicción
constitucional, sea para evitar un perjuicio irremediable que afecte derechos
fundamentales, o cuando los
procedimientos comunes previstos para el caso concreto hagan ineficaz el
derecho invocado.
Consecuentemente, esta Corte ha sostenido que existiendo
fundamento fáctico para otorgar el amparo, si el medio de defensa judicial
común no es eficaz, idóneo o expedito para lograr la protección, o ésta sería
tardía, más aún encontrándose la persona en una circunstancia de debilidad
manifiesta, o en insubsanable apremio en su mínimo vital, la tutela puede tener
procedencia[4].
Así mismo, cabe resaltar que la evaluación del perjuicio irremediable no es un
ejercicio genérico, sino que es necesario consultar las particularidades de
cada caso específico, teniendo en cuenta factores como la edad (niñez o
senectud) u otra situación de ostensible debilidad, porque tratándose de
sujetos de especial protección, el concepto de perjuicio irremediable debe
interpretarse en forma más amplia y desde una doble perspectiva: “De un
lado, es preciso tomar en consideración las características globales de un
grupo, es decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía
privilegiada. Pero además, es necesario atender las particularidades de la
persona individualmente considerada.”[5]
Ahora bien, respecto de la procedencia de la acción de
tutela frente a la petición concreta de indexar la primera mesada pensional,
esta corporación ha fijado determinadas condiciones que deben observarse, así:[6]:
a)
Que el interesado haya adquirido
la calidad de pensionado;
b)
que haya agotado la actuación en
sede gubernativa, mediante el uso de los recursos y medios de impugnación
propios de ese ámbito, en procura de satisfacer su pretensión de indexación;
c)
que haya acudido oportunamente a
la jurisdicción correspondiente con el fin de obtener el reconocimiento de la
indexación de la primera mesada, o que acredite las condiciones materiales que
justifiquen la protección por vía de tutela, como lo es la condición de persona
de avanzada edad y la real afectación de derechos fundamentales.
Cuarta. La
indexación de la primera mesada
pensional como un derecho constitucional de carácter universal. Reiteración de
jurisprudencia
Tal
como lo ha venido señalando la Corte Constitucional[7]
y de conformidad con los artículos 48 y 53 de la carta política, la indexación
de la primera mesada pensional es un mecanismo para evitar la pérdida del valor
adquisitivo de las pensiones de aquellos trabajadores que cumplían el requisito
de tiempo de servicios para acceder a la pensión de vejez mas no la edad
requerida, y a quienes se les consolidaba su derecho con posterioridad.
Uno
de los cardinales pronunciamientos en este ámbito de control concreto, lo
constituye el fallo SU-120 de febrero 13 de 2003, M. P. Álvaro Tafur Galvis, en el cual se unificó la doctrina sentada hasta ese momento por esta
Corte, atinente a la procedencia de la indexación pensional para todos aquellos
trabajadores a quienes se les reconoció la pensión con posterioridad a 1991. Al
respecto, allí se señaló:
“… no existe normativa que establezca con precisión la
base para liquidar la pensión de jubilación de quien se retire o sea retirado
del servicio sin cumplir la edad requerida -el inciso segundo del artículo 260
del C.S.T no la precisa-; ii) que ninguna disposición ordena indexar esta base
salarial expresamente; iii) que no existe precepto que excluya o prohíba tal
indexación. No obstante existe un principio constitucional claro, esto es que
el ‘Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones legales’ -artículo 53 C.P., y suficientes disposiciones del
ordenamiento que denotan un afán permanente del legislador por compensar la
pérdida del poder adquisitivo de las pensiones. En este orden de ideas, incumbe
al juez confrontar la situación concreta de las personas que aspiran a acceder
a la pensión en las condiciones anotadas y remediar la injusticia que se deriva
de la omisión legislativa anotada, obrando en todo conforme lo habría hecho el
legislador, de haber considerado la situación específica, es decir conforme con
la Constitución Política.”
En control abstracto, mediante los fallos C-862 de
octubre 19 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-891-A de noviembre
1° del mismo año, M. P. Rodrigo Escobar Gil, esta corporación se pronunció
sobre la exequibilidad de los artículos 8° de la Ley 171 de 1961 y 260
(parcial) del Código Sustantivo del Trabajo, respectivamente, proclamando el
derecho de los jubilados a la indexación de la primera mesada pensional, sin
importar la categoría que ostenten ante el sistema de seguridad social:
“Si bien el derecho a la actualización de la mesada
pensional surge en virtud de lo que la doctrina ha denominado el proceso de
especificación en el reconocimiento de los derechos, de manera tal que su titularidad
se reserva a una determinada categoría de sujetos -los pensionados- dentro de
tal categoría su titularidad ha de ser universal, y por lo tanto exclusiones
derivadas del tránsito legislativo carecen de justificación.”[8]
De
acuerdo con estas definiciones, la universalidad del derecho a la indexación de
la primera mesada pensional significa que este beneficio se aplica a las
pensiones reconocidas en cualquier tiempo, sin que importe que su origen sea
convencional o legal, toda vez que la pérdida de poder adquisitivo de la
moneda, a consecuencia de la inflación, afecta por igual a todos los jubilados.
En
este mismo sentido se pronunció ulteriormente la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, en el asunto
de radicación 29022, sentencia de julio 31 de 2007, M. P. Camilo Tarquino Gallego, dentro de un proceso ordinario promovido contra la Caja de
Crédito Agrario Industrial y Minero, corroborando la rectificación[9]
de su anterior posición jurisprudencial, que sostenía la improcedencia de la
indexación de la primera mesada de pensiones legales y convencionales:
“… no hay razón justificativa alguna para diferenciar,
a un trabajador pensionado de acuerdo con la ley, con uno con arreglo a una
convención, porque, valga agregar, el impacto del fenómeno económico de la
inflación, lo padece tanto el uno como el otro, amén de que si la corrección
monetaria no conduce a hacer más onerosa una obligación pensional, sino a
mantener el valor económico de la moneda frente a su progresivo envilecimiento,
su aplicación, respecto de pensiones extralegales, sean ellas convencionales o
voluntarias, no altera de ninguna forma el acto inicial de reconocimiento,
porque simplemente lo que se presenta es una actualización del monto para
mantener su valor constante. Como conclusión de lo precisado, resulta obligado
para la sala reconocer procedente la actualización del ingreso base de
liquidación de la pensión convencional aquí demandada, dado que se causó en
vigencia de la actual Constitución Política, y con apoyo, se repite, en los
estudios de constitucionalidad efectuados en la sentencia D-6247 del 19 de
octubre de 2006 y D-6246 del 1 de noviembre del mismo año, atrás referidos…”[10]
En el reciente
pronunciamiento SU-1073 de 2012 ya citado, la Sala Plena de esta corporación unificó
los anteriores postulados, señalando de manera clara que el derecho a la
indexación de la primera mesada pensional se reconoce a todos los jubilados y
pensionados aún con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 y sin
distinción de regímenes, precisando su carácter universal y advirtiendo que su
negación constituye una directa violación a la Constitución de 1991, debido a
que su reconocimiento configura un desarrollo del
Estado social de derecho y una garantía acorde con los artículos 13 y 46, que
prescriben la especial protección constitucional a las personas de avanzada
edad y el derecho al mínimo vital.
Así
mismo, en dicha providencia SU-1073 de
2012 se especificó la forma en que deben darse las órdenes por parte de las
autoridades judiciales que, en atención a las normas de carácter superior,
concedan el derecho a la indexación de la primera mesada, de manera que se
armonicen los ya referidos principios de favorabilidad, igualdad y
universalidad, con aquellos que atienden la estabilidad financiera del sistema
general de pensiones y la seguridad jurídica; se explicó que con fundamento en artículo 151 del Código de Procedimiento
Laboral, el pago de las diferencias entre los valores efectivamente recibidos y
el de la mesada indexada cubre los tres años anteriores a la expedición de la sentencia
de unificación SU-1073 de 2012, para los específicos casos en cada cual decididos,
dilucidándose las divergencias interpretativas con la generación de derechos
ciertos y exigibles[11].
Así, a partir de los mencionados fallos, corresponde a
las entidades encargadas del pago de las mesadas y a los empleadores efectuar
directamente la respectiva indexación de la primera mesada; de no hacerlo, el
afectado podrá desarrollar la actuación correspondiente y acudir ante las
autoridades judiciales competentes para demandar su pretensión.
Quinta.
El caso bajo estudio
5.1. Mediante apoderado, la señora Juana Machado Gómez incoó
acción de tutela para que le fueran amparados, entre otros, sus derechos
fundamentales a la vida, igualdad, salud y mínimo vital, debido a que Cajanal, mediante diversos actos
administrativos, le negó la indexación de la primera mesada pensional. Agotada la reclamación administrativa, instauró una
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue rechazada luego de
no ser admitida ni subsanada.
En
el asunto, se hace necesario examinar si la negación mencionada, contraviene principios
constitucionales.
5.2. De acuerdo a las consideraciones precedentes, se examinará
la procedencia de la tutela en el caso concreto. Prima facie, se observa
que la señora Juana Machado Gómez cuenta con el respectivo mecanismo
contencioso administrativo de defensa judicial, para procurar la efectividad
del derecho solicitado; sin embargo, existen circunstancias que obligan a
realizar un estudio más cuidadoso.
La primera particularidad advertida es que la actora está
en una situación de debilidad manifiesta, al padecer una enfermedad obstructiva
pulmonar crónica[12], para la cual necesita
tratamiento continuo con oxígeno permanente y medicamentos que tiene que financiar
pues están excluidos del Plan Obligatorio de Salud[13];
de esta manera, el valor mínimo que recibe no es suficiente para sufragar sus
gastos de manutención, vivienda y salud, razón por la cual al negarse su
derecho a la indexación de la primera mesada pensional se le genera un
perjuicio irremediable, que afecta sus derechos fundamentales a la vida digna y
a la salud.
Así mismo, la demandante es sujeto de especial
protección constitucional debido a que tiene 71 años de edad, no posee ingresos
adicionales a su pensión y no puede ejercer ningún oficio o labor para
procurarse su congrua subsistencia, lo cual conlleva que, al serle negada la indexación,
se siga afectando su mínimo vital, manteniéndosele en un estado de
vulnerabilidad extrema, circunstancias que conducen a la procedencia de la acción
de tutela.
De otra parte, la única opción procesal común sería
acudir a la congestionada jurisdicción contencioso administrativa, pero por las
condiciones reseñadas, la culminación de dicho proceso puede superar su
expectativa de vida, por lo cual no resultaría eficaz, ni idóneo, ni expedito
para lograr la protección, que posiblemente llegaría demasiado tarde.
Examinadas las exigencias generales de procedibilidad,
se encuentra que en el presente asunto también se cumplen las condiciones
jurisprudenciales para el reconocimiento de la indexación por esta vía, pues la
actora i) adquirió la calidad de pensionada en abril de 1995, ii) agotó la
actuación en sede administrativa en procura de su pretensión, y iii) a pesar de
haber acudido infructuosamente a la jurisdicción contenciosa, ya se explicó que
esa vía no es idónea.
En conclusión, debido a la particular situación
fáctica del presente asunto, el examen de procedencia resulta favorable.
5.3. Ahora bien, materialmente la negativa de la indexación
de la primera mesada pensional no está acorde, hoy en día, con la línea
jurisprudencial de la Corte Constitucional y, particularmente, con los efectos erga
omnes del fallo C-862 de 2006 antes citado, sobre el mantenimiento del poder
adquisitivo de las pensiones.
Esta
corporación ha indicado reiteradamente que las cuestiones relativas a la
actualización del salario base de liquidación de la primera mesada pensional
tienen una innegable importancia constitucional[14],
ya que el artículo 53 superior reconoce explícitamente el derecho al
mantenimiento del poder adquisitivo de las mesadas y delinea el mínimo vital (“remuneración
mínima vital y móvil”), que además se encuentra relacionado con otras
normas constitucionales, como la esencia del Estado social de derecho, el
principio de favorabilidad laboral y el principio de protección especial a las
personas de avanzada edad.
Así mismo y de manera determinante, por respeto
al derecho a la igualdad, reconocido en el artículo 13 constitucional, la
actualización del salario base de liquidación de la primera mesada
pensional “no puede ser reconocida exclusivamente a determinadas
categorías de pensionados, porque un trato diferenciado de esta naturaleza
carecería de justificación constitucional, y se torna por tanto en un trato
discriminatorio”[15].
En tal sentido, los pronunciamientos de esta corporación y
el derecho a la igualdad imponen equilibrar las pensiones reconocidas a
trabajadores de equivalente nivel de ingresos, independientemente de la época
en que hayan sido concedidas, lo cual se consigue a través de la indexación,
reclamada en esta acción a favor de la señora Juana Machado Gómez.
5.4. De conformidad con lo expuesto, debe ser revocado
el fallo proferido en agosto 2 de 2012, por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, que en su momento confirmó el de julio 3 del mismo año, dictado
por el Juzgado 22 Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, que
había declarado la improcedencia de esta acción de tutela.
En su lugar, serán tutelados los derechos a la vida, a la seguridad
social, a la salud, a la igualdad y al mínimo vital de la señora Juana Machado
Gómez.
Consecuencialmente, se ordenará a la Caja Nacional de
Previsión Social CAJANAL EICE, por intermedio de su representante legal, que si
aún no lo han realizado, en el término máximo de cuarenta y ocho (48)
horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, reconozca la
indexación de la primera mesada pensional a la señora Juana Machado Gómez.
Ello se efectuará con fundamento en el salario base de
liquidación de la pensión, debidamente actualizado con la variación del índice
de precios al consumidor, acorde con lo dispuesto en la precitada sentencia
C-862 de octubre 19 de 2006.
Ahora bien, de acuerdo a las consideraciones expuestas, el
reajuste resultante del aumento de las mesadas pensionales se aplicará hacia el
futuro, reconociéndose el pago retroactivo de las mesadas, en lo que no esté prescrito.
Dicha suma deberá ser erogada a favor de la pensionada en
un plazo no superior a quince (15) días hábiles, también contados a partir de
dicha notificación y desde entonces empezará a pagarse el valor indexado, con
la periodicidad establecida.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo proferido en agosto 2 de
2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en su momento confirmó
el dictado en julio 3 del mismo año por el Juzgado 22 Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá, que había declarado la improcedencia de
esta acción de tutela.
Segundo.- En su lugar, se dispone TUTELAR los
derechos a la vida, a la seguridad social, a la salud, a la igualdad y al
mínimo vital de la señora Juana Machado Gómez.
Tercero.- Consecuencialmente, ORDENAR a la
Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE, por intermedio de su liquidador
o quien haga sus veces, que si aún no lo ha realizado, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta
sentencia, reconozca la indexación de la primera mesada pensional a la señora
Juana Machado Gómez, con fundamento en el salario base de liquidación de la
pensión, debidamente actualizado con la variación del índice de precios al
consumidor, acorde con lo dispuesto en la sentencia C-862 de octubre 19 de
2006.
El reajuste resultante del aumento de las mesadas
pensionales se aplicará hacia el futuro, reconociéndose el pago retroactivo de
las mesadas, en lo que no esté prescrito, suma que deberá serle pagada a la
pensionada en un plazo no superior a quince (15) días hábiles, también contados
a partir de dicha notificación y desde entonces se seguirá pagando el valor
indexado, con la periodicidad establecida.
Cuarto.- Por Secretaría General de esta corporación, LÍBRESE la
comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Derechos de petición
radicados en marzo 20 de 2003, solicitando la indexación de su primera mesada
pensional; en abril 15 de 2004, reiterando la petición de indexación; y en
octubre 24 de 2005, pidiendo la reliquidación de su pensión de jubilación. Acciones
de tutela falladas en enero 31 de 2005 y mayo 23 de 2007.
[2] “Artículo 1°. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. La
ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades
afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: (…)
3. Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios
A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados,
usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos,
independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes
que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la
distribución de competencias establecidas en el numeral 1 del presente artículo.
(…)”
[3] Ingreso: $566.700.
Descuentos: 1. Salud $68.000 y 2. Préstamo con
Bancolombia $115.354.
Neto a pagar: $383.346.
[4] Cfr. T-304 de abril 3 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[5] T-1316 de diciembre 7 de 2001, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[6] T-696 de septiembre 6 de 2007, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[7]
Cfr., entre otras, SU-120 de febrero 13 de 2003, M. P. Álvaro Tafur Galvis; C-862 de octubre 19 de 2006, M. P. Humberto Sierra Porto; C- 891A de noviembre 1° de  2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-313 de abril  7 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil y recientemente, SU-1073 de diciembre 12 de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub (comunicado de prensa N° 52 de 2012).
[8] C-862 de octubre 19 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[9] Así mismo se pronunció en
abril 20 de 2007, en el asunto de radicación 29470, M. P. Luis Javier Osorio López. Cfr. en tutela CSJ, Sala Penal, rad. 39122, de noviembre 11 de
2008, M. P. Augusto Ibáñez Guzmán.
[10]
En los procesos D-6247 y D-6246 fueron dictados, respectivamente, los precitados
fallos C-862 y C-91A de 2006.
[11]
“…Con ello, se garantiza el principio de
seguridad jurídica, pues la indeterminación en la existencia del derecho a la
indexación de la primera mesada pensional y la negativa de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia con anterioridad a 1991, podrían acarrear
problemas de certeza en el momento a partir del cual el reajuste es exigible.
Consideró que sería desproporcionado ordenar a los entes obligados, el pago de
sumas de dinero surgidas de un derecho que por mucho tiempo fue incierto. Es a
través de esta sentencia de unificación que la Corte Constitucional consolida la jurisprudencia con el fin de proteger el principio de
seguridad jurídica respecto de los fallos judiciales divergentes anteriores que
han proferido las distintas jurisdicciones.
Por
otra parte, la Corte advirtió que en caso de ordenar el pago retroactivo de la
indexación desde la fecha en que se presentó la primera reclamación a la
entidad, se pondría en riesgo la estabilidad financiera del Sistema General de
Pensiones, desconociendo otro principio constitucional, el de sostenibilidad
fiscal consagrado en el artículo 334 de la Constitución Política, que ordena que el mismo debe orientar a las ramas y órganos del poder
público, dentro de sus competencias y en un marco de colaboración armónica.
Adicionalmente, el artículo 48 de la Carta consagra la obligación del estado de
garantizar los derechos, la sostenibilidad financiera del sistema pensional y
asumir el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley, esté a su
cargo. Desde esta perspectiva, la Corte realizó una interpretación, no sobre la
existencia misma de la prescripción, sino sobre la manera de contabilizarla. Es
así como, según lo previsto en el artículo 448 del Código Sustantivo del
Trabajo, las acciones correspondientes a los derechos laborales
prescriben en tres (3) años que se cuentan desde que la respectiva obligación
se haya hecho exigible. De esta forma, pese al carácter universal del derecho a
la indexación de la primera mesada pensional, la divergencia interpretativa
sobre su procedencia en aquellas causadas con anterioridad a 1991, hace que
solo a partir de esta decisión de unificación se genere un derecho cierto y
exigible, cuyo pago se retrotrae a las mesadas causadas dentro de los tres años
anteriores a la expedición de esta sentencia.” Tomado
del comunicado de prensa N° 52 de la Corte Constitucional, emitido en diciembre 12 de 2012.
[12] Cfr. f. 39 cd. inicial.
[13] Cfr. Historia clínica,
fs. 39 a 45 ib.
[14]
Cfr. T-1059 de diciembre 6 de 2007, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-311 de abril 4 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[15] Cfr. C-862 de octubre 19 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.